CELEX: 62020CJ0180
Beroep tot nietigverklaring
Besluiten (EU) 2020/245 en 2020/246
Standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de Partnerschapsraad die is ingesteld bij de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds
Overeenkomst waarvan sommige bepalingen in verband kunnen worden gebracht met het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB)
Vaststelling van de reglementen van orde van de Partnerschapsraad, het Partnerschapscomité, de subcomités en andere organen
Vaststelling van twee afzonderlijke besluiten
Keuze van de rechtsgrondslag
Artikel 37 VEU
Artikel 218, lid 9, VWEU
Stemregel

Met haar verzoekschrift vordert de Europese Commissie de nietigverklaring van besluit (EU) 2020/245 van de Raad van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van die overeenkomst met uitzondering van titel II ervan (
PB 2020, L 52, blz. 3
), alsmede de nietigverklaring van besluit (EU) 2020/246 van de Raad van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van titel II van die overeenkomst (
PB 2020, L 52, blz. 5
) (hierna gezamenlijk: „bestreden besluiten”).
Brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst en bestreden besluiten
Besluit (EU) 2018/104 betreffende de ondertekening, namens de Unie, en de voorlopige toepassing van de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds (
PB 2018, L 23, blz. 1
) is door de Raad vastgesteld op 20 november 2017. Dit besluit was gebaseerd op artikel 37 VEU alsook op artikel 91, artikel 100, lid 2, en de artikelen 207 en 209 VWEU juncto artikel 218, leden 5 en 7 en lid 8, tweede alinea, VWEU.
Deze partnerschapsovereenkomst (hierna: „Partnerschapsovereenkomst met Armenië”) is op 24 november 2017 ondertekend en wordt voorlopig toegepast sinds 1 juni 2018. Zij is in werking getreden op 1 maart 2021.
Bij de artikelen 362 en 363 van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië worden respectievelijk een Partnerschapsraad en een Partnerschapscomité ingesteld, terwijl artikel 364 van deze overeenkomst voorziet in de mogelijkheid om in voorkomend geval subcomités en andere organen op te richten. Voorts staat het krachtens artikel 362, lid 4, juncto artikel 363, lid 4, van die overeenkomst aan de Partnerschapsraad om zijn reglement van orde vast te stellen en daarin de taken en de werking van het Partnerschapscomité vast te stellen, waarbij wordt gepreciseerd dat dit comité met name belast is met de voorbereiding van de vergaderingen van de Partnerschapsraad.
Ter uitvoering van de artikelen 362 tot en met 364 van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië hebben de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Europese Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid op 29 november 2018 een gezamenlijk voorstel aangenomen voor een besluit van de Raad betreffende het namens de Unie in de bij de Partnerschapsovereenkomst met Armenië ingestelde Partnerschapsraad in te nemen standpunt over de vaststelling van de besluiten inzake de reglementen van orde van de Partnerschapsraad, het Partnerschapscomité, de gespecialiseerde subcomités of elk ander orgaan. Dit voorstel was gebaseerd op artikel 37 VEU alsook op artikel 91, artikel 100, lid 2, en de artikelen 207 en 209 VWEU juncto artikel 218, lid 9, VWEU.
In haar gewijzigde voorstel van 19 juli 2019 heeft de Commissie evenwel de verwijzing naar artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag geschrapt. Dit gewijzigde voorstel volgde op de preciseringen die het Hof had gegeven in het arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
), waarbij besluit (EU) 2017/477 van de Raad van 3 maart 2017 betreffende het standpunt dat namens de Europese Unie moet worden ingenomen in de Samenwerkingsraad die is ingesteld in het kader van de versterkte Partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Kazachstan, anderzijds met betrekking tot de werkafspraken van de Samenwerkingsraad, het Samenwerkingscomité en de gespecialiseerde subcomités en andere organen (
PB 2017, L 73, blz. 15
), nietig was verklaard op grond dat de Raad zich voor de vaststelling van dat besluit ten onrechte had gebaseerd op artikel 31, lid 1, VEU.
