CELEX: 62020TJ0371
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder
Efsas vägledande dokument om bedömningen av riskerna med växtskyddsmedel för bin
Enskilda medlemsstaters ståndpunkter
Vägran att bevilja tillgång
Artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001
Undantag avseende skyddet för beslutsförfarandet

Sökanden, Pollinis France, har genom talan med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2020) 4231 final, av den 19 juni 2020 (nedan kallat det första angripna beslutet), och kommissionens beslut C(2020) 5120 final, av den 21 juli 2020 (nedan kallat det andra angripna beslutet), i vilka kommissionen avslog sökandens begäran om tillgång till det vägledande dokumentet från Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa) om bedömningen av riskerna med växtskyddsmedel för bin, vilket antogs av Efsa den 27 juni 2013, ursprungligen offentliggjordes den 4 juli 2013 och offentliggjordes på nytt den 4 juli 2014 (nedan kallad 2013 års vägledande dokument om bin), samt beviljade sökanden delvis tillgång till vissa andra handlingar rörande 2013 års vägledande dokument om bin.
I.

Bakgrund till tvisten
Sökanden är en fransk icke-statlig miljöskyddsorganisation som arbetar med att skydda vilda bin och honungsbin och främja hållbart jordbruk, med målet att bidra till att bevara pollinatörerna.
A.

Mål T‑371/20
Den 27 januari 2020 ingav sökanden, med stöd av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
), och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på unionens institutioner och organ (
EUT L 264, 2006, s. 13
), en begäran till kommissionen om tillgång till vissa handlingar rörande 2013 års vägledande dokument om bin.
Efter skriftväxling mellan kommissionen och sökanden i syfte att definiera och minska omfattningen av sökandens begäran, begränsades begäran i huvudsak till de handlingar som innehöll ståndpunkterna från medlemsstaterna, ledamöterna i den ständiga kommittén för växter, djur, livsmedel och foder (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and feeds
) (nedan kallad Scopaff) och kommissionen rörande 2013 års vägledande dokument om bin, samt alla förslag rörande detta ämne som kommissionen har mottagit eller utarbetat sedan oktober 2018.
Genom skrivelse av den 16 mars 2020 identifierade kommissionen 25 handlingar som omfattades av sökandens begäran om tillgång till handlingar. Kommissionen uppgav att sex handlingar (handlingarna 20–25) var tillgängliga på webbplatsen Europa och avslog ansökan om tillgång till de resterande 19 handlingarna (handlingarna 1–19) med stöd av undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001. Av den tabell som bifogats skrivelsen framgår att handlingarna 1–19 är e‑postmeddelanden, ibland med bilagor, som vissa av medlemsstaterna i Scopaff har översänt mellan september 2013 och december 2018 och som i huvudsak avser 2013 års vägledande dokument om bin eller dess genomförande, bland annat ett förslag om ändring av de enhetliga principer för utvärdering och produktgodkännande av växtskyddsmedel som avses i artikel 29.6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (
EUT L 309, 2009, s. 1
) (nedan kallade de enhetliga principerna).
Den 25 mars 2020 ingav sökanden en bekräftande begäran om tillgång till nämnda handlingar.
Genom e‑postmeddelande av den 15 april 2020 underrättade kommissionen sökanden om att fristen för att besvara den bekräftande begäran om tillgång till handlingar skulle förlängas. Genom e‑postmeddelande av den 11 maj 2020 underrättade kommissionen sökanden om att kommissionen inte kunde lämna något svar på den bekräftande begäran inom den förlängda fristen.
I avsaknad av ett uttryckligt svar på den bekräftande begäran väckte sökanden den 15 juni 2020 talan om ogiltigförklaring av det tysta beslutet om avslag på begäran (nedan kallat det tysta avslagsbeslutet), i enlighet med artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001.
Genom det första angripna beslutet, som översändes till sökanden genom e‑postmeddelande av den 22 juni 2020, besvarade kommissionen uttryckligen den bekräftande begäran genom att bevilja delvis tillgång till handling 2, men vägrade samtidigt att ge tillgång till vissa delar av handlingen med stöd av undantagen i artikel 4.1 b och artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och vägrade att ge tillgång till alla övriga handlingar som begäran avsåg (handlingarna 1 och 3–19) med stöd av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
B.

Mål T‑554/20
Den 8 april 2020 ingav sökanden en andra begäran till kommissionen om tillgång till vissa handlingar rörande 2013 års vägledande dokument om bin. Denna begäran avsåg i huvudsak skriftväxling, dagordningar, protokoll eller referat från mötena mellan ledamöterna i Scopaff och vissa tjänstemän eller ledamöter av kommissionen angående 2013 års vägledande dokument om bin under perioden juli 2013–september 2018.
Genom skrivelse av den 8 maj 2020 identifierade kommissionen 59 handlingar som omfattades av sökandens andra begäran om tillgång till handlingar och avslog begäran avseende samtliga dessa handlingar med stöd av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Av den tabell som bifogats denna skrivelse framgår att nämnda handlingar är e‑postmeddelanden eller ”kommentarer”, ibland med bilagor, som vissa av medlemsstaterna i Scopaff översänt mellan september 2013 och december 2018 och som i huvudsak avser 2013 års vägledande dokument om bin eller dess genomförande (nedan, tillsammans med handlingarna 1–19 i punkt 5 ovan, kallade de begärda handlingarna).
Den 25 maj 2020 ingav sökanden en bekräftande begäran om tillgång till nämnda handlingar.
Genom e‑postmeddelande av den 17 juni 2020 underrättade kommissionen sökanden om att fristen för att besvara den bekräftande begäran skulle förlängas.
Genom det andra angripna beslutet besvarade kommissionen den bekräftande begäran genom att bevilja delvis tillgång till fyra handlingar (handlingarna 3, 10, 12 och 33), men vägrade samtidigt att ge tillgång till vissa delar av dessa handlingar med stöd av undantagen i artikel 4.1 b och artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och vägrade att ge tillgång till samtliga övriga handlingar som avsågs i begäran (handlingarna 1, 2, 4–9, 11, 13–32 och 34–59) med stöd av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Kommissionen preciserade dessutom att samtliga dessa handlingar var e‑postmeddelanden.
II.

Parternas yrkanden
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
förklara att inlagan om justering av talan kan tas upp till sakprövning och bifalla talan i mål T‑371/20,
–
förklara att talan kan tas upp till sakprövning och bifalla talan i mål T‑554/20,
–
ogiltigförklara det första och det andra angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att betala 3000 euro till sökanden som ersättning för rättegångskostnaderna i vart och ett av de förenade målen.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
förklara att talan mot det tysta avslagsbeslutet saknar föremål och avvisa inlagan om justering av talan och, i andra hand, ogilla talan i mål T‑371/20,
–
ogilla talan i mål T‑554/20,
–
avvisa yrkandet att kommissionen ska förpliktas att betala 3000 euro till sökanden som ersättning för rättegångskostnaderna i vart och ett av de förenade målen, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
III.

Rättslig bedömning
Sökanden har anfört fyra i stort sett identiska grunder mot vart och ett av de angripna besluten.
Som första grund har det gjorts gällande att artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 har åsidosatts, eftersom kommissionen inte har tillämpat undantaget avseende skyddet för beslutsförfarandet på ett korrekt sätt. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001, eftersom ett övervägande allmänintresse motiverar ett utlämnande av de begärda handlingarna, vilka bör omfattas av den större tillgång till handlingar som gäller för lagstiftningshandlingar. Såvitt avser den tredje grunden har sökanden gjort gällande att artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 har åsidosatts, eftersom undantaget i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 ska tolkas ännu striktare när den begärda informationen rör utsläpp i miljön. Sökanden har som fjärde grund gjort gällande att artikel 4.1 b och 4.6 i förordning nr 1049/2001 har tillämpats på ett felaktigt sätt.
Innan dessa grunder prövas ska föremålet för talan i mål T‑371/20 preciseras, mot bakgrund av kommissionens yrkande om fastställande av att det saknas anledning att döma i saken och sökandens inlaga om justering av talan.
A.

Föremålet för talan i mål T‑371/20
Den 15 juli 2020 inkom kommissionen med en begäran om fastställande av att det saknas anledning att döma i saken i mål T‑371/20. Den 18 augusti 2020 inkom sökanden med en inlaga om justering av talan. Sökandens yttrande över begäran om fastställande av att det saknas anledning att döma i saken och kommissionens yttrande över inlagan om justering av talan inkom den 31 augusti respektive den 1 oktober 2020. Den 13 november 2020 beslutade tribunalen att skjuta upp prövningen av begäran om fastställande av att det saknas anledning att döma i saken till prövningen i sak.
För det första är det ostridigt mellan parterna att det tysta avslagsbeslutet har ersatts av det första angripna beslutet, i den del det innebär ett uttryckligt svar på sökandens bekräftande begäran av den 25 mars 2020.
Tribunalen erinrar om att när ett tyst beslut att inte bevilja tillgång till handlingar har återkallats till följd av verkningarna av ett beslut som antagits senare, saknas det anledning att pröva talan i den del den riktas mot det nämnda tysta beslutet (dom av den 2 juli 2015, Typke/kommissionen,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, punkt
, se även, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punkterna
och
).
Precis som kommissionen har gjort gällande finns det följaktligen inte längre någon anledning att pröva yrkandet om ogiltigförklaring av det tysta avslagsbeslutet.
För det andra har sökanden emellertid, i enlighet med artikel 86 i tribunalens rättegångsregler, inkommit med en inlaga om justering av talan med hänsyn till att det första angripna beslutet antogs efter det att talan hade väckts, och att talan hädanefter ska anses avse ett yrkande om ogiltigförklaring av detta uttryckliga beslut.
Även om parternas yrkanden i princip inte kan ändras medges ett undantag från denna princip i artikel 86 i rättegångsreglerna. Enligt artikel 86.1 och 86.2 i rättegångsreglerna får sökanden, när den rättsakt som en talan om ogiltigförklaring avser har ersatts av en annan rättsakt som rör samma sak och innan den muntliga delen av förfarandet har avslutats eller innan tribunalen har beslutat att avgöra målet utan att inleda den muntliga delen av förfarandet, justera talan för att ta hänsyn till denna nya omständighet och göra denna justering av talan genom separat handling och inom den frist som enligt artikel 263 sjätte stycket FEUF gäller för att väcka talan om ogiltigförklaring av den rättsakt som föranleder justeringen av talan.
I förevarande mål har det tysta avslagsbeslutet ersatts av det första angripna beslutet och inlagan om justering av talan har getts in i föreskriven form och inom den föreskrivna fristen, vilket kommissionen för övrigt uttryckligen har medgett i sitt yttrande över inlagan om justering av talan.
Kommissionen har emellertid på ett allmänt plan påpekat att det är oklart huruvida inlagan ersatte eller kompletterade ansökan, men att kommissionen utgick från att det sistnämnda var fallet. När sökanden inom ramen för en åtgärd för processledning tillfrågades om detta bekräftade sökanden i sitt svar, som inkom till tribunalens kansli den 25 mars 2022, att inlagan om justering av talan kompletterade talan. Eftersom detta är parternas gemensamma uppfattning och justeringen av talan dessutom, såsom framgår av artikel 86.4 i rättegångsreglerna, inte ska ersätta ansökan i dess helhet, utan ska innehålla de justerade yrkandena och, om det finns skäl för det, de justerade grunderna och argumenten samt de bevis och bevisuppgifter som har samband med justeringen av yrkandena, kan kommissionens påpekande inte påverka huruvida inlagan om justering av yrkandena som sådan kan tas upp till sakprövning.
Kommissionen har vidare gjort gällande att de grunder som åberopats i inlagan om justering av talan inte kan tas upp till sakprövning, är verkningslösa eller uppenbart ogrundade. Eftersom denna kritik avser frågan huruvida dessa grunder kan tas upp till sakprövning, är verksamma eller är välgrundade omfattas den av prövningen av var och en av dessa grunder. Kritiken saknar således relevans för frågan huruvida inlagan om justering av talan i dess helhet kan tas upp till sakprövning.
Följaktligen är de villkor som föreskrivs i artikel 86.1 och 86.2 i rättegångsreglerna uppfyllda i förevarande mål, och föremålet för talan i mål T‑371/20 ska hädanefter anses vara ett yrkande om ogiltigförklaring av det första angripna beslutet.
På grundval av en mening i sökandens yttrande över begäran om fastställande av att det saknas anledning att döma i saken, angav kommissionen dessutom att sökanden inte föreföll bestrida det första angripna beslutet i den del sökanden hade beviljats delvis tillgång till handling 2 (se punkt 9 ovan). Tribunalen påpekar emellertid dels att den formulering från sökanden som kommissionen har åberopat endast avser sökandens intresse av att få det första angripna beslutet ogiltigförklarat, och erinrar om att kommissionen fortsatte att vägra att ge tillgång till samtliga övriga handlingar (punkt 9 ovan), dels att föremålet för talan i inlagan om justering av talan inte begränsas till att endast avse de handlingar som har varit föremål för ett totalt avslag på begäran om tillgång till handlingar. När sökanden tillfrågades om detta under förhandlingen bekräftade sökanden för övrigt att dess talan syftade till att bestrida de angripna besluten, bland annat i den del sökanden beviljades delvis tillgång till vissa handlingar, vilket fördes till förhandlingsprotokollet. I motsats till vad kommissionen har hävdat ska talan i mål T‑371/20 följaktligen anses avse en talan om ogiltigförklaring av det första angripna beslutet i dess helhet.
B.

Den första grunden: Åsidosättande av artikel 4.3 andra stycket i förordning (EG) nr 1049/2001, på grund av att kommissionen inte har tillämpat undantaget avseende skyddet för beslutsförfarandet på ett korrekt sätt
Tribunalen påpekar inledningsvis att rubriken till och de inledande och avslutande punkterna i den första grunden för talan, såsom denna utvecklats i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20, visserligen hänvisar till artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, och återger terminologin och strukturen i den första grund som åberopats i ansökan i mål T‑371/20, avseende det tysta avslagsbeslutet. Argumenten avseende denna grund i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20 avser emellertid inte enbart ett påstått åsidosättande av andra stycket i nämnda bestämmelse, utan hänvisar mer konkret till de skäl som kommissionen anförde i de angripna besluten och avser även artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
Den första grunden består således i huvudsak av två delar, vilka avser dels ett åsidosättande av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, dels ett åsidosättande av första stycket i samma bestämmelse.
Vad för det första gäller den första grundens första del konstaterar tribunalen, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att i den mån sökanden stöder sig på argument avseende en felaktig tillämpning av artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, eller avsaknaden av uppgifter om skälen till att nämnda bestämmelse ska tillämpas, är denna delgrund verkningslös, eftersom den inte kan medföra att de angripna besluten ogiltigförklaras. I dessa beslut tillämpade kommissionen nämligen inte artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, utan vägrade tillgång till de begärda handlingarna med stöd av undantaget i artikel 4.3 första stycket i samma förordning. Det saknar för övrigt relevans att kommissionen i sin skrivelse av den 16 mars 2020 (se punkt 5 ovan) åberopade artikel 4.3 andra stycket, eftersom förevarande mål inte avser ogiltigförklaring av denna skrivelse, utan av de angripna besluten, i vilka kommissionen grundade sig på undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordningen. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del, eftersom den är verkningslös.
Den första grundens andra del, som avser åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, består av två anmärkningar. Sökanden har dels bestritt relevansen av det undantag som föreskrivs i nämnda bestämmelse, och som kommissionen har åberopat, eftersom det aktuella beslutsförfarandet inte längre pågick, dels bestritt de skäl som kommissionen har anfört för att motivera tillämpningen av detta undantag.
1.

Inledande anmärkningar
Enligt skäl 1 i förordning nr 1049/2001 ger förordningen uttryck för viljan att skapa en union där besluten fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt. Såsom anges i skäl 2 i samma förordning hänger allmänhetens rätt till tillgång till institutionernas handlingar samman med institutionernas demokratiska natur (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Syftet med förordning nr 1049/2001 är därför, enligt skäl 4 och artikel 1 i förordningen, att ge allmänheten största möjliga tillgång till handlingar (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Denna rätt till tillgång till handlingar är emellertid begränsad av hänsyn till allmänna eller privata intressen. Närmare bestämt, och i enlighet med vad som anges i skäl 11 i förordning nr 1049/2001, föreskrivs i artikel 4 i förordningen ett antal undantagsbestämmelser som ger institutionerna rätt att vägra tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva något av de intressen som skyddas genom denna artikel (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Då dessa undantag utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, ska de tolkas och tillämpas restriktivt (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I enlighet med principen om en restriktiv tolkning är den berörda institutionen, då den beslutar att avslå en ansökan om tillgång till en handling, i princip skyldig att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle skada det intresse som skyddas av det undantag i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 som institutionen åberopar. Dessutom måste risken för att detta intresse skadas rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är inte tillräcklig för att tillämpa detta undantag (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att kunna tillämpa det undantag som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 krävs således att det är styrkt att tillgången till de begärda handlingarna konkret och faktiskt kunde undergräva skyddet för institutionens beslutsförfarande och att denna risk rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att omfattas av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 krävs att den skada som ett utlämnande medför för beslutsförfarandet är allvarlig. Detta är bland annat fallet när utlämnandet av den avsedda handlingen har en väsentlig inverkan på beslutsförfarandet. Bedömningen av skadans allvar beror på samtliga ifrågavarande omständigheter, särskilt de negativa effekter av utlämnandet för beslutsförfarandet som institutionen har åberopat (se dom av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det krävs inte att institutionerna lägger fram bevis för att det föreligger en sådan risk. Enligt rättspraxis är det härvid tillräckligt att det angripna beslutet innehåller konkreta uppgifter som gör det möjligt att slå fast att risken för att beslutsförfarandet skulle undergrävas, när det angripna beslutet antogs, rimligen kunde förutses och inte var rent hypotetisk. Dessa uppgifter ska även påvisa att det vid denna tidpunkt förelåg objektiva skäl som gjorde att man rimligen kunde förutse att beslutsförfarandet skulle undergrävas om de begärda handlingarna lämnades ut (se dom av den 22 mars 2018, De Capitani/parlamentet,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är mot bakgrund av dessa bestämmelser och principer som den första grundens andra del ska prövas.
2.

Den första anmärkningen till den första grundens andra del: Beslutsförfarandet pågick inte längre
Sökanden har gjort gällande att kommissionens tolkning och användning av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 inte kan motiveras. Enligt sökanden motsägs kommissionens skäl för att vägra tillgång, nämligen att skydda det pågående beslutsförfarandet, av kommissionens uppgift om att beslutsförfarandet har avslutats. Den sistnämnda uppgiften ger upphov till förvirring och är vilseledande, eftersom förfarandet antingen är ”avslutat” eller ”pågående”. Även om beslutsförfarandet tillfälligt skulle avbrytas och återupptas i samband med en reviderad version av 2013 års vägledande dokument om bin, skulle det inte längre röra sig om samma handling.
Kommissionen har genmält att det aktuella beslutsförfarandet inte är avslutat och har preciserat att den i de angripna besluten använde ordet ”avslutat” i betydelsen ”avbrutet” eller ”pausat”. Den omständigheten att 2013 års vägledande dokument om bin kunde ändras är inte heller relevant för tillämpningen av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Motiveringen till vart och ett av de angripna besluten är således inte motsägelsefull.
Tribunalen påpekar inledningsvis att även om kommissionen har bestritt att ett stort antal av de argument som sökanden har anfört inom ramen för den första grundens andra del kan tas upp till sakprövning och är relevanta, eftersom de inte avser det undantag som har tillämpats i de angripna besluten eller otillbörligen framställts i repliken, är detta inte nödvändigtvis fallet vad gäller de argument som avser den pågående karaktären hos det beslutsförfarande och som återges i punkt 44 ovan. Kommissionen har nämligen i sitt yttrande över inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 medgett att sådana argument förekom i inlagan om justering av talan och avsåg det undantag som åberopats i de angripna besluten, genom att ange att ”bortsett från de punkter … i inlagan om justering av talan som [hänvisade] till det pågående beslutsförfarandet, [hade] sökanden inte justerat sina grunder till den nya rättsliga grund som åberopas i [det första angripna beslutet]”. Samma argument har dessutom anförts i ansökan i mål T‑554/20. Alla påståenden som kommissionen senare har gjort, bland annat i sitt svaromål eller vid förhandlingen, i syfte att visa att dessa argument inte kan tas upp till sakprövning eller är verkningslösa, eller att sökanden inte har bestritt att det aktuella beslutsförfarandet pågår, är följaktligen ogrundade.
Tribunalen ska således pröva huruvida sökandens första anmärkning är välgrundad.
Det framgår av handlingarna i målet att 2013 års vägledande dokument om bin sammanställdes av Efsa år 2013 på begäran av kommissionen. Kommissionen lade fram detta dokument för Scopaff år 2013 för att denna kommitté skulle yttra sig i enlighet med det rådgivande förfarande som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 182/2011 av den 16 februari 2011 om fastställande av allmänna regler och principer för medlemsstaternas kontroll av kommissionens utövande av sina genomförandebefogenheter (
EUT L 55, 2011, s. 13
), i enlighet med artiklarna 77 och 79.2 i förordning nr 1107/2009.
Det är ostridigt mellan parterna att 2013 års vägledande dokument om bin i flera år har varit föremål för diskussioner inom Scopaff, utan att någon överenskommelse har kunnat nås om texten på grund av oenighet mellan medlemsstaterna, och utan att kommissionen således har kunnat anta nämnda vägledande dokument.
Eftersom 2013 års vägledande dokument om bin inte hade antagits som sådant, och för att delvis genomföra detta dokument under år 2018, föreslog kommissionen att vissa delar av det vägledande dokumentet skulle genomföras genom ändringar av de enhetliga principer som föreskrivs i kommissionens förordning (EU) nr 546/2011 av den 10 juni 2011 om genomförande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 vad gäller enhetliga principer för utvärdering och godkännande av växtskyddsmedel (
EUT L 155, 2011, s. 127
). Kommissionen lade år 2018 fram ett förslag till förordning om ändring av förordning nr 546/2011 till Scopaff för yttrande i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som föreskrivs i rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som ska tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (
EGT L 184, 1999, s. 23
), i enlighet med artiklarna 29.6, 78.1 c och 79.4 i förordning nr 1107/2009.
Det är ostridigt mellan parterna att Scopaff i juli 2019 lämnade ett positivt yttrande över ett förslag till förordning om ändring av förordning nr 546/2011, men att förordningen inte antogs av kommissionen, eftersom Europaparlamentet inom ramen för det föreskrivande förfarandet med kontroll i oktober 2019 motsatte sig att förordningen antogs, eftersom förslaget inte tillhandahöll en tillräcklig skyddsnivå.
Trots att kommissionen före år 2018 inte hade planerat att göra en översyn av 2013 års vägledande dokument om bin begärde den under mars 2019 att Efsa skulle göra en översyn av detta dokument för att beakta den vetenskapliga utvecklingen sedan år 2013.
Det var således mot denna bakgrund som kommissionen i de angripna besluten, vilka antogs under juni och juli 2020, i avvaktan på att Efsas översyn av 2013 års vägledande dokument om bin skulle slutföras, angav att dess prövning i Scopaff var ”pausad” och att detta innebar att beslutsförfarandet kunde anses vara ”pågående”, eftersom förfarandet skulle återupptas först efter det att Efsa hade slutfört översynen av det vägledande dokumentet. I de angripna besluten angav kommissionen för övrigt att den hade framhållit för Efsa hur viktigt det var att Efsa överlämnade ”sin reviderade rapport” för mars 2021 och begärde även att Efsa skulle låta medlemsstaternas experter och berörda parter medverka så att alla synpunkter beaktades, för att på så sätt göra det möjligt att snabbt godkänna det reviderade vägledande dokumentet om bin.
När kommissionen vid förhandlingen tillfrågades om statusen för det reviderade vägledande dokumentet om bin angav den att alla överväganden avseende detta dokuments innehåll och eventuellt bindande karaktär var hypotetiska, eftersom Efsas översyn av detta dokument ännu inte hade slutförts. Detsamma gäller alla överväganden avseende formen för kommissionens eventuella antagande och det förfarande som kan följas för detta.
Av de omständigheter som anges i punkterna 48–54 ovan följer att det beslutsförfarande som de begärda handlingarna hänför sig till, i motsats till vad kommissionen fann i de angripna besluten, inte kunde anses vara pågående vid tidpunkten för antagandet av dessa beslut.
De begärda handlingarna kan visserligen anses hänföra sig till ett beslutsförfarande vid kommissionen som ägde rum under åren 2013–2019 och som syftade till att kommissionen helt eller delvis skulle genomföra 2013 års vägledande dokument, antingen genom att anta nämnda vägledande dokument som sådant enligt det rådgivande förfarande som föreskrivs i förordning nr 182/2011, eller genom att ändra de enhetliga principer som föreskrivs i förordning nr 546/2011 enligt det föreskrivande förfarande med kontroll som föreskrivs i beslut 1999/468. Tribunalen konstaterar emellertid att det vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten inte längre pågick något beslutsförfarande som syftade till att genomföra 2013 års vägledande dokument, varken som sådant eller i form av en ändring av de enhetliga principerna. Tvärtom hade kommissionen, implicit men av nödvändighet, beslutat att inte längre tillämpa 2013 års vägledande dokument och hade till och med uttryckligen begärt att Efsa skulle göra en översyn av beslutet. Denna översyn pågick fortfarande vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten, vilket för övrigt innebar att det var omöjligt att fastställa innehållet i det eventuellt reviderade vägledande dokumentet, formen för dess eventuella antagande och det förfarande som eventuellt skulle följas i detta avseende. Revideringen innebär således att själva föremålet för kommissionens beslutsförfarande saknades vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten.
Kommissionens argument att den, trots de omständigheter som nämnts i punkterna 48–54 ovan, fortsatt hade som mål att genomföra ett vägledande dokument om bin för att förse medlemsstaternas myndigheter med ett dokument som innehöll ”aktuella vetenskapliga och teknisk rön”, i enlighet med artikel 36.1 i förordning nr 1107/2009, kan inte leda till någon annan slutsats. Även om det skulle visa sig att ett sådant syfte föreligger, innebär detta inte i sig att ett beslutsförfarande med avseende på ett sådant dokument pågick vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten. Uppgifterna i handlingarna i målet visar tvärtom att kommissionen hade beslutat att inte längre använda 2013 års vägledande dokument om bin och att ett beslutsförfarande avseende ett reviderat vägledande dokument om bin i förekommande fall hade kunnat äga rum när Efsa överlämnade detta dokument till kommissionen och kommissionen hade beslutat att genomföra det, vilket för övrigt var hypotetiskt vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten och fortfarande var hypotetiskt vid tidpunkten för förhandlingen. Av samma skäl, och i motsats till vad kommissionen har hävdat, innebär inte den omständigheten att sökanden begärde, eller fortfarande begär, att 2013 års vägledande dokument om bin ska antas i sin helhet att ett beslutsförfarande avseende denna handling pågick vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten, eller fortfarande pågår.
Tribunalen konstaterar dessutom att den omständigheten att Efsas översyn av 2013 års vägledande dokument om bin fortfarande pågick inte på något sätt innebär att kommissionens beslutsförfarande avseende genomförandet av det vägledande dokumentet fortfarande pågick när de angripna besluten antogs. Tvärtom bekräftar själva översynsförloppet att kommissionen, efter att ha avvisat ändringen av de enhetliga principerna, när den antog de angripna besluten inte längre använde sig av beslutsförfarandet avseende 2013 års vägledande dokument om bin. Såsom sökanden har påpekat, utan att motsägas av kommissionen, planerade kommissionen nämligen inte att begära sådan översyn förrän år 2018. Såsom framgår av de angripna besluten förefaller denna översyn ha planerats med hänsyn till att det var omöjligt att anta 2013 års vägledande dokument om bin och för att möjliggöra ett snabbt godkännande av ett reviderat vägledande dokument om bin.
Härav följer att kommissionens beslutsförfarande avseende 2013 års vägledande dokument om bin hade avslutats vid tidpunkten för antagandet av de angripna besluten och att kommissionen följaktligen, under de särskilda omständigheterna i förevarande mål, inte med giltig verkan kunde grunda dessa beslut på undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, som syftar till att skydda institutionens beslutsförfarande i en fråga där institutionen ännu inte fattat något beslut.
I artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 görs nämligen en klar skillnad just beroende på huruvida ett förfarande är avslutat eller ej. När ett beslut väl är fattat väger skyddet för beslutsförfarandet mindre tungt, varför utlämnandet av andra handlingar än dem som nämns i artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 aldrig kan innebära att beslutsförfarandet undergrävs. Det är därför inte tillåtet att vägra lämna ut en sådan handling, även om utlämnandet av denna handling allvarligt hade kunnat undergräva beslutsförfarandet om det skett innan det aktuella beslutet hade fattats. De skäl som en institution åberopat och som kan motivera att tillgång vägras till en handling som begärts utlämnad innan det administrativa förfarandet är avslutat, kan således inte vara tillräckliga för att vägra att lämna ut samma handling efter det att beslutet antagits, (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkterna
,
och
).
Den första anmärkningen till den första grundens andra del kan således godtas och de angripna besluten ska följaktligen ogiltigförklaras i den del tillgång till de begärda handlingarna vägrats med stöd av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål ska tribunalen emellertid även pröva den andra anmärkningen i den första grundens andra del, vilken avser de skäl som kommissionen anfört i de angripna besluten för att motivera tillämpningen av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, under förutsättning att denna bestämmelse är tillämplig i förevarande mål.
3.

Den andra anmärkningen i den första grundens andra del: De skäl som anförts i de angripna besluten
Tribunalen erinrar inledningsvis om att kommissionen i de angripna besluten i huvudsak grundade sig på tre skäl kopplade till beslutet att vägra tillgång till de begärda handlingarna med stöd av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Enligt kommissionen säkerställer för det första kommittéförfarandena att enskilda medlemsstaters ståndpunkter behandlas konfidentiellt. För det andra skulle ett utlämnande av ståndpunkter som medlemsstaterna utväxlar inom ramen för konfidentiella överläggningar undergräva samarbetet mellan medlemsstaterna och det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och kommissionen. Vissa omständigheter kring diskussionerna om 2013 års vägledande dokument om bin utgör starka bevis för att det aktuella beslutsförfarandet var komplicerat och känsligt, och därför bör skyddas. För det tredje var kommissionen, och är fortfarande, föremål för yttre påtryckningar från olika berörda parter med motstridiga intressen, vilket innebär att utlämnandet av de begärda handlingarna skulle göra ett långt och komplicerat beslutsförfarande ännu mera utsatt för yttre påtryckningar. Utlämnandet av de begärda handlingarna skulle minska medlemsstaternas handlingsutrymme och flexibilitet, eftersom medlemsstaterna fritt och utan yttre påtryckningar måste kunna pröva alla alternativ i de ständiga kommittéerna.
Innan tribunalen prövar de argument som sökanden har anfört för att bestrida de skäl som kommissionen anförde i de angripna besluten, ska tribunalen först pröva huruvida dessa argument kan tas upp till sakprövning, vilket kommissionen har bestritt med motiveringen att de utgör en ny grund.
a)

Huruvida sökandens argument kan tas upp till sakprövning
Sökanden har i repliken bekräftat att de angripna besluten även strider mot artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. Sökanden har gjort detta utan att ändra sina argument, förutom att ”ersätta ’andra stycket’ med ’första stycket’”, eftersom tillämplig rätt är densamma. Sökanden har under alla omständigheter uttryckligen hänvisat till artikel 4.3 första stycket i sin inlaga om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20. Detta argument utgör således inte en ”ny grund”, eftersom resonemanget är exakt detsamma och sökanden redan har hänvisat till detta resonemang. Sökanden har dessutom, med stöd av rättspraxis avseende utvidgning av grunder, hävdat att de två styckena i förevarande fall utgör ”nödvändiga komplement till villkoren för att lämna ut handlingar … vad gäller behovet av att skydda beslutsförfarandet” och att sökandens argument, i ansökan samt i repliken i vart och ett av de förenade målen, har samma innebörd. Sökandens slutsats är därför att den första grunden inte ska avvisas för att den avser artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
Vad gäller sökandens möjlighet att ”precisera” räckvidden av den första grunden, har kommissionen i dupliken inledningsvis påpekat att sökandens ståndpunkt vilar på det felaktiga antagandet att artikel 4.3 första och andra stycket i förordning nr 1049/2001 avser ett och samma undantag, trots att dessa stycken avser två olika, alternativa undantag. Kommissionen har i detta sammanhang hävdat att sökanden har bekräftat att den avsåg att åberopa ett åsidosättande av andra stycket i nämnda bestämmelse, och att åberopandet av detta stycke således inte utgör ett materiellt fel. Hänvisningen till det första stycket i nämnda bestämmelse (en gång i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och en gång i ansökan i mål T‑554/20) utgör däremot ett materiellt fel, eftersom det inte finns några självständiga argument i detta avseende, särskilt eftersom det rör sig om två alternativa undantag. Om sökanden hade haft för avsikt att utveckla ett andrahandsresonemang eller ett kumulativt resonemang avseende det första stycket, borde detta tydligt ha angetts i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 eller i ansökan i mål T‑554/20. Kommissionen kan inte göra en sådan retroaktiv utvidgning. Kommissionen har vidare hävdat att sökanden i repliken inte kan åberopa argument som rör det första stycket med motiveringen att de har ett nära samband med de argument som anförts i ansökan, eftersom det rör sig om två separata undantag som skyddar två olika intressen. Den omständigheten att handlingarna skulle kunna omfattas av båda undantagen påverkar inte kommissionens bedömning, vilken skiljer sig åt beroende på om det skyddade intresset är ett pågående eller avslutat beslutsförfarande. Den omständigheten att sökanden hade kunnat stödja sig på samma argument är för övrigt inte relevant. Kommissionens slutsats är således att sökanden i repliken har åberopat en ny grund som inte kan tas upp till sakprövning.
För det första kan tribunalen inte godta sökandens påstående att den argumentation som utvecklats i samband med artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 kan överföras på första stycket i samma bestämmelse, med motiveringen att tillämplig rätt är densamma och att sökanden därför kan använda samma argument och endast behöver ersätta orden ”andra stycket” med orden ”första stycket”. Detta påstående bygger nämligen på felaktiga premisser. Såsom framgår av punkt 60 ovan är det resonemang som är tillämpligt på båda undantagen i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 inte detsamma, eftersom dessa två undantag syftar till att skydda två skilda intressen och omfattas av olika tillämpningsvillkor. Sökanden kan inte heller med framgång göra gällande att det går att stödja sig på andra bestämmelser än dem som åberopats, med motiveringen att det räcker att enbart ändra själva hänvisningen till de aktuella bestämmelserna.
För det andra har sökanden emellertid gjort gällande att den i vart fall i de handlingar som inledde förfarandet åberopade ett åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 och att den i repliken följaktligen kunde utvidga de argument som anförts till stöd för detta påstående.
I detta avseende räcker det att erinra om att sökanden, vilket för övrigt framgår av punkterna 44–46 ovan, i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20, i samband med den första grunden uttryckligen har gjort gällande att undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 har åsidosatts, genom att ange att ”sökanden anser att kommissionens tolkning och tillämpning av undantaget i artikel 4.3 första stycket (skydd för ett pågående beslutsförfarande) i … förordning nr 1049/2001 inte [var] motiverad”.
I överensstämmelse med ett sådant påstående erinrade sökanden i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20, i de argument som sökanden hade utvecklat i samband med den första grunden, dessutom uttryckligen om ”det skäl som kommissionen har anfört för att vägra tillgång till handlingarna, nämligen att ’skydda det pågående beslutsförfarandet’”.
I den inledande delen av inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20 erinrade sökanden även om att vart och ett av de angripna besluten ”grundas på undantaget i artikel 4.3 första stycket (skydd för pågående beslutsförfarande) i förordning nr 1049/2001”.
I inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20 gjorde sökanden i samband med den tredje grunden för talan dessutom gällande att artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 hade åsidosatts i samband med undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
Det följer således av innehållet i den första grunden, liksom av varje talan i dess helhet, att sökanden uttryckligen har åberopat artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 i samband med utvecklandet av den första grunden för talan. Kommissionens argument att dessa omnämnanden utgör skrivfel från sökandens sida kan således inte godtas.
Även om det visserligen är beklagligt att sökanden i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20, i samband med den första grunden, utan åtskillnad åberopade bestämmelser med en annan innebörd, såsom artikel 4.3 första och andra styckena i förordning nr 1049/2001, framgår trots allt påståendet om åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 av både inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och av ansökan i mål T‑554/20.
Vidare är det visserligen riktigt att sökanden, utöver de argument som redan angetts i punkt 44 ovan, först i repliken, som svar på kommissionens kritik, i större utsträckning har åberopat artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, genom att utveckla argument till stöd för den första grundens andra del.
Enligt artikel 84.1 i rättegångsreglerna får nya grunder inte åberopas under rättegången, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. En grund som utgör en utvidgning av en grund som tidigare – direkt eller underförstått – har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna kan emellertid läggas till grund för sakprövningen. Vidare kan argument vars innebörd har ett nära samband med en grund som har åberopats i ansökan genom vilken talan väckts inte anses utgöra nya grunder och får åberopas i samband med repliken eller under förhandlingen (dom av den 8 november 2018, Pro NGO!/kommissionen,
T‑454/17
,
EU:T:2018:755
, punkt
).
I förevarande fall utgör sökandens argument i repliken, i motsats till vad kommissionen har hävdat, emellertid inte en ny grund, utan har ett nära samband med det påstående om åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 som redan gjorts i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20.
I inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20 gjorde sökanden nämligen gällande att det ”inte [var] motiverat” att tillämpa artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001. I dessa rättsakter tillade sökanden, om än i generella termer, att ”kommissionen inte [hade] förklarat hur tillgången till de begärda handlingarna specifikt och faktiskt skulle undergräva beslutsförfarandet”. I repliken har sökanden förklarat varför kommissionen, enligt sökanden, ”inte [hade] visat att ett tillstånd att lämna ut de begärda handlingarna skulle ha medfört en konkret och faktisk risk för det pågående beslutsförfarandet” och närmare bestämt varför de skäl som angavs i de angripna besluten inte ”på ett adekvat sätt visade att ett tillstånd att lämna ut handlingarna skulle medföra en konkret, faktisk och allvarlig risk för det pågående beslutsförfarandet”. De argument som framförts i repliken i vart och ett av målen syftar således till att direkt utveckla den anmärkning i de inledande handlingarna i förfarandet som rör avsaknaden av en tillräcklig motivering för att kunna tillämpa undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
Eftersom de argument som anförts i repliken i vart och ett av målen avseende åsidosättande av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 utgör en utvidgning av den grund som åberopats i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20 avseende samma bestämmelse, kan dessa argument följaktligen tas upp till sakprövning.
Tribunalen påpekar dessutom att dessa argument, i den mån de avser de skäl som anförts i de angripna besluten, i huvudsak sammanfaller med de argument som anförts – visserligen på ett tyvärr ibland oprecist sätt vad gäller de bestämmelser som påstås ha åsidosatts – i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 och i ansökan i mål T‑554/20 i förhållande till det konkreta innehållet i de angripna besluten (se punkterna 31 och 74 ovan).
Tribunalen ska således pröva de argument som sökanden har anfört i repliken för att ifrågasätta de skäl som det erinrats om i punkt 63 ovan och som kommissionen anförde i de angripna besluten.
b)

Huruvida sökandens argument är välgrundade
Sökanden har hävdat dels att den standardiserade arbetsordningen för kommittéer (
EUT C 206, 2011, s. 11
, nedan kallad den standardiserade arbetsordningen) inte kan vinna företräde över förordning nr 1049/2001, dels att kommissionen inte har förklarat på vilket sätt ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle medföra en konkret och faktisk risk för det pågående beslutsförfarandet. För det första har kommissionen inte visat på vilket sätt inverkan på det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och kommissionen allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet. Den omständigheten att 2013 års vägledande dokument om bin har diskuterats i mer än sju år eller är föremål för översyn saknar betydelse i detta avseende. För det andra bevisar inte heller de yttre påtryckningar som kommissionen har åberopat att ett utlämnande allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet. Dessa påtryckningar bör över huvud taget inte beaktas, eftersom de inte är en direkt följd av utlämnandet av handlingarna och det ankommer på institutionerna att vidta nödvändiga åtgärder för att undvika dem. I förevarande mål har kommissionen varken visat att de påstådda påtryckningarna verkligen ägt rum, eller förklarat varför dessa påtryckningar skulle utgöra en ”allvarlig risk” för beslutsförfarandet. För det tredje borde kommissionen ha visat att det förelåg en särskild risk beträffande var och en av de begärda handlingarna.
Kommissionen har gjort gällande att sökandens argument saknar grund. Sökanden har för det första underlåtit att beakta de relevanta rättsliga bestämmelserna, särskilt den standardiserade arbetsordningen. För det andra förefaller sökanden för första gången, och i strid med sitt tidigare resonemang, bestrida att kommissionen utsatts för yttre påtryckningar. De omständigheter som stöder förekomsten av en risk för beslutsförfarandet ska inte betraktas isolerat, utan som en del av en rad samstämmiga indicier. Kommissionen har dessutom preciserat att den inte tillämpat en allmän presumtion, utan gjort en särskild bedömning av innehållet i samtliga begärda handlingar.
Tribunalen underkänner till att börja med sökandens argument, såvitt dessa ska tolkas så, att sökanden anser att de angripna besluten är bristfälligt eller otillräckligt motiverade. Såsom framgår av punkt 63 ovan anges nämligen de skäl som föranledde kommissionen att vägra tillgång till de begärda handlingarna i de angripna besluten. Frågan huruvida de skäl som kommissionen har anfört gör det möjligt att på ett giltigt sätt motivera en sådan vägran hänför sig däremot till frågan huruvida de angripna besluten är välgrundade, och är inte beroende av huruvida besluten är bristfälligt eller otillräckligt motiverade. Det finns således anledning att låta prövningen Tribunalen ska således fortsätta med att pröva dessa skäl.
1)

Enskilda medlemsstaters ståndpunkter i kommittéförfarandena
I de angripna besluten angav kommissionen att kommittéförfarandena syftar till att skydda enskilda medlemsstaters ståndpunkter och att detta återspeglas i vissa bestämmelser i den standardiserade arbetsordning som antagits av kommissionen med stöd av artikel 9.1 i förordning nr 182/[2011], bestämmelser som enligt kommissionen ”uttryckligen utesluter allmänhetens tillgång till enskilda medlemsstaters ståndpunkter”.
Sökanden har gjort gällande att den standardiserande arbetsordningen inte kan vinna företräde över förordning nr 1049/2001.
Kommissionen har genmält att sökanden inte har beaktat de relevanta rättsliga bestämmelserna.
Tribunalen påpekar inledningsvis att förevarande tvist inte generellt avser de bestämmelser som reglerar kommittéernas arbete eller direkt tillgång till detta arbete, utan enbart tillgång till vissa handlingar som utväxlats inom Scopaff – till följd av en begäran om tillgång som sökanden ingett med stöd av förordning nr 1049/2001 – inom ramen för granskningen av 2013 års vägledande dokument om bin, eftersom dessa handlingar utgörs av e‑postmeddelanden som i huvudsak innehåller vissa enskilda medlemsstaters ståndpunkter om detta vägledande dokument eller om ett förslag om ändring av de enhetliga principerna för att genomföra det vägledande dokumentet (se punkterna 5, 11 och 14 ovan).
I förevarande mål ska det påpekas att kommissionen i de angripna besluten, för att stödja motiveringen att enskilda medlemsstaters ståndpunkter bör skyddas i kommittéförfarandena och således inte bör omfattas av allmänhetens tillgång, endast grundade sig på innehållet i två bestämmelser i den standardiserade arbetsordningen, nämligen artiklarna 10.2 och 13.2 däri. I den första av dessa bestämmelser anges att ”[d]e enskilda ledamöternas ståndpunkter vid kommitténs överläggningar [inte] ska … anges i sammanfattningen” och i den andra att ”kommitténs överläggningar ska vara konfidentiella”.
Med andra ord stödde sig kommissionen i de angripna besluten varken på bestämmelserna i förordning nr 1049/2001 eller förordning nr 182/2011 eller på innehållet i en arbetsordning som Scopaff faktiskt har antagit.
När kommissionen, som en åtgärd för processledning, tillfrågades om huruvida Scopaff hade antagit en arbetsordning angav kommissionen dessutom i sitt svar, som inkom till tribunalens kansli den 15 mars 2022, att kommittén inte hade antagit en egen arbetsordning, utan organiserade sitt arbete i enlighet med den standardiserade arbetsordningen. Kommissionen har emellertid inte lagt fram någon bevisning till stöd för detta påstående. När kommissionen under förhandlingen tillfrågades om vad Scopaff grundade sig på åberopade den inte någon särskild grund, utan angav i huvudsak att även om Scopaff inte hade införlivat den standardiserade arbetsordningen i en egen arbetsordning använde den ”i praktiken” den standardiserade arbetsordningen för att organisera sitt arbete.
Tribunalen konstaterar att till skillnad från den situation som tribunalen beaktade i punkt 86 i domen av den 28 maj 2020, ViaSat/kommissionen (
T‑649/17
, ej publicerad,
EU:T:2020:235
), avseende viss verksamhet som bedrivs av en annan kommitté inom kommittéförfarandet, finns det ingenting i handlingarna i målet som tyder på Scopaff har antagit interna föreskrifter som motsvarar de bestämmelser i arbetsordningen som kommissionen har åberopat i de angripna besluten och som illustrerar den betydelse som denna kommitté har tillmätt vissa av de internt utbytta uppgifternas och sina överläggningars konfidentialitet.
Även om det antas att Scopaff ”i praktiken” har antagit eller följt reglerna i standardarbetsordningen, inbegripet de bestämmelser som kommissionen har åberopat i de angripna besluten, innebär en sådan omständighet inte att dessa bestämmelser i princip kan utesluta vissa handlingar från tillämpningsområdet för förordning nr 1049/2001, även om de ska tolkas så, att de understryker den konfidentiella karaktären hos Scopaffs beslut och de ståndpunkter som medlemsstaterna har gett uttryck för i detta sammanhang.
I skäl 19 i förordning nr 182/2011 anges nämligen att det bör säkerställas att allmänheten får tillgång till information om kommittéernas arbete i enlighet med förordning nr 1049/2001. I artikel 9.2 i förordning nr 182/2011 anges att de principer och villkor för allmänhetens tillgång till handlingar som gäller för kommissionen också ska gälla för kommittéerna (en identisk bestämmelse finns i artikel 7.2 i beslut 1999/468). I förordning nr 182/2011 erinras således om att kommittéerna omfattas av samma regler som kommissionen vad gäller allmänhetens tillgång till handlingar, nämligen bestämmelserna i förordning nr 1049/2001, och den innehåller inte någon särskild bestämmelse om allmänhetens tillgång till handlingar som rör kommittéernas arbete.
I artikel 9.1 i förordning nr 182/2011 föreskrivs visserligen att varje kommitté själv ska anta sin arbetsordning på grundval av en standardiserad arbetsordning som kommissionen ska utarbeta efter samråd med medlemsstaterna, och som ska offentliggöras i
Europeiska unionens officiella tidning
.
Varken bestämmelserna i en kommittés arbetsordning eller bestämmelserna i den standardiserade arbetsordningen, oberoende av huruvida kommittén har införlivat dessa i sin egen arbetsordning, gör emellertid det möjligt att som svar på en ansökan om allmänhetens tillgång till handlingar bevilja ett skydd för handlingar som går utöver vad som föreskrivs i förordning nr 1049/2001.
De bestämmelser i den standardiserade arbetsordningen som kommissionen har åberopat i de angripna besluten gör det således inte möjligt att låta skyddet av enskilda medlemsstaters ståndpunkter gå utöver vad som föreskrivs i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 (se, analogt, dom av den 18 december 2008, Muñiz/kommissionen,
T‑144/05
, ej publicerad,
EU:T:2008:596
, punkt
).
Dessutom framgår det av rättspraxis att unionslagstiftningen avseende tillgång till handlingar inte motiverar att en institution av princip vägrar tillgång till handlingar som rör dess överläggningar, med motiveringen att de innehåller information om ståndpunkter som angetts av företrädare för medlemsstaterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 oktober 2001, British American Tobacco International (Investments)/kommissionen,
T‑111/00
,
EU:T:2001:250
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Härav följer att kommissionen, när det gäller allmänhetens tillgång till sådana handlingar som är en del av kommittéernas arbete, inte kan anse att det relevanta regelverket i princip utesluter allmänhetens tillgång till enskilda medlemsstaters ståndpunkter.
Tribunalen konstaterar dessutom att de bestämmelser i arbetsordningen som kommissionen har åberopat i de angripna besluten inte kan tolkas så, att de utesluter allmänhetens möjligheter att på begäran beviljas tillgång till enskilda medlemsstaters ståndpunkter.
För det första avser artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen innehållet i ”sammanfattningen” av kommittéernas arbete. Såsom framgår av artikel 10.1 c i förordning nr 182/2011 är emellertid sammanfattningen en av de handlingar som ingår i det register över kommittéernas arbete som kommissionen ska föra enligt sistnämnda bestämmelse. Hänvisningar till dessa handlingar ska offentliggöras i nämnda register i enlighet med punkt 5 i samma bestämmelse. I artikel 10.2 i den standardiserade arbetsordningen anges visserligen att även om punkterna på dagordningen och resultatet av omröstningen redovisas ska [d]e enskilda ledamöternas ståndpunkter vid kommitténs överläggningar … inte anges i sammanfattningen”. Den sistnämnda bestämmelsen avser emellertid inte allmänhetens tillgång till kommittéernas handlingar, utan innehållet i registret över kommittéernas arbete, särskilt innehållet i en av de handlingar som registret består av, nämligen sammanfattningen. Den omständigheten att enskilda medlemsstaters ståndpunkter inte nämns i sammanfattningen saknar betydelse för tillgången till handlingar och utgör således inte hinder för att, på begäran, bevilja allmänheten tillgång till handlingar där dessa enskilda ståndpunkter framgår. I motsats till vad kommissionen hävdade vid förhandlingen kan nämnda bestämmelse inte heller tolkas så, att enskilda medlemsstaters ståndpunkter inte ska registreras i någon handling, eftersom denna bestämmelse endast avser innehållet i sammanfattningen.
Eftersom kommissionen vid tribunalen även åberopade artikel 10.1 i förordning nr 182/2011 för att göra gällande att enskilda medlemsstaters ståndpunkter borde skyddas, eftersom det endast är röstresultatet som anges i registret över kommittéernas arbete, gör samma logik att inte heller detta argument kan godtas. Denna bestämmelse avser nämligen endast innehållet i registret över kommitténs arbete och inte allmänhetens tillgång till handlingar, vilken, såsom framgår av artikel 9.2 i förordning nr 182/2011, kan beviljas med stöd av förordning nr 1049/2001.
För det andra föreskrivs i artikel 13.2 i den standardiserade arbetsordningen att ”[k]ommitténs överläggningar ska vara konfidentiella”.
I nämnda bestämmelse anges emellertid endast att ”kommitténs överläggningar” ska vara konfidentiella, och inte hela det förfarande som föregår kommitténs överläggningar (se, analogt, dom av den 13 juli 2017, Saint-Gobain Glass Tyskland/kommissionen,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, punkt
). Det är vidare tillräckligt att påpeka ‐ utan att det är nödvändigt att definiera begreppet ”kommitténs överläggningar” i den mening som avses i nämnda bestämmelse ‐ att räckvidden av denna bestämmelse förefaller kvalificeras av hela artikel 13 i standardarbetsordningen. I artikel 13.1 anges nämligen att kommissionen ska behandla ansökningar om tillgång till kommitténs handlingar i enlighet med förordning nr 1049/200. I artikel 13.3 anges även att ”handlingar som förelagts kommitténs ledamöter, experter och företrädare för tredje parter ska vara konfidentiella, om det inte ges tillgång till dem enligt punkt 1 eller de inte på annat sätt offentliggörs av kommissionen”.
I artikel 13.1 och 13.3 i standardarbetsordningen föreskrivs således en möjlighet att, i enlighet med förordning nr 1049/2001, bevilja tillgång till bland annat handlingar som en ledamot av kommittén överlämnat till övriga ledamöter av kommittén och att dessa handlingar i ett sådant fall inte är konfidentiella eller förlorar sin konfidentiella karaktär. Genom dessa bestämmelser utesluts emellertid inte sådana handlingar som e‑postmeddelanden, som innehåller synpunkter eller förslag från en ledamot av kommittén rörande ett utkast till åtgärd, annars skulle räckvidden av nämnda punkt 3 i fråga om tillgång till handlingar otillbörligen begränsas.
I motsats till vad kommissionen hävdade vid förhandlingen finns det, mot bakgrund av den påstådda konfidentialitet som följer av artikel 13.2 i den standardiserade arbetsordningen, dessutom inget stöd för tolkningen att en kommittés överläggningar i princip är känsliga.
Av det ovan anförda följer, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande i de angripna besluten, att kommittéförfarandet, och i synnerhet den standardiserade arbetsordningen, inte i sig kräver att tillgång till handlingar som visar enskilda medlemsstaters ståndpunkter i Scopaff ska vägras för att skydda denna kommittés beslutsförfarande, i den mening som avses i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, vilket inte på något sätt hindrar kommissionen från att, i vederbörligen motiverade fall, vägra tillgång till handlingar om enskilda medlemsstaters ståndpunkter i denna kommitté om det finns en konkret risk för att utlämnandet av handlingarna skadar de intressen som skyddas av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001.
2)

Samarbete och ömsesidigt förtroende samt beslutsförfarandets komplexitet och känslighet
I de angripna besluten angav kommissionen att ett utlämnande av enskilda medlemsstaters ståndpunkter, som uttryckts i ett konfidentiellt sammanhang, skulle ha en negativ inverkan på deras samarbete ”i kommittéförfarandena” och påverka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och kommissionen. Kommissionen tillade att den omständigheten att 2013 år vägledande dokument om bin hade diskuterats i mer än sex år, att någon överenskommelse inte hade nåtts mellan medlemsstaterna under denna period och att det vägledande dokumentet var föremål för översyn tydligt visar hur komplicerat och känsligt det beslutsförfarande är som behövde skyddas i förevarande mål. I det andra angripna beslutet hänvisade kommissionen dessutom till att 2013 års vägledande dokument om bin var politiskt känsligt, vilket styrktes av hur länge diskussionerna hade pågått.
Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte har förklarat på vilket sätt påverkan på det ömsesidiga förtroendet allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet och att de omständigheter som åberopats i de angripna besluten saknar relevans, eftersom det snarare är bristen på insyn som utgör hinder för beslutsförfarandet.
Kommissionen har i huvudsak genmält att de omständigheter som har åberopats i de angripna besluten inte ska bedömas var för sig utan tillsammans.
I den mån kommissionen i de angripna besluten hänvisade till behovet av att skydda samarbetet mellan medlemsstaterna, räcker det att påpeka att kommissionen grundade sig på en abstrakt motivering som avsåg bevarandet av detta samarbete i kommittéförfarandena i allmänhet. I den mån kommissionen i de angripna besluten hänvisade till behovet av att skydda det ömsesidiga förtroendet mellan kommissionen och medlemsstaterna, eftersom enskilda medlemsstaters ståndpunkter utbyttes i ”ett konfidentiellt sammanhang”, konstaterar tribunalen att kommissionen även här stödde sig på en allmän motivering. Dessa motiveringar grundar sig på antagandet att kommittéförfarandena, vid en begäran om tillgång till handlingar, innebär ett skydd för konfidentialiteten hos enskilda medlemsstaters ståndpunkter i kommittéerna. Detta antagande har emellertid redan avfärdats i punkt 107 ovan. Det rör sig således om motiveringar som inte har något konkret samband med de specifika omständigheterna i det aktuella beslutsförfarandet i förevarande mål.
Såsom sökanden har påpekat kan förklaringarna i de angripna besluten följaktligen inte visa på vilket sätt samarbetet och det ömsesidiga förtroendet i beslutsförfarandet skulle påverkas om de begärda handlingarna lämnas ut.
Tribunalen erinrar för övrigt om att medlemsstaterna enligt artikel 4 FEU har en skyldighet till lojalt samarbete med unionens institutioner, vilket innebär att ett utlämnande av de begärda handlingarna under alla omständigheter inte kan ge upphov till farhågor om att en sådan skyldighet inte iakttas och att medlemsstaternas skyldigheter i detta avseende försvagas.
I den mån kommissionen i de angripna besluten grundade sig på vissa faktiska omständigheter för att göra gällande att det beslutsförfarande som behövde skyddas i förevarande mål var komplicerat och känsligt, eller till och med att 2013 års vägledande dokument om bin var politiskt känsligt, påpekar tribunalen vidare att kommissionen inte hänvisade till innehållet i de begärda handlingarna, utan mer allmänt till det aktuella beslutsförfarandet i sin helhet, eller till 2013 års vägledande dokument om bin.
Tribunalen påpekar till att börja med att kommissionen i de angripna besluten således inte har gjort gällande, och än mindre styrkt, att de begärda handlingarna har en känslig karaktär eller att det rör sig om känsliga handlingar i den mening som avses i artikel 9 i förordning nr 1049/2001, en bestämmelse som inte alls är i fråga i förevarande mål. Kommissionen har inte heller gjort gällande att någon medlemsstat, i enlighet med artikel 4.5 i förordning nr 1049/2001, har uppmanat den att inte utan dess medgivande lämna ut medlemsstatens ståndpunkt beträffande 2013 års vägledande dokument om bin.
Av rättspraxis framgår vidare att den omständigheten att beslutsförfarandet påståtts vara komplicerat inte i sig innebär att det föreligger någon särskild anledning att anta att ett utlämnande av de begärda handlingarna allvarligt skulle undergräva beslutsförfarandet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punkt
). Inte heller den omständigheten att ett ämne är känsligt räcker i sig för att det ska anses föreligga ett objektivt skäl för att anta att beslutsförfarandet allvarligt skulle undergrävas om de begärda handlingarna lämnas ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2011, Toland/parlamentet,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, punkt
, och dom av den 20 september 2016, PAN Europe/kommissionen,
T‑51/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:519
, punkt
). Ett påstått känsligt ämne får nämligen inte förväxlas med en känslig handling (dom av den 21 april 2021, Pech/rådet,
T‑252/19
, ej publicerad, överklagad,
EU:T:2021:203
, punkt
).
Tribunalen har redan slagit fast att diskussionernas komplexitet, eventuella meningsskiljaktigheter mellan deltagarna eller att en debatt är känslig inte i sig kan motivera tillämpning av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 april 2021, Pech/rådet,
T‑252/19
, ej publicerad, överklagad,
EU:T:2021:203
, punkt
).
Tribunalen påpekar slutligen att de omständigheter som kommissionen har åberopat i de angripna besluten inte gör det möjligt att anta att beslutsförfarandet allvarligt skulle undergrävas om de begärda handlingarna lämnas ut.
För det första motiverar inte den omständigheten att 2013 års vägledande dokument om bin under flera år har varit föremål för diskussioner, och den omständigheten att det under denna tid inte nåddes någon överenskommelse mellan medlemsstaterna, det krav på skydd för de begärda handlingarna som kommissionen har åberopat. Under omständigheterna i förevarande mål talar dessa omständigheter tvärtom för motsatsen. Beslutsförfarandet i fråga ledde nämligen inte till antagandet av 2013 års vägledande dokument om bin, även om det är ostridigt att förfarandet genomfördes utan att allmänheten fick tillgång till de enskilda medlemsstaternas ståndpunkter. Dels har den omständigheten att förfarandet inte har avslutats således inte något samband med någon form av information till eller öppenhet gentemot allmänheten, dels har det inte styrkts att en avsaknad av tillgång till de begärda handlingarna skulle göra det möjligt att avsluta förfarandet. Ett utlämnande av dessa handlingar förefaller således inte på något sätt kunna undergräva det aktuella beslutsförfarandet.
Den omständigheten att Efsa håller på med en översyn av 2013 års vägledande dokument om bin motiverar inte heller det krav på skydd som kommissionen har åberopat. Ett utlämnande av de begärda handlingarna påverkar nämligen inte denna översyn, som utförs av Efsa och inte av kommissionen.
Av det ovan anförda följer att det under omständigheterna i förevarande mål inte framgår av de skäl som anförs i de angripna besluten, avseende samarbete och ömsesidigt förtroende samt gällande beslutsförfarandets komplexitet och känslighet, att det aktuella beslutsförfarandet riskerar att allvarligt undergrävas.
3)

Yttre påtryckningar, handlingsutrymme och flexibilitet
I de angripna besluten angav kommissionen att den hade varit och fortfarande är utsatt för yttre påtryckningar från flera berörda parter med ibland skilda intressen. Kommissionen tillade att det måste stå medlemsstaterna och kommissionen fritt att undersöka alla alternativ i ”de ständiga kommittéerna” och vara fria från yttre påtryckningar. Utlämnandet av de begärda handlingarna skulle utsätta ett utdraget och komplicerat beslutsförfarande för ännu större yttre påtryckningar. Enligt kommissionen skulle ett utlämnande av de begärda handlingarna således minska medlemsstaternas handlingsutrymme vid omröstningar och minska deras flexibilitet, genom att det beslutsförfarande som ska återupptas inom kommissionen allvarligt undergrävs.
Sökanden har gjort gällande att yttre påtryckningar inte bör beaktas och att de under alla omständigheter inte är en följd av att de begärda handlingarna lämnas ut.
Kommissionen har genmält att sökanden själv har medgett att sådana påtryckningar förekommit.
Vad för det första gäller de yttre påtryckningar som åberopats i de angripna besluten, framgår det av rättspraxis att behovet av att skydda beslutsförfarandet mot riktade yttre påtryckningar kan utgöra ett legitimt skäl för att begränsa tillgången till handlingar som rör detta beslutsförfarande. Det måste emellertid med säkerhet fastställas att det verkligen föreligger sådana yttre påtryckningar, och det måste styrkas att risken för väsentlig påverkan på det pågående beslutsförfarandet till följd av nämnda yttre påtryckningar rimligen kunde förutses (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2008, Muñiz/kommissionen,
T‑144/05
, ej publicerad,
EU:T:2008:596
, punkt
).
Tribunalen konstaterar emellertid att kommissionen i de angripna besluten har anfört det skäl som avser yttre påtryckningar i allmänna och vaga ordalag.
Även om kommissionen uppgav att den hade varit, och fortfarande var, utsatt för yttre påtryckningar från flera intressenter, ska det till att börja med påpekas att dessa påtryckningar enbart har åberopats, och inte styrkts, i de angripna besluten. Kommissionen har dessutom nämnt sådana påtryckningar på ett så abstrakt sätt (”[k]ommissionen har varit, och är fortfarande, utsatt för yttre påtryckningar från flera berörda parter, som ibland företräder skilda intressen”) att en sådan motivering skulle kunna användas för viket beslutsförfarande som helst, inom vilket område som helst.
Såsom kommissionen har gjort gällande angav sökanden i inlagan om justering av talan i mål T‑371/20 visserligen att den ”med[gav] att kommissionen i denna process [hade] utsatts för yttre påtryckningar”. Utöver den omständigheten att tribunalens kontroll av lagenligheten avser de angripna besluten och att ett sådant omnämnande av sökanden således inte kan kompensera avsaknaden av uppgifter i de angripna besluten, är detta uttalande emellertid lika vagt och allmänt formulerat som kommissionens. Även om sökanden har hänvisat till ”denna process”, har sökanden inte heller preciserat vilka yttre påtryckningar det rör sig om, varför det inte går att dra slutsatsen att det ”med säkerhet” har slagits fast att dessa påtryckningar ”faktiskt” har förekommit i den mening som avses i den rättspraxis som det erinrats om i punkt 125 ovan.
Precis som sökanden har framhållit avser motiveringen i de angripna besluten under alla omständigheter endast de yttre påtryckningar som kommissionen själv har utsatts för. I de angripna besluten hänvisas däremot inte till yttre påtryckningar som medlemsstaterna har utsatts för. De angripna besluten innehåller inte heller någon uppgift som gör det möjligt att fastställa ett samband mellan de yttre påtryckningar som kommissionen har utsatts för, såvitt dessa anses styrkta, och den skada som skulle bli följden om de begärda handlingarna rörande enskilda medlemsstaters ståndpunkter lämnades ut.
Tribunalen erinrar vidare om att kommissionen i de angripna besluten inte har hävdat att den omständigheten att beslutsförfarandet inte har avslutats är en följd av yttre påtryckningar. Kommissionen uppgav i stället uttryckligen att detta berodde på den oenighet som rådde mellan medlemsstaterna, vilket inte har något samband med de påtryckningar som kommissionen påstår sig ha utsatts för.
Även om kommissionen har angett att medlemsstaterna och kommissionen måste vara fria från yttre påtryckningar för att kunna undersöka alla alternativ i ”de ständiga kommittéerna”, räcker det att påpeka att den inte hänvisade till det aktuella beslutsförfarandet inom Scopaff, utan uttryckligen och generellt hänvisade till ”de ständiga kommittéerna” som helhet.
Vad för det andra gäller det handlingsutrymme och den flexibilitet som har åberopats i de angripna besluten, påpekar tribunalen till att börja med att kommissionen endast har kommit med allmänna påståenden som inte gör det möjligt att fastställa att ett utlämnande av de begärda handlingarna skulle leda till en minskning av medlemsstaternas handlingsutrymme eller flexibilitet inom Scopaff.
Kommissionen har nämligen inte hänvisat till någon konkret omständighet som visar att medlemsstaternas ståndpunkter skulle bli mindre värda om de begärda handlingarna lämnades ut. När kommissionen angav att medlemsstaterna borde kunna pröva alla olika alternativ hänvisade den, såsom konstaterades i punkt 131 ovan, inte till situationen i Scopaff i samband med det aktuella beslutsförfarandet, utan rent allmänt till medlemsstaternas ståndpunkter i ”de ständiga kommittéerna”.
Eftersom de angripna besluten ska förstås så, att de syftar till att fastställa ett samband mellan minskningen av medlemsstaternas handlingsutrymme och de yttre påtryckningar som kommissionen utsätts för, erinrar tribunalen om att kommissionen inte har anfört någon omständighet som gör det möjligt att anse att de påtryckningar som den utsätts för påverkar medlemsstaternas ståndpunkter och att utlämnandet av de begärda handlingarna följaktligen minskar deras handlingsutrymme eller flexibilitet.
Tribunalen erinrar slutligen om att det framgår av rättspraxis att den omständigheten att handlingsutrymmet och möjligheten att få till stånd en kompromiss mellan medlemsstaterna har minskat inte kan utgöra en tillräckligt allvarlig och rimligen förutsebar risk för att det ska vara motiverat att tillämpa artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2016, PAN Europe/kommissionen,
T‑51/15
, ej publicerad,
EU:T:2016:519
, punkt
).
Av det ovan anförda följer att det under omständigheterna i förevarande mål inte framgår av det skäl som åberopats i de angripna besluten avseende yttre påtryckningar, handlingsutrymme och flexibilitet, att det föreligger en risk för att beslutsförfarandet allvarligt undergrävs.
Härav följer att de skäl som kommissionen har anfört i de angripna besluten, under omständigheterna i förevarande mål, inte kan motivera tillämpningen av undantaget i artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, även om denna bestämmelse, såsom angetts ovan i punkt 62 ovan, antas att vara tillämplig i förevarande mål.
Talan ska således bifallas även såvitt avser den första grundens andra del. De angripna besluten ska följaktligen ogiltigförklaras i den del tillgång till de begärda handlingarna vägrats med stöd av artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001.
4.

Slutsats avseende den första grunden
Av samtliga ovan anförda överväganden följer att kommissionen i de angripna besluten har åsidosatt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 genom att vägra att lämna ut de begärda handlingarna med motiveringen att detta allvarligt skulle undergräva det pågående beslutsförfarandet.
Det saknas följaktligen anledning att pröva frågan huruvida de begärda handlingarnas lagstiftnings- och miljökaraktär gör att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att de lämnas ut, vilket är den fråga som tas upp i den andra och den tredje grunden.
Den fjärde grunden ska däremot prövas.
C.

Den fjärde grunden: Felaktig tillämpning av artikel 4.1 b och artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001
Sökanden har gjort gällande att de angripna besluten inte kan grundas på behovet av att skydda den enskildes privatliv och integritet när det gäller de personuppgifter som finns i de begärda handlingarna. Om sådana uppgifter återfanns i dessa handlingar skulle kommissionen nämligen vara skyldig att anonymisera dem och lämna ut övriga delar av handlingarna.
Sökanden har tillagt att den inte är bunden av innehållet i de angripna besluten och att den vidhåller att kommissionen skulle ha kunnat lämna ut de begärda handlingarna efter att ha anonymiserat personuppgifterna. Även om kommissionen gjorde detta vad gäller handling 2, som avses i det första angripna beslutet, samt vad gäller handlingarna 3, 10, 12 och 33, som avses i det andra angripna beslutet, har de resterande handlingarna ännu inte offentliggjorts.
Kommissionen har genmält att den fjärde grunden är oriktig med hänsyn till de faktiska omständigheterna och verkningslös.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att kommissionen i de angripna besluten beviljade delvis tillgång enligt artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 till vissa begärda handlingar, nämligen handling 2, som avses i det första angripna beslutet, samt handlingarna 3, 10, 12 och 33, som avses i det andra angripna beslutet (se punkterna 9 och 14 ovan). Samtidigt som kommissionen beviljade tillgång till vissa delar av nämnda handlingar nekade den således att tillgång till andra delar av dessa handlingar. Kommissionen stödde sig härvid på undantagen för att skydda dels det pågående beslutsförfarandet enligt artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001, dels den enskildes privatliv och integritet enligt artikel 4.1 b i samma förordning. Det var således med avseende på de handlingar som sökanden fått delvis tillgång till som kommissionen i de angripna besluten tillämpade artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 för att skydda vissa personers personuppgifter.
Såsom framgår av de argument som sökanden har anfört i samband med den fjärde grunden, och som sökanden bekräftade vid förhandlingen, syftar denna grund emellertid inte till att göra gällande att kommissionen, vad gäller de handlingar som sökanden fått delvis tillgång till, har åsidosatt artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 genom att inte ge sökanden tillgång till de personuppgifter som sökanden nekats enligt nämnda bestämmelse. Samtidigt som sökanden har bestritt de angripna besluten i den del delvis tillgång beviljades till vissa av de begärda handlingarna, har sökanden med andra ord inte begärt att få tillgång till de personuppgifter som kommissionen innehar och som förekommer i dessa handlingar. Sökanden har för övrigt inte anfört något argument för att ifrågasätta kommissionens tillämpning av detta undantag. Det som sökanden i huvudsak har hävdat är däremot att kommissionen borde ha intagit samma ståndpunkt i fråga om övriga begärda handlingar, i så mening att den även borde ha beviljat sökanden delvis tillgång till dessa andra handlingar genom att endast skydda de eventuella personuppgifter som fanns i dessa handlingar. Sökandens argument har således i huvudsak anförts till stöd för påståendet att kommissionen har tillämpat artikel 4.3 första stycket i förordning nr 1049/2001 på ett felaktigt sätt.
Under dessa omständigheter konstaterar tribunalen, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att den fjärde grunden är verkningslös, eftersom den dels inte kan användas för att ifrågasätta kommissionens tillämpning av artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 i förevarande mål, dels inte påverkar tillämpningen av artikel 4.3 första stycket i denna förordning. Ett eventuellt åsidosättande av den förstnämnda bestämmelsen, även om detta antas vara styrkt, kan nämligen inte i sig leda till att de begärda handlingar eller delar av handlingar, till vilka tillgång har vägrats, lämnas ut med stöd av den sistnämnda av dessa bestämmelser.
Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Eftersom både den första anmärkningen i den första grundens andra del (se punkterna 61 och 62 ovan) och den andra anmärkningen i den första grundens andra del (se punkterna 137 och 138 ovan) har godtagits, och eftersom godtagandet av var och en av dessa anmärkningar kan leda till ogiltigförklaring av de angripna besluten ska dessa beslut ogiltigförklaras.
IV.

Rättegångskostnader
Sökanden har yrkat att kommissionen i vart och ett av förevarande två mål ska förpliktas att betala 3000 euro till sökanden som ersättning för rättegångskostnader.
I det slutliga avgörandet fastställer tribunalen endast fördelningen av rättegångskostnaderna mellan parterna, utan att uttala sig om rättegångskostnadernas storlek. I händelse av tvist kan storleken på de ersättningsgilla kostnaderna bli föremål för ett självständigt förfarande, som regleras i artikel 170 i rättegångsreglerna, vilket skiljer sig från beslutet om fördelningen av rättegångskostnaderna. Beslut om rättegångskostnader får således endast fastställas efter den dom eller det beslut genom vilket målet avgörs slutligt (dom av den 6 februari 2019, Karp/parlamentet,
T‑580/17
, ej publicerad,
EU:T:2019:62
, punkt
).
Den del av sökandens yrkande avseende rättegångskostnaderna i vilken sökanden har yrkat att tribunalen i vart och ett av målen ska förplikta kommissionen att betala 3000 euro till sökanden som ersättning för rättegångskostnaderna ska följaktligen avvisas.
Faktum kvarstår dock att sökanden yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Eftersom kommissionen har tappat målet, ska kommissionen förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i enlighet med sökandens yrkande.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjätte avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Europeiska kommissionens beslut C(2020) 4231 final, av den 19 juni 2020, och C(2020) 5120 final, av den 21 juli 2020, ogiltigförklaras, i den del tillgång till de begärda handlingarna vägrats med stöd av artikel 4.3 första stycket i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar.

2)
Kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 14 september 2022.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.