CELEX: 62018CJ0056
Odwołanie
Pomoc państwa
Artykuł 108 ust. 2 TFUE
Pomoc inwestycyjna
Pomoc operacyjna
Infrastruktura lotniskowa
Finansowanie publiczne przyznane przez gminy Gdynia i Kosakowo na rzecz utworzenia portu lotniczego Gdynia-Kosakowo
Decyzja Komisji Europejskiej
Pomoc niezgodna z rynkiem wewnętrznym
Nakaz odzyskania pomocy
Stwierdzenie nieważności przez Sąd Unii Europejskiej
Istotny wymóg formalny
Uprawnienia procesowe zainteresowanych stron

W odwołaniu Komisja Europejska wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 17 listopada 2017 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T‑263/15, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”,
EU:T:2017:820
), w którym Sąd stwierdził nieważność art. 2–5 decyzji Komisji (UE) 2015/1586 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (
Dz.U. 2015, L 250, s. 165
, zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
Artykuł 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (
Dz.U. 1999, L 83, s. 1
), które obowiązywało w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych, stanowił:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
h)
»zainteresowana strona« oznacza którekolwiek państwo członkowskie oraz jakiekolwiek osoby, przedsiębiorstwa lub związki przedsiębiorstw, na których interesy może mieć wpływ przyznanie pomocy, w szczególności beneficjentów pomocy, konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa lub stowarzyszenia handlowe”.
Artykuł 6 ust. 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Formalna procedura dochodzenia [formalne postępowanie wyjaśniające]”, stanowił:
„Decyzja o wszczęciu formalnej procedury dochodzenia [formalnego postępowania wyjaśniającego] zawiera podsumowanie odpowiednich kwestii faktycznych i prawnych, wstępną ocenę Komisji odnośnie do charakteru pomocowego proponowanego środka i określa wątpliwości co do jego zgodności ze wspólnym rynkiem. Decyzja wzywa zainteresowane państwo członkowskie i inne zainteresowane strony do przedstawienia uwag w wyznaczonym terminie, który zwykle nie przekracza jednego miesiąca. W należycie uzasadnionych przypadkach Komisja może przedłużyć wyznaczony termin”.
Artykuł 9 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Cofnięcie decyzji”, miał następujące brzmienie:
„Komisja może cofnąć decyzję podjętą zgodnie z art. 4 ust. 2 lub 3, lub art. 7 ust. 2, 3 [lub] 4 po udzieleniu zainteresowanemu państwu członkowskiemu możliwości przedłożenia uwag, gdy decyzja została podjęta na podstawie nieprawidłowych informacji udzielonych w toku procedury [postępowania], które były czynnikiem decydującym dla tej decyzji. Przed cofnięciem decyzji i podjęciem nowej decyzji Komisja wszczyna formalną procedurę dochodzenia [formalne postępowanie wyjaśniające] zgodnie z art. 4 ust. 4. Artykuły 6, 7 i 10, [art.] 11 ust. 1, art. 13, 14 i 15 stosuje się mutatis mutandis”.
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
Okoliczności powstania sporu, które zostały przedstawione w pkt 1–25 zaskarżonego wyroku, można streścić następująco:
W lipcu 2007 r. Gmina Miasto Gdynia (zwana dalej „gminą Gdynia”, Polska) oraz Gmina Kosakowo (zwana dalej „gminą Kosakowo”, Polska) zawiązały, poprzez wniesienie wkładów stanowiących 100% kapitału zakładowego, spółkę Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (zwaną dalej „spółką PLGK”) w celu zaadaptowania na potrzeby cywilnego lotnictwa lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie (Polska). Wkłady te miały pokryć zarówno koszty inwestycji (zwane dalej „pomocą inwestycyjną”), jak i koszty operacyjne związane z funkcjonowaniem portu lotniczego w początkowym okresie jego eksploatacji (zwane dalej „pomocą operacyjną”). Ów port lotniczy jest położony na terenie gminy Kosakowo na Pomorzu w północnej części Polski. Ten nowy cywilny port lotniczy, którym zarządzanie powierzono spółce PLGK, miał stać się drugim pod względem wielkości portem lotniczym na Pomorzu i miał obsługiwać głównie ruch lotnictwa ogólnego, linie niskokosztowe oraz loty czarterowe.
W dniu 7 września 2012 r. Rzeczpospolita Polska zgłosiła Komisji środek w postaci finansowania przedsięwzięcia przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Oksywie (zwany dalej „spornym środkiem pomocy”).
W dniach 7 listopada 2012 r. i 6 lutego 2013 r. Komisja zażądała od władz polskich przedstawienia dodatkowych informacji na temat spornego środka pomocy. Informacje te zostały przekazane Komisji w dniach 7 grudnia 2012 r. i 15 marca 2013 r.
W dniu 15 maja 2013 r. Komisja poinformowała władze polskie, że zamierza przenieść akta dotyczące spornego środka pomocy do rejestru niezgłoszonych środków pomocy, ponieważ przeważająca część zgłoszonego finansowania została już nieodwołalnie przyznana.
Decyzją C(2013) 4045 final z dnia 2 lipca 2013 r. w sprawie środka SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (
Dz.U. 2013, C 243, s. 25
, zwaną dalej „decyzją o wszczęciu postępowania”) Komisja wszczęła, na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE, formalne postępowanie wyjaśniające w sprawie spornego środka pomocy i wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag. Komisja nie otrzymała żadnych uwag od tych stron.
W dniu 30 października 2013 r. Komisja zwróciła się do władz polskich o udzielenie dodatkowych informacji. Informacje te zostały dostarczone w dniach 4 i 15 listopada 2013 r. W dniach 3 grudnia 2013 r. i 2 stycznia 2014 r. władze te przekazały dalsze informacje.
W dniu 11 lutego 2014 r. Komisja wydała decyzję 2014/883/UE w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo (
Dz.U. 2014, L 357, s. 51
), w której stwierdziła, że planowane finansowanie stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, w szczególności ze względu na fakt, iż dzięki spornemu środkowi pomocy przyznanemu spółce PLGK przez gminę Gdynia i gminę Kosakowo spółka ta uzyskała korzyść ekonomiczną, której nie uzyskałaby w normalnych warunkach rynkowych. W związku z powyższym, uznawszy, że sporny środek pomocy stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 TFUE, Komisja nakazała władzom polskim odzyskanie tej pomocy wypłaconej spółce PLGK.
Odpowiednio w dniach 8 i 9 kwietnia 2014 r. gmina Gdynia wraz ze spółką PLGK oraz gmina Kosakowo wniosły do Sądu skargi zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji 2014/883 (sprawy T‑215/14 i T‑217/14). W odrębnych pismach, złożonych w tym samym dniu, podmioty te wniosły również o zawieszenie wykonania tej decyzji (sprawy T‑215/14 R i T‑217/14 R).
W dniu 20 sierpnia 2014 r. prezes Sądu oddalił wnioski o zastosowanie środka tymczasowego (postanowienia z dnia 20 sierpnia 2014 r.: Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja,
T‑215/14 R
, niepublikowane,
EU:T:2014:733
, i Gmina Kosakowo/Komisja,
T‑217/14 R
, niepublikowane,
EU:T:2014:734
).
W dniu 26 lutego 2015 r. w ramach jednego aktu Komisja cofnęła decyzję 2014/883 i zastąpiła ją sporną decyzją.
Sentencja spornej decyzji ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
Cofa się [decyzję 2014/883].
Artykuł 2
1.   Zastrzyki kapitałowe na rzecz [spółki PLGK] [dokonane] w okresie od dnia 28 sierpnia 2007 r. do dnia 17 czerwca 2013 r. stanowią pomoc państwa, która została wprowadzona w życie przez [Rzeczpospolitą Polską] w sposób niezgodny z prawem, z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE] i która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, z wyjątkiem części przedmiotowych zastrzyków kapitałowych, która została wydana na inwestycje konieczne do prowadzenia działań, które zgodnie z decyzją [o wszczęciu postępowania] muszą zostać uznane za działania wchodzące w zakres misji publicznej.
2.   Zastrzyki kapitałowe, które [Rzeczpospolita] Polska planuje wdrożyć na rzecz [spółki PLGK] po dniu 17 czerwca 2013 r. w celu przekształcenia lotniska wojskowego Gdynia-Kosakowo w port lotnictwa cywilnego, stanowią pomoc państwa, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Pomoc państwa nie może zatem zostać wdrożona.
Artykuł 3
1.   [Rzeczpospolita] Polska odzyskuje od beneficjenta pomoc, o której mowa w art. 2 ust. 1.
[…]
Artykuł 4
1.   Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, oraz odsetek, o których mowa w art. 3 ust. 2, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2.   [Rzeczpospolita] Polska zapewnia wykonanie niniejszej decyzji w terminie czterech miesięcy od daty jej notyfikacji.
Artykuł 5
1.   W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji [Rzeczpospolita] Polska przekazuje Komisji następujące informacje:
a)
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy), którą należy odzyskać od beneficjenta;
b)
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
c)
dokumenty potwierdzające, że beneficjentowi nakazano zwrot pomocy.
2.   Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 2 ust. 1, oraz odsetek, o których mowa w art. 3 ust. 2, [Rzeczpospolita] Polska na bieżąco informuje Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji [Rzeczpospolita] Polska bezzwłocznie przedstawia informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. [Rzeczpospolita] Polska dostarcza również szczegółowe informacje o kwotach pomocy oraz odsetek już odzyskanych od beneficjenta.
[…]”.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
W dniu 23 kwietnia 2015 r. gmina Kosakowo, skarżąca w sprawie T‑217/14, wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji (sprawa T‑209/15).
W dniu 15 maja 2015 r. gmina Gdynia i spółka PLGK, skarżące w sprawie T‑215/14, wniosły skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji.
W dniu 30 listopada 2015 r. Sąd stwierdził w drodze postanowienia, że postępowanie w przedmiocie skarg wniesionych w sprawach T‑215/14 i T‑217/14 należy umorzyć (postanowienia: z dnia 30 listopada 2015 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja,
T‑215/14
R, niepublikowane,
EU:T:2015:965
; z dnia 30 listopada 2015 r., Gmina Kosakowo/Komisja,
T‑217/14
, niepublikowane,
EU:T:2015:968
).
Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015 r. prezes szóstej izby Sądu dopuścił Rzeczpospolitą Polską do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania gminy Gdynia i spółki PLGK przedstawione w skardze o stwierdzenie nieważności art. 2–5 spornej decyzji.
W zaskarżonym wyroku Sąd zbadał w pierwszej kolejności zarzut szósty tej skargi, dotyczący w szczególności naruszenia uprawnień procesowych zainteresowanych stron w niniejszej sprawie. W tym kontekście Sąd zauważył w pkt 71 zaskarżonego wyroku, że w spornej decyzji Komisja nie oparła się już – jak to uczyniła w decyzji o wszczęciu postępowania i w decyzji 2014/883 – na wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (
Dz.U. 2006, C 54, s. 13
, zwanych dalej „wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej”) w celu przeanalizowania, czy pomoc operacyjna była zgodna z rynkiem wewnętrznym, lecz na zasadach określonych w komunikacie Komisji zatytułowanym „Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych” (
Dz.U. 2014, C 99, s. 3
, zwanym dalej „wytycznymi z 2014 r.”).
W pkt 73 zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, że poza zmianą dokonaną między wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej i wytycznymi z 2014 r., Komisja dokonała także zmiany w odniesieniu do odstępstwa analizowanego w świetle art. 107 ust. 3 TFUE. W szczególności Sąd podkreślił w tym względzie, że w decyzji o wszczęciu postępowania i w decyzji 2014/883 Komisja odnosiła się do odstępstwa przewidzianego w art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, podczas gdy w spornej decyzji zgodność pomocy operacyjnej jest analizowana na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
W pkt 78 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że nowe przepisy prawne zastosowane przez Komisję w spornej decyzji wprowadziły istotne zmiany w porównaniu z uprzednio obowiązującymi przepisami, które zostały uwzględnione w decyzji o wszczęciu postępowania i w decyzji 2014/883.
W pkt 79 tego wyroku Sąd wskazał, że między dniem opublikowania wytycznych z 2014 r. a wydaniem spornej decyzji zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie nie umożliwiono skutecznego przedstawienia uwag w przedmiocie możliwości zastosowania i ewentualnych skutków owych wytycznych.
W pkt 81 rzeczonego wyroku Sąd oddalił argument Komisji, że spółka PLGK nie wykazała, w jakim zakresie okoliczność, że nie została ona wezwana do wypowiedzenia się na temat zastosowania wytycznych z 2014 r., mogła wywrzeć wpływ na jej sytuację prawną, ani też w jakim zakresie możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie tych wytycznych mogłaby sprawić, że treść spornej decyzji byłaby inna. W tym względzie Sąd oparł się w szczególności na okoliczności, że prawo zainteresowanych stron do dysponowania możliwością przedstawienia uwag ma charakter istotnego wymogu formalnego w rozumieniu art. 263 TFUE, którego naruszenie, stwierdzone przez Sąd, pociąga za sobą stwierdzenie nieważności wadliwego aktu, bez konieczności stwierdzenia istnienia wpływu na stronę, która powołuje się na takie naruszenia, ani ustalenia, że postępowanie administracyjne mogłoby doprowadzić do innego wyniku.
Wreszcie w pkt 87 omawianego wyroku Sąd orzekł, że argument Komisji, zgodnie z którym stwierdzenie, iż pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem, wynika z samodzielnej podstawy prawnej wywiedzionej z traktatu FUE, został podniesiony po raz pierwszy przez Komisję na rozprawie przed Sądem i nie znajduje uzasadnienia w treści decyzji 2014/883 ani spornej decyzji.
W tych okolicznościach Sąd uwzględnił zarzut szósty skargi i w konsekwencji stwierdził nieważność art. 2–5 spornej decyzji, nie badając pozostałych zarzutów podniesionych na poparcie tej skargi.
Żądania stron
W swoim odwołaniu wnosząca odwołanie wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
oddalenie zastrzeżenia trzeciego zarzutu szóstego skargi jako bezzasadnego;
–
przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w celu zbadania pozostałych pięciu zarzutów skargi;
tytułem pomocniczym o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim pkt 1 jego sentencji odnosi się do zawartych w spornej decyzji wniosków dotyczących pomocy inwestycyjnej;
–
przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania w celu zbadania pozostałych pięciu zarzutów skargi oraz
w każdym wypadku:
–
rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w pierwszej instancji i postępowania odwoławczego w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Gmina Gdynia i spółka PLGK wnoszą o oddalenie odwołania i obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie odwołania.
W przedmiocie odwołania
W przedmiocie dopuszczalności odwołania
Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności odwołania, gmina Gdynia i spółka PLGK utrzymują, że zakres i treść poszczególnych zarzutów podniesionych na jego poparcie nie są wystarczająco jasne. Owe zarzuty zostały ich zdaniem sformułowane odmiennie w pkt 32 odwołania, w podtytułach poprzedzających różne zastrzeżenia i w samej treści tych zarzutów.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE, art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz art. 168 § 1 lit. d) regulaminu postępowania przed Trybunałem wynika, że w odwołaniu należy dokładnie wskazać zakwestionowane części wyroku, o którego uchylenie wniesiono, oraz zawrzeć argumenty prawne, które szczegółowo uzasadniają to żądanie. W art. 169 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem uściślono, że podnoszone zarzuty i argumenty prawne powinny precyzyjnie wskazywać motywy orzeczenia Sądu, które wnoszący odwołanie kwestionuje (postanowienie z dnia 15 stycznia 2019 r., CeramTec/EUIPO,
C‑463/18 P
, niepublikowane,
EU:C:2019:18
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że gmina Gdynia i spółka PLGK ograniczają się do stwierdzenia w sposób ogólny, że zarzuty odwołania nie są jasne, ponieważ w celu ich opisania użyto różnych sformułowań. Nie wyjaśniają one jednak, w jaki sposób różnice te uniemożliwiają zrozumienie argumentów Komisji przedstawionych w odwołaniu. Ponadto Komisja precyzyjnie wskazała w ramach każdego z zarzutów odwołania kwestionowane części zaskarżonego wyroku i szczegółowo przedstawiła argumenty prawne, które konkretnie uzasadniają jej żądanie uchylenia tego wyroku, umożliwiając w ten sposób każdej ze stron dochowujących zwykłej staranności zrozumienie jego treści, a Trybunałowi przeprowadzenie kontroli jego zgodności z prawem (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., Heli-Flight/EASA,
C‑61/15 P
, niepublikowany,
EU:C:2016:59
, pkt
). Argumentacja przedstawiona przez gminę Gdynia i spółkę PLGK w ich pismach świadczy o tym, że były one w stanie zrozumieć zarzuty odwołania.
Nie można zatem uznać odwołania za niedopuszczalne w całości.
Należy dodać, że ponieważ gmina Gdynia i spółka PLGK przedstawiają odrębną argumentację zmierzającą konkretnie do zakwestionowania dopuszczalności zarzutu drugiego, argumentacja ta zostanie rozpatrzona w ramach badania tego zarzutu.
Co do istoty
Na poparcie odwołania wnosząca odwołanie podnosi trzy zarzuty, z których pierwszy jest oparty na naruszeniach prawa dotyczących zakresu praw, jakie zainteresowane strony w niniejszej sprawie wywodzą z art. 108 ust. 2 TFUE, drugi dotyczy błędnej wykładni spornej decyzji, a trzeci, przedstawiony tytułem pomocniczym, dotyczy nieproporcjonalnego charakteru pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
W ramach części pierwszej zarzutu pierwszego Komisja krytykuje Sąd za to, że w pkt 69–89 zaskarżonego wyroku błędnie zastosował przyznane zainteresowanym stronom w art. 108 ust. 2 TFUE prawo do przedstawienia uwag w sposób sprzeczny z wyrokiem z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowanym,
EU:C:2008:259
), niesłusznie kwalifikując to prawo w okolicznościach niniejszej sprawy jako „istotny wymóg formalny”, którego naruszenie prowadzi automatycznie do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, bez konieczności wykazywania wpływu tego naruszenia na sytuację zainteresowanej strony lub na zawarte w tej decyzji rozstrzygnięcia.
Komisja utrzymuje, że wszystkie konsekwencje prawne wynikające z błędnej kwalifikacji omawianego prawa jako „istotnego wymogu formalnego” są również obarczone błędem prawnym. W szczególności Sąd niesłusznie stwierdził w pkt 70 zaskarżonego wyroku, że był uprawniony do zbadania z urzędu naruszenia tego istotnego wymogu formalnego jako naruszenia normy bezwzględnie obowiązującej.
Ponadto zdaniem Komisji przedstawiona przed Sądem argumentacja dotycząca takiego naruszenia była niedopuszczalna w zakresie, w jakim dotyczyła przepisów prawnych zastosowanych w spornej decyzji, ponieważ argumentacja ta została podniesiona przez spółkę PLGK dopiero na etapie repliki, którą spółka ta przedłożyła w pierwszej instancji.
Uznając wskazaną argumentację – w pkt 70 zaskarżonego wyroku – za „rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej bezpośrednio lub w sposób dorozumiany” w skardze wszczynającej postępowanie i uznając ją za dopuszczalną, w opinii Komisji Sąd naruszył zasadę zakazującą podnoszenia nowych zarzutów w toku postępowania.
W zakresie, w jakim w skardze tej gmina Gdynia i spółka PLGK podniosły zarzut oparty na naruszeniu przy wydawaniu spornej decyzji przysługujących im gwarancji proceduralnych, ponieważ nie miałyby one możliwości przedstawienia uwag, zdaniem Komisji czyniły one aluzję do braku wszczęcia nowego formalnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem tej decyzji, które to wszczęcie umożliwiłoby zbadanie skutków prawnych wyłączenia z zakresu rozpatrywanej pomocy państwa wydatków związanych z wykonywaniem zadań w interesie publicznym. Zarzut ten był zatem oparty na całkowicie innym uzasadnieniu niż uzasadnienie dotyczące niezasięgnięcia opinii gminy Gdynia i spółki PLGK w przedmiocie wytycznych z 2014 r.
Komisja dodaje, że chociaż prawo do obrony przysługuje jedynie państwu członkowskiemu odpowiedzialnemu za przyznanie pomocy, to jednak w niniejszej sprawie Rzeczpospolita Polska nie wniosła skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, w której powołałaby się na naruszenie jej prawa do obrony lub prawa do kontradyktoryjnej debaty, i nie może podnieść takiego zarzutu jako interwenient.
Gmina Gdynia i spółka PLGK są zdania, że część pierwsza zarzutu pierwszego jest bezzasadna.
Ich zdaniem Komisja stara się zminimalizować znaczenie prawa zainteresowanych stron w niniejszej sprawie do przedstawienia uwag, powołując się na utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym rola zainteresowanych stron w formalnym postępowaniu wyjaśniającym polega wyłącznie na służeniu Komisji jako źródło informacji. Takie argumenty są jednak sprzeczne z aktualnym stanem prawa Unii, ponieważ wyroki przytoczone w tym względzie przez Komisję zostały wydane przed wejściem w życie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”).
W ich opinii obecnie należy brać pod uwagę prawo zainteresowanych stron do bycia wysłuchanym przed wydaniem decyzji przez Komisję. Wbrew temu, co twierdzi Komisja w tym względzie, gmina Gdynia i spółka PLGK nie utrzymują, iż okoliczność, że karta praw podstawowych znajduje w pełni zastosowanie do postępowań prowadzonych przez Komisję, oraz że jej art. 41 ust. 2 lit. a), który przewiduje, iż każdy ma prawo do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte w stosunku do niego indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację, ma zastosowanie do beneficjenta pomocy takiego jak spółka PLGK, oznacza, że gminie Gdynia i spółce PLGK przysługuje, na podstawie postanowień karty praw podstawowych, prawo do kontradyktoryjnej debaty z Komisją.
Ponadto gmina Gdynia i spółka PLGK twierdzą, że wbrew temu, co sugeruje Komisja, Sąd słusznie oddalił w pkt 70 zaskarżonego wyroku jej argument, zgodnie z którym argumentacja przedstawiona przez spółkę PLGK w replice, dotycząca zmiany przepisów prawnych zastosowanych w spornej decyzji, stanowi nowy zarzut. Co więcej, okoliczność, że Sąd uściślił, iż może podnieść z urzędu naruszenie istotnego wymogu formalnego, nie oznacza, że w niniejszym przypadku zbadał on to naruszenie z urzędu.
