CELEX: 62021CJ0078
Præjudiciel forelæggelse
artikel 56 TEUF og 63 TEUF
fri udveksling af tjenesteydelser
frie kapitalbevægelser
national foranstaltning, der forpligter et kreditinstitut til at bringe forretningsforbindelser til ophør eller til ikke længere at etablere sådanne forbindelser med ikke-statsborgere
restriktion
artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF
begrundelse
direktiv (EU) 2015/849
forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme
proportionalitet

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 63, stk. 1, TEUF og artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF, bilag I til Rådets direktiv 88/361/EØF af 24. juni 1988 om gennemførelse af [EF-traktatens] artikel 67 [(artikel ophævet ved Amsterdamtraktaten)] (
EFT 1988, L 178, s. 5
) samt artikel 1 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (
EUT 2015, L 141, s. 73
).
Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem på den ene side AS »PrivatBank«, A, B og Unimain Holdings LTD og på den anden side Finanšu un kapitāla tirgus komisija (finans- og kapitalmarkedskommission, Letland) vedrørende lovligheden af en sanktion og administrative foranstaltninger, som sidstnævnte har pålagt PrivatBank med henblik på at forebygge risikoen for, at dette kreditinstitut er involveret i hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
Retsforskrifter
EU-retten
Direktiv 88/361
Artikel 1, stk. 1, i direktiv 88/361 fastsætter:
»Medlemsstaterne ophæver de restriktioner for kapitalbevægelser, der finder sted mellem valutaindlændinge i medlemsstaterne, medmindre andet er fastsat i nedenstående bestemmelser. For at lette gennemførelsen af dette direktiv, klassificeres kapitalbevægelserne efter nomenklaturen i bilag I.«
Indledningen til bilag I til dette direktiv har følgende ordlyd:
»I denne nomenklatur er kapitalbevægelserne klassificeret efter den økonomiske art af de tilgodehavender og forpligtelser i indenlandsk eller udenlandsk valuta, som de vedrører.
De kapitalbevægelser, der er opført i nærværende nomenklatur, omfatter:
–
samtlige transaktioner, der er nødvendige for realiseringen af kapitalbevægelser: indgåelse og gennemførelse af transaktionen samt hermed forbundne overførsler. Transaktionerne gennemføres normalt mellem valutaindlændinge i de forskellige medlemsstater, men der kan være tale om, at visse kapitalbevægelser gennemføres af en og samme person for egen regning (f.eks. overførsler af tilgodehavender tilhørende emigranter)
[…]
Denne nomenklatur er ikke udtømmende for så vidt angår begrebet kapitalbevægelser, og der er derfor indsat en rubrik XIII – F »Andre kapitalbevægelser: Diverse kapitalbevægelser«. Den kan således ikke fortolkes på den måde, at den begrænser rækkevidden af princippet om en fuldstændig liberalisering af kapitalbevægelserne som fastsat i artikel 1 i direktivet.«
Blandt de kapitalbevægelser, der er opregnet i dette bilag I, findes i rubrik VI »Transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter« og i rubrik VIII »Finanslån og ‑kreditter (ikke omfattet af kategori I, VII og XI)«.
Endelig præciserer det nævnte bilag I i den del, der har overskriften »Forklarende bemærkninger«, at der ved »[p]enge- og finansieringsinstitutter« forstås »[b]anker, sparekasser og andre organer, der har specialiseret sig i ydelse af kort-, mellem- og langfristede kreditter, samt forsikringsselskaber, byggelånsselskaber, investeringsselskaber og andre institutter af lignende art« og ved »[k]reditinstitutter« forstås »[b]anker, sparekasser og andre organer, der har specialiseret sig i ydelse af kort-, mellem- og langfristede kreditter«.
Direktiv 2015/849
Følgende fremgår af første betragtning til direktiv 2015/849:
»Strømme af sorte penge kan skade den finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme og true Unionens indre marked og den internationale udvikling. Hvidvask af penge, finansiering af terrorisme og organiseret kriminalitet er fortsat væsentlige problemer, som bør håndteres på EU-plan. Ud over en videreudvikling af strafferetlige foranstaltninger til bekæmpelse heraf på EU-plan er en målrettet og forholdsmæssig forebyggelse af anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme nødvendig og kan give supplerende resultater.«
Dette direktivs artikel 1, stk. 1 og 2, fastsætter:
»1.   Dette direktiv har til formål at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
2.   Medlemsstaterne sikrer, at hvidvask af penge og finansiering af terrorisme forbydes.«
Nævnte direktivs artikel 5 bestemmer:
»Medlemsstaterne kan på det område, der er omfattet af dette direktiv, vedtage eller opretholde strengere bestemmelser for at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme under overholdelse af EU-retten.«
Artikel 8, stk. 1 og 3, i direktiv 2015/849 har følgende ordlyd:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at forpligtede enheder træffer passende foranstaltninger til at identificere og vurdere deres risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, idet der tages højde for risikofaktorer, herunder risikofaktorer relateret til kunder, lande eller geografiske områder, produkter, tjenesteydelser, transaktioner eller leveringskanaler. Disse foranstaltninger skal stå i et rimeligt forhold til de forpligtede enheders art og størrelse.
[…]
3.   Medlemsstaterne sikrer, at forpligtede enheder har politikker, kontroller og procedurer til effektiv begrænsning og styring af de risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som identificeres på EU-niveau, i medlemsstaterne og i forpligtede enheder. Politikker, kontroller og procedurer skal stå i et rimeligt forhold til de forpligtede enheders art og størrelse.«
Dette direktivs artikel 11 bestemmer:
»Medlemsstaterne sikrer, at forpligtede enheder gennemfører kundekendskabsprocedurer i følgende tilfælde:
[…]
b)
når de udfører en lejlighedsvis transaktion:
i)
på mindst 15000 EUR, hvad enten transaktionen gennemføres på én gang eller som flere operationer, der ser ud til at være indbyrdes forbundet, eller
[…]«
Nævnte direktivs artikel 13, stk. 1, fastsætter:
»Kundekendskabsprocedurer omfatter følgende:
a)
identifikation af kunden og kontrol af kundens identitet […]
[…]
c)
vurdering og eventuelt indhentning af oplysninger om forretningsforbindelsens formål og tilsigtede beskaffenhed
d)
vedvarende overvågning af forretningsforbindelsen, herunder undersøgelse af transaktioner, der gennemføres som led i forretningsforbindelsen, for at sikre, at transaktionerne er i overensstemmelse med den forpligtede enheds eller personens viden om kunden og forretnings- og risikoprofilen, herunder om nødvendigt midlernes oprindelse, samt ajourføring af dokumenter, data eller oplysninger.
