CELEX: 62016CJ0620
Inadempimento di uno Stato
Articolo 258 TFUE
Decisione 2014/699/UE
Principio di leale cooperazione
Articolo 4, paragrafo 3, TUE
Ricevibilità
Effetti del comportamento addebitato alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato
Effetti continui sull’unità e sulla coerenza dell’azione internazionale dell’Unione europea
Sufficienza delle misure adottate dallo Stato membro interessato per conformarsi al parere motivato
Voto della Repubblica federale di Germania contro la posizione dell’Unione definita nella decisione 2014/699/UE in occasione della 25a sessione del comitato di revisione dell’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia (OTIF) e opposizione espressa da detto Stato membro contro tale posizione e contro le modalità di esercizio dei diritti di voto quali definite in tale decisione

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica federale di Germania, avendo votato, in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia (OTIF), contro la posizione definita nella decisione 2014/699/UE del Consiglio, del 24 giugno 2014, che stabilisce la posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione europea in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF per quanto riguarda talune modifiche della Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e delle sue appendici (
GU 2014, L 293, pag. 26
), ed essendosi pubblicamente dichiarata contraria sia alla suddetta posizione sia alle modalità di esercizio del diritto di voto in essa previste, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale decisione e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
Contesto normativo
Diritto internazionale
La COTIF
La Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia del 9 maggio 1980, quale modificata dal Protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (in prosieguo: la «COTIF»), è entrata in vigore il 1
o
luglio 2006. I 49 Stati che sono parte della COTIF, tra i quali tutti gli Stati membri dell’Unione europea fatte salve la Repubblica di Cipro e la Repubblica di Malta, costituiscono l’OTIF.
In virtù dell’articolo 2, paragrafo 1, della COTIF, l’OTIF ha lo scopo di favorire, migliorare e facilitare, sotto ogni punto di vista, il traffico internazionale ferroviario, in particolare istituendo regimi di diritto uniforme nei vari settori giuridici relativi al traffico internazionale ferroviario.
Il comitato di revisione dell’OTIF è composto in linea di principio da tutte le parti della COTIF. Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, lettere a) e b), della COTIF, la commissione di revisione dell’OTIF decide, nei limiti delle sue competenze, sulle proposte volte a modificare la COTIF ed esamina, inoltre, le proposte da sottoporre per decisione all’assemblea generale dell’OTIF. Le rispettive competenze di queste due istanze dell’OTIF in materia di modifica della COTIF sono fissate all’articolo 33 di detta Convenzione.
Nell’ambito del titolo VI della COTIF, intitolato «Modifica della [COTIF]», l’articolo 33 di detta Convenzione, intitolato «Competenza», dispone quanto segue:
«(…)
2.   L’Assemblea generale decide sulle proposte volte a modificare la [COTIF] a condizione che i [paragrafi] da 4 a 6 non prevedano una diversa competenza.
(…)
4.   Con riserva delle decisioni dell’Assemblea generale, adottate secondo il [paragrafo] 3, prima frase, la Commissione di revisione decide sulle proposte volte a modificare
a)
gli articoli 9 e 27, [paragrafi] da 2 a 5;
(…)
d)
le Regole uniformi CUV, ad eccezione degli articoli 1, 4, 5 e da 7 a 12;
(…)».
Ai sensi dell’articolo 35 della COTIF, intitolato «Decisioni delle Commissioni»:
«1.   Le modifiche della [COTIF] decise dalle Commissioni sono notificate dal Segretario generale agli Stati membri.
2.   Le modifiche della [COTIF] stessa, decise dalla Commissione di revisione, entrano in vigore per tutti gli Stati membri il primo giorno del dodicesimo mese successivo a quello in cui il Segretario generale le ha notificate agli Stati membri. (…)
3.   Le modifiche delle Appendici alla [COTIF], decise dalla Commissione di revisione, entrano in vigore per tutti gli Stati membri il primo giorno del dodicesimo mese successivo a quello in cui il Segretario generale le ha notificate agli Stati membri. (…)
(…)».
Conformemente all’articolo 38, paragrafo 2, della COTIF, l’Unione, in quanto organizzazione regionale che ha aderito alla COTIF, può esercitare i diritti di cui dispongono i suoi membri in virtù della COTIF, nella misura in cui riguardano materie di propria competenza. Dall’articolo 38, paragrafo 3, della COTIF, risulta che in previsione dell’esercizio del diritto di voto e del diritto di obiezione previsto all’articolo 35, paragrafi 2 e 4, di detta Convenzione, l’Unione dispone di un numero di voti pari a quello dei suoi Stati membri che sono anche membri dell’OTIF. Questi possono esercitare i loro diritti, segnatamente di voto, solo nella misura ammessa dal paragrafo 2 di detto articolo 38.
L’accordo di adesione
L’accordo tra l’Unione europea e l’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia di adesione dell’Unione europea alla convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (
GU 2013, L 51, pag. 8
; in prosieguo: l’«accordo di adesione»), firmato il 23 giugno 2011 a Berna, conformemente al suo articolo 9, è entrato in vigore il 1
o
luglio 2011.
Ai sensi dell’articolo 6 dell’accordo di adesione:
«1.   Per le decisioni su materie di competenza esclusiva dell’Unione, quest’ultima esercita i diritti di voto dei suoi Stati membri a norma della [COTIF].
2.   Per le decisioni su materie nelle quali l’Unione dispone della competenza concorrente con i suoi Stati membri, vota l’Unione o votano i suoi Stati membri.
3.   Fatto salvo l’articolo 26, paragrafo 7, della [COTIF], l’Unione dispone di un numero di voti uguale a quello dei suoi Stati membri che sono anche parti della [COTIF]. Quando l’Unione vota, i suoi Stati membri non votano.
4.   L’Unione informa di volta in volta le altre parti della [COTIF] dei casi nei quali, per i vari punti dell’ordine del giorno dell’assemblea generale e degli altri organi decisionali, intenderà esercitare i diritti di voto previsti ai paragrafi da 1 a 3. Tale obbligo si applica anche alle decisioni da prendere per corrispondenza. Tale informazione va fornita con sufficiente anticipo al segretario generale dell’OTIF in modo da consentirne la distribuzione unitamente ai documenti di seduta o a una decisione da adottare per corrispondenza».
Diritto dell’Unione
La decisione 2013/103/UE
L’accordo di adesione è stato approvato a nome dell’Unione con la decisione 2013/103/UE del Consiglio, del 16 giugno 2011, concernente la firma e la conclusione dell’accordo tra l’Unione europea e l’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia di adesione dell’Unione europea alla convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) del 9 maggio 1980, modificata dal protocollo di Vilnius del 3 giugno 1999 (
GU 2013, L 51, pag. 1
).
L’articolo 5 di tale decisione prevede che «[l]e disposizioni interne per la preparazione delle riunioni dell’OTIF nonché per la rappresentanza e le votazioni nell’ambito di tali riunioni sono stabiliti nell’allegato III della presente decisione».
L’allegato III di detta decisione è dedicato alle disposizioni interne destinate al Consiglio dell’Unione europea, agli Stati membri e alla Commissione in relazione ai lavori nell’ambito dell’OTIF, al fine di attuare «[la] necessità dell’unità della rappresentanza internazionale dell’Unione e dei suoi Stati membri conformemente al trattato [UE] e al trattato [FUE] e alla giurisprudenza della Corte (…), anche allo stadio dell’attuazione degli obblighi internazionali», come risulta dal comma introduttivo di tale allegato.
Il punto 2 di suddetto allegato, intitolato «Procedura di coordinamento», prevede quanto segue:
«(…)
2.2.
Nelle riunioni di coordinamento si concorderanno le posizioni a nome unicamente dell’Unione o, se del caso, a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri. Le posizioni degli Stati membri relative alla loro competenza esclusiva possono essere oggetto di coordinamento in queste riunioni se gli Stati membri ne convengono.
(…)
2.6.
Se la Commissione e gli Stati membri non riescono ad accordarsi su una posizione comune nelle riunioni di coordinamento, anche a motivo di un disaccordo sulla ripartizione delle competenze, la questione è sottoposta al comitato dei rappresentanti permanenti e/o al Consiglio».
Il punto 3 del medesimo allegato, concernente «Dichiarazioni e voto nelle riunioni dell’OTIF», è così formulato:
«3.1.
Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni di competenza esclusiva dell’Unione, la Commissione interverrà e voterà a nome dell’Unione. Dopo aver proceduto al debito coordinamento, gli Stati membri possono a loro volta intervenire per sostenere e/o sviluppare la posizione dell’Unione.
3.2.
Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni che rientrano nella competenza esclusiva nazionale, gli Stati membri interverranno e voteranno.
3.3.
Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni che contengono elementi sia di competenza nazionale che dell’Unione, la presidenza e la Commissione esprimeranno una posizione comune. Dopo aver proceduto al debito coordinamento, gli Stati membri possono intervenire per sostenere e/o sviluppare la posizione comune. Gli Stati membri o la Commissione, secondo il caso, voteranno a nome dell’Unione e dei suoi Stati membri conformemente alla posizione comune. La decisione su chi esprime il voto è presa in funzione della competenza preponderante (ad esempio, competenza principalmente nazionale o principalmente dell’Unione).
3.4.
Qualora un punto all’ordine del giorno tratti questioni che contengono elementi sia di competenza nazionale che dell’Unione e la Commissione e gli Stati membri non siano stati in grado di accordarsi su una posizione comune di cui al punto 2.6, gli Stati membri e la Commissione possono intervenire e votare sulle questioni che rientrano chiaramente nelle loro rispettive competenze.
3.5.
Riguardo alle questioni sulle quali non esiste un accordo tra la Commissione e gli Stati membri in merito alla ripartizione delle competenze o qualora non sia stato possibile ottenere la maggioranza richiesta per una posizione dell’Unione, ci si adopererà al massimo per chiarire la situazione o raggiungere una posizione dell’Unione. Nell’attesa, e previo debito coordinamento, gli Stati membri e/o la Commissione, secondo il caso, sono autorizzati ad intervenire, a condizione che la posizione espressa non pregiudichi una futura posizione dell’Unione, sia coerente con le politiche dell’Unione e con le precedenti posizioni dell’Unione e sia conforme alla normativa dell’Unione.
3.6.
(…)
I rappresentanti degli Stati membri e della Commissione si adopereranno seriamente per raggiungere una posizione comune e per sostenere tale posizione durante le discussioni nell’ambito dei gruppi di lavoro dell’OTIF».
La decisione 2014/699
L’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2014/699 dispone che «[l]a posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione, in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’[OTIF] è conforme a quanto disposto nell’allegato della presente decisione». Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, di detta decisione, «[n]el comitato di revisione i rappresentanti dell’Unione possono accettare modifiche di minore entità per quanto riguarda i documenti di cui all’allegato della presente decisione senza un’ulteriore decisione del Consiglio».
Il punto 3 dell’allegato della decisione 2014/699 enuncia, per quanto riguarda i punti all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, la ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri, l’esercizio del diritto di voto, nonché la posizione coordinata raccomandata.
Per quanto attiene ai punti 4 e 7 all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, riguardanti le proposte di modifica dell’articolo 12 della COTIF nonché degli articoli 2 e 9 dell’appendice D (CUV) della COTIF, relativa alle regole uniformi relative ai contratti di utilizzazione dei veicoli nel traffico ferroviario internazionale (CUV) (in prosieguo: le «modifiche di cui trattasi»), il punto 3 dell’allegato della decisione 2014/699 prevede quanto segue:
«Punto 4. Revisione parziale della COTIF – Convenzione di base
(…)
Competenza: condivisa.
Diritto di voto: Stati membri.
Posizione coordinata raccomandata:
(…)
Appoggio alle modifiche dell’articolo 12 (Esecuzione di sentenze. Pignoramento e sequestro), in quanto modificano la definizione di “detentore” in linea con il diritto dell’Unione.
(…)
Punto 7. Revisione parziale dell’appendice D (CUV)
(…)
Competenza: condivisa.
Diritto di voto: Unione.
Posizione raccomandata per l’Unione: appoggio alle modifiche degli articoli 2 e 9, in quanto chiariscono i ruoli del detentore e dell’ente responsabile della manutenzione in conformità al diritto dell’Unione (direttiva 2008/110/CE del Parlamento europeo e del Consiglio[, del 16 dicembre 2008, che modifica la direttiva 2004/49/CE relativa alla sicurezza delle ferrovie comunitarie (Direttiva sulla sicurezza delle ferrovie) (
GU 2008, L 345, pag. 62
)].(…)
(…)».
Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte
Con lettera del 4 agosto 2014, la Commissione ha invitato la Repubblica federale di Germania a spiegare il suo comportamento in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, svoltasi in data 25 e 26 giugno 2014.
Nella sua risposta del 12 novembre 2014, la Repubblica federale di Germania ha ritenuto che il suo comportamento fosse perfettamente legittimo e legale per il fatto che nessuna delle modifiche di cui trattasi rientrava nell’ambito delle competenze dell’Unione, poiché quest’ultima non aveva esercitato la sua competenza interna negli ambiti in questione.
Il 29 maggio 2015 la Commissione ha avviato un procedimento per inadempimento a norma dell’articolo 258, primo comma, TFUE, inviando alla Repubblica federale di Germania una lettera di diffida in cui ha sostenuto che tale Stato membro, con il suo comportamento in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza della decisione 2014/699 e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE. Inoltre, basandosi sul fatto che la Repubblica federale di Germania, secondo le sue dichiarazioni, aveva espressamente considerato legittimo il proprio comportamento, la Commissione ha rilevato che era desumibile che detto Stato membro avrebbe probabilmente fatto ricorso a simili comportamenti in futuro in circostanze analoghe.
Nella sua risposta del 7 luglio 2015 la Repubblica federale di Germania ha contestato gli addebiti mossi dalla Commissione.
In occasione dell’adozione della decisione (UE) 2015/1734 del Consiglio, del 18 settembre 2015, relativa alla posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione europea in occasione della 12
a
assemblea generale dell’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia (OTIF) con riguardo ad alcune modifiche della convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e delle sue appendici (
GU 2015, L 252, pag. 43
), la Repubblica federale di Germania ha rilasciato una dichiarazione (in prosieguo: la «dichiarazione del 17 settembre 2015»), che figura nel verbale del Consiglio e che ha il seguente tenore:
«Dal punto di vista giuridico [la Repubblica federale di Germania] ritiene di godere del diritto di votare in modo anche contrario alla decisione [2015/1734] per quanto concerne i punti 8 (Revisione parziale della COTIF – Convenzione di base), 10 [Revisione parziale dell’appendice D (CUV)] e 13 (Relazione esplicativa riveduta e consolidata), dal momento che l’Unione non ha competenza in materia. La ripartizione delle competenze tra l’Unione e gli Stati membri è oggetto di una causa pendente dinanzi alla Corte (…) (C‑600/14 – [Germania/Consiglio]). In attesa della sentenza della Corte (…), [la Repubblica federale di Germania], pur mantenendo il proprio parere giuridico e senza pregiudicare la causa pendente dinanzi alla Corte (…), eserciterà il proprio diritto di voto in seno all’assemblea generale dell’OTIF senza derogare alla decisione del Consiglio, sebbene ritenga che la stessa sia illegittima».
L’11 dicembre 2015, la Commissione ha emesso un parere motivato nel quale ha ribadito la sua posizione, quale espressa nella lettera di diffida. La Commissione ha sollecitato la Repubblica federale di Germania ad adottare tutti i provvedimenti necessari per conformarsi al parere motivato entro due mesi dal ricevimento dello stesso e, in particolare, a porre fine all’asserito inadempimento ivi descritto.
Con lettera datata 1
o
febbraio 2016, la Repubblica federale di Germania ha risposto al suddetto parere, ribadendo la posizione espressa nella risposta alla lettera di diffida.
Ritenendo che la Repubblica federale di Germania non avesse adottato, entro il termine impartito, le misure necessarie per conformarsi al parere motivato, la Commissione ha deciso di presentare il presente ricorso.
Con decisione del presidente della Corte del 3 gennaio 2018, il Consiglio è stato autorizzato a intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione.
Sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
)
Il 22 dicembre 2014 la Repubblica federale di Germania ha presentato ricorso dinanzi alla Corte chiedendo l’annullamento parziale della decisione 2014/699 nella parte in qui quest’ultima riguardava segnatamente le modifiche di cui trattasi. I motivi dedotti riguardavano le presunte violazioni, in primo luogo, del principio di attribuzione di cui all’articolo 5, paragrafo 2, TUE, per incompetenza dell’Unione; in secondo luogo, dell’obbligo di motivazione di cui all’articolo 296 TFUE e, in terzo luogo, del principio di leale cooperazione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, in combinato disposto con il principio della tutela giurisdizionale effettiva.
Con sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), pronunciata dopo la chiusura della fase scritta del procedimento nella presente causa, la Corte ha respinto il ricorso della Repubblica federale di Germania, respingendo i tre motivi in diritto dedotti da detto Stato membro.
Sul ricorso
Sulla ricevibilità
Con atto separato dell’8 febbraio 2017, la Repubblica federale di Germania ha sollevato un’eccezione di irricevibilità del ricorso in esame in virtù dell’articolo 151 del regolamento di procedura della Corte. Con decisione del 10 maggio 2017, la Corte, sentito l’avvocato generale, ne ha rinviato l’esame al giudizio di merito e la Repubblica federale di Germania è stata invitata a depositare un controricorso.
Argomenti delle parti
La Repubblica federale di Germania ritiene che il ricorso sia irricevibile.
La Repubblica federale di Germania sostiene che la condotta di cui trattasi in tale ricorso aveva esaurito tutti i suoi effetti al termine della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, vale a dire prima della scadenza del termine stabilito dalla Commissione nel suo parere motivato. Orbene, conformemente alla giurisprudenza della Corte derivante dalle sentenze del 27 ottobre 2005, Commissione/Italia (
C‑525/03
,
EU:C:2005:648
),
e dell’11
ottobre 2007, Commissione/Grecia, (
C‑237/05
,
EU:C:2007:592
), un ricorso per inadempimento sarebbe irricevibile qualora l’atto contestato allo Stato membro interessato abbia cessato di produrre effetti giuridici prima della scadenza del suddetto termine.
La Repubblica federale di Germania sottolinea, a tal riguardo, che il procedimento per inadempimento di cui all’articolo 258 TFUE è appunto finalizzato a far sì che gli Stati membri pongano fine alle violazioni i cui effetti persistono alla scadenza del termine fissato nel parere motivato e che, in ogni caso, gli stessi non le ripetano. Orbene, la condotta controversa non avrebbe comportato alcuna conseguenza negativa che avrebbe potuto o dovuto essere eliminata.
Detto Stato membro sostiene infatti che l’esercizio del suo diritto di voto non avrebbe avuto alcuna incidenza sul tenore delle decisioni adottate in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, come ammesso dalla Commissione, né avrebbe nuociuto alla reputazione, credibilità o immagine unitaria dell’Unione all’interno della comunità internazionale. In ogni caso, l’Unione avrebbe organizzato il procedimento per l’adozione della decisione 2014/699 in modo tale da impedirle di ottenere tutela giurisdizionale nei confronti di tale decisione, contribuendo in tal modo alla divergenza di opinione in quella sessione.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania sostiene, basandosi sul tenore letterale dell’articolo 258, secondo comma, TFUE, che solo qualora lo Stato membro in questione non si conformi al parere motivato entro il termine impartito la Commissione può adire la Corte con un ricorso per inadempimento. In quanto disposizione procedurale, l’articolo 258 TFUE dovrebbe infatti essere applicato restrittivamente in modo da garantire la certezza del diritto. Nello stesso ordine di idee, la Repubblica federale di Germania richiama la giurisprudenza della Corte da cui risulta che la Commissione non può adire quest’ultima con un ricorso per inadempimento nel caso in cui lo Stato interessato abbia posto rimedio all’infrazione prima della scadenza del termine stabilito nel parere motivato (sentenza del 5 giugno 2003, Commissione/Italia,
C‑145/01
,
EU:C:2003:324
, punto
).
Orbene, secondo la Repubblica federale di Germania, al presunto danno all’immagine dell’Unione non può più essere posto rimedio. Quanto al resto, tale Stato membro contesta l’affermazione della Commissione secondo cui non avrebbe agito in alcun modo né per rimediare alle conseguenze della sua condotta controversa nel presente procedimento per inadempimento, da un lato, né per fugare i dubbi sul suo futuro operato, dall’altro. La Repubblica federale di Germania afferma infatti che, all’atto dell’adozione della decisione 2015/1734, essa, con la dichiarazione del 17 settembre 2015, pur ritenendo che tale decisione fosse illegittima e che essa fosse legittimata a votare contro quest’ultima riguardo a due punti, ha dichiarato che, in attesa della pronuncia da parte della Corte della sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), non avrebbe esercitato il suo diritto di voto sui punti controversi, discostandosi dalle posizioni dell’Unione. Pertanto, tale Stato membro avrebbe già posto fine alla prassi contestata dalla Commissione nel suo parere motivato, ancor prima che il termine ivi indicato abbia iniziato a decorrere.
La Repubblica federale di Germania afferma che non le si può imporre di chiedere pubblicamente scusa o di prendere le distanze dalla sua analisi giuridica, al fine di eliminare a posteriori il presunto danno alla reputazione e alla credibilità dell’Unione. In ogni caso, né nella lettera di diffida né nel parere motivato si rinverrebbero elementi che indichino che la Repubblica federale di Germania ha violato il diritto dell’Unione a causa della mancata presentazione di tali scuse. Inoltre, affinché un ricorso per inadempimento sia ricevibile, la persistenza di divergenze di opinioni giuridiche tra uno Stato membro e la Commissione non sarebbe sufficiente, secondo la giurisprudenza della Corte, qualora, nonostante tali divergenze, detto Stato membro si uniformi all’analisi della Commissione. Ciò varrebbe, a fortiori, quando la questione giuridica che ha dato origine a siffatte divergenze è già oggetto di un procedimento dinanzi alla Corte, come nel caso di specie.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania contesta alla Commissione di aver ingenerato dubbi circa l’esatta portata del suo ricorso, contrariamente a quanto richiesto per una formulazione sufficientemente chiara di un ricorso. La Commissione avrebbe infatti precisato per la prima volta nella sua replica che essa addebitava a tale Stato membro una violazione della decisione 2014/699 soltanto per quanto riguarda i punti 4 e 7 all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF.
La Commissione conclude nel senso di respingere l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Repubblica federale di Germania.
Giudizio della Corte
Preliminarmente, si deve ricordare che, dal tenore letterale dell’articolo 258, secondo comma, TFUE risulta che, qualora lo Stato membro in causa non si conformi al parere motivato nel termine ivi fissato, la Commissione può adire la Corte. Per consolidata giurisprudenza della Corte, l’esistenza di un inadempimento dev’essere dunque valutata in base alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza di tale termine (v., in particolare, sentenza del 4 maggio 2017, Commissione/Lussemburgo,
C‑274/15
,
EU:C:2017:333
, punto
).
Dalla giurisprudenza della Corte risulta altresì che la procedura di cui all’articolo 258 TFUE si basa sull’accertamento oggettivo dell’inosservanza, da parte di uno Stato membro, degli obblighi che gli sono imposti dal Trattato FUE o da un atto di diritto derivato e consente anche di stabilire se uno Stato membro abbia violato il diritto dell’Unione in un caso particolare (sentenza del 22 febbraio 2018, Commissione/Polonia,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
La Repubblica federale di Germania contesta la ricevibilità del presente ricorso per inadempimento per due motivi.
In primo luogo, essa ritiene che l’inadempimento addebitatole riguardi un comportamento passato i cui effetti si sono esauriti prima della scadenza del termine fissato nel parere motivato, di modo che le era impossibile porre fine a tale comportamento entro tale termine.
A tal riguardo, si deve rilevare che la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania il suo comportamento in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione de l’OTIF, ossia il voto che tale Stato membro ha emesso in seno a tale comitato e il punto di vista da esso espresso, in violazione, da un lato, della decisione 2014/699 e, dall’altro, dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
L’inadempimento così contestato consiste nell’asserita inosservanza di una posizione dell’Unione, quale contenuta in una decisione del Consiglio adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, disposizione questa che prevede una procedura semplificata ai fini della definizione delle posizioni da adottare a nome dell’Unione nel contesto della sua partecipazione all’adozione, in seno all’organo decisionale istituito dall’accordo internazionale interessato, di atti riguardanti l’applicazione o l’esecuzione di quest’ultimo (sentenza del 6 ottobre 2015, Consiglio/Commissione,
C‑73/14
,
EU:C:2015:663
, punto
). Tale presunto inadempimento rientra quindi nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione e si riferisce più precisamente al processo decisionale di un organo internazionale istituito da un accordo di cui l’Unione è parte e nel quale l’Unione era stata autorizzata dalla decisione 2014/699 a presentare contributi.
Orbene, una violazione di una decisione del Consiglio adottata sulla base dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, come quella contestata alla Repubblica federale di Germania nel caso di specie, manifesta i suoi effetti non solo a livello interno, ma anche a livello internazionale sull’unità e la coerenza dell’azione esterna dell’Unione, interessi che una decisione adottata su tale base è diretta proprio a garantire [v., in tal senso, parere 1/94 (Accordi allegati all’accordo OMC), del 15 novembre 1994,
EU:C:1994:384
, punto
; sentenze del 2 giugno 2005, Commissione/Lussemburgo,
C‑266/03
,
EU:C:2005:341
, punto
; del 14 luglio 2005, Commissione/Germania,
C‑433/03
,
EU:C:2005:462
, punto
, e del 20 aprile 2010, Commissione/Svezia,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, punto
].
