CELEX: 62019TJ0657
Competencia
Prácticas colusorias
Mercado de los redondos para hormigón
Decisión por la que se declara la existencia de una infracción del artículo 65 CA, tras la expiración del Tratado CECA, sobre la base el Reglamento (CE) n.º 1/2003
Fijación de los precios
Limitación y control de la producción y de las ventas
Decisión adoptada a raíz de la anulación de decisiones anteriores
Celebración de una nueva audiencia en presencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros
Derecho de defensa
Principio de buena administración
Plazo razonable
Obligación de motivación
Proporcionalidad
Principio non bis in idem
Excepción de ilegalidad
Infracción única, compleja y continuada
Prueba de la participación en la práctica colusoria
Distanciamiento público
Competencia jurisdiccional plena

)
I.

Antecedentes del litigio
La demandante, Feralpi Holding SpA (anteriormente Feralpi Siderurgica SpA y Federalpi Siderurgica SRL), es un fabricante de redondos para hormigón con sede en Italia.
A.

Primera decisión de la Comisión (2002)
De octubre a diciembre de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas efectuó inspecciones, con arreglo al artículo 47 CA, en empresas italianas fabricantes de redondos para hormigón, entre ellas la demandante, y en una asociación de empresas, la Federazione Imprese Siderurgiche Italiane (Federación de Empresas Siderúrgicas Italianas; en lo sucesivo, «Federacciai»). También les dirigió solicitudes de información de conformidad con dicha disposición.
El 26 de marzo de 2002, la Comisión incoó un procedimiento con arreglo al artículo 65 CA y formuló cargos, en virtud del artículo 36 CA (en lo sucesivo, «pliego de cargos»), que fueron notificados, en particular, a la demandante. Esta respondió al pliego de cargos el 31 de mayo de 2002.
El 13 de junio de 2002 tuvo lugar una audiencia de las partes en el procedimiento administrativo.
El 12 de agosto de 2002, la Comisión formuló cargos adicionales (en lo sucesivo, «pliego de cargos adicional») contra las mismas destinatarias, sobre la base del artículo 19, apartado 1, del Reglamento n.
o
17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos [81 CE] y [82 CE] (
DO 1962, 13, p. 204
; EE 08/01, p. 22). En dicho pliego de cargos explicaba su postura acerca de la continuación del procedimiento tras la expiración del Tratado CECA, el 23 de julio de 2002. La demandante respondió al pliego de cargos adicional el 20 de septiembre de 2002.
El 30 de septiembre de 2002 tuvo lugar una nueva audiencia de las partes en el procedimiento administrativo en presencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros. Dicha audiencia versaba sobre el objeto del pliego de cargos adicional, esto es, las consecuencias jurídicas de la expiración del Tratado CECA sobre la continuación del procedimiento.
Al término del procedimiento administrativo, la Comisión adoptó la Decisión C(2002) 5087 final, de 17 de diciembre de 2002, relativa a un procedimiento incoado con arreglo al artículo 65 del Tratado CECA (COMP/37.956 — Redondos para hormigón) (en lo sucesivo, «Decisión de 2002»), dirigida a la Federacciai y a ocho empresas, entre ellas la demandante. En dicha Decisión declaró que, entre diciembre de 1989 y julio de 2000, estas últimas habían aplicado un acuerdo único, complejo y continuado en el mercado italiano de los redondos para hormigón en barras o en rollos (en lo sucesivo, «redondos para hormigón») que tenía como objeto o efecto la fijación de los precios y la limitación o el control de la producción o de las ventas, en contra de lo dispuesto en el artículo 65 CA, apartado 1. Por ello, impuso a la demandante una multa de un importe de 10,25 millones de euros.
El 4 de marzo de 2003, la demandante interpuso ante el Tribunal General un recurso contra la Decisión de 2002. El Tribunal General anuló dicha Decisión por lo que respecta a la demandante (sentencia de 25 de octubre de 2007, Feralpi Siderurgica/Comisión,
T‑77/03
, no publicada,
EU:T:2007:319
) y a las demás empresas destinatarias debido a que la base jurídica utilizada, es decir, el artículo 65 CA, apartados 4 y 5, ya no estaba en vigor en el momento de la adopción de dicha Decisión. Por ello, la Comisión no tenía competencia, en virtud de tales disposiciones, para declarar y sancionar una infracción del artículo 65 CA, apartado 1, una vez expirado el Tratado CECA. El Tribunal General no examinó los demás aspectos de dicha Decisión.
La Decisión de 2002 adquirió firmeza con respecto a la Federacciai, que no interpuso recurso ante el Tribunal General.
B.

Segunda decisión de la Comisión (2009)
Mediante escrito de 30 de junio de 2008, la Comisión informó a la demandante y a las demás empresas afectadas de su intención de adoptar una nueva decisión, corrigiendo la base jurídica utilizada. Precisó además que dicha decisión estaría basada en las pruebas presentadas en el pliego de cargos y en el pliego de cargos adicional. Requerida por la Comisión, la demandante presentó observaciones escritas el 31 de julio de 2008.
Mediante faxes de 24 de julio y 25 de septiembre de 2008, y posteriormente de 13 de marzo, 30 de junio y 15 de julio de 2009, la Comisión solicitó a la demandante información sobre la evolución de su estructura y de su volumen de negocios. La demandante respondió a estas solicitudes de información, respectivamente, mediante correos electrónicos de 4 de septiembre y 17 de octubre de 2008 y, posteriormente, de 3 de abril, 6 de julio y 22 de julio de 2009.
El 30 de septiembre de 2009, la Comisión adoptó la Decisión C(2009) 7492 final, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 65 del Tratado CECA (Asunto COMP/37.956 — Redondos para hormigón — Readopción), dirigida a las mismas empresas que en la Decisión de 2002, entre ellas la demandante. Esta Decisión fue adoptada con arreglo a las normas de procedimiento del Tratado CE y del Reglamento (CE) n.
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2003, L 1, p. 1
). Se basaba en las pruebas mencionadas en el pliego de cargos y en el pliego de cargos adicional y reproducía, en esencia, el contenido y las conclusiones de la Decisión de 2002. En particular, no se modificaba el importe de la multa impuesta a la demandante de 10,25 millones de euros.
El 8 de diciembre de 2009, la Comisión adoptó una decisión modificativa, que contenía en anexo los cuadros que mostraban las variaciones de precios omitidas en su Decisión de 30 de septiembre de 2009 y que corregía las remisiones a los números de dichos cuadros efectuadas en ocho notas a pie de página.
El 19 de febrero de 2010, la demandante interpuso un recurso ante el Tribunal General contra la Decisión de la Comisión de 30 de septiembre de 2009, en su versión modificada (en lo sucesivo, «Decisión de 2009»). El 9 de diciembre de 2014, el Tribunal General desestimó dicho recurso (sentencia de 9 de diciembre de 2014, Feralpi/Comisión,
T‑70/10
, no publicada,
EU:T:2014:1031
). El Tribunal General anuló parcialmente la Decisión de 2009 respecto a otra de sus destinatarias, redujo el importe de la multa impuesta a otras dos de sus destinatarias y desestimó los demás recursos interpuestos.
El 19 de febrero de 2015, la demandante interpuso un recurso de casación contra la sentencia de 9 de diciembre de 2014, Feralpi/Comisión (
T‑70/10
, no publicada,
EU:T:2014:1031
). Mediante sentencia de 21 de septiembre de 2017, Feralpi/Comisión (
C‑85/15 P
,
EU:C:2017:709
), el Tribunal de Justicia anuló la sentencia del Tribunal General y la Decisión de 2009 por lo que respecta, en particular, a la demandante.
En la sentencia de 21 de septiembre de 2017, Feralpi/Comisión (
C‑85/15 P
,
EU:C:2017:709
), el Tribunal de Justicia declaró que, cuando se adoptaba una decisión tomando como base el Reglamento n.
o
1/2003, era preciso que el procedimiento que desembocaba en esa decisión respetase las normas de procedimiento establecidas en ese Reglamento y en el Reglamento (CE) n.
o
773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2004, L 123, p. 18
), aunque dicho procedimiento se hubiera iniciado antes de su entrada en vigor.
Pues bien, el Tribunal de Justicia declaró en dicha sentencia que la audiencia de 13 de junio de 2002, la única que se refería al fondo del asunto, no podía considerarse conforme con los requisitos de procedimiento relativos a la adopción de una decisión basada en el Reglamento n.
o
1/2003 sin la participación de las autoridades de competencia de los Estados miembros.
El Tribunal de Justicia concluyó que el Tribunal General había incurrido en un error de Derecho al considerar que la Comisión no estaba obligada a organizar una nueva audiencia, antes de adoptar la Decisión de 2009, debido a que las empresas ya habían tenido la posibilidad de ser oídas en las audiencias de 13 de junio y de 30 de septiembre de 2002.
En su sentencia de 21 de septiembre de 2017, Feralpi/Comisión (
C‑85/15 P
,
EU:C:2017:709
), el Tribunal de Justicia recordó la importancia de la celebración de una audiencia a petición de las partes afectadas, a la que debe invitarse a las autoridades de competencia de los Estados miembros, constituyendo su omisión un vicio sustancial de forma.
El Tribunal de Justicia declaró que, puesto que no se había respetado este derecho explicitado en el Reglamento n.
o
773/2004, no era necesario que la empresa cuyo derecho había sido vulnerado demostrase que esa vulneración había podido influir, en perjuicio suyo, en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la Decisión controvertida.
El Tribunal de Justicia también anuló otras sentencias del Tribunal General, adoptadas el 9 de diciembre de 2014, que se pronunciaban sobre la legalidad de la Decisión de 2009, así como esta Decisión, con respecto a otras cuatro empresas, por los mismos motivos. En cambio, la Decisión de 2009 adquirió firmeza para las empresas destinatarias que no interpusieron recurso de casación contra las citadas sentencias.
C.

Tercera decisión de la Comisión (2019)
Mediante escrito de 15 de diciembre de 2017, la Comisión informó a la demandante de su intención de reanudar el procedimiento administrativo y de organizar, en este contexto, una nueva audiencia de las partes en dicho procedimiento en presencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros.
El 20 de diciembre de 2017 y el 16 de enero de 2018, la demandante informó a la Comisión de su deseo de participar en dicha audiencia. Mediante escrito de 1 de febrero de 2018, presentó observaciones en las que alegaba que la Comisión no estaba facultada para reanudar el procedimiento administrativo y la instaba, en consecuencia, a que no lo reanudara.
El 23 de abril de 2018, la Comisión celebró una nueva audiencia en cuanto al fondo del asunto, en la que participaron, en presencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros y del consejero auditor, la demandante y otras tres empresas destinatarias de la Decisión de 2009.
El 7 de mayo de 2018, la demandante presentó nuevas observaciones escritas sobre el asunto. Mediante escritos de 19 de noviembre de 2018 y de 18 de enero y 6 de mayo de 2019, la Comisión envió a la demandante tres solicitudes de información relativas a la evolución de su estructura y de su volumen de negocios. La demandante respondió a estas solicitudes de información mediante escritos de 7 de diciembre de 2018 y de 30 de enero y 9 de mayo de 2019, respectivamente.
El 4 de julio de 2019, la Comisión adoptó la Decisión C(2019) 4969 final, relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 65 del Tratado CECA (Asunto AT.37956 — Redondos para hormigón) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), dirigida a las cinco empresas respecto a las cuales se había anulado la Decisión de 2009, esto es, además de la demandante, Alfa Acciai SpA, Partecipazioni Industriali SpA (anteriormente Riva Acciaio SpA y posteriormente Riva Fire SpA; en lo sucesivo, «Riva»), Valsabbia Investimenti SpA y Ferriera Valsabbia SpA y Ferriere Nord SpA.
Mediante el artículo 1 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró la existencia de una infracción del artículo 65 CA, apartado 1, en el sector de los redondos para hormigón en Italia, entre el 6 de diciembre de 1989 y el 4 de julio de 2000, en la que habían participado la demandante y esas otras cuatro empresas. La infracción consistió en un acuerdo continuado o en prácticas concertadas que tenían como objeto o efecto la fijación de los precios y la limitación o el control de la producción o de las ventas en el mercado italiano de los redondos para hormigón.
La Comisión consideró responsable a la demandante por su participación en la práctica colusoria desde el 6 de diciembre de 1989 hasta el 27 de junio de 2000. Mediante el artículo 2 de la Decisión impugnada, le impuso consiguientemente una multa de un importe de 5,125 millones de euros, una vez aplicada una reducción del 50 % como consecuencia de la duración del procedimiento.
El 18 de julio de 2019 la Decisión impugnada fue notificada a la demandante.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 28 de septiembre de 2019, la demandante interpuso el presente recurso.
A propuesta de la Sala Cuarta, el Tribunal General decidió, de conformidad con el artículo 28 de su Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal General (Sala Cuarta ampliada) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, formuló preguntas por escrito a las partes y les pidió que presentasen ciertos documentos. Las partes respondieron a esas preguntas y peticiones de presentación de documentos dentro del plazo señalado.
En la vista de 3 de junio de 2021 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas escritas y orales formuladas por el Tribunal General. Durante la vista, a raíz de una pregunta del Tribunal General, la demandante aceptó que se renumeraran los motivos invocados en la demanda en apoyo del presente recurso a efectos de la redacción de la sentencia, lo que se hizo constar en el acta de la vista.
La demandante solicita al Tribunal General que:
–
Anule, total o parcialmente, la Decisión impugnada en la medida en que la afecta.
–
Suprima o, al menos, reduzca el importe de la multa que se le impone en dicha Decisión.
–
En su caso, «declare ilegal y no aplicable el artículo 25, apartados 3 a 6, del Reglamento n.
o
1/2003».
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal General que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
III.

Fundamentos de Derecho
Con carácter preliminar, procede señalar que la demandante solicita al Tribunal General, en su tercera pretensión, que «declare ilegal y no aplicable el artículo 25, apartados 3 a 6, del Reglamento n.
o
1/2003».
Pues bien, de la demanda se desprende que, con esta pretensión, la demandante plantea, por vía de excepción, la ilegalidad del artículo 25, apartados 3 a 6, del Reglamento n.
o
1/2003 en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión impugnada o de la pretensión de supresión o reducción de la multa.
Por tanto, se examinará la excepción de ilegalidad, como motivo, junto con los formulados en apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión impugnada o de la pretensión de supresión o reducción de la multa.
En apoyo de la pretensión de anulación de la Decisión impugnada o de la pretensión de supresión o reducción de la multa, la demandante formula ocho motivos:
–
el primero se basa en la vulneración del derecho de defensa y en la infracción de ciertas normas de procedimiento en la audiencia de 23 de abril de 2018;
–
el segundo se funda en la negativa de la Comisión, contraria a Derecho, a verificar, antes de adoptar la Decisión impugnada, la compatibilidad de dicha Decisión con el principio del plazo razonable del procedimiento;
–
el tercero tiene como fundamento la violación del principio del plazo razonable del procedimiento;
–
el cuarto tiene su base en el incumplimiento de la obligación de motivación, en errores de apreciación y en la violación del principio de proporcionalidad;
–
el quinto está basado en la violación del principio
non bis in idem
y del principio de seguridad jurídica;
–
el sexto se fundamenta en la ilegalidad del régimen de prescripción establecido en el artículo 25, apartados 3 a 6, del Reglamento n.
o
1/2003;
–
el séptimo se basa en la inexistencia de pruebas de su participación en el acuerdo entre 1989 y 1995;
–
el octavo está basado en la insuficiente motivación de la Decisión impugnada en cuanto a la apreciación de una infracción única, compleja y continuada con respecto a la demandante entre el 6 de diciembre de 1989 y el 27 de junio de 2000 y en la falta de prueba del carácter único y continuado de dicha infracción.
[
omissis
]
A.

Sobre el segundo motivo, basado en la negativa de la Comisión, contraria a Derecho, a verificar, antes de adoptar la Decisión impugnada, la compatibilidad de esta Decisión con el principio del plazo razonable del procedimiento
[
omissis
]
1.

Primera imputación, basada en un error de Derecho
La demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 41 de la Carta al no apreciar, antes de adoptar la Decisión impugnada, la compatibilidad de la adopción de dicha Decisión con el principio del plazo razonable.
A este respecto, procede señalar, como apunta la demandante, que la Comisión está obligada a respetar el principio del plazo razonable recogido en el artículo 41 de la Carta (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
, y de 5 de junio de 2012, Imperial Chemical Industries/Comisión,
T‑214/06
,
EU:T:2012:275
, apartado
).
Así pues, la Comisión debe tomar en consideración el transcurso del plazo cuando, haciendo uso del margen de apreciación que le confiere el Derecho de la Unión, aprecia si, en aplicación de las normas sobre competencia, se ha de iniciar un procedimiento y se ha de adoptar una decisión.
De la Decisión impugnada se desprende que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión no incumplió la obligación de tener en cuenta el transcurso del plazo cuando aprecia si se ha de iniciar un procedimiento y si se ha de adoptar una decisión sancionadora. La Decisión impugnada indica, en efecto, que dicha institución examinó, antes de pronunciarse, si, en el caso de autos, podía reanudarse el procedimiento y si este podía desembocar en la adopción de una decisión que impusiera una multa.
[
omissis
]
Así, de la Decisión impugnada se desprende que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión verificó, antes de adoptar dicha Decisión, si se había respetado el principio del plazo razonable, analizando la duración del procedimiento administrativo —incluidas las fases administrativas y las interrupciones debidas al control judicial—, las causas que podían explicar la duración del procedimiento y las consecuencias que podían extraerse de ello.
La demandante rebate esta conclusión afirmando que la Comisión, en la Decisión impugnada, se negó a pronunciarse sobre la duración excesiva del procedimiento, indicando que esta apreciación debía reservarse al juez de la Unión, sin que ella pudiera pronunciarse sobre este particular.
A este respecto, procede señalar que el juez de la Unión puede conocer de cuestiones relativas a la duración de los procedimientos. En los litigios sobre responsabilidad, debe condenar a las instituciones, órganos u organismos de la Unión cuando hayan causado un daño por violación del principio del plazo razonable (sentencias de 26 de noviembre de 2013, Kendrion/Comisión,
C‑50/12 P
,
EU:C:2013:771
, apartado
, y de 11 de julio de 2019, Italmobiliare y otros/Comisión,
T‑523/15
, no publicada,
EU:T:2019:499
, apartado
). En los litigios sobre anulación, la duración de un procedimiento puede tener como consecuencia la anulación de una decisión impugnada si se cumplen dos requisitos cumulativamente: el primero, que esa duración haya resultado excesiva, y el segundo, que la superación del plazo razonable haya obstaculizado el ejercicio del derecho de defensa (sentencias de 21 de septiembre de 2006, Technische Unie/Comisión,
C‑113/04 P
,
EU:C:2006:593
, apartados
y
; de 8 de mayo de 2014, Bolloré/Comisión,
C‑414/12 P
, no publicada,
EU:C:2014:301
, apartados
y
, y de 9 de junio de 2016, PROAS/Comisión,
C‑616/13 P
,
EU:C:2016:415
, apartados
a
).
Como señala la demandante, la competencia atribuida al juez de la Unión no exime a la Comisión de la apreciación que debe llevar a cabo cuando determina las consecuencias que deben extraerse de una sentencia de anulación con arreglo al artículo 266 TFUE.
Como se ha indicado, la Comisión debe tener en cuenta, cuando realiza tal apreciación, todos los elementos del asunto, en particular la oportunidad de adoptar una nueva decisión, la de imponer una sanción y la de reducir, en su caso, la sanción prevista si resulta, en especial, que, sin constituir en sí misma un incumplimiento culpable, la duración del procedimiento —en la medida en que ha incluido fases administrativas pero también, en su caso, interrupciones debidas al control judicial— ha podido influir en los factores que se deben tener en cuenta para determinar el importe de la multa, en particular en su carácter eventualmente disuasorio cuando tal apreciación tiene lugar mucho tiempo después de los hechos constitutivos de la infracción.
Esta apreciación, que versa, en particular, sobre la duración total del procedimiento, incluidas las fases judiciales, se realizó principalmente en el considerando 528 de la Decisión impugnada.
De ello se deduce que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión verificó, en la Decisión impugnada, si la duración del procedimiento podía obstar a la reanudación de este, si bien reconociendo que tal apreciación estaba sometida al control del juez de la Unión en los recursos sobre control de la legalidad y, en su caso, en los recursos por responsabilidad.
[
omissis
]
En consecuencia, la imputación debe desestimarse.
[
omissis
]
B.

Sobre el tercer motivo, basado en la violación del principio del plazo razonable del procedimiento
La demandante sostiene que debe anularse la Decisión impugnada porque fue adoptada al término de un procedimiento que superó el plazo razonable. Estima que, debido a la excesiva duración del procedimiento, la Comisión ya no podía ejercitar su potestad sancionadora. La argumentación desarrollada en apoyo del tercer motivo contiene, en esencia, cuatro imputaciones, refutadas todas ellas por la Comisión.
Antes de examinar estas imputaciones, procede recordar que, según el Tribunal de Justicia, la duración del procedimiento puede conllevar la anulación de la Decisión impugnada si se cumplen cumulativamente dos requisitos: el primero, que esa duración haya resultado excesiva, y el segundo, que la superación del plazo razonable haya obstaculizado el ejercicio del derecho de defensa (véase el apartado 172 anterior).
De ello se desprende que no cabe anular una decisión de la Comisión únicamente porque se haya superado el plazo razonable si el derecho de defensa de la demandante no se ha visto afectado por esta razón.
[
omissis
]
1.

Primera imputación, relativa a la duración de las fases administrativas
La demandante sostiene que la afirmación de la Comisión de que las fases administrativas del procedimiento siempre se han tramitado «rápidamente y sin interrupciones injustificadas» no tiene en cuenta la realidad de los hechos y solo puede considerarse correcta, a lo sumo, para la fase de adopción de la Decisión de 2002, pues esta fase duró, en su conjunto, dos años y dos meses.
Las demás fases del procedimiento administrativo que desembocaron en la adopción de la Decisión de 2009 y de la Decisión impugnada, respectivamente, estuvieron marcadas por períodos de inactividad de la Comisión manifiestamente excesivos.
La demandante estima que la duración del procedimiento administrativo en su conjunto también ha sido excesiva en sí misma, en particular, habida cuenta del asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión (
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
).
A este respecto, procede señalar que el Derecho de la Unión exige a las instituciones que, en el contexto de los procedimientos administrativos, tramiten los asuntos dentro de un plazo razonable (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de junio de 2012, Imperial Chemical Industries/Comisión,
T‑214/06
,
EU:T:2012:275
, apartado
).
En efecto, la obligación de observar un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos es un principio general del Derecho que se recoge, en particular, en el artículo 41, apartado 1, de la Carta (sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
; de 11 de abril de 2006, Angeletti/Comisión,
T‑394/03
,
EU:T:2006:111
, apartado
, y de 7 de junio de 2013, Italia/Comisión,
T‑267/07
,
EU:T:2013:305
, apartado
).
En el presente asunto, de los autos se desprende que la tramitación del asunto por la Comisión tuvo cuatro fases, que en total duraron seis años y un mes:
–
una primera fase, de un año y cinco meses de duración, separó las primeras medidas de investigación del envío del pliego de cargos a la Federacciai y a las empresas afectadas;
–
las tres fases siguientes son las que concluyeron respectivamente con la adopción de la Decisión de 2002, la Decisión de 2009 y la Decisión impugnada, cuya duración fue, respectivamente, de nueve meses, dos años y un mes, y un año y nueve meses.
Según la jurisprudencia, el carácter razonable del plazo debe apreciarse considerando las circunstancias propias de cada asunto, en particular la trascendencia del litigio para el interesado, la complejidad del asunto y el comportamiento de la parte demandante y de las autoridades competentes (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartados
y
).
Así pues, incluso suponiendo que, en otros asuntos, la fase administrativa posterior a la anulación por el juez de la Unión de una decisión de la Comisión, en un procedimiento reanudado a efectos de adoptar una nueva decisión, hubiera sido más breve que en las circunstancias del caso de autos, este hecho no permite por sí solo llegar a la conclusión de que se ha violado el principio del plazo razonable.
En efecto, procede examinar el carácter razonable del plazo considerando las circunstancias propias de cada asunto a la luz, en particular, de los criterios mencionados en el apartado 195 anterior.
En primer lugar, por lo que respecta a la trascendencia del litigio para el interesado, ha de recordarse que, en caso de un litigio relativo a una infracción del Derecho de la competencia, la exigencia fundamental de seguridad jurídica, de la que deben disfrutar los operadores económicos, así como el objetivo de garantizar que no se falsee la competencia en el mercado interior, presentan un interés considerable, no solo para la parte demandante y para sus competidores, sino también para terceros, debido al gran número de personas afectadas y a los intereses económicos en juego (véase la sentencia de 1 de febrero de 2017, Aalberts Industries/Unión Europea,
T‑725/14
,
EU:T:2017:47
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la Comisión declaró en la Decisión impugnada que la demandante había infringido el artículo 65 CA, apartado 1, al participar, del 6 de diciembre de 1989 al 27 de junio de 2000, en un acuerdo continuado o en prácticas concertadas relativas a los redondos para hormigón que tenían como objeto o efecto la fijación de los precios y la limitación o el control de la producción o de las ventas en el mercado interior.
Sobre la base de esta apreciación, la Comisión impuso a la demandante una multa de 5,125 millones de euros.
Habida cuenta de estos datos, cabe considerar que el asunto tenía gran trascendencia para la demandante.
En segundo lugar, por lo que respecta a la complejidad del asunto, procede señalar que los errores en que incurrió la Comisión se refieren a las consecuencias que debían extraerse, en cuanto al procedimiento, de la expiración del Tratado CECA.
Pues bien, es preciso recordar, como indicó la Comisión, que las cuestiones relacionadas con las normas aplicables a los hechos del asunto, tanto por lo que se refiere al fondo como en lo que respecta al procedimiento, como consecuencia de la expiración del Tratado CECA, presentaban cierta complejidad.
Por otra parte, la práctica colusoria abarcaba un período relativamente largo (diez años y siete meses), afectaba a un número significativo de operadores (ocho empresas, que incluían un total de once sociedades, y una asociación profesional) e implicaba un importante volumen de documentos aportados u obtenidos durante las inspecciones (unas 20000 páginas).
A la vista de estos datos, el asunto debe considerarse complejo.
En tercer lugar, en cuanto al comportamiento de las partes, se ha de indicar que la Comisión desarrolló una actividad continua, como consecuencia de las abundantes solicitudes que recibía de las partes en el procedimiento administrativo.
Así, la Comisión tuvo que tramitar, en el contexto de la adopción de la Decisión impugnada, numerosos escritos, al mismo tiempo que debía preparar la audiencia de 23 de abril de 2018 y examinar una propuesta de transacción presentada el 4 de diciembre de 2018 por ciertas partes en el procedimiento administrativo.
Conforme a estos datos, considerados en su conjunto, la duración de las fases administrativas del procedimiento no resulta haber sido excesiva a la vista de las circunstancias específicas del asunto y, en particular, de su complejidad, en un contexto en el que no se puede reprochar a la Comisión ningún período de inactividad injustificada en las etapas que marcaron dichas fases administrativas.
En consecuencia, la imputación debe desestimarse.
2.

Segunda imputación, relativa a la duración de las fases judiciales
La demandante critica la excesiva duración, a su juicio, de los procedimientos judiciales. Alega, por una parte, que la duración total de estos procedimientos fue de doce años, y, por otra, que cada procedimiento ante el Tribunal General (asuntos T‑77/03 y T‑70/10) duró casi cinco años.
A este respecto, procede recordar que la obligación de observar un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos constituye un principio general del Derecho que se recoge, en particular, en el artículo 41, apartado 1, de la Carta.
En el mismo sentido, la inobservancia de un plazo de enjuiciamiento razonable constituye una irregularidad de procedimiento (sentencia de 16 de julio de 2009, Der Grüne Punkt — Duales System Deutschland/Comisión,
C‑385/07 P
,
EU:C:2009:456
, apartado
).
En efecto, toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un tribunal independiente e imparcial, establecido por la ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella, de conformidad con el artículo 47 de la Carta y el artículo 6 del CEDH (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de julio de 2009, Der Grüne Punkt — Duales System Deutschland/Comisión,
C‑385/07 P
,
EU:C:2009:456
, apartados
a
, y de 5 de junio de 2012, Imperial Chemical Industries/Comisión,
T‑214/06
,
EU:T:2012:275
, apartados
y
).
Según la jurisprudencia, la vía para sancionar el incumplimiento por parte de un órgano jurisdiccional de la Unión de su obligación de juzgar dentro de un plazo razonable consiste, no en un recurso de anulación y de supresión o reducción del importe de la multa, sino en un recurso de indemnización, recurso que constituye un remedio efectivo (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 26 de noviembre de 2013, Gascogne Sack Deutschland/Comisión,
C‑40/12 P
,
EU:C:2013:768
, apartado
, y de 21 de septiembre de 2017, Feralpi/Comisión,
C‑85/15 P
,
EU:C:2017:709
, apartado
).
Esta jurisprudencia se explica por el interés, que anima al juez de la Unión, de no supeditar la legalidad de una decisión adoptada por la Comisión a las condiciones en las que el juez ha tramitado un procedimiento judicial (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
).
Por tanto, la imputación debe desestimarse por inoperante.
3.

Tercera imputación, relativa a la duración total del procedimiento
La demandante impugna la duración total de la tramitación del expediente desde los primeros actos de instrucción hasta la adopción de la Decisión impugnada. Estima que el hecho de que, cuando se produjo esta adopción, hubiesen transcurrido casi diecinueve años y se contemplasen ciertos comportamientos que se habían producido hacía más de treinta años tiene como consecuencia que la duración del procedimiento sea contraria al principio del plazo razonable.
A este respecto, procede señalar que la obligación de respetar un plazo razonable es aplicable a cada una de las etapas de un procedimiento y al conjunto del procedimiento (véanse, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartados
y
, y las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Solvay/Comisión,
C‑109/10 P
,
EU:C:2011:256
, punto
).
En el caso de autos, procede señalar que el período en el que se desarrolló el procedimiento administrativo en su conjunto fue excepcionalmente largo, lo que llevó, además, a la Comisión a reducir la multa que se impuso finalmente a la demandante (véase el apartado 169 anterior).
Sin embargo, en el presente asunto, la duración total del procedimiento administrativo puede explicarse por la complejidad del expediente, entendiéndose que, en determinados aspectos, se debe a elementos referidos al asunto propiamente dicho, mientras que, en otros, guarda relación con el contexto en el que se enmarca el expediente, a saber, la expiración del Tratado CECA (véanse los anteriores apartados 202 a 205).
Es cierto que la Comisión cometió errores al apreciar las consecuencias que debían extraerse de la expiración del Tratado CECA y que dichos errores dieron lugar a las anulaciones dictadas por el Tribunal General y, posteriormente, por el Tribunal de Justicia.
No obstante, estos errores y el impacto que hayan podido tener en la duración del procedimiento administrativo deben apreciarse teniendo en cuenta la complejidad de las cuestiones planteadas.
Por otra parte, la duración total del procedimiento administrativo es imputable en parte a las interrupciones debidas al control judicial y está, por tanto, relacionada con el número de recursos interpuestos ante el juez de la Unión sobre diferentes aspectos del asunto.
A este respecto, procede señalar que la posibilidad que tienen las empresas, en una situación como la de la demandante, de que sus asuntos sean examinados más de una vez por las autoridades administrativas y, en su caso, por los órganos jurisdiccionales de la Unión es inherente al sistema establecido por los autores de los Tratados para el control de los comportamientos y operaciones en materia de competencia.
Así, la obligación que tiene la autoridad administrativa de cumplir diversas formalidades y trámites antes de poder adoptar una decisión final en el ámbito de la competencia y la posibilidad de que tales formalidades o trámites den lugar a un recurso no pueden ser utilizadas por una empresa como argumentos al término del proceso para alegar que se ha excedido el plazo razonable (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Wahl presentadas en los asuntos Feralpi y otros/Comisión,
C‑85/15 P, C‑86/15 P y C‑87/15 P, C‑88/15 P y C‑89/15 P
,
EU:C:2016:940
, punto
).
En estas circunstancias, no cabe considerar que, apreciada en su conjunto, la duración del procedimiento administrativo haya sido excesiva ni que, por tanto, haya podido impedir que la Comisión adoptara una nueva decisión que impusiera una multa.
En consecuencia, la imputación debe desestimarse.
4.

Cuarta imputación, relativa al efecto, en el derecho de defensa, de la duración del procedimiento
La demandante sostiene que la duración excesiva del procedimiento administrativo afectó al ejercicio de su derecho de defensa en la tercera fase de ese procedimiento, comprendido entre la sentencia de 21 de septiembre de 2017, Feralpi/Comisión (
C‑85/15 P
,
EU:C:2017:709
), y la adopción de la Decisión impugnada.
A este respecto, procede recordar que, como se ha indicado en el apartado 186 anterior, se han de cumplir dos requisitos para que el juez anule la decisión adoptada por la Comisión debido a la violación del principio del plazo razonable. Al no cumplirse el primero (duración excesiva del procedimiento), no es necesario, en principio, verificar, en respuesta a la cuarta imputación, si la duración del procedimiento administrativo obstaculizó el ejercicio del derecho de defensa. No obstante, se realizará este examen, a mayor abundamiento, para responder plenamente a las inquietudes manifestadas por la demandante.
Por una parte, es preciso señalar que, durante el procedimiento considerado en su conjunto, la demandante tuvo ocasión, al menos siete veces, de expresar sus puntos de vista y de formular alegaciones (véanse los anteriores apartados 3 a 6, 10, 23 y 24).
En particular, la demandante pudo expresar sus puntos de vista, durante la tercera fase administrativa, en sus observaciones de 1 de febrero de 2018, en la audiencia de 23 de abril de 2018 y en sus observaciones de 7 de mayo de 2018 (véanse los apartados 23 a 25 anteriores).
Por otra parte, el examen del primer motivo ha permitido demostrar que el derecho de defensa de la demandante no se había visto afectado ni por el hecho de que no todos los operadores que habían participado en las audiencias anteriores estuviesen presentes en la audiencia de 23 de abril de 2018, ni por el hecho de que los representantes de las autoridades de competencia de los Estados miembros supieran, en el momento en que expresaron su opinión en el Comité consultivo, que con anterioridad se habían adoptado dos decisiones —una de las cuales había sido confirmada por el Tribunal General— contra las empresas afectadas (véanse los apartados 55 a 149 anteriores).
De estos datos resulta que, incluso suponiendo que la duración del procedimiento administrativo pudiera considerarse contraria al principio del plazo razonable, no se cumplen las condiciones que han de concurrir para que se anule la Decisión impugnada, puesto que la demandante no ha podido acreditar ninguna vulneración del derecho de defensa derivado de dicha duración.
En estas circunstancias, procede considerar que no se ha cumplido ninguno de los requisitos establecidos para que el Tribunal General pueda anular la Decisión impugnada sobre la base de la violación del principio del plazo razonable.
Por tanto, debe desestimarse la imputación y, con ella, el tercer motivo considerado en su conjunto.
C.

Sobre el cuarto motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación, en errores de apreciación y en la violación del principio de proporcionalidad
[
omissis
]
1.

Primera imputación, relativa a la errónea decisión de la Comisión de adoptar una nueva decisión por la que se impone una multa
La demandante sostiene que la Comisión ejerció incorrectamente su facultad de apreciación primando la aplicación efectiva y el efecto disuasorio de las normas sobre competencia sobre el principio del plazo razonable. La Decisión impugnada adolece también, a su juicio, de insuficiente motivación en este punto.
A este respecto, procede señalar que el artículo 105 TFUE, apartado 1, atribuye a la Comisión la misión de velar por la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE.
Por ello, la Comisión debe definir y aplicar, según la jurisprudencia, la política en materia de competencia de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de octubre de 2013, Vivendi/Comisión,
T‑432/10
, no publicada,
EU:T:2013:538
, apartado
y jurisprudencia citada).
En este contexto, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación, como pone de manifiesto el Reglamento n.
o
1/2003, según el cual, si constata la existencia de una infracción, «podrá», por una parte, ordenar a las empresas involucradas que pongan fin a dicha infracción (artículo 7, apartado 1) y, por otra parte, imponer multas a las empresas infractoras (artículo 23, apartado 2).
De este modo, en materia de competencia, se ha atribuido a la Comisión, con independencia de la vía seguida para poner en su conocimiento el expediente —a saber, en particular, en el marco de una denuncia o por propia iniciativa—, la facultad de decidir si determinados comportamientos deben ser objeto de un procedimiento, una decisión y una multa en función de las prioridades que defina en su política en dicha materia.
Sin embargo, la existencia de esa facultad no exime a la Comisión de su obligación de motivación (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de marzo de 2020, LL‑Carpenter/Comisión,
T‑531/18
, no publicada,
EU:T:2020:91
, apartado
y jurisprudencia citada).
En un contexto en el que —como en el caso de autos—, por un lado, se ha anulado en dos ocasiones una decisión adoptada por la Comisión y, por otro lado, el tiempo transcurrido entre los primeros actos de instrucción y la adopción de la decisión ha sido excepcionalmente largo, corresponde a dicha institución, en virtud del principio de buena administración, tener en cuenta la duración del procedimiento y las consecuencias que haya podido tener esa duración en la decisión de actuar contra las empresas afectadas, apreciación que debe figurar, por tanto, en la motivación de la decisión.
En primer lugar, procede señalar que, como se desprende de la respuesta al tercer motivo, en las circunstancias del caso de autos no se violó el principio del plazo razonable.
De ello se desprende que la alegación de la demandante de que la Comisión ejerció incorrectamente su facultad de apreciación porque no tuvo en cuenta el hecho de que la duración del procedimiento había excedido el plazo razonable debe ser rechazada directamente.
En segundo lugar, es preciso poner de manifiesto, en cualquier caso, por lo que respecta a la motivación facilitada por la Comisión en la Decisión impugnada, que esta institución indicó con detalle, por un lado, en los considerandos 526 a 529 de la Decisión impugnada y, por otro, en los considerandos 536 a 573 de dicha Decisión, las razones por las que estimaba que era necesario adoptar una nueva decisión que declarara la existencia de la infracción e impusiera una multa a las empresas afectadas.
Así, la Comisión indicó, en primer término, que la duración del procedimiento no entrañaba, a su juicio, ninguna violación del principio del plazo razonable (considerandos 528 y 555 de la Decisión impugnada) y que no se había vulnerado el derecho de defensa de las empresas, puesto que, por un lado, estas habían podido presentar sus observaciones en cuanto a la reanudación del procedimiento y, por otro, también habían expuesto sus argumentos en la audiencia de23 de abril de 2018. Sobre este particular, precisó que la demandante no había aportado ningún dato concreto en apoyo de su alegación de que no había podido ejercer plenamente su derecho de defensa (considerandos 556 y 557 de dicha Decisión).
No obstante, la Comisión admitió haber cometido errores de procedimiento y reconoció que estos errores habían podido contribuir a prolongar la duración del procedimiento.
La Comisión ponderó entonces, en la Decisión impugnada, el interés general en garantizar la aplicación efectiva de las normas en materia de competencia y el interés en mitigar las posibles consecuencias de los errores de procedimiento cometidos (considerando 559 de la Decisión impugnada).
A estos efectos, la Comisión señaló que las empresas de que se trata habían participado durante once años en una infracción considerada como una de las restricciones más graves en materia de competencia. Indicó que, en tal contexto, no adoptar una nueva decisión por la que se declare la participación de las empresas en dicha infracción sería contrario al interés general en garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la competencia de la Unión e iría más allá del interés en mitigar las consecuencias de una eventual vulneración de los derechos fundamentales sufrida por las empresas destinatarias (considerandos 560 y 561 de la Decisión impugnada).
Al término de esta ponderación, la Comisión llegó a la conclusión de que, puesto que se había cometido una infracción, solo podría garantizar que los autores de la infracción no quedaran impunes y fueran efectivamente disuadidos de adoptar un comportamiento similar en el futuro adoptando la Decisión impugnada (considerandos 563 a 569 de la Decisión impugnada).
Finalizado el análisis, la Comisión precisó que, para mitigar las consecuencias negativas que pudiera haber causado la duración del procedimiento, procedimiento que pretendía corregir los vicios procedimentales que se habían producido durante la investigación no imputables a las empresas de que se trata, había decidido reducir en un 50 % el importe de las multas impuestas (considerandos 570 a 573 de la Decisión impugnada).
Por tanto, la Decisión impugnada pone de manifiesto que la Comisión proporcionó una motivación detallada que mostraba, de manera clara e inequívoca, el razonamiento que había seguido para justificar la adopción de una nueva decisión, a pesar de las dos anulaciones que habían tenido lugar en el pasado.
En consecuencia, debe desestimarse la imputación.
[
omissis
]
2.

Cuarta imputación, relativa a la violación del principio de proporcionalidad
La demandante alegó, en sus escritos y en la audiencia, que, debido a la duración excesiva del procedimiento, la adopción de la Decisión impugnada era contraria al principio de proporcionalidad. A este respecto, formula tres alegaciones. Sostiene, en primer término, que el procedimiento administrativo no debió reanudarse. En segundo término, que, puesto que dicho procedimiento se reanudó, la Comisión habría podido adoptar una decisión sin imponer sanción alguna. En tercer término, que, dado que la Comisión impuso indebidamente una multa, el Tribunal General debe modificar su importe.
A este respecto, procede recordar que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para alcanzar el objetivo perseguido, entendiéndose que, cuando exista la posibilidad de elegir entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deberán ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros,
C‑331/88
,
EU:C:1990:391
, apartado
, y de 14 de julio de 2005, Países Bajos/Comisión,
C‑180/00
,
EU:C:2005:451
, apartado
).
Es preciso recordar en cuanto a la primera alegación formulada por la demandante que, en el caso de autos, la Comisión reanudó el procedimiento administrativo, como se lo permite la jurisprudencia en caso de anulación de un acto del que sea autora (véanse los apartados 49 y 51 anteriores).
Como se desprende del análisis de los motivos primero y tercero, la reanudación del procedimiento administrativo no puede dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada, toda vez que la demandante no ha demostrado que la duración de dicho procedimiento hubiera sido excesiva ni que su derecho de defensa se hubiera visto afectado, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 172 anterior. Pues bien, en el caso de autos, del análisis de los motivos primero y tercero se desprende que la demandante no puede invocar tales violaciones.
No obstante lo anterior, la Comisión se preocupó por justificar, en la Decisión impugnada, las razones por las que le parecían justificadas la reanudación del procedimiento administrativo, así como la adopción de una nueva decisión y la imposición de una sanción, a saber:
–
garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la competencia y evitar la impunidad de las empresas de que se trata;
–
disuadir a las empresas implicadas de que cometan una nueva infracción del Derecho de la competencia;
–
facilitar las acciones de indemnización ejercitadas por los posibles perjudicados de la práctica colusoria.
En estas circunstancias, procede desestimar la primera alegación de la demandante.
Por lo que respecta a la segunda alegación de la demandante, procede recordar que la Comisión procuró mitigar las consecuencias de la duración del procedimiento para las empresas destinatarias de la Decisión impugnada concediéndoles una reducción del 50 % del importe de la multa.
Según la demandante, el principio de proporcionalidad exigía, no obstante, que, en el presente asunto, en caso de que se adoptase una tercera decisión, no se le impusiera multa alguna.
A este respecto, como se ha recordado en el apartado 172 anterior, el hecho de que se haya superado el plazo razonable, suponiéndolo acreditado, no basta por sí solo para anular la Decisión impugnada, ya que la anulación queda reservada para las situaciones en las que se haya obstaculizado el ejercicio del derecho de defensa.
Además, como se ha recordado en el apartado 172 anterior, cuando la superación del plazo razonable no obstaculiza el ejercicio del derecho de defensa, la indemnización del daño causado puede solicitarse en un recurso de indemnización ante el juez de la Unión.
La demandante, para quien la interposición de un recurso de indemnización no es un «remedio efectivo», ya que retrasaría aún más la apreciación de la vulneración de su derecho a un plazo razonable, critica esta postura.
A este respecto, procede recordar que el artículo 47, apartado 1, de la Carta establece el derecho a la tutela judicial efectiva, que es una prerrogativa cuyo respeto debe garantizar el juez de la Unión. Este derecho debe ejercerse dentro del sistema formado por los recursos que se establecen en el Tratado: el recurso de anulación, que sirve para controlar la legalidad de los actos de la Unión, y el recurso de indemnización, que tiene por objeto la indemnización del daño causado por un comportamiento contrario a Derecho de sus instituciones, órganos u organismos. En este sistema, para que se anule un acto lesivo, la demandante debe demostrar que la validez de dicho acto ha quedado viciada por el comportamiento contrario a Derecho de su autor.
En el caso de autos, la demandante no ha demostrado que la Decisión impugnada adoleciera de ilegalidad alguna basada en la vulneración del derecho a un plazo razonable o en el menoscabo del derecho de defensa que pudiera dar lugar a su anulación.
En consecuencia, debe desestimarse la segunda alegación de la demandante.
En su tercera alegación, la demandante solicita al Tribunal General, en esencia, que ejerza su competencia jurisdiccional plena y que modifique el importe de la multa que se le impuso, para tener en cuenta las circunstancias del caso de autos, de conformidad con el principio de proporcionalidad.
A este respecto, procede recordar que el juez de la Unión está facultado para ejercer una competencia jurisdiccional plena en virtud del artículo 261 TFUE y del artículo 31 del Reglamento n.
o
1/2003 cuando se somete a su apreciación la cuestión del importe de la multa (sentencia de 10 de abril de 2014, Comisión/Siemens Österreich y otros y Siemens Transmission & Distribution y otros/Comisión,
C‑231/11 P a C‑233/11 P
,
EU:C:2014:256
, apartado
).
En el caso de autos, la demandante formuló esta pretensión ante el Tribunal General, como se desprende, en particular, del apartado 158 de la demanda, en el que, resumiendo sus pretensiones, indica que desea que, como mínimo, se reduzca el importe de la multa en virtud, en particular, del artículo 261 TFUE.
Cuando ejerce su competencia jurisdiccional plena, más allá de realizar un mero control de la legalidad, que solo permite desestimar el recurso de anulación o anular (total o parcialmente) el acto impugnado, el juez de la Unión está facultado para tomar en consideración todas las circunstancias de hecho con el fin, en su caso, de modificar el importe de la sanción [véanse, en este sentido, las sentencias de 3 de septiembre de 2009, Prym y Prym Consumer/Comisión,
C‑534/07 P
,
EU:C:2009:505
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 10 de noviembre de 2021, Google y Alphabet/Comisión (Google Shopping),
T‑612/17
, recurrida en casación,
EU:T:2021:763
, apartado
].
En el ejercicio de su competencia jurisdiccional plena, el juez de la Unión puede suprimir, reducir o incluso aumentar la multa impuesta (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Siemens y otros/Comisión,
C‑239/11 P, C‑489/11 P y C‑498/11 P
, no publicada,
EU:C:2013:866
, apartado
y jurisprudencia citada).
En estas circunstancias, el juez de la Unión también puede, en su caso, realizar apreciaciones diferentes de las efectuadas por la Comisión para determinar el importe de la multa impuesta (véase la sentencia de 21 de enero de 2016, Galp Energía España y otros/Comisión,
C‑603/13 P
,
EU:C:2016:38
, apartado
).
En la Decisión impugnada, la Comisión, sin apreciar ni vulneración del plazo razonable ni vulneración del derecho de defensa, concedió a la demandante una reducción del importe de la multa, que justificó del siguiente modo:
–
«habida cuenta de […] la inseguridad creada por la transición entre ambos Tratados, circunstancia excepcional que, en aquel momento, no estaba expresamente regulada por la jurisprudencia, […] la Comisión considera oportuno que las partes destinatarias de la presente Decisión se beneficien de una reducción de la multa» (considerando 570);
–
esta reducción se concede «con el fin de mitigar las consecuencias negativas que pudiera haber causado a estas partes la larga duración del procedimiento, que [ha sido] necesaria para paliar ciertos vicios de procedimiento que se produjeron durante su desarrollo y que no son imputables a las partes destinatarias de la presente Decisión» (considerando 570);
–
«la concesión espontánea por parte de la Comisión de una reducción del importe de la multa […] debe considerarse suficiente […] para mitigar los eventuales efectos perjudiciales sufridos por las partes destinatarias como consecuencia de la larga duración del procedimiento» (considerando 572);
–
«las partes destinatarias podrán […] beneficiarse de una reducción adecuada de las multas […] con el fin de mitigar los eventuales efectos perjudiciales causados por los errores de procedimiento cometidos por la Comisión» (considerando 573);
–
«la Comisión considera […] que los errores de procedimiento que cometió en el marco de la transición entre el Tratado CECA y el Tratado CE y la mayor duración del procedimiento que puede haberse derivado de esos errores pueden justificar una indemnización adecuada para las destinatarias de la presente Decisión» (considerando 991);
–
«habida cuenta de la facultad de apreciación de que dispone la Comisión en materia de fijación de multas, puede […] [conceder] a las destinatarias de la presente Decisión una reducción de la multa que debe calcularse de modo que no penalice a las empresas destinatarias por errores de procedimiento que no han cometido, pero que, al mismo tiempo, no son tan graves como para dejar sin efecto el principio de que los cárteles son infracciones muy graves del Derecho de la competencia» (considerando 992);
–
«para tener debidamente en cuenta estos factores, la Comisión concluye que se debe reconocer a todas las destinatarias de la presente Decisión una reducción de la multa del 50 % en concepto de circunstancia atenuante extraordinaria» (considerando 994).
De ello resulta que, para conceder la reducción del importe de la multa impuesta a la demandante, la Comisión se basó, en esencia, en los siguientes hechos:
–
el asunto fue tramitado cuando expiraba el Tratado CECA;
–
esta situación provocó dificultades en cuanto a la identificación de las normas aplicables;
–
estas dificultades dieron lugar a las anulaciones de las Decisiones de 2002 y de 2009 por los órganos jurisdiccionales de la Unión;
–
dichas anulaciones conllevaron una dilación del procedimiento, en una medida que pudo haber repercutido desfavorablemente en la situación de las empresas afectadas;
–
cabía tener en cuenta estas circunstancias para determinar el importe de la multa.
A este respecto, procede señalar que la Comisión indica en varias ocasiones, en los considerandos citados en el apartado 288 anterior, que, al acordar la reducción del importe de la multa de que se trata, pretendía «mitigar» o «indemnizar» los «efectos perjudiciales», es decir, el daño que pudieron haber causado «errores» imputables a ella.
Aunque tales términos suelen asociarse a procedimientos de carácter indemnizatorio, de la Decisión impugnada no se desprende que, acordando la reducción del importe de la multa de que se trata, la intención de la Comisión fuera conceder una indemnización por un daño causado por un comportamiento contrario a Derecho. En ninguna parte de dicha Decisión reconoce la Comisión haber adoptado un comportamiento contrario a Derecho, por ejemplo, superando el plazo razonable del procedimiento o vulnerando el derecho de defensa de la demandante. En varios pasajes de dicha Decisión se remite, por el contrario, a la jurisprudencia según la cual, en caso de imputación relativa a la duración del procedimiento, el remedio debe hallarse en el recurso de indemnización (considerandos 568 y 578).
Así pues, procede considerar, habida cuenta de estos diversos elementos, que, con la reducción del importe de la multa de que se trata concedida por la Comisión, esta no pretendía indemnizar un comportamiento contrario a Derecho, sino simplemente tener en cuenta las circunstancias del caso de autos en el marco de la amplia facultad de apreciación que le reconoce para la imposición de sanciones, en particular, la sentencia de 19 de marzo de 2009, Archer Daniels Midland/Comisión (
C‑510/06 P
,
EU:C:2009:166
), apartado
(véase el apartado 288 anterior).
En el ejercicio de su competencia jurisdiccional plena, el Tribunal General estima que, en el caso de autos, no se puede suprimir la multa, debido, en particular, a la necesidad de garantizar la plena aplicación del Derecho de la competencia a la infracción especialmente grave y de duración significativamente larga que se constató contra la demandante, puesto que no se han impugnado válidamente la motivación y la prueba de dicha infracción, así como la participación en ella de la demandante (véanse los motivos séptimo y octavo posteriores).
Dicho esto, hay que tener en cuenta que la multa infligida a la demandante no se impuso en los años posteriores a la comisión de los últimos comportamientos contrarios a la competencia apreciados por la Comisión, sino casi veinte años después.
A este respecto, en el caso de autos, al determinar el importe de la multa debe tomarse en consideración, entre todas las circunstancias pertinentes, su carácter disuasorio.
En efecto, la consideración del carácter disuasorio persigue garantizar que el importe de la multa incitará, en suficiente medida, a la empresa de que se trate, y, con carácter general, a todos los operadores económicos, a respetar las normas sobre competencia de la Unión (véase la sentencia de 17 de junio de 2010, Lafarge/Comisión,
C‑413/08 P
,
EU:C:2010:346
, apartado
).
En el caso de autos, el objetivo disuasorio ya se ha aplicado respecto a la demandante, parcialmente en cualquier caso, por un lado, mediante la sanción que se le impuso en la Decisión de 2002, y posteriormente en la de 2009, y, por otro lado, mediante la perspectiva de que se pudiera mantener esta sanción al término del procedimiento si se desestimasen los recursos judiciales interpuestos por la demandante contra esas decisiones o si, en caso de anulación de dichas decisiones, se adoptase una nueva decisión que volviera a imponer una sanción (véase el apartado 257 anterior).
En estas circunstancias, procede considerar, en el ejercicio de la competencia jurisdiccional plena, que, habida cuenta del tiempo transcurrido entre los últimos comportamientos contrarios a la competencia y la adopción de la Decisión impugnada, la fijación del importe de la multa por debajo del importe de base de 10,25 millones de euros determinado por la Comisión en dicha Decisión, con arreglo a sus Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del apartado 2 del artículo 15 del Reglamento n.
o
17 y del apartado 5 del artículo 65 [CA] (
DO 1998, C 9, p. 3
), las cuales pueden orientar a los órganos jurisdiccionales de la Unión cuando ejercen dicha competencia (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de diciembre de 2012, Comisión/Verhuizingen Coppens,
C‑441/11 P
,
EU:C:2012:778
, apartado
), resulta suficiente, en el caso de autos, para producir el efecto disuasorio buscado.
A la vista de lo anterior, es adecuada la reducción del 50 % del importe de la multa como consecuencia del tiempo transcurrido entre los últimos comportamientos contrarios a la competencia y la adopción de la Decisión impugnada.
En conclusión, procede:
–
desestimar la imputación y, con ella, el cuarto motivo, en la medida en que pretenden que se anule total o parcialmente la Decisión impugnada;
–
desestimar la imputación y, con ella, el cuarto motivo, en la medida en que persiguen que se suprima o reduzca el importe de la multa impuesta a la demandante, considerando que la reducción del importe de la multa en un 50 % concedida por la Comisión en la Decisión impugnada era adecuada, habida cuenta de la atenuación del necesario efecto disuasorio de la sanción debido al tiempo transcurrido entre el fin de la infracción y la imposición de la multa.
D.

Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio non bis in idem y del principio de seguridad jurídica
La demandante sostiene que el principio
non bis in idem
y el principio de seguridad jurídica que subyace se oponían a la adopción de la Decisión impugnada.
La Comisión refuta la argumentación de la demandante.
A este respecto, procede señalar que el principio
non bis in idem
está expresado:
–
por una parte, en el artículo 50 de la Carta, según el cual «nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley»;
–
por otra parte, en el artículo 4, apartado 1, del Protocolo n.
o
7 del CEDH.
Como corolario de la fuerza de cosa juzgada, el principio
non bis in idem
garantiza la seguridad jurídica y la equidad, asegurando que, cuando haya sido juzgada y, en su caso, condenada, la persona afectada tenga la certeza de que no se la enjuiciará de nuevo por la misma infracción (sentencia de 3 de abril de 2019, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie,
C‑617/17
,
EU:C:2019:283
, apartado
).
En materia de competencia, en particular, el principio
non bis in idem
prohíbe, en principio, que se condene o se inicie un procedimiento sancionador de nuevo contra una empresa por un comportamiento contrario a la competencia a causa del cual ya ha sido sancionada o del que se la ha declarado no responsable mediante una decisión anterior que ya no puede ser objeto de recurso (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
, y de 1 de julio de 2009, ThyssenKrupp Stainless/Comisión,
T‑24/07
,
EU:T:2009:236
, apartado
).
La aplicación del principio
non bis in idem
exige, en particular, que haya habido un pronunciamiento sobre la existencia de la infracción o que la apreciación de esta haya sido objeto de un control de legalidad (sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
).
Si se cumple este requisito, el principio
non bis in idem
prohíbe una nueva apreciación, en cuanto al fondo, de la existencia de la infracción cuando esta nueva apreciación tenga como consecuencia:
–
o bien la imposición de una segunda sanción, añadida a la primera, en el supuesto de que se estimara de nuevo la existencia de responsabilidad;
–
o bien la imposición de una primera sanción, en el supuesto de que una segunda decisión declarase dicha responsabilidad, después de que la primera la hubiera excluido (sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
).
En cambio, el principio
non bis in idem
no se opone a que se reanude un procedimiento que tenga por objeto el mismo comportamiento contrario a la competencia cuando una primera decisión ha sido anulada por motivos de forma, sin que haya habido un pronunciamiento sobre el fondo de los hechos imputados, de manera que la decisión de anulación no tiene el valor de una «absolución» en el sentido que se atribuye a dicho término en el ámbito punitivo (sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
, y de 1 de julio de 2009, ThyssenKrupp Stainless/Comisión,
T‑24/07
,
EU:T:2009:236
, apartado
).
En efecto, en ese caso, las sanciones impuestas por la nueva decisión no se añaden a las impuestas por la decisión anulada, sino que las sustituyen (sentencias de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
, y de 1 de julio de 2009, ThyssenKrupp Stainless/Comisión,
T‑24/07
,
EU:T:2009:236
, apartado
).
En el caso de autos, debe señalarse que, hasta la fecha, no se ha pronunciado ninguna decisión con carácter definitivo sobre el fondo del asunto en lo que respecta a la participación de la demandante en las infracciones que se le imputan. La Decisión de 2002 fue anulada por el Tribunal General debido a la base jurídica utilizada por la Comisión y la Decisión de 2009 fue anulada por vicios sustanciales de forma, sin que, en ninguno de estos dos casos, se hubiera adoptado una posición definitiva sobre los motivos de fondo invocados por la demandante, relativos a su participación en los hechos que se le imputan. La sentencia de 9 de diciembre de 2014, Feralpi/Comisión (
T‑70/10
, no publicada,
EU:T:2014:1031
), es la única que se pronunció sobre tales motivos, pero fue íntegramente anulada por el Tribunal de Justicia. En estas circunstancias, no puede considerarse que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión hubiese sancionado a la demandante o hubiese iniciado actuaciones contra ella dos veces por los mismos hechos (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartado
).
En cuanto a la sanción impuesta a la demandante en la Decisión impugnada, esta sustituye a la impuesta en la Decisión de 2009, que había sustituido, a su vez, a la sanción impuesta en la Decisión de 2002. Los importes abonados por la demandante en virtud de la multa impuesta en la Decisión de 2002, y posteriormente en la de 2009, le habían sido devueltos a raíz de las anulaciones de ambas Decisiones.
En estas circunstancias, no puede considerarse que se haya violado el principio
non bis in idem
.
Por consiguiente, también debe rechazarse la violación del principio de seguridad jurídica que, según la demandante, resulta de la violación del principio
non bis in idem
, y, por tanto, debe desestimarse el quinto motivo.
E.

Sobre el sexto motivo, basado en la ilegalidad del régimen de prescripción establecido en el artículo 25, apartados 3 a 6, del Reglamento n.
o
1/2003
La demandante formula una excepción de ilegalidad contra el régimen de interrupción y suspensión de la prescripción enunciado en el artículo 25, apartados 3 a 6, del Reglamento n.
o
1/2003. En su opinión, dicho régimen debe declararse inaplicable en el presente procedimiento. Estima que lleva a situaciones en las que, como en el caso de autos, la Comisión puede adoptar nuevas decisiones después de la anulación, sin que se imponga un límite temporal a esta posibilidad. En su opinión, este resultado es contrario, por una parte, a los artículos 41 y 47 de la Carta y, por otra parte, al artículo 6 del CEDH, que establecen, todos ellos, la obligación de respetar un plazo razonable en los procedimientos.
La Comisión refuta la argumentación de la demandante.
A este respecto, procede recordar que, en materia de competencia, el plazo de prescripción se regula en el artículo 25 del Reglamento n.
o
1/2003 del siguiente modo:
–
este plazo tiene una duración de cinco años [apartado 1, letra b), en relación con el artículo 23, apartado 2, letra a), de dicho Reglamento];
–
podrá ser interrumpido por cualquier acto de la Comisión destinado a la instrucción o la investigación de la infracción (apartado 3); en tal caso, la interrupción elimina retroactivamente el plazo ya transcurrido y marca el punto de partida de un nuevo plazo; en caso de interrupción, la prescripción se reputará alcanzada a más tardar al expirar un plazo de diez años sin que la Comisión haya impuesto ninguna multa sancionadora ni coercitiva (apartado 5);
–
el plazo quedará suspendido durante los procedimientos de recurso interpuestos ante el Tribunal de Justicia contra la decisión de la Comisión, en cuyo caso se prorrogará por el período durante el que se produzca la suspensión (apartado 6).
En cuanto al principio del plazo razonable, no está fijado ni determinado de antemano de manera abstracta para todos los procedimientos que puedan verse afectados, sino que debe apreciarse considerando las circunstancias propias de cada asunto, en particular la trascendencia del litigio, la complejidad del asunto, el comportamiento de la demandante y el de las autoridades competentes (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, apartados
y
).
La demandante reprocha al legislador de la Unión que no haya previsto, en el artículo 25 del Reglamento n.
o
1/2003, un plazo máximo tras cuyo transcurso quede excluida cualquier intervención de la Comisión, incluso si el plazo de prescripción hubiera sido suspendido.
A este respecto, es preciso señalar que, tal como ha sido redactado, el artículo 25 del Reglamento n.
o
1/2003 es el resultado de una conciliación llevada a cabo por el legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que tiene atribuidas, entre dos objetivos que pueden requerir medidas que discurren en sentidos contrarios, a saber, por una parte, la necesidad de garantizar la seguridad jurídica, evitando que se puedan cuestionar indefinidamente situaciones consolidadas por el transcurso del tiempo, y, por otra parte, la exigencia de garantizar el respeto del Derecho persiguiendo, estableciendo y sancionando las infracciones al Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2005, Sumitomo Chemical y Sumika Fine Chemicals/Comisión,
T‑22/02 y T‑23/02
,
EU:T:2005:349
, apartado
).
Pues bien, la demandante no ha demostrado, en el caso de autos, que el legislador de la Unión se hubiese excedido, al conciliar esos distintos objetivos, del margen que se le debe reconocer en este contexto. En efecto, la facultad de realizar comprobaciones e imponer sanciones está delimitada de forma estricta. Ciertamente, el plazo de prescripción se suspende en caso de recurso interpuesto ante el juez de la Unión. No obstante, esta posibilidad requiere, para su aplicación, un trámite a cargo de las propias empresas. No puede reprocharse al legislador de la Unión que, a raíz de la interposición de varios recursos, todos ellos interpuestos por las empresas afectadas, la decisión que se dicte al término del procedimiento se adopte después de cierto plazo.
La conciliación realizada por el legislador de la Unión parece tanto más adecuada si se tiene en cuenta que los justiciables que objeten que un procedimiento ha sido excesivamente largo pueden impugnar esa duración, o bien solicitando que se anule la decisión adoptada al término de dicho procedimiento —anulación que se reserva para las situaciones en las que la superación del plazo razonable haya obstaculizado el ejercicio del derecho de defensa—, o bien, cuando la superación del plazo razonable no dé lugar a una vulneración del derecho de defensa, interponiendo un recurso de indemnización ante el juez de la Unión (véase el apartado 172 anterior).
Por consiguiente, procede desestimar el sexto motivo.
[
omissis
]

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta ampliada)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a Feralpi Holding SpA.

Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de noviembre de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.
(
)	Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.