CELEX: 62015TJ0112
EAGFL
Abteilung ,Garantie‘
EGFL und ELER
Von der Finanzierung ausgeschlossene Ausgaben
Verordnung (EG) Nr. 1782/2003
Verordnung (EG) Nr. 796/2004
Flächenbezogene Beihilferegelung
Begriff ,Dauergrünland‘
Begründungspflicht
Verhältnismäßigkeit
Pauschale finanzielle Berichtigung
Abzug einer früheren Berichtigung

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Vom 26. bis zum 29. September 2008 und vom 23. bis zum 27. Februar 2009 führte die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Untersuchungen AA/2008/012/GR und AA/2009/031/GR betreffend die von der Hellenischen Republik für flächenbezogene Beihilfen bzw. Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums im Rahmen des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung „Garantie“, und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigten Ausgaben durch.
Mit Schreiben vom 21. November 2008 und vom 13. Mai 2009 übermittelte die Kommission der Hellenischen Republik ihre Stellungnahme. Die Hellenische Republik antwortete am 21. Januar 2009 und am 13. Juli 2009.
Am 8. April 2010 fand ein bilaterales Gespräch statt. Die Kommission teilte der Hellenischen Republik am 2. Juni 2010 ihre Schlussfolgerungen mit, die diese am 2. August 2010 beantwortete.
Mit Schreiben vom 31. Mai 2013 setzte die Kommission die Hellenische Republik davon in Kenntnis, dass sie an ihrem Standpunkt zum Nettobetrag von 104758550,31 Euro, den sie ihr gegenüber festzusetzen beabsichtige, und an den Gründen für ihre Berichtigungen festhalte.
Mit Schreiben vom 11. Juli 2013, in dem sie insbesondere den Betrag der vorgeschlagenen Berichtigungen beanstandete, rief die Hellenische Republik die Schlichtungsstelle an.
In ihrer am 31. Januar 2014 abgegebenen Stellungnahme forderte die Schlichtungsstelle die Parteien ungeachtet ihrer Feststellung, dass keine Annäherung ihrer abweichenden Standpunkte möglich gewesen sei, auf, wieder Kontakt miteinander aufzunehmen, um ihre jeweiligen Standpunkte einander anzunähern.
Auf die Stellungnahme der Schlichtungsstelle hin legte die Kommission am 26. März 2014 ihren endgültigen Standpunkt fest, in dem sie Mängel bei der Funktionsweise des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen und des geografischen Informationssystems (im Folgenden: LPIS-GIS), die die Gegenkontrollen und die Verwaltungskontrollen beeinträchtigt hätten, Mängel bei Vor-Ort-Kontrollen sowie falsche Berechnungen der Zahlungen und der Sanktionen feststellte. Darüber hinaus wies die Kommission darauf hin, dass diese Feststellungen wiederholt getroffen worden seien. Der endgültige Nettobetrag der gegenüber der Hellenischen Republik vorgenommenen Berichtigung belief sich auf 86007771,11 Euro.
Am 19. Dezember 2014 erließ die Kommission den Durchführungsbeschluss 2014/950/EU über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EAGFL, Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des ELER getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (
ABl. 2014, L 369, S. 71
, im Folgenden: angefochtener Beschluss).
Mit dem angefochtenen Beschluss nahm die Kommission gegenüber der Hellenischen Republik im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen für das Antragsjahr 2008 pauschale Berichtigungen in Höhe von insgesamt 61012096,85 Euro vor, wovon sie einen Betrag von 2135439,32 Euro abzog. Ferner nahm die Kommission im Bereich der ländlichen Entwicklung für das Antragsjahr 2008 pauschale Berichtigungen in Höhe von insgesamt 10504391,90 Euro vor, wovon sie einen Betrag von 2588231,20 Euro in Abzug brachte. Daraus ergaben sich finanzielle Auswirkungen in Höhe von 58876657,53 Euro bzw. 7916160,70 Euro.
Die Kommission rechtfertigte die Vornahme finanzieller Berichtigungen mit folgenden Gründen, die in dem dem angefochtenen Beschluss beigefügten zusammenfassenden Bericht (im Folgenden: zusammenfassender Bericht) dargelegt wurden:
—
Hinsichtlich des LPIS-GIS: Die Dienststellen der Kommission waren der Ansicht, dass das LPIS-GIS nicht mit den Anforderungen in Einklang stehe, die sich aus Art. 20 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 2019/93, (EG) Nr. 1452/2001, (EG) Nr. 1453/2001, (EG) Nr. 1454/2001, (EG) Nr. 1868/94, (EG) Nr. 1251/1999, (EG) Nr. 1254/1999, (EG) Nr. 1673/2000, (EWG) Nr. 2358/71 und (EG) Nr. 2529/2001 (
ABl. 2003, L 270, S. 1
) in ihrer geänderten Fassung ergäben, und zwar insbesondere aus folgenden Gründen:
—
Es seien Fehler im Hinblick auf die Grenzen der Referenzparzellen und deren beihilfefähige Höchstfläche festgestellt worden; diese Angaben seien im Wesentlichen unrichtig. Diese Fehler seien insbesondere in Zusammenhang mit den als Grünland genutzten Flächen festgestellt worden, die gemäß den Überprüfungen nicht immer als beihilfefähig auf der Grundlage von Art. 2 Abs. 1 Nrn. 2 und 2a der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (
ABl. 2004, L 141, S. 18
) in ihrer geänderten Fassung angesehen werden könnten. Folglich seien die Betriebsinhaber nicht ordnungsgemäß über die Beihilfefähigkeit der Parzellen, die sie anzugeben beabsichtigt hätten, unterrichtet gewesen. Außerdem seien die Gegenkontrollen, mit denen eine ungerechtfertigte Mehrfachgewährung derselben Beihilfe für ein und dieselbe Parzelle verhindert werden solle, nicht schlüssig gewesen, es sei denn, es seien Vor-Ort-Kontrollen zur Aufdeckung der fehlerhaften Lage der Parzellen und der Feststellung ihrer fehlenden Beihilfefähigkeit durchgeführt worden.
—
Ab dem Jahr 2009 sei für die Erklärungen und die Gegenkontrollen eine neue Information im LPIS-GIS verwendet worden. Die Ergebnisse der Gegenkontrollen hätten jedoch nicht für die Beurteilung des Risikos für den Fonds für das Jahr 2008 verwendet werden können. Die Betriebsinhaber hätten ihre Flächen für dieses Jahr nämlich auf der Grundlage der vorherigen LPIS-GIS angemeldet. Hätte das System im Jahr 2008 jedoch ordnungsgemäß funktioniert, so wäre ein Teil dieser Parzellen als nicht beihilfefähig zurückgewiesen worden; ein wesentlicher Anteil davon habe Dauergrünland betroffen, das die griechischen Behörden als beihilfefähig angesehen hätten und für das die Kommission in einem früheren Schriftwechsel bereits mitgeteilt habe, dass es wegen Nichteinhaltung der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen nicht beihilfefähig sei.
—
Die Vor-Ort-Kontrollen für das Antragsjahr 2008 entsprächen nicht den Anforderungen der Art. 23 und 30 der Verordnung Nr. 796/2004, und zwar insbesondere aus folgenden Gründen:
—
hinsichtlich des Grünlands: Die fehlende Vermessung des Grünlands wurde als besonders besorgniserregend beurteilt. In mehreren Fällen seien die beihilfefähigen Flächen mit Gehölzpflanzen und Grünfutterpflanzen bewachsen gewesen, so dass sie nicht die Kriterien für Grünland von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 erfüllt hätten. Die angemeldeten Flächen hätten sich oftmals in abgelegenen Gebieten befunden, hätten keine sichtbaren Grenzen gehabt und seien schwer zugänglich gewesen. Es sei festgestellt worden, dass die Inspektoren keine Vermessung der Flächen gemäß den Anforderungen des Art. 30 der Verordnung Nr. 796/2004 durchgeführt hätten, obwohl die Hellenische Republik mehrmals mitgeteilt habe, dass die beanstandeten Flächen immer als Grünland genutzt worden seien, ohne dass ihre Beihilfefähigkeit von der Kommission beanstandet worden sei. Diese Flächen seien auch gemäß den vor 2006 anwendbaren Regeln nicht beihilfefähig gewesen, und die Generaldirektion (GD) Landwirtschaft habe ebenfalls ihre Beihilfefähigkeit in Abrede gestellt (Untersuchung AP/2001/06);
—
hinsichtlich der Vor-Ort-Kontrollen mittels Fernerkundung: Das angewandte Verfahren habe nicht den Anforderungen genügt; folglich seien Beihilfen für Parzellen gezahlt worden, die nicht gemäß Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 und Art. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 beihilfefähig gewesen seien;
—
hinsichtlich der klassischen Vor-Ort-Kontrollen: Aus der „Neuvermessung“ hätten sich Differenzen ergeben, ohne dass sich – mit Ausnahme des Grünlands – daraus eine systematische Unzulänglichkeit in der Funktionsweise dieser Art von Kontrolle ergeben habe. Im Jahr 2008 habe die Hellenische Republik im Hinblick auf die Einführung eines neuen LPIS-GIS nicht die Koordinaten der Parzellen, für die klassische Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt worden seien, in dieses System eingegeben. Demzufolge habe es keinerlei grafische Darstellung gegeben, anhand derer Mehrfachanmeldungen hätten aufgedeckt werden können.
—
Die festgestellten Mängel hätten eine anhaltende Unzulänglichkeit in der Funktionsweise von Schlüsselkontrollen und Zusatzkontrollen dargestellt und ein Risiko für den Fonds im Hinblick auf flächenbezogene Beihilfen verursacht. Zudem seien diese Feststellungen wiederholt getroffen worden.
—
Die festgestellten Mängel hätten sich auf die zusätzlichen, an die Flächen „gekoppelten“ Beihilfen ausgewirkt.
Angesichts der Feststellungen zu den Mängeln beim LPIS-GIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen nahm die Kommission Berichtigungen vor, die nach der folgenden Klassifikation aufgeteilt wurden:
—
Für Betriebsinhaber, die nur Grünland anmeldeten, wurde aufgrund der problematischen Situation beim LPIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen, die eine hohe Fehlerquote und damit wesentliche Unregelmäßigkeiten hätten erkennen lassen, eine pauschale Berichtigung von 10 % festgesetzt. Obwohl nach Ansicht der Kommission gemäß dem Dokument Nr. VI/5330/97 vom 23. Dezember 1997 („Leitlinien zur Berechnung der finanziellen Auswirkungen im Rahmen der Vorbereitung der Entscheidung über den Rechnungsabschluss des EAGFL – Garantie“) (im Folgenden: Dokument Nr. VI/5330/97) eine Berichtigung von 25 % gerechtfertigt war, sei die Anwendung einer pauschalen Berichtigung von 10 % unter Berücksichtigung der „Pufferwirkung“ angemessener erschienen.
—
Für Betriebsinhaber, die kein Grünland anmeldeten, wurde unter Berücksichtigung der „Pufferwirkung“, der Verbesserung der klassischen Vor-Ort-Kontrollen und der Tatsache, dass der Umfang der festgestellten Unregelmäßigkeiten in dieser Kategorie von Betriebsinhabern geringer gewesen sei und die klassischen Vor-Ort-Kontrollen einen wesentlichen Teil der Kontrollen ausgemacht hätten, eine pauschale Berichtigung von 2 % festgesetzt.
—
Für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen wurde aufgrund der negativen Auswirkungen des verspäteten Anlaufs der Vor-Ort-Kontrollen auf diese Beihilfen und der Tatsache, dass keine „Pufferwirkung“ vorhanden sei, eine pauschale Berichtigung von 5 % festgesetzt.
—
Für alle flächenbezogenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums wurde eine pauschale Berichtigung von 5 % festgesetzt.
Verfahren und Anträge der Parteien
Die Hellenische Republik hat mit Klageschrift, die am 2. März 2015 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
Das Gericht (Achte Kammer) hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen.
Im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 seiner Verfahrensordnung hat das Gericht die Kommission aufgefordert, zwei Schriftstücke vorzulegen. Die Kommission ist dieser Aufforderung fristgerecht nachgekommen.
In der Sitzung vom 15. September 2016 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet. In dieser Sitzung hat die Hellenische Republik bestimmte Dokumente vorgelegt, die bereits in den Akten enthalten waren.
Die Hellenische Republik beantragt, den angefochtenen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als im Bereich der flächenbezogenen Beihilfen im Antragsjahr 2008 getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossen werden, und zwar 10 % des Gesamtbetrags der für Beihilfen für Grünland getätigten Ausgaben, 5 % des Gesamtbetrags der für zusätzliche gekoppelte Zahlungen getätigten Ausgaben und 5 % des Gesamtbetrags der im Bereich der ländlichen Entwicklung getätigten Ausgaben.
Die Kommission beantragt,
—
die Klage als unbegründet abzuweisen;
—
der Hellenischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zur Begründung ihrer Klage führt die Hellenische Republik drei Nichtigkeitsgründe an. Mit dem ersten Klagegrund betreffend die pauschale finanzielle Berichtigung von 10 % für flächenbezogene Beihilfen werden die fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004, eine unzureichende Begründung und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit sowie der dem Ermessen der Kommission gesetzten Grenzen gerügt. Der zweite, die pauschale finanzielle Berichtigung von 5 % für zusätzliche gekoppelte Beihilfen betreffende Klagegrund wird auf einen Sachverhaltsirrtum, eine unzureichende Begründung und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gestützt. Mit dem dritten Klagegrund betreffend die pauschale finanzielle Berichtigung von 5 % für Beihilfen der zweiten Säule der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) für die Entwicklung des ländlichen Raums wird ein Begründungsmangel, ein Sachverhaltsirrtum und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerügt.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die europäischen Agrarfonds nur die in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanzieren (Urteil vom 27. Februar 2013, Polen/Kommission,
T‑241/10
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:96
, Rn.
).
Lehnt die Kommission es ab, aufgrund von Verstößen gegen Unionsrecht, die einem Mitgliedstaat zuzurechnen sind, bestimmte Ausgaben dem Fonds anzulasten, so braucht sie die Unzulänglichkeit der Kontrollen der nationalen Verwaltungen oder die Unrichtigkeit der vorgelegten Zahlen nicht erschöpfend darzutun, muss aber einen Beweis für die ernsthaften und berechtigten Zweifel vorlegen, die sie hinsichtlich dieser Kontrollen oder dieser Angaben hegt. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss der europäischen Agrarfonds erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen und seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun (Urteile vom 11. Januar 2001, Griechenland/Kommission,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, Rn.
bis
, und vom 17. Mai 2013, Griechenland/Kommission,
T‑294/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:261
, Rn.
).
Daher ist zu prüfen, ob der betreffende Mitgliedstaat anhand eines zuverlässigen und wirksamen Kontrollsystems dargetan hat, dass die von der Kommission vorgenommenen Beurteilungen nicht zutreffen oder dass keine Gefahr von Verlusten oder Unregelmäßigkeiten für den Fonds besteht (Urteil vom 17. Mai 2013, Griechenland/Kommission,
T‑294/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:261
, Rn.
; vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Februar 2005, Griechenland/Kommission,
C‑300/02
,
EU:C:2005:103
, Rn.
).
Im Licht dieser Erwägungen sind die Klagegründe zu prüfen, die die Hellenische Republik zur Stützung ihrer Klage vorbringt, mit der sie sich gegen die drei in dem angefochtenen Beschluss vorgenommenen Kategorien von pauschalen Berichtigungen wendet.
Zum Klagegrund betreffend die finanzielle Berichtigung von 10 % für flächenbezogene Beihilfen
Was die pauschale Berichtigung von 10 % für flächenbezogene Beihilfen betrifft, erhebt die Hellenische Republik drei Rügen, mit denen sie die fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 in Bezug auf die Definition von Grünland, einen Begründungsmangel und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geltend macht.
Zur ersten Rüge: fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004
Die Hellenische Republik macht im Wesentlichen geltend, die Definition von „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 sei dahin auszulegen, dass sie auch Flächen mit Buschland und Gehölzpflanzen, die für sogenanntes „mediterranes“ Grünland typisch seien, umfasse.
Vorab ist festzustellen, dass die Kommission gemäß Art. 31 der Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates vom 21. Juni 2005 über die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik (
ABl. 2005, L 209, S. 1
) Ausgaben, die nicht in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften getätigt worden sind, von der Finanzierung durch die Union ausschließt. Daraus folgt, dass die Kommission verpflichtet ist, das Ziel des Gesetzgebers innerhalb der durch die betreffenden Verordnungen festgelegten Grenzen zu verfolgen, und dass die Einkommensbeihilfe für Betriebsinhaber nicht nach freiem Ermessen, sondern nur dann gewährt wird, wenn sie mit den in den anwendbaren Texten enthaltenen Bedingungen vereinbar ist.
Da die Parteien über die Auslegung der Definition von „Dauergrünland“, das gemäß der für das Antragsjahr 2008 anwendbaren Regelung beihilfefähig war, streiten, sind zunächst die einschlägigen Regeln für die Definition von „Dauergrünland“ und deren Auslegung zu bestimmen, und anschließend ist zu prüfen, ob die Kommission mit der Festsetzung der streitigen pauschalen Berichtigung auf der Grundlage der getroffenen Feststellungen einen Fehler begangen hat.
Erstens ist festzustellen, dass Art. 43 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung für die Bestimmung der Zahlungsansprüche einen Zahlungsanspruch je Hektar Fläche vorsah, wobei die Hektarzahl gemäß Abs. 2 Buchst. b dieses Artikels alle Futterflächen im Bezugszeitraum umfasste. Diese Futterflächen waren in Art. 43 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1782/2003 definiert, wonach sie „die … für die Tierhaltung zur Verfügung stehende Betriebsfläche“ unter Ausschluss u. a. von Gebäuden, Wäldern, Teichen und Wegen umfasste.
Gemäß Art. 44 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1782/2003 in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung gab jeder Zahlungsanspruch zusammen mit je einem Hektar beihilfefähiger Fläche Anspruch auf Zahlung der Beihilfe. Nach Abs. 2 dieses Artikels war eine „beihilfefähige Fläche“„jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird, ausgenommen die für … Wälder oder nicht landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen“.
Daraus folgt, dass das durch die Verordnung Nr. 1782/2003 in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung eingeführte System die flächenbezogenen Beihilfen ausschließlich den landwirtschaftlichen Flächen, anders gesagt jeder Fläche mit einer zur landwirtschaftlichen Produktion genutzten Pflanzendeckung, vorbehielt, um zu vermeiden, dass Flächen, die nicht tatsächlich für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden, für die Beihilfe in Betracht kommen.
Zweitens war Grünland in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 in ihrer im Jahr 2008 anwendbaren Fassung definiert als „Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs sind“.
Ferner waren gemäß Art. 2 Abs. 1 Nr. 2a der Verordnung Nr. 796/2004 in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung unter „Gras oder andere Grünfutterpflanzen“„alle Grünpflanzen“ zu verstehen, „die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden)“.
Zudem galt gemäß Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung „eine Parzelle, die mit Bäumen bestanden ist, … als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten im Sinne von Artikel 51 der Verordnung … Nr. 1782/2003 bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind“.
Zunächst ist festzustellen, dass die Definition von „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 ausdrücklich nur Flächen, die zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden, als „Dauergrünland“ erwähnte.
Somit hat diese Definition, obwohl andere Pflanzen als Gras und andere Grünfutterpflanzen nicht ausdrücklich von dieser Definition ausgeschlossen werden, implizit zwischen Gras und Grünfutterpflanzen einerseits und, im Gegensatz zu diesen, allen nicht krautigen Pflanzen, nämlich den Gehölzpflanzen, andererseits unterschieden. Aus der Formulierung der Begriffe „Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen“ geht nämlich hervor, dass nach dieser Definition grundsätzlich nur Gras und Grünfutterpflanzen für die Beihilfe in Betracht kommen sollten.
Das von der Verordnung Nr. 796/2004 im Hinblick auf Beihilfen für Grünland gewählte Kriterium, um sicherzustellen, dass keine Beihilfen für Flächen gezahlt werden, die nicht für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werden, war somit die auf den fraglichen Flächen vorhandene Vegetation. Das Vorherrschen anderer Pflanzen als Grünpflanzen diente nämlich als Indikator dafür, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit auf den fraglichen Flächen, im vorliegenden Fall auf dem Grünland, eingestellt war. Somit sollte mit der Beschränkung der Definition von „Dauergrünland“ allein auf Flächen mit Gras und Grünfutterpflanzen, wobei Letztere als natürliches Futtermittel dienen, der Gefahr vorgebeugt werden, dass flächenbezogene Beihilfen für Flächen gewährt werden, die für nicht landwirtschaftliche Zwecke und nicht tatsächlich für die Tierhaltung genutzt werden. Gehölze (Bäume und Sträucher) konnten allenfalls toleriert werden, sofern sie nicht die Entwicklung von Grünfutterressourcen und damit die tatsächliche Bewirtschaftung der Parzellen als Grünland beeinträchtigten.
Folglich ergibt sich sowohl aus dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 als auch aus den Zielen und dem Kontext dieser Verordnung, dass der Begriff „Dauergrünland“ dahin auszulegen ist, dass Wälder und Parzellen mit Gehölzpflanzen grundsätzlich von der Beihilfegewährung ausgeschlossen waren.
Sodann ist den Akten zu entnehmen, dass die Gemeinsame Forschungsstelle (JRC) der Kommission einen Leitfaden veröffentlicht, der den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen zur besten Vorgehensweise zur Einhaltung der geltenden Rechtsvorschriften betreffend die GAP an die Hand geben soll.
In der im Jahr 2008 angewandten und von der Kommission als Antwort auf die prozessleitende Maßnahme vorgelegten Fassung des Leitfadens heißt es:
„[D]ie Dienststellen der Kommission sind der Ansicht, dass ‚Wälder‘ als Flächen innerhalb einer landwirtschaftlichen Parzelle mit einem Baumbestand (einschließlich Büschen usw.), der das Wachstum von zur Beweidung geeignetem Unterholz verhindert, ausgelegt werden sollten. Gemäß Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 796/2004 sollten mit Bäumen bestandene Parzellen mit einer Dichte von mehr als 50 Bäumen pro Hektar generell als nicht beihilfefähig betrachtet werden. Aus im Voraus von den Mitgliedstaaten gerechtfertigten Gründen kommen für Mischkulturen – wie Obstbaumanlagen – sowie aus ökologischen/umweltpolitischen Gründen Ausnahmen in Betracht. … Was Büsche, Fels usw. anbelangt, sollten die Bedingungen, zu denen diese Elemente als Teil einer landwirtschaftlichen Parzelle angesehen werden können, auf der Grundlage der üblichen Normen des betreffenden Mitgliedstaats oder der betreffenden Region festgelegt werden.“
Aus dem Auszug aus diesem Leitfaden ergibt sich, dass das Vorhandensein einer beschränkten Anzahl von Bäumen, weniger als 50 Bäume pro Hektar, die landwirtschaftlichen Parzellen nicht von der Beihilfegewährung ausschloss, sofern dieses geringe Vorhandensein ihrer tatsächlichen landwirtschaftlichen Bewirtschaftung nicht entgegenstand. Nach dem Leitfaden konnten ebenfalls weitere Ausnahmen vom Ausschluss von Bäumen und anderen Gehölzpflanzen vorgesehen werden, vorausgesetzt, dass sie im Voraus definiert und gerechtfertigt wurden.
Außerdem hat die Kommission im vorliegenden Fall ihre Entscheidung hinsichtlich der auf die Beihilfen für Grünland angewandten pauschalen Berichtigung auf folgende Feststellungen gestützt. In ihrem ersten Schreiben an die Hellenische Republik vom 21. November 2008 hat die Kommission darauf hingewiesen, dass die bei den fraglichen Untersuchungen durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen gezeigt hätten, dass Beihilfen für bestimmte Flächen gewährt worden seien, die nicht die Beihilfevoraussetzungen gemäß Art. 44 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1782/2003 und Art. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 erfüllt hätten. Die Kommission hat folgende Beispiele angeführt:
—
642-526-7231-031B: Nur 10 % der 18 angemeldeten und akzeptierten Hektar könnten als beihilfefähig angesehen werden; die auf der Karte gekennzeichnete Parzelle habe im gemeindlichen Grünland nicht lokalisiert werden können;
—
665-522-0095-039B: 35 angemeldete und akzeptierte Hektar; ein Teil der vom Betriebsinhaber angemeldeten Flächen habe sich in einem sandigen Küstengebiet mit ein wenig Gras befunden, das zum Teil als Teststrecke ausgebaut sei; die griechischen Behörden hätten die Fläche als Grünland akzeptiert, weil sie von Tieren durchquert werde, was nicht als akzeptables Kriterium angesehen worden sei;
—
585-559-2915-001B: für 3,1 Hektar angemeldet und akzeptiert; die Blockparzelle sei 38,4 Hektar groß gewesen, davon seien 37,7 Hektar von der Gemeinde als beihilfefähiges Grünland angesehen worden; die Parzelle, bei der es sich um gemeindliches Grünland gehandelt habe, habe nicht lokalisiert werden können; auf der Grundlage eines bei Abschluss des Besuchs vorgelegten Fotos sei mindestens die Hälfte des Blocks mit dichten Sträuchern oder mit Wald bewachsen gewesen;
—
522-528-2317-401B: für 20 Hektar angemeldet und akzeptiert; die Blockparzelle sei 33,69 Hektar groß gewesen, davon seien 32,75 Hektar von der Gemeinde als beihilfefähiges Grünland angesehen worden; der Block sei vollständig mit Bäumen bestanden, und es handele sich dabei in Wirklichkeit um Wald; die Behörden hätten geltend gemacht, dass Tiere Zugang dazu gehabt hätten; im neuen LPIS-GIS werde dieser Block auf der Grundlage von Orthobildern als Wald angesehen;
—
513-526-3201-401B: für sieben Hektar angemeldet und akzeptiert; die Blockparzelle sei 9,3 Hektar groß, davon seien 8,8 Hektar von der Gemeinde als beihilfefähiges Grünland angesehen worden; der Block sei tatsächlich ein zu 80 % dicht mit Sträuchern und Bäumen bewachsener Berghang; im neuen LPIS-GIS werde dieser Block auf der Grundlage von Orthobildern als zu 100 % beihilfefähig angesehen, was als unzutreffend erachtet worden sei; neben dem Block befinde sich Grünland, und der Betriebsinhaber, der diesen Block angemeldet habe, lasse seine Tiere auf dem echten Grünland, außerhalb des Blocks, weiden;
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512-526-9460-402B: für 18 Hektar angemeldet und akzeptiert; die Blockparzelle sei 42 Hektar groß gewesen, davon seien 41,2 Hektar von der Gemeinde als beihilfefähiges Grünland angesehen worden; der Block befinde sich auf einem steilen Berghang und sei mit Bäumen/Sträuchern und Büschen bewachsen; im neuen LPIS-GIS werde dieser Block auf der Grundlage von Orthobildern als Wald angesehen.
Aus dem nachfolgenden Schriftwechsel zwischen der Kommission und der Hellenischen Republik geht hervor, dass die von der Kommission festgestellten Unzulänglichkeiten von den griechischen Behörden nicht gerechtfertigt werden konnten. Folglich hat die Kommission in ihrem zusammenfassenden Bericht festgestellt, dass „[f]ür Betriebsinhaber, die nur Grünland anmelde[te]n, … die Situation eine hohe Fehlerquote und damit wesentliche Unregelmäßigkeiten erkennen [ließ]“. Der zusammenfassende Bericht stellt ferner fest, dass die beihilfefähigen Flächen in mehreren Fällen nicht mit Grünpflanzen, sondern mit Gehölzpflanzen bewachsen gewesen seien und folglich nicht die Kriterien für Grünland gemäß Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 erfüllt hätten. Darüber hinaus kommt es nach dem zusammenfassenden Bericht recht häufig vor, dass sich die angemeldeten Flächen in abgelegenen Gebieten befunden hätten, die nicht immer sichtbar abgegrenzt und leicht zugänglich gewesen seien. So wurde festgestellt, dass die Inspektoren keine Vermessung der angemeldeten landwirtschaftlichen Flächen gemäß Art. 30 der Verordnung Nr. 796/2004 durchgeführt hätten, da manchmal nur ein Bezugspunkt aufgezeichnet worden sei, ohne dass eine tatsächliche Bestimmung der Fläche stattgefunden habe.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die von den Dienststellen der Kommission festgestellten Unregelmäßigkeiten gemäß der oben in Rn. 20 angeführten Rechtsprechung Beweise für die ernsthaften und berechtigten Zweifel darstellen konnten, die die Kommission im Hinblick auf die für Grünflächen gezahlten Beihilfen hegte.
Die Hellenische Republik legt keinen Beweis vor, der gemäß der oben in Rn. 21 angeführten Rechtsprechung die Fehlerhaftigkeit der Beurteilungen der Kommission nachweisen und die Entscheidung zur Vornahme einer pauschalen Berichtigung im Hinblick auf Dauergrünland in Frage stellen könnte.
Die Hellenische Republik macht nämlich im Wesentlichen geltend, es sei weder logisch noch gerecht, „mediterranes“ Grünland von den Beihilfen der GAP auszuschließen, und führt zur Untermauerung ihres Vorbringens eine Reihe von Argumenten an, mit denen dargetan werden soll, dass die Kommission mit der Vornahme der streitigen pauschalen Berichtigung einen Fehler begangen hat, da die mit Gehölzpflanzen, die den Tieren des Mittelmeerraums als traditionelles Futter dienten, bewachsenen Flächen als Grünflächen für die Beihilfe hätten in Betracht kommen müssen.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass die Hellenische Republik mit dieser Rüge nicht beabsichtigt, die Rechtmäßigkeit der Definition von „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 anzufechten.
Im Übrigen macht die Hellenische Republik erstens geltend, es sei stets Ziel der GAP gewesen, das mediterrane Grünland, das sich über einen wesentlichen Teil des griechischen, des französischen, des italienischen, des spanischen und des portugiesischen Gebiets erstrecke, zu unterstützen. Ferner stehe der Ausschluss des mediterranen Grünlands von der Definition des „Grünlands“ im Widerspruch zu den Unionsvorschriften über den Umweltschutz.
Insoweit ist festzustellen, dass sich die Hellenische Republik auf die abstrakte Behauptung beschränkt, es sei stets Ziel der GAP gewesen, das mediterrane Dauergrünland zu unterstützen, wobei sie ihre Ausführungen nur durch einen abstrakten Verweis auf das Urteil vom 6. November 2014, Griechenland/Kommission (
T‑632/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2014:934
), untermauert, ohne dessen Relevanz zu erläutern.
Was das behauptete Ziel der GAP, mediterranes Dauergrünland zu unterstützen, anbelangt, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass ein solches Ziel weder zu den in Art. 39 AEUV aufgeführten Zielen der GAP gehört noch aus der Verordnung Nr. 1782/2003 hervorgeht, die in ihrem vierten Erwägungsgrund lediglich bestimmt: „Wegen der positiven Umweltauswirkungen von Dauergrünland ist dessen Erhaltung zu fördern, um einer massiven Umstellung auf Ackerland entgegenzuwirken.“
Ferner ist festzustellen, dass die Hellenische Republik, soweit sie geltend macht, der angefochtene Beschluss müsse den Unionsvorschriften über den Umweltschutz entsprechen, nicht die Bestimmungen angibt, gegen die verstoßen worden sein soll.
Zweitens macht die Hellenische Republik geltend, der Begriff „Dauergrünland“ nehme in den Mittelmeerländern auf mit natürlicher Vegetation mit Gehölzpflanzen oder Wald bewachsene Flächen Bezug, die als Weiden für Nutztiere bestimmt seien. Die Hellenische Republik beruft sich außerdem auf die wiederkehrende Forderung südeuropäischer Viehzüchter nach Anerkennung der Beihilfefähigkeit mediterranen Grünlands im Rahmen der GAP, unabhängig von der dort vorhandenen Vegetation.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass sich die Hellenische Republik nicht mit Erfolg auf einen angeblichen internen Begriff des Grünlands berufen kann, der Flächen mit einer überwiegenden Bewachsung mit Gehölzpflanzen als Futterressource zuließe, da nach der zur maßgeblichen Zeit geltenden Definition der Union nur ein geringes Vorhandensein von Gehölzpflanzen toleriert wurde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Juli 2012, Griechenland/Kommission,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, Rn.
).
Sodann verweist die Hellenische Republik zur Untermauerung ihres auf die wiederkehrende Forderung nach Anerkennung der Beihilfefähigkeit mediterranen Grünlands im Rahmen der GAP gestützten Vorbringens lediglich auf eine Reihe von Anlagen, deren älteste aus dem Jahr 2011 datiert, ohne diese zu erläutern oder deren relevante Passagen anzugeben.
Aus Art. 44 Abs. 1 Buchst. c der Verfahrensordnung des Gerichts geht jedoch hervor, dass sich die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, auf die eine Klage gestützt wird, zumindest in gedrängter Form unmittelbar aus der Klageschrift ergeben müssen; es genügt somit nicht, in der Klageschrift auf derartige Umstände Bezug zu nehmen, wenn sie in einer Anlage zur Klageschrift genannt werden. Das Gericht ist auch nicht verpflichtet, die Klagegründe, auf die sich die Klage möglicherweise stützen lässt, in den Anlagen zu suchen und zu bestimmen, denn die Anlagen haben eine bloße Beweis- und Hilfsfunktion (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Juni 2005, Dansk Rørindustri u. a./Kommission,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, Rn.
,
und
). Daraus folgt, dass die pauschale Bezugnahme auf die von der Hellenischen Republik angeführten Anlagen nur als unzulässig zurückgewiesen werden kann.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass im April 2010 mit der Einleitung einer öffentlichen Debatte über die Zukunft, die Ziele und die Grundsätze der GAP die Arbeiten zur GAP-Reform 2014–2020 begonnen haben. Sodann hat die Kommission im Oktober 2011 eine Reihe von Legislativvorschlägen vorgelegt, die u. a. zum Erlass der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (
ABl. 2013, L 347, S. 608
) geführt haben. Diese Verordnung hat die Definition von „Dauergrünland“ auf Flächen mit Gehölzpflanzen ausgedehnt. Auf der Grundlage des Inhalts der Dokumente, auf die die Hellenische Republik sich zu stützen versucht, kann somit der Schluss gezogen werden, dass sie im Rahmen einer Kampagne erstellt und veröffentlicht worden sind, die zum Ziel hatte, die Entscheidungen des Gesetzgebers zur streitigen Bestimmung hinsichtlich von Dauergrünland zu beeinflussen. Selbst wenn die von der Hellenischen Republik angeführten Anlagen im Rahmen einer – im vorliegenden Fall nicht erfolgten – Anfechtung der Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 796/2004, da diese das mediterrane Grünland von der Definition des Dauergrünlands ausschließe, relevant wären, kann darauf im vorliegenden Fall gleichwohl keine weite Auslegung der streitigen Bestimmung gestützt werden.
Drittens behauptet die Hellenische Republik, die streitigen Flächen seien stets als Grünland genutzt worden, ohne dass deren Beihilfefähigkeit von der Kommission in Abrede gestellt worden wäre.
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass die Kommission nicht verpflichtet ist, für die europäischen Agrarfonds Ausgaben zu übernehmen, die von einem Mitgliedstaat auf der Grundlage einer objektiv unzutreffenden, jedoch guten Glaubens vorgenommenen Auslegung des Unionsrechts getätigt wurden, es sei denn, die fehlerhafte Auslegung des Unionsrechts kann einem Unionsorgan zugerechnet werden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Juni 2009, Spanien/Kommission,
T‑369/05
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:213
, Rn.
).
Die Hellenische Republik liefert jedoch keinen einzigen Anhaltspunkt dafür, dass ihre Auslegung des Begriffs des Grünlands im Jahr 2008 einem Verhalten der Kommission zuzurechnen war. Sie bekräftigt lediglich erneut das von der Kommission bestrittene, auf die unterbliebene Beanstandung der Beihilfefähigkeit der traditionell beweideten Flächen gestützte Vorbringen, das sie bereits im Vorverfahren geltend gemacht hatte, ohne jedoch Beweise dafür vorzulegen. Insoweit ergibt sich aus dem zusammenfassenden Bericht, dass diese Flächen gemäß den vor dem Jahr 2006 geltenden Regeln als nicht beihilfefähig angesehen wurden und die Kommission ihre Beihilfefähigkeit in Abrede gestellt hat. Folglich kann dieses Vorbringen nur zurückgewiesen werden.
Viertens macht die Hellenische Republik geltend, die von ihr vorgebrachte Auslegung des streitigen Begriffs werde zum einen durch die Empfehlungen der Kommission, die im Jahr 2012 als Grundlage für die Erstellung eines griechischen Aktionsplans zur Bewertung der Beihilfefähigkeit von Grünland durch Fotoauswertung von Satellitenaufnahmen landwirtschaftlicher Parzellen gedient hätten, und zum anderen durch die Änderung der fraglichen Definition in der Verordnung Nr. 1307/2013 bestätigt.
Was die in der Verordnung Nr. 1307/2013 vorgenommene Änderung der Definition des „Grünlands“ betrifft, ist festzustellen, dass sich die Hellenische Republik mit ihrem Vorbringen zur Untermauerung ihrer Auslegung der auf den vorliegenden Fall anwendbaren Rechtsvorschriften auf Rechtsvorschriften beruft, die zu einem späteren Zeitpunkt erlassen worden sind.
Es steht jedoch fest, dass die relevanten Bestimmungen der neuen Verordnung Nr. 1307/2013 seit dem 1. Januar 2015 anwendbar sind, wobei keinerlei rückwirkende Anwendung vorgesehen wurde. Angesichts des Umstands, dass es Sache des Unionsgesetzgebers war, der bei der Ausübung seiner Befugnisse über ein weites Ermessen verfügt, die Situation zu beurteilen und gegebenenfalls darüber zu entscheiden, ob eine Änderung der geltenden Bestimmung angebracht war, ergibt sich allein aus der späteren Änderung der streitigen Definition nicht, dass Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 im Sinne der vorgenommenen Änderung ausgelegt werden muss (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. April 2006, Deutsche Bahn/Kommission,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, Rn.
). Diese Rüge kann somit nur als unbegründet zurückgewiesen werden.
Was die Empfehlungen und den Aktionsplan 2012 anbelangt, ergibt sich aus einem von der Hellenischen Republik vorgelegten Auszug aus diesen Empfehlungen, dass bei einer Anzahl von weniger als 50 Bäumen pro Hektar Grünland die gesamte Parzelle als Grünland angesehen wurde. Waren auf der Referenzparzelle dagegen mehr als 50 Bäume pro Hektar vorhanden, so wurde die gesamte Parzelle nicht als Grünland angesehen. Mit Sträuchern durchsetzte Parzellen wurden wie folgt unterteilt:
—
Wurde die als Grünland beihilfefähige Fläche auf 0 bis 25 % festgesetzt, so war davon auszugehen, dass 0 % der Gesamtfläche beihilfefähig war,
—
wurde die als Grünland beihilfefähige Fläche auf 25 bis 50 % festgesetzt, so war davon auszugehen, dass 37,5 % der Gesamtfläche beihilfefähig waren,
—
wurde die als Grünland beihilfefähige Fläche auf 50 bis 75 % festgesetzt, so war davon auszugehen, dass 62,5 % der Gesamtfläche beihilfefähig waren,
—
wurde die als Grünland beihilfefähige Fläche auf 75 bis 100 % festgesetzt, so war davon auszugehen, dass 100 % der Gesamtfläche beihilfefähig waren.
Diese Empfehlungen waren auf die im Jahr 2012 angewandte Fassung des von der JRC veröffentlichten Leitfadens gestützt, der den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen zur besten Vorgehensweise zur Einhaltung der geltenden gesetzlichen Bestimmungen der GAP an die Hand geben sollte (siehe oben, Rn. 37 bis 39). In dem den vorgenannten Empfehlungen beigefügten und mit dem im Jahr 2008 geltenden Text identischen Auszug heißt es:
„[S]ie teilt die Ansicht der Kommission, dass ‚Wälder‘ als Flächen innerhalb einer landwirtschaftlichen Parzelle mit einem Baumbestand (einschließlich Büsche usw.), der das Wachstum von zur Beweidung geeignetem Unterholz verhindert, ausgelegt werden sollten. Was Parzellen mit Baumbestand anbelangt, sind die Dienststellen der Kommission folglich der Auffassung, dass mit Bäumen bestandene Parzellen mit einer Dichte von mehr als 50 Bäumen pro Hektar generell als nicht beihilfefähig betrachtet werden sollten. Aus im Voraus von den Mitgliedstaaten gerechtfertigten Gründen kommen für Mischkulturen – wie Obstbaumanlagen – sowie aus ökologischen/umweltpolitischen Gründen Ausnahmen in Betracht. … Was Büsche, Fels usw. anbelangt, sollten die Bedingungen, zu denen diese Elemente als Teil einer landwirtschaftlichen Parzelle angesehen werden können, auf der Grundlage der üblichen Normen des betreffenden Mitgliedstaats oder der betreffenden Region festgelegt werden.“
Die im Jahr 2012 geltende Fassung stellte im Unterschied zur Fassung aus dem Jahr 2008 klar, dass die Mitgliedstaaten zur Ermittlung der beihilfefähigen Fläche innerhalb einer landwirtschaftlichen Parzelle mit Dauergrünland einen Verringerungskoeffizienten in einer der folgenden Formen anwenden konnten: „– ein Pro-rata-System“.
Aus den Akten und aus den von der Kommission in der Sitzung gelieferten Auskünften geht hervor, dass sich der auf die Empfehlungen der Kommission gestützte Aktionsplan, auf den sich die Hellenische Republik beruft, im Jahr 2012 im Hinblick auf das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1307/2013, durch die die Definition von „Dauergrünland“ geändert wurde, in Vorbereitung befand. Aus den Akten geht jedoch keineswegs hervor, dass dieser Aktionsplan und die Empfehlungen, auf die er sich stützt, vor dem Jahr, in dem der Plan erarbeitet wurde, nämlich im Jahr 2012, anwendbar waren. Folglich kann sich die Hellenische Republik selbst dann, wenn man davon ausginge, dass der Aktionsplan und diese Empfehlungen eine weite Auslegung des Begriff des Grünlands untermauern könnten, aufgrund derer für Flächen mit Gehölzpflanzen, auf denen sich mehr als 50 Bäume pro Hektar befinden, Beihilfe gewährt werden könnte, nicht auf die Ausarbeitung dieses Aktionsplans und dieser Empfehlungen berufen, um die Vornahme der streitigen pauschalen Berichtigung anzufechten, die auf die für das Antragsjahr 2008 getroffenen Feststellungen gestützt wurde.
Daher ist festzustellen, dass die Hellenische Republik nicht nachgewiesen hat, dass die Beurteilungen der Kommission fehlerhaft sind.
Ergänzend ist schließlich festzustellen, dass die streitigen Flächen in Anbetracht der festgestellten Unzulänglichkeiten bei der Anwendung der Regeln bezüglich Grünflächen und bei der Funktionsweise des Kontrollsystems des LPIS-GIS, die oben in den Rn. 40 und 41 angeführt wurden, nicht beihilfefähig gewesen wären, unabhängig davon, ob die angewandte Definition dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 entsprochen hätte oder die Kommission eine sich aus dem Aktionsplan 2012 ergebende Auslegung oder selbst die in der Verordnung Nr. 1307/2013 gewählte Auslegung angewandt hätte.
Nach alledem ist die erste Rüge der Hellenischen Republik, mit der eine fehlerhafte Auslegung der Definition von „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 gerügt wird, zurückzuweisen.
Zur zweiten Rüge: Begründungsmangel
Die Hellenische Republik macht geltend, die Kommission habe ihren Beschluss unzureichend begründet, indem sie es abgelehnt habe, die Elemente, die sie zur Stützung der Rüge der fehlerhaften Auslegung und Anwendung der Definition von Grünland in Verbindung mit dem weiteren Kontext der Ziele der GAP vorgebracht habe, zu berücksichtigen.
Einleitend ist darauf hinzuweisen, dass sich allein aus dem Umstand, dass die Kommission die Hellenische Republik nicht zufriedengestellt hat, noch nicht ergibt, dass der angefochtene Beschluss mit einem Begründungsmangel behaftet ist.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass es sich bei der Begründungspflicht um ein wesentliches Formerfordernis handelt, das von der Stichhaltigkeit der Begründung zu unterscheiden ist, die zur materiellen Rechtmäßigkeit des streitigen Rechtsakts gehört. Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Art. 296 AEUV erforderliche Begründung der Natur des betreffenden Rechtsakts angepasst sein und die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (Urteil vom 29. April 2004, Niederlande/Kommission,
C‑159/01
,
EU:C:2004:246
, Rn.
).
Die Entscheidungen der Kommission auf dem Gebiet des Rechnungsabschlusses der Fonds werden auf der Grundlage eines zusammenfassenden Berichts und eines Schriftwechsels zwischen dem betroffenen Mitgliedstaat und der Kommission erlassen (Urteil vom 14. März 2002, Niederlande/Kommission,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, Rn.
). Unter diesen Umständen ist die Begründung einer Entscheidung über die Ablehnung der Übernahme eines Teils der gemeldeten Ausgaben durch den Fonds dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, an dem Verfahren ihrer Ausarbeitung eng beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zulasten des Fonds übernehmen zu müssen (Urteile vom 20. September 2001, Belgien/Kommission,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, Rn.
, und vom 17. Mai 2013, Griechenland/Kommission,
T‑294/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:261
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass die Hellenische Republik am Verfahren der Ausarbeitung des angefochtenen Beschlusses beteiligt war und dass die Frage der fehlenden Beihilfefähigkeit der angemeldeten Flächen aufgrund ihrer Unvereinbarkeit mit der Definition von „Dauergrünland“ in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004, wie aus dem Schriftwechsel zwischen der Kommission und der Hellenischen Republik, der Stellungnahme der Schlichtungsstelle und dem zusammenfassenden Bericht hervorgeht, ausdrücklich im ursprünglichen Schriftwechsel, im Rahmen des Schlichtungsverfahrens und im von der Kommission festgelegten endgültigen Standpunkt angesprochen wurde.
Aus den Schreiben der Kommission vom 21. November 2008 und vom 31. Mai 2013 sowie aus der Stellungnahme der Schlichtungsstelle und dem zusammenfassenden Bericht im Anhang zum angefochtenen Beschluss geht somit klar hervor, dass die Hellenische Republik die den vorgenommenen Berichtigungen zugrunde liegenden Unregelmäßigkeiten kannte. Die Dienststellen der Kommission haben nämlich ausdrücklich – anhand von Beispielen für Unregelmäßigkeiten – die Art und Weise der von den griechischen Behörden vorgenommenen Bestimmung der beihilfefähigen Grünlandflächen beanstandet und Unzulänglichkeiten bei der Funktionsweise des LPIS-GIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen aufgezählt.
Im zusammenfassenden Bericht kam die Kommission schließlich zur folgenden Schlussfolgerung:
„Für Betriebsinhaber, die nur Grünland anmelde[te]n, [ließ] die Situation eine hohe Fehlerquote und damit wesentliche Unregelmäßigkeiten erkennen. Folglich war gemäß dem Dokument Nr. VI/5330/97, S. 11 und 12, eine Berichtigung von 25 % gerechtfertigt. Angesichts der Tatsache, dass zahlreiche Betriebsinhaber über weit mehr Flächen als Ansprüche verfügen (‚Pufferwirkung‘), [wird nur ein Teil der angemeldeten Dauergrünflächen zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen verwendet und] es erscheint angemessener, eine pauschale Berichtigung von 10 % anzuwenden.“
Daraus folgt, dass die Hellenische Republik eng am Verfahren der Ausarbeitung des angefochtenen Beschlusses beteiligt war, dass sie die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zulasten des Fonds übernehmen zu müssen, und dass die Kommission im Laufe des Verfahrens die Gründe für die Anrechnung der pauschalen Berichtigung von 10 % der im Jahr 2008 an die Hellenische Republik gezahlten flächenbezogenen Beihilfen für Dauergrünland ausdrücklich mitgeteilt hat.
Aus den vorstehenden Feststellungen ergibt sich, dass die Begründung des angefochtenen Beschlusses den Anforderungen von Art. 296 AEUV genügt. Die vorliegende Rüge ist somit zurückzuweisen.
Zur dritten Rüge: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Die Hellenische Republik macht im Wesentlichen geltend, der im angefochtenen Beschluss festgesetzte Berichtigungssatz von 10 % sei unverhältnismäßig und dürfe nicht über 5 % hinausgehen.
Nach der Rechtsprechung soll eine von der Kommission gemäß den von ihr auf diesem Gebiet erlassenen Leitlinien festgesetzte Berichtigung verhindern, dass Beträge zulasten der Fonds gehen, die nicht zur Finanzierung eines mit der betreffenden Unionsregelung verfolgten Ziels gedient haben, und stellt keine Sanktion dar (vgl. Urteil vom 31. März 2011, Griechenland/Kommission,
T‑214/07
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2011:130
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Die Rechtsprechung hat somit anerkannt, dass die in den Leitlinien vorgesehenen Pauschalsätze es sowohl erlauben, dass das Unionsrecht eingehalten und die Ressourcen der Union ordnungsgemäß bewirtschaftet werden, als auch, dass vermieden wird, dass die Kommission ihr Ermessen ausübt, indem sie gegenüber den Mitgliedstaaten über- und unverhältnismäßige Berichtigungen festsetzt (Urteil vom 10. September 2008, Italien/Kommission,
T‑181/06
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2008:331
, Rn.
).
Zur Höhe der finanziellen Berichtigung ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission so weit gehen kann, die Übernahme sämtlicher Ausgaben durch die europäischen Agrarfonds abzulehnen, wenn sie feststellt, dass es keine ausreichenden Kontrollmechanismen gibt (Urteil vom 11. Juni 2009, Griechenland/Kommission,
T‑33/07
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:195
, Rn.
). Allerdings hat die Kommission den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, der verlangt, dass die Handlungen der Organe nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist (Urteile vom 17. Mai 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, Rn.
, und vom 19. Juni 1997, Air Inter/Kommission,
T‑260/94
,
EU:T:1997:89
, Rn.
).
Nach ständiger Rechtsprechung ist es zwar Sache der Kommission, einen Verstoß gegen die Unionsvorschriften nachzuweisen; ist dieser Nachweis aber erbracht, muss der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist (Urteile vom 14. Februar 2008, Spanien/Kommission,
T‑266/04
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2008:37
, Rn.
, und vom 5. Juli 2012, Griechenland/Kommission,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, Rn.
).
Was die Art der im vorliegenden Fall angewandten Berichtigung anbelangt, so ist im Licht der im Dokument VI/5330/97 von der Kommission aufgestellten Leitlinien darauf zu verweisen, dass eine pauschale Berichtigung in Betracht kommt, wenn der der Union zugefügte Schaden nicht genau beurteilt werden kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. September 2003, Vereinigtes Königreich/Kommission,
C‑346/00
,
EU:C:2003:474
, Rn.
).
Gemäß dem Dokument VI/5330/97 ist, wenn ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise anwendet und es Beweise gibt, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung betrügerischer und unregelmäßiger Praktiken schließen lassen, eine Berichtigung in Höhe von 25 % der Ausgaben vorzunehmen, wenn die Gefahr besteht, dass dem Fonds besonders hohe Verluste entstehen.
Werden eine oder mehrere Schlüsselkontrollen nicht oder nur so unzulänglich bzw. so selten vorgenommen, dass es absolut unmöglich ist, die Förderfähigkeit eines Antrags zu beurteilen oder eine Unregelmäßigkeit zu verhüten, ist eine Berichtigung in Höhe von 10 % anzuwenden, sofern die Gefahr eines sehr hohen und generalisierten Verlusts zum Schaden der europäischen Agrarfonds besteht.
Was die von der Kommission festgestellten Unzulänglichkeiten anbelangt, bestreitet die Hellenische Republik nicht deren Vorhandensein, sondern beanstandet lediglich die Höhe der festgesetzten Berichtigung, nämlich 10 %.
Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass es nicht vollständig an der Anwendung eines Kontrollsystems gefehlt hat. Daher ist gemäß den oben in Rn. 82 genannten Kriterien zu prüfen, ob die Kommission in Anbetracht der festgestellten Unzulänglichkeiten zu Recht annehmen konnte, dass die Anwendung des Kontrollsystems äußerst mangelhaft war.
Aus dem zusammenfassenden Bericht ergibt sich, dass die Kommission Mängel beim LPIS-GIS festgestellt hatte, die materielle Ungenauigkeiten der Grenzen und der beihilfefähigen Höchstfläche der Referenzparzellen mit sich brachten. Folglich seien die Gegenkontrollen, mit denen eine ungerechtfertigte Mehrfachgewährung derselben Beihilfe für ein und dieselbe Parzelle verhindert werden sollte, nicht schlüssig gewesen, es sei denn, es wären Vor-Ort-Kontrollen zur Aufdeckung der fehlerhaften Lage der Parzellen und der Feststellung ihrer fehlenden Beihilfefähigkeit durchgeführt worden.
Insbesondere hat die Kommission bedeutende Probleme hinsichtlich der als Dauergrünland angemeldeten Flächen festgestellt, die von der Hellenischen Republik als beihilfefähig angesehen, von der Kommission jedoch mehrmals wegen fehlender Übereinstimmung mit den einschlägigen Bestimmungen zurückgewiesen wurden.
Die Parteien streiten darüber, wie die „beihilfefähigen Grünflächen“ zu bestimmen sind. Aus der im Rahmen der ersten Rüge des vorliegenden Klagegrundes durchgeführten Analyse ergibt sich jedoch, dass die festgestellten Unregelmäßigkeiten die Kommission unabhängig von der Reichweite der im vorliegenden Fall angewandten Definition der „Dauergrünflächen“ dennoch dazu veranlasst hätten, die angewandte pauschale Berichtigung festzusetzen.
Die Kommission hat im zusammenfassenden Bericht insbesondere darauf hingewiesen, dass nach Aktualisierung des LPIS-GIS ein Teil der im Jahr 2008 angemeldeten Flächen ab dem Jahr 2009 aus dem System entfernt worden sei. Hätte das LPIS-GIS im Jahr 2008 jedoch ordnungsgemäß funktioniert, so wäre dieser Teil der Parzellen nicht als beihilfefähig angesehen worden. Dieser Mangel betraf einen wesentlichen Anteil von Flächen, die auf der Grundlage einer unzutreffenden Definition zu Unrecht als beihilfefähige Dauergrünflächen angesehen wurden.
Im Übrigen hat die Kommission im Jahr 2008 festgestellt, dass das LPIS-GIS nicht ordnungsgemäß funktioniert habe, da die Hellenische Republik im Hinblick auf die Einführung eines neuen LPIS-GIS im Jahr 2009 nicht die Koordinaten der Parzellen, für die klassische Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt worden seien, in dieses System eingegeben habe. Demzufolge habe es keinerlei grafische Darstellung gegeben, anhand derer Mehrfachanmeldungen hätten aufgedeckt werden können. Aufgrund der die Fonds betreffenden Unionsvorschriften sind die Mitgliedstaaten jedoch verpflichtet, ein wirksames Kontroll- und Überwachungssystem einzurichten. Ein solches Erfordernis bringt es mit sich, dass die Grenzen der Referenzparzellen und deren beihilfefähige Höchstfläche genau und exakt festgelegt werden. Diese Informationen sind nämlich wesentlich dafür, dass die Zuverlässigkeit der Verwaltungsgegenkontrollen gewährleistet werden kann, dass Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt werden können und dass die Betriebsinhaber über zutreffende Informationen verfügen, um zutreffende Anmeldungen vornehmen zu können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Mai 2013, Bulgarien/Kommission,
T‑335/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:262
, Rn.
).
Zu den Vor-Ort-Kontrollen hat die Kommission sodann im zusammenfassenden Bericht festgestellt, dass diese nicht gemäß den im Jahr 2008 geltenden Normen durchgeführt worden seien.
Was erstens die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen angehe, sei die fehlende Vermessung des Grünlands besonders besorgniserregend gewesen. Neben der fehlenden Vereinbarkeit der Flächen mit der Definition in Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 hätten sich die angemeldeten Flächen nämlich oftmals in abgelegenen Gebieten befunden, hätten keine sichtbaren Grenzen gehabt und seien schwer zugänglich gewesen; es sei festgestellt worden, dass die Inspektoren keine Vermessung der Flächen gemäß den Anforderungen von Art. 30 der Verordnung Nr. 796/2004 durchgeführt hätten, da manchmal nur ein Bezugspunkt aufgezeichnet worden sei, ohne dass eine tatsächliche Bestimmung der Fläche stattgefunden habe.
Was zweitens die Kontrollen mittels Fernerkundung anbelange, habe das angewandte Verfahren nicht den Anforderungen entsprochen. Aus den Prüfungen habe sich nämlich ergeben, dass der Code T‑4 (mit Wolken verdeckte Parzelle) zu oft Parzellen zugeordnet worden sei, deren Beihilfefähigkeit zweifelhaft gewesen sei. Hierzu hat die Kommission auf die technischen Spezifikationen hingewiesen, wonach diese Codes keinen Parzellen zugeteilt werden dürften, deren Beihilfefähigkeit nach Abschluss der computergestützten Fotoauswertung zweifelhaft sei.
Was drittens die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen angeht, hat die Kommission im zusammenfassenden Bericht darauf hingewiesen, dass im Jahr 2008 für alle Parzellen die Koordinaten, für die solche Kontrollen durchgeführt worden seien, nicht gespeichert worden seien, was die Aufdeckung von Mehrfachanmeldungen unmöglich gemacht habe.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Kommission im Hinblick auf Ausgaben für Grünland Mängel im Kontrollsystem bezüglich der Gewährung von Beihilfen für Grünflächen durch die griechischen Behörden für Flächen, die nicht den geltenden Regeln entsprachen, festgestellt hat. Diese Feststellung der Kommission kann selbst dann nicht in Frage gestellt werden, wenn eine weite Auslegung von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 berücksichtigt wird. Die Mängel im Kontrollsystem und die sonstigen, nicht von der Hellenischen Republik bestrittenen, Mängel stellen somit eine äußerst mangelhafte Anwendung des Kontrollsystems dar, die mit einer hohen, auf generelle Unregelmäßigkeiten hindeutenden Fehlerquote einhergeht, die möglicherweise zu außergewöhnlich hohen Verlusten zum Nachteil des Fonds geführt hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. Oktober 2005, Griechenland/Kommission,
C‑175/03
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2005:643
, Rn.
). Die Kommission hat dennoch dem geringeren Verlustrisiko für den Fonds aufgrund der „Pufferwirkung“, wonach nur ein Teil der angemeldeten Flächen zur Aktivierung von Zahlungsansprüchen berücksichtigt wird, Rechnung getragen.
Im Licht der vorstehenden Ausführungen ist festzustellen, dass die Kommission mit der Anwendung einer pauschalen Berichtigung von 10 % auf diese Ausgaben keinen Fehler begangen hat.
Diese Schlussfolgerung wird durch keinerlei Vorbringen der Hellenischen Republik in Frage gestellt.
Erstens beruft diese sich auf Verbesserungen, die an den klassischen Kontrollen vorgenommen worden seien, ohne jedoch ihr Vorbringen zu untermauern oder anzugeben, um welche Verbesserungen es sich gehandelt habe.
Hierzu ergibt sich aus dem zusammenfassenden Bericht im Hinblick auf die Vor-Ort-Kontrollen, dass die Kommission tatsächlich einen anhaltend hohen Umfang von Vor-Ort-Kontrollen (mehr als 10 %) der Betriebsinhaber in den Antragsjahren 2007 und 2008 festgestellt hat, was sie bei der Berechnung der pauschalen Berichtigungen berücksichtigt hat. Es ist jedoch auch festzustellen, dass die Kommission der Hellenischen Republik im zusammenfassenden Bericht hinsichtlich der Qualität der Vor-Ort-Kontrollen Mängel und Unzulänglichkeiten entgegengehalten hat, ohne indessen Verbesserungen im Hinblick auf Grünland festzustellen.
Da keine Anhaltspunkte vorliegen, die es ermöglichen könnten, die Behauptung der Hellenischen Republik zu überprüfen, ist das Vorbringen hinsichtlich der festgestellten Verbesserungen zurückzuweisen.
Was zweitens den Durchführungsbeschluss der Kommission vom 15. April 2011 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EAGFL, Abteilung Garantie, des EGFL und des ELER getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (
ABl. 2011, L 102, S. 33
) anbelangt, durch den die Kommission gegenüber der Hellenischen Republik für das Jahr 2007 auf der Grundlage derselben Feststellungen wie im angefochtenen Beschluss eine Berichtigung von 5 % vorgenommen hat, ist festzustellen, dass die Feststellungen der Kommission zu einem vorangegangenen Antragsjahr nicht genügen, um die Feststellungen der Kommission zum fraglichen Antragsjahr zu entkräften, sofern Letztere geeignet sind, die Schlussfolgerungen und die vorgenommene pauschale Berichtigung zu rechtfertigen. Im Übrigen hat die Kommission im zusammenfassenden Bericht darauf hingewiesen, dass die Unzulänglichkeiten wiederholt festgestellt worden seien.
Schließlich ist mit der Kommission festzustellen, dass die Flächen mit Dauergrünland trotz der ab dem Jahr 2012 erfolgten Anwendung der weiteren Definition von „Grünland“, die Vegetation mit Gehölzpflanzen umfasst, auf 1,5 Mio. Hektar zurückgegangen sind. Die Kommission macht zu Recht geltend, dass ein solcher Rückgang der beihilfefähigen Flächen um 50 % anstelle des erwarteten Anstiegs dieser Flächen im Anschluss an die Erweiterung der streitigen Definition den Umfang des ursprünglichen Problems hinsichtlich der Anmeldungen für Flächen, die keinesfalls der – selbst erweiterten – Definition von Grünland entsprachen, aufzeigt.
Obwohl die Abweichung zwischen den Grünlandflächen, die Zahlungsansprüche begründen, und den tatsächlich angemeldeten Grünlandflächen, auf die sich die Hellenische Republik beruft, ordnungsgemäß berücksichtigt wurde und durch die Berücksichtigung der „Pufferwirkung“ eine Herabsetzung der pauschalen Berichtigung auf 10 % ermöglichte, bleibt sie gleichwohl unabhängig von dem im Jahr 2008 festgestellten, die ursprünglichen Anmeldungen betreffenden Problem. Die Hellenische Republik kann nämlich nicht mit Erfolg geltend machen, dass sich daraus – selbst unter Berücksichtigung des Rückgangs der beihilfefähigen Flächen auf 1,5 Mio. Hektar – keinerlei Risiko für den Fonds ergebe. Der Umstand, dass die Grünlandflächen, die Zahlungsansprüche in Verbindung mit flächenbezogenen Beihilfen begründen, nur einen Teil der angemeldeten Flächen ausmachen, stellt nicht die in der Funktionsweise des LPIS-GIS und in den Schlüsselkontrollen festgestellten Ungenauigkeiten in Frage, wonach diese Flächen, für die die Beihilfe erteilt wurde, nicht immer vollständig beihilfefähig waren, da sie nicht den Anforderungen von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004 entsprachen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Mai 2013, Griechenland/Kommission,
T‑294/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:261
, Rn.
).
Somit ist davon auszugehen, dass der Hellenischen Republik angesichts des ernsthaften und berechtigten Zweifels, den die Kommission hinsichtlich der Funktionsweise des LPIS-GIS und der Kontrollen hegte, nicht der Nachweis gelungen ist, dass die von der Kommission vorgenommenen Beurteilungen nicht zutreffen oder dass keine Gefahr von Verlusten oder Unregelmäßigkeiten für den Fonds bestand.
Folglich ist die Kommission zu Recht davon ausgegangen, dass die Unzulänglichkeiten des LPIS-GIS und die Mängel bei den Schlüsselkontrollen auf die äußerst mangelhafte Anwendung eines Kontrollsystems mit einer hohen, auf generelle Unregelmäßigkeiten hindeutenden Fehlerquote zurückzuführen waren. Unter Berücksichtigung des geringeren Risikos für den Fonds aufgrund der „Pufferwirkung“ hat sie zu Recht eine finanzielle Berichtigung von 10 % angewandt.
Nach alledem ist diese Rüge und damit der gesamte Klagegrund hinsichtlich der auf Grünland angewandten pauschalen Berichtigung von 10 % zurückzuweisen.
Zum Klagegrund betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen
Im Rahmen des Klagegrundes betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen macht die Hellenische Republik einen Sachverhaltsirrtum, eine unzureichende Begründung und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geltend.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass sich die Hellenische Republik im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes in dessen Formulierung auf eine Aufzählung dieser Rügen, gefolgt von einem verworrenen und zum Teil nicht untermauerten Vorbringen zu den angeblich verletzten Grundsätzen, beschränkt. Aus den Schriftsätzen der Hellenischen Republik geht jedoch hervor, dass sie im Wesentlichen eine Verletzung von Verfahrensgarantien im Rahmen des Vorverfahrens und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geltend macht.
Zur ersten Rüge: Verletzung von Verfahrensgarantien im Rahmen des Vorverfahrens
Im Rahmen dieser Rüge begehrt die Hellenische Republik die Feststellung, dass ihr die Verfahrensgarantie aus Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 und aus Art. 11 der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (
ABl. 2006, L 171, S. 90
) verwehrt worden sei, da die Kommission ihr nicht rechtzeitig entgegengehalten habe, dass die Kontrollen verspätet gewesen seien.
Es ist darauf hinzuweisen, dass die abschließende, endgültige Entscheidung über den Rechnungsabschluss nach einem besonderen kontradiktorischen Verfahren ergeht, das den betroffenen Mitgliedstaaten die Möglichkeit einer sachdienlichen Äußerung gewährleisten muss (Urteil vom 14. Dezember 2000, Deutschland/Kommission,
C‑245/97
,
EU:C:2000:687
, Rn.
).
Im Übrigen muss die Kommission im Rahmen ihrer Beziehungen zu den Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung die Bedingungen erfüllen, die sie für sich selbst mit Durchführungsverordnungen aufgestellt hat. Denn die Nichterfüllung dieser Bedingungen kann, je nachdem, wie erheblich sie ist, der Verfahrensgarantie, die Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 den Mitgliedstaaten gewährt, ihren Inhalt nehmen (vgl. entsprechend Urteil vom 17. Juni 2009, Portugal/Kommission,
T‑50/07
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:206
, Rn.
).
Außerdem beziehen sich Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 einerseits und Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 andererseits auf dasselbe Stadium des Rechnungsabschlussverfahrens, nämlich auf die Übersendung der ersten Mitteilung der Kommission an den Mitgliedstaat nach Abschluss der von ihr durchgeführten Kontrollen (vgl. Urteil vom 30. April 2015, Frankreich/Kommission,
T‑259/13
, nicht veröffentlicht, Rechtsmittel anhängig,
EU:T:2015:250
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 regelt die verschiedenen Schritte, die im Verfahren über den Rechnungsabschluss unternommen werden müssen. Insbesondere präzisiert Art. 11 Abs. 1 Unterabs. 1 dieser Verordnung den Inhalt der ersten schriftlichen Mitteilung, mit der die Kommission den Mitgliedstaaten das Ergebnis ihrer Kontrollen mitteilt, vor der Anberaumung der bilateralen Besprechung. Nach dieser Bestimmung muss die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat das Ergebnis ihrer Überprüfungen mitteilen und die Abhilfemaßnahmen nennen, die künftig die Beachtung der in Rede stehenden Unionsvorschriften sicherstellen sollen (Urteil vom 24. März 2011, Griechenland/Kommission,
T‑184/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2011:120
, Rn.
).
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass bereits entschieden wurde, dass die schriftliche Mitteilung im Sinne von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 geeignet sein muss, dem betroffenen Mitgliedstaat eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission zu vermitteln, so dass sie den ihr zukommenden Warnzweck erfüllen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Juni 2009, Portugal/Kommission,
T‑50/07
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:206
, Rn.
).
In der ersten Mitteilung im Sinne von Art. 11 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 muss die Kommission also den Gegenstand der von ihren Stellen durchgeführten Überprüfungen und die dabei festgestellten Mängel hinreichend genau angeben; auf diese kann sie sich dann später berufen, um glaubhaft zu machen, dass sie ernsthafte und berechtigte Zweifel an den von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder den von diesen vorgelegten Zahlen hat, und so die finanziellen Berichtigungen rechtfertigen, die in der endgültigen Entscheidung vorgenommen werden, mit der bestimmte von dem betreffenden Mitgliedstaat im Rahmen des Fonds getätigte Ausgaben von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden (Urteil vom 17. Juni 2009, Portugal/Kommission,
T‑50/07
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:206
, Rn.
).
Die Mitteilung nach Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 muss folglich, um ihren Warnzweck, insbesondere im Licht von Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005, erfüllen zu können, zunächst sämtliche dem betroffenen Mitgliedstaat zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten, die die finanzielle Berichtigung letztlich begründet haben, hinreichend genau angeben. Nur eine solche Mitteilung kann eine umfassende Kenntnis von den Vorbehalten der Kommission garantieren und den Bezugspunkt für die Berechnung der in Art. 31 der Verordnung Nr. 1290/2005 vorgesehenen Frist von 24 Monaten bilden (Urteile vom 3. Mai 2012, Spanien/Kommission,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
, Rn.
, und vom 30. April 2015, Frankreich/Kommission,
T‑259/13
, nicht veröffentlicht, Rechtsmittel anhängig,
EU:T:2015:250
, Rn.
).
Gemäß der vorstehend angeführten Rechtsprechung ist zu prüfen, ob die Mitteilung der Ergebnisse den Anforderungen von Art. 11 der Verordnung Nr. 885/2006 genügt, also eine ordnungsgemäße Mitteilung im Sinne dieser Bestimmungen darstellt.
Es ist festzustellen, dass dies der Fall ist. Wie die Kommission geltend macht, hat sie nämlich bei der Mitteilung der Ergebnisse der Untersuchungen im Schreiben vom 21. November 2008 sowie in dem auf der Grundlage von Art. 16 Abs. 1 der Verordnung Nr. 885/2006 erstellten Schreiben vom 31. Mai 2013 ausdrücklich auf das Problem der Verspätungen bei der Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen hingewiesen, indem sie angab, dass die Verspätungen die Qualität der Vor-Ort-Kontrollen für flächenbezogene Beihilfen beeinträchtigt hätten. Anschließend wurden Mängel, die auf die Beeinträchtigung der Qualität der Vor-Ort-Kontrollen durch deren verspätete Durchführung zurückzuführen waren, eindeutig im endgültigen Standpunkt der Kommission identifiziert (vgl. Schreiben vom 26. März 2014).
Folglich ist festzustellen, dass sowohl die Mitteilung der Ergebnisse als auch die im Rahmen des Schlichtungsverfahrens an die Hellenische Republik gerichtete Mitteilung die dem Mitgliedstaat vorgeworfene Verspätung der Kontrollen, auf die die Berichtigung für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen im vorliegenden Fall zum Teil gestützt worden war, im Sinne der vorgenannten Rechtsprechung angegeben haben.
Angesichts des Umstands, dass der Vorwurf, die Kontrollen seien verspätet durchgeführt worden, wodurch deren Qualität beeinträchtigt worden sei, was Verluste für den Fonds verursachen und die Vornahme einer finanziellen Berichtigung rechtfertigen könne, der Hellenischen Republik während des Vorverfahrens mindestens zweimal mitgeteilt wurde, kann diese sich nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die Kommission gegen ihre Verpflichtung verstoßen habe, für jedes Kontrollergebnis, das einen Grund für eine erhöhte Berichtigung darstellen könne, eine bilaterale Besprechung durchzuführen.
Die erste Rüge der Hellenischen Republik ist daher zurückzuweisen.
Zur zweiten Rüge: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
Die Hellenische Republik macht im Rahmen dieser Rüge geltend, angesichts der Feststellungen zu den anderen Flächen als Grünland und den im Vergleich zum vorangegangenen Geschäftsjahr festgestellten Verbesserungen sei die Berichtigung auf höchstens 2 % zu beschränken.
Zunächst ist festzustellen, dass die Hellenische Republik nicht bestreitet, dass die klassischen Vor-Ort-Kontrollen verspätet durchgeführt worden sind.
Aus Anlage 2 des vorgenannten Dokuments Nr. VI/5330/97 ergibt sich, dass die Unzulänglichkeiten bei der Funktionsweise des LPIS-GIS und die Unzulänglichkeiten bei den Vor-Ort-Kontrollen Schlüsselkontrollen betreffen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Mai 2013, Bulgarien/Kommission,
T‑335/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:262
, Rn.
).
Aus dem Dokument Nr. VI/5330/97 geht ebenfalls hervor, dass, wenn zwar alle Schlüsselkontrollen vorgenommen wurden, jedoch nicht in der nach den Verordnungen vorgeschriebenen Zahl, Häufigkeit oder Intensität, und daher der Schluss zulässig ist, dass die Kontrollen nach vernünftigem Ermessen keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Anträge bieten, eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt ist, weil ein erhebliches Risiko eines hohen Verlusts zum Nachteil des Fonds besteht.
Wie bereits im Rahmen der Prüfung der dritten Rüge des ersten Klagegrundes und der ersten Rüge des zweiten Klagegrundes festgestellt wurde, hat die Kommission im zusammenfassenden Bericht Unzulänglichkeiten beim LPIS-GIS festgestellt, das sachlich unrichtige Informationen hinsichtlich der Grenzen und der beihilfefähigen Höchstfläche der Parzellen enthalten habe. Obwohl diese Unzulänglichkeiten insbesondere Grünland beträfen, seien sie dennoch für alle Arten von Parzellen festgestellt worden.
Hinsichtlich der Vor-Ort-Kontrollen hat die Kommission im zusammenfassenden Bericht sodann festgestellt, dass diese nicht gemäß den im Jahr 2008 geltenden Normen durchgeführt worden seien, obwohl dies von wesentlicher Bedeutung dafür gewesen sei, dass die Beihilfefähigkeit der angemeldeten Fläche ordnungsgemäß überprüft werde und somit die Beachtung der Art. 23 und 30 der Verordnung Nr. 796/2004 sichergestellt werde. Was die Kontrollen mittels Fernerkundung anbelange, habe das angewandte Verfahren nicht den Anforderungen entsprochen. Aus den Prüfungen habe sich nämlich ergeben, dass der Code T‑4 (mit Wolken verdeckte Parzelle) zu oft Parzellen zugeordnet worden sei, deren Beihilfefähigkeit zweifelhaft gewesen sei. Was die klassischen Vor-Ort-Kontrollen anbelangt, hat die Kommission darauf hingewiesen, dass im Jahr 2008 für alle Parzellen die Koordinaten, für die solche Kontrollen durchgeführt worden seien, nicht gespeichert worden seien, was die Aufdeckung von Mehrfachanmeldungen unmöglich gemacht habe.
Insbesondere hinsichtlich der klassischen Vor-Ort-Kontrollen hat die Kommission im zusammenfassenden Bericht darauf hingewiesen, dass sich aus der „Neuvermessung“ zwar Differenzen ergeben hätten, diese Differenzen jedoch nicht die Schlussfolgerung stützen könnten, dass eine systematische Unzulänglichkeit in der Funktionsweise dieser Kontrolle vorgelegen habe.
Schließlich hat die Kommission im Hinblick auf die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen darauf hingewiesen, dass die Vor-Ort-Kontrollen durch deren verspätete Durchführung negativ beeinträchtigt worden seien.
Die Kommission kam zu dem Schluss, dass die festgestellten Mängel eine anhaltende Unzulänglichkeit in der Funktionsweise von Schlüsselkontrollen und Zusatzkontrollen dargestellt hätten. Insbesondere hat sie im Hinblick auf das betreffende Jahr festgestellt, dass die das LPIS-GIS betreffenden Mängel gegenüber dem vorangegangenen Antragsjahr (2007) nicht korrigiert worden seien.
Aus dem Vorstehenden folgt, dass die Kommission mit der Anwendung einer pauschalen Berichtigung von 5 % auf die flächenbezogenen Beihilfen gemäß den Bestimmungen des Dokuments Nr. VI/5330/97 keinen Fehler begangen hat.
Die Hellenische Republik macht geltend, die vorgenommenen Verbesserungen an den klassischen Vor-Ort-Kontrollen und eine ständige Verbesserung des LPIS-GIS stünden im Widerspruch zu den von der Kommission geäußerten ernsthaften und berechtigten Zweifeln, die nach deren Ansicht die Festsetzung eines Berichtigungssatzes von 5 % für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen rechtfertigten. Außerdem hätte die Kommission einen Satz von 2 %, der auf Beihilfen für andere Flächen als Grünland anwendbar sei, anwenden müssen.
Das Vorbringen, dass kein Grund dafür bestanden habe, die ernsthaften und berechtigten Zweifel trotz der vorgenommenen Verbesserungen des LPIS-GIS aufrechtzuerhalten, ist jedoch zurückzuweisen. Aus Punkt 4 der Klageschrift und deren Anlage 4 ist nämlich zu entnehmen, dass die geltend gemachten Verbesserungen des LPIS-GIS während des Antragsjahrs 2008 nicht zur Anwendung gekommen waren. Die späteren Verbesserungen des LPIS-GIS können mithin die während des streitigen Zeitraums festgestellten Unzulänglichkeiten nicht in Frage stellen (vgl. entsprechend Urteil vom 17. Mai 2013, Griechenland/Kommission,
T‑294/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:261
, Rn.
).
Im Übrigen genügen die festgestellten Verbesserungen des Systems der klassischen Vor-Ort-Kontrollen für sich genommen nicht, um die Beurteilung des Risikos für den Fonds, die auf der Grundlage sämtlicher vorstehend aufgeführter, für das betreffende Jahr festgestellter Unzulänglichkeiten vorgenommen wurde, in Frage zu stellen.
Schließlich ist das Vorbringen der Hellenischen Republik zurückzuweisen, die Kommission hätte für die Gewichtung des Risikos für den Fonds auf die Art der zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen abstellen und auf diese einen Satz von 2 %, den sie für Beihilfen für andere Flächen als Grünland angewendet habe, anwenden müssen.
Abgesehen davon, dass sich die Hellenische Republik darauf beschränkt, auf den akzessorischen Charakter der flächenbezogenen Beihilfen zu verweisen, ergibt sich nämlich aus dem zusammenfassenden Bericht, dass die Herabsetzung des für andere Flächen als Grünland (Ackerland) festgesetzten Berichtigungssatzes von 5 % auf 2 % auf die Anwendung der „Pufferwirkung“ zurückzuführen ist. Wie die Kommission jedoch geltend macht, kann diese Herabsetzung aufgrund der „Pufferwirkung“ nicht auf zusätzliche flächenbezogene Beihilfen zur Anwendung kommen, für die die „Pufferwirkung“ keinerlei Rolle spielt. Für diese an die Produktion gekoppelten Beihilfen werden nämlich keine „Zahlungsansprüche“ verwendet; diese Zahlungsansprüche werden durch beihilfefähige Flächen aktiviert, deren Anzahl geringer sein kann als die gesamten von einem Betriebsinhaber angemeldeten Flächen. Bei zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen dient somit nur die angemeldete, tatsächlich bebaute Fläche als Grundlage für die entsprechende Beihilfe.
Nach alledem sind die vorliegende Rüge und damit der gesamte Klagegrund betreffend die Berichtigung von 5 % für zusätzliche flächenbezogene Beihilfen zurückzuweisen.
Zum Klagegrund betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums
Im Rahmen des Klagegrundes betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums macht die Hellenische Republik einen Begründungsmangel und eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit geltend. Außerdem trägt sie vor, es sei zweimal eine Berichtigung aus demselben Grund festgesetzt worden.
Diesbezüglich ist festzustellen, dass sich die Hellenische Republik im Rahmen des vorliegenden Klagegrundes bei dessen Formulierung erneut auf eine Aufzählung dieser Rügen, gefolgt von einem verworrenen und zum Teil nicht untermauerten Vorbringen zu den angeblich verletzten Grundsätzen, beschränkt. Diese festgestellte Mehrdeutigkeit, so bedauerlich sie auch sein mag, hindert jedoch weder die Kommission daran, Verteidigungsmittel vorzubringen, noch das Gericht, über die Klage zu entscheiden (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 16. November 2011, Sachsa Verpackung/Kommission,
T‑79/06
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2011:674
, Rn.
). Aus den Schriftsätzen der Hellenischen Republik geht nämlich hervor, dass sie im Wesentlichen einen Begründungsmangel und, was die Maßnahme Nr. 214 des Entwicklungsprogramms für den ländlichen Raum anbelangt, eine doppelte Festsetzung einer Berichtigung aus demselben Grund geltend macht.
Zur ersten Rüge: weiterer Begründungsmangel
Erstens werden die Entscheidungen der Kommission auf dem Gebiet des Rechnungsabschlusses der Fonds, wie bereits festgestellt wurde, auf der Grundlage eines zusammenfassenden Berichts und eines Schriftwechsels zwischen dem betroffenen Mitgliedstaat und der Kommission erlassen (Urteil vom 14. März 2002, Niederlande/Kommission,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, Rn.
). Unter diesen Umständen ist die Begründung einer Entscheidung über die Ablehnung der Übernahme eines Teils der gemeldeten Ausgaben durch den Fonds dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, an dem Verfahren ihrer Ausarbeitung eng beteiligt war und die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zulasten des Fonds übernehmen zu müssen (Urteile vom 20. September 2001, Belgien/Kommission,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, Rn.
, und vom 17. Mai 2013, Griechenland/Kommission,
T‑294/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:261
, Rn.
).
Zweitens führt die Kommission gemäß Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den ELER (
ABl. 2005, L 277, S. 1
), damit im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung gemäß Art. 274 EG gewahrt wird, die in Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 vorgesehenen Maßnahmen und Kontrollen durch.
Gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1290/2005 vergewissert sich die Kommission u. a., dass in den Mitgliedstaaten Systeme für die Verwaltung und Kontrolle vorhanden sind und ordnungsgemäß funktionieren.
Wie die Kommission zutreffend anmerkt, ohne dass die Hellenische Republik widerspricht, ist im Übrigen festzustellen, dass es sich bei den im vorliegenden Fall in Rede stehenden Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums um an die angemeldete landwirtschaftliche Fläche gebundene Beihilfen handelt.
Daraus folgt, dass das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem auf Direktzahlungen sowie auf Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zur Anwendung kommt, die auf der Grundlage der Hektarzahl gewährt werden.
In diesem Zusammenhang ist auf die bereits erwähnte Bedeutung hinzuweisen, die der Einführung des LPIS-GIS für das Funktionieren der flächenbezogenen Beihilferegelung zukommt. Die Identifizierung der landwirtschaftlichen Parzellen stellt nämlich einen entscheidenden Bestandteil der ordnungsgemäßen Anwendung einer flächenbezogenen Regelung dar. Das Fehlen eines zuverlässigen Systems zur Identifizierung der Parzellen bringt als solches ein hohes Risiko eines Schadens für den Unionshaushalt mit sich (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 31. März 2011, Griechenland/Kommission,
T‑214/07
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2011:130
, Rn.
, und vom 5. Juli 2012, Griechenland/Kommission,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus den Akten, dass die Hellenische Republik am Verfahren der Ausarbeitung des angefochtenen Beschlusses beteiligt war und dass die Kommission, wie aus dem Schriftwechsel zwischen der Kommission und der Hellenischen Republik, der Stellungnahme der Schlichtungsstelle und dem zusammenfassenden Bericht hervorgeht, im ursprünglichen Schriftwechsel, im Rahmen des Schlichtungsverfahrens und im endgültigen Standpunkt auf die Unzulänglichkeiten bei der Funktionsweise des LPIS-GIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen hingewiesen hat. Die festgestellten Unzulänglichkeiten betrafen alle Arten flächenbezogener Beihilfen.
Aus den Schreiben der Kommission vom 21. November 2008 und vom 31. Mai 2013 sowie aus ihrem endgültigen Standpunkt geht somit klar hervor, dass die Hellenische Republik die den vorgenommenen Berichtigungen zugrunde liegenden Unregelmäßigkeiten kannte. Die Dienststellen der Kommission haben den griechischen Behörden nämlich ausdrücklich die Funktionsmängel des LPIS-GIS und der Vor-Ort-Kontrollen entgegengehalten.
Im zusammenfassenden Bericht kam die Kommission schließlich zu dem Schluss, dass „[f]ür alle flächenbezogenen Maßnahmen der [zweiten] Säule … in Anbetracht der Kombination der Feststellungen und gemäß den Bestimmungen des Dokuments [Nr.] VI/5330/97 eine pauschale Berichtigung in Höhe von 5 % vorgeschlagen [wird]“.
Daraus ergibt sich, dass die Hellenische Republik eng am Verfahren der Ausarbeitung des angefochtenen Beschlusses beteiligt war, dass sie die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zulasten des Fonds übernehmen zu müssen, und dass die Kommission im Laufe des Verwaltungsverfahrens die Gründe für die Anrechnung der betreffenden pauschalen Berichtigung ausdrücklich mitgeteilt hat.
Insoweit ist die – im Übrigen nicht untermauerte – Behauptung der Hellenischen Republik irrelevant, die Kommission habe für die Beurteilung des Risikos aus den festgestellten Mängeln nicht die im Rahmen der Durchführung der betreffenden Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums vorgeschriebene Verstärkung der Vor-Ort-Kontrollen berücksichtigt. Die Verstärkung der Vor-Ort-Kontrollen, unterstellt, sie sei erwiesen, kann nicht die festgestellten Mängel bei ihrer Durchführung ausgleichen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Mai 2013, Griechenland/Kommission,
T‑294/11
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2013:261
, Rn.
).
Wie im Übrigen oben in Rn. 133 festgestellt wurde, ist darauf hinzuweisen, dass – unterstellt, die Hellenische Republik wollte mit der Geltendmachung der ständigen Verbesserungen des LPIS-GIS auf die ab dem Jahr 2009 nach einem diesbezüglichen Aktionsplan vorgenommenen Verbesserungen verweisen – die nach dem Jahr 2008 vorgenommenen Verbesserungen – ihr Vorliegen einmal unterstellt – nicht die vorstehenden Feststellungen in Frage stellen können. Die auf einen weiteren Begründungsmangel gestützte erste Rüge ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
Zur zweiten Rüge: angeblich doppelte Festsetzung einer Berichtigung aus demselben Grund
Die Hellenische Republik macht im Wesentlichen geltend, die Berichtigung hinsichtlich der Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums müsse für nichtig erklärt werden, da sie im Hinblick auf die Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums Nr. 214 doppelt angewandt worden sei.
Im Einzelnen macht die Hellenische Republik zunächst geltend, gemäß den von der Kommission angewandten Leitlinien, die im Dokument VI/5330/97 aufgestellt worden seien, würden die pauschalen Berichtigungen, wenn mehrere Mängel in demselben System festgestellt würden, nicht kumulativ angewandt, sondern nur der im Hinblick auf die Gefahren für das gesamte Kontrollsystem schwerwiegendste Mangel werde berücksichtigt.
Wie in der Erwiderung und in der mündlichen Verhandlung klargestellt wurde, beanstandet die Hellenische Republik die Methode der Berechnung der im vorliegenden Fall festgesetzten Berichtigung.
Die Hellenische Republik macht nämlich geltend, die Kommission habe trotz des Abzugs von 2318055,75 Euro aus demselben Grund wie für eine zuvor auferlegte Berichtigung eine doppelte Berichtigung festgesetzt. Insbesondere berücksichtige der fragliche Abzug nicht die vollständige, durch den Durchführungsbeschluss 2013/214/EU der Kommission vom 2. Mai 2013 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EAGFL, Abteilung Garantie, des EGFL und des ELER getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (
ABl. 2013, L 123, S. 11
) festgesetzte Berichtigung. Die Hellenische Republik macht geltend, sie könne nicht die Methode zur Berechnung des Betrags von 2318055,75 Euro nachvollziehen, bei dem es sich um den einzigen Betrag gehandelt habe, der im Hinblick auf die durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 festgesetzte Berichtigung berücksichtigt worden sei, obwohl diese Berichtigung 3328030,09 Euro betragen habe.
Zunächst ergibt sich aus dem zusammenfassenden Bericht, auf den der Durchführungsbeschluss 2013/214 Bezug nimmt, dass die von der Kommission festgestellten Mängel bei den Kontrollen die Einhaltung der auferlegten Verpflichtungen sowie die Vollständigkeit der Kontrollberichte und die Rückverfolgbarkeit, insbesondere hinsichtlich der Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums Nr. 214 für das Antragsjahr 2008, betrafen. Dagegen betrafen die festgestellten Mängel nicht die Flächen (Grenzen und beihilfefähige Höchstflächen) der Parzellen; diese Mängel wurden im Rahmen der Untersuchung, die zum im vorliegenden Fall angefochtenen Beschluss geführt hat, u. a. hinsichtlich derselben Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums Nr. 214, festgestellt.
Somit ist festzustellen, dass die beiden aufeinanderfolgenden pauschalen Berichtigungen für andere Mängel und Unzulänglichkeiten auferlegt wurden als diejenigen, die in den beiden aufeinanderfolgenden Untersuchungen der Kommission im Hinblick auf dieselbe Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums festgestellt worden waren. Diesbezüglich hat die Kommission sowohl in ihrer schriftlichen Antwort auf die prozessleitende Maßnahme als auch in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie sei verpflichtet gewesen, den Betrag der streitigen Berichtigung herabzusetzen, um eine Kumulierung von Berichtigungen zu vermeiden; der Abzug von 2318055,75 Euro für diesen Zweck sei jedoch richtig.
Was den Durchführungsbeschluss 2013/214 anbelangt, geht aus dem den Haushaltsposten Nr. 6711 betreffenden Teil des Anhangs dieses Beschlusses hervor, dass die Kommission zum einen eine pauschale Berichtigung von 2 % für das Jahr 2009 für Mängel bei den Vor-Ort-Kontrollen hinsichtlich der zweiten Säule der GAP in Höhe von 959020,82 Euro und zum anderen eine pauschale Berichtigung von 5 % für das Jahr 2009 für Mängel bei den Vor-Ort-Kontrollen hinsichtlich der zweiten Säule der GAP in Höhe von 2369009,27 Euro festgesetzt hat. Der Gesamtbetrag der für das Jahr 2009 für Mängel bei den Vor-Ort-Kontrollen hinsichtlich der Entwicklung des ländlichen Raums (zweite Säule der GAP) festgesetzten Berichtigung belief sich auf 3328030,09 Euro.
Was sodann die im angefochtenen Beschluss festgesetzten Berichtigungsbeträge anbelangt, ergibt sich aus dem den Haushaltsposten Nr. 6711 betreffenden Teil des Anhangs dieses Beschlusses, dass die Kommission eine pauschale Berichtigung von 5 % für Mängel des LPIS und der Vor-Ort-Kontrollen hinsichtlich der Entwicklung des ländlichen Raums (zweite Säule der GAP) festgesetzt hat. Nach demselben Anhang betrug der ursprüngliche Betrag dieser Berichtigung 5007867,36 Euro, wovon die Kommission 2318055,75 Euro für die durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 festgesetzte frühere Berichtigung in Abzug brachte. Unter Berücksichtigung dieses Abzugs beläuft sich die finanzielle Auswirkung der streitigen Berichtigung auf 2689811,61 Euro.
Was den vorgenannten Abzug von 2318055,75 Euro anbelangt, ergibt sich aus den von der Kommission in der Klagebeantwortung und in der Gegenerwiderung gelieferten Erklärungen, dass der Betrag von 2318055,75 Euro, der dem Betrag der früheren, von der im vorliegenden Fall in Rede stehenden Berichtigung in Abzug gebrachten Berichtigung entspreche, für das Antragsjahr 2008 in den Betrag der pauschalen Berichtigung von 2369009,27 Euro, der sich auf beide Antragsjahre, nämlich 2008 und 2009 beziehe, aufgenommen worden sei.
Auf Fragen nach den Modalitäten für die Berechnung des von der streitigen Berichtigung in Abzug gebrachten Betrags von 2318055,75 Euro hat die Kommission in ihrer Antwort auf die prozessleitende Maßnahme und anschließend in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass die frühere, im Jahr 2009 angewandte Berichtigung für das Jahr 2008 3745694,27 Euro bei einem Gesamtbetrag der Ausgaben von 134518285,02 Euro betragen habe. Nach den Erklärungen der Kommission betraf diese Berichtigung jedoch alle Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums (ausgewiesen anhand eines Codes mit den Endziffern 001). Nach Angaben der Kommission beliefen sich die Direktzahlungen für denselben Zeitraum auf 83247820,42 Euro. Daraus folgt nach Ansicht der Kommission, dass sich das Verhältnis zwischen den flächenbezogenen Direktzahlungen und den gesamten Ausgaben für Agrarumweltschutzmaßnahmen auf etwa 61 % beläuft.
Sodann macht die Kommission geltend, dass sie angesichts des Umstands, dass sie, um eine doppelte Berichtigung zu vermeiden, nur denjenigen Betrag der früheren Berichtigung für Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums in Abzug habe bringen dürfen, der dem flächenbezogenen Prozentsatz dieser Beihilfen entsprochen habe, den Satz von 61 % gemäß dem oben in Rn. 161 genannten Verhältnis auf die frühere Berichtigung angewandt habe. Damit sei sie zu dem Betrag von 2318055,75 Euro gelangt, den sie in Abzug gebracht habe.
Die Schriftstücke, die von der Kommission zur Stützung der Methode der Berechnung des Abzugs von 2318055,75 Euro vorgelegt wurden, untermauern diese Methode jedoch in keiner Weise. Die Beträge in den von der Kommission in Anlage VIa ihrer Klagebeantwortung vorgelegten Tabellen entsprechen nämlich nicht den Beträgen in den Tabellen, die von der Kommission in der Anlage ihrer Antwort auf die prozessleitende Maßnahme vorgelegt wurden. Insbesondere stimmen zum einen die Berechnungsgrundlagen in den von der Kommission vorgelegten Unterlagen nicht miteinander überein, und zum anderen erklärt diese nicht den Ursprung des Betrags von 134518285,02 Euro und des Betrags der früheren, im Jahr 2009 angewandten Berichtigung für das Antragsjahr 2008 in Höhe von 3745694,27 Euro; diese Beträge gehen aus keinem anderen Dokument der Akten hervor. Ebenso erläutert die Kommission nicht, inwieweit diese Zahlen für die Berechnung des streitigen Abzugs und für die Vermeidung einer doppelten Berichtigung zwischen dem Durchführungsbeschluss 2013/214 und dem angefochtenen Beschluss relevant sind.
Außerdem ist festzustellen, dass die „Direktzahlungen“, auf die die Kommission in ihrer Antwort auf die prozessleitende Maßnahme Bezug nimmt, zur ersten Säule der GAP gehören. Sowohl die streitige Berichtigung als auch die gemäß dem Durchführungsbeschluss 2013/214 festgesetzte frühere Berichtigung, für die davon auszugehen ist, dass sie in Abzug gebracht wurde, betreffen jedoch die Entwicklung des ländlichen Raums (zweite Säule der GAP). Daraus folgt, dass die Antwort der Kommission auf die prozessleitende Maßnahme mehrdeutig und verwirrend ist, da darin ausgeführt wird, dass sich die falsche Berechnung der Flächen sowohl auf die Direktzahlungen als auch auf die Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums auswirke, jedoch nicht klargestellt wird, inwieweit dies die nachfolgenden Erklärungen rechtfertigt.
Nach ständiger Rechtsprechung muss die nach Art. 296 AEUV vorgeschriebene Begründung die Überlegungen des Organs, das den Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das zuständige Gericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann (vgl. Urteil vom 12. Mai 2016, Italien/Kommission,
T‑384/14
,
EU:T:2016:298
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Der angefochtene Beschluss enthält jedoch nur die Beträge der festgesetzten Berichtigung und des Abzugs ohne jede Angabe, die klarstellen könnte, wie deren Berechnung erfolgt ist. Wie außerdem oben in Rn. 163 ausgeführt, sind die Überlegungen, die die Kommission zu der Ansicht geführt haben, dass der Abzug eines Betrags in Höhe von 2318055,75 Euro ausreichend sei, um der durch den Durchführungsbeschluss 2013/214 festgesetzten früheren Berichtigung Rechnung zu tragen, mehrdeutig und lückenhaft.
Daraus folgt, dass der angefochtene Beschluss im Licht der oben in Rn. 165 angeführten Rechtsprechung im Hinblick auf fehlende Kumulierungen von Berichtigungen mit einem Begründungsmangel behaftet ist. Infolgedessen ist dem dritten Klagegrund der Hellenischen Republik stattzugeben und der angefochtene Beschluss hinsichtlich des Berichtigungsbetrags von 5007867,36 Euro, des Abzugs von 2318055,75 Euro und der finanziellen Auswirkung von 2689811,61 Euro im Hinblick auf die Ausgaben für Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums (zweite Säule), die für das Haushaltsjahr 2009 wegen der Mängel beim LPIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen hinsichtlich des Antragsjahrs 2008 festgesetzt wurden, für nichtig zu erklären.
Nach alledem ist der angefochtene Beschluss wegen fehlender Begründung insoweit für nichtig zu erklären, als von der Hellenischen Republik im Bereich der ländlichen Entwicklung ELER, Schwerpunkt 2 (2007–2013, flächenbezogene Maßnahmen), getätigte Ausgaben für das Haushaltsjahr 2009 wegen der Mängel beim LPIS und bei den Vor-Ort-Kontrollen (zweite Säule, Antragsjahr 2008) von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossen werden; im Übrigen ist die Klage abzuweisen.
Kosten
Nach Art. 134 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt, jede Partei ihre eigenen Kosten. Das Gericht kann jedoch entscheiden, dass eine Partei außer ihren eigenen Kosten einen Teil der Kosten der Gegenpartei trägt, wenn dies in Anbetracht der Umstände des Einzelfalls gerechtfertigt erscheint.
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Hellenische Republik nicht beantragt hat, der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Da die Hellenische Republik keinen Kostenantrag gestellt hat und der Klage nur zum Teil stattgegeben wurde, sind ihr demzufolge entsprechend dem Antrag der Kommission ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Kommission aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Der Durchführungsbeschluss 2014/950/EU der Kommission vom 19. Dezember 2014 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union wird hinsichtlich der von der Hellenischen Republik im Bereich der ländlichen Entwicklung ELER, Schwerpunkt 2 (2007–2013, flächenbezogene Maßnahmen), getätigten Ausgaben für nichtig erklärt, was die Berichtigung in Höhe von 5007867,36 Euro, den Abzug in Höhe von 2318055,75 Euro und die finanzielle Auswirkung in Höhe von 2689811,61 Euro für das Haushaltsjahr 2009 wegen der Mängel beim System zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen (LPIS) und bei Vor-Ort-Kontrollen (zweite Säule, Antragsjahr 2008) betrifft.

2.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3.
Die Hellenische Republik trägt ihre eigenen Kosten sowie die Kosten der Europäischen Kommission.

Gratsias
Kancheva
Półtorak
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 30. März 2017.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

Vorgeschichte des Rechtsstreits

Verfahren und Anträge der Parteien

Rechtliche Würdigung

Zum Klagegrund betreffend die finanzielle Berichtigung von 10 % für flächenbezogene Beihilfen

Zur ersten Rüge: fehlerhafte Auslegung und Anwendung von Art. 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung Nr. 796/2004

Zur zweiten Rüge: Begründungsmangel

Zur dritten Rüge: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Zum Klagegrund betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die zusätzlichen flächenbezogenen Beihilfen

Zur ersten Rüge: Verletzung von Verfahrensgarantien im Rahmen des Vorverfahrens

Zur zweiten Rüge: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

Zum Klagegrund betreffend die finanzielle Berichtigung von 5 % für die Beihilfen für die Entwicklung des ländlichen Raums

Zur ersten Rüge: weiterer Begründungsmangel

Zur zweiten Rüge: angeblich doppelte Festsetzung einer Berichtigung aus demselben Grund

Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Griechisch.