Ich zdaniem w części pierwszej zarzutu pierwszego Komisja skupiła się na wyroku z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowanym,
EU:C:2008:259
), proponując jego zawężoną interpretację, podczas gdy Sąd odniósł się również do innych wyroków Trybunału i Sądu, a w szczególności do wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Z pkt 56 tego ostatniego wyroku wynika, że jeżeli przepisy prawne, pod rządami których państwo członkowskie dokonało zgłoszenia planowanej pomocy, zmieniły się przed wydaniem przez Komisję decyzji, powinna ona zwrócić się do zainteresowanych stron o zajęcie stanowiska w przedmiocie zgodności tej pomocy z nowymi przepisami. Obowiązek zwrócenia się do zainteresowanych stron o zajęcie stanowiska pozostaje regułą, chyba że nowe przepisy prawne nie wprowadzają, w porównaniu z obowiązującymi poprzednio, żadnej istotnej zmiany.
W ich opinii wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:259
), nie pozwala Komisji na opracowanie ogólnych zasad mających zastosowanie do każdej sytuacji, ponieważ okoliczności faktyczne i prawne mające znaczenie w sprawie, w której zapadł ten wyrok, różnią się od okoliczności faktycznych i prawnych przeanalizowanych w zaskarżonym wyroku. W szczególności, po pierwsze, w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:259
) ani strony, ani Sąd nie wskazały istotnych różnic między decyzją o wszczęciu postępowania a zaskarżoną decyzją, takich jak różnice stwierdzone przez Sąd w pkt 67–71 zaskarżonego wyroku.
Po drugie, w niniejszej sprawie decyzja 2014/883 kończąca postępowanie Komisji została już wydana i była przedmiotem skargi do Sądu, a po jej późniejszym cofnięciu nastąpiło natychmiast ponowne zamknięcie postępowania, które zostało wznowione, co nie miało miejsca w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:259
).
Po trzecie, zdaniem wskazanych wyżej podmiotów w tym ostatnim wyroku Sąd wyraźnie wskazał, że zasady ustanowione przez dwa analizowane zbiory przepisów dotyczących pomocy państwa są w istocie identyczne. Trybunał również zwrócił uwagę na to podobieństwo we wspomnianym wyroku. Natomiast w pkt 67–78 zaskarżonego wyroku Sąd precyzyjnie wykazał, że nowe przepisy wytycznych z 2014 r. zastosowane przez Komisję w spornej decyzji wprowadziły istotne zmiany w stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów prawa, które zostały uwzględnione w decyzji o wszczęciu postępowania oraz w decyzji 2014/883.
Gmina Gdynia i spółka PLGK uważają, że zmiany te oraz ciążący na Komisji obowiązek wystarczającego określenia ram jej badania skłoniły Sąd do zakwalifikowania w niniejszej sprawie spoczywającego na Komisji obowiązku umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag jako „istotnego wymogu formalnego” zgodnie z pkt 55 wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Zmiany o takim zakresie z dużym prawdopodobieństwem wymagałyby bowiem przeprowadzenia nowego formalnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 6 rozporządzenia nr 659/1999, co strony te z pewnością zasygnalizowałyby w swoich uwagach, gdyby miały możliwość ich sformułowania.
Ich zdaniem stanowisko bronione przez Komisję jest również sprzeczne ze stanowiskiem wyrażonym w opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Hiszpania/Komisja (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), zgodnie z którym prawo państwa członkowskiego do bycia wysłuchanym przez Komisję w sytuacji takiej jak rozpatrywana w tej sprawie stanowi istotny wymóg formalny. Gmina Gdynia i spółka PLGK podzielają również wyrażony w tej opinii pogląd, zgodnie z którym nie ma znaczenia, czy zainteresowanemu państwu członkowskiemu uda się konkretnie wykazać, że gdyby Komisja nie naruszyła tego prawa, to decyzja tej instytucji dotycząca spornej pomocy państwa byłaby inna. Taki warunek ma bowiem siłą rzeczy charakter spekulacyjny i trudno jest określić standard oraz stopień szczegółowości dowodu wymagane do wykazania, że dana decyzja rzeczywiście byłaby inna.
Gmina Gdynia i spółka PLGK podnoszą, że gdy w dniu 31 marca 2014 r. Komisja wydała wytyczne z 2014 r., wezwała zarówno państwa członkowskie, jak i porty lotnicze korzystające z pomocy do przedstawienia uwag w przedmiocie środków, w odniesieniu do których Komisja wszczęła formalne postępowania wyjaśniające. W wezwaniu tym wspomniano o 23 postępowaniach, które dotyczyły pomocy państwa na rzecz portów lotniczych lub przedsiębiorstw lotniczych, lecz nie odniesiono się tam do sprawy portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, która została zamknięta decyzją 2014/883. Taki sposób postępowania może zostać uznany za „dyskryminujący”. Mało istotny w tym względzie jest fakt, że decyzja ta została wydana, skoro została ona następnie cofnięta, a Komisja wznowiła postępowanie administracyjne w tej sprawie i prowadziła je aż do wydania spornej decyzji.
Rzeczpospolita Polska również twierdzi, że część pierwsza zarzutu pierwszego jest pozbawiona podstaw.
W szczególności utrzymuje ona, że z zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie wynika, by Sąd przyznał prawo do obrony zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie. Sąd orzekł natomiast, że z uwagi na zakres zmian wprowadzonych przez wytyczne z 2014 r. Komisja była zobowiązana wezwać je do przedstawienia argumentów przed wydaniem spornej decyzji. Prawo do przedstawienia uwag nie ogranicza się wyłącznie do prawa do obrony, ale ma szerszy zakres. Stanowi ono w szczególności istotny element przewidzianego w art. 41 karty praw podstawowych prawa do dobrej administracji, na które mogą się powoływać gmina Gdynia i spółka PLGK, a także prawa do ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko bronione przez Komisję może ponadto naruszać te prawa podstawowe, ponieważ w niniejszej sprawie, ze względu na zasadnicze różnice między wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej a wytycznymi z 2014 r., niemożliwe jest wykazanie, że pozbawienie stron postępowania w dziedzinie pomocy państwa możliwości przedstawienia uwag miało wpływ na wynik tego postępowania. Wynika z tego, że Komisja może zignorować obowiązek wysłuchania stron, nie obawiając się negatywnych konsekwencji takiego działania.
Według tego państwa Komisja nie zakwestionowała istnienia zasadniczych różnic między wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej i wytycznymi z 2014 r. ani też faktu, że nie umożliwiła zainteresowanym stronom w tej sprawie przedstawienia uwag przed wydaniem spornej decyzji.
Rzeczpospolita Polska podnosi, że chociaż w wyroku z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowanym,
EU:C:2008:259
) Trybunał nie wskazał wyraźnie, że prawo do przedstawienia uwag stanowi istotny wymóg formalny, to jednak nie wykluczył również takiej ewentualności. Jeśli chodzi o wyrok z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), to Komisja nie wzięła pod uwagę pkt 55 tego wyroku, w którym Trybunał wyraźnie wskazał, że spoczywający na Komisji obowiązek umożliwienia zainteresowanym stronom przedstawienia uwag stanowi istotny wymóg formalny. Komisja ograniczyła się do przywołania pkt 56 tego wyroku, podczas gdy pkt 55 i 56 tego wyroku należy interpretować łącznie.
Jej zdaniem Komisja nie uwzględniła również okoliczności, że w opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Hiszpania/Komisja (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
) przedstawiono tezę, iż w zakresie, w jakim Komisja oparła swoją decyzję zmieniającą na informacjach, w odniesieniu do których strona nie była w stanie przedstawić uwag, działała z naruszeniem prawa tej strony do bycia wysłuchaną, a tym samym zasady dobrej administracji.
Ponadto twierdzi ona, że niezależnie od naruszenia prawa skarżących do przedstawienia uwag Komisja naruszyła prawo do obrony Rzeczypospolitej Polskiej jako państwa członkowskiego będącego adresatem spornej decyzji, uniemożliwiając jej przedstawienie argumentów przed wydaniem tej decyzji. Rzeczpospolita Polska, jako interwenient, ma prawo powoływać się w niniejszym postępowaniu na naruszenie swego prawa do obrony.
Argumentacja przedstawiona przez Komisję, w ramach której kwestionuje ona możliwość powołania się na takie naruszenie przez Rzeczpospolitą Polską, jest zdaniem tego państwa niedopuszczalna ze względu na to, że została przedstawiona zbyt późno, ponieważ Komisja po raz pierwszy zakwestionowała tę możliwość dopiero na etapie przedłożonej Trybunałowi repliki, podczas gdy Rzeczpospolita Polska powoływała się na to naruszenie od początku postępowania w pierwszej instancji.
Ocena Trybunału
Tytułem wstępu należy zauważyć w pierwszej kolejności, że Sąd zbadał zastrzeżenie trzecie zarzutu szóstego wniesionej do niego skargi nie z punktu widzenia prawa do obrony, które przysługuje jedynie państwom członkowskim jako stronom postępowań wyjaśniających w dziedzinie pomocy państwa (zob. podobnie wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, pkt
–
), lecz z uwzględnieniem prawa do przedstawienia uwag, jakie przysługuje zainteresowanym stronom na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE.
Jak wynika bowiem z pkt 89 zaskarżonego wyroku, stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie prawo to zostało naruszone, Sąd uznał, że nie ma potrzeby orzekania w szczególności w przedmiocie możliwości powoływania się przed Sądem przez gminę Gdynia i spółkę PLGK na naruszenie prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony, które to naruszenie zostało również podniesione w uwagach interwenienta przedstawionych przez to państwo członkowskie.
W konsekwencji na tym etapie postępowania nie ma potrzeby badania przedstawionych przed Trybunałem argumentów dotyczących, po pierwsze, kwestii, czy Rzeczpospolita Polska, jako interwenient w pierwszej instancji, ma prawo podnieść zarzut dotyczący naruszenia jej prawa do obrony lub prawa do kontradyktoryjnej debaty, w sytuacji gdy nie wniosła ona skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji opartej na naruszeniu tych praw, a po drugie, kwestii, czy naruszenie tego rodzaju pociąga za sobą stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Wynika z tego, że na użytek analizy niniejszego odwołania nie ma również potrzeby dokonywania oceny przedstawionej przed Trybunałem przez to państwo członkowskie argumentacji dotyczącej niedopuszczalności przedstawionej przed Trybunałem argumentacji Komisji, w ramach której instytucja ta kwestionuje możliwość powoływania się przez Rzeczpospolitą Polską na takie naruszenie.
W drugiej kolejności z zaskarżonego wyroku, a w szczególności z jego pkt 89, wynika, że Sąd nie wypowiedział się również w kwestii ciążącego na Komisji obowiązku wezwania zainteresowanych stron w niniejszej sprawie do przedstawienia uwag w przedmiocie zmian faktycznych dokonanych w spornej decyzji, a zatem skupił się na tym obowiązku w zakresie, w jakim dotyczy on nowych przepisów prawa zastosowanych w rzeczonej decyzji. W konsekwencji do zadań Trybunału nie należy również badanie argumentacji przedstawionej przez gminę Gdynia i spółkę PLGK, w ramach której zarzucają one Komisji, że nie wezwała zainteresowanych stron w niniejszej sprawie do przedstawienia stanowiska z uwzględnieniem nowych danych faktycznych zawartych w spornej decyzji.
W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentacji Komisji przedstawionej w pkt 39–41 niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 84 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem nie można podnosić nowych zarzutów w toku postępowania, chyba że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Niemniej jednak zarzut lub argument, który stanowi rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej, w sposób bezpośredni lub dorozumiany, w skardze wszczynającej postępowanie, i który jest ściśle z nim związany, powinien zostać uznany za dopuszczalny (wyrok z dnia 11 lipca 2013 r., Ziegler/Komisja,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że – jak wskazał Sąd w pkt 70 zaskarżonego wyroku – gmina Gdynia i spółka PLGK wskazały w skardze wszczynającej postępowanie, iż powinny były one mieć możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie nowych argumentów i nowej analizy Komisji oraz że podniesione przez nie w tym względzie uchybienie stanowi jako takie naruszenie istotnych wymogów proceduralnych. Komisja nie kwestionuje też tego, że – jak wskazał również Sąd we wspomnianym pkt 70 – pkt II.14 skargi, który zawiera streszczenie zarzutów podniesionych na poparcie skargi przed Sądem, jest zatytułowany następująco: „[n]aruszenie proceduralnego wymogu o charakterze podstawowym w postaci prawa skarżących do przedstawienia uwag i zajęcia stanowiska”.
W tych okolicznościach Sąd nie naruszył prawa, orzekając w tym samym pkt 70, że podniesiony w replice spółki PLGK argument dotyczący naruszenia prawa zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w przedmiocie znaczenia nowych przepisów prawa, w ramach którego spółka ta odniosła się właśnie do nowej analizy Komisji przeprowadzonej w spornej decyzji, stanowi rozszerzenie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia istotnych wymogów proceduralnych odnoszących się do prawa gminy Gdynia i spółki PLGK do przedstawienia uwag.
Zważywszy, że Sąd słusznie stwierdził, iż argument ten jest dopuszczalny, mógł on zasadnie zbadać go co do istoty, niezależnie od tego, czy – jak wskazał również w pkt 70 zaskarżonego wyroku – mógł podnieść z urzędu naruszenie będące przedmiotem tego argumentu, jako naruszenie normy bezwzględnie obowiązującej.
Poczyniwszy te wstępne ustalenia, należy przypomnieć – w odniesieniu do prawa, którego naruszenie zostało w ten sposób uznane przez Sąd za skutkujące stwierdzeniem nieważności art. 2–5 spornej decyzji – że zgodnie z orzecznictwem Trybunału przedsiębiorstwa będące potencjalnymi beneficjentami pomocy państwa są uważane za zainteresowane strony i że na etapie badania, o którym mowa w art. 108 ust. 2 TFUE, Komisja ma obowiązek wezwania ich do przedstawienia uwag (wyroki: z dnia 15 czerwca 1993 r., Matra/Komisja,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, pkt
; z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
; a także z dnia 11 września 2008 r., Niemcy i in./Kronofrance,
C‑75/05 P i C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Chociaż zainteresowane strony nie mogą powoływać się na prawo do obrony, to jednak mają one prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Komisję w odpowiednim zakresie, z uwzględnieniem okoliczności danego przypadku (wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja,
C‑49/05 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:259
, pkt
).
W ramach stosowania art. 108 ust. 2 TFUE Trybunał orzekł, że publikacja ogłoszenia w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
stanowi właściwy sposób poinformowania wszystkich zainteresowanych stron o wszczęciu postępowania. Powiadomienie to ma na celu uzyskanie od tych stron wszelkich informacji mogących stanowić dla Komisji wskazówkę co do jej przyszłych działań. Taka procedura gwarantuje również innym państwom członkowskim i zainteresowanym kręgom to, że będą mogły zostać wysłuchane (wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa jest, ze względu na jego ogólną systematykę, postępowaniem wszczynanym w stosunku do państwa członkowskiego odpowiedzialnego – w ramach jego zobowiązań wynikających z prawa Unii – za przyznanie pomocy. Wobec tego, jeżeli to państwo członkowskie nie miało możliwości ustosunkowania się do pewnych informacji, Komisja, przestrzegając prawa do obrony, nie może uwzględnić ich w swojej decyzji przeciwko temu państwu (wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W postępowaniu w sprawie kontroli pomocy państwa zainteresowane strony inne niż zainteresowane państwo członkowskie odgrywają jedynie rolę przypomnianą w pkt 72 niniejszego wyroku i w tym względzie nie mogą one same rościć sobie prawa do kontradyktoryjnej debaty z Komisją, takiej jak debata otwarta na rzecz tego państwa członkowskiego (wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Żaden przepis dotyczący postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa nie przyznaje beneficjentowi takiej pomocy szczególnej roli pośród zainteresowanych stron. Należy zaznaczyć w tym względzie, że postępowanie kontrolne w sprawie pomocy państwa nie jest postępowaniem wszczynanym przeciwko beneficjentowi lub beneficjentom pomocy, które dawałoby owym beneficjentom możliwość dochodzenia tak szerokich praw, jak samo prawo do obrony (wyrok z dnia 24 września 2002 r., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisja,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, pkt
).
Co się tyczy konkretnych okoliczności niniejszej sprawy, należy przypomnieć, że w dniu 2 lipca 2013 r. Komisja wydała decyzję o wszczęciu postępowania, na mocy której wszczęła formalne postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do spornego środka pomocy zgodnie z art. 108 ust. 2 TFUE i wezwała zainteresowane strony w niniejszej sprawie do przedstawienia uwag. W decyzji 2014/883 Komisja stwierdziła, że rozpatrywany projekt finansowania stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE i że pomoc ta powinna zostać odzyskana przez władze polskie w zakresie, w jakim została wypłacona. Decyzja ta została następnie cofnięta i zastąpiona sporną decyzją.
Ponadto z pkt 79 zaskarżonego wyroku wynika – przy czym nie jest to kwestionowane w ramach niniejszego odwołania – że zainteresowane strony w niniejszej sprawie nie zostały wezwane do skutecznego przedstawienia swoich uwag w przedmiocie możliwości zastosowania i ewentualnego wpływu wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji, mimo że wytyczne te zostały opublikowane w dniu 4 kwietnia 2014 r., czyli po wydaniu decyzji 2014/883, a zatem po zamknięciu po raz pierwszy postępowania wyjaśniającego.
Należy zatem zbadać, czy Sąd mógł słusznie stwierdzić w pkt 81 zaskarżonego wyroku, że prawo zainteresowanych stron w niniejszej sprawie do przedstawienia uwag w przedmiocie tych nowych przepisów prawnych, a w szczególności wytycznych z 2014 r., przed wydaniem spornej decyzji, stanowi istotny wymóg proceduralny w rozumieniu art. 263 TFUE, którego naruszenie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności tej decyzji, bez konieczności wykazania, że postępowanie administracyjne mogłoby doprowadzić do innego wyniku.
Jak orzekł już Trybunał, Komisja nie może, nie naruszając przy tym uprawnień procesowych zainteresowanych stron, oprzeć swojej decyzji na nowych zasadach wprowadzonych przez nowe przepisy prawne, bez wezwania tych stron do przedstawienia uwag w tym względzie (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja,
C‑49/05 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:259
, pkt
,
).
Niemniej jednak co do zasady uchybienie proceduralne skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji w całości lub w części jedynie wtedy, gdy ustalono, że w przypadku braku takiego uchybienia zaskarżona decyzja mogłaby mieć inną treść (wyrok z dnia 23 kwietnia 1986 r., Bernardi/Parlament,
150/84
,
EU:C:1986:167
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ściślej rzecz ujmując, co się tyczy uprawnień procesowych zainteresowanych stron, w sytuacji gdy ma miejsce zmiana przepisów prawnych po umożliwieniu zainteresowanym stronom przez Komisję przedstawienia uwag i przed wydaniem przez nią decyzji w sprawie projektu pomocy, i gdy instytucja ta opiera tę decyzję na nowych przepisach prawnych bez wezwania wskazanych stron do przedstawienia uwag w ich przedmiocie, samo istnienie różnic między przepisami prawnymi, w przedmiocie których strony te miały możliwość przedstawienia uwag, a przepisami prawnymi, na których oparta jest rzeczona decyzja, nie może jako takie prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Mimo że sporne zbiory przepisów prawnych uległy zmianie, pojawia się bowiem pytanie, czy w świetle zawartych w nich uregulowań, które mają znaczenie dla niniejszej sprawy, zmiana ta mogła zmienić treść zaskarżonej decyzji (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja,
C‑49/05 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:259
, pkt
–
).
Sąd naruszył zatem prawo w pkt 81 zaskarżonego wyroku, gdy orzekł, że prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w okolicznościach takich jak rozpatrywane w niniejszej sprawie ma charakter istotnego wymogu proceduralnego w rozumieniu art. 263 TFUE, którego naruszenie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, bez konieczności wykazania, że naruszenie tego prawa mogło wpłynąć na treść tej decyzji.
Wynika stąd, że Sąd naruszył również prawo w pkt 83 tego wyroku, oddalając argumentację Komisji, za pomocą której instytucja ta zmierzała do wykazania, że sporna decyzja miałaby identyczną treść, gdyby zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie umożliwiono przedstawienie uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r., ponieważ pomoc operacyjna była w każdym razie niezgodna z rynkiem wewnętrznym ze względu na niezgodność pomocy inwestycyjnej z tym rynkiem. W szczególności Sąd oddalił tę argumentację, po pierwsze, niesłusznie opierając się – jak wynika z pkt 82 niniejszego wyroku – na okoliczności, że nie jest konieczne wykazanie, iż stwierdzone naruszenie mogło wpłynąć na treść spornej decyzji.
Po drugie, Sąd oparł się na zidentyfikowanych przez siebie istotnych różnicach między wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej a wytycznymi z 2014 r., podczas gdy poprzez tę argumentację Komisja zmierzała właśnie do wykazania, że niezależnie od zmian wprowadzonych przez wytyczne z 2014 r. stwierdzenie niezgodności z rynkiem wewnętrznym pomocy operacyjnej opierało się na innej, niezależnej od tych ostatnich wytycznych podstawie prawnej, wobec czego stwierdzenie to nie mogłoby zostać podważone, w przypadku gdyby zainteresowanym stronom umożliwiono przedstawienie uwag w ich przedmiocie.
O ile bowiem, co do zasady, istotne zmiany podstawy prawnej, na której oparta jest decyzja Komisji, mogą mieć wpływ na tę decyzję, o tyle nie ma to miejsca, w sytuacji gdy decyzja ta opiera się ponadto na autonomicznej podstawie prawnej, która nie została zmieniona i która sama w sobie stanowi podstawę tej decyzji.
Należy zatem orzec, że Sąd nie mógł, nie naruszając orzecznictwa dotyczącego uprawnień procesowych zainteresowanych stron, przedstawionego w pkt 70–75, a także 79 i 81 niniejszego wyroku, ani stwierdzić, że nie jest konieczne badanie wpływu na sporną decyzję braku wezwania zainteresowanych stron do wypowiedzenia się w przedmiocie wytycznych z 2014 r. przed wydaniem tej decyzji, ani stwierdzić takiego wpływu bez zbadania argumentacji Komisji zmierzającej do wykazania istnienia autonomicznej i niezależnej podstawy prawnej uzasadniającej wspomnianą decyzję.
Stwierdzenia przedstawionego w poprzednim punkcie nie podważają pozostałe argumenty podniesione przed Trybunałem, a w szczególności, w pierwszej kolejności, argumenty oparte na wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., Komisja/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Co prawda w pkt 55 tego wyroku Trybunał wskazał w istocie, że z art. 108 ust. 2 TFUE oraz z art. 1 lit. h) rozporządzenia nr 659/1999 wynika, iż w przypadku gdy Komisja postanawia wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające w przedmiocie planowanej pomocy, musi ona umożliwić zainteresowanym stronom, w tym zainteresowanemu przedsiębiorstwu lub zainteresowanym przedsiębiorstwom, przedstawienie uwag, i że norma ta ma charakter istotnego wymogu formalnego.
Jednakże, po pierwsze, wskazany wyrok dotyczy obowiązków ciążących na Komisji w dniu wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego. Po drugie, podniesiono w nim kwestię stosowania nowych przepisów prawnych przyjętych po zgłoszeniu planu pomocy. Odnosi się on zatem do kwestii odrębnych od kwestii podniesionych w ramach niniejszego odwołania, ponieważ prawo do dysponowania możliwością przedstawienia uwag, na które powołują się gmina Gdynia i spółka PLGK, dotyczy zmiany przepisów prawnych, która nastąpiła po wezwaniu tych stron do przedstawienia uwag i przed wydaniem spornej decyzji.
W drugiej kolejności stwierdzenia zawartego w pkt 86 niniejszego wyroku nie podważa również argumentacja przedstawiona zarówno przez gminę Gdynia i spółkę PLGK, jak i przez Rzeczpospolitą Polską, zgodnie z którą prawo zainteresowanych stron do dysponowania możliwością przedstawienia uwag w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie należy oceniać w świetle praw podstawowych chronionych przez kartę praw podstawowych, a w szczególności w świetle przewidzianego w art. 41 tej karty prawa do dobrej administracji, którego jednym z elementów jest wskazane wyżej prawo do dysponowania możliwością przedstawienia uwag.
W tym względzie należy stwierdzić, że – jak utrzymuje Komisja i jak zauważył również rzecznik generalny w pkt 52 opinii – wejście w życie karty praw podstawowych nie zmieniło charakteru praw przyznanych w art. 108 ust. 2 TFUE ani też nie ma na celu zmiany charakteru ustanowionej przez traktat kontroli pomocy państwa.
Ponadto wbrew temu, co sugeruje Rzeczpospolita Polska poprzez ogólne twierdzenie, które przedstawiono w pkt 56 niniejszego wyroku i które dotyczy ewentualnego naruszenia praw podstawowych, nie można od razu stwierdzić, że istnienie różnic między dwoma rozpatrywanymi w niniejszej sprawie zbiorami przepisów prawnych uniemożliwia wykazanie, że pozbawienie zainteresowanych stron możliwości przedstawienia uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r. mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przeciwnie, to właśnie w szczególności ze względu na takie różnice można by przeprowadzić taki dowód. Tymczasem kwestia, czy niezasięgnięcie opinii zainteresowanych stron w niniejszej sprawie w przedmiocie wytycznych z 2014 r. rzeczywiście mogło mieć wpływ na wniosek, do którego doszła Komisja w spornej decyzji, dotyczy istoty części drugiej zarzutu pierwszego i zarzutu drugiego.
W trzeciej kolejności, co się tyczy argumentów przedstawionych w pkt 52 i 59 niniejszego wyroku i opartych na opinii rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Hiszpania/Komisja (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), wystarczy wskazać, że w wyroku z dnia 20 września 2018 r., Hiszpania/Komisja (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
) Trybunał nie podążył tokiem rozumowania zaproponowanym w tej opinii.
Wreszcie w czwartej kolejności, co się tyczy argumentu przedstawionego w pkt 53 niniejszego wyroku, dotyczącego okoliczności, że w innych postępowaniach państwa członkowskie i porty lotnicze będące beneficjentami pomocy zostały wezwane do przedstawienia uwag, należy zaznaczyć, że – jak zauważył rzecznik generalny zasadniczo w pkt 54 opinii – okoliczność, iż Komisja poszanowała uprawnienia procesowe zainteresowanych stron, takie jak te opisane w pkt 79 niniejszego wyroku, w ramach 23 postępowań, na które powołują się gmina Gdynia i spółka PLGK (o ile okoliczność ta zostanie wykazana), nie pozbawia wcale trafności rozważań przedstawionych w pkt 82 niniejszego wyroku, z których wynika, że prawo, którego w niniejszej sprawie domagają się gmina Gdynia i spółka PLGK, nie ma charakteru istotnego wymogu formalnego, którego naruszenie samo w sobie prowadzi do stwierdzenia nieważności spornej decyzji.
Część pierwszą zarzutu pierwszego należy zatem uwzględnić.
Jednakże, jak wynika z pkt 82 niniejszego wyroku, błędy stwierdzone w pkt 82–86 tego wyroku mogą prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku z tego względu, że Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji, tylko w sytuacji gdy przepisy wytycznych z 2014 r., na których Komisja oparła się w tej decyzji, rzeczywiście nie mogły zmienić treści owej decyzji. Tymczasem, jak wynika z pkt 91 niniejszego wyroku, kwestia, czy tak rzeczywiście było, odnosi się do istoty części drugiej zarzutu pierwszego i zarzutu drugiego odwołania.
Należy zatem zbadać łącznie część drugą zarzutu pierwszego i zarzut drugi.
W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego i zarzutu drugiego
Argumentacja stron
–
Argumentacja stron w przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego
W ramach części drugiej zarzutu pierwszego Komisja utrzymuje, że w pkt 71–89 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni i błędnie zastosował orzecznictwo wynikające z wyroku z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowanego,
EU:C:2008:259
), gdy uznał, że Komisja dopuściła się w niniejszym przypadku naruszenia istotnego wymogu formalnego, nie dając gminie Gdynia i spółce PLGK możliwości przedstawienia uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r.
Gmina Gdynia i spółka PLGK podnoszą, że Komisja błędnie utrzymywała, iż jej decyzja w sprawie zgodności środka pomocy z rynkiem wewnętrznym nie została oparta na wytycznych z 2014 r. Jak wykazał Sąd w pkt 84 zaskarżonego wyroku, Komisja wyraźnie odniosła się do wytycznych z 2014 r. w motywach 245 i 246 spornej decyzji w ramach oceny zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym.
Ponadto, w przeciwieństwie do wyroku z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowanego,
EU:C:2008:259
), w niniejszej sprawie Komisja nie może twierdzić, że zasady i kryteria oceny zawarte w wytycznych z 2014 r. są zasadniczo identyczne z zasadami i kryteriami zawartymi w poprzednich przepisach prawnych.
Gmina Gdynia i spółka PLGK kwestionują argument Komisji, zgodnie z którym, wskazując w pkt 73 zaskarżonego wyroku, że w ramach z jednej strony decyzji o wszczęciu postępowania i decyzji 2014/883, a z drugiej strony spornej decyzji, Komisja oparła się na różnych postanowieniach traktatu w celu dokonania analizy zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, Sąd wykazał się czysto formalistycznym podejściem. Zasadniczo odmienny charakter wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej i wytycznych z 2014 r. wynika z jednej strony z faktu, że te pierwsze dotyczą pomocy regionalnej, zaś te drugie pomocy sektorowej, a z drugiej strony z licznych argumentów przedstawionych przez Sąd w pkt 67–78 zaskarżonego wyroku.
Zdaniem gminy Gdynia i spółki PLGK nic nie może zatem uzasadniać twierdzenia, zgodnie z którym wyrok z dnia 8 maja 2008 r., Ferriere Nord/Komisja (
C‑49/05 P
, niepublikowany,
EU:C:2008:259
) zwalnia Komisję z obowiązku zasięgnięcia opinii zainteresowanych stron, w sytuacji gdy uważa ona, że konsultacje takie nie mogą zmienić jej decyzji. Prawo zainteresowanych stron do dysponowania możliwością przedstawienia uwag ma w niniejszym przypadku charakter istotnego wymogu formalnego, którego naruszenie, stwierdzone w niniejszej sprawie, pociąga za sobą stwierdzenie nieważności wadliwego aktu, bez konieczności wykazania, że postępowanie administracyjne mogło doprowadzić do innego wyniku.
Rzeczpospolita Polska utrzymuje, że Komisja nie uwzględniła szczegółowego wywodu Sądu dotyczącego istotnych zmian wprowadzonych przez wytyczne z 2014 r. Okoliczność, że te ostatnie różnią się zasadniczo od poprzednich przepisów prawnych, wynika z argumentu Komisji, zgodnie z którym zastosowała ona jedynie pierwsze kryterium z pkt 113 wytycznych z 2014 r. Co więcej, kryterium polegające na ułatwianiu rozwoju danego regionu, wskazane w wytycznych z 2014 r., jest interpretowane odmiennie od kryterium wkładu w rozwój regionalny, przewidzianego w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
Rzeczpospolita Polska nie może również zgodzić się ze stanowiskiem Komisji, zgodnie z którym bez znaczenia jest to, że wytyczne z 2014 r. zostały przyjęte na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, czyli postanowienia traktatu innego niż to, na podstawie którego został przyjęty jej komunikat zatytułowany „Wytyczne wspólnotowe dotyczące finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych” (
Dz.U. 2005, C 312, s. 1
, zwane dalej „wytycznymi z 2005 r.”), a mianowicie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE. O ile punktem wspólnym obu postanowień traktatowych jest możliwość zatwierdzania pomocy przeznaczonej na rozwój określonych regionów, o tyle określają one odmienne dodatkowe warunki zgodności takiej pomocy z rynkiem wewnętrznym, wymagając, w szczególności w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, aby udzielona pomoc nie zmieniała warunków wymiany handlowej w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem. Zgodnie z pkt 131 i 132 wytycznych z 2014 r., aby ocenić zgodność pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, Komisja uwzględnia zakłócenia konkurencji i wpływ na wymianę handlową.
Oznacza to, że przed wydaniem spornej decyzji Komisja powinna była umożliwić Rzeczypospolitej Polskiej przedstawienie uwag w kwestii ograniczenia nadmiernych zakłóceń konkurencji, gdyż obowiązek ten został wprowadzony przez wytyczne z 2014 r. Wskazuje to zarówno na istotny charakter wprowadzonych przez nie zmian, jak i na okoliczność, że ocena zawarta w spornej decyzji mogłaby być inna, gdyby Komisja umożliwiła Rzeczypospolitej Polskiej przedstawienie uwag.
–
Argumentacja stron w przedmiocie zarzutu drugiego
W zarzucie drugim Komisja utrzymuje, że w pkt 89 zaskarżonego wyroku Sąd doszedł do błędnego wniosku, że sporna decyzja jest niezgodna z prawem, opierając się na dokonanej w pkt 84–87 tego wyroku błędnej wykładni tej decyzji i decyzji 2014/883, przeinaczając tym samym obie te decyzje. Komisja kwestionuje ponadto przedstawione przez gminę Gdynia i spółkę PLGK argumenty, za pomocą których podmioty te zmierzają do wykazania, że zarzut drugi jest nieskuteczny i niedopuszczalny.
Gmina Gdynia i spółka PLGK twierdzą, że zarzut drugi jest niedopuszczalny, ponieważ odnosi się do oceny okoliczności faktycznych, a Komisja nie przedstawiła – jak wynika z argumentów przedstawionych przez gminę Gdynia i spółkę PLGK w odniesieniu do istoty zarzutu drugiego – dowodu na to, że dokonując oceny tych okoliczności, Sąd przeinaczył sporną decyzję. W szczególności Komisja nie podważa okoliczności, że pkt 84–87 zaskarżonego wyroku, zakwestionowane przez nią w ramach drugiego zarzutu odwołania, w zakresie, w jakim dotyczą one spornej decyzji i decyzji 2014/883, stanowią objaśnienie szeregu punktów tych decyzji, a mianowicie pkt 196, 197, 198–202, 245 i 246 spornej decyzji, jak też pkt 227 i 228 decyzji 2014/883, dotyczących ustaleń faktycznych, a nie kwestii wykładni prawa.
Gmina Gdynia i spółka PLGK dodają, że argument zawarty w replice, za pomocą którego Komisja zmierza do wykazania dopuszczalności drugiego zarzutu odwołania, jest sam w sobie niedopuszczalny, ponieważ Komisja nie wskazuje w sposób jasny fragmentu odpowiedzi na odwołanie, do którego odnosi się w tym względzie.
Gmina Gdynia i spółka PLGK podnoszą, że zarzut drugi również jest nieskuteczny. W szczególności motywy, na które powołał się Sąd na poparcie stwierdzenia nieważności spornej decyzji, zostały zamieszczone w pkt 62–79 zaskarżonego wyroku. Omawiane zastrzeżenie Komisji dotyczy jednak pkt 84–87 tego wyroku, a mianowicie rozważań przedstawionych przez Sąd jedynie pomocniczo, w odpowiedzi na pozostałe argumenty Komisji. Wynika to z pkt 80 zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym „[p]ozostałe argumenty Komisji nie są w stanie podważyć powyższych stwierdzeń”. W tym względzie Komisja poprzestała na wskazaniu, że nie zgadza się z przedstawioną przez gminę Gdynia i spółkę PLGK interpretacją dotyczącą tego sformułowania.
Gmina Gdynia i spółka PLGK uważają, że zdanie pierwsze pkt 89 można interpretować jedynie jako potwierdzenie tezy, iż argumenty Komisji przywołane przez Sąd w pkt 81–88 zaskarżonego wyroku nie wpływają w żaden sposób na ustalenie, że należy stwierdzić nieważność decyzji Komisji na podstawie argumentów przedstawionych w pkt 62–79 tego wyroku. Ponadto zdanie pierwsze pkt 89 rzeczonego wyroku doskonale odzwierciedla rozróżnienie dokonane w pkt 80 tego wyroku.
Gmina Gdynia i spółka PLGK twierdzą, że zarzut drugi jest w każdym razie bezzasadny. Komisja wydaje się twierdzić, że wniosek zawarty w motywie 244 spornej decyzji stanowi niezależną podstawę prawną, która posłużyła do stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym ze względu na zawarte w tym motywie wyrażenie „ze swej natury”. Tymczasem użycie takiego sformułowania może co najwyżej zostać uznane za sposób przedstawienia rozumowania zawartego w tej decyzji, a nie jako powód uzasadniający zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym. Postanowienia traktatu stanowią taką podstawę prawną, co Sąd podsumował w ostatnim zdaniu pkt 87 zaskarżonego wyroku.
Ponadto ich zdaniem argument Komisji w tym względzie nie znajduje podstaw w treści wspomnianego motywu. Z pkt 87 zaskarżonego wyroku wynika zresztą, że ocena Komisji została dokonana w kontekście art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE i wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej w odniesieniu do decyzji 2014/883 oraz w kontekście art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych z 2014 r. w odniesieniu do spornej decyzji. Tak więc wbrew temu, co twierdzi Komisja, stwierdzenie niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym nie opiera się na ogólnym zakazie pomocy państwa sformułowanym w art. 107 ust. 1 TFUE.
Gmina Gdynia i spółka PLGK podnoszą, że Komisja zarzuca Sądowi, że w pkt 84 zaskarżonego wyroku orzekł, iż wniosek, zgodnie z którym pomoc operacyjna nie może zostać przyznana na rzecz nieistniejącej infrastruktury lotniskowej, wynika z zastosowania wytycznych z 2014 r. Tymczasem taka wykładnia rzeczonego pkt 84 jest błędna w świetle jego brzmienia.
W ich opinii Komisja zdaje się również twierdzić, chociaż nie wynika to z motywów 244 i 245 spornej decyzji, że autonomia wniosku, iż pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem, wynika z faktu, iż przesłanki z art. 107 ust. 3 TFUE nie zostały spełnione. Jednakże niespełnienie tych przesłanek należy interpretować w niniejszej sprawie jako rezultat braku zgodności z wytycznymi z 2014 r.
W związku z tym zdaniem gminy Gdynia i spółki PLGK Komisja zaprzecza sama sobie i przyznaje, że ocena pomocy operacyjnej była zasadniczo oparta na wytycznych z 2014 r. Wynika stąd, że nie jest zasadne podstawowe twierdzenie, zgodnie z którym fakt umożliwienia zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie przedstawienia ich stanowiska w przedmiocie wytycznych z 2014 r. w odniesieniu do pomocy operacyjnej nie miałby wpływu na treść spornej decyzji.
Rzeczpospolita Polska twierdzi, że zarzut drugi jest bezzasadny. W zakresie, w jakim Komisja twierdzi, że sporna decyzja miałaby identyczną treść, gdyby zainteresowane strony miały możliwość przedstawienia uwag, Komisja nie może przesądzać o zakresie uwag, jakie zainteresowane strony przedstawiłyby, gdyby miały taką możliwość.
W motywach 196 i 197 spornej decyzji Komisja wskazała, że w niniejszej sprawie będzie stosować zasady określone w wytycznych z 2014 r. w odniesieniu do pomocy operacyjnej. W motywie 245 spornej decyzji Komisja powołała się również wyraźnie na wytyczne z 2014 r., wskazując, że okoliczność, iż pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem, jest również istotna w kontekście wytycznych z 2014 r. Jak zauważył Sąd w pkt 84 zaskarżonego wyroku, w motywie 246 spornej decyzji Komisja zastosowała ponadto pierwsze kryterium z wytycznych z 2014 r., podczas gdy w odwołaniu Komisja podniosła, że zastosowała jedynie kryterium zawarte w pkt 113 lit. a) wytycznych z 2014 r.
Rzeczpospolita Polska uważa zatem, że zarzut drugi, w zakresie, w jakim opiera się on na domniemanej podwójnej podstawie prawnej dokonanej przez Komisję oceny, jest bezzasadny i stoi w sprzeczności z wcześniejszymi twierdzeniami Komisji zawartymi zarówno w spornej decyzji, jak i w odwołaniu.
Ocena Trybunału
–
W przedmiocie dopuszczalności zarzutu drugiego
Jeśli chodzi o zarzut niedopuszczalności podniesiony przez gminę Gdynia i spółkę PLGK w odniesieniu do argumentacji Komisji przedstawionej w replice i mającej na celu wykazanie dopuszczalności zarzutu drugiego, wystarczy zauważyć, że nawet jeśli w ramach tej argumentacji Komisja błędnie powołała się na pkt 35 i 36 odpowiedzi na odwołanie udzielonej przez gminę Gdynia i spółkę PLGK, a nie na pkt 34 i 35 tego pisma, to tego rodzaju nieścisłość nie skutkuje ani uniemożliwieniem pozostałym stronom postępowania odwoławczego zidentyfikowania elementów treści tego pisma, do których Komisja pragnie się ustosunkować, ani uniemożliwieniem Trybunałowi wypowiedzenia się w tym zakresie. Nie można zatem stwierdzić, że argumentacja Komisji w tym względzie jest tak niejasna, iż należy uznać ją za niedopuszczalną.
Argument przedstawiony w pkt 107 niniejszego wyroku należy zatem oddalić jako bezzasadny.
W odniesieniu do argumentacji przedstawionej w pkt 106 niniejszego wyroku, wbrew temu, co sugerują gmina Gdynia i spółka PLGK, w ramach zarzutu drugiego Komisja nie podważa jedynie dokonanej przez Sąd oceny ustaleń faktycznych zawartych w decyzji 2014/883 i w spornej decyzji, ale utrzymuje także, że Sąd dokonał błędnej wykładni tych decyzji, nie uznając, iż stwierdzenie niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym zawarte w każdej z nich opiera się na autonomicznej i niezależnej podstawie prawnej, a mianowicie – w przypadku decyzji 2014/883 – na wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, a w przypadku spornej decyzji – na wytycznych z 2014 r.
Tymczasem kwestia, czy Sąd błędnie zinterpretował wskazane decyzje w sposób przedstawiony w poprzednim punkcie, stanowi kwestię prawną dopuszczalną na etapie odwołania, podczas gdy – jak wynika z samej argumentacji gminy Gdynia i spółki PLGK – kwestia, czy Komisji udało się wykazać błędny charakter tych interpretacji w ramach niniejszej sprawy, dotyczy istoty zarzutu drugiego.
W konsekwencji zarzut drugi należy uznać za dopuszczalny.
–
Co do istoty
Na wstępie, jeśli chodzi o argumentację przedstawioną przez gminę Gdynia i spółkę PLGK, w myśl której zarzut drugi jest nieskuteczny, wystarczy wskazać, iż w zaskarżonym wyroku, po stwierdzeniu, że prawo zainteresowanych stron do przedstawienia uwag w okolicznościach takich jak te, które zaistniały w niniejszej sprawie, ma charakter istotnego wymogu formalnego, którego samo naruszenie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności spornej decyzji, i że nie można przesądzać o treści tych uwag, mając na uwadze zmiany wprowadzone przez nowe przepisy prawne, Sąd oddalił w każdym razie argumentację Komisji zmierzającą do wykazania, że przepisy wytycznych z 2014 r., na których instytucja ta oparła się w spornej decyzji, nie mogły mieć wpływu na treść tej decyzji. W świetle tych ostatnich elementów przedstawionego przez Sąd uzasadnienia zarzutu drugiego nie można uznać za nieskuteczny w całości.
Co się tyczy zasadności części drugiej zarzutu pierwszego i zarzutu drugiego, Komisja przede wszystkim zarzuca Sądowi, że w ostatniej części pkt 86 zaskarżonego wyroku Sąd niesłusznie rozszerzył przedmiot skargi, stwierdzając, że „decyzja 2014/883 została cofnięta oraz że istotną kwestią nie jest to, czy zainteresowane strony miały możliwość przedstawienia uwag w odniesieniu do tej decyzji, lecz to, czy mogły one to uczynić w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem, w decyzji o wszczęciu postępowania Komisja ograniczyła się do wskazania, że co do zasady pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, chyba że spełnia kryteria wymienione w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej”.
W tym względzie Komisja podnosi, że poprzez takie stwierdzenia Sąd chciał uznać, iż kwestia podniesiona w skardze dotyczyła tego, czy w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia uwag w przedmiocie stwierdzenia, że pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem.
Jednakże nawet przy założeniu, że Sąd chciał w ten sposób zdefiniować kwestię podniesioną w ramach zawisłego przed nim sporu, to jednak kwestia, którą Sąd rzeczywiście zbadał w pkt 63–85, 87 i 88 zaskarżonego wyroku, dotyczyła braku zasięgnięcia opinii zainteresowanych stron w przedmiocie wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji, niezależnie od formalnego postępowania wyjaśniającego.
Jeśli chodzi bowiem o przedstawiony w pierwszej instancji argument, zgodnie z którym Komisja powinna była wszcząć formalne postępowanie wyjaśniające przed wydaniem spornej decyzji, w pkt 62 zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem postępowanie prowadzące do zastąpienia aktu niezgodnego z prawem może zostać podjęte dokładnie na tym etapie, na którym wystąpiła niezgodność z prawem, bez konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez Komisję poprzez cofnięcie się dalej niż do tego konkretnego etapu, i że orzecznictwo dotyczące zastąpienia aktu, którego nieważność została stwierdzona przez sąd Unii, ma również zastosowanie w braku jakiegokolwiek stwierdzenia nieważności danego aktu przez sąd w przypadku cofnięcia lub zastąpienia aktu niezgodnego z prawem przez organ wydający ten akt. W pkt 63 tego wyroku Sąd wyjaśnił, że okoliczność, iż Komisja nie jest zobowiązana do ponownego przeprowadzenia postępowania poprzez cofnięcie się do konkretnego etapu, na którym wystąpiła niezgodność z prawem, nie oznacza jednak, iż nie musi ona co do zasady umożliwić zainteresowanym stronom przedstawienia uwag przed wydaniem nowej decyzji.
Ponadto z punktów zaskarżonego wyroku, o których mowa w poprzednim punkcie, a także z jego pkt 89 i 91 wynika, że wbrew temu, co podczas rozprawy przed Trybunałem utrzymywały gmina Gdynia i spółka PLGK, w celu stwierdzenia nieważności spornej decyzji, które zostało orzeczone w tym wyroku, Sąd oparł się na naruszeniu przez Komisję obowiązku umożliwienia zainteresowanym stronom wypowiedzenia się w przedmiocie wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji.
Ponieważ u podstaw wniosku, do którego doszedł Sąd w zaskarżonym wyroku, również leży to naruszenie, a nie kwestia, czy zainteresowanym stronom umożliwiono wypowiedzenie się w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, argument Komisji w tym względzie jest nieskuteczny.
Następnie należy zauważyć, że Komisja nie kwestionuje okoliczności, iż w spornej decyzji zastosowała wytyczne z 2014 r. w celu dokonania analizy zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym.
Komisja utrzymuje natomiast, że oddalając jej argumentację, w myśl której przepisy wytycznych z 2014 r., które instytucja ta rzeczywiście zastosowała w spornej decyzji, nie skutkowały zmianą sformułowanego przez nią w tej decyzji wniosku, iż pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, Sąd naruszył orzecznictwo przedstawione w pkt 81 niniejszego wyroku i przeinaczył wspomnianą decyzję.
W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z pkt 81 niniejszego wyroku, w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie sąd Unii nie może ograniczyć się do zidentyfikowania zmian wprowadzonych przez nowe przepisy prawne w celu uzasadnienia stwierdzenia nieważności decyzji Komisji, w której przepisy te zostały zastosowane, lecz powinien ponadto zbadać, czy zmiana przepisów prawnych mogła mieć wpływ na tę decyzję.
Tak więc niezależnie od tego, w jakim zakresie wytyczne z 2014 r. wprowadzają zmiany w stosunku do przepisów prawnych, które obowiązywały wcześniej, a w szczególności, czy rozważania przedstawione w tym względzie przez Sąd w pkt 72–77 zaskarżonego wyroku trafnie uzasadniają sformułowany przezeń w pkt 78 tego wyroku wniosek, że zmiany te były istotne, należy zbadać, czy Sąd mógł słusznie oddalić przedstawioną przez Komisję w pierwszej instancji argumentację, o której mowa w pkt 131 niniejszego wyroku, ze względów innych niż te, które – jak wynika z pkt 82–86 niniejszego wyroku – przyjął on błędnie.
W tym względzie należy zauważyć, że – jak słusznie twierdzi Komisja – Sąd ograniczył się zasadniczo, po pierwsze, do wskazania, w szczególności w pkt 69, 71–78 i 88 zaskarżonego wyroku, w jakim zakresie przepisy prawne zastosowane w spornej decyzji były odmienne od uregulowań zastosowanych w decyzji o wszczęciu postępowania i w decyzji 2014/883, a po drugie, w szczególności w pkt 69, 71, 78 i 84 tego wyroku, do podkreślenia, że Komisja rzeczywiście zastosowała w spornej decyzji wytyczne z 2014 r., a więc przepisy nowe w stosunku do tych, w przedmiocie których zainteresowane strony miały możliwość wypowiedzenia się.
Jednakże, jak podnosi Komisja, z motywów 244 i 245 spornej decyzji wynika, że stwierdzenie niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym było ponadto oparte na okoliczności, że sama pomoc inwestycyjna była niezgodna z rynkiem wewnętrznym. W szczególności, odnosząc się do motywu 227 decyzji 2014/883, w motywie 244 wskazano, że „przyznanie pomocy operacyjnej, aby zapewnić realizację projektu inwestycyjnego, w którym wykorzystuje się pomoc na inwestycje niezgodną z rynkiem wewnętrznym, jest ze swej natury niezgodne z rynkiem wewnętrznym”. We wskazanym motywie 244 Komisja stwierdziła również, że „[b]ez pomocy inwestycyjnej niezgodnej z rynkiem wewnętrznym port lotniczy w Gdyni nie istniałby, ponieważ jest on całkowicie finansowany z tej pomocy, a pomocy operacyjnej nie można udzielić na nieistniejącą infrastrukturę portu lotniczego”.
W motywie 245 spornej decyzji Komisja dodała, że „[t]aki wniosek, wyciągnięty zgodnie z wytycznymi w sprawie lotnictwa z 2005 r., jest w jednakowym stopniu ważny w kontekście wytycznych w sprawie lotnictwa z 2014 r. i wystarcza, aby stwierdzić, że pomoc operacyjna przyznana na rzecz operatora portu lotniczego jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym”.
Z motywów 244 i 245 spornej decyzji, a w szczególności z zawartego w tym pierwszym motywie wyrażenia „ze swej natury” oraz z wyrażenia „wystarcza”, którym posłużono się w tym drugim motywie, wynika zatem, że niezgodność pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym sama w sobie stanowiła podstawę stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym. Co więcej, bezsporne jest to, że Komisja nie oparła się na wytycznych z 2014 r., aby stwierdzić w spornej decyzji, że pomoc inwestycyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, przy czym ten ostatni wniosek nie został również podważony w niniejszym postępowaniu odwoławczym.
Co prawda, jak wskazał Sąd w pkt 84 zaskarżonego wyroku, w motywie 245 spornej decyzji Komisja wyjaśniła, iż wniosek, który przedstawiła w motywie 244 tej decyzji, jest w jednakowym stopniu ważny w kontekście wytycznych z 2014 r. Jednakże, jak podnosi Komisja, tego rodzaju odniesienie do tych wytycznych nie może w żadnym wypadku być interpretowane jako sugerujące, że instytucja ta zastosowała wspomniane wytyczne w celu wyciągnięcia takiego wniosku, lecz oznacza ono po prostu, że wniosek ten nasuwa się niezależnie od tych wytycznych, wobec czego nie może on być podawany w wątpliwość poprzez powołanie się na owe wytyczne.
Ponadto prawdą jest, że – jak zauważył Sąd również w pkt 84 zaskarżonego wyroku – zaraz po przedstawieniu rozważań dotyczących współzależności między stwierdzeniem niezgodności pomocy inwestycyjnej z rynkiem wewnętrznym a stwierdzeniem niezgodności z tym rynkiem pomocy operacyjnej Komisja kontynuowała swą ocenę zgodności z owym rynkiem tego drugiego rodzaju pomocy w motywach 246 i 247 spornej decyzji, podnosząc, że pierwsza przesłanka zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, określona w wytycznych z 2014 r., nie jest spełniona w przypadku pomocy operacyjnej i że w efekcie pomoc ta jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym również z tego względu.
Co więcej, z motywu 254 spornej decyzji wynika, że w celu stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym Komisja oparła się na dwóch podstawach prawnych, a mianowicie, po pierwsze, na niezgodności z tym rynkiem pomocy inwestycyjnej, a po drugie, na okoliczności, że pomoc operacyjna prowadzi do zwykłego powielenia infrastruktury, wobec czego nie jest ona zgodna ze zdefiniowanym jasno uzasadnionym celem interesu ogólnego, jak wymaga tego pierwsza przesłanka zgodności z rynkiem wewnętrznym określona w wytycznych z 2014 r.
Jednakże – jak twierdzi w istocie Komisja – z łącznej lektury motywów 244–254 spornej decyzji wynika, że motywy 244 i 245 tej decyzji stanowiły same w sobie podstawę stwierdzenia niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, niezależnie od ewentualnego zastosowania do tej pomocy wytycznych z 2014 r., ponieważ dokonane w spornej decyzji stwierdzenie niezgodności rzeczonej pomocy z rynkiem wewnętrznym opiera się na dwóch autonomicznych podstawach prawnych. W tym względzie należy zauważyć, że w pkt 86 zaskarżonego wyroku Sąd sam uznał, iż stwierdzenie, że pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem, nie wynika z warunku wyraźnie przewidzianego w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej ani w wytycznych z 2014 r.
Państwa członkowskie, zgodnie z logiką postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, nie mogą bowiem finansować przedsięwzięć, które istniałyby jedynie dzięki pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym. Wynika stąd siłą rzeczy, że – jak twierdzi zasadniczo Komisja – wniosku, do którego doszła ona w spornej decyzji, nie można podważyć poprzez jakiekolwiek zastosowanie wytycznych z 2014 r. do pomocy operacyjnej, ponieważ ocena zgodności tej ostatniej pomocy z rynkiem wewnętrznym nie może być dokonywana w oderwaniu od przedsięwzięcia, na którego rzecz pomoc ta jest przeznaczona.
Ponadto w pkt 85 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, co prawda, że sporna decyzja zawiera przynajmniej nieścisłość dotyczącą ram prawnych, na których opierało się stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem. W szczególności Sąd zauważył, że w motywie 245 spornej decyzji Komisja wskazała, iż w decyzji 2014/883 stwierdzenie to zostało dokonane zgodnie z wytycznymi z 2005 r., podczas gdy z motywów 227 i 228 decyzji 2014/883 wynika, że ocena Komisji w tym względzie została przeprowadzona w ramach wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej i na podstawie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE.
We wskazanym pkt 85 Sąd podkreślił również, że stwierdzenie Komisji, zgodnie z którym pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem, zostało przedstawione tytułem uzupełnienia w decyzji 2014/883 i zamieszczone przed sformułowanym w motywie 228 tej decyzji wnioskiem, że pomoc operacyjna nie spełnia kryteriów przewidzianych w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
Jednakże, jak utrzymuje Komisja, z zaskarżonego wyroku nie wynika – a, co więcej, w ramach niniejszego odwołania nie zostało wykazane – w jaki sposób taka nieścisłość mogłaby wpłynąć na wykładnię, która powinna zostać dokonana w spornej decyzji, w szczególności ze względu na to, że stwierdzenie przedstawione w pkt 143 niniejszego wyroku należy uznać za wynikające z autonomicznej podstawy prawnej i niezależnej od wytycznych z 2014 r.
Jeśli chodzi o uzupełniający charakter tego zawartego w decyzji 2014/883 stwierdzenia, to okoliczność, że zostało ono podniesione przez Komisję pomocniczo, nie pozbawia go wcale jego autonomicznego charakteru na potrzeby uzasadnienia w tej decyzji wniosku Komisji, że pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. O autonomii owego stwierdzenia w tym względzie świadczy bowiem, po pierwsze, posłużenie się w motywie 227 rzeczonej decyzji wyrażeniem „ze swej natury”, a po drugie, fakt, że stwierdzenie tego rodzaju jest ściśle związane z samą logiką postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, o czym przypomniano w pkt 142 niniejszego wyroku w odniesieniu do analogicznego stwierdzenia zawartego w spornej decyzji.
Podobnie, jak twierdzi zasadniczo Komisja, okoliczność, że instytucja ta umieściła to samo stwierdzenie w motywie 227 decyzji 2014/883, a zatem przed zawartym w motywie 228 tej decyzji stwierdzeniem, że pomoc operacyjna nie spełnia kryteriów przewidzianych w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, jest podyktowana względami redakcyjnymi, które nie mogą podważyć wykładni tej decyzji przedstawionej w poprzednim punkcie.
Ponadto w zakresie, w jakim w pkt 81, 87 i 88 zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, iż w celu oceny zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym Komisja zastosowała w decyzji 2014/883 wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej, które wprowadzają w życie art. 107 ust. 3 lit. a) TFUE, podczas gdy w spornej decyzji zastosowała ona wytyczne z 2014 r., które wprowadzają w życie inne postanowienie traktatu, a mianowicie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, wystarczy wskazać, że – jak podnosi Komisja – okoliczność ta nie ma wpływu ani na wykładnię spornej decyzji, zgodnie z którą zawarte w tej ostatniej decyzji stwierdzenie dotyczące niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym opiera się na autonomicznej i niezależnej od wytycznych z 2014 r. podstawie prawnej, ani na fakt, że – jak wynika z pkt 142 niniejszego wyroku – ta podstawa prawna pozostaje ważna niezależnie od ewentualnego zastosowania wytycznych z 2014 r.
W pkt 87 zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił również, że argument podniesiony przez Komisję w pierwszej instancji, w myśl którego stwierdzenie, że pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem, jest oparte na autonomicznej podstawie prawnej wynikającej z traktatu, nie znajduje oparcia w treści decyzji 2014/883 ani spornej decyzji.
W tym względzie należy stwierdzić, że chociaż uzasadnienie przedstawione w motywach 244 i 245 spornej decyzji jest zwięzłe, to jednak wynika z niego jasno, iż pomocy operacyjnej nie można uznać za zgodną z przepisami Unii w dziedzinie pomocy państwa, jeżeli jej jedynym celem jest finansowanie przedsięwzięcia, które istniałoby jedynie dzięki pomocy, która sama jest niezgodna z tymi przepisami.
Ponadto, o ile prawdą jest, że Komisja nie powołała się w tym kontekście konkretnie na traktat FUE, o tyle z motywów wskazanych w poprzednim punkcie wynika siłą rzeczy, że u podstaw jej rozumowania w tym względzie leżą postanowienia tego traktatu. Jak wynika bowiem z samego brzmienia art. 107 TFUE, podobnie jak z oceny dokonanej przez Komisję w spornej decyzji, istnienie pomocy takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie należy oceniać w świetle tego postanowienia.
Ponieważ – jak wskazano w pkt 142 i 146 niniejszego wyroku – stwierdzenie, że państwa członkowskie nie mogą finansować przedsięwzięć, które istniałyby jedynie dzięki pomocy niezgodnej z rynkiem wewnętrznym, jest ściśle związane z logiką postanowień traktatu dotyczących pomocy państwa, nie można zarzucać Komisji, iż nie wskazała, że podstawę oceny przedstawionej w motywach 244 i 245 spornej decyzji stanowią wspomniane postanowienia, tym bardziej że nie można jej zarzucać, iż nie przytoczyła w tym kontekście konkretnego postanowienia traktatu. W pkt 87 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył zatem prawo, uznając, że stwierdzenie, zgodnie z którym pomoc operacyjna jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym, ponieważ sama pomoc inwestycyjna jest niezgodna z tym rynkiem, nie znajduje oparcia w treści decyzji 2014/883 ani spornej decyzji.
W świetle powyższego należy zaznaczyć, że nawet gdyby zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie umożliwiono przedstawienie uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji i gdyby udało im się wykazać, że pomoc operacyjna spełnia odpowiednie kryteria przewidziane w tych wytycznych, to w każdym razie – z powodów przedstawionych w motywach 244 i 245 wskazanej decyzji – Komisja słusznie doszła do wniosku, iż pomoc ta jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. Oddalając przedstawioną przez Komisję argumentację zmierzającą do wykazania, że sporna decyzja miałaby identyczną treść, gdyby zainteresowane strony w niniejszej sprawie zostały wezwane do wypowiedzenia się w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r., Sąd naruszył zatem orzecznictwo przedstawione w pkt 81 niniejszego wyroku i błędnie zinterpretował sporną decyzję.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd niesłusznie orzekł, iż okoliczność, że Komisja nie umożliwiła zainteresowanym stronom w niniejszej sprawie przedstawienia uwag w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r. przed wydaniem spornej decyzji, pociąga za sobą stwierdzenie jej nieważności, a w związku z tym w pkt 91 zaskarżonego wyroku niesłusznie uwzględnił zarzut szósty podniesiony w pierwszej instancji i stwierdził nieważność art. 2–5 tej decyzji.
Wreszcie powyższego wniosku nie mogą podważyć pozostałe argumenty podniesione przed Trybunałem w niniejszej sprawie, a w szczególności, w pierwszej kolejności, podkreślona przez gminę Gdynia i spółkę PLGK, jak również wskazana przez Sąd w pkt 87 zaskarżonego wyroku okoliczność, że Komisja przedstawiła stwierdzenie opisane w pkt 143 niniejszego wyroku po raz pierwszy na rozprawie przed Sądem.
W tym względzie należy stwierdzić, że nawet jeśli Komisja rzeczywiście przedstawiła to stwierdzenie dopiero na tym etapie postępowania w pierwszej instancji, sama ta okoliczność nie ma w każdym razie wpływu na ocenę, jaką należy przeprowadzić w odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżące w pierwszej instancji na poparcie ich skargi, a w szczególności w odniesieniu do kwestii, czy naruszenie prawa zainteresowanych stron w niniejszej sprawie do przedstawienia uwag w przedmiocie wytycznych z 2014 r. pociąga za sobą stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W drugiej kolejności, co się tyczy argumentacji przedstawionej w pkt 104 niniejszego wyroku, wystarczy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 62–64 tego wyroku – przedstawione przed Sądem argumenty dotyczące prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony nie zostały przezeń zbadane w zaskarżonym wyroku, wobec czego nie powinny być przedmiotem oceny Trybunału na obecnym etapie postępowania.
Część drugą zarzutu pierwszego i zarzut drugi należy zatem uwzględnić.
Wynika stąd, że nie ma potrzeby badania argumentów Komisji, za pomocą których dąży ona do wykazania, że nawet jeśli stwierdzenie niezgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym nie było oparte na podstawie prawnej niezależnej od wytycznych z 2014 r., to przepisy tych wytycznych zastosowane w spornej decyzji w celu oceny zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym były zasadniczo identyczne z przepisami wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej zastosowanymi w decyzji 2014/883, wobec czego uwagi zainteresowanych stron w niniejszej sprawie w przedmiocie wytycznych z 2014 r. w żadnym razie nie mogły wpłynąć na wynik tej pierwszej decyzji w powyższym względzie.
W świetle całości powyższych rozważań zaskarżony wyrok należy uchylić. Badanie zarzutu trzeciego jest zatem zbędne.
W przedmiocie przekazania sprawy Sądowi
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
W niniejszym przypadku Trybunał dysponuje niezbędnymi informacjami, by wydać ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie argumentacji podniesionej w ramach zastrzeżenia trzeciego zarzutu szóstego skargi, opartego na naruszeniu uprawnień procesowych zainteresowanych stron w niniejszej sprawie, polegającym na nieumożliwieniu im wypowiedzenia się w przedmiocie znaczenia nowych przepisów prawnych przed wydaniem spornej decyzji. W tym względzie wystarczy wskazać, że argumentację tę należy oddalić jako nieskuteczną, ponieważ – ze względów przedstawionych w pkt 70–95 i 132–156 niniejszego wyroku – okoliczność, iż Komisja nie wezwała wskazanych stron do przedstawienia uwag w przedmiocie znaczenia wytycznych z 2014 r. dla oceny zgodności pomocy operacyjnej z rynkiem wewnętrznym, nie może w żadnym razie prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W pozostałym zakresie Trybunał uważa, że stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia.
W szczególności, po pierwsze, co się tyczy możliwości powołania się przed Sądem przez gminę Gdynia i spółkę PLGK na naruszenie prawa Rzeczypospolitej Polskiej do obrony, a także możliwości podniesienia przez to państwo, jako interwenienta w pierwszej instancji, takiego naruszenia, należy zauważyć, że – jak wynika z pkt 62 i 63 niniejszego wyroku – Sąd nie wypowiedział się w przedmiocie tych dwóch możliwości. Ponadto, o ile Rzeczpospolita Polska przedstawiła przed Trybunałem powody, dla których powinna zostać uznana za dysponującą taką możliwością, o tyle Komisja ograniczyła się w istocie do stwierdzenia w tym względzie, że Rzeczpospolita Polska nie wniosła skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji opartej na naruszeniu jej prawa do obrony lub prawa do kontradyktoryjnej debaty i że państwo to nie może podnieść takiego zarzutu jako interwenient.
Po drugie, zarzuty skargi od pierwszego do piątego nie zostały ani zbadane przez Sąd, ani poddane dyskusji przed Trybunałem.
W konsekwencji należy przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd, aby orzekł on w przedmiocie elementów skargi, do których odniesiono się w pkt 164 i 165 niniejszego wyroku.
W przedmiocie kosztów
Jako że sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Sąd, rozstrzygnięcie o kosztach niniejszego postępowania odwoławczego nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 17 listopada 2017 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T‑263/15), zostaje uchylony.

2)
Zastrzeżenie trzecie zarzutu szóstego skargi o stwierdzenie nieważności zostaje oddalone w zakresie, w jakim zastrzeżenie to jest oparte na naruszeniu uprawnień procesowych zainteresowanych stron w niniejszej sprawie, polegającym na nieumożliwieniu im wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji Komisji (UE) 2015/1586 z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie środka SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Polska – Utworzenie portu lotniczego Gdynia-Kosakowo, w przedmiocie znaczenia komunikatu Komisji zatytułowanego „Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych”.

3)
Sprawa zostaje przekazana Sądowi Unii Europejskiej do ponownego rozpoznania w zakresie, po pierwsze, aspektów zastrzeżenia trzeciego zarzutu szóstego skargi o stwierdzenie nieważności, w przedmiocie których nie wypowiedział się on w wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 17 listopada 2017 r., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo/Komisja (T‑263/15), a po drugie, zarzutów od pierwszego do piątego tej skargi.

4)
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Regan
Jarukaitis
Juhász
Ilešič
Lycourgos
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 11 marca 2020 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes piątej izby
E. Regan
(
*1
)	Język postępowania: polski.