CELEX: 62021CJ0339
Prejudiciële verwijzing
Elektronischecommunicatienetwerken en -diensten
Richtlijn (EU) 2018/1972
Artikel 13
Voorwaarden die aan een algemene machtiging kunnen worden verbonden
Bijlage I, deel A, punt 4
Mogelijkheid van legale onderschepping door de bevoegde nationale instanties
Artikel 3
Algemene doelstellingen
Nationale regeling inzake de vergoeding van de kosten in verband met de door de rechterlijke autoriteiten aan telecomexploitanten bevolen onderscheppingsactiviteiten
Geen systeem van volledige vergoeding
Beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en transparantie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 18, 26, 49, 54 en 55 VWEU, de artikelen 3 en 13 van richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (PB 2018, L 321, blz. 36), en van de artikelen 16 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van verschillende gedingen tussen, ten eerste, enerzijds, Colt Technology Services SpA, Wind Tre SpA, Telecom Italia SpA en Vodafone Italia SpA (hierna tezamen: „betrokken telecomexploitanten”) en, anderzijds,  het Ministero della Giustizia (ministerie van Justitie, Italië), het Ministero dello Sviluppo economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) en het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economie en Financiën, Italië), alsmede, in sommige gevallen, afhankelijk van de procedure, de Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria (openbaar ministerie bij de rechter in tweede aanleg regio Calabrië, Italië), de Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari (openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Cagliari, Italië), de Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma (openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Rome, Italië) en de Procura della Repubblica presso il Tribunale di Locri (openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Locri, Italië), en, ten tweede, enerzijds, het Ministero della Giustizia, het Ministero dello Sviluppo economico, de Procura Generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Reggio Calabria, de Procura della Repubblica presso il Tribunale di Cagliari en de Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma en, anderzijds, Wind Tre, betreffende een nationale regeling die alle op het nationale grondgebied actieve telecomexploitanten verplicht om op verzoek van de rechtelijke autoriteiten onderscheppingsdiensten te verrichten tegen betaling van een jaarlijkse forfaitaire vergoeding.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht
Overweging 1 van richtlijn 2018/1972 luidt als volgt:
„Richtlijnen [...] 2002/20/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (machtigingsrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 21) en] 2002/21/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (PB 2002, L 108, blz. 33)] [...] zijn ingrijpend gewijzigd. Aangezien nieuwe wijzigingen nodig zijn, moeten die richtlijnen ter wille van de duidelijkheid worden herschikt.”
Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Algemene doelstellingen”, bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat de nationale regelgevende instanties en andere bevoegde instanties bij de uitvoering van de in deze richtlijn omschreven regelgevende taken alle redelijke maatregelen treffen die noodzakelijk en evenredig zijn voor de verwezenlijking van de in lid 2 genoemde doelstellingen. [...]
[...]
2.      De nationale regelgevende instanties en andere bevoegde instanties, alsmede [het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (Berec)], de [Europese] Commissie en de lidstaten streven in het kader van deze richtlijn de volgende — in willekeurige volgorde weergegeven — algemene doelstellingen na:
[...]
b)      bevorderen van de mededinging bij het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten [...] en bij het aanbieden van elektronischecommunicatiediensten en bijbehorende diensten;
c)      bijdragen tot de ontwikkeling van de interne markt door het opheffen van resterende belemmeringen voor [...] investeringen in en het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken, elektronischecommunicatiediensten, bijbehorende faciliteiten en bijbehorende diensten, in de gehele [Europese] Unie, [...];”
Artikel 12 van deze richtlijn, met als opschrift „Algemene machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten”, bepaalt in lid 1, eerste volzin:
„De lidstaten waarborgen de vrijheid om, mits aan de door deze richtlijn vastgestelde voorwaarden voldaan is, elektronischecommunicatienetwerken en ‑diensten aan te bieden.”
