CELEX: 62019TJ0018
Personalesag
tjenestemænd
tjenestemand, der var statsborger i Det Forenede Kongerige på tidspunktet for den pågældendes tiltrædelse af tjenesten
Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen
erhvervelse af statsborgerskab i tjenestelandet i løbet af karrieren
fortabelse af udlandstillæg
ligebehandling
princippet om forbud mod forskelsbehandling
artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten

I.

Sagens baggrund
Sagsøgeren, Colin Brown, var oprindeligt kun statsborger i Det Forenede Kongerige, hvor han boede indtil 1996. Han studerede i Italien i 1996 og 1997 og derefter i Belgien fra september 1997 til juni 1998. Sagsøgeren gennemførte derefter et praktikophold ved Europa-Kommissionen i Bruxelles (Belgien) i perioden fra den 1. oktober 1998 til den 28. februar 1999. Derefter var han fuldtidsbeskæftiget i den private sektor i Belgien i perioden fra den 1. marts 1999 til den 31. december 2000.
Sagsøgeren tiltrådte tjenesten ved Kommissionen den 1. januar 2001. Kommissionens Kontor for »Forvaltning og Fastsættelse af Individuelle Rettigheder« (PMO) tildelte ham udlandstillæg i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«).
Den 23. juni 2016 stemte borgerne i Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved en folkeafstemning for, at deres stat skulle træde ud af Den Europæiske Union. Efter at parlamentet i Det Forenede Kongerige den 13. marts 2017 havde vedtaget European Union (Notification of Withdrawal) Act 2017 (lov af 2017 om Den Europæiske Union (meddelelse om udtræden)), meddelte Det Forenede Kongeriges premierminister den 29. marts 2017 Det Europæiske Råd, at denne medlemsstat agtede at træde ud af Unionen og Det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom) i henhold til artikel 50, stk. 2, TEU.
Den 27. juni 2017 ansøgte sagsøgeren om belgisk statsborgerskab, som han opnåede den 3. november 2017. Han gav den 19. januar 2018 PMO meddelelse om denne ændring af sin situation.
Den 23. februar 2018 blev sagsøgeren underrettet om dels, at han ville miste retten til udlandstillægget med virkning fra den 31. oktober 2017, med den begrundelse, at han havde opnået belgisk statsborgerskab, dels at han som følge heraf ligeledes ville miste retten til godtgørelse af rejseudgifter i henhold til artikel 8 i bilag VII til vedtægten.
Efter at have anmodet om en forklaring modtog sagsøgeren en e-mail den 5. marts 2018, hvoraf fremgik, at han var blevet frataget udlandstillægget i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten som følge af, at han siden 1997 havde boet i Belgien.
Den 19. marts 2018 erstattede PMO afgørelsen af 23. februar 2018 med en ny afgørelse, der fastsatte det tidspunkt, hvorfra sagsøgeren havde mistet retten til udlandstillægget og retten til godtgørelse af rejseudgifter (herefter »den anfægtede afgørelse«), til den 1. december 2017.
Den 17. juni 2018 indgav sagsøgeren en klage, som ansættelsesmyndigheden afslog ved afgørelse af 15. oktober 2018.
II.

Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. januar 2019 har sagsøgeren anlagt denne sag.
Kommissionen har indleveret svarskrift den 20. marts 2019.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Retten omfordelte Rettens præsident ved afgørelse af 25. marts 2019 og i henhold til artikel 27, stk. 3, i Rettens procesreglement sagen til en ny refererende dommer, som var tilknyttet Femte Afdeling.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 12. april 2019 har Rådet for Den Europæiske Union anmodet om tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande.
Den 9. maj 2019 har sagsøgeren indleveret replik.
Ved afgørelse af 13. maj 2019 gav formanden for Rettens Femte Afdeling Rådet tilladelse til at intervenere.
Kommissionen har den 18. juni 2019 indleveret duplik.
Intervenienten har den 25. juni 2019 indleveret svarskrift, og sagsøgeren har fremsat sine bemærkninger hertil inden for den fastsatte frist.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til procesreglementets artikel 27, stk. 5, er den refererende dommer blevet tilknyttet Fjerde Afdeling, hvortil den foreliggende sag følgelig er blevet henvist.
Efter forslag fra Fjerde Afdeling har Retten i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium. Rettens vicepræsident er i henhold til afgørelsen truffet af Rettens plenum den 4. oktober 2019 om afdelingernes sammensætning og dommernes fordeling mellem afdelingerne (
EUT 2019, C 372, s. 3
) blevet tilknyttet Fjerde Udvidede Afdeling og varetager i henhold til procesreglementets artikel 11, stk. 4, rollen som fungerende afdelingsformand.
Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Fjerde Udvidede Afdeling) besluttet for det første at indlede den mundtlige forhandling i sagen, for det andet at stille parterne en række skriftlige spørgsmål som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i procesreglementets artikel 89, og at opfordre dem til at besvare disse spørgsmål i retsmødet og for det tredje at anmode Europa-Parlamentet, Den Europæiske Unions Domstol og Den Europæiske Revisionsret om i overensstemmelse med artikel 24 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol at fremlægge oplysninger. Denne anmodning om oplysninger har til formål at få oplyst, hvorledes disse tre institutioner fortolker artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, og hvorledes de anvender denne bestemmelse i det tilfælde, hvor en tjenestemand eller en anden ansat, der allerede er statsborger i en medlemsstat, i løbet af sin karriere erhverver statsborgerskab i den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret skriftlige og mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 27. februar 2020. Kommissionen og Rådet blev i retsmødet opfordret til at meddele Retten, hvor mange tjenestemænd der modtager udlandstillæg, og som har erhvervet statsborgerskab i deres tjenesteland, og hvor mange af disse tjenestemænd der har mistet dette tillæg.
Som led i de foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i procesreglementets artikel 89, har Retten den 9. marts 2020 opfordret Kommissionen til at fremlægge den orienterende meddelelse af 11. december 1959 fra Rådet, som Kommissionen læste op i retsmødet.
Kommissionen og Rådet har inden for den fastsatte frist besvaret de opfordringer, som Retten fremsatte i retsmødet og som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse.
Den 4. maj 2020 har sagsøgeren fremsat sine bemærkninger til de taloplysninger og dokumenter, som Kommissionen og Rådet fremlagde efter retsmødet. Sagsøgeren har i sine bemærkninger beklaget, at de nævnte oplysninger efter sagsøgerens opfattelse ikke er fuldstændige, uden dog at anmode om supplering af disse oplysninger.
Den 14. maj 2020 blev den mundtlige forhandling afsluttet og sagen optaget til dom.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at genindføre sagsøgerens ret til udlandstillæg og til godtgørelse af rejseudgifter med virkning fra den 1. december 2017.
–
Kommissionen tilpligtes at betale det udlandstillæg og de rejseudgifter, som ikke er blevet udbetalt i perioden fra den 1. december 2017 og til datoen for genindførelsen af sagsøgerens ret til de nævnte ydelser, med tillæg af renter.
–
Såfremt den i stævningen fremsatte ulovlighedsindsigelse tages til følge, annulleres anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten på sagsøgeren, indtil institutionerne erstatter den med ikke-diskriminerende bestemmelser.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Intervenienten har nedlagt påstand om, at Kommission frifindes.
III.

Retlige bemærkninger
A.

