CELEX: 62021CJ0695
Prejudiciële verwijzing
Vrij verrichten van diensten
Artikel 56 VWEU
Beperkingen van het vrij verrichten van diensten
Kansspelen
Regeling van een lidstaat die in een algemeen reclameverbod voorziet voor kansspelinrichtingen
Van rechtswege geldende uitzondering op dit verbod voor de inrichtingen die beschikken over een door de autoriteiten van die lidstaat afgegeven exploitatievergunning
Geen uitzondering op dit verbod mogelijk voor inrichtingen die zijn gelegen in een andere lidstaat

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 56 VWEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV en Supergame BV, drie in Nederland gevestigde exploitanten van kansspelinrichtingen, en de Belgische Staat over geldboeten die hun door de Kansspelcommissie zijn opgelegd omdat zij reclame voor hun inrichtingen hebben gemaakt op het Belgische grondgebied.
Toepasselijke Belgische bepalingen
Artikel 4, §§ 1 en 2, van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (
Belgisch Staatsblad
, 30 december 1999, blz. 50040; hierna: „wet op de kansspelen”), in de versie die voortvloeit uit de wet van 10 januari 2010 tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (
Belgisch Staatsblad
, 1 februari 2010, blz. 4309), bepaalt:
„§ 1.   Het is eenieder verboden om, zonder voorafgaande vergunning van de Kansspelcommissie overeenkomstig deze wet toegestaan en behoudens de uitzonderingen door de wet bepaald, een kansspel of kansspelinrichting te exploiteren, onder welke vorm, op welke plaats en op welke rechtstreekse of onrechtstreekse manier ook.
§ 2.   Het is eenieder verboden [...] reclame te maken voor een [...] kansspelinrichting [...] wanneer de betrokkene weet dat het gaat om de exploitatie van een kansspel of kansspelinrichting die niet is vergund in toepassing van deze wet.”
De memorie van toelichting bij het wetsontwerp dat ten grondslag ligt aan de wet van 10 januari 2010 tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen, bevatte de volgende passage:
„De doelstellingen van het Belgisch kansspelbeleid zijn gericht op de bescherming van de speler, de financiële transparantie en controle op de geldstromen, de controle op het spel, en de identificatie van en controle op de organisatoren.
De regulering van de kansspelen is gebaseerd op de ‚kanalisatiegedachte’. Om te voldoen aan de klaarblijkelijke speelbehoefte van de mens wordt het illegale aanbod bestreden door het toelaten van een ‚beperkt’ legaal spelaanbod.
[...] Door het legale aanbod te beperken komt men tegemoet aan een van de pijlers van het kansspelbeleid zijnde de bescherming van de speler tegen gokverslaving.”
Artikel 15/3, lid 1, van de wet op de kansspelen, in de versie die voortvloeit uit de wet tot wijziging van de wet op de kansspelen, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij van 7 mei 2019 (
Belgisch Staatsblad
, 15 mei 2019, blz. 46589), bepaalt:
„Onverminderd de maatregelen bedoeld in artikel 15/2, legt de [Kansspel]commissie in geval van inbreuk op [artikel 4] aan de daders een administratieve boete op.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
Recreatieprojecten Zeeland, Casino Admiral Zeeland en Supergame hebben tussen 3 december 2018 en 25 juni 2019 (Recreatieprojecten Zeeland) en tussen 20 maart en 2 april 2019 (Casino Admiral Zeeland en Supergame) in België reclame gemaakt voor hun respectieve inrichtingen in Nederland – gelegen nabij de Belgische grens – door middel van communicatie op fysieke dragers.
Op 11 december 2020 heeft de Kansspelcommissie overeenkomstig artikel 15/3 van de wet op de kansspelen, in de versie die voortvloeit uit de wet van 7 mei 1999, aan elk van verzoeksters in het hoofdgeding een administratieve boete opgelegd wegens schending van artikel 4, lid 2, van deze wet, dat verbiedt om reclame te maken voor kansspelinrichtingen die niet over een door deze commissie verleende vergunning beschikken.
Verzoeksters in het hoofdgeding hebben tegen deze geldboeten beroep ingesteld bij de verwijzende rechter en daarbij aangevoerd dat dit reclameverbod in strijd is met het vrij verrichten van diensten, zoals gewaarborgd door artikel 56 VWEU.
De verwijzende rechter merkt op dat de Kansspelcommissie geen exploitatievergunning kan verlenen aan inrichtingen die buiten het Belgische grondgebied zijn gelegen. Voorts voorziet het Belgische recht niet in de mogelijkheid voor exploitanten van inrichtingen, zoals verzoeksters in het hoofdgeding, om in België reclame te maken voor hun in een andere lidstaat gelegen kansspelinrichtingen. Er bestaat in België overigens een algemeen verbod op reclame voor kansspelinrichtingen. De in België gevestigde kansspelinrichtingen met een exploitatievergunning genieten echter van rechtswege een uitzondering op dit verbod. Voor dergelijke inrichtingen kan in België dus wel reclame worden gemaakt. Daarentegen zijn en blijven de in een andere lidstaat gevestigde kansspelinrichtingen in elk geval onderworpen aan het in België geldende reclameverbod.
De verwijzende rechter vraagt zich af of een nationale wettelijke regeling als in het hoofdgeding discriminerend is. Ook al wordt met deze regeling een legitiem doel nagestreefd, zoals het voorkomen van buitensporig speelgedrag en gokverslaving, wordt immers een uitzondering van het algemene reclameverbod in België verleend aan een beperkt en gecontroleerd aantal – uitsluitend nationale – kansspelinrichtingen met betrekking tot hun activiteiten, terwijl het voor alle soortgelijke kansspelinrichtingen die in een andere lidstaat zijn gevestigd zonder onderscheid onmogelijk is om een dergelijke afwijking te verkrijgen.
Tegen deze achtergrond heeft de Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Dient art. 56, eerste lid, VWEU zo te worden geïnterpreteerd dat het zich ertegen verzet dat een nationale wettelijke regeling van een lidstaat aan de uitbaters van een beperkt en gecontroleerd aantal vergunde kansspelinrichtingen op haar grondgebied een uitzondering toestaat op een algemeen geldend reclameverbod voor dergelijke inrichtingen, zonder tegelijk te voorzien in een mogelijkheid voor de uitbaters van in andere lidstaten gevestigde kansspelinrichtingen om ten behoeve van deze laatste eenzelfde uitzondering op het reclameverbod op haar grondgebied te bekomen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56, eerste alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die exploitanten van een beperkt en gecontroleerd aantal op het grondgebied van die lidstaat gelegen kansspelinrichtingen van rechtswege een uitzondering verleent op het algemene reclameverbod dat voor dergelijke inrichtingen geldt, zonder te voorzien in de mogelijkheid voor exploitanten van in een andere lidstaat gelegen inrichtingen om een uitzondering op dat verbod te verkrijgen voor die doeleinden.
Met het oog op de beantwoording van deze vraag zij er allereerst aan herinnerd dat artikel 56 VWEU de opheffing vereist van iedere beperking van de vrijheid van dienstverrichting die inhoudt dat de werkzaamheden van een dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig soortgelijke diensten verricht, worden verboden, belemmerd of minder aantrekkelijk worden gemaakt, ook indien deze beperking zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten. De vrijheid van dienstverrichting komt overigens zowel aan de dienstverrichter als aan de dienstontvanger ten goede (arresten van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punt
, en 3 december 2020, BONVER WIN,
C‑311/19
,
EU:C:2020:981
, punt
).
Daarnaast behoort de kansspelregeling tot de gebieden waarop er tussen de lidstaten aanzienlijke morele, religieuze en culturele verschillen bestaan. Bij gebreke van harmonisatie ter zake in de Europese Unie staat het aan elke lidstaat om overeenkomstig zijn eigen waardesysteem te beoordelen wat noodzakelijk is voor de bescherming van de betrokken belangen (arrest van 8 september 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts is het vaste rechtspraak dat in het kader van een wettelijke regeling die verenigbaar is met het VWEU, de keuze van de wijze van organisatie en controle van de exploitatie en de beoefening van kans- of gokspelen tot de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten behoort (arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten slotte heeft het Hof gepreciseerd dat op het gebied van kansspelen voor elk van de bij een nationale wettelijke regeling opgelegde beperkingen met name afzonderlijk moet worden onderzocht of zij geschikt is om de verwezenlijking van de door de lidstaat aangevoerde doelstelling(en) te waarborgen en of zij niet verder gaat dan voor de verwezenlijking daarvan noodzakelijk is (arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat vast dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling kansspelinrichtingen die niet beschikken over een door de Kansspelcommissie afgegeven exploitatievergunning verbiedt om in België reclame te maken, zonder dat daarvan kan worden afgeweken. Aangezien deze commissie een dergelijke vergunning enkel kan verlenen aan kansspelinrichtingen die in België zijn gelegen, heeft deze nationale wettelijke regeling tot gevolg dat het maken van reclame in deze lidstaat verboden is voor alle kansspelinrichtingen die in de andere lidstaten zijn gelegen.
In dit verband heeft het Hof op het gebied van reclame voor kansspelen reeds geoordeeld dat een nationale regeling die in een lidstaat reclame voor in andere lidstaten rechtmatig georganiseerde kansspelen verbiedt, een beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt (arrest van 12 juli 2012, HIT en HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu vormt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling dan ook een dergelijke beperking.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat het vrij verrichten van diensten de afschaffing impliceert van elke discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit of van de omstandigheid dat hij is gevestigd in een andere lidstaat dan die waar de dienst moet worden verricht (arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
).
In casu beperkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling de mogelijkheid om reclame te maken in België tot de op het Belgische grondgebied gelegen kansspelinrichtingen die daartoe over een exploitatievergunning beschikken die hen van rechtswege toestaat om reclame te maken.
Dienaangaande blijkt uit vaste rechtspraak dat een stelsel van concessies en vergunningen voor de organisatie van kansspelen moet zijn gebaseerd op objectieve criteria, die niet-discriminerend en vooraf bekend zijn, zodat een grens wordt gesteld aan de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van de nationale autoriteiten, opdat deze niet op willekeurige wijze kan worden gebruikt (arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de onderhavige zaak wordt weliswaar niet betwist dat een vergunning voor de exploitatie van een kansspelinrichting op het Belgische grondgebied wordt afgegeven op basis van objectieve en vooraf bekende criteria, maar dit neemt niet weg dat volgens de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens – waarbij het aan hem staat om deze te verifiëren – de in het hoofdgeding aan de orde zijnde beperking, te weten de volstrekte onmogelijkheid voor in een andere lidstaat gelegen kansspelinrichtingen om in België een toelating te verkrijgen om reclame te maken, in wezen voortvloeit uit het feit dat die inrichtingen buiten het Belgische grondgebied zijn gevestigd. Daaruit volgt dat een dergelijke beperking discriminerend is.
Waar een discriminerende beperking kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, zoals bepaald in artikel 52 VWEU (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), geldt dat echter niet uit hoofde van dwingende redenen van algemeen belang, zoals de doelstellingen van bescherming van de consument, fraudebestrijding en het voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord en het voorkomen van maatschappelijke problemen in het algemeen (zie in die zin arrest van 6 oktober 2009, Commissie/Spanje,
C‑153/08
,
EU:C:2009:618
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de doelstellingen van het Belgische kansspelbeleid zijn toegespitst op de bescherming van de speler, de financiële transparantie en de controle op de geldstromen, de controle op het spel en de identificatie van en controle op de organisatoren. Voorts blijkt uit de schriftelijke en mondelinge opmerkingen van de Belgische regering dat dit beleid ook wordt gerechtvaardigd door doelstellingen die verband houden met de bescherming van de consument en de bestrijding van fraude en illegale kansspelactiviteiten.
Wat dit betreft kunnen om te beginnen de aldus aangevoerde doelstellingen, voor zover zij een dwingende reden van algemeen belang vormen, niet worden ingeroepen, zoals in punt 24 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, om een discriminerende beperking van het vrij verrichten van diensten te rechtvaardigen.
Bovendien, gesteld al dat met de aan de bescherming van de consument ontleende rechtvaardiging in feite wordt beoogd gokverslaving te bestrijden en dat deze bestrijding onder het begrip „bescherming van de volksgezondheid” in de zin van artikel 52 VWEU valt, moet erop worden gewezen dat een discriminerende beperking als die welke aan de orde is in het hoofdgeding slechts kan worden toegestaan indien wordt aangetoond dat die beperking onmisbaar is om het nagestreefde doel te bereiken (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het is echter duidelijk dat een dergelijke beperking, die erop neerkomt dat de mogelijkheid om reclame te maken in de betrokken lidstaat uitsluitend wordt voorbehouden aan kansspelinrichtingen die gevestigd zijn in deze lidstaat en in het bezit zijn van een exploitatievergunning, verder gaat dan wat als evenredig kan worden beschouwd, aangezien er minder restrictieve maatregelen bestaan die het mogelijk maken de doelstellingen te bereiken waarop de Belgische regering zich beroept (zie in die zin arrest van 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
), zoals de toelating aan in een andere lidstaat gelegen inrichtingen om reclame te maken op voorwaarde dat de in deze laatste lidstaat vastgestelde en gecontroleerde wettelijke bepalingen waarborgen bieden die in wezen gelijkwaardig zijn aan die van de overeenkomstige wettelijke bepalingen van de betrokken lidstaat (zie in die zin arrest van 12 juli 2012, HIT en HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, punt
).
Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 56, eerste alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die exploitanten van een beperkt en gecontroleerd aantal op het grondgebied van die lidstaat gelegen kansspelinrichtingen van rechtswege een uitzondering verleent op het algemene reclameverbod dat voor dergelijke inrichtingen geldt, zonder te voorzien in de mogelijkheid voor exploitanten van in een andere lidstaat gelegen inrichtingen om een uitzondering op dat verbod te verkrijgen voor die doeleinden.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 56, eerste alinea, VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die exploitanten van een beperkt en gecontroleerd aantal op het grondgebied van die lidstaat gelegen kansspelinrichtingen van rechtswege een uitzondering verleent op het algemene reclameverbod dat voor dergelijke inrichtingen geldt, zonder te voorzien in de mogelijkheid voor exploitanten van in een andere lidstaat gelegen inrichtingen om een uitzondering op dat verbod te verkrijgen voor die doeleinden.

Biltgen
Wahl
Passer
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 2 maart 2023.
De griffier
A. Calot Escobar
De waarnemend kamerpresident
F. Biltgen
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.