Artikel 13 van richtlijn 2018/1972, met als opschrift „Voorwaarden die aan de algemene machtiging en de gebruiksrechten voor radiospectrum en voor nummervoorraden kunnen worden verbonden, en specifieke verplichtingen”, luidt als volgt:
„1.      De algemene machtiging voor het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken of -diensten en de gebruiksrechten voor radiospectrum en gebruiksrechten voor nummervoorraden kunnen alleen aan de in bijlage I genoemde voorwaarden worden onderworpen. Die voorwaarden moeten niet-discriminerend, evenredig en transparant zijn. [...]
[...]
3.      In de algemene machtiging worden alleen voorwaarden opgenomen die specifiek zijn voor de betrokken sector en die genoemd zijn in de delen A, B en C van bijlage I, en worden geen voorwaarden opgenomen die reeds krachtens andere nationale rechtsregels voor ondernemingen gelden.
[...]”
Bijlage I bij deze richtlijn preciseert in deel A, volgens het opschrift ervan, de „[a]lgemene voorwaarden die aan een algemene machtiging kunnen worden verbonden”. Daartoe behoort de volgende voorwaarde in punt 4:
„Mogelijkheid van legale onderschepping door de bevoegde nationale instanties overeenkomstig verordening (EU) 2016/679 [van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) (PB 2016, L 119, blz. 1)] en richtlijn 2002/58/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 12 juli 2002 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie (richtlijn betreffende privacy en elektronische communicatie) (PB 2002, L 201, blz. 37)].”
Volgens artikel 125 van richtlijn 2018/1972 heeft deze richtlijn met name richtlijn 2002/20, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 (PB 2009, L 337, blz. 37) (hierna: „richtlijn 2002/20”), alsmede richtlijn 2002/21, zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/140 (hierna: „richtlijn 2002/21”), met ingang van 21 december 2020 ingetrokken en vervangen, waarbij verwijzingen naar de richtlijnen 2002/20 en 2002/21 gelden als verwijzingen naar richtlijn 2018/1972 en worden gelezen volgens de concordantietabel in bijlage XIII bij deze laatste richtlijn.

Italiaans recht
Artikel 28 van decreto legislativo n. 259 –  Codice delle comunicazioni elettroniche (wetsbesluit nr. 259 inzake het wetboek elektronische communicatie) van 1 augustus 2003 (GURI nr. 214 van 15 september 2003; hierna: „wetboek elektronische communicatie”), met als opschrift „Voorwaarden die aan de algemene machtiging en de gebruiksrechten voor radiofrequenties en voor nummers kunnen worden verbonden”, in de op de hoofdgedingen toepasselijke versie, bepaalt in lid 1:
„De algemene machtiging voor het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken of -diensten en de gebruiksrechten voor radiofrequenties en voor nummers kunnen alleen aan de in de delen A, B en C van bijlage 1 genoemde voorwaarden worden onderworpen. Deze voorwaarden moeten niet-discriminerend, evenredig en transparant zijn en in het geval van gebruiksrechten voor radiofrequenties, in overeenstemming met artikel 14 van het wetboek zijn.

De algemene machtiging is steeds onderworpen aan voorwaarde nr. 11 van deel A van bijlage 1.”
Bijlage 1 bevat een uitputtende lijst van de voorwaarden die kunnen worden verbonden aan de algemene machtigingen (deel A), de gebruiksrechten voor radiofrequenties (deel B) en de gebruiksrechten voor nummers (deel C). Punt 11 van deel A van deze bijlage vermeldt met name de voorwaarde dat „de in artikel 96 van het wetboek [elektronische communicatie] bedoelde prestaties voor justitiële doeleinden vanaf het begin van de activiteit worden verricht”.
Artikel 96 van dit wetboek, met als opschrift „Verplichte prestaties”, luidt:
„1.      De exploitanten zijn verplicht tot het verrichten van prestaties voor justitiële doeleinden naar aanleiding van verzoeken van de bevoegde rechterlijke autoriteiten tot het onderscheppen van telecommunicatie of gegevensverstrekking; de termijnen en de methoden worden met de voornoemde autoriteiten overeengekomen tot het in lid 2 bedoelde besluit is goedgekeurd.
2.      Met het oog op de vaststelling van de jaarlijkse forfaitaire vergoeding voor de in lid 1 bedoelde verplichte prestaties worden bij besluit van de minister van Justitie en de minister van Economische Ontwikkeling, in overleg met de minister van Economische zaken en Financiën, dat vóór 31 december 2017 moet worden vastgesteld, de tarieven herzien in de prijslijst bedoeld in het besluit van de Ministro delle comunicazioni (minister van Communicatie) van 26 april 2001, gepubliceerd in GURI nr. 104 van 7 mei 2001. In het besluit:
a)      worden de soorten verplichte prestaties geregeld en de tarieven daarvoor aldus vastgesteld – rekening houdend met de ontwikkeling van de kosten en de diensten – dat een kostenbesparing van ten minste 50 procent ten opzichte van de toegepaste tarieven wordt verwezenlijkt. Bij de tarieven zijn de kosten inbegrepen voor alle diensten die daarvoor tegelijkertijd door elk netwerk-ID zijn geactiveerd of gebruikt;
b)      wordt vastgesteld welke personen de verplichte onderscheppingsactiviteiten moeten uitvoeren, ook onder de dienstverleners van wie de infrastructuren toegang tot het netwerk of de distributie van gegevens of communicatie mogelijk maken, en degenen die op om het even welke grond elektronischecommunicatiediensten verrichten of applicaties leveren, ook indien deze te gebruiken zijn via netwerken voor toegang of verkeer die niet hun eigendom zijn;
c)      zijn de verplichtingen vastgesteld van degenen die de verplichte prestaties moeten verrichten en de wijze waarop deze worden verricht, waaronder de verplichting dat eenvormige geautomatiseerde procedures in acht worden genomen bij de verzending en het beheer van mededelingen van administratieve aard, ook met betrekking tot de aan de betaling van die prestaties voorafgaande fasen.
[...]”
Overeenkomstig artikel 96, lid 2, van het wetboek elektronische communicatie zijn de verplichte prestaties van telecomexploitanten en de bijbehorende tarieven vastgesteld bij decreto interministeriale del Ministro della Giustizia e del Ministro dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze – Disposizione di riordino delle spese per le prestazioni obbligatorie di cui all’articolo 96 del decreto legislativo n. 259 del 2003 (interministerieel besluit van de minister van Justitie en de minister van Economische Ontwikkeling, in overleg met de minister van Economische zaken en Financiën houdende bepalingen voor de aanpassing van de kosten voor de in artikel 96 van wetsbesluit nr. 259/2003 vermelde verplichte prestaties) van 28 december 2017 (GURI nr. 33 van 9 februari 2018; hierna: „interministerieel besluit van 28 december 2017”).

Hoofdgedingen en prejudiciële vraag
Krachtens het Italiaanse recht, en met name artikel 96 van het wetboek elektronische communicatie, zijn telecomexploitanten verplicht om op verzoek van de rechtelijke autoriteiten handelingen te verrichten bestaande in het onderscheppen van communicatie (spraak-, computer- en datacommunicatie en telematica) tegen een jaarlijkse forfaitaire vergoeding.
In het kader van hun activiteiten waren de betrokken telecomexploitanten verplicht dergelijke onderscheppingshandelingen te verrichten. Overeenkomstig dat artikel 96, lid 2, zijn de bedragen die zij daarvoor ontvingen en die aanvankelijk bij besluit van de minister van Communicatie van 26 april 2001 waren vastgesteld, gewijzigd bij het interministeriële besluit van 28 december 2017.
Overeenkomstig deze bepaling bestond deze wijziging met name in een vermindering van ten minste 50 % van de vergoedingen voor de uitgaven in verband met deze onderscheppingshandelingen.
De betrokken telecomexploitanten hebben bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) ieder afzonderlijk beroep ingesteld tot nietigverklaring van het interministeriële besluit van 28 december 2017, waarbij zij aanvoerden dat de bedragen die de Italiaanse instanties volgens dit besluit verschuldigd zijn voor de verrichting van verplichte diensten in verband met het op bevel van bevoegde nationale rechterlijke autoriteiten onderscheppen van elektronische communicatie, de kosten daarvan niet volledig dekken.
Bij vonnissen nrs. 4594/2019, 4596/2019, 4600/2019 en 4604/2019 van 9 april 2019 heeft deze rechter de beroepen verworpen op grond dat niet was aangetoond dat de bij dit besluit vastgestelde tarieven niet volstonden om de kosten te dekken die de exploitanten maken in het kader van de uitvoering van de onderscheppingshandelingen.
De betrokken telecomexploitanten en, wat betreft vonnis nr. 4604/2019 waarbij het beroep van Wind Tre om een andere reden gedeeltelijk was toegewezen, het ministerie van Justitie, het ministerie van Economische Ontwikkeling, het openbaar ministerie bij de rechter in tweede aanleg regio Calabrië, het openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Cagliari en het openbaar ministerie bij de rechter in eerste aanleg Rome, hebben hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter.
Bij beslissing van 13 februari 2020 heeft deze rechter het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van de artikelen 18, 26 en 102 en volgende VWEU. Aangezien dit verzoek niet voldeed aan de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, is het bij beschikking van 26 november 2020, Colt Technology Services e.a. (C‑318/20, niet gepubliceerd, EU:C:2020:969), kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Na de hervatting van de procedure in de hoofdgedingen  ziet de verwijzende rechter het in zijn hoedanigheid van rechter in laatste aanleg als zijn plicht om het Hof opnieuw om een prejudiciële beslissing te verzoeken teneinde de juiste uitlegging van het voor de bij hem aanhangige gedingen relevante Unierecht te verkrijgen.
In dit verband wijst hij erop dat hij twijfels heeft over de verhouding tussen artikel 13 van richtlijn 2018/1972 en bepaalde regels van primair Unierecht.
Deze rechter preciseert dat de betrokken telecomexploitanten voor hem ten eerste aanvoeren dat de bestreden nationale regeling leidt tot discriminatie naar omvang van de onderneming, aangezien kleine ondernemingen naar verhouding minder worden benadeeld dan grote exploitanten. Ten tweede stellen zij dat de bestreden regeling  leidt tot discriminatie op grond van nationaliteit, aangezien niet in Italië gevestigde ondernemingen ten opzichte van in Italië gevestigde exploitanten worden bevoordeeld. Ten derde wordt de mededinging op Unieniveau verstoord, aangezien deze regeling voor buitenlandse exploitanten leidt tot een structurele en ongerechtvaardigde belemmering van de toegang tot de Italiaanse markt. Ten vierde voeren zij aan dat de regeling het recht op vrije uitoefening van een handelsactiviteit schendt doordat zij een aanzienlijke rem op de ondernemingscapaciteiten van particuliere exploitanten zet die onevenredig is aan het aangevoerde doel van algemeen belang.
De verwijzende rechter merkt evenwel op dat de algemene machtiging voor het aanbieden van elektronischecommunicatiediensten krachtens artikel 13 van en bijlage I bij richtlijn 2018/1972 door het nationale recht kan worden onderworpen aan de voorwaarde van uitvoering van door rechterlijke autoriteiten bevolen onderscheppingen en dat de enige beperking daarop waarin dit artikel 13 in algemene termen voorziet, is dat de gestelde voorwaarden niet-discriminerend, evenredig en transparant moeten zijn.
Hij is dan ook van mening dat noch het relevante afgeleide Unierecht, noch de algemene beginselen van het VWEU waarnaar de betrokken telecomexploitanten verwijzen, verlangen dat de kosten die de exploitanten daadwerkelijk hebben gemaakt in het kader van de uitvoering van dergelijke onderscheppingen volledig worden vergoed, en dat zij zich dus niet verzetten tegen een nationale regeling die niet in een dergelijke volledige vergoeding voorziet en die bovendien de herziening van de vergoedingen die kunnen worden toegekend, koppelt aan een doelstelling van vermindering van de uitgaven.
De verwijzende rechter benadrukt in het bijzonder dat de tarieven die in het wetboek elektronische communicatie in het algemeen zijn vastgesteld, voor alle exploitanten die diensten aanbieden in Italië volkomen vergelijkbaar zijn, dat zij door de overheid moeten worden berekend met inachtneming van zowel de kostenontwikkeling en de technologische vooruitgang die bepaalde diensten minder duur heeft gemaakt, als het feit dat deze diensten doelstellingen van hoger openbaar belang nastreven en alleen door de telecomexploitanten kunnen worden verricht en dat deze tarieven openbaar zijn. De aan de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde algemene machtiging voor het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken en -diensten verbonden voorwaarde is dus overeenkomstig dat artikel 13 niet-discriminerend, evenredig en transparant. Bovendien, en in elk geval, is de voorafgaande installatie van de voor een dergelijke onderschepping noodzakelijke faciliteiten een intrinsieke en onvermijdelijke kost van de handelsactiviteit bestaande in het aanbieden van elektronischecommunicatiediensten, aangezien het aanbieden van dergelijke diensten in de huidige situatie onderworpen is aan een algemene machtiging en de litigieuze voorwaarde aan deze machtiging verbonden is.
In deze omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaken geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Staan de artikelen 18, 26, 49, 54 en 55 VWEU, de artikelen 3 en 13 van [richtlijn 2018/1972] en de artikelen 16 en 52 van het [Handvest] in de weg aan een nationale regeling die bij het delegeren aan het bestuursorgaan van de taak om de vergoeding vast te stellen die aan telecomexploitanten moet worden toegekend voor het verplicht onderscheppen van communicatiestromen in opdracht van rechterlijke autoriteiten, niet voorschrijft dat het beginsel van volledige vergoeding van de kosten die de exploitanten in verband met deze activiteiten daadwerkelijk hebben gemaakt en naar behoren hebben gestaafd, in acht wordt genomen, en daarnaast het bestuursorgaan ertoe verplicht een kostenbesparing ten opzichte van de eerder geldende criteria voor de berekening van de vergoeding te verwezenlijken?”

Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
De Italiaanse regering betwist de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing. Ten eerste heeft de Consiglio di Stato, door geen enkele redelijke twijfel te uiten over de aan het Unierecht te geven uitlegging, gebruikgemaakt van het prejudiciële mechanisme van artikel 267 VWEU op een wijze die in strijd is met wat het Hof recentelijk heeft gepreciseerd in het arrest van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799). Ten tweede is de gestelde vraag hypothetisch. De Consiglio di Stato heeft namelijk niet de feitelijke gegevens verstrekt waaruit zou blijken dat de bij de betrokken regeling vastgestelde tarieven onvoldoende zijn om de exploitanten te vergoeden. De gestelde vraag is volgens de Italiaanse regering slechts relevant ingeval de tarieven de kosten niet dekken.
In dit verband zij eraan herinnerd dat een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, met inachtneming van de in de punten 40 tot en met 46 van het arrest van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799), in herinnering gebrachte voorwaarden, ervan kan afzien om het Hof een vraag over de uitlegging van het Unierecht voor te leggen en deze vraag op eigen verantwoordelijkheid kan oplossen wanneer de juiste uitlegging van het Unierecht zo voor de hand ligt dat daarover geen redelijke twijfel kan bestaan (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punten 39 en 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De vermeende duidelijkheid van de antwoorden op de gestelde vragen verbiedt een nationale rechterlijke instantie evenwel geenszins om het Hof prejudiciële vragen te stellen (zie in die zin arrest van 11 september 2008, UGT-Rioja e.a.,  C‑428/06 tot en met C‑434/06, EU:C:2008:488, punten 42 en  43).
Voor zover de Italiaanse regering aanvoert dat de gestelde vraag hypothetisch is omdat zij is gebaseerd op de onjuiste premisse dat de vergoedingen waarin de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling voorziet, het niet mogelijk maken om de daadwerkelijk door de betrokken exploitanten gedragen kosten te dekken, moet er bovendien aan worden herinnerd dat het Hof zich in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU enkel op basis van het feitenrelaas van de nationale rechter mag uitspreken over de uitlegging van een tekst van de Unie (arrest van 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 en C‑17/21, EU:C:2023:1, punt 85 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg staat het niet aan het Hof om de feitelijke premisse waarop het verzoek om een prejudiciële beslissing is gebaseerd, ter discussie te stellen.
Er geldt dus een vermoeden van relevantie voor vragen over de uitlegging van het Unierecht die een nationale rechter stelt binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste feitelijke en juridische kader, waarvan de juistheid niet door het Hof dient te worden onderzocht. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 27 oktober 2022, Climate Corporation Emissions Trading, C‑641/21, EU:C:2022:842, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter, voor zover de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van de artikelen 18, 26, 49, 54 en 55 VWEU en de artikelen 16 en 52 van het Handvest, noch de redenen heeft gepreciseerd waarom hij twijfels heeft over de uitlegging van deze bepalingen, noch welk verband hij legt tussen deze bepalingen en de op de hoofdgedingen toepasselijke nationale regeling, zodat het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vraag, voor zover de vraag betrekking heeft op deze bepalingen. Voor zover het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op de bepalingen van richtlijn 2018/1972, preciseert het daarentegen niet alleen de relevante  feitelijke en juridische gegevens, maar ook de redenen waarom de verwijzende rechter zich daarover vragen stelt. Bovendien blijkt uit dit verzoek duidelijk het verband tussen deze vragen en het voorwerp van de hoofdgedingen, waarbij overigens niet wordt betwist dat het om reële geschillen gaat.
Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op richtlijn 2018/1972.

Beantwoording van de prejudiciële vraag
Vooraf moet worden opgemerkt dat de verwijzende rechter verzoekt om uitlegging van de bepalingen van richtlijn 2018/1972. Uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt echter dat de op de hoofdgedingen toepasselijke nationale regeling een oudere richtlijn dan richtlijn 2018/1972 omzette, te weten richtlijn 2002/20, en dat deze richtlijn overeenkomstig artikel 125 van richtlijn 2018/1972 pas met ingang van 21 december 2020 door laatstgenoemde richtlijn is ingetrokken en vervangen, te weten nadat het interministeriële besluit van 28 december 2017 is vastgesteld en nadat de betrokken telecomexploitanten hun beroepen tot nietigverklaring van dat besluit bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio hebben ingesteld.
Voor het geval dat de verwijzende rechter uiteindelijk vaststelt dat de hoofdgedingen onder richtlijn 2002/20 vallen, dient erop te worden gewezen dat het antwoord in het onderhavige arrest op deze eerdere handeling kan worden toegepast. Zoals blijkt uit overweging 1 van richtlijn 2018/1972, worden bij deze richtlijn namelijk de vier eerdere richtlijnen  – zoals gewijzigd – die de sector elektronischecommunicatienetwerken en -diensten regelden, waaronder  richtlijn 2002/20, herschikt, zonder enige voor de onderhavige zaak relevante wijziging aan de bepalingen waarvan de uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van de hoofdgedingen, of het nu gaat om de bewoordingen, de context of het doel ervan.
In het bijzonder zijn in artikel 13, lid 1, eerste en tweede volzin, en lid 3, van  richtlijn 2018/1972 alsmede in bijlage I, deel A, punt 4, bij deze richtlijn, zonder enige in casu relevante inhoudelijke wijziging, de bepalingen van respectievelijk artikel 6, leden 1 en 3, en van de bijlage, deel A, punt 11, van richtlijn 2002/20 overgenomen.
Bovendien blijkt van de twee door de verwijzende rechter in zijn vraag genoemde bepalingen van richtlijn 2018/1972 alleen artikel 13 rechtstreeks relevant te zijn voor de beslechting van de hoofdgedingen, ook al moet bij het onderzoek van de vraag rekening worden gehouden met de in artikel 3 van deze richtlijn vastgestelde doelstellingen. Daarentegen bevat bijlage I, deel A, punt 4, bij deze richtlijn de voorwaarde in verband waarmee de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling is vastgesteld.
Bijgevolg dient te worden geoordeeld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in essentie wenst te vernemen of artikel 13 van richtlijn 2018/1972, gelezen in het licht van artikel 3 ervan,  en bijlage I, deel A, punt 4, bij deze richtlijn, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die niet gebiedt dat de door de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten daadwerkelijk gedragen kosten volledig worden vergoed wanneer zij de legale onderschepping van elektronische communicatie door de bevoegde nationale instanties mogelijk maken.
Volgens vaste rechtspraak moet voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 20 juni 2022, London Steam-Ship Owners’ Mutual Insurance Association, C‑700/20, EU:C:2022:488, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Artikel 13, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2018/1972 bepaalt dat de algemene machtiging voor het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken of ‑diensten alleen aan de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde voorwaarden kan worden onderworpen, waarbij de tweede volzin van deze bepaling nader bepaalt dat deze voorwaarden niet-discriminerend, evenredig en transparant moeten zijn. Lid 3 van dit artikel preciseert bovendien dat in de algemene machtiging alleen voorwaarden worden opgenomen die specifiek zijn voor de betrokken sector en die genoemd zijn in de delen A tot en met C van bijlage I bij die richtlijn. Een van deze voorwaarden –  die wordt vermeld  in punt 4 van deel A, waarin de algemene voorwaarden worden opgesomd die aan een dergelijke algemene machtiging kunnen worden verbonden –  is de mogelijkheid van legale onderschepping door de bevoegde nationale instanties.
Uit de bewoordingen van deze bepalingen volgt dat  de Uniewetgever – naast de verplichting voor de lidstaten die besluiten om aan de algemene machtiging voor het aanbieden van elektronischecommunicatienetwerken of -diensten de voorwaarde van bijlage I, deel A, punt 4, bij richtlijn 2018/1972 te verbinden, om deze voorwaarde op niet-discriminerende, evenredige en transparante wijze op te leggen –  noch  heeft geëist, noch heeft uitgesloten dat de betrokken lidstaten de kosten vergoeden die de betrokken ondernemingen dragen wanneer zij legale onderschepping overeenkomstig deze voorwaarde mogelijk maken.
Aangezien richtlijn 2018/1972 geen verduidelijking dienaangaande bevat, beschikken de lidstaten dus over een beoordelingsmarge ter zake. Bijgevolg kunnen artikel 13 van deze richtlijn en bijlage I, deel A, punt 4, daarbij niet aldus worden gelezen dat de lidstaten krachtens deze bepalingen ervoor moeten zorgen dat die eventuele kosten  worden vergoed; dit geldt a fortiori wat de volledige vergoeding betreft.
Deze  lezing van voornoemde bepalingen vindt steun in zowel de context van deze bepalingen als de doelstellingen van richtlijn 2018/1972. In het bijzonder bepaalt artikel 12, lid 1, eerste volzin, van deze richtlijn — dat de inhoud van artikel 3, lid 1, eerste volzin, van richtlijn 2002/20 overneemt — weliswaar dat de lidstaten de vrijheid waarborgen om elektronischecommunicatienetwerken en -diensten aan te bieden, maar uit de bewoordingen zelf van deze bepaling volgt dat deze vrijheid slechts kan worden uitgeoefend onder de door die richtlijn vastgestelde voorwaarden. Hieruit kan dus voor de lidstaten geen verplichting tot vergoeding voortvloeien in de door de betrokken telecomexploitanten aangevoerde zin.
Voorts moet worden vastgesteld dat een dergelijke verplichting evenmin kan worden afgeleid uit de algemene doelstellingen van artikel 3 van richtlijn 2018/1972, waarvan de lidstaten de verwezenlijking moeten waarborgen via de nationale regelgevende instanties en de andere bevoegde instanties. Dat is met name het geval voor de in artikel 3, lid 2, onder b), bedoelde doelstelling van het bevorderen van de mededinging bij het aanbieden van elektronischecommunicatiediensten en voor de in diezelfde bepaling, onder c), bedoelde doelstelling van ontwikkeling van de interne markt, die voorheen in essentie waren opgenomen in artikel 8, leden 2 en 3, van richtlijn 2002/21. Uit de bewoordingen ervan blijkt namelijk niet dat de Uniewetgever de beoordelingsmarge van de lidstaten met betrekking tot de toepassing van de voorwaarde van bijlage I, deel A, punt 4, bij richtlijn 2018/1972 heeft willen beperken, afgezien van de in de punten 41 en 42 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte vereisten.
Aangezien deze beoordelingsmarge moet worden uitgeoefend met inachtneming van de beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en transparantie, is een nationale regeling als die welke in de hoofdgedingen aan de orde is – die niet gebiedt dat de door de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten daadwerkelijk gedragen kosten volledig worden vergoed wanneer zij de legale onderschepping van elektronische communicatie door de bevoegde nationale autoriteiten mogelijk maken – derhalve slechts in overeenstemming met artikel 13 van richtlijn 2018/1972, gelezen in het licht van artikel 3 ervan, en met  bijlage I, deel A, punt 4, bij deze richtlijn, indien zij in overeenstemming is met de genoemde beginselen.
In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en uit het dossier waarover het Hof beschikt, ten eerste, dat de vergoedingen waarin de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling voorziet in verband met de voorwaarde van het mogelijk maken van legale onderschepping die verbonden is aan de algemene machtiging in Italië en waarvan niet wordt betwist dat zij in overeenstemming is met richtlijn 2018/1972, vergelijkbaar zijn voor alle exploitanten die elektronischecommunicatiediensten aanbieden in Italië, aangezien de vergoedingen worden vastgesteld op basis van forfaitaire eenheidstarieven per type verrichte onderscheppingshandeling.
Ten tweede moeten deze tarieven, zoals de verwijzende rechter heeft aangegeven, volgens de toepasselijke Italiaanse regeling door de overheid worden berekend met inachtneming van de technologische vooruitgang van de sector die bepaalde diensten minder duur heeft gemaakt, en van het feit dat deze diensten essentieel zijn voor het verwezenlijken van algemene doelstellingen van hoger openbaar belang en alleen door de telecomexploitanten kunnen worden verricht.
Ten derde heeft de verwijzende rechter gepreciseerd dat,  overeenkomstig diezelfde regeling,  deze tarieven worden vastgesteld bij een formele administratieve handeling, die wordt bekendgemaakt en vrij kan worden geraadpleegd.
In die omstandigheden lijkt de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling, voor zover zij voorziet in de betrokken vergoedingen, daadwerkelijk niet-discriminerend, evenredig en transparant  te zijn, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.
Voorts vraagt deze rechter zich af of een lidstaat die heeft voorzien in de vergoeding van de kosten van aanbieders van elektronischecommunicatiediensten wanneer deze overeenkomstig richtlijn 2018/1972 legale onderschepping mogelijk maken, het niveau van de eerder toegekende vergoedingen kan verlagen teneinde de overheidsuitgaven te verminderen. Gelet op de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken bij de toepassing van de in bijlage I, deel A, punt 4, bij die richtlijn neergelegde voorwaarde, kan deze richtlijn zich niet tegen een dergelijke verlaging verzetten, mits de betrokken nationale regeling niet-discriminerend, evenredig en transparant is.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 13 van richtlijn 2018/1972, gelezen in het licht van artikel 3 ervan,  en bijlage I, deel A, punt 4, bij deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die niet gebiedt dat de door de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten daadwerkelijk gedragen kosten volledig worden vergoed wanneer zij de legale onderschepping van elektronische communicatie door de bevoegde nationale autoriteiten mogelijk maken, voor zover deze regeling niet-discriminerend, evenredig en transparant is.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
Artikel 13 van richtlijn (EU) 2018/1972 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie, gelezen in het licht van artikel 3 ervan, en bijlage I, deel A, punt 4, bij deze richtlijn
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling die niet gebiedt dat de door de aanbieders van elektronischecommunicatiediensten daadwerkelijk gedragen kosten volledig worden vergoed wanneer zij de legale onderschepping van elektronische communicatie door de bevoegde nationale autoriteiten mogelijk maken, voor zover deze regeling niet-discriminerend, evenredig en transparant is.
ondertekeningen
*
Procestaal: Italiaans.