Si deve aggiungere che, contrariamente a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, gli effetti pregiudizievoli di un inadempimento degli obblighi derivanti da una decisione del Consiglio adottata a norma dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE non sono circoscritti al processo decisionale dell’organo internazionale nel quale il comportamento controverso è stato assunto, ma si manifestano, più in generale, nell’azione internazionale dell’Unione in tale organizzazione internazionale.
Un tale inadempimento è, in particolare, idoneo a compromettere l’unità e la coerenza dell’azione esterna dell’Unione, al di là dello specifico processo decisionale interessato.
In tali circostanze, se l’argomento della Repubblica federale di Germania dovesse essere accolto, allora qualsiasi Stato membro che, con il suo comportamento, compromettesse il conseguimento dell’obiettivo inerente a una decisione adottata sulla base dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE potrebbe evitare una procedura per inadempimento, per il motivo che tale inadempimento ha già esaurito i suoi effetti, con la conseguenza che gli Stati membri potrebbero trarre beneficio dalla loro propria colpa.
In tale situazione, la Commissione sarebbe pertanto impossibilitata ad agire, nell’esercizio delle competenze di cui è investita in forza dell’articolo 258 TFUE, nei confronti dello Stato membro interessato dinanzi alla Corte al fine di far accertare un tale inadempimento e di svolgere pienamente il suo compito di custode dei Trattati conferitole dall’articolo 17 TUE.
Del resto, ammettere l’irricevibilità di un ricorso per inadempimento nei confronti di uno Stato membro a causa di una violazione di una decisione adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE sarebbe pregiudizievole sia per l’obbligatorietà delle decisioni, ai sensi dell’articolo 288, quarto comma, TFUE, sia, in generale, per il rispetto dei valori sui quali è fondata l’Unione, a norma dell’articolo 2 TUE, tra i quali figurano, in particolare, lo Stato di diritto.
La Repubblica federale di Germania, infatti, dopo aver preso parte alle deliberazioni e al voto in seno al Consiglio riguardo a una decisione che stabilisce una posizione dell’Unione, quale la decisione 2014/699, potrebbe svincolarsi dalla stessa dopo la sua adozione, certa che la Commissione non potrebbe adire la Corte con un ricorso ai sensi dell’articolo 258 TFUE contro un tale inadempimento.
Ne deriva che tutti gli effetti del comportamento controverso della Repubblica federale di Germania in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF non possono essere considerati come cessati alla fine di tale sessione. Tale comportamento deve essere considerato come se avesse prodotto effetti sull’unità e la coerenza dell’azione internazionale dell’Unione in seno all’OTIF dopo tale sessione.
Ne consegue che, tenuto conto del contesto particolare a cui si riferisce il comportamento controverso, la Repubblica federale di Germania non può invocare, al fine di contestare la ricevibilità del presente ricorso, una giurisprudenza in materia di aggiudicazione di appalti pubblici, elaborata in contesti meramente interni all’Unione, giurisprudenza dalla quale risulta che un ricorso diretto a far accertare un inadempimento agli obblighi derivanti dalle normative dell’Unione in materia di aggiudicazione di appalti pubblici è irricevibile qualora, alla data di scadenza del termine fissato nel parere motivato, il bando di gara controverso o i contratti controversi avessero già esaurito tutti i loro effetti (sentenze del 27 ottobre 2005, Commissione/Italia,
C‑525/03
,
EU:C:2005:648
, punti da
a
, e dell’11 ottobre 2007, Commissione/Grecia,
C‑237/05
,
EU:C:2007:592
, punti da
a
).
Quanto alla circostanza fatta valere dalla Repubblica federale di Germania secondo la quale l’Unione avrebbe organizzato la procedura di adozione della decisione 2014/699 in modo tale da impedirle di ottenere tutela giurisdizionale nei confronti di tale decisione, una tale censura rientra nell’esame del merito del presente ricorso e non in quello della ricevibilità di quest’ultimo.
In secondo luogo, la Repubblica federale di Germania sostiene di aver adottato tutte le misure necessarie, ai sensi dell’articolo 258, secondo comma, TFUE, per conformarsi al parere motivato entro il termine ivi previsto, cosicché il ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione è irricevibile.
Va osservato, a tale proposito, che una tale affermazione si confonde con l’esame nel merito dell’inadempimento, in quanto l’analisi della stessa implica il controllo del comportamento della Repubblica federale di Germania a seguito della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF (v., per analogia, sentenza del 14 aprile 2005, Commissione/Lussemburgo,
C‑519/03
,
EU:C:2005:234
, punto
). Di conseguenza, la fondatezza di tale affermazione sarà oggetto dell’analisi nel merito di tale inadempimento.
Quanto alla circostanza addotta dalla Repubblica federale di Germania, secondo la quale non si poteva più porre rimedio all’asserito danno alla reputazione e alla credibilità dell’Unione, anche se fosse dimostrata, essa non può determinare l’irricevibilità del presente ricorso. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 62 delle sue conclusioni, è infatti inammissibile che uno Stato membro possa far valere un fatto compiuto di cui è autore per sottrarsi a un ricorso per inadempimento dinanzi alla Corte (sentenza del 7 febbraio 1973, Commissione/Italia,
39/72
,
EU:C:1973:13
, punto
).
Inoltre, si deve respingere la censura sollevata dalla Repubblica federale di Germania riguardo all’imprecisione del ricorso della Commissione.
A questo proposito, risulta chiaramente dai punti da 15 a 19 del ricorso che la Commissione contesta a tale Stato membro un inadempimento agli obblighi derivanti dalla decisione 2014/699 e dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE soltanto per quanto riguarda i punti 4 e 7 all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF. Nel suo ricorso, infatti, la Commissione ha citato l’allegato della decisione 2014/699 soltanto in quanto tale allegato riguarda le modifiche della COTIF di cui ai punti 4 e 7 all’ordine del giorno di tale sessione, e ha rinviato a tali due punti all’ordine del giorno nel suo riepilogo dei fatti, i quali non sono stati contestati dalla Repubblica federale di Germania.
Dall’insieme delle considerazioni sin qui svolte risulta che il ricorso proposto dalla Commissione è ricevibile.
Nel merito
Argomenti delle parti
Con la sua prima censura, la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di aver violato la decisione 2014/699, in occasione della 25
a
sessione del Comitato di revisione dell’OTIF, votando contro la posizione definita dall’Unione in tale decisione relativamente ai punti 4 e 7 all’ordine del giorno di tale sessione, e contestando pubblicamente l’esercizio del diritto di voto dell’Unione.
La Commissione sottolinea che, conformemente all’articolo 288, quarto comma, TFUE, la decisione 2014/699 è obbligatoria in tutti i sui elementi, sia per le istituzioni dell’Unione sia per gli Stati membri. La Commissione aggiunge che il fatto che la Repubblica federale di Germania abbia votato contro tale decisione in Consiglio e abbia proposto un ricorso diretto a ottenere l’annullamento di detta decisione dinanzi alla Corte non pregiudica la natura vincolante della medesima decisione e gli obblighi che ne derivano per gli Stati membri.
Infatti, risulterebbe dalla giurisprudenza della Corte che gli Stati membri non possono adottare unilateralmente provvedimenti correttivi o di difesa destinati a ovviare a un eventuale inadempimento del diritto dell’Unione, da parte dell’istituzione che ha adottato l’atto controverso. Ne conseguirebbe l’obbligo per la Repubblica federale di Germania di conformarsi ad essa finché la Corte non annulli la decisione 2014/699 o ne sospenda l’esecuzione. In caso contrario, l’applicazione coerente e uniforme del diritto dell’Unione, connotato saliente del sistema dell’Unione, risulterebbe compromessa.
La Commissione ritiene, inoltre, che non fosse né impossibile né inutile per la Repubblica federale di Germania avanzare una richiesta di misure provvisorie. Detta istituzione sottolinea che il Trattato FUE ha posto in essere un sistema completo di rimedi giurisdizionali che, come risulta dagli articoli 278 e 279 TFUE, consente di affrontare situazioni di emergenza. Eventuali difficoltà a questo riguardo, come quelle invocate da tale Stato membro, non consentirebbero agli Stati membri di agire unilateralmente in violazione del diritto dell’Unione.
In tale contesto, la Commissione sottolinea inoltre che la Repubblica federale di Germania ha avuto la possibilità di ottenere misure provvisorie in tempo utile.
Per quanto concerne l’eccezione di illegittimità sollevata dalla Repubblica federale di Germania avverso la decisione 2014/699, la Commissione ricorda che, secondo la giurisprudenza della Corte, gli Stati membri non possono far valere l’illegittimità di un atto nell’ambito di una procedimento per inadempimento vertente sull’inosservanza di tale atto. Tale giurisprudenza si applicherebbe nei confronti di tutti gli atti di portata generale, indipendentemente dalla questione se lo Stato membro interessato ne fosse o meno il destinatario.
Con la sua seconda censura, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, la Commissione afferma che il fatto che la Repubblica federale di Germania abbia votato contro la posizione dell’Unione in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, abbia preso le distanze dal voto espresso da parte dell’Unione e abbia inteso esercitare il suo diritto di voto sebbene tale diritto fosse stato conferito all’Unione ha creato confusione circa il risultato della votazione e ha danneggiato la credibilità e la reputazione dell’Unione, l’unità di rappresentanza internazionale di quest’ultima e la sua immagine in generale. Tale comportamento avrebbe pertanto violato il principio di leale cooperazione sancito dall’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
Riguardo alla prima censura della Commissione, la Repubblica federale di Germania non contesta il fatto di non aver ottemperato alla decisione 2014/699, nella misura in cui essa riguarda le modifiche di cui trattasi. Tuttavia ritiene che le disposizioni pertinenti di tale decisione non possano essere invocate contro di lei, poiché esse sono illegittime per i motivi già esposti nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
).
Tale Stato membro precisa in tale contesto che la giurisprudenza della Corte, da cui risulta che l’illegittimità di una direttiva o di una decisione destinata agli Stati membri non può essere invocata dagli Stati membri come mezzo di difesa nell’ambito di un ricorso per inadempimento fondato sul mancato rispetto di tale atto, non osta a che esso possa sollevare un’eccezione di illegittimità, conformemente all’articolo 277 TFUE, nei confronti della decisione 2014/699, ossia nei confronti di un atto di portata generale che non è stato notificato ai suoi destinatari, nell’ambito del procedimento per inadempimento relativo all’inosservanza di tale decisione.
La Repubblica federale di Germania sostiene che le è possibile far valere in via incidentale l’illegittimità della decisione 2014/699 nell’ambito del procedimento per inadempimento, in particolare in considerazione del fatto che è stata di fatto impossibilitata ad ottenere tutela giurisdizionale contro tale decisione prima dell’apertura della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF.
All’udienza, la Repubblica federale di Germania ha formalmente ritirato il motivo dell’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE. Essa ha tuttavia dichiarato di voler continuare a far valere in via incidentale l’illegittimità della decisione 2014/699 a causa dell’impossibilità di ottenere tutela giurisdizionale contro tale decisione prima dell’apertura della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF.
La Repubblica federale di Germania sottolinea comunque, per quanto riguarda la modifica dell’articolo 12 della COTIF, oggetto del punto 4 all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, che essa non ha violato la decisione 2014/699, poiché quest’ultima si limita a definire una «[p]osizione coordinata raccomandata» e prevede, per quanto attiene al punto 4 di detto ordine del giorno, che gli Stati membri esercitino il diritto di voto. Tale Stato membro ricorda che una raccomandazione, in conformità con il quinto comma dell’articolo 288 TFUE, non è vincolante. Per quanto riguarda la modifica degli articoli 2 e 9 dell’appendice D (CUV), oggetto del punto 7 all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, detto Stato membro sostiene che, sebbene la decisione 2014/699 avesse previsto l’esercizio del diritto di voto per l’Unione, quest’ultima doveva limitarsi alla definizione di raccomandazioni per le posizioni, senza alcun effetto vincolante.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania suggerisce che, a causa delle sue gravi irregolarità, la decisione 2014/699 sia un atto inesistente che, in quanto tale, dovrebbe essere esaminato d’ufficio dalla Corte.
Riguardo alla seconda censura della Commissione, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, la Repubblica federale di Germania sostiene che detta istituzione non ha dimostrato né l’esistenza di un effettivo pregiudizio alla credibilità e alla reputazione dell’Unione né che all’origine di una siffatto pregiudizio vi fosse il suo comportamento controverso. Al contrario, la Repubblica federale di Germania ritiene che sia stata l’adesione dell’Unione all’OTIF a porre nuove sfide a questa seconda organizzazione, nonché la fretta con cui le istituzioni dell’Unione hanno organizzato la 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF a generare confusione durante la votazione in seno a tale organo.
Giudizio della Corte
Per quanto attiene alla prima censura, attinente all’inosservanza della decisione 2014/699, emerge dalla lettura delle pagine da 31 a 36 del verbale della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, allegato all’atto introduttivo del ricorso della Commissione, che la Repubblica federale di Germania, per quanto riguarda i punti 4 e 7 all’ordine del giorno di tale sessione, ha espresso un’opinione diversa dalla posizione dell’Unione, come definita in detta decisione, e ha votato contro questa posizione. Emerge, inoltre, dalla lettura delle pagine da 33 a 36 del verbale di tale sessione che, per quanto riguarda il punto 7 all’ordine del giorno, tale Stato membro ha espresso il proprio disaccordo con l’esercizio, da parte dell’Unione, del diritto di voto, come previsto nella summenzionata decisione.
La Repubblica federale di Germania non contesta tali fatti. Tuttavia, essa fa valere, in primo luogo, che, poiché la decisione 2014/699, per quanto riguarda i punti 4 e 7 all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, definisce «posizion[i] coordinat[e] raccomandat[e]» e, per quanto riguarda il punto 4 di detto ordine del giorno, conferisce il diritto di voto agli Stati membri, essa non ha violato detta decisione.
Tale argomento non può essere accolto.
Vero è che le posizioni di cui al punto 3 dell’allegato della decisione 2014/699 sono precedute dall’espressione «[p]osizione coordinata raccomandata», tuttavia tale decisione è stata adottata ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, il quale prevede l’adozione di una «decisione» che stabilisce le posizioni da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo. Orbene, conformemente all’articolo 288, quarto comma, TFUE, «[l]a decisione è obbligatoria in tutti i suoi elementi».
Inoltre, risulta dall’esame del contenuto della decisione 2014/699 che la stessa enuncia, in conformità con l’articolo 1, paragrafo 1, «[l]a posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione, in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione [dell’OTIF]», in termini imperativi, come testimonia l’uso delle espressioni «[a]ppoggio alle modifiche», «l’Unione non è in grado di appoggiare (…) e propone» oppure «l’Unione adotta», per definire la posizione dell’Unione al punto 3 dell’allegato della decisione 2014/699, per quanto riguarda i punti 4 e 7 all’ordine del giorno di detta sessione.
La natura vincolante della posizione dell’Unione stabilita da tale decisione è suffragata dall’articolo 1, paragrafo 2, di quest’ultima, che consente ai rappresentanti dell’Unione nel comitato di revisione dell’OTIF di accettare solo «modifiche di minore entità» ai documenti di cui all’allegato di detta decisione. Occorre aggiungere, inoltre, che la decisione 2014/699 è stata pubblicata nella serie L della
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, quale atto vincolante.
Inoltre, l’esame, da parte della Corte, della legittimità di tale decisione nella sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), alla luce dei motivi invocati dalla Repubblica federale di Germania a sostegno del ricorso che ha dato luogo a detta sentenza, presuppone, in effetti, che la decisione summenzionata costituisca un atto impugnabile, in quanto mira a produrre effetti giuridici obbligatori.
Ne consegue che la decisione 2014/699 è un atto che produce effetti giuridici obbligatori, in quanto stabilisce la posizione dell’Unione nell’ambito della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, da una parte, per la Commissione e, dall’altra, per gli Stati membri, imponendo loro di difendere detta posizione (v., in tal senso, sentenza del 1o ottobre 2009, Commissione/Consiglio,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, punto
).
Di conseguenza, la Repubblica federale di Germania, a causa del suo comportamento descritto al punto 75 della presente sentenza, ha violato la posizione dell’Unione definita in tale decisione, nonché, per quanto riguarda il punto 7 all’ordine del giorno di detta sessione, le modalità di esercizio del diritto di voto, definite nella summenzionata decisione.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, l’argomento relativo all’illegittimità della decisione 2014/699, per il fatto che la Repubblica federale di Germania non avrebbe potuto ottenere tutela giurisdizionale nei confronti di tale decisione prima dell’apertura della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, neanche detto argomento può essere accolto.
Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 84 delle sue conclusioni, nell’Unione fondata sullo Stato di diritto, gli atti delle istituzioni godono di una presunzione di legittimità. Una volta che la decisione 2014/699 è stata adottata, la Repubblica federale di Germania era dunque tenuta a rispettarla e attuarla (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2007, Commissione/Spagna,
C‑177/06
,
EU:C:2007:538
, punti
e
).
Il fatto che la Repubblica federale di Germania abbia poi contestato la legittimità della decisione 2014/699 dinanzi alla Corte, ai sensi dell’articolo 263 TFUE, segnatamente a causa di una presunta violazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva, lascia inalterata la natura obbligatoria di tale decisione.
Il comportamento controverso, infatti, ha avuto luogo in una data anteriore alla data della presentazione, da parte della Repubblica federale di Germania, di un ricorso di annullamento contro la decisione 2014/699. Tale Stato membro non ha peraltro chiesto né la sospensione dell’esecuzione di tale decisione né l’adozione di provvedimenti provvisori da parte della Corte ai sensi degli articoli 278 e 279 TFUE, di modo che il ricorso di annullamento, conformemente a detto articolo 278, non aveva alcun effetto sospensivo.
Orbene, dalla giurisprudenza della Corte risulta che uno Stato membro non può porre in essere unilateralmente provvedimenti correttivi o di difesa destinati a ovviare all’eventuale presunta trasgressione, da parte di un’istituzione, delle norme del diritto dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2009, Commissione/Grecia,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, punto
).
In ogni caso, la Corte ha già avuto modo di dichiarare che il sistema dei rimedi giurisdizionali istituito dal Trattato FUE distingue i ricorsi di cui agli articoli 258 e 259 TFUE, che mirano a far accertare che uno Stato membro non ha adempiuto gli obblighi ad esso incombenti, dai ricorsi di cui agli articoli 263 e 265 TFUE, diretti a far controllare la legittimità degli atti o delle omissioni delle istituzioni dell’Unione. Detti rimedi giurisdizionali perseguono scopi distinti e sono assoggettati a modalità diverse. In mancanza di una disposizione di detto Trattato che lo autorizzi espressamente, uno Stato membro non può dunque validamente eccepire l’illegittimità di una decisione o di una direttiva di cui sia destinatario come argomento difensivo contro un ricorso per inadempimento fondato sulla mancata esecuzione di tale decisione o di tale direttiva. Una soluzione diversa potrebbe valere solo se l’atto di cui è causa fosse inficiato da vizi particolarmente gravi ed evidenti, al punto da potersi considerare un atto inesistente (sentenze del 18 ottobre 2012, Commissione/Repubblica ceca,
C‑37/11
,
EU:C:2012:640
, punto
, e dell’11 ottobre 2016, Commissione/Italia,
C‑601/14
,
EU:C:2016:759
, punto
).
Contrariamente a quanto sostiene la Repubblica federale di Germania, tale medesima giurisprudenza si applica mutatis mutandis nel caso di specie, per quanto riguarda la decisione 2014/699, nonostante il fatto che tale Stato membro non fosse, formalmente, il destinatario di tale decisione. La Repubblica federale di Germania, infatti, in qualità di membro del Consiglio, autore di detta decisione, era necessariamente a conoscenza della stessa, ed era pienamente in grado di proporre un ricorso di annullamento contro la medesima decisione entro il termine di due mesi previsto dall’articolo 263, sesto comma, TFUE, come ha fatto peraltro nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
).
Per quanto riguarda l’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui la decisione 2014/699 costituirebbe un atto inesistente avendo il valore di mere raccomandazioni, prive di effetti vincolanti per quanto riguarda i punti 4 e 7 all’ordine del giorno della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, occorre osservare che, con la sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), la Corte ha respinto il ricorso di annullamento parziale proposto da tale Stato membro, senza dichiarare l’inesistenza di tale decisione, inesistenza che essa avrebbe potuto rilevare d’ufficio. Di conseguenza, la suddetta decisione non può essere qualificata come atto inesistente ai sensi della giurisprudenza citata al punto 89 della presente sentenza. In ogni caso, occorre aggiungere che detto argomento deve essere respinto in quanto, per le ragioni già esposte ai punti da 78 a 82 della presente sentenza, si basa su un’errata lettura della decisione 2014/699.
Per quanto riguarda la seconda censura, vertente sulla violazione dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, va rammentato che risulta da tale disposizione, la quale sancisce il principio di leale cooperazione, che l’Unione e gli Stati membri si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai trattati (sentenza del 5 dicembre 2017, Germania/Consiglio,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, punto
).
Per costante giurisprudenza, in particolare qualora si tratti di un accordo o di una convenzione rientrante in parte nella competenza dell’Unione e in parte in quella degli Stati membri, occorre garantire una stretta cooperazione fra questi ultimi e le istituzioni dell’Unione tanto nel processo di negoziazione e di stipulazione quanto nell’adempimento degli impegni assunti. Tale obbligo di cooperazione deriva dall’esigenza di unità della rappresentanza internazionale dell’Unione (sentenza del 20 aprile 2010, Commissione/Svezia,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, l’osservanza, da parte degli Stati membri, di una decisione adottata dal Consiglio ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE è un’espressione particolare dell’obbligo di unità della rappresentanza dell’Unione, derivante dall’obbligo di leale cooperazione.
Orbene, si deve constatare che la Repubblica federale di Germania, con il suo comportamento controverso in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, ha generato un dubbio sulla capacità dell’Unione di esprimere una posizione e di rappresentare i suoi Stati membri sulla scena internazionale, come testimonia il verbale di tale sessione, e ciò nonostante l’adozione della decisione 2014/699. Segnatamente, il fatto che la Repubblica federale di Germania si sia discostata, in occasione di tale sessione, dalla posizione dell’Unione stabilita in detta decisione rischia di compromettere il potere negoziale dell’Unione in seno all’OTIF riguardo alle questioni trattate nel corso della summenzionata sessione e agli argomenti connessi.
Tale conclusione non è rimessa in discussione dall’argomento della Repubblica federale di Germania secondo il quale, con la dichiarazione del 17 settembre 2015, essa avrebbe eliminato ogni dubbio quanto al suo futuro comportamento per escludere il rischio del ripetersi del comportamento contestatole. A tale riguardo, occorre rilevare che, come affermato dalla Commissione nell’atto introduttivo del suo ricorso, la Repubblica federale di Germania, nella sua risposta del 1
o
febbraio 2016 al parere motivato, non aveva fugato i timori di tale istituzione riguardo a un rischio di recidiva, ma, al contrario, aveva insistito sulla legittimità del comportamento controverso, in quanto la decisione 2014/699, secondo detto Stato membro, era illegale e non aveva alcun effetto vincolante. Peraltro, la Repubblica federale di Germania si è basata, in tale contesto, non già sulla dichiarazione del 17 settembre 2015, bensì su una precedente dichiarazione fatta al momento dell’adozione della decisione 2014/699, dalla quale risultava che tale Stato membro avrebbe adottato in seno al comitato di revisione dell’OTIF una posizione diversa da quella contenuta nella suddetta decisione.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania non ha sostenuto dinanzi alla Corte di aver informato le competenti istanze dell’OTIF circa il contenuto della dichiarazione del 17 settembre 2015 né di aver chiarito in seno a tale organizzazione quale sarebbe stata la sua futura condotta all’interno della stessa.
Ne consegue che, con il suo comportamento, il suddetto Stato membro ha recato pregiudizio all’efficacia dell’azione internazionale dell’Unione, nonché alla credibilità e alla reputazione di quest’ultima sulla scena internazionale.
La Repubblica federale di Germania non può giustificare il suo comportamento né adducendo un’eventuale inosservanza da parte delle istituzioni dell’Unione dell’obbligo di leale cooperazione (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2009, Commissione/Grecia,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, punto
) né adducendo difficoltà legate all’adesione dell’Unione all’OTIF.
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, si deve dichiarare che la Repubblica federale di Germania, avendo votato, in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF, contro la posizione definita nella decisione 2014/699 ed essendosi pubblicamente dichiarata contraria sia alla suddetta posizione sia alle modalità di esercizio dei diritti di voto in essa previste, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale decisione e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica federale di Germania, quest’ultima, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese. L’articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento prevede che le istituzioni che sono intervenute nella causa sopportino le proprie spese; pertanto, si deve statuire che il Consiglio sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
La Repubblica federale di Germania, avendo votato, in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’Organizzazione intergovernativa per i trasporti internazionali per ferrovia (OTIF), contro la posizione definita nella decisione 2014/699/UE del Consiglio, del 24 giugno 2014, che stabilisce la posizione che deve essere adottata a nome dell’Unione europea in occasione della 25
a
sessione del comitato di revisione dell’OTIF per quanto riguarda talune modifiche della Convenzione relativa ai trasporti internazionali per ferrovia (COTIF) e delle sue appendici, ed essendosi pubblicamente dichiarata contraria sia alla suddetta posizione sia alle modalità di esercizio dei diritti di voto in essa previste, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale decisione e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

2)
La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.

3)
Il Consiglio dell’Unione europea sopporta le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.