CELEX: 62019TJ0279
Zunanji odnosi
Mednarodni sporazumi
Evro‑mediteranski pridružitveni sporazum ES‑Maroko
Sporazum v obliki izmenjave pisem o spremembi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro‑mediteranskemu sporazumu
Sklep o odobritvi sklenitve sporazuma
Ničnostna tožba
Dopustnost
Sposobnost biti stranka
Neposredno nanašanje
Posamično nanašanje
Ozemeljsko področje uporabe
Pristojnost
Razlaga mednarodnega prava, ki jo je podalo Sodišče
Načelo samoodločbe
Načelo relativnega učinka pogodb
Možnost sklicevanja
Pojem privolitve
Izvajanje
Diskrecijska pravica
Meje
Ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa

I.

Dejansko stanje
A.

Mednarodni okvir
Razvoj dogodkov na mednarodni ravni v zvezi z vprašanjem Zahodne Sahare je mogoče povzeti, kot sledi.
Generalna skupščina Organizacije združenih narodov (OZN) je 14. decembra 1960 sprejela resolucijo 1514 (XV), naslovljeno „Deklaracija o podelitvi neodvisnosti kolonialnim državam in ljudstvom“, ki med drugim določa, da imajo „[v]si narodi pravico do samoodločbe, v skladu s katero svobodno določajo svoj politični status ter si svobodno prizadevajo za svoj ekonomski, socialni in kulturni razvoj“, da „[b]odo na ozemljih pod skrbništvom, na nesamoupravnih ozemljih in vseh drugih ozemljih, ki še niso postala samostojna, sprejeti takojšnji ukrepi za takojšen prenos oblasti na ljudstva teh ozemelj, brez pogojev ali pridržkov, v skladu z njihovo voljo in njihovimi svobodno izraženimi željami“, in da morajo „[v]se države […] vestno in natančno spoštovati določbe Ustanovne listine Združenih narodov […] na temelju enakosti, nevmešavanja v notranje zadeve držav ter spoštovanja suverenih pravic in ozemeljske celovitosti vseh ljudstev.“
Zahodna Sahara je ozemlje na severozahodu Afrike, ki ga je ob koncu 19. stoletja kolonizirala Kraljevina Španija in je na datum resolucije 1514 (XV) postalo španska provinca. OZN jo je leta 1963 vpisala na „predhodni seznam ozemelj, za katera se uporablja Deklaracija o podelitvi neodvisnosti kolonialnim državam in ljudstvom [resolucija 1514 (XV) Generalne skupščine]“, kot nesamoupravno ozemlje, ki ga upravlja Kraljevina Španija v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, podpisane 26. junija 1945 v San Franciscu. Še vedno je na seznamu nesamoupravnih ozemelj, ki ga je generalni sekretar OZN sestavil na podlagi informacij, prejetih v skladu s členom 73(e) te listine.
Generalna skupščina OZN je 20. decembra 1966 sprejela resolucijo 2229 (XXI) o vprašanju Ifni in Španske Sahare, v kateri je znova potrdila „neodtujljivo pravico ljudst[va] […] Španske Sahare do samoodločbe v skladu z resolucijo 1514 (XV) Generalne skupščine“ in Kraljevino Španijo kot upravno oblast zaprosila, naj „čim prej sprejme […] podrobna pravila o organizaciji referenduma, ki bo izveden pod okriljem [OZN], da bi se avtohtonemu prebivalstvu na ozemlju omogočilo, da svobodno uveljavi svojo pravico do samoodločbe“.
Generalna skupščina OZN je 24. oktobra 1970 sprejela resolucijo 2625 (XXV), s katero je potrdila „Deklaracijo o načelih mednarodnega prava o prijateljskih odnosih in sodelovanju med državami, v skladu z Ustanovno listino Združenih narodov“, katere besedilo je priloženo navedeni resoluciji. V tej deklaraciji je „svečano razglašeno“ med drugim „načelo enakopravnosti in samoodločbe narodov“. V zvezi s tem načelom je med drugim v njej navedeno:
„Po načelu enakopravnosti in samoodločbe narodov, ki je vsebovano v ustanovni listini Združenih narodov, imajo vsi narodi pravico svobodno, brez vmešavanja od zunaj, določiti svoj politični status in se gospodarsko, socialno in kulturno razvijati. Sleherna država je dolžna to pravico spoštovati v skladu z določili ustanovne listine.
[…]
Ustanovitev suverene in neodvisne države, svobodna združitev ali priključitev k drugi neodvisni državi ali vzpostavitev kakršnegakoli političnega statusa, ki ga ljudstvo svobodno določi, so načini uresničevanja pravice do samoodločbe tega naroda.
[…]
Ozemlje kolonije ali drugega nesamoupravnega ozemlja ima po ustanovni listini status, ki je ločen in različen od ozemlja države, ki ga upravlja, in tak ločen in različen status po ustanovni listini bo trajal, dokler narod kolonije ali nesamoupravnega ozemlja ne bo uveljavil svoje pravice do samoodločbe v skladu z ustanovno listino, zlasti njenimi cilji in načeli.“
Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) je organizacija, ki je bila ustanovljena 10. maja 1973 v Zahodni Sahari. V členu 1 svojega statuta se opredeljuje kot „narodnoosvobodilno gibanje“, katerega člani „se borijo za popolno neodvisnost in povrnitev suverenosti saharskega ljudstva nad celotnim ozemljem Demokratične arabske republike Sahara“.
Kraljevina Španija je 20. avgusta 1974 OZN obvestila, da namerava pod okriljem te organizacije organizirati referendum v Zahodni Sahari.
Generalna skupščina OZN je 13. decembra 1974 sprejela resolucijo 3292 (XXIX), v kateri je med drugim odločila, da Meddržavno sodišče zaprosi za svetovalno mnenje o naslednjih vprašanjih:
„I. Ali je bila Zahodna Sahara (Rio de Oro in Sakiet el Hamra) v času, ko jo je Španija kolonizirala, nikogaršnje ozemlje (
terra nullius
)?
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
II. Kakšne so bile pravne vezi tega ozemlja s Kraljevino Maroko in mavretansko entiteto?“
Meddržavno sodišče je 16. oktobra 1975 izdalo svetovalno mnenje (glej Zahodna Sahara, svetovalno mnenje, ICJ, Recueil 1975, str. 12; v nadaljevanju: svetovalno mnenje o Zahodni Sahari). V točki 162 tega mnenja je Meddržavno sodišče odločilo, kot sledi:
„Elementi in podatki, s katerimi je bilo sodišče seznanjeno, kažejo, da so ob španski kolonizaciji obstajale pravne vezi podložnosti med maroškim sultanom in nekaterimi plemeni, ki so živela na ozemlju Zahodne Sahare. Kažejo tudi obstoj pravic, vključno z nekaterimi pravicami v zvezi z ozemljem, ki so predstavljale pravne vezi med mavretansko entiteto, kot jo razume sodišče, in ozemljem Zahodne Sahare. Sodišče pa ugotavlja, da elementi in podatki, s katerimi je bilo seznanjeno, ne dokazujejo nobene vezi glede ozemeljske suverenosti med Zahodno Saharo na eni strani in Kraljevino Maroko ali mavretansko entiteto na drugi. Sodišče torej ni ugotovilo obstoja pravnih vezi, zaradi katerih bi se lahko spremenilo izvajanje resolucije 1514 (XV) [Generalne skupščine OZN] v zvezi z dekolonizacijo Zahodne Sahare in zlasti uporaba načela samoodločbe zaradi svobodnega in pristnega odražanja volje prebivalstva zadevnega ozemlja.“
V točki 163 svetovalnega mnenja je Meddržavno sodišče med drugim odločilo:
„[Sodišče meni] v zvezi z vprašanjem I […], da Zahodna Sahara (Rio de Oro in Sakiet el Hamra) v času, ko jo je Španija kolonizirala, ni bila nikogaršnje ozemlje (
terra nullius
); […] v zvezi z vprašanjem II […], da je imelo ozemlje s Kraljevino Maroko pravne vezi z značilnostmi, navedenimi v točki 162 tega mnenja, [in] da je imelo ozemlje z mavretansko entiteto pravne vezi z značilnostmi, navedenimi v točki 162 tega mnenja.“
Maroški kralj je v govoru, ki ga je imel na dan objave svetovalnega mnenja o Zahodni Sahari, navedel, da je „ves svet prizna[l], da [Zahodna] Sahara pripada“ Kraljevini Maroko, in da bi ta država „morala miroljubno zasesti to ozemlje“, pri čemer je pozval k organizaciji takšnega pohoda.
Varnostni svet OZN je 22. oktobra 1975 na prošnjo Kraljevine Španije sprejel resolucijo 377 (1975), v kateri je „poz[val] generalnega sekretarja [OZN], naj začne takojšnja posvetovanja z zadevnimi in zainteresiranimi stranmi,“ ter „[slednje] poz[val] k zadržanosti in zmernosti“. Varnostni svet OZN je 2. novembra 1975 sprejel resolucijo 379 (1975), v kateri je „[p]oz[val] vse zadevne in zainteresirane strani, naj takoj preprečijo vse enostranske ali druge ukrepe, ki bi lahko še poslabšali napetosti v regiji,“ ter „[p]rosi[l] generalnega sekretarja, naj nadaljuje s posvetovanji in jih okrepi“. Varnostni svet OZN je 6. novembra 1975 po začetku pohoda, ki ga je napovedal maroški kralj in na katerem se je zbralo 350.000 ljudi, ki so prečkali mejo med Kraljevino Maroko in Zahodno Saharo, sprejel resolucijo 380 (1975), v kateri je zlasti „[o]bžal[oval] organizacijo [tega] pohoda“ in „[o]d [Kraljevine] Marok[o] zahteva[l], naj z ozemlja Zahodne Sahare nemudoma umakne vse udeležence [tega] pohoda“.
Kraljevina Španija je 26. februarja 1976 generalnega sekretarja OZN obvestila, da se s tem dnem končuje njena navzočnost na ozemlju Zahodne Sahare in da zdaj meni, da nima več nobene mednarodne odgovornosti v zvezi z upravljanjem tega ozemlja. Seznam nesamoupravnih ozemelj iz točke 3 zgoraj se v zvezi z Zahodno Saharo sklicuje na to izjavo, ki je povzeta v opombi.
Medtem je v tej regiji izbruhnil oborožen spopad med Kraljevino Maroko, Islamsko republiko Mavretanijo in organizacijo Front Polisario. Del prebivalstva Zahodne Sahare je v begu pred tem konfliktom našel zatočišče v taboriščih na alžirskem ozemlju blizu meje z Zahodno Saharo.
Kraljevina Maroko je 14. aprila 1976 z Islamsko republiko Mavretanijo sklenila sporazum o razdelitvi ozemlja Zahodne Sahare in priključila del tega ozemlja, ki ji je bil dodeljen s tem sporazumom. Islamska republika Mavretanija je 10. avgusta 1979 z organizacijo Front Polisario sklenila mirovni sporazum, v skladu s katerim se je odpovedala kakršnim koli ozemeljskim zahtevam glede Zahodne Sahare. Kraljevina Maroko je prevzela nadzor nad ozemljem, ki so ga zapustile mavretanske sile, in ga priključila.
Generalna skupščina OZN je 21. novembra 1979 sprejela resolucijo 34/37 o vprašanju Zahodne Sahare, v kateri je „[z]nova potr[dila] neodtujljivo pravico ljudstva Zahodne Sahare do samoodločbe in neodvisnosti v skladu z Ustanovno listino [OZN] […] ter cilji [njene] resolucije 1514 (XV)“, „[g]loboko obžal[ovala] poslabšanje razmer zaradi vztrajne maroške okupacije Zahodne Sahare“, „[o]d Maroka vztrajno zahteva[la], naj se prav tako vključi v mirovno dinamiko in konča okupacijo ozemlja Zahodne Sahare“, in „[v] ta namen priporoč[ila], naj [Front Polisario] kot predstavnik ljudstva Zahodne Sahare v celoti sodeluje pri iskanju pravične, trajne in dokončne politične rešitve vprašanja Zahodne Sahare v skladu z resolucijami in deklaracijami [OZN]“. Tej resoluciji je sledila resolucija 35/19 z dne 11. novembra 1980, v katere točki 10 je Generalna skupščina „[o]d Maroka in [Front Polisario] kot predstavnika ljudstva Zahodne Sahare vztrajno zahteva[la] […], naj začneta neposredna pogajanja za dokončno rešitev vprašanja Zahodne Sahare“.
Spor med Kraljevino Maroko in organizacijo Front Polisario se je nadaljeval, dokler nista strani 30. avgusta 1988 načeloma sprejeli predlogov rešitve, ki jih je med drugim dal generalni sekretar OZN ter ki so predvidevali zlasti razglasitev premirja in organizacijo referenduma o samoodločbi pod nadzorom OZN.
Varnostni svet OZN je 27. junija 1990 sprejel resolucijo 658 (1990), v kateri je „[p]otr[dil] poročilo generalnega sekretarja [OZN], ki vsebuje […] predloge za rešitev [iz točke 17 zgoraj] in predstavitev načrta [za njihovo izvedbo]“ ter „[p]oz[val] obe strani, naj v celoti sodelujeta z generalnim sekretarjem [OZN] in predsednikom Konference voditeljev držav in vlad Organizacije afriške enotnosti pri njunih prizadevanjih za hitro rešitev vprašanja Zahodne Sahare“. Varnostni svet je 29. aprila 1991 sprejel resolucijo 690 (1991), s katero je ustanovil misijo Združenih narodov za organizacijo referenduma v Zahodni Sahari (Minurso).
Do danes kljub posvetovanjem in izmenjavam pod okriljem OZN strani še nista dosegli dogovora o rešitvi razmer v Zahodni Sahari. Kraljevina Maroko nadzoruje večji del ozemlja Zahodne Sahare, ki je s peščenim zidom, ki ga je zgradila in ga nadzoruje vojska te države, ločen od preostalega ozemlja, ki ga nadzoruje organizacija Front Polisario. Številni begunci s tega ozemlja še vedno živijo v taboriščih na alžirskem ozemlju, ki jih upravlja organizacija Front Polisario.
B.

Pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji
Evro‑mediteranski pridružitveni sporazum med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani (
UL 2005, L 242, str. 36
; v nadaljevanju: pridružitveni sporazum) je bil sklenjen 26. februarja 1996 v Bruslju, veljati pa je začel 1. marca 2000.
Člen 1(1) pridružitvenega sporazuma določa:
„Vzpostavi se pridružitveno razmerje med Skupnostjo in njenimi državami članicami na eni strani ter Marokom na drugi strani.“
Člen 1(2) pridružitvenega sporazuma določa:
„Cilji tega sporazuma so:
–
zagotoviti primeren okvir za politični dialog med pogodbenicama, ki omogoča razvoj tesnih političnih odnosov na vseh področjih, ki se jima zdijo pomembna za tak dialog,
–
vzpostaviti pogoje za postopno liberalizacijo blagovne menjave, trgovine s storitvami in kapitalom,
–
pospeševati trgovino in širitev skladnih gospodarskih in družbenih odnosov med pogodbenicama, zlasti prek dialoga in sodelovanja, z namenom krepiti razvoj in blaginjo Maroka in njegovih prebivalcev,
–
spodbujati povezovanje magrebskih držav s pospeševanjem trgovine in sodelovanja med Marokom in drugimi državami iz regije,
–
spodbujati gospodarsko, družbeno, kulturno in finančno sodelovanje.“
Člen 16 pridružitvenega sporazuma določa:
„Skupnost in Maroko postopoma uveljavita večjo liberalizacijo svoje medsebojne trgovine s kmetijskimi in ribiškimi proizvodi.“
Člen 94 pridružitvenega sporazuma določa:
„Sporazum na eni strani velja na ozemljih, kjer se uporabljata pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti in Evropske skupnosti za premog in jeklo, v skladu s pogoji iz teh pogodb, na drugi strani pa velja na ozemlju Kraljevine Maroko.“
Sklenjenih je bilo več protokolov k pridružitvenemu sporazumu. Protokol št. 1 se nanaša na ureditve, ki se uporabljajo za uvoz kmetijskih proizvodov, predelanih kmetijskih proizvodov ter rib in ribiških proizvodov s poreklom iz Maroka v Evropsko unijo (v nadaljevanju: protokol št. 1), protokol št. 4 pa na opredelitev pojma „izdelki s poreklom“ in na načine upravnega sodelovanja (v nadaljevanju: protokol št. 4).
Unija in Kraljevina Maroko sta 13. decembra 2010 v Bruslju (Belgija) podpisali Sporazum v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o vzajemnih ukrepih liberalizacije v zvezi s kmetijskimi proizvodi, predelanimi kmetijskimi proizvodi ter ribami in ribiškimi proizvodi, nadomestitvi protokolov 1, 2 in 3 ter njihovih prilog ter spremembah Evro‑mediteranskega sporazuma o pridružitvi med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani (
UL 2012, L 241, str. 4
; v nadaljevanju: sporazum o liberalizaciji). Svet Evropske unije je 8. marca 2012 sprejel Sklep 2012/497/EU o sklenitvi sporazuma o liberalizaciji (
UL 2012, L 241, str. 2
).
Kot je razvidno iz sporazuma o liberalizaciji ter iz uvodnih izjav od 1 do 3 Sklepa 2012/497, je namen tega sporazuma izvajanje postopne liberalizacije trgovine s kmetijskimi in ribiškimi proizvodi iz člena 16 pridružitvenega sporazuma. Zlasti so bili s sporazumom o liberalizaciji protokoli št. 1, 2 in 3 k pridružitvenemu sporazumu nadomeščeni z besedili iz njegovih prilog I in II.
Člen 2(2) protokola št. 4 k pridružitvenemu sporazumu določa:
„Pri izvajanju Sporazuma se za izdelke s poreklom iz Maroka štejejo:
(a)
izdelki, v celoti pridobljeni v Maroku v smislu člena 5;
(b)
izdelki, pridobljeni v Maroku, ki vsebujejo materiale, ki niso bili v celoti pridobljeni v Maroku, če so bili takšni materiali tam zadosti obdelani ali predelani v smislu člena 6.“
V skladu s členom 16 protokola št. 4 za izdelke s poreklom iz Maroka ob uvozu v Unijo veljajo ugodnosti navedenega sporazuma ob predložitvi enega od dokazil o poreklu iz tega člena.
C.

Spori v povezavi s pridružitvenim sporazumom
1.

Zadevi T‑512/12 in C‑104/16 P
Tožeča stranka, Front Polisario, je s tožbo, ki jo je 19. novembra 2012 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča in je vpisana pod št. T‑512/12, predlagala razglasitev ničnosti Sklepa 2012/497 (sodba z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, točka
; v nadaljevanju: sodba Svet/Front Polisario).
Tožeča stranka je v utemeljitev svoje tožbe v navedeni zadevi med drugim trdila, da je Svet kršil nekatere svoje obveznosti v skladu z mednarodnim pravom, ker je s Sklepom 2012/497 odobril uporabo sporazuma o liberalizaciji za ozemlje Zahodne Sahare (sodba Svet/Front Polisario, točka 44).
Splošno sodišče je s sodbo z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Sklep 2012/497 razglasilo za ničen v delu, v katerem je z njim odobrena uporaba sporazuma o liberalizaciji za Zahodno Saharo, ker Svet ni izpolnil svoje obveznosti, da pred sprejetjem Sklepa 2012/497 preuči vse elemente obravnavanega primera, saj se ni prepričal, da se proizvodi s poreklom s tega ozemlja, ki se izvažajo v Unijo, ne izkoriščajo v škodo prebivalcev navedenega ozemlja in da se s tem ne kršijo temeljne pravice zadevnih oseb (sodba Svet/Front Polisario, točki 47 in 48).
Svet je 19. februarja 2016 vložil pritožbo zoper sodbo z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Sodišče je s sodbo Svet/Front Polisario v okviru odločanja o pritožbi Sveta sodbo z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), razveljavilo in zavrglo tožbo tožeče stranke pred Splošnim sodiščem kot nedopustno.
V zvezi s tem je po eni strani Sodišče ugodilo drugemu pritožbenemu razlogu, ki se nanaša na napačno uporabo prava s strani Splošnega sodišča pri analizi procesnega upravičenja tožeče stranke in, natančneje, očitku, da je Splošno sodišče napačno ugotovilo, da se sporazum o liberalizaciji uporablja za Zahodno Saharo (sodba Svet/Front Polisario, točka 126).
Sodišče je namreč na prvem mestu ugotovilo, da v skladu z načelom samoodločbe, ki se uporablja v odnosih med Unijo in Kraljevino Maroko, Zahodna Sahara, nesamoupravno ozemlje v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, uživa ločen status, ki se razlikuje od statusa katere koli države, vključno s Kraljevino Maroko. Na podlagi tega je Sodišče sklepalo, da izraza „ozemlje Kraljevine Maroko“ iz člena 94 pridružitvenega sporazuma ni mogoče razlagati tako, da je Zahodna Sahara vključena na ozemeljsko področje uporabe tega sporazuma (sodba Svet/Front Polisario, točke od 86 do 93).
Na drugem mestu je Sodišče menilo, da je treba upoštevati tudi pravilo običajnega prava, kodificirano v členu 29 Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb z dne 23. maja 1969 (
Recueil des traités des Nations unies
, zv. 1155, str. 331; v nadaljevanju: Dunajska konvencija), ki določa, da razen če iz mednarodne pogodbe ne izhaja drugačen namen ali se sicer ne ugotovi drugače, mednarodna pogodba zavezuje vsako državo pogodbenico na njenem celotnem ozemlju. Sodišče je ugotovilo, da tudi to pravilo običajnega prava nasprotuje temu, da bi se štelo, da Zahodna Sahara spada na področje uporabe pridružitvenega sporazuma. Vendar je ugotovilo, da iz navedenega pravila običajnega prava izhaja tudi, da lahko določena pogodba, z odstopanjem, zavezuje neko državo članico v zvezi z drugim ozemljem, če ta namen izhaja iz te pogodbe ali če je določen nekje drugje (sodba Svet/Front Polisario, točke od 94 do 98).
Na tretjem mestu je Sodišče menilo, da je treba upoštevati tudi načelo splošnega mednarodnega prava glede relativnega učinka pogodb, ker lahko izvajanje pridružitvenega sporazuma v primeru vključitve ozemlja Zahodne Sahare na področje uporabe tega sporazuma vpliva na ljudstvo Zahodne Sahare kot na „tretjega“ v razmerju do navedenega sporazuma v smislu tega načela in bi moralo to ljudstvo v tako izvajanje privoliti. Sodišče je zaradi neobstoja kakršnega koli izraza take privolitve ugotovilo, da je to, da se za ozemlje Zahodne Sahare šteje, da spada na področje uporabe pridružitvenega sporazuma, v nasprotju z načelom relativnega učinka pogodb (sodba Svet/Front Polisario, točke od 100 do 107).
Na četrtem mestu, Sodišče je iz ugotovitve, da je treba sporazum o liberalizaciji šteti za pogodbo, podrejeno pridružitvenemu sporazumu, sklepalo, da sporazuma o liberalizaciji ni mogoče razumeti tako, da se uporablja za ozemlje Zahodne Sahare, zato v njem ni bilo treba navesti klavzule o izključitvi navedene uporabe. Po mnenju Sodišča praksa Sveta in Evropske komisije po sklenitvi pridružitvenega sporazuma te analize ne more omajati, ker bi to pomenilo, da je Unija želela pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji izvajati na način, ki ni združljiv z načeloma samoodločbe in relativnega učinka pogodb, ter torej na način, ki ni združljiv z načelom izvajanja pogodb v dobri veri (sodba Svet/Front Polisario, točke od 110 do 125).
Po drugi strani je Sodišče dokončno odločilo o sporu. V zvezi s tem je razsodilo, da je treba sporazum o liberalizaciji – v skladu z upoštevnimi pravili mednarodnega prava, ki se uporabljajo v odnosih med Unijo in Kraljevino Maroko – razlagati tako, da se ne uporablja za ozemlje Zahodne Sahare, zato je treba za tožečo stranko ob upoštevanju trditev, ki jih je navedla, vsekakor šteti, da nima procesnega upravičenja za vložitev tožbe za razglasitev ničnosti Sklepa 2012/497, ne da bi bilo treba preučiti druge ugovore nedopustnosti Sveta in Komisije (sodba Svet/Front Polisario, točke od 128 do 134).
2.

Zadeva C‑266/16
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (višje sodišče (Anglija in Wales), oddelek Queen’s Bench (upravni senat), Združeno kraljestvo) je z odločbo z dne 27. aprila 2016 Sodišču postavilo vprašanja za predhodno odločanje, ki so se v bistvu nanašala na veljavnost aktov Unije v zvezi z mednarodnimi sporazumi v ribiškem sektorju, ki sta jih Unija in Kraljevina Maroko sklenila v okviru pridružitvenega sporazuma, glede na člen 3(5) PEU, ob upoštevanju okoliščine, da dopuščajo izkoriščanje virov iz voda ob obali Zahodne Sahare (sodba z dne 27. februarja 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, točke 1, 41 in 54; v nadaljevanju: sodba Western Sahara Campaign UK).
Sodišče je med drugim na podlagi ugotovitev iz sodbe Svet/Front Polisario (glej točke od 36 do 39 zgoraj) odločilo, da ker se zadevni mednarodni sporazumi ne uporabljajo za ozemlje Zahodne Sahare in za vode ob njeni obali, preučitev prvega vprašanja predložitvenega sodišča ni pokazala ničesar, kar bi vplivalo na veljavnost zadevnih aktov Unije z vidika člena 3(5) PEU (sodba Western Sahara Campaign UK, točka 85).
3.

Sklepi v zadevah T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
Splošno sodišče je s sklepi z dne 19. julija 2018, Front Polisario/Svet (
T‑180/14
, neobjavljen,
EU:T:2018:496
); z dne 30. novembra 2018, Front Polisario/Svet (
T‑275/18
, neobjavljen,
EU:T:2018:869
), in z dne 8. februarja 2019, Front Polisario/Svet (
T‑376/18
, neobjavljen,
EU:T:2019:77
), kot nedopustne zavrglo tožbe tožeče stranke zoper akte Sveta v zvezi s sklenitvijo ali spremembami različnih mednarodnih sporazumov med Unijo in Kraljevino Maroko.
Splošno sodišče se je v prvih dveh sklepih, navedenih v točki 43 zgoraj, oprlo na sodbi Svet/Front Polisario in Western Sahara Campaign UK ter ugotovilo, da tožeča stranka nima procesnega upravičenja, ker se sporni sporazumi ne uporabljajo za Zahodno Saharo ali vode ob njeni obali (sklepa z dne 19. julija 2018, Front Polisario/Svet,
T‑180/14
, neobjavljen,
EU:T:2018:496
, točke od 69 do 71, in z dne 30. novembra 2018, Front Polisario/Svet,
T‑275/18
, neobjavljen,
EU:T:2018:869
, točki
in
).
Splošno sodišče je v tretjem od sklepov, navedenih v točki 43 zgoraj, ugotovilo, da je bil v skladu s členom 218(3) in (4) PDEU edini namen sklepa Sveta z dne 16. aprila 2018 o pooblastilu za začetek pogajanj s Kraljevino Maroko za spremembo Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Evropsko skupnostjo in Kraljevino Maroko in sklenitev protokola, s katerim se ta sporazum izvaja, imenovati pogajalca ali vodjo pogajalske skupine Unije in jima dati smernice. Torej je šlo za akt, ki je imel pravne učinke le v odnosih med Unijo in njenimi državami članicami ter med institucijami Unije. Splošno sodišče je na podlagi tega ugotovilo, da ta sklep nima učinkov na pravni položaj tožeče stranke in da zato ni mogoče šteti, da se nanjo neposredno nanaša (sklep z dne 8. februarja 2019, Front Polisario/Svet,
T‑376/18
, neobjavljen,
EU:T:2019:77
, točki
in
).
D.

Izpodbijani sklep in sporni sporazum
Po sodbi Svet/Front Polisario je Svet s sklepom z dne 29. maja 2017 Komisijo pooblastil, da v imenu Unije začne pogajanja s Kraljevino Maroko za sklenitev mednarodnega sporazuma o spremembah protokolov št. 1 in št. 4.
Svet je v okviru pooblastila za začetek pogajanj, podeljenega Komisiji, od te po eni strani zahteval, naj poskrbi za ustrezno vključitev prebivalstva, na katero se predvideni mednarodni sporazum nanaša, in naj po drugi strani oceni morebitne posledice navedenega sporazuma za trajnostni razvoj Zahodne Sahare, zlasti koristi za lokalno prebivalstvo in vpliv izkoriščanja naravnih virov na zadevna ozemlja.
Komisija je rezultate posvetovanj in analize, ki jih je opravila v zvezi z vprašanji iz točke 47 zgoraj, navedla v svojem poročilu z dne 11. junija 2018 o koristih za prebivalstvo Zahodne Sahare – in o posvetovanju s tem prebivalstvom – zaradi razširitve tarifnih preferencialov na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare (v nadaljevanju: poročilo z dne 11. junija 2018). To poročilo je bilo priloženo predlogu za sklenitev sporazuma v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o spremembi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro‑mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani (COM(2018) 481 final).
Unija in Kraljevina Maroko sta 25. oktobra 2018 v Bruslju podpisali sporazum v obliki izmenjave pisem o spremembi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro‑mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani (v nadaljevanju: sporni sporazum).
Svet je 28. januarja 2019 sprejel Sklep (EU) 2019/217 o sklenitvi sporazuma v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o spremembi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro‑mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani (
UL 2019, L 34, str. 1
; v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Svet je v uvodnih izjavah od 3 do 10 izpodbijanega sklepa navedel:
„(3)
Unija ne prejudicira rezultata političnega procesa o končnem statusu Zahodne Sahare, ki se odvija pod okriljem Združenih narodov, ter vedno znova potrjuje svojo zavezanost reševanju spora v Zahodni Sahari, ki je trenutno vpisana na seznam ozemelj brez samouprave, katerega večji del je zdaj pod upravo Kraljevine Maroko. […]
(4)
Odkar je začel veljati pridružitveni sporazum, so se proizvodi iz Zahodne Sahare s potrjenim maroškim poreklom uvažali v Unijo na podlagi tarifnih preferencialov, določenih z upoštevnimi določbami navedenega sporazuma.
(5)
Vendar je Sodišče v sodbi, ki jo je izdalo v zadevi C‑104/16 P […], določilo, da pridružitveni sporazum velja le za ozemlje Kraljevine Maroko, ne pa tudi Zahodne Sahare, ki je nesamoupravno ozemlje.
(6)
Pomembno je poskrbeti, da trgovinski tokovi, ki so se razvili skozi leta, ne bodo moteni, ter hkrati določiti ustrezna jamstva za varstvo mednarodnega prava, vključno s človekovimi pravicami, in trajnostni razvoj zadevnih ozemelj. Svet je 29. maja 2017 Komisijo pooblastil za začetek pogajanj s Kraljevino Maroko, da v skladu s sodbo Sodišča določi pravno podlago za odobritev tarifnih preferencialov, ki so s pridružitvenim sporazumom predvideni za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare. Sporazum med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko je edini način za zagotovitev, da je uvoz proizvodov s poreklom iz Zahodne Sahare upravičen do preferencialnega porekla, saj lahko le maroški organi zagotovijo spoštovanje pravil za odobritev takih preferencialov.
(7)
Komisija je ocenila morebitne posledice takega sporazuma za trajnostni razvoj, zlasti z vidika prednosti in slabosti, ki jih tarifni preferenciali, odobreni za proizvode iz Zahodne Sahare, prinašajo za zadevno prebivalstvo, ter njihovih učinkov na izkoriščanje naravnih virov na zadevnih ozemljih. […]
(8)
[…] [I]z te ocene izhaja, da koristi za gospodarstvo Zahodne Sahare, ki jih prinaša odobritev tarifnih preferencialov, določenih v pridružitvenem sporazumu za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, ter zlasti močan gospodarski vzvod in torej družbeni razvoj, ki ga to prinaša, na splošno presegajo slabosti, omenjene v postopku pogajanj, med katerimi so obsežno izkoriščanje naravnih virov […].
(9)
Ocenjeno je bilo, da bo imela razširitev tarifnih preferencialov na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare na splošno pozitiven učinek za zadevno prebivalstvo. […]
(10)
Ob upoštevanju uvodnih izjav [ugotovitev] o privolitvi v sodbi Sodišča je Komisija v sodelovanju z Evropsko službo za zunanje delovanje izvedla vse razumne in možne ukrepe v dani situaciji, da je bilo ustrezno vključeno zadevno prebivalstvo, da se zagotovi njegova privolitev. Izvedena so bila široka posvetovanja in večina socialnih, ekonomskih in političnih deležnikov, ki so sodelovali v posvetovanjih, je izrazila naklonjenost razširitvi tarifnih preferencialov iz pridružitvenega sporazuma na Zahodno Saharo. Tisti, ki so razširitvi nasprotovali, so v bistvu menili, da bi se s takim sporazumom utrdil položaj Maroka na ozemlju Zahodne Sahare. Vendar nič v tem sporazumu ne navaja k sklepu, da se z njim priznava suverenost Maroka nad Zahodno Saharo. Unija bo sicer še naprej krepila prizadevanja v podporo procesu za mirno rešitev spora, ki so ga začeli Združeni narodi in se v njihovem okviru še vedno nadaljuje.“
V členu 1, prvi odstavek, izpodbijanega sklepa je določeno, da se sporni sporazum odobri v imenu Unije. Sporazum je začel veljati 19. julija 2019 (
UL 2019, L 197, str. 1
).
V odstavkih od tretjega do devetega spornega sporazuma je določeno:
„Sklenitev tega sporazuma ne posega v stališča Evropske unije glede statusa Zahodne Sahare oziroma Maroka glede navedene regije.
Pogodbenici znova potrjujeta svojo podporo procesu Združenih narodov in podpirata prizadevanja generalnega sekretarja, da bi dosegli dokončno politično rešitev v skladu z načeli in cilji Listine Združenih narodov in na podlagi resolucij Varnostnega sveta.
Evropska unija in Kraljevina Maroko sta se dogovorili, da skupno izjavo v nadaljevanju vključita za protokolom št. 4 k pridružitvenemu sporazumu.
‚Skupna izjava o uporabi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro‑mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani (v nadaljnjem besedilu: pridružitveni sporazum)
1. Proizvodi s poreklom iz Zahodne Sahare, ki jih nadzirajo carinski organi Kraljevine Maroko, so upravičeni do enakih trgovinskih preferencialov, kot jih je Evropska unija odobrila za proizvode, vključene v pridružitveni sporazum.
2. Protokol št. 4 se smiselno uporablja za opredelitev porekla proizvodov iz odstavka 1, tudi za dokazilo o poreklu.
3. Za uporabo protokola št. 4 za te proizvode morajo poskrbeti carinski organi držav članic Evropske unije in Kraljevine Maroko.‘
Evropska unija in Kraljevina Maroko ponovno potrjujeta svojo zavezanost uporabi protokolov v skladu z določbami pridružitvenega sporazuma, ki se nanašajo na spoštovanje temeljnih svoboščin in človekovih pravic.
Vključitev te skupne izjave temelji na privilegiranem partnerstvu, ki sta ga že dolgo nazaj sklenili Evropska unija in Kraljevina Maroko, kar dokazuje podelitev naprednega statusa Maroku[,] ter na skupn[i] želj[i] pogodbenic, da to partnerstvo poglobita in razširita.
Evropska unija in Kraljevina Maroko sta se v tem partnerskem duhu in s ciljem, da bosta lahko ocenili učinek tega sporazuma, zlasti na trajnostni razvoj, predvsem glede prednosti za zadevno prebivalstvo in izkoriščanje naravnih virov na zadevnih ozemljih, dogovorili, da bosta vsaj enkrat na leto med seboj izmenjali informacije v okviru pridružitvenega odbora.
Podrobna pravila za to oceno bodo določena naknadno, nato pa jih bo sprejel pridružitveni odbor, in sicer najpozneje dva meseca po začetku veljavnosti tega sporazuma.“
II.

Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je z vlogo, ki je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vpisana 27. aprila 2019, vložila to tožbo.
Svet je 1. avgusta 2019 vložil odgovor na tožbo.
Francoski republiki in Komisiji je bila s sklepoma predsednika petega senata Splošnega sodišča z dne 10. oziroma 18. septembra 2019 dovoljena intervencija v podporo Svetu.
Tožeča stranka je 1. oktobra 2019 vložila repliko.
Ker je bila s sklepom z dne 16. oktobra 2019 sestava senatov spremenjena, je bil sodnik poročevalec na podlagi člena 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča dodeljen devetemu senatu Splošnega sodišča, ki mu je bila posledično dodeljena ta zadeva.
Francoska republika in Komisija sta intervencijsko vlogo vložili 23. oziroma 29. oktobra 2019.
Predsednica devetega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 15. novembra 2019, Front Polisario/Svet (
T‑279/19
, neobjavljen,
EU:T:2019:808
), Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (maroška konfederacija za kmetijstvo in razvoj podeželja, v nadaljevanju: konfederacija Comader) dovolila intervencijo v podporo Svetu.
Svet je 5. decembra 2019 vložil dupliko.
Tožeča stranka je 20. decembra 2019 oziroma 6. januarja 2020 predložila stališči o intervencijskih vlogah Francoske republike in Komisije.
Konfederacija Comader je 23. januarja 2020 vložila intervencijsko vlogo. Tožeča stranka je 17. februarja 2020 predložila stališče o tej vlogi.
Splošno sodišče je 23. novembra 2020 na podlagi člena 28 Poslovnika in na predlog devetega senata odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu.
Splošno sodišče je 9. decembra 2020 na podlagi člena 106(1) Poslovnika po uradni dolžnosti odločilo, da začne ustni del postopka.
Splošno sodišče je z dvema ukrepoma procesnega vodstva dne 17. oziroma 18. decembra 2020 po eni strani strankam postavilo vprašanja za pisni odgovor ter tožečo stranko in Komisijo pozvalo, naj mu predložita dodatne informacije, ter po drugi strani stranke pozvalo, naj na obravnavi pojasnijo svoja stališča o nekaterih načelnih vprašanjih, pomembnih za spor v tej zadevi.
Svet na eni strani ter tožeča stranka, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader na drugi strani so 24. oziroma 25. januarja 2021 predložili pisne odgovore na vprašanja Splošnega sodišča. Tožeča stranka in Komisija sta v okviru teh odgovorov predložili zahtevane informacije.
Obravnava je bila 2. marca 2021. Po tej obravnavi je bil razglašen konec ustnega dela postopka.
Komisija je 19. aprila 2021 predložila stališče o zapisniku obravnave. Splošno sodišče je s sklepom z dne 30. aprila 2021 nadaljevalo ustni del postopka, pri čemer je to stališče vložilo v spis ter tožečo stranko, Svet, Francosko republiko in konfederacijo Comader pozvalo, naj predložijo stališča v zvezi s tem. Svet in Francoska republika na eni strani ter tožeča stranka in konfederacija Comader na drugi strani so 12. oziroma 17. maja 2021 predložili svoja stališča. Konec ustnega dela je bil razglašen 19. maja 2021 in začelo se je posvetovanje o zadevi. Strankam je bil 22. junija 2021 poslan spremenjen zapisnik.
Po smrti sodnika B. Berkeja 1. avgusta 2021 so trije sodniki, podpisani pod to sodbo, nadaljevali posvetovanja v skladu s členom 22 in členom 24(1) Poslovnika.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
Svetu, Francoski republiki, Komisiji in konfederaciji Comader naloži plačilo stroškov.
Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Francoska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.
Komisija, ne da bi formalno predložila predloge, navaja, da podpira predloge Sveta.
Konfederacija Comader Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
III.

Pravo
Najprej je treba poudariti, da je ta spor povezan s sklenitvijo, v imenu Unije, sporazuma med Unijo in Kraljevino Marokom, s katerim sta se ti stranki dogovorili, da za protokolom št. 4 k pridružitvenemu sporazumu vključita skupno izjavo, naslovljeno „Skupna izjava o uporabi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro‑mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani“ (v nadaljnjem besedilu: skupna izjava o Zahodni Sahari), s katero so trgovinski preferenciali, podeljeni proizvodom z maroškim poreklom, ki se izvažajo v Unijo v skladu s protokolom št. 1 razširjeni na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, „ki jih nadzirajo [maroški] carinski organi“ (glej točko 53 zgoraj).
Tožeča stranka, ki trdi, da deluje „v imenu saharskega ljudstva“, s tožbo predlaga razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa v bistvu zato, ker je Svet z odobritvijo spornega sporazuma brez privolitve tega ljudstva, čeprav se sporazum uporablja za Zahodno Saharo, s tem sklepom kršil obveznosti, ki jih ima Unija v okviru svojih odnosov s Kraljevino Maroko na podlagi prava Unije in mednarodnega prava. Tožeča stranka zlasti trdi, da sporni sporazum ni v skladu s sodno prakso Sodišča, navedeno v sodbah Svet/Front Polisario in Western Sahara Campaign UK, s katerima naj bi bila taka ozemeljska uporaba izključena.
Ne da bi Svet formalno predložil ugovor nedopustnosti, ob podpori Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader primarno uveljavlja, da tožba ni dopustna iz dveh razlogov, od katerih se prvi nanaša na neobstoj sposobnosti tožeče stranke biti stranka v postopku pred sodišči Unije, drugi pa na neobstoj njenega procesnega upravičenja za izpodbijanje izpodbijanega sklepa. Med drugim v okviru teh ugovorov nedopustnosti izpodbija obseg in izključnost vloge, ki jo tožeča stranka zatrjuje zase glede ljudstva Zahodne Sahare. Poleg tega konfederacija Comader izpodbija veljavnost pooblastila, ki ga je tožeča stranka izdala svojemu odvetniku. Podredno Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader predlagajo vsebinsko zavrnitev argumentacije tožeče stranke. Natančneje, Svet ob podpori Francoske republike v bistvu trdi, da je z odobritvijo spornega sporazuma ravnal v skladu s sodno prakso Sodišča. Čeprav Komisija in konfederacija Comader to trditev odobravata, pa vsekakor menita, da ta sodna praksa ni upoštevna za preučitev tožbe, zlasti ker naj bi se nanašala na razlago sporazumov, ki jih je Unija sklenila s Kraljevino Maroko, in ne na njihovo veljavnost. Poleg tega Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader menijo, da se ni mogoče sklicevati na načela mednarodnega prava, na katera tožeča stranka opira svojo argumentacijo.
A.

Dopustnost tožbe
1.

Prvi ugovor nedopustnosti Sveta: neobstoj sposobnosti tožeče stranke biti stranka v sodnem postopku
Svet v utemeljitev prvega ugovora nedopustnosti navaja, da tožeča stranka ni pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki bi imela sposobnost biti stranka v postopku pred sodišči Unije. Na prvem mestu Svet trdi, da tožeča stranka nima pravne osebnosti na podlagi nacionalnega prava države članice. Na drugem mestu trdi, da tožeča stranka ni subjekt mednarodnega prava. Na tretjem mestu Svet trdi, da tožeča stranka ne izpolnjuje meril, ki so jih sodišča Unije določila za priznanje sposobnosti biti stranka subjektu brez pravne osebnosti, in zlasti pogoja, da mora Unija zadevni subjekt obravnavati kot ločen subjekt, ki ima pravice in obveznosti.
Komisija, Francoska republika in konfederacija Comader v bistvu navajajo enako argumentacijo kot Svet. Poleg tega konfederacija Comader trdi, da tožeča stranka nima potrebne avtonomije, da bi v pravnih razmerjih nastopala kot odgovoren subjekt, glede na svoje odnose z Demokratično arabsko republiko Sahara, ki je OZN in Unija ne priznavata.
Tožeča stranka v utemeljitev svoje sposobnosti biti stranka v sodnem postopku trdi, da je narodnoosvobodilno gibanje, katerega pravice in obveznosti izhajajo neposredno iz mednarodnega prava, in sicer zaradi ločenega statusa Zahodne Sahare in pravice saharskega ljudstva do samoodločbe. Ta status naj bi med drugim potrjevala njena sposobnost za sklepanje sporazumov in priznanje Generalne skupščine OZN, da je edina predstavnica tega ljudstva. Kot subjekt mednarodnega prava naj bi še toliko bolj izpolnjevala merila, ki jih je sodna praksa določila za preverjanje, ali je subjekt brez pravne osebnosti mogoče šteti za pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Uvodoma je treba spomniti, da člen 263, četrti odstavek, PDEU določa, da lahko fizične ali pravne osebe pod pogoji iz prvega in drugega odstavka tega člena vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov.
Dalje, v skladu s sodno prakso, čeprav se za pojem pravne osebe iz člena 263, četrti odstavek, PDEU načeloma zahteva obstoj pravne osebnosti, ki ga je treba preveriti glede na nacionalno pravo, na podlagi katerega je bila zadevna pravna oseba ustanovljena, pa ta pojem ne sovpada nujno s pojmi, ki so lastni različnim pravnim redom držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 6. aprila 2017, Saremar/Komisija,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, točka
in navedena sodna praksa). Tako je bila sposobnost biti stranka v postopku pred sodišči Unije v sodni praksi že priznana subjektom neodvisno od vprašanja njihove ustanovitve kot pravne osebe v nacionalnem pravu.
Tak je bil med drugim primer, v katerem je po eni strani zadevni subjekt dovolj reprezentativno predstavljal osebe, katerih pravice iz prava Unije naj bi branil, ter imel avtonomijo in odgovornost, potrebni za delovanje v okviru pravnih razmerij, ki jih določa isto pravo, in so ga po drugi strani institucije priznale kot sogovornika v pogajanjih o teh pravicah (glej v tem smislu sodbi z dne 8. oktobra 1974, Union syndicale – Service public européen in drugi/Svet,
175/73
,
EU:C:1974:95
, točke od 9 do 17, in z dne 8. oktobra 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens/Komisija,
18/74
,
EU:C:1974:96
, točke od 5 do 13).
Tak je bil tudi primer, v katerem so institucije Unije ta subjekt obravnavale kot ločen subjekt, ki ima lastne pravice in obveznosti. Zaradi doslednosti in pravičnosti je treba namreč takemu subjektu priznati sposobnost biti stranka v sodnem postopku za izpodbijanje ukrepov, ki omejujejo njegove pravice, ali negativnih odločitev, ki jih v zvezi z njim sprejmejo institucije (glej v tem smislu sodbe z dne 28. oktobra 1982, Groupement des Agences de voyages/Komisija,
135/81
,
EU:C:1982:371
, točke od 9 do 11; z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, točke od 107 do 112, in z dne 15. junija 2017, Al‑Faqih in drugi/Komisija,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, točka
).
Iz sodb, navedenih v točkah 84 in 85 zgoraj, je mogoče sklepati, da je Sodišče želelo svojo sodno prakso prilagoditi zelo različnim okoliščinam, pri čemer je zavrnilo preveč formalističen ali preveč tog pristop k pojmu pravne osebe (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Svet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, točka
). Ta pojem se namreč ne sme razlagati ozko, kot je nedavno potrdilo Sodišče (sodba z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, točka
). Zato ta sodna praksa v drugačnih okoliščinah, kot so bile preučene v zadevnih sodbah, ne izključuje, da se sposobnost biti stranka pred sodiščem Unije prizna subjektu neodvisno od njegove pravne osebnosti v nacionalnem pravu, zlasti če to nalagajo zahteve po učinkovitem sodnem varstvu.
Nazadnje, iz sodne prakse je mogoče sklepati, da so subjekti mednarodnega javnega prava, kot so tretje države, pravne osebe v smislu prava Unije (glej v tem smislu sklep z dne 10. septembra 2020, Kambodža in CRF/Komisija,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, točke 47, 49 in 50 ter navedena sodna praksa; glej tudi v tem smislu in po analogiji sklep podpredsednika Sodišča z dne 17. maja 2018, Združene države Amerike/Apple Sales International in drugi,
C‑12/18 P(I
), neobjavljen,
EU:C:2018:330
, točka
in navedena sodna praksa), kar je poleg tega nedavno potrdilo Sodišče (glej v tem smislu sodbo z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, točka
).
V obravnavanem primeru ni sporno, da tožeča stranka nima pravne osebnosti na podlagi prava države članice ali tretje države. Zlasti iz pojasnil tožeče stranke izhaja, da se glede na status nesamoupravnega ozemlja Zahodne Sahare sklicuje le na mednarodno javno pravo in ne na kateri koli nacionalni pravni red. Njenega statusa pravne osebe v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU torej ni mogoče ugotoviti glede na tak pravni red.
V zvezi z vprašanjem obstoja pravne osebnosti tožeče stranke glede na mednarodno javno pravo se mnenja strank razhajajo zlasti glede posledic, ki jih ima zanj vloga tožeče stranke v okviru procesa samoodločbe Zahodne Sahare. Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader trdijo, da je njena reprezentativnost za ljudstvo na tem ozemlju omejena na to vlogo in da ji organi OZN niso nameravali podeliti drugih pristojnosti na mednarodni ravni, tako da ji glede na to, da ni ne država ne mednarodna organizacija, njena pravna osebnost ne daje nikakršnega procesnega upravičenja zunaj tega procesa. Tožeča stranka nasprotno trdi, da ima mednarodno pravno osebnost neposredno na podlagi pravice do samoodločbe navedenega ljudstva in vloge, ki so ji jo priznali isti organi ter druge mednarodne organizacije, tretje države in Unija.
Z vidika sodne prakse v zvezi s pojmom pravne osebe, navedene v točkah od 83 do 87 zgoraj, je treba torej preveriti, ali dajejo elementi, na katere se tožeča stranka sklicuje v zvezi z vlogo, ki jo ima v okviru procesa samoodločbe Zahodne Sahare, tožeči stranki sposobnost biti stranka v postopku pred sodiščem Unije.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu opozoriti, da je Sodišče v točki 89 sodbe Svet/Front Polisario, na katero se tožeča stranka sklicuje v okviru te tožbe, navedlo, da je načelo samoodločbe iz običajnega prava del pravil mednarodnega prava, ki se uporabljajo v odnosih med Unijo in Kraljevino Maroko in ki jih je Splošno sodišče moralo upoštevati. Natančneje, Sodišče je v točki 105 navedene sodbe opozorilo, da je Meddržavno sodišče v svetovalnem mnenju o Zahodni Sahari poudarilo, da ima prebivalstvo tega ozemlja na podlagi splošnega mednarodnega prava pravico do samoodločbe, kot je navedeno v točkah 90 in 91 iste sodbe. Poleg tega je pojasnilo, da je Generalna skupščina OZN v točki 7 resolucije 34/37 o vprašanju Zahodne Sahare priporočila, naj tožeča stranka „kot predstavnik ljudstva Zahodne Sahare v celoti sodeluje pri iskanju pravične, trajne in dokončne politične rešitve vprašanja Zahodne Sahare“ (glej točko 16 zgoraj).
Iz teh preudarkov torej sledi, da mednarodno pravo ljudstvu Zahodne Sahare priznava pravico do samoodločbe, ki jo morajo sodišča Unije spoštovati, in da je na podlagi te pravice tožeči stranki kot predstavnici navedenega ljudstva Generalna skupščina OZN priznala pravico, da „v celoti“ sodeluje pri iskanju politične rešitve vprašanja dokončnega statusa tega ozemlja. Poleg tega je treba spomniti, da je bila ta pravica potrjena z resolucijo 35/19 (glej točko 16 zgoraj) in da jo je tožeča stranka uresničevala v okviru pogajanj, ki so potekala pod okriljem OZN ter katerih stranki sta Kraljevina Maroko in tožeča stranka od leta 1988 (glej točke od 17 do 19 zgoraj).
V okviru tega ugovora nedopustnosti pa Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader ne izpodbijajo tega, da tožeča stranka uresničuje pravico, ki ji jo priznavajo organi OZN, da kot predstavnica ljudstva tega ozemlja sodeluje v procesu samoodločbe Zahodne Sahare.
Poleg tega je tožeča stranka, kot ta poudarja, v skladu z mednarodnim pravom prevzela več zavez kot predstavnica ljudstva Zahodne Sahare. Tožeča stranka je namreč, prvič, pogodbenica mirovnega sporazuma, sklenjenega z Islamsko republiko Mavretanijo, na podlagi katerega se je ta odpovedala kakršnim koli ozemeljskim zahtevam glede tega ozemlja (glej točko 15 zgoraj). Drugič, tožeča stranka in Kraljevina Maroko sta dosegli dogovore o več vprašanjih v zvezi z uporabo predlogov rešitve generalnega sekretarja OZN, ki jih je Varnostni svet odobril v resoluciji 658 (1990). Ugotoviti je treba, da – kot je tožeča stranka trdila v repliki ter kot izhaja iz dopisov in resolucij organov OZN, ki jih navaja v zvezi s tem – ti organi Kraljevino Maroko in tožečo stranko redno opozarjajo na njune obveznosti, ki izhajajo iz mednarodnega prava, in torej štejejo, da zaveze, prevzete v skladu s temi sporazumi, veljajo med drugim za tožečo stranko. Tretjič, kot prav tako navaja tožeča stranka, zanjo veljajo zahteve mednarodnega humanitarnega prava, ki so med drugim določene s štirimi ženevskimi konvencijami z dne 12. avgusta 1949 in dopolnilnim protokolom k ženevskim konvencijam z dne 12. avgusta 1949 o zaščiti žrtev mednarodnih oboroženih spopadov (Protokol I), podpisanim 8. junija 1977, h katerim je pristopila 23. junija 2015.
Poleg tega Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader ne zanikajo navedb tožeče stranke, da sodeluje pri delu posebnega odbora za dekolonizacijo v zvezi z vprašanjem Zahodne Sahare ter pri skupnem delu Ekonomske komisije za Afriko (ECA), ustanovljene v okviru Ekonomsko‑socialnega sveta Združenih narodov, in Posebnega tehničnega odbora Afriške unije za finance, monetarne zadeve, gospodarsko načrtovanje in povezovanje.
Tožeča stranka je torej priznana na mednarodni ravni kot predstavnica ljudstva Zahodne Sahare, tudi če se predpostavlja, kot to zatrjujejo Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader, da se to priznanje uvršča v omejen okvir procesa samoodločbe tega ozemlja. Poleg tega njeno sodelovanje v tem procesu pomeni, da ima avtonomijo in odgovornost, potrebni za delovanje v tem okviru, kar potrjuje tudi njen statut, vložen v spis.
Res je, da – kot v bistvu zatrjujejo Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader – narava in obseg pravic in obveznosti tožeče stranke nista enakovredna naravi in obsegu pravic in obveznosti držav ali mednarodnih organizacij, česar tožeča stranka niti ne zanika. Vendar je treba ugotoviti, da njena sposobnost, da se kot predstavnica ljudstva nesamoupravnega ozemlja pogaja in prevzema mednarodne obveznosti v okviru procesa samoodločbe Zahodne Sahare ter da sodeluje pri delu mednarodnih organizacij v zvezi s tem vprašanjem, pomeni osnovne elemente pravne osebnosti (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Svet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, točka
; glej tudi v tem smislu in po analogiji sklep z dne 11. decembra 1973, Générale sucrière in drugi/Komisija,
41/73, od 43/73 do 48/73, 50/73, 111/73, 113/73 in 114/73
,
EU:C:1973:151
, točka
).
Na drugem mestu tožeča stranka upravičeno trdi, da so se institucije seznanile z njeno vlogo in reprezentativnostjo. Po eni strani se je Sodišče v točki 105 sodbe Svet/Front Polisario samo seznanilo s priznanjem te reprezentativnosti od Generalne skupščine OZN (glej točko 91 zgoraj). Po drugi strani je tožeča stranka predložila dokaze, da si s Komisijo redno izmenjuje mnenja o vprašanjih v zvezi z razmerami v Zahodni Sahari. Poleg tega je treba poudariti, da čeprav se stranke ne strinjajo o opredelitvi izmenjav mnenj med tožečo stranko in Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD) pred sklenitvijo spornega sporazuma, ni sporno, da so bile izmenjave opravljene 5. februarja 2018 in da so se med drugim nanašale na vprašanje uporabe pridružitvenega sporazuma za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare. Komisija je v poročilu z dne 11. junija 2018 opisala stališče tožeče stranke glede predvidene sklenitve spornega sporazuma, pri čemer se je izrecno sklicevala na te izmenjave mnenj. Čeprav tožeča stranka ni sodelovala pri pogajanjih v zvezi s spornim sporazumom, torej upravičeno trdi, da jo institucije Unije štejejo za legitimno sogovornico v zvezi z vprašanji, ki bi se lahko nanašala na to ozemlje, vključno da izrazi svoje stališče glede sklenitve tega sporazuma.
Na tretjem mestu je treba spomniti, da je Sodišče v točki 106 sodbe Svet/Front Polisario ugotovilo, da je treba glede na elemente iz točke 105 iste sodbe (glej točko 91 zgoraj) ljudstvo Zahodne Sahare šteti za „tretjega“ v smislu načela relativnega učinka pogodb, na katerega bi lahko kot takega vplivalo izvajanje pridružitvenega sporazuma v primeru vključitve ozemlja Zahodne Sahare na področje uporabe navedenega sporazuma, tako da mora to v navedeno izvajanje vsekakor privoliti.
Tožeča stranka pa želi s to tožbo braniti pravico ljudstva Zahodne Sahare do samoodločbe v bistvu zato, ker naj izpodbijani sklep ne bi spoštoval te pravice, saj je bila z njim odobrena sklenitev sporazuma s Kraljevino Maroko, ki se uporablja za to ozemlje, brez njene privolitve, kar je v nasprotju s tem, kar je razsodilo Sodišče (glej točko 77 zgoraj). Zato je treba šteti, da v tem posebnem položaju zahteve v zvezi z učinkovitim sodnim varstvom vsekakor nalagajo, da se tožeči stranki prizna sposobnost za vložitev tožbe pri Splošnem sodišču, da bi branila to pravico.
Glede na vse te okoliščine je treba tožečo stranko opredeliti kot pravno osebo v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU, ki ima sposobnost biti stranka v postopku pred sodišči Unije za vložitev te tožbe. Ta sposobnost ne posega v njeno obveznost, da dokaže, da izpolnjuje druge pogoje dopustnosti in zlasti da ima procesno upravičenje v zvezi z izpodbijanim sklepom.
Trditve Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader te ugotovitve ne omajajo.
Na prvem mestu, ker ni sporno, da so organi OZN tožeči stranki priznali status predstavnice ljudstva Zahodne Sahare v okviru procesa samoodločbe tega nesamoupravnega ozemlja, je treba vsekakor zavrniti njihove trditve glede tega, da ni edina predstavnica ljudstva Zahodne Sahare in da je njena reprezentativnost za to ljudstvo omejena na ta proces. Isto velja za trditve, da je organi OZN niso izrecno opredelili kot narodnoosvobodilno gibanje ali da ji ni bil podeljen status opazovalke pri teh organih. Iz istih razlogov je treba zavrniti trditev, da je njena pravna osebnost kvečjemu „funkcionalna“ ali „prehodna“. Te trditve se namreč nanašajo le na omejitve vloge in reprezentativnosti tožeče stranke, ne izpodbijajo pa njunega obstoja.
Na drugem mestu, glede trditve konfederacije Comader o neobstoju domnevne neodvisnosti tožeče stranke od Demokratične arabske republike Sahare je treba ugotoviti, da je bila tožeči stranki priznana pravica, da sodeluje v procesu v zvezi z dokončnim statusom tega ozemlja, ki poteka pod okriljem OZN, in da je prevzela obveznosti v povezavi s tem procesom kot predstavnica ljudstva Zahodne Sahare in ne, da bi zastopala Demokratično arabsko republiko Saharo. Kot poudarja tožeča stranka, iz celotnega člena 31 „ustave“ Demokratične arabske republike Sahare, ki jo je konfederacija Comader delno navedla v podporo svoji trditvi, vsekakor izhaja, da to besedilo tožeči stranki priznava avtonomijo kot politični organizaciji, odgovorni za strukturiranje in spodbujanje boja za neodvisnost zadevnega ozemlja. Na podlagi elementov, ki jih je predložila konfederacija Comader, torej ni mogoče ugotoviti, da tožeča stranka zaradi svojih povezav z Demokratično arabsko republiko Saharo nima avtonomije in odgovornosti, ki sta potrebni za delovanje v okviru pravnih razmerij.
Na tretjem mestu, sposobnosti tožeče stranke biti stranka v postopku ne omaja domnevna okoliščina, da med tožečo stranko in Unijo ali med tožečo stranko in državami članicami ne obstaja nikakršno pravno razmerje, iz katerega bi zanjo izhajale pravice in obveznosti ter ki bi pomenile obliko „mednarodnega priznanja“ od Unije ali držav članic.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Unija temelji na pravu v smislu, da se ne države članice ne institucije ne morejo izogniti nadzoru skladnosti svojih aktov s temeljno ustavno listino, Pogodbama EU in PEU, ter da je bil z zadnjenavedeno oblikovan celovit sistem pravnih sredstev in postopkov, ki Sodišču Evropske unije omogočajo nadzor nad zakonitostjo aktov institucij (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je bila pri Splošnem sodišču vložena tožba za razglasitev ničnosti akta Unije, o kateri je pristojno odločati na podlagi člena 256(1) in člena 263 PDEU. Poleg tega tožeča stranka trdi, da se izpodbijani sklep nanjo neposredno in posamično nanaša kot na predstavnico ljudstva Zahodne Sahare. Nazadnje, institucije morajo spoštovati pravico tega ljudstva do samoodločbe, ki jo želi tožeča stranka zagovarjati v okviru te tožbe. Zato v fazi preučitve njene sposobnosti biti stranka v postopku ni mogoče izključiti obstoja pravnega razmerja med Unijo in tožečo stranko, ki ga bo treba preveriti v okviru preučitve neposrednega in posamičnega nanašanja izpodbijanega sklepa na zadnjenavedeno. Te analize ni mogoče omajati s sklicevanjem Sveta na točko 22 sklepa z dne 3. aprila 2008, Landtag Schleswig‑Holstein/Komisija (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), ki ni, kot je poudarila tožeča stranka, upošteven za obravnavani primer. Ta točka navedenega sklepa se namreč nanaša na status pravne osebe v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU glede subjekta na poddržavni ravni države članice.
Vsekakor je bilo že v točki 98 zgoraj ugotovljeno, da sta se instituciji seznanili z reprezentativnostjo tožeče stranke in sta jo obravnavali kot legitimno sogovornico v zvezi z vprašanjem Zahodne Sahare. Dejstvo, da nanjo ni naslovljen nobeden od aktov Unije, torej ni odločilno za presojo njene sposobnosti biti stranka v sodnem postopku.
Na četrtem mestu, v nasprotju s tem, kar v bistvu trdi Komisija, se Splošno sodišče s tem, da tožeči stranki prizna sposobnost biti stranka v postopku pred njim, ne preobrazi v „kvazimednarodno“ sodišče, pri katerem lahko vloži tožbo stranka v mednarodnem „sporu“, tudi če nima pravne osebnosti v skladu s pravom države članice ali tretje države.
Po eni strani je bilo namreč že opozorjeno, da se obravnavani spor nanaša na tožbo za razglasitev ničnosti akta Unije. Ne nanaša se na mednarodni „spor“, v katerem je stranka tožeča stranka.
Po drugi strani mednarodni sporazum ali akti mednarodne organizacije ne smejo posegati v ureditev pristojnosti, določeno s Pogodbama, in s tem v avtonomijo pravnega sistema Unije, katerega spoštovanje zagotavlja Sodišče Evropske unije v skladu z izključno pristojnostjo, ki mu jo podeljuje člen 19 PEU. Poleg tega je treba poudariti, da Ustanovna listina Združenih narodov članicam OZN ali regionalnim organizacijam, sestavljenim iz nekaterih od njih, kot je Unija, ne nalaga določenega modela, s katerim naj bi v lastnem notranjem pravnem redu zagotovile spoštovanje ali upoštevanje resolucij njenih organov (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točki
in
).
Zato je v obravnavanem primeru pomembno le, da tožeča stranka izpolnjuje pogoje dopustnosti, ki so lastni pravu Unije, zlasti pogoje, ki izhajajo iz pojma pravne osebe v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Priznanje sposobnosti tožeče stranke biti stranka v postopku v okviru tega spora torej nikakor ne pomeni, da se Splošno sodišče preobrazi v „kvazimednarodno sodišče“, saj je to priznanje podeljeno v strogem okviru izvajanja pristojnosti, ki jih ima Splošno sodišče v skladu s pravom Unije.
Na petem mestu, glede trditve Komisije, da Splošno sodišče s tem, da tožeči stranki priznava sposobnost biti stranka v postopku, namesto institucij, ki upravljajo zunanje odnose Unije, sprejme „politično“ odločitev, je treba opozoriti, da izvajanje pristojnosti, podeljenih institucijam Unije na mednarodnem področju, ni izvzeto iz sodnega nadzora. Poleg tega sodišče Unije ne more dati prednosti vidikom mednarodne politike in smotrnosti pred pravili o dopustnosti iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, saj bi to preseglo njegove pristojnosti (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 25. septembra 2019, Magnan/Komisija,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba ugovor nedopustnosti Sveta, ki se nanaša na neobstoj sposobnosti tožeče stranke biti stranka v sodnem postopku, zavrniti.
2.

Veljavnost pooblastila, ki ga je tožeča stranka izdala svojemu odvetniku
Konfederacija Comader dvomi v veljavnost pooblastila, ki ga je tožeča stranka izdala svojemu odvetniku. Sprašuje se namreč, ali lahko to pooblastilo veljavno podpiše „politični sekretar“ tožeče stranke, tako kot v obravnavanem primeru. Poleg tega naj funkcija „političnega sekretarja“ ne bi bila omenjena v izvlečku statuta tožeče stranke, ki ga je ta predložila. Splošnemu sodišču predlaga, naj preveri pravilnost tega pooblastila. Trdi, da je treba v primeru nepravilnosti pooblastila tožbo razglasiti za nedopustno, zlasti na podlagi člena 51(3) Poslovnika.
Tožeča stranka, ki ji je bilo v zvezi s tem postavljeno vprašanje v okviru ukrepa procesnega vodstva z dne 17. decembra 2020, prvič, navaja, da ni „pravna oseba zasebnega prava“ v smislu člena 51(3) Poslovnika. Drugič, trdi, da so vse tožbe, ki jih je vložila od leta 2012, temeljile na pooblastilih, ki jih je podpisal njen „politični sekretar“, ne da bi se kadarkoli podvomilo o veljavnosti teh pooblastil. Tretjič, „sekretariat politične organizacije“, na čelu katerega naj bi bil podpisnik pooblastila, naj bi bil del „glavnih struktur fronte“ in naj bi bil obravnavan v členih od 119 do 130 njenega statuta. Četrtič, ta podpisnik in njegove funkcije naj bi bili v celoti opredeljeni v dokumentih, ki so na voljo na spletu. Iz vseh teh elementov naj bi izhajalo, da v skladu s sodno prakso ni nobenega dvoma o nameri tožeče stranke, da vloži to tožbo. Tožeča stranka je v utemeljitev teh trditev predložila celotno besedilo svojega statuta, sprejetega na njenem 14. kongresu, ki je potekal od 16. do 23. decembra 2015, ter dokumente, dostopne na spletu, na katere se sklicuje.
Najprej je treba spomniti, da mora sodišče Unije po uradni dolžnosti preveriti absolutne procesne predpostavke, tudi če jih prvič navede intervenient (glej po analogiji sodbo z dne 14. aprila 2005, Sniace/Komisija,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je mogoče po eni strani opozoriti, da tožeča stranka ni pravna oseba zasebnega prava, ustanovljena po pravu države članice ali tretje države (glej točko 88 zgoraj).
Poleg tega ima tožeča stranka, kot izhaja iz točk od 91 do 114 zgoraj, sposobnost biti stranka v postopku pred sodiščem Unije kot pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
Opozoriti je treba, da določbe Statuta Sodišča Evropske unije in Poslovnika, zlasti tiste v zvezi s pravnimi osebami zasebnega prava, kot sta člen 51(3) in člen 78(4) Poslovnika, niso bile oblikovane za to, da bi organizacije, ki nimajo pravne osebnosti, vzpostavljene v skladu z nacionalnim pravom, vlagale tožbe. V tem primeru je treba postopkovna pravila, ki urejajo dopustnost ničnostne tožbe, uporabiti tako, da se v za to potrebni meri prilagodijo okoliščinam obravnavanega primera (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, točka
).
Po drugi strani je vsekakor treba poudariti, da morajo v skladu s členom 51(3) Poslovnika odvetniki, kadar zastopajo pravno osebo zasebnega prava, sodnemu tajništvu predložiti pooblastilo stranke, ki jo zastopajo. Poslovnik pa ne določa obveznosti, da pravne osebe zasebnega prava predložijo dokaz, da je odvetnika pravilno pooblastila za to pooblaščena oseba.
Ne glede na to mora vsaka oseba, da bi bila njena tožba dopustna, dokazati ne le svojo sposobnost biti stranka v postopku, temveč tudi da je dejansko sprejela odločitev o vložitvi tožbe in da so bili odvetniki, ki trdijo, da jo zastopajo, dejansko pooblaščeni za to (glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi,
C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, točka
).
V obravnavanem primeru je bilo pooblastilo, ki ga je tožeča stranka dala odvetniku ob upoštevanju člena 51(3) Poslovnika, izdano v imenu tožeče stranke in podpisano 12. aprila 2019 od osebe A, imenovane za „političnega sekretarja“ te organizacije.
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da določitev organov tožeče stranke, pooblaščenih za sprejetje odločitve o vložitvi tožbe, že po definiciji ni mogla biti izvedena glede na katero koli nacionalno pravo, saj se za tožečo stranko ne uporablja nobeno tako pravo. Poleg tega v zvezi s tem ni bila sprejeta nobena ureditev Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 5. novembra 2019, ECB in drugi/Trasta Komercbanka in drugi, C‑663/17 P, C‑665/17 P in C‑669/17 P, točka 58). O tem vprašanju se je treba torej izreči le ob upoštevanju statuta te organizacije, ki je bil vložen v spis v okviru njenega odgovora na vprašanja Splošnega sodišča z dne 25. januarja 2021.
Najprej, kot izhaja iz pojasnil tožeče stranke in dokumentov, predloženih v utemeljitev, katerih vsebina ni sporna, je treba izraz „politični sekretar“ razumeti, kot da se nanaša na osebo na čelu organa, ki je v njenem statutu imenovan „sekretariat politične organizacije“. Poleg tega prav tako ni sporno, da je – kot sicer izrecno izhaja iz navedenih dokumentov – oseba, ki je podpisala pooblastilo tožeče stranke odvetniku, na datum vložitve tožbe dejansko opravljala funkcije „političnega sekretarja“ tožeče stranke.
Dalje, v skladu s členom 92, točka 7, statuta tožeče stranke so naloge nacionalnega sekretariata, ki je v skladu s členom 76 tega statuta „najvišji organ“ tožeče stranke „v obdobju med dvema kongresoma“, med drugim „zastopanje organizacije Front Polisario v njenih odnosih s političnimi strankami, vladami, osvobodilnimi gibanji in drugimi organizacijami“. V skladu s členom 120 tega statuta „sekretariat politične organizacije zagotavlja izvajanje in spremljanje odločitev in programov nacionalnega sekretariata in njegovega urada v zvezi z naravo in nalogami politične organizacije“.
Iz teh členov statuta tožeče stranke je torej mogoče sklepati, kot je ta potrdila na obravnavi, da je izvajanje odločitev nacionalnega sekretariata v odnosih z vladami in drugimi organizacijami, med drugim z Unijo, lahko v pristojnosti sekretariata politične organizacije in da je bila zato oseba A pooblaščena za podpis pooblastila odvetniku tožeče stranke.
Konfederacija Comader je na obravnavi res trdila, da vloga „političnega sekretarja“ za zastopanje pri mednarodnih organizacijah, kot je Unija, ali na sodiščih, kot je Splošno sodišče, ni vključena na seznam nalog sekretariata politične organizacije v členih 122 in 131 njenega statuta ter da se zdi, da ta vloga izhaja bolj iz same pristojnosti nacionalnega sekretariata.
Vendar pa po eni strani, kot je bilo že poudarjeno, določitev organov tožeče stranke, pooblaščenih za sprejetje odločitve o vložitvi tožbe, ni odvisna od pravil nobenega nacionalnega pravnega reda. Poleg tega je treba upoštevati naravo te organizacije, ki ni vzpostavljena v skladu s pravnimi pravili, ki se običajno uporabljajo za osebo zasebnega prava ali javnega prava, ustanovljeno na podlagi takega pravnega reda (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, točka
). Po drug strani je v skladu s členom 120 statuta sekretariat politične organizacije pristojen za izvajanje in spremljanje odločitev in programov nacionalnega sekretariata, iz členov 122 in 131 tega statuta pa ne izhaja, da je seznam njegovih nalog, ki je naveden v teh členih, izčrpen.
Iz teh preudarkov je torej treba sklepati, da je bila v obravnavanem primeru oseba A, „politični sekretar“ tožeče stranke, pooblaščena za izvedbo odločitve „najvišjega organa“ tožeče stranke, to je nacionalnega sekretariata, da vloži to tožbo.
Poleg tega je mogoče navesti, da je odvetnik tožeče stranke, član odvetniške zbornice države članice, za katerega kot takega velja kodeks poklicne etike, v odgovoru na vprašanja Splošnega sodišča z dne 25. januarja 2021 navedel, da je tožeča stranka „dejansko nameravala vložiti [tožbo]“ in da je „popolnoma odločena doseči učinkovito upoštevanje sodb Sodišča“, kar je potrdil na obravnavi (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, točka
).
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba dvome konfederacije Comader o veljavnosti pooblastila, ki ga je tožeča stranka dala svojemu odvetniku, zavrniti.
3.

Drugi ugovor nedopustnosti Sveta: neobstoj procesnega upravičenja tožeče stranke
V okviru drugega ugovora nedopustnosti Svet ob podpori Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader trdi, da tožeča stranka ni naslovnica izpodbijanega sklepa ter da se ta nanjo ne nanaša neposredno in posamično.
Tožeča stranka pa trdi, da se izpodbijani sklep nanjo neposredno in posamično nanaša, ker se sporni sporazum uporablja za Zahodno Saharo in zato vpliva na ljudstvo tega ozemlja.
Najprej je treba po eni strani opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso mogoče zoper akt, kot je izpodbijani sklep, s katerim se odobri mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, vložiti pravno sredstvo (glej v tem smislu sodbe z dne 9. avgusta 1994, Francija/Komisija,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, točke od 14 do 17; z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točke od 285 do 289, in Western Sahara Campaign UK, točke od 45 do 51). Sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma je namreč „akt“ v smislu člena 263 PDEU, ta pojem pa se nanaša na vse določbe, ki jih sprejmejo institucije, ne glede na njihovo obliko, in ki imajo zavezujoče pravne učinke (glej v tem smislu sklep z dne 19. marca 2019, Shindler in drugi/Svet,
C‑755/18 P
, neobjavljen,
EU:C:2019:221
, točka
in navedena sodna praksa).
Po drugi strani je treba spomniti, da člen 263 PDEU jasno razlikuje med pravico institucij Unije in držav članic do vložitve tožbe ter pravico fizičnih in pravnih oseb do vložitve tožbe. Tako imajo v skladu z drugim odstavkom navedenega člena institucije in države članice pravico izpodbijati z ničnostno tožbo zakonitost vsakega „akta“ v smislu navedenega člena, ne da bi bilo uveljavljanje te pravice pogojeno z utemeljitvijo pravnega interesa ali procesnega upravičenja, četrti odstavek zadevnega člena pa določa, da lahko fizične in pravne osebe vložijo tožbe zoper nanje naslovljene akte ali zoper akte, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo, in zoper predpise, ki se nanje neposredno nanašajo, a ne potrebujejo izvedbenih ukrepov (glej sodbo z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, točki
in
ter navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sklep z dne 19. marca 2019, Shindler in drugi/Svet,
C‑755/18 P
, neobjavljen,
EU:C:2019:221
, točki
in
).
V obravnavanem primeru tožeča stranka ni naslovnica izpodbijanega sklepa niti spornega sporazuma.
V zvezi s tem je treba po eni strani poudariti, da imajo mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, v njenem pravnem redu poseben položaj, saj so za institucije Unije zavezujoči na podlagi člena 216(2) PDEU in torej prevladajo nad akti Unije, natančneje nad zakonodajnimi akti (glej v tem smislu sodbo z dne 18. marca 2014, Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, točki
in
ter navedena sodna praksa). Po drugi strani je treba poudariti, da se s podrobnimi pravili za sprejetje izpodbijanega sklepa, ki temelji na členu 218(6)(a)(i) PDEU, zahteva odobritev Evropskega parlamenta, tako da na zunanji ravni odražajo delitev pristojnosti med Parlamentom in Svetom, ki se v zvezi s sprejetjem zakonodajnih aktov uporablja na notranji ravni (glej v tem smislu sodbo z dne 24. junija 2014, Parlament/Svet,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, točka
).
Zato za tožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep ne morejo veljati pogoji dopustnosti, manj strogi od tistih, ki se uporabljajo za tožbo zoper zakonodajne akte, na katere se ne nanaša ublažitev teh pogojev iz člena 263, četrti odstavek, tretji del stavka, PDEU, ker pojem predpis v smislu tega dela stavka izključuje ravno take akte (glej v tem smislu sodbi z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, točki
in
, in z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točke 23, 24 in 28).
Iz tega izhaja, da mora tožeča stranka dokazati, da se izpodbijani sklep nanjo neposredno in posamično nanaša, česar sicer ne izpodbija. Najprej je treba preučiti neposredno nanašanje na tožečo stranko.
a)

Neposredno nanašanje na tožečo stranko
Svet trdi, da tožeča stranka ne izpolnjuje meril iz sodne prakse za ugotovitev, da se izpodbijani akt neposredno nanaša na fizično ali pravno osebo. V zvezi s tem trdi, da tožeča stranka ni naslovnica izpodbijanega akta in da ta zanjo nima pravnih učinkov. Po mnenju Sveta ima namreč izpodbijani sklep pravne učinke le za Unijo ali njene institucije, ne pa tudi za tretje osebe. Poleg tega Svet meni, da izpodbijani sklep nima učinkov zunaj ozemeljskega področja uporabe Pogodb. Prav tako trdi, da bi se moralo Splošno sodišče, če bi se za ugotovitev neposrednega nanašanja na tožečo stranko oprlo na učinke spornega sporazuma na ozemlju zunaj Unije, izreči o zakonitosti pravic in obveznosti Kraljevine Maroko, ki izhajajo iz navedenega sporazuma, s katerim je ta svobodno in suvereno soglašala, s čimer bi preseglo svoje pristojnosti. Svet v dupliki dodaja, da se lahko ob predpostavki, da ima izpodbijani sklep učinke zunaj ozemlja Unije, sporni sporazum nanaša le na gospodarske subjekte, dejavne v zadevnih gospodarskih sektorjih.
Tožeča stranka pa trdi, da izpolnjuje obe merili, zahtevani za izpolnitev pogoja neposrednega nanašanja. Iz sodbe Svet/Front Polisario namreč po eni strani sklepa, da ker se izpodbijani sklep nanaša na sklenitev sporazuma, s katerim so Zahodna Sahara in njeni naravni viri izrecno vključeni na njegovo področje uporabe brez privolitve ljudstva na tem ozemlju, se navedeni sporazum neposredno nanaša na to ljudstvo kot na tretjega v razmerju do sporazuma. Že samo zaradi tega naj bi imel ta sporazum učinke na pravni položaj tožeče stranke kot edine predstavnice tega ljudstva. Po drugi strani trdi, da ker je edini namen sporazuma razširitev geografskega območja, za katero veljajo tarifni preferenciali, je njegovo izvajanje popolnoma samodejno in ni potrebno sprejetje drugih vmesnih pravil.
Trditve Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader se v bistvu ujemajo s trditvami Sveta.
Najprej je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso pogoj, kot je določen v členu 263, četrti odstavek, PDEU, da se mora odločba, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo nanašati neposredno, zahteva izpolnitev dveh kumulativnih meril. Na prvem mestu, izpodbijani ukrep Unije mora imeti neposredne učinke na pravni položaj posameznika. Na drugem mestu, naslovnikom tega ukrepa, ki so odgovorni za njegovo izvedbo, ne sme dopuščati nobene diskrecijske pravice, ampak mora biti ta izvedba popolnoma samodejna in temeljiti izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (glej sodbo z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija,
C‑463/10 P in C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, točka
in navedena sodna praksa; sklep z dne 6. marca 2012, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Komisija,
T‑453/10
, neobjavljen,
EU:T:2012:106
, točka
).
Ločeno je torej treba preučiti, ali tožeča stranka izpolnjuje obe navedeni merili.
1)

Izpolnjevanje – s strani tožeče stranke – prvega merila neposrednega nanašanja, v skladu s katerim mora izpodbijani ukrep imeti neposredne učinke na njen pravni položaj
V zvezi z izpolnjevanjem prvega merila neposrednega nanašanja iz argumentacije Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader izhaja, da njihovo izpodbijanje obstoja neposrednih učinkov izpodbijanega sklepa na pravni položaj tožeče stranke v bistvu vsebuje tri dele. Prvi del temelji na inherentnih pravnih učinkih sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma v imenu Unije. Drugi del se nanaša na posebne pravne učinke izpodbijanega sklepa ob upoštevanju njegove ozemeljske uporabe. Tretji se nanaša na neobstoj spremembe pravnega položaja tožeče stranke ob upoštevanju njene vloge, ki je omejena na sodelovanje v procesu samoodločbe Zahodne Sahare.
i)

Prvi del argumentacije Sveta: inherentni pravni učinki sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma v imenu Unije
Po eni strani Svet ob podpori Francoske republike v bistvu trdi, da sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma v imenu Unije nima učinkov na tretje osebe in da se na zatrjevane učinke spornega sporazuma na tožečo stranko ni mogoče sklicevati za dokaz, da ta sklep vpliva na njen pravni položaj. Po drugi strani Svet, ki ga v bistvu podpirajo Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader, trdi, da tak sklep ne more imeti pravnih učinkov drugje kot v Uniji.
Tožeča stranka pa po eni strani trdi, da je izpodbijani sklep, ker se nanaša na sklenitev spornega sporazuma, z njim neločljivo povezan, razen če se tak akt, ki je izpodbojen, ne izvzame iz nadzora zakonitosti, ki ga izvaja sodišče, in po drugi strani, da se izpodbijani sklep nanaša na sklenitev sporazuma, s katerim so ozemlje Zahodne Sahare in njeni naravni viri izrecno vključeni na njegovo področje uporabe. Nazadnje, trdi, da nanašanje na ljudstvo Zahodne Sahare vsekakor izhaja iz prava Unije, ker se z vnosom proizvodov s poreklom iz Zahodne Sahare s potrdili o maroškem poreklu na ozemlje Unije krši ločen in različen status tega ozemlja.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu poudariti, da se sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma, ki temelji na členu 218(6) PDEU, ne sme zamenjevati s sklepi, sprejetimi na podlagi odstavkov 3 in 4 tega člena, ki se nanašajo na vodenje mednarodnih pogajanj in imajo torej načeloma pravne učinke le v odnosih med Unijo in njenimi državami članicami ter med institucijami Unije (glej sklep z dne 8. februarja 2019, Front Polisario/Svet,
T‑376/18
, neobjavljen,
EU:T:2019:77
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
S sklepom o sklenitvi mednarodnega sporazuma se namreč uveljavlja privolitev Unije, da jo ta sporazum zavezuje (glej v tem smislu mnenje 2/00 z dne 6. decembra 2001(Kartagenski protokol o biološki varnosti),
EU:C:2001:664
, točka
). Je torej sestavni del navedenega sporazuma, tako kot akt, s katerim so k zadevnemu sporazumu pristopile druge pogodbenice (glej v tem smislu in po analogiji mnenje 1/13 z dne 14. oktobra 2014(Pristop tretjih držav k Haaški konvenciji),
EU:C:2014:2303
, točke od 39 do 41 in 65). Ta sklep ima torej pravne učinke na te pogodbenice, saj saj formalizira to, da je Unija sprejela obveznosti, ki jih je v okviru zadevnega sporazuma do njih prevzela.
Poleg tega lahko v skladu s pravilom običajnega prava iz člena 29 Dunajske konvencije mednarodni sporazum z odstopanjem od splošnega pravila, po katerem tak akt zavezuje vsako od njegovih pogodbenic v zvezi z njenim celotnim ozemljem, zavezuje neko državo v zvezi z drugim ozemljem, če tak namen izhaja iz te pogodbe ali če je določen drugje. V tem okviru se lahko tak sporazum nanaša na tretjega v smislu splošnega načela mednarodnega prava glede relativnega učinka pogodb, ki mora v to privoliti (glej v tem smislu sodbo Svet/Front Polisario, točke 94, 98, 103 in 106).
Zato so glede na neločljivost takega mednarodnega sporazuma in sklepa o njegovi sklenitvi v imenu Unije učinki izvajanja tega sporazuma na pravni položaj tega tretjega upoštevni za presojo neposrednega nanašanja navedenega sklepa na tega tretjega ali njegovega predstavnika.
Iz tega sledi, da Svet neupravičeno trdi, da ima izpodbijani sklep kot tak učinke le na Unijo in njene institucije. Iz istih razlogov je treba zavrniti trditev Francoske republike, da izpodbijani sklep sam po sebi nima pravnih učinkov za tožečo stranko, ker ne zadostuje za to, da bi sporni sporazum začel veljati, saj je za začetek njegove veljavnosti potrebna ratifikacija v skladu s postopki, ki se uporabljajo. To pojmovanje namreč, kot poudarja tožeča stranka, temelji na premisi, da so pravni učinki izpodbijanega sklepa in spornega sporazuma ločljivi. Iz razlogov, predstavljenih v točkah od 149 do 152 zgoraj, pa je ta premisa napačna.
Na drugem mestu, kot opozarja Francoska republika, je treba ničnostno tožbo, vloženo zoper mednarodni sporazum, razumeti kot tožbo zoper sklep, s katerim je bil sporazum sklenjen v imenu Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 9. avgusta 1994, Francija/Komisija,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, točke od 15 do 17). Sodišče je prav tako odločilo, da ker mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, zavezujejo ne le njene institucije, temveč tudi tretje države pogodbenice teh sporazumov, je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki se nanaša na veljavnost mednarodnega sporazuma, ki ga je sklenila Unija, razumeti tako, da se nanaša na akt, s katerim je Unija sklenila tak mednarodni sporazum (glej sodbo Western Sahara Campaign UK, točki 49 in 50 ter navedena sodna praksa).
Vendar je bilo v zvezi s pristojnostjo Sodišča, tako v okviru ničnostne tožbe kot v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, da presodi, ali je mednarodni sporazum, ki ga je sklenila Unija, združljiv s Pogodbama in pravili mednarodnega prava, ki jo zavezujejo, razsojeno, da se presoja veljavnosti sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma, ki jo Sodišče opravi v okviru vprašanja za predhodno odločanje, lahko nanaša na zakonitost tega akta glede na samo vsebino zadevnega mednarodnega sporazuma (glej sodbo Western Sahara Campaign UK, točki 48 in 51 ter navedena sodna praksa).
Ti preudarki so upoštevni v primeru ničnostne tožbe, ki jo pravna oseba v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU vloži zoper sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma, kot je ta tožba, o kateri je v skladu s členom 256(1) PDEU pristojno odločati Splošno sodišče.
Ker je namreč tak sklep izpodbojni akt in ker lahko fizične in pravne osebe predlagajo razglasitev njegove ničnosti, ob pridržku, da izpolnjujejo pogoje iz člena 263, četrti odstavek, PDEU, lahko Splošnemu sodišču v okviru svoje tožbe predlagajo, naj opravi presojo zakonitosti tega sklepa glede na samo vsebino sporazuma, ki je z njim odobren. Kakršna koli drugačna razlaga bi, kot v bistvu poudarja tožeča stranka, pomenila, da bi bil izpodbijani sklep v velikem delu izvzet iz vsebinske presoje njegove zakonitosti, kar ne bi bilo združljivo z načelom učinkovitega sodnega varstva.
Zato je treba pri preučitvi neposrednega in posamičnega nanašanja takega sklepa na fizično ali pravno osebo po potrebi upoštevati učinke, ki jih ima na njen pravni položaj mednarodni sporazum, sklenjen na podlagi tega sklepa (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 24. junija 2020, Price/Svet,
T‑231/20 R
, neobjavljen,
EU:T:2020:280
, točke od 39 do 43).
V nasprotnem primeru bi to v praksi pomenilo, da bi bila fizičnim in pravnim osebam, na katere se določbe zadevnega mednarodnega sporazuma neposredno in posamično nanašajo, odvzeta možnost, da sodišču Unije predlagajo, naj preveri, ali so te določbe združljive s Pogodbama in pravili mednarodnega prava, ki zavezujejo Unijo v skladu z njima (glej v tem smislu sodbo Western Sahara Campaign UK, točka 48 in navedena sodna praksa), ter posledično preveri, ali je lahko zakonito privolila v to, da jo te določbe zavezujejo.
V obravnavanem primeru je bilo ugotovljeno, da ima tožeča stranka glede na svojo vlogo predstavnice ljudstva Zahodne Sahare sposobnost biti stranka v postopku pred sodišči Unije, da bi branila pravice, ki jih ima to ljudstvo na podlagi pravil mednarodnega prava, ki zavezujejo Unijo. Zato bi moralo biti tožeči stranki, kot ta v bistvu trdi, omogočeno, da se pri dokazovanju neposrednega in posamičnega nanašanja nanjo sklicuje na učinke spornega sporazuma na te pravice, sicer bi bil njihovemu učinkovitemu sodnemu varstvu odvzet velik del polnega učinka.
Na tretjem mestu, v zvezi z vprašanjem, ali so učinki izpodbijanega sklepa omejeni na ozemlje Unije, je treba najprej razlikovati med učinki sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma na podlagi člena 218(6) PDEU, kot je izpodbijani sklep, in učinki ukrepa Unije, sprejetega na notranji ravni. Tako mora biti v zvezi z zadnjenavedenim ukrepom v skladu z upoštevnimi pravili mednarodnega prava njegovo področje uporabe načeloma omejeno na ozemlja, na katerih Unija polno izvaja svojo pristojnost (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Sklep, kot je izpodbijani sklep, ki se nanaša na sklenitev dvostranskega sporazuma s Kraljevino Maroko, pa ima nujno učinke v mednarodnem pravnem redu. Kot namreč izhaja iz točke 150 zgoraj, je namen takega sklepa ustvariti pravne učinke v okviru odnosov med Unijo in to tretjo državo kot sestavni del izraza soglasja volj teh dveh subjektov mednarodnega prava.
Poleg tega ima lahko mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, pravne učinke na ozemlju druge pogodbenice sporazuma ali, kot je bilo opozorjeno v točki 151 zgoraj, na drugem ozemlju, če tak namen izhaja iz tega sporazuma ali če je določen drugje. Zato se je mogoče na te učinke sklicevati pri dokazovanju neposrednega in posamičnega nanašanja sklepa o sklenitvi tega sporazuma na fizično in pravno osebo, če ta sklep izraža privolitev Unije v to, da ima navedeni sporazum take učinke.
Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da je lahko analiza učinkov sporazuma, kot je sporni sporazum, na ozemlju, ki ni ozemlje Unije, in zlasti ozemlju, ki ni ozemlje pogodbenic sporazuma, glede na določbe tega sporazuma in okoliščine, v katerih je bil sklenjen, upoštevna za ugotovitev, ali se sklep o sklenitvi zadevnega sporazuma neposredno nanaša na tožečo stranko, ki se sklicuje na te učinke.
Sodišče je namreč v točkah 81, 83 in 116 sodbe Svet/Front Polisario preverilo utemeljenost razlogovanja, na podlagi katerega je Splošno sodišče v točki 103 sodbe z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), sklepalo, da se sporazum o liberalizaciji uporablja tudi za ozemlje Zahodne Sahare, da bi ugotovilo, ali se ta sklep lahko uporablja kot premisa pri analizi procesnega upravičenja tožeče stranke. Sodišče je na podlagi lastne analize pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji z vidika pravil mednarodnega prava ugotovilo, da te razlage ni mogoče utemeljiti niti z besedilom pridružitvenega sporazuma, niti z besedilom sporazuma o liberalizaciji, niti z okoliščinami sklenitve teh dveh sporazumov.
V obravnavanem primeru pa se tožeča stranka, ki se sklicuje na sodbo Svet/Front Polisario, opira na uporabo spornega sporazuma za ozemlje Zahodne Sahare in na status tretjega, ki ga ima ljudstvo tega ozemlja v razmerju do tega sporazuma v smislu relativnega učinka pogodb, da bi utemeljila, da se izpodbijani sklep nanjo kot na predstavnico tega ljudstva neposredno nanaša.
Kot poudarjata Svet in Francoska republika, to, da učinki sporazuma in njegovo izvajanje na ozemlju druge pogodbenice, in sicer Kraljevine Maroko, v skladu z upoštevnimi načeli mednarodnega prava spadajo pod suvereno pristojnost zadnjenavedene, ne more povzročiti dvomov o pravici tožeče stranke, da se sklicuje na tako neposredno nanašanje.
V obravnavanem primeru se tožeča stranka namreč po eni strani za utemeljitev neposrednega nanašanja nanjo ne sklicuje na učinke spornega sporazuma niti na učinke njegovega izvajanja na ozemlju Kraljevine Maroko v smislu člena 94 pridružitvenega sporazuma, temveč na učinke, ki jih ima navedeni sporazum po njenem mnenju na ozemlju Zahodne Sahare.
Po drugi strani analiza neposrednega nanašanja na tožečo stranko glede na učinke, ki jih ima sporni sporazum na ozemlju Zahodne Sahare, nikakor ne pomeni, da se mora Splošno sodišče izreči o zakonitosti pravic in obveznosti tretje države, in sicer v obravnavanem primeru Kraljevine Maroko, ki izhajajo iz spornega sporazuma. V skladu s sodno prakso (glej točko 154 zgoraj) se namreč Splošno sodišče v obravnavani zadevi ne more izreči o zakonitosti privolitve te tretje države v pravice in obveznosti, ki izhajajo iz navedenega sporazuma, temveč le o zakonitosti privolitve Unije vanje. Poleg tega točki 90 in 94 sklepa z dne 3. julija 2007, Commune de Champagne in drugi/Svet in Komisija (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), ki ju Svet in Francoska republika navajata v zvezi s tem, ne moreta omajati ugotovitev iz točk od 161 do 165 zgoraj, ki temeljijo na sodni praksi Sodišča po izreku navedenega sklepa.
Kot v bistvu poudarja tožeča stranka, v delu, v katerem sporni sporazum ureja uvoz proizvodov s poreklom iz Zahodne Sahare v Unijo, se je vsekakor mogoče za neposredno nanašanje nanjo sklicevati na učinke tega sporazuma in torej tudi izpodbijanega sklepa na ozemlju Unije.
Iz navedenega izhaja, da glede na naravo sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma in njegove lastne pravne učinke obstoja neposrednih učinkov izpodbijanega sklepa na pravni položaj tožeče stranke zaradi vsebine spornega sporazuma ni mogoče kar takoj izključiti. Prvi del argumentacije Sveta je torej treba zavrniti.
ii)

Drugi del argumentacije Sveta: posebni pravni učinki izpodbijanega sklepa ob upoštevanju njegove ozemeljske uporabe
Svet ob podpori Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader izpodbija obstoj pravnih učinkov izpodbijanega sklepa in spornega sporazuma na ozemlju Zahodne Sahare. Učinki teh aktov na tem ozemlju naj bi bili torej povsem ekonomski in ne pravni. Za ljudstvo na tem ozemlju naj torej ne bi ustvarjali niti pravic niti obveznosti in naj jih ne bi bilo mogoče uveljavljati zoper njega. Natančneje, Svet, Komisija in konfederacija Comader so v okviru svojih pisnih odgovorov na vprašanja, ki jih je Splošno sodišče postavilo v okviru ukrepa procesnega vodstva z dne 17. decembra 2020 in na obravnavi, v bistvu potrdili, da se sporni sporazum uporablja za proizvode s poreklom s tega ozemlja in ne za to ozemlje samo.
Tožeča stranka pa trdi, da se zaradi izrecne vključenosti ozemlja Zahodne Sahare in njegovih naravnih virov na področje uporabe spornega sporazuma, ta in torej tudi izpodbijani sklep nanašata na ljudstvo tega ozemlja glede na njegovo pravico do samoodločbe. Poleg tega naj bi zaradi vnosa proizvodov s poreklom iz Zahodne Sahare s potrdili o maroškem poreklu na ozemlje Unije nanašanje na ljudstvo Zahodne Sahare vsekakor izhajalo iz prava Unije.
V zvezi s temi trditvami je treba opraviti ločeno analizo vprašanja uporabe spornega sporazuma za Zahodno Saharo na eni strani in nanašanja na ljudstvo tega ozemlja zaradi te uporabe na drugi strani.
–
Uporaba spornega sporazuma za Zahodno Saharo
V zvezi s tem je treba na prvem mestu opozoriti, da je – kot je bilo poudarjeno v točki 76 zgoraj – namen spornega sporazuma z vključitvijo skupne izjave o Zahodni Sahari za protokolom št. 4 razširiti področje uporabe tarifnih preferencialov, ki so bili prvotno v okviru pridružitvenega sporazuma odobreni za proizvode z maroškim poreklom, na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, ki se na podlagi izrecnih določb izvažajo pod nadzorom maroških carinskih organov. Tak namen izrecno izhaja iz odstavka 1 te izjave ter iz njenih odstavkov 2 in 3, ki določajo, prvič, da se protokol št. 4 „smiselno“ uporablja za opredelitev porekla teh proizvodov, in drugič, da so carinski organi držav članic in Kraljevine Maroko odgovorni za uporabo pravil iz protokolov št. 1 in št. 4 za te proizvode (glej točko 53 zgoraj).
Na drugem mestu je treba poudariti, da – kot je mogoče sklepati iz sodne prakse – kadar Unija v okviru mednarodnega sporazuma privoli v odobritev tarifnih preferencialov, ki se uporabljajo za proizvode, izvožene na njeno ozemlje, glede na geografsko območje, s katerega ti proizvodi izvirajo, to območje določa ozemeljsko področje uporabe teh preferencialov (glej v tem smislu sodbi z dne 5. julija 1994, Anastasiou in drugi,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, točki
in
, in z dne 25. februarja 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, točka
, ter sodbo Svet/Front Polisario, točki 121 in 122).
Čeprav v obravnavanem primeru Svet in Komisija navajata, da v praksi proizvodi, za katere se uporabljajo določbe skupne izjave o Zahodni Sahari, izvirajo z dela tega ozemlja, ki je pod nadzorom Kraljevine Maroko, to pojasnilo ne povzroča dvomov o tem, da se lahko te določbe uporabljajo za vsak proizvod s poreklom iz Zahodne Sahare, ki se izvozi pod nadzorom carinskih organov Maroka.
Poleg tega, čeprav se – kot navajata Svet in Komisija – tarifni preferenciali uporabljajo za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare ob njihovem uvozu na ozemlje Unije, iz skupne izjave o Zahodni Sahari izrecno izhaja, da je odobritev teh preferencialov odvisna od skladnosti s pravili iz protokola št. 4, vključno s pravili v zvezi z dokazili o poreklu, katerih uporabo zagotavljajo maroški carinski organi.
Zato sporni sporazum nima učinkov le na ozemlju Unije, temveč tudi na ozemljih, na katerih maroški carinski organi izvajajo svoje pristojnosti, vključno z delom Zahodne Sahare, ki je pod nadzorom Kraljevine Maroko (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 25. februarja 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, točka
).
Poleg tega v nasprotju s trditvijo Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader sporni sporazum na ozemlju Zahodne Sahare nima le ekonomskih učinkov. Po eni strani je namreč očitno, da morajo izvozniki s sedežem v Zahodni Sahari, za katerih proizvode se lahko uporabljajo tarifni preferenciali, ki jih sporazum določa, v skladu z odstavkom 2 skupne izjave o Zahodni Sahari upoštevati pravila iz protokola št. 4 k pridružitvenemu sporazumu. Po drugi strani je popolna ali delna odprava carine na proizvode, ki jih ti gospodarski subjekti izvažajo, ob njihovem vnosu v Unijo izčrpno urejena s protokolom št. 1 k pridružitvenemu sporazumu, tako da so koristi, ki jih lahko imajo od tega, zelo odvisne od uporabe pravil iz zadnjenavedenega protokola. Šteti je torej treba, da ima sporni sporazum pravne učinke na te gospodarske subjekte.
Na tretjem mestu iz določb spornega sporazuma jasno izhaja, da sta Unija in Kraljevina Maroko izkazali skupno namero, da navedeni sporazum uporabljata za Zahodno Saharo.
Izjave teh pogodbenic iz tretjega in četrtega odstavka spornega sporazuma je namreč po eni strani mogoče razumeti le v tem smislu. Tako v skladu z navedenim tretjim odstavkom sklenitev tega sporazuma „ne posega v stališča Evropske unije glede statusa Zahodne Sahare oziroma Maroka glede navedene regije“. Podobno v skladu s četrtim odstavkom „[p]ogodbenici znova potrjujeta svojo podporo procesu Združenih narodov“ na tem ozemlju in „podpirata prizadevanja generalnega sekretarja, da bi dosegli dokončno politično rešitev“.
Po drugi strani je z osmim odstavkom spornega sporazuma med pogodbenicama vzpostavljen mehanizem za medsebojno izmenjavo informacij, predvsem glede „prednosti za zadevno prebivalstvo“ in „izkoriščanja naravnih virov na zadevnih ozemljih“. Ob upoštevanju opredelitve območja, na katero se nanaša geografska razširitev tarifnih preferencialov iz navedenega sporazuma in ki je omejeno na Zahodno Saharo, se ta izraza nujno nanašata na prednosti za njegovo prebivalstvo na eni strani in izkoriščanje naravnih virov na tem ozemlju na drugi strani. Ta mehanizem spremljanja torej odraža cilja pogodbenic spornega sporazuma, in sicer gospodarski razvoj zadevnega ozemlja in ohranitev njegovih naravnih virov.
To skupno namero Unije in Kraljevine Maroko potrjujeta uvodni izjavi 5 in 6 izpodbijanega sklepa, v katerih je jasno izražena volja Sveta, ki izhaja iz ugotovitve, da je Sodišče presodilo, da „pridružitveni sporazum velja le za ozemlje Kraljevine Maroko, ne pa tudi Zahodne Sahare“, da se „poskrb[i], da trgovinski tokovi, ki so se razvili skozi leta“ med Zahodno Saharo in Unijo, „ne bodo moteni, ter hkrati določi[jo] ustrezna jamstva za varstvo mednarodnega prava, vključno s človekovimi pravicami“ na tem ozemlju in njegovim „trajnostnim razvojem“ (glej točko 51 zgoraj). Poleg tega iz uvodnih izjav 7 in 10 izpodbijanega sklepa izhaja, da je Komisija za določitev teh jamstev po eni strani ocenila vplive tarifnih preferencialov, odobrenih za proizvode iz Zahodne Sahare, na prebivalstvo tega ozemlja in izkoriščanje naravnih virov ter po drugi strani „vključ[ila]“„prebivalstvo“ tega ozemlja, „da se zagotovi njegova privolitev“.
Iz tega sledi, da tožeča stranka utemeljeno trdi, da se sporni sporazum uporablja za ozemlje Zahodne Sahare in da lahko posledično neposredno nanašanje izpodbijanega sklepa, ki izraža privolitev Unije v tako uporabo, nanjo temelji na tej premisi.
Te analize ne omaja razlaga pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji, ki jo je Sodišče podalo v točkah od 86 do 126 sodbe Svet/Front Polisario.
Sodišče v sodbi Svet/Front Polisario namreč ni izključilo, da bi se lahko z določbo sporazuma, poznejšega od pridružitvenega sporazuma, področje uporabe zadnjenavedenega sporazuma izrecno razširilo na Zahodno Saharo. Izključilo je le, da bi se lahko brez take izrecne določbe to področje uporabe, ki je, kar se tiče Kraljevine Maroko, načeloma omejeno na njeno lastno ozemlje, glede na načela upoštevnega mednarodnega prava razlagalo tako, da zajema to nesamoupravno ozemlje (sodba Svet/Front Polisario, točke 86, 87, 92 in od 94 do 98).
Sodišče v navedeni sodbi torej ni preučilo spora, ki bi se nanašal na sporazum med Unijo in Marokom, poznejši od pridružitvenega sporazuma, in ki bi vseboval izrecno določbo o razširitvi področja uporabe zadnjenavedenega sporazuma na Zahodno Saharo, temveč je, nasprotno, preučilo spor, ki se je nanašal na podoben sporazum brez take izrecne določbe.
V obravnavanem primeru pa je s spornim sporazumom, kot je bilo opozorjeno v točkah od 175 do 184 zgoraj, v pridružitveni sporazum vključena skupna izjava, ki izrecno določa razširitev tarifnih preferencialov, ki jih je Unija odobrila Kraljevini Maroko na podlagi tega sporazuma, na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare ter ki izraža jasno in nedvoumno namero pogodbenic, da vzpostavita pravno podlago za tako razširitev. Predvsem je treba poudariti, da je treba drugače od sporazuma o liberalizaciji, ki ga je preučilo Sodišče (glej v tem smislu sodbo Svet/Front Polisario, točke od 111 do 114), za sporni sporazum šteti, da odstopa od člena 94 pridružitvenega sporazuma, ki se nanaša na ozemeljsko področje uporabe zadnjenavedenega sporazuma, kar se tiče področja uporabe ureditve, ki se uporablja za uvoz kmetijskih proizvodov, predelanih kmetijskih proizvodov, rib in ribiških proizvodov v Unijo, ki je predmet protokola št. 1.
Poleg tega je treba poudariti, da čeprav iz člena 31(3)(c) Dunajske konvencije med drugim izhaja, da je treba določbe pogodbe razlagati ob upoštevanju vseh pravil mednarodnega prava, ki se uporabljajo med pogodbenicami, ta zahteva ne more biti podlaga za razlago takih določb, ki bi bila v nasprotju z njihovim besedilom, če je pomen zadnjenavedenih jasen in je drugače dokazano, da ta pomen ustreza tistemu, ki so jim ga želele pripisati pogodbenice (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 13. julija 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel/ECB,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, točka
in navedena sodna praksa).
Natančneje, uresničevanje načela razlage iz člena 31(3)(c) Dunajske konvencije ne sme biti nezdružljivo z načelom iz odstavka 1 tega člena, da je treba pogodbo razlagati v dobri veri v skladu z običajnim pomenom izrazov v pogodbi v njihovem kontekstu ter glede na njen predmet in namen.
Poleg tega bi bila v obravnavanem primeru posledica razlage določb skupne izjave o Zahodni Sahari v tem smislu, da se ne uporabljajo za ozemlje Zahodne Sahare, ta, da bi bilo tej skupni izjavi in s tem spornemu sporazumu odvzeto celotno bistvo (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, točka
). Kot izhaja iz analize v točkah od 175 do 184 zgoraj, je namreč edini namen tega sporazuma, da se s to skupno izjavo tarifni preferenciali, v okviru pridružitvenega sporazuma prvotno odobreni za proizvode z maroškim poreklom, razširijo na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare. Taka razlaga bi prav tako ovirala vsakršno učinkovito izvajanje navedenega sporazuma, kar ne bi bilo v skladu z načelom pravne varnosti.
Kot je bilo že poudarjeno v točki 170 zgoraj, lahko neposredno nanašanje na tožečo stranko vsekakor izhaja iz učinkov, ki jih imata sporni sporazum in izpodbijani sklep na ozemlju Unije zaradi odobritve tarifnih preferencialov za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare ob njihovem uvozu v Unijo.
–
Nanašanje spornega sporazuma na ljudstvo Zahodne Sahare kot na tretjega v razmerju do tega sporazuma
Najprej, kot je Sodišče opozorilo v točki 100 sodbe Svet/Front Polisario, v skladu z načelom splošnega mednarodnega prava glede relativnega učinka pogodb, katerega poseben izraz je pravilo iz člena 34 Dunajske konvencije, pogodbe tretjim ne smejo niti škodovati niti koristiti, če v to ne privolijo. V tej zadevi je Sodišče, kot je Splošno sodišče že opozorilo, v točki 106 iste sodbe ugotovilo, da je treba ob upoštevanju tega načela ljudstvo Zahodne Sahare šteti za „tretjega“, na katerega bi lahko vplivalo izvajanje pridružitvenega sporazuma v primeru vključitve ozemlja Zahodne Sahare na področje uporabe navedenega sporazuma. Poleg tega je v isti točki navedene sodbe Sodišče iz tega sklepalo, da bi tretji vsekakor moral privoliti v tako vključitev, tako v primeru, v katerem mu to izvajanje škodi, kot tudi v primeru, v katerem mu koristi.
Ti preudarki so lahko upoštevni za vsako določbo pridružitvenega sporazuma ali poznejšega sporazuma, ki izrecno določa njegovo uporabo za Zahodno Saharo. Če bi namreč lahko morebitno izvajanje takega sporazuma na tem ozemlju vplivalo na ljudstvo tega ozemlja kot na tretjega, to še toliko bolj velja za njegovo izrecno uporabo za to ozemlje. Kot je bilo ugotovljeno v točki 189 zgoraj, pa sporni sporazum, ki je poznejši od pridružitvenega sporazuma, odstopa od člena 94 zadnjenavedenega sporazuma, ker se z njim ureditev uvoza kmetijskih proizvodov v Unijo, ki jo določa protokol št. 1, izrecno razširja na to ozemlje.
Vsekakor je treba iz sodne prakse sklepati, da je za odobritev tarifnih preferencialov za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare ob njihovem uvozu v Unijo na podlagi potrdil, ki jih izdajo carinski organi Kraljevine Maroko, potrebna privolitev ljudstva tega ozemlja (glej v tem smislu sodbo z dne 25. februarja 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, točka
in navedena sodna praksa).
Te ugotovitve ne omaje trditev konfederacije Comader, da spornega sporazuma nikakor ni mogoče uveljavljati zoper ljudstvo Zahodne Sahare, tako da tožeča stranka ne more vložiti tožbe pri sodišču Unije.
V zvezi s tem, kot izhaja iz točke 106 sodbe Svet/Front Polisario, po eni strani nanašanje mednarodne konvencije na tretjega v razmerju do te konvencije v smislu načela relativnega učinka pogodb pomeni vprašanje, na katero je treba odgovoriti pred vprašanjem, ali je ta tretji izrazil svojo privolitev v zadevno konvencijo. Zato ob predpostavki, da – kot trdi konfederacija Comader – zaradi neobstoja privolitve zadevnega tretjega v navedeno konvencijo te ni mogoče uveljavljati zoper njega, ta nezmožnost uveljavljanja ne bi vplivala na dopustnost tožbe pred sodiščem Unije za obrambo pravic tega tretjega, na katere vpliva zadevna konvencija. Vsekakor se dopustnost tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU ugotavlja zgolj glede na pogoje, opredeljene v tem členu, kot jih razlaga sodna praksa. Zanjo ne morejo veljati pogoji glede možnosti uveljavljanja mednarodnega sporazuma zoper tretjega v mednarodnem pravnem redu.
Po drugi strani je treba poudariti, da ugotovitve konfederacije Comader v zvezi z domnevno nezmožnostjo uveljavljanja spornega sporazuma zoper ljudstvo Zahodne Sahare ne morejo omajati dejstva, da je Sodišče ugotovilo obstoj morebitnega nanašanja na to ljudstvo kot na tretjega subjekta v smislu načela relativnega učinka pogodb v razmerju do sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko, če bi se ta izvajal na tem ozemlju. Poleg tega je treba v zvezi z mnenjem profesorja mednarodnega javnega prava, na katerega se opira konfederacija Comader, poudariti, da čeprav se lahko sodišče Unije pri preučevanju vprašanja, ki še ni bilo rešeno v pravu Unije, po potrebi zgleduje po akademskih razpravah (glej v tem smislu sodbo z dne 12. julija 1957, Algera in drugi/Assemblée commune,
7/56 in od 3/57 do 7/57
,
EU:C:1957:7
, str. 115), se Splošno sodišče ne more opreti na take razprave, da bi ovrglo razlago mednarodnega prava, ki jo je podalo Sodišče.
Iz vsega navedenega izhaja, da ozemeljsko področje uporabe spornega sporazuma vključuje ozemlje Zahodne Sahare ter da zato lahko ta sporazum vpliva na ljudstvo tega ozemlja in je torej zanj potrebna njegova privolitev. Preveriti je torej treba, ali so glede na vlogo, ki jo ima tožeča stranka v okviru procesa samoodločbe navedenega ozemlja kot predstavnica navedenega ljudstva, te okoliščine take, da iz njih izhaja neposredno nanašanje nanjo.
iii)

