CELEX: 62019TJ0279
Vanjski odnosi
Međunarodni sporazumi
Euro‑mediteranski sporazum o pridruživanju između EZ‑a i Maroka
Sporazum u obliku razmjene pisama o izmjeni protokolâ 1. i 4. uz Euro‑mediteranski sporazum
Odluka kojom se odobrava sklapanje sporazuma
Tužba za poništenje
Dopuštenost
Stranačka sposobnost
Izravni utjecaj
Osobni utjecaj
Teritorijalno područje primjene
Nadležnost
Tumačenje međunarodnog prava koje je Sud prihvatio
Načelo samoodređenja
Načelo relativnog učinka međunarodnih ugovora
Mogućnost pozivanja
Pojam pristanka
Provedba
Diskrecijska ovlast
Ograničenja
Održavanje na snazi učinaka pobijane odluke

I.

Okolnosti spora
A.

Međunarodni okvir
Razvoj međunarodnog konteksta glede pitanja Zapadne Sahare može se sažeti na sljedeći način.
Dana 14. prosinca 1960. Opća skupština Organizacije ujedinjenih naroda (UN) donijela je Rezoluciju 1514 (XV), naslovljenu „Deklaracija o davanju nezavisnosti zemljama i narodima pod kolonijalnom upravom”, koja, među ostalim, proglašava da „[s]vi narodi imaju pravo na samoodređenje[,] na temelju [tog prava] oni slobodno određuju svoj politički status i slobodno ostvaruju svoj gospodarski, društveni i kulturni razvoj”, da „će se poduzeti hitne mjere na područjima pod starateljstvom, nesamoupravnim područjima i svim drugim područjima koja još nisu postala neovisna za trenutni prijenos svih vlasti na narode tih područja, bez uvjeta ili rezervi, u skladu s njihovom voljom i njihovim slobodno izraženim željama” i da „[s]ve države moraju vjerno i strogo poštovati odredbe [P]ovelje Ujedinjenih naroda […] na temelju ravnopravnosti, nemiješanja u unutarnje poslove država i poštovanja suverenih prava i teritorijalnog integriteta svih naroda.” [neslužbeni prijevod]
Zapadna Sahara područje je na sjeverozapadu Afrike koje je Kraljevina Španjolska kolonizirala na kraju XIX. stoljeća te je na datum Rezolucije 1514 (XV) postalo španjolska provincija. UN ju je 1963. uvrstio na „privremeni popis područja na koja se primjenjuje Deklaracija o davanju nezavisnosti zemljama i narodima pod kolonijalnom upravom [Rezolucija 1514 (XV) Opće skupštine]”, kao nesamoupravno područje kojim upravlja Kraljevina Španjolska u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, potpisane u San Franciscu 26. lipnja 1945. Ona se do danas još nalazi na popisu nesamoupravnih područja koji je sastavio glavni tajnik UN‑a na temelju informacija dostavljenih primjenom članka 73. točke (e) te povelje.
Opća skupština UN‑a donijela je 20. prosinca 1966. Rezoluciju 2229 (XXI) o pitanju područja Ifni i španjolske Sahare, u kojoj „ponovno ističe neotuđivo pravo naroda […]Španjolske Sahare na samoodređenje u skladu s Rezolucijom 1514 (XV) Opće skupštine” te je Kraljevinu Španjolsku kao upravnu vlast pozvala da „što prije utvrdi načine organizacije referenduma koji će [se] održati pod pokroviteljstvom [UN‑a] kako bi se autohtonom narodu tog područja omogućilo da slobodno iskoristi svoje pravo na samoodređenje”.
Opća skupština UN‑a 24. listopada 1970. donijela je Rezoluciju 2625 (XXV), kojom je odobrila „Deklaraciju o načelima međunarodnog prava koja se odnose na prijateljske odnose i suradnju među državama u skladu s [P]oveljom Ujedinjenih naroda”, čiji se tekst nalazi u prilogu navedenoj rezoluciji. Tom se deklaracijom „svečano proglašava”, osobito „načelo ravnopravnosti i samoodređenja naroda”. Glede tog načela, u njoj je navedeno, među ostalim, sljedeće:
„Na temelju načela ravnopravnosti i samoodređenja naroda, koje je utvrđeno u [P]ovelji Ujedinjenih naroda, svi narodi imaju pravo potpuno slobodno i bez vanjskog miješanja određivati svoj politički status i ostvarivati svoj gospodarski, društveni i kulturni razvoj i svaka je država dužna poštovati to pravo u skladu s odredbama Povelje.
[…]
Stvaranje suverene i neovisne države, slobodno udruživanje ili integracija s neovisnom državom ili stjecanje bilo kojeg drugog političkog statusa o kojemu je narod slobodno odlučio čine za taj narod sredstva za ostvarivanje njegova prava na samoodređenje.
[…]
Područje kolonije ili drugo nesamoupravno područje ima, u skladu s Poveljom, poseban i različit status od područja države koja njime upravlja; taj poseban i različit status na temelju Povelje postoji sve dok narod područja kolonije ili nesamoupravnog područja ne ostvari pravo na samoodređenje u skladu s Poveljom i, konkretnije, u skladu s njezinim ciljevima i načelima.” [neslužbeni prijevod]
Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) je organizacija osnovana 10. svibnja 1973. u Zapadnoj Sahari. U članku 1. svojeg statuta određuje se kao „nacionalni oslobodilački pokret” čiji se članovi „bore za potpunu neovisnost i povrat suvereniteta Naroda Sahare na cjelokupnom području Arapske Demokratske Republike Sahravi”.
Dana 20. kolovoza 1974. Kraljevina Španjolska obavijestila je UN da predlaže da se u Zapadnoj Sahari održi referendum pod pokroviteljstvom UN‑a.
Dana 13. prosinca 1974. Opća skupština UN‑a donijela je Rezoluciju 3292 (XXIX) kojom je osobito odlučila zatražiti od Međunarodnog suda savjetodavno mišljenje o sljedećim pitanjima:
„I. Je li u trenutku kada ju je Španjolska kolonizirala Zapadna Sahara (Rio de Oro i Sakiet El Hamra) bila ničija zemlja (
terra nullius
)?
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje,
II. Koje su bile pravne veze tog područja s Kraljevinom Marokom i mauritanijskim entitetom?” [neslužbeni prijevod]
Dana 16. listopada 1975. Međunarodni sud donio je savjetodavno mišljenje (vidjeti Zapadna Sahara, savjetodavno mišljenje, Zbornik Međunarodnog suda iz 1975., str. 12.; u daljnjem tekstu: savjetodavno mišljenje o Zapadnoj Sahari). U točki 162. tog mišljenja on je zaključio sljedeće:
„Elementi i podaci s kojima je Sud upoznat pokazuju postojanje, u trenutku španjolske kolonizacije, pravnih veza podložnosti između marokanskog sultana i nekih plemena koja su živjela na području Zapadne Sahare. Oni također upućuju na postojanje prava, uključujući neka prava u vezi sa zemljom, koja su predstavljala pravne veze između mauritanijskog entiteta, kako ga razumije Sud, i područja Zapadne Sahare. Nasuprot tomu, Sud iz materijala i podataka koji su mu dostavljeni ne može utvrditi vezu u smislu teritorijalne suverenosti između područja Zapadne Sahare, s jedne strane, te Kraljevine Maroka ili mauritanijskog entiteta, s druge strane. Sud stoga nije, dakle, utvrdio postojanje pravnih veza koje bi izmijenile primjenu Rezolucije 1514 (XV) [Opće skupštine UN‑a] u odnosu na dekolonizaciju Zapadne Sahare te posebice primjenu načela samoodređenja zahvaljujući slobodnom i stvarnom izrazu volje pučanstva područja.” [neslužbeni prijevod]
U stavku 163. savjetodavnog mišljenja o Zapadnoj Sahari Međunarodni sud je osobito izjavio:
„[Sud smatra], glede pitanja I., […] da Zapadna Sahara (Rio de Oro i Sakiet El Hamra) u trenutku kada ju je kolonizirala Španjolska nije bila ničija zemlja (
terra nullius
); […] glede pitanja II., […] da je to područje imalo s Kraljevinom Marokom pravne veze s obilježjima navedenima u točki 162. ovog mišljenja; [i] da je to područje imalo s mauritanijskim entitetom pravne veze s obilježjima navedenima u točki 162. ovog mišljenja.” [neslužbeni prijevod]
U govoru održanom isti dan kad je objavljeno savjetodavno mišljenje o Zapadnoj Sahari kralj Maroka izjavio je da su „svi priznali da je [Zapadna] Sahara pripadala” Kraljevini Maroku i da je na njoj da „mirnim putem povrati to područje”, pozivajući u tu svrhu na organiziranje povorke.
Nakon što mu se Kraljevina Španjolska obratila, 22. listopada 1975., Vijeće sigurnosti UN‑a donijelo je Rezoluciju 377 (1975) u kojoj je „poz[valo] glavnog tajnika [UN‑a] da pokrene neposredna savjetovanja s dotičnim i zainteresiranim stranama” i pozvalo [ove potonje] da pokažu suzdržanost i umjerenost”. Dana 2. studenoga 1975. ono je donijelo Rezoluciju 379 (1975) u kojoj je „[za]traži[lo] od svih dotičnih i zainteresiranih strana da bez odgađanja izbjegavaju svako jednostrano ili drugo djelovanje koje bi još više moglo pogoršati napetosti u tom području” i „poz[valo] glavnog tajnika da nastavi i pojača svoja savjetovanja”. Dana 6. studenoga 1975., nakon početka povorke koju je kralj Maroka najavio i u kojoj je sudjelovalo 350000 ljudi te nakon što su oni prešli granicu između Kraljevine Maroka i Zapadne Sahare, ono je donijelo Rezoluciju 380 (1975) u kojoj je osobito „[i]zrazilo žaljenje zbog održavanja [te] povorke” te je „od [Kraljevine] Maroka [za]traži[lo] da bez odgađanja povuče sve sudionike [navedene] povorke s područja Zapadne Sahare”.
Dana 26. veljače 1976. Kraljevina Španjolska obavijestila je glavnog tajnika UN‑a da od tog datuma prestaje njezina prisutnost u Zapadnoj Sahari te da se smatra oslobođenom svakog oblika međunarodne odgovornosti u odnosu na upravu nad tim područjem. Popis nesamoupravnih područja iz točke 3. ove presude upućuje glede Zapadne Sahare na tu izjavu koja je reproducirana u bilješci na dnu stranice.
U međuvremenu u tom je području izbio oružani sukob između Kraljevine Maroka, Islamske Republike Mauritanije i Fronta Polisario. Dio stanovništva Zapadne Sahare pobjegao je iz tog sukoba i našao utočište u kampovima koji se nalaze na alžirskom državnom području, u blizini granice sa Zapadnom Saharom.
Kraljevina Maroko sklopila je 14. travnja 1976. s Islamskom Republikom Mauritanijom ugovor o podjeli područja Zapadne Sahare te je pripojila dio tog područja koji joj je dodijeljen tim ugovorom. Islamska Republika Mauritanija i Front Polisario 10. kolovoza 1979. sklopili su mirovni sporazum u skladu s kojim se ona odrekla svih teritorijalnih zahtjeva u odnosu na Zapadnu Saharu. Kraljevina Maroko preuzela je kontrolu nad područjem koje su napustile mauritanske snage te je započela s pripajanjem tog područja.
U svojoj Rezoluciji 34/37 od 21. studenoga 1979. o pitanju Zapadne Sahare Opća skupština UN‑a „ponovno je istaknula neotuđivo pravo naroda Zapadne Sahare na samoodređenje i neovisnost u skladu s Poveljom [UN‑a] i ciljevima [s]voje Rezolucije 1514 (XV)”, „izrazila je žaljenje zbog pogoršanja situacije do kojeg je došlo zbog činjenice da Maroko i dalje okupira Zapadnu Saharu”, „zatražila je od Maroka da se bez odgađanja pridruži postupku uspostave mira i da okonča okupaciju područja Zapadne Sahare” te je „preporučila u tu svrhu da [Front Polisario], koji predstavlja narod Zapadne Sahare, u potpunosti sudjeluje u pronalasku pravednog, održivog i konačnog političkog rješenja za pitanje Zapadne Sahare, u skladu s rezolucijama i deklaracijama [UN‑a]”. Nakon te je rezolucije uslijedila Rezolucija 35/19 od 11. studenoga 1980. u čijoj je točki 10. Opća skupština „[za]traži[la] od Maroka i [Fronta Polisario], koji zastupa narod Zapadne Sahare, da bez odgađanja pokrenu izravne pregovore kako bi došli do konačnog dogovora o pitanju Zapadne Sahare”.
Sukob između Kraljevine Maroka i Fronta Polisario nastavio se sve dok 30. kolovoza 1988. obje strane nisu u načelu pristale na prijedloge dogovora koje je, među ostalima, iznio glavni tajnik UN‑a i koji su osobito predviđali proglašenje prekida vatre i organiziranje referenduma o samoodređenju pod nadzorom UN‑a.
Dana 27. lipnja 1990. Vijeće sigurnosti UN‑a donijelo je Rezoluciju 658 (1990) u kojoj je „odobr[ilo] izvješće glavnog tajnika [UN‑a] koje sadržava […] prijedloge dogovora [iz točke 17. ove presude] kao i prikaz plana [za njihovu provedbu]” te je „[za]traž[ilo] od obiju strana da u potpunosti surađuju s glavnim tajnikom [UN‑a] i predsjednikom Konferencije šefova država i vlada Organizacije afričkog jedinstva u okviru napora koje oni ulažu kako bi se postigao brzi dogovor o pitanju Zapadne Sahare”. Dana 29. travnja 1991. Vijeće sigurnosti donijelo je Rezoluciju 690 (1991) o osnivanju Misije Ujedinjenih naroda za organiziranje referenduma u Zapadnoj Sahari (Minurso).
Unatoč savjetovanjima i razmjenama pismena organiziranim pod okriljem UN‑a, strane nisu do danas postigle dogovor o položaju Zapadne Sahare. Kraljevina Maroko kontrolira veći dio područja Zapadne Sahare, dok Front Polisario kontrolira njegov preostali dio, pri čemu su ta dva područja odvojena pješčanim zidom koji je izgradila i nadzire ga marokanska vojska. Velik broj izbjeglica podrijetlom iz tog područja i dalje živi u kampovima na alžirskom državnom području kojima upravlja Front Polisario.
B.

Sporazum o pridruživanju i Sporazum o liberalizaciji
Euro‑mediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane, potpisan u Bruxellesu 26. veljače 1996., stupio je na snagu 1. ožujka 2000. (
SL 2000., L 70, str. 2
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 26., str. 4.; u daljnjem tekstu: Sporazum o pridruživanju).
Članak 1. stavak 1. Sporazuma o pridruživanju propisuje:
„Ovime se uspostavlja pridruženje između Zajednice i njezinih država članica, s jedne strane, te Maroka, s druge strane.”
Članak 2. stavak 1. Sporazuma o pridruživanju propisuje:
„Ciljevi ovog Sporazuma su sljedeći:
–
pružanje odgovarajućeg okvira za politički dijalog između stranaka, kojim će se omogućiti razvoj bliskih odnosa na svim područjima koji se smatraju važnima za takav dijalog,
–
uspostava uvjeta za postupnu liberalizaciju trgovine robom, uslugama i kapitalom,
–
promicanje trgovine i širenje skladnih gospodarskih i društvenih odnosa, posebno kroz međusobni dijalog i suradnju, radi poticanja napretka i boljitka Maroka i njegovih stanovnika,
–
poticanje integracije država Magreba kroz promicanje trgovine i suradnje između Maroka i drugih država u regiji,
–
promicanje gospodarske, društvene, kulturne i financijske suradnje.”
Članak 16. Sporazuma o pridruživanju propisuje:
„Zajednica i Maroko će postupno provesti veću liberalizaciju međusobne trgovine poljoprivrednim proizvodima i proizvodima ribarstva.”
Članak 94. Sporazuma o pridruživanju propisuje:
„Ovaj Sporazum se, s jedne strane, primjenjuje na područjima na kojima se primjenjuju Ugovori o osnivanju Europske zajednice i Europske zajednice za ugljen i čelik, pod uvjetima utvrđenim u tim Ugovorima, i s druge strane na državnom području Kraljevine Maroka.”
Sklopljen je veći broj protokola uz Sporazum o pridruživanju. Konkretno, Protokol 1. odnosi se na sustave koji se primjenjuju na uvoz u Europsku uniju poljoprivrednih proizvoda, prerađenih poljoprivrednih proizvoda te ribe i proizvoda ribarstva podrijetlom iz Maroka (u daljnjem tekstu: Protokol 1.), dok se Protokol 4. odnosi na definiciju pojma „proizvodi s podrijetlom” i na metode administrativne suradnje (u daljnjem tekstu: Protokol 4.).
Dana 13. prosinca 2010. Unija i Kraljevina Maroko potpisali su u Bruxellesu (Belgija) Sporazum u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka o uzajamnim mjerama liberalizacije u vezi s poljoprivrednim proizvodima, prerađenim poljoprivrednim proizvodima, ribom i proizvodima ribarstva, o zamjeni protokolâ 1., 2. i 3. te njihovih priloga te o izmjeni Euro‑mediteranskog sporazuma o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane (
SL 2012., L 241, str. 4
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 102., str. 153.; u daljnjem tekstu: Sporazum o liberalizaciji). Dana 8. ožujka 2012. Vijeće Europske unije donijelo je Odluku 2012/497/EU o sklapanju Sporazuma o liberalizaciji (
SL 2012., L 241, str. 2
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 118., str. 249.).
Kao što to proizlazi iz Sporazuma o liberalizaciji te uvodnih izjava 1. do 3. Odluke 2012/497, cilj je tog sporazuma provedba veće liberalizacije trgovine poljoprivrednim proizvodima i ribom, koja je predviđena člankom 16. Sporazuma o pridruživanju. Konkretno, Sporazumom o liberalizaciji zamijenjeni su protokoli 1., 2. i 3. Sporazuma o pridruživanju tekstovima iz njegovih priloga I. i II.
Članak 2. stavak 2. Protokola 4. uz Sporazum o pridruživanju propisuje:
„Za potrebe provedbe ovog Sporazuma sljedeći se proizvodi smatraju podrijetlom iz Maroka:
(a)
proizvodi koji su u cijelosti dobiveni u Maroku u smislu članka 5.;
(b)
proizvodi koji su dobiveni u Maroku, ali sadržavaju materijal koji nije ondje dobiven u cijelosti, pod uvjetom da je spomenuti materijal u Maroku podvrgnut dostatnoj obradi ili preradi u smislu članka 6.” [neslužbeni prijevod]
Na temelju članka 16. Protokola 4., na proizvode podrijetlom iz Maroka primjenjuju se pri uvozu u Uniju odredbe tog sporazuma po predočenju jednog od dokaza o podrijetlu navedenih u tom članku.
C.

Sporovi povezani sa Sporazumom o pridruživanju
1.

Predmeti T‑512/12 i C‑104/16 P
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. studenoga 2012. i zavedenom pod brojem T‑512/12, tužitelj, Front Polisario, pokrenuo je postupak za poništenje Odluke 2012/497 (presuda od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, t.
38.
; u daljnjem tekstu: presuda Vijeće/Front Polisario).
U potporu svojoj tužbi u tom predmetu tužitelj je naveo, među ostalim, da je Vijeće počinilo određeni broj povreda svojih obveza s obzirom na međunarodno pravo, zato što je Odlukom 2012/497 odobrilo primjenu Sporazuma o liberalizaciji na područje Zapadne Sahare (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 44.).
Presudom od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Opći sud poništio je Odluku 2012/497 u dijelu u kojem se njome odobrava primjena Sporazuma o liberalizaciji na Zapadnu Saharu jer Vijeće nije ispunilo svoju dužnost da prije donošenja Odluke 2012/497 ispita sve elemente predmetnog slučaja, zato što nije povjerilo iskorištavaju li se proizvodi podrijetlom s tog područja, koji se izvoze u Uniju, na štetu stanovnika navedenog područja te krše li se time temeljna prava predmetnih osoba (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 47. i 48.).
Dana 19. veljače 2016. Vijeće je podnijelo žalbu protiv presude od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Presudom Vijeće/Front Polisario, kojom je odlučeno o žalbi Vijeća, Sud je ukinuo presudu od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), te je tužiteljevu tužbu Općem sudu odbacio kao nedopuštenu.
U tom pogledu, s jedne strane, Sud je prihvatio drugi žalbeni razlog koji se temeljio na pogrešci koja se tiče prava i koju je Opći sud počinio u analizi tužiteljeve aktivne procesne legitimacije i, konkretnije, prigovor koji se temeljio na tome da je Opći sud pogrešno smatrao da se Sporazum o liberalizaciji primjenjuje na Zapadnu Saharu (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 126.).
Naime, kao prvo, Sud je smatrao da u skladu s načelom samoodređenja primjenjivog u odnosima između Unije i Kraljevine Maroka, Zapadna Sahara, nesamoupravno područje u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, ima poseban i različit status u odnosu na status svih država, uključujući i status Kraljevine Maroka. Sud je iz toga zaključio da se pojam „područje Kraljevine Maroka” iz članka 94. Sporazuma o pridruživanju ne može tumačiti na način da je Zapadna Sahara uključena u teritorijalno područje primjene tog sporazuma (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 86. do 93.).
Kao drugo, Sud je smatrao da u obzir također treba uzeti pravilo običajnog prava kodificirano u članku 29. Bečke konvencije o pravu međunarodnih ugovora od 23. svibnja 1969. (Zbornik ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 1155., str. 331.; u daljnjem tekstu: Bečka konvencija) prema kojem ako drukčija namjera ne proistječe iz ugovora ili ako nije na drugi način izražena, ugovor veže svaku stranku za čitavo njezino područje. Zaključio je da se to pravilo običajnog prava također protivi tomu da se Zapadna Sahara smatra obuhvaćenom područjem primjene Sporazuma o pridruživanju. No, utvrdio je da iz navedenog pravila običajnog prava također proizlazi da ugovor može na temelju odstupanja vezati neku državu u pogledu drugog područja, ako takva namjera proizlazi iz tog ugovora ili ako je negdje drugdje određena (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 94. do 98.).
Kao treće, Sud je utvrdio da načelo općeg međunarodnog prava u vezi s relativnim učinkom međunarodnih ugovora također treba uzeti u obzir jer na narod Zapadne Sahare, kao „trećeg” koji nije stranka Sporazuma o pridruživanju, u smislu tog načela, može utjecati provođenje tog sporazuma u slučaju uključivanja područja Zapadne Sahare u njegovo područje primjene i on mora pristati na takvo provođenje. Budući da takav pristanak uopće nije izražen, Sud je iz toga zaključio da pretpostavka da je područje Zapadne Sahare obuhvaćeno područjem primjene Sporazuma o pridruživanju jest suprotna načelu relativnog učinka ugovora (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 100. do 107.).
Kao četvrto, utvrdivši da se Sporazum o liberalizaciji treba smatrati ugovorom podređenim Sporazumu o udruživanju, Sud je iz toga zaključio da se Sporazum o liberalizaciji nije mogao shvatiti na način da se primjenjuje na područje Zapadne Sahare, tako da u njega nije trebalo unijeti klauzulu o isključenju te primjene. Prema stajalištu Suda, praksa Vijeća i Europske komisije nakon sklapanja Sporazuma o pridruživanju ne može dovesti u pitanje tu analizu jer bi se to svelo na zaključak da je Unija namjeravala izvršavati Sporazum o pridruživanju i Sporazum o liberalizaciji na način nespojiv s načelima samoodređenja i relativnog učinka ugovora i, dakle, na način nepomirljiv s načelom izvršavanja ugovora u dobroj vjeri (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 110. do 125.).
S druge strane, Sud je konačno odlučio o sporu. U tom je pogledu presudio da zato što se Sporazum o liberalizaciji treba tumačiti u skladu s relevantnim pravilima međunarodnog prava koja se primjenjuju na odnose između Unije i Kraljevine Maroka, na način da se ne primjenjuje na područje Zapadne Sahare, za tužitelja u svakom slučaju i uzimajući u obzir argumente koje je istaknuo, treba smatrati da nema aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje Odluke 2012/497, i to bez potrebe za ispitivanjem ostalih argumenata Vijeća i Komisije o postojanju zapreke vođenju postupka (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 128. do 134.).
2.

Predmet C‑266/16
Odlukom od 27. travnja 2016., High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Visoki sud (Engleska i Wales), Odjel Queen’s Bench (Upravni sud), Ujedinjena Kraljevina) uputio je Sudu prethodna pitanja koja su se u biti odnosila na valjanost – u odnosu na članak 3. stavak 5. UEU‑a – akata Unije o međunarodnim sporazumima koje su Unija i Kraljevina Maroko sklopile u ribarstvu, u okviru Sporazuma i pridruživanju, uzimajući u obzir okolnost da omogućuju iskorištavanje resursa podrijetlom iz voda koje se nalaze uz Zapadnu Saharu (presuda od 27. travnja 2018., Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, t.
1.
,
41.
i
54.
; u daljnjem tekstu: presuda Western Sahara Campaign UK).
Na temelju, među ostalim, utvrđenja izvedenih u presudi Vijeće/Front Polisario (vidjeti točke 36. do 39. ove presude), Sud je presudio da zato što predmetni međunarodni sporazumi nisu primjenjivi na područje Zapadne Sahare i na vode koje se nalaze uz to područje, ispitivanje prvog pitanja suda koji je uputio zahtjev nije otkrilo ni jedan element koji bi mogao utjecati na valjanost odnosnih akata Unije s obzirom na članak 3. stavak 5. UEU‑a (presuda Western Sahara Campaign UK, t. 85.).
3.

Rješenja u predmetima T‑180/14, T‑275/18 i T‑376/18
Rješenjima od 19. srpnja 2018., Front Polisario/Vijeće (
T‑180/14
, neobjavljeno,
EU:T:2018:496
), od 30. studenoga 2018., Front Polisario/Vijeće (
T‑275/18
, neobjavljeno,
EU:T:2018:869
), i od 8. veljače 2019., Front Polisario/Vijeće (
T‑376/18
, neobjavljeno,
EU:T:2019:77
), Opći je sud kao nedopuštene odbacio tužiteljeve tužbe protiv akata Vijeća o sklapanju ili izmjeni različitih međunarodnih sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka.
Konkretno, u prvim dvama rješenjima navedenima u točki 43. ove presude Opći sud oslonio se na presude Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK kako bi zaključio da tužiteljeva aktivna procesna legitimacija ne postoji jer se sporni sporazumi ne primjenjuju na Zapadnu Saharu niti na vode koje se nalaze uz nju (rješenje od 19. srpnja 2018., Front Polisario/Vijeće,
T‑180/14
, neobjavljeno,
EU:T:2018:496
, t.
69.
do
71.
, i rješenje od 30. studenoga 2018., Front Polisario/Vijeće,
T‑275/18
, neobjavljeno,
EU:T:2018:869
, t.
41.
i
42.
).
U trećem od rješenja navedenih u točki 43. ove presude, Opći je sud smatrao da je u skladu s člankom 218. stavcima 3. i 4. UFEU‑a predmet Odluke Vijeća od 16. travnja 2018. o odobravanju otvaranja pregovora s Kraljevinom Marokom radi izmjene Sporazuma o partnerstvu u ribarstvu između Europske zajednice i Kraljevine Maroka te sklapanja protokola o provedbi navedenog sporazuma bio samo odrediti pregovarača ili voditelja pregovaračke skupine Unije i dati im pregovaračke smjernice. Radilo se, dakle, o aktu koji pravne učinke proizvodi samo u odnosima između Unije i njezinih država članica kao i među institucijama Unije. Opći je sud iz toga zaključio da ta odluka ne proizvodi učinke na tužiteljev pravni položaj i da se, stoga, ne može smatrati da se navedena odluka izravno odnosi na njega (rješenje od 8. veljače 2019., Front Polisario/Vijeće,
T‑376/18
, neobjavljeno,
EU:T:2019:77
, t.
28.
i
29.
).
D.