[…]«
Artikel 59, stk. 1, 2 og 4, i direktiv 2015/849 bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne sikrer, at denne artikel som minimum finder anvendelse i forbindelse med forpligtede enheders overtrædelse af kravene i nedenstående artikler, når denne overtrædelse er alvorlig, gentagen, systematisk eller en kombination heraf:
a)
artikel 10 til 24 (kundekendskabskrav)
[…]
2.   Medlemsstaterne sikrer, at de administrative sanktioner og foranstaltninger, der kan finde anvendelse i de tilfælde, der er omhandlet i stk. 1, som minimum omfatter følgende:
[…]
c)
hvor en forpligtet enhed har fået meddelt tilladelse, tilbagetrækning eller suspension af tilladelsen
[…]
4.   Medlemsstaterne kan give kompetente myndigheder beføjelse til at pålægge yderligere typer administrative sanktioner ud over dem, der er omhandlet i stk. 2, litra a)-d), eller til at pålægge administrative bøder, der overstiger de beløb, der er omhandlet i stk. 2, litra e), og i stk. 3.«
Lettisk ret
Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums (lov om forebyggelse af hvidvask af penge, finansiering af terrorisme og nuklear spredning) af 17. juli 2008 (
Latvijas Vēstnesis
, 2008, nr. 116, herefter »lov om forebyggelse«) blev ændret bl.a. med henblik på at gennemføre direktiv 2015/849 i den lettiske retsorden.
Den forelæggende ret har præciseret, at artikel 5, artikel 6, nr. 13, og artikel 7, stk. 1, nr. 3, i Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums (lov om finans- og kapitalmarkedskommissionen) af 1. juni 2000 (
Latvijas Vēstnesis
, 2000, nr. 230/232), artikel 45, stk. 1, nr. 1, i lov om forebyggelse samt artikel 99
og artikel 113, stk. 1, nr. 4, i Kredītiestāžu likums (lov om kreditinstitutter) af 5. oktober 1995 (
Latvijas Vēstnesis
, 1995, nr. 163) i de affattelser, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, i det væsentlige bestemte, at finans- og kapitalmarkedskommissionen efterprøver og kontrollerer, at erhvervsdrivende i finans- og kapitalmarkederne overholder kravene i lov om forebyggelse og har beføjelser til at indføre restriktioner for et kreditinstituts rettigheder og aktiviteter, herunder fuld eller delvis suspension af leveringen af finansielle tjenesteydelser, samt til at indføre restriktioner vedrørende overholdelsen af forpligtelser.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
PrivatBank er et kreditinstitut med hjemsted i Letland, hvori A og B, der er cypriotiske statsborgere, og Unimain Holdings, der er et selskab med hjemsted i Cypern, er aktionærer. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at disse aktionærer ligeledes er PrivatBanks kunder.
Finans- og kapitalmarkedskommissionen foretog en kontrol af PrivatBanks virksomhed for at efterprøve, om dette kreditinstitut overholdt de lovbestemte krav til bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, og navnlig om det udøvede sin forpligtelse til at udvise omhu over for de af instituttets kunder, der havde en forbindelse til dets aktionærer, og overvågede deres transaktioner.
Under denne kontrol konstaterede finans- og kapitalmarkedskommissionen, at PrivatBank overtrådte visse krav til forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som bl.a. er fastsat i lov om forebyggelse. Ifølge finans- og kapitalmarkedskommissionen gjorde PrivatBanks interne kontrolsystem vedrørende kundekendskabsprocedurer og tilsynet med transaktioner det nemlig ikke muligt at garantere, at dette kreditinstitut sikrede en effektiv risikostyring på området. Navnlig havde PrivatBank skabt mere fordelagtige vilkår for en del af de kunder, hvis reelle ejere var bankens aktionærer, for så vidt angik såvel tilsynet med eksisterende kunders transaktioner som registreringen af nye kunder.
Ved afgørelse af 13. september 2019 pålagde finans- og kapitalmarkedskommissionen PrivatBank en bøde og pålagde bl.a. kreditinstituttet en administrativ foranstaltning, der bestod i, at det i afventning af gennemførelsen af visse foranstaltninger, som var fastsat i denne afgørelse, og af finans- og kapitalmarkedskommissionens godkendelse heraf, blev forbudt for PrivatBank fra vedtagelsen af den nævnte afgørelse at etablere forretningsforbindelser, samt pålagde kreditinstituttet straks at bringe de forretningsforbindelser, der var opstået efter vedtagelsen af afgørelsen, til ophør, med følgende:
–
fysiske personer uden tilknytning til Republikken Letland, hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 15000 EUR
–
juridiske personer, hvis økonomiske aktivitet ikke er forbundet med Republikken Letland, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 50000 EUR
–
juridiske personer, hvis reelle ejere er PrivatBanks aktionærer, og personer med tilknytning til sidstnævnte.
PrivatBank var desuden forpligtet til at sikre, at den månedlige indbetalingsvolumen for såvel kunder, hvis reelle ejere er aktionærer i dette kreditinstitut, som personer, der er knyttet til sidstnævnte, eller personer, der er omfattet af kategorien af kunder, der er knyttet til ovennævnte kunder, ifølge de oplysninger, som nævnte kreditinstitut har fremlagt, ikke oversteg det gennemsnitlige beløb for den omhandlede kundes månedlige indbetalingsvolumen for 2019.
PrivatBank har anlagt sag ved Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Letland), der er den forelæggende ret, med påstand om annullation af afgørelsen af 13. september 2019, for så vidt som denne afgørelse vedrører konstateringen af overtrædelsen og pålæggelsen af bøden. A, B og Unimain Holdings har anlagt sag ved denne ret med påstand om annullation af den administrative foranstaltning, der er fastsat i samme afgørelse.
A, B og Unimain Holdings har i deres søgsmål gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning tilsidesætter artikel 18 TEUF og 63 TEUF. De har fremhævet, at de restriktioner for kapitalbevægelser, der følger af denne foranstaltning, hverken hviler på udøvelsen af ulovlige aktiviteter eller på grundlag af de bestemmelser om forebyggelse af hvidvask af penge, der gælder inden for EU. Restriktionerne er blevet pålagt og har virkning over for alle fysiske og juridiske personer, selv hvis de handler lovligt. Ved at pålægge PrivatBank en forpligtelse til udelukkende at samarbejde med lettiske statsborgere og handelsselskaber med hjemsted i Letland tvinger finans- og kapitalmarkedskommissionen desuden PrivatBank til automatisk at betragte alle øvrige personer, herunder statsborgere fra medlemsstaterne og virksomheder med hjemsted i EU, for potentielt at frembyde en høj risiko og udgøre en fare.
