CELEX: 62021CJ0057
Rinvio pregiudiziale
Concorrenza
Abuso di posizione dominante
Norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea
Direttiva 2014/104/UE
Articoli 5 e 6
Divulgazione di prove
Prove contenute nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza
Procedimento pendente dinanzi alla Commissione europea relativo a una violazione di regole della concorrenza
Procedimento nazionale avente ad oggetto una domanda di risarcimento relativo alla medesima violazione
Condizioni relative alla divulgazione delle prove

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 5, paragrafi 1 e 4, dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e dell’articolo 6, paragrafi 7 e 9, della direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea (
GU 2014, L 349, pag. 1
).
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra RegioJet a.s. e České dráhy a.s. in merito alla domanda di divulgazione di prove presentata da RegioJet nel contesto di un’azione per il risarcimento del danno asseritamente subìto da tale società a causa dei comportamenti anticoncorrenziali di České dráhy.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento (CE) n. 1/2003
A termini dei considerando 7 e 21 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
):
«(7)
Le giurisdizioni nazionali svolgono una funzione essenziale nell’applicazione delle regole di concorrenza [dell’Unione]. Esse tutelano i diritti soggettivi garantiti dal diritto [dell’Unione] nelle controversie fra privati, in particolare accordando risarcimenti alle parti danneggiate dalle infrazioni. Le giurisdizioni nazionali svolgono sotto questo aspetto un ruolo complementare rispetto a quello delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri. Occorrerebbe quindi consentire loro di applicare pienamente gli articoli [101] e [102 TFUE].
(...)
(21)
L’applicazione coerente delle regole di concorrenza richiede inoltre l’istituzione di meccanismi di cooperazione fra la Commissione [europea] e le giurisdizioni degli Stati membri. Ciò vale per tutte le giurisdizioni degli Stati membri che applicano gli articoli [101] e [102 TFUE], a prescindere dal fatto che applichino tali regole in controversie tra privati o agendo in quanto autorità pubbliche di esecuzione o in quanto giurisdizioni di ricorso. In particolare, le giurisdizioni nazionali dovrebbero potersi rivolgere alla Commissione per ottenere informazioni o pareri in merito all’applicazione del diritto [dell’Unione] in materia di concorrenza. (...)».
L’articolo 2 del medesimo regolamento, intitolato «Onere della prova», così dispone:
«In tutti i procedimenti nazionali o [dell’Unione] relativi all’applicazione degli articoli [101] e [102 TFUE], l’onere della prova di un’infrazione dell’articolo [101], paragrafo 1, o dell’articolo [102 TFUE] incombe alla parte o all’autorità che asserisce tale infrazione. (…)».
L’articolo 5 di detto regolamento è redatto come segue:
«Le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono competenti ad applicare gli articoli [101] e [102 TFUE] in casi individuali. A tal fine, agendo d’ufficio o in seguito a denuncia, possono adottare le seguenti decisioni:
–
ordinare la cessazione di un’infrazione,
–
disporre misure cautelari,
–
accettare impegni,
–
comminare ammende, penalità di mora o qualunque altra sanzione prevista dal diritto nazionale.
Qualora, in base alle informazioni di cui dispongono, non sussistono le condizioni per un divieto, possono anche decidere di non avere motivo di intervenire».
Il capitolo III del medesimo regolamento riguarda le decisioni che la Commissione adotta in applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE. Tali decisioni possono consistere nella constatazione ed eliminazione delle infrazioni (articolo 7), nell’adozione di misure cautelari (articolo 8), in decisioni che rendono impegni obbligatori (articolo 9) e, infine, nella constatazione di inapplicabilità degli articoli 101 e 102 TFUE (articolo 10).
L’articolo 11 del regolamento n. 1/2003, intitolato «Cooperazione fra la Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri», prevede, ai paragrafi 1 e 6, quanto segue:
«1.   La Commissione e le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri applicano le regole di concorrenza [dell’Unione] in stretta collaborazione.
(...)
6.   L’avvio di un procedimento da parte della Commissione per l’adozione di una decisione ai sensi del capitolo III priva le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri della competenza ad applicare gli articoli [101] e [102 TFUE]. Qualora un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro stia già svolgendo un procedimento, la Commissione avvia il procedimento unicamente previa consultazione di quest’ultima».
L’articolo 16 di tale regolamento, intitolato «Applicazione uniforme del diritto [dell’Unione] in materia di concorrenza», così dispone:
«1.   Quando le giurisdizioni nazionali si pronunciano su accordi, decisioni e pratiche ai sensi dell’articolo [101] o [102 TFUE] che sono già oggetto di una decisione della Commissione, non possono prendere decisioni che siano in contrasto con la decisione adottata dalla Commissione. Esse devono inoltre evitare decisioni in contrasto con una decisione contemplata dalla Commissione in procedimenti da essa avviati. A tal fine le giurisdizioni nazionali possono valutare se sia necessario o meno sospendere i procedimenti da esse avviati. Tale obbligo lascia impregiudicati i diritti e gli obblighi di cui all’articolo [267 TFUE].
2.   Quando le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri si pronunciano su accordi, decisioni o pratiche ai sensi dell’articolo [101] o dell’articolo [102 TFUE] che sono già oggetto di una decisione della Commissione, non possono prendere decisioni che siano in contrasto con la decisione adottata dalla Commissione».
Regolamento (CE) n. 773/2004
L’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 773/2004 della Commissione, del 7 aprile 2004, relativo ai procedimenti svolti dalla Commissione a norma degli articoli [101] e [102 TFUE] (
GU 2004, L 123, pag. 18
), come modificato dal regolamento (CE) n. 622/2008 della Commissione, del 30 giugno 2008 (
GU 2008, L 171, pag. 3
), così dispone:
«La Commissione può decidere di avviare il procedimento per l’adozione di una decisione ai sensi del capitolo III del regolamento (…) n. 1/2003 in qualsiasi momento, ma non dopo la data in cui ha espresso la valutazione preliminare di cui all’articolo 9, paragrafo 1, di detto regolamento, ha emesso la comunicazione degli addebiti o ha richiesto alle parti di manifestare il proprio interesse ad avviare discussioni in vista della transazione né, se è anteriore, dopo la data di pubblicazione della comunicazione di cui all’articolo 27, paragrafo 4, dello stesso».
Direttiva 2014/104
A termini dei considerando 6, 15, 21, 23 e da 25 a 28 della direttiva 2014/104:
«(6)
Per garantire un’efficace applicazione a livello privatistico a norma del diritto civile e un’efficace applicazione a livello pubblicistico da parte delle autorità garanti della concorrenza, i due canali devono interagire in modo da assicurare la massima efficacia delle regole di concorrenza. È necessario dettare regole per coordinare in modo coerente queste due forme di applicazione, ad esempio in relazione alle modalità di accesso a documenti in possesso delle autorità garanti della concorrenza. (...)
(...)
(15)
La prova è un elemento importante per intentare un’azione per il risarcimento del danno causato dalla violazione del diritto dell’Unione o nazionale della concorrenza. Tuttavia, poiché il contenzioso in materia di diritto della concorrenza è caratterizzato da un’asimmetria informativa, è opportuno garantire agli attori il diritto di ottenere la divulgazione delle prove rilevanti per la loro richiesta, senza che sia necessario, da parte loro, specificarne i singoli elementi. Onde garantire che le controparti dispongano di strumenti equivalenti, anche i convenuti delle azioni per il risarcimento del danno dovrebbero disporre di tali mezzi, in modo da poter chiedere la divulgazione di prove da parte degli attori. I giudici nazionali dovrebbero anche poter ordinare la divulgazione delle prove da parte di terzi, comprese le pubbliche autorità. Quando i giudici nazionali intendano ordinare la divulgazione delle prove da parte della Commissione, si applicano il principio di leale cooperazione fra l’Unione e gli Stati membri di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, e l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento (…) n. 1/2003 sulle richieste di informazioni. Laddove i giudici nazionali ordinino alle pubbliche autorità di divulgare le prove, si applicano i principi di cooperazione giuridica e amministrativa a norma del diritto dell’Unione o nazionale.
(...)
(21)
L’efficacia e la coerenza dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE da parte della Commissione e delle autorità nazionali garanti della concorrenza richiedono un approccio comune a livello di Unione per quanto riguarda la divulgazione delle prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza. È opportuno che la divulgazione delle prove non comprometta indebitamente l’efficace applicazione del diritto della concorrenza da parte di un’autorità garante della concorrenza. (...)
(...)
(23)
L’esigenza di proporzionalità dovrebbe essere valutata attentamente quando la divulgazione delle prove rischia di compromettere la strategia di indagine di un’autorità garante della concorrenza rivelando quali documenti facciano parte del fascicolo o rischia di avere un effetto negativo sul modo in cui le imprese cooperano con le autorità garanti della concorrenza. È opportuno prestare una particolare attenzione per prevenire tentativi di acquisizione generalizzata di informazioni, ossia la ricerca in base a criteri non sufficientemente determinati o eccessivamente ampi di informazioni che probabilmente non rivestono interesse per le parti del procedimento. Le richieste di divulgazione non dovrebbero quindi essere considerate proporzionate quando riguardano una trasmissione generica dei documenti del fascicolo di un’autorità garante della concorrenza relativamente a un determinato caso o la divulgazione generica di documenti presentati da una parte nel contesto di un caso particolare. Richieste di queste tipo, riguardanti una divulgazione ampia, non sarebbero compatibili con l’obbligo della parte richiedente di specificare in maniera quanto più possibile precisa e circoscritta le prove o categorie di prova.
(...)
