CELEX: 62019CJ0311
Преюдициално запитване
Свободно предоставяне на услуги
Ограничения
Национално законодателство, забраняващо организирането на хазартни игри на някои места
Приложимост на член 56 ДФЕС
Наличие на трансграничен елемент

Преюдициалното запитване е относно тълкуването на член 56 ДФЕС.
Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между BONVER WIN, a.s. и Ministerstvo financí ČR (Министерство на Финансите, Чешка република) относно законосъобразността на решение за отнемане на разрешението, което това дружество е имало, за организиране на игри със залагания за територията на град Дечин (Чешка република).
Правна уредба
Член 50, параграф 4 от zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (Закон № 202/1990 за лотариите и други подобни игри) гласи:
„С наредба с общо приложение общината може да ограничи организирането на игрите със залози […], лотариите и другите подобни игри […] само в часовете и в местата, посочени в наредбата, може да определи времето и местата в общината, където се забранява провеждането на такива лотарии и други подобни игри, или да забрани напълно организирането на лотарии и други подобни игри на територията на цялата община“.
Член 1, параграф 1 от Оbecně závazná vyhláška města Děčín č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (Наредба с общо приложение № 3/2013 на град Дечин за регламентиране на игрите със залози, лотарии и други сходни игри), приета от градския съвет на Дечин на основание член 50, параграф 4 от Закон № 202/1990 за лотариите и други подобни игри, (наричана по-нататък „Наредбата с общо приложение № 3/2013“) има следното съдържание:
„1) На цялата територия на град Дечин, с изключение на казината, намиращи се в местата, изброени в приложение 1 към настоящата наредба, са забранени:
a)
игрите със залози по член 2, букви i), l), m) и n) от Закона за лотариите;
b)
лотариите и други сходни игри по член 2, буква j) от Закона за лотариите;
c)
лотариите и други сходни игри по член 50, параграф 3 от Закона за лотариите“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
BONVER WIN е установено в Чешката република търговско дружество, което организира хазартни игри.
С решение от 22 октомври 2013 г. в съответствие с Наредба № 3/2013 Министерството на финансите отнема разрешението за организиране на залагания в заведение на територията на град Дечин, с което BONVER WIN се ползва дотогава, с мотива че мястото, където се организират залаганията, не е в списъка в приложение 1 към тази наредба.
BONVER WIN подава жалба по административен ред срещу това решение, отхвърлена от министъра на финансите на 22 юли 2014 г.
Тогава BONVER WIN подава жалба до Městský soud v Praze (Градски съд Прага, Чешка република), който отхвърля жалбата. Относно довода за несъвместимостта на националната правна уредба с правото на Съюза тази юрисдикция посочва, че то не се прилага към положението на BONVER WIN, тъй като това дружество не е упражнявало правото си на свободно предоставяне на услуги.
BONVER WIN подава касационна жалба до запитващата юрисдикция, като твърди, че Městský soud v Praze (Градски съд Прага) допуска грешка, като приема, че правото на Съюза не е приложимо по делото в главното производство. То поддържа, че член 56 ДФЕС е приложим поради факта, потвърден от декларация на свидетел, че част от клиентелата на заведението му в Дечин, град на около 25 км от границата с Германия, се състои от граждани на други държави членки.
Запитващата юрисдикция, която посочва, че в нейната практика има различия по въпроса за приложимостта на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното предоставяне на услуги по отношение на положения, сходни на разглежданото в главното производство, подчертава, че правна уредба като разглежданата в главното производство може да бъде в основата на ограничаване на свободата на ползвателите на услуги. Тази юрисдикция посочва, от една страна, че както се установява от практиката на Съда, услугите, които доставчик, установен в държава членка, предлага, без да е налице пътуване, на установен в друга държава членка получател, представляват трансгранично предлагане на услуги и такива получатели могат да са и туристи или лица, пътуващи с цел обучение.
Тя смята, от друга страна, че такава правна уредба, която се прилага по един и същ начин спрямо местните граждани и гражданите на другите държави членки, по принцип би могла да спада към разпоредбите относно гарантираните с Договора за функционирането на ЕС основни свободи само доколкото се прилага по отношение на положения, свързани с търговията между държавите членки.
Запитващата юрисдикция обаче счита, че макар Съдът да е разяснил приложимостта на член 56 ДФЕС по отношение на положения, при които доставчик предлага услугите си по телефона или в интернет, както и тези, свързани с групи туристи, които са ползватели на услуги, той не е установил ясно дали този член е приложим само поради факта че група граждани на друга държава —членка на Европейския съюз, може да използва или използва в друга държава услуга, предоставяна главно на местни граждани. В това отношение запитващата юрисдикция се съмнява, че случайно посещение на един-единствен гражданин на друга държава —членка на Съюза, в заведение, предоставящо някои услуги, води автоматично до приложимост на член 56 ДФЕС по отношение на всяко национално законодателство, с което се регламентира общо този национален сектор на услуги.
Освен това запитващата юрисдикция се пита, от една страна, дали няма да е уместно в областта на свободното предоставяне на услуги да се въведе подобно на съществуващото в областта на свободното движение на стоки правило de minimis, основано на наличието на достатъчна връзка на съответната правна уредба със свободното предоставяне на услуги. Ако бъде изведено такова правило, правна уредба, която се прилага по един и същ начин по отношение на всички доставчици, осъществяващи дейността си на територията на съответната държава членка, с минимално отражение върху търговията между държавите членки, няма да попада в приложното поле на член 56 ДФЕС. От друга страна, тази юрисдикция пита дали следва в рамките на свободното предоставяне на услуги да се транспонират изводите от решение от 24 ноември 1993 г.Keck и Mithouard (
C‑267/91 и C‑268/91
,
EU:C:1993:905
) и да се изключат от приложното поле на член 56 ДФЕС мерките, които се прилагат по един и същ начин и засягат по един и същ начин както от правна, така и от фактическа страна всички доставчици на услуги, осъществяващи дейността си на националната територия.
При тези обстоятелства Nejvyšší správní soud (Върховен административен съд) решава да спре производството и да отправи до Съда следните въпроси:
„1)
Прилагат ли се член 56 [и сл. ДФЕС] спрямо национална правна уредба (наредба на общински съвет с общо приложение), която забранява предоставянето на определена услуга в част от една община само защото част от клиентите на засегнат от тази правна уредба доставчик могат да бъдат или действително са от друга държава — членка на Европейския съюз?
При утвърдителен отговор, достатъчно ли е само да се твърди евентуално наличие на клиенти от друга държава членка, за да бъде приложим член 56 ДФЕС, или доставчикът на услуги е длъжен да докаже действителното предоставяне на услуги на клиенти от други държави членки?
2)
За отговора на първия въпрос от значение ли е, че:
а)
потенциалното ограничение на свободното предоставяне на услуги е значително стеснено по своя географски обхват и по съдържание (евентуално прилагане на изключението de minimis);
б)
няма данни националното законодателство да урежда по различен начин, от правна и фактическа гледна точка, положението на субектите, които предоставят услуги основно на граждани на други държави — членки на Европейския съюз, от една страна, и това на субектите, чиято дейност е насочена предимно към местни клиенти, от друга?“.
По преюдициалните въпроси
С преюдициалните си въпроси, които следва да се разгледат едновременно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи, дали и ако това е така, при какви условия, член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че следва да се прилага спрямо положението на установено в държава членка дружество, което е изгубило разрешението си за организиране на хазартни игри в резултат на влизането в сила в тази държава членка на правна уредба, определяща местата, в които е разрешено да се организират такива игри, приложима по един и същ начин спрямо всички доставчици, осъществяващи дейността си на територията на тази държава членка, независимо дали тези доставчици предоставят услуги на местните граждани, или на гражданите на другите държави членки, когато това дружество изтъква, че част от клиентелата му е от държава членка, различна от тази, в която е установено.
За да се отговори на тези въпроси, следва да се припомни, че национално законодателство като разглежданото в главното производство, което се прилага без разлика между гражданите на различните държави членки, по принцип може да се отнесе към разпоредбите относно основните свободи, гарантирани с Договора за функционирането на ЕС, само доколкото се прилага към положения, които имат връзка с търговията между държавите членки (решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
и определение от 4 юни 2019 г., Pólus Vegas,
C‑665/18
, непубликувано,
EU:C:2019:477
, т.
).
Наистина, разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното предоставяне на услуги не се прилагат към положение, което във всичките си аспекти е свързано само с една държава членка (вж. в този смисъл решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва обаче да се припомни, че член 56 ДФЕС изисква премахването на всяко ограничение на свободното предоставяне на услуги, дори то да се прилага, без да се прави разлика между национални доставчици и доставчици от други държави членки, когато това ограничение може да доведе до забрана, затрудняване или по-слаба привлекателност на дейността на доставчик, установен в друга държава членка, в която той законно предлага аналогични услуги. Впрочем свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчика, така и на получателя на услугите (решение от 8 септември 2009 г., Liga Portuguesa de Futebol Profissional и Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, т.
и цитираната съдебна практика). То включва свободата на лицата, за които са предназначени услугите, да отидат в друга държава членка, за да получат услуга, без да бъдат смущавани от ограничения, като туристите трябва да се считат за лица, които получават услуги (вж. в този смисъл решения от 31 януари 1984 г., Luisi и Carbone,
286/82 и 26/83
,
EU:C:1984:35
, т.
, от 2 февруари 1989 г., Cowan,
186/87
,
EU:C:1989:47
, т.
и от 2 април 2020 г., Ruska Federacija,
C‑897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, т.
).
В това отношение, от една страна, Съдът вече е постановил, че услугите, които установен в държава членка доставчик предоставя, без да пътува, на получател, установен в друга държава членка, представляват трансгранично предоставяне на услуги по смисъла на член 56 ДФЕС (решение от 11 юни 2015 г., Berlington Hungary и др.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, т.
и цитираната съдебна практика).
От друга страна, няма значение фактът, че ограничението по отношение на доставчик на услуги е наложено от държавата членка по произход. Наистина, от практиката на Съда следва, че свободното предоставяне на услуги включва не само ограниченията, установени от приемащата държава, но и ограниченията, установени от държавата по произход на услугите (вж. в този смисъл решение от 10 май 1995 г., Alpine Investments,
C‑384/93
,
EU:C:1995:126
, т.
).
Следва да се посочи, както подчертава генералният адвокат в точка 50 от заключението си, че в Договора ограниченията, наложени на доставчика на услуги, и тези, наложени на получателя на услугите, се третират по един и същ начин. Следователно, след като положение попада в приложното поле на член 56 ДФЕС, както получателят, така и доставчикът на услуга могат да се позовават на този член.
Така, Съдът вече е постановил, че предприятие може да се позовава на правото на свободно предоставяне на услуги по отношение на държавата, в която е установено, щом предоставя услуги на получатели, установени в друга държава членка (вж. в този смисъл решение от 10 май 1995 г., Alpine Investments,
C‑384/93
,
EU:C:1995:126
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва обаче да се припомни, че Съдът, сезиран от национална юрисдикция в контекста на спор, който във всичките си аспекти е свързан само с една държава членка, не може — без друго указание от страна на тази юрисдикция освен това, че разглежданата национална правна уредба се прилага еднакво към гражданите на съответната държава членка и към гражданите на други държави членки — да приеме, че преюдициалното запитване за тълкуване на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно основните свободи е нужно на тази юрисдикция, за да реши висящия пред нея спор. Всъщност конкретните обстоятелства, въз основа на които може да се установи връзка между член 56 ДФЕС и предмета или обстоятелствата на спор, който във всичките си аспекти е свързан само със съответната държава членка, трябва да личат от акта за преюдициално запитване (решение от 15 ноември 2016 г., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, т.
и определение от 4 юни 2019 г., Pólus Vegas,
C‑665/18
, непубликувано,
EU:C:2019:477
, т.
).
Също от практиката на Съда следва, че наличието на трансгранично положение не може да се презумира единствено поради това че граждани на Европейския съюз от други държави членки биха могли да се възползват от така предложените възможности за услуги (вж. в този смисъл определение от 4 юни 2019 г., Pólus Vegas,
C‑665/18
, непубликувано,
EU:C:2019:477
, т.
).
В случая това означава, че само твърдение на доставчик на услуги, че част от клиентелата му идва от държава членка, различна от държавата на установяването му, не е достатъчно, за да се установи наличието на трансгранично положение, което може да попада в приложното поле на член 56 ДФЕС. За да сезира национална юрисдикция Съда с преюдициално запитване относно положението на този доставчик, в акта за преюдициално запитване тя трябва да удостовери основателността на това твърдение.
Що се отнася до евентуалната относимост на броя клиенти от друга държава членка, както предлага генералният адвокат в точка 82 от заключението си, трябва да се отхвърли идеята за въвеждане на правило de minimis в областта на свободното предоставяне на услуги.
Затова е важно да се отбележи, че факти като броя чуждестранни клиенти, използвали услугите, количеството на предоставените услуги или ограничения обхват на евентуалното ограничаване на свободното предоставяне на услуги в географски или в материален аспект са без значение за приложимостта на член 56 ДФЕС.
По-конкретно от постоянната съдебна практика следва, че позоваване на посочената в този член свобода е възможно както в положения, характеризиращи се с наличието на един-единствен получател на услуги (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 1989 г., Cowan,
186/87
,
EU:C:1989:47
, т.
и
), така и когато съществува неопределен брой адресати на услуги, използващи неопределен брой услуги, предоставяни от доставчик, установен в друга държава членка (вж. в този смисъл решения от 10 май 1995 г., Alpine Investments,
C‑384/93
,
EU:C:1995:126
, т.
и от 6 ноември 2003 г., Gambelli и др.,
C‑243/01
,
EU:C:2003:597
, т.
и
).
Както посочва по същество генералният адвокат в точка 80 от заключението си, ако се обуслови приложимостта на член 56 ДФЕС от количествен критерий, това би изложило на опасност еднаквото прилагане на този член в рамките на Съюза, така че такъв критерий не може да се възприеме.
Освен това не може да се възприеме становището на запитващата юрисдикция, че в приложното поле на член 56 ДФЕС не попада мярка с общо приложение, с която се забранява, освен в случаите, посочени в нея като изключение, организирането на хазартни игри на територията на община на държава членка, която засяга по един и същ начин от правна или от фактическа страна всички доставчици, установени на територията на тази държава членка, независимо дали тези доставчици предоставят услуги на местни граждани, или на граждани на другите държави членки.
Всъщност Съдът вече е постановил, че национално законодателство, което ограничава правото на организиране на хазартни игри до определени места, може да представлява пречка за свободното предоставяне на услуги, за която се прилага забраната по член 56 ДФЕС (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2003 г., Anomar и др.,
C‑6/01
,
EU:C:2003:446
, т.
и
).
В случая от преюдициалното запитване се установява, че град Дечин, разположен на около 25 км от границата с Германия, е място, ценено от германските граждани, и че в рамките на националното производство BONVER WIN е представило доказателства, за да установи, че част от клиентелата му се състои от лица, идващи от други държави членки, така че не би могло да се поддържа, че наличието на чуждестранна клиентела е чисто хипотетично.
При това положение, като се вземат предвид резултатите от проверката на представените от BONVER WIN доказателства, която запитващата юрисдикция следва да направи, от всички изложени дотук съображения следва, че член 56 ДФЕС се прилага към положение като разглежданото в главното производство.
Тази констатация обаче не се отразява на евентуалната съвместимост на разглежданата в главното производство национална правна уредба с посочения член. Съдът не е сезиран с въпроса дали този член допуска такава правна уредба, нито разполага с относима информация, позволяваща да даде на запитващата юрисдикция полезни указания във връзка с това.
С оглед на тези съображения на поставените от запитващата юрисдикция въпроси следва да се отговори, че член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага спрямо положението на установено в държава членка дружество, което е изгубило разрешението си да организира хазартни игри след влизането в сила в тази държава членка на правна уредба, определяща местата, в които е разрешено да се организират такива игри, приложима по един и същ начин по отношение на доставчиците, осъществяващи дейността си на територията на тази държава членка, независимо дали тези доставчици предоставят услуги на граждани на същата държава, или на гражданите на другите държави членки, когато част от клиентелата му е от държава членка, различна от тази на установяването му.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 56 ДФЕС трябва да се тълкува в смисъл, че се прилага спрямо положението на установено в държава членка дружество, което е изгубило разрешението си да организира хазартни игри след влизането в сила в тази държава членка на правна уредба, определяща местата, в които е разрешено да се организират такива игри, приложима по един и същ начин по отношение на доставчиците, осъществяващи дейността си на територията на тази държава членка, независимо дали тези доставчици предоставят услуги на граждани на същата държава, или на гражданите на другите държави членки, когато част от клиентелата му е от държава членка, различна от тази на установяването му.

Подписи:
(
*1
)	Език на производството: чешки.