CELEX: 62016CJ0620
Incumprimento de Estado
Artigo 258.o TFUE
Decisão 2014/699/UE
Princípio da cooperação leal
Artigo 4.o, n.o 3, TUE
Admissibilidade
Efeitos da conduta imputada à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado
Efeitos continuados sobre a unidade e a coerência da ação internacional da União Europeia
Caráter suficiente das medidas tomadas pelo Estado‑Membro em causa para dar cumprimento ao parecer fundamentado
Voto da República Federal da Alemanha contra a posição da União definida na Decisão 2014/699/UE na 25.a sessão da Comissão de Revisão da Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários (OTIF) e oposição, expressa pelo referido Estado‑Membro, a essa posição e às modalidades de exercício dos direitos de voto definidos nessa decisão

Na sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, tendo, na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários (OTIF), votado contra a posição definida na Decisão 2014/699/UE do Conselho, de 24 de junho de 2014, que estabelece a posição a adotar em nome da União Europeia na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF a respeito de determinadas alterações à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF) e aos seus apêndices (
JO 2014, L 293, p. 26
), e declarado publicamente a sua oposição tanto à referida posição como às modalidades de exercício dos direitos de voto nela previstas, a República Federal da Alemanha incumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa decisão e do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE.
Quadro jurídico
Direito internacional
COTIF
A Convenção relativa aos Transportes Ferroviários Internacionais, de 9 de maio de 1980, com a redação dada pelo Protocolo de Vílnius, de 3 de junho de 1999 (a seguir «COTIF»), entrou em vigor em 1 de julho de 2006. Os 49 Estados que são parte na COTIF, entre os quais figuram todos os Estados‑Membros da União Europeia, com exceção da República de Chipre e da República de Malta, constituem a OTIF.
De acordo com o disposto no artigo 2.
o
, n.
o
1, da COTIF, a OTIF tem como objetivo favorecer, melhorar e facilitar, a todos os níveis, o tráfego internacional ferroviário, nomeadamente estabelecer regimes de direito uniforme em diversos domínios jurídicos relativos ao tráfego ferroviário internacional.
A Comissão de Revisão da OTIF é composta, em princípio, por todas as partes na COTIF. Segundo o artigo 17.
o
, n.
o
1, alíneas a) e b), da COTIF, a Comissão de Revisão da OTIF decide, no limite das suas competências, as propostas de alteração à COTIF e, além disso, analisa as propostas a apresentar à Assembleia Geral da OTIF. As competências respetivas dessas duas instâncias da OTIF em matéria de alterações à COTIF estão fixadas no artigo 33.
o
desta convenção.
No título VI da COTIF, intitulado «Alteração da [COTIF]», o artigo 33.
o
desta convenção, sob a epígrafe «Competência», dispõe:
«[…]
2.
A assembleia geral delibera sobre as propostas de alteração da [COTIF], sem prejuízo de outra competência prevista nos n.
os
4 a 6.
[…]
4.
Sem prejuízo das decisões tomadas pela assembleia geral em conformidade com o disposto no n.
o
3, primeiro período, a Comissão de Revisão tomará decisões sobre propostas destinadas a alterar
a)
Artigos 9.
o
e 27, n.
os
2 a 5;
[…]
d)
Regras Uniformes CUV, exceto os artigos 1.
o
, 4.
o
, 5.
o
e 7.
o
a 12.
o
;
[…]»
Nos termos do artigo 35.
o
da COTIF, que tem por epígrafe «Decisões das comissões»:
«1.   As alterações da [COTIF], decididas pelas comissões, são notificadas pelo Secretário‑Geral aos Estados‑Membros.
2.   As alterações da [COTIF] propriamente dita, decididas pela Comissão de Revisão, entram em vigor para todos os Estados‑Membros no 1.
o
dia do 12.
o
mês que se segue àquele em que o Secretário‑Geral as tenha notificado aos Estados‑Membros. […]
3.   As alterações dos apêndices à [COTIF], decididas pela Comissão de Revisão, entram em vigor para todos os Estados‑Membros no 1.
o
dia do 12.
o
mês que se segue àquele em que o Secretário‑Geral as tenha notificado aos Estados‑Membros. […]
[…]»
De acordo com o artigo 38.
o
, n.
o
2, da COTIF, a União, enquanto organização regional que aderiu à COTIF, pode exercer os direitos de que os seus Estados‑Membros dispõem ao abrigo da COTIF, desde que abranjam matérias da sua competência. Resulta do artigo 38.
o
, n.
o
3, da COTIF que, a fim de exercer o direito de voto e o direito de oposição previstos no artigo 35.
o
, n.
os
2 e 4, desta convenção, a União dispõe de um número de votos igual ao dos seus Estados‑Membros que sejam igualmente membros da OTIF. Estes últimos podem exercer os seus direitos, nomeadamente o direito de voto, apenas na medida do permitido pelo artigo 38.
o
, n.
o
2.
Acordo de Adesão
O Acordo entre a União Europeia e a Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviário sobre a Adesão da União Europeia à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Vílnius, de 3 de junho de 1999 (
JO 2013, L 51, p. 8
) (a seguir «Acordo de Adesão»), assinado em 23 de junho de 2011, em Berna, entrou em vigor em 1 de julho de 2011, em conformidade com o seu artigo 9.
o
Nos termos do artigo 6.
o
do Acordo de Adesão:
«1.   No que respeita a decisões relativas a matérias da competência exclusiva da União Europeia, esta exerce os direitos de voto dos seus Estados‑Membros nos termos da [COTIF].
2.   No que respeita a decisões relativas a matérias em que a União partilha competências com os seus Estados‑Membros, o voto é exercido ou pela União ou pelos seus Estados‑Membros.
3.   Sem prejuízo do disposto no n.
o
7 do artigo 26.
o
[COTIF], a União Europeia dispõe de um número de votos igual ao dos seus Estados‑Membros que são igualmente membros da [COTIF]. Quando a União Europeia vota, os seus Estados‑Membros não votam.
