CELEX: 62018CJ0056
Hogere voorziening
Staatssteun
Artikel 108, lid 2, VWEU
Investeringssteun
Exploitatiesteun
Luchthaveninfrastructuur
Openbare financiering van de ontwikkeling van de luchthaven te Gdynia-Kosakowo door de gemeenten Gdynia en Kosakowo
Besluit van de Europese Commissie
Steun onverenigbaar met de interne markt
Bevel tot terugvordering van de steun
Nietigverklaring door het Gerecht van de Europese Unie
Wezenlijk vormvoorschrift
Procedurele rechten van de belanghebbenden

Met haar hogere voorziening verzoekt de Europese Commissie om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 17 november 2017, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commissie (
T‑263/15
,
EU:T:2017:820
; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht de artikelen 2 tot en met 5 van besluit (EU) 2015/1586 van de Commissie van 26 februari 2015 betreffende steunmaatregel SA.35388 (13/C) (ex 13/NN en ex 12/N) – Polen – Ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia-Kosakowo (
PB 2015, L 250, blz. 165
; hierna: „litigieus besluit”) nietig heeft verklaard.
Toepasselijke bepalingen
Artikel 1 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
), die ten tijde van de feiten van toepassing was, bepaalde het volgende:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[...]
h)
‚belanghebbende’, een lidstaat en een persoon, onderneming of ondernemersvereniging waarvan de belangen door de toekenning van steun kunnen worden getroffen, in het bijzonder de begunstigde van de steun, concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen.”
Artikel 6 van die verordening, met als opschrift „Formele onderzoeksprocedure”, bepaalde in lid 1 het volgende:
„De beschikking om de formele onderzoeksprocedure in te leiden behelst een samenvatting van de relevante feiten en rechtspunten, een eerste beoordeling van de Commissie omtrent de steunverlenende aard van de voorgestelde maatregel, alsook de redenen waarom getwijfeld wordt aan de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. In de beschikking worden de betrokken lidstaat en de andere belanghebbenden uitgenodigd om hun opmerkingen mede te delen binnen een vastgestelde termijn die normalerwijs niet langer dan een maand mag zijn. In naar behoren gerechtvaardigde gevallen kan de Commissie deze termijn verlengen.”
Artikel 9 van die verordening, met als opschrift „Herroeping van een beschikking”, bepaalde het volgende:
„Na de betrokken lidstaat de gelegenheid te hebben gegeven opmerkingen in te dienen, kan de Commissie een uit hoofde van artikel 4, leden 2 en 3, of artikel 7, leden 2, 3 en 4, gegeven beschikking herroepen, indien de beschikking berustte op tijdens de procedure verstrekte onjuiste informatie die voor de beschikking doorslaggevend was. Alvorens een beschikking te herroepen en een nieuwe beschikking te geven, leidt de Commissie de formele onderzoeksprocedure uit hoofde van artikel 4, lid 4, in. De artikelen 6, 7 en 10, artikel 11, lid 1, en de artikelen 13, 14 en 15 zijn mutatis mutandis van toepassing.”
Voorgeschiedenis van het geding en litigieus besluit
De voorgeschiedenis van het geding, zoals deze uit de punten 1 tot en met 25 van het bestreden arrest blijkt, kan als volgt worden samengevat.
In juli 2007 hebben Gmina Miasto Gdynia (gemeente Gdynia, Polen), en Gmina Kosakowo (gemeente Kosakowo, Polen), middels kapitaalinjecties van 100 %, Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (hierna: „vennootschap PLGK”) opgericht om van de militaire luchthaven te Gdynia-Oksywie (Polen) een burgerlijke luchthaven te maken. Deze kapitaalinjecties moesten zowel de investeringskosten (hierna: „investeringssteun”) als de exploitatiekosten van de luchthaven gedurende haar eerste exploitatiefase (hierna: „exploitatiesteun”) dekken. Deze luchthaven is gelegen op het grondgebied van de gemeente Kosakowo in Pommeren, in het noorden van Polen. De nieuwe burgerlijke luchthaven, waarvan het beheer werd toevertrouwd aan de vennootschap PLGK, moest de tweede grootste luchthaven van Pommeren worden en was in hoofdzaak bestemd voor het algemene luchtverkeer, voor low-cost carriers en voor chartermaatschappijen.
Op 7 september 2012 heeft de Republiek Polen bij de Commissie de financieringsmaatregel voor het ontwikkelingsproject van het militaire vliegveld te Gdynia-Oksywie (hierna: „betrokken steunmaatregel”) aangemeld.
Op 7 november 2012 en 6 februari 2013 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten om bijkomende inlichtingen verzocht met betrekking tot de betrokken steunmaatregel. Deze inlichtingen werden op 7 december 2012 en 15 maart 2013 aan de Commissie toegezonden.
Op 15 mei 2013 heeft de Commissie aan de Poolse autoriteiten meegedeeld dat zij het dossier betreffende de betrokken steunmaatregel zou onderbrengen in het register van niet-aangemelde steunmaatregelen omdat het merendeel van de bij de Commissie aangemelde financiering al onherroepelijk was toegekend.
Bij besluit C(2013) 4045 final van 2 juli 2013 met betrekking tot maatregel SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN en ex 2012/N) – Polen – Ontwikkeling van de luchthaven Gdynia-Kosakowo (
PB 2013, C 243, blz. 25
, hierna: „inleidingsbesluit”), heeft de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, VWEU de formele onderzoeksprocedure geopend met betrekking tot de betrokken maatregel en de belanghebbenden verzocht om hun opmerkingen in te dienen. De Commissie heeft geen opmerkingen ontvangen van deze belanghebbenden.
Op 30 oktober 2013 heeft de Commissie de Poolse autoriteiten om aanvullende inlichtingen verzocht. Deze inlichtingen werden op 4 en 15 november 2013 verstrekt. Op 3 december 2013 en 2 januari 2014 hebben diezelfde autoriteiten nog andere inlichtingen verstrekt.
Op 11 februari 2014 heeft de Commissie besluit 2014/883/EU met betrekking tot steunmaatregel SA. 35388 (13/C) (ex 13/NN en ex 12/N) – Polen – Ontwikkeling van de luchthaven Gdynia-Kosakowo (
PB 2014, L 357, blz. 51
) vastgesteld, waarin zij heeft geconstateerd dat het beoogde financieringsproject een steunmaatregel opleverde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, met name omdat de vennootschap PLGK wegens de door de gemeente Gdynia en de gemeente Kosakowo toegekende steunmaatregel een economisch voordeel had verkregen waarop zij in normale marktomstandigheden geen aanspraak zou hebben kunnen maken. Omdat zij van mening was dat de betrokken steunmaatregel staatssteun vormde in de zin van artikel 107 VWEU, heeft de Commissie de Poolse autoriteiten gelast om de aan de vennootschap PLGK toegekende steun terug te vorderen.
Op respectievelijk 8 en 9 april 2014 hebben de gemeente Gdynia, gezamenlijk met de vennootschap PLGK, en de gemeente Kosakowo bij het Gerecht beroepen tot nietigverklaring van besluit 2014/883 (zaken T‑215/14 en T‑217/14) ingesteld. Bij op diezelfde dag neergelegde afzonderlijke akten hebben zij tevens verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging van dit besluit (zaken T‑215/14 R en T‑217/14 R).
Op 20 augustus 2014 heeft de president van het Gerecht de verzoeken in kort geding afgewezen (beschikkingen van 20 augustus 2014, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commissie,
T‑215/14 R
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:733
, en 20 augustus 2014, Gmina Kosakowo/Commissie,
T‑217/14 R
, niet gepubliceerd,
EU:T:2014:734
).
Op 26 februari 2015 heeft de Commissie – bij een en dezelfde handeling – besluit 2014/883 ingetrokken en vervangen door het litigieuze besluit.
Het dispositief van het litigieuze besluit luidt als volgt:
„Artikel 1
Besluit [2014/883] wordt ingetrokken.
Artikel 2
1.   De kapitaalinjecties ten gunste van [vennootschap PLGK] tussen 28 augustus 2007 en 17 juni 2013 vormen staatssteun die onrechtmatig door [de Republiek] Polen met schending van artikel 108, lid 3, [VWEU] ten uitvoer is gelegd, en die onverenigbaar is met de interne markt, tenzij wanneer die kapitaalinjecties werden besteed aan investeringen die nodig waren om de activiteiten te verrichten die volgens [het inleidingsbesluit] moeten worden geacht tot de overheidstaken te behoren.
2.   De kapitaalinjecties die [de Republiek] Polen van plan is ten gunste van [de vennootschap PLGK] ten uitvoer te leggen na 17 juni 2013 voor de conversie van het militaire vliegveld van Gdynia-Kosakowo tot een burgerluchtvaart, vormen staatssteun die onverenigbaar is met de interne markt. De steunmaatregel mag bijgevolg niet ten uitvoer worden gelegd.
Artikel 3
1.   [De Republiek] Polen vordert de in artikel 2, lid 1, bedoelde steun van de begunstigde terug. [...]
Artikel 4
1.   De terugvordering van de in artikel 2, lid 1, bedoelde steun en de in artikel 3, lid 2, bedoelde rente geschiedt onverwijld en daadwerkelijk
2.   [De Republiek] Polen zorgt ervoor dat dit besluit binnen vier maanden vanaf de datum van kennisgeving ervan ten uitvoer wordt gelegd.
Artikel 5
1.   Binnen twee maanden na kennisgeving van dit besluit deelt [de Republiek] Polen de volgende informatie aan de Commissie mee:
a)
het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);
b)
een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;
c)
documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.
2.   [De Republiek] Polen houdt de Commissie op de hoogte van de ontwikkelingen met betrekking tot de nationale maatregelen die [zij] heeft genomen om dit besluit ten uitvoer te leggen, en wel totdat de in artikel 2, lid 1, bedoelde steun en de in artikel 3, lid 2, bedoelde rente volledig zijn teruggevorderd. [Zij] verstrekt, op eenvoudig verzoek van de Commissie, onverwijld alle informatie over de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen. Voorts verstrekt [de Republiek] Polen gedetailleerde informatie over de steunbedragen en de rente die reeds van de begunstigde zijn teruggevorderd.
[...]”
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
Op 23 april 2015 heeft de gemeente Kosakowo, verzoekster in zaak T‑217/14, een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld (zaak T‑209/15).
Op 15 mei 2015 hebben de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK, verzoeksters in de zaak T‑215/14, een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
Op 30 november 2015 heeft het Gerecht bij beschikking geoordeeld dat geen uitspraak meer hoefde te worden gedaan op de beroepen in de zaken T‑215/14 en T‑217/14 (beschikkingen van 30 november 2015, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commissie,
T‑215/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:965
, en 30 november 2015, Gmina Kosakowo/Commissie,
T‑217/14
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:968
).
Bij beschikking van de president van de Zesde kamer van het Gerecht van 1 december 2015 is de Republiek Polen toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK in hun beroepen tot nietigverklaring van de artikelen 2 tot en met 5 van het litigieuze besluit.
