CELEX: 62018CJ0056
Recurs
Ajutoare de stat
Articolul 108 alineatul (2) TFUE
Ajutor pentru investiții
Ajutor pentru funcționare
Infrastructură aeroportuară
Finanțare publică acordată de municipalitățile Gdynia și Kosakowo pentru conversia aeroportului Gdynia‑Kosakowo
Decizia Comisiei Europene
Ajutor incompatibil cu piața internă
Ordin de recuperare a ajutorului
Anulare de către Tribunalul Uniunii Europene
Normă fundamentală de procedură
Drepturile procedurale ale părților interesate

Prin recursul formulat, Comisia Europeană solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene din 17 noiembrie 2017, Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comisia (T‑263/15, denumită în continuare „hotărârea atacată”,
EU:T:2017:820
), prin care acesta din urmă a anulat articolele 2-5 din Decizia (UE) 2015/1586 a Comisiei din 26 februarie 2015 privind măsura SA.35388 (13/C) (ex 13/NN și ex 12/N) – Polonia – Înființarea aeroportului Gdynia‑Kosakowo (
JO 2015, L 250, p. 165
, denumită în continuare „decizia în litigiu”).
Cadrul juridic
Articolul 1 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41), în vigoare la data faptelor, prevedea:
„În sensul prezentului regulament:
[…]
(h)
«persoană interesată» înseamnă orice stat membru și orice persoană, întreprindere sau asociație de întreprinderi ale căror interese pot fi afectate de acordarea unui ajutor, în special beneficiarul ajutorului, întreprinderile concurente și asociațiile profesionale.”
Articolul 6 alineatul (1) din acest regulament, intitulat „Procedura oficială de investigare”, prevedea:
„Decizia de a deschide procedura oficială de investigare sintetizează elementele relevante de fapt și de drept, include o evaluare preliminară a Comisiei cu privire la caracterul de ajutor de stat al măsurii propuse și indică îndoielile privind compatibilitatea acesteia cu piața comună. Prin decizie, se solicită statului membru în cauză și celorlalte persoane interesate să‑și prezinte observațiile într‑un termen stabilit, care în mod normal nu depășește o lună. În cazuri întemeiate, Comisia poate prelungi termenul stabilit.”
Articolul 9 din regulamentul menționat, intitulat „Revocarea unei decizii”, avea următorul cuprins:
„Comisia poate revoca o decizie adoptată în temeiul articolului 4 alineatul (2) sau (3) sau al articolului 7 alineatul (2), (3) sau (4), după ce a acordat statului membru în cauză posibilitatea de a‑și prezenta observațiile, în cazul în care decizia respectivă s‑a bazat pe informații eronate furnizate în cursul procedurii, determinante în adoptarea deciziei. Înainte de revocarea unei decizii și de adoptarea unei noi decizii, Comisia inițiază o procedură oficială de investigare în temeiul articolului 4 alineatul (4). Articolele 6, 7 și 10, articolul 11 alineatul (1), articolele 13, 14 și 15 se aplică
mutatis mutandis
.”
Istoricul cauzei și decizia în litigiu
Istoricul cauzei, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 1-25 din hotărârea atacată, poate fi rezumat după cum urmează.
În luna iulie 2007, Gmina Miasto Gdynia (municipalitatea Gdynia, Polonia) și Gmina Kosakowo (municipalitatea Kosakowo, Polonia) au creat, prin injecții de capital în proporție de 100 %, Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (denumită în continuare „societatea PLGK”), în vederea conversiei, în scopuri civile, a aeroportului militar Gdynia‑Oksywie (Polonia). Injecțiile de capital erau destinate să acopere atât costurile de investiții (denumite în continuare „ajutor pentru investiții”), cât și costurile de exploatare ale aeroportului în etapa inițială a funcționării acestuia (denumite în continuare „ajutor pentru funcționare”). Aeroportul este situat pe teritoriul municipalității Kosakowo, în Pomerania, în nordul Poloniei. Acest nou aeroport civil, a cărui administrare a fost încredințată societății PLGK, trebuia să devină al doilea cel mai important aeroport din Pomerania și să fie destinat în principal traficului aerian general, zborurilor cu tarife reduse și companiilor charter.
La 7 septembrie 2012, Republica Polonă a notificat Comisiei măsura de finanțare a proiectului de conversie a aeroportului militar Gdynia‑Oksywie (denumită în continuare „măsura de ajutor în discuție”).
La 7 noiembrie 2012 și la 6 februarie 2013, Comisia a solicitat autorităților poloneze informații suplimentare privind măsura de ajutor în discuție. Aceste informații au fost transmise Comisiei la 7 decembrie 2012 și la 15 martie 2013.
La 15 mai 2013, Comisia a informat autoritățile poloneze că intenționa să transfere dosarul referitor la măsura de ajutor în discuție către registrul ajutoarelor nenotificate, în măsura în care cea mai mare parte a finanțării notificate fusese deja acordată în mod irevocabil.
Prin Decizia C(2013) 4045 final din 2 iulie 2013 privind măsura SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN și ex 2012/N) – Polonia – Înființarea aeroportului Gdynia‑Kosakowo (
JO 2013, C 243, p. 25
, denumită în continuare „decizia de deschidere”), Comisia a deschis procedura oficială de investigare privind măsura de ajutor în discuție, în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE, și a invitat părțile interesate în speță să își prezinte observațiile. Comisia nu a primit nicio observație din partea acestor părți.
La 30 octombrie 2013, Comisia a solicitat autorităților poloneze informații suplimentare. Aceste informații au fost furnizate la 4 și la 15 noiembrie 2013. Autoritățile respective au transmis alte informații la 3 decembrie 2013 și la 2 ianuarie 2014.
La 11 februarie 2014, Comisia a adoptat Decizia 2014/883/UE privind măsura SA.35388 (13/C) (ex 13/NN și ex 12/N) – Polonia – Înființarea aeroportului Gdynia‑Kosakowo (
JO 2014, L 357, p. 51
), în care a constatat că proiectul de finanțare preconizat constituia ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, în special din cauza faptului că, grație măsurii de ajutor în discuție acordate societății PLGK de municipalitatea Gdynia și de municipalitatea Kosakowo, această societate a obținut un avantaj economic de care nu ar fi beneficiat în condiții normale de piață. Prin urmare, considerând că măsura de ajutor în discuție constituia un ajutor de stat în sensul articolului 107 TFUE, Comisia a dispus ca autoritățile poloneze să recupereze acest ajutor plătit societății PLGK.
La 8 și respectiv, la 9 aprilie 2014, municipalitatea Gdynia, împreună cu societatea PLGK, și municipalitatea Kosakowo au introdus la Tribunal acțiuni prin care au solicitat anularea Deciziei 2014/883 (cauzele T‑215/14 și T‑217/14). Prin înscrisuri separate depuse în aceeași zi, acestea au solicitat de asemenea suspendarea executării acestei decizii (cauzele T‑215/14 R și T‑217/14 R).
La 20 august 2014, președintele Tribunalului a respins cererile de măsuri provizorii (Ordonanța din 20 august 2014, Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comisia,
T‑215/14 R
, nepublicată,
EU:T:2014:733
, precum și Ordonanța din 20 august 2014, Gmina Kosakowo/Comisia,
T‑217/14 R
, nepublicată,
EU:T:2014:734
).
La 26 februarie 2015, Comisia a recurs, în același act, la retragerea Deciziei 2014/883 și la înlocuirea acesteia cu decizia în litigiu.
Dispozitivul deciziei în litigiu are următorul cuprins:
„Articolul 1
[Decizia 2014/883] se abrogă.
Articolul 2
(1)   Injecțiile de capital în favoarea [societății PLGK] din perioada 28 august 2007-17 iunie 2013 constituie ajutoare de stat care au fost puse în aplicare în mod ilegal de către [Republica] Polon[ă], cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) [TFUE], și sunt incompatibile cu piața internă, cu excepția cazului în care respectivele injecții de capital au fost cheltuite pe investiții necesare pentru desfășurarea activităților care, conform [d]eciziei [de deschidere], trebuie considerate ca încadrându‑se în domeniul politicii publice.
(2)   Injecțiile de capital pe care [Republica] Polon[ă] intenționează să le pună în aplicare în favoarea [societății PLGK] după 17 iunie 2013 pentru conversia aeroportului militar Gdynia‑Kosakowo în aeroport civil constituie ajutor de stat incompatibil cu piața internă. În consecință, ajutorul de stat nu poate fi pus în aplicare.
Articolul 3
(1)   [Republica] Polon[ă] recuperează ajutorul menționat la articolul 2 alineatul (1) de la beneficiar.
Articolul 4
(1)   Recuperarea ajutorului menționat la articolul 2 alineatul (1) și a dobânzii menționate la articolul 3 alineatul (2) este imediată și efectivă.
(2)   [Republica] Polon[ă] se asigură că prezenta decizie este pusă în aplicare în termen de patru luni de la data notificării prezentei decizii.
Articolul 5
(1)   În termen de două luni de la notificarea prezentei decizii, [Republica] Polon[ă] transmite Comisiei următoarele informații:
(a)
suma totală (principalul și dobânda de recuperare) care urmează a fi recuperată de la beneficiar;
(b)
o descriere detaliată a măsurilor deja adoptate și a celor planificate în vederea conformării cu prezenta decizie;
(c)
documente care să demonstreze că beneficiarul a fost somat să ramburseze ajutorul.
(2)   [Republica] Polon[ă] informează în mod regulat Comisia cu privire la evoluția măsurilor naționale luate în vederea punerii în aplicare a prezentei decizii până la finalizarea recuperării ajutorului menționat la articolul 2 alineatul (1) și a dobânzii menționate la articolul 3 alineatul (2). Polonia trebuie să prezinte imediat, la simpla solicitare a Comisiei, informații privind măsurile deja adoptate și cele planificate în vederea conformării cu prezenta decizie. De asemenea, Polonia transmite informații detaliate privind valoarea ajutorului și a dobânzii deja recuperate de la beneficiar.
[…]”
Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
La 23 aprilie 2015, municipalitatea Kosakowo, reclamantă în cauza T‑217/14, a introdus o acțiune în anularea deciziei în litigiu (cauza T‑209/15).
La 15 mai 2015, municipalitatea Gdynia și societatea PLGK, reclamante în cauza T‑215/14, au introdus o acțiune în anularea deciziei în litigiu.
La 30 noiembrie 2015, Tribunalul a constatat, prin ordonanță, că nu mai era necesar să se pronunțe asupra acțiunilor formulate în cauzele T‑215/14 și T‑217/14 (Ordonanța din 30 noiembrie 2015, Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comisia,
T‑215/14
, nepublicată,
EU:T:2015:965
, precum și Ordonanța din 30 noiembrie 2015, Gmina Kosakowo/Comisia,
T‑217/14
, nepublicată,
EU:T:2015:968
).
Prin decizia din 1 decembrie 2015, președintele Camerei a șasea a Tribunalului a admis intervenția Republicii Polone în susținerea concluziilor municipalității Gdynia și ale societății PLGK în acțiunea lor prin care au solicitat anularea articolelor 2-5 din decizia în litigiu.
