CELEX: 62018CJ0742
Обжалване
Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)
Разходи, изключени от финансиране от Европейския съюз
Разходи на Чешката република
Регламент (ЕО) № 555/2008
Членове 19 и 77
Лозаро-винарски пазари
Регламент (ЕО) № 1122/2009
Член 33
Подпомагане на развитието на селските райони
Помощи, свързани с площи
Отделени от производството преки помощи
Проверки на кръстосаното спазване
Традиционни проверки на място и проверки чрез дистанционно проучване
Тежест на доказване
Еднократна и фиксирана корекция
Съмнения относно ефективността на проверките
Анализ на риска
Нередности

С жалбата си Чешката република иска отмяната на точка 2 от диспозитива на решение на Общия съд на Европейския съюз от 13 септември 2018 г., Чешка република/Комисия (T‑627/16, непубликувано, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“,
EU:T:2018:538
), с което той е отхвърлил жалбата ѝ за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/1059 на Комисията от 20 юни 2016 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
OB L 173, 2016 г., стр. 59
) (наричано по-нататък „спорното решение“), в частта му, засягаща Чешката република.
Правна уредба
Регламент № 1975/2006
Член 26, параграфи 1 и 4 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 7 декември 2006 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (
OB L 368, 2006 г., стр. 74
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 192), изменен с Регламент (ЕО) № 484/2009 на Комисията от 9 юни 2009 г. (
OB L 145, 2009 г., стр. 25
) (наричан по-нататък „Регламент № 1975/2006“), предвижда:
„1.   Административните проверки се извършват за всички заявления за подпомагане или искания за плащане и обхващат всички елементи, които е възможно и целесъобразно да бъдат контролирани с административни средства. Процедурите налагат регистриране на предприетите контролни дейности, на резултатите от проверките и на мерките, взети по отношение на нередностите.
[…]
4.   Административните проверки, свързани с инвестиционни операции, включват минимум едно посещение на място на операцията, получила[…] подпомагане, или на инвеститорския обект за проверка на реализирането на инвестицията.
Въпреки това държавите членки могат да вземат решение да не извършват такива посещения при по-малки инвестиции или когато счетат, че рискът от неизпълнение на условията за получаване на помощта или от неспазване на изискването за действителност на инвестицията е малък. Това решение и основанията за него се документират“.
Член 27 от този регламент гласи:
„1.   Държавите членки организират проверки на място за одобрени операции и въз основа на подходяща извадка. Доколкото това е възможно, тези проверки следва да се извършват преди окончателното плащане по проекта.
2.   Контролираните разходи представляват минимум 4 % от [допустимите] публични[…] разходи, които се декларират пред Комисията всяка година, и минимум 5 % от [допустимите] публични[…] разходи, декларирани пред Комисията за целия програмен период.
3.   Извадката от одобрени операции, която се проверява в съответствие с параграф 1 е съобразена, по-специално, със следното:
a)
необходимостта да бъде проверена подходяща комбинация от видове и размери операции;
б)
вероятните рискови фактори, идентифицирани след национални проверки или проверки на Общността;
в)
необходимостта да се поддържа баланс между осите и мерките.
4.   Резултатите от проверките на място се анализират, за да се установи доколко евентуално констатираните проблеми са със систематичен характер и пораждат рискове за други подобни операции, бенефициери или други организации. Анализът следва също така да определи причините за подобно положение, необходимостта от допълнително проучване и нужните коригиращи и превантивни действия“.
Член 28 от посочения регламент има следния текст:
„1.   Чрез проверките на място държавите членки се стремят да удостоверят следното:
a)
че плащанията, които е получил бенефициерът, са подкрепени от счетоводни или други документи, които се съхраняват от органите на фирмите, които осъществяват съфинансираните операции;
б)
че за адекватна част от разходните позиции характерът и времевата рамка на съответните разходи отговарят на разпоредбите на Общността и на одобрените спецификации на операцията, както и че строителните работи са действително извършени и услугите са действително предоставени;
в)
че прилагането или очакваното прилагане на операцията съответства на прилагането, описано в заявлението за подпомагане от Общността;
г)
че финансираните с публични средства операции са изпълнени в съответствие с правилата и политиката на Общността, особено правилата за обществените поръчки и съответните задължителни изисквания, определени от националното законодателство или в програмата за развитие на селските райони.
2.   Проверките на място обхващат всички отговорности и задължения на даден бенефициер, които могат да бъдат проверени по време на посещението.
3.   Освен в изключителни случаи, които трябва да бъдат надлежно документирани и пояснени от националните органи, проверките на място включват посещение на операцията, а когато операцията е с нематериален характер, посещение при лицето, организирало операцията.
4.   Само проверки, които отговарят на всички изисквания на настоящия член, се признават за постигане на контролната норма, определена в член 27, параграф 2“.
Регламент № 479/2008
Член 15 от Регламент (ЕО) № 479/2008 на Съвета от 29 април 2008 година относно общата организация на пазара на вино, за изменение на регламенти (ЕО) № 1493/1999, (ЕО) № 1782/2003, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 3/2008 и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 2392/86 и (ЕО) № 1493/1999 (
OB L 148, 2008 г., стр. 1
и поправка в
OB L 220, 2008 г., стр. 35
), предвижда:
„1.   Може да се предоставя подпомагане за инвестиране в материални или нематериални активи в рамките на съоръженията за преработка, инфраструктурата на лозаро-винарския сектор и предлагането на пазара на вино, които подобряват цялостно показателите на предприятието и засягат едни или повече от следните дейности:
a)
производството или предлагането на пазара на продуктите, посочени в приложение IV;
б)
разработването на нови продукти, процеси и технологии, свързани с продуктите, посочени в приложение IV.
2.   Подпомагането по параграф 1 в неговия максимален размер се ограничава до микро-, малки и средни предприятия по смисъла на Препоръка 2003/361/ЕО на Комисията от 6 май 2003 г. относно определението за микро-, малки и средни предприятия (
ОВ L 124, 2003 г., стр. 36
). За териториите на Азорските острови, островите Мадейра, Канарските острови, малките острови в Егейско море, по смисъла на Регламент (ЕО) № 1405/2006 на Съвета от 18 септември 2006 г. относно приемането на специфични мерки в областта на земеделието по отношение на малките острови в Егейско море (
ОВ L 265, 2006 г., стр. 1
), и френските отвъдморски департаменти не се прилагат никакви ограничения за максималния размер. За предприятия, които не са обхванати от член 2, параграф 1 от дял I от приложението към Препоръка 2003/361/ЕО, с по-малко от 750 служители или оборот, по-малък от 200 милиона евро, максималната сума за помощ се съкращава наполовина.
Подпомагане не се предоставя на предприятия в затруднение по смисъла на насоките на Общността за държавни помощи за спасяване и преструктуриране на предприятия в затруднение.
3.   Разходите, които отговарят на условията за финансиране, изключват елементите, посочени в член 71, параграф 3, букви а)—в) от Регламент (ЕО) № 1698/2005 [на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
OB L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101)].
4.   Към участието на Общността се прилагат следните максимални размери на помощта за разходите, които отговарят на условията за финансиране:
a)
50 % в райони, класифицирани като региони за сближаване в съответствие с Регламент (ЕО) № 1083/2006 [на Съвета от 11 юли 2006 година за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999 (
OB L 210, 2006 г., стр. 25
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 64)];
б)
40 % в райони, различни от регионите за сближаване;
в)
75 % в най-отдалечените райони в съответствие с Регламент (ЕО) № 247/2006 на Съвета от 30 януари 2006 г. за определяне на специфични мерки за селското стопанство в най-отдалечените райони на Съюза (
ОВ L 42, 2006 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 69, стр. 202);
г)
65 % в малките острови в Егейско море по смисъла на Регламент (ЕО) № 1405/2006.
5.   Член 72 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 се прилага mutatis mutandis за посоченото в параграф 1 подпомагане“.
