CELEX: 62014CJ0428
Преюдициално запитване
Политика на конкуренция
Член 101 ДФЕС
Регламент (ЕО) № 1/2003
Сектор на международната спедиция на стоки
Национални органи по конкуренцията
Правна стойност на инструментите на Европейска мрежа по конкуренция
Модел на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер
Искане за освобождаване от глоба, подадено до Комисията
Опростено искане за освобождаване от глоба, подадено до националните органи по конкуренция
Връзка между двете искания

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 101 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС, както и на член 11 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (
ОВ L 1, 2003 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167).
Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, DHL Express (Italy) Srl и DHL Global Forwarding (Italy) SpA (наричани по-нататък заедно „DHL“), и от друга страна, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Орган за защита на конкуренцията и на пазара, наричан по-нататък „Autorità“, по повод решението, с което посоченият орган налага на DHL глоби за участие в картел в сектора на международната спедиция на стоки с произход и местонахождение Италия в нарушение на член 101 ДФЕС (наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображение 15 от Регламент № 1/2003 гласи:
„Комисията и органите по конкуренция на държавите членки следва заедно да формират мрежа от обществени органи, като прилагат общностното право на конкуренция при условия на тясно сътрудничество. За тази цел е необходимо да се изградят механизми за обмен на информация и консултации. Допълнителните условия за сътрудничеството в рамките на мрежата ще бъдат постановени и преработени от Комисията в тясно сътрудничество с държавите членки“.
Член 11 от Регламент № 1/2003, озаглавен „Сътрудничество между Комисията и органите по конкуренция на държавите членки“, предвижда:
„1.   Комисията и органите по конкуренция на държавите членки прилагат общностното право на конкуренция в тясно сътрудничество.
2.   Комисията предава на органите по конкуренция на държавите членки копия от най-важните документи, които тя е събрала с оглед прилагането на членове 7, 8, 9, 10 и член 29, параграф 1. По искане на орган по конкуренция на държава членка Комисията му предоставя копие от други съществуващи документи, необходими за оценка на случая.
3.   Органите по конкуренция на държавите членки са длъжни, когато действат съгласно член [101 ДФЕС] или [102 ДФЕС], писмено да информират Комисията преди или незабавно след започване на първото формално действие по разследването. Тази информация може да се предостави също така и на органите по конкуренция на други държави членки. Тази информация може да се предостави също и на органите по конкуренция на другите държави членки.
4.   В срок, не по-дълъг от 30 дни преди приемане на решение, с което се изисква прекратяване на нарушение, се приемат ангажименти или се оттегля възможността за прилагане на регламент за групово освобождаване от забрана, органите по конкуренция на държавите членки информират Комисията. За тази цел те представят на Комисията резюме на случая, решението, което се предвижда, или при липса на такова, всякакви други документи, посочващи предложената посока на действие. Тази информация може да се предостави също и на органите по конкуренция на другите държави членки. По искане на Комисията органът по конкуренция, който е предприел действия, предоставя на Комисията и други документи, с които той разполага, които са необходими за оценката на случая. Информацията, предоставена на Комисията, може да се предостави също и на органите по конкуренция на другите държави членки. Националните органи по конкуренция могат също да обменят помежду си информация, необходима за оценката на случай, по който те работят във връзка с член [101 ДФЕС] или [102 ДФЕС].
5.   Органите по конкуренция на държавите членки могат да се допитват до Комисията по всички случаи, които предполагат прилагане на общностното право.
6.   Образуването на производство от Комисията за приемане на решение по глава III освобождава органите по конкуренция на държавите членки от техните правомощия по прилагане на членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС]. В случай че орган по конкуренция на държава членка вече е предприел действия по определен случай, Комисията образува производство само след допитване до този национален орган по конкуренция“.
Член 35, параграф 1 от Регламент № 1/2003 гласи:
„Държавите членки определят органа или органите по конкуренция, отговорни за прилагането на членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] от Договора, по начин, с който се постига действително изпълнение на разпоредбите на настоящия регламент. […] Сред определените органи може да има съдилища“.
Точка 1 от Известието на Комисията относно сътрудничеството в рамките на мрежата от органите по конкуренция (
ОВ C 101, 2004 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 111, наричано по-нататък „Известието относно сътрудничеството“) гласи:
„Регламент […] № 1/2003 […] създава система от паралелни правомощия, при които Комисията и националните органи по конкуренция в държавите членки […] могат да прилагат разпоредбите на член [101 ДФЕС] и член [102 ДФЕС]. Националните органи по конкуренция и Комисията заедно образуват мрежа от публични органи, които действат в интерес на обществото и си сътрудничат тясно с цел защита на конкуренцията. Мрежата е форум за дискусия и сътрудничество при прилагането и налагането на политиката на ЕО в областта на конкуренцията. Тя предоставя рамка за сътрудничество на европейските органи по конкуренция в случаите, когато намират приложение членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС], и е основа за създаването и поддържането на обща европейска култура по отношение на конкуренцията. Мрежата се нарича Европейска мрежа по конкуренция ([ЕМК]) […]“.
Предвид тази система от паралелни правомощия, при която всички органи по конкуренцията са оправомощени да прилагат член 101 ДФЕС, точки 8—15 от Известието относно сътрудничеството, изброяват критериите, позволяващи определянето на органите, които са „в добра позиция“ да разгледат дадена преписка. Следователно съгласно точка 14 от посоченото известие „Комисията е в особено добра позиция да разследва, ако едно или няколко споразумения […] засягат конкуренцията в повече от три държави членки […]“.
Съгласно точка 38 от посоченото известие:
„При отсъствието на система от напълно хармонизирани програми за освобождаване от налагане на санкция или намаляване на нейния размер, която да обхваща целия Европейски съюз, искането за снизходително отношение, отправено към даден орган по конкуренция, не може да се приеме и за искане, отправено и към друг такъв орган. Следователно в интерес на подаващия искането е да го отправи към всички органи по конкуренция, компетентни да прилагат член [101 ДФЕС] по отношение на територията, където е извършено нарушението, и които органи могат да се смятат в добра позиция да противодействат на въпросното нарушение. С оглед значението на времето при повечето програми за освобождаване от налагане на санкция или намаляване на нейния размер подателите на исканията ще трябва да преценят дали не е уместно да ги подадат пред съответните органи по конкуренция едновременно. Зависи от заявителя да предприеме стъпките, които смята за подходящи, за да запази положението си с оглед възможни процедури, осъществявани от тези органи по конкуренция“.
През 2006 г. в рамките на ЕМК е приет модел за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер (наричан по-нататък „моделът на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер“). Този модел за програма, който не е публикуван в
Официален вестник на Европейския съюз
, е достъпен само на интернет сайта на Комисията. Този модел е преразгледан през ноември 2012 г., тоест след постановяването на решението на AGCM, предмет на спора пред запитващата юрисдикция.
Точка 3 от модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер предвижда:
„Моделът на ЕМК за програма [за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер] определя рамка, позволяваща поощряването заради сътрудничеството им на предприятията, участващи в споразумения и практики, попадащи в приложното му поле. Членовете на ЕМК се ангажират да положат всички усилия в рамките на своите правомощия, за да приведат своите програми в съответствие с модела за програма на ЕМК [за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер]. Последният не възпрепятства органите по конкуренция да възприемат в своите програми по-благоприятно отношение към предприятия, които подават искания за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер в рамките на програмата им. Сам по себе си моделът за програма на ЕМК [за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер] не би могъл да поражда каквито и да било оправдани правни очаквания у тези предприятия“.
Точка 5 от посочената програма за освобождаване от глоби „тип 1А“ предвижда:
„Органът по конкуренция освобождава съответното предприятие от каквато и да било глоба, която в противен случай би трябвало да заплати, ако:
а)
предприятието е първото, предоставило доказателства, които според органа по конкуренция му дават възможност към момента, в който разглежда искането, да извърши целенасочени проверки във връзка с предполагаем картел;
б)
към момента на подаване на искането органът по конкуренция не е разполагал с достатъчно доказателства, за да приеме решение за извършване на проверка или да поиска възлагане на проверка от съд, или все още не е извършил проверка във връзка с предполагаемия картел, и
в)
са изпълнени условията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер“.
Точка 22 от модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер предвижда, че, „[к]огато Комисията е „в особено добра позиция“, за да разгледа преписка в съответствие с точка 14 от Известието [относно сътрудничеството], предприятието, което е подало или което възнамерява да подаде искане за освобождаване от глоби до Комисията, може да подаде опростено искане до всеки национален орган по конкуренция, за който това предприятие приема, че е „в добра позиция“, за да действа в рамките на Известието относно сътрудничеството. Опростените искания трябва да включват следните сведения в сбита форма:
[…]
—
естество на предполагаемия картел;
—
[…], и
—
сведения за всяко искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, което вече е подадено или което ще бъде подадено по повод на предполагаемия картел“.
Точка 24 от модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер предвижда:
„Ако национален орган по конкуренция, сезиран с опростено искане, реши да поиска някои допълнителни сведения, предприятието е длъжно да ги предостави незабавно. Ако органът по конкуренция реши да предприеме действия по този случай, той определя срок, в който предприятието трябва да предостави всички сведения и доказателства, необходими за постигане на необходимата степен на доказване. Ако предприятието изпълни горното в определения срок, предоставените сведения се считат за предоставени към датата на подаване на опростеното искане“.
Точка 7 от обяснителните бележки, приложени към модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, предвижда:
„Моделът на ЕМК за програма [за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер] е насочен към решаване на проблема с множеството искания, представени едновременно, и позволява на предприятията да предвидят по-добре изхода на евентуалното искане. […] [Т]ой определя характеристиките на еднообразен тип съкратени формуляри, наречени „опростени искания“, създадени за облекчаване на тежестта, която множеството искания в трансграничните картели в голям мащаб поражда за предприятията и органите по конкуренция“.
Италианското право
На 15 февруари 2007 г. AGCM приема Известие относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер съгласно член 15 от италианския Закон № 287 от 10 октомври 1990 г. (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287), съдържащо националната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер (наричана по-нататък „национална програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер“).
Член 16 от националната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, озаглавен „Опростено искане“, гласи:
„Ако Комисията е в по-добра позиция да разгледа случая и да води производството, предприятието, което вече е подало или възнамерява да подаде до Комисията искане за неналагане на санкции, може да представи пред органа подобно искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, съставено в така наречена „опростена“ форма, когато смята, че органът също може да предприеме действия по случая. Съгласно [точка] 14 от [Известието относно сътрудничеството] Комисията е в особено добра позиция, ако едно или няколко споразумения или една или повече практики, включително мрежи от сходни споразумения или практики, засягат конкуренцията в повече от три държави членки“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
На 5 юни 2007 г. DHL представя искане за освобождаване от глоба до Европейската комисия относно няколко нарушения на правото на конкуренция на Съюза в областта на сектора на услугите за международна спедиция на стоки. На 24 септември 2007 г. Комисията предоставя условно освобождаване от глоба на DHL във връзка с целия сектор на международните спедиции, т.е. морския, въздушния и сухопътния превоз. Впрочем на 20 декември 2007 г. DHL уведомява Комисията за някои елементи във връзка с поведения, наблюдавани в Италия в областта на международната спедиция на стоки по шосе. През юни 2008 г. Комисията решава да предприеме действия само срещу частта от картела, свързана с услугите за международен въздушен превоз, като оставя на националните органи по конкуренция възможността да предприемат действия по отношение на нарушенията във връзка с услугите в областта на морския превоз и превоза по шосе.
Успоредно с това на 12 юли 2007 г. DHL представя пред AGCM опростено искане за освобождаване от глоба съгласно националната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. В посоченото искане DHL предоставя сведения във връзка с неправомерно поведение на пазара на международната спедиция и транспорт на стоки. Според AGCM искането се отнася само до сегмента на международния транспорт на стоки по море и по въздух и изключва превоза по шосе. Въпреки това според DHL опростеното искане се отнася до неправомерни деяния за целия пазар на международната спедиция и транспорт на стоки. DHL уточнява, че макар искането му от 12 юли 2007 г. да не съдържа конкретни и специфични примери за деяния, наблюдавани в областта на спедицията на стоки по шосе, това се дължи на факта, че такива случаи все още не са установени.
На 23 юни 2008 г. DHL прави допълнително опростено искане пред AGCM за освобождаване от глоба, като допълнение към искането от 12 юли 2007 г. с цел освобождаването да обхване изрично сектора на международната спедиция на стоки по шосе. В това искане DHL заявява, че „самото искане представлява при всички положения само допълнение към искането от 12 юли 2007 г., тъй като последващите деяния, които [дружеството сочи], не представляват отделно нарушение, невключено в първоначалната декларация, а само различна проява на вече съобщените нарушения, и поради това Комисията ги е отчела за целите на предоставеното на предприятието освобождаване от глоби и намаляване на техния размер“.
Междувременно на 5 ноември 2007 г. Deutsche Bahn AG, включително за сметка на дъщерните си дружества, сред които Schenker Italiana SpA (наричано по-нататък „Schenker“), подава искане до Комисията за освобождаване от глоби първоначално по отношение на деяния във връзка с международна спедиция на стоки по море и, на второ място, на 19 ноември 2007 г. и по отношение на спедицията на стоки по шосе. Освен това на 12 декември 2007 г. Schenker подава до AGCM опростено искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, като предоставя сведения за спедиция на стоки по шосе в Италия.
На 20 ноември 2007 г. Agility Logistics Srl (наричано по-нататък „Agility“) подава до Комисията искане за намаляване на размера на глобата по отношение на нарушенията на пазара на международната спедиция и транспорт на стоки. На 12 май 2008 г. Agility Logistics International подава опростено искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер до AGCM, включително за сметка на дъщерното си дружество Agility, що се отнася до италианския картел за спедицията на стоки по шосе.
На 18 ноември 2009 г. AGCM образува процедура за установяване на евентуални нарушения на член 101 ДФЕС в сектора на международния транспорт на стоки.
Със спорното решение, прието на 15 юни 2011 г., AGCM установява, че няколко предприятия, включително DHL, Schenker и Agility, са участвали в картел в сектора на международната спедиция на стоки от и до Италия в нарушение на член 101 ДФЕС.
В това решение AGCM признава Schenker за първото дружество, подало искане за освобождаване от глоба в Италия по отношение на спедицията на стоки по шосе. В приложение на националната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер на това дружество не е наложена никаква глоба. За сметка на това на DHL и Agility е наложена глоба, съответно намалена на 49 % и 50 % от първоначалния размер. AGCM приема също, че в искането си от 12 юли 2007 г. DHL е поискало освобождаване от глоба единствено по отношение на спедицията на стоки по въздух и море, тъй като искането, отнасящо се до спедицията по шосе, е подадено от предприятието едва на 23 юни 2008 г.
DHL сезира Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд на област Лациум) с искане за частична отмяна на спорното решение, като посочва по-специално че в това решение неправилно му е отказано първото място в класацията по националната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и следователно правото да се ползва с освобождаване от глоба. Според DHL принципите на правото на Съюза задължават националния орган, получил опростено искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, да го разгледа, като отчете главното искане за освобождаване от глоба, подадено от същото дружество до Комисията. Освен това DHL посочва, че опростените искания, представени от Schenker и Agility пред AGCM, са недопустими.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio отхвърля подадената от DHL жалба, като се основава на принципа на самостоятелност и независимост на различните програми за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и исканията, отнасящи се до тях.
DHL подава жалба срещу първоинстанционното решение пред запитващата юрисдикция. Посоченото дружество поддържа, че спорното решение не съответства на принципите, произтичащи по-специално от Известието относно сътрудничеството и модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Според DHL правилата и инструментите на ЕМК били задължителни за AGCM, доколкото последният е национален орган по конкуренцията, който е част от посочената мрежа.
При тези обстоятелства Consiglio di Stato (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„Трябва ли член 101 ДФЕС, член 4, параграф 3 ДЕС и член 11 от Регламент № 1/2003 да се тълкуват в смисъл, че:
1)
националните органи по конкуренция не могат да се отклоняват от практиката си за прилагане на инструментите, установени и приети от ЕМК, и по-специално модела за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, в случай като разглеждания в главното производство, без това да противоречи на постановеното от Съда в точки 21 и 22 от решение Pfleiderer (
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
);
2)
между главното искане, което предприятие е подало или възнамерява да подаде до Комисията, и опростеното искане за освобождаване от глоба, представено до националните органи по конкуренция за същия картел, съществува такава правна връзка, че националните органи по конкуренция независимо от разпоредбата на параграф 38 от Известие относно сътрудничеството е длъжен съгласно параграф 22 от модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер (впоследствие параграф 24 в номерацията на модела на ЕМК за програма за 2012 г.) и съответната обяснителна бележка 45 (впоследствие обяснителна бележка 49 в номерацията на модела на ЕМК за програма за 2012 г.):
—
да разгледа опростеното искане за освобождаване от глоба с оглед на главното искане, при условие че опростеното искане отразява точно съдържанието на главното искане,
—
при условията на евентуалност — ако счита, че материалният обхват на полученото опростено искане е по-тесен в сравнение с представеното от същото предприятие главно искане, за което Комисията е предоставила условно освобождаване от глоба на посоченото предприятие — да се свърже с Комисията или със самото предприятие, за да провери дали след представянето на опростеното искане, вследствие на вътрешни проверки предприятието е установило конкретни и специфични примери за деяния в сектора, за който се твърди, че е включен в обхвата на главното, но не и на опростеното искане за освобождаване от глоба;
3)
съгласно параграфи 3 и 22—24 от модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и съответните обяснителни бележки 8, 41, 45 и 46 и предвид измененията, направени в параграфи 24—26 от модела на ЕМК за програма за 2012 г. и съответните обяснителни бележки 44 и 49, даден национален орган по конкуренция, който към момента на настъпване на фактите в главното производство прилага програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер като разглежданата в главното производство, може законосъобразно да приеме за даден таен картел, по отношение на който дадено първо предприятие е представило или възнамерява да представи до Комисията главно искане за освобождаване от глоба:
—
само едно опростено искане от това предприятие, или
—
и допълнителни опростени искания за освобождаване от глоба, представени от различни предприятия, които като главно искане са представили до Комисията „неприемливо“ искане за освобождаване от глоба, тоест искане за намаляване на размера на глобата, по-специално когато главните искания на последните предприятия са подадени след предоставянето на условно освобождаване от глоба на първото предприятие?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че приетите съгласно ЕМК инструменти, по-специално моделът на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, са задължителни по отношение на националните органи по конкуренция.
Съгласно постоянната практика механизмът за сътрудничество между Комисията и националните органи по конкуренция, въведен с глава IV от Регламент № 1/2003, цели да гарантира съгласуваното прилагане на правилата за конкуренция в държавите членки в рамките на общия принцип на лоялно сътрудничество (вж. в този смисъл решения X,
C‑429/07
,
EU:C:2009:359
, т.
и Tele2 Polska,
C‑375/09
,
EU:C:2011:270
, т.
).
Съгласно съображение 15 от Регламент № 1/2003 Комисията и органите по конкуренция на държавите членки следва заедно да формират мрежа от обществени органи, като прилагат правото на конкуренция на Съюза при условия на тясно сътрудничество. В това отношение точка 1 от Известието относно сътрудничеството уточнява, че тази мрежа е форум за дискусия и сътрудничество при прилагането на политиката на Съюза в областта на конкуренцията и контрола върху нея.
От това следва, че ЕМК, чиято цел е насърчаването на дискусията и сътрудничеството при прилагането на политиката на конкуренция, няма правомощия да приема правно задължителни норми.
В това отношение Съдът вече е постановил, че както Известието относно сътрудничеството, така и Известието на Комисията относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по делата за картели (
ОВ С 298, 2006 г., стр. 17
, наричано по-нататък „Известието относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер“) не са задължителни по отношение на държавите членки (вж. решение Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, т.
).
Всъщност следва да се отбележи, че доколкото са приети в рамките на ЕМК, Известието относно сътрудничеството и Известието относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер са публикувани съответно през 2004 г. и 2006 г. в серия „С“ на
Официален вестник на Европейския съюз
, която за разлика от серия „L“ няма за цел да публикува задължителни правни актове, а само информации, препоръки и становища относно Съюза (вж. решения Polska Telefonia Cyfrowa,
C‑410/09
,
EU:C:2011:294
, т.
, и Expedia,
C‑226/11
,
EU:C:2012:795
, т.
).
От това следва, че известията не са предназначени да пораждат задължения за държавите членки.
Що се отнася по-специално до схемата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, с която в рамките на Съюза предприятията, които сътрудничат с Комисията или с националните органи по конкуренция за разкриване на незаконни картели, трябва да се приеме, че нито разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, нито Регламент № 1/2003 предвиждат общи правила за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер (решение Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, т.
). Следователно, предвид липсата на централизирана система на равнището на Съюза за приемане и разглеждане на искания за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер във връзка с нарушения на член 101 ДФЕС, обработката на подобни искания, адресирани до национален орган по конкуренция, се определя от самия орган съгласно правото на държавата членка на произход на органа.
В това отношение следва да се добави, че Известието относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер се отнася единствено до програмата на Комисията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер (решение Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, т.
).
В този контекст следва да се припомни, че Съдът вече е постановил, че моделът на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер няма задължителна сила за юрисдикциите на държавите членки (решение Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, т.
).
DHL обаче поддържа, че посочената съдебна практика се отнася единствено до националните юрисдикции, а не и до националните органи по конкуренция. Според DHL изводът, до който стига Съдът по дело Pfleiderer (
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
), е обоснован единствено при обстоятелството, че въпросните разпоредби нямат пряк ефект и следователно националните юрисдикции не могат да ги прилагат по граждански или административни дела.
Тези доводи не могат да бъдат приети.
От една страна, като се има предвид, че съгласно член 35, параграф 1 от Регламент № 1/2003 държавите членки могат да определят национални юрисдикции като национални органи по конкуренция, еднаквото прилагане на правото на Съюза в държавите членки рискува да бъде компрометирано. Действително, задължителният характер на модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер би бил променлив в зависимост от характера, съдебен или административен, на националните органи по конкуренция в различните държави членки.
От друга страна, Съдът вече е постановил, че програмата на Комисията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, въведена чрез Известието относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, не е задължителна по отношение на държавите членки (решение Kone и др.,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, т.
). Този извод се отнася и за модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
Впрочем посоченото от DHL обстоятелство, че националните органи по конкуренция официално са се ангажирали да спазват принципите, обявени в Известието относно сътрудничеството в рамките на ЕМК, не променя правната стойност с оглед на правото на Съюза на това известие, нито на модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че приетите съгласно ЕМК инструменти, по-специално моделът на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, не са задължителни по отношение на националните органи по конкуренция.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи, на първо място, дали разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че между искането за освобождаване от глоби, което предприятие е подало или възнамерява да подаде до Комисията, и опростеното искане, представено до национален орган по конкуренция за същия картел, съществува такава правна връзка, която задължава този орган да разгледа опростеното искане с оглед на искането за освобождаване от глоба, при условие че опростеното искане отразява точно съдържанието на искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията. На второ място, запитващата юрисдикция иска да се установи дали в хипотезата, при която материалният обхват на опростеното искане е по-тесен в сравнение с искането за освобождаване от глоба, националният орган по конкуренция е длъжен да се свърже с Комисията или със самото предприятие, за да провери дали предприятието е установило конкретни и специфични примери за неправомерно поведение в сектора, за който се твърди, че е включен в обхвата на искането за освобождаване от глоба, но не и на опростеното искане.
По допустимостта
Agility и френското правителство правят възражения за недопустимост на първата част на втория въпрос, тъй като съответно тя се явява ирелевантна и има хипотетичен характер.
Според въпросното дружество и посоченото правителство въпросът, който възниква по главното производство, е да се установи дали дадено опростено искане трябва да се тълкува с оглед на искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията, ако материалният обхват на двете искания е различен. Обратно, с поставения като главно питане въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали, при положение че опростеното искане точно отразява съдържанието на искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията, опростеното искане трябва да бъде тълкувано с оглед на искането за освобождаване от глоба.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда в рамките на сътрудничеството между него и националните юрисдикции, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално заключение, за да може да постанови решението си, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (вж. по-специално решения Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, т.
и Banco Privado Português и Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, т.
).
При тези условия отхвърлянето на запитване, отправено от национална юрисдикция, е възможно само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. по-специално решения Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, т.
и Banco Privado Português и Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, т.
).
Не така стоят нещата в този случай.
Действително следва да се констатира, от една страна, че от преюдициалното запитване следва, че на 5 юни 2007 г. DHL е подало искане за освобождаване от глоба до Комисията относно няколко нарушения на правото на конкуренцията на Съюза в областта на сектора на услугите за международна спедиция на стоки. От друга страна, на 12 юли 2007 г. DHL е подало пред AGCM опростено искане за освобождаване от глоба във връзка с неправомерно поведение на пазара на международната спедиция на стоки от и до Италия.
С оглед на това, че е налице спор между AGCM и DHL относно материалното съдържание на опростеното искане и следователно относно евентуалните сходства и различия в обхвата на исканията, разглеждани в главното производство, не изглежда очевидно отговорът на първата част на втория въпрос да е лишен от полза за запитващата юрисдикция.
При тези условия първата част от втория преюдициален въпрос трябва да бъде счетена за допустима.
По съществото на спора
Системата на освобождаване от глоби и намаляване на техния размер се основава на принципа, че органите по конкуренция освобождават от плащане на глоба предприятие, което разкрие участието си в картел, ако то първо съобщи сведения, позволяващи по-специално установяването на нарушение на член 101 ДФЕС.
Съгласно точка 38 от Известието относно сътрудничеството обаче, при отсъствието на система от напълно хармонизирани програми за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, която да обхваща целия Съюз, искането за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, отправено към даден орган, не може да се приеме и за искане, отправено и към друг орган по конкуренцията. В действителност, както е установено в точка 36 от настоящото решение, обработката на искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер се определя от правото на всяка държава членка.
В това отношение в точка 1 от модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер се посочва интересът, който имат предприятията, да подадат искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер до всички органи по конкуренция, компетентни да прилагат член 101 ДФЕС по отношение на територията, където е извършено съответното нарушение, и които органи могат да се смятат в добра позиция да противодействат на това нарушение.
Следва също така трябва да се уточни, че националните органи по конкуренция са свободни да приемат програми за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, като всяка от тези програми е автономна по отношение не само на другите национални програми, но и на програмата на Съюза за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
Съвместното съществуване и автономията, които следователно характеризират отношенията между програмата на Съюза за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер и програмите на държавите членки, са израз на въведената с Регламент № 1/2003 система от паралелни правомощия на Комисията и националните органи по конкуренция.
От това следва, че в случай на картел, чиито антиконкурентни последици могат да настъпят в няколко държави членки и вследствие на това могат да наложат намесата на различни национални органи по конкуренция, както и на Комисията, предприятието, което желае да се ползва от схемата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер заради участието си в съответния картел, има интерес да подаде искания за освобождаване от глоба не само до Комисията, но и до националните органи, които евентуално са компетентни да прилагат член 101 ДФЕС.
Автономията на програмите за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер по необходимост трябва да се разпростира по отношение на различните искания за освобождаване от глоби, подадени до Комисията и до националните органи по конкуренция, тъй като те са неразделна част от посочените програми. В това отношение следва да се посочи, че автономията на тези искания произтича пряко от факта, че на равнището на Съюза не съществува единна система за саморазкриване на предприятията, които участват в картели в нарушение на член 101 ДФЕС. Тази автономия впрочем не може да бъде засегната от обстоятелството, че предмет на различните искания е едно и също нарушение на правото на конкуренцията.
Предполагаемото съществуване обаче на правна връзка между искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията, и опростеното искане, подадено до националните органи по конкуренция, което би задължило тези органи да разгледат опростеното искане с оглед на искането за освобождаване от глоба, би поставило под въпрос автономията на различните искания и следователно логиката на самата система на опростените искания. Действително тази система се основава на принципа, че на равнището на Съюза не съществува единно искане за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер или „главно“ искане, подадено едновременно с „акцесорни“ искания, а искания за освобождаване от глоби, подадени до Комисията, и опростени искания, подадени до националните органи по конкуренция, за чието разглеждане е изключително компетентен органът, който е негов адресат.
При всички положения нито една разпоредба от правото на Съюза в областта на картелите не задължава националните органи по конкуренция да тълкуват опростено искане с оглед на искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията, независимо дали това опростено искане отразява точно съдържанието на искането, подадено до Комисията.
Що се отнася впрочем до евентуалното задължение на национален орган по конкуренция да се свърже с Комисията или с предприятието, подало опростено искане, когато материалният обхват на това искане е по-тесен от обхвата на искането за освобождаване от глоба, следва да се отбележи, както посочва генералният адвокат в точка 78 от заключението си, че такова задължение може да смекчи задължението за сътрудничество на подаващите искане за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер, което е един от стълбовете на всяка програма за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер.
При това положение предприятието, подало искане до националните органи по конкуренция, за да се ползва от схемата за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, е длъжно да се увери, че всяко подадено от него искане не търпи колебание по отношение на обхвата си, още повече, както се посочва в точка 62 от настоящото решение, не съществува каквото и да било задължение за националните органи по конкуренция да разгледат дадено опростено искане в светлината на искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията.
Това тълкуване, основано на задължението на предприятието да информира националните органи по конкуренция, когато бъде установено, че действителният обхват на картела е различен от декларирания пред тези органи или от представения пред Комисията, е единственото, което може да гарантира зачитането на автономията на различните схеми за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
Действително, ако простата възможност, с която разполагат националните органи по конкуренция, да се обърнат към предприятията, подали опростени искания до тях, за да получат допълнителни сведения, бъде заменена със задължение за същите да се свържат с посочените предприятия или с Комисията, когато тези искания имат по-ограничен материален обхват от този на исканията за освобождаване от глоби, подадени до Комисията, би се създала йерархия между въпросните искания в нарушение на предвидената в Регламент № 1/2003 децентрализирана система.
Ето защо на втория въпрос следва да се отговори по следния начин:
—
Разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че между искането за освобождаване от глоби, което предприятие е подало или възнамерява да подаде до Комисията, и опростеното искане, представено до национален орган по конкуренция за същия картел, не съществува никаква правна връзка, която да задължава този орган да разгледа опростеното искане с оглед на искането за освобождаване от глоба. Обстоятелството дали опростеното искане отразява точно съдържанието на искането, подадено до Комисията, в това отношение е без значение.
—
Когато материалният обхват на опростеното искане, подадено до национален орган по конкуренция, е по-тесен в сравнение с искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията, този национален орган не е длъжен да се свърже с Комисията или със самото предприятие, за да провери дали предприятието е установило конкретни и специфични примери за неправомерно поведение в сектора, за който се твърди, че е включен в обхвата на това искане за освобождаване от глоба, но не и на опростеното искане.
По третия въпрос
С третия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че когато дадено първо предприятие е подало искане за освобождаване от глоба до Комисията, единствено това предприятие може да подаде опростено искане за освобождаване от глоба до национален орган по конкуренция, или и други предприятия, които са подали до Комисията искане за намаляване на размера на глобата, също имат това право.
По допустимостта
Италианското и австрийското правителство посочват, че третият преюдициален въпрос е недопустим, доколкото чрез него запитващата юрисдикция иска от Съда да тълкува националното право, по-специално националната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер.
Според постоянната съдебна практика в преюдициалното производство Съдът не следва да преценява съответствието на дадено национално законодателство с правото на Съюза, нито да тълкува национални законови или подзаконови разпоредби (вж. по-специално решения Jaeger,
C‑151/02
,
EU:C:2003:437
, т.
и Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, т.
).
Въпреки това в случая от третия въпрос следва, че запитващата юрисдикция по същество пита Съда относно тълкуването на правото на Съюза, по-специално на член 101 ДФЕС и на Регламент № 1/2003, в контекста на действието на системата от паралелни правомощия, съществуваща между Комисията и националните органи по конкуренция, за да определи дали, прилагайки националната програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, AGCM „може законосъобразно“ да приеме някои искания за освобождаване от глоба.
Ето защо е необходимо да се даде полезен отговор на запитващата юрисдикция, като ѝ се предоставят тълкувателните елементи, отнасящи се до правото на Съюза, които ще ѝ позволят да се произнесе по законосъобразността на спорното решение.
Следователно третият преюдициален въпрос трябва да се приеме за допустим.
По съществото на спора
Съмнението на запитващата юрисдикция, породило този преюдициален въпрос, се отнася до това, че моделът на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер предвижда, че използването на системата на опростените искания за освобождаване от глоба на национално равнище е възможно за предприятията, поискали от Комисията освобождаване от глоби, докато не изглежда ясно дали то е възможно за предприятията, които са поискали от тази институция само намаляване на размера на глобата.
Възможността на дадено предприятие, което не е подало първо искане за освобождаване от глоба до Комисията и което поради това не може да се ползва с пълно освобождаване от глоба, а само с намаляване на нейния размер, да подаде опростено искане за освобождаване от глоба до националните органи по конкуренция, не е предвидена изрично в модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер след измененията, въведени в тази програма през 2012 г.
В това отношение следва да се посочи, че обстоятелството, че моделът на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер в текста, действащ към датата на настъпване на фактите по главното производство, който не предвижда изрично възможност предприятията, подали до Комисията искане за намаляване на глобата, да подадат опростено искане за освобождаване от глоба до националните органи по конкуренция, не може да се тълкува в смисъл, че той не допуска посочените органи да приемат при тези условия подобно опростено искане.
Действително, както се посочва в точка 44 от настоящото решение, приетите съгласно ЕМК инструменти, по-специално моделът на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, не са задължителни по отношение на националните органи по конкуренция. Тази липса на задължителен характер обаче води до това, че от една страна, държавите членки не са длъжни да въведат в схемите си за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер разпоредбите на модела на ЕМК за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, и от друга страна, не им забранява да приемат на национално равнище правила, които липсват в този модел за програма или се различават от него, при условие че посочената компетентност се упражнява при спазването на правото на Съюза, по-специално на член 101 ДФЕС и на Регламент № 1/2003.
Компетентността, с която разполагат държавите членки при определяне на програмите си за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, трябва да се упражнява при спазване на правото на Съюза, по-специално на Регламент № 1/2003. В частност държавите членки не могат да правят невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, а конкретно в областта на конкурентното право трябва да следят установяваните и прилаганите от тях правила да не възпрепятстват ефективното прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС (решения Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, т.
и Kone и др.,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, т.
).
Съдът вече е постановил, че програмите за освобождаване от глоби или намаляване на техния размер са полезни инструменти за ефикасно разкриване и прекратяване на нарушенията на правилата на конкуренцията и в този смисъл обслужват целта за ефективно прилагане на членове 101 ДФЕС и 102 ДФЕС (решение Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, т.
).
В това отношение следва да се отбележи, че ефективното прилагане на член 101 ДФЕС не е пречка за съществуването на национална схема за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, позволяваща приемането на опростено искане за освобождаване от глоба на предприятие, което не е подало до Комисията искане за пълно освобождаване от глоба.
Напротив, този подход съответства на целта и духа в основата на въвеждането на системата на исканията за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер. Действително, тази система е насочена по-специално към насърчаването на разкриването на поведения, противоречащи на член 101 ДФЕС, като стимулира участниците в картели да съобщават за тях. Следователно целта на системата е да насърчи подаването на такива искания, а не да ограничи техния брой.
Така, Съдът е приел, че предмет на Известието относно освобождаване от глоби и намаляване на техния размер е да създаде климат на несигурност сред картелите, за да насърчи разкриването им пред Комисията (решение LG Display и LG Display Taiwan/Комисия,
C‑227/14 P
,
EU:C:2015:258
, т.
). Тази несигурност произтича по-специално от обстоятелството, че само един участник в даден картел може да се ползва с пълно освобождаване от глоба и че Комисията може във всеки момент и по свой почин да установи съществуването на този картел.
В този контекст не може да се изключи възможността дадено предприятие, което не се явява първо при подаването на искане за освобождаване от глоба до Комисията и което вследствие на това може да се ползва само от намаляване на размера на глобата, чрез подаването на опростено искане за освобождаване от глоба, да се окаже първо при информирането на националния орган по конкуренция за съществуването на съответния картел. При такава ситуация, ако Комисията се откаже от продължаването на разследването относно същите фактически обстоятелства като съобщените пред националния орган, въпросното предприятие би могло по силата на национална схема за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер да получи пълно освобождаване.
Следователно на третия въпрос следва да се отговори, че разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че те допускат възможността при обстоятелства като разглежданите в главното производство национален орган по конкуренция да приеме опростено искане за освобождаване от глоба от предприятие, което не е подало до Комисията искане за пълно освобождаване от глоба, а само искане за намаляване на нейния размер.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС], трябва да се тълкуват в смисъл, че приетите съгласно Европейската мрежа по конкуренция инструменти, по-специално моделът на тази мрежа за програма за освобождаване от глоби и намаляване на техния размер, не са задължителни по отношение на националните органи по конкуренция.

2)
Разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че между искането за освобождаване от глоби, което предприятие е подало или възнамерява да подаде до Комисията, и опростеното искане, представено до национален орган по конкуренция за същия картел, не съществува никаква правна връзка, която да задължава този орган да разгледа опростеното искане с оглед на искането за освобождаване от глоба. Обстоятелството дали опростеното искане отразява точно съдържанието на искането, подадено до Комисията, в това отношение е без значение.
Когато материалният обхват на опростеното искане, подадено до национален орган по конкуренция, е по-тесен в сравнение с искането за освобождаване от глоба, подадено до Комисията, този национален орган не е длъжен да се свърже с Комисията или със самото предприятие, за да провери дали предприятието е установило конкретни и специфични примери за неправомерно поведение в сектора, за който се твърди, че е включен в обхвата на това искане за освобождаване от глоба, но не и на опростеното искане.

3)
Разпоредбите на правото на Съюза, и по-специално член 101 ДФЕС и Регламент № 1/2003, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат възможността при обстоятелства като разглежданите в главното производство национален орган по конкуренция да приеме опростено искане за освобождаване от глоба от предприятие, което не е подало до Комисията искане за пълно освобождаване от глоба, а само искане за намаляване на нейния размер.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.