4.   A União informa as outras Partes Contratantes na [COTIF] de cada um dos casos em que exercerá os direitos de voto previstos nos n.
os
1 a 3 relativamente aos diversos pontos inscritos na ordem de trabalhos da Assembleia Geral e dos outros órgãos deliberativos. Essa obrigação aplica‑se igualmente às decisões tomadas por correspondência. A referida informação deve ser prestada ao Secretário‑Geral da OTIF com antecedência suficiente para poder ser posta a circular juntamente com os documentos da reunião ou para permitir uma decisão por correspondência.»
Direito da União
Decisão 2013/103/UE
O Acordo de Adesão foi aprovado em nome da União pela Decisão 2013/103/UE do Conselho, de 16 de junho de 2011, relativa à assinatura e celebração do Acordo entre a União Europeia e a Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários sobre a Adesão da União Europeia à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF), de 9 de maio de 1980, com a redação que lhe foi dada pelo Protocolo de Vílnius, de 3 de junho de 1999 (
JO 2013, L 51, p. 1
).
O artigo 5.
o
desta decisão prevê que «[a]s disposições internas que regem a preparação das reuniões da OTIF, bem como a representação e votação nessas reuniões, constam do anexo III da presente decisão».
O anexo III da referida decisão versa as disposições internas a aplicar pelo Conselho da União Europeia, os Estados‑Membros e a Comissão nos trabalhos no quadro da OTIF, tendo em conta «a necessidade de unidade na representação internacional da União Europeia e dos seus Estados‑Membros, nos termos do Tratado [UE] e do Tratado [FUE] e da jurisprudência do Tribunal de Justiça […], igualmente na fase de implementação de obrigações internacionais», como resulta do parágrafo introdutório deste anexo.
O ponto 2 do referido anexo, sob a epígrafe «Procedimento de coordenação», prevê:
«[…]
2.2.
Durante as reuniões de coordenação chegar‑se‑á a um acordo quanto às posições a assumir em nome da União apenas, ou, quando pertinente, em nome da União e dos seus Estados‑Membros. Se os Estados‑Membros assim o decidirem, as suas posições relativamente a questões da sua competência exclusiva podem ser coordenadas nessas reuniões.
[…]
2.6.
Se nas reuniões de coordenação a Comissão e os Estados‑Membros não conseguirem acordar numa posição comum, inclusivamente por motivos de desacordo quanto à repartição de competências, a questão será submetida ao Comité de Representantes Permanentes ou ao Conselho.»
O ponto 3 do mesmo anexo, relativo às «Declarações e votação nas reuniões da OTIF», enuncia:
«3.1.
Sempre que um ponto da ordem de trabalhos trate de questões da exclusiva competência da União, a Comissão pronunciar‑se‑á e votará em nome da União. Após concertação, os Estados‑Membros podem também intervir para apoiar e/ou desenvolver a posição da União.
3.2.
Sempre que um ponto da ordem de trabalhos trate de questões da competência exclusiva dos Estados‑Membros, serão os Estados‑Membros a pronunciar‑se e a votar.
3.3.
Sempre que um ponto da ordem de trabalhos trate de questões que contenham elementos da competência tanto dos Estados‑Membros como da União, a Presidência e a Comissão exprimirão a posição comum. Após concertação, os Estados‑Membros podem intervir para apoiar e/ou desenvolver a posição comum. Os Estados‑Membros ou a Comissão, conforme o caso, votarão em nome da União e dos seus Estados‑Membros, em conformidade com a posição comum. A decisão quanto ao exercício do direito de voto basear‑se‑á na determinação de quem detém, essencialmente, a competência (competência preponderantemente nacional ou preponderantemente da União).
3.4.
Sempre que um ponto da ordem de trabalhos trate de questões que contenham elementos da competência tanto dos Estados‑Membros como da União, e que a Comissão e os Estados‑Membros não tenham podido chegar a acordo quanto a uma posição comum nos termos do ponto 2.6, os Estados‑Membros e a Comissão poderão intervir e votar em questões que sejam claramente da sua competência respetiva.
3.5.
Relativamente a questões para as quais não exista acordo entre a Comissão e os Estados‑Membros quanto à repartição de competências, ou caso não tenha sido possível obter a maioria necessária para a definição de uma posição da União, envidar‑se‑ão todos os esforços no sentido de esclarecer a situação ou chegar a uma posição da União. Entretanto, e após concertação, os Estados‑Membros e/ou a Comissão, conforme o caso, poderão intervir desde que a posição expressa não condicione uma futura posição da União, seja coerente com as políticas da União e com as posições anteriores da União, e seja conforme ao direito da União.
3.6.
[…]
Os representantes dos Estados‑Membros e da Comissão farão todos os esforços por chegar a acordo quanto a uma posição comum e defendê‑la durante as discussões nos grupos de trabalho da OTIF.»
Decisão 2014/699
O artigo 1.
o
, n.
o
1, da Decisão 2014/699 dispõe que «[a] posição a adotar em nome da União na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão [da OTIF] é a definida no anexo da presente decisão». Nos termos do artigo 1.
o
, n.
o
2, da referida decisão, «[a]s alterações menores a documentos mencionados no anexo da presente decisão podem ser aceites pelos representantes da União na Comissão de Revisão sem que seja necessária uma nova decisão do Conselho».
O ponto 3 do anexo da Decisão 2014/699 enuncia, no que respeita aos diferentes pontos da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, a repartição das competências entre a União e os seus Estados‑Membros, o exercício dos direitos de voto e a posição coordenada recomendada.
No que respeita aos pontos 4 e 7 da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, relativos às propostas de alteração ao artigo 12.
o
da COTIF e aos artigos 2.
o
e 9.
o
do apêndice D (CUV) da COTIF, sobre regras uniformes relativas aos contratos de utilização de veículos em tráfego internacional ferroviário (CUV) (a seguir «alterações em causa»), o ponto 3 do anexo da Decisão 2014/699 prevê:
«Ponto 4. Revisão parcial da COTIF — convenção propriamente dita
[…]
Competência: partilhada.
Exercício dos direitos de voto: Estados‑Membros.
Posição coordenada recomendada:
[…]
Aceitar as alterações ao artigo 12.
o
(Execução de sentenças. Penhoras) alteração da definição de “detentor” em consonância com o direito da União.
[…]
Ponto 7. Revisão parcial do apêndice D (regras uniformes CUV)
[…]
Competência: partilhada.
