CELEX: 62015CJ0535
Преюдициално запитване
Регистрация, оценка, разрешаване и ограничаване на химикали
Регламент (ЕО) № 1907/2006 (Регламент REACH)
Общо задължение за регистриране и изисквания в областта на информацията
Нерегистрирани химикали
Износ на нерегистрираните химикали извън територията на Европейския съюз

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 5 от Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕО и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (
ОВ L 396, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 60, стр. 3, наричан по-нататък „Регламентът REACH“).
Запитването е отправено в рамките на спор между Freie und Hansestadt Hamburg (Свободен и ханзейски град Хамбург, Германия, наричан по-нататък „община Хамбург“) и г‑н Jost Pinckernelle по повод на износа на химикали извън територията на Европейския съюз, които са били внесени в Съюза, без да бъдат регистрирани съгласно по-специално член 5 от Регламента REACH.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 1—3 и 7 от Регламента REACH гласят следното:
„(1)
Настоящият регламент следва да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, както и свободното движение на вещества в самостоятелен вид, в препарати и в изделия, като същевременно повиши конкурентоспособността и иновацията. […]
(2)
Ефективното функциониране на вътрешния пазар за вещества може да се постигне само ако изискванията към веществата не се различават значително между различните държави членки.
(3)
Следва да се гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда чрез сближаване на законодателството в областта на веществата с цел постигане на устойчиво развитие. Това законодателство следва да бъде прилагано по начин, който не дискриминира търговията на вещества на вътрешния или международния пазар в съответствие с поетите от Общността международни ангажименти.
[…]
(7)
За да се запази целостта на вътрешния пазар и да се гарантира високо ниво на защита на човешкото здраве, особено на здравето на работниците и околната среда, е необходимо да се гарантира, че производството на вещества в Общността, съответства на законодателството на Общността, дори ако тези вещества се изнасят“.
Член 1 от регламента, озаглавен „Цел и обхват“, гласи в параграф 1:
„Целта на настоящия регламент е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, включително насърчаването на алтернативни методи за оценка на опасности от вещества, както и свободното движение на вещества на вътрешния пазар и в същото време подобряване конкурентоспособността и иновацията“.
Член 2 от посочения регламент, озаглавен „Прилагане“, предвижда в параграф 7, буква в), подточка i):
„Изискванията на дялове II, V и VI не се прилагат за:
[…]
в)
вещества, в самостоятелен вид или в препарати, регистрирани в съответствие с дял II, изнесени от Общността от участник във веригата на доставки и повторно внесени в Общността от същия или друг участник в същата верига на доставки, който удостовери, че:
i)
повторно внесеното вещество е същото като изнесеното;
[…]“.
Член 3 от Регламента REACH, озаглавен „Определения“, гласи следното:
„По смисъла на настоящия регламент:
[…]
9)
Производител: означава всяко физическо или юридическо лице, установено в Общността, което произвежда вещество в рамките на Общността;
10)
Внос: означава физическото въвеждане на митническата територия на Общността;
11)
Вносител: означава всяко физическо или юридическо лице, установено в Общността, което е отговорно за вноса;
12)
Пускане на пазара: означава доставяне или предоставяне, срещу заплащане или безплатно, на трета страна. Вносът се счита за пускане на пазара;
[…]
21)
Нотифицирано вещество: означава вещество, за което е подадена нотификация и което би могло да бъде пуснато на пазара в съответствие с Директива 67/548/ЕИО [на Съвета от 27 юни 1967 година за сближаването на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества (
ОВ L 196, 1967 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 1, стр. 23)]“.
Съгласно член 5 от регламента, озаглавен „Няма данни, няма пазар“:
„В съответствие с разпоредбите на членове 6, 7, 21 и 23 вещества в самостоятелен вид, в смеси или в изделия не се произвеждат в Общността или не се пускат на пазара, освен ако те са регистрирани в съответствие с разпоредбите на настоящия дял, когато това се изисква“.
Член 6 от посочения регламент, озаглавен „Общи задължения за регистриране на вещества, в самостоятелен вид или в смеси“, гласи в параграф 1:
„Освен в случаите, в които настоящият регламент предвижда друго, всеки производител или вносител на вещество в самостоятелен вид или в една или повече смес(и) в количества от 1 тон или повече на година подава регистрация в Агенцията“ [Европейската агенция по химикали (наричана по-нататък „Агенцията“)].
