CELEX: 62010TJ0271
Ühine välis- ja julgeolekupoliitika
EUPMi Bosnias ja Hertsegoviinas lähetatud isikkoosseisu liige
Üleviimisotsus
EUPMi juhi pädevus otsustada lähetatud isikkoosseisu liikme üleviimine
Põhjendamiskohustus
Võimu kuritarvitamine
Ilmne hindamisviga
Psühholoogiline ahistamine

)
I.

Vaidluse taust
Nõukogu 11. märtsi 2002. aasta ühismeetmega 2002/210/ÜVJP Euroopa Liidu politseimissiooni kohta (
EÜT 2002, L 70, lk 1
; ELT eriväljaanne 18/01, lk 278) loodi Euroopa Liidu politseimissioon (EUPM), et tagada ÜRO rahvusvahelise politseijõudude üksuse operatsiooni jätkumine Bosnias ja Hertsegoviinas.
1. jaanuaril 2003 tegevust alustanud EUPMi pikendati korduvalt, muu hulgas nõukogu 8. detsembri 2009. aasta otsusega 2009/906/ÜVJP Euroopa Liidu politseimissiooni (EUPM) kohta Bosnias ja Hertsegoviinas (
ELT 2009, L 322, lk 22
), ning see lõppes 30. juunil 2012.
Hageja H on Itaalia kohtunik, kes lähetati EUPMi juurde Sarajevosse (Bosnia ja Hertsegoviina) Itaalia justiitsministri 16. oktoobri 2008. aasta otsusega, et täita seal alates 14. novembrist 2008
Criminal Justice Unit Adviser
’i ülesandeid.
Itaalia justiitsministri 7. aprilli 2009. aasta otsusega ja 9. detsembri 2009. aasta otsusega pikendati hageja lähetust
Chief of Legal Officer
’i ülesannete täitmiseks kuni 31. detsembrini 2009 ja uuesti kuni 31. detsembrini 2010.
[…]
EUPMi personalijuhi 7. aprilli 2010. aasta otsusega viidi hageja alates 19. aprillist 2010 operatiivsetel põhjustel üle Banja Luka (Bosnia ja Hertsegoviina) piirkondlikku büroosse
Criminal Justice Adviser – Prosecutor
’i ametikohale (edaspidi „7. aprilli 2010. aasta otsus“).
[…]
30. aprilli 2010. aasta otsusega, mis oli allkirjastatud otsuse 2009/906 artiklis 6 käsitletud EUPMi juhi poolt, kinnitas see juht 7. aprilli 2010. aasta otsust. Sellega seoses täpsustas ta, et 7. aprilli 2010. aasta otsuse tegi tema ise ja et hageja üleviimise operatiivsed põhjused vastasid vajadusele saada karistusõiguse alast nõu Banja Luka büroos (edaspidi „30. aprilli 2010. aasta otsus“).
[…]
II.

Menetlus Üldkohtus ja Euroopa Kohtus enne kohtuasja uueks arutamiseks tagasisaatmist
Hageja esitas Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Komisjoni ja EUPMi vastu hagi, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 16. juunil 2010, ning palus tühistada 7. ja 30. aprilli 2010. aasta otsused (edaspidi üheskoos „vaidlustatud otsused“).
[…]
Üldkohus jättis 10. juuli 2014. aasta kohtumäärusega H
vs
. nõukogu jt (T‑271/10 R, ei avaldata, edaspidi „esialgne kohtumäärus“,
EU:T:2014:702
) vastuvõetamatuse tõttu hagi läbi vaatamata, asudes seisukohale, et tal puudub pädevus seda lahendada.
[…]
Euroopa Kohus tühistas 19. juuli 2016. aasta kohtuotsusega H
vs
. nõukogu ja komisjon (C‑455/14 P, edaspidi „apellatsioonkaebuse alusel tehtud kohtuotsus“,
EU:C:2016:569
) esialgse kohtumääruse, jättis hagi vastuvõetamatuse tõttu läbi vaatamata osas, milles see on suunatud komisjoni ja EUPMi vastu, saatis kohtuasja Üldkohtule hagi sisulistes küsimustes otsuse tegemiseks osas, milles see on suunatud nõukogu vastu, ning jättis kohtukulude kandmise otsustamise edaspidiseks.
Apellatsioonkaebuse alusel tehtud kohtuotsuse punktides 58 ja 59 otsustas Euroopa Kohus sisuliselt, et kuna vaidlustatud otsustega viidi hageja üle EUPMi raames Bosnias ja Hertsegoviinas, siis kujutavad need endast personalihalduse akte, mille eesmärk on viia missiooni liikmeid kohapeal üle. Euroopa Kohus leidis, et need otsused, mis võeti küll vastu ühise välis- ja julgeolekupoliitika (ÜVJP) raames, ei ole ELL artikli 24 lõike 1 teises lõigus ja ELTL artikli 275 esimeses lõigus käsitletud aktid. Ta järeldas, et seetõttu kuuluvad need liidu kohtu pädevusse, ning täpsustas, et see pädevus tuleneb nende aktide seaduslikkuse kontrolli osas ELTL artiklist 263 ja lepinguvälise vastutuse vaidluste osas ELTL artiklist 268 koostoimes ELTL artikli 340 teise lõiguga, võttes arvesse ELL artikli 19 lõiget 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklit 47.
[…]
V.

Õiguslik käsitlus
[
…
]
B.

Tühistamisnõue
[
…
]
2.

Sisulised küsimused
[
…
]
a)

Esimene väide, et rikutud on otsuse 2009/906 sätteid
[
…
]
1)

Esimene väiteosa, et EUPMi juhil puudub pädevus teha otsuseid personali üleviimise kohta
[…]
Esiteks tuleb kõigepealt tõdeda, et otsuses 2009/906 ei ole konkreetseid sätteid, mis käsitleksid EUPMi isikkoosseisu üleviimise pädevust.
Teiseks olgu märgitud, et otsuses 2009/906 ei ole määratletud väljendeid „operatiivjuhtimine“, „strateegiline tasand“ või „kohapeal“ ega termineid „juhtimine“ või „kontroll“, kuigi neid on kasutatud.
Otsuse 2009/906 üldisest ülesehitusest nähtub selle kohta vaid, et EUPMi juht vastutab EUPMi eest ning „juhib“ ja „kontrollib“ seda „kohapeal“, sealhulgas „osalevate riikide“ isikkoosseisu, meeskondi ja üksusi tsiviiloperatsiooni ülema määratud korras. Lisaks vastutas EUPMi juht EUPMi Bosnias ja Hertsegoviinas koordineerimise ja igapäevase juhtimise eest, andes kõik vajalikud juhised „kogu“ isikkoosseisule missiooni tõhusaks läbiviimiseks kohapeal (vt selle kohta apellatsioonkaebuse alusel tehtud kohtuotsus, punkt 52).
Et teha kindlaks, kellel on EUPMi isikkoosseisu üleviimise pädevus, tuleb arvestada mitte üksnes otsuse 2009/906 sõnastust, vaid ka konteksti ning selle regulatsiooniga taotletavaid eesmärke, mille osaks see on.
Mis puudutab konteksti, siis on vaieldamatu, et ühismeetmega 2002/210 loodud EUPM oli esimene liidu tsiviilmissioon, mis organiseeriti Euroopa julgeoleku- ja kaitsepoliitika (EJKP) – nüüd ühine julgeoleku- ja kaitsepoliitika (ÜJKP) – raames kui täitevvolitusteta missioon, mille planeerimisel ja läbiviimisel võeti eeskujuks sõjalised missioonid.
Ühismeetmest 2002/210 nähtuvalt pidi EUPMi tegevus algama alles 1. jaanuaril 2003. Seetõttu nägu nõukogu ette, et planeerimisrühm alustab tegevust hiljemalt 1. aprillil 2002 ning selle rühma juhatajast saab alates 1. jaanuarist 2003 EUPMi juht. Viimati nimetatu pidi vahepealsel ajal aitama nõukogu peasekretariaadil koostada operatsiooni kontseptsiooni (CONOPS). Seejärel pidi planeerimisrühm koostama operatsioonide kava (OPLAN) ja töötama välja kõik EUPMi toimimiseks vajalikud tehnilised vahendid. Nõukogu kiitis CONOPSi ja OPLANi heaks, et võimaldada missioonil ettenähtud kuupäeval tegevust alustada.
Veel nähtub ühismeetmest 2002/210, et esimese missiooni ajal ehk aastatel 2003–2005 koosnes EUPM Sarajevos asuvast peakontorist, kus töötasid EUPMi juht ja muutuv arv kontaktametnikke, kes pidid tegema kohapeal koostööd teiste rahvusvaheliste organisatsioonidega. Bosnia ja Hertsegoviina „kesk- ja kõrgema taseme“ politseistruktuuridesse oli paigutatud ka mitu seireüksust. Lisaks liidu liikmesriikide lähetatud politseinikele võis EUPM võtta lepingu alusel tööle ka rahvusvahelisi tsiviiltöötajaid ja kohalikke töötajaid. Liikmesriigid ja liidu institutsioonid võisid missioonil osaleda ka rahvusvahelisi tsiviiltöötajaid lähetades.
EUPMi kirjeldust ja suurust muudeti missiooni läbiviimise käigus korduvalt.
EUPM määratleti 2009. aastal ELL artikli 28 ja artikli 43 lõike 2 alusel uuesti kui ÜVJP lahutamatuks osaks oleva ÜJKP raames otsustatud ja teostatud liidu operatiivtegevus, mille eesmärk on (nagu ilmneb otsuse 2009/906 artikli 2 esimesest lõigust) sisuliselt aidata Bosnia ja Hertsegoviina õiguskaitseasutusi organiseeritud kuritegevuse ja korruptsiooni vastases võitluses.
Otsuse 2009/906 artikli 4 lõike 2 teise lause alusel kiitis nõukogu heaks EUPMi uue OPLANi, mida poliitika- ja julgeolekukomitee hiljem selle otsuse artikli 10 lõike 1 teise lause alusel kooskõlas ELL artikli 38 kolmanda lõiguga ajakohastas ja muutis.
Uue kirjelduse kohaselt pidi EUPM keskenduma eelkõige riikliku tasandi õiguskaitseasutustele, politsei ja prokuratuuri vaheliste suhete edendamisele ning piirkondlikule ja rahvusvahelisele koostööle. Muudeti ka missiooni struktuuri, et lisada Bosnias ja Hertsegoviinas peakontorile ja politseistruktuuridesse paigutatud üksustele neli piirkondlikku bürood Sarajevos, Banja Lukas, Mostaris ja Tuzlas.
Selline on üldine kontekst, milles tegi EUPMi juht oma otsuse ja mida tuleb arvesse võtta, kui hinnatakse tema pädevust viia hageja Sarajevo peakontorist üle Banja Luka piirkondlikku büroosse.
Kõigepealt olgu märgitud, et ELL artikli 24 lõike 1 teine lõik näeb ette, et „[ÜVJP] suhtes kohaldatakse erimenetlusi ja -eeskirju [ning selle määravad] kindlaks ja rakendavad seda Euroopa Ülemkogu ja nõukogu, kes teevad otsuse ühehäälselt“.
Esiteks on seejuures vaieldamatu, et EUPMi loomise ajal ei olnud liidu institutsioonilises struktuuris ei tsiviilmissioonide plaanimise ja juhtimise teenistust (CPCC), mis on üksus, mis vastutab ÜJKP kriisiohje tsiviilmissioonide plaanimise, ettevalmistamise, läbiviimise ja hindamise eest, ega selle tsiviiloperatsiooni ülemat.
Nõukogu kiitis 18. juunil 2007 heaks Euroopa Liidu kriisiohje tsiviiloperatsioonide juhtimis- ja kontrollistruktuuri suunised (edaspidi „juhtimis- ja kontrollistruktuuri suunised“), milles nähti muu hulgas ette, et tsiviiloperatsiooni ülem juhib ja kontrollib strateegilisel tasandil kõigi kriisiohje tsiviiloperatsioonide planeerimist ja läbiviimist, tehes seda poliitika- ja julgeolekukomitee poliitilise kontrolli all ja strateegilisel juhtimisel ning liidu välisasjade ja julgeolekupoliitika kõrge esindaja (kõrge esindaja) üldises alluvuses, ning et nõukogu sekretariaadi raames asutatud CPCC direktor on iga kriisiohje tsiviiloperatsiooni puhul tsiviiloperatsiooni ülem.
Seetõttu on CPCC direktor kõigi tsiviiloperatsioonide ülem ning kohapeal toetab teda EUPMi juht, kellel on talle alluva isikkoosseisu suhtes kõik klassikalised kontrollimis- ja juhtimisvolitused. Käsuliin on ühtlustatud poliitika- ja julgeolekukomiteega, kes nõukogu alluvuses tagab poliitilise kontrolli ja strateegilise juhtimise.
Selles kontekstis määrati nõukogu 19. novembri 2007. aasta ühismeetme 2007/749/ÜVJP EUPMi kohta Bosnias ja Hertsegoviinas (
ELT 2007, L 303, lk 40
) – millega pikendati EUPMi alates 1. jaanuarist 2008 – artiklis 5 CPCC direktor EUPMi tsiviiloperatsiooni ülemaks.
Ühismeetme 2007/749 artikli 5 lõigetest 1 ja 4 koostoimes otsuse 2009/906 artikli 5 lõigetega 1 ja 4 nähtub, et liikmesriikide asutused on andnud oma isikkoosseisu, meeskondade ja üksuste operatiivjuhtimise üle EUPMi tsiviiloperatsiooni ülemale.
Veel nähtub otsuse 2009/906 artiklitest 5 ja 6 nende koostoimes, et tsiviiloperatsiooni ülem juhib ja kontrollib EUPMi „strateegilisel tasandil“, samas kui EUPMi juht teeb seda „kohapeal“.
Teiseks on vaieldamatu, et ELL artikli 43 alusel läbi viidavate klassikaliste missioonide ja operatsioonide puhul, mis kuuluvad ÜJKP alla, toimub plaanimine ja teostamine Euroopa välisteenistuses vastavalt kriisiohjemenetlustele. Nende menetluste kohaselt on Euroopa välisteenistuse ülesanne muu hulgas töötada välja sellised plaanimisdokumendid nagu CONOPS ja OPLAN ning määrata kindlaks rakendamise tingimused ja vastutus vägede moodustamise protsessi eest. Seejärel tuleb nõukogul need heaks kiita.
Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et kuivõrd otsuses 2009/906 ei ole sõnaselgeid sätteid selle kohta, milline isik on pädev EUPMi isikkoosseisu EUPMi siseselt üle viima, täiendavad seda otsust OPLAN ning juhtimis- ja kontrollistruktuuri suunised.
Vastuseks menetlust korraldavale meetmele nõukogu esitatud 2009. aasta OPLANi (osaliselt kustutatud salastatusega versiooni) punkti 5.3 teise lõigu kohaselt kannab missiooni juht lõplikku vastutust isikkoosseisu nimetamise eest ja üldist vastutust isikkoosseisu paigutamise eest. 2009. aasta OPLANi punkti 5.3 kolmandas lõigus on ette nähtud EUPMi kohtade täitmise kriteeriumid, mille hulgas on nimetatud EUPMi vajadusi. EUPMi juhi pädevus isikkoosseisu paigutamise alal nähtub ka OPLANi lisast M „Personalihaldus“, milles on täpsustatud töölevõtmise tingimused ja missiooni juhi sellealane pädevus, mille kohta on märgitud, et „missiooni juht kannab lõplikku vastutust isikkoosseisu nimetamise eest ja üldist vastutust isikkoosseisu paigutamise eest nii rahvusvahelisel kui ka kohalikul tasandil“. OPLANi lisa D „Üldine töökord“ punkti 2 kolmandas lõigus, mis käsitleb kohtadele paigutamist, on täpsustatud, et „missioonis kohtadele paigutamise ja üleviimise otsuste tegemise eest vastutab missiooni juht“.
Lisaks on juhtimis- ja kontrollistruktuuri suuniste punkti 6 lõike 1 punktis c operatiivjuhtimine (OPCON) määratletud kui „ÜJKP ametnikule antud õigus määrata isikutele, meeskondadele ja üksustele konkreetseid missioone või ülesandeid, mis on tavaliselt piiratud funktsiooni, koha ja ajaga; õigus eespool nimetatud isikuid, meeskondi ja üksusi lähetusse saata, samuti õigus operatiivjuhtimise õigust või taktikalist käsutamisõigust või taktikalist juhtimisõigust oma äranägemise järgi säilitada või delegeerida“.
Sellest järeldub, et operatiivjuhtimine, mida viib missiooni juht läbi „kohapeal“, eeldab tingimata, et tal oleks võimalik kiiresti vastu võtta otsuseid, sealhulgas isikkooseisu üleviimise kohta, ning allutada liikmesriikide lähetatud isikkoosseis neile otsustele missiooni täitmise eesmärgil.
Eespool punktides 64 ja 67–69 mainitud sätteid arvesse võttes tuleb asuda seisukohale, et tsiviiloperatsiooni ülemal, kes poliitika- ja julgeolekukomitee poliitilise kontrolli all ja strateegilisel juhtimisel ning kõrge esindaja üldises alluvuses juhib ja kontrollib strateegilisel tasandil ÜJKP tsiviilmissioonide plaanimist ja läbiviimist ning kes on ülemjuhataja kõigile tsiviilmissioonide juhtidele, on otsuse 2009/906 artikli 6 lõike 2 tähenduses pädevus määrata isikkoosseis kõigile liidu tsiviilmissioonidele. Seevastu on iga missiooni puhul isikkoosseisu kohtadele paigutamise ja üleviimise pädevus vaid EUPMi juhil.
[…]
2)

Teine väiteosa, et enne üleviimisotsuse tegemist ei konsulteeritud lähetava liikmesriigiga
[…]
Esiteks, seoses hageja argumendiga, et EUPMi juht rikkus menetlusnormi, kui ta tegi lähetava liikmesriigiga konsulteerimata otsuse 2009/906, tuleb kõigepealt märkida, et hageja ei maini ühtegi sätet, mille kohaselt oleks selline konsulteerimine olnud vajalik.
Olgu tõdetud, et otsuse 2009/906 ja OPLANi sõnastusest ega eesmärgist ei tulene EUPMi juhi kohustust konsulteerida lähetajariigi asutustega enne otsuse tegemist liikmesriikide lähetatud isikkoosseisu üleviimise kohta.
Seoses sellega olgu meenutatud, et vastavalt otsuse 2009/906 artikli 7 lõigetele 2 ja 3 on EUPMi isikkooseis tööle võetud lepingulisel alusel või lähetatud liidu institutsiooni või liikmesriigi poolt. Konkreetselt liikmesriikide lähetatud isikkooseisu kohta nähtub otsuse 2009/906 artikli 5 lõike 4 teisest lausest ja OPLANi punktist 5.2, et liikmesriikide asutused on andnud oma isikkoosseisu, meeskondade ja üksuste operatiivjuhtimise üle tsiviiloperatsiooni ülemale, ning sama otsuse artikli 6 lõikest 2, et seda operatiivjuhtimist viis „kohapeal“ läbi missiooni juht.
Eespool punktis 69 on märgitud, et juhtimis- ja kontrollistruktuuri suuniste punkti 6 lõike 1 punktist c nähtuvalt eeldab operatiivjuhtimine tingimata, et EUPMi juhil oleks võimalik kiiresti vastu võtta otsuseid, sealhulgas isikkooseisu üleviimise kohta, ning allutada liikmesriikide lähetatud isikkoosseis neile otsustele missiooni täitmise eesmärgil. Lähetajariigi asutustega eelneva konsulteerimise kord ei ole niisiis operatiivsusega kooskõlas.
ÜJKP missioone reguleerivate sätete kohaselt taotleti hageja sõnaselget nõusolekut teenida missiooni teisel kohal kui see, millele ta kandideeris, ning seetõttu sisaldas sellist nõusolekut kandideerimistaotlus, mille hageja täitis ja allkirjastas 10. novembril 2008, kandideerides kohale, millelt ta üle viidi. Vastupidi sellele, mida väitis hageja kohtuistungil, ei nähtu sellest kandideerimistaotlusest, et tema nõusolek oleks piirdunud vaid muude ülesannetega Sarajevos asuvas peakontoris, ega seda, et nõusolek välistaks EUPMi muud struktuurid.
Olgu märgitud, et otsuse 2009/906 sätetest ilmneb, et liikmesriikide poolt lähetatud isikkoosseisule ja liidu institutsioonide poolt lähetatud isikkoosseisule kehtisid kohapeal oma ülesannete täitmisel samad reeglid (vt selle kohta apellatsioonkaebuse alusel tehtud kohtuotsus, punkt 50).
Seetõttu ei võimalda miski järeldada, et liikmesriikide lähetatud isikkoosseisu ja liidu institutsioonide lähetatud isikkoosseisu erinev kohtlemine seoses „kohapeal“ üleviimise korraga oleks EUPMi läbi viidavate kriisiohjeoperatsioonidega kooskõlas.
Teiseks, mis puudutab argumenti, et hagejat ei saanud üle viia Itaalia põhiseaduses sisalduva sõnaselge sätte kohaselt, mille eesmärk on tagada kohtunike erapooletus oma ülesannete täitmisel, siis olgu toonitatud, et hageja ei ole osutanud, millisel Itaalia põhiseaduse sättel tema argument põhineb. Kui eeldada, et hageja viitab kohtunike ametist tagandamise keelule, mis on sätestatud Itaalia põhiseaduse artiklis 107 ja mille kohaselt ei või kohtunikku ilma tema nõusolekuta või erikorda järgimata ümber paigutada, siis tuleb tõdeda, et see keeld ei ole käesolevas asjas kohaldatav.
Esiteks ei olnud hageja määratud EUPMi juurde täitma mitte prokuröri, vaid õigusnõustaja ülesandeid, milleks peeti tema kogemust prokurörina asjakohaseks. Pealegi säilitas hageja siseriikliku õiguse alusel oma kohtunikustaatuse vaid liikmesriigi asutuste suhtes. EUPMi juurde lähetatuna ei olnud tal EUPMis kohtunikustaatus, vaid riigi lähetatud isikkoosseisu liikme staatus.
Teiseks, kui hageja kandideeris rahvusvahelisse organisatsiooni, mille korraldus ja töökord ei ole vaid lähetajariigi kontrolli all, andis hageja vaikimisi nõusoleku alluda selle organisatsiooni erireeglitele.
Kõigest eeltoodust järeldub, et esimese väite teine osa ja seetõttu ka väide tervikuna tuleb tagasi lükata.
[…]

Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (kuues koda)
otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud välja H-lt.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 11. aprillil 2018 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord

I. Vaidluse taust

II. Menetlus Üldkohtus ja Euroopa Kohtus enne kohtuasja uueks arutamiseks tagasisaatmist

V. Õiguslik käsitlus

B. Tühistamisnõue

2. Sisulised küsimused

a) Esimene väide, et rikutud on otsuse 2009/906 sätteid

1) Esimene väiteosa, et EUPMi juhil puudub pädevus teha otsuseid personali üleviimise kohta

2) Teine väiteosa, et enne üleviimisotsuse tegemist ei konsulteeritud lähetava liikmesriigiga
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.
(
)	Esitatud on üksnes käesoleva kohtuotsuse punktid, mille avaldamist peab Üldkohus otstarbekaks.