Регламент № 555/2008
Регламент (ЕО) № 555/2008 на Комисията от 27 юни 2008 година относно определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 479/2008, по отношение на програмите за подпомагане, търговията с трети страни, производствения потенциал и проверките в лозаро-винарския сектор (
OB L 170, 2008 г., стр. 1
), изменен с Регламент (ЕО) № 702/2009 на Комисията от 3 август 2009 г. (
OB L 202, 2009 г., стр. 5
) (наричан по-нататък „Регламент № 555/2008“), предвижда в член 19, параграф 1:
„Помощта се изплаща след като бъде установено, че или дадено действие, или всички действия, обхванати от заявлението за подпомагане, съгласно избора на държавата членка за управление на мярката, са били изпълнени и контролирани на място“.
Член 77, параграфи 3 и 5 от този регламент гласи:
„3.   Освен в случаите на предвидени систематични проверки на място в Регламент (ЕО) № 479/2008 или в настоящия регламент, компетентните органи извършват проверки на място посредством извадка на подходящ процент от бенефициери/производители на базата на анализ на риска съгласно член 79 от настоящия регламент.
[…]
5.   По отношение на мерките, предвидени в член 15 от Регламент (ЕО) № 479/2008, членове 26, 27 и 28 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 се прилагат mutatis mutandis“.
Регламент № 1122/2009
Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор (
OB L 316, 2009 г., стр. 65
), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) № 1368/2011 на Комисията от 21 декември 2011 г. (
OB L 341, 2011 г., стр. 33
) (наричан по-нататък „Регламент № 1122/2009“), предвижда в съображения 37 и 40:
„(37)
Следва да бъде определен минималният брой земеделски производители, които да бъдат проверени на място съгласно различните схеми за подпомагане. В случай че държавите членки изберат прилагането на различни схеми за помощи за живи животни, следва да се предвиди интегриран и базиран на стопанства подход към земеделските производители, кандидатстващи за помощи по тези схеми.
[…]
(40)
Извадката на минималния процент проверки на място трябва да се определи частично въз основа на анализ на риска и частично на случаен принцип. Компетентният орган следва да определи рисковите фактори, тъй като той най-добре може да избере съответните рискови фактори. С цел гарантиране на подходящ и ефективен анализ на риска, е необходимо ефективността на анализа на риска да бъде оценявана и осъвременявана годишно, като се отчита доколко всеки рисков фактор е подходящ чрез сравняване на резултатите от произволно избраните и съобразените с риска извадки и конкретната ситуация в държавите членки“.
Съгласно текста на член 26, параграф 1 от този регламент:
„Административни проверки и проверки на място, предвидени в настоящия регламент, се извършват по такъв начин, че да гарантират ефективна проверка на спазването на условията, при които се отпускат помощи, и на изискванията и стандартите, отнасящи се до кръстосано спазване“.
Член 30, параграф 1 от посочения регламент гласи:
„Общият брой проверки на място, извършвани всяка година, трябва да обхваща поне 5 % от всички земеделски производители, кандидатстващи съответно по схемата за единно плащане, схемата за единно плащане на площ или плащане, свързано с площ, по специфично подпомагане. Държавите членки гарантират, че проверките на място покриват поне 3 % от земеделските производители, кандидатстващи за помощи по всяка една от другите схеми за помощи, свързани с площта, предвидени в дялове III, IV и V от Регламент (ЕО) № 73/2009 [на Съвета от 19 януари 2009 г. за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (
OB L 30, 2009 г., стр. 16
)]“.
Член 31, параграфи 1 и 2 от същия регламент има следния текст:
„1.   Контролните извадки за проверки на място съгласно настоящия регламент се избират от компетентните органи въз основа на анализ на риска и елемент на представителност на подадените заявления за помощи.
С цел да се осигури елементът на представителност, държавите членки избират произволно между 20 % до 25 % от минималния брой земеделски производители, подлежащи на проверки на място, предвидени в член 30, параграфи 1 и 2.
Ако обаче броят на земеделските производители, които ще бъдат подложени на проверка на място, надвишава минималния брой на земеделските производители, които следва да бъдат подложени на проверка на място съгласно член 30, параграфи 1 и 2, процентът на произволно избраните земеделските производители в допълнителната извадка не следва да надвишава 25 %.
2.   Ефективността на анализа на риска се оценява и актуализира годишно:
a)
чрез определяне на релевантността на всеки рисков фактор;
б)
чрез сравняване на резултатите от съобразените с риска и произволно избрани извадки, посочени в параграф 1, втора алинея;
в)
чрез съобразяване с конкретната ситуация в държавата членка“.
Според член 33 от Регламент № 1122/2009:
„Проверките на място обхващат всички земеделски парцели, за които е искана помощ съгласно схемите за помощ, изброени в приложение I към Регламент (ЕО) № 73/2009. Въпреки това действителното определяне на площите в рамките на проверките на място може да бъде ограничено до извадка от поне 50 % от земеделските парцели, за които е подадено заявление по схемите за помощи, установени в дялове III, IV и V от Регламент (ЕО) № 73/2009, при условие че извадката гарантира надеждно и представително ниво на контрол както по отношение на проверяваната площ, така и спрямо исканата помощ. Когато проверката на тази извадка съдържа отклонения, извадката от земеделските парцели, обект на действителна проверка, се увеличава.
Държавите членки може да използват дистанционно проучване в съответствие с член 35 и, когато е възможно, техники на Глобалната навигационна спътникова система“.
Член 57 от този регламент, озаглавен „Основа за изчисляване по отношение на декларирани площи“, предвижда в параграф 3:
„Без да се засягат намаленията и изключванията, прилагани в съответствие с членове 58 и 60, в случай на заявления за помощи съгласно схеми за помощи, свързани с площи, ако декларираната в единното заявление площ превишава определената за тази група култури площ, помощта се изчислява на основата на определената за тази група култури площ.
Въпреки това, без да се засягат разпоредбите на член 30 от Регламент (ЕО) № 73/2009, ако разликата между общата определена площ и общата площ, декларирана за плащане по схемите за помощи, предвидени в дялове III, IV и V от Регламент (ЕО) № 73/2009, е по-малка или равна на 0,1 ха, определената площ се счита за еднаква с декларираната. При това изчисляване се взема предвид само свръхдекларирането на площи на ниво група култури.
Разпоредбата [на] втора алинея, не се прилага в случаите, когато тази разлика представлява повече от 20 % от общата площ, която е декларирана за плащания“.
Член 58 от посочения регламент, озаглавен „Намаления и изключвания в случаи на свръхдеклариране“, гласи:
„Ако по отношение на група култури площта, декларирана за целите на каквито и да било схеми за помощи, свързани с площи, превишава площта, определена в съответствие с член 57, помощта се изчислява на основата на определената площ, намалена с два пъти установената разлика, ако тази разлика е повече от 3 % или от два хектара, но не повече от 20 % от определената площ.
Ако разликата е по-голяма от 20 % от определената площ, не се отпуска помощ, свързана с площи, за въпросната група култури.
Ако разликата е по-голяма от 50 %, земеделският производител бива изключен отново от получаване на помощ до сума, равна на сумата, отговаряща на разликата между декларираната площ и площта, определена в съответствие с член 57 от настоящия регламент. Съответната сума се прихваща в съответствие с член 5б от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията [от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (
OB L 171, 2006 г., стр. 90
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37 и поправки в
OB L 291, 2007 г., стр. 30
и
OB L 52, 2009 г., стр. 17
)]. Ако сумата не може да бъде изцяло прихваната в съответствие с посочения член в течение на три календарни години след календарната година на констатацията, оставащата неиздължена сума се анулира“.
Обстоятелства, предхождащи спора и спорното решение
Предхождащите спора обстоятелства са изложени от Общия съд в точки 1—4 от обжалваното съдебно решение и за нуждите на настоящото производство могат да бъдат обобщени по следния начин.
В рамките на три одита, проведени от 10 до 14 септември 2012 г., от 12 до 16 ноември 2012 г. и от 8 до 12 септември 2014 г. (наричани по-нататък „одитът“), Комисията разследва съответствието на плащанията, направени от чешките власти по Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ), с правилата на правото на Европейския съюз, отнасящи се съответно до кръстосаното спазване, до инвестициите в лозаро-винарския сектор и до отделените от производството преки помощи.
На 20 юни 2016 г. тя приема спорното решение, като изключва от финансиране от страна на Съюза някои разходи, направени от държавите членки, от ЕФГЗ и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частност що се отнася до Чешката република, разходи в размер на:
–
29485612,55 EUR, отнасящи се до изискванията за кръстосаното спазване за финансовите 2011—2014 г.,
–
636516,20 EUR, отнасящи се до схемата за помощи за инвестициите в лозаро-винарския сектор за финансовите 2011—2014 г.,
–
462517,83 EUR, отнасящи се до схемата за отделени от производството директни помощи за финансовите 2013—2015 г.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
С подадена в секретариата на Общия съд на 31 август 2016 г. жалба Чешката република иска да бъде отменено спорното решение, като изтъква четири основания: първите три са изведени от нарушение на член 52, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 549
), а четвъртото — от нарушение на параграф 2 от този член.
С обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля всички изтъкнати основания освен третата част от четвъртото основание. Вследствие на това той отменя спорното решение в частта, с която са изключени от финансиране разходи, направени от Чешката република в рамките на ЕФГЗ в размер 6356909,30 EUR във връзка с проверки на кръстосаното спазване за финансовата 2011 г.
Искания на страните пред Съда
Чешката република моли Съда:
–
да отмени точка 2 от диспозитива и съответстващата му част от обжалваното съдебно решение,
–
да отмени спорното решение в частта, с която то изключва от финансиране разходите в общ размер на 462517,83 EUR във връзка с единното плащане на площ,
–
да отмени спорното решение в частта, с която то изключва от финансиране разходите в общ размер на 636516,20 EUR във връзка с инвестициите в лозаро-винарския сектор,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
По молбата за възобновяване на устната фаза на производството
След представянето на заключението на генералния адвокат с акт, подаден в секретариата на Съда на 30 март 2020 г., Чешката република иска за бъде постановено възобновяване на устната фаза на производството на основание член 83 от Процедурния правилник на Съда.
Съгласно тази разпоредба във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат Съдът може да постанови възобновяване на устната фаза на производството по-специално когато счита, че делото не е напълно изяснено, когато след закриване на тази фаза някоя от страните посочи нов факт от решаващо значение за решението на Съда или когато делото трябва да се реши въз основа на довод, който не е бил обсъден.
В подкрепа на молбата си Чешката република изтъква, че заключението на генералния адвокат относно третото основание почива на явни грешки във фактите, които противоречат на твърденията и доказателствата, представени в рамките на производството пред Съда.
Следва обаче да се припомни, че съгласно член 252, втора алинея ДФЕС генералният адвокат представя публично, при пълна безпристрастност и независимост, мотивирани заключения по делата, за които съгласно Статута на Съда на Европейския съюз се изисква неговото произнасяне. Съдът не е обвързан нито от тези заключения, нито от мотивите, въз основа на които генералният адвокат е достигнал до тях (решение от 5 март 2020 г., Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва също да се припомни, че Статутът на Съда на Европейския съюз и неговият процедурен правилник не предвиждат възможност за представяне на становище в отговор на представеното от генералния адвокат заключение. Поради това само по себе си несъгласието със заключението на генералния адвокат не може да обоснове възобновяването на устната фаза (решение от 5 март 2020 г., Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай от молбата за възобновяване на устната фаза на производството е видно, че с тази молба Чешката република се стреми всъщност да отговори на прочита, направен от генералния адвокат, на фактическите и правните обстоятелства, които са в основата на третото основание в жалбата. Както обаче е видно от съдебната практика, посочена в предходната точка от настоящото решение, в случая не става въпрос за мотив, който може да обоснове възобновяването на устната фаза на производството. Следва впрочем да се отбележи, че тези обстоятелства са били предмет на обширни обсъждания между страните в производството по обжалване, по-конкретно в писмената фаза на производството.
След като изслуша генералния адвокат, Съдът счита, че разполага с всички необходими данни, за да може да се произнесе по жалбата.
С оглед на изложените по-горе съображения не следва да се постановява възобновяване на устната фаза на производството.
По жалбата
Чешката република посочва четири основания в подкрепа на жалбата. Първото, второто и четвъртото основание са грешки при прилагане на правото във връзка съответно с доказателствената тежест, с член 33 от Регламент № 1122/2009 и с членове 19 и 77 от Регламент № 555/2008. Третото основание се отнася до грешка при прилагане на правото и до изопачаване на фактите и на предмета на спора във връзка с констатацията на Общия съд относно момента на осъществяване от чешките органи на националната програма за помощи.
По първото основание
Доводи на страните
С първото си основание Чешката република упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приложил постоянната съдебна практика относно тежестта на доказване в областта на ЕФГЗ. На първо място, тя упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото в точка 22 от обжалваното съдебно решение, тъй като е приел, че проверките на място чрез дистанционно проучване и традиционните проверки на място трябва да доведат до „по принцип сходни“ проценти на нередности.
Всъщност Чешката република твърди по същество, че сравняването на процентите на грешки, установени в рамките на двата метода за контрол, е ирелевантно предвид присъщите обективни разлики, които съществуват между тях при начина на подбор на контролната извадка.
По-конкретно Чешката република твърди, че анализът на риска за дистанционното проучване не може да съдържа процент на нередности, сравним с този на анализа на риска за традиционните проверки на място, защото насочването на анализа на риска за дистанционното проучване е обективно по-непрецизно.
Това произтичало, първо, от факта, че анализът на риска, служещ за проверките чрез дистанционно проучване, се извършва по-рано поради изискванията, предвидени на страница 36 от общите технически спецификации от 2013 г., наложени от Комисията, и се основава на по-малко актуални данни от този, осъществяван за традиционните проверки на място.
Второ, анализът на риска за проверките на място чрез дистанционно проучване водел до подбор на контролни извадки под формата на зони от 30 km на 20 km, в които се проверяват всички земеделски парцели, независимо от рисковия профил на земеделските производители, намиращи се в тази зона, докато анализът на риска за традиционните проверки на място се съсредоточавал конкретно върху т.нар. „рискови“ земеделски производители. От това следвало, че насочването на анализа на риска за дистанционното проучване е ограничено в сравнение с анализа, осъществен за традиционните проверки на място.
На трето и последно място, доколкото в съответствие с поставените от Комисията изисквания зоните с по-малко от 25 % земеделска площ не можели да бъдат предмет на проверка на място чрез дистанционно проучване, някои високорискови земеделски производители не подлежали на такава проверка, така че те можели да бъдат предмет само на традиционна проверка на място.
При това положение, предвид обективните различия между тези два метода, по-нисък процент на нередности в рамките на анализа на риска за дистанционното проучване не може сам по себе си да породи сериозни и разумни съмнения относно правилното функциониране на системата за контрол на дадена държава членка.
От това следва, че обективната невъзможност да се сравни насочването на анализа на риска би попречила също така да се определи максимално допустимата разлика между процентите на нередности, установени чрез двата метода.
Чешката република подчертава и че макар член 33, втора алинея и член 35 от Регламент № 1122/2009 да оправомощават държавите членки да проверяват селскостопанската площ посредством два метода за проверка, без да се облагоприятства един от тези два метода, нито да се налагат допълнителни условия за тяхното използване, това не променя факта, че ефикасната система за контрол се характеризира с прилагането на тези два метода за проверка като взаимно допълващи се. Да се изисква обаче от тези два обективно различни метода да произведат сходни резултати на практика би наложило държавата членка или да намали насочването на анализа на риска за традиционните проверки на място, или да изостави проверката чрез дистанционно проучване, в който случай разпоредбите на посочения регламент, позволяващи използването на този метод за контрол, биха загубили полезното си действие.
Впрочем Чешката република изтъква, че Общият съд не е коментирал довода на Комисията, че пораждала сериозни и разумни съмнения извадката, подбрана на случаен принцип за проверката чрез дистанционно проучване, която разкрива по-висок процент на нередности в сравнение с извадка, подбрана за проверка чрез дистанционно проучване въз основа на анализ на риска.
На второ място, Чешката република поддържа, че Общият съд е допуснал същата грешка в точки 23 и 24 от обжалваното съдебно решение, като е приел, че Чешката република не е представила конкретни доказателства, с които да може да се установи, че констатираните различни проценти на нередности се дължат на естеството на съответните методи или на рисковия профил на проверените оператори, а не на пропуските във връзка с направения от националните органи избор.
С оглед на гореизложеното, ако се предположи, че констатациите на Комисията пораждат сериозни и основателни съмнения, за да бъдат разсеяни същите, би било безполезно да се обясняват причините за съществуващата разлика между установените проценти на нередности. За да се разсеят тези съмнения, е достатъчно държавата членка да докаже, че системата за контрол функционира ефикасно и че двата метода за контрол са използвани правилно. В това отношение Чешката република подчертава, че е представила конкретни доказателства в рамките на одита и на производството пред Общия съд, които ясно установяват, че анализът на риска е бил в съответствие с изискванията на Регламент № 1122/2009, което Комисията никога не е опровергала.
В отговор Комисията поддържа, на първо място, че преценката на Общия съд, съдържаща се в точка 22 от обжалваното съдебно решение, че е разумно да се очаква традиционните проверки на място и проверките чрез дистанционно проучване да доведат до „по принцип сходни“ проценти на нередности, е фактически точна.
Тя изтъква по същество, че доводите, които Чешката република излага, за да обоснове разликите в процентите на нередности при различните методи за проверка на място, противоречат на член 26, член 31, параграф 2 и член 33 от Регламент № 1122/2009.
Първо, член 26 от този регламент изисквал който и метод да се използва проверките на място да гарантират ефективна проверка на спазването на условията за отпускане на помощите.
Второ, съвместният прочит на член 26, член 31, параграф 2 и член 33 от Регламент № 1122/2009 сочи, че използването на тези методи не би трябвало да води до разлика в третирането на земеделските производители. Според Комисията обаче подобна разлика в третирането би била неизбежна, ако вероятността за откриване на грешките бе по-висока при тези, които са били проверени чрез дистанционно проучване, отколкото при тези, които са били предмет на традиционна проверка на място. За да се избегне този риск от различно третиране, сравняването на разликите в процентите на установени грешки между методите за проверка на място би било явно подходящ показател за ефективност и би позволило да се открие слабост в системата за контрол.
Същевременно, тъй като е запозната с особеностите на всеки метод за проверка на място, Комисията поддържа, че в хипотезата, при която по-голяма част от нередностите се установи чрез единия метод, а не чрез другия, и то в продължение на няколко години, държавата членка би трябвало да обясни причините за тези разлики, като в противен случай тези разлики са индиция за по-малката ефикасност на един метод или за неподходящ подбор на контролната извадка, още повече когато държавата членка е извършила около 50 % от своите проверки на място чрез метода на дистанционно проучване. Според тази институция получаването на сходни проценти на нередности е средство да се докаже ефективността на посочените проверки и не може да се счита за самоцел. В случая Комисията е на мнение, че установената разлика показва слабост в системата за контрол, годна да породи сериозни и разумни съмнения.
На второ място, Комисията подчертава, че дадените от Чешката република обяснения, основани на присъщите характеристики на използваните методи за контрол, са твърде общи, за да разсеят сериозните и разумни съмнения на Комисията. Така Чешката република не била предоставила конкретните фактически елементи, доказващи, че избраният метод на контрол е ефикасен. По-специално, тя не била изложила конкретните причини, поради които подборът на извадката или методът чрез дистанционно проучване е довел до значителна разлика между процента на нередностите в продължение на няколко години, нито начина, по който е променила анализа на риска и изготвянето на извадка за поправяне на това фактическо положение.
Накрая, Комисията припомня, че знаейки за трудностите, породени от разликите в процентите на нередности, Чешката република е придобила нов софтуер за анализ през 2013 г., което е имало положително отражение върху заявленията за 2014 г.
В писмената си реплика Чешката република подчертава, първо, че член 26 от Регламент № 1122/2009 изисква ефективност на системата за контрол в нейната цялост, а не еднакъв или подобен процент на грешки, установен в рамките на различните видове проверки.
Второ, тя поддържа, че по време на одита е дала на Комисията обяснения относно високия риск на заявителите в рамките на подбрана на случаен принцип извадка и че освен това е представила документи, съдържащи по-задълбочен анализ.
Трето, ако се предположи, че Съдът приеме, че сравняването на процентите на нередности между двата начина на контрол може да представлява сериозно и разумно съмнение относно ефективността на системата за контрол, не може да се изисква от държавата членка да обясни причините, които са в основата на разликата между тези проценти. Според Чешката република от тази държава членка може да се изисква само да представи доказателства, отнасящи се по-специално до начина, по който са подбрани земеделските производители за проверката, както и до условията и реда за извършване на анализа на риска при двата метода на контрол, включително годишна оценка и осъвременяване на анализа на риска в съответствие с член 31, параграф 2, буква б) от Регламент № 1122/2009. Това обаче са точно доказателствата, които Чешката република е представила на Комисията в рамките на одита. Така тя е представила подробно описание на анализите на риска при двата метода на контрол, включително използваните фактори на риск и тяхната релевантност, както и годишна оценка и осъвременяване на ефективността на тези анализи, които отчитат направените изводи.
Четвърто и последно, Чешката република отрича, че придобиването на софтуер през 2013 г. може да подкрепи тезата за недостатъчност в анализа на риска. Постепенното подобряване на анализа на риска чрез придобиването на софтуер не можело да се счита за признаване на слабостта на statu quo. В това отношение тя припомня, че анализът на риска за проверките чрез дистанционно проучване имал обективни предели, което обяснява защо той никога не може да се приравни по ефективност на анализа на риска за традиционните проверки на място, без това да може да засегне ефективността на системата за контрол като цяло.
В писмената си дуплика Комисията подчертава, че сравняването на процентите на грешки, установени в извадките, е подходящ показател за ефективността на възприетите методи за контрол. Методът, основан на представителни извадки, бил изведен от член 31 от Регламент № 1122/2009, според който ефективността на анализа на риска се оценява чрез сравняване на резултатите от подбраната извадка въз основа на риска с тези от извадката на случаен принцип. Според тази институция става въпрос за единственото средство да се гарантира, че проверките чрез дистанционно проучване имат ефективност, равностойна на тази на традиционните проверки на място.
Тази разпоредба не уточнявала дали за сравняването на тези два резултата трябва да се прави разграничение в зависимост от това дали последните са били получени чрез традиционна проверка на място или чрез дистанционно проучване, така че трябвало да се приеме, че тези подробни правила за контрол трябва да гарантират равностойна ефективност.
По-нататък, Комисията подчертава, че в точка 24 от обжалваното съдебно решение Общият съд правилно е приел, че представените от Чешката република доказателства не са достатъчни, за да обосноват разликата в процента на нередностите и да разсеят съмненията ѝ относно ефективността на проверките чрез дистанционно проучване. Комисията уточнява и че подобряването на резултатите, дължащо се на усилията за отстраняване на посочените от нея слабости, доказвало, че то е било постижимо за Чешката република.
Съображения на Съда
С първото си основание Чешката република изтъква по същество, от една страна, че в точка 22 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че проверките на място чрез дистанционно проучване и традиционните проверки на място трябва да водят до „по принцип сходни“ нередности и че за тази цел е разумно да се очаква, че процентите на нередности, произтичащи от тях на национално равнище, не съдържат по-съществени разлики, като тези в конкретния случай, състоящи се в процент на установени нередности, който е три до четири пъти по-значителен в рамките на традиционните проверки на място, отколкото на тези, установени в рамките на проверките чрез дистанционно проучване. Според Чешката република, за разлика от така възприетия от Общия съд подход, само констатацията за разлика между тези проценти на нередности не може да обоснове сериозни и разумни съмнения относно ефективността на системата ѝ за контрол.
От друга страна, Чешката република упреква Общия съд, че в точки 23 и 24 от обжалваното съдебно решение е допуснал грешка при прилагане на правото, като е разгледал дали тази държава членка е отстранила съмненията на Комисията, така че, когато са установени такива отклонения, държавата членка трябва да представи подробни доказателства, обосноваващи тези отклонения, посочвайки за тази цел поредица от фактори, на които тази държава членка е могла да се позове, и като е констатирала, че Чешката република не е представила конкретни доказателства, които могат да установят, че наблюдаваните разлики се дължат на тези фактори, а не на слабости във връзка с избора, направен от националните органи, що се отнася до осъществяването на проверки чрез дистанционно проучване.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда, за да докаже наличието на нарушение на правилата на общата организация на селскостопанските пазари, Комисията трябва не да извърши пълно доказване на недостатъчността на извършените от националните администрации проверки или на неточността на предоставените от тях цифри, а да представи доказателствен елемент за сериозното и основателно съмнение, което тя изпитва по отношение на извършените от националните администрации проверки, или за нередовността на предоставените от тях цифри. Задължение на държавата членка е да представи най-подробни и пълни доказателства за извършените проверки или за нейните цифри, и при необходимост — за неточността на твърденията на Комисията (решение от 6 ноември 2014 г., Нидерландия/Комисия,
C‑610/13 P
, непубликувано,
EU:C:2014:2349
, т.
).
Следва да се отбележи, че съгласно член 33 от Регламент № 1122/2009 държавите членки могат да използват метода за дистанционно проучване в съответствие с член 35 от този регламент, и когато е възможно, техниките на Глобалната навигационна спътникова система.
Същевременно проверките на място, които могат да бъдат традиционни или посредством дистанционно проучване, според член 26 от посочения регламент се извършват по такъв начин, че да гарантират ефективна проверка за спазване на условията, при които се отпускат помощи, както и на изискванията и стандартите, отнасящи се до кръстосаното спазване.
От това следва, че държавите членки имат право да избират, при условие че техният избор осигурява ефективна проверка, традиционни проверки на място или проверки на място чрез дистанционно проучване, или при необходимост — комбинация от двата метода за проверка.
По-нататък, член 30, параграф 1 от Регламент № 1122/2009 предвижда минималния процент от всички земеделски производители, които трябва да бъдат проверявани на място всяка година.
За тази цел член 31, параграф 1 от този регламент установява, че формирането на контролните извадки за проверки на място трябва да се извършва въз основа на анализ на риска, както и на елемент на представителност на подадените заявления за помощ. С цел да се осигури представителност на извадката държавите членки избират произволно между 20 % и 25 % от минималния брой земеделски производители, подлежащи на проверка на място, в съответствие с член 30, параграфи 1 и 2 от този регламент.
За да се постигне подходящ и ефективен анализ на риска, следва да се отбележи, че член 31, параграф 2 от същия регламент предвижда извършването на годишна оценка и осъвременяване на ефективността на анализа на риска, първо, като се отчита релевантността на всеки рисков фактор, второ, като се сравняват резултатите от основаната на риска и подбрана на случаен принцип извадка, и трето, в зависимост от конкретната ситуация в съответната държава членка.
Следователно трябва да се провери дали сам по себе си фактът, че проверките на място чрез дистанционно проучване и традиционните проверки на място водят до проценти на нередности, които не са сходни, е от естество да породи сериозно и разумно съмнение относно неподходящия характер на анализите на съответните рискове, на които се основават тези проверки.
На първо място, от точки 50—55 от настоящото решение следва, че нито един от посочените в тях членове от Регламент № 1122/2009 не изисква от държавите членки традиционните проверки на място и проверките на място чрез дистанционно проучване да водят до подобни по принцип проценти на нередности.
На второ място, следва да се отбележи, че анализът на риска, на който се основава проверката чрез дистанционно проучване, трябва да се извърши — както поддържа Чешката република, без това да е оспорено от Комисията — преди съответната държава членка да е направила избора да използва този метод на контрол, което не е така при традиционните проверки на място.
Така поради присъщите характеристики на този тип контрол проверките на място чрез дистанционно проучване почиват на анализ на риска, основан на по-малко актуални данни от тези, на които почива анализът на риска при традиционните проверки на място.
От това следва, че методът за проверка чрез дистанционно проучване, поради тази присъща за него характеристика, по принцип може да доведе до установяване на проценти на нередности, различаващи се от установените вследствие на традиционни проверки на място.
На трето място, следва да се отбележи, че според твърденията на Чешката република, които не са оспорени от Комисията, дистанционното проучване може да се извърши само в зони от 30 km на 20 km, като контролираната зона трябва да съдържа най-малко 25 % земеделски земи и контролът трябва да засяга всички земеделски производители от тази зона.
При това положение, за да могат проверките на място чрез дистанционно проучване да доведат до същите проценти на нередности като произтичащите от традиционните проверки на място, те би трябвало да се използват не само за зони от 30 km на 20 km, съдържащи най-малко 25 % земеделски земи, но и да бъдат насочени само към земеделските производители, които са част от извадката, избрана въз основа на анализ на риска за извършване на традиционни проверки на място.
От всичко гореизложено следва, че само разликата между процентите на нередности, установени в резултат от традиционните проверки на място и тези, установени след проверките на място чрез дистанционно проучване, не може като такава да породи сериозни и разумни съмнения у Комисията относно ефективността на проверките на място чрез дистанционно проучване.
Следователно, тъй като Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, първото основание в жалбата трябва да бъде уважено.
По второто основание
Доводи на страните
С второто си основание Чешката република по същество упреква Общия съд, че в точки 38 и 40 от обжалваното съдебно решение е изтълкувал неправилно членове 33, 57 и 58 от Регламент № 1122/2009, като е постановил, че при установяване на свръхдеклариране, представляващо между 0,1 и 2 хектара или 3 % от определената площ, компетентният национален орган трябва да увеличава контролната извадка, докато спре да се констатира свръхдеклариране от този порядък.
По-специално, тази държава членка изтъква, на първо място, че членове 57 и 58 от Регламент № 1122/2009 са ирелевантни в контекста на увеличаването на контролната извадка, доколкото праговете от 0,1 хектара, 2 хектара или 3 % от определената площ, предвидени в тези членове, се отнасят до последиците, които следва да се изведат от окончателните резултати, получени в рамките на проверката.
На второ място, нито текстът на член 33 от Регламент № 1122/2009, нито този на указанията на Комисията в областта на методологията определяли праг на установени нередности, чието надхвърляне е от естество да обоснове автоматичното увеличаване на контролната извадка. Освен това този член и тези указания не уточнявали до каква степен е необходимо да се увеличи контролната извадка.
По този начин Чешката република препоръчва да се съобрази целта на посочения член, според която увеличаването на контролната извадка е необходимо само с оглед да се гарантират ефективен контрол и представителност на тази извадка. Така увеличаването на тази извадка щяло да бъде необходимо само ако естеството на резултатите и познаването на останалите непроверени парцели на съответния земеделски производител предполагат, че грешките биха могли да се отнасят до други парцели. Такова тълкуване се подкрепяло от употребата на понятието „аномалии“ в множествено число в член 33, първа алинея от този регламент, което трябвало да се разбира като изискващо нередности с известна тежест, а не изолирани и незначителни констатации.
На трето място, въпросът за увеличаването на извадка, за да се гарантират ефективен контрол и представителност на тази извадка, трябвало да бъде разгледан на практика в рамките на оценка на всички обстоятелства по конкретния случай. Преценката за всеки отделен случай, която е за предпочитане пред уеднаквените решения, представлява според Съда в неговото решение от 17 април 2018 г., B и Vomero (
C‑316/16 и C‑424/16
,
EU:C:2018:256
, т.
), основополагащ подход на правото на Съюза.
На четвърто място, подходът на чешките органи не бил довел до никакъв риск за фондовете на Съюза, при положение че увеличаване на контролираната извадка не се извършва само ако компетентните органи преценят с достатъчна степен на сигурност, че в съответствие с членове 57 и 58 от Регламент № 1122/2009 вече не следва да се предвиждат грешки в декларираната селскостопанска площ на съответния земеделски производител.
На пето и последно място, за процедурата, изисквана от Общия съд, е нужно увеличаване на контролната извадка без никаква добавена стойност.
Комисията отговаря, че макар да приема извода на Общия съд в точка 42 от обжалваното съдебно решение, тя не приема някои аспекти от мотивите на това решение, по-специално в точки 37, 38 и 41, и следователно иска от Съда да потвърди обжалваното съдебно решение и да отхвърли второто основание за обжалване, като същевременно измени мотивите на това решение.
Всъщност Комисията приема, на първо място, че що се отнася до точки 37 и 38 от обжалваното съдебно решение, членове 57 и 58 от Регламент № 1122/2009 изясняват последиците от установяването на грешки в декларирането на земеделските площи, отговарящи на условията за подпомагане, но нямат пряка връзка с увеличаването на контролната извадка.
На второ място, тя подчертава, че член 33 от Регламент № 1122/2009 не съдържа никакъв праг, под който не се изисква увеличаване на извадката. В точки 39 и 40 от решение от 28 януари 2016 г., Словения/Комисия (
T‑667/14
,
EU:T:2016:34
), Общият съд бил изключил тълкуването на словенските органи, според които, когато са установени под 3 % грешки, извадката не се увеличава автоматично, а инспекторът трябва да реши дали трябва или не да се разшири контролът, за да обхване цялото стопанство.
Комисията счита, че това решение трябва да се възприеме, тъй като нищо в текста на член 33 от Регламент № 1122/2009 не подкрепя доводите на Чешката република. По-конкретно, тази разпоредба не определяла никакъв праг, отвъд който увеличаването на извадката да е задължително и под който това увеличаване да зависи от преценката на контролния орган.
Освен това тя изтъква, че съгласно член 33 от Регламент № 1122/2009 при прочита му в светлината на съображение 44 от същия, възможността за държавите членки да ограничат извършването на проверки на място до извадка, представляваща поне 50 % от земеделските парцели, е изключение от правилото, че всички земеделски парцели, за които е подадено заявление за помощ, трябва да бъдат проверени на място, поради което тя трябва да се тълкува стриктно. Вследствие на това изборът на Чешката република да счита за излишно увеличаването на контролната извадка, когато разликата между декларираната и констатираната площ на парцелите е под 3 %, не допуска условията за прилагане на възможността за ограничаване на проверките, установени в членове 26 и 33 от Регламент № 1122/2009.
Съображения на Съда
С второто си основание Чешката република по същество твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото в точка 38 от обжалваното съдебно решение, доколкото не е изтълкувал член 33 от Регламент № 1122/2009 в смисъл, че контролната извадка трябва да се увеличи само до случаите на по-тежки нередности, което било въпрос на преценка от националните органи. По-нататък, в точки 38 и 40 от обжалваното съдебно решение Общият съд бил изтълкувал неправилно членове 33, 57 и 58 от този регламент, приемайки че увеличаването на контролната извадка е задължително не само в случай на установяване на свръхдеклариране, предполагащо значителна възможност за надвишаване на прага от 3 % или от 2 хектара от декларираната площ, но и в случай на свръхдеклариране, предполагащо значителна възможност да се надвишат 0,1 хектара.
В точка 38 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че когато при проверката на извадка от парцели, включени в единно заявление за подпомагане, се установи свръхдеклариране между 0,1 и 2 хектара или 3 % от определената площ, компетентният национален орган трябва да увеличи контролната извадка в съответствие с член 33 от Регламент № 1122/2009, докато спре да се констатира свръхдеклариране от този порядък.
В точка 40 от това решение Общият съд констатира, че Чешката република е посочила, че 261 земеделски производители, за които проверките не са били увеличени, спадат към групата земеделски производители, подали заявления, опорочени от свръхдеклариране, ненадвишаващо прага от 3 %, което според Общия съд не изключва възможността да е било необходимо намаляване на помощта до равнището, съответстващо на определената площ, без санкция.
Както е видно от точки 30—36 от обжалваното съдебно решение, Общият съд основава този извод на текста на член 33 от Регламент № 1122/2009, на член 57, параграф 3 от този регламент и на член 58 от него.
На първо място, както констатира генералният адвокат в точка 61 от заключението си, от самия текст на член 33 от Регламент № 1122/2009 произтича, че когато констатират аномалии в контролната проба, националните органи не разполагат по принцип с никаква свобода на преценка. Тъй като действат при условията на обвързана компетентност, те трябва да увеличат контролната проба.
В това отношение следва да се добави, че съгласно съображение 39 от този регламент само в непосочената в случая хипотеза, при която увеличаването на контролната извадка би било невъзможно, така че да се гарантира надеждно и представително равнище на сигурност, може да се откаже извършване на увеличаване на тази извадка.
Що се отнася до довода на Чешката република, че наличието на думата „аномалии“ в множествено число в член 33, първа алинея от Регламент № 1122/2009 означава, че само установяването на сериозни нередности би задължило националните органи да увеличат контролната извадка, той следва да се отхвърли, тъй като от член 2, точка 10 от този регламент следва, че понятието „нередности“, което е аналогично на понятието „аномалии“, не се отнася само до сериозните нередности, а напротив, е дефинирано в тази разпоредба като „всяко неспазване на съответните правила за отпускане на въпросната помощ“.
От гореизложеното следва, че член 33 от Регламент № 1122/2009 трябва да се тълкува в смисъл, че националните органи са длъжни да увеличат контролната извадка, когато при извършената проверка са установени аномалии, независимо каква е степента им.
На второ място, както следва от съответните текстове, членове 57 и 58 от Регламент № 1122/2009 се отнасят, от една страна, до основата за изчисляване, приложима за декларираните площи, и от друга страна, до намаленията и изключванията, приложими в случай на свръхдеклариране. По своя обхват те изясняват последиците от установяването на грешки в декларацията за земеделската площ, отговаряща на условията за подпомагане.
За сметка на това, тези членове изобщо не предвиждат, че в определени случаи държавите членки са обвързани от задължение за увеличаване на контролната извадка, което от своя страна е предвидено в член 33 от този регламент.
От гореизложеното следва, че като се е позовал в точки 38 и 40 от обжалваното съдебно решение на членове 57 и 58 от посочения регламент, за да обоснове задължението на националния орган да увеличи контролната извадка, когато при проверка на извадка от парцели се открие свръхдеклариране между 0,1 и 2 хектара или 3 % от определената площ, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
Същевременно, тъй като, за да отхвърли в точка 42 от обжалваното съдебно решение доводите, насочени срещу мотива за корекция във връзка с минималните стойности на проверките на място, Общият съд правилно се е основал на тълкуването на член 33 от Регламент № 1122/2009, направено в точка 30 от обжалваното съдебно решение, второто основание на Чешката република следва да се отхвърли по същество.
По третото основание
Доводи на страните
С третото основание Чешката република твърди, че изводът на Общия съд в точка 49 от обжалваното съдебно решение, че доводът ѝ относно помощите, изплатени в подкрепа на инвестиции, реализирани след въвеждането на националната програма за подпомагане, но преди одобряването на заявлението за индивидуална помощ, е неотносим, опорочен от грешка при прилагане на правото и от изопачаване на фактите и на предмета на спора.
Тя отбелязва, че в хода на административното производство Комисията многократно я е упреквала, че е уважавала заявления за помощи в полза на вече направени инвестиции, като за тази цел дава пример за инвестиция, реализирана на 29 септември 2009 г. Комисията я е упреквала и в това, че е изплащала такива помощи преди разглеждането и одобряването или подаването на заявленията за индивидуална помощ.
Чешката република отбелязва, че в хода на тази процедура чешките органи са признали, че са допуснали грешки в рамките на осем инвестиции, реализирани преди одобряването на националната програма за подпомагане, и са предоставили информация за всички останали случаи, в които помощта за инвестиции е била изплатена в подкрепа на дейности, осъществени след одобряването на тази програма, но преди подаването или одобряването на заявлението за индивидуална помощ. Упоритото несъгласие с Комисията се отнасяло до правомерността на помощите, свързани с последните инвестиции.
В писмените си становища, представени в рамките на производството по жалбата за отмяна, Комисията поддържала, че изплащането на помощи в полза на вече реализирани инвестиции представлява нарушение на правото на Съюза. Следователно това оплакване било част от висящия пред Общия съд спор, тъй като наложената със спорното решение корекция се отнасяла в частност до финансирането на тези инвестиции със задна дата.
В това отношение Чешката република е съгласна, че Общият съд правилно е определил предмета на спора в точка 43 от обжалваното съдебно решение. Тя обаче отбелязва, че в точка 47 от това решение Общият съд е изтълкувал неправилно точка 7.1.1.1. от обобщения доклад на Комисията, когато е констатирал, че тя е упрекнала Чешката република, че е финансирала инвестиционен проект, въпреки че тази инвестиция е била изцяло приключена още преди да бъде въведена националната програма за подпомагане. Действително, Чешката република отбелязва, че разглежданият проект, а именно този, реализиран на 29 септември 2009 г., е бил осъществен след одобряването на националната програма за подпомагане.
Според Комисията третото правно основание трябва да се отхвърли.
Съображения на Съда
С третото си основание Чешката република оспорва по същество отхвърлянето от Общия съд като неотносими на част от доводите ѝ, изтъкнати срещу корекцията относно плащанията със задна дата.
Следва да се припомни, че по силата на постоянната практика на Съда от член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз следва, че Съдът не е компетентен да установява фактите, нито по принцип да обсъжда доказателствата, въз основа на които Общият съд е приел тези факти за установени. Всъщност, щом тези доказателства са били редовно събрани и общите принципи на правото, както и приложимите процесуални правила относно доказателствената тежест и събирането на доказателствата са били спазени, само Общият съд може да преценява значението, което трябва да бъде придадено на представените му доказателства. Следователно, освен в случай на изопачаване на посочените доказателства, тази преценка не представлява правен въпрос, който в това си качество да подлежи на контрол от страна на Съда (решение от 27 февруари 2020 г., Литва/Комисия,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
, т.
).
Подобно изопачаване е налице, когато, без да се основава на нови доказателства, преценката на съществуващите доказателства е явно неправилна. Въпреки това изопачаването трябва ясно да личи от доказателствата по делото, без да е необходимо да се прибягва до нова преценка на фактическите обстоятелства и на доказателствата. Впрочем, когато жалбоподателят твърди изопачаване на доказателствата от Общия съд, той трябва точно да посочи доказателствата, за които се твърди, че са били изопачени от него, и да докаже грешките в анализа, които според него са довели Общия съд до това изопачаване (решение от 27 февруари 2020 г., Литва/Комисия,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
, т.
).
В точка 48 от обжалваното съдебно решение Общият съд констатира, че Чешката република не се позовава на конкретни обстоятелства или доказателства, които могат да установят истинността на твърдението ѝ, че само в осем случая инвестиции са получили помощ, въпреки че са били реализирани преди въвеждането на националната програма за подпомагане.
В точка 49 от това решение Общият съд констатира, че са неотносими доводите на Чешката република относно помощите, изплатени в полза на инвестиции, реализирани след въвеждането на националната програма за подпомагане, но преди одобряването на заявлението за индивидуална помощ.
В това отношение в точка 50 от посоченото съдебно решение той отбелязва, че съгласно точка 7.1.1.1. от обобщения доклад спорната корекция се основава изключително, от една страна, на явлението, свързано с получилите помощ инвестиции, въпреки че са били реализирани преди въвеждането на националната програма за подпомагане, и от друга страна, на факта, че чешките органи не са представили доказателства, че тези инвестиции засягат само осем случая.
Доколкото Чешката република поддържа, че отхвърлянето на този довод като неотносим е опорочено от грешка при прилагане на правото, тъй като Общият съд е изопачил фактите, които са видни от съдържанието на точка 7.1.1.1. от обобщения доклад, приемайки че Комисията е наложила финансова корекция „изключително“ поради инвестициите, реализирани преди въвеждането на националната програма за подпомагане, следва да се отбележи, че Чешката република не е доказала това изопачаване, както изисква посочената в точка 107 от настоящото решение съдебна практика.
Всъщност, без да препраща към конкретна част от обобщения доклад или от другите документи, представени пред Общия съд, тази държава членка се ограничава до това да твърди, че обратно на постановеното от последния, от кореспонденцията, разменена с Комисията преди приемането на спорното решение и на обобщения доклад, от споменаването в точка 7.1.1.1. от този обобщен доклад на пример за инвестиция, за която се твърди, че е реализирана след въвеждането на националната програма за подпомагане, и от твърдението, съдържащо се в писмената защита, представена пред Общия съд, е видно, че финансовата корекция също е била наложена поради инвестициите в лозаро-винарския сектор, реализирани след въвеждането на националната програма за подпомагане, но преди подаването на заявлението за помощ.
От това следва, че тъй като в точка 50 от обжалваното съдебно решение Общият съд е отбелязал, че в обобщения доклад не се съдържа никаква констатация относно тези инвестиции, той е могъл правилно да констатира, че доводите на Чешката република относно помощите, изплатени в полза на тези инвестиции, са неотносими.
При тези условия третото основание трябва да се отхвърли по същество.
По четвъртото основание
Доводи на страните
С четвъртото си основание Чешката република изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 56 от обжалваното съдебно решение, че член 77, параграф 5 от Регламент № 555/2008 не позволява инвестициите в лозаро-винарския сектор да се контролират чрез изготвяне на извадка.
На първо място, според Чешката република член 19 от Регламент № 555/2008 не е lex specialis спрямо член 77, параграф 5 от този регламент, при положение че тази разпоредба не представлява общо правило, а специална разпоредба, установяваща специфични подробни правила за контрол в областта на инвестиционните дейности. Всъщност посочената разпоредба препращала изрично към член 15 от Регламент № 479/2008, който се отнася не до целия лозаро-винарски сектор, а само до инвестициите.
На второ място, Чешката република поддържа, че тълкуването на Общия съд в точка 61 от обжалваното съдебно решение лишава от всякакъв смисъл препращането към член 27 от Регламент № 1975/2006, което се съдържа в член 77, параграф 5 от Регламент № 555/2008, тъй като съобразяването с него било невъзможно.
На трето място, тя изтъква, че това препращане към член 27 от Регламент № 1975/2006 е решаващо, тъй като през 2013 г. Комисията е трябвало да извърши законодателно изменение, състоящо се по-конкретно в заличаването му от текста на Регламент № 555/2008.
На четвърто и последно място, Чешката република подчертава, че Комисията не може да налага на държава членка корекция, произтичаща от неясния текст на правило, чийто автор е самата тя. Тя подчертава, че според точка 60 от обжалваното съдебно решение Регламент № 555/2008 „установява две изисквания с различен обхват“.
Комисията отговаря, че посочването на „всички действия“ в член 19 от Регламент № 555/2008 означава, че държавите членки трябва да извършват проверки на всички инвестиции, а не само на минимална извадка. По-нататък, в точка 56 от обжалваното съдебно решение Общият съд препращал към член 77 от този регламент в неговата цялост, а не само към параграф 5 от въпросния член 77. Впрочем член 19 от посочения регламент представлявал lex specialis по отношение на член 77 от същия регламент, при положение че, както Общият съд констатира в точка 56 от обжалваното съдебно решение, посоченото в член 19 от Регламент № 555/2008 задължение представлява именно единият от случаите, в които според член 77, параграф 3 от този регламент [са] „предвидени систематични проверки на място […] в настоящия регламент“.
Освен това от член 77 от Регламент № 555/2008 ясно следвало, че членове 26—28 от Регламент № 1975/2006, които установяват подробни правила за процедурите за контрол на мерките за развитие на селските райони, финансирани от ЕЗФРСР, се прилагат mutatis mutandis към инвестициите в лозаро-винарския сектор. Член 26 от Регламент № 1975/2006 предвиждал административни проверки, а именно проверки, извършвани от държавите членки преди извършването на проверката на място, които се отнасят до всички заявления за помощ или искания за плащане, и които могат да се считат за „първоначална проверка“, извършвана от държавите членки.
Впрочем Комисията счита, че членове 27 и 28 от Регламент № 1975/2006 съдържат по-подробни правила относно извадката от проверяваните разходи, които трябва да представляват „най-малко 4 % от допустимите публични разходи“, както и относно действителното съдържание на проверките на място. Освен това приложното поле на разпоредбите на Регламент № 1975/2006, което обхваща широка гама от мерки за развитие на селските райони, било много по-широко от това на членове 19 и 77 от Регламент № 555/2008, което обхваща само инвестициите в лозаро-винарския сектор. Тя подчертава, че макар някои от мерките за развитие на селските райони, обхванати от Регламент № 1975/2006, да се нареждат сред „инвестициите“, много от тях били от друго естество.
Съображения на Съда
С четвъртото си основание Чешката република по същество упреква Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, що се отнася до тълкуването на член 19 и член 77, параграф 5 от Регламент № 555/2008, като е изключил възможността за проверки на място посредством извадка.
В това отношение в точки 54—56 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема по същество, след съвместен прочит на разпоредбите на членове 19 и 77 от Регламент № 555/2008, че член 19 представлява lex specialis по отношение на член 77 и че посоченият член 19 предвижда изискване за систематична проверка на място преди каквото и да било изплащане на помощ за инвестиции.
Следователно, за да се разгледа настоящото основание по същество, следва да се даде тълкуване на тези разпоредби.
Според постоянната практика на Съда при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза следва да се вземат предвид не само текстът на въпросната разпоредба, но и нейният контекст и общият разум на правната уредба, от която тя е част, както и целите на тази правна уредба (решение от 5 юли 2018 г., X,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
, т.
).
В случая следва да се отбележи, че член 77 от Регламент № 555/2008, озаглавен „Общи принципи“, се съдържа в глава I, озаглавена „Принципи на контрола“ от дял V, със заглавие „Контрол в лозаро-винарския сектор“, от този регламент. По силата на параграф 3 от този член държавите членки извършват проверки на място посредством извадка на бенефициерите на помощите, „[о]свен в случаите на предвидени систематични проверки на място в […] [този] регламент“. Освен това член 77, параграф 5 от посочения регламент изисква за мерките за инвестиции в лозаро-винарския сектор, както са определени в член 15 от Регламент № 479/2008, станал впоследствие член 103ф от Регламент № 1234/2007, прилагането mutatis mutandis на членове 27 и 28 от Регламент № 1975/2006, които предвиждат конкретните подробни правила за проверки на място посредством извадка на посочените инвестиции.
От своя страна член 19 от Регламент № 555/2008, озаглавен „Финансово управление“, който се намира в раздел 6, озаглавен „Инвестиции“ от глава II със заглавие „Допустими мерки“, която се намира в дял II, озаглавен „Програми за подпомагане“, от този регламент, предвижда в параграф 1, първа алинея, че помощта се изплаща, след като бъде установено, че или дадено действие, или всички действия, обхванати от заявлението за подпомагане, съгласно избора на държавата членка за управление на тази мярка, са били изпълнени и контролирани на място.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 77 от заключението си, важно е да се констатира, че текстът на член 19, първа алинея, първо изречение от Регламент № 555/2008 не предвижда задължение за държавите членки да извършват систематични проверки. Така тази разпоредба се ограничава до това да посочи, че държавите членки трябва да контролират на място изпълнените мерки.
Това буквално тълкуване съответства и на контекста и общата структура на този регламент.
В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, че от заглавието и мястото на член 19 от Регламент № 555/2008 в този регламент следва, че целта на този член е да уреди подробните правила за финансово управление на помощта за инвестиции в лозаро-винарския сектор, а не правилата за проверките на място за тези инвестиции. Действително, този член гласи, че изплащането на помощта зависи от предварителната проверка на място на индивидуалното действие или на всички действия, обхванати от заявление за подпомагане, без обаче да уточнява начина на тази проверка на място. Следователно текстът и предметът на посочената разпоредба допускат тези действия да бъдат представлявани от извадка, която се проверява на място.
От друга страна, както отбелязва генералният адвокат в точка 78 от заключението си, общата структура на Регламент № 555/2008 води до извода, че този регламент налага само изрично на държавите членки да извършват систематични проверки. От това следва, че тъй като член 19, параграф 1, първа алинея от посочения регламент не съдържа никакво изрично задължение в този смисъл, на държавите членки не може да се налага никакво задължение от такова естество.
Следователно член 19 от Регламент № 555/2008 не е от естество да обоснове изключение от член 77, параграф 3 от този регламент, който предвижда извършването на проверки посредством извадка, освен по-конкретно когато в този регламент са предвидени систематични проверки на място.
От всички гореизложени съображения произтича, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел в точка 56 от обжалваното съдебно решение, че член 19 от Регламент № 555/2008 изисква държавите членки да извършват систематични проверки.
При тези условия четвъртото основание следва да се уважи, без да е необходимо да се разглеждат останалите доводи, изтъкнати в рамките на това основание.
По жалбата пред Общия съд
Съгласно член 61, първа алинея, второ изречение от Статута на Съда на Европейския съюз в случай на отмяна на решението на Общия съд Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение.
В настоящия случай Съдът не разполага с необходимите данни, за да се произнесе окончателно по основателността на спорното решение, доколкото с това решение Комисията е наложила, от една страна, еднократна корекция в размер на 462517,83 EUR за финансовите 2013—2015 г., по-специално поради няколко нередности от различно естество в анализа на риска, и от друга страна, фиксирана корекция в размер на 636516,20 EUR за финансовите 2011—2014 г., както поради плащанията, извършени в рамките на инвестициите, завършени преди одобряването на искането за субсидия, така и поради недостатъчни проверки на място, що се отнася до финансираните инвестиции в лозаро-винарския сектор.
Що се отнася обаче до еднократната корекция в размер на 462517,83 EUR, от точка 19 от обжалваното съдебно решение е видно, че Комисията е основала спорното решение освен на доказателствата, чиято преценка от Общия съд е критикувана като неправилна от правна гледна точка в рамките на първото основание за обжалване, и на констатацията за различия между процентите на нередности, открити при проверките на място чрез дистанционно проучване, основани на анализ на риска, и тези, установени от същия вид проверка, но основани на случайна извадка.
Въпреки че сравняването на тези проценти на нередности може да породи сериозни и основателни съмнения относно ефективността на проверките на място чрез дистанционно проучване, по-специално относно това дали анализът на риска, на който се основават тези проверки на място, е подходящ, следва да се отбележи, че доказателствата, които Чешката република евентуално е представила, за да докаже в този контекст ефективността на своята система за контрол, не са били разгледани от Общия съд.
Освен това, що се отнася до фиксираната корекция от 636516,20 EUR, Съдът не разполага с необходимите данни, за да определи частта от нея, която е засегната от уважаването на четвъртото основание за обжалване, при положение че тази корекция се основава на няколко мотива.
От това следва, че делото трябва да бъде върнато на Общия съд, за да се произнесе по обстоятелствата, изложени в точки 139 и 140 от настоящото решение.
По съдебните разноски
Тъй като делото се връща за ново разглеждане от Общия съд, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Отменя решение на Общия съд на Европейския съюз от 13 септември 2018 г., Чешка република/Комисия (
T‑627/16
, непубликувано,
EU:T:2018:538
), в частта му, с която с това решение Общият съд отхвърля основанието за обжалване, което се отнася до еднократната корекция в размер на 462517,83 EUR за финансовите 2013—2015 г., доколкото то се отнася до мотива във връзка с нередностите в анализа на риска, и основанието за обжалване, което се отнася до фиксирана корекция в размер на 636516,20 EUR за финансовите 2011—2014 г., доколкото то се отнася до мотива във връзка с недостатъчни проверки на място по отношение на финансираните инвестиции в лозаро-винарския сектор.

2)
Отхвърля жалбата в останалата ѝ част.

3)
Връща делото на Общия съд на Европейския съюз.

4)
Не се произнася по съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: чешки.