CELEX: 62020TJ0371
Acces la documente
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001
Comitetul permanent pentru plante, animale, produse alimentare și hrană pentru animale
Documentul de orientare al EFSA privind evaluarea riscurilor pe care le prezintă produsele fitosanitare pentru albine
Pozițiile individuale ale statelor membre
Refuz al accesului
Articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001
Excepție privind protecția procesului decizional

Prin acțiunea întemeiată pe articolul 263 TFUE, reclamanta, Pollinis France, solicită anularea Deciziei C(2020) 4231 final a Comisiei din 19 iunie 2020 (denumită în continuare „prima decizie atacată”) și a Deciziei C(2020) 5120 final a Comisiei din 21 iulie 2020 (denumită în continuare „a doua decizie atacată”), prin care Comisia i‑a refuzat accesul la anumite documente care privesc Ghidul Autorității Europene pentru Siguranța Alimentară (EFSA) privind evaluarea riscurilor pe care le prezintă produsele fitosanitare pentru albine, adoptat de EFSA la 27 iunie 2013, publicat inițial la 4 iulie 2013 și republicat apoi la 4 iulie 2014 (denumit în continuare „Ghidul din 2013 privind albinele”), și i‑a acordat accesul parțial la alte documente care privesc Ghidul din 2013 privind albinele.
I.

Istoricul cauzei
Reclamanta este o organizație neguvernamentală franceză activă în domeniul protecției mediului, care are ca obiectiv protejarea albinelor sălbatice și comune, precum și promovarea agriculturii durabile în scopul conservării polenizatorilor.
A.

Cauza T‑371/20
La 27 ianuarie 2020, în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO 2001, L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76) și al Regulamentului (CE) nr. 1367/2006 al Parlamentului European și al Consiliului din 6 septembrie 2006 privind aplicarea, pentru instituțiile și organismele comunitare, a dispozițiilor Convenției de la Aarhus privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în domeniul mediului (
JO 2006, L 264, p. 13
, Ediție specială, 15/vol. 17, p. 126), reclamanta a adresat Comisiei Europene o cerere de acces la anumite documente referitoare la Ghidul din 2013 privind albinele.
În urma unor schimburi pe care Comisia le‑a purtat cu reclamanta pentru a defini și a reduce întinderea cererii sale, această cerere a fost limitată în esență la documentele care consemnează poziția statelor membre, a membrilor Comitetului permanent pentru plante, animale, produse alimentare și hrană pentru animale (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed
) (denumit în continuare „Scopaff”) și a Comisiei în legătură cu Ghidul din 2013 privind albinele, precum și la orice proiect referitor la acest subiect primit sau redactat de Comisie începând din luna octombrie 2018.
Prin scrisoarea din 16 martie 2020, Comisia a inventariat 25 de documente care fac obiectul cererii de acces a reclamantei, a indicat că șase documente (documentele 20-25) erau disponibile pe site‑ul internet Europa și a respins cererea de acces pentru restul de 19 documente (documentele 1-19) în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Din tabelul anexat la această scrisoare reiese că documentele 1-19 sunt e‑mailuri care au uneori anexe, transmise de unele state membre în cadrul Scopaff între lunile ianuarie și iulie 2019 și care privesc în esență Ghidul din 2013 privind albinele sau punerea sa în aplicare, în special un proiect de modificare a principiilor uniforme de evaluare și autorizare a produselor fitosanitare prevăzute la articolul 29 alineatul (6) din Regulamentul (CE) nr. 1107/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 21 octombrie 2009 privind introducerea pe piață a produselor fitosanitare și de abrogare a Directivelor 79/117/CEE și 91/414/CEE ale Consiliului (
JO 2009, L 309, p. 1
) (denumite în continuare „principiile uniforme”).
La 25 martie 2020, reclamanta a prezentat o cerere de confirmare a accesului la documente.
Prin e‑mailul din 15 aprilie 2020, Comisia a informat reclamanta că era necesară o prelungire a termenului pentru a răspunde la cererea de confirmare a accesului și, prin e‑mailul din 11 mai 2020, a informat reclamanta că nu era în măsură să îi comunice un răspuns la cererea de confirmare în termenul prelungit menționat.
În lipsa unui răspuns explicit la cererea de confirmare, reclamanta a introdus, la 15 iunie 2020, o acțiune având ca obiect anularea deciziei implicite de respingere (denumită în continuare „decizia implicită de respingere”), în conformitate cu articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Prin intermediul primei decizii atacate, transmisă reclamantei prin e‑mailul din 22 iunie 2020, Comisia a răspuns explicit la cererea de confirmare, acordând un acces parțial la documentul 2, dar refuzând accesul la anumite părți ale acestuia, în temeiul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (b) și la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, și la toate celelalte documente vizate de această cerere (documentele 1 și 3-19), în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
B.

Cauza T‑554/20
La 8 aprilie 2020, reclamanta a adresat Comisiei o a doua cerere de acces la anumite documente referitoare la Ghidul din 2013 privind albinele. Această cerere privea în esență corespondența, ordinile de zi, procesele‑verbale sau rapoartele reuniunilor dintre membrii Scopaff și anumiți funcționari sau membri ai Comisiei cu privire la Ghidul din 2013 privind albinele din perioada iulie 2013-septembrie 2018.
Prin scrisoarea din 8 mai 2020, Comisia a inventariat 59 de documente care fac obiectul celei de a doua cereri de acces a reclamantei și a respins această cerere pentru toate documentele, în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Din tabelul anexat la această scrisoare reiese că documentele respective sunt e‑mailuri sau „comentarii”, care au uneori anexe, transmise de unele state membre în cadrul Scopaff între lunile septembrie 2013 și decembrie 2018 și care privesc în esență Ghidul din 2013 privind albinele sau punerea sa în aplicare (denumite în continuare, împreună cu documentele 1-19 menționate la punctul 5 de mai sus, „documentele solicitate”).
La 25 mai 2020, reclamanta a prezentat o cerere de confirmare a accesului la documentele respective.
Prin e‑mailul din 17 iunie 2020, Comisia a informat reclamanta că era necesară prelungirea termenului pentru a răspunde la cererea de confirmare.
Prin a doua decizie atacată, Comisia a răspuns la cererea de confirmare acordând un acces parțial la patru documente (documentele 3, 10, 12 și 33), dar refuzând accesul la anumite părți ale acestora, în temeiul excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (1) litera (b) și la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, și refuzând accesul la toate celelalte documente vizate de această cerere (documentele 1, 2, 4-9, 11, 13-32 și 34-59), în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Comisia a precizat de altfel că toate documentele menționate erau e‑mailuri.
II.

Concluziile părților
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
declararea memoriului în adaptarea cererii introductive ca fiind admisibil și întemeiat în cauza T‑371/20;
–
declararea acțiunii ca fiind admisibilă și întemeiată în cauza T‑554/20;
–
anularea primei și a celei de a doua decizii atacate,
–
obligarea Comisiei la plata sumei de 3000 de euro cu titlu de cheltuieli de judecată în fiecare cauză conexată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
declararea acțiunii formulate împotriva deciziei implicite de respingere ca fiind lipsită de obiect și declararea inadmisibilității memoriului în adaptarea cererii introductive și, în subsidiar, respingerea acțiunii ca nefondată în cauza T‑371/20;
–
respingerea acțiunii în cauza T‑554/20;
–
respingerea ca inadmisibilă a cererii având ca obiect obligarea Comisiei la plata sumei de 3000 de euro cu titlu de cheltuieli de judecată în fiecare cauză conexată;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
III.

În drept
Reclamanta invocă patru motive, identice în esență, împotriva fiecăreia dintre deciziile atacate.
Primul motiv este întemeiat în esență pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât Comisia nu ar fi aplicat în mod corect excepția referitoare la protecția procesului decizional. Al doilea motiv este întemeiat în esență pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât un interes public superior ar justifica divulgarea documentelor solicitate care ar trebui să beneficieze de accesul mai larg acordat documentelor legislative. Al treilea motiv este întemeiat pe încălcarea articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006, întrucât excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 ar trebui interpretată cu atât mai strict cu cât informațiile solicitate privesc emisii în mediu. Al patrulea motiv este întemeiat pe aplicarea eronată a articolului 4 alineatul (1) litera (b) și a articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Înainte de a examina aceste motive, trebuie clarificat obiectul acțiunii în cauza T‑371/20, ținând cont de cererea de nepronunțare asupra fondului formulată de Comisie și de memoriul în adaptarea cererii introductive formulat de reclamantă.
A.

Cu privire la obiectul acțiunii în cauza T‑371/20
La 15 iulie 2020, Comisia a formulat o cerere de nepronunțare asupra fondului acțiunii în cauza T‑371/20. La 18 august 2020, reclamanta a depus un memoriu în adaptarea cererii introductive. Observațiile reclamantei cu privire la cererea de nepronunțare asupra fondului și observațiile Comisiei cu privire la memoriul în adaptarea cererii introductive au fost prezentate la 31 august și, respectiv, la 1 octombrie 2020. La 13 noiembrie 2020, Tribunalul a decis să unească cu fondul examinarea cererii de nepronunțare asupra fondului.
În primul rând, părțile nu contestă că decizia implicită de respingere a fost înlocuită prin prima decizie atacată, întrucât aceasta din urmă oferă un răspuns explicit la cererea de confirmare introdusă de reclamantă la 25 martie 2020.
Trebuie amintit că, în cazul în care o decizie implicită de refuz al accesului a fost retrasă ca efect al unei decizii explicite adoptate ulterior, nu mai este necesară pronunțarea asupra acțiunii în măsura în care aceasta este formulată împotriva deciziei implicite (Hotărârea din 2 iulie 2015, Typke/Comisia,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, punctul
; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 2 octombrie 2014, Strack/Comisia,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punctele
și
).
În consecință, astfel cum susține Comisia, nu mai este necesară pronunțarea asupra cererii de anulare a deciziei implicite de respingere.
În al doilea rând însă, în temeiul articolului 86 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, reclamanta a depus, ținând seama de adoptarea primei decizii atacate după depunerea acesteia, un memoriu în adaptarea cererii introductive prin care a solicitat ca acțiunea să fie considerată în prezent ca vizând anularea acestei decizii explicite.
Or, deși concluziile părților se caracterizează în principiu prin imutabilitate, articolul 86 din Regulamentul de procedură prevede o derogare de la acest principiu. Astfel, conform articolului 86 alineatele (1) și (2) din Regulamentul de procedură, atunci când un act a cărui anulare este solicitată este înlocuit printr‑un alt act având același obiect, reclamantul poate, înainte de închiderea fazei orale sau înainte de decizia Tribunalului de a se pronunța fără parcurgerea fazei orale a procedurii, să își adapteze cererea introductivă pentru a ține cont de acest element nou, introducând adaptarea prin înscris separat și în termenul prevăzut la articolul 263 al șaselea paragraf TFUE în care poate fi solicitată anularea actului care justifică adaptarea cererii introductive.
În speță, decizia implicită de respingere a fost înlocuită prin prima decizie atacată, iar memoriul în adaptarea cererii introductive a fost depus în forma și în termenul prevăzute în acest sens, ceea ce de altfel Comisia a recunoscut în mod expres în observațiile sale cu privire la respectivul memoriu în adaptare.
Pe de o parte, Comisia a observat totuși, la modul general, că nu se preciza în mod clar dacă memoriul înlocuia sau completa cererea introductivă, dacă ea l‑a interpretat ca fiind o completare. Întrebată în această privință în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii, reclamanta a confirmat, în răspunsul depus la grefa Tribunalului la 25 martie 2022, că, într‑adevăr, memoriul său în adaptare completa cererea introductivă. Or, dat fiind că acesta este sensul comun dat de părți și că, în plus, astfel cum reiese din articolul 86 alineatul (4) din Regulamentul de procedură, memoriul în adaptare nu trebuie să înlocuiască integral cererea introductivă, ci trebuie să conțină concluziile adaptate și, dacă este necesar, motivele și argumentele adaptate, precum și probele și propunerea de probe legate de adaptarea concluziilor, observația Comisiei nu poate repune în discuție admisibilitatea memoriului în adaptare ca atare.
Pe de altă parte, Comisia a invocat caracterul inadmisibil, inoperant sau vădit nefondat al motivelor invocate în memoriul în adaptare. Cu toate acestea, din moment ce aceste critici privesc admisibilitatea, caracterul operant sau temeinicia motivelor menționate, ele țin de aprecierea fiecăruia dintre aceste motive și sunt, așadar, lipsite de relevanță în ceea ce privește admisibilitatea memoriului în adaptare în ansamblul său.
În consecință, întrucât condițiile prevăzute la articolul 86 alineatele (1) și (2) din Regulamentul de procedură sunt îndeplinite în speță, este necesar să se considere că acțiunea în cauza T‑371/20 are în prezent ca obiect o cerere de anulare a primei decizii atacate.
În plus, în această ultimă privință, Comisia a indicat, pe baza unei fraze din observațiile reclamantei cu privire la cererea de nepronunțare asupra fondului, că aceasta nu părea să conteste prima decizie atacată, întrucât îi acordase un acces parțial la documentul 2 (a se vedea punctul 9 de mai sus). Or, este necesar să se arate, pe de o parte, că fraza reclamantei invocată de Comisie se limitează la a menționa interesul său de a obține anularea primei decizii atacate, amintind că aceasta continua să refuze accesul la toate celelalte documente (punctul 9 de mai sus), și, pe de altă parte, că memoriul în adaptarea cererii introductive nu limitează obiectul acțiunii doar la documentele care au făcut obiectul unui refuz total al accesului. De altfel, întrebată în ședință, reclamanta a confirmat că prin acțiunile sale contesta deciziile atacate inclusiv în măsura în care i s‑a acordat un acces parțial la anumite documente, aspect de care s‑a luat act în procesul‑verbal al ședinței. În consecință, trebuie să se considere că acțiunea în cauza T‑371/20 are ca obiect, contrar celor susținute de Comisie, o cerere de anulare a primei decizii atacate în ansamblul său.
B.

Cu privire la primul motiv, întemeiat în esență pe încălcarea articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, întrucât Comisia nu ar fi aplicat în mod corect excepția referitoare la protecția procesului decizional
Cu titlu introductiv, trebuie să se observe că, desigur, titlul și punctele inițiale și finale ale primului motiv al acțiunilor, astfel cum a fost dezvoltat în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20, se referă la al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, reluând în acest mod terminologia și structura primului motiv prezentat în cererea introductivă în cauza T‑371/20, referitoare la decizia implicită de respingere. Cu toate acestea, argumentele suplimentare dezvoltate cu privire la motivul respectiv, cuprinse în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20, nu privesc numai o pretinsă încălcare a celui de al doilea paragraf al dispoziției menționate, ci se referă mai concret la motivele invocate de Comisie în deciziile atacate și privesc de asemenea primul paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Așadar, primul motiv cuprinde în esență două aspecte, privind încălcarea, în primul rând, a celui de al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 și, în al doilea rând, a primului paragraf al aceleiași dispoziții.
De la bun început, în ceea ce privește primul aspect al primului motiv, așa cum arată Comisia, în măsura în care reclamanta se întemeiază pe o argumentație care are la bază aplicarea necorespunzătoare a articolului 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 sau chiar pe lipsa indicării motivelor care permit aplicarea dispoziției menționate, trebuie să se constate că acest aspect este inoperant întrucât nu poate conduce la anularea deciziilor atacate. Astfel, Comisia nu a aplicat în decizii articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, ci a refuzat accesul la documentele solicitate în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din același regulament. De altfel, este lipsit de relevanță în această privință faptul că, în scrisoarea sa din 16 martie 2020, Comisia (a se vedea punctul 5 de mai sus) a invocat al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) menționat, din moment ce prezentele cauze nu au ca obiect anularea scrisorii, ci a deciziilor atacate, în care Comisia s‑a întemeiat pe excepția prevăzută la primul paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. În consecință, primul aspect al primului motiv trebuie respins ca inoperant.
Al doilea aspect al primului motiv, referitor la încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, cuprinde două critici. Reclamanta contestă în esență, pe de o parte, pertinența excepției prevăzute de această dispoziție invocată de Comisie, dat fiind că procesul decizional în cauză nu ar fi în curs și, pe de altă parte, motivele invocate de Comisie pentru a justifica aplicarea acestei excepții.
1.

Observații introductive
Potrivit considerentului (1), Regulamentul nr. 1049/2001 este expresia voinței de a crea o uniune în care deciziile sunt luate în modul cel mai transparent posibil și cât mai aproape posibil de cetățean. Astfel cum amintește considerentul (2) al regulamentului, dreptul de acces public la documentele instituțiilor este legat de caracterul democratic al acestora din urmă (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
În acest scop, Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește, astfel cum se indică în considerentul (4) și la articolul 1 din acesta, să confere publicului un drept de acces cât mai larg posibil (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
Acest drept este însă supus anumitor limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Mai exact, și în conformitate cu considerentul (11), Regulamentul nr. 1049/2001 prevede la articolul 4 un regim de excepții care autorizează instituțiile să respingă cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului acestuia ar putea aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin articolul menționat (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
Din moment ce astfel de excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, ele trebuie interpretate și aplicate în mod strict (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
În conformitate cu principiul strictei interpretări, în cazul în care instituția vizată decide să refuze accesul la un document a cărui comunicare i se solicită, în principiu îi revine acesteia obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la acest document ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de excepția prevăzută la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 pe care instituția o invocă. În plus, riscul unei astfel de atingeri trebuie să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic. Simplul fapt că un document privește un interes protejat de o excepție nu poate fi suficient pentru a justifica aplicarea excepției (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
Trebuie amintit de asemenea că aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 presupune să se fi dovedit că accesul la documentele solicitate poate aduce atingere în mod concret și efectiv protecției procesului decizional al instituției și că acest risc de atingere este previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
Pentru a face obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, atingerea adusă procesului decizional trebuie să fie una gravă. Acesta este cazul mai ales atunci când divulgarea conținutului documentului în cauză are un impact important asupra procesului decizional. Aprecierea gravității depinde de toate circumstanțele cauzei și în special de efectele negative ale acestei divulgări asupra procesului decizional invocate de instituție (Hotărârea din 7 iunie 2011, Toland/Parlamentul,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punctul
și jurisprudența citată).
Nu se poate impune instituțiilor să prezinte elemente de probă prin care să se stabilească existența unui astfel de risc. Este suficient în această privință ca decizia să cuprindă elemente tangibile care să permită să se conchidă că riscul de atingere adusă procesului decizional este, la data adoptării acesteia, previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic, menționând în special existența la acea dată a unor motive obiective care permiteau să se prevadă în mod rezonabil că asemenea atingeri ar apărea în caz de divulgare a documentelor solicitate (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
Al doilea aspect al primului motiv al acțiunilor trebuie examinat tocmai în lumina acestor dispoziții și principii.
2.

Cu privire la prima critică din cadrul celui de al doilea aspect al primului motiv, întemeiată pe inexistența unui proces decizional în curs
Reclamanta susține că interpretarea și aplicarea de către Comisie a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu sunt justificate. În opinia reclamantei, motivul invocat de Comisie pentru a refuza accesul, și anume protejarea procesului decizional în curs, este în contradicție cu indicația Comisiei potrivit căreia procesul decizional s‑a încheiat. Această indicație ar fi o sursă de confuzie și ar induce în eroare, întrucât procesul este fie „încheiat”, fie „în curs”. Chiar dacă s‑ar admite că procesul decizional ar fi suspendat și că s‑ar relua pe baza unei versiuni revizuite a Ghidului din 2013 privind albinele, acest document nu va mai fi același.
În replică, Comisia arată că procesul decizional în cauză nu este finalizat și precizează că în deciziile atacate ar fi utilizat termenul „încheiat” în sensul de „suspendat” sau de „lăsat în nelucrare”. În plus, împrejurarea că Ghidul din 2013 privind albinele poate fi modificat nu ar fi pertinentă pentru aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Motivarea fiecăreia dintre deciziile atacate nu ar fi, așadar, contradictorie.
Cu titlu introductiv, trebuie să se observe că, deși Comisia a contestat admisibilitatea și pertinența multor argumente prezentate de reclamantă în cadrul celui de al doilea aspect al primului motiv, deoarece ele nu ar viza excepția aplicată în deciziile atacate sau ar fi fost prezentate în mod necorespunzător în stadiul replicii, situația diferă în cazul argumentelor privind inexistența unui proces decizional în curs reproduse la punctul 44 de mai sus. Astfel, în observațiile sale cu privire la memoriul în adaptarea cererii introductive în cauza T‑371/20, Comisia a recunoscut că asemenea argumente figurau în respectivul memoriu și vizau excepția invocată în deciziile atacate, arătând că, „făcând abstracție de punctele […] din memoriul în adaptare, care [făceau] referire la existența unui proces decizional în curs, reclamanta nu și‑a adaptat motivele la noul temei juridic invocat în [prima decizie atacată]”. Trebuie să se constate efectiv că aceste argumente au fost prezentate în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20. În plus, aceste argumente au fost prezentate în mod identic în cererea introductivă în cauza T‑554/20. În consecință, orice afirmație ulterioară a Comisiei, formulată îndeosebi în memoriile în apărare sau în ședință, prin care urmărește să sugereze că aceste argumente ar fi inadmisibile sau inoperante ori că reclamanta nu ar contesta faptul că procesul decizional ar fi în curs trebuie înlăturată ca nefondată.
Prin urmare, trebuie să se examineze temeinicia acestei prime critici formulate de reclamantă.
Reiese din dosar că Ghidul din 2013 privind albinele a fost pregătit de EFSA în anul 2013, la cererea Comisiei. Acest document a fost înaintat de Comisie la Scopaff în anul 2013 pentru avizare în vederea adoptării sale potrivit procedurii consultative prevăzute de Regulamentul (UE) nr. 182/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 februarie 2011 de stabilire a normelor și principiilor generale privind mecanismele de control de către statele membre al exercitării competențelor de executare de către Comisie (
JO 2011, L 55, p. 13
), în conformitate cu articolul 77 și cu articolul 79 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1107/2009.
Părțile nu contestă că Ghidul din 2013 privind albinele a făcut mai mulți ani obiectul unor discuții în cadrul Scopaff, fără a se ajunge la un acord cu privire la textul său din cauza dezacordului dintre statele membre și fără a fi deci adoptat de Comisie.
În lipsa adoptării Ghidului din 2013 privind albinele ca atare și în vederea punerii sale parțiale în aplicare, Comisia a propus în anul 2018 punerea în aplicare a unor părți ale acestuia, modificând principiile uniforme prevăzute de Regulamentul (UE) nr. 546/2011 al Comisiei din 10 iunie 2011 de punere în aplicare a Regulamentului nr. 1107/2009 în ceea ce privește principiile uniforme de evaluare și de autorizare a produselor de protecție a plantelor (
JO 2011, L 155, p. 127
). Comisia a înaintat astfel la Scopaff, în anul 2018, un proiect de regulament de modificare a Regulamentului nr. 546/2011 pentru avizare, în vederea adoptării sale potrivit procedurii de reglementare cu control prevăzute de Decizia 1999/468/CE a Consiliului din 28 iunie 1999 de stabilire a normelor privind exercitarea competențelor de executare conferite Comisiei (
JO 1999, L 184, p. 23
, Ediție specială, 01/vol. 2, p. 159), în conformitate cu articolul 29 alineatul (6), cu articolul 78 alineatul (1) litera (c) și cu articolul 79 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1107/2009.
Părțile nu contestă că Scopaff a emis un aviz pozitiv cu privire la un proiect de regulament de modificare a Regulamentului nr. 546/2011 în cursul lunii iulie 2019, dar nici acesta nu a fost adoptat de Comisie, din moment ce, în cadrul procedurii de reglementare cu control, Parlamentul European s‑a opus adoptării sale în luna octombrie 2019, considerând în esență că proiectul menționat nu prevedea un nivel suficient de protecție.
Cu toate că până în anul 2018 Comisia nu planifica revizuirea Ghidului din 2013 privind albinele, în cursul lunii martie 2019 aceasta a solicitat EFSA să îl revizuiască pentru a ține seama de evoluția științifică începând din anul 2013.
Prin urmare, în acest context, în deciziile atacate, adoptate în cursul lunilor iunie și iulie 2020, Comisia a arătat că, în așteptarea finalizării revizuirii Ghidului din 2013 privind albinele de către EFSA, examinarea sa în cadrul Scopaff era „încheiată”, ceea ce însemna că procesul decizional putea fi considerat „în curs”, întrucât ar fi trebuit să fie reluat numai după ce EFSA ar fi terminat revizuirea ghidului. În deciziile atacate, Comisia a indicat de altfel că în cadrul EFSA a subliniat importanța prezentării „raportului său revizuit” pentru luna martie 2021 și că i‑a solicitat de asemenea să implice experții din statele membre și părțile interesate pentru a fi luate în considerare toate punctele de vedere, fapt care ar trebui să faciliteze acceptarea rapidă a Ghidului privind albinele revizuit.
Întrebată în ședință cu privire la stadiul Ghidului privind albinele revizuit, Comisia a arătat că orice considerație referitoare la conținutul și la caracterul eventual obligatoriu al acestui document era ipotetică întrucât nu se finalizase încă procesul de revizuire a ghidului de către EFSA. Situația ar fi aceeași în cazul oricărei considerații referitoare la forma eventualei sale adoptări de către Comisie și la procedura care ar putea fi urmată în acest sens.
Din împrejurările prezentate la punctele 48-54 de mai sus rezultă că, contrar aprecierilor făcute de Comisie în deciziile atacate, procesul decizional la care se raportează documentele solicitate nu putea fi considerat în curs la momentul adoptării deciziilor menționate.
Astfel, se poate cu certitudine considera că documentele solicitate se raportează la un proces decizional al Comisiei care s‑a desfășurat din 2013 până în 2019 și care urmărea punerea în aplicare totală sau parțială de către Comisie a Ghidului din 2013 privind albinele, fie prin adoptarea ghidului ca atare potrivit procedurii consultative prevăzute de Regulamentul nr. 182/2011, fie prin modificarea principiilor uniforme prevăzute de Regulamentul nr. 546/2011 potrivit procedurii de reglementare cu control prevăzute de Decizia 1999/468. Cu toate acestea, trebuie să se constate că, la momentul adoptării deciziilor atacate, niciun proces decizional nu mai urmărea punerea în aplicare a Ghidului din 2013, nici ca atare, nici sub forma unei modificări a principiilor uniforme. Dimpotrivă, Comisia a decis în mod implicit, dar necesar să nu mai pună în aplicare acest Ghid din 2013 și chiar a solicitat în mod expres EFSA să îl revizuiască, o astfel de revizuire, încă în curs la momentul adoptării deciziilor atacate, implicând de altfel imposibilitatea de a determina conținutul eventualului ghid revizuit, forma eventualei sale adoptări și procedura care va fi eventual urmată în acest sens. Prin urmare, această revizuire semnifică însăși lipsa obiectului unui proces decizional al Comisiei la momentul adoptării deciziilor atacate.
Argumentul Comisiei că, în pofida circumstanțelor menționate la punctele 48-54 de mai sus, a avut întotdeauna ca obiectiv să pună în aplicare un ghid privind albinele pentru a furniza autorităților statelor membre un document care să evidențieze „cunoștințele științifice și tehnice actuale” în conformitate cu articolul 36 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1107/2009, nu poate conduce la o concluzie diferită. Astfel, chiar presupunând că un asemenea obiectiv este dovedit, acest lucru în sine nu înseamnă nicidecum că un proces decizional având ca obiect un atare document era în curs la momentul adoptării deciziilor atacate. Dimpotrivă, elementele din dosar urmăresc să demonstreze că Comisia a decis să nu mai pună în aplicare Ghidul din 2013 privind albinele și că, eventual, un proces decizional având ca obiect un ghid privind albinele revizuit ar fi putut avea loc atunci când EFSA ar fi predat acest document Comisiei, iar Comisia ar fi decis să îl pună în aplicare, ceea ce era de altfel ipotetic la momentul adoptării deciziilor atacate și rămânea ipotetic și la data ședinței. Pentru aceleași motive, contrar celor susținute de Comisie, faptul că reclamanta a solicitat și solicită și în continuare ca Ghidul din 2013 privind albinele să fie adoptat în întregime nu semnifică nicidecum că un proces decizional referitor la acest document era în curs la momentul adoptării deciziilor atacate sau că este încă în curs.
În plus, trebuie să se observe că împrejurarea că revizuirea de către EFSA a ghidului privind albinele era încă în curs nu indică nicidecum că un proces decizional al Comisiei privind punerea în aplicare a aceluiași ghid era încă în curs la datele adoptării deciziilor atacate. Dimpotrivă, însăși desfășurarea acestui proces de revizuire confirmă constatarea potrivit căreia, după respingerea modificării principiilor uniforme, la momentul adoptării deciziilor atacate, Comisia nu mai desfășura niciun proces decizional în legătură cu Ghidul din 2013 privind albinele. Astfel, după cum a subliniat reclamanta fără a fi contrazisă de Comisie, până în anul 2018, aceasta din urmă nu planifica să solicite o asemenea revizuire. Or, așa cum reiese din deciziile atacate, rezultă că această revizuire era avută în vedere ținând seama de imposibilitatea de a adopta Ghidul din 2013 privind albinele și pentru a permite o acceptare rapidă a unui ghid privind albinele revizuit.
Rezultă că procesul decizional al Comisiei având ca obiect Ghidul din 2013 privind albinele fusese finalizat la momentul adoptării deciziilor atacate și că, în consecință, în circumstanțele particulare ale prezentelor cauze, Comisia nu putea în mod valabil să își întemeieze deciziile menționate pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, care urmărește protejarea procesului decizional al instituției referitor la o chestiune pentru care instituția nu a luat încă o decizie.
Astfel, articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 face o distincție clară în funcție de finalizarea sau nefinalizarea a unei proceduri. Odată ce decizia a fost adoptată, cerințele privind protecția procesului decizional prezintă o mai mică importanță, așa încât divulgarea oricărui alt document decât cele prevăzute la articolul 4 alineatul (3) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 nu poate niciodată să aducă atingere procesului menționat și nu poate fi permis refuzul divulgării unui asemenea document chiar dacă divulgarea lui ar fi adus o atingere gravă acestui proces dacă ar fi avut loc anterior adoptării deciziei în cauză Așadar, motivele invocate de o instituție pentru a justifica refuzul accesului la un atare document, a cărui comunicare a fost solicitată înainte de finalizarea procedurii administrative, ar putea să nu fie suficiente pentru a se putea refuza divulgarea aceluiași document după adoptarea deciziei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punctele
,
și
).
Trebuie deci să se admită prima critică din cadrul celui de al doilea aspect al primului motiv și, în consecință, să se anuleze deciziile atacate în măsura în care prin acestea se refuză accesul la documentele solicitate în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
În împrejurările prezentelor cauze, trebuie însă examinată, în plus, și a doua critică a celui de al doilea aspect al primului motiv, referitoare la motivele invocate de Comisie în deciziile atacate pentru a justifica aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, presupunând, așadar, că această dispoziție este aplicabilă în speță.
3.

Cu privire la a doua critică a celui de al doilea aspect al primului motiv, referitoare la motivele invocate în deciziile atacate
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în deciziile atacate, Comisia s‑a întemeiat în esență pe un ansamblu de trei motive conexe pentru a refuza accesul la documentele solicitate în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001. Potrivit Comisiei, în primul rând, procedurile de comitologie ar păstra confidențialitatea pozițiilor individuale ale statelor membre. În al doilea rând, divulgarea pozițiilor statelor membre schimbate într‑un context de confidențialitate ar compromite cooperarea dintre statele membre, precum și încrederea reciprocă dintre statele membre și Comisie. Anumite împrejurări legate de discuțiile cu privire la Ghidul din 2013 privind albinele ar constitui dovezi solide privind complexitatea și caracterul sensibil al procesului decizional în cauză, care ar trebui protejat. În al treilea rând, Comisia ar fi fost și ar fi întotdeauna ținta unor presiuni externe provenind de la diverse părți interesate care au interese contradictorii, astfel încât divulgarea documentelor solicitate ar expune un proces decizional lung și complex la presiuni externe suplimentare. Divulgarea documentelor solicitate ar reduce marja de manevră și flexibilitatea statelor membre, care ar trebui să fie libere să exploreze fără presiuni externe toate opțiunile în cadrul comitetelor permanente.
Înainte de a examina argumentele reclamantei prin care se urmărește contestarea acestor motive invocate de Comisie în deciziile atacate, trebuie să se examineze în prealabil admisibilitatea acestor argumente, contestată de Comisie pentru motivul că ele ar constitui un motiv nou.
a)

Cu privire la admisibilitatea argumentelor reclamantei
În replica sa, reclamanta arată că confirmă faptul că deciziile atacate ar încălca și primul paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, fără să își modifice argumentația, cu excepția „înlocuirii termenului «al doilea paragraf» cu «primul paragraf»”, întrucât dreptul aplicabil este același. În orice caz, reclamanta ar fi făcut referire în mod expres la acest prim paragraf în memoriul său în adaptarea cererii introductive în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă formulată în cauza T‑554/20. Această argumentație nu ar fi, așadar, un „motiv nou”, întrucât raționamentul expus este exact același, iar reclamanta ar fi făcut deja referire la el. În plus, întemeindu‑se pe jurisprudența privind dezvoltarea motivelor, reclamanta susține că, în speță, cele două paragrafe ar constitui „completări necesare condițiilor de divulgare a documentelor […] în ceea ce privește necesitatea de a proteja procesul decizional” și că sensul argumentației sale, în cererea introductivă și în replica depuse în fiecare dintre cauzele conexate, ar fi același. Reclamanta concluzionează că primul motiv nu ar fi, așadar, inadmisibil în măsura în care privește primul paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
În ceea ce privește posibilitatea reclamantei de a clarifica conținutul primului motiv, Comisia observă în duplică, cu titlu introductiv, că teza reclamantei s‑ar întemeia pe premisa eronată că primul și al doilea paragraf ale articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 ar privi una și aceeași excepție, deși ele ar privi două excepții distincte care se aplică alternativ. În acest cadru, pe de o parte, Comisia susține că reclamanta a confirmat că intenționa să invoce o încălcare a celui de al doilea paragraf al dispoziției respective, invocarea acestui paragraf nefiind deci o eroare materială. În schimb, menționarea primului paragraf al dispoziției menționate (o dată în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și o dată în cererea introductivă în cauza T‑554/20) ar constitui o eroare materială întrucât nu ar exista nicio argumentație autonomă în această privință, cu atât mai mult cu cât cele două excepții s‑ar aplica alternativ. Dacă reclamanta intenționa să dezvolte un raționament subsidiar sau cumulativ privind primul paragraf, ea ar fi trebuit să îl indice în mod clar în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 sau în cererea introductivă în cauza T‑554/20; aceasta nu poate efectua o astfel de extindere în mod retroactiv. Pe de altă parte, Comisia susține că reclamanta nu poate invoca în replică argumente referitoare la primul paragraf pentru motivul că ar fi strâns legate de cele invocate în cererea introductivă întrucât cele două excepții sunt distincte și protejează două interese diferite. Faptul că documentele ar putea intra sub incidența celor două excepții nu ar avea nicio incidență asupra aprecierii pe care trebuie să o efectueze Comisia, care diferă după cum interesul protejat este un proces decizional în curs sau finalizat. De altfel, faptul că reclamanta ar fi putut să se întemeieze pe aceeași argumentație nu ar fi relevant. Prin urmare, Comisia concluzionează că reclamanta ar fi invocat în replica sa un motiv nou, care ar fi inadmisibil.
În primul rând, este necesar să se respingă afirmația reclamantei potrivit căreia argumentația dezvoltată în legătură cu al doilea paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 ar putea fi transpusă primului paragraf al aceleiași dispoziții, pentru motivul că dreptul aplicabil ar fi același, iar argumentația reclamantei ar putea, așadar, să rămână aceeași prin înlocuirea pur și simplu a cuvintelor „al doilea paragraf” cu cuvintele „primul paragraf”. Astfel, această susținere se întemeiază pe premise eronate. După cum reiese din cuprinsul punctului 60 de mai sus, raționamentul aplicabil în cadrul fiecăreia dintre aceste excepții prevăzute la articolul 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 nu este același, dat fiind că aceste două excepții urmăresc să protejeze două interese diferite și sunt supuse unor condiții de aplicare diferite. În plus, reclamanta nu poate pretinde în mod valabil că se poate întemeia pe alte dispoziții decât cele invocate pentru motivul că ar fi suficient să schimbe în argumentația sa simpla referire la dispozițiile în cauză.
În al doilea rând însă, reclamanta arată că, oricum, în actele de sesizare a instanței ar fi invocat o încălcare a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 și că, în consecință, ar putea dezvolta în replica sa argumentarea elaborată în susținerea unei astfel de încălcări.
În această privință, pe de o parte, este suficient să se amintească faptul că, într‑adevăr, așa cum reiese din cuprinsul punctelor 44-46 de mai sus, în memoriul în adaptarea cererii introductive în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20, reclamanta s‑a prevalat în mod expres în cadrul primului motiv de încălcarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, arătând că „apreci[a] că interpretarea și aplicarea de către Comisie a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf (protecția procesului decizional în curs) din Regulamentul […] nr. 1049/2001 nu [era] justificată”.
În plus, în concordanță cu o asemenea susținere, în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20, reclamanta a amintit în mod expres, în argumentația dezvoltată în cadrul primului motiv, „motivul invocat de Comisie pentru a refuza accesul la documente, și anume «protejarea procesului decizional în curs»”.
De asemenea, în partea introductivă atât a memoriului în adaptare în cauza T‑371/20, cât și a cererii introductive în cauza T‑554/20, reclamanta a amintit că fiecare dintre deciziile atacate era „întemeiată pe excepția prevăzută la primul paragraf al articolului 4 alineatul (3) (protecția procesului decizional în curs) din Regulamentul nr. 1049/2001”.
În plus, în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20, reclamanta a invocat, în cadrul celui de al treilea motiv al acțiunilor, încălcarea articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1367/2006 în raport cu excepția prevăzută la primul paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Rezultă, așadar, din conținutul primului motiv, precum și din acțiuni în ansamblul lor că articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 a fost invocat în mod expres de reclamantă în cadrul argumentelor suplimentare dezvoltate cu privire la primul motiv al acțiunilor. Prin urmare, argumentul Comisiei potrivit căruia aceste mențiuni ar fi erori materiale ale reclamantei nu poate fi reținut.
Deși este, desigur, regretabil că în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20 reclamanta a invocat fără distincție, în cadrul primului motiv, dispoziții cu un domeniu de aplicare diferit, precum primul și al doilea paragraf ale articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, invocarea încălcării articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 rezultă însă atât din memoriul în adaptare în cauza T‑371/20, cât și din cererea introductivă în cauza T‑554/20.
Pe de altă parte, este cu siguranță adevărat că, pe lângă argumentele amintite deja la punctul 44 de mai sus, reclamanta a invocat abia în replică, în răspuns la criticile Comisiei, și o astfel de încălcare a articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, dezvoltând o argumentație pentru a detalia mai mult al doilea aspect al primului motiv.
Conform articolului 84 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, pe parcursul procesului, invocarea de motive noi este interzisă, cu excepția cazului în care aceste motive se bazează pe elemente de fapt și de drept care au apărut în cursul procedurii. În plus, un motiv care constituie dezvoltarea unui motiv enunțat anterior, direct sau implicit, în cererea introductivă și care are o legătură strânsă cu acesta trebuie declarat admisibil. Pe de altă parte, argumentele al căror conținut are o legătură strânsă cu un motiv enunțat în cererea de sesizare nu pot fi considerate motive noi și se admite prezentarea lor în cadrul replicii sau în ședință (Hotărârea din 8 noiembrie 2018, Pro NGO!/Comisia,
T‑454/17
,
EU:T:2018:755
, punctul
).
Or, în speță, contrar celor susținute de Comisie, argumentația dezvoltată de reclamantă în replica sa nu constituie un motiv nou, dar are o legătură strânsă cu invocarea încălcării primului paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, care se regăsea deja în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20.
Astfel, în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20, reclamanta a arătat că aplicarea primului paragraf al articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 „nu [era] justificată”. În plus, în aceleași acte, reclamanta a adăugat, desigur, la modul general, că „Comisia nu a explicat în ce fel accesul la documentele solicitate ar aduce atingere în mod specific și efectiv procesului decizional”. În replica sa, reclamanta a explicat motivul pentru care, în opinia sa, Comisia „nu a demonstrat că autorizarea divulgării documentelor solicitate ar fi creat un risc concret și efectiv procesului decizional în curs” și, mai precis, de ce motivele invocate în deciziile atacate nu demonstrau „în mod adecvat că autorizarea divulgării documentelor ar crea un risc concret, efectiv și serios procesului decizional în curs”. Argumentele expuse în replică în fiecare cauză urmăresc, așadar, să dezvolte în mod direct critica conținută în actele introductive privind lipsa unei justificări adecvate care să permită aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
În consecință, întrucât, în speță, argumentele prezentate în replică în fiecare cauză privind încălcarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 constituie o dezvoltare a motivului enunțat în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20 privind aceeași dispoziție, acestea trebuie considerate admisibile.
Pe de altă parte, trebuie arătat, în plus, că aceste argumente, în măsura în care privesc motivele invocate în deciziile atacate, coincid în esență cu argumentele dezvoltate – într‑un mod, este adevărat, uneori regretabil de imprecis în ceea ce privește dispozițiile a căror încălcare era invocată –, în memoriul în adaptare în cauza T‑371/20 și în cererea introductivă în cauza T‑554/20 în legătură cu conținutul concret al deciziilor atacate (a se vedea punctele 31 și 74 de mai sus).
Prin urmare, trebuie să se examineze argumentele formulate de reclamantă în replica sa în vederea contestării motivelor amintite la punctul 63 de mai sus, invocate de Comisie în deciziile atacate.
b)

Cu privire la temeinicia argumentelor reclamantei
Reclamanta susține, pe de o parte, că Regulamentul de procedură standard pentru comitete (
JO 2011, C 206, p. 11
, denumit în continuare „Regulamentul de procedură standard”) nu poate prevala asupra Regulamentului nr. 1049/2001 și, pe de altă parte, că Comisia nu a explicat modul în care divulgarea documentelor solicitate ar fi determinat apariția unui risc concret și efectiv asupra procesului decizional în curs. În primul rând, Comisia nu ar demonstra în ce mod afectarea încrederii reciproce între statele membre și Comisie ar aduce o gravă atingere procesului decizional. Faptul că Ghidul din 2013 privind albinele este discutat de mai mult de șapte ani sau este în curs de revizuire ar fi irelevant în această privință. În al doilea rând, nici presiunile externe invocate de Comisie nu ar dovedi că divulgarea ar aduce o gravă atingere procesului decizional. Aceste presiuni nici măcar nu ar trebui luate în considerare întrucât nu ar fi o consecință directă a divulgării documentelor și ar reveni instituțiilor sarcina de a lua măsurile necesare pentru a le evita. În speță, Comisia nu numai că nu ar fi dovedit existența reală a presiunilor invocate, dar nici nu ar fi explicat motivele pentru care aceste presiuni ar crea un „risc serios” pentru procesul decizional. În al treilea rând, Comisia ar fi trebuit să demonstreze existența unui risc specific referitor la fiecare dintre documentele solicitate.
Comisia susține că argumentele reclamantei sunt nefondate. Pe de o parte, reclamanta nu ar respecta cadrul juridic relevant, în special Regulamentul de procedură standard. Pe de altă parte, reclamanta ar contesta aparent pentru prima dată și incoerent față de argumentația sa anterioară faptul că Comisia ar fi fost supusă unor presiuni externe. Elementele care susțin existența riscului pentru procesul decizional nu ar trebui să fie văzute izolat, ci ca parte dintr‑o serie de indicii concordante. Comisia precizează totodată că nu ar fi aplicat o prezumție generală, ci ar fi apreciat în mod specific conținutul tuturor documentelor solicitate.
De la bun început, trebuie respinse ca nefondate argumentele reclamantei în măsura în care ar putea fi înțelese ca o invocare a lipsei sau a insuficienței motivării deciziilor atacate. Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 63 de mai sus, deciziile atacate menționează motivele care au determinat Comisia să refuze accesul la documentele solicitate. În schimb, problema dacă motivele invocate de Comisie permit justificarea în mod valabil a unui asemenea refuz ține de temeinicia deciziilor atacate, iar nu de lipsa sau insuficiența motivării lor. Prin urmare, examinarea acestor motive trebuie continuată.
1)

Cu privire la poziția individuală a statelor membre în procedurile de comitologie
În deciziile atacate, Comisia a arătat că procedurile de comitologie păstrează confidențialitatea pozițiilor individuale ale statelor membre și că aceasta se reflectă în anumite dispoziții ale Regulamentului de procedură standard adoptat de Comisie în temeiul articolului 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 182/2011, dispoziții care, potrivit Comisiei, „exclud în mod expres pozițiile individuale ale statelor membre de la accesul public”.
Reclamanta susține că Regulamentul de procedură standard nu poate prevala asupra Regulamentului nr. 1049/2001.
În replică, Comisia susține că reclamanta omite să ia în considerare cadrul juridic relevant.
Cu titlu introductiv, este necesar să se arate că prezentul litigiu nu privește, la modul general, normele care reglementează lucrările comitetelor de comitologie și nici accesul direct la aceste lucrări, ci numai accesul, în urma unei cereri de acces formulate de reclamantă în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la un anumit schimb de documente în cadrul Scopaff cu ocazia examinării Ghidului din 2013 privind albinele, aceste documente fiind e‑mailuri care conțin în esență poziția individuală a unor state membre cu privire la ghidul menționat sau la un proiect de modificare a principiilor uniforme prin care se urmărește punerea sa în aplicare (a se vedea punctele 5, 11 și 14 de mai sus).
În primul rând, trebuie să se observe în speță că în deciziile atacate, pentru a susține motivul potrivit căruia poziția individuală a statelor membre trebuia să fie protejată în procedurile de comitologie și să fie, așadar, exclusă de la accesul public, Comisia s‑a întemeiat numai pe conținutul a două dispoziții din Regulamentul de procedură standard, și anume articolul 10 alineatul (2) și articolul 13 alineatul (2) din acesta: prima dintre dispozițiile indicate arată că „procesul‑verbal sumar nu menționează poziția individuală a membrilor în cadrul discuțiilor comitetului”, iar a doua că „discuțiile din cadrul comitetului sunt confidențiale”.
Cu alte cuvinte, în deciziile atacate, Comisia nu s‑a întemeiat nici pe dispozițiile Regulamentului nr. 1049/2001, respectiv pe cele ale Regulamentului nr. 182/2011, nici pe conținutul unui regulament de ordine interioară de care Scopaff dispune efectiv.
Pe de altă parte, în această ultimă privință, întrebată fiind în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii dacă Scopaff are un regulament de ordine interioară, Comisia a răspuns, prin actul depus la grefa Tribunalului la 15 martie 2022, că acest comitet nu dispune de un regulament de ordine interioară, ci își organizează lucrările în conformitate cu Regulamentul de procedură standard. Comisia nu a prezentat însă niciun element de probă în susținerea acestei afirmații. Întrebată în ședință cu privire la temeiul acestei abordări a Scopaff, Comisia nu a evocat un temei special, ci a arătat în esență că Scopaff, întrucât nu a preluat normele Regulamentului de procedură standard într‑un regulament de ordine interioară, face „în practică” referire la ele pentru a‑și organiza lucrările.
Trebuie deci să se constate că, spre deosebire de situația luată în considerare de Tribunal la punctul 86 din Hotărârea din 28 mai 2020, ViaSat/Comisia (
T‑649/17
, nepublicată,
EU:T:2020:235
), referitoare la anumite activități de comitologie ale unui alt comitet, în speță, niciun element din dosar nu permite să se considere că Scopaff dispune de norme interne ce corespund dispozițiilor din Regulamentul de procedură standard invocate de Comisie în deciziile atacate și care ar sublinia importanța pe care acest comitet ar acorda‑o confidențialității anumitor schimburi de informații efectuate în cadrul lucrărilor și al deliberărilor sale.
În al doilea rând, în orice caz, chiar presupunând că Scopaff ar fi adoptat sau ar fi urmat „în practică” normele Regulamentului de procedură standard, inclusiv dispozițiile invocate de Comisie în deciziile atacate, o asemenea împrejurare nu ar permite să se considere că aceste dispoziții, chiar dacă ar trebui interpretate în sensul că ar sublinia caracterul confidențial al deliberărilor Scopaff și al pozițiilor exprimate de statele membre în acest cadru, pot exclude de principiu anumite documente din domeniul de aplicare al Regulamentului nr. 1049/2001.
Astfel, trebuie arătat că în considerentul (19) al Regulamentului nr. 182/2011 se precizează că ar trebui asigurat accesul public la informațiile privind lucrările comitetului, în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001. În acest scop, articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 182/2011 prevede că principiile și condițiile privind accesul public la documentele care sunt aplicabile Comisiei se aplică și comitetelor [o dispoziție identică era de altfel prevăzută la articolul 7 alineatul (2) din Decizia 1999/468]. Regulamentul nr. 182/2011 amintește, așadar, că comitetele sunt supuse acelorași norme precum Comisia în ceea ce privește accesul public la documente, și anume normele Regulamentului nr. 1049/2001, și nu conține o normă specifică privind accesul public la documentele privind lucrările comitetelor.
Este adevărat că articolul 9 alineatul (1) din Regulamentul nr. 182/2011 prevede că fiecare comitet adoptă propriul regulament de ordine interioară pe baza Regulamentului de procedură standard elaborat de Comisie după consultarea statelor membre și publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
.
Cu toate acestea, dispozițiile regulamentului de ordine interioară al unui comitet sau chiar cele ale Regulamentului de procedură standard, indiferent dacă au fost sau nu preluate de comitet în regulamentul său de ordine interioară, nu permit acordarea, ca răspuns la o cerere de acces public, a unei protecții documentelor care să depășească ceea ce se prevede în Regulamentul nr. 1049/2001.
Într‑adevăr, dispozițiile Regulamentului de procedură standard invocate de Comisie în deciziile atacate nu permit protejarea pozițiilor individuale exprimate de statele membre dincolo de ceea ce se prevede la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea prin analogie Hotărârea din 18 decembrie 2008, Muñiz/Comisia,
T‑144/05
, nepublicată,
EU:T:2008:596
, punctul
).
Pe de altă parte, rezultă din jurisprudență că legislația Uniunii în materie de acces la documente nu justifică refuzul de principiu de către o instituție a accesului la documente care se referă la deliberările sale pentru motivul că acestea conțin informații referitoare la poziția adoptată de reprezentanții statelor membre [a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 octombrie 2001, British American Tobacco International (Investments)/Comisia,
T‑111/00
,
EU:T:2001:250
, punctul
și jurisprudența citată].
Rezultă că, în ceea ce privește accesul public la documentele inerente lucrărilor de comitologie ale comitetelor, Comisia nu poate considera că acest cadru juridic relevant exclude de principiu accesul publicului la pozițiile individuale ale statelor membre.
În al treilea rând, mai trebuie observat că dispozițiile Regulamentului de procedură standard invocate de Comisie în deciziile atacate nu pot fi interpretate în sensul că ar exclude accesul public, la cerere, la pozițiile individuale ale statelor membre.
Primo
, articolul 10 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard se referă la conținutul „procesului‑verbal sumar” al lucrărilor comitetului. Or, așa cum reiese din articolul 10 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul nr. 182/2011, procesul‑verbal sumar este unul dintre documentele care fac parte din registrul lucrărilor comitetului, ținut de Comisie în temeiul acestei din urmă dispoziții, documente ale căror referințe sunt publicate în registrul menționat, în conformitate cu alineatul (5) al aceleiași dispoziții. Articolul 10 din Regulamentul de procedură standard adaugă, desigur, la alineatul (2), că procesul‑verbal sumar, deși descrie punctele de pe agendă și rezultatele votului, „nu menționează poziția individuală a membrilor în cadrul discuțiilor”. Dar această ultimă dispoziție nu privește accesul public la documentele comitetului, ci conținutul registrului lucrărilor comitetului, în special conținutul unuia dintre documentele care îl compun – procesul‑verbal sumar. Or, împrejurarea că procesul‑verbal sumar nu menționează poziția individuală a statelor membre este lipsită de incidență în materie de acces la documente și nu poate, așadar, să aducă atingere accesului public, la cerere, la documente care menționează respectivele poziții individuale. În plus, contrar celor susținute de Comisie în ședință, dispoziția respectivă nu poate fi interpretată în sensul că poziția individuală a statelor membre nu ar trebui înregistrată în niciun document, întrucât dispoziția privește numai conținutul procesului‑verbal sumar.
Pe de altă parte, în măsura în care Comisia a invocat la Tribunal și articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 182/2011 pentru a susține că poziția individuală a statelor membre ar trebui protejată, deoarece numai rezultatele votului ar figura în registrul lucrărilor comitetului, un astfel de argument trebuie, urmând aceeași logică, să fie de asemenea înlăturat. Într‑adevăr, dispoziția menționată privește numai conținutul registrului lucrărilor comitetului, iar nu accesul public la documente, care, după cum rezultă din articolul 9 alineatul (2) din Regulamentul nr. 182/2011, se poate întemeia pe Regulamentul nr. 1049/2001.
Secundo
, articolul 13 alineatul (2) din Regulamentul de procedură standard indică, este adevărat, că „[d]iscuțiile din cadrul comitetului sunt confidențiale”.
Cu toate acestea, pe de o parte, dispoziția menționată se limitează să evoce caracterul confidențial al „discuțiilor din cadrul comitetului”, iar nu al întregii proceduri la finalul căreia membrii comitetului decid (a se vedea prin analogie Hotărârea din 13 iulie 2017, Saint‑Gobain Glass Deutschland/Comisia,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, punctul
). Pe de altă parte, fără a fi necesar să se definească noțiunea de „discuții din cadrul comitetului” în sensul dispoziției menționate, este suficient să se arate că domeniul de aplicare al acestei dispoziții este relativizat de ansamblul articolului 13 din Regulamentul de procedură standard. Astfel, alineatul (1) al acestuia prevede că solicitările de acces la documentele comitetului sunt tratate de Comisie în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001, iar alineatul (3) adaugă că „[d]ocumentele înaintate membrilor comitetului, experților și reprezentanților terților sunt confidențiale, cu excepția cazului în care se acordă acces la documentele respective în temeiul alineatului (1) sau în cazul în care documentele sunt făcute publice în alt mod de către Comisie”.
Astfel, articolul 13 alineatele (1) și (3) din Regulamentul de procedură standard prevede posibilitatea ca, în conformitate cu Regulamentul nr. 1049/2001, accesul să fie acordat în special la documentele înaintate de un membru al comitetului celorlalți membri ai comitetului și ca, într‑un asemenea caz, aceste documente să nu aibă caracter confidențial sau să îl piardă. Or, aceste dispoziții nu exclud în niciun fel documente precum e‑mailuri, care conțin observațiile sau propunerile unui membru al comitetului cu privire la un proiect de măsură, altfel s‑ar restrânge în mod nejustificat domeniul de aplicare al alineatului (3) menționat în materie de acces la documente.
De altfel, spre deosebire de cele susținute de Comisie în ședință, nimic nu susține interpretarea potrivit căreia, ținând seama de pretinsa confidențialitate care decurge din articolul 13 alineatul (2) din regulamentul de procedură standard, discuțiile din cadrul unui comitet ar fi de principiu sensibile.
Din cele de mai sus rezultă că, contrar celor susținute de Comisie în deciziile atacate, procedurile de comitologie și în special Regulamentul de procedură standard nu impun în sine ca accesul la documente care menționează poziția individuală a statelor membre în cadrul Scopaff să fie refuzat pentru a proteja procesul decizional al acestui comitet, în sensul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, ceea ce nu împiedică în niciun mod Comisia ca, atunci când este pe deplin justificat, să refuze accesul la documentele referitoare la pozițiile individuale ale statelor membre în cadrul comitetului respectiv în cazul în care divulgarea acestora ar risca să aducă atingere în mod concret intereselor protejate prin excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001.
2)

Cu privire la cooperarea și la încrederea reciprocă, precum și cu privire la complexitatea și la caracterul sensibil al procesului decizional
În deciziile atacate, Comisia a arătat că divulgarea poziției individuale a statelor membre, exprimată într‑un cadru confidențial, ar afecta negativ cooperarea lor „în procedurile de comitologie” și ar afecta încrederea reciprocă dintre statele membre și Comisie. Comisia a adăugat în esență că faptul că Ghidul din 2013 privind albinele a făcut obiectul unor discuții de peste șase ani, faptul că nu s‑a ajuns la un acord între statele membre în această perioadă și faptul că ghidul menționat făcea obiectul unei revizuiri constituiau o dovadă solidă a complexității și a sensibilității procesului decizional care trebuia protejat în speță. În plus, în a doua decizie atacată, Comisia a evocat caracterul sensibil din punct de vedere politic al Ghidului din 2013 privind albinele, aspect care ar fi fost demonstrat de durata discuțiilor în această privință.
Reclamanta susține că Comisia nu ar fi explicat în ce mod afectarea încrederii reciproce ar aduce în mod grav atingere procesului decizional și că împrejurările invocate în deciziile atacate ar fi lipsite de pertinență, în condițiile în care mai curând lipsa de transparență ar fi un obstacol în calea procesului decizional.
În replică, Comisia arată în esență că elementele invocate în deciziile atacate nu trebuie luate în considerare în mod individual, ci în ansamblul lor.
În primul rând, în măsura în care Comisia a evocat în deciziile atacate necesitatea de a proteja cooperarea dintre statele membre, este suficient să se arate că, în această privință, Comisia s‑a întemeiat pe o motivare de ordin abstract, referitoare la menținerea acestei cooperări în procedurile de comitologie în general. La fel, în măsura în care Comisia a evocat în deciziile atacate necesitatea de a proteja încrederea reciprocă între Comisie și statele membre, întrucât schimbul de poziții individuale ale acestora din urmă ar fi fost avut loc într‑un „cadru confidențial”, trebuie să se constate că Comisia s‑a întemeiat tot pe o motivare cu caracter general. Aceste justificări pleacă de la premisa că procedurile de comitologie ar proteja, raportat la o cerere de acces la documente, confidențialitatea pozițiilor individuale ale statelor membre exprimate în cadrul comitetelor, premisă care însă a fost deja înlăturată la punctul 107 de mai sus. Prin urmare, este vorba despre justificări care nu au nicio legătură concretă cu împrejurările specifice ale procesului decizional în discuție în prezenta cauză.
În consecință, așa cum arată reclamanta, explicațiile din deciziile atacate nu sunt de natură să demonstreze modul în care ar fi afectate cooperarea și încrederea reciprocă în procesul decizional în cauză în cazul divulgării documentelor solicitate.
De altfel, trebuie amintit că statele membre au o obligație de cooperare loială între ele și cu instituțiile Uniunii, în temeiul articolului 4 TUE, astfel încât divulgarea documentelor solicitate nu poate, în orice caz, să creeze o temere în privința nerespectării unei asemenea obligații și a slăbirii obligațiilor statelor membre în această privință.
În al doilea rând, în măsura în care Comisia s‑a întemeiat în deciziile atacate pe anumite circumstanțe factuale pentru a susține că procesul decizional care ar trebui protejat în speță ar fi complex și sensibil sau chiar că Ghidul din 2013 privind albinele ar fi sensibil din punct de vedere politic, trebuie să se observe că Comisia nu s‑a referit la conținutul documentelor solicitate, ci, în general, la procesul decizional în discuție în ansamblul său ori la Ghidul din 2013 privind albinele.
În această privință, mai întâi, trebuie arătat că, în deciziile atacate, Comisia nu a susținut, așadar, și nici nu a demonstrat
a fortiori
că documentele solicitate ar avea un caracter sensibil sau că ar fi vorba despre documente sensibile în sensul articolului 9 din Regulamentul nr. 1049/2001, dispoziție care nu este deloc în discuție în speță. De altfel, Comisia nu a susținut nici că vreun stat membru i‑ar fi solicitat, în conformitate cu articolul 4 alineatul (5) din Regulamentul nr. 1049/2001, să nu divulge fără acordul său poziția sa cu privire la Ghidul din 2013 privind albinele.
În continuare, trebuie să se observe că reiese din jurisprudență că complexitatea invocată a procesului decizional nu constituie în sine un motiv special pentru a exista temerea că divulgarea documentelor solicitate ar aduce în mod grav atingere acestui proces (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 7 iunie 2011, Toland/Parlamentul,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punctul
). La fel, nici împrejurarea că un subiect este sensibil nu poate constitui în sine un motiv suficient de obiectiv pentru a exista temerea unei atingeri grave aduse procesului decizional în cazul divulgării documentelor solicitate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 iunie 2011, Toland/Parlamentul,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punctul
, și Hotărârea din 20 septembrie 2016, PAN Europe/Comisia,
T‑51/15
, nepublicată,
EU:T:2016:519
, punctul
). Într‑adevăr, un subiect pretins sensibil nu poate fi confundat cu un document sensibil (Hotărârea din 21 aprilie 2021, PECH/Consiliul,
T‑252/19
, nepublicată, în prezent în recurs,
EU:T:2021:203
, punctul
).
Astfel, Tribunalul a statuat deja că complexitatea discuțiilor, eventualele divergențe de puncte de vedere între participanți sau caracterul sensibil al unei dezbateri nu permit, ca atare, justificarea aplicării excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 aprilie 2021, Pech/Consiliul,
T‑252/19
, nepublicată, în prezent în recurs,
EU:T:2021:203
, punctul
).
În sfârșit, trebuie arătat că împrejurările invocate de Comisie în deciziile atacate nu permit existența unei temeri că s‑ar aduce o atingere gravă procesului decizional în cazul divulgării documentelor solicitate.
Primo
, faptul că Ghidul din 2013 privind albinele a făcut mai mulți ani obiectul unor discuții și că în această perioadă nu s‑a ajuns la un acord între statele membre nu susține cerința privind protecția documentelor solicitate invocată de Comisie, ci, dimpotrivă, în împrejurările speței, tinde să o contrazică. Astfel, procesul decizional în discuție nu a condus la adoptarea Ghidului din 2013 privind albinele, deși este cert că acest proces s‑a desfășurat fără ca publicul să fi avut acces la poziția individuală a statelor membre în această privință. Într‑adevăr, pe de o parte, nefinalizarea procesului nu are legătură cu vreo formă de informare sau de transparență în ceea ce privește publicul și, pe de altă parte, nu s‑a demonstrat că lipsa accesului la documentele solicitate ar permite finalizarea acestui proces. Divulgarea acestor documente nu apare, așadar, ca fiind de natură să aducă vreo atingere procesului decizional în cauză.
Secundo
, nici faptul că Ghidul din 2013 privind albinele face obiectul unei revizuiri de către EFSA nu confirmă cerința privind protecția documentelor invocată de Comisie. Astfel, divulgarea documentelor solicitate nu are impact asupra revizuirii menționate, care este efectuată de EFSA, iar nu de Comisie.
Din cele de mai sus rezultă că motivul invocat în deciziile atacate privind cooperarea și încrederea reciprocă, precum și complexitatea și sensibilitatea procesului decizional nu este de natură să demonstreze, în circumstanțele din prezentele cauze, un risc de a se aduce o atingere gravă procesului decizional în cauză.
3)

Cu privire la presiunile externe, la marja de manevră și la flexibilitate
În deciziile atacate, Comisia a arătat că fusese – și era încă – ținta unor presiuni externe din partea mai multor părți interesate care reprezentau uneori interese divergente. Ea a adăugat că statele membre și Comisia însăși trebuie să fie libere să exploreze toate opțiunile în „comitetele permanente” și să fie libere de presiuni externe. Divulgarea documentelor solicitate ar expune un proces decizional lung și dificil la mai multe presiuni externe. În acest fel, potrivit Comisiei, divulgarea documentelor solicitate ar reduce marja de manevră a statelor membre la momentul votului, precum și flexibilitatea acestora, aducând în mod serios atingere procesului decizional care se va relua în cadrul Comisiei.
Reclamanta susține că presiunile externe nu ar trebui luate în considerare și că, oricum, acestea nu ar fi consecința divulgării documentelor solicitate.
În replică, Comisia arată că reclamanta însăși a admis existența acestor presiuni.
În primul rând, în ceea ce privește presiunile externe invocate în deciziile atacate, reiese din jurisprudență că protecția procesului decizional împotriva unei presiuni externe specifice poate fi de natură să constituie un motiv legitim pentru a restrânge accesul la documente referitoare la acest proces decizional. Cu toate acestea, existența reală a unei asemenea presiuni externe trebuie stabilită cu certitudine și trebuie să fie făcută dovada că riscul de a afecta în mod substanțial procesul decizional în curs era previzibil în mod rezonabil din cauza presiunii externe menționate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 decembrie 2008, Muñiz/Comisia,
T‑144/05
, nepublicată,
EU:T:2008:596
, punctul
).
Or, trebuie să se constate că, în deciziile atacate, motivul legat de existența unor presiuni externe a fost invocat de Comisie într‑un mod general și vag.
Mai întâi, deși Comisia a indicat că fusese – și era încă – ținta unor presiuni externe din partea mai multor părți interesate, trebuie arătat că aceste presiuni au fost doar invocate, dar existența lor reală nu a fost demonstrată în deciziile atacate. Pe de altă parte, Comisia a menționat astfel de presiuni într‑un mod atât de abstract („Comisia a fost și este încă ținta unor presiuni externe din partea mai multor părți interesate care reprezintă uneori interese divergente”), încât o asemenea justificare ar putea fi utilizată pentru orice proces decizional din oricare domeniu.
Desigur, după cum arată Comisia, în memoriul în adaptarea cererii introductive în cauza T‑371/20, reclamanta a indicat că „recunoaște că, în acest proces, Comisia a fost ținta unor presiuni externe”. Cu toate acestea, pe lângă faptul că controlul de legalitate al Tribunalului privește deciziile atacate și că o asemenea susținere a reclamantei nu poate compensa, așadar, lipsa indicațiilor din cuprinsul deciziilor atacate, această afirmație este la fel de vagă și generală precum cea a Comisiei. Astfel, deși reclamanta se referă la „acest proces”, ea nu precizează nici despre care presiuni externe ar fi vorba, așa încât nu se poate concluziona că „existența reală” a presiunilor menționate ar fi fost stabilită „cu certitudine” în sensul jurisprudenței amintite la punctul 125 de mai sus.
În continuare, în orice caz, după cum subliniază în esență reclamanta, justificarea invocată în deciziile atacate privește numai presiuni externe a căror țintă ar fi fost însăși Comisia. În schimb, deciziile atacate nu se referă la nicio presiune externă care ar fi fost suferită de statele membre. În plus, deciziile atacate nu furnizează niciun element care să permită stabilirea unei legături între presiunile externe suportate de Comisie, presupunând că ar fi dovedite, și atingerea care ar rezulta din divulgarea documentelor solicitate, care se referă la pozițiile individuale ale statelor membre.
Pe de altă parte, trebuie amintit că în deciziile atacate Comisia nu a susținut că nefinalizarea procesului decizional ar fi consecința unor presiuni externe, ci a indicat în mod expres că aceasta era rezultatul dezacordului dintre statele membre, neavând nicio legătură cu pretinsele presiuni suferite de Comisie.
În sfârșit, deși Comisia a indicat că statele membre și ea însăși trebuiau să fie libere de presiuni externe pentru a explora orice opțiune în „comitetele permanente”, este suficient să se observe că ea nu s‑a referit la procesul decizional în cauză în cadrul Scopaff, ci a vizat în mod expres, la modul general, „comitetele permanente” în ansamblul lor.
În al doilea rând, în ceea ce privește marja de manevră și flexibilitatea invocate în deciziile atacate, trebuie mai întâi arătat că Comisia s‑a limitat să facă afirmații generale care nu dovedesc că divulgarea documentelor solicitate ar atrage o reducere a marjei de manevră sau a flexibilității statelor membre în cadrul Scopaff.
Astfel, Comisia nu s‑a referit la niciun element concret de natură să demonstreze vreo deteriorare a poziției statelor membre în cazul divulgării documentelor solicitate. Dimpotrivă, așa cum s‑a observat la punctul 131 de mai sus, atunci când a arătat că statele membre trebuiau să poată explora toate opțiunile, ea nu s‑a referit la situația din cadrul Scopaff în contextul procesului decizional în cauză, ci, la modul general, la poziția acestora în cadrul „comitetelor permanente”.
În continuare, în măsura în care deciziile atacate ar trebui înțelese în sensul că urmăresc stabilirea unei legături între reducerea marjei de manevră a statelor membre și presiunile externe suferite de Comisie, trebuie amintit că Comisia nu a furnizat niciun element pe baza căruia să se considere că respectivele presiuni pe care Comisia le‑ar suferi ar avea un impact asupra poziției statelor membre și că, prin urmare, divulgarea documentelor solicitate ar reduce marja lor de manevră sau flexibilitatea lor.
În sfârșit, trebuie amintit că reiese din jurisprudență că împrejurarea că marja de manevră și capacitatea de a obține un compromis între statele membre ar fi reduse nu poate caracteriza un risc suficient de grav și previzibil în mod rezonabil pentru a justifica aplicarea articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 20 septembrie 2016, PAN Europe/Comisia,
T‑51/15
, nepublicată,
EU:T:2016:519
, punctul
).
Din cele de mai sus reiese că motivul invocat în deciziile atacate privind presiunile externe, marja de manevră și flexibilitatea nu este de natură să demonstreze, în circumstanțele din prezentele cauze, un risc de a se aduce o atingere gravă procesului decizional în discuție.
Rezultă că motivele invocate de Comisie în deciziile atacate nu pot justifica, în împrejurările din prezentele cauze, aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, presupunând chiar, astfel cum s‑a menționat la punctul 62 de mai sus, că această dispoziție este aplicabilă în speță.
Prin urmare, trebuie admisă și a doua critică a celui de al doilea aspect al primului motiv și, tot în acest temei, să se anuleze deciziile atacate în măsura în care prin acestea se refuză accesul la documentele solicitate în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
4.

Concluzii cu privire la primul motiv
Din tot ceea ce precedă rezultă că, în deciziile atacate, Comisia a încălcat articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001 atunci când a refuzat divulgarea documentelor solicitate pentru motivul că divulgarea ar aduce o atingere gravă procesului decizional în curs.
În consecință, nu este necesar să se examineze problema existenței unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate ținând seama de caracterul lor legislativ și de mediu, problemă ridicată în cadrul celui de al doilea și al celui de al treilea motiv.
În schimb, trebuie să se examineze al patrulea motiv.
C.

Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe aplicarea eronată a articolului 4 alineatul (1) litera (b) și a articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001
Reclamanta susține că deciziile atacate nu se pot întemeia pe necesitatea de a proteja viața privată și integritatea individului în ceea ce privește datele personale cuprinse în documentele solicitate, întrucât, dacă astfel de informații figurează în documentele menționate, Comisia ar trebui să le anonimizeze și să divulge celelalte părți din documente.
Reclamanta adaugă că nu ar fi ținută de conținutul deciziilor atacate și că își menține afirmația că Comisia ar fi putut divulga documentele solicitate după anonimizarea informațiilor cu privire la datele cu caracter personal: deși Comisia a procedat astfel în cazul documentului 2 vizat de prima decizie atacată și în cazul documentelor 3, 10, 12 și 33 vizate de a doua decizie atacată, celelalte documente nu au fost publicate încă.
În replică, Comisia arată că al patrulea motiv ar fi eronat pe plan factual și ar fi inoperant.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, în deciziile atacate, Comisia a acordat un acces parțial în conformitate cu articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 la unele documente solicitate, și anume la documentul 2 vizat de prima decizie atacată și la documentele 3, 10, 12 și 33 vizate de a doua decizie atacată (a se vedea punctele 9 și 14 de mai sus). Astfel, deși a acordat accesul la anumite părți din documentele menționate, Comisia a refuzat accesul la alte părți ale acestor documente. În acest sens, Comisia s‑a întemeiat pe excepțiile menite să protejeze, pe de o parte, procesul decizional în curs, în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001, și, pe de altă parte, viața privată și integritatea individului, în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (b) din același regulament. În raport cu documentele menționate la care reclamanta a avut acces parțial, Comisia a aplicat, așadar, în deciziile atacate, articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a proteja datele cu caracter personal ale anumitor persoane.
Or, după cum reiese din argumentația dezvoltată de reclamantă în legătură cu al patrulea motiv și cum a confirmat în ședință, prin acest motiv ea nu urmărește să susțină că, în ceea ce privește documentele la care a avut acces parțial, Comisia ar fi încălcat articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 prin faptul că nu i‑a acordat acces la datele cu caracter personal la care i s‑a refuzat accesul în temeiul dispoziției menționate. Cu alte cuvinte, deși a contestat deciziile atacate pentru motivul că i s‑a acordat un acces parțial la unele dintre documentele solicitate, reclamanta nu solicită accesul la datele cu caracter personal protejate de Comisie care figurează în aceste documente și, în plus, nu a invocat niciun argument de natură să conteste aplicarea respectivei excepții de către Comisie în această privință. În schimb, ceea ce susține reclamanta în esență este că, pentru celelalte documente solicitate, Comisia ar fi trebuit să urmeze aceeași abordare, în sensul că ar fi trebuit de asemenea să îi acorde un acces parțial la aceste alte documente, limitându‑se să protejeze numai eventualele date cu caracter personal pe care le conțineau. Prin urmare, argumentația reclamantei urmărește în esență să susțină că Comisia ar fi aplicat în mod nejustificat articolul 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul nr. 1049/2001.
În aceste împrejurări, așa cum arată Comisia, trebuie să se constate că al patrulea motiv este inoperant, întrucât, pe de o parte, nu poate repune în discuție aplicarea de către Comisie în speță a articolului 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1049/2001 și, pe de altă parte, aplicarea dispoziției menționate nu are impact asupra aplicării articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din acest regulament. Astfel, o eventuală încălcare a primei dispoziții, presupunând chiar că ar fi dovedită, nu poate conduce, prin ea însăși, la divulgarea documentelor sau a părților din documentele solicitate la care accesul a fost refuzat în temeiul celei de a doua dispoziții.
Așadar, al patrulea motiv trebuie înlăturat.
Întrucât al doilea aspect al primului motiv a fost admis în ceea ce privește prima critică (a se vedea punctele 61 și 62 de mai sus) și a doua critică (a se vedea punctele 137 și 138 de mai sus), admiterea fiecăreia dintre aceste critici trebuind să conducă, în sine, la anularea deciziilor atacate, se impune anularea acestor decizii.
IV.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Reclamanta solicită obligarea Comisiei, în fiecare din prezentele cauze, la plata sumei de 3000 de euro cu titlu de cheltuieli de judecată.
În această privință trebuie amintit că, în decizia prin care se finalizează judecata, Tribunalul stabilește exclusiv repartizarea sarcinii cheltuielilor de judecată între părți, fără a se pronunța asupra cuantumului acestora. În caz de contestare, nivelul cheltuielilor de judecată recuperabile poate face obiectul unei proceduri autonome, reglementată de dispozițiile articolului 170 din Regulamentul de procedură, distinctă de decizia privind repartizarea cheltuielilor de judecată. Astfel, cheltuielile de judecată nu pot fi stabilite decât în urma pronunțării hotărârii sau a ordonanței prin care se finalizează judecata (Hotărârea din 6 februarie 2019, Karp/Parlamentul,
T‑580/17
, nepublicată,
EU:T:2019:62
, punctul
).
În consecință, este necesar să se respingă ca inadmisibilă partea din capătul de cerere al reclamantei referitor la cheltuielile de judecată prin care solicită Tribunalului să stabilească la 3000 de euro cuantumul pe care Comisia ar trebui să i‑l plătească cu titlu de cheltuieli de judecată în fiecare din prezentele cauze.
Nu este mai puțin adevărat că reclamanta solicită obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Întrucât Comisia a căzut în esență în pretenții, se impune obligarea acesteia să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și pe cele efectuate de reclamantă, conform concluziilor acesteia din urmă.

Pentru aceste motive,
Tribunalul (Camera a șasea extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Deciziile Comisiei Europene C(2020) 4231 final din 19 iunie 2020 și C(2020) 5120 final din 21 iulie 2020 în măsura în care prin acestea se refuză accesul la documentele solicitate în temeiul articolului 4 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

2)
Obligă Comisia la plata cheltuielilor de judecată.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 14 septembrie 2022.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.