Tijdens de vergadering van 4 december 2019 heeft het Comité van permanente vertegenwoordigers (Coreper) besloten om de handeling betreffende het namens de Unie in te nemen standpunt op te splitsen in twee besluiten van de Raad, te weten enerzijds besluit 2020/245, dat tot doel heeft de toepassing van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië te waarborgen – behalve wat titel II ervan betreft – en dat gebaseerd is op een materiële rechtsgrondslag die wordt gevormd door artikel 91 en de artikelen 207 en 209 VWEU, en anderzijds besluit 2020/246, dat tot doel heeft de toepassing van titel II van die overeenkomst te waarborgen en dat gebaseerd is op een materiële rechtsgrondslag die enkel bestaat in artikel 37 VEU. Op 17 februari 2020 heeft de Raad de bestreden besluiten vastgesteld op basis van diezelfde materiële rechtsgrondslagen. Terwijl besluit 2020/245 met gekwalificeerde meerderheid van stemmen is vastgesteld – omdat de procedurele rechtsgrondslag ervan met name wordt gevormd door artikel 218, lid 8, eerste alinea, en artikel 218, lid 9, VWEU – is besluit 2020/246 met eenparigheid van stemmen vastgesteld. De procedurele rechtsgrondslag van laatstgenoemd besluit bestaat namelijk, behalve in artikel 218, lid 9, VWEU, eveneens in artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, waarin is bepaald dat de Raad onder meer met eenparigheid van stemmen besluit wanneer de overeenkomst betrekking heeft op een gebied waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld.
Zo bepaalt artikel 1, lid 1, van besluit 2020/245 dat het standpunt dat namens de Unie in de bij de Partnerschapsovereenkomst met Armenië ingestelde Partnerschapsraad moet worden ingenomen over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van die overeenkomst met uitzondering van titel II ervan, wordt gebaseerd op het ontwerpbesluit van de Partnerschapsraad. Artikel 1, lid 1, van besluit 2020/246 heeft dezelfde inhoud met betrekking tot de toepassing van titel II van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië.
De Commissie heeft bezwaren geuit in een verklaring die is opgenomen in de notulen van de vergadering van de Raad, waarbij zij aanvoerde dat de toevoeging van artikel 37 VEU als rechtsgrondslag van besluit 2020/246 en de splitsing van de handeling van de Raad in twee besluiten onrechtmatig waren. De Tsjechische Republiek heeft op haar beurt een verklaring laten opnemen in de notulen van de vergaderingen van Coreper en de Raad. In deze verklaring wordt gesteld dat die toevoeging onjuist was in het licht van het arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
). Evenzo heeft Hongarije voorbehoud gemaakt bij de vaststelling van twee afzonderlijke besluiten. Beide lidstaten hebben zich bij de vaststelling van de bestreden besluiten onthouden van stemming.
Conclusies van partijen
De Commissie verzoekt het Hof de bestreden besluiten nietig te verklaren, de gevolgen ervan te handhaven en de Raad te verwijzen in de kosten.
De Raad concludeert tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van de Commissie in de kosten. Subsidiair, voor het geval dat de bestreden besluiten nietig zouden worden verklaard, verzoekt hij het Hof om de gevolgen van deze besluiten te handhaven.
Bij besluiten van de president van het Hof van 25 augustus 2020 en 25 september 2020 zijn de Tsjechische Republiek en de Franse Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie respectievelijk de Raad.
Beroep
De Commissie voert twee middelen aan. Het eerste middel berust op de stelling dat ten onrechte is gebruikgemaakt van artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag van besluit 2020/246. Met het tweede middel voert de Commissie aan dat de vaststelling van de bestreden besluiten tot gevolg had dat de handeling betreffende het standpunt dat namens de Unie moest worden ingenomen in de bij de Partnerschapsovereenkomst met Armenië ingestelde Partnerschapsraad, op onrechtmatige wijze werd gesplitst in twee afzonderlijke besluiten.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Met haar eerste middel maakt de Commissie – daarin ondersteund door de Tsjechische Republiek – de Raad het verwijt dat hij artikel 37 VEU en artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU heeft opgenomen in de rechtsgrondslag van besluit 2020/246, waardoor de Raad de regel van eenparigheid van stemmen heeft toegepast. Volgens de Commissie volstaat het verband tussen titel II van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) niet om die opneming te rechtvaardigen.
Ter ondersteuning van dit middel voert de Commissie aan dat een op artikel 218, lid 9, VWEU gebaseerd besluit van de Raad dat betrekking heeft op de uitvoering van een internationale overeenkomst in haar geheel, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen moet worden vastgesteld wanneer het zwaartepunt van die overeenkomst ziet op een gebied waarvoor de materiële rechtsgrondslagen een dergelijke meerderheid vereisen. De keuze van de rechtsgrondslag moet volgens de Commissie dan ook berusten op objectieve gegevens die de rechter kan toetsen, met name op de inhoud en het doel van de handeling in kwestie.
In dit verband stelt de Commissie dat in de considerans of de inleidende artikelen van de handeling in kwestie weliswaar algemene doelstellingen kunnen worden genoemd, maar dat het voor de vaststelling van het gebied waarop deze handeling betrekking heeft, beslissend is welke strekking de verplichtingen hebben die daadwerkelijk zijn opgelegd om de betreffende doelstellingen na te streven en welke onderwerpen in overwegende mate door die handeling worden bestreken. Wanneer de handeling waarvan de vaststelling wordt overwogen, in algemene zin ziet op de werking van instanties die zijn opgericht op grond van een internationale overeenkomst, moet volgens de Commissie op basis van deze overeenkomst in haar geheel worden beoordeeld op welk gebied die handeling betrekking heeft. Dat de praktijk van een instelling in strijd is met voornoemde regels, kan deze regels niet wijzigen, noch rechtvaardigen dat ervan wordt afgeweken.
In casu heeft de Partnerschapsovereenkomst met Armenië volgens de Commissie hoofdzakelijk betrekking op handel en ontwikkelingssamenwerking en op handel in vervoersdiensten, waaraan de overgrote meerderheid van de bepalingen van deze overeenkomst is gewijd. De Commissie is van mening dat het verband tussen het GBVB en de negen artikelen waaruit titel II van die overeenkomst bestaat, louter ondergeschikt is aan vorenbedoelde componenten en onvoldoende belangrijk is om te rechtvaardigen dat een afzonderlijke materiële rechtsgrondslag wordt gebruikt.
Voor het overige zijn die negen artikelen volgens haar qua inhoud en aantal vergelijkbaar met de bepalingen van de Partnerschapsovereenkomst met de Republiek Kazachstan die zijn onderzocht in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
) – en die het Hof ontoereikend heeft geacht als rechtvaardiging voor de toevoeging van een specifieke materiële rechtsgrondslag die betrekking heeft op het GBVB –, en roepen de van de respectieve overeenkomsten deel uitmakende titels die in verband kunnen worden gebracht met het GBVB, hoe dan ook allebei slechts in beperkte mate verbintenissen in het leven.
Voorts rechtvaardigt het feit dat de Partnerschapsovereenkomst met Armenië is gesloten in een complexe geopolitieke context, die wordt gekenmerkt door het conflict over Nagorno-Karabach, op zichzelf beschouwd niet dat aan deze overeenkomst een GBVB-dimensie wordt toegeschreven die niet blijkt uit de inhoud van die overeenkomst.
De Tsjechische Republiek sluit zich aan bij de conclusies van de Commissie. Volgens deze lidstaat is het eveneens mogelijk om de doelstellingen die in het kader van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië kunnen worden gerelateerd aan het GBVB, in verband te brengen met het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking en handel. Daarbij komt dat de cumulatie van verschillende bepalingen in een materiële rechtsgrondslag de uitzondering behoort te blijven. Gelet op de geringe kwalitatieve en kwantitatieve betekenis van de onderdelen van titel II van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië die in verband kunnen worden gebracht met het GBVB, is een dergelijke uitzondering naar de mening van de Tsjechische Republiek in casu niet gerechtvaardigd.
