CELEX: 62019CJ0429
Reenvio prejudicial
Contratos públicos
Diretiva 2014/24/UE
Artigo 12.o, n.o 4
Âmbito de aplicação
Contratos públicos celebrados entre entidades que pertencem ao setor público
Conceito de “cooperação”
Inexistência

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE (
JO 2014, L 94, p. 65
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Remondis GmbH à Abfallzweckverband Rhein‑Mosel‑Eifel (Comunidade Intermunicipal de Gestão de Resíduos de Reno‑Mosela‑Eifel, Alemanha) (a seguir «Comunidade Intermunicipal») a respeito da adjudicação do contrato de tratamento de resíduos na unidade de tratamento mecânico‑biológico de resíduos do Landkreis Neuwied (Distrito de Neuwied, Alemanha).
Quadro jurídico
Os considerandos 31 e 33 da Diretiva 2014/24 enunciam:
«(31)
Existe uma considerável insegurança jurídica quanto a saber em que medida os contratos celebrados entre entidades do setor público deverão estar sujeitos às regras da contratação pública. A jurisprudência pertinente do [Tribunal de Justiça] é interpretada de forma diferente pelos Estados‑Membros e mesmo pelas autoridades adjudicantes. Por conseguinte, é necessário clarificar em que casos os contratos celebrados dentro do setor público não estão sujeitos à aplicação das regras da contratação pública.
Essa clarificação deverá pautar‑se pelos princípios definidos na jurisprudência pertinente do [Tribunal de Justiça]. O simples facto de ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclui, por si só, a aplicação das regras acima referidas. Contudo, a aplicação das regras da contratação pública não deverá interferir na liberdade das autoridades públicas para desempenharem as suas missões de serviço público utilizando os seus próprios recursos, o que inclui a possibilidade de cooperação com outras autoridades públicas.
Dever‑se‑á evitar que qualquer cooperação público‑público isenta provoque uma distorção da concorrência em relação aos operadores económicos privados ao colocar um prestador de serviços privado em posição de vantagem perante os seus concorrentes.
[…]
(33)
As autoridades adjudicantes deverão poder optar por prestar conjuntamente os seus serviços públicos por meio de cooperação, sem serem obrigadas a utilizar qualquer forma jurídica especial. Essa cooperação poderá abranger todos os tipos de atividades relacionados com o desempenho de serviços e responsabilidades atribuídos às autoridades participantes ou por elas assumidos, como por exemplo missões obrigatórias ou voluntárias das autoridades locais ou regionais ou serviços confiados por direito público a organismos específicos. Os serviços prestados pelas diferentes autoridades participantes não têm de ser necessariamente idênticos, podendo ser também complementares.
Os contratos de prestação conjunta de serviços públicos não deverão ficar sujeitos à aplicação das regras estabelecidas na presente diretiva se forem celebrados exclusivamente entre autoridades adjudicantes, se a implementação dessa cooperação se pautar unicamente por considerações relativas ao interesse público e se nenhum prestador de serviços privado ficar em posição de vantagem em relação aos seus concorrentes.
Para preencher essas condições, a cooperação deverá basear‑se num conceito de cooperação. Tal cooperação não requer que todas as autoridades participantes assumam a execução das principais obrigações contratuais, conquanto sejam assumidos compromissos de contribuir para a execução em cooperação do serviço público em causa. Além disso, a implementação da cooperação, incluindo as eventuais transferências financeiras entre as autoridades adjudicantes participantes, deverá pautar‑se unicamente por considerações relativas ao interesse público.»
