CELEX: 62019TJ0569
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) n.º 1049/2001
Documentos correspondientes a un procedimiento de recuperación de una ayuda de Estado a raíz de una decisión en la que se la declara incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación
Denegación de acceso
Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría
Interés público superior
Principio de no discriminación
Obligación de motivación

I.

Antecedentes del litigio
En su Decisión (UE) 2015/1826, de 15 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) ejecutada por Eslovaquia en favor de NCHZ (
DO 2015, L 269, p. 71
), la Comisión Europea estimó que Novácke chemické závody, a.s. (en lo sucesivo, «NCHZ»), una empresa química eslovaca, había recibido una ayuda estatal ilegal e incompatible con el mercado interior en el marco de su procedimiento concursal. Decidió que NCHZ y Fortischem, a.s., como sucesora económica, debían reembolsar dicha ayuda.
La demandante, AlzChem Group AG, es una empresa alemana que opera en el sector químico, que intervino como parte interesada en el procedimiento que dio lugar a la Decisión 2015/1826.
La Decisión 2015/1826 fue objeto de dos recursos de anulación parcial. Mediante sentencia de 24 de septiembre de 2019, Fortischem/Comisión (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
), el Tribunal desestimó el recurso por infundado. Mediante sentencia de 13 de diciembre de 2018, AlzChem/Comisión (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
), el Tribunal anuló el artículo 2 de la Decisión 2015/1826.
Mediante escrito de 12 de abril de 2019, la demandante presentó a la Comisión una solicitud de acceso a documentos, con arreglo al Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
). Esta solicitud se refería a los documentos pertinentes que obraban en poder de la Comisión, entre ellos, en particular, unas hojas de cálculo Excel, unos documentos Word o unas bases de datos internas que contenían información sobre el estado en el que se encontraba el procedimiento de recuperación y el importe de la ayuda estatal recuperada por la República Eslovaca a raíz de la Decisión 2015/1826 (en lo sucesivo, «documentos solicitados»).
La Comisión denegó dicha solicitud mediante escrito de 24 de abril de 2019, por considerar que estaba comprendida en el ámbito de aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 2, guiones primero y tercero, y 3, del Reglamento n.
o
1049/2001. Asimismo, señaló que no se había formulado ninguna alegación que acreditara que la divulgación de los documentos solicitados revestía un interés público superior y que no era posible un acceso parcial.
Mediante escrito de 15 de mayo de 2019, la demandante presentó a la Comisión una solicitud confirmatoria, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. Impugnó la denegación de la Comisión alegando, en particular, que su solicitud no se refería a ningún documento comprendido en el ámbito de las excepciones invocadas por la Comisión y que la divulgación de los documentos solicitados revestía un interés público superior. Además, solicitó un acceso parcial a dichos documentos o acceder a ellos en los locales de la Comisión.
El 11 de junio de 2019, la Comisión indicó a la demandante que su solicitud confirmatoria estaba siendo tramitada, pero que no se le daría respuesta en el plazo establecido y que el plazo para responder a dicha solicitud se ampliaba en quince días laborables, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. El 1 de julio de 2019, indicó a la demandante que no se habían podido reunir todos los elementos necesarios para el análisis completo de su solicitud y para la adopción de una decisión final y que esta se le transmitiría en cuanto fuera posible.
II.

Decisión impugnada
Mediante la Decisión C(2019) 5602 final, de 22 de julio de 2019 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión denegó a la demandante el acceso a los documentos solicitados, por considerar que estaban comprendidos, por un lado, en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, relativa a la protección de las actividades de investigación, y, por otro lado, en la establecida en el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, relativa a la protección de los intereses comerciales.
En primer lugar, por lo que se refiere a la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, la Comisión consideró que los documentos solicitados no solo formaban parte del expediente administrativo relativo a la investigación de una ayuda de Estado, sino que se referían también a una investigación sobre la ejecución de la Decisión relativa a una ayuda de Estado ilegal.
Por un lado, la Comisión manifestó que, según la jurisprudencia, existía una presunción general de confidencialidad según la cual la divulgación de los documentos del expediente administrativo del procedimiento en materia de ayudas de Estado suponía un perjuicio para el objetivo de las investigaciones sobre tales ayudas, aun cuando el procedimiento hubiera concluido. Estimó que los documentos solicitados, que contenían información sobre el estado en el que se encontraba el procedimiento de recuperación de la ayuda estatal en cuestión que incumbía a las autoridades eslovacas en virtud de la Decisión 2015/1826, formaban parte del expediente administrativo en el marco de la investigación sobre dicha ayuda, que no había sido recuperada en su totalidad.
Por otro lado, la Comisión precisó que, en la fase de recuperación de una ayuda estatal ilegal, se cercioraba, con la participación activa del Estado miembro interesado, de la correcta ejecución de la decisión relativa a esa ayuda y, por consiguiente, sus actuaciones y las medidas adoptadas estaban intrínsecamente vinculadas a su investigación sobre dicha ayuda a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001. Además, indicó que la fase de recuperación de una ayuda estatal tenía lugar en el marco de un procedimiento estructurado y formalizado que constituía una investigación en el sentido de la citada disposición. Estimó que, dado que el incumplimiento de la decisión relativa a una ayuda estatal podía dar lugar a la incoación de un procedimiento por incumplimiento, la fase de ejecución de dicha decisión debía considerarse un procedimiento administrativo previo similar al procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE, en relación con el cual el Tribunal de Justicia había reconocido la existencia de una presunción general de confidencialidad. Por lo tanto, en su opinión, la divulgación al público de los documentos solicitados podía perjudicar el diálogo entablado con la República Eslovaca, para el que resultaba esencial un clima de confianza.
En segundo lugar, por lo que se refiere a la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, la Comisión señaló que la jurisprudencia había reconocido una presunción general de confidencialidad de los documentos que formaran parte de uno de sus expedientes, con independencia de si la solicitud de acceso se refería a un procedimiento de control concluido o pendiente. Consideró que, en el presente caso, los documentos solicitados revelarían información detallada sobre el estado de desarrollo y las diferentes fases del proceso de recuperación iniciado por las empresas afectadas. En su opinión, esta información comercial es sensible. Habida cuenta del carácter bilateral de la fase de ejecución de la decisión relativa a una ayuda estatal ilegal, la divulgación prematura de documentos relativos al estado en el que se encuentra el proceso de recuperación por parte de las empresas afectadas, antes de la recuperación efectiva de dicha ayuda, las perjudicaría y menoscabaría, en definitiva, el objetivo del procedimiento de ayuda estatal en vez de contribuir a la transparencia.
En tercer lugar, la Comisión denegó la solicitud de acceso parcial por existir una presunción general de confidencialidad aplicable a los documentos solicitados.
En cuarto lugar, la Comisión estimó que las consideraciones invocadas por la demandante para demostrar la existencia de un interés público superior eran bastante generales. En su opinión, el hecho de que los documentos solicitados se refirieran a una investigación de carácter administrativo y no a actos legislativos, respecto de los cuales la jurisprudencia había reconocido la existencia de una mayor transparencia, y el hecho de que publicara la información relativa a la recuperación de la ayuda de Estado en cuestión —entre otras cosas, el importe reembolsado, el perdido y el de los intereses recuperados— una vez concluido definitivamente el procedimiento de recuperación confirmaban aún más la conclusión de la inexistencia de interés público superior en el presente caso.
III.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de agosto de 2019, la demandante interpuso el presente recurso.
A propuesta de la Juez Ponente, el Tribunal (Sala Quinta) decidió abrir la fase oral del procedimiento. En la vista, celebrada el 23 de marzo de 2021, se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
IV.

Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la demandante invoca dos motivos basados, el primero, en un error de Derecho y un error manifiesto de apreciación en la aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 2, guiones primero y tercero, y 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 y, el segundo, en el incumplimiento de la obligación de motivar la denegación de acceso a los documentos solicitados en una versión no confidencial o en los locales de la Comisión, con arreglo a los artículos 4, apartado 6, y 10 del mismo Reglamento.
A.

Observaciones preliminares relativas a la determinación de los actos recurribles y al plazo para interponer un recurso
La demandante sostiene que la jurisprudencia del Tribunal relativa al Reglamento n.
o
1049/2001 parece presentar varias incoherencias y contradicciones por lo que respecta a la determinación del acto recurrible y al comienzo del cómputo del plazo para interponer recurso. En su opinión, el análisis de la jurisprudencia, en particular de la sentencia de 10 de diciembre de 2010, Ryanair/Comisión (
T‑494/08 a T‑500/08 y T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), permite concluir que el comienzo del cómputo del plazo para interponer un recurso de anulación de una decisión por la que se deniega el acceso a unos documentos en virtud del Reglamento n.
o
1049/2001 viene determinado por el último día en el que la Comisión debería haber adoptado una decisión. Según la demandante, aunque la Decisión impugnada data del 22 de julio de 2019, el plazo para recurrir empieza a correr el 5 de junio de 2019, ya que la ausencia de respuesta en esa fecha debe considerarse una decisión denegatoria en virtud del artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento.
En cambio, por lo que respecta al acto recurrible, cuando la Comisión no ha adoptado una decisión en el plazo previsto en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001, dicho acto es, dependiendo de las circunstancias, bien la decisión denegatoria presunta, bien tanto la decisión presunta como la decisión expresa, bien la decisión denegatoria expresa. Por lo tanto, la demandante solicita que, en la medida en que el Tribunal pueda llegar a considerar que la Decisión impugnada incluye también la decisión denegatoria presunta resultante del silencio de la Comisión hasta el 5 de junio de 2019 inclusive, se considere que dicha decisión forma parte integrante de la Decisión impugnada.
Además, la demandante subraya los efectos potencialmente negativos e imprevistos de la jurisprudencia relativa al plazo para interponer recurso de anulación de una decisión expresa cuando la adopción de esta se produce con posterioridad a la generación de una decisión presunta. En particular, de la sentencia de 10 de diciembre de 2010, Ryanair/Comisión (
T‑494/08 a T‑500/08 y T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), y del auto de 13 de noviembre de 2012, ClientEarth y otros/Comisión (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), se desprende que, si el acto recurrible es la decisión expresa, dicho plazo comienza a correr a partir de la fecha de la decisión presunta. Por consiguiente, la demandante había tenido que reformular su recurso contra la decisión presunta con arreglo al artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, a fin de tener en cuenta las alegaciones formuladas por la Comisión en la Decisión impugnada. De este modo, se había reducido el plazo inicial para recurrir del que debía disponer para preparar su recurso. Concluye que el acortamiento por parte de la jurisprudencia de los plazos legales en los que los particulares pueden ejercer sus derechos de conformidad con el Tratado FUE puede restringir esos derechos de manera injustificada e infringir los artículos 42 y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Por otra parte, la demandante considera que, a la luz de la jurisprudencia, las comunicaciones de la Comisión de los días 11 de junio y 1 de julio de 2019 eran totalmente engañosas e impedían su acceso a la justicia y que debían ser censuradas.
La Comisión refuta las alegaciones de la demandante relativas a incoherencias y contradicciones en la jurisprudencia del Tribunal, así como las relativas a un comportamiento potencialmente engañoso por su parte.
En este contexto, debe señalarse que la Comisión no respondió a la solicitud de acceso de la demandante ni en el plazo inicial ni en el plazo de respuesta tras la primera prórroga, el 11 de junio de 2019, lo que corresponde a la situación contemplada en el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, sino que adoptó posteriormente una decisión denegatoria expresa, que constituye la Decisión impugnada.
En una situación como la del presente caso, descrita en el anterior apartado 25, en primer lugar, la ausencia de respuesta de la Comisión debe considerarse una decisión denegatoria presunta de acceso. En efecto, la segunda prórroga del plazo, el 1 de julio de 2019, no prorrogó válidamente el plazo porque, en virtud del artículo 8 del Reglamento n.
o
o
1049/2001, la Comisión únicamente puede ampliar el plazo inicial una sola vez y, a la expiración del plazo ampliado, se considera adoptada una decisión presunta de denegación de acceso (véanse, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2010, Ryanair/Comisión,
T‑494/08 a T‑500/08 y T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, apartados
y
, y el auto de 27 de noviembre de 2012, Steinberg/Comisión,
T‑17/10
, no publicado,
EU:T:2012:625
, apartado
). A este respecto, debe señalarse que el plazo establecido en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001 tiene carácter imperativo (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de enero de 2010, Co‑Frutta/Comisión,
T‑355/04 y T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, apartados
y
) y no puede ampliarse al margen de las circunstancias establecidas en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, so pena de privar de eficacia a dicho artículo, ya que el solicitante de la información no sabría exactamente a partir de qué fecha podría interponer el recurso o la reclamación previstos en el artículo 8, apartado 3, del citado Reglamento (véase, por analogía, la sentencia de 21 de abril de 2005, Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, apartado
). Tal decisión presunta de denegación de acceso puede ser objeto de un recurso de anulación conforme a lo dispuesto en el artículo 263 TFUE (véase, en este sentido, el auto de 27 de noviembre de 2012, Steinberg/Comisión,
T‑17/10
, no publicado,
EU:T:2012:625
, apartado
).
Sin embargo, cuando la Comisión responde posteriormente de forma expresa y definitiva a la solicitud confirmatoria denegando el acceso a los documentos en cuestión, implícitamente revoca la decisión presunta denegatoria de acceso [véanse, en este sentido, la sentencia de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, apartados
y
; el auto de 27 de noviembre de 2012, Steinberg/Comisión,
T‑17/10
, no publicado,
EU:T:2012:625
, apartado
, y la sentencia de 26 de abril de 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/BCE,
T‑251/15
, no publicada,
EU:T:2018:234
, apartado
]. Dicha decisión expresa puede ser objeto entonces de un recurso de anulación conforme a lo dispuesto en el artículo 263 TFUE.
Si la decisión presunta ha sido objeto de un recurso de anulación, la parte demandante pierde su interés en mantener la pretensión inicial, debido a la adopción de la decisión expresa, y se considerará que no procede ya pronunciarse sobre dicho recurso [véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, apartados
y
; de 10 de diciembre de 2010, Ryanair/Comisión,
T‑494/08 a T‑500/08 y T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, apartado
; de 2 de julio de 2015, Typke/Comisión,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, apartado
, y de 26 de abril de 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/BCE,
T‑251/15
, no publicada,
EU:T:2018:234
, apartado
]. La parte demandante también puede adaptar sus pretensiones y motivos dentro del plazo para recurrir establecido a estos efectos en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de diciembre de 2011,Enviro Tech Europe y Enviro Tech International/Comisión,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, apartado
). Si la decisión expresa se adoptó antes de la interposición del recurso contra la decisión presunta, un recurso de este tipo que se interpusiera con posterioridad sería inadmisible (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2010, Ryanair/Comisión,
T‑494/08 a T‑500/08 y T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, apartado
).
En el presente caso, es cierto que la Comisión adoptó una decisión expresa, lamentablemente, una vez expirado el plazo ampliado, pero antes de que expirara el plazo para recurrir contra la decisión presunta y antes de la interposición de un recurso contra esta. Por lo tanto, mediante la adopción de dicha decisión expresa, la Comisión revocó la decisión presunta y la decisión que puede ser objeto de un recurso de anulación en el presente caso es la decisión expresa de denegación de acceso a los documentos solicitados de 22 de julio de 2019, que es la Decisión impugnada.
En segundo lugar, contrariamente a lo que alega la demandante, el plazo del recurso de anulación contra la decisión expresa debe calcularse conforme a lo dispuesto en el artículo 263 TFUE y sin que pueda empezar a contarse a partir de la fecha en la que se adoptó la decisión denegatoria presunta. Además, la demandante se equivoca al afirmar que los hechos del asunto que dio lugar al auto de 13 de noviembre de 2012, ClientEarth y otros/Comisión (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), eran comparables a los del presente caso. En dicho asunto, el recurso de anulación, que tenía por objeto una decisión denegatoria presunta de 4 de febrero de 2011, no se había interpuesto hasta el 25 de mayo de 2011 y, por lo tanto, era inadmisible por extemporáneo. Por consiguiente, de dicho auto no se desprende en absoluto que un recurso interpuesto contra una decisión expresa deba interponerse dentro del plazo aplicable en caso de recurso de anulación de la decisión presunta anterior.
En el presente caso, el plazo para recurrir contra la Decisión impugnada debe contarse a partir del 22 de julio de 2019 a las 24 horas. Si bien es cierto, como alega la demandante, que no cabe sino subrayar que la Comisión no podía prorrogar el plazo de respuesta al término de la primera prórroga, no es menos cierto que este hecho no origina una ilegalidad de la Decisión impugnada que justifique su anulación, dado que la Comisión respondió a la solicitud antes de que la demandante hubiera extraído las consecuencias de la ausencia de respuesta en los plazos de conformidad con el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.
o
o
1049/2001 (véanse, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, apartado
, y el auto de 27 de noviembre de 2012, Steinberg/Comisión,
T‑17/10
, no publicado,
EU:T:2012:625
, apartado
). Además, contrariamente a lo que sostiene la demandante, no puede considerarse que no dispuso del plazo legal para preparar su recurso, que podía interponerse hasta el 2 de octubre de 2019 inclusive, con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo sexto, en relación con los artículos 58 y 60 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
B.

Sobre el primer motivo, basado en un error de Derecho y en un error manifiesto de apreciación en la aplicación de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 2, guiones primero y tercero, y 3, del Reglamento n.
o
1049/2001
Según la demandante, los errores de Derecho y los errores manifiestos de apreciación de la Comisión deben examinarse a la luz del derecho fundamental de acceso a los documentos, que responde al objetivo de reforzar la legitimidad de los órganos administrativos en el marco de sus actividades decisorias y se recoge en el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Cualquier excepción a este derecho o cualquier limitación de este debe interpretarse de manera restrictiva. La demandante invoca el carácter contradictorio de las posiciones adoptadas por la Comisión en lo referente a la divulgación de información sobre el estado de la recuperación de las ayudas de Estado.
El primer motivo se articula en cinco partes. En la primera parte, la demandante aduce que la solicitud de acceso no se refería a ningún documento relativo a una investigación o que formase parte de un expediente relativo a una investigación y que, por lo tanto, no afectaba ni al objetivo de las actividades de investigación mencionado en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, ni al proceso de toma de decisiones de la Comisión mencionado en el artículo 4, apartado 3, del mismo Reglamento. En la segunda parte, sostiene que la solicitud de acceso no podía denegarse ni sobre la base de la protección del objetivo de las actividades de investigación prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, ni sobre la base de la protección del proceso de toma de decisiones de la Comisión prevista en el artículo 4, apartado 3, del mismo Reglamento. En la tercera parte, alega que la solicitud de acceso no se refería a ninguna información o dato de interés comercial que debiera protegerse en virtud del artículo 4, apartado 2, primer guion, del mismo Reglamento. En la cuarta parte, invoca una aplicación discriminatoria, en la Decisión impugnada, de las excepciones a la divulgación de la información relativa a la recuperación. En la quinta parte, alega que la aplicación de cualquier excepción a la divulgación queda excluida por un interés público superior.
La Comisión refuta las alegaciones de la demandante.
Con carácter preliminar, es preciso señalar que, contrariamente a lo que sostiene la demandante en sus escritos, la denegación de acceso en la Decisión impugnada se basa en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.
o
1049/2001, y no en el artículo 4, apartado 3, del mismo Reglamento. Por lo demás, la demandante lo admitió en la vista, lo que se hizo constar en el acta de la vista. Por lo tanto, sus alegaciones carecen de pertinencia en la medida en que se refieren a la supuesta aplicación del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 y deben desestimarse.
El artículo 1 del Reglamento n.
o
1049/2001 establece que este tiene por objeto garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones de la Unión Europea (véase la sentencia de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, procede subrayar que, según la jurisprudencia, la actividad administrativa de la Comisión no exige el mismo grado de acceso a los documentos que la actividad legislativa de una institución de la Unión (véanse las sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 7 de septiembre de 2017, AlzChem/Comisión,
T‑451/15
, no publicada,
EU:C:2017:588
, apartado
).
Asimismo, del artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001, que establece un régimen de excepciones a este respecto, resulta que ese derecho de acceso también está sometido a ciertos límites basados en razones de interés público o privado. Dado que tales excepciones invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la sentencia de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Si una institución, órgano u organismo de la Unión ante el que se ha presentado una solicitud de acceso a un documento decide denegarla sobre la base de alguna de las excepciones establecidas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001, debe, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento podría perjudicar concreta y efectivamente al interés protegido por tal excepción, debiendo el riesgo de perjuicio ser razonablemente previsible y no meramente hipotético (véase la sentencia de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, apartado
y jurisprudencia citada).
El Tribunal de Justicia ha reconocido que, en determinados casos, nada impide a la institución, órgano u organismo de la Unión basarse, a este respecto, en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación de documentos de la misma naturaleza (véase la sentencia de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, apartado
y jurisprudencia citada).
El objetivo de estas presunciones reside, así, en la posibilidad de que la institución, órgano u organismo de la Unión de que se trate estime, basándose en dichas consideraciones de carácter general, que la divulgación de determinadas categorías de documentos perjudica, en principio, al interés protegido por la excepción que invoca, sin tener la obligación de examinar concreta e individualmente cada uno de los documentos solicitados (véase la sentencia de 22 de enero de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, apartado
y jurisprudencia citada).
De la misma forma que la jurisprudencia obliga a que las excepciones a la divulgación contempladas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001 se interpreten y apliquen en sentido estricto por cuanto invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos que obran en poder de una institución, órgano u organismo de la Unión (sentencias de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, apartado
, y de 3 de julio de 2014, Consejo/in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, apartado
), el reconocimiento y la aplicación de una presunción general de confidencialidad deben considerarse de manera estricta (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
).
Por último, según la jurisprudencia, la existencia de una presunción general de confidencialidad no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado, cuya divulgación se solicita, no está amparado por la citada presunción o que existe, en virtud del último inciso del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, un interés público superior que justifica la divulgación del documento (sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, apartado
, y de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
).
A la luz de los principios jurisprudenciales anteriormente recordados, procede comprobar si la Comisión aplicó erróneamente el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Es preciso recordar que la Comisión no llevó a cabo un examen concreto e individual de cada uno de los documentos solicitados, sino que consideró, en esencia, que estaban amparados por dos presunciones generales de confidencialidad aplicables a los documentos relativos al estado de desarrollo del procedimiento de recuperación de una ayuda de Estado y a los importes recuperados, a raíz de su Decisión en la que se ordenaba la recuperación de dicha ayuda. Las presunciones aplicadas por la Comisión se basan, por un lado, en la excepción relativa a la protección de las actividades de investigación, establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 y, por otro lado, en la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de terceros, establecida en el artículo 4, apartado 2, primer guion, del mismo Reglamento.
1.

Sobre las partes primera y segunda, relativas, en esencia, a que la solicitud de acceso no podía denegarse sobre la base de la protección del objetivo de las actividades de investigación prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001
En la primera parte, la demandante sostiene que su solicitud no se refería a ningún documento relativo a una investigación o que formase parte de un expediente relativo a una investigación, ya sea en relación con la ayuda de Estado declarada en la Decisión 2015/1826 o con una futura decisión en materia de ayudas de Estado. Según ella, se refería a información factual concreta relativa al estado en que se encontraba la ejecución de la Decisión 2015/1826 y, por consiguiente, a elementos recabados con posterioridad a su adopción. Dado que su solicitud no se refería a los argumentos de fondo presentados por la República Eslovaca, el hecho de estimarla no podía considerarse como un menoscabo de la voluntad de los Estados miembros de cooperar con la Comisión en el marco de sus investigaciones. Añade que la calificación de su solicitud por la Comisión como referida a documentos o información pertenecientes al expediente de un asunto o a documentos relativos a una investigación no encuentra fundamento alguno en la jurisprudencia. Por lo tanto, su solicitud no afectaba al objetivo de las actividades de investigación mencionado en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En la segunda parte, en primer lugar, la demandante alega que, aun suponiendo que su solicitud se hubiera referido a documentos o a información que formaran parte formalmente del expediente pertinente en el que se basa la Decisión impugnada, la Comisión no habría podido invocar las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 para denegarla. Según la demandante, no podía considerarse que el acceso a los documentos solicitados menoscabara la voluntad de los Estados miembros de cooperar con la Comisión, ya que su solicitud no se refería a análisis o notas internas que contuvieran la apreciación de esta última sobre un asunto o una investigación particular.
En la réplica, la demandante señala que, según la Comisión, la información solicitada sobre el estado de la recuperación de la ayuda de Estado está relacionada con otras investigaciones, en particular la relativa al procedimiento de recuperación previsto en el artículo 16 del Reglamento (UE) 2015/1589, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (
DO 2015, L 248, p. 9
), y la relativa al procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, mediante una remisión por analogía al procedimiento «EU-Pilot». Sin embargo, la Comisión no hizo referencia a dichos procedimientos ni en el escrito de 24 de abril de 2019 ni en la Decisión impugnada, ni mencionó la existencia de un procedimiento incoado a este respecto contra la República Eslovaca, por lo que no puede ahora invocar hechos y motivos nuevos.
En segundo lugar, la demandante rechaza la alegación de la Comisión de que los documentos solicitados relativos al estado en el que se encontraba la recuperación de la ayuda de Estado en cuestión no pueden ser comunicados por contener información sustancial. En su opinión, habrían podido presentarse datos cuantitativos sin divulgar datos sustanciales, por ejemplo, mediante la transmisión de un documento que mostrara que se había recuperado un determinado porcentaje de la ayuda de Estado o que no se había recuperado importe alguno. Considera que, en cualquier caso, la Comisión tiene como práctica transmitir información sustancial en sus respuestas a las solicitudes de acceso a los documentos con arreglo al Reglamento n.
o
1049/2001.
En tercer lugar, la demandante alega que la Comisión no puede basarse en una interpretación extensiva de las excepciones al principio general de divulgación de los documentos públicos, recogido en el Reglamento n.
o
1049/2001, cuando su propia práctica subraya que los motivos que invoca no son aplicables a la solicitud de acceso. Cita, a modo de ejemplo, seis asuntos en los que la Comisión hizo pública, antes de la incoación de procedimientos de infracción, información comparable a aquella que la solicitud pretendía obtener.
La Comisión refuta las alegaciones de la demandante.
Debe considerarse que, mediante las partes primera y segunda del primer motivo, la demandante, en primer lugar, impugna esencialmente el hecho de que los documentos solicitados correspondan a una fase de investigación, en particular porque la investigación sobre la ayuda de Estado concluyó mediante la Decisión 2015/1826. En segundo lugar, niega que la Comisión pueda invocar la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En la Decisión impugnada, la Comisión denegó el acceso a los documentos solicitados por dos motivos distintos. Por un lado, consideró que los documentos solicitados pertenecían al expediente relativo a la ayuda estatal declarada en la Decisión 2015/1826 y que, por lo tanto, estaban amparados por una presunción general de confidencialidad que abarcaba la investigación relativa a la ayuda de Estado en cuestión. De este modo, estimó que era aplicable a dichos documentos la presunción general de confidencialidad relativa a los documentos del expediente administrativo correspondiente a un procedimiento de control de las ayudas de Estado, tal como se reconoce en la sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), apartado
, y se recuerda en particular en las sentencias de 14 de julio de 2016, Sea Handling/Comisión (
C‑271/15 P
, no publicada,
EU:C:2016:557
), apartados
a
; de 13 de marzo de 2019, AlzChem/Comisión (
C‑666/17 P
, no publicada,
EU:C:2019:196
), apartado
, y de 19 de septiembre de 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Comisión (
T‑39/17
, no publicada,
EU:T:2018:560
), apartado
.
Por otro lado, la Comisión señaló, en esencia, que el procedimiento de recuperación podía dar lugar directamente a la incoación de un procedimiento por incumplimiento en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, y estimó que la fase de ejecución de su Decisión relativa a esta ayuda debía considerarse un procedimiento administrativo previo, similar al procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE. Tras recordar que el Tribunal de Justicia había reconocido la existencia de una presunción general de confidencialidad aplicable a los documentos recabados en el marco de una investigación relativa a un procedimiento por incumplimiento, consideró que el razonamiento seguido para reconocer tal presunción se aplicaba
mutatis mutandis
para denegar la divulgación de los documentos solicitados. De este modo, estimó que esos documentos estaban amparados, en virtud de una aplicación por analogía, por la presunción general de confidencialidad relativa a los documentos correspondientes a la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento en el sentido del artículo 258 TFUE, tal como se reconoce en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), apartado
, y se recuerda en particular en las sentencias de 23 de enero de 2017, Justice & Environment/Comisión (
T‑727/15
, no publicada,
EU:T:2017:18
), apartado
, y de 5 de diciembre de 2018, Campbell/Comisión (
T‑312/17
, no publicada,
EU:T:2018:876
), apartado
.
Por consiguiente, procede determinar si la Comisión incurrió en error de Derecho al decidir que los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado estaban amparados por una presunción general de confidencialidad con arreglo al artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 y, posteriormente, en caso de que exista o deba reconocerse tal presunción, si la Comisión la aplicó en el presente caso sin incurrir, en su Decisión, en un error de apreciación.
a)

Sobre la existencia de una presunción general de confidencialidad
Es preciso destacar que, según la jurisprudencia (véase el anterior apartado 53), la presunción general de confidencialidad relativa a los documentos del expediente administrativo correspondiente a un procedimiento de control de las ayudas de Estado abarca expresamente los documentos pertenecientes a la investigación llevada a cabo por la Comisión para concluir en una decisión que existe ayuda de Estado y ordenar su recuperación. En cambio, el juez de la Unión no ha tenido que pronunciarse hasta ahora sobre una denegación de acceso a documentos correspondientes a la fase de ejecución de tal decisión de la Comisión por el Estado miembro de que se trate.
Por lo tanto, si bien el reconocimiento de la presunción general de confidencialidad en la jurisprudencia mencionada en el anterior apartado 53 se refiere al expediente administrativo en el marco de un procedimiento de control iniciado conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, únicamente se refiere con certeza a los documentos relativos al procedimiento administrativo que conduce a la adopción de una decisión por la Comisión en la que esta concluye que existe una ayuda de Estado y ordena su recuperación.
Por otra parte, por lo que respecta a los documentos relativos a la fase de ejecución de una decisión en la que la Comisión ordena la recuperación de una ayuda de Estado, es cierto que pueden estar comprendidos formalmente en el mismo expediente en el que figuran los documentos de la investigación efectuada por la Comisión y que la llevaron a adoptar dicha decisión, como reconoce por lo demás la demandante. En efecto, todos los documentos se refieren a la misma o las mismas medidas nacionales. No obstante, como se ha recordado en el anterior apartado 42, las excepciones a la divulgación establecidas en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto por cuanto invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos que obran en poder de las instituciones de la Unión. Por lo tanto, como sostiene la demandante, no cabe considerar que la presunción general de confidencialidad en relación con el control de las ayudas de Estado, tal como reconoce la jurisprudencia (véase el anterior apartado 53), abarque necesariamente los documentos relativos a la fase de ejecución de la decisión de la Comisión porque formen parte del mismo expediente administrativo.
Por consiguiente, procede examinar si los documentos correspondientes a la fase de ejecución de la decisión de la Comisión por el Estado miembro de que se trate pueden estar amparados también por una presunción general de confidencialidad, ya sea la relativa al control de las ayudas de Estado, reconocida por la jurisprudencia, en cuyo caso se consideraría que abarca también dichos documentos, u otra presunción general de confidencialidad.
A este respecto, es preciso señalar que el juez de la Unión ha sentado varios criterios para el reconocimiento de una presunción general de confidencialidad, relativos a los documentos afectados y al perjuicio para el interés protegido por la excepción en cuestión.
1)

Sobre los documentos afectados
De la jurisprudencia se desprende que, para que pueda oponerse válidamente una presunción general de confidencialidad a quien solicita acceso a documentos sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001, es necesario que los documentos de que se trate formen parte de una misma categoría de documentos o tengan la misma naturaleza (sentencia de 5 de febrero de 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, apartado
; véanse también, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
).
En todos los asuntos que dieron lugar a decisiones en las que se aplicaban tales presunciones, la denegación de acceso cuestionada se refería a un conjunto de documentos claramente delimitado por su pertenencia común al expediente de un procedimiento administrativo o judicial en curso (sentencia de 5 de febrero de 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, apartado
; véanse también, en este sentido, las sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, apartado
; de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartados
y
, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartados
y
).
Sobre este particular, es preciso destacar que es cierto que el Tribunal de Justicia ha declarado que todos los documentos del expediente administrativo relativo a un procedimiento de control de las ayudas de Estado forman una categoría única (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
). Sin embargo, como se ha señalado en el anterior apartado 56, el juez de la Unión no ha tenido que pronunciarse sobre si los documentos que llevaron a la adopción de la decisión por la que la Comisión declara la existencia de una ayuda de Estado y su recuperación y los correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de dicha decisión pertenecen a una misma categoría de documentos. Pues bien, debe considerarse que, aun cuando puedan pertenecer a un mismo expediente de la Comisión, no es menos cierto que,
stricto sensu
, corresponden a dos categorías distintas de documentos.
En cambio, no puede discutirse que los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión de la Comisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado forman una categoría única, en la medida en que están claramente delimitados por su pertenencia común al expediente relativo a un procedimiento administrativo, posterior al que condujo a la adopción de dicha decisión.
2)

Sobre el perjuicio para el interés protegido por la excepción invocada
Según la jurisprudencia, la aplicación de las presunciones generales de confidencialidad viene dictada por la necesidad imperiosa de garantizar el correcto funcionamiento de los procedimientos en cuestión y de velar por que sus objetivos no se vean comprometidos. De ese modo, el reconocimiento de tal presunción puede basarse en la incompatibilidad del acceso a los documentos de determinados procedimientos con el buen desarrollo de estos y en el riesgo de que se vean perjudicados, por cuanto las presunciones generales de confidencialidad permiten preservar la integridad del desarrollo del procedimiento limitando la injerencia de terceras partes (sentencias de 7 de septiembre de 2017, AlzChem/Comisión,
T‑451/15
, no publicada,
EU:T:2017:588
, apartado
, y de 5 de febrero de 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, apartado
).
Así pues, el reconocimiento de una presunción general de confidencialidad en favor de una nueva categoría de documentos exige que se demuestre previamente que la divulgación de los documentos de esta categoría puede perjudicar, de forma razonablemente previsible, el interés protegido por la excepción en cuestión (sentencia de 28 de mayo de 2020, Campbell/Comisión,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, apartado
).
En este contexto, procede determinar primero si los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión de la Comisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado forman parte de una fase de investigación, extremo que la demandante niega. En su caso, será preciso apreciar después si las características de tal investigación justifican el reconocimiento de una presunción general de confidencialidad que ampare dichos documentos.
i)

Sobre la existencia de una investigación
Debe recordarse que, si bien el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 establece que las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección, entre otras cosas, del objetivo de las actividades de investigación, el concepto de «actividades de investigación», a efectos de dicha disposición, no aparece definido en el citado Reglamento.
Según la jurisprudencia, el concepto de investigación que figura en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 es un concepto autónomo del Derecho de la Unión, que debe interpretarse atendiendo en particular a su significado habitual y al contexto en que se sitúa (sentencia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, apartado
). Dado que el concepto de «actividades de investigación» está comprendido en el ámbito de una excepción a la norma general en virtud de la cual debe permitirse el acceso a todos los documentos, ha de ser interpretado y aplicado estrictamente (conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en el asunto Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, punto
).
Sin que sea necesario elaborar una definición exhaustiva de lo que a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 constituyen «actividades de investigación», procede considerar que queda subsumido en dicha actividad un procedimiento estructurado y formalizado de la Comisión cuyo objetivo es la recogida y el análisis de información con el fin de que dicha institución pueda adoptar una posición en el marco del ejercicio de sus funciones previstas en los Tratados UE y FUE. El fin de ese procedimiento no tiene por qué ser detectar si se han cometido infracciones o irregularidades o sancionarlas. Puede incluirse asimismo en el concepto de «investigación» la actividad mediante la que la Comisión pretende constatar hechos con el fin de evaluar una situación determinada (sentencia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, apartados
y
).
Por último, como señaló la Comisión en la Decisión impugnada, por lo que respecta a los procedimientos en materia de ayudas de Estado, el concepto de «investigación» no contempla únicamente proteger el objetivo de las actividades de investigaciones sobre determinadas empresas [véase, en este sentido, la sentencia de 19 de septiembre de 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Comisión,
T‑39/17
, no publicada,
EU:T:2018:560
, apartado
].
Debe señalarse que, como alega la Comisión, en el marco del procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se impone la recuperación de una ayuda de Estado, la Comisión recaba y evalúa la información facilitada por el Estado miembro de que se trate a fin de determinar si ha adoptado todas las medidas necesarias para recuperar íntegramente la ayuda y, en su caso, para decidir si recurre al Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2.
De lo anterior se deduce que, conforme a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 70, tal actividad constituye un procedimiento estructurado y formalizado de la Comisión cuyo objetivo es la recogida y el análisis de información con el fin de que dicha institución pueda adoptar una posición en el marco del ejercicio de sus funciones.
Además, cabe observar que, en el marco del procedimiento de control de la ejecución de una decisión de la Comisión en la que se impone la recuperación de una ayuda de Estado, en el artículo 28, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 se establece que, «cuando el Estado miembro interesado no cumpla lo dispuesto en las decisiones negativas o condicionales, especialmente en los casos a que se refiere el artículo 16 del presente Reglamento, la Comisión podrá someter directamente el asunto al Tribunal de Justicia […] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 108, apartado 2, del TFUE».
Procede señalar que el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, no prevé una fase administrativa previa, a diferencia del artículo 258 TFUE. Como sostiene la Comisión, la fase de control de la ejecución de una decisión suya en la que se exige la recuperación de una ayuda de Estado debe considerarse comparable a la fase administrativa previa del procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE, que corresponde a actividades de investigación a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001. En efecto, como señaló el Abogado General Wathelet, en esencia, en el punto
de sus conclusiones presentadas en el asunto Francia/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
), el concepto de «actividades de investigación» del Reglamento n.
o
1049/2001 abarca el procedimiento por incumplimiento, como resulta de la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), apartado
, y las investigaciones que pueden llevar a iniciar dicho procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartados
y
).
De lo anterior se deriva que, contrariamente a lo que sostiene la demandante y como alega la Comisión, el procedimiento de control de la ejecución de la decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado corresponde a actividades de investigación, llevadas a cabo por la Comisión, a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, tal como se definen en la jurisprudencia.
Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación de la recurrente de que si la justificación expuesta por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), fuera aplicable a documentos que la Comisión podría utilizar eventualmente en el marco de potenciales procedimientos de infracción futuros, el principio de acceso a los documentos y el Reglamento n.
o
1049/2001 quedarían vacíos de contenido. Según ella, casi todos los documentos recabados por la Comisión en cualquier contexto son susceptibles de no divulgarse, ya que cualquier documento podría utilizarse en el marco de procedimientos que pueden tener una incidencia sobre potenciales investigaciones llevadas a cabo por la Comisión, con independencia de las circunstancias en las que haya sido recabado. Baste señalar a este respecto que no se trata de potenciales investigaciones, sino de un procedimiento administrativo preciso, cuyo punto de partida es una decisión de la Comisión que define el objetivo de las actividades de investigación subsiguientes a su adopción con vistas a una nueva decisión por su parte, relativa a la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2.
Por otra parte, si bien no puede negarse que existe una relación entre la fase de adopción de la decisión relativa a una ayuda de Estado y la de control de la ejecución de dicha decisión en la medida en que la segunda es consecuencia de la primera, no cabe considerar que, en relación con la aplicación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, exista una continuidad procesal entre esas dos fases. En efecto, es preciso señalar que las actividades de investigación durante cada una de ellas difieren en cuanto a la razón de su puesta en marcha y a su finalidad. Por consiguiente, procede desestimar la argumentación de la Comisión a este respecto.
ii)

Sobre el perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación
Según la jurisprudencia, para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado, no basta, en principio, con que dicho documento esté comprendido en el ámbito de una actividad mencionada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. La institución, órgano u organismo de la Unión de que se trate debe también explicar la razón por la que el acceso al citado documento puede perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción establecida en dicha disposición (sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, apartado
; de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
, y de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
).
A este respecto, procede recordar que la fase de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado debe considerarse comparable a la fase administrativa previa del procedimiento previsto en el artículo 258 TFUE (véase el anterior apartado 75).
Pues bien, según reiterada jurisprudencia, cabe presumir que la divulgación de los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento, durante la fase administrativa previa de este, podría entrañar el riesgo de alterar el carácter de dicho procedimiento y de modificar su desarrollo, y que, por lo tanto, tal divulgación supondría, en principio, un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de investigación, a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 (sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
, y de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, apartado
).
En efecto, se ha considerado que el control que la Comisión ha de ejercer en el marco de un procedimiento por incumplimiento se inscribe en una función administrativa, en cuyo ámbito la Comisión dispone de amplias facultades discrecionales y mantiene un diálogo bilateral con los Estados miembros afectados. En cambio, las partes que no sean esos Estados miembros no disfrutan de garantías procesales específicas cuya observancia esté sujeta a un control judicial efectivo (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2013, ClientEarth/Comisión,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, según la jurisprudencia, la Comisión está facultada para preservar la confidencialidad de los documentos reunidos en una investigación relativa a un procedimiento por incumplimiento cuya divulgación podría perjudicar el clima de confianza que debe existir, entre ella y el Estado miembro afectado, de cara a una solución consensuada de las infracciones al Derecho de la Unión que puedan identificarse (sentencia de 13 de septiembre de 2013, ClientEarth/Comisión,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, apartado
).
Por lo que respecta al procedimiento de control de la ejecución de una Decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado, debe tenerse en cuenta la circunstancia de que dicho procedimiento es bilateral, puesto que se desarrolla entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate. En el marco de este procedimiento, las partes interesadas que no sean dicho Estado miembro no tienen derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión y no les está reservado ningún papel particular.
Por lo tanto, si las partes interesadas que no sean el Estado miembro de que se trata pudieran acceder, sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001, a los documentos del expediente administrativo de la Comisión relativo al procedimiento de control de la ejecución de una decisión por la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado, esa divulgación podría modificar la naturaleza y el desarrollo de tal procedimiento bilateral, al permitir, en su caso, a terceros pronunciarse sobre la información facilitada por el Estado miembro afectado y perjudicar así la protección del objetivo de las actividades de investigación.
En efecto, en el marco del procedimiento de recuperación de una ayuda de Estado, la cooperación leal y la confianza mutua entre la Comisión y el Estado responsable de la concesión de la ayuda son indispensables para permitirles expresarse libremente. Si dicho Estado miembro está obligado a ejecutar la decisión de la Comisión y esta última debe velar por la ejecución de su decisión, la ejecución de la decisión de recuperación requiere intercambios entre la Comisión y las autoridades del Estado miembro de que se trate, en particular, pero no solo, cuando este último encuentre dificultades en la recuperación.
Pues bien, un diálogo bilateral entre la Comisión y el Estado miembro de que se trate puede permitir garantizar la cooperación leal de este último, velando al mismo tiempo la Comisión por la correcta ejecución de su decisión en el plazo más breve posible. Como alega la Comisión, la divulgación de los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado comprometería el seguimiento de dicho procedimiento y la voluntad de los Estados miembros de facilitar explicaciones detalladas, en particular, sobre el estado en el que se halla la recuperación y sobre las dificultades encontradas en su recuperación. De este modo, podría resultar aún más difícil para la Comisión obtener tal información y, en su caso, entablar un proceso de negociación y llegar a un acuerdo con el Estado miembro afectado que pusiera fin a un incumplimiento que podría reprocharse a este último, consistente en la falta de ejecución de la decisión de la Comisión, a fin de hacer posible la observancia del Derecho de la Unión y evitar un recurso judicial en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2 (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
).
Por lo tanto, por las mismas razones que las invocadas con ocasión de un procedimiento por incumplimiento, y concretamente de la fase administrativa previa de este, recordadas en los anteriores apartados 81 y 83, y habida cuenta de la posición particular del Estado miembro afectado en el marco del procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado, es preciso admitir que, en principio, la divulgación de documentos correspondientes a este procedimiento comprometería el diálogo y, por lo tanto, la colaboración entre la Comisión y dicho Estado miembro.
De las consideraciones anteriores resulta que, habida cuenta de la aplicación de la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado constituyen una parte del expediente administrativo de la Comisión relativo a la medida o medidas nacionales de que se trate que debe distinguirse de la relativa a la fase de calificación de la medida o medidas de ayuda de Estado (véase el anterior apartado 63). Igualmente, la fase de investigación previa a la adopción de una decisión relativa a una ayuda de Estado debe distinguirse de la fase de control de la ejecución de dicha decisión (véase el anterior apartado 78). Por lo tanto, es preciso considerar que, contrariamente a lo que sostuvo la Comisión en la Decisión impugnada, los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado no están amparados por la presunción general de confidencialidad que se aplica a los documentos del expediente administrativo de un procedimiento de control de ayudas de Estado, tal como reconoce la jurisprudencia (véase el anterior apartado 53).
En cambio, las razones que llevaron al reconocimiento de una presunción general, con arreglo al artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, aplicable a los documentos recabados en el marco de una investigación relativa a un potencial procedimiento por incumplimiento justifican el reconocimiento de una presunción general, con arreglo a la misma disposición, aplicable a los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado (véase el anterior apartado 88).
Por lo tanto, debe considerarse que la Comisión no incurrió en error de Derecho al considerar que los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado estaban amparados por una presunción general de confidencialidad con arreglo al artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Por consiguiente, procede examinar si la Comisión aplicó en el presente asunto, sin incurrir en error de apreciación, la presunción general de confidencialidad mencionada en el anterior apartado 91.
b)

Sobre la aplicación de la presunción general de confidencialidad a los documentos solicitados
En la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en particular, como admite la demandante, que el incumplimiento de su decisión en la que se ordenaba la recuperación de la ayuda por el Estado miembro afectado podía dar lugar a la incoación de un procedimiento por incumplimiento. En consecuencia, estimó que el razonamiento seguido para reconocer la existencia de una presunción general de confidencialidad aplicable a los documentos recabados en el marco de una investigación relativa a un procedimiento por incumplimiento se aplicaba
mutatis mutandis
para denegar la divulgación de los documentos de que se trata en el presente caso.
A este respecto, si bien es cierto que, como sostiene la demandante, la Comisión no hizo referencia, en la Decisión impugnada, al procedimiento de recuperación de una ayuda de Estado contemplado en el artículo 16 del Reglamento 2015/1589, sí se hace referencia con suficiente claridad al procedimiento de recuperación, por lo que carece de importancia que no haya citado dicha disposición.
Además, como se ha señalado en el anterior apartado 4, la demandante solicitó el acceso a los documentos pertinentes de la Comisión que contenían información sobre el estado en el que se encontraba el procedimiento de recuperación y el importe de la ayuda estatal recuperada por la República Eslovaca a raíz de la Decisión 2015/1826.
Por lo tanto, cabe estimar que la Comisión pudo considerar, sin incurrir en error de apreciación, que los documentos solicitados estaban amparados por una presunción general de confidencialidad, basada en la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, aplicable a los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado (véase el anterior apartado 91).
Las alegaciones de la demandante no cuestionan esta conclusión.
En primer lugar, según la demandante, el hecho de estimar su solicitud de acceso a los documentos solicitados no puede menoscabar la voluntad de la República Eslovaca de cooperar con la Comisión en el marco de su investigación. Aun cuando, como sostiene, su solicitud no se refiere a alegaciones de fondo presentadas por dicho Estado, ello solo es cierto en la medida en que dichas alegaciones versen sobre la calificación de las medidas nacionales examinadas en la Decisión 2015/1826. En cambio, su solicitud puede referirse a alegaciones de fondo de dicho Estado relativas a la ejecución de dicha Decisión.
En segundo lugar, la demandante sostiene que, aunque en la Decisión impugnada se haga referencia a numerosos precedentes, ninguno de ellos es aplicable en el presente caso. A su juicio, la sentencia de 11 de diciembre de 2001, Petrie y otros/Comisión (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), el auto de 13 de noviembre de 2012, ClientEarth y otros/Comisión (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), y la sentencia de 19 de septiembre de 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Comisión (
T‑39/17
, no publicada,
EU:T:2018:560
), se referían a solicitudes de acceso a «documentos de fondo» elaborados por la Comisión en relación con un posible incumplimiento del Derecho de la Unión, y no a información específica sobre el estado en el que se encontraba el reembolso de una ayuda de Estado.
A este respecto, procede señalar que la Comisión citó la tercera sentencia mencionada en el anterior apartado 99 para sustentar su afirmación de que las acciones que emprendía en la fase de ejecución de una decisión en la que se declara la ilegalidad de una ayuda de Estado constituían actividades de investigación mencionadas en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001. Lo mismo sucede con la sentencia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), a la que la demandante quiso referirse en sus escritos, como precisó en la vista, pese a que había mencionado erróneamente la «sentencia Francia/Comisión». Por último, la Comisión citó las dos primeras sentencias mencionadas en el anterior apartado 99 en apoyo de su afirmación de que el razonamiento seguido sobre la existencia de una presunción general de confidencialidad que amparase los documentos relativos a investigaciones que podrían dar lugar eventualmente a un procedimiento por incumplimiento era aplicable
mutatis mutandis
a documentos como aquellos de los que se trata en el presente caso. Pues bien, se ha considerado que estos razonamientos de la Comisión no adolecían de errores de Derecho.
En tercer lugar, la demandante sostiene que, aun cuando se admitiera, como sugirió el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión (
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), que la información relativa a un procedimiento de infracción puede acogerse a la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación, no tiene conocimiento de ningún procedimiento de infracción incoado contra la República Eslovaca tras la adopción de la Decisión 2015/1826. Sobre este particular, debe señalarse que, en la medida en que dicho Estado está obligado a recuperar la ayuda estatal en cuestión en virtud de la Decisión 2015/1826 y que, conforme al artículo 108 TFUE, apartado 2, la Comisión puede recurrir directamente al Tribunal de Justicia en caso de incumplimiento de la obligación de recuperación, no es necesario en absoluto que se «inicie» un nuevo procedimiento en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, o que se «incoe» un procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE contra dicho Estado. Además, contrariamente a lo que también alega la demandante, la Comisión no hace referencia en sus escritos a un procedimiento por incumplimiento incoado contra la República Eslovaca en relación con la ejecución de la Decisión 2015/1826.
En cuarto lugar, la demandante alega que la Comisión no puede basarse en una interpretación extensiva de las excepciones al principio general de divulgación de los documentos públicos, recogido en el Reglamento n.
o
1049/2001, cuando su propia práctica subraya que los motivos que invoca no son aplicables a la solicitud de acceso. Cita, a modo de ejemplo, seis asuntos en los que la Comisión publicó, antes del inicio de procedimientos de infracción, comunicados de prensa que contenían información comparable a la que pretendía obtener mediante su solicitud. En dichos comunicados, así como en su escrito de junio de 2015 por el que se informaba a AlzChem Trostberg AG del estado en el que se encontraba la recuperación por terceros de determinadas multas en materia de prácticas colusorias, la Comisión demostró que era posible presentar datos cuantitativos sin divulgar datos sustanciales. Considera que, por lo tanto, en el presente caso, habría podido limitarse a revelar únicamente la información cuantitativa relativa a la situación de la recuperación de la ayuda de Estado de que se trata.
A este respecto, por un lado, es preciso señalar que, en los seis asuntos citados por la demandante, la Comisión decidió publicar, mediante comunicados de prensa, determinada información, como su decisión de interponer recurso ante el Tribunal de Justicia contra cada uno de los seis Estados miembros afectados. Sin embargo, como alega la Comisión, la publicación de tales comunicados no menoscaba la aplicabilidad de la presunción general de confidencialidad a los documentos relativos a la fase de ejecución de la Decisión 2015/1826 (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de diciembre de 2018, Campbell/Comisión,
T‑312/17
, no publicada,
EU:T:2018:876
, apartado
). Ello es tanto más cierto, como destaca la Comisión, cuando aún no ha decidido recurrir ante el Tribunal de Justicia.
Por otro lado, en la medida en que la argumentación de la demandante podría interpretarse como una solicitud de acceso parcial a los documentos de que se trata, al tener acceso únicamente a determinada información, debe desestimarse. En efecto, hay que distinguir entre el concepto de documento y el de información. El derecho de acceso del público a un documento de las instituciones se refiere únicamente a los documentos y no a la información entendida de forma más general, y no implica para las instituciones el deber de responder a cualquier solicitud de información de un particular (sentencia de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Consejo,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, apartado
).
Además, en la medida en que la demandante alega que la Comisión habría podido remitirle un documento que mostrara que se había recuperado un determinado porcentaje de la ayuda de Estado ilegal e incompatible, ello equivaldría a comunicarle una información sustancial, contrariamente a lo que da a entender. En cualquier caso, por lo que respecta al acceso a los documentos a los que se aplica una presunción general de confidencialidad, como los solicitados, dicha presunción significa que los documentos amparados por ella no están sujetos a la obligación de divulgación, total o parcial, de su contenido (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
, y de 7 de septiembre de 2017, AlzChem/Comisión,
T‑451/15
, no publicada,
EU:T:2017:588
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar las partes primera y segunda del primer motivo.
2.

Sobre la cuarta parte, relativa a la aplicación discriminatoria de las excepciones a la divulgación de información sobre la recuperación
La demandante sostiene que, en la Decisión impugnada, la Comisión aplicó de manera discriminatoria, infringiendo el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales, excepciones a la divulgación de información relativa a la recuperación de la ayuda de Estado. En primer lugar, alega que, en seis asuntos en materia de ayudas de Estado, la Comisión hizo pública información relativa a importes que no habían sido recuperados, y ello antes de que se incoara un procedimiento de infracción contra los Estados miembros afectados y mientras estaban en curso unos procedimientos judiciales relativos a la Decisión en materia de ayudas de Estado subyacente. Considera que el interés alegado de proteger las actividades de investigación en curso o los intereses comerciales no había impedido entonces a la Comisión divulgar el nombre de los beneficiarios, que habían sido identificados o identificables.
En segundo lugar, la demandante invoca en la réplica la divulgación por la Comisión de información cuantitativa y sustancial sobre el estado de cobro de multas en materia de prácticas colusorias, siendo así que algunas de las decisiones que las imponían eran objeto de procedimientos ante el juez de la Unión.
La Comisión refuta las alegaciones de la demandante.
Es preciso recordar que el artículo 20 de la Carta de los Derechos Fundamentales dispone que «todas las personas son iguales ante la ley». Antes de que el artículo 6 TUE confiriera fuerza jurídicamente vinculante a la Carta de los Derechos Fundamentales, el Tribunal de Justicia ya había considerado que el principio de igualdad era uno de los principios generales del Derecho de la Unión que todo órgano jurisdiccional debía respetar (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de octubre de 1977, Ruckdeschel y otros,
117/76 y 16/77
,
EU:C:1977:160
, apartado
). La observancia de este principio exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2006, Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, apartado
y jurisprudencia citada).
En primer lugar, como alega la demandante, la Comisión, en el escrito de 24 de abril de 2019, le denegó el acceso a los documentos solicitados basándose en que la Decisión 2015/1826 era objeto de un procedimiento pendiente y que, por lo tanto, era aplicable el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001. Sin embargo, hay que señalar que esta consideración no fue recogida en la Decisión impugnada y que la Comisión, en la decisión que adopta en respuesta a la solicitud confirmatoria, no está en absoluto obligada a conservar el fundamento jurídico invocado en apoyo de su respuesta a la solicitud inicial (sentencia de 28 de marzo de 2017, Deutsche Telekom/Comisión,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, apartado
). Por lo tanto, es irrelevante que, en cuatro de los seis asuntos en materia de ayudas de Estado citados por la demandante en los que se publicó un comunicado de prensa, las decisiones de la Comisión en virtud de las cuales el Estado miembro afectado tenía la obligación de recuperar la ayuda de Estado en cuestión fueran objeto de un recurso pendiente ante el juez de la Unión, como en el presente caso por lo que respecta a la Decisión 2015/1826.
Por otra parte, debe desestimarse la alegación de la demandante de que no puede entenderse cómo pudo estimar la Comisión que la investigación sobre la recuperación de la ayuda había concluido en los seis asuntos que cita, siendo así que el concepto de investigaciones en curso, a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, abarca los períodos durante los cuales los procedimientos prosiguen ante el juez de la Unión. Así pues, considera que la situación había sido la misma en esos seis asuntos y en el presente caso. Además de las consideraciones expuestas en el anterior apartado 103, debe precisarse que, si bien la decisión de la Comisión en la que se declara que se ha concedido una ayuda de Estado implica que dicha institución estima que su investigación para determinar la existencia de una ayuda de Estado la ha llevado a una conclusión, en cambio, el hecho de que la citada decisión sea objeto de un recurso pendiente ante el juez de la Unión tiene como consecuencia que los documentos relativos a dicha investigación siguen estando amparados por una presunción general de confidencialidad. Lo mismo sucede por lo que respecta a los documentos correspondientes a la fase de recuperación de una ayuda de Estado cuando la Comisión decide recurrir al Tribunal de Justicia, al considerar que no ha sido ejecutada su decisión en la que se exige la recuperación de la ayuda de Estado en cuestión. Por lo tanto, aun suponiendo que la Comisión hubiera podido estimar que la investigación sobre la recuperación de la ayuda había concluido en los seis asuntos que cita, no existe diferencia alguna entre esos y el presente asunto en cuanto a la aplicabilidad de la presunción general de confidencialidad que se aplica a los documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de una decisión en la que se ordena la recuperación de una ayuda de Estado.
Sin embargo, por lo que respecta a los seis asuntos citados por la demandante, procede señalar que la Comisión no dio acceso a los documentos, sino que informó al público, mediante comunicados de prensa, de su decisión de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia contra los Estados miembros afectados, debido a que, en su opinión, no habían ejecutado unas decisiones en las que se exigía la recuperación de una ayuda de Estado. Por consiguiente, como afirma la Comisión, la situación en esos seis asuntos difiere de la del presente caso en la medida en que la demandante solicitó a la Comisión el acceso a documentos en virtud del Reglamento n.
o
1049/2001. Además, no existen elementos que permitan considerar que la Comisión haya adoptado la decisión de interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia contra la República Eslovaca, invocando la falta de ejecución de la Decisión 2015/1826 (véase el anterior apartado 101).
En segundo lugar, por lo que respecta a los asuntos en materia de pago de multas citados por la demandante, debe señalarse que, como aduce la Comisión, las pruebas presentadas son nuevas, en la medida en que se han aportado en la fase de réplica. Pues bien, la demandante no ha aportado ningún elemento que demuestre que los documentos facilitados —que son, por un lado, la solicitud de acceso a los documentos presentada por AlzChem Trostberg en virtud del Reglamento n.
o
1049/2001 en lo que atañe al importe de las multas efectivamente pagado por los destinatarios de varias decisiones de la Comisión en asuntos de Derecho de la Unión en materia de competencia (anexo C.1 de la réplica) y, por otro lado, la respuesta de la Comisión a dicha solicitud (anexo C.2 de la réplica)— no obraban en su poder en el momento de la interposición del recurso, ni elementos que permitieran demostrar por qué dichas pruebas no se aportaron con la demanda. Por lo tanto, su presentación en la fase de réplica es extemporánea y los anexos C.1 y C.2 de la réplica son inadmisibles en virtud del artículo 85, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
En cualquier caso, además del hecho de que, a diferencia del procedimiento de recuperación a raíz de la Decisión 2015/1826, se habían cerrado tres de los siete casos citados y de que la Comisión, mediante su escrito de 11 de junio de 2005, que figura en el anexo C.2, no dio acceso a documentos, sino que comunicó información, la recuperación de una ayuda de Estado se sitúa, como alega la Comisión, en un contexto jurídico diferente al del pago de una multa impuesta en una decisión adoptada en virtud del artículo 7 del Reglamento (CE) n.
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2003, L 1, p. 1
). Como expone la Comisión, la obligación de recuperar una ayuda de Estado no es una sanción impuesta al beneficiario de la ayuda, ni, por lo demás, al Estado miembro afectado, y el procedimiento de recuperación se desarrolla exclusivamente con ese Estado, destinatario de la decisión de recuperación, como única parte que ha cometido una infracción del Derecho de la Unión (artículo 108 TFUE, apartado 3), mientras que una multa impuesta a una empresa sanciona su infracción de las normas sobre competencia. Todas estas diferencias implican que no se trata de situaciones comparables.
De todo lo anterior se deriva que no puede reprocharse a la Comisión una violación del principio de no discriminación. En consecuencia, procede desestimar la cuarta parte del primer motivo.
3.

Sobre la quinta parte, relativa a la existencia de un interés público superior
La demandante alega que, aun suponiendo que la Comisión hubiera concluido fundadamente que su solicitud se refería a documentos amparados por las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, en primer lugar, debía haberlos divulgado sobre la base de la existencia de un interés público superior, consistente en garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales.
En segundo lugar, la demandante invoca la importancia de la transparencia y del control público de las acciones de la Comisión. Así, considera que la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 debe interpretarse a la luz de la finalidad de la protección del objetivo de las actividades de investigación y no debe autorizarse a la Comisión a utilizarla con el único fin de eludir el control del público. Aun cuando la demandante no reprocha a la Comisión no incoar un procedimiento por incumplimiento contra la República Eslovaca con arreglo al artículo 258 TFUE, ya que dicha Decisión está comprendida en el ámbito de su facultad discrecional, considera que dicha institución es, no obstante, responsable frente a los ciudadanos de la Unión de su inactividad.
Según la demandante, la protección del presupuesto de los Estados miembros contra los efectos devastadores de la carrera por las ayudas de Estado y la ejecución de las decisiones de la Comisión en la materia responden a un interés público superior y no al interés privado de la demandante. Como observó la Comisión en su estudio sobre la aplicación a escala nacional de las normas de la Unión sobre las ayudas de Estado, dos instituciones alemanas destacaron el interés público vinculado a la recuperación de las ayudas de Estado ilegales.
La demandante añade que el juez de la Unión ha llevado a cabo una interpretación y una aplicación restrictivas del Reglamento n.
o
1049/2001, criticadas por el Parlamento Europeo, siendo así que cualquier excepción al derecho de acceso a los documentos o cualquier limitación de ese derecho debe interpretarse en sentido estricto. Considera que, dado que su solicitud no se refiere a un documento o información que forme parte del expediente de la Comisión relativo a la ayuda estatal concedida por la República Eslovaca a NCHZ, no debe autorizarse a la Comisión a limitar aún más el derecho fundamental de acceso a los documentos del que gozan los ciudadanos de la Unión.
La Comisión refuta las alegaciones de la demandante.
Es preciso recordar que, con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, «las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección», en particular, «del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público superior».
Como se ha recordado en el anterior apartado 43, una presunción general de confidencialidad basada en la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 no excluye la posibilidad de demostrar que existe un interés público superior que justifica la divulgación de los documentos solicitados.
Según reiterada jurisprudencia, incumbe a quien alega la existencia de un interés público superior invocar de manera concreta las circunstancias que justifican la divulgación de los documentos de que se trate (véase la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2016, Sea Handling/Comisión,
C‑271/15 P
, no publicada,
EU:C:2016:557
, apartado
).
Así pues, el régimen de excepciones establecido en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001, y especialmente en su apartado 2, se basa en la ponderación de los intereses concurrentes en una situación determinada, a saber, por un lado, los intereses a los que favorecería la divulgación de los documentos de que se trate y, por otro, a los que dicha divulgación amenazaría. La decisión que se adopte respecto de una solicitud de acceso a documentos depende de la determinación de qué interés debe prevalecer en el caso concreto (véase la sentencia de 7 de septiembre de 2017, AlzChem/Comisión,
T‑451/15
, no publicada,
EU:T:2017:588
, apartado
y jurisprudencia citada).
Es preciso examinar las alegaciones de la demandante a la luz de estos principios.
En el presente caso, en primer lugar, la demandante invoca en su demanda el interés público superior consistente en garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva de conformidad con el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Sin embargo, no ha lugar a examinar esta alegación, ya que, preguntada a este respecto en la vista, la demandante confirmó la inexistencia de vínculo directo entre la denegación de acceso a los documentos solicitados y la efectividad del control judicial garantizado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales. Asimismo, indicó que el Tribunal no debía tener en cuenta la referencia a la existencia de un interés público superior consistente en garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, tal como se menciona en el título de la quinta parte del primer motivo, lo que se hizo constar en el acta de la vista.
En segundo lugar, la demandante invoca, remitiéndose al considerando 2 del Reglamento n.
o
1049/2001, la importancia de la transparencia y del control público de las actuaciones de la Comisión, a la que, en su opinión, no debe autorizarse a utilizar la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del mismo Reglamento con el único fin de cubrir su inactividad y de eludir el control del público.
Es preciso señalar que el interés en la transparencia constituye ciertamente un interés público, pues tiene carácter objetivo y general (sentencia de 11 de diciembre de 2018, Arca Capital Bohemia/Comisión,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2015, Technion y Technion Research & Development Foundation/Comisión,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, apartado
y jurisprudencia citada). Sin embargo, como se ha recordado en el anterior apartado 37, por lo que respecta a la transparencia y al control público de las actuaciones que lleva a cabo la Comisión, los órganos jurisdiccionales de la Unión han reconocido que su actividad administrativa no exige el mismo grado de acceso a los documentos que la actividad legislativa de una institución de la Unión. En el presente caso, los documentos solicitados se inscriben manifiestamente en el marco de un procedimiento administrativo, a saber, un procedimiento de recuperación de una ayuda de Estado a raíz de una decisión de la Comisión.
Además, unas consideraciones generales relativas al principio de transparencia y al derecho del público a ser informado sobre el trabajo de las instituciones no justifican la divulgación de documentos correspondientes al procedimiento de control de la ejecución de la decisión de la Comisión, que puede desembocar en la interposición de un recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, y es comparable a la fase administrativa previa de un procedimiento por incumplimiento (véase el anterior apartado 75) (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartados
y
).
A este respecto, procede recordar que incumbe a la Comisión, cuando considere que un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones, apreciar la oportunidad de actuar contra dicho Estado, especificar las disposiciones que este haya podido infringir y elegir cuándo iniciará contra él el procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo. En consecuencia, la demandante o un ciudadano no tiene derecho a exigir a la Comisión que defina su postura en un sentido determinado ni tampoco a recurrir contra la negativa de dicha institución a iniciar un procedimiento contra la República Eslovaca (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartados
y
).
Por lo tanto, el objetivo invocado por la demandante para justificar la divulgación de los documentos solicitados, consistente en ejercer un control sobre la actuación de la Comisión en el marco del procedimiento de control de la ejecución de la Decisión 2015/1826 en cuestión, equivale a negar, contrariamente a lo que afirma, la existencia de la facultad de apreciación discrecional de dicha institución en el marco del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, párrafo segundo, siendo así que la presunción general de confidencialidad de que gozan todos los documentos relativos a tal procedimiento tiene precisamente por objeto proteger la efectividad de la actuación de la Comisión en el marco de los procedimientos (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartados
,
y
).
Además, la Comisión, como ha señalado acertadamente, vela por informar al público acerca de la tramitación de expedientes de infracción específicos mediante la publicación de comunicados de prensa (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de enero de 2017, Justice & Environment/Comisión,
T‑727/15
, no publicada,
EU:T:2017:18
, apartado
).
Por otra parte, la demandante invoca, en esencia, el interés público relativo a la ejecución de las decisiones de la Comisión en materia de ayudas de Estado y el interés público de proteger el presupuesto de los Estados miembros contra los efectos devastadores de la carrera por las ayudas de Estado y la obligación de reintegrar las ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el mercado interior en el presupuesto de los Estados miembros afectados por una decisión en materia de ayudas de Estado. Sin embargo, esta alegación no puede prosperar. Como aduce la Comisión, conceder a la demandante el acceso a los documentos solicitados no permite garantizar el interés público de la protección del presupuesto de los Estados miembros mediante la recuperación de las ayudas de Estado ilegales.
Por último, la demandante sostiene que el juez de la Unión procedió a una aplicación restrictiva del Reglamento n.
o
1049/2001, siendo así que cualquier excepción al derecho de acceso a los documentos o cualquier limitación de este derecho debe interpretarse en sentido estricto, y que, en esencia, su solicitud no estaba comprendida en el ámbito de la excepción dirigida a proteger el objetivo de las actividades de investigación. Pues bien, en la medida en que cuestiona que su solicitud de acceso pudiera estar amparada por la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, su argumentación versa sobre una cuestión distinta de la de si, en caso de aplicación de una excepción, un interés público superior permite excluir tal aplicación. Por consiguiente, carece de pertinencia en el marco de la presente parte. Por lo demás, ha sido examinada y desestimada en la primera parte del presente motivo.
Por lo tanto, procede desestimar la quinta parte del primer motivo y el primer motivo en su totalidad, sin que sea necesario examinar su tercera parte, por cuanto la excepción destinada a proteger las investigaciones realizadas por las instituciones de la Unión era un fundamento autónomo y suficiente para justificar la adopción de la Decisión impugnada y un eventual error que viciara el segundo fundamento de dicha Decisión, relativo a la excepción destinada a proteger los intereses comerciales, objeto de la tercera parte del primer motivo, carecería en cualquier caso de efectos sobre la legalidad de dicha Decisión.
C.

Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivar la denegación de acceso a los documentos solicitados en una versión no confidencial o en los locales de la Comisión
La demandante afirma que propuso, en la solicitud confirmatoria, un acceso a los documentos en una versión no confidencial o en los locales de la Comisión, pero que, sin embargo, esta consideró que, debido a la aplicación de la presunción general de confidencialidad a las divulgaciones parciales, no podía concederse un acceso parcial. La demandante estima que, puesto que refutó todos los motivos que podían justificar la denegación de la divulgación de los documentos solicitados, entre ellos las presunciones generales de confidencialidad invocadas por la Comisión, del razonamiento de esta última se desprende
a contrario
que debía haber accedido a su solicitud, al menos concediéndole un acceso parcial o en sus locales, de conformidad con los artículos 4, apartado 6, y 10 del Reglamento n.
o
1049/2001, respectivamente. Añade que, sin embargo, la Comisión no expuso los motivos de su denegación a este respecto.
La Comisión refuta las alegaciones de la demandante.
Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida en el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el juez de la Unión pueda ejercer su control (véase la sentencia de 22 de abril de 2008, Comisión/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, es preciso recordar que el incumplimiento de la obligación de motivación constituye motivo basado en la existencia de vicios sustanciales de forma, distinto, como tal, del motivo basado en la incorrección de la motivación de la Decisión controvertida, cuyo control forma parte del examen de la fundamentación de dicha Decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartado
y de 19 de junio de 2009, Qualcomm/Comisión,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, apartado
). En efecto, la motivación de una decisión consiste en expresar formalmente los fundamentos en los que se basa dicha decisión. Si esos fundamentos incurren en errores, estos vician la legalidad de la decisión en cuanto al fondo, pero no su motivación, que puede ser suficiente aunque exprese una fundamentación equivocada (véase la sentencia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, apartado
y jurisprudencia citada).
En la Decisión impugnada, la Comisión examinó la posibilidad de conceder a la demandante un acceso parcial a los documentos de que se trata, de conformidad con el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.
o
1049/2001. Precisó que, sin embargo, los documentos solicitados estaban amparados por una presunción general de confidencialidad basada en las excepciones establecidas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del mismo Reglamento y que tal presunción excluía la posibilidad de conceder un acceso parcial al expediente. A este respecto, se remitió a la sentencia de 14 de julio de 2016, Sea Handling/Comisión (
C‑271/15 P
, no publicada,
EU:C:2016:557
), apartado
.
Por lo tanto, debe considerarse que la Comisión expuso los motivos por los que denegaba la solicitud de la demandante de acceder a los documentos en una versión no confidencial o en sus locales. De este modo, permitió que la demandante pudiera comprender los motivos por los que se denegaba dicha solicitud y que el Tribunal pudiera ejercer su control. Por lo tanto, la Decisión impugnada está suficientemente motivada a este respecto.
Por otra parte, en la medida en que la demandante alega que, puesto que refutó todos los motivos que podían justificar la denegación de la divulgación de los documentos solicitados, la Comisión debía haber accedido a su solicitud de acceso a ellos en una versión no confidencial o en sus locales, es preciso señalar que no invoca una falta o una insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada, sino que impugna su fundamentación. En cualquier caso, esta alegación tampoco puede prosperar. En efecto, dado que la Comisión, sin incurrir en error de Derecho ni de apreciación, pudo denegar la solicitud de la demandante de acceso a los documentos solicitados invocando una presunción general de confidencialidad, la alegación de la demandante se basa en una premisa errónea.
Por lo tanto, procede desestimar el segundo motivo.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede desestimar el presente recurso.
V.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a AlzChem Group AG.

Spielmann
Spineanu-Matei
Mastroianni
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 29 de septiembre de 2021.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.