Finans- og kapitalmarkedskommissionen har heroverfor gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning ikke kan anses for at udgøre en restriktion for de frie kapitalbevægelser, eftersom den kun finder anvendelse på et bestemt kreditinstitut, i det foreliggende tilfælde PrivatBank, og udelukkende vedrører en afgrænset kategori af kunder. PrivatBanks kunder kan således indsætte midler i ethvert andet kreditinstitut, der er meddelt tilladelse i Republikken Letland. Formålet med denne administrative foranstaltning er bl.a. at bringe de af PrivatBank begåede overtrædelser til ophør og at forhindre alle eventuelle fremtidige overtrædelser på området for hvidvask af penge. Under alle omstændigheder udgør den nævnte administrative foranstaltning en begrundet og forholdsmæssig restriktion som omhandlet i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF.
På denne baggrund har Administratīvā apgabaltiesa (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter (herunder banker), som er nævnt i bilag I til direktiv [88/361], også anses for kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63, stk. 1, [TEUF]?
2)
Udgør en restriktion (som ikke udspringer direkte af medlemsstatens lovgivning), som en medlemsstats kompetente myndighed har pålagt et bestemt kreditinstitut, hvorved sidstnævnte forbydes at etablere forretningsforbindelser og pålægges at bringe eksisterende forretningsforbindelser med personer, som ikke er statsborgere i Republikken Letland, til ophør, en foranstaltning i en medlemsstat med henblik på artikel 63, stk. 1, [TEUF], og udgør den som sådan en restriktion for princippet om frie kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne, som er anerkendt i nævnte bestemmelse?
3)
Er restriktionen for de frie kapitalbevægelser, som er garanteret i artikel 63, stk. 1, [TEUF], begrundet i formålet om at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, der fremgår af artikel 1 i [direktiv 2015/849]?
4)
Er den foranstaltning, som medlemsstaten har valgt – at pålægge et bestemt kreditinstitut en pligt til ikke at etablere forretningsforbindelser og bringe eksisterende forretningsforbindelser med personer, som ikke er statsborgere i en konkret medlemsstat (Republikken Letland), til ophør – egnet til at nå det formål, der fremgår af artikel 1 i [direktiv 2015/849], og udgør den dermed en undtagelse i henhold til artikel 65, stk. 1, litra b), [TEUF]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter, navnlig kreditinstitutter, udgør kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.
Ifølge Domstolens faste praksis fastsætter artikel 63, stk. 1, TEUF et generelt forbud mod restriktioner for kapitalbevægelser såvel mellem medlemsstaterne indbyrdes som mellem medlemsstaterne og tredjelande (dom af 21.12.2021, Finanzamt V (Arv – nedsat bundfradrag og fradrag af tvangsarv),
C-394/20
,
EU:C:2021:1044
, præmis
).
I mangel af en definition i EUF-traktaten af begrebet »kapitalbevægelser« i artikel 63, stk. 1, TEUF har Domstolen anerkendt, at nomenklaturen for kapitalbevægelser i bilag I til direktiv 88/361 har vejledende værdi med henblik på fortolkning af dette begreb, idet denne nomenklatur imidlertid i overensstemmelse med, hvad der er anført i indledningen til dette bilag, ikke er udtømmende (dom af 15.2.2017, X,
C-317/15
,
EU:C:2017:119
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 16.9.2020, Romenergo og Aris Capital,
C-339/19
,
EU:C:2020:709
, præmis
).
Bilag I nævner således i rubrik VI »[t]ransaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter« og i rubrik VIII »[f]inanslån og ‑kreditter«. Samme bilag præciserer i øvrigt i den del, der har overskriften »Forklarende bemærkninger«, at der ved »[k]reditinstitutter« bl.a. forstås banker.
Endelig har Domstolen allerede fastslået, at virksomhed i form af erhvervsmæssig långivning også har tilknytning til de frie kapitalbevægelser (jf. i denne retning dom af 3.10.2006, Fidium Finanz,
C-452/04
,
EU:C:2006:631
, præmis
, og af 14.2.2019, Milivojević,
C-630/17
,
EU:C:2019:123
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Henset til ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter, navnlig kreditinstitutter, udgør kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.
Det andet spørgsmål
Indledende bemærkninger
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en administrativ foranstaltning, hvorved den kompetente nationale myndighed pålægger et kreditinstitut dels et forbud mod at etablere forretningsforbindelser med personer, der ikke er lettiske statsborgere, dels en forpligtelse til at bringe eksisterende forretningsforbindelser med sådanne personer til ophør, udgør en restriktion som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.
Det skal for det første bemærkes, at den forelæggende ret den 10. marts 2022 som svar på Domstolens anmodning om uddybende oplysninger præciserede, at identificeringen af de personer, som PrivatBank ikke kan etablere eller vedligeholde forretningsforbindelser med i henhold til den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning, hviler dels på kriteriet om den forbindelse, som fysiske eller juridiske personer har til Letland, dels på kriteriet om den månedlige indbetalingsvolumen. Denne foranstaltning berører derfor ikke nødvendigvis alene forholdet mellem dette kreditinstitut og fysiske personer, der ikke har lettisk statsborgerskab.
I forbindelse med det andet spørgsmål har den forelæggende ret for det andet anmodet Domstolen om at oplyse, om en foranstaltning, der ikke følger direkte af den nationale lovgivning, men som er blevet pålagt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, såsom finans- og kapitalmarkedskommissionen, udgør »en foranstaltning i en medlemsstat med henblik på artikel 63, stk. 1, TEUF, der som sådan udgør en restriktion for princippet om frie kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne«.
I denne henseende bemærkes dels, at det tilkommer den forelæggende ret at vurdere, om en sådan administrativ foranstaltning er forenelig med trinhøjere nationale bestemmelser. Dels har artikel 63, stk. 1, TEUF, således som Europa-Kommissionen har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, til formål at fjerne bl.a. administrative hindringer, der kan udgøre en gene for de frie kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 27.10.2005, Trapeza tis Ellados,
C-329/03
,
EU:C:2005:645
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). En administrativ foranstaltning i en tilsynsmæssig afgørelse, der er vedtaget af en offentlig myndighed som finans- og kapitalmarkedskommissionen, kan derfor udgøre en restriktion som omhandlet i denne bestemmelse.
For det tredje bemærkes, at ifølge fast retspraksis kan Domstolen med henblik på at give den fornødne vejledning til den ret, som har forelagt et præjudicielt spørgsmål, inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (dom af 2.9.2021, LG og MH (Hvidvask af egne penge),
C-790/19
,
EU:C:2021:661
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har parterne i hovedsagen, den italienske og den lettiske regering samt Kommissionen i deres skriftlige eller mundtlige indlæg gjort gældende, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning vil kunne undersøges ikke blot i forhold til de frie kapitalbevægelser, der er fastsat i artikel 63, stk. 1, TEUF, men ligeledes i forhold til den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret ved artikel 56 TEUF.
Det følger ligeledes af Domstolens praksis, at den långivningsvirksomhed, der udøves af et kreditinstitut, udgør tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF (dom af 14.2.2019, Milivojević,
C-630/17
,
EU:C:2019:123
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Under hensyntagen til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 29, har virksomhed i form af erhvervsmæssig långivning således principielt både tilknytning til den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i artikel 56 TEUF ff. og de frie kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63 TEUF ff. (jf. i denne retning dom af 14.2.2019, Milivojević,
C-630/17
,
EU:C:2019:123
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når en national foranstaltning på én gang vedrører den frie udveksling af tjenesteydelser og de frie kapitalbevægelser, skal det undersøges, i hvilket omfang foranstaltningen påvirker udøvelsen af disse grundlæggende friheder, og om et af principperne under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder har forrang for det andet. Domstolen tager principielt alene stilling til foranstaltningen i forhold til den ene af disse to grundlæggende friheder, hvis det i lyset af sagens konkrete omstændigheder fremgår, at en af disse er helt sekundær i forhold til den anden og kan henføres til denne (dom af 14.2.2019, Milivojević,
C-630/17
,
EU:C:2019:123
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det, således som generaladvokaten har anført i punkt 44 og 45 i forslaget til afgørelse, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning lige så vel vedrører anvendelsen af PrivatBanks finansielle tjenesteydelser som kapitalbevægelserne som sådan.
For det første påvirker denne administrative foranstaltning nemlig – idet den bl.a. støtter sig på kriteriet om den månedlige indbetalingsvolumen – kapitalbevægelserne direkte, uanset om den pågældende kunde benytter sig af PrivatBanks rådgivningsydelser. For det andet påvirker en administrativ foranstaltning, der forbyder at etablere forretningsforbindelser og forpligter kreditinstituttet til at bringe eksisterende forretningsforbindelser med visse kunder til ophør, den frie udveksling af tjenesteydelser for dette kreditinstitut.
Henset til ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål omformuleres således, at den forelæggende ret med dette spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 56, stk. 1, TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en administrativ foranstaltning, hvorved den kompetente myndighed i en medlemsstat dels forbyder et kreditinstitut at etablere forretningsforbindelser med enhver fysisk eller juridisk person, der ikke har nogen tilknytning til den medlemsstat, hvor dette kreditinstitut er etableret, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger et vist beløb, dels pålægger det nævnte kreditinstitut at bringe sådanne forretningsforbindelser til ophør, hvis de er etableret efter vedtagelsen af denne foranstaltning, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i den førstnævnte bestemmelse og en restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i den sidstnævnte bestemmelse.
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser og for de frie kapitalbevægelser
For det første bemærkes, at artikel 56 TEUF er til hinder for anvendelse af enhver national bestemmelse, som bevirker, at levering af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne bliver vanskeligere end levering af tjenesteydelser internt i en medlemsstat. I overensstemmelse med Domstolens praksis kræver artikel 56 TEUF således ophævelse af enhver restriktion af den frie udveksling af tjenesteydelser, som er indført med den begrundelse, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen præsteres (dom af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank,
C-625/17
,
EU:C:2018:939
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Nationale foranstaltninger, som forbyder, medfører ulemper for eller gør udøvelsen af denne frihed mindre attraktiv, udgør restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser (dom af 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank,
C-625/17
,
EU:C:2018:939
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Efter Domstolens faste praksis tillægger artikel 56 TEUF endvidere ikke alene tjenesteyderen selv, men også tjenesteydelsesmodtageren rettigheder (dom af 30.1.2020, Anton van Zantbeek,
C-725/18
,
EU:C:2020:54
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning er til hinder for, at PrivatBank for beløb, der overstiger de beløb, som foranstaltningen fastsætter, kan tilbyde visse bankydelser i forbindelse med f.eks. ydelse af kreditter eller modtagelse af midler til fysiske personer, der ikke har tilknytning til Letland, eller juridiske personer uden økonomisk virksomhed, der er knyttet til denne medlemsstat. Denne foranstaltning kan således gøre levering af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne vanskeligere end levering af tjenesteydelser internt i Republikken Letland.
I henhold til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 43-45, udgør en administrativ foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede derfor en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser, der principielt er forbudt ved artikel 56, stk. 1, TEUF.
For det andet fremgår det af Domstolens faste praksis, at begrebet »restriktion« i artikel 63 TEUF generelt dækker enhver hindring for kapitalbevægelser såvel mellem medlemsstater som mellem medlemsstater og tredjelande (dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA,
C-544/19
,
EU:C:2021:803
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dette begreb omfatter navnlig statslige foranstaltninger, der har karakter af forskelsbehandling, for så vidt som de direkte eller indirekte indfører en forskellig behandling af kapitalbevægelser inden for en medlemsstat og grænseoverskridende kapitalbevægelser, der ikke svarer til objektivt forskellige situationer, og som derfor er egnede til at afholde fysiske eller juridiske personer i andre medlemsstater eller tredjelande fra at gennemføre grænseoverskridende kapitalbevægelser (dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed),
C-78/18
,
EU:C:2020:476
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som generaladvokaten har anført i punkt 47 i forslaget til afgørelse, udgør den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning, som pålægger PrivatBank at bringe sine forretningsforbindelser med enhver fysisk person, der ikke har nogen tilknytning til Letland, og enhver juridisk person, hvis økonomiske virksomhed ikke har tilknytning til denne medlemsstat, til ophør, og som forbyder PrivatBank at etablere sådanne forbindelser, en indirekte forskelsbehandling på grundlag af nationalitet.
Selv om en sådan administrativ foranstaltning, der begrænser sig til at henvise til tilknytningskriteriet til Letland, ikke direkte henviser til de berørte personers nationalitet, kan den nemlig ikke desto mindre i højere grad berøre statsborgere fra en anden medlemsstat end Republikken Letland og selskaber med hjemsted i en anden medlemsstat, for så vidt som disse sandsynligvis har en grad af tilknytning til Republikken Letland, der er langt mindre end den, som lettiske statsborgere eller selskaber med hjemsted i Letland har.
For det tredje bemærkes, at i modsætning til, hvad den lettiske regering har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, kan den omstændighed, at de kunder, der kan blive berørt af den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning, fortsat frit kan åbne en konto hos ethvert andet kreditinstitut, der er meddelt tilladelse i Letland, og deponere midler dér, eftersom denne foranstaltning udelukkende finder anvendelse på PrivatBank, eller den omstændighed, at denne foranstaltning kun finder midlertidig anvendelse, ikke bevirke, at den nævnte foranstaltning mister sin karakter af restriktion.
Det følger for det første af Domstolens faste praksis, at selv en restriktion af ringe rækkevidde eller af mindre betydning for en grundlæggende frihed principielt er forbudt i medfør af EUF-traktaten (dom af 22.9.2022, Admiral Gaming Network m.fl.,
C-475/20 – C-482/20
,
EU:C:2022:71
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som generaladvokaten har anført i punkt 53 i forslaget til afgørelse, er det for det andet en central egenskab ved den frie udveksling af tjenesteydelser og de frie kapitalbevægelser, at en fysisk eller juridisk person selv kan afgøre, hvilket kreditinstitut de etablerer forretningsforbindelser med, f.eks. med henblik på at få adgang til bestemte vilkår eller produkter.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 56, stk. 1, TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en administrativ foranstaltning, hvorved den kompetente myndighed i en medlemsstat dels forbyder et kreditinstitut at etablere forretningsforbindelser med enhver fysisk eller juridisk person, der ikke har nogen tilknytning til den medlemsstat, hvor dette kreditinstitut er etableret, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger et vist beløb, dels pålægger det nævnte kreditinstitut at bringe sådanne forretningsforbindelser til ophør, hvis de er etableret efter vedtagelsen af denne foranstaltning, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i den førstnævnte bestemmelse og en restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i den sidstnævnte bestemmelse.
Det tredje og det fjerde spørgsmål
Med det tredje og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser og for de frie kapitalbevægelser, der er pålagt ved en administrativ foranstaltning, hvorved den kompetente myndighed i en medlemsstat dels forbyder et kreditinstitut at etablere forretningsforbindelser med enhver fysisk person, der ikke har nogen tilknytning til den medlemsstat, hvor dette kreditinstitut er etableret, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 15000 EUR, eller med enhver juridisk person, hvis økonomiske virksomhed ikke har nogen tilknytning til denne medlemsstat, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 50000 EUR, dels pålægger nævnte kreditinstitut at bringe sådanne forretningsforbindelser til ophør, hvis de er etableret efter vedtagelsen af denne foranstaltning, kan begrundes i formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, der er fastsat i artikel 1 i direktiv 2015/849, og om denne foranstaltning i givet fald er omfattet af artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF.
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en begrundelse
Hvad for det første angår de frie kapitalbevægelser følger det af Domstolens faste praksis, at de alene kan begrænses af en national forskrift, hvis denne er begrundet i en af de i artikel 65 TEUF nævnte grunde eller i tvingende almene hensyn som omhandlet i Domstolens praksis, forudsat at der ikke findes nogen harmoniseringsforanstaltning på EU-plan, der sikrer beskyttelsen af disse interesser (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA,
C-544/19
,
EU:C:2021:803
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning blev vedtaget med henblik på for det første at bringe de af PrivatBank begåede overtrædelser af love og forskrifter på området for bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme til ophør og for det andet med henblik på i fremtiden at forhindre kreditinstituttets gentagelse af sådanne overtrædelser, idet disse overtrædelser ikke blot kan have til følge, at PrivatBank selv bliver involveret i hvidvask af penge eller forsøg på hvidvask af penge eller omgåelse eller overtrædelse af internationale sanktioner, men ligeledes at hele den nationale finansielle sektors omdømme i væsentlig grad risikerer at lide skade.
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF bestemmer, at artikel 63 TEUF ikke griber ind i medlemsstaternes ret til navnlig at træffe de nødvendige foranstaltninger for at hindre overtrædelser af deres nationale ret og forskrifter, især i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner, eller til at træffe foranstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed.
Domstolen har præciseret, at den pågældende foranstaltning for at kunne anses for en »nødvendig foranstaltning« som omhandlet i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF skal have som selve sit formål at hindre overtrædelser af national ret og forskrifter i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner (jf. i denne retning dom af 7.6.2012, VBV – Vorsorgekasse,
C-39/11
,
EU:C:2012:327
, præmis
).
Dernæst bemærkes, at Domstolen allerede har anerkendt, at bekæmpelse af hvidvask af penge, som er knyttet til målet om at beskytte den offentlige orden, udgør et legitimt mål, som vil kunne begrunde en hindring for de grundlæggende friheder, der er sikret ved traktaten (dom af 31.5.2018, Zheng,
C-190/17
,
EU:C:2018:357
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ifølge fast retspraksis kan hensyn til den offentlige orden kun påberåbes, når der foreligger en virkelig og tilstrækkelig alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn, og de må desuden ikke tjene rent økonomiske formål (jf. i denne retning dom af 16.9.2020, Romenergo og Aris Capital,
C-339/19
,
EU:C:2020:709
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Endelig har EU-lovgiver, som Domstolen allerede har udtalt, kun foretaget en delvis harmonisering af foranstaltninger med henblik på bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, således at medlemsstaterne fortsat har ret til at påberåbe sig bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme for at begrunde nationale bestemmelser, der begrænser de frie kapitalbevægelser, som hensyn, der er knyttet til den offentlige orden (dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed),
C-78/18
,
EU:C:2020:476
, præmis
).
I denne henseende bemærkes for det første, at direktiv 2015/849 kun foretager en minimumsharmonisering, eftersom dets artikel 5 tillader medlemsstaterne under overholdelse af EU-retten at vedtage eller opretholde strengere bestemmelser, når disse bestemmelser har til formål at styrke bekæmpelsen af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme (dom af 17.11.2022, Rodl & Partner,
C-562/20
,
EU:C:2022:883
, præmis
).
