CELEX: 62020TJ0371
Dostęp do dokumentów
Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001
Stały Komitet ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz
Wytyczne EFSA dotyczące oceny ryzyka związanego ze środkami ochrony roślin, na które narażone są pszczoły
Indywidualne stanowiska państw członkowskich
Odmowa dostępu
Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001
Wyjątek dotyczący ochrony procesu podejmowania decyzji

W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, spółka Pollinis France, żąda stwierdzenia nieważności decyzji Komisji C(2020) 4231 final z dnia 19 czerwca 2020 r. (zwanej dalej „pierwszą zaskarżoną decyzją”) i decyzji Komisji C(2020) 5120 final z dnia 21 lipca 2020 r. (zwanej dalej „drugą zaskarżoną decyzją”), w drodze których Komisja odmówiła owej spółce dostępu do niektórych dokumentów odnoszących się do wytycznych Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) dotyczących oceny ryzyka związanego ze środkami ochrony roślin, na które narażone są pszczoły, przyjętych przez EFSA w dniu 27 czerwca 2013 r., pierwotnie opublikowanych w dniu 4 lipca 2013 r., następnie ponownie opublikowanych w dniu 4 lipca 2014 r. (zwanych dalej „wytycznymi dotyczącymi pszczół z 2013 r.”) oraz udzieliła jej częściowego dostępu do niektórych innych dokumentów odnoszących się do wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r.
I.

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca jest francuską organizacją pozarządową prowadzącą działalność na rzecz ochrony środowiska i mającą na celu ochronę pszczół dzikich i miodnych oraz promowanie zrównoważonego rolnictwa w celu wspierania ochrony owadów zapylających.
A.

Sprawa T‑371/20
W dniu 27 stycznia 2020 r. na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (
Dz.U. 2001, L 145, s. 43
) i rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie zastosowania postanowień Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska do instytucji i organów Wspólnoty (
Dz.U. 2006, L 264, s. 13
) skarżąca złożyła do Komisji wniosek o udzielenie dostępu do niektórych dokumentów odnoszących się wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r.
W następstwie korespondencji, którą Komisja wymieniła ze skarżącą w celu określenia i zmniejszenia zakresu jej wniosku, ów wniosek został zasadniczo ograniczony do dokumentów, w których zapisano stanowisko państw członkowskich, członków Stałego Komitetu ds. Roślin, Zwierząt, Żywności i Pasz (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds
; zwanego dalej „Scopaffem”) i Komisji odnoszące się do wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. oraz do każdego projektu otrzymanego lub sformułowanego przez Komisję od października 2018 r. dotyczącego tego tematu.
W piśmie z dnia 16 marca 2020 r. Komisja wskazała 25 dokumentów objętych wnioskiem skarżącej o udzielenie dostępu do dokumentów, wskazała, że 6 dokumentów (dokumenty 20–25) było dostępnych na stronie internetowej Europa i oddaliła wniosek o udzielenie dostępu odniesieniu do 19 pozostałych dokumentów (dokumenty 1–19) na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001. Z tabeli załączonej do tego pisma wynika, że wspomniane dokumenty 1–19 są wiadomościami elektronicznymi, mającymi niekiedy załączniki, przekazanymi przez niektóre państwa członkowskie w ramach Scopaffu od stycznia do lipca 2019 r. i co do zasady dotyczącymi wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. lub ich wdrożenia, w szczególności projektu zmiany jednolitych zasad dokonywania oceny i udzielania zezwoleń na wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin, o których mowa w art. 29 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1107/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin i uchylającego dyrektywy Rady 79/117/EWG i 91/414/EWG (
Dz.U. 2009, L 309, s. 1
) (zwanych dalej „jednolitymi zasadami”).
W dniu 25 marca 2020 r. skarżąca złożyła ponowny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów.
Pismem z dnia 15 kwietnia 2020 r. Komisja poinformowała skarżącą, że termin do udzielenia odpowiedzi na ponowny wniosek o udzielenie dostępu musi zostać przedłużony i pismem z dnia 11 maja 2020 r. poinformowała skarżącą, iż nie może jej przekazać odpowiedzi na ponowny wniosek we wspomnianym przedłużonym terminie.
W braku wyraźnej odpowiedzi na ponowny wniosek skarżąca wniosła w dniu 15 czerwca 2020 r., na podstawie art. 8 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, skargę o stwierdzenie nieważności dorozumianej decyzji odmownej (zwanej dalej „dorozumianą decyzją odmowną”).
W pierwszej zaskarżonej decyzji, przekazanej skarżącej w drodze wiadomości elektronicznej z dnia 22 czerwca 2020 r., Komisja odpowiedziała w dorozumiany sposób na ponowny wniosek i udzieliła jedynie częściowego dostępu do dokumentu 2, zaś dostępu do niektórych jego części odmówiono na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, oraz odmówiła udzielenia dostępu do wszystkich pozostałych dokumentów, o których mowa w tym wniosku (dokumenty 1 i 3–19) na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
B.

Sprawa T‑554/20
W dniu 8 kwietnia 2020 r. skarżąca przedłożyła Komisji drugi wniosek o udzielenie dostępu do niektórych dokumentów odnoszący się do wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. Wniosek ten dotyczył zasadniczo wymiany listów, porządku obrad, protokołów lub sprawozdań spotkań członków Scopaffu z niektórymi urzędnikami lub członkami Komisji w przedmiocie wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. w okresie od lipca 2013 r. do września 2018 r.
W piśmie z dnia 8 maja 2020 r. Komisja wskazała 59 dokumentów objętych drugim wnioskiem skarżącej o udzielenie dostępu i oddaliła ów wniosek w odniesieniu do wszystkich wspomnianych dokumentów na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Z tabeli załączonej do tego pisma wynika, że wspomniane dokumenty są wiadomościami elektronicznymi lub „komentarzami”, mającymi niekiedy załączniki, przekazanymi przez niektóre państwa członkowskie w ramach Scopaffu od września 2013 r. do grudnia 2018 r., dotyczącymi zasadniczo wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. lub ich wdrożenia (zwanymi dalej, łącznie z dokumentami 1–19, o których mowa w pkt 5 powyżej, „żądanymi dokumentami”).
W dniu 25 maja 2020 r. skarżąca złożyła ponowny wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów.
Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. Komisja poinformowała skarżącą, że termin udzielenia odpowiedzi na ponowny wniosek musi zostać przedłużony.
W drugiej zaskarżonej decyzji Komisja odpowiedziała na ponowny wniosek i udzieliła częściowego dostępu do czterech dokumentów (dokumentów 3, 10, 12 i 33), zaś dostępu do niektórych części tych dokumentów odmówiono na podstawie wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. b) i w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, oraz odmówiła udzielenia dostępu do wszystkich pozostałych dokumentów, o których mowa w tym wniosku (dokumentów 1, 2, 4–9, 11, 13–32 i 34–59), na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Komisja ponadto sprecyzowała, że wszystkie wspomniane dokumenty były wiadomościami elektronicznymi.
II.

Żądania stron
W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
–
uznanie pisma dostosowującego skargę w sprawie T‑371/20 za dopuszczalne i zasadne;
–
uznanie skargi w sprawie T‑554/20 za dopuszczalną i zasadną;
–
stwierdzenie nieważności pierwszej i drugiej zaskarżonej decyzji;
–
zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącej kwoty 3000 EUR tytułem kosztów postępowania w każdej ze spraw połączonych.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie bezprzedmiotowości skargi na dorozumianą decyzję odmowną i stwierdzenie niedopuszczalności pisma dostosowującego skargę oraz, tytułem ewentualnym, oddalenie skargi w sprawie T‑371/20 jako bezzasadnej;
–
odrzucenie skargi w sprawie T‑554/20;
–
odrzucenie żądania zasądzenia od Komisji na rzecz skarżącej kwoty 3000 EUR tytułem kosztów postępowania w każdej ze spraw połączonych;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
III.

Co do prawa
Skarżąca przedstawia cztery zarzuty względem każdej z ;zaskarżonych decyzji, zasadniczo identyczne w tych dwóch sprawach.
Zarzut pierwszy dotyczy zasadniczo naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na niezastosowanie przez Komisję w sposób właściwy wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji. Zarzut drugi dotyczy zasadniczo naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na to, że istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem żądanych dokumentów, które powinny zostać objęte szerszym dostępem, przyznanym dokumentom ustawodawczym. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 ze względu na to, że wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 należy interpretować tym bardziej rygorystycznie, gdy żądane informacje dotyczą emisji do środowiska. Zarzut czwarty dotyczy błędnego zastosowania art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001.
Przed zbadaniem powyższych zarzutów należy sprecyzować przedmiot skargi w sprawie T‑371/20, ze względu na wniosek Komisji o umorzenie postępowania i pismo skarżącej dostosowujące skargę.
A.

W przedmiocie skargi w sprawie T‑371/20
W dniu 15 lipca 2020 r. Komisja złożyła wniosek o umorzenie postępowania w przedmiocie skargi w sprawie T‑371/20. Skarżąca wniosła pismo dostosowujące skargę w dniu 18 sierpnia 2020 r. Uwagi skarżącej w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania i uwagi Komisji w przedmiocie pisma dostosowującego skargę przedstawiono, odpowiednio, w dniach 31 sierpnia i 1 października 2020 r. W dniu 13 listopada 2020 r. Sąd postanowił pozostawić wniosek o umorzenie postępowania do rozstrzygnięcia w wyroku.
W pierwszej kolejności – jest bezsporne między stronami, że dorozumiana odmowna decyzja została zastąpiona pierwszą zaskarżoną decyzją w zakresie, w jakim w tej ostatniej decyzji ustosunkowano się w wyraźny sposób do ponownego wniosku złożonego przez skarżącą w dniu 25 marca 2020 r.
Należy przypomnieć, że gdy dorozumiana decyzja odmawiająca dostępu do dokumentów zostaje cofnięta na skutek późniejszej decyzji, nie ma konieczności orzekania w przedmiocie skargi w zakresie, w jakim skarga ta była skierowana przeciwko decyzji dorozumianej (wyrok z dnia 2 lipca 2015 r., Typke/Komisja,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, pkt
; zob. także podobnie wyrok z dnia 2 października 2014 r., Strack/Komisja,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, pkt
,
).
W konsekwencji, jak twierdzi Komisja, nie ma konieczności orzekania w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności dorozumianej decyzji odmownej.
W drugiej kolejności jednakże – na podstawie art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem skarżąca złożyła, ze względu na wydanie pierwszej zaskarżonej decyzji po wniesieniu skargi, pismo dostosowujące skargę zmierzające do uznania jej od tego momentu za żądanie stwierdzenia nieważności tej wyraźnej decyzji.
Otóż o ile żądania stron co do zasady cechuje niezmienność, o tyle w art. 86 regulaminu postępowania przed Sądem przewidziano odstępstwo od tej zasady. I tak zgodnie z art. 86 §§ 1 i 2 regulaminu postępowania w przypadku gdy akt, o którego stwierdzenie nieważności się wnosi, został zastąpiony przez inny akt mający ten sam przedmiot, skarżący może, przed zamknięciem etapu ustnego lub przed podjęciem przez Sąd decyzji o rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem ustnego etapu postępowania, dostosować skargę w celu uwzględnienia tej nowej okoliczności poprzez wniesienie wspomnianego dostosowania skargi w odrębnym piśmie w terminie przewidzianym w art. 263 akapit szósty TFUE, w którym można wystąpić z żądaniem stwierdzenia nieważności aktu uzasadniającego dostosowanie skargi.
W niniejszej sprawie dorozumiana decyzja odmowna została zastąpiona przez pierwszą zaskarżoną decyzję i pismo dostosowujące skargę zostało złożone w formie i terminach przewidzianych w tym zakresie, co zresztą Komisja przyznała w uwagach w przedmiocie wspomnianego pisma dostosowującego skargę.
Z jednej strony Komisja zauważyła jednak w sposób ogólny, że nie wskazano wyraźnie, czy to pismo zastępuje, czy uzupełnia skargę, lecz oparła się ona na zrozumieniu go w ten ostatni sposób. Skarżąca zapytana o to w ramach środka organizacji postępowania potwierdziła w odpowiedzi złożonej w sekretariacie Sądu w dniu 25 marca 2022 r., że rzeczywiście jej pismo dostosowujące uzupełnia skargę. Otóż w zakresie, w jakim zostało to zgodnie zrozumiane w ten sposób przez strony i ponadto, jak wynika z art. 86 § 4 regulaminu postępowania, pismo dostosowujące skargę nie powinno całkowicie zastępować skargi, lecz powinno zawierać dostosowane żądania i w stosownym przypadku dostosowane zarzuty i argumenty oraz dowody i wnioski dowodowe związane z dostosowaniem żądań, uwaga Komisji nie może podważać dopuszczalności pisma dostosowującego skargę jako takiego.
Z drugiej strony Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności, bezskuteczności lub bezzasadności zarzutów przedstawionych w piśmie dostosowującym skargę. Niemniej jednak ponieważ te krytyczne uwagi dotyczą dopuszczalności, skuteczności lub zasadności wspomnianych zarzutów, podlegają one ocenie każdego z tych zarzutów i są zatem pozbawione znaczenia w kontekście dopuszczalności pisma dostosowującego skargę traktowanego jako całość.
W konsekwencji, jako że przewidziane w art. 86 §§ 1 i 2 regulaminu postępowania przesłanki są spełnione w niniejszej sprawie, należy uznać, iż przedmiotem skargi w sprawie T‑371/20 jest obecnie żądanie stwierdzenia nieważności pierwszej zaskarżonej decyzji.
Ponadto w tym ostatnim względzie Komisja wskazała na podstawie wypowiedzi zawartej w uwagach w przedmiocie wniosku o umorzenie postępowania przedstawionych przez skarżącą, że wydaje się, iż nie kwestionuje ona pierwszej zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim udzielono w niej częściowego dostępu do dokumentu 2 (zob. pkt 9 powyżej). Tymczasem należy zauważyć, po pierwsze, że z powołanej przez Komisję wypowiedzi skarżącej wynika, iż poprzestaje ona na wskazaniu swego interesu w uzyskaniu stwierdzenia nieważności pierwszej zaskarżonej decyzji, poprzez przypomnienie, iż w tej decyzji kontynuowano odmowę dostępu do wszystkich pozostałych dokumentów (zob. pkt 9 powyżej), i po drugie, że pismo dostosowujące skargę nie ogranicza przedmiotu skargi jedynie do dokumentów, których dotyczyła całkowita odmowa dostępu. Ponadto zapytana o to na rozprawie skarżąca potwierdziła, że jej skargi mają na celu zakwestionowanie zaskarżonych decyzji również w zakresie, w jakim udzielono w nich dostępu częściowego do niektórych dokumentów, co odnotowano w protokole rozprawy. Należy zatem uznać, że wbrew twierdzeniom Komisji skarga w sprawie T‑371/20 ma za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności pierwszej zaskarżonej decyzji w całości.
B.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego zasadniczo naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 ze względu na niezastosowanie przez Komisję w sposób właściwy wyjątku dotyczącego ochrony procesu podejmowania decyzji
Na wstępie należy zauważyć, że nie ma wątpliwości co do tego, iż tytuł oraz początkowe i końcowe punkty zarzutu pierwszego podniesionego w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 odnoszą się do art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez powtórzenie terminologii i struktury zarzutu pierwszego przedstawionego w skardze w sprawie T‑371/20 w odniesieniu do dorozumianej decyzji odmownej. Zmiany związane ze wspomnianym zarzutem zawarte w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 nie dotyczą jednak jedynie podnoszonego naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi, lecz odnoszą się w szczególności do podstaw przedstawionych przez Komisję w zaskarżonych decyzjach i dotyczą również art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
Zarzut pierwszy dzieli się zatem zasadniczo na dwie części, z których pierwsza dotyczy naruszenia art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a druga – akapitu pierwszego tego przepisu.
Na wstępie, co się tyczy części pierwszej zarzutu pierwszego, jak twierdzi Komisja, w zakresie, w jakim skarżąca opiera się na argumentacji dotyczącej błędnego zastosowania art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, a nawet braku wskazania powodów pozwalających na stosowanie wspomnianego przepisu, należy stwierdzić, że ta część jest pozbawiona znaczenia dla sprawy, ponieważ nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. W decyzjach tych Komisja nie zastosowała bowiem art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, lecz odmówiła dostępu do żądanych dokumentów na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Ponadto nie ma znaczenia dla sprawy w tym zakresie, że Komisja w piśmie z dnia 16 marca 2020 r. (zob. pkt 5 powyżej) powołała się na akapit drugi wspomnianego art. 4 ust. 3, ponieważ niniejsze sprawy dotyczą stwierdzenia nieważności nie wspomnianego pisma, lecz zaskarżonych decyzji, w których Komisja oparła się na wyjątku przewidzianym w akapicie pierwszym art. 4 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia. Część pierwszą zarzutu pierwszego należy zatem oddalić jako nieistotną dla sprawy.
Część druga zarzutu pierwszego, dotycząca naruszenia art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, dzieli się na dwa zastrzeżenia. Skarżąca kwestionuje zasadniczo z jednej strony znaczenie dla sprawy wyjątku przewidzianego we wspomnianym przepisie powołane przez Komisję ze względu na to, że rozpatrywany proces podejmowania decyzji nie był w toku, i z drugiej strony podstawy przedstawione przez Komisję w celu uzasadnienia zastosowania tego wyjątku.
1.

Uwagi wstępne
Zgodnie z jego motywem 1 rozporządzenie nr 1049/2001 wpisuje się w wolę utworzenia Unii, w której decyzje są podejmowane z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli. Jak przypomniano w motywie 2 wspomnianego rozporządzenia, prawo publicznego dostępu do dokumentów instytucji nawiązuje do ich demokratycznego charakteru (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z tego względu rozporządzenie nr 1049/2001 powinno zapewnić, jak wskazano w jego motywie 4 i art. 1, możliwie jak najszersze prawo publicznego dostępu (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom ze względu na interes publiczny lub prywatny. W szczególności, i zgodnie z jego motywem 11, w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 przewidziano system wyjątków umożliwiających instytucjom odmowę dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych na mocy tego przepisu (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ze względu na to, że takie wyjątki stanowią odstępstwo od zasady najszerszego możliwego publicznego dostępu do dokumentów, powinny one być interpretowane i stosowane ściśle (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z zasadą ścisłej interpretacji w przypadku gdy dana instytucja decyduje o odmowie udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne. Sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego wyjątkiem, nie wystarcza, by uzasadnić stosowanie tego wyjątku (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że stosowanie wyjątku określonego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 zakłada, że wykazano, iż dostęp do żądanych dokumentów może konkretnie i faktycznie naruszyć ochronę procesu podejmowania decyzji przez instytucję i że to ryzyko naruszenia jest racjonalnie przewidywalne, a nie wyłącznie hipotetyczne (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Aby podlegało wyjątkowi określonemu w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, naruszenie procesu podejmowania decyzji powinno być poważne. Dzieje się tak w szczególności, gdy ujawnienie danego dokumentu wywiera istotny wpływ na proces podejmowania decyzji. Ocena stopnia naruszenia jest uzależniona od całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności od negatywnych skutków ujawnienia dokumentu dla procesu podejmowania decyzji przywołanych przez instytucję (wyrok z dnia 7 czerwca 2011 r., Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie można wymagać od instytucji, aby przedstawiły dowody mające na celu wykazanie istnienia takiego ryzyka. W tym względzie wystarczy, że decyzja zawiera konkretne informacje, które pozwalają uznać, iż w dniu jej wydania ryzyko naruszenia procesu podejmowania decyzji jest racjonalnie przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne, i że wspominano w niej w szczególności o istnieniu w tym dniu obiektywnych powodów pozwalających w rozsądny sposób założyć, że takie naruszenia będą mieć miejsce w wypadku ujawnienia żądanych dokumentów (zob. wyrok z dnia 22 marca 2018 r., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
To właśnie w świetle powyższych przepisów i zasad należy rozważyć treść drugiej części zarzutu pierwszego skarg.
2.

W przedmiocie zastrzeżenia pierwszego części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącego tego, iż proces podejmowania decyzji nie pozostaje „toczącym się procesem”
Skarżąca twierdzi, że interpretacja i wykorzystanie przez Komisję wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 nie są uzasadnione. Zdaniem skarżącej podstawie wskazanej przez Komisję w celu odmówienia dostępu, a mianowicie ochronie toczącego się procesu podejmowania decyzji, stoi na przeszkodzie informacja przekazana przez Komisję, zgodnie z którą proces podejmowania decyzji był zatrzymany. Ta ostatnia informacja jest niejasna i wprowadza w błąd, ponieważ proces jest albo „zatrzymany”, albo „toczący się”. Nawet gdyby uznać, że proces podejmowania decyzji jest zawieszony i rozpocznie się na nowo w odniesieniu do zmienionej wersji wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r., wytyczne te nie będą już takie same.
Komisja odpowiada, że rozpatrywany proces podejmowania decyzji nie jest zakończony, i precyzuje, iż w zaskarżonych decyzjach zastosowała wyraz „zatrzymany” jako oznaczający „zawieszony” lub „wstrzymany”. Co więcej, okoliczność, że wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. mogą zostać zmienione, nie jest istotna dla stosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Uzasadnienie każdej z zaskarżonych decyzji nie jest zatem wewnętrznie sprzeczne.
Na wstępie należy zauważyć, że o ile Komisja zakwestionowała dopuszczalność i znaczenie dla sprawy szeregu argumentów podniesionych przez skarżącą w ramach części drugiej zarzutu pierwszego ze względu na to, że nie dotyczą one wyjątku zastosowanego w zaskarżonych decyzjach lub że zostały one niesłusznie podniesione na etapie repliki, o tyle nie musi tak być w odniesieniu do przedstawionych w pkt 44 powyżej argumentów odnoszących się do tego, iż proces podejmowania decyzji nie pozostaje procesem toczącym się. W uwagach w przedmiocie pisma dostosowującego skargę w sprawie T‑371/20 Komisja przyznała bowiem, że takie argumenty są zawarte we wspomnianym piśmie dostosowującym skargę i dotyczą wyjątku przewidzianego w zaskarżonych decyzjach, oraz wskazała, iż „pomijając punkty […] pisma dostosowującego skargę, które [odnosiły] się do [tego, czy proces podejmowania decyzji nie pozostaje procesem toczącym się], skarżąca nie dostosowała swych zarzutów do nowej podstawy prawnej, na którą powołano się w [pierwszej zaskarżonej decyzji]”. Należy rzeczywiście stwierdzić, że argumenty te zostały podniesione w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20. Ponadto argumenty te zostały podniesione w sposób identyczny w skardze w sprawie T‑554/20. W konsekwencji należy oddalić jako bezzasadne wszelkie późniejsze twierdzenia Komisji podniesione w szczególności w jej odpowiedziach na skargi lub na rozprawie zakładające, że argumenty te są niedopuszczalne lub bezskuteczne lub że skarżąca nie kwestionuje, iż rozpatrywany proces podejmowania decyzji jest pozostaje w toku.
Należy zatem zbadać zasadność tego pierwszego zastrzeżenia skarżącej.
Z akt sprawy wynika, że wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. zostały przygotowane przez EFSA w 2013 r. na wniosek Komisji. Wytyczne te zostały przedłożone Scopaffowi przez Komisję w 2013 r. do zaopiniowania w celu ich przyjęcia zgodnie z procedurą doradczą przewidzianą w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającym przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (
Dz.U. 2011, L 55, s. 13
), zgodnie z art. 77 i art. 79 ust. 2 rozporządzenia nr 1107/2009.
Jest bezsporne między stronami, że wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. były przedmiotem dyskusji przez wiele lat w ramach Scopaffu, bez możliwości osiągnięcia porozumienia w przedmiocie ich brzmienia z powodu braku zgody między państwami członkowskimi i bez przyjęcia zatem przez Komisję wspomnianych wytycznych.
Wobec braku przyjęcia jako takich wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. i w celu częściowego wdrożenia wspomnianych wytycznych, w 2018 r. Komisja zaproponowała wdrożenie ich niektórych fragmentów poprzez wprowadzenie zmian do jednolitych zasad przewidzianych w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 546/2011 z dnia 10 czerwca 2011 r. wykonującym rozporządzenie (WE) nr 1107/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do jednolitych zasad oceny i udzielania zezwolenia na środki ochrony roślin (
Dz.U. 2011, L 155, s. 127
). W 2018 r. Komisja przedłożyła zatem Scopaffowi do zaopiniowania projekt rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie nr 546/2011 w celu jego przyjęcia zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, przewidzianą w decyzji Rady 1999/468/WE z dnia28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (
Dz.U. 1999, L 184, s. 23
), zgodnie z art. 29 ust. 6, art. 78 ust. 1 lit. c) i art. 79 ust. 4 rozporządzenia nr 1107/2009.
Jest bezsporne między stronami, że Scopaff wydał pozytywną opinię w przedmiocie projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie nr 546/2011 w lipcu 2019 r., lecz że rozporządzenie to również nie zostało przyjęte przez Komisję, a to z tego względu, iż w ramach procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą Parlament Europejski sprzeciwił się jego przyjęciu w październiku 2019 r., gdyż uznał zasadniczo, że we wspomnianym projekcie nie przewidziano wystarczającego poziomu ochrony.
Chociaż do 2018 r. nie planowała ona przeglądu wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r., w marcu 2019 r. Komisja zwróciła się do EFSA o dokonanie przeglądu wspomnianych wytycznych w celu uwzględnienia rozwoju naukowego od 2013 r.
A zatem w tym właśnie kontekście w zaskarżonych decyzjach wydanych w czerwcu i w lipcu 2020 r. Komisja wskazała, że do czasu zakończenia przez EFSA przeglądu wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. ich analiza w ramach Scopaffu jest „zatrzymana” i że oznacza to, iż proces podejmowania decyzji można uznać za „toczący się”, ponieważ rozpocznie się on ponownie dopiero wówczas, gdy EFSA zakończy przegląd wspomnianych wytycznych. W zaskarżonych decyzjach Komisja wskazała ponadto, że zwróciła uwagę EFSA na znaczenie przekazania przez nią „jej zmienionego sprawozdania” w marcu 2021 r., jak również zwróciła się do niej o zaangażowanie ekspertów z państw członkowskich i zainteresowanych stron w celu uwzględnienia wszystkich stanowisk, co powinno pozwolić na szybkie przyjęcie zmienionych wytycznych dotyczących pszczół.
Zapytana na rozprawie o sytuację, w jakiej znajdują się zmienione wytyczne dotyczące pszczół, Komisja wskazała, że wszelkie względy związane z treścią i potencjalnie wiążącym charakterem tych wytycznych są hipotetyczne, ponieważ proces przeglądu wspomnianych wytycznych nie jest jeszcze zakończony. To samo dotyczy wszelkich względów związanych z formą ich ewentualnego przyjęcia przez Komisję i postępowania, które mogłoby być zastosowane w tym celu.
Z okoliczności przedstawionych w pkt 48–54 powyżej wynika, że wbrew temu, co Komisja uznała w zaskarżonych decyzjach, procesu podejmowania decyzji, którego dotyczą żądane dokumenty, nie można uznać za toczący się w momencie wydania wspomnianych decyzji.
Można bowiem oczywiście uznać, że żądane dokumenty dotyczą procesu podejmowania decyzji przez Komisję, który toczył się od 2013 r. do 2019 r. i zmierzał do całkowitego lub częściowego wdrożenia przez Komisję wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. albo przez przyjęcie wspomnianych wytycznych jako takich zgodnie z procedurą doradczą przewidzianą w rozporządzeniu nr 182/2011, albo przez zmianę jednolitych zasad przewidzianych w rozporządzeniu nr 546/2011 zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, przewidzianą w decyzji 1999/468. Jednakże należy stwierdzić, że w momencie wydania zaskarżonych decyzji żaden proces podejmowania decyzji nie dotyczył już wdrożenia wspomnianych wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. ani jako takich, ani w formie zmiany jednolitych zasad. Przeciwnie, Komisja podjęła w sposób dorozumiany, lecz konieczny decyzję, by nie wdrażać już tych wytycznych z 2013 r., i wyraźnie zwróciła się do EFSA o dokonanie ich przeglądu, przy czym taki przegląd, nadal toczący się w momencie wydania zaskarżonych decyzji, skutkował ponadto brakiem możliwości ustalenia treści ewentualnych zmienionych wytycznych, formy jego ewentualnego przyjęcia i postępowania, które zostanie ewentualnie zastosowane w tym celu. Przegląd ten oznaczał zatem brak samego przedmiotu procesu podejmowania decyzji przez Komisję w momencie wydania zaskarżonych decyzji.
Argument Komisji, że pomimo okoliczności, o których mowa w pkt 48–54 powyżej, jej celem było nadal wdrożenie wytycznych dotyczących pszczół, aby przedstawić władzom państw członkowskich wytyczne wskazujące na „aktualną wiedzę naukową i techniczną” zgodnie z art. 36 ust. 1 rozporządzenia nr 1107/2009, nie może prowadzić do odmiennego wniosku. Zakładając bowiem nawet, że taki cel byłby dowiedziony, nie oznaczałoby to w żaden sposób samo w sobie, iż proces podejmowania decyzji mający za przedmiot takie wytyczne był w toku w momencie wydania zaskarżonych decyzji. Przeciwnie, elementy akt sprawy świadczą o tym, że Komisja podjęła decyzję, by nie wdrażać już wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. i że proces podejmowania decyzji mający za przedmiot zmienione wytyczne dotyczące pszczół mógłby w danym przypadku mieć miejsce, w sytuacji gdyby EFSA przekazała te wytyczne Komisji i gdyby ta ostatnia podjęła decyzję, by je wdrożyć, co było zresztą hipotetyczne w momencie wydania zaskarżonych decyzji i pozostawało nadal hipotetyczne w dniu rozprawy. Z tych samych względów, wbrew twierdzeniom Komisji, okoliczność, że skarżąca zażądała, a nawet nadal żąda, by wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. zostały przyjęte w całości, nie oznacza w żaden sposób, iż proces podejmowania decyzji dotyczący tych wytycznych był toczącym się procesem w momencie wydania zaskarżonych decyzji lub pozostaje nawet jeszcze toczącym się procesem.
Ponadto należy zauważyć, że okoliczność, iż przegląd wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. przez EFSA był nadal w toku nie oznacza w żaden sposób, iż proces podejmowania decyzji przez Komisję dotyczący wdrożenia tych wytycznych był nadal w toku w dniach wydania zaskarżonych decyzji. Przeciwnie, sam przebieg procesu przeglądu przemawia za ustaleniem, zgodnie z którym po zmianie jednolitych zasad w momencie wydania zaskarżonych decyzji Komisja nie prowadziła już żadnego procesu podejmowania decyzji dotyczącego wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. Jak bowiem zaznaczyła skarżąca, a czemu Komisja nie zaprzeczyła, do 2018 r. ta ostatnia nie zamierzała żądać takiego przeglądu. Tymczasem, jak wynika z zaskarżonych decyzji, okazuje się, że przegląd ten był planowany ze względu na brak możliwości przyjęcia wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. i z myślą o umożliwieniu szybkiego zaakceptowania zmienionych wytycznych dotyczących pszczół.
Z powyższego wynika, że proces podejmowania decyzji przez Komisję mający za przedmiot wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. był zakończony w momencie wydania zaskarżonych decyzji i że w konsekwencji w szczególnych okolicznościach niniejszych spraw Komisja nie mogła skutecznie oprzeć wspomnianych decyzji na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 mającym na celu ochronę procesu podejmowania decyzji przez tę instytucję, odnoszącym się do spraw, w przypadku których decyzja nie została jeszcze podjęta przez instytucję.
W art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 wprowadzono wyraźne rozróżnienie właśnie w oparciu o to, czy postępowanie zostało już zakończone, czy też nie. Po podjęciu decyzji wymogi dotyczące ochrony procesu podejmowania decyzji są mniej intensywne i w efekcie ujawnienie dokumentu, który nie został wymieniony w art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, nie może w żadnym wypadku naruszyć tego procesu, a odmowa ujawnienia takiego dokumentu nie jest dopuszczalna, nawet jeśli jego ujawnienie poważnie naruszałoby wspomniany proces, gdyby nastąpiło przed wydaniem rzeczonej decyzji. Powody podane przez instytucję, które mogłyby uzasadnić odmowę dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie się zwrócono przed zakończeniem postępowania administracyjnego, mogą nie być wystarczające dla odmowy ujawnienia tego samego dokumentu po podjęciu decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Szwecja/MyTravel i Komisja,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, pkt
,
,
).
Należy zatem uwzględnić zastrzeżenie pierwsze części drugiej zarzutu pierwszego i w konsekwencji stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w nich dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
W okolicznościach niniejszych spraw należy jednak również zbadać ponadto zastrzeżenie drugie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczące przedstawionych przez Komisję w zaskarżonych decyzjach podstaw uzasadniających zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, przy założeniu zatem, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie.
3.

W przedmiocie zastrzeżenia drugiego części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącego podstaw przedstawionych w zaskarżonych decyzjach
Na wstępie należy przypomnieć, że w zaskarżonych decyzjach Komisja oparła się zasadniczo na zbiorze trzech wzajemnie powiązanych podstaw w celu odmówienia dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001. Zdaniem Komisji, po pierwsze, procedura komitetowa zapewnia poufność indywidualnych stanowisk państw członkowskich. Po drugie, ujawnienie stanowisk państw członkowskich w kontekście poufności podważałoby współpracę między państwami członkowskimi, a także wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi a Komisją. Niektóre okoliczności związane z dyskusjami na temat wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r. stanowią solidne dowody złożoności i szczególnego charakteru omawianego procesu podejmowania decyzji, który powinien być chroniony. Po trzecie, Komisja była i jest nadal celem zewnętrznej presji różnych zainteresowanych stron mających sprzeczne interesy, efektem czego ujawnienie żądanych dokumentów naraziłoby długi i złożony proces podejmowania decyzji na dalszą zewnętrzną presję. Ujawnienie żądanych dokumentów zmniejszyłoby zakres swobody i elastyczność państw członkowskich, które powinny mieć prawo rozpatrzyć bez zewnętrznej presji wszystkie możliwości w ramach stałych komitetów.
Przed zbadaniem argumentów skarżącej zmierzających do zakwestionowania tych podstaw przedstawionych przez Komisję w zaskarżonych decyzjach należy na wstępie zbadać dopuszczalność wspomnianych argumentów, kwestionowaną przez Komisję ze względu na to, że stanowią one nowe zarzuty.
a)

W przedmiocie dopuszczalności argumentów skarżącej
Skarżąca w replice wskazuje, że potwierdza, iż zaskarżone decyzje naruszają również art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, pozostawiając swą argumentację bez zmian, z wyjątkiem »zastąpienia „akapitu drugiego”„akapitem pierwszym”«, ponieważ prawo znajdujące zastosowanie jest takie samo. W każdym razie skarżąca wyraźnie odniosła się do wspomnianego akapitu pierwszego w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20. Argumentacja ta nie jest zatem „nowym zarzutem”, ponieważ przedstawione rozumowanie jest dokładnie takie samo i skarżąca już się do niego odniosła. Ponadto, opierając się na orzecznictwie dotyczącym rozszerzenia zarzutów, skarżąca utrzymuje, że w niniejszej sprawie owe dwa akapity przepisu stanowią „niezbędne uzupełnienie warunków ujawnienia dokumentów […] w odniesieniu do konieczności ochrony procesu podejmowania decyzji” oraz że znaczenie jej argumentacji w skardze i w replice złożonych w każdej ze spraw połączonych jest takie samo. Skarżąca twierdzi, że zarzut pierwszy nie jest zatem niedopuszczalny w zakresie, w jakim dotyczy akapitu pierwszego art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001.
Komisja w duplice, jeśli chodzi o możliwość sprecyzowania przez skarżącą zakresu zarzutu pierwszego, zauważa na wstępie, że twierdzenie skarżącej opiera się na błędnym założeniu, zgodnie z którym akapity pierwszy i drugi art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 dotyczą jednego i tego samego wyjątku, podczas gdy dotyczą one dwóch odrębnych wyjątków, które mają zastosowanie w sposób alternatywny. W tym względzie Komisja utrzymuje, po pierwsze, że skarżąca potwierdziła, iż zamierza powołać się na naruszenie akapitu drugiego wspomnianego przepisu, a zatem powołanie się na ten akapit nie jest błędem pisarskim. Natomiast to wzmianka o akapicie pierwszym wspomnianego przepisu (raz w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i raz w skardze w sprawie T‑554/20) stanowi błąd pisarski, ponieważ nie istnieje żadna niezależna argumentacja w tym względzie, tym bardziej że owe dwa wyjątki mają zastosowanie w sposób alternatywny. Gdyby skarżąca zamierzała przedstawić rozumowanie uzupełniające lub kumulatywne dotyczące akapitu pierwszego, powinna była wyraźnie wskazać to w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 lub w skardze w sprawie T‑554/20 – nie może ona dokonać takiego rozszerzenia z mocą wsteczną. Po drugie, Komisja utrzymuje, że skarżąca nie może powoływać się w replice na argumenty dotyczące akapitu pierwszego ze względu na to, iż są one ściśle związane z argumentami przedstawionymi w skardze, ponieważ wskazane dwa wyjątki są odrębne i chronią dwa odmienne interesy. Okoliczność, że dokumenty mogą być objęte dwoma wyjątkami, nie ma żadnego wpływu na ocenę, której powinna dokonać Komisja, która różni się w zależności od tego, czy chroniony interes jest toczącym się, czy zakończonym procesem podejmowania decyzji. Ponadto okoliczność, że skarżąca mogła oprzeć się na tej samej argumentacji, jest bez znaczenia. Komisja dochodzi zatem do wniosku, że skarżąca w replice podniosła nowy zarzut, który jest niedopuszczalny.
Po pierwsze, należy oddalić twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym argumentacja przedstawiona w związku z art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001 może zostać zastosowana do akapitu pierwszego tego przepisu ze względu na to, że znajdujące zastosowanie prawo jest takie samo, a zatem argumentacja skarżącej może pozostać taka sama poprzez zastąpienie słów wyrażenia „akapit drugi” wyrażeniem „akapit pierwszy”. Twierdzenie to opiera się bowiem na błędnych założeniach. Jak wynika z pkt 60 powyżej, rozumowanie mające zastosowanie w ramach pierwszego i drugiego z tych wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 nie jest takie samo, ponieważ te dwa wyjątki zmierzają do ochrony dwóch różnych interesów i podlegają odmiennym przesłankom stosowania. Ponadto skarżąca nie może skutecznie twierdzić, że może opierać się na przepisach innych niż przywołane na tej podstawie, iż wystarczająca jest zmiana w jej argumentacji jedynego odniesienia do rozpatrywanych przepisów.
Po drugie, skarżąca twierdzi jednak, że w każdym wypadku w pismach wszczynających postępowanie powołała się na naruszenie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 i że w konsekwencji w replice może rozszerzyć argumentację przedstawioną na poparcie takiego powołania się.
W tym względzie, po pierwsze, wystarczy przypomnieć, że rzeczywiście, jak wynika zresztą z pkt 44–46 powyżej, w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 skarżąca w ramach zarzutu pierwszego wyraźnie powołała się na naruszenie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, gdy wskazała, iż „skarżąca [uważała], że wykładnia i wykorzystanie przez Komisję wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy (ochrona procesu podejmowania decyzji) rozporządzenia […] nr 1049/2001 nie [były] uzasadnione”.
Ponadto w powiązaniu z takim powołaniem się w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 w argumentacji przedstawionej w ramach zarzutu pierwszego skarżąca przypomniała wyraźnie „podstawę wskazaną przez Komisję w celu odmowy dostępu do dokumentów”, a mianowicie „ochronę toczącego się procesu podejmowania decyzji”.
Podobnie w części wstępnej zarówno pisma dostosowującego skargę w sprawie T‑371/20, jak i skargi w sprawie T‑554/20 skarżąca przypomniała, że każda z zaskarżonych decyzji jest „oparta na wyjątku przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy (ochrona toczącego się procesu podejmowania decyzji) rozporządzenia nr 1049/2001”.
Ponadto w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 skarżąca w ramach trzeciego zarzutu skargi podniosła naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 1367/2006 w związku z wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
Z treści zarzutu pierwszego, jak również ze skarg w całości wynika zatem, że art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 został wyraźnie podniesiony przez skarżącą w ramach rozważań dotyczących pierwszego zarzutu skargi. Argument Komisji, zgodnie z którym wzmianki te stanowią błędy pisarskie skarżącej, nie może zatem zostać uwzględniony.
O ile wprawdzie godne ubolewania jest, że w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 w ramach zarzutu pierwszego skarżąca powołała się bez rozróżnienia na przepisy mające odmienny zakres, takie jak akapity pierwszy i drugi art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001, o tyle powołanie się na naruszenie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 wynika zarówno z pisma dostosowującego skargę w sprawie T‑371/20, jak i ze skargi w sprawie T‑554/20.
Po drugie, jest oczywiście prawdą, że oprócz argumentów już przypomnianych w pkt 44 powyżej dopiero w replice, ustosunkowując się do zastrzeżeń podniesionych przez Komisję, skarżąca przedstawiła raczej takie powołanie się na art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 poprzez przedstawienie argumentacji mającej na celu bardziej poparcie części drugiej zarzutu pierwszego.
Na mocy art. 84 § 1 regulaminu postępowania w toku postępowania nie można podnosić nowych zarzutów, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Jednakże zarzut stanowiący rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej w skardze, bezpośrednio lub w sposób dorozumiany, który pozostaje z nim w ścisłym związku, należy uznać za dopuszczalny. Ponadto argumenty, których istota pozostaje w ścisłym związku z zarzutem podniesionym w skardze, nie mogą być uważane za nowe zarzuty i dopuszcza się ich przedstawienie na etapie repliki lub rozprawy (wyrok z dnia 8 listopada 2018 r., Pro NGO!/Komisja,
T‑454/17
,
EU:T:2018:755
, pkt
).
Otóż w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Komisji, argumentacja przedstawiona przez skarżącą w replice nie stanowi nowego zarzutu, lecz pozostaje w ścisłym związku z powołaniem się na naruszenie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, które było już zawarte w piśmie dostosowującym w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20.
W piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 skarżąca podniosła bowiem, że zastosowanie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 „nie [było] uzasadnione”. Ponadto we wspomnianych pismach skarżąca dodała, choć rzeczywiście w sposób ogólny, że „Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób dostęp do żądanych dokumentów stanowi konkretne i faktyczne naruszenie procesu podejmowania decyzji”. W replice skarżąca wyjaśniła, z jakiego powodu jej zdaniem Komisja „nie wykazała, że zezwolenie na ujawnienie żądanych dokumentów stwarzałoby rzeczywiste i konkretne ryzyko dla trwającego procesu podejmowania decyzji”, a w szczególności z jakiego powodu podstawy przedstawione w zaskarżonej decyzji nie świadczą „w odpowiedni sposób, że zezwolenie na ujawnienie dokumentów spowodowałoby powstanie konkretnego, rzeczywistego i poważnego ryzyka dla toczącego się procesu podejmowania decyzji”. Argumenty wysunięte w replice w każdej z dwóch spraw mają zatem na celu bezpośrednie przedstawienie zastrzeżenia zawartego w pismach wszczynających postępowanie dotyczących braku właściwego uzasadnienia umożliwiającego zastosowanie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
W konsekwencji, ponieważ w niniejszej sprawie argumenty przedstawione w replice w każdej sprawie odnośnie do naruszenia art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 stanowią rozszerzenie zarzutu podniesionego w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 dotyczącego tego samego przepisu, należy je uznać za dopuszczalne.
Ponadto należy zauważyć, że argumenty te – w zakresie, w jakim dotyczą podstaw przedstawionych w zaskarżonych decyzjach – pokrywają się zasadniczo z argumentami przedstawionymi – w sposób niejednokrotnie niejasny co do przepisów, na których naruszenie się powołano – w piśmie dostosowującym sprawę T‑371/20 i w skardze w sprawie T‑554/20 w związku z konkretną treścią zaskarżonych decyzji. (zob. pkt 31 i 74 powyżej).
Należy zatem zbadać argumenty przedstawione przez skarżącą w replice w celu podważenia podstaw przypomnianych w pkt 63 powyżej, przedstawionych przez Komisję w zaskarżonych decyzjach.
b)

W przedmiocie zasadności argumentów skarżącej
Skarżąca utrzymuje z jednej strony, że wzór regulaminu wewnętrznego komitetów (
Dz.U. 2011, C 206, s. 11
, zwanego dalej „standardowym regulaminem wewnętrznym”) nie może mieć pierwszeństwa przed rozporządzeniem nr 1049/2001, a z drugiej strony, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób ujawnienie żądanych dokumentów stwarzałoby rzeczywiste i konkretne ryzyko dla trwającego procesu podejmowania decyzji. Po pierwsze, Komisja nie wykazała w jaki sposób wpływ na wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi a Komisją poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji. Okoliczność, że nad wytycznymi dotyczącymi pszczół z 2013 r. dyskutowano od ponad siedmiu lat lub są w trakcie przeglądu, nie ma w tym względzie znaczenia. Po drugie, zewnętrzna presja, na którą powołuje się Komisja, również nie potwierdza, że ujawnienie poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji. Presja ta nie powinna nawet być brana pod uwagę, ponieważ nie jest bezpośrednim skutkiem ujawnienia dokumentów, a do instytucji należy podjęcie niezbędnych środków w celu ich uniknięcia. W niniejszej sprawie Komisja nie tylko nie wykazała rzeczywistego występowania podnoszonej presji, ale nie wyjaśniła, z jakich powodów presja ta stwarza „poważne ryzyko” dla procesu podejmowania decyzji. Po trzecie, Komisja powinna była wykazać istnienie szczególnego ryzyka dotyczącego każdego z żądanych dokumentów.
Komisja podnosi, że argumenty wnoszącej odwołanie są bezzasadne. Z jednej strony skarżąca narusza właściwe ramy prawne, w szczególności standardowy regulamin wewnętrzny. Z drugiej strony skarżąca wydaje się kwestionować po raz pierwszy i w sposób niespójny ze swą poprzednią argumentacją okoliczność, że Komisja była narażona na zewnętrzną presję. Okoliczności uzasadniające istnienie ryzyka dla procesu podejmowania decyzji nie powinny być rozpatrywane w oderwaniu od kontekstu, ale jako część zbioru zgodnych poszlak. Ponadto Komisja wyjaśnia, że nie zastosowała ogólnego domniemania, lecz dokonała szczegółowej oceny treści wszystkich żądanych dokumentów.
Na wstępie należy oddalić jako bezzasadne argumenty skarżącej w zakresie, w jakim można je rozumieć jako powołanie się na brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Jak wynika bowiem z pkt 63 powyżej, w zaskarżonych decyzjach przedstawiono podstawy, które skłoniły Komisję do odmowy udzielenia dostępu do żądanych dokumentów. Natomiast kwestia, czy względy przedstawione przez Komisję pozwalają na skuteczne uzasadnienie takiej odmowy, wchodzi w zakres zasadności zaskarżonych decyzji, a nie braku lub niewystarczającego charakteru ich uzasadnienia. Należy zatem kontynuować badanie tych podstaw.
1)

W przedmiocie indywidualnego stanowiska państw członkowskich w procedurze komitetowej
W zaskarżonych decyzjach Komisja wskazała, że procedura komitetowa zapewniają poufność indywidualnych stanowisk państw członkowskich i że znajduje to odzwierciedlenie w niektórych przepisach standardowego regulaminu wewnętrznego przyjętego przez Komisję na podstawie art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 182/2001, które to przepisy zdaniem Komisji „wyraźnie wykluczają z publicznego dostępu indywidualne stanowiska państw członkowskich”.
Skarżąca utrzymuje, że standardowy regulamin wewnętrzny nie może mieć pierwszeństwa przed rozporządzeniem nr 1049/2001.
W odpowiedzi na te argumenty Komisja odpiera, że skarżąca nie uwzględnia właściwych ram prawnych.
Na wstępie należy zauważyć, że niniejszy spór nie dotyczy w sposób ogólny zasad regulujących prace komitetów działających w ramach procedury komitetowej ani bezpośredniego dostępu do tych prac, lecz wyłącznie dostępu, w następstwie wniosku o udzielenie dostępu złożonego przez skarżącą na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, do niektórych dokumentów wymienianych na forum Scopaffu w ramach badania wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r., przy czym dokumenty te stanowią wiadomości elektroniczne zawierające zasadniczo indywidualne stanowiska niektórych państw członkowskich w przedmiocie wspomnianych wytycznych lub w przedmiocie projektu zmiany jednolitych zasad mającego na celu ich wdrożenie (zob. pkt 5, 11 i 14 powyżej).
W pierwszej kolejności należy w niniejszej sprawie zauważyć, że w zaskarżonych decyzjach Komisja oparła się wyłącznie na treści dwóch przepisów standardowego regulaminu wewnętrznego – a mianowicie art. 10 ust. 2 i art. 13 ust. 2: pierwszy ze wspomnianych przepisów wskazuje, że „[w] sprawozdaniu zbiorczym nie podaje się indywidualnego stanowiska poszczególnych członków uczestniczących w obradach komitetu”, a drugi, że „[o]brady komitetu mają charakter poufny” – w celu potwierdzenia powodu, zgodnie z którym indywidualne stanowisko państw członkowskich powinno być chronione w procedurze komitetowej i winno zatem być wyłączone z publicznego dostępu.
Innymi słowy, w zaskarżonych decyzjach Komisja nie oparła się ani na przepisach rozporządzenia nr 1049/2001 czy też rozporządzenia nr 182/2011, ani nawet na treści regulaminu wewnętrznego, który Scopaff faktycznie przyjął.
Ponadto w tej ostatniej kwestii, zapytana w ramach środka organizacji postępowania, czy Scopaff przyjął regulamin wewnętrzny, Komisja w swej odpowiedzi złożonej w sekretariacie Sądu w dniu 15 marca 2022 r. wskazała, że komitet ten nie przyjął regulaminu wewnętrznego, lecz organizuje swoje prace zgodnie ze standardowym regulaminem wewnętrznym. Jednakże Komisja nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie tej ostatniej informacji. Zapytana podczas rozprawy o podstawę tego podejścia Scopaff Komisja nie powołała się na szczególną podstawę, lecz wskazała zasadniczo, że ponieważ Scopaff nie przejął zasad standardowego regulaminu wewnętrznego w regulaminie wewnętrznym, to odnosił się nich „w praktyce” w celu zorganizowania swoich prac.
Należy zatem stwierdzić, że w odróżnieniu od sytuacji uwzględnionej przez Sąd w pkt 86 wyroku z dnia 28 maja 2020 r., ViaSat/Komisja (
T‑649/17
, niepublikowanego,
EU:T:2020:235
), dotyczącego niektórych działań innego komitetu działającego w ramach procedury komitetowej, w niniejszej sprawie żaden element akt sprawy nie pozwala uznać, że Scopaff przyjął zasady wewnętrzne odpowiadające przepisom standardowego regulaminu wewnętrznego, na które powołała się Komisja w zaskarżonych decyzjach i które podkreślałyby wagę, jaką komitet ten przywiązuje do poufności niektórych informacji wymienianych w jego ramach komitetu i jego obrad.
W drugiej kolejności, w każdym wypadku, nawet przy założeniu, że Scopaff przyjął lub stosuje „w praktyce” zasady standardowego regulaminu wewnętrznego, w tym przepisy przywołane przez Komisję w zaskarżonych decyzjach, taka okoliczność nie pozwala uznać, że te przepisy, nawet gdyby należało je interpretować w ten sposób, iż podkreślały poufność obrad Scopaffu i stanowisk zajętych przez państwa członkowskie w tych ramach, mogą co do zasady wyłączyć niektóre dokumenty z zakresu stosowania rozporządzenia nr 1049/2001.
Należy bowiem zauważyć, że w motywie 19 rozporządzenia nr 182/2011 wskazano, iż należy zapewnić publiczny dostęp do informacji na temat prac komitetów zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1049/2001. W tym zakresie art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 182/2011 stanowi, że zasady i warunki dotyczące publicznego dostępu do dokumentów, które mają zastosowanie do Komisji, mają zastosowanie do komitetów (identyczny przepis był zresztą zawarty w art. 7 ust. 2 decyzji 1999/468). W rozporządzeniu nr 182/2011 przypomniano zatem, że w odniesieniu do publicznego dostępu do dokumentów komitety podlegają tym samym zasadom co Komisja, czyli przepisom rozporządzenia nr 1049/2001, i nie zawarto w nim szczególnej zasady dotyczącej publicznego dostępu do dokumentów dotyczących prac komitetów.
Niewątpliwie art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 182/2011 przewiduje, że każdy komitet przyjmuje swój regulamin wewnętrzny w oparciu o regulamin standardowy, który jest sporządzany przez Komisję po konsultacji z państwami członkowskimi i publikowany w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
.
Jednakże przepisy regulaminu wewnętrznego komitetu, a nawet przepisy regulaminu standardowego, bez względu na to, czy zostały one przejęte przez komitet w jego regulaminie wewnętrznym, nie mogą umożliwić objęcia dokumentów, w odpowiedzi na wniosek o udzielenie publicznego dostępu, ochroną wykraczającą poza zakres przewidziany w rozporządzeniu nr 1049/2001.
Przepisy standardowego regulaminu wewnętrznego, na które powołuje się Komisja w zaskarżonych decyzjach, nie mogą zatem umożliwić ochrony indywidualnych stanowisk zajętych przez państwa członkowskie poza zakres przewidziany w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2008 r., Muñiz/Komisja,
T‑144/05
, niepublikowany,
EU:T:2008:596
, pkt
).
Ponadto z orzecznictwa wynika, że uregulowania Unii w dziedzinie dostępu do dokumentów nie mogą uzasadniać odmówienia przez instytucję co do zasady dostępu do dokumentów dotyczących jej obrad z tego powodu, że dokumenty te zawierają informacje odnoszące się do stanowiska zajętego przez przedstawicieli państw członkowskich [zob. podobnie wyrok z dnia 10 października 2001 r., British American Tobacco International (Investments)/Komisja,
T‑111/00
,
EU:T:2001:250
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo]
Z powyższego wynika, że jeśli chodzi o publiczny dostęp do dokumentów związanych z pracami komitetów działających w ramach procedury komitetowej, Komisja nie może uznać, że właściwe ramy prawne wykluczają co do zasady publiczny dostęp do indywidualnych stanowisk państw członkowskich.
W trzeciej kolejności należy ponadto zauważyć, że przepisy standardowego regulaminu wewnętrznego przywołane przez Komisję w zaskarżonych decyzjach nie mogą być interpretowane w ten sposób, że wykluczają one publiczny dostęp na wniosek do indywidualnych stanowisk państw członkowskich.
Po pierwsze, art. 10 ust. 2 standardowego regulaminu wewnętrznego dotyczy treści „sprawozdania zbiorczego” z prac komitetów. Tymczasem, jak wynika z art. 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 182/2011, sprawozdanie zbiorcze jest jednym z dokumentów stanowiących część rejestru prac komitetów prowadzonego przez Komisję na podstawie tego ostatniego przepisu, do których odniesienia są udostępniane we wspomnianym rejestrze zgodnie z ust. 5 tego przepisu. W art. 10 regulaminu standardowego dodano wprawdzie w jego ust. 2, że o ile w sprawozdaniu zbiorczym opisuje punkty porządku obrad i wyniki głosowania, o tyle „nie podaje się [w nim] indywidualnego stanowiska poszczególnych członków uczestniczących w obradach komitetu”, jednak ten ostatni przepis dotyczy nie publicznego dostępu do dokumentów komitetów, lecz treści rejestru prac komitetów, w szczególności treści jednego z dokumentów wchodzących w jego skład – sprawozdania zbiorczego. Tymczasem okoliczność, że sprawozdanie zbiorcze nie zawiera wzmianki o indywidualnym stanowisku państw członkowskich, jest pozbawiona znaczenia w zakresie dostępu do dokumentów i nie może przesądzać o publicznym dostępie na wniosek do dokumentów wskazujących wspomniane indywidualne stanowiska. Ponadto, wbrew temu, co twierdziła Komisja na rozprawie, przepisu tego nie można interpretować w ten sposób, że indywidualne stanowisko państw członkowskich nie powinno być wskazane w żadnym dokumencie, ponieważ wspomniany przepis dotyczy jedynie treści sprawozdania zbiorczego.
Ponadto w zakresie, w jakim Komisja oparła się w postępowaniu przed Sądem również na art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 182/2011 w celu poparcia twierdzenia, że indywidualne stanowisko państw członkowskich powinno być chronione, ponieważ jedynie wyniki głosowania znajdują się w rejestrze prac komitetów, argument ten należy również oddalić zgodnie z tą samą logiką. Wspomniany przepis dotyczy bowiem jedynie treści rejestru obrad komitetu, a nie publicznego dostępu do dokumentów, który – jak wynika z art. 9 ust. 2 rozporządzenia nr 182/2011 – może nastąpić zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001.
Po drugie, prawdą jest, iż art. 13 ust. 2 standardowego regulaminu wewnętrznego wskazuje, że „[o]brady komitetu mają charakter poufny”.
Jednakże z jednej strony we wspomnianym przepisie poprzestano na wskazaniu poufnego charakteru „obrad komisji”, a nie całego postępowania, którego zwieńczeniem są omawiane obrady komitetu (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 lipca 2017 r., Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisja,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, pkt
). Z drugiej strony, bez potrzeby definiowania pojęcia „obrad komitetu” w rozumieniu wspomnianego przepisu, wystarczy zauważyć, że zakres tego przepisu jest ograniczony w świetle całego art. 13 standardowego regulaminu wewnętrznego. W ust. 1 tego artykułu wskazano bowiem, że wnioski o udzielenie dostępu do dokumentów komitetu są rozpatrywane przez Komisję zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001, a w jego ust. 3 dodano, że „[do]kumenty przekazane członkom komitetu, ekspertom i przedstawicielom osób trzecich mają charakter poufny, chyba że udzielono dostępu do tych dokumentów zgodnie z ust. 1 lub Komisja udostępnia je publicznie w innym trybie”.
I tak w art. 13 ust. 1 i 3 standardowego regulaminu wewnętrznego przewidziano możliwość, by zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001 przyznany był dostęp w szczególności do dokumentów przekazanych przez członka komitetu innym członkom komitetu i że w takim wypadku dokumenty te nie mają charakteru poufnego lub go tracą. Przepisy te nie wykluczają zaś w żaden sposób dokumentów, takich jak wiadomości elektroniczne, zawierających uwagi lub propozycje członka komitetu w przedmiocie projektu środka, z wyjątkiem niesłusznego zawężenia zakresu wspomnianego ust. 3 w zakresie dostępu do dokumentów.
Ponadto wbrew temu, co twierdziła Komisja na rozprawie, nic nie potwierdza wykładni, w myśl której ze względu na domniemaną poufność wynikającą z art. 13 ust. 2 standardowego regulaminu postępowania obrady komitetu mają co do zasady szczególne znaczenie.
Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzi Komisja w zaskarżonych decyzjach, procedura komitetowa, a w szczególności standardowy regulamin wewnętrzny, nie wymagają jako takie, aby odmówić dostępu do dokumentów wskazujących indywidualne stanowisko państw członkowskich w ramach Scopaffu w celu ochrony procesu podejmowania decyzji przez ten komitet, w rozumieniu art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, co w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie temu, by Komisja odmówiła w należycie uzasadnionych przypadkach dostępu do dokumentów dotyczących indywidualnych stanowisk państw członkowskich w ramach wspomnianego komitetu, jeżeli ujawnienie ich groziłoby konkretnym naruszeniem interesów chronionych przez wyjątki wymienione w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
2)

W przedmiocie współpracy i wzajemnego zaufania, a także złożonego i szczególnego charakteru procesu podejmowania decyzji
W zaskarżonych decyzjach Komisja wskazała, że ujawnienie indywidualnego stanowiska państw członkowskich, wyrażonego w kontekście poufności, miałoby negatywny wpływ na ich współpracę „w procedurze komitetowej” i miałoby wpływ na wzajemne zaufanie między państwami członkowskimi i Komisją. Komisja dodała zasadniczo, iż okoliczność, że wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. były przedmiotem dyskusji przez ponad dziesięć lat, to, że państwa członkowskie nie osiągnęły porozumienia w tym okresie, i to że wspomniane wytyczne były przedmiotem przeglądu, stanowią solidny dowód złożoności i szczególnego charakteru procesu podejmowania decyzji, który powinien być chroniony w niniejszej sprawie. Co więcej, w drugiej zaskarżonej decyzji Komisja powołała się na szczególny pod względem politycznym charakter wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r., o czym świadczy czas trwania dyskusji w tym zakresie.
Skarżąca twierdzi, że Komisja nie wyjaśniła, w jaki sposób wpływ na wzajemne zaufanie poważnie naruszyłby proces podejmowania decyzji, i że okoliczności przywołane w zaskarżonych decyzjach są pozbawione znaczenia dla sprawy, jako że to raczej brak przejrzystości utrudnia proces podejmowania decyzji.
Komisja odpowiada zasadniczo, że elementy, na które powołano się w zaskarżonych decyzjach, należy rozpatrywać nie indywidualnie, lecz jako całość.
W pierwszej kolejności, w zakresie, w jakim w zaskarżonych decyzjach Komisja powołała się na konieczność ochrony współpracy między państwami członkowskimi, wystarczy zauważyć, że w tym względzie Komisja oparła się na abstrakcyjnych powodach dotyczących zachowania tej współpracy w ramach procedury komitetowej w ogóle. Podobnie w zakresie, w jakim w zaskarżonych decyzjach Komisja powołała się na konieczność ochrony wzajemnego zaufania między Komisją a państwami członkowskimi, ponieważ indywidualne stanowiska zajęte przez te ostatnie zostały wymienione w „kontekście poufności”, należy stwierdzić, że Komisja oparła się również na ogólnych powodach. Uzasadnienia te opierają się na założeniu, zgodnie z którym procedura komitetowa chroni w odniesieniu do wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów poufność indywidualnych stanowisk państw członkowskich wyrażonych w ramach komitetów, które to założenie zostało już jednak odrzucone w pkt 107 powyżej. Chodzi zatem o uzasadnienia niemające żadnego konkretnego związku ze szczególnymi okolicznościami procesu podejmowania decyzji rozpatrywanego w niniejszej sprawie.
W konsekwencji, jak podnosi skarżąca, wyjaśnienia zawarte w zaskarżonych decyzjach nie pozwalają wykazać, w jaki sposób współpraca i wzajemne zaufanie w rozpatrywanym procesie decyzyjnym zostałyby naruszone w przypadku ujawnienia żądanych dokumentów.
Ponadto należy przypomnieć, że państwa członkowskie są zobowiązane do lojalnej współpracy między sobą i z instytucjami Unii na podstawie art. 4 TUE, skutkiem czego ujawnienie żądanych dokumentów nie może w żadnym razie wzbudzać obaw nieprzestrzegania takiego obowiązku i osłabienia obowiązków państw członkowskich w tym względzie.
W drugiej kolejności, w zakresie, w jakim w zaskarżonych decyzjach Komisja oparła się na pewnych okolicznościach faktycznych przemawiających za tym, że proces podejmowania decyzji, który należy chronić w niniejszej sprawie, jest złożony i szczególny, a nawet że wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. są szczególne pod względem politycznym, należy zauważyć, iż Komisja nie odniosła się do treści żądanych dokumentów, lecz ogólnie do rozpatrywanego procesu podejmowania decyzji jako całości, lub do wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r.
W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że w zaskarżonych decyzjach Komisja nie utrzymywała ani tym bardziej nie wykazała, że żądane dokumenty mają szczególny charakter lub że chodzi o dokumenty wrażliwe w rozumieniu art. 9 rozporządzenia nr 1049/2001, który to przepis w żaden sposób nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Ponadto Komisja nie podniosła również, by jakiekolwiek państwo członkowskie zażądało od niej, zgodnie z art. 4 ust. 5 rozporządzenia nr 1049/2001, nieujawniania, bez jego zgody, jego stanowiska w sprawie wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r.
Następnie należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem podnoszona złożoność procesu podejmowania decyzji także nie stanowi sama w sobie szczególnego powodu do obaw, że ujawnienie żądanych dokumentów poważnie naruszy ten proces (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 7 czerwca 2011 r., Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, pkt
). Podobnie okoliczność, że dana okoliczność jest kwestią newralgiczną, nie może również sama w sobie stanowić obiektywnego powodu wystarczającego dla powstania obaw, że w przypadku ujawnienia żądanych dokumentów proces podejmowania decyzji zostanie poważnie naruszony (zob. podobnie wyroki: z dnia 7 czerwca 2011 r., Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, pkt
; z dnia 20 września 2016 r., PAN Europe/Komisja,
T‑51/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:519
, pkt
). Nie można bowiem mylić jakoby newralgicznej kwestii z wrażliwymdokumentem (wyrok z dnia 21 kwietnia 2021 r., Pech/Rada,
T‑252/19
, niepublikowany, odwołanie w toku,
EU:T:2021:203
, pkt
).
I tak Sąd orzekł już, że złożoność dyskusji, ewentualne rozbieżności stanowisk między uczestnikami lub szczególny charakter dyskusji nie umożliwiają same w sobie uzasadnienia zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (wyrok z dnia 21 kwietnia 2021 r., Pech/Rada,
T‑252/19
, niepublikowany, odwołanie w toku,
EU:T:2021:203
, pkt
).
Wreszcie należy zauważyć, że okoliczności przywołane przez Komisję w zaskarżonych decyzjach nie pozwalają obawiać się poważnego naruszenia procesu podejmowania w przypadku ujawnienia żądanych dokumentów.
Po pierwsze, okoliczność, że wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. były przedmiotem dyskusji przez wiele lat, oraz to, że w tym czasie między państwami członkowskimi nie zostało osiągnięte porozumienie, nie potwierdzają wymogu ochrony żądanych dokumentów, na który powołuje się Komisja, lecz przeciwnie, w okolicznościach niniejszej sprawy przemawiają przeciwko niemu. Rozpatrywany proces podejmowania decyzji nie zakończył się bowiem przyjęciem wytycznych dotyczących pszczół z 2013 r., podczas gdy jest bezsporne, że proces ten został przeprowadzony bez dostępu opinii publicznej do indywidualnego stanowiska państw członkowskich w tym względzie. W związku z tym z jednej strony brak zakończenia procesu nie ma związku z jakąkolwiek formą informacji lub przejrzystości wobec opinii publicznej, a z drugiej strony nie zostało wykazane, że brak dostępu do żądanych dokumentów pozwalałby na zakończenie tego procesu. Nie okazuje się zatem, aby ujawnienie tych dokumentów mogło w jakikolwiek sposób naruszyć rozpatrywany proces podejmowania decyzji.
Po drugie, okoliczność, że wytyczne dotyczące pszczół z 2013 r. są przedmiotem przeglądu przez EFSA, również nie przemawia za wymogiem ochrony, na który powołuje się Komisja. Ujawnienie żądanych dokumentów nie ma bowiem wpływu na wspomniany przegląd, którego dokonuje EFSA, a nie Komisja.
Z powyższego wynika, że podstawa przywołana w zaskarżonych decyzjach dotycząca współpracy i wzajemnego zaufania oraz złożoności i szczególnego charakteru procesu podejmowania decyzji nie może w okolicznościach niniejszych spraw wykazać ryzyka poważnego naruszenia rozpatrywanego procesu podejmowania decyzji.
3)

W przedmiocie zewnętrznej presji, zakresu swobody i elastyczności
W zaskarżonych decyzjach Komisja wskazała, że była i jest nadal celem zewnętrznej presji wielu zainteresowanych stron, mających niekiedy rozbieżne interesy. Dodała ona, że państwa członkowskie i sama Komisja powinny mieć prawo do przeanalizowania wszystkich możliwości w „stałych komitetach” i być wolne od zewnętrznej presji. Ujawnienie żądanych dokumentów narażałoby długotrwały i trudny proces podejmowania decyzji na większą presję zewnętrzną. W związku z tym zdaniem Komisji ujawnienie żądanych dokumentów ograniczyłoby zakres swobody państw członkowskich w głosowaniu oraz ich elastyczność, naruszając poważnie proces podejmowania decyzji, który zostanie wznowiony w Komisji.
Skarżąca podnosi, że zewnętrzna presja nie powinna być brana pod uwagę, a w każdym razie nie jest ona skutkiem ujawnienia żądanych dokumentów.
Komisja odpowiada, że sama skarżąca przyznała istnienie tej presji.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zewnętrzną presję, na którą powołano się w zaskarżonych decyzjach, z orzecznictwa wynika, że ochrona procesu podejmowania decyzji przed ukierunkowaną zewnętrzną presją może stanowić słuszną podstawę ograniczenia dostępu do dokumentów związanych z tym procesem podejmowania decyzji. Niemniej jednak należy stwierdzić z pewnością faktyczne występowanie takiej zewnętrznej presji oraz wykazać, że ryzyko wywarcia istotnego wpływu na toczący się proces podejmowania decyzji było racjonalnie przewidywalne ze względu na wspomnianą zewnętrzną presję (zob. podobnie wyrok z dnia 18 grudnia 2008 r., Muñiz/Komisja,
T‑144/05
, niepublikowany,
EU:T:2008:596
, pkt
).
Tymczasem należy stwierdzić, że w zaskarżonych decyzjach podstawa związana z istnieniem zewnętrznej presji została przedstawiona przez Komisję w sposób ogólny i niejasny.
Przede wszystkim o ile Komisja wskazała, że była i jest nadal celem zewnętrznej presji wielu zainteresowanych stron, o tyle należy zauważyć, że presja ta została jedynie podniesiona, a jej faktyczne występowanie nie zostało wykazane w zaskarżonych decyzjach. Ponadto Komisja wskazała na tę presję w sposób tak abstrakcyjny („Komisja była i jest jeszcze celem zewnętrznej presji wielu zainteresowanych stron, mających niekiedy rozbieżne interesy”), że takie uzasadnienie może być stosowane w odniesieniu do dowolnego procesu podejmowania decyzji w dowolnej dziedzinie.
Wprawdzie, jak podnosi Komisja, w piśmie dostosowującym skargę w sprawie T‑371/20 skarżąca wskazała, że „przyznaje, iż w tym procesie Komisja była celem zewnętrznej presji”. Jednakże poza tym, że kontrola zgodności z prawem dokonywana przez Sąd dotyczy zaskarżonych decyzji, a zatem taka wypowiedź skarżącej nie może zaradzić brakowi wskazówek zawartych w zaskarżonych decyzjach, wypowiedź ta jest równie niejasna i ogólna jak wypowiedź Komisji. O ile bowiem skarżąca odnosi się do „tego procesu”, o tyle nie precyzuje ona dokładnie, o jaką presję zewnętrzną chodzi, skutkiem czego nie można wywnioskować, czy faktyczne występowanie wspomnianej presji stwierdzono „z pewnością” w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 125 powyżej.
Następnie, w każdym wypadku, jak podkreśla zasadniczo skarżąca, uzasadnienie przedstawione w zaskarżonych decyzjach dotyczy jedynie zewnętrznej presji, której celem była sama Komisja. Natomiast w zaskarżonych decyzjach nie odniesiono się do żadnej zewnętrznej presji, której doświadczyły państwa członkowskie. Co więcej, w zaskarżonych decyzjach nie przedstawiono żadnego dowodu pozwalającego na ustalenie związku między zewnętrzną presją wywieraną na Komisję, przy założeniu, że zostanie ona wykazana, a naruszeniem, jakie wynikałoby z ujawnienia żądanych dokumentów, które dotyczą indywidualnych stanowisk państw.
Ponadto należy przypomnieć, że w zaskarżonych decyzjach Komisja nie utrzymywała, iż niezakończenie procesu podejmowania decyzji jest konsekwencją zewnętrznej presji, lecz wskazała wyraźnie, że wynikało ono z braku porozumienia między państwami członkowskimi, co nie ma żadnego związku z domniemaną presją wywieraną na Komisję.
Wreszcie o ile Komisja wskazała, że państwa członkowskie i ona sama powinny być wolne od zewnętrznej presji w celu przeanalizowania wszystkich możliwości w „stałych komitetach”, o tyle wystarczy zauważyć, iż nie odniosła się ona do procesu podejmowania decyzji omawianego w ramach Scopaffu, lecz wyraźnie odniosła się w sposób ogólny do „stałych komitetów” całościowo.
W drugiej kolejności, co się tyczy zakresu swobody i elastyczności, na które powołano się w zaskarżonych decyzjach, przede wszystkim należy zauważyć, że Komisja poprzestała na przedstawieniu ogólnych twierdzeń, które nie pozwalają na wykazanie, że ujawnienie żądanych dokumentów prowadziłoby do ograniczenia zakresu swobody lub elastyczności państw członkowskich w ramach Scopaffu.
Komisja nie powołała się bowiem na żaden konkretny element mogący wykazać jakiekolwiek pogorszenie sytuacji państw członkowskich w przypadku ujawnienia żądanych dokumentów. Przeciwnie, jak zauważono w pkt 131 powyżej, gdy wskazała ona, że państwa członkowskie powinny móc przeanalizować wszystkie możliwości, odniosła się nie do sytuacji w ramach Scopaffu w kontekście rozpatrywanego procesu podejmowania decyzji, lecz w sposób ogólny do ich stanowiska w ramach „stałych komitetów”.
Następnie w zakresie, w jakim należy rozumieć zaskarżone decyzje jako zmierzające do wykazania związku między ograniczeniem zakresu swobody państw członkowskich a zewnętrzną presją wywieraną na Komisję, należy przypomnieć, że Komisja nie przedstawiła żadnego elementu pozwalającego uznać, że wspomniana presja, którą jakoby na nią wywierano, miałaby wpływ na stanowisko państw członkowskich, a w konsekwencji że ujawnienie żądanych dokumentów ograniczyłoby zakres ich swobody lub ich elastyczność.
Wreszcie należy przypomnieć, że z orzecznictwa wynika, iż okoliczność, że zakres swobody i zdolność uzyskania kompromisu pomiędzy państwami członkowskimi zostałyby ograniczone, nie może stanowić wystarczająco poważnego i racjonalnie przewidywalnego ryzyka w celu uzasadnienia zastosowania art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyrok z dnia 20 września 2016 r., PAN Europe/Komisja,
T‑51/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:519
, pkt
).
Z powyższego wynika, że podstawa przywołana w zaskarżonych decyzjach, dotycząca zewnętrznej presji, zakresu swobody i elastyczności, nie pozwala na wykazanie w okolicznościach niniejszych spraw ryzyka poważnego naruszenia rozpatrywanego procesu podejmowania decyzji.
Wynika z tego, że podstawy przedstawione przez Komisję w zaskarżonych decyzjach nie mogą uzasadniać, w okolicznościach niniejszych spraw, zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, nawet przy założeniu, jak wspomniano w pkt 62 powyżej, iż przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
Należy zatem uwzględnić także zastrzeżenie drugie części drugiej zarzutu pierwszego i również na tej podstawie stwierdzić nieważność zaskarżonych decyzji w zakresie, w jakim odmówiono w nich dostępu do żądanych dokumentów na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
4.

Wnioski dotyczące zarzutu pierwszego
Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że w zaskarżonych decyzjach Komisja naruszyła art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, gdy odmówiła ujawnienia żądanych dokumentów ze względu na to, iż miałoby to skutkować poważnym naruszeniem toczącego się procesu podejmowania decyzji.
W konsekwencji nie ma potrzeby rozpatrywania kwestii istnienia nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie żądanych dokumentów z uwagi na ich ustawodawczy i środowiskowy charakter, która to kwestia została podniesiona w ramach zarzutów drugiego i trzeciego.
Należy natomiast rozpatrzyć zarzut czwarty.
C.

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego błędnego zastosowania art. 4 ust. 1 lit. b) i art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001
Skarżąca twierdzi, że zaskarżone decyzje nie mogą być oparte na potrzebie ochrony życia prywatnego i integralności jednostki w odniesieniu do danych osobowych zawartych w żądanych dokumentach, ponieważ jeśli informacje takie znajdują się we wspomnianych dokumentach, Komisja powinna je zanonimizować, zaś pozostałe fragmenty dokumentów ujawnić.
Skarżąca dodaje, że nie jest związana treścią zaskarżonych decyzji i że podtrzymuje opinię, iż Komisja mogła ujawnić żądane dokumenty po utajnieniu informacji dotyczących danych osobowych: o ile Komisja uczyniła to w odniesieniu do dokumentu 2, o którym mowa w pierwszej zaskarżonej decyzji, i dokumentów 3, 10, 12 i 33, o których mowa w drugiej zaskarżonej decyzji, o tyle pozostałe dokumenty nie zostały jeszcze opublikowane.
Komisja odpowiada, że zarzut czwarty jest błędny pod względem faktycznym i nieskuteczny.
Na wstępie należy przypomnieć, że w zaskarżonych decyzjach Komisja na podstawie art. 4 ust. 6 rozporządzenia nr 1049/2001 udzieliła częściowego dostępu do niektórych żądanych dokumentów, a mianowicie do dokumentu 2, o którym mowa w pierwszej zaskarżonej decyzji, i do dokumentów 3, 10, 12 i 33, o których mowa w drugiej zaskarżonej decyzji (zob. pkt 9 i 14 powyżej). Zatem Komisja, przyznając dostęp do niektórych części wspomnianych dokumentów, odmówiła dostępu do innych części tych dokumentów. W tym celu Komisja oparła się na wyjątkach mających na celu ochronę, po pierwsze, toczącego się procesu podejmowania decyzji na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001, a po drugie, prywatności i integralności osoby fizycznej na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia. To właśnie w związku ze wspomnianymi dokumentami, do których skarżąca miała częściowy dostęp, Komisja zastosowała zatem w zaskarżonych decyzjach art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001 w celu ochrony danych osobowych niektórych osób fizycznych.
Otóż jak wynika z argumentacji przedstawionej przez skarżącą w związku z zarzutem czwartym i jak potwierdziła ona na rozprawie, w ramach tego zarzutu skarżąca nie zmierza do stwierdzenia, że jeśli chodzi o dokumenty, do których miała ona częściowy dostęp, Komisja naruszyła art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001, nie przyznając jej dostępu do danych osobowych, do których odmówiono jej dostępu na podstawie wspomnianego przepisu. Innymi słowy – kwestionując zaskarżone decyzje w zakresie, w jakim udzielono w nich częściowego dostępu do niektórych z żądanych dokumentów, skarżąca nie wnosi o udzielenie dostępu do zawartych w tych dokumentach danych osobowych chronionych przez Komisję, a ponadto nie przedstawia żadnego argumentu mającego na celu podważenie zastosowania przez Komisję wspomnianego wyjątku w tym zakresie. Natomiast skarżąca twierdzi zasadniczo, że Komisja powinna była przyjąć takie samo podejście w odniesieniu do pozostałych żądanych dokumentów, w tym znaczeniu, iż powinna była ona również udzielić skarżącej częściowego dostępu do tych pozostałych dokumentów, ograniczając się do ochrony jedynie ewentualnych danych osobowych, które były w nich zawarte. Argumentacja skarżącej sprowadza się zatem zasadniczo do tego, że Komisja niesłusznie zastosowała art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1049/2001.
W tych okolicznościach, jak podnosi Komisja, należy stwierdzić, że zarzut czwarty jest bezskuteczny, ponieważ z jednej strony nie może on podważyć zastosowania przez Komisję w niniejszym przypadku art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1049/2001, a z drugiej strony zastosowanie wspomnianego przepisu nie ma wpływu na stosowanie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia. Ewentualne naruszenie pierwszego przepisu, nawet przy założeniu, że zostało wykazane, nie może bowiem samo w sobie prowadzić do ujawnienia dokumentów lub części żądanych dokumentów, do których odmówiono dostępu na podstawie drugiego przepisu.
Zarzut czwarty należy zatem oddalić.
Jako że uwzględniono zastrzeżenie pierwsze (zob. pkt 61 i 62 powyżej) i zastrzeżenie drugie (zob. pkt 137 i 138 powyżej) drugiej części zarzutu pierwszego , a uwzględnienie każdego z tych zastrzeżeń powinno samo w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, należy stwierdzić nieważność wspomnianych decyzji.
IV.

W przedmiocie kosztów
Skarżąca wnosi o zasądzenie na jej rzecz od Komisji kwoty 3000 EUR tytułem kosztów postępowania w każdej z niniejszych dwóch spraw.
W tym względzie należy przypomnieć, że w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie Sąd rozstrzyga wyłącznie o podziale kosztów między stronami, nie orzekając o ich wysokości. W przypadku sporu wysokość kosztów podlegających zwrotowi może być przedmiotem odrębnego postępowania, uregulowanego w art. 170 regulaminu postępowania, odmiennego niż orzeczenie w sprawie podziału kosztów. Tym samym ustalenie kosztów może nastąpić dopiero po wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (wyrok z dnia 6 lutego 2019 r., Karp/Parlament,
T‑580/17
, niepublikowany,
EU:T:2019:62
, pkt
).
W konsekwencji należy odrzucić jako niedopuszczalną część żądania skarżącej dotyczącą kosztów, w której wnosi ona o ustalenie przez Sąd na 3000 EUR kwoty, jaką Komisja powinna zapłacić jej z tytułu kosztów poniesionych w każdej z niniejszych dwóch spraw.
Niemniej jednak skarżąca wnosi o obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżącą, zgodnie z żądaniem tej ostatniej.

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej C(2020) 4231 final z dnia 19 czerwca 2020 r. i decyzji C(2020) 5120 final z dnia 21 lipca 2020 r. w zakresie, w jakim na podstawie art. 4 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji odmówiono w nich dostępu do żądanych dokumentów.

2)
Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 września 2022 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.