Exercício dos direitos de voto: União.
Posição da União recomendada: aceitar as alterações aos artigos 2.
o
e 9.
o
, visto aclararem as atribuições do detentor e da entidade de manutenção em consonância com o direito da União (Diretiva 2008/110/CE do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 16 de dezembro de 2008, que altera a Diretiva 2004/49/CE, relativa à segurança dos caminhos de ferro da Comunidade (Diretiva relativa à segurança ferroviária) (
JO 2008, L 345, p. 62
)]. […]
[…]»
Procedimento pré‑contencioso e tramitação processual no Tribunal de Justiça
Por ofício de 4 de agosto de 2014, a Comissão convidou a República Federal da Alemanha a explicar a sua conduta na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, realizada em 25 e 26 de junho de 2014.
Na sua resposta de 12 de novembro de 2014, a República Federal da Alemanha referiu que a sua conduta era perfeitamente legítima e legal, dado que nenhuma das alterações em causa era da competência da União, porquanto esta não tinha exercido a sua competência interna nas matérias em causa.
Em 29 de maio de 2015, a Comissão deu início a um procedimento de infração nos termos do artigo 258.
o
, n.
o
1, TFUE, dirigindo uma notificação para cumprir à República Federal da Alemanha, na qual sustentava que, com a sua conduta na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, esse Estado‑Membro incumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Decisão 2014/699 e do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE. Além disso, a Comissão observou que era possível inferir do facto de a República Federal da Alemanha considerar expressamente, segundo as suas próprias declarações, que a sua conduta era legítima, que esse Estado‑Membro poderia adotar uma conduta semelhante no futuro, em circunstâncias similares.
Na sua resposta de 7 de julho de 2015, a República Federal da Alemanha contestou as alegações da Comissão.
Por ocasião da adoção da Decisão (UE) 2015/1734 do Conselho, de 18 de setembro de 2015, que define a posição a tomar em nome da União Europeia na 12.
a
Assembleia Geral da Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários (OTIF) no que diz respeito a determinadas alterações à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF) e aos seus apêndices (
JO 2015, L 252, p. 43
), a República Federal da Alemanha fez uma declaração (a seguir «declaração de 17 de setembro de 2015») que consta da ata do Conselho e enuncia:
«A posição da [República Federal da Alemanha] é que tem legalmente direito a votar nos pontos 8 (Revisão Parcial da COTIF — Convenção propriamente dita), 10 [Revisão Parcial do Apêndice D (CUV)] e 13 (Relatório explicativo revisto e consolidado), mesmo em sentido contrário à [Decisão 2015/1734]. Efetivamente, a União não tem competência nesta matéria. Está pendente no Tribunal de Justiça […] um processo relativo à repartição de competências entre a União e os Estados‑Membros (Processo C‑600/14 — Alemanha/Conselho). Enquanto o Tribunal de Justiça […] não tomar uma decisão, a [República Federal da Alemanha] irá exercer o seu direito de voto na Assembleia Geral da OTIF mantendo a sua posição jurídica, e sem prejuízo do resultado do processo pendente no [Tribunal de Justiça], sem [derrogar] a presente decisão do Conselho, embora considere que esta decisão está ferida de ilegalidade.»
Em 11 de dezembro de 2015, a Comissão emitiu um parecer fundamentado, no qual reiterou a sua posição, conforme expressa na notificação para cumprir. A Comissão convidou a República Federal da Alemanha a tomar as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo de dois meses a contar da sua receção, e, particularmente, para pôr termo às alegadas práticas ilícitas nele descritas.
Por carta de 1 de fevereiro de 2016, a República Federal da Alemanha respondeu ao parecer fundamentado, reiterando a posição expressa na sua resposta à notificação para cumprir.
Por considerar que a República Federal da Alemanha não tinha, no prazo fixado, tomado as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado, a Comissão decidiu intentar a presente ação.
Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 3 de janeiro de 2018, foi admitida a intervenção do Conselho em apoio dos pedidos da Comissão.
Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
)
Em 22 de dezembro de 2014, a República Federal da Alemanha interpôs recurso no Tribunal de Justiça, pedindo a anulação da Decisão 2014/699, na parte em que respeitava às alterações em causa. Os seus fundamentos eram relativos a alegadas violações, em primeiro lugar, do princípio da atribuição previsto no artigo 5.
o
, n.
o
2, TUE, devido à falta de competência da União, em segundo lugar, do dever de fundamentação previsto no artigo 296.
o
TFUE e, em terceiro lugar, do princípio da cooperação leal previsto no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, em conjugação com o princípio da tutela jurisdicional efetiva.
No seu Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), proferido após a conclusão da fase escrita no presente processo, o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso da República Federal da Alemanha, afastando os três fundamentos invocados por esse Estado‑Membro.
Quanto à ação
Quanto à admissibilidade
Por requerimento separado de 8 de fevereiro de 2017, a República Federal da Alemanha suscitou uma exceção de inadmissibilidade da presente ação, ao abrigo do artigo 151.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça. Por Decisão de 10 de maio de 2017, o Tribunal de Justiça, ouvido o advogado‑geral, reservou a análise desse pedido para o momento da decisão quanto ao mérito e a República Federal da Alemanha foi convidada a apresentar contestação.
Argumentos das partes
A República Federal da Alemanha considera que a ação é inadmissível.
A República Federal da Alemanha alega que a conduta em causa nesta ação deixou de produzir efeitos no final da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, ou seja, antes do termo do prazo fixado pela Comissão no parecer fundamentado. Ora, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça resultante dos Acórdãos de 27 de outubro de 2005, Comissão/Itália (
C‑525/03
,
EU:C:2005:648
), e de 11 de outubro de 2007, Comissão/Grécia (
C‑237/05
,
EU:C:2007:592
), a ação por incumprimento é inadmissível se o ato imputado ao Estado‑Membro em causa tiver deixado de produzir efeitos jurídicos antes do termo do referido prazo.
A este respeito, a República Federal da Alemanha sublinha que a ação por incumprimento prevista no artigo 258.
o
TFUE tem precisamente por objetivo garantir que os Estados‑Membros ponham termo às violações cujos efeitos persistam à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que, em qualquer caso, não as repitam. Ora, a sua conduta controvertida não teve nenhuma consequência negativa que pudesse ou devesse ser eliminada.
Com efeito, segundo esse Estado‑Membro, o exercício do seu direito de voto não teve nenhum impacto no sentido das decisões tomadas na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, como admitiu a Comissão, nem sequer atentou à reputação, credibilidade ou representação unitária da União entre os membros da Comunidade Internacional. Em todo o caso, a União organizou o procedimento de adoção da Decisão 2014/699 a fim de impedir que a República Federal da Alemanha obtivesse tutela jurisdicional contra essa decisão, contribuindo, assim, para as opiniões divergentes nessa sessão.
Além disso, a República Federal da Alemanha sustenta, baseando‑se na redação do artigo 258.
o
, segundo parágrafo, TFUE, que a Comissão só pode intentar uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça se o Estado‑Membro em causa não proceder em conformidade com o parecer fundamentado no prazo fixado. Com efeito, como regra processual, o artigo 258.
o
TFUE deve ser objeto de interpretação restrita para garantir a segurança jurídica. Na mesma lógica, a República Federal da Alemanha evoca a jurisprudência do Tribunal de Justiça, da qual resulta que a Comissão não pode intentar neste tribunal uma ação por incumprimento quando o Estado‑Membro em causa tiver posto termo à infração antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado (Acórdão de 5 de junho de 2003, Comissão/Itália,
C‑145/01
,
EU:C:2003:324
, n.
o
15).
Ora, segundo a República Federal da Alemanha, o alegado dano causado à imagem da União já não pode ser suprido. Quanto ao resto, esse Estado‑Membro contesta a afirmação da Comissão de que não adotou medidas para, por um lado, sanar as consequências da conduta em causa no presente procedimento de infração e, por outro, afastar as dúvidas quanto à sua ação futura. Com efeito, a República Federal da Alemanha alega que, por ocasião da adoção da Decisão 2015/1734 e através da declaração de 17 de setembro de 2015, por considerar que a referida decisão era ilegal e que tinha o direito de votar contra a mesma em dois pontos, indicou que não exerceria o seu direito de voto quanto aos pontos controvertidos até à prolação, pelo Tribunal de Justiça, do Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), afastando‑se das posições da União. Assim, esse Estado‑Membro já tinha posto termo à prática criticada pela Comissão no seu parecer fundamentado, mesmo antes de o prazo nele fixado ter começado a correr.
A República Federal da Alemanha alega que, com o propósito de eliminar
a posteriori
o alegado dano causado à reputação e à credibilidade da União, não lhe pode ser imposta a obrigação de formular um pedido de desculpas público ou o abandono da sua análise jurídica. Em qualquer caso, nada na notificação para cumprir ou no parecer fundamentado sugere que, ao não apresentar tal pedido de desculpas, a República Federal da Alemanha tenha violado o direito da União. Além disso, para que uma ação por incumprimento seja admissível, não basta, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, que existam opiniões jurídicas divergentes entre um Estado‑Membro e a Comissão, desde que, pesem embora tais divergências, esse Estado‑Membro proceda em conformidade com a análise da Comissão. Tal é,
a fortiori
, aplicável quando a questão jurídica que comporta essas divergências já é objeto de um processo no Tribunal de Justiça, como é o caso.
Por outro lado, a República Federal da Alemanha critica a Comissão por ter deixado pairar dúvidas sobre o alcance exato da sua petição, contrariamente aos requisitos de uma redação suficientemente clara da petição. Com efeito, a Comissão precisou, pela primeira vez na réplica, que imputava a esse Estado‑Membro a violação da Decisão 2014/699 apenas no que respeita aos pontos 4 e 7 da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF.
A Comissão conclui pela improcedência da exceção de inadmissibilidade suscitada pela República Federal da Alemanha.
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, importa recordar que resulta dos termos do artigo 258.
o
, segundo parágrafo, TFUE que, se o Estado‑Membro em causa não proceder em conformidade com o parecer fundamentado no prazo nele fixado, a Comissão pode recorrer ao Tribunal de Justiça. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento deve, por conseguinte, ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo desse prazo (v., nomeadamente, Acórdão de 4 de maio de 2017, Comissão/Luxemburgo,
C‑274/15
,
EU:C:2017:333
, n.
o
47).
Resulta igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o processo previsto no artigo 258.
o
TFUE assenta na verificação objetiva do desrespeito, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado FUE ou por um ato de direito derivado, sendo que também permite determinar se um Estado‑Membro infringiu o direito da União num caso concreto (Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, n.
os
61 e 62 e jurisprudência referida).
A República Federal da Alemanha contesta a admissibilidade da presente ação por incumprimento por duas razões.
Em primeiro lugar, considera que o incumprimento que lhe é imputado se refere a uma conduta passada cujos efeitos se esgotaram antes do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, de modo que lhe era impossível pôr termo a tal conduta nesse prazo.
A este respeito, importa salientar que a Comissão censura à República Federal da Alemanha a sua conduta na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, ou seja, o voto emitido por esse Estado‑Membro nessa Comissão e o ponto de vista que exprimiu, em violação, por um lado, da Decisão 2014/699 e, por outro, do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE.
O incumprimento assim imputado consiste na pretensa inobservância de uma posição da União, reproduzida numa decisão do Conselho adotada ao abrigo do artigo 218.
o
, n.
o
9, do TFUE, disposição essa que prevê um processo simplificado para efeitos da definição das posições a tomar em nome da União quando da sua participação na adoção, perante a instância decisória instituída no acordo internacional em causa, de atos de aplicação ou de execução deste último (Acórdão de 6 de outubro de 2015, Conselho/Comissão,
C‑73/14
,
EU:C:2015:663
, n.
o
65). O alegado incumprimento insere‑se, por conseguinte, no domínio da ação externa da União e diz respeito, mais concretamente, ao processo de decisão de uma instância internacional criada por um acordo em que a União é parte, e na qual a União foi autorizada pela Decisão 2014/699 a dar o seu contributo.
Ora, a violação de uma decisão do Conselho adotada com base no artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE, como a que é imputada à República Federal da Alemanha no presente caso, tem efeitos, não só a nível interno mas também a nível internacional, na unidade e na coerência da ação externa da União, interesses esses que uma decisão tomada com base naquele fundamento tem precisamente por objetivo garantir [v., neste sentido, Parecer 1/94 (Acordos anexos ao Acordo OMC), de 15 de novembro de 1994,
EU:C:1994:384
, n.
o
108; Acórdãos de 2 de junho de 2005, Comissão/Luxemburgo,
C‑266/03
,
EU:C:2005:341
, n.
o
60; de 14 de julho de 2005, Comissão/Alemanha,
C‑433/03
,
EU:C:2005:462
, n.
o
66; e de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, n.
o
73].
Há que acrescentar que, contrariamente ao que sustenta a República Federal da Alemanha, os efeitos prejudiciais de um incumprimento de uma decisão do Conselho adotada ao abrigo do artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE não se limitam ao processo decisório da instância da organização internacional na qual a conduta controvertida se inscreve, mas manifestam‑se, de uma forma mais geral, na ação internacional da União nessa organização internacional.
Esse incumprimento poderá, entre outros, pôr em causa a unidade e a coerência da ação externa da União, além do processo decisório concreto em causa.
Nestas condições, se o argumento da República Federal da Alemanha fosse aceite, então qualquer Estado‑Membro que, com a sua conduta, prejudicasse a realização do objetivo inerente a uma decisão adotada com base no artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE poderia escapar a uma ação por incumprimento, por esse incumprimento já ter produzido os seus efeitos, podendo assim os Estados‑Membros tirar proveito das suas próprias infrações.
Assim, nesse caso, no âmbito das competências que lhe são atribuídas pelo artigo 258.
o
TFUE, a Comissão ficaria impossibilitada de intentar uma ação contra o Estado‑Membro em causa no Tribunal de Justiça para obter a declaração do incumprimento e de cumprir plenamente a sua missão de guardiã dos Tratados que o artigo 17.
o
TFUE lhe confere.
Além disso, aceitar a inadmissibilidade de uma ação por incumprimento contra um Estado‑Membro por violação de uma decisão adotada ao abrigo do artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE atentaria tanto contra a obrigatoriedade das decisões, nos termos do artigo 288.
o
, quarto parágrafo, TFUE, como, de um modo geral, contra o respeito pelos valores em que, em conformidade com o artigo 2.
o
TUE, a União se baseia, entre os quais figura, nomeadamente, o Estado de Direito.
Com efeito, após ter participado na deliberação e na votação no Conselho sobre uma decisão que estabelecia uma posição da União, como a Decisão 2014/699, a República Federal da Alemanha poderia desvincular‑se dessa decisão após a respetiva adoção, tendo a garantia de que a Comissão não poderia intentar uma ação no Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE contra esse incumprimento.
Daqui resulta que não se pode considerar que todos os efeitos da conduta controvertida da República Federal da Alemanha na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF cessaram no final dessa sessão. Deve considerar‑se que essa conduta produziu efeitos na unidade e na coerência da ação internacional da União na OTIF para além da referida sessão.
Segue‑se que, tendo em conta o contexto específico da conduta controvertida, a República Federal da Alemanha não pode invocar, para contestar a admissibilidade da presente ação, jurisprudência em matéria de adjudicação de contratos públicos, proferida em contextos puramente internos à União, jurisprudência essa da qual resulta que uma ação destinada à declaração da existência de uma infração às regras da União em matéria de adjudicação de contratos públicos será inadmissível se, à data do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, o anúncio de concurso controvertido ou os contratos controvertidos já tinham esgotado todos os seus efeitos (Acórdãos de 27 de outubro de 2005, Comissão/Itália,
C‑525/03
,
EU:C:2005:648
, n.
os
12 a 17, e de 11 de outubro de 2007, Comissão/Grécia,
C‑237/05
,
EU:C:2007:592
, n.
os
33 a 35).
Quanto à circunstância invocada pela República Federal da Alemanha segundo a qual a União organizou o processo de adoção da Decisão 2014/699 a fim de a impedir de obter tutela jurisdicional contra essa decisão, tal alegação integra a análise do mérito da presente ação e não da sua admissibilidade.
Em segundo lugar, a República Federal da Alemanha sustenta que tomou todas as medidas necessárias nos termos do artigo 258.
o
, segundo parágrafo, TFUE para dar cumprimento ao parecer fundamentado no prazo nele fixado, de modo que a ação por incumprimento da Comissão é inadmissível.
A este respeito, cabe assinalar que essa alegação se confunde com a análise do mérito do incumprimento, na medida em que a sua análise implica a fiscalização da conduta da República Federal da Alemanha após a 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF (v., por analogia, Acórdão de 14 de abril de 2005, Comissão/Luxemburgo,
C‑519/03
,
EU:C:2005:234
, n.
o
20). Consequentemente, a procedência dessa alegação será objeto da análise do mérito do incumprimento em apreço.
A circunstância invocada pela República Federal da Alemanha, segundo a qual deixou de ser possível sanar o alegado dano causado à reputação e à credibilidade da União, não pode, mesmo supondo que está demonstrada, conduzir à inadmissibilidade da presente ação. Com efeito, como o advogado‑geral salientou no n.
o
62 das suas conclusões, não se pode admitir que um Estado‑Membro possa invocar um facto consumado de que é autor para escapar a uma ação por incumprimento no Tribunal de Justiça (Acórdão de 7 de fevereiro de 1973, Comissão/Itália,
39/72
,
EU:C:1973:13
, n.
o
10).
De resto, há que rejeitar a crítica formulada pela República Federal da Alemanha relativa à imprecisão da petição da Comissão.
A este respeito, resulta claramente dos n.
os
15 a 19 da petição que a Comissão imputa a esse Estado‑Membro a violação da Decisão 2014/699 e do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE apenas no que se refere aos pontos 4 e 7 da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF. Com efeito, na sua petição, a Comissão apenas se referiu ao anexo da Decisão 2014/699 na medida em que esse anexo abrange as alterações à COTIF referidas nos pontos 4 e 7 da ordem do dia dessa sessão e remeteu para esses dois pontos da ordem do dia no seu resumo dos factos, os quais não foram contestados pela República Federal da Alemanha.
Resulta das considerações expostas que a ação intentada pela Comissão é admissível.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
Com a primeira alegação, a Comissão critica a República Federal da Alemanha por ter violado a Decisão 2014/699, ao votar, na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, contra a posição definida pela União nessa decisão relativamente aos pontos 4 e 7 da ordem do dia da sessão e ao contestar publicamente o exercício do direito de voto pela União.
A Comissão sublinha que, de acordo com o disposto no artigo 288.
o
, quarto parágrafo, TFUE, a Decisão 2014/699 é obrigatória em todos os seus elementos, tanto para as instituições da União como para os Estados‑Membros. A Comissão acrescenta que o facto de a República Federal da Alemanha ter votado contra aquela decisão no Conselho e de ter interposto no Tribunal de Justiça um recurso de anulação da referida decisão não afeta o seu caráter vinculativo nem as obrigações que dela decorrem para os Estados‑Membros.
Com efeito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os Estados‑Membros não podem, por si mesmos, tomar unilateralmente medidas corretivas ou medidas defensivas destinadas a suprir eventuais violações, pela instituição que adotou o ato controvertido, do direito da União. Neste contexto, enquanto o Tribunal de Justiça não anular ou suspender a execução da Decisão 2014/699, a República Federal da Alemanha deverá cumpri‑la. Caso contrário, a aplicação coerente e uniforme do direito da União, que constitui uma característica fundamental do sistema da União, seria posta em causa.
Além disso, a Comissão considera que não era nem impossível nem inútil que a República Federal da Alemanha solicitasse medidas cautelares. Essa instituição sublinha que o Tratado FUE estabeleceu um sistema completo de vias de recurso, que, como resulta dos artigos 278.
o
e 279.
o
TFUE, permite fazer face a situações de emergência. Eventuais dificuldades a este respeito, como as invocadas por esse Estado‑Membro, não permitiriam que os Estados‑Membros agissem unilateralmente, em violação do direito da União.
Neste contexto, a Comissão sublinha igualmente que a República Federal da Alemanha teve oportunidade de obter medidas cautelares tempestivamente.
Quanto à exceção de ilegalidade suscitada pela República Federal da Alemanha contra a Decisão 2014/699, a Comissão recorda que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, os Estados‑Membros não podem invocar a ilegalidade de um ato no âmbito de uma ação por incumprimento que tenha por objeto a inexecução desse ato. Essa jurisprudência é aplicável a todos os atos de alcance geral, independentemente da questão de saber se o Estado‑Membro era ou não destinatário do ato.
Com a segunda alegação, relativa à violação do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, a Comissão alega que o facto de a República Federal da Alemanha ter votado contra a posição da União na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, distanciando‑se do voto expresso pela União e pedindo para exercer o seu direito de voto, quando esse direito tinha sido conferido à União, criou confusão quanto ao resultado da votação e atentou contra a credibilidade e a reputação da União, contra a unidade da sua representação internacional e contra a sua imagem em geral. Assim, essa conduta violou o princípio da cooperação leal, consagrado no artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE.
Quanto à primeira alegação da Comissão, a República Federal da Alemanha não contesta o facto de não ter dado cumprimento à Decisão 2014/699, na parte em que esta visa as alterações em causa. No entanto, considera que as disposições relevantes desta decisão não podem, devido à sua ilegalidade, ser invocadas contra si, pelos motivos já expostos no âmbito do processo que deu origem ao Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑ 600/14
,
EU:C:2017:935
).
Neste contexto, esse Estado‑Membro refere que a jurisprudência do Tribunal de Justiça, da qual resulta que a ilegalidade de uma diretiva ou de uma decisão dirigida aos Estados‑Membros não pode ser invocada pelos Estados‑Membros como meio de defesa contra uma ação por incumprimento fundada na falta de execução de tal ato, não se opõe a que, em conformidade com o disposto no artigo 277.
o
TFUE, possa ser deduzida uma exceção de ilegalidade contra a Decisão 2014/699, ou seja, contra um ato de alcance geral que não foi notificado aos seus destinatários, no âmbito do processo por incumprimento relativo à inobservância dessa decisão.
A República Federal da Alemanha sustenta que pode invocar a título incidental a ilegalidade da Decisão 2014/699 no âmbito do processo por incumprimento, em particular tendo em conta que, na prática, lhe era impossível obter tutela jurisdicional contra essa decisão antes da abertura da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF.
Na audiência, a República Federal da Alemanha retirou formalmente o argumento relativo à exceção de ilegalidade, nos termos do artigo 277.
o
TFUE. No entanto, afirmou querer continuar a invocar a título incidental a ilegalidade da Decisão 2014/699 devido à impossibilidade de obter tutela jurisdicional contra essa decisão antes da abertura da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF.
Em todo o caso, a República Federal da Alemanha sublinha, no que diz respeito à alteração ao artigo 12.
o
da COTIF objeto do ponto 4 da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, que não violou a Decisão 2014/699, na medida em que esta fixa apenas uma «[p]osição coordenada recomendada» e prevê, no que se refere ao ponto 4 da ordem do dia, que os Estados‑Membros exercem o direito de voto. Esse Estado‑Membro recorda que, de acordo com o artigo 288.
o
, quinto parágrafo, TFUE, as recomendações não são vinculativas. No que diz respeito à alteração aos artigos 2.
o
e 9.
o
do apêndice D (CUV), que era objeto do ponto 7 da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, o referido Estado‑Membro sustenta que, embora a Decisão 2014/699 preveja o exercício do direito de voto da União, esta devia limitar‑se a definir recomendações de posições, sem efeitos vinculativos.
Por outro lado, a República Federal da Alemanha sugere que, em razão dos vícios graves que a afetam, a Decisão 2014/699 é um ato inexistente, que, enquanto tal, deve ser objeto de análise oficiosa do Tribunal de Justiça.
Quanto à segunda alegação da Comissão, relativa à violação do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, a República Federal da Alemanha considera que essa instituição não demonstrou nem a existência efetiva de um dano causado à credibilidade e à reputação da União nem que a conduta controvertida esteve na origem de tal dano. Pelo contrário, a República Federal da Alemanha considera que foi a adesão da União à OTIF, que colocou novos desafios a esta última organização, bem como a precipitação com que as instituições da União se preparam para a 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF que causaram a confusão durante a votação nessa instância.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto à primeira alegação, relativa à inobservância da Decisão 2014/699, resulta da leitura das páginas 31 a 36 da ata da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, anexa à petição da Comissão, que a República Federal da Alemanha, no que respeita aos pontos 4 e 7 da ordem do dia dessa sessão, expressou uma posição diferente da posição da União, conforme definida nessa decisão, e votou contra essa posição. Além disso, resulta da leitura das páginas 33 a 36 da ata da referida sessão que, no que se refere ao ponto 7 dessa ordem do dia, esse Estado‑Membro manifestou o seu desacordo com o exercício, pela União, de um direito de voto, conforme previsto na referida decisão.
A República Federal da Alemanha não contesta esses factos. No entanto, alega, em primeiro lugar, que, uma vez que, no que respeita aos pontos 4 e 7 da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, a Decisão 2014/699 define «[posições coordenadas recomendadas]» e confere, no atinente ao ponto 4 da ordem do dia, direito de voto aos Estados‑Membros, não violou a referida decisão.
Este argumento não pode ser acolhido.
Apesar de as posições definidas no ponto 3 do anexo da Decisão 2014/699 serem antecedidas dos termos «[posições coordenadas recomendadas]», a decisão foi tomada ao abrigo do artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE, que prevê a adoção de uma «decisão» que define as posições a tomar em nome da União numa instância criada por um acordo. Ora, nos termos do artigo 288.
o
, quarto parágrafo, TFUE, «[a] decisão é obrigatória em todos os seus elementos».
Além disso, resulta da análise do conteúdo da Decisão 2014/699 que esta enuncia, de acordo com o seu artigo 1.
o
, n.
o
1, «[a] posição a adotar em nome da União na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão [da OTIF]», em termos imperativos, como demonstra a utilização das expressões «[a]ceitar as alterações», «a União não está […] em posição de apoiar […] e propõe» ou «[a] União toma», para definir a posição da União no ponto 3 do anexo da Decisão 2014/699, no que respeita aos pontos 4 e 7 da ordem do dia dessa sessão.
O caráter vinculativo da posição da União adotada nessa decisão é corroborado pelo artigo 1.
o
, n.
o
2, da mesma, que permite aos representantes da União na Comissão de Revisão da OTIF aceitar apenas «[a]lterações menores» a documentos mencionados no anexo da referida decisão. Por outro lado, cabe acrescentar que a Decisão 2014/699 foi publicada na série L do
Jornal Oficial da União Europeia
, enquanto ato vinculativo.
Acresce que a apreciação, pelo Tribunal de Justiça, da legalidade dessa decisão no Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), à luz dos fundamentos invocados pela República Federal da Alemanha em apoio do recurso que deu origem a esse acórdão, pressupõe, com efeito, que a referida decisão constitua um ato impugnável, uma vez que se destina a produzir efeitos jurídicos obrigatórios.
Daqui decorre que a Decisão 2014/699 é um ato que produz efeitos jurídicos obrigatórios, na medida em que define a posição da União no âmbito da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, por um lado, para a Comissão e, por outro, para os Estados‑Membros, na parte em que lhes impõe que defendam a referida posição (v., neste sentido, Acórdão de 1 de outubro de 2009, Comissão/Conselho,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, n.
o
44).
Consequentemente, com a conduta descrita no n.
o
75 do presente acórdão, a República Federal da Alemanha infringiu a posição da União definida nessa decisão bem como, no que se refere ao ponto 7 da ordem do dia da referida sessão, as modalidades de exercício do direito de voto, definidas na referida decisão.
Em segundo lugar, o argumento da ilegalidade da Decisão 2014/699, pelo facto de a República Federal da Alemanha não poder obter tutela jurisdicional contra essa decisão antes da abertura da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, também não pode ser acolhido.
Como salientou o advogado‑geral no n.
o
84 das suas conclusões, numa União baseada no Estado de Direito, os atos das suas instituições gozam de presunção de legalidade. Uma vez que a Decisão 2014/699 foi adotada, a República Federal da Alemanha estava obrigada a respeitá‑la e a aplicá‑la (v., neste sentido, Acórdão de 20 de setembro de 2007, Comissão/Espanha,
C‑177/06
,
EU:C:2007:538
, n.
os
36 e 38).
O facto de a República Federal da Alemanha também ter, em seguida, impugnado a legalidade da Decisão 2014/699 no Tribunal de Justiça, ao abrigo do artigo 263.
o
TFUE, devido, nomeadamente, à alegada violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, em nada altera a obrigatoriedade dessa decisão.
Com efeito, a conduta controvertida ocorreu em data anterior à data da interposição, pela República Federal da Alemanha, de um recurso de anulação da Decisão 2014/699. De resto, esse Estado‑Membro não solicitou nem a suspensão da execução dessa decisão nem a adoção de medidas provisórias pelo Tribunal de Justiça, ao abrigo dos artigos 278.
o
e 279.
o
TFUE, de modo que, em conformidade com o artigo 278.
o
, o recurso de anulação não tinha efeito suspensivo.
Ora, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os Estados‑Membros não podem, por si mesmos, tomar unilateralmente medidas corretivas ou medidas defensivas destinadas a suprir eventuais violações do direito da União por parte da instituição que adotou o ato controvertido (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, n.
o
26).
De qualquer forma, o Tribunal de Justiça já declarou que o sistema das vias de recurso instituído pelo Tratado FUE distingue as ações previstas nos artigos 258.
o
e 259.
o
TFUE, que se destinam a obter a declaração de que um Estado‑Membro não cumpriu as obrigações que lhe incumbem, e o recurso previsto no artigo 263.
o
TFUE e a ação prevista no artigo 265.
o
TFUE, que se destinam à fiscalização da legalidade dos atos ou omissões das instituições da União. Essas vias de recurso prosseguem objetivos distintos e estão sujeitas a regras diferentes. Assim, um Estado‑Membro não pode, utilmente, na falta de disposições do referido Tratado que expressamente o autorizem, invocar a ilegalidade de uma decisão ou de uma diretiva de que seja destinatário como meio de defesa contra uma ação por incumprimento fundada na inexecução dessa decisão ou dessa diretiva. Só o poderia fazer se o ato em causa enfermasse de vícios particularmente graves e manifestos, a ponto de poder ser qualificado de ato inexistente (Acórdãos de 18 de outubro de 2012, Comissão/República Checa,
C‑37/11
,
EU:C:2012:640
, n.
o
46, e de 11 de outubro de 2016, Comissão/Itália,
C‑601/14
,
EU:C:2016:759
, n.
o
33).