Om den første påstand
Sagsøgeren har til støtte for den første påstand om annullation af den anfægtede afgørelse fremsat fire anbringender, der vedrører følgende:
–
tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten
–
tilsidesættelse af lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som sagsøgerens ret til udlandstillæg i henhold til den anfægtede afgørelse er underlagt de betingelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten
–
tilsidesættelse af lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten blev fortolket i strid med disse principper
–
en ulovlighedsindsigelse mod artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten.
Sagsøgeren har med det første anbringende, der kan opdeles i to led, anfægtet, at Kommissionen kunne foretage en fornyet vurdering af hans ret til udlandstillæg. Sagsøgeren har med dette anbringendes første led gjort gældende, at artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten ikke gør det muligt at foretaget en fornyet vurdering af denne ret i det tilfælde, hvor der erhverves et nyt statsborgerskab. Sagsøgeren har med det andet led anført, at Kommissionen i det mindste burde have taget hensyn til det pres, som sagsøgeren blev udsat for, som følge af Det Forenede Kongeriges eventuelle udtræden af Unionen. Det første anbringende er således ikke blot baseret på en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, således som sagsøgeren har anført, men også på eksistensen af dette pres.
Sagsøgeren har med andet anbringende, der ligeledes kan opdeles i to led, gjort gældende, at lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling er til hinder for, at der kunne foretages en fornyet vurdering af hans ret til udlandstillæg på grundlag af de betingelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten. Sagsøgeren har med det første led hævdet, at han er blevet behandlet, som om han havde haft belgisk statsborgerskab i de ti år, der gik forud for det tidspunkt, hvor han tiltrådte tjenesten, selv om han var statsborger i Det Forenede Kongerige i denne periode. Sagsøgeren har med det andet led anført, at anvendelsen af denne bestemmelse under de foreliggende omstændigheder har påvirket de tjenestemænd, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige, i højere grad end alle andre tjenestemænd.
Sagsøgeren har med det tredje anbringende subsidiært henvist til den situation, hvor der ikke måtte være noget til hinder for, at Kommissionen foretager en fornyet vurdering af hans ret til udlandstillæg på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, men har gjort gældende, at lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling under alle omstændigheder burde føre til en anden fortolkning af denne bestemmelse.
1.

Om det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten og om eksistensen af et pres
Som det allerede er anført i præmis 29 ovenfor, har sagsøgeren med det første anbringende anfægtet, at erhvervelsen af belgisk statsborgerskab kunne begrunde, at der blev foretaget en fornyet vurdering af hans ret til udlandstillæg.
a)

Om det første led om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten
Sagsøgeren har anført, at artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten ikke gør det muligt at foretage en fornyet vurdering af en tjenestemands ret til udlandstillæg med den begrundelse, at denne tjenestemand i løbet af sin karriere har erhvervet statsborgerskab i det land, hvori den pågældende gør tjeneste. Henset til formålet med udlandstillægget, som er at kompensere for de udgifter og ulemper, der er forbundet med tiltrædelsen af tjenesten, som indebærer et bopælsskift, kan en fornyet vurdering af situationen på dette tidspunkt kun finde sted, når der er sket en ændring af tjenestestedet.
Artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten er affattet således:
»Der gives et udlandstillæg [til]:
a)
den tjenestemand, der:
–
ikke har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område han gør tjeneste, og
–
i den femårsperiode, der udløber 6 måneder før hans tiltrædelse af tjenesten, hverken har udøvet sit hovederhverv eller haft bopæl på en varig måde på statens europæiske område. Ved anvendelse af denne bestemmelse ses der bort fra de tilfælde, hvor vedkommende har gjort tjeneste for en anden stat eller en international organisation;
b)
den tjenestemand, der har eller har haft statsborgerskab i den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig, men som på en varig måde i den tiårsperiode, der udløber ved ansættelsestidspunktet, har boet uden for statens europæiske område af en anden grund end tjenesteudøvelse for en stat eller en international organisation.«
Disse bestemmelser skal i lighed med alle de EU-retlige bestemmelser, der giver ret til økonomiske ydelser, fortolkes strengt (jf. dom af 18.7.2017, Kommissionen mod RN,
T-695/16 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:520
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal i denne forbindelse konstateres, at artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten ikke udtrykkeligt fastsætter en mulighed for at foretage en fornyet vurdering af retten til udlandstillæg på baggrund af, at der i løbet af en tjenestemands karriere indtræder ændrede omstændigheder.
Eftersom udlandstillægget udbetales månedligt, kan administrationen imidlertid ikke fortsætte med at udbetale dette tillæg, når der indtræder en begivenhed, som væsentligt ændrer situationen for den person, der modtager tillægget, for så vidt som den har betydning for de betingelser, som tildelingen af dette tillæg er omfattet af. I dette tilfælde og i mangel af bestemmelser, der er til hinder herfor, skal administrationen foretage en fornyet vurdering af denne situation (jf. i denne retning dom af 26.6.2013, Achab mod EØSU,
F-21/12
,
EU:F:2013:95
, præmis
). Det er nemlig i modsætning til, hvad der gælder for at tilbagekalde en afgørelse ex tunc, altid muligt at ophæve en afgørelse ex nunc, når de omstændigheder, der begrundede denne afgørelse, ikke længere foreligger. Dette er inden for tjenestemandsretten bl.a. tilfældet, når en fortsat udbetaling af bestanddele af lønnen viser sig at være uretmæssig. Dette bekræftes af selve vedtægten i artikel 85, idet den stiltiende giver ret til at standse endnu ikke udbetalte beløb (jf. i denne retning dom af 9.3.1978, Herpels mod Kommissionen,
54/77
,
EU:C:1978:45
, præmis
-
).
Som Retten allerede har fastslået, følger det endvidere på ingen måde af ordlyden af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, at retten til udlandstillæg udgør en velerhvervet rettighed (jf. i denne retning dom af 28.9.1993, Magdalena Fernández mod Kommissionen,
T-90/92
,
EU:T:1993:78
, præmis
).
Sagsøgeren har i øvrigt ikke anfægtet selve princippet om en fornyet vurdering, men har begrænset sig til at gøre gældende, at en fornyet stillingtagen til retten til udlandstillæg kun kan ske i det tilfælde, hvor den berørte tjenestemand skifter tjenestested, og ikke i det tilfælde, hvor der erhverves nyt statsborgerskab.
Sagsøgeren har i denne henseende for det første anført, at erhvervelsen af et nyt statsborgerskab i løbet af karrieren ikke kan begrunde en ændring af retten til udlandstillæg, fordi udtrykket »ikke har eller har haft« statsborgerskab i tjenestelandet, der fremgår af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, udelukkende henviser til den situation, som tjenestemanden befandt sig i på det tidspunkt, hvor den pågældende tiltrådte tjenesten, hvilket svarer til det tidspunkt, hvor afgørelsen om dette tillæg blev truffet.
Betingelsen om, at udlandstillægget tildeles en tjenestemand, der »ikke har […] statsborgerskab« i tjenestelandet, er imidlertid formuleret i præsens indikativ. Henset til, at udbetalingen af dette tillæg har gentagen karakter, udelukker denne ordlyd ikke, at den berørte tjenestemand løbende under hele sin karriere skal opfylde betingelsen om ikke at have statsborgerskab i tjenestelandet for at bevare retten til dette tillæg i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten (jf. i denne retning dom af 26.6.2013, Achab mod EØSU,
F-21/12
,
EU:F:2013:95
, præmis
).
Sagsøgeren har bestridt relevansen af denne dom med den begrundelse, at Mohammed Achab, der var tredjelandsstatsborger, i modsætning til sagsøgeren ikke var statsborger i en medlemsstat på tidspunktet for sin ansættelse, og at han i denne henseende havde været omfattet af en undtagelse for at kunne blive ansat. Den omstændighed, at Mohammed Achab ikke var statsborger i en medlemsstat, er imidlertid uden betydning i forhold til artikel 4 i bilag VII til vedtægten, i hvilken forbindelse der lægges vægt på statsborgerskab i tjenestelandet og ikke statsborgerskab i oprindelseslandet. Det er netop erhvervelsen af dette andet statsborgerskab i løbet af karrieren, der i såvel Mohammed Achabs som sagsøgerens tilfælde lå til grund for, at udbetalingen af det udlandstillæg, som de var blevet tildelt i henhold til denne artikels stk. 1, litra a), blev standset.
Den omstændighed, at tildelingen af udlandstillægget i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten desuden er betinget af, at tjenestemanden »ikke […] har haft statsborgerskab« i tjenestelandet, er i øvrigt heller ikke til hinder for en fortolkning, hvorefter den omstændighed, at dette statsborgerskab erhverves i løbet af karrieren, indebærer, at retten til dette tillæg mistes i medfør af denne bestemmelse.
Artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten har endvidere sin oprindelse i artikel 4, stk. 1, i bilag VII til Rådets forordning nr. 31 (EØF), 11 (Euratom) af 18. december 1961 om vedtægten for tjenestemænd i Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Det Europæiske Atomenergifællesskab (EFT 1959-1962, s. 126) i dens oprindelige affattelse. Det fremgår imidlertid af en orienterende meddelelse af 11. december 1959 fra Rådet (jf. præmis 21 ovenfor), at lovgiver i forbindelse med de forarbejder, der førte til vedtagelsen af denne bestemmelse, undersøgte flere kriterier for tildeling af udlandstillæg, men valgte kriteriet om statsborgerskab som følge af, at det var »mere præcist og nemmere at anvende« end andre kriterier, samtidig med at lovgiver var klar over, at dette kriterium »ikke fjerne[de] alle vanskeligheder ([navnlig] i tilfælde af […] dobbelt statsborgerskab)«.
Det følger af det ovenstående, at lovgiver ikke havde til hensigt at regulere alle de tilfælde, der kan opstå, men at lovgiver valgte en formulering, der i langt de fleste tilfælde ville forenkle vedtagelsen af afgørelser om ret til udlandstillæg. Som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 35 ovenfor, ville kun en anden affattelse af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten kunne udelukke, at der i løbet af karrieren kan foretages en fornyet vurdering af retten til dette tillæg som følge af, at der er erhvervet et nyt statsborgerskab.
Sagsøgeren har for det andet anført, at erhvervelsen af statsborgerskab i tjenestelandet efter tiltrædelsen af tjenesten kun er en af flere måder, hvorpå en person kan skabe en tilknytning til dette land og integrere sig dér. Det fremgår af retspraksis, at artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten ikke giver ansættelsesmyndigheden mulighed for at fjerne udlandstillægget med den begrundelse, at de udgifter og ulemper, der er forbundet med at tiltræde tjenesten, er blevet tilstrækkeligt kompenseret på et tidspunkt i karrieren, eller at tjenestemanden nu er tilstrækkeligt integreret i dette land.
Det skal i denne henseende bemærkes, at det af den orienterende meddelelse af 11. december 1959 fra Rådet (jf. præmis 21 ovenfor) fremgår, at udlandstillægget er udformet som et tillæg, »der tildeles som kompensation for de økonomiske udgifter og de ikke-økonomiske ulemper, der følger af, at den ansatte opholder sig langt fra sit hjemland«, og at »de ansatte normalt opretholder familiemæssig tilknytning […] til deres oprindelsesland«. Som både sagsøgeren og Kommissionen har anført, kan disse ulemper og udgifter imidlertid bestå under hele karrieren og endog forværres i denne periode, selv om den pågældende har integreret sig i tjenestelandet.
Det er således blevet fastslået, at formålet med udlandstillægget er at opveje de særlige udgifter og ulemper, som ansættelsen ved Unionen indebærer (dom af 13.7.2018, Quadri di Cardano mod Kommissionen,
T-273/17
,
EU:T:2018:480
, præmis
, og af 28.2.2019, Pozza mod Parlamentet,
T-216/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2019:118
, præmis
) for de tjenestemænd, der for at kunne udøve deres hverv og overholde vedtægtens artikel 20 må skifte bopæl fra deres hjemland til tjenestelandet (jf. i denne retning dom af 16.5.2007, F mod Kommissionen,
T-324/04
,
EU:T:2007:140
, præmis
).
Som Rådet har anført, gør det således udformede udlandstillæg det muligt i overensstemmelse med vedtægtens artikel 27, stk. 1, at sikre ansættelse på et så bredt geografisk grundlag som muligt blandt statsborgerne i Unionens medlemsstater og derigennem at fremme en geografisk ligevægt blandt de ansatte ved EU-institutionerne, hvilket ånden i Unionen i øvrigt tilsiger (jf. i denne retning dom af 4.3.1964, Lasalle mod Parlamentet,
15/63
,
EU:C:1964:9
, s. 73).
I denne henseende har lovgiver kun foreskrevet, at den omstændighed, at tjenestemanden har integreret sig i den stat, på hvis område tjenestestedet befinder sig, er til hinder for, at der kan udbetales udlandstillæg, når denne integration er et resultat af, at den pågældende »i den femårsperiode, der udløber 6 måneder før hans tiltrædelse af tjenesten, […] har udøvet [et] hovederhverv eller haft bopæl på en varig måde« i denne stat. Lovgiver har med disse præciseringer med andre ord udelukket, at en integration, der er resultatet af, at den pågældende tjenestemand i løbet af sin karriere har taget fast bopæl og udfører sit arbejde i tjenestelandet, er til hinder for en sådan udbetaling.
Således som der er redegjort for i præmis 41-45 ovenfor, har lovgiver med den valgte formulering af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten til gengæld ikke udelukket, at den særlige form for integration, der består i at erhverve statsborgerskab i tjenestelandet efter tiltrædelsen af tjenesten, kan udgøre en væsentlig ændring af situationen, der kan indebære, at udlandstillægget mistes. Lovgiver har med dette valg holdt sig inden for rammerne af den vide skønsbeføjelse, som denne råder over med hensyn til at fastsætte EU-tjenestemændenes ansættelsesvilkår (jf. i denne retning dom af 22.12.2008, Centeno Mediavilla m.fl. mod Kommissionen,
C-443/07 P
,
EU:C:2008:767
, præmis
, og af 4.3.2010, Angé Serrano m.fl. mod Parlamentet,
C-496/08 P
,
EU:C:2010:116
, præmis
), herunder med hensyn til vederlag (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Carpenito mod Rådet,
T-543/16 og T-544/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:955
, præmis
).
PMO tilsidesatte under disse omstændigheder ikke artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, da kontoret fandt, at den omstændighed, at der i løbet af karrieren var erhvervet statsborgerskab i tjenestelandet, skulle give anledning til at foretage en fornyet vurdering af retten til udlandstillæg.
Det første anbringendes første led er derfor ugrundet.
b)

Om det andet led om, at Kommissionen ikke tog hensyn til det pres, der fulgte af Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen
Sagsøgeren har anført, at Kommissionen burde have taget hensyn til den omstændighed, at han følte sig presset til at ansøge om belgisk statsborgerskab, fordi dette efter hans opfattelse på daværende tidspunkt var den eneste løsning for at bevare sin stilling i tilfælde af Det Forenede Kongeriges eventuelle udtræden af Unionen. Kommissærkollegiet gav således først den 28. marts 2018 de tjenestemænd, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige, en forsikring om, at de ikke ville blive afskediget uden ansøgning fra deres stillinger, såfremt de i tilfælde af, at denne udtræden måtte træde i kraft, ikke længere ville have statsborgerskab i en medlemsstat.
Med henblik på at undersøge dette led af anbringendet skal det indledningsvis bemærkes, at det fremgår af vedtægtens artikel 49, sammenholdt med dens artikel 28, litra a), at en tjenestemand, der ikke længere opfylder betingelsen om at være statsborger i en af Unionens medlemsstater, kan afskediges uden ansøgning ved en begrundet afgørelse fra ansættelsesmyndigheden, således som sagsøgeren med rette har anført.
Det bemærkes endvidere, at det er ubestridt mellem parterne, at de tjenestemænd, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige, ikke modtog nogen forsikring om, at vedtægtens artikel 49 ikke ville blive anvendt på dem i tilfælde af, at Det Forenede Kongerige måtte udtræde før det tidspunkt, hvor sagsøgeren den 27. juni 2017 ansøgte om og senere opnåede belgisk statsborgerskab. Som sagsøgeren har anført, besluttede Kommissionen først den 28. marts 2018, at ansættelsesmyndigheden ikke skulle udøve sin skønsbeføjelse i henhold til denne bestemmelse, medmindre dette var behørigt begrundet i særlige tilfælde, såsom interessekonflikter eller internationale forpligtelser.
Det skal ligeledes påpeges, at den blotte omstændighed, at Det Forenede Kongerige gav meddelelse om, at det havde til hensigt at udtræde af Unionen, ikke ændrede retsstillingen for dette lands statsborgere (jf. analogt dom af 26.11.2018, Shindler m.fl. mod Rådet,
T-458/17
,
EU:T:2018:838
, præmis
).
Når dette er sagt, har sagsøgeren som begrundelse for, at Kommissionen angiveligt havde pligt til at tage hensyn til den pressede situation, som han befandt sig i, henvist til den retspraksis, der vedrører artikel 4, stk. 3, i bilag VII til vedtægten. Som svar på et spørgsmål stillet i retsmødet har sagsøgeren præciseret, at det pres, som han har henvist til i sine skriftlige indlæg, kan udgøre et tilfælde af force majeure, og at betingelserne herfor er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Hvad angår artikel 4, stk. 3, i bilag VII til vedtægten bemærkes, at en tjenestemand, som ved ægteskab automatisk har opnået statsborgerskab i tjenestelandet, uden mulighed for at give afkald herpå, sidestilles med en tjenestemand, der ikke har eller ikke har haft dette statsborgerskab.
Sagsøgeren har ikke bestridt, at denne bestemmelse som sådan ikke er relevant i det foreliggende tilfælde. Han har imidlertid anført, at den har givet anledning til en retspraksis, der i sig selv er baseret på konstateringen af, at selv om beslutningen om at indgå ægteskab er frivillig, har ægteskab i visse medlemsstaters lovgivning den virkning, at den kvindelige ægtefælle uden videre tildeles den mandlige ægtefælles statsborgerskab, uden at det er muligt for hende at give afkald herpå. Sagsøgeren har gjort gældende, at denne situation skal sidestilles med den situation, som han nu befinder sig i. Sagsøgeren er nemlig af den opfattelse, at selv om hans ønske om at fortsætte sit arbejde ved Kommissionen efter Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen er resultatet af et personligt valg, har han til gengæld været nødsaget til at erhverve belgisk statsborgerskab.
Der skal i denne forbindelse henvises til den retspraksis, som sagsøgeren har henledt opmærksomheden på, og som har givet anledning til artikel 4, stk. 3, i bilag VII til vedtægten. I dom af 20. februar 1975, Airola mod Kommissionen (
21/74
,
EU:C:1975:24
, præmis
), fastslog Domstolen, at der skulle ses bort fra det statsborgerskab, som automatisk, og uden at hun kunne give afkald på det, var blevet tildelt en kvindelig tjenestemand ved hendes indgåelse af ægteskab med en statsborger fra en anden stat med den begrundelse, at artikel 4 i bilag VII til vedtægten skulle fortolkes således, at enhver ugrundet forskelsbehandling af tjenestemænd af begge køn, der befinder sig i sammenlignelige situationer, skal undgås (dom af 20.2.1975, Airola mod Kommissionen,
21/74
,
EU:C:1975:24
, præmis
-
).
Det følger heraf, at denne retspraksis i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke er baseret på den omstændighed, at tjenestemanden som sådan automatisk var blevet tildelt statsborgerskab i tjenestelandet, men snarere på den omstændighed, at den nationale lovgivning, der ikke medførte konsekvenser i henhold til EU-retten, var diskriminerende.
Tilsidesættelsen af det almindelige lighedsprincip og princippet om forbud mod forskelsbehandling, der ligger til grund for den retspraksis, som udspringer af dom af 20. februar 1975, Airola mod Kommissionen (
21/74
,
EU:C:1975:24
), og af artikel 4, stk. 3, i bilag VII til vedtægten, er genstand for det andet, det tredje og det fjerde anbringende, som vil blive behandlet nedenfor.
Hvad angår force majeure, og hvis det antages, at det argument, der er fremført herom, skal anses for en uddybning af det pres, der er nævnt i de skriftlige indlæg, følger det af fast retspraksis inden for flere EU-retlige områder, at force majeure er kendetegnet ved to elementer: for det første ved eksistensen af usædvanlige og uforudsigelige omstændigheder, som den, der påberåber sig dem, ikke har nogen indflydelse på (dom af 18.12.2007, Société Pipeline Méditerranée og Rhône,
C-314/06
,
EU:C:2007:817
, præmis
, og af 25.1.2017, Vilkas,
C-640/15
,
EU:C:2017:39
, præmis
, samt kendelse af 28.5.2013, Honnefelder mod Kommissionen,
T-130/13 P
,
EU:T:2013:276
, præmis
), og for det andet ved det forhold, at selv om de omstændigheder, der er nævnt ovenfor, ikke er begrænsede til de situationer, hvori det er helt umuligt at opfylde en forpligtelse, skal de ikke desto mindre have en sådan karakter, at opfyldelsen af denne forpligtelse vil udgøre en urimelig belastning (jf. i denne retning dom af 17.12.1970, Internationale Handelsgesellschaft,
11/70
,
EU:C:1970:114
, præmis
, af 15.12.1994, Bayer mod Kommissionen,
C-195/91 P
,
EU:C:1994:412
, præmis
, og af 19.6.2019, RF mod Kommissionen,
C-660/17 P
,
EU:C:2019:509
, præmis
).
Det følger imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at begrebet force majeure ikke har et ensartet indhold inden for de forskellige områder af EU-retten, hvor det anvendes, idet begrebet skal fastlægges i den juridiske sammenhæng, hvor det får betydning (jf. dom af 25.1.2017, Vilkas,
C-640/15
,
EU:C:2017:39
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde, og henset til sagens sammenhæng, skal det konstateres, at sagsøgeren med sin argumentation har gjort gældende, at Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, der medfører en risiko for, at sagsøgeren afskediges uden ansøgning, udgør et tilfælde af force majeure, der fritager PMO fra forpligtelsen til at foretage en fornyet vurdering af hans situation som følge af, at han har opnået belgisk statsborgerskab.
Selv om Det Forenede Kongeriges hensigt om at udtræde af Unionen måtte anses for at være en usædvanlig og uforudsigelig omstændighed, som sagsøgeren ikke har nogen indflydelse på, gør de oplysninger, som sagsøgeren har fremlagt, det imidlertid ikke muligt at fastslå, at en fornyet vurdering af hans situation under de foreliggende omstændigheder var urimeligt belastende, når der henses til konsekvenserne heraf.
Sagsøgeren har ganske vist hævdet, at Kommissionen som følge af Det Forenede Kongeriges hensigt om at udtræde af Unionen og de eventuelle konsekvenser, som denne udtræden ville medføre for de tjenestemænd, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige, selv opfordrede dem til at ansøge om belgisk statsborgerskab. Han har i denne forbindelse fremlagt en e-mail, som Kommissionens formand tilsendte dem allerede den 24. juni 2016. Det må imidlertid konstateres, at Kommissionens formand kun forsikrede dem om, at »døren ikke [ville] lukke sig bag [dem]«, at han ville arbejde med formændene for de øvrige institutioner for at sikre, at alle fortsat kunne gøre brug af deres erfaringer, og at »[v]edtægten vil[le] blive fortolket og anvendt i en europæisk ånd«. Det fremgår ikke heraf, at Kommissionen tilskyndede de pågældende til at erhverve statsborgerskab i det land, på hvis område de gjorde tjeneste. Sagsøgeren har ligeledes fremlagt en avisartikel af 3. maj 2018, der omhandler en udtalelse fra den samme formand for Kommissionen, og referatet af et uformelt møde, der den 29. januar 2018 var blevet afholdt mellem Kommissionens personale og Kommissionens næstformand med ansvar for bl.a. menneskelige ressourcer. Dette møde og denne udtalelse ligger imidlertid efter det tidspunkt, hvor sagsøgeren erhvervede belgisk statsborgerskab, og kan derfor heller ikke have foranlediget ham til at tage dette skridt.
Endelig fremgår det ikke, at fortabelsen af udlandstillægget udgør en urimelig byrde, når der henses til den omstændighed, at sagsøgeren fik fuld sikkerhed for, at han ville kunne fortsætte sin ansættelse i tilfælde af, at Det Forenede Kongerige måtte udtræde af Unionen, ved at erhverve belgisk statsborgerskab.
Selv om Domstolen har fastslået, at en medlemsstats udtræden af Unionen kan have betydelig indvirkning på alle unionsborgeres rettigheder (dom af 10.12.2018, Wightman m.fl.,
C-621/18
,
EU:C:2018:999
, præmis
), har den i øvrigt ikke af den grund antydet, at Unionen på nogen måde er forpligtet til at neutralisere virkningerne heraf.
Det skal derfor i den foreliggende sag fastslås, at der ikke foreligger et tilfælde af force majeure, uden at det er nødvendigt at undersøge, om det til trods for, at artikel 4 i bilag VII til vedtægten ikke indeholder en udtrykkelig henvisning til force majeure, ikke desto mindre var muligt at påberåbe sig force majeure som følge af denne bestemmelses opbygning og formål.
Henset til samtlige de ovenfor anførte betragtninger, og idet der ikke foreligger en forpligtelse, der lovligt kan tages i betragtning, er det ufornødent at tage stilling til det af sagsøgeren fremførte argument, der vedrører dom af 26. juni 2013, Achab mod EØSU (
F-21/12
,
EU:F:2013:95
), og den nødvendige sondring mellem det foreliggende tilfælde, der er kendetegnet ved eksistensen af en presset situation, og den sag, der gav anledning til den nævnte dom, hvori den pågældende havde kunnet fortsætte sin karriere selv uden at opnå belgisk statsborgerskab.
Det følger heraf, at det første anbringendes andet led er ugrundet, og dette anbringende skal forkastes i sin helhed.
2.

Om det andet anbringende om tilsidesættelse af lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som sagsøgerens ret til udlandstillæg blev genstand for en fornyet vurdering i lyset af betingelserne i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten
Således som der er redegjort for i præmis 30 ovenfor, har sagsøgeren med søgsmålets andet anbringende gjort gældende, at princippet om ligebehandling og princippet om forbud mod forskelsbehandling er til hinder for, at Kommissionen kunne foretage en fornyet vurdering af hans situation på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten.
Med henblik på undersøgelsen af dette anbringende skal det indledningsvis bemærkes, at retten til udlandstillæg for de tjenestemænd, der ikke har statsborgerskab i tjenestelandet, i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten i det væsentlige er afhængig af, hvor de i de fem år, der gik forud for deres tiltrædelse af tjenesten, har haft deres varige bopæl, mens denne ret for de tjenestemænd, der har dette statsborgerskab, i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i samme bilag skal vurderes på grundlag af en tiårsperiode.
Det fremgår endvidere af fast retspraksis, at der for så vidt angår de tjenestemænd, der ikke har statsborgerskab i tjenestelandet, kun meddeles afslag på udlandstillæg i de tilfælde, hvor de i hele den femårige referenceperiode har haft bopæl i tjenestelandet, mens den omstændighed, at de tjenestemænd, der er statsborgere i dette land, har opretholdt eller etableret varig bopæl dér, om end kun i en meget kort periode i løbet af den tiårige referenceperiode, endvidere er tilstrækkeligt til at medføre fortabelse af eller afslag på dette tillæg (dom af 27.2.2015, EØSU mod Achab,
T-430/13 P
,
EU:T:2015:122
, præmis
, og af 13.7.2018, Quadri di Cardano mod Kommissionen,
T-273/17
,
EU:T:2018:480
, præmis
).
Endelig skal det bemærkes, at PMO efter at have tilkendt sagsøgeren ret til udlandstillæg i forbindelse med hans tiltrædelse af tjenesten i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten, fratog ham denne ret på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra b), i samme bilag, fordi han fremover skulle anses for at være en tjenestemand, »der har […] statsborgerskab« i sit tjenesteland.
Det er på baggrund af disse betragtninger, at de to led i søgsmålets andet anbringende skal undersøges.
a)

Om det første led om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling i forhold til belgiske tjenestemænd og tjenestemænd, der har flyttet midtpunktet for deres livsinteresser
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ved at anvende artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten på ham har behandlet to forskellige persongrupper på samme måde, nemlig dels de personer, der havde belgisk statsborgerskab, eller mere generelt statsborgerskab i tjenestelandet, på det tidspunkt, hvor de tiltrådte tjenesten, og som i den tiårige referenceperiode, der er omhandlet i denne bestemmelse, havde haft bopæl dér og var blevet ansat uden at have befundet sig i en udlændighedssituation, dels de personer, der som sagsøgeren på tidspunktet for deres tiltrædelse af tjenesten ikke havde det omhandlede statsborgerskab, og som derfor i modsætning til den første personkategori ikke kunne antages at have en tæt tilknytning til tjenestelandet. Sagsøgeren har endvidere modsætningsvis hævdet, at han er blevet behandlet anderledes end de andre tjenestemænd, der som sagsøgeren har forladt midtpunktet for deres livsinteresser for at tiltræde tjenesten ved institutionerne, men som har bevaret retten til udlandstillæg.
Det bemærkes, at det af retspraksis fremgår, at ligebehandlingsprincippet indebærer et forbud mod, at ensartede situationer behandles forskelligt, og at forskellige situationer behandles på samme måde, medmindre en sådan forskellig eller ensartet behandling, alt efter omstændighederne, er objektivt begrundet (jf. dom af 22.9.2017, Wanègue mod Regionsudvalget,
T-682/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:644
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Der skal i denne henseende tages hensyn til såvel den retlige som den faktiske situation (jf. i denne retning dom af 26.6.2013, Achab mod EØSU,
F-21/12
,
EU:F:2013:95
, præmis
).
Det er endvidere blevet fastslået, at i det omfang fastsættelsen af de betingelser, der giver ret til udbetaling af udlandstillæg, henhører under institutionernes udøvelse af et skøn, tilsidesættes ligebehandlingsprincippet kun i det tilfælde, hvor artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten indebærer en vilkårlig eller åbenbart uhensigtsmæssig differentiering i forhold til bestemmelsens mål (jf. dom af 13.12.2004, E mod Kommissionen,
T-251/02
,
EU:T:2004:357
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde skal det endvidere bemærkes, at statsborgerskab, som artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten er baseret på, hviler på en formodning om, at der foreligger mangfoldige og tætte bånd mellem den person, der har dette statsborgerskab, og det land, hvori den pågældende er statsborger (jf. i denne retning dom af 11.7.2007, B mod Kommissionen,
F-7/06
,
EU:F:2007:129
, præmis
, og af 5.12.2012, Bourtembourg mod Kommissionen,
F-6/12
,
EU:F:2012:175
, præmis
).
Henset til statsborgerskabets betydning, formålet med udlandstillægget (jf. præmis 48 ovenfor) og den skønsbeføjelse, som EU-lovgiver har (jf. præmis 81 ovenfor), kunne EU-lovgiver således generelt med rette antage, at de ansatte, der har eller har haft statsborgerskab i tjenestelandet, ikke har de udgifter og ulemper, som udlandstillægget har til formål at opveje, i det mindste ikke i samme udstrækning som de ansatte, der ikke har dette statsborgerskab. EU-lovgiver kunne derfor uden at foretage en vilkårlig eller åbenbart uhensigtsmæssig differentiering foretage en sondring mellem tjenestemænd på grundlag af kriteriet om deres aktuelle eller tidligere statsborgerskab. Af de samme grunde kunne lovgiver også underlægge tildelingen af udlandstillæg til de tjenestemænd, der har eller har haft statsborgerskab i tjenestelandet, strenge betingelser, herunder navnlig betingelsen om at have haft varig bopæl uden for tjenestelandet i referenceperioden på ti år (jf. analogt dom af 4.12.2008, Blais mod ECB,
F-6/08
,
EU:F:2008:160
, præmis
).
Sagsøgeren har imidlertid henvist til de særlige forhold, der kendetegner hans situation. Sagsøgeren har anført, at han ikke havde belgisk statsborgerskab i den tiårige referenceperiode, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, og at midtpunktet for hans livsinteresser på daværende tidspunkt befandt sig i Troon i Det Forenede Kongerige, således som Kommissionen konstaterede på det tidspunkt, hvor han tiltrådte tjenesten. Sagsøgeren er derfor af den opfattelse, at den formodning, der ligger til grund for denne bestemmelse, hvorefter han i denne periode skulle have haft mangfoldige og tætte bånd til Belgien, hvori han gjorde tjeneste, savner grundlag i hans tilfælde.
Som sagsøgeren har anført, er den måde, hvorpå artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten blev anvendt på ham i den anfægtede afgørelse, udtryk for en fiktion, idet han blev behandlet, som om han havde belgisk statsborgerskab, før han tiltrådte tjenesten i 2001, selv om han først fik dette statsborgerskab 17 år senere. Kommissionen har ikke bestridt dette forhold, men har anført, at sammenholdningen i den anfægtede afgørelse af to elementer, nemlig erhvervelsen af statsborgerskab i tjenestelandet efter tiltrædelsen af tjenesten og den omstændighed, at sagsøgeren var til stede på tjenestelandets område før sin ansættelse, udgjorde en rimelig tilgang til situationen, når der henses til ordlyden af artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, der som nævnt ikke indeholder nogen specifik bestemmelse om, hvorledes spørgsmålet om erhvervelsen af et nyt statsborgerskab i løbet af karrieren skal besvares (jf. præmis 41, 44 og 51 ovenfor).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at udlandstillægget i modsætning til godtgørelsen af flytteomkostninger og udbetalingen af bosættelsespenge kan udbetales i hele tjenesteperioden. Lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling skal derfor ikke kun overholdes på tidspunktet for tiltrædelsen af tjenesten, men også i løbet af tjenesteperioden, når der som følge af ændrede omstændigheder foretages en fornyet vurdering af retten til dette tillæg.
Hvis artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten ikke var blevet anvendt på sagsøgeren fra det tidspunkt, hvor han blev belgisk statsborger, ville dette imidlertid indebære, at han ville blive behandlet mere fordelagtigt end de personer, der er belgiske statsborgere af fødsel, og som har tiltrådt tjenesten ved en institution i Belgien, i hvilken forbindelse de har skullet opfylde de strenge betingelser, der er fastsat i denne bestemmelse, for at modtage udlandstillæg under hele deres karriere. Ved at sætte spørgsmålstegn ved, om sagsøgeren, efter at han havde erhvervet belgisk statsborgerskab, i 2018 havde ret til udlandstillæg, bliver det muligt at behandle ham på samme måde som de belgiske statsborgere, der på grund af deres tilknytning til Belgien ikke har ret til det nævnte tillæg.
Hvis artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten ikke var blevet anvendt på sagsøgeren, ville dette endvidere adskille ham fra de belgiske statsborgere, der i længere tid har afbrudt enhver tilknytning til Belgien, men som i lighed med sagsøgeren har opholdt sig dér i den tiårige referenceperiode, der forløb før det tidspunkt, hvor de tiltrådte tjenesten ved Unionen, og gjorde tjeneste i dette land. Sådanne statsborgere modtager nemlig afslag på udlandstillæg i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten (jf. i denne retning dom af 13.7.2018, Quadri di Cardano mod Kommissionen,
T-273/17
,
EU:T:2018:480
, præmis
,
og
).
Hvis artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten ikke var blevet anvendt på sagsøgeren, der blev belgisk statsborger i løbet af sin karriere, ville dette desuden også indebære, at han ville være blevet behandlet mere fordelagtigt end en person, der er belgisk statsborger af fødsel, og som har givet afkald på det belgiske statsborgerskab for opnå et andet statsborgerskab i f.eks. Det Forenede Kongerige på samme måde som sagsøgeren, men som har opholdt sig i nogen tid i Belgien, inden den pågældende blev ansat ved en institution.
Endelig befinder en tjenestemand, der som sagsøgeren i løbet af sin karriere erhverver statsborgerskab i tjenestelandet, sig ikke længere i den samme situation som de tjenestemænd, der ikke har givet udtryk for, at de har til hensigt at formalisere deres tilknytning til dette land ved at opnå statsborgerskab. Erhvervelsen af dette statsborgerskab skaber i det mindste en tættere politisk tilknytning til dette land end den, der til sammenligning i henhold til artikel 22 TEUF anses for at bestå i forhold til statsborgere fra andre medlemsstater.
Som Kommissionen medgav i retsmødet, og som det fremgår af den orienterende meddelelse af 11. december 1959 fra Rådet, der allerede er nævnt (jf. præmis 21 ovenfor), er artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten endvidere resultatet af et kompromis mellem forskellige opfattelser. Denne artikel har ikke til formål udtrykkeligt at regulere samtlige de situationer og de vanskeligheder, der kan opstå, men at opstille enkle og objektive kriterier, der nemt kan finde anvendelse i langt de fleste tilfælde (jf. præmis 45 ovenfor).
I en situation, der er kendetegnet ved en sådan quod plerumque fit, skal det bemærkes, at selv om det skulle følge af indførelsen af en generel og abstrakt bestemmelse, at grænsesituationer kan medføre tilfældige ulemper, kan lovgiver ikke bebrejdes for at have foretaget en gruppeopdeling, når denne er baseret på objektive forhold og i det væsentlige ikke er forskelsbehandlende i forhold til det forfulgte mål (jf. i denne retning dom af 15.1.1981, Vutera mod Kommissionen,
1322/79
,
EU:C:1981:6
, præmis
, og af 15.4.2010, Gualtieri mod Kommissionen,
C-485/08 P
,
EU:C:2010:188
, præmis
).
Sagsøgeren er imidlertid af den opfattelse, at hans situation viser, at der består et strukturelt problem med fortolkningen af artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, som kan have betydning for en bred kategori af tjenestemænd.
Det fremgår af en avisartikel, som sagsøgeren har henvist til, at Kommissionen havde 32847 ansatte på tidspunktet for de faktiske omstændigheder. Som det endvidere fremgår af de oplysninger, som Kommissionen har fremlagt på Rettens opfordring (jf. præmis 20 ovenfor), har 98 ansatte ved Kommissionen, der var statsborgere i Det Forenede Kongerige på tidspunktet for deres tiltrædelse af tjenesten, og som arbejdede i Bruxelles, erhvervet belgisk statsborgerskab efter folkeafstemningen om udtræden af Unionen. Som det endvidere fremgår af de tal, som Kommissionen har fremlagt, er der blandt disse tjenestemænd 40 tjenestemænd, som har beholdt udlandstillægget, 23 tjenestemænd, som har mistet dette tillæg, og 35 tjenestemænd, der har mistet det særlige udlandstillæg, som de tidligere havde haft ret til i henhold til artikel 4, stk. 2, i bilag VII til vedtægten. Endelig fremgår det af den avisartikel, som sagsøgeren har henvist til, at der efter Det Forenede Kongeriges udtræden på tværs af samtlige tjenestesteder fortsat er 700 ansatte ved Kommissionen, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige. Hvad angår Rådet fremgår det af de tal, som dette har fremlagt for Retten, at der på tidspunktet for den ovenfor nævnte folkeafstemning var 80 tjenestemænd og andre ansatte, der udelukkende var statsborgere i Det Forenede Kongerige, og at dette tal på datoen for Det Forenede Kongeriges faktiske udtræden af Unionen var 30, idet forskellen skyldtes fratrædelser eller erhvervelse af et andet statsborgerskab. Navnlig havde 14 tjenestemænd eller andre ansatte, der var statsborgere i Det Forenede Kongerige, oplyst, at de havde erhvervet belgisk statsborgerskab i denne periode. Efter at de har opnået dette statsborgerskab, er der blevet foretaget en fornyet vurdering af deres situation, hvorved 3 af disse personer har mistet udlandstillægget, og 7 har mistet det særlige udlandstillæg.
Det fremgår desuden af de oplysninger, som Parlamentet, Den Europæiske Unions Domstol og Revisionsretten blev opfordret til at fremlægge (jf. præmis 19 ovenfor), at 52 tjenestemænd og andre ansatte, der har opnået luxembourgsk statsborgerskab i løbet af deres karriere ved Den Europæiske Unions Domstol, fortsat modtager udlandstillæg i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, og at 20 ud af de 23 britiske statsborgere, der ved Revisionsretten modtog dette tillæg, og som har erhvervet luxembourgsk statsborgerskab, har beholdt dette tillæg i henhold til samme bestemmelse, mens tre har mistet dette tillæg, fordi de havde boet i Luxembourg i de ti år, der gik forud for deres tiltrædelse af tjenesten.
Det følger således af samtlige disse taloplysninger, at den situation, som sagsøgeren hævder at befinde sig i, ikke er udtryk for et strukturelt problem, og at lovgiver, således som Rådet har anført, ikke handlede ulovligt, da den anvendte kriteriet om statsborgerskab til at kategorisere ca. 50000 tjenestemænd og andre ansatte i Unionen med henblik på at fastlægge, i hvilke tilfælde disse har ret til udlandstillæg.
Det kan derfor ikke fastslås, at PMO tilsidesatte lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling ved at fortolke artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten således, for det første, at denne bestemmelse gjorde det muligt at foretage en fornyet vurdering af sagsøgerens situation efter, at han have opnået belgisk statsborgerskab, for det andet, at denne fornyede vurdering skulle foretages i henhold til denne bestemmelses stk. 1, litra b), og endelig, at der i denne forbindelse skulle tages hensyn til den tiårige referenceperiode, der gik forud for hans tiltrædelse af tjenesten.
Denne konklusion afkræftes ikke af sagsøgerens argument om, at den omstændighed, at han blev behandlet, som om han havde været en belgisk statsborger med bopæl i Belgien i løbet af den tiårige referenceperiode, skulle have givet Kommissionen anledning til at se bort fra det forhold, at han, før han erhvervede dette statsborgerskab i løbet af sin karriere, tidligere havde udøvet sin ret til fri bevægelighed i forbindelse med, at han blev ansat ved institutionerne. Sagsøgeren har i denne henseende anført, at Domstolen i dom af 14. november 2017, Lounes (
C-165/16
,
EU:C:2017:862
, præmis
), fastslog, at situationen for en statsborger i en medlemsstat, der netop havde udøvet sin ret til fri bevægelighed ved at indrejse og tage lovligt ophold i en anden medlemsstat, ikke kunne sidestilles med en rent intern situation, alene fordi denne statsborger under dette ophold havde erhvervet værtsmedlemsstatens statsborgerskab ud over sit oprindelige statsborgerskab.
Det må imidlertid konstateres, at spørgsmålet i denne dom var, om en statsborger i en medlemsstat, der har udøvet sin ret til at færdes og opholde sig frit i en anden medlemsstat, fortsat kunne påberåbe sig den ret til fri bevægelighed og ophold, der er fastsat i artikel 21, stk. 1, TEUF, i denne anden stat, selv om den pågældende havde erhvervet statsborgerskab i denne medlemsstat, og om vedkommende som følge heraf også kunne påberåbe sig retten til at have et normalt familieliv i dette land ved dér at være ledsaget af sine familiemedlemmer, dvs. den pågældendes ægtefælle, som var tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold (dom af 14.11.2017, Lounes,
C-165/16
,
EU:C:2017:862
, præmis
og
).
I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren imidlertid ikke godtgjort, at den anfægtede afgørelse påvirker de rettigheder, som han er tillagt ved artikel 21, stk. 1, TEUF i Belgien. Som svar på de spørgsmål, som sagsøgeren blev stillet i retsmødet, har han tværtimod oplyst, at hans ægtefælle bl.a. var fransk statsborger, og at hans familie var bosat i Frankrig og ikke i Belgien. Den anfægtede afgørelse er endvidere ikke baseret på en sammenligning mellem sagsøgerens situation og en rent intern situation. Denne afgørelse er alene baseret på den omstændighed, at sagsøgeren som følge af udøvelsen af sin ret til at færdes og opholde sig frit på andre medlemsstaters område, i den tiårige referenceperiode havde haft varig bopæl, som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, i tjenestelandet, hvori han efterfølgende erhvervede statsborgerskab.
Henset til det ovenstående er det andet anbringendes første led ugrundet.
b)

Om det andet led om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling til skade for de tjenestemænd, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige
Sagsøgeren har gjort gældende, at den fortolkning af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, der ligger til grund for den anfægtede afgørelse, under de foreliggende omstændigheder er diskriminerende, for så vidt som den faktisk påvirker de tjenestemænd, der er statsborgere i Det Forenede Kongerige, i højere grad end andre. I forbindelse med Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen var disse nemlig de eneste, der skulle erhverve et nyt statsborgerskab for ikke at miste deres beskæftigelse. Denne forskelsbehandling er efter sagsøgerens opfattelse ikke begrundet i forhold til formålet med udlandstillægget.
Kommissionen har imidlertid med rette anført, at erhvervelsen af et andet statsborgerskab ikke er en situation, der udelukkende vedrører statsborgere i Det Forenede Kongerige, og at det for alle gælder, at der i denne situation skal foretages en fornyet vurdering af de ansattes administrative situation.
I nyhedsbrev nr. 18 fra februar 2016, dvs. før den folkeafstemning om Det Forenede Kongeriges udtræden af Unionen, der blev afholdt den 23. juni 2016, henledte Kommissionen således hele sit personales opmærksomhed på den omstændighed, at erhvervelsen af statsborgerskab i tjenestelandet i løbet af karrieren kunne have betydning for retten til udlandstillæg og gøre det nødvendigt at foretage en ny vurdering.
Kommissionen havde desuden allerede indtaget dette standpunkt i administrativ meddelelse nr. 317 af 14. april 1981 om udlandstillæg og det særlige udlandstillæg, der således blev udsendt in tempore non suspecto uden nogen som helst sammenhæng med Det Forenede Kongeriges eventuelle udtræden.
Henset til præmis 64-70 ovenfor fremgår det i øvrigt ikke, at konsekvenserne af, at de tjenestemænd, der var statsborgere i Det Forenede Kongerige, måtte erhverve statsborgerskab i tjenestelandet, havde en sådan karakter, at det burde have givet Kommissionen anledning til at afholde sig fra at foretage en fornyet vurdering af sagsøgerens situation for så vidt angår hans ret til udlandstillæg.
Det andet anbringendes andet led er derfor ugrundet.
Det andet anbringende skal følgelig forkastes i det hele.
3.

Om det tredje anbringende om lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten blev fortolket i strid med disse principper
Som anført i præmis 31 ovenfor har sagsøgeren med det tredje anbringende gjort gældende, at selv om det antages, at Kommissionen med føje kunne foretage en ny vurdering af hans ret til udlandstillæg på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, anlagde den i lyset af princippet om forbud mod forskelsbehandling ikke en korrekt fortolkning af betingelsen om, at den pågældende tjenestemand for at blive tildelt denne ret »på en varig måde [skal have] boet uden for [tjenestelandets] europæiske område«.
For at være i overensstemmelse med princippet om forbud mod forskelsbehandling burde denne betingelse efter sagsøgerens opfattelse have været fortolket under hensyn til den omstændighed, at artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten hviler på en formodning om, at en tjenestemand, der er statsborger i en medlemsstat, har mangfoldige og tætte bånd til denne stat. Sagsøgeren har anført, at en tjenestemand, der ikke har haft statsborgerskab i tjenestelandet i løbet af den tiårige referenceperiode, omvendt ikke kan anses for på dette tidspunkt at have haft sådanne bånd til dette land. Sagsøgeren har derfor foreslået, at der ikke skal anlægges en streng fortolkning af begrebet varig bopæl som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten i den situation, hvor en tjenestemand har erhvervet statsborgerskab i tjenestelandet i løbet af sin karriere, således som det er tilfældet, når der er tale om en tjenestemand, der allerede havde dette statsborgerskab, før den pågældende tiltrådte tjenesten. Dette begreb skal snarere fortolkes, således som det fortolkes inden for rammerne af artikel 4, stk. 1, litra a), i samme bilag, med hensyn til en tjenestemand, der ikke havde dette statsborgerskab. En tjenestemand, der har erhvervet statsborgerskab i tjenestelandet efter at have tiltrådt tjenesten, bør således kun miste sit udlandstillæg, hvis den pågældende har haft varig bopæl i dette land i fem år eller mere i løbet af den tiårige referenceperiode, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten. Hvis denne fortolkning var blevet lagt til grund, burde Kommissionen efter sagsøgerens opfattelse have konstateret, at han på en varig måde havde boet uden for tjenestestedets område i denne periode, og burde have opretholdt hans ret til udlandstillæg.
Det skal imidlertid bemærkes, at det kun er muligt at anlægge en fortolkning, for så vidt som den er forenelig med ordlyden af den omhandlede bestemmelse, og at selv princippet om, at en fortolkning skal være forenelig med trinhøjere bindende retsregler, ikke kan tjene som grundlag for en fortolkning af national ret, der er contra legem (jf. analogt dom af 19.9.2019, Rayonna prokuratura Lom,
C-467/18
,
EU:C:2019:765
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten henviser den betingelse om, at den pågældende skal have haft bopæl »på en varig måde«, der skal være opfyldt for at få tildelt udlandstillæg, til en bopæl, der er beliggende uden for tjenestelandets europæiske område, hvilket for så vidt angår de tjenestemænd, der har statsborgerskab i tjenestelandet, modsætningsvis indebærer, og således som det fremgår af den retspraksis, der er nævnt i præmis 76 ovenfor, at enhver selv kortvarig bopælsperiode er tilstrækkelig til at medføre et afslag på eller fortabelse af retten til dette tillæg fra det tidspunkt, hvor denne bopælsperiode kan kvalificeres som varig. Denne bestemmelse omhandler desuden en referenceperiode på ti år, hvilket indebærer, at der i forbindelse med dens anvendelse ikke kan henvises til en referenceperiode på fem år, idet en sådan periode på ingen måde har indgået i lovgivers overvejelser.
Det vil derfor være i strid med ordlyden og rækkevidden af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, således som denne bestemmelse er blevet fortolket i retspraksis, at anlægge en fortolkning af denne bestemmelse som den, sagsøgeren har argumenteret for, hvorefter en tjenestemand, der har erhvervet statsborgerskab i tjenestelandet i løbet af sin karriere, kun mister sit udlandstillæg, såfremt han har haft varig bopæl i dette land i fem år eller mere i løbet af den tiårige referenceperiode, der gik forud for hans tiltrædelse af tjenesten.
Som det allerede er blevet fastslået i præmis 90 ovenfor, ville en sådan fortolkning desuden svare til at behandle en tjenestemand, der har erhvervet statsborgerskab i sit tjenesteland i løbet af karrieren, på samme måde som de tjenestemænd, der ikke på noget tidspunkt har erhvervet dette statsborgerskab, og som således ikke har formaliseret de mangfoldige og tætte bånd, der måtte bestå til dette land.
Den af sagsøgeren foreslåede fortolkning af begrebet varig bopæl, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, hvorefter dette begreb i det væsentlige omfatter et ophold på fem år i tjenestelandet, skal derfor ikke tages til følge.
Det følger heraf, at sagsøgeren ikke med føje kan gøre gældende, at han ikke har afbrudt sine bånd til Det Forenede Kongerige, hvori han i øvrigt fortsat har statsborgerskab, og at han alene ansøgte om belgisk statsborgerskab for at bevare sin stilling, uden at han havde til hensigt at opholde sig permanent i Belgien.
Det følger nemlig af selve formålet med udlandstillægget, der er nævnt i præmis 44 og 48 ovenfor, at spørgsmålet ikke er, om sagsøgeren har eller ikke har afbrudt enhver kontakt med det land, hvori han havde sit første statsborgerskab, men om han i referenceperioden havde tilstrækkelig tilknytning til det tjenesteland, hvori han nu er statsborger, således at han under hensyn til de betingelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten, skal nægtes udlandstillæg. Dette er tilfældet i denne sag. Sagsøgeren havde varig bopæl og arbejdede i Belgien i hvert fald i perioden fra den 1. marts 1999 til den 31. december 2000. Selv hvis det anses for godtgjort, at han tog beskæftigelse i dette land, alene med henblik på at opnå ansættelse ved en EU-institution, er dette forhold i denne henseende ikke relevant. Tilstedeværelsen og udførelsen af et arbejde på det fremtidige tjenestested er ikke en betingelse for ansættelse og fremmer ikke muligheden for at opnå ansættelse.
Desuden kan det af artikel 4 i bilag VII til vedtægten på ingen måde udledes, at ophavsmændene hertil havde til hensigt at tildele tidspunktet for flytningen af bopælen uden for den stat, hvori vedkommende har eller har haft statsborgerskab, eller de årsager, der ligger til grund for denne flytning, nogen særlig betydning (dom af 25.9.2014, Grazyte mod Kommissionen,
T-86/13 P
,
EU:T:2014:815
, præmis
og
).
Hvis der foretages den afvejning mellem det britiske og det belgiske statsborgerskab, som sagsøgeren hævder at have foretaget, og hvis det, således som sagsøgeren har foreslået, skal anerkendes, at dette første statsborgerskab for ham er det mest betydningsfulde, ville dette svare til at anvende teorien om faktisk statsborgerskab, som Domstolen udtrykkeligt forkastede i dom af 14. december 1979, Deverd mod Kommissionen (
257/78
,
EU:C:1979:294
, præmis
).
Endelig følger det af forkastelsen af den fortolkning af begrebet varig bopæl, som sagsøgeren har argumenteret for, at han ikke med føje kan anføre, at Kommissionen tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved i den anfægtede afgørelse først at fastslå, at han på tidspunktet for sin ansættelse var integreret i det belgiske samfund i en sådan grad, at han skulle bevise, at han ikke havde boet i Belgien i de ti år, der gik forud for hans tiltrædelse af tjenesten, selv om den derefter havde fundet, at han ikke var integreret i Belgien, da den i forbindelse med sagsøgerens ansættelse havde tildelt ham ret til udlandstillæg.
Eftersom kriteriet om, at den pågældende skal have haft bopæl »på en varig måde«, er mindre strengt inden for rammerne af artikel 4, stk. 1, litra a), i bilag VII til vedtægten end det er inden for rammerne af artikel 4, stk. 1, litra b), i samme bilag, kunne PMO uden at modsige sig selv eller tilsidesætte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning nemlig træffe afgørelse om, at der i forbindelse med sagsøgerens tiltrædelse af tjenesten skulle tildeles udlandstillæg på grundlag af den førstnævnte bestemmelse, og afgørelse om, at dette tillæg i forbindelse med den fornyede vurdering af hans situation, der blev foretaget, efter han havde erhvervet belgisk statsborgerskab, skulle ophøre på grundlag af den sidstnævnte bestemmelse. Sagsøgeren kan i øvrigt så meget desto mindre påberåbe sig dette princip, som Kommissionens tjenestemænd udtrykkeligt var blevet underrettet om de konsekvenser, som erhvervelsen af statsborgerskab i tjenestelandet kunne have for dem (jf. præmis 104 og 105 ovenfor).
Henset til det ovenstående er det tredje anbringende ugrundet.
4.

Om det fjerde anbringende om en ulovlighedsindsigelse mod artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten
Sagsøgeren har for det tilfælde, at de foregående anbringender forkastes, subsidiært fremsat en ulovlighedsindsigelse mod artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, for så vidt som denne bestemmelse er diskriminerende over for de personer, der befinder sig i sagsøgerens situation, og dette af de grunde, der er anført til støtte for det første og det andet anbringende.
For så vidt som denne indsigelse tages til følge, har sagsøgeren uden formelt at nedlægge en særskilt påstand anmodet Retten om at pålægge institutionerne at ændre denne bestemmelse, således at denne forskelsbehandling bringes til ophør.
Undersøgelsen af de to første anbringender, hvortil sagsøgeren har begrænset sig til at henvise, førte imidlertid til den konklusion, at artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten ikke er diskriminerende hverken i sig selv eller i forhold til den anvendelse, der er gjort heraf i det foreliggende tilfælde.
Sagsøgerens påstand om, at Retten skal pålægge institutionerne at ændre artikel 4, stk. 1, i bilag VII til vedtægten, således at enhver forskelsbehandling bringes til ophør, savner i øvrigt ikke blot grundlag, men falder ligeledes uden for Rettens kompetence, idet denne ikke kan rette påbud til institutionerne (jf. i denne retning dom af 27.2.2018, Zink mod Kommissionen,
T-338/16 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:98
, præmis
).
Det følger heraf, at det fjerde anbringende skal forkastes som ugrundet, og at den påstand, som sagsøgeren har nedlagt heri, skal afvises.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal sagsøgerens annullationspåstand forkastes.
B.

Om den anden, den tredje og den fjerde påstand
Sagsøgeren har med den anden og den tredje påstand anmodet Retten om at pålægge Kommissionen at betale ham udlandstillægget og at godtgøre de med dette tillæg forbundne rejseudgifter med virkning fra den 1. december 2017 og med tillæg af morarenter.
Sagsøgeren har med den fjerde påstand anmodet Retten om at annullere »anvendelsen af artikel 4, stk. 1, litra b), i bilag VII til vedtægten [på ham], indtil institutionerne erstatter den med ikke-diskriminerende bestemmelser«, såfremt den måtte tage den i stævningen fremsatte ulovlighedsindsigelse tages til følge.
Disse påstande skal imidlertid forkastes, idet de er accessoriske i forhold til annullationspåstanden, som selv skal forkastes, således som der netop er blevet redegjort for.
Det følger heraf, at Kommissionen skal frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til samme reglements artikel 135, stk. 1, kan Retten imidlertid, når det er påkrævet af rimelighedshensyn, beslutte, at en part, der taber sagen, ud over at bære sine egne omkostninger alene skal betale en brøkdel af modpartens omkostninger, eller at parten slet ikke skal afholde disse.
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer medlemsstater og institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne sagsomkostninger.
Henset til sagens omstændigheder finder Retten, at hver hovedpart bør bære sine egne omkostninger. Rådet bør i øvrigt som intervenerende institution bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Colin Brown og Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.

3)
Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.

Papasavvas
Gervasoni
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 5. oktober 2020.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.