CELEX: 62018CJ0742
Rechtsmittel
Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)
Von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossene Ausgaben
Von der Tschechischen Republik getätigte Ausgaben
Verordnung (EG) Nr. 555/2008
Art. 19 und 77
Weinmärkte
Verordnung (EG) Nr. 1122/2009
Art. 33
Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums
Flächenbezogene Beihilfen
Entkoppelte Direktbeihilfen
Cross-Compliance-Kontrollen
Herkömmliche Vor-Ort-Kontrollen und Kontrollen durch Fernerkundung
Beweislast
Punktuelle und pauschale Korrekturen
Zweifel an der Wirksamkeit der Kontrollen
Risikoanalyse
Mängel

Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Tschechische Republik die Aufhebung von Nr. 2 des Tenors des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 13. September 2018, Tschechische Republik/Kommission (
T‑627/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:538
) (im Folgenden: angefochtenes Urteil), mit dem dieses ihre Klage auf Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2016/1059 der Kommission vom 20. Juni 2016 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (
ABl. 2016, L 173, S. 59
) (im Folgenden: streitiger Beschluss), soweit er die Tschechische Republik betrifft, abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
Verordnung Nr. 1975/2006
Art. 26 Abs. 1 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 der Kommission vom 7. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates hinsichtlich der Kontrollverfahren und der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen bei Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums (
ABl. 2006, L 368, S. 74
) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 484/2009 der Kommission vom 9. Juni 2009 (
ABl. 2009, L 145, S. 25
) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1975/2006) bestimmte:
„(1)   Die Verwaltungskontrollen werden bei allen Anträgen auf Fördermittel und Zahlungsanträgen vorgenommen und betreffen alle Elemente, deren Überprüfung mit verwaltungstechnischen Mitteln möglich und angemessen ist. Über die durchgeführten Kontrollen, die Ergebnisse der Überprüfung und die bei Abweichungen getroffenen Abhilfemaßnahmen werden Aufzeichnungen geführt.
…
(4)   Die Verwaltungskontrollen bei Investitionen umfassen zumindest einen Besuch des geförderten Vorhabens oder des Investitionsstandorts, um die Durchführung der Investition zu überprüfen.
Die Mitgliedstaaten können jedoch von diesen Besuchen absehen, wenn es sich um kleinere Investitionen handelt oder wenn sie die Gefahr, dass die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfe nicht erfüllt sind oder die Investition in Wirklichkeit nicht getätigt wurde, als gering einstufen. Über diese Entscheidung und ihre Begründung sind Aufzeichnungen zu führen.“
Art. 27 der Verordnung lautete:
„(1)   Die Mitgliedstaaten führen auf der Grundlage einer geeigneten Stichprobe Vor-Ort-Kontrollen der genehmigten Vorhaben durch. Diese sind so weit wie möglich vor Tätigung der Restzahlung für jedes Vorhaben vorzunehmen.
(2)   Die kontrollierten Ausgaben entsprechen mindestens 4 % der beihilfefähigen öffentlichen Ausgaben, die der Kommission jedes Kalenderjahr gemeldet wurden, und mindestens 5 % der beihilfefähigen öffentlichen Ausgaben, die der Kommission für die gesamte Programmlaufzeit gemeldet wurden.
(3)   Bei der Auswahl der Stichprobe genehmigter Vorhaben für die Kontrolle gemäß Absatz 1 ist insbesondere Folgendes zu berücksichtigen:
a)
die Notwendigkeit, in angemessenem Verhältnis Vorhaben unterschiedlicher Art und Größe zu prüfen;
b)
etwaige Risikofaktoren, die bei nationalen oder Gemeinschaftskontrollen festgestellt wurden;
c)
die Notwendigkeit einer ausgewogenen Verteilung auf die Schwerpunkte und Maßnahmen.
(4)   Die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen werden darauf untersucht, ob festgestellte Probleme systematisch auftreten und somit ein Risiko für ähnliche Vorhaben, Begünstigte oder andere Einrichtungen gegeben ist. Ferner sind die Ursachen derartiger Situationen sowie die Art der gegebenenfalls erforderlichen ergänzenden Untersuchungen und die zu treffenden Abhilfe- und Präventivmaßnahmen zu ermitteln.“
Art. 28 der Verordnung bestimmte:
„(1)   Bei den Vor-Ort-Kontrollen überprüfen die Mitgliedstaaten Folgendes:
a)
Die Zahlungsanträge des Begünstigten können durch Buchführungsunterlagen oder andere Unterlagen belegt werden, die sich im Besitz der Einrichtungen oder Unternehmen befinden, die die geförderten Vorhaben durchführen;
b)
bei einer angemessenen Anzahl von Ausgabenposten stimmen die Art und der Zeitpunkt der Ausgaben mit den Gemeinschaftsvorschriften, der genehmigten Spezifikation des Vorhabens sowie den tatsächlich durchgeführten Arbeiten oder erbrachten Dienstleistungen überein;
c)
die tatsächliche oder beabsichtigte Zweckbestimmung des Vorhabens stimmt mit der im Antrag auf Gemeinschaftsunterstützung beschriebenen Zweckbestimmung überein;
d)
die mit öffentlichen Mitteln finanzierten Vorhaben wurden in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften und ‑politiken, insbesondere den Vorschriften für die öffentliche Auftragsvergabe und den einschlägigen verbindlichen Normen, die in einzelstaatlichen Rechtsvorschriften oder im Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums festgelegt sind, durchgeführt.
(2)   Gegenstand der Vor-Ort-Kontrolle sind alle Verpflichtungen und Auflagen eines Begünstigten, die zum Zeitpunkt des Kontrollbesuchs überprüft werden können.
(3)   Außer in außergewöhnlichen Umständen, die von den einzelstaatlichen Behörden ordnungsgemäß zu dokumentieren und zu begründen sind, umfassen die Vor-Ort-Kontrollen einen Besuch des Vorhabens oder, bei immateriellen Vorhaben, einen Besuch des Projektträgers.
(4)   Für den in Artikel 27 Absatz 2 festgesetzten Kontrollsatz werden nur Kontrollen berücksichtigt, die allen Anforderungen des vorliegenden Artikels genügen.“
Verordnung Nr. 479/2008
Art. 15 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates vom 29. April 2008 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein, zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1493/1999, (EG) Nr. 1782/2003, (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 3/2008 und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 2392/86 und (EG) Nr. 1493/1999 (
ABl. 2008, L 148, S. 1
) lautet:
„(1)   Für materielle oder immaterielle Investitionen in Verarbeitungseinrichtungen, in Infrastrukturen von Weinbaubetrieben und in die Vermarktung von Wein kann eine Unterstützung gewährt werden, wenn sie die Gesamtleistung des Betriebs verbessern und einen oder mehrere der folgenden Aspekte betreffen:
a)
die Erzeugung oder die Vermarktung von Erzeugnissen im Sinne von Anhang IV,
b)
die Entwicklung neuer Erzeugnisse, Verfahren und Techniken im Zusammenhang mit den Erzeugnissen im Sinne von Anhang IV.
(2)   Die Unterstützung gemäß Absatz 1 ist in ihrem Höchstsatz auf Kleinst- und Kleinbetriebe sowie mittlere Unternehmen im Sinne der Empfehlung 2003/361/EG der Kommission vom 6. Mai 2003 betreffend die Definition der Kleinstunternehmen sowie der kleinen und mittleren Unternehmen [(
ABl. 2003, L 124, S. 36
)] begrenzt. Für die Azoren, Madeira, die Kanarischen Inseln, die kleineren Inseln im Ägäischen Meer im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1405/2006 des Rates vom 18. September 2006 über Sondermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft zugunsten der kleineren Inseln des Ägäischen Meeres [(
ABl. 2006, L 265, S. 1
)] und die französischen überseeischen Departements ist die Gewährung des Höchstsatzes keinerlei Beschränkungen der Betriebsgröße unterworfen. Bei Betrieben, die nicht von Artikel 2 Absatz 1 des Titels I des Anhangs der Empfehlung 2003/361/EG erfasst werden, weniger als 750 Personen beschäftigen oder einen Jahresumsatz von weniger als 200 Mio. EUR erzielen, wird die maximale Beihilfeintensität halbiert.
Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten kommen für die Unterstützung nicht in Betracht.
(3)   Die in Artikel 71 Absatz 3 Buchstaben a bis c der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 [des Rates vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (
ABl. 2005, L 277, S. 1
)] aufgeführten Kosten gelten nicht als zuschussfähige Ausgaben.
(4)   Für die Gemeinschaftsbeteiligung im Zusammenhang mit den zuschussfähigen Investitionskosten gelten folgende Beihilfehöchstsätze:
a)
50 % in Regionen, die gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 [des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds (
ABl. 2006, L 210, S. 25
)] als Konvergenzregionen eingestuft sind;
b)
40 % in anderen Regionen als Konvergenzregionen;
c)
75 % in den Regionen in äußerster Randlage gemäß der Verordnung (EG) Nr. 247/2006 des Rates vom 30. Januar 2006 über Sondermaßnahmen im Bereich der Landwirtschaft zugunsten der Regionen in äußerster Randlage der Union [(
ABl. 2006, L 42, S. 1
)];
d)
65 % auf den kleineren Inseln im Ägäischen Meer im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1405/2006.
(5)   Für die Unterstützung gemäß Absatz 1 gilt Artikel 72 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 entsprechend.“
Verordnung Nr. 555/2008
Die Verordnung (EG) Nr. 555/2008 der Kommission vom 27. Juni 2008 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung Nr. 479/2008 hinsichtlich der Stützungsprogramme, des Handels mit Drittländern, des Produktionspotenzials und der Kontrollen im Weinsektor (
ABl. 2008, L 170, S. 1
) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 702/2009 der Kommission vom 3. August 2009 (
ABl. 2009, L 202, S. 5
) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 555/2008) bestimmt in Art. 19 Abs. 1:
„Die Unterstützung wird gezahlt, nachdem die Durchführung einzelner oder aller für die Unterstützung beantragten Maßnahmen – je nach Wahl des Mitgliedstaats für die Verwaltung der Regelung – abgeschlossen und vor Ort überprüft worden ist.“
Art. 77 Abs. 3 und 5 der Verordnung lautet:
„(3)   Abgesehen von den Fällen, in denen systematische Vor-Ort-Kontrollen durch die Verordnung (EG) Nr. 479/2008 oder die vorliegende Verordnung vorgesehen sind, führen die zuständigen Behörden Vor-Ort-Kontrollen durch Stichprobe eines geeigneten Prozentsatzes von Begünstigten/Erzeugern auf Basis einer Risikoanalyse nach Artikel 79 der vorliegenden Verordnung durch.
…
(5)   Bei den Maßnahmen nach Artikel 15 der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 finden die Artikel 26, 27 und 28 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 sinngemäß Anwendung.“
Verordnung Nr. 1122/2009
Die Erwägungsgründe 37 und 40 der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (
ABl. 2009, L 316, S. 65
) in der durch die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1368/2011 der Kommission vom 21. Dezember 2011 (
ABl. 2011, L 341, S. 33
) geänderten Fassung (im Folgenden: Verordnung Nr. 1122/2009) lauten:
„(37)
Die Mindestzahl der im Rahmen der einzelnen Beihilferegelungen vor Ort zu kontrollierenden Betriebsinhaber sollte festgesetzt werden. Für den Fall, dass sich ein Mitgliedstaat für die Anwendung der verschiedenen Beihilferegelungen für Tiere entscheidet, sollte für einen Betriebsinhaber, der Beihilfen im Rahmen dieser Regelungen beantragt, ein auf den Betrieb insgesamt bezogener integrierter Ansatz vorgesehen werden.
…
(40)
Die Stichprobe des Mindestkontrollsatzes für die Vor-Ort-Kontrollen sollte teils auf der Grundlage einer Risikoanalyse, teils nach dem Zufallsprinzip gebildet werden. Die zuständige Behörde sollte die Risikofaktoren festlegen, da sie besser in der Lage ist, die relevanten Risikofaktoren auszuwählen. Um eine zweckdienliche und effiziente Risikoanalyse zu gewährleisten, sollten deren Wirksamkeit jährlich beurteilt und eine Aktualisierung vorgenommen werden, wobei die Relevanz jedes Risikofaktors zu berücksichtigen ist, die Ergebnisse von nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichproben und risikobasierten Stichproben zu vergleichen sind und der besonderen Situation im Mitgliedstaat Rechnung zu tragen ist.“
Art. 26 Abs. 1 der Verordnung bestimmt:
„Die in dieser Verordnung geregelten Verwaltungskontrollen und Vor-Ort-Kontrollen werden so durchgeführt, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die Anforderungen und Normen für die anderweitigen Verpflichtungen eingehalten wurden.“
Art. 30 Abs. 1 der Verordnung sieht vor:
„Die Gesamtzahl der jährlichen Vor-Ort-Kontrollen erstreckt sich auf mindestens 5 % aller Betriebsinhaber, die im Rahmen der Betriebsprämienregelung, der Flächenzahlungsregelung oder flächenbezogener Zahlungen im Rahmen der besonderen Stützung einen Antrag stellen. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass sich die Vor-Ort-Kontrollen auf jeweils mindestens 3 % der Betriebsinhaber erstrecken, die Beihilfen im Rahmen jeder der anderen flächenbezogenen Beihilferegelungen gemäß den Titeln III, IV und V der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 [des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (
ABl. 2009, L 30, S. 16
)] beantragen.“
Art. 31 Abs. 1 und 2 der Verordnung lautet:
„(1)   Die zuständige Behörde wählt anhand einer Risikoanalyse und je nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge die Stichproben für die nach dieser Verordnung durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen aus.
Zur Sicherstellung der Repräsentativität wählen die Mitgliedstaaten 20 % bis 25 % der Mindestanzahl der gemäß Artikel 30 Absätze 1 und 2 einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Betriebsinhaber nach dem Zufallsprinzip aus.
Übersteigt die Anzahl der einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehenden Betriebsinhaber jedoch die Mindestanzahl Betriebsinhaber, die einer Vor-Ort-Kontrolle gemäß Artikel 30 Absätze 1 und 2 zu unterziehen sind, so sollte der Prozentsatz der nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Betriebsinhaber in der zusätzlichen Stichprobe 25 % nicht übersteigen.
(2)   Die Wirksamkeit der Risikoanalyse ist jährlich zu überprüfen und zu aktualisieren:
a)
durch Feststellung der Relevanz jedes einzelnen Risikofaktors;
b)
durch Vergleich der Ergebnisse der risikobasierten Stichprobe und der in Absatz 1 Unterabsatz 2 genannten, nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichprobe;
c)
durch Berücksichtigung der besonderen Situation im Mitgliedstaat.“
Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 bestimmt:
„Die Vor-Ort-Kontrollen erstrecken sich auf alle landwirtschaftlichen Parzellen, für die eine Beihilfe im Rahmen der in Anhang I der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 aufgeführten Beihilferegelungen beantragt wurde. Die tatsächliche Feldbesichtigung im Rahmen einer Vor-Ort-Kontrolle kann jedoch auf eine Stichprobe von mindestens 50 % der landwirtschaftlichen Parzellen begrenzt werden, für die Anträge im Rahmen der Beihilferegelungen gemäß den Titeln III, IV und V der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 gestellt wurden, sofern die Stichprobe ein verlässliches und repräsentatives Kontrollniveau sowohl in Bezug auf die kontrollierte Fläche als auch in Bezug auf die beantragte Beihilfe gewährleistet. Ergibt die Stichprobenkontrolle Anomalien, so wird die Stichprobe der tatsächlich besichtigten landwirtschaftlichen Parzellen ausgeweitet.
Die Mitgliedstaaten können auf Fernerkundung gemäß Artikel 35 und globale Satelliten-Navigationssysteme zurückgreifen, wenn dies möglich ist.“
Art. 57 („Berechnungsgrundlage in Bezug auf die angemeldeten Flächen“) Abs. 3 der Verordnung lautet:
„Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen die im Sammelantrag angemeldete Fläche über der ermittelten Fläche derselben Kulturgruppe, so wird die Beihilfe, unbeschadet der gemäß den Artikeln 58 und 60 vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüsse, auf der Grundlage der für diese Kulturgruppe ermittelten Fläche berechnet.
Unbeschadet von Artikel 30 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 wird jedoch im Falle, dass die Differenz zwischen der ermittelten Gesamtfläche und der für Zahlungen im Rahmen von Beihilferegelungen gemäß den Titeln III, IV und V der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 angemeldeten Gesamtfläche 0,1 ha oder weniger beträgt, die ermittelte Fläche mit der angemeldeten Fläche gleichgesetzt. Für diese Berechnung werden nur Übererklärungen auf Kulturgruppenebene berücksichtigt.
Unterabsatz 2 gilt nicht, wenn diese Differenz mehr als 20 % der für Zahlungen angemeldeten Gesamtfläche beträgt.“
Art. 58 („Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von zu viel angemeldeten Flächen“) der Verordnung bestimmt:
„Liegt bei einer Kulturgruppe die angemeldete Fläche für die Zwecke der flächenbezogenen Beihilferegelungen über der gemäß Artikel 57 ermittelten Fläche, so wird die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz, berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht.
Liegt die Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird für die betreffende Kulturgruppe keine flächenbezogene Beihilfe gewährt.
Beläuft sich die Differenz auf mehr als 50 %, so ist der Betriebsinhaber ein weiteres Mal bis zur Höhe des Betrags, der der Differenz zwischen der angemeldeten Fläche und der gemäß Artikel 57 der vorliegenden Verordnung ermittelten Fläche entspricht, von der Beihilfegewährung auszuschließen. Dieser Betrag wird gemäß Artikel 5b der Verordnung (EG) Nr. 885/2006 der Kommission [vom 21. Juni 2006 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1290/2005 des Rates hinsichtlich der Zulassung der Zahlstellen und anderen Einrichtungen sowie des Rechnungsabschlusses für den EGFL und den ELER (
ABl. 2006, L 171, S. 90
)] verrechnet. Kann der Betrag im Verlauf der drei Kalenderjahre, die auf das Kalenderjahr der Feststellung folgen, nicht vollständig gemäß dem genannten Artikel verrechnet werden, so wird der Restbetrag annulliert.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits und streitige Entscheidung
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits wurde vom Gericht in den Rn. 1 bis 4 des angefochtenen Urteils dargelegt und lässt sich für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens wie folgt zusammenfassen.
Im Rahmen der drei Prüfbesuche, die vom 10. bis 14. September 2012, vom 12. bis 16. November 2012 und vom 8. bis 12. September 2014 (im Folgenden zusammen: Prüfung) stattfanden, untersuchte die Kommission die Vereinbarkeit der Zahlungen, die die tschechischen Behörden zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) geleistet hatten, mit den jeweiligen unionsrechtlichen Vorschriften über die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, über die Investitionen im Weinsektor und über die entkoppelten direkten Beihilfen.
Am 20. Juni 2016 erließ sie den streitigen Beschluss über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des EGFL und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Union, insbesondere über die Ausgaben der Tschechischen Republik in Höhe von:
–
29485612,55 Euro betreffend die Anforderungen im Zusammenhang mit der Cross-Compliance für die Haushaltsjahre 2011 bis 2014;
–
636516,20 Euro betreffend die Beihilferegelung für Investitionen im Weinsektor für die Haushaltsjahre 2011 bis 2014;
–
462517,83 Euro betreffend die entkoppelten Direktbeihilfen für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 31. August 2016 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Tschechische Republik eine Klage auf Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses, die auf vier Klagegründe gestützt war. Mit den ersten drei wurde ein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 1 und mit dem vierten ein Verstoß gegen Art. 52 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (
ABl. 2013, L 347, S. 549
) gerügt.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Gericht mit Ausnahme des dritten Teils des vierten Klagegrundes alle geltend gemachten Klagegründe zurückgewiesen. Infolgedessen hat es den streitigen Beschluss für nichtig erklärt, soweit mit ihm die von der Tschechischen Republik zulasten des EGFL vorgenommenen Zahlungen in Höhe von 6356909,30 Euro im Rahmen der Cross-Compliance-Kontrollen für das Haushaltsjahr 2011 ausgeschlossen wurden.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
Die Tschechische Republik beantragt,
–
Nr. 2 des Tenors und den entsprechenden Teil des angefochtenen Urteils aufzuheben;
–
den streitigen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als Ausgaben in Höhe von 462517,83 Euro im Zusammenhang mit der einheitlichen Flächenzahlung ausgeschlossen wurden;
–
den streitigen Beschluss insoweit für nichtig zu erklären, als Ausgaben in Höhe von 636516,20 Euro im Zusammenhang mit Investitionen im Weinsektor ausgeschlossen wurden;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–
das Rechtsmittel zurückzuweisen;
–
der Rechtsmittelführerin die Kosten aufzuerlegen.
Zum Antrag auf Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens
Nach der Verlesung der Schlussanträge der Generalanwältin hat die Tschechische Republik mit Schriftsatz, der am 30. März 2020 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens gemäß Art. 83 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs beantragt.
Nach dieser Bestimmung kann der Gerichtshof jederzeit nach Anhörung des Generalanwalts die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beschließen, insbesondere wenn er sich für unzureichend unterrichtet hält, wenn eine Partei nach Abschluss des mündlichen Verfahrens eine neue Tatsache unterbreitet hat, die von entscheidender Bedeutung für die Entscheidung des Gerichtshofs ist, oder wenn ein nicht erörtertes Vorbringen entscheidungserheblich ist.
Die Tschechische Republik stützt ihren Antrag darauf, dass die Schlussanträge der Generalanwältin in Bezug auf den dritten Rechtsmittelgrund auf offensichtlich falschen Tatsachen beruht hätten, die den im Rahmen des Verfahrens vor dem Gerichtshof vorgebrachten Ausführungen und Beweisen widersprächen.
Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 252 Abs. 2 AEUV der Generalanwalt öffentlich in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlussanträge zu den Rechtssachen stellt, in denen nach der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union seine Mitwirkung erforderlich ist. Die Schlussanträge des Generalanwalts oder ihre Begründung binden den Gerichtshof nicht (Urteil vom 5. März 2020, Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Die Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und die Verfahrensordnung sehen keine Möglichkeit vor, eine Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts einzureichen. Das fehlende Einverständnis mit den Schlussanträgen des Generalanwalts kann folglich für sich genommen kein Grund sein, der die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens rechtfertigt (Urteil vom 5. März 2020, Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall geht aus dem Antrag auf Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens hervor, dass die Tschechische Republik hiermit in Wirklichkeit auf die von der Generalanwältin vorgenommene Auslegung der tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die dem dritten Rechtsmittelgrund zugrunde liegen, entgegnen möchte. Nach der in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung handelt es sich dabei jedoch um keinen Grund, der die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens rechtfertigt. Im Übrigen waren diese Umstände insbesondere im schriftlichen Verfahren Gegenstand umfassender Erörterungen zwischen den Parteien des Rechtsmittelverfahrens.
Der Gerichtshof ist nach Anhörung der Generalanwältin der Ansicht, dass er über alle notwendigen Angaben verfügt, um über das Rechtsmittel zu entscheiden.
In Anbetracht dessen besteht keine Veranlassung zur Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens.
Zum Rechtsmittel
Die Tschechische Republik stützt ihr Rechtsmittel auf vier Gründe. Mit dem ersten, dem zweiten und dem vierten Rechtsmittelgrund werden Rechtsfehler in Bezug auf die Beweislast, auf Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 bzw. auf die Art. 19 und 77 der Verordnung Nr. 555/2008 gerügt. Der dritte Rechtsmittelgrund betrifft einen Rechtsfehler sowie eine Verfälschung des Sachverhalts und des Streitgegenstands in Bezug auf die Feststellung des Gerichts hinsichtlich des Zeitpunkts der Durchführung des nationalen Unterstützungsprogramms durch die tschechischen Behörden.
Zum ersten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund rügt die Tschechische Republik, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es die ständige Rechtsprechung zur Beweislast auf dem Gebiet des EGFL angewandt habe. Als Erstes wirft sie dem Gericht vor, in Rn. 22 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen zu haben, indem es entschieden habe, dass die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung und die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen zu „prinzipiell ähnlichen Unregelmäßigkeitsquoten“ führen müssten.
Die Tschechische Republik trägt nämlich im Wesentlichen vor, dass der Vergleich der im Rahmen der beiden Kontrollmethoden festgestellten Fehlerquoten irrelevant sei angesichts der objektiven Unterschiede, die hinsichtlich der Art und Weise, in der die Kontrollstichprobe ausgewählt werde, zwischen ihnen bestünden und die untrennbar mit ihnen verbunden seien.
Insbesondere könne die Risikoanalyse für die Fernerkundung keine mit der herkömmlichen Vor-Ort-Kontrolle vergleichbare Unregelmäßigkeitsquote aufweisen, da die Zielausrichtung der Risikoanalyse für die Fernerkundung objektiv weniger genau sei.
Dies ergebe sich erstens daraus, dass die Risikoanalyse für die Kontrollen durch Fernerkundung aufgrund der von der Kommission auf S. 36 der gemeinsamen technischen Spezifikationen von 2013 bestimmten Anforderungen früher stattfinde und auf weniger aktuellen Daten als die Risikoanalyse bei herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen beruhe.
Zweitens führe die Risikoanalyse für Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung zur Auswahl von Stichproben in Form von 30 km mal 20 km großen Gebieten, in denen alle landwirtschaftlichen Parzellen unabhängig vom Risikoprofil der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (im Folgenden: Betriebsinhaber) in diesem Gebiet kontrolliert würden, wohingegen sich die Risikoanalyse für herkömmliche Vor-Ort-Kontrollen speziell auf die sogenannten „Risiko“-Betriebsinhaber konzentriere. Daraus folge, dass die Zielgenauigkeit der Risikoanalyse für die Fernerkundung geringer sei als die für die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen.
Drittens könnten schließlich, da nach den Anforderungen der Kommission Gebiete mit einer landwirtschaftlichen Fläche von weniger als 25 % keiner Kontrolle durch Fernerkundung unterzogen werden könnten, bestimmte Betriebsinhaber mit hohem Risiko keiner solchen Kontrolle unterzogen werden, so dass sie nur einer herkömmlichen Vor-Ort-Kontrolle unterzogen werden könnten.
Daher könne angesichts der objektiven Unterschiede zwischen diesen beiden Methoden eine geringere Unregelmäßigkeitsquote im Rahmen der Risikoanalyse für die Fernerkundung für sich allein genommen keine ernsthaften und berechtigten Zweifel am ordnungsgemäßen Funktionieren des Kontrollsystems eines Mitgliedstaats wecken.
Daraus folge, dass die objektive Unmöglichkeit eines Vergleichs der Zielgenauigkeit der Risikoanalysen auch eine Bestimmung der maximal zulässigen Abweichung zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten verhindere.
Die Tschechische Republik ist ferner der Auffassung, dass, auch wenn Art. 33 Abs. 2 und Art. 35 der Verordnung Nr. 1122/2009 die Mitgliedstaaten zur Überprüfung der landwirtschaftlichen Fläche anhand von zwei Kontrollmethoden ermächtige, ohne dass eine dieser beiden Methoden zu bevorzugen sei oder zusätzliche Bedingungen für ihre Benutzung vorgeschrieben würden, ein wirksames Kontrollsystem gleichwohl durch die einander ergänzende Nutzung dieser beiden Kontrollmethoden gekennzeichnet sei. Von diesen beiden objektiv unterschiedlichen Methoden zu verlangen, dass sie vergleichbare Ergebnisse hervorbringen, würde in der Praxis jedoch dazu führen, dass ein Mitgliedstaat entweder die Zielausrichtung der Risikoanalyse für die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen verringern oder die Kontrolle durch Fernerkundung aufgeben müsste, wodurch den Bestimmungen der Verordnung, die die Anwendung dieser Kontrollmethode gestatteten, ihre praktische Wirksamkeit genommen würde.
Im Übrigen sei das Gericht nicht auf die Argumentation der Kommission eingegangen, wonach die für die Kontrolle durch Fernerkundung zufällig ausgewählte Stichprobe, die gegenüber einer Stichprobe, die für eine Kontrolle durch Fernerkundung auf der Grundlage einer Risikoanalyse ausgewählt werde, eine höhere Unregelmäßigkeitsquote aufweise, ernsthafte und berechtigte Zweifel aufkommen lasse.
Als Zweites macht die Tschechische Republik geltend, das Gericht habe in den Rn. 23 und 24 des angefochtenen Urteils den gleichen Fehler begangen, indem es entschieden habe, dass sie keine spezifischen Anhaltspunkte vorgetragen habe, die belegen könnten, dass die verschiedenen festgestellten Unregelmäßigkeitsquoten auf die Art der betreffenden Methoden oder auf das Risikoprofil der kontrollierten Wirtschaftsteilnehmer und nicht auf die Unzulänglichkeiten der von den nationalen Behörden getroffenen Auswahlentscheidungen zurückzuführen seien.
Vor diesem Hintergrund sei es, wenn man unterstelle, dass die Feststellungen der Kommission ernsthafte und berechtigte Zweifel weckten, unnötig, die Gründe für die Abweichung zwischen den festgestellten Unregelmäßigkeitsquoten zu erklären, um diese Zweifel zu zerstreuen. Hierfür reiche aus, dass der Mitgliedstaat nachweise, dass das Kontrollsystem wirksam funktioniere und die beiden Kontrollmethoden angemessen genutzt würden. Insoweit habe die Tschechische Republik im Rahmen der Prüfung und des Verfahrens vor dem Gericht konkrete Beweismittel vorgelegt, die eindeutig belegten, dass die Risikoanalyse den Anforderungen der Verordnung Nr. 1122/2009 entspreche, was die Kommission nie widerlegt habe.
Die Kommission entgegnet als Erstes, dass die Feststellung des Gerichts in Rn. 22 des angefochtenen Urteils, wonach vernünftigerweise zu erwarten sei, dass die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen und die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung zu „prinzipiell ähnlichen“ Unregelmäßigkeitsquoten führten, sachlich zutreffend sei.
Sie macht im Wesentlichen geltend, dass die Argumente, die die Tschechische Republik vorgebracht habe, um die Abweichungen zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten der verschiedenen Methoden für die Vor-Ort-Kontrollen zu rechtfertigen, im Widerspruch zu den Art. 26, Art. 31 Abs. 2 und Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 stünden.
Erstens müssten nach Art. 26 dieser Verordnung Vor-Ort-Kontrollen unabhängig von der verwendeten Methode so durchgeführt werden, dass die Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen zuverlässig geprüft werden könne.
Zweitens ergebe sich aus einer Zusammenschau der Art. 26, Art. 31 Abs. 2 und Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009, dass die Verwendung dieser Methoden nicht zu einer unterschiedlichen Behandlung der Betriebsinhaber führen dürfe. Eine solche Ungleichbehandlung sei jedoch unausweichlich, wenn die Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung von Fehlern bei denjenigen, die durch Fernerkundung kontrolliert worden seien, höher wäre als bei denjenigen, die einer herkömmlichen Vor-Ort-Kontrolle unterzogen worden seien. Um dieses Risiko einer Ungleichbehandlung auszugleichen, sei der Vergleich der Fehlerquoten, die bei den Vor-Ort-Kontrollmethoden festgestellt würden, eindeutig ein angemessener Effizienzindikator, und er ermögliche, einen Mangel des Kontrollsystems festzustellen.
Die Kommission sei sich der Besonderheiten der einzelnen Methoden zur Vor-Ort-Kontrolle bewusst, doch wenn über mehrere Jahre ein größerer Anteil von Unregelmäßigkeiten eher durch eine Methode als durch eine andere aufgedeckt werde, obliege es dem Mitgliedstaat, die Gründe für diese Abweichungen zu erläutern. Ohne eine solche Erläuterung deuteten diese Abweichungen auf eine geringere Wirksamkeit einer Methode oder auf eine ungeeignete Auswahl der Stichproben hin, und dies umso mehr, wenn der Mitgliedstaat etwa 50 % seiner Vor-Ort-Kontrollen mit der Methode der Fernerkundung durchgeführt habe. Die Erzielung vergleichbarer Unregelmäßigkeitsquoten sei ein Mittel, um die Wirksamkeit der Kontrollen zu belegen, und kein Selbstzweck. Vorliegend zeige die festgestellte Abweichung einen Mangel des Kontrollsystems auf, der ernsthafte und berechtigte Zweifel wecken könne.
Als Zweites trägt die Kommission vor, dass die Erklärungen der Tschechischen Republik, die sich auf die mit den verwendeten Kontrollmethoden untrennbar verbundenen Merkmale stützten, zu allgemein seien, um ihre ernsthaften und berechtigten Zweifel zu zerstreuen. Die Tschechische Republik habe somit keine spezifischen Tatsachen vorgetragen, die die Wirksamkeit der gewählten Kontrollmethode belegten. Insbesondere habe sie weder die spezifischen Gründe dargelegt, aus denen die Auswahl der Stichprobe oder die Methode der Fernerkundung mehrere Jahre lang zu erheblichen Abweichungen zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten geführt habe, noch, in welcher Weise sie die Risikoanalyse und die Stichprobenauswahl geändert habe, um dem abzuhelfen.
Schließlich weist die Kommission darauf hin, dass die Tschechische Republik, nachdem sie sich der Schwierigkeiten aufgrund der Abweichungen zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten bewusst gewesen sei, im Lauf des Jahres 2013 eine neue Analysesoftware erworben habe, die für die Anträge in Bezug auf das Jahr 2014 positive Auswirkungen gehabt habe.
In ihrer Erwiderung bringt die Tschechische Republik erstens vor, dass Art. 26 der Verordnung Nr. 1122/2009 eine Wirksamkeit des Kontrollsystems in seiner Gesamtheit und keine im Rahmen der verschiedenen Kontrollarten festgestellte gleiche oder ähnliche Fehlerquote erfordere.
Zweitens habe sie der Kommission bei der Prüfung Erläuterungen zum erhöhten Risiko der Antragsteller im Rahmen einer nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichprobe gegeben, und im Übrigen habe sie auch Unterlagen vorgelegt, die eine eingehendere Analyse enthielten.
Drittens könne, sofern der Gerichtshof zu der Auffassung gelangen sollte, dass der Vergleich der Unregelmäßigkeitsquoten zwischen den beiden Kontrollmodalitäten geeignet sei, ernsthafte und berechtigte Zweifel an der Wirksamkeit des Kontrollsystems zu begründen, von dem Mitgliedstaat nicht verlangt werden, sich zu den Gründen für die Abweichung zwischen den Quoten zu erklären. Von dem Mitgliedstaat könne nur verlangt werden, Beweismittel vorzulegen, die sich u. a. auf die Art und Weise, wie die Betriebsinhaber für die Kontrollen ausgewählt würden, sowie auf die Modalitäten der Durchführung der Risikoanalyse für die beiden Kontrollmethoden, einschließlich einer jährlichen Überprüfung und Aktualisierung der Risikoanalyse gemäß Art. 31 Abs. 2 Buchst. b der Verordnung Nr. 1122/2009 bezögen. Genau diese Beweismittel habe die Tschechische Republik aber der Kommission im Rahmen der Prüfung vorgelegt. Sie habe daher eine detaillierte Beschreibung der Risikoanalysen für die beiden Kontrollmethoden einschließlich der verwendeten Risikofaktoren und ihrer Relevanz sowie eine jährliche Überprüfung und Aktualisierung der Wirksamkeit der Analysen vorgelegt, die den Erkenntnissen Rechnung getragen hätten.
Viertens kann schließlich ihrer Ansicht nach der Erwerb einer Software im Lauf des Jahres 2013 die Annahme einer Unzulänglichkeit der Risikoanalyse nicht stützen. Die schrittweise Verbesserung der Risikoanalyse durch den Erwerb einer Software sei nicht als Eingeständnis der Schwäche des Status quo anzusehen. In diesem Zusammenhang weist sie darauf hin, dass die Risikoanalyse für die Kontrollen durch Fernerkundung ihre objektiven Grenzen habe, weshalb sie auch niemals der Wirksamkeit der Risikoanalyse für die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen gleichkommen könne, was aber die Wirksamkeit des Kontrollsystems insgesamt nicht beeinträchtigen könne.
In ihrer Gegenerwiderung wiederholt die Kommission, dass der Vergleich der in den Stichproben aufgedeckten Fehlerquoten ein geeigneter Indikator für die Wirksamkeit der angewandten Kontrollmethoden sei. Die auf repräsentativen Stichproben beruhende Methode gründe sich auf Art. 31 der Verordnung Nr. 1122/2009, wonach die Wirksamkeit der Risikoanalyse beurteilt werde, indem die risikobezogenen Ergebnisse der ausgewählten Stichprobe mit denen der zufällig ausgewählten Stichprobe verglichen würden. Nur damit könne man sich Gewissheit darüber verschaffen, dass die Kontrollen durch Fernerkundung ebenso wirksam wie die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen seien.
In der genannten Bestimmung sei nicht angegeben, ob beim Vergleich dieser beiden Ergebnisse danach zu unterscheiden sei, ob sie durch eine herkömmliche Vor-Ort-Kontrolle oder durch eine Vor-Ort-Kontrolle durch Fernerkundung erlangt wurden, so dass davon auszugehen sei, dass diese Kontrollmodalitäten eine gleiche Wirksamkeit gewährleisten sollten.
Außerdem wiederholt die Kommission, dass das Gericht in Rn. 24 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt habe, dass die von der Tschechischen Republik vorgetragenen Gesichtspunkte nicht ausreichten, um den Unterschied zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten zu rechtfertigen und ihre Zweifel an der Wirksamkeit der Kontrollen durch Fernerkundung zu zerstreuen. Auch zeige die Verbesserung der Ergebnisse, die aufgrund von Bemühungen um Beseitigung der von ihr aufgezeigten Mängel eingetreten sei, dass sie für die Tschechische Republik in Reichweite gewesen sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
Mit ihrem ersten Rechtsmittelgrund macht die Tschechische Republik im Wesentlichen zum einen geltend, das Gericht habe in Rn. 22 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen, indem es entschieden habe, dass die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung und die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen zu „prinzipiell ähnlichen“ Unregelmäßigkeitsquoten führen müssten und insoweit vernünftigerweise zu erwarten sei, dass die sich daraus auf nationaler Ebene ergebenden Unregelmäßigkeitsquoten keine Abweichungen wie im vorliegenden Fall aufwiesen, in dem die bei herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen festgestellten Unregelmäßigkeitsquoten drei bis vier Mal so hoch seien wie die, die bei Kontrollen durch Fernerkundung festgestellt worden seien. Nach Auffassung der Tschechischen Republik kann entgegen diesem Ansatz des Gerichts die bloße Feststellung eines Unterschieds zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten keine ernsthaften und berechtigten Zweifel an der Wirksamkeit ihres Kontrollsystems begründen.
Zum anderen beanstandet die Tschechische Republik, das Gericht habe in den Rn. 23 und 24 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft geprüft, ob sie die Zweifel der Kommission ausgeräumt habe, so dass es, wenn solche Abweichungen festgestellt würden, dem Mitgliedstaat obliege, detaillierte Anhaltspunkte zur Rechtfertigung der Abweichungen beizubringen, indem der Mitgliedstaat zu diesem Zweck eine Reihe von Faktoren angebe, auf die er sich beziehen könne, und es habe rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die Tschechische Republik keine spezifischen Anhaltspunkte vorgetragen habe, die hätten belegen können, dass die festgestellten Abweichungen eher auf diese Faktoren als auf Mängel der Auswahl der nationalen Behörden bei der Durchführung der Kontrollen durch Fernerkundung zurückzuführen seien.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Kommission zum Nachweis eines Verstoßes gegen die Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte die Unzulänglichkeit der von den nationalen Verwaltungen durchgeführten Kontrollen oder die Unrichtigkeit der von diesen mitgeteilten Zahlen nicht umfassend darzulegen hat, sondern sie nur glaubhaft zu machen braucht, dass sie in Bezug auf die von den nationalen Behörden durchgeführten Kontrollen oder die von diesen übermittelten Zahlen ernsthafte und berechtigte Zweifel hat. Es obliegt dem Mitgliedstaat, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen möglichst eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun (Urteil vom 6. November 2014, Niederlande/Kommission,
C‑610/13 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2014:2349
, Rn.
).
Die Mitgliedstaaten können nach Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 auf die Methode der Fernerkundung gemäß Art. 35 der Verordnung und auf globale Satelliten-Navigationssysteme zurückgreifen, wenn dies möglich ist.
Die Vor-Ort-Kontrollen, die herkömmlich oder durch Fernerkundung erfolgen können, müssen jedoch nach Art. 26 dieser Verordnung so durchgeführt werden, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen und die für die anderweitigen Verpflichtungen geltenden Anforderungen und Normen eingehalten wurden.
Daraus folgt, dass die Mitgliedstaaten befugt sind, entweder herkömmliche Vor-Ort-Kontrollen, Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung oder gegebenenfalls eine Kombination beider Kontrollmethoden zu wählen, sofern ihre Wahl eine wirksame Überprüfung sicherstellt.
Außerdem legt Art. 30 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 den Mindestprozentsatz aller Betriebsinhaber fest, die einer jährlichen Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehen sind.
Zu diesem Zweck bestimmt Art. 31 Abs. 1 der Verordnung, dass die Auswahl der Stichproben für die durchzuführenden Vor-Ort-Kontrollen anhand einer Risikoanalyse und je nach Repräsentativität der eingereichten Beihilfeanträge erfolgen muss. Zur Sicherstellung der Repräsentativität der Stichprobe wählen die Mitgliedstaaten nach dem Zufallsprinzip 20 % bis 25 % der Mindestanzahl der Betriebsinhaber aus, die gemäß Art. 30 Abs. 1 und 2 der Verordnung einer Vor-Ort-Kontrolle zu unterziehen sind.
Zur Erlangung zweckdienlicher und effizienter Risikoanalysen wird nach Art. 31 Abs. 2 der Verordnung eine jährliche Beurteilung und Aktualisierung der Wirksamkeit der Risikoanalyse vorgenommen, wobei erstens die Relevanz jedes Risikofaktors zu berücksichtigen ist, zweitens die Ergebnisse der risikobasierten und der nach dem Zufallsprinzip ausgewählten Stichproben zu vergleichen sind und drittens der besonderen Situation im betreffenden Mitgliedstaat Rechnung zu tragen ist.
Somit ist zu prüfen, ob die Tatsache, dass die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung und die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen zu unterschiedlichen Unregelmäßigkeitsquoten führen, für sich genommen ernsthafte und berechtigte Zweifel an der Geeignetheit der jeweiligen Risikoanalysen, auf denen diese Kontrollen beruhen, wecken kann.
Als Erstes ergibt sich aus den Rn. 50 bis 55 des vorliegenden Urteils, dass keiner der dort genannten Artikel der Verordnung Nr. 1122/2009 von den Mitgliedstaaten verlangt, dass die herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen und die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung zu grundsätzlich gleichen Unregelmäßigkeitsquoten führen.
Als Zweites ist darauf hinzuweisen, dass, wie die Tschechische Republik geltend macht, ohne dass die Kommission ihr widersprochen hätte, die Risikoanalyse, auf der die Kontrolle durch Fernerkundung beruht, durchzuführen ist, bevor der betreffende Mitgliedstaat entschieden hat, auf diese Kontrollmethode zurückzugreifen, was bei den herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen nicht der Fall ist.
Daher stützen sich die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung aufgrund der mit dieser Art der Kontrolle untrennbar verbundenen Merkmale auf eine Risikoanalyse, die auf Daten beruht, die weniger aktuell sind als die, auf denen die Risikoanalyse für herkömmliche Vor-Ort-Kontrollen beruht.
Infolgedessen kann die Methode der Kontrolle durch Fernerkundung aufgrund dieses untrennbar mit ihr verbundenen Merkmals grundsätzlich dazu führen, dass Unregelmäßigkeitsquoten festgestellt werden, die von denen abweichen, die nach dem Abschluss herkömmlicher Vor-Ort-Kontrollen festgestellt werden.
Als Drittes ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Vorbringen der Tschechischen Republik, dem die Kommission nicht widersprochen hat, die Fernerkundung nur in 30 km mal 20 km großen Gebieten erfolgt, wobei das kontrollierte Gebiet zu mindestens 25 % landwirtschaftliche Flächen enthalten und die Kontrolle alle Betriebsinhaber in diesem Gebiet erfassen muss.
Damit die Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung zu den gleichen Unregelmäßigkeitsquoten führen wie die, die sich aus den herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen ergeben, müssten sie daher nicht nur für 30 km mal 20 km große Gebiete, die zu mindestens 25 % landwirtschaftliche Flächen enthalten, durchgeführt werden, sondern ebenfalls nur auf die Betriebsinhaber abzielen, die zu der Stichprobe gehören, die auf der Grundlage einer Risikoanalyse für die Durchführung herkömmlicher Vor-Ort-Kontrollen ausgewählt wurden.
Aus alledem ergibt sich, dass die bloße Abweichung zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten, die nach dem Abschluss der herkömmlichen Vor-Ort-Kontrollen festgestellt wurden, und denen, die nach dem Abschluss der Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung festgestellt wurden, für sich allein genommen nicht geeignet war, bei der Kommission ernsthafte und berechtigte Zweifel an der Wirksamkeit der Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung zu wecken.
Da das Gericht folglich einen Rechtsfehler begangen hat, ist dem ersten Rechtsmittelgrund stattzugeben.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund beanstandet die Tschechische Republik im Wesentlichen, das Gericht habe die Art. 33, 57 und 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 in den Rn. 38 und 40 des angefochtenen Urteils falsch ausgelegt, indem es entschieden habe, dass es im Fall der Feststellung einer Übererklärung in Höhe von 0,1 bis 2 ha oder 3 % der ermittelten Fläche der zuständigen nationalen Behörde obliege, die Kontrollstichprobe zu erweitern, bis keine Übererklärung in dieser Größenordnung mehr festgestellt werde.
Im Einzelnen macht sie erstens geltend, dass die Art. 57 und 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 im Kontext der Erweiterung der Kontrollstichprobe unerheblich seien, da sich die in diesen Artikeln vorgesehenen Schwellenwerte von 0,1 ha, von 2 ha oder von 3 % der ermittelten Fläche auf die Konsequenzen bezögen, die aus den im Rahmen der Kontrolle erzielten endgültigen Ergebnissen zu ziehen seien.
Zweitens legten weder der Wortlaut von Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 noch der Wortlaut der Anweisungen der Kommission im Bereich der Methodik eine Schwelle aufgedeckter Unregelmäßigkeiten fest, bei deren Überschreitung die automatische Erweiterung der Kontrollstichprobe gerechtfertigt wäre. Außerdem sei in diesem Artikel und in diesen Anweisungen nicht geregelt, inwieweit die Kontrollstichprobe zu erweitern sei.
Die Tschechische Republik spricht sich daher dafür aus, sich am Zweck dieses Artikels zu orientieren, wonach eine Erweiterung der Kontrollstichprobe nur erforderlich sei, um eine wirksame Kontrolle und ein repräsentatives Niveau der Stichprobe zu gewährleisten. Die Erweiterung einer solchen Stichprobe sei daher nur erforderlich, wenn die Art der Ergebnisse und die Kenntnis der anderen nicht überprüften Parzellen des betreffenden Betriebsinhabers darauf hindeuten, dass die Fehler andere Parzellen betreffen könnten. Für eine solche Auslegung spreche, dass in Art. 33 Abs. 1 der Verordnung der im Plural stehende Begriff „Anomalien“ gebraucht werde, der dahin zu verstehen sei, dass Unregelmäßigkeiten von einer gewissen Schwere, und nicht isolierte und vernachlässigbare Feststellungen erforderlich seien.
Drittens müsse die Frage der Erweiterung einer Stichprobe zur Gewährleistung einer wirksamen Kontrolle und eines repräsentativen Niveaus der Stichprobe in der Praxis im Rahmen einer Beurteilung sämtlicher Umstände des Einzelfalls geprüft werden. Nach den Ausführungen des Gerichtshofs im Urteil vom 17. April 2018, B und Vomero (
C‑316/16 sowie C‑424/16
,
EU:C:2018:256
, Rn.
), stelle die einzelfallbezogene Prüfung, die Einheitslösungen vorzuziehen sei, einen der grundlegenden Ansätze des Unionsrechts dar.
Viertens habe die Herangehensweise der tschechischen Behörden zu keinerlei Risiko für die Unionsfonds geführt, da die Kontrollstichprobe nur dann nicht erweitert werde, wenn die zuständigen Behörden mit hinreichender Sicherheit zu der Auffassung gelangten, dass gemäß den Art. 57 und 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 keine Fehler bei der angemeldeten landwirtschaftlichen Fläche des betreffenden Betriebsinhabers anzunehmen seien.
Fünftens schließlich erfordere das vom Gericht verlangte Verfahren, dass die Kontrollstichprobe ohne jeden Mehrwert erweitert werde.
Die Kommission entgegnet, dass sie, auch wenn sie sich der Schlussfolgerung des Gerichts in Rn. 42 des angefochtenen Urteils anschließe, bestimmte Gesichtspunkte der Begründung des Urteils, insbesondere in dessen Rn. 37, 38 und 41, nicht akzeptiere. Sie beantragt daher, das angefochtene Urteil aufrecht zu erhalten und den zweiten Rechtsmittelgrund unter Abänderung der Begründung des Urteils zurückzuweisen.
Die Kommission pflichtet nämlich erstens in Bezug auf die Rn. 37 und 38 des angefochtenen Urteils dem bei, dass die Art. 57 und 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 die Folgen klarstellten, die sich aus der Feststellung von Fehlern bei der Anmeldung der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche ergäben, aber in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der Erweiterung der Kontrollstichprobe stünden.
Zweitens enthalte Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 keinen Schwellenwert, unterhalb dessen keine Erweiterung der Stichprobe erforderlich sei. In den Rn. 39 und 40 des Urteils vom 28. Januar 2016, Slowenien/Kommission (
T‑667/14
,
EU:T:2016:34
), habe das Gericht die Auslegung der slowenischen Behörden zurückgewiesen, wonach bei einem Fehlerprozentsatz von unter 3 % die Stichprobe nicht automatisch erweitert werde, sondern dem Inspektor die Entscheidung obliege, ob die Kontrolle auf den gesamten Betrieb auszudehnen sei.
Nach Ansicht der Kommission ist dieser Lösung zu folgen, da der Wortlaut von Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 nichts enthalte, was die Argumentation der Tschechischen Republik stütze. Insbesondere lege diese Bestimmung keinen Schwellenwert fest, über dem die Ausweitung der Stichprobe verpflichtend wäre und unter dem diese Erweiterung im Ermessen der Kontrollstelle stehen würde.
Zudem stelle nach Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 in Verbindung mit deren 44. Erwägungsgrund die für die Mitgliedstaaten bestehende Möglichkeit, die Durchführung der Vor-Ort-Kontrollen auf eine Stichprobe von mindestens 50 % der landwirtschaftlichen Parzellen zu beschränken, eine Ausnahme von der Regel dar, dass alle landwirtschaftlichen Parzellen, für die ein Beihilfeantrag gestellt wurde, vor Ort kontrolliert werden müssten, und sei daher eng auszulegen. Folglich stehe die Entscheidung der Tschechischen Republik, eine Ausweitung der Kontrollstichprobe als unnötig anzusehen, wenn der Unterschied zwischen der angemeldeten und der festgestellten Parzellenfläche weniger als 3 % betrage, im Widerspruch zu den Voraussetzungen, unter denen gemäß den Art. 26 und 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 die Kontrollen beschränkt werden könnten.
Würdigung durch den Gerichtshof
Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund macht die Tschechische Republik im Wesentlichen geltend, das Gericht habe in Rn. 38 des angefochtenen Urteils insoweit einen Rechtsfehler begangen, als es Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 nicht dahin ausgelegt habe, dass die Kontrollstichprobe nur bei Fällen schwerwiegenderer Unregelmäßigkeiten auszuweiten sei, was im Ermessen der nationalen Behörden stehe. Des Weiteren habe das Gericht in den Rn. 38 und 40 des angefochtenen Urteils die Art. 33, 57 und 58 der Verordnung falsch dahin ausgelegt, dass die Ausweitung der Kontrollstichprobe nicht nur dann verpflichtend sei, wenn Übererklärungen festgestellt würden, die auf die nicht unbedeutende Möglichkeit hindeuteten, dass die Schwelle von 3 % oder 2 ha der angemeldeten Fläche überschritten werde, sondern auch im Fall einer Übererklärung, die auf die nicht unbedeutende Möglichkeit hindeute, dass eine Überschreitung um 0,1 ha vorliege.
In Rn. 38 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, dass, wenn durch die Kontrolle einer Stichprobe von Parzellen, für die eine Beihilfe beantragt worden sei, Übererklärungen in Höhe von 0,1 bis 2 ha oder von 3 % der ermittelten Fläche aufgedeckt worden seien, es der zuständigen nationalen Behörde obliege, die Kontrollstichprobe gemäß Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 auszuweiten, bis keine Übererklärung dieser Größenordnung mehr festgestellt werde.
In Rn. 40 des Urteils hat das Gericht festgestellt, die Tschechische Republik habe angegeben, dass die 261 Betriebsinhaber, bei denen die Kontrollen nicht ausgeweitet worden seien, zu der Gruppe von Betriebsinhabern gehörten, die Anträge gestellt hätten, die Übererklärungen unterhalb der Schwelle von 3 % enthalten hätten, was nach Ansicht des Gerichts nicht die Möglichkeit ausschloss, dass eine Kürzung der Beihilfe auf das Niveau, das der ermittelten, nicht mit einer Sanktion versehenen Fläche entspreche, erforderlich gewesen sei.
Das Gericht hat diese Schlussfolgerung, wie sich aus den Rn. 30 bis 36 des angefochtenen Urteils ergibt, auf die Art. 33, Art. 57 Abs. 3 und Art. 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 gestützt.
Als Erstes geht, wie die Generalanwältin in Nr. 61 ihrer Schlussanträge festgestellt hat, aus dem Wortlaut von Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 hervor, dass die nationalen Behörden, wenn sie festgestellt haben, dass die Stichprobenkontrolle Anomalien ergibt, grundsätzlich über kein Ermessen verfügen. Da sie sich um eine gebundene Entscheidung handelt, müssen sie folglich die Kontrollstichprobe erweitern.
Insoweit ist hinzuzufügen, dass nach dem 39. Erwägungsgrund der Verordnung nur in dem – hier nicht geltend gemachten – Fall, dass es unmöglich wäre, die Kontrollstichprobe zu erweitern, um hinreichend verlässliche und repräsentative Daten zu liefern, auf eine Ausweitung der Stichprobe verzichtet werden kann.
Das Vorbringen der Tschechischen Republik, der in Art. 33 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1122/2009 im Plural gebrauchte Begriff „Anomalien“ bedeute, dass die nationalen Behörden nur bei der Feststellung schwerer Unregelmäßigkeiten zu einer Ausweitung der Kontrollstichprobe verpflichtet seien, ist zurückzuweisen. Denn nach Art. 2 Nr. 10 der Verordnung bezieht sich der Begriff „Unregelmäßigkeiten“, der dem der „Anomalien“ entspricht, nicht nur auf schwere Unregelmäßigkeiten, sondern ist in dieser Bestimmung vielmehr als „jede Missachtung der für die Gewährung der betreffenden Beihilfe geltenden Rechtsvorschriften“ definiert.
Vor diesem Hintergrund ist Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 dahin auszulegen, dass die nationalen Behörden zur Ausweitung der Kontrollstichprobe verpflichtet sind, wenn bei der durchgeführten Kontrolle Unregelmäßigkeiten gleich welchen Ausmaßes aufgedeckt wurden.
Als Zweites beziehen sich die Art. 57 und 58 der Verordnung Nr. 1122/2009, wie sich aus ihrem jeweiligen Wortlaut ergibt, zum einen auf die Berechnungsgrundlage in Bezug auf die angemeldeten Flächen und zum anderen auf die Kürzungen und Ausschlüsse in Fällen von zu viel angemeldeten Flächen. In ihrem Geltungsbereich stellen sie die Folgen klar, die sich daraus ergeben, dass in der Erklärung der beihilfefähigen landwirtschaftlichen Fläche Fehler festgestellt wurden.
Dagegen schreiben diese Artikel keineswegs vor, dass die Mitgliedstaaten in bestimmten Fällen zur Ausweitung der Kontrollstichproben verpflichtetet sind, wie dies in Art. 33 der Verordnung vorgesehen ist.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es sich in den Rn. 38 und 40 des angefochtenen Urteils auf die Art. 57 und 58 der Verordnung Nr. 1122/2009 bezogen hat, um zu begründen, dass die zuständige nationale Behörde verpflichtet sei, die Kontrollstichprobe auszuweiten, wenn die Kontrolle einer Stichprobe von Parzellen Übererklärungen in Höhe von 0,1 bis 2 ha oder von 3 % der ermittelten Fläche aufdecke.
Der zweite Rechtsmittelgrund der Tschechischen Republik ist dennoch als unbegründet zurückzuweisen, da sich das Gericht zu Recht auf die in Rn. 30 des angefochtenen Urteils vorgenommene Auslegung von Art. 33 der Verordnung Nr. 1122/2009 gestützt hat, um in Rn. 42 des angefochtenen Urteils das gegen den Grund für die Berichtigung der Mindestkontrollsätze bei Vor-Ort-Kontrollen gerichtete Vorbringen zurückzuweisen.
Zum dritten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Mit dem dritten Rechtsmittelgrund macht die Tschechische Republik geltend, die Schlussfolgerung des Gerichts in Rn. 49 des angefochtenen Urteils, dass ihr Vorbringen zu den Beihilfen, die für Investitionen gezahlt wurden, die nach der Einführung des nationalen Beihilfeprogramms, aber vor der Genehmigung des Antrags auf eine Einzelbeihilfe getätigt wurden, ins Leere gehe, sei rechtsfehlerhaft und verfälsche den Sachverhalt sowie den Gegenstand des Rechtsstreits.
Die Kommission habe ihr im Verwaltungsverfahren mehrfach vorgeworfen, den Anträgen auf Beihilfe für bereits getätigte Investitionen stattgegeben zu haben, und hierfür beispielhaft eine am 29. September 2009 getätigte Investition angeführt. Die Kommission habe ihr auch vorgeworfen, solche Beihilfen vor der Prüfung und der Genehmigung oder vor der Stellung der Anträge auf Einzelbeihilfen ausgezahlt zu haben.
Die tschechischen Behörden hätten in diesem Verfahren eingeräumt, im Rahmen von acht vor der Genehmigung des nationalen Unterstützungsprogramms getätigten Investitionen Fehler begangen zu haben, und hätten Informationen über alle anderen Fälle übermittelt, in denen die Investitionsbeihilfe für Maßnahmen gezahlt worden seien, die nach der Genehmigung dieses Programms, aber vor der Stellung oder Genehmigung des Antrags auf Einzelbeihilfe durchgeführt worden seien. Der fortdauernde Streit mit der Kommission betreffe die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfen für die letztgenannten Investitionen.
In ihren Schriftsätzen im Rahmen der Nichtigkeitsklage habe die Kommission daran festgehalten, dass die Zahlung von Beihilfen für bereits getätigte Investitionen gegen Unionsrecht verstoße. Diese Rüge sei daher Teil des beim Gericht anhängigen Rechtsstreits gewesen, da die mit dem streitigen Beschluss auferlegte Berichtigung u. a. die rückwirkende Finanzierung dieser Investitionen betroffen habe.
Insoweit räumt die Tschechische Republik ein, dass das Gericht den Streitgegenstand in Rn. 43 des angefochtenen Urteils zutreffend abgegrenzt habe. Jedoch habe das Gericht in Rn. 47 des Urteils die Nr. 7.1.1.1 des zusammenfassenden Berichts der Kommission falsch ausgelegt, als es festgestellt habe, dass die Kommission der Tschechischen Republik vorgeworfen habe, ein Investitionsvorhaben finanziert zu haben, obwohl die betreffende Investition schon vor der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms vollständig abgeschlossen gewesen sei. Das fragliche Vorhaben, das am 29. September 2009 durchgeführt worden sei, sei nämlich nach der Genehmigung des nationalen Unterstützungsprogramms durchgeführt worden.
Nach Auffassung der Kommission ist der dritte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund beanstandet die Tschechische Republik im Wesentlichen, dass das Gericht einen Teil ihres Vorbringens, mit dem sie sich gegen die Berichtigung in Bezug auf die rückwirkenden Zahlungen gewandt habe, als ins Leere gehend zurückgewiesen habe.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich aus Art. 256 Abs. 1 Unterabs. 2 AEUV und aus Art. 58 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, dass er weder für die Feststellung der Tatsachen zuständig ist noch grundsätzlich befugt ist, die Beweise zu prüfen, auf die das Gericht seine Feststellungen gestützt hat. Sind diese Beweise ordnungsgemäß erhoben und die allgemeinen Rechtsgrundsätze sowie die Vorschriften über die Beweislast und das Beweisverfahren eingehalten worden, ist es nämlich allein Sache des Gerichts, den Wert der ihm vorgelegten Beweise zu beurteilen. Diese Würdigung ist daher, sofern diese Beweismittel nicht verfälscht werden, keine Rechtsfrage, die als solche der Kontrolle des Gerichtshofs unterliegt (Urteil vom 27. Februar 2020, Litauen/Kommission,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
, Rn.
).
Eine solche Verfälschung liegt vor, wenn ohne Erhebung neuer Beweise die Würdigung der vorhandenen Beweise offensichtlich unzutreffend ist. Diese Verfälschung muss sich jedoch in offensichtlicher Weise aus den Prozessakten ergeben, ohne dass es einer erneuten Würdigung der Tatsachen und Beweise bedarf. Außerdem muss ein Rechtsmittelführer, der eine Verfälschung von Beweisen durch das Gericht behauptet, genau angeben, welche Beweise das Gericht verfälscht haben soll, und die Beurteilungsfehler darlegen, die das Gericht seines Erachtens zu dieser Verfälschung veranlasst haben (Urteil vom 27. Februar 2020, Litauen/Kommission,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
, Rn.
).
In Rn. 48 des angefochtenen Urteils hat das Gericht festgestellt, dass sich die Tschechische Republik nicht auf Beweismittel oder spezifische Umstände bezogen habe, die geeignet wären, die Richtigkeit ihrer Behauptung zu belegen, dass nur in acht Fällen Investitionen eine Beihilfe erhalten hätten, obwohl sie vor der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms getätigt worden seien.
In Rn. 49 des Urteils hat das Gericht festgestellt, dass das Vorbringen der Tschechischen Republik zu den Beihilfen, für die Investitionen gewährt worden seien, die nach der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms, aber vor der Genehmigung des Antrags auf Einzelbeihilfe getätigt worden seien, ins Leere gehe.
Hierzu hat es in Rn. 50 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass die streitige Berichtigung nach Nr. 7.1.1.1 des zusammenfassenden Berichts ausschließlich darauf gestützt worden sei, dass zum einen Investitionen eine Beihilfe erhalten hätten, obwohl sie vor der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms getätigt worden seien, und zum anderen die tschechischen Behörden nicht nachgewiesen hätten, dass diese Investitionen nur acht Fälle betrafen.
Soweit die Tschechische Republik geltend macht, die Zurückweisung dieses Vorbringens als ins Leere gehend sei rechtsfehlerhaft, da das Gericht den aus dem Inhalt von Nr. 7.1.1.1 des zusammenfassenden Berichts hervorgehenden Sachverhalt dadurch verfälscht habe, dass es entschieden habe, dass die Kommission eine finanzielle Berichtigung „ausschließlich“ wegen der vor der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms getätigten Investitionen vorgenommen habe, ist festzustellen, dass die Tschechische Republik diese Verfälschung nicht nachgewiesen hat, wie es nach der in Rn. 107 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung erforderlich ist.
Die Tschechische Republik hat sich nämlich, ohne auf einen bestimmten Teil dieses zusammenfassenden Berichts oder auf andere dem Gericht vorgelegte Dokumente zu verweisen, auf die Behauptung beschränkt, dass sich – entgegen dem, was das Gericht entschieden hat – aus dem Schriftwechsel mit der Kommission vor dem Erlass des streitigen Beschlusses und des zusammenfassenden Berichts, aus der Nennung eines Investitionsbeispiels, das vor der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms getätigt worden sein soll, in Nr. 7.1.1.1 des Berichts und aus der Behauptung in der beim Gericht eingereichten Klagebeantwortung ergebe, dass die Finanzkorrektur auch wegen der Investitionen im Weinsektor vorgenommen worden sei, die nach der Einführung des nationalen Unterstützungsprogramms, aber vor Stellung des Beihilfeantrags getätigt worden seien.
Daraus folgt, dass das Gericht, nachdem es in Rn. 50 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, dass der zusammenfassende Bericht keine Feststellungen zu diesen Investitionen enthalte, zutreffend feststellen konnte, dass das Vorbringen der Tschechischen Republik zu den für solche Investitionen gezahlten Beihilfen ins Leere gehe.
Der dritte Rechtsmittelgrund ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
Zum vierten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
Mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund macht die Tschechische Republik geltend, das Gericht habe in Rn. 56 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft festgestellt, dass Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008 es nicht erlaube, die Investitionen im Weinsektor durch Stichproben zu kontrollieren.
Als Erstes stellt nach Ansicht der Tschechischen Republik Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 keine
lex specialis
im Verhältnis zu Art. 77 Abs. 5 dieser Verordnung dar, da diese Bestimmung keine allgemeine Regel, sondern eine Sondervorschrift sei, die die besonderen Modalitäten der Kontrollen im Bereich der Investitionsmaßnahmen festlege. Diese Bestimmung verweise nämlich ausdrücklich auf Art. 15 der Verordnung Nr. 479/2008, der nicht den gesamten Weinsektor, sondern nur Investitionen betreffe.
Als Zweites trägt die Tschechische Republik vor, dass die Auslegung des Gerichts in Rn. 61 des angefochtenen Urteils dem Verweis auf Art. 27 der Verordnung Nr. 1975/2006, der in Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008 enthalten sei, jeden Sinn nehme, da es unmöglich sei, ihm nachzukommen.
Als Drittes macht sie geltend, dass der Verweis auf Art. 27 der Verordnung Nr. 1975/2006 von entscheidender Bedeutung gewesen sei, da die Kommission im Lauf des Jahres 2013 zu einer Gesetzesänderung gezwungen gewesen sei, bei der u. a. dieser Verweis in der Verordnung Nr. 555/2008 gestrichen worden sei.
Als Viertes schließlich trägt die Tschechische Republik vor, die Kommission dürfe einem Mitgliedstaat keine Korrektur auferlegen, die sich aus dem unklaren Wortlaut einer von ihr selbst verfassten Vorschrift ergebe. Nach Rn. 60 des angefochtenen Urteils stelle die Verordnung Nr. 555/2008 „zwei Anforderungen unterschiedlicher Tragweite“ auf.
Die Kommission hält dem entgegen, die Bezugnahme auf „[alle] Maßnahmen“ in Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 bedeute, dass die Mitgliedstaaten alle Investitionen und nicht nur eine Mindeststichprobe kontrollieren müssten. Außerdem verweise das Gericht in Rn. 56 des angefochtenen Urteils auf Art. 77 der Verordnung als Ganzes und nicht nur auf ihren Art. 77 Abs. 5. Im Übrigen stelle Art. 19 der Verordnung eine
lex specialis
im Verhältnis zu Art. 77 der Verordnung dar, da, wie das Gericht in Rn. 56 des angefochtenen Urteils festgestellt habe, die Verpflichtung aus Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 gerade einer der Fälle sei, in denen nach Art. 77 Abs. 3 der Verordnung „systematische Vor-Ort-Kontrollen durch die … vorliegende Verordnung vorgesehen [seien]“.
Ferner gehe aus Art. 77 der Verordnung Nr. 555/2008 eindeutig hervor, dass die Art. 26 bis 28 der Verordnung Nr. 1975/2006, die die Verfahrensmodalitäten für die Kontrolle für die aus dem ELER finanzierten Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums festlegten, für Investitionen im Weinsektor entsprechend gälten. Art. 26 der Verordnung Nr. 1975/2006 sehe Verwaltungskontrollen vor, also Kontrollen, die die Mitgliedstaaten vor der Durchführung der Vor-Ort-Kontrolle bei allen Anträgen auf Fördermittel und Zahlungsanträgen vornähmen und als eine von den Mitgliedstaaten durchgeführte „erste Kontrolle“ angesehen werden könnten.
Außerdem enthielten die Art. 27 und 28 der Verordnung Nr. 1975/2006 detailliertere Vorschriften über die Stichprobe der kontrollierten Ausgaben, die „mindestens 4 % der beihilfefähigen öffentlichen Ausgaben“ entsprechen müssten, und über den konkreten Inhalt der Vor-Ort-Kontrollen. Ferner sei der Anwendungsbereich der Bestimmungen der Verordnung Nr. 1975/2006, die ein breites Spektrum von Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums umfasse, viel weiter als der der Art. 19 und 77 der Verordnung Nr. 555/2008, die nur Investitionen im Weinsektor erfasse. Zwar gehörten einige der von der Verordnung Nr. 1975/2006 erfassten Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums zu den „Investitionen“, viele von ihnen seien jedoch anderer Art.
Würdigung durch den Gerichtshof
Mit ihrem vierten Rechtsmittelgrund beanstandet die Tschechische Republik im Wesentlichen, das Gericht habe die Art. 19 und Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008 rechtsfehlerhaft ausgelegt, indem es die Möglichkeit von Vor-Ort-Kontrollen auf Grundlage von Stichproben ausgeschlossen habe.
Das Gericht hat in den Rn. 54 bis 56 des angefochtenen Urteils nach einer Zusammenschau der Bestimmungen der Art. 19 und 77 der Verordnung Nr. 555/2008 im Kern entschieden, dass Art. 19 im Verhältnis zu Art. 77 eine
lex specialis
sei und dass nach Art. 19 systematisch vor der Gewährung jeglicher Investitionsbeihilfe eine Vor-Ort-Kontrolle stattfinden müsse.
Zur Prüfung der Begründetheit des Rechtsmittelgrundes sind daher diese Bestimmungen auszulegen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs sind insoweit bei der Auslegung einer unionsrechtlichen Vorschrift allerdings nicht nur der Wortlaut der betreffenden Vorschrift, sondern auch ihr Kontext und die allgemeine Systematik der Regelung, zu der sie gehört, sowie die von dieser verfolgten Ziele zu berücksichtigen (Urteil vom 5. Juli 2018, X,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass Art. 77 („Allgemeine Grundsätze“) der Verordnung Nr. 555/2008 in Kapitel I („Grundsätze der Kontrolle“) von Titel V („Kontrollen im Weinsektor“) der Verordnung steht. Nach Art. 77 Abs. 3 führen die Mitgliedstaaten bei den Beihilfeempfängern „[a]bgesehen von den Fällen, in denen systematische Vor-Ort-Kontrollen durch die … vorliegende Verordnung vorgesehen sind“, Vor-Ort-Kontrollen auf der Grundlage von Stichproben durch. Ferner sind nach Art. 77 Abs. 5 der Verordnung Nr. 555/2008 für Investitionsmaßnahmen im Weinsektor, wie sie in Art. 15 der Verordnung Nr. 479/2008, jetzt Art. 103u der Verordnung Nr. 1234/2007, definiert sind, die Art. 27 und 28 der Verordnung Nr. 1975/2006 entsprechend anzuwenden, in denen die näheren Modalitäten der Vor-Ort-Kontrollen der Investitionen, die auf der Grundlage von Stichproben erfolgen, geregelt sind.
Gemäß Art. 19 („Finanzielle Abwicklung“) Abs. 1 Unterabs. 1 in Titel II („Stützungsprogramme“) Kapitel II („Förderfähige Maßnahmen“) Abschnitt 6 („Investitionen“) der Verordnung Nr. 555/2008 wird die Unterstützung gezahlt, nachdem die Durchführung einzelner oder aller für die Unterstützung beantragten Maßnahmen – je nach der Wahl, die der Mitgliedstaat für die Verwaltung der Regelung getroffen hat – abgeschlossen und vor Ort überprüft worden ist.
Wie die Generalanwältin in Nr. 77 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, ist festzustellen, dass nach dem Wortlaut von Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 555/2008 keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Durchführung systematischer Kontrollen besteht. Die Bestimmung besagt somit lediglich, dass die Mitgliedstaaten die durchgeführten Maßnahmen vor Ort überprüfen müssen.
Diese grammatische Auslegung entspricht auch dem Kontext und der Systematik der Verordnung.
Zum einen ergibt sich aus dem Titel und der Stellung von Art. 19 innerhalb der Verordnung Nr. 555/2008, dass mit diesem Artikel die Modalitäten der finanziellen Abwicklung der Investitionsbeihilfe im Weinsektor und nicht die Modalitäten der Vor-Ort-Kontrollen für diese Investitionen geregelt werden sollen. Der Artikel bestimmt nämlich, dass die Zahlung der Unterstützung davon abhängt, dass einzelne oder alle für die Unterstützung beantragten Maßnahmen zuvor vor Ort überprüft wurden, ohne jedoch die Modalitäten der Vor-Ort-Kontrolle näher zu bestimmen. Der Wortlaut und der Zweck dieser Bestimmung stehen daher dem nicht entgegen, dass diese Maßnahmen durch eine vor Ort kontrollierte Stichprobe verkörpert werden.
Zum anderen ergibt sich, wie die Generalanwältin in Nr. 78 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, aus der generellen Regelungstechnik der Verordnung Nr. 555/2008, dass in dieser die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, systematische Kontrollen durchzuführen, nur ausdrücklich angeordnet wird. Da Art. 19 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung keine derartige Verpflichtung enthält, folgt daraus, dass für die Mitgliedstaaten keine derartige Verpflichtung gelten kann.
Daraus folgt, dass Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 keine Ausnahme von Art. 77 Abs. 3 der Verordnung begründen kann, der bestimmt, dass abgesehen von u. a. dem Fall, in dem systematische Vor-Ort-Kontrollen durch die Verordnung vorgesehen sind, Kontrollen durch Stichproben durchgeführt werden.
Nach alledem hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, als es in Rn. 56 des angefochtenen Urteils entschieden hat, dass Art. 19 der Verordnung Nr. 555/2008 verlange, dass die Mitgliedstaaten systematische Kontrollen durchführten.
Aufgrund dessen ist dem vierten Rechtsmittelgrund stattzugeben, ohne dass das weitere Vorbringen im Rahmen dieses Rechtsmittelgrundes geprüft zu werden braucht.
Zur Klage vor dem Gericht
Gemäß Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Satzung des Gerichtshofs kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
Im vorliegenden Fall verfügt der Gerichtshof nicht über die erforderlichen Angaben, um endgültig über die Begründetheit des streitigen Beschlusses zu entscheiden. Denn die Kommission hat mit dem Beschluss zum einen eine punktuelle Berichtigung in Höhe von 462517,83 Euro für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015 u. a. wegen mehrerer Mängel unterschiedlicher Art bei der Risikoanalyse vorgenommen, und zum anderen eine pauschale Berichtigung in Höhe von 636516,20 Euro für die Haushaltsjahre 2011 bis 2014 wegen der Zahlungen im Rahmen von vor der Genehmigung des Beihilfeantrags abgeschlossenen Investitionen sowie wegen der unzureichenden Vor-Ort-Kontrollen für auf dem Weinsektor finanzierte Investitionen.
In Bezug auf die punktuelle Berichtigung in Höhe von 462517,83 Euro geht aus Rn. 19 des angefochtenen Urteils jedoch hervor, dass die Kommission den streitigen Beschluss neben den Beweismitteln, deren Würdigung durch das Gericht im Rahmen des ersten Rechtsmittelgrundes als rechtsfehlerhaft gerügt wird, auch auf die Feststellung von Unterschieden zwischen den Unregelmäßigkeitsquoten, die durch Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung auf der Grundlage einer Risikoanalyse aufgedeckt wurden, und denen, die durch die gleiche Kontrollart, aber auf der Grundlage einer zufällig ausgewählten Stichprobe aufgedeckt wurden, gestützt hat.
Auch wenn der Vergleich dieser Unregelmäßigkeitsquoten ernsthafte und berechtigte Zweifel an der Wirksamkeit der Vor-Ort-Kontrollen durch Fernerkundung und insbesondere an der Angemessenheit der Risikoanalyse, auf der sie beruhen, aufkommen lassen kann, ist festzustellen, dass die Beweismittel, die die Tschechische Republik gegebenenfalls vorgelegt hat, um in diesem Kontext die Wirksamkeit ihres Kontrollsystems nachzuweisen, vom Gericht nicht geprüft worden sind.
Des Weiteren verfügt der Gerichtshof hinsichtlich der pauschalen Berichtigung in Höhe von 636516,20 Euro nicht über die erforderlichen Angaben, um den Teil der Berichtigung zu bestimmen, der davon betroffen ist, dass dem vierten Rechtsmittelgrund stattgegeben worden ist, da die Berichtigung auf mehrere Gründe gestützt war.
Infolgedessen ist die Rechtssache zur Entscheidung über die in den Rn. 139 und 140 des vorliegenden Urteils dargelegten Gesichtspunkte an das Gericht zurückzuverweisen.
Kosten
Da die Sache an das Gericht zurückverwiesen wird, ist die Kostenentscheidung vorzubehalten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 13. September 2018, Tschechische Republik/Kommission (
T‑627/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:538
), wird insoweit aufgehoben, als das Gericht darin den Klagegrund in Bezug auf die punktuelle Berichtigung in Höhe von 462517,83 Euro für die Haushaltsjahre 2013 bis 2015, soweit er die Begründung zu Mängeln bei der Risikoanalyse betrifft, und den Klagegrund in Bezug auf eine pauschale Berichtigung in Höhe von 636516,20 Euro für die Haushaltsjahre 2011 bis 2014, soweit er die Begründung zu unzureichenden Vor-Ort-Kontrollen hinsichtlich im Weinsektor finanzierter Investitionen betrifft, zurückgewiesen hat.

2.
Im Übrigen wird das Rechtsmittel zurückgewiesen.

3.
Die Rechtssache wird an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.

4.
Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Tschechisch.