Contrariamente ao que a República Federal da Alemanha sustenta, essa jurisprudência é aplicável,
mutatis mutandis
, ao presente caso, no que respeita à Decisão 2014/699, mesmo que esse Estado‑Membro não fosse formalmente destinatário dessa decisão. Com efeito, a República Federal da Alemanha, enquanto membro do Conselho, autor da referida decisão, tinha necessariamente conhecimento da mesma, e podia perfeitamente interpor recurso de anulação da mesma, respeitando o prazo de dois meses fixado no artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE, tal como fez no âmbito do processo que deu origem ao Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
).
Quanto ao argumento da República Federal da Alemanha de que a Decisão 2014/699 constitui um ato inexistente pelo facto de ter o valor de simples recomendação sem efeito vinculativo no que respeita aos pontos 4 e 7 da ordem do dia da 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, importa observar que, no seu Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), o Tribunal de Justiça negou provimento ao recurso de anulação parcial interposto por esse Estado‑Membro, sem declarar, como poderia fazer oficiosamente, a inexistência dessa decisão. Nestas condições, a referida decisão não pode ser qualificada de ato inexistente na aceção da jurisprudência referida no n.
o
89 do presente acórdão. Em todo o caso, há que acrescentar que o referido argumento deve ser afastado, dado que resulta, pelas razões já indicadas nos n.
os
78 a 82 do presente acórdão, de uma leitura incorreta da Decisão 2014/699.
Quanto à segunda alegação, relativa à violação do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE, cabe recordar que decorre desta disposição, que consagra o princípio da cooperação leal, que a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados (Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, n.
o
105).
Resulta de jurisprudência constante que, tratando‑se particularmente de um acordo ou de uma convenção que seja, em parte, da competência da União e, em parte, da competência dos Estados‑Membros, importa assegurar uma cooperação estreita entre estes últimos e as instituições da União, tanto no processo de negociação e celebração como na execução dos compromissos assumidos. Esse dever de cooperação decorre da exigência de unidade de representação internacional da União (Acórdão de 20 de abril de 2010, Comissão/Suécia,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, n.
o
73 e jurisprudência referida).
Consequentemente, a observância, pelos Estados‑Membros, de uma decisão adotada pelo Conselho ao abrigo do artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE é a expressão concreta da exigência de unidade de representação da União, decorrente do dever de cooperação leal.
Ora, verifica‑se que a República Federal da Alemanha, com a sua conduta controvertida na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, como demonstra a ata dessa sessão, deixou pairar dúvidas quanto à capacidade da União para exprimir uma posição e representar os seus Estados‑Membros a nível internacional, pese embora a adoção da Decisão 2014/699. Em especial, o facto de a República Federal da Alemanha se ter afastado, nessa sessão, da posição da União estabelecida na decisão em apreço poderá enfraquecer o poder de negociação da União na OTIF no que respeita aos temas tratados durante a referida sessão bem como a assuntos conexos.
Esta conclusão não é posta em causa pelo argumento da República Federal da Alemanha de que, com a declaração de 17 de setembro de 2015, esclareceu eventuais dúvidas sobre a sua conduta futura, a fim de evitar que a conduta que lhe é imputada se reproduza. A este respeito, cabe salientar que, como a Comissão indicou na sua petição, a República Federal da Alemanha, na sua resposta de 1 de fevereiro de 2016 ao parecer fundamentado, não dissipou as preocupações dessa instituição quanto a um risco de reincidência, tendo, pelo contrário, insistido na legitimidade da conduta controvertida, dado que a Decisão 2014/699 era, segundo esse Estado‑Membro, ilegal e não produzia efeitos vinculativos. Por outro lado, a República Federal da Alemanha baseou‑se, neste contexto, não na declaração de 17 de setembro de 2015, mas numa declaração anterior feita no momento da adoção da Decisão 2014/699, da qual resultava que esse Estado‑Membro tomaria uma posição diferente da que figura nessa decisão na Comissão de Revisão da OTIF.
De resto, a República Federal da Alemanha não sustentou no Tribunal de Justiça que tinha informado as instâncias competentes da OTIF do conteúdo da declaração de 17 de setembro de 2015 nem que tinha clarificado perante a organização a sua conduta futura nessa mesma organização.
Daqui resulta que, com a sua conduta, o referido Estado‑Membro prejudicou a eficácia da ação internacional da União bem como a sua credibilidade e reputação internacional.
A República Federal da Alemanha não pode justificar a sua conduta com base num eventual incumprimento, pelas instituições da União, do dever de cooperação leal (v., neste sentido, Acórdão de 12 de fevereiro de 2009, Comissão/Grécia,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, n.
o
26) nem com base em dificuldades decorrentes da adesão da União à OTIF.
À luz das considerações precedentes, há que declarar que, tendo, na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF, votado contra a posição definida na Decisão 2014/699 e declarado publicamente a sua oposição tanto à referida posição como às modalidades de exercício dos direitos de voto nela previstas, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa decisão e do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas. De acordo com o artigo 140.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento, segundo o qual as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas, há que decidir que o Conselho suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:

1)
Tendo, na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da Organização Intergovernamental para os Transportes Internacionais Ferroviários (OTIF), votado contra a posição definida na Decisão 2014/699/UE do Conselho, de 24 de junho de 2014, que estabelece a posição a adotar em nome da União Europeia na 25.
a
sessão da Comissão de Revisão da OTIF a respeito de determinadas alterações à Convenção relativa aos Transportes Internacionais Ferroviários (COTIF) e aos seus apêndices, e declarado publicamente a sua oposição tanto à referida posição como às modalidades de exercício dos direitos de voto nela previstas, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa decisão e do artigo 4.
o
, n.
o
3, TUE.

2)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.

3)
O Conselho da União Europeia suporta as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.