In het bestreden arrest heeft het Gerecht eerst het zesde middel van dat beroep onderzocht, waarmee onder meer werd aangevoerd dat de procedurele rechten van de belanghebbenden waren geschonden. In dat verband heeft het Gerecht in punt 71 van het bestreden arrest opgemerkt dat de Commissie zich in het bestreden besluit niet meer op de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007‑2013 (
PB 2006, C 54, blz. 13
; hierna: „richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen”) had gebaseerd voor haar onderzoek of de exploitatiesteun verenigbaar was met de interne markt, zoals zij dat in het inleidingsbesluit en in besluit 2014/883 had gedaan, maar op de beginselen die waren vastgesteld in de mededeling van de Commissie met de titel „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen” (
PB 2014, C 99, blz. 3
; hierna: „richtsnoeren van 2014”).
In punt 73 van het bestreden arrest heeft het Gerecht erop gewezen dat de Commissie, bovenop de wijziging die had plaatsgevonden tussen de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de richtsnoeren van 2014, ook een wijziging had verricht inzake de toetsing van de afwijking krachtens artikel 107, lid 3, VWEU. In dat verband heeft het Gerecht meer bepaald benadrukt dat de Commissie in het inleidingsbesluit en in besluit 2014/883 was uitgegaan van de afwijking van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, waar zij in het bestreden besluit de verenigbaarheid van de exploitatiesteun had onderzocht uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.
Het Gerecht heeft in punt 78 van het bestreden arrest geoordeeld dat de nieuwe juridische regeling die door de Commissie in het litigieuze besluit was toegepast, substantiële wijzigingen bevatte ten opzichte van die welke daarvóór van kracht was en die in het inleidingsbesluit en in besluit 2014/883 in aanmerking was genomen.
In punt 79 van dat arrest heeft het Gerecht opgemerkt dat de belanghebbenden in casu tussen het tijdstip waarop de richtsnoeren van 2014 waren gepubliceerd en het tijdstip waarop het litigieuze besluit was vastgesteld, niet dienstig hun opmerkingen hadden kunnen maken over de toepasselijkheid en de eventuele impact van die richtsnoeren.
In punt 81 van dat arrest heeft het Gerecht het argument van de Commissie afgewezen waarbij deze stelde dat de vennootschap PLGK niet had kunnen aantonen in hoeverre het feit dat haar niet was verzocht om zich over de toepassing van de richtsnoeren van 2014 uit te spreken, haar juridische situatie had kunnen beïnvloeden, en evenmin in welke mate de omstandigheid dat zij in de gelegenheid zou zijn gesteld om zich daarover uit te spreken, tot een andere inhoud van het litigieuze besluit had kunnen leiden. In dat verband is het Gerecht in het bijzonder ervan uitgegaan dat het recht van de belanghebbenden om in staat te worden gesteld hun opmerkingen te maken, een wezenlijk vormvoorschrift in de zin van artikel 263 VWEU betreft, waarvan de – door het Gerecht vastgestelde – schending leidt tot de nietigverklaring van de gebrekkige handeling, zonder dat het bewijs hoeft te worden geleverd dat de situatie van de partij die zich op die schending beroept, hierdoor wordt beïnvloed, noch dat de administratieve procedure tot een verschillend resultaat had kunnen leiden.
Tot slot heeft het Gerecht in punt 87 van datzelfde arrest geoordeeld dat het argument van de Commissie waarmee zij aanvoerde dat de overweging volgens welke de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, was gebaseerd op een uit het Verdrag voortvloeiende autonome rechtsgrondslag, door de Commissie voor het eerst ter terechtzitting voor het Gerecht was aangevoerd en geen steun vond in de bewoordingen van besluit 2014/883 of van het litigieuze besluit.
In die omstandigheden heeft het Gerecht het zesde middel van het beroep toegewezen en dus de artikelen 2 tot en met 5 van het litigieuze besluit nietig verklaard, zonder de andere ter onderbouwing van dat beroep aangevoerde middelen te onderzoeken.
Conclusies van partijen
Met haar hogere voorziening verzoekt rekwirante het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
de derde grief van het zesde middel van beroep af te wijzen;
–
de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht ter beoordeling van de vijf overige middelen van beroep;
subsidiair:
–
het bestreden arrest te vernietigen voor zover punt 1 van het dictum betrekking heeft op de conclusie in het litigieuze besluit met betrekking tot de investeringssteun;
–
de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht ter beoordeling van de vijf overige middelen van beroep,
in ieder geval:
–
de beslissing omtrent de kosten van de procedure in eerste aanleg en in hogere voorziening aan te houden.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK concluderen tot afwijzing van de hogere voorziening en verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Republiek Polen concludeert tot afwijzing van de hogere voorziening.
Hogere voorziening
Ontvankelijkheid van de hogere voorziening
Zonder zich formeel op de niet-ontvankelijkheid van de hogere voorziening te beroepen, betogen de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK dat de strekking en de inhoud van de verschillende ter ondersteuning van de hogere voorziening aangevoerde middelen niet voldoende duidelijk zijn. Deze middelen zijn volgens hen verschillend geformuleerd in punt 32 van de hogere voorziening, in de opschriften van de verschillende grieven en in de inhoud zelf van die middelen.
In dat verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en artikel 168, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgt dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht en welke argumenten rechtens die vordering specifiek ondersteunen. In artikel 169, lid 2, van dat Reglement wordt verduidelijkt dat de aangevoerde middelen en argumenten rechtens nauwkeurig moeten aangeven tegen welke rechtsoverwegingen van de beslissing van het Gerecht zij zijn gericht (beschikking van 15 januari 2019, CeramTec/EUIPO,
C‑463/18 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:18
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu dient te worden opgemerkt dat de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK slechts op erg algemene wijze aanvoeren dat de middelen van de hogere voorziening niet duidelijk zijn omdat verschillende bewoordingen zijn gebruikt om deze te formuleren. Zij verduidelijken echter niet waarom dergelijke verschillen het onmogelijk maken de door de Commissie in de hogere voorziening aangevoerde argumenten te begrijpen. In het kader van elk middel van haar hogere voorziening geeft de Commissie bovendien precies aan tegen welke onderdelen van het bestreden arrest zij is gericht en welke argumenten rechtens haar vordering tot vernietiging van dat arrest specifiek staven, zodat elke normaal zorgvuldige partij de strekking ervan kan begrijpen en het Hof zijn rechtmatigheidstoetsing kan uitvoeren (zie naar analogie arrest van 28 januari 2016, Heli-Flight/EASA,
C‑61/15 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2016:59
, punt
). Uit de door de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK schriftelijk ontwikkelde argumenten blijkt dat zij in staat waren om de middelen van de hogere voorziening te begrijpen.
De hogere voorziening kan dus niet in haar geheel niet-ontvankelijk worden verklaard.
Hieraan moet worden toegevoegd dat, voor zover de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK een afzonderlijke argumentatie aanvoeren om specifiek de ontvankelijkheid van het tweede middel te betwisten, deze argumentatie aan bod zal komen in het kader van het onderzoek van dat middel.
Ten gronde
Tot staving van haar hogere voorziening voert rekwirante drie middelen aan, waarvan het eerste is ontleend aan onjuiste rechtsopvattingen ter zake van de omvang van de rechten die de belanghebbenden ontlenen aan artikel 108, lid 2, VWEU, het tweede aan onjuiste uitlegging van het litigieuze besluit, en het derde, dat subsidiair wordt aangevoerd, aan de onevenredigheid van punt 1 van het dictum van het bestreden arrest.
Eerste onderdeel van het eerste middel
Argumenten van partijen
Met het eerste onderdeel van het eerste middel verwijt de Commissie het Gerecht dat het, in strijd met het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), in de punten 69 tot en met 89 van het bestreden arrest een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het recht om opmerkingen te maken dat de belanghebbenden ontlenen aan artikel 108, lid 2, VWEU, door dit recht ten onrechte in de omstandigheden van het onderhavige geval te kwalificeren als „wezenlijk vormvoorschrift” waarvan de niet-inachtneming automatisch leidt tot nietigverklaring van het litigieuze besluit, zonder dat het bewijs hoeft te worden geleverd dat de situatie van de betrokken partij of het dispositief van dat besluit door die schending wordt beïnvloed.
De Commissie stelt dat met alle rechtsgevolgen die voortvloeien uit de onjuiste kwalificatie van het betrokken recht als „wezenlijk vormvoorschrift” eveneens blijk wordt gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. In het bijzonder heeft het Gerecht in punt 70 van het bestreden arrest ten onrechte geoordeeld dat het ambtshalve de schending van dit wezenlijk vormvoorschrift kon onderzoeken aangezien het daarbij ging om een middel van openbare orde.
Bovendien was het bij het Gerecht aangevoerde argument inzake een dergelijke schending niet-ontvankelijk voor zover het betrekking had op de in het litigieuze besluit toegepaste rechtsregeling, aangezien de vennootschap PLGK dit argument slechts in het stadium van de door haar in eerste aanleg ingediende memorie van repliek heeft aangevoerd.
Door dit betoog in punt 70 van het bestreden arrest als „een nadere uitwerking van een eerder, in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel” aan te merken en het ontvankelijk te verklaren, heeft het Gerecht de regel geschonden dat in de loop van de procedure geen nieuwe middelen mogen worden aangevoerd.
Voor zover de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK in dat verzoekschrift een middel hebben aangevoerd inzake schending van hun procedurele waarborgen bij de vaststelling van het litigieuze besluit, aangezien zij niet in de gelegenheid waren gesteld opmerkingen te maken, bedoelen zij hiermee dat er voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit geen nieuwe formele onderzoeksprocedure is geopend waardoor het mogelijk zou zijn geweest de rechtsgevolgen te onderzoeken van de uitsluiting van de uitgaven voor de uitvoering van taken van algemeen belang van de betrokken staatssteun. Dit middel was aldus gebaseerd op een totaal andere rechtvaardiging dan die inzake de niet-raadpleging van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK met betrekking tot de richtsnoeren van 2014.
De Commissie voegt hieraan toe dat terwijl alleen de steunverlenende lidstaat over rechten van verdediging beschikt, de Republiek Polen in het onderhavige geval desalniettemin geen beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit heeft ingesteld op grond dat haar rechten van verdediging of haar recht op een contradictoir debat waren geschonden. En als interveniënte kan zij een dergelijk middel niet aanvoeren.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK zijn van mening dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond is.
Volgens hen probeert de Commissie het belang van het recht van de belanghebbenden om opmerkingen te maken, te minimaliseren door een beroep te doen op vaste rechtspraak volgens welke de belanghebbenden in een formele onderzoeksprocedure alleen dienen als informatiebron voor de Commissie. Dergelijke argumenten zijn echter in strijd met de huidige stand van het Unierecht, aangezien de door de Commissie in dat verband aangehaalde arresten werden gewezen voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Thans moet rekening worden gehouden met het recht van de belanghebbenden om te worden gehoord voordat de Commissie een besluit vaststelt. Anders dan de Commissie in dat verband beweert, betogen de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK niet dat het feit dat het Handvest volledig van toepassing is op door de Commissie gevoerde procedures en dat artikel 41, lid 2, onder a), ervan – waarin is bepaald dat eenieder het recht heeft te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen – van toepassing is op de begunstigde van steun zoals de vennootschap PLGK, zou betekenen dat de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK op grond van de bepalingen van het Handvest beschikken over het recht op een contradictoir debat met de Commissie.
Anders dan de Commissie beweert, heeft het Gerecht bovendien in punt 70 van het bestreden arrest op goede gronden het argument afgewezen waarmee de Commissie aanvoerde dat het betoog van de vennootschap PLGK in haar memorie van repliek met betrekking tot de wijziging van de in het bestreden besluit toegepaste rechtsregeling een nieuw middel zou vormen. Bovendien betekent de overweging van het Gerecht dat het de schending van een wezenlijk vormvoorschrift ambtshalve kan aanvoeren, niet dat het deze schending in casu ambtshalve heeft onderzocht.
Met het eerste onderdeel van het eerste middel richt de Commissie de aandacht op het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), door een restrictieve lezing ervan voor te stellen, terwijl het Gerecht tevens heeft verwezen naar andere arresten van het Hof en het Gerecht, en in het bijzonder naar het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Uit punt 56 van dit laatste arrest blijkt dat de Commissie, wanneer de regeling die gold toen een lidstaat een voorgenomen steunregeling heeft aangemeld, wordt gewijzigd alvorens zij haar besluit vaststelt, de belanghebbenden moet verzoeken een standpunt te bepalen inzake de verenigbaarheid van die steunregeling met de nieuwe regels. De verplichting om de belanghebbenden te verzoeken een standpunt te bepalen, blijft de regel, waarvan slechts kan worden afgeweken wanneer de nieuwe regeling niet wezenlijk verschilt van de vorige.
De Commissie kan op basis van het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), geen universele regels bepalen die op iedere situatie van toepassing zijn, aangezien de relevante gegevens, feitelijk en rechtens, in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot dat arrest, verschillen van die welke in het bestreden arrest onderzocht werden. Met name hebben ten eerste, in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), noch de partijen noch het Gerecht gewezen op belangrijke verschillen tussen het inleidingsbesluit en het bestreden besluit, zoals die welke het Gerecht heeft vastgesteld in de punten 67 tot en met 71 van het bestreden arrest.
Ten tweede was besluit 2014/883 tot afsluiting van de procedure voor de Commissie in casu reeds vastgesteld en had dit reeds het voorwerp uitgemaakt van een beroep bij het Gerecht, en werd de latere intrekking ervan onmiddellijk gevolgd door een nieuwe sluiting van de procedure die was hervat, wat niet het geval was in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
).
Ten derde heeft het Gerecht er in dat laatste arrest duidelijk op gewezen dat de in de twee betrokken steunregelingen vastgelegde beginselen in wezen identiek waren. Het Hof heeft in dat arrest ook gewezen op die overeenstemming. In de punten 67 tot en met 78 van het bestreden arrest heeft het Gerecht echter nauwkeurig aangetoond dat bij de nieuwe bepalingen van de richtsnoeren van 2014, die de Commissie in het litigieuze besluit heeft toegepast, substantiële wijzigingen waren doorgevoerd ten opzichte van de rechtsregeling die voordien van toepassing was en waarmee rekening werd gehouden in het inleidingsbesluit en in besluit 2014/883.
Volgens de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK hebben deze wijzigingen en de op de Commissie rustende verplichting om het kader van haar onderzoek voldoende af te bakenen, het Gerecht ertoe gebracht om overeenkomstig punt 55 van het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), de verplichting van de Commissie om de belanghebbenden in staat te stellen opmerkingen te maken in casu als „wezenlijk vormvoorschrift” te kwalificeren. Voor wijzigingen van een dergelijke omvang was immers een nieuwe formele onderzoeksprocedure krachtens artikel 6 van verordening nr. 659/1999 nodig geweest, wat die partijen zeker zouden hebben vermeld in hun opmerkingen indien zij daartoe de mogelijkheid zouden hebben gekregen.
De benadering van de Commissie is ook in strijd met het standpunt dat werd ingenomen in de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Spanje/Commissie (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), volgens hetwelk het recht van de lidstaat om te worden gehoord door de Commissie in een situatie als die aan de orde in de onderhavige zaak, een wezenlijk vormvoorschrift is. De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK zijn het voorts eens met de opvatting in die conclusie dat het niet erg relevant is of de betrokken lidstaat erin slaagt aan te tonen dat het staatssteunbesluit van de Commissie in concreto anders zou zijn geweest, indien dit recht niet door de Commissie was geschonden. Een dergelijke voorwaarde is immers noodgedwongen speculatief, en het zou moeilijk zijn om te bepalen welke bewijsstandaard en welke mate van gedetailleerdheid nodig is om aan te tonen dat het betrokken besluit daadwerkelijk anders zou zijn geweest.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK merken op dat de Commissie bij het vaststellen van de richtsnoeren van 2014 op 31 maart 2014 zowel de lidstaten als de luchthavens die steun ontvingen, had uitgenodigd om opmerkingen te maken met betrekking tot de maatregelen ten aanzien waarvan de Commissie formele onderzoeksprocedures had ingeleid. In deze uitnodiging waren 23 procedures vermeld, die betrekking hadden op staatssteun aan luchthavens of luchtvaartmaatschappijen, maar er werd niet verwezen naar het dossier betreffende de luchthaven van Gdynia-Kosakowo, dat bij besluit 2014/883 was gesloten. Deze handelwijze kan als „discriminerend” worden aangemerkt. In dit verband is het irrelevant dat dit besluit is vastgesteld aangezien het vervolgens is ingetrokken en de Commissie de administratieve procedure in deze zaak heeft hervat tot aan de vaststelling van het litigieuze besluit.
De Republiek Polen is eveneens van mening dat het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond is.
Zij betoogt met name dat uit het bestreden arrest niet blijkt dat het Gerecht rechten van verdediging heeft toegekend aan de belanghebbenden. Het Gerecht heeft daarentegen juist geoordeeld dat de Commissie deze laatste diende uit te nodigen hun argumenten aan te voeren voordat zij het bestreden besluit vaststelde, gelet op de omvang van de door de richtsnoeren van 2014 aangebrachte wijzigingen. Het recht om opmerkingen te maken valt volgens haar niet alleen onder de rechten van verdediging maar heeft een ruimere draagwijdte. Het is namelijk een wezenlijk bestanddeel van het recht op behoorlijk bestuur zoals bepaald in artikel 41 van het Handvest – waarop de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK zich kunnen beroepen – en van het recht op bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Het door de Commissie ingenomen standpunt zou bovendien afbreuk kunnen doen aan die fundamentele rechten omdat het in casu, wegens de wezenlijke verschillen tussen de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de richtsnoeren van 2014, onmogelijk is om aan te tonen dat het feit dat de partijen bij de staatssteunprocedure de mogelijkheid is ontnomen om opmerkingen te maken, gevolgen heeft gehad voor de uitkomst van die procedure. Hieruit volgt dat de Commissie voorbij kon gaan aan de verplichting om de partijen te horen, zonder te moeten vrezen voor negatieve gevolgen.
De Commissie heeft het bestaan van wezenlijke verschillen tussen de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de richtsnoeren van 2014 niet betwist, en stelt evenmin ter discussie dat zij de belanghebbenden niet de mogelijkheid heeft geboden opmerkingen te maken voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit.
Ofschoon het Hof in het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), niet uitdrukkelijk heeft aangegeven dat het recht om opmerkingen te maken een wezenlijk vormvoorschrift is, heeft het dit evenmin uitgesloten. Wat betreft het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), heeft de Commissie geen rekening gehouden met punt 55 van dat arrest, waarin het Hof duidelijk heeft geoordeeld dat de verplichting van de Commissie om de belanghebbenden de kans te geven opmerkingen te maken, een wezenlijk vormvoorschrift is. De Commissie heeft alleen verwezen naar punt 56 van dat arrest, hoewel de punten 55 en 56 van dat arrest gezamenlijk moeten worden uitgelegd.
De Commissie houdt er evenmin rekening mee dat in de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Spanje/Commissie (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
) in overweging is gegeven vast te stellen dat de Commissie, voor zover zij haar wijzigingsbesluit heeft gebaseerd op informatie waarover een partij geen opmerkingen kon indienen, had gehandeld in strijd met het recht van die partij om te worden gehoord en derhalve eveneens in strijd met het beginsel van behoorlijk bestuur.
Naast de schending van het recht van rekwiranten om opmerkingen te maken, heeft de Commissie bovendien de rechten van verdediging van de Republiek Polen als lidstaat tot wie het litigieuze besluit was gericht, geschonden door haar te verhinderen haar argumenten uiteen te zetten voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit. De Republiek Polen had als interveniënte het recht om zich in de onderhavige procedure op schending van haar rechten van verdediging te beroepen.
Het betoog van de Commissie waarmee zij de mogelijkheid van de Republiek Polen om een dergelijke schending aan te voeren betwist, is wegens laattijdigheid niet-ontvankelijk aangezien de Commissie pas in het stadium van de door haar aan het Hof overgelegde memorie van repliek voor de eerste keer deze mogelijkheid heeft betwist, terwijl de Republiek Polen die schending al vanaf het begin van de procedure in eerste aanleg had aangevoerd.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat het Gerecht de derde grief van het zesde middel van het bij hem aanhangige beroep niet heeft onderzocht uit het oogpunt van de rechten van verdediging die alleen de lidstaten als partijen bij de onderzoeken naar staatssteun bezitten (zie in die zin arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie,
C‑74/00 P en C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punten
-
), maar vanuit de optiek van het recht waarover de belanghebbenden krachtens artikel 108, lid 2, VWEU beschikken om opmerkingen in te dienen.
Zoals blijkt uit punt 89 van het bestreden arrest, heeft het Gerecht, nadat het had vastgesteld dat dat laatste recht in casu geschonden was, immers geoordeeld dat geen uitspraak hoefde te worden gedaan over de vraag of de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK voor het Gerecht schending van de rechten van verdediging van de Republiek Polen konden aanvoeren, waarvan overigens ook werd gesproken in de memorie tot interventie van deze lidstaat.
Bijgevolg hoeven in dit stadium van de procedure de betogen niet te worden onderzocht die voor het Hof zijn aangevoerd en verband houden met de vraag of de Republiek Polen, als interveniënte in eerste aanleg, het recht heeft om een middel aan te voeren dat is ontleend aan een schending van haar rechten van verdediging of haar recht op een contradictoir debat, wanneer zij geen beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit op grond van schending van deze rechten heeft ingesteld, en voorts of een dergelijke schending leidt tot de nietigverklaring van het litigieuze besluit. Hieruit volgt dat bij het onderzoek van de onderhavige hogere voorziening evenmin hoeft te worden geoordeeld over het betoog van die lidstaat voor het Hof met betrekking tot de niet-ontvankelijkheid van de door de Commissie bij het Hof aangevoerde argumenten waarmee zij betwist dat de Republiek Polen een dergelijke schending kan doen gelden.
In de tweede plaats blijkt uit het bestreden arrest, en met name uit punt 89 ervan, dat het Gerecht zich evenmin heeft uitgesproken over de op de Commissie rustende verplichting om de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen te maken over de feitelijke wijzigingen die in het litigieuze besluit zijn aangebracht, en het zich dus heeft geconcentreerd op deze verplichting voor zover deze betrekking heeft op de nieuwe rechtsregeling die in dat besluit wordt toegepast. Bijgevolg staat het evenmin aan het Hof om het betoog te onderzoeken waarmee de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK de Commissie verwijten de belanghebbenden in deze zaak niet te hebben uitgenodigd hun opmerkingen kenbaar te maken, gelet op de nieuwe feitelijke gegevens in het litigieuze besluit.
In de derde plaats dient, met betrekking tot het in de punten 39 tot en met 41 van het onderhavige arrest weergegeven betoog van de Commissie, eraan te worden herinnerd dat uit artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht volgt dat nieuwe middelen in de loop van het geding niet mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens rechtens of feitelijk waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel of een argument dat een uitwerking is van een eerder in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel en daarmee nauw verband houdt, moet evenwel ontvankelijk worden verklaard (arrest van 11 juli 2013, Ziegler/Commissie,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat het vast dat, zoals het Gerecht in punt 70 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK in hun inleidend verzoekschrift te kennen hebben gegeven dat zij de gelegenheid hadden moeten krijgen om zich uit te spreken over de nieuwe argumenten en het nieuwe onderzoek van de Commissie, en dat het dienaangaande aangevoerde verzuim een schending van wezenlijke vormvoorschriften opleverde. De Commissie betwist evenmin dat, zoals het Gerecht in datzelfde punt 70 eveneens heeft opgemerkt, punt II.14 van het verzoekschrift, waarin de ter onderbouwing van het beroep aangevoerde middelen worden samengevat, inzonderheid als opschrift: „[s]chending van wezenlijke vormvoorschriften wat het recht van de verzoekende partijen betreft om hun opmerkingen te maken en een standpunt in te nemen” heeft.
Gelet op die omstandigheden heeft het Gerecht niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in datzelfde punt 70 te oordelen dat het in de memorie van repliek van de vennootschap PLGK aangevoerde argument inzake schending van het recht van de belanghebbenden om opmerkingen te maken over de relevantie van de nieuwe rechtsregeling, waarmee deze vennootschap juist verwees naar het nieuwe onderzoek dat de Commissie in het litigieuze besluit had verricht, een uitwerking vormde van het in het verzoekschrift aangevoerde argument dat was ontleend aan schending van wezenlijke vormvoorschriften betreffende het recht van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK om opmerkingen in te dienen.
Daar het Gerecht terecht heeft geoordeeld dat dit argument ontvankelijk was, kon het op goede gronden overgaan tot het onderzoek ten gronde ervan, zonder dat relevant is of het Gerecht de schending die het voorwerp vormt van die argumentatie, ambtshalve kon opwerpen als middel van openbare orde, zoals het ook opmerkt in punt 70 van het bestreden arrest.
Na deze eerste vaststellingen dient met betrekking tot het recht waarvan de schending volgens het Gerecht de nietigverklaring van de artikelen 2 tot en met 5 van het litigieuze besluit met zich bracht, in herinnering te worden gebracht dat volgens de rechtspraak van het Hof de ondernemingen die mogelijk begunstigden zijn van staatssteun, worden beschouwd als belanghebbenden, en dat de Commissie de plicht heeft om deze ondernemingen tijdens de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde onderzoeksfase uit te nodigen opmerkingen te maken (arresten van 15 juni 1993, Matra/Commissie,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, punt
; 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punt
, en 11 september 2008, Bondsrepubliek Duitsland e.a./Kronofrance,
C‑75/05 P en C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ofschoon die belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op de rechten van verdediging, beschikken zij daarentegen wel over het recht om – rekening houdend met de omstandigheden van de zaak – naar behoren bij de door de Commissie gevolgde administratieve procedure te worden betrokken (arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie,
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
, punt
).
Het Hof heeft in het kader van de toepassing van artikel 108, lid 2, VWEU geoordeeld dat een mededeling in het
Publicatieblad van de Europese Unie
een doeltreffend middel is om alle belanghebbenden op de hoogte te brengen van het feit dat een procedure is ingeleid. Deze mededeling strekt ertoe, bij belanghebbenden alle inlichtingen ter voorlichting van de Commissie met het oog op haar toekomstig beleid in te winnen. Een dergelijke procedure biedt de overige lidstaten en de belanghebbende kringen tevens de zekerheid dat zij zullen worden gehoord (arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie,
C‑74/00 P en C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De procedure van controle van staatssteun is evenwel, gelet op de algemene opzet ervan, een procedure die wordt ingeleid jegens de lidstaat die, gezien zijn verplichtingen krachtens het Unierecht, verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun. Om de rechten van de verdediging te eerbiedigen kan de Commissie derhalve, voor zover deze lidstaat niet in staat is gesteld zijn mening over bepaalde gegevens te verstrekken, deze in haar beschikking jegens die lidstaat niet gebruiken (arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie,
C‑74/00 P en C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de procedure van controle van staatssteun spelen andere belanghebbenden dan de betrokken lidstaat alleen de rol die in punt 72 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, en kunnen zij dienaangaande zelf geen aanspraak maken op een contradictoir debat met de Commissie, zoals dit ten gunste van deze lidstaat is vastgesteld (arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie,
C‑74/00 P en C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Geen enkele bepaling van de procedure van controle van staatssteun kent aan de ontvanger van dergelijke steun tussen de belanghebbenden een bijzondere rol toe. Dienaangaande zij gepreciseerd dat de procedure van controle van staatssteun geen procedure is die wordt ingeleid „jegens” de ontvanger of de ontvangers van steun, hetgeen zou betekenen dat deze ontvanger of deze ontvangers zich zouden kunnen beroepen op zo ruime rechten als de rechten van de verdediging als zodanig (arrest van 24 september 2002, Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie,
C‑74/00 P en C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punt
).
Wat de concrete omstandigheden van het onderhavige geval betreft, zij in herinnering gebracht dat de Commissie op 2 juli 2013 het inleidingsbesluit heeft vastgesteld waarbij zij de formele onderzoeksprocedure betreffende de betrokken staatssteun heeft ingeleid overeenkomstig artikel 108, lid 2, VWEU, en de belanghebbenden in deze zaak heeft uitgenodigd opmerkingen te maken. Bij besluit 2014/883 heeft de Commissie vastgesteld dat het aan de orde zijnde financieringsproject staatssteun vormde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, en dat deze door de Poolse autoriteiten teruggevorderd moest worden voor zover deze was betaald. Dit besluit is vervolgens ingetrokken en vervangen door het litigieuze besluit.
Uit punt 79 van het bestreden arrest blijkt bovendien, en dit wordt niet betwist in het kader van de hogere voorziening, dat de belanghebbenden voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit niet dienstig hun opmerkingen hebben kunnen maken over de toepasselijkheid en de eventuele impact van de richtsnoeren van 2014, terwijl deze richtsnoeren zijn gepubliceerd op 4 april 2014, te weten nadat besluit 2014/883 is vastgesteld, en dus na de aanvankelijke beëindiging van de onderzoeksprocedure.
Bijgevolg dient te worden nagegaan of het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest op goede gronden kon oordelen dat het recht van de belanghebbenden om, voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit, opmerkingen te maken over die nieuwe rechtsregeling en in het bijzonder over de richtsnoeren van 2014, een wezenlijk vormvoorschrift betreft in de zin van artikel 263 VWEU, waarvan de schending leidt tot de nietigverklaring van dat besluit, zonder dat het bewijs hoeft te worden geleverd dat de administratieve procedure tot een ander resultaat had kunnen leiden.
Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, kan de Commissie haar besluit niet op door de nieuwe rechtsregeling ingevoerde nieuwe beginselen baseren zonder de belanghebbenden om hun opmerkingen in dit verband te verzoeken, daar zij anders de procedurele rechten van de belanghebbenden zou schenden (zie in die zin arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie,
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
, punten
en
).
Als regel leidt een onregelmatigheid in de procedure echter slechts tot gehele of gedeeltelijke nietigverklaring van een besluit indien vaststaat dat het aangevochten besluit bij ontbreken van deze onregelmatigheid een andere inhoud zou hebben gehad (arrest van 23 april 1986, Bernardi/Parlement,
150/84
,
EU:C:1986:167
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Meer bepaald dient met betrekking tot de procedurele rechten van de belanghebbenden te worden opgemerkt dat, wanneer er een wijziging is van de rechtsregeling nadat de Commissie de belanghebbenden de mogelijkheid heeft geboden om opmerkingen te maken en voordat de Commissie een besluit heeft genomen met betrekking tot een steunvoornemen, en de Commissie dat besluit baseert op de nieuwe rechtsregeling zonder die partijen uit te nodigen daarover opmerkingen te maken, enkel en alleen het bestaan van verschillen tussen de rechtsregeling waaromtrent die partijen hun opmerkingen konden maken en die waarop dat besluit is gebaseerd, als zodanig niet kan leiden tot nietigverklaring van datzelfde besluit. Ook al zijn de betrokken rechtsregelingen gewijzigd, de vraag rijst immers of die wijziging, uit het oogpunt van de bepalingen van die regelingen die relevant zijn voor de onderhavige zaak, de strekking van het bestreden besluit had kunnen wijzigen (zie in die zin arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie,
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
, punten
‑
).
Het Gerecht heeft in punt 81 van het bestreden arrest dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bij het recht van de belanghebbenden om opmerkingen te maken in omstandigheden als die van de onderhavige zaak gaat om een wezenlijk vormvoorschrift in de zin van artikel 263 VWEU waarvan de schending leidt tot de nietigverklaring van het bestreden besluit, zonder dat het bewijs hoeft te worden geleverd dat de schending van dat recht de strekking van dat besluit had kunnen beïnvloeden.
Hieruit volgt dat het Gerecht in punt 83 van dat arrest eveneens blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de argumentatie van de Commissie af te wijzen waarmee zij beoogde aan te tonen dat het litigieuze besluit dezelfde inhoud zou hebben gehad indien de belanghebbenden de mogelijkheid hadden gekregen opmerkingen in te dienen over de richtsnoeren van 2014, daar de exploitatiesteun in ieder geval onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met deze markt. Het Gerecht heeft deze argumentatie met name afgewezen door zich – zoals blijkt uit punt 82 van het bestreden arrest – ten onrechte te baseren op het feit dat het niet noodzakelijk is om aan te tonen dat de geconstateerde schending de strekking van het litigieuze besluit had kunnen beïnvloeden.
Voorts heeft het Gerecht zich gebaseerd op de substantiële wijzigingen die het had vastgesteld tussen de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de richtsnoeren van 2014 terwijl de Commissie met dat betoog juist wilde aantonen dat, ongeacht de door de richtsnoeren van 2014 aangebrachte wijzigingen, de vaststelling van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun berustte op een andere rechtsgrondslag die losstond van die laatste richtsnoeren, zodat de vaststelling van die onverenigbaarheid niet had kunnen worden beïnvloed indien de belanghebbenden de mogelijkheid zouden hebben gehad om opmerkingen over deze richtsnoeren te maken.
Hoewel substantiële wijzigingen van een rechtsgrondslag waarop een besluit van de Commissie is gebaseerd in beginsel dat besluit kunnen beïnvloeden, is dit immers niet het geval als dat besluit tevens is gebaseerd op een autonome rechtsgrondslag die niet is veranderd en op zichzelf een grondslag biedt voor dat besluit.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat het Gerecht niet kon oordelen dat het niet noodzakelijk was om na te gaan hoe het niet uitnodigen van de belanghebbenden om voorafgaand aan de vaststelling van dat besluit opmerkingen te maken over de richtsnoeren van 2014, van invloed was op het bestreden besluit, en evenmin dat een dergelijke invloed bestond zonder de argumentatie van de Commissie te onderzoeken, waarmee zij beoogde aan te tonen dat er sprake was van een autonome en onafhankelijke rechtsgrondslag voor dat besluit. Daarmee ging het immers voorbij aan de rechtspraak inzake de procedurele rechten van belanghebbenden zoals uiteengezet in de punten 70 tot en met 75 alsook 79 en 81 van het onderhavige arrest.
Aan de vaststelling in het vorige punt wordt niet afgedaan door de andere bij het Hof aangevoerde argumenten, en met name in de eerste plaats door die welke zijn ontleend aan het arrest van 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Het Hof heeft in punt 55 van dat arrest weliswaar in wezen geoordeeld dat uit artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van verordening nr. 659/1999 volgt dat de Commissie, wanneer zij beslist met betrekking tot een voorgenomen steunmaatregel de formele onderzoeksprocedure in te leiden, de belanghebbenden, waaronder de betrokken onderneming of ondernemingen, de gelegenheid moet bieden hun opmerkingen in te dienen, en dat het bij die regel gaat om een wezenlijk vormvoorschrift.
Dat arrest betreft echter de verplichtingen die de Commissie heeft bij de opening van de formele onderzoeksprocedure. Voorts behandelt het de vraag van de toepassing van nieuwe rechtsregels die zijn vastgesteld na de aanmelding van een steunvoornemen. Het betreft dus andere vragen dan die welke aan de orde zijn in het kader van de onderhavige hogere voorziening, waarin het gaat over het recht om de gelegenheid te krijgen opmerkingen te maken. Op dit recht baseren de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK zich met betrekking tot een wijziging van een rechtsregeling die heeft plaatsgevonden nadat die partijen de mogelijkheid was geboden om hun opmerkingen te maken en voordat het litigieuze besluit is vastgesteld.
In de tweede plaats wordt aan de vaststelling in punt 86 van het onderhavige arrest evenmin afgedaan door de argumentatie die zowel de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK als de Republiek Polen aanvoeren, namelijk dat het recht van de belanghebbenden om de mogelijkheid te krijgen opmerkingen te maken in omstandigheden als de onderhavige moet worden beoordeeld uit het oogpunt van de door het Handvest beschermde grondrechten, en meer bepaald uit het oogpunt van het recht op behoorlijk bestuur in artikel 41 ervan, waarvan het een onderdeel vormt.
In dat verband dient te worden vastgesteld dat, zoals de Commissie betoogt en de advocaat-generaal in punt 52 van zijn conclusie ook heeft opgemerkt, de inwerkingtreding van het Handvest geen invloed had op de aard van de uit hoofde van artikel 108, lid 2, VWEU verleende rechten en evenmin tot doel had de aard van het bij het Verdrag ingestelde staatssteuntoezicht te veranderen.
Overigens kan, in tegenstelling tot wat de Republiek Polen suggereert met haar algemene verklaring betreffende een mogelijke inbreuk op de grondrechten, zoals uiteengezet in punt 56 van dit arrest, niet meteen worden vastgesteld dat het bestaan van verschillen tussen de twee aan de orde zijnde rechtsregelingen het onmogelijk maakt om te bewijzen dat het feit dat de belanghebbenden niet de mogelijkheid hebben gehad om opmerkingen te maken over de richtsnoeren van 2014, invloed heeft kunnen hebben op het resultaat van de procedure. Het is integendeel met name juist wegens dergelijke verschillen dat, in voorkomend geval, een dergelijk bewijs kan worden geleverd. De vraag of het niet raadplegen van de betrokken belanghebbenden met betrekking tot de richtsnoeren van 2014 daadwerkelijk invloed kan hebben gehad op de eindbevindingen van de Commissie in het litigieuze besluit, betreft echter de grond van het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel.
In de derde plaats kan met betrekking tot de in de punten 52 en 59 van het onderhavige arrest vermelde argumenten, die zijn gebaseerd op de conclusie van advocaat-generaal Sharpston in de zaak Spanje/Commissie (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), worden volstaan met op te merken dat het Hof in het arrest van 20 september 2018, Spanje/Commissie (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
), niet dezelfde redenering heeft gevolgd als die welke in de conclusie ervan werd bepleit.
In de vierde en laatste plaats dient met betrekking tot het argument in punt 53 van dit arrest, dat is ontleend aan het feit dat in andere procedures lidstaten en begunstigde luchthavens waren verzocht om opmerkingen te maken, te worden opgemerkt dat, zoals de advocaat-generaal in punt 54 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, de omstandigheid, zo deze al zou vaststaan, dat de Commissie de in punt 79 van het bestreden arrest beschreven procedurele rechten van de belanghebbenden in acht heeft genomen in het kader van de 23 procedures waarnaar de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK verwijzen, niets afdoet aan de overwegingen in punt 82 van dit arrest, waaruit blijkt dat het recht dat de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK opeisen in deze zaak, niet het karakter heeft van een wezenlijk vormvoorschrift waarvan de enkele schending leidt tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.
Derhalve moet het eerste onderdeel van het eerste middel worden toegewezen.
Zoals voortvloeit uit punt 82 van het onderhavige arrest, kunnen de in de punten 82 tot en met 86 van dit arrest vastgestelde onjuistheden echter slechts leiden tot de nietigverklaring van het bestreden arrest voor zover het Gerecht het litigieuze besluit nietig heeft verklaard, wanneer de bepalingen van de richtsnoeren van 2014 waarop de Commissie zich in dat besluit heeft gebaseerd, de strekking van dat besluit daadwerkelijk niet konden wijzigen. Zoals blijkt uit punt 91 van dit arrest, betreft de vraag of dit het geval is echter de grond van het tweede onderdeel van het eerste middel alsook het tweede middel van de hogere voorziening.
Bijgevolg dienen het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel gezamenlijk te worden onderzocht.
Tweede onderdeel van het eerste middel en tweede middel
Argumenten van partijen
–
Argumenten van partijen met betrekking tot het tweede onderdeel van het eerste middel
Met het tweede onderdeel van het eerste middel betoogt de Commissie dat het Gerecht in de punten 71 tot en met 89 van het bestreden arrest een onjuiste uitlegging en toepassing heeft gegeven aan de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), waar het heeft geoordeeld dat de Commissie in casu een wezenlijk vormvoorschrift had geschonden door de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK niet de mogelijkheid te bieden om opmerkingen te maken over de richtsnoeren van 2014.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK stellen dat de Commissie ten onrechte heeft aangevoerd dat haar beslissing betreffende de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt niet was gebaseerd op de richtsnoeren van 2014. Zoals het Gerecht heeft aangetoond in punt 84 van het bestreden arrest, heeft de Commissie in de punten 245 en 246 van het litigieuze besluit uitdrukkelijk melding gemaakt van de richtsnoeren van 2014 in het kader van haar beoordeling van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt.
Anders dan in het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), kan de Commissie in casu voorts niet beweren dat de in de richtsnoeren van 2014 vermelde beginselen en beoordelingscriteria in wezen dezelfde waren als die in de voorgaande rechtsregeling.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK betwisten het argument van de Commissie dat het Gerecht, door in punt 73 van het bestreden arrest op te merken dat de Commissie zich in het kader van, enerzijds, het inleidingsbesluit en besluit 2014/883 en, anderzijds, het bestreden besluit, op verschillende bepalingen van het Verdrag heeft gebaseerd voor het onderzoek van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt, blijk heeft gegeven van een puur formalistische benadering. Het fundamenteel verschillende karakter van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en de richtsnoeren van 2014 vloeit voort uit de omstandigheid dat de eerste betrekking hebben op regionale steun en de tweede op sectoriële steun, en uit talrijke argumenten die het Gerecht heeft vermeld in de punten 67 tot en met 78 van het bestreden arrest.
Volgens de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK bestaat er dus geen rechtvaardiging voor de bewering dat het arrest van 8 mei 2008, Ferriere Nord/Commissie (
C‑49/05 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2008:259
), de Commissie vrijstelt van de verplichting om de belanghebbenden te raadplegen wanneer zij van mening is dat die raadpleging haar besluit niet kan wijzigen. Het recht van de belanghebbenden om de gelegenheid te krijgen opmerkingen te maken heeft in casu het karakter van een wezenlijk vormvoorschrift, waarvan de hier vastgestelde schending leidt tot de nietigverklaring van de gebrekkige handeling, zonder dat het nodig is aan te tonen dat de administratieve procedure tot een ander resultaat had kunnen leiden.
De Republiek Polen beweert dat de Commissie de gedetailleerde uiteenzetting die het Gerecht heeft gegeven met betrekking tot de substantiële wijzigingen die door de richtsnoeren van 2014 zijn ingevoerd, buiten beschouwing laat. Dat deze laatste richtsnoeren op wezenlijke punten verschillen van de voorgaande rechtsregeling blijkt uit het argument van de Commissie dat zij alleen het eerste criterium van punt 113 van de richtsnoeren van 2014 heeft toegepast. Bovendien wordt het in de richtsnoeren van 2014 vermelde criterium van bevordering van de regionale ontwikkeling anders uitgelegd dan het criterium van de bijdrage tot de regionale ontwikkeling uit de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
De Republiek Polen kan evenmin instemmen met het standpunt van de Commissie dat het niet van belang is dat de richtsnoeren van 2014 zijn vastgesteld op grond van een andere Verdragsbepaling, namelijk artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, dan het geval was voor haar mededeling met de titel „Communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven” (
PB 2005, C 312, blz. 1
; hierna: „richtsnoeren van 2005”), namelijk artikel 107, lid 3, onder a), VWEU. Hoewel deze twee bepalingen gemeen hebben dat op grond daarvan steunmaatregelen voor de ontwikkeling van bepaalde streken kunnen worden goedgekeurd, voorzien zij in andere extra voorwaarden voor de verenigbaarheid van de steun, door met name in artikel 107, lid 3, onder c), VWEU te eisen dat de toegekende steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig verandert dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Volgens de punten 131 en 132 van de richtsnoeren van 2014 zou de Commissie bij het beoordelen van de verenigbaarheid van exploitatiesteun rekening houden met de concurrentieverstoringen en de gevolgen voor het handelsverkeer.
Dit betekent dat de Commissie, voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit, de Republiek Polen de gelegenheid had moeten bieden om opmerkingen te maken over de beperking van buitensporige verstoringen van de mededinging, aangezien deze verplichting was ingevoerd bij de richtsnoeren van 2014. Hieruit blijkt zowel dat de door die laatste richtsnoeren aangebrachte wijzigingen substantieel waren als dat de beoordeling in het litigieuze besluit anders had kunnen zijn indien de Commissie aan de Republiek Polen de mogelijkheid had geboden om opmerkingen te maken.
–
Argumenten van de partijen met betrekking tot het tweede middel
Met haar tweede middel betoogt de Commissie dat het Gerecht in punt 89 van het bestreden arrest ten onrechte tot de slotsom is gekomen dat het litigieuze besluit onrechtmatig was, doordat het zich heeft gebaseerd op de in de punten 84 tot en met 87 van dat arrest beschreven onjuiste uitlegging van dat besluit en van besluit 2014/883, waardoor het die twee besluiten onjuist heeft opgevat. Voorts betwist de Commissie de argumenten die de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK hebben aangevoerd om aan te tonen dat het tweede middel ondoeltreffend en niet-ontvankelijk is.
Volgens de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK is het tweede middel niet-ontvankelijk aangezien het betrekking heeft op de beoordeling van feitelijke gegevens en aangezien de Commissie, zoals blijkt uit de door hen aangevoerde argumenten betreffende de gegrondheid van het tweede middel, niet heeft bewezen dat het Gerecht met zijn beoordeling van die gegevens het litigieuze besluit onjuist heeft opgevat. De Commissie heeft met name niet betwist dat de door haar in het kader van het tweede middel van de hogere voorziening betwiste punten 84 tot en met 87 van het bestreden arrest, voor zover zij betrekking hebben op het litigieuze besluit en besluit 2014/883, een verduidelijking geven van meerdere reeksen punten van dat besluit, namelijk de punten 196, 197, 198 tot en met 202, 245 en 246 van het litigieuze besluit alsook de punten 227 en 228 van besluit 2014/883, die betrekking hebben op feitelijke vaststellingen en niet op vraagstukken inzake de uitlegging van het recht.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK voegen hieraan toe dat het argument in de memorie van repliek waarmee de Commissie beoogt aan te tonen dat het tweede middel van de hogere voorziening ontvankelijk is, zelf niet-ontvankelijk is aangezien de Commissie niet duidelijk aangeeft op welk onderdeel van de memorie van antwoord dit argument betrekking heeft.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK voeren aan dat het tweede middel ook ondoeltreffend is. De door het Gerecht aangevoerde redenen voor de nietigverklaring van het litigieuze besluit zijn met name opgenomen in de punten 62 tot en met 79 van het bestreden arrest. De onderhavige grief van de Commissie heeft echter betrekking op de punten 84 tot en met 87 van dat arrest, wat slechts subsidiaire overwegingen van het Gerecht zijn in antwoord op andere argumenten van de Commissie. Dit blijkt uit punt 80 van het bestreden arrest, waarin staat dat „[d]e andere argumenten van de Commissie [...] niet af[doen] aan die vaststellingen”. In verband hiermee wijst de Commissie er slechts op dat zij het oneens is met de uitlegging die de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK aan die bewoordingen geven.
Volgens de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK kan de eerste zin van punt 89 alleen worden uitgelegd als een bevestiging dat de door het Gerecht in de punten 81 tot en met 88 van het bestreden arrest aangehaalde argumenten van de Commissie, niet afdoen aan de vaststelling dat het besluit van de Commissie nietig moet worden verklaard op grond van de in de punten 62 tot en met 79 van dat arrest aangehaalde argumenten. Bovendien komt in de eerste zin van punt 89 van dat arrest het verschil dat in punt 80 van datzelfde arrest wordt gemaakt, perfect tot uitdrukking.
De gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK stellen dat het tweede middel in elk geval ongegrond is. De Commissie lijkt aan te voeren dat de conclusie in punt 244 van het litigieuze besluit een onafhankelijke rechtsgrondslag vormt op grond waarvan de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt is vastgesteld, wegens het in dat punt vermelde woord „inherent”. Het gebruik van een dergelijk woord kan echter hoogstens worden beschouwd als een manier om de in dat besluit vervatte redenering weer te geven, en niet als een grond waarop de verenigbaarheid van de staatssteun met de interne markt kan worden gebaseerd. De bepalingen van het Verdrag vormen wel een dergelijke rechtsgrondslag, zoals het Gerecht heeft samengevat in de laatste zin van punt 87 van het bestreden arrest.
Bovendien kan het desbetreffende argument van de Commissie niet worden gebaseerd op de bewoordingen van dat punt 244. Voorts blijkt uit punt 87 van het bestreden arrest dat, wat besluit 2014/883 betreft, de beoordeling van de Commissie plaatsvond in de context van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU en de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, en wat het litigieuze besluit betreft, in de context van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en de richtsnoeren van 2014. In tegenstelling tot wat de Commissie beweert, is de vaststelling van onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt dus niet gebaseerd op het algemene verbod van staatssteun als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU.
De Commissie verwijt het Gerecht dat het in punt 84 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de vaststelling dat exploitatiesteun niet kan worden toegekend voor niet-bestaande luchthaveninfrastructuur voortvloeit uit de toepassing van de richtsnoeren van 2014. Deze uitlegging van dat punt 84 is echter onjuist in het licht van de bewoordingen ervan.
Hoewel dit niet blijkt uit de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit, lijkt de Commissie tevens te stellen dat de zelfstandigheid van de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar is met de interne markt omdat de investeringssteun zelf onverenigbaar is met die markt, voortvloeit uit het feit dat niet was voldaan aan de voorwaarden van artikel 107, lid 3, VWEU. De niet-naleving van die voorwaarden moet in casu echter worden uitgelegd als het resultaat van het ontbreken van de verenigbaarheid met de richtsnoeren van 2014.
Bijgevolg spreekt de Commissie zichzelf tegen en erkent zij dat de beoordeling van de exploitatiesteun in hoofdzaak was gebaseerd op de richtsnoeren van 2014. Hieruit volgt dat het essentieel argument dat de inhoud van het litigieuze besluit niet anders zou zijn geweest indien de belanghebbenden de gelegenheid was geboden om hun mening te geven over de richtsnoeren van 2014 inzake de exploitatiesteun, niet gegrond is.
De Republiek Polen stelt dat het tweede middel ongegrond is. Voor zover de Commissie betoogt dat het litigieuze besluit dezelfde inhoud zou hebben gehad indien de belanghebbenden de mogelijkheid was geboden opmerkingen te maken, kan de Commissie niet vooruitlopen op de strekking van de opmerkingen die deze belanghebbenden hadden kunnen indienen indien zij daartoe te mogelijkheid hadden gekregen.
In de punten 196 en 197 van het litigieuze besluit heeft de Commissie erop gewezen dat zij in casu toepassing gaf aan de in de richtsnoeren van 2014 neergelegde beginselen inzake exploitatiesteun. In punt 245 van het litigieuze besluit heeft de Commissie uitdrukkelijk verwezen naar de richtsnoeren van 2014, waarbij zij heeft aangegeven dat het feit dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt, aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, evenzeer gold op grond van de richtsnoeren van 2014. Zoals het Gerecht in punt 84 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft de Commissie in punt 246 van het litigieuze besluit overigens het eerste criterium van de richtsnoeren van 2014 toegepast, terwijl zij in de hogere voorziening stelt dat zij alleen het criterium van punt 113, onder a), van de richtsnoeren van 2014 heeft toegepast.
Volgens de Republiek Polen is het tweede middel dus ongegrond voor zover het berust op een gestelde dubbele rechtsgrondslag van de door de Commissie verrichte beoordeling, en is het in strijd met de eerdere beweringen van de Commissie in het litigieuze besluit en in haar hogere voorziening.
Beoordeling door het Hof
–
Ontvankelijkheid van het tweede middel
Wat betreft de door de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK aangevoerde niet-ontvankelijkheid van de argumentatie die de Commissie heeft ontwikkeld in haar memorie van repliek en die ertoe strekt de ontvankelijkheid van het tweede middel aan te tonen, volstaat het op te merken dat zelfs al heeft de Commissie in het kader van die argumentatie ten onrechte verwezen naar de punten 35 en 36 van de memorie van antwoord van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK in plaats van naar de punten 34 en 35 van die memorie, een dergelijke onnauwkeurigheid niet tot gevolg heeft dat de andere partijen bij de hogere voorziening de argumenten in die memorie waarop de Commissie een antwoord wil geven niet kunnen identificeren, en evenmin dat het Hof zich daarover niet kan uitspreken. Het betoog van de Commissie kan dus niet worden geacht dermate onduidelijk te zijn dat het niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Het in punt 107 van dit arrest aangevoerde argument moet dus ongegrond worden verklaard.
Wat de in punt 106 van dit arrest beschreven argumentatie betreft, plaatst de Commissie, in tegenstelling tot wat de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK suggereren, in het kader van het tweede middel niet alleen vraagtekens bij de beoordeling door het Gerecht van de feitelijke vaststellingen die zijn opgenomen in besluit 2014/883 en het litigieuze besluit, maar betoogt zij dat het Gerecht deze besluiten onjuist heeft uitgelegd doordat het niet heeft erkend dat de vaststelling van onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt, die in elk van die besluiten is opgenomen, is gebaseerd op een autonome rechtsgrondslag, die voor besluit 2014/883 losstaat van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en voor het litigieuze besluit van de richtsnoeren van 2014.
De vraag of het Gerecht die besluiten ten onrechte zoals beschreven in het vorige punt heeft uitgelegd, is echter een rechtsvraag die ontvankelijk is in het stadium van de hogere voorziening, terwijl – zoals reeds blijkt uit het betoog van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK – de vraag of de Commissie erin is geslaagd aan te tonen dat die uitleg in het kader van de onderhavige zaak onjuist is, betrekking heeft op de grond van het tweede middel.
Derhalve moet het tweede middel ontvankelijk worden verklaard.
–
Ten gronde
Om te beginnen kan met betrekking tot het betoog van de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK dat het tweede middel onwerkzaam is, worden volstaan met de opmerking dat het Gerecht in het bestreden arrest, na te hebben geoordeeld dat het recht van de belanghebbenden om opmerkingen te maken in omstandigheden als die aan de orde in deze zaak een wezenlijk vormvoorschrift is waarvan de enkele schending leidt tot nietigverklaring van het litigieuze besluit, en dat – rekening houdend met de wijzigingen die bij de nieuwe rechtsregeling zijn ingevoerd – niet kan worden vooruitgelopen op de strekking van die opmerkingen, in elk geval de argumentatie van de Commissie heeft verworpen waarmee deze beoogde aan te tonen dat de bepalingen van de richtsnoeren van 2014 waarop zij zich had gebaseerd in het litigieuze besluit, hierop geen invloed konden hebben. Gelet op deze laatste rechtsoverwegingen van het Gerecht kan het tweede middel niet in zijn geheel onwerkzaam worden verklaard.
Wat de gegrondheid betreft van het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel, verwijt de Commissie het Gerecht om te beginnen dat het het voorwerp van het beroep onterecht heeft uitgebreid in het laatste gedeelte van punt 86 van het bestreden arrest, waar het heeft geoordeeld dat „besluit 2014/883 is ingetrokken en dat het niet zozeer de vraag is of de belanghebbenden in staat zijn gesteld hun opmerkingen te maken over dit besluit, maar of zij daartoe de gelegenheid hebben gehad in het kader van de formele onderzoeksprocedure. In het inleidingsbesluit heeft de Commissie echter louter aangegeven dat exploitatiesteun in beginsel onverenigbaar is met de interne markt, behoudens indien deze steun voldoet aan de criteria die zijn vastgesteld in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen”.
In dat verband voert de Commissie aan dat het Gerecht met dergelijke vaststellingen heeft willen oordelen dat de door het beroep opgeworpen vraag, de vraag was of de belanghebbenden in het kader van de formele onderzoeksprocedure waren uitgenodigd om opmerkingen te maken over de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt.
Gesteld al dat het Gerecht op deze wijze de in het geding opgeworpen vraag heeft willen omschrijven, blijft het echter een feit dat de vraag die het Gerecht in de punten 63 tot en met 85, 87 en 88 van het bestreden arrest daadwerkelijk heeft onderzocht, betrekking had op het niet raadplegen van de belanghebbenden over de richtsnoeren van 2014 voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit, los van de formele onderzoeksprocedure.
Met betrekking tot het in eerste aanleg aangevoerde argument dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit, heeft het Gerecht in punt 62 van het bestreden arrest immers eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak de procedure ter vervanging van een onrechtmatige handeling weer mag worden opgenomen op het precieze punt waarop de onrechtmatigheid is ontstaan, zonder dat de Commissie de procedure hoeft te hervatten in een stadium voorafgaand aan dat precieze punt, en dat die rechtspraak inzake de vervanging van een door de Unierechter nietig verklaarde handeling ook van toepassing is bij de intrekking en de vervanging van een onrechtmatige handeling door de auteur ervan wanneer de betrokken handeling niet nietig is verklaard door de rechter. In punt 63 van dat arrest heeft het Gerecht gepreciseerd dat de omstandigheid dat de Commissie de procedure niet hoeft te hervatten in een stadium voorafgaand aan het precieze punt waarop de onrechtmatigheid heeft plaatsgevonden, evenwel niet betekent dat zij in beginsel niet gehouden is om de belanghebbenden in staat te stellen hun opmerkingen in te dienen voordat een nieuw besluit wordt vastgesteld.
Bovendien volgt uit de in het voorgaande punt vermelde punten van het bestreden arrest, net zoals uit de punten 89 en 91 ervan, dat het Gerecht, anders dan de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK ter terechtzitting voor het Hof hebben betoogd, zich voor de bij dat arrest uitgesproken nietigverklaring van het litigieuze besluit heeft gebaseerd op de niet-nakoming door de Commissie van de op haar rustende verplichting om voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit de belanghebbenden de mogelijkheid te bieden opmerkingen in te dienen over de richtsnoeren van 2014.
Aangezien het oordeel waartoe het Gerecht in het bestreden arrest is gekomen dus op die schending was gebaseerd en niet op de vraag of de belanghebbenden de mogelijkheid was geboden opmerkingen te maken in het kader van de formele onderzoeksprocedure, is het desbetreffende argument van de Commissie onwerkzaam.
Voorts dient te worden opgemerkt dat de Commissie niet betwist dat zij in het litigieuze besluit toepassing heeft gegeven aan de richtsnoeren van 2014 voor haar analyse van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt.
Daarentegen stelt de Commissie dat het Gerecht geen rekening heeft gehouden met de in punt 81 van dit arrest vermelde rechtspraak en het litigieuze besluit heeft verdraaid, door haar argumentatie te verwerpen dat de bepalingen van de richtsnoeren van 2014 – die zij in het litigieuze besluit daadwerkelijk heeft toegepast – niet hebben geresulteerd in een wijziging van de conclusie waartoe zij in dat besluit was gekomen, namelijk dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt.
In dat verband zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit punt 81 van dit arrest, de Unierechter zich in een situatie zoals die welke in deze zaak aan de orde is, niet ertoe kan beperken vast te stellen welke wijzigingen voortvloeien uit een nieuwe rechtsregeling, teneinde de nietigverklaring van een besluit van de Commissie waarin deze rechtsregeling wordt toegepast, te rechtvaardigen, maar tevens moet nagaan of de wijziging van de rechtsregeling invloed kon hebben op dat besluit.
Ongeacht in hoeverre de richtsnoeren van 2014 de voordien vigerende rechtsregeling wijzigden, en meer bepaald ongeacht of de door het Gerecht in dit verband in de punten 72 tot en met 77 van het bestreden arrest vermelde overwegingen een terechte grondslag bieden voor het oordeel in punt 78 van dat arrest dat dergelijke wijzigingen substantieel zijn, dient dus te worden nagegaan of het Gerecht het betoog van de Commissie in eerste aanleg, waarnaar werd verwezen in punt 131 van dit arrest, op goede gronden kon verwerpen, en wel om andere redenen dan die welke het Gerecht ten onrechte in aanmerking had genomen, zoals blijkt uit de punten 82 tot en met 86 van dit arrest.
In dat verband dient te worden opgemerkt dat het Gerecht, zoals de Commissie terecht opmerkt, zich er in wezen toe heeft beperkt om, ten eerste, met name in de punten 69, 71 tot en met 78 en 88 van het bestreden arrest te verklaren in hoeverre de in het litigieuze besluit toegepaste rechtsregeling verschilde van die welke in het inleidingsbesluit en besluit 2014/883 was toegepast, en ten tweede, met name in de punten 69, 71, 78 en 84 van dat arrest, te benadrukken dat de Commissie in het litigieuze besluit daadwerkelijk toepassing heeft gegeven aan de richtsnoeren van 2014, en dus aan nieuwe bepalingen ten opzichte van die waarover de belanghebbenden opmerkingen hadden kunnen maken.
Zoals de Commissie aanvoert, blijkt echter uit de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit dat de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt tevens was gebaseerd op de omstandigheid dat de investeringssteun zelf onverenigbaar was met de interne markt. Onder verwijzing naar punt 227 van besluit 2014/883, wordt er in dat punt 244 opgemerkt dat „het toekennen van exploitatiesteun om de exploitatie te verzekeren van een investeringsproject dat onverenigbare investeringssteun geniet, inherent onverenigbaar is met de interne markt”. In punt 244 heeft de Commissie voorts gepreciseerd dat „[z]onder de onverenigbare investeringssteun [...] de luchthaven van Gdynia niet [zou] bestaan, aangezien zij volledig door die steun gefinancierd is, en exploitatiesteun [...] niet voor niet-bestaande luchthaveninfrastructuur [kan] worden verleend”.
In punt 245 van het litigieuze besluit heeft de Commissie daaraan toegevoegd dat „[d]ie conclusie op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 [...] evenzeer [geldt] op grond van de richtsnoeren luchthavensteun van 2014 en volstaat om vast te stellen dat de exploitatiesteun aan de luchthavenbeheerder onverenigbaar is met de interne markt”.
Uit de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit en meer bepaald uit het woord „inherent” in het eerste punt en uit het woord „volstaat” in dat tweede punt, vloeit dus voort dat de onverenigbaarheid van de investeringssteun met de interne markt op zichzelf de grond vormde voor de vaststelling van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt. Tevens staat vast dat de Commissie zich niet heeft gebaseerd op de richtsnoeren van 2014 om in het litigieuze besluit tot de slotsom te komen dat de investeringssteun onverenigbaar was met de interne markt, en deze laatste vaststelling wordt evenmin in het kader van onderhavige hogere voorziening ter discussie gesteld.
Zoals het Gerecht in punt 84 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft de Commissie in punt 245 van het litigieuze besluit inderdaad gepreciseerd dat haar conclusie in punt 244 van dat besluit evenzeer relevant is in de context van de richtsnoeren van 2014. Zoals de Commissie betoogt, mag een dergelijke verwijzing naar die richtsnoeren echter geenszins aldus worden uitgelegd dat zij inhoudt dat de Commissie die richtsnoeren heeft toegepast om tot die conclusie te komen, maar betekent zij simpelweg dat deze conclusie los van die richtsnoeren geldt en daardoor dus niet ter discussie kan worden gesteld.
Zoals het Gerecht eveneens in punt 84 van het bestreden arrest opmerkt, is het bovendien zo dat de Commissie, onmiddellijk na de uiteenzetting van de overwegingen inzake het onderlinge verband tussen de vaststelling van onverenigbaarheid van de investeringssteun met de interne markt en de vaststelling van onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met die markt, haar beoordeling van de verenigbaarheid van deze laatste steun met die markt heeft voortgezet in de punten 246 en 247 van het litigieuze besluit door op te merken dat in het geval van de exploitatiesteun niet was voldaan aan de eerste in de richtsnoeren van 2014 vastgestelde voorwaarde voor verenigbaarheid van steun met die markt, en dat deze bijgevolg ook om die reden onverenigbaar was met de interne markt.
Bovendien blijkt uit punt 254 van het litigieuze besluit dat de Commissie zich op twee rechtsgrondslagen heeft gebaseerd om de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt vast te stellen, namelijk, ten eerste, de onverenigbaarheid van de investeringssteun met die markt, en ten tweede, het feit dat de exploitatiesteun louter leidt tot een verdubbeling van de infrastructuur zodat hiermee niet wordt voldaan aan een duidelijk bepaald rechtmatig doel van algemeen belang, wat volgens de richtsnoeren van 2014 de eerste voorwaarde voor de verenigbaarheid met de interne markt is.
Zoals de Commissie in wezen stelt, vloeit uit een gezamenlijke lezing van de punten 244 tot en met 254 van het litigieuze besluit echter voort dat de punten 244 en 245 ervan op zichzelf de grondslag vormen voor de vaststelling van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt, los van enige toepassing van de richtsnoeren van 2014 op deze steun, aangezien de vaststelling in het litigieuze besluit van de onverenigbaarheid van die steun met de interne markt op twee onafhankelijke rechtsgrondslagen berust. In dit verband dient te worden opgemerkt dat in punt 86 van het bestreden arrest het Gerecht zelf heeft erkend dat de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar is met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar is met die markt, niet voortvloeit uit een voorwaarde die uitdrukkelijk is vastgesteld in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen of in de richtsnoeren van 2014.
Het is immers inherent aan de logica van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun dat de lidstaten geen projecten mogen financieren die slechts zouden bestaan dankzij steun die onverenigbaar is met de interne markt. Zoals de Commissie in wezen stelt, volgt hieruit noodzakelijkerwijs dat aan de conclusie van de Commissie in het litigieuze besluit niet kan worden afgedaan door om het even welke toepassing van de richtsnoeren van 2014 op de exploitatiesteun, aangezien de beoordeling van de verenigbaarheid van deze laatste steun met de interne markt niet los kan worden gezien van het project waarvoor de steun is bestemd.
Voorts is het juist dat het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest heeft opgemerkt dat het litigieuze besluit minstens één onnauwkeurigheid bevatte betreffende het rechtskader waarin de Commissie had vastgesteld dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt. Meer bepaald heeft het Gerecht opgemerkt dat de Commissie in punt 245 van het litigieuze besluit had aangegeven dat die conclusie in besluit 2014/883 op grond van de richtsnoeren 2005 werd getrokken, terwijl uit de punten 227 en 228 van besluit 2014/883 bleek dat de Commissie dit had beoordeeld in het licht van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen en op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU.
In datzelfde punt 85 heeft het Gerecht eveneens benadrukt dat de vaststelling van de Commissie dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, ten overvloede was opgenomen in besluit 2014/883, en werd geformuleerd juist vóór de conclusie in punt 228 van dat besluit 2014/883 dat de exploitatiesteun niet voldeed aan de criteria van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
Zoals de Commissie aanvoert, blijkt uit het bestreden arrest echter niet en werd bovendien in het kader van de onderhavige voorziening evenmin aangetoond hoe een dergelijke onduidelijkheid van invloed zou kunnen zijn op de uitlegging die aan het litigieuze besluit moet worden gegeven, met name omdat de vaststelling in punt 143 van het onderhavige arrest moet worden geacht voort te vloeien uit een rechtsgrondslag die autonoom en onafhankelijk is van de richtsnoeren van 2014.
Wat de subsidiariteit van die vaststelling in besluit 2014/883 betreft, doet de omstandigheid dat de Commissie deze vaststelling ten overvloede heeft opgenomen niet af aan de omstandigheid dat het daarbij gaat om een autonome vaststelling die in dit besluit als grond kan dienen voor de conclusie van de Commissie dat de exploitatiesteun onverenigbaar is met de interne markt. De autonomie van die vaststelling vloeit immers zowel voort uit het woord „inherent” in punt 227 van dat besluit, als uit de omstandigheid dat een dergelijke vaststelling inherent is aan de logica zelf van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun, zoals in herinnering is gebracht in punt 142 van het onderhavige arrest met betrekking tot de gelijklopende vaststelling in het litigieuze besluit.
Zoals de Commissie in wezen aanvoert, vloeit op dezelfde wijze de omstandigheid dat de Commissie diezelfde vaststelling heeft opgenomen in punt 227 van besluit 2014/883 en dus vóór de in punt 228 van dat besluit getrokken conclusie dat de exploitatiesteun niet voldoet aan de criteria van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, voort uit een redactionele keuze die niet kan afdoen aan de in het vorige punt vermelde uitlegging van dat besluit.
Voorts kan, voor zover het Gerecht er in de punten 81, 87 en 88 van het bestreden arrest op wijst dat de Commissie in besluit 2014/883 met het oog op haar beoordeling van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen heeft toegepast, die uitvoering geven aan artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, terwijl zij in het litigieuze besluit de richtsnoeren van 2014 heeft toegepast, die uitvoering geven aan een andere Verdragsbepaling, namelijk artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, worden volstaan met de opmerking dat deze omstandigheid – zoals de Commissie stelt – niet van invloed is op de uitlegging van het litigieuze besluit volgens welke de vaststelling van de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt in dat besluit is gebaseerd op een rechtsgrondslag die autonoom en onafhankelijk is van de richtsnoeren van 2014, en evenmin op de omstandigheid dat, zoals blijkt uit punt 142 van het onderhavige arrest, die rechtsgrondslag geldig blijft ongeacht de eventuele toepassing van de richtsnoeren van 2014.
In punt 87 van het bestreden arrest heeft het Gerecht eveneens benadrukt dat het door de Commissie in eerste aanleg aangevoerde argument dat de overweging volgens welke de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, is gebaseerd op een uit het Verdrag voortvloeiende autonome rechtsgrondslag, geen steun vond in de bewoordingen van besluit 2014/883 of van het bestreden besluit.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de motivering in de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit weliswaar beknopt is, maar dat daaruit niettemin duidelijk naar voren komt dat exploitatiesteun niet kan worden geacht verenigbaar te zijn met de Unieregels inzake staastssteun wanneer hij alleen tot doel heeft een project te financieren dat slechts zou bestaan door steun die zelf onverenigbaar is met deze regels.
Ofschoon het klopt dat de Commissie in dit verband niet uitdrukkelijk heeft verwezen naar het VWEU, blijkt echter noodzakelijkerwijs uit de in het voorgaande punt vermelde overwegingen dat haar redenering dienaangaande gebaseerd is op de Verdragsbepalingen. Zoals reeds blijkt uit de bewoordingen van artikel 107 VWEU en volgt uit de beoordeling door de Commissie in het litigieuze besluit, wordt het bestaan van een dergelijke steunmaatregel als die welke aan de orde is, immers beoordeeld uit het oogpunt van dat artikel.
Aangezien het, zoals opgemerkt in de punten 142 en 146 van dit arrest, inherent is aan de logica van de Verdragsbepalingen inzake staatssteun dat de lidstaten geen projecten mogen financieren die slechts zouden bestaan door steun die onverenigbaar is met de interne markt, kan de Commissie niet worden verweten dat zij niet heeft gespecificeerd dat de beoordeling in de punten 244 en 245 van het litigieuze besluit die bepalingen als grondslag had, en kan haar al helemaal niet worden verweten dat zij daarbij geen specifieke Verdragsbepaling heeft genoemd. Het Gerecht heeft in punt 87 van het bestreden arrest dus blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het heeft geoordeeld dat de vaststelling dat de exploitatiesteun onverenigbaar was met de interne markt aangezien de investeringssteun zelf onverenigbaar was met die markt, geen steun vond in de bewoordingen van besluit 2014/883 of van het litigieuze besluit.
Gelet op het voorgaande dient te worden opgemerkt dat zelfs indien de belanghebbenden voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit de gelegenheid zou zijn geboden om opmerkingen in te dienen over de richtsnoeren van 2014 en zij erin geslaagd zouden zijn om aan te tonen dat de exploitatiesteun voldeed aan de relevante criteria van die richtsnoeren, de Commissie hoe dan ook, om de in de punten 244 en 245 van dat besluit uiteengezette redenen, op goede gronden tot de slotsom zou zijn gekomen dat deze steun onverenigbaar was met de interne markt. Door de afwijzing van het betoog van de Commissie, waarmee zij beoogde aan te tonen dat het litigieuze besluit dezelfde inhoud zou hebben gehad indien de belanghebbenden waren verzocht om opmerkingen te maken over de relevantie van de richtsnoeren van 2014, heeft het Gerecht dus geen rekening gehouden met de in punt 81 van dit arrest aangehaalde rechtspraak en het litigieuze besluit onjuist uitgelegd.
Derhalve dient te worden geconcludeerd dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de omstandigheid dat de Commissie de belanghebbenden voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit niet de mogelijkheid had geboden om opmerkingen te maken over de relevantie van de richtsnoeren van 2014, de nietigverklaring ervan tot gevolg heeft, en dat het dus in punt 91 van het bestreden arrest ten onrechte het zesde middel van het beroep in eerste aanleg heeft aanvaard en de artikelen 2 tot en met 5 van dat besluit nietig heeft verklaard.
Tot slot kan aan die conclusie niet worden afgedaan door de andere argumenten die in deze zaak aan het Hof zijn voorgelegd, en met name in de eerste plaats de omstandigheid, waar zowel de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK als het Gerecht – in punt 87 van het bestreden arrest – op heeft gewezen, namelijk dat de Commissie de vaststelling in punt 143 van het onderhavige arrest voor het eerst heeft aangevoerd ter terechtzitting voor het Gerecht.
In dat verband dient te worden vastgesteld dat, gesteld al dat de Commissie die vaststelling pas in dat stadium van de procedure in eerste aanleg ter sprake zou hebben gebracht, dit in ieder geval op zichzelf geen invloed zou hebben op de beoordeling van de middelen die de verzoekende partijen in eerste aanleg hebben aangevoerd ter onderbouwing van hun beroep, en met name de vraag of de schending van het recht van de belanghebbenden om opmerkingen over de richtsnoeren van 2014 in te dienen, leidt tot nietigverklaring van dat besluit.
Wat in de tweede plaats de in punt 104 van dit arrest uiteengezette argumentatie betreft, kan worden volstaan met eraan te herinneren dat, zoals blijkt uit de punten 62 tot en met 64 van dit arrest, de voor het Hof aangevoerde argumenten met betrekking tot de rechten van verdediging van de Republiek Polen door het Gerecht niet zijn onderzocht in het bestreden arrest, en bijgevolg niet door het Hof te hoeven worden beoordeeld in dit stadium van de procedure.
Het tweede onderdeel van het eerste middel en het tweede middel dienen dus te worden toegewezen.
Hieruit volgt dat niet hoeft te worden ingegaan op de argumenten van de Commissie waarmee zij beoogt aan te tonen dat, aangenomen dat de onverenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt niet was gebaseerd op een rechtsgrond die losstaat van de richtsnoeren van 2014, de bepalingen ervan die in het litigieuze besluit werden toegepast om de verenigbaarheid van die steun met de interne markt te beoordelen, in wezen identiek waren aan die van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, die in besluit 2014/883 zijn toegepast, en dat de opmerkingen van de belanghebbenden inzake de richtsnoeren van 2014 dus hoe dan ook geen invloed hadden kunnen hebben op de uitkomst van dat eerste besluit.
Gelet op een en ander moet het bestreden arrest worden vernietigd. Het derde middel hoeft bijgevolg niet te worden onderzocht.
Terugverwijzing van de zaak naar het Gerecht
Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
In casu beschikt het Hof over de noodzakelijke gegevens om definitief te oordelen over de argumentatie in de derde grief van het zesde middel, waarmee wordt aangevoerd dat de procedurele rechten van de belanghebbenden geschonden zijn aangezien hun voorafgaand aan de vaststelling van het litigieuze besluit niet de mogelijkheid is geboden om opmerkingen te maken over de relevantie van de nieuwe rechtsregeling. In dat verband kan worden volstaan met de opmerking dat deze argumentatie niet ter zake dienend moet worden verklaard aangezien de omstandigheid dat de Commissie die partijen niet heeft verzocht opmerkingen in te dienen over de relevantie van de richtsnoeren van 2014 om de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt te beoordelen, wegens de in de punten 70 tot en met 95 en de punten 132 tot en met 156 van dit arrest vermelde redenen hoe dan ook niet kon leiden tot nietigverklaring van dat besluit.
Voor het overige is het Hof van oordeel dat de zaak niet in staat van wijzen is.
Wat de mogelijkheid voor de gemeente Gdynia en de vennootschap PLGK betreft om zich voor het Gerecht te beroepen op schending van de rechten van verdediging van de Republiek Polen en de mogelijkheid voor deze laatste om als interveniënte in eerste aanleg een dergelijke schending aan te voeren, dient met name te worden opgemerkt dat, zoals blijkt uit de punten 62 en 63 van het onderhavige arrest, het Gerecht zich over deze twee mogelijkheden niet heeft uitgesproken. Bovendien heeft de Commissie voor het Hof, terwijl de Republiek Polen heeft aangevoerd waarom ervan moet worden uitgegaan dat zij over een dergelijke mogelijkheid beschikt, er zich in wezen toe beperkt in dat verband te stellen dat de Republiek Polen geen beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit heeft ingesteld op grond van schending van haar rechten van verdediging of van haar recht op een contradictoir debat, en dat zij als interveniënte een dergelijk middel niet kan aanvoeren.
Voorts zijn het eerste tot en met het vijfde middel van het beroep niet onderzocht door het Gerecht en zijn zij evenmin besproken voor het Hof.
Bijgevolg moet de zaak worden terugverwezen naar het Gerecht voor een beslissing over de onderdelen van het beroep waarnaar is verwezen in de punten 164 en 165 van dit arrest.
Kosten
Daar de zaak naar het Gerecht wordt terugverwezen, dient de beslissing omtrent de kosten van de onderhavige hogere voorziening te worden aangehouden.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:

1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 17 november 2017, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commissie (T‑263/15), wordt vernietigd.

2)
De derde grief van het zesde middel van het beroep tot nietigverklaring wordt afgewezen voor zover deze grief is ontleend aan schending van de procedurele rechten van de belanghebbenden doordat hun voorafgaand aan de vaststelling van besluit (EU) 2015/1586 van de Commissie van 26 februari 2015, betreffende steunmaatregel SA.35388 (13/C) (ex 13/NN en ex 12/N) – Polen – Ontwikkeling van de luchthaven van Gdynia-Kosakowo, niet de mogelijkheid is geboden om opmerkingen te maken over de relevantie van de mededeling van de Commissie met de titel „Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen”.

3)
De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht van de Europese Unie voor een uitspraak over de aspecten van de derde grief van het zesde middel van het beroep tot nietigverklaring waarover het zich niet heeft uitgesproken in het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 17 november 2017, Gmina Miasto Gdynia en Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commissie (T‑263/15), en over het eerste tot en met vijfde middel van dat beroep.

4)
De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.