CELEX: 62018CJ0686
Procedimiento prejudicial
Admisibilidad
Artículos 63 TFUE y siguientes
Libre circulación de capitales
Artículos 107 TFUE y siguientes
Ayudas de Estado
Artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Libertad de empresa
Derecho de propiedad
Reglamento (UE) n.o 575/2013
Requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión
Artículo 29
Reglamento (UE) n.o 1024/2013
Artículo 6, apartado 4
Supervisión prudencial de las entidades de crédito
Tareas específicas encomendadas al Banco Central Europeo (BCE)
Reglamento Delegado (UE) n.o 241/2014
Normas técnicas de regulación aplicables a los requisitos de fondos propios de las entidades
Normativa nacional que establece un límite máximo a los activos de los bancos populares constituidos como sociedades cooperativas y que permite limitar el derecho al reembolso de las acciones de los socios que causan baja

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 3, 63 y siguientes y 107 y siguientes del Tratado FUE; de los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»); del artículo 29 del Reglamento (UE) n.
o
575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012 (
DO 2013, L 176, p. 1
); del artículo 6, apartado 4, del Reglamento (UE) n.
o
1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (
DO 2013, L 287, p. 63
), y del artículo 10 del Reglamento Delegado (UE) n.
o
241/2014 de la Comisión, de 7 de enero de 2014, por el que se completa el Reglamento n.
o
575/2013 en lo relativo a las normas técnicas de regulación aplicables a los requisitos de fondos propios de las entidades (
DO 2014, L 74, p. 8
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de tres litigios, el primero, entre OC y otros, por una parte, y la Banca d’Italia (Banco de Italia) y la Presidenza del Consiglio dei Ministri (Presidencia del Consejo de Ministros, Italia), por otra; el segundo, entre la Associazione Difesa Utenti Servizi Bancari Finanziari Postali Assicurativi — Adusbef, la Federazione Nazionale di Consumatori ed Utenti — Federconsumatori y PB y otros, por una parte, y el Banco de Italia, la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerio de Economía y Finanzas, Italia), por otra, y, el tercero, entre QA y otros, por una parte, y el Banco de Italia, por otra, en relación con los actos adoptados por este último en el marco de la supervisión prudencial de los bancos populares italianos.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.
o
575/2013
El considerando 7 del Reglamento n.
o
575/2013 tiene el siguiente tenor:
«El presente Reglamento debe recoger, entre otras cosas, aquellos requisitos prudenciales aplicables a las entidades que se refieran exclusivamente al funcionamiento de los mercados de servicios bancarios y financieros, y que tengan por objeto garantizar tanto la estabilidad financiera de los operadores en esos mercados como un elevado grado de protección de los inversores y los depositantes […]».
De conformidad con el artículo 1, párrafo primero, de dicho Reglamento, este establece normas uniformes sobre los requisitos prudenciales generales que las entidades supervisadas conforme a la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, relativa al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a la supervisión prudencial de las entidades de crédito y las empresas de inversión, por la que se modifica la Directiva 2002/87/CE y se derogan las Directivas 2006/48/CE y 2006/49/CE (
DO 2013, L 176, p. 338
), deberán cumplir en relación con los requisitos de fondos propios, los requisitos destinados a limitar las grandes exposiciones, los requisitos de liquidez, los requisitos de información, el apalancamiento y los requisitos de divulgación pública.
En virtud del artículo 26, apartado 1, párrafo primero, letra a), del citado Reglamento, los instrumentos de capital constituyen elementos de capital de nivel 1 ordinario de las entidades, si concurren las condiciones establecidas en el artículo 28 o, cuando proceda, en el artículo 29 del mismo Reglamento.
El artículo 28 del Reglamento n.
o
575/2013, titulado «Instrumentos del capital de nivel 1 ordinario», dispone en su apartado 1:
«1.   Los instrumentos de capital se considerarán instrumentos constitutivos del capital de nivel 1 ordinario solo cuando concurran todas las condiciones siguientes:
[…]
e)
que sean perpetuos;
[…]».
El artículo 29 de este Reglamento, titulado «Instrumentos de capital emitidos por sociedades mutuas, sociedades cooperativas, entidades de ahorro y entidades similares», dispone:
«1.   Los instrumentos de capital emitidos por sociedades mutuas, sociedades cooperativas, entidades de ahorro y entidades similares se considerarán instrumentos de capital de nivel 1 ordinario solo si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 28 con las modificaciones resultantes de la aplicación del presente artículo.
2.   En relación con el reembolso de los instrumentos de capital, regirán las siguientes condiciones:
a)
excepto cuando la legislación nacional lo prohíba, la entidad podrá rehusar el reembolso de los instrumentos;
b)
cuando la legislación nacional aplicable prohíba que la entidad rehúse reembolsar instrumentos, las disposiciones reguladoras de estos ofrecerán a la entidad la posibilidad de limitar el reembolso;
c)
la negativa a reembolsar los instrumentos, o la limitación del reembolso de estos, en su caso, no podrá constituir un supuesto de incumplimiento de la entidad.
[…]
6.   La [Autoridad Bancaria Europea (ABE)] elaborará proyectos de normas técnicas de regulación para especificar la naturaleza de las necesarias limitaciones de reembolso en los casos en que la legislación nacional aplicable prohíba que la entidad rehúse reembolsar instrumentos de los fondos propios.
[…]
Se delegan en la Comisión poderes para adoptar las normas técnicas de regulación a que se refiere el párrafo primero con arreglo a los artículos 10 a 14 del Reglamento (UE) n.
o
1093/2010 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), se modifica la Decisión n.
o
716/2009/CE y se deroga la Decisión 2009/78/CE de la Comisión (
DO 2010, L 331, p. 12
)]».
El artículo 30 de dicho Reglamento, titulado «Consecuencias si los instrumentos de capital de nivel 1 ordinario dejan de reunir las condiciones previstas», establece lo siguiente:
«Si un instrumento de capital de nivel 1 ordinario deja de reunir las condiciones previstas en el artículo 28 o, cuando proceda, en el artículo 29, será de aplicación lo siguiente:
a)
el instrumento dejará inmediatamente de considerarse instrumento constitutivo del capital de nivel 1 ordinario;
b)
las cuentas de primas de emisión conexas a ese instrumento dejarán inmediatamente de considerarse elementos del capital de nivel 1 ordinario.»
Reglamento n.
o
1024/2013
Conforme al artículo 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1024/2013, este atribuye al Banco Central Europeo (BCE) funciones específicas en lo que respecta a las medidas relativas a la supervisión prudencial de las entidades de crédito, con objeto de contribuir a la seguridad y la solidez de estas entidades y a la estabilidad del sistema financiero dentro de la Unión Europea y en cada uno de los Estados miembros, teniendo plenamente en cuenta y ejerciendo el deber de diligencia en relación con la unidad y la integridad del mercado interior, partiendo de la base de la igualdad de trato para las entidades de crédito con miras a evitar el arbitraje regulatorio.
En virtud del artículo 6, apartado 1, del mismo Reglamento, el BCE llevará a cabo sus funciones en el marco de un Mecanismo Único de Supervisión (MUS) integrado por el BCE y las autoridades nacionales competentes, y será responsable del funcionamiento eficaz y coherente del MUS.
El artículo 6, apartado 4, de dicho Reglamento dispone:
«En relación con las funciones definidas en el artículo 4, con excepción de las letras a) y c) de su apartado 1, el BCE tendrá las competencias establecidas en el apartado 5 del presente artículo y las autoridades nacionales tendrán las competencias establecidas en el apartado 6 del presente artículo, dentro del marco y supeditadas a los procedimientos a que se refiere el apartado 7 del presente artículo, en materia de supervisión de las siguientes entidades de crédito, sociedades financieras de cartera o sociedades financieras mixtas de cartera, o sucursales establecidas en Estados miembros participantes de entidades de crédito establecidas en Estados miembros no participantes:
–
aquellas que sean menos significativas en base consolidada, con el mayor nivel de consolidación existente dentro de los Estados miembros participantes, o individualmente en el caso específico de las sucursales, que estén establecidas en Estados miembros participantes, de las entidades de crédito establecidas en Estados miembros no participantes. El carácter significativo se evaluará basándose en los siguientes criterios:
i)
tamaño,
ii)
importancia para la economía de la Unión o de cualquier Estado miembro participante,
iii)
carácter significativo de las actividades transfronterizas.
Con respecto al párrafo primero, una entidad de crédito, o sociedad financiera de cartera o sociedad financiera mixta de cartera, no se considerará menos significativa, a menos que lo justifiquen circunstancias particulares que se especificarán en el método, si se reúne alguna de las siguientes condiciones:
i)
que el valor total de sus activos supere los 30000 [millones de euros],
ii)
que la ratio de sus activos totales respecto del [producto interior bruto (PIB)] del Estado miembro participante de establecimiento supere el 20 %, a menos que el valor total de sus activos sea inferior a 5000 [millones de euros],
iii)
que, previa notificación por su autoridad nacional competente en el sentido de que considera que esa entidad tiene importancia significativa para la economía nacional, el BCE tome una decisión por la que confirma dicho carácter significativo tras haber realizado una evaluación global, incluida una evaluación del balance, de dicha entidad financiera.
Asimismo, el BCE podrá, por iniciativa propia, estudiar si una institución tiene una relevancia significativa cuando hubiese establecido filiales bancarias en más de un Estado miembro participante y su activo o pasivo transfronterizo represente una parte importante de su activo o pasivo total, sujeto a las condiciones establecidas en el método.
Aquellas respecto de las cuales se haya solicitado o recibido ayuda financiera pública directa [del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF)] o del [Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE)] no se considerarán menos significativas.
No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, el BCE desempeñará las funciones que le confiere el presente Reglamento respecto a las tres entidades de crédito más significativas en cada uno de los Estados miembros participantes, salvo que lo justifiquen circunstancias particulares.»
Reglamento Delegado n.
o
241/2014
El considerando 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 expone:
«A efectos de la aplicación de las disposiciones relativas a los fondos propios a las sociedades mutuas, las sociedades cooperativas, las entidades de ahorro y las entidades similares, conviene tener en cuenta adecuadamente las particularidades de dichas entidades. Se han de establecer normas a fin de garantizar, entre otras cosas, que las entidades tengan la posibilidad de limitar, en su caso, el reembolso de sus instrumentos de capital. Así pues, cuando el Derecho nacional aplicable a este tipo de entidades prohíba denegar el reembolso de instrumentos, es indispensable que las disposiciones que los regulan otorguen a la entidad la facultad de aplazar su reembolso y limitar el importe a reembolsar […]».
El artículo 1 de este Reglamento dispone:
«El presente Reglamento establece normas en relación con:
[…]
d)
la naturaleza de las necesarias limitaciones al reembolso cuando el Derecho nacional aplicable prohíba que la entidad rehúse reembolsar instrumentos de fondos propios, de conformidad con el artículo 29, apartado 6, del Reglamento [n.
o
575/2013];
[…]».
El artículo 10 de dicho Reglamento, titulado «Limitaciones al reembolso de instrumentos de capital emitidos por sociedades mutuas, entidades de ahorro, sociedades cooperativas y entidades similares a efectos del artículo 29, apartado 2, letra b), y del artículo 78, apartado 3, del Reglamento [n.
o
575/2013]», establece lo siguiente:
«1.   Una entidad podrá emitir instrumentos de capital de nivel 1 ordinario con posibilidad de reembolso únicamente cuando dicha posibilidad esté prevista en el Derecho nacional aplicable.
2.   La facultad de la entidad de limitar el reembolso de acuerdo con las disposiciones reguladoras de los instrumentos de capital, contemplada en el artículo 29, apartado 2, letra b), y en el artículo 78, apartado 3, del Reglamento [n.
o
575/2013], englobará tanto el derecho a diferir el reembolso como el derecho a limitar el importe reembolsable. La entidad podrá diferir el reembolso o limitar su importe durante un período de tiempo ilimitado, de conformidad con el apartado 3.
3.   Las entidades determinarán el alcance de las limitaciones aplicables a los reembolsos contempladas en las disposiciones reguladoras de los instrumentos sobre la base de su situación prudencial en cualquier momento, teniendo en cuenta en particular los elementos siguientes, pero sin limitarse a ellos:
a)
la situación financiera, de liquidez y de solvencia global de la entidad;
b)
el importe del capital de nivel 1 ordinario, el capital de nivel 1 y el capital total en relación con el importe total de la exposición al riesgo, calculado de conformidad con los requisitos establecidos en el artículo 92, apartado 1, letra a), del Reglamento [n.
o
575/2013], los requisitos específicos de fondos propios a que se refiere el artículo 104, apartado 1, letra a), de la Directiva [2013/36] y los requisitos combinados de colchón definidos en el artículo 128, punto 6, de esa misma Directiva.»
Derecho italiano
El artículo 28, apartado 2
ter
, del Decreto Legislativo n.
o
385 — Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Decreto Legislativo n.
o
385 — Texto consolidado de la Ley Bancaria), de 1 de septiembre de 1993 (suplemento ordinario de la GURI n.
o
230, de 30 de septiembre de 1993), en su versión aplicable al asunto principal (en lo sucesivo, «Decreto Legislativo n.
o
385/1993»), establece:
«En los bancos populares […], el derecho al reembolso de las acciones por causar baja, o a raíz de una transformación o de la exclusión o fallecimiento de un socio, se limitará con arreglo a las exigencias del Banco de Italia, no obstante lo dispuesto en las leyes, cuando resulte necesario para garantizar que las acciones computen a efectos del capital reglamentario ordinario del banco. Con el mismo objetivo, el Banco de Italia podrá limitar el derecho al reembolso de los demás instrumentos de capital emitidos.»
El artículo 29 del Decreto Legislativo n.
o
385/1993 dispone:
«1.   Los bancos populares se establecerán como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones.
2.   El valor nominal de las acciones no podrá ser inferior a dos euros.
2
bis
.   El activo del banco popular no podrá superar los 8000 millones de euros. Cuando la entidad sea la matriz de un grupo bancario, el límite se determinará conforme a los datos consolidados.
2
ter
.   Cuando se supere el límite previsto en el apartado 2
bis
, el órgano de administración convocará una junta para que adopte los acuerdos pertinentes. Si, en el plazo de un año a partir de la fecha en que se hubiera superado el límite del activo, este no se hubiera reducido por debajo del límite máximo previsto o no se hubiera acordado la transformación del banco en sociedad anónima […] o su liquidación, el Banco de Italia, teniendo en cuenta las circunstancias y la magnitud del exceso producido, podrá prohibir la realización de nuevas operaciones […], adoptar las medidas previstas en el título IV, capítulo I, sección I, o proponer al [BCE] que revoque la autorización para el ejercicio de la actividad bancaria y al ministro de Economía y Finanzas que proceda a la liquidación forzosa administrativa. Lo anterior se entiende sin perjuicio de las facultades de intervención y de sanción conferidas al Banco de Italia en virtud del presente Decreto Legislativo.
quater
.   El Banco de Italia adoptará las disposiciones de aplicación del presente artículo.
[…]»
El artículo 1, apartado 2, del decreto-legge n. 3, recante «Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti» (Decreto-ley n.
o
3 sobre «Medidas Urgentes para el Sistema Bancario y las Inversiones»), de 24 de enero de 2015 (GURI n.
o
19, de 24 de enero de 2015), convertido en ley, con modificaciones, por la legge n. 33 (Ley n.
o
33), de 24 de marzo de 2015 (GURI n.
o
70, de 25 de marzo de 2015), en la versión aplicable al asunto principal (en lo sucesivo, «Decreto-ley n.
o
3/2015»), establece:
«Cuando comience a aplicarse el presente Decreto, los bancos populares autorizados en el momento de la entrada en vigor de este deberán adaptarse a lo dispuesto en el artículo 29, apartados 2
bis
y 2
ter
, del [Decreto Legislativo n.
o
385/1993], introducidos por el presente artículo, en un plazo de 18 meses a partir de la fecha de entrada en vigor de las disposiciones de aplicación adoptadas por el Banco de Italia de conformidad con el citado artículo 29.»
El decreto-legge n. 91 (Decreto-ley n.
o
91), de 25 de julio de 2018 (GURI n.
o
171, de 25 de julio de 2018), convalidado por la legge n. 108 (Ley n.
o
108), de 21 de septiembre de 2018 (GURI n.
o
220, de 21 de septiembre de 2018), amplió hasta el 31 de diciembre de 2018 el plazo de 18 meses establecido en el artículo 1, apartado 2, del Decreto-ley n.
o
3/2015.
El Banco de Italia, mediante la 9.
a
actualización, de 9 de junio de 2015, de la Circular n.
o
285, de 17 de diciembre de 2013, titulada «Disposiciones de supervisión para los bancos» (en lo sucesivo, «9.
a
actualización de la Circular n.
o
285»), aplicó los artículos 28 y 29 del Decreto Legislativo n.
o
385/1993.
En particular, sobre la base del artículo 28, apartado 2
ter
, del Decreto Legislativo n.
o
385/1993, la 9.
a
actualización de la Circular n.
o
285 dispone que los estatutos del banco popular y del banco de crédito cooperativo atribuirán al órgano de supervisión estratégica, a propuesta del órgano de gestión, una vez oído el órgano de auditoría, la facultad de limitar o diferir, total o parcialmente y durante un período de tiempo ilimitado, el reembolso de las acciones y demás instrumentos de capital del socio que cause baja (incluso en caso de transformación del banco), exclusión o fallecimiento de este.
En la resolución de remisión se indica que, con excepción de dos de ellos, todos los bancos populares italianos han cumplido las disposiciones mencionadas del Derecho italiano.
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
Mediante tres demandas distintas, los recurrentes en el procedimiento principal interpusieron recursos contra actos del Banco de Italia, en particular la 9.
a
actualización de la Circular n.
o
285, ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia), que los desestimó mediante las sentencias n.
os
6548/2016, 6544/2016 y 6540/2016.
Los recurrentes en el procedimiento principal apelaron contra esas sentencias ante el órgano jurisdiccional remitente, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), que dictó autos que suspendieron los efectos de la 9.
a
actualización de la Circular n.
o
285 y planteó cuestiones de constitucionalidad en relación con el Decreto-ley n.
o
3/2015.
Mediante la sentencia n.
o
99/2018, la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Italia) declaró infundadas dichas cuestiones.
Tras la reanudación del procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, este, mediante el auto n.
o
3645/2018, prorrogó las suspensiones anteriormente ordenadas hasta la fecha de publicación de la sentencia que resuelva el fondo del asunto, con excepción de la relativa al plazo de 18 meses establecido en el artículo 1, apartado 2, del Decreto-ley n.
o
3/2015, que ya había sido prorrogado legalmente hasta el 31 de diciembre de 2018.
En estas circunstancias, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Se oponen el artículo 29 del Reglamento [n.
o
575/2013], el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014, y los artículos 16 y 17 de la Carta, [interpretados] en relación con el artículo 6, apartado 4, del Reglamento [n.
o
1024/2013], a una normativa nacional, como la introducida por el artículo 1 del Decreto-ley [n.
o
3/2015], que establece un límite máximo de activos por encima del cual un banco popular está obligado a transformarse en sociedad anónima y fija dicho límite en 8000 millones de euros de activos? Por otra parte, ¿se oponen estas disposiciones del Derecho de la Unión a una normativa nacional que, en caso de transformación del banco popular en sociedad anónima, permite a la entidad diferir o limitar, incluso por tiempo indefinido, el reembolso de las acciones del socio que ha causado baja?
2)
¿Se oponen los artículos 3 TFUE y 63 TFUE y siguientes, relativos a la competencia en el mercado interior y a la libre circulación de capitales, a una normativa nacional, como la introducida por el artículo 1 del Decreto-ley [n.
o
3/2015], que limita el ejercicio de la actividad bancaria como cooperativa a un límite máximo de activos, de manera que si la entidad en cuestión excede tal límite debe transformarse obligatoriamente en sociedad anónima?
3)
¿Se oponen los artículos 107 TFUE y siguientes sobre ayudas de Estado a una normativa nacional como la introducida por el artículo 1 del Decreto-ley [n.
o
3/2015], que exige la transformación del banco popular en sociedad anónima cuando supere un límite máximo determinado de activos (fijado en 8000 millones de euros) y que impone limitaciones al reembolso de las participaciones del socio que cause baja, para evitar la eventual liquidación de la entidad transformada?
4)
¿Se opone el artículo 29 del Reglamento [n.
o
575/2013], en relación con el artículo 10 del Reglamento Delegado [n.
o
241/2014], a una normativa nacional, como la introducida por el artículo 1 del Decreto-ley [n.
o
3/2015], tal y como ha sido interpretada por la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) mediante la sentencia n.
o
99/2018, que permite al banco popular diferir el reembolso durante un período de tiempo ilimitado y limitar, total o parcialmente, su importe?
5)
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea concluya que la interpretación defendida por las partes contrarias es compatible con el Derecho de la Unión, ¿es conforme con el Derecho de la Unión el artículo 10 del Reglamento Delegado [n.
o
241/2014], a la luz de los artículos 16 y 17 de la [Carta], en relación con el artículo 52, apartado 3, de la [Carta] y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre el artículo 1 del Protocolo adicional n.
o
1 del [Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en París el 20 de marzo de 1952]?»
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
El órgano jurisdiccional remitente solicitó al Tribunal de Justicia que acordara tramitar el presente asunto mediante un procedimiento acelerado, con arreglo al artículo 105, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
Esta solicitud fue denegada mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 18 de enero de 2019, Adusbef y otros (
C‑686/18
, no publicado,
EU:C:2019:68
).
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad
Unione di Banche Italiane — Ubi Banca SpA considera que, en la medida en que la presente petición de decisión prejudicial se produce después de que la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) haya dictaminado que la normativa controvertida en el asunto principal es conforme a la Constitución italiana, existe el riesgo de incompatibilidad entre el procedimiento nacional ante la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) y dicha petición, por lo que esta última es inadmisible en su conjunto.
A este respecto, cabe recordar que el funcionamiento del sistema de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los tribunales nacionales establecido por el artículo 267 TFUE y el principio de primacía del Derecho de la Unión requieren que el juez nacional tenga la facultad de plantear al Tribunal de Justicia toda cuestión prejudicial que considere necesaria en cualquier fase del procedimiento que estime apropiada e incluso una vez finalizado un procedimiento incidental de control de constitucionalidad (sentencias de 22 de junio de 2010, Melki y Abdeli,
C‑188/10 y C‑189/10
,
UE:C:2010:363
, apartado
, y de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, apartado
).
Pues bien, la eficacia del Derecho de la Unión se hallaría amenazada y el efecto útil del artículo 267 TFUE quedaría reducido si, como consecuencia de la existencia de un control de constitucionalidad, se impidiera al juez nacional plantear al Tribunal de Justicia cuestiones prejudiciales y dar inmediatamente al Derecho de la Unión una aplicación conforme a la resolución o a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, apartado
).
En su condición de tribunal supremo, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) está incluso obligado, de conformidad con el artículo 267 TFUE, párrafo tercero, a plantear al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial en cuanto constate que uno de los extremos sobre los que versa el fondo del litigio está comprendido en el ámbito de aplicación del primer párrafo del artículo 267 TFUE, aunque, en el contexto de ese mismo litigio, pueda plantear al tribunal constitucional del Estado miembro de que se trate una cuestión sobre la constitucionalidad de las normas nacionales (véase, por analogía, la sentencia de 15 de enero de 2013, Križan y otros,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, apartado
).
Por consiguiente, el hecho de que la Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) se haya pronunciado acerca de la conformidad de la normativa nacional en cuestión en el litigio principal con las disposiciones de la Constitución italiana no influye en modo alguno en esa obligación de plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones relativas a la interpretación o la validez del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, apartado
).
De ello se desprende que la petición de decisión prejudicial no puede ser declarada inadmisible a causa de esa circunstancia.
Por otro lado, el Banco de Italia, Unione di Banche Italiane — Ubi Banca, Banca Popolare di Milano, Amber Capital Italia SGR SpA, Amber Capital UK LLP, el Gobierno italiano y la Comisión Europea sostienen que las cuestiones prejudiciales son, total o parcialmente, inadmisibles porque la información facilitada por el órgano jurisdiccional remitente es insuficiente y porque dichas cuestiones son irrelevantes a efectos de la resolución del asunto principal.
Por lo que respecta a las indicaciones que deben figurar en toda petición de decisión prejudicial, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 267 TFUE, la necesidad de llegar a una interpretación del Derecho de la Unión que sea útil para el juez nacional exige que este defina el contexto fáctico y el régimen normativo en el que se inscriben las cuestiones que plantea o que, al menos, explique los supuestos de hecho en que se basan tales cuestiones. En efecto, el Tribunal de Justicia solo está facultado para pronunciarse sobre la interpretación de un texto de la Unión a partir de los hechos que le indique el órgano jurisdiccional nacional (autos de 5 de octubre de 2017, OJ,
C‑321/17
, no publicado,
EU:C:2017:741
, apartado
, y de 5 de junio de 2019, Wilo Salmson France,
C‑10/19
, no publicado,
EU:C:2019:464
, apartado
).
El Tribunal de Justicia insiste también en la importancia de que el juez nacional indique las razones precisas que le han llevado a plantearse la interpretación del Derecho de la Unión y a estimar necesario plantear cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia. Este ya ha señalado que es indispensable que el órgano jurisdiccional remitente, en la propia resolución de remisión, dé un mínimo de explicaciones acerca de las razones que le han llevado a elegir las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación solicita y acerca de la relación que establece entre esas disposiciones y la normativa nacional aplicable al litigio que se le ha planteado (autos de 12 de mayo de 2016, Security Service y otros,
C‑692/15 a C‑694/15
,
EU:C:2016:344
, apartado
, y de 5 de junio de 2019, Wilo Salmson France,
C‑10/19
, no publicado,
EU:C:2019:464
, apartado
).
Estas exigencias relativas al contenido de una petición de decisión prejudicial figuran explícitamente en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento, que el órgano jurisdiccional remitente, en el marco de la cooperación instaurada en el artículo 267 TFUE, debe conocer y respetar escrupulosamente (autos de 12 de mayo de 2016, Security Service y otros,
C‑692/15 a C‑694/15
,
EU:C:2016:344
, apartado
; de 5 de junio de 2019, Wilo Salmson France,
C‑10/19
, no publicado,
EU:C:2019:464
, apartado
, y de 7 de noviembre de 2019, P. J.,
C‑513/19
, no publicado,
EU:C:2019:953
, apartado
). Estas exigencias figuran en el apartado 15 de las Recomendaciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea a los órganos jurisdiccionales nacionales, relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (
DO 2019, C 380, p. 1
).
Por último, según reiterada jurisprudencia, una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional debe inadmitirse cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal (sentencia de 10 de julio de 2014, Apple,
C‑421/13
EU:C:2014:2070
, apartado
, y auto de 17 de enero de 2019Cipollone,
C‑600/17
, no publicado,
EU:C:2019:29
, apartado
).
Debe examinarse la admisibilidad de la presente petición de decisión prejudicial a la luz de todas las exigencias anteriores.
Sobre la admisibilidad de la primera parte de la primera cuestión prejudicial
Mediante la primera parte de la primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013, el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 y los artículos 16 y 17 de la Carta, en relación con el artículo 6, apartado 4, del Reglamento n.
o
1024/2013, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que establece un límite máximo de 8000 millones de euros en activos, por encima del cual los bancos populares constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones deben transformarse en sociedades anónimas.
El artículo 6 del Reglamento n.
o
1024/2013 establece los procedimientos para el ejercicio, dentro del MSU, compuesto por el BCE y las autoridades nacionales competentes, de las funciones que dicho Reglamento confiere al BCE en relación con la supervisión prudencial de las entidades de crédito.
En este contexto, ese artículo 6, apartado 4, establece, en esencia, los criterios para determinar los casos en los que estas funciones son desempeñadas por el BCE exclusivamente y aquellos en los que las autoridades nacionales competentes asisten al BCE en el cumplimiento de dichas funciones, por medio de un ejercicio descentralizado de algunas de estas funciones con respecto a las entidades de crédito menos significativas, en el sentido del primer párrafo del citado artículo 6, apartado 4 (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, apartado
).
El artículo 6, apartado 4, del Reglamento n.
o
1024/2013 no establece ningún límite máximo de activos por encima del cual los bancos populares deban convertirse en sociedades anónimas, reducir sus activos o proceder a su liquidación. Esta disposición no exige ni impide que se establezca ese límite máximo.
El tope de 30000 millones de euros de activos fijado en el artículo 6, apartado 4, párrafo segundo, inciso i), es uno de los requisitos enunciados en esa disposición para identificar a las entidades de crédito que no deben considerarse menos significativas a efectos de la aplicación del citado artículo 6, apartado 4.
Por consiguiente, el artículo 6, apartado 4, del Reglamento n.
o
1024/2013 no guarda relación con el límite máximo de 8000 millones de euros de activos fijado por la normativa nacional en cuestión en el asunto principal.
Del mismo modo, el artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013 y el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 tampoco se refieren a este límite máximo.
En efecto, esas disposiciones, que prevén, en el contexto de las normas sobre las exigencias prudenciales fijadas por esos reglamentos en relación con los fondos propios, los requisitos que deben cumplirse para que los instrumentos de capital emitidos por sociedades mutuas, sociedades cooperativas, entidades de ahorro y entidades similares puedan considerarse instrumentos del capital de nivel 1 ordinario, no establecen un límite máximo de activos por encima del cual esas sociedades e instituciones deben transformarse en sociedades anónimas, reducir sus activos o proceder a su liquidación. No exigen a los Estados miembros que establezcan ese límite máximo ni les impiden hacerlo.
En estas circunstancias, dado que el artículo 6, apartado 4, del Reglamento n.
o
1024/2013, el artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013 y el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 no guardan relación con el límite máximo de activos establecido por la normativa controvertida en el asunto principal, una interpretación de dichas disposiciones resulta manifiestamente irrelevante.
Además, el órgano jurisdiccional remitente no explica ni las razones por las que, a su juicio, esa interpretación sería pertinente para resolver el litigio de que conoce ni el vínculo que establece entre las citadas disposiciones y esa normativa.
En cuanto a la solicitud de interpretación de los artículos 16 y 17 de la Carta, procede recordar que, en virtud del artículo 51, apartado 1, de la Carta, sus disposiciones únicamente están dirigidas a los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión.
Según reiterada jurisprudencia, el concepto de «aplicación del Derecho de la Unión», a efectos del artículo 51 de la Carta, requiere la existencia de un vínculo de conexión entre un acto del Derecho de la Unión y la medida nacional de que se trate de un grado superior a la proximidad de las materias consideradas o a las incidencias indirectas de una de ellas en la otra (sentencias de 6 de marzo de 2014, Siragusa,
C‑206/13
,
EU:C:2014:126
, apartado
; de 10 de julio de 2014, Julián Hernández y otros,
C‑198/13
,
EU:C:2014:2055
, apartado
, y de 6 de octubre de 2016, Paoletti y otros,
C‑218/15
,
EU:C:2016:748
, apartado
).
En este contexto, el Tribunal de Justicia ha afirmado la inaplicabilidad de los derechos fundamentales de la Unión en relación con una normativa nacional cuando las disposiciones de la Unión en la materia considerada no imponían a los Estados miembros ninguna obligación específica concerniente a la situación objeto del asunto principal (sentencias de 6 de marzo de 2014, Siragusa,
C‑206/13
,
EU:C:2014:126
, apartado
, y de 10 de julio de 2014, Julián Hernández y otros,
C‑198/13
,
EU:C:2014:2055
, apartado
).
Pues bien, como resulta de las consideraciones anteriores, ninguna de las disposiciones del Derecho de la Unión a las que se refiere el órgano jurisdiccional remitente en la primera parte de su primera cuestión prejudicial obliga a los Estados miembros a establecer un límite máximo de activos, como el controvertido en el asunto principal, por encima del cual los bancos populares constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones están obligados a transformarse en sociedades anónimas, a reducir sus activos o a proceder a su liquidación.
A la luz de todas las consideraciones anteriores, la primera parte de la primera cuestión prejudicial es inadmisible en su totalidad.
Sobre la admisibilidad de la segunda cuestión prejudicial
La segunda cuestión prejudicial se refiere a la conformidad con los artículos 3 TFUE y 63 TFUE y siguientes de una normativa nacional que establece un límite máximo de activos para el ejercicio de actividades bancarias con la forma de bancos populares, por encima del cual esos bancos, constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones, están obligados a transformarse en sociedades anónimas, a reducir sus activos por debajo de ese límite máximo o a proceder a su liquidación.
Esta cuestión prejudicial es inadmisible en la medida en que se refiere a la interpretación del artículo 3 TFUE, ya que el órgano jurisdiccional remitente se limita a pedir una interpretación de dicha disposición relativa «a la competencia en el mercado interior» y la petición de decisión prejudicial no contiene ninguna exposición de los motivos que llevaron a dicho órgano jurisdiccional a cuestionar la interpretación de dicha disposición y el vínculo que establece entre esta y el litigio principal.
Sobre la admisibilidad de la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si los artículos 107 TFUE y siguientes deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que, por una parte, establece un límite máximo de activos por encima del cual los bancos populares constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones están obligados a transformarse en sociedades anónimas, a reducir sus activos por debajo de ese límite máximo o a proceder a su liquidación, y que, por otra parte, permite a la entidad de que se trate limitar el reembolso de la participación del socio que causa baja para evitar una eventual liquidación.
Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente no expone con la precisión y claridad necesarias las razones que le llevaron a preguntarse sobre la interpretación de esas disposiciones del Derecho de la Unión o la relación que a su juicio existe entre dichas disposiciones y la normativa nacional controvertida en el asunto principal.
En efecto, ese órgano jurisdiccional no explica las razones por las que podría considerar que una legislación nacional como la controvertida en el asunto principal confiere una ventaja, que introduce una medida selectiva, que la ayuda procede de los recursos del Estado o que falsea o amenaza con falsear la competencia. Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente no proporciona al Tribunal de Justicia la información que le permita apreciar si una medida de ese tipo puede calificarse de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
En estas circunstancias, la petición de decisión prejudicial no cumple, en lo que atañe a la tercera cuestión prejudicial, los requisitos establecidos en el artículo 94 del Reglamento de Procedimiento y no permite al Tribunal de Justicia dar al órgano jurisdiccional remitente una respuesta útil a dicha cuestión, que, por ello, debe ser declarada inadmisible.
Sobre la admisibilidad de la quinta cuestión prejudicial
Mediante su quinta cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la validez del artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014.
A este respecto, es importante que el órgano jurisdiccional remitente indique, en concreto, las razones precisas que le han llevado a cuestionarse la validez de ciertas disposiciones del Derecho de la Unión y que exponga los motivos de invalidez que estime, en consecuencia, que cabe apreciar (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
y jurisprudencia citada).
De lo anterior se infiere, por una parte, que, en el marco de un procedimiento prejudicial, el Tribunal de Justicia examina la validez de un acto de la Unión o de determinadas disposiciones de este con respecto a los motivos de invalidez expuestos en la resolución de remisión. Por otra parte, la falta de mención de las razones precisas que llevaron al órgano jurisdiccional remitente a cuestionarse la validez de dicho acto o de esas disposiciones implica la inadmisibilidad de las cuestiones relativas a su validez (sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, apartado
).
En el presente caso, debe señalarse que el órgano jurisdiccional remitente no expone las razones que le llevaron a cuestionarse la validez del artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014.
Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad de la quinta cuestión prejudicial.
Sobre el fondo
Segunda parte de la primera cuestión prejudicial y cuarta cuestión prejudicial
La segunda parte de la primera cuestión prejudicial y la cuarta cuestión prejudicial se refieren a la compatibilidad con determinadas disposiciones del Derecho de la Unión de la normativa nacional que permite a los bancos populares limitar el reembolso de sus instrumentos de capital.
A este respecto, procede señalar de entrada que el objeto del artículo 6, apartado 4, del Reglamento n.
o
1024/2013, tal como se ha recordado en los apartados 42 y 43 de la presente sentencia, es ajeno a tal facultad de limitar el reembolso de instrumentos de capital y que, por consiguiente, la interpretación de esta disposición carece de pertinencia a este respecto. Por consiguiente, es apropiado reformular estas cuestiones sin hacer referencia a la citada disposición.
Así pues, mediante la segunda parte de su primera cuestión prejudicial y mediante su cuarta cuestión prejudicial, que deben examinarse conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013, el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 y los artículos 16 y 17 de la Carta deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que permite a un banco popular establecido en ese Estado aplazar durante un período de tiempo ilimitado el reembolso de la participación de un socio que causa baja y limitar su importe.
–
Sobre el artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013 y el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014
Del considerando 7 del Reglamento n.
o
575/2013 se desprende que el legislador de la Unión quiso que este recogiera aquellos requisitos prudenciales aplicables a las entidades que se refiriesen exclusivamente al funcionamiento de los mercados de servicios bancarios y financieros y que tuviesen por objeto garantizar tanto la estabilidad financiera de los operadores en esos mercados como un elevado grado de protección de los inversores y los depositantes.
De conformidad con el artículo 1, párrafo primero, letra a), de dicho Reglamento, este establece normas uniformes sobre los requisitos prudenciales generales que las entidades supervisadas conforme a la Directiva 2013/36 deberán cumplir en relación con los requisitos de fondos propios.
En este contexto, el artículo 28 de dicho Reglamento fija los requisitos que deben concurrir para que los instrumentos de capital sean considerados constitutivos del capital de nivel 1 ordinario y el artículo 29 del mismo Reglamento regula los requisitos específicos que deben cumplirse a tal efecto por lo que respecta a los instrumentos de capital emitidos por sociedades mutuas, sociedades cooperativas, entidades de ahorro y entidades similares.
En particular, a tenor del artículo 29, apartado 2, letra a), del Reglamento n.
o
575/2013, la entidad podrá rehusar el reembolso de los instrumentos excepto cuando la legislación nacional lo prohíba. En este último caso, ese artículo 29, apartado 2, letra b), señala que las disposiciones reguladoras de esos instrumentos ofrecerán a la entidad la posibilidad de limitar el reembolso.
La Comisión ha adoptado, sobre la base del citado artículo 29, apartado 6, reglas que precisan las modalidades de ejercicio de esta facultad de limitar el reembolso de instrumentos de capital emitidos por sociedades mutuas, sociedades cooperativas, entidades de ahorro y entidades similares. Estas reglas se recogen en el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014.
Así, en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, de dicho Reglamento Delegado, la citada facultad engloba tanto el derecho a diferir el reembolso como el de limitar su importe.
En la segunda frase de esta disposición se especifica que estos derechos pueden ejercerse durante un período de tiempo ilimitado de conformidad con el artículo 10, apartado 3, del citado Reglamento Delegado, que dispone que las entidades determinarán el alcance de las limitaciones aplicables a los reembolsos contempladas en las disposiciones reguladoras de los instrumentos de capital sobre la base de su situación prudencial en cualquier momento, teniendo en cuenta en particular los elementos siguientes, pero sin limitarse a ellos: la situación financiera, de liquidez y de solvencia global de esa entidad, y el importe del capital de nivel 1 ordinario, el capital de nivel 1 y el capital total en relación con el importe total de la exposición al riesgo, calculado de conformidad con los requisitos precisos a los que se remite el artículo 10, apartado 3, letra b), del mismo Reglamento Delegado.
Por consiguiente, del artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013 y del artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 se desprende, por una parte, que la admisibilidad de los instrumentos de capital emitidos por sociedades mutuas, sociedades cooperativas, entidades de ahorro y entidades similares como instrumentos de capital de nivel 1 ordinario, en caso de que el Derecho nacional prohíba a esas entidades negarse a reembolsar sus instrumentos de fondos propios, está supeditada a la condición de que las instituciones en cuestión tengan la facultad de limitar dicho reembolso, que engloba el derecho a diferir su reembolso y el de limitar su importe, y, por otra parte, que la entidad de que se trate determinará el alcance de las limitaciones aplicables a los reembolsos teniendo en cuenta, en cualquier momento, su situación prudencial.
En el presente caso, de la resolución de remisión se desprende que las disposiciones del Derecho italiano controvertidas en el asunto principal prohíben a los bancos populares italianos rehusar el reembolso de los instrumentos de fondos propios. En cambio, les permiten limitar el reembolso de las acciones en caso de que cause baja un socio cuando resulte necesario para garantizar que los instrumentos de capital emitidos por esos bancos puedan contabilizarse como instrumentos de capital de nivel 1 ordinario. Asimismo, de dicha resolución resulta que, en virtud de esas disposiciones, los referidos bancos pueden diferir ese reembolso durante un período de tiempo ilimitado y limitar su importe total o parcialmente.
Pues bien, como resulta del propio tenor del artículo 10, apartado 2, segunda frase, del Reglamento Delegado n.
o
241/2014, en el supuesto de que el Derecho nacional prohíba rehusar el reembolso de los instrumentos de fondos propios, la facultad prevista en el artículo 29, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
575/2013 permite diferir ese reembolso y limitar su importe durante un período de tiempo ilimitado de conformidad con el artículo 10, apartado 3, de dicho Reglamento Delegado, es decir, todo el tiempo que, y en la medida en que, sea necesario sobre la base de su situación prudencial, teniendo en cuenta, en particular, los elementos mencionados en esta última disposición.
Por consiguiente, el artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013 y el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 no se oponen a una normativa de un Estado miembro que prohíbe a los bancos populares establecidos en este rehusar el reembolso de los instrumentos de fondos propios, pero que, cuando ello resulte necesario para garantizar que los instrumentos de capital emitidos por esos bancos sean considerados instrumentos de capital de nivel 1 ordinario, permite a los mencionados bancos diferir, durante un período de tiempo ilimitado, el reembolso de las acciones del socio que cause baja y limitar el importe de ese reembolso total o parcialmente.
–
Sobre los artículos 16 y 17 de la Carta.
A tenor del artículo 16 de la Carta, se reconoce la libertad de empresa de conformidad con el Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales.
La protección conferida por el citado artículo implica la libertad para ejercer una actividad económica o mercantil, la libertad contractual y la libre competencia (sentencias de 22 de enero de 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, apartado
; de 17 de octubre de 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, apartado
, y de 12 de julio de 2018, Spika y otros,
C‑540/16
,
EU:C:2018:565
, apartado
).
Según reiterada jurisprudencia, la libertad de empresa no constituye una prerrogativa absoluta. Puede estar sometida a un amplio abanico de intervenciones del poder público que establezcan limitaciones al ejercicio de la actividad económica en aras del interés general (sentencias de 22 de enero de 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, apartados
y
; de 17 de octubre de 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, apartado
, y de 26 de octubre de 2017, BB construct,
C‑534/16
,
EU:C:2017:820
, apartado
).
De conformidad con el artículo 17, apartado 1, de la Carta, toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos, y nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida en que resulte necesario para el interés general.
A este respecto, cabe recordar que el derecho de propiedad garantizado por esta disposición no constituye una prerrogativa absoluta y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones, siempre que estas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Unión y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia del derecho así garantizado (sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartados
y
).
Por otra parte, también procede recordar que, de conformidad con el artículo 52, apartado 1, de la Carta, podrán introducirse limitaciones al ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por ella, tales como la libertad de empresa y el derecho de propiedad, siempre que esas limitaciones se establezcan por la ley, respeten el contenido esencial de dichos derechos y libertades y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.
La facultad, reconocida a los bancos populares por una normativa nacional, de limitar el reembolso de sus instrumentos de fondos propios cuando resulte necesario para garantizar que los instrumentos de capital que emiten puedan ser contabilizados como instrumentos de capital de nivel 1 ordinario está establecida por la ley, en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta.
Una normativa nacional, como la controvertida en el asunto principal, que establece la facultad de limitar el reembolso de las acciones en caso de que un socio cause baja, cuyo objeto es cumplir el requisito establecido en el artículo 29, apartado 2, letra b), del Reglamento n.
o
575/2013 para que las acciones puedan ser consideradas instrumentos de capital de nivel 1 ordinario, respeta el contenido esencial de la libertad de empresa garantizada por el artículo 16 de la Carta y del derecho de propiedad reconocido en el artículo 17 de esta.
En efecto, por una parte, esta facultad no supone una privación de la propiedad y no constituye, por tanto, una intervención que socave la sustancia misma del derecho de propiedad. Por otra parte, suponiendo que se considere que esa facultad limita la libertad de empresa, respetaría el contenido esencial de esa libertad, ya que no impide el ejercicio de las actividades bancarias. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha reconocido que las sociedades cooperativas se rigen por principios de funcionamiento particulares que las diferencian claramente del resto de los operadores económicos (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de septiembre de 2011, Paint Graphos y otros,
C‑78/08 a C‑80/08
,
EU:C:2011:550
, apartado
).
En lo que atañe a los objetivos perseguidos por la normativa en cuestión en el asunto principal, además de que, al prever esa facultad, trata de aplicar ese requisito, el órgano jurisdiccional remitente afirma que dicha normativa tiene por objeto garantizar la adecuación entre la forma jurídica y el tamaño de un banco popular, así como el cumplimiento de las normas prudenciales de la Unión que regulan el ejercicio de la actividad bancaria. Según dicho órgano jurisdiccional, la citada normativa pretende así hacer que la forma jurídica de los bancos populares sea más coherente con la dinámica del mercado de referencia, garantizando una mayor competitividad de esos bancos y promoviendo una mayor transparencia en su organización, operación y funciones.
Esos objetivos, que pueden asegurar el buen gobierno del sector bancario cooperativo, la estabilidad de este y el ejercicio prudente de la actividad bancaria, contribuyen a evitar la quiebra de las entidades de que se trata, o incluso el riesgo sistémico, y, por consiguiente, a garantizar la estabilidad del sistema bancario y financiero.
A este respecto, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los objetivos consistentes en garantizar la estabilidad del sistema bancario y financiero, así como en evitar un riesgo sistémico, constituyen objetivos de interés general perseguidos por la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartados
,
y
; de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartados
y
, y de 8 de noviembre de 2016, Dowling y otros,
C‑41/15
,
EU:C:2016:836
, apartados
y
).
En efecto, los servicios financieros desempeñan un papel fundamental en la economía de la Unión. Los bancos y las entidades de crédito son una fuente esencial de financiación para las empresas que operan en los diferentes mercados. Además, los bancos están a menudo interconectados y muchos de ellos ejercen sus actividades en el plano internacional. Por esa razón, las dificultades de uno o de varios bancos pueden propagarse rápidamente a los otros en el Estado miembro interesado o bien en otros Estados miembros. Ello puede, a su vez, producir efectos en cadena negativos en otros sectores de la economía (sentencias de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartado
, y de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartado
).
Asimismo, como señaló el Abogado General en los puntos 81 y 104 de sus conclusiones, existe un evidente interés general en asegurar que no se retire inesperadamente una parte sustancial del capital invertido en un banco y, por ende, en evitar exponer a ese banco y al sector bancario en su conjunto a una inestabilidad prudencial.
Por consiguiente, procede considerar que las limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad y, en caso de que existan, al ejercicio de la libertad de empresa resultantes de una normativa como la que es objeto del asunto principal obedecen efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión, en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta.
Además, estas limitaciones respetarán el principio de proporcionalidad si no van más allá de lo necesario, habida cuenta de la situación prudencial de los bancos afectados, para garantizar que los instrumentos de capital que emiten sean considerados instrumentos de capital de nivel 1 ordinario, extremo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente. A tal efecto, este deberá tener en cuenta, en particular, los elementos mencionados en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento Delegado n.
o
241/2014.
A la luz de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda parte de la primera cuestión prejudicial y a la cuarta cuestión prejudicial que el artículo 29 del Reglamento n.
o
575/2013, el artículo 10 del Reglamento Delegado n.
o
241/2014 y los artículos 16 y 17 de la Carta deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que prohíbe a los bancos populares establecidos en este rehusar el reembolso de los instrumentos de capital, pero que permite a esos bancos diferir durante un período de tiempo ilimitado el reembolso de la participación del socio que cause baja y limitar el importe de ese reembolso total o parcialmente, siempre que los límites de reembolso decididos en el ejercicio de esta facultad no superen lo que es necesario, a la luz de la situación prudencial de los referidos bancos, a fin de garantizar que los instrumentos de capital que emitan sean considerados instrumentos de capital de nivel 1 ordinario, teniendo en cuenta, en particular, los elementos mencionados en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento Delegado n.
o
241/2014, lo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si los artículos 63 TFUE y siguientes deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece un límite máximo de activos para el ejercicio de actividades bancarias por parte de los bancos populares establecidos en ese Estado miembro y constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones, por encima del cual dichos bancos están obligados a transformarse en sociedades anónimas, a reducir sus activos para situarlos por debajo de dicho límite máximo o a proceder a su liquidación.
Con arreglo al artículo 63 TFUE, apartado 1, quedan prohibidas todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre Estados miembros y terceros países.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, al no existir en el Tratado FUE una definición del concepto de «movimientos de capitales» en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1, el Tribunal de Justicia ha reconocido un valor indicativo a la nomenclatura de los movimientos de capitales que figura en el anexo I de la Directiva 88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del artículo 67 del Tratado [CE (derogado por el Tratado de Ámsterdam)] (
DO 1988, L 178, p. 5
) (sentencias de 27 de enero de 2009, Persche,
C‑318/07
,
EU:C:2009:33
, apartado
; de 10 de noviembre de 2011, Comisión/Portugal,
C‑212/09
,
EU:C:2011:717
, apartado
, y de 22 de octubre de 2013, Essent y otros,
C‑105/12 a C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, apartado
).
De este modo, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que constituyen movimientos de capitales, en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1, en particular, las inversiones denominadas «directas», a saber, las inversiones en forma de participación en una empresa mediante la titularidad de acciones que confiera la posibilidad de participar de manera efectiva en su gestión y control, así como las inversiones denominadas «de cartera», a saber, las inversiones en forma de adquisición de títulos en el mercado de capitales efectuada con la única intención de realizar una inversión, pero sin intención de influir en la gestión y el control de la empresa [sentencias de 11 de noviembre de 2010, Comisión/Portugal,
C‑543/08
,
UE:C:2010:669
, apartado
; de 22 de octubre de 2013, Essent y otros,
C‑105/12 a C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, apartado
, y de 26 de febrero de 2019, X (Sociedades intermedias domiciliadas en terceros países),
C‑135/17
,
EU:C:2019:136
, apartado
].
En relación con estas dos formas de inversión, el Tribunal de Justicia ha precisado que deben calificarse de «restricciones», en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1, las medidas nacionales que pueden impedir o limitar la adquisición de acciones en las empresas afectadas o disuadir a los inversores de otros Estados miembros de invertir en el capital de estas (sentencias de 21 de octubre de 2010, Idryma Typou,
C‑81/09
,
UE:C:2010:622
, apartado
; de 10 de noviembre de 2011, Comisión/Portugal,
C‑212/09
,
EU:C:2011:717
, apartado
, y de 22 de octubre de 2013, Essent y otros,
C‑105/12 a C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, apartado
).
En el presente caso, la normativa controvertida en el asunto principal establece un límite máximo de activos para el ejercicio de actividades bancarias por parte de los bancos populares italianos constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones por encima del cual esos bancos están obligados a transformarse en sociedades anónimas, reducir sus activos por debajo de ese límite o proceder a su liquidación.
Pues bien, al limitar el alcance de la actividad económica que pueden desarrollar los bancos italianos constituidos con una forma jurídica determinada, esa normativa puede disuadir a los inversores de los Estados miembros distintos de la República Italiana y de terceros Estados de adquirir una participación en el capital de esos bancos y constituye, por tanto, una restricción a la libre circulación de capitales prohibida, en principio, por el artículo 63 TFUE.
Es jurisprudencia consolidada que las medidas nacionales que restringen la libre circulación de capitales pueden estar justificadas por razones imperiosas de interés general, siempre que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que pretenden y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (sentencia de 10 de noviembre de 2011, Comisión/Portugal,
C‑212/09
,
EU:C:2011:717
, apartado
y jurisprudencia citada). Además, el Tribunal de Justicia ha admitido que una normativa nacional puede constituir un obstáculo justificado a una libertad fundamental cuando viene impuesta por motivos de carácter económico que persiguen un objetivo de interés general (sentencia de 22 de octubre de 2013, Essent y otros,
C‑105/12 a C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, es preciso recordar que, como se ha señalado en los apartados 90 a 95 de la presente sentencia, la normativa controvertida en el asunto principal obedece a objetivos de interés general reconocidos por la Unión.
Por consiguiente, siempre que el límite máximo de activos establecido por esa normativa, a cuyo cumplimiento se supedita el ejercicio de la actividad bancaria por parte de los bancos populares italianos constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones, sea adecuado para garantizar la consecución de esos objetivos y no exceda de lo necesario para alcanzarlos, lo cual corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente, la restricción a la libre circulación de capitales resultante de la referida normativa estará justificada.
En estas circunstancias, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que los artículos 63 TFUE y siguientes deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece un límite máximo de activos para el ejercicio de actividades bancarias por parte de los bancos populares establecidos en ese Estado miembro y constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones, por encima del cual esos bancos están obligados a transformarse en sociedades anónima, a reducir sus activos por debajo de ese límite o a proceder a su liquidación, siempre que esa normativa sea adecuada para garantizar la consecución de los objetivos de interés general que persigue y no exceda de lo necesario para alcanzarlos, lo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1)
El artículo 29 del Reglamento (UE) n.
o
575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012; el artículo 10 del Reglamento Delegado (UE) n.
o
241/2014 de la Comisión, de 7 de enero de 2014, por el que se completa el Reglamento n.
o
575/2013 en lo relativo a las normas técnicas de regulación aplicables a los requisitos de fondos propios de las entidades, y los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que prohíbe a los bancos populares establecidos en este rehusar el reembolso de los instrumentos de capital, pero que permite a esos bancos diferir durante un período de tiempo ilimitado el reembolso de la participación del socio que cause baja y limitar el importe de ese reembolso total o parcialmente, siempre que los límites de reembolso decididos en el ejercicio de esta facultad no superen lo que es necesario, a la luz de la situación prudencial de los referidos bancos, a fin de asegurar que los instrumentos de capital que emiten sean considerados instrumentos de capital de nivel 1 ordinario, habida cuenta, en particular, de los elementos mencionados en el artículo 10, apartado 3, del Reglamento Delegado n.
o
241/2014, lo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

2)
Los artículos 63 TFUE y siguientes deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro que establece un límite máximo de activos para el ejercicio de actividades bancarias por parte de los bancos populares establecidos en ese Estado miembro y constituidos como sociedades cooperativas de responsabilidad limitada por acciones, por encima del cual esos bancos están obligados a transformarse en sociedades anónimas, a reducir sus activos por debajo de ese límite máximo o a proceder a su liquidación, siempre que esa normativa sea adecuada para garantizar la consecución de los objetivos de interés general que persigue y no excedan de lo necesario para alcanzarlos, lo que incumbe comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.