CELEX: 62020CJ0116
Vorlage zur Vorabentscheidung
Landwirtschaft
Gemeinsame Agrarpolitik
Direktzahlungen
Gemeinsame Regeln
Regelung für die einheitliche Flächenzahlung
Verordnung (EG) Nr. 73/2009
Art. 2 Buchst. c
Begriff ‚landwirtschaftliche Tätigkeit‘
Art. 35
Verordnung (EG) Nr. 1122/2009
Nationale Regelung, die die Vorlage eines Rechtstitels zum Nachweis des Rechts zur Nutzung der dem Betriebsinhaber durch Konzessionsvertrag zur Verfügung gestellten landwirtschaftlichen Parzelle verlangt und die Gültigkeit eines solchen Vertrags davon abhängig macht, dass der künftige Konzessionär Tierzüchter oder ‑eigentümer ist
Konzessionär einer Weide, der einen Kooperationsvertrag mit Tierzüchtern geschlossen hat
Rechtskraft

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft erstens die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (
ABl. 2009, L 30, S. 16
) in der durch die Verordnung (EU) Nr. 1310/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 (
ABl. 2013, L 347, S. 865
) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 73/2009), zweitens die Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (
ABl. 2009, L 316, S. 65
) sowie drittens den Grundsatz der Rechtskraft.
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der SC Avio Lucos SRL und der Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (Zahlungs- und Interventionsstelle für die Landwirtschaft – Kreiszentrum Dolj, Rumänien,) sowie der Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură (APIA) – Aparat Central (Zahlungs- und Interventionsstelle für die Landwirtschaft -Zentrale, Rumänien, im Folgenden zusammen: APIA) wegen der Rückforderung der finanziellen Unterstützung, die APIA Avio Lucos gemäß der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung für das Wirtschaftsjahr 2014 gewährt hatte.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Verordnung (EG) Nr. 1254/1999
Art. 12 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1254/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch (
ABl. 1999, L 160, S. 21
) bestimmte:
„Zur Bestimmung des Besatzdichtefaktors eines Betriebs werden berücksichtigt:
…
b)
die Futterfläche, d. h. die während des gesamten Kalenderjahres für die Rinder‑, Schaf- und/oder Ziegenhaltung zur Verfügung stehende Betriebsfläche. …
…“
Dieser Art. 12 wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (
ABl. 2003, L 270, S. 1
) gestrichen, bevor die Verordnung Nr. 1254/1999 ihrerseits durch die Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22. Oktober 2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse (Verordnung über die einheitliche GMO) (
ABl. 2007, L 299, S. 1
) aufgehoben wurde.
Verordnung Nr. 1782/2003
Art. 44 („Nutzung der Zahlungsansprüche“) Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 bestimmte:
„(2)   Eine ‚beihilfefähige Fläche‘ ist jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für Dauerkulturen, Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen.
(3)   Der Betriebsinhaber meldet die Parzellen an, die der beihilfefähigen Fläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände stehen diese Parzellen dem Betriebsinhaber … zur Verfügung …“
Die Verordnung Nr. 1782/2003 wurde durch die Verordnung Nr. 73/2009 aufgehoben.
Verordnung Nr. 73/2009
Die Erwägungsgründe 4, 7, 23 und 25 der Verordnung Nr. 73/2009 lauteten:
„(4)
Um zu verhindern, dass landwirtschaftliche Flächen aufgegeben werden, und zu gewährleisten, dass diese Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten werden, ist mit der Verordnung … Nr. 1782/2003 außerdem ein Gemeinschaftsrahmen geschaffen worden, innerhalb dessen die Mitgliedstaaten Normen erlassen, die den besonderen Merkmalen der betreffenden Flächen Rechnung tragen, einschließlich der Boden- und Witterungsbedingungen, der bestehenden Bewirtschaftungssysteme, der Bodennutzung, der Fruchtfolge, der landwirtschaftlichen Praktiken und der Betriebsstrukturen. Dieser Rahmen sollte beibehalten werden. …
…
(7)
Die positiven Umweltauswirkungen von Dauergrünland wurden in der Verordnung … Nr. 1782/2003 anerkannt. Die Maßnahmen der genannten Verordnung zur Erhaltung des bestehenden Dauergrünlands, um einer massiven Umstellung auf Ackerland entgegenzuwirken, sollten beibehalten werden.
…
(23)
Die Erfahrung bei der Anwendung der Betriebsprämienregelung hat gezeigt, dass eine entkoppelte Einkommensstützung in mehreren Fällen Begünstigten gewährt wurde, deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer gesamten wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachten oder deren Geschäftszweck nicht oder nur marginal darin bestand, eine landwirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Um zu vermeiden, dass solche Empfänger eine landwirtschaftliche Einkommensstützung erhalten, und um zu gewährleisten, dass die Gemeinschaftsstützung ausschließlich dazu verwendet wird, der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu sichern, sollten die Mitgliedstaaten, in denen solche Beihilfen gezahlt werden, ermächtigt werden, solchen natürlichen und juristischen Personen keine Direktzahlungen im Rahmen dieser Verordnung zu gewähren.
…
(25)
Die Stützungsregelungen im Rahmen der [Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)] sehen direkte Einkommensbeihilfen vor allem vor, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten. Dieses Ziel ist eng verknüpft mit der Erhaltung der ländlichen Gebiete. Um eine Fehlleitung von Gemeinschaftsmitteln zu verhindern, sollten Betriebsinhaber, die die Voraussetzungen für den Bezug dieser Zahlungen künstlich geschaffen haben, keine Stützungszahlungen erhalten.“
Art. 2 („Begriffsbestimmungen“) dieser Verordnung sah vor:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Begriff
…
b)
,Betrieb‘ die Gesamtheit der vom Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden;
c)
,landwirtschaftliche Tätigkeit‘ die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Artikel 6;
…
h)
,landwirtschaftliche Fläche‘ jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder mit Dauerkulturen genutzt wird.“
Art. 6 („Guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand“) Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung sah vor:
„Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass alle landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere diejenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Die Mitgliedstaaten legen auf nationaler oder regionaler Ebene auf der Grundlage des in Anhang III vorgegebenen Rahmens Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand fest; sie berücksichtigen dabei die besonderen Merkmale der betreffenden Flächen, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, Bewirtschaftungssysteme, Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen und Betriebsstrukturen. Die Mitgliedstaaten legen keine Mindestanforderungen fest, die nicht in dem genannten Rahmen vorgesehen sind.“
Art. 19 („Beihilfeanträge“) Abs. 1 dieser Verordnung bestimmte:
„Jeder Betriebsinhaber muss für die Direktzahlungen jedes Jahr einen Antrag einreichen, der gegebenenfalls folgende Angaben enthält:
a)
alle landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs …,
b)
die für die Aktivierung gemeldeten Zahlungsansprüche,
c)
alle sonstigen Angaben, die in dieser Verordnung oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind.“
In Art. 34 („Aktivierung von Zahlungsansprüchen je beihilfefähige Hektarfläche“) der Verordnung Nr. 73/2009 hieß es:
„(1)   Eine Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung wird den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche gewährt. Bei aktivierten Zahlungsansprüchen besteht Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge.
(2)   Im Sinne dieses Titels bezeichnet der Ausdruck ‚beihilfefähige Hektarfläche‘
a)
jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs und jede Fläche mit Niederwald mit Kurzumtrieb (KN-Code ex06029041), die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird …
…
Außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen Hektarflächen den Beihilfebedingungen jederzeit während des Kalenderjahres entsprechen.“
Art. 35 („Meldung der beihilfefähigen Hektarflächen“) Abs. 1 dieser Verordnung sah vor:
„Der Betriebsinhaber meldet die Parzellen an, die der beihilfefähigen Fläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen diese Parzellen dem Betriebsinhaber zu einem vom Mitgliedstaat festzusetzenden Zeitpunkt zur Verfügung stehen, der jedoch nicht nach dem in demselben Mitgliedstaat für die Änderung des Beihilfeantrags festgesetzten Zeitpunkt liegen darf.“
In Art. 124 („Fläche im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung“) Abs. 2 dieser Verordnung hieß es:
„Für Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung kommen alle Arten landwirtschaftlicher Parzellen in Betracht, die den Kriterien des Absatzes 1 genügen …
Außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen diese Parzellen dem Betriebsinhaber an dem vom Mitgliedstaat festgesetzten Zeitpunkt zur Verfügung stehen, der nicht nach dem in demselben Mitgliedstaat für die Änderung des Beihilfeantrags festgesetzten Zeitpunkt liegen darf.
Die Mindestfläche pro Betrieb, für die Zahlungen beantragt werden können, wird auf 0,3 ha festgesetzt. Die neuen Mitgliedstaaten können jedoch anhand objektiver Kriterien und nach Zustimmung der Kommission die Mindestfläche auf höchstens 1 ha heraufsetzen.“
In Anhang III („Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Artikel 6“) dieser Verordnung wurde hinsichtlich des Mindestmaßes an Instandhaltung von Flächen u. a. folgender fakultativer Standard genannt: „Mindestbesatzdichte und/oder andere geeignete Regelungen“.
Die Verordnung Nr. 73/2009 wurde durch die Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (
ABl. 2013, L 347, S. 608
) aufgehoben.
Verordnung Nr. 1122/2009
In den Erwägungsgründen 8 und 28 der Verordnung Nr. 1122/2009 hieß es:
„(8)
Zur ordnungsgemäßen Durchführung der Betriebsprämienregelung nach Titel III der Verordnung … Nr. 73/2009 müssen die Mitgliedstaaten ein System zur Identifizierung und Registrierung einführen, das einen genauen Nachweis der Zahlungsansprüche … erlaubt.
…
(28)
Die Einhaltung der Fristen für die Einreichung der Beihilfeanträge, die Änderung von flächenbezogenen Anträgen und die Vorlage von Belegdokumenten, Verträgen oder Anbauerklärungen ist unerlässlich, damit die nationalen Verwaltungen wirksame Kontrollen der Richtigkeit der Beihilfeanträge organisieren und vornehmen können. …“
Art. 12 („Inhalt des Sammelantrags“) Abs. 1 dieser Verordnung bestimmte:
„Der Sammelantrag muss alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere
…
d)
die zweckdienlichen Angaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs, ihre Fläche ausgedrückt in Hektar mit zwei Dezimalstellen, ihre Lage und gegebenenfalls ihre Nutzung …“
Die Verordnung Nr. 1122/2009 wurde durch die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross-Compliance (
ABl. 2014, L 181, S. 48
) aufgehoben.
Rumänisches Recht
Tierzuchtgesetz Nr. 72/2002
Art. 4 der Legea zootehniei nr. 72/2002 (Tierzuchtgesetz Nr. 72/2002 in neu bekannt gemachter Fassung,
Monitorul Oficial al României
, Teil I, Nr. 235 vom 2. April 2014) bestimmte:
„Im Sinne dieses Gesetzes gilt als ‚Tierzüchter‘ eine natürliche oder juristische Person, die Eigentümer der in Art. 2 genannten Tierarten ist und im Landwirtschaftsregister eingetragen ist.“
Art. 5 Abs. 1 dieses Gesetzes bestimmt:
„Tierzucht und Tiernutzung sind die Tätigkeiten von Tierzüchtern, unabhängig von ihrem rechtlichen Status, zum Zweck der Gewinnung von Erzeugnissen und tierischen Erzeugnissen.“
OUG Nr. 125/2006
Art. 7 Abs. 1 Buchst. f der Ordonanța de urgență a Guvernului Nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 125/2006 zur Genehmigung von Regelungen zu Direktzahlungen und ergänzenden nationalen Direktzahlungen, die ab 2007 für die Landwirtschaft gewährt werden, und zur Änderung von Art. 2 des Gesetzes Nr. 36/1991 über landwirtschaftliche Unternehmen und andere Formen des Zusammenschlusses in der Landwirtschaft) vom 21. Dezember 2006 (
Monitorul Oficial al României
, Teil I, Nr. 1043 vom 29. Dezember 2006) in der für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung (im Folgenden: OUG Nr. 125/2006) bestimmte:
„Um Zahlungen im Rahmen der Regelungen für die einheitliche Flächenzahlung zu erhalten, müssen die Antragsteller in das von der Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(Zahlungs- und Interventionsstelle für die Landwirtschaft, Rumänien)] verwaltete Register der Landwirte eingetragen sein, ihren Zahlungsantrag fristgerecht einreichen und die folgenden allgemeinen Bedingungen erfüllen:
…
f)
Unterlagen zum Nachweis der rechtmäßigen Nutzung der Fläche, für die der Antrag gestellt wurde, vorlegen;
…“
Erlass des Ministers für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung Nr. 246/2008
Art. 5 Abs. 1 des Ordinul ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (Erlass des Ministers für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung Nr. 246/2008 zur Festlegung von Durchführungsmodalitäten, spezifischen Bedingungen und Förderkriterien in Verbindung mit der Anwendung von Direktzahlungsregelungen und ergänzenden nationalen Direktzahlungen im Pflanzensektor, zur Unterstützung von Agrarumweltmaßnahmen und benachteiligten Gebieten) vom 23. April 2008 (
Monitorul Oficial al României
, Teil I, Nr. 332 vom 25. April 2008) in der für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung lautete:
„Dokumente zum Nachweis der rechtmäßigen Nutzung von kommunalem Dauergrünland im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. f der [OUG Nr. 125/2006] sind Eigentumsnachweise, Konzessions- oder Pachtverträge zwischen Gemeinderäten und Tierzüchtern, aus denen die genutzte Fläche hervorgeht, und die von der Gemeinde gemäß den Eintragungen im Landwirtschaftsregister ausgestellte Bescheinigung. Jeder vor dem Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung geschlossene Vertrag über die Nutzung von kommunalen Weideflächen bleibt bis zum Zeitpunkt der Beendigung des Rechts in Kraft.“
Dringlichkeitsverordnung Nr. 34/2013
Art. 2 der Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 vom 23. April 2013 (Dringlichkeitsverordnung der Regierung Nr. 34/2013 über die Organisation, Verwaltung und Bewirtschaftung von Dauergrünland sowie zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes Nr. 18/1991 über die Flächennutzung,
Monitorul Oficial al României
, Teil I, Nr. 267 vom 13. Mai 2013) in der für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung bestimmte:
„Für die Zwecke dieser Dringlichkeitsverordnung haben die nachstehenden Begriffe und Ausdrücke die folgende Bedeutung:
…
b)
Weiden und Heuwiesen – landwirtschaftliche Flächen, die in den Grundbüchern unter diesen Nutzungskategorien eingetragen sind und zur Erzeugung von Futter, Gras und anderen krautigen Pflanzen für Tiere bestimmt sind und die durch Mähen oder durch Beweidung genutzt werden;
c)
Großvieheinheit (GVE) – eine Standardmaßeinheit, die auf dem Nährstoffbedarf der einzelnen Tierarten gründet und die Umrechnung zwischen verschiedenen Tierkategorien ermöglicht;
d)
Weiden- und Heuwiesennutzer – Tierzüchter, natürliche oder juristische Person, die im Nationalen Betriebsregister eingetragen ist und eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausübt, die der Kategorie der Weiden- und Heuwiesennutzung gemäß der statistischen Systematik der Wirtschaftszweige in der Europäischen Union für die pflanzliche und tierische Erzeugung entspricht, die rechtmäßig das Nutzungsrecht an der landwirtschaftlichen Fläche innehat und die die Weide durch tatsächliche Beweidung durch Tiere, deren Eigentümer sie ist, oder durch mindestens einmalige Mahd pro Jahr nutzt;
e)
Nationales Betriebsregister (NBR) – elektronische Datensammlung, die Informationen zur Identifizierung jedes landwirtschaftlichen Betriebs in Rumänien enthält …;
f)
Wiesenbesitzer – Inhaber des Eigentumsrechts oder anderer dinglicher Rechte an den Wiesen oder Personen, die nach bürgerlichem Recht den Status von Besitzern oder Fremdbesitzern der Wiesen haben“.
Erlass des Ministers für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten und des Ministers für öffentliche Verwaltung Nr. 226/235/2003
Der Ordinul ministrului agriculturii, alimentaţiei şi pădurilor şi al ministrului administraţiei publice nr. 226/235/2003 pentru aprobarea Strategiei privind organizarea activității de imbunatatire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (Erlass des Ministers für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten und des Ministers für öffentliche Verwaltung Nr. 226/235/2003 zur Genehmigung der Strategie für die mittel- und langfristige Organisation von Maßnahmen zur Verbesserung und Nutzung von Grünland auf nationaler Ebene) (
Monitorul Oficial al României
, Teil I, Nr. 423 vom 17. Juni 2003) in seiner für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung enthielt einen Anhang I, in dessen Kapitel VI Nr. 1 es hieß:
„Verantwortlichkeiten der Grünlandnutzer
a)
Für die Nutzung des von den Gemeinden, Städten oder Kommunen verwalteten Grünlandes
stellen Tierzüchtervereinigungen und Tierzüchter in der Form natürlicher oder juristischer Personen einen Antrag bei der örtlichen Gemeindeverwaltung, …
b)
Nutzer von Grünland, die einen Konzessionsvertrag abschließen, müssen mindestens die folgenden Bedingungen erfüllen:
–
im [NBR] eingetragen sein;
–
eine Mindestbesatzdichte von 0,3 GVE/ha für die beantragte Fläche gewährleisten;
–
ein Beweidungsprogramm gemäß Kapitel IV Nr. 8 für den Zeitraum der Übernahme der Nutzung des beantragten Grünlandes vorlegen.“
Zivilprozessordnung
Art. 431 Abs. 2 des Codul de procedură civilă (Zivilprozessordnung) bestimmt:
„Jede Partei kann die Rechtskraft einer früheren Entscheidung in einem anderen Rechtsstreit einwenden, wenn ein Zusammenhang mit dieser Entscheidung besteht.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Avio Lucos stellte bei der APIA für das Jahr 2014 einen Antrag auf finanzielle Unterstützung im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung für eine Fläche von 341,70 Hektar Grünland. Zum Nachweis ihres Nutzungsrechts an diesem Grundstück legte sie einen am 28. Januar 2013 mit dem Consiliul Local al Comunei Podari (Rat der Gemeinde Podari, Rumänien) geschlossenen Konzessionsvertrag betreffend in dieser Gemeinde belegenes Weideland vor. Gemäß diesem Vertrag hatte Avio Lucos als Konzessionärin das Recht, die konzessionierten Liegenschaften unmittelbar zu nutzen, und zwar auf eigenes Risiko. Außerdem war sie verpflichtet, das konzessionierte Grundstück durch Beweidung zu bewirtschaften, und sie durfte es nicht verpachten oder unterkonzessionieren.
In der Folge schloss Avio Lucos am 30. Januar 2013 mit vier natürlichen Personen einen Vertrag über partizipative Kooperation. Gemäß diesem Vertrag musste Avio Lucos diesen natürlichen Personen die konzessionierte kommunale Weidefläche zur Verfügung stellen und jährlich die erforderlichen Instandhaltungsarbeiten auf eigene Kosten durchführen. Im Gegenzug verpflichteten sich diese natürlichen Personen, ihre Tiere, nämlich u. a. Schafe, Ziegen, Kühe und Pferde, Avio Lucos zur kontinuierlichen und dauerhaften Beweidung der konzessionierten Liegenschaft zur Verfügung zu stellen.
Nach Einreichung eines entsprechenden Antrags gewährte die APIA Avio Lucos im Rahmen der Flächenbeihilferegelungen für das Wirtschaftsjahr 2014 eine Vorschusszahlung in Höhe von insgesamt 529340,24 rumänischen Lei (RON) (etwa 107000 Euro).
Nach einer erneuten Prüfung des Antrags stellte die APIA jedoch fest, dass Avio Lucos zum Zeitpunkt des Abschlusses des Konzessionsvertrags nicht berechtigt gewesen sei, Weideflächen aus öffentlichem oder privatem Grundbesitz der Gemeinden zu konzessionieren, da sie entgegen dem anwendbaren nationalen Recht nicht Züchter oder Eigentümer von Tieren sei.
Aufgrund dieser Feststellung erließ die APIA zum einen einen Bescheid, mit dem gemäß Art. 58 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 gegen Avio Lucos mehrjährige Sanktionen in Höhe von insgesamt 555729,59 RON (etwa 112000 Euro) verhängt wurden. Gegen diesen Bescheid wurden mehrere verwaltungsrechtliche und gerichtliche Rechtsbehelfe eingelegt, die alle zurückgewiesen wurden.
Zum anderen setzte die APIA gegen Avio Lucos eine Haushaltsforderung in Höhe von insgesamt 529340,24 RON (ca. 107000 Euro) fest, entsprechend dem im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung für das Jahr 2014 bereits an sie gezahlten Betrag.
Avio Lucos focht diesen Bescheid vor dem Tribunalul Dolj (Landgericht Dolj, Rumänien) an, das ihre Klage abwies. Avio Lucos legte gegen dieses Urteil Berufung bei der Curtea de Apel Craiova (Berufungsgericht Craiova, Rumänien) ein, die der Berufung stattgab und die Sache an das Tribunalul Dolj (Landgericht Dolj) zurückverwies. Mit Urteil vom 25. Februar 2018 wies dieses Gericht die Klage ab. Avio Lucos legte gegen dieses Urteil Berufung ein, die nunmehr bei der Curtea de Apel Timişoara (Berufungsgericht Timişoara, Rumänien), dem vorlegenden Gericht, anhängig ist.
Das vorlegende Gericht weist darauf hin, dass die Frage, ob das Unionsrecht einer nationalen Regelung entgegensteht, die für die Erteilung einer Konzession für Weideland im Hinblick auf die Gewährung einer finanziellen Unterstützung im Rahmen der Regelungen für die einheitliche Flächenzahlung die Verpflichtung vorsieht, das Bestehen eines Rechts zur Nutzung oder zur Bewirtschaftung einer landwirtschaftlichen Fläche nachzuweisen bzw. Züchter oder Eigentümer von Tieren zu sein, nicht eindeutig zu beantworten sei. Außerdem stelle sich die Frage, ob die von Avio Lucos konkret ausgeübte Tätigkeit unter Art. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 falle. Schließlich fragt sich dieses Gericht, das auf zwei rechtskräftige gerichtliche Entscheidungen verweist, in denen festgestellt worden sei, dass Anträge auf Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung für das Jahr 2014 wegen Nichterfüllung des nach nationalem Recht bestehenden Erfordernisses der Rechtmäßigkeit des Titels für die Bewirtschaftung oder Nutzung der Flächen nicht beihilfefähig seien, ob das Unionsrecht einer Anwendung des Grundsatzes der Rechtskraft entgegensteht, die das zuständige nationale Gericht daran hindere, im Rahmen eines neuen Rechtsstreits über die Rechtmäßigkeit der Forderung, auf deren Grundlage die ungerechtfertigt an Avio Lucos gezahlten Beträge zurückgefordert würden, die Vereinbarkeit von im nationalen Recht vorgesehenen Anforderungen mit dem Unionsrecht zu prüfen.
Unter diesen Umständen hat die Curtea de Apel Timișoara (Berufungsgericht Timișoara) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Steht das auf die finanzielle Unterstützung für das Landwirtschaftsjahr 2014 anwendbare Unionsrecht – insbesondere die Verordnung Nr. 73/2009 und die Verordnung Nr. 1122/2009 – dem entgegen, dass das nationale Recht einen Nachweis für das Nutzungsrecht an einer landwirtschaftlichen Fläche verlangt, um die finanzielle Unterstützung im Rahmen flächenbezogener Regelungen zu erhalten?
2.
Soweit das oben angeführte Unionsrecht der in der ersten Frage genannten nationalen Regelung nicht entgegensteht: Steht das Unionsrecht (einschließlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit) – in dem besonderen Fall, dass das Recht zur Bewirtschaftung einer landwirtschaftlichen Fläche vom Begünstigten durch die Vorlage eines Konzessionsvertrags für eine Weidefläche nachgewiesen wurde (eines Vertrags, auf dessen Grundlage der Antragsteller das Recht zur Bewirtschaftung der Weide auf eigenes Risiko und zu eigenen Gunsten gegen Zahlung eines Entgelts nachgewiesen hat) – einer nationalen Regelung entgegen, die den wirksamen Abschluss eines solchen Konzessionsvertrags davon abhängig macht, dass der spätere Konzessionär ausschließlich Tierzüchter oder ‑eigentümer ist?
3.
Fällt unter die Definition der landwirtschaftlichen Tätigkeit in Art. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 die Tätigkeit eines Begünstigten einer flächenbezogenen Regelung, der – nachdem er einen Konzessionsvertrag für eine Weide mit dem Ziel geschlossen hat, das Recht zur Bewirtschaftung dieser Fläche und Zahlungsansprüche für das Landwirtschaftsjahr 2014 zu erwerben – im Anschluss einen Kooperationsvertrag mit Tierzüchtern schließt, mit dem er die unentgeltliche Nutzung der konzessionierten Fläche zur Beweidung mit Tieren erlaubt und dabei das Nutzungsrecht für die Fläche behält, sich aber verpflichtet, die Beweidung nicht zu behindern und Maßnahmen zur Unterhaltung der Weide zu ergreifen?
4.
Steht das Unionsrecht einer Auslegung einer nationalen Regelung wie Art. 431 Abs. 2 der Zivilprozessordnung entgegen, in der es um die Rechtskraft einer endgültigen Gerichtsentscheidung geht, nach der ein Zahlungsantrag nicht beihilfefähig ist, weil gegen das nationale Recht in Bezug auf das Erfordernis der Ordnungsmäßigkeit des Titels für die Bewirtschaftung/Nutzung der Fläche, für die im Landwirtschaftsjahr 2014 eine flächenbezogene Regelung beantragt worden sei, verstoßen worden sei (in einem Rechtsstreit, in dem beantragt wurde, die Entscheidung über die Anwendung mehrjähriger Sanktionen für nichtig zu erklären), einer Auslegung, die verhindert, dass die Vereinbarkeit dieses nationalen Erfordernisses mit dem auf das Landwirtschaftsjahr 2014 anwendbaren Unionsrecht in einem neuen Rechtsstreit untersucht wird, in dem die Rechtmäßigkeit des Rechtsakts geprüft wird, mit dem die an den Antragsteller für das Landwirtschaftsjahr 2014 zu Unrecht gezahlten Beträge zurückgefordert werden und der sich auf denselben Sachverhalt und dieselbe nationale Regelung stützt, die Gegenstand der Prüfung in der früheren rechtskräftigen Gerichtsentscheidung waren?
Zu den Vorlagefragen
Zur Zulässigkeit
In ihren schriftlichen Erklärungen macht die rumänische Regierung geltend, das Vorabentscheidungsersuchen sei insgesamt unzulässig, da das vorlegende Gericht über die Informationen verfüge, die es ihm ermöglichten, den bei ihm anhängigen Rechtsstreit zu entscheiden. Insbesondere hätte das vorlegende Gericht vorrangig die in Art. 431 Abs. 2 der Zivilprozessordnung enthaltenen Regeln über die „Bindungswirkung der Rechtskraft“ prüfen und die Klage von Avio Lucos abweisen müssen. Da diese Bestimmung auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbar sei, seien die ersten drei Fragen gegenstandslos.
Avio Lucos macht geltend, die erste und die zweite Frage seien für die Entscheidung des Ausgangsrechtsstreits nicht erheblich, da sie nicht die Beihilfefähigkeit des Antragstellers für die einheitliche Flächenzahlung beträfen, sondern die Frage der Gültigkeit des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionsvertrags.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung allein Sache des mit dem Rechtsstreit befassten nationalen Gerichts ist, in dessen Verantwortungsbereich die zu erlassende gerichtliche Entscheidung fällt, im Hinblick auf die Besonderheiten der Rechtssache sowohl die Erforderlichkeit einer Vorabentscheidung zum Erlass seines Urteils als auch die Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen zu beurteilen. Daher ist der Gerichtshof grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn diese die Auslegung des Unionsrechts betreffen (Urteil vom 15. Juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Folglich spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zum Unionsrecht. Der Gerichtshof kann die Beantwortung einer Vorlagefrage eines nationalen Gerichts nur ablehnen, wenn die Auslegung des Unionsrechts, um die er ersucht wird, offensichtlich in keinem Zusammenhang mit den Gegebenheiten oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (Urteil vom 15. Juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall lässt zum einen die Erwägung, dass Art. 431 Abs. 2 der Zivilprozessordnung das vorlegende Gericht veranlassen müsste, die bei ihm anhängige Klage abzuweisen, nicht die Feststellung zu, dass die Auslegung der unionsrechtlichen Vorschriften, um deren Auslegung das vorlegende Gericht ersucht, offensichtlich in keinem Zusammenhang mit dem Ausgangsrechtsstreit stünde. Im Rahmen des in Art. 267 AEUV vorgesehenen Verfahrens sind nämlich die Aufgaben des Gerichtshofs und diejenigen des vorlegenden Gerichts klar getrennt, und es ist ausschließlich Sache des Letztgenannten, das nationale Recht auszulegen (Urteil vom 15. Januar 2013, Križan u. a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zum anderen ist hinsichtlich der behaupteten fehlenden Erheblichkeit der ersten und der zweiten Frage darauf hinzuweisen, dass Art. 267 AEUV es einem nationalen Gericht stets gestattet, dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts vorzulegen, wenn es dies für angebracht hält (Urteil vom 15. Januar 2013, Križan u. a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Wie sich aus Rn. 33 des vorliegenden Urteils ergibt, ist das vorlegende Gericht der Auffassung, dass die Frage, ob das Unionsrecht einer nationalen Regelung entgegensteht, nach der das Recht zur Nutzung oder zur Bewirtschaftung einer Fläche oder aber die Eigenschaft eines Züchters oder Eigentümers von Tieren nachzuweisen ist, um eine Konzession für Weiden beanspruchen und gegebenenfalls eine finanzielle Unterstützung im Rahmen der Regelung über die Flächenzahlung erhalten zu können, für die Entscheidung des Rechtsstreits erforderlich sei.
Folglich sind die Fragen des vorlegenden Gerichts zulässig.
Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Verordnungen Nrn. 73/2009 und 1122/2009 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die die Gewährung einer Beihilfe im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung davon abhängig macht, dass der Antragsteller nachweist, dass er ein „Nutzungsrecht“ an der landwirtschaftlichen Fläche besitzt, die Gegenstand dieses Antrags ist.
Nach Art. 34 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 wird eine Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung den Betriebsinhabern bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche gewährt.
Nach Art. 35 Abs. 1 dieser Verordnung obliegt es dem Betriebsinhaber, die Parzellen anzumelden, die der beihilfefähigen Fläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen. Außer in Fällen höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände müssen diese Parzellen dem Betriebsinhaber zu einem von dem betreffenden Mitgliedstaat festzusetzenden Zeitpunkt „zur Verfügung“ stehen. Ebenso kommen nach Art. 124 Abs. 2 dieser Verordnung für Zahlungen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung alle Arten landwirtschaftlicher Parzellen in Betracht, die den Kriterien des Abs. 1 dieses Artikels genügen und die, außer im Fall höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände, dem Betriebsinhaber an dem vom Mitgliedstaat festgesetzten Zeitpunkt „zur Verfügung“ stehen müssen.
Da die Verordnung Nr. 73/2009 nicht näher bestimmt, in welcher Weise die betreffenden Flächen dem Betriebsinhaber „zur Verfügung“ stehen müssen, sind bei der Auslegung dieser Vorschrift nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur ihr Wortlaut entsprechend seinem Sinn nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehören, verfolgt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Juni 2010, Pontini u. a.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, Rn.
, sowie vom 29. Juli 2019, Pelham u. a.,
C‑476/17
,
EU:C:2019:624
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was als Erstes den Wortlaut von Art. 35 Abs. 1 dieser Verordnung betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass nach dem gewöhnlichen Sprachgebrauch die Tatsache, dass eine Fläche dem Betriebsinhaber zur Verfügung steht, grundsätzlich bedeutet, dass dieser sie nach Belieben nutzen kann, um ihm die tatsächliche Ausübung einer landwirtschaftlichen Tätigkeit zu ermöglichen.
Was als Zweites den Zusammenhang betrifft, in den sich diese Vorschrift einfügt, geht aus Rn. 43 des vorliegenden Urteils hervor, dass die Beihilfe im Rahmen der Betriebsprämienregelung den Betriebsinhabern nach Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je „beihilfefähige Hektarfläche“ gewährt wird, wobei dieser Begriff nach Art. 34 Abs. 2 der Verordnung Nr. 73/2009 jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs bezeichnet, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt wird.
Diese Begriffe werden ihrerseits in dieser Verordnung definiert. So handelt es sich nach deren Art. 2 Buchst. b, c und h bei dem Begriff „Betrieb“ um „die Gesamtheit der von einem Betriebsinhaber verwalteten Produktionseinheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden“, bei dem Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ um „die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse … oder die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ und schließlich bei dem Begriff „landwirtschaftliche Fläche“ um „jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder mit Dauerkulturen genutzt wird“.
Insoweit hat der Gerichtshof zu der in Art. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 73/2009 aufgestellten Anforderung, dass eine Produktionseinheit von einem Betriebsinhaber „verwaltet“ sein muss, bereits entschieden, dass der Begriff „Verwaltung“ nicht bedeutet, dass dem Betriebsinhaber uneingeschränkte Verfügungsgewalt über die betreffende Fläche in Bezug auf deren landwirtschaftliche Nutzung zusteht. Der Betriebsinhaber muss jedoch hinsichtlich dieser Fläche über eine hinreichende Selbständigkeit bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit verfügen; es ist Sache des vorlegenden Gerichts, dies anhand aller Umstände des Falles zu prüfen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim,
C‑61/09
,
EU:C:2010:606
, Rn.
und
, sowie vom 2. Juli 2015, Demmer,
C‑684/13
,
EU:C:2015:439
, Rn.
).
Somit muss der Betriebsinhaber in der Lage sein, im Rahmen der Nutzung der betreffenden Fläche eine gewisse Entscheidungsbefugnis auszuüben (Urteil vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim,
C‑61/09
,
EU:C:2010:606
, Rn.
), damit er auf dieser Fläche seine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben kann.
Als Drittes heißt es in Bezug auf die mit der fraglichen Regelung verfolgten Ziele im 23. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 73/2009, dass diese die Gewährung einer Direktbeihilfe an Begünstigte verhindern soll, deren landwirtschaftliche Tätigkeiten nur einen unwesentlichen Teil ihrer gesamten wirtschaftlichen Tätigkeiten ausmachen oder deren Geschäftszweck nicht oder nur marginal darin besteht, eine landwirtschaftliche Tätigkeit auszuüben. Außerdem ergibt sich aus Art. 39 Abs. 1 Buchst. b AEUV, dessen wesentlicher Inhalt im 25. Erwägungsgrund dieser Verordnung wiedergegeben wird, dass die Stützungsregelungen im Rahmen der GAP direkte Einkommensbeihilfen vorsehen, um der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens der in der Landwirtschaft tätigen Personen, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.
Daher ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 50 seiner Schlussanträge davon auszugehen, dass das Ziel der Beihilfen im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung darin besteht, Betriebsinhabern, die tatsächlich eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben, d. h.,
de facto
über eine landwirtschaftliche Fläche verfügen, auf der diese Tätigkeit ausgeübt wird, eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.
In Anbetracht des Wortlauts von Art. 35 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009, des Kontexts, in den sich diese Bestimmung einfügt, und des Ziels der Regelung, zu der sie gehört, ist davon auszugehen, dass diese Verordnung für die Feststellung, ob eine Parzelle einem Betriebsinhaber im Sinne dieser Bestimmung „zur Verfügung steht“, nicht verlangt, dass dieser Betriebsinhaber einen formellen Rechtstitel zum Nachweis seines „Nutzungsrechts“ an der betreffenden Fläche vorlegt, sondern dass der Nachweis einer tatsächlichen Nutzung dieser Fläche sowie einer hinreichenden Selbständigkeit des Betriebsinhabers bei der Ausübung seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit auf dieser Fläche hierfür ausreicht.
Diese Auslegung wird zum einen durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wendung „landwirtschaftliche Fläche des Betriebs“ in Art. 44 Abs. 2 und 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 bestätigt. Insoweit hat der Gerichtshof nämlich entschieden, dass aus diesen Bestimmungen nicht abgeleitet werden kann, dass die fraglichen Parzellen dem Landwirt aufgrund eines Pachtvertrags oder eines ähnlichen Geschäfts zur Verfügung stehen müssen, da sie nicht näher das Rechtsverhältnis bestimmen, auf dessen Grundlage die betreffende Fläche vom Landwirt genutzt wird (Urteil vom 14. Oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim,
C‑61/09
,
EU:C:2010:606
, Rn.
).
Zum anderen wird diese Auslegung durch die Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Wendung „zur Verfügung stehende Betriebsfläche“ in Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1254/1999 gestützt, da der Gerichtshof entschieden hat, dass diese Bestimmung die Berücksichtigungsfähigkeit eines Beihilfeantrags nicht der Voraussetzung unterwirft, dass ein gültiger Rechtstitel vorgelegt wird, der das Recht des Antragstellers auf Nutzung der von diesem Antrag erfassten Futterflächen belegt. Es ist vielmehr die tatsächliche Nutzung der Futterfläche, die eine der Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Prämien darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2010, Pontini u. a.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, Rn.
und
).
Auch wenn die Verpflichtung, das „Nutzungsrecht“ an einer landwirtschaftlichen Fläche nachzuweisen, nach dem Unionsrecht nicht besteht, ist jedoch noch zu prüfen, ob das Unionsrecht es den Mitgliedstaaten verwehrt, eine solche Verpflichtung in ihren nationalen Rechtsvorschriften vorzusehen.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 19 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 jeder Betriebsinhaber für die Direktzahlungen jedes Jahr einen Antrag einreichen muss, der gegebenenfalls alle landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs und die für die Aktivierung gemeldeten Zahlungsansprüche angibt sowie alle sonstigen Angaben enthält, die in dieser Verordnung oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind.
Außerdem bestimmt Art. 12 Abs. 1 Buchst. d der Verordnung Nr. 1122/2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 u. a. hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung, dass der Sammelantrag alle zur Feststellung der Beihilfefähigkeit erforderlichen Informationen enthalten muss, insbesondere die zweckdienlichen Angaben zur Identifizierung aller landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs, ihre Fläche, ihre Lage und gegebenenfalls ihre Nutzung.
Weiter heißt es im achten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1122/2009, dass die Mitgliedstaaten zur ordnungsgemäßen Durchführung der Betriebsprämienregelung nach Titel III der Verordnung Nr. 73/2009 ein System zur Identifizierung und Registrierung einführen müssen, das einen genauen Nachweis der Zahlungsansprüche erlaubt. Wie sich im Wesentlichen aus dem 28. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1122/2009 ergibt, soll die fristgerechte Vorlage „von Belegdokumenten, Verträgen oder Anbauerklärungen“ den nationalen Verwaltungen ermöglichen, wirksame Kontrollen der Richtigkeit der Beihilfeanträge zu organisieren und vorzunehmen.
Was diese Belegdokumente betrifft, hatte der Gerichtshof bereits Gelegenheit, im Hinblick auf die Unionsvorschriften über die Beihilferegelungen und die Anwendungsmodalitäten des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Betriebsinhaber vor dem Erlass der Verordnung Nr. 1122/2009 zu entscheiden, dass die Mitgliedstaaten über einen Beurteilungsspielraum in Bezug darauf verfügen, welche Belege und Nachweise von einem Beihilfeantragsteller in Bezug auf die von diesem Antrag erfassten Flächen verlangt werden.
Der Gerichtshof hat daher festgestellt, dass die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung dieses Beurteilungsspielraums berechtigt sind, Klarstellungen in Bezug auf die Nachweise vorzunehmen, die zur Stützung eines Beihilfeantrags beizubringen sind, und sich dabei insbesondere auf die gewöhnliche Praxis in ihrem Hoheitsgebiet im Bereich der Landwirtschaft in Bezug auf den Genuss und die Nutzung der Futterflächen sowie auf die für diese Nutzung vorzulegenden Titel zu beziehen (Urteil vom 24. Juni 2010, Pontini u. a.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, Rn.
).
Der Gerichtshof hat auch entschieden, dass die Mitgliedstaaten bei der Wahl der nationalen Maßnahmen, die sie als erforderlich erachten, um Unregelmäßigkeiten und Betrugshandlungen vorzubeugen und sie wirksam zu ahnden, über einen Beurteilungsspielraum verfügen (Urteil vom 24. Juni 2010, Pontini u. a.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, Rn.
).
Er hat jedoch hinzugefügt, dass es bestimmten Grenzen unterliegt, wenn die Mitgliedstaaten von ihrem Beurteilungsspielraum in Bezug auf die Nachweise Gebrauch machen, die zur Stützung eines Beihilfeantrags beizubringen sind, insbesondere in Bezug auf die Möglichkeit, einen Antragsteller zu verpflichten, einen gültigen Rechtstitel vorzulegen, mit dem seine Berechtigung zur Nutzung der von seinem Antrag erfassten Flächen nachgewiesen wird. In diesem Zusammenhang muss die nationale Regelung, mit der dieser Beurteilungsspielraum genutzt wird, die vom Unionsrecht im Bereich der Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe verfolgten Ziele und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, beachten, der verlangt, dass die aufgrund einer Bestimmung angewandten Mittel geeignet sind, das angestrebte Ziel zu verwirklichen, und nicht über das zu dessen Erreichung Erforderliche hinausgehen dürfen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Juni 2010, Pontini u. a.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, Rn.
und
, sowie vom 17. Dezember 2020, Land Berlin [Mit der GAP verbundene Zahlungsansprüche],
C‑216/19
,
EU:C:2020:1046
, Rn.
).
Zwar obliegt es dem vorlegenden Gericht, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob dieser Grundsatz beachtet worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2010, Pontini u. a.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, Rn.
), doch ist der Gerichtshof nach seiner ständigen Rechtsprechung befugt, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die es diesem ermöglichen, für die Entscheidung der bei ihm anhängigen Rechtssache über die Frage der Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht zu befinden (Urteil vom 11. Juni 2020, Subdelegación del Gobierno en Guadalajara,
C‑448/19
,
EU:C:2020:467
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Insoweit erscheint, wie der Generalanwalt in Nr. 57 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, als Erstes die Einführung einer Verpflichtung wie der in Art. 7 Abs. 1 Buchst. f der OUG Nr. 125/2006 genannten zur Vorlage von Unterlagen zum Nachweis der rechtmäßigen Nutzung der Fläche, für die der Antrag gestellt wurde, geeignet, um zu gewährleisten, dass die in den Rn. 51 und 52 des vorliegenden Urteils angesprochenen Ziele der GAP auch wirklich verfolgt werden. Diese Verpflichtung soll nämlich insbesondere verhindern, dass Beihilfeantragsteller im Rahmen der Betriebsprämienregelung Flächen anderer Personen zu dem Zweck missbrauchen können, die Unionsbestimmungen über diese Regelungen zu umgehen (vgl. entsprechend Urteil vom 24. Juni 2010, Pontini u. a.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, Rn.
).
Was als Zweites die Frage betrifft, ob diese nationale Regelung nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, ist darauf hinzuweisen, dass die Prüfung der Verhältnismäßigkeit unter Berücksichtigung insbesondere der Ziele der GAP erfolgen muss, was einen Ausgleich zwischen diesen Zielen und dem von der nationalen Regelung verfolgten Ziel erfordert (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 23. Dezember 2015, Scotch Whisky Association u. a.,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, Rn.
und
).
Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass laut Art. 5 Abs. 1 des Erlasses des Ministers für Landwirtschaft und ländliche Entwicklung Nr. 246/2008 in seiner für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung „Dokumente zum Nachweis der rechtmäßigen Nutzung von kommunalem Dauergrünland im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. f der [OUG Nr. 125/2006] Eigentumsnachweise, Konzessions- oder Pachtverträge zwischen Gemeinderäten und Tierzüchtern [sind], aus denen die genutzte Fläche hervorgeht, und die von der Gemeinde gemäß den Eintragungen im Landwirtschaftsregister ausgestellte Bescheinigung“ und er somit nur den Nachweis der rechtmäßigen Nutzung von kommunalem Dauergrünland zu betreffen scheint, was das vorlegende Gericht festzustellen haben wird. Da es sich aber um Weideland handelt, das sowohl im öffentlichen als auch im privaten Grundbesitz der Gebietskörperschaften, im vorliegenden Fall der Gemeinden, steht, kann davon ausgegangen werden, dass zwischen den Parteien grundsätzlich ein formeller Akt errichtet wird, der das Nutzungsrecht bescheinigt, so dass die Verpflichtung zur Vorlage eines solchen Aktes in einem solchen besonderen Fall nicht unverhältnismäßig erscheint.
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass die Verordnungen Nrn. 73/2009 und 1122/2009 dahin auszulegen sind, dass sie einer nationalen Regelung, die die Gewährung einer Beihilfe im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung davon abhängig macht, dass der Antragsteller nachweist, dass er ein „Nutzungsrecht“ an der landwirtschaftlichen Fläche besitzt, die Gegenstand dieses Antrags ist, nicht entgegenstehen, sofern die von der betreffenden Unionsregelung verfolgten Ziele und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, beachtet werden.
Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Verordnungen Nrn. 73/2009 und 1122/2009 dahin auszulegen sind, dass sie in dem besonderen Fall, in dem der Nachweis des Nutzungsrechts an einer landwirtschaftlichen Fläche durch den Empfänger einer Stützung im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung durch Vorlage eines Konzessionsvertrags über Weideland, das im öffentlichen Grundbesitz einer Gebietskörperschaft steht, erbracht wird, einer nationalen Regelung entgegenstehen, die die Gültigkeit eines solchen Vertrags davon abhängig macht, dass der künftige Konzessionär Züchter oder Eigentümer von Tieren ist.
Zunächst ist festzustellen, dass den Angaben im Vorabentscheidungsersuchen zufolge die Verpflichtung, dass der Weidekonzessionär Züchter oder Eigentümer von Tieren ist, als solche keine Voraussetzung für die Gewährung einer finanziellen Unterstützung im Rahmen der im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Regelung für die einheitliche Flächenzahlung ist. Die Antragsteller müssen nämlich nach Art. 7 Abs. 1 der OUG Nr. 125/2006 offenbar in dem von der APIA geführten Register für Landwirte eingetragen sein, ihren Zahlungsantrag fristgerecht stellen und die in dieser Bestimmung vorgesehenen allgemeinen Voraussetzungen erfüllen, zu denen eine solche Verpflichtung nicht gehört.
Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten geht jedoch hervor, dass sich diese Verpflichtung aus den Bestimmungen des Anhangs I des Erlasses des Ministers für Landwirtschaft, Ernährung und Forsten und des Ministers für öffentliche Verwaltung Nr. 226/235/2003 in der für den Ausgangsrechtsstreit geltenden Fassung ergibt.
Da sich diese Verpflichtung nicht aus dem Unionsrecht ergibt und in den Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten fällt, ist es nach der in den Rn. 61, 63 und 64 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung Sache des vorlegenden Gerichts, festzustellen, ob mit einer solchen Anforderung die mit der betreffenden Regelung verfolgten Ziele und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, beachtet werden.
Hierzu hat die rumänische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen im Wesentlichen ausgeführt, dass der rumänische Gesetzgeber im Hinblick auf die besondere Situation der Landwirtschaft in Rumänien, die mit Phänomenen wie der Aufgabe von Flächen, der Überalterung der landwirtschaftlichen Bevölkerung, der geringen Zahl von Junglandwirten und der großen Zahl von Kleinbetrieben, darunter zu einem hohen Prozentsatz Nebenerwerbsbetriebe, konfrontiert sei, die Entscheidung getroffen habe, den Abschluss von Konzessionsverträgen über Weideland, das im öffentlichen Grundbesitz von Gebietskörperschaften stehe, davon abhängig zu machen, dass die Konzessionäre Besitzer oder Eigentümer der Tiere seien. Eine solche Entscheidung, die keine Voraussetzung für die Beihilfefähigkeit nach der Regelung über die Flächenzahlung, sondern für die Gültigkeit solcher Konzessionsverträge sei, falle aber in den Beurteilungsspielraum dieses Gesetzgebers.
Mit der Auferlegung dieser Voraussetzung habe der rumänische Gesetzgeber der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung gewährleisten wollen, indem er den direkten Zugang der meisten Eigentümer oder Besitzer von Tieren zum Weideland der Gebietskörperschaften erleichtert und gleichzeitig verhindert habe, dass sie Wirtschaftsteilnehmern zugutekämen, die landwirtschaftliche Tätigkeiten über Zwischenpersonen ausübten. Die APIA hat in ihrer Antwort auf die zur schriftlichen Beantwortung gestellten Fragen des Gerichtshofs hinzugefügt, dass für die Mehrheit der Tierzüchter die Wiesenvegetation die einzige Nahrungsquelle für die Tiere im Sommer sei, so dass es für sie wichtig sei, die Wiesen der Ortschaften, in denen sie lebten und ihre Tiere hielten, in Konzession nehmen zu können.
Wie der Generalanwalt in Nr. 68 seiner Schlussanträge sinngemäß festgestellt hat, entspricht ein solches Ziel den Zielen, die das Unionsrecht in diesem Bereich verfolgt. Wie sich nämlich aus Rn. 52 des vorliegenden Urteils ergibt, soll die Stützung im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung den Landwirten, die tatsächlich eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben und damit
de facto
über eine landwirtschaftliche Fläche verfügen, auf der diese Tätigkeit ausgeübt wird, eine angemessene Lebenshaltung gewährleisten.
Im Übrigen scheint die Verpflichtung, Eigentümer oder Züchter von Tieren zu sein, vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Überprüfungen, wie sich aus Rn. 74 des vorliegenden Urteils ergibt, geeignet, das vom rumänischen Gesetzgeber verfolgte Ziel zu erreichen, das darin besteht, den direkten Zugang der meisten dieser Eigentümer oder Züchter zum Weideland der Gebietskörperschaften in einem Kontext zu erleichtern, in dem, wie in dieser Randnummer festgestellt worden ist, die Wiesenvegetation im Sommer die einzige Nahrungsquelle der Zuchttiere ist.
Da diese Verpflichtung sich ausschließlich auf die Möglichkeit bezieht, dass eine Person eine zum öffentlichen Grundbesitz der Gebietskörperschaften gehörende Weide in Konzession nimmt, geht die in Rede stehende nationale Regelung dem Anschein nach auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist, was vom vorlegenden Gericht unter Berücksichtigung der von der in Rn. 66 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung aufgestellten Anforderungen zu prüfen sein wird.
Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass die Verordnungen Nrn. 73/2009 und 1122/2009 dahin auszulegen sind, dass sie in dem besonderen Fall, in dem der Nachweis des Nutzungsrechts an einer landwirtschaftlichen Fläche durch den Empfänger einer Stützung im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung durch Vorlage eines Konzessionsvertrags über Weideland, das im öffentlichen Grundbesitz einer Gebietskörperschaft steht, erbracht wird, einer nationalen Regelung, die die Gültigkeit eines solchen Vertrags davon abhängig macht, dass der künftige Konzessionär Züchter oder Eigentümer von Tieren ist, nicht entgegenstehen.
Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 73/2009 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ eine Tätigkeit umfasst, bei der eine Person eine Weide in Konzession nimmt und danach einen Kooperationsvertrag mit Tierzüchtern schließt, nach dem diese Züchter die Tiere auf der konzessionierten Fläche weiden lassen, wobei der Konzessionär das Recht zur Nutzung der Fläche behält, sich aber verpflichtet, die Weidetätigkeit nicht zu beschränken, und die Arbeiten zur Instandhaltung der Weide auf eigene Kosten durchführt.
Der Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ umfasst nach der Begriffsbestimmung in Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 73/2009 zum einen die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren und Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke, und zum anderen die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 dieser Verordnung.
Im Ausgangsrechtsstreit steht fest, dass die Tätigkeit von Avio Lucos nicht unter die erste Fallgestaltung der Erzeugung, der Zucht oder des Anbaus landwirtschaftlicher Erzeugnisse fällt. Wie der Generalanwalt in Nr. 73 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, waren nämlich die Tiere, die Avio Lucos von den Züchtern nach Art. 8 des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Vertrags über partizipative Kooperation zur Verfügung gestellt worden waren, stets von diesen Züchtern gehalten, gezüchtet und im Rahmen der Beweidung genutzt worden.
In Bezug auf die zweite Fallkonstellation der Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sieht Art. 6 Abs. 1 der Verordnung Nr. 73/2009 vor, dass die Mitgliedstaaten zum einen sicherstellen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben, und zum anderen auf nationaler oder regionaler Ebene auf der Grundlage des in Anhang III dieser Verordnung vorgegebenen Rahmens unter Berücksichtigung der „besonderen Merkmale der betreffenden Flächen“ Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand festlegen, wobei es in diesem Artikel weiter heißt, dass die Mitgliedstaaten keine Mindestanforderungen festlegen, die nicht in dem genannten Rahmen vorgesehen sind.
Hierzu hat die rumänische Regierung in ihren schriftlichen Erklärungen darauf hingewiesen, dass der rumänische Gesetzgeber den in den Bestimmungen dieses Anhangs III ausdrücklich vorgesehenen und zugelassenen fakultativen Standard „Mindestbesatzdichte und/oder andere geeignete Regelungen“ eingeführt habe. Der Gesetzgeber habe somit im Rahmen des Systems der Cross-Compliance-Verpflichtungen ab 2012 „die Erhaltung von Dauergrünland durch die Beibehaltung einer Mindestbesatzdichte von 0,3 GVE/ha und/oder durch mindestens einmal jährliches Mähen dieser Weiden“ vorgesehen.
Die Kommission hat in ihren schriftlichen Erklärungen ebenfalls ausgeführt, dass gemäß der rumänischen Mitteilung über die Umsetzung der Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand für das Antragsjahr 2014 „die Betriebsinhaber … folgende Schritte unternehmen [müssen], um die Norm für die Mindestbesatzdichte und/oder andere geeignete Regelungen umzusetzen: mindestens einmal im Jahr Gras mähen und/oder ein Mindestmaß an Beweidung (mindestens 0,3 Tiere pro Hektar) sicherstellen, um die Flächen (Dauergrünland) in gutem Zustand zu erhalten“.
Wie aus der Vorlageentscheidung hervorgeht, war Avio Lucos gemäß Art. 7 des zwischen ihr und den Tierzüchtern geschlossenen Kooperationsvertrags verpflichtet, „jährlich auf ihre Kosten Pflegearbeiten auf den Weiden durchzuführen, giftige Unkräuter zu jäten sowie Wasserüberschüsse auf der Fläche zu entfernen, unter Gewährleistung der bestmöglichen Bedingungen für die Fortführung der Beweidung“. Vorbehaltlich der vom vorlegenden Gericht vorzunehmenden Überprüfungen fällt eine solche Tätigkeit jedoch unter eine der alternativen Tätigkeiten, die in der in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils angeführten Mitteilung genannt werden, und mithin unter den Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ im Sinne von Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 73/2009.
Eine solche Auslegung steht im Übrigen auch im Einklang mit den Zielen dieser Verordnung, wie sie insbesondere in deren Erwägungsgründen 4 und 7 in Bezug auf die Erhaltung von Weideland in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand angeführt werden, wobei die positiven Auswirkungen von Dauergrünland auf die Umwelt anerkannt werden.
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 73/2009 dahin auszulegen ist, dass der Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ eine Tätigkeit umfasst, bei der eine Person eine Weide in Konzession nimmt und danach einen Kooperationsvertrag mit Tierzüchtern schließt, nach dem diese Züchter die Tiere auf der konzessionierten Fläche weiden lassen, wobei der Konzessionär das Recht zur Nutzung der Fläche behält, sich aber verpflichtet, die Weidetätigkeit nicht zu beschränken, und die Arbeiten zur Instandhaltung der Weide auf eigene Kosten durchführt, sofern diese Arbeiten den Bedingungen genügen, die in dem fakultativen Standard gemäß Anhang III dieser Verordnung vorgesehen sind.
Zur vierten Frage
Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass es der Anwendung des Grundsatzes der Rechtskraft in der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats entgegensteht, der im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen denselben Parteien über die Rechtmäßigkeit einer Rückforderung von Beträgen, die an den Antragsteller für eine Beihilfe im Rahmen einer Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gezahlt worden sind, es dem angerufenen Gericht verbietet, zu prüfen, ob nationale Anforderungen an die Rechtmäßigkeit des Rechtstitels für die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Fläche, die Gegenstand des Beihilfeantrags war, mit dem Unionsrecht vereinbar sind, weil diese Rückforderung auf dieselben Tatsachen und dieselbe nationale Regelung gestützt ist, die in einer rechtskräftigen früheren gerichtlichen Entscheidung geprüft wurden.
Wie das vorlegende Gericht ausgeführt hat, stellt sich diese Frage, weil sich APIA auf die Rechtskraft zweier rechtskräftiger Urteile berufen habe, mit denen die Klagen von Avio Lucos abgewiesen worden seien, die erstens einen Antrag auf Nichtigerklärung des in Rn. 30 des vorliegenden Urteils erwähnten Bescheids über die Verhängung mehrjähriger Sanktionen gegen dieses Unternehmen für das Jahr 2014 und zweitens einen Antrag auf Nichtigerklärung eines Protokolls über die Feststellung von Unregelmäßigkeiten für das gleiche Jahr zum Gegenstand gehabt hätten. Diese beiden Rechtsakte beruhten aber auf der Entscheidung der APIA, wonach Avio Lucos von der Zahlung nach der flächenbezogenen Beihilferegelung auszuschließen sei, weil sie nicht habe nachweisen können, dass sie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Gemeindeweide rechtmäßig nutze, da sie kein Tierzüchter sei.
Das vorlegende Gericht weist insoweit darauf hin, dass nach der nationalen Rechtslehre zu Art. 431 Abs. 2 der Zivilprozessordnung die Einrede der Rechtskraft einer endgültigen Entscheidung im Rahmen eines Gerichtsverfahrens nur dann wirksam erhoben werden könne, wenn das bei dieser Gelegenheit geltend gemachte Rechtsverhältnis nicht nur mit demjenigen identisch sei, das zuvor im Rahmen des Verfahrens, das zu dieser endgültigen Entscheidung geführt hat, geprüft wurde, sondern auch ausdrücklich oder implizit in diesem früheren Verfahren enthalten sei. So trete die Rechtskraft auch in Fällen ein, in denen die neue Klage das Gericht veranlasse, die in der früheren Entscheidung bestätigte oder verworfene Diagnose der Rechtslage ganz oder teilweise zu bekräftigen oder ihr entgegenzutreten. Im vorliegenden Fall hätten die in der vorstehenden Randnummer genannten Urteile über Rechtsstreitigkeiten zwischen denselben Parteien, nämlich der APIA und Avio Lucos, entschieden und denselben Sachverhalt betroffen, nämlich den Antrag auf einheitliche Flächenzahlung für das Jahr 2014.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus der Antwort auf die erste und die zweite Frage ergibt, das Unionsrecht, sofern die mit der betreffenden Regelung verfolgten Ziele und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, beachtet werden, weder verbietet, dass das nationale Recht eine Verpflichtung zum Nachweis des „Nutzungsrechts“ an einer landwirtschaftlichen Fläche im Hinblick auf die Gewährung einer Direktzahlung im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung einführt, noch in dem besonderen Fall, in dem der Begünstigte sein Recht zur Bewirtschaftung einer landwirtschaftlichen Fläche durch die Vorlage eines Konzessionsvertrags für eine Weide einer Gebietskörperschaft belegt hat, einer nationalen Regelung entgegensteht, die den gültigen Abschluss eines solchen Konzessionsvertrags von der Voraussetzung abhängig macht, dass der künftige Konzessionär Züchter oder Eigentümer von Tieren sein muss.
Es ist auf die Bedeutung hinzuweisen, die dem Grundsatz der Rechtskraft sowohl in der Unionsrechtsordnung als auch in den nationalen Rechtsordnungen zukommt. Zur Gewährleistung des Rechtsfriedens und der Beständigkeit rechtlicher Beziehungen sowie einer geordneten Rechtspflege sollen nämlich nach Ausschöpfung des Rechtswegs oder nach Ablauf der entsprechenden Rechtsmittelfristen unanfechtbar gewordene Gerichtsentscheidungen nicht mehr in Frage gestellt werden können (Urteile vom 3. September 2009, Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, Rn.
, vom 17. Oktober 2018, Klohn,
C‑167/17
,
EU:C:2018:833
, Rn.
, und vom 2. April 2020, CRPNPAC und Vueling Airlines,
C‑370/17 und C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daher gebietet es das Unionsrecht einem nationalen Gericht nicht, von der Anwendung innerstaatlicher Verfahrensvorschriften, aufgrund deren eine Gerichtsentscheidung Rechtskraft erlangt, abzusehen, selbst wenn dadurch einer mit dem Unionsrecht unvereinbaren nationalen Situation abgeholfen werden könnte (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 3. September 2009, Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, Rn.
, vom 26. Januar 2017, Banco Primus,
C‑421/14
,
EU:C:2017:60
, Rn.
, und vom 2. April 2020, CRPNPAC und Vueling Airlines,
C‑370/17 und C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung.
Das Unionsrecht verlangt daher auch nicht, dass ein nationales Gericht, um der Auslegung einer einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmung durch den Gerichtshof Rechnung zu tragen, grundsätzlich seine rechtskräftige Entscheidung rückgängig machen muss (Urteil vom 2. April 2020, CRPNPAC und Vueling Airlines,
C‑370/17 und C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall wird das vorlegende Gericht nicht ersucht, eine rechtskräftig gewordene Entscheidung rückgängig zu machen. Das vorlegende Gericht weist jedoch darauf hin, dass der Ausgangsrechtsstreit auf demselben Rechtsverhältnis beruhe, das zu den beiden in Rn. 89 des vorliegenden Urteils genannten rechtskräftigen Urteilen geführt habe, so dass diese Urteile nach dem Grundsatz der Rechtskraft, wie er im nationalen Recht ausgelegt werde, durch das im Ausgangsverfahren zu erlassende Urteil nicht in Frage gestellt werden könnten.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass es Sache der nationalen Gerichte ist, die Vorschriften des nationalen Rechts so weit wie möglich derart auszulegen, dass sie in einer zur Verwirklichung des Unionsrechts beitragenden Art und Weise angewandt werden können (Urteil vom 11. November 2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem umfasst das Erfordernis einer unionsrechtskonformen Auslegung die Verpflichtung der nationalen Gerichte, einschließlich der letztinstanzlichen Gerichte, eine gefestigte Rechtsprechung gegebenenfalls abzuändern, wenn sie auf einer Auslegung des nationalen Rechts beruht, die mit dem Unionsrecht unvereinbar ist. Folglich darf ein nationales Gericht nicht davon ausgehen, dass es eine nationale Vorschrift nicht im Einklang mit dem Unionsrecht auslegen könne, nur weil sie von anderen Gerichten in einem nicht mit dem Unionsrecht vereinbaren Sinne ausgelegt worden ist oder von den zuständigen nationalen Behörden auf diese Weise angewandt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. März 2020, Telecom Italia,
C‑34/19
,
EU:C:2020:148
, Rn.
und
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 89 seiner Schlussanträge festzustellen, dass der Gegenstand der in Rn. 89 des vorliegenden Urteils genannten Urteile einerseits und der des in der vorliegenden Rechtssache zu erlassenden Urteils andererseits nicht identisch sind, da sie zwar denselben Sachverhalt betreffen, es aber um die Rechtmäßigkeit unterschiedlicher Verwaltungsentscheidungen geht.
Jedenfalls ist es Sache des vorlegenden Gerichts, zu prüfen, ob die Rechtskraft dieser Urteile nach innerstaatlichem Recht Aspekte der vorliegenden Rechtssache umfassen, und gegebenenfalls die nach diesem Recht vorgesehenen Folgen zu prüfen (vgl. entsprechend Urteil vom 4. März 2020, Telecom Italia,
C‑34/19
,
EU:C:2020:148
, Rn.
).
Da auf diesem Gebiet unionsrechtliche Vorschriften fehlen, ist es nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie nämlich Sache der innerstaatlichen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten, die Modalitäten der Umsetzung des Grundsatzes der Rechtskraft festzulegen. Sie dürfen jedoch nicht ungünstiger sein als die, die bei ähnlichen internen Sachverhalten gelten (Grundsatz der Äquivalenz), und nicht so ausgestaltet sein, dass sie die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Grundsatz der Effektivität) (Urteile vom 4. März 2020, Telecom Italia,
C‑34/19
,
EU:C:2020:148
, Rn.
, und vom 2. April 2020, CRPNPAC und Vueling Airlines,
C‑370/17 und C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass jeder Fall, in dem sich die Frage stellt, ob eine nationale Verfahrensvorschrift die Anwendung des Unionsrechts unmöglich macht oder übermäßig erschwert, unter Berücksichtigung der Stellung dieser Vorschrift im gesamten Verfahren, des Verfahrensablaufs und der Besonderheiten des Verfahrens vor den verschiedenen nationalen Stellen zu prüfen ist. Dabei sind gegebenenfalls die Grundsätze zu berücksichtigen, die dem nationalen Rechtsschutzsystem zugrunde liegen, wie z. B. der Schutz der Verteidigungsrechte, der Grundsatz der Rechtssicherheit und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens (Urteile vom 2. April 2020, CRPNPAC und Vueling Airlines,
C‑370/17 und C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was das Ausgangsverfahren betrifft, scheint eine Auslegung des Grundsatzes der Rechtskraft, wie sie in Rn. 90 des vorliegenden Urteils dargelegt wird, nicht nur daran zu hindern, eine rechtskräftige gerichtliche Entscheidung, selbst wenn diese Entscheidung einen Verstoß gegen das Unionsrecht darstellt, in Frage zu stellen, sondern auch daran, in einem zivilgerichtlichen Verfahren wegen desselben Sachverhalts jegliche Feststellung in Frage zu stellen, die dasselbe Rechtsverhältnis betrifft wie das, das den beiden rechtskräftigen Urteilen zugrunde liegt.
Wie der Generalanwalt in Nr. 92 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, hätte eine solche Auslegung des Grundsatzes der Rechtskraft daher zur Folge, dass sich dann, wenn eine unanfechtbar gewordene frühere Entscheidung eines Gerichts auf einer unionsrechtswidrigen Auslegung beruht, die unrichtige Anwendung dieses Rechts in jeder von den Zivilgerichten getroffenen Entscheidung über das gleiche Rechtsverhältnis wiederholen würde, ohne dass diese unionsrechtswidrige Auslegung korrigiert werden könnte (vgl. entsprechend Urteil vom 2. April 2020, CRPNPAC und Vueling Airlines,
C‑370/17 und C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Solche Hindernisse für die effektive Anwendung des Unionsrechts können aber bei vernünftiger Betrachtung nicht durch den Grundsatz der Rechtssicherheit gerechtfertigt werden und sind daher als Verstoß gegen den Grundsatz der Effektivität anzusehen (vgl. entsprechend Urteil vom 2. April 2020, CRPNPAC und Vueling Airlines,
C‑370/17 und C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist auf die vierte Frage zu antworten, dass das Unionsrecht dahin auszulegen ist, dass es der Anwendung des Grundsatzes der Rechtskraft in der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats entgegensteht, der im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen denselben Parteien über die Rechtmäßigkeit einer Rückforderung von Beträgen, die an den Antragsteller für eine Beihilfe im Rahmen einer Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gezahlt worden sind, es dem angerufenen Gericht verbietet, zu prüfen, ob nationale Anforderungen an die Rechtmäßigkeit des Rechtstitels für die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Fläche, die Gegenstand des Beihilfeantrags war, mit dem Unionsrecht vereinbar sind, weil diese Rückforderung auf dieselben Tatsachen mit denselben Parteien und dieselbe nationale Regelung gestützt ist, die in einer rechtskräftigen früheren gerichtlichen Entscheidung geprüft wurden.
Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:

1.
Die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 in der durch die Verordnung (EU) Nr. 1310/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 geänderten Fassung und die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 73/2009 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor sind dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Regelung, die die Gewährung einer Beihilfe im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung davon abhängig macht, dass der Antragsteller nachweisen muss, dass er ein „Nutzungsrecht“ an der landwirtschaftlichen Fläche besitzt, die Gegenstand dieses Antrags ist, nicht entgegenstehen, sofern die von der betreffenden Unionsregelung verfolgten Ziele und die allgemeinen Grundsätze des Unionsrechts, insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, beachtet werden.

2.
Die Verordnung Nr. 73/2009 in der durch die Verordnung Nr. 1310/2013 geänderten Fassung und die Verordnung Nr. 1122/2009 sind dahin auszulegen, dass sie in dem besonderen Fall, dass der Nachweis des Nutzungsrechts an einer landwirtschaftlichen Fläche durch den Empfänger einer Stützung im Rahmen der Regelung für die einheitliche Flächenzahlung durch Vorlage eines Konzessionsvertrags über Weideland, das im öffentlichen Grundbesitz einer Gebietskörperschaft steht, erbracht wird, einer nationalen Regelung, die die Gültigkeit eines solchen Vertrags davon abhängig macht, dass der spätere Konzessionär Züchter oder Eigentümer von Tieren ist, nicht entgegenstehen.

3.
Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 73/2009 in der durch die Verordnung Nr. 1310/2013 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass der Begriff „landwirtschaftliche Tätigkeit“ eine Tätigkeit umfasst, bei der eine Person eine Weide in Konzession nimmt und danach einen Kooperationsvertrag mit Tierzüchtern schließt, nach dem diese Züchter die Tiere auf der konzessionierten Fläche weiden lassen, wobei der Konzessionär das Recht zur Nutzung der Fläche behält, sich aber verpflichtet, die Weidetätigkeit nicht zu beschränken, und die Arbeiten zur Instandhaltung der Weide auf eigene Kosten durchführt, sofern diese Arbeiten den Bedingungen genügen, die in dem fakultativen Standard gemäß Anhang III dieser Verordnung vorgesehen sind.

4.
Das Unionsrecht ist dahin auszulegen, dass es der Anwendung des Grundsatzes der Rechtskraft in der Rechtsordnung eines Mitgliedstaats entgegensteht, der im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen denselben Parteien über die Rechtmäßigkeit einer Rückforderung von Beträgen, die an den Antragsteller für eine Beihilfe im Rahmen einer Regelung für die einheitliche Flächenzahlung gezahlt worden sind, es dem angerufenen Gericht verbietet, zu prüfen, ob nationale Anforderungen an die Rechtmäßigkeit des Rechtstitels für die Bewirtschaftung der landwirtschaftlichen Fläche, die Gegenstand des Beihilfeantrags war, mit dem Unionsrecht vereinbar sind, weil diese Rückforderung auf dieselben Tatsachen mit denselben Parteien und dieselbe nationale Regelung gestützt ist, die in einer rechtskräftigen früheren gerichtlichen Entscheidung geprüft wurden.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Rumänisch.