Pobijana odluka i sporni sporazum
Povodom presude Vijeće/Front Polisario Vijeće je odlukom od 29. svibnja 2017. ovlastilo Komisiju da u ime Unije započne pregovore s Kraljevinom Maroko radi sklapanja međunarodnog sporazuma o izmjenama protokola 1. i 4.
U okviru odobrenja za pokretanje pregovora danog Komisiji, Vijeće je od ovog potonjeg zatražilo, s jedne strane, da osigura da stanovništvo na koje se predviđeni međunarodni sporazum odnosi bude primjereno uključeno te, s druge strane, da ocijeni moguće posljedice navedenog sporazuma na održivi razvoj Zapadne Sahare, posebno u pogledu prednosti za lokalno stanovništvo i utjecaja iskorištavanja prirodnih resursa na dotična područja.
Komisija je iznijela rezultate savjetovanja i analize koje je provela u vezi s pitanjima iz točke 47. ove presude u svojem izvješću od 11. lipnja 2018. o koristima za stanovništvo Zapadne Sahare i o savjetovanju s tim stanovništvom o proširenju carinskih povlastica na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare (u daljnjem tekstu: izvješće od 11. lipnja 2018.). To je izvješće priloženo prijedlogu za sklapanje Sporazuma u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka o izmjeni protokolâ 1. i 4. uz Euro‑mediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, te Kraljevine Maroka, s druge strane (COM (2018) 481
final
).
Dana 25. listopada 2018. Unija i Kraljevina Maroko potpisali su u Bruxellesu Sporazum u obliku razmjene pisama o izmjeni protokolâ 1. i 4. uz Euromediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, te Kraljevine Maroka, s druge strane (u daljnjem tekstu: sporni sporazum).
Dana 28. siječnja 2019. Vijeće je donijelo Odluku (EU) 2019/217 o sklapanju Sporazuma u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka o izmjeni protokolâ 1. i 4. uz Euromediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, te Kraljevine Maroka, s druge strane (
SL 2019., L 34, str. 1
.; u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
U uvodnim izjavama 3. do 10. pobijane odluke Vijeće navodi:
„(3)
Unija ne prejudicira ishod političkog procesa u okviru Ujedinjenih naroda o konačnom statusu Zapadne Sahare te je uvijek isticala svoju predanost rješavanju spora u vezi sa Zapadnom Saharom, koja je pri Ujedinjenim narodima u ovom trenutku uvrštena na popis nesamoupravnih područja, čijim velikim dijelom trenutačno upravlja Kraljevina Maroko […]
(4)
Od stupanja na snagu Sporazuma o pridruživanju proizvodi iz Zapadne Sahare s certificiranim marokanskim podrijetlom uvozili su se u Uniju i uživali carinske povlastice utvrđene relevantnim odredbama Sporazuma.
(5)
Međutim, Sud je u svojoj presudi u predmetu C‑104/16 P […] naveo da Sporazum o pridruživanju obuhvaća samo državno područje Kraljevine Maroka, a ne Zapadnu Saharu, koja je nesamoupravno područje.
(6)
Trebalo bi osigurati da ne dođe do prekida trgovinskih tokova razvijenih tijekom godina te da se uspostave odgovarajuća jamstva za zaštitu međunarodnog prava, uključujući ljudska prava, i održivog razvoja dotičnih područja. Vijeće je 29. svibnja 2017. ovlastilo Komisiju da započne pregovore s Kraljevinom Maroko radi uspostave, u skladu s presudom Suda, pravne osnove za dodjelu carinskih povlastica, utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju, proizvodima podrijetlom iz Zapadne Sahare. Jedino se sporazumom između Europske unije i Kraljevine Maroka može osigurati da uvoz proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare uživa pogodnosti povlaštenog podrijetla, s obzirom na to da jedino marokanska tijela mogu osigurati usklađenost s pravilima potrebnima za dodjelu takvih povlastica.
(7)
Komisija je ocijenila moguće posljedice Sporazuma na održivi razvoj, posebno u pogledu prednosti i nedostataka carinskih povlastica dodijeljenih proizvodima iz Zapadne Sahare za osobe za koje je Sporazum relevantan i iskorištavanja prirodnih resursa dotičnih područja […]
(8)
[…] [P]rocjena upućuje na to da su, sve u svemu, prednosti za gospodarstvo Zapadne Sahare koje proizlaze iz dodjele carinskih povlastica, utvrđenih u Sporazumu o pridruživanju, proizvodima podrijetlom iz Zapadne Sahare, kao što je njihov jak učinak poluge na gospodarski rast i stoga društveni razvoj, veće od nedostataka iznesenih tijekom postupka savjetovanja, poput pretjerane upotrebe prirodnih resursa […]
(9)
Procjenjuje se da će proširenje carinskih povlastica na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare imati pozitivan učinak na osobe za koje je Sporazum relevantan […]
(10)
Uzimajući u obzir razmatranja o pristanku u presudi Suda, Komisija je u suradnji s Europskom službom za vanjsko djelovanje poduzela sve mjere koje su razumne i moguće u trenutačnim okolnostima kako bi osobe za koje je Sporazum relevantan bile primjereno uključene s ciljem osiguravanja njihova pristanka na Sporazum. Provedena su opširna savjetovanja te su se socio‑ekonomski i politički dionici koji su sudjelovali u savjetovanjima složili s proširenjem carinskih povlastica iz Sporazuma o pridruživanju na Zapadnu Saharu. Oni koji su odbacili tu ideju u osnovi smatraju da bi takvim sporazumom trebalo biti potvrđeno stajalište Maroka u pogledu Zapadne Sahare. Međutim, u tekstu Sporazuma ničim se ne priznaje suverenitet Maroka nad Zapadnom Saharom. Unija će pojačanim naporima nastaviti podupirati mirno rješavanje spora pokrenutog i vođenog u okviru Ujedinjenih naroda.”
Članak 1. prvi stavak pobijane odluke određuje da se sporni sporazum odobrava u ime Unije. Taj je ugovor stupio na snagu 19. srpnja 2019. (
SL 2019., L 197, str. 1
.).
Treći do deveti stavak spornog sporazuma propisuju:
„Ovaj se Sporazum sklapa ne dovodeći u pitanje stajalište Europske unije u pogledu [statusa] Zapadne Sahare i stajalište Kraljevine Maroka u pogledu te regije.
Obje stranke ponovno potvrđuju svoju potporu procesu Ujedinjenih naroda te podupiru nastojanja Glavnog tajnika za postizanje trajnog političkog rješenja, u skladu s načelima i ciljevima iz [P]ovelje Ujedinjenih naroda te na temelju rezolucija Vijeća sigurnosti.
Europska unija i Kraljevina Maroko sporazumjele su se o uključivanju zajedničke izjave u nastavku, iza Protokola 4. uz Sporazum o pridruživanju:
,Zajednička izjava o primjeni protokolâ 1. i 4. uz Euromediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane (‚Sporazum o pridruživanju’)
1. Proizvodi podrijetlom iz Zapadne Sahare koji podliježu nadzoru carinskih tijela Kraljevine Maroka uživaju iste carinske povlastice koje je Europska unija dodijelila proizvodima obuhvaćenima Sporazumom o pridruživanju.
2. Protokol 4. primjenjuje se
mutatis mutandis
za potrebe definiranja statusa proizvoda s podrijetlom iz stavka 1., među ostalim i u pogledu dokaza o podrijetlu.
3. Carinska tijela država članica Europske unije i Kraljevine Maroka odgovorna su za primjenu Protokola 4. na te proizvode.’
Europska unija i Kraljevina Maroko ponovno potvrđuju svoju predanost primjeni protokolâ u skladu s odredbama Sporazuma o pridruživanju u pogledu poštovanja temeljnih sloboda i ljudskih prava.
Uključivanje ove zajedničke izjave temelji se na dugotrajnom povlaštenom partnerstvu između Europske unije i Kraljevine Maroka, koje je posebno potvrđeno naprednim statusom odobrenim Kraljevini Maroku, te na zajedničkoj ambiciji stranaka u pogledu produbljenja i proširenja tog partnerstva.
U tom duhu partnerstva te kako bi se strankama omogućilo da procijene učinak ovog Sporazuma, posebice na održivi razvoj i posebno u pogledu pogodnosti za osobe za koje je ovaj Sporazum relevantan i iskorištavanja prirodnih resursa dotičnih područja, Europska unija i Kraljevina Maroko sporazumjele su se da će razmjenjivati informacije najmanje jednom godišnje, u okviru Odbora za pridruživanje.
Posebne metode te procjene odredit će se u kasnijoj fazi s ciljem da ih Odbor za pridruživanje donese najkasnije dva mjeseca nakon stupanja na snagu ovog Sporazuma.”
II.

Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 27. travnja 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Vijeće je 1. veljače 2019. podnijelo odgovor na tužbu.
Odlukama predsjednika petog vijeća Općeg suda od 10. i 18. rujna 2019. Francuskoj Republici, s jedne strane, i Komisiji, s druge strane, odobreno je intervenirati u potporu Vijeću.
Tužitelj je 1. listopada 2019. podnio repliku.
Budući da se sastav vijećâ promijenio, odlukom od 16. listopada 2019., na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u deveto vijeće Općeg suda, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
Francuska Republika i Komisija podnijele su svoj intervencijski podnesak 23. odnosno 29. listopada 2019.
Rješenjem od 15. studenoga 2019.Front Polisario/Vijeće (
T‑279/19
, neobjavljeno,
EU:T:2019:808
), predsjednik devetog vijeća Općeg suda dopustio je intervenciju Confédérationa marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) u potporu zahtjevima Vijeća.
Vijeće je 5. prosinca 2019. podnijelo odgovor na repliku.
Tužitelj je 20. prosinca 2019. odnosno 6. siječnja 2020. podnio očitovanja o intervencijskom podnesku Francuske Republike, s jedne strane, i intervencijskom podnesku Komisije, s druge strane.
Comader je 23. siječnja 2020. podnio svoj intervencijski podnesak. Tužitelj je 17. veljače 2020. podnio očitovanja o tom podnesku.
Dana 23. studenoga 2020., na prijedlog devetog vijeća, Opći sud odlučio je, na temelju članka 28. Poslovnika, uputiti predmet proširenom sastavu suda.
Dana 9. prosinca 2020., na temelju članka 106. stavka 1. Poslovnika, Opći sud odlučio je po službenoj dužnosti otvoriti usmeni dio postupka.
Dvjema mjerama upravljanja postupkom od 17. odnosno 18. prosinca 2020. Opći je sud, s jedne strane, postavio strankama pitanja radi davanja odgovora u pisanom obliku i pozvao je tužitelja i Komisiju da mu pruže dopunske podatke te je, s druge strane, pozvao stranke da na raspravi pojasne svoje stajalište o nekim načelnim pitanjima relevantnima za ovaj spor.
Vijeće, s jedne strane, te tužitelj, Francuska Republika, Komisija i Comader, s druge strane, podnijeli su 24. odnosno 25. siječnja 2021. svoje pisane odgovore na pitanja Općeg suda. U okviru tih odgovora tužitelj i Komisija pružili su zatražene podatke.
Rasprava je održana 2. ožujka 2021. Nakon te rasprave određeno je zatvaranje usmenog dijela postupka.
Komisija je 19. travnja 2021. podnijela očitovanja o zapisniku s rasprave. Rješenjem od 30. travnja 2021. Opći sud ponovno je otvorio usmeni dio postupka kako bi u spis uložio ta očitovanja i pozvao tužitelja, Vijeće, Francusku Republiku i Comader da podnesu svoja očitovanja u tom pogledu. Vijeće i Francuska Republika, s jedne strane, te tužitelj i Comader, s druge strane, podnijeli su svoja očitovanja 12. odnosno 17. svibnja 2021. Dana 19. svibnja 2021. određeno je zatvaranje usmenog dijela postupka i predmet je upućen na vijećanje. Izmijenjeni zapisnik dostavljen je strankama 22. lipnja 2021.
Nakon smrti suca B. Berkea 1. kolovoza 2021., trojica sudaca potpisana na ovoj presudi nastavila su vijećanja, u skladu s člankom 22. i člankom 24. stavkom 1. Poslovnika.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži snošenje troškova Vijeću, Francuskoj Republici, Komisiji i Comaderu.
Vijeće od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Francuska Republika od Općeg suda zahtijeva da odbije tužbu.
Komisija navodi da podupire zahtjeve Vijeća, pri čemu formalno ne podnosi zahtjeve.
Comader od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
III.

Pravo
Uvodno valja istaknuti da se ovaj spor odnosi na sklapanje, u ime Unije, sporazuma između nje i Kraljevine Maroka kojim su se te stranke sporazumjele da povodom Protokola 4. Sporazumu o pridruživanju unesu zajedničku izjavu naslovljenu „Zajednička izjava o primjeni protokolâ 1. i 4. uz Euromediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, i Kraljevine Maroka, s druge strane” (u daljnjem tekstu: zajednička izjava o Zapadnoj Sahari), kojom se na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare „koji podliježu nadzoru [marokanskih] carinskih tijela” proširuje korištenje carinskim povlasticama koje su dodijeljene proizvodima marokanskog podrijetla koji se izvoze u Uniju na temelju Protokola 1. (vidjeti točku 53. ove presude).
Svojom tužbom tužitelj, koji tvrdi da djeluje „u ime naroda Sahare”, zahtijeva poništenje pobijane odluke zato što je, u biti, odobrivši sporni sporazum bez pristanka tog naroda, iako se taj sporazum primjenjuje na Zapadnu Saharu, Vijeće tom odlukom povrijedilo obveze koje Unija ima u okviru svojih odnosa s Kraljevinom Marokom, na temelju prava Unije i međunarodnog prava. Konkretno, tužitelj tvrdi da sporni sporazum nije u skladu sa sudskom praksom Suda koja je utvrđena u presudama Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK i kojom je isključena takva teritorijalna primjena.
Iako nije formalno podnijelo prigovor nedopuštenosti, Vijeće, koje podupiru Francuska Republika, Komisija i Comader, ističe prvenstveno dva argumenta o postojanju zapreke vođenju ovog postupka, od kojih se prvi temelji na nepostojanju tužiteljeve stranačke sposobnosti pred sudovima Unije, a drugi na nepostojanju njegove aktivne procesne legitimacije protiv pobijane odluke. U okviru tih argumenata o postojanju zapreke vođenju postupka oni, među ostalim, dovode u pitanje opseg i isključivost uloge za koju tužitelj tvrdi da mu pripada s obzirom na narod Zapadne Sahare. Usto, Comader dovodi u pitanje valjanost punomoći koju je tužitelj izdao svojem odvjetniku. Podredno, Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader zahtijevaju da se tužiteljeva argumentacija odbije u meritumu. Konkretno, Vijeće, koje podupire Francuska Republika, ističe, u biti, da je postupilo u skladu sa sudskom praksom Suda kada je odobrilo sporni sporazum. Iako odobravaju tu argumentaciju, Komisija i Comader smatraju da u svakom slučaju ta sudska praksa nije relevantna za ispitivanje tužbe, među ostalim, zbog činjenice da se odnosi na tumačenje sporazuma koje je Unija sklopila s Kraljevinom Marokom, a ne na njihovu valjanost. Usto, Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader smatraju da se nije moguće pozivati na načela međunarodnog prava na kojima tužitelj zasniva svoju argumentaciju.
A.

Dopuštenost tužbe
1.

Prvi argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na nepostojanju tužiteljeve stranačke sposobnosti
U potporu prvom argumentu o postojanju zapreke vođenju postupka Vijeće ističe da tužitelj nije pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a koja ima stranačku sposobnost pred sudovima Unije. Kao prvo, Vijeće ističe da na temelju unutarnjeg prava države članice tužitelj nema pravnu osobnost. Kao drugo, Vijeće tvrdi da tužitelj nije subjekt međunarodnog prava. Kao treće, Vijeće tvrdi da tužitelj ne ispunjava kriterije koje su sudovi Unije odredili radi priznavanja stranačke sposobnosti subjektu koji nema pravnu osobnost, a osobito uvjet koji se odnosi na činjenicu da Unija treba postupati prema predmetnom subjektu kao prema zasebnom subjektu koji ima prava i obveze.
Komisija, Francuska Republika i Comader iznose, u biti, istu argumentaciju kao i Vijeće. Comader tvrdi, usto, da tužitelj nema samostalnost potrebnu da djeluje kao odgovoran subjekt u pravnim odnosima s obzirom na svoje odnose s Arapskom Demokratskom Republikom Sahravi (ADRS) koju UN i Unija nisu priznali.
U prilogu svojoj stranačkoj sposobnosti tužitelj ističe da je on nacionalni oslobodilački pokret koji svoja prava i obveze izvodi izravno iz međunarodnog prava, činjenice posebnog i različitog statusa Zapadne Sahare i prava na samoodređenje naroda Sahare. Taj je status potvrđen, među ostalim, njegovom sposobnošću da sklapa sporazume i njegovim priznanjem od strane Opće skupštine UN‑a kao jedinog predstavnika tog naroda. Kao subjekt međunarodnog prava, tim više ispunjava kriterije utvrđene u sudskoj praksi radi provjere da se subjekt bez pravne osobnosti može smatrati pravnom osobom u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Uvodno valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom tog članka pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
Potom, prema sudskoj praksi, iako pojam pravne osobe iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a podrazumijeva, u načelu, postojanje pravne osobnosti koja se mora provjeriti s obzirom na nacionalno pravo na temelju kojeg je predmetna pravna osoba osnovana, on se nužno ne poklapa s onima iz različitih pravnih poredaka država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 6. travnja 2017., Saremar/Komisija,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, t.
45.
i navedenu sudsku praksu). Stoga je u sudskoj praksi stranačka sposobnost pred sudovima Unije već priznata subjektima neovisno o pitanju jesu li osnovani kao pravna osoba prema unutarnjem pravu.
To je, među ostalim, bio slučaj kada je, s jedne strane, predmetni subjekt imao dovoljnu reprezentativnost spram osoba čija prava izvedena iz prava Unije tvrdi da brani kao i samostalnost i odgovornost koji su nužni za djelovanje u okviru pravnih odnosa određenih tim istim pravom te kada su ga, s druge strane, institucije priznale kao sugovornika prilikom pregovara o tim pravima (vidjeti u tom smislu presude od 8. listopada 1974., Savez sindikata – europska javna služba i dr./Vijeće,
175/73
,
EU:C:1974:95
, t.
9.
do
17.
, i od 8. listopada 1974., Opći sindikat osoblja europskih tijela/Komisija,
18/74
,
EU:C:1974:96
, t.
5.
do
13.
).
To je također bio slučaj kada su institucije Unije postupale prema tom subjektu kao prema zasebnom subjektu koji ima vlastita prava i obveze. Naime, radi dosljednosti i pravičnosti potrebno je priznati stranačku sposobnost takvog subjekta da osporava mjere koje ograničavaju njegova prava ili nepovoljne odluke koje su institucije donijele u odnosu na njega (vidjeti u tom smislu presude od 28. listopada 1982., Groupement des Agences de voyages/Komisija,
135/81
,
EU:C:1982:371
, t.
9.
do
11.
, od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, t.
107.
do
112.
, i od 15. lipnja 2017., Al‑Faqih i dr./Komisija,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, t.
40.
).
Iz presuda navedenih u točkama 84. i 85. ove presude može se zaključiti da je Sud nastojao prilagoditi svoju sudsku praksu vrlo različitim okolnostima, odbacujući pretjerano formalistički ili krut pristup pojmu pravne osobe (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Vijeće/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, t.
140.
). Naime, taj se pojam ne može usko tumačiti, kao što je Sud to nedavno potvrdio (presuda od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, t.
44.
). Slijedom navedenog, ta sudska praksa ne isključuje da se, s obzirom na okolnosti različite od onih ispitanih u predmetnim presudama, stranačka sposobnost pred sudovima Unije prizna subjektu neovisno o njegovoj pravnoj osobnosti prema unutarnjem pravu, osobito ako zahtjevi djelotvorne sudske zaštite to nalažu.
Naposljetku, iz sudske prakse može se zaključiti da subjekti međunarodnog javnog prava, poput trećih država, čine pravne osobe u smislu prava Unije (vidjeti u tom smislu rješenje od 10. rujna 2020., Kambodža i CRF/Komisija,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, t.
47.
,
49.
i
50.
i navedenu sudsku praksu; u tom smislu i po analogiji vidjeti također rješenje potpredsjednika Suda od 17. svibnja 2018., Sjedinjene Američke Države/Apple Sales International i dr.,
C‑12/18 P(I
), neobjavljeno,
EU:C:2018:330
, t.
9.
i navedenu sudsku praksu), što je, osim toga, Sud nedavno potvrdio (vidjeti u tom smislu presudu od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, t.
53.
).
U konkretnom slučaju nije sporno da tužitelj nema pravnu osobnost na temelju prava države članice ili treće države. Konkretno, iz tužiteljevih objašnjenja proizlazi da se s obzirom na status Zapadne Sahare kao nesamoupravnog područja, on namjerava pozvati samo na međunarodno javno pravo, a ne na bilo kakav unutarnji pravni poredak. Njegovo svojstvo pravne osobe u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a ne može se, dakle, utvrditi s obzirom na takav pravni poredak.
Naprotiv, glede pitanja postojanja tužiteljeve pravne osobnosti s obzirom na međunarodno javno pravo, stranke se razilaze, osobito, oko utjecaja koji na nju ima tužiteljeva uloga u okviru postupka samoodređenja Zapadne Sahare. Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader tvrde da je njegova reprezentativnost spram naroda tog područja ograničena na tu ulogu i da mu tijela UN‑a nisu namjeravala dodijeliti druge ovlasti na međunarodnoj razini, tako da zato što nije niti država niti međunarodna organizacija njegova mu pravna osobnost ne daje nikakvu stranačku sposobnost izvan tog postupka. S druge strane, tužitelj tvrdi da svoju međunarodnu pravnu osobnost izvodi izravno iz prava na samoodređenje navedenog naroda i uloge koju su mu priznala ta ista tijela kao i druge međunarodne organizacije, treće države i Unija.
Valja, dakle, provjeriti s obzirom na sudsku praksu o pojmu pravne osobe, navedenu u točkama 83. do 87. ove presude, može li se na temelju elemenata koje je tužitelj istaknuo i odnose se na ulogu koju ima u okviru postupka samoodređenja Zapadne Sahare, dodijeliti istomu stranačka sposobnost pred sudom Unije.
U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti na to da je u točki 89. presude Vijeće/Front Polisario, na koju se tužitelj oslanja u okviru ove tužbe, Sud naveo da je načelo samoodređenja koje proizlazi iz običajnog prava dio međunarodnih pravnih pravila koja se primjenjuju u odnosima između Unije i Kraljevine Maroka i koja je Opći sud morao uzeti u obzir. Konkretnije, u točki 105. navedene presude Sud je podsjetio na to da je u svojem savjetodavnom mišljenju o Zapadnoj Sahari Međunarodni sud istaknuo da je stanovništvo tog područja uživalo, u skladu s općim međunarodnim pravom, pravo na samoodređenje, kao što je to navedeno u točkama 90. i 91. iste presude. Usto je pojasnio da je Opća skupština UN‑a u točki 7. svoje Rezolucije 34/37 o pitanju Zapadne Sahare preporučila da tužitelj, „koji predstavlja narod Zapadne Sahare, u potpunosti sudjeluje u pronalasku pravednog, održivog i konačnog političkog rješenja za pitanje Zapadne Sahare” (vidjeti točku 16. ove presude).
Iz tih razmatranja proizlazi, dakle, da narodu Zapadne Sahare međunarodno pravo priznaje pravo na samoodređenje o čemu sudovi Unije moraju voditi računa i da je na temelju tog prava tužitelju, kao predstavniku navedenog naroda, Opća skupština UN‑a priznala pravo da u „u potpunosti” sudjeluje u pronalasku političkog rješenja za pitanje konačnog statusa tog područja. Osim toga, valja podsjetiti na to da je to pravo potvrđeno Rezolucijom 35/19 (vidjeti točku 16. ove presude) i da se tužitelj njime koristio u okviru pregovora vođenih pod okriljem UN‑a u kojemu su Kraljevina Maroko i on sam strane od 1988. (vidjeti točke 17. do 19. ove presude).
U okviru ovog argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka, Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader ne osporavaju da se tužitelj koristio svojim pravom sudjelovanja u postupku samoodređenja Zapadne Sahare kao predstavnik naroda tog područja, koje su mu priznala tijela UN‑a.
Osim toga, kao što to tužitelj navodi, on je preuzeo određeni broj obveza na temelju međunarodnog prava u svojem svojstvu predstavnika naroda Zapadne Sahare. Naime, kao prvo, tužitelj je stranka mirovnog sporazuma sklopljenog s Islamskom Republikom Mauritanijom na temelju kojeg se ona odrekla svih teritorijalnih zahtjeva u odnosu na to područje (vidjeti točku 15. ove presude). Kao drugo, tužitelj i Kraljevina Maroko postigli su sporazume o određenom broju pitanja o primjeni prijedloga dogovora glavnog tajnika UN‑a, koje je Vijeće sigurnosti odobrilo u Rezoluciji 658 (1990). Mora se utvrditi, kako je to tužitelj istaknuo u replici i kao što proizlazi iz dopisa i rezolucija tijela UN‑a koje on navodi u tom pogledu, da ta tijela redovito podsjećaju Kraljevinu Maroko i tužitelja na njihove obveze koje proizlaze iz međunarodnog prava i smatraju, dakle, da je ovaj potonji, među ostalim, vezan obvezama preuzetim na temelju tih sporazuma. Treće, kao što to tužitelj također navodi, on podliježe zahtjevima međunarodnog humanitarnog prava koji su utvrđeni, među ostalim, na temelju četiriju ženevskih konvencija od 12. kolovoza 1949. i Dopunskog protokola ženevskim konvencijama od 12. kolovoza 1949. o zaštiti žrtava međunarodnih oružanih sukoba (Protokol I.), potpisanog 8. lipnja 1977. a kojima je on pristupio 23. lipnja 2015.
Štoviše, Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader ne osporavaju, kao što je tužitelj istaknuo, da on sudjeluje u radu posebnog odbora za dekolonizaciju glede pitanja Zapadne Sahare kao i u zajedničkom radu Ekonomskog odbora za Afriku (ECA), osnovanog unutar Ekonomskog i socijalnog vijeća Ujedinjenih naroda, i Posebnog tehničkog odbora Afričke unije za financije, monetarne poslove, gospodarsko planiranje i povezivanje.
Tužitelj je, dakle, priznat na međunarodnoj razini kao predstavnik naroda Zapadne Sahare, čak i pod pretpostavkom, kao što to tvrde Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader, da to priznanje spada u ograničeni okvir postupka samoodređenja tog područja. Usto, njegovo sudjelovanje u tom postupku podrazumijeva da on ima samostalnost i odgovornost koji su nužni za djelovanje u tom okviru, što potvrđuje, osim toga, njegov statut uložen u spis.
Doduše, kako to, u biti, tvrde Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader, narav i opseg tužiteljevih prava i obveza nisu istovrijedni kao i narav i opseg prava i obveza država ili međunarodnih organizacija što, uostalom, on nije osporio. Međutim, mora se utvrditi da svojstvo njega, kao predstavnika naroda nesamoupravnog područja, da pregovara i preuzima međunarodne obveze u kontekstu postupka samoodređenja Zapadne Sahare i sudjeluje u radu međunarodnih organizacija glede tog pitanja čini osnovne elemente pravne osobnosti (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Vijeće/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, t.
146.
; u tom smislu vidjeti također rješenje od 11. prosinca 1973., Générale sucrière i dr./Komisija,
41/73, 43/73 do 48/73, 50/73, 111/73, 113/73 i 114/73
,
EU:C:1973:151
, t.
3.
).
Kao drugo, tužitelj s pravom ističe da su institucije primile na znanje njegovu ulogu i njegovu reprezentativnost. S jedne strane, u točki 105. presude Vijeće/Front Polisario Sud je sam primio na znanje to da je Opća skupština UN‑a priznala tu reprezentativnost (vidjeti točku 91. ove presude). S druge strane, tužitelj iznosi elemente koji upućuju na to da redovito razmjenjuje prepisku s Komisijom o pitanjima u vezi s položajem Zapadne Sahare. Osim toga, valja istaknuti da iako se stranke razilaze oko kvalifikacije prepiske između tužitelja i Europske službe za vanjsko djelovanje (ESVD), koja je uslijedila prije sklapanja spornog sporazuma, nije sporno da je do nje došlo 5. veljače 2018. i da se ona odnosila, među ostalim, na pitanje primjene Sporazuma o pridruživanju na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare. U svojem izvješću od 11. lipnja 2018. Komisija je izvijestila o tužiteljevu stajalištu o predviđenom sklapanju spornog sporazuma izričito se pozvavši na tu prepisku. Stoga, iako nije sudjelovao u pregovorima o spornom sporazumu, tužitelj utemeljeno tvrdi da ga institucije Unije smatraju legitimnim sugovornikom glede pitanja koja se mogu ticati tog područja, također i kako bi izrazio svoje stajalište u pogledu sklapanja tog sporazuma.
Kao treće, valja podsjetiti na to da je u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario Sud smatrao da, uzimajući u obzir elemente navedene u točki 105. iste presude (vidjeti točku 91. ove presude), narod Zapadne Sahare treba smatrati kao „trećeg” u smislu načela relativnog učinka ugovora, na kojeg kao takvog može utjecati provođenje Sporazuma o pridruživanju u slučaju uključivanja područja Zapadne Sahare u područje primjene navedenog sporazuma, tako da treći mora pristati na navedeno provođenje.
Ovom tužbom tužitelj namjerava braniti pravo naroda Zapadne Sahare na samoodređenje, iz razloga, u biti, što se pobijanom odlukom ne poštuje to pravo jer je sklapanje sporazuma s Kraljevinom Marokom koji se primjenjuje na to područje odobreno bez njegova pristanka, suprotno onomu što je Sud presudio (vidjeti točku 77. ove presude). Slijedom navedenog, mora se zaključiti da u toj posebnoj situaciji zahtjevi djelotvorne sudske zaštite nalažu, u svakom slučaju, da se tužitelju prizna sposobnost podnošenja tužbe Općem sudu radi obrane tog prava.
S obzirom na sve te okolnosti, tužitelja treba okvalificirati kao pravnu osobu u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a koja ima stranačku sposobnost pred sudovima Unije radi podnošenja ove tužbe. Ta sposobnost ne dira u njegovu obvezu dokazivanja da ispunjava ostale pretpostavke za dopuštenost, a osobito da ima aktivnu procesnu legitimaciju u odnosu na pobijanu odluku.
Argumenti Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera ne dovode u pitanje taj zaključak.
Kao prvo, budući da nije sporno da su tijela UN‑a priznala tužitelju svojstvo predstavnika naroda Zapadne Sahare u okviru postupka samoodređenja tog nesamoupravnog područja, treba u svakom slučaju odbiti njihove argumente o činjenici da on nije jedini predstavnik naroda Zapadne Sahare i da je njegova reprezentativnost u pogledu tog naroda ograničena na taj postupak. Isto važi glede argumenata koji se temelje na činjenici da ga tijela UN‑a nisu izrijekom odredila kao nacionalni oslobodilački pokret ili na činjenici da mu nije dodijeljen status promatrača pri tim tijelima. Zbog istih razloga treba odbiti argument prema kojem je njegova pravna osobnost u najboljem slučaju „funkcionalna” ili „prijelazna”. Naime, ti se argumenti odnose samo na ograničenja tužiteljeve uloge i reprezentativnosti, ali ne dovode u pitanje njihovo postojanje.
Kao drugo, glede argumenta Comadera o izostanku navodne neovisnosti tužitelja u odnosu na ADRS, mora se utvrditi da je pravo sudjelovanja u postupku glede konačnog statusa Zapadne Sahare vođenom pod okriljem UN‑a priznato tužitelju kao predstavniku naroda tog područja, a ne za zastupanje ADRS‑a, i da je on preuzeo obveze u vezi s tim postupkom. U svakom slučaju, kao što to tužitelj ističe, iz cijelog članka 31. „ustava” ADRS‑a, koji Comader djelomično citira u prilog svojem argumentu, proizlazi da taj tekst priznaje tužitelju samostalnost kao političkoj organizaciji zaduženoj za ustroj i promicanje borbe za neovisnost navedenog područja. Na temelju elemenata koje je Comader podnio ne može se, dakle, zaključiti da je zbog svojih veza s ADRS‑om tužitelj lišen samostalnosti i odgovornosti koje su nužni za djelovanje u okviru pravnih odnosa.
Kao treće, tužiteljevu stranačku sposobnost ne dovodi u pitanje navodna okolnost da između tužitelja i Unije ili između tužitelja i država članica ne postoji nikakva vrsta pravnog odnosa iz kojeg bi za njega proizlazila prava i obveze te koji bi značio određeni oblik „međunarodnog priznanja” od strane Unije ili država članica.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je Unija utemeljena na vladavini prava jer njezine države članice i njezine institucije podliježu nadzoru sukladnosti svojih akata s osnovnom ustavnom poveljom, što su Ugovor o EU‑u i FEU‑u te da je u njoj je uspostavljen cjelovit sustav pravnih sredstava i postupaka namijenjen povjeravanju ispitivanja zakonitosti akata institucija Sudu Europske unije (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
281.
i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju Općem sudu podnesena je tužba za poništenje protiv akta Unije o kojoj je on nadležan odlučivati na temelju članka 256. stavka 1. i članka 263. UFEU‑a. Usto, tužitelj tvrdi da pobijana odluka izravno i osobno utječe na njega kao predstavnika naroda Zapadne Sahare. Naposljetku, institucije su dužne poštovati pravo na samoodređenje tog naroda koje tužitelj namjerava braniti u okviru ove tužbe. Slijedom navedenog, u stadiju ispitivanja njegove stranačke sposobnosti ne može se isključiti postojanje pravnog odnosa između Unije i tužitelja, što će trebati provjeriti u okviru ispitivanja izravnog i osobnog utjecaja pobijane odluke na ovog potonjeg. Ta se analiza ne može dovesti u pitanje upućivanjem Vijeća na točku 22. rješenja od 3. travnja 2008., Landtag Schleswig‑Holstein/Komisija (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), koje je, kao što je to tužitelj istaknuo, irelevantno u konkretnom slučaju. Naime, ta se točka navedenog rješenja odnosi na svojstvo pravne osobe u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, kao državnog tijela države članice na nižoj razini.
U svakom slučaju, već je utvrđeno u točki 98. ove presude da su institucije primile na znanje tužiteljevu reprezentativnost i da su prema njemu postupale kao prema legitimnom sugovorniku glede pitanja Zapadne Sahare. Činjenica da nije adresat niti jednog akta Unije nije, dakle, odlučujuća za ocjenu njegove stranačke sposobnosti.
Kao četvrto i suprotno onomu što Komisija tvrdi, u biti, time što je tužitelju priznao stranačku sposobnost pred Općim sudom, taj se sud ne pretvara u „kvazi‑međunarodni” sud pred kojim postupak može pokrenuti strana u međunarodnom „sporu”, čak i ako nema pravnu osobnost na temelju prava države članice ili treće države.
Naime, s jedne strane, već je navedeno da se ovaj spor odnosi na tužbu za poništenje akta Unije. Ne odnosi se na međunarodni „spor” u kojem je tužitelj strana.
S druge strane, međunarodni sporazum ili akti međunarodne organizacije ne mogu utjecati na nadležnosti utvrđene Ugovorima i prema tome na autonomiju pravosudnog sustava Unije čije poštovanje Sud Europske unije osigurava na temelju isključive nadležnosti koja mu je dodijeljena člankom 19. UEU‑a. Usto valja istaknuti da članicama UN‑a ili regionalnim organizacijama, koje su sastavljene od nekih među njima, poput Unije, Povelja Ujedinjenih naroda ne nameće određeni model kako bi u vlastitom pravnom poretku osigurale poštovanje ili uvažavanje rezolucija njegovih tijela (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
282.
i
298.
).
Slijedom navedenog, u konkretnom slučaju bitno je samo to da tužitelj ispuni pretpostavke za dopuštenost koje su svojstvene pravu Unije, osobito pretpostavke koje proizlaze iz pojma pravne osobe u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Priznanje tužiteljeve stranačke sposobnosti u okviru ovog spora ne dovodi, dakle, uopće do pretvaranja Općeg suda u „kvazi‑međunarodni” sud, jer se to priznanje odvija u strogom okviru izvršavanja nadležnosti koje su pravom Unije povjerene ovom potonjem.
Kao peto, glede Komisijina navoda prema kojem bi Opći sud nadomjestio institucije koje vode vanjske odnose Unije i donio „političku” odluku kada bi tužitelju priznao stranačku sposobnost, valja podsjetiti na to da se izvršavanje nadležnosti povjerenih institucijama Unije u međunarodnom području ipak ne može izuzeti iz sudskog nadzora. Osim toga, sud Unije ne može dati prednost razlozima međunarodne politike i svrsishodnosti nad pravilima o dopuštenosti iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, čime bi se prekoračile njegove ovlasti (u tom smislu i po analogiji vidjeti rješenje od 25. rujna 2019., Magnan/Komisija,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, t.
34.
i
42.
i navedenu sudsku praksu).
Iz svega prethodnog navedenog proizlazi da treba odbiti argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka koji se temelji na nepostojanju tužiteljeve stranačke sposobnosti.
2.