For det andet kan medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 59, stk. 4, give kompetente myndigheder beføjelse til at pålægge yderligere typer administrative sanktioner ud over dem, der er omhandlet i denne artikel, eller til at pålægge administrative bøder, der overstiger de i nævnte artikel omhandlede beløb.
Henset til ovenstående betragtninger kan en restriktion for de frie kapitalbevægelser, der er indført ved en administrativ foranstaltning, for det første være begrundet i henhold til artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF, når denne foranstaltning er nødvendig for at hindre overtrædelser af nationale love og forskrifter, navnlig i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner. For det andet kan en sådan restriktion ligeledes begrundes i nødvendigheden af at forebygge og bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
Henset til de formål, der således forfølges med den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning, og som er nævnt i denne doms præmis 58, opfylder en sådan foranstaltning de betingelser, der er nævnt i den foregående præmis, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Hvad for det andet angår den frie udveksling af tjenesteydelser er det tilstrækkeligt at bemærke, at Domstolen allerede har anerkendt, at bekæmpelse af hvidvask af penge, som er knyttet til målet om at beskytte den offentlige orden, udgør et legitimt mål, som vil kunne begrunde en hindring for de grundlæggende friheder, der er sikret ved traktaten (dom af 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar,
C-212/11
,
EU:C:2013:270
, præmis
).
Det følger af ovenstående betragtninger, at med forbehold af den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, kan den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning begrundes såvel i det lovlige formål om at forebygge og bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme som på grundlag af artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF, eftersom denne administrative foranstaltning forfølger et af de formål, der er omhandlet i sidstnævnte bestemmelse.
Den nævnte administrative foranstaltning skal imidlertid i overensstemmelse med Domstolens faste praksis overholde proportionalitetsprincippet, hvilket bl.a. indebærer, at den skal være egnet til på en sammenhængende og systematisk måde at sikre virkeliggørelsen af det mål, den forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå det (dom af 18.6.2020, Kommissionen mod Ungarn (Foreningers gennemsigtighed),
C-78/18
,
EU:C:2020:476
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om det i sidste instans tilkommer den nationale ret, som er enekompetent til at vurdere de faktiske omstændigheder og til at fortolke den nationale lovgivning, at afgøre, om disse krav er opfyldt i den foreliggende sag, er Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse kompetent til på grundlag af det i hovedsagen oplyste samt de for Domstolen afgivne skriftlige og mundtlige indlæg at give den forelæggende ret nyttige bidrag på en sådan måde, at denne kan træffe afgørelse i den tvist, der er indbragt for den (dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA,
C-544/19
,
EU:C:2021:803
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Overholdelse af proportionalitetsprincippet
Hvad i første række angår spørgsmålet om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning er egnet til at sikre gennemførelsen af det formål, der forfølges, bemærkes, at en national foranstaltning ifølge Domstolens faste praksis kun er egnet til at sikre gennemførelsen af det påberåbte mål, hvis den faktisk forfølger målet hermed på en sammenhængende og systematisk måde (jf. i denne retning dom af 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA,
C-544/19
,
EU:C:2021:803
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har desuden præciseret, at i det tilfælde, hvor formålet med en national foranstaltning er at forhindre hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, skal denne foranstaltning anses for egnet til at sikre virkeliggørelsen af det således påberåbte forebyggende formål, hvis den bidrager til at mindske risikoen for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme (jf. i denne retning dom af 10.3.2016, Safe Interenvíos,
C-235/14
,
EU:C:2016:154
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning navnlig blev vedtaget på grund af PrivatBanks overtrædelse af visse krav på området for forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som er fastsat i den nationale lovgivning. Som nævnt i denne doms præmis 18, og som finans- og kapitalmarkedskommissionen og den lettiske regering har anført i retsmødet, blev PrivatBanks interne kontrolsystem vedrørende kundekendskabsprocedurer og tilsynet med transaktioner nærmere bestemt anset for ikke at gøre det muligt at garantere, at dette kreditinstitut sikrede en effektiv risikostyring på området. Da PrivatBank ikke kunne få oplysninger om sine kunder, ville det navnlig ikke være muligt for dette kreditinstitut at få kendskab til kunderne og dermed at opfylde de kundekendskabskrav, der påhviler det.
I denne henseende bemærkes, at bestemmelserne i direktiv 2015/849, der har en præventiv karakter, ifølge en risikobaseret tilgang tilsigter at indføre en række forebyggende og afskrækkende foranstaltninger, der gør det muligt effektivt at bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, for at undgå – således som det fremgår af første betragtning til dette direktiv – at strømme af sorte penge kan skade EU’s finansielle sektors integritet, stabilitet og omdømme og true EU’s indre marked og den internationale udvikling (dom af 17.11.2022, Rodl & Partner,
C-562/20
,
EU:C:2022:883
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Blandt disse forebyggende og afskrækkende foranstaltninger, der gør det muligt effektivt at bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, findes de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 8, stk. 1 og 3, og artikel 11 i direktiv 2015/849, som pålægger de forpligtede enheder at træffe foranstaltninger med hensyn til identifikation og styring af de risici for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, der er knyttet til deres kunder, og identifikationen af sidstnævnte i forbindelse med vedtagelsen af kundekendskabsprocedurer.
De forpligtede enheder skal bl.a. gennemføre de normale kundekendskabsprocedurer, når de i forbindelse med deres vurdering af risiciene ved en kunde har identificeret et normalt risikoniveau for hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme (dom af 17.11.2022, Rodl & Partner,
C-562/20
,
EU:C:2022:883
, præmis
).
Hvad angår selve de kundekendskabsprocedurer, som de forpligtede enheder skal gennemføre, angives en række af disse i det nævnte direktivs artikel 13, stk. 1, hvori indgår identifikation af kunden og kontrol af kundens identitet [litra a)], en vurdering og eventuelt indhentning af oplysninger om forretningsforbindelsens formål og tilsigtede beskaffenhed [litra c)] eller en vedvarende overvågning af forretningsforbindelsen, herunder undersøgelse af transaktioner, der gennemføres som led i forretningsforbindelsen, for at sikre, at transaktionerne er i overensstemmelse med den forpligtede enheds viden om kunden og forretnings- og risikoprofilen, herunder om nødvendigt midlernes oprindelse, samt ajourføring af dokumenter, data eller oplysninger [litra d)].
I denne henseende bemærkes for det første, at tærsklen for den månedlige indbetalingsvolumen på 15000 EUR fastsat ved den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning for fysiske personer, som i øvrigt svarer til den tærskel, der udløser anvendelsen af kundekendskabsprocedurer som omhandlet i artikel 11, litra b), nr. i), i direktiv 2015/849, vedrører en situation, hvor det med rette kan antages, at der foreligger en risiko for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Ligeledes er den rimelige karakter af tærsklen for den månedlige indbetalingsvolumen på 50000 EUR for juridiske personer, der er fastsat ved denne administrative foranstaltning, som ifølge finans- og kapitalmarkedskommissionen blev fastlagt i henhold til national lovgivning, ikke blevet anfægtet inden for rammerne af hovedsagen.
Som anført i denne doms præmis 74 fremgår det for det andet af de sagsakter, som Domstolen råder over, at PrivatBanks interne kontrolsystem vedrørende kundekendskabsprocedurer og tilsynet med transaktioner af finans- og kapitalmarkedskommissionen blev anset for ikke at gøre det muligt at garantere, at dette kreditinstitut sikrede en effektiv risikostyring på dette område. I forbindelse med vurderingen af, om den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning er egnet til at sikre det lovlige formål om at forebygge og bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, skal der således tages hensyn til en sådan mangel i PrivatBanks risikostyringssystem.
Henset til ovenstående betragtninger fremgår det, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning, for så vidt som den pålægger PrivatBank inden for en vis beløbsgrænse at bringe sine forretningsforbindelser til ophør og ikke at etablere sådanne forbindelser med enhver fysisk eller juridisk person, der ikke har nogen tilknytning til Letland, er egnet til at sikre, at dette kreditinstitut kan opfylde de identifikationsforpligtelser, der påhviler det i forbindelse med dels vurderingen af risici forbundet med kunden, dels den eventuelle iværksættelse af kundekendskabsprocedurer.
Henset til manglerne ved PrivatBanks risikostyringssystem, således som det er blevet påpeget af den forelæggende ret selv, og som parterne i hovedsagen ikke har bestridt, og til risikoen for, at dette kreditinstitut bl.a. ikke kan overholde sine kundekendskabskrav i forbindelse med kunder, der ikke har tilknytning til Letland, og som har en betydelig indbetalingsvolumen, synes den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning følgelig egnet til på sammenhængende og systematisk vis at mindske risikoen for hvidvask af penge og terrorisme.
Hvad i anden række angår spørgsmålet om nødvendigheden af den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning bemærkes, at restriktive foranstaltninger for en grundlæggende frihed kun kan begrundes, hvis det tilsigtede mål ikke kan nås ved mindre indgribende foranstaltninger (dom af 7.9.2022, Cilevičs m.fl.,
C-391/20
,
EU:C:2022:638
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at den administrative foranstaltning indfører et forbud mod at etablere forretningsforbindelser og en forpligtelse til at bringe de eksisterende forretningsforbindelser med kunder, der ikke har tilknytning til Letland, til ophør, såfremt tærsklen for de beløb, der er fastsat i den nævnte foranstaltning, er nået.
Det påhviler den forelæggende ret at afgøre, om den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning kan anses for at være nødvendig, idet der bl.a. tages hensyn til den omstændighed, at betingelsen om den manglende tilknytning til Letland, således som generaladvokaten har anført i punkt 80 i forslaget til afgørelse, henset til dens brede karakter synes at kunne omfatte fysiske eller juridiske personer, der i overensstemmelse med direktiv 2015/849 ikke udgør en særlig risiko for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
Der kan i denne forbindelse tages hensyn til det nævnte kreditinstituts vanskeligheder med at indhente oplysninger fra sine kunder, idet disse vanskeligheder ifølge finans- og kapitalmarkedskommissionens indlæg i retsmødet for Domstolen er påvist, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve. Det påhviler navnlig den forelæggende ret at efterprøve, om manglerne ved kundekendskabsprocedurerne eller gennemførelsen heraf har været af en sådan art, at de gjorde det nødvendigt at vedtage en foranstaltning af bred karakter, der indførte en indirekte forskelsbehandling.
Der skal endvidere tages hensyn til den omstændighed, at de nationale myndigheder i overensstemmelse med artikel 59, stk. 1 og 2, i direktiv 2015/849 i tilfælde af alvorlige, gentagne eller systematiske overtrædelser af de forpligtelser, der påhviler den pågældende forpligtede enhed, bl.a. de kundekendskabskrav, der er omhandlet i direktivets artikel 10-24, kan pålægge disse enheder administrative sanktioner og foranstaltninger.
Disse sanktioner og foranstaltninger omfatter, ud over administrative bøder, i henhold til artikel 59, stk. 2, litra c), i direktiv 2015/849 tilbagetrækning eller suspension af tilladelsen, såfremt en forpligtet enhed har fået meddelt tilladelse.
Som det er anført i denne doms præmis 65, fastsætter artikel 59, stk. 4, i direktiv 2015/849 i øvrigt, at medlemsstaterne kan give kompetente myndigheder beføjelse til at pålægge yderligere typer administrative sanktioner ud over dem, der er omhandlet i denne artikels stk. 2, litra a)-d).
Som generaladvokaten har anført i punkt 85 i forslaget til afgørelse, forekommer en administrativ foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse, at være mindre restriktiv end tilbagetrækning eller suspension af tilladelsen som omhandlet i artikel 59, stk. 2, litra c), i direktiv 2015/849.
Den lettiske regering har i retsmødet desuden anført, at PrivatBank tidligere var blevet pålagt skærpede kundekendskabskrav, der var mindre indgribende i de grundlæggende friheder end dem, der er fastsat i den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning, men at disse foranstaltninger ikke havde været tilstrækkeligt effektive til at bekæmpe de identificerede risici.
Det følger af det ovenstående, at med forbehold af den efterprøvelse, som den forelæggende ret skal foretage, synes den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning at være den mindst restriktive administrative foranstaltning med henblik på effektivt at forebygge den risiko for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, som PrivatBank var eksponeret for.
I tredje række skal det afgøres, om en administrativ foranstaltning som den i hovedsagen omhandlede, der har til formål at forebygge og bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, udgør et for vidtgående indgreb i de rettigheder og interesser, der er beskyttet ved artikel 56 TEUF og 63 TEUF, som det pågældende kreditinstitut og dets kunder nyder godt af.
I denne henseende fremgår det for det første af de sagsakter, som Domstolen råder over, at den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning er fastsat med henblik på at finde anvendelse i en begrænset periode, nemlig i afventning af gennemførelsen af andre foranstaltninger fastsat i den afgørelse, der er nævnt i nærværende doms præmis 19, og af finans- og kapitalmarkedskommissionens godkendelse af denne gennemførelse. Det følger heraf, således som generaladvokaten har anført i punkt 89 i forslaget til afgørelse, at PrivatBank selv var i stand til at påvirke ophævelsen af restriktionerne.
For det andet synes intensiteten af den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning, således som generaladvokaten har anført i punkt 90 i forslaget til afgørelse, ikke at være uforholdsmæssig i forhold til det forfulgte lovlige formål, nemlig forebyggelse og bekæmpelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Eftersom denne administrative foranstaltning først blev anvendt fra vedtagelsen af den i hovedsagen omhandlede afgørelse, kunne PrivatBank nemlig for det første opretholde de forretningsforbindelser, som PrivatBank havde etableret før denne vedtagelse, herunder med kunder, som ikke havde nogen tilknytning til Letland, og hvis månedlige indbetalingsvolumen var højere end de tærskler, der var fastsat ved denne foranstaltning. For det andet kunne dette kreditinstitut fortsætte med at etablere nye forretningsforbindelser med personer, der ikke havde nogen forbindelse til Letland, forudsat at deres månedlige indbetalingsvolumen var lavere end disse tærskler.
For det tredje var vedtagelsen af den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning ifølge finans- og kapitalmarkedskommissionen nødvendig som følge af de systematiske og gentagne overtrædelser, som PrivatBank har begået af de nationale love og forskrifter på området for forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Det fremgår således, at PrivatBank selv på ansvarspådragende vis har bidraget til en risikosituation på dette område, som den kompetente nationale myndighed var tvunget til at reagere på.
For det fjerde bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 92 i forslaget til afgørelse, at selv om de frie kapitalbevægelser indebærer, at kunden frit kan vælge det kreditinstitut, som den pågældende agter at overdrage bl.a. forvaltningen af sine bankkonti, giver denne grundlæggende frihed imidlertid ikke ret til at etablere forretningsforbindelser med et bestemt kreditinstitut uden hensyn til de konkrete omstændigheder, såsom dette instituts manglende overholdelse af love og forskrifter på området for forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
Under disse omstændigheder og med forbehold af den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage, synes den i hovedsagen omhandlede administrative foranstaltning ikke at udgøre et for vidtgående indgreb i de rettigheder og interesser, der er beskyttet ved artikel 56 TEUF og 63 TEUF, som det pågældende kreditinstitut og dets kunder nyder godt af.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 56, stk. 1, TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en administrativ foranstaltning, hvorved den kompetente myndighed i en medlemsstat dels forbyder et kreditinstitut at etablere forretningsforbindelser med enhver fysisk person, der ikke har nogen tilknytning til den medlemsstat, hvor dette kreditinstitut er etableret, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 15000 EUR, eller med enhver juridisk person, hvis økonomiske virksomhed ikke har nogen tilknytning til denne medlemsstat, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 50000 EUR, dels pålægger nævnte kreditinstitut at bringe sådanne forretningsforbindelser til ophør, hvis de er etableret efter vedtagelsen af denne foranstaltning, forudsat at denne administrative foranstaltning for det første er begrundet i formålet om at forebygge og bekæmpe hvidvask af penge og finansiering af terrorisme eller udgør en foranstaltning, der er nødvendig for at hindre overtrædelser af nationale love og forskrifter i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner, eller udgør en foranstaltning, der er begrundet i de hensyn til den offentlige orden, der er omhandlet i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF, for det andet er egnet til at sikre virkeliggørelsen af disse formål, for det tredje ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dem, og for det fjerde ikke udgør et for vidtgående indgreb i de rettigheder og interesser, der er beskyttet ved artikel 56 TEUF og 63 TEUF, som det pågældende kreditinstitut og dets kunder nyder godt af.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

1)
Finanslån og ‑kreditter samt transaktioner vedrørende kontokuranter og indlånskonti i penge- og finansieringsinstitutter, navnlig kreditinstitutter, udgør kapitalbevægelser som omhandlet i artikel 63, stk. 1, TEUF.

2)
Artikel 56, stk. 1, TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at en administrativ foranstaltning, hvorved den kompetente myndighed i en medlemsstat dels forbyder et kreditinstitut at etablere forretningsforbindelser med enhver fysisk eller juridisk person, der ikke har nogen tilknytning til den medlemsstat, hvor dette kreditinstitut er etableret, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger et vist beløb, dels pålægger det nævnte kreditinstitut at bringe sådanne forretningsforbindelser til ophør, hvis de er etableret efter vedtagelsen af denne foranstaltning, udgør en restriktion for den frie udveksling af tjenesteydelser som omhandlet i den førstnævnte bestemmelse og en restriktion for de frie kapitalbevægelser som omhandlet i den sidstnævnte bestemmelse.

3)
Artikel 56, stk. 1, TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en administrativ foranstaltning, hvorved den kompetente myndighed i en medlemsstat dels forbyder et kreditinstitut at etablere forretningsforbindelser med enhver fysisk person, der ikke har nogen tilknytning til den medlemsstat, hvor dette kreditinstitut er etableret, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 15000 EUR, eller med enhver juridisk person, hvis økonomiske virksomhed ikke har nogen tilknytning til denne medlemsstat, og hvis månedlige indbetalingsvolumen overstiger 50000 EUR, dels pålægger nævnte kreditinstitut at bringe sådanne forretningsforbindelser til ophør, hvis de er etableret efter vedtagelsen af denne foranstaltning, forudsat at denne administrative foranstaltning for det første er begrundet i formålet om at forebygge hvidvask af penge og finansiering af terrorisme eller udgør en foranstaltning, der er nødvendig for at hindre overtrædelser af nationale love og forskrifter i forbindelse med tilsynet med finansielle institutioner, eller udgør en foranstaltning, der er begrundet i de hensyn til den offentlige orden, der er omhandlet i artikel 65, stk. 1, litra b), TEUF, for det andet er egnet til at sikre virkeliggørelsen af disse formål, for det tredje ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opfylde dem, og for det fjerde ikke udgør et for vidtgående indgreb i de rettigheder og interesser, der er beskyttet ved artikel 56 TEUF og 63 TEUF, som det pågældende kreditinstitut og dets kunder nyder godt af.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: lettisk.