De Raad verweert zich door te betogen dat de doelstellingen van een internationale overeenkomst van wezenlijk belang zijn om het verband te leggen tussen de bepalingen die betrekking hebben op verschillende beleidsterreinen, en dat de inhoud van die overeenkomst pas in tweede instantie hoeft te worden onderzocht. In casu houden de argumenten van de Commissie volgens de Raad onvoldoende rekening met de doelstellingen van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië. Uit de analyse van de doelstellingen van deze overeenkomst en uit de inhoud van titel II ervan blijkt namelijk dat de bepalingen die verband houden met het GBVB niet ondergeschikt zijn aan de gebieden handel en ontwikkelingssamenwerking, maar een onafhankelijke component van die overeenkomst vormen.
In dit verband betoogt de Raad dat de Partnerschapsovereenkomst met Armenië – anders dan de partnerschapsovereenkomst die aan de orde was in het arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan) (
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
) – op zijn minst één extra wezenlijk doel heeft, te weten de bevordering van het brede politiek partnerschap [artikel 1, onder a)] en de bevordering van nauwe politieke betrekkingen tussen de partijen [artikel 1, onder b)].
De Raad leidt hieruit af dat de Partnerschapsovereenkomst met Armenië niet louter een instrument is op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en handel. Artikel 3 van deze overeenkomst vertaalt namelijk sommige in artikel 1 genoemde algemene doelstellingen in een geheel van nauwkeurigere doelstellingen die specifiek worden nagestreefd met de bepalingen van titel II over de politieke dialoog, de binnenlandse hervormingen en de samenwerking op het gebied van het GBVB. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt niet dat de doelstellingen van het GBVB niet kunnen worden verwezenlijkt door middel van bepalingen die voorzien in een samenwerking die de vorm van een politieke dialoog aanneemt.
Wat voorts het argument van de Commissie betreft dat nagenoeg alle bepalingen van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië betrekking hebben op gebieden die geen verband houden met het GBVB, merkt de Raad op dat het criterium inzake de omvang van titel II niets uit te staan heeft met het doel of de inhoud van de vastgestelde maatregelen, zodat het niet beslissend kan zijn voor de keuze van de rechtsgrondslag van het optreden van de Unie. Met name is dit criterium irrelevant voor de beoordeling van de verhouding tussen de bepalingen in kwestie en de overige onderdelen van de overeenkomst.
De Franse Republiek, die intervenieert ter ondersteuning van de argumenten van de Raad, merkt op dat aan de hand van de inhoud van een handeling moet worden vastgesteld welke doelstellingen met deze handeling worden nagestreefd, en dat die inhoud tegelijkertijd moet worden onderzocht in het licht van het doel van die handeling. Deze benadering is des te belangrijker wanneer de handeling ten dele onder het GBVB valt, aangezien voor dit beleid specifieke regels en procedures gelden op grond van artikel 24, lid 1, VEU. Derhalve kan in het geval waarin doelstellingen worden nagestreefd die onmiskenbaar verband houden met het GBVB, uit het geringere aantal bepalingen inzake het GBVB niet worden afgeleid dat het GBVB slechts ondergeschikt is aan de overige in het geding zijnde beleidsterreinen. Economische samenwerking vereist wegens haar aard immers een groter aantal preciseringen voor de uitvoering ervan dan de totstandbrenging van een politieke dialoog.
De Franse Republiek is van mening dat tevens de context van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië in aanmerking moet worden genomen en dat ook uit deze context blijkt dat die overeenkomst onder het GBVB valt, aangezien zij is gesloten in een specifieke politieke en veiligheidscontext die wordt gekenmerkt door regionale crisissen zoals het conflict in Nagorno-Karabach.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat artikel 218 VWEU, teneinde te voldoen aan de vereisten van duidelijkheid, samenhang en rationalisering, voorziet in één enkele en algemene procedure voor met name de onderhandelingen over en de sluiting van internationale overeenkomsten die de Unie bevoegd is te sluiten op haar beleidsterreinen, daaronder begrepen het GBVB, tenzij de Verdragen voorzien in bijzondere procedures [arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In artikel 218, lid 9, VWEU is een vereenvoudigde procedure vastgelegd voor met name het bepalen van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in het kader van haar deelname aan de vaststelling, binnen het bij de internationale overeenkomst in kwestie opgerichte besluitvormingsorgaan, van handelingen waarbij deze overeenkomst wordt toegepast of uitgevoerd. Niettemin blijkt uit de leden 6, 9 en 10 van artikel 218 VWEU, in hun onderlinge samenhang gelezen, dat deze vereenvoudiging – die enkel van toepassing is met betrekking tot handelingen die het institutionele kader van de overeenkomst niet aanvullen of wijzigen – uitsluitend bestaat in een beperking van de betrokkenheid van het Europees Parlement [zie in die zin arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punten
en
].
Aangezien artikel 218, lid 9, VWEU echter geen enkele stemregel bevat voor de vaststelling door de Raad van de in die bepaling bedoelde categorieën van besluiten, moet op basis van artikel 218, lid 8, VWEU van geval tot geval worden bepaald welke stemregel van toepassing is. Gelet op het gebruik van enerzijds de uitdrukking „tijdens de gehele procedure” in de eerste alinea van laatstgenoemde bepaling en anderzijds de term „evenwel” in de tweede alinea van die bepaling moet ervan worden uitgegaan dat de Raad in de regel met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit en dat hij alleen met eenparigheid van stemmen besluit in de gevallen die worden genoemd in die tweede alinea. De toepasselijke stemregel moet dan ook van geval tot geval worden bepaald naargelang het al dan niet gaat om een van de in artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU bedoelde gevallen.
Met betrekking tot een besluit waarbij de Raad het standpunt bepaalt dat namens de Unie wordt ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, heeft het Hof dan ook reeds geoordeeld dat in de situatie waarin een dergelijk besluit niet beantwoordt aan een van de gevallen waarin artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU vereist dat met eenparigheid van stemmen wordt besloten, de Raad dat besluit in beginsel overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, juncto artikel 218, lid 9, VWEU, moet vaststellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen [arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In het eerste geval dat wordt genoemd in artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, vereist deze bepaling dat een op artikel 218, lid 9, VWEU gebaseerd besluit wordt vastgesteld met eenparigheid van stemmen wanneer het betrekking heeft op een gebied waarop handelingen van de Unie met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld. Teneinde in deze context te bepalen of een op grond van artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit betrekking heeft op een gebied waarvoor eenparigheid van stemmen vereist is, moet de materiële rechtsgrondslag van dat besluit tot uitgangspunt worden genomen [arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
].
Volgens vaste rechtspraak moet de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling van de Unie berusten op objectieve gegevens die de rechter kan toetsen, waaronder het doel en de inhoud van die handeling [arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Zoals de advocaat-generaal in de punten 28 en 29 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt in dit verband – anders dan de Raad in wezen betoogt – geenszins uit de rechtspraak van het Hof dat een van deze criteria voorrang heeft boven het andere. Op basis van alle identificeerbare objectieve gegevens die verband houden met het ene en het andere criterium, moet namelijk van geval tot geval worden bepaald op welk gebied een handeling betrekking heeft.
Indien uit het onderzoek van een Uniehandeling blijkt dat daarmee twee doelstellingen worden nagestreefd of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden aangemerkt als hoofddoel of overwegende component terwijl de andere doelstelling of component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, te weten die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component. Slechts bij wijze van uitzondering, indien wordt vastgesteld dat een handeling meerdere doelstellingen of componenten heeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, moet die handeling worden gebaseerd op de verschillende met die doelstellingen of componenten corresponderende rechtsgrondslagen [zie in die zin arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Cumulatