CELEX: 62014CJ0428
Trimitere preliminară
Politica în domeniul concurenței
Articolul 101 TFUE
Regulamentul (CE) nr. 1/2003
Sectorul expedierilor internaționale de mărfuri
Autorități naționale de concurență
Valoarea juridică a instrumentelor rețelei europene de concurență
Modelul de program în materie de clemență al acestei rețele
Cerere de imunitate adresată Comisiei
Cerere simplificată de imunitate depusă la autoritățile naționale de concurență
Raportul dintre aceste două cereri

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 101 TFUE și a articolului 4 alineatul (3) TUE, precum și a articolului 11 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101 TFUE] și [102 TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediție specială, 08/vol. 4, p. 269).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între DHL Express (Italy) Srl și DHL Global Forwarding (Italy) SpA (denumite în continuare, împreună, „DHL”), pe de o parte, și Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Autoritatea pentru Protecția Concurenței și a Pieței, denumită în continuare „AGCM”), pe de altă parte, în legătură cu decizia prin care această autoritate a aplicat DHL amenzi pentru participarea la o înțelegere în sectorul serviciilor de tranzit rutier internațional de mărfuri dinspre și înspre Italia, cu încălcarea articolului 101 TFUE (denumită în continuare „decizia în litigiu”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentul (15) al Regulamentului nr. 1/2003 prevede:
„Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre ar trebui să formeze împreună o rețea de autorități publice care să aplice normele comunitare de concurență în strânsă cooperare. În acest scop, este necesar să se instituie sisteme de informare și de consultare. Comisia, în strânsă cooperare cu statele membre, stabilește și modifică alte modalități [detaliate] de cooperare în cadrul rețelei.”
Articolul 11 din Regulamentul nr. 1/2003, intitulat „Cooperarea dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre”, prevede:
„(1)   Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre aplică normele comunitare de concurență în strânsă cooperare.
(2)   Comisia transmite autorităților de concurență ale statelor membre copii ale celor mai importante documente pe care le‑a obținut în vederea aplicării articolelor 7, 8, 9, 10 și [a] articolului 29 alineatul (1). La cererea autorității de concurență din statul membru, Comisia îi pune la dispoziție o copie a altor documente existente necesare pentru evaluarea cauzei.
(3)   Autoritățile de concurență ale statelor membre, atunci când acționează în temeiul articolului [101 TFUE] sau [102 TFUE], informează Comisia în scris, înainte sau imediat după începerea primelor măsuri formale de investigație. Aceste informații pot fi puse de asemenea la dispoziția autorităților de concurență ale celorlalte state membre.
(4)   Cel mai târziu cu 30 de zile înainte de adoptarea unei decizii prin care se solicită încetarea încălcării, se acceptă angajamentele sau se retrage beneficiul unui regulament de exceptare pe categorii, autoritățile de concurență ale statelor membre informează Comisia în această privință. În acest scop, ele furnizează Comisiei un rezumat al cauzei, decizia preconizată sau, în absența acesteia, oricare alt document care indică modalitatea de acțiune intenționată. Aceste informații pot fi puse de asemenea la dispoziția autorităților de concurență ale celorlalte state membre. La cererea Comisiei, autoritatea de concurență în cauză pune la dispoziția Comisiei alte documente pe care le deține și care sunt necesare pentru evaluarea cauzei. Informațiile furnizate Comisiei pot fi puse la dispoziția autorităților de concurență ale altor state membre. Autoritățile naționale de concurență pot, de asemenea, face schimb de informații necesare pentru evaluarea unei cauze de care se ocupă, în temeiul articolului [101 TFUE] sau [102 TFUE].
(5)   Autoritățile de concurență din statele membre pot consulta Comisia cu privire la orice cauză care implică aplicarea dreptului comunitar.
(6)   Inițierea de către Comisie a procedurilor în vederea adoptării unei decizii în temeiul capitolului III privează autoritățile de concurență ale statelor membre de competența lor de a aplica articolele [101 TFUE] și [102 TFUE]. În cazul în care o autoritate de concurență a unui stat membru analizează deja o cauză, Comisia inițiază proceduri numai după ce se consultă cu autoritatea națională de concurență în cauză.”
Articolul 35 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003 prevede:
„Statele membre își desemnează autoritatea sau autoritățile de concurență responsabile cu aplicarea articolelor [101 TFUE] și [102 TFUE] astfel încât dispozițiile prezentului regulament să fie efectiv respectate. […] Autoritățile desemnate pot include instanțe.”
Punctul (1) din Comunicarea Comisiei privind cooperarea în cadrul rețelei autorităților de concurență (
JO 2004, C 101, p. 43
, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 111, denumită în continuare „Comunicarea privind cooperarea”) prevede:
„Regulamentul nr. 1/2003 […] instituie un sistem de competențe paralele în care Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre […] pot aplica articolele [101 TFUE și 102 TFUE]. Împreună, autoritățile naționale de concurență și Comisia formează o rețea de autorități publice care acționează în interes public și colaborează strâns pentru a proteja concurența. Rețeaua este un forum de discuții și cooperare în aplicarea și controlul politicii comunitare în domeniul concurenței. Ea asigură cadrul pentru cooperarea autorităților europene de concurență în cauzele în care se aplică articolele [101 TFUE și 102 TFUE] și constituie fundamentul pentru crearea și menținerea unei culturi comune a concurenței în Europa. Rețeaua se numește «European Competition Network» (ECN) [«Rețeaua Europeană de Concurență» (REC)].”
Ținând seama de acest regim de competențe paralele prin care toate autoritățile de concurență pot aplica articolul 101 TFUE, punctele 8-15 din Comunicarea privind cooperarea enumeră criteriile care permit să se stabilească autoritățile care sunt „bine plasate” pentru a instrumenta o cauză. Astfel, conform punctului (14) din această comunicare, „Comisia este bine plasată în special în cazul în care unul sau mai multe acorduri sau practici […] au efecte asupra concurenței din mai mult de trei state membre […]”.
Potrivit punctului (38) din comunicarea menționată:
„În absența unui sistem de clemență complet armonizat la nivelul Uniunii Europene, cererea de clemență adresată unei anumite autorități nu se consideră a fi o cerere adresată oricărei alte autorități de concurență. Prin urmare, este în interesul solicitantului să solicite clemență de la toate autoritățile de concurență care au competența să aplice articolul [101 TFUE] pe teritoriul afectat de încălcare și care pot fi considerate bine plasate pentru a acționa împotriva încălcării în cauză. Dată fiind importanța alegerii momentului în majoritatea programelor de clemență în vigoare, solicitanții trebuie, de asemenea, să analizeze oportunitatea depunerii cererilor de clemență simultan la toate autoritățile competente. Rămâne la latitudinea solicitantului să acționeze cum consideră că este mai bine pentru a‑și proteja poziția în cadrul unei eventuale proceduri inițiate de aceste autorități.”
În cadrul REC, a fost adoptat în anul 2006 un model de program în materie de clemență (denumit în continuare „modelul de program în materie de clemență al REC”). Acest program, care nu a fost publicat în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, poate fi consultat numai pe pagina de internet a Comisiei. El a fost revizuit în luna noiembrie 2012, mai precis ulterior faptelor din cauza principală și, prin urmare, deciziei AGCM care face obiectul litigiului din fața instanței de trimitere.
Punctul 3 din modelul de program în materie de clemență al REC prevede:
„Modelul de program [în materie de clemență] al REC definește un cadru ce permite recompensarea, în schimbul cooperării lor, a întreprinderilor care sunt părți la acordurile și la practicile din domeniul său de aplicare. Membrii REC se angajează să facă tot posibilul, în limitele competențelor lor, pentru a alinia programele respective la modelul de program [în materie de clemență] al REC. Acesta din urmă nu împiedică o autoritate de concurență să adopte o abordare mai favorabilă față de întreprinderile care solicită clemența în cadrul programului său. Modelul de program [în materie de clemență] al REC nu poate da naștere în sine încrederii legitime de nicio natură a acestor întreprinderi.”
Punctul 5 din acest program, privind imunitatea la amenzi „tipul 1A”, prevede:
„Autoritatea de concurență acordă unei întreprinderi imunitate la orice amendă pe care ar fi trebuit în alte condiții să o plătească:
a)
atunci când întreprinderea furnizează prima elemente de probă care, în opinia autorității de concurență, în momentul în care aceasta examinează cererea, îi vor permite să efectueze inspecții precise cu privire la o presupusă înțelegere;
b)
atunci când autoritatea de concurență nu dispunea, în momentul depunerii cererii, de probe suficiente pentru adoptarea unei decizii prin care să dispună o inspecție/solicitarea unui mandat de inspecție de la o instanță sau atunci când aceasta nu efectuase încă o inspecție cu privire la presupusa înțelegere și
c)
atunci când sunt îndeplinite condițiile de acordare a clemenței.” [traducere neoficială]
Punctul 22 din modelul de program în materie de clemență al REC prevede că, „[a]tunci când Comisia este «deosebit de bine plasată» pentru a examina o cauză conform punctului (14) din Comunicarea [privind cooperarea], întreprinderea care a adresat sau care se pregătește să adreseze o cerere de imunitate Comisiei poate adresa o cerere simplificată oricărei autorități de concurență naționale pe care această întreprindere o consideră «bine plasată» pentru a acționa în cadrul Comunicării privind cooperarea. Cererile simplificate trebuie să includă următoarele informații sub formă succintă:
[…]
—
natura presupusei înțelegeri;
—
[…], și
—
informații despre orice cerere de clemență deja prezentată sau care ar putea fi prezentată cu privire la presupusa înțelegere”. [traducere neoficială]
Punctul 24 din modelul de program în materie de clemență al REC prevede:
„În cazul în care o autoritate de concurență națională sesizată cu o cerere simplificată decide să solicite anumite informații suplimentare, întreprinderea este obligată să le furnizeze imediat. În cazul în care o autoritate de concurență decide să acționeze în această cauză, ea stabilește termenul în care întreprinderea va trebui să furnizeze toate informațiile și probele necesare în vederea atingerii nivelului de probă impus. În cazul în care întreprinderea răspunde în termenele stabilite, se consideră că informațiile furnizate au fost comunicate la data la care cererea simplificată a fost adresată”. [traducere neoficială]
Punctul 7 din notele explicative ale modelului de program în materie de clemență al REC prevede:
„Modelul de program [în materie de clemență] al REC urmărește să rezolve problema cererilor multiple adresate în paralel și permite întreprinderilor să prevadă mai bine soluționarea eventualei cereri. […] [E]l definește caracteristicile unui tip uniform de formulare succinte denumite «cereri simplificate», concepute pentru a ușura sarcina pe care cererile multiple în cadrul cartelurilor transfrontaliere de mare anvergură o reprezintă pentru întreprinderile și autoritățile de concurență.” [traducere neoficială]
Dreptul italian
La 15 februarie 2007, AGCM a adoptat Comunicarea privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor în temeiul articolului 15 din Legea nr. 287 din 10 octombrie 1990 (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287), care cuprinde programul italian de clemență (denumit în continuare „programul de clemență național”).
Articolul 16 din programul de clemență național, intitulat „Cererea simplificată”, dispune:
„În cazul în care Comisia este mai bine plasată pentru examinarea cauzei și conducerea procedurii, întreprinderea care a adresat deja sau care se pregătește să adreseze Comisiei o cerere prin care se urmărește obținerea neaplicării sancțiunilor poate prezenta autorității o cerere de clemență similară, redactată sub forma «simplificată», atunci când consideră că autoritatea este de asemenea în măsură să intervină în speță. În temeiul [punctului] (14) din Comunicarea privind cooperarea, Comisia este cel mai bine plasată atunci când unul sau mai multe acorduri sau practici, inclusiv rețelele de acorduri sau de practici similare, influențează concurența în mai mult de trei state membre.”
Litigiul principal și întrebările preliminare
La 5 iunie 2007, DHL a adresat Comisiei o cerere de imunitate la amenzi cu privire la mai multe încălcări ale dreptului concurenței al Uniunii în sectorul serviciilor de tranzit internațional de mărfuri. La 24 septembrie 2007, Comisia a acordat DHL imunitatea condiționată pentru întregul sector al expedierilor internaționale de mărfuri, și anume pentru tranzitul maritim, aerian și rutier. Pe de altă parte, la 20 decembrie 2007, DHL a informat Comisia cu privire la unele elemente legate de comportamentele observate în Italia în domeniul expedierilor internaționale de mărfuri pe cale rutieră. În luna iunie 2008, Comisia a decis să cerceteze doar partea din înțelegere referitoare la serviciile de tranzit aerian internațional, lăsând autorităților naționale de concurență posibilitatea să cerceteze încălcările privind serviciile de tranzit maritim și rutier.
În paralel, la 12 iulie 2007, DHL a depus la AGCM o cerere simplificată de imunitate, în temeiul programului de clemență național. În această cerere, DHL a furnizat informații cu privire la comportamente nelegale pe piața expedierii și a transporturilor internaționale de mărfuri. Potrivit AGCM, această declarație se referea numai la sectorul transporturilor internaționale de mărfuri pe mare și cu avionul, cu excluderea transporturilor rutiere. Cu toate acestea, potrivit DHL, cererea simplificată menționată privea comportamente nelegale observate pe întreaga piață a expedierii și a transporturilor internaționale de mărfuri. DHL a precizat că, dacă cererea sa din 12 iulie 2007 nu conținea exemple concrete și specifice de comportamente observate în cadrul expedierii de mărfuri pe cale rutieră, aceasta se datora faptului că asemenea cazuri nu fuseseră încă descoperite.
La 23 iunie 2008, DHL a adresat AGCM o cerere suplimentară simplificată de imunitate de amenzi, în completarea cererii sale depuse la 12 iulie 2007, pentru a o extinde în mod explicit la sectorul expedierilor internaționale de mărfuri pe cale rutieră. În această cerere, DHL a declarat că „prezenta declarație constituie, în orice scop și pentru orice efect, doar completarea cererii depuse la 12 iulie 2007, în măsura în care comportamentele suplimentare pe care le are în vedere nu constituie o încălcare distinctă neacoperită de declarația inițială, ci doar o nouă manifestare a încălcărilor denunțate deja și de care Comisia ține seama ca atare în vederea acordării clemenței în privința întreprinderii”.
Între timp, la 5 noiembrie 2007, Deutsche Bahn AG a adresat Comisiei, inclusiv în numele filialelor sale, printre care figurează Schenker Italiana SpA (denumită în continuare „Schenker”), o cerere de imunitate, în primul rând, pentru expedierile de mărfuri pe cale maritimă și, în al doilea rând, la19 noiembrie 2007, pentru expedierile pe cale rutieră. În plus, Schenker a prezentat AGCM, la 12 decembrie 2007, o cerere simplificată de clemență, furnizând informații cu privire la expedierile de mărfuri pe cale rutieră în Italia.
La 20 noiembrie 2007, Agility Logistics Srl (denumită în continuare „Agility”) a introdus la Comisie o cerere de reducere a amenzii, în contextul încălcărilor pe piața expedierii și a transporturilor internaționale de mărfuri. La 12 mai 2008, Agility Logistics International a adresat AGCM, inclusiv în numele filialei sale Agility, o cerere simplificată de clemență în ceea ce privește înțelegerea italiană referitoare la expedierile de mărfuri pe cale rutieră.
La 18 noiembrie 2009, AGCM a deschis o procedură în vederea constatării unor eventuale încălcări ale articolului 101 TFUE în sectorul transportului internațional de mărfuri.
Prin decizia în litigiu, adoptată la 15 iunie 2011, AGCM a stabilit că mai multe întreprinderi, printre care se află DHL, Schenker și Agility, au participat, cu încălcarea articolului 101 TFUE, la o înțelegere în sectorul serviciilor de tranzit rutier internațional de mărfuri dinspre și înspre Italia.
În această decizie, AGCM a recunoscut că Schenker era prima societate care a solicitat imunitate la amenzi în Italia pentru expedierile de mărfuri pe cale rutieră. În temeiul programului național de clemență, această societate nu a fost obligată la plata vreunei amenzi. În schimb, atât DHL, cât și Agility au fost obligate la plata amenzilor, care au fost, prin urmare, reduse la 49 % și, respectiv, la 50 % din cuantumul lor inițial. De asemenea, AGCM a considerat că, în cererea sa din 12 iulie 2007, DHL solicitase imunitate la amenzi doar pentru expedierile aeriene și maritime de mărfuri, cererea privind expedierile rutiere fiind formulată de această întreprindere abia la 23 iunie 2008.
DHL s‑a adresat Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) pentru a obține anularea în parte a deciziei în litigiu, arătând, printre altele, că în mod greșit nu i se acordase prin aceasta primul loc în clasamentul programului național de clemență și, prin urmare, beneficiul imunității la amenzi. Potrivit DHL, principiile de drept al Uniunii obligă autoritatea națională care primește o cerere simplificată de clemență să o evalueze ținând seama de cererea principală de imunitate pe care aceeași societate a depus‑o la Comisie. În plus, DHL a susținut că cererile simplificate adresate AGCM de Schenker și de Agility erau inadmisibile.
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a respins acțiunea introdusă de DHL în temeiul unui principiu al autonomiei și al independenței diferitor programe de clemență și ale cererilor aferente acestora.
DHL a declarat apel la instanța de trimitere împotriva deciziei pronunțate în primă instanță. Această societate susține că decizia în litigiu nu respectă principiile care rezultă, printre altele, din Comunicarea privind cooperarea și din modelul de program în materie de clemență al REC. Potrivit DHL, regulile și instrumentele REC ar fi obligatorii pentru AGCM, întrucât aceasta este o autoritate națională de concurență care face parte din această rețea.
În acest context, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„Articolul 101 TFUE și articolul 4 alineatul (3) TUE, precum și articolul 11 din Regulamentul nr. 1/2003 trebuie interpretate în sensul că:
1)
autoritățile naționale de concurență nu se pot îndepărta, în propria practică, de punerea în aplicare a instrumentelor definite și adoptate de REC, în special de modelul de program în materie de clemență al REC, într‑un caz precum cel în discuție în litigiul principal, fără să fie astfel în contradicție cu cele afirmate de Curte la punctele 21 și 22 din Hotărârea Pfleiderer (
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
);
2)
între cererea principală de imunitate pe care o întreprindere a adresat‑o sau se pregătește să o adreseze Comisiei și cererea simplificată de imunitate pe care a adresat‑o unei autorități naționale de concurență pentru aceeași înțelegere există o legătură juridică de natură să oblige autoritatea națională de concurență – în pofida dispozițiilor de la punctul (38) din Comunicarea privind cooperarea – în temeiul punctului 22 din modelul de program în materie de clemență al REC (devenit punctul 24 în numerotarea modelului de program al REC din 2012) și al Notei explicative 45 aferente (devenită Nota explicativă 49 în numerotarea modelului de program al REC din 2012):
—
să evalueze cererea simplificată de imunitate în lumina cererii principale și numai dacă cererea simplificată reproduce fidel conținutul cererii principale;
—
cu titlu subsidiar – în cazul în care consideră că cererea simplificată primită are un obiect material mai restrâns decât cel al cererii principale formulate de aceeași întreprindere, în temeiul căreia Comisia a acordat imunitate condiționată întreprinderii respective – să contacteze Comisia sau întreprinderea în cauză pentru a verifica dacă, după formularea cererii simplificate, această întreprindere a identificat, în cadrul desfășurării investigațiilor sale interne, exemple concrete și specifice de comportamente în sectorul pretins acoperit de cererea de imunitate principală, dar nu și de cererea simplificată de imunitate;
3)
în temeiul punctelor 3 și 22-24 din modelul de program în materie de clemență al REC și al Notelor explicative 8, 41, 45 și 46 aferente și ținând seama de modificările introduse prin punctele 24-26 din modelul de program al REC din 2012 și prin Notele explicative 44 și 49 aferente, o autoritate națională de concurență care, la data faptelor din cauza principală, aplica un program de clemență precum cel din cauza menționată, putea primi în mod legal, pentru o anumită înțelegere secretă pentru care o primă întreprindere adresase sau se pregătea să adreseze Comisiei o cerere principală de imunitate:
—
numai o cerere simplificată de imunitate din partea întreprinderii respective sau
—
inclusiv alte cereri simplificate de imunitate formulate de diverse întreprinderi care adresaseră Comisiei, cu titlu principal, o cerere de imunitate „inacceptabilă” sau o cerere de reducere a amenzii, în special atunci când cererile principale ale acestor din urmă întreprinderi erau ulterioare acordării imunității condiționate primei întreprinderi?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie interpretate în sensul că instrumentele adoptate în cadrul REC, în special modelul de program în materie de clemență al REC, au efect obligatoriu în privința autorităților naționale de concurență.
Potrivit unei jurisprudențe constante, mecanismul de cooperare dintre Comisie și autoritățile naționale de concurență, care a fost instituit prin capitolul IV din Regulamentul nr. 1/2003, urmărește asigurarea unei aplicări coerente a normelor de concurență în statele membre (a se vedea în acest sens Hotărârea X,
C‑429/07
,
EU:C:2009:359
, punctul
, și Hotărârea Tele2 Polska,
C‑375/09
,
EU:C:2011:270
, punctul
).
Conform considerentului (15) al Regulamentului nr. 1/2003, Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre formează împreună o rețea de autorități publice care aplică normele de concurență ale Uniunii în strânsă cooperare. În această privință, punctul (1) din Comunicarea privind cooperarea precizează că această rețea constituie un forum de discuții și de cooperare în aplicarea și controlul politicii Uniunii în domeniul concurenței.
Rezultă de aici că REC, care urmărește promovarea discuțiilor și a cooperării în aplicarea politicii în domeniul concurenței, nu are competența de a adopta norme cu forță juridică obligatorie.
În această privință, Curtea a statuat deja că nici Comunicarea privind cooperarea, nici Comunicarea Comisiei privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor în cauzele referitoare la înțelegeri (
JO 2006, C 298, p. 17
, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 3, denumită în continuare „Comunicarea privind clemența”), nu au un caracter obligatoriu în privința statelor membre (a se vedea Hotărârea Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punctul
).
Pe de altă parte, este necesar să se arate că, fiind adoptate în cadrul REC, Comunicarea privind cooperarea și Comunicarea privind clemența au fost publicate în cursul anilor 2004 și, respectiv, 2006, în seria C a
Jurnalului Oficial al Uniunii Europene
care, spre deosebire de seria L a acestuia, nu are ca obiect publicarea actelor cu forță juridică obligatorie, ci doar a informărilor, a recomandărilor și a avizelor privind Uniunea (Hotărârea Polska Telefonia Cyfrowa,
C‑410/09
,
EU:C:2011:294
, punctul
, și Hotărârea Expedia,
C‑226/11
,
EU:C:2012:795
, punctul
).
În consecință, aceste comunicări nu pot crea obligații în sarcina statelor membre.
În ceea ce privește, în special, regimul de clemență de care beneficiază, în cadrul Uniunii, întreprinderile care cooperează cu Comisia sau cu autoritățile naționale de concurență pentru a descoperi înțelegerile nelegale, este necesar să se constate că nici prevederile Tratatului FUE, nici Regulamentul nr. 1/2003 nu prevăd reguli comune de clemență (Hotărârea Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punctul
). Astfel, în lipsa unui sistem centralizat la nivelul Uniunii de primire și de evaluare a cererilor de clemență referitoare la încălcări ale articolului 101 TFUE, tratamentul unor asemenea cereri adresate unei autorități naționale de concurență este determinat de aceasta în temeiul dreptului statului membru căruia îi aparține.
În această privință, trebuie adăugat că Comunicarea privind clemența nu vizează decât programele de clemență puse în aplicare de Comisie (Hotărârea Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punctul
).
În acest cadru, trebuie amintit că Curtea a statuat deja că modelul de program în materie de clemență al REC nu are efect obligatoriu în privința instanțelor din statele membre (Hotărârea Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punctul
).
Cu toate acestea, DHL a susținut că această jurisprudență nu vizează autoritățile naționale de concurență, ci numai instanțele naționale. Potrivit DHL, concluzia la care a ajuns Curtea în cauza Pfleiderer (
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
) era justificată numai de împrejurarea că dispozițiile în discuție nu aveau efect direct și că, prin urmare, instanțele naționale nu le puteau aplica în litigiile civile sau administrative.
Această argumentație nu poate fi reținută.
Pe de o parte, dat fiind că, potrivit articolului 35 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, statele membre pot desemna instanțe naționale drept autorități naționale de concurență, aplicarea uniformă a dreptului Uniunii în statele membre ar risca să fie compromisă. Astfel, caracterul obligatoriu al modelului de program în materie de clemență al REC ar varia în funcție de natura judecătorească sau administrativă a autorităților naționale de concurență ale diferitor state membre.
Pe de altă parte, Curtea a statuat deja că programul de clemență instituit de Comisie prin intermediul Comunicării privind clemența nu este obligatoriu în privința statelor membre (Hotărârea Kone și alții,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, punctul
). Această constatare se aplică, de asemenea, modelului de program în materie de clemență al REC.
Pe de altă parte, împrejurarea invocată de DHL, potrivit căreia autoritățile naționale de concurență s‑au angajat în mod formal să respecte principiile enunțate în Comunicarea privind cooperarea, nu modifică valoarea juridică, din perspectiva dreptului Uniunii, a acestei comunicări și nici pe cea a modelului de program în materie de clemență al REC.
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie interpretate în sensul că instrumentele adoptate în cadrul REC, în special modelul de program în materie de clemență al REC, nu au efect obligatoriu în privința autorităților naționale de concurență.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească, în primul rând, dacă dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie interpretate în sensul că între cererea de imunitate pe care o întreprindere a adresat‑o sau se pregătește să o adreseze Comisiei și cererea simplificată adresată unei autorități naționale de concurență pentru aceeași înțelegere există o legătură juridică care obligă această autoritate să evalueze cererea simplificată în lumina cererii de imunitate, în cazul în care cererea simplificată reproduce fidel conținutul cererii de imunitate adresate Comisiei. În al doilea rând, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în ipoteza în care cererea simplificată are un obiect material mai restrâns decât cel al cererii de imunitate, autoritatea națională de concurență este obligată să contacteze Comisia sau întreprinderea însăși pentru a verifica dacă această întreprindere a identificat exemple concrete de comportamente nelegale în sectorul pretins acoperit de cererea de imunitate, dar nu și de cererea simplificată.
Cu privire la admisibilitate
Agility și guvernul francez au invocat inadmisibilitatea primei părți a celei de a doua întrebări pentru motivul că este lipsită de pertinență și, respectiv, că are un caracter ipotetic.
Potrivit acestei societăți și acestui guvern, în litigiul principal, întrebarea care se pune este dacă o cerere simplificată trebuie interpretată în lumina cererii de imunitate adresate Comisiei, în cazul în care aceste cereri nu au același obiect material. În schimb, prin întrebarea formulată cu titlu principal, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă, în cazul în care cererea simplificată ar reproduce fidel conținutul cererii de imunitate adresate Comisiei, cererea simplificată ar trebui să fie interpretată în lumina acesteia.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, în cadrul cooperării dintre aceasta din urmă și instanțele naționale, astfel cum este prevăzută la articolul 267 TFUE, numai instanța națională sesizată cu soluționarea litigiului și care trebuie să își asume responsabilitatea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată are competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile cauzei, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a fi în măsură să pronunțe propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor pe care le adresează Curții. În consecință, în cazul în care întrebările adresate au ca obiect interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (a se vedea în special Hotărârea Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, punctul
, precum și Hotărârea Banco Privado Português și Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punctul
).
În aceste condiții, respingerea unei cereri formulate de o instanță națională este posibilă numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal ori atunci când problema este de natură ipotetică sau Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate (a se vedea în special Hotărârea Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, punctul
, și Hotărârea Banco Privado Português și Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punctul
).
Această situație nu se regăsește în speță.
Astfel, este necesar să se constate, pe de o parte, că din decizia de trimitere reiese că, la 5 iunie 2007, DHL a adresat Comisiei o cerere de imunitate cu privire la mai multe încălcări ale dreptului concurenței al Uniunii în sectorul serviciilor de tranzit internațional de mărfuri. Pe de altă parte, la 12 iulie 2007, DHL a depus la AGCM o cerere simplificată de imunitate privind comportamente nelegale pe piața expedierii internaționale de mărfuri dinspre și înspre Italia.
Ținând seama de faptul că există un dezacord între AGCM și DHL cu privire la conținutul material al cererii simplificate și, prin urmare, cu privire la eventualele similitudini sau divergențe referitoare la obiectul cererilor în discuție în litigiul principal, nu este evident că răspunsul la prima parte a celei de a doua întrebări ar fi lipsit de utilitate pentru instanța de trimitere.
În aceste condiții, prima parte a celei de a doua întrebări preliminare trebuie considerată admisibilă.
Cu privire la fond
Sistemul de clemență se întemeiază pe principiul potrivit căruia autoritățile de concurență scutesc de plata amenzilor întreprinderea care își denunță participarea la o înțelegere, dacă aceasta este prima care furnizează informații susceptibile, printre altele, să permită constatarea unei încălcări a articolului 101 TFUE.
Or, în conformitate cu punctul (38) din comunicarea privind cooperarea, în absența unui sistem de clemență complet armonizat la nivelul Uniunii, cererea de clemență adresată unei anumite autorități nu se consideră a fi o cerere adresată oricărei alte autorități de concurență. Astfel, după cum s‑a constatat la punctul 36 din prezenta hotărâre, tratamentul unei cereri de clemență este determinat de dreptul fiecărui stat membru.
În această privință, punctul 1 din modelul de program în materie de clemență al REC menționează interesul întreprinderilor de a cere clemență de la toate autoritățile de concurență care sunt competente să aplice articolul 101 TFUE pe teritoriul afectat de încălcare și care pot fi considerate ca fiind bine plasate pentru a acționa împotriva acestei încălcări.
Trebuie precizat de asemenea că autoritățile naționale de concurență sunt libere să adopte programe de clemență și că fiecare dintre aceste programe este autonom nu numai față de celelalte programe naționale, ci și față de programul de clemență al Uniunii.
Coexistența și autonomia ce caracterizează, astfel, relațiile existente între programul de clemență al Uniunii și cele ale statelor membre constituie expresia regimului de competențe paralele ale Comisiei și ale autorităților naționale de concurență instituit de Regulamentul nr. 1/2003.
Rezultă că, în cazul unei înțelegeri ale cărei efecte anticoncurențiale se pot produce în mai multe state membre și, prin urmare, pot determina intervenția unor diferite autorități naționale de concurență, precum și a Comisiei, întreprinderea care dorește să beneficieze de regimul de clemență în temeiul participării sale la înțelegerea în cauză are interesul de a adresa cereri de imunitate nu doar Comisiei, ci și autorităților naționale eventual competente pentru aplicarea articolului 101 TFUE.
Autonomia programelor de clemență trebuie în mod obligatoriu să se extindă asupra diferitor cereri de imunitate adresate Comisiei și autorităților naționale de concurență, dat fiind că fac parte integrantă din programele menționate. În această privință, trebuie arătat că autonomia acestor cereri decurge în mod direct din faptul că nu există, la nivelul Uniunii, niciun sistem unic de autodenunț al întreprinderilor care participă la înțelegeri cu încălcarea articolului 101 TFUE. Pe de altă parte, această autonomie nu poate fi afectată de împrejurarea că diferitele cereri au ca obiect aceeași încălcare a dreptului concurenței.
Or, pretinsa existență a unei legături juridice între cererea de imunitate adresată Comisiei și cererea simplificată adresată autorităților naționale de concurență, care ar obliga autoritățile respective să evalueze această din urmă cerere în lumina cererii de imunitate, ar repune în discuție autonomia diferitor cereri și, în consecință, chiar rațiunea de a fi a sistemului cererilor simplificate. Astfel, acest sistem este întemeiat pe principiul potrivit căruia nu există, la nivelul Uniunii, o cerere de clemență unică sau o cerere „principală” adresată în paralel cu cereri „accesorii”, ci cereri de imunitate adresate Comisiei și cereri simplificate adresate autorităților naționale de concurență, a căror evaluare îi revine exclusiv autorității destinatare a acestora.
În orice caz, nicio dispoziție a dreptului Uniunii în materia înțelegerilor nu impune autorităților naționale de concurență să interpreteze o cerere simplificată în lumina unei cereri de imunitate adresate Comisiei, independent de problema dacă această cerere simplificată reflectă sau nu reflectă în mod fidel conținutul cererii adresate Comisiei.
În ceea ce privește, pe de altă parte, eventuala obligație a autorității naționale de concurență de a contacta Comisia sau întreprinderea care i‑a adresat o cerere simplificată atunci când această cerere are un obiect material mai restrâns decât cel al cererii de imunitate, trebuie arătat, după cum a procedat și avocatul general la punctul 78 din concluzii, că o asemenea obligație ar risca să atenueze datoria solicitanților de clemență de a coopera, care este unul dintre pilonii oricărui program de clemență.
În aceste condiții, întreprinderii care solicită autorităților naționale de concurență beneficiul regimului de clemență îi revine sarcina de a se asigura că fiecare cerere pe care o adresează este lipsită de incertitudini în ceea ce privește întinderea sa, cu atât mai mult cu cât, astfel cum s‑a menționat la punctul 62 din prezenta hotărâre, nu există nicio obligație pentru autoritățile naționale de concurență de a evalua o cerere simplificată în lumina unei cereri de imunitate adresate Comisiei.
Această interpretare, întemeiată pe obligația întreprinderii de a informa autoritățile naționale de concurență atunci când se dovedește că conținutul efectiv al înțelegerii este diferit de cel care fusese declarat acestor autorități sau de cel care fusese prezentat Comisiei, este singura în măsură să asigure respectarea autonomiei diferitor regimuri de clemență.
Astfel, dacă simpla posibilitate, de care dispun autoritățile naționale de concurență, de a se adresa întreprinderilor care au depus la acestea cereri simplificate pentru a obține informații suplimentare ar fi înlocuită cu o obligație de a contacta întreprinderile respective sau Comisia în cazul în care aceste cereri au un obiect material mai restrâns decât cel al cererilor de imunitate adresate Comisiei, atunci ar fi instituită o ierarhie între cererile în discuție, cu încălcarea sistemului descentralizat prevăzut de Regulamentul nr. 1/2003.
În consecință, este necesar să se răspundă la a doua întrebare după cum urmează:
—
Dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie interpretate în sensul că între cererea de imunitate pe care o întreprindere a adresat‑o sau se pregătește să o adreseze Comisiei și cererea simplificată adresată unei autorități naționale de concurență pentru aceeași înțelegere nu există nicio legătură juridică care să oblige această autoritate să evalueze cererea simplificată în lumina cererii de imunitate. Împrejurarea că cererea simplificată reflectă sau nu reflectă în mod fidel conținutul cererii adresate Comisiei este, în această privință, lipsită de pertinență.
—
În cazul în care cererea simplificată adresată unei autorități naționale de concurență are un obiect material mai restrâns decât cel al cererii de imunitate adresate Comisiei, această autoritate națională nu este obligată să contacteze Comisia sau întreprinderea însăși pentru a verifica dacă această întreprindere a identificat exemple concrete de comportamente nelegale în sectorul pretins acoperit de această cerere de imunitate, dar nu și de cererea simplificată menționată.
Cu privire la a treia întrebare
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească, în esență, dacă dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie interpretate în sensul că, atunci când o primă întreprindere a adresat Comisiei o cerere de imunitate, numai această întreprindere poate adresa unei autorități naționale de concurență o cerere simplificată de imunitate sau dacă sunt competente în acest sens și alte întreprinderi care adresaseră Comisiei o cerere de reducere a amenzii.
Cu privire la admisibilitate
Guvernele italian și austriac arată că cea de a treia întrebare preliminară este inadmisibilă întrucât, prin intermediul acesteia, instanța de trimitere solicită Curții să interpreteze dreptul național, mai precis programul de clemență național.
Potrivit unei jurisprudențe constante, nu este de competența Curții să se pronunțe, în cadrul unei proceduri preliminare, cu privire la conformitatea unei legislații naționale cu dreptul Uniunii și nici să interpreteze acte cu putere de lege sau norme administrative naționale (a se vedea în special Hotărârea Jaeger,
C‑151/02
,
EU:C:2003:437
, punctul
, și Hotărârea Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, punctul
).
Cu toate acestea, în speță, din cea de a treia întrebare reiese că instanța de trimitere solicită, în esență, Curții să se pronunțe asupra interpretării dreptului Uniunii, în special a articolului 101 TFUE și a Regulamentului nr. 1/2003, în cadrul funcționării regimului de competențe paralele existent între Comisie și autoritățile naționale de concurență, pentru a stabili dacă, în aplicarea programului de clemență național, AGCM „putea în mod legal” să accepte anumite cereri de imunitate.
Prin urmare, trebuie să se dea un răspuns util instanței de trimitere, oferindu‑i elementele de interpretare proprii dreptului Uniunii care îi vor permite să se pronunțe asupra legalității deciziei în litigiu.
Rezultă că a treia întrebare preliminară trebuie considerată admisibilă.
Cu privire la fond
Îndoiala exprimată de instanța de trimitere, care se află la originea acestei întrebări preliminare, se referă la faptul că modelul de program în materie de clemență al REC prevedea că utilizarea sistemului cererilor simplificate de imunitate la nivel național era la dispoziția întreprinderii care a solicitat Comisiei imunitatea la amenzi, în timp ce nu era clar că era la dispoziția întreprinderilor care au solicitat acestei instituții o simplă reducere a amenzii.
Posibilitatea unei întreprinderi care nu a depus prima o cerere de imunitate la Comisie și care, în consecință, nu putea beneficia de o imunitate totală, ci doar de o reducere a amenzilor, de a adresa autorităților naționale de concurență o cerere simplificată de imunitate nu a fost prevăzută în mod explicit decât în modelul de program în materie de clemență al REC, în urma modificărilor introduse în acest program în cursul anului 2012.
În această privință, trebuie arătat că faptul că modelul de program în materie de clemență al REC, în varianta sa existentă la data faptelor din cauza principală, nu prevedea în mod expres posibilitatea ca întreprinderile care au adresat Comisiei o cerere de reducere a amenzii să depună la autoritățile naționale de concurență o cerere simplificată de imunitate nu poate fi interpretat în sensul că se opune ca aceste autorități să accepte, în aceste condiții, o asemenea cerere simplificată.
Astfel, după cum s‑a menționat la punctul 44 din prezenta hotărâre, instrumentele adoptate în cadrul REC, în special modelul său de program în materie de clemență, nu au efect obligatoriu față de autoritățile naționale de concurență. Or, efectul acestei lipse a caracterului obligatoriu este, pe de o parte, că nu obligă statele membre să includă în regimurile lor de clemență dispozițiile modelului de program în materie de clemență al REC și, pe de altă parte, că nici nu le interzice să adopte, la nivel național, reguli care nu există în acest model de program sau care derogă de la el, cu condiția ca această competență să fie exercitată cu respectarea dreptului Uniunii, în special a articolului 101 TFUE și a Regulamentului nr. 1/2003.
Competența de care dispun statele membre pentru a‑și defini programele de clemență trebuie să fie exercitată în mod efectiv cu respectarea dreptului Uniunii, în special a Regulamentului nr. 1/2003. În special, statele membre nu pot să facă imposibilă sau excesiv de dificilă punerea în aplicare a dreptului Uniunii, iar în domeniul dreptului concurenței mai precis trebuie să se asigure ca normele pe care le edictează sau le aplică să nu aducă atingere aplicării efective a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE (Hotărârea Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punctul
, precum și Hotărârea Kone și alții,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, punctul
).
Curtea a statuat deja că programele de clemență constituie instrumente utile în cadrul luptei eficace menite să depisteze și să pună capăt încălcărilor normelor de concurență și contribuie astfel la obiectivul de a se asigura aplicarea efectivă a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE (Hotărârea Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, punctul
).
În această privință, este necesar să se arate că aplicarea efectivă a articolului 101 TFUE nu se opune unui regim național de clemență care permite acceptarea unei cereri simplificate de imunitate formulate de o întreprindere care nu a adresat Comisiei o cerere de imunitate totală.
Dimpotrivă, această abordare este conformă finalității și spiritului care au stat la baza instituirii sistemului cererilor de clemență. Astfel, acest sistem urmărește în special să promoveze descoperirea unor comportamente contrare articolului 101 TFUE, prin stimularea participanților la înțelegeri să le denunțe. În consecință, el urmărește să încurajeze adresarea unor asemenea cereri, iar nu să le limiteze numărul.
Astfel, Curtea a decis că Comunicarea privind clemența are ca obiect crearea unui climat de incertitudine în cadrul înțelegerilor pentru a încuraja denunțarea acestora Comisiei (Hotărârea LG Display și LG Display Taiwan/Comisia,
C‑227/14 P
,
EU:C:2015:258
, punctul
). Această incertitudine decurge în special din faptul că un singur participant la o înțelegere poate beneficia de imunitate totală și că, în orice moment, Comisia poate, din proprie inițiativă, să identifice existența acestei înțelegeri.
În acest context, nu este exclus ca o întreprindere care nu a adresat prima Comisiei o cerere de imunitate și care, în consecință, nu poate beneficia decât de o reducere a amenzii să poată, prin depunerea unei cereri simplificate de imunitate, să fie prima care informează autoritatea națională de concurență cu privire la existența înțelegerii în cauză. Într‑o astfel de situație, în cazul în care Comisia nu și‑ar continua ancheta cu privire la aceleași fapte ca cele care au fost denunțate autorității naționale, întreprinderii în cauză i s‑ar putea acorda imunitate totală, în temeiul regimului național de clemență.
Prin urmare, trebuie să se răspundă la a treia întrebare că dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun ca o autoritate națională de concurență să accepte, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, o cerere simplificată de imunitate a unei întreprinderi care nu a prezentat Comisiei o cerere de imunitate totală, ci o cerere de reducere a amenzii.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

1)
Dispozițiile dreptului Uniunii Europene, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101 TFUE] și [102 TFUE], trebuie interpretate în sensul că instrumentele adoptate în cadrul rețelei europene de concurență, în special modelul de program în materie de clemență al acestei rețele, nu au efect obligatoriu față de autoritățile naționale de concurență.

2)
Dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie interpretate în sensul că între cererea de imunitate pe care o întreprindere a adresat‑o sau se pregătește să o adreseze Comisiei Europene și cererea simplificată adresată unei autorități naționale de concurență pentru aceeași înțelegere nu există nicio legătură juridică care să oblige această autoritate să evalueze cererea simplificată în lumina cererii de imunitate. Împrejurarea că cererea simplificată reflectă sau nu reflectă în mod fidel conținutul cererii adresate Comisiei este, în această privință, lipsită de pertinență.
În cazul în care cererea simplificată adresată unei autorități naționale de concurență are un obiect material mai restrâns decât cel al cererii de imunitate adresate Comisiei, această autoritate națională nu este obligată să contacteze Comisia sau întreprinderea însăși pentru a verifica dacă această întreprindere a identificat exemple concrete de comportamente nelegale în sectorul pretins acoperit de această cerere de imunitate, dar nu și de cererea simplificată menționată.

3)
Dispozițiile dreptului Uniunii, în special articolul 101 TFUE și Regulamentul nr. 1/2003, trebuie să fie interpretate în sensul că nu se opun ca o autoritate națională de concurență să accepte, în împrejurări precum cele în discuție în litigiul principal, o cerere simplificată de imunitate a unei întreprinderi care nu a prezentat Comisiei o cerere de imunitate totală, ci o cerere de reducere a amenzii.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.