CELEX: 62021CJ0695
Predhodno odločanje
Svoboda opravljanja storitev
Člen 56 PDEU
Omejitve svobode opravljanja storitev
Igre na srečo
Ureditev države članice, ki določa splošno prepoved oglaševanja za igralnice
Odstopanje po samem zakonu od te prepovedi za igralnice, ki imajo licenco za opravljanje dejavnosti, ki so jo izdali organi te države članice
Nemožnost odstopanja za igralnice s sedežem v drugi državi članici

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 56 PDEU.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbami Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV in Supergame BV, ki upravljajo igralnice s sedežem na Nizozemskem, na eni strani, in Belgische Staat (Belgijska država), na drugi strani, zaradi glob, ki jih je tem družbam naložila Kansspelcommissie (komisija za igre na srečo, Belgija) zaradi oglaševanja njihovih igralnic na belgijskem ozemlju.
Belgijski pravni okvir
Člen 4(1) in (2) Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (zakon o igrah na srečo, stavah, igralnicah in zaščiti igralcev) z dne 7. maja 1999 (
Belgisch Staatsblad
z dne 30. decembra 1999, str. 50040, v nadaljevanju: zakon o igrah na srečo) v različici, ki izhaja iz Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (zakon o spremembi zakonodaje o igrah na srečo) z dne 10. januarja 2010 (
Belgisch Staatsblad
z dne 1. februarja 2010, str. 4309), določa:
„1.   Nihče ne sme upravljati […] igralnice ‐ v kateri koli obliki, na katerem koli kraju ali na kakršen koli neposreden ali posreden način ‐ brez licence, ki jo je predhodno izdala komisija za igre na srečo v skladu s tem zakonom in ob upoštevanju z zakonom določenih izjem.
2.   Igralnice ne sme […] oglaševati […] nihče, kadar zadevna oseba ve, da gre za […] igralnico, za katero ni bilo izdano dovoljenje v skladu s tem zakonom.“
Obrazložitev predloga zakona, ki je bil podlaga za zakon o spremembi zakonodaje o igrah na srečo z dne 10. januarja 2010, je vsebovala ta odlomek:
„Cilji belgijske politike na področju iger na srečo so osredotočeni na zaščito igralcev, finančno preglednost in nadzor nad denarnimi tokovi, nadzor nad igrami ter identifikacijo organizatorjev in nadzor nad njimi.
Regulacija iger na srečo temelji na ‚ideji usmerjanja‘. Da bi se zadostilo očitni potrebi oseb po igranju, se bo boj proti nezakoniti ponudbi izvajal z dovolitvijo ‚omejene‘ zakonite ponudbe iger.
[…] Omejitev zakonite ponudbe ustreza enemu od stebrov te politike, in sicer zaščiti igralca pred odvisnostjo od iger.“
Člen 15/3(1) zakona o igrah na srečo v različici, ki izhaja iz Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (zakon o spremembi zakona z dne 7. maja 1999 o igrah na srečo, stavah, igralnicah in zaščiti igralcev ter o vključitvi člena 37/1 v zakon z dne 19. aprila 2002 o racionalizaciji delovanja in upravljanja nacionalne loterije) z dne 7. maja 2019 (
Belgisch Staatsblad
z dne 15. maja 2019, str. 46589) določa:
„Brez poseganja v ukrepe iz člena 15/2 komisija [za igre na srečo] v primeru kršitve [člena] 4 […] storilcem izreče globo.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Družbe Recreatieprojecten Zeeland, Casino Admiral Zeeland in Supergame so med 3. decembrom 2018 in 25. junijem 2019 v primeru prve družbe ter med 20. marcem in 2. aprilom 2019 v primeru drugih dveh v Belgiji s sporočili na fizičnih nosilcih oglaševale svoje igralnice, ki so na Nizozemskem blizu belgijske meje.
Komisija za igre na srečo je 11. decembra 2020 v skladu s členom 15/3 zakona o igrah na srečo v različici, ki izhaja iz zakona z dne 7. maja 2019, vsaki od tožečih strank iz postopka v glavni stvari naložila globo zaradi kršitve člena 4(2) tega zakona, ki prepoveduje oglaševanje igralnic, ki nimajo licence, ki jo izda ta komisija.
Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari so zoper te globe pri predložitvenem sodišču vložile tožbo, v kateri so trdile, da je ta prepoved oglaševanja v nasprotju s svobodo opravljanja storitev, kot je zagotovljena s členom 56 PDEU.
Predložitveno sodišče navaja, na eni strani, da komisija za igre na srečo ne more izdati licence za opravljanje dejavnosti igralnicam zunaj belgijskega ozemlja. Po drugi strani naj belgijsko pravo ne bi določalo možnosti, da bi bilo upravljavcem igralnice, kot so tožeče stranke v postopku v glavni stvari, dovoljeno v Belgiji oglaševati svoje igralnice, ki so v drugi državi članici. Poleg tega naj bi v Belgiji obstajala splošna prepoved oglaševanja igralnic. Vendar naj bi za igralnice s sedežem v Belgiji, ki imajo v tej državi licenco za opravljanje dejavnosti, po samem zakonu veljala izjema od te prepovedi. Tako naj bi bilo take igralnice v Belgiji dejansko mogoče oglaševati. Za igralnice s sedežem v drugi državi članici pa naj bi veljala in naj bi v vsakem primeru ostala v veljavi prepoved oglaševanja v Belgiji.
To sodišče se sprašuje, ali ima nacionalna zakonodaja, kot je ta v postopku v glavni stvari, diskriminatorno naravo, ker je, čeprav ta zakonodaja sledi legitimnemu cilju, kot je preprečevanje čezmernega igranja in zasvojenosti z igrami na srečo, odstopanje od splošne prepovedi oglaševanja v Belgiji dovoljeno omejenemu in nadziranemu številu izključno nacionalnih igralnic v zvezi z njihovimi dejavnostmi, medtem ko vse podobne igralnice s sedežem v drugi državi članici brez razlikovanja ne morejo pridobiti takega odstopanja.
V teh okoliščinah je Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (prvostopenjsko sodišče v Bruslju za postopke v nizozemščini) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba člen 56, prvi odstavek, PDEU razlagati tako, da nasprotuje temu, da je z nacionalno zakonodajno ureditvijo države članice upravljavcem omejenega in nadzorovanega števila igralnic, ki imajo dovoljenje na njenem ozemlju, dovoljena izjema od splošne prepovedi oglaševanja takih igralnic, ne da bi bil z njo hkrati upravljavcem igralnic s sedežem v drugih državah članicah omogočen dostop do iste izjeme od prepovedi oglaševanja igralnic na njenem ozemlju?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba člen 56, prvi odstavek, PDEU razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, s katero je upravljavcem omejenega in nadzorovanega števila igralnic, ki so na ozemlju te države članice, po samem zakonu dovoljeno odstopanje od prepovedi oglaševanja, ki na splošno velja za igralnice, ne da bi bila določena možnost, da upravljavci igralnic, ki so v drugi državi članici, pridobijo odstopanje za isti namen.
Za odgovor na to vprašanje je treba najprej spomniti, da člen 56 PDEU zahteva odpravo vsakršnih omejitev svobode opravljanja storitev, tudi če se te omejitve uporabljajo brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, kadar lahko te omejitve prepovedujejo, ovirajo ali zmanjšujejo privlačnost dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer zakonito opravlja podobne storitve. Poleg tega svoboda opravljanja storitev velja tako za ponudnika kot prejemnika storitev (sodbi z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, točka
, in z dne 3. decembra 2020, BONVER WIN,
C‑311/19
,
EU:C:2020:981
, točka
).
Dalje, treba je navesti, da je ureditev iger na srečo eno od področij, na katerem med državami članicami obstajajo precejšnje moralne, verske in kulturne razlike. Ker to področje v Evropski uniji ni harmonizirano, mora pri teh področjih vsaka država članica na podlagi lastne lestvice vrednot presoditi, katere zahteve izhajajo iz varstva zadevnih interesov (sodba z dne 8. septembra 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional in Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega ni sporno, da morajo v okviru zakonodaje, združljive s Pogodbo DEU, izbiro načinov prirejanja in nadzora dejavnosti izvajanja in igranja iger na srečo opraviti nacionalni organi v okviru svoje diskrecijske pravice (sodba z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
in navedena sodna praksa).
Nazadnje, Sodišče je pojasnilo, da je na področju iger na srečo načeloma treba za vsako omejitev, določeno v nacionalni zakonodaji, ločeno presoditi zlasti, ali lahko zagotovi uresničitev cilja ali ciljev, na katere se sklicuje zadevna država članica, in ali ne presega tistega, kar je nujno za doseganje tega cilja (sodba z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru ni sporno, da nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari igralnicam, ki nimajo licence za opravljanje dejavnosti, ki jo je izdala komisija za igre na srečo, prepoveduje oglaševanje v Belgiji, brez možnosti odstopanja. Ker pa lahko ta komisija tako licenco izda le igralnicam, ki so v Belgiji, je učinek navedene nacionalne zakonodaje prepoved oglaševanja vseh igralnic, ki so v drugih državah članicah, v tej državi članici.
V zvezi s tem je Sodišče na področju oglaševanja iger na srečo že razsodilo, da nacionalna ureditev, katere učinek je, da v državi članici prepoveduje promoviranje iger na srečo, ki se zakonito organizirajo v drugih državah članicah, pomeni omejitev svobode opravljanja storitev (sodba z dne 12. julija 2012, HIT in HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, točka
in navedena sodna praksa).
Tako v obravnavanem primeru nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari pomeni tako omejitev.
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da svoboda opravljanja storitev zahteva odpravo vsakršne diskriminacije ponudnika zaradi državljanstva ali zaradi tega, ker ima sedež v drugi državi članici kot v tisti, v kateri bi morala biti storitev opravljena (sodba z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
).
V obravnavanem primeru nacionalna zakonodaja iz postopka v glavni stvari omejuje možnost igralnice, da oglašuje v Belgiji, le na igralnice s sedežem na belgijskem ozemlju, ki imajo ustrezno licenco za opravljanje dejavnosti, s katero je po samem zakonu oglaševanje dovoljeno.
V zvezi s tem iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora ureditev koncesij in dovoljenj za prirejanje iger na srečo temeljiti na objektivnih, nediskriminatornih in vnaprej znanih merilih, ki določajo meje diskrecijske pravice nacionalnih organov, da se ta ne bi uporabljala arbitrarno (sodba z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
in navedena sodna praksa).
Čeprav v obravnavanem primeru ni sporno, da se licenca za upravljanje igralnice na belgijskem ozemlju izda na podlagi objektivnih in vnaprej znanih meril, pa glede na navedbe predložitvenega sodišča, ki jih mora to preveriti, omejitev iz postopka v glavni stvari, in sicer to, da igralnica iz druge države članice nikakor ne more pridobiti dovoljenja za oglaševanje v Belgiji, izhaja v bistvu iz tega, da ima sedež zunaj belgijskega ozemlja. Iz tega sledi, da je taka omejitev diskriminatorna.
Čeprav je mogoče omejitev, ki ima diskriminatorno naravo, eventualno upravičiti z razlogi javnega reda, javne varnosti in javnega zdravja iz člena 52 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
in navedena sodna praksa), pa je ni mogoče upravičiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, kot so cilji varstva potrošnikov, preprečevanja goljufij in preprečevanja spodbujanja državljanov k čezmerni porabi pri igranju ter preprečevanja vznemirjanja družbenega reda na splošno (glej v tem smislu sodbo z dne 6. oktobra 2009, Komisija/Španija,
C‑153/08
,
EU:C:2009:618
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da so cilji belgijske politike na področju iger na srečo osredotočeni na zaščito igralcev, finančno preglednost in nadzor nad denarnimi tokovi, nadzor nad igrami ter identifikacijo organizatorjev in nadzor nad njimi. Poleg tega iz pisnega in ustnih stališč belgijske vlade izhaja, da je ta politika utemeljena tudi s cilji varstva potrošnikov ter boja proti goljufijam in dejavnostim nezakonitih iger na srečo.
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da se za utemeljitev diskriminatorne omejitve svobode opravljanja storitev ni mogoče sklicevati, kot je bilo opozorjeno v točki 24 te sodbe, na tako navedene cilje, ker ti spadajo med nujne razloge v splošnem interesu.
Dalje, ob predpostavki, da je namen utemeljitve, ki se nanaša na varstvo potrošnikov, dejansko boj proti odvisnosti od iger in da ta boj spada pod pojem „varovanje javnega zdravja“ v smislu člena 52 PDEU, je treba poudariti, da je treba za to, da bi bila lahko diskriminatorna omejitev, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, dovoljena, dokazati, da je ta omejitev nujen pogoj za dosego zastavljenega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
in navedena sodna praksa).
Očitno pa je, da taka omejitev, s katero je možnost oglaševanja v zadevni državi članici pridržana le za igralnice, ki so na ozemlju te države članice in imajo ustrezno licenco za opravljanje dejavnosti, presega to, kar je mogoče šteti za sorazmerno, saj obstajajo manj omejevalni ukrepi, ki omogočajo uresničitev ciljev, na katere se sklicuje belgijska vlada (glej v tem smislu sodbo z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
), kot je dovoljenje za oglaševanje, izdano igralnicam, ki so v drugi državi članici, pod pogojem, da zakonske določbe, ki so bile v tej drugi državi članici sprejete in so predmet nadzora, določajo jamstva, ki so v bistvu enakovredna tistim iz ustreznih zakonskih določb, ki veljajo v zadevni državi članici (glej v tem smislu sodbo z dne 12. julija 2012, HIT in HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, točka
).
Glede na vse zgornje preudarke je treba na vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba člen 56, prvi odstavek, PDEU razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, s katero je upravljavcem omejenega in nadzorovanega števila igralnic, ki so na ozemlju te države članice, po samem zakonu dovoljeno odstopanje od prepovedi oglaševanja, ki na splošno velja za igralnice, ne da bi bila določena možnost, da upravljavci igralnic, ki so v drugi državi članici, pridobijo odstopanje za isti namen.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (sedmi senat) razsodilo:

Člen 56, prvi odstavek, PDEU je treba razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, s katero je upravljavcem omejenega in nadzorovanega števila igralnic, ki so na ozemlju te države članice, po samem zakonu dovoljeno odstopanje od prepovedi oglaševanja, ki na splošno velja za igralnice, ne da bi bila določena možnost, da upravljavci igralnic, ki so v drugi državi članici, pridobijo odstopanje za isti namen.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.