CELEX: 62020TJ0371
Přístup k dokumentům
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Stálý výbor pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva
Pokyny EFSA k hodnocení rizik přípravků na ochranu rostlin týkajících se včel
Individuální stanoviska členských států
Odepření přístupu
Článek 4 odst. 3 nařízení (ES) č. 1049/2001
Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu

Žalobou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, Pollinis France, domáhá zrušení rozhodnutí Komise C(2020) 4231 final ze dne 19. června 2020 (dále jen „první napadené rozhodnutí“) a rozhodnutí Komise C(2020) 5120 final ze dne 21. července 2020 (dále jen „druhé napadené rozhodnutí“), kterými jí Komise odepřela přístup k některým dokumentům týkajícím se pokynů Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA) k posuzování rizik přípravků na ochranu rostlin týkajících se včel, přijatých úřadem EFSA dne 27. června 2013, původně zveřejněných dne 4. července 2013 a poté znovu zveřejněných dne 4. července 2014 (dále jen „pokyny týkající se včel z roku 2013“), a poskytla jí částečný přístup k některým dalším dokumentům vzahujícím se k pokynům týkajícím se včel z roku 2013.
I.

Skutečnosti předcházející sporu
Žalobkyně je francouzská nevládní organizace, která působí v oblasti ochrany životního prostředí a jejímž cílem je ochrana divokých a běžných včel, jakož i podpora udržitelného zemědělství s cílem přispět k zachování opylovačů.
A.

Věc T‑371/20
Dne 27. ledna 2020 na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. 2001, L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (
Úř. věst. 2006, L 264, s. 13
) předložila žalobkyně Evropské komisi žádost o přístup k některým dokumentům vztahujícím se k pokynům týkajícím se včel z roku 2013.
V návaznosti na korespondenci mezi Komisí a žalobkyní s cílem vymezit a zúžit rozsah žádosti žalobkyně, byla tato žádost v podstatě omezena na dokumenty zaznamenávající stanoviska členských států, členů Stálého výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds
) (dále jen „výbor Scopaff“) a Komise k pokynům týkajícím se včel z roku 2013, jakož i ke všem návrhům na toto téma, které Komise obdržela nebo připravila od října 2018.
V dopise ze dne 16. března 2020 Komise identifikovala 25 dokumentů, na které se vztahovala žádost žalobkyně o přístup, uvedla, že 6 dokumentů (dokumenty 20 až 25) je dostupných na internetové stránce Europa a zamítla žádost o přístup u zbývajících 19 dokumentů (dokumenty 1 až 19) na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001. Z tabulky připojené k tomuto dopisu vyplývá, že uvedenými dokumenty 1 až 19 jsou e-maily, někdy s přílohami, zaslané některými členskými státy v rámci výboru Scopaff v období od ledna do července 2019, které se v podstatě vztahují k pokynům týkajícím se včel z roku 2013 nebo jejich provádění, zejména návrhu změny jednotných zásad pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin uvedených v čl. 29 odst. 6 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1107/2009 ze dne 21. října 2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh a o zrušení směrnic Rady 79/117/EHS a 91/414/EHS (
Úř. věst. 2009, L 309, s. 1
) (dále jen „jednotné zásady“).
Dne 25. března 2020 podala žalobkyně potvrzující žádost o přístup k daným dokumentům.
E-mailem ze dne 15. dubna 2020 informovala Komise žalobkyni, že lhůta pro odpověď na potvrzující žádost o přístup musí být prodloužena, a e-mailem ze dne 11. května 2020 informovala žalobkyni, že jí nemůže poskytnout odpověď na potvrzující žádost v uvedené prodloužené lhůtě.
Vzhledem k tomu, že na potvrzující žádost nebyla dána žádná explicitní odpověď, podala žalobkyně dne 15. června 2020 žalobu směřující ke zrušení implicitního zamítavého rozhodnutí (dále jen „implicitní zamítavé rozhodnutí“) v souladu s čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
Prvním napadeným rozhodnutím, zaslaným žalobkyni e-mailem ze dne 22. června 2020, Komise explicitně odpověděla na potvrzující žádost tak, že poskytla částečný přístup k dokumentu 2, přičemž přístup k některým jeho částem byl odepřen na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, a odepřela přístup ke všem ostatním dokumentům uvedeným v této žádosti (dokumenty 1 a 3 až 19) na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
B.

Věc T‑554/20
Dne 8. dubna 2020 předložila žalobkyně Komisi druhou žádost o přístup k některým dokumentům vztahujícím se k pokynům týkajícím se včel z roku 2013. Tato žádost se v podstatě týkala korespondence, pořadů jednání, zápisů nebo zpráv ze schůzek mezi členy výboru Scopaff a některými úředníky nebo členy Komise vztahujících se k pokynům týkajícím se včel z roku 2013 v průběhu období od července 2013 do září 2018.
Dopisem ze dne 8. května 2020 Komise identifikovala 59 dokumentů, na které se vztahovala druhá žádost žalobkyně o přístup, a zamítla tuto žádost pro všechny uvedené dokumenty na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Z tabulky připojené k tomuto dopisu vyplývá, že uvedenými dokumenty jsou e-maily nebo „komentáře“, někdy s přílohami, zaslané některými členskými státy v rámci výboru Scopaff v období od září 2013 do prosince 2018, které se v podstatě vztahují k pokynům týkajícím se včel z roku 2013 nebo jejich provádění (dále jen společně s dokumenty 1 až 19 uvedenými v bodě 5 výše „požadované dokumenty“).
Dne 25. května 2020 podala žalobkyně potvrzující žádost o přístup k uvedeným dokumentům.
E-mailem ze dne 17. června 2020 Komise informovala žalobkyni, že lhůta pro odpověď na potvrzující žádost musí být prodloužena.
Druhým napadeným rozhodnutím Komise odpověděla na potvrzující žádost tak, že částečně zpřístupnila čtyři dokumenty (dokumenty 3, 10, 12 a 33), přičemž přístup k některým částem těchto dokumentů byl odepřen na základě výjimek stanovených v čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, a odepřela přístup ke všem ostatním dokumentům uvedeným v této žádosti (dokumenty 1, 2, 4 až 9, 11, 13 až 32 a 34 až 59) na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Komise kromě toho upřesnila, že všechny uvedené dokumenty jsou e-maily.
II.

Návrhová žádání účastnic řízení
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
prohlásil návrh na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 za přípustný a opodstatněný;
–
prohlásil žalobu ve věci T‑554/20 za přípustnou a opodstatněnou;
–
zrušil první a druhé napadené rozhodnutí;
–
uložil Komisi, aby jí zaplatila částku 3000 eur z titulu nákladů řízení vynaložených v každé ze spojených věcí.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
prohlásil ve věci T‑371/20 žalobu podanou proti implicitnímu zamítavému rozhodnutí za bezpředmětnou a návrh na úpravu žaloby za nepřípustný a podpůrně zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
–
zamítl žalobu ve věci T‑554/20;
–
odmítl návrh směřující k tomu, aby byla Komisi uložena povinnost zaplatit 3000 eur z titulu nákladů řízení v každé ze spojených věcí, jako nepřípustný;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
III.

Právní otázky
Žalobkyně předkládá čtyři v podstatě totožné žalobní důvody proti každému z napadených rozhodnutí.
První žalobní důvod vychází v podstatě z porušení čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, jelikož Komise nesprávně použila výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu. Druhý žalobní důvod vychází v podstatě z porušení čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, neboť existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů, na které by se měl vztahovat širší přístup k legislativním dokumentům. Třetí žalobní důvod vychází z porušení čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006, neboť výjimka stanovená v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 musí být vykládána tím přísněji, pokud se požadované informace se týkají emisí do životního prostředí. Čtvrtý žalobní důvod vychází z nesprávného použití čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001.
Před posouzením těchto žalobních důvodů je třeba upřesnit předmět žaloby ve věci T‑371/20 s ohledem na návrh Komise na nevydání rozhodnutí ve věci samé a návrh žalobkyně na úpravu žaloby.
A.