(25)
Una deroga dovrebbe inoltre applicarsi con riguardo ad ogni divulgazione che, laddove concessa, interferisca in modo indebito con un’indagine in corso da parte di un’autorità garante della concorrenza in merito ad una violazione del diritto della concorrenza dell’Unione o nazionale. Le informazioni preparate da un’autorità garante della concorrenza nel corso di un suo procedimento d’applicazione del diritto della concorrenza dell’Unione o nazionale e trasmesse alle parti di tale procedimento (come una comunicazione degli addebiti) oppure preparate da una parte del procedimento (come le risposte alle richieste di informazioni dell’autorità garante della concorrenza o le deposizioni testimoniali) dovrebbero quindi essere divulgabili, nelle azioni per il risarcimento del danno, solo dopo che l’autorità garante della concorrenza abbia chiuso il procedimento, ad esempio adottando una decisione a norma dell’articolo 5 o a norma del capitolo III del regolamento (…) n. 1/2003, ad eccezione delle decisioni che dispongono misure cautelari.
(26)
I programmi di clemenza e le procedure di transazione sono strumenti importanti per l’applicazione a livello pubblicistico del diritto della concorrenza dell’Unione, poiché contribuiscono ad individuare e perseguire efficacemente e sanzionare le violazioni più gravi di tali norme. (...) Per garantire che le imprese continuino ad essere disposte a rivolgersi volontariamente alle autorità garanti della concorrenza presentando dichiarazioni legate a un programma di clemenza o proposte di transazione, è opportuno che tali documenti siano esclusi dall’ordine della divulgazione delle prove. (...)
(27)
Le norme della presente direttiva in materia di divulgazione di documenti diversi dalle dichiarazioni legate a un programma di clemenza e dalle proposte di transazione garantiscono che i soggetti danneggiati mantengano mezzi alternativi sufficienti per avere accesso alle pertinenti prove necessarie ad esperire le loro azioni per il risarcimento del danno. I giudici nazionali dovrebbero avere la possibilità, su richiesta dell’attore, di accedere essi stessi a documenti per i quali è invocata la deroga al fine di verificare se il loro contenuto esuli dalle definizioni di dichiarazione legata a un programma di clemenza e di proposta di transazione previste dalla presente direttiva. Qualsiasi contenuto che vada oltre tali definizioni dovrebbe essere divulgabile alle condizioni stabilite.
(28)
I giudici nazionali dovrebbero poter ordinare in qualsiasi momento, nel contesto di un’azione per il risarcimento del danno, la divulgazione delle prove che esistono indipendentemente dal procedimento avviato dall’autorità garante della concorrenza (“informazioni preesistenti”)».
Conformemente all’articolo 2, punto 17, della direttiva 2014/104, si intendono per «informazioni preesistenti» le prove esistenti indipendentemente dal procedimento di un’autorità garante della concorrenza, a prescindere dalla presenza o meno di siffatte informazioni nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza.
L’articolo 5 di tale direttiva, intitolato «Divulgazione delle prove», così dispone:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché, nei procedimenti relativi a un’azione per il risarcimento del danno nell’Unione, su istanza di un attore che abbia presentato una richiesta motivata comprendente fatti e prove ragionevolmente disponibili che siano sufficienti a sostenere la plausibilità della sua domanda di risarcimento del danno, i giudici nazionali possano ordinare al convenuto o a un terzo la divulgazione delle prove rilevanti che rientrino nel controllo di tale soggetto, alle condizioni precisate nel presente capo. Gli Stati membri provvedono affinché i giudici nazionali possano, su richiesta del convenuto, ingiungere all’attore o a un terzo la divulgazione delle prove rilevanti.
(...)
2.   Gli Stati membri provvedono affinché i giudici nazionali possano ordinare la divulgazione di specifici elementi di prova o rilevanti categorie di prove definiti nel modo più preciso e circoscritto possibile sulla base dei fatti ragionevolmente disponibili nella richiesta motivata.
3.   Gli Stati membri garantiscono che i giudici nazionali limitino la divulgazione delle prove a quanto è proporzionato. Nel determinare se una divulgazione richiesta da una parte è proporzionata, i giudici nazionali prendono in considerazione gli interessi legittimi di tutte le parti e di tutti i terzi interessati. In particolare:
a)
esaminano in quale misura la domanda di risarcimento o gli argomenti di difesa siano corroborati da fatti e prove disponibili che giustificano la domanda di divulgazione delle prove;
b)
esaminano la portata e i costi della divulgazione, in particolare per i terzi interessati, anche al fine di prevenire la ricerca generica di informazioni verosimilmente non rilevanti per le parti nel procedimento;
c)
valutano se le prove di cui è richiesta la divulgazione contengano informazioni riservate, in particolare riguardanti parti terze, e le modalità atte a proteggere tali informazioni riservate.
4.   Gli Stati membri provvedono affinché i giudici nazionali dispongano del potere di ordinare la divulgazione delle prove che contengono informazioni riservate ove le ritengano rilevanti ai fini delle azioni per il risarcimento del danno. Gli Stati membri provvedono affinché, allorquando ordinano la divulgazione di siffatte informazioni, i giudici nazionali dispongano di misure efficaci per tutelarle.
5.   L’interesse delle imprese a evitare azioni per il risarcimento del danno in seguito a una violazione del diritto della concorrenza non costituisce un interesse meritevole di tutela.
(...)
8.   Fermi restando i paragrafi 4 e 7 e l’articolo 6, il presente articolo non impedisce agli Stati membri di mantenere o introdurre norme che prevedano una divulgazione più ampia delle prove».
L’articolo 6 della medesima direttiva, intitolato «Divulgazione delle prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza», così recita:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché, ai fini delle azioni per il risarcimento del danno, allorquando i giudici nazionali ordinano la divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza, si applichi, oltre all’articolo 5, il presente articolo.
(...)
4.   Nel valutare, a norma dell’articolo 5, paragrafo 3, la proporzionalità di un ordine di divulgazione di informazioni, i giudici nazionali considerano altresì:
a)
se la richiesta sia stata formulata in modo specifico quanto alla natura, all’oggetto o al contenuto dei documenti presentati a un’autorità garante della concorrenza o contenuti nel fascicolo di tale autorità, piuttosto che con una domanda generica attinente a documenti presentati a un’autorità garante della concorrenza;
b)
se la parte stia richiedendo la divulgazione in relazione a un’azione per il risarcimento del danno intentata dinanzi a un giudice nazionale; e
c)
con riferimento ai paragrafi 5 e 10, o su richiesta di un’autorità garante della concorrenza ai sensi del paragrafo 11, se sia necessario salvaguardare l’efficacia dell’applicazione a livello pubblicistico del diritto della concorrenza.
5.   I giudici nazionali possono ordinare la divulgazione delle categorie di prove sotto indicate solo dopo che l’autorità garante della concorrenza abbia chiuso il suo procedimento adottando una decisione o in altro modo:
a)
informazioni elaborate da persone fisiche o giuridiche specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza;
b)
informazioni che l’autorità garante della concorrenza ha redatto e comunicato alle parti nel corso del suo procedimento; e
c)
proposte di transazione che sono state ritirate.
6.   Gli Stati membri provvedono affinché, ai fini delle azioni per il risarcimento del danno, i giudici nazionali non possano in alcun momento ordinare a una parte o a un terzo di divulgare prove rientranti nelle seguenti categorie:
a)
dichiarazioni legate a un programma di clemenza; e
b)
proposte di transazione.
7.   Un attore può presentare una richiesta motivata affinché un giudice nazionale acceda alle prove indicate al paragrafo 6, lettera a) o b), al solo scopo di garantire che il loro contenuto corrisponda alle definizioni di cui all’articolo 2, punti 16 e 18. Nell’ambito di tale valutazione, il giudice nazionale può chiedere l’assistenza solo della competente autorità garante della concorrenza. Anche gli autori dei documenti interessati possono avere la possibilità di essere sentiti. In nessun caso, il giudice concede alle altre parti o a terzi l’accesso a tali prove.
8.   Laddove il paragrafo 6 trovi applicazione solo riguardo ad alcune parti delle prove richieste, le parti restanti sono divulgate, in funzione della categoria in cui rientrano, conformemente ai pertinenti paragrafi del presente articolo.
9.   La divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza e che non rientrano in nessuna delle categorie di cui al presente articolo può essere ordinata in ogni momento ai fini delle azioni per il risarcimento del danno, fatto salvo quanto previsto dal presente articolo.
(...)
11.   Nella misura in cui un’autorità garante della concorrenza intenda fornire il proprio parere sulla proporzionalità delle richieste di divulgazione, essa, agendo d’ufficio, può presentare osservazioni al giudice nazionale cui è richiesto un ordine di divulgazione».
L’articolo 22 della direttiva 2014/104, intitolato «Applicazione temporale», così dispone:
«1.   Gli Stati membri assicurano che le misure nazionali adottate ai sensi dell’articolo 21 al fine di rispettare le disposizioni sostanziali della presente direttiva non si applichino retroattivamente.
2.   Gli Stati membri assicurano che ogni misura nazionale adottata ai sensi dell’articolo 21, diversa da quelle di cui al paragrafo 1, non si applichi ad azioni per il risarcimento del danno per le quali un giudice nazionale sia stato adito anteriormente al 26 dicembre 2014».
Normativa ceca
Legge n. 143/2001
Lo zákon č. 143/2001 Sb. o ochraně hospodářské soutěže (legge n. 143/2001 sulla tutela della concorrenza), nella versione applicabile ai fatti della controversia di cui al procedimento principale (in prosieguo: la «legge n. 143/2001»), enuncia, all’articolo 1, paragrafo 1, che esso «organizza la tutela della concorrenza sul mercato dei prodotti e dei servizi (...) contro qualsiasi pratica che impedisca, restringa, falsi o minacci la concorrenza».
L’articolo 21ca, paragrafo 2, della legge n. 143/2001 dispone, in sostanza, che i documenti e le informazioni elaborati e depositati ai fini di un procedimento amministrativo pendente dinanzi all’autorità nazionale garante della concorrenza possono essere messi a disposizione delle autorità pubbliche solo dopo la chiusura delle indagini o dopo la decisione definitiva dell’autorità nazionale garante della concorrenza sulla chiusura del procedimento amministrativo.
Legge n. 262/2017
Lo zákon č. 262/2017 Sb. o náhradě škody v oblasti hospodářské soutěže (legge n. 262/2017 sul risarcimento del danno in materia di concorrenza; in prosieguo: la «legge n. 262/2017»), è diretto a trasporre la direttiva 2014/104 nell’ordinamento giuridico ceco.
L’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), di tale legge enuncia che costituiscono informazioni riservate tutelate dall’obbligo di riservatezza, segnatamente, «i documenti e le informazioni che sono stati presentati specificamente ai fini del procedimento amministrativo o dell’esercizio della sorveglianza da parte dell’autorità [nazionale] garante della concorrenza».
Risulta, in sostanza, dall’articolo 10, paragrafo 1, di detta legge che, prima dell’avvio di un procedimento relativo a un’azione di risarcimento per un danno causato da una restrizione della concorrenza, il presidente della sezione ordina, su richiesta della parte che ha proposto tale azione, la quale attesti, con una certezza corrispondente agli elementi di fatto disponibili, la plausibilità del suo diritto al risarcimento del danno causato dalla restrizione della concorrenza, e qualora ciò risulti necessario e proporzionato all’esercizio del diritto al risarcimento del danno del richiedente, la divulgazione di determinati documenti, alle persone che li possiedano, che consentano di indagare la situazione.
L’articolo 15, paragrafo 4, della stessa legge dispone che «l’obbligo di divulgare informazioni riservate ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), può essere imposto, al più presto, solo dopo che la decisione dell’autorità garante della concorrenza sulla chiusura del procedimento amministrativo è divenuta definitiva».
L’articolo 16, paragrafo 1, lettera c), della legge n. 262/2017 dispone, in sostanza, che, in caso di domanda di accesso a documenti contenenti informazioni riservate inclusi nel fascicolo dell’autorità nazionale garante della concorrenza, il presidente della sezione verifichi se la loro divulgazione compromette l’applicazione efficace della normativa in materia di concorrenza. Ai sensi del paragrafo 3 di tale articolo 16, i documenti contenenti informazioni riservate possono essere divulgati solo dopo la chiusura delle indagini o dopo la decisione definitiva dell’autorità nazionale garante della concorrenza sulla chiusura del procedimento amministrativo.
Ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, di tale legge, il presidente della sezione può, alle condizioni previste agli articoli 10 e 16 di detta legge, ordinare la divulgazione delle prove anche dopo l’avvio del procedimento di merito.
L’articolo 27, paragrafo 1, della medesima legge stabilisce che, nell’ambito di un procedimento relativo a un’azione risarcitoria, il giudice è vincolato dalla decisione di un altro giudice, dell’Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (Ufficio per la tutela della concorrenza; in prosieguo: l’«ÚOHS») e della Commissione relativa all’esistenza di una restrizione della concorrenza e all’identità del suo autore.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Il 25 gennaio 2012, l’ÚOHS avviava d’ufficio un procedimento amministrativo vertente su un possibile abuso di posizione dominante commesso da České dráhy, trasportatore ferroviario nazionale detenuto dallo Stato ceco.
Nel corso dell’anno 2015, RegioJet, impresa che offre, in particolare, servizi di trasporto ferroviario di persone sulla tratta Praga-Ostrava (Repubblica ceca), ha proposto un’azione risarcitoria nei confronti di České dráhy dinanzi al Městský soud v Praze (Corte municipale di Praga, Repubblica ceca), diretta al risarcimento di un danno che troverebbe origine in comportamenti di tale società asseritamente contrari alle regole di concorrenza.
Il 10 novembre 2016, la Commissione ha deciso di avviare un procedimento d’indagine formale, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 773/2004, al fine di valutare l’esistenza di prezzi predatori asseritamente praticati da České dráhy nell’ambito della prestazione di servizi di trasporto ferroviario di persone nella Repubblica ceca, in particolare sulla linea Praga-Ostrava (procedimento n. AT.40156 – Czech Rail).
Il 14 novembre 2016, l’ÚOHS ha sospeso il procedimento amministrativo, senza tuttavia concluderlo formalmente, in quanto la Commissione stessa aveva avviato un procedimento che, a livello sostanziale, riguardava gli stessi comportamenti costituenti l’oggetto del procedimento amministrativo.
L’11 ottobre 2017, RegioJet, nell’ambito della sua azione per risarcimento, ha depositato una domanda di divulgazione di documenti ai sensi delle disposizioni della legge n. 262/2017. RegioJet ha chiesto, in particolare, la divulgazione di documenti che essa supponeva České dráhy possedesse, in particolare tabulati per voce e tabulati sul trasporto pubblico ferroviario nonché la contabilità del segmento commerciale di quest’ultima società.
Fondandosi sull’articolo 21ca, paragrafo 2, della legge n. 143/2001, l’ÚOHS ha indicato che i documenti richiesti di cui esso disponeva nell’ambito del suo procedimento amministrativo non potevano essere divulgati fino alla chiusura definitiva di tale procedimento. Ha inoltre affermato che gli altri documenti richiesti rientravano nella categoria dei documenti costituenti un insieme coerente di documenti e ha rifiutato la loro divulgazione argomentando che essa avrebbe potuto ridurre l’efficacia della politica di repressione delle violazioni del diritto della concorrenza.
Il 26 febbraio 2018, in risposta a una domanda formulata dal Městský soud v Praze (Corte municipale di Praga), il 12 gennaio 2018, la Commissione ha sottolineato che, quando si pronuncia sulla divulgazione dei mezzi di prova, il giudice, nell’interesse della tutela dei legittimi interessi di tutte le parti del procedimento e di quelli dei terzi, dovrebbe applicare, in particolare, il principio di proporzionalità e adottare misure per tutelare siffatte informazioni. Essa indicava, inoltre, che, in forza dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, i giudici nazionali non possono, quando sono chiamati a statuire su questioni rientranti nell’ambito degli articoli 101 e 102 TFUE, prendere decisioni che siano in contrasto con quelle adottate dalla Commissione. I giudici nazionali dovrebbero anche evitare decisioni in contrasto con una decisione contemplata da tale istituzione in un suo procedimento. A tal fine, il giudice nazionale era chiamato a valutare se fosse necessario sospendere il proprio procedimento.
Il 14 marzo 2018, detto giudice nazionale ha ordinato a České dráhy di divulgare, versandoli nel fascicolo, un insieme di documenti. Tali documenti contenevano, da un lato, informazioni specificamente elaborate da tale società ai fini di un procedimento dinanzi all’ÚOHS e, dall’altro, informazioni obbligatoriamente elaborate e conservate al di fuori di tale procedimento, quali tabulati delle linee ferroviarie, rilevazioni trimestrali sul trasporto pubblico ferroviario nonché l’elenco delle linee gestite da České dráhy. Per contro, tale giudice ha respinto le domande di RegioJet dirette ad ottenere, da un lato, la divulgazione della contabilità del settore commerciale di České dráhy, inclusi i codici di corrispondenza per linea e tipo di treno, e, dall’altro, la divulgazione dei verbali delle riunioni del consiglio di amministrazione di České dráhy per i mesi di settembre e ottobre 2011.
Con ordinanza del 19 dicembre 2018, lo stesso giudice, in forza dell’articolo 27, paragrafo 1, della legge n. 262/2017, ha deciso di sospendere il procedimento di merito relativo all’azione di risarcimento dei danni fino alla conclusione del procedimento di cui al punto 26 della presente sentenza.
RegioJet e České dráhy, dal canto loro, hanno impugnato entrambe l’ordinanza del 14 marzo 2018 dinanzi al Vrchní soud v Praze (Corte superiore di Praga, Repubblica ceca). Quest’ultimo giudice ha confermato, con ordinanza del 29 novembre 2019, l’ordinanza del 14 marzo 2018 e ha adottato, al fine di garantire la protezione dei mezzi di prova prodotti, misure consistenti nel porre questi ultimi sotto sequestro e nel divulgarli solo alle parti, ai loro rappresentanti e ai consulenti, e ciò, in ogni caso, sempre sulla base di una domanda scritta motivata e previo consenso del giudice incaricato in funzione della ripartizione del lavoro.
České dráhy ha proposto ricorso per cassazione avverso tale ordinanza del 29 novembre 2019 dinanzi al giudice del rinvio, il Nejvyšší soud (Corte suprema, Repubblica ceca).
Alla luce di tali circostanze, il Nejvyšší soud (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 5, paragrafo 1, della [direttiva 2014/104], come interpretato, osti a che un giudice possa ingiungere la divulgazione di prove nonostante il fatto che, nel contempo, sia in corso un procedimento da parte della Commissione per l’adozione di una decisione ai sensi del capitolo III del [regolamento n. 1/2003], in conseguenza del quale il procedimento giudiziario per il risarcimento del danno cagionato dalla violazione delle disposizioni del diritto della concorrenza è stato sospeso.
