CELEX: 62014CJ0501
Reenvio prejudicial
Transportes rodoviários
Regulamento (CE) n.° 561/2006
Artigo 10.°, n.° 3
Artigos 18.° e 19.°
Coima aplicada ao condutor
Medidas necessárias à execução da sanção, aplicadas à empresa de transporte
Imobilização do veículo

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE) n.
o
561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.
o
3821/85 e (CE) n.
o
2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.
o
3820/85 do Conselho (
JO 2006, L 102, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a EL‑EM‑2001 Ltd à Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Dél‑alföldi Regionális Vám‑ és Pénzügyőri Főigazgatósága (Direção Regional de Inspeção Fiscal e Aduaneira de Dél Alföld, pertencente à Administração Fiscal e Aduaneira Nacional, Hungria), a propósito da imobilização de um veículo automóvel pesado, do qual a EL‑EM‑2001 é proprietária e exploradora, para garantir o pagamento de uma coima aplicada ao condutor deste veículo que, naquela altura, era empregado desta sociedade.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento (CEE) n.
o
3821/85
O artigo 15.
o
, n.
o
7, alínea a), do Regulamento (CEE) n.
o
3821/85 do Conselho, de 20 dezembro de 1985, relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários (
JO 1985, L 370, p. 8
; EE 07 F4 p. 28), conforme alterado pelo Regulamento n.
o
561/2006 (a seguir «Regulamento n.
o
3821/85»), prevê:
«Sempre que o condutor conduza um veículo equipado com um aparelho de controlo em conformidade com o Anexo I, deve poder apresentar, a pedido dos agentes encarregados do controlo:
i)
as folhas de registo da semana em curso e as utilizadas pelo condutor nos 15 dias anteriores;
ii)
o cartão de condutor, se o possuir; e
iii)
qualquer registo manual e impressão efetuados durante a semana em curso e nos 15 dias anteriores, tal como previsto no presente regulamento e no Regulamento [...] n.
o
561/2006.
No entanto, após 1 de janeiro de 2008, os períodos referidos nas subalíneas i) e iii) abrangerão o dia em curso e os 28 dias anteriores;
[…]»
Regulamento n.
o
561/2006
Nos termos dos considerandos 17, 26 e 27 do Regulamento n.
o
561/2006:
«(17)
O presente regulamento pretende melhorar as condições sociais dos empregados abrangidos pelo mesmo, bem como a segurança rodoviária em geral. Este objetivo é alcançado sobretudo mediante as disposições relativas aos tempos de condução máximos por dia, por semana e por períodos de duas semanas consecutivas, a disposição que impõe um período de repouso semanal regular aos condutores pelo menos uma vez em cada período de duas semanas consecutivas e as disposições que preveem que em caso algum o período de repouso diário poderá ser menor do que um período ininterrupto de nove horas. Uma vez que este pacote de disposições garante um repouso adequado, e tendo ainda em conta a experiência prática da aplicação da lei nos últimos anos, deixa de ser necessário um sistema de compensação para períodos de repouso diário reduzido.
[…]
(26)
Os Estados‑Membros deverão determinar o regime das sanções aplicáveis às violações do presente regulamento e assegurar a sua aplicação. As referidas sanções deverão ser eficazes, proporcionadas, dissuasivas e não discriminatórias. A possibilidade de imobilização do veículo em caso de infração grave deverá também ser incluída no âmbito das medidas comuns que os Estados‑Membros podem aplicar. As disposições contidas no presente regulamento relativas às sanções ou ações penais não deverão afetar as regras nacionais relativas ao ónus da prova.
(27)
No interesse de uma execução clara e eficaz, é desejável assegurar disposições uniformes sobre a responsabilização das empresas transportadoras e dos condutores por infrações ao presente regulamento. Essa responsabilização poderá resultar em sanções de caráter penal, civil ou administrativo, consoante o regime aplicável em cada Estado‑Membro.»
O artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
561/2006 prevê:
«O presente regulamento estabelece regras em matéria de tempos de condução, pausas e períodos de repouso para os condutores envolvidos no transporte rodoviário de mercadorias e de passageiros, visando harmonizar as condições de concorrência entre modos de transporte terrestre, especialmente no setor rodoviário, e melhorar as condições de trabalho e a segurança rodoviária. O presente regulamento pretende igualmente promover uma melhoria das práticas de controlo e aplicação da lei pelos Estados‑Membros e das práticas laborais no setor dos transportes rodoviários.»
O artigo 10.
o
, n.
os
1 a 3, deste regulamento dispõe:
«1.   É proibido remunerar os condutores assalariados, mesmo sob a forma de concessão de prémios ou de suplementos de salário, em função das distâncias percorridas e/ou do volume das mercadorias transportadas, se essa remuneração for de natureza tal que comprometa a segurança rodoviária e/ou favoreça a violação do presente regulamento.
2.   As empresas de transportes devem organizar o trabalho dos condutores a que se refere o n.
o
1 de modo a que estes possam cumprir o disposto no Regulamento [n.
o
3821/85] e no capítulo II do presente regulamento. As empresas transportadoras devem dar instruções adequadas aos condutores e efetuar controlos regulares, para assegurar o cumprimento quer do Regulamento [n.
o
3821/85], quer do capítulo II do presente regulamento.
3.   As empresas de transportes são responsáveis por qualquer infração cometida pelos condutores da empresa, ainda que essa infração tenha sido cometida no território de outro Estado‑Membro ou de um país terceiro.
Sem prejuízo do direito que lhes assiste de responsabilizarem plenamente as empresas de transportes, os Estados‑Membros podem tornar esta responsabilidade dependente da infração aos n.
os
1 e 2 por parte da empresa de transportes. Os Estados‑Membros podem tomar em consideração quaisquer provas suscetíveis de demonstrar que não existem fundados motivos para imputar à empresa de transportes a responsabilidade pela infração cometida.»
O artigo 18.
o
do Regulamento n.
o
561/2006 enuncia:
«Os Estados‑Membros adotarão as disposições necessárias à aplicação do presente regulamento.»
O artigo 19.
o
deste regulamento prevê:
«1.   Os Estados‑Membros devem determinar o regime de sanções aplicável às violações do disposto no presente regulamento e no Regulamento [n.
o
3821/85] e tomar todas as medidas necessárias para assegurar a sua aplicação. Essas sanções devem ser eficazes, proporcionadas, dissuasivas e não discriminatórias. Nenhuma infração ao presente regulamento e ao Regulamento [n.
o
3821/85] será sujeita a mais de uma sanção ou processo. Os Estados‑Membros devem notificar à Comissão as referidas medidas e as regras sobre sanções até à data fixada no segundo parágrafo do artigo 29.
o
A Comissão informará os Estados‑Membros em conformidade.
2.   Os Estados‑Membros devem dotar as autoridades competentes da capacidade de aplicar sanções às empresas e/ou aos condutores por infrações ao presente regulamento detetadas no seu território que ainda não tenham sido sujeitas a sanções, ainda que tais infrações tenham sido cometidas no território de outro Estado‑Membro ou de um país terceiro.
A título de derrogação, sempre que seja detetada uma infração:
—
que não tenha sido cometida no território do Estado‑Membro em questão, e
—
que tenha sido cometida por uma empresa estabelecida noutro Estado‑Membro ou num país terceiro, ou por um condutor cujo local de afetação se situe noutro Estado‑Membro ou num país terceiro,
em vez de impor uma sanção, os Estados‑Membros podem, até 1 de janeiro de 2009, notificar dos factos relativos à infração a autoridade competente do Estado‑Membro ou do país terceiro em que esteja sedeada a empresa ou em que o condutor tenha o seu local de afetação.
3.   Sempre que um Estado‑Membro intente uma ação ou imponha uma sanção por uma infração específica, deverá fornecer ao condutor o respetivo comprovativo por escrito.
4.   Os Estados‑Membros devem assegurar a vigência de um sistema de sanções proporcionadas, que podem incluir sanções financeiras, por infração ao presente regulamento ou ao Regulamento […] n.
o
3821/85 por parte de empresas de transportes ou de expedidores associados, transitários, operadores turísticos, contratantes principais, subcontratantes e agências de emprego de condutores.»
O artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
561/2006 enuncia:
«Para reagir aos casos em que um Estado‑Membro considere que uma infração ao presente regulamento é claramente suscetível de pôr em perigo a segurança rodoviária, deve tal Estado‑Membro habilitar a autoridade competente a proceder à imobilização do veículo em questão até ser corrigida a causa da infração. Os Estados‑Membros podem obrigar o condutor a gozar um período de repouso diário. Os Estados‑Membros devem também, se for caso disso, retirar, suspender ou restringir a licença da empresa de transportes, se a mesma estiver estabelecida nesse Estado‑Membro, ou retirar, suspender ou restringir a carta de condução do condutor. A Comissão elaborará, nos termos do n.
o
2 do artigo 24.
o
, orientações destinadas a promover uma aplicação harmonizada do presente artigo.»
Direito húngaro
O artigo 20.
o
da közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (Lei n.
o
I de 1988, relativa à circulação rodoviária, a seguir «lei da circulação rodoviária») refere:
«(1)   Está sujeito a coima quem infringir as disposições da presente lei, normas jurídicas específicas e atos de direito comunitário relativos:
[…]
d)
à utilização do aparelho de controlo e do disco de tacógrafo no domínio dos transportes rodoviários, e dos cartões necessários aos tacógrafos digitais,
[…]
(7)   No caso de controlo rodoviário, o veículo poderá ser imobilizado durante a tramitação do processo administrativo, respeitando‑se a legislação sobre a detenção do transporte de mercadorias perigosas, de géneros alimentícios muito perecíveis e de animais vivos, até ao pagamento da coima ou à constituição de uma garantia de cumprimento da obrigação pecuniária, sem que seja necessária uma decisão de mérito
ad hoc
, em conformidade com os requisitos sobre as medidas de segurança previstos na lei que institui normas gerais em matéria de procedimento e serviços administrativos. O veículo não poderá ser imobilizado quando
a)
a sede, o domicílio ou a residência habitual do devedor (ou dos devedores) da coima se situarem no território húngaro e o devedor dispuser de um número fiscal ou um código de identificação fiscal atribuído pela Administração Fiscal do Estado, ou
b)
um organismo financeiro prestar garantia ou caução de cumprimento da coima, ou quando esta garantia seja prestada por uma empresa que dispõe de um número fiscal e que esteja registada no território nacional, desde que o devedor da coima apresente provas satisfatórias nesse sentido no decorrer do processo.
(7a)   Se, durante o controlo rodoviário, se verificar que foi infringido uma das regras previstas no n.
o
1, alíneas c), e) e h), ou se essa infração constituir um risco para a segurança rodoviária, a autoridade competente pode imobilizar o veículo até deixar de existir um risco para a segurança rodoviária, em conformidade com os requisitos sobre as medidas de segurança previstos na lei que institui normas gerais em matéria de procedimento e serviços administrativos, sem que seja necessária uma decisão de mérito
ad hoc
.»
O artigo 5.
o
do közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással összefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. kormányrendelet (Decreto‑Lei n.
o
156/2009, relativo ao montante das coimas a aplicar nos casos de violação de certas disposições relativas ao transporte rodoviário de mercadorias e de pessoas e à circulação rodoviária, e ainda às funções da autoridade pública ligadas à aplicação de coimas), de 29 de julho de 2009, dispõe o seguinte:
«Quanto ao artigo 20.
o
, n.
o
1, alínea d), da lei [da circulação rodoviária], o montante da coima fixado nos termos do anexo 4 desse mesmo decreto deve — salvo disposição legislativa ou regulamentar em sentido contrário — ser pago pela pessoa que violou uma disposição relativa ao aparelho de controlo e ao disco de tacógrafo ou à respetiva utilização, prevista:
[…]
e)
no Regulamento [n.
o
3821/85]
[…]»
O artigo 143.
o
da közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Lei n.
o
CXL de 2004, que institui normas gerais em matéria de processo e serviços administrativos), sob a epígrafe «Medidas cautelares», prevê:
«(1)   Se o cumprimento posterior da obrigação objeto do processo estiver em causa, é possível ordenar, a título de medida cautelar, antes do termo do prazo de cumprimento e nos cinco dias seguintes ao surgimento do fator de risco, a constituição de uma garantia de cumprimento da obrigação pecuniária ou a apreensão de um determinado bem.
(2)   A medida cautelar é decretada pela autoridade de primeiro grau e executada pelo órgão executivo.
(3)   A medida cautelar deve ser levantada se
a)
for decretada para garantir uma obrigação de pagamento e o montante correspondente a essa obrigação tiver sido depositado no órgão executivo,
b)
for decretada para a prática de um ato e existirem provas irrefutáveis de que todos os atos preparatórios necessários tiverem sido realizados com vista ao cumprimento voluntário desse ato que só continua a ser impedido pela medida cautelar, ou se
c)
o fundamento da aplicação da medida cautelar deixou de existir por qualquer outro motivo.
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A EL‑EM‑2001 é uma empresa de transportes registada na Bulgária. Durante um transporte realizado na Hungria, um dos empregados desta empresa, que conduzia um camião do qual esta última é proprietária e exploradora, foi objeto de um controlo rodoviário. Durante esse controlo, as autoridades competentes constataram uma infração ao disposto no artigo 15.
o
, n.
o
7, alínea a), do Regulamento n.
o
3821/85.
Consequentemente, em 25 de fevereiro de 2014, a Nemzeti Adó‑ és Vámhivatal Csongrád Megyei Vám‑ és Pénzügyőri Igazgatósága (Direção Regional de Inspeção Fiscal e Aduaneira de Csongrád, pertencente à Administração Fiscal e Aduaneira Nacional, Hungria) (a seguir «autoridade administrativa de primeiro grau») aplicou uma coima de 400000 forints húngaros (HUF) (cerca de1270 euros) ao condutor do referido veículo. Além disso, esta autoridade decidiu decretar uma medida cautelar para garantir a obrigação de pagamento desta coima e, neste sentido, ordenou a imobilização daquele veículo até ao pagamento da referida coima.
No âmbito de um recurso interposto pela EL‑EM‑2001, a autoridade administrativa de segundo grau confirmou a decisão que decretou esta medida cautelar.
A EL‑EM‑2001 interpôs recurso de anulação dessa decisão no Szegedi Közigazgatási és munkaügyi bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szeged, Hungria).
A este respeito, a EL‑EM‑2001 alegou que o processo administrativo que resultou na decisão impugnada não lhe dizia respeito e que não foi parte nesse processo. Baseou‑se no facto de que, uma vez que a infração tinha sido cometida pelo condutor do veículo em causa e que foi só a este a quem a autoridade administrativa de primeiro grau aplicou a coima, ela, enquanto empregador desse condutor, não podia ser objeto de uma medida cautelar como a imobilização do veículo que explorava. Salientou que nenhuma regra de direito permite a imobilização de um bem que pertence a um terceiro que não foi parte no processo administrativo e que não cometeu a infração.
A Administração pediu que fosse negado provimento ao recurso interposto pela EL‑EM‑2001, alegando, designadamente, que esta tinha a qualidade de parte no processo administrativo e que, além disso, tinha exercido o seu direito de recurso da decisão de imobilização do veículo em causa. Com efeito, afirma que, se foi aplicada uma coima, independentemente do respetivo destinatário, a lei húngara permite que a autoridade administrativa, no caso em que seja aplicada uma coima administrativa ao condutor ou ao explorador do veículo, ordene a imobilização do veículo utilizado caso se verifique a existência de uma infração.
Nestas circunstâncias, o Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság (Tribunal Administrativo e do Trabalho de Szeged) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento […] n.
o
561/2006 ser interpretado no sentido de as medidas necessárias à execução de uma sanção determinada e imposta por um Estado‑Membro em caso de infração só poderem ser aplicadas à pessoa que tenha cometido essa infração?
Por outras palavras: [à] luz do disposto no artigo 18.
o
do Regulamento […] n.
o
561/2006, é contrária à obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo artigo 19.
o
, n.
o
1, primeiro período, do [mesmo regulamento] a legislação nacional que prevê que as disposições necessárias à execução de uma sanção determinada e imposta por um Estado‑Membro sejam aplicadas a uma pessoa (singular ou coletiva) relativamente à qual não se tenha provado, no processo administrativo, a prática de qualquer infração?
2)
Em caso de resposta negativa à primeira questão, deve o artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento [n.
o
561/2006] ser interpretado no sentido de [que] uma medida aplicada a um terceiro (pessoa singular ou coletiva) pela infração praticada por outra pessoa, sem que se tenha apurado a prática de qualquer infração por parte desse terceiro, constitui uma sanção que é aplicada a este, independentemente da respetiva designação?
3)
Em caso de resposta afirmativa à segunda questão, é contrária à proibição de dupla apreciação a que se refere o artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento [n.
o
561/2006] a legislação nacional que, com vista à execução da sanção de uma infração cometida pelo condutor, permite aplicar uma sanção, denominada medida mas de natureza sancionatória, a outra pessoa (singular ou coletiva)?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o Regulamento n.
o
561/2006 se opõe a uma legislação nacional que permite, a título de medida cautelar, a imobilização de um veículo que pertence a uma empresa de transportes numa situação em que, por um lado, o condutor empregado por esta empresa conduzia esse veículo em violação do disposto no Regulamento n.
o
3821/85 e, por outro, a autoridade nacional não responsabilizou a referida empresa.
A este respeito, cumpre recordar que, nos termos do considerando 17 e do artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
561/2006, este tem por objetivo, designadamente, melhorar as condições sociais dos empregados abrangidos pelo mesmo, bem como a segurança rodoviária em geral.
Em virtude do considerando 27 do Regulamento n.
o
561/2006, é desejável, para garantir uma aplicação clara e eficaz das regras relativas aos tempos de condução e de descanso, assegurar disposições uniformes sobre a responsabilização das empresas transportadoras e dos condutores por infrações a este regulamento, sendo que essa responsabilização poderá dar origem a sanções de caráter penal, civil ou administrativo nos Estados‑Membros.
A este respeito, o artigo 18.
o
do Regulamento n.
o
561/2006 dispõe que os Estados‑Membros adotarão as medidas necessárias à aplicação deste regulamento.
Por conseguinte, o artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
561/2006 impõe aos Estados‑Membros que determinem «o regime de sanções aplicável às violações do disposto [nesse] regulamento e no Regulamento [n.
o
3821/85]» e tomem «todas as medidas necessárias para assegurar a sua aplicação».
Resulta destas disposições que o objetivo prosseguido pelo Regulamento n.
o
561/2006 não é a harmonização das sanções, mas, pelo contrário, este regulamento confere liberdade aos Estados‑Membros quanto às medidas a adotar e às sanções necessárias à sua aplicação (v., neste sentido, acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, n.
o
22).
