CELEX: 62020CJ0360
Преюдициално запитване
Защита на финансовите интереси на Европейския съюз
Член 325 ДФЕС
Борба с измамите и други незаконни дейности
Конвенция за защита на финансовите интереси на Европейския съюз
Понятие за измама
Противоправно поведение на фазата на устойчивост на даден проект

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с член 325, параграфи 1 и 2 ДФЕС, на член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията, съставена на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, за защита на финансовите интереси на Европейските общности, подписана в Брюксел на 26 юли 1995 г. (
ОВ C 316, 1995 г., стр. 49
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 12, стр. 51, наричана по-нататък „Конвенцията за ЗФИ“), както и на член 57, параграфи 1 и 3 и на член 98 от Регламент (EO) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (
ОВ L 210, 2006 г., стр. 25
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 64), изменен с Регламент (ЕС) № 539/2010 на Европейския парламент и на Съвета от 16 юни 2010 г. (
ОВ L 158, 2010 г., стp. 1
, наричан по-нататък „Регламент № 1083/2006“).
Това запитване е отправено в рамките на производство по жалба, подадена от Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (Министерство на благоустройството, развитието и администрацията, Румъния), с предходно наименование Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (Министерство на регионалното развитие и публичната администрация, Румъния) (наричано по-нататък „министерството“), срещу постановление, с което прокуратурата прекратява образуваното срещу NE наказателно производство относно престъпления във връзка със злоупотреба с финансови средства от общия бюджет на Европейския съюз.
Правна уредба
Правото на Съюза
Конвенцията за ЗФИ
Член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФИ гласи:
„1.   За целите на настоящата конвенция измамите, засягащи финансовите интереси на Европейските общности, съставляват:
a)
по отношение на разходите, всяко умишлено действие или бездействие, свързано със:
–
използването или представянето на фалшиви, грешни или непълни изявления или документи, което води до злоупотреба или нередно теглене на средства от общия бюджет на Европейските общности или от бюджети, управлявани от или от името на Европейските общности,
–
укриване на информация в нарушение на конкретно задължение със същия резултат,
–
използването на такива средства за различни цели от тези, за които те първоначално са били отпуснати;
[…]“.
Регламент № 1083/2006
Съгласно член 2, точка 7 от Регламент № 1083/2006, озаглавен „Определения“:
„По смисъла на настоящия регламент следните термини имат значението, което им е определено по-долу:
[…]
7)
„нередност“: всяко нарушение на разпоредба на общностното право, произтичащо от действие или бездействие на стопански субект, което има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Европейския съюз, като отчете неоправдан разход в общия бюджет“.
Член 57 от този регламент е озаглавен „Дълготрайност на операциите“ и параграф 1 от него гласи:
„1.   Държавата членка или управителният орган гарантира, че операция, включваща инвестиции в инфраструктура или производствени инвестиции, запазва приноса от фондовете само ако в срок от пет години след нейното приключване тя не претърпи значително изменение, което произтича от промяна в характера на собствеността на елемент от инфраструктурата или от прекратяването на производствена дейност, и което засяга характера или условията на изпълнение на операцията или породи за дадено предприятие или публична организация недължими предимства.
За дейности, попадащи в обхвата на помощта от ЕСФ, се счита, че не са запазили приноса единствено когато за тях съществува задължение за поддържане на инвестицията съгласно приложимите правила за държавни помощи по смисъла на член 107 от Договора за функционирането на Европейския съюз и когато претърпят значително изменение в резултат на прекратяването на производствената дейност в рамките на срока, определен в тези правила.
Държавите членки имат право да намалят срока, посочен в първа алинея, на три години в случаи, свързани с поддържането на инвестиции от страна на малки и средни предприятия“.
Член 98 от посочения регламент, озаглавен „Финансови корекции от държавите членки“, гласи следното:
„1.   Държавите членки носят отговорност на първо място да разследват нередностите, да действат при доказателства за голяма промяна, която засяга естеството [или] условията за изпълнението или контрола на операциите или оперативните програми, както и да извършват необходимите финансови корекции.
2.   Държав[ите] членк[и] извършват необходимите финансови корекции във връзка с отделните или системни нередности, установени в операциите или в оперативните програми. Корекциите, извършени от държава членка се състоят в анулирането на всички или на част от публичния принос за оперативната програма. Държавата членка взема предвид характера и сериозността на нередностите и финансовата загуба за фондовете.
Освободените по този начин средства от фондовете могат да бъдат повторно използвани от държавата членка до 31 декември 2015 г. за съответната оперативна програма в съответствие с предвидените в параграф 3 разпоредби.
[…]
3.   Анулираното участие в съответствие с параграф 2 не може да бъде повторно използвано или за операцията или операциите, които не са били предмет на корекции, нито, когато финансовата корекция се извършва за системна нередност, за съществуващи операции в рамките на цялата или на част от приоритетната ос, в която е настъпила системната нередност.
4.   В случай на системна нередност, държавата членка разширява разследванията си с цел да обхване всички операции, които могат да бъдат засегнати“.
Румънското право
Член 181, параграф 1 от legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea și sancționarea faptelor de corupție (Закон № 78/2000 относно предотвратяването, разкриването и санкционирането на корупционните актове) от 8 май 2000 г., изменен с legea nr. 187/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal (Закон № 187/2012 за прилагането на закон № 286/2009 за наказателния кодекс) (наричан по-нататък член 18
, параграф 1 от Закон № 78/2000) гласи:
„Използването или недобросъвестното представяне на изявления или документи с невярно, неточно или непълно съдържание, в резултат на което се получават неправомерно средства от общия бюджет на Европейския съюз или от бюджетите, управлявани от него или от негово име, се наказва с лишаване от свобода от две до седем години и със забраната за упражняване на определени права“.
Съгласно член 2, параграф 1, буква b) от Ordonanța de urgență nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora (Извънредно постановление № 66 на Правителството за предотвратяване, установяване и санкциониране на нередностите при получаването и използването на европейските средства и/или национални публични средства, свързани с тях) от 29 юни 2011 г.:
„По смисъла на настоящото извънредно постановление [„измама“ означава] престъплението, извършено във връзка с получаването или използването на европейски средства и/или на свързани с тях национални публични средства, което е наказуемо съгласно Наказателния кодекс или други специални закони“.
Член 26 от това постановление гласи:
„С изключение на случаите, в които правилата, установени от международните публични донори, предвиждат друго, компетентният орган за управление на европейските средства отговаря за изготвянето на протоколите за установяване на нередностите и за определяне на бюджетните вземания, като прилага членове 20 и 21, когато:
a)
във фазата на мониторинг той установи, че в проверявания период проектът не изпълнява изискванията за дълготрайност/устойчивост, предвидени в приложимата правна уредба;
b)
в края на фазата по мониторинг той установи, че не са изпълнени изцяло или частично показателите/целите на проектите, финансирани с европейски средства или със свързаните с тях национални публични средства“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Главното дело е относно условията за изпълнение на проект с наименование „Mănăstirea Cetățuia Negru Vodă — Legendă și tradiție“ (Манастирът Читъцуя, Черна вода — легенда и традиция). Този проект е съфинансиран с европейски средства в изпълнение на договор за финансиране, чийто бенефициер е Unitatea Administrativ Teritorială C. (териториалната административна единица C., Румъния), представлявана от кмета NE.
Този договор предвижда по-специално, че след приключване на изпълнението на проекта, а именно във фазата на устойчивост на проекта, бенефициерът финансира със свои средства разпечатването и разпространението на рекламни материали, като например диплянки, пощенски картички, брошури, фотоалбуми и туристически пътеводители, за да се гарантира публичността на проекта.
Бенефициерът представя, от една страна, доклад за устойчивостта на инвестицията и от друга страна, доклад относно разпространението на рекламни материали.
Министерството счита, че има несъответствия между съдържанието на тези доклади и доказателствата, представени от бенефициера при проведена проверка на място. Въпреки че последният декларирал, че е извършил и разпространил рекламните материали в съответствие с договора, той не бил в състояние да обоснове в достатъчна степен това твърдение, като по този начин според министерството се породило основателно съмнение относно точността на предадените документи. Така министерството поддържа, че разполага с убедителни доказателства за представянето на изявления или документи с невярно, неточно или непълно съдържание.
След като е сезирана от министерството, на 14 февруари 2017 г. Parchetul de le pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție — Direcția Națională Anticorupție — Serviciul teritorial Pitești (Прокуратура към Върховния касационен съд — Национална дирекция „Антикорупция“ — Териториална служба Питещ, Румъния) образува наказателно производство с оглед на евентуалното извършване на престъпление по член 18
, параграф 1 от закон №
o
78/2000, а именно използване или недобросъвестно представяне на изявления или документи с невярно, неточно или непълно съдържание, в резултат на които се получават неправомерно средства от общия бюджет на Европейския съюз.
С постановление от 12 май 2017 г. Direcția Națională Anticorupție — Serviciul teritorial Pitești (Национална дирекция „Антикорупция“ —Териториална служба Питещ, Румъния) започва наказателно разследване по същество за извършване на престъпление по член 18
, параграф 1 от Закон № 78/2000.
На 1 август 2019 г. прокурорът издава постановление за прекратяване на делото, като приема, че не бил доказан фактическият състав по член 18
, параграф 1 от Закон № 78/2000. В мотивите към този акт той най-напред приема, че съгласно разпоредбите на договора за финансиране дейностите, предвидени за осигуряване на поддържането и продължаването на дейността по туристическа реклама през петте години след изпълнението на проекта, включително отпечатването и разпространението на рекламни материали, се финансират със собствени средства на бенефициера, а не с финансова помощ от бюджета на Съюза.
По-нататък той посочва, че докладите, истинността на чието съдържание се оспорва от министерството, са предадени от бенефициера след приключването на проекта в рамките на действията по последващ контрол. Според прокурора обаче не са налице обективните съставомерни елементи на престъплението по член 18
, параграф 1 от Закон № 78/2000, тъй като в случая не е налице причинно-следствена връзка между представянето или използването на писмени доказателства и неправомерното получаване на европейски средства. Поради това прокурорът счита, че европейските средства са получени по време на изпълнението на проекта, а тяхното получаване не следва да се обуславя от представянето на документите, отнасящи се до фазата на устойчивост на проекта, поради което не може да се приеме, че е засегнат бюджетът на Съюза.
На 29 август 2019 г. министерството обжалва посоченото постановление за прекратяване на производството пред главния прокурор на прокуратурата към Înalta Curte de Casație și Justiție — Direcția Națională Anticorupție (Върховен касационен съд — Национална дирекция „Антикорупция“, Румъния), като изтъква, че постановлението е незаконосъобразно и необосновано. Тази жалба е отхвърлена като неоснователна.
При тези обстоятелства министерството сезира Tribunalul Argeș (Окръжен съд Арджеш, Румъния) с жалба срещу постановлението за прекратяване на делото от 1 август 2019 г.
В подкрепа на жалбата си министерството посочва, че представянето на документи с невярно съдържание след приключване на фазата на изпълнение на проекта може да представлява нарушение на член 18
, параграф 1 от Закон № 78/2000. То счита, че неправомерното получаване на средства от бюджета на Съюза в резултат на представянето на тези документи трябва да се преценява в светлината на предвидените в договора за финансиране условия, поради което, независимо че дейностите, които се отнасят към фазата на устойчивост, са последващи спрямо действителното изпълнение на проекта, тези дейности се вписват в рамките на договора и срока на неговото действие.
При тези обстоятелства Tribunalul Argeş (Окръжен съд Арджеш) спира производството по делото и отправя до Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Включва ли се в понятието за измама, засягаща финансовите интереси на [Европейския съюз] по член 1, параграф 1, буква a) от [Конвенцията за ЗФИ], нарушенията, извършени с цел да се създаде впечатление за спазване на разпоредбите на член 57, параграф 1 от Регламент № 1083/2006, за да се избегне прилагането от държавата членка на член 57, параграф 3 във връзка с член 98 от същия регламент, или това понятие обхваща само нарушения, извършени до приключване на фазата на изпълнение, с изключение на деянията, извършени във фазата на устойчивост?
2)
Може ли правото на Съюза, и по-специално разпоредбите на член 4, параграф 3 ДЕС във връзка с член 325, параграфи 1 и 2 ДФЕС и с член 1, параграф 1, буква а) от [Конвенцията за ЗФИ], да се тълкува в смисъл, че не допуска национална разпоредба, която изключва наказването на лице, обвинено в престъпление, извършено във фазата след приключване на изпълнението, т.е. по време на фазата на устойчивост, във връзка с изпълнението на задълженията, поети от това лице с договора за финансиране, като не се допуска и тълкуване на националната разпоредба в смисъл, че понятието за измама, засягаща финансовите интереси на [Съюза], не включва и незаконосъобразното поведение на бенефициера на финансирането във фазата на устойчивост на проекта, предприето в изпълнение на произтичащите от договора за финансиране задължения, независимо от произхода на средствата (т.е. собствени средства на бенефициера или средства на [Съюза]) или сумите, изразходвани за изпълнение на задълженията, които е поел бенефициерът, за да се осигури устойчивостта на проекта?“.
Производството пред Съда
В акта за преюдициално запитване Tribunalul Argeş (Окръжен съд Арджеш) иска преюдициалното запитване, което е предмет на настоящото решение, да бъде разгледано по реда на бързото производство по член 105 от Процедурния правилник на Съда. В подкрепа на искането си този съд изтъква по същество, че е налице опасност в спора по главното производство да изтече давностният срок за наказателната отговорност.
Член 105, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че по искане на запитващата юрисдикция или, по изключение, служебно, след изслушване на съдията докладчик и генералния адвокат председателят на Съда може да реши определено преюдициално запитване да бъде разгледано по реда на бързо производство, когато естеството на делото изисква то да бъде разгледано в кратки срокове.
В това отношение е важно да се припомни, че бързото производство е процесуален способ, който се прилага в случай на необходимост от незабавно произнасяне (решение от 20 април 2021 г., Repubblika,
C‑896/19
,
EU:C:2021:311
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случая на 14 септември 2020 г. председателят на Съда реши, след изслушване на съдията докладчик и на генералния адвокат, че искането за провеждане на бързо производство не следва да бъде уважено, тъй като актът за преюдициално запитване не съдържа достатъчно данни за наличието на изключителни обстоятелства, които да обосновават необходимост от произнасянето по преюдициалното запитване в кратки срокове. Всъщност в подкрепа на своето искане запитващата юрисдикция се ограничава да посочи само датата на настъпване на фактите и да цитира приложимите национални разпоредби относно давността за наказателната отговорност, без обаче да се произнесе по прилагането на тези разпоредби към спора в главното производство.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали понятието „измама, която засяга финансовите интереси“ на Съюза по член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФИ, трябва да се тълкува в смисъл, че то включва използването на неверни или неточни изявления, представени след приключване на фазата на изпълнение на проекта, за който е получено финансиране, с цел да се създаде впечатление, че се изпълняват задълженията, предвидени за фазата на устойчивост на проекта.
Съгласно текста на член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФИ „измама, която засяга финансовите интереси“ на Съюза по отношение на разходите, е всяко умишлено действие или бездействие, свързано с използването или представянето на фалшиви, грешни или непълни изявления или документи, което има за последица неправилното получаване или задържане на средства от бюджета на Съюза.
Следователно предвидената в член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията от ЗФИ „измама, засягаща финансовите интереси“ на Съюза, обхваща не само получаването, но и неправомерното задържане на средства от бюджета на Съюза. Ето защо измама, чиято цел е неправомерно задържане на средства, може да бъде форма на неизпълнение на задълженията за деклариране след получаването на тези средства.
Следователно понятието „измама, която засяга финансовите интереси“ на Съюза, по член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФИ, задължително трябва да се тълкува в смисъл, че включва умишленото използване на неверни или неточни изявления, представени след приключване на фазата по изпълнение на проекта, за който е получено финансиране, за да се създаде впечатление, че се изпълняват задълженията, предвидени в договора за финансиране за фазата на устойчивост на проекта, с цел да се задържат неправомерно средствата от бюджета на Съюза. Ето защо това понятие обхваща целия период, през който договорът за финансиране налага задължения на бенефициерите, включително фазата на устойчивост.
Освен това произходът на средствата, предназначени за изпълнение на задължение, свързано с договора за финансиране, е без значение, тъй като изпълнението на посоченото задължение е условие за предоставянето и поддържането на средства от бюджета на Съюза.
От всички изложени съображения следва, че на първия въпрос следва да се отговори, че понятието „измама, която засяга финансовите интереси“ на Съюза по член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФИ, трябва да се тълкува в смисъл, че включва използването на неверни или неточни, представени след приключване на фазата на изпълнение на проекта, който се ползва от финансиране, за да се създаде впечатление, че са изпълнени задълженията, предвидени за фазата на устойчивост на проекта.
По втория преюдициален въпрос
С втория въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали принципът на предимство на правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че задължава национална юрисдикция да тълкува разпоредбите на националното право в съответствие със задълженията, произтичащи от член 325, параграфи 1 и 2 ДФЕС във връзка с член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФИ.
За да се отговори на този въпрос, следва да се припомни най-напред, че принципът на предимство на правото на Съюза задължава всички институции на държавите членки да осигурят пълното действие на различните норми на Съюза, като правото на държавите членки не може да накърнява признатото действие на тези различни норми на територията на посочените държави (решение от 24 юни 2019 г., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение трябва да се отбележи, че принципът на съответстващо тълкуване на вътрешното право — съгласно който националната юрисдикция е длъжна във възможно най-голяма степен да тълкува вътрешното право в съответствие с изискванията на правото на Съюза — е присъщ за системата на Договорите, тъй като позволява на националната юрисдикция в рамките на своята компетентност да осигури пълната ефективност на правото на Съюза, когато се произнася по спора, с който е сезирана (решение от 24 юни 2019 г., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно в случая запитващата юрисдикция трябва да прецени дали националното право може да се тълкува в смисъл, че се отнася не само до получаването, но и до неправомерното задържане на средства, когато то може да представлява измама с финансовите интереси на Съюза, както е определена в член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФП.
В този контекст по-нататък следва да се отбележи, че член 325, параграфи 1 и 2 ДФЕС възлага на държавите членки задължение за постигане на точен резултат, що се отнася до приемането на възпиращи и ефективни мерки, както и до задължението им да предприемат същите мерки за борба с измамата, засягаща финансовите интереси на Съюза, каквито предприемат за борба с измамата, засягаща собствените им финансови интереси, и за която не е предвидено никакво условие. Следователно въз основа на принципа за предимство на правото на Съюза тази разпоредба действието на тази разпоредба в отношението ѝ с вътрешното право на съответната държава членка е такова, че със самото си влизане в сила тази разпоредба прави неприложима по право всяка противоречаща ѝ разпоредба на действащото вътрешно право (в този смисъл вж. по-специално решение Taricco и др.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, т.
и
).
Следователно, предвид отговора на първия преюдициален въпрос, е недостатъчно тълкуването на националното право, че изявленията, които могат да се квалифицират като „измама“ по смисъла на правото на Съюза, могат да бъдат зачитани само ако са направени на фазата на изпълнението, но не и на фазата на устойчивост на проекта, при това без оглед на произхода на използваните средства, и следователно това тълкуване противоречи на задълженията, произтичащи от правото на Съюза, тъй като създава риск да препятства приемането на ефективни и възпиращи санкции за случаите на измама, засягаща финансовите интереси на Съюза.
Накрая, когато пристъпва към тълкуване в съответствие с националните разпоредби, запитващата юрисдикция трябва също така да следи дали се спазват основните права на засегнатите лица и да избягва възможността на тези лица да бъдат наложени санкции, които те биха избегнали, ако тези разпоредби от националното право бяха приложени в съответствие със задълженията, произтичащи от принципа на законоустановеност на престъпленията и наказанията в наказателното право. (вж. в този смисъл решение от 8 септември 2015 г., Taricco и др.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, т.
).
Ето защо, ако националният съд стигне до извода, че тълкуването в съответствие с националните разпоредби влиза в конфликт с принципа на законоустановеност на престъпленията и наказанията, той не е длъжен да се съобрази с това задължение дори когато спазването му би позволило да се отстрани национално положение, което е несъвместимо с правото на Съюза. Поради това националният законодател следва да приеме необходимите мерки (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2017 г., M.A.S. и M.B.
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, т.
и цитираната съдебна практика).
От всички изложени съображения следва, че на втория въпрос следва да се отговори, че принципът на предимство на правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че задължава националната юрисдикция да тълкува разпоредбите на националното право в съответствие със задълженията, произтичащи от член 325, параграфи 1 и 2 ДФЕС във връзка с член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията за ЗФИ, доколкото подобно тълкуване не води до нарушение на принципа на законоустановеност на престъпленията и наказанията.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:

1)
Понятието „измама, която засяга финансовите интереси“ на Европейския съюз по член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията, съставена на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, за защита на финансовите интереси на Европейските общности, подписана в Брюксел на 26 юли 1995 г., трябва да се тълкува в смисъл, че включва използването на неверни или неточни изявления, представени след приключване на фазата на изпълнение на проекта, който се ползва от финансиране, за да се създаде впечатление, че са изпълнени задълженията, предвидени за фазата на устойчивост на проекта.

2)
Принципът на предимство на правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че задължава националната юрисдикция да тълкува разпоредбите на националното право в съответствие със задълженията, произтичащи от член 325, параграфи 1 и 2 ДФЕС във връзка с член 1, параграф 1, буква а) от Конвенцията, съставена на основание член К.3 от Договора за Европейския съюз, за защита на финансовите интереси на Европейските общности, подписана в Брюксел на 26 юли 1995 г., доколкото подобно тълкуване не води до нарушение на принципа на законоустановеност на престъпленията и наказанията.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: румънски.