Член 7 от Регламента REACH, озаглавен „Регистрация и нотификация на вещества в изделия“, предвижда в параграф 1:
„Всеки производител или вносител на изделия подава регистрация в Агенцията за всяко вещество, съдържащо се в тези изделия, ако отговаря едновременно на следните две условия:
а)
веществото присъства в тези изделия в количества общо над 1 тон за производител или вносител на година;
б)
очаква се веществото да се отдели при нормални или предвидими условия на употреба.
Подаването на регистрация се придружава от таксата, изисквана съгласно дял IХ“.
Член 21 от регламента, озаглавен „Производство и внос на вещества“, гласи в параграф 1:
„Регистрант може да започне или да продължи производството или вноса на вещество или производството или вноса на изделие, ако в срок до три седмици от датата на подаването няма сведение за противното в съответствие с член 20, параграф 2 от страна на Агенцията, без да се засягат разпоредбите на член 27, параграф 8.
В случай на регистрация на въведени вещества, регистрантът може да продължи производството или вноса на веществото или производството или вноса на изделието, ако в срок до три седмици от датата на подаването няма сведение за противното съгласно член 20, параграф 2 от страна на Агенцията, или когато подаването е в двумесечния период преди съответния краен срок съгласно член 23, ако до три месеца преди крайния срок няма сведение за противното съгласно член 20, параграф 2 от страна на Агенцията, без да се засягат разпоредбите на член 27, параграф 8.
В случай на актуализация на регистрация в съответствие с член 22, регистрантът може да продължи производството или вноса на веществото, или производството или вноса на изделието, ако в срок до три седмици от датата на актуализацията няма сведение за противното в съответствие с член 20, параграф 2 от страна на Агенцията, без да се засяга член 27, параграф 8“.
Член 23 от посочения регламент, озаглавен „Специфични разпоредби за въведени вещества“, гласи следното:
„1.   Член 5, член 6, член 7, параграф 1, член 17, член 18 и член 21 не се прилагат до 1 декември 2010 г. за следните вещества:
а)
въведени вещества, класифицирани като канцерогенни, мутагенни или токсични за репродукцията, […], произведени в Общността или внесени в количества, достигащи 1 тон или повече на година за производител или за вносител, поне веднъж след 1 юни 2007 г.;
б)
въведени вещества, класифицирани като силно токсични за водни организми, които могат да причинят дълготрайни неблагоприятни ефекти във водната среда […] и произведени в Общността или внесени в количества, достигащи 100 тона или повече на година за производител или за вносител, поне веднъж след 1 юни 2007 г.;
в)
въведени вещества, произведени в Общността или внесени в количества, достигащи 1000 тона или повече на година за производител или за вносител, поне веднъж след 1 юни 2007 г.
2.   Член 5, член 6, член 7, параграф 1, член 17, член 18 и член 21 не се прилагат до 1 юни 2013 г. по отношение на въведени вещества, произведени в Общността или внесени в количества, достигащи 100 тона или повече на година за производител или за вносител, поне веднъж след 1 юни 2007 г.
3.   […] до 1 юни 2018 г. […]
4.   Регистрация може да бъде подавана по всяко време преди крайните срокове, без да се засягат параграфи 1—3.
5.   Настоящият член също се прилага и за вещества, регистрирани съгласно член 7 със съответните адаптации“.
Съгласно член 28 от Регламента REACH, озаглавен „Задължение за предварителна регистрация на въведени вещества“:
„1.   За да може да се възползва от преходния период, предвиден в член 23, всеки потенциален регистрант на въведено вещество в количества от 1 тон или повече на година, включително междинни продукти без ограничения, подава в Агенцията следната информация:
[…]
2.   Информацията, посочена в параграф 1, се подава в периода, започващ от 1 юни 2008 г. и приключващ на 1 декември 2008 г.
3.   Регистранти, които не подадат информацията, която се изисква съгласно параграф 1, няма да имат право да се възползват от член 23.
[…]“.
Член 31 от регламента, озаглавен „Изисквания за информационни листове за безопасност“, гласи в параграф 5:
„Информационният лист за безопасност се предоставя на официалния език на държавата членка(и), където веществото или препарата е пуснато на пазара, освен ако въпросната държава членка не разпореди друго“.
Член 112 от посочения регламент, озаглавен „Обхват“, който се намира в дял XI „Списък за класификация и етикетиране“, предвижда:
„Настоящият дял се прилага за:
[…]
б)
вещества в обхвата на член 1 от Директива 67/548/ЕИО, които отговарят на критериите за класификация като опасни, в съответствие с тази директива, и които са пуснати на пазара в самостоятелен вид или в препарат над концентрационните граници, посочени в Директива 1999/45/ЕО, когато е уместно, което води до класификацията на препарата като опасен“.
Съгласно член 126 от Регламента REACH, озаглавен „Санкции при неспазване на регламента“:
„Държавите членки установяват разпоредби за санкции, приложими при нарушаване на разпоредбите на настоящия регламент и вземат всички необходими мерки, за да гарантират, че те се прилагат. Предвидените наказания, трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи. […]“.
Член 129 от този регламент, озаглавен „Предпазна клауза“, предвижда в параграфи 2 и 3:
„2.   Комисията взема решение в съответствие с процедурата, посочена в член 133, параграф 3, в рамките на 60 дни от получаването на информацията от държавата членка. Това решение, следва или да:
а)
разрешава временната мярка за период от време, определен в решението; или
б)
да изисква държавата членка да отмени временната мярка.
3.   Ако в случай на решение, както е посочено в параграф 2, буква а), временната мярка, взета от държавата членка, се състои в ограничаване пускането на пазара или употребата на дадено вещество, въпросната държава членка започва процедура по ограничаване в Общността чрез подаване на досие до Агенцията в съответствие с приложение XV в рамките на 3 месеца от датата на решението на Комисията“.
Съгласно текста на приложение XV към Регламента REACH то формулира общите принципи за подготвяне на досиетата за предлагане и обосноваване по-специално на ограничения на производството, пускането на пазара или употребата на едно вещество в рамките на Общността.
Германското право
Gesetz zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz) (Закон за защита от опасните вещества, наричан Законът за химичните вещества), в обнародваната на 28 август 2013 г. (BGBl I, стр. 3498, 3991) редакция, предвижда в член 27b, озаглавен „Нарушения на Регламента [REACH]“, че „[с] лишаване от свобода до две години или с глоба се наказва всеки, който наруши Регламента [REACH]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
Г‑н Pinckernelle търгува с химични вещества.
След 1 декември 2008 г. той внася от Китай поне 19,4 тона никотинсулфат, без да го регистрира преди това, както изисква член 28 от Регламента REACH.
Тъй като г‑н Pinckernelle не е регистрирал повече това вещество съгласно член 6 от регламента, община Хамбург решава, че той има право да използва посоченото вещество или да го пусне на пазара едва след като получи разрешение за предвиденото използване.
Г‑н Pinckernelle иска разрешение да изнесе веществото в Русия, което община Хамбург отказва, предвид факта, че веществото се намира незаконно в Хамбург. Община Хамбург отхвърля също подадената от г‑н Pinckernelle жалба по административен ред срещу това решение за отказ.
В резултат на това г‑н Pinckernelle сезира Verwaltungsgericht Hamburg (Административен съд на Хамбург, Германия) с жалба срещу отхвърлянето на подадената по административен ред жалба, която не е уважена от тази юрисдикция.
По подадена от г‑н Pinckernelle въззивна жалба, на 25 февруари 2014 г. Oberverwaltungsgericht (Областен административен съд, Германия) отменя решението на Verwaltungsgericht Hamburg (Административен съд на Хамбург) и задължава община Хамбург да издаде на г‑н Pinckernelle заявеното разрешение за износ на никотинсулфата.
В мотивите към решението си Oberverwaltungsgericht (Областен административен съд) посочва, че във всички случаи предвиденият износ на вещество, внесено в нарушение на член 5 от Регламента REACH, не може да представлява ново нарушение на член 3, точка 12 във връзка с член 5 от този регламент, когато въпросното вещество, както в настоящия случай, не е пуснато на европейския пазар поради наложена забрана за използването му.
Община Хамбург обжалва това решение пред Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия). Тя поддържа, че член 5 от Регламента REACH забранява износа към трети държави на намиращи се на територията на Съюза вещества, доколкото тези вещества не са били регистрирани по реда на регламента.
Отделно от това административно производство г‑н Pinckernelle е осъден в рамките на наказателно производство в Германия на лишаване от свобода за срок от 18 месеца, изпитателен срок от 3 години и глоба от 340000 EUR, тъй като по-специално е внесъл химикали в нарушение на член 5 от Регламента REACH.
При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 5 от Регламента [REACH] да се тълкува в смисъл, че в съответствие с разпоредбите на членове 6, 7, 21 и 23 от този регламент от територията на Съюза могат да се изнасят вещества само тогава, когато те са били регистрирани, доколкото това е било необходимо, съгласно съответните разпоредби на дял II от Регламента REACH?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си по същество запитващата юрисдикция иска да установи дали член 5 от Регламента REACH трябва да се тълкува в смисъл, че вещества, които не са били регистрирани при вноса им на територията на Съюза съгласно този регламент, могат да се изнасят извън тази територия.
Така отговорът на въпроса зависи от обхвата на задължението за регистриране, предвидено в тази разпоредба.
В това отношение според постоянната практика на Съда за тълкуването на разпоредба на правото на Съюза трябва да се взема предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част (решение от 17 март 2016 г., Liffers,
C‑99/15
,
EU:C:2016:173
, т. 14 и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до текста на член 5 от Регламента REACH, следва да се посочи, че на български, естонски, гръцки, английски, френски, италиански, нидерландски, полски, португалски и фински език изразът „в Общността“ е изрично свързан с производството на веществата. За разлика от това, в текста на член 5 на чешки, датски, латвийски, унгарски, румънски, словашки, словенски и шведски език изразът „в Общността“ се отнася едновременно до производството и пускането на пазара на веществата. Накрая, що се отнася до текста на посочения член на испански, немски и литовски езици, формулировката е двусмислена.
Така, докато тълкуването на член 5 от Регламента REACH, според което изразът „в Общността“ се отнася както до производството, така и до пускането на пазара на веществата, не е изключено с оглед на текста на тази разпоредба на различните езици като цяло, то тълкуването, според което посоченият израз се отнася изключително до производството на веществата, противоречи на текста на разпоредбата на чешки, датски, латвийски, унгарски, румънски, словашки, словенски и шведски език.
По отношение на контекста, в който се вписва въпросната разпоредба, е важно да се припомни, че член 3, точка 12 от Регламента REACH определя „пускането на пазара“ като доставяне или предоставяне, срещу заплащане или безплатно, на трета страна, приравнявайки вноса на пускане на пазара. Тази разпоредба обаче не предвижда износът на даден продукт да може да се приравни на пускане на пазара.
Тъй като обаче член 3, точка 12 от Регламента REACH определя за целите на същия този регламент понятието „пускане на пазара“, то трябва да се разбира по еднакъв начин в рамките на посочения регламент.
В това отношение следва да се посочи член 3, точка 21 от Регламента REACH, според който „нотифицирано вещество“ е вещество, за което е подадена нотификация и което би могло да бъде пуснато на пазара в съответствие с Директива 67/548. Тази директива обаче предвижда в член 1, параграфи 1 и 3, от една страна, че целта ѝ е да сближи законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества, които се предлагат на пазара в държавите членки на Общността, а от друга страна, че не се прилага за опасни вещества, изнасяни в трети страни. От това следва, че „предлага[нето] на пазара“, посочено в член 3, точка 21 от Регламента REACH, се отнася единствено до вътрешния пазар, изключвайки износа извън него.
Съгласно член 31, параграф 5 от Регламента REACH „[и]нформационният лист за безопасност се предоставя на официалния език на държавата членка(и), където веществото или препарата е пуснато на пазара, освен ако въпросната държава членка не разпореди друго“. Така, тази разпоредба обвързва отново „пускането на пазара“ само с вътрешния пазар.
Същото следва от член 112, буква б) от Регламента REACH, по силата на който при определени условия дял XI от този регламент се прилага за „вещества в обхвата на член 1 от Директива 67/548/ЕИО“, а именно за опасните вещества, които „се предлагат на пазара в държавите — членки на Общността“, с изключение на тези, които са „изнасяни в трети страни“.
Съгласно член 129, параграф 3 от Регламента REACH, ако в случай на решение на Комисията, с което се разрешават временните мерки за период от време, временната мярка, взета от държавата членка, се състои в ограничаване пускането на пазара или употребата на дадено вещество, въпросната държава членка започва процедура по ограничаване в Общността чрез подаване на досие до Агенцията в съответствие с приложение XV в рамките на 3 месеца от датата на решението на Комисията. Приложение XV обаче формулира общите принципи за подготвяне на досиетата за предлагане и обосноваване по-специално на ограничения на производството, пускането на пазара или употребата на едно вещество в рамките на Общността. Изглежда следователно, че „пускането на пазара“, посочено в член 129, параграф 3 от Регламента REACH, се отнася единствено до вътрешния пазар, без да включва износа към трети държави.
По този въпрос следва да се подчертае, че в рамките на Регламента REACH веществата, които напускат територията на Общността, са представени не като „пуснати на пазара“, а като „изнесени“. Така, член 2, параграф 7, буква в), подточка i) от този регламент гласи, че [и]зискванията на дялове II, V и VI не се прилагат за вещества, в самостоятелен вид или в препарати, регистрирани в съответствие с дял II, изнесени от Общността от участник във веригата на доставки и повторно внесени в Общността от същия или друг участник в същата верига на доставки, който удостовери, че повторно внесеното вещество е същото като изнесеното“.
От изложеното следва, че износът на вещество към трета държава не може да се квалифицира като „пускане на пазара“ на това вещество по смисъла на член 3, точка 12 и на член 5 от Регламента REACH.
В това отношение следва да се посочи, че целите на Регламента REACH допускат подобно тълкуване на посочените разпоредби. Всъщност регламентът се основа изрично на член 95 ЕО, понастоящем член 114 ДФЕС, чиито разпоредби се прилагат за постигането на целите, заложени в член 14 ЕО, понастоящем член 26 ДФЕС, а именно за установяване или осигуряване на функционирането на вътрешния пазар, който обхваща пространство без вътрешни граници, в което е осигурено по-специално свободното движение на стоките.
В този смисъл съображение 1 от Регламента REACH посочва, че последният следва да гарантира по-специално свободното движение на стоките. В това отношение Съдът е уточнил, че то се отнася до вътрешния пазар (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Canadian Oil Company Sweden и Rantén,
C‑472/14
,
EU:C:2016:171
, т. 32). Съгласно съображение 2 от регламента ефективното функциониране на вътрешния пазар за вещества може да се постигне само ако изискванията към веществата не се различават значително между различните държави членки. Съгласно съображение 7 от посочения регламент, за да се запази целостта на вътрешния пазар и да се гарантира високо ниво на защита на човешкото здраве, особено на здравето на работниците и околната среда, е необходимо да се гарантира, че производството на вещества в Общността съответства на законодателството на Общността, дори ако тези вещества се изнасят.
От всички тези обстоятелства следва, че пазарът, за който става въпрос в Регламента REACH, е вътрешният пазар и че следователно „пускането на пазара“ се отнася до вътрешния пазар. Подобно тълкуване не противоречи на нито един елемент от този регламент, още повече че когато става въпрос за пускането в движение на вещества извън вътрешния пазар, посоченият регламент използва понятието износ.
Община Хамбург и германското правителство поддържат, че тълкуването на думите „се пускат на пазара“ в член 5 от Регламента REACH в смисъл, че засягат само вътрешния пазар, а не износа към трети държави на химикали, които не са регистрирани при вноса им в Съюза, би могло да създаде опасността недобросъвестни вносители умишлено да нарушават изискванията на Съюза за регистрация на химикалите със съзнанието, че могат просто да извършат износ.
В това отношение е важно да се припомни, че съгласно член 126 от Регламента REACH държавите членки установяват разпоредби за санкции, приложими при нарушаване на разпоредбите на настоящия регламент, сред които член 5, който налага регистрирането на веществата по-специално при вноса им, и вземат всички необходими мерки, за да гарантират, че те се прилагат. От друга страна, предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, съразмерни и възпиращи.
В настоящия случай следва да се отбележи, както става ясно от точка 18 от настоящото решение, че германската правна уредба предвижда за всеки, който наруши Регламента REACH, наказание лишаване от свобода до две години или глоба.
Накрая, както става ясно от преписката, с която разполага Съдът, и по-специално от акта за преюдициално запитване, компетентните органи могат да се позоват на разпоредбите от националното административно право, за да осигурят спазването, при необходимост посредством принудително изпълнение, на задължението за регистриране, както то следва по-специално от член 5 от Регламента REACH, на вещество, което е предмет на внос.
С оглед на всичко изложено на преюдициалния въпрос следва да се отговори, че член 5 от Регламента REACH във връзка с член 3, точка 12 от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че вещества, които не са били регистрирани при вноса им на територията на Съюза съгласно посочения регламент, могат да се изнасят извън тази територия.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Член 5 от Регламент (ЕО) № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18 декември 2006 година относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕО и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията във връзка с член 3, точка 12 от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че вещества, които не са били регистрирани при вноса им на територията на Съюза съгласно посочения регламент, могат да се изнасят извън тази територия.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.