Neste contexto, refira‑se que o artigo 10.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
561/2006 permite expressamente aos Estados‑Membros «responsabilizarem plenamente» as empresas de transportes pelas infrações cometidas pelos condutores que empregam.
Além disso, o artigo 19.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
561/2006 dispõe que qualquer Estado‑Membro deve permitir que as autoridades competentes apliquem sanções a empresas e/ou a condutores por infrações a esse mesmo regulamento detetadas no seu território e que ainda não tenham sido sujeitas a sanções.
Resulta desta disposição que o Regulamento n.
o
561/2006 sujeita tanto as empresas de transporte como os condutores a obrigações determinadas e responsabiliza as primeiras e os segundos pelas infrações às respetivas obrigações (acórdão de 9 de junho de 2016, Eurospeed,
C‑287/14
,
EU:C:2016:420
, n.
o
32).
Resulta igual e inequivocamente da redação do considerando 27 do referido regulamento que os Estados‑Membros podem prever um regime de responsabilidade dos condutores pelas infrações a esse regulamento e que dispõem, no que respeita à natureza das sanções aplicáveis, de uma margem de apreciação (acórdão de 9 de junho de 2016, Eurospeed,
C‑287/14
,
EU:C:2016:420
, n.
o
34).
Na medida em que, por um lado, os Estados‑Membros são obrigados, nos termos do artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
561/2006, a aprovar normas quanto às sanções por infrações a esse regulamento, de forma a que essas sanções sejam eficazes, proporcionadas, dissuasivas e não discriminatórias, e, por outro lado, esse regulamento não exclui a responsabilidade dos condutores, daí resulta que esses Estados podem aprovar disposições que permitam aplicar sanções aos condutores, exclusivamente ou não (acórdão de 9 de junho de 2016, Eurospeed,
C‑287/14
,
EU:C:2016:420
, n.
o
35).
Ademais, o Tribunal de Justiça declarou que um regime de responsabilidade objetiva é suscetível de incitar a entidade patronal a organizar o trabalho dos seus empregados de forma a assegurar o cumprimento do Regulamento n.
o
561/2006 e que a segurança rodoviária reveste um interesse geral que pode justificar a imposição de uma coima à entidade patronal pelas infrações cometidas pelo seu empregado e um sistema de responsabilidade penal objetiva (acórdão de 10 de julho de 1990, Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, n.
o
19).
Por último, importa recordar que, segundo o considerando 26 do Regulamento n.
o
561/2006, a possibilidade de imobilização do veículo em caso de infração grave deverá também ser incluída no âmbito das medidas comuns que os Estados‑Membros podem aplicar.
O artigo 21.
o
do Regulamento n.
o
561/2006 prevê, neste contexto, que os Estados‑Membros podem, no caso de uma infração ser claramente suscetível de pôr em perigo a segurança rodoviária, habilitar a autoridade competente a proceder à imobilização do veículo em questão até ser corrigida a causa da infração. Os Estados‑Membros podem obrigar o condutor a observar um tempo de descanso diário ou, se for caso disso, proceder igualmente à retirada, suspensão ou restrição da licença da empresa, se essa empresa estiver estabelecida no Estado‑Membro em questão, ou proceder à retirada, suspensão ou restrição da carta de condução de um condutor.
Resulta do exposto que, atendendo ao objetivo prosseguido, que consiste em fazer cumprir, tanto pelos condutores como pelas empresas de transporte, as obrigações que lhes incumbem em aplicação dos Regulamentos n.
os
3821/85 e 561/2006, a adoção de uma medida cautelar, como a imobilização de um veículo contra uma empresa de transporte por uma infração cometida pelo seu condutor, de modo a garantir a execução de uma sanção aplicada em razão desta infração, é, em si mesma, compatível com o direito da União.
Todavia, há que recordar que o artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
561/2006 impõe que os Estados‑Membros devem determinar o regime de sanções aplicável às violações do disposto nesse regulamento e no Regulamento n.
o
3821/85 e que essas sanções devem ser «eficazes, proporcionadas dissuasivas e não discriminatórias».
No entanto, o referido regulamento não contém regras mais precisas no que diz respeito à previsão das referidas sanções nacionais e não estabelece, nomeadamente, nenhum critério expresso para apreciar o caráter proporcionado dessas sanções (acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, n.
o
22).
Segundo jurisprudência constante, na falta de harmonização da legislação da União no domínio das sanções aplicáveis em caso de desrespeito das condições previstas no regime instituído por essa legislação, os Estados‑Membros são competentes para escolher as sanções que se lhes afigurem adequadas. Todavia, estão obrigados a exercer a sua competência com observância do direito da União e dos seus princípios gerais, e, por conseguinte, na observância do princípio da proporcionalidade (v. acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, n.
o
23 e jurisprudência referida).
Devem igualmente cumprir estes requisitos as restantes medidas estreitamente ligadas às sanções que, tal como a imobilização de um veículo, garantem a sua eficácia.
Assim, no presente caso, a medida cautelar permitida pela legislação nacional que está em causa no processo principal não deve exceder os limites do que é adequado e necessário para a realização dos objetivos legitimamente prosseguidos por essa legislação, sabendo‑se que, quando existe uma opção entre várias medidas adequadas, se deve usar a menos restritiva e que os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos que se pretendem alcançar (v., neste sentido, acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, n.
os
24, 53 e jurisprudência referida).
O Tribunal de Justiça decidiu, neste contexto, que o rigor das sanções deve ser adequado à gravidade das violações que reprimem, designadamente assegurando um efeito verdadeiramente dissuasivo, ao mesmo tempo que respeitam o princípio geral da proporcionalidade (acórdão de 27 de março de 2014, LCL Le Crédit Lyonnais,
C‑565/12
,
EU:C:2014:190
, n.
o
45).
Por outro lado, o Tribunal de Justiça declarou que o princípio da proporcionalidade é imposto aos Estados‑Membros não apenas no que diz respeito à determinação dos elementos constitutivos de uma infração e das regras relativas ao montante das coimas mas igualmente no que diz respeito à apreciação dos elementos que podem entrar em linha de conta para fixar a coima (acórdão de 9 de fevereiro de 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, n.
o
54).
Neste contexto, é pacífico que a medida cautelar de imobilização em causa no processo principal foi adotada no âmbito de um processo administrativo instaurado exclusivamente contra o condutor que foi responsabilizado. A este respeito, a legislação húngara prevê, no artigo 20.
o
, n.
o
7, da lei da circulação rodoviária, conjugado com o artigo 143.
o
da Lei n.
o
CXL de 2004, que institui normas gerais em matéria de processo e serviços administrativos, que, no caso de controlo rodoviário, o veículo poderá ser imobilizado — respeitando‑se a legislação sobre a detenção do transporte de mercadorias perigosas, de géneros alimentícios muito perecíveis e de animais vivos — durante a tramitação do processo administrativo ou até ao pagamento da coima ou à constituição de uma garantia de cumprimento da obrigação pecuniária, sem que seja necessária uma decisão de mérito
ad hoc
, quando a autoridade competente considera que é posta em causa a execução posterior da obrigação que serve de base ao referido processo.
Além disso, importa referir que, por força do artigo 20.
o
, n.
o
7, da lei da circulação rodoviária, o veículo não poderá ser imobilizado quando a sede, o domicílio ou a residência habitual do devedor da coima se situarem no território húngaro e esse devedor dispuser de um número fiscal ou um código de identificação fiscal atribuído pela Administração Fiscal do Estado, ou quando um organismo financeiro prestar garantia ou caução de cumprimento da coima aplicada, ou ainda quando esta garantia seja prestada por uma empresa que dispõe de um número fiscal e que esteja registada no território nacional, desde que o devedor da coima apresente provas satisfatórias nesse sentido no decorrer do processo.
Daqui resulta que o único objetivo prosseguido pela imobilização de um veículo consiste em garantir o pagamento rápido da coima aplicada a título de sanção.
Se é certo que essa medida cautelar é, em princípio, adequada e eficaz para alcançar os objetivos de melhorar as condições sociais dos trabalhadores e a segurança rodoviária, prosseguidos pelo Regulamento n.
o
561/2006, a imobilização de um veículo que pertence a uma empresa de transportes que não foi responsabilizada no âmbito de um processo administrativo ultrapassa o que é necessário para atingir esses objetivos.
Com efeito, existem, como referiu a Comissão no n.
o
43 das suas observações, medidas igualmente eficazes, mas menos restritivas e desproporcionadas, em relação ao direito de propriedade, entre as quais figuram, designadamente, a suspensão, a retirada ou a restrição da carta de condução do condutor até ao pagamento da coima. Esta medida permite à empresa de transportes designar outro condutor que possa conduzir o veículo em causa, independentemente do pagamento da coima.
No que diz respeito ao requisito da eficácia e do efeito dissuasivo da medida em causa, decorrente do artigo 19.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
561/2006, conjugado com o artigo 18.
o
deste regulamento, importa sublinhar que uma medida responde a estes critérios quando incita os agentes envolvidos no transporte rodoviário a evitar sanções e, no caso de aplicação de uma coima, a pagar esta última no mais breve prazo possível. O efeito dissuasivo é mais importante quando o devedor da coima é igualmente o proprietário do veículo imobilizado. Este é o caso, designadamente, quando o autor da infração é simultaneamente condutor e proprietário do veículo ou quando tanto o condutor como a empresa sejam sancionados por uma infração.
Ora, no processo principal, foi aplicada uma coima apenas ao condutor, uma vez que a responsabilidade da empresa, que não foi parte no processo administrativo, não foi provada nem posta em causa. No entanto, a medida cautelar visa exclusivamente esta empresa, apesar de a mesma não ter cometido nenhuma infração. Nesta situação, a medida cautelar que constitui a imobilização do veículo não é realmente dissuasiva nem eficaz em relação ao condutor. Em contrapartida, uma medida como, designadamente, a retirada, a suspensão ou a restrição da carta de condução do condutor até ao pagamento da coima é tanto dissuasiva como eficaz, e cumpre os requisitos do princípio da proporcionalidade.
Em face de todas estas considerações, há que responder à primeira questão que o Regulamento n.
o
561/2006 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que permite, a título de medida cautelar, a imobilização de um veículo pertencente a uma empresa de transportes numa situação em que, por um lado, o condutor desse veículo, empregado por essa empresa, conduzia esse veículo em violação do disposto no Regulamento n.
o
3821/85 e, por outro, a autoridade nacional competente não responsabilizou a referida empresa, porquanto essa medida cautelar não cumpre os requisitos do princípio da proporcionalidade.
Quanto à segunda e terceira questões
Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda e terceira questões.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

O Regulamento (CE) n.
o
561/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, relativo à harmonização de determinadas disposições em matéria social no domínio dos transportes rodoviários, que altera os Regulamentos (CEE) n.
o
3821/85 e (CE) n.
o
2135/98 do Conselho e revoga o Regulamento (CEE) n.
o
3820/85 do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional que permite, a título de medida cautelar, a imobilização de um veículo pertencente a uma empresa de transportes numa situação em que, por um lado, o condutor desse veículo, empregado por essa empresa, conduzia esse veículo em violação do disposto no Regulamento (CEE) n.
o
3821/85 do Conselho, de 20 de dezembro de 1985, relativo à introdução de um aparelho de controlo no domínio dos transportes rodoviários, e, por outro, a autoridade nacional competente não responsabilizou a referida empresa, porquanto essa medida cautelar não cumpre os requisitos do princípio da proporcionalidade.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.