K předmětu žaloby ve věci T‑371/20
Dne 15. července 2020 podala Komise ve věci T‑371/20 návrh na nevydání rozhodnutí ve věci samé. Žalobkyně podala dne 18. srpna 2020 návrh na úpravu žaloby. Vyjádření žalobkyně k návrhu na nevydání rozhodnutí ve věci samé a vyjádření Komise k návrhu na úpravu žaloby byla předložena v tomto pořadí dne 31. srpna a dne 1. října 2020. Dne 13. listopadu 2020 rozhodl Tribunál o spojení přezkumu návrhu na nevydání rozhodnutí ve věci samé s přezkumem věci samé.
Zaprvé je mezi účastnicemi řízení nesporné, že implicitní zamítavé rozhodnutí bylo nahrazeno prvním napadeným rozhodnutím v rozsahu, v němž toto rozhodnutí poskytuje explicitní odpověď na potvrzující žádost podanou žalobkyní dne 25. března 2020.
Je třeba připomenout, že pokud bylo implicitní rozhodnutí o odepření přístupu zrušeno v důsledku pozdějšího explicitního rozhodnutí, není již namístě rozhodnout o žalobě v rozsahu, v němž směřuje proti uvedenému implicitnímu rozhodnutí (rozsudek ze dne 2. července 2015, Typke v. Komise,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, bod
; v tomto smyslu viz rovněž rozsudek ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, body
a
).
V důsledku toho, jak tvrdí Komise, již není namístě rozhodnout o návrhu na zrušení implicitního zamítavého rozhodnutí.
Zadruhé však žalobkyně podle článku 86 jednacího řádu Tribunálu předložila návrh na úpravu žaloby vzhledem k přijetí prvního napadeného rozhodnutí po jejím podání, jehož cílem bylo, aby žaloba byla napříště považována za žalobu směřující ke zrušení tohoto explicitního rozhodnutí.
I když se návrhová žádání předložená účastníky řízení vyznačují v zásadě neměnností, článek 86 jednacího řádu stanoví výjimku z této zásady. Článek 86 odst. 1 a 2 jednacího řádu stanoví, že je-li akt, jehož zrušení je navrhováno, nahrazen nebo změněn jiným aktem se stejným předmětem, může žalobce před ukončením ústní části řízení nebo před rozhodnutím Tribunálu, že rozhodne bez konání ústní části řízení, žalobu upravit tak, že tuto novou skutečnost zohlední, a to provedením uvedené úpravy samostatným podáním a ve lhůtě stanovené v čl. 263 šestém pododstavci SFEU, v níž lze navrhnout zrušení aktu, který je důvodem úpravy žaloby.
V projednávaném případě bylo implicitní zamítavé rozhodnutí nahrazeno prvním napadeným rozhodnutím a návrh na úpravu žaloby byl podán ve formě a lhůtě stanovené za tímto účelem, což Komise ostatně výslovně uznala ve svém vyjádření k uvedenému návrhu na úpravu žaloby.
Na jedné straně však Komise obecně poznamenala, že není jasné, zda tento návrh na úpravu žaloby nahrazuje nebo doplňuje žalobu, ale že vychází z posledně uvedeného chápání. Když byla žalobkyně v rámci organizačního procesního opatření v tomto ohledu dotázána, v odpovědi došlé kanceláři Tribunálu dne 25. března 2022 potvrdila, že její návrh na úpravu žaloby skutečně doplňuje žalobu. Přitom vzhledem k tomu, že tento návrh takto chápou obě účastnice řízení, a navíc, jak vyplývá z čl. 86 odst. 4 jednacího řádu, nemusí návrh na úpravu žaloby nahradit v plném rozsahu žalobu, ale musí obsahovat upravená návrhová žádání, a v případě potřeby upravené žalobní důvody a argumenty, jakož i důkazy a důkazní návrhy související s úpravou návrhových žádání, nemůže vyjádření Komise zpochybnit přípustnost návrhu na úpravu žaloby jako takového.
Komise na druhé straně namítala nepřípustnost, irelevantnost nebo zjevnou neopodstatněnost žalobních důvodů předložených v návrhu na úpravu žaloby. Jelikož se však tyto výtky týkají přípustnosti, relevance nebo opodstatněnosti uvedených žalobních důvodů, spadají do posouzení každého z těchto žalobních důvodů, a jsou tedy irelevantní, pokud jde o přípustnost návrhu na úpravu žaloby jako celku.
Vzhledem k tomu, že podmínky stanovené v čl. 86 odst. 1 a 2 jednacího řádu jsou tedy v projednávané věci splněny, je třeba mít za to, že předmětem žaloby ve věci T‑371/20 je nyní návrh na zrušení prvního napadeného rozhodnutí.
Kromě toho v tomto posledním ohledu Komise na základě věty obsažené ve vyjádření žalobkyně k návrhu na nevydání rozhodnutí ve věci samé uvedla, že podle ní žalobkyně nezpochybňuje první napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž byl tímto rozhodnutím poskytnut částečný přístup k dokumentu 2 (viz bod 9 výše). Je přitom třeba uvést jednak, že věta žalobkyně, které se dovolává Komise, zmiňuje pouze zájem žalobkyně na zrušení prvního napadeného rozhodnutí, přičemž připomíná, že Komise i nadále odepírá přístup ke všem ostatním dokumentům (bod 9 výše), a jednak že návrh na úpravu žaloby neomezuje předmět žaloby pouze na dokumenty, ke kterým byl přístup odepřen úplně. Žalobkyně ostatně na dotaz položený na jednání potvrdila, že její žaloby směřují ke zpochybnění napadených rozhodnutí, a to i v rozsahu, v němž poskytují částečný přístup k některým dokumentům, což bylo zaznamenáno do protokolu z jednání. V důsledku toho je třeba mít za to, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, je předmětem žaloby ve věci T‑371/20 návrh na zrušení prvního napadeného rozhodnutí v plném rozsahu.
B.

K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu v podstatě z porušení čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, jelikož Komise nesprávně použila výjimku týkající se ochrany rozhodovacího procesu
Úvodem je třeba poznamenat, že je pravda, že název a úvodní a závěrečné body prvního žalobního důvodu, jak je rozveden v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20, odkazují na druhý pododstavec čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, přičemž v této souvislosti přebírají terminologii a strukturu prvního žalobního důvodu předloženého v žalobě ve věci T‑371/20, který se týká implicitního zamítavého rozhodnutí. Úvahy týkající se uvedeného žalobního důvodu, obsažené v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20, se však netýkají pouze údajného porušení druhého pododstavce uvedeného ustanovení, ale konkrétně odkazují na důvody uvedené Komisí v napadených rozhodnutích a týkají se rovněž prvního pododstavce čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
První žalobní důvod je tedy v podstatě rozdělen na dvě části, z nichž první vychází z porušení čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 a druhá z porušení prvního pododstavce téhož ustanovení.
Pokud jde nejprve o první část prvního žalobního důvodu, jak tvrdí Komise, v rozsahu, v němž se žalobkyně dovolává argumentace vycházející z nesprávného použití čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, či dokonce z neuvedení důvodů pro použití uvedeného ustanovení, je třeba konstatovat, že tato část je irelevantní, jelikož nemůže vést ke zrušení napadených rozhodnutí. Komise totiž v těchto rozhodnutích nepoužila čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001, ale odepřela přístup k požadovaným dokumentům na základě výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci téhož nařízení. Kromě toho je v tomto ohledu irelevantní, že se Komise v dopise ze dne 16. března 2020 (viz bod 5 výše) odvolávala na druhý pododstavec uvedeného čl. 4 odst. 3, neboť v projednávaných věcech se nejedná o zrušení tohoto dopisu, ale o zrušení napadených rozhodnutí, v nichž se Komise dovolávala výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci uvedeného nařízení. První část prvního žalobního důvodu musí být proto zamítnuta jako irelevantní.
Druhá část prvního žalobního důvodu, která se týká porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, obsahuje dvě výtky. Žalobkyně v podstatě zpochybňuje jednak relevanci výjimky stanovené v uvedeném ustanovení, které se dovolává Komise, jelikož dotčený rozhodovací proces neprobíhal, a jednak důvody, které Komise uvedla k odůvodnění uplatnění této výjimky.
1.

Úvodní poznámky
Nařízení č. 1049/2001 je podle bodu 1 svého odůvodnění součástí snahy vytvořit svazek, v němž jsou rozhodnutí přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanům. Jak připomíná bod 2 odůvodnění uvedeného nařízení, právo na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů souvisí s demokratickou povahou těchto orgánů (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, bod
a citovaná judikatura).
Za tímto účelem je cílem tohoto nařízení, jak uvádí jeho bod 4 odůvodnění a článek 1, zakotvit právo veřejnosti na co nejširší přístup k dokumentům orgánů (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, bod
a citovaná judikatura).
Toto právo však podléhá některým omezením vycházejícím z důvodů veřejného či soukromého zájmu. Konkrétně nařízení č. 1049/2001 v souladu s bodem 11 svého odůvodnění v článku 4 stanoví režim výjimek, který orgánům povoluje odepřít přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany jednoho ze zájmů chráněných tímto článkem (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, bod
a citovaná judikatura).
Avšak vzhledem k tomu, že se takové výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a uplatňovány restriktivně (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, bod
a citovaná judikatura).
V souladu se zásadou restriktivního výkladu pokud dotyčný orgán rozhodne o odepření přístupu k dokumentu, o jehož poskytnutí byl požádán, je v zásadě povinen vysvětlit, jak by mohl přístup k tomuto dokumentu konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v článku 4 nařízení č. 1049/2001, na kterou se tento orgán odvolává. Kromě toho musí být riziko takovéhoto ohrožení důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické. Pouhá skutečnost, že se dokument týká zájmu chráněného výjimkou, nepostačuje k odůvodnění použití této výjimky (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, bod
a citovaná judikatura).
Je třeba rovněž připomenout, že použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 předpokládá, že je prokázáno, že přístup k požadovaným dokumentům může konkrétně a skutečně narušit ochranu rozhodovacího procesu orgánu a toto riziko narušení je důvodně předvídatelné, nikoliv čistě hypotetické (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, bod
a citovaná judikatura).
K tomu, aby bylo možné použít výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, musí být ohrožení rozhodovacího procesu vážné. Tak je tomu zejména tehdy, když má zpřístupnění předmětného dokumentu podstatný dopad na rozhodovací proces. Posouzení vážnosti závisí na všech okolnostech věci, zejména na nepříznivých účincích tohoto zpřístupnění na rozhodovací proces dovolávaných orgánem (rozsudek ze dne 7. června 2011, Toland v. Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, bod
a citovaná judikatura).
Od orgánů nelze vyžadovat, aby předložily důkazy, které mají existenci takového rizika prokázat. V tomto ohledu stačí, že rozhodnutí obsahuje hmatatelné důkazy umožňující dojít k závěru, že riziko ohrožení rozhodovacího procesu je v době jeho přijetí důvodně předvídatelné, nikoliv čistě hypotetické, přičemž zejména zmiňuje, že v době jeho přijetí existovaly objektivní důvody umožňující důvodně předvídat, že by k takovému ohrožení došlo v případě zpřístupnění požadovaných dokumentů (viz rozsudek ze dne 22. března 2018, De Capitani v. Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, bod
a citovaná judikatura).
Druhou část prvního žalobního důvodu je třeba posoudit s ohledem na tato ustanovení a zásady.
2.

K první výtce druhé části prvního žalobního důvodu, vycházející z neexistence probíhajícího rozhodovacího procesu
Žalobkyně tvrdí, že výklad a použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 ze strany Komise nejsou odůvodněné. Podle žalobkyně je důvod uvedený Komisí pro odepření přístupu, a sice ochrana probíhajícího rozhodovacího procesu, v rozporu s informací Komise, podle které je rozhodovací proces zastaven. Posledně uvedená informace je podle ní matoucí a zavádějící, jelikož proces je buď „zastaven“, nebo „probíhá“. I za předpokladu, že by byl rozhodovací proces pozastaven a pokračovalo by se v něm na základě revidované verze pokynů týkajících se včel z roku 2013, nebude tento dokument stejný.
Komise odpovídá, že dotčený rozhodovací proces není ukončen a upřesňuje, že v napadených rozhodnutích použila výraz „zastaven“ ve smyslu „pozastaven“ nebo „odložen“. Kromě toho okolnost, že pokyny týkající se včel z roku 2013 mohou být změněny, není relevantní pro použití výjimky uvedené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001. Odůvodnění jednotlivých napadených rozhodnutí tedy nejsou rozporná.
Úvodem je třeba poznamenat, že i když Komise zpochybnila přípustnost a relevanci řady argumentů předložených žalobkyní v rámci druhé části prvního žalobního důvodu v rozsahu, v němž se netýkají výjimky použité v napadených rozhodnutích nebo byly neoprávněně předloženy ve stadiu repliky, není tomu tak nutně v případě argumentů týkajících se probíhajícího rozhodovacího procesu uvedených v bodě 44 výše. Ve svém vyjádření k návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 totiž Komise uznala, že takové argumenty jsou obsaženy v uvedeném návrhu na úpravu žaloby a týkají se výjimky uvedené v napadených rozhodnutích, když uvedla, že „bez ohledu na body […] návrhu na úpravu žaloby, které odkazují na probíhající rozhodovací proces, žalobkyně nepřizpůsobila své žalobní důvody novému právnímu základu uplatněnému v [prvním napadeném rozhodnutí]“. Je třeba poznamenat, že tyto argumenty byly uvedeny v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20. Tyto argumenty byly navíc v totožné podobě předloženy v žalobě ve věci T‑554/20. Proto musí být jakékoli následné tvrzení Komise, zejména v jejích žalobních odpovědích nebo při jednání, že tyto argumenty jsou nepřípustné nebo irelevantní nebo že žalobkyně nezpochybňuje, že dotčený rozhodovací proces probíhá, odmítnuto jako neopodstatněné.
Je tedy třeba posoudit opodstatněnost této první výtky žalobkyně.
Ze spisu vyplývá, že pokyny týkající se včel z roku 2013 byly vypracovány úřadem EFSA v roce 2013 na žádost Komise. Tento dokument předložila Komise výboru Scopaff v roce 2013 k vydání stanoviska za účelem jeho přijetí poradním postupem podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 182/2011 ze dne 16. února 2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí (
Úř. věst. 2011, L 55, s. 13
), a to v souladu s článkem 77 a čl. 79 odst. 2 nařízení č. 1107/2009.
Mezi účastnicemi řízení je nesporné, že o pokynech týkajících se včel z roku 2013 se v rámci výboru Scopaff diskutuje již několik let a nebylo dosaženo dohody o jejich znění z důvodu nesouhlasu členských států, a tudíž aniž Komise mohla tyto pokyny přijmout.
Vzhledem k tomu, že pokyny týkající se včel z roku 2013 nebyly jako takové přijaty, Komise za účelem částečného provedení těchto pokynů v roce 2018 navrhla provést některé části těchto pokynů, a to zavedením změn jednotných zásad stanovených nařízením Komise (EU) č. 546/2011 ze dne 10. června 2011, kterým se provádí nařízení č. 1107/2009, pokud jde o jednotné zásady pro hodnocení a povolování přípravků na ochranu rostlin (
Úř. věst. 2011, L 155, s. 127
). Komise tak v roce 2018 předložila výboru Scopaff návrh nařízení, kterým se mění nařízení č. 546/2011 k vydání stanoviska za účelem jeho přijetí regulativním postupem s kontrolou podle rozhodnutí Rady 1999/468/ES ze dne 28. června 1999 o postupech pro výkon prováděcích pravomocí svěřených Komisi (
Úř. věst. 1999, L 184, s. 23
; Zvl. vyd. 01/03, s. 124), a to v souladu s čl. 29 odst. 6, čl. 78 odst. 1 písm. c) a čl. 79 odst. 4 nařízení č. 1107/2009.
Mezi účastnicemi řízení je nesporné, že výbor Scopaff vydal v červenci 2019 kladné stanovisko k návrhu nařízení, kterým se mění nařízení č. 546/2011, ale že ani toto nařízení nebylo Komisí přijato, jelikož v rámci regulativního postupu s kontrolou Evropský parlament vyjádřil nesouhlas s jeho přijetím v říjnu 2019, když měl v podstatě za to, že uvedený návrh nestanoví dostatečnou úroveň ochrany.
Zatímco až do roku 2018 Komise neplánovala revizi pokynů týkajících se včel z roku 2013, v březnu 2019 požádala úřad EFSA, aby provedl revizi uvedeného dokumentu za účelem zohlednění vědeckého vývoje od roku 2013.
V tomto kontextu tedy Komise v napadených rozhodnutích přijatých v červnu a červenci 2020 uvedla, že až do dokončení revize pokynů týkajících se včel z roku 2013 ze strany úřadu EFSA je její přezkum v rámci výboru Scopaff „zastaven“ a že to znamená, že rozhodovací proces lze považovat za „probíhající“, neboť se v něm bude pokračovat až poté, co úřad EFSA dokončí revizi uvedených pokynů. V napadených rozhodnutích Komise ostatně uvedla, že úřadu EFSA zdůraznila důležitost předložení „jeho revidované zprávy“ v březnu 2021 a požádala jej rovněž o zapojení odborníků z členských států a zúčastněných stran, aby byla zohledněna všechna stanoviska, což by mělo umožnit rychlé přijetí revidovaných pokynů týkajících se včel.
Když byla Komise na jednání dotázána na stav revidovaných pokynů týkajících se včel, uvedla, že všechny úvahy týkající se obsahu a případné závazné povahy tohoto dokumentu jsou hypotetické, jelikož proces revize uvedeného dokumentu ze strany úřadu EFSA ještě nebyl ukončen. Totéž platí pro každou úvahu týkající se formy jejich možného přijetí Komisí a postupu, který lze za tímto účelem použít.
Z okolností uvedených v bodech 48 až 54 výše vyplývá, že na rozdíl od toho, co uvedla Komise v napadených rozhodnutích, nemohl být rozhodovací proces, ke kterému se požadované dokumenty vztahují, považován v okamžiku přijetí uvedených rozhodnutí za probíhající.
Lze mít totiž sice za to, že se požadované dokumenty vztahují k rozhodovacímu procesu Komise, který probíhal v letech 2013 až 2019 a jehož cílem bylo úplné nebo částečné provedení pokynů týkajících se včel z roku 2013 Komisí, a to buď přijetím uvedených pokynů jako takových podle poradního postupu stanoveného nařízením č. 182/2011, nebo změnou jednotných zásad stanovených nařízením č. 546/2011 podle regulativního postupu s kontrolou stanoveného rozhodnutím 1999/468. Je však nutno konstatovat, že v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí již nebylo cílem žádného rozhodovacího procesu provést uvedené pokyny z roku 2013, a to ani jako takové, ani ve formě změny jednotných zásad. Naopak, Komise se implicitně, ale nutně rozhodla, že již nebude uplatňovat tyto pokyny z roku 2013, a dokonce výslovně požádala úřad EFSA, aby provedl jejich revizi, přičemž taková revize, která v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí stále probíhala, navíc znamená nemožnost určit obsah případných revidovaných pokynů, formu jejich případného přijetí a postup, který bude případně za tímto účelem použit. Tato revize tedy znamená absenci samotného účelu rozhodovacího procesu Komise v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí.
Argument Komise, podle kterého navzdory okolnostem zmíněným v bodech 48 až 54 výše měla stále za cíl provést pokyny týkající se včel, aby orgánům členských států poskytla dokument uvádějící „současné vědeckotechnické poznatky“ v souladu s čl. 36 odst. 1 nařízení č. 1107/2009, nemůže vést k jinému závěru. I kdyby byl takový cíl prokázán, neznamená to totiž samo o sobě, že v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí probíhal rozhodovací proces, jehož předmětem byl takový dokument. Skutečnosti uvedené ve spise naopak spíše ukazují na to, že se Komise rozhodla již neprovést pokyny týkající se včel z roku 2013 a že rozhodovací proces, jehož předmětem by byly revidované pokyny týkající se včel, by mohl případně proběhnout, až by úřad EFSA předložil tento dokument Komisi a ta by rozhodla o jeho provedení, což bylo ostatně v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí hypotetické a zůstávalo hypotetické i kde dni jednání. Ze stejných důvodů a na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, skutečnost, že Komise požadovala nebo dokonce stále požaduje, aby byly pokyny týkající se včel z roku 2013 přijaty v plném rozsahu, neznamená, že v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí probíhal, nebo dokonce stále probíhá rozhodovací proces týkající se tohoto dokumentu.
Dále je třeba poznamenat, že skutečnost, že revize pokynů týkajících se včel z roku 2013 ze strany EFSA stále probíhala, neznamená, že v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí stále probíhal rozhodovací proces Komise o provádění tohoto dokumentu. Naopak samotný průběh tohoto procesu revize potvrzuje zjištění, podle kterého Komise po odmítnutí změny jednotných zásad již v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí nevedla žádný rozhodovací proces vztahující se k pokynům týkajícím se včel z roku 2013. Jak totiž zdůraznila žalobkyně, aniž jí Komise odporovala, až do roku 2018 Komise neplánovala požádat o takovou revizi. Jak přitom vyplývá z napadených rozhodnutí, tato revize byla podle všeho zamýšlena s ohledem na nemožnost přijmout pokyny týkající se včel z roku 2013 a s cílem umožnit rychlé přijetí revidovaných pokynů týkajících se včel.
Z toho vyplývá, že rozhodovací proces Komise, jehož předmětem byly pokyny Komise týkající se včel z roku 2013, byl v okamžiku přijetí napadených rozhodnutí ukončen, a v důsledku toho za specifických okolností projednávaných věcí Komise nemohla platně založit uvedená rozhodnutí na výjimce stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, jejímž cílem je ochrana rozhodovacího procesu orgánu týkajícího se záležitosti, v níž orgán ještě nerozhodl.
Článek 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 totiž jasně rozlišuje v závislosti na okolnosti, zda je řízení ukončeno, či nikoliv. Jakmile je rozhodnutí přijato, jsou požadavky na ochranu rozhodovacího procesu méně naléhavé, takže zpřístupnění všech dokumentů kromě těch, jež jsou zmiňovány v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001, nemůže nikdy ohrozit zmíněný proces a k uvedenému dokumentu nelze odepřít přístup, i kdyby jeho zpřístupnění vážně ohrozilo tento proces, kdyby k němu došlo před přijetím dotčeného rozhodnutí. Důvody uvedené orgánem pro odepření přístupu k takovému dokumentu, o jehož zpřístupnění bylo požádáno před ukončením správního řízení, tedy nemusí být dostatečné k odůvodnění odepření zpřístupnění téhož dokumentu po přijetí rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, body
,
a
).
Je tedy třeba vyhovět první výtce druhé části prvního žalobního důvodu, a v důsledku toho zrušit napadená rozhodnutí v rozsahu, v němž odepírají přístup k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
Za okolností projednávaných věcí je však třeba dále posoudit i druhou výtku druhé části prvního žalobního důvodu, která se týká důvodů uvedených Komisí v napadených rozhodnutích k odůvodnění uplatnění výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, a to za předpokladu, že se toto ustanovení v projednávaném případě použije.
3.

Ke druhé výtce druhé části prvního žalobního důvodu, která se týká důvodů uvedených v napadených rozhodnutích
Úvodem je třeba připomenout, že v napadených rozhodnutích se Komise v podstatě opřela o soubor tří souvisejících důvodů za účelem odepření přístupu k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Podle Komise zaprvé postupy projednávání ve výborech chrání důvěrnost individuálních stanovisek členských států. Zadruhé by zpřístupnění stanovisek členských států vyměněných v kontextu důvěrnosti ohrozilo spolupráci mezi členskými státy, jakož i vzájemnou důvěru mezi členskými státy a Komisí. Některé okolnosti diskusí o pokynech týkajících se včel z roku 2013 představují přesvědčivé důkazy o komplexnosti a citlivé povaze dotčeného rozhodovacího procesu, který musí být chráněn. Zatřetí Komise byla a stále je cílem vnějších tlaků pocházejících od různých zúčastněných stran, které mají protichůdné zájmy, takže zpřístupnění požadovaných dokumentů by vystavilo dlouhý a komplexní rozhodovací proces navíc vnějším tlakům. Zpřístupnění požadovaných dokumentů by omezilo manévrovací prostor a flexibilitu členských států, které musí mít možnost bez vnějších tlaků prozkoumat všechny možnosti v rámci stálých výborů.
Před posouzením argumentů žalobkyně směřujících ke zpochybnění těchto důvodů předložených Komisí v napadených rozhodnutích je třeba nejprve posoudit přípustnost uvedených argumentů zpochybňovanou Komisí z důvodu, že tyto argumenty představují nový žalobní důvod.
a)

K přípustnosti argumentů žalobkyně
Žalobkyně v replice uvádí, že potvrzuje, že napadená rozhodnutí porušují rovněž první pododstavec čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, a to bez změny její argumentace, až na „nahrazení ‚druhého pododstavce‘‚prvním pododstavcem‘ “, neboť použitelné právo je stejné. V každém případě žalobkyně podle svého tvrzení výslovně odkázala na uvedený první odstavec ve svém návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20. Tato argumentace tedy není „novým žalobním důvodem“, neboť úvahy jsou naprosto stejné a žalobkyně se na ně již odvolávala. Žalobkyně navíc s odkazem na judikaturu týkající se rozšíření žalobních důvodů tvrdí, že v projednávaném případě jsou oba pododstavce „nezbytnými doplňky podmínek pro zpřístupnění dokumentů […], pokud jde o nutnost chránit rozhodovací proces“, a že smysl její argumentace v žalobě a replice, jež byly předloženy v každé ze spojených věcí, je stejný. Žalobkyně z toho usuzuje, že první žalobní důvod tedy není nepřípustný v rozsahu, v němž se týká prvního pododstavce čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.
Pokud jde o možnost žalobkyně upřesnit dosah prvního žalobního důvodu, Komise v duplice uvádí, že teze žalobkyně vychází z nesprávného předpokladu, podle kterého se první a druhý pododstavec čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 týkají jedné a téže výjimky, zatímco se týkají dvou odlišných výjimek, které se použijí alternativně. V tomto rámci Komise tvrdí, že žalobkyně potvrdila, že má v úmyslu dovolávat se porušení druhého pododstavce uvedeného ustanovení, takže uplatnění tohoto pododstavce není věcnou chybou. Naopak uvedení prvního pododstavce uvedeného ustanovení (jednou v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a jednou v žalobě ve věci T‑554/20) představuje věcnou chybu, neboť v tomto ohledu neexistuje žádná samostatná argumentace, a to tím spíše, že se obě výjimky použijí alternativně. Pokud žalobkyně zamýšlela uplatnit podpůrné nebo kumulativní odůvodnění týkající se prvního pododstavce, měla to jasně uvést v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 nebo v žalobě ve věci T‑554/20; takové rozšíření nemůže provádět se zpětnou účinností. Komise dále tvrdí, že se žalobkyně nemůže v replice dovolávat argumentů týkajících se prvního pododstavce z důvodu, že úzce souvisejí s argumenty uvedenými v žalobě, neboť tyto dvě výjimky jsou odlišné a chrání dva různé zájmy. Skutečnost, že se na dokumenty mohou vztahovat obě výjimky, nemá žádný vliv na posouzení, které musí Komise provést a které se liší podle toho, zda je chráněným zájmem probíhající nebo skončený rozhodovací proces. Kromě toho skutečnost, že se žalobkyně mohla opírat o tutéž argumentaci, není relevantní. Komise tedy dospívá k závěru, že žalobkyně v replice uplatnila nový žalobní důvod, který je nepřípustný.
Zaprvé je třeba odmítnout tvrzení žalobkyně, podle kterého by argumentace rozvinutá ve vztahu k druhému pododstavci čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 mohla být přenesena na první pododstavec téhož ustanovení z důvodu, že použitelné právo je stejné, a že argumentace žalobkyně tedy mohla zůstat stejná prostým nahrazením slov „druhý pododstavec“ slovy „první pododstavec“. Toto tvrzení totiž spočívá na chybných předpokladech. Jak vyplývá z bodu 60 výše, odůvodnění použitelné v rámci jedné i druhé z těchto výjimek stanovených v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 není stejné, neboť cílem těchto dvou výjimek je ochrana dvou různých zájmů a tyto výjimky podléhají odlišným podmínkám použití. Mimoto žalobkyně nemůže platně tvrdit, že se může opírat o jiná ustanovení, než jsou ustanovení, jichž se dovolává, z důvodu, že postačuje v její argumentaci změnit pouze odkaz na dotčená ustanovení.
Zadruhé žalobkyně nicméně tvrdí, že se v každém případě v návrzích na zahájení řízení dovolávala porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, a že tedy v replice mohla rozšířit argumentaci rozvinutou na podporu tohoto dovolávaného porušení.
V tomto ohledu stačí připomenout, jak ostatně vyplývá z bodů 44 až 46 výše, že žalobkyně se skutečně v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20 v rámci prvního žalobního důvodu výslovně dovolávala porušení výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, když uvedla, že „žalobkyně má za to, že výklad a použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci (ochrana probíhajícího rozhodovacího procesu) nařízení […] č. 1049/2001 ze strany Komise není odůvodněné“.
Kromě toho v souladu s tímto dovolávaným porušením v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20 v argumentaci rozvinuté v rámci prvního žalobního důvodu žalobkyně výslovně připomněla „důvod uvedený Komisí pro odepření přístupu k dokumentům, a sice ‚ochranu probíhajícího rozhodovacího procesu‘ “.
Stejně tak v úvodní části návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 i v žalobě ve věci T‑554/20 žalobkyně připomněla, že každé z napadených rozhodnutí bylo „založeno na výjimce podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce (ochrana probíhajícího rozhodovacího procesu) nařízení č. 1049/2001“.
Kromě toho se žalobkyně v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20 v rámci třetího žalobního důvodu dovolávala porušení čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 v souvislosti s výjimkou stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
Z obsahu prvního žalobního důvodu, stejně jako z žalob jako celku tedy vyplývá, že se žalobkyně v rámci argumentů týkajících se prvního žalobního důvodu výslovně dovolávala čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001. Argument Komise, podle kterého jsou tyto zmínky chybami žalobkyně v psaní, tedy nemůže být přijat.
I když je zajisté politováníhodné, že se žalobkyně v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20 v rámci prvního žalobního důvodu bez rozlišení dovolávala ustanovení s odlišnou působností, jako jsou první a druhý pododstavec čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, nic to nemění na tom, že dovolávání se porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 vyplývá jak z návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20, tak z žaloby ve věci T‑554/20.
Dále je zajisté pravda, že kromě argumentů již připomenutých v bodě 44 výše se žalobkyně až v rámci repliky v reakci na výhrady Komise dále dovolávala čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 a rozvinula argumentaci, která měla dále podpořit druhou část prvního žalobního důvodu.
Podle čl. 84 odst. 1 jednacího řádu nelze nové důvody předkládat v průběhu řízení, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Platí však, že žalobní důvod, který je rozšířením žalobního důvodu dříve přímo nebo implicitně uvedeného v návrhu, kterým se zahajuje řízení, a který má úzkou spojitost s tímto žalobním důvodem, musí být prohlášen za přípustný. Kromě toho argumenty, které se svojí podstatou úzce pojí s žalobním důvodem uvedeným v návrhu, kterým se zahajuje řízení, nemohou být považovány za nové žalobní důvody a jejich předložení je ve fázi repliky nebo na jednání připuštěno (rozsudek ze dne 8. listopadu 2018, „Pro NGO!“ v. Komise,
T‑454/17
,
EU:T:2018:755
, bod
).
V projednávaném případě přitom na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, argumentace rozvinutá žalobkyní v replice nepředstavuje nový žalobní důvod, ale úzce souvisí s odvoláním se na porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, které již bylo obsaženo v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20.
V návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20 totiž žalobkyně tvrdila, že použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 „není odůvodněné“. Kromě toho žalobkyně v uvedených aktech dodala, byť obecně, že „Komise nevysvětlila, jak by přístup k požadovaným dokumentům konkrétně a skutečně ohrozil rozhodovací proces“. V replice žalobkyně vysvětlila, proč podle ní Komise „neprokázala, že by povolení zpřístupnění požadovaných dokumentů představovalo konkrétní a skutečné riziko pro probíhající rozhodovací proces“, a konkrétně, proč důvody uvedené v napadených rozhodnutích „vhodným způsobem neprokazují, že by povolení zpřístupnění dokumentů představovalo konkrétní, skutečné a vážné riziko pro probíhající rozhodovací proces“. Cílem argumentů uvedených v replice v každé z věcí je tedy přímo rozvinout výtku obsaženou v aktech, kterými se zahajuje řízení, týkající se nedostatku náležitého odůvodnění umožňujícího uplatnit výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001.
Z toho důvodu, jelikož v projednávaném případě argumenty uvedené v replice v každé z věcí, jež se týkají porušení čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, představují rozšíření žalobního důvodu uvedeného v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20 týkajícího se téhož ustanovení, je třeba je považovat za přípustné.
Kromě toho je navíc třeba uvést, že tyto argumenty se v rozsahu, v němž se vztahují k důvodům uvedeným v napadených rozhodnutích, v podstatě shodují s argumenty, které byly – i když zajisté někdy bohužel nepřesně, pokud jde o ustanovení, jejichž porušení bylo namítáno – rozvedeny v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 a v žalobě ve věci T‑554/20 ve vztahu ke konkrétnímu obsahu napadených rozhodnutí (viz body 31 a 74 výše).
Je tedy třeba posoudit argumenty předložené žalobkyní v replice za účelem zpochybnění důvodů připomenutých v bodě 63 výše, které Komise uvedla v napadených rozhodnutích.
b)

K opodstatněnosti argumentů žalobkyně
Žalobkyně tvrdí, že vzorový jednací řád výborů (
Úř. věst. 2011, C 206, s. 11
, dále jen „vzorový jednací řád“) nemůže převážit nad nařízením č. 1049/2001 a že Komise nevysvětlila, jak by zpřístupnění požadovaných dokumentů představovalo konkrétní a skutečné riziko pro probíhající rozhodovací proces. Zaprvé Komise neprokázala jak by narušení vzájemné důvěry mezi členskými státy a Komisí vážně ohrozilo rozhodovací proces. Skutečnost, že se o pokynech týkajících se včel z roku 2013 diskutuje již více než sedm let nebo že probíhá jejich revize, je v tomto ohledu irelevantní. Zadruhé ani vnější tlaky, kterých se dovolává Komise, neprokazují, že by zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces. Tyto tlaky by ani neměly být brány v úvahu, neboť nejsou přímým důsledkem zpřístupnění dokumentů a orgány mají povinnost přijmout opatření nezbytná k tomu, aby se jim zabránilo. V projednávaném případě nejenže Komise neprokázala existenci tvrzených tlaků, ale ani nevysvětlila, proč tyto tlaky představují „vážné riziko“ pro rozhodovací proces. Zatřetí měla Komise prokázat existenci konkrétního rizika pro každý z požadovaných dokumentů.
Komise tvrdí, že argumenty žalobkyně nejsou opodstatněné. Žalobkyně podle ní totiž nevzala v úvahu relevantní právní rámec, zejména vzorový jednací řád. A kromě toho žalobkyně podle všeho poprvé a způsobem nesoudržným s její předchozí argumentací zpochybňuje skutečnost, že Komise byla vystavena vnějším tlakům. Skutečnosti dokládající existenci rizika pro rozhodovací proces nelze posuzovat izolovaně, ale jako součást souboru shodujících se nepřímých důkazů. Komise dále upřesňuje, že neuplatnila obecnou domněnku, ale posoudila zvlášť obsah všech požadovaných dokumentů.
Úvodem je třeba odmítnout jako neopodstatněné argumenty žalobkyně v rozsahu, v němž by mohly být chápány tak, že se dovolávají chybějícího nebo nedostatečného odůvodnění napadených rozhodnutí. Jak totiž vyplývá z bodu 63 výše, napadená rozhodnutí uvádějí důvody, které vedly Komisi k odepření přístupu k požadovaným dokumentům. Naproti tomu otázka, zda důvody uvedené Komisí umožňují platně ospravedlnit takové odepření, spadá pod opodstatněnost napadených rozhodnutí, a nikoli pod jejich chybějící nebo nedostatečné odůvodnění. Je tedy třeba pokračovat posouzením těchto důvodů.
1)

K individuálním stanoviskům členských států v rámci postupů projednávání ve výborech
V napadených rozhodnutích Komise uvedla, že postupy projednávání ve výborech chrání důvěrnost individuálních stanovisek členských států a že se to odráží v některých ustanoveních vzorového jednacího řádu přijatého Komisí na základě čl. 9 odst. 1 nařízení č. 182/2001, kdy se jedná o ustanovení, která podle Komise „výslovně vylučují individuální stanoviska členských států z přístupu veřejnosti“.
Žalobkyně tvrdí, že vzorový jednací řád nemůže převážit nad nařízením č. 1049/2001.
Komise odpovídá, že žalobkyně nevzala v úvahu relevantní právní rámec.
Úvodem je třeba zmínit, že projednávaný spor se netýká obecně pravidel, kterými se řídí práce výborů v rámci postupů projednávání ve výborech, ani přímého přístupu k těmto pracím, ale pouze přístupu na základě žádosti o přístup podané žalobkyní na základě nařízení č. 1049/2001 k některým dokumentům vyměněným v rámci výboru Scopaff při revizi pokynů týkajících se včel z roku 2013, přičemž těmito dokumenty jsou e-maily obsahující v podstatě individuální stanoviska některých členských států k uvedeným pokynům nebo k návrhu změn jednotných zásad, jejichž cílem je provádění těchto pokynů (viz body 5, 11 a 14 výše).
V projednávaném případě je třeba na prvním místě poznamenat, že Komise se v napadených rozhodnutích na podporu toho, že v rámci postupů projednávání ve výborech je třeba chránit individuální stanoviska členských států, a proto je třeba je vyloučit z přístupu veřejnosti, opírala pouze o obsah dvou ustanovení vzorového jednacího řádu, konkrétně o čl. 10 odst. 2 a čl. 13 odst. 2: první z těchto ustanovení uvádí, že „souhrnný záznam neobsahuje postoje jednotlivých členů během jednání výboru“, a druhé, že „[j]ednání výboru jsou důvěrná“.
Jinými slovy, v napadených rozhodnutích se Komise neopírala o ustanovení nařízení č. 1049/2001, či nařízení č. 182/2011, ba ani o obsah jednacího řádu, který by výbor Scopaff skutečně přijal.
Kromě toho v posledně uvedeném ohledu na dotaz položený v rámci organizačního procesního opatření, zda výbor Scopaff má jednací řád, Komise v odpovědi došlé kanceláři Tribunálu dne 15. března 2022 uvedla, že tento výbor jednací řád nemá, ale že organizuje své práce v souladu s vzorovým jednacím řádem. Komise však nepředložila žádný důkaz na podporu posledně uvedené informace. Když byla Komise na jednání dotázána, o jaký základ se tento přístup výboru Scopaff opírá, neuvedla žádný konkrétní základ, ale v podstatě uvedla, že výbor Scopaff, který nezačlenil pravidla vzorového jednacího řádu do svého jednacího řádu, se na ně „v rámci své praxe“ odvolává, aby mohl organizovat svou práci.
Je tedy nutno konstatovat, že na rozdíl od situace, kterou Tribunál zkoumal v bodě 86 rozsudku ze dne 28. května 2020, ViaSat v. Komise (
T‑649/17
, nezveřejněný,
EU:T:2020:235
), jenž se týkal některých činností jiného výboru v rámci postupu projednávání ve výborech, v projednávaném případě žádná skutečnost ve spisu neumožňuje mít za to, že výbor Scopaff měl interní pravidla odpovídající ustanovením vzorového jednacího řádu, na která se Komise odvolává v napadených rozhodnutích a která by zdůrazňovala význam, který tento výbor přikládá důvěrnosti některých informací, které jsou v rámci něj vyměňovány, a jeho jednání.
Na druhém místě i za předpokladu, že by výbor Scopaff přijal pravidla vzorového jednacího řádu, včetně ustanovení, kterých se dovolává Komise v napadených rozhodnutích, nebo se jimi „v rámci praxe“ řídil, by taková okolnost každopádně neumožňovala mít za to, že by tato ustanovení, i kdyby měla být vykládána v tom smyslu, že kladou důraz na důvěrnou povahu jednání výboru Scopaff a stanovisek vyjádřených v tomto rámci členskými státy, mohla v zásadě vyloučit některé dokumenty z působnosti nařízení č. 1049/2001.
Je totiž třeba uvést, že bod 19 odůvodnění nařízení č. 182/2011 upřesňuje, že je třeba zajistit přístup veřejnosti k informacím o činnosti výborů v souladu s nařízením č. 1049/2001. Za tímto účelem čl. 9 odst. 2 nařízení č. 182/2011 stanoví, že zásady a podmínky přístupu veřejnosti k dokumentům, které se vztahují na Komisi, se použijí i na výbory (totožné ustanovení bylo ostatně obsaženo v čl. 7 odst. 2 rozhodnutí 1999/468). Nařízení č. 182/2011 tedy připomíná, že výbory podléhají stejným pravidlům jako Komise, pokud jde o přístup veřejnosti k dokumentům, a sice pravidlům nařízení č. 1049/2001, a neobsahuje zvláštní pravidlo o přístupu veřejnosti k dokumentům týkajícím se práce výborů.
Článek 9 odst. 1 nařízení č. 182/2011 zajisté stanoví, že každý výbor přijme svůj jednací řád na základě vzorového jednacího řádu, který vypracuje Komise po konzultaci s členskými státy a zveřejní v
Úředním věstníku Evropské unie
.
Ustanovení jednacího řádu výboru, a dokonce ani ustanovení vzorového jednacího řádu, ať již byla či nebyla převzata výborem do jeho jednacího řádu, však v odpovědi na žádost o přístup veřejnosti nemohou poskytnout ochranu nad rámec toho, co stanoví nařízení č. 1049/2001.
Ustanovení vzorového jednacího řádu, jichž se Komise dovolává v napadených rozhodnutích, tedy nemohou chránit individuální stanoviska vyjádřená členskými státy nad rámec toho, co je stanoveno v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 (obdobně viz rozsudek ze dne 18. prosince 2008, Muñiz v. Komise,
T‑144/05
, nezveřejněný,
EU:T:2008:596
, bod
).
Z judikatury dále vyplývá, že pravidla Unie týkající se přístupu k dokumentům nemohou odůvodnit, aby orgán ze zásady odepřel přístup k dokumentům týkajícím se jeho jednání z důvodu, že obsahují informace týkající se postoje zástupců členských států [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. října 2001, British American Tobacco International (Investments) v. Komise,
T‑111/00
,
EU:T:2001:250
, bod
a citovaná judikatura].
Z toho vyplývá, pokud jde o přístup veřejnosti k dokumentům souvisejícím s prací výborů v rámci postupů projednávání ve výborech, že Komise nemůže mít za to, že relevantní právní rámec ze zásady vylučuje přístup veřejnosti k individuálním stanoviskům členských států.
Na třetím místě je navíc třeba poznamenat, že ustanovení vzorového jednacího řádu, kterých se dovolává Komise v napadených rozhodnutích, nemohou být vykládána v tom smyslu, že vylučují přístup veřejnosti k individuálním stanoviskům členských států, o který je požádáno na základě žádosti.
Zaprvé čl. 10 odst. 2 vzorového jednacího řádu se týká obsahu „souhrnného záznamu“ z prací výborů. Jak přitom vyplývá z čl. 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 182/2011, stručný zápis je jedním z dokumentů, které jsou součástí rejstříku činnosti výborů vedeného Komisí na základě posledně uvedeného ustanovení, tedy dokumentů, na něž jsou odkazy zveřejněny v uvedeném rejstříku v souladu s odstavcem 5 téhož ustanovení. Článek 10 vzorového jednacího řádu v odstavci 2 sice dodává, že i když souhrnný záznam popisuje body programu jednání a výsledky hlasování, „neobsahuje postoje jednotlivých členů během jednání výboru“. Posledně uvedené ustanovení se však netýká přístupu veřejnosti k dokumentům výborů, ale k obsahu rejstříku činnosti výborů, zejména k obsahu jednoho z dokumentů, ze kterých se skládá, a sice souhrnného záznamu. Přitom okolnost, že souhrnný záznam neobsahuje postoje jednotlivých členských států, nemá v oblasti přístupu k dokumentům žádný dopad, a nemůže tedy předjímat přístup veřejnosti k dokumentům uvádějícím uvedená individuální stanoviska, o který je požádáno na základě žádosti. Mimoto na rozdíl od toho, co tvrdila Komise na jednání, uvedené ustanovení nemůže být vykládáno v tom smyslu, že individuální stanovisko členských států nesmí být zaznamenáno do žádného dokumentu, neboť uvedené ustanovení se týká pouze obsahu souhrnného záznamu.
Kromě toho v rozsahu, v němž se Komise před Tribunálem opírala rovněž o čl. 10 odst. 1 nařízení č. 182/2011 na podporu tvrzení, že individuální stanoviska členských států musí být chráněna, neboť v rejstříku činnosti výborů jsou uvedeny pouze výsledky hlasování, musí být takový argument podle stejné logiky rovněž odmítnut. Uvedené ustanovení se totiž týká pouze obsahu rejstříku činnosti výboru, a nikoli přístupu veřejnosti k dokumentům, ke kterému může dojít, jak vyplývá z čl. 9 odst. 2 nařízení č. 182/2011, v souladu s nařízením č. 1049/2001.
Zadruhé čl. 13 odst. 2 vzorového jednacího řádu uvádí, že „[j]ednání výboru jsou důvěrná“.
Toto ustanovení však na jedné straně odkazuje pouze na důvěrnou povahu „jednání výboru“, a nikoli celého postupu, na jehož konci se členové výboru usnášejí (obdobně viz rozsudek ze dne 13. července 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. Komise,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, bod
). Na druhé straně, aniž je třeba definovat pojem „jednání výboru“ ve smyslu uvedeného ustanovení, stačí uvést, že působnost tohoto ustanovení se zdá být relativizována celým článkem 13 vzorového jednacího řádu. Jeho odstavec 1 totiž uvádí, že se žádostmi o přístup k dokumentům výboru Komise zachází v souladu s nařízením č. 1049/2001 a jeho odstavec 3 dodává, že „[d]okumenty předložené členům výboru, odborníkům a zástupcům třetích stran jsou důvěrné […], pokud nebyl udělen přístup k těmto dokumentům podle odstavce 1, nebo pokud nejsou tyto údaje zveřejněny Komisí jiným způsobem“.
Článek 13 odst. 1 a 3 vzorového jednacího řádu stanoví, že v souladu s nařízením č. 1049/2001 může být poskytnut přístup zejména k dokumentům předloženým členem výboru ostatním členům výboru a že v takovém případě tyto dokumenty nemají důvěrnou povahu nebo ji ztrácejí. Tato ustanovení přitom nijak nevylučují dokumenty, jako jsou e-maily, obsahující připomínky nebo návrhy člena výboru k návrhu opatření, aniž by se tím nepřiměřeně omezil rozsah působnosti odstavce 3, pokud jde o přístup k dokumentům.
Mimoto na rozdíl od toho, co tvrdila Komise na jednání, nic nepodporuje výklad, podle kterého jsou s ohledem na údajnou důvěrnost vyplývající z čl. 13 odst. 2 vzorového jednacího řádu jednání výboru ze zásady citlivá.
Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdila Komise v napadených rozhodnutích, postupy projednávání ve výborech, a zejména vzorový jednací řád, samy o sobě nevyžadují, aby byl přístup k dokumentům, které zmiňují individuální stanoviska členských států v rámci výboru Scopaff, odepřen za účelem ochrany rozhodovacího procesu tohoto výboru ve smyslu čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001, což nijak nebrání Komisi, aby v řádně odůvodněných případech odepřela přístup k dokumentům týkajícím se individuálních stanovisek členských států v uvedeném výboru, pokud by jejich zpřístupnění mohlo konkrétním způsobem ohrozit zájmy chráněné výjimkami stanovenými v článku 4 nařízení č. 1049/2001.
2)

Ke spolupráci a vzájemné důvěře, jakož i složitosti a citlivosti rozhodovacího procesu
V napadených rozhodnutích Komise uvedla, že zpřístupnění individuálních stanovisek členských států vyjádřených v kontextu důvěrnosti by negativně ovlivnilo jejich spolupráci „v rámci postupů projednávání ve výborech“ a narušilo vzájemnou důvěru mezi členskými státy a Komisí. Komise v podstatě dodala, že skutečnost, že se o pokynech týkajících se včel z roku 2013 diskutuje již více než šest let, skutečnost, že během tohoto období nebylo mezi členskými státy dosaženo dohody, a skutečnost, že uvedené pokyny jsou předmětem revize, představují spolehlivý důkaz o složitosti a citlivosti rozhodovacího procesu, který musí být v projednávaném případě chráněn. V druhém napadeném rozhodnutí Komise dále poukázala na politicky citlivou povahu pokynů týkajících se včel z roku 2013, která se podle ní projevila v délce diskusí v tomto ohledu.
Žalobkyně tvrdí, že Komise nevysvětlila, v čem by narušení vzájemné důvěry vážně ohrozilo rozhodovací proces, a že okolnosti uvedené v napadených rozhodnutích jsou irelevantní, neboť rozhodovacímu procesu brání spíše nedostatek transparentnosti.
Komise v podstatě odpovídá, že skutečnosti uplatněné v napadených rozhodnutích musí být posuzovány nikoliv jednotlivě, ale jako celek.
Na prvním místě v rozsahu, v němž se Komise v napadených rozhodnutích odvolávala na nutnost chránit spolupráci mezi členskými státy, stačí uvést, že se v tomto ohledu opírala o abstraktní odůvodnění týkající se zachování této spolupráce obecně v rámci postupů projednávání ve výborech. Stejně tak v rozsahu, v němž Komise v napadených rozhodnutích poukazovala na nutnost ochrany vzájemné důvěry mezi Komisí a členskými státy, neboť individuální stanoviska členských států byla vyměňována v „kontextu důvěrnosti“, je třeba konstatovat, že se Komise rovněž opírala o obecné odůvodnění. Tato odůvodnění vycházejí z předpokladu, že projednávání ve výborech jsou chráněna, pokud jde o žádost o přístup k dokumentům, důvěrností individuálních stanovisek členských států vyjádřených v rámci výborů, což je předpoklad, který však byl již odmítnut v bodě 107 výše. Jedná se tedy o odůvodnění, která nijak konkrétně nesouvisí se specifickými okolnostmi rozhodovacího procesu dotčeného v projednávaném případě.
Z toho důvodu, jak uvádí žalobkyně, vysvětlení obsažená v napadených rozhodnutích nemohou prokázat, jak by v případě zpřístupnění požadovaných dokumentů byla narušena spolupráce a vzájemná důvěra v rámci dotčeného rozhodovacího procesu.
Ostatně je třeba připomenout, že členské státy mají na základě článku 4 SEU povinnost loajální spolupráce mezi sebou navzájem a s unijními orgány, takže zpřístupnění požadovaných dokumentů nemůže v žádném případě vést k obavám o nedodržení takové povinnosti a oslabení povinností členských států v tomto ohledu.
Na druhém místě v rozsahu, v němž se Komise v napadených rozhodnutích opírala o určité skutkové okolnosti, aby mohla tvrdit, že rozhodovací proces, který je třeba v projednávaném případě chránit, je složitý a citlivý, či dokonce že pokyny týkající se včel z roku 2013 jsou politicky citlivé, je třeba poznamenat, že Komise neodkazovala na obsah požadovaných dokumentů, ale obecně na dotčený rozhodovací proces jako celek nebo na pokyny týkající se včel z roku 2013.
V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že Komise v napadených rozhodnutích netvrdila, natož aby prokázala, že požadované dokumenty mají citlivou povahu nebo že se jedná o citlivé dokumenty ve smyslu článku 9 nařízení č. 1049/2001, což je ustanovení, o něž v projednávaném případě vůbec nejde. Komise rovněž netvrdila, že by ji některý členský stát v souladu s čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 požádal, aby bez jeho souhlasu nezveřejňovala jeho stanovisko k pokynům týkajícím se včel z roku 2013.
Dále je třeba konstatovat, že z judikatury vyplývá, že údajná složitost rozhodovacího procesu sama o sobě nepředstavuje zvláštní důvod k obavě, že by zpřístupnění požadovaných dokumentů tento proces vážně ohrozilo (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 7. června 2011, Toland v. Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, bod
). Ani skutečnost, že se jedná o citlivé téma, nemůže sama o sobě představovat dostatečný objektivní důvod k obavě z vážného ohrožení rozhodovacího procesu v případě zpřístupnění požadovaných dokumentů (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 7. června 2011, Toland v. Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, bod
, a ze dne 20. září 2016, PAN Europe v. Komise,
T‑51/15
, nezveřejněný,
EU:T:2016:519
, bod
). Údajně citlivé téma totiž nelze zaměňovat s citlivým dokumentem (rozsudek ze dne 21. dubna 2021, Pech v. Rada,
T‑252/19
, nezveřejněný, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2021:203
, bod
).
Tribunál tedy již rozhodl, že složitost diskuzí, případné názorové rozdíly mezi účastníky nebo citlivá povaha rozpravy samy o sobě neodůvodňují použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. dubna 2021, Pech v. Rada,
T‑252/19
, nezveřejněný, napadený kasačním opravným prostředkem,
EU:T:2021:203
, bod
).
Konečně je třeba konstatovat, že okolnosti, na které se Komise odvolává v napadených rozhodnutích, nevyvolávají obavy, že by zpřístupnění požadovaných dokumentů vážně ohrozilo rozhodovací proces.
Zaprvé skutečnost, že se o pokynech týkajících se včel z roku 2013 diskutuje již několik let, a skutečnost, že během tohoto období nebylo mezi členskými státy dosaženo dohody, nepodporují požadavek ochrany požadovaných dokumentů, na který se Komise odvolává, ale za okolností projednávaného případu naopak spíše vyznívají proti němu. Dotčený rozhodovací proces totiž nevedl k přijetí pokynů týkajících se včel z roku 2013, ačkoli je nesporné, že tento proces probíhal, aniž veřejnost měla přístup k individuálním stanoviskům členských států v tomto ohledu. Nedokončení procesu tedy není spojeno s žádnou formou informovanosti nebo transparentnosti vůči veřejnosti a není ani prokázáno, že by neposkytnutí přístupu k požadovaným dokumentům umožnilo dokončení procesu. Zpřístupnění těchto dokumentů se tedy nejeví tak, že by mohlo nějak ohrozit dotčený rozhodovací proces.
Zadruhé ani skutečnost, že pokyny týkající se včel z roku 2013 jsou předmětem revize ze strany úřadu EFSA, nepodporuje požadavek ochrany uplatněný Komisí. Zpřístupnění požadovaných dokumentů totiž nemá vliv na uvedenou revizi, kterou provádí úřad EFSA, a nikoli Komise.
Z výše uvedeného vyplývá, že důvod uvedený v napadených rozhodnutích týkající se spolupráce a vzájemné důvěry, jakož i složitosti a citlivosti rozhodovacího procesu nemůže za okolností projednávaných věcí prokázat riziko vážného ohrožení dotčeného rozhodovacího procesu.
3)

K vnějším tlakům, manévrovacímu prostoru a flexibilitě
V napadených rozhodnutích Komise uvedla, že byla a stále je cílem vnějších tlaků ze strany několika zúčastněných stran, které někdy představují odlišné zájmy. Dodala, že členské státy a sama Komise musí mít možnost prozkoumat všechny možnosti v rámci „stálých výborů“ a nesmí být vystaveny vnějším tlakům. Zpřístupnění požadovaných dokumentů by vystavilo dlouhý a obtížný rozhodovací proces dalším vnějším tlakům. Podle Komise by tak zpřístupnění požadovaných dokumentů omezilo manévrovací prostor členských států při hlasování, jakož i jejich flexibilitu, což by vážně ohrozilo rozhodovací proces, který bude v rámci Komise pokračovat.
Žalobkyně tvrdí, že by vnější tlaky neměly být zohledněny a že v každém případě nejsou důsledkem zpřístupnění požadovaných dokumentů.
Komise odpovídá, že sama žalobkyně připustila existenci těchto tlaků.
V prvé řadě, pokud jde o vnější tlaky uvedené v napadených rozhodnutích, z judikatury vyplývá, že ochrana rozhodovacího procesu proti cílenému vnějšímu tlaku může představovat legitimní důvod pro omezení přístupu k dokumentům týkajícím se tohoto rozhodovacího procesu. Reálnost takového vnějšího tlaku však musí být s jistotou prokázána a musí být předložen důkaz o tom, že riziko podstatného ohrožení probíhajícího rozhodovacího procesu bylo z důvodu uvedeného vnějšího tlaku rozumně předvídatelné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2008, Muñiz v. Komise,
T‑144/05
, nezveřejněný,
EU:T:2008:596
, bod
).
Je přitom nutno konstatovat, že v napadených rozhodnutích Komise uvedla důvod související s existencí vnějších tlaků obecným a neurčitým způsobem.
Nejprve, i když Komise uvedla, že byla a stále je cílem vnějších tlaků ze strany několika zúčastněných stran, je třeba konstatovat, že tyto tlaky byly pouze tvrzeny a jejich existence nebyla v napadených rozhodnutích prokázána. Kromě toho Komise zmínila takové tlaky tak abstraktně („Komise byla a stále je cílem vnějších tlaků ze strany několika zúčastněných stran, které někdy představují odlišné zájmy“), že takové odůvodnění může být použito pro jakýkoli rozhodovací proces v jakékoli oblasti.
Je pravda, jak tvrdí Komise, že žalobkyně v návrhu na úpravu žaloby ve věci T‑371/20 uvedla, že „uznává, že v tomto procesu byla Komise cílem vnějších tlaků“. Nicméně kromě skutečnosti, že se přezkum legality Tribunálu týká napadených rozhodnutí a že takové vyjádření žalobkyně nemůže zhojit neexistenci nepřímých důkazů obsažených v napadených rozhodnutích, je toto vyjádření stejně neurčité a obecné jako tvrzení Komise. I když totiž žalobkyně odkazuje na „tento proces“, neupřesňuje ani vnější tlaky, o které se jedná, takže nelze dospět k závěru, že „reálnost“ uvedených tlaků byla „s jistotou“ prokázána ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 125 výše.
Dále, jak v podstatě zdůrazňuje žalobkyně, se odůvodnění uvedené v napadených rozhodnutích v každém případě týká pouze vnějších tlaků, jejichž cílem byla samotná Komise. Naproti tomu napadená rozhodnutí neodkazují na žádný vnější tlak, jemuž by čelily členské státy. Napadená rozhodnutí kromě toho neobsahují žádný důkaz, který by umožňoval prokázat souvislost mezi vnějšími tlaky, jimž je vystavena Komise, za předpokladu, že by byly prokázány, a ohrožením, které by vyplývalo ze zpřístupnění požadovaných dokumentů, které se týkají individuálních stanovisek členských států.
Nadto je třeba připomenout, že Komise v napadených rozhodnutích netvrdila, že nedokončení rozhodovacího procesu bylo důsledkem vnějších tlaků, ale výslovně uvedla, že bylo způsobeno neshodami mezi členskými státy, které nesouvisí s údajnými tlaky na Komisi.
Konečně, i když Komise uvedla, že ona sama a členské státy nesmí být vystaveny vnějším tlakům, aby mohly prozkoumat všechny možnosti v rámci „stálých výborů“, stačí poznamenat, že neodkázala na dotčený rozhodovací proces v rámci výboru Scopaff, ale výslovně odkázala obecně na „stálé výbory“ jako celek.
Ve druhé řadě, pokud jde o manévrovací prostor a flexibilitu dovolávané v napadených rozhodnutích, je třeba nejprve uvést, že se Komise omezila na uvedení obecných tvrzení, která neumožňují prokázat, že by zpřístupnění požadovaných dokumentů vedlo k omezení manévrovacího prostoru nebo flexibility členských států v rámci výboru Scopaff.
Komise totiž neodkázala na žádnou konkrétní skutečnost, která by mohla prokázat jakékoli zhoršení postavení členských států v případě zpřístupnění požadovaných dokumentů. Naopak, jak bylo uvedeno v bodě 131 výše, když Komise uvedla, že členské státy musí mít možnost prozkoumat všechny možnosti, neměla na mysli situaci ve výboru Scopaff v rámci dotčeného rozhodovacího procesu, ale obecně jejich postavení ve „stálých výborech“.
Dále v rozsahu, v němž je třeba napadená rozhodnutí chápat jako snahu o vytvoření souvislosti mezi omezením manévrovacího prostoru členských států a vnějšími tlaky na Komisi, je třeba připomenout, že Komise nepředložila žádný důkaz o tom, že by uvedené tlaky, jimž byla vystavena, měly dopad na postavení členských států, a že by tedy zpřístupnění požadovaných dokumentů omezilo jejich manévrovací prostor nebo flexibilitu.
Konečně je třeba připomenout, že z judikatury vyplývá, že skutečnost, že by se omezil manévrovací prostor a schopnost dosáhnout kompromisu mezi členskými státy, nemůže charakterizovat dostatečně závažné a rozumně předvídatelné riziko, které by odůvodňovalo použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. září 2016, PAN Europe v. Komise,
T‑51/15
, nezveřejněný,
EU:T:2016:519
, bod
).
Z výše uvedeného vyplývá, že důvod uvedený v napadených rozhodnutích týkající se vnějších tlaků, manévrovacího prostoru a flexibility nemůže za okolností projednávaných věcí prokázat nebezpečí vážného ohrožení dotčeného rozhodovacího procesu.
Z toho vyplývá, že důvody uvedené Komisí v napadených rozhodnutích nemohou za okolností projednávaných věcí ospravedlnit použití výjimky stanovené v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci nařízení č. 1049/2001, a to ani za předpokladu, že by se toto ustanovení v projednávané věci použilo, jak bylo uvedeno v bodě 62 výše.
Je tedy třeba rovněž vyhovět druhé výtce druhé části prvního žalobního důvodu a rovněž na tomto základě zrušit napadená rozhodnutí v rozsahu, v němž odepírají přístup k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001.
4.

Závěry k prvnímu žalobnímu důvodu
Z výše uvedeného vyplývá, že Komise v napadených rozhodnutích porušila čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001 tím, že odmítla zpřístupnit požadované dokumenty z důvodu, že by z toho vyplývalo vážné ohrožení probíhajícího rozhodovacího procesu.
V důsledku toho není namístě zkoumat otázku existence převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění požadovaných dokumentů s ohledem na jejich legislativní a environmentální povahu, což je otázka vznesená v rámci druhého a třetího žalobního důvodu.
Naproti tomu je třeba posoudit čtvrtý žalobní důvod.
C.

Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného použití čl. 4 odst. 1 písm. b) a čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001
Žalobkyně tvrdí, že napadená rozhodnutí nemohou být založena na nutnosti chránit soukromí a osobnost jednotlivce, pokud jde o osobní údaje obsažené v požadovaných dokumentech, neboť pokud takové informace jsou v uvedených dokumentech obsaženy, Komise je měla anonymizovat a zpřístupnit ostatní části dokumentů.
Žalobkyně dodává, že není vázána obsahem napadených rozhodnutí, a tvrdí, že Komise mohla požadované dokumenty zveřejnit po anonymizaci informací o osobních údajích: Komise tak sice učinila u dokumentu 2 uvedeného v prvním napadeném rozhodnutí a u dokumentů 3, 10, 12 a 33 uvedených ve druhém napadeném rozhodnutí, ale ostatní dokumenty dosud nebyly zveřejněny.
Komise namítá, že čtvrtý žalobní důvod je věcně nesprávný a irelevantní.
Úvodem je třeba připomenout, že Komise v napadených rozhodnutích poskytla částečný přístup na základě čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001 k některým požadovaným dokumentům, a sice k dokumentu 2 uvedenému v prvním napadeném rozhodnutí a k dokumentům 3, 10, 12 a 33 uvedeným v druhém napadeném rozhodnutí (viz body 9 a 14 výše). I když Komise poskytla přístup k některým částem uvedených dokumentů, odepřela přístup k ostatním částem těchto dokumentů. Za tímto účelem se Komise opřela o výjimky, jejichž cílem je chránit probíhající rozhodovací proces podle čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 1049/2001 a soukromí a osobnost jednotlivce podle čl. 4 odst. 1 písm. b) téhož nařízení. Ve vztahu k uvedeným dokumentům, ke kterým měla žalobkyně částečný přístup, tedy Komise v napadených rozhodnutích použila čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 za účelem ochrany osobních údajů některých jednotlivců.
Jak přitom vyplývá z argumentace žalobkyně v souvislosti se čtvrtým žalobním důvodem a jak potvrdila na jednání, cílem tohoto žalobního důvodu není tvrdit, pokud jde o dokumenty, ke kterým měla částečný přístup, že Komise porušila čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001 tím, že jí neposkytla přístup k osobním údajům, ke kterým jí byl odepřen přístup na základě uvedeného ustanovení. Jinými slovy, i když žalobkyně zpochybňuje napadená rozhodnutí v rozsahu, v němž poskytují částečný přístup k některým z požadovaných dokumentů, nežádá o přístup k osobním údajům chráněným Komisí, jež jsou uvedeny v těchto dokumentech, ani nepředložila žádný argument, který by zpochybňoval uplatnění uvedené výjimky Komisí v tomto ohledu. Žalobkyně naopak v podstatě tvrdí, že Komise měla postupovat stejně, pokud jde o ostatní požadované dokumenty, a to v tom smyslu, že jí měla rovněž poskytnout částečný přístup k těmto ostatním dokumentům a omezit se pouze na ochranu případných osobních údajů, které v nich byly obsaženy. Argumentace žalobkyně tedy v podstatě směřuje k tvrzení, že Komise nesprávně použila čl. 4 odst. 3 první pododstavec nařízení č. 1049/2001.
Za těchto okolností, jak tvrdí Komise, je nutno konstatovat, že čtvrtý žalobní důvod je irelevantní, jelikož jednak nemůže zpochybnit způsob, jakým Komise v projednávaném případě použila čl. 4 odst. 1 písm. b) nařízení č. 1049/2001, a jednak použití uvedeného ustanovení nemá vliv na použití čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce tohoto nařízení. Případné porušení prvního ustanovení, i kdyby bylo prokázáno, nemůže totiž samo o sobě vést ke zpřístupnění požadovaných dokumentů nebo částí požadovaných dokumentů, k nimž byl odepřen přístup na základě druhého ustanovení.
Čtvrtý žalobní důvod je tedy třeba zamítnout.
Vzhledem k tomu, že bylo vyhověno druhé části prvního žalobního důvodu, pokud jde o první výtku (viz body 61 a 62 výše) a druhou výtku (viz body 137 a 138 výše), přičemž vyhovění každé z těchto výtek musí samo o sobě vést ke zrušení napadených rozhodnutí, musí být tato rozhodnutí zrušena.
IV.

K nákladům řízení
Žalobkyně navrhuje, aby byla Komisi v každé z projednávaných věcí uložena povinnost zaplatit jí částku 3000 eur z titulu nákladů řízení.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v rozhodnutí, jímž se končí řízení, Tribunál určuje výlučně rozdělení nákladů mezi účastníky řízení, aniž rozhodne o výši těchto nákladů. V případě sporu může být výše přiznatelné náhrady nákladů řízení předmětem samostatného řízení upraveného ustanoveními článku 170 jednacího řádu, odlišného od rozhodnutí o rozdělení nákladů řízení. K určení výše nákladů řízení tak může dojít až po vydání rozsudku nebo usnesení, jímž se končí řízení (rozsudek ze dne 6. února 2019, Karp v. Parlament,
T‑580/17
, nezveřejněný,
EU:T:2019:62
, bod
).
V důsledku toho je třeba odmítnout jako nepřípustnou tu část návrhového žádání žalobkyně týkajícího se nákladů řízení, v níž navrhuje, aby Tribunál stanovil částku, kterou by jí Komise měla zaplatit z titulu nákladů řízení v každé z projednávaných věcí, na 3000 eur.
Nic to nemění na tom, že žalobkyně požaduje, aby byla Komisi uložena náhrada nákladů řízení.
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla v podstatné části ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyní.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (šestý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Evropské komise C(2020) 4231 final ze dne 19. června 2020 a rozhodnutí Evropské komise C(2020) 5120 final ze dne 21. července 2020 se zrušují v rozsahu, v němž odepírají přístup k požadovaným dokumentům na základě čl. 4 odst. 3 prvního pododstavce nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise.

2)
Komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 14. září 2022.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina