CELEX: 62014CJ0428
Begäran om förhandsavgörande
Konkurrenspolitik
Artikel 101 FEUF
Förordning (EG) nr 1/2003
Området internationell godsbefordran
Nationella konkurrensmyndigheter
Rättslig status för Europeiska konkurrensnätverkets instrument
Nätverkets modellprogram för förmånlig behandling
Ansökan om immunitet framställd till kommissionen
Förenklad ansökan om immunitet som getts in till nationella konkurrensmyndigheter
Förhållandet mellan dessa båda ansökningar

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 101 FEUF, artikel 4.3 FEU och artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (
EGT L 1, 2003, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan DHL Express (Italy) Srl och DHL Global Forwarding (Italy) SpA (nedan gemensamt kallade DHL) och å andra sidan Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (den italienska konkurrensmyndigheten, nedan kallad AGCM) angående myndighetens beslut att ålägga DHL böter för att ha deltagit i en konkurrensbegränsande samverkan på området internationell godsbefordran via vägtransport till och från Italien, i strid med artikel 101 FEUF (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skäl 15 i förordning nr 1/2003 har följande lydelse:
”Kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter bör tillsammans bilda ett nätverk av offentliga myndigheter som tillämpar gemenskapens konkurrensregler i nära samarbete. Det är därför nödvändigt att skapa mekanismer för information och samråd. Kommissionen kommer i nära samarbete med medlemsstaterna att fastställa och se över närmare former för samarbete inom nätverket.”
Artikel 11 i förordning nr 1/2003, med rubriken ”Samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter”, har följande lydelse:
”1.   Kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall tillämpa gemenskapens konkurrensregler i nära samarbete.
2.   Kommissionen skall till medlemsstaternas konkurrensmyndigheter översända kopior av de viktigaste handlingarna som den har inhämtat i syfte att tillämpa artiklarna 7, 8, 9, 10 och 29.1. På begäran av en medlemsstats konkurrensmyndighet skall kommissionen till den överlämna en kopia av andra befintliga dokument som är nödvändiga för att bedöma ärendet.
3.   Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall, när de tillämpar artikel [101 FEUF] eller artikel [102 FEUF], skriftligen meddela kommissionen före eller utan dröjsmål efter påbörjandet av den första formella utredningsåtgärden. Denna information får göras tillgänglig för konkurrensmyndigheterna i de andra medlemsstaterna.
4.   Senast 30 dagar innan ett beslut fattas med åläggande om att upphöra med en överträdelse, om godtagande av åtaganden eller om återkallelse av ett undantag enligt en förordning om gruppundantag, skall medlemsstaternas konkurrensmyndigheter underrätta kommissionen. I detta syfte skall de till kommissionen översända en sammanfattning av ärendet, det planerade beslutet, eller, i avsaknad av sådant, andra dokument av vilket den planerade åtgärden framgår. Denna information får också göras tillgänglig för de andra medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. På begäran av kommissionen skall den handläggande konkurrensmyndigheten till kommissionen överlämna andra dokument som konkurrensmyndigheten innehar och som är nödvändiga för att bedöma ärendet. Den information som lämnas till kommissionen får göras tillgänglig för de övriga medlemsstaternas konkurrensmyndigheter. Nationella konkurrensmyndigheter kan också inbördes utbyta information som är nödvändig för bedömningen av ett fall som de behandlar enligt artikel [101 FEUF] eller artikel [102 FEUF].
5.   Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter får rådgöra med kommissionen i alla ärenden som gäller tillämpning av gemenskapsrätten.
6.   Om kommissionen inleder ett förfarande i syfte att fatta ett beslut enligt kapitel III, fråntas medlemsstaternas konkurrensmyndigheter sin behörighet att tillämpa artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF]. Om konkurrensmyndigheten i en medlemsstat redan handlägger ett ärende, skall kommissionen inleda ett förfarande endast efter att ha samrått med den nationella konkurrensmyndigheten.”
Artikel 35.1 i förordning nr 1/2003 stadgar följande:
”Medlemsstaterna skall utse en eller flera konkurrensmyndigheter ansvariga för tillämpningen av artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] på ett sådant sätt att bestämmelserna i denna förordning efterlevs effektivt. … De utsedda myndigheterna kan innefatta domstolar.”
I punkt 1 i kommissionens tillkännagivande om samarbete inom nätverket av konkurrensmyndigheter (
EUT C 101, 2004, s. 43
) (nedan kallat tillkännagivandet om samarbete) anges följande:
”Genom [förordning nr 1/2003] införs ett system där kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter … har parallell behörighet att tillämpa artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF]. De nationella konkurrensmyndigheterna och kommissionen bildar tillsammans ett nätverk av myndigheter, som skall agera för allmänintresset och bedriva ett nära samarbete i syfte att skydda konkurrensen. Nätverket skall fungera som ett diskussions- och samarbetsforum vid tillämpningen och genomförandet av EG:s konkurrenspolitik. Det är inom denna ram som samarbetet mellan europeiska konkurrensmyndigheter kommer att äga rum i ärenden där artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] tillämpas. Nätverket är grunden för att skapa och bibehålla en gemensam konkurrenspolitik i Europa. Nätverket kallas Europeiska konkurrensnätverket.”
Mot bakgrund av detta system med parallell behörighet, där samtliga konkurrensmyndigheter är behöriga att tillämpa artikel 101 FEUF, räknar punkterna 8–15 i tillkännagivandet om samarbete upp kriterierna för att avgöra vilka myndigheter som är ”väl lämpade” att handlägga ett ärende. Enligt punkt 14 i tillkännagivandet är ”kommissionen … bäst lämpad om en eller flera avtal eller samordnade förfaranden … påverkar konkurrensen i mer än tre medlemsstater”.
Punkt 38 i tillkännagivandet har följande lydelse:
”Det saknas EU-täckande, fullständigt harmoniserade regler om förmånlig behandling. Därför skall en ansökan om sådan behandling till en viss myndighet inte anses som en ansökan till någon annan myndighet. Det ligger därför i sökandens intresse att ansöka om förmånlig behandling hos alla konkurrensmyndigheter vilka är behöriga att tillämpa artikel [101 FEUF] inom det område som påverkas av överträdelsen och vilka kan anses vara väl lämpade att ingripa mot överträdelsen i fråga. Med tanke på tidsaspektens betydelse i de flesta regler för förmånlig behandling måste de sökande också överväga huruvida det är lämpligt att lämna in ansökningar om förmånlig behandling till alla berörda myndigheter samtidigt. Det är sökandens sak att vidta de åtgärder som denne anser nödvändiga för att skydda sig mot eventuella ingripanden från dessa myndigheters sida.”
Inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket antogs ett modellprogram för förmånlig behandling år 2006 (nedan kallat modellprogrammet för förmånlig behandling). Detta program, som inte har publicerats i
Europeiska unionens officiella tidning
, finns endast tillgängligt på kommissionens webbplats. Det reviderades i november 2012, således efter att de faktiska omständigheterna i målet ägde rum och efter det att AGCM fattade det omtvistade beslutet.
I punkt 3 i modellprogrammet för förmånlig behandling anges följande:
”Europeiska konkurrensnätverkets modellprogram [för förmånlig behandling] ställer upp en ram för hur företag som deltagit i avtal och samordnade förfaranden som omfattas av dess tillämpningsområde ska kunna belönas för samarbete. Medlemmarna i Europeiska konkurrensnätverket åtar sig att inom ramen för sina befogenheter göra allt som står i deras makt för att anpassa sina program till [modellprogrammet för förmånlig behandling]. Sistnämnda utgör inte hinder för en konkurrensmyndighet att ställa sig mer välvilligt till företag som ansöker om förmånlig behandling inom ramen för deras program. [Modellprogrammet för förmånlig behandling] kan i sig inte skapa några berättigade förväntningar för dessa företag”.
Punkt 5 i detta program, vilken rör immunitet mot böter av ”Typ 1A”, anger följande:
”Konkurrensmyndigheten kommer att bevilja ett företag immunitet mot böter om
a)
företaget är det första att inkomma med bevismaterial som enligt konkurrensmyndigheten gör att den vid den tidpunkt då ansökan prövas kan genomföra riktade inspektioner i samband med en påstådd konkurrensbegränsande samverkan,
b)
konkurrensmyndigheten vid ingivandet av ansökan inte har tillräckliga bevis för att anta ett beslut att utföra en inspektion/ansöka om ett inspektionsbemyndigande vid en domstol i de fall där den ännu inte utfört en inspektion i samband med en påstådd konkurrensbegränsande samverkan, och
c)
villkoren för beviljande av förmånlig behandling är uppfyllda.”
I punkt 22 i modellprogrammet för förmånlig behandling föreskrivs att ”[n]är kommissionen är ’bäst lämpad’ att granska ett ärende i enlighet med punkt 14 i tillkännagivandet [om samarbete] kan det företag som framställt eller planerar att framställa en ansökan om immunitet till kommissionen framställa en förenklad ansökan till varje nationell konkurrensmyndighet som enligt det företaget är ’väl lämpad’ att ingripa inom ramen för tillkännagivandet [om samarbete]. De förenklade ansökningarna ska innehålla följande upplysningar i förenklad form:
…
—
den misstänkta konkurrensbegränsade samverkans karaktär,
—
… , och
—
uppgifter om varje ansökan om förmånlig behandling som redan framställts eller som planeras i fråga om den misstänkta konkurrensbegränsande samverkan.”
I punkt 24 i modellprogrammet för förmånlig behandling föreskrivs följande:
”Om en nationell konkurrensmyndighet som ska handlägga en förenklad ansökan beslutar att begära vissa kompletterande uppgifter, så är företaget skyldigt att tillhandahålla dessa utan dröjsmål. Om en konkurrensmyndighet beslutar att ingripa i ärendet så ska den fastställa den tidsfrist inom vilken företaget ska lämna alla de uppgifter och bevis som krävs för att uppnå beviskravet. Om företaget fullföljer ovannämnda skyldighet inom den tidsfrist som har fastställts kommer de uppgifter som företaget har lämnat att anses ha lämnats den dag då den förenklade ansökan framställdes.”
I punkt 7 i de förklarande anmärkningarna till modellprogrammet för förmånlig behandling anges följande:
”Europeiska konkurrensnätverkets modellprogram [för förmånlig behandling] syftar till att lösa problemet med att flera ansökningar ges in parallellt och förbättrar företagens möjligheter att förutse hur en ansökan kommer att bedömas. … [D]et preciserar en enhetlig typ av kortfattade formulär benämnda ’förenklade ansökningar’, som utformats för att lätta den börda för företagen och konkurrensmyndigheterna som blir följden av flera ansökningar i samband med omfattande gränsöverskridande karteller.”
Italiensk rätt
Den 15 februari 2007 antog AGCM ett meddelande om befrielse från och nedsättning av böter enligt artikel 15 i lag nr 287 av den 10 oktober 1990 (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287) som innehåller det italienska programmet för förmånlig behandling (nedan kallat det nationella programmet för förmånlig behandling).
Artikel 16 i det nationella programmet för förmånlig behandling har rubriken ”Förenklad ansökan” och anger följande:
”Om kommissionen är bäst lämpad att handlägga ärendet och inleda förfarandet kan det företag som redan framställt eller som planerar att framställa en ansökan till kommissionen om att inte åläggas påföljder framställa en liknande ansökan om förmånlig behandling till myndigheten i så kallad förenklad form, när företaget anser att myndigheten också kan ingripa i ärendet. Enligt punkt 14 i [tillkännagivandet om samarbete] är kommissionen bäst lämpad när ett eller flera avtal eller samordnade förfaranden, inbegripet nät av liknande avtal eller samordnade förfaranden, påverkar konkurrensen i mer än tre medlemsstater.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 5 juni 2007 ansökte DHL hos kommissionen om immunitet mot böter avseende ett flertal överträdelser av unionens konkurrensrätt på området internationella speditionstjänster. Den 24 september 2007 beviljade kommissionen DHL villkorlig immunitet avseende hela området internationell godsbefordran, det vill säga avseende sjö-, luft- och vägtransport. Den 20 december 2007 uppmärksammade DHL kommissionen på vissa omständigheter rörande företagens ageranden i Italien på området internationell godsbefordran på väg. I juni 2008 beslutade kommissionen att enbart beivra den del av den konkurrensbegränsande samverkan som rörde internationella flygspeditionstjänster, vilket gav de nationella konkurrensmyndigheterna möjligheten att beivra överträdelser avseende godsbefordran till sjöss och på väg.
Parallellt framställde DHL den 12 juli 2007 en förenklad ansökan om immunitet till AGCM enligt det nationella programmet för förmånlig behandling. I denna ansökan lämnade DHL upplysningar om sitt rättsstridiga agerande på marknaden för internationell godsbefordran. Enligt AGCM rörde den ansökan enbart området internationell godsbefordran till sjöss och med flyg och inte på väg. Enligt DHL däremot avsåg denna förenklade ansökan rättsstridiga ageranden som observerades på hela marknaden för internationell godstransport och befordran. DHL har anfört att ansökan av den 12 juli 2007 visserligen inte innehöll några konkreta eller specifika exempel på ageranden som observerats vid godsbefordran på väg, men att detta berodde på att de ännu inte hade upptäckts.
Den 23 juni 2008 framställde DHL ytterligare en förenklad ansökan om immunitet till AGCM, vilken kompletterade den ansökan som framställts den 12 juli 2007 och syftade till att uttryckligen utsträcka denna till området internationell godsbefordran på väg. DHL förklarade där att ”förevarande ansökan till sitt syfte och resultat endast [utgör] en komplettering av ansökan av den 12 juli 2007, då ytterligare ageranden som ansökan avser inte utgjorde en separat överträdelse som inte omfattades av den ursprungliga deklarationen, utan bara ett nytt uttryck för redan påtalade överträdelser som kommissionen beaktat vid den förmånliga behandling som företaget beviljats”.
Under tiden ansökte Deutsche Bahn AG, även för sina dotterbolags räkning, bland vilka ingår Schenker Italiana SpA (nedan kallat Schenker), hos kommissionen om immunitet avseende ageranden rörande internationell godsbefordran till sjöss (den 5 november 2007) och på väg (den 19 november 2007). Vidare gav Schenker den 12 december 2007 in en förenklad ansökan om förmånlig behandling till AGCM och lämnade därvid uppgifter om godsbefordran på väg i Italien.
Den 20 november 2007 framställde Agility Logistics Srl (nedan kallat Agility) en ansökan till kommissionen om nedsättning av böter avseende överträdelser på marknaden för internationell godstransport och befordran. Den 12 maj 2008 framställde Agility Logistics International en förenklad ansökan till AGCM om förmånlig behandling, även för dotterbolaget Agilitys räkning, beträffande den italienska konkurrensbegränsande samverkan rörande godsbefordran på väg.
Den 18 november 2009 inledde AGCM ett förfarande för att konstatera eventuella överträdelser av artikel 101 FEUF på området internationell godstransport.
Genom det omtvistade beslutet, som fattades den 15 juni 2011, slog AGCM fast att flera företag, däribland DHL, Schenker och Agility, hade deltagit i en konkurrensbegränsande samverkan på området internationella vägspeditionstjänster från och till Italien i strid med artikel 101 FEUF.
I detta beslut konstaterade AGCM att Schenker var det första företaget som ansökt om immunitet mot böter i Italien för godsbefordran på väg. I enlighet med det nationella programmet för förmånlig behandling ålades det bolaget inte några böter. Däremot ålades DHL och Agility att betala böter, som nedsattes till 49 respektive 50 procent av det ursprungliga beloppet. AGCM fann också att DHL genom sin ansökan av den 12 juli 2007 enbart hade begärt immunitet mot böter för godsbefordran via sjö- och lufttransport. Ansökan för godsbefordran via vägtransport framställdes av DHL först den 23 juni 2008.
DHL överklagade det omtvistade beslutet till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazios förvaltningsdomstol) och yrkade att det delvis skulle upphävas. Bolaget gjorde gällande bland annat att det felaktigt hade nekats första plats i prioritetsordningen i det nationella programmet för förmånlig behandling och således immunitet mot böter. Enligt DHL fordrar unionsrättens principer att den nationella myndighet som tar emot en förenklad ansökan om förmånlig behandling prövar denna med hänsyn tagen till huvudansökan om immunitet som samma bolag gett in till kommissionen. DHL hävdade också att de förenklade ansökningar som Schenker och Agility gett in till AGCM inte kunde prövas i sak.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazios förvaltningsdomstol) ogillade DHL:s överklagande och hänvisade till en princip om att de olika programmen för förmånlig behandling och ansökningarna rörande dessa är fristående och autonoma.
DHL överklagade avgörandet i första instans till den hänskjutande domstolen. Bolaget har där anfört att det omtvistade beslutet inte är förenligt med de principer som följer av bland annat tillkännagivandet om samarbete och modellprogrammet för förmånlig behandling. Enligt DHL är Europeiska konkurrensnätverkets bestämmelser och instrument bindande för AGCM i egenskap av nationell konkurrensmyndighet som ingår i detta nätverk.
Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”Ska artikel 101 FEUF, artikel 4.3 FEU och artikel 11 i förordning nr 1/2003 tolkas så, att
1)
nationella konkurrensmyndigheter inte i sin egen beslutspraxis kan avvika från tillämpningen av de instrument som Europeiska konkurrensnätverket fastställt och beslutat, särskilt modellprogrammet för förmånlig behandling, i ett fall såsom i det nationella målet, utan att det strider mot vad EU-domstolen slagit fast i punkterna 21 och 22 i domen Pfleiderer (
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
),
2)
det finns ett sådant rättsligt samband mellan huvudansökan om immunitet, som ett företag framställt eller planerar att framställa till kommissionen, och dess förenklade ansökan om immunitet hos en nationell konkurrensmyndighet för samma konkurrensbegränsande samverkan, att den nationella konkurrensmyndigheten – trots vad som föreskrivs i punkt 38 i tillkännagivandet om samarbete – är skyldig att enligt punkt 22 i modellprogrammet för förmånlig behandling (numera punkt 24 i 2012 års modellprogram) och motsvarande förklarande anmärkning nr 45 (numera förklarande anmärkning nr 49 till 2012 års modellprogram)
—
bedöma den förenklade ansökan om immunitet mot bakgrund av huvudansökan, förutsatt att den förenklade ansökan troget återspeglar innehållet i huvudansökan, eller
—
i andra hand – när den anser att den förenklade ansökan den mottagit rör ett snävare materiellt område än huvudansökan från samma företag, beträffande vilken kommissionen beviljat företaget villkorlig immunitet – kontakta kommissionen, eller företaget självt, för att kontrollera huruvida det efter att det framställt sin förenklade ansökan i sina interna undersökningar funnit konkreta, specifika exempel på ageranden i de delar som påstås omfattas av huvudansökan om immunitet men inte av den förenklade ansökan,
och
3)
en nationell konkurrensmyndighet som vid tiden för de faktiska omständigheterna i målet tillämpade ett program för förmånlig behandling som det i detta mål, för en viss hemlig konkurrensbegränsande samverkan för vilken samma företag hade framställt eller planerade att framställa en huvudansökan om immunitet till kommissionen, med stöd av punkterna 3 och 22–24 i modellprogrammet och de förklarande anmärkningarna nr 8, 41, 45 och 46 och med hänsyn tagen till ändringarna i punkterna 24–26 i nätverkets modellprogram från år 2012 och de förklarande anmärkningarna nr 44 och 49 lagligen kunde ta emot
—
endast en förenklad ansökan om immunitet från detta företag, eller
—
även senare förenklade ansökningar om immunitet från andra företag, vilka framställt ”icke godtagbara” huvudansökningar till kommissionen eller ansökningar om nedsättning av böterna, särskilt när de företagens huvudansökningar framställdes efter det att det första företaget beviljats villkorlig immunitet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att instrument som antagits inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket, däribland modellprogrammet för förmånlig behandling, är bindande för de nationella konkurrensmyndigheterna.
Enligt fast rättspraxis syftar den mekanism för samarbete mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna som inrättats genom kapitel IV i förordning nr 1/2003, till att säkerställa en enhetlig tillämpning av konkurrensreglerna i medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom X,
C‑429/07
,
EU:C:2009:359
, punkt
, och dom Tele2 Polska,
C‑375/09
,
EU:C:2011:270
, punkt
).
Enligt skäl 15 i förordning nr 1/2003 bildar kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter tillsammans ett nätverk av offentliga myndigheter som tillämpar unionens konkurrensregler i nära samarbete. Enligt punkt 1 i tillkännagivandet om samarbete fungerar nätverket som ett diskussions- och samarbetsforum vid tillämpningen och genomförandet av unionens konkurrenspolitik.
Av detta framgår att Europeiska konkurrensnätverket, som syftar till att främja diskussion och samarbete vid genomförandet av konkurrenspolitiken, inte har getts behörighet att anta rättsligt bindande bestämmelser.
EU-domstolen har redan slagit fast att varken tillkännagivandet om samarbete eller kommissionens tillkännagivande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (
EUT C 298, 2006, s. 17
) (nedan kallat tillkännandegivandet om förmånlig behandling) är bindande för medlemsstaterna (se dom Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punkt
).
Tillkännagivandet om samarbete och tillkännagivandet om förmånlig behandling, vilka antagits inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket, publicerades år 2004 respektive år 2006 i serie C av
Europeiska unionens officiella tidning
, vars syfte, till skillnad från L-serien av denna tidning, inte är att offentliggöra juridiskt bindande rättsakter utan enbart upplysningar, rekommendationer och yttranden rörande unionen (dom Polska Telefonia Cyfrowa,
C‑410/09
,
EU:C:2011:294
, punkt
, och dom Expedia,
C‑226/11
,
EU:C:2012:795
, punkt
).
Av detta följer att dessa tillkännagivanden inte kan medföra skyldigheter för medlemsstaterna.
Vad särskilt gäller systemet med förmånlig behandling för de företag som inom unionen samarbetar med kommissionen eller med de nationella konkurrensmyndigheterna för att avslöja olaglig konkurrensbegränsande samverkan, konstaterar EU-domstolen att varken EUF-fördraget eller förordning nr 1/2003 innehåller några gemensamma regler om förmånlig behandling (dom Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punkt
). I avsaknad av ett centraliserat system på unionsnivå för att ta emot och pröva ansökningar om förmånlig behandling i samband med överträdelser av artikel 101 FEUF, bestämmer en nationell konkurrensmyndighet själv hur den ska handlägga en ansökan som ställts till den, i enlighet med den medlemsstatens nationella rätt.
Det ska därvid tilläggas att tillkännagivandet om förmånlig behandling endast avser kommissionens egna program för förmånlig behandling (dom Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punkt
).
EU-domstolen har slagit fast att modellprogrammet för förmånlig behandling inte är bindande för medlemsstaternas domstolar (dom Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punkt
).
DHL har dock hävdat att denna rättspraxis endast avser nationella domstolar och inte nationella konkurrensmyndigheter. Enligt DHL motiverades EU-domstolens slutsats i målet Pfleiderer (C‑360/09, EU:C.2011:389) enbart av att bestämmelserna i fråga saknade direkt effekt och att de nationella domstolarna därmed inte kunde tillämpa dem i tvistemål eller förvaltningsmål.
Detta argument kan inte godtas.
För det första skulle det äventyra en enhetlig tillämpning av unionsrätten i medlemsstaterna, eftersom medlemsstaterna enligt artikel 35.1 i förordning nr 1/2003 kan utse nationella domstolar till nationella konkurrensmyndigheter. I vilket mån modellprogrammet för förmånlig behandling var bindande skulle då variera beroende på om de olika medlemsstaternas nationella konkurrensmyndigheter var domstolar eller förvaltningsmyndigheter.
För det andra har EU-domstolen slagit fast att kommissionens program för förmånlig behandling, som den genomför genom tillkännagivandet om förmånlig behandling, inte är bindande för medlemsstaterna (dom Kone m.fl.,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, punkt
). Detta gäller även modellprogrammet för förmånlig behandling.
Den av DHL anförda omständigheten att de nationella konkurrensmyndigheterna formellt har åtagit sig att iaktta de principer som kommer till uttryck i tillkännagivandet om samarbete, påverkar inte den rättsliga status som detta tillkännagivande, eller modellprogrammet för förmånlig behandling, har ur ett unionsrättsligt perspektiv.
Av vad som anförts följer att den första frågan ska besvaras på följande sätt. Unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att instrument som antagits inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket, däribland modellprogrammet för förmånlig behandling, inte är bindande för de nationella konkurrensmyndigheterna.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i för det första huruvida unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att det finns ett rättsligt samband mellan en ansökan om immunitet som ett företag framställt eller planerar att framställa till kommissionen och företagets förenklade ansökan hos en nationell konkurrensmyndighet för samma konkurrensbegränsande samverkan, varvid detta rättsliga samband förpliktar den nationella myndigheten att bedöma den förenklade ansökan mot bakgrund av ansökan om immunitet, förutsatt att den förenklade ansökan troget återspeglar innehållet i ansökan om immunitet hos kommissionen. För det andra vill den hänskjutande domstolen få klarlagt huruvida, för det fall att den förenklade ansökan rör ett snävare materiellt område än ansökan om immunitet, den nationella konkurrensmyndigheten är skyldig att kontakta kommissionen, eller företaget självt, för att kontrollera huruvida företaget funnit konkreta exempel på olagliga ageranden på det område som påstås omfattas av ansökan om immunitet men som inte omfattas av den förenklade ansökan.
Huruvida den andra tolkningsfrågan kan upptas till sakprövning
Agility och den franska regeringen har hävdat att den andra frågans första del inte kan tas upp till sakprövning, eftersom den saknar relevans och är hypotetisk.
De anser att frågan i det nationella målet är huruvida en förenklad ansökan ska tolkas mot bakgrund av den ansökan om immunitet som getts in hos kommissionen när dessa båda ansökningar inte har samma materiella tillämpningsområde. Den hänskjutande domstolen har dock, genom den fråga den ställt i första hand, begärt ett klargörande av huruvida, för det fall att den förenklade ansökan troget återspeglar innehållet i ansökan om immunitet hos kommissionen, den förenklade ansökan ska tolkas mot bakgrund av den sistnämnda.
EU-domstolen erinrar om att enligt dess fasta praxis ankommer det, inom ramen för det samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. Följaktligen är EU-domstolen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen av unionsrätten (se, bland annat, dom Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, punkt
, och dom Banco Privado Português och Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punkt
).
En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, bland annat, dom Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, punkt
, och dom Banco Privado Português och Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punkt
).
Så är inte fallet här.
Det framgår av begäran om förhandsavgörande att DHL den 5 juni 2007 ansökte om immunitet hos kommissionen avseende ett flertal överträdelser av unionens konkurrensrätt på området internationella speditionstjänster. Den 12 juli 2007 framställde DHL en förenklad ansökan om immunitet till AGCM avseende rättsstridigt agerande på marknaden för internationell godsbefordran från och till Italien.
Med tanke på att det råder oenighet mellan AGCM och DHL om den förenklade ansökans materiella innehåll och följaktligen om eventuella likheter eller skillnader avseende de aktuella ansökningarnas tillämpningsområde, är det inte uppenbart att ett svar på den andra frågans första del inte skulle vara användbart för den hänskjutande domstolen.
Under dessa omständigheter finner EU-domstolen att den andra frågans första del kan prövas i sak.
Prövning i sak
Systemet med förmånlig behandling grundar sig på principen att konkurrensmyndigheterna befriar ett företag som avslöjar sitt deltagande i en konkurrensbegränsande samverkan från böter, om det är först med att lämna upplysningar som kan leda till bland annat att en överträdelse av artikel 101 FEUF konstateras.
Enligt punkt 38 i tillkännagivandet om samarbete ska, i avsaknad av EU-täckande, fullständigt harmoniserade regler om förmånlig behandling, en ansökan om sådan behandling till en viss myndighet inte anses som en ansökan till någon annan konkurrensmyndighet. Som EU-domstolen konstaterat i punkt 36 ovan avgör varje medlemsstats nationella rätt hur en ansökan om förmånlig behandling ska handläggas.
Punkt 1 i modellprogrammet för förmånlig behandling framhåller att det ligger i företagens intresse att ansöka om förmånlig behandling hos alla konkurrensmyndigheter som är behöriga att tillämpa artikel 101 FEUF inom det område som påverkas av den aktuella överträdelsen och kan anses vara väl lämpade att ingripa mot överträdelsen i fråga.
Det ska också påpekas att de nationella konkurrensmyndigheterna är fria att anta program för förmånlig behandling, och att varje sådant program är autonomt inte bara i förhållande till övriga nationella program utan även till unionens program för förmånlig behandling.
Den samexistens och autonomi som således kännetecknar relationerna mellan unionens och medlemsstaternas program för förmånlig behandling är ett uttryck för det system med parallell behörighet för kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna som införts genom förordning nr 1/2003.
Av detta följer att när det gäller en konkurrensbegränsande samverkan som kan inverka menligt på konkurrensen i flera medlemsstater och som följaktligen kan leda till ingripanden från flera olika nationella konkurrensmyndigheter och från kommissionen, har ett företag som önskar få förmånlig behandling beträffande sitt deltagande i den konkurrensbegränsande samverkan ett intresse av att ge in ansökningar om immunitet inte bara till kommissionen, utan även till de nationella myndigheter som kan vara behöriga att tillämpa artikel 101 FEUF.
Autonomin för programmen för förmånlig behandling gäller med nödvändighet de olika ansökningar om immunitet som ges in till kommissionen och till de nationella konkurrensmyndigheterna, eftersom de är en integrerad del av dessa program. Det ska påpekas att dessa ansökningar är autonoma just av den anledningen av det inte finns något samlat system på unionsnivå för självangivelse för företag som deltar i en konkurrensbegränsande samverkan i strid med artikel 101 FEUF. Den omständigheten att de olika ansökningarna avser samma överträdelse av konkurrensrätten påverkar inte heller ansökningarnas autonomi.
Den påstådda existensen av ett rättsligt samband mellan ansökan om immunitet hos kommissionen och den förenklade ansökan hos de nationella konkurrensmyndigheterna, som skulle förplikta sistnämnda myndigheter att bedöma den förenklade ansökan mot bakgrund av ansökan om immunitet, skulle sätta i fråga de olika ansökningarnas autonomi och därmed skälen för själva systemet med förenklade ansökningar. Det systemet vilar nämligen på principen att det inte på unionsnivå finns någon samlad ansökan om förmånlig behandling eller en ”huvudansökan” som ges in parallellt med ”sidoansökningar”, utan ansökningar om immunitet som ges in till kommissionen samt förenklade ansökningar som ges in till de nationella konkurrensmyndigheterna, vilka det enbart ankommer på respektive mottagande myndighet att bedöma.
I alla händelser finns det ingen unionsrättslig bestämmelse om konkurrensbegränsande samverkan som ålägger de nationella konkurrensmyndigheterna att tolka en förenklad ansökan mot bakgrund av en ansökan om immunitet som getts in till kommissionen, oberoende av huruvida denna förenklade ansökan troget återspeglar innehållet i ansökan hos kommissionen eller ej.
Vad vidare gäller den nationella konkurrensmyndighetens eventuella skyldighet att kontakta kommissionen eller det företag som gett in en förenklad ansökan, om den ansökan rör ett snävare materiellt område än ansökan om immunitet, ska det påpekas – som generaladvokaten gjort i punkt 78 i sitt förslag till avgörande – att en sådan skyldighet skulle kunna leda till en uppmjukning av den samarbetsskyldighet som åligger dem som begärt förmånlig behandling och vilken är en av grundpelarna i alla systemen för förmånlig behandling.
Under dessa omständigheter ankommer det på det företag som ansöker om förmånlig behandling hos en nationell konkurrensmyndighet att försäkra sig om att varje ansökan som företaget ger in är fri från oklarheter beträffande dess omfattning. Detta gäller särskilt som – såsom noterats i punkt 62 ovan – de nationella konkurrensmyndigheterna inte har någon skyldighet att pröva en förenklad ansökan mot bakgrund av en ansökan om immunitet som getts in till kommissionen.
Endast denna tolkning – som grundar sig på företagets skyldighet att informera de nationella konkurrensmyndigheterna när den faktiska omfattningen av den konkurrensbegränsande samverkan visar sig vara en annan än vad som tidigare angetts för dessa myndigheter eller för kommissionen – kan säkerställa att autonomin för de olika systemen för förmånlig behandling upprätthålls.
Om den möjlighet som de nationella konkurrensmyndigheterna har att vända sig till företag som gett in förenklade ansökningar för att inhämta kompletterande upplysningar ersattes med en skyldighet att kontakta dessa företag eller kommissionen, när ansökningarna rör ett snävare materiellt område än ansökan om immunitet hos kommissionen, skulle det innebära att en hierarki upprättades bland de olika ansökningarna. Det skulle strida mot det decentraliserade system som föreskrivs i förordning nr 1/2003.
Den andra frågan ska följaktligen besvaras på följande sätt:
—
Unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att det inte finns något rättsligt samband mellan en ansökan om immunitet som ett företag framställt eller planerar att framställa till kommissionen och företagets förenklade ansökan hos en nationell konkurrensmyndighet för samma konkurrensbegränsande samverkan, som förpliktar den nationella myndigheten att bedöma den förenklade ansökan mot bakgrund av ansökan om immunitet. Den omständigheten att den förenklade ansökan troget återspeglar innehållet i ansökan om immunitet hos kommissionen har därvid ingen betydelse.
—
När en förenklad ansökan som ges in till en nationell konkurrensmyndighet rör ett snävare materiellt område än ansökan om immunitet hos kommissionen, är den nationella konkurrensmyndigheten inte skyldig att kontakta kommissionen, eller företaget självt, för att kontrollera huruvida företaget funnit konkreta exempel på olagliga ageranden på det område som påstås omfattas av ansökan om immunitet men inte omfattas av den förenklade ansökan.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att när ett första företag har gett in en ansökan om immunitet till kommissionen så är det enbart det företaget som kan ge in en förenklad ansökan om immunitet till en nationell konkurrensmyndighet, eller om även andra företag som ansökt hos kommissionen om nedsättning av böter kan göra det.
Huruvida den tredje frågan kan upptas till sakprövning
Den italienska och den österrikiska regeringen har gjort gällande att den tredje tolkningsfrågan inte kan prövas i sak, eftersom den hänskjutande domstolen genom denna fråga har begärt att EU-domstolen ska tolka nationell rätt, närmare bestämt det nationella programmet för förmånlig behandling.
EU-domstolen erinrar om att det enligt fast rättspraxis inte ankommer på EU-domstolen att, i ett förfarande om förhandsavgörande, avgöra om nationell lagstiftning är förenlig med unionsrätten eller att tolka nationella lagar eller författningar (se, bland annat, dom Jaeger,
C‑151/02
,
EU:C:2003:437
, punkt
, och dom Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, punkt
).
I detta fall framgår det dock av den tredje frågan att den hänskjutande domstolen har begärt att EU-domstolen ska tolka unionsrätten, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, vad gäller systemet med parallell behörighet för kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna, för att avgöra huruvida AGCM ”lagligen kunde” bifalla vissa ansökningar om immunitet med tillämpning av programmet för förmånlig behandling.
EU-domstolen ska därför ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar genom att tillhandahålla de tolkningsdata som rör unionsrätten och därmed ge den möjlighet att pröva det omtvistade beslutets laglighet.
Den tredje tolkningsfrågan kan således tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
Den hänskjutande domstolens tvivel som gett upphov till denna fråga beror på att modellprogrammet för förmånlig behandling föreskrev att systemet med förenklade ansökningar om immunitet på nationell nivå var tillgängligt för företag som hade ansökt hos kommissionen om immunitet mot böter, men att det inte stod klart att så var fallet beträffande företag som enbart hade ansökt om nedsättning av böter.
En möjlighet för ett företag som inte var det första att ge in en ansökan om immunitet hos kommissionen, och som därför inte kunde få full immunitet utan bara nedsättning av böterna, att ge in en förenklad ansökan om immunitet till de nationella konkurrensmyndigheterna uttryckligen föreskrevs i modellprogrammet för förmånlig behandling först efter det att ändringar gjordes i programmet år 2012.
Den omständigheten att modellprogrammet för förmånlig behandling, i dess lydelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet, inte uttryckligen föreskrev en möjlighet för företag som ansökt hos kommissionen om nedsättning av böterna att ge in en förenklad ansökan om immunitet hos de nationella konkurrensmyndigheterna kan inte tolkas som ett hinder för dessa myndigheter att under dessa förutsättningar bifalla en sådan förenklad ansökan.
Som EU-domstolen påpekat i punkt 44 ovan, är instrument som antagits inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket, däribland modellprogrammet för förmånlig behandling, inte bindande för de nationella konkurrensmyndigheterna. Att de inte är bindande medför
dels
att medlemsstaterna inte är skyldiga att införliva bestämmelserna i modellprogrammet för förmånlig behandling med sina egna system för förmånlig behandling,
dels
att de inte är förbjudna att på nationell nivå anta bestämmelser som saknar motsvarighet i modellprogrammet eller avviker från detta, förutsatt att denna behörighet utövas med iakttagande av unionsrätten, inklusive artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003.
Medlemsstaternas behörighet att fastställa sina egna program för förmånlig behandling ska utövas med iakttagande av unionsrätten, inklusive förordning nr 1/2003. Medlemsstaterna får inte göra det omöjligt eller orimligt svårt att genomföra unionsrätten. Vad närmare bestämt beträffar konkurrensrätten ska medlemsstaterna se till att de bestämmelser som införs eller tillämpas inte innebär att en effektiv tillämpning av artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF undergrävs (dom Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punkt
, och dom Kone m.fl.,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, punkt
).
EU-domstolen har slagit fast att programmen för förmånlig behandling utgör användbara verktyg för att effektivt kunna avslöja och sätta stopp för överträdelser av konkurrensreglerna. De gagnar således syftet att artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF ska tillämpas effektivt (dom Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punkt
).
En effektiv tillämpning av artikel 101 FEUF är inte ett hinder för ett nationellt system för förmånlig behandling som tillåter att en förenklad ansökan om immunitet ges in av ett företag som inte ansökt hos kommissionen om fullständig immunitet.
Tvärtom är ett sådant tillvägagångssätt förenligt med syftet och andan bakom systemet med ansökningar om förmånlig behandling. Detta system avser bland annat att främja att ageranden som strider mot artikel 101 FEUF upptäcks genom att deltagarna i en konkurrensbegränsande samverkan ges incitament att anmäla samverkan. Det syftar följaktligen till att främja sådana ansökningar, inte till att begränsa deras antal.
EU-domstolen har slagit fast att tillkännagivandet om förmånlig behandling syftar till att skapa ett klimat av osäkerhet bland deltagarna i en konkurrensbegränsande samverkan för att uppmuntra dessa att anmäla samverkan till kommissionen (dom LG Display och LG Display Taiwan/kommissionen,
C‑227/14 P
,
EU:C:2015:258
, punkt
). Denna osäkerhet beror bland annat på att det bara är en av deltagarna i en konkurrensbegränsande samverkan som kan få fullständig immunitet och att kommissionen på eget initiativ när som helst kan konstatera att en sådan samverkan föreligger.
Det kan i detta sammanhang inte uteslutas att ett företag som inte varit det första att ansöka hos kommissionen om immunitet och följaktligen endast kan få en nedsättning av böterna kan vara det första företag som – genom en förenklad ansökan om immunitet – informerar den nationella konkurrensmyndigheten om att kartellen i fråga existerar. I ett sådant fall skulle det företaget kunna beviljas fullständig immunitet enligt det nationella systemet för förmånlig behandling, för det fallet att kommissionen lägger ned sin undersökning av samma faktiska omständigheter som anmälts till den nationella myndigheten.
Den tredje frågan ska följaktligen besvaras på följande sätt. Unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att de inte hindrar att en nationell konkurrensmyndighet under sådana omständigheter som i det nationella målet bifaller en förenklad ansökan om immunitet från ett företag som inte ansökt hos kommissionen om fullständig immunitet utan endast om nedsättning av böter.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1)
Unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF], ska tolkas så, att instrument som antagits inom ramen för Europeiska konkurrensnätverket, däribland modellprogrammet för förmånlig behandling, inte är bindande för de nationella konkurrensmyndigheterna.

2)
Unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att det inte finns något rättsligt samband mellan en ansökan om immunitet som ett företag framställt eller planerar att framställa till Europeiska kommissionen och företagets förenklade ansökan hos en nationell konkurrensmyndighet för samma konkurrensbegränsande samverkan, som förpliktar den nationella myndigheten att bedöma den förenklade ansökan mot bakgrund av ansökan om immunitet. Den omständigheten att den förenklade ansökan troget återspeglar innehållet i ansökan om immunitet hos kommissionen har därvid ingen betydelse.
När en förenklad ansökan som ges in till en nationell konkurrensmyndighet rör ett snävare materiellt område än ansökan om immunitet hos kommissionen, är den nationella konkurrensmyndigheten inte skyldig att kontakta kommissionen, eller företaget självt, för att kontrollera huruvida företaget funnit konkreta exempel på olagliga ageranden på det område som påstås omfattas av ansökan om immunitet men som inte omfattas av den förenklade ansökan.

3)
Unionsbestämmelserna, särskilt artikel 101 FEUF och förordning nr 1/2003, ska tolkas så, att de inte hindrar att en nationell konkurrensmyndighet under sådana omständigheter som i det nationella målet bifaller en förenklad ansökan om immunitet från ett företag som inte ansökt hos kommissionen om fullständig immunitet utan endast om nedsättning av böterna.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.