O artigo 2.
o
, n.
o
1, desta diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
1)
“Autoridades adjudicantes”, as autoridades estatais, regionais ou locais, organismos de direito público e associações formadas por uma ou mais dessas autoridades ou organismos de direito público;
[…]
4)
“Organismos de direito público”, os organismos que apresentem todas as seguintes características:
a)
Foram criados para o fim específico de satisfazer necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial;
b)
Têm personalidade jurídica; e
c)
São maioritariamente financiados pelo Estado, por autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público, ou a sua gestão está sujeita a controlo por parte dessas autoridades ou desses organismos, ou mais de metade dos membros nos seus órgãos de administração, direção ou fiscalização são designados pelo Estado, pelas autoridades regionais ou locais ou por outros organismos de direito público;
[…]»
Intitulado «Contratos públicos entre entidades no setor público», o artigo 12.
o
da referida diretiva dispõe, no seu n.
o
4:
«Um contrato celebrado exclusivamente entre duas ou mais autoridades adjudicantes não releva do âmbito de aplicação da presente diretiva quando estiverem preenchidas todas as seguintes condições:
a)
O contrato estabelece ou executa uma cooperação entre as autoridades adjudicantes participantes, a fim de assegurar que os serviços públicos que lhes cabe executar sejam prestados com o propósito de alcançar os objetivos que têm em comum;
b)
A execução da referida cooperação é unicamente regida por considerações de interesse público; e
c)
As autoridades adjudicantes participantes exercem no mercado livre menos de 20 % das atividades abrangidas pela cooperação».
Litígio no processo principal e questão prejudicial
Os Distritos de Mayen‑Coblença (Alemanha) e de Cochem‑Zell (Alemanha), bem como a Cidade de Coblença (Alemanha), confiaram a execução à Comunidade Intermunicipal, que controlam em conjunto, da sua missão que consiste em valorizar e eliminar os resíduos produzidos nos seus territórios respetivos.
No entanto, a Comunidade Intermunicipal, que é, ela própria, uma autoridade adjudicante, dispõe unicamente da capacidade de depositar em aterro os detritos residuais, ou seja, os resíduos que são principalmente de origem doméstica e que não contêm ou quase não contêm materiais recicláveis. Ora, para se obter detritos residuais, os resíduos municipais indiferenciados têm de ser submetidos a um tratamento prévio complexo numa unidade mecânico‑biológica. Este tratamento prévio permite extrair os materiais recicláveis e os resíduos com elevado poder calorífico, retirar, tanto quanto possível, os poluentes e reduzir significativamente a atividade biológica da parte orgânica. O remanescente, que será em seguida depositado em aterro, representa, em média, pouco menos de 50 % do volume inicial.
Não dispondo de semelhante instalação, a Comunidade Intermunicipal confia 80 % das operações de valorização e de eliminação dos resíduos municipais a empresas privadas. O tratamento dos restantes 20 %, ou seja, cerca de 10000 megagramas (Mg) por ano, é atribuído ao Distrito de Neuwied (a seguir «Distrito»), através de um acordo celebrado entre a Comunidade Intermunicipal e o Distrito, em 27 de setembro de 2018. Este acordo foi aprovado pela autoridade competente, em 18 de outubro de 2018, e publicado nos jornais oficiais locais e regionais.
Nos termos deste acordo:
«§ 1
Situação inicial
1.   O [Distrito] é um organismo público de gestão de resíduos (§ 17, n.
o
1, da [Kreislaufwirtschaftsgesetz (Lei sobre a Economia Circular; a seguir “KrWG”)], lido em conjugação com o § 3, n.
o
1, da [Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (Lei do
Land
sobre a Economia Circular; a seguir “LKrWG”)]. Nesta qualidade, deve receber e valorizar ou eliminar devidamente os resíduos provenientes de habitações, na aceção do § 2, n.
o
2, do [Gewerbeabfallverordnung (Regulamento sobre os Resíduos de Origem Profissional; a seguir “GewAbfV”)], ou de outras origens, produzidos no seu território e que lhe são entregues.
Enquanto organismo de direito público, a [Comunidade Intermunicipal] é responsável, entre outros, pelo tratamento, a valorização e a eliminação dos detritos residuais provenientes de habitações ou de outras origens, designadamente dos detritos residuais e dos resíduos de origem profissional semelhantes a resíduos de origem doméstica, produzidos no território das coletividades membros da Comunidade Intermunicipal, a saber, a Cidade de Coblença e os Distritos de Mayen‑Coblença e de Cochem‑Zell, e que são entregues à Comunidade Intermunicipal.
O § 3, n.
o
2, da LKrWG impõe aos organismos públicos de gestão de resíduos que cooperem entre si para o desempenho da sua missão. O Distrito e a Comunidade Intermunicipal acordam, em conformidade com o § 108, n.
o
6, da [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Lei sobre a Proteção da Concorrência; a seguir “GWB”)], cooperar, no que respeita ao tratamento dos detritos residuais e à valorização e à eliminação dos resíduos municipais indiferenciados, com base no presente acordo, na aceção dos §§ 12 e 13 da [Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (Lei do
Land
sobre a Cooperação entre Municípios; a seguir “KomZG”)].
2.   O Distrito explora no território do Município de Linkenbach [Alemanha] a instalação de tratamento de resíduos de Linkenbach […], que inclui uma unidade de tratamento mecânico‑biológico (TBM) […]
3.   Ao abrigo das disposições acima referidas e atendendo ao princípio da proximidade, o Distrito e a Comunidade Intermunicipal acordam, em conformidade com o § 12, n.
o
1, da KomZG, que a Comunidade Intermunicipal poderá utilizar a unidade TBM de Linkenbach para uma parte dos resíduos […] que lhe são entregues.
§ 2
Objeto
1.   A Comunidade Intermunicipal compromete‑se a fazer tratar uma parte dos resíduos de origem doméstica e de outras proveniências (resíduos municipais indiferenciados, código 20 03 01 nos termos [do Abfallverzeichnisverordnung (Decreto Relativo à Lista de Resíduos; a seguir “AVV”)] que lhe são entregues […] na unidade TBM de Linkenbach.
2.   O Distrito compromete‑se a receber esses resíduos, em conformidade com o § 3 do presente acordo, e a tratá‑los em conformidade com as exigências do § 6, n.
o
4, do [Deponieverordnung (Regulamento sobre os Aterros; a seguir “DepV”)]. A Comunidade Intermunicipal continua a ser responsável pela valorização e a eliminação dos detritos residuais.
3.   No âmbito da cooperação, a Comunidade Intermunicipal declara estar pronta a receber, até ao máximo de 3000 Mg por ano, uma parte dos resíduos minerais a tratar no âmbito da obrigação de valorização e de eliminação a que o Distrito está obrigado na sua qualidade de poder público. As quantidades que a Comunidade Intermunicipal é obrigada a receber dependem das suas capacidades e os respetivos detalhes são acordados entre os interessados, tendo em conta os seus respetivos interesses.
§ 3
Condições de entrega
1.   A Comunidade Intermunicipal compromete‑se a não entregar na unidade TBM de Linkenbach mais de 50 Mg dos resíduos referidos no § 2, por dia útil (segunda‑feira a sexta‑feira). As partes comprometem‑se a que a quantidade anual a entregar pela Comunidade Intermunicipal é de 10000 Mg; para o ano de 2018, a quantidade, calculada de forma proporcional, é de cerca de 4000 Mg. O Distrito pode recusar resíduos que não correspondam à definição que figura no § 2, n.
o
1, em concertação com a Comunidade Intermunicipal.
A tonelagem mencionada na segunda frase [do n.
o
1] constitui uma previsão de quantidade, cuja quantidade efetivamente tratada pode oscilar até 15 %, para cima ou para baixo, sem que isso tenha impacto na remuneração (§ 5, n.
o
1).
[…]
§ 4
Exploração da unidade TBM de Linkenbach
1.   O Distrito explora a unidade de tratamento, de valorização e de eliminação TBM de Linkenbach, com observância das disposições em vigor das decisões de autorização.
[…]
3.   O tratamento na unidade TBM de Linkenbach produz resíduos a depositar em aterro, que representam 46 % das admissões, que a Comunidade Intermunicipal retoma em conformidade com o disposto no § 2, n.
o
2, segunda frase.
§ 5
Remuneração
1.   A título do tratamento dos detritos residuais, a Comunidade Intermunicipal paga uma remuneração ao Distrito, que depende da quantidade de resíduos tratada, através de um reembolso das despesas, sem ter em conta uma margem de lucro para as despesas de funcionamento correntes. Os detalhes são fixados numa tabela de remuneração diferente.
2.   Se não for atingida a quantidade mínima de resíduos de 8500 Mg/ano acordada no § 3, n.
o
1, a Comunidade Intermunicipal é obrigada a pagar uma compensação em função da tonelagem, a título da diferença entre a quantidade efetivamente entregue e 8500 Mg/ano. O montante desta compensação é em seguida determinado de comum acordo entre as partes, tendo especialmente em atenção a cláusula de lealdade estipulada no § 10 do presente acordo. No âmbito desta determinação, serão nomeadamente tomadas em consideração as despesas que o Distrito não teve de suportar e as quantidades tratadas por conta de terceiros. O Distrito não tem nenhuma obrigação de proceder a prospeções para encontrar resíduos para tratar, a fim de compensar a quantidade de resíduos em falta. Se for impossível ao Distrito explorar as capacidades disponíveis e se este não puder reduzir as despesas geradas pela instalação, a remuneração acordada no § 5, n.
o
1, é devida a título de compensação da quantidade de resíduos em falta. Se for excedida a quantidade máxima de resíduos (11500 Mg/ano), as partes acordarão, seguindo a ideia de princípio acima descrita, a adaptação da remuneração para a quantidade que exceda 11500 Mg.
§ 6
Duração do presente acordo
1.   O presente acordo, depois de aprovado pela [autoridade competente], entra em vigor no dia da sua publicação, provavelmente em 1 de outubro de 2018.
2.   O presente acordo tem uma duração de dez anos. Pode ser prorrogado, por duas vezes, de comum acordo, pelo menos um ano antes da data de termo prevista, de cada vez, por dois anos. Se assim não for, cessa automaticamente, sem que seja necessária uma resolução.
[…]
§ 8
Rede de assistência mútua
Para o caso de não ser possível o tratamento dos detritos residuais na unidade TBM de Linkenbach, por motivo de perturbação temporária do funcionamento, de revisão da instalação ou de outros acontecimentos pelos quais o Distrito seja responsável, o Distrito implementou uma rede de assistência mútua com os operadores que exploram outras instalações. Nesse caso, o Distrito pode transportar os detritos residuais da Comunidade Intermunicipal para essas instalações da rede de assistência mútua e fazê-los tratar aí ou assegurar a respetiva valorização ou a respetiva eliminação de outra forma. O eventual acréscimo de despesas é suportado pelo Distrito.
O Distrito concerta‑se com a Comunidade Intermunicipal, especificamente e de forma casuística, a respeito da valorização ou da eliminação — afastando‑se eventualmente do previsto no § 2, n.
o
2, primeira e segunda frases, do presente acordo — dos detritos residuais nestas instalações. As partes também são livres de acordar a suspensão das obrigações recíprocas, em aplicação do § 7, num caso que se enquadre no § 8, primeira frase.
§ 9
Armazenamento provisório
Em caso de acontecimento que se enquadre no § 8, primeiro parágrafo, a Comunidade Intermunicipal, no âmbito da reciprocidade do presente acordo, antes de recorrer à rede de assistência mútua, armazena provisoriamente, tanto quanto possível e a expensas suas, num terreno que lhe pertença, os resíduos a entregar. Quando o obstáculo desaparecer, as partes voltam a executar as suas obrigações, tomando devidamente em consideração as suas capacidades respetivas. A obrigação de armazenamento provisório está sujeita à condição de ser concedida uma autorização para o terreno da Comunidade Intermunicipal, a título da regulamentação de proteção contra as emissões.
§ 10
Dever de cooperação leal
As partes obrigam‑se a cooperar sempre com total confiança e lealdade, com vista à realização dos objetivos prosseguidos através do presente acordo, e a manter‑se sempre mutuamente informadas de qualquer desenvolvimento ou de qualquer alteração suscetível de produzir impacto na execução do presente acordo.
[…]»
Depois de, sem sucesso, ter deduzido uma reclamação contra este acordo, que, em sua opinião, constituía uma adjudicação direta ilegal de um contrato público, a Remondis, que é uma sociedade privada ativa no domínio do tratamento dos resíduos, interpôs, em 3 de dezembro de 2018, recurso na Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Câmara dos Contratos Públicos da Renânia‑Palatinado, Alemanha).
Por Decisão de 6 de março de 2019, a Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Câmara dos Contratos Públicos da Renânia‑Palatinado) julgou o recurso inadmissível, pelo facto de o acordo em causa no processo principal constituir uma cooperação entre duas autoridades adjudicantes abrangida pelo § 108, n.
o
6, da GWB e pelo artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2014/24 e, como tal, não podia ser objeto de recurso.
Aquele órgão jurisdicional salientou, nomeadamente, que a Comunidade Intermunicipal se comprometeu a entregar anualmente ao Distrito uma quantidade de detritos residuais, fixada em 10000 Mg, para serem tratados por este na unidade TBM de Linkenbach. Através deste tratamento mecânico‑biológico, o Distrito consegue que uma parte dos resíduos seja valorizada e que o seu volume seja significativamente reduzido. A Comunidade Intermunicipal, por seu lado, comprometeu‑se, através do acordo em causa no processo principal, a retomar os restos a depositar em aterro, que representam cerca dos 46 % das admissões, e a eliminá‑los sob a sua própria responsabilidade. As duas partes contraíram, assim, obrigações sinalagmáticas, o que demonstra a existência de uma cooperação na aceção do § 108, n.
o
6, da GWB e do artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2014/24. Além disso, no § 9 deste acordo, as partes acordaram que, nos casos abrangidos pelo § 8 do referido acordo, a Comunidade Intermunicipal armazenará, tanto quanto possível, a expensas suas, os resíduos, num terreno que lhe pertença, em vez de ter de recorrer a uma rede de assistência mútua. Assim, a Comunidade Intermunicipal assumiu uma obrigação de armazenar provisoriamente os resíduos, em caso de inexecução imputável ao Distrito, o que contribui para caracterizar a existência de uma cooperação, na aceção das referidas disposições.
A Remondis interpôs recurso da decisão da Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Câmara dos Contratos Públicos da Renânia‑Palatinado) para o órgão jurisdicional de reenvio, o Oberlandesgericht Koblenz (Tribunal Regional Superior de Coblença, Alemanha). Em apoio desse recurso, alegou que a cooperação baseada no conceito de cooperação não existe e que a situação em causa no processo principal constitui um contrato público que deve ser objeto de concurso.
O órgão jurisdicional de reenvio salienta, a título preliminar, que o valor do contrato em causa no processo principal, de cerca de 1 milhão de euros por ano, excede o limite a partir do qual é possível interpor recurso, limite esse que é de 221000 euros. Além disso, o acordo em causa no processo principal apresenta todas as características de um contrato público. No entanto, se as condições enunciadas no artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2014/24 e no § 108, n.
o
6, da GWB estivessem preenchidas, este contrato público não estaria sujeito ao direito da União nem ao direito nacional relativos aos contratos públicos.
A redação do artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva 2014/24 não permite, contudo, determinar se o acordo em causa no processo principal «estabelece […] uma cooperação entre as autoridades adjudicantes participantes, a fim de assegurar que os serviços públicos que lhes cabe executar sejam prestados com o propósito de alcançar os objetivos que têm em comum», e, por conseguinte, se o acordo está abrangido pelo âmbito de aplicação do direito da União sobre os contratos públicos. Além disso, esta disposição é objeto de interpretações divergentes por parte dos órgãos jurisdicionais alemães.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que a receção, pela Comunidade Intermunicipal, de resíduos minerais, fixada em 3000 Mg por ano no § 2 do acordo em causa no processo principal, era puramente teórica e destinava‑se unicamente a dissimular a inexistência de cooperação. O mesmo se diga do § 9 deste acordo, atendendo aos termos «tanto quanto possível» que figuram nesta disposição e ao facto de, até então, a Comunidade Intermunicipal não ter tentado obter a autorização necessária para um armazenamento provisório. Assim, o conteúdo do referido acordo limita‑se, em substância, à obrigação do Distrito, enquanto prestador, de tratar previamente, contra remuneração, os detritos residuais entregues pela Comunidade Intermunicipal, para que a deposição em aterro, missão que incumbe à Comunidade Intermunicipal, seja possível.
Deste modo, ainda que as partes no acordo em causa no processo principal prossigam ambas o interesse geral que consiste em valorizar e em eliminar os resíduos, prosseguem, no entanto, neste quadro, interesses próprios distintos. A Comunidade Intermunicipal deve cumprir uma missão que lhe foi confiada pela lei alemã. Ora, na medida em que não dispõe de uma unidade de tratamento mecânico‑biológico, solicitou a assistência do Distrito, o qual, em contrapartida, incrementa a rentabilidade da sua instalação.
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, não se pode inferir desta consideração que os requisitos enunciados no artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva 2014/24 não estão preenchidos, na medida em que, nos termos do considerando 33 desta diretiva, as autoridades adjudicantes têm o direito «prestar conjuntamente os seus serviços públicos por meio de cooperação, sem serem obrigadas a utilizar qualquer forma jurídica especial», na condição, porém, de «a cooperação [se dever basear] num conceito de cooperação». Contudo, não se exige que todas as autoridades adjudicantes sejam responsáveis pela execução das principais obrigações contratuais, desde que tenha sido assumido o compromisso de cooperar na execução do serviço público em causa.
Estas considerações conferem uma margem de interpretação e não permitem determinar se duas autoridades adjudicantes, que são ambas responsáveis pela gestão de resíduos, cooperam, na aceção do artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da referida diretiva, pelo simples facto de partilharem a realização de uma tarefa concreta de valorização e de eliminação de resíduos que incumbe apenas a uma delas, nem se a Comunidade Intermunicipal «coopera para a execução comum» desta missão de valorização e de eliminação através do pagamento de uma remuneração ao Distrito para que este último execute uma parte da tarefa que lhe incumbe.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o conceito de «cooperação» exige que a contribuição de cada parte vá além da mera execução de uma obrigação à qual a mesma já está vinculada ou de uma «contribuição» puramente financeira. Uma cooperação pressupõe, por conseguinte, que cada parte preste a sua contribuição, que, a não existir acordo de cooperação, deveria ser prestada não por esta mas por uma das outras partes.
Foi neste contexto que o Oberlandesgericht Koblenz (Tribunal Regional Superior de Coblença) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva [2014/24] ser interpretado no sentido de que já existe uma cooperação quando uma autoridade adjudicante responsável pela gestão de resíduos no seu território não desempenha, ela própria, integralmente essa função que, nos termos do direito nacional, só a ela incumbe, e para cujo cumprimento são necessárias várias operações, mas encarrega uma autoridade adjudicante independente, também responsável pela gestão de resíduos no seu território, de efetuar, a título oneroso, uma das operações necessárias?»
Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que não existe cooperação entre autoridades adjudicantes quando uma autoridade adjudicante, responsável no seu território por uma missão de interesse público, não desempenha integralmente, ela própria, essa missão que só a ela incumbe de acordo com o direito nacional e que requer o cumprimento de várias operações, mas encarrega outra autoridade adjudicante, que não depende de si e que é igualmente responsável por essa missão de interesse público no seu próprio território, de efetuar contra remuneração uma das operações necessárias.
Há que começar por salientar que o conceito de «cooperação» que figura no artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2014/24 não está definido por esta diretiva.
Em conformidade com jurisprudência constante, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance devem normalmente ser objeto, em toda a União Europeia, de uma interpretação autónoma e uniforme que deve ser procurada tendo em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e o objetivo prosseguido pela regulamentação em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 17 de novembro de 1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, n.
o
12; de 18 de janeiro de 1984, Ekro,
327/82
,
EU:C:1984:11
, n.
o
11; de 19 de setembro de 2000, Linster,
C‑287/98
,
EU:C:2000:468
, n.
o
43; e de 21 de março de 2019, Falck Rettungsdienste e Falck,
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
, n.
o
28).
Resulta do artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva 2014/24 que um contrato celebrado exclusivamente entre duas ou mais autoridades adjudicantes não releva do âmbito de aplicação da presente diretiva quando esse contrato estabelece ou institui uma cooperação entre as autoridades adjudicantes participantes, a fim de assegurar que os serviços públicos que lhes cabe executar sejam prestados com o propósito de alcançar os objetivos que têm em comum.
A própria redação desta disposição insere, assim, o conceito de «cooperação» mesmo no centro do dispositivo de exclusão previsto na referida disposição.
Pouco importa, a este respeito, que o texto definitivo do artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2014/24 já não se refira, contrariamente ao artigo 11.
o
, n.
o
4, da proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos contratos públicos, de 20 de dezembro de 2011 [COM(2011) 896 final], à exigência de «uma cooperação efetiva entre as autoridades adjudicantes participantes».
Com efeito, salvo se se considerar que a intenção do legislador da União foi instaurar um dispositivo assente numa cooperação que não é efetiva ou ainda violar o efeito útil da cooperação horizontal entre autoridades adjudicantes, há que salientar que a exigência de «uma cooperação efetiva» resulta da precisão, enunciada no considerando 33, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, segundo a qual a cooperação deve «basear‑se num conceito de cooperação». Tal formulação, aparentemente tautológica, deve ser interpretada no sentido de que remete para a exigência de efetividade da cooperação assim estabelecida ou implementada.
Daqui resulta que a participação conjunta de todas as partes no acordo de cooperação é indispensável para garantir que os serviços públicos cuja prestação devem assegurar sejam realizados e que esta condição não se pode considerar preenchida quando a única contribuição de alguns cocontratantes se limita a um simples reembolso das despesas, como as visadas no § 5 do acordo em causa no processo principal.
De resto, se tal reembolso de despesas fosse, por si só, suficiente para caracterizar uma «cooperação», na aceção do artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2014/24, não poderia ser estabelecida nenhuma distinção entre tal «cooperação» e um «contrato público» que não está abrangido pela exclusão prevista nesta disposição.
Esta interpretação do conceito de «cooperação», na aceção do artigo 12.
o
, n.
o
4, desta diretiva, é, aliás, corroborada pelo considerando 31, segundo parágrafo, da referida diretiva, que enuncia que o simples facto de ambas as partes num acordo serem autoridades públicas não exclui, por si só, a aplicação das regras relativas à adjudicação de contratos públicos.
Além disso, a celebração de um acordo de cooperação entre entidades que pertencem ao setor público deve surgir como resultado de uma iniciativa de cooperação entre as partes no acordo (v., neste sentido, Acórdão de 9 de junho de 2009, Comissão/Alemanha,
C‑480/06
,
EU:C:2009:357
, n.
o
38). A elaboração de uma cooperação entre entidades que pertencem ao setor público apresenta, com efeito, uma dimensão intrinsecamente colaborativa, que não existe num procedimento de adjudicação de um contrato público abrangido pelas regras previstas na Diretiva 2014/24.
Deste modo, a preparação de um acordo de cooperação pressupõe que as entidades do setor público que tencionem celebrar tal acordo definam em comum as suas necessidades e as soluções a adotar para a satisfação destas. Em contrapartida, tal fase de avaliação e de definição das necessidades é, regra geral, unilateral no âmbito da adjudicação de um contrato público normal. Nesta última hipótese, a autoridade adjudicante limita‑se, com efeito, a publicar um anúncio de concurso com as especificações que ela própria estabeleceu.
Daqui resulta que a existência de uma cooperação entre entidades que pertencem ao setor público assenta numa estratégia, comum aos parceiros dessa cooperação, e necessita que as autoridades adjudicantes unam os seus esforços para prestar serviços públicos.
No presente caso, decorre da decisão de reenvio que o acordo celebrado entre a Comunidade Intermunicipal e o Distrito não revela nenhuma forma de cooperação entre estas partes contratantes. Com efeito, o órgão jurisdicional de reenvio salientou, em substância, que só a cláusula constante do § 2, n.
o
3, do acordo em causa no processo principal é suscetível de dar origem ao desenvolvimento de uma cooperação entre as partes contratantes. No entanto, depois de as partes contratantes terem sustentado que esta cláusula constituía uma declaração de intenções, a Comunidade Intermunicipal reconheceu expressamente, no âmbito do processo na Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Câmara dos Contratos Públicos da Renânia‑Palatinado), que a referida cláusula era desprovida de objeto.
Além do mais, não parece resultar dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a celebração do acordo em causa no processo principal seja o resultado de um processo de cooperação entre a Comunidade Intermunicipal e o Distrito, o que cabe, contudo, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
Por último, nem o facto de, em conformidade com o § 2, n.
o
2, e o § 4, n.
o
3, do acordo em causa no processo principal, a Comunidade Intermunicipal ter de retomar os detritos residuais para serem depositados em aterro, que correspondem a 46 % das admissões, nem a circunstância de a remuneração do Distrito revestir unicamente a forma, nos termos do § 5, n.
o
1, deste acordo, de um reembolso de despesas, sem ter em conta uma margem de lucro para as despesas de funcionamento correntes, são suficientes para provar a existência de uma autêntica cooperação entre a Comunidade Intermunicipal e o Distrito.
Assim, o acordo em causa no processo principal parece ter unicamente por objeto a aquisição de uma prestação mediante o pagamento de uma remuneração. Nestas condições, e sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o contrato público em causa no processo principal não é visado pela exclusão prevista no artigo 12.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2014/24.
Atendendo a tudo o que precede, há que responder à questão submetida que o artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva 2014/24 deve ser interpretado no sentido de que não existe cooperação entre autoridades adjudicantes quando uma autoridade adjudicante, responsável no seu território por uma missão de interesse público, não desempenha integralmente, ela própria, essa missão que só a ela incumbe de acordo com o direito nacional e que requer o cumprimento de várias operações, mas encarrega outra autoridade adjudicante, que não depende de si e que é igualmente responsável por essa missão de interesse público no seu próprio território, de efetuar contra remuneração uma das operações necessárias.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:

O artigo 12.
o
, n.
o
4, alínea a), da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa aos contratos públicos e que revoga a Diretiva 2004/18/CE, deve ser interpretado no sentido de que não existe cooperação entre autoridades adjudicantes quando uma autoridade adjudicante, responsável no seu território por uma missão de interesse público, não desempenha integralmente, ela própria, essa missão que só a ela incumbe de acordo com o direito nacional e que requer o cumprimento de várias operações, mas encarrega outra autoridade adjudicante, que não depende de si e que é igualmente responsável por essa missão de interesse público no seu próprio território, de efetuar contra remuneração uma das operações necessárias.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.