Prin hotărârea atacată, Tribunalul a examinat, în primul rând, al șaselea motiv al acestei acțiuni, întemeiat în special pe o încălcare a drepturilor procedurale ale părților interesate în speță. În acest context, Tribunalul a observat, la punctul 71 din hotărârea atacată, că, în decizia în litigiu, Comisia nu s‑a mai întemeiat, astfel cum procedase în decizia de deschidere și în Decizia 2014/883, pe Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale pentru perioada 2007-2013 (
JO 2006, C 54, p. 13
, Ediție specială, 08/vol. 4, p. 231, denumite în continuare „Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale”) pentru a analiza dacă ajutorul pentru funcționare era compatibil cu piața internă, ci pe principiile enunțate în comunicarea Comisiei intitulată „Orientări privind ajutoarele de stat destinate aeroporturilor și companiilor aeriene” (
JO 2014, C 99, p. 3
, denumite în continuare „Orientările din 2014”).
La punctul 73 din hotărârea atacată, Tribunalul a evidențiat că, în afară de schimbarea efectuată între Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale și Orientările din 2014, Comisia a efectuat o schimbare și în derogarea analizată în raport cu articolul 107 alineatul (3) TFUE. În special, Tribunalul a subliniat în această privință că, în decizia de deschidere și în Decizia 2014/883, Comisia s‑a plasat în cadrul derogării prevăzute la articolul 107 alineatul (3) litera (a) din TFUE, în timp ce, în decizia în litigiu, compatibilitatea ajutorului pentru funcționare este analizată în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE.
Tribunalul a constatat, la punctul 78 din hotărârea atacată, că noul regim juridic aplicat de Comisie în decizia în litigiu cuprindea modificări substanțiale în raport cu cel anterior în vigoare și de care s‑a ținut seama în decizia de deschidere, precum și în Decizia 2014/883.
Tribunalul a arătat, la punctul 79 din această hotărâre, că, între data publicării Orientărilor din 2014 și adoptarea deciziei în litigiu, părților interesate în speță nu li s‑a dat posibilitatea să își prezinte în mod util observațiile asupra aplicabilității și a impactului eventual al acestor orientări.
La punctul 81 din hotărârea menționată, Tribunalul a respins argumentul Comisiei potrivit căruia societatea PLGK nu ar fi demonstrat în ce măsură faptul că nu a fost invitată să se pronunțe cu privire la aplicarea Orientărilor din 2014 putea să aibă un impact asupra situației sale juridice, nici în ce măsură posibilitatea de a se pronunța asupra acestor orientări ar fi putut determina un conținut diferit al deciziei în litigiu. În această privință, Tribunalul s‑a întemeiat în special pe faptul că dreptul părților interesate de a avea posibilitatea să își prezinte observațiile are caracterul unei norme fundamentale de procedură, în sensul articolului 263 TFUE, a cărei încălcare, constatată de Tribunal, determină anularea actului viciat, fără a fi necesar să se stabilească existența unui impact asupra părții care invocă o asemenea încălcare și nici că procedura administrativă ar fi putut să se finalizeze printr‑un rezultat diferit.
În sfârșit, la punctul 87 din aceeași hotărâre, Tribunalul a constatat că argumentul Comisiei întemeiat pe faptul că considerația potrivit căreia ajutorul pentru funcționare ar fi incompatibil cu piața internă întrucât ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu această piață ar rezulta dintr‑un temei juridic autonom izvorât din Tratatul FUE, fusese invocat pentru prima dată în ședința în fața Tribunalului și nu are temei în termenii Deciziei 2014/883 sau ai deciziei în litigiu.
În aceste condiții, Tribunalul a admis al șaselea motiv al acțiunii și, prin urmare, a anulat articolele 2-5 din decizia în litigiu, fără a examina celelalte motive invocate în susținerea acestei acțiuni.
Concluziile părților
Prin recursul formulat, recurenta solicită Curții:
–
anularea hotărârii atacate;
–
respingerea ca nefondată a celei de a treia critici care a fost invocată în cadrul celui de al șaselea motiv al acțiunii;
–
trimiterea cauzei Tribunalului pentru rejudecarea celorlalte cinci motive ale acțiunii;
cu titlu subsidiar:
–
anularea hotărârii atacate în măsura în care punctul 1 din dispozitiv se referă la concluziile din decizia în litigiu privind ajutorul pentru investiții;
–
trimiterea cauzei Tribunalului pentru rejudecarea celorlalte cinci motive ale acțiunii și
în orice caz:
–
soluționarea odată cu fondul a cererilor privind cheltuielile de judecată efectuate în primă instanță și în procedura de recurs.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK solicită respingerea recursului și obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Republica Polonă solicită respingerea recursului.
Cu privire la recurs
Cu privire la admisibilitatea recursului
Fără a invoca în mod formal inadmisibilitatea recursului, municipalitatea Gdynia și societatea PLGK arată că întinderea și conținutul diferitor motive invocate în susținerea acestuia nu sunt suficient de clare. Acestea din urmă ar fi formulate diferit la punctul 32 din recurs, în subtitlurile care precedă diferitele critici și chiar în conținutul motivelor respective.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, din articolul 256 alineatul (1) al doilea paragraf TFUE, din articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și din articolul 168 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul de procedură al Curții rezultă că un recurs trebuie să indice cu precizie elementele criticate din hotărârea a cărei anulare se solicită, precum și argumentele juridice care susțin în mod concret această cerere. La articolul 169 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții se precizează că motivele și argumentele de drept invocate identifică cu precizie aspectele din motivarea deciziei Tribunalului care sunt contestate (Ordonanța din 15 ianuarie 2019, CeramTec/EUIPO,
C‑463/18 P
, nepublicată,
EU:C:2019:18
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, trebuie să se arate că municipalitatea Gdynia și societatea PLGK se limitează să susțină, în mod cu totul general, că motivele de recurs nu sunt clare, în sensul că sunt utilizate diferite formulări pentru a le descrie. Acestea nu explică însă în ce fel asemenea diferențe împiedică să se înțeleagă argumentele Comisiei, astfel cum au fost prezentate în recurs. Pe de altă parte, Comisia identifică cu precizie, în cadrul fiecăruia dintre motivele recursului său, elementele criticate din hotărârea atacată și expune în detaliu argumentele juridice care susțin în mod specific cererea sa de anulare a acestei hotărâri, permițând astfel oricărei părți suficient de diligente să înțeleagă conținutul acestora, iar Curții să efectueze controlul său de legalitate (a se vedea prin analogie Hotărârea din 28 ianuarie 2016, Heli‑Flight/AESA,
C‑61/15 P
, nepublicată,
EU:C:2016:59
, punctul
). Argumentația dezvoltată de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK în înscrisurile lor dovedește că au fost în măsură să înțeleagă motivele de recurs.
Prin urmare, acesta din urmă nu poate fi considerat inadmisibil în ansamblul său.
Trebuie să se adauge că, în măsura în care municipalitatea Gdynia și societatea PLGK invocă o argumentație distinctă prin care se urmărește în mod specific contestarea admisibilității celui de al doilea motiv, această argumentație va fi abordată în cadrul examinării motivului menționat.
Cu privire la fond
În susținerea recursului său, recurenta invocă trei motive, dintre care primul este întemeiat pe erori de drept referitoare la întinderea drepturilor pe care părțile interesate în speță le au în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE, al doilea este întemeiat pe o interpretare eronată a deciziei în litigiu, iar al treilea, prezentat cu titlu subsidiar, este întemeiat pe caracterul disproporționat al punctului 1 din dispozitivul hotărârii atacate.
Cu privire la primul aspect al primului motiv
Argumentația părților
Prin intermediul primului aspect al primului motiv, Comisia reproșează Tribunalului că, la punctele 69-89 din hotărârea atacată, a aplicat în mod eronat dreptul conferit părților interesate de articolul 108 alineatul (2) TFUE de a prezenta observații într‑un mod contrar Hotărârii din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), calificând în mod neîntemeiat acest drept, în împrejurările speței, drept „normă fundamentală de procedură”, a cărei nerespectare determină în mod automat anularea deciziei în litigiu, fără să fie necesar să se demonstreze impactul acestei încălcări asupra situației părții în cauză sau asupra concluziilor prezentate în această decizie.
Comisia susține că toate consecințele juridice care decurg din calificarea eronată a dreptului în cauză drept „normă fundamentală de procedură” sunt de asemenea afectate de o eroare de drept. În special, Tribunalul ar fi constatat în mod neîntemeiat, la punctul 70 din hotărârea atacată, că era abilitat să examineze din oficiu încălcarea acestei norme fundamentale de procedură ca motiv de ordine publică.
Pe de altă parte, argumentația prezentată în fața Tribunalului, întemeiată pe o astfel de încălcare, ar fi fost inadmisibilă în măsura în care privea regimul juridic utilizat în decizia în litigiu, din moment ce această argumentație ar fi fost invocată de societatea PLGK numai în stadiul memoriului în replică pe care aceasta din urmă l‑a depus în primă instanță.
Tribunalul ar fi încălcat norma care interzice invocarea de motive noi pe parcursul procesului prin faptul că a calificat argumentația menționată, la punctul 70 din hotărârea atacată, drept „dezvoltarea unui motiv enunțat anterior, direct sau implicit”, în cererea de sesizare și prin faptul că a considerat‑o admisibilă.
În măsura în care, în această cerere de sesizare, municipalitatea Gdynia și societatea PLGK au invocat un motiv întemeiat pe încălcarea garanțiilor lor procedurale cu ocazia adoptării deciziei în litigiu, în sensul că nu avuseseră ocazia să prezinte observații, acestea făceau aluzie la faptul că nu fusese deschisă o nouă procedură oficială de investigare înainte de adoptarea deciziei respective, deschidere care ar fi permis examinarea efectelor juridice ale excluderii cheltuielilor legate de executarea unor sarcini de interes public din domeniul ajutorului de stat în cauză. Acest motiv era astfel întemeiat pe o justificare complet diferită de cea referitoare la lipsa consultării municipalității Gdynia și a societății PLGK în legătură cu Orientările din 2014.
Comisia adaugă că, deși numai statul membru responsabil de acordarea ajutorului dispune de dreptul la apărare, în speță Republica Polonă nu a formulat însă o acțiune în anularea deciziei în litigiu întemeiată pe o încălcare a dreptului său la apărare sau a dreptului său la o dezbatere în contradictoriu și, în calitate de intervenientă, nu poate invoca un astfel de motiv.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK consideră că primul aspect al primului motiv este nefondat.
În opinia acestora, Comisia încearcă să minimalizeze importanța dreptului părților interesate în speță de a prezenta observații, invocând o jurisprudență constantă potrivit căreia rolul părților interesate într‑o procedură oficială de investigare este numai de a servi Comisiei drept sursă de informații. Or, astfel de argumente ar fi contrare stării actuale a dreptului Uniunii, hotărârile citate de Comisie în această privință fiind pronunțate înainte de intrarea în vigoare a Cartei drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”).
În prezent, ar trebui să se țină seama de dreptul părților interesate de a fi ascultate înainte de adoptarea unei decizii a Comisiei. Contrar celor afirmate de Comisie în această privință, municipalitatea Gdynia și societatea PLGK nu ar susține că faptul că carta se aplică pe deplin procedurilor desfășurate de Comisie și că articolul 41 alineatul (2) litera (a) din aceasta, care prevede că orice persoană are dreptul de a fi ascultată înainte de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere, se aplică beneficiarului unui ajutor precum societatea PLGK ar însemna că municipalitatea Gdynia și societatea PLGK ar beneficia, în temeiul dispozițiilor cartei, de dreptul la o dezbatere în contradictoriu cu Comisia.
În plus, contrar celor sugerate de Comisie, Tribunalul ar fi respins în mod întemeiat, la punctul 70 din hotărârea atacată, argumentul său potrivit căruia argumentația invocată de societatea PLGK în memoriul său în replică, referitoare la modificarea regimului juridic utilizat în decizia în litigiu, ar constitui un motiv nou. Pe de altă parte, faptul că Tribunalul ar fi precizat că putea invoca din oficiu încălcarea unei norme fundamentale de procedură nu ar implica faptul că, în speță, a examinat această încălcare din oficiu.
Prin intermediul primului aspect al primului motiv, Comisia s‑ar concentra pe Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), propunând o interpretare restrictivă, în timp ce Tribunalul s‑ar fi referit și la alte hotărâri ale Curții și ale Tribunalului și în special la Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Din cuprinsul punctului 56 din această din urmă hotărâre ar reieși că, în cazul în care regimul juridic sub incidența căruia un stat membru a notificat un ajutor preconizat se schimbă înainte de adoptarea deciziei de către Comisie, aceasta trebuie să solicite părților interesate să își exprime poziția în legătură cu compatibilitatea acestui ajutor cu normele noi. Obligația de a solicita părților interesate să își exprime poziția ar rămâne regula, cu excepția cazului în care noul regim juridic nu conține nicio modificare substanțială în raport cu cel în vigoare anterior.
Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), nu ar permite Comisiei să elaboreze norme universale, aplicabile oricărei situații, din moment ce elementele de fapt și de drept relevante în cauza în care s‑a pronunțat această hotărâre ar fi diferite de cele analizate în hotărârea atacată. În special, în primul rând, în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), nici părțile, nici Tribunalul nu ar fi arătat diferențe importante între decizia de deschidere a procedurii și decizia atacată, precum cele pe care Tribunalul le‑a constatat la punctele 67-71 din hotărârea atacată.
În al doilea rând, în speță, Decizia 2014/883 de închidere a procedurii Comisiei ar fi fost deja adoptată și ar fi făcut obiectul unei acțiuni în fața Tribunalului, iar retragerea sa ulterioară ar fi fost imediat urmată de o nouă închidere a procedurii care fusese reluată, situație care nu s‑ar fi regăsit în cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
).
În al treilea rând, Tribunalul ar fi indicat în mod clar, în această din urmă hotărâre, că principiile stabilite de cele două regimuri juridice ale ajutoarelor de stat în cauză erau în esență identice. Curtea ar fi evidențiat de asemenea această similitudine în hotărârea menționată. În schimb, la punctele 67-78 din hotărârea atacată, Tribunalul ar fi demonstrat cu precizie că noile dispoziții ale Orientărilor din 2014, aplicate de Comisie în decizia în litigiu, aduseseră modificări substanțiale față de regimul juridic în vigoare anterior și care a fost luat în considerare în decizia de deschidere, precum și în Decizia 2014/883.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK consideră că aceste modificări, precum și obligația Comisiei de a defini suficient cadrul examinării sale au determinat Tribunalul să califice, în speță, obligația Comisiei de a da posibilitatea părților interesate să își prezinte observațiile drept „normă fundamentală de procedură”, conform punctului 55 din Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Astfel, modificări de o asemenea amploare ar fi necesitat foarte probabil o nouă procedură oficială de investigare în temeiul articolului 6 din Regulamentul nr. 659/1999, aspect pe care aceste părți l‑ar fi semnalat în mod cert în observațiile lor dacă ar fi avut posibilitatea de a le formula.
Abordarea susținută de Comisie ar fi de asemenea contrară poziției exprimate în Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Spania/Comisia (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), potrivit căreia dreptul statului membru de a fi ascultat de Comisie într‑o situație precum cea în discuție în acea cauză ar fi o normă fundamentală de procedură. Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK ar împărtăși de asemenea opinia exprimată în aceste concluzii potrivit căreia este irelevant dacă statul membru în cauză reușește să demonstreze
in concreto
că, în lipsa unei încălcări a acestui drept de către Comisie, decizia sa privind ajutoarele de stat ar fi fost diferită. Astfel, o asemenea condiție ar fi neîndoielnic speculativă și ar fi dificil să se identifice nivelul probatoriu și gradul de precizie necesare pentru a demonstra că decizia în cauză ar fi fost efectiv diferită.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK arată că, atunci când Comisia a adoptat, la 31 martie 2014, Orientările din 2014, aceasta a invitat atât statele membre, cât și aeroporturile beneficiare ale unui ajutor să își prezinte observațiile cu privire la măsurile în privința cărora Comisia deschisese proceduri oficiale de investigare. În această invitație ar fi menționate 23 de proceduri, care ar privi ajutoare de stat pentru aeroporturi sau companii aeriene, dar nu ar fi vorba despre dosarul privind aeroportul Gdynia‑Kosakowo, acesta fiind închis prin Decizia 2014/883. Acest mod de a proceda ar putea fi calificat drept „discriminatoriu”. În această privință, este irelevant că decizia menționată a fost adoptată, din moment ce ar fi fost ulterior retrasă, iar Comisia ar fi reluat procedura administrativă în această cauză până la adoptarea deciziei în litigiu.
Republica Polonă consideră de asemenea că primul aspect al primului motiv este nefondat.
În special, aceasta susține că nu reiese nicidecum din hotărârea atacată că Tribunalul ar fi acordat dreptul la apărare părților interesate în speță. În schimb, Tribunalul ar fi statuat că Comisia era obligată să le invite pe acestea din urmă să își prezinte argumentele înainte de adoptarea deciziei în litigiu, ținând seama de întinderea modificărilor aduse de Orientările din 2014. Dreptul de a formula observații nu ar fi limitat numai la dreptul la apărare, ci ar avea o sferă de aplicare mai largă. Acesta ar constitui în special un element esențial al dreptului la bună administrare, prevăzut la articolul 41 din cartă, de care municipalitatea Gdynia și societatea PLGK s‑ar putea prevala, precum și de dreptul la protecția încrederii legitime.
Poziția susținută de Comisie ar fi, în plus, susceptibilă să aducă atingere acestor drepturi fundamentale, întrucât, în speță, din cauza diferențelor fundamentale dintre Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale și Orientările din 2014, ar fi imposibil să se demonstreze că privarea părților la procedura în materie de ajutoare de stat de posibilitatea de a prezenta observații avusese un impact asupra rezultatului acestei proceduri. Prin urmare, Comisia ar putea ignora obligația de a asculta părțile fără teama de consecințe negative.
Comisia nu ar fi contestat existența unor diferențe fundamentale între Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale și Orientările din 2014 și nu ar repune în discuție nici faptul că nu a dat părților interesate în această cauză posibilitatea de a prezenta observații înainte de adoptarea deciziei în litigiu.
Deși Curtea nu a indicat în mod explicit în Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), că dreptul de a prezenta observații ar constitui o normă fundamentală de procedură, aceasta nici nu ar fi exclus‑o. În ceea ce privește Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), Comisia nu ar fi ținut seama de punctul 55 din această hotărâre, în care Curtea ar fi indicat în mod clar că obligația Comisiei de a da părților interesate posibilitatea de a‑și prezenta observațiile este o normă fundamentală de procedură. Comisia s‑ar fi limitat să evoce punctul 56 din această hotărâre, deși punctele 55 și 56 din hotărârea menționată ar trebui să fie interpretate împreună.
Comisia nu ar ține seama nici de faptul că, în Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Spania/Comisia (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), s‑a propus ca, în măsura în care Comisia își întemeiase decizia de modificare pe informații cu privire la care o parte nu fusese în măsură să formuleze observații, ea acționase cu încălcarea dreptului acestei părți de a fi ascultată și, prin urmare, a principiului bunei administrări.
În plus, independent de încălcarea dreptului recurentelor de a prezenta observații, Comisia ar fi adus atingere dreptului la apărare al Republicii Polone în calitate de stat membru destinatar al deciziei în litigiu, împiedicându‑l să își susțină argumentele înainte de adoptarea acestei decizii. Republica Polonă, în calitate de intervenientă, ar avea dreptul să invoce, în prezenta procedură, încălcarea dreptului său la apărare.
Argumentația prezentată de Comisie, prin care aceasta din urmă contestă posibilitatea Republicii Polone de a invoca o astfel de încălcare, ar fi inadmisibilă din cauza tardivității sale, din moment ce Comisia ar fi contestat pentru prima dată această posibilitate doar în stadiul memoriului în replică pe care l‑a prezentat Curții, în timp ce Republica Polonă ar fi invocat încălcarea menționată de la începutul procedurii în primă instanță.
Aprecierea Curții
Cu titlu introductiv, trebuie să se observe, în primul rând, că Tribunalul a examinat a treia critică din cadrul celui de al șaselea motiv al acțiunii aflate pe rolul său nu din punctul de vedere al dreptului la apărare, ai cărui titulari sunt numai statele membre, în calitate de părți la procedurile de investigare a ajutoarelor de stat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia,
C‑74/00 P și C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punctele
-
), ci având în vedere dreptul de care dispun părțile interesate de a prezenta observații în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE.
Astfel, după cum reiese din cuprinsul punctului 89 din hotărârea atacată, întrucât a constatat încălcarea acestui din urmă drept în speță, Tribunalul a considerat că nu era necesar să se pronunțe în special asupra posibilității municipalității Gdynia și a societății PLGK de a invoca în fața Tribunalului încălcarea dreptului la apărare al Republicii Polone, care a fost de asemenea invocată în memoriul în intervenție al acestui stat membru.
Prin urmare, nu este necesar să se examineze, în acest stadiu al procedurii, argumentele prezentate în fața Curții referitoare, pe de o parte, la aspectul dacă, în calitate de intervenientă în primă instanță, Republica Polonă are dreptul să invoce un motiv întemeiat pe o încălcare a dreptului său la apărare sau a dreptului său la o dezbatere în contradictoriu, deși nu a formulat o acțiune în anularea deciziei în litigiu întemeiată pe o încălcare a acestor drepturi, și, pe de altă parte, la aspectul dacă o astfel de încălcare determină anularea deciziei în litigiu. Rezultă că nu este necesar nici să se aprecieze, în vederea examinării prezentului recurs, argumentația prezentată în fața Curții de statul membru menționat referitoare la caracterul inadmisibil al argumentației prezentate de Comisie în fața Curții prin care Comisia contestă posibilitatea Republicii Polone de a invoca o astfel de încălcare.
În al doilea rând, reiese din hotărârea atacată și în special din cuprinsul punctului 89 din aceasta că Tribunalul nu s‑a pronunțat nici cu privire la obligația care revine Comisiei de a invita părțile interesate în speță să își prezinte observațiile cu privire la modificările factuale efectuate în decizia în litigiu, concentrându‑se, așadar, pe această obligație, în sensul că aceasta privește noul regim juridic aplicat în decizia menționată. În consecință, nu revine Curții nici obligația de a examina argumentația prezentată de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK prin care acestea reproșează Comisiei că nu a invitat părțile interesate în prezenta cauză să își prezinte punctul de vedere ținând seama de noile circumstanțe factuale cuprinse în decizia în litigiu.
În al treilea rând, în ceea ce privește argumentația Comisiei expusă la punctele 39-41 din prezenta hotărâre, trebuie amintit că, potrivit articolului 84 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, invocarea de motive noi pe parcursul procesului este interzisă, cu excepția cazului în care acestea se întemeiază pe elemente de drept și de fapt care au apărut în cursul procedurii. Cu toate acestea, un motiv sau un argument care constituie dezvoltarea unui motiv enunțat anterior, direct sau implicit, în cererea de sesizare și care prezintă o legătură strânsă cu acesta trebuie declarat admisibil (Hotărârea din 11 iulie 2013, Ziegler/Comisia,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, este cert că, astfel cum a arătat Tribunalul la punctul 70 din hotărârea atacată, municipalitatea Gdynia și societatea PLGK au indicat în cererea lor de sesizare că ar fi trebuit să aibă posibilitatea să se exprime cu privire la argumentele noi și la analiza nouă a Comisiei și că neîndeplinirea obligației invocată cu privire la acest aspect ar constitui, ca atare, o încălcare a normelor fundamentale de procedură. Comisia nu contestă nici că, astfel cum a arătat de asemenea Tribunalul la punctul 70 menționat, punctul II.14 din cererea introductivă, care sintetizează motivele invocate în susținerea acțiunii în fața Tribunalului, este intitulat printre altele: „[î]ncălcarea normelor fundamentale de procedură sub forma dreptului reclamanților de a prezenta observații și de a‑și exprima poziția”.
În aceste condiții, Tribunalul a statuat fără a săvârși o eroare de drept, la același punct 70, că argumentul invocat în memoriul în replică al societății PLGK întemeiat pe încălcarea dreptului părților interesate de a prezenta observații cu privire la pertinența noului regim juridic, prin care această societate viza tocmai noua analiză a Comisiei efectuată în decizia în litigiu, constituie dezvoltarea motivului invocat în cererea introductivă, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură referitoare la dreptul municipalității Gdynia și al societății PLGK de a prezenta observații.
Dat fiind că a constatat în mod întemeiat caracterul admisibil al argumentului respectiv, Tribunalul putea în mod întemeiat să procedeze la examinarea acestuia pe fond, independent de aspectul dacă, astfel cum a arătat de asemenea la punctul 70 din hotărârea atacată, putea invoca din oficiu încălcarea care face obiectul argumentului respectiv ca motiv de ordine publică.
Odată făcute aceste constatări introductive, trebuie amintit că, în ceea ce privește dreptul a cărui încălcare Tribunalul a considerat că determină anularea articolelor 2-5 din decizia în litigiu, potrivit jurisprudenței Curții, întreprinderile potențial beneficiare ale ajutoarelor de stat sunt considerate părți interesate și că Comisia are obligația, în faza de investigare, menționată la articolul 108 alineatul (2) TFUE, să le invite să își prezinte observațiile (Hotărârea din 15 iunie 1993, Matra/Comisia,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, punctul
, Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punctul
, precum și Hotărârea din 11 septembrie 2008, Germania și alții/Kronofrance,
C‑75/05 P și C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, punctul
și jurisprudența citată).
Deși aceste părți interesate nu se pot prevala de dreptul la apărare, ele dispun, în schimb, de dreptul de a fi asociate procedurii administrative urmate de Comisie într‑o măsură adecvată care ține seama de împrejurările speței (Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia,
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
, punctul
).
Curtea a statuat, în cadrul aplicării articolului 108 alineatul (2) TFUE, că publicarea unui aviz în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
constituie un mijloc adecvat pentru a aduce la cunoștința tuturor părților interesate deschiderea unei proceduri. Această comunicare urmărește să obțină din partea acestora din urmă toate informațiile destinate să ofere Comisiei clarificări în cadrul acțiunii sale viitoare. O astfel de procedură conferă de asemenea celorlalte state membre și mediilor interesate garanția că pot fi ascultate (Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia,
C‑74/00 P și C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Procedura de control al ajutoarelor de stat este totuși, ținând seama de economia sa generală, o procedură inițiată față de statul membru responsabil, din perspectiva obligațiilor sale în temeiul dreptului Uniunii, de acordarea ajutorului. Astfel, pentru a respecta dreptul la apărare, în măsura în care acest stat membru nu a avut posibilitatea să comenteze anumite informații, Comisia nu poate să le rețină în decizia sa împotriva acestui stat (Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia,
C‑74/00 P și C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punctul
și jurisprudența citată).
În procedura de control al ajutoarelor de stat, părțile interesate, altele decât statul membru în cauză, nu au decât rolul amintit la punctul 72 din prezenta hotărâre și, în această privință, nu pot pretinde ele însele o dezbatere în contradictoriu cu Comisia precum cea existentă în beneficiul statului membru respectiv (Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia,
C‑74/00 P și C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Nicio dispoziție din procedura de control al ajutoarelor de stat nu rezervă, dintre părțile interesate, un rol special beneficiarului unui asemenea ajutor. În această privință, trebuie să se precizeze că procedura de control al ajutoarelor de stat nu este o procedură deschisă împotriva beneficiarului sau a beneficiarilor ajutoarelor, ceea ce ar presupune că acesta sau aceștia din urmă ar putea să se prevaleze de drepturi atât de extinse precum dreptul la apărare în sine (Hotărârea din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia,
C‑74/00 P și C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punctul
).
În ceea ce privește împrejurările concrete ale speței, trebuie amintit că, la 2 iulie 2013, Comisia a adoptat decizia de deschidere prin care a inițiat procedura oficială de investigare privind măsura de ajutor în discuție, potrivit articolului 108 alineatul (2) TFUE, și a invitat părțile interesate în speță să își prezinte observațiile. Prin Decizia 2014/883, Comisia a constatat că proiectul de finanțare în discuție constituia un ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, și că acesta ar trebui recuperat de autoritățile poloneze în măsura în care a fost plătit. Această decizie a fost ulterior retrasă și înlocuită prin decizia în litigiu.
Pe de altă parte, reiese din cuprinsul punctului 79 din hotărârea atacată și nu se contestă în cadrul prezentului recurs că părțile interesate în speță nu au fost invitate să își prezinte în mod util observațiile cu privire la aplicabilitatea și la consecințele eventuale ale Orientărilor din 2014 înainte de adoptarea deciziei în litigiu, deși aceste orientări au fost publicate la 4 aprilie 2014, și anume după adoptarea Deciziei 2014/883, așadar, după finalizarea inițială a procedurii de investigare.
Prin urmare, trebuie să se examineze dacă Tribunalul putea constata în mod întemeiat, la punctul 81 din hotărârea atacată, că dreptul părților interesate în speță de a prezenta observații cu privire la acest nou regim juridic și în special cu privire la Orientările din 2014, înainte de adoptarea deciziei în litigiu, constituie o normă fundamentală de procedură, în sensul articolului 263 TFUE, a cărei încălcare determină anularea acestei decizii, fără a fi necesar să se stabilească faptul că procedura administrativă ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
Astfel cum a statuat deja Curtea, Comisia nu poate, fără a încălca drepturile procedurale ale părților interesate, să își întemeieze decizia pe principii noi, introduse de un nou regim juridic, fără a le invita să își prezinte observațiile în această privință (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia,
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
, punctele
și
).
Cu toate acestea, în principiu, o neregularitate de procedură nu determină anularea în tot sau în parte a unei decizii decât dacă se stabilește că, în absența acestei neregularități, decizia atacată ar fi putut avea un conținut diferit (Hotărârea din 23 aprilie 1986, Bernardi/Parlamentul,
150/84
,
EU:C:1986:167
, punctul
și jurisprudența citată).
Mai precis, în ceea ce privește drepturile procedurale ale părților interesate, atunci când există o schimbare a regimului juridic după ce Comisia a dat părților interesate posibilitatea de a‑și prezenta observațiile și înainte de adoptarea de către Comisie a unei decizii referitoare la un proiect de ajutor, iar Comisia își întemeiază decizia menționată pe noul regim juridic fără a invita părțile respective să își prezinte observațiile cu privire la aceasta, simpla existență a unor diferențe între regimul juridic cu privire la care părțile menționate au avut posibilitatea să își prezinte observațiile și cel pe care se întemeiază decizia menționată nu poate, ca atare, să determine anularea aceleiași decizii. Astfel, chiar dacă regimurile juridice în cauză s‑ar fi schimbat, se ridică problema dacă, în lumina dispozițiilor acestor regimuri care sunt relevante pentru speță, schimbarea respectivă era susceptibilă să modifice sensul deciziei atacate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia,
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
, punctele
-
).
Prin urmare, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctul 81 din hotărârea atacată, atunci când a statuat că dreptul părților interesate de a prezenta observații în împrejurări precum cele în discuție în prezenta cauză are caracterul unei norme fundamentale de procedură, în sensul articolului 263 TFUE, a cărei încălcare determină anularea deciziei atacate, fără a fi necesar să se stabilească că încălcarea acestui drept ar fi putut afecta sensul deciziei menționate.
Rezultă că Tribunalul a săvârșit de asemenea o eroare de drept, la punctul 83 din această hotărâre, atunci când a respins argumentația Comisiei prin care urmărea să demonstreze că decizia în litigiu ar fi avut un conținut identic dacă părțile interesate în speță ar fi avut posibilitatea să prezinte observații cu privire la Orientările din 2014, din moment ce ajutorul pentru funcționare era în orice caz incompatibil cu piața internă din cauza incompatibilității ajutorului pentru investiții cu această piață. În special, Tribunalul a respins această argumentație, pe de o parte, întemeindu‑se în mod greșit, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 82 din prezenta hotărâre, pe împrejurarea că nu este necesar să se stabilească faptul că încălcarea constatată ar fi putut afecta sensul deciziei în litigiu.
Pe de altă parte, Tribunalul s‑a întemeiat pe modificările substanțiale pe care le identificase între Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale și Orientările din 2014, în timp ce, prin argumentația menționată, Comisia urmărea tocmai să demonstreze că, indiferent de modificările introduse de Orientările din 2014, constatarea incompatibilității ajutorului pentru funcționare se întemeia pe un alt temei juridic independent de aceste din urmă orientări, astfel încât constatarea menționată nu ar fi putut fi afectată în cazul în care părțile interesate ar fi avut posibilitatea să‑și prezinte observațiile cu privire la acestea.
Astfel, deși, în principiu, modificările substanțiale ale unui temei juridic care stă la baza unei decizii a Comisiei pot influența decizia menționată, situația ar fi diferită dacă aceasta are la bază, în plus, un temei juridic autonom care nu a suferit nicio schimbare și care fundamentează singur decizia menționată.
Prin urmare, trebuie să se constate că Tribunalul nu putea, fără a încălca jurisprudența referitoare la drepturile procedurale ale părților interesate, astfel cum a fost prezentată la punctele 70-75, precum și la punctele 79 și 81 din prezenta hotărâre, nici să constate că nu este necesar să examineze impactul asupra deciziei în litigiu a faptului că părțile interesate nu au fost invitate să se pronunțe asupra Orientărilor din 2014 înainte de adoptarea acestei decizii și nici să constate un astfel de impact fără a examina argumentația Comisiei prin care urmărea să se demonstreze existența unui temei juridic autonom și independent pe care se întemeiază decizia menționată.
Constatarea prezentată la punctul anterior nu este repusă în discuție de celelalte argumente invocate în fața Curții și în special, în primul rând, de cele întemeiate pe Hotărârea din 11 decembrie 2008, Comisia/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Desigur, Curtea a arătat în esență, la punctul 55 din această hotărâre, că din articolul 108 alineatul (2) TFUE, precum și din articolul 1 litera (h) din Regulamentul nr. 659/1999 rezultă că, atunci când Comisia decide să deschidă procedura oficială de investigare în legătură cu un proiect de ajutor, aceasta trebuie să dea posibilitatea părților interesate, printre care întreprinderea sau întreprinderile în cauză, să își prezinte observațiile și că această normă are caracterul unei norme fundamentale de procedură.
Cu toate acestea, pe de o parte, hotărârea menționată privește obligațiile care îi revin Comisiei la data deschiderii procedurii oficiale de investigare. Pe de altă parte, aceasta ridică problema aplicării unor norme juridice noi adoptate după notificarea unui proiect de ajutor. Aceasta tratează, așadar, probleme distincte de cele ridicate în cadrul prezentului recurs, dreptul de a avea posibilitatea să prezinte observații pe care se întemeiază municipalitatea Gdynia și societatea PLGK privind o schimbare a regimului juridic intervenită după ce părțile menționate au fost invitate să își prezinte observațiile și înainte de adoptarea deciziei în litigiu.
În al doilea rând, constatarea prezentată la punctul 86 din prezenta hotărâre nu este repusă în discuție nici de argumentația prezentată atât de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK, cât și de Republica Polonă, potrivit căreia dreptul părților interesate de a fi în măsură să prezinte observații într‑o situație precum cea în discuție trebuie să fie apreciat în lumina drepturilor fundamentale protejate de cartă și în special în lumina dreptului la bună administrare prevăzut la articolul 41 din aceasta, al cărei componentă o constituie.
În această privință, este necesar să se constate că, astfel cum susține Comisia și după cum a arătat de asemenea domnul avocat general la punctul 52 din concluzii, intrarea în vigoare a cartei nu a modificat natura drepturilor conferite la articolul 108 alineatul (2) TFUE și nici nu are ca obiect modificarea naturii controlului ajutoarelor de stat instituit prin tratat.
În definitiv, contrar celor sugerate de Republica Polonă prin afirmația generală pe care aceasta o face, expusă la punctul 56 din prezenta hotărâre, referitoare la o eventuală atingere adusă drepturilor fundamentale, nu se poate constata de la bun început că existența diferențelor dintre cele două regimuri juridice în discuție în speță face imposibilă demonstrarea faptului că privarea părților interesate de posibilitatea de a prezenta observații cu privire la Orientările din 2014 poate să fi avut un impact asupra rezultatului procedurii. Dimpotrivă, o asemenea demonstrație ar putea fi efectuată tocmai ca urmare a unor astfel de diferențe. Or, problema dacă lipsa consultării părților interesate în speță cu privire la Orientările din 2014 poate efectiv să fi avut un impact asupra concluziei la care a ajuns Comisia în decizia în litigiu ține de fondul celui de al doilea aspect al primului motiv și al celui de al doilea motiv.
În al treilea rând, în ceea ce privește argumentele expuse la punctele 52 și 59 din prezenta hotărâre și întemeiate pe Concluziile avocatei generale Sharpston prezentate în cauza Spania/Comisia (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), este suficient să se arate că, în Hotărârea din 20 septembrie 2018, Spania/Comisia (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
), Curtea nu a urmat același raționament precum cel preconizat în aceste concluzii.
În al patrulea și ultimul rând, în ceea ce privește argumentul expus la punctul 53 din prezenta hotărâre, întemeiat pe invitația adresată în cadrul altor proceduri statelor membre și aeroporturilor beneficiare ale unui ajutor de a‑și prezenta observațiile, trebuie să se arate că, așa cum a arătat domnul avocat general în esență la punctul 54 din concluzii, împrejurarea, presupunând că este dovedită, că Comisia ar fi respectat drepturile procedurale ale părților interesate, astfel cum sunt descrise la punctul 79 din prezenta hotărâre, în cadrul celor 23 de proceduri la care se referă municipalitatea Gdynia și societatea PLGK, nu înlătură în niciun mod considerațiile expuse la punctul 82 din prezenta hotărâre, din care reiese că dreptul pe care îl revendică municipalitatea Gdynia și societatea PLGK în cadrul prezentei cauze nu are caracterul unei norme fundamentale de procedură a cărei simplă încălcare determină anularea deciziei în litigiu.
Prin urmare, primul aspect al primului motiv trebuie admis.
Cu toate acestea, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 82 din prezenta hotărâre, erorile constatate la punctele 82-86 din această hotărâre nu pot determina anularea hotărârii atacate, în sensul că Tribunalul a anulat decizia în litigiu, decât în cazul în care dispozițiile Orientărilor din 2014 pe care s‑a întemeiat Comisia în această decizie nu erau efectiv susceptibile să modifice sensul deciziei menționate. Or, după cum reiese din cuprinsul punctului 91 din prezenta hotărâre, problema dacă aceasta este situația ține de fondul celui de al doilea aspect al primului motiv și al celui de al doilea motiv de recurs.
Prin urmare, trebuie să se examineze împreună al doilea aspect al primului motiv și al doilea motiv.
Cu privire la al doilea aspect al primului motiv și la al doilea motiv
Argumentația părților
–
Argumentația părților cu privire la al doilea aspect al primului motiv
Prin intermediul celui de al doilea aspect al primului motiv, Comisia susține că, la punctele 71-89 din hotărârea atacată, Tribunalul a interpretat și a aplicat în mod eronat jurisprudența rezultată din Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), atunci când a considerat că Comisia a săvârșit o încălcare a unei norme fundamentale de procedură, în speță, prin faptul că nu a acordat municipalității Gdynia și societății PLGK posibilitatea de a‑și prezenta observațiile cu privire la Orientările din 2014.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK arată că Comisia a susținut în mod eronat că decizia sa privind compatibilitatea măsurii de ajutor cu piața internă nu era întemeiată pe Orientările din 2014. După cum ar fi demonstrat Tribunalul la punctul 84 din hotărârea atacată, Comisia ar fi vizat în mod expres Orientările din 2014 în considerentele (245) și (246) ale deciziei în litigiu, în cadrul aprecierii compatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă.
În plus, contrar Hotărârii din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), Comisia nu poate pretinde, în speță, că principiile și criteriile de apreciere care figurează în Orientările din 2014 erau identice în esență cu cele care figurează în regimul juridic anterior.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK contestă argumentul Comisiei potrivit căruia Tribunalul a dat dovadă de o abordare pur formalistă prin faptul că a observat la punctul 73 din hotărârea atacată că, în cadrul, pe de o parte, al deciziei de deschidere și al Deciziei 2014/883 și, pe de altă parte, al deciziei în litigiu, Comisia s‑a întemeiat pe diferite dispoziții ale tratatului în vederea analizei compatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă. Caracterul fundamental diferit al Liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale și al Orientărilor din 2014 ar ține, pe de o parte, de faptul că primele privesc ajutoare cu finalitate regională, iar cele din urmă ajutoare sectoriale, și, pe de altă parte, de numeroase argumente prezentate de Tribunal la punctele 67-78 din hotărârea atacată.
Potrivit municipalității Gdynia și societății PLGK, nimic nu poate justifica, așadar, afirmația potrivit căreia Hotărârea din 8 mai 2008, Ferriere Nord/Comisia (
C‑49/05 P
, nepublicată,
EU:C:2008:259
), exonerează Comisia de obligația de a consulta părțile interesate atunci când consideră că respectiva consultare nu îi poate modifica decizia. Dreptul părților interesate de a fi în măsură să prezinte observații ar avea, în speță, caracterul unei norme fundamentale de procedură, a cărei încălcare, constatată în prezenta cauză, ar determina anularea actului viciat, fără a fi necesar să se stabilească faptul că procedura administrativă ar fi putut conduce la un rezultat diferit.
Republica Polonă susține că Comisia face abstracție de expunerea detaliată a Tribunalului referitoare la modificările substanțiale introduse de Orientările din 2014. Faptul că acestea din urmă diferă în esență de regimul juridic anterior ar reieși din argumentul Comisiei potrivit căruia ea ar fi aplicat numai primul criteriu de la punctul 113 din Orientările din 2014. În plus, criteriul care constă în facilitarea dezvoltării regionale, care figurează în Orientările din 2014, ar fi interpretat într‑un mod diferit de cel al criteriului contribuției la dezvoltarea regională prevăzut de Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale.
Republica Polonă nu poate accepta nici poziția Comisiei potrivit căreia este lipsit de importanță că Orientările din 2014 au fost adoptate în temeiul unei dispoziții a tratatului, și anume articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, diferită de comunicarea sa intitulată „Orientări comunitare privind finanțarea aeroporturilor și ajutorul la înființare pentru companiile aeriene cu plecare de pe aeroporturi regionale” (
JO 2005, C 312, p. 1
, Ediție specială, 07/vol. 14, p. 188, denumite în continuare „Orientările din 2005”), și anume articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE. Deși aceste două dispoziții ale tratatului au ca punct comun să permită aprobarea ajutoarelor destinate dezvoltării anumitor regiuni, ele ar stabili condiții suplimentare de compatibilitate a ajutorului diferite, impunând, în special la articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, ca ajutorul acordat să nu modifice în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într‑o măsură care contravine interesului comun. Potrivit punctelor 131 și 132 din Orientările din 2014, în momentul evaluării compatibilității ajutoarelor de exploatare, Comisia va ține cont de denaturarea concurenței și de efectele asupra schimburilor comerciale.
Aceasta ar însemna că, înainte de adoptarea deciziei în litigiu, Comisia ar fi trebuit să permită Republicii Polone să își prezinte observațiile cu privire la chestiunea limitării denaturărilor excesive ale concurenței, această obligație fiind introdusă prin Orientările din 2014. Acest lucru ar demonstra atât caracterul substanțial al modificărilor aduse de orientările menționate, cât și faptul că aprecierea cuprinsă în decizia în litigiu ar fi putut fi diferită în cazul în care Comisia ar fi dat Republicii Polone posibilitatea de a prezenta observații.
–
Argumentația părților cu privire la al doilea motiv
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia arată că Tribunalul a concluzionat în mod neîntemeiat, la punctul 89 din hotărârea atacată, în sensul nelegalității deciziei în litigiu întemeindu‑se pe interpretarea eronată a acestei decizii și a Deciziei 2014/883, expusă la punctele 84-87 din această hotărâre, denaturând astfel cele două decizii menționate. Pe de altă parte, Comisia contestă argumentele prezentate de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK prin care acestea urmăresc să demonstreze caracterul inoperant și inadmisibil al celui de al doilea motiv.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK consideră că al doilea motiv este inadmisibil, întrucât se raportează la aprecierea elementelor de fapt, iar Comisia nu a făcut dovada, astfel cum reiese din argumentele prezentate de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK cu privire la fondul celui de al doilea motiv, că, prin aprecierea acestor elemente, Tribunalul ar fi denaturat decizia în litigiu. În special, Comisia nu ar repune în discuție faptul că, în măsura în care privesc decizia în litigiu și Decizia 2014/883, punctele 84-87 din hotărârea atacată, contestate de Comisie în cadrul celui de al doilea motiv de recurs, explică mai multe serii de puncte din aceste decizii, și anume punctele 196, 197, 198-202, 245 și 246 din decizia în litigiu, precum și punctele 227 și 228 din Decizia 2014/883, referitoare la constatări de fapt, iar nu la chestiuni de interpretare a dreptului.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK adaugă că argumentul care figurează în memoriul în replică, prin care Comisia urmărește să demonstreze admisibilitatea celui de al doilea motiv de recurs, este el însuși inadmisibil, întrucât Comisia nu indică în mod clar fragmentul din memoriul în răspuns pe care îl vizează în acest scop.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK susțin că al doilea motiv este de asemenea inoperant. În special, motivele invocate de Tribunal în susținerea anulării deciziei în litigiu ar figura la punctele 62-79 din hotărârea atacată. Or, prezenta critică a Comisiei privește punctele 84-87 din această hotărâre, și anume considerațiile exprimate de Tribunal numai cu titlu subsidiar, ca răspuns la celelalte argumente ale Comisiei. Aceasta ar decurge din cuprinsul punctului 80 din hotărârea atacată, potrivit căruia „[c]elelalte argumente ale Comisiei nu pot repune în discuție aceste constatări”. În această privință, Comisia se limitează să își indice dezacordul față de interpretarea efectuată de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK cu privire la acești termeni.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK consideră că prima teză a punctului 89 nu poate fi interpretată decât ca o confirmare că argumentele Comisiei, evocate de Tribunal la punctele 81-88 din hotărârea atacată, nu afectează în niciun fel constatarea potrivit căreia decizia Comisiei trebuie să fie anulată în temeiul argumentelor expuse la punctele 62-79 din această hotărâre. În plus, prima teză a punctului 89 din hotărârea menționată ar reflecta perfect distincția efectuată la punctul 80 din aceeași hotărâre.
Municipalitatea Gdynia și societatea PLGK susțin că al doilea motiv este, în orice caz, nefondat. Comisia ar părea să susțină că concluzia care figurează în considerentul (244) al deciziei în litigiu constituie un temei juridic independent care a servit la constatarea incompatibilității cu piața internă a ajutorului pentru funcționare, ca urmare a expresiei „prin natura sa” care figurează în acest considerent. Or, utilizarea unei astfel de formule ar putea, cel mult, să fie considerată un mod de a prezenta raționamentul cuprins în această decizie, iar nu un motiv pentru a fundamenta compatibilitatea ajutorului de stat cu piața internă. Dispozițiile tratatului ar constitui un astfel de temei juridic, ceea ce Tribunalul ar fi rezumat în ultima teză a punctului 87 din hotărârea atacată.
În plus, argumentul Comisiei în această privință nu și‑ar găsi temei în textul considerentului menționat. Pe de altă parte, ar reieși din cuprinsul punctului 87 din hotărârea atacată că aprecierea Comisiei a fost efectuată în contextul articolului 107 alineatul (3) litera (a) TFUE și al Liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale, în ceea ce privește Decizia 2014/883, și în contextul articolului 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, precum și al Orientărilor din 2014, în ceea ce privește decizia în litigiu. Astfel, contrar celor susținute de Comisie, constatarea incompatibilității cu piața internă a ajutorului pentru funcționare nu s‑ar întemeia pe interdicția generală a ajutoarelor de stat prevăzută la articolul 107 alineatul (1) TFUE.
Comisia ar reproșa Tribunalului că a statuat, la punctul 84 din hotărârea atacată, că concluzia potrivit căreia un ajutor pentru funcționare nu poate fi acordat pentru o infrastructură aeroportuară inexistentă ar decurge din aplicarea Orientărilor din 2014. Or, această interpretare a punctului 84 menționat ar fi eronată în raport cu termenii săi.
Comisia ar părea de asemenea să susțină, deși nu ar reieși din considerentele (244) și (245) ale deciziei în litigiu, că autonomia concluziei potrivit căreia ajutorul pentru funcționare ar fi incompatibil cu piața internă, întrucât ajutorul pentru investiții în sine ar fi incompatibil cu această piață, ar rezulta din faptul că nu erau îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 107 alineatul (3) TFUE. Totuși, nerespectarea acestor condiții ar trebui să fie interpretată în speță ca fiind rezultatul lipsei de conformitate cu Orientările din 2014.
Prin urmare, Comisia s‑ar contrazice și ar recunoaște că aprecierea ajutorului pentru funcționare se întemeia în esență pe Orientările din 2014. Ar rezulta că nu este întemeiată afirmația esențială potrivit căreia faptul de a permite părților interesate în speță să își formuleze punctul de vedere cu privire la Orientările din 2014 în ceea ce privește ajutorul pentru funcționare nu ar fi avut impact asupra conținutului deciziei în litigiu.
Republica Polonă arată că al doilea motiv este nefondat. În măsura în care Comisia susține că decizia în litigiu ar fi avut un conținut identic dacă părților interesate în speță li s‑ar fi oferit posibilitatea să prezinte observații, Comisia nu ar putea anticipa conținutul observațiilor pe care aceste părți interesate le‑ar fi putut prezenta dacă ar fi avut posibilitatea.
În considerentele (196) și (197) ale deciziei în litigiu, Comisia ar fi arătat că ar aplica, în speță, principiile enunțate în Orientările din 2014 în ceea ce privește ajutoarele pentru funcționare. În considerentul (245) al deciziei în litigiu, Comisia s‑ar fi referit de asemenea în mod expres la Orientările din 2014, arătând că faptul că ajutorul pentru funcționare era incompatibil cu piața internă, întrucât ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu piața respectivă, era la fel de pertinent în contextul Orientărilor din 2014. După cum ar fi observat Tribunalul la punctul 84 din hotărârea atacată, Comisia ar fi aplicat, pe de altă parte, primul criteriu din Orientările din 2014 în considerentul (246) al deciziei în litigiu, în timp ce, în recursul formulat, Comisia ar fi susținut că a aplicat numai criteriul care figurează la punctul 113 litera (a) din Orientările din 2014.
Republica Polonă consideră, așadar, că al doilea motiv, în măsura în care se întemeiază pe un pretins dublu temei juridic al aprecierii efectuate de Comisie, este nefondat și contrazice susținerile anterioare ale Comisiei, care figurează atât în decizia în litigiu, cât și în recursul formulat.
Aprecierea Curții
–
Cu privire la admisibilitatea celui de al doilea motiv
În ceea ce privește inadmisibilitatea invocată de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK cu privire la argumentația Comisiei prezentată în memoriul său în replică și prin care se urmărește să se demonstreze caracterul admisibil al celui de al doilea motiv, este suficient să se arate că, deși în cadrul acestei argumentații Comisia a făcut trimitere în mod eronat mai degrabă la punctele 35 și 36 din memoriul în răspuns al municipalității Gdynia și al societății PLGK, decât la punctele 34 și 35 din acest memoriu, o astfel de imprecizie nu are ca efect nici împiedicarea celorlalte părți din recurs să identifice elementele care figurează în memoriul respectiv și la care Comisia dorește să răspundă și nici împiedicarea Curții să se pronunțe cu privire la acest aspect. Prin urmare, argumentația Comisiei nu poate fi considerată atât de neclară încât ar trebui declarată inadmisibilă.
Argumentul expus la punctul 107 din prezenta hotărâre trebuie, așadar, respins ca nefondat.
În ceea ce privește argumentația rezumată la punctul 106 din prezenta hotărâre, contrar celor sugerate de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK, Comisia nu se limitează, în cadrul celui de al doilea motiv, să repună în discuție aprecierea efectuată de Tribunal a constatărilor de fapt cuprinse în Decizia 2014/883 și în decizia în litigiu, ci susține că Tribunalul a interpretat în mod eronat aceste decizii prin faptul că nu a recunoscut că constatarea incompatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă care figurează în fiecare dintre acestea are un temei juridic autonom și independent, în cazul Deciziei 2014/883, Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale, iar în cazul deciziei în litigiu, Orientările din 2014.
Or, chestiunea dacă Tribunalul a interpretat în mod eronat deciziile menționate în modul expus la punctul anterior constituie o chestiune de drept admisibilă în stadiul recursului, în timp ce, astfel cum reiese din însăși argumentația municipalității Gdynia și a societății PLGK, aspectul dacă Comisia a reușit să demonstreze caracterul eronat al acestor interpretări în cadrul prezentei cauze ține de fondul celui de al doilea motiv.
În consecință, al doilea motiv trebuie considerat ca fiind admisibil.
–
Cu privire la fond
Cu titlu introductiv, în ceea ce privește argumentația prezentată de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK potrivit căreia al doilea motiv este inoperant, este suficient să se arate că, în hotărârea atacată, după ce a reținut că dreptul părților interesate de a prezenta observații în împrejurări precum cele în discuție în prezenta cauză are caracterul unei norme fundamentale de procedură a cărei încălcare determină anularea deciziei în litigiu și că nu se poate anticipa conținutul acestor observații, ținând seama de modificările introduse de noul regim juridic, Tribunalul a respins, în orice caz, argumentația Comisiei prin care se urmărește să se demonstreze că dispozițiile Orientărilor din 2014 pe care se întemeiase în decizia în litigiu nu erau susceptibile să o influențeze. Ținând seama de aceste din urmă motive prezentate de Tribunal, al doilea motiv nu poate fi declarat inoperant în ansamblul său.
În ceea ce privește temeinicia celui de al doilea aspect al primului motiv și a celui de al doilea motiv, mai întâi, Comisia reproșează Tribunalului că a extins în mod nejustificat obiectul acțiunii, în ultima parte a punctului 86 din hotărârea atacată, atunci când a arătat că „Decizia 2014/883 a fost retrasă și că chestiunea care se ridică nu este atât aceea dacă părțile interesate ar fi avut posibilitatea să își prezinte observațiile în raport cu această decizie, ci dacă ele au avut această posibilitate în cadrul procedurii oficiale de investigare. Or, în decizia de deschidere, Comisia s‑a limitat să menționeze că, în principiu, un ajutor pentru funcționare este incompatibil cu piața internă, cu excepția cazului când respectă criteriile enunțate în Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale”.
În această privință, Comisia arată că, prin intermediul unor asemenea constatări, Tribunalul a înțeles să considere că problema ridicată în cauză era dacă părțile interesate au fost invitate să prezinte observații în cadrul procedurii oficiale de investigare cu privire la constatarea potrivit căreia ajutorul pentru funcționare este incompatibil cu piața internă, întrucât ajutorul pentru investiții este el însuși incompatibil cu această piață.
Cu toate acestea, chiar presupunând că Tribunalul ar fi intenționat să definească în acest mod chestiunea invocată în cadrul litigiului cu care a fost sesizat, nu este mai puțin adevărat că problema pe care Tribunalul a examinat‑o în mod efectiv, la punctele 63-85, 87 și 88 din hotărârea atacată, privea lipsa consultării părților interesate asupra Orientărilor din 2014 înainte de adoptarea deciziei în litigiu, independent de procedura oficială de investigare.
Astfel, în ceea ce privește argumentul prezentat în primă instanță potrivit căruia Comisia ar fi trebuit să deschidă procedura oficială de investigare înainte de adoptarea deciziei în litigiu, Tribunalul a amintit, la punctul 62 din hotărârea atacată, că, potrivit jurisprudenței, procedura prin care se urmărește înlocuirea unui act nelegal poate fi reluată din momentul precis în care a survenit nelegalitatea, Comisia neavând însă obligația să reînceapă procedura din acest moment precis, și că această jurisprudență privind înlocuirea unui act anulat de instanța Uniunii se aplică deopotrivă, în lipsa oricărei anulări a actului în cauză de către instanță, la momentul retragerii și al înlocuirii unui act nelegal de către emitentul său. La punctul 63 din această hotărâre, Tribunalul a precizat că faptul că Comisia nu are obligația să reînceapă procedura de la momentul anterior precis în care a survenit nelegalitatea nu semnifică totuși că aceasta nu trebuie, în principiu, să solicite părților interesate să își prezinte observațiile înainte de adoptarea unei noi decizii.
În plus, din cuprinsul punctelor din hotărârea atacată menționate la punctul anterior, precum și din cuprinsul punctelor 89 și 91 din aceasta reiese că, spre deosebire de cele susținute de municipalitatea Gdynia și de societatea PLGK în ședința în fața Curții, în vederea anulării deciziei în litigiu pe care a pronunțat‑o în această hotărâre Tribunalul s‑a întemeiat pe încălcarea de către Comisie a obligației sale de a oferi părților interesate posibilitatea de a se pronunța cu privire la Orientările din 2014 înainte de adoptarea deciziei în litigiu.
Întrucât concluzia la care a ajuns Tribunalul în hotărârea atacată este astfel întemeiată pe această încălcare, iar nu pe aspectul dacă părților interesate li s‑a oferit posibilitatea să se pronunțe în cadrul procedurii oficiale de investigare, argumentul Comisiei în această privință se dovedește inoperant.
În continuare, trebuie să se observe că Comisia nu contestă că, în decizia în litigiu, a aplicat Orientările din 2014 în vederea analizei sale privind compatibilitatea ajutorului pentru funcționare cu piața internă.
În schimb, aceasta susține că, prin respingerea argumentației sale potrivit căreia dispozițiile Orientărilor din 2014, pe care le‑a aplicat efectiv în decizia în litigiu, nu au avut ca efect schimbarea concluziei la care a ajuns în această decizie, conform căreia ajutorul pentru funcționare este incompatibil cu piața internă, Tribunalul a încălcat jurisprudența expusă la punctul 81 din prezenta hotărâre și a denaturat decizia menționată.
În această privință, trebuie amintit că, astfel cum reiese din cuprinsul punctului 81 din prezenta hotărâre, într‑o situație precum cea în discuție în prezenta cauză, instanța Uniunii nu se poate limita să identifice modificările introduse de un nou regim juridic pentru a justifica anularea unei decizii a Comisiei de aplicare a acestuia, ci trebuie, în plus, să verifice dacă modificarea regimului juridic putea influența această decizie.
Astfel, indiferent de aspectul dacă Orientările din 2014 implică modificări în raport cu regimul juridic în vigoare anterior și în special dacă considerațiile expuse în această privință de Tribunal la punctele 72-77 din hotărârea atacată fundamentează, în mod întemeiat, concluzia la care a ajuns Tribunalul, la punctul 78 din această hotărâre, potrivit căreia asemenea modificări au fost substanțiale, trebuie să se examineze dacă Tribunalul putea în mod întemeiat să respingă argumentația Comisiei prezentată în primă instanță, la care s‑a referit la punctul 131 din prezenta hotărâre, pentru alte motive decât cele care, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 82-86, au fost reținute în mod eronat de Tribunal.
În această privință, trebuie să se observe că, astfel cum susține în mod întemeiat Comisia, Tribunalul s‑a limitat în esență, pe de o parte, să expună, în special la punctele 69, 71-78 și 88 din hotărârea atacată, în ce măsură regimul juridic aplicat în decizia în litigiu era diferit de cel aplicat în decizia de deschidere și în Decizia 2014/883 și, pe de altă parte, în special la punctele 69, 71, 78 și 84 din această hotărâre, să sublinieze că Comisia a aplicat efectiv Orientările din 2014 în decizia în litigiu și, prin urmare, noi dispoziții față de cele asupra cărora părțile interesate avuseseră ocazia să se pronunțe.
Cu toate acestea, astfel cum arată Comisia, reiese din considerentele (244) și (245) ale deciziei în litigiu că constatarea incompatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă era întemeiată, în plus, pe faptul că ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu piața internă. În special, referindu‑se la considerentul (227) al Deciziei 2014/883, se arată în acest considerent (244) că „acordarea de ajutoare de exploatare pentru a asigura funcționarea unui proiect de investiții care beneficiază de ajutor incompatibil este, prin natura sa, incompatibil cu piața internă”. Comisia a precizat de asemenea, în considerentul (244) menționat, că, „[f]ără ajutorul incompatibil pentru investiții, aeroportul din Gdynia n‑ar fi existat, întrucât acesta este finanțat în întregime prin acest ajutor, iar ajutorul pentru funcționare nu poate fi acordat pentru o infrastructură aeroportuară inexistentă”.
În considerentul (245) al deciziei în litigiu Comisia a adăugat că „[a]ceastă concluzie formulată în temeiul Orientărilor din 2005 privind sectorul aviației este de asemenea valabilă conform Orientărilor din 2014 privind sectorul aviației și suficientă pentru a constata că ajutorul pentru funcționare acordat operatorului aeroportuar este incompatibil cu piața internă”.
Rezultă astfel din considerentele (244) și (245) ale deciziei în litigiu și în special din termenul „prin natura sa”, care figurează în acest prim considerent, precum și din termenul „suficientă”, menționat în acest al doilea considerent, că simpla incompatibilitate a ajutorului pentru investiții cu piața internă fundamenta constatarea incompatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă. În plus, este cert că Comisia nu s‑a întemeiat pe Orientările din 2014 pentru a concluziona, în decizia în litigiu, în sensul incompatibilității ajutorului pentru investiții cu piața internă, nici această din urmă concluzie nefiind repusă în discuție în cadrul prezentului recurs.
Desigur, astfel cum arată Tribunalul la punctul 84 din hotărârea atacată, Comisia a precizat, în considerentul (245) al deciziei în litigiu, că concluzia la care a ajuns în considerentul (244) al acestei decizii este pertinentă și în contextul Orientărilor din 2014. Cu toate acestea, astfel cum arată Comisia, o asemenea referire la orientările menționate nu poate fi nicidecum interpretată în sensul că implică faptul că aceasta ar fi aplicat orientările menționate pentru a ajunge la concluzia respectivă, ci pur și simplu că aceasta din urmă se impune independent de orientările menționate și, prin urmare, nu poate fi repusă în discuție de acestea.
Pe de altă parte, este adevărat că, astfel cum arată Tribunalul, tot la punctul 84 din hotărârea atacată, imediat după ce a expus considerațiile referitoare la interdependența dintre constatarea incompatibilității ajutorului pentru investiții cu piața internă și cea a incompatibilității ajutorului pentru funcționare cu această piață, Comisia a continuat aprecierea sa cu privire la compatibilitatea acestui din urmă ajutor cu piața respectivă în considerentele (246) și (247) ale deciziei în litigiu, arătând că prima condiție de compatibilitate a ajutoarelor cu aceasta, definită în Orientările din 2014, nu este îndeplinită, în cazul ajutorului pentru funcționare, și că, prin urmare, tot pentru același motiv, este incompatibilă cu piața internă.
În plus, din considerentul (254) al deciziei în litigiu reiese că Comisia s‑a bazat pe două temeiuri juridice pentru a constata incompatibilitatea ajutorului pentru funcționare cu piața internă, și anume, în primul rând, pe incompatibilitatea ajutorului pentru investiții cu aceasta și, în al doilea rând, pe faptul că ajutorul pentru funcționare conduce la o simplă dublare a infrastructurilor, fără să răspundă în acest mod unui obiectiv legitim de interes general clar definit astfel cum impune prima condiție de compatibilitate a Orientărilor din 2014.
Cu toate acestea, astfel cum susține în esență Comisia, din interpretarea de ansamblu a considerentelor (244)-(254) ale deciziei în litigiu rezultă că considerentele (244) și (245) ale acesteia fundamentau singure constatarea incompatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă, independent de orice aplicare a Orientărilor din 2014 în cazul acestui ajutor, constatarea incompatibilității ajutorului menționat cu piața internă efectuată în decizia în litigiu bazându‑se pe două temeiuri juridice autonome. În această privință, trebuie să se observe că Tribunalul însuși a recunoscut, la punctul 86 din hotărârea atacată, că considerația potrivit căreia ajutorul pentru funcționare ar fi incompatibil cu piața internă întrucât ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu piața respectivă nu rezultă dintr‑o condiție prevăzută în mod expres de Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale sau de Orientările din 2014.
Astfel, este inerent logicii dispozițiilor tratatului referitoare la ajutoarele de stat ca statele membre să nu poată finanța proiecte care nu ar exista decât datorită unor ajutoare incompatibile cu piața internă. Rezultă în mod necesar că, astfel cum susține în esență Comisia, concluzia la care a ajuns aceasta în decizia în litigiu nu poate fi repusă în discuție de vreo aplicare a Orientărilor din 2014 în cazul ajutorului pentru funcționare, aprecierea compatibilității cu piața internă a acestui din urmă ajutor neputând face abstracție de proiectul căruia îi este destinat ajutorul menționat.
În plus, desigur, Tribunalul a arătat, la punctul 85 din hotărârea atacată, că decizia în litigiu conține cel puțin o imprecizie referitoare la cadrul juridic pe care se întemeia constatarea Comisiei potrivit căreia ajutorul pentru funcționare era incompatibil cu piața internă întrucât ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu această piață. În special, Tribunalul a observat că Comisia a indicat în considerentul (245) al deciziei în litigiu că, în Decizia 2014/883, această constatare a fost întemeiată în conformitate cu Orientările din 2005, deși din considerentele (227) și (228) ale Deciziei 2014/883 rezultă că aprecierea Comisiei în această privință s‑a realizat în cadrul Liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale și în temeiul articolului 107 alineatul (3) litera (a) TFUE.
Tribunalul a subliniat de asemenea, la punctul 85 menționat, că constatarea Comisiei potrivit căreia ajutorul pentru funcționare era incompatibil cu piața internă întrucât ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu această piață intervenea cu titlu suplimentar în Decizia 2014/883 și era plasată înaintea concluziei reținute în considerentul (228) al deciziei menționate că ajutorul pentru funcționare nu îndeplinește criteriile prevăzute de Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale.
Cu toate acestea, astfel cum susține Comisia, nu reiese din hotărârea atacată și, în plus, nu s‑a demonstrat în cadrul prezentului recurs în ce mod o asemenea imprecizie ar fi de natură să influențeze interpretarea deciziei în litigiu care trebuie efectuată, mai ales în sensul că constatarea prezentată la punctul 143 din prezenta hotărâre trebuie considerată ca rezultând dintr‑un temei juridic autonom și independent de Orientările din 2014.
În ceea ce privește caracterul suplimentar al acestei constatări, astfel cum figurează în Decizia 2014/883, faptul că aceasta ar fi fost invocată de Comisie cu titlu subsidiar nu înlătură cu nimic caracterul său autonom pentru a fundamenta, în această decizie, concluzia Comisiei potrivit căreia ajutorul pentru funcționare este incompatibil cu piața internă. Astfel, autonomia constatării menționate în această privință reiese, pe de o parte, din termenul „în mod inerent” utilizat în considerentul (227) al deciziei respective și, pe de altă parte, din faptul că o asemenea constatare este inerentă înseși logicii dispozițiilor tratatului referitoare la ajutoarele de stat, astfel cum s‑a amintit la punctul 142 din prezenta hotărâre în ceea ce privește constatarea similară care figurează în decizia în litigiu.
În același mod, astfel cum susține în esență Comisia, faptul că aceasta ar fi inclus constatarea menționată în considerentul (227) al Deciziei 2014/883 și, prin urmare, înaintea concluziei sale, în considerentul (228) al acestei decizii, potrivit căreia ajutorul pentru funcționare nu respectă criteriile prevăzute în Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale, rezultă dintr‑o alegere de redactare care nu poate repune în discuție interpretarea deciziei menționate, astfel cum a fost expusă la punctul anterior.
În plus, în măsura în care Tribunalul evidențiază, la punctele 81, 87 și 88 din hotărârea atacată, că, în vederea aprecierii compatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă, Comisia a aplicat, în Decizia 2014/883, Liniile directoare privind ajutoarele de stat regionale, care pun în aplicare articolul 107 alineatul (3) litera (a) TFUE, în timp ce, în decizia în litigiu, aceasta a aplicat Orientările din 2014, care pun în aplicare o dispoziție diferită din tratat, și anume articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, este suficient să se arate că, astfel cum susține Comisia, această împrejurare nu afectează nici interpretarea deciziei în litigiu, potrivit căreia constatarea incompatibilității ajutorului pentru funcționare cu piață internă în această din urmă decizie se bazează pe un temei juridic autonom și independent al Orientărilor din 2014, și nici faptul că, astfel cum reiese din punctul 142 din prezenta hotărâre, acest temei juridic își păstrează validitatea indiferent de aplicarea eventuală a Orientărilor din 2014.
Tribunalul a subliniat de asemenea, la punctul 87 din hotărârea atacată, că argumentul invocat de Comisie în primă instanță, întemeiat pe faptul că constatarea potrivit căreia ajutorul pentru funcționare ar fi incompatibil cu piața internă întrucât ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu această piață ar rezulta dintr‑un temei juridic autonom izvorât din tratat, nu are temei în termenii Deciziei 2014/883 sau ai deciziei în litigiu.
În această privință, trebuie să se constate că, deși motivarea furnizată în considerentele (244) și (245) ale deciziei în litigiu este succintă, aceasta evidențiază însă cu claritate că un ajutor pentru funcționare nu poate fi considerat compatibil cu normele Uniunii în materie de ajutoare de stat dacă are drept unic scop finanțarea unui proiect care nu ar exista decât datorită unui ajutor el însuși incompatibil cu aceste norme.
Pe de altă parte, deși este adevărat că Comisia nu a făcut trimitere în mod specific, în acest context, la Tratatul FUE, reiese în mod necesar din considerentele menționate la punctul anterior că raționamentul său în această privință se întemeiază pe dispozițiile acestui tratat. Astfel, după cum rezultă din însuși textul articolului 107 TFUE, precum și din aprecierea efectuată de Comisie în decizia în litigiu, existența unui ajutor precum cel în cauză se apreciază în lumina acestui articol.
Or, din moment ce, astfel cum s‑a arătat la punctele 142 și 146 din prezenta hotărâre, este inerent logicii dispozițiilor tratatului referitoare la ajutoarele de stat că statele membre nu pot finanța proiecte care nu ar exista decât datorită unor ajutoare incompatibile cu piața internă, nu se poate reproșa Comisiei că nu a specificat că aprecierea expusă în considerentele (244) și (245) ale deciziei în litigiu are drept temei dispozițiile menționate, cu atât mai puțin cu cât nu i se poate reproșa că nu a citat o dispoziție specifică a tratatului în acest context. Prin urmare, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept, la punctul 87 din hotărârea atacată, în sensul că a considerat că constatarea potrivit căreia ajutorul pentru funcționare ar fi incompatibil cu piața internă întrucât ajutorul pentru investiții era el însuși incompatibil cu această piață nu și‑ar găsi temeiul în termenii Deciziei 2014/883 sau ai deciziei în litigiu.
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se arate că, chiar în cazul în care părților interesate în speță li s‑ar fi oferit posibilitatea să prezinte observații cu privire la Orientările din 2014 înainte de adoptarea deciziei în litigiu și că acestea ar fi reușit să demonstreze că ajutorul pentru funcționare îndeplinea criteriile relevante prevăzute de aceste orientări, Comisia ar fi ajuns în mod întemeiat, în orice caz, pentru motivele expuse în considerentele (244) și (245) ale deciziei menționate, la concluzia potrivit căreia acest ajutor este incompatibil cu piața internă. Prin respingerea argumentației prezentate de Comisie prin care se urmărește să se demonstreze că decizia în litigiu ar fi avut un conținut identic dacă părțile interesate în speță ar fi fost invitate să se pronunțe cu privire la pertinența Orientărilor din 2014, Tribunalul a încălcat astfel jurisprudența expusă la punctul 81 din prezenta hotărâre și a interpretat în mod eronat decizia în litigiu.
Prin urmare, trebuie să se concluzioneze că Tribunalul a statuat în mod neîntemeiat că faptul că Comisia nu a dat părților interesate în speță posibilitatea de a prezenta observații cu privire la pertinența Orientărilor din 2014 înainte de adoptarea deciziei în litigiu determină anularea acesteia și că, prin urmare, a procedat în mod neîntemeiat, la punctul 91 din hotărârea atacată, la admiterea celui de al șaselea motiv invocat în primă instanță și la anularea articolelor 2-5 din această decizie.
În sfârșit, această concluzie nu poate fi repusă în discuție de celelalte argumente invocate în fața Curții în cadrul prezentei cauze și în special, în primul rând, de împrejurarea subliniată de municipalitatea Gdynia, precum și de societatea PLGK și menționată de asemenea de Tribunal la punctul 87 din hotărârea atacată potrivit căreia Comisia a invocat pentru prima dată constatarea expusă la punctul 143 din prezenta hotărâre în ședința în fața Tribunalului.
În această privință, trebuie să se constate că, chiar presupunând că Comisia invocase această constatare numai în stadiul procedurii în primă instanță, în orice caz, aceasta nu ar afecta în sine aprecierea care trebuie efectuată cu privire la motivele invocate de reclamantele în primă instanță în susținerea acțiunii lor și în special cu privire la aspectul dacă încălcarea dreptului părților interesate în speță de a prezenta observații cu privire la Orientările din 2014 determină anularea acestei decizii.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentația expusă la punctul 104 din prezenta hotărâre, este suficient să se amintească faptul că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 62-64 din această hotărâre, argumentele prezentate în fața Tribunalului referitoare la dreptul la apărare al Republicii Polone nu au fost examinate de acesta în hotărârea atacată și, prin urmare, nu trebuie să facă obiectul unei aprecieri a Curții în acest stadiu al procedurii.
Prin urmare, al doilea aspect al primului motiv și al doilea motiv trebuie admise.
Rezultă că nu este necesar să se examineze argumentele Comisiei prin care aceasta urmărește să demonstreze că, presupunând că incompatibilitatea cu piața internă a ajutorului pentru funcționare nu se baza pe un temei juridic independent de Orientările din 2014, dispozițiile acestora aplicate în decizia în litigiu pentru a aprecia compatibilitatea ajutorului respectiv cu piața internă erau în esență identice cu cele ale Liniilor directoare privind ajutoarele de stat regionale aplicate în Decizia 2014/883, astfel încât observațiile părților interesate în speță cu privire la Orientările din 2014 nu ar fi putut în orice caz, în această privință, să influențeze rezultatul primei decizii.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, hotărârea atacată trebuie anulată. În consecință, nu este necesar să se examineze al treilea motiv.
Cu privire la trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului
În conformitate cu articolul 61 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, în cazul în care anulează decizia Tribunalului, Curtea poate fie să soluționeze ea însăși în mod definitiv litigiul atunci când acesta este în stare de judecată, fie să trimită cauza Tribunalului pentru a se pronunța asupra acesteia.
În speță, Curtea dispune de elementele necesare pentru a se pronunța în mod definitiv cu privire la argumentația invocată în a treia critică din cadrul celui de al șaselea motiv al acțiunii, întemeiată pe o încălcare a drepturilor procedurale ale părților interesate în speță, ca urmare a faptului că acestora nu li s‑a oferit posibilitatea de a se pronunța cu privire la pertinența noului regim juridic înainte de adoptarea deciziei în litigiu. În această privință, este suficient să se arate că această argumentație trebuie respinsă ca inoperantă, din moment ce, pentru motivele expuse la punctele 70-95 și la punctele 132-156 din prezenta hotărâre, faptul că Comisia nu a invitat părțile menționate să prezinte observații cu privire la pertinența Orientărilor din 2014 pentru aprecierea compatibilității ajutorului pentru funcționare cu piața internă nu poate, în orice caz, să determine anularea acestei decizii.
În rest, Curtea consideră că litigiul nu este în stare de judecată.
În special, pe de o parte, în ceea ce privește posibilitatea municipalității Gdynia și a societății PLGK de a invoca în fața Tribunalului încălcarea dreptului la apărare al Republicii Polone, precum și posibilitatea acesteia din urmă, în calitate de intervenientă în primă instanță, de a invoca o astfel de încălcare, trebuie să se observe că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 62 și 63 din prezenta hotărâre, Tribunalul nu s‑a pronunțat cu privire la aceste două posibilități. Pe de altă parte, în fața Curții, deși Republica Polonă a invocat motivele pentru care ar trebui să se considere că dispune de o astfel de posibilitate, Comisia s‑a limitat în esență să susțină, în această ultimă privință, că Republica Polonă nu a formulat o acțiune în anularea deciziei în litigiu întemeiată pe o încălcare a dreptului său la apărare sau a dreptului său la o dezbatere în contradictoriu și că, în calitate de intervenientă, nu poate invoca un astfel de motiv.
Pe de altă parte, primul‑al cincilea motiv ale acțiunii nu au fost nici examinate de Tribunal, nici dezbătute în fața Curții.
În consecință, cauza trebuie trimisă Tribunalului spre rejudecare, pentru ca acesta să se pronunțe cu privire la elementele acțiunii la care s‑a făcut trimitere la punctele 164 și 165 din prezenta hotărâre.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât cauza este trimisă Tribunalului spre rejudecare, cererea privind cheltuielile de judecată aferente prezentei proceduri de recurs se soluționează odată cu fondul.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a cincea) declară și hotărăște:

1)
Anulează Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 17 noiembrie 2017, Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comisia (T‑263/15).

2)
Respinge a treia critică din cadrul celui de al șaselea motiv al acțiunii în anulare, în măsura în care această critică este întemeiată pe o încălcare a drepturilor procedurale ale părților interesate în speță ca urmare a faptului că acestora din urmă nu li s‑a dat posibilitatea de a se pronunța, înainte de adoptarea Deciziei (UE) 2015/1586 a Comisiei din 26 februarie 2015 privind măsura SA.35388 (13/C) (ex 13/NN și ex 12/N) – Polonia – Înființarea aeroportului Gdynia‑Kosakowo, cu privire la pertinența comunicării Comisiei intitulată „Orientări privind ajutoarele de stat destinate aeroporturilor și companiilor aeriene”.

3)
Trimite cauza Tribunalului Uniunii Europene spre rejudecare pentru ca acesta să se pronunțe, pe de o parte, cu privire la aspectele celei de a treia critici din cadrul celui de al șaselea motiv al acțiunii în anulare asupra cărora acesta nu s‑a pronunțat în Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene din 17 noiembrie 2017, Gmina Miasto Gdynia și Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Comisia (T‑263/15), și, pe de altă parte, cu privire la primul‑al cincilea motiv ale acestei acțiuni.

4)
Cererea privind cheltuielile de judecată se soluționează odată cu fondul.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: polona.