CELEX: 62015CJ0626
Ničnostna tožba
Sklep Odbora stalnih predstavnikov (Coreper)
Sklep o odobritvi predložitve dokumenta za razpravo mednarodnemu organu
Dopustnost
Izpodbojni akt
Izključna, deljena ali dopolnilna pristojnost Evropske unije
Samostojno nastopanje Unije v mednarodnem organu ali sodelovanje držav članic na strani Unije
Ohranjanje morskih bioloških virov
Ribištvo
Varstvo okolja
Raziskovanje
Zaščitena morska območja (ZMO)
Antarktični sporazum
Konvencija o ohranjanju antarktičnih živih morskih virov
Weddellovo morje in Rossovo morje

Evropska Komisija s tožbama predlaga, prvič, razglasitev ničnosti sklepa Sveta Evropske unije, ki je vsebovan v sklepu predsednika Odbora stalnih predstavnikov z dne 11. septembra 2015 (v nadaljevanju: sklep iz leta 2015) v delu, v katerem je z njim odobreno, da se Komisiji za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki (v nadaljevanju: Komisija CAMLR) v imenu Unije in njenih držav članic predloži dokument za razpravo glede prihodnjega predloga za ustanovitev zaščitenega morskega območja v Weddellovem morju (v nadaljevanju: dokument za razpravo) (zadeva C‑626/15), in drugič, razglasitev ničnosti sklepa Sveta z dne 10. oktobra 2016 (v nadaljevanju: sklep iz leta 2016) v delu, v katerem je z njim odobreno, da se na 35. letnem zasedanju Komisije CAMLR v imenu Unije in njenih držav članic tej komisiji predloži tri predloge za oblikovanje zaščitenih morskih območij in predlog za oblikovanje posebnih območij za znanstveno raziskovanje zadevnega morskega prostora, podnebnih sprememb in nazadovanja ledenih polic (zadeva C‑659/16).
Pravni okvir
Mednarodno pravo
Antarktični sporazum
Antarktični sporazum je bil podpisan 1. decembra 1959 v Washingtonu, veljati pa je začel 23. junija 1961. Člen VI tega sporazuma določa:
„Ta sporazum se uporablja za območje južno od 60° južne zemljepisne širine vključno z vsemi ledenimi policami; […]“
Člen IX navedenega sporazuma med drugim določa:
„1.   Predstavniki pogodbenic […] se v dveh mesecih od začetka veljavnosti tega sporazuma sestanejo v Canberri [Avstralija], nato pa v primernih časovnih razmikih in na ustreznih krajih organizirajo sestanke, namenjene izmenjavi informacij, posvetovanju o vprašanjih v skupnem interesu v zvezi z Antarktiko in pripravi ukrepov, o katerih razpravljajo in jih priporočijo svojim vladam ter s katerimi se spodbujajo načela in cilji Sporazuma, med drugim ukrepe:
[…]
(f)
za ohranjanje živih morskih virov na Antarktiki.
2.   Vsaka pogodbenica, ki je pristopila k temu sporazumu v skladu s členom XIII, ima pravico imenovati predstavnike, ki bodo sodelovali na sestankih iz odstavka 1 tega člena, vse dokler izkazuje interes v zvezi z Antarktiko z izvajanjem znatnega znanstvenega raziskovanja kot je ustanovitev postaje ali pošiljanje odprave.“
Trenutno je dvajset držav članic pogodbenic Antarktičnega sporazuma. Tri države članice so podpisnice tega sporazuma že od 1. decembra 1959 in imajo zato status „ratifikacijske“ posvetovalne članice (Kraljevina Belgija, Francoska republika ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska). Devet jih je k Antarktičnemu sporazumu pristopilo pozneje in imajo status „pristopnih“ posvetovalnih članic (Republika Bolgarija, Češka republika, Zvezna republika Nemčija, Kraljevina Španija, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Poljska, Republika Finska in Kraljevina Švedska). Osem držav članic pa ima status neposvetovalnih članic (Kraljevina Danska, Republika Estonija, Helenska republika, Madžarska, Republika Avstrija, Portugalska republika, Romunija in Slovaška republika). Na sestankih pogodbenic lahko pri odločanju sodelujejo le posvetovalne članice.
Konvencija o ohranjanju antarktičnih živih morskih virov
Konvencija o ohranjanju antarktičnih živih morskih virov je bila podpisana 20. maja 1980 v Canberri (Avstralija), veljati pa je začela 7. aprila 1982 (v nadaljevanju: Konvencija iz Canberre). V preambuli Konvencije iz Canberre je med drugim navedeno, da pogodbenice:
„priznavajo pomen varstva okolja in zaščite celovitosti ekosistema morij, ki obkrožajo Antarktiko;
ugotavljajo koncentracijo živih morskih virov, najdenih v antarktičnih vodah in povečano zanimanje za možnosti, ki jih daje izkoriščanje teh virov kot izvora beljakovin;
se zavedajo, da je nujno zagotoviti ohranjanje antarktičnih živih morskih virov;
menijo, da je izredno pomembno poglobiti poznavanje antarktičnega morskega ekosistema in njegovih sestavnih delov, ker bodo tako svoje odločitve o ribolovu lahko oprle na tehtne znanstvene informacije;
domnevajo, da ohranjanje antarktičnih živih morskih virov zahteva mednarodno sodelovanje z ustreznim upoštevanjem določb Antarktičnega sporazuma in z aktivno udeleženostjo vseh držav, ki sodelujejo pri raziskavah o ribolovnih dejavnostih v antarktičnih vodah;
priznavajo primarne odgovornosti posvetovalnih članic Antarktičnega sporazuma o varstvu in ohranjanju antarktičnega okolja in zlasti njihove odgovornosti po odstavku 1(f) člena IX Antarktičnega sporazuma v zvezi z varovanjem in ohranjanjem živih virov na Antarktiki;
upoštevajo ukrepe, ki so jih že uvedle posvetovalne članice [Antarktičnega] sporazuma, zlasti dogovorjene ukrepe o ohranjanju antarktičnega živalstva in rastlinstva, ter določbe Konvencije o ohranjanju antarktičnih tjulenjev;
upoštevajo skrb v zvezi z ohranjanjem antarktičnih živih morskih virov, ki so jo izrazile posvetovalne članice na devetem posvetovalnem sestanku Antarktičnega sporazuma in pomen določb priporočila IX‑2, zaradi katerega se je ustanovila ta konvencija;
[…]
priznavajo, glede na zgoraj navedeno, da je zaželeno vzpostaviti ustrezne mehanizme za priporočanje, spodbujanje, odločanje o ukrepih in znanstvenih študijah, ki so potrebni, da se zagotovi ohranjanje antarktičnih živih morskih organizmov, in njihovo usklajevanje“.
Člen I, od (1) do (3), Konvencije iz Canberre določa:
„1.   Ta konvencija se uporablja za antarktične žive morske vire na območju južno od 60° južne zemljepisne širine in za antarktične žive morske vire na območju med to zemljepisno širino in antarktično konvergenco, ki so del antarktičnega morskega ekosistema.
2.   Antarktični živi morski viri pomenijo populacije rib kostnic, mehkužcev, rakov in drugih vrst živih organizmov, vključno s pticami na jugu Antarktike.
3.   Antarktični morski ekosistem pomeni sklop razmerij med antarktičnimi živimi morskimi viri in njihovega razmerja z njihovim fizičnim okoljem.“
Člen II Konvencije iz Canberre določa:
„1.   Cilj te konvencije je ohranjanje antarktičnih živih morskih virov.
2.   Za namene te konvencije izraz ‚ohranjanje‘ vključuje racionalno izkoriščanje.
3.   Vse ribolovne in sorodne dejavnosti na območju, za katerega se uporablja [Konvencija iz Canberre], se izvajajo v skladu z določbami [Konvencije iz Canberre] in z naslednjimi načeli ohranjanja:
(a)
preprečevanje, da se obseg katerekoli lovljenje populacije zmanjša in pade pod nivo, na katerem je še zagotovljeno njeno stalno obnavljanje. V ta namen njen obseg ne bi smel pasti pod nivo, ki je blizu tistega, ki zagotavlja največji neto letni prirast;
(b)
vzdrževanje ekološkega razmerja med lovljenimi, odvisnimi in sorodnimi populacijami antarktičnih živih morskih virov in obnovitev izlovljenih populacij do nivojev, določenih v odstavku (a) zgoraj;
(c)
preprečevanje sprememb ali minimiziranje nevarnosti sprememb v morskem ekosistemu, katerih potek se potencialno ne more zaustaviti v dveh ali treh desetletjih, ob upoštevanju razpoložljivega znanja o neposrednem in posrednem vplivu lovljenja, učinka vnosa tujih vrst, učinkov sorodnih dejavnosti na morski ekosistem in učinkov sprememb v okolju, da bi omogočili trajno ohranjanje antarktičnih živih morskih organizmov.“
Člen V Konvencije določa:
„1.   Pogodbenice, ki niso pogodbenice Antarktičnega sporazuma, priznavajo posebne obveznosti in odgovornosti posvetovalnih članic Antarktičnega sporazuma o varstvu in ohranjanju okolja na območju Antarktičnega sporazuma.
2.   Pogodbenice, ki niso pogodbenice Antarktičnega sporazuma, se strinjajo, da bodo pri svojih dejavnostih na območju Antarktičnega sporazuma upoštevale, kot in kadar je to primerno, dogovorjene ukrepe za ohranjanje živalstva in rastlinstva na Antarktiki in tudi druge ukrepe, ki so jih priporočile posvetovalne članice Antarktičnega sporazuma za izpolnjevanje svoje odgovornosti do varovanja antarktičnega okolja pred vsemi oblikami škodljivega človeškega poseganja.
3.   Za namene te konvencije ‚posvetovalne članice Antarktičnega sporazuma‘ pomeni pogodbenice Antarktičnega sporazuma, katerih zastopniki sodelujejo na sestankih v skladu s členom IX Antarktičnega sporazuma.“
Člen VII Konvencije iz Canberre določa:
„1.   Pogodbenice s tem ustanavljajo in se dogovorijo za vodenje [Komisije CAMLR].
2.   Članstvo v [Komisiji CAMLR] pomeni naslednje:
[…]
(c)
vsaka organizacija za regionalno gospodarsko povezovanje, ki je pristopila k tej konvenciji v skladu s členom XXIX, je upravičena do članstva v [Komisiji CAMLR] za obdobje, v katerem so do članstva upravičene njene države članice;
[…]“
Člen IX(1) in (2) te konvencije določa:
„1.   Naloga [Komisije CAMLR] je uveljaviti cilje in načela, predstavljene v členu II te konvencije. V ta namen Komisija:
(a)
spodbuja raziskave in obsežne študije antarktičnih živih morskih virov in morskega ekosistema na Antarktiki;
(b)
zbira podatke o stanju in spremembah v populaciji antarktičnih živih morskih virov in o dejavnikih, ki vplivajo na razširjenje, obilje in produktivnost lovljenih vrst in odvisnih ali sorodnih vrst ali populacij;
(c)
zagotavlja pridobivanje statističnih podatkov o ulovu lovljenih populacij in o naporih, ki so bili vloženi v to;
[…]
(f)
oblikuje, sprejme in ponovno pregleda ohranitvene ukrepe na podlagi najnovejših razpoložljivih znanstvenih dokazov, ob upoštevanju določb odstavka 5 tega člena;
[…]
2.   Ohranitveni ukrepi, navedeni v odstavku 1(f) zgoraj, vključujejo naslednje:
(a)
določitev količine vseh vrst, ki se lahko lovijo na območju, za katerega se uporablja ta konvencija;
[…]
(d)
določitev zaščitenih vrst;
(e)
določitev obsega, starosti in spola, če je smiselno, vrst, ki se jih lahko lovi;
(f)
določitev ribolovne sezone in obdobja prepovedi ribolova;
(g)
določitev odpiranja in zapiranja območij, regij ali podregij v namene znanstvenih preučevanj ali ohranjanja, vključno s posebnimi območji za varstvo in znanstvene študije;
(h)
zakonska ureditev vloženih naporov in ribolovnih metod, vključno z ribiško opremo, da bi se med drugim izognili pretirani koncentraciji ribolova v kateri koli regiji ali podregiji;
(i)
sprejemanje drugih takšnih ukrepov za ohranjanje, ki se [Komisiji CAMLR] zdijo potrebni za izpolnjevanje ciljev [Konvencije iz Canberre], vključno z ukrepi v zvezi z učinki ribolova in sorodnih dejavnosti na sestavne dele morskega ekosistema razen lovljenih populacij.“
Člen XXIX(2) Konvencije iz Canberre določa:
„Ta konvencija je odprta za pristop za organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje, ki so jih ustanovile suverene države in ki vključujejo med svoje članice eno ali več držav članic [Komisije CAMLR] in katerim države članice organizacije v celoti ali deloma prenesejo pristojnosti glede zadev, ki jih ureja ta konvencija. Pristop teh organizacij za regionalno gospodarsko povezovanje je predmet posvetovanj med članicami [Komisije CAMLR].“
Unija je Konvencijo iz Canberre odobrila s Sklepom Sveta z dne 4. septembra 1981 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 14, str. 251), njena pogodbenica pa je postala 21. aprila 1982.
Zaenkrat je dvanajst držav članic pogodbenic Konvencije iz Canberre, od katerih jih je šest (Kraljevina Belgija, Republika Bolgarija, Zvezna republika Nemčija, Francoska republika, Republika Poljska in Združeno kraljestvo) postalo pogodbenica pred pristopom Unije k tej konvenciji, šest (Kraljevina Španija, Helenska republika, Italijanska republika, Kraljevina Nizozemska, Republika Finska in Kraljevina Švedska) pa po navedenem pristopu.
Splošni okvir o zaščitenih morskih območjih
Komisija CAMLR je na zasedanju, ki je potekalo od 24. oktobra do 4. novembra 2011, sprejela ohranitveni ukrep, naslovljen „Splošni okvir o zaščitnih morskih območjih“, v katerega uvodnih izjavah 1 in 6 je navedeno:
„[Komisija CAMLR],
opozarja na svojo zavezanost delovnemu programu znanstvenega odbora, ki se je namenil oblikovati reprezentativni sistem zaščitenih morskih območij na Antarktiki (ZMO), katerega cilj bo ohranjanje morske biotske raznovrstnosti na območju, zajetem v Konvenciji, in v skladu z odločitvijo svetovnega vrha o trajnostnem razvoju iz leta 2002 vzpostaviti reprezentativni sistem ZMO do leta 2012,
[…]
Priznava, da ZMO iz [Komisije CAMLR] prispevajo k vzdrževanju strukture in funkcije ekosistema, tudi v sektorjih zunaj ZMO, ohranjanju sposobnosti prilagajanja podnebnim spremembam ter k zmanjšanju možnosti vdora tujih vrst, ki je posledica antropogenih dejavnosti.“
Točka 2 Splošnega okvira o zaščitenih morskih območjih določa:
„ZMO iz [Komisije CAMLR] se ustanovijo na podlagi najboljših znanstvenih dokazov, ki so na voljo, in ob popolnem upoštevanju člena II [Konvencije iz Canberre], po kateri ohranjanje vključuje racionalno izkoriščanje, prispevajo k uresničevanju teh ciljev:
(i)
zaščiti reprezentativnih primerov morskih ekosistemov, biotske raznovrstnosti in habitatov na taki ravni, ki omogoča njihovo dolgoročno viabilnost in celovitost“;
(ii)
zaščiti ekosistemskih procesov, habitatov in ključnih vrst, vključno s populacijami in fazami življenjskega cikla;
(iii)
ustanovitvi raziskovalnih območij, ki so referenčna za opazovanje naravne spremenljivosti in sprememb na dolgi rok ter posledic izkoriščanja in drugih antropogenih dejavnosti na antarktičnih žive morske organizme in ekosisteme, ki jih sestavljajo;
(iv)
zaščiti območij, ki so ranljiva glede na izpostavljenost vplivu antropogenih dejavnosti, vključno s habitati in značilnostmi, ki so edinstveni, redki ali biološko izredno raznoliki;
(v)
zaščiti lastnosti, ki so bistvene za delovanje lokalnih ekosistemov;
(vi)
zaščiti območij, da se ohrani odpornost ali sposobnost prilagajanja podnebnim spremembam.“
Pravo Unije
Večletno stališče
Svet je sprejel Sklep 13908/1/09 REV 1 z dne 19. oktobra 2009 o stališču, ki se v imenu Unije zastopa v Komisiji CAMLR za obdobje 2009–2014. Ta sklep je bil za obdobje 2014–2019 nadomeščen s sklepom 10840/14 z dne 11. junija 2014 (v nadaljevanju: večletno stališče).
Iz člena 1 večletnega stališča izhaja, da se pravila, ki jih ta določa, uporabljajo „kadar mora [Komisija CAMLR] sprejeti sklepe s pravnim učinkom v zvezi z zadevami, povezanimi s skupno ribiško politiko“.
Člen 2 navedenega sklepa določa, da se vsakoletna določitev stališča Unije, ki se zastopa na letnem srečanju Komisije CAMLR, opravi v skladu s Prilogo II k temu sklepu. V tej prilogi je določen poenostavljen postopek, v skladu s katerim:
„Evropska komisija Svetu ali njegovim pripravljalnim telesom dovolj zgodaj pred vsakim letnim srečanjem [Komisije CAMLR] pošlje pisni dokument, ki določa podrobnosti predlagane določitve stališča Unije, da bi lahko razpravljali in sprejeli podrobnosti o stališču, ki bo izraženo v imenu Unije.
Če med nadaljnjimi sestanki, tudi med samim srečanjem, ni mogoče doseči dogovora, s katerim bi zagotovili, da bodo v stališču Unije upoštevani novi dejavniki, se zadeva predloži Svetu ali njegovim pripravljalnim telesom.“
Uredbi (ES) št. 600/2004 in (ES) št. 601/2004
V uvodnih izjavah 4 in 5 Uredbe Sveta (ES) št. 600/2004 z dne 22. marca 2004 o nekaterih tehničnih ukrepih, ki se uporabljajo za ribolovne aktivnosti na območju, zajetem v Konvenciji o ohranjanju živih morskih virov na Antarktiki (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 4, zvezek 7, str. 43) je navedeno:
„(4)
Nekatere od tehničnih ukrepov, ki jih je sprejela [Komisija CAMLR], sta prevzeli Uredba Sveta (EGS) št. 3943/90 z dne 19. decembra 1990 o uporabi sistema za opazovanje in inšpekcijske ukrepe, ustanovljenega po členu XXIV Konvencije [iz Canberre] [(
UL 1990, L 379, str. 45
)], in Uredba Sveta (ES) št. 66/98 z dne 18. decembra 1997 o nekaterih ohranitvenih in nadzornih ukrepih, ki se uporabljajo za ribolovne aktivnosti na Antarktiki [(
UL 1998, L 6, str. 41
)].
(5)
Ker je [Komisija CAMLR] sprejela nove ohranitvene ukrepe in posodobila že veljavne ukrepe, odkar sta bili sprejeti uredbi, navedeni zgoraj, je treba ti uredbi naknadno spremeniti.“
Člen 1(1) Uredbe št. 600/2004 določa:
„Ta uredba določa tehnične ukrepe v zvezi z aktivnostmi ribiških plovil [Unije], ki lovijo in hranijo na krovu morske organizme, ki izhajajo iz živih morskih virov na območju, zajetem v Konvenciji [iz Canberre].“
V uvodni izjavi 6 Uredbe Komisije (ES) št. 601/2004 z dne 22. marca 2004 o nekaterih nadzornih ukrepih, ki se uporabljajo za ribolovne aktivnosti na območju Konvencije o ohranjanju živih morskih virov na Antarktiki ter o razveljavitvi uredb (EGS) št. 3943/90, (ES) št. 66/98 in (ES) št. 1721/1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 11, zvezek 51, str. 52) je navedeno:
„Zaradi izvajanja novih ohranjevalnih ukrepov, ki jih sprejme [Komisija CAMLR], je treba [uredbe (EGS) št. 3943/90, (ES) št. 66/98 in Sveta (ES) št. 1721/1999 z dne 29. julija 1999 o določitvi nekaterih ukrepov za nadzor plovil, ki plujejo pod zastavo držav nepogodbenic Konvencije [iz Canberre] (
UL 1999, L 203, str. 14
)] razveljaviti in nadomestiti z enotno uredbo, v kateri so povzete posebne določbe za nadzor ribolovnih aktivnosti, ki izhajajo iz obveznosti [Unije] kot pogodbenice Konvencije.“
Člen 1(1) Uredbe št. 601/2004 določa:
„Uredba vsebuje splošna pravila in pogoje uporabe [s strani Unije] za:
(a)
nadzorne ukrepe, ki veljajo za ribiška plovila pod zastavo pogodbenice Konvencije [iz Canberre], ki delujejo na območju [te konvencije] v vodah zunaj nacionalne sodne pristojnosti.
(b)
sistem za spodbujanje skladnosti plovil pod zastavo nepogodbenice Konvencije [iz Canberre] z ohranjevalnimi ukrepi, ki jih je določila [Komisija CAMLR].“
Uredba (EU) št. 1380/2013
V uvodni izjavi 13 Uredbe (EU) št. 1380/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o skupni ribiški politiki in o spremembi uredb Sveta (ES) št. 1954/2003 in (ES) št. 1224/2009 ter razveljavitvi uredb Sveta (ES) št. 2371/2002 in (ES) št. 639/2004 ter Sklepa Sveta 2004/585/ES (
UL 2013, L 354, str. 22
) je navedeno:
„Izvajati je treba ekosistemski pristop k upravljanju ribištva, omejiti bi bilo treba okoljske vplive ribolovnih dejavnosti ter preprečiti in čim bolj zmanjšati neželen ulov.“
Člen 2, od (1) do (3), te uredbe določa:
„1.   Skupna ribiška politika [(SRP)] zagotavlja, da so ribolovne dejavnosti in dejavnosti ribogojstva okoljsko dolgoročno trajnostne in upravljane na način, ki je skladen s cilji doseganja gospodarskih in socialnih koristi ter koristi zaposlovanja ter prispevanja k zanesljivi preskrbi s hrano.
2.   [SRP] uporablja previdnostni pristop k upravljanju ribištva; njen cilj je zagotoviti, da se izkoriščanje živih morskih bioloških virov izvaja na način, ki dovoljuje obnavljanje in ohranjanje populacij lovljenih vrst nad ravnmi, ki omogočajo največji trajnostni donos.
[…]
3.   [SRP] izvaja ekosistemski pristop k upravljanju ribištva, s čimer se zagotavlja, da se čim bolj zmanjšajo negativni vplivi ribolovnih dejavnosti na morski ekosistem, in skuša zagotoviti, da dejavnosti ribogojstva in ribolovne dejavnosti ne poslabšujejo morskega okolja.“
Člen 4(1) navedene uredbe določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
9.
‚ekosistemski pristop k upravljanju ribištva‘ pomeni celosten pristop k upravljanju ribištva, ki je znotraj ekološko smiselnih meja in katerega namen je upravljati uporabo naravnih virov, ob upoštevanju ribolova in drugih človekovih dejavnosti, in hkrati ohranjati tako biološko bogastvo kot biološke procese, potrebne za zaščito sestave, strukture in delovanja habitatov zadevnega ekosistema, pri tem pa upoštevati znane in neznane biotske, nebiotske in človeške dejavnike v ekosistemih“.
Dejansko stanje
Komisija CAMLR si je zadala cilj, da ustanovi reprezentativno mrežo ZMO na Antarktiki, ki ga Unija izrecno podpira.
Na podlagi tega je Svet leta 2014 za pripravo na sodelovanje Unije na prihodnjih letnih zasedanjih Komisije CAMLR na podlagi člena 218(9) PDEU oblikoval večletno stališče, s katerim je med drugim vzpostavil poenostavljen postopek za sprejemanje sklepov Sveta o stališču Unije, ki se zastopa v okviru Komisije CAMLR glede vprašanj na področju SRP. V skladu s tem postopkom službe Komisije pripravljalnim organom Sveta pred vsakim letnim zasedanjem Komisije CAMLR predložijo ustrezne dokumente. Službe Komisije v praksi te dokumente predložijo bodisi delovni skupini Sveta za ribištvo bodisi Odboru stalnih predstavnikov (Coreper).
Zadeva C‑626/15
Službe Komisije so 31. avgusta 2015 delovni skupini Sveta za ribištvo po poenostavljenem postopku, ki ga je določil Svet, predložile neuradni dokument („non-paper“), ki mu je bil priložen osnutek dokumenta za razpravo. Na straneh 4 in 5 tega dokumenta je med drugim navedena potreba, da se zaščiti ekosistem v Weddellovem morju, zlasti živali, ki so del tega ekosistema, kot so morski sesalci, pingvini in morske ptice.
Službe Komisije so predlagale, da se ta dokument za razpravo predloži znanstvenemu odboru Komisije CAMLR samo v imenu Unije, ker se po njihovem mnenju ta dokument uvršča v SRP.
Delovna skupina Sveta je na sestanku 3. septembra 2015 vsebino dokumenta za razpravo odobrila, vendar je menila, da spada v okoljsko politiko, in ne v SRP, in da bi ga bilo treba zato predložiti v imenu Unije in njenih držav članic. Glede na ti različni stališči je bilo odločeno, da se postavi vprašanje Coreperju.
Ta je to zadevo obravnaval na seji 11. septembra 2015. Po izmenjavi mnenj je predsednik Coreperja ugotovil, da je ta odobril predložitev dokumenta za razpravo in odločil, da je treba ta dokument v imenu Unije in njenih držav članic predložiti Komisiji CAMLR na njenem 34. letnem zasedanju.
Komisija je v izjavi, ki je bila vključena v zapisnik seje z dne 11. septembra 2015, zadnji točki ugovarjala. Izrazila je sicer pripravljenost, da bo dokument za razpravo v skladu s sklepom Coreperja predložila Komisiji CAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, vendar si je izrecno pridržala pravico do uporabe pravnih sredstev.
Komisija je 23. novembra 2015 vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa iz leta 2015 v delu, v katerem je z njim odobrena predložitev dokumenta za razpravo Komisiji CAMLR v imenu Unije in njenih držav članic.
Zadeva C‑659/16
Službe Komisije so delovni skupini Sveta za ribištvo 30. avgusta 2016 prav tako po poenostavljenem postopku predložile neuradni dokument („non-paper“). Ta dokument je bil 6. septembra 2016 dopolnjen s tremi osnutki predlogov za ustanovitev ali podporo ustanovitvi ZMO na Antarktiki, in sicer ZMO v Weddellovem morju, ZMO v Rossovem morju in ZMO za vzhodno Antarktiko, ter z osnutkom oblikovanja posebnih raziskovalnih območij za raziskovanje zadevnega morskega prostora, podnebnih sprememb in nazadovanja ledenih polic (v nadaljevanju: načrtovani ukrepi).
Službe Komisije so predlagale, da se ti dokumenti predložijo Komisiji CAMLR zgolj v imenu Unije, ker se po njihovem mnenju uvrščajo v SRP. Da bi upoštevala veljavne roke za predložitev predlogov za obravnavo na letnih zasedanjih Komisije CAMLR, je Komisija zadevne dokumente hkrati predložila tudi sekretariatu Komisije CAMLR, in sicer v imenu Unije.
Delovna skupina Sveta za ribištvo je na sestankih 15. in 22. septembra 2016 obravnavala vsebino načrtovanih ukrepov. Menila je, da se ti uvrščajo v okoljsko politiko, in ne v SRP, zato bi jih bilo treba Komisiji CAMLR predložiti v imenu Unije in njenih držav članic, poleg tega pa naj jih ne bi bilo mogoče odobriti v okviru poenostavljenega postopka, ki ga je določil Svet, saj je ta omejen na zadeve s področja SRP. Zadeva je bila tako najprej predložena Coreperju, nato pa Svetu.
Svet je na 3487. seji 10. oktobra 2016 v Luxembourgu odobril predložitev načrtovanih ukrepov Komisiji CAMLR v imenu Unije in njenih držav članic. Odločil je tudi, da ti ukrepi pomenijo stališče, ki naj bi se v imenu Unije zastopalo na 35. letnem zasedanju Komisije CAMLR.
Komisija je v izjavi, ki je bila vključena v zapisnik te seje, vztrajala pri tem, da navedeni ukrepi zadevajo področje ohranjanja morskih bioloških virov iz člena 3(1)(d) PDEU, ki je v izključni pristojnosti Unije, in da zato ni utemeljeno, da se jih predlaga v imenu Unije in njenih držav članic.
Komisija CAMLR je na 35. letnem zasedanju leta 2016 sklenila, da bo sprejela dva ukrepa, ki ju je predložila in podprla Unija, in sicer ustanovitev ZMO v Rossovem morju ter oblikovanje več posebnih raziskovalnih območij za raziskovanje zadevnega morskega prostora, podnebnih sprememb in nazadovanja ledenih polic. Poleg tega je Komisija CAMLR odločila, da se nadaljujejo razprave o drugih dveh predlogih Unije.
Komisija je 20. decembra 2016 vložila tožbo za razglasitev ničnosti sklepa iz leta 2016 v delu, v katerem je z njim odobrena predložitev načrtovanih ukrepov Komisiji CAMLR na njenem 35. letnem zasedanju v imenu Unije in njenih držav članic.
Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
Komisija v zadevi C‑626/15 Sodišču predlaga, naj:
–
razglasi sklep iz leta 2015 za ničen v delu, v katerem je z njim odobrena predložitev dokumenta za razpravo Komisiji CAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, ter
–
Svetu naloži plačilo stroškov.
Svet pa Sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrže kot nedopustno oziroma vsekakor zavrne kot neutemeljeno in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Predsednik Sodišča je z odločbami z dne 7. aprila, 14. aprila, 29. aprila, 2. maja in 3. maja 2016 v tej zadevi dovolil intervencijo, prvič, Zvezne republike Nemčije, drugič, Kraljevine Španije in Kraljevine Nizozemske, tretjič, Francoske republike in Republike Finske, četrtič, Portugalske republike ter, petič, Helenske republike, Kraljevine Švedske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo predlogom Sveta.
Svet je v dupliki na podlagi člena 60(1) Poslovnika Sodišča zahteval, naj o zadevi odloča veliki senat.
Postopek v zadevi C‑626/15 je bil z odločbo predsednika Sodišča z dne 10. februarja 2017 prekinjen do konca pisnega dela postopka v zadevi C‑659/16.
Komisija v zadevi C‑659/16 Sodišču predlaga, naj:
–
sklep iz leta 2016 razglasi za ničen v delu, v katerem je z njim odobrena predložitev načrtovanih ukrepov Komisiji CAMLR na njenem 35. letnem zasedanju v imenu Unije in njenih držav članic, ter
–
Svetu naloži plačilo stroškov.
Svet pa Sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne kot neutemeljeno in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Predsednik Sodišča je z odločbo z dne 25. aprila 2017 v tej zadevi dovolil intervencijo Kraljevine Belgije, Zvezne republike Nemčije, Helenske republike, Kraljevine Španije, Francoske republike, Velikega vojvodstva Luksemburg, Kraljevine Nizozemske, Portugalske republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska v podporo predlogom Sveta.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 10. februarja 2017 sta bili zadevi C‑626/15 in C‑659/16 združeni za ustni del postopka in izdajo sodbe.
Svet je po koncu pisnega postopka 16. septembra 2016 ob sklicevanju na člen 128(2) Poslovnika 16. novembra 2016 predlagal, da se mu v zadevi C‑626/15 dovoli predložitev treh novih dokazov, in sicer dopis o stališču, ki naj bi ga Unija zastopala na 35. letnem zasedanju Komisije CAMLR glede načrtovanih ukrepov, besedilo tako oblikovanega stališča in izjavo Komisije v zvezi s tem.
S sklepom predsednika Sodišča z dne 10. januarja 2017 je bila po opredelitvi generalne pravobranilke v postopku v zvezi z zadevo C‑626/15 dovoljena predložitev teh treh novih dokazov po koncu pisnega dela postopka.
Predlog za ponovno odprtje ustnega dela postopka
Svet je z dopisom, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispel 27. junija 2018, predlagal ponovno odprtje ustnega dela postopka. V utemeljitev tega predloga v bistvu trdi, da Komisija trditve generalne pravobranilke v sklepnih predlogih o polnem izvajanju pristojnosti Unije glede okoljskih vprašanj pri sprejemanju sklepov iz leta 2015 in 2016 ni navajala ne v svojih pisanjih ne na obravnavi, zato stranke na obravnavi o njej niso razpravljale.
Ob tem je treba opozoriti, da lahko Sodišče v skladu s členom 83 Poslovnika po opredelitvi generalnega pravobranilca kadar koli odredi ponovno odprtje ustnega dela postopka, zlasti če meni, da je treba v zadevi odločiti na podlagi trditve, o kateri zainteresirani subjekti iz člena 23 Statuta Sodišča Evropske unije niso razpravljali (glej v tem smislu sodbo z dne 26. septembra 2018, Belastingdienst/Toeslagen (suspenzivnost pritožbe),
C‑175/17
,
EU:C:2018:776
, točka
).
Sodišče v obravnavanem primeru po opredelitvi generalne pravobranilke meni, da o zadevi ni mogoče odločiti na podlagi trditev, o katerih se pred njim ni razpravljalo.
Zato je treba predlog Sveta za ponovno odprtje ustnega dela postopka zavrniti.
Tožbi
Dopustnost tožbe v zadevi C‑626/15
Trditve strank
Svet ob podpori Zvezne republike Nemčije, Helenske republike, Kraljevine Španije, Francoske republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske in Združenega kraljestva izpodbija dopustnost tožbe, s katero se je začel postopek v zadevi C‑626/15, ker naj sklep iz leta 2015 ne bi bil izpodbojni akt.
V zvezi s tem trdi, da tega sklepa ni sprejela institucija, temveč Coreper, ki nima pristojnosti za sprejemanje odločitev. Poleg tega naj navedeni sklep ne bi bil sklep „s pravnim učinkom“ v smislu člena 263 PDEU, saj naj bi se z njim le odobril dokument za razpravo, da bi se zbrala mnenja o oblikovanju ZMO v Weddellovem morju. Tega sklepa naj ne bi bilo mogoče šteti za odobritev stališča Unije v smislu člena 218(9) PDEU, saj naj bi taka opredelitev pomenila, da bi bil zadevni mednarodni organ na tem, da sprejme akt s pravnim učinkom. V obravnavani zadevi pa ob sprejetju sklepa iz leta 2015 natančna vsebina predloga za oblikovanje ZMO v Weddellovem morju še ni bila znana in ni bilo gotovo, ali bo tak predlog podan.
Komisija meni, da je tožba v zadevi C‑626/15 dopustna. Sklep iz leta 2015 naj bi bilo namreč mogoče pripisati Svetu, ki je institucija. Poleg tega naj bi bil namenjen ustvarjanju pravnih učinkov, saj naj bi bila z njim Komisija zavezana dokument za razpravo predložiti v imenu Unije in njenih držav članic, ne pa zgolj v imenu Unije. Zato naj bi pomenil stališče v smislu člena 218(9) PDEU.
Presoja Sodišča
V skladu z ustaljeno sodno prakso je izpodbojni akt v smislu člena 263 PDEU vsaka odločitev, ki jo sprejme institucija, organ, urad ali agencija Unije in ki ima pravne učinke, ne glede na njeno pravno naravo ali obliko (glej med drugim sodbo z dne 28. aprila 2015, Komisija/Svet,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, točka
).
Najprej, Coreper v skladu s členom 240(1) PDEU sestavljajo stalni predstavniki vlad držav članic Unije in je odgovoren za pripravo dela Sveta ter za izvajanje nalog, ki mu jih dodeli Svet. Tako je treba ugotoviti, da je bil namen avtorjev Pogodb, da bi bil Coreper pomožni organ Sveta, ki zanj prevzema nalogi priprave in izvajanja (glej v tem smislu sodbo z dne 19. marca 1996, Komisija/Svet,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, točki
in
).
Vendar, čeprav funkcija priprave dela Sveta ter izvajanja dodeljenih nalog Coreperju ne omogoča, da bi izvajal pristojnost odločanja, ki v skladu s Pogodbama pripada Svetu (glej v tem smislu sodbo z dne 19. marca 1996, Komisija/Svet,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, točka
), mora biti – ker Unija temelji na pravu – še vedno mogoče akt, ki ga sprejme Coreper, predložiti v nadzor zakonitosti, če ima sam pravne učinke in torej ne spada v okvir te funkcije priprave in izvajanja.
Dalje, kar zadeva opredelitev učinkov, ki jih ima sklep iz leta 2015, se je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso opreti na njegovo vsebino, ki jo je treba preučiti na podlagi objektivnih meril, kot so okvir, v katerem je bil navedeni akt sprejet, njegova vsebina in namen njegovega avtorja, če je mogoče tega objektivno ugotoviti (glej v tem smislu sodbo z dne 17. julija 2008, Athinaïki Techniki/Komisija,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, točka
).
V zvezi s tem je treba, prvič, glede okvira sklepa iz leta 2015 ugotoviti, da je bil sprejet, da bi se Komisijo CAMLR prepričalo, da se oblikuje ZMO v Weddellovem morju.
Drugič, glede vsebine navedenega sklepa je treba ugotoviti, da je Coreper z odločitvijo, da se dokument za razpravo predloži v imenu Unije in njenih držav članic, Komisijo zavezal, da pri izvajanju svoje pristojnosti zunanjega zastopanja Unije na 34. letnem zasedanju Komisije CAMLR od tega stališča ne odstopi.
Tretjič, glede namena avtorja akta je iz zapisnika seje Coreperja z dne 11. septembra 2015 – ki je element, ki omogoča objektivno ugotavljanje tega namena – razvidno, da je bil cilj sklepa iz leta 2015 dokončno določiti stališče Sveta in s tem Unije glede predložitve dokumenta za razpravo Komisiji CAMLR v imenu Unije in njenih držav članic, ne pa zgolj v imenu Unije.
Glede na navedeno je sklep iz leta 2015 torej imel pravne učinke in je zato izpodbojni akt.
V teh okoliščinah je treba zavrniti ugovor nedopustnosti, ki ga je Svet vložil v zadevi C‑626/15.
Vsebinska presoja
Komisija v podporo obeh tožb navaja enaka tožbena razloga. Prvi, ki je naveden primarno, se nanaša na to, da naj bi bila s sprejetjem sklepov iz leta 2015 in 2016 (v nadaljevanju skupaj: izpodbijana sklepa) kršena izključna pristojnost Unije, ki je Uniji dodeljena s členom 3(1)(d) PDEU na področju ohranjanja morskih bioloških virov. Drugi, ki je naveden podredno, se nanaša na to, da naj bi bila s sprejetjem teh sklepov kršena izključna pristojnost Unije, ki jo ta ima na podlagi člena 3(2) PDEU.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 3(1)(d) PDEU
–
Trditve strank
Komisija trdi, da bi morali biti dokument za razpravo in načrtovani ukrepi Komisiji CAMLR predloženi zgolj v imenu Unije, ne pa v imenu Unije in njenih držav članic, saj v celoti ali vsekakor v prvi vrsti spadajo v izključno pristojnost, ki jo ima Unija na področju ohranjanja morskih bioloških virov na podlagi člena 3(1)(d) PDEU.
Komisija v utemeljitev tega razloga trdi, prvič, da se ta pristojnost ne nanaša le na ohranitvene ukrepe, ki so bili sprejeti za ohranjanje ribolovnih možnosti, temveč na vse ukrepe ohranjanja morskih bioloških virov. Sklicevanje na SRP v členu 3(1)(d) PDEU bi bilo namreč treba razumeti tako, da se s tem poudarja, da ohranjanje morskih bioloških virov pomeni posebno pristojnost znotraj splošne pristojnosti Unije na področju ribištva, ne pa tako, da se izključna pristojnost, ki izhaja iz te določbe, omejuje na ukrepe ohranjanja morskih bioloških virov, sprejete v okviru te zadnje politike.
Drugič, čeprav oblikovanje ZMO deloma rešuje okoljska vprašanja, naj ta okoliščina ne bi zadostovala za to, da se šteje, da tovrstni ukrep spada na področje okoljske politike. Ker člen 11 PDEU določa, da je treba zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Unije, naj zgolj to, da neki ukrep sledi cilju varstva okolja ali vsebuje del v zvezi s tem, ne bi nujno pomenilo, da ta ukrep spada na področje, ki si ga Unija deli z državami članicami na področju okolja. Potrebno bi bilo še, da je težišče tega ukrepa na strani okoljske politike. V obravnavani zadevi pa naj bi se težišče dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov ter s tem izpodbijanih sklepov nagibalo v smer izključne pristojnosti, ki jo ima Unija na področju ohranjanja morskih bioloških virov.
Vsekakor naj bi tudi v primeru, v katerem bi bila ta izključna pristojnost omejena le na ohranitvene ukrepe s področja SRP, in sicer na ukrepe, s katerimi se ohranja ribolovne možnosti, ta dokument za razpravo in načrtovani ukrepi spadali v tako pristojnost, ker – kot je navedeno v Uredbi št. 1380/2013 – navedena SRP temelji na ekosistemskem pristopu.
Svet in vse države članice intervenientke zatrjujejo, da prvi tožbeni razlog ni utemeljen. Izraz „v okviru [SRP]“, uporabljen v členu 3(1)(d) PDEU, naj bi bil namreč namenjen temu, da se izključna pristojnost Unije v tem okviru omeji na ohranitvene ukrepe, sprejete za ohranjanje vrst, ki jih zadeva ribolov. Cilj dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov je bil sicer res sprejetje ohranitvenih ukrepov, vendar naj ti ne bi spadali na področje ribištva, temveč na področje varstva okolja, ki pa spada v pristojnost, ki si jo Unija deli z državami članicami.
Podredno, nekatere države članice intervenientke trdijo, da dokument za razpravo in načrtovani ukrepi spadajo v pristojnost na področju raziskav, ki jo lahko v skladu s členom 4(3) PDEU Unija in države članice izvajajo vzporedno, ter da bi morali biti na tej podlagi Komisiji CAMLR predloženi v imenu Unije in njenih držav članic.
–
Presoja Sodišča
Najprej je treba navesti, da čeprav je v izpodbijanih sklepih navedeno le, da je treba dokument za razpravo in načrtovane ukrepe Komisiji CAMLR predložiti v imenu Unije in njenih držav članic, bi bila še vedno – če bi te vsebino tega dokumenta in teh ukrepov potrdile brez sprememb – pristojnost za sprejetje takih sklepov odvisna od narave in vsebine navedenega dokumenta in navedenih ukrepov, njihovega cilja in okvira, v katerega se umeščajo.
Opozoriti je namreč treba, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso za opredelitev pristojnosti, na področje katere spadajo odločitve, določiti ustrezno pravno podlago zanje na podlagi objektivnih elementov, med katere spadajo okvir, vsebina in cilji, ki jim sledijo zadevne odločitve (sodba z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, točka
).
Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da če se pri preučitvi akta Unije izkaže, da ima ta več ciljev ali več sestavnih delov, pri čemer je enega od teh ciljev ali delov mogoče opredeliti kot glavnega ali prevladujočega, drugega pa zgolj kot stranskega, mora ta akt temeljiti na eni sami pravni podlagi, in sicer tisti, ki ustreza temu glavnemu ali prevladujočemu cilju oziroma sestavnemu delu (glej v tem smislu sodbi z dne 24. junija 2014, Parlament/Svet,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, točka
in navedena sodna praksa, ter z dne 4. septembra 2018, Komisija/Svet (Sporazum s Kazahstanom),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, točka
in navedena sodna praksa).
Le izjemoma lahko akt Unije sočasno temelji na več pravnih podlagah, in sicer kadar ta akt hkrati sledi več ciljem ali ima več sestavnih delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil eden v primerjavi z drugim stranski (glej v tem smislu sodbo z dne 11. septembra 2003, Komisija/Svet,
C‑211/01
,
EU:C:2003:452
, točka
).
V obravnavani zadevi se vse stranke strinjajo, da lahko dokument za razpravo in načrtovani ukrepi spadajo na več področij, ki so v pristojnosti Unije. Ne strinjajo pa se glede vprašanja, katera bi morala biti pravna podlaga za sprejetje izpodbijanih sklepov. Zato je treba v zvezi z dokumentom za razpravo in načrtovanimi ukrepi uporabiti sodno prakso, navedeno v točkah od 76 do 78 te sodbe.
Komisija v zvezi s tem trdi, da glavni cilj in sestavni del dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov spadata v izključno pristojnost Unije na področju ohranjanja morskih bioloških virov v okviru SRP v skladu s členom 3(1)(d) PDEU. Ta določba naj bi namreč zajemala sprejetje vseh dokumentov in ukrepov za ohranjanje virov, ki so vezani na morje, ne glede na zastavljeni cilj.
Zato bi bilo treba za ugotovitev, ali je navedeni razlog utemeljen, najprej določiti obseg izključne pristojnosti Unije na področju ohranjanja morskih bioloških virov na podlagi člena 3(1)(d) PDEU, nato pa opredeliti, ali izključni ali glavni cilj in sestavni del dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov spadata na področje te pristojnosti, kot zatrjuje Komisija.
Na prvem mestu je treba glede obsega pristojnosti, ki jo ima Unija na podlagi navedenega člena 3(1)(d) PDEU, opozoriti, da ta člen določa, da se navedena pristojnost nanaša na ohranjanje morskih bioloških virov „v okviru [SRP]“.
Če se tem izrazom pripiše njihov običajni pomen, je treba šteti, da se člen 3(1)(d) PDEU nanaša le na ohranjanje morskih bioloških virov, ki se zagotavlja v okviru SRP in ki je torej s to politiko neločljivo povezano.
Torej ohranjanje morskih bioloških virov spada v izključno pristojnost Unije le, če se to ohranjanje zagotavlja v tem okviru, in je nato – kot je izrecno navedeno v členu 4(2)(d) PDEU – izključeno iz pristojnosti, ki si jo Unija in države članice delijo na področju kmetijstva in ribištva.
Ta ugotovitev je podprta z zgodovino nastanka člena 3(1)(d) PDEU.
Spomniti je namreč treba, da je bilo na podlagi Pogodb med pristojnostmi Unije sprva določeno oblikovanje skupne kmetijske politike, ki je vključevala ribištvo, ne da bi bilo samostojno navedeno ohranjanje morskih bioloških virov. Unija je v okviru te pristojnosti 20. oktobra 1970 sprejela Uredbo Sveta (EGS) št. 2141/70 z dne 20. oktobra 1970 o uvedbi skupne strukturne politike za ribolovni sektor (
UL 1970, L 236, str. 1
), katere člen 5 je Svet posebej pooblaščal za sprejetje ukrepov za ohranjanje ribolovnih virov. To pooblastilo je bilo pozneje povzeto v Aktu o pogojih pristopa Kraljevine Danske, Irske ter Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska in prilagoditvah Pogodb (
UL 1972, L 73, str. 14
), v zvezi s katerim je Sodišče ugotovilo, da države članice po izteku prehodnega obdobja, določenega s tem aktom, ne bodo več pristojne za to področje (glej v tem smislu sodbi z dne 14. julija 1976, Kramer in drugi,
3/76, 4/76 in 6/76
,
EU:C:1976:114
, točka
, ter z dne 5. maja 1981, Komisija/Združeno kraljestvo,
804/79
,
EU:C:1981:93
, točki
in
).
Kar zadeva, na drugem mestu, določitev izključnega ali glavnega cilja in sestavnega dela dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov, mora ta – kakor je bilo opozorjeno v točki 76 te sodbe – temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, in sicer na okviru, cilju in vsebini zadevnih sklepov.
Prvič, v zvezi z okvirom je treba glede na to, da so dokument za razpravo in načrtovani ukrepi namenjeni predložitvi Komisiji CAMLR, preučiti naloge, ki so bile s Konvencijo iz Canberre dodeljene temu mednarodnemu organu, ter pravice in dolžnosti držav, ki so zastopane v tej komisiji.
V zvezi s tem iz člena IX Konvencije iz Canberre v povezavi z njenim členom II sicer res izhaja, da je določeno število nalog, ki so bile zaupane Komisiji CAMLR, usmerjeno v ohranjanje antarktičnih živih morskih organizmov, ki so predmet ribolova.
Vendar je, najprej, v začetnem odstavku preambule navedene konvencije navedeno, da je bila ta sprejeta ob upoštevanju pomena varstva okolja in zaščite celovitosti ekosistema morij, ki obkrožajo Antarktiko.
Dalje, področje uporabe Konvencije iz Canberre ni omejeno na vire, ki so vezani na ribištvo, temveč na podlagi člena I(1) in (2) te konvencije zajema vse vrste živih organizmov, ki tvorijo antarktični morski ekosistem, vključno s pticami.
Poleg tega člen V(2) Konvencije iz Canberre določa, da se pogodbenice te konvencije, ki niso pogodbenice Antarktičnega sporazuma, zavežejo, da bodo pri svojih dejavnostih na območju Antarktičnega sporazuma upoštevale dogovorjene ukrepe za ohranjanje živalstva in rastlinstva na Antarktiki ter tudi druge ukrepe, ki so jih priporočile posvetovalne članice navedenega sporazuma za izpolnjevanje svoje odgovornosti do varovanja antarktičnega okolja pred vsemi oblikami škodljivega človeškega poseganja, kar znatno presega obveznosti, ki se običajno sprejmejo v okviru dogovora za upravljanje ribolovne dejavnosti.
Nazadnje je treba navesti, da s splošnim okvirom o zaščitenih morskih območjih zanje kot končni cilj ni bilo določeno ribištvo ali ohranjanje ribolovnih virov. Iz uvodnih izjav 1 in 6 tega okvira pa, prvič, izhaja, da je cilj ZMO, ki bi jih lahko oblikovala Komisija CAMLR, ohranjanje „morske biotske raznovrstnosti“, „strukture in funkcije ekosistema“ in njegove „sposobnosti prilagajanja podnebnim spremembam“ ter zmanjšanja „možnosti vdora tujih vrst, ki je posledica antropogenih dejavnosti“. Drugič, v točki 2 navedenega okvira, v katerem so navedeni cilji natančneje določeni, je navedeno, da morajo ZMO prispevati k „zaščiti reprezentativnih primerov morskih ekosistemov, biotske raznovrstnosti in habitatov na taki ravni, ki omogoča njihovo dolgoročno viabilnost in celovitost“, „zaščiti ekosistemskih procesov habitatov in ključnih vrst“, „zaščiti območij, ki so ranljiva glede na izpostavljenost vplivu antropogenih dejavnosti“ in „zaščiti lastnosti, ki so bistvene za delovanje lokalnih ekosistemov“.
Iz tega izhaja, da je Komisija CAMLR edina pristojna za sprejetje ukrepov, ki spadajo na področje varstva okolja, poleg tega pa, da je to varstvo glavni cilj in sestavni del teh ukrepov.
Glede, drugič, vsebine dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov, je po eni strani, kot je generalna pravobranilka navedla v točki 94 sklepnih predlogov, poudarek te vsebine na urejanju dejavnosti ribiških plovil. Vendar je – kot je razvidno iz točk 5.3 in 5.4 predloga za ustanovitev ZMO v Weddellovem morju, iz točk 3 in 7 predloga za ustanovitev ZMO v Rossovem morju ter začetnega odstavka in točke 10 predloga za ustanovitev posebnih območij, namenjenih raziskovanju zadevnega morskega prostora, podnebnih sprememb in nazadovanja ledenih polic – ta ureditev namenjena delni, a pomembni prepovedi ribolova, saj je ta dovoljen le izjemoma, da se ohrani zadevne ekosisteme oziroma, kar zadeva zadnji ukrep, da se omogoči študija vpliva podnebne spremembe na morski ekosistem, na katerega se nanaša ta ukrep. Iz tega izhaja, da so zelo omejene možnosti ribolova, ki določene na območjih, na katera se nanašajo zadevni ukrepi in dokument za razpravo, utemeljene izključno z okoljskimi preudarki.
Po drugi strani je z nekaterimi določbami dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov – kot je točka 5.5 predloga za ustanovitev ZMO v Weddellovem morju, točka 10 predloga za ustanovitev ZMO v Rossovem morju ter točka 14 predloga za ustanovitev posebnih območij, namenjenih raziskovanju zadevnega morskega prostora, podnebnih sprememb in nazadovanja ledenih polic – prepovedano tudi odlaganje in izpuščanje odpadkov in se torej ne nanašajo na urejanje dejavnosti ribiških plovil.
Zato je treba, čeprav je cilj dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov deloma res urejanje dejavnosti ribiških plovil in čeprav po svoji vsebini presegajo zgolj varstvo okolja, šteti, da je to vseeno njihov glavni sestavni del.
Glede, tretjič, ciljev, ki jim sledijo dokument za razpravo in načrtovani ukrepi, je tako iz njihovih uvodnih izjav kot iz določb razvidno, da je namen navedenega dokumenta in navedenih ukrepov ohranjanje, raziskovanje in zaščita ekosistemov, biotske raznovrstnosti in habitatov na Antarktiki ter boj proti škodljivim posledicam podnebnih sprememb za to regijo, ki je izrednega pomena za svetovno podnebje. Zato živalske vrste, ki se ščitijo s temi ukrepi, niso omejene na tiste, ki so predmet gospodarskega ribolova, temveč med drugim zajemajo – kot je navedeno na straneh 4 in 5 dokumenta za razpravo, v točki 3.1(b) predloga za ustanovitev ZMO v Weddellovem morju in v točki 3(i) predloga za ustanovitev ZMO v Rossovem morju – nekatere morske ptice in sesalce.
Tako cilji, ki jim sledijo dokument za razpravo in načrtovani ukrepi, ki prispevajo k uresničevanju več ciljev politike Unije na področju varstva okolja, navedenih v členu 191(1) PDEU, potrjujejo ugotovitve iz točk 94 in 97 te sodbe.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je v nasprotju s tem, kar zatrjuje Komisija, ribištvo le dodaten cilj tega dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov. Ker je cilj in glavni sestavni del tega dokumenta za razpravo in teh načrtovanih ukrepov varstvo okolja, je treba ugotoviti, da izpodbijana sklepa ne spadata v izključno pristojnost Unije, ki je določena v členu 3(1)(d) PDEU, temveč v pristojnost, ki si jo ta na področju varstva okolja v skladu s členom 4(2)(e) PDEU načeloma deli z državami članicami.
Tega sklepa ne more omajati to, da je treba v skladu s členom 11 PDEU zahteve varstva okolja vključevati v opredelitve in izvajanje politik in dejavnosti Unije, vključno s SRP. Tudi če mora Unija to določbo spoštovati pri izvajanju ene od svojih pristojnosti, je namreč okoljska politika v Pogodbah izrecno omenjena kot področje v avtonomni pristojnosti in je zato, kadar se glavni cilj in sestavni del nekega ukrepa nanašata na to področje, treba šteti, da tudi ta ukrep spada na navedeno področje pristojnosti (glej v tem smislu mnenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološki varnosti) z dne 6. decembra 2001,
EU:C:2001:664
, točke 34 in od 42 do 44).
Prav tako je sicer mogoče, da Unija v SRP vključi elemente za izvajanje te politike v okviru ekosistemskega pristopa zaradi zmanjšanja negativnih vplivov ribolovnih dejavnosti na morski ekosistem, in zagotavljanja, da te dejavnosti ne poslabšujejo morskega okolja, kot je prikazano v uvodni izjavi 13 Uredbe št. 1380/2013 ter v členu 2(3) in členu 4 te uredbe, vendar ta pristop sledi cilju, ki je veliko ožji od ciljev, ki jim sledijo dokument za razpravo in načrtovani ukrepi in ki so navedeni v točki 98 te sodbe, zaradi česar ne more utemeljiti vključitve teh ukrepov v SRP.
Glede na zgoraj navedeno je treba prvi tožbeni razlog v celoti zavrniti kot neutemeljen.
Drugi tožbeni razlog, naveden podredno: kršitev člena 3(2) PDEU
–
Trditve strank
Komisija podredno trdi, da tudi če predložitev dokumenta za razpravo in načrtovanih ukrepov Komisiji CAMLR ne spada v pristojnost Unije iz člena 3(1)(d) PDEU, bi morala Unija ta dokument za razpravo in načrtovane ukrepe vseeno predložiti v svojem imenu na podlagi člena 3(2) PDEU.
Komisija v zvezi s tem opozarja, da ima Unija na podlagi člena 3(2) PDEU izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, kadar lahko ta sklenitev vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe. Ta pristojnost pa naj se ne bi nanašala le na sklenitev mednarodnih sporazumov, temveč tudi – kot v obravnavani zadevi – na sprejetje izvedbenih ukrepov s strani organov, ki so bili z njimi ustanovljeni. Zato naj bi ob predpostavki, da sodelovanje pri glasovanju za sprejetje načrtovanih ukrepov pri Komisiji CAMLR spada v deljeno pristojnost, ta postala izključna iz dveh razlogov. Prvič, navedeni ukrepi naj bi bili v nasprotju z večletnim stališčem, v skladu s katerim mora Unija sama zavzeti stališče znotraj tega mednarodnega organa. Drugič, oblikovanje ZMO in predlaganih posebnih raziskovalnih območij bi lahko vplivalo na več pravil, ki jih vsebujeta uredbi št. 600/2004 in 601/2004.
Komisija poleg tega meni, da je Svet napačno ugotovil, da deljena pristojnost nujno pomeni mešano zunanje delovanje Unije in njenih držav članic. Po navedbah Komisije Svet v resnici noče spoštovati tega, da lahko Unija na področju, ki je domnevno v deljeni pristojnosti, dejansko deluje sama in to na podlagi postopka odločanja, določenega v Pogodbah.
Svet v odgovoru na tožbo ob podpori vseh držav članic intervenientk trdi, da načrtovani ukrepi – če bi bili sprejeti – ne morejo vplivati na obseg večletnega stališča, saj – kot je razvidno iz člena 1, točka 2, priloge k temu stališču – je Svet področje uporabe navedenega večletnega stališča zavestno omejil na vprašanja SRP. Načrtovani ukrepi pa naj ne bi spadali v to politiko.
Glede trditve Komisije v zvezi z navedenima uredbama navaja, da ta ne ustreza dokaznim zahtevam, ki izhajajo iz sodne prakse Sodišča. Kot je namreč Sodišče razsodilo v sodbi z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet (
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, točka
), mora stranka, ki se sklicuje na izključno zunanjo pristojnost Unije, predložiti dokaze v zvezi s tem. Komisija pa naj ne bi predložila elementov, ki bi dokazovali izključnost zunanje pristojnosti Unije, na katero se sklicuje na podlagi člena 3(2) PDEU. Vsekakor pa naj načrtovani ukrepi ne bi vsebovali nobene določbe, ki bi lahko vplivala na uporabo uredb št. 600/2004 in 601/2004, saj se ti nanašata na ribolovne dejavnosti, ne pa na dejavnosti ohranjanja bioloških virov, za kar gre v obravnavani zadevi.
Nazadnje, Svet se je glede trditve, da je pomešal deljeno pristojnost in mešano delovanje, odločil, da nanjo ne bo odgovarjal, čeprav je Komisija to trditev navedla v tožbah.
–
Presoja Sodišča
Glede trditve o uporabi člena 3(2) PDEU je treba najprej opozoriti, da ima Unija v skladu s to določbo izključno pristojnost za sklenitev mednarodnega sporazuma, če lahko ta vpliva na skupna pravila ali spremeni njihovo področje uporabe.
Tako je želel zakonodajalec Unije s členom 3(2) PDEU s tem, da je Uniji pridržal izključno pristojnost za sprejetje sporazuma v okoliščinah iz te določbe, preprečiti, da bi države članice enostransko ali kolektivno prevzele obveznosti do tretjih držav članic, ki bi lahko vplivale na skupna pravila ali spremenile njihovo področje uporabe (glej v tem smislu mnenje 2/15 (sporazum o prosti trgovini s Singapurjem), z dne 16. maja 2017,
EU:C:2017:376
, točka
).
Glede na ta cilj je treba torej člen 3(2) PDEU, da bi se ohranil njegov polni učinek, razlagati tako, da se, čeprav se njegovo besedilo nanaša le na sklenitev mednarodnega sporazuma, uporablja še pred sklenitvijo, in sicer pri pogajanjih v zvezi s tem sporazumom, ter po sklenitvi, kadar organ, ustanovljen na podlagi tega sporazuma, sprejema ukrepe za njegovo izvajanje.
Dalje, iz ustaljene sodne prakse je razvidno, da je podana nevarnost, da bi se z mednarodnimi zavezami, ki jih prevzamejo države članice, posegalo v skupna pravila Unije ali spremenilo njihovo področje uporabe, ki upravičuje izključno zunanjo pristojnost Unije, če te zaveze spadajo na področje uporabe navedenih pravil, pri čemer ugotovitev take nevarnosti ne predpostavlja popolnega ujemanja med področjem, ki je zajeto z mednarodnimi zavezami, in področjem, ki ga zajema ureditev Unije. Mednarodne zaveze lahko na področje uporabe pravil Unije vplivajo ali pa ga spremenijo zlasti, kadar spadajo na področje, ki je že v velikem delu zajeto s takimi pravili (mnenje 1/13 (pristop tretjih držav k Haaški konvenciji), z dne 14. oktobra 2014,
EU:C:2014:2303
, točke od 71 do 73).
Poleg tega je mogoče obstoj take nevarnosti ugotoviti, kadar lahko zadevne mednarodne zaveze – ne da bi bile nujno v nasprotju s skupnimi pravili Unije – vplivajo na pomen, področje uporabe in učinkovitost teh pravil (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, točka
, in mnenje 1/13 (pristop tretjih držav k Haaški konvenciji), z dne 14. oktobra 2014,
EU:C:2014:2303
, točka
).
Zadevna stranka mora predložiti elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da je bila izključnost zunanje pristojnosti Unije, na katero se sklicuje, kršena (glej v tem smislu sodbo z dne 4. septembra 2014, Komisija/Svet,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, točka
).
Vendar Komisija v obravnavani zadevi ni predložila takih elementov.
Na prvem mestu je namreč treba ugotoviti, da Komisija za dokazovanje, da zadevne mednarodne zaveze spadajo na področje, ki je že pokrito s pravili Unije, navaja le vsebino večletnega stališča ter uredb št. 600/2004 in 601/2004, ne da bi analizirala, ali njihovo področje uporabe „v velikem delu“ zajema področje uporabe navedenih mednarodnih sporazumov.
Vendar v zvezi s tem iz analize, opravljene v točkah od 89 do 92 te sodbe, izhaja, da je s Konvencijo iz Canberre Komisija CAMLR, na katero so bili naslovljeni dokument za razpravo in načrtovani ukrepi, pooblaščena za sprejetje ukrepov, katerih glavni cilj in sestavni del, ter torej v bistvu področje uporabe, je varstvo okolja.
Področje, ki je pokrito z večletnim stališčem ter z uredbama št. 600/2004 in 601/2004, pa je v bistvu omejeno na ribištvo. Po eni strani je namreč iz člena 1 in iz točke 2 Priloge I k večletnemu stališču razvidno, da ta zajema stališča, ki se v imenu Unije zastopajo v Komisiji CAMLR, kadar ta organ sprejema odločitve s pravnimi učinki na področjih v zvezi s SRP. Po drugi strani iz uvodnih izjav 4 in 5 Uredbe št. 600/2004 ter uvodne izjave 6 Uredbe št. 601/2004 in iz besedila člena 1 obeh navedenih uredb izhaja, da ti v glavnem urejata ribolovne dejavnosti na območju, za katero se uporablja Konvencija iz Canberre.
Zato za področje uporabe zadevnih mednarodnih zavez nikakor ni mogoče šteti, da „v velikem delu“ zajema področje uporabe, ki ga že pokrivajo večletno stališče ter uredbi št. 600/2004 in 601/2004.
Na drugem mestu Komisija ni predložila zadostnih elementov v zvezi z naravo zatrjevane nevarnosti vplivanja.
Glede večletnega stališča Komisija namreč le navaja, da to ne določa obveznosti Unije, da deluje skupaj z državami članicami. V zvezi s tem zadošča ugotoviti, da člen 1 večletnega stališča določa, da se ta nanaša le na stališče, ki naj bi ga Unija zastopala na letnem zasedanju Komisije CAMLR, kadar ta sprejema odločitve, ki imajo pravne učinke za vprašanja na področju SRP. Iz tega izhaja, da to večletno stališče nikakor ne vpliva na vprašanje, ali bi morala izpodbijana sklepa, katerih glavni cilj in sestavni del spadata v okoljsko politiko, sprejeti zgolj Unija ali pa Unija skupaj z državami članicami.
Prav tako je Komisija glede uredb št. 600/2004 in 601/2004 sicer res navedla več skupnih pravil, na katere bi po njenem mnenju lahko načrtovani ukrepi – če bi bili sprejeti – vplivali, in tako podala nekatere elemente, ki bi lahko dokazovali, da načrtovani ukrepi vsaj deloma spadajo na področje uporabe uredb št. 600/2004 in 601/2004. Vendar pa za dokazovanje tega, da bi ti ukrepi lahko vplivali na pomen, področje uporabe in učinkovitost teh uredb, ni navedla določb teh ukrepov, iz katerih naj bi ta vpliv izviral, niti ni natančneje navedla, kakšen naj bi ta vpliv bil.
Zato je treba trditev Komisije, da sta bila izpodbijana sklepa sprejeta v nasprotju s členom 3(2) PDEU, zavrniti kot neutemeljeno.
Dalje, trditve Komisije, da je Svet pomešal pojma „deljena pristojnost“ in „mešano zunanje delovanje“, ter zato zavrnil, da bi Unija na področju deljene pristojnosti lahko ukrepala sama, ni mogoče sprejeti.
Sodišče je v zvezi s tem sicer že imelo priložnost pojasniti, da zgolj to, da delovanje Unije na mednarodni ravni spada v pristojnost, ki si jo delijo Unija in države članice, ne izključuje možnosti, da se v Svetu zbere zahtevana večina, da lahko Unija sama izvaja to zunanjo pristojnost (glej v tem smislu sodbo z dne 5. decembra 2017, Nemčija/Svet,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, točka
, v kateri je navedena točka 244 mnenja 2/15 (sporazum o prosti trgovini s Singapurjem), z dne 16. maja 2017,
EU:C:2017:376
).
Vendar v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da mora Unija, če odloči, da bo izvajala svojo pristojnost, to izvajati ob spoštovanju mednarodnega prava (glej v tem smislu sodbo z dne 3. septembra 2008, Kadi in Al Barakaat International Foundation/Svet in Komisija,
C‑402/05 P in C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, točka
in navedena sodna praksa).
V okviru posebnega konvencijskega sistema v zvezi z Antarktiko pa bi bilo v teh zadevah izvajanje zadevne zunanje pristojnosti s strani Unije, s katerim bi bile države članice izključene, nezdružljivo z mednarodnim pravom.
Iz člena VII(2)(c) Konvencije iz Canberre v povezavi s členom XXIX(2) te konvencije izhaja, da lahko organizacija za regionalno gospodarsko povezovanje, kot je Unija, pristopi k tej konvenciji in postane članica Komisije CAMLR le, če so članice tudi njene države članice. Nasprotno pa ni nobene podobne določbe, ki bi vezala prisotnost teh držav v Komisiji CAMLR na to, da mora biti tudi zadevna regionalna organizacija članica te komisije.
Zato je treba ugotoviti, da s Konvencijo iz Canberre organizacijam za regionalno gospodarsko povezovanje, kot je Unija, ni priznan povsem avtonomen status v Komisiji CAMLR.
To velja še toliko bolj, ker vse mednarodne pogodbe in konvencije, ki se uporabljajo za Antarktiko, tvorijo organiziran in skladen sistem, na čelu katerega je najstarejša in najbolj splošna pogodba, to je Antarktični sporazum, kot je razvidno iz določb člena V Konvencije iz Canberre. Iz njih izhaja, da celo pogodbenice te konvencije, ki niso pogodbenice Antarktičnega sporazuma, priznavajo posebne obveznosti in odgovornosti posvetovalnih članic tega sporazuma ter se zato strinjajo, da bodo upoštevale razne ukrepe, ki jih te priporočajo. Zato so na prvem mestu posvetovalne članice Antarktičnega sporazuma tiste, ki so odgovorne za razvoj konvencijskega okvira v zvezi z Antarktiko in zagotavljanje njegove skladnosti.
Unija pa spada med pogodbenice Konvencije iz Canberre, za katere se uporabljajo določbe člena V(1) in (2) te konvencije, saj ni pogodbenica Antarktičnega sporazuma. Iz tega zlasti izhaja, da mora priznavati posebne obveznosti in odgovornosti posvetovalnih članic Antarktičnega sporazuma, vključno s tistimi od njenih držav članic, ki imajo ta status, ne glede na to, ali so članice Komisije CAMLR.
V teh okoliščinah bi lahko omogočanje Uniji, da uporabi možnost delovanja znotraj Komisije CAMLR brez sodelovanja držav članic, na področju, na katerem je pristojnost deljena – kljub temu, da imajo drugače od nje nekatere države članice status posvetovalnih članic Antarktičnega sporazuma – glede na posebno mesto Konvencije iz Canberre znotraj konvencijskega sistema v zvezi z Antarktiko ogrozilo odgovornosti in prerogative teh posvetovalnih članic, kar bi lahko oslabilo skladnost navedenega konvencijskega sistema in, nazadnje, bilo v nasprotju z določbami člena V(1) in (2) Konvencije iz Canberre.
Zato je treba drugi tožbeni razlog, ki je bil naveden podredno, zavrniti.
Ker nobeden od dveh tožbenih razlogov ni bil sprejet, je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker Komisija v obravnavanem primeru ni uspela, se ji v skladu s predlogi Sveta naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške te institucije.
Poleg tega člen 140(1) Poslovnika določa, da države članice in institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Zato Kraljevina Belgija, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Kraljevina Španija, Francoska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Portugalska republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.

Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Evropska komisija nosi svoje stroške in plača stroške, ki jih je priglasil Svet Evropske unije.

3.
Kraljevina Belgija, Zvezna republika Nemčija, Helenska republika, Kraljevina Španija, Francoska republika, Veliko vojvodstvo Luksemburg, Kraljevina Nizozemska, Portugalska republika, Republika Finska, Kraljevina Švedska ter Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosijo svoje stroške.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.