Tretji del argumentacije Sveta: neobstoj spremembe pravnega položaja tožeče stranke ob upoštevanju njene vloge, omejene na sodelovanje v procesu samoodločbe Zahodne Sahare
Po mnenju Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader vloga, podeljena tožeči stranki v okviru procesa samoodločbe Zahodne Sahare, ne pomeni, da imata izpodbijani sklep in sporni sporazum neposredne učinke na njen pravni položaj. Njeno pooblastilo za zastopanje naj bi bilo namreč omejeno in neizključno, sama pa naj ne bi bila gospodarski subjekt. Poleg tega naj izpodbijani sklep in sporni sporazum ne bi prejudicirala izida tega procesa. Učinki izpodbijanega sklepa na tožečo stranko naj bi bili torej kvečjemu posredni in politični.
Tožeča stranka trdi, da ima izpodbijani sklep že samo zaradi tega, ker vpliva na ljudstvo Zahodne Sahare v smislu točke 106 sodbe Svet/Front Polisario, neposredne pravne učinke na njen položaj kot edine predstavnice ljudstva Zahodne Sahare. Poleg tega v odgovor na trditve Sveta navaja, da politični proces samoodločbe „nedvomno“ vključuje gospodarska vprašanja in vprašanja, povezana z izkoriščanjem naravnih virov, ter da sporni sporazum vsekakor odpira „ozemeljsko“ vprašanje, tako da spor v celoti spada v okvir, v katerem opravlja svojo nalogo.
V zvezi s tem je treba opozoriti na posebni položaj Zahodne Sahare, kot izhaja iz razvoja mednarodnih okoliščin, povzetega v točkah od 2 do 19 zgoraj. Čeprav proces samoodločbe tega nesamoupravnega ozemlja še vedno poteka, se je namreč njegova upravna oblast v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, in sicer Kraljevina Španija, s 26. februarjem 1976 odpovedala izvajanju vsakršne mednarodne odgovornosti v zvezi z upravljanjem tega ozemlja, s čimer so se seznanili organi OZN (glej točko 40 zgoraj). Posledično sta stranki tega procesa, ki poteka pod okriljem te organizacije, Kraljevina Maroko, ki zahteva uveljavljanje suverenih pravic nad tem ozemljem, in tožeča stranka kot predstavnica ljudstva tega ozemlja. Kot v bistvu v svoji intervencijski vlogi navaja Komisija, sta Kraljevina Maroko in tožeča stranka v „sporu o legitimnosti“ v zvezi z reprezentativnostjo za to ozemlje in njegovo prebivalstvo. Natančneje, kot kaže razprava med strankami v okviru tega spora, se Kraljevina Maroko in tožeča stranka ne strinjata glede vprašanja pristojnosti za sklenitev mednarodnega sporazuma, ki se uporablja za to ozemlje.
Dalje, v zvezi z obsegom reprezentativnosti tožeče stranke za ljudstvo Zahodne Sahare in njegovim vplivom na neposredno nanašanje sklepa o sklenitvi sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko, ki se izrecno uporablja za to ozemlje, nanjo je treba poudariti, da se niti v sodbah Svet/Front Polisario in Western Sahara Campaign UK niti v sklepih iz točke 43 zgoraj sodišči Unije nista izrekli o tem vprašanju.
Svet pa se sklicuje na točke od 183 do 194 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Svet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). Generalni pravobranilec je v zvezi s tem, zlasti v točkah 185 in 186 teh sklepnih predlogov, navedel, da je po njegovem mnenju OZN tožečo stranko priznala kot predstavnico ljudstva Zahodne Sahare le v okviru političnega procesa za rešitev vprašanja samoodločbe ljudstva tega ozemlja. Generalni pravobranilec je opozoril, da spor, obravnavan v zadevah T‑512/12 in C‑104/16 P, ni bil del tega političnega procesa.
Vendar iz točke 7 resolucije 34/37 izhaja, da je Generalna skupščina OZN menila, da mora tožeča stranka sodelovati pri pogajanjih s Kraljevino Maroko v zvezi z dokončnim statusom Zahodne Sahare, ker je legitimna predstavnica ljudstva tega ozemlja (glej točki 16 in 91 zgoraj). Priznanje reprezentativnosti tožeče stranke za navedeno ljudstvo od organov OZN je torej logično predhodno priznanju njene pravice, da je stranka v procesu samoodločbe tega ozemlja. To razlago potrjuje točka 10 resolucije 35/19 (glej točko 16 zgoraj).
Čeprav proces, ki poteka v Zahodni Sahari pod okriljem OZN, ne vključuje trgovinskega ali carinskega dela, sodelovanje tožeče stranke v tem procesu torej ne pomeni, da ne bi mogla zastopati ljudstva Zahodne Sahare v okviru sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko v zvezi s takimi področji, saj je to zastopanje potrebno za obrambo pravice do samoodločbe tega ljudstva. V zvezi s tem je treba poudariti, da sporni sporazum, kot utemeljeno trdi tožeča stranka, ne odpira le trgovinskih ali carinskih vprašanj, temveč tudi specifično ozemeljsko vprašanje, ki se nanaša nanjo, saj se uporablja za ozemlje, glede katerega ima to ljudstvo pravico do samoodločbe.
Nazadnje, glede izključnosti reprezentativnosti tožeče stranke za ljudstvo Zahodne Sahare je v tej fazi dovolj navesti, da iz listin iz spisa ne izhaja, da bi organi OZN, kot v bistvu poudarja tožeča stranka, spremenili stališče, izraženo v resolucijah 34/37 in 35/19, ter poleg nje priznali še druge organizacije, ki bi bile pooblaščene za zastopanje zadevnega ljudstva. V nasprotju s trditvami Komisije in konfederacije Comader dejstvo, da imajo ti organi v okviru spremljanja procesa samoodločbe v skladu s svojim mandatom odnose in izmenjave še z drugimi organizacijami poleg tožeče stranke, zlasti organizacijami civilne družbe, in z maroškimi organi, ni odločilno v zvezi s tem.
Podobno tudi vprašanje, ali je Kraljevina Španija kljub izjavi z dne 26. februarja 1976 ohranila status upravne oblasti v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, obravnavano v točkah od 187 do 192 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Svet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
), v obravnavanem primeru ni upoštevno. Po eni strani namreč iz točke 106 sodbe Svet/Front Polisario izhaja, da je Sodišče ugotovilo, da je ljudstvo Zahodne Sahare tretji v razmerju do pridružitvenega sporazuma, ki je ločen od Kraljevine Španije in sposoben sam izraziti svojo privolitev v izvajanje tega sporazuma ali poznejšega sporazuma o tem ozemlju. Po drugi strani, kot v bistvu trdi tožeča stranka, ker jo je OZN priznala kot predstavnico tega ljudstva in ker – kot je bilo poudarjeno v točki 207 zgoraj – njeno sodelovanje v procesu samoodločbe ne izključuje, da lahko izrazi privolitev tega ljudstva v sporazum, ki se uporablja za navedeno ozemlje, pristojnosti, ki jih je morebiti ohranila Kraljevina Španija, nikakor ni mogoče uveljavljati zoper njo.
Vsekakor je treba poudariti, da ima sklenitev spornega sporazuma med Unijo in eno od strank v procesu samoodločbe, ki poteka na ozemlju Zahodne Sahare, ki zahteva pravice suverenosti nad tem ozemljem in je sama sklenila navedeni sporazum na tej podlagi, nujno pravne učinke na drugo stranko v tem procesu ob upoštevanju „spora o legitimnosti“ med tema strankama v zvezi s tem ozemljem.
Poleg tega obrazložitev spornega sporazuma in uvodne izjave izpodbijanega sklepa kažejo, da se sami pogodbenici, zlasti Unija, zavedata, da sklenitev tega sporazuma ni nepovezana s procesom samoodločbe, ki poteka v Zahodni Sahari.
O tem govori dejstvo, da sta pogodbenici poskrbeli, da je v tretjem odstavku spornega sporazuma pojasnjeno, da sklenitev tega sporazuma ne prejudicira njunih stališč glede statusa Zahodne Sahare, in sicer na eni strani stališča Unije, da gre za nesamoupravno ozemlje, in na drugi strani stališča Kraljevine Maroko, da gre za del njenega ozemlja. Enako velja za ponovno potrditev njune podpore „procesu Združenih narodov“ v četrtem odstavku tega sporazuma. Iz tega je treba sklepati, da sta pogodbenici menili, da obstaja nevarnost, da bi se sporni sporazum razlagal tako, da izraža skupno stališče o statusu tega ozemlja in da škodi zadevnemu procesu samoodločbe, ter da je treba vključiti ta pojasnila za preprečitev te nevarnosti.
Te skrbi se odražajo tudi v uvodnih izjavah 3 in 10 izpodbijanega sklepa (glej točko 51 zgoraj). Natančneje, v zadnjenavedeni uvodni izjavi Svet odgovarja „socialnim, ekonomskim in političnim deležnikom“, ki so sodelovali v posvetovanjih, ki sta jih izvedli Komisija in ESZD, in ki so „razširitvi [tarifnih preferencialov iz pridružitvenega sporazuma na Zahodno Saharo] nasprotovali“, ker „so v bistvu menili, da bi se s takim sporazumom utrdil položaj Maroka na ozemlju Zahodne Sahare“. Svet v zvezi s tem navaja, da „nič v besedilu sporazuma ne navaja k temu, da se z njim priznava suverenost Maroka nad Zahodno Saharo[,]“ in da bo Unija „sicer še naprej krepila prizadevanja v podporo procesu za mirno rešitev spora, ki so ga začeli Združeni narodi in se v njihovem okviru še vedno nadaljuje“.
Dalje, čeprav tožeča stranka ni bila formalno povabljena k sodelovanju pri posvetovanjih iz točke 213 zgoraj, je med njo in ESZD 5. februarja 2018 potekala izmenjava mnenj v zvezi s spornim sporazumom, kot je bilo že navedeno, Komisija pa je v poročilu z dne 11. junija 2018 povzela stališče tožeče stranke glede predvidene sklenitve tega sporazuma, pri čemer se je izrecno sklicevala na te izmenjave mnenj. To stališče je bilo v skladu s stališčem „socialnih, ekonomskih in političnih deležnikov“ iz uvodne izjave 10 izpodbijanega sklepa v tem smislu, da tožeča stranka nasprotuje sklenitvi spornega sporazuma. Posledično, čeprav tožeča stranka ni pogodbenica tega sporazuma in ni sodelovala pri pogajanjih o njegovi sklenitvi, ki so vključevala samo organe Unije in maroške organe, sta jo instituciji šteli za legitimno sogovornico, da izrazi svoje stališče glede zadevnega sporazuma (glej točko 98 zgoraj).
Ker torej sklenitev spornega sporazuma vpliva na ljudstvo Zahodne Sahare in je zanjo potrebna njegova privolitev, ima izpodbijani sklep neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke kot predstavnice tega ljudstva. Ker je bil ta sporazum sklenjen s Kraljevino Maroko, se poleg tega neposredno nanaša nanjo kot stranko v procesu samoodločbe na tem ozemlju. Po eni strani namreč ni sporno, da tožeča stranka ni privolila v sklenitev spornega sporazuma. Po drugi strani pa v okviru te tožbe trdi, da privolitev ljudstva Zahodne Sahare ni bila pridobljena veljavno, med drugim zato, ker je sama ni izrazila.
Trditve Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader te ugotovitve ne omajajo.
Dejstvo, da tožeča stranka ni gospodarski subjekt, namreč po eni strani ni pomembno, ker ne zahteva tega statusa in neposrednega nanašanja nase ne utemeljuje s tem, da se zanjo uporabljajo pravila, ki pogojujejo odobritev tarifnih preferencialov za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, temveč s samim ozemeljskim področjem uporabe tega sporazuma. Poleg tega je v zvezi s primerjavo med obravnavano zadevo in zadevo, v kateri je bila izrečena sodba z dne 20. septembra 2019, Venezuela/Svet (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, v pritožbenem postopku), na katero se Svet in Komisija sklicujeta v podporo svoji argumentaciji, dovolj navesti, da je Sodišče s sodbo z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), razveljavilo sodbo Splošnega sodišča, ki jo navaja Svet, ker je Splošno sodišče s tem, da je ugotovilo, da zadevni omejevalni ukrepi niso neposredno vplivali na pravni položaj Bolivarske republike Venezuele, in na tej podlagi ugodilo drugemu razlogu za nedopustnost, ki ga je navedel Svet, napačno uporabilo pravo (sodba z dne 22. junija 2021, Venezuela/Svet (Nanašanje na tretjo državo)
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, točka
). Zato se Svet ne more opreti na navedeno sodbo Splošnega sodišča, da bi izpodbil neposredno nanašanje na tožečo stranko. Poleg tega se je zadevni spor med navedeno tretjo državo in Svetom nanašal na enostranske akte, ki so se uporabljali le na ozemlju Unije in privolitev tretjega v te akte ni bila potrebna, tako da ta primerjava nikakor ni upoštevna.
Po drugi strani dejstvo, da sporni sporazum in izpodbijani sklep ne prejudicirata izida procesa samoodločbe, ne pomeni, da ta akta ne moreta spremeniti pravnega položaja tožeče stranke kot predstavnice tretjega v razmerju do tega sporazuma in stranke v tem procesu. Enako velja za nastanek „posrednih“„političnih“ učinkov na ta proces.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba vse tri dele argumentacije Sveta v zvezi s prvim merilom za neposredno nanašanje zavrniti in da tožeča stranka izpolnjuje to merilo.
2)

Drugo merilo neposrednega nanašanja: popolna samodejnost izvedbe spornega ukrepa, ki temelji izključno na ureditvi Unije
V zvezi z drugim merilom neposrednega nanašanja, ki je povezano s tem, da je izvedba spornega ukrepa popolnoma samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije, je treba poudariti, da Svet ni predložil posebne argumentacije v zvezi s tem merilom.
Glede tega je mogoče navesti, da – tako kot trdi tožeča stranka – sporni sporazum pomeni zgolj geografsko razširitev tarifnih preferencialov, ki so že bili odobreni Kraljevini Maroko, brez spremembe količine ali proizvodov, zajetih s temi preferenciali. Zato izvajanje tega sporazuma na ozemlju Unije ne daje nikakršne diskrecijske pravice organom, odgovornim za uporabo navedenih tarifnih preferencialov, saj se morajo za zadevne proizvode, ker so to proizvodi s poreklom iz Zahodne Sahare, uporabljati tarifni preferenciali, določeni v spornem sporazumu.
Poleg tega, kot je bilo navedeno v točki 215 zgoraj, ker tožeča stranka kot predstavnica ljudstva Zahodne Sahare ni privolila v sklenitev spornega sporazuma, ki se uporablja za to ozemlje, izpodbijani sklep, s katerim je ta sporazum odobren, takoj spremeni njen pravni položaj, ne da bi bili potrebni drugi ukrepi.
Res je, da Komisija zanika, da bi lahko neposredno nanašanje na tožečo stranko izhajalo iz neposrednega učinka, ki naj bi ga imel sporni sporazum na posameznike. Vendar iz sodne prakse (glej točko 144 zgoraj) izhaja, da je treba za ugotovitev, ali je drugo merilo neposrednega nanašanja izpolnjeno, odgovoriti na vprašanje, ali je izvajanje določb spornega sporazuma popolnoma samodejno in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil. Upoštevnosti tega vprašanja ne more omajati dejstvo, da lahko poleg tega neposredni učinek teh določb pomeni, da se lahko posamezniki nanje vsebinsko sklicujejo.
Zato je treba ugotoviti, da se izpodbijani sklep na tožečo stranko neposredno nanaša.
b)

Posamično nanašanje na tožečo stranko
Svet trdi, da sodelovanje tožeče stranke pri pogajanjih o statusu Zahodne Sahare ni tako, da bi jo individualiziralo glede na izpodbijani sklep, in da sporni sporazum ne vpliva na njen položaj v okviru teh pogajanj. V dupliki dodaja, da tudi če bi se predpostavljalo, da je tožeča stranka pristojna za gospodarska vprašanja Zahodne Sahare, zlasti iz točke 69 sodbe z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), izhaja, da ta pristojnost ne zadostuje za dokaz, da se sporni sporazum nanjo posamično nanaša.
Komisija, Francoska republika in konfederacija Comader v bistvu navajajo enako argumentacijo kot Svet.
Tožeča stranka trdi, da se sporni sporazum nanjo posamično nanaša, ker iz točk od 100 do 106 sodbe Svet/Front Polisario izhaja, da mora ljudstvo Zahodne Sahare, katerega predstavnica je, privoliti v vsak mednarodni sporazum, ki se uporablja za ozemlje Zahodne Sahare. Tožeča stranka naj bi torej ob upoštevanju njene vloge za to ljudstvo, zlasti pri izražanju njegove privolitve v zavezanost s pogodbo, imela posebne značilnosti, po katerih se razlikuje od vseh drugih oseb, zato naj bi se izpodbijani sklep nanjo posamično nanašal. Tožeča stranka v repliki dodaja, da ji je Svet z izvedbo posvetovanj, opisanih v točki 48 zgoraj, preprečil izvajanje njene pristojnosti, da izrazi privolitev saharskega ljudstva, in v bistvu ponovi argumentacijo, navedeno za dokaz, da se navedeni sklep nanjo neposredno nanaša.
V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko subjekti, ki niso naslovniki odločbe, trdijo, da se ta odločba nanje posamično nanaša, le če vpliva nanje zaradi nekaterih njihovih posebnih značilnosti ali zaradi posebnega položaja, zaradi katerega se razlikujejo od vseh drugih oseb, in ki jih zato individualizira podobno kot naslovnika te odločbe (sodba z dne 13. oktobra 2011, Deutsche Post in Nemčija/Komisija,
C‑463/10 P in C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da ima tožeča stranka kot predstavnica ljudstva nesamoupravnega ozemlja, ki ima pravico do samoodločbe, v skladu z mednarodnim pravom lastne pristojnosti, ki se razlikujejo od pristojnosti pogodbenic spornega sporazuma. Pri dokazovanju, da se izpodbijani sklep nanjo posamično nanaša, se lahko torej utemeljeno sklicuje na to, da ji ta preprečuje izvajanje navedenih pristojnosti, kot to sama želi.
Prvič, v okviru preučitve neposrednega nanašanja na tožečo stranko je bilo ugotovljeno, da sodelovanje tožeče stranke v političnem procesu v Zahodni Sahari ne pomeni, da ne bi mogla zastopati ljudstva tega ozemlja v okviru sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko na trgovinskem in carinskem področju, ki se uporablja za to ozemlje, kadar bi bilo to zastopanje potrebno za obrambo pravice do samoodločbe tega ljudstva. Drugič, navedeno je bilo tudi, da iz elementov iz spisa ne izhaja, da bi organi OZN poleg nje priznali še druge organizacije, ki bi bile pooblaščene za zastopanje zadevnega ljudstva. Tretjič, v nasprotju s trditvijo Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader sklenitev spornega sporazuma med Unijo in eno od strank v procesu samoodločbe na ozemlju Zahodne Sahare odpira vprašanja, za katera se ne more šteti, da so popolnoma nepovezana s tem procesom, in ki se torej nanašajo na tožečo stranko kot stranko v tem procesu (glej točke od 206 do 215 zgoraj).
V teh okoliščinah je treba za tožečo stranko šteti, da se izpodbijani sklep nanaša nanjo kot predstavnico ljudstva Zahodne Sahare in kot stranko v procesu samoodločbe zaradi njenih značilnosti, ki jo individualizirajo podobno, kot bi to veljalo za naslovnika navedenega sklepa. Mora ji biti torej omogočeno, da ta sklep predloži v nadzor sodišča Unije, da bi to preverilo, ali je lahko Unija zakonito privolila v to, da se sporni sporazum uporablja za to ozemlje.
Trditve Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader teh ugotovitev ne omajajo.
Prvič, v zvezi s sodbo z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), je treba navesti, da je v navedeni zadevi Komisija pri Sodišču vložila pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča v zvezi s sporom, v katerem so Nizozemski Antili, čezmorsko ozemlje, povezano z Evropsko skupnostjo s pridružitvenim sporazumom, ugovarjali zaščitnim ukrepom ob uvozu riža s poreklom iz čezmorskih držav in ozemelj (ČDO). Ti ukrepi so bili splošni in čeprav so vplivali na sektor rižarn v Nizozemskih Antilih in je večina uvoza tega proizvoda s poreklom iz ČDO v Skupnost izvirala s tega ozemlja, se niso specifično nanašali na uvoz s tega čezmorskega ozemlja, temveč na uvoz iz vseh ČDO.
V tem okviru je Sodišče ugotovilo, da splošni interes, ki so ga Nizozemski Antili lahko imeli za gospodarsko blaginjo na svojem ozemlju, in vpliv spornih ukrepov na sektor predelave riža, ki je dejavnost, ki jo lahko izvaja kateri koli gospodarski subjekt v katerem koli ČDO, nista pomenila okoliščin, ki bi individualizirale tožeče stranke (glej v tem smislu sodbo z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, točke od 66 do 79).
Okoliščine spora, v katerem je bila izrečena sodba z dne 10. aprila 2003, Komisija/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), torej niso primerljive z okoliščinami v obravnavani zadevi. Ukrepi, izpodbijani v okviru navedenega spora, se namreč po eni strani niso nanašali specifično na ozemlje tožečih strank. Po drugi strani za sprejetje teh ukrepov nikakor ni bilo treba pridobiti privolitve ljudstva tega ozemlja.
Drugič, sklicevanje Komisije in Francoske republike na sodno prakso v zvezi s posamičnim nanašanjem na združenja (glej sodbo z dne 18. januarja 2007, PKK in KNK/Svet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, točka
in navedena sodna praksa, ter sklep z dne 3. aprila 2014, ADEAS/Komisija,
T‑7/13
, neobjavljen,
EU:T:2014:221
, točka
in navedena sodna praksa) v obravnavanem primeru ni upoštevno. Posamičnega nanašanja na združenje, ki zastopa zasebne interese skupine posameznikov ali podjetij, namreč ni mogoče primerjati s posamičnim nanašanjem na organizacijo, kot je tožeča stranka, ki zastopa ljudstvo nesamoupravnega ozemlja.
Tretjič, glede na vlogo tožeče stranke in okoliščine, na katere je bilo opozorjeno v točki 230 zgoraj, ki zadostujejo za njeno individualizacijo glede na izpodbijani sklep, dejstva, da ni sodelovala pri pogajanjih, ki jih je vodila Unija za sklenitev spornega sporazuma, ni mogoče uveljavljati zoper njo. Poleg tega tožeča stranka v okviru te tožbe izpodbija zakonitost izpodbijanega sklepa ravno zato, ker ni bila vključena v sklenitev navedenega sporazuma, da bi izrazila privolitev ljudstva Zahodne Sahare k sporazumu.
Iz tega sledi, da se izpodbijani sklep na tožečo stranko nanaša ne le neposredno, temveč tudi posamično. Zato je treba zavrniti ugovor nedopustnosti Sveta, ki se nanaša na neobstoj njenega procesnega upravičenja, in tožbo preučiti vsebinsko.
B.

Utemeljenost tožbe
Tožeča stranka v podporo svoji tožbi navaja deset tožbenih razlogov. Prvi tožbeni razlog je nepristojnost Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa, drugi je neizpolnitev obveznosti preveritve spoštovanja temeljnih pravic in mednarodnega humanitarnega prava, tretji je neizpolnitev obveznosti izvrševanja sodb Sodišča, četrti je kršitev temeljnih pravic kot načel in vrednot, ki bi morali voditi zunanje delovanje Unije, peti je kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, šesti je napačna uporaba načela sorazmernosti, sedmi je kršitev pravice do samoodločbe, osmi je kršitev načela relativnega učinka pogodb, deveti je kršitev mednarodnega humanitarnega prava in deseti je neizpolnitev obveznosti Unije po pravu mednarodne odgovornosti.
1.

Prvi tožbeni razlog: nepristojnost Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa
Tožeča stranka trdi, da Svet kot organ Unije ni bil pristojen za sprejetje izpodbijanega sklepa, ker se je ta nanašal na sklenitev mednarodnega sporazuma, ki se uporablja za ozemlje pod suverenostjo tretjega ljudstva, v zvezi s katerim ne Unija ne njena sopogodbenica nista imeli pristojnosti.
Svet trdi, da tožeča stranka s tem tožbenim razlogom v resnici izpodbija pristojnost Unije zaradi kršitve načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb, ter se sklicuje na svoj odgovor na sedmi in osmi tožbeni razlog. Poleg tega navaja, da je pristojen za sklepanje mednarodnih sporazumov na podlagi člena 218(6) PDEU.
Komisija trdi, da mednarodno pravo ne nasprotuje temu, da upravna oblast nesamoupravnega ozemlja sklene mednarodni sporazum, ki se uporablja za to ozemlje. V obravnavanem primeru naj bi bilo treba Kraljevino Maroko šteti za
de facto
upravno oblast Zahodne Sahare. Francoska republika v bistvu zagovarja podobno stališče. Konfederacija Comader se v bistvu strinja z odgovorom Sveta na ta tožbeni razlog.
Najprej je treba spomniti, da v skladu z načelom prenosa pristojnosti iz člena 5(1) in (2) PEU Unija deluje le v mejah pristojnosti, ki so jih države članice s Pogodbama nanjo prenesle za uresničevanje ciljev, določenih v Pogodbah. Kar se natančneje tiče institucij Unije, je v členu 13(2) PEU določeno, da vsaka od njih deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, ter v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi (sodba z dne 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisija,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, točki
in
).
V obravnavanem primeru je Svet, kot kaže prvo sklicevanje iz izpodbijanega sklepa, ta sklep sprejel na podlagi člena 207(4), prvi pododstavek, PDEU v povezavi s členom 218(6), drugi pododstavek, točka (a)(i), PDEU.
Tožeča stranka ne zanika, da je Svet ravnal v skladu s postopki in pogoji, ki se uporabljajo za akt, sprejet na podlagi določb Pogodbe DEU, navedenih v točki 244 zgoraj. V okviru tega tožbenega razloga tožeča stranka v resnici izpodbija le pristojnost Unije za sklenitev spornega sporazuma, ker naj bi se ta sporazum uporabljal za tuje ozemlje pod suverenostjo ljudstva Zahodne Sahare. V zvezi s tem se tožeča stranka sklicuje zlasti na splošno načelo prava, določeno z latinskim izrekom „
nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet
“.
V zvezi s tem je seveda mogoče navesti, da lahko nekatera pravila mednarodnega prava preprečujejo, da bi Unija zaradi svojega statusa mednarodne organizacije sama pristopila k mednarodni konvenciji, ali pa vsaj strogo omejujejo tak pristop (glej v tem smislu mnenje 2/91 z dne 19. marca 1993(Konvencija MOD št. 170),
EU:C:1993:106
, točka
, in sodbo z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika),
C‑626/15 in C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, točke od 128 do 130). Podobno je lahko v nekaterih primerih mednarodno pravo nasprotovalo temu, da bi se pogodbe, ki se uporabljajo za nesamoupravno ozemlje, sklenile s posamično tretjo državo zaradi kršitev, ki jih je na tem ozemlju storila ta država (svetovalno mnenje Meddržavnega sodišča z dne 21. junija 1971, Pravne posledice za države zaradi stalne prisotnosti Južne Afrike v Namibiji (jugozahodna Afrika) ne glede na resolucijo 276 (1970) Varnostnega sveta (CIJ, Recueil 1971, str. 16, točke od 122 do 126)).
Vendar se v obravnavanem primeru tožeča stranka ne sklicuje na nobeno pravilo mednarodnega prava, ki bi omejevalo pristojnost Unije, da sklene dvostranski sporazum, kot je sporni sporazum, zaradi njenega statusa mednarodne organizacije. Dalje, čeprav tožeča stranka meni, da nekatera načela mednarodnega običajnega prava nasprotujejo temu, da bi Unija sklenila navedeni sporazum, ne navaja nobenega pravila tega prava, ki bi med drugim izhajalo iz resolucije Varnostnega sveta OZN ali bi bilo določeno s sodbo Meddržavnega sodišča ter ki bi izrecno prepovedovalo kakršen koli mednarodni sporazum s Kraljevino Maroko, ki bi se uporabljal za ozemlje Zahodne Sahare.
Poleg tega iz točke 98 sodbe Svet/Front Polisario izhaja, da Sodišče načeloma ni izključilo, da ima Unija glede na načela mednarodnega prava, ki se uporabljajo za odnose med Unijo in Kraljevino Maroko v okviru pridružitvenega sporazuma, pravico, da s to tretjo državo sklene sporazum, ki spada v ta okvir in izrecno določa, da se uporablja za Zahodno Saharo.
Iz teh razlogov je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Preučitev utemeljenosti tožbe je treba nadaljevati s tretjim tožbenim razlogom.
2.

Tretji tožbeni razlog: v bistvu kršitev obveznosti Sveta, da ravna v skladu z zahtevami, ki so bile v sodni praksi izpeljane iz načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb
Tožeča stranka trdi, da je Svet s tem, da je s Kraljevino Maroko brez njene privolitve sklenil sporazum, ki se izrecno uporablja za ozemlje Zahodne Sahare, kršil obveznost izvrševanja sodb Sodišča, ki izhaja iz člena 266 PDEU. Sodišče naj bi namreč ugotovilo, da je implicitna vključitev tega ozemlja na področje uporabe sporazumov, sklenjenih med Unijo in Kraljevino Maroko, pravno nemogoča glede na načelo samoodločbe in načelo relativnega učinka pogodb. Tožeča stranka iz tega sklepa, da je iz istih razlogov še toliko bolj izključena izrecna uporaba takih sporazumov za navedeno ozemlje. Poleg tega tožeča stranka v prvem delu tožbe ter v uvodnih preudarkih replike in v stališčih glede intervencijskih vlog zlasti trdi, da je sklenitev spornega sporazuma v nasprotju s sodno prakso, ker ne upošteva ločenega in različnega statusa Zahodne Sahare ter zahteve po privolitvi ljudstva tega ozemlja.
Svet trdi, da je s sklenitvijo sporazuma, ki izrecno omogoča, da ima pridružitveni sporazum učinke na ozemlju Zahodne Sahare, potem ko je pridobil privolitev ljudstva tega ozemlja, ravnal v skladu s sodbo Svet/Front Polisario.
Svet v zvezi s tem v uvodnih preudarkih odgovora na tožbo, naslovljenih „Horizontalna vprašanja“, v bistvu trdi, da sta lahko instituciji glede na posebni položaj Zahodne Sahare, ki onemogoča neposredno posvetovanje z ljudstvom tega ozemlja ali posvetovanje prek institucionalnega predstavnika, uporabili svojo diskrecijsko pravico in opravili posvetovanja na podlagi objektivnega merila, ki izhaja iz koristi za prebivalstvo tega ozemlja, ter sta s tega vidika ravnali v skladu z načeli upoštevnega mednarodnega prava. Poleg tega trdi, da so v obravnavanem primeru glede na to, da Kraljevina Maroko „dejansko upravlja“ to ozemlje in da tožeča stranka nikakor nima ne pravne sposobnosti ne upravnih sredstev za sklenitev trgovinskega sporazuma z Unijo, upoštevni določbe in načela mednarodnega prava, ki se uporabljajo za upravne oblasti. Nazadnje, trdi, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev, ki jih sodna praksa določa za sklicevanje na pravila mednarodnega prava, in da je sodni nadzor nad izpodbijanim sklepom glede na načela mednarodnega običajnega prava nujno omejen na očitno napako pri presoji.
Komisija v delu svoje intervencijske vloge, naslovljenem „Uvodni pravni preudarki“, v bistvu navaja argumentacijo, podobno argumentaciji Sveta, v zvezi z možnostjo sklicevanja posameznika na načela mednarodnega običajnega prava in omejenostjo sodnega nadzora nad akti Unije z vidika teh načel. Poleg tega v okviru sedmega in osmega tožbenega razloga trdi, da se po eni strani zoper akt Sveta ni mogoče sklicevati na pravico do samoodločbe in da lahko po drugi strani načelo relativnega učinka pogodb pomeni le, da mednarodnega sporazuma ni mogoče uveljavljati zoper tretjo osebo, ne povzroči pa dvomov o njegovi veljavnosti. Nazadnje, trdi, da tožeča stranka napačno razume posledice sodb Svet/Front Polisario in Western Sahara Campaign UK. Ti sodbi naj bi bili namreč omejeni na razlago sporazumov, ki se uporabljajo za ozemlje Maroka, glede na upoštevna načela mednarodnega prava, in naj se ne bi nanašali na veljavnost teh sporazumov.
Komisija v delu svoje intervencijske vloge, naslovljenem „Uvodni preudarki o ‚dejstvih‘“, v bistvu navaja enako analizo kot Svet v zvezi s procesom, ki je pripeljal do sklenitve spornega sporazuma. Poleg tega pojasnjuje, da se v tem sporazumu za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare ne šteje, da so maroškega porekla, temveč se nanje nanaša izrecno kot na proizvode s poreklom s tega ozemlja. Sicer pa trdi, da proces pogajanj, ki potekajo pod okriljem OZN, tožeči stranki ne daje izključne pristojnosti, da „govori v imenu“ ljudstva Zahodne Sahare.
Francoska republika se v bistvu strinja z analizo Sveta in Komisije.
Konfederacija Comader se v delu intervencijske vloge, naslovljenem „Dejanski preudarki“, delno strinja z analizo Komisije in Sveta v zvezi s procesom posvetovanja pred sklenitvijo spornega sporazuma. Poleg tega trdi, da so lokalno izvoljene osebe, ki so sodelovale pri tem posvetovanju, legitimni predstavniki prebivalstva Zahodne Sahare in imajo demokratično legitimnost. Prav tako posebej trdi, da člen 266 PDEU v obravnavanem primeru ni upošteven. Nazadnje trdi, da v obravnavanem primeru načelo relativnega učinka pogodb ni upoštevno in da se zoper tožečo stranko nikakor ni mogoče sklicevati na sporni sporazum.
Najprej je treba poudariti, da Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader med drugim izpodbijajo pravno podlago tega tožbenega razloga in da njihove trditve na koncu odpirajo vprašanje, ali ni ta tožbeni razlog brezpredmeten. To vprašanje je torej treba preučiti pred morebitnim sprejetjem odločitve o utemeljenosti navedenega tožbenega razloga.
a)

Trditve Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader, ki se nanašajo na brezpredmetnost tretjega tožbenega razloga
S trditvami Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader se pravna podlaga tega tožbenega razloga izpodbija s treh vidikov. Prvič, člen 266 PDEU naj se ne bi uporabljal. Drugič, na sodbe, ki jih navaja tožeča stranka, naj se ne bi bilo mogoče utemeljeno sklicevati za izpodbijanje veljavnosti sporazumov med Unijo in Kraljevino Maroko. Tretjič, tožeča stranka naj se ne bi mogla sklicevati na načela mednarodnega običajnega prava, katerega kršitev zatrjuje v obravnavanem primeru.
Na prvem mestu je treba opozoriti, da mora v skladu s členom 266(1) PDEU institucija, organ, urad ali agencija, katere akt je bil razglašen za ničen ali ki je z opustitvijo ukrepanja kršila Pogodbi, sprejeti ukrepe, potrebne za izvršitev sodbe Sodišča Evropske unije.
V skladu z ustaljeno sodno prakso obveznost iz člena 266 PDEU, ki se po analogiji uporablja za sodbe, s katerimi je razglašena neveljavnost akta Unije, pomeni, da morajo zadevne institucije spoštovati ne samo izrek sodbe, s katero se ugotovi neveljavnost ali razglasi ničnost, ampak tudi obrazložitev, zakaj je prišlo do tega izreka, ki pomeni zanj potrebno podlago v tem smislu, da je nujna za ugotovitev natančnega pomena tega, kar je bilo razsojeno v izreku. V tej obrazložitvi je namreč, prvič, obravnavana določba opredeljena za nezakonito, in drugič, navedeni so razlogi nezakonitosti, ugotovljene v izreku, ki jih mora zadevna institucija upoštevati pri nadomestitvi akta, ki je bil razglašen za ničen (glej sodbo z dne 28. januarja 2016, CM Eurologistik in GLS,
C‑283/14 in C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Vendar ne iz člena 266 PDEU ne iz sodne prakse, navedene v točki 261 zgoraj, ne izhaja, da obveznost, določena s tem členom, zajema obrazložitev sodbe, s katero je bila tožba za razglasitev ničnosti akta Unije zavrnjena.
V obravnavanem primeru pa je Sodišče, kot je bilo opozorjeno v točkah 34 in 40 zgoraj, v sodbi Svet/Front Polisario, potem ko je sodbo z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), razglasilo za nično, dokončno odločilo o sporu, pri čemer je tožbo tožeče stranke zavrglo kot nedopustno zaradi neobstoja procesnega upravičenja.
Glede sodbe Western Sahara Campaign UK je poleg tega, da ni povzročila dvomov o veljavnosti izpodbijanih aktov Unije, ki so bili predmet vprašanj za predhodno odločanje, predloženih Sodišču, dovolj poudariti, da se je nanašala na sklep in mednarodne sporazume na področju ribištva, katerih stvarno področje uporabe se razlikuje od stvarnega področja uporabe izpodbijanega sklepa in spornega sporazuma. Podobno je mogoče smiselno ugotoviti v zvezi s sklepoma z dne 19. julija 2018, Front Polisario/Svet (
T‑180/14
, neobjavljen,
EU:T:2018:496
), in z dne 30. novembra 2018, Front Polisario/Svet (
T‑275/18
, neobjavljen,
EU:T:2018:869
).
Zato tožeča stranka v obravnavanem primeru, kot v bistvu navaja konfederacija Comader, ne more iz člena 266 PDEU izpeljati obveznosti institucij, da izvršijo odločbe sodišč Unije iz točk 263 in 264 zgoraj. V delu, v katerem ta tožbeni razlog temelji na določbah tega člena, ga je treba torej zavrniti kot brezpredmetnega.
Ne glede na to je treba poudariti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso stranki ni treba izrecno sklicevati na določbe, na katere opira svoje tožbene razloge, če so predmet tožbe te stranke ter glavni dejanski in pravni elementi, na katerih ta tožba temelji, v navedeni tožbi opredeljeni dovolj jasno. Ta sodna praksa se smiselno uporablja za napake pri navedbi določb, na katerih temeljijo tožbeni razlogi (glej sodbo z dne 23. novembra 2017, Aurora/OCVV – SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, točka
in navedena sodna praksa).
Kot izhaja iz točke 251 zgoraj, v obravnavanem primeru argumentacija v podporo temu tožbenemu razlogu temelji na očitku, da sta instituciji v bistvu kršili obveznost upoštevanja sodne prakse Sodišča v zvezi z razlago sporazumov med Unijo in Kraljevino Maroko na podlagi upoštevnih pravil mednarodnega prava. V zvezi s tem je tožeča stranka na vprašanje o pravni podlagi za ta tožbeni razlog na obravnavi v bistvu navedla, da se lahko, ker je v obrazložitvi izpodbijanega sklepa navedeno, da je bil sprejet zaradi uskladitve s sodbo Svet/Front Polisario, utemeljeno sklicuje na ugotovitve iz te sodbe, ko trdi, da v navedenem sklepu te ugotovitve niso upoštevane. Poleg tega sta Svet in Komisija, kot kažejo njune trditve v odgovor na trditve tožeče stranke, to razumela tako.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Unija v skladu z ustaljeno sodno prakso temelji na vladavini prava, v njej se nadzoruje skladnost aktov njenih institucij med drugim s Pogodbama in splošnimi pravnimi načeli, poleg tega pa morajo biti fizične in pravne osebe v njej deležne učinkovitega sodnega varstva (glej sodbo z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, točka
in navedena sodna praksa).
Institucije Unije morajo zlasti upoštevati obveznosti, ki izhajajo iz prava Unije, kot se razlaga v sodbi, v kateri je bila ugotovljena neizpolnitev obveznosti, ali sodbi v postopku predhodnega odločanja ali ustaljeni sodni praksi na zadevnem področju (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 30. maja 2017, Safa Nicu Sepahan/Svet,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
V okviru ničnostne tožbe je torej sodišče Unije, ki obravnava tožbeni razlog v tem smislu, pristojno za nadzor skladnosti odločbe, ki se izpodbija, s sodno prakso Sodišča, kadar so v njej iz prava Unije ali upoštevnega mednarodnega prava izpeljane zahteve, upoštevne pri presoji zakonitosti te odločbe.
Take so v obravnavanem primeru obveznosti, ki v skladu s sodbo Svet/Front Polisario izhajajo zlasti iz načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb. Kot izhaja iz uvodnih izjav 6 in 10 izpodbijanega sklepa (glej točko 51 zgoraj), sta se instituciji pogajali o spornem sporazumu in ga sklenili, da bi na podlagi te sodbe določili izrecno pravno podlago za uporabo preferencialnega režima iz pridružitvenega sporazuma za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, skupaj z jamstvi za spoštovanje mednarodnega prava in temeljnih pravic, zlasti da bi se upoštevale „uvodne izjave [ugotovitve] o privolitvi“ iz točke 106 navedene sodbe.
Iz tega izhaja, da ta tožbeni razlog v delu, v katerem se v bistvu nanaša na kršitev obveznosti Sveta, da upošteva razlago pridružitvenega sporazuma z vidika upoštevnih pravil mednarodnega javnega prava, ki je bila podana v sodni praksi, zlasti v sodbi Svet/Front Polisario, ni brezpredmeten, ne glede na napačno sklicevanje tožeče stranke na člen 266 PDEU.
Na drugem mestu, dejstvo, da je Sodišče v sodbi Svet/Front Polisario podalo razlago načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb v okviru razlage pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji, ne pa v okviru nadzora nad veljavnostjo teh sporazumov, ni odločilno.
Po eni strani morajo namreč institucije, kot izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 269 zgoraj, ravnati v skladu s pravili prava Unije, kot jih razlaga sodna praksa, ne glede na okvir, v katerega se ta sodna praksa uvršča. To načelo se uporablja za razlago pravil mednarodnega prava, ki jo poda Sodišče, saj mora Unija v skladu z ustaljeno sodno prakso svoje pristojnosti izvajati ob upoštevanju mednarodnega prava kot celote (glej sodbo Western Sahara Campaign UK, točka 47 in navedena sodna praksa). Poleg tega je sodišče Unije, kot je bilo opozorjeno, pristojno za presojo, ali je mednarodni sporazum, ki ga sklene Unija, združljiv s Pogodbama in pravili mednarodnega prava, ki so v skladu z njima zavezujoča za Unijo (glej točki 155 in 156 zgoraj).
Po drugi strani so bila, kot je bilo opozorjeno v točki 195 zgoraj, pravila, ki jih je Sodišče izpeljalo iz načel mednarodnega prava, katerih razlago je podalo v sodbi Svet/Front Polisario, upoštevna za ugotovitev, ali se lahko pridružitveni sporazum zakonito uporablja implicitno za Zahodno Saharo. Še toliko bolj so torej upoštevna za preučitev, ali je mogoče v ta sporazum vključiti določbo, ki izrecno predvideva tako ozemeljsko uporabo. Zakonitost izpodbijanega sklepa se torej lahko preuči z vidika teh pravil.
Na tretjem mestu, glede možnosti sklicevanja na načela mednarodnega prava, katerih razlago je podalo Sodišče, zlasti na načelo samoodločbe in načelo relativnega učinka pogodb, je bilo, naprej, že večkrat navedeno, da je sodišče Unije pristojno za presojo združljivosti sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma z – med drugim – pravili mednarodnega prava, ker mora Unija svoje pristojnosti izvajati ob upoštevanju teh pravil, ki jo zavezujejo na podlagi Pogodb.
V zvezi s tem je treba spomniti, da v skladu s členom 3(5) in členom 21(1) PEU delovanje Unije na mednarodni ravni temelji na vrednotah in načelih, ki so bila podlaga njenega nastanka, razvoja in širitve. Prispeva predvsem k doslednemu spoštovanju in razvoju mednarodnega prava, zlasti k spoštovanju načel Ustanovne listine Združenih narodov.
Dodati je treba, da se v skladu s členom 207(1) PDEU in kot navsezadnje izhaja iz uvodne izjave 12 izpodbijanega sklepa, skupna trgovinska politika izvaja v okviru načel in ciljev zunanjega delovanja Unije, vključno s tistimi iz točke 277 zgoraj. Unija je obvezana ta načela in cilje vključiti v vodenje te politike (glej v tem smislu mnenje 2/15 (Prostotrgovinski sporazum s Singapurjem) z dne 16. maja 2017 (
EU:C:2017:376
, točke od 142 do 147).
Dalje, opozoriti je treba, da je Sodišče v točkah 88 in 89 sodbe Svet/Front Polisario ugotovilo, da pravica do samoodločbe pomeni pravico, ki učinkuje
erga omnes
, in je eno od osnovnih načel mednarodnega prava ter da je zato to načelo del pravil mednarodnega prava, ki se uporabljajo v odnosih med Unijo in Kraljevino Maroko in ki jih je sodišče Unije moralo upoštevati. Poleg tega je Sodišče v točkah od 90 do 93 iste sodbe na podlagi resolucij Generalne skupščine OZN in svetovalnega mnenja o Zahodni Sahari odločilo, da je treba v okviru odnosov med Unijo in Kraljevino Maroko upoštevati ločen in različen status Zahodne Sahare ter da je treba to zahtevo upoštevati pri razlagi pridružitvenega sporazuma.
Podobno je Sodišče, potem ko je v točkah 104 in 105 sodbe Svet/Front Polisario po eni strani opozorilo na ugotovitve Meddržavnega sodišča v svetovalnem mnenju o Zahodni Sahari, zlasti na ugotovitev, da ima prebivalstvo tega ozemlja pravico do samoodločbe, in po drugi strani na priporočilo Generalne skupščine OZN v zvezi s sodelovanjem tožeče stranke pri iskanju rešitve za dokončni status tega ozemlja, v točki 106 iste sodbe na podlagi teh elementov ugotovilo, da je treba to ljudstvo šteti za tretjega v smislu načela relativnega učinka pogodb, ki mora privoliti v izvajanje pridružitvenega sporazuma na navedenem ozemlju.
Iz tega izhaja, da je Sodišče v sodbi Svet/Front Polisario iz načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb izpeljalo jasne, natančne in brezpogojne obveznosti (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točka
), ki veljajo v zvezi z Zahodno Saharo v okviru odnosov med Unijo in Kraljevino Maroko, in sicer upoštevanje njenega ločenega in različnega statusa na eni strani ter obveznost, da se pridobi privolitev njenega ljudstva v primeru izvajanja pridružitvenega sporazuma na tem ozemlju, na drugi strani. Kot je bilo navedeno v točki 275 zgoraj, je treba na tej podlagi ugotoviti, da so te obveznosti še toliko bolj upoštevne pri izrekanju o zakonitosti določb, ki predvidevajo izrecno uporabo tega sporazuma ali njegovih protokolov za to ozemlje.
Zato mora imeti v obravnavanem primeru tožeča stranka za obrambo pravic, ki jih ima ljudstvo Zahodne Sahare v skladu z načelom samoodločbe in načelom relativnega učinka pogodb, možnost, da se zoper izpodbijani sklep sklicuje na kršitev teh jasnih, natančnih in brezpogojnih obveznosti, ker lahko ta domnevna kršitev vpliva na navedeno ljudstvo kot na tretjega v razmerju do sporazuma, sklenjenega med Unijo in Kraljevino Maroko (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 16. junija 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, točka
).
V nasprotju s trditvami Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader sklicevanje tožeče stranke na načelo samoodločbe in načelo relativnega učinka pogodb ni v nasprotju s sodno prakso Sodišča v zvezi z vprašanjem možnosti sklicevanja na načela mednarodnega običajnega prava, ki med drugim izhaja iz sodbe z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče v točki 107 sodbe z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), odločilo, da se lahko posameznik sklicuje na načela mednarodnega običajnega prava iz točke 103 iste sodbe, da bi Sodišče preučilo veljavnost akta Unije, le če lahko po eni strani ta načela povzročijo dvom o pristojnosti Unije za sprejetje tega akta in če lahko po drugi strani zadevni akt vpliva na pravice, ki jih ima posameznik na podlagi prava Unije, ali ustvari obveznosti zanj glede na to pravo. V tej zadevi je šlo za načelo, da ima vsaka država popolno in izključno suverenost v zračnem prostoru nad svojim ozemljem, načelo, da nobena država ne more veljavno podrediti nobenega dela odprtega morja svoji suverenosti, in načelo svobode letenja nad odprtim morjem.
Sodišče je tako odločilo, da ker se je v zadevi iz postopka v glavni stvari na ta načela sklicevalo, da bi Sodišče presodilo, ali je bila Unija pristojna za sprejetje Direktive 2008/101/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o spremembi Direktive 2003/87/ES zaradi vključitve letalskih dejavnosti v sistem za trgovanje s pravicami do emisije toplogrednih plinov v Skupnosti (
UL 2009, L 8, str. 3
), in ker je ta direktiva lahko ustvarila obveznosti za tožeče stranke v zadevi iz postopka v glavni stvari, ni mogoče izključiti, da se lahko te sklicujejo na navedena načela, čeprav je razvidno, da ta načela ustvarjajo obveznosti samo med državami (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točki
in
).
Poudariti pa je treba, da so okoliščine, v katerih je Sodišče navedlo ugotovitve iz točk 284 in 285 zgoraj, drugačne od okoliščin v obravnavanem primeru.
Na prvem mestu, iz sodbe z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), ne izhaja, da so bile jasne, natančne in brezpogojne obveznosti, ki jih ima Unija do podjetij iz tretjih držav, kot so bile tožeče stranke v zadevi iz postopka v glavni stvari, iz načel mednarodnega običajnega prava iz točke 103 navedene sodbe izpeljane že pred navedeno sodbo. Tako je bilo Sodišču v okviru vprašanj za predhodno odločanje, ki so mu bila postavljena v navedeni zadevi, v bistvu predlagano, naj opravi nadzor nad veljavnostjo izpodbijanega akta neposredno glede na zadevna načela, določena na splošno.
Na drugem mestu, tožeče stranke v zadevi iz postopka v glavni stvari so bila podjetja za letalski prevoz in poklicna združenja takih podjetij. Šlo je torej za posameznike, za katere načela mednarodnega običajnega prava, na katera so se sklicevali, torej načeloma niso ustvarjala pravic, ker – kot je Sodišče navedlo v točki 109 sodbe z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
) – je razvidno, da ta načela ustvarjajo obveznosti samo med državami. Kot je tožeča stranka v bistvu poudarila v stališčih o intervencijski vlogi Komisije in na obravnavi, položaj takih posameznikov ni primerljiv z njenim položajem v obravnavanem primeru kot predstavnice tretjega v razmerju do sporazuma, sklenjenega z izpodbijanim sklepom, ki ima na podlagi načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb pravice, na katere se lahko sklicuje zoper ta sklep.
Na tretjem mestu, Direktiva 2008/101, katere veljavnost so izpodbijale tožeče stranke v zadevi iz postopka v glavni stvari, je bila akt, sprejet v okviru izvajanja notranjih pristojnosti Unije, in njeno področje uporabe je moralo biti načeloma omejeno na ozemlje Unije. Te stranke pa so se sklicevale ravno na načela mednarodnega običajnega prava iz točke 103 sodbe z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), in tako v bistvu trdile, da je Unija kršila svoje pristojnosti, ker se ta direktiva lahko uporablja za dele mednarodnih letov, opravljene zunaj zračnega prostora držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točke od 121 do 130).
V obravnavanem primeru pa izpodbijani sklep ni bil sprejet v okviru notranjih pristojnosti Unije, temveč v okviru njenega zunanjega delovanja, ki v skladu z, med drugim, členom 21 PEU temelji na spoštovanju načel Ustanovne listine Združenih narodov in mednarodnega prava. Kot je bilo ugotovljeno v točki 247 zgoraj, v okviru prvega tožbenega razloga v zvezi nepristojnostjo Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa dejstvo, da se sporni sporazum uporablja za Zahodno Saharo, samo po sebi ne pomeni, da je Svet kršil pravilo mednarodnega prava, ki omejuje pristojnosti Unije za sprejetje takega sporazuma.
Iz vsega navedenega izhaja, da v obravnavanem primeru možnosti sklicevanja na načelo samoodločbe in načelo relativnega učinka pogodb ni mogoče presojati na podlagi ugotovitev iz točk od 107 do 109 sodbe z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), ker so te ugotovitve temeljile na presoji posebnih okoliščin v navedeni zadevi v zvezi z naravo načel mednarodnega prava, na katera se je sklicevalo, in izpodbijanega akta ter v zvezi s pravnim položajem tožečih strank v zadevi iz postopka v glavni stvari, ki niso primerljive z okoliščinami obravnavanega primera. Natančneje, možnost sklicevanja na zgoraj navedeni načeli v obravnavanem primeru ne more biti omejena na izpodbijanje pristojnosti Unije za sprejetje izpodbijanega sklepa, ker se po eni strani tožeča stranka sklicuje na jasne, natančne in brezpogojne obveznosti Unije v okviru sprejetja tega sklepa in ker je po drugi strani namen tega sklicevanja zagotoviti spoštovanje pravic tretjega v razmerju do sporazuma, na katere lahko kršitev teh obveznosti vpliva.
Kot je bilo navedeno v točkah 267, 271 in 272 zgoraj, tožeča stranka v okviru tega tožbenega razloga Svetu in Komisiji vsekakor očita, da sta kršila obveznost upoštevanja sodne prakse Sodišča v zvezi z razlago sporazumov med Unijo in Kraljevino Maroko glede na upoštevna pravila mednarodnega prava, zlasti obveznost upoštevanja sodbe Svet/Front Polisario, in sicer v utemeljitev tožbe zoper sklep, sprejet zaradi upoštevanja posledic navedene sodbe. Zato ji v tem okviru ni mogoče zavrniti pravice, da izpodbija zakonitost izpodbijanega sklepa tako, da se v okviru tega očitka sklicuje na taka temeljna pravila, saj ta pravila zavezujejo Unijo, izpodbijani sklep pa je bil sprejet za uskladitev z razlago, ki jo je v zvezi s tem podalo Sodišče (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 16. junija 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Nazadnje, ugotoviti je treba, da je mogoče zgolj zavrniti argumentacijo Komisije in konfederacije Comader v zvezi s posebno možnostjo sklicevanja na načelo samoodločbe na eni strani in načelo relativnega učinka pogodb na drugi strani.
Po eni strani je treba v zvezi s trditvijo Komisije, da načelo samoodločbe določa „kolektivno“ pravico, ki odpira proces, ki je v bistvu političen in katerega izid ni opredeljen vnaprej, navesti, da iz točk od 88 do 106 sodbe z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), ne izhaja, da je treba te domnevne posebnosti pravice do samoodločbe upoštevati pri nadzoru spoštovanja jasnih, natančnih in brezpogojnih obveznosti, navedenih v točki 281 zgoraj.
Dejstvo, da je pravica do samoodločbe kolektivna pravica, nikakor ni pomembno, ker je imetnik te pravice ravno tretji subjekt, ki ga zastopa tožeča stranka. Podobno trditev, da pravica do samoodločbe odpira politični proces, katerega izid ni opredeljen vnaprej, navsezadnje temelji na zmotni premisi, da ljudstvo Zahodne Sahare še nima pravice do samoodločbe, ker v tej fazi proces v zvezi z dokončnim statusom tega ozemlja še ni končan in ker navedeno ljudstvo torej ne more v celoti uveljavljati te pravice. Kot je Sodišče ugotovilo v točki 105 sodbe Svet/Front Polisario, pa so organi OZN priznali, da ima to ljudstvo to pravico in tožeča stranka je ravno na tej podlagi sodelovala v tem procesu. Zato dejstvo, da izid tega procesa v tej fazi še ni določen, ne more preprečevati sklicevanja na to načelo.
Po drugi strani je treba v zvezi z možnostjo sklicevanja na načelo relativnega učinka pogodb, to je načelo splošnega mednarodnega prava, ki velja za vse pogodbenice mednarodne konvencije (glej v tem smislu sodbo z dne 25. februarja 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, točka
), navesti, da je mogoče ugotovitve iz točk od 197 do 199 zgoraj smiselno uporabiti za vprašanje možnosti sklicevanja na to načelo v okviru te tožbe. Kot v bistvu navaja tožeča stranka, je treba razlikovati med posledicami nespoštovanja načela relativnega učinka pogodb v mednarodnem pravnem redu in posledicami, ki jih ima v pravnem redu Unije kršitev obveznosti institucij, ki izhaja iz tega načela, ob upoštevanju pristojnosti sodišča Unije za nadzor nad spoštovanjem te obveznosti.
Iz vsega navedenega izhaja, da se tožeča stranka v okviru tega tožbenega razloga v njegovo podporo lahko utemeljeno sklicuje na sodbo Svet/Front Polisario in razlago načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb, ki je njej podana. Ta tožbeni razlog torej ni brezpredmeten.
b)

Utemeljenost trditev tožeče stranke v podporo temu tožbenemu razlogu
Argumentacija tožeče stranke v podporo temu tožbenemu razlogu v bistvu vključuje tri dele, ki se nanašajo, prvič, na to, da Unija in Kraljevina Maroko ne moreta skleniti sporazuma, ki se uporablja za Zahodno Saharo, drugič, na kršitev ločenega in različnega statusa tega ozemlja v nasprotju z načelom samoodločbe, in tretjič, na kršitev zahteve po privolitvi ljudstva tega ozemlja kot tretjega v razmerju do spornega sporazuma v smislu načela relativnega učinka pogodb.
1)

Prvi del tretjega tožbenega razloga: Unija in Kraljevina Maroko ne moreta skleniti sporazuma, ki se uporablja za Zahodno Saharo
Tožeča stranka s prvim delom tretjega tožbenega razloga trdi, da uporaba sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko za Zahodno Saharo – tako kot naj bi izhajalo iz sodb Svet/Front Polisario in Western Sahara Campaign UK – pravno ni mogoča, zlasti zaradi kršitve načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb. Namen spornega sporazuma naj bi bilo v resnici „zacementiranje“ dejanske uporabe pridružitvenega sporazuma za del tega ozemlja pod nadzorom maroških oblasti, ki je bila izključena s prvo od teh sodb.
V zvezi s tem je Sodišče v sodbi Svet/Front Polisario, kot je bilo opozorjeno v točki 187 zgoraj, izključilo le, da bi se lahko sporazum o liberalizaciji – ker ni izrecne določbe, s katero bi bilo področje uporabe pridružitvenega sporazuma, ki je glede Kraljevine Maroko omejeno na njeno lastno ozemlje, razširjeno na ozemlje Zahodne Sahare – razlagal, kot da vključuje tako razširitev.
Sodišče je namreč najprej ugotovilo, da sta Generalna skupščina in Meddržavno sodišče v skladu z načelom samoodločbe Zahodni Sahari, nesamoupravnemu ozemlju v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, priznala ločen in različen status glede na status vseh držav, vključno s Kraljevino Maroko. Dalje, v zvezi s pravilom iz člena 29 Dunajske konvencije je v bistvu navedlo, da lahko v skladu s tem pravilom pogodba zavezuje neko državo v zvezi z ozemljem, ki ni njeno, le če tak namen izhaja iz te pogodbe ali če je določen drugje. Nazadnje, Sodišče je po tem, ko je navedlo, da mora v skladu z načelom relativnega učinka pogodb v izvajanje pridružitvenega sporazuma v primeru vključitve Zahodne Sahare na področje uporabe tega sporazuma privoliti ljudstvo tega ozemlja kot tretji v razmerju do tega sporazuma, ugotovilo, da iz sodbe z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), ni razvidno, da je ljudstvo Zahodne Sahare tako privolitev izrazilo. Na tej podlagi je ugotovilo, da navedena tri pravila mednarodnega prava nasprotujejo temu, da bi se na podlagi tihega sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko za to nesamoupravno ozemlje štelo, da spada na ozemeljsko področje uporabe pridružitvenega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji (sodba Svet/Front Polisario, točke od 92 do 116).
Poleg tega je Sodišče menilo, da s prakso, ki je poznejša od sklenitve pridružitvenega sporazuma, ni mogoče utemeljiti razlage tega sporazuma in sporazuma o liberalizaciji v tem smislu, da se pravno uporabljata za Zahodno Saharo, ker v nasprotju s členom 31(3)(b) Dunajske konvencije Splošno sodišče ni preverilo, ali ta praksa kaže obstoj dogovora med strankami, in ker domnevna želja Unije, da se ta sporazuma izvajata na način, ki ni združljiv z načeloma samoodločbe in relativnega učinka pogodb, ni združljiva z načelom izvajanja pogodb v dobri veri (sodba Svet/Front Polisario, točke od 122 do 125).
V odločbah sodišč Unije iz točk 42 in 44 zgoraj, sprejetih po sodbi Svet/Front Polisario, je bilo uporabljeno podobno razlogovanje z izrecnim sklicevanjem na to sodbo. Zadeve, v katerih so bile sprejete te odločbe, so se namreč nanašale na sporazume med Unijo in Kraljevino Maroko, ki niso vključevali izrecnih določb, s katerimi bi bilo njihovo področje uporabe razširjeno na Zahodno Saharo ali vode ob njeni obali (glej v tem smislu sodbo Western Sahara Campaign UK, točke 62, 63, od 71 do 73, 79 in 83; sklepa z dne 19. julija 2018, Front Polisario/Svet,
T‑180/14
, neobjavljen,
EU:T:2018:496
, točke od 44 do 69, in z dne 30. novembra 2018, Front Polisario/Svet,
T‑275/18
, neobjavljen,
EU:T:2018:869
, točke od 27 do 41).
V okviru te sodne prakse pa se sodišči Unije nista izrekli o sporih v zvezi s sporazumi med Unijo in Kraljevino Maroko, ki bi vsebovali izrecno določbo o vključitvi Zahodne Sahare na ozemeljsko področje uporabe zadevnega sporazuma.
Kot je bilo opozorjeno v točki 301 zgoraj ter kot sta poleg tega poudarili Komisija in Francoska republika, je Sodišče v sodbi Svet/Front Polisario ugotovilo, da pravilo iz člena 29 Dunajske konvencije ne nasprotuje temu, da pogodba zavezuje neko državo v zvezi z ozemljem, ki ni njeno, če tak namen izhaja iz te pogodbe. V obravnavanem primeru tak namen izrecno izhaja iz skupne izjave o Zahodni Sahari in je potrjen z uvodno izjavo 6 izpodbijanega sklepa. V nasprotju s trditvijo tožeče stranke se torej za sporni sporazum ne more šteti, da „potrjuje“ prakso, ki je s sodno prakso izključena. Ta namreč po eni strani ni popolnoma zavrnila možnosti, da se lahko sporazum med Unijo in Kraljevino Maroko zakonito uporablja za Zahodno Saharo. Po drugi strani ta uporaba v obravnavanem primeru ne izhaja le iz „prakse“, temveč iz izrecnega besedila samega spornega sporazuma, ki izraža skupno voljo pogodbenic, med drugim Unije. Ta del je torej treba zavrniti.
Preučitev tega tožbenega razloga je treba nadaljevati s tretjim delom.
2)

Tretji del tretjega tožbenega razloga: kršitev zahteve, da mora ljudstvo Zahodne Sahare privoliti v sporni sporazum kot tretji v razmerju do tega sporazuma v smislu načela relativnega učinka pogodb
Tožeča stranka s tretjim delom tretjega tožbenega razloga zlasti izpodbija veljavnost posvetovanj, ki sta jih opravili Komisija in ESZD, ter upoštevnost poročila z dne 11. junija 2018, v katerem so med drugim navedena ta posvetovanja. Ta posvetovanja in to poročilo naj bi bili namreč osredotočeni na koristi spornega sporazuma, medtem ko naj bi bilo edino upoštevno merilo, ki ga je navedlo Sodišče, privolitev ljudstva Zahodne Sahare v ta sporazum. Poleg tega po mnenju tožeče stranke cilj ali učinek teh posvetovanj, za katera instituciji in Kraljevina Maroko po mnenju tožeče stranke niso bile pristojne, ni mogel biti pridobitev navedene privolitve, ker ta po eni strani ne more izhajati iz neformalnega postopka posvetovanja in ker se je po drugi strani ta nanašal na subjekte, ustanovljene po maroškem pravu, in ni vključeval dela tega ljudstva, ki živi zunaj območja pod nadzorom Kraljevine Maroko. Poleg tega naj bi Svet v uvodni izjavi 10 izpodbijanega sklepa spremenil naravo in obseg navedenih posvetovanj, pri čemer naj bi jih štel za izraz privolitve „zadevnega prebivalstva“. Te ugotovitve Sveta naj ne bi bile v skladu s sodbo Svet/Front Polisario, zlasti s točko 106 navedene sodbe.
Svet, Francoska republika, Komisija in konfederacija Comader v bistvu trdijo, da se z opravljenimi posvetovanji spoštujejo upoštevna načela mednarodnega prava glede na posebni položaj Zahodne Sahare, ki naj ne bi omogočal pridobitve privolitve neposredno od njenega ljudstva ali le prek tožeče stranke, in glede na široko diskrecijsko pravico institucij (glej točke od 252 do 257 zgoraj).
Preučitev tega dela pomeni, da je treba preučiti, prvič, uporabo načela relativnega učinka pogodb v obravnavanem primeru, drugič, načine, na katere sta v obravnavanem primeru instituciji glede na izraz iz uvodne izjave 10 izpodbijanega sklepa nameravali upoštevati „uvodne izjave [ugotovitve] o privolitvi v sodbi [Svet/Front Polisario]“, in tretjič, utemeljenost trditev iz točke 307 zgoraj.
i)

Uporaba načela relativnega učinka pogodb v obravnavanem primeru
Na prvem mestu je treba opozoriti, da se, kot izhaja iz točk od 100 do 107 sodbe Svet/Front Polisario in v nasprotju s trditvijo konfederacije Comader, v obravnavanem primeru načelo relativnega učinka pogodb uporablja. Predvsem zatrjevano dejstvo, da Kraljevina Maroko ob upoštevanju njenega stališča glede Zahodne Sahare ljudstvu tega ozemlja ni nameravala podeliti ne pravic ne obveznosti, nikakor ne vpliva na uporabo tega načela v okviru razlage, ki jo glede na mednarodno pravo podajo sodišča Unije glede sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko, ki se uporablja za Zahodno Saharo, kot je sporni sporazum.
Na drugem mestu je treba ugotoviti, da Sodišče v sodbi Svet/Front Polisario ni navedlo meril, s katerimi bi bilo mogoče ugotoviti, ali je ljudstvo Zahodne Sahare izrazilo privolitev v izvajanje pridružitvenega sporazuma na tem ozemlju, niti načina, na katerega se lahko ta privolitev izrazi, saj je zgolj ugotovilo, da iz sodbe z dne 10. decembra 2015, Front Polisario/Svet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), ni razvidno, da je to ljudstvo tako privolitev izrazilo.
Poleg tega ni razvidno, da so organi OZN sprejeli stališče glede vprašanja privolitve ljudstva Zahodne Sahare v mednarodni sporazum, ki se uporablja za to ozemlje. V zvezi s tem je mogoče navesti, da se pravni svetovalec, namestnik generalnega sekretarja za pravne zadeve OZN, v dopisu z dne 29. januarja 2002 (v nadaljevanju: dopis pravnega svetovalca OZN z dne 29. januarja 2002), na katerega se sklicuje Svet, o tem vprašanju ni izrekel. Po eni strani se namreč dopis nanaša na vprašanje zakonitosti pogodb zasebnega prava, sklenjenih med maroškimi osebami javnega prava in naftnimi družbami zaradi iskanja in ocenjevanja naftnih virov pred obalo Zahodne Sahare, po drugi strani pa se je izrekel le o nujnosti upoštevanja interesov in volje tega ljudstva, ne o načinih tega upoštevanja.
Na tretjem mestu je bilo v točki 194 zgoraj opozorjeno, da v skladu z načelom splošnega mednarodnega prava glede relativnega učinka pogodb, katerega poseben izraz je pravilo iz člena 34 Dunajske konvencije, pogodbe tretjemu ne smejo niti škoditi niti koristiti, če v to ne privoli.
Poleg tega člen 35 Dunajske konvencije določa:
„Za tretjo državo nastane obveznost na podlagi določbe mednarodne pogodbe, če pogodbenice s to določbo nameravajo naložiti obveznost in jo tretja država izrecno pisno sprejme.“
Poleg tega člen 36(1) Dunajske konvencije določa:
„Za tretjo državo nastane pravica na podlagi določbe mednarodne pogodbe, če pogodbenice s to določbo nameravajo dati to pravico tretji državi ali skupini držav, ki ji ta pripada, ali vsem državam in če tretja država v to privoli. Šteje se, da je privolitev dana, dokler se ne izkaže nasprotno, razen če mednarodna pogodba ne določa drugače.“
Iz določb členov 35 in 36 Dunajske konvencije, ki za države določata pravila, ki izhajajo iz načela običajnega prava o relativnem učinku pogodb, je mogoče sklepati, da se lahko privolitev ljudstva Zahodne Sahare v sporni sporazum domneva le, če sta mu pogodbenici tega sporazuma nameravali podeliti pravico, če ni navedeno drugače, in da mora biti na drugi strani za obveznosti, ki mu jih ti pogodbenici nameravata naložiti, ta privolitev izrecna.
Tega sklepa ne more omajati trditev Sveta in Komisije, da se zahteva po privolitvi ne more uporabljati na enak način za državo in za nesamoupravno ozemlje. Čeprav se namreč po eni strani določbe Dunajske konvencije nanašajo le na odnose med državami, se lahko načela, ki jih določa, uporabljajo tudi za druge subjekte mednarodnega prava (glej v tem smislu sodbo Svet/Front Polisario, točka 100). Po drugi strani je treba ugotoviti, da iz točke 106 navedene sodbe tako razlikovanje ne izhaja. Sodišče namreč v navedeni točki ni navedlo vsebinske razlike med opredelitvijo ljudstva Zahodne Sahare za „tretjega“ v smislu načela relativnega učinka pogodb in opredelitvijo države za „tretjega“ v smislu člena 34 Dunajske konvencije.
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da namen spornega sporazuma ni podeliti pravice ljudstvu Zahodne Sahare kot tretjemu v razmerju do tega sporazuma.
Po eni strani je imetnica tarifnih preferencialov, ki jih je Unija dodelila za proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare, Kraljevina Maroko kot pogodbenica spornega sporazuma. To ugotovitev potrjuje dejstvo, da določbe skupne izjave o Zahodni Sahari – kot navaja tožeča stranka in kot pojasnjuje Komisija v obrazložitvi predloga za sklenitev spornega sporazuma – ne spreminjajo ne količine ne kategorij proizvodov, zajetih s protokolom št. 1. Tako so tarifni preferenciali, ki se nanašajo na proizvode s poreklom iz Zahodne Sahare pod nadzorom maroških organov, odobreni v okviru skupnih količin, določenih v protokolu št. 1 za proizvode z maroškim poreklom, in le za kategorije proizvodov, ki so zajeti z zadnjenavedenim protokolom.
Poleg tega se za Kraljevino Maroko ne more šteti, da te pravice uveljavlja v imenu ljudstva Zahodne Sahare, ker mu glede na svoje stališče o tem ozemlju, izraženo v tretjem odstavku spornega sporazuma, in kot v bistvu navaja konfederacija Comader, takih pravic ne namerava priznati.
Po drugi strani, čeprav lahko sporni sporazum ustvarja pravice za izvoznike s sedežem v Zahodni Sahari, se ti učinki nanašajo le na posameznike in ne na tretjega v razmerju do tega sporazuma, ki bi lahko vanj privolil. Poleg tega gre pri koristih, ki jih lahko na podlagi navedenega sporazuma pridobi prebivalstvo tega ozemlja kot celota, vsekakor za učinke, ki so izključno socialno‑ekonomski in ne pravni. Teh koristi, ki so poleg tega posredne, torej ni mogoče enačiti s pravicami, dodeljenimi tretjemu v smislu relativnega učinka pogodb.
Učinek spornega sporazuma pa je, da se zadevnemu tretjemu nalaga obveznost, saj se eni od pogodbenic tega sporazuma daje pristojnost nad njegovim ozemljem, ki je torej sam ni upravičen izvajati ali po potrebi njeno izvajanje prenesti (glej v tem smislu sodbo z dne 25. februarja 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, točka
). Okoliščina, ki jo zatrjuje Svet, da ta tretji v tej fazi ne more izvajati teh pristojnosti glede na to, da ima zadevno ozemlje status nesamoupravnega ozemlja, in glede na razmere, ki trenutno prevladujejo na njem, ne more omajati te ugotovitve niti potrebe po tem, da ta tretji privoli v to obveznost.
Iz tega izhaja, da načelo, izraženo v členu 36(1) Dunajske konvencije, v skladu s katerim je mogoče privolitev tretjega v pogodbo domnevati, kadar na podlagi te pogodbe nastane pravica zanj, razen če ni navedeno drugače, v obravnavanem primeru ni upoštevno. Ta privolitev mora biti torej izražena izrecno.
Na četrtem mestu, glede vsebine in obsega pojma privolitve, kot je uporabljen v členih od 34 do 36 Dunajske konvencije in naveden v točki 106 sodbe Svet/Front Polisario, je treba navesti, da je – kot izhaja iz tretjega odstavka preambule navedene konvencije – načelo svobodne privolitve tako kot načelo dobre vere in pravilo
pacta sunt servanda
načelo, ki je „splošno priznano“ in ki ima temeljno vlogo na področju pogodbenega prava.
Poleg tega je treba navesti, da kadar se s pravilom mednarodnega prava zahteva privolitev pogodbenice ali tretjega, to pravilo pomeni, prvič, da je veljavnost akta, za katerega se zahteva, pogojena z izrazom te privolitve, drugič, da je veljavnost same privolitve odvisna od njene „svobodne in pristne“ narave, in tretjič, da se lahko navedeni akt uveljavlja zoper pogodbenico ali tretjega, ki je vanj veljavno privolil (glej v tem smislu sodbo Meddržavnega sodišča z dne 12. oktobra 1984, Določitev morske meje na območju zaliva Maine, ICJ, Recueil 1984, str. 246, točke od 127 do 130 in od 138 do 140, in svetovalno mnenje Meddržavnega sodišča z dne 25. februarja 2019, Pravni učinki ločitve otočja Chagos od Mauritiusa leta 1965, ICJ, Recueil 2019, str. 95, točke 160, 172 in 174; glej tudi v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 23. januarja 2014, Manzi in Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, točka
in navedena sodna praksa).
Šteti je torej treba, da mora privolitev ljudstva Zahodne Sahare kot tretjega v razmerju do spornega sporazuma v smislu točke 106 sodbe Svet/Front Polisario načeloma izpolnjevati enake zahteve in ustvarjati enake pravne učinke, kot so tisti iz točke 325 zgoraj.
Glede na te ugotovitve je treba preučiti konkretne ukrepe, ki sta jih Svet in Komisija izvedla za izpolnitev zahteve iz točke 106 sodbe Svet/Front Polisario.
ii)

Posvetovanja, ki sta jih Svet in Komisija opravila za upoštevanje razlage načela relativnega učinka pogodb iz sodbe Svet/Front Polisario
Najprej je treba spomniti, da Svet v uvodni izjavi 10 izpodbijanega sklepa trdi, da „je Komisija v sodelovanju z [ESZD] izvedla vse razumne in možne ukrepe v dani situaciji, da je bilo ustrezno vključeno zadevno prebivalstvo, da se zagotovi njegova privolitev.“ Kot potrjujejo pojasnila Sveta, Komisije in Francoske republike pred Splošnim sodiščem, sta instituciji nameravali v okviru teh posvetovanj upoštevati „uvodne izjave [ugotovitve] o privolitvi“ iz točke 106 sodbe Svet/Front Polisario.
V zvezi s tem, prvič, iz pojasnil Sveta in iz poročila z dne 11. junija 2018 izhaja, da je Svet v sklepu z dne 29. maja 2017, s katerim je Komisijo pooblastil, da začne pogajanja s Kraljevino Maroko v skladu s členom 218(2) PDEU, svojemu pooblastilu dodal dva pogoja, in sicer prvega v zvezi z oceno „morebitnih posledic spornega sporazuma za trajnostni razvoj Zahodne Sahare“, ki naj jo opravi Komisija, in drugega, s katerim je zahteval „ustrezno vključitev prebivalstva, na katero se ta sporazum nanaša“.
Drugič, Komisija v poročilu z dne 11. junija 2018, v katerem povzema oceno in posvetovanja, ki jih je opravila na zahtevo Sveta, navaja:
„Ker ni nobene druge možnosti, ki bi si jo bilo mogoče zamisliti in ki bi omogočala neposredno posvetovanje s prebivalstvom Zahodne Sahare, so službe [Komisije] in ESZD opravile posvetovanja s širokim naborom organizacij, ki zastopajo saharsko civilno družbo, poslanci, gospodarskimi subjekti in organizacijami, med katerimi je bila [tožeča stranka] […] Ta posvetovanja so bila osredotočena na glavni cilj, ki je bil izmenjava stališč in pripomb glede interesa, ki ga ima lahko za prebivalstvo Zahodne Sahare in gospodarstvo tega ozemlja razširitev preferencialne obravnave, odobrene maroškim proizvodom, na proizvode iz Zahodne Sahare ob njihovem uvozu v Evropsko unijo.“
Natančneje, Komisija v poročilu z dne 11. junija 2018 pojasnjuje tudi:
„Posvetovanje, ki so ga opravile službe Komisije in ESZD, je imelo tri razsežnosti. Vlada Maroka je kot partner pri pogajanjih sama opravila obsežno posvetovanje z regionalno izvoljenimi osebami na podlagi in ob upoštevanju lastnih institucionalnih pravil ter ugotovitve posvetovanja delila s službami Evropske komisije in ESZD. Poleg tega so se te želele posvetovati tudi s čim širšim naborom političnih organizacij, socialno-ekonomskih organizacij ali organizacij civilne družbe, ki lahko zastopajo lokalne ali regionalne interese Zahodne Sahare. Nazadnje, razprave so potekale tudi s [tožečo stranko] kot eno od strank v mirovnem procesu, ki ga vodijo Združeni narodi.“
Tretjič, Komisija v sklepih glede rezultatov „posvetovanja“ z „zadevnim prebivalstvom“ v istem poročilu navaja:
„Proces posvetovanja, ki ga vodijo službe Evropske komisije in ESZD, kaže, da večina prebivalstva, ki trenutno živi v Zahodni Sahari, zelo močno podpira razširitev tarifnih preferencialov na proizvode iz Zahodne Sahare v okviru [pridružitvenega] sporazuma. Pozitivno mnenje so izrazili tudi izvoljeni predstavniki Zahodne Sahare v okviru nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov po ozaveščanju in posvetovanju, ki so ju organi izvedli v maroškem institucionalnem okviru. S tem mnenjem se strinja velika večina socialno-ekonomskih organizacij na terenu v okviru civilne družbe.“
Komisija pa je v sklepih iz točke 331 zgoraj navedla, da „[tožeča stranka] zavrača spremembo, ki se nanaša na razširitev tarifnih preferencialov na proizvode iz Zahodne Sahare v okviru [pridružitvenega] sporazuma, predvsem ker vključitev Zahodne Sahare v [ta] sporazum razume kot utrjevanje suverenosti Maroka nad Zahodno Saharo, in ne ker bi razširitev tarifnih preferencialov škodovala razvojnim interesom prebivalstva, ki živi na tem ozemlju.“
Kot Komisija poudarja v intervencijski vlogi, je menila, da mora – po eni strani zato, ker se z ljudstvom Zahodne Sahare ni bilo mogoče posvetovati neposredno ali prek enega samega „legitimnega“ predstavnika, in po drugi strani zato, da „se ne bi vmešavala“ v „spor o legitimnosti med [Kraljevino] Marok[o] in tožečo stranko“, „saj nobena [od teh] strank [nima] izključne legitimnosti“ – v povezavi z ESZD „opraviti čim bolj ‚vključujoča‘ posvetovanja“ s povečanjem „okvira posvetovanja onkraj sogovornikov, ki jih je promovirala ena ali druga stranka, in sicer z njegovo razširitvijo na civilno družbo v največji možni meri“. Svet je ta pristop odobril v uvodni izjavi 10 izpodbijanega sklepa, v kateri je navedel, da sta ta institucija in ta služba „izvedl[i] vse razumne in možne ukrepe v dani situaciji, […] da bi se zagotovila […] privolitev [zadevnega prebivalstva v sporni] sporazum.“
Iz teh preudarkov je mogoče izpeljati več sklepov.
Najprej, iz njih je mogoče sklepati, da po mnenju institucij ni bilo mogoče v praksi, neposredno ali izključno prek tožeče stranke, pridobiti privolitve ljudstva Zahodne Sahare kot tretjega v razmerju do spornega sporazuma, in sicer zaradi posebnega položaja tega ozemlja, vendar pa sta menili, da posvetovanje z „organizacijami, ki zastopajo“„zadevno prebivalstvo“, za pridobitev njihove privolitve v ta sporazum glede na ta položaj vendarle omogoča izpolnitev, kolikor je to mogoče, zahtev, ki jih je mogoče izpeljati iz točke 106 sodbe Svet/Front Polisario.
Dalje, iz tega je mogoče sklepati, da pojem „zadevno prebivalstvo“, ki ga navajata instituciji, v bistvu vključuje prebivalce, ki trenutno živijo na ozemlju Zahodne Sahare, ne glede na to, ali pripadajo ljudstvu tega ozemlja ali ne, vendar brez poseganja – kot je navedeno v poročilu z dne 11. junija 2018 – v „[pridobivanje] mnenja begunskega saharskega prebivalstva“, ki naj bi omogočilo „vključitev tožeče stranke med sogovornike pri posvetovanju“. Ta pojem se torej razlikuje od pojma „ljudstvo Zahodne Sahare“, in sicer po eni strani v tem, da lahko vključuje celotno lokalno prebivalstvo, na katero pozitivno ali negativno vpliva uporaba spornega sporazuma na tem ozemlju, in po drugi strani v tem, da nima politične vsebine, ki jo ima drugi pojem in ki izhaja predvsem iz pravice do samoodločbe, priznane navedenemu ljudstvu.
Nazadnje, kot je v bistvu navedla tožeča stranka, posvetovanja, ki sta jih opravili Komisija in ESZD, temeljijo na pristopu, primerljivem s pristopom, ki se zahteva s členom 11(3) PEU in členom 2 protokola št. 2 k PDEU v zvezi z uporabo načel subsidiarnosti in sorazmernosti, v skladu s katerima mora Komisija opraviti široka posvetovanja z udeleženimi stranmi, zlasti preden predlaga zakonodajni akt.
Vendar je mogoče poudariti, da ta pristop načeloma pomeni le, da se zaradi skladnosti in preglednosti zberejo in upoštevajo mnenja različnih udeleženih strani, zlasti pri sprejetju predlaganega akta. Čeprav lahko torej upoštevanje teh mnenj vpliva na sprejetje ali nesprejetje navedenega akta, nima pravnih učinkov, primerljivih s pravnimi učinki izraza privolitve pogodbenice ali tretjega, ki se zahteva za sprejetje takega akta.
Ko se torej Svet v uvodni izjavi 10 izpodbijanega sklepa sklicuje na „privolitev zadevnega prebivalstva“, se ta pojem ne more razlagati tako, da ima pravno vsebino iz točke 325 zgoraj. Kot namreč izhaja predvsem iz sklepov v poročilu z dne 11. junija 2018, so institucije in organizacije, za katere sta Komisija in ESZD šteli, da zastopajo „zadevno prebivalstvo“, in s katerimi so se posvetovale zadnjenavedeni instituciji in Kraljevina Maroko, zgolj izrazile mnenje, ki je bilo večinoma naklonjeno sklenitvi spornega sporazuma. Vendar se za to mnenje samo po sebi se ne more šteti, da pogojuje veljavnost tega sporazuma in izpodbijanega sklepa ter da zavezuje te institucije in organizacije ali „zadevno prebivalstvo“ samo, tako da bi bilo mogoče navedeni sporazum uveljavljati zoper njega. Pojem privolitve iz izpodbijanega sklepa je torej treba v tem posebnem okviru razumeti, kot da se nanaša izključno na to večinoma naklonjeno mnenje. V okviru preučitve utemeljenosti tega dela bo treba preveriti, ali je posebni pomen, ki se v izpodbijanem sklepu pripisuje pojmu privolitve, združljiv z razlago načela relativnega učinka pogodb, ki jo je Sodišče podalo v točki 106 sodbe Svet/Front Polisario.
iii)

Vprašanje, ali je posebni pomen, pripisan pojmu privolitve v izpodbijanem sklepu, združljiv z razlago načela relativnega učinka pogodb, ki jo je Sodišče podalo v sodbi Svet/Front Polisario
Uvodoma je treba navesti, da trditve, ki jih tožeča stranka navaja v podporo temu delu tretjega tožbenega razloga, odpirajo vprašanje, ali je lahko Svet glede na posebni položaj Zahodne Sahare uporabil svojo diskrecijsko pravico ali ne za tako razlago zahteve, v skladu s katero mora ljudstvo tega ozemlja izraziti svojo privolitev v sporni sporazum, kot da pomeni le pridobitev večinoma naklonjenega mnenja „zadevnega“ prebivalstva v okviru posvetovanj, ki sta jih opravili Komisija in ESZD.
V zvezi s tem je treba na prvem mestu spomniti, da imajo institucije v okviru zunanjih odnosov in zlasti trgovinske politike široko diskrecijsko pravico ob upoštevanju zapletenosti ocen, med drugim, na političnem in gospodarskem področju, ki jih morajo v tem okviru opraviti (glej sodbo z dne 27. septembra 2007, Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, točka
in navedena sodna praksa). Poleg tega morajo biti institucije v okviru pridružitvenega sporazuma, kot je ta v obravnavanem primeru, ki je zapletena pogodbena ureditev, ki vsebuje več delov in pomeni odgovor na skupno voljo pogodbenic, da vzpostavijo tesne odnose in jih po potrebi okrepijo (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, točke od 59 do 61), sposobne izvajati potrebne arbitraže med različnimi zadevnimi interesi v odnosih s tretjimi državami partnerkami Unije in določiti najustreznejšo strategijo v zvezi s tem (glej v tem smislu in po analogiji sklep z dne 25. septembra 2019, Magnan/Komisija,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega je Sodišče odločilo, da načelo mednarodnega običajnega prava ni enako natančno kot določba mednarodnega sporazuma, zato se mora sodni nadzor nujno omejiti na vprašanje, ali so institucije Unije s sprejetjem zadevnega akta storile očitne napake pri presoji glede pogojev za uporabo takega načela (glej v tem smislu sodbo z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točka
in navedena sodna praksa).
Pri tem je Sodišče po eni strani odločilo, da se za sodni nadzor nad očitno napako pri presoji zahteva, da lahko institucije Unije, ki so avtorji zadevnega akta, pri sodišču Unije dokažejo, da je bil akt sprejet z dejanskim izvajanjem njihove diskrecijske pravice, za kar se zahteva upoštevanje vseh upoštevnih podatkov in okoliščin položaja, ki ga ta akt ureja (sodba z dne 7. septembra 2006, Španija/Svet,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, točka
).
Po drugi strani je Sodišče odločilo tudi, da mora v zvezi s tem, ali je bil pogoj, da se sklep o odobritvi okrepljenega sodelovanja sprejme šele kot zadnje sredstvo, izpolnjen ali ne, preveriti, ali je Svet, ki je lahko najbolje ocenil, ali bo državam članicam uspelo sprejeti ureditev za Unijo kot celoto, skrbno in nepristransko preučil elemente, ki so bili pri tem upoštevni, ter ali je bila njegova ugotovitev dovolj obrazložena (glej v tem smislu sodbo z dne 16. aprila 2013, Španija in Italija/Svet,
C‑274/11 in C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, točke od 52 do 54).
Ugotovitve Sodišča, povzete v točkah 344 in 345 zgoraj, ki so bile navedene v okviru tožbe zoper, na eni strani, zakonodajni akt in, na drugi strani, sklep Sveta o odobritvi okrepljenega sodelovanja, sprejet na podlagi člena 329(1) PDEU, to je zoper akta, ki vključujeta posebej široko diskrecijsko pravico svojih avtorjev, je mogoče smiselno uporabiti za tožbo zoper sklep o sklenitvi mednarodnega sporazuma (glej v tem smislu sklepne ugotovitve generalnega pravobranilca M. Watheleta v zadevi Svet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, točke od 224 do 227).
Poleg tega je lahko diskrecijska pravica institucij omejena, tudi v okviru zunanjih odnosov, s pravnim pojmom, ki vzpostavlja objektivna merila in zagotavlja stopnjo predvidljivosti, ki se zahteva s pravom Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2014, National Iranian Oil Company/Svet,
T‑578/12
, neobjavljena,
EU:T:2014:678
, točka
).
Kot je bilo ugotovljeno v točki 281 zgoraj, je Sodišče v obravnavanem primeru s tem, da je po eni strani iz načela samoodločbe izpeljalo obveznost, da se v okviru odnosov med Unijo in Kraljevino Maroko spoštuje ločen in različen status Zahodne Sahare, in po drugi strani iz načela relativnega učinka pogodb zahtevo, da mora ljudstvo tega ozemlja privoliti v sporazum med Unijo in Kraljevino Maroko, ki naj bi se izvajal na tem ozemlju, določilo jasne, natančne in brezpogojne obveznosti institucij v zvezi s tretjim, ki ga zastopa tožeča stranka.
Zato je diskrecijska pravica, ki jo ima Svet pri sklenitvi sporazuma s Kraljevino Maroko, ki se izrecno uporablja za Zahodno Saharo, pravno omejena z obveznostmi iz točke 348 zgoraj. Natančneje, glede zahteve, da mora ljudstvo tega ozemlja privoliti v tak sporazum, je bil Svet sicer pristojen, da oceni, ali trenutni položaj na tem ozemlju upravičuje prilagoditev načinov izražanja privolitve in ali so izpolnjeni pogoji, da bi se štelo, da je bila izražena. Vendar pa ni bil pristojen, da odloči, ali se je mogoče odreči tej privolitvi, ne da bi kršil to zahtevo.
Na drugem mestu, v točki 203 zgoraj je bilo opozorjeno na posebni položaj Zahodne Sahare, nesamoupravnega ozemlja, v zvezi s katerim se je upravna oblast v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov odpovedala izvajanju kakršne koli mednarodne odgovornosti in ki je predmet procesa samoodločbe, ki še vedno poteka, ker stranki v tem procesu, in sicer Kraljevina Maroko in tožeča stranka kot predstavnica ljudstva tega ozemlja, nista dosegli dogovora o ureditvi položaja tega ozemlja, zlasti zaradi medsebojnega „spora o legitimnosti“ v zvezi s tem.
Natančneje, v obravnavanem primeru je mogoče ugotoviti, da med tema strankama še do danes ni dogovora, s katerim bi ena od njiju privolila v to, da druga stranka v korist tega ozemlja izvaja carinske in trgovinske pristojnosti, zlasti v okviru mednarodnega sporazuma, ki se zanj uporablja, kot je sporni sporazum.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je Svet v uvodni izjavi 6 izpodbijanega sklepa navedel, da je „[s]porazum med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko […] edini način za zagotovitev, da je uvoz proizvodov s poreklom iz Zahodne Sahare upravičen do preferencialnega porekla, saj lahko le maroški organi zagotovijo spoštovanje pravil za odobritev takih preferencialov“. Sklepati je torej treba, da se je Svet, da bi izpeljal posledice iz posebnega položaja Zahodne Sahare, opisanega v točkah 350 in 351 zgoraj, odločil skleniti sporni sporazum s Kraljevino Maroko, ki se mu je zdela edina stranka v procesu samoodločbe tega ozemlja, ki je sposobna izvajati pristojnosti, zahtevane s tem sporazumom, kar navsezadnje potrjujejo trditve Sveta in Komisije v zvezi z nezmožnostjo tožeče stranke, da bi izvajala take pristojnosti, navedene v okviru tega spora.
Kot pa je bilo opozorjeno v točki 336 zgoraj, sta instituciji menili tudi, da jima posebni položaj Zahodne Sahare v praksi ne omogoča, da bi pridobili privolitev ljudstva tega ozemlja kot tretjega v razmerju do spornega sporazuma, in da morata opraviti posvetovanje z lokalnim prebivalstvom tega ozemlja za pridobitev njegovega mnenja o sklenitvi tega sporazuma. Instituciji sta zlasti menili, da se s tem ljudstvom ni mogoče posvetovati neposredno ali prek enega samega predstavnika, in sicer tožeče stranke, in da morata opraviti čim bolj vključujoča posvetovanja, da se ne bi vmešavali v spor o legitimnosti med tožečo stranko in Kraljevino Maroko.
Ne glede na to je treba ugotoviti, da različnih elementov v zvezi s posebnim položajem Zahodne Sahare, ki sta jih Svet in Komisija navedla za utemeljitev odločitve iz točke 353, ni mogoče sprejeti.
Prvič, v zvezi s trditvijo Sveta in Komisije, da se zahteva po privolitvi ne more uporabiti enako za državo ali za nesamoupravno ozemlje, je bilo namreč v točki 317 zgoraj ugotovljeno, da se lahko načela, določena z Dunajsko konvencijo, uporabljajo še za druge subjekte mednarodnega prava poleg držav in da Sodišče v točki 106 sodbe Svet/Front Polisario nikakor ni navedlo vsebinske razlike med opredelitvijo ljudstva Zahodne Sahare za „tretjega“ v smislu načela relativnega učinka pogodb in opredelitvijo države za „tretjega“ v smislu člena 34 Dunajske konvencije.
Drugič, v zvezi z načelom, na katero se sklicuje Komisija, ki je določeno v členu 36(1), drugi stavek, Dunajske konvencije, in v skladu s katerim se privolitev domneva, kadar sporazum ustvarja koristi ali pravice za zadevnega tretjega, je treba opozoriti, da je bilo iz razlogov, navedenih v točkah od 319 do 322 zgoraj, v točki 323 ugotovljeno, da to načelo ni upoštevno.
Tretjič, glede argumentacije Sveta in Komisije v zvezi s tem, da je težko opredeliti pripadnike ljudstva Zahodne Sahare, je treba, kot je to storila tožeča stranka, ugotoviti, da taka težava sama po sebi ne bi smela biti ovira za to, da bi lahko to ljudstvo v sporni sporazum privolilo. Po eni strani namreč niti iz sodbe z dne 21. decembra 2016, Svet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), niti iz različnih načel mednarodnega prava, ki so razložena v navedeni sodbi, ne izhaja, da mora biti privolitev tega ljudstva nujno pridobljena z neposrednim posvetovanjem z njegovimi pripadniki. Poleg tega niti tožeča stranka sama ne podpira take teze in v repliki nasprotno trdi, da instituciji nimata nikakršne pristojnosti, da bi opravili tako vrsto posvetovanja. Po drugi strani je pravica do samoodločbe, kot upravičeno navaja tožeča stranka, kolektivna pravica, to pravico in s tem njegov obstoj pa so navedenemu ljudstvu priznali organi OZN, in sicer neodvisno od posameznikov, ki ga sestavljajo, in od njihovega števila. Poleg tega iz točke 106 zgoraj navedene sodbe izhaja, da je Sodišče to ljudstvo implicitno štelo za avtonomen pravni subjekt, ki je sposoben izraziti svojo privolitev v mednarodni sporazum neodvisno od opredelitve njegovih pripadnikov.
Četrtič, glede potrebe po nevmešavanju v „spor o legitimnosti“ med tožečo stranko in Kraljevino Maroko v zvezi z Zahodno Saharo, na katero se sklicujeta Svet in Komisija, je dovolj poudariti, da je ta trditev težko združljiva z dejstvom, da je – kot je opozoril Svet sam – v uvodni izjavi 10 izpodbijanega sklepa izrecno pojasnil, da nič v spornem sporazumu ne omogoča sklepanja, da se z njim priznava suverenost Maroka nad Zahodno Saharo. Ker namreč Unija v skladu z mednarodnim pravom in razlago Sodišča v zvezi s tem ne more priznati zahtev Kraljevine Maroko glede tega ozemlja, se instituciji ne moreta sklicevati na tveganje vmešavanja v spor med tožečo stranko in to tretjo državo v zvezi s temi zahtevami kot razlog za to, da ne sprejmeta ustreznih ukrepov za zagotovitev privolitve ljudstva tega ozemlja.
Petič, neodvisno od tega, ali se lahko privolitev ljudstva Zahodne Sahare izrazi le prek tožeče stranke, dejstvo, ki ga zatrjuje predvsem Svet, da je Zahodna Sahara v tej fazi nesamoupravno ozemlje in da torej ni sposobna izraziti privolitve tako kot neodvisna država, ni odločilno.
Po eni strani ta trditev navsezadnje temelji na zmotni premisi, omenjeni v točki 295 zgoraj, da ljudstvo Zahodne Sahare še nima pravice do samoodločbe, ker v tej fazi proces v zvezi z dokončnim statusom tega ozemlja še ni končan in ker navedeno ljudstvo ne more v celoti uveljavljati te pravice. Kot pa je bilo ugotovljeno v isti točki, ta premisa ni združljiva z ugotovitvami Sodišča v zvezi s priznanjem pravice do samoodločbe, ki jo ima to ljudstvo, od organov OZN.
Po drugi strani zatrjevana okoliščina, da ljudstva nesamoupravnih ozemelj, kot je ljudstvo Zahodne Sahare, niso nujno zmožna skleniti pogodbe za odobritev trgovinskih preferencialov ali izvajati pristojnosti, ki jih vključuje taka pogodba, ne pomeni, da niso zmožna veljavno izraziti svoje privolitve v tako pogodbo kot tretji v razmerju do te pogodbe. Zlasti iz načela relativnega učinka pogodb, kot ga razlaga Sodišče, ne izhaja, da bi bilo treba privolitev takega tretjega nujno pridobiti s pogodbo.
Šestič, to, da instituciji Kraljevino Maroko štejeta za „
de facto
upravno oblast“ v Zahodni Sahari, ni okoliščina, ki bi izključevala potrebo po tem, da ljudstvo tega ozemlja privoli v sporni sporazum. V zvezi s tem je dovolj opozoriti, da je Sodišče v točki 72 sodbe Western Sahara Campaign UK ugotovilo, da je Kraljevina Maroko kategorično izključila, da bi bila med drugim upravna oblast na ozemlju Zahodne Sahare.
Ni razvidno, da bi se stališče Kraljevine Maroko spremenilo, saj – kot opozarja konfederacija Comader – ta tretja država še vedno meni, da je „območje Sahare sestavni del nacionalnega ozemlja, na katerem v celoti izvaja svojo suverenost tako kot na preostalem nacionalnem ozemlju“. To stališče, ki je navsezadnje navedeno v tretjem odstavku spornega sporazuma, ni združljivo s statusom upravne oblasti v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, ki pomeni, kot je navedeno v resoluciji 2625 (XXV) Generalne skupščine OZN (glej točko 5 zgoraj) in kot je poudarila tožeča stranka, da ima nesamoupravno ozemlje ločen in različen status od ozemlja države, ki ga upravlja. Tudi če bi se Kraljevini Maroko priznala vloga
de facto
upravne oblasti Zahodne Sahare, ta okoliščina vsekakor ne bi mogla povzročiti, da privolitev njenega ljudstva v sporni sporazum ob upoštevanju njegove pravice do samoodločbe in uporabe načela relativnega učinka pogodb ne bi bila potrebna.
Sedmič, opozoriti je treba, da sodelovanje zadnjenavedene v procesu samoodločbe – kot je bilo ugotovljeno v okviru preučitve procesnega upravičenja tožeče stranke – ne pomeni, da ne more zastopati tega ljudstva v okviru sporazuma med Unijo in Kraljevino Maroko, prav tako iz listin iz spisa ne izhaja, da bi organi OZN priznali še druge organizacije poleg nje, ki bi bile pooblaščene za zastopanje navedenega ljudstva (glej točki 207 in 208 zgoraj). Zato ni bilo nemogoče pridobiti privolitve tega ljudstva prek tožeče stranke. Trditev Sveta in Komisije, da bi v tem primeru ta organizacija dobila „pravico do veta“ glede uporabe spornega sporazuma za navedeno ozemlje, je treba zavrniti. V zvezi s tem je namreč dovolj opozoriti, da Svet – kot je bilo ugotovljeno v točki 349 zgoraj – ni pristojen za odločanje o tem, ali se je mogoče odreči privolitvi ljudstva Zahodne Sahare za sklenitev spornega sporazuma. Posledično zatrjevana okoliščina, da bi pristojnost tožeče stranke, da izrazi to privolitev, tej dala „pravico do veta“, ne more upravičiti take odločitve.
Iz tega izhaja, da elementi v zvezi s posebnim položajem Zahodne Sahare, na katere se sklicujeta Svet in Komisija, niso taki, da bi izključevali možnost, da ljudstvo Zahodne Sahare izrazi svojo privolitev v sporazum kot tretji v razmerju do tega sporazuma.
Na tretjem mestu, kot je bilo ugotovljeno v točki 339 zgoraj, je bil namen posvetovanj, ki sta jih opravili Komisija in ESZD, le pridobiti mnenje „zadevnega prebivalstva“ o spornem sporazumu, ne pa pridobiti privolitev ljudstva Zahodne Sahare vanj. Kot upravičeno trdi tožeča stranka, se ta posvetovanja torej ne morejo šteti za skladna z zahtevami, ki jih je Sodišče izpeljalo iz načela relativnega učinka pogodb, ki se uporablja za to ljudstvo na podlagi njegove pravice do samoodločbe.
Argumentacija Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader, da zadevna posvetovanja spoštujejo upoštevna načela mednarodnega prava, te ugotovitve ne more omajati.
Svet v zvezi s tem po eni strani trdi, da je bilo posvetovanje, ki ga je vodila Unija, v skladu z upoštevnimi načeli mednarodnega prava, ker je bilo opravljeno z reprezentativnimi organi in z namenom pridobitve privolitve. Svet je ta merila izpeljal zlasti iz konvencije Mednarodne organizacije dela (MOD) št. 169 o domorodnih in plemenskih ljudstvih, sprejete 27. junija 1989 v Ženevi, in iz deklaracije Združenih narodov o pravicah avtohtonih ljudstev, ki jo je Generalna skupščina OZN sprejela 13. septembra 2007. Cilj zadevnega posvetovanja naj bi tako bil zagotoviti čim širšo udeležbo organov in organizacij, ki zastopajo zadevno prebivalstvo. Kraljevina Maroko naj bi se v tem okviru posvetovala zlasti z regionalno izvoljenimi osebami, izbranimi s splošnimi neposrednimi volitvami leta 2015, katerih znaten del izhaja iz lokalnih plemen. Komisija in ESZD sta se posvetovali s širokim naborom lokalnih političnih in družbenopolitičnih organizacij ter predstavnikov civilne družbe in s tožečo stranko.
Po drugi strani sta se instituciji po navedbah Sveta, s katerim se strinjata tudi Francoska republika in Komisija, oprli na objektivno merilo, in sicer na to, ali tarifni preferenciali, ki izhajajo iz pridružitvenega sporazuma, koristijo prebivalstvu Zahodne Sahare ali ne, kar naj bi bilo v skladu z načeli, ki jih je mogoče izpeljati iz dopisa pravnega svetovalca OZN z dne 29. januarja 2002.
V zvezi z argumentacijo Sveta iz točke 368 zgoraj je dovolj navesti, da – kot v bistvu trdi tožeča stranka – merila, ki jih je ta izpeljal iz navedene konvencije in deklaracije, in sicer, da je treba vsako posvetovanje opraviti z reprezentativnimi organi zadevnega prebivalstva in da mora biti njegov namen pridobitev privolitve tega prebivalstva, ne ustrezajo zahtevam, ki jih je Sodišče izpeljalo iz načela relativnega učinka pogodb v povezavi z načelom samoodločbe.
Po eni strani je treba namreč najprej poudariti, da Svet – kot je bilo že večkrat navedeno – pojmu privolitve ne pripisuje pravnih učinkov, ki jih ima ta pojem načeloma v skladu z mednarodnim pravom, saj ta institucija v obravnavanem primeru ne govori o privolitvi tretjega v sporni sporazum v smislu točke 106 sodbe Svet/Front Polisario, temveč o večinoma naklonjenem mnenju lokalnega prebivalstva (glej točke od 336 do 340 zgoraj).
Poleg tega Komisija, kot poudarja tožeča stranka, v poročilu z dne 11. junija 2018 ne uporablja pojma privolitve, temveč v njegovih sklepih navaja le, da je „večina prebivalstva, ki trenutno živi v Zahodni Sahari, zelo naklonjena razširitvi tarifnih preferencialov na proizvode iz Zahodne Sahare v okviru [pridružitvenega] sporazuma“. Podobno omenja „pozitivno mnenje“, ki so ga „izvoljeni predstavniki Zahodne Sahare izrazili v okviru nacionalnih, regionalnih in lokalnih organov po ozaveščanju in posvetovanju, ki so ju organi izvedli v maroškem institucionalnem okviru“, in s katerim „se strinja velika večina socialno‑ekonomskih organizacij na terenu v okviru civilne družbe.“
Po drugi strani, kot je bilo navedeno v točki 337 zgoraj in kot je tožeča stranka večkrat zatrdila v podporo svoji tožbi, med drugim v okviru tega dela, se pojem „zadevno prebivalstvo“, ki ga uporabljata instituciji, ne ujema s pojmom „ljudstvo Zahodne Sahare“, katerega vsebina vključuje pravico do samoodločbe. Zato instituciji ne moreta trditi, da sta ta pojma enakovredna, za dokaz, da sta ravnali v skladu z zahtevami, ki izhajajo iz spoštovanja te pravice.
Predvsem ni razvidno, da bi se lahko strani, s katerimi se je posvetovala Komisija, razen tožeče stranke, štele za „reprezentativne organe“ ljudstva Zahodne Sahare.
Prvič, glede posvetovanja Kraljevine Maroko z lokalno izvoljenimi osebami je treba poudariti, da so bili ti lokalni in regionalni organi – kot je pojasnila Komisija – imenovani na podlagi maroškega ustavnega reda in da izvajanje njihovih pristojnosti – kot v bistvu poudarja tožeča stranka – temelji na zahtevah po suverenosti Kraljevine Maroko nad Zahodno Saharo. Zato instituciji nikakor ne moreta šteti, da je bil namen posvetovanj, ki jih je ta država, pogodbenica spornega sporazuma, opravila s temi organi, pridobiti privolitev tretjega v razmerju do tega sporazuma, temveč kvečjemu vključiti zainteresirane lokalne skupnosti in javne organe, ki pripadajo navedeni državi, v sklenitev tega sporazuma.
Dejstvo, ki ga zatrjuje Svet, da so te izvoljene osebe „saharskega porekla“, s tega vidika ni pomembno, sploh ker Kraljevina Maroko – kot je Komisija pojasnila v poročilu z dne 11. junija 2018 in kot poudarja tožeča stranka – ne razlikuje na etnični ali skupnostni podlagi med prebivalci, ki živijo v delu Zahodne Sahare pod njenim nadzorom.
Drugič, glede posvetovanja, ki sta ga Komisija in ESZD opravili z različnimi nevladnimi organizacijami in gospodarskimi subjekti, navedenimi v poročilu z dne 11. junija 2018, je Komisija, ki jo je v zvezi s tem v okviru ukrepa procesnega vodstva zaslišalo Splošno sodišče, navedla, da sta se z ESZD pri izbiri teh subjektov v bistvu oprli na tri merila. Ta merila so, prvič, dejanska prisotnost subjekta ali redno opravljanje dejavnosti v Zahodni Sahari, drugič, vrsta dejavnosti, ki se izvaja (socialno‑ekonomske dejavnosti in človekove pravice), in tretjič, pomen ali upoštevnost dejavnosti v korist prebivalstva Zahodne Sahare in njegovo priznanje v zadevnem sektorju dejavnosti v Zahodni Sahari ali na mednarodni ravni. V pisnem odgovoru je dodala, da je večina sogovornikov, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje, navedla, da je saharskega porekla.
V zvezi s tem je mogoče po eni strani navesti, da ni mogoče šteti, da je namen teh meril za izbiro izbrati „reprezentativne organe“ ljudstva Zahodne Sahare, temveč kvečjemu vzorec subjektov, ki opravljajo dejavnosti na tem ozemlju, bodisi na socialno‑ekonomskem področju bodisi na področju temeljnih pravic, ki so lahko koristne za lokalno prebivalstvo. Navedba Komisije, da je večina sogovornikov, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje, navedla, da je „saharskega porekla“, s tega vidika ni pomembna. Iz pojasnil te institucije namreč izhaja, da to poreklo ni bilo merilo za izbiro navedenih subjektov in da ti sogovorniki nikakor niso izrazili mnenja kot pripadniki navedenega ljudstva, temveč kot predstavniki subjektov, s katerimi je bilo opravljeno posvetovanje.
Po drugi strani je treba poudariti, da so ti subjekti in organi kvečjemu zastopniki različnih socialno‑ekonomskih interesov in interesov civilne družbe, niti iz poročila z dne 11. junija 2018 niti iz vlog Sveta in Komisije pa ne izhaja, da bi ti subjekti ali organi sami sebe šteli ali da bi se morali šteti za organe, ki zastopajo ljudstvo Zahodne Sahare in so pooblaščeni, da izrazijo privolitev tega ljudstva. Tudi če se prizna upoštevnost meril iz točke 368, iz listin iz spisa prav tako nikakor ne izhaja, da se štejejo ali da bi se morali šteti za „reprezentativne organe“„zadevnega prebivalstva“.
Poleg tega je treba dodati, da tožeča stranka izpodbija reprezentativnost subjektov in organov, s katerimi sta se posvetovali Komisija in ESZD, pri čemer po eni strani trdi, da velika večina organizacij, za katere Komisija v poročilu z dne 11. junija 2018 navaja, da se je z njimi posvetovala, v resnici ni sodelovala pri tem posvetovanju (94 od 112 organizacij, navedenih v prilogi k poročilu), ter svojo trditev utemeljuje z natančnimi in konkretnimi elementi. Tožeča stranka po drugi strani trdi, da so edini subjekti, s katerimi se je Komisija posvetovala, večinoma maroški gospodarski subjekti ali organizacije, ki delujejo v interesu Kraljevine Maroko. Svet in Komisija ne zanikata prve od teh trditev, prav tako pa gredo pojasnila, ki jih je Komisija navedla v zvezi s subjekti, s katerimi so bila posvetovanja dejansko opravljena, v smer potrditve druge trditve.
Tretjič, glede tožeče stranke je treba navesti, da trdi, da srečanje, ki je potekalo 5. februarja 2018 v Bruslju med njenim predstavnikom in predstavnikom ESZD, samo po sebi ni spadalo v okvir posvetovanj iz točke 377 zgoraj. Tožeča stranka namreč izpodbija samo načelo teh posvetovanj, za katera Komisija in ESZD po njenem mnenju nista bili pristojni, ter pojasnjuje, da je bilo to srečanje organizirano na njeno zahtevo in izključno z namenom, da se nadaljuje dialog s Komisijo. Komisija pa v poročilu z dne 11. junija 2018 navaja, da je s tožečo stranko „kot sogovornico Združenih narodov in stranko v mirovnem procesu Združenih narodov“ potekala „tehnična razprava“.
Ker je bilo mnenje tožeče stranke v zvezi s spornim sporazumom v poročilu z dne 11. junija 2018 upoštevano popolnoma enako kot mnenje drugih subjektov, navedenih v tem poročilu, je treba vsekakor poudariti, da Komisija tožeče stranke ni štela za organ, ki zastopa ljudstvo Zahodne Sahare in je pooblaščen, da izrazi njegovo privolitev, temveč kvečjemu za eno od številnih „udeleženih strani“ v smislu člena 11(3) PEU, s katerimi se je morala posvetovati v skladu s temi določbami.
Zato se ne more šteti, da so bila posvetovanja, navedena v poročilu z dne 11. junija 2018, opravljena z „reprezentativnimi organi“ ljudstva Zahodne Sahare, temveč kvečjemu – kot v bistvu poudarja tožeča stranka – z „udeleženimi stranmi“, ki sta jih instituciji vsekakor lahko vključili v sklenitev spornega sporazuma v skladu s Pogodbama, ne glede na „uvodne izjave [ugotovitve] [Sodišča] o privolitvi“ iz uvodne izjave 10 izpodbijanega sklepa.
Iz točk od 371 do 383 zgoraj torej izhaja, da se za posvetovanja, ki sta jih na zahtevo Sveta opravili Komisija in ESZD, ne more šteti, da so omogočila pridobitev privolitve ljudstva Zahodne Sahare v sporni sporazum v skladu z načelom relativnega učinka pogodb, kot ga razlaga Sodišče.
V zvezi z razlago mednarodnega prava, ki jo zagovarja Svet na podlagi dopisa pravnega svetovalca OZN z dne 29. januarja 2002, pri čemer ga podpirata Komisija in Francoska republika (glej točko 369 zgoraj), je treba poudariti, prvič, da je Unija – kot je bilo opozorjeno že v točki 111 zgoraj – avtonomen pravni sistem. Iz tega izhaja, da se institucije ne morejo izogniti obveznosti upoštevanja razlage Sodišča glede pravil mednarodnega prava, ki se uporabljajo za sporazum v zvezi z nesamoupravnim ozemljem, tako da bi to razlago nadomestile z različnimi merili iz dopisa pravnega svetovalca OZN Varnostnemu svetu, ki poleg tega niso zavezujoča.
Navsezadnje se mnenja pravnega svetovalca OZN izdajajo organom te organizacije v okviru funkcij sekretariata te mednarodne organizacije na podlagi člena 98 Ustanovne listine Združenih narodov. Njihov pomen torej ni enakovreden pomenu svetovalnih mnenj, ki jih v skladu s členom 96 navedene listine izda Meddržavno sodišče, glavni sodni organ Združenih narodov v skladu s členom 92 navedene listine, in s katerimi se opredeli pravo, upoštevno za postavljeno vprašanje (glej v tem smislu svetovalno mnenje z dne 25. februarja 2019, Pravni učinki ločitve otočja Chagos od Mauritiusa leta 1965, ICJ, Recueil 2019, str. 95, točka 137).
Drugič, navesti je treba, da se dopis pravnega svetovalca OZN z dne 29. januarja 2002 – kot je bilo opozorjeno v točki 312 zgoraj – ni nanašal na vprašanje privolitve ljudstva Zahodne Sahare v mednarodni sporazum, ki bi se uporabljal za to ozemlje, temveč na vprašanje zakonitosti pogodb zasebnega prava, sklenjenih med maroškimi osebami javnega prava in naftnimi družbami zaradi iskanja in ocenjevanja naftnih virov pred obalo Zahodne Sahare.
Tretjič, navesti je treba, da je pravni svetovalec OZN v dopisu z dne 29. januarja 2002 vprašanje Varnostnega sveta preučil po analogiji z vprašanjem, ali so, splošneje, dejavnosti upravne oblasti v smislu člena 73 Ustanovne listine Združenih narodov, ki so povezane z mineralnimi viri nesamoupravnega ozemlja, nezakonite same po sebi ali le pod določenimi pogoji. Kot je bilo že poudarjeno v točkah 362 in 363 zgoraj, pa Kraljevina Maroko sebe ne šteje za upravno oblast Zahodne Sahare in je ni mogoče šteti za tako glede na njeno stališče v zvezi s statusom tega ozemlja, ki je navsezadnje izraženo v preambuli spornega sporazuma.
Četrtič, iz dela dopisa pravnega svetovala OZN z dne 29. januarja 2002, naslovljenega „Ugotovitve“, izhaja, da je po njegovem mnenju izkoriščanje naravnih virov nesamoupravnih ozemelj v nasprotju z načeli mednarodnega prava, ki se uporabljajo za ta ozemlja, če poteka brez upoštevanja interesov in volje ljudstev teh nesamoupravnih ozemelj. Tudi če bi se predpostavljalo, da je mogoče te ugotovitve po analogiji uporabiti za razširitev trgovinskih preferencialov, ki jih Unija odobri v okviru pridružitvenega sporazuma, je treba torej ugotoviti, da ne podpirajo teze Sveta, Komisije in Francoske republike, da sta instituciji ravnali v skladu z upoštevnimi načeli mednarodnega prava. Iz tega namreč izrecno izhaja, da morajo biti dejavnosti iskanja in izkoriščanja v Zahodni Sahari v skladu ne le z interesi ljudstva tega ozemlja, temveč tudi z njegovo voljo, in da v nasprotnem primeru kršijo ta načela.
Zato Svet in Komisija na podlagi dopisa pravnega svetovalca OZN z dne 29. januarja 2002 nikakor nista mogla šteti, da je sporni sporazum v skladu z načeli mednarodnega prava, ki se uporabljajo za nesamoupravna ozemlja, ker se je za ta sporazum lahko štelo, da koristi gospodarskemu razvoju Zahodne Sahare, ne glede na to, ali je bila izražena privolitev ljudstva Zahodne Sahare. Tožeča stranka torej upravičeno trdi, da instituciji zahteve po izrazu te privolitve, ki jo je Sodišče navedlo v točki 106 sodbe Svet/Front Polisario, nista mogli nadomestiti z merilom koristi spornega sporazuma za zadevno prebivalstvo.
Iz vsega navedenega izhaja, da Svet s sprejetjem izpodbijanega sklepa ni dovolj upošteval vseh upoštevnih elementov v zvezi s položajem Zahodne Sahare in je napačno štel, da ima diskrecijsko pravico pri odločanju, ali je treba izpolniti zahtevo, da mora ljudstvo tega ozemlja izraziti privolitev v uporabo spornega sporazuma za to ozemlje kot tretji v razmerju do tega sporazuma v skladu z razlago načela relativnega učinka pogodbe v povezavi z načelom samoodločbe, ki jo je podalo Sodišče. Prvič, Svet in Komisija sta zlasti napačno štela, da trenutni položaj tega ozemlja ne omogoča, da bi se prepričalo o obstoju te privolitve, še zlasti ne prek tožeče stranke. Drugič, Svet je s tem, da je štel, da so posvetovanja, ki sta jih opravili Komisija in ESZD ter katerih namen ni bil pridobiti tako privolitev in se obrniti na „reprezentativne organe“ navedenega ljudstva, omogočila upoštevanje načela relativnega učinka pogodb, kot ga je Sodišče razložilo v točki 106 sodbe Svet/Front Polisario, napačno razumel tako obseg teh posvetovanj kot obseg zahteve iz navedene točke. Tretjič, Svet je napačno štel, da se lahko opre na dopis pravnega svetovalca OZN z dne 29. januarja 2002 in to zahtevo nadomesti z merili, domnevno navedenimi v tem dopisu. Iz tega izhaja, da je ta del tretjega tožbenega razloga utemeljen in lahko povzroči razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti drugi del tretjega tožbenega razloga in druge tožbene razloge.
C.

Časovna ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa
Splošno sodišče lahko na podlagi člena 264, drugi odstavek, PDEU določi – če meni, da je to potrebno – tiste učinke akta, razglašenega za ničnega, ki jih je treba šteti za dokončne.
V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da je iz razlogov pravne varnosti mogoče ohraniti učinke izpodbijanega akta, med drugim sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma, če bi takojšnji učinki razglasitve ničnosti tega akta povzročili resne negativne posledice (glej v tem smislu sodbi z dne 28. aprila 2015, Komisija/Svet,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, točka
).
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da ima lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa s takojšnjim učinkom resne posledice za zunanje delovanje Unije ter omaja pravno varnost mednarodnih zavez, v katere je privolila ter ki zavezujejo institucije in države članice.
V teh okoliščinah je treba po uradni dolžnosti uporabiti člen 264, drugi odstavek, PDEU in ohraniti učinke izpodbijanega sklepa za obdobje, ki ne presega roka iz člena 56, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ali – če je v tem roku vložena pritožba – do razglasitve sodbe Sodišča o tej pritožbi.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker Svet ni uspel, se mu v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
Na podlagi člena 138(1) Poslovnika Francoska republika in Komisija nosita svoje stroške.
V skladu s členom 138(3) Poslovnika lahko Splošno sodišče intervenientu, ki ni eden od subjektov iz odstavkov 1 in 2 navedenega člena, naloži, da nosi svoje stroške.
V obravnavanem primeru je treba odločiti, da konfederacija Comader nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Sklep Sveta (EU) 2019/217 z dne 28. januarja 2019 o sklenitvi sporazuma v obliki izmenjave pisem med Evropsko unijo in Kraljevino Maroko o spremembi protokolov št. 1 in št. 4 k Evro‑mediteranskemu pridružitvenemu sporazumu med Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami na eni strani ter Kraljevino Maroko na drugi strani se razglasi za ničen.

2.
Učinki Sklepa 2019/217 se ohranijo za obdobje, ki ne presega roka iz člena 56, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, ali – če je v tem roku vložena pritožba – do razglasitve sodbe Sodišča o tej pritožbi.

3.
Svet Evropske unije nosi svoje stroške in stroške Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Front Polisario).

4.
Francoska republika, Evropska komisija in Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) nosijo svoje stroške.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. septembra 2021.
Podpisi
Kazalo

I. Dejansko stanje

A. Mednarodni okvir

B. Pridružitveni sporazum in sporazum o liberalizaciji

C. Spori v povezavi s pridružitvenim sporazumom

1. Zadevi T‑512/12 in C‑104/16 P

2. Zadeva C‑266/16

3. Sklepi v zadevah T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

D. Izpodbijani sklep in sporni sporazum

II. Postopek in predlogi strank

III. Pravo

A. Dopustnost tožbe

1. Prvi ugovor nedopustnosti Sveta: neobstoj sposobnosti tožeče stranke biti stranka v sodnem postopku

2. Veljavnost pooblastila, ki ga je tožeča stranka izdala svojemu odvetniku

3. Drugi ugovor nedopustnosti Sveta: neobstoj procesnega upravičenja tožeče stranke

a) Neposredno nanašanje na tožečo stranko

1) Izpolnjevanje – s strani tožeče stranke – prvega merila neposrednega nanašanja, v skladu s katerim mora izpodbijani ukrep imeti neposredne učinke na njen pravni položaj

i) Prvi del argumentacije Sveta: inherentni pravni učinki sklepa o sklenitvi mednarodnega sporazuma v imenu Unije

ii) Drugi del argumentacije Sveta: posebni pravni učinki izpodbijanega sklepa ob upoštevanju njegove ozemeljske uporabe

– Uporaba spornega sporazuma za Zahodno Saharo

– Nanašanje spornega sporazuma na ljudstvo Zahodne Sahare kot na tretjega v razmerju do tega sporazuma

iii) Tretji del argumentacije Sveta: neobstoj spremembe pravnega položaja tožeče stranke ob upoštevanju njene vloge, omejene na sodelovanje v procesu samoodločbe Zahodne Sahare

2) Drugo merilo neposrednega nanašanja: popolna samodejnost izvedbe spornega ukrepa, ki temelji izključno na ureditvi Unije

b) Posamično nanašanje na tožečo stranko

B. Utemeljenost tožbe

1. Prvi tožbeni razlog: nepristojnost Sveta za sprejetje izpodbijanega sklepa

2. Tretji tožbeni razlog: v bistvu kršitev obveznosti Sveta, da ravna v skladu z zahtevami, ki so v sodni praksi izpeljane iz načela samoodločbe in načela relativnega učinka pogodb

a) Trditve Sveta, Francoske republike, Komisije in konfederacije Comader, ki se nanašajo na brezpredmetnost tretjega tožbenega razloga

b) Utemeljenost trditev tožeče stranke v podporo temu tožbenemu razlogu

1) Prvi del tretjega tožbenega razloga: Unija in Kraljevina Maroko ne moreta skleniti sporazuma, ki se uporablja za Zahodno Saharo

2) Tretji del tretjega tožbenega razloga: kršitev zahteve, da mora ljudstvo Zahodne Sahare privoliti v sporni sporazum kot tretji v razmerju do tega sporazuma v smislu načela relativnega učinka pogodb

i) Uporaba načela relativnega učinka pogodb v obravnavanem primeru

ii) Posvetovanja, ki sta jih Svet in Komisija opravila za upoštevanje razlage načela relativnega učinka pogodb iz sodbe Svet/Front Polisario

iii) Vprašanje, ali je posebni pomen, pripisan pojmu privolitve v izpodbijanem sklepu, združljiv z razlago načela relativnega učinka pogodb, ki jo je Sodišče podalo v sodbi Svet/Front Polisario

C. Časovna ohranitev učinkov izpodbijanega sklepa

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.