Valjanost punomoći koju je tužitelj izdao svojem odvjetniku
Comader izražava dvojbe u vezi s valjanošću punomoći koju je tužitelj dao svojem odvjetniku. Naime, pita se može li tu punomoć valjano potpisati tužiteljev „politički tajnik”, kao što je to ovdje slučaj. Usto, funkcija „političkog tajnika” nije spomenuta u izvatku iz tužiteljeva statuta koji je podnio. Zahtijeva od Općeg suda da provjeri je li punomoć uredna. Tvrdi da u suprotnom slučaju tužbu treba proglasiti nedopuštenom, osobito na temelju članka 51. stavka 3. Poslovnika.
Upitan u tom pogledu u okviru mjere upravljanja postupkom od 17. prosinca 2020., prvo, tužitelj navodi da on nije „pravna osoba privatnog prava” u smislu članka 51. stavka 3. Poslovnika. Drugo, ističe da su sve tužbe koje je podnio od 2012. podnesene na temelju punomoći koje je potpisao njegov „politički tajnik”, a da valjanost tih punomoći nikada nije dovedena u sumnju. Treće, „tajništvo političke organizacije”, na čijem je čelu potpisnik punomoći, dio je „glavnih struktura Fronta” i predmet članaka 119. do 130. njezina statuta. Četvrto, taj potpisnik i njegove funkcije mogu se u potpunosti identificirati u dokumentima koju su dostupni na internetu. Iz svih tih elemenata proizlazi da u skladu sa sudskom praksom nema nikakve dvojbe o tužiteljevoj namjeri da podnese ovu tužbu. U prilog tim argumentima tužitelj podnosi cjelovit tekst svojeg statuta, koji je odobren na njegovu četrnaestom kongresu održanom od 16. do 23. prosinca 2015., kao i dokumente dostupne na internetu na se koje poziva.
Uvodno valja podsjetiti na to da je na sudu Unije da po službenoj dužnosti ispita postojanje apsolutnih zapreka vođenju postupka, iako ih je intervenijent istaknuo prvi put (vidjeti po analogiji presudu od 14. travnja 2005., Sniace/Komisija,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, t.
52.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu, s jedne strane, može se podsjetiti na to da tužitelj nije pravna osoba privatnog prava osnovana na temelju prava države članice ili treće države (vidjeti točku 88. ove presude).
Osim toga i kao što to proizlazi iz točaka 91. do 114. ove presude, tužitelj ima stranačku sposobnost pred sudom Unije kao pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Valja podsjetiti na to da odredbe Statuta Suda Europske unije i Poslovnika, osobito one o pravnim osobama privatnog prava, poput članka 51. stavka 3. i članka 78. stavka 4. tog poslovnika, nisu bile osmišljene kako bi se organizacijama koje nemaju pravnu osobnost prema unutarnjem pravu omogućilo podnošenje pravnih sredstava. U takvoj situaciji, postupovna pravila koja uređuju dopuštenost tužbe za poništenje moraju se primjenjivati na način da ih se u potrebnoj mjeri prilagodi okolnostima slučaja (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, t.
114.
).
S druge strane i u svakom slučaju, valja istaknuti da na temelju članka 51. stavka 3. Poslovnika odvjetnici koji zastupaju stranku koja je pravna osoba privatnog prava moraju u tajništvu suda položiti punomoć koju je izdala ta osoba. S druge strane, Poslovnik ne sadržava obvezu pravnih osoba privatnog prava da podnesu dokaz da je punomoć dana odvjetniku uredno izdao za to ovlašteni zastupnik.
S obzirom na to, kako bi njegova tužba bila dopuštena, svaki subjekt ne mora dokazati samo svoju stranačku sposobnost, nego i činjenicu da je doista odlučio podnijeti tužbu i da su odvjetnici koji tvrde da ga zastupaju doista za to opunomoćeni (vidjeti presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, t.
57.
).
U konkretnom slučaju, punomoć koju je tužitelj dao odvjetniku i koja je podnesena u skladu s člankom 51. stavkom 3. Poslovnika, izdala je u ime tužitelja i potpisala na dan 12. travnja 2019. osoba A označena kao „politički tajnik” te organizacije.
U tom pogledu, ponajprije, tužiteljeva tijela ovlaštena za donošenje odluke o podnošenju tužbe ne mogu se po definiciji odrediti s obzirom na bilo kakvo unutarnje pravo, jer tužitelj nije uređen takvim pravom. Usto, s tim u vezi nije donesen nikakav propis Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr., C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, t. 58.). O tom se pitanju valja, dakle, izjasniti samo s obzirom na statut te organizacije koji je uložen u spis u okviru njezina odgovora na pitanja Općeg suda od 25. siječnja 2021.
Ponajprije i kao što to proizlazi iz tužiteljevih objašnjenja i dokumenata koji su podneseni tomu u prilog i čiji sadržaj nije sporan, izraz „politički tajnik” treba shvatiti na način da se odnosi na osobu na čelu tijela koje je u njegovu statutu nazvano „Tajništvo političke organizacije”. Osim toga, nije sporno niti to, kao što proizlazi, osim toga, izričito iz navedenih dokumenata, da je osoba koja je potpisala punomoć koju je tužitelj dao odvjetniku obnašala zapravo dužnosti tužiteljeva „političkog tajnika” na dan podnošenja tužbe.
Potom, prema članku 92. točki 7. tužiteljeva statuta, nacionalno tajništvo koje je prema članku 76. istog statuta „vrhovno tijelo” tužitelja „tijekom razdoblja između dvaju kongresa” ima dužnosti, među ostalim, „[z]astupanja Fronta u njegovim odnosima s političkim strankama, vladama, oslobodilačkim pokretnima kao i drugim organizacijama”. Prema članku 120. tog istog statuta, „Tajništvo političke organizacije osigurava provedbu i praćenje odluka i programa Nacionalnog tajništva i njegova Ureda u vezi s naravi i dužnostima Političke organizacije”.
Iz tih se članaka statuta tužitelja može, dakle, zaključiti, kao što je to ovaj potonji potvrdio na raspravi, da provedba odluka nacionalnog tajništva u njegovim odnosima s vladama i drugim organizacijama, među ostalim s Unijom, može biti u nadležnosti tajništva političke organizacije i da je po toj osnovi osoba A bila ovlaštena potpisati punomoć tužiteljevu odvjetniku.
Doduše, Comader je na raspravi istaknuo da uloga „političkog tajnika” u vidu zastupanja pred međunarodnim organizacijama, poput Unije, i sudovima, poput Općeg suda, ne proizlazi iz nabrajanja zadaća tajništva političke organizacije u člancima 122. i 131 njezina statuta, i da se čini da ta uloga prije proizlazi iz same nadležnosti nacionalnog tajništva.
Međutim, s jedne strane i kao što je to već istaknuto, određivanje tužiteljevih tijela ovlaštenih za donošenje odluke o podnošenju tužbe ne ovisi o pravilima bilo kakvog unutarnjeg pravnog poretka. Usto valja uzeti u obzir narav te organizacije koja nije ustrojena prema pravnim pravilima koja se obično primjenjuju na osobu privatnog ili javnog prava osnovanu na temelju takvog pravnog poretka (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, t.
121.
). S druge strane, članak 120. statuta dodjeljuje tajništvu političke organizacije nadležnost za provedbu i praćenje odluka i programa nacionalnog tajništva te iz članaka 122. i 131. tog statuta ne proizlazi da je nabrajanje njegovih zadaća u njemu taksativno.
Iz tih razmatranja treba, dakle, zaključiti da je u konkretnom slučaju osoba A, „politički tajnik” tužitelja, bila ovlaštena provesti odluku „vrhovnog tijela” ovog potonjeg, to jest nacionalnog tajništva, da se podnese ova tužba.
Osim toga, može se istaknuti da je tužiteljev odvjetnik, član odvjetničke komore države članice koji kao takav podliježe kodeksu profesionalne etike, izjavio u odgovoru na pitanja Općeg suda od 25. siječnja 2021. da je tužitelj „doista imao namjeru podnijeti [tužbu]” i da je „u potpunosti odlučan ishoditi stvarno poštovanje presuda Suda”, a što je potvrdio i na raspravi (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, t.
119.
).
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da treba otkloniti dvojbe Comadera u vezi s valjanošću punomoći koju je tužitelj dao svojem odvjetniku.
3.

Drugi argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na nepostojanju tužiteljeve aktivne procesne legitimacije
U okviru drugog argumenta o postojanju zapreke vođenju postupka Vijeće, koje podupiru Francuska Republika i Comader, ističe da na tužitelja, koji nije adresat pobijane odluke, ona ne utječe izravno ni osobno.
Tužitelj tvrdi da pobijana odluka izravno i osobno utječe na njega jer se sporni sporazum primjenjuje na Zapadnu Saharu i zbog toga utječe na narod tog područja.
Uvodno, s jedne strane, valja podsjetiti na to da se prema ustaljenoj sudskoj praksi akt poput pobijane odluke, kojim se odobrava međunarodni sporazum koji je Unija sklopila, može pobijati tužbom (vidjeti u tom smislu presude od 9. kolovoza 1994., Francuska/Komisija,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, t.
14.
do
17.
, od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, t.
285.
do
289.
, i Western Sahara Campaign UK, t. 45. do 51.). Naime, odluka o sklapanju međunarodnog sporazuma je „akt” u smislu članka 263. UFEU‑a, što je pojam koji obuhvaća sve odredbe koje su institucije donijele u bilo kojem obliku i kojima se želi proizvesti obvezujuće pravne učinke (vidjeti u tom smislu rješenje od 19. ožujka 2019., Shindler i dr./Vijeće,
C‑755/18 P
, neobjavljeno,
EU:C:2019:221
, t.
36.
i navedenu sudsku praksu).
S druge strane, valja podsjetiti na to da članak 263. UFEU‑a jasno razlikuje pravo na tužbu institucija Unije i država članica od prava na tužbu fizičkih i pravnih osoba. Stoga, iako u skladu s drugim stavkom tog članka institucije i države članice imaju pravo da putem tužbe za poništenje osporavaju zakonitost svakog „akta” u smislu navedenog članka, a da im to pravo nije uvjetovano postojanjem pravnog interesa ili aktivne procesne legitimacije, četvrti stavak predmetnog članka određuje da fizičke i pravne osobe mogu pokrenuti postupak protiv akata koji su upućeni tim osobama ili koji se izravno i osobno odnose na njih te protiv regulatornih akata koji se izravno odnose na njih, a ne podrazumijevaju provedbene mjere (vidjeti presudu od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, t.
53.
i
54.
i navedenu sudsku praksu; u tom smislu vidjeti također rješenje od 19. ožujka 2019., Shindler i dr./Vijeće,
C‑755/18 P
, neobjavljeno,
EU:C:2019:221
, t.
38.
i
39.
).
U konkretnom slučaju tužitelj nije adresat pobijane odluke niti spornog sporazuma.
U tom pogledu, s jedne strane, valja naglasiti da međunarodni sporazumi koje Unija sklapa imaju posebno mjesto u njezinu pravnom poretku jer su na temelju članka 216. stavka 2. UFEU‑a takvi sporazumi obvezujući za institucije Unije te su stoga nadređeni aktima Unije i, konkretnije, zakonodavnim aktima (vidjeti u tom smislu presudu od 18. ožujka 2014., Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, t.
71.
i
72.
i navedenu sudsku praksu). S druge strane, valja istaknuti to da detaljna pravila za donošenje pobijane odluke zasnovane na članku 218. stavku 6. točki (a) podtočki i. UFEU‑a zahtijevaju suglasnost Europskog parlamenta i odražavaju, dakle, na vanjskom planu podjelu ovlasti između Parlamenta i Vijeća koja se na unutarnjem planu primjenjuje glede donošenja zakonodavnih akata (vidjeti u tom smislu presudu od 24. lipnja 2014., Parlament/Vijeće,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, t.
55.
).
Slijedom navedenog, tužiteljeva tužba protiv pobijane odluke ne može se podvrgnuti pretpostavkama za dopuštenost koje su blaže od onih primjenjivih na tužbu protiv zakonodavnih akata na koje se ne odnosi ublažavanje tih pretpostavki iz članka 263. četvrtog stavka trećeg dijela rečenice UFEU‑a, s obzirom na to da pojam regulatornog akta u smislu tog dijela rečenice isključuje upravo takve akte (vidjeti u tom smislu presude od 3. listopada 2013., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, t.
60.
i
61.
, i od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci,
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, t.
23.
,
24.
i
28.
).
Slijedi da je na tužitelju da dokaže da pobijana odluka izravno i osobno utječe na njega, što, osim toga, on ne osporava. Valja započeti ispitivanjem izravnog utjecaja na tužitelja.
a)

Izravni utjecaj na tužitelja
Vijeće tvrdi da tužitelj ne ispunjava kriterije utvrđene u sudskoj praksi radi određivanja, odnosi li se pobijani akt izravno na fizičku ili pravnu osobu. U tom pogledu tvrdi da tužitelj nije adresat pobijanog akta i da ovaj potonji ne proizvodi pravne učinke u odnosu na njega. Naime, Vijeće drži da pobijana odluka proizvodi pravne učinke samo u odnosu na Uniju ili njezine institucije, a ne u odnosu na treće osobe. Osim toga, Vijeće smatra da pobijana odluka ne proizvodi svoje učinke izvan područja primjene Ugovorâ. Usto tvrdi da ako se radi određivanja izravnog utjecaja na tužitelja osloni na učinke spornog sporazuma na područje izvan Unije, Opći sud bi se morao izjasniti o zakonitosti prava i obveza Kraljevine Maroka koji proizlaze iz navedenog sporazuma na koji je ova potonja slobodno i suvereno pristala, a čime bi prekoračio svoje ovlasti. U odgovoru na repliku Vijeće dodaje da pod pretpostavkom da pobijana odluka proizvodi učinke izvan područja Unije, sporni sporazum može utjecati samo na gospodarske subjekte koji posluju u dotičnim gospodarskim sektorima.
Tužitelj ističe da zadovoljava oba kriterija koji su potrebni da se ispuni pretpostavka za postojanje izravnog utjecaja. Naime, s jedne strane, iz presude Vijeće/Front Polisario zaključuje da s obzirom na to da se pobijana odluka odnosi na sklapanje sporazuma koji područje Zapadne Sahare i njegove prirodne resurse izričito uključuje u svoje područje primjene bez pristanka naroda tog područja, navedeni sporazum utječe izravno na ovog potonjeg kao na trećeg koji nije stranka sporazuma. Samo zbog toga taj sporazum proizvodi pravne učinke na njegov pravni položaj kao jedinog predstavnika tog naroda. S druge strane, tvrdi da zato što je cilj sporazuma jedino proširiti zemljopisno područje obuhvaćeno carinskim povlasticama, njegova je provedba isključivo automatska i ne zahtijeva donošenje drugih posrednih pravila.
Argumentacija Francuske Republike, Komisije i Comadera podudara se, u bitnome, s argumentacijom Vijeća.
Uvodno valja podsjetiti na to da prema ustaljenoj sudskoj praksi, pretpostavka, kako je predviđena člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, a u skladu s kojom se odluka koja je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu, zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija. Kao prvo, osporavana mjera Unije mora izravno proizvoditi učinke na pravni položaj pojedinca. Kao drugo, njome se ne smije davati nikakva diskrecijska ovlast adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu, s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (vidjeti presudu od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, t.
66.
i navedenu sudsku praksu; rješenje od 6. listopada 2012., Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Komisija,
T‑453/10
, neobjavljeno,
EU:T:2012:106
, t.
42.
).
Valja, dakle, zasebno ispitati ispunjava li tužitelj svaki od tih dvaju kriterija.
1)

Tužiteljevo poštovanje prvog kriterija izravnog utjecaja prema kojem osporavana mjera mora izravno proizvoditi učinke na njegov pravni položaj
Glede poštovanja prvog od kriterija izravnog utjecaja, iz argumentacije Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera proizlazi da njihovo osporavanje postojanja izravnih učinaka pobijane odluke na tužiteljev pravni položaj obuhvaća, u biti, tri dijela. Prvi se zasniva na pravnim učincima svojstvenima odluci o sklapanju međunarodnog sporazuma u ime Unije. Drugi se odnosi na posebne pravne učinke pobijane odluke, uzimajući u obzir njezinu teritorijalnu primjenu. Treći se tiče neizmjene tužiteljeva pravnog položaja, uzimajući u obzir njegovu ulogu ograničenu na sudjelovanje u postupku samoodređenja Zapadne Sahare.
i)

Prvi dio argumentacije Vijeća, koji se odnosi na pravne učinke svojstvene odluci o sklapanju međunarodnog sporazuma u ime Unije
S jedne stane, Vijeće, koje podupire Francuska Republika, ističe, u biti, da odluka o sklapanju međunarodnog sporazuma u ime Unije ne proizvodi učinke u odnosu na treće osobe i da se na navodne učinke spornog sporazuma na tužitelja nije moguće pozivati kako bi se dokazalo da ta odluka utječe na njegov pravni položaj. S druge strane, Vijeće, koje u biti podupiru Francuska Republika, Komisija i Comader, tvrdi da odluka te naravi ne može proizvoditi pravne učinke drugdje doli u Uniji.
Tužitelj ističe, s jedne strane, da je pobijana odluka, zato što se odnosi na sklapanje spornog sporazuma, neodvojiva od ovog potonjeg, jer bi se takav akt koji se može pobijati inače izuzeo iz nadzora zakonitosti koji provodi sud te, s druge strane, da se pobijana odluka odnosi na sklapanje sporazuma koji područje Zapadne Sahare i njegove prirodne resurse izrijekom uključuje u svoje područje primjene. Naposljetku tvrdi da u svakom slučaju utjecaj na narod Zapadne Sahare proizlazi iz prava Unije jer se uvozom u područje Unije onih proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare koji imaju potvrde o marokanskom podrijetlu krši poseban i različit status tog područja.
U tom pogledu, kao prvo, valja istaknuti da se odluka o sklapanju međunarodnog sporazuma, koja se zasniva na članku 218. stavku 6. UFEU‑a, ne može pomiješati s odlukama donesenima na temelju stavaka 3. i 4. tog članka koji se odnose na vođenje međunarodnih pregovora i, dakle, proizvode u načelu pravne učinke samo u odnosima između Unije i njezinih država članica kao i među institucijama Unije (vidjeti rješenje od 8. veljače 2019., Front Polisario/Vijeće,
T‑376/18
, neobjavljeno,
EU:T:2019:77
, t.
28.
i
30.
i navedenu sudsku praksu).
Naime, odlukom o sklapanju međunarodnog sporazuma ostvaruje se pristanak Unije da se obveže tim sporazumom (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/00 (Kartagenski protokol o biološkoj sigurnosti) od 6. prosinca 2001.,
EU:C:2001:664
, t.
5.
). Ona je stoga konstitutivan element navedenog sporazuma po istoj osnovi kao i akt kojim su druge stranke predmetnog sporazuma istome same pristupile (u tom smislu i po analogiji vidjeti mišljenje 1/13 (Pristupanje trećih država Haškoj konvenciji) od 14. listopada 2014.,
EU:C:2014:2303
, t.
39.
do
41.
i
65.
). Stoga ta odluka proizvodi pravne učinke u odnosu na te stranke jer se njome formalizira to da je prema njima Unija prihvatila obveze koje je preuzela u okviru dotičnog sporazuma.
Osim toga, u skladu s pravilom običajnog prava kodificiranog u članku 29. Bečke konvencije, međunarodni sporazum može, odstupanjem od općeg pravila prema kojem takav akt veže svaku stranku za čitavo njezino područje, vezati neku državu u pogledu drugog područja ako takva namjera proizlazi iz tog ugovora ili ako je negdje drugdje određena. U tom kontekstu takav sporazum može utjecati na trećeg u smislu načela općeg međunarodnog prava u vezi s relativnim učinkom ugovora, koji mora na to pristati (vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Front Polisario, t. 94., 98., 103. i 106.).
Slijedom navedenog i s obzirom na neodvojivost takvog međunarodnog sporazuma i odluke o njegovu sklapanju u ime Unije, učinci provedbe tog sporazuma na pravni položaj te treće osobe relevantni su za ocjenu izravnog utjecaja navedene odluke na ovu potonju ili na njezina predstavnika.
Proizlazi da Vijeće pogrešno tvrdi da po svojoj naravi pobijana odluka proizvodi učinke samo u pogledu Unije i njezinih institucija. Zbog istih razloga treba odbiti argument Francuske Republike prema kojem pobijana odluka ne proizvodi sama za sebe pravne učinke u pogledu tužitelja zato što nije dostatna da sporni sporazum stupi na snagu jer je za to stupanje na snagu potrebna ratifikacija prema primjenjivim postupcima. Naime, taj koncept počiva, kao što to tužitelj ističe, na pretpostavci da su pravni učinci pobijane odluke i sporni sporazumi odvojivi. No, ta je pretpostavka pogrešna zbog razloga izloženih u točkama 149. do 152. ove presude.
Kao drugo i kao što na to sama Francuska Republika podsjeća, tužbu za poništenje podnesenu protiv međunarodnog sporazuma treba shvatiti na način da je usmjerena protiv odluke kojom je on sklopljen u ime Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 9. kolovoza 1994., Francuska/Komisija,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, t.
15.
do
17.
). Isto tako, Sud je presudio da s obzirom na to da međunarodni sporazumi koje je zaključila Unija obvezuju ne samo njezine institucije, već i treće države koje su stranke tih sporazuma, valja smatrati da zahtjev za prethodnu odluku koji se odnosi na valjanost međunarodnog sporazuma koji je Unija sklopila valja shvatiti kao da se odnosi na akt kojim je Unija zaključila takav međunarodni sporazum (vidjeti presudu Western Sahara Campaign UK, t. 49. i 50. i navedenu sudsku praksu).
Međutim, s obzirom na nadležnost Suda, kako u okviru tužbe za poništenje tako i u okviru zahtjeva za prethodnu odluku, za ocjenu je li međunarodni sporazum koji je Unija sklopila usklađen s Ugovorima i pravilima međunarodnog prava koja je obvezuju, presuđeno je da se kontrola Suda nad valjanošću odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma u kontekstu prethodnog pitanja može odnositi na zakonitost tog akta u pogledu sadržaja samog predmetnog međunarodnog sporazuma (vidjeti presudu Western Sahara Campaign UK, t. 48. i 51. i navedenu sudsku praksu).
Ta se razmatranja primjenjuju u slučaju tužbe za poništenje koju je podnijela pravna osoba u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a protiv odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma, poput ove tužbe, o kojoj je u skladu s člankom 256. stavkom UFEU‑a Opći sud nadležan odlučivati.
Naime, budući da je takva odluka akt koji se može pobijati i da je fizičkim i pravnim osobama dopušteno zahtijevati njezino poništenje, pod uvjetom da ispune pretpostavke iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, one u okviru svoje tužbe mogu od Općeg suda zahtijevati nadzor zakonitosti te odluke s obzirom na sadržaj samog sporazuma koji je njome odobren. Svako bi drukčije tumačenje dovelo, kao što to, u biti, tužitelj ističe, do toga da se pobijana odluka uvelike izuzme iz meritornog nadzora zakonitosti, što bi bilo nespojivo s načelom djelotvorne sudske zaštite.
Slijedom navedenog, prilikom ispitivanja izravnog i osobnog utjecaja takve odluke na fizičku ili pravnu osobu treba uzeti u obzir, po potrebi, učinke koje je na njezin pravni položaj proizveo međunarodni sporazum sklopljen na temelju te odluke (u tom smislu i po analogiji vidjeti rješenje od 24. lipnja 2020., Price/Vijeće,
T‑231/20 R
, neobjavljeno,
EU:T:2020:280
, t.
39.
do
43.
).
U suprotnom bi se slučaju to u praksi svelo na to da se fizičke i pravne osobe na koje izravno i osobno utječu odredbe predmetnog međunarodnog sporazuma liše mogućnosti zahtijevati od suda Unije da provjeri, jesu li ove potonje usklađene s Ugovorima i s pravilima međunarodnog prava koja obvezuju Uniju sukladno Ugovorima (vidjeti u tom smislu Western Sahara Campaign UK, t. 48. i navedenu sudsku praksu) i, slijedom toga, provjeriti je li ona mogla zakonito pristati da se obveže tim odredbama.
U konkretnom je slučaju utvrđeno da, s obzirom na svoju ulogu predstavnika naroda Zapadne Sahare, tužitelj ima stranačku sposobnost pred sudovima Unije radi obrane prava koja taj narod izvodi iz pravila međunarodnog prava koja obvezuju Uniju. Shodno tomu i kao što on to u biti ističe, tužitelj mora imati mogućnost da se u svrhu dokazivanja postojanja izravnog i osobnog utjecaja na sebe pozove na učinke spornog sporazuma na ta prava, jer bi se inače djelotvorna sudska zaštita tih prava uvelike lišila svojeg korisnog učinka.
Kao treće, glede pitanja jesu li učinci pobijane odluke ograničeni na područje Unije, valja ponajprije napraviti razliku između učinaka odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma, zasnovane na članku 218. stavku 6. UFEU‑a, poput pobijane odluke, i učinaka mjere Unije donesene na unutarnjem planu. Stoga glede ove potonje mjere, u skladu s relevantnim pravilima međunarodnog prava, njezino područje primjene treba, u načelu, ograničiti na područja na kojima Unija u potpunosti izvršava svoju nadležnost (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
123.
i
124.
i navedenu sudsku praksu).
S druge strane, odluka poput pobijane odluke koja se odnosi na sklapanje dvostranog sporazuma s Kraljevinom Maroko, nužno proizvodi učinke u međunarodnom pravnom poretku. Naime, kao što proizlazi iz točke 150. ove presude, namjena je takve odluke, kao konstitutivnog elementa izražavanja suglasja volja tih dvaju subjekata međunarodnog prava, proizvesti pravne učinke u okviru odnosa između Unije i te treće zemlje.
Osim toga, međunarodni sporazum koji je Unija sklopila može proizvoditi pravne učinke na područje druge stranke sporazuma ili, kao što je to navedeno u točki 151. ove presude, na drugo područje, ako takva namjera proizlazi iz tog sporazuma ili ako je negdje drugdje određena. Slijedom navedenog, na te se učinke moguće pozvati radi dokazivanja izravnog i osobnog utjecaja odluke o sklapanju tog sporazuma na fizičku i pravnu osobu, ako ta odluka izražava pristanak Unije na to da navedeni učinak proizvodi takve učinke.
Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da analiza učinaka sporazuma, poput spornog sporazuma, na područje različito od područja Unije, a osobito područje zasebno od područja stranaka sporazuma, može s obzirom na odredbe tog sporazuma i kontekst u kojem je sklopljen biti relevantna ako na tužitelja koji se poziva na te učinke izravno utječe odluka o sklapanju predmetnog sporazuma.
Naime, u točkama 81., 83. i 116. presude Vijeće/Front Polisario, Sud je provjerio osnovanost rasuđivanja na temelju kojeg je Opći sud u točki 103. presude od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), zaključio da se Sporazum o liberalizaciji također primjenjuje na područje Zapadne Sahare, kako bi utvrdio može li taj zaključak poslužiti kao pretpostavka u analizi tužiteljeve aktivne procesne legitimacije. Na kraju svoje analize Sporazuma o pridruživanju i Sporazuma o liberalizaciji s obzirom na pravila međunarodnog prava, Sud je zaključio da se to tumačenje ne može opravdati ni tekstom Sporazuma o pridruživanju ni tekstom Sporazuma o liberalizaciji ni, konačno, okolnostima koje su postojale u trenutku sklapanja tih dvaju sporazuma.
U konkretnom slučaju tužitelj, pozivajući se na presudu Vijeće/Front Polisario, oslanja se na primjenu spornog sporazuma na područje Zapadne Sahare i na svojstvo naroda tog područja kao trećeg koji nije stranka sporazuma, u smislu relativnog učinka ugovorâ, kako bi tvrdio da pobijana odluka izravno utječe na njega u svojstvu predstavnika tog naroda.
Činjenica da, kao što to Vijeće i Francuska Republika naglašavaju, učinci sporazuma i njegova provedba na području druge stranke, to jest Kraljevine Maroka, spadaju, u skladu s relevantnim načelima međunarodnog prava, u suverenu nadležnost ove potonje ne mogu dovesti u pitanje tužiteljevo pravo da se poziva na takav izravan učinak.
Naime, s jedne strane, ovdje se u potporu izravnog utjecaja na sebe tužitelj nije pozvao na učinke spornog sporazuma niti na učinke njegove provedbe na državnom području Kraljevine Maroka u smislu članka 94. Sporazuma o pridruživanju, nego na one koji se prema njegovu stajalištu proizvode na području Zapadne Sahare.
S druge strane i u svakom slučaju, analiza izravnog utjecaja na tužitelja s obzirom na učinke koje sporni sporazum proizvodi na području Zapadne Sahare ne znači da se Opći sud mora izjasniti o zakonitosti prava i obveza treće države, to jest, u konkretnom slučaju Kraljevine Maroka, koji proizlaze iz spornog sporazuma. Naime, u skladu sa sudskom praksom (vidjeti točku 154. ove presude), Opći sud u ovom slučaju ne može odlučiti o zakonitosti pristanka te treće države na prava i obveze koji proizlaze iz navedenog sporazuma, nego samo o zakonitosti pristanka Unije na njih. Osim toga, točke 90. i 94. rješenja od 3. srpnja 2007., Commune de Champagne i dr./Vijeće i Komisija (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), koje u tom pogledu citiraju Vijeće i Francuska Republika, ne mogu dovesti u pitanje razmatranja koja su iznesena u točkama 161. do 165. ove presude i temelje se na sudskoj praksi Suda nastaloj nakon objave tog rješenja.
U svakom slučaju i kao što to tužitelj, u biti, ističe, s obzirom na to da sporni sporazum uređuje uvoz proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare u Uniju, moguće je za potrebe izravnog utjecaja na njega pozivati se na učinke tog sporazuma i, dakle, pobijane odluke, na području Unije.
Iz prethodno navedenog proizlazi da se s obzirom na narav odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma i njezinih vlastitih pravnih učinaka, ne može odmah isključiti postojanje izravnih učinaka pobijane odluke na tužiteljev pravni položaj zbog sadržaja spornog sadržaja. Prvi dio argumentacije Vijeća treba stoga odbiti.
ii)

Drugi dio argumentacije Vijeća, koji se odnosi na posebne pravne učinke pobijane odluke, uzimajući u obzir njezinu teritorijalnu primjenu
Vijeće, koje podupiru Francuska Republika, Komisija i Comader, osporava postojanje pravnih učinaka pobijane odluke i spornog sporazuma na područje Zapadne Sahare. Stoga su učinci tih akata na to područje isključivo ekonomske i nepravne naravi. Oni ne stvaraju, dakle, prava ni obveze u pogledu naroda tog područja i ne proizvode učinke prema njemu. Konkretno, u okviru svojih pisanih odgovora na pitanja Općeg suda u okviru mjere upravljanja postupkom od 17. prosinca 2020. i na raspravi, Vijeće, Komisija i Comader tvrdili su, u biti, da se sporni sporazum primjenjuje na proizvode podrijetlom s tog područja, a ne na samo to područje.
Tužitelj tvrdi da zbog izričitog uključivanja područja Zapadne Sahare i njezinih prirodnih resursa u područje primjene spornog sporazuma, ovaj potonji i, dakle, pobijana odluka utječu na narod tog područja s obzirom na njegovo pravo na samoodređenje. Usto, zbog unošenja proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare s potvrdama marokanskog podrijetla u područje Unije, utjecaj na narod Zapadne Sahare proizlazi, u svakom slučaju, iz prava Unije.
Ti argumenti pozivaju na zasebnu analizu, s jedne strane, pitanja primjene spornog sporazuma na Zapadnu Saharu te, s druge strane, utjecaja na narod tog područja zbog te primjene.
–
Primjena spornog sporazuma na Zapadnu Saharu
U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti, kako je to istaknuto u točki 76. ove presude, na to da sporni sporazum ima za cilj da unošenjem zajedničke izjave o Zapadnoj Sahari nakon Protokola 4. proširi na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare, izvezene pod nadzorom marokanskih carinskih tijela na temelju izričitih odredbi, područje primjene carinskih povlastica koje su prvotno odobrene u okviru Sporazuma o pridruživanju za proizvode marokanskog podrijetla. Takav cilj izrijekom proizlazi iz stavka 1. te izjave kao i iz njezinih stavaka 2. i 3. koji određuju, s jedne strane, da se Protokol 4. primjenjuje „
mutatis mutandis
” za potrebe definiranja statusa tih proizvoda s podrijetlom te, s druge strane, da su carinska tijela država članica i Kraljevine Maroka odgovorna za primjenu pravila iz protokola 1. i 4. na navedene proizvode (vidjeti točku 53. ove presude).
Kao drugo, valja istaknuti, kao što se to može zaključiti iz sudske prakse, da kada u okviru međunarodnog sporazuma Unija pristane na dodjelu carinskih povlastica primjenjivih na proizvode koji se izvoze na njezino područje ovisno o zemljopisnom području iz kojeg ti proizvodi potječu, to područje određuje teritorijalno područje primjene tih povlastica (vidjeti u tom smislu presude od 5. srpnja 1994., Anastasiou i dr.,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, t.
37.
i
66.
, od 25. veljače 2010., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, t. 64, i Vijeće/Front Polisario, t. 121. i 122.).
U konkretnom slučaju, iako Vijeće i Komisija navode da, u praksi, proizvodi na koje se primjenjuju odredbe zajedničke izjave o Zapadnoj Sahari potječu iz dijela tog područja pod nadzorom Kraljevine Maroka, taj navod ne dovodi u pitanje činjenicu da se te odredbe mogu primjenjivati na svaki proizvod podrijetlom iz Zapadne Sahare koji je izvezen pod nadzorom carinskih tijela Maroka.
Osim toga, iako se, kao što to navode Vijeće i Komisija, carinske povlastice primjenjuju na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare prilikom njihova uvoza na područje Unije, iz zajedničke izjave o Zapadnoj Sahari izričito proizlazi da njihova dodjela ovisi o usklađenosti s pravilima Protokola 4., uključujući ona o dokazima o podrijetlu, čiju primjenu osiguravaju marokanska carinska tijela.
Slijedom navedenog, sporni sporazum ne proizvodi samo učinke na područje Unije, nego i na područja na kojima marokanska carinska tijela izvršavaju svoje nadležnosti, uključujući dio Zapadne Sahare pod nadzorom Kraljevine Maroka (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu od 25. veljače 2010., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, t.
51.
).
Usto, suprotno onomu što tvrde Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader, sporni sporazum ne proizvodi samo ekonomske učinke na područje Zapadne Sahare. Naime, s jedne strane, očito je da su se izvoznici sa sjedištem u Zapadnoj Sahari čiji se proizvodi mogu koristiti carinskim povlasticama koje on predviđa, dužni podvrgnuti pravilima Protokola 4. Sporazumu o pridruživanju, u skladu sa stavkom 2. zajedničke izjave o Zapadnoj Sahari. S druge strane, potpuno ili djelomično ukidanje carina na proizvode, koji ti gospodarski subjekti izvoze, prilikom njihova ulaska u Uniju uređeno je iscrpno Protokolom 1. uz Sporazum o pridruživanju, tako da su prednosti koje oni mogu iz toga izvoditi vrlo ovisne o primjeni pravila ovog potonjeg. Valja dakle zaključiti da sporni sporazum proizvodi pravne učinke u pogledu tih gospodarskih subjekata.
Kao treće, iz odredbi spornog sporazuma jasno proizlazi da su Unija i Kraljevina Maroko očitovali zajedničku namjeru da navedeni sporazum primjenjuju na Zapadnu Saharu.
Naime, s jedne strane, izjave tih stranaka u trećem i četvrtom stavku spornog sporazuma mogu se shvatiti samo u tom smislu. Tako se prema tom trećem stavku taj sporazum „sklapa ne dovodeći u pitanje stajalište Europske unije u pogledu [statusa] Zapadne Sahare i stajalište Kraljevine Maroka u pogledu te regije”. Isto tako, prema njegovu četvrtom stavku, „obje stranke ponovno potvrđuju svoju potporu procesu Ujedinjenih naroda” na tom području te „podupiru nastojanja Glavnog tajnika za postizanje trajnog političkog rješenja”.
S druge strane, osmi stavak spornog sporazuma uvodi među strankama mehanizam uzajamne razmjene informacija, posebno u pogledu „pogodnosti za [dotično stanovništvo]” i „iskorištavanja prirodnih resursa dotičnih područja”. Uzimajući u obzir definiciju područja na koje se odnosi zemljopisno proširenje carinskih povlastica koje je provedeno navedenim sporazumom i ograničeno na Zapadnu Saharu, ta dva izraza nužno obuhvaćaju, s jedne strane, pogodnosti za njegovo stanovništvo te, s druge strane, iskorištavanje prirodnih resursa tog područja. Taj mehanizam praćenja odražava, stoga, ciljeve stranaka spornog sporazuma u vidu gospodarskog razvoja predmetnog područja i očuvanja njegovih prirodnih resursa.
Ta zajednička namjera Unije i Kraljevine Maroka potvrđena je uvodnim izjavama 5. i 6. pobijane odluke u kojima je jasno izražena volja Vijeća, polazeći od utvrđenja da je Sud zaključio da „Sporazum o pridruživanju obuhvaća samo državno područje Kraljevine Maroka, a ne Zapadnu Saharu”, da treba „|osigurati da ne dođe do prekida trgovinskih tokova razvijenih tijekom godina” između Zapadne Sahare i Unije, „te da se uspostave odgovarajuća jamstva za zaštitu međunarodnog prava, uključujući ljudska prava” na tom području i „održivog razvoja” tog područja (vidjeti točku 51. ove presude). Isto tako, iz uvodnih izjava 7. i 10. pobijane odluke proizlazi da je radi uspostave tih jamstava Komisija, s jedne strane, izvršila procjenu utjecaja carinskih povlastica dodijeljenih proizvodima Zapadne Sahare na stanovništvo tog područja i iskorištavanja njezinih prirodnih resursa te, s druge strane, „uključ[ila]”„stanovništvo” tog područja „s ciljem osiguravanja [njegova] pristanka”.
Proizlazi da tužitelj utemeljeno tvrdi da se sporni sporazum primjenjuje na područje Zapadne Sahare i da, posljedično, izravni utjecaj koji na njega ima pobijana odluka kojom se izražava pristanak Unije na takvu primjenu, može počivati na takvoj pretpostavci.
Ta analiza nije dovedena u pitanje tumačenjem koje je u točkama 86. do 126. presude Vijeće/Front Polisario Sud prihvatio glede Sporazuma o pridruživanju i Sporazuma o liberalizaciji.
Naime, u presudi Vijeće/Front Polisario Sud nije isključio da odredba sporazuma kasnijeg u odnosu na Sporazum o pridruživanju može izrijekom proširiti područje primjene ovog potonjeg na Zapadnu Saharu. On je samo isključio to da se uslijed izostanka takve izričite odredbe to područje primjene koje je, u načelu, ograničeno glede Kraljevine Maroka na njezino vlastito područje, može tumačiti, s obzirom na mjerodavna načela međunarodnog prava, na način da se proteže na to nesamoupravno područje (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 86., 87., 92. i 94. do 98.).
Stoga u toj presudi Sud nije ispitao spor koji se odnosi na spor između Unije i Maroka, koji je kasniji u odnosu na Sporazum o pridruživanju i sadržava izričitu odredbu kojom je predviđeno proširenje njegova područja primjene na Zapadnu Saharu, nego, naprotiv, spor koji se odnosi na sličan sporazum koji nema takvu izričitu odredbu.
U konkretnom slučaju, kao što je upravo navedeno u točkama 175. do 184. ove presude, spornim sporazumom unosi se u okvir Sporazuma o pridruživanju zajednička izjava kojom je izričito predviđeno da se na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare proširuju carinske povlastice koje je Unija odobrila Kraljevini Maroku po osnovi navedenog sporazuma i koja odražava jasnu i nedvosmislenu namjeru stranaka da uvede pravnu osnovu za takvo proširenje. Konkretno, valja istaknuti da za razliku od Sporazuma o liberalizaciji koji je Sud ispitao (vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Front Polisario, t. 111. do 114.), za sporni sporazum treba smatrati da odstupa od članka 94. Sporazuma o pridruživanju koji se odnosi na teritorijalno područje primjene ovog potonjeg što se tiče područja primjene sustava koji se primjenjuje na uvoz u Uniju poljoprivrednih proizvoda, prerađenih poljoprivrednih proizvoda, ribe i proizvoda ribarstva i predmet je Protokola 1.
Osim toga, valja istaknuti da iako, među ostalim, iz članka 31. stavka 3. točke (c) Bečke konvencije proizlazi da se odredbe međunarodnog ugovora moraju tumačiti vodeći računa o svakom pravilu međunarodnog prava primjenjivom među strankama, taj zahtjev ne može poslužiti kao osnova za tumačenje takvih odredbi suprotno njihovu tekstu, kada je smisao ovih potonjih jasan i kada je, osim toga, dokazano da taj smisao odgovara onomu koje su im stranke međunarodnih ugovora namjeravale dati (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu od 13. srpnja 2018., Confédération nationale du Crédit mutuel/ESB,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, t.
34.
i navedenu sudsku praksu).
Konkretno, provedba načela tumačenja utvrđenog u članku 31. stavku 3. točki (c) Bečke konvencije ne mora biti nespojiva s načelom utvrđenom u stavku 1. tog članka, prema kojem se ugovor mora tumačiti u dobroj vjeri, prema uobičajenom smislu izraza iz ugovora u njihovu kontekstu i u svjetlu predmeta i svrhe ugovora.
Usto, u konkretnom slučaju tumačenje odredaba zajedničke izjave o Zapadnoj Sahari na način da se one ne primjenjuju na područje Zapadne Sahare dovelo bi do toga da se toj zajedničkoj izjavi, a time i spornom sporazumu oduzme svako značenje (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu od 23. studenoga 2016., Komisija/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, t.
50.
). Naime, kao što to proizlazi iz analize provedene u točkama 175. do 184. ove presude, jedini je cilj tog sporazuma taj da se na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare prošire preko te zajedničke izjave carinske povlastice koje su prvotno dodijeljene za proizvode marokanskog podrijetla u okviru Sporazuma o pridruživanju. Takvim bi se tumačenjem, uostalom, zapriječila svaka djelotvorna provedba navedenog sporazuma što ne bi bilo u skladu s načelom pravne sigurnosti.
U svakom slučaju i kao što je to već istaknuto u točki 170. ove presude, izravni utjecaj na tužitelja može proizlaziti iz učinaka koje sporni sporazum i pobijana odluka proizvode na područje Unije, zbog dodjele carinskih povlastica za proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare prilikom njihova uvoza u Uniju.
–
Utjecaj spornog sporazuma na narod Zapadne Sahare kao na trećeg koji nije stranka tog sporazuma
Uvodno, kao što je na to Sud podsjetio u točki 100. presude Vijeće/Front Polisario, na temelju općeg načela međunarodnog prava u vezi s relativnim učinkom ugovora, čiji je poseban izraz pravilo koje se nalazi u članku 34. Bečke konvencije, ugovor ne stvara ni obveze ni prava za treću državu bez njezina pristanka. U konkretnom slučaju, kao što je na to Opći sud već podsjetio, u točki 106. iste presude Sud je zaključio da primjenom tog načela narod Zapadne Sahare treba smatrati kao „trećeg” na kojeg može utjecati provedba Sporazuma o pridruživanju u slučaju uključivanja područja Zapadne Sahare u područje primjene navedenog sporazuma. Usto, u istoj točki navedene presude Sud je iz tog zaključio da on mora u svakom slučaju pristati na takvo uključivanje i u slučaju u kojem je to provođenje takve naravi da mu škodi i u slučaju u kojem mu ono koristi.
Ta razmatranja mogu biti relevantna za svaku odredbu Sporazuma o pridruživanju ili kasnijeg sporazuma kojim se izričito predviđa njegova primjena na Zapadnu Saharu. Naime, budući da bi moguća provedba takvog sporazuma na tom području mogla utjecati na njegov narod kao treći subjekt, isto tim više važi za njegovu izričitu primjenu na navedeno područje. Kao što je to zaključeno u točki 189. ove presude, sporni sporazum koji je kasniji u odnosu na Sporazum o pridruživanju, odstupa od članka 94. ovog potonjeg jer se njime sustav uvoza poljoprivrednih proizvoda u Uniju predviđen Protokolom 1. izrijekom proširuje na to područje.
U svakom slučaju, iz sudske prakse valja zaključiti da je za dodjelu carinskih povlastica za proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare prilikom njihova uvoza u Uniju na temelju potvrda koje su izdala carinska tijela Kraljevine Maroka, potreban pristanak naroda tog područja (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2010., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, t.
52.
i navedenu sudsku praksu).
Taj zaključak nije doveden u pitanje argumentom Comadera prema kojem sporni sporazum u svakom slučaju ne proizvodi učinke prema narodu Zapadne Sahare, tako da tužitelj ne može podnijeti tužbu sudu Unije.
U tom pogledu, s jedne strane i kao što to proizlazi iz točke 106. presude Vijeće/Front Polisario, utjecaj međunarodne konvencije na trećeg koji nije njezina stranka, u smislu načela relativnog učinka ugovora jest pitanje koje prethodi pitanju je li navedeni treći izrazio svoj pristanak za predmetnu konvenciju. Slijedom navedenog, pod pretpostavkom, kao što to Comader tvrdi, da zbog nepostojanja pristanka predmetnog trećeg na navedenu konvenciju ona ne proizvodi učinke u tom pogledu, ta neučinkovitost ne dira u dopuštenost tužbe sudu Unije radi obrane prava tog trećeg na koja predmetna konvencija utječe. U svakom slučaju, dopuštenost tužbe zasnovane na članku 263. četvrtom stavku UFEU‑a utvrđuje se samo na temelju pretpostavki određenih u tom članku, kako su protumačene u sudskoj praksi. Ona ne može biti uređena pretpostavkama pod kojima međunarodni sporazum proizvodi učinke prema trećem u međunarodnom pravnom poretku.
S druge strane, valja istaknuti da razmatranja Comadera o navodnoj neučinkovitosti spornog sporazuma prema narodu Zapadne Sahare ne mogu dovesti u pitanje činjenicu da je Sud utvrdio postojanje mogućeg utjecaja na taj narod kao treći subjekt, u smislu relativnog utjecaja ugovora, koji nije stranka sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka, u slučaju da se on provodi na tom području. Osim toga, glede mišljenja profesora međunarodnog javnog prava na koje se Comader oslanja, valja istaknuti da iako se sud Unije može, prema potrebi, nadahnuti pravnim doktrinama radi ispitivanja pitanja koje još nije obrađeno u pravu Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 12. srpnja 1957., Algera i dr./Zajednička skupština,
7/56 i 3/57 do 7/57
,
EU:C:1957:7
, str. 115.), Opći se sud ne može, naprotiv, oslanjati na takve doktrine kako bi doveo u pitanje tumačenje međunarodnog prava koje je Sud prihvatio.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da teritorijalno područje primjene spornog sporazuma uključuje područje Zapadne Sahare i da zbog toga taj sporazum može utjecati na narod tog područja i, dakle, zahtijevati njegov pristanak. Valja, dakle, provjeriti može li se s obzirom na ulogu koju tužitelj ima u okviru postupka samoodređenja navedenog područja kao predstavnik navedenog naroda tim okolnostima dokazati izravni utjecaj na njega.
iii)

Treći dio argumentacije Vijeća, koji se temelji na neizmjeni tužiteljeva pravnog položaja, uzimajući u obzir njegovu ulogu ograničenu na sudjelovanje u postupku samoodređenja Zapadne Sahare
Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader smatraju da uloga dodijeljena tužitelju u okviru postupka samoodređenja Zapadne Sahare ne podrazumijeva da pobijana odluka i sporni sporazum proizvode izravne učinke na njegov pravni položaj. Naime, njegova ovlast predstavljanja je ograničena i nije isključiva te on nije gospodarski subjekt. Usto, pobijana odluka i sporni sporazum ne prejudiciraju ishod tog postupka. Stoga su učinci pobijane odluke na tužitelja u najboljem slučaju neizravni i politički.
Tužitelj tvrdi da samo zbog toga što pobijana odluka utječe na narod Zapadne Sahare u smislu točke 106. presude Vijeće/Front Polisario, ona proizvodi izravne pravne učinke na njegov položaj kao jedinog predstavnika naroda Zapadne Sahare. Usto, u odgovoru na argument Vijeća on uzvraća da politički proces samoodređenja „očito” uključuje gospodarska pitanja koja su povezana s iskorištavanjem prirodnih resursa i da se u svakom slučaju spornim sporazumom postavlja „teritorijalno” pitanje, tako da spor u cijelosti spada u okvir u kojem on obavlja svoju zadaću.
U tom pogledu valja ponajprije podsjetiti na poseban položaj Zapadne Sahare, kako proizlazi iz razvoja međunarodnog konteksta navedenog u točkama 2. do 19. ove presude. Naime, iako je postupak samoodređenja tog nesamoupravnog područja i dalje u tijeku, njegova upravna vlast, u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, to jest Kraljevina Španjolska, odrekla se od 26. veljače 1976. izvršavanja bilo kakve međunarodne odgovornosti glede upravljanja tim područjem što su tijela UN‑a primila na znanje (vidjeti točku 13. ove presude). Slijedom navedenog, stranke u tom postupku, vođenom pod okriljem te organizacije, su, s jedne strane, Kraljevina Maroko koja zahtijeva izvršavanje suverenih prava na tom području te, s druge strane, tužitelj kao predstavnik naroda tog područja. Stoga, kao što to, u biti, Komisija navodi u svojem intervencijskom postupku, postoji „sukob legitimiteta” između Kraljevine Maroka i tužitelja glede reprezentativnosti tog područja i njegova stanovništva. Konkretno, kako to dočarava rasprava među strankama u okviru ovog spora, ne postoji sporazum između Kraljevine Maroka i tužitelja glede pitanja nadležnosti za sklapanje međunarodnog sporazuma koji se primjenjuje na to područje.
Potom, što se tiče opsega tužiteljeve reprezentativnosti u pogledu naroda Zapadne Sahare i njegova učinka na izravan utjecaj koji na njega ima odluka o sklapanju sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka koji se izrijekom primjenjuje na to područje, valja istaknuti da niti u presudama Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK niti u rješenjima iz točke 43. ove presude sudovi Unije nisu zauzeli stajalište o tom pitanju.
S druge strane, Vijeće se poziva na točke 183. do 194. mišljenja nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Vijeće/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). U tom pogledu, osobito u točkama 185. i 186. tog mišljenja, nezavisni odvjetnik naveo je da je prema njegovu stajalištu UN priznao tužitelja kao predstavnika naroda Zapadne Sahare samo u okviru političkog procesa namijenjenog rješavanju pitanja samoodređenja naroda na tom području. No, nezavisni odvjetnik primijetio je da spor, o kojemu je bila riječ u predmetima T‑512/12 i C‑104/16 P, nije dio tog političkog procesa.
Međutim, iz točke 7. Rezolucije 34/37 proizlazi da je Opća skupština UN‑a umjesto toga smatrala da tužitelj sudjeluje u pregovorima s Kraljevinom Marokom o konačnom statusu Zapadne Sahare jer je legitimni predstavnik naroda tog područja (vidjeti točke 16. i 91. ove presude). Stoga, priznanje reprezentativnosti tužitelja u pogledu navedenog naroda od strane tijela UN‑a logički prethodi priznanju njegova prava da bude strana u postupku samoodređenja tog područja. To je tumačenje potvrđeno tekstom točke 10. Rezolucije 35/19 (vidjeti točku 16. ove presude).
Slijedom navedenog, iako je točno da postupak koji se vodi o Zapadnoj Sahari pod okriljem UN‑a ne sadržava trgovinski ili carinski dio, tužiteljevo sudjelovanje u tom postupku ne znači da on ne bi mogao predstavljati narod Zapadne Sahare u kontekstu sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka o takvim područjima, ako se to predstavljanje pokaže nužnim za zaštitu prava na samoodređenje tog naroda. U tom se pogledu mora naglasiti, kao što to tužitelj s pravom ističe, da se spornim sporazumom ne postavljaju samo trgovinska ili carinska pitanja, nego i posebno pitanje teritorijalne naravi koje se odnosi na njega jer se primjenjuje na područje na kojem taj narod ima pravo na samoodređenje.
Naposljetku, glede isključivosti tužiteljeve reprezentativnosti u pogledu naroda Zapadne Sahare, dovoljno je istaknuti u ovom stadiju da iz sadržaja spisa ne proizlazi da su tijela UN‑a, kao što to tužitelj u biti ističe, dovela u pitanje stajalište izraženo u rezolucijama 34/37 i 35/19 i priznala organizacije različite od njega kao ovlaštene za predstavljanje predmetnog naroda. Suprotno navodima Komisije i Comadera, u tom pogledu nije odlučujuća činjenica da u okviru svojeg praćenja postupka samoodređenja, ta tijela, u skladu sa svojim mandatom, imaju odnose i razmjenjuju prepisku s organizacijama različitim od tužitelja, osobito organizacijama civilnog društva, kao i s marokanskim tijelima.
Isto tako, u ovom slučaju nije relevantno pitanje je li unatoč izjavi Kraljevine Španjolske od 26. veljače 1976. ona zadržala svojstvo upravne vlasti u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, a koje je obrađeno u točkama 187. do 192. mišljenja nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Vijeće/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). Naime, s jedne strane, iz točke 106. presude Vijeće/Front Polisario proizlazi da je Sud smatrao da je narod Zapadne Sahare treći subjekt koji nije stranka Sporazuma o pridruživanju i zaseban je u odnosu na Kraljevinu Španjolsku te sam može izraziti svoj pristanak za provedbu tog sporazuma ili kasnijeg sporazuma na tom području. S druge strane i kao što to tužitelj tvrdi, u biti, s obzirom da ga je UN priznao kao predstavnika tog naroda te da, kako je to istaknuto u točki 207. ove presude, njegovo sudjelovanje u postupku samoodređenja ne isključuje njegovu mogućnost da izrazi pristanak tog naroda na sporazum primjenjiv na navedeno područje, nadležnosti koje je Kraljevina Španjolska možda pridržala ne mogu u svakom slučaju imati učinka prema njemu.
U svakom slučaju valja istaknuti da sklapanje spornog sporazuma od strane Unije s jednom od strana u postupku samoodređenja koji je u tijeku na području Zapadne Sahare, koja zahtijeva suverena prava na njemu te je sama sklopila navedeni sporazum po toj osnovi, nužno proizvodi pravne učinke na drugu stranu tog postupka, uzimajući u obzir „sukob legitimiteta” između tih strana glede tog područja.
Osim toga, razlozi spornog sporazuma i uvodne izjave pobijane odluke upućuju na to da su same stranke, a osobito Unija, svjesne da sklapanje tog sporazuma nije nepovezano s postupkom samoodređenja koji je u tijeku u Zapadnoj Sahari.
Tomu svjedoči činjenica da su se u trećem stavku spornog sporazuma stranke pobrinule pojasniti da sklapanje tog sporazuma ne prejudicira njihova odnosna stajališta o statusu Zapadne Sahare, to jest, s jedne strane, glede Unije, da se radi o nesamoupravnom području i, s druge strane, glede Kraljevine Maroka, da se radi o dijelu njezina državnog područja. Isto važi za ponovnu potvrdu, u četvrtom stavku tog sporazuma, njihovoj potpori „procesu Ujedinjenih naroda”. Iz toga se mora zaključiti da su stranke smatrale da postoji opasnost da se sklapanje spornog sporazuma protumači na način da odražava zajedničko stajalište o statusu tog područja i da ugrožava predmetni postupak samoodređenja te da je nužno dati ta pojašnjenja kako bi se otklonila takva opasnost.
Ta se zabrinutost također odražava u uvodnim izjavama 3. i 10. pobijane odluke (vidjeti točku 51. ove presude). Konkretno, u ovoj potonjoj uvodnoj izjavi Vijeće odgovara „socio‑ekonomski[m] i politički[m] dionici[ma]” koji su sudjelovali u savjetovanjima koja su proveli Komisija i ESVD i koji su „odbacili [proširenje carinskih povlastica iz Sporazuma o pridruživanju na Zapadnu Saharu]” jer „u osnovi smatraju da bi takvim sporazumom trebalo biti potvrđeno stajalište Maroka u pogledu [područja] Zapadne Sahare”. Glede toga Vijeće navodi da se „u tekstu Sporazuma ničim […] ne priznaje suverenitet Maroka nad Zapadnom Saharom” i da će „Unija […] pojačanim naporima nastaviti podupirati mirno rješavanje spora pokrenutog i vođenog u okviru Ujedinjenih naroda”.
Osim toga, iako tužitelj nije bio službeno pozvan da sudjeluje u savjetovanjima navedenima u točki 213. ove presude, do prepiske između njega i ESVD‑a u vezi sa spornim sporazumom došlo je 5. veljače 2018., kao što je to već istaknuto, te je u svojem izvješću od 11. lipnja 2018. Komisija izvijestila o svojem stajalištu o predviđenom sklapanju tog sporazuma pozivajući se izrijekom na tu prepisku. To se stajalište podudaralo sa stajalištem „socio‑ekonomski[h] i politički[h] dioni[ka]” iz desete uvodne izjave pobijane odluke, u tom smislu da se tužitelj usprotivio sklapanju spornog sporazuma. Slijedom navedenog, iako tužitelj nije stranka tog sporazuma te iako nije sudjelovao u pregovorima radi njegova sklapanja, a koji su uključivali samo tijela Unije i marokanska tijela, njega su institucije unije smatrale legitimnim sugovornikom za izražavanje svojeg stajališta u vezi s navedenim sporazumom (vidjeti točku 98. ove presude).
Slijedom toga, budući da sklapanje spornog sporazuma utječe na narod Zapadne Sahare i da on mora pristati na njega, pobijana odluka proizvodi izravne učinke na pravni položaj tužitelja kao predstavnika tog naroda. Usto, budući da je taj sporazum sklopljen s Kraljevinom Marokom, ona se izravno odnosi na njega kao na stranu u postupku samoodređenja na tom području. Naime, s jedne strane, nesporno je da tužitelj nije pristao na sklapanje spornog sporazuma. S druge strane, on u okviru ove tužbe tvrdi da pristanak naroda Zapadne Sahare nije valjano pribavljen, osobito zbog činjenice da ga on nije sam izrazio.
Argumenti Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera ne dovode u pitanje taj zaključak.
Naime, s jedne strane, bez utjecaja je činjenica da tužitelj nije gospodarski subjekt jer on ne zahtijeva to svojstvo i izravni utjecaj na sebe ne namjerava izvesti iz okolnosti da se na njega primjenjuju pravila kojima se uvjetuje dodjela carinskih povlastica za proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare, nego iz samog teritorijalnog područja primjene tog sporazuma. Usto, glede usporedbe između ovog predmeta i predmeta povodom kojeg je donesena presuda od 20. rujna 2019., Venezuela/Vijeće (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, žalbeni postupak u tijeku), na koju su se Vijeće i Komisija pozvali u prilog svojoj argumentaciji, dovoljno je istaknuti da je presudom od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), Sud ukinuo presudu Općeg suda koju Vijeće navodi, i to zato što je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je smatrao da predmetne mjere ograničavanja ne proizvode izravno učinke na pravni položaj Bolivarijanske Republike Venezuele i što je na temelju toga prihvatio drugi razlog nedopuštenosti koji je Vijeće istaknulo (presuda od 22. lipnja 2021., Venezuela/Vijeće (Utjecaj na treću državu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, t.
73.
). Slijedom navedenog, Vijeće se ne može osloniti na gore spomenutu presudu Općeg suda kako bi dovelo u pitanje izravni utjecaj na tužitelja. Štoviše, predmetni spor između gore navedene treće države i Vijeća odnosio se na jednostrane akte koji se primjenjuju samo na području Unije i nije bio potreban pristanak trećeg na te akte, tako da ta usporedba u svakom slučaju nije relevantna.
S druge strane, činjenica da sporni sporazum i pobijana odluka ne prejudiciraju ishod postupka samoodređenja ne znači da se tim aktima ne može izmijeniti pravni položaj tužitelja kao predstavnika trećeg koji nije stranka tog sporazuma, ali je strana u tom postupku. Isto važi za nastanak „neizravnih”„političkih” utjecaja na taj postupak.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da tri dijela argumentacije Vijeća glede prvog kriterija za izravni utjecaj treba odbiti i da tužitelj ispunjava taj kriterij.
2)

Drugi kriterij za izravni utjecaj, koji se odnosi na potpuno automatsku provedbu sporne mjere koja proizlazi samo iz propisa Unije
Glede drugog kriterija za izravni utjecaj koji se odnosi na potpuno automatsku provedbu sporne mjere koja proizlazi samo iz propisa Unije, valja istaknuti da Vijeće nije iznijelo posebnu argumentaciju u vezi s tim kriterijem.
U tom se pogledu može istaknuti, kao što to tužitelj tvrdi, da je sporni sporazum tek zemljopisno proširenje carinskih povlastica već odobrenih Kraljevini Maroku bez izmjena u količini ili proizvoda obuhvaćenih tim povlasticama. Slijedom navedenog, provedba tog sporazuma na području Unije ne daje nikakvu marginu prosudbe tijelima zaduženim za primjenu navedenih carinskih povlastica, jer se carinske povlastice predviđene spornim sporazumom moraju primjenjivati na predmetne proizvode zato što su oni proizvodi podrijetlom iz Zapadne Sahare.
Osim toga i kao što je to istaknuto u točki 215. ove presude, budući da tužitelj kao predstavnik naroda Zapadne Sahare nije pristao na sklapanje spornog sporazuma koji se primjenjuje na to područje, pobijana odluka, kojom je taj sporazum odobren, trenutačno mijenja njegov pravni položaj, a da za to nisu nužne druge mjere.
Doduše, Komisija osporava činjenicu da izravni utjecaj na tužitelja može proizlaziti iz izravnog učinka koji sporni sporazum proizvodi na pojedince. Međutim, iz sudske prakse (vidjeti točku 144. ove presude) proizlazi da je radi utvrđivanja je li ispunjen drugi kriterij za izravni utjecaj, nužno obraditi pitanje je li provedba odredbi spornog sporazuma potpuno automatska i proizlazi samo iz propisa Unije bez primjene drugih posrednih pravila. Relevantnost tog pitanja ne može se dovesti u pitanje činjenicom da, usto, izravni učinak tih odredbi može odrediti mogućnost da se pojedinci pozivaju na njih u pogledu merituma.
Stoga valja zaključiti da pobijana odluka izravno utječe na tužitelja.
b)

Osobni utjecaj na tužitelja
Vijeće tvrdi da se tužiteljevo sudjelovanje u pregovorima o statusu Zapadne Sahare ne može individualizirati s obzirom na pobijanu odluku i da sporni sporazum ne utječe na njegov položaj u okviru tih pregovora. U odgovoru na repliku Vijeće dodaje da čak i pod pretpostavkom da je tužitelj nadležan za gospodarska pitanja Zapadne Sahare, osobito iz točke 69. presude od 10. travnja 2003., Komisija/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), proizlazi da ta nadležnost nije dovoljna za dokazivanje da se sporni sporazum osobno odnosi na njega.
Komisija, Francuska Republika i Comader iznose, u biti, istu argumentaciju kao i Vijeće.
Tužitelj tvrdi da postoji osobni utjecaj na njega jer iz točaka 100. do 106. presude Vijeće/Front Polisario proizlazi da narod Zapadne Sahare, čiji je on predstavnik, treba pristati na svaki međunarodni sporazum koji se primjenjuje na područje Sahare. Stoga, uzimajući u obzir ulogu koju tužitelj ima u pogledu tog naroda, osobito u izražavanju njegova pristanka da se obveže međunarodnim ugovorom, on ima posebna svojstva zbog kojih se može razlikovati u odnosu na bilo koju drugu osobu i zato pobijana odluka osobno utječe na njega. U replici tužitelj dodaje da ga je, provedbom savjetovanja opisanih u točki 48. ove presude, Vijeće onemogućilo da izvršava svoju nadležnost radi izražavanja pristanka naroda Sahare i ponavlja, u biti, argumentaciju izloženu radi dokazivanja da ta odluka izravno utječe na njega.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, subjekti koji nisu adresati odluke mogu tvrditi da se ona odnosi na njih osobno samo ako ih ta odluka pogađa zbog određenih karakteristika koje su im svojstvene ili zbog činjenične situacije koja ih razlikuje od ostalih osoba i time ih individualizira na istovrstan način poput adresata takve odluke (presuda od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, t.
71.
i navedena sudska praksa).
U konkretnom slučaju valja istaknuti da kao predstavnik naroda nesamoupravnog područja koji uživa pravo na samoodređenje, tužitelj ima na temelju međunarodnog prava vlastite nadležnosti koje se razlikuju od nadležnosti stranka spornog sporazuma. Stoga radi dokazivanja da pobijana odluka osobno utječe na njega, on može učinkovito isticati da ga ona sprečava da izvršava navedene nadležnosti prema vlastitom nahođenju.
Prvo, u okviru ispitivanja izravnog utjecaja na tužitelja zaključeno je da tužiteljevo sudjelovanje u političkom procesu koji je u tijeku u Zapadnoj Sahare ne znači da on ne bi mogao zastupati narod tog područja u kontekstu sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka u trgovinskom i carinskom području koji se primjenjuje na to područje, ako se to zastupanje pokaže nužnim za obranu prava na samoodređenje tog naroda. Drugo, također je istaknuto da iz elemenata spisa ne proizlazi da su tijela UN‑a priznala organizacije različite od njega kao ovlaštene za predstavljanje predmetnog naroda. Treće i suprotno onomu što Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader tvrde, sklapanjem spornog sporazuma od strane Unije s jednom od strana u postupku samoodređenja na području Zapadne Sahare postavljaju se pitanja koja se ne mogu smatrati potpuno nepovezanim s tim postupkom i koja se slijedom toga odnose na tužitelja kao strane u njemu (vidjeti točke 206. do 215. ove presude).
U tim se okolnostima mora smatrati da na tužitelja kao predstavnika naroda Zapadne Sahare i kao stranu u postupku samoodređenja pobijana odluka utječe zbog njegovih posebnih svojstava koja ga individualiziraju na način sličan kao i adresata te odluke. On mora, dakle, biti u mogućnosti podvrgnuti tu odluku nadzoru suda Unije kako bi ovaj potonji provjerio, je li Unija mogla zakonito pristati na to da se sporni sporazum primjenjuje na to područje.
Ta razmatranja nisu dovedena u pitanje argumentima Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera.
Prvo, glede presude od 10. travnja 2003., Komisija/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), valja istaknuti da je u tom predmetu Sudu podnesena Komisijina žalba u vezi s presudom Općeg suda o sporu u kojem su Nizozemski Antili, prekomorsko područje povezano s Europskom zajednicom na temelju sporazuma o pridruživanju, osporavali zaštitne mjere za uvoz riže podrijetlom iz prekomorskih zemalja i područja (PZP). To su bile mjere opće primjene te unatoč činjenici da su utjecale na sektor riže u Nizozemskim Antilima i da je iz ovih potonjih potjecao veći dio uvoza tog proizvoda podrijetlom iz PZP‑a u Zajednicu, one se nisu posebno odnosile na uvoz podrijetlom s tog konkretnog prekomorskog područja, nego iz svih PZP‑ova.
U tom je kontekstu Sud zaključio da opći interes koji Nizozemski Antili mogu imati radi gospodarskog blagostanja na svojem području i utjecaj spornih mjera na sektor prerade riže, što je djelatnost koju je mogao obavljati bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojem PZP‑u, nisu bile okolnosti koje mogu individualizirati tužitelje (vidjeti u tom smislu presudu od 10. travnja 2003., Komisija/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, t.
66.
do
79.
).
Dakle, okolnosti u sporu povodom kojeg je donesena presuda od 10. travnja 2003., Komisija/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), nisu usporedive s onima u ovom predmetu. Naime, s jedne strane, sporne mjere u okviru tog spora nisu se posebno odnosile na područje tužiteljâ. S druge strane i u svakom slučaju, za donošenje tih mjera nije bilo potrebno pribaviti pristanak naroda tog područja.
Drugo, u konkretnom slučaju nije relevantno upućivanje Komisije i Francuske Republike na sudsku praksu o osobnom utjecaju na udruženja (vidjeti presudu od 18. siječnja 2007., PKK i KNK/Vijeće,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, t.
70.
i navedenu sudsku praksu, i rješenje od 3. travnja 2014., ADEAS/Komisija,
T‑7/13
, neobjavljeno,
EU:T:2014:221
, t.
32.
i navedenu sudsku praksu). Naime, osobni utjecaj na udruženje koje predstavlja privatne interese skupa pojedinaca ili poduzetnika ne može se usporediti s osobnim utjecajem na organizaciju, poput tužitelja, koja predstavlja narod nesamoupravnog područja.
Treće, glede tužiteljeve uloge i okolnosti navedenih u točki 230. ove presude, koji su dovoljni da ga individualiziraju s obzirom na pobijanu odluku, činjenica da on nije sudjelovao u pregovorima koje je Unija vodila radi sklapanja spornog sporazuma ne može imati učinka prema njemu. Štoviše, u okviru ove tužbe tužitelj dovodi u pitanje zakonitost pobijane odluke upravo zbog činjenice da nije bio uključen u sklapanje navedenog sporazuma kako bi izrazio pristanak naroda Zapadne Sahare na njega.
Proizlazi da pobijana odluka ne utječe na tužitelja samo izravno, nego i osobno. Prema tome, valja odbiti argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka koji se temelji na nepostojanju njegove aktivne procesne legitimacije te ispitati tužbu u meritumu.
B.

Osnovanost tužbe
U potporu svojoj tužbi, tužitelj ističe deset tužbenih razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na nenadležnosti Vijeća za donošenje pobijane odluke, drugi na povredi njegove obveze da provjeri poštovanje temeljnih prava i međunarodnog humanitarnog prava, treći na povredi obveze izvršavanja presuda Suda, četvrti na povredi temeljnih prava kao načela i vrijednosti kojima se mora voditi vanjsko djelovanje Unije, peti na povredi načela zaštite legitimnih očekivanja, šesti na pogrešnoj primjeni načela proporcionalnosti, sedmi na povredi prava na samoodređenje, osmi na povredi načela relativnog učinka ugovora, deveti na povredi međunarodnog humanitarnog prava i deseti na povredi obveza Unije na temelju prava međunarodne odgovornosti.
1.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nenadležnosti Vijeća za donošenje pobijane odluke
Tužitelj tvrdi da Vijeće, kao tijelo Unije, nije bilo nadležno za donošenje pobijane odluke jer se ona odnosila na sklapanje međunarodnog sporazuma primjenjivog na područje pod suverenitetom trećeg naroda u pogledu kojeg niti Unija niti njezin suugovaratelj nemaju vlast.
Vijeće tvrdi da ovim tužbenim razlogom tužitelj osporava, u stvarnosti, nadležnost Unije zbog povrede načela samoodređenja i načela relativnog učinka ugovora te upućuje na svoj odgovor na sedmi i osmi tužbeni razlog. Osim toga, ističe da mu je nadležnost za sklapanje međunarodnih sporazuma dodijeljena člankom 218. stavkom 6. UFEU‑a.
Komisija tvrdi da se međunarodnom pravu ne protivi mogućnost da upravna vlast nesamoupravnog područja sklopi međunarodni sporazum koji se primjenjuje na navedeno područje. U konkretnom slučaju za Kraljevinu Maroko treba smatrati da je
de facto
upravna vlast Zapadne Sahare. Francuska Republika brani, u biti, slično stajalište. Comader se, u biti, slaže s odgovorom Vijeća na ovaj tužbeni razlog.
Uvodno valja podsjetiti na to da u skladu s načelom dodjeljivanja nadležnosti iz članka 5. stavaka 1. i 2. UEU‑a, Unija djeluje samo u granicama nadležnosti koje su joj države članice dodijelile Ugovorima kako bi postigla njima određene ciljeve. Što se posebno tiče institucija Unije, u članku 13. stavku 2. UEU‑a detaljno je propisano da svaka od njih djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorima, u skladu s postupcima, uvjetima i ciljevima koji su njima predviđeni (presuda od 12. rujna 2017., Anagnostakis/Komisija,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, t.
97.
i
98.
).
U konkretnom slučaju, a kao što na to upućuje prvo pozivanje u pobijanoj odluci, Vijeće je tu odluku donijelo na temelju članka 207. stavka 4. prvog podstavka UFEU‑a, u vezi s člankom 218. stavkom 6. drugim podstavkom točkom (a) podtočkom (i.) UFEU‑a.
Tužitelj ne osporava da je Vijeće postupilo u skladu s postupcima i uvjetima primjenjivim na akt donesen na temelju odredaba Ugovora o FEU‑a navedenih u točki 244. ove presude. Zapravo, u okviru ovog tužbenog razloga, tužitelj osporava samo nadležnost Unije za sklapanje spornog sporazuma zato što se taj sporazum primjenjuje na strano područje koje je pod suverenitetom naroda Zapadne Sahare. U tom se pogledu tužitelj osobito poziva na opće pravno načelo utvrđeno u latinskom izrazu „
nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet
”.
Glede toga može se, doduše, istaknuti da neka pravila međunarodnog prava mogu biti prepreka tomu da zbog svojeg statusa međunarodne organizacije Unija sama pristupi međunarodnoj konvenciji ili da ona barem strogo ograniči takvo pristupanje (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/91 (Konvencija MOR‑a br. 17) od 19. ožujka 1993.,
EU:C:1993:106
, t.
5.
, i presudu od 20. studenoga 2018., Komisija/Vijeće (Antarktički ZMP),
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, t.
128.
do
130.
). Isto tako, u određenim se slučajevima međunarodnom pravu moglo protiviti to da se međunarodni ugovori primjenjivi na nesamoupravno područje sklope s određenom trećom državom zbog povreda koje je navedena država počinila na tom području (savjetodavno mišljenje Međunarodnog suda od 21. lipnja 1971., Pravne posljedice za države zbog stalne prisutnosti Južne Afrike u Namibiji (Jugozapadna Afrika) neovisno o Rezoluciji 276 (1970) Vijeća sigurnosti, (Zbornik Međunarodnog suda iz 1971., str. 16., t. 122. do 126.)).
Međutim, u konkretnom slučaju tužitelj se nije pozvao ni na kakvo pravilo međunarodnog prava koje bi moglo ograničiti ovlast Unije za sklapanje dvostranog sporazuma poput spornog sporazuma zbog njezina statusa međunarodne organizacije. Osim toga, iako tužitelj smatra da se nekim načelima međunarodnog običajnog prava protivi to da Unija sklopi navedeni sporazum, on se ne poziva niti na jedno pravilo tog prava koje bi osobito proizlazilo iz rezolucije Vijeća sigurnosti UN‑a ili bilo utvrđeno u presudi Međunarodnog suda koja bi izrijekom zabranjivala bilo kakav međunarodni sporazum s Kraljevinom Marokom primjenjiv na područje Zapadne Sahare.
Usto, iz točke 98. presude Vijeće/Front Polisario proizlazi da Sud nije načelno isključio da s obzirom na načela međunarodnog prava primjenjiva na odnose između Unije i Kraljevine Maroka u okviru Sporazuma o pridruživanju Unija ima pravo s tom trećom zemljom sklopiti sporazum koji je dio tog okvira i izričito predviđa svoju primjenu na Zapadnu Saharu.
Zbog tih razloga prvi tužbeni razlog treba odbiti.
Ispitivanje osnovanosti tužbe valja nastaviti trećim tužbenim razlogom.
2.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji, u biti, na tome da je Vijeće povrijedilo svoju obvezu postupanja u skladu sa zahtjevima izvedenim u sudskoj praksi iz načela samoodređenja i načela relativnog učinka ugovora
Tužitelj tvrdi da je time što je bez njegova pristanka sklopilo s Kraljevinom Marokom sporazum koji se izričito primjenjuje na područje Zapadne Sahare, Vijeće povrijedilo obvezu izvršavanja presuda Suda koja proizlazi iz članka 266. UFEU‑a. Naime, Sud je smatrao da je prešutno uključivanje tog područja u područje primjene sporazuma sklopljenih između Unije i Kraljevine Maroka pravno nemoguće na temelju načela samoodređenja i načela relativnog učinka međunarodnih ugovora. Tužitelj iz toga zaključuje da je zbog istih razloga izričita primjena takvih sporazuma na navedeno područje tim više isključena. Osim toga, u prvom dijelu tužbe kao i u uvodnim razmatranjima replike te u očitovanjima o intervencijskim podnescima, tužitelj ističe, osobito, da je sklapanje spornog sporazuma suprotno sudskoj praksi jer ne poštuje zaseban i različit status Zapadne Sahare i zahtjev pristanka naroda tog područja.
Vijeće tvrdi da je postupilo u skladu s presudom Vijeće/Front Polisario kada je, nakon pribavljanja pristanka naroda Zapadne Sahare, sklopilo sporazum koji izričito dopušta da Sporazum o pridruživanju proizvodi učinke na to područje.
U tom pogledu u uvodnim razmatranjima odgovora na tužbu, naslovljenim „Horizontalna pitanja”, Vijeće tvrdi, u biti, da su se s obzirom na poseban položaj Zapadne Sahare zbog kojeg je nemoguće izravno savjetovanje s narodom tog područja ili putem institucionalnog predstavnika, institucije mogle poslužiti svojom diskrecijskom ovlašću kako bi provele savjetovanja zasnovana na objektivnom kriteriju koji se temelji na koristima za stanovništvo tog područja te su u tom pogledu postupile u skladu s mjerodavnim načelima međunarodnog prava. Osim toga, Vijeće tvrdi da su u ovom slučaju relevantne odredbe i načela međunarodnog prava primjenjivi na upravne vlasti, uzimajući u obzir okolnost da Kraljevina Maroko „
de facto
upravlja” tim područjem i da u svakom slučaju tužitelj nema ni pravnu sposobnost niti upravna sredstva za sklapanje trgovinskog sporazuma s Unijom. Naposljetku, tvrdi da tužitelj ne ispunjavanja pretpostavke utvrđene u sudskoj praksi za pozivanje na pravila međunarodnog prava i da je sudski nadzor nad pobijanom odlukom s obzirom na načela međunarodnog običajnog prava nužno ograničen na očitu pogrešku u ocjeni.
U dijelu svojeg intervencijskog podneska, naslovljenom „Uvodna pravna razmatranja”, Komisija iznosi, u biti, argumentaciju sličnu argumentaciji Vijeća glede mogućnosti pojedinca da se poziva na načela međunarodnog običajnog prava i ograničenosti sudskog nadzora nad aktima Unije s obzirom na ta načela. Usto, u okviru sedmog i osmog tužbenog razloga Komisija ističe, s jedne strane, da se nije moguće pozvati na povredu prava na samoodređenje protiv akta Vijeća i, s druge strane, da načelo relativnog učinka ugovora može imati za posljedicu samo to da međunarodni sporazum ne proizvodi učinke protiv treće osobe, no ne može dovesti u pitanje njegovu valjanost. Naposljetku tvrdi da tužitelj griješi glede posljedica koje treba izvesti iz presuda Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK. Naime, u tim se presudama samo tumače sporazumi primjenjivi na državno područje Maroka s obzirom na relevantna načela međunarodnog prava, ali se one ne odnose na valjanost tih sporazuma.
U dijelu „Uvodna razmatranja o ‚činjenicama’” u svojem intervencijskom podnesku Komisija iznosi, u biti, istu analizu kao i Vijeće glede postupka koji je doveo do sklapanja spornog sporazuma. Pojašnjava, usto, da se na temelju tog sporazuma za proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare ne smatra da potječu iz Maroka, nego se za njih izrijekom navodi da potječu s tog područja. Osim toga, tvrdi da postupak pregovora vođen pod okriljem UN‑a ne povjerava tužitelju isključivu zadaću da „govori u ime” naroda Zapadne Sahare.
Francuska Republika slaže se, u biti, s analizom Vijeća i Komisije.
U dijelu „Činjenična razmatranja” u svojem intervencijskom podnesku Comader se djelomično pridružuje analizi Komisije i Vijeća o postupku savjetovanja koji je prethodio sklapanju spornog sporazuma. Usto, Comader tvrdi da su lokalno izabrane osobe, koje su sudjelovale u tom savjetovanju, legitimni zastupnici stanovništva Zapadne Sahare te uživaju demokratski legitimitet. Osim toga, drži, osobito, da članak 266. UFEU‑a nije primjenjiv u konkretnom slučaju. Naposljetku ističe da načelo relativnog učinka ugovora nije primjenjivo u konkretnom slučaju i da u svakom slučaju sporni sporazum ne proizvodi učinke prema tužitelju.
Uvodno valja istaknuti da Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader dovode u pitanje, među ostalim, pravne osnove ovog tužbenog razloga i da se u okviru njihovih argumenata u konačnici postavlja pitanje nije li on bespredmetan. Valja, dakle, ispitati to pitanje prije odlučivanja, po potrebi, o osnovanosti navedenog tužbenog razloga.
a)

Argumenti Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera koji se temelje, u biti, na bespredmetnosti trećeg tužbenog razloga
Argumenti Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera dovode pravne osnove ovog tužbenog razloga u pitanje s triju aspekata. Prvo, članak 266. UFEU‑a nije primjenjiv. Drugo, na presude koje tužitelj navodi nije se moguće učinkovito pozvati radi osporavanja valjanosti sporazumâ između Unije i Kraljevine Maroka. Treće, tužitelj se ne može pozivati na načela međunarodnog običajnog prava čiju povredu ističe u konkretnom slučaju.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da su na temelju članka 266. stavka 1. UFEU‑a, institucija, tijelo, ured ili agencija čiji je akt proglašen ništavim, ili čije je propuštanje djelovanja proglašeno protivnim Ugovorima, dužni poduzeti potrebne mjere kako bi postupili sukladno presudi Suda Europske unije.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obveza utvrđena u članku 266. UFEU‑a, koja se primjenjuje po analogiji na presude kojima se akt Unije proglašava nevaljanim, podrazumijeva da su dotične institucije dužne poštovati ne samo izreku poništavajuće presude ili presude kojom se utvrđuje nevaljanost već i obrazloženje koje je do nje dovelo i koje predstavlja nužnu potporu, u smislu da je prijeko potrebno za određivanje točnog značenja onoga što je odlučeno u izreci. Naime, upravo je u tom obrazloženju, s jedne strane, točno određena odredba koja se smatra nezakonitom i, s druge strane, u njemu su prikazani točni razlozi nezakonitosti utvrđene u izreci, a koje dotična institucija mora uzeti u obzir kad nadomješta poništeni akt ili akt koji je utvrđen nevaljanim (vidjeti presudu od 28. siječnja 2016., CM Eurologistik i GLS,
C‑283/14 i C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, t.
48.
i
49.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, niti iz teksta članka 266. UFEU‑a niti iz sudske prakse navedene u točki 261. ove presude ne proizlazi da obveza utvrđena u tom članku obuhvaća razloge presude kojom je odbijena presuda za poništenje protiv akta Unije.
U konkretnom slučaju, kao što je to navedeno u točkama 34. i 40. ove presude, u presudi Vijeće/Front Polisario, nakon što je ukinuo presudu od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Sud je konačno odlučio o sporu odbacivši tužiteljevu tužbu kao nedopuštenu zbog nepostojanja aktivne procesne legitimacije.
Glede presude Western Sahara Campaign UK, osim činjenice da nije doveo u pitanje valjanost spornih akata Unije, koji su bili predmet prethodnih pitanja upućenih Sudu, dovoljno je istaknuti u svakom slučaju da se ona odnosila na odluku i međunarodne sporazume u području ribarstva čije se materijalno područje primjene razlikuje od materijalnog područja primjene pobijane odluke i spornog sporazuma. Slični se zaključci mogu izvesti,
mutatis mutandis
, glede rješenja od 19. srpnja 2018., Front Polisario/Vijeće (
T‑180/14
, neobjavljeno,
EU:T:2018:496
), i od 30. studenoga 2018., Front Polisario/Vijeće (
T‑275/18
, neobjavljeno,
EU:T:2018:869
).
Slijedom navedenog, kao što to, u biti, Comader ističe, tužitelj ne može u konkretnom slučaju izvesti iz članka 266. UFEU‑a obvezu institucija da izvrše odluke sudova Unije iz točaka 263. i 264. ove presude. Stoga, u dijelu u kojem se zasniva na odredbama tog članka, ovaj tužbeni razlog treba odbiti kao bespredmetan.
S obzirom na to, valja istaknuti da se prema ustaljenoj sudskoj praksi od stranke ne zahtijeva izričito pozivanje na odredbe na kojima temelji tužbene razloge koje ističe, pod uvjetom da stranka u tužbi dovoljno jasno izloži predmet tužbe kao i glavne činjenične i pravne elemente na kojima temelji tužbu. Ta sudska praksa primjenjuje se,
mutatis mutandis
, u slučaju pogrešnog navođenja odredaba na kojima se temelje tužbeni razlozi (vidjeti presudu od 23. studenoga 2017., Aurora/OCVV – SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
U konkretnom slučaju, kao što to proizlazi iz točke 251. ove presude, argumentacija iznesena u potporu ovom tužbenom razlogu zasniva se na prigovoru koji se temelji, u biti, na tome da su institucije povrijedile svoju obvezu da postupe u skladu sa sudskom praksom Suda o tumačenju sporazumâ između Unije i Kraljevine Maroka s aspekta mjerodavnih pravila međunarodnog prava. Tom pogledu, upitan na raspravi o pravnoj osnovi tog tužbenog razloga, tužitelj je, u biti, naveo da se zato što je u razlozima pobijane odluke navedeno da je donesena radi postupanja u skladu s presudom Vijeće/Front Polisario, on može učinkovito pozvati na razmatranja te presude radi tvrdnje da ih se navedenom odlukom ne poštuje. Uostalom, Vijeće i Komisija su to tako razumjeli, kao što to pokazuju njihovi argumenti u odgovoru na tužiteljeve argumente.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je prema ustaljenoj sudskoj praksi Unija zajednica prava u kojoj su njezine institucije podložne nadzoru usklađenosti svojih akata, osobito s Ugovorima i općim načelima prava i u kojoj fizičke i pravne osobe moraju imati pravo na djelotvornu sudsku zaštitu (vidjeti presudu od 30. svibnja 2017., Safa Nicu Sepahan/Vijeće,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, t.
35.
i navedenu sudsku praksu).
Konkretno, institucije Unije dužne su se uskladiti s obvezama koje proizlaze iz prava Unije, kako je to protumačeno presudom kojom je povreda utvrđena, presudom u povodu zahtjeva za prethodnu odluku ili ustaljenom sudskom praksom Suda o toj problematici (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu od 30. svibnja 2017., Safa Nicu Sepahan/Vijeće,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, t.
31.
i
40.
i navedenu sudsku praksu).
U okviru tužbe za poništenje, sudac Unije, koji odlučuje o tužbenom razlogu u tom smislu, mora, dakle, provjeriti usklađenost odluke, koja se pobija, sa sudskom praksom Suda, kad su u njoj iz prava Unije ili mjerodavnog međunarodnog prava izvedeni zahtjevi relevantni za ocjenu zakonitosti te odluke.
To je ovdje slučaj s obvezama koje prema presudi Vijeće/Front Polisario proizlaze, osobito, iz načela samoodređenja i načela relativnog učinka ugovora. Naime, kao što proizlazi iz uvodnih izjava 6. i 10. pobijane odluke (vidjeti točku 51. ove presude), institucije su ispregovarale i sklopile sporni sporazum kako bi izvele zaključke iz te presude, predvidjevši izričitu pravnu osnovu za primjenu povlaštenog sustava iz Sporazuma o pridruživanju na proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare, zajedno s jamstvima za poštovanje međunarodnog prava i temeljnih prava, osobito kako bi se u obzir uzela „razmatranja o pristanku” u točki 106. navedene presude.
Proizlazi da u dijelu u kojem se, u biti, temelji na tome da je Vijeće povrijedilo svoju obvezu postupanja u skladu s tumačenjem Sporazuma o pridruživanju s aspekta mjerodavnih pravila međunarodnog javnog prava, koje je prihvaćeno u sudskoj praksi, osobito u presudi Vijeće/Front Polisario, ovaj tužbeni razlog nije bespredmetan, unatoč tužiteljevu pogrešnom upućivanju na članak 266. UFEU‑a.
Kao drugo, nije odlučujuća činjenica da je u presudi Vijeće/Front Polisario Sud protumačio načelo samoodređenja i načelo relativnog učinka ugovora u kontekstu tumačenja Sporazuma o pridruživanju i Sporazuma o liberalizaciji, a ne u kontekstu nadzora nad valjanošću potonjih.
Naime, s jedne strane, i kao što to proizlazi iz sudske prakse navedene u točki 269. ove presude, institucije su dužne uskladiti se s pravilima prava Unije, kako su protumačena u sudskoj praksi, neovisno o kontekstu u kojem je ta sudska praksa stvorena. To je načelo primjenjivo na tumačenje Suda glede pravila međunarodnog prava jer je Unija obvezna, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, svoje nadležnosti izvršavati poštujući cjelokupno međunarodno pravo (vidjeti presudu Western Sahara Campaign UK, t. 47. i navedenu sudsku praksu). Usto, kako je navedeno, sud Unije nadležan je ocijeniti je li međunarodni sporazum koji je Unija sklopila usklađen s Ugovorima i pravilima međunarodnog prava koja, sukladno Ugovorima, obvezuju Uniju (vidjeti točke 155. i 156. ove presude).
S druge strane, i kao što je to navedeno u točki 195. ove presude, pravila koja je Sud izveo iz načela međunarodnog prava koja je protumačio u presudi Vijeće/Front Polisario bila su relevantna za utvrđivanje može li se Sporazum o pridruživanju zakonito primijeniti na prešutan način na Zapadnu Saharu. Ona su tim više relevantna za ispitivanje je li u taj sporazum moguće unijeti odredbu kojom je izričito predviđena takva teritorijalna primjena. Zakonitost pobijane odluke može se, dakle, ispitati s aspekta tih pravila.
Kao treće, glede mogućnosti pozivanja na načela međunarodnog prava koja je Sud protumačio, a osobito na načelo samoodređenja i načelo relativnog učinka ugovora, prvenstveno je u više navrata navedeno da je sud Unije nadležan za ocjenu usklađenosti odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma, među ostalim, s pravilima međunarodnog prava jer Unija mora izvršavati svoje nadležnosti poštujući ta pravila koja je obvezuju na temelju Ugovorâ.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se na temelju članka 3. stavka 5. i članka 21. stavka 1. UEU‑a djelovanje Unije na međunarodnoj sceni vodi vrijednostima i načelima koja su nadahnjivala njezino stvaranje, razvoj i proširenje. Ona doprinosi, osobito, strogom poštovanju i razvoju međunarodnog prava, uključujući poštovanje načela Povelje Ujedinjenih naroda.
Valja dodati da se u skladu s člankom 207. stavkom 1. UFEU‑a te kao što to proizlazi, osim toga, iz uvodne izjave 12. pobijane odluke, zajednička trgovinska politika vodi u kontekstu načela i ciljeva vanjskog djelovanja Unije, uključujući one navedene u točki 277. ove presude. Unija ima obvezu integrirati ta načela i ciljeve u vođenje te politike (vidjeti u tom smislu mišljenje 2/15 (Sporazum o slobodnoj trgovini sa Singapurom) od 16. svibnja 2017.,
EU:C:2017:376
, t.
142.
do
147.
).
Potom valja podsjetiti na to da je u točkama 88. i 89. presude Vijeće/Front Polisario Sud utvrdio da pravo na samoodređenje djeluje
erga omnes
i jedno je od osnovnih načela međunarodnog prava te je stoga to načelo dio međunarodnih pravnih pravila koja se primjenjuju u odnosima između Unije i Kraljevine Maroka i koja je sud Unije morao uzeti u obzir. Usto, u točkama 90. do 93. iste presude Sud je na temelju rezolucija Opće skupštine UN‑a i savjetodavnog mišljenja o Zapadnoj Sahari presudio da poseban i različit status Zapadne Sahare treba poštovati u okviru odnosa između Unije i Kraljevine Maroka i da taj zahtjev treba uzeti u obzir radi tumačenja Sporazuma o pridruživanju.
Isto tako, nakon što je u točkama 104. i 105. presude Vijeće/Front Polisario podsjetio, s jedne strane, na utvrđenja Međunarodnog suda u savjetodavnom mišljenju o Zapadnoj Sahari, a osobito na utvrđenje prema kojem je stanovništvo tog područja uživalo pravo na samoodređenje te, s druge strane, na preporuku Opće skupštine UN‑a u vezi s tužiteljevim sudjelovanjem u pronalasku pravednog rješenja za konačni status tog područja, Sud je u točki 106. te presude zaključio iz tih elemenata da navedeni narod treba smatrati kao „trećeg” u smislu načela relativnog učinka ugovora, koji treba pristati na provedbu Sporazuma o pridruživanju na navedenom području.
Iz toga proizlazi da je Sud u presudi Vijeće/Front Polisario izveo iz načela samoodređenja i načela relativnog učinka ugovora jasne, precizne i bezuvjetne obveze (u tom smislu i po analogiji vidjeti presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
55.
) koje se nameću u pogledu Zapadne Sahare u okviru odnosa između Unije i Kraljevine Maroka, to jest, s jedne strane, poštovanje njezina posebnog i različitog statusa te, s druge strane, obvezu osigurati pristanak njezina naroda u slučaju provedbe Sporazuma o pridruživanju na tom području. Kao što je to izloženo u točki 275. ove presude, iz toga treba zaključiti da su te obveze tim relevantnije za odlučivanje o zakonitosti odredaba kojima je predviđena izričita primjena tog sporazuma ili njegovih protokola na to područje.
Stoga u konkretnom slučaju, radi obrane prava koja narod Zapadne Sahare izvodi iz načela samoodređenja i načela relativnog učinka ugovora, tužitelj mora imati mogućnost pozivati se protiv pobijane odluke na povredu tih jasnih, preciznih i bezuvjetnih obveza, s obzirom na to da ta navodna povreda može utjecati na navedeni narod kao trećeg koji nije stranka sporazuma sklopljenog između Unije i Kraljevine Maroka (vidjeti po analogiji presudu od 16. lipnja 1998., Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, t.
51.
).
Suprotno onomu što Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader predlažu, mogućnost tužitelja da se poziva na načelo samoodređenja i načelo relativnog učinka ugovora ne proturječi sudskoj praksi Suda o pitanju mogućnosti pozivanja na načela međunarodnog običajnog prava koje proizlazi, među ostalim, iz presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je u točki 107. presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), Sud presudio da se osoba može pozivati na načela međunarodnog običajnog prava iz točke 103. iste presude kako bi on ispitao valjanost akta Unije, samo ako, s jedne strane, ta načela mogu dovesti u pitanje nadležnost Unije za donošenje navedenog akta te ako je, s druge strane, predmetni akt mogao utjecati na prava koja je osoba izvela iz prava Unije ili stvoriti u odnosu na nju obveze s obzirom na to pravo. U konkretnom se slučaju radilo o načelu prema kojem svaka država ima potpunu i isključivu suverenost nad svojim zračnim prostorom, načelu u skladu s kojim niti jedna država ne može legitimno zahtijevati da se bilo koji dio otvorenog mora podvrgne njezinoj suverenosti i načelu slobode nadlijetanja otvorenog mora.
Tako je Sud presudio da se zato što su ta načela istaknuta u glavnom postupku kako bi on ocijenio je li Unija nadležna za donošenje Direktive 2008/101/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 19. studenoga 2008. o izmjeni Direktive 2003/87/EZ radi uključivanja zrakoplovnih djelatnosti u sustav trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova unutar Zajednice (
SL 2009., L 8, str. 3
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 29., str. 213.) i što je ta direktiva mogla stvoriti obveze prema tužiteljima u glavnom postupku, ne može isključiti da se potonji mogu pozivati na navedena načela, čak i ako je razvidno da je njihov doseg samo stvoriti obveze među državama (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
108.
i
109.
).
No, valja istaknuti da se okolnosti u kojima je Sud iznio razmatranja navedena u točkama 284. i 285. ove presude razlikuju od okolnosti ovog slučaja.
Kao prvo, iz presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), ne proizlazi da su jasne, precizne i bezuvjetne obveze koje se nameću Uniji u pogledu poduzetnika iz treće zemlje, poput tužitelja u glavnom postupku, već bile iz načela međunarodnog običajnog prava spomenutih u točki 103. te presude izvedena prije te presude. Stoga je u okviru prethodnih pitanja upućenih Sudu u tom predmetu od njega zatraženo da, u biti, provjeri valjanost pobijanog akta izravno s obzirom na navedena načela koja su općenito određena.
Kao drugo, tužitelji u glavnom postupku bili su prijevoznici i strukovne udruge u kojima su takvi poduzetnici okupljeni. Radilo se, dakle, o pojedincima u pogledu kojih načela međunarodnog običajnog prava na koja su se oni pozvali nisu, u načelu, stvorila pravo, s obzirom na to da je, kao što je to Sud istaknuo u točki 109. presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), razvidno da ta načela stvaraju obveze samo među državama. Kao što je to tužitelj naglasio, u biti, u svojim očitovanjima o intervencijskom podnesku Komisije kao i na raspravi, položaj takvih pojedinaca nije usporediv s njegovim položajem u ovom slučaju kao predstavnika trećeg subjekta koji nije stranka sporazuma sklopljenog pobijanom odlukom i koji iz načela samoodređenja i načela relativnog učinka ugovora izvodi pravo na koje se on može pozivati protiv te odluke.
Kao treće, Direktiva 2008/101, čiju su valjanost tužitelji osporavali u glavnom postupku, bila je akt donesen u okviru izvršavanja unutarnjih nadležnosti Unije i njezino se područje primjene trebalo, u načelu, ograničiti na područje Unije. No, te su se stranke pozvale upravo na načela međunarodnog običajnog prava spomenuta u točki 103. presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), kako bi istaknule, u biti, da je Unija zanemarila svoje nadležnosti, jer se ta direktiva može primijeniti na dijelove međunarodnih letova obavljene izvan zračnog prostora država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
121.
do
130.
).
S druge strane, u konkretnom slučaju pobijana odluka nije donesena u okviru unutarnjih nadležnosti Unije, nego njezina vanjskog djelovanja koje počiva, među ostalim u skladu s člankom 21. UEU‑a, na poštovanju Povelje Ujedinjenih naroda i međunarodnog prava. Kao što je utvrđeno u točki 247. ove presude, u okviru prvog tužbenog razloga koji se temelji na nenadležnosti Vijeća za donošenje pobijane odluke, sama činjenica da je sporni sporazum primjenjiv na Zapadnu Saharu ne znači sama za sebe da je Vijeće povrijedilo pravilo međunarodnog prava koje ograničava nadležnosti Unije za sklapanje takvog sporazuma.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da se u konkretnom slučaju mogućnost pozivanja na načelo samoodređenja i načelo relativnog učinka ugovora ne može ocijeniti s aspekta razmatranja u točkama 107. do 109. presude od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), s obzirom na to da su ta razmatranja počivala na ocjeni posebnih okolnosti konkretnog slučaja koje su se odnosile na narav istaknutih načela međunarodnog prava i spornog akta kao i na pravni položaj tužiteljâ u glavnom postupku, i koje nisu usporedive s onima u ovom slučaju. Konkretno, mogućnost pozivanja na oba gore spomenuta načela ne može se u ovom slučaju ograničiti na osporavanje nadležnosti Unije za donošenje pobijane odluke zato što, s jedne strane, tužitelj ističe jasne, precizne i bezuvjetne obveze koje se nameću Uniji u okviru donošenja te odluke, te što se, s druge strane, tim pozivanjem nastoji osigurati poštovanje prava trećeg subjekta, koji nije stranka sporazuma, a na koja može utjecati povreda tih obveza.
U svakom slučaju i kao što je to istaknuto u točkama 267., 271. i 272. ove presude, u okviru ovog tužbenog razloga tužitelj ističe prigovor koji se temelji, u biti, na tome da su Vijeće i Komisija povrijedili svoju obvezu postupanja u skladu sa sudskom praksom Suda o tumačenju sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka s aspekta mjerodavnih pravila međunarodnog prava, a osobito svoju obvezu postupanja u skladu s presudom Vijeće/Front Polisario, i na kojem zasniva tužbu podnesenu protiv odluke donesene kako bi se izveli zaključci iz te presude. Slijedom navedenog, u tom mu se kontekstu ne može uskratiti pravo da dovede u pitanje zakonitost pobijane odluke tako da se u okviru tog prigovora pozove na takva temeljna pravila, jer je Unija obvezana tim pravilima i jer je ta odluka donesena radi postupanja u skladu s tumačenjem koje je Sud prihvatio s tim u vezi (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 16. lipnja 1998., Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, t.
48.
i
51.
i navedenu sudsku praksu).
Naposljetku, mora se utvrditi da se argumentacija Komisije i Comadera o posebnoj mogućnosti pozivanja, s jedne strane, na načelo samoodređenja te, s druge strane, na načelo relativnog učinka ugovora može samo odbiti.
S jedne strane, glede Komisijina argumenta, prema kojem se načelom samoodređenja utvrđuje „kolektivno” pravo kojim se pokreće proces koji je zapravo političke naravi i čiji ishod nije unaprijed određen, valja istaknuti da iz točaka 88. do 106. presude od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), ne proizlazi da se te navodne osobitosti prava na samoodređenje moraju uzeti u obzir radi nadzora nad poštovanjem jasnih, preciznih i bezuvjetnih obveza navedenih u točki 281. ove presude.
U svakom je slučaju bez utjecaja činjenica da je pravo na samoodređenje kolektivno pravo jer treći subjekt koji tužitelj predstavlja jest upravo nositelj tog prava. Isto tako, argument prema kojem pravo na samoodređenje otvara politički proces čiji ishod nije unaprijed određen počiva u konačnici na pogrešnoj pretpostavci prema kojoj narod Zapadne Sahare još ne uživa pravo na samoodređenje zato što u ovom stadiju proces o konačnom statusu tog područja nije dovršen i što navedeni narod nije, dakle, u mogućnosti u potpunosti ostvariti to pravo. No, kao što je to Sud utvrdio u točki 105. presude Vijeće/Front Polisario, tijela UN‑a priznala su da je taj narod uživao to pravo te je tužitelj upravo po toj osnovi sudjelovao u tom procesu. Slijedom toga, činjenica da ishod tog procesa nije u tom stadiju još određen ne može onemogućiti pozivanje na to načelo.
S druge strane, glede mogućnosti pozivanja na načelo relativnog učinka ugovora, što je opće načelo međunarodnog prava kojim je obvezana svaka stranka međunarodne konvencije (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2010., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, t.
44.
), valja istaknuti da se razmatranja iznesena u točkama 197. do 199. ove presude mogu
mutatis mutandis
primijeniti na pitanje mogućnosti pozivanja na to načelo u okviru ove tužbe. Konkretno, kao što to tužitelj navodi, u biti, moraju se razlikovati posljedice nepoštovanja načela relativnog učinka ugovora u okviru međunarodnog pravnog poretka od posljedica povrede u okviru pravnog poretka Unije koju institucije počine glede obveze koja proistječe iz tog načela, uzimajući u obzir nadležnost suda Unije za nadzor nad poštovanjem te obveze.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da se u okviru ovog tužbenog razloga tužitelj može u prilog njemu učinkovito pozvati na presudu Vijeće/Front Polisario i tumačenje koje je u njoj prihvaćeno glede načela samoodređenja i načela relativnog učinka međunarodnih ugovora. Stoga ovaj tužbeni razlog nije bespredmetan.
b)

Osnovanost argumenata koje je tužitelj istaknuo u potporu ovom tužbenom razlogu
Tužiteljeva argumentacija u potporu ovom tužbenom razlogu sadržava, u biti, tri dijela od kojih se prvi temelji na nemogućnosti Unije i Kraljevine Maroka da sklope sporazum primjenjiv na Zapadnu Saharu, drugi na povredi posebnog i različitog statusa tog područja, suprotno načelu samoodređenja, i treći na povredi zahtjeva u vidu pristanka naroda tog područja kao trećeg koji nije stranka spornog sporazuma u smislu načela relativnog učinka međunarodnih ugovora.
1)

Prvi dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na nemogućnosti Unije i Kraljevine Maroka da sklope sporazum primjenjiv na Zapadnu Saharu
U okviru prvog dijela trećeg tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je, kao što to proizlazi iz presuda Vijeće/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, primjena sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka na Zapadnu Saharu pravno nemoguća osobito iz razloga povrede načela samoodređenja i načela relativnog učinka međunarodnih ugovora. No, u stvarnosti spornim sporazumom nastoji se „ovjekovječiti”
de facto
primjena Sporazuma o pridruživanju na dio tog područja koji je pod nadzorom marokanskih vlasti, što je bilo isključeno prvom od tih presuda.
U tom pogledu, kao što je to navedeno u točki 187. ove presude, Sud je u presudi Vijeće/Front Polisario samo isključio mogućnost da se uslijed izostanka izričite odredbe koja na područje Zapadne Sahare proširuje područje primjene Sporazuma o pridruživanju, koje je glede Kraljevine Maroka ograničeno na njezino vlastito državno područje, Sporazum o liberalizaciji protumači na način da se njime provelo to proširenje.
Naime, prije svega, Sud je utvrdio da su Opća skupština UN‑a i Međunarodni sud priznali na temelju načela samoodređenja Zapadnoj Sahari, nesamoupravnom području u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, poseban i različit status u odnosu na status svih država, uključujući Kraljevinu Maroko. Potom, glede pravila kodificiranog u članku 29. Bečke konvencije, on je istaknuo, u biti, da prema tom pravilu međunarodni ugovor može vezati državu za područje različito od njezina samo ako takva namjera proistječe iz tog ugovora ili je na drugi način izražena. Naposljetku, budući da je Sud istaknuo da, na temelju načela relativnog učinka ugovora, na provedbu Sporazuma o pridruživanju u slučaju uključivanja Zapadne Sahare u područje primjene potonjeg treba pristati narod tog područja kao treći koji nije stranka tog sporazuma, on je utvrdio da iz presude od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) ne proizlazi da je narod Zapadne Sahare izrazio takav pristanak. On je iz toga zaključio da se tim trima pravilima međunarodnog prava protivi to da se to nesamoupravno područje smatra obuhvaćenim teritorijalnim područjem primjene Sporazuma o pridruživanju i Sporazuma o liberalizaciji na temelju prešutnog sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 92. do 116.).
Usto, Sud je smatrao da praksa nakon sklapanja Sporazuma o pridruživanju ne može opravdati tumačenje tog sporazuma i Sporazuma o liberalizaciji na način da se pravno primjenjuju na Zapadnu Saharu jer, suprotno članku 31. stavku 3. točki (b) Bečke konvencije, Opći sud nije provjerio je li takva praksa odražavala postojanje sporazuma između stranaka i da je navodna želja Unije da te sporazume izvršava na način nespojiv s načelima samoodređenja i relativnog učinka ugovora bila nepomirljiva s načelom izvršavanja ugovora u dobroj vjeri (presuda Vijeće/Front Polisario, t. 122. do 125.).
U odlukama sudova Unije iz točaka 42. i 44. ove presude koje su donesene nakon presude Vijeće/Front Polisario primijenjeno je slično rasuđivanje uz izričito upućivanje na tu presudu. Naime, predmeti povodom kojih su donesene te odluke odnosili su se na sporazume između Unije i Kraljevine Maroka koji nisu sadržavali izričite odredbe kojima se njihovo teritorijalno područje primjene proširuje na Zapadnu Saharu ili na vode koje se nalaze uz to područje (vidjeti u tom smislu presudu Western Sahara Campaign UK, t. 62., 63., 71. do 73., 79. i 83. te rješenja od 19. srpnja 2018., Front Polisario/Vijeće,
T‑180/14
, neobjavljeno,
EU:T:2018:496
, t.
44.
do
69.
, i od 30. studenoga 2018., Front Polisario/Vijeće,
T‑275/18
, neobjavljeno,
EU:T:2018:869
, t.
27.
do
41.
).
S druge strane, u okviru te sudske prakse sudovi Unije nisu se izjasnili o sporovima o sporazumima između Unije i Kraljevine Maroka koji sadržavaju izričitu odredbu koja Zapadnu Saharu uključuje u teritorijalno područje primjene tog sporazuma.
Kao što je to upravo navedeno u točki 301. ove presude i kako su to, osim toga, naglasile Komisija i Francuska Republika, u presudi Vijeće/Front Polisario, Sud je utvrdio da se pravilu kodificiranom u članku 29. Bečke konvencije ne protivi to da međunarodni ugovor obvezuje državu u pogledu područja različitog od njezina, ako takva namjera proistječe iz tog ugovora. U ovom slučaju takva namjera izričito proizlazi iz teksta zajedničke izjave o Zapadnoj Sahari i potkrijepljena je uvodnom izjavom 6. pobijane odluke. Suprotno onomu što tužitelj tvrdi, za sporni sporazum ne može se, dakle, smatrati da „potvrđuje” praksu isključenu sudskom praksom. Naime, s jedne strane, njome nije u cijelosti otklonjena mogućnost da se sporazum između Unije i Kraljevine Maroka zakonito primjenjuje na Zapadnu Saharu. S druge strane, ta primjena ne proizlazi u konkretnom slučaju iz puke „prakse”, nego iz izričitog teksta samog spornog sporazuma koji odražava zajedničku volju stranaka, a osobito Unije. Ovaj dio stoga treba odbiti.
Ispitivanje ovog tužbenog razloga valja nastaviti trećim dijelom.
2)

Treći dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na povredi zahtjeva prema kojem je narod Zapadne Sahare trebao pristati na sporni sporazum kao treći koji nije njegova stranka, u smislu načela relativnog učinka ugovora
U okviru trećeg dijela trećeg tužbenog razloga tužitelj osporava osobito valjanost savjetovanja koja su Komisija i ESVD proveli te relevantnost izvješća od 11. lipnja 2018. u kojem su navedena, među ostalim, i ta savjetovanja. Naime, ta savjetovanja i to izvješće usredotočeni su na koristi od spornog sporazuma, dok jedini relevantan kriterij, koji je Sud utvrdio, jest pristanak naroda Zapadne Sahare na taj sporazum. Usto, tužitelj smatra da cilj ili učinak tih savjetovanja, za koja prema tužiteljevu mišljenju institucije i Kraljevina Maroko nisu bile nadležne, nije mogao biti ishođenje navedenog pristanka, zato što, s jedne strane, potonji ne može proizaći iz neformalnog postupka savjetovanja i što se, s druge strane, potonji tiče subjekata osnovanih na temelju marokanskog zakona i nije uključio dio tog naroda koji živi izvan područja pod nadzorom Kraljevine Maroka. Usto, u uvodnoj izjavi 10. pobijane odluke Vijeće je izmijenilo narav i doseg navedenih savjetovanja smatrajući ih izražavanjem pristanka „dotičnog stanovništva”. Ta razmatranja Vijeća nisu u skladu s presudom Vijeće/Front Polisario, a osobito ne s njezinom točkom 106.
Vijeće, Francuska Republika, Komisija i Comader tvrde, u biti, da su provedenim savjetovanjima poštovana mjerodavna načela međunarodnog prava, s obzirom na poseban položaj Zapadne Sahare, na temelju kojeg se ne može izravno pribaviti pristanak njezina naroda ili samo putem tužitelja, te s obzirom na široku diskrecijsku ocjenu institucija (vidjeti točke 252. do 257. ove presude).
Ispitivanje ovog dijela zahtijeva da se ispitaju, prvo, primjena načela relativnog učinka ugovora u konkretnom slučaju, drugo, načini na koje su institucije namjeravale u konkretnom slučaju postupiti, prema izrazu iz uvodne izjave 10. pobijane odluke, u skladu s „razmatranj[im]a o pristanku u presudi [Vijeće/Front Polisario]” i, treće, osnovanost argumentacije navedene u točki 307. ove presude.
i)

Primjena načela relativnog učinka ugovora u konkretnom slučaju
Kao prvo, valja podsjetiti na to, kao što to proizlazi iz točaka 100. do 107. presude Vijeće/Front Polisario te suprotno onomu što Comader tvrdi, da načelo relativnog učinka ugovora jest primjenjivo u konkretnom slučaju. Konkretno, navodna činjenica da, uzimajući u obzir njezino stajalište o Zapadnoj Sahari, Kraljevina Maroko nije namjeravala dodijeliti niti prava niti obveze narodu tog područja nema nikakva utjecaja na primjenjivost tog načela u okviru tumačenja koje, s obzirom na međunarodno pravo, sudovi Unije daju glede sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka primjenjivog na Zapadnu Saharu poput spornog sporazuma.
Kao drugo, valja utvrditi da u presudi Vijeće/Front Polisario Sud nije naveo kriterije na temelju kojih se može utvrditi je li pristanak naroda Zapadne Sahare bio dan za provedbu Sporazuma o pridruživanju na tom području niti način na koji se taj pristanak mogao izraziti jer je on samo utvrdio da iz presude od 10. prosinca 2015., Front Polisario/Vijeće (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), ne proizlazi da je taj narod izrazio takav pristanak.
Osim toga, ne proizlazi da su tijela UN‑a zauzela stajalište o pitanju pristanka naroda Zapadne Sahare na međunarodni sporazum primjenjiv na to područje. U tom se pogledu može istaknuti da u dopisu pravnog savjetnika, zamjenika glavnog tajnika za pravne poslove UN‑a, od 29. siječnja 2002. (u daljnjem tekstu: dopis pravnog savjetnika UN‑a od 29. siječnja 2002.), na koji se Vijeće poziva, nije zauzeto stajalište o tom pitanju. Naime, s jedne strane, taj se dopis odnosi na pitanje zakonitosti ugovorâ privatnog prava sklopljenih između marokanskih javnih tijela i naftnih društava radi istraživanja i procjene naftnih izvora pred obalama Zapadne Sahare, te je, s druge strane, u njemu zauzeto stajalište samo o nužnosti da se u obzir uzmu interesi i volja tog naroda, a ne načini na koji će se oni uzeti u obzir.
Kao treće, u točki 194. ove presude navedeno je da na temelju općeg načela međunarodnog prava u vezi s relativnim učinkom ugovora, čiji je poseban izraz pravilo koje se nalazi u članku 34. Bečke konvencije, ugovor ne stvara ni obveze ni prava za treću državu bez njezina pristanka.
Osim toga, članak 35. Bečke konvencije propisuje:
„Za treću državu nastaje obveza na temelju odredbe ugovora ako stranke tog ugovora namjeravaju tom odredbom stvoriti obvezu i ako treća [država] izrijekom, u pismenom obliku, prihvati tu obvezu.”
Članak 36. stavak 1. Bečke konvencije propisuje:
„Za treću državu nastaje pravo na temelju odredbe ugovora ako stranke tog ugovora namjeravaju tom odredbom dati pravo bilo trećoj državi ili skupini država kojoj ona pripada, bilo svim državama, i ako treća država na to pristane. Njezin se pristanak pretpostavlja sve dok nema suprotnih naznaka, osim ako ugovor određuje drukčije.”
Iz odredaba članaka 35. i 36. Bečke konvencije, koje u pogledu država izražavaju pravila koja proizlaze iz načela običajnog prava u vezi s relativnim učinkom ugovora, može se zaključiti da se pristanak naroda Zapadne Sahare glede spornog sporazuma može pretpostaviti samo u slučaju u kojem su mu stranke tog sporazuma namjeravale dodijeliti neko pravo, osim ako nema suprotnih naznaka, i da, s druge strane, taj pristanak mora biti izričit u pogledu obveza koje mu te iste stranke namjeravaju nametnuti.
Taj se zaključak ne može dovesti u pitanje argumentom Vijeća i Komisije prema kojem se zahtjev pristanka ne može primijeniti na isti način na državu i na nesamoupravno područje. Naime, s jedne strane, iako odredbe Bečke konvencije upućuju samo na odnose među državama, načela koja ona kodificira mogu se primijeniti na druge subjekte međunarodnog prava (vidjeti u tom smislu presudu Vijeće/Front Polisario, t. 100.). S druge strane, mora se utvrditi da takva razlika ne proizlazi iz točke 106. gore spomenute presude. Naime, u toj točki Sud nije istaknuo razliku u sadržaju između kvalifikacije naroda Zapadne Sahare kao „trećeg”, u smislu načela relativnog učinka ugovora, i kvalifikacije države kao „trećeg”, u smislu članka 34. Bečke konvencije.
No, u konkretnom slučaju valja istaknuti da se spornim sporazumom ne namjerava dodijeliti prava narodu Zapadne Sahare kao trećem koji nije njegova stranka.
S jedne strane, Kraljevina Maroko kao stranka spornog sporazuma je ovlaštenik carinskih povlastica koje je Unija dodijelila proizvodima podrijetlom iz Zapadne Sahare. Taj je zaključak potvrđen činjenicom da, kao što to tužitelj ističe te kako Komisija pojašnjava u obrazloženju prijedloga za sklapanje spornog sporazuma, odredbe zajedničke izjave o Zapadnoj Sahari ne mijenjaju niti količinu niti kategorije proizvoda obuhvaćenih Protokolom 1. Tako se carinske povlastice za proizvode podrijetlom iz Zapadne Sahare stavljene pod nadzor marokanskih tijela dodjeljuju u okviru ograničenja ukupnih količina utvrđenih Protokolom 1. za proizvode marokanskog podrijetla i samo za kategorije proizvoda koji su obuhvaćeni potonjim protokolom.
Osim toga, za Kraljevinu Maroko ne može se smatrati da ta prava ostvaruje u ime naroda Zapadne Sahare jer, uzimajući u obzir njezino stajalište o tom području izraženo u trećem stavku spornog sporazuma i kao što to Comader navodi, u biti, ona mu ne namjerava priznati takva prava.
S druge strane, iako na temelju spornog sporazuma mogu nastati prava u pogledu izvoznika sa sjedištem u Zapadnoj Sahari, ti se učinci tiču samo pojedinaca, a ne trećeg subjekta koji nije njegova stranka i koji bi mogao pristati na njega. Usto, glede koristi koje stanovništvo tog područja kao cjelina može izvesti iz navedenog sporazuma, tamo se, u svakom slučaju, radi o isključivo socioekonomskim, a ne pravnim učincima. Te koristi, koje su osim toga neizravne, ne mogu se, dakle, izjednačiti s pravima dodijeljenima trećem, u smislu relativnog učinka ugovora.
S druge strane, učinak je spornog sporazuma nametanje obveze predmetnoj trećoj osobi jer jednoj od svojih stranaka dodjeljuje nadležnost na njezinu području koja je, dakle, nema pravo sama izvršavati ili, po potrebi, prenijeti njezino izvršavanje (vidjeti u tom smislu presudu od 25. veljače 2010., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, t.
52.
). Okolnost koju navodi Vijeće da on u ovom stadiju nije u mogućnosti izvršavati te nadležnosti uzimajući u obzir status predmetnog područja kao nesamoupravnog područja i situaciju koja trenutno prevladava u njemu, ne može dovesti u pitanje to utvrđenje niti nužnost da taj treći pristane na tu obvezu.
Iz toga slijedi da u ovom slučaju nije primjenjivo načelo izraženo u članku 36. stavku 1. Bečke konvencije, prema kojem se pristanak trećeg na ugovor može pretpostaviti kada iz tog ugovora nastane pravo za njega, osim ako nema suprotnih naznaka. Izražavanje tog pristanka treba, dakle, biti izričito.
Kao četvrto, glede sadržaja i dosega pojma pristanka, kako je upotrijebljen u člancima 34. do 36. Bečke konvencije i naveden u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario, valja istaknuti, kao što to proizlazi iz trećeg stavka preambule te konvencije, da je načelo slobodnog pristanka, kao i načelo dobre vjere te pravilo „
pacta sunt servanda
”, „opće priznato” načelo koje ima temeljnu ulogu u području prava međunarodnih ugovora.
Osim toga, valja istaknuti da kada pravilo međunarodnog prava zahtijeva pristanak stranke ili trećeg, to pravilo podrazumijeva, prvo, da se izražavanjem tog pristanka uvjetuje valjanost akta za koji je on potreban, drugo, da valjanost samog navedenog pristanka ovisi o njegovoj „slobodnoj i stvarnoj” naravi i, treće, da navedeni akt proizvodi učinke prema stranci ili trećem koji je valjano pristao na njega (vidjeti u tom smislu presudu Međunarodnog suda od 12. listopada 1984., Određivanje morske granice u području zaljeva Maine, Zbornik Međunarodnog suda 1984., str. 246., t. 127. do 130. i 138. do 140., i savjetodavno mišljenje Međunarodnog suda od 25. veljače 2019., Pravni učinci razdvajanja arhipelaga Chagos od Mauricijusa 1965., Zbornik Međunarodnog suda 2019., str. 95., t. 160., 172. i 174.; u tom smislu i po analogiji vidjeti također presudu od 23. siječnja 2014., Manzi i Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, t.
47.
i navedenu sudsku praksu).
Valja, dakle, zaključiti da, u načelu, pristanak naroda Zapadne Sahare kao trećeg koji nije stranka spornog sporazuma u smislu točke 106. presude Vijeće/Front Polisario treba ispuniti iste zahtjeve i proizvoditi iste pravne učinke kao što su oni navedeni u točki 325. ove presude.
S obzirom na ta razmatranja valja ispitati konkretne mjere koje su Vijeće i Komisija proveli kako bi postupili u skladu sa zahtjevom utvrđenim u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario.
ii)

Savjetovanja koja su Vijeće i Komisija proveli kako bi postupili u skladu s tumačenjem načela relativnog učinka ugovora prihvaćenog u presudi Vijeće/Front Polisario
Uvodno valja podsjetiti na to da u uvodnoj izjavi 10. pobijane odluke Vijeće tvrdi da je „Komisija […] u suradnji s [ESVD‑om] poduzela sve mjere koje su razumne i moguće u trenutačnim okolnostima kako bi osobe za koje je Sporazum relevantan bile primjereno uključene s ciljem osiguravanja njihova pristanka na Sporazum”. Kao što to potvrđuju objašnjenja Vijeća, Komisije i Francuske Republike pred Općim sudom, u okviru tih su savjetovanja institucije namjeravale uzeti u obzir „razmatranja o pristanku” iz točke 106. presude Vijeća/Front Polisario.
U tom pogledu, prvo, iz objašnjenja Vijeća i izvješća od 11. lipnja 2018. proizlazi da je u odluci Vijeća od 29. svibnja 2017. kojom je Komisija ovlaštena započeti pregovore s Kraljevinom Marokom u skladu s člankom 218. stavkom 2. UFEU‑a, ono uz svoje ovlaštenje postavilo dva uvjeta od kojih se jedan odnosi na Komisijinu procjenu „mogućih posljedica spornog sporazuma na održivi razvoj Zapadne Sahare”, a drugi zahtijeva da se „osobe za koje je taj sporazum relevantan primjereno uključe”.
Kao drugo, u izvješću od 11. lipnja 2018., u kojoj je Komisija analizirala procjenu i savjetovanja koje je provela na zahtjev Vijeća, ona navodi:
„Budući da ne postoji nikakva zamisliva alternativa koja bi omogućila izravno savjetovanje sa stanovništvom Zapadne Sahare, službe [Komisije] i ESVD‑a su posljedično održale savjetovanja sa širokim rasponom organizacija koje predstavljaju saharsko civilno društvo, parlamentarcima, gospodarskim subjektima i organizacijama među kojima je i [tužitelj] […] Ta su savjetovanja bila usredotočena na glavni cilj razmjene stajališta i primjedbi o interesu koji bi za stanovništvo Zapadne Sahare i gospodarstvo tog područja moglo imati proširenje povlaštenog sustava dodijeljenog za marokanske proizvode na proizvode iz Zapadne Sahare prilikom njihova uvoza u Europsku uniju.” [neslužbeni prijevod]
Konkretnije, u izvješću od 11. lipnja 2018. Komisija pojašnjava i sljedeće:
„Postupak savjetovanja koji su provele službe Komisije i ESVD‑a imao je trostruku dimenziju. Kao partner u pregovorima, vlada Maroka provela je sa svoje strane opsežan postupak savjetovanja s regionalno izabranim osobama, na temelju i uz poštovanje vlastitih institucionalnih pravila te je zaključke savjetovanja podijelila sa službama Europske komisije i ESVD‑a. Osim toga, ovi potonji također su željeli savjetovati se sa što širim rasponom političkih i socioekonomskih organizacija ili organizacija civilnog društva koje mogu predstavljati lokalne ili regionalne interese Zapadne Sahare. Naposljetku, rasprave su održane i s [tužiteljem] kao s jednom od strana u mirovnom procesu koji vode Ujedinjeni narodi.” [neslužbeni prijevod]
Treće, u zaključcima o ishodu „postupka savjetovanja” s „dotičnim stanovništvom” iz tog istog izvješća Komisija navodi:
„Postupak savjetovanja koji su provele službe Europske komisije i ESVD‑a upućuje na to da većina stanovništva koje trenutačno živi u Zapadnoj Sahari vrlo snažno podupire proširenje carinskih povlastica na proizvode iz Zapadne Sahare u okviru Sporazuma [o pridruživanju]. Pozitivno mišljenje također su dali izabrani predstavnici Zapadne Sahare u nacionalnim, regionalnim i lokalnim tijelima nakon provedbe osvješćivanja i savjetovanja koje su tijela provela u marokanskom institucionalnom okviru. S tim se mišljenjem slaže velika većina lokalnih socioekonomskih organizacija civilnog društva.” [neslužbeni prijevod]
S druge strane, u zaključcima spomenutima u točki 331. ove presude, Komisija navodi da „[tužitelj] odbija izmjenu namijenjenu proširenju carinskih povlastica na proizvode iz Zapadne Sahare u okviru Sporazuma [o pridruživanju] zapravo zato što se uključivanje Zapadne Sahare na temelju [tog] sporazuma doživljava kao učvršćivanje suvereniteta Maroka nad Zapadnom Saharom, a ne zato što bi se proširenje carinskih povlastica provelo na štetu razvojnih interesa stanovništva koje živi na tom području”. [neslužbeni prijevod]
Tako, kao što to Komisija izlaže u svojem intervencijskom podnesku, ona je smatrala da je, s jedne strane, zbog nemogućnosti izravnog savjetovanja ili putem samo jednog „legitimnog” predstavnika s narodom Zapadne Sahare i, s druge strane, radi „nemiješanja” u „sukob legitimiteta između [Kraljevine] Maroka i tužitelja”, jer „niti jedna [od tih] [strana] nema isključivi legitimitet”, ona morala u suradnji s ESVD‑om „provesti što ‚uključivija’ savjetovanja” tako da se povećava „baza za savjetovanje povrh sugovornika koje je promovirala jedna ili druga strana, proširujući ga što više na civilno društvo”. Vijeće je odobrilo taj pristup u uvodnoj izjavi 10. pobijane odluke navevši da su ta institucija i ta služba „poduzel[e] sve mjere koje su razumne i moguće u trenutačnim okolnostima […] s ciljem osiguravanja […] pristanka [dotičnog stanovništva] na [sporni s]porazum”.
Više se zaključaka može izvesti iz tih razmatranja.
Prije svega, iz njih se može zaključiti da zbog posebnog položaja Zapadne Sahare institucije nisu smatrale mogućim u praksi pribaviti izravno ili samo putem tužitelja pristanak naroda tog područja kao trećeg koji nije stranka spornog sporazuma, nego su, naprotiv, smatrale da savjetovanje s „organizacijama koje predstavljaju”„dotično stanovništvo” radi pribavljanja njegova pristanka na taj sporazum ipak omogućava da s obzirom na taj položaj postupe, koliko je to moguće, u skladu sa zahtjevima koji se mogu izvesti iz točke 106. presude Vijeća/Front Polisario.
Potom se iz njih može zaključiti da pojam „dotično stanovništvo” koji institucije navode uključuje u bitnome stanovništvo koje se trenutačno nalazi na području Zapadne Sahare, neovisno o tome pripada li narodu tog područja, ne dovodeći, međutim, prema tekstu izvješća od 11. lipnja 2018. u pitanje „[pribavljanje] mišljenja izbjeglog saharskog stanovništva” što omogućava „uključivanje tužitelja u strane s kojima se savjetuje”. Tako se taj pojam razlikuje od pojma „naroda Zapadne Sahare”, s jedne strane, zato što može uključivati cjelokupno lokalno stanovništvo na koje pozitivno ili negativno utječe primjena spornog sporazuma na to područje te, s druge strane, jer nema politički sadržaj tog drugog pojma koji proizlazi, među ostalim, iz prava na samoodređenje priznatog navedenom narodu.
Naposljetku, kao što je to tužitelj istaknuo, u biti, savjetovanja koja su Komisija i ESVD proveli počivaju na pristupu usporedivom s onim koji se zahtijeva na temelju članka 11. stavka 3. UEU‑a i članka 2. Protokola br. 2 uz UFEU o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, prema kojima Komisija mora provesti opsežna savjetovanja sa zainteresiranim strankama, osobito prije nego što predloži zakonodavni akt.
Međutim, može se naglasiti da taj pristup podrazumijeva, u načelu, samo to da se radi dosljednosti i transparentnosti pribave mišljenja različitih dotičnih stranaka i ista uzmu u obzir, osobito radi donošenja predloženog akta. Stoga, iako uzimanje u obzir tih mišljenja može utjecati na to hoće li se navedeni akt donijeti, ono ne proizvodi pravne učinke usporedive s pravnim učinkom izražavanja pristanka ugovorne strane ili trećeg koji je potreban za donošenje takvog akta.
Slijedom toga, kada se u uvodnoj izjavi 10. pobijane odluke Vijeće poziva na „pristanak dotičnog stanovništva”, taj se pojam ne može tumačiti na način da ima pravni sadržaj naveden u točki 325. ove presude. Naime, kao što to osobito proizlazi iz zaključaka izvješća od 11. lipnja 2018., institucije i organizacije koje su Komisija i ESVD smatrali predstavnicima „dotičnog stanovništva” i s kojima su se Komisija i ESVD te Kraljevina Maroko savjetovali samo su izrazile mišljenje koje je pretežito povoljno za sklapanje spornog sporazuma. S druge strane, samo za sebe to se mišljenje ne može promatrati tako da uvjetuje valjanost tog sporazuma i pobijane odluke i da obvezuje te institucije i te organizacije ili samo „dotično stanovništvo”, na način da bi navedeni sporazum proizvodio učinke prema njima. Pojam pristanka iz pobijane odluke treba, dakle, shvatiti u tom posebnom kontekstu na način da upućuje samo na to mišljenje koje je pretežito povoljno. U okviru ispitivanja osnovanosti ovog dijela trebat će provjeriti je li poseban smisao koji pobijana odluka daje pojmu pristanka spojiv s tumačenjem načela relativnog učinka ugovora koje je Sud prihvatio u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario.
iii)

Pitanje je li poseban smisao dan pojmu pristanka u pobijanoj odluci spojiv s tumačenjem načela relativnog učinka ugovora koje je Sud prihvatio u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario
Uvodno valja istaknuti to da se u okviru argumenata koje je tužitelj istaknuo u potporu ovom dijelu trećeg tužbenog razloga postavlja pitanje je li se s obzirom na poseban položaj Zapadne Sahare Vijeće moglo poslužiti svojom marginom prosudbe kako bi zahtjev prema kojem je narod tog područja trebao izraziti svoj pristanak na sporni sporazum protumačilo na način da podrazumijeva jedino pribavljanje pretežito povoljnog mišljenja „dotičnog stanovništva” u okviru savjetovanja koja su proveli Komisija i ESVD.
U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti na to da u okviru vanjskih odnosa, a osobito trgovinske politike, institucije raspolažu širokom marginom prosudbe, uzimajući u obzir složenost procjena, među ostalim, političke i ekonomske naravi koje moraju provesti u tom okviru (vidjeti presudu od 27. rujna 2007., Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, t.
40.
i navedenu sudsku praksu). Usto, okviru Sporazumna o pridruživanju, poput onoga o kojemu je riječ u ovom slučaju, a koji predstavlja složeni skup ugovora koji sadržava više dijelova i odgovara zajedničkoj volji stranaka da uspostave bliske odnose i, po potrebi, pojačaju ih (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2018., Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, t.
59.
do
61.
), institucije moraju imati mogućnost prema potrebi arbitrirati između različitih interesa o kojima je riječ u odnosima s trećom zemljom partnerom Unije i utvrditi najprikladniju strategiju u tom pogledu (u tom smislu i po analogiji vidjeti rješenje od 25. rujna 2019., Magnan/Komisija,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, Sud je presudio da s obzirom na to da načelo međunarodnog običajnog prava nema isti stupanj preciznosti kao odredba međunarodnog sporazuma, sudski nadzor nužno se mora ograničiti na pitanje jesu li institucije Unije donošenjem akta u pitanju počinile očite pogreške u ocjeni u pogledu uvjeta primjene takvog načela (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
110.
i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na to, s jedne strane, Sud je presudio da sudski nadzor nad očitom pogreškom u ocjeni zahtijeva da institucije Unije – autori predmetnog akta – budu u stanju pred sudom Unije dokazati da su pri donošenju akta stvarno izvršavale svoju diskrecijsku ovlast, što podrazumijeva uzimanje u obzir svih relevantnih elemenata i okolnosti slučaja koji je taj akt namjeravao regulirati (presuda od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, t.
122.
).
S druge strane, Sud je također presudio da je, glede pitanja je li poštovan uvjet prema kojem je odluka kojom se odobrava pojačana suradnja donesena kao posljednja mjera, na njemu da provjeri je li Vijeće, koje je u najboljem položaju ocijeniti jesu li države članice uspjele donijeti propis za Uniju kao cjelinu, pažljivo i nepristrano ispitalo elemente koji su bili relevantni s tim u vezi i je li zaključak do kojeg je došlo bio dovoljno obrazložen (vidjeti u tom smislu presudu od 16. travnja 2013., Španjolska i Italija/Vijeće,
C‑274/11 i C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, t.
52.
do
54.
).
Razmatranja Suda koja su navedena u točkama 344. i 345. ove presude i iznesena u kontekstu tužbe, s jedne strane, protiv zakonodavnog akta i, s druge strane, protiv odluke Vijeća kojom se odobrava pojačana suradnja te je donesena na temelju članka 329. stavka 1. UFEU‑a, to jest protiv akata koji podrazumijevaju osobito široku diskrecijsku ovlast svojih autora, mogu se primijeniti,
mutatis mutandis
, na tužbu protiv odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Vijeće/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, t.
224.
do
227.
).
Usto, diskrecijska ovlast institucija može se, također i u okviru vanjskih odnosa, ograničiti pravnim pojmom koji uvodi objektivne kriterije i jamči stupanj predvidljivosti koji se zahtijeva pravom Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2014., National Iranian Oil Company/Vijeće,
T‑578/12
, neobjavljenu,
EU:T:2014:678
, t.
123.
).
U konkretnom slučaju, kao što je to utvrđeno u točki 281. ove presude, time što je izveo, s jedne strane, iz načela samoodređenja obvezu, u okviru odnosa između Unije i Kraljevine Maroka, da se poštuje zaseban i različit status Zapadne Sahare te, s druge strane, iz načela relativnog učinka ugovora zahtjev prema kojem je narod tog područja morao pristati na sporazum između Unije i Kraljevine Maroka koji bi se provodio na njemu, Sud je institucijama odredio jasne, precizne i bezuvjetne obveze u pogledu trećeg kojeg tužitelj predstavlja.
Slijedom navedenog, margina prosudbe kojom Vijeće raspolaže radi sklapanja sporazuma s Kraljevinom Marokom koji se izrijekom primjenjuje na Zapadnu Saharu pravno je ograničen obvezama navedenim u točki 348. ove presude. Konkretno, glede zahtjeva prema kojem je narod tog područja morao pristati na takav sporazum, na Vijeću je bilo, doduše, da ocijeni je li trenutačno stanje u tom području opravdavalo prilagodbu načina za izražavanje tog pristanka i jesu li bili ispunjeni uvjeti za zaključak da je on izražen. Međutim, na njemu nije bilo da odluči je li bilo moguće odustati od toga, jer bi inače povrijedilo taj zahtjev.
Kao drugo, u točki 203. ove presude naveden je poseban položaj Zapadne Sahare, nesamoupravnog područja, u pogledu kojeg se upravna vlast, u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, odrekla izvršavati bilo kakvu međunarodnu odgovornost i koje je predmet postupka samoodređenja koji je još u tijeku, jer stranke u tom postupku, to jest Kraljevina Maroko i tužitelj kao predstavnik naroda tog područja, nisu postigle sporazum u vezi s rješenjem za položaj tog područja, osobito zbog njihova međusobnog „sukoba legitimiteta” u tom pogledu.
Konkretnije, može se primijetiti u ovom slučaju da do danas ne postoji sporazum između tih stranaka kojim bi jedna od njih pristala na to da druga stranka izvršava u korist tog područja nadležnosti u pogledu carine i trgovine, osobito u okviru međunarodnog sporazuma koji se na njega primjenjuje, poput spornog sporazuma.
U tom pogledu valja istaknuti da je u uvodnoj izjavi 6. Vijeće navelo da se „[j]edino […] sporazumom između Europske unije i Kraljevine Maroka može osigurati da uvoz proizvoda podrijetlom iz Zapadne Sahare uživa pogodnosti povlaštenog podrijetla, s obzirom na to da jedino marokanska tijela mogu osigurati usklađenost s pravilima potrebnima za dodjelu takvih povlastica”. Stoga se mora zaključiti da je radi izvođenja zaključaka iz posebnog položaja Zapadne Sahare, opisanog u točkama 350. i 351. ove presude, Vijeće odlučilo sklopiti sporni sporazum s Kraljevinom Marokom koja mu se činila jedinom od stranaka u postupku samoodređenja tog područja koja je u mogućnosti izvršavati nadležnosti koje se zahtijevaju tim sporazumom, što potvrđuju, osim toga, argumenti Vijeća i Komisije izneseni u okviru ovog spora glede tužiteljeve nesposobnosti da izvršava takve nadležnosti.
Međutim, kao što je to navedeno u točki 336. ove presude, institucije su također smatrale da im poseban položaj Zapadne Sahare ne dopušta u praksi da pribave pristanak naroda tog područja kao trećeg koji nije stranka spornog sporazuma i da je na njima da provedu savjetovanja s lokalnim stanovništvom tog područja radi pribavljanja njegova mišljenja o sklapanju tog sporazuma. Konkretno, institucije su smatrale da nije moguće savjetovati se s tim narodom izravno ili putem samo jednog predstavnika, to jest tužitelja, i da je na njima da provedu što uključivija savjetovanja kako se ne bi umiješale u sukob legitimiteta između potonjeg i Kraljevine Maroka.
S obzirom na to, mora se utvrditi da se ne mogu prihvatiti različiti elementi o posebnom položaju Zapadne Sahare koje su Vijeće i Komisija istaknuli kako bi opravdali odluku iz točke 353. ove presude.
Naime, prvo, glede argumenta Vijeća i Komisije prema kojem se zahtjev pristanka ne može primijeniti na isti način na državu ili na nesamoupravno područje, u točki 317. ove presude utvrđeno je da se načela kodificirana Bečkom konvencijom mogu primijeniti na subjekte međunarodnog prava različite od država i da u svakom slučaju u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario Sud nije istaknuo razliku u sadržaju između kvalifikacije naroda Zapadne Sahare kao „trećeg” u smislu načela relativnog učinka ugovora i kvalifikacije države kao „trećeg” u smislu članka 34. Bečke konvencije.
Drugo, glede načela na koje se Komisija pozvala, a utvrđeno je u članku 36. stavku 1. drugoj rečenici Bečke konvencije i prema kojem se pristanak pretpostavlja kada se sporazumom stvaraju koristi ili prava za dotičnu treću osobu, valja podsjetiti na to da je zbog razloga navedenih u točkama 319. do 322. ove presude bilo utvrđeno u točki 323. da to načelo nije primjenjivo.
Treće, glede argumentacije Vijeća i Komisije o poteškoći u određivanju pripadnika naroda Zapadne Sahare, valja utvrditi, kao i tužitelj, da takva poteškoća ne može sama za sebe onemogućiti taj narod da pristane na sporni sporazum. Naime, s jedne strane, ni iz presude od 21. prosinca 2016., Vijeće/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), ni iz različitih načela međunarodnog prava protumačenih u toj presudi ne proizlazi da bi pristanak tog naroda trebalo nužno pribaviti izravnim savjetovanjem s njegovim pripadnicima. Osim toga, tužitelj sam ne podupire takvu pretpostavku i ističe, naprotiv, u replici da institucije nemaju nikakvu nadležnost za provođenje te vrste savjetovanja. S druge strane, kao što to tužitelj s pravom ističe, pravo na samoodređenje je kolektivno pravo i tijela UN‑a su navedenom narodu priznala to pravo i time njegovo postojanje, neovisno o pojedincima od kojih se on sastoji i njihova broja. Osim toga, iz točke 106. gore spomenute presude proizlazi da je Sud prešutno smatrao taj narod samostalnim pravnim subjektom koji može izraziti svoj pristanak na međunarodni sporazum neovisno o određivanju svojih pripadnika.
Četvrto, glede nužnosti nemiješanja u „sukob legitimiteta” između tužitelja i Kraljevine Maroka u vezi sa Zapadnom Saharom, na koju su se Vijeće i Komisija pozvali, dovoljno je istaknuti da je taj argument teško pomiriti s činjenicom, kao što na to samo Vijeće podsjeća, da je u uvodnoj izjavi 10. pobijane odluke ono izrijekom pojasnilo da se u tekstu spornog sporazuma ničim ne priznaje suverenitet Maroka nad Zapadnom Saharom. Naime, budući da u skladu s međunarodnim pravim i tumačenjem koje je Sud prihvatio Unija ne može priznati zahtjeve Kraljevine Maroka glede tog područja, institucije se ne mogu pozivati na opasnost od miješanja u spor između tužitelja i te treće zemlje u vezi s tim zahtjevima, kako bi se suzdržale od poduzimanja odgovarajućih mjera radi osiguranja pristanka naroda s tog područja.
Peto, neovisno o pitanju može li se pristanak naroda Zapadne Sahare izraziti samo preko tužitelja, nije relevantna činjenica koju osobito Vijeće navodi da je Zapadna Sahara u ovom stadiju nesamoupravno područje i da stoga nema sposobnost izraziti svoj pristanak na način kao i nezavisna država.
S jedne strane, taj argument počiva u konačnici na pogrešnoj pretpostavci spomenutoj u točki 295. ove presude, prema kojoj narod Zapadne Sahare još ne uživa pravo na samoodređenje zato što u ovom stadiju proces o konačnom statusu tog područja nije dovršen i što navedeni narod nije, dakle, u mogućnosti u potpunosti ostvariti to pravo. Kao što je to utvrđeno u istoj točki, ta pretpostavka nije spojiva s utvrđenjima koja je, s obzirom na priznanje od strane tijela UN‑a, Sud izveo iz prava na samoodređenje čiji je taj narod nositelj.
S druge strane, navodna okolnost da narodi nesamoupravnih područja, poput naroda Zapadne Sahare, nisu nužno u mogućnosti sklopiti međunarodni ugovor radi dodjele trgovinskih povlastica ili izvršavati nadležnosti koje takav ugovor podrazumijeva, ne znači da oni ne bi bili u mogućnosti valjano izraziti svoj pristanak na takav ugovor kao treći koji nije njegova stranka. Konkretno, iz načela relativnog učinka ugovora, kako ga je Sud protumačio, ne proizlazi da bi sam pristanak takve treće strane trebalo nužno pribaviti putem međunarodnog ugovora.
Šesto, činjenica da institucije smatraju Kraljevinu Maroko „
de facto
upravnom vlašću” Zapadne Sahare ne izgleda kao okolnost koja može isključiti nužnost da narod tog područja pristane na sporni sporazum. U tom je pogledu dovoljno podsjetiti na to da je u točki 72. presude Western Sahara Campaign UK Sud utvrdio da je Kraljevina Maroko kategorički isključila da je, među ostalim, upravna vlast područja Zapadne Sahare.
No, nije razvidno da se stajalište Kraljevine Maroka izmijenilo s obzirom na to da, kao što na to Comader podsjeća, ta treća država i dalje smatra da je „područje Sahare sastavni […] dio njezina […] državnog područja na kojem [ona] ostvaruje suverenost u potpunosti, jednako kao na ostalom dijelu svojeg […] državnog područja”. To stajalište, navedeno, osim toga, u trećem stavku spornog sporazuma, jest nepomirljivo sa svojstvom upravne vlasti u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, koje podrazumijeva, kao što je to navedeno u Rezoluciji 2625 (XXV) Opće skupštine UN‑a (vidjeti točku 5. ove presude) te kao što je to tužitelj naglasio, da nesamoupravno područje ima zaseban i različit status od područja države koja njime upravlja. U svakom slučaju, čak i ako se prizna da Kraljevina Maroko ima ulogu „
de facto
” upravne vlasti u pogledu Zapadne Sahare, ta okolnost ne može otkloniti nužnost pristanka naroda s tog područja na sporni sporazum, uzimajući u obzir njegovo pravo na samoodređenje i primjenu načela relativnog učinka ugovora.
Sedmo, valja podsjetiti na to, kao što je to utvrđeno u okviru ispitivanja tužiteljeve aktivne procesne legitimacije, da njegovo sudjelovanje u postupku samoodređenja ne znači da on ne može predstavljati taj narod u kontekstu sporazuma između Unije i Kraljevine Maroka te iz sadržaja spisa ne proizlazi da su tijela UN‑a priznala organizacije različite od njega kao ovlaštene za predstavljanje navedenog naroda (vidjeti točke 207. i 208. ove presude). Slijedom navedenog, nije bilo nemoguće pribaviti pristanak tog naroda putem tužitelja. Argument Vijeća i Komisije, prema kojem bi se u tom slučaju dodijelilo toj organizaciji „pravo veta” na primjenu spornog sporazuma na navedeno područje, može se samo odbiti. Naime, dovoljno je u tom pogledu podsjetiti na to da, kao što je utvrđeno u točki 349. ove presude, nije bilo na Vijeću da odluči je li bilo moguće odustati od pribavljanja pristanka naroda Zapadne Sahare za sklapanje spornog sporazuma. Slijedom navedenog, navodna okolnost da bi tužiteljeva ovlast za izražavanje tog pristanka istome dodijelila „pravo veta” ne može opravdati takvu odluku.
Proizlazi da elementi koji se odnose na poseban položaj Zapadne Sahare i koje su Vijeće i Komisija istaknuli ne mogu isključiti mogućnost naroda Zapadne Sahare da izrazi svoj pristanak na sporazum kao treći koji nije njegova stranka.
Kao treće i kao što je to utvrđeno u točki 339. ove presude, cilj savjetovanja koja su proveli Komisija i ESVD bio je samo pribaviti mišljenje „dotičnog stanovništva” u pogledu spornog sporazuma, a ne pristanak naroda Zapadne Sahare na njega. Slijedom toga i kao što to tužitelj s pravom tvrdi, ta se savjetovanja ne mogu smatrati usklađenima sa zahtjevima koje je Sud izveo iz načela relativnog učinka ugovora koje se na navedeni narod primjenjuje na temelju njegova prava na samoodređenje.
Taj zaključak ne može dovesti u pitanje argumentacija Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera, prema kojoj su se predmetnim savjetovanjima poštovala relevantna načela međunarodnog prava.
U tom pogledu, s jedne strane, Vijeće tvrdi da je savjetovanje koje je Unija provela u skladu s relevantnim načelima međunarodnog prava jer je ono vođeno pri predstavničkim tijelima i s ciljem ishođenja pristanka. Te kriterije Vijeće izvodi, osobito, iz Konvencije Međunarodne organizacije rada (MOR) br. 169 o autohtonim narodima i plemenima, donesene 27. lipnja 1989. u Ženevi, i Deklaracije Ujedinjenih naroda o pravima autohtonih naroda, koju je Opća skupština UN‑a donijela 13. rujna 2007. Stoga je cilj predmetnog savjetovanja bio osigurati što šire sudjelovanje tijela i organizacija koji zastupaju dotično stanovništvo. U tom se okviru Kraljevina Maroko osobito savjetovala s regionalno izabranim osobama imenovanim na neposrednim općim izborima 2015. čiji znatan dio dolazi iz lokalnih plemena. Komisija i ESVD savjetovali su se sa širokim rasponom lokalnih političkih i sociopolitičkih organizacija i predstavnika civilnog društva kao i s tužiteljem.
S druge strane, prema stajalištu Vijeća, koje podupiru Francuska Republika i Komisija, institucije su se oslonile na objektivan kriterij, to jest na kriterij jesu li za stanovništvo Zapadne Sahare carinske povlastice koje proizlaze iz Sporazuma o pridruživanju, koji je u skladu s načelima koja se mogu izvesti iz dopisa pravnog savjetnika UN‑a od 29. siječnja 2002. korisne.
Glede argumentacije Vijeća iz točke 368. ove presude, dovoljno je istaknuti, kao što to tužitelj u biti tvrdi, da kriteriji koje ono izvodi iz te konvencije i te deklaracije, to jest da se svako savjetovanje mora provesti pri tijelima koja zastupaju dotično stanovništvo i treba imati za cilj pribavljanje njihova pristanka, ne odgovaraju zahtjevima koje je Sud izveo iz načela relativnog učinka ugovora u vezi s načelom samoodređenja.
Naime, s jedne strane, valja ponajprije istaknuti, kao što je to već više puta navedeno, da Vijeće ne pripisuje pojmu pristanka pravne učinke koje taj pojam načelno ima u međunarodnom pravu, jer se u konkretnom slučaju ta institucija ne oslanja na pristanak trećeg subjekta koji nije stranka spornog sporazuma, u smislu točke 106. presude Vijeće/Front Polisario, nego na pretežito povoljno mišljenje lokalnog stanovništva (vidjeti točke 336. do 340. ove presude).
Osim toga, kao što to tužitelj naglašava, u izvješću od 11. lipnja 2018. Komisija se ne poziva na pojam pristanka, nego u svojim zaključcima navodi samo da „većina stanovništva koje trenutačno živi u Zapadnoj Sahari vrlo snažno podupire proširenje carinskih povlastica na proizvode iz Zapadne Sahare u okviru Sporazuma [o pridruživanju]”. Isto tako se poziva na „pozitivno mišljenje”„koje su dali izabrani predstavnici Zapadne Sahare u nacionalnim, regionalnim i lokalnim tijelima nakon provedbe osvješćivanja i savjetovanja koje su tijela provela u marokanskom institucionalnom okviru” i s kojim se „slaže velika većina lokalnih socioekonomskih organizacija civilnog društva”.
S druge strane, kao što je to izloženo u točki 337. ove presude i kako to tužitelj navodi u više navrata u potporu svojoj tužbi, a osobito u okviru ovog dijela, pojam „dotično stanovništvo”, na koje se institucije pozivaju, ne poklapa se s pojmom „narod Zapadne Sahare” čiji sadržaj uključuje pravo na samoodređenje. Slijedom navedenog, institucije ne mogu tvrditi da su ta dva pojma istoznačna kako bi dokazale da su postupile u skladu sa zahtjevima koji proizlaze iz poštovanja tog prava.
Konkretno, nije razvidno da se, osim tužitelja, strane s kojima se Komisija savjetovala mogu smatrati „predstavničkim tijelima” naroda Zapadne Sahare.
Prvo, glede savjetovanja Kraljevine Maroka s lokalno izabranim osobama, valja istaknuti, kao što Komisija to pojašnjava, da su ta lokalna i regionalna tijela imenovana na temelju marokanskog ustavnog poretka i da se, kao što to tužitelj naglašava, u biti, izvršavanje njihovih nadležnosti zasniva na zahtjevima Kraljevine Maroka za suverenitetom nad Zapadnom Saharom. Slijedom navedenog, institucije u svakom slučaju ne mogu smatrati da se savjetovanjima koja je ta država, stranka spornog sporazuma, provela pri tim tijelima nastojao ishoditi pristanak trećeg koji nije stranka tog sporazuma, nego u najboljem slučaju uključiti u njegovo sklapanje zainteresirane lokalne zajednice i javna tijela koji pripadaju navedenoj državi.
Činjenica koju Vijeće navodi da su te izabrane osobe „saharskog podrijetla” nema utjecaja u tom pogledu tim više jer, kao što je to Komisija pojasnila u izvješću od 11. lipnja 2018. i kako to tužitelj ističe, Kraljevina Maroko ne pravi razliku na etničkoj osnovi ili po pripadnosti zajednici između stanovništva koje se nalazi na dijelu Zapadne Sahare koji je pod njezinim nadzorom.
Drugo, glede savjetovanja Komisije i ESVD‑a s različitim nevladinim organizacijama i gospodarskim subjektima na koje se upućuje u izvješću od 11. lipnja 2018., Komisija, upitana u tom pogledu od strane Općeg suda u okviru mjere upravljanja postupkom, navela je da su se ESVD i ona sama radi odabira tih subjekata oslonili zapravo na tri kriterija. Ti su kriteriji, prvo, stvarna prisutnost subjekta ili redovno obavljanje aktivnosti u Zapadnoj Sahari, drugo, vrsta obavljane aktivnosti (socioekonomske aktivnosti i ljudska prava) i, treće, važnost ili relevantnost aktivnosti koja se obavlja u korist stanovništva Zapadne Sahare i njezino priznanje u njezinu sektoru aktivnosti u Zapadnoj Sahari ili na međunarodnoj razini. Komisija dodaje u svojem pisanom odgovoru da je većina sugovornika s kojima se savjetovalo izjavila da je saharskog podrijetla.
U tom se pogledu, s jedne strane, može istaknuti da se za te kriterije za odabir ne može smatrati da im je namjena odabrati „predstavnička tijela” naroda Zapadne Sahare, nego u najboljem slučaju uzorak subjekata koji obavljaju aktivnosti na tom području, to jest u socioekonomskom području ili u području temeljnih prava, a koje mogu koristiti lokalnom stanovništvu. Navod Komisije, prema kojem je većina sugovornika s kojima se savjetovalo izjavila da su „saharskog podrijetla” jest u tom pogledu bez utjecaja. Naime, iz objašnjenja te institucije proizlazi da to podrijetlo nije bio kriterij za odabir navedenih subjekata i da se u svakom slučaju ti sugovornici nisu izjasnili kao pripadnici navedenog naroda, nego kao predstavnici subjekata s kojima se savjetovalo.
S druge strane valja istaknuti to da su ti subjekti i tijela u najboljem slučaju predstavnici različitih socioekonomskih interesa svojstvenih civilnom društvu, ali niti iz izvješća od 11. lipnja 2018. niti iz pismena Vijeća i Komisije ne proizlazi da se ti subjekti ili tijela sami smatraju ili da bi se morali smatrati predstavničkim tijelima naroda Zapadne Sahare i ovlaštenima izraziti pristanak tog naroda. U svakom slučaju, čak i ako se prizna da su kriteriji iz točke 368. primjenjivi, iz sadržaja spisa ne proizlazi niti to da se oni smatraju ili da bi se morali smatrati „predstavničkim tijelima”„dotičnog stanovništva”.
Štoviše, valja dodati da tužitelj osporava reprezentativnost subjekata i tijela s kojima su se Komisija i ESVD savjetovali i tvrdi, s jedne strane, da velika većina organizacija za koje u izvješću od 11. lipnja 2018. Komisija navodi da se s njima savjetovalo nije u stvarnosti sudjelovala u navedenom savjetovanju (94 od 112 organizacija spomenutih u prilogu izvješću) te potkrepljuje u tom pogledu svoju tvrdnju preciznim i konkretnim elementima. S druge strane, tužitelj tvrdi da su samo subjekti s kojima se Komisija savjetovala velikom većinom marokanski gospodarski subjekti, to jest organizacije koje djeluju u korist interesa Kraljevine Maroka. Vijeće i Komisija ne osporavaju prvu od tih tvrdnji i pojašnjenjima koja je Komisija dala glede subjekata s kojima se stvarno savjetovalo nastoji se potvrditi drugu od njih.
Treće, što se tiče samog tužitelja, ona tvrdi da sastanak održan 5. veljače 2018. u Bruxellesu između njegova zastupnika i zastupnika ESVD‑a nije spadao kao takav u okvir savjetovanja iz točke 377. ove presude. Naime, tužitelj osporava samo načelo tih savjetovanja za koja, prema njegovu stajalištu, Komisija i ESVD nisu bili nadležni te pojašnjava da je taj sastanak bio organiziran na njegov zahtjev i samo s ciljem nastavka razgovora s Komisijom. Komisija navodi u izvješću od 11. lipnja 2018. da su „tehničke rasprave” održane s tužiteljem „u njegovu svojstvu sugovornika Ujedinjenih naroda i stranke u mirovnom procesu Ujedinjenih naroda”.
S obzirom na to i budući da je tužiteljevo mišljenje glede spornog sporazuma bilo ipak uzeto u obzir u izvješću od 11. lipnja 2018. kao i mišljenje drugih subjekata navedenih u tom izvješću, valja u svakom slučaju istaknuti da Komisija nije smatrala da je tužitelj predstavničko tijelo naroda Zapadne Sahare ovlašteno izraziti njegov pristanak, nego da je u najboljem slučaju jedna od brojnih „zainteresiranih stranka” u smislu članka 11. stavka 1. UEU‑a s kojim se morala savjetovati u skladu s tim odredbama.
Stoga se ne može smatrati da su savjetovanja navedena u izvješću od 11. lipnja 2018. bila provedena pri „predstavničkim tijelima” naroda Zapadne Sahare, nego u najboljem slučaju, kao što to tužitelj ističe, u biti, sa „zainteresiranim strankama” koje su institucije mogle u svakom slučaju uključiti u sklapanje spornog sporazuma u skladu s Ugovorima, neovisno o „razmatranjima [Suda] o pristanku” iz uvodne izjave 10. pobijane odluke.
Iz točaka 371. do 383. ove presude proizlazi, dakle, da se za savjetovanja koja su na zahtjev Vijeća proveli Komisija i ESVD ne može smatrati da su omogućila pribavljanje pristanka naroda Zapadne Sahare na sporni sporazum, u skladu s načelom relativnog učinka ugovora kako ga je Sud protumačio.
Što se tiče tumačenja međunarodnog prava koje Vijeće brani na temelju dopisa pravnog savjetnika UN‑a od 29. siječnja 2002., a koje u tom pogledu podupiru Komisija i Francuska Republika (vidjeti točku 369. ove presude), prvo valja istaknuti, kao što je to već navedeno u točki 111. ove presude, da je Unija autonomni pravni sustav. Proizlazi da se institucije ne mogu izuzeti od obveze postupanja u skladu s tumačenjem Suda glede pravila međunarodnog prava primjenjivih na sporazum o nesamoupravnom području, tako da to tumačenje nadomjeste različitim kriterijima koji se temelje na dopisu pravnog savjetnika UN‑a Vijeću sigurnosti i koji su, osim toga, neobvezujući.
Nadalje, mišljenja pravnog savjetnika UN‑a daju se njegovim tijelima u okviru dužnosti koje ima tajništvo te međunarodne organizacije na temelju članka 98. Povelje Ujedinjenih naroda. Njihov doseg nije, dakle, istoznačan dosegu savjetodavnih mišljenja koja Međunarodni sud, glavno sudsko tijelo Ujedinjenih naroda u skladu s člankom 96. navedene povelje, daje u skladu s člankom 96. te povelje, i koja određuju pravo mjerodavno za postavljeno pitanje (vidjeti u tom smislu savjetodavno mišljenje od 25. veljače 2019., Pravni učinci razdvajanja arhipelaga Chagos od Maricijusa 1965., Zbornik Međunarodnog suda 2019., str. 95., t. 137.).
Drugo, valja istaknuti, kao što je to navedeno u točki 312. ove presude, da se dopis glavnog savjetnika UN‑a od 29. siječnja 2002. nije odnosio na pitanje pristanka naroda Zapadne Sahare na međunarodni sporazum primjenjiv na to područje, nego na pitanje zakonitosti ugovora privatnog prava sklopljenih između marokanskih javnih tijela i naftnih društava radi istraživanja i procjene naftnih izvora pred obalama Zapadne Sahare.
Treće, valja istaknuti da je u svojem dopisu od 29. siječnja 2002. pravni savjetnik UN‑a ispitao pitanje Vijeća sigurnosti na temelju sličnosti s pitanjem jesu li, općenitije, aktivnosti upravne vlasti u smislu članka 73. Povelje Ujedinjenih naroda, koje diraju u mineralne izvore nesamoupravnog područja nezakonite same po sebi ili samo pod određenim pretpostavkama. Kao što je to već izloženo u točkama 362. i 363. ove presude, Kraljevina Maroko ne namjerava se smatrati upravnom vlašću Zapadne Sahare i ne može se smatrati takvom, uzimajući u obzir njezino stajalište glede statusa tog područja koje se, osim toga, odražava u preambuli spornog sporazuma.
Četvrto, iz dijela „Zaključci” dopisa pravnog savjetnika UN‑a od 29. siječnja 2002. proizlazi da on smatra da se iskorištavanjem prirodnih resursa nesamoupravnih područja krše načela međunarodnog prava primjenjiva na ta područja, ako se to iskorištavanje poduzima na štetu interesa i volje stanovništva tih nesamoupravnih područja. Stoga, čak i pod pretpostavkom da se ti zaključci mogu po analogiji primijeniti na proširenje trgovinskih povlastica koje je Unija dodijelila u okviru Sporazuma o pridruživanju, mora se utvrditi da oni ne podupiru pretpostavku Vijeća, Komisije i Francuske Republike prema kojoj su institucije postupile u skladu s mjerodavnim načelima međunarodnog prava. Naime, iz toga izričito proizlazi da se aktivnosti istraživanja i iskorištavanja koje se provode u Zapadnoj Sahari moraju uskladiti ne samo s interesima naroda tog područja, nego i s njegovom voljom i da, u suprotnom, one krše ta načela.
Slijedom navedenog, Vijeće i Komisija nisu se u svakom slučaju mogli osloniti na dopis pravnog savjetnika UN‑a od 29. siječnja 2002. radi zaključka da je sporni sporazum bio usklađen s načelima međunarodnog prava primjenjivim na nesamoupravna područja, jer se on mogao smatrati korisnim za gospodarski razvoj Zapadne Sahare, neovisno o pitanju je li pristanak naroda Zapadne Sahare bio izražen. Stoga tužitelj s pravom tvrdi da zahtjev izražavanja tog pristanka, koji je Sud utvrdio u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario, institucije nisu mogle nadomjestiti kriterijem koristi spornog sporazuma za dotično stanovništvo.
Iz svega prethodnog proizlazi da donijevši pobijanu odluku Vijeće nije dovoljno uzelo u obzir sve relevantne elemente u vezi s položajem Zapadne Sahare te je pogrešno smatralo da raspolaže marginom prosudbe za odluku treba li postupiti u skladu sa zahtjevom prema kojem je narod tog područja trebao izraziti svoj pristanak da se sporni sporazum primjenjuje na njega kao trećeg koji nije stranka tog sporazuma, u skladu s tumačenjem koje je Sud prihvatio glede načela relativnog učinka ugovora u vezi s načelom samoodređenja. Konkretno, prvo, Vijeće i Komisija pogrešno su smatrali da se na temelju trenutačnog stanja u tom području nije moguće uvjeriti u postojanje tog pristanka, a osobito ne putem tužitelja. Drugo, smatravši da se na temelju savjetovanja koja su Komisija i ESVD proveli, a čiji predmet nije bio pribavljanje takvog pristanka i nisu imala za cilj obratiti se „predstavničkim tijelima” navedenog naroda, moglo postupiti u skladu s načelom relativnog učinka ugovora, kako ga je Sud protumačio u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario, Vijeće je pogriješilo u pogledu dosega tih savjetovanja i dosega zahtjeva utvrđenog u toj točki. Treće, Vijeće je pogrešno smatralo da se moglo osloniti na dopis pravnog savjetnika UN‑a od 29. siječnja 2002. kako bi taj zahtjev nadomjestilo kriterijima koji su navodno utvrđeni u tom dopisu. Proizlazi da je ovaj dio trećeg tužbenog razloga osnovan i može dovesti do poništenja pobijane odluke.
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da pobijanu odluku valja poništiti, pri čemu nije potrebno ispitati drugi dio trećeg tužbenog razloga i ostale tužbene razloge.
C.

Održavanje na snazi učinaka pobijane odluke
Na temelju članka 264. drugog stavka UFEU‑a, Opći sud može, ako to smatra potrebnim, navesti koji se učinci akta koji je proglasio ništavim moraju smatrati konačnima.
U tom pogledu iz sudske prakse proizlazi da se učinci pobijanog akta, među ostalim odluke o sklapanju međunarodnog sporazuma, mogu održati na snazi zbog pravne sigurnosti, ako bi trenutačni učinci njegova poništavanja doveli do ozbiljnih negativnih posljedica (vidjeti u tom smislu presude od 28. travnja 2015., Komisija/Vijeće,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, t.
60.
i navedenu sudsku praksu, i od 4. rujna 2018., Komisija/Vijeće (Sporazum s Kazahstanom),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, t.
51.
).
U konkretnom slučaju valja istaknuti da poništenje pobijane odluke s trenutačnim učinkom može imati ozbiljne posljedice na vanjsko djelovanje Unije i dovesti u pitanje pravnu sigurnost međunarodnih obveza na koje je ona pristala i kojima su institucije i države članice obvezane.
U tim okolnostima valja po službenoj dužnosti primijeniti članak 264. drugi stavak UFEU‑a, tako da se na snazi održe učinci pobijane odluke najdulje do isteka roka iz članka 56. prvog stavka Statuta Suda Europske unije odnosno, ako se u tom roku podnese žalba, do objave presude Suda o toj žalbi.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da Vijeće nije uspjelo u postupku, valja mu stoga naložiti snošenje troškova, u skladu s tužiteljevim zahtjevom.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, Francuska Republika i Komisija snosit će vlastite troškove.
Prema članku 138. stavku 3. Poslovnika, Opći sud može odlučiti da intervenijent koji nije jedan od nabrojenih u stavcima 1. i 2. snosi vlastite troškove.
U konkretnom slučaju valja odlučiti da će Comader snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Odluka Vijeća (EU) 2019/217 od 28. siječnja 2019. o sklapanju Sporazuma u obliku razmjene pisama između Europske unije i Kraljevine Maroka o izmjeni protokolâ 1. i 4. uz Euromediteranski sporazum o pridruživanju između Europskih zajednica i njihovih država članica, s jedne strane, te Kraljevine Maroka, s druge strane.

2.
Učinci Odluke 2019/217 održavaju se na snazi najdulje do isteka roka iz članka 56. prvog stavka Statuta Suda Europske unije odnosno, ako se u tom roku podnese žalba, do objave presude Suda o toj žalbi.

3.
Vijeću Europske unije nalaže se da, osim vlastitih troškova, snosi i troškove Fronta populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Front Polisario).

4.
Francuska Republika, Europska komisija i Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) snosit će vlastite troškove.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 29. rujna 2021.
Potpisi
Sadržaj

I. Okolnosti spora

A. Međunarodni okvir

B. Sporazum o pridruživanju i Sporazum o liberalizaciji

C. Sporovi povezani sa Sporazumom o pridruživanju

1. Predmeti T‑512/12 i C‑104/16 P

2. Predmet C‑266/16

3. Rješenja u predmetima T‑180/14, T‑275/18 i T‑376/18

D. Pobijana odluka i sporni sporazum

II. Postupak i zahtjevi stranaka

III. Pravo

A. Dopuštenost tužbe

1. Prvi argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na nepostojanju tužiteljeve stranačke sposobnosti

2. Valjanost punomoći koju je tužitelj izdao svojem odvjetniku

3. Drugi argument Vijeća o postojanju zapreke vođenju postupka, koji se temelji na nepostojanju tužiteljeve aktivne procesne legitimacije

a) Izravni utjecaj na tužitelja

1) Tužiteljevo poštovanje prvog kriterija izravnog utjecaja prema kojem osporavana mjera mora izravno proizvoditi učinke na njegov pravni položaj

i) Prvi dio argumentacije Vijeća, koji se odnosi na pravne učinke svojstvene odluci o sklapanju međunarodnog sporazuma u ime Unije

ii) Drugi dio argumentacije Vijeća, koji se odnosi na posebne pravne učinke pobijane odluke, uzimajući u obzir njezinu teritorijalnu primjenu

– Primjena spornog sporazuma na Zapadnu Saharu

– Utjecaj spornog sporazuma na narod Zapadne Sahare kao na trećeg koji nije stranka tog sporazuma

iii) Treći dio argumentacije Vijeća, koji se temelji na neizmjeni tužiteljeva pravnog položaja, uzimajući u obzir njegovu ulogu ograničenu na sudjelovanje u postupku samoodređenja Zapadne Sahare

2) Drugi kriterij za izravni utjecaj, koji se odnosi na potpuno automatsku provedbu sporne mjere koja proizlazi samo iz propisa Unije

b) Osobni utjecaj na tužitelja

B. Osnovanost tužbe

1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nenadležnosti Vijeća za donošenje pobijane odluke

2. Treći tužbeni razlog, koji se temelji, u biti, na tome da je Vijeće povrijedilo svoju obvezu postupanja u skladu sa zahtjevima izvedenim u sudskoj praksi iz načela samoodređenja i načela relativnog učinka ugovora

a) Argumenti Vijeća, Francuske Republike, Komisije i Comadera koji se temelje, u biti, na bespredmetnosti trećeg tužbenog razloga

b) Osnovanost argumenata koje je tužitelj istaknuo u potporu ovom tužbenom razlogu

1) Prvi dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na nemogućnosti Unije i Kraljevine Maroka da sklope sporazum primjenjiv na Zapadnu Saharu

2) Treći dio trećeg tužbenog razloga, koji se temelji na povredi zahtjeva prema kojem je narod Zapadne Sahare trebao pristati na sporni sporazum kao treći koji nije njegova stranka, u smislu načela relativnog učinka ugovora

i) Primjena načela relativnog učinka ugovora u konkretnom slučaju

ii) Savjetovanja koja su Vijeće i Komisija proveli kako bi postupili u skladu s tumačenjem načela relativnog učinka ugovora prihvaćenog u presudi Vijeće/Front Polisario

iii) Pitanje je li poseban smisao dan pojmu pristanka u pobijanoj odluci spojiv s tumačenjem načela relativnog učinka ugovora koje je Sud prihvatio u točki 106. presude Vijeće/Front Polisario

C. Održavanje na snazi učinaka pobijane odluke

Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski