CELEX: 62018CJ0056
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Auxílios de Estado
Artigo 108.o, n.o 2, TFUE
Auxílio ao investimento
Auxílio ao funcionamento
Infraestruturas aeroportuárias
Financiamento público concedido pelos Municípios de Gdynia e de Kosakowo a favor da criação do aeroporto de Gdynia‑Kosakowo
Decisão da Comissão Europeia
Auxílio incompatível com o mercado interno
Ordem de recuperação do auxílio
Anulação pelo Tribunal Geral da União Europeia
Formalidade essencial
Direitos processuais das partes interessadas

Com o presente recurso, a Comissão Europeia pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 17 de novembro de 2017, Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comissão (T‑263/15; a seguir «acórdão recorrido»,
EU:T:2017:820
), pelo qual este último anulou os artigos 2.
o
a 5.
o
da Decisão (UE) 2015/1586 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2015, relativa à medida SA.35388 (13/C) (ex 13/NN e ex 12/N) — Polónia — Criação do aeroporto de Gdynia‑Kosakowo (
JO 2015, L 250, p. 165
; a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
O artigo 1.
o
do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.
o
TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
), em vigor à data dos factos, dispunha:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
h)
“Parte interessada”, qualquer Estado‑Membro ou qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio, em especial o beneficiário do auxílio, as empresas concorrentes e as associações setoriais.»
O artigo 6.
o
, n.
o
1, deste regulamento, com a epígrafe «Procedimento formal de investigação», previa:
«A decisão de dar início a um procedimento formal de investigação resumirá os elementos pertinentes em matéria de facto e de direito, incluirá uma apreciação preliminar da Comissão quanto à natureza de auxílio da medida proposta e indicará os elementos que suscitam dúvidas quanto à sua compatibilidade com o mercado comum. A decisão incluirá um convite ao Estado‑Membro em causa e a outras partes interessadas para apresentarem as suas observações num prazo fixado, normalmente não superior a um mês. A Comissão pode prorrogar esse prazo em casos devidamente justificados.»
O artigo 9.
o
do referido regulamento, sob a epígrafe «Revogação de uma decisão», tinha a seguinte redação:
«A Comissão pode revogar uma decisão tomada nos termos dos n.
os
2 ou 3 do artigo 4.
o
ou dos n.
os
2, 3 e 4 do artigo 7.
o
, depois de ter dado ao Estado‑Membro em questão a possibilidade de apresentar as suas observações, se para tomar essa decisão tiver utilizado, como fator determinante, informações incorretas prestadas durante o procedimento. Antes de revogar uma decisão e de tomar uma nova decisão, a Comissão dará início ao procedimento formal de investigação nos termos do n.
o
4 do artigo 4.
o
Os artigos 6.
o
, 7.
o
e 10.
o
, o n.
o
1 do artigo 11.
o
e os artigos 13.
o
, 14.
o
e 15.
o
são aplicáveis
mutatis mutandis
.»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
Os antecedentes do litígio, conforme resultam dos n.
os
1 a 25 do acórdão recorrido, podem ser resumidos do seguinte modo.
No mês de julho de 2007, o Gmina Miasto Gdynia (Município de Gdynia, Polónia) e o Gmina Kosakowo (Município de Kosakowo, Polónia) criaram, através de entradas de capital de 100 %, a Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (a seguir «sociedade PLGK»), com o objetivo de reconverter para, fins civis, o aeródromo militar de Gdynia‑Oksywie (Polónia). Estas entradas de capital deviam cobrir quer os custos de investimento (a seguir «auxílio ao investimento») quer os custos de exploração ligados ao funcionamento do aeroporto no início da sua exploração (a seguir «auxílio ao funcionamento»). Este aeródromo situa‑se no território do Município de Kosakowo, na Pomerânia, no norte da Polónia. Este novo aeroporto civil, cuja gestão foi confiada à sociedade PLGK, devia tornar‑se o segundo aeroporto mais importante da Pomerânia e servir principalmente para o tráfego aéreo geral, para as linhas de baixo custo e para as companhias
charter
.
Em 7 de setembro de 2012, a República da Polónia notificou à Comissão a medida de financiamento do projeto de reconversão do aeroporto militar de Gdynia‑Oksywie (a seguir «medida de auxílio em causa»).
Em 7 de novembro de 2012 e em 6 de fevereiro de 2013, a Comissão pediu às autoridades polacas informações complementares sobre a medida de auxílio em causa. Estas informações foram transmitidas à Comissão em 7 de dezembro de 2012 e em 15 de março de 2013.
Em 15 de maio de 2013, a Comissão informou as autoridades polacas de que pretendia transferir o processo relativo à medida de auxílio em causa para o registo dos auxílios não notificados, na medida em que a maior parte do financiamento notificado já tinha sido concedida de modo irrevogável.
Com a sua Decisão C(2013) 4045 final, de 2 de julho de 2013, relativa à medida SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN e ex 2012/N) — Polónia — Criação do aeroporto de Gdynia‑Kosakowo (
JO 2013, C 243, p. 25
; a seguir «decisão de abertura»), a Comissão abriu o processo formal de investigação relativo à medida de auxílio em causa, nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, e convidou as partes interessadas a apresentar, no caso vertente, as suas observações. A Comissão não recebeu nenhuma observação destas partes.
Em 30 de outubro de 2013, a Comissão pediu informações complementares às autoridades polacas. Essas informações foram fornecidas em 4 e 15 de novembro de 2013. Essas autoridades transmitiram outras informações em 3 de dezembro de 2013 e em 2 de janeiro de 2014.
Em 11 de fevereiro de 2014, a Comissão adotou a Decisão 2014/883/UE, sobre a medida SA.35388 (C/13) (ex NN/13 e ex N/12) — Polónia — Criação do aeroporto de Gdynia‑Kosakowo (
JO 2014, L 357, p. 51
), na qual declarou que o projeto de financiamento previsto constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, designadamente devido ao facto de, graças à medida em causa, concedida à sociedade PLGK pelo Município de Gdynia e pelo Município de Kosakowo, a referida sociedade ter obtido uma vantagem económica que não teria obtido em condições normais de mercado. Por conseguinte, considerando que a medida de auxílio em causa constituía um auxílio de Estado, na aceção do artigo 107.
o
TFUE, a Comissão ordenou às autoridades polacas que recuperassem esse auxílio pago à sociedade PLGK.
Em 8 e 9 de abril de 2014, respetivamente, o Município de Gdynia, conjuntamente com a sociedade PLGK, e o Município de Kosakowo interpuseram no Tribunal Geral recursos de anulação da Decisão 2014/883 (Processos T‑215/14 e T‑217/14). Por requerimentos separados apresentados no mesmo dia, pediram igualmente a suspensão da execução dessa decisão (Processos T‑215/14 R e T‑217/14 R).
Em 20 de agosto de 2014, o presidente do Tribunal Geral indeferiu os pedidos de medidas provisórias (Despachos de 20 de agosto de 2014, Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comissão,
T‑215/14 R
, não publicado,
EU:T:2014:733
; e de 20 de agosto de 2014, Gmina Kosakowo/Comissão,
T‑217/14 R
, não publicado,
EU:T:2014:734
).
Em 26 de fevereiro de 2015, a Comissão procedeu, no mesmo ato, à revogação da Decisão 2014/883 e à sua substituição pela decisão controvertida.
O dispositivo da decisão controvertida tem a seguinte redação:
«Artigo 1.
o
A [Decisão 2014/883] é revogada.
Artigo 2.
o
1.   As injeções de capital a favor da [sociedade PLGK], entre 28 de agosto de 2007 e 17 de junho de 2013, constituem um auxílio estatal ilegalmente implementado pela [República da] Polónia, em violação do n.
o
3 do artigo 108.
o
[TFUE], e que é incompatível com o mercado interno, exceto na medida em que estas injeções de capital foram aplicadas em investimentos necessários para a realização de atividades que, de acordo com a [decisão de abertura], devem ser inseridas no âmbito da ordem pública.
2.   As injeções de capital que a [República da] Polónia tenciona implementar a favor da [sociedade PLGK], após 17 de junho de 2013, para a conversão do aeródromo militar de Gdynia‑Kosakowo num aeroporto civil, constitui um auxílio estatal incompatível com o mercado interno. Em consequência, este auxílio estatal não pode ser concedido.
Artigo 3.
o
1.   A [República da] Polónia deve recuperar o auxílio referido no n.
o
1 do artigo 2.
o
junto do beneficiário.
Artigo 4.
o
1.   A recuperação do auxílio referido no n.
o
1 do artigo 2.
o
e os juros referidos no n.
o
2 do artigo 3.
o
serão imediatos e efetivos.
2.   A [República da] Polónia garantirá a execução da presente decisão num prazo de quatro meses a partir da data da sua notificação.
Artigo 5.
o
1.   No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a [República da] Polónia transmitirá as seguintes informações à Comissão:
a)
o montante total (capital e juros a título da recuperação) a recuperar junto do beneficiário;
b)
uma descrição pormenorizada das medidas já tomadas e planeadas com vista ao cumprimento da presente decisão;
c)
documentos comprovativos de que o beneficiário foi intimado a reembolsar o auxílio.
2.   A [República da] Polónia manterá a Comissão informada acerca da evolução das medidas nacionais tomadas para aplicar a presente decisão até que a recuperação do auxílio referido no n.
o
1 do artigo 2.
o
e os juros mencionados no n.
o
2 do artigo 3.
o
tenham sido concluídos. A pedido da Comissão, apresentará de imediato informações sobre as medidas já tomadas e planeadas para dar cumprimento à presente decisão. Fornecerá também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto do beneficiário.
[…]»
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
Em 23 de abril de 2015, o Município de Kosakowo, recorrente no processo T‑217/14, interpôs recurso de anulação da decisão controvertida (processo T‑209/15).
Em 15 de maio de 2015, o Município de Gdynia e a sociedade PLGK, recorrentes no processo T‑215/14, interpuseram recurso de anulação da decisão controvertida.
Em 30 de novembro de 2015, o Tribunal Geral declarou, por despacho, que já não havia que conhecer dos recursos interpostos nos processos T‑215/14 e T‑217/14 (Despachos de 30 de novembro de 2015, Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comissão,
T‑215/14
, não publicado,
EU:T:2015:965
; e de 30 de novembro de 2015, Gmina Kosakowo/Comissão,
T‑217/14
, não publicado,
EU:T:2015:968
).
Por Decisão de 1 de dezembro de 2015, o presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral admitiu a intervenção da República da Polónia em apoio dos pedidos do Município de Gdynia e da sociedade PLGK nos seus recursos de anulação dos artigos 2.
o
a 5.
o
da decisão controvertida.
Através do acórdão recorrido, o Tribunal Geral examinou, em primeiro lugar, o sexto fundamento desse recurso, relativo, nomeadamente, a violação, no caso vertente, dos direitos processuais das partes interessadas. Neste contexto, o Tribunal Geral observou, no n.
o
71 do acórdão recorrido, que, na decisão controvertida, a Comissão já não se baseou, como tinha feito na decisão de abertura e na Decisão 2014/883, nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (
JO 2006, C 54, p. 13
; a seguir «Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional») para analisar a compatibilidade dos auxílios ao funcionamento com o mercado interno, mas com base nos princípios estabelecidos na Comunicação da Comissão «Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas» (
JO 2014, C 99, p. 3
; a seguir «Orientações de 2014»).
No n.
o
73 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral salientou que, além da alteração operada entre as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e as Orientações de 2014, a Comissão procedeu igualmente a uma alteração na derrogação analisada tendo em conta o artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE. Em especial, o Tribunal Geral sublinhou, a este respeito, que, na decisão de abertura e na Decisão 2014/883, a Comissão se tinha colocado no âmbito da derrogação prevista no artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE, ao passo que, na decisão controvertida, a compatibilidade do auxílio ao funcionamento é analisada em conformidade com o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE.
O Tribunal Geral constatou, no n.
o
78 do acórdão recorrido, que o novo regime jurídico aplicado pela Comissão na decisão controvertida comportava alterações substanciais em relação ao anteriormente em vigor e que foi tido em conta na decisão de abertura bem como na Decisão 2014/883.
O Tribunal Geral salientou, no n.
o
79 desse acórdão, que, entre a data da publicação das Orientações de 2014 e a adoção da decisão controvertida, não foi dada às partes interessadas a possibilidade de apresentarem utilmente as suas observações sobre a aplicabilidade e a incidência eventual das referidas orientações.
No n.
o
81 do referido acórdão, o Tribunal Geral rejeitou o argumento da Comissão segundo o qual a sociedade PLGK não demonstrou em que medida o facto de não ter sido convidada a pronunciar‑se sobre a aplicação das Orientações de 2014 podia ter incidência na sua situação jurídica, nem em que medida a possibilidade de se pronunciar a este respeito teria podido conduzir a um conteúdo diferente da decisão controvertida. A este respeito, o Tribunal Geral baseou‑se, em especial, no facto de o direito das partes interessadas poderem apresentar as suas observações ter o caráter de uma formalidade essencial, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, cuja violação, declarada pelo Tribunal Geral, implica a anulação do ato viciado, sem que seja necessário demonstrar a existência de incidência na parte que invoca essa violação nem que o procedimento administrativo teria podido conduzir a um resultado diferente.
Por último, no n.
o
87 do mesmo acórdão, o Tribunal Geral constatou que o argumento da Comissão de que a consideração segundo a qual o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno, na medida em que o próprio auxílio ao investimento era incompatível com o referido mercado, resulta de uma base jurídica autónoma decorrente do Tratado FUE, tinha sido apresentado pela primeira vez pela Comissão na audiência no Tribunal Geral e não encontra fundamento nos termos da Decisão 2014/883 ou da decisão controvertida.
Nestas condições, o Tribunal Geral julgou procedente o sexto fundamento do recurso e, por conseguinte, anulou os artigos 2.
o
a 5.
o
da decisão controvertida, sem examinar os restantes fundamentos invocados em apoio desse recurso.
Pedidos das partes
Com o presente recurso, a recorrente pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido;
–
rejeitar, por infundada, a terceira alegação do sexto fundamento de recurso;
–
remeter o processo ao Tribunal Geral para que este aprecie os cinco restantes fundamentos do recurso;
a título subsidiário:
–
anular o acórdão recorrido na medida em que o n.
o
1 do dispositivo diz respeito às conclusões na decisão controvertida relativas ao auxílio ao investimento;
–
remeter o processo ao Tribunal Geral para que este aprecie os cinco restantes fundamentos do recurso, e
de qualquer modo:
–
reservar para final a decisão quanto às despesas relativas ao processo em primeira instância e ao presente recurso.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK concluem pedindo que seja negado provimento ao presente recurso e que a Comissão seja condenada nas despesas.
A República da Polónia pede que seja negado provimento ao recurso.
Quanto ao presente recurso
Quanto à admissibilidade do recurso
Sem invocar formalmente a inadmissibilidade do recurso, o Município de Gdynia e a sociedade PLGK alegam que o alcance e o conteúdo dos diferentes fundamentos invocados em apoio do recurso não são suficientemente claros. Estes últimos estão formulados diferentemente no n.
o
32 da petição de recurso, nos subtítulos que precedem as diferentes acusações e no próprio conteúdo desses fundamentos.
A este propósito, cabe recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, resulta do artigo 256.
o
, n.
o
1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça e do artigo 168.
o
, n.
o
1, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos em que especificamente sustentam esse pedido. Vem esclarecido, no artigo 169, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que os fundamentos e os argumentos de direito invocados devem identificar com precisão os pontos da fundamentação da decisão do Tribunal Geral que são contestados (Despacho de 15 de janeiro de 2019, CeramTec/EUIPO,
C‑463/18 P
, não publicado,
EU:C:2019:18
, n.
o
28 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, há que salientar que o Município de Gdynia e a sociedade PLGK se limitam a sustentar, de forma totalmente geral, que os fundamentos do recurso não são claros na medida em que diferentes formulações são utilizadas para os descrever. No entanto, não explicam em que medida essas diferenças impedem compreender os argumentos da Comissão tal como apresentados no presente recurso. Por outro lado, a Comissão identifica com precisão, no âmbito de cada um dos fundamentos do presente recurso, os elementos criticados do acórdão recorrido e expõe em pormenor os argumentos jurídicos em que se apoia especificamente o seu pedido de anulação desse acórdão, permitindo assim a qualquer parte normalmente diligente compreender o seu teor e ao Tribunal de Justiça efetuar a sua fiscalização da legalidade (v., por analogia, Acórdão de 28 de janeiro de 2016, Heli‑Flight/AESA,
C‑61/15 P
, não publicado,
EU:C:2016:59
, n.
o
77). A argumentação desenvolvida pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK nos seus articulados demonstra que estavam em condições de compreender os fundamentos do recurso.
Este último não pode, portanto, ser considerado inadmissível na sua totalidade.
Importa acrescentar que, na medida em que o Município de Gdynia e a sociedade PLGK apresentam uma argumentação distinta que visa especificamente contestar a admissibilidade do segundo fundamento, esta argumentação será abordada no âmbito da análise deste fundamento.
Quanto ao mérito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca três fundamentos, o primeiro dos quais diz respeito a erros de direito relativos ao alcance dos direitos que, no caso em apreço, as partes interessadas retiram do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, o segundo diz respeito a uma interpretação errada da decisão controvertida e o terceiro, apresentado a título subsidiário, é relativo ao caráter desproporcionado do n.
o
1 do dispositivo do acórdão recorrido.
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento
Argumentos das partes
Com a primeira parte do primeiro fundamento, a Comissão acusa o Tribunal Geral de, nos n.
os
69 a 89 do acórdão recorrido, ter aplicado de forma errada o direito conferido às partes interessadas pelo artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE de apresentarem observações, de forma contrária ao Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), ao qualificar erradamente esse direito, nas circunstâncias do caso em apreço, de «formalidade essencial», cujo desrespeito implica automaticamente a anulação da decisão controvertida, sem que seja necessário demonstrar a incidência dessa violação na situação da parte em questão ou nas conclusões fixadas nessa decisão.
A Comissão sustenta que as consequências jurídicas decorrentes da qualificação errada do direito em causa de «formalidade essencial» estão, todas elas, igualmente feridas de um erro de direito. Em especial, foi erradamente que o Tribunal Geral declarou, no n.
o
70 do acórdão recorrido, que estava habilitado a examinar oficiosamente a violação desta formalidade essencial enquanto fundamento de ordem pública.
Por outro lado, a argumentação apresentada no Tribunal Geral relativa a essa violação era inadmissível na medida em que tinha por objeto o regime jurídico utilizado na decisão controvertida, uma vez que essa argumentação foi suscitada pela sociedade PLGK unicamente na fase da réplica que esta última apresentou em primeira instância.
Ao qualificar a referida argumentação, no n.
o
70 do acórdão recorrido, de «ampliação de um fundamento anteriormente invocado, direta ou implicitamente», na petição inicial e ao julgá‑lo admissível, o Tribunal Geral violou a regra que proíbe a dedução de novos fundamentos no decurso da instância.
Na medida em que, nessa petição, o Município de Gdynia e a sociedade PLGK invocaram um fundamento relativo à violação das suas garantias processuais quando da adoção da decisão controvertida na medida em que não tinham tido ocasião de apresentar observações, faziam alusão à não abertura de um novo procedimento formal de investigação antes da adoção dessa decisão, abertura essa que teria permitido examinar os efeitos jurídicos da exclusão das despesas ligadas à execução de tarefas de interesse público do âmbito do auxílio de Estado em causa. Este fundamento baseava‑se, assim, numa justificação completamente diferente da relativa à falta de consulta do Município de Gdynia e da sociedade PLGK a respeito das Orientações de 2014.
A Comissão acrescenta que, embora apenas o Estado‑Membro responsável pela concessão do auxílio disponha dos direitos de defesa, no caso em apreço, a República da Polónia não interpôs recurso de anulação da decisão controvertida com fundamento em violação dos seus direitos de defesa ou do seu direito a um debate contraditório e, enquanto interveniente, não pode invocar esse fundamento.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK entendem que a primeira parte do primeiro fundamento é infundada.
Defendem que a Comissão tenta minimizar a importância, no caso em apreço, do direito das partes interessadas de apresentarem observações, invocando jurisprudência constante segundo a qual o papel das partes interessadas num procedimento formal de investigação é unicamente servir de fonte de informações à Comissão. Ora, esses argumentos são contrários ao estado atual do direito da União, uma vez que os acórdãos citados pela Comissão a este respeito foram proferidos antes da entrada em vigor da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
Importa, agora, ter em conta o direito das partes interessadas de serem ouvidas antes da adoção de uma decisão da Comissão. Contrariamente ao que esta última afirma a este respeito, o Município de Gdynia e a sociedade PLGK não sustentam que o facto de a Carta se aplicar plenamente aos procedimentos instaurados pela Comissão e de o seu artigo 41.
o
, n.
o
2, alínea a), que prevê que qualquer pessoa tem o direito de ser ouvida antes de ser tomada a seu respeito uma medida individual que a afeta desfavoravelmente, se aplica ao beneficiário de uma ajuda como a sociedade PLGK, significa que o Município de Gdynia e a sociedade PLGK beneficiam, em aplicação das disposições da Carta, de um direito de debate contraditório com a Comissão.
Além disso, contrariamente ao que sugere a Comissão, foi com razão que o Tribunal Geral rejeitou, no n.
o
70 do acórdão recorrido, o seu argumento segundo o qual a argumentação apresentada pela sociedade PLGK na sua réplica, relativa à alteração do regime jurídico utilizado na decisão controvertida, constitui um fundamento novo. Por outro lado, o facto de o Tribunal Geral ter precisado que podia suscitar oficiosamente a violação de uma formalidade essencial não implica que tenha, no caso em apreço, examinado oficiosamente essa violação.
Com a primeira parte do primeiro fundamento, a Comissão focalizou‑se no Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), propondo uma leitura restritiva, ao passo que o Tribunal Geral se referiu igualmente a outros acórdãos do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, nomeadamente ao Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Resulta do n.
o
56 deste último acórdão que, quando o regime jurídico, ao abrigo do qual um Estado‑Membro procedeu à notificação de um auxílio projetado, venha a mudar antes de a Comissão tomar a sua decisão, esta deve pedir às partes interessadas que tomem posição sobre a compatibilidade desse auxílio com as novas regras. A obrigação de pedir às partes interessadas que se pronunciem continua a ser a regra, salvo se o novo regime jurídico não implicar uma alteração substancial em relação ao regime anteriormente em vigor.
O Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), não permite à Comissão elaborar regras universais, aplicáveis a qualquer situação, uma vez que os elementos de facto e de direito pertinentes no processo que deu origem a esse acórdão são diferentes dos analisados no acórdão recorrido. Em particular, em primeiro lugar, no processo que deu origem ao Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), nem as partes nem o Tribunal Geral salientaram diferenças importantes entre a decisão de dar início ao procedimento e a decisão impugnada, como as que o Tribunal Geral constatou nos n.
os
67 a 71 do acórdão recorrido.
Em segundo lugar, no caso em apreço, a Decisão 2014/883 que encerrou o procedimento da Comissão já tinha sido adotada e foi objeto de recurso para o Tribunal Geral e a sua posterior revogação foi imediatamente seguida de um novo encerramento do procedimento que tinha sido retomado, o que não aconteceu no processo que deu origem ao Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
).
Em terceiro lugar, o Tribunal Geral indicou claramente, neste último acórdão, que os princípios estabelecidos pelos dois regimes jurídicos dos auxílios de Estado em causa eram, no essencial, idênticos. O Tribunal de Justiça salientou igualmente esta semelhança no referido acórdão. Em contrapartida, nos n.
os
67 a 78 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral demonstrou, com precisão, que as novas disposições das Orientações de 2014, aplicadas pela Comissão na decisão controvertida, tinham introduzido alterações substanciais relativamente ao regime jurídico anteriormente em vigor e que foi tido em conta na decisão de dar início ao procedimento e na Decisão 2014/883.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK consideram que estas alterações, bem como a obrigação da Comissão de definir suficientemente o âmbito da sua apreciação, levaram o Tribunal Geral a qualificar, no caso em apreço, a obrigação da Comissão de dar às partes interessadas a possibilidade de apresentarem as suas observações de «formalidade essencial», em conformidade com o n.
o
55 do Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Com efeito, alterações de tal amplitude teriam muito provavelmente exigido um novo procedimento formal de investigação nos termos do artigo 6.
o
do Regulamento n.
o
659/1999, o que estas partes teriam certamente assinalado nas suas observações se tivessem tido a possibilidade de as formular.
A abordagem defendida pela Comissão é igualmente contrária à posição expressa nas Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Espanha/Comissão (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), segundo a qual o direito do Estado‑Membro de ser ouvido pela Comissão numa situação como a que está em causa nesse processo é uma formalidade essencial. O Município de Gdynia e a sociedade PLGK partilham também da opinião expressa nessas conclusões segundo a qual pouco importa que o Estado‑Membro em causa seja capaz de demonstrar concretamente que, se a Comissão não tivesse violado esse direito, a decisão desta última relativa ao auxílio de Estado em causa teria sido diferente. Com efeito, essa condição é necessariamente especulativa e é difícil identificar o nível de prova e o grau de precisão exigidos para demonstrar que a decisão em causa teria efetivamente sido diferente.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK salientam que a Comissão, quando adotou, em 31 de março de 2014, as Orientações de 2014, convidou tanto os Estados‑Membros como os aeroportos beneficiários de um auxílio a apresentarem as suas observações sobre as medidas em relação às quais a Comissão tinha dado início a procedimentos formais de investigação. Nesse convite, são mencionados 23 procedimentos, que dizem respeito a auxílios de Estado a aeroportos ou a companhias aéreas, mas não está em causa o dossiê relativo ao aeroporto de Gdynia‑Kosakowo, uma vez que este foi encerrado pela Decisão 2014/883. Esta forma de proceder pode ser qualificada de «discriminatória». Pouco importa, a este respeito, que esta decisão tenha sido adotada, uma vez que foi posteriormente revogada e que a Comissão retomou o procedimento administrativo nesse processo até à adoção da decisão controvertida.
A República da Polónia considera igualmente que a primeira parte do primeiro fundamento é improcedente.
Em especial, sustenta que não resulta de modo nenhum do acórdão recorrido que o Tribunal Geral tenha, no caso em apreço, concedido direitos de defesa às partes interessadas. Em contrapartida, o Tribunal Geral considerou que a Comissão era obrigada a convidar estas últimas a apresentarem os seus argumentos antes da adoção da decisão controvertida, tendo em conta o alcance das alterações introduzidas pelas Orientações de 2014. O direito de formular observações não está limitado apenas aos direitos de defesa, mas reveste um alcance mais amplo. Constitui, designadamente, um elemento essencial do direito a uma boa administração, previsto no artigo 41.
o
da Carta, que o Município de Gdynia e a sociedade PLGK podem invocar, bem como o direito à proteção da confiança legítima.
A posição defendida pela Comissão é, além disso, suscetível de violar estes direitos fundamentais porque, no caso em apreço, em razão das diferenças fundamentais entre as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e as Orientações de 2014, é impossível demonstrar que o facto de privar as partes no processo em matéria de auxílios de Estado da possibilidade de apresentarem observações teve incidência no resultado desse processo. Daqui resulta que a Comissão poderia ignorar a obrigação de ouvir as partes sem receio de consequências negativas.
A Comissão não contestou a existência de diferenças fundamentais entre as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e as Orientações de 2014 e também não põe em causa o facto de não ter dado às partes interessadas nesse processo a possibilidade de apresentarem observações antes da adoção da decisão controvertida.
Embora o Tribunal de Justiça não tenha indicado explicitamente no Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), que o direito de apresentar observações constituía uma formalidade essencial, também não o excluiu. Quanto ao Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), a Comissão não teve em conta o n.
o
55 desse acórdão, no qual o Tribunal de Justiça indicou claramente que a obrigação da Comissão de dar às partes interessadas a possibilidade de apresentarem as suas observações é uma formalidade essencial. A Comissão limitou‑se a evocar o n.
o
56 desse acórdão, quando os n.
os
55 e 56 do referido acórdão deveriam ser interpretados conjuntamente.
A Comissão também não teve em conta o facto de, nas Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Espanha/Comissão (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), ter sido proposto que, na medida em que a Comissão tinha baseado a sua decisão modificativa em informações a propósito das quais uma parte não estava em condições de formular observações, tinha agido em violação do direito dessa parte de ser ouvida e, portanto, do princípio da boa administração.
Além disso, independentemente da violação do direito das recorrentes de apresentarem observações, a Comissão violou os direitos de defesa da República da Polónia enquanto Estado‑Membro destinatário da decisão controvertida, impedindo‑a de apresentar os seus argumentos antes da adoção dessa decisão. A República da Polónia, enquanto interveniente, tem o direito de invocar, no presente processo, a violação dos seus direitos de defesa.
A argumentação apresentada pela Comissão, através da qual esta última contesta a possibilidade de a República da Polónia invocar essa violação, é inadmissível devido à sua extemporaneidade, uma vez que a Comissão só contestou pela primeira vez esta possibilidade na réplica que apresentou ao Tribunal de Justiça, ao passo que a República da Polónia invocou a referida violação desde o início do processo em primeira instância.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, observe‑se, em primeiro lugar, que o Tribunal Geral examinou a terceira acusação do sexto fundamento de recurso nele interposto não do ponto de vista dos direitos de defesa, de que os Estados‑Membros, enquanto partes nos processos de exame de auxílios de Estado são titulares exclusivos (v., neste sentido, Acórdão de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
os
80 a 83), mas em consideração do direito de que dispõem as partes interessadas, por força do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, de apresentar observações.
Com efeito, como resulta do n.
o
89 do acórdão recorrido, tendo constatado a violação deste último direito no caso em apreço, o Tribunal Geral considerou que não tinha que se pronunciar, nomeadamente, sobre a possibilidade de o Município de Gdynia e a sociedade PLGK invocarem, no Tribunal Geral, a violação dos direitos de defesa da República da Polónia, que foi igualmente invocada nas alegações de intervenção desse Estado‑Membro.
Por conseguinte, não há que examinar, nesta fase do processo, os argumentos apresentados no Tribunal de Justiça relativos, por um lado, à questão de saber se, enquanto interveniente em primeira instância, a República da Polónia pode invocar um fundamento relativo a uma violação dos seus direitos de defesa ou do seu direito a um debate contraditório quando não interpôs recurso de anulação da decisão controvertida baseado em violação desses direitos e, por outro, à questão de saber se essa violação implica a anulação da decisão controvertida. Daqui resulta que também não há que apreciar, para efeitos do exame do presente recurso, a argumentação apresentada no Tribunal de Justiça pelo referido Estado‑Membro relativa ao caráter inadmissível da argumentação apresentada pela Comissão no Tribunal de Justiça, através da qual a Comissão contesta a possibilidade de a República da Polónia invocar essa violação.
Em segundo lugar, resulta do acórdão recorrido e, em especial, do seu n.
o
89 que o Tribunal Geral também não se pronunciou sobre a obrigação que impende sobre a Comissão de, no caso em apreço, convidar as partes interessadas a apresentarem as suas observações a respeito das alterações factuais efetuadas na decisão controvertida, tendo‑se, portanto, centrado nessa obrigação na medida em que esta diz respeito ao novo regime jurídico aplicado na referida decisão. Por conseguinte, também não incumbe ao Tribunal de Justiça examinar a argumentação apresentada pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK através da qual estas acusam a Comissão de não ter, no presente processo, convidado as partes interessadas a apresentarem o seu ponto de vista, tendo em conta os novos dados factuais que figuram na decisão controvertida.
Em terceiro lugar, quanto à argumentação da Comissão exposta nos n.
os
39 a 41 do presente acórdão, há que recordar que, segundo o artigo 84.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, é proibido deduzir novos fundamentos no decurso da instância, a menos que esses fundamentos tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. No entanto, um fundamento, ou um argumento, que constitua a ampliação de um fundamento enunciado anteriormente, diretamente ou implicitamente, na petição inicial e que com este apresente um nexo estreito deve ser julgado admissível (Acórdão de 11 de julho de 2013, Ziegler/Comissão,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, n.
o
46 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, é pacífico que, como salientou o Tribunal Geral no n.
o
70 do acórdão recorrido, na sua petição inicial, o Município de Gdynia e a sociedade PLGK indicaram que deveriam ter tido a possibilidade de se exprimir sobre os novos argumentos e a nova análise da Comissão e que o incumprimento que invocaram sobre este ponto constitui, enquanto tal, uma violação de formalidades essenciais. A Comissão também não contesta que, como o Tribunal Geral igualmente salientou no n.
o
70, o ponto II.14 da petição, que sintetiza os fundamentos apresentados em apoio do recurso no Tribunal Geral, se intitula: «[v]iolação das formalidades essenciais sob a forma do direito dos recorrentes a apresentar as suas observações e a tomar posição».
Nestas condições, foi sem cometer nenhum erro de direito que o Tribunal Geral declarou, nesse mesmo n.
o
70, que o argumento suscitado na réplica da sociedade PLGK, relativo a uma violação do direito das partes interessadas de apresentarem observações sobre a pertinência do novo regime jurídico, através do qual esta sociedade visava precisamente a nova análise da Comissão feita na decisão controvertida, constitui a ampliação do fundamento suscitado na petição relativo a uma violação das formalidades essenciais relativas ao direito do Município de Gdynia e da sociedade PLGK de apresentarem observações.
Dado que foi acertadamente que o Tribunal Geral declarou o caráter admissível deste argumento, podia, com razão, proceder ao exame deste quanto ao mérito, independentemente da questão de saber se, como também salientou, no n.
o
70 do acórdão recorrido, podia suscitar oficiosamente a violação que é objeto do referido argumento enquanto fundamento de ordem pública.
Feitas estas constatações preliminares, importa recordar, no que respeita ao direito cuja violação o Tribunal Geral considerou que conduzia à anulação dos artigos 2.
o
a 5.
o
da decisão controvertida, que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as empresas potencialmente beneficiárias de auxílios de Estado são consideradas partes interessadas e que a Comissão tem o dever, por ocasião da fase de exame prevista no artigo 108.
o
n.
o
2, TFUE, de as convidar a apresentarem as suas observações (Acórdãos de 15 de junho de 1993, Matra/Comissão,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, n.
o
16; de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, n.
o
59; e de 11 de setembro de 2008, Alemanha e o./Kronofrance,
C‑75/05 P e C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, n.
o
37 e jurisprudência referida).
Embora essas partes interessadas não possam invocar direitos de defesa, dispõem, em contrapartida, do direito de serem associadas ao procedimento administrativo seguido pela Comissão em medida adequada, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto (Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão,
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
, n.
o
69).
O Tribunal de Justiça declarou, no âmbito da aplicação do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, que a publicação de um aviso no
Jornal Oficial da União Europeia
constitui um meio adequado para dar a conhecer a todas as partes interessadas a abertura de um processo. Esta comunicação visa obter, das partes interessadas, quaisquer informações destinadas a esclarecer a Comissão na sua ação futura. Tal procedimento dá também aos outros Estados‑Membros e aos meios em causa a garantia de poderem ser ouvidos (Acórdão de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
o
80 e jurisprudência referida).
O procedimento de controlo dos auxílios estatais é, no entanto, tendo em conta a sua economia geral, um procedimento instaurado ao Estado‑Membro responsável, atendendo às suas obrigações por força do direito da União, pela concessão do auxílio. Assim, para respeitar os direitos de defesa, na medida em que esse Estado‑Membro não tenha sido autorizado a comentar certas informações, a Comissão não as pode ter em conta na sua decisão contra esse Estado‑Membro (Acórdão de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
o
81 e jurisprudência referida).
No procedimento de controlo dos auxílios de Estado, as partes interessadas diferentes do Estado‑Membro em causa apenas têm o papel recordado no n.
o
72 do presente acórdão e, a este respeito, não podem exigir a participação num debate contraditório com a Comissão, como o que é aberto a favor do referido Estado‑Membro (Acórdão de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
o
82 e jurisprudência referida).
Nenhuma disposição do procedimento de controlo dos auxílios de Estado reserva, de entre as partes interessadas, um papel especial ao beneficiário do auxílio. A este respeito, importa precisar que o procedimento de controlo dos auxílios de Estado não é um procedimento instaurado contra o beneficiário ou beneficiários dos auxílios que implique que este ou estes últimos possam valer‑se de direitos tão amplos quanto os direitos de defesa enquanto tais (Acórdão de 24 de setembro de 2002, Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão,
C‑74/00 P e C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, n.
o
83).
Quanto às circunstâncias concretas do caso em apreço, importa recordar que, em 2 de julho de 2013, a Comissão adotou a decisão de dar início ao procedimento formal de investigação quanto à medida de auxílio em causa, nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, e convidou as partes interessadas no presente processo a apresentarem as suas observações. Através da Decisão 2014/883, a Comissão concluiu que o projeto de financiamento em questão constituía um auxílio de Estado na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE e que devia ser recuperado pelas autoridades polacas na medida em que foi pago. Esta decisão foi, em seguida, revogada e substituída pela decisão controvertida.
Por outro lado, resulta do n.
o
79 do acórdão recorrido, e não é contestado no âmbito do presente recurso, que, no caso vertente, as partes interessadas não foram convidadas a apresentar utilmente as suas observações sobre a aplicabilidade e a eventual incidência das Orientações de 2014 antes da adoção da decisão controvertida, apesar de essas orientações terem sido publicadas em 4 de abril de 2014, ou seja, após a adoção da Decisão 2014/883 e, portanto, após o encerramento inicial do procedimento de investigação.
Por conseguinte, há que examinar se o Tribunal Geral podia com razão declarar, no n.
o
81 do acórdão recorrido, que no caso vertente o direito de as partes interessadas apresentarem observações sobre este novo regime jurídico e, em especial, sobre as Orientações de 2014, antes da adoção da decisão controvertida, constitui uma formalidade essencial na aceção do artigo 263.
o
TFUE cuja violação implica a anulação dessa decisão, sem que seja necessário demonstrar que o procedimento administrativo poderia ter conduzido a um resultado diferente.
Como o Tribunal de Justiça já declarou, a Comissão não pode, sem violar os direitos processuais das partes interessadas, basear a sua decisão em princípios novos, introduzidos por um novo regime jurídico, sem convidar estes últimos a apresentar as suas observações a este respeito (v., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão,
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
, n.
os
70 e 71).
Todavia, em princípio, uma irregularidade processual só implica a anulação total ou parcial de uma decisão se se provar que, na falta dessa irregularidade, a decisão impugnada poderia ter tido um conteúdo diferente (Acórdão de 23 de abril de 1986, Bernardi/Parlamento,
150/84
,
EU:C:1986:167
, n.
o
28 e jurisprudência referida).
Mais especificamente, no que respeita aos direitos processuais das partes interessadas, quando existe uma alteração de regime jurídico depois de a Comissão ter dado às partes interessadas a possibilidade de apresentarem as suas observações e antes da adoção, pela Comissão, de uma decisão relativa a um projeto de auxílio e a Comissão baseia essa decisão no novo regime jurídico sem convidar essas partes a apresentarem as suas observações sobre este, a simples existência de diferenças entre o regime jurídico no qual as referidas partes tiveram a possibilidade de apresentar as suas observações e aquele no qual se baseia a referida decisão não é suscetível, enquanto tal, de levar à anulação dessa mesma decisão. Com efeito, embora os regimes jurídicos em causa tenham sido alterados, coloca‑se a questão de saber se, tendo em conta as disposições destes regimes que são pertinentes para o caso vertente, a referida alteração era suscetível de modificar o sentido da decisão impugnada (v., neste sentido, Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão,
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
, n.
os
78 a 83).
Por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, no n.
o
81 do acórdão recorrido, quando declarou que o direito das partes interessadas de apresentarem observações em circunstâncias como as que estão em causa no presente processo reveste o caráter de formalidade essencial, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, cuja violação implica a anulação da decisão impugnada, sem que seja necessário demonstrar que a violação desse direito teria podido afetar o sentido dessa decisão.
Daqui resulta que o Tribunal Geral cometeu igualmente um erro de direito, no n.
o
83 desse acórdão, quando rejeitou a argumentação da Comissão através da qual esta pretendia demonstrar que a decisão controvertida teria tido um conteúdo idêntico se tivesse, no caso vertente, sido dada às partes interessadas a possibilidade de apresentarem observações sobre as Orientações de 2014, uma vez que o auxílio ao funcionamento era, de qualquer modo, incompatível com o mercado interno em razão da incompatibilidade do auxílio ao investimento com esse mercado. Em especial, o Tribunal Geral rejeitou esta argumentação, por um lado, baseando‑se erradamente, como resulta do n.
o
82 do presente acórdão, no facto de não ser necessário demonstrar que a violação constatada teria podido afetar o sentido da decisão controvertida.
Por outro lado, o Tribunal Geral baseou‑se nas alterações substanciais entre as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e as Orientações de 2014 que tinha identificado, quando, através da referida argumentação, a Comissão pretendia precisamente demonstrar que, sejam quais forem as alterações introduzidas pelas Orientações de 2014, a constatação da incompatibilidade do auxílio ao funcionamento assentava noutra base jurídica independente destas últimas Orientações, pelo que esta constatação não era suscetível de ser afetada no caso de as partes interessadas terem tido a possibilidade de apresentar as suas observações acerca destas.
Com efeito, se, em princípio, as alterações substanciais de uma base jurídica na qual assenta uma decisão da Comissão são suscetíveis de influenciar essa decisão, não é esse o caso se esta assentar, por outro lado, numa base jurídica autónoma que não sofreu alterações e que, por si só, serve de base à referida decisão.
Por conseguinte, há que concluir que o Tribunal Geral não podia, sem violar a jurisprudência relativa aos direitos processuais das partes interessadas conforme exposta nos n.
os
70 a 75 e 79 e 81 do presente acórdão, nem declarar que não é necessário examinar a incidência, na decisão controvertida, do facto de as partes interessadas não terem sido convidadas a pronunciarem‑se sobre as Orientações de 2014 antes da adoção dessa decisão, nem constatar essa incidência sem examinar a argumentação da Comissão destinada a demonstrar a existência de uma base jurídica autónoma e independente na qual assenta a referida decisão.
A conclusão exposta no número anterior não é posta em causa pelos restantes argumentos apresentados no Tribunal de Justiça e, em particular, em primeiro lugar, pelos resultantes do Acórdão de 11 de dezembro de 2008, Comissão/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). É certo que, no n.
o
55 desse acórdão, o Tribunal de Justiça salientou, em substância, que resulta do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e do artigo 1.
o
, alínea h), do Regulamento n.
o
659/1999 que, quando a Comissão decide dar início ao procedimento formal de investigação a propósito de um projeto de auxílio, deve dar às partes interessadas, entre as quais a ou as empresas em causa, a possibilidade de apresentarem as suas observações e que esta regra tem o caráter de uma formalidade essencial.
Todavia, por um lado, o referido acórdão diz respeito às obrigações que incumbem à Comissão na data da abertura do procedimento formal de investigação. Por outro lado, suscita a questão da aplicação de novas regras jurídicas adotadas após a notificação de um projeto de auxílio. Trata, portanto, de questões distintas das suscitadas no âmbito do presente recurso, o direito de lhe ser dada a possibilidade de apresentar observações em que se baseiam o Município de Gdynia e a sociedade PLGK relativas a uma alteração do regime jurídico que se verificou depois de as referidas partes terem sido convidadas a apresentar as suas observações e antes da adoção da decisão controvertida.
Em segundo lugar, a constatação exposta no n.
o
86 do presente acórdão também não é posta em causa pela argumentação apresentada tanto pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK como pela República da Polónia, segundo a qual o direito de as partes interessadas poderem apresentar observações numa situação como a que está em causa deve ser apreciado à luz dos direitos fundamentais protegidos pela Carta e, em especial, à luz do direito a uma boa administração previsto no seu artigo 41.
o
, de que constitui um dos componentes.
A este respeito, há que constatar que, como sustenta a Comissão, e como o advogado‑geral salientou igualmente no n.
o
52 das suas conclusões, a entrada em vigor da Carta não alterou a natureza dos direitos conferidos pelo artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE e também não tem por objeto alterar a natureza do controlo dos auxílios de Estado instituído pelo Tratado.
De resto, contrariamente ao que sugere a República da Polónia através da afirmação geral que efetua, exposta no n.
o
56 do presente acórdão, relativa a uma eventual violação dos direitos fundamentais, não se pode constatar, de imediato, que a existência das diferenças entre os dois regimes jurídicos em causa no caso em apreço torna impossível demonstrar que privar as partes interessadas da possibilidade de apresentarem observações sobre as Orientações de 2014 é suscetível de ter tido influência no resultado do processo. Pelo contrário, é precisamente devido, designadamente, a essas diferenças que essa demonstração poderia, sendo caso disso, ser efetuada. Ora, a questão de saber se as partes interessadas não terem sido, no caso em apreço, consultadas sobre as Orientações de 2014 é efetivamente suscetível de ter tido incidência na conclusão a que a Comissão chegou na decisão controvertida diz respeito ao mérito da segunda parte do primeiro fundamento e do segundo fundamento.
Em terceiro lugar, quanto aos argumentos expostos nos n.
os
52 e 59 do presente acórdão e baseados nas Conclusões da advogada‑geral E. Sharpston no processo Espanha/Comissão (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), basta salientar que, no Acórdão de 20 de setembro de 2018, Espanha/Comissão (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
), o Tribunal de Justiça não seguiu o mesmo raciocínio que foi preconizado nessas conclusões.
Em quarto e último lugar, no que respeita ao argumento exposto no ponto 53 do presente acórdão, com base no convite feito noutros processos aos Estados‑Membros e aos aeroportos beneficiários do auxílio para apresentarem as suas observações noutros processos, importa salientar que, tal como a advogada‑geral observou, em substância, no n.
o
54 das suas conclusões, a circunstância, admitindo que esteja provada, de a Comissão ter respeitado os direitos processuais das partes interessadas, tal como descritos no n.
o
79 do presente acórdão, nos âmbito dos 23 processos referidos pelo Município de Gdynia e PLGK, nada retira às considerações expostas no n.
o
82 do presente acórdão, do qual resulta que o direito reivindicado pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK no âmbito do presente caso não reveste o caráter de uma formalidade essencial cuja simples violação conduz à anulação da decisão controvertida.
Há, pois, que acolher a primeira parte do primeiro fundamento.
Todavia, como decorre do n.
o
82 do presente acórdão, os erros constatados nos n.
os
82 a 86 desse acórdão podem conduzir à anulação do acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral anulou a decisão controvertida, unicamente no caso de as disposições das Orientações de 2014 nas quais a Comissão se baseou nessa decisão não serem efetivamente suscetíveis de modificar o sentido da referida decisão. Ora, como resulta do n.
o
91 do presente acórdão, a questão de saber se é esse o caso diz respeito ao mérito da segunda parte do primeiro fundamento e do segundo fundamento do recurso.
Por conseguinte, há que examinar conjuntamente a segunda parte do primeiro fundamento e o segundo fundamento.
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento e quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
–
Argumentos das partes quanto à segunda parte do primeiro fundamento
Com a segunda parte do primeiro fundamento, a Comissão sustenta que, nos n.
os
71 a 89 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral interpretou e aplicou erradamente a jurisprudência resultante do Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), quando considerou que a Comissão cometeu uma violação de uma formalidade essencial, no caso em apreço, ao não dar ao Município de Gdynia e à sociedade PLGK a possibilidade de apresentarem as suas observações sobre as Orientações de 2014.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK alegam que a Comissão sustentou erradamente que a sua decisão relativa à compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno não se baseava nas Orientações de 2014. Como o Tribunal Geral demonstrou, no n.
o
84 do acórdão recorrido, a Comissão referiu expressamente as Orientações de 2014 nos considerandos 245 e 246 da decisão controvertida no âmbito da sua apreciação da compatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno.
Além disso, contrariamente ao Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), a Comissão não pode afirmar, no caso em apreço, que os princípios e os critérios de apreciação que figuram nas Orientações de 2014 eram, em substância, idênticos aos que figuram no regime jurídico anterior.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK contestam o argumento da Comissão segundo o qual, ao observar, no n.
o
73 do acórdão recorrido, que, no âmbito, por um lado, da decisão de abertura e da Decisão 2014/883 e, por outro, da decisão controvertida, a Comissão se baseou em diferentes disposições do Tratado para efeitos da análise da compatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno, o Tribunal Geral fez prova de uma abordagem puramente formalista. O caráter fundamentalmente diferente das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e das Orientações de 2014 deve‑se, por um lado, ao facto de as primeiras dizerem respeito a auxílios com finalidade regional e as segundas a auxílios setoriais e, por outro, a numerosos argumentos expostos pelo Tribunal Geral nos n.
os
67 a 78 do acórdão recorrido.
Segundo o Município de Gdynia e a sociedade PLGK, nada pode, portanto, justificar a alegação de que o Acórdão de 8 de maio de 2008, Ferriere Nord/Comissão (
C‑49/05 P
, não publicado,
EU:C:2008:259
), libera a Comissão da obrigação de consultar as partes interessadas se considerar que a referida consulta não é suscetível de alterar a sua decisão. O direito de as partes interessadas poderem apresentar observações reveste, no caso em apreço, o caráter de uma formalidade essencial, cuja violação, constatada no caso em apreço, implicaria a anulação do ato viciado, sem que seja necessário demonstrar que o procedimento administrativo teria podido conduzir a um resultado diferente.
A República da Polónia sustenta que a Comissão abstrai da exposição detalhada do Tribunal Geral relativa às alterações substanciais introduzidas pelas Orientações de 2014. O facto de estas últimas diferirem, no essencial, do regime jurídico anterior resulta do argumento da Comissão segundo o qual esta aplicou unicamente o primeiro critério do ponto 113 das Orientações de 2014. Além disso, o critério que consiste em facilitar o desenvolvimento regional, que figura nas Orientações de 2014, é interpretado de modo diferente do critério da contribuição para o desenvolvimento regional, previsto nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
A República da Polónia também não pode aceitar a posição da Comissão segundo a qual é irrelevante que as Orientações de 2014 tenham sido adotadas em aplicação de uma disposição do Tratado, a saber, o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, diferente da sua comunicação intitulada «Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas a partir de aeroportos regionais» (
JO 2005, C 312, p. 1
; a seguir «Orientações de 2005»), a saber, o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE. Embora estas duas disposições do Tratado tenham em comum permitir aprovar auxílios destinados ao desenvolvimento de certas regiões, fixam condições suplementares de compatibilidade do auxílio diferentes, ao exigir, nomeadamente no artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, que o auxílio concedido não altere as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum. Segundo os n.
os
131 e 132 das Orientações de 2014, para apreciar a compatibilidade dos auxílios com o funcionamento, a Comissão tem em conta as distorções de concorrência e os efeitos sobre as trocas comerciais.
Isso significaria que, antes da adoção da decisão controvertida, a Comissão deveria ter dado à República da Polónia a possibilidade de apresentar as suas observações sobre a questão da limitação das distorções excessivas da concorrência, uma vez que esta obrigação foi introduzida pelas Orientações de 2014. Isto demonstra tanto o caráter substancial das alterações introduzidas por estas últimas como o facto de a apreciação contida na decisão controvertida poder ter sido diferente se a Comissão tivesse dado à República da Polónia a possibilidade de apresentar observações.
–
Argumentação das partes quanto ao segundo fundamento
Com o seu segundo fundamento, a Comissão alega que o Tribunal Geral concluiu erradamente, no n.
o
89 do acórdão recorrido, pela ilegalidade da decisão controvertida baseando‑se na interpretação errada dessa decisão e da Decisão 2014/883, exposta nos n.
os
84 a 87 desse acórdão, desvirtuando assim essas duas decisões. A Comissão contesta, por outro lado, os argumentos apresentados pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK através dos quais estas últimas pretendem demonstrar o caráter inoperante e inadmissível do segundo fundamento.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK consideram que o segundo fundamento é inadmissível, uma vez que se refere à apreciação dos elementos de facto e que a Comissão não provou, como resulta dos argumentos apresentados pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK quanto ao mérito do segundo fundamento, que, com a sua apreciação desses elementos, o Tribunal Geral desvirtuou a decisão controvertida. Em especial, a Comissão não põe em causa o facto de, na medida em que dizem respeito à decisão controvertida e à Decisão 2014/883, os n.
os
84 a 87 do acórdão recorrido, contestados pela Comissão no âmbito do segundo fundamento do presente recurso, explicitarem várias séries de números dessas decisões, a saber, os n.
os
196, 197, 198 a 202, 245 e 246 da decisão controvertida, bem como os n.
os
227 e 228 da Decisão 2014/883, relativos a constatações de facto e não a questões de interpretação do direito.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK acrescentam que o argumento que figura na réplica, através do qual a Comissão visa demonstrar a admissibilidade do segundo fundamento de recurso, é, ele próprio, inadmissível uma vez que a Comissão não indica de forma clara a passagem da resposta que tem em vista para esse efeito.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK alegam que o segundo fundamento é igualmente inoperante. Em especial, os fundamentos invocados pelo Tribunal Geral em apoio da anulação da decisão controvertida figuram nos n.
os
62 a 79 do acórdão recorrido. Ora, a presente acusação da Comissão diz respeito aos n.
os
84 a 87 desse acórdão, a saber, considerações expressas pelo Tribunal Geral apenas a título subsidiário, em resposta aos restantes argumentos da Comissão. Isso decorre do n.
o
80 do acórdão recorrido, nos termos do qual «[o]s outros argumentos da Comissão não podem pôr em causa estas conclusões». A este respeito, a Comissão limita‑se a indicar o seu desacordo com a interpretação feita pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK acerca destes termos.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK consideram que a primeira frase do n.
o
89 só pode ser interpretada como sendo uma confirmação de que os argumentos da Comissão, evocados pelo Tribunal Geral nos n.
os
81 a 88 do acórdão recorrido, em nada afetam a conclusão de que a decisão da Comissão deve ser anulada com base nos argumentos expostos nos n.
os
62 a 79 desse acórdão. Além disso, a primeira frase do n.
o
89 do referido acórdão reflete perfeitamente a distinção feita no n.
o
80 desse mesmo acórdão.
O Município de Gdynia e a sociedade PLGK sustentam que o segundo fundamento é, de qualquer modo, improcedente. A Comissão parece alegar que a conclusão que figura no considerando 244 da decisão controvertida constitui uma base jurídica independente que serviu para declarar a incompatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno, devido à expressão «enquanto tal» que figura nesse considerando. Ora, a utilização de tal fórmula poderia, quando muito, ser considerada uma forma de apresentar o raciocínio contido nessa decisão e não como um fundamento em que assente a compatibilidade do auxílio de Estado com o mercado interno. As disposições do Tratado constituem essa base jurídica, o que o Tribunal Geral resumiu na última frase do n.
o
87 do acórdão recorrido.
Além disso, o argumento da Comissão a este respeito não encontra fundamento nos termos do referido considerando. De resto, resulta do n.
o
87 do acórdão recorrido que a apreciação da Comissão foi feita no contexto do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE e das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, no que respeita à Decisão 2014/883, e no contexto do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE e das Orientações de 2014, no que respeita à decisão controvertida. Assim, contrariamente ao que sustenta a Comissão, a constatação de incompatibilidade com o mercado interno do auxílio ao funcionamento não assenta na proibição geral dos auxílios de Estado que figura no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
A Comissão acusa o Tribunal Geral de ter declarado, no n.
o
84 do acórdão recorrido, que a conclusão segundo a qual um auxílio ao funcionamento não pode ser concedido para uma infraestrutura aeroportuária inexistente decorre da aplicação das Orientações de 2014. Ora, esta interpretação do referido n.
o
84 é errada atendendo aos termos deste.
A Comissão parece igualmente afirmar, embora tal não resulte dos considerandos 244 e 245 da decisão controvertida, que a autonomia da conclusão de que o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno, uma vez que o próprio auxílio ao investimento é incompatível com esse mercado, resulta de as condições do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE não estarem preenchidas. No entanto, a inobservância destas condições deve ser interpretada no caso em apreço como sendo o resultado da falta de conformidade com as Orientações de 2014.
Por conseguinte, a Comissão contradiz‑se e reconhece que a apreciação do auxílio ao funcionamento se baseava essencialmente nas Orientações de 2014. Daqui resulta que é infundada a alegação essencial segundo a qual, no caso em apreço, permitir às partes interessadas formular o seu ponto de vista sobre as Orientações de 2014 no que respeita ao auxílio ao funcionamento não teve incidência no conteúdo da decisão controvertida.
A República da Polónia alega que o segundo fundamento é improcedente. Na medida em que a Comissão sustenta que a decisão controvertida teria tido, no caso em apreço, idêntico conteúdo se as partes interessadas tivessem podido apresentar observações, a Comissão não poderia tecer juízos antecipadas sobre o alcance das observações que essas partes interessadas teriam podido apresentar se tivessem tido essa possibilidade.
Nos considerandos 196 e 197 da decisão controvertida, a Comissão indicou que aplicaria, no caso em apreço, os princípios enunciados nas Orientações de 2014 no caso dos auxílios ao funcionamento. No considerando 245 da decisão controvertida, a Comissão referiu‑se também expressamente às Orientações de 2014, indicando que o facto de o auxílio ao funcionamento ser incompatível com o mercado interno, uma vez que o próprio auxílio ao investimento era incompatível com o referido mercado, era igualmente pertinente no contexto das Orientações de 2014. Como o Tribunal Geral observou no n.
o
84 do acórdão recorrido, a Comissão aplicou, por outro lado, o primeiro critério das Orientações de 2014 no considerando 246 da decisão controvertida, ao passo que, no seu recurso, a Comissão alega que apenas aplicou o critério que figura no n.
o
113, alínea a), das Orientações de 2014.
A República da Polónia considera, portanto, que o segundo fundamento, na medida em que assenta numa pretensa dupla base jurídica da apreciação efetuada pela Comissão, é improcedente e contradiz as alegações anteriores da Comissão, que figuram tanto na decisão controvertida como no seu recurso.
Apreciação do Tribunal de Justiça
–
Quanto à admissibilidade do segundo fundamento
Quanto à inadmissibilidade suscitada pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK no que respeita à argumentação da Comissão desenvolvida na sua réplica e destinada a demonstrar a admissibilidade do segundo fundamento, basta salientar que, mesmo que, no âmbito desta argumentação, a Comissão tenha, erradamente, feito referência aos n.
os
35 e 36 da contestação do Município de Gdynia e da sociedade PLGK em vez de aos n.
os
34 e 35 desse articulado, essa imprecisão não tem por efeito impedir as outras partes no recurso de identificar os elementos que figuram no referido articulado e aos quais a Comissão pretende responder nem ao Tribunal de Justiça pronunciar‑se sobre este assunto. Por conseguinte, não se pode considerar a argumentação da Comissão como sendo pouco clara a ponto de dever ser declarada inadmissível.
O argumento exposto no n.
o
107 do presente acórdão deve, portanto, ser julgado improcedente.
No que respeita ao argumento apresentado no n.
o
106 do presente acórdão, contrariamente ao que o Município de Gdynia e PLGK sugerem, a Comissão não se limita, no âmbito do segundo fundamento, a pôr em causa a apreciação feita pelo Tribunal Geral das constatações de facto que figuram na Decisão 2014/883 e na decisão controvertida, mas alega que o Tribunal Geral interpretou erradamente essas decisões ao não reconhecer que a declaração de incompatibilidade dos auxílios ao funcionamento com o mercado interno contida em cada uma destas se baseia numa base jurídica autónoma e independente, no caso da Decisão 2014/883, as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e, no caso da decisão controvertida, as Orientações de 2014.
Ora, a questão de saber se o Tribunal Geral interpretou erradamente as referidas decisões da forma exposta no número anterior constitui uma questão de direito admissível na fase do recurso, ao passo que, como resulta da própria argumentação do Município de Gdynia e da sociedade PLGK, a questão de saber se a Comissão conseguiu demonstrar o caráter errado dessas interpretações no âmbito do presente processo diz respeito ao mérito do segundo fundamento.
Consequentemente, o primeiro fundamento deve ser considerado admissível.
–
Quanto ao mérito
Em primeiro lugar, quanto ao argumento invocado pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK segundo o qual o segundo fundamento é inoperante, basta recordar que, no acórdão recorrido, após ter considerado que o direito das partes interessadas de apresentarem observações em circunstâncias como as que estão em causa no presente processo reveste o caráter de uma formalidade essencial cuja mera violação implica a anulação da decisão controvertida e que não podem ser tecidos juízos prévios sobre o alcance dessas observações, tendo em conta as alterações introduzidas pelo novo regime jurídico, o Tribunal Geral rejeitou, em todo o caso, a argumentação da Comissão no sentido de demonstrar que as disposições das Orientações de 2014 em que se baseou na decisão controvertida não eram suscetíveis de influenciar essa decisão. Tendo em conta estes últimos fundamentos desenvolvidos pelo Tribunal Geral, o segundo fundamento não pode ser declarado inoperante no seu conjunto.
No que respeita à procedência da segunda parte do primeiro fundamento e do segundo fundamento, antes de mais, a Comissão acusa o Tribunal Geral de ter alargado indevidamente o objeto do recurso, à última parte do n.
o
86 do acórdão recorrido, quando salientou que «a Decisão 2014/883 foi revogada e que a questão não é tanto a de saber se as partes interessadas puderam apresentar observações relativas a essa decisão, mas se tiveram a possibilidade de o fazer no âmbito do procedimento formal de investigação. Ora, na decisão de dar início ao procedimento, a Comissão limitava‑se a indicar que, em princípio, um auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno, salvo quando respeite os critérios estabelecidos nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional».
A este respeito, a Comissão alega que, com estas constatações, o Tribunal Geral entendeu considerar que a questão suscitada pelo recurso era a de saber se as partes interessadas foram convidadas a apresentar observações no âmbito do procedimento formal de investigação sobre a conclusão de que o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno, na medida em que o próprio auxílio ao investimento é incompatível com esse mercado.
Todavia, mesmo admitindo que o Tribunal Geral tenha pretendido definir dessa forma a questão suscitada no âmbito do litígio que lhe foi submetido, não deixa de ser verdade que a questão que o Tribunal Geral efetivamente examinou, nos n.
os
63 a 85, 87 e 88 do acórdão recorrido, dizia respeito ao facto de as partes interessadas não terem sido consultadas a propósito das Orientações de 2014 antes da adoção da decisão controvertida, independentemente do procedimento formal de investigação.
Com efeito, no que respeita ao argumento apresentado em primeira instância segundo o qual a Comissão devia ter dado início ao procedimento formal de investigação antes de adotar a decisão controvertida, o Tribunal Geral recordou, no n.
o
62 do acórdão recorrido, que, segundo a jurisprudência, o procedimento que visa substituir um ato ilegal pode ser retomado no ponto exato em que ocorreu a ilegalidade, sem que a Comissão tenha de recomeçar o procedimento num ponto anterior a esse ponto preciso e que esta jurisprudência relativa à substituição de um ato anulado pelo juiz da União é igualmente aplicável, na falta de anulação do ato em causa pelo juiz, quando da revogação e substituição de um ato ilegal pelo seu autor. No n.
o
63 desse acórdão, o Tribunal Geral precisou que o facto de a Comissão não ter de recomeçar o procedimento num ponto anterior àquele em que a ilegalidade ocorreu não significa, no entanto, que não deva, por princípio, dar às partes interessadas a possibilidade de apresentarem observações antes da adoção de uma nova decisão.
Além disso, resulta dos números do acórdão recorrido referidos no número anterior assim como dos n.
os
89 e 91 deste que, contrariamente ao que sustentaram o Município de Gdynia e a sociedade PLGK na audiência no Tribunal de Justiça, para efeitos da anulação da decisão controvertida por ele proferida nesse acórdão, o Tribunal Geral se baseou na violação pela Comissão da sua obrigação de dar às partes interessadas a possibilidade de se pronunciarem sobre as Orientações de 2014 antes da adoção da decisão controvertida.
Uma vez que a conclusão a que o Tribunal Geral chegou no acórdão recorrido se baseia nessa violação e não na questão de saber se foi dada às partes interessadas a possibilidade de se pronunciarem no âmbito do procedimento formal de investigação, o argumento da Comissão a este respeito revela‑se inoperante.
Em seguida, há que observar que a Comissão não contesta que, na decisão controvertida, aplicou as Orientações de 2014 para efeitos da sua análise da compatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno.
Em contrapartida, sustenta que, ao rejeitar a sua argumentação segundo a qual as disposições das Orientações de 2014, por ela efetivamente aplicadas na decisão controvertida, não teve por efeito alterar a conclusão a que chegou nessa decisão segundo a qual o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno, o Tribunal Geral violou a jurisprudência exposta no n.
o
81 do presente acórdão e desvirtuou a referida decisão.
A este respeito, há que recordar que, como resulta do n.
o
81 do presente acórdão, numa situação como a que está em causa no presente processo, o juiz da União não se pode limitar a identificar as alterações introduzidas por um novo regime jurídico para justificar a anulação de uma decisão da Comissão que o aplica, devendo, além disso, verificar se a alteração do regime jurídico era suscetível de influir nessa decisão.
Assim, independentemente da questão de saber em que medida as Orientações de 2014 comportam alterações tendo em conta o regime jurídico anteriormente em vigor e, em particular, se as considerações expostas a este respeito pelo Tribunal Geral nos n.
os
72 a 77 do acórdão recorrido fundamentam, com razão, a conclusão a que o Tribunal Geral chegou, no n.
o
78 desse acórdão, segundo a qual essas alterações foram substanciais, há que examinar se o Tribunal Geral podia, com razão, rejeitar a argumentação da Comissão apresentada em primeira instância, à qual foi feita referência no n.
o
131 do presente acórdão, por razões diferentes daquelas que, como decorre dos n.
os
82 a 86 do presente acórdão, foram acolhidas pelo Tribunal Geral.
A este respeito, deve observar‑se que, como a Comissão, acertadamente, alega, o Tribunal Geral limitou‑se, no essencial, por um lado, a expor, em especial nos n.
os
69, 71 a 78 e 88 do acórdão recorrido, em que medida o regime jurídico aplicado na decisão impugnada era diferente do aplicado na decisão de abertura do processo e na Decisão 2014/883 e, por outro, em especial nos n.
os
69, 71, 78 e 84 do referido acórdão, a sublinhar que a Comissão aplicou efetivamente as Orientações de 2014 na decisão impugnada e, portanto, novas disposições em relação àquelas sobre as quais as partes interessadas tiveram ocasião de se pronunciar.
Todavia, como alega a Comissão, resulta dos considerandos 244 e 245 da decisão controvertida que a declaração de incompatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno se baseava, além disso, no facto de o próprio auxílio ao investimento ser incompatível com o mercado interno. Em especial, fazendo referência ao considerando 227 da Decisão 2014/883, salienta‑se nesse considerando 244 que «a concessão de auxílios ao funcionamento para garantir o funcionamento de um projeto de investimento que beneficia de auxílio de investimento incompatível é completamente incompatível com o mercado interno». A Comissão precisou igualmente, no referido considerando 244, que, «[s]em o auxílio de investimento incompatível, o aeroporto de Gdynia não existira, já que é totalmente financiado por este auxílio, e não é possível conceder auxílios ao funcionamento a uma infraestrutura aeroportuária que não existe».
No entanto, no considerando 245, a Comissão afirmou que «[a] conclusão das orientações relativas à aviação de 2005 é igualmente válida nos termos das orientações relativas à aviação de 2014, e suficiente para concluir que o auxílio ao funcionamento concedido ao operador aeroportuário é incompatível com o mercado interno».
Assim, decorre dos considerandos 244 e 245 da decisão controvertida e, em especial, do termo «completamente», que figura nesse primeiro considerando, bem como do termo «suficiente», mencionado neste segundo considerando, que a incompatibilidade do auxílio ao investimento com o mercado interno baseava, por si só, a declaração da incompatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno. É, além disso, pacífico que a Comissão não se baseou nas Orientações de 2014 para concluir, na decisão controvertida, pela incompatibilidade do auxílio ao investimento com o mercado interno, conclusão esta que também não é posta em causa no âmbito do presente recurso.
É certo que, como refere o Tribunal Geral no n.
o
84 do acórdão recorrido, a Comissão precisou, no considerando 245 da decisão controvertida, que a conclusão a que tinha chegado no considerando 244 dessa decisão é igualmente pertinente no contexto das Orientações de 2014. Todavia, como alega a Comissão, essa referência a essas orientações não pode de modo nenhum ser interpretada no sentido de que implica que a Comissão teria aplicado as referidas orientações a fim de chegar a essa conclusão, mas simplesmente que esta última se impõe independentemente dessas mesmas orientações e não pode, portanto, ser posta em causa por estas.
Além disso, é verdade que, como salienta o Tribunal Geral, também no n.
o
84 do acórdão recorrido, imediatamente após ter exposto as considerações relativas à interdependência entre a verificação da incompatibilidade dos auxílios ao investimento com o mercado interno e a verificação da incompatibilidade dos auxílios ao funcionamento com esse mercado, a Comissão prosseguiu a sua apreciação da compatibilidade destes últimos auxílios com o referido mercado nos considerandos 246 e 247 da decisão impugnada, observando que a primeira condição de compatibilidade dos auxílios com este, prevista nas Orientações de 2014, não está preenchida no caso dos auxílios ao funcionamento e que, consequentemente, este último é compatível com o mercado interno igualmente por essa razão.
Além disso, resulta do considerando 254 da decisão controvertida que a Comissão se baseou em dois fundamentos jurídicos para declarar a incompatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno, a saber, em primeiro lugar, a incompatibilidade do auxílio ao investimento com este e, em segundo lugar, o facto de o auxílio ao funcionamento conduzir a uma simples duplicação das infraestruturas, não respondendo, assim, a um objetivo legítimo de interesse geral claramente definido, como exige a primeira condição de compatibilidade das Orientações de 2014.
Todavia, como sustenta, em substância, a Comissão, decorre de uma leitura conjunta dos considerandos 244 a 254 da decisão controvertida que os seus considerandos 244 e 245 baseavam, por si sós, a declaração de incompatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno, independentemente de qualquer aplicação das Orientações de 2014 a esse auxílio, uma vez que a constatação de incompatibilidade do referido auxílio com o mercado interno, feita na decisão controvertida, assenta em dois fundamentos jurídicos autónomos. A este respeito, há que observar que o próprio Tribunal Geral reconheceu, no n.
o
86 do acórdão recorrido, que a consideração segundo a qual o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno na medida em que o próprio auxílio ao investimento era incompatível com o referido mercado, não resulta de uma condição expressamente prevista pelas orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional ou pelas Orientações de 2014.
Com efeito, é inerente à lógica das disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado que os Estados‑Membros não possam financiar projetos que só existem graças a auxílios incompatíveis com o mercado interno. Daqui resulta necessariamente que, como sustenta, no essencial, a Comissão, a conclusão a que esta chegou na decisão controvertida não pode ser posta em causa por nenhuma aplicação das Orientações de 2014 ao auxílio ao funcionamento, uma vez que a apreciação da compatibilidade deste último auxílio com o mercado interno não pode abstrair do projeto a que o referido auxílio se destina.
Além disso, é certo que o Tribunal Geral salientou, no n.
o
85 do acórdão recorrido, que a decisão controvertida contém pelo menos uma imprecisão relativa ao quadro jurídico em que se baseava a conclusão da Comissão segundo a qual o auxílio ao funcionamento era incompatível com o mercado interno, na medida em que o próprio auxílio ao investimento era incompatível com esse mercado. Em especial, o Tribunal Geral observou que a Comissão tinha indicado, no considerando 245 da decisão controvertida, que, na Decisão 2014/883, essa conclusão era extraída em conformidade com as Orientações de 2005, quando resulta dos considerandos 227 e 228 da Decisão 2014/883 que a apreciação da Comissão a este respeito foi efetuada no âmbito das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional e com fundamento no artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE.
O Tribunal Geral sublinhou igualmente, no referido n.
o
85, que a conclusão da Comissão segundo a qual o auxílio ao funcionamento era incompatível com o mercado interno na medida em que o próprio auxílio ao investimento era incompatível com esse mercado era feita a título exaustivo na Decisão 2014/883 e situou‑se antes da conclusão constante do considerando 228 dessa decisão de que o auxílio ao funcionamento não preenchia os critérios previstos nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional.
Todavia, como sustenta a Comissão, não resulta do acórdão recorrido, e, além disso, não foi demonstrado no âmbito do presente recurso, de que modo essa imprecisão seria suscetível de influenciar a interpretação que deve ser feita da decisão controvertida, em especial na medida em que a constatação exposta no n.
o
143 do presente acórdão deve ser considerada resultante de um fundamento jurídico autónomo e independente das Orientações de 2014.
Quanto ao caráter exaustivo desta conclusão, tal como esta figura na Decisão 2014/883, o facto de ter sido invocada pela Comissão a título subsidiário nada retira ao seu caráter autónomo para efeito de fundamentar, nessa decisão, a conclusão da Comissão segundo a qual o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno. Com efeito, a autonomia dessa conclusão a este respeito resulta, por um lado, do termo «completamente», utilizado no considerando 227 da referida decisão e, por outro, do facto de essa conclusão ser inerente à própria lógica das disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado, como foi recordado no n.
o
142 do presente acórdão no que respeita à conclusão análoga que figura na decisão controvertida.
Do mesmo modo, como sustenta, em substância, a Comissão, o facto de esta ter feito constar essa mesma conclusão no considerando 227 da Decisão 2014/883 e, portanto, antes da sua conclusão, no considerando 228 dessa decisão, segundo a qual o auxílio ao funcionamento não respeita os critérios previstos nas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, resulta de uma escolha de redação que não é suscetível de pôr em causa a interpretação da referida decisão tal como exposta no número anterior.
Além disso, na medida em que o Tribunal Geral salienta, nos pontos 81, 87 e 88 do acórdão recorrido, que a Comissão, para efeitos da sua apreciação da compatibilidade dos auxílios ao funcionamento com o mercado interno, aplicou na Decisão 2014/883, as Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional, que aplicam o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea a), TFUE, ao passo que, na decisão impugnada, aplicou as Orientações de 2014, que aplicam uma disposição diferente do Tratado, a saber, o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, basta recordar que, como alega a Comissão, esta circunstância não afeta nem a interpretação da decisão impugnada, segundo a qual a declaração de incompatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno nesta última decisão assenta num fundamento jurídico autónomo e independente das Orientações de 2014, nem o facto de, como resulta do n.
o
142 do presente acórdão, esse fundamento jurídico permanecer válido independentemente da eventual aplicação das Orientações de 2014.
O Tribunal Geral sublinhou igualmente, no n.
o
87 do acórdão recorrido, que o argumento adiantado pela Comissão em primeira instância, segundo o qual a conclusão de que o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno, na medida em que o próprio auxílio ao investimento era incompatível com esse mercado, resulta de uma base jurídica autónoma decorrente do Tratado, não encontra fundamento nos termos da Decisão 2014/883 ou da decisão controvertida.
A este respeito, há que observar que, embora a fundamentação dada nos considerandos 244 e 245 da decisão controvertida seja sucinta, revela, no entanto, com clareza que um auxílio ao funcionamento não pode ser considerado compatível com as regras da União em matéria de auxílios de Estado se tiver por único objetivo financiar um projeto que só existiria graças a um auxílio ele próprio incompatível com essas regras.
Por outro lado, embora seja verdade que a Comissão não se referiu especificamente, neste contexto, ao Tratado FUE, resulta necessariamente dos considerandos referidos no número anterior que o seu raciocínio a este respeito se baseia nas disposições deste Tratado. Com efeito, como decorre da própria redação do artigo 107.
o
TFUE e da apreciação efetuada pela Comissão na decisão controvertida, a existência de um auxílio como o que está em causa é apreciada à luz deste artigo.
Ora, uma vez que, como foi salientado nos n.
os
142 e 146 do presente acórdão, é inerente à lógica das disposições do Tratado relativas aos auxílios de Estado que os Estados‑Membros não possam financiar projetos que só existiriam graças a auxílios incompatíveis com o mercado interno, não se pode criticar a Comissão por não ter especificado que a apreciação exposta nos considerandos 244 e 245 da decisão controvertida tem por fundamento as referidas disposições, uma vez que não pode ser acusada de não ter feito referência a uma disposição específica do Tratado nesse contexto. Por conseguinte, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, no n.
o
87 do acórdão recorrido, na medida em que considerou que a conclusão segundo a qual o auxílio ao funcionamento é incompatível com o mercado interno na medida em que o próprio auxílio ao investimento era incompatível com esse mercado não tem fundamento nos termos da Decisão 2014/883 ou da decisão controvertida.
Tendo em conta o que precede, há que salientar que, mesmo no caso de ter sido dada às partes interessadas a possibilidade de apresentarem observações sobre as Orientações de 2014 antes da adoção da decisão controvertida e de estas terem conseguido demonstrar que o auxílio ao funcionamento preenchia os critérios pertinentes previstos nessas orientações, foi com razão que a Comissão, pelas razões expostas nos considerandos 244 e 245 da referida decisão, chegou à conclusão de que esse auxílio é incompatível com o mercado interno. Ao rejeitar a argumentação apresentada pela Comissão destinada a demonstrar que a decisão controvertida teria tido idêntico conteúdo se as partes interessadas, no caso em apreço, sido convidadas a pronunciar‑se sobre a pertinência das Orientações de 2014, o Tribunal Geral violou assim a jurisprudência exposta no n.
o
81 do presente acórdão e interpretou erradamente a decisão controvertida.
Por conseguinte, há que concluir que foi erradamente que o Tribunal Geral declarou que o facto de a Comissão não ter dado às partes interessadas a possibilidade de apresentarem observações sobre a pertinência das Orientações de 2014 antes da adoção da decisão controvertida implica a sua anulação e que, por conseguinte, procedeu, no n.
o
91 do acórdão recorrido, ao acolhimento do sexto fundamento apresentado em primeira instância e à anulação dos artigos 2.
o
a 5.
o
dessa decisão.
Por último, esta conclusão não pode ser posta em causa pelos outros argumentos apresentados no Tribunal de Justiça no âmbito do presente processo e, em particular, em primeiro lugar, pela circunstância sublinhada pelo Município de Gdynia e pela sociedade PLGK e igualmente salientada pelo Tribunal Geral, no n.
o
87 do acórdão recorrido, segundo a qual a Comissão apresentou a constatação exposta no n.
o
143 do presente acórdão pela primeira vez na audiência no Tribunal Geral.
A este respeito, há que observar que, mesmo admitindo que a Comissão tivesse suscitado esta constatação apenas na referida fase do processo em primeira instância, em todo o caso, isso não afetaria, por si só, a apreciação que deve ser feita dos fundamentos invocados pelas recorrentes em primeira instância em apoio do seu recurso e, em especial, da questão de saber se, no caso em apreço, a violação do direito das partes interessadas de apresentarem observações sobre as Orientações de 2014 implica a anulação dessa decisão.
Em segundo lugar, quanto à argumentação exposta no n.
o
104 do presente acórdão, basta recordar que, como resulta dos n.
os
62 a 64 desse acórdão, os argumentos apresentados no Tribunal Geral relativos aos direitos de defesa da República da Polónia não foram examinados por este no acórdão recorrido e, portanto, não devem ser objeto de apreciação pelo Tribunal de Justiça nesta fase do processo.
A segunda parte do primeiro fundamento e o segundo fundamento devem, portanto, ser acolhidos.
Por conseguinte, não há que examinar os argumentos da Comissão, através dos quais esta pretende demonstrar que, admitindo que a incompatibilidade com o mercado interno do auxílio ao funcionamento não assentava num fundamento jurídico independente das Orientações de 2014, as disposições destas aplicadas na decisão controvertida para apreciar a compatibilidade desse auxílio com o mercado interno eram, em substância, idênticas às das Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional aplicadas na Decisão 2014/883, pelo que, no caso em apreço, as observações das partes interessadas a propósito das Orientações de 2014 não teriam podido, em todo o caso, a esse respeito, influenciar o resultado desta primeira decisão.
Atendendo a todas as considerações precedentes, há que anular o acórdão recorrido. Não há, portanto, que examinar o terceiro fundamento.
Quanto à remessa do processo ao Tribunal Geral
Em conformidade com o artigo 61.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este Tribunal, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, pode ele próprio decidir definitivamente o litígio, estando este em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal Geral, para que este se pronuncie.
No caso em apreço, o Tribunal de Justiça dispõe dos elementos necessários para se pronunciar definitivamente sobre a argumentação suscitada no âmbito da terceira alegação do sexto fundamento do recurso, relativa a uma violação, no caso em apreço dos direitos processuais das partes interessadas, por não lhes ter sido dada a possibilidade de se pronunciarem sobre a pertinência do novo regime jurídico antes da adoção da decisão controvertida. A este respeito, basta salientar que esta argumentação deve ser julgada inoperante, uma vez que, pelos motivos expostos nos n.
os
70 a 95 e n.
os
132 a 156 do presente acórdão, o facto de a Comissão não ter convidado as referidas partes a apresentarem observações sobre a pertinência das Orientações de 2014 para a apreciação da compatibilidade do auxílio ao funcionamento com o mercado interno não pode, em todo o caso, levar à anulação dessa decisão.
Quanto ao restante, o Tribunal de Justiça considera que o litígio não está em estado de ser julgado.
Em especial, por um lado, quanto à possibilidade de o Município de Gdynia e a sociedade PLGK invocarem, no Tribunal Geral, a violação dos direitos de defesa da República da Polónia e a possibilidade de esta última, enquanto interveniente em primeira instância, invocar essa violação, há que observar que, como resulta dos n.
os
62 e 63 do presente acórdão, o Tribunal Geral não se pronunciou sobre estas duas possibilidades. Além disso, embora a República da Polónia tenha invocado no Tribunal de Justiça as razões pelas quais devia considerar que dispunha dessa possibilidade, a Comissão limitou‑se, em substância, a sustentar, a este respeito, que a República da Polónia não interpôs recurso de anulação da decisão controvertida com base numa violação dos seus direitos de defesa ou do seu direito a um debate contraditório e que, enquanto interveniente, não pode invocar esse fundamento.
Por outro lado, os fundamentos primeiro a quinto do recurso não foram examinados pelo Tribunal Geral nem debatidos no Tribunal de Justiça.
Por conseguinte, há que remeter o processo ao Tribunal Geral para que este se pronuncie sobre os elementos do recurso aos quais foi feita nos n.
os
164 e 165 do presente acórdão.
Quanto às despesas
Sendo o processo remetido ao Tribunal Geral, reserva‑se para final a decisão quanto às despesas relativas ao presente recurso.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:

1)
O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 17 de novembro de 2017, Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commission (T‑263/15), é anulado.

2)
A terceira alegação do sexto fundamento de recurso de anulação é rejeitada na medida em que esta alegação diz respeito a uma violação dos direitos processuais das partes interessadas no caso em apreço pelo facto de estas últimas não terem tido possibilidade de se pronunciarem antes da adoção da Decisão (UE) 2015/1586 da Comissão, de 26 de fevereiro de 2015, relativa à medida SA.35388 (13/C) (ex 13/NN e ex 12/N) — Polónia — Criação do aeroporto de Gdynia‑Kosakowo, sobre a pertinência da Comunicação da Comissão intitulada «Orientações sobre os auxílios estatais aos aeroportos e às companhias aéreas».

3)
O processo é remetido ao Tribunal Geral da União Europeia para que este decida, por um lado, sobre os aspetos da terceira alegação do sexto fundamento do recurso de anulação sobre os quais não se pronunciou no Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 17 de novembro de 2017, Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comissão (T‑263/15), e, por outro, sobre os fundamentos primeiro a quinto desse recurso.

4)
Reserva‑se para final a decisão quanto às despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco.