CELEX: 62020CJ0116
Zahtjev za prethodnu odluku
Poljoprivreda
Zajednička poljoprivredna politika
Programi izravne potpore
Zajednička pravila
Program jedinstvenih plaćanja po površini
Uredba (EZ) br. 73/2009
Članak 2. točka (c)
Pojam ‚poljoprivredna aktivnost’
Članak 35.
Uredba (EZ) br. 1122/2009
Nacionalni propis kojim se nalaže podnošenje pravne isprave kojom se utvrđuje pravo na uporabu poljoprivredne parcele koja je stavljena na raspolaganje poljoprivredniku u okviru ugovora o koncesiji i kojim se valjanost takvog ugovora uvjetuje time da budući koncesionar bude uzgajivač ili vlasnik životinja
Koncesionar pašnjaka koji je sklopio ugovor o suradnji s uzgajivačima životinja
Pravomoćnost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se, kao prvo, na tumačenje Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (
SL 2009., L 30, str. 16
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 1310/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. (
SL 2013., L 347, str. 865
.; u daljnjem tekstu: Uredba br. 73/2009), kao drugo, na tumačenje Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (
SL 2009., L 316, str. 65
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231.), te, kao treće, na načelo pravomoćnosti.
Taj je zahtjev upućen u okviru spora između društva SC Avio Lucos SRL, s jedne strane, i Agențije de Plăți și Intervenție pentru Agricultură – Centrul județean Dolj (Agencija za plaćanja i intervencije u poljoprivredi – Područni ured u Dolju, Rumunjska) i Agențije de plăți și intervenție pentru agricultură (APIA) – Aparat Central (Agencija za plaćanja i intervencije u poljoprivredi – Središnji ured, Rumunjska; u daljnjem tekstu zajedno: APIA), s druge strane, u pogledu, zahtjeva za povrat financijske potpore koju je APIA dodijelila društvu Avio Lucos u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini za 2014.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EZ) br. 1254/1999
Članak 12. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1254/1999 od 17. svibnja 1999. o zajedničkoj organizaciji tržištâ govedine i teletine (
SL 1999., L 160, str. 21
.) u svojem je stavku 2. određivao:
„Za utvrđivanje čimbenika gustoće stočnog fonda na gospodarstvu uzima se u obzir:
[…]
(b)
površina pod krmnim biljem, u smislu površine na gospodarstvu koja je tijekom cijele kalendarske godine na raspolaganju za uzgoj goveda, ovaca i/ili koza […]
[…]” [neslužbeni prijevod]
Taj je članak 12. ukinut Uredbom Vijeća (EZ) br. 1782/2003 od 29. rujna 2003. o zajedničkim pravilima za programe izravne potpore u sklopu zajedničke poljoprivredne politike i o uvođenju određenih programa potpore poljoprivrednicima, o izmjeni i dopuni uredaba (EEZ) br. 2019/93, (EZ) br. 1452/2001, (EZ) br. 1453/2001, (EZ) br. 1454/2001, (EZ) br. 1868/94, (EZ) br. 1251/1999, (EZ) br. 1254/1999, (EZ) br. 1673/2000, (EEZ) br. 2358/71 i (EZ) br. 2529/2001 (
SL 2003., L 270, str. 1
.), dok i sama Uredba br. 1254/1999 nije stavljena izvan snage Uredbom Vijeća (EZ) br. 1234/2007 od 22. listopada 2007. o uspostavljanju zajedničke organizacije poljoprivrednih tržišta i o posebnim odredbama za određene poljoprivredne proizvode (Uredba o jedinstvenom ZOT‑u) (
SL 2007., L 299, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 9., str. 61.).
Uredba br. 1782/2003
Članak 44. Uredbe br. 1782/2003, naslovljen „Uporaba prava na plaćanje”, u svojim je stavcima 2. i 3. određivao:
„2.   ‚Prihvatljivi hektar’ znači bilo koja poljoprivredna površina na gospodarstvu koja se koristi kao obradivo zemljište i trajni pašnjak, osim trajnih nasada, šuma ili površina koje se koriste za nepoljoprivrednu aktivnost.
3.   Poljoprivrednik prijavljuje parcele koje odgovaraju prihvatljivim hektarima povezanima s bilo kojim pravom na plaćanje. Osim u slučaju više sile ili u iznimnim okolnostima, poljoprivrednik mora imati te parcele na raspolaganju […]” [neslužbeni prijevod]
Uredba br. 1782/2003 stavljena je izvan snage Uredbom br. 73/2009.
Uredba br. 73/2009
U uvodnim izjavama 4., 7., 23. i 25. Uredbe br. 73/2009 navodilo se:
„(4)
Nadalje, da bi se izbjeglo napuštanje poljoprivrednog zemljišta i osiguralo da se ono održava u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, [Uredbom br. 1782/2003] utvrđen je okvir Zajednice unutar kojega države članice donose norme uzimajući u obzir posebna obilježja odnosnih područja, uključujući tlo i klimatske uvjete, te postojeće poljoprivredne sustave, uporabu zemljišta, plodored, poljoprivrednu praksu i strukture poljoprivrednih gospodarstava. Taj je okvir potrebno zadržati. […]
[…]
(7)
[Uredbom br. 1782/2003] prepoznat je pozitivan učinak trajnih pašnjaka na okoliš. Potrebno je zadržati mjere iz te Uredbe kojima se potiče očuvanje postojećih trajnih pašnjaka od njihove masovne prenamjene u obradivo zemljište.
[…]
(23)
Iskustvo u primjeni programa jedinstvenih plaćanja pokazalo je da je u većem broju slučajeva proizvodno nevezana potpora dohotku dodijeljena korisnicima čije su poljoprivredne aktivnosti činile neznatan dio njihovih ukupnih gospodarskih aktivnosti ili čiji predmet poslovanja uopće nije bio ili tek u neznatnoj mjeri obavljanje poljoprivrednih aktivnosti. Kako bi se spriječilo da se potpora dohotku u poljoprivredi dodjeljuje takvim korisnicima, te kako bi se osiguralo da se potpora Zajednice u potpunosti koristi za osiguranje prihvatljivog životnog standarda poljoprivrednika, državama bi članicama trebalo dopustiti da, u slučaju takve raspodjele, tim fizičkim i pravnim osobama ne dodijele izravna plaćanja na temelju ove Uredbe.
[…]
(25)
Programima potpore u okviru [zajedničke poljoprivredne politike (ZPP)] predviđa se izravna potpora dohotku, posebno kako bi se poljoprivrednicima osigurao prihvatljiv životni standard. Taj je cilj usko povezan s očuvanjem ruralnih područja. Kako bi se izbjegla svaka neprihvatljiva dodjela sredstava Zajednice, potpora se ne bi smjela isplaćivati poljoprivrednicima koji su na umjetan način stvorili uvjete potrebne za ostvarenje prava na ta plaćanja.”
Članak 2. te uredbe, naslovljen „Definicije”, određivao je:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(b)
‚gospodarstvo’ znači sve proizvodne jedinice kojima upravlja poljoprivrednik, a koje se nalazi na području iste države članice;
(c)
‚poljoprivredna aktivnost’ znači proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda, uključujući žetvu/berbu, mužnju, uzgoj stoke i držanje stoke radi uzgoja, ili održavanje zemljišta u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, kako je utvrđeno člankom 6.;
[…]
(h)
‚poljoprivredna površina’ znači bilo koja površina koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni pašnjak ili trajni nasad.”
Članak 6. navedene uredbe, naslovljen „Dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti”, u svojem je stavku 1. prvom podstavku određivao:
„Države su članice dužne osigurati da se sva poljoprivredna zemljišta, a posebno zemljišta koja se više ne koriste u proizvodne svrhe, održavaju u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima. Države su članice dužne na nacionalnoj ili regionalnoj razini utvrditi najmanje zahtjeve za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete na temelju okvira iz Priloga III., uzimajući u obzir posebna obilježja odnosnih područja, uključujući tlo i klimatske uvjete, postojeće poljoprivredne sustave, uporabu zemljišta, plodored, poljoprivrednu praksu i strukture poljoprivrednih gospodarstava. Države članice ne utvrđuju najmanje zahtjeve koji nisu predviđeni tim okvirom.”
Članak 19. te uredbe, naslovljen „Zahtjevi za potporu”, u svojem je stavku 1. određivao:
„Svake godine poljoprivrednik podnosi zahtjev za izravna plaćanja, u kojem je, ovisno o slučaju, dužan naznačiti sljedeće:
(a)
sve poljoprivredne parcele na gospodarstvu […];
(b)
prava na plaćanje prijavljena radi njihovog aktiviranja;
(c)
sve ostale podatke propisane ovom Uredbom ili koje utvrdi odnosna država članica.”
U skladu s člankom 34. Uredbe br. 73/2009, naslovljenim „Aktiviranje prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru”:
„1.   Potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje se poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru. Aktiviranjem se prava na plaćanje ostvaruje pravo na isplatu utvrđenih iznosa.
2.   Za potrebe ove glave ‚prihvatljivi hektar’ znači:
(a)
bilo koju poljoprivrednu površinu na gospodarstvu te bilo koju površinu zasađenu kulturama kratkih ophodnji (oznaka KN ex06029041) koje se koriste za obavljanje poljoprivredne aktivnosti […]
[…]
Osim u slučaju više sile ili u iznimnim okolnostima, hektari moraju ispunjavati uvjete za prihvatljivost tijekom čitave kalendarske godine.”
Članak 35. te uredbe, naslovljen „Prijavljivanje prihvatljivih hektara”, u svojem je stavku 1. predviđao:
„Poljoprivrednik prijavljuje parcele koje odgovaraju prihvatljivim hektarima povezanim s bilo kojim pravom na plaćanje. Osim u slučaju više sile ili u iznimnim okolnostima, poljoprivrednik mora imati te parcele na raspolaganju na dan koji utvrđuje država članica, a najkasnije na dan za izmjenu zahtjeva za potporu utvrđen u toj državi članici.”
Članak 124. navedene odredbe, naslovljen „Površina u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini”, u svojem je stavku 2. određivao:
„Za dodjelu su plaćanja u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini prihvatljive sve poljoprivredne parcele koje ispunjavaju mjerila iz stavka 1. […]
Osim u slučaju više sile ili u iznimnim okolnostima, poljoprivrednik mora imati parcele iz prvog podstavka na raspolaganju na dan koji utvrđuje država članica, a najkasnije na dan za izmjenu zahtjeva za potporu utvrđen u toj državi članici.
Najmanja veličina prihvatljive površine po gospodarstvu za koju se mogu zatražiti plaćanja iznosi 0,3 ha. Međutim, svaka nova država članica može na temelju objektivnih mjerila i uz odobrenje Komisije odlučiti da se najmanja veličina poveća, ali do najviše 1 ha.”
Prilog III. toj uredbi, naslovljen „Dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti iz članka 6.”, kad je riječ o minimalnoj razini održavanja, sadržavao je osobito sljedeći neobvezni standard: „Minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”.
Uredba br. 73/2009 stavljena je izvan snage Uredbom (EU) br. 1307/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 637/2008 i Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 (
SL 2013., L 347, str. 608
. i ispravci
SL 2016., L 130, str. 7
. i
SL 2020., L 36, str. 13
.).
Uredba br. 1122/2009
Uvodne izjave 8. i 28. Uredbe br. 1122/2009 glasile su:
„(8)
Kako bi osigurale pravilnu provedbu programa jedinstvenih plaćanja, što je predviđeno u glavi III. [Uredbe br. 73/2009], države članice moraju uvesti sustav za identifikaciju i prijavu koji omogućuje sljedivost prava na plaćanja […]
[…]
(28)
Neophodno je poštovanje rokova za podnošenje zahtjeva za potpor[u], izmjenu zahtjeva za potporu po površini i za sve popratne dokumente, ugovora ili izjava da bi se nacionalnim upravama omogućilo planiranje i, shodno tome, provedba učinkovitih kontrola u vezi s pravilnošću zahtjeva za potpor[u]. […]”
Članak 12. te uredbe, naslovljen „Sadržaj jedinstvenog zahtjeva”, u svojem je stavku 1. određivao:
„Jedinstveni zahtjev sadrži sve informacije potrebne za utvrđivanje prihvatljivosti za potporu, a posebno:
[…]
(d)
detalj[e] koji omogućavaju identifikaciju svih poljoprivrednih parcela na gospodarstvu, njihovu površinu izraženu u hektarima na dva decimalna mjesta, njihovu lokaciju i, prema potrebi, njihovu uporabu […]”
Uredba br. 1122/2009 stavljena je izvan snage Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 640/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (
SL 2014., L 181, str. 48
. i ispravak
SL 2016., L 227, str. 5
.).
Rumunjsko pravo
Zakon o uzgoju br. 72/2002
Člankom 4. legee zootehniei nr. 72/2002 (ponovno objavljen Zakon o uzgoju br. 72/2002,
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 235 od 2. travnja 2014.) određivalo se:
„U smislu ovog zakona, uzgajivač životinja znači fizička ili pravna osoba koja u vlasništvu ima vrste životinja predviđene člankom 2., upisane u poljoprivredni registar.”
Članak 5. stavak 1. tog zakona predviđao je:
„Uzgoj i držanje životinja aktivnosti su uzgajivača životinja, neovisno o njihovu pravnom statusu, u svrhu dobivanja proizvoda i životinjskih proizvoda.”
OUG br. 125/2006
Člankom 7. stavkom 1. točkom (f) Ordonanțe de urgență a Guvernului nr. 125/2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (Hitna uredba Vlade br. 125/2006 o odobrenju programâ izravnih plaćanja i dodatnih izravnih nacionalnih plaćanja koja se dodjeljuju za poljoprivredu od 2007. i izmjeni članka 2. Zakona br. 36/1991 o poljoprivrednim društvima i drugim oblicima udruživanja u području poljoprivrede), od 21. prosinca 2006. (
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 1043 od 29. prosinca 2006.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: OUG br. 125/2006), bilo je određeno:
„Kako bi mogli ostvariti pravo na plaćanja u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini, podnositelji zahtjeva moraju biti upisani u Registar poljoprivrednika kojim upravlja Agenția de Plăți și Intervenție pentru Agricultură [(Agencija za plaćanja i intervencije u poljoprivredi, Rumunjska)], podnijeti svoj zahtjev za plaćanja u roku i ispuniti sljedeće opće uvjete:
[…]
(f)
podnijeti dokumente koji dokazuju zakonitu uporabu zemljišta za koje je podnesen zahtjev;
[…]”
Uredba ministra poljoprivrede i ruralnog razvoja br. 246/2008
Članak 5. stavak 1. Ordinula ministrului agriculturii și dezvoltării rurale nr. 246/2008 privind stabilirea modului de implementare, a condițiilor specifice și a criteriilor de eligibilitate pentru aplicarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare în sectorul vegetal, pentru acordarea sprijinului aferent măsurilor de agromediu și zone defavorizate (Uredba ministra poljoprivrede i ruralnog razvoja br. 246/2008 o uspostavi načina provedbe, posebnih uvjeta i kriterija prihvatljivosti za primjenu programâ dodatnih nacionalnih izravnih plaćanja u sektoru uzgoja bilja, za dodjelu potpore koja se odnosi na agro‑okolišne mjere i područja s otežanim uvjetima gospodarenja), od 23. travnja 2008. (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 332 od 25. travnja 2008.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, glasio je kako slijedi:
„Dokumenti kojima se dokazuje zakonita uporaba općinskih trajnih pašnjaka, u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (f) [OUG‑a br. 125/2006], jesu akti koji potvrđuju pravo vlasništva, ugovori o koncesiji ili zakupu sklopljeni između općinskih vijeća i uzgajivača životinja, u kojima se navodi korišteno zemljište i potvrda koju izdaje općina u skladu s podacima navedenima u poljoprivrednom registru. Svaki ugovor koji je sklopljen prije stupanja na snagu ove uredbe, kojem je cilj uporaba općinskih pašnjaka, svoje učinke nastavlja proizvoditi sve do datuma prestanka prava.”
Hitna uredba Vlade br. 34/2013
Članak 2. Ordonanțe de urgență a Guvernului nr. 34/2013 privind organizarea, administrarea și exploatarea pajiștilor permanente și pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991 od 23. travnja 2013. (Hitna uredba Vlade br. 34/2013 o uređenju, upravljanju i iskorištavanju trajnih pašnjaka i izmjeni i dopuni Zakona o vlasništvu nad zemljištem br. 18/1991,
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 267 od 13. svibnja 2013.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, određivao je:
„U smislu ove Hitne uredbe, sljedeći pojmovi imaju sljedeća značenja:
[…]
(b)
pašnjaci i travnjaci – poljoprivredna zemljišta upisana u akte o vlasništvu pod tom uporabnom kategorijom, namijenjeni proizvodnji krme, trave i drugog travnatog krmnog bilja za životinje, koje se prikuplja košnjom ili koristi ispašom;
(c)
uvjetno grlo stoke (UGS) – standardna mjerna jedinica utvrđena na temelju hranidbenih potreba svake vrste životinja koja omogućuje preračunavanje između različitih kategorija životinja;
(d)
korisnik pašnjaka i travnjaka – uzgajivač životinja, fizička ili pravna osoba upisana u Nacionalni registar gospodarstava, koji obavlja posebne poljoprivredne aktivnosti u kategoriji uporabe pašnjaka i travnjaka u skladu sa statističkom klasifikacijom gospodarskih djelatnosti u Europskoj uniji za proizvodnju biljaka i životinja, koji zakonito ima pravo na uporabu poljoprivredne površine i koji koristi pašnjak putem ispaše stada životinja u njegovu vlasništvu ili kosi pašnjak najmanje jednom godišnje;
(e)
nacionalni registar gospodarstava, (RNE) – zbirka podataka u elektroničkom obliku koji sadržava podatke za identifikaciju svakog gospodarstva u Rumunjskoj […];
(f)
posjednici livada – nositelji prava vlasništva, drugih stvarnih prava nad njima ili osobe koje na temelju građanskog prava imaju svojstvo privremenih vlasnika ili posjednika livada”.
Uredba ministra poljoprivrede, prehrane i šumarstva te ministra javne uprave br. 226/235/2003
Ordinul ministrului agriculturii, alimentaţiei şi pădurilor şi al ministrului administraţiei publice nr. 226/235/2003 pentru aprobarea Strategiei privind organizarea activității de imbunatatire și exploatare a pajiștilor la nivel național, pe termen mediu și lung (Uredba ministra poljoprivrede,, prehrane i šumarstva te ministra javne uprave br. 226/235/2003 o usvajanju strategije koja se odnosi na srednjoročnu i dugoročnu organizaciju aktivnosti unapređenja i iskorištavanja livada na nacionalnoj razini) (
Monitorul Oficial al României
, dio I., br. 423 od 17. lipnja 2003.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, sadržavao je Prilog I., čije je poglavlje VI., točka 1., glasilo kako slijedi:
„Odgovornosti korisnika livada
(a)
Radi uporabe livada kojima upravljaju općinska vijeća, gradovi ili općine:
osnovane udruge uzgajivača životinja, uzgajivači koji su fizičke ili pravne osobe podnose zahtjev općinskom vijeću […]
(b)
Korisnici livada koji sklapaju ugovore o koncesiji ispunjavaju minimalne sljedeće uvjete:
–
upisani su u [RNE];
–
jamče minimalnu opterećenost od 0,3 UGS‑a po hektaru za traženo zemljište;
–
moraju predstaviti program ispaše u skladu s odredbama poglavlja IV. točke 8., za razdoblje ponovne uporabe livade za koju se podnosi zahtjev.”
Zakonik o građanskom postupku
Članak 431. Codula de procedură civilă (Zakonik o građanskom postupku), u svojem stavku 2. određuje:
„Svaka stranka može se pozvati na pravomoćnost presude donesene u ranijem sporu ako postoji povezanost s donošenjem odluke u tom predmetu.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Avio Lucos je APIA‑i podnio zahtjev za financijsku potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini za 2014., koji se odnosio na površinu od 341,70 hektara pašnjaka. Kako bi dokazalo svoje pravo na uporabu zemljišta, to je društvo podnijelo ugovor o koncesiji sklopljen 28. siječnja 2013. s Consiliul Local al Comunei Podari (općinsko vijeće općine Podari, Rumunjska), koji se odnosi na pašnjak koji se nalazi u toj općini. U skladu s tim ugovorom, Avio Lucos je, kao koncesionar, imao pravo izravno iskorištavati, na vlastitu odgovornost, dobra na kojima mu je dana koncesija. Osim toga, bio je dužan ispašom koristiti predmetno zemljište na kojem mu je dana koncesija te mu je bilo zabranjeno to zemljište dati u zakup ili potkoncesiju.
Avio Lucos je zatim 30. siječnja 2013. sklopio ugovor o zajedničkoj suradnji s četirima fizičkim osobama. Na temelju tog ugovora Avio Lucos je morao općinski pašnjak na kojem mu je dana koncesija staviti na raspolaganje tim fizičkim osobama i godišnje, o svojem trošku, obavljati radove njegova potrebnog održavanja, dok su se navedene fizičke osobe zauzvrat obvezale staviti Avio Lucosu na raspolaganje svoje životinje, odnosno osobito ovce, koze, krave i konje, tako da se na zemljištu na kojem je dana koncesija neprekidno i trajno vrši ispaša.
Nakon podnošenja takvog zahtjeva APIA je Avio Lucosu isplatila predujam u okviru programâ potpora po površini za poljoprivrednu godinu 2014. u ukupnom iznosu od 529340,24 rumunjskih leua (RON) (oko 107000 eura).
Međutim, nakon preispitivanja tog zahtjeva APIA je utvrdila da na datum sklapanja ugovora o koncesiji Avio Lucos nije imao pravo dobiti koncesiju na pašnjacima u javnom ili privatnom vlasništvu na području općinâ jer nije bio uzgajivač ni vlasnik životinja, čime je povrijeđeno primjenjivo nacionalno pravo.
S obzirom na to utvrđenje, APIA je, s jedne strane, donijela odluku kojom se, u skladu s člankom 58. trećim stavkom Uredbe br. 1122/2009, izriču višegodišnje sankcije društvu Avio Lucos u ukupnom iznosu od 555729,59 RON‑a (oko 112000 eura). Protiv te je odluke podneseno više upravnih i sudskih pravnih lijekova, koji su svi odbijeni.
S druge strane, APIA je utvrdila na teret društva Avio Lucos dugovanje prema državi u ukupnom iznosu od 529340,24 RON‑a (oko 107000 eura), koji odgovara iznosu koji mu je već bio isplaćen u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini za 2014.
Avio Lucos osporavao je tu odluku pred Tribunalulom Dolj (Viši sud u Dolju, Rumunjska), koji je njegovu tužbu odbio. Avio Lucos je podnio žalbu protiv te presude Curteai de Apel Craiova (Žalbeni sud u Craiovi, Rumunjska), koja je tu presudu izmijenila te predmet vratila na ponovno suđenje Tribunalulu Dolj (Viši sud u Dolju). Presudom od 25. veljače 2018, taj je sud odbio tužbu. Avio Lucos je podnio žalbu protiv te presude , pri čemu je postupak u ovom predmetu sada u tijeku pred Curteom de Apel Timişoara (Žalbeni sud u Temišvaru, Rumunjska), sudom koji je uputio zahtjev.
Sud koji je uputio zahtjev naglašava da pitanje protivi li se pravu Unije nacionalni propis kojim se nameće obveza dokazivanja prava na uporabu ili iskorištavanje poljoprivredne površine ili toga da je osoba uzgajivač ili vlasnik životinja kako bi se dobila koncesija na pašnjacima, radi dobivanja financijske potpore u okviru programâ jedinstvenih plaćanja po površini, nije nedvojbeno. Usto, postavlja se pitanje je li aktivnost koju konkretno obavlja Avio Lucos obuhvaćena člankom 2. Uredbe br. 73/2009. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev, koji je utvrdio postojanje dviju konačnih sudskih odluka kojima se utvrdila neprihvatljivost zahtjevâ za plaćanje u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini za godinu 2014. s obzirom na nepoštovanje nacionalnog prava u pogledu zahtjeva koji se odnosi na zakonitost pravnog temelja iskorištavanja ili uporabe zemljišta, pita se protivi li se pravu Unije primjena načela pravomoćnosti koja sprečava da nadležni nacionalni sud ispita usklađenost s pravom Unije zahtjevâ naloženih nacionalnim pravom u okviru novog spora koji se odnosi na zakonitost tražbine na temelju koje su vraćeni iznosi neopravdano isplaćeni Avio Lucosu.
U tim je okolnostima Curtea de Apel Timișoara (Žalbeni sud u Temišvaru) prekinula postupak i Sudu uputila sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se pravu [Unije] koje se primjenjuje na financijsku potporu za poljoprivrednu godinu 2014., konkretno Uredbi (EZ) br. 73/2009 i Uredbi br. 1122/2009, uvođenje, putem nacionalnog prava, obveze dostavljanja dokaza o pravu na uporabu zemljišta radi dobivanja financijske potpore u okviru programâ potpora po površini?
2.
Ako se gore spomenutom pravu [Unije] ne protivi nacionalni propis koji je naveden u prvom pitanju, protivi li se pravu [Unije] (uključujući načelu proporcionalnosti) – u konkretnom slučaju u kojem je pravo iskorištavanja poljoprivredne površine korisnik dokazao predočenjem ugovora o koncesiji za pašnjak (ugovor na temelju kojeg je podnositelj zahtjeva stekao pravo iskorištavanja pašnjaka na svoju odgovornost i u svoju korist, uz plaćanje naknade) – nacionalni propis kojim se kao uvjet za valjanost sklapanja takvog ugovora o koncesiji određuje da budući koncesionar mora biti isključivo uzgajivač ili vlasnik životinja?
3.
Obuhvaća li definicija poljoprivredne aktivnosti iz članka 2. Uredbe br. 73/2009 aktivnost korisnika programa potpore po površini koji nakon sklapanja ugovora o koncesiji za pašnjak radi stjecanja prava na iskorištavanje te površine i ostvarivanja prava na potporu u poljoprivrednoj godini 2014., s uzgajivačima sklapa ugovor o suradnji koji omogućuje besplatnu uporabu dodijeljenog zemljišta radi ispaše životinja, pri čemu korisnik zadržava pravo uporabe zemljišta, ali se obvezuje da neće ometati aktivnost ispaše i da će obavljati aktivnosti čišćenja pašnjaka?
4.
Protivi li se pravu Unije tumačenje nacionalnog propisa poput članka 431. stavka 2. Zakonika o građanskom postupku koji se odnosi na pravomoćnost konačne sudske odluke, u skladu s kojim je utvrđena nedopuštenost zahtjeva za plaćanje s obzirom na to da se nije poštovalo nacionalno pravo koje uređuje zahtjev zakonitosti pravnog temelja iskorištavanja/uporabe zemljišta za koje je zatražena potpora po površini u poljoprivrednoj godini 2014. (u okviru spora u kojem je zatraženo poništenje odluke o primjeni višegodišnjih sankcija), i kojim se onemogućuje provjera usklađenosti tog nacionalnog zahtjeva s pravom [Unije] koje se primjenjivalo u poljoprivrednoj godini 2014. u novom sporu u kojem se ispituje zakonitost akta o povratu neopravdano isplaćenih iznosa podnositelju zahtjeva za istu poljoprivrednu godinu 2014., akta koji se temelji na istom činjeničnom stanju i na istim nacionalnim propisima koji su bili predmet ispitivanja prethodne pravomoćne sudske odluke?”
O prethodnim pitanjima
Dopuštenost
U svojim pisanim očitovanjima rumunjska vlada tvrdi da je zahtjev za prethodnu odluku u cijelosti nedopušten, s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev raspolaže informacijama koje će mu omogućiti da riješi spor koji se pred njime vodi. Osobito, prema mišljenju te vlade, sud koji je uputio zahtjev morao je najprije ispitati pravila o „obveznoj snazi pravomoćnosti”, iz članka 431. stavka 2. Zakonika o građanskom postupku i odbiti tužbu društva Avio Lucos. S tim u vezi, ta vlada dodaje da su, u mjeri u kojoj je ta odredba primjenjiva na glavni postupak, prva tri pitanja bespredmetna.
Sa svoje strane, Avio Lucos ističe da prvo i drugo pitanje nisu relevantni za rješenje spora u glavnom postupku, s obzirom na to da se ona ne odnose na prihvatljivost podnositelja zahtjeva za dodjelu jedinstvenih plaćanja po površini, nego na valjanost ugovora o koncesiji o kojem je riječ u glavnom postupku.
Valja podsjetiti na to da je, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu. Slijedom navedenog, ako se postavljena pitanja odnose na tumačenje prava Unije, Sud načelno mora donijeti odluku (presuda od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, t.
55.
i navedena sudska praksa).
Iz toga slijedi da pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju pretpostavku relevantnosti. Sud može odbiti odgovoriti na prethodno pitanje nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog postupka, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presuda od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland,
C‑709/20
,
EU:C:2021:602
, t.
55.
i navedena sudska praksa).
U predmetnom slučaju, s jedne strane, rasuđivanje u skladu s kojim bi članak 431. stavak 2. Zakonika o građanskom postupku trebao navesti sud koji je uputio zahtjev da odbije pravno sredstvo koje mu je podneseno ne omogućuje utvrđenje da tumačenje pravila prava Unije, čije tumačenje taj sud zahtijeva, očito nije ni u kakvoj vezi s glavnim postupkom. Naime, u okviru predviđenom člankom 267. UFEU‑a, funkcije Suda i one suda koji je uputio zahtjev jasno se razlikuju te je potonji sud isključivo nadležan tumačiti nacionalno zakonodavstvo (presuda od 15. siječnja 2013., Križan i dr.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, t.
58.
i navedena sudska praksa).
S druge strane, kad je riječ o navodnoj nerelevantnosti prvog i drugog pitanja, valja podsjetiti na to da članak 267. UFEU‑a uvijek dopušta nacionalnom sudu, ako to smatra svrsishodnim, da Sudu uputi pitanja o tumačenju prava Unije (presuda od 15. siječnja 2013., Križan i dr.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, t.
56.
i navedena sudska praksa). Kao što proizlazi iz točke 33. ove presude, taj sud smatra da je pitanje protivi li se pravu Unije nacionalni propis kojim se nameće obveza dokazivanja prava na uporabu ili iskorištavanje poljoprivredne površine ili toga da je osoba uzgajivač ili vlasnik životinja kako bi mogla zahtijevati koncesiju za pašnjake, i po potrebi, dobiti financijsku potporu u okviru programâ jedinstvenih plaćanja po površini, potrebno za rješavanje spora koji se pred njime vodi.
Iz toga slijedi da su pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev dopuštena.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li uredbe br. 73/2009 i 1122/2009 tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji uvjetuje dobivanje potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini obvezom podnositelja zahtjeva da dokaže da ima „pravo na uporabu” poljoprivredne površine na koju se odnosi taj zahtjev.
Valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 34. stavkom 1. Uredbe br. 73/2009, potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po prihvatljivom hektaru.
U skladu s člankom 35. stavkom 1. te uredbe, poljoprivrednik mora prijaviti parcele koje odgovaraju prihvatljivim hektarima povezanim s bilo kojim pravom na plaćanje i, osim u slučaju više sile ili u iznimnim okolnostima, poljoprivrednik mora imati te parcele „na raspolaganju” na dan koji utvrđuje predmetna država članica. Isto tako, na temelju članka 124. stavka 2. navedene uredbe, za dodjelu su plaćanja u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini prihvatljive sve poljoprivredne parcele koje ispunjavaju mjerila iz stavka 1. tog članka, a koje, osim u slučaju više sile ili u iznimnim okolnostima, poljoprivrednik mora imati „na raspolaganju” na dan koji utvrđuje predmetna država članica.
Budući da Uredba br. 73/2009 ne pojašnjava na kojem temelju predmetne površine trebaju biti „na raspolaganju” poljoprivredniku, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, za potrebe tumačenja te odredbe valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst u skladu s njegovim uobičajenim značenjem u svakodnevnom jeziku, nego i njezin kontekst i ciljeve koji se nastoje postići propisom kojeg je dio (vidjeti u tom smislu presude od 24. lipnja 2010., Pontini i dr.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, t.
58.
i od 29. srpnja 2019., Pelham i dr.,
C‑476/17
,
EU:C:2019:624
, t.
28.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, što se tiče teksta članka 35. stavka 1. te uredbe, valja istaknuti da u svakodnevnom jeziku činjenica da je površina na raspolaganju poljoprivredniku u načelu podrazumijeva to da je on može upotrebljavati kada mu odgovara kako bi mu se u praksi omogućilo obavljanje poljoprivredne aktivnosti.
Kao drugo, kad je riječ o kontekstu kojeg je dio ta odredba, iz točke 43. ove presude proizlazi da se potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja dodjeljuje poljoprivrednicima nakon aktiviranja prava na plaćanje po „prihvatljivom hektaru”, pri čemu taj pojam označava, u skladu s člankom 34. stavkom 2. Uredbe br. 73/2009, bilo koju poljoprivrednu površinu na gospodarstvu koja se koristi za obavljanje poljoprivredne aktivnosti.
Naime, i sami ti izrazi definirani su tom uredbom. Stoga članak 2. točke (b), (c) i (h) navedene uredbe definiraju pojam „gospodarstvo” kao „sve proizvodne jedinice kojima upravlja poljoprivrednik, a koje se nalazi na području iste države članice”, pojam „poljoprivredna aktivnost” kao „proizvodnj[u], uzgoj ili sadnj[u] poljoprivrednih proizvoda […] ili održavanje zemljišta u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima” i naposljetku pojam „poljoprivredna površina” kao „bilo koj[u] površin[u] koja se koristi kao obradivo zemljište, trajni pašnjak ili trajni nasad”.
S tim u vezi, kad je riječ zahtjevu iz članka 2. točke (b) Uredbe br. 73/2009, u skladu s kojim proizvodnom jedinicom mora „upravljati” poljoprivrednik, Sud je već presudio da pojam „upravljanje” ne podrazumijeva da poljoprivrednik ima neograničenu ovlast raspolaganja na predmetnoj površini u okviru njezine uporabe za obavljanje poljoprivredne aktivnosti. Međutim, kad je riječ o toj površini, poljoprivrednik mora imati dovoljnu samostalnost kako bi obavljao svoje poljoprivredne aktivnosti, ocjena čega je zadaća suda koji je uputio zahtjev, vodeći računa o svim okolnostima slučaja (vidjeti u tom smislu presude od 14. listopada 2010., Landkreis Bad Dürkheim,
C‑61/09
,
EU:C:2010:606
, t.
61.
i
62.
i od 2. srpnja 2015., Demmer,
C‑684/13
,
EU:C:2015:439
, t.
58.
).
Stoga poljoprivrednik mora moći izvršavati određenu diskrecijsku ovlast u okviru uporabe predmetne površine (presuda od 14. listopada 2010., Landkreis Bad Dürkheim,
C‑61/09
,
EU:C:2010:606
, t.
63.
) kako bi na toj površini mogao obavljati svoju poljoprivrednu aktivnost.
Kao treće., što se tiče ciljeva koji se nastoje postići predmetnim propisom, uvodnom izjavom 23. Uredbe br. 73/2009 određeno je da je njezin cilj izbjeći da izravna potpora bude dodijeljena korisnicima čije poljoprivredne aktivnosti čine neznatan dio njihovih ukupnih gospodarskih aktivnosti ili čiji predmet poslovanja uopće nije ili je tek u neznatnoj mjeri obavljanje poljoprivrednih aktivnosti. Usto, iz članka 39. stavka 1. točke (b) UFEU‑a, čiji je sadržaj istaknut u uvodnoj izjavi 25. te uredbe, proizlazi da se programima potpore u okviru ZPP‑a predviđa izravna potpora dohotku, koja ima za cilj osigurati prihvatljiv životni standard poljoprivrednika, osobito povećanjem osobnog dohotka osoba koje se bave poljoprivredom.
Stoga valja smatrati, poput nezavisnog odvjetnika u točki 50. njegova mišljenja, da potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja ima za cilj osigurati prihvatljiv životni standard poljoprivrednika koji stvarno obavljaju poljoprivrednu aktivnost i stoga stvarno raspolažu poljoprivrednom površinom na kojoj se ta aktivnost obavlja.
S obzirom na tekst članka 35. stavka 1. Uredbe br. 73/2009, kontekst kojeg je dio ta odredba i cilj propisa u kojem je sadržan, valja smatrati da, za potrebe određivanja toga ima li poljoprivrednik parcelu „na raspolaganju” u smislu navedene odredbe, ta uredba ne zahtijeva da taj poljoprivrednik podnese formalnu pravnu ispravu kojom se utvrđuje njegovo „pravo na uporabu” predmetne površine, s obzirom na to da su u tu svrhu dovoljni dokazi o stvarnoj uporabi te površine i o tome da je navedeni poljoprivrednik dovoljno samostalan da obavlja svoju poljoprivrednu aktivnost na navedenoj površini.
Takvo je tumačenje potvrđeno, s jedne strane, sudskom praksom Suda o pojmu „poljoprivredna površina gospodarstva” iz članka 44. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 1782/2003. S tim u vezi Sud je naime presudio da, s obzirom na to da te odredbe pobliže ne određuju prirodu pravnog odnosa na temelju kojeg poljoprivrednik upotrebljava predmetnu površinu, iz navedenih odredbi ne može se izvesti da predmetne parcele moraju biti na raspolaganju poljoprivredniku na temelju ugovora o zakupu poljoprivrednog zemljišta ili istovjetne transakcije (presuda od 14. listopada 2010., Landkreis Bad Dürkheim,
C‑61/09
,
EU:C:2010:606
, t.
54.
).
S druge strane, ono je potvrđeno sudskom praksom Suda o pojmu „površina gospodarstva […] na raspolaganju” iz članka 12. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 1254/1999, s obzirom na to da je Sud presudio da ta odredba ne uvjetuje prihvatljivost zahtjeva za potporu podnošenjem valjane pravne isprave kojom se dokazuje pravo podnositelja zahtjeva na uporabu površina pod krmnim biljem na koje se odnosi taj zahtjev. Suprotno tomu, stvarna uporaba površina pod krmnim biljem jedan je od uvjeta za prihvatljivost dodjele predmetnih premija vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2010., Pontini i dr.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, t.
62.
i
70.
).
Međutim, iako pravo Unije ne nameće obvezu dokazivanja „prava na uporabu” poljoprivredne površine, valja još ispitati protivi li mu se to da države članice predvide takvu obvezu u njihovu nacionalnom propisu.
S tim u vezi valja podsjetiti na to da iz članka 19. stavka 1. Uredbe br. 73/2009 proizlazi da svake godine poljoprivrednik podnosi zahtjev za izravna plaćanja, u kojem je, ovisno o slučaju, dužan naznačiti sve poljoprivredne parcele na gospodarstvu, prava na plaćanje prijavljena radi njihova aktiviranja i sve ostale podatke propisane tom uredbom ili koje utvrdi odnosna država članica.
Usto, članak 12. stavak 1. točka (d) Uredbe br. 1122/2009 kojom se utvrđuju detaljna pravila za provedbu Uredbe br. 73/2009, osobito u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih potonjom uredbom, određuje da jedinstveni zahtjev sadržava sve informacije potrebne za utvrđivanje prihvatljivosti za potporu, a posebno detalje koji omogućavaju identifikaciju svih poljoprivrednih parcela na gospodarstvu, njihovu površinu, njihovu lokaciju i, prema potrebi, njihovu uporabu.
K tomu, u uvodnoj izjavi 8. Uredbe br. 1122/2009 pobliže je određeno da, kako bi osigurale pravilnu provedbu programa jedinstvenih plaćanja, što je predviđeno u glavi III. Uredbe br. 73/2009, države članice moraju uvesti sustav za identifikaciju i prijavu koji omogućuje sljedivost prava na plaćanja. Stoga iz uvodne izjave 28. Uredbe br. 1122/2009 u bitnome proizlazi da pravodobno podnošenje „svih popratnih dokumenata, ugovora ili izjava” mora omogućiti nacionalnim upravama planiranje i, shodno tome, provedbu učinkovitih kontrola u vezi s pravilnošću zahtjevâ za potporu.
Kad je riječ o takvim popratnim dokumentima, Sud je već imao priliku presuditi, s obzirom na propis Unije koji se odnosi na programe potpore i detaljna pravila za provedbu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u okviru programâ izravne potpore za poljoprivrednike koji je prethodio Uredbi br. 1122/2009, da države članice imaju marginu prosudbe što se tiče popratne dokumentacije i dokaza koje valja zahtijevati od podnositelja zahtjeva za potporu u pogledu površina na koje se odnosi njegov zahtjev.
Stoga je Sud smatrao da, uzimajući u obzir tu marginu prosudbe, države članice mogu dati pojašnjenja što se tiče dokaza koje je potrebno podnijeti u prilog zahtjevu za potporu upućujući osobito na uobičajene prakse na njihovu području u poljoprivrednom sektoru, a koje se odnose na uživanje i uporabu površina pod krmnim biljem te na isprave koje je potrebno podnijeti s obzirom na tu uporabu (presuda od 24. lipnja 2010., Pontini i dr.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, t.
82.
).
Sud je također presudio da države članice uživaju marginu prosudbe prilikom izbora nacionalnih mjera koje smatraju potrebnim za djelotvorno sprečavanje i sankcioniranje nepravilnosti i prijevara (presuda od 24. lipnja 2010., Pontini i dr.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, t.
76.
).
Međutim, Sud je dodao da je izvršavanje, od strane država članica, njihove margine prosudbe u pogledu dokaza koje je potrebno podnijeti u prilog zahtjevu za potporu podvrgnuto određenim ograničenjima, osobito kad je riječ o mogućnosti nametanja podnositelju zahtjeva obveze podnošenja valjane pravne isprave koja dokazuje njegovo pravo uporabe površina na koje se odnosi njegov zahtjev. U tom kontekstu nacionalni propis koji provodi tu marginu prosudbe mora poštovati ciljeve koji se nastoje postići pravom Unije u području izravne financijske potpore poljoprivrednicima i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti, koje zahtijeva da mjere koje se provode odredbom budu prikladne za ostvarenje postavljenog cilja i ne prekoračuju ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti u tom smislu presude od 24. lipnja 2010., Pontini i dr.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, t.
86.
i
87.
i od 17. prosinca 2020., Land Berlin (Prava na plaćanje povezana sa ZPP‑om),
C‑216/19
,
EU:C:2020:1046
, t.
35.
).
Iako je zadaća suda koji je uputio zahtjev u svakom predmetnom slučaju provjeriti je li to načelo poštovano (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2010., Pontini i dr.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, t.
89.
), u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, on je nadležan za pružanje sudu koji je uputio zahtjev svih elemenata za tumačenje tog prava koji tom sudu omogućuju da ocijeni takvu usklađenost za potrebe donošenja presude u sporu koji se pred njim vodi (presuda od 11. lipnja 2020., Subdelegación del Gobierno en Guadalajara,
C‑448/19
,
EU:C:2020:467
, t.
17.
i navedena sudska praksa).
S tim u vezi, kao prvo, kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 57. svojega mišljenja, uvođenje obveze, kako je predviđena člankom 7. stavkom 1. točkom (f) OUG‑a br. 125/2006, podnošenja dokumenata koji dokazuju zakonitu uporabu zemljišta koje je predmet zahtjeva za plaćanja prikladno je za jamčenje toga da ciljevi ZPP‑a, iz točaka 51. i 52. ove presude, budu stvarno postignuti. Naime, cilj takve obveze je osobito spriječiti da podnositelj zahtjeva za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja zloupotrebljava tuđa zemljišta kako bi zaobišao propis Unije koji se odnosi na taj program (vidjeti analogijom presudu od 24. lipnja 2010., Pontini i dr.,
C‑375/08
,
EU:C:2010:365
, t.
88.
).
Kao drugo, kad je riječ o tome prekoračuje li taj nacionalni propis ono što je nužno za postizanje navedenog cilja, valja podsjetiti na to da se ispitivanje proporcionalnosti mora provesti uzimajući u obzir osobito ciljeve ZPP‑a, što nameće odvagivanje tih ciljeva i onih koji se nastoje postići navedenim propisom (vidjeti u tom smislu presudu od 23. prosinca 2015., Scotch Whisky Association i dr.,
C‑333/14
,
EU:C:2015:845
, t.
28.
i. 40.).
U predmetnom slučaju valja istaknuti to da članak 5. stavak 1. Uredbe ministra poljoprivrede i ruralnog razvoja br. 246/2008, u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, pobliže određuje da „dokumenti kojima se dokazuje zakonita uporaba općinskih trajnih pašnjaka, u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (f) [OUG‑a br. 125/2006], jesu akti koji potvrđuju pravo vlasništva, ugovori o koncesiji ili zakupu sklopljeni između općinskih vijeća i uzgajivača životinja, u kojima se navodi korišteno zemljište i potvrda koju izdaje općina u skladu s podacima navedenima u poljoprivrednom registru” te se stoga čini da se odnosi samo na podnošenje dokaza zakonite uporabe općinskih trajnih pašnjaka, utvrđivanje čega je na sudu koji je uputio zahtjev. Međutim, kad je riječ kako o pašnjacima u javnom tako i onima u privatnom vlasništvu na području teritorijalnih upravnih jedinica, u predmetnom slučaju općina, može se smatrati da će stranke u načelu sastaviti formalni akt koji dokazuje pravo na uporabu, tako da se čini da obveza podnošenja takvog akta u takvom posebnom slučaju nije neproporcionalna.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da uredbe br. 73/2009 i 1122/2009 treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji uvjetuje dobivanje potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini obvezom podnositelja zahtjeva da dokaže da ima „pravo na uporabu” poljoprivredne površine na koju se odnosi taj zahtjev, pod uvjetom da se pritom poštuju ciljevi koji se nastoje postići predmetnim propisom Unije, kao i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li uredbe br. 73/2009 i 1122/2009 tumačiti na način da im se – u konkretnom slučaju u kojem je pravo iskorištavanja poljoprivredne površine korisnik potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini dokazao podnošenjem ugovora o koncesiji za pašnjak koji je u javnom vlasništvu na području teritorijalne upravne jedinice – protivi nacionalni propis koji valjanost sklapanja takvog ugovora uvjetuje time da budući koncesionar bude uzgajivač ili vlasnik životinja.
Uvodno valja istaknuti da iz navoda sadržanih u zahtjevu za prethodnu odluku proizlazi da obveza koncesionara pašnjaka da bude uzgajivač ili vlasnik životinja sama po sebi ne predstavlja uvjet prihvatljivosti za financijsku potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini o kojem je riječ u glavnom postupku. Naime, u skladu s člankom 7. stavkom 1. OUG‑a br. 125/2006, podnositelji zahtjeva moraju biti upisani u Registar poljoprivrednika kojim upravlja APIA, podnijeti svoj zahtjev za plaćanja u roku i ispuniti opće uvjete predviđene tom odredbom, koji ne sadržavaju takvu obvezu.
Međutim, iz spisa kojim raspolaže sud proizlazi da ta obveza proizlazi iz odredbi priloga I. Uredbi ministra poljoprivrede, prehrane i šumarstva te ministra javne uprave br. 226/235/2003, u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku.
Budući da ta obveza ne proizlazi iz prava Unije i da je obuhvaćena marginom prosudbe država članica, zadaća je suda koji je uputio zahtjev, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 61., 63. i 64. ove presude, utvrditi poštuje li takav zahtjev ciljeve koje nastoji postići predmetni propis Unije i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti.
S tim u vezi, rumunjska je vlada u svojim pisanim očitovanjima u bitnome navela da je rumunjski zakonodavac, s obzirom na posebnu situaciju poljoprivrede u Rumunjskoj, suočene s fenomenima kao što su napuštanje zemljišta, starenje poljoprivrednog stanovništva, malen broj mladih poljoprivrednika i velik broj malih gospodarstava, od čega znatan postotak čine djelomično samoopskrbna gospodarstva odabrao uvjetovati sklapanije ugovorâ o koncesiji koji se odnose na pašnjake u javnom vlasništvu teritorijalnih upravnih jedinica time da koncesionari budu posjednici ili vlasnici životinja. Međutim, takav izbor, koji ne predstavlja uvjet prihvatljivosti za program plaćanja po površini, nego uvjet valjanosti takvih ugovora o koncesiji, obuhvaćen je marginom prosudbe tog zakonodavca.
Time što je nametnuo taj uvjet, rumunjski zakonodavac je stoga nastojao osigurati prihvatljiv životni standard poljoprivrednikâ olakšavajući izravan pristup većem broju vlasnika ili posjednika životinja pašnjacima teritorijalnih upravnih jedinica, istodobno izbjegavajući da od toga imaju koristi subjekti koji obavljaju svoje poljoprivredne aktivnosti preko posrednika. APIA je u svojem pisanom odgovoru na pitanja Suda, dodala da je za većinu uzgajivača životinja jedini izvor krme ljeti raslinje s livada, tako da je važno da uzgajivači životinja mogu dobiti koncesiju na livadama kraja gdje žive i uzgajaju svoje životinje.
Kao što je u bitnome istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 68. svojega mišljenja, takvim se ciljem poštuju ciljevi koji se nastoje postići pravom Unije u tom području. Naime, kao što proizlazi iz točke 52. ove presude, potpora u okviru programa jedinstvenih plaćanja ima za cilj osigurati prihvatljiv životni standard poljoprivrednika koji stvarno obavljaju poljoprivrednu aktivnost i stoga stvarno raspolažu poljoprivrednom površinom na kojoj se ta aktivnost obavlja.
Osim toga, uz pridržaj provjera koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, čini se da je obveza vlasnika ili uzgajivača životinja, kao što proizlazi iz točke 74. ove presude, prikladna za ostvarenje cilja koji je imao na umu rumunjski zakonodavac, a koji se sastoji u olakšavanju izravnog pristupa pašnjacima teritorijalnih upravnih jedinica većem broju tih vlasnika ili uzgajivača, u kontekstu u kojem je, kako je istaknuto u toj istoj točki, ljeti jedini izvor krme za životinje iz uzgoja raslinje s livada.
Usto, budući da se ta obveza odnosi jedino na mogućnost da osoba postane koncesionar pašnjaka koji je u javnom vlasništvu teritorijalnih upravnih jedinica, ne čini se da predmetni propis prekoračuje ono što je nužno za postizanje tog cilja, provjera čega je na sudu koji je uputio zahtjev i to uzimajući u obzir zahtjeve utvrđene sudskom praksom navedenom u točki 66. ove presude.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da uredbe br. 73/2009 i 1122/2009 treba tumačiti na način da im se – u konkretnom slučaju u kojem je pravo iskorištavanja poljoprivredne površine korisnik potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini dokazao podnošenjem ugovora o koncesiji za pašnjak koji je u javnom vlasništvu na području teritorijalne upravne jedinice – ne protivi nacionalni propis koji valjanost sklapanja takvog ugovora uvjetuje time da budući koncesionar bude uzgajivač ili vlasnik životinja.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li članak 2. točku (c) Uredbe br. 73/2009 tumačiti na način da pojam „poljoprivredna aktivnost” obuhvaća kojom osoba dobije koncesiju na pašnjaku i nakon toga s uzgajivačima životinja sklopi ugovor o suradnji na temelju kojeg oni zemljište na kojem je dana koncesija koriste za ispašu životinja, pri čemu koncesionar zadržava pravo uporabe zemljišta, ali se obvezuje da neće ograničavati aktivnost ispaše i preuzima obvezu radova održavanja pašnjaka.
Pojam „poljoprivredna aktivnost” definiran je u članku 2. točki (c) Uredbe br. 73/2009 kao, s jedne strane, proizvodnja, uzgoj ili sadnja poljoprivrednih proizvoda, uključujući žetvu/berbu, mužnju, uzgoj stoke i držanje stoke radi uzgoja, a, s druge strane, kao održavanje zemljišta u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, kako je utvrđeno člankom 6. te uredbe.
U glavnom postupku nije sporno da aktivnost Avio Lucosa nije obuhvaćena prvim scenarijem koji se odnosi na proizvodnju, uzgoj ili sadnju poljoprivrednih proizvoda. Naime, kao što je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 73. svojega mišljenja, životinje koje su Avio Lucosu stavili na raspolaganje uzgajivači na temelju članka 8. ugovora o zajedničkoj suradnji o kojem je riječ u glavnom postupku uvijek su ti uzgajivači posjedovali, uzgajali i koristili za ispašu.
Kad je riječ o drugom scenariju, koji se odnosi na održavanje zemljišta u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, članak 6. stavak 1. Uredbe br. 73/2009 predviđa da su države članice, s jedne strane, dužne osigurati da se sva poljoprivredna zemljišta, a posebno zemljišta koja se više ne koriste u proizvodne svrhe, održavaju u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, a da su, s druge strane, dužne na nacionalnoj ili regionalnoj razini utvrditi najmanje zahtjeve za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete na temelju okvira iz Priloga III. toj uredbi, uzimajući u obzir „posebna obilježja odnosnih područja”, pri čemu taj članak dodaje da te države ne utvrđuju najmanje zahtjeve koji nisu predviđeni tim okvirom.
S tim je u vezi rumunjska vlada u svojim pisanim očitovanjima navela da je rumunjski zakonodavac nametnuo neobvezni standard „minimalni broj stoke i/ili odgovarajući režimi”, koji je izričito dopušten odredbama tog priloga III. Stoga je taj zakonodavac predvidio, u okviru sustava višestruke sukladnosti od 2012., „održavanje trajnih pašnjaka održavanjem minimalne opterećenosti od 0,3 UGS‑a po hektaru i/ili košnjom navedenih pašnjaka barem jednom godišnje”.
U svojim je pisanim očitovanjima Komisija također naglasila da su, u skladu s obavijesti Rumunjske o provedbi minimalnih zahtjeva za dobre poljoprivredne i okolišne uvjete za godinu zahtjeva 2014., „poljoprivrednici […] dužni učiniti sljedeće korake radi provedbe norme koja se odnosi na minimalni broj stoke i/ili odgovarajuće režime: kositi travu barem jednom godišnje i/ili osigurati najmanju razinu ispaše (najmanje 0,3 životinje po hektaru) radi održavanja zemljišta (trajnih pašnjaka) u dobrom stanju”.
U predmetnom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da, u skladu s člankom 7. ugovora o zajedničkoj suradnji koji su sklopili Avio Lucos i uzgajivači životinja, taj poduzetnik „godišnje, o vlastitom trošku, obavlja aktivnosti čišćenja pašnjaka, uklanjanja korova i viška vode sa zemljišta, osiguravajući optimalne uvjete za obnovu pašnjaka”. Međutim, uz pridržaj provjera koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, takva aktivnost obuhvaćena je alternativnim aktivnostima sadržanima u obavijesti navedenoj u prethodnoj točki i stoga je obuhvaćena pojmom „poljoprivredna aktivnost” u smislu članka 2. točke (c) 73/2009.
Takvo je tumačenje, usto, u skladu s ciljevima te uredbe, kako osobito proizlaze iz njezinih uvodnih izjava 4. i 7., koje se odnose na održavanje pašnjaka u dobrim poljoprivrednim i okolišnim uvjetima, pri čemu je prepoznat pozitivan učinak trajnih pašnjaka na okoliš.
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. točku (c) Uredbe br. 73/2009 treba tumačiti na način da pojam „poljoprivredna aktivnost” obuhvaća aktivnost kojom osoba dobije koncesiju na pašnjaku i nakon toga s uzgajivačima životinja sklopi ugovor o suradnji na temelju kojeg oni zemljište na kojem je dana koncesija koriste za ispašu životinja, pri čemu koncesionar zadržava pravo uporabe zemljišta, ali se obvezuje da neće ograničavati aktivnost ispaše i preuzima obvezu radova održavanja pašnjaka, pod uvjetom da ti radovi ispunjavaju uvjete predviđene neobveznim standardom iz Priloga III. toj uredbi.
Četvrto pitanje
Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u bitnome pita treba li pravo Unije tumačiti na način da mu se protivi primjena, u pravnom poretku države članice, načela pravomoćnosti koja – u okviru spora između istih stranaka koji se odnosi na zakonitost akta o povratu iznosa isplaćenih podnositelju zahtjeva za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini – onemogućuje sudu pred kojim se vodi postupak da ispita sukladnost nacionalnih zahtjeva koji se odnose na zakonitost isprave o iskorištavanju poljoprivredne površine na koju se odnosi zahtjev za potporu s pravom Unije jer se taj akt o povratu temelji na istim činjenicama i istom nacionalnom propisu kao što su oni koji bili predmet ispitivanja prethodne sudske odluke koja je postala konačna.
Kao što je istaknuo sud koji je uputio zahtjev, to je pitanje proizašlo iz okolnosti da se APIA pozvala na pravomoćnost dviju končanih sudskih odluka kojima su odbijene tužbe Avio Lucosa čiji su predmeti bili, s jedne strane, zahtjev za poništenje odluke kojom se nameću višegodišnje sankcije tom društvu za 2014., o kojoj je riječ u točki 30. ove presude, i, s druge strane, zahtjev za poništenje zapisnika o utvrđenju nepravilnosti u toj istoj godini. Međutim, ta se dva akta temelje na APIA‑inoj odluci u skladu s kojom je Avio Lucos morao biti isključen od plaćanja u okviru programa potpora po površini jer, s obzirom na to da nije bio uzgajivač životinja, nije mogao dokazati da zakonito upotrebljava općinski pašnjak o kojem je riječ u glavnom postupku.
S tim u vezi, sud koji je uputio zahtjev ističe da se, s obzirom na nacionalnu doktrinu o članku 431. stavku 2. Zakonika o građanskom postupku, prigovor pravomoćnosti konačne odluke može valjano istaknuti u okviru sudskog postupka samo ako pravni odnos koji se pritom navodi nije samo istovjetan onomu koji je prethodno ispitan u okviru postupka u kojem je donesena ta konačna odluka, nego i ako je izričito ili prešutno sadržan u tom prethodnom postupku. Stoga pravomoćnost vrijedi i u slučajevima u kojima novo pravno sredstvo stavlja sud u situaciju da mora ponovo potvrditi ili u potpunosti pobiti pravni odnos koji je prihvaćen ili odbijen u ranijoj sudskoj odluci. U predmetnom slučaju sudske odluke navedene u prethodnoj točki ove presude riješile su sporove između stranka, odnosno APIA‑e i Avio Lucosa te su se odnosile na iste činjenice, odnosno na zahtjev za jedinstvena plaćanja po površini za 2014.
Najprije valja istaknuti da se, kao što to proizlazi iz odgovora na prvo i drugo pitanje, pod uvjetom da se pritom poštuju ciljevi koji se nastoje postići predmetnim propisom Unije, kao i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti, pravu Unije ne protivi ni to da se nacionalnim pravom, radi dobivanja izravne potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini, uvede obveza dokazivanja „prava na uporabu” poljoprivredne površine ni, u posebnom slučaju u kojem je korisnik dokazao pravo na iskorištavanje poljoprivredne površine podnošenjem ugovora o koncesiji pašnjaka teritorijalne upravne jedinice, nacionalni propis koji, radi valjanog sklapanja takvog ugovora o koncesiji, nameće uvjet u skladu s kojim budući koncesionar može biti samo uzgajivač ili vlasnik životinja.
Najprije valja podsjetiti na važnost načela pravomoćnosti kako u pravnom sustavu Unije tako i u nacionalnim pravnim sustavima. Naime, kako bi se osigurala stabilnost prava i pravnih odnosa kao i dobro sudovanje, važno je da sudske odluke koje su postale pravomoćne nakon što su iscrpljena sva raspoloživa pravna sredstva ili nakon isteka rokova predviđenih za njihovo podnošenje više ne mogu biti dovedene u pitanje (presude od 3. rujna 2009., Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, t.
22.
; od 17. listopada 2018., Klohn,
C‑167/17
,
EU:C:2018:833
, t.
63.
i od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines,
C‑370/17 i C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, t.
88.
i navedena sudska praksa).
Stoga pravo Unije ne nalaže nacionalnom sudu da izuzme iz primjene unutarnja postupovna pravila na temelju kojih odluka postaje pravomoćna, čak i ako bi to omogućilo da se predmetnom odlukom ispravi povreda prava Unije odlukom o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 3. rujna 2009., Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, t.
23.
; od 26. siječnja 2017., Banco Primus,
C‑421/14
,
EU:C:2017:60
, t.
47.
i od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines,
C‑370/17 i C‑37/18
,
EU:C:2020:260
,t. 89. i navedenu sudsku praksu).
Stoga pravo Unije ne zahtijeva ni da, radi uzimanja u obzir načina na koji je relevantne odredbe tog prava protumačio Sud, nacionalno sudsko tijelo mora načelno ponovno ispitati svoju odluku koja je postala pravomoćna (presuda od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines,
C‑370/17 i C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, t.
90.
i navedena sudska praksa).
U predmetnom slučaju od suda koji je uputio zahtjev se ne zahtjeva da ponovno ispita pravomoćnu odluku. Međutim, taj sud ističe da se glavni postupak temelji na istom pravnom odnosu kao što je onaj na temelju kojeg su donesene dvije konačne sudske odluke navedene u točki 89. ove presude tako da, u skladu s načelom pravomoćnosti kako ga tumači nacionalno pravo, sudska odluka koja mora biti donesena u glavnom predmetu ne može biti u suprotnosti s tim sudskom odlukama.
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da nacionalni sudovi moraju u najvećoj mogućoj mjeri tumačiti odredbe nacionalnog prava tako da njihova primjena doprinosi provedbi prava Unije (presuda od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, t.
31.
i navedena sudska praksa).
Usto, zahtjev usklađenog tumačenja uključuje obvezu nacionalnih sudova, uključujući i one koji odlučuju u posljednjem stupnju, da, prema potrebi, izmijene ustaljenu sudsku praksu ako se ona temelji na tumačenju nacionalnog prava koje nije sukladno pravu Unije. Slijedom toga, nacionalni sud ne može valjano smatrati da ne može protumačiti nacionalnu odredbu u skladu s pravom Unije samo zato što se ta odredba tumačila na način koji nije usklađen s tim pravom ili zato što su je nadležna nacionalna tijela primjenjivala na taj način (vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2020., Telecom Italia,
C‑34/19
,
EU:C:2020:148
, t.
60.
i
61.
i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju valja istaknuti, poput nezavisnog odvjetnika u točki 89. njegova mišljenja, da sudske odluke navedene u točki 89. ove presude, s jedne strane, i sudska odluka koja treba biti donesena u ovom postupku, s druge strane, nisu istovjetne, s obzirom na to da se, iako se odnose na iste činjenice, odnose na zakonitost različitih upravnih odluka.
U svakom slučaju, zadaća je suda koji je uputio zahtjev da provjeri obuhvaća li, prema nacionalnom pravu, pravomoćnost te presude elemente ovog predmeta i, prema potrebi da ispita posljedice predviđene navedenim pravom (vidjeti analogijom presudu od 4. ožujka 2020., Telecom Italia,
C‑34/19
,
EU:C:2020:148
, t.
57.
).
Naime, u nedostatku propisa Unije u tom području, načini provedbe načela pravomoćnosti uređeni su unutarnjim pravnim poretkom država članica na temelju načela njihove postupovne autonomije. Međutim, oni ne smiju biti nepovoljniji od onih koji uređuju slične unutarnje situacije (načelo ekvivalentnosti) niti činiti praktično nemogućim ili pretjerano teškim ostvarivanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (presude od 4. ožujka 2020., Telecom Italia,
C‑34/19
,
EU:C:2020:148
, t.
58.
i od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines,
C‑370/17 i C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, t.
91.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu Sud je već zaključio da svaki slučaj u kojem se postavi pitanje o tome čini li nacionalna postupovna odredba nemogućom ili pretjerano teškom primjenu prava Unije mora biti ispitan vodeći računa o mjestu te odredbe u cjelokupnom postupku, tijeku postupka i posebnostima tih pravila pred različitim nacionalnim tijelima. U tom pogledu valja, ovisno o slučaju, uzeti u obzir načela na kojima se temelji nacionalni pravosudni sustav, kao što su zaštita prava obrane, načelo pravne sigurnosti i nesmetano odvijanje postupka (presuda od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines,
C‑370/17 i C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, t.
93.
i navedena sudska praksa).
Kad je riječ o glavnom predmetu, čini se da tumačenje načela pravomoćnosti, kako proizlazi iz točke 90. ove presude, sprečava dovođenje u pitanje ne samo sudske odluke koja je postala pravomoćna, čak i kada ta odluka sadržava povredu prava Unije, nego isto tako, u građanskom sudskom postupku koji se odnosi na iste činjenice, bilo kakvog utvrđenja koje se odnosi na pravni odnos koji je isti kao onaj u pogledu kojeg su donesene dvije konačne sudske odluke.
Kao što je to u bitnome istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 92. svojega mišljenja, takvo tumačenje načela pravomoćnosti bi stoga dovelo do toga da se – kada se ranija odluka suda koja je postala konačna temelji na tumačenju koje je protivno pravu Unije – nepravilna primjena tog prava ponavlja svakom odlukom građanskih sudova koja se odnosi na isti pravni odnos, a da pritom nije moguće ispraviti to tumačenje kojim je povrijeđeno navedeno pravo (vidjeti analogijom presudu od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines,
C‑370/17 i C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, t.
95.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, takve prepreke djelotvornoj primjeni pravila prava Unije ne mogu se razumno opravdati načelom pravne sigurnosti te ih se stoga mora smatrati protivnima načelu djelotvornosti (vidjeti analogijom presudu od 2. travnja 2020., CRPNPAC i Vueling Airlines,
C‑370/17 i C‑37/18
,
EU:C:2020:260
, t.
96.
i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na prethodna razmatranja, na četvrto pitanje valja odgovoriti tako da pravo Unije treba tumačiti na način da mu se protivi primjena, u pravnom poretku države članice, načela pravomoćnosti koja – u okviru spora između istih stranaka koji se odnosi na zakonitost akta o povratu iznosa isplaćenih podnositelju zahtjeva za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini – onemogućuje sudu pred kojim se vodi postupak da ispita sukladnost nacionalnih zahtjeva koji se odnose na zakonitost isprave o iskorištavanju poljoprivredne površine na koju se odnosi zahtjev za potporu s pravom Unije jer se taj akt o povratu temelji na istim činjenicama između istih stranaka i istom nacionalnom propisu kao što su oni koji su bili predmet ispitivanja prethodne sudske odluke koja je postala konačna.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (drugo vijeće) odlučuje:

1.
Uredbu Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003, kako je izmijenjena Uredbom (EU) br. 1310/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013., i Uredbu Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programa izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji uvjetuje dobivanje potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini obvezom podnositelja zahtjeva da dokaže da ima „pravo na uporabu” poljoprivredne površine na koju se odnosi taj zahtjev, pod uvjetom da se pritom poštuju ciljevi koji se nastoje postići predmetnim propisom Unije i opća načela prava Unije, osobito načelo proporcionalnosti.

2.
Uredbu br. 73/2009, kako je izmijenjena Uredbom br. 1310/2013, i Uredbu br. 1122/2009 treba tumačiti na način da im se – u konkretnom slučaju u kojem je pravo iskorištavanja poljoprivredne površine korisnik potpore u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini dokazao podnošenjem ugovora o koncesiji za pašnjak koji je u javnom vlasništvu na području teritorijalne upravne jedinice – ne protivi nacionalni propis koji valjanost sklapanja takvog ugovora uvjetuje time da budući koncesionar bude uzgajivač ili vlasnik životinja.

3.
Članak 2. točku (c) Uredbe br. 73/2009, kako je izmijenjena Uredbom br. 1310/2013, treba tumačiti na način da pojam „poljoprivredna aktivnost” obuhvaća aktivnost kojom osoba dobije koncesiju na pašnjaku i nakon toga s uzgajivačima životinja sklopi ugovor o suradnji na temelju kojeg oni zemljište na kojem je dana koncesija koriste za ispašu životinja, pri čemu koncesionar zadržava pravo uporabe zemljišta, ali se obvezuje da neće ograničavati aktivnost ispaše i preuzima obvezu radova održavanja pašnjaka, pod uvjetom da ti radovi ispunjavaju uvjete predviđene neobveznim standardom iz Priloga III. toj uredbi.

4.
Pravo Unije treba tumačiti na način da mu se protivi primjena, u pravnom poretku države članice, načela pravomoćnosti koja – u okviru spora između istih stranaka koji se odnosi na zakonitost akta o povratu iznosa isplaćenih podnositelju zahtjeva za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini – onemogućuje sudu pred kojim se vodi postupak da ispita sukladnost nacionalnih zahtjeva koji se odnose na zakonitost isprave o iskorištavanju poljoprivredne površine na koju se odnosi zahtjev za potporu s pravom Unije jer se taj akt o povratu temelji na istim činjenicama između istih stranaka i istom nacionalnom propisu kao što su oni koji su bili predmet ispitivanja prethodne sudske odluke koja je postala konačna.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: rumunjski