CELEX: 62014TJ0128
Toegang tot documenten
Verordening (EG) nr. 1049/2001
Documenten betreffende de procedure van artikel 29 van richtlijn 2007/46/EG, op grond waarvan een lidstaat mag weigeren voertuigen te registreren die een ernstig gevaar betekenen voor de verkeersveiligheid, dan wel het milieu of de volksgezondheid ernstig schaden
Geweigerde toegang
Uitzondering ter bescherming van inspecties, onderzoeken en audits
Algemeen vermoeden
Verdrag van Aarhus
Geweigerde inzage in het dossier
Artikel 41 van het Handvest van de grondrechten

Voorgeschiedenis van het geding
Bij richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (kaderrichtlijn) (
PB 2007, L 263, blz. 1
; hierna: „kaderrichtlijn”), zijn de door de lidstaten gehanteerde systemen voor de goedkeuring van voertuigen vervangen door een op het niveau van de Europese Unie geharmoniseerde goedkeuringsprocedure, de zogeheten „EG-typegoedkeuring”. Deze EG-typegoedkeuring wordt in artikel 3, punt 5, van de kaderrichtlijn gedefinieerd als de procedure waarbij een lidstaat certificeert dat een type voertuig, systeem, onderdeel of technische eenheid aan de relevante bestuursrechtelijke bepalingen en technische voorschriften van deze richtlijn en van de in bepaalde bijlagen daarbij vermelde regelgevingen voldoet.
Richtlijn 2006/40/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006 betreffende emissies van klimaatregelingsapparatuur in motorvoertuigen en houdende wijziging van richtlijn 70/156/EEG van de Raad (
PB 2006, L 161, blz. 12
; hierna: „richtlijn betreffende klimaatregelingsapparatuur”), bepaalt in artikel 5, lid 4, dat de lidstaten met ingang van 1 januari 2011 geen EG-typegoedkeuring meer mogen verlenen voor een voertuigtype met een klimaatregelingssysteem dat ontworpen is om gefluoreerde broeikasgassen te bevatten met een aardopwarmingsvermogen van meer dan 150. Die richtlijn schrijft evenwel geen specifiek type koelmiddel voor. De Europese Commissie heeft de inwerkingtreding van het verbod uitgesteld tot 1 januari 2013.
De Europese voertuigfabrikanten zijn in het kader van een procedure van internationale normalisatie in 2009 overeengekomen om het koelmiddel met de referentiecode „R1234yf” te gebruiken.
In 2013 heeft verzoekster, Daimler AG, een in Duitsland gevestigde autofabrikant die met name auto’s van het merk Mercedes produceert, twijfels geuit over de veiligheid van het gebruik van dat koelmiddel.
In mei 2013 heeft het Kraftfahrt-Bundesamt (federale dienst voor motorvoertuigen; hierna: „‚KBA”) Daimlers aanvraag tot uitbreiding van de voor het voertuigtype 245G verkregen goedkeuring ingewilligd. Aangezien dat voertuigtype oorspronkelijk in 2008 was goedgekeurd, viel het niet onder de verplichting om een koelmiddel te gebruiken dat aan de richtlijn betreffende klimaatregelingsapparatuur voldeed. De uitbreiding van die typegoedkeuring is bij brief van 22 mei 2013 meegedeeld aan de Commissie.
Op 10 juni 2013 heeft de Commissie EU-pilot-procedure 5160/11/ENTR ingeleid teneinde na te gaan in hoeverre de Bondsrepubliek Duitsland met het inwilligen van verzoeksters aanvragen om uitbreiding van EG‑typegoedkeuringen de kaderrichtlijn en de richtlijn betreffende klimaatregelingsapparatuur had geëerbiedigd.
Op 26 juli 2013 heeft de Franse minister van Ecologie, Duurzame Ontwikkeling en Energie een besluit vastgesteld waarbij hij heeft geweigerd bepaalde voertuigen van het merk Mercedes waarvoor de Duitse autoriteiten een uitbreiding van een EG-typegoedkeuring hadden toegestaan, in Frankrijk te registreren, en wel omdat die voertuigen in strijd met artikel 5, lid 4, van de richtlijn betreffende klimaatregelingsapparatuur waren uitgerust met een klimaatregelingssysteem dat ontworpen was om gefluoreerde broeikasgassen te bevatten met een aardopwarmingsvermogen van meer dan 150.
Dat besluit tot weigering van registratie was gebaseerd op de bepaling waarbij artikel 29, lid 1, eerste zin, van de kaderrichtlijn is omgezet in Frans recht. Volgens die richtlijnbepaling, die staat in hoofdstuk XII („Vrijwaringsclausules”), mag een lidstaat gedurende een periode van maximaal zes maanden weigeren om voertuigen waarvoor een EG-typegoedkeuring is afgegeven, te registreren, indien hij van oordeel is dat die voertuigen het milieu of de volksgezondheid ernstig schaden.
Op 26 juli 2013 heeft de Franse Republiek de Commissie overeenkomstig artikel 29, lid 1, tweede zin, van de kaderrichtlijn in kennis gesteld van haar weigering om bepaalde voertuigen van het merk Mercedes te registreren. De Commissie heeft conform artikel 29, lid 2, van de kaderrichtlijn de betrokken partijen geraadpleegd ter voorbereiding van een besluit over die weigering.
Op 2 augustus 2013 heeft Mercedes-Benz France, een onderneming van het concern Daimler AG, beroep ingesteld tegen het besluit van 26 juli 2013 waarbij de Franse minister van Ecologie, Duurzame Ontwikkeling en Energie had geweigerd bepaalde voertuigen van het merk Mercedes in Frankrijk te registreren.
In een aan de Commissie gerichte brief van 19 augustus 2013 heeft verzoekster haar standpunt over de weigering van de Franse Republiek kenbaar gemaakt en onder meer het volgende geschreven:
„[V]olgens artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest van de grondrechten [behoort] ook het recht op inzage in het dossier tot de beschermde grondrechten. Wij wensen van dit recht gebruik te maken, en verzoeken dan ook om volledige toegang tot alle stukken die betrekking hebben op en verband houden met de onderhavige procedure op grond van artikel 29 van [de kaderrichtlijn] (inclusief de stukken in andere gebruikte dossiers waarmee in casu rekening moet worden gehouden), en in het bijzonder tot eventuele standpuntbepalingen van bijvoorbeeld de juridische dienst van de Commissie ten aanzien van de toepassing van artikel 29 van [de kaderrichtlijn].”
In een aan verzoekster gerichte e‑mail van 17 september 2013 heeft de Commissie de ontvangst van die brief en van het daarin geformuleerde verzoek om toegang tot documenten bevestigd. De Commissie gaf aan dat zij dat verzoek – dat door haar werd geregistreerd onder referentie GESTDEM 2013/4643 – beschouwde als een verzoek op grond van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB 2001, L 145, blz. 43
). In die e‑mail heeft de Commissie verzoekster ook gevraagd te bevestigen dat zij om toegang tot de in punt 11 supra genoemde documenten verzocht.
Bij e‑mail van 20 september 2013 heeft verzoekster bevestigd dat haar verzoek om toegang betrekking had op alle documenten verband houdende met de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn, en in het bijzonder op eventuele standpuntbepalingen van de juridische dienst van de Commissie ten aanzien van de toepassing van dat artikel. Verzoekster liet de Commissie weten dat zij, mocht zij een nauwkeuriger verzoek wensen te ontvangen, haar een lijst met alle op die procedure betrekking hebbende documenten moest doen toekomen. Verzoekster heeft verder beklemtoond dat haar verzoek om toegang gebaseerd was op het haar krachtens artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) toekomende recht op inzage in het dossier. Volgens verzoekster was die bepaling van toepassing omdat de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn haar rechtstreeks en individueel betrof, nu de Commissie op grond van artikel 29, lid 2, van deze richtlijn verplicht was om haar te horen alvorens een besluit te nemen.
Bij besluit van 16 oktober 2013 heeft de Commissie aangegeven te beschikken over veertien onder verzoeksters verzoek om toegang vallende documenten, die in de bijlage bij dat besluit werden vermeld. Zij heeft verzoekster toegang verleend tot vijf van die documenten, maar haar de toegang tot de negen andere documenten geweigerd. Voor zes documenten heeft de Commissie haar weigering gebaseerd op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 opgenomen uitzondering ter bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, en voor de drie andere documenten op de in artikel 4, lid 3, van dezelfde verordening opgenomen uitzondering ter bescherming van het besluitvormingsproces. De Commissie heeft daaraan toegevoegd dat een gedeeltelijke toegang tot die negen documenten niet mogelijk was. Tot slot heeft zij opgemerkt dat er geen sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van die documenten gebood.
Op 30 oktober 2013 heeft verzoekster overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek om toegang ingediend. Daarin heeft zij opgemerkt dat de veertien documenten die in het besluit van de Commissie van 16 oktober 2013 werden genoemd, niet de enige documenten konden zijn die onder haar verzoek om toegang vielen. Zij heeft ook te kennen gegeven dat de door de Commissie ingeroepen uitzonderingen irrelevant waren en dat wegens het belang van de zaak voor de verwezenlijking van het vrije goederenverkeer een hoger openbaar belang openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood. Verzoekster heeft zich in dat confirmatief verzoek niet alleen beroepen op het in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde recht op toegang tot documenten, maar ook op het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest vervatte recht op inzage in het dossier.
Bij besluit van 13 december 2013 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie haar weigering om toegang te verlenen tot de negen documenten die volgens haar besluit van 16 oktober 2013 niet aan verzoekster konden worden meegedeeld, bevestigd.
Daarnaast heeft de Commissie opgemerkt dat zij na aanvullend onderzoek had vastgesteld dat zij behalve over de veertien documenten die in haar besluit van 16 oktober 2013 werden genoemd, nog over 349 e‑mails beschikte, te weten:
–
55 interne e‑mails, uitgewisseld tussen medewerkers van de eenheid „automobielindustrie” van het directoraat-generaal (DG) „Ondernemingen en industrie”;
–
170 interne e‑mails van het DG „Ondernemingen en industrie”;
–
25 met de juridische dienst uitgewisselde e‑mails;
–
25 met andere directoraten-generaal van de Commissie uitgewisselde e‑mails;
–
45 met lidstaten uitgewisselde e‑mails, en
–
29 met rechtspersonen uitgewisselde e‑mails.
De Commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat het op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn uitgevoerde onderzoek met betrekking tot de weigering van de Franse Republiek om bepaalde voertuigen van het merk Mercedes te registreren en het door haar in gang gezette vooronderzoek naar een eventuele niet-nakoming door de Bondsrepubliek Duitsland nauw met elkaar samenhingen. Alle gevraagde documenten maakten volgens haar dan ook deel uit van het administratieve dossier van zowel het ene als het andere onderzoek.
Vervolgens heeft de Commissie onderzocht of openbaarmaking van die documenten het doel van het op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn uitgevoerde onderzoek en dat van het tegen de Bondsrepubliek Duitsland gestarte vooronderzoek zou ondermijnen.
Wat de ondermijning van het doel van het onderzoek op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn betreft, heeft de Commissie in wezen geoordeeld dat door de openbaarmaking van de gevraagde documenten afbreuk zou worden gedaan aan het nuttig effect van de in die bepaling opgenomen vrijwaringsclausule en in het bijzonder aan het doel van de in dit verband uitgevoerde onderzoeken, namelijk vaststellen of de lidstaten die clausule rechtmatig hebben toegepast, en een hoog niveau van verkeersveiligheid, gezondheid en milieubescherming verzekeren.
De Commissie is dan ook tot de conclusie gekomen dat voor de gevraagde documenten, die alle deel uitmaakten van het administratieve dossier van het onderzoek op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn, een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking gold, dat gebaseerd was op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 genoemde bescherming van onderzoeken.
Wat de ondermijning van het doel van het in gang gezette vooronderzoek naar een eventuele niet-nakoming door de Bondsrepubliek Duitsland betreft, heeft de Commissie in wezen opgemerkt dat zij haar taken slechts doeltreffend kon uitvoeren wanneer er tussen haar en de lidstaten een klimaat van wederzijds vertrouwen heerste totdat de zaak definitief was afgesloten, en dat zij zich op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking kon baseren om de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren.
De Commissie was bovendien van mening dat er geen hoger openbaar belang was dat openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood, en dat het openbaar belang beter werd gediend indien het doel van de lopende onderzoeken werd beschermd.
Het was volgens de Commissie ook niet mogelijk om gedeeltelijke toegang tot de gevraagde documenten te verlenen.
Wat tot slot verzoeksters verwijzing naar het Handvest, en dan met name naar het in artikel 41, lid 2, daarvan erkende recht van inzage in het dossier betreft, heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat zij haar besluit niet rechtstreeks op die bepaling kon baseren, maar rekening moest houden met de in het VWEU en in verordening nr. 1049/2001 vastgestelde beperkingen van en voorwaarden voor de uitoefening van dat recht.
Procedure
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 21 februari 2014, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
In haar op 7 mei 2014 ter griffie van het Gerecht neergelegde verweerschrift heeft de Commissie verzocht om schorsing van de behandeling.
Bij beschikking van 1 juli 2014 heeft de president van de Vijfde kamer, de partijen gehoord, overeenkomstig artikel 77, onder d), van het Reglement voor de procesvoering de behandeling van de onderhavige zaak geschorst in afwachting van de eindbeslissingen van het Hof in de zaken C‑612/13 P, ClientEarth/Commissie, en C‑673/13 P, Commissie/Stichting Greenpeace.
Op 5 maart 2015 heeft verzoekster een verzoek tot hervatting van de behandeling ingediend. Op 20 maart 2015 heeft de Commissie opmerkingen over dat verzoek ingediend. Bij beschikking van 8 april 2015 heeft de president van de Vijfde kamer het verzoek afgewezen.
Bij akten, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 4 en 14 april 2014, hebben het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie verzocht om toelating tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de onderhavige zaak opnieuw toegewezen aan de Vijfde kamer, in zijn nieuwe samenstelling, waarin een nieuwe rechter-rapporteur is aangewezen.
De beslissingen in afwachting waarvan de behandeling van de onderhavige zaak was geschorst, zijn gegeven bij arresten van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), en 23 november 2016, Commissie/Stichting Greenpeace Nederland en PAN Europe (
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
).
Bij beschikkingen van 7 december 2016 heeft de president van de Vijfde kamer het Parlement en de Raad toegelaten tot interventie. Die instellingen hebben hun memories in interventie ingediend en de hoofdpartijen hebben binnen de gestelde termijn hun opmerkingen over die memories gemaakt.
In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht bij brieven van 3 oktober 2017 en van 3 januari, 24 januari en 17 mei 2018 schriftelijke vragen gesteld aan de Commissie en aan verzoekster, die deze vragen binnen de gestelde termijn hebben beantwoord.
Bij wege van maatregel van instructie als bedoeld in artikel 91, onder c), van het Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht de Commissie opgedragen een volledig afschrift over te leggen van de 29 e‑mails die zij met rechtspersonen had uitgewisseld en waarvan zij in het bestreden besluit had aangegeven dat deze betrekking hadden op de procedure op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn. De Commissie heeft binnen de gestelde termijn aan dat verzoek voldaan.
Naar aanleiding van het door de Commissie op 28 mei 2018 op een schriftelijke vraag van het Gerecht gegeven antwoord heeft verzoekster het Gerecht bij brief van 8 juni 2018 verzocht om de Commissie in het kader van een nieuwe maatregel tot organisatie van de procesgang twee vragen te stellen.
Indien binnen drie weken te rekenen vanaf de betekening van de sluiting van de schriftelijke behandeling de hoofdpartijen niet hebben verzocht om te worden gehoord, kan het Gerecht op grond van artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering besluiten uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling. Daar het Gerecht zich in casu voldoende voorgelicht acht door de stukken van het dossier en daar een dergelijk verzoek niet is ingediend, heeft het besloten uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling.
Conclusies van partijen
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie, ondersteund door het Parlement en de Raad, verzoekt het Gerecht:
–
het beroep te verwerpen;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vier middelen aan: 1) schending van het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest neergelegde recht op inzage in het dossier; 2) schending van het op 25 juni 1998 te Aarhus ondertekende Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: „Verdrag van Aarhus”), en van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus op de communautaire instellingen en organen (
PB 2006, L 264, blz. 13
); 3) schending van artikel 42 van het Handvest, van artikel 15, lid 3, VWEU, van verordening nr. 1049/2001 en van verordening nr. 1367/2006, en 4) niet-nakoming van de motiveringsplicht.
De Commissie betwist al deze middelen. De Raad en het Parlement zijn uitsluitend ingegaan op de argumenten die verzoekster heeft aangevoerd in het kader van het tweede middel, betreffende schending van het Verdrag van Aarhus.
Eerste middel: schending van het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest neergelegde recht op inzage in het dossier
Met haar eerste middel stelt verzoekster dat de Commissie haar grondrecht op inzage in het dossier, zoals gewaarborgd door artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest, heeft geschonden.
Verzoekster voert in dit verband aan dat het recht op inzage in het dossier, anders dan uit het bestreden besluit blijkt, niet door de bepalingen van het primaire of afgeleide Unierecht wordt gedefinieerd, geregeld of beperkt. Het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest neergelegde recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier staat integendeel los van het in artikel 42 van het Handvest vervatte recht op toegang tot documenten van de instellingen. Terwijl dit laatste recht een aan iedere burger van de Unie toekomend recht is, gaat het bij het recht op inzage in het dossier om een recht dat toekomt aan een partij in een bepaalde procedure. Dit wezenlijke verschil is door de Commissie in het bestreden besluit miskend. Verordening nr. 1049/2001 heeft uitsluitend betrekking op het aan alle burgers van de Unie toekomende recht op toegang tot de documenten van de instellingen, en niet op het grondrecht op inzage in het dossier, dat in veel sterkere mate wordt beschermd dan het eerstgenoemde recht.
Verzoekster brengt voorts in herinnering dat volgens artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest eenieder „het recht [heeft] om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps‑ en het zakengeheim”. Zij is van mening dat de documenten inzake de door de Franse Republiek op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn ingeleide procedure haar rechtstreeks en individueel betreffen.
Verzoekster beklemtoont bovendien dat het recht op inzage in het dossier weliswaar wordt beperkt door de bescherming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps‑ en het zakengeheim, maar dat per document moet worden beoordeeld of inzage moet worden verleend dan wel wegens de bescherming van dat legitieme belang moet worden geweigerd. De Commissie heeft echter alle documenten die in haar ogen vertrouwelijk waren, en bloc en zonder nadere toelichting van het inzagerecht uitgesloten, wat in strijd is met de rechtspraak van het Hof.
In repliek wijst verzoekster erop dat haar oorspronkelijke verzoek om toegang en haar confirmatief verzoek gebaseerd waren op artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest en dat de Commissie in het bestreden besluit op deze bepaling is ingegaan, waarna zij het verzoek om inzage in het dossier heeft afgewezen. Anders dan de Commissie stelt, gaat het bestreden besluit dus wel degelijk over op het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest neergelegde recht op inzage in het dossier.
Verzoekster stelt bovendien dat de rechtspraak in mededingingszaken, waarop de Commissie zich beroept en volgens welke de weigering om inzage in het dossier te verlenen geen voor beroep vatbare handeling is, niet relevant is. Die rechtspraak is namelijk met name gebaseerd op het feit dat het recht op inzage in het dossier in dat soort zaken zonder meer als procedurele waarborg wordt erkend en in een verordening in detail wordt geregeld. Voorts heeft verzoekster in antwoord op een vraag van het Gerecht beklemtoond dat niet vaststond dat de onrechtmatigheid van de weigering om haar inzage in het dossier te verlenen, kon worden ingeroepen in het kader van een beroep tegen een eindbeslissing. Artikel 29 van de kaderrichtlijn voorziet namelijk niet in de mogelijkheid voor de fabrikant om beroep in te stellen tegen een eindbeslissing. Verzoekster heeft ook onderstreept dat de Commissie niet aan haar kan tegenwerpen dat zij haar opmerkingen had ingediend binnen de korte termijn die haar daarvoor was gesteld, zonder eerst inzage te hebben gehad in het dossier, nu haar niet vooraf de mogelijkheid was geboden om het dossier in te zien. Het is volgens verzoekster evident dat zij na inzage van het dossier haar opmerkingen had mogen aanvullen.
Verzoekster heeft ook erop gewezen dat volgens artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest de hoedanigheid van bij een procedure „betrokken persoon” doorslaggevend is en dat een dergelijke persoon zijn recht om over de zaak te worden gehoord slechts effectief kan uitoefenen indien hij kennis heeft van het volledige dossier. Het recht om opmerkingen te maken, waaraan de indiener van de opmerkingen de hoedanigheid van betrokken persoon ontleent, impliceert dus in het algemeen ook het recht op inzage in het dossier. Artikel 29, lid 1, van de kaderrichtlijn onderstreept de bijzondere procedurele positie van de fabrikant die door een besluit tot weigering van registratie wordt geraakt, door te bepalen dat de lidstaat die dat besluit neemt, de overige lidstaten, de Commissie en de betrokken fabrikant daarvan onmiddellijk in kennis stelt. Artikel 29, lid 1, van de kaderrichtlijn kent aan de fabrikant dus de hoedanigheid van bij de procedure betrokken partij toe, met als gevolg dat deze overeenkomstig artikel 29, lid 2, door de Commissie moet worden geraadpleegd.
Tot slot is het volgens verzoekster duidelijk dat haar toegang tot het dossier van invloed kan zijn op de haar betreffende procedure. Als fabrikant die het voorwerp is van de door de Franse Republiek op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn ingeleide procedure, zou zij zeer nauwkeurige gegevens met betrekking tot de aan de orde zijnde technische aspecten kunnen verstrekken en voor het te nemen besluit relevante informatie kunnen aanleveren.
De Commissie erkent dat het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest neergelegde recht op inzage in het dossier verschilt van het door artikel 42 van het Handvest, artikel 15, lid 3, VWEU en verordening nr. 1049/2001 gewaarborgde recht op toegang tot documenten. Verzoekster kan volgens de Commissie dan ook niet verlangen dat een door haar op grond van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 vastgesteld besluit nietig wordt verklaard wegens schending van het recht op inzage in het dossier. De Commissie voegt daaraan toe dat zij verzoeksters verzoek om inzage van het dossier niet heeft onderzocht, daar dat inzagerecht niet het voorwerp is van een procedure op grond van verordening nr. 1049/2001. Zij stelt dat zij zich in het bestreden besluit uitsluitend heeft uitgesproken over verzoeksters recht op toegang tot documenten ingevolge verordening nr. 1049/2001. Anders dan verzoekster beweert, kan volgens de Commissie uit de in het bestreden besluit opgenomen overwegingen betreffende artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest geenszins worden afgeleid dat zij een beslissing heeft gegeven op het verzoek om inzage in het dossier. Zij heeft integendeel in het bestreden besluit met zoveel woorden te kennen gegeven dat zij het verzoek uitsluitend op basis van verordening nr. 1049/2001 had onderzocht. De Commissie meent dan ook dat verzoekster de door het afgeleide recht bepaalde voorwaarden voor de uitoefening van dat recht op toegang niet aan de kant kan schuiven of kan omzeilen door zich te beroepen op een recht op inzage in het dossier, dat haar als partij bij een door de Commissie gevoerde administratieve procedure zou toekomen.
De Commissie brengt voorts in herinnering dat het recht op inzage in het dossier betrekking had op verzoeksters betrokkenheid bij een procedure op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn en dat de weigering om inzage te verlenen in het op die procedure betrekking hebbende dossier niet een door haar aan het einde van die procedure gegeven definitieve beslissing was, zodat die weigering overeenkomstig de rechtspraak van het Hof nog geen voor beroep vatbare rechtshandeling was. Grieven inzake de rechtmatigheid van een tussentijdse maatregel – zoals een beslissing op een verzoek om inzage in het dossier – kunnen slechts bij wege van incident worden aangevoerd in het kader van het beroep tegen het besluit waarmee de procedure wordt afgesloten. De Commissie stelt ook dat verzoekster niet heeft aangetoond dat een beroep tegen een eindbeslissing haar onvoldoende rechtsbescherming zou bieden.
In antwoord op de vragen van het Gerecht heeft de Commissie erop gewezen dat artikel 29 van de kaderrichtlijn de fabrikant geen recht op inzage in het dossier toekent en dat de betrokken fabrikanten een dergelijk recht hooguit zouden kunnen ontlenen aan artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest. Een procedureel recht dat de betrokkene in staat stelt om naar behoren verweer te voeren, komt volgens de Commissie uitsluitend toe aan de partijen bij de procedure. De fabrikanten zijn evenwel geen partij bij de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn. Uit het feit dat de Commissie de betrokken marktdeelnemers hoort met het oog op de vaststelling van alle relevante feiten, volgt namelijk niet dat die marktdeelnemers in de procedure een positie innemen waaraan zij bijzondere rechten ontlenen.
De Commissie voegt daaraan toe dat het recht op inzage in het dossier niet zonder enig voorbehoud wordt toegekend aan de partijen bij een procedure, aangezien die inzage kan worden geweigerd wanneer het hogere belang van vertrouwelijkheid zich daartegen verzet. De grenzen die zijn gesteld aan het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest neergelegde recht op inzage in het dossier, komen overeen met de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 vastgestelde uitzonderingen ter bescherming van onderzoeken. Dit betekent volgens de Commissie dat ook indien het bestreden besluit wel betrekking had gehad op het recht op inzage in het dossier, dit recht om vergelijkbare redenen als die betreffende het in dat besluit bedoelde recht op toegang tot documenten op evenredige wijze had kunnen worden beperkt.
Tot slot volgt volgens de Commissie uit de rechtspraak dat verzoekster ten bewijze dat haar inzagerecht is geschonden, dient aan te tonen dat de weigering om haar inzage in het dossier te verlenen het verloop van de procedure en de inhoud van het besluit van de Commissie heeft kunnen beïnvloeden. De Commissie stelt dat verzoekster dat niet heeft gedaan, nog afgezien van het feit dat een dergelijke beïnvloeding chronologisch gezien is uitgesloten, aangezien verzoekster haar opmerkingen in de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn heeft ingediend op 19 augustus 2013, dat wil zeggen alvorens bij schrijven van diezelfde datum om toegang tot de op die procedure betrekking hebbende documenten te hebben verzocht.
Om te beginnen moet worden nagegaan of de Commissie terecht stelt dat zij zich in het bestreden besluit uitsluitend heeft uitgesproken over het op verordening nr. 1049/2001 gebaseerde verzoek om toegang tot documenten, dan wel of zij zich in dat besluit tevens heeft uitgelaten over het op artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest gebaseerde verzoek om inzage in het dossier.
In de brief aan de Commissie van 19 augustus 2013, waarin verzoekster haar mening heeft gegeven over de weigering van de Franse Republiek om bepaalde voertuigen van het merk Mercedes te registreren, heeft verzoekster haar verzoek om toegang tot alle stukken betreffende de door de Franse Republiek op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn ingeleide procedure uitsluitend gebaseerd op artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest.
Verder heeft verzoekster na ontvangst van de e‑mail waarin de Commissie te kennen gaf dat zij het in de brief van 19 augustus 2013 geformuleerde verzoek om toegang als een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerd verzoek om toegang tot documenten beschouwde, in haar e‑mail van 20 september 2013 beklemtoond dat haar verzoek om toegang gebaseerd was op het haar krachtens artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest toekomende recht op inzage in het dossier.
Tot slot heeft verzoekster zich in haar confirmatief verzoek om toegang van 30 oktober 2013 niet alleen beroepen op het in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde recht op toegang tot documenten, maar ook op het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest vervatte recht op inzage in het dossier.
Hieruit volgt dat de oorspronkelijke, in de brief van 19 augustus 2013 respectievelijk in de e‑mail van 20 september 2013 geformuleerde verzoeken om toegang tot de documenten uitsluitend gebaseerd waren op artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest, terwijl aan het confirmatief verzoek om toegang zowel het in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde recht op toegang tot documenten als het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest vervatte recht op inzage in het dossier ten grondslag lag.
Voorts is het juist dat het bestreden besluit als titel „Besluit van de secretaris‑generaal krachtens artikel 4 van de bepalingen tot uitvoering van verordening [nr. 1049/2001]” en als voorwerp „uw op grond van verordening [nr. 1049/2001] ingediende confirmatief verzoek om toegang tot documenten – GESTDEM 2013/4643” heeft, en dat de Commissie onder het kopje „Beoordeling en conclusies op grond van verordening nr. 1049/2001” van het bestreden besluit heeft verklaard dat zij zich „[b]ij de beoordeling van een verzoek om openbaarmaking van documenten krachtens verordening [nr. 1049/2001] niet kan uitspreken over eventuele schendingen van een recht op bevoorrechte toegang uit hoofde van andere wetgevingshandelingen (zoals de [kaderrichtlijn] en de [richtlijn betreffende klimaatregelingsapparatuur], voor zover deze in een dergelijk recht op toegang tot documenten voorzien)”, en dat „die grief bijgevolg geen voorwerp is van het onderhavige besluit”.
Het bestreden besluit bevat evenwel niet alleen een kopje „Beoordeling en conclusies op grond van verordening nr. 1049/2001”, maar ook een kopje „Verwijzingen naar het [Handvest]”. Onder dat kopje staat in het bestreden besluit te lezen:
„In uw confirmatief verzoek verwijst u ook naar het [Handvest], en dan met name naar het in artikel 41, lid 2, verankerde recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, en u verlangt dat uw verzoek ook in het licht van die bepalingen wordt beoordeeld.
Verordening [nr. 1049/2001] is weliswaar in overeenstemming met het [Handvest], maar zij is vastgesteld op grond van artikel 15, lid 3, [VWEU], waaraan zij uitvoering geeft.
Volgens artikel 52, lid 2, van het [Handvest] worden de door dit Handvest erkende rechten die hun grondslag vinden in de Verdragen, uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die daarin zijn gesteld.
Het door het [Handvest] gewaarborgde inzagerecht moet derhalve worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door artikel 15, lid 3, VWEU en door verordening nr. 1049/2001 zijn gesteld.
Om die reden kan de Commissie haar beslissing op uw verzoek om toegang niet rechtstreeks op het in het [Handvest] verankerde inzagerecht baseren. Zij moet integendeel de door het VWEU en door verordening nr. 1049/2001 gestelde voorwaarden en grenzen in aanmerking nemen.”
Uit die passage van het bestreden besluit blijkt dus dat de Commissie het op artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest gebaseerde verzoek om inzage in het dossier heeft onderzocht en dat zij dit verzoek in wezen heeft afgewezen met het argument dat ook het recht op inzage in het dossier wordt beperkt door de in verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzonderingen.
Voorts moet erop worden gewezen dat de Commissie in haar verweerschrift in haar betoog betreffende het eerste middel weliswaar stelt zich niet te hebben uitgesproken over verzoeksters op artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest gebaseerde verzoek om inzage in het dossier, maar dat zij in haar betoog inzake het vierde middel, ontleend aan niet-nakoming van de motiveringsplicht, verklaart dat zij zich in het bestreden besluit „wel degelijk heeft uitgesproken over het recht op inzage in het dossier” en dat „[z]ij heeft vastgesteld dat de inzage in het dossier uiteindelijk om dezelfde reden moest worden geweigerd als de algemene toegang tot documenten in de zin van verordening [nr. 1049/2001]”.
Bovendien doen de argumenten van de Commissie dat een verzoek om inzage in het dossier in beginsel niet het voorwerp is van een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerde procedure en dat zij niet verplicht was om zich in het bestreden besluit over dat verzoek uit te spreken, niet af aan het feit dat de Commissie zich in dat besluit over dat verzoek heeft uitgesproken.
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit een weigering bevat om de door verzoekster op grond van artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest verlangde inzage in het dossier te verlenen.
Derhalve moet worden nagegaan of de Commissie terecht stelt dat een dergelijke weigering geen voor beroep vatbare handeling is.
Volgens vaste rechtspraak zijn handelingen of besluiten die tot stand komen in een uit verscheidene fasen bestaande procedure, in beginsel slechts handelingen waartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld, wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van de procedure het standpunt van de betrokken instelling definitief vastleggen. Tegen voorlopige maatregelen of zuiver voorbereidende maatregelen staat daarentegen geen beroep tot nietigverklaring open (zie beschikking van 15 februari 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,
C‑208/11 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2012:76
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit de rechtspraak in mededingingszaken volgt dat een weigering van de Commissie om toegang tot het dossier te geven, weliswaar schending van de rechten van de verdediging kan opleveren, maar in principe slechts de beperkte werking heeft van een voorbereidende handeling in het kader van een prealabele administratieve procedure. Enkel handelingen die onmiddellijke en definitieve gevolgen hebben voor de rechtssituatie van de betrokken ondernemingen, kunnen echter grond opleveren om een beroep tot nietigverklaring nog vóór de beëindiging van de administratieve procedure ontvankelijk te verklaren (arrest van 18 december 1992, Cimenteries CBR e.a./Commissie,
T‑10/92–T‑12/92 en T‑15/92
,
EU:T:1992:123
, punt
, en beschikkingen van 5 december 2001, Reisebank/Commissie,
T‑216/01 R
,
EU:T:2001:277
, punt
, en 27 januari 2009, Intel/Commissie,
T‑457/08 R
, niet gepubliceerd,
EU:T:2009:18
, punt
).
Het door verzoekster aangevoerde feit dat het recht op toegang tot het dossier in mededingingszaken is vastgelegd in een verordening, rechtvaardigt niet dat het Gerecht in casu een andere benadering volgt. De in punt 68 supra aangehaalde beslissingen waren in wezen gebaseerd op de omstandigheid dat de weigering om toegang tot het dossier te verlenen, tot aan de vaststelling van het besluit van de Commissie aan het einde van een administratieve procedure in beginsel omkeerbaar was en dat de eventuele onrechtmatigheid van die weigering kon worden ingeroepen ter ondersteuning van een beroep tegen het na afloop van de administratieve procedure vastgestelde besluit.
In casu volgt uit artikel 29, lid 1, van de kaderrichtlijn dat de lidstaten de Commissie in kennis stellen van de weigering om voertuigen te registreren of om de verkoop of het in het verkeer brengen van voertuigen, systemen, onderdelen of technische eenheden op hun grondgebied toe te staan, alsook van de redenen van die weigering. Verder bepaalt artikel 29, lid 2, van de kaderrichtlijn dat de Commissie de betrokken partijen raadpleegt ter voorbereiding van haar besluit.
In dat besluit zal de Commissie haar juridische standpunt duidelijk maken met betrekking tot de verenigbaarheid van het door de lidstaat meegedeelde besluit tot weigering van registratie met in het bijzonder het vrije verkeer van goederen binnen de interne markt.
Verzoekster legt niet uit waarom zij de eventuele onrechtmatigheid van de weigering om haar inzage in het dossier te geven, niet zou kunnen aanvoeren in het kader van een beroep tegen het in artikel 29, lid 2, van de kaderrichtlijn bedoelde besluit dat door de Commissie zal worden vastgesteld.
Voorts moet worden gewezen op artikel 11 van richtlijn 2006/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 mei 2006 betreffende machines en tot wijziging van richtlijn 95/16/EG (
PB 2006, L 157, blz. 24
), dat een vrijwaringsclausule bevat die het voor de lidstaten mogelijk maakt om bepaalde machines die van een CE-markering zijn voorzien, maar de gezondheid en veiligheid van personen in gevaar dreigen te brengen, uit de handel te nemen. Die vrijwaringsclausule is vergelijkbaar met die van artikel 29, lid 1, van de kaderrichtlijn. In het arrest van 15 juli 2015, CSF/Commissie (
T‑337/13
,
EU:T:2015:502
, punten
‑
), heeft het Gerecht een beroep tot nietigverklaring ontvankelijk geacht dat de fabrikant van een machine had ingesteld tegen een besluit waarin de Commissie had vastgesteld dat maatregelen die de Deense autoriteiten op grond van artikel 11 van richtlijn 2006/42 hadden genomen met betrekking tot de voorwaarden waaronder die machine in Denemarken in de handel was gebracht, gerechtvaardigd waren.
Uit een en ander volgt dat de in het bestreden besluit vervatte weigering om verzoekster inzage in het dossier te verlenen, geen rechtsgevolgen in het leven kan roepen die thans reeds, nog vóór een eventuele eindbeslissing van de Commissie, verzoeksters belangen kunnen schaden.
Het eerste middel faalt derhalve.
Tweede middel: schending van het Verdrag van Aarhus en van verordening nr. 1367/2006
Verzoekster stelt dat de gevraagde documenten milieu-informatie bevatten en dat de Commissie derhalve door haar weigering om die documenten aan haar mee te delen, het op het Verdrag van Aarhus en verordening nr. 1367/2006 gebaseerde recht op toegang tot de documenten van de instellingen heeft geschonden.
Dit middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft in wezen de onverenigbaarheid van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 met artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus. Het tweede onderdeel heeft betrekking op schending van artikel 4, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus en van artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006.
Eerste onderdeel: onverenigbaarheid van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 met artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus
Verzoekster stelt dat artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006, voor zover daarin een uitzondering op de toegang tot milieu-informatie is geformuleerd die niet voorkomt in artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus, namelijk die betreffende onderzoeken, onverenigbaar is met die verdragsbepaling. Verzoekster erkent dat volgens artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus een verzoek om toegang tot milieu-informatie kan worden geweigerd om het doel van onderzoeken van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard te beschermen. Die bepaling voorziet volgens haar echter niet in de mogelijkheid om een dergelijk verzoek af te wijzen met het oog op de bescherming van het doel van administratieve onderzoeken, zoals een onderzoek van de Commissie in het kader van de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn, of een onderzoek dat voorafgaat aan een eventueel beroep wegens niet-nakoming.
Bovendien beschikken de partijen bij het Verdrag van Aarhus, waaronder de Unie, volgens verzoekster weliswaar over een zekere speelruimte bij de omzetting van de bepalingen van dit verdrag, maar die speelruimte is niet zo groot dat de Commissie naast de in het Verdrag van Aarhus genoemde gronden nog andere gronden zou mogen invoeren waarop de toegang tot milieu-informatie kan worden geweigerd. Verzoekster stelt tot slot dat artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus nauwkeurig genoeg is om rechtstreeks te worden toegepast.
Verder betwist verzoekster het argument van de Commissie dat de rechtmatigheid van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 niet kan worden beoordeeld aan de hand van het Verdrag van Aarhus. Zij stelt dat de Unie met de vaststelling van verordening nr. 1367/2006 en in het bijzonder van artikel 6, lid 1, daarvan heeft willen voldoen aan de verplichtingen die voor haar voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus. Volgens de beginselen die het Hof heeft geformuleerd in zijn arresten van 22 juni 1989, Fediol/Commissie (
70/87
,
EU:C:1989:254
), en 7 mei 1991, Nakajima/Raad (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), kan dat verdrag dus als referentiekader dienen bij de beoordeling van de rechtmatigheid, de uitlegging en de toepassing van verordening nr. 1367/2006, en in het bijzonder van artikel 6 daarvan. Ook het arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), staat niet aan een toetsing van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 aan het Verdrag van Aarhus in de weg.
De Commissie brengt hier om te beginnen tegen in dat zij, aangezien verzoekster zich noch in haar eerste verzoek om toegang tot documenten, noch in haar confirmatief verzoek heeft beroepen op een uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiend recht op toegang tot milieu-informatie, in het bestreden besluit het bestaan van een dergelijk recht niet heeft bevestigd of ontkend, zodat dat recht niet het voorwerp van het onderhavige beroep kan zijn.
De Commissie stelt ook dat het Verdrag van Aarhus in casu niet van toepassing is, aangezien de gevraagde documenten geen milieu-informatie in de zin van dat verdrag bevatten. Bovendien kan volgens de Commissie de geldigheid van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 niet worden beoordeeld aan de hand van artikel 4, lid 4, van het Verdrag van Aarhus, aangezien laatstgenoemde bepaling geen rechtstreekse werking heeft. De Commissie stelt voorts dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 verenigbaar is met het Verdrag van Aarhus en dat, ook indien dat niet het geval zou zijn, verordening nr. 1049/2001 hoe dan ook niet is vastgesteld om uitvoering te geven aan het Verdrag van Aarhus, zodat niet kan worden geconcludeerd dat de in laatstgenoemde verordening opgenomen uitzonderingen op de toegang tot documenten niet van toepassing zijn.
De Raad en het Parlement betogen in wezen dat uit het arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
) volgt dat verzoekster zich niet kan beroepen op artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus.
Opgemerkt moet worden dat dit eerste onderdeel betrekking heeft op de vraag of artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006, voor zover daarin een uitzondering is opgenomen voor „onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het [Unierecht]”, verenigbaar is met artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus.
Artikel 6 van verordening nr. 1367/2006 voegt aan verordening nr. 1049/2001 specifieke regels inzake verzoeken om toegang tot milieu-informatie toe. Artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 bepaalt dat met betrekking tot artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, met uitzondering van onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het Unierecht, een hoger openbaar belang wordt geacht openbaarmaking te gebieden indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu.
Krachtens artikel 216, lid 2, VWEU zijn de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend voor haar instellingen, en hebben deze overeenkomsten bijgevolg voorrang boven de handelingen die de instellingen uitvaardigen (zie arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de geldigheid van een Uniehandeling kan worden aangetast wegens onverenigbaarheid ervan met dergelijke internationaalrechtelijke regels (zie arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt echter dat de Unierechter de vermeende onverenigbaarheid van een Uniehandeling met de bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is, slechts kan onderzoeken wanneer de aard en de opzet van die overeenkomst zich daar niet tegen verzetten en die bepalingen daarnaast inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn (zie arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband moet worden opgemerkt dat uit het arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punten
‑
), volgt dat artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus inhoudelijk gezien niet onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is opdat de Unierechter overeenkomstig de in punt 88 supra aangehaalde rechtspraak de verenigbaarheid van een Uniehandeling met die bepaling kan onderzoeken.
Inderdaad heeft het Hof, zoals verzoekster stelt, ook geoordeeld dat ingeval de Unie uitvoering heeft willen geven aan een bijzondere verbintenis die is aangegaan op grond van in het kader van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) gesloten overeenkomsten, of indien de betrokken Uniehandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van die overeenkomsten verwijst, het aan het Hof staat om in voorkomend geval de betrokken Uniehandeling aan de WTO-regels te toetsen (zie arrest van 18 december 2014, LVP,
C‑306/13
,
EU:C:2014:2465
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie in die zin ook arresten van 22 juni 1989, Fediol/Commissie,
70/87
,
EU:C:1989:254
, punten
‑
, en 7 mei 1991, Nakajima/Raad,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, punten
‑
).
Het Hof heeft echter gepreciseerd dat die twee uitzonderingen enkel gerechtvaardigd worden door de bijzonderheden van de overeenkomsten die hebben geleid tot hun toepassing (arrest van 13 januari 2015, Raad e.a./Vereniging Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P–C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, punten
‑
).
In casu verwijst artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 niet rechtstreeks naar specifieke bepalingen van het Verdrag van Aarhus, noch kent het aan particulieren het recht toe om zich op de bepalingen van dat verdrag te beroepen. Bijgevolg kan, bij gebreke van een dergelijke uitdrukkelijke verwijzing naar bepalingen van een internationale overeenkomst, het arrest van 22 juni 1989, Fediol/Commissie (
70/87
,
EU:C:1989:254
), in casu niet als relevant worden aangemerkt (arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
).
Voorts legt artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus geen bijzondere verplichting op in de zin van het arrest van 7 mei 1991, Nakajima/Raad (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), aangezien de partijen bij dit verdrag beschikken over een beoordelingsmarge ten aanzien van de uitlegging van het in die bepaling gebezigde begrip „onderzoek van strafrechtelijke of tuchtrechtelijke aard”, en dus ten aanzien van de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de uit die bepaling voortvloeiende verplichting (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
).
Uit bovenstaande overwegingen volgt dat verzoekster zich niet op artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder c), van het Verdrag van Aarhus kan beroepen teneinde de rechtmatigheid van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 te betwisten.
Het eerste onderdeel van het tweede middel moet bijgevolg worden afgewezen.
Tweede onderdeel: schending van artikel 4, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus en van artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006
Verzoekster stelt dat de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 geformuleerde uitzondering volgens artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 restrictief moet worden uitgelegd en dat in het bijzonder rekening moet worden gehouden met het feit dat de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu. Zij voegt daaraan toe dat de door artikel 4, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus en artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 voorgeschreven restrictieve uitlegging van de uitzondering betreffende onderzoeksprocedures meebrengt dat van elk relevant document inzake uitstoot afzonderlijk moet worden onderzocht of het openbaar belang bij openbaarmaking ervan prevaleert boven het belang van vertrouwelijkheid van het onderzoek.
De Commissie brengt daartegen in dat de documenten waarop verzoeksters verzoek om toegang betrekking heeft, geen informatie over uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 bevatten. Zelfs als dat wel het geval was, zou artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 volgens de Commissie niet van toepassing zijn.
Opgemerkt moet worden dat volgens artikel 4, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus de gronden waarop een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, restrictief moeten worden uitgelegd.
De Unierechter heeft zich op het standpunt gesteld dat de in artikel 4, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus neergelegde verplichting om de gronden voor weigering van toegang restrictief uit te leggen, niet kan worden geacht een nauwkeurige verplichting in te houden (arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
). Verzoekster kan zich dus niet rechtstreeks op die bepaling beroepen.
Volgens artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 worden, „[w]at betreft de overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van [verordening nr. 1049/2001], […] de gronden voor weigering beperkt uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu”.
Blijkens de tekst en de opzet van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 omvatten de „overige uitzonderingen” in de zin van de tweede zin van dit lid echter niet de bescherming van het doel van „onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het [Unierecht]”.
Artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 formuleert namelijk een regel voor de uitzonderingen in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 vermeldt niet zonder meer de „overige uitzonderingen”, maar de „overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van verordening [nr. 1049/2001]”. Deze bepaling ziet dus op de uitzonderingen in artikel 4, lid 1, lid 2, tweede streepje, lid 3 en lid 5, van verordening nr. 1049/2001. Het onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, waarop artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 ziet, valt niet onder het begrip „overige uitzonderingen” in de zin van de tweede zin van dit artikel 6, lid 1 (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie,
C‑514/11 P en C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punt
).
Bijgevolg is artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 niet van invloed op het onderzoek dat de Commissie op grond van verordening nr. 1049/2001 moet verrichten wanneer een verzoek om toegang betrekking heeft op documenten betreffende een onderzoeksprocedure.
Hoe dan ook bevat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 als speciale regel tegenover de bepalingen van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 weliswaar preciseringen over de restrictieve uitlegging van de uitzonderingen waarin deze bepalingen voorzien, alsook over de afweging van de uiteenlopende belangen, wat tot een ruimere toegang tot milieu-informatie dan tot andere informatie in documenten in het bezit van de instellingen kan leiden, maar deze vaststelling laat de vraag onverlet of de betrokken instelling de gevraagde documenten en informatie al dan niet concreet en individueel moet onderzoeken (arrest van 9 september 2011, LPN/Commissie,
T‑29/08
,
EU:T:2011:448
, punt
).
Verzoekster stelt dus ten onrechte dat de Commissie wegens de aard van de gevraagde documenten elk document individueel had moeten onderzoeken.
Het tweede onderdeel van het tweede middel moet bijgevolg worden afgewezen.
Hieruit volgt dat het tweede middel ongegrond moet worden verklaard zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over het argument van de Commissie dat de documenten waartoe verzoekster toegang wenst te verkrijgen, geen betrekking hebben op uitstoot in het milieu, of over haar argument dat verzoekster zich in haar verzoek om toegang tot documenten niet op een uit het Verdrag van Aarhus voortvloeiend recht op toegang tot milieu-informatie heeft beroepen, zodat een dergelijk recht niet het voorwerp van het onderhavige beroep kan zijn.
Derde middel: schending van artikel 42 van het Handvest, van artikel 15, lid 3, VWEU, van verordening nr. 1049/2001 en van verordening nr. 1367/2006
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat recht heeft op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig artikel 15, lid 3, VWEU worden bepaald. Die beginselen en voorwaarden worden volgens de tweede alinea van laatstgenoemde bepaling met name bepaald door het Parlement en de Raad bij verordeningen volgens de gewone wetgevingsprocedure.
Op grond hiervan heeft verordening nr. 1049/2001 tot doel het publiek een zo ruim mogelijk recht op toegang tot documenten van de instellingen van de Unie te verlenen, dat – zoals met name uit de uitzonderingsregeling van artikel 4 van deze verordening volgt – niettemin enigszins begrensd is om redenen van openbaar of particulier belang (arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
).
In het bijzonder volgt uit artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, dat door de Commissie is ingeroepen om het vrijgeven van de door verzoekster gevraagde documenten te weigeren, dat de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
Volgens de rechtspraak berust de uitzonderingsregeling van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, en met name lid 2 ervan, op een afweging tussen de diverse in het geding zijnde belangen, te weten enerzijds de belangen die door de openbaarmaking van het gevraagde document of de gevraagde documenten zouden worden gediend, en anderzijds de belangen die erdoor zouden worden bedreigd (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie,
C‑514/11 P en C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punt
, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
).
Aangezien de in dat artikel geformuleerde uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten van de instellingen van de Unie, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast (arresten van 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
, en 3 juli 2014, Raad/in 't Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punt
).
Ter rechtvaardiging van de weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan openbaarmaking is verzocht, volstaat het dus in beginsel niet dat het document een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit betreft. De instelling waaraan het verzoek was gericht, dient in beginsel ook uit te leggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door de uitzondering of uitzonderingen waarop zij zich beroept (arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
). Bovendien moet het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn (arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad,
C‑39/05 P en C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punt
, en 17 oktober 2013, Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punt
).
De betrokken instelling mag zich evenwel baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten, aangezien vergelijkbare overwegingen kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking van documenten van gelijke aard (arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
).
Zo heeft het Hof het bestaan van dergelijke algemene vermoedens van niet-openbaarmaking erkend voor documenten van het administratieve dossier van een procedure van toezicht op staatssteun (arrest van 19 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
), voor de tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden uitgewisselde documenten in het kader van een procedure van toezicht op concentraties van ondernemingen (arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punt
, en 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, punt
), voor de door een instelling in een gerechtelijke procedure neergelegde memories (arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punt
), voor de documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie,
C‑514/11 P en C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punt
), voor de documenten in een dossier betreffende een procedure op grond van artikel 101 VWEU (arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
), en voor de documenten betreffende een EU-pilot-procedure (arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, punt
).
Het Gerecht heeft het bestaan van dergelijke algemene vermoedens erkend voor offertes van inschrijvers in een aanbestedingsprocedure wanneer een andere inschrijver om toegang heeft verzocht (arrest van 29 januari 2013, Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 en T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, punt
), voor de krachtens artikel 11, lid 4, van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101 VWEU] en [102 VWEU] (
PB 2003, L 1, blz. 1
) door de nationale mededingingsautoriteiten aan de Commissie overgelegde documenten (arrest van 12 mei 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Commissie,
T‑623/13
,
EU:T:2015:268
, punt
), voor de meerkeuzevragen die zijn gesteld bij een door het Europees Bureau voor personeelsselectie (EPSO) georganiseerd algemeen vergelijkend onderzoek) (arrest van 12 november 2015, Alexandrou/Commissie,
T‑515/14 P en T‑516/14 P
,
EU:T:2015:844
, punt
), voor de documenten betreffende een onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) (arrest van 26 mei 2016, International Management Group/Commissie,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, punt
), en voor de documenten betreffende een stopgezette procedure inzake misbruik van een machtspositie (arrest van 28 maart 2017, Deutsche Telekom/Commissie,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
).
Ook moet eraan worden herinnerd dat wanneer een verzoek om toegang niet één enkel document, maar een samenstel van documenten betreft, de erkenning van een algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van een bepaald soort documenten in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde belangen ondermijnt, de betrokken instelling de mogelijkheid biedt een verzoek in zijn geheel te behandelen en dienovereenkomstig te beantwoorden (zie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tot slot zij erop gewezen dat volgens de rechtspraak van het Hof de administratieve werkzaamheden van de Commissie niet een even ruime toegang tot documenten vereisen als de wetgevende werkzaamheden van een instelling van de Unie (arrest van 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punt
; zie in die zin ook arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punt
, en 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie,
C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, punt
).
Het onderhavige middel bestaat in wezen uit twee onderdelen. Met het eerste onderdeel stelt verzoekster dat de Commissie zich niet kon beroepen op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 opgenomen uitzondering ter bescherming van onderzoeken en op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking. Als tweede onderdeel voert verzoekster aan dat de Commissie zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake was van een hoger openbaar belang dat openbaarmaking van de gevraagde documenten gebood.
Wat het eerste onderdeel betreft, erop neerkomend dat de Commissie zich niet kon beroepen op de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking, stelt verzoekster in de eerste plaats dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten geen enkel „onderzoek” schaadt, aangezien het geschil uitsluitend betrekking heeft op de juridische beoordeling van daadwerkelijk vaststaande en afgeronde gebeurtenissen, dat wil zeggen op de vraag of de Franse minister van Ecologie, Duurzame Ontwikkeling en Energie mocht weigeren de betrokken voertuigen te registreren omdat zij een gevaar zouden opleveren voor het milieu.
Verzoekster stelt in de tweede plaats dat de Commissie haar weigering om toegang te verlenen tot de documenten betreffende de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn niet kon baseren op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking.
Zij voert in dit verband aan dat wanneer de toegang tot de gevraagde documenten met name wordt geweigerd met het argument dat een uitwisseling van informatie in een klimaat van discretie en wederzijds vertrouwen een voorwaarde is voor een succesvol onderzoek en dat in geval van openbaarmaking van die documenten de procedure zou kunnen worden beïnvloed door derden, een algemene uitzondering voor de duur van het onderzoek wordt gecreëerd, waarin verordening nr. 1049/2001 niet voorziet.
Verzoekster voegt daaraan toe dat het haar niet duidelijk is waarom volgens de Commissie het doel van het onderzoek uit hoofde van artikel 29 van de kaderrichtlijn zou worden ondermijnd indien de gevraagde documenten werden vrijgegeven. Wanneer de betrokken fabrikant toegang kan krijgen tot de documenten betreffende de op grond van dat artikel ingeleide procedure, draagt dit volgens verzoekster juist bij tot het doel van deze procedure, die uitvoering beoogt te geven aan het gemeenschappelijk beleid op het gebied van de verkeersveiligheid. Hetzelfde zou gelden indien de betrokken documenten toegankelijk waren voor het publiek, aangezien volgens de Franse Republiek, die heeft geweigerd de voertuigen van verzoekster te registreren, de belangen van het publiek op het gebied van veiligheid en ecologie werden geraakt.
Verzoekster stelt voorts dat de rechtspraak inzake niet-nakomingsprocedures niet kan worden toegepast op de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn. In deze laatste procedure draait het namelijk om andere vragen dan in een niet-nakomingsprocedure. Ook staat bij de inleiding van de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn nog helemaal niet vast dat er ook een niet-nakomingsprocedure zal volgen, zodat die procedure niet de „precontentieuze fase” van een niet-nakomingsprocedure is. De procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn staat volgens verzoekster volledig los van een niet-nakomingsprocedure, aangezien er andere personen bij betrokken zijn, andere doelen mee worden beoogd en eigen regels voor gelden. Met name zijn de partijen bij die procedure niet alleen de Commissie en de lidstaat die het Unierecht zou hebben geschonden, maar ook de lidstaat die de beschermingsmaatregel heeft getroffen en de betrokken autofabrikant, in dit geval verzoekster. De enkele mogelijkheid dat op de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn een niet-nakomingsprocedure volgt, volstaat volgens verzoekster dan ook niet om de toegang tot de gevraagde documenten te weigeren. Verzoekster wijst er nog op dat de Commissie de toegang tot die documenten zelfs heeft geweigerd voordat zij überhaupt wist of aan de voorwaarden van artikel 29, lid 1, van de kaderrichtlijn was voldaan.
Verzoekster stelt tot slot dat de documenten betreffende een procedure op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn niet voldoen aan de voorwaarden waaronder een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking kan worden toegepast. Zij erkent dat haar verzoek om toegang betrekking had op een samenstel van documenten, maar wijst erop dat die documenten van zeer uiteenlopende aard waren. Bovendien is in casu niet aan de voor de erkenning van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking geldende voorwaarden voldaan omdat de kaderrichtlijn geen enkel op de toegang van documenten betrekking hebbend procedurevoorschrift bevat.
Verzoekster stelt in de derde plaats dat de Commissie zich niet kon baseren op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van de op een EU-pilot-procedure betrekking hebbende documenten. Toen haar gevraagd werd welke consequenties het arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), heeft voor het onderhavige middel, heeft verzoekster akte genomen van de bevestiging door het Hof dat een algemeen vermoeden van niet‑openbaarmaking kan worden ingeroepen voor documenten betreffende een EU-pilot-procedure. Zij heeft er echter aan herinnerd dat haar verzoek om toegang geen betrekking had op documenten betreffende een EU-pilot-procedure, maar op documenten betreffende een andere administratieve procedure, namelijk een procedure op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn, waarvoor geen vermoeden van vertrouwelijkheid geldt. Verzoekster sluit weliswaar niet uit dat het daarbij deels om dezelfde documenten ging, maar volgens haar bevonden niet alle documenten betreffende de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn zich ook in het dossier van EU-pilot-procedure 5160/11, terwijl alleen dan voor laatstbedoelde documenten het voor documenten betreffende een EU-pilot-procedure erkende vermoeden van vertrouwelijkheid had kunnen gelden.
De Commissie antwoordt in de eerste plaats dat zij zich kon baseren op een algemeen vermoeden dat zich tegen openbaarmaking van de documenten betreffende een procedure op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn verzet. Zij stelt in dit verband dat er een nauwe functionele samenhang bestaat tussen deze procedure en de parallelle EU-pilot-procedure 5160/11, die het voorstadium vormt van een niet-nakomingsprocedure tegen de Bondsrepubliek Duitsland. Een van de maatregelen die zij op grond van artikel 29, lid 4, van de kaderrichtlijn kan nemen, is immers het starten van een niet-nakomingsprocedure. Ook los van die functionele samenhang kan volgens de Commissie een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking van de documenten betreffende een procedure op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn worden erkend. Van een dergelijk vermoeden moet namelijk worden uitgegaan omdat in de in dat artikel vastgelegde procedure, afgezien van de verplichte raadpleging van de betrokken partijen, voor die partijen geen andere rechten zijn ingeruimd, met name geen recht op toegang tot het dossier. De Commissie meent bovendien dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten het doel van dat onderzoek zou schaden. Zij wijst in dit verband op de overwegingen in het bestreden besluit.
De Commissie antwoordt in de tweede plaats onder verwijzing naar het arrest van 25 september 2014, Spirlea/Commissie (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, punten
,
en 39), dat door het arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), is bevestigd, dat zij zich op een voor de documenten betreffende een EU-pilot-procedure geldend algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking kon baseren. Zij stelt ook dat een samenstel van documenten onder een vermoeden kan vallen, wanneer die documenten betrekking hebben op één enkele procedure, zoals in casu het geval is. De Commissie brengt tot slot in herinnering dat er al een EU-pilot-procedure was gestart toen het bestreden besluit werd vastgesteld, en dat, anders dan verzoekster stelt, een vermoeden van vertrouwelijkheid geldt, ook al was er op de datum van het bestreden besluit nog geen niet-nakomingsprocedure ingeleid. In antwoord op een vraag van het Gerecht heeft de Commissie beklemtoond dat alle documenten betreffende de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn onderdeel waren van EU-pilot-procedure 5160/11 en dat het feit dat die documenten niet allemaal „fysiek” in het dossier van die procedure waren „opgenomen”, niet met die bewering in tegenspraak is.
Aangezien verzoekster stelt dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten geen enkel „onderzoek” schaadt, daar het geschil uitsluitend betrekking heeft op de juridische beoordeling van daadwerkelijk vaststaande en afgeronde gebeurtenissen, moet eerst worden onderzocht of de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn als een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 kan worden beschouwd.
In dit verband moet worden opgemerkt dat het begrip „onderzoek” in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 een autonoom Unierechtelijk begrip is, bij de uitlegging waarvan met name rekening moet worden gehouden met de normale betekenis en de context ervan (arrest van 7 september 2017, Frankrijk/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punt
).
Het Hof heeft geoordeeld dat, zonder dat een uitputtende definitie van een „onderzoek” in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 hoeft te worden geformuleerd, een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren opdat die instelling een standpunt kan innemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU, als een onderzoek moet worden aangemerkt (arrest van 7 september 2017, Frankrijk/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punt
).
Het Hof heeft gepreciseerd dat die procedure niet noodzakelijkerwijs ertoe hoeft te strekken een inbreuk of een onregelmatigheid op te sporen of te vervolgen. Onder het begrip „onderzoek” kan ook de activiteit van de Commissie vallen die erop gericht is feiten vast te stellen om een bepaalde situatie te beoordelen (arrest van 7 september 2007, Frankrijk/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punt
).
In casu moet om te beginnen worden opgemerkt dat in artikel 29, leden 1 tot en met 4, een uit verschillende stappen bestaande procedure is vastgelegd: in de eerste plaats de kennisgeving door de lidstaat van een besluit waarbij wordt geweigerd om nieuwe voertuigen, systemen, onderdelen of technische eenheden die een ernstig gevaar betekenen voor de verkeersveiligheid, dan wel het milieu of de volksgezondheid ernstig schaden, te registreren of om de verkoop of het in het verkeer brengen van deze voertuigen, systemen, onderdelen of technische eenheden op het grondgebied van die lidstaat toe te staan; in de tweede plaats de raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie, en in de derde plaats de vaststelling van een besluit en, eventueel, van passende maatregelen door de Commissie. De procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn moet bijgevolg als een gestructureerde en geformaliseerde procedure worden beschouwd.
Voorts blijkt uit artikel 29, lid 1, van de kaderrichtlijn dat de lidstaten de Commissie niet alleen in kennis stellen van de weigering om voertuigen te registreren of om de verkoop of het in het verkeer brengen van voertuigen, systemen, onderdelen of technische eenheden op hun grondgebied toe te staan, maar ook van de redenen van die weigering, waarbij zij in het bijzonder vermelden of het besluit het gevolg is van tekortkomingen in de betrokken regelgevingen of van onjuiste toepassing van de betrokken voorschriften. Verder bepaalt artikel 29, lid 2, dat de Commissie de betrokken partijen raadpleegt ter voorbereiding van haar besluit. De voorbereiding van dat besluit impliceert uiteraard een voorafgaande analyse van de aan de Commissie ter beschikking staande informatie. Bijgevolg moet worden aangenomen dat de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren.
Tot slot neemt de Commissie volgens artikel 29, lid 2, van de kaderrichtlijn een besluit ter verduidelijking van haar juridische standpunt inzake de verenigbaarheid van de door de lidstaat meegedeelde weigering met in het bijzonder het vrije verkeer van goederen binnen de interne markt. Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan dat de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn tot doel heeft de Commissie in staat te stellen een standpunt in te nemen in de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU.
Gelet op het bovenstaande moet worden vastgesteld dat de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn een onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 is.
Derhalve moet worden nagegaan of de Commissie zich terecht heeft gebaseerd op een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking om toegang tot de documenten betreffende de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn te weigeren.
Ten eerste blijkt uit de in de punten 115 en 116 supra aangehaalde rechtspraak dat, wil een algemeen vermoeden geldig kunnen worden tegengeworpen aan de persoon die op basis van verordening nr. 1049/2001 om toegang tot documenten verzoekt, daartoe vereist is dat de gevraagde documenten tot eenzelfde categorie documenten behoren of van gelijke aard zijn (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten tweede volgt uit die rechtspraak dat de toepassing van algemene vermoedens in wezen geboden is wegens de dwingende noodzaak om de correcte werking van de betrokken procedures te verzekeren en te garanderen dat de doelstellingen ervan niet worden ondermijnd. Zo kan de erkenning van een algemeen vermoeden worden gebaseerd op de onverenigbaarheid van toegang tot documenten van bepaalde procedures met het goede verloop ervan en op de dreigende ondermijning ervan, met dien verstande dat de algemene vermoedens de integriteit van het verloop van de procedure kunnen beschermen door de inmenging van derden te beperken (zie in die zin arrest van 25 september 2014, Spirlea/Commissie,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, punten
en
, en conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de gevoegde zaken LPN en Finland/Commissie,
C‑514/11 P en C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, punten
,
,
en 76).
De toepassing van specifieke voorschriften die zijn vastgesteld in een juridische handeling betreffende een procedure bij een instelling van de Unie ten behoeve waarvan de gevraagde documenten zijn overgelegd, is een van de criteria die de erkenning van een algemeen vermoeden kunnen rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, McCullough/Cedefop,
T‑496/13
, niet gepubliceerd,
EU:T:2015:374
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en conclusie van advocaat-generaal Cruz Villalón in de zaak Raad/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:325
, punt
).
In de eerste plaats moet worden nagegaan of de gevraagde documenten tot eenzelfde categorie behoren of van gelijke aard zijn. In dit verband volstaat de vaststelling dat die documenten allemaal onderdeel zijn van hetzelfde administratieve dossier, namelijk dat van de lopende procedure op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn, en dat zij dus tot eenzelfde categorie behoren (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punten
en
).
In de tweede plaats moet worden onderzocht of de door de Commissie in het bestreden besluit aangevoerde gronden om de toegang tot de documenten betreffende de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn te weigeren, de erkenning van een nieuw algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking kunnen rechtvaardigen.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie in het bestreden besluit onder verwijzing naar het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), heeft beklemtoond dat noch in verordening nr. 1049/2001, noch in de kaderrichtlijn bepalingen zijn opgenomen die uitdrukkelijk aan een van die handelingen voorrang geven boven de andere, zodat moet worden verzekerd dat die twee handelingen op zodanige wijze worden toegepast dat zij met elkaar verenigbaar zijn en een coherente toepassing van die handelingen mogelijk wordt.
Ook heeft de Commissie erop gewezen dat de inleiding en de uitvoering van onderzoeken naar aanleiding van een op artikel 29 van de kaderrichtlijn gebaseerde kennisgeving tot haar administratieve taken behoren en dat de toepassing van verordening nr. 1049/2001 niet ertoe mag leiden dat aan dat artikel zijn nuttige werking wordt ontnomen.
Voorts heeft de Commissie ten eerste te kennen gegeven dat zes documenten die deel uitmaakten van het dossier van het op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn ingeleide onderzoek, antwoorden waren van lidstaten die zij in het kader van dat onderzoek had geraadpleegd. Dat dossier bevatte volgens de Commissie ook 45 met lidstaten uitgewisselde e‑mails. De Commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat het voor het welslagen van haar onderzoek essentieel was dat dit onderzoek werd uitgevoerd in een klimaat van discretie en wederzijds vertrouwen, dat een vrije uitwisseling van informatie en standpunten tussen haar en de lidstaten bevorderde. Zij heeft daaraan toegevoegd dat de lidstaten zonder die vertrouwelijkheid huiverig zouden zijn om vrijelijk hun mening te uiten met betrekking tot het al dan niet naleven van de bepalingen van de kaderrichtlijn.
De Commissie heeft ten tweede opgemerkt dat het dossier van het op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn ingeleide onderzoek tal van documenten bevatte die interne gedachtewisselingen betroffen, met name tussen verschillende directoraten-generaal en met de juridische dienst van de Commissie, in het kader van voorafgaande beraadslagingen over het lopende onderzoek betreffende de toepassing van de kaderrichtlijn door de Franse Republiek en de Bondsrepubliek Duitsland. Bij sommige van die documenten ging het volgens de Commissie om met particuliere ondernemingen uitgewisselde e‑mails. De Commissie heeft beklemtoond dat elke vroegtijdige openbaarmaking van die voorafgaande gedachtewisselingen de onderzoeksprocedure zou blootstellen aan een ongepaste, op niet-gestaafde beweringen of meningen gebaseerde inmenging van derden, wat het onderzoek zou vertragen en afbreuk zou doen aan de doeltreffendheid ervan. Het vrijgeven van die documenten zou het vertrouwen van de lidstaten in het objectieve, onpartijdige en vertrouwelijke karakter van de onderzoeksprocedure ondermijnen en daarmee hun bereidheid verminderen om na de afsluiting van het onderzoek constructief mee te werken aan een doeltreffende follow‑up van de conclusies van het onderzoek.
De openbaarmaking van de gevraagde documenten zou volgens de Commissie dus afbreuk hebben gedaan aan het nuttig effect van de in artikel 29 van de kaderrichtlijn opgenomen vrijwaringsclausule en in het bijzonder aan het doel van de in dit verband uitgevoerde onderzoeken, namelijk vaststellen of de betrokken lidstaat die clausule rechtmatig heeft toegepast, en een hoog niveau van verkeersveiligheid, gezondheid en milieubescherming verzekeren.
Een en ander heeft de Commissie doen concluderen dat voor de gevraagde documenten, die allemaal deel uitmaakten van het administratieve dossier van het op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn ingeleide onderzoek, een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking gold, dat gebaseerd was op de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 genoemde bescherming van onderzoeken.
Met betrekking tot de door de Commissie in het bestreden besluit aangevoerde grond om op de gevraagde documenten een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toe te passen, die was ontleend aan de noodzaak om een coherente toepassing van verordening nr. 1049/2001 en de kaderrichtlijn te verzekeren, moet worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit niet heeft aangegeven welke incoherentie tussen die twee handelingen door toepassing van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking moest worden vermeden.
Ook zij eraan herinnerd dat het Hof in het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), waarop de Commissie zich in casu heeft gebaseerd, het bestaan van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking heeft erkend voor de documenten betreffende een procedure van toezicht op staatssteun. Na eraan te hebben herinnerd dat artikel 6, lid 2, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
), bepaalde dat in het kader van een dergelijke procedure bij de Commissie ingekomen opmerkingen aan de betrokken lidstaat werden meegedeeld, die vervolgens binnen een vastgestelde termijn op die opmerkingen kon reageren, heeft het Hof vastgesteld dat uit die verordening volgde dat de belanghebbenden, met uitzondering van de lidstaat die verantwoordelijk was voor de toekenning van de steun, in het kader van de procedure van toezicht op staatssteun geen recht hadden om de documenten in het administratieve dossier van de Commissie in te zien. Volgens het Hof zou dan ook afbreuk worden gedaan aan het stelsel van toezicht op staatssteun indien die belanghebbenden in staat waren op basis van verordening nr. 1049/2001 toegang te krijgen tot de documenten van het administratieve dossier van de Commissie (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punten
en
).
In tegenstelling tot verordening nr. 659/1999 bevat de kaderrichtlijn evenwel geen bepaling die aan de bij de procedure van artikel 29 van deze richtlijn betrokken lidstaat (of lidstaten) een recht op toegang tot de documenten in het administratieve dossier van deze procedure toekent, waaruit a contrario zou kunnen worden afgeleid dat de andere bij die procedure betrokken partijen dat recht niet hebben. Bovendien kan artikel 29, lid 2, van de kaderrichtlijn, dat betrekking heeft op de raadpleging van de partijen die betrokken zijn bij de in dit artikel geregelde procedure, en niet op de toegang tot de documenten betreffende deze procedure, anders dan de Commissie lijkt te betogen, niet worden uitgelegd als een bepaling die het gebruik van de in het dossier van de Commissie opgenomen documenten op restrictieve wijze regelt.
De kaderrichtlijn bevat dus geen enkel voorschrift dat specifiek de wijze van toegang tot het administratieve dossier van de Commissie in het kader van de procedure van artikel 29 van deze richtlijn regelt.
De door de Commissie in het bestreden besluit aangevoerde gronden om op de gevraagde documenten een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toe te passen, die waren ontleend aan de noodzaak om een coherente toepassing van verordening nr. 1049/2001 en de kaderrichtlijn te verzekeren en aan het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), zijn in casu dan ook niet overtuigend.
Het is juist dat de omstandigheid dat er geen wetgevingstekst is die specifiek de wijze van toegang tot de gevraagde documenten regelt, op zich niet kan rechtvaardigen dat elke mogelijkheid van erkenning van een algemeen vermoeden, op basis waarvan toegang tot de gevraagde documenten kan worden geweigerd, uitgesloten is (zie in die zin arrest van 26 mei 2016, International Management Group/Commissie,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, punt
).
Aangezien de mogelijkheid om uit te gaan van algemene vermoedens niet alleen leidt tot een inperking van het fundamentele transparantiebeginsel dat is neergelegd in artikel 11 VEU, artikel 15 VWEU en verordening nr. 1049/2001, maar in de praktijk tevens en noodzakelijkerwijze tot een beperking van de toegang tot de betrokken documenten, moet het gebruik van dergelijke vermoedens echter op zeer goede en overtuigende gronden berusten (zie in die zin de conclusie van advocaat-generaal Wathelet in de gevoegde zaken LPN en Finland/Commissie,
C‑514/11 P en C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, punt
).
Derhalve had de Commissie, om aan verzoekster een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking te kunnen tegenwerpen, duidelijk moeten maken waarom de toepassing van dat vermoeden noodzakelijk was om de correcte werking van de betrokken procedure, te weten de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn, te verzekeren en om te garanderen dat de doelstellingen van die procedure niet werden ondermijnd.
Afgezien van de gronden ontleend aan de noodzaak om een coherente toepassing van verordening nr. 1049/2001 en de kaderrichtlijn te waarborgen, en aan het arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), die in casu niet overtuigend zijn, heeft de Commissie zich ter rechtvaardiging van de toepassing van een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking op de gevraagde documenten in wezen beroepen op de noodzaak om te zorgen voor een klimaat van discretie en vertrouwen in haar relatie met de lidstaten, en om de inmenging van derden in het lopende onderzoek tegen te gaan.
Vastgesteld moet worden dat die gronden kunnen worden aangevoerd met betrekking tot om het even welke tegen een lidstaat lopende onderzoeksprocedure.
De erkenning van de mogelijkheid om op die gronden een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toe te passen, zou op gespannen voet staan met de rechtspraak volgens welke een dergelijk vermoeden strikt moet worden uitgelegd en toegepast, aangezien het een uitzondering vormt op de verplichting voor de betrokken instelling om elk document waarvan om toegang is verzocht, concreet en individueel te onderzoeken, en meer in het algemeen op het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang van het publiek tot bij de instellingen van de Unie berustende documenten (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
).
Wat de 29 e‑mails betreft die in het kader van de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn zijn uitgewisseld tussen de Commissie en rechtspersonen, moet daaraan nog worden toegevoegd dat de door de Commissie aangevoerde gronden voor toepassing van het vermoeden dat openbaarmaking van die e‑mails het doel van het op grond van dat artikel ingestelde onderzoek zou ondermijnen, duidelijk niet relevant zijn. Bij lezing van het bestreden besluit valt namelijk moeilijk te begrijpen in welk opzicht de openbaarmaking van die e‑mails het vertrouwen van de lidstaten in het objectieve en onpartijdige karakter van het door de Commissie uitgevoerde onderzoek zou ondermijnen dan wel dat onderzoek zou blootstellen aan een ongepaste inmenging van derden.
Bij wege van maatregel van instructie als bedoeld in artikel 91, onder c), van het Reglement voor de procesvoering is de Commissie gelast om een volledig afschrift van die 29 e‑mails over te leggen.
In die e‑mails geven de betrokken rechtspersonen in wezen hun mening over het in de klimaatregelingsapparatuur van verzoeksters voertuigen gebruikte koelmiddel R1234yf. Uit die 28 e‑mails (een van de 29 e‑mails is in werkelijkheid een interne e‑mail van de Commissie, zoals deze laatste zelf in haar begeleidend schrijven bij het afschrift van die documenten heeft opgemerkt) blijkt niet dat de openbaarmaking van de mening van bepaalde rechtspersonen over het koelmiddel R1234yf het vertrouwen van de lidstaten in het objectieve, onpartijdige en vertrouwelijke karakter van de onderzoeksprocedure zou ondermijnen en die procedure zou blootstellen aan een ongepaste inmenging van derden. Bovendien heeft een van de betrokken e‑mails weliswaar een rapport van het KBA over het koelmiddel R1234yf als bijlage, waarvan de inhoud in een groot aantal van die e‑mails wordt weergegeven, maar dat rapport is door derden openbaar gemaakt en beschikbaar op de internetsite van het KBA. Er is dus geen reden om aan te nemen dat de openbaarmaking van die e‑mails het vertrouwen van een nationale autoriteit zou ondermijnen.
De door de Commissie aangevoerde gronden voor toepassing van een algemeen vermoeden van niet‑openbaarmaking op de documenten betreffende de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn zijn bijgevolg niet relevant wat de tussen de Commissie en rechtspersonen uitgewisselde e‑mails betreft, en niet solide en overtuigend wat betreft de andere categorieën documenten die zij heeft geïdentificeerd.
Gelet op de door haar in het bestreden besluit aangevoerde gronden, mocht de Commissie dus op de gevraagde documenten niet een algemeen vermoeden van niet-openbaarmaking toepassen.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat er een nauwe functionele samenhang bestaat tussen EU-pilot-procedure 5160/11 en de op grond van artikel 29 van de kaderrichtlijn ingeleide procedure.
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de Commissie in haar antwoorden op de schriftelijke vragen van het Gerecht heeft erkend dat de gevraagde documenten niet waren toegevoegd aan het dossier van EU-pilot-procedure 5160/11. Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat de omstandigheid dat documenten waren toegevoegd aan het dossier van een administratieve procedure, bepalend was voor de conclusie dat die documenten betrekking hadden op die procedure (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punt
). Verzoekster stelt dus terecht dat de Commissie zich niet kan beroepen op het algemene vermoeden van niet-openbaarmaking van de documenten betreffende EU-pilot-procedures, welk vermoeden door het Gerecht is erkend in het arrest van 25 september 2014, Spirlea/Commissie (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, punten
,
en 39), dat door het arrest van 11 mei 2017, Zweden/Commissie (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), is bevestigd.
Verder heeft de Franse Republiek in casu inderdaad als reden voor haar besluit tot weigering van registratie aangevoerd dat de door de Duitse autoriteiten toegestane uitbreidingen van EG-typegoedkeuringen in strijd waren met de richtlijn betreffende klimaatregelingsapparatuur. Een dergelijke weigering kan echter ook worden gerechtvaardigd door andere gronden dan de niet‑inachtneming van de toepasselijke wetgeving door de ter zake van de goedkeuring van voertuigen bevoegde nationale autoriteiten. Zo blijkt uit artikel 29, lid 1, tweede zin, eerste streepje, van de kaderrichtlijn dat de weigering kan worden gerechtvaardigd met een beroep op tekortkomingen in de betrokken regelgevingen. In dat geval bestaat er geen verband tussen de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn en een EU-pilot-procedure.
Bovendien was de in casu op grond van artikel 29, lid 1, van de kaderrichtlijn ingeleide procedure niet het voorstadium van de tegen de Bondsrepubliek Duitsland gestarte niet-nakomingsprocedure. Dat voorstadium was namelijk EU-pilot-procedure 5160/11.
Tot slot moet worden opgemerkt dat het Gerecht in het arrest van 25 september 2014, Spirlea/Commissie (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, punt
), ter rechtvaardiging van een gelijke behandeling van EU-pilot-procedures en niet-nakomingsprocedures krachtens artikel 258 VWEU met name heeft benadrukt dat de EU-pilot-procedure, net als de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure, een bilaterale procedure tussen de Commissie en de betrokken lidstaat is, dit ondanks het feit dat een klacht tot de procedure heeft kunnen leiden, omdat de eventuele klager geen enkel recht heeft in de verdere niet-nakomingsprocedure. In tegenstelling tot een EU-pilot-procedure of een niet-nakomingsprocedure is de procedure van artikel 29 van de kaderrichtlijn echter geen bilaterale procedure tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Artikel 29, lid 2, van de kaderrichtlijn bepaalt immers dat de Commissie zo spoedig mogelijk de betrokken partijen raadpleegt ter voorbereiding van haar besluit. Uit deze bepaling blijkt dat de fabrikant als betrokken partij het recht heeft om te worden gehoord en dat aan hem dus een rol is toebedeeld in genoemde procedure, anders dan het geval is bij de eventuele klager in het kader van een niet-nakomingsprocedure.
Voorts zij eraan herinnerd dat de Commissie in casu zowel andere lidstaten als rechtspersonen heeft geraadpleegd teneinde informatie te vergaren die zij kennelijk nuttig of noodzakelijk heeft geacht voor haar onderzoek In zoverre verschilt de door de Commissie in het onderhavige geval gevoerde procedure heel duidelijk van een niet-nakomingsprocedure en een EU-pilot-procedure. Gelet op het aantal door de Commissie geraadpleegde personen en hun diversiteit, kan hoe dan ook niet worden aangenomen dat alle in het kader van die raadplegingen vergaarde informatie onder de uitzondering ter bescherming van inspecties, onderzoeken en audits valt.
Bijgevolg dient de op EU-pilot-procedures en niet-nakomingsprocedures betrekking hebbende rechtspraak niet naar analogie te worden toegepast.
Uit al het voorgaande volgt dat het eerste onderdeel van het derde middel moet worden aanvaard en dat het bestreden besluit dus nietig moet worden verklaard, zonder dat het tweede onderdeel van het derde middel en het vierde middel hoeven te worden onderzocht en uitspraak hoeft te worden gedaan op het door verzoekster in haar brief van 8 juni 2018 geformuleerde verzoek om een maatregel tot organisatie van de procesgang.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in haar eigen kosten en in verzoeksters kosten.
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten. De Raad en het Parlement dragen derhalve elk hun eigen kosten.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Besluit Ares(2013) 3715941 van de Commissie van 13 december 2013 houdende weigering om Daimler AG toegang te verlenen tot de documenten betreffende de procedure die de Franse Republiek heeft ingeleid op grond van artikel 29 van richtlijn 2007/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 tot vaststelling van een kader voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd (kaderrichtlijn), wordt nietig verklaard.

2)
De Commissie zal behalve haar eigen kosten ook die van Daimler AG dragen.

3)
De Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement zullen hun eigen kosten dragen.

Gratsias
Dittrich
Xuereb
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 oktober 2018.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.