2)
Se l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e l’articolo 6, paragrafo 9, della [direttiva 2014/24], come interpretati, ostino a una normativa nazionale che limita la divulgazione di tutte le informazioni presentate nell’ambito di un procedimento su richiesta dell’autorità garante della concorrenza, comprese le informazioni che una parte è tenuta a elaborare e conservare (o elabora e conserva) in forza di altre disposizioni di legge e indipendentemente da un procedimento per violazione del diritto della concorrenza.
3)
Se possa essere considerata quale chiusura del procedimento “in altro modo” a norma dell’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104 anche la sospensione del procedimento, da parte dell’autorità nazionale garante della concorrenza, appena la Commissione abbia avviato un procedimento per l’adozione di una decisione ai sensi del capitolo III del regolamento n. 1/2003.
4)
Se l’articolo 5, paragrafo 1, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104, osti, per la finalità e la ratio di quest’ultima, a che un giudice nazionale applichi, per analogia, una disposizione del suo diritto attuativa dell’articolo 6, paragrafo 7, di detta direttiva a categorie di informazioni come quelle di cui all’articolo 6, paragrafo 5, della medesima direttiva, e decida su tale base la divulgazione delle prove, affrontando la questione se i mezzi di prova contengano informazioni che la persona fisica o giuridica ha elaborato specificamente ai fini del procedimento dell’autorità garante della concorrenza (a norma dell’articolo 6, paragrafo 5, della stessa direttiva) solo dopo aver ricevuto tali prove.
5)
In caso di risposta affermativa alla questione precedente, se l’articolo 5, paragrafo 4, della direttiva 2014/104 debba essere interpretato nel senso che le misure efficaci che il giudice deve disporre per tutelare le informazioni riservate possono comprendere il diniego di accesso alle prove divulgate per l’attore o le altre parti del procedimento o i loro rappresentanti, fintanto che tale giudice abbia definitivamente stabilito se le prove divulgate o alcune di esse rientrino nella categoria di prove di cui all’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/104».
Sulle questioni pregiudiziali
Sull’applicabilità ratione temporis degli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104
Occorre ricordare, innanzitutto, per quanto riguarda l’ambito di applicazione temporale della direttiva 2014/104, che quest’ultima contiene una disposizione speciale che stabilisce espressamente le condizioni di applicazione nel tempo delle sue disposizioni sostanziali e di quelle non sostanziali (sentenza del 10 novembre 2022, PACCAR e a.,
C‑163/21
,
EU:C:2022:863
, punto
e giurisprudenza citata).
Infatti, da un lato, in forza dell’articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 2014/104, gli Stati membri devono assicurare che le misure nazionali adottate ai sensi dell’articolo 21 di tale direttiva al fine di conformarsi alle disposizioni sostanziali di quest’ultima non si applichino retroattivamente.
Dall’altro lato, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 2, della direttiva 2014/104, gli Stati membri devono assicurare che nessuna disposizione nazionale diversa da quelle di cui all’articolo 22, paragrafo 1, di tale direttiva si applichi ad azioni risarcitorie delle quali un giudice nazionale sia stato investito anteriormente al 26 dicembre 2014.
Pertanto, al fine di determinare l’applicabilità temporale delle disposizioni della direttiva 2014/104, occorre stabilire, in primo luogo, se la disposizione di cui trattasi costituisca o meno una disposizione sostanziale, fermo restando che tale questione, in mancanza di rinvio al diritto nazionale all’articolo 22 di tale direttiva, deve essere valutata alla luce del diritto dell’Unione e non alla luce del diritto nazionale applicabile (sentenza del 10 novembre 2022, PACCAR e a.,
C‑163/21
,
EU:C:2022:863
, punto
e giurisprudenza citata).
A tal riguardo, per prima cosa, occorre rilevare che gli articoli 5 e 6 di detta direttiva mirano a conferire ai giudici nazionali la possibilità di ordinare alla parte convenuta o ad un terzo, a determinate condizioni, di divulgare prove pertinenti in loro possesso e, pertanto, determinano lo svolgimento del procedimento relativo ad un’azione di risarcimento dei danni.
Facendo obbligo agli Stati membri di dotare tali organi di poteri speciali nell’ambito dell’esame delle controversie relative alle azioni di risarcimento dei danni subiti in seguito a violazioni del diritto della concorrenza, tali disposizioni intendono porre rimedio all’asimmetria informativa che, in linea di principio, caratterizza tali controversie a scapito della persona lesa, come ricordato nel considerando 15 della direttiva 2014/104, e che rende più difficile per tale parte ottenere le informazioni indispensabili per intentare un’azione di risarcimento danni (v., in tal senso, sentenza del 10 novembre 2022, PACCAR e a.,
C‑163/21
,
EU:C:2022:863
, punto
e giurisprudenza citata).
Poiché, poi, gli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104 hanno proprio lo scopo di consentire alla parte attrice in tali controversie di compensare il suo deficit di informazione, essi portano, certamente, a mettere a disposizione di tale parte, quando si rivolge a tal fine al giudice nazionale, punti di forza che essa non possedeva. Resta nondimeno il fatto che l’oggetto di tali articoli riguarda unicamente le misure procedurali applicabili dinanzi ai giudici nazionali, conferendo loro poteri speciali al fine di accertare i fatti invocati dalle parti nei procedimenti relativi a richieste di risarcimento del danno per tali infrazioni, e non incide dunque direttamente sulla situazione giuridica di dette parti, in quanto tali disposizioni non riguardano gli elementi costituivi della responsabilità civile extracontrattuale.
In particolare, non risulta che gli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104 stabiliscano nuovi obblighi sostanziali incombenti all’una o all’altra delle parti in tale tipo di controversie, il che consentirebbe di considerare tali disposizioni come sostanziali, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, della medesima direttiva (v., per analogia, sentenza del 10 novembre 2022, PACCAR e a.,
C‑163/21
,
EU:C:2022:863
, punto
e giurisprudenza citata).
Si deve pertanto concludere che gli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104 non rientrano tra le disposizioni sostanziali di tale direttiva, ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 1, di quest’ultima, e che essi fanno parte, di conseguenza, delle altre disposizioni di cui all’articolo 22, paragrafo 2, di detta direttiva, segnatamente quali disposizioni procedurali, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi 29 e 34 delle sue conclusioni.
In secondo luogo, dall’articolo 22, paragrafo 2, della direttiva 2014/104 si evince che gli Stati membri avevano un potere discrezionale per decidere, all’atto di recepire tale direttiva, se le norme nazionali attuative delle disposizioni procedurali di quest’ultima si applicassero alle azioni per risarcimento danni intentate successivamente al 26 dicembre 2014, ma prima della data di recepimento di tale direttiva o, al più tardi, prima della scadenza del termine prescritto per il suo recepimento, ossia prima del 27 dicembre 2016 (sentenza del 28 marzo 2019, Cogeco Communications,
C‑637/17
,
EU:C:2019:263
, punto
).
Nella specie, dalla legge n. 262/2017 risulta che il legislatore ceco ha deciso che le disposizioni nazionali di attuazione delle disposizioni procedurali della direttiva 2014/104 si applicano, in maniera diretta e incondizionata, anche alle azioni intentate prima di tale data di trasposizione, ma dopo il 26 dicembre 2014. Orbene, l’azione di risarcimento danni per la quale è stata presentata la domanda di divulgazione di documenti è stata proposta il 25 novembre 2015.
Dalle considerazioni che precedono risulta che gli articoli 5 e 6 sono applicabili ratione temporis nel procedimento principale e che occorre quindi rispondere alle questioni pregiudiziali vertenti su tali disposizioni.
Nel merito
Osservazioni preliminari
Occorre ricordare che la piena efficacia delle regole di concorrenza previste dagli articoli 101 e 102 TFUE e, in particolare, l’effetto utile dei divieti che tali disposizioni sanciscono presuppongono la possibilità per chiunque di chiedere il risarcimento del danno causatogli da un contratto o da un comportamento idoneo a restringere o falsare il gioco della concorrenza, ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, o dal comportamento abusivo di un’impresa in posizione dominante, ai sensi dell’articolo 102 TFUE (v., in tal senso, sentenze del 20 settembre 2001, Courage e Crehan,
C‑453/99
,
EU:C:2001:465
, punto
, e del 6 ottobre 2021, Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, punto
).
Come enuncia il considerando 7 del regolamento n. 1/2003, i giudici nazionali svolgono una funzione essenziale nell’applicazione delle regole di concorrenza. Essi tutelano i diritti soggettivi garantiti dal diritto dell’Unione nelle controversie fra privati, in particolare accordando risarcimenti alle parti danneggiate dalle infrazioni. Le giurisdizioni nazionali svolgono sotto questo aspetto un ruolo complementare rispetto a quello delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.
Se è vero che, nel pronunciarsi su azioni per risarcimento danni, in un contesto in cui non esiste una decisione definitiva di un’autorità garante della concorrenza relativa agli stessi fatti (azioni dette «
stand-alone
»), tali giudici devono, in via incidentale, pronunciarsi, in linea di principio, sull’esistenza di una violazione delle regole di concorrenza, vale a dire sulla presenza di accordi, decisioni o pratiche, ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 102 TFUE, le azioni civili non possono sostituirsi ai procedimenti nazionali e dell’Unione relativi agli articoli 101 e 102 TFUE che sono condotti a livello pubblicistico e nel cui ambito è previsto, come enuncia l’articolo 2 del regolamento n. 1/2003, che l’onere della prova di un’infrazione dell’articolo 101, paragrafo 1, o dell’articolo 102 TFUE incombe alla parte o all’autorità che asserisce tale infrazione.
Pertanto, l’interpretazione delle disposizioni della direttiva 2014/104 relative alla divulgazione delle prove non può condurre ad eludere i principi che disciplinano l’onere della prova dell’esistenza di comportamenti anticoncorrenziali qualora appaia che l’oggetto dell’azione di cui trattasi non è strettamente risarcitorio.
Adottando la direttiva 2014/104, il legislatore dell’Unione è, infatti, proprio partito dalla constatazione, menzionata al considerando 6 di tale direttiva, che era necessario che i due strumenti destinati a garantire un’applicazione effettiva delle regole di concorrenza, ossia rispettivamente l’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione da parte delle autorità pubbliche (
public enforcement
) e le azioni per risarcimento danni per violazione di tali norme condotte nella sfera privata (
private enforcement
), interagissero in modo coerente, in particolare per quanto riguarda le modalità di accesso alla documentazione in possesso delle autorità pubbliche.
Per quanto riguarda le azioni per risarcimento danni per violazione delle regole di concorrenza condotte a livello privatistico, le disposizioni applicabili alla divulgazione di documenti di cui al capo II (articoli da 5 a 8) della direttiva 2014/104 riflettono una ponderazione tra, da un lato, l’efficacia delle azioni condotte dalle autorità preposte alla concorrenza e, dall’altro, l’effettività dei ricorsi per risarcimento danni proposti dalle persone che si ritengono lese da pratiche anticoncorrenziali.
Pertanto, se è vero che, tenuto conto dell’asimmetria informativa che caratterizza spesso le controversie vertenti sulle azioni di risarcimento del danno subìto a causa delle violazioni del diritto della concorrenza, la direttiva 2014/104 mira a migliorare l’accesso alle prove delle vittime di comportamenti anticoncorrenziali, del quale esse hanno necessariamente bisogno per dimostrare la fondatezza delle loro domande di risarcimento, è vero pure che essa inquadra strettamente tale accesso.
In primo luogo, l’articolo 5 della direttiva 2014/104 enuncia un certo numero di norme di carattere generale in materia di divulgazione di prove nelle procedure relative ad azioni per il risarcimento del danno per violazioni del diritto della concorrenza.
In secondo luogo, l’articolo 6 di tale direttiva prevede norme specifiche per la divulgazione di prove contenute nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza, che attestano, in particolare, un livello di tutela differenziato in funzione delle informazioni richieste e della necessità di preservare l’efficacia dei procedimenti pubblicistici. Tale disposizione opera, infatti, una distinzione tra diverse categorie di prove.
Per quanto riguarda, anzitutto, le prove relative alle dichiarazioni legate a un programma di clemenza e alle proposte di transazione (in prosieguo: le «prove rientranti nella lista nera»), l’articolo 6, paragrafo 6, della direttiva 2014/104 impone agli Stati membri di provvedere affinché i giudici nazionali non possano in alcun momento ordinare a una parte o a un terzo di divulgare tali prove.
Poi, per quanto riguarda le informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di un procedimento amministrativo di un’autorità garante della concorrenza, le informazioni redatte da quest’ultima e comunicate alle parti nel corso di tale procedimento nonché le proposte di transazione che sono state ritirate, l’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104 prevede che i giudici nazionali possano ordinare la divulgazione di prove rientranti in tali categorie (in prosieguo: le ««prove rientranti nella lista grigia») solo dopo che l’autorità garante della concorrenza abbia chiuso il suo procedimento adottando una decisione o in altro modo.
Infine, conformemente all’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104, la divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza che non rientrano in alcuna delle categorie summenzionate (in prosieguo: le «prove rientranti nella lista bianca») può essere ordinata in ogni momento ai fini delle azioni per il risarcimento del danno, fatto salvo quanto previsto dallo stesso articolo.
In terzo luogo, occorre rilevare che, come risulta dal suo articolo 5, paragrafo 3, e dal suo articolo 6, paragrafo 4, la direttiva 2014/104 prevede in tal modo un regime specifico applicabile alle domande di divulgazione di prove nell’ambito del quale tali domande non sono automaticamente accolte, ma vengono valutate sotto il profilo del principio di proporzionalità e in ragione delle circostanze e dei legittimi interessi in gioco. Il giudice nazionale adito è quindi chiamato ad effettuare un controllo rigoroso di proporzionalità, tenendo conto al contempo, se del caso, del parere che l’autorità garante della concorrenza interessata può, conformemente all’articolo 6, paragrafo 11, della direttiva 2014/104, presentargli.
È alla luce di tali considerazioni che occorre rispondere alle questioni sollevate dal giudice del rinvio.
Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104 debba essere interpretato nel senso che esso osta a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove ai fini di un procedimento nazionale avviato al suo cospetto e relativo a un’azione di risarcimento danni vertente su una violazione del diritto della concorrenza, allorché un procedimento relativo a tale medesima infrazione sia pendente dinanzi alla Commissione, ai fini dell’adozione di una decisione in applicazione del capitolo III del regolamento n. 1/2003, e abbia condotto il giudice nazionale a sospendere il procedimento avviato al suo cospetto.
Prima di tutto, si deve osservare che, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, l’avvio di un procedimento da parte della Commissione priva le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri della competenza ad applicare gli articoli 101 e 102 TFUE in relazione alle stesse infrazioni.
Per contro, in conformità all’articolo 16, paragrafo 1, di tale regolamento, un giudice nazionale investito di un’azione risarcitoria non viene automaticamente privato, a causa dell’avvio del procedimento da parte della Commissione, della sua competenza ad applicare gli articoli 101 e 102 TFUE e a statuire sulle infrazioni esaminate da tale istituzione. Secondo tale disposizione, infatti, i giudici nazionali devono unicamente, da un lato, astenersi dall’adottare decisioni che siano in contrasto con una decisione adottata dalla Commissione e, dall’altro, evitare decisioni che siano in contrasto con la decisione contemplata dalla Commissione in un procedimento da essa avviato e, a tal fine, valutare se sia necessario sospendere il procedimento.
Risulta, inoltre, da una lettura complessiva delle disposizioni della direttiva 2014/104 che neanche quest’ultima impone ai giudici nazionali degli Stati membri di sospendere i procedimenti relativi ad azioni di risarcimento del danno per violazione delle norme in materia di concorrenza instaurati dinanzi a loro a causa dell’avvio di un procedimento della Commissione riguardante le stesse infrazioni.
Certamente, come rilevato al punto 52 della presente sentenza, l’applicazione delle regole di concorrenza dell’Unione da parte delle autorità pubbliche (
public enforcement
) e le azioni per risarcimento danni per violazione di tali norme condotte nella sfera privata (
private enforcement
) devono interagire in maniera coerente, in particolare per quanto riguarda le modalità di accesso ai documenti in possesso delle autorità garanti della concorrenza, tuttavia esse hanno carattere complementare e possono, in linea di principio, essere portate avanti in concomitanza.
A tal riguardo, le disposizioni dell’articolo 6, paragrafi 5 e 9, della direttiva 2014/104 attestano che un procedimento relativo a un’azione di risarcimento del danno può proseguire nonostante l’esistenza di un procedimento pendente dinanzi a un’autorità garante della concorrenza. Infatti, mentre i giudici nazionali possono ordinare la divulgazione delle prove rientranti nella lista grigia solo dopo che una tale autorità abbia chiuso il suo procedimento (articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva), la divulgazione di prove rientranti nella lista bianca può essere disposta «in qualsiasi momento nell’ambito di un’azione di risarcimento del danno» (articolo 6, paragrafo 9, di detta direttiva).
In tale contesto, si pone quindi la questione se la direttiva 2014/104 osti a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove in forza delle disposizioni nazionali dirette a trasporre gli articoli 5 e 6 di tale direttiva nonostante la sospensione, motivata dall’esistenza di un procedimento avviato dinanzi alla Commissione, del procedimento nazionale avviato nell’ambito di un’azione per risarcimento danni.
A tal riguardo è giocoforza constatare che detta direttiva non osta automaticamente a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove nell’ambito di un’azione di risarcimento danni per un’asserita violazione delle norme in materia di concorrenza in corso, mentre un procedimento avente ad oggetto la stessa infrazione è al contempo condotto dalla Commissione e il giudice nazionale ha sospeso il procedimento relativo all’azione di risarcimento dei danni in attesa della conclusione del procedimento della Commissione.
Infatti, qualora decida di ordinare la divulgazione di prove ai fini di un procedimento relativo ad un’azione risarcitoria sospeso a seguito dell’avvio di un procedimento da parte della Commissione, un giudice nazionale non adotta, in linea di principio, una decisione suscettibile di essere in contrasto con quella contemplata dalla Commissione in tale procedimento, ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003.
Ciò premesso, se i giudici nazionali sono in misura di ordinare al convenuto o a un terzo di divulgare prove pertinenti in suo possesso, essi devono farlo nel rispetto dei requisiti imposti dalla direttiva 2014/104.
Così, i giudici nazionali aditi, che sono tenuti a limitare la divulgazione di prove a quanto è strettamente pertinente, proporzionato e necessario, devono fare in modo che una decisione relativa alla divulgazione di prove non incida indebitamente su un’indagine in corso condotta da un’autorità garante della concorrenza per violazione del diritto della concorrenza. Tali giudici sono pertanto chiamati a effettuare un esame, in ragione della domanda di cui sono investiti, per quanto riguarda la pertinenza delle prove richieste, il nesso tra tali prove e la domanda di risarcimento presentata, la sufficienza del grado di precisione di dette prove e la proporzionalità di queste ultime.
Come enuncia il considerando 23 della direttiva 2014/104, l’esigenza di proporzionalità dovrebbe essere valutata attentamente quando la divulgazione delle prove rischia di compromettere la strategia di indagine di un’autorità garante della concorrenza rivelando quali documenti facciano parte del fascicolo o rischia di avere un effetto negativo sul modo in cui le imprese cooperano con le autorità garanti della concorrenza. È opportuno prestare una particolare attenzione per prevenire tentativi di acquisizione generalizzata di informazioni, ossia la ricerca in base a criteri non sufficientemente determinati o eccessivamente ampi di informazioni che probabilmente non rivestono interesse per le parti del procedimento.
In tale contesto, l’articolo 6, paragrafo 4, lettera b), della direttiva 2014/104 precisa che, nell’esaminare la proporzionalità di un ordine di divulgazione di informazioni, i giudici nazionali considerano altresì la questione se «la parte stia richiedendo la divulgazione in relazione a un’azione per il risarcimento del danno intentata dinanzi a un giudice nazionale».
Se ne può dedurre che, nell’ambito dell’esame della proporzionalità di un ordine di divulgazione di prove, esame che deve essere effettuato attentamente, soprattutto quando si tratta delle prove contenute nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza, un giudice nazionale deve tenere conto anche della circostanza che il procedimento relativo all’azione di risarcimento del danno è stato sospeso.
Infatti, sebbene un ordine di divulgazione di prove ai fini di un procedimento relativo a un’azione di risarcimento danni non rientri, a priori, nelle «decisioni» di cui all’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 1/2003, tanto il principio di leale cooperazione, enunciato all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, quanto l’obiettivo di un’applicazione efficace e uniforme del diritto della concorrenza dell’Unione, impongono che il giudice nazionale tenga conto del procedimento pendente dinanzi alla Commissione in occasione dell’adozione di qualsiasi decisione o misura nel corso di un procedimento relativo a un’azione per risarcimento, soprattutto quando tale decisione o misura attiene alla constatazione dell’esistenza di un’infrazione al diritto della concorrenza identica o simile.
Pertanto, quando ordina alle parti o a terzi la divulgazione di prove nell’ambito di un’azione di risarcimento danni che è stata sospesa a causa dell’avvio di un procedimento di indagine da parte della Commissione, il giudice deve assicurarsi che tale divulgazione, che deve dar seguito ad una domanda sufficientemente circoscritta e suffragata, sia necessaria e proporzionata ai fini della prosecuzione di tale azione.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove ai fini di un procedimento nazionale avviato dinanzi a sé e vertente su un’azione di risarcimento danni relativa a un’infrazione al diritto della concorrenza, sebbene un procedimento relativo a tale infrazione sia pendente dinanzi alla Commissione, ai fini dell’adozione di una decisione in applicazione del capitolo III del regolamento n. 1/2003, e abbia condotto il giudice nazionale a sospendere il procedimento al suo cospetto. Il giudice nazionale deve tuttavia accertarsi che la divulgazione delle prove richiesta in tale fase del procedimento, che deve soddisfare le condizioni enunciate agli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104, non ecceda quanto è necessario in relazione alla domanda di risarcimento di cui è investito.
Sulla terza questione
Con la sua terza questione, che occorre esaminare prima della seconda questione, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104 debba essere interpretato nel senso che la sospensione, da parte di un’autorità nazionale garante della concorrenza, del procedimento amministrativo avviato da quest’ultima, per il motivo che la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi del capitolo III del regolamento n. 1/2003, può essere assimilata alla chiusura di tale procedimento amministrativo da parte di detta autorità «adottando una decisione o in altro modo», ai sensi di tale disposizione.
A tal riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104, i giudici nazionali possono ordinare la divulgazione delle prove rientranti nella lista grigia «solo dopo che l’autorità garante della concorrenza abbia chiuso il suo procedimento adottando una decisione o in altro modo».
L’interpretazione letterale di tale disposizione, il contesto nel quale essa si inserisce e gli obiettivi da essa perseguiti indicano che una sospensione del procedimento relativo all’azione per risarcimento danni, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, non può essere assimilata alla chiusura del procedimento.
Anzitutto, già la parola «sospensione» indica un’interruzione momentanea del procedimento. Il procedimento non si conclude quindi, dato che riprende una volta che la causa della sospensione venga meno.
Ciò è confermato dal considerando 25 della direttiva 2014/24, che fornisce esempi di decisioni di chiusura del procedimento, riferendosi, in particolare, alle decisioni che possono essere adottate dalla Commissione conformemente al capitolo III del regolamento n. 1/2003. Tale considerando precisa infatti che la chiusura del procedimento risulta dall’adozione, ad esempio, di una decisione a norma dell’articolo 5 del regolamento n. 1/2003, «ad eccezione delle decisioni che dispongono misure cautelari».
Inoltre, allorché si riferisce al fatto di chiudere il procedimento adottando una decisione o «in altro modo», la direttiva 2014/104 si riferisce a misure che, quanto alla loro sostanza e alla loro finalità, vengono adottate quando un’autorità nazionale garante della concorrenza decide che, alla luce delle informazioni raccolte nel corso del procedimento, sia possibile, o persino necessario, statuire e concludere il medesimo.
Pertanto, il fatto che un’autorità nazionale garante della concorrenza sospenda il suo procedimento amministrativo, quand’anche la sospensione sia stata motivata dall’avvio di un procedimento da parte della Commissione, non può essere assimilato ad una chiusura di tale procedimento amministrativo da parte di detta autorità «in altro modo».
Non solo. La sospensione del procedimento amministrativo decisa da un’autorità nazionale garante della concorrenza, in forza dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, deve essere valutata nel contesto delle norme che disciplinano le competenze parallele della Commissione, da un lato, e delle autorità nazionali garanti della concorrenza, dall’altro.
Come dichiarato dalla Corte, l’avvio di un procedimento da parte della Commissione non priva, in modo permanente e definitivo, le autorità nazionali garanti della concorrenza della loro competenza ad applicare la normativa nazionale in materia di concorrenza, poiché la competenza delle autorità nazionali garanti della concorrenza è ripristinata una volta terminato il procedimento avviato dalla Commissione (sentenza del 14 febbraio 2012, Toshiba Corporation e a.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punti
e
).
Peraltro, in forza dell’articolo 16, paragrafo 2, del regolamento n. 1/2003, le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri conservano il loro potere di agire, sia nell’ambito del diritto dell’Unione sia nell’ambito del diritto nazionale della concorrenza, anche se la Commissione ha già adottato una decisione, a condizione che esse non prendano decisioni che siano in contrasto con la decisione adottata dalla Commissione (v., in tal senso, sentenza del 14 febbraio 2012, Toshiba Corporation e a.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punti da
a
).
Una sospensione del procedimento amministrativo fino a quando la Commissione non abbia chiuso l’indagine nel caso di cui trattasi non costituisce quindi una chiusura di tale procedimento nel senso che vi sia stata adozione di un atto finale riguardante l’infrazione di cui trattasi, ma deve essere considerata una misura provvisoria. Pertanto, se la Commissione decide di chiudere il procedimento senza adottare alcuna decisione relativa all’infrazione, l’autorità nazionale garante della concorrenza interessata può, in linea di principio, decidere di riaprire il proprio procedimento.
Infine, per quanto riguarda gli obiettivi perseguiti dall’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104, occorre rilevare che, come risulta dal considerando 25 di tale direttiva, la tutela applicabile alle prove rientranti nella lista grigia mira a garantire che la divulgazione di documenti non incida indebitamente su un’indagine in corso condotta da un’autorità nazionale garante della concorrenza in merito a un’infrazione al diritto della concorrenza dell’Unione o al diritto nazionale della concorrenza. Consentire la divulgazione di prove rientranti nella lista grigia dopo una sospensione del procedimento disposta da un’autorità nazionale garante della concorrenza, ma durante un’indagine in corso della Commissione, potrebbe compromettere, anche in maniera seria, l’efficacia di tale indagine della Commissione e, pertanto, gli obiettivi della direttiva.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla terza questione dichiarando che l’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104 deve essere interpretato nel senso che la sospensione da parte di un’autorità nazionale garante della concorrenza del procedimento amministrativo da essa avviato, per il motivo che la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi del capitolo III del regolamento n. 1/2003, non può essere assimilata alla conclusione di tale procedimento amministrativo da parte di detta autorità «adottando una decisione o in altro modo», ai sensi di tale disposizione.
Sulla seconda questione
In limine, occorre ricordare che, conformemente a una giurisprudenza costante, nell’ambito della procedura di cooperazione tra le giurisdizioni nazionali e la Corte, istituita all’articolo 267 TFUE, quest’ultima è tenuta a fornire al giudice nazionale una risposta utile che gli consenta di dirimere la controversia di cui è investito. In tale prospettiva, spetta alla Corte, se necessario, non solo riformulare la questione sottopostale, ma anche prendere in considerazione norme del diritto dell’Unione alle quali il giudice nazionale non ha fatto riferimento nella formulazione della sua questione (sentenza del 13 ottobre 2022, Herios,
C‑593/21
,
EU:C:2022:784
, punto
e giurisprudenza citata).
A tal riguardo, anche se la seconda questione pregiudiziale, nei termini in cui è formulata dal giudice del rinvio, verte esplicitamente sulla sola interpretazione dell’articolo 6, paragrafi 5 e 9, della direttiva 2014/104, il giudice del rinvio chiede, per riprendere i termini della sua domanda di pronuncia pregiudiziale, se tale direttiva osti all’adozione di una normativa nazionale che ampli il novero delle informazioni la cui divulgazione è esclusa in pendenza del procedimento dinanzi all’autorità garante della concorrenza. Orbene, poiché il margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri per quanto riguarda la trasposizione degli articoli 5 e 6 di detta direttiva è circoscritto dalle disposizioni dell’articolo 5, paragrafo 8, della medesima direttiva, occorre riformulare la seconda questione pregiudiziale ed estenderne la portata a quest’ultima disposizione.
Pertanto, occorre considerare che, con la sua seconda questione, il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 5, paragrafo 8, l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e l’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che limita temporaneamente, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva, non solo la divulgazione delle informazioni «elaborate» specificamente ai fini del procedimento avviato dall’autorità garante della concorrenza, ma anche quella di tutte le informazioni «presentate» a tal fine.
A tal riguardo occorre, in primo luogo, pronunciarsi sulla ricevibilità di questa seconda questione, messa in discussione da České dráhy, la quale fa valere che tale questione è prematura ed ipotetica in quanto, ad oggi, i giudici nazionali cechi non si sarebbero ancora pronunciati sul punto se i documenti di cui è stata chiesta a České dráhy la divulgazione a titolo di prove fossero stati specificamente elaborati ai fini del procedimento avviato dall’ÚOHS o di quello condotto dalla Commissione.
Occorre rammentare, in proposito, che le questioni vertenti sul diritto dell’Unione sono assistite da una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile soltanto qualora appaia in modo manifesto che l’interpretazione richiesta relativamente ad una norma dell’Unione non ha alcun rapporto con la realtà effettiva o con l’oggetto del procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica oppure, ancora, qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le vengono sottoposte (sentenza del 6 ottobre 2021, Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, punti
e
).
Orbene, tale ipotesi non ricorre nella specie. La risposta alla seconda questione posta dal giudice del rinvio mira a facilitare allo stesso l’identificazione degli elementi di prova che non rientrano nella lista grigia, bensì nella lista bianca, e che, se del caso, possono, nonostante il fatto che l’autorità garante della concorrenza non abbia chiuso il suo procedimento, costituire oggetto di una domanda di divulgazione di documenti in forza delle disposizioni nazionali che recepiscono la direttiva 2014/104.
Ne consegue che la seconda questione è ricevibile.
In secondo luogo, nel merito, il giudice del rinvio invita la Corte a pronunciarsi sull’ampiezza delle informazioni che beneficiano della protezione temporanea prevista all’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104 riguardo alle prove rientranti nella lista grigia.
Il giudice del rinvio fa osservare, in tale contesto, che dalla formulazione dell’articolo 16, paragrafo 3, della legge n. 262/2017, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, lettera c), della stessa, risulta che la limitazione temporale applicabile alla divulgazione di prove durante il periodo in cui si svolge un procedimento condotto da un’autorità garante della concorrenza si applica a tutte le informazioni presentate all’autorità garante della concorrenza ai fini di tale procedimento, e non unicamente alle informazioni «elaborate specificamente» ai fini di tale procedimento.
A tal riguardo, dal testo dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/104, in combinato disposto con il considerando 25 della stessa, emerge senza ambiguità che la protezione temporanea conferita in forza di tale disposizione riguarda non ogni informazione presentata espressamente, spontaneamente o su richiesta dell’autorità garante della concorrenza, ai fini di un siffatto procedimento, ma unicamente le informazioni elaborate specificamente ai fini di un procedimento avviato da tale autorità.
Tale conclusione è confermata da un’interpretazione sistematica della disposizione di cui trattasi.
Al riguardo occorre riferirsi, in primo luogo, all’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104, che riguarda le prove rientranti nella lista bianca, ai sensi del quale la divulgazione di prove incluse nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza che non rientrano nelle liste grigia o nera può essere ordinata in ogni momento ai fini delle azioni per il risarcimento del danno. Il considerando 28 della medesima direttiva chiarisce la portata di tale disposizione nella misura in cui impiega l’espressione «prove che esistono indipendentemente dal procedimento avviato dall’autorità garante della concorrenza (“informazioni preesistenti”)» per illustrare le prove la cui divulgazione non è automaticamente vietata dalla suddetta direttiva, a causa della loro appartenenza alle liste grigia o nera.
In secondo luogo, si deve rilevare pure che l’articolo 2, punto 17, della direttiva 2014/104 definisce la nozione di «informazioni preesistenti» come «le prove esistenti indipendentemente dal procedimento di un’autorità garante della concorrenza, a prescindere dalla presenza o meno di siffatte informazioni nel fascicolo di un’autorità garante della concorrenza».
Da tale definizione si evince che le prove incluse in un tale fascicolo possono anch’esse rientrare nella lista bianca. In particolare, le informazioni che una parte del procedimento ha l’obbligo di elaborare e conservare (o elabora e conserva) sulla base di un’altra normativa, e indipendentemente dal procedimento per violazione del diritto della concorrenza, costituiscono informazioni preesistenti, di cui i giudici nazionali possono, in linea di principio, ordinare la divulgazione in ogni momento in quanto prove rientranti nella lista bianca.
In terzo luogo, riflettendo l’idea secondo la quale occorre, da un lato, limitare la protezione conferita alle prove rientranti nelle liste grigia e nera ai casi in cui tale protezione sia effettivamente necessaria e, pertanto, adeguata dal punto di vista degli obiettivi della direttiva 2014/104, e, dall’altro, autorizzare un accesso ragionevolmente ampio alle prove, l’articolo 6, paragrafo 8, di tale direttiva prevede che, laddove solo alcune parti delle prove richieste rientrino nella lista nera, le parti restanti siano divulgate, in funzione della categoria in cui rientrano, conformemente ai pertinenti paragrafi dell’articolo 6 di detta direttiva.
In quarto luogo, dall’articolo 5, paragrafo 8, della direttiva 2014/104, che autorizza gli Stati membri ad adottare norme che prevedano una divulgazione più ampia delle prove, fermi restando i paragrafi 4 e 7 di tale articolo, nonché dall’articolo 6 di tale direttiva, risulta che gli Stati membri non sono autorizzati ad attenuare, in sede di recepimento della direttiva 2014/104, le condizioni in base alle quali le prove sono classificate come rientranti nelle liste grigia, nera o bianca.
In particolare, autorizzare gli Stati membri ad ampliare il perimetro delle informazioni rientranti nella lista grigia condurrebbe a una divulgazione più limitata di prove, in contrasto con la logica dell’articolo 5, paragrafo 8, di tale direttiva. L’obiettivo di armonizzazione della direttiva sarebbe quindi compromesso se gli Stati membri avessero, in materia di divulgazione di prove, la possibilità di introdurre norme più restrittive di quelle enunciate agli articoli 5 e 6 della stessa.
Pertanto, una normativa nazionale che limiti temporaneamente la divulgazione di tutte le informazioni presentate nel corso di un procedimento su richiesta di un’autorità garante della concorrenza o in modo spontaneo, comprese le informazioni preesistenti, non è conforme all’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e all’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104.
Tale conclusione non implica che il giudice, investito di una domanda di divulgazione di prove nell’ambito di un procedimento relativo ad un’azione di risarcimento danni per violazione delle regole di concorrenza, sia necessariamente tenuto ad ordinare la divulgazione di tutti i documenti che non sono stati specificamente elaborati ai fini del procedimento pendente dinanzi all’autorità garante della concorrenza.
Infatti, al giudice nazionale incombe in ogni caso, e ancor più quando il procedimento è stato sospeso in attesa della conclusione di un procedimento amministrativo avviato da un’autorità garante della concorrenza, assicurarsi che la divulgazione delle prove richiesta in tale fase del procedimento, che deve soddisfare le condizioni enunciate agli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104, non ecceda quanto è necessario in relazione alla domanda di risarcimento di cui è investito.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 5, paragrafo 8, l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e l’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104 devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che limita temporaneamente, a titolo dell’articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva, non solo la divulgazione delle informazioni «elaborate» specificamente ai fini del procedimento avviato dall’autorità garante della concorrenza, ma anche quella di tutte le informazioni «presentate» a tal fine.
Sulla quarta questione
Con la sua quarta questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della stessa, debba essere interpretato nel senso che tali disposizioni non ostano a che un giudice nazionale si pronunci su una domanda di divulgazione di prove e ne ordini il sequestro rinviando l’esame della questione se tali prove contengano «informazioni elaborate da persone fisiche o giuridiche specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», ai sensi di quest’ultima disposizione, al momento in cui tale giudice avrà accesso alle prove medesime.
Infatti, nonostante il riferimento all’articolo 6, paragrafo 7, della direttiva 2014/104, il giudice del rinvio chiede, in definitiva, se un giudice possa disporre la divulgazione di prove, disciplinata all’articolo 5, paragrafo 1, di tale direttiva, al fine di valutare se tali prove contengano «informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica espressamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), di detta direttiva.
A tal riguardo occorre ricordare che il legislatore ha previsto, all’articolo 6, paragrafo 7, della direttiva 2014/104, per quanto riguarda le prove rientranti nella lista nera, un meccanismo di verifica preliminare volto a che un giudice nazionale acceda a tali prove, al solo fine che quest’ultimo si assicuri che il loro contenuto corrisponda effettivamente a una «dichiarazione legata a un programma di clemenza» o a una «proposta di transazione» come definite all’articolo 2, punti 16 e 18, di detta direttiva e che si tratti quindi effettivamente di prove rientranti nella lista nera.
Un siffatto meccanismo di verifica non è, tuttavia, previsto per quanto riguarda le prove rientranti nella lista grigia, alle quali si applica l’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104. La ragione è che, a differenza delle prove rientranti nella lista nera, la protezione di cui beneficiano quelle rientranti nella lista grigia è solo temporanea.
Nel caso di specie, si pone la questione se la direttiva 2014/104 osti a che un giudice nazionale, sulla base di una possibilità offerta in forza del diritto processuale nazionale applicabile, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare, possa adottare misure per valutare se le prove di cui sia stata chiesta la divulgazione a sostegno di un’azione di risarcimento del danno per violazione delle regole di concorrenza, e sebbene il procedimento svolto dall’autorità garante della concorrenza sia ancora pendente, rientrino effettivamente nella lista grigia.
Nel procedimento principale risulta che il giudice d’appello ha ordinato la divulgazione di prove prevedendo, di propria iniziativa, un esame della questione se, tra tali prove, si trovassero prove rientranti nella lista grigia dopo la produzione delle prove stesse al giudice, ma prima della loro divulgazione al richiedente a seguito di una domanda motivata presentata da quest’ultimo.
A tal riguardo occorre sottolineare che, come risulta altresì dal considerando 21 della direttiva 2014/104, il regime previsto all’articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva, in materia di prove rientranti nella lista grigia, mira ad evitare che una decisione relativa alla divulgazione di prove incida indebitamente su un’indagine in corso condotta da un’autorità garante della concorrenza per violazione del diritto della concorrenza dell’Unione o del diritto nazionale della concorrenza.
Ne consegue che l’armonizzazione esaustiva è stata realizzata dal legislatore dell’Unione principalmente a beneficio dell’interesse all’applicazione a livello pubblicistico del diritto della concorrenza.
Il perseguimento di un siffatto obiettivo comporta che l’accesso alle prove rientranti nella lista grigia non sia concesso ai richiedenti né ad altri terzi prima che l’autorità garante della concorrenza abbia concluso il suo procedimento.
Per contro, tale obiettivo non osta a che un giudice nazionale, applicando uno strumento procedurale nazionale, disponga la divulgazione di prove, che potrebbero rientrare nella lista grigia, nella sola prospettiva di sottoporre a sequestro i documenti di cui trattasi e di divulgarli al richiedente, su richiesta, solo dopo che il giudice abbia verificato se tali documenti contengano effettivamente prove rientranti in tale lista.
Infatti, tenuto conto della necessità di rimediare all’asimmetria dell’informazione e di garantire l’efficacia dell’attuazione del diritto della concorrenza a livello privatistico, necessità sottesa all’adozione della direttiva 2014/104, tale direttiva consente, in linea di principio, a un giudice nazionale di avvalersi, in forza del diritto processuale nazionale applicabile, di un siffatto strumento nazionale al fine, in particolare, di prevenire il ricorso eccessivo all’esenzione prevista all’articolo 6, paragrafo 5, di detta direttiva.
Tale strumento procedurale è idoneo a contribuire all’effettività delle domande risarcitorie in ambito privato, preservando al contempo la tutela di cui devono beneficiare le prove rientranti nella lista grigia fintanto che l’autorità garante della concorrenza non abbia concluso, in un modo o nell’altro, il suo procedimento.
Ciò posto, il ricorso a un siffatto strumento deve rispettare i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità, come precisati all’articolo 5, paragrafo 3, e all’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2014/104.
Occorre, in particolare, tener conto della portata e dei costi della divulgazione delle prove, della pertinenza delle prove di cui è stata chiesta la divulgazione al fine di suffragare la fondatezza della domanda di risarcimento o ancora della questione se la domanda di divulgazione di prove contenute nel fascicolo dell’autorità garante della concorrenza sia stata formulata in modo specifico per quanto riguarda la natura, l’oggetto o il contenuto dei documenti considerati.
Come ricorda il considerando 23 della direttiva 2014/104, occorre evitare di accogliere richieste non specifiche o troppo ampie di informazioni che non possono essere rilevanti per le parti del procedimento. Le richieste di divulgazione devono essere esaminate con attenzione particolare e non dovrebbero quindi essere considerate proporzionate quando riguardano una trasmissione generica dei documenti del fascicolo di un’autorità garante della concorrenza relativamente a un determinato caso o la divulgazione generica di documenti presentati da una parte nel contesto di un caso particolare.
Tutto ciò considerato, occorre rispondere alla quarta questione dichiarando che l’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della stessa, deve essere interpretato nel senso che tali disposizioni non ostano a che un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale nazionale, si pronunci sulla divulgazione di prove e ne ordini il sequestro rinviando l’esame della questione se tali prove contengano «informazioni elaborate da persone fisiche o giuridiche specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», ai sensi di tale ultima disposizione, al momento in cui avrà avuto accesso a siffatte prove. Il ricorso a un siffatto strumento deve tuttavia rispettare i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità, come precisati all’articolo 5, paragrafo 3, e all’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2014/104.
Sulla quinta questione
Con la sua quinta questione il giudice del rinvio domanda, in sostanza, se l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/104 debba essere interpretato nel senso che, qualora un giudice nazionale rinvii l’esame della questione se le prove di cui si chiede la divulgazione contengano «informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», tale giudice può negare al richiedente o ad altre parti del procedimento nonché ai loro rappresentanti l’accesso a tali prove, e ciò in conformità all’articolo 5, paragrafo 4, di tale direttiva.
A tal riguardo è sufficiente ricordare che, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/104, i giudici nazionali hanno non solo il diritto, ma anche l’obbligo di garantire che un’altra parte del procedimento non abbia accesso, nel corso di un procedimento avviato da un’autorità garante della concorrenza, alle informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di tale procedimento.
Così, se un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale di diritto nazionale, ordina la divulgazione di prove che possono rientrare nella lista grigia al fine di verificare se effettivamente vi rientrino, tale giudice deve assicurare, indipendentemente dalla questione se i documenti di cui trattasi contengano o meno informazioni riservate, che nessun’altra parte del procedimento abbia accesso a tali prove, qualora esse rientrino nella lista bianca, prima che esso abbia completato tale verifica o, qualora dette prove rientrino nella lista grigia, prima che l’autorità garante della concorrenza competente abbia chiuso il suo procedimento.
Pertanto, occorre rispondere alla quinta questione dichiarando che l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/104 deve essere interpretato nel senso che, qualora un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale di diritto nazionale, rinvii l’esame della questione se le prove di cui si chiede la divulgazione contengano «informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», tale giudice deve assicurare che il richiedente o altre parti del procedimento, nonché i loro rappresentanti, non abbiano accesso a tali prove, qualora esse rientrino nella lista bianca, prima che esso abbia completato tale verifica o, qualora dette prove rientrino nella lista grigia, prima che l’autorità garante della concorrenza competente abbia chiuso il suo procedimento.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 novembre 2014, relativa a determinate norme che regolano le azioni per il risarcimento del danno ai sensi del diritto nazionale per violazioni delle disposizioni del diritto della concorrenza degli Stati membri e dell’Unione europea,
deve essere interpretato nel senso che:
esso non osta a che un giudice nazionale ordini la divulgazione di prove ai fini di un procedimento nazionale avviato dinanzi a sé e vertente su un’azione di risarcimento danni relativa a un’infrazione al diritto della concorrenza, sebbene un procedimento relativo a tale infrazione sia pendente dinanzi alla Commissione europea, ai fini dell’adozione di una decisione in applicazione del capitolo III del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE], e abbia condotto il giudice nazionale a sospendere il procedimento al suo cospetto. Il giudice nazionale deve tuttavia accertarsi che la divulgazione delle prove richiesta in tale fase del procedimento, che deve soddisfare le condizioni enunciate agli articoli 5 e 6 della direttiva 2014/104, non ecceda quanto è necessario in relazione alla domanda di risarcimento di cui è investito.

2)
L’articolo 6, paragrafo 5, della direttiva 2014/104
deve essere interpretato nel senso che:
la sospensione da parte di un’autorità nazionale garante della concorrenza del procedimento amministrativo da essa avviato, per il motivo che la Commissione ha avviato un procedimento ai sensi del capitolo III del regolamento n. 1/2003, non può essere assimilata alla conclusione di tale procedimento amministrativo da parte di detta autorità «adottando una decisione o in altro modo», ai sensi di tale disposizione.

3)
L’articolo 5, paragrafo 8, l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), e l’articolo 6, paragrafo 9, della direttiva 2014/104
devono essere interpretati nel senso che:
essi ostano a una normativa nazionale che limita temporaneamente, a titolo dell’articolo 6, paragrafo 5, di tale direttiva, non solo la divulgazione delle informazioni «elaborate» specificamente ai fini del procedimento avviato dall’autorità garante della concorrenza, ma anche quella di tutte le informazioni «presentate» a tal fine.

4)
L’articolo 5, paragrafo 1, della direttiva 2014/104, in combinato disposto con l’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della stessa,
deve essere interpretato nel senso che:
tali disposizioni non ostano a che un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale nazionale, si pronunci sulla divulgazione di prove e ne ordini il sequestro rinviando l’esame della questione se tali prove contengano «informazioni elaborate da persone fisiche o giuridiche specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», ai sensi di tale ultima disposizione, al momento in cui avrà avuto accesso a siffatte prove. Il ricorso a un siffatto strumento deve tuttavia rispettare i requisiti derivanti dal principio di proporzionalità, come precisati all’articolo 5, paragrafo 3, e all’articolo 6, paragrafo 4, della direttiva 2014/104.

5)
L’articolo 6, paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2014/104
deve essere interpretato nel senso che:
qualora un giudice nazionale, in applicazione di uno strumento procedurale di diritto nazionale, rinvii l’esame della questione se le prove di cui si chiede la divulgazione contengano «informazioni elaborate da una persona fisica o giuridica specificamente ai fini di un procedimento di un’autorità garante della concorrenza», tale giudice deve assicurare che il richiedente o altre parti del procedimento, nonché i loro rappresentanti, non abbiano accesso a tali prove, qualora esse rientrino nella lista bianca, prima che esso abbia completato tale verifica o, qualora dette prove rientrino nella lista grigia, prima che l’autorità garante della concorrenza competente abbia chiuso il suo procedimento.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il ceco.