CELEX: 62014CJ0247
Pritožba
Konkurenca
Trg ,cementa in podobnih proizvodov‘
Upravni postopek
Uredba (ES) št. 1/2003
Člen 18(1) in (3)
Odločba o zahtevi po informacijah
Obrazložitev
Natančnost prošnje

Družba HeidelbergCement AG (v nadaljevanju: HeidelbergCement) s pritožbo zahteva razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 14. marca 2014, HeidelbergCement/Komisija (
T‑302/11
,
EU:T:2014:128
, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to zavrnilo njeno tožbo za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2011) 2361 z dne 30. marca 2011 v zvezi s postopkom na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva COMP/39520 – Cement in podobni proizvodi) (v nadaljevanju: sporni sklep).
Pravni okvir
V uvodni izjavi 23 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101 PDEU] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) je navedeno:
„Komisija mora biti v vsej [Uniji] pooblaščena, da zahteva preskrbo takih informacij, ki so potrebne za odkrivanje vsakega sporazuma, sklepa ali usklajenega ravnanja, ki jih prepoveduje člen [101 PDEU] […]“
Člen 18 Uredbe št. 1/2003, naslovljen „Zahteve po informacijah“, v odstavkih 1 in 3 določa:
„1.   Za izpolnjevanje nalog, ki jih nalaga ta uredba, Komisija lahko z enostavnim zahtevkom ali z odločbo zahteva od podjetij in podjetniških združenj, da ji predložijo vse potrebne informacije.
[…]
3.   Kadar Komisija zahteva predložitev podatkov od podjetij in podjetniških združenj z odločbo, navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti. Prav tako navede sankcije, ki jih predvideva člen 23, in navede ali naloži sankcije, ki jih predvideva člen 24. Poleg tega navede pravico do pritožbe […] zoper odločbo [pri Sodišču].
[…]“
Dejansko stanje in sporni sklep
Splošno sodišče opisuje dejansko stanje tako:
Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
Družba HeidelbergCement je 10. junija 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo za razveljavitev spornega sklepa.
V podporo tožbi je navedla pet tožbenih razlogov, in sicer prvič, kršitev člena 18 Uredbe št. 1/2003, drugič, kršitev načela sorazmernosti, tretjič, nezadostnost obrazložitve spornega sklepa, četrtič, kršitev „načela določenosti“, in petič, kršitev pravic do obrambe.
Splošno sodišče je menilo, da so vsi tožbeni razlogi neutemeljeni, in je zato tožbo zavrnilo.
Predlogi strank
Družba HeidelbergCement Sodišču predlaga, naj:
—
izpodbijano sodbo razveljavi;
—
sporni sklep razglasi za ničen v delu, v katerem se nanaša nanjo;
—
podredno, zadevo vrne Splošnemu sodišču, da to odloči v skladu s pravno presojo Sodišča, in
—
Komisiji naloži plačilo stroškov, ki jih je imela pritožnica pred Splošnim sodiščem in Sodiščem.
Komisija Sodišču predlaga, naj:
—
pritožbo zavrne;
—
podredno, v primeru razveljavitve izpodbijane sodbe tožbo zavrne in
—
pritožnici naloži plačilo stroškov.
Pritožba
Pritožnica v utemeljitev pritožbe navaja sedem pritožbenih razlogov. Prvi pritožbeni razlog se nanaša na nezadosten nadzor in napačno uporabo zahtev v zvezi z navedbo namena v zahtevi po informacijah, kot jih določa člen 18(3) Uredbe št. 1/2003. Drugi pritožbeni razlog se nanaša na to, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri presoji obveznosti obrazložitve glede izbire pripravljalnega ukrepa in določitve roka za odgovor. Tretji pritožbeni razlog se nanaša na napačno preučitev, razlago in uporabo „potrebnosti“ zahtevanih informacij v smislu člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Četrti pritožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 glede neobstoja obveznosti priprave, predstavitve in obdelave zahtevanih informacij. Peti pritožbeni razlog se nanaša na protislovnost razlogov, ki jih je sprejelo Splošno sodišče pri presoji očitka glede kratkega roka za odgovor na zahtevo za informacije. S šestim pritožbenim razlogom pritožnica meni, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo s tem, da je kršilo zahtevo po natančnosti pravnih aktov in ni obrazložilo izpodbijane sodbe glede očitka, ki se je opiral na pomanjkanje natančnosti. Nazadnje, sedmi pritožbeni razlog se nanaša na kršitev pravic do obrambe na podlagi obveznosti ovrednotenja informacij.
Najprej je treba preučiti prvi pritožbeni razlog.
Trditve strank
Pritožnica s prvim pritožbenim razlogom, usmerjenim zoper točke od 23 do 43 in 47 izpodbijane sodbe, uveljavlja, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri nadzoru spoštovanja zahtev v zvezi z navedbo namena zahteve, ki izhaja iz člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Izpodbijana sodba naj bi bila tudi nezadostno obrazložena, ker v njej ni natančno opredeljena vsebina sklepa o začetku postopka in spornega sklepa, na katera se nanaša, in v njej ni navedeno, ali je mogoče iz navedenih sklepov izluščiti eno ali več posebnih kršitev.
Komisija ugovarja, da mora biti obrazložitev aktov institucij Unije prilagojena naravi zadevnega akta in okoliščinam, v katerih je bil sprejet, in da mora biti zahteva po obrazložitvi prilagojena okoliščinam zadeve. Zahteva po informacijah naj bi bila preiskovalni ukrep, ki se splošno uporablja v okviru predhodne preiskovalne faze, na stopnji, ko Komisija še nima natančnih informacij glede domnevne kršitve, ki jo je treba upoštevati pri presoji pravnih zahtev v zvezi z obrazložitvijo, ki se zahteva na podlagi člena 18(3) Uredbe št. 1/2003. Obveznost, da se navede namen zahteve dovolj natančno, torej ne pomeni, da je treba podrobno opisati domnevno kršitev glede njene vrste, njenega geografskega obsega, njenega trajanja ali vrste proizvodov, ki jih posebej zadeva. Določena in časovno opredeljena kršitev se ugotovi šele na stopnji obvestila o ugotovitvah o možnih kršitvah.
Komisija meni, da tako sporni sklep kot sklep o začetku postopka vsebujeta podrobne navedbe o vrsti domnevne kršitve, njenem geografskem obsegu in zadevnih proizvodih. Sklep o začetku postopka naj bi zaradi njenih naslovnikov vseboval podrobne navedbe o domnevnih udeležencih pri tej kršitvi. Zato je Splošno sodišče pravilno, in ne da bi kršilo obveznost obrazložitve v točki 42 izpodbijane sodbe, ugotovilo, da sporni sklep v povezavi s sklepom o začetku postopka vsebuje dovolj navedb v zvezi z namenom zahteve po informacijah. Poleg tega naj bi Komisija v spornem sklepu omejila geografski obseg preiskave na ozemlje EGS, pri čemer je v vprašalniku posebej ohranila nekatere ciljne države.
Presoja Sodišča
Družba HeidelbergCement zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo pri ugotovitvi, da pritožbeni razlog neobrazložitve spornega sklepa ni bil utemeljen in da ga je bilo treba zavrniti. Gre za pravno vprašanje, o katerem odloča Sodišče v okviru pritožbe (glej sodbo Komisija/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, točka
in navedena sodna praksa).
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev aktov institucij Unije, predpisana s členom 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da lahko zadevne osebe razberejo razloge za sprejeti ukrep in pristojno sodišče opravi nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino akta, lastnosti podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovnice akta ali druge osebe, ki jih ta akt neposredno in posamično zadeva. Ni treba, da so v obrazložitvi navedene vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, saj vprašanja, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, ni treba presojati le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen kontekst in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodbi Komisija/Sytraval in Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, točka
, ter sodba Nexans in Nexans France/Komisija,
C‑37/13 P
,
EU:C:2014:2030
, točki
in
in navedena sodna praksa).
Posebej je treba glede obrazložitve odločbe o zahtevi po informacijah spomniti, da člen 18(3) Uredbe št. 1/2003 določa vse njene bistvene elemente.
Ta določba namreč navaja, da Komisija „navede pravno podlago in namen zahteve, podrobno navede, katere informacije zahteva, in določi rok, v katerem mora informacije prejeti“. Poleg tega določa, da Komisija „navede sankcije, ki jih določa člen 23“, da „navede ali naloži sankcije, ki jih določa člen 24“, in da „navede pravico do pritožbe zoper odločbo pri Sodišču“.
Ta obveznost posebne obrazložitve je temeljna zahteva, katere namen ni samo izkazati utemeljenost zahteve po informacijah, temveč tudi zadevnim podjetjem omogočiti, da razumejo obseg svoje dolžnosti sodelovanja in hkrati obdržijo pravico do obrambe (glej, po analogiji, glede odločb o pregledu sodbe Dow Chemical Ibérica in drugi/Komisija,
97/87 do 99/87
,
EU:C:1989:380
, točka
; Roquette Frères,
C‑94/00
,
EU:C:2002:603
, točka
; Nexans in Nexans France/Komisija,
C‑37/13 P
,
EU:C:2014:2030
, točka
, in Deutsche Bahn in drugi/Komisija,
C‑583/13 P
,
EU:C:2015:404
, točka
).
Obveznost navedbe „namena zahteve“ pomeni, da mora Komisija v zahtevi navesti predmet svoje preiskave in s tem opredeliti domnevno kršitev pravil o konkurenci (glej v tem smislu sodbo SEP/Komisija,
C‑36/92 P
,
EU:C:1994:205
, točka
).
V zvezi s tem Komisiji ni treba naslovnika odločbe o zahtevi po informacijah obvestiti o vseh informacijah, ki jih ima v zvezi z domnevnimi kršitvami, niti ji ni treba podati stroge pravne opredelitve teh kršitev, mora pa jasno navesti domneve, ki jih namerava preveriti (glej po analogiji sodbo Nexans in Nexans France/Komisija,
C‑37/13 P
,
EU:C:2014:2030
, točka
in navedena sodna praksa).
Taka obveznost je pojasnjena predvsem z okoliščino, da, kot izhaja iz člena 18(1) Uredbe št. 1/2003 in njene uvodne izjave 23, Komisija lahko za izpolnjevanje nalog, ki jih nalaga ta uredba, z enostavnim zahtevkom ali z odločbo zahteva od podjetij in podjetniških združenj, da ji predložijo „vse potrebne informacije“.
Kot je pravilno navedlo Splošno sodišče v točki 34 izpodbijane sodbe, „Komisija lahko zahteva zgolj razkritje informacij, ki ji lahko omogočijo preverjanje domnevnih kršitev, zaradi katerih je upravičeno opraviti preiskavo in ki so navedene v zahtevi po informacijah“.
Glede na to, da je treba potrebnost informacij presojati glede na namen, ki je omenjen v zahtevi po informacijah, mora biti ta namen izražen dovolj natančno, drugače ni mogoče ugotoviti, ali je informacija potrebna, in Sodišče ne more izvesti nadzora (glej v tem smislu sodbo SEP/Komisija,
C‑36/92 P
,
EU:C:1994:205
, točka
).
Splošno sodišče je v točki 39 izpodbijane sodbe prav tako pravilno ugotovilo, da je to, ali je sporni sklep zadostno obrazložen, odvisno „od tega, ali so domnevne kršitve, ki jih Komisija namerava preveriti, opredeljene dovolj jasno“.
Glede odgovora na vprašanje, ali je bilo pri presoji Splošnega sodišča v točki 43 izpodbijane sodbe, v skladu s katero je bil sporen sklep zadostno obrazložen, napačno uporabljeno pravo, je treba najprej navesti, da je Splošno sodišče v točki 42 izpodbijane sodbe poudarilo, da „je bila za obrazložitev sporne[ga sklepa] uporabljena zelo splošna dikcija, ki bi morala biti natančnejša in si […] zasluži grajo“, vendar je mogoče „ugotoviti, da [je] sklicevanje na omejevanje uvoza v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), na razdeljevanje trgov ter na usklajevanje cen na trgu cementa in na trgih podobnih proizvodov skupaj [s sklepom] o začetku postopka [ustrezalo] minimalni stopnji jasnosti, zaradi česar je mogoče ugotoviti, da so bile zahteve iz člena 18(3) Uredbe št. 1/2003 izpolnjene“.
V zvezi s tem je treba navesti, da Komisija v skladu s točko 6 spornega sklepa tožečo stranko poziva, naj odgovori na vprašalnik iz priloge I k temu sklepu. Kot je v bistvu navedel generalni pravobranilec v točki 46 sklepnih predlogov, so vprašanja iz te priloge številna in se nanašajo na zelo različne vrste informacij. Zlasti se z vprašalnikom iz navedene priloge zahteva posredovanje izjemno obširnih in podrobnih informacij glede številnih nacionalnih in mednarodnih transakcij, ki zajemajo dvanajst držav članic in se nanašajo na obdobje desetih let. Vendar iz spornega slepa ni mogoče jasno in nedvoumno izluščiti sumov kršitve, ki bi upravičevali sprejetje tega sklepa, in tudi ni mogoče ugotoviti, ali so zahtevane informacije za namen preiskave potrebne.
Prvi dve točki spornega sklepa namreč vsebujeta le obrazložitev, ki je prekratka, ohlapna in splošna, predvsem glede na izjemno obsežnost vprašalnika, priloženega k prilogi I k temu sklepu, ki, kot je navedeno že v točki 6 spornega sklepa, že upošteva izjave preiskovanih podjetij med celotno preiskavo.
V teh dveh točkah je navedeno:
„1.
Komisija trenutno preiskuje domnevno protikonkurenčno ravnanje v sektorju cementa, proizvodov iz cementa in drugih materialov, uporabljenih v proizvodnji cementa in proizvodov iz cementa […] v Evropski uniji/Evropskem gospodarskem prostoru (EU, EGP).
2.
[…] Domnevne kršitve zajemajo omejitve trgovine v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), predvsem omejitve uvoza v EGP iz drugih držav, ki niso del EGP, prakse razdeljevanja trgov in usklajevanja cen ter druge zadevne protikonkurenčne prakse na trgu cementa in povezanih proizvodov. Če bi bil njihov obstoj potrjen, bi ta ravnanja pomenila kršitev člena 101 PDEU in/ali člena 53 Sporazuma EGP.“
V točki 6 spornega sklepa je še navedeno, da so „v prilogi I zahtevane dodatne informacije, potrebne za presojo združljivosti preiskovanih ravnanj s pravili o konkurenci [Evropske unije], ob celovitem poznavanju dejstev in njihovega točnega ekonomskega vidika“.
Taka obrazložitev ne omogoča dovolj natančnega ugotavljanja proizvodov, ki jih zajema preiskava, in ne domnevnih kršitev, ki upravičujejo sprejetje tega sklepa. Zato taka obrazložitev niti zadevnemu podjetju ne omogoča, da preveri, ali so zahtevane informacije potrebne za preiskavo, niti sodišču Unije, da opravi nadzor.
Seveda je treba glede na sodno prakso, navedeno v točki 16 te sodbe, vprašanje, ali obrazložitev spornega sklepa izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na besedilo tega člena, temveč tudi glede na kontekst, v kateri je ta sklep umeščen, kar zajema tudi, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 43 sklepnih predlogov, sklep o začetku postopka.
Vendar obrazložitev zadnjenavedenega sklepa ne more odpraviti kratkosti, ohlapnosti in splošnosti obrazložitve spornega sklepa.
Najprej, domnevna kršitev iz sklepa o začetku postopka je namreč tudi sama oblikovana zelo kratko, ohlapno in splošno in se nanaša na „oviranje trgovinskih tokov v Evropskem gospodarskem prostoru (EGP), vključno z omejevanjem uvoza v EGP iz držav zunaj EGP, razdeljevanje trgov, usklajevanje cen in povezana protikonkurenčna ravnanja“.
Dalje se glede zadevnih proizvodov, ki jih zajema vprašalnik, sklep o začetku postopka nanaša, tako kot sporni sklep, na „trg cementa“ in „trge povezanih proizvodov“. Čeprav ta sklep pojasnjuje, da „je treba cement in povezane proizvode razumeti tako, da vsebujejo cement, proizvode na osnovi cementa (na primer beton, pripravljen za uporabo) in druge materiale, ki se neposredno ali posredno uporabijo za proizvode na osnovi cementa (na primer klinker, granulati, plavžna žlindra, granulirana plavžna žlindra, zemeljska granulirana plavžna žlindra, elektrofiltrski pepel)“, je treba ugotoviti, da so proizvodi, zajeti v vprašalniku, navedeni le kot primeri.
Nazadnje pa je glede geografskega obsega domnevne kršitve obrazložitev spornega sklepa v povezavi s sklepom o začetku postopka nejasna. Iz spornega sklepa namreč izhaja, da domnevna kršitev zajema ozemlje Unije ali EGP. Nasprotno pa se sklep o začetku postopka, sprejet tri mesece prej, nanaša na domnevne kršitve, katerih geografski obseg zajema „predvsem“ Belgijo, Češko republiko, Nemčijo, Španijo, Francijo, Italijo, Luksemburg, Nizozemsko, Avstrijo in Združeno kraljestvo. Nejasnost obrazložitve spornega sklepa v povezavi s sklepom o začetku postopka je podkrepljena z vsebino vprašalnika, priloženega k spornemu sklepu, ki poleg navedenih desetih držav članic zajema tudi komercialne dejavnosti na Danskem in v Grčiji.
Res je, kot poudarja Komisija, da je zahteva po informacijah preiskovalni ukrep, ki se splošno uporablja v okviru preiskovalne faze, ki je predhodna obvestilu o ugotovitvah o možnih kršitvah, in je namenjen zgolj temu, da Komisija zbere informacije in dokumentacijo, potrebne za to, da se preverita obstoj in obseg določenega dejanskega in pravnega položaja (glej v tem smislu sodbo Orkem/Komisija,
374/87
,
EU:C:1989:387
, točka
).
Poleg tega, čeprav je Sodišče menilo, glede sklepov o pregledu, da mora Komisija sicer res čim bolj natančno navesti, kaj se išče in na kaj se mora nanašati preiskava, vendar po drugi strani ni nujno, da se v sklepu o pregledu natančno razmeji zadevni trg, niti da se navede natančna pravna opredelitev domnevnih kršitev ali obdobje, v katerem naj bi bile te kršitve storjene, pa je upravičilo to obrazložitev s tem, da se pregledi opravijo na začetku preiskave, ko Komisija še nima natančnih informacij (glej v tem smislu sodbo Nexans in Nexans France/Komisija,
C‑37/13 P
,
EU:C:2014:2030
, točki
in
).
V vsakem primeru pa obrazložitev, ki je prekratka, ohlapna in splošna in z nekaterih vidikov nejasna, ne more izpolniti zahtev po obrazložitvi, ki jih določa člen 18(3) Uredbe št. 1/2003, da bi bila z njo upravičena zahteva po informacijah, ki je bila kot v tej zadevi podana več kot dve leti po prvih pregledih, čeprav je Komisija že poslala več zahtev po informacijah podjetjem, glede katerih obstaja sum, da so bila udeležena pri kršitvi, in več mesecev po sprejetju sklepa o začetku postopka. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da je bil sporni sklep sprejet takrat, ko je Komisija že imela informacije, ki so ji omogočale, da bi lahko natančneje opredelila domnevne kršitve, ki so bremenile zadevna podjetja.
Splošno sodišče je zato v točki 43 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da je sporni sklep pravno zadostno utemeljen.
Glede na vse navedene ugotovitve je treba prvi pritožbeni razlog sprejeti.
Zato je treba izpodbijano sodbo razveljaviti v delu, v katerem je Splošno sodišče menilo, da obrazložitev spornega sklepa izpolnjuje zahteve iz člena 18(3) Uredbe št. 1/2003, ne da bi bilo treba preučiti domnevno nezadostnost obrazložitve izpodbijane sodbe in drugih pritožbenih razlogov pritožnice.
Tožba pred Splošnim sodiščem
V skladu s členom 61, prvi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije lahko to ob morebitni razveljavitvi odločbe Splošnega sodišča samo dokončno odloči o zadevi, če stanje postopka to dovoljuje. To velja tudi za ta primer.
Iz točk od 27 do 40 te sodbe izhaja, da je prvi tožbeni razlog na prvi stopnji utemeljen in da je treba sporni sklep razglasiti za ničen zaradi kršitve člena 18(3) Uredbe št. 1/2003.
Stroški
Sodišče v skladu s členom 184(2) Poslovnika Sodišča, če je pritožba utemeljena in če samo dokončno odloči v sporu, odloči tudi o stroških.
Na podlagi člena 138(1) tega poslovnika, ki se uporablja za pritožbeni postopek na podlagi njegovega člena 184(1), se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Pritožnica je predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov postopka na prvi stopnji v zadevi T‑302/11 in v pritožbenem postopku.

Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:

1.
Sodba Splošnega sodišča Evropske unije z dne 14. marca 2014, HeidelbergCement/Komisija (
T‑302/11
,
EU:T:2014:128
) se razveljavi.

2.
Sklep C(2011) 2361 final Komisije z dne 30. marca 2011 v zvezi s postopkom na podlagi člena 18(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 (zadeva COMP/39520 – Cement in povezani proizvodi) se razglasi za ničen.

3.
Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi stroške družbe HeidelbergCement AG v zvezi s postopkom na prvi stopnji v zadevi T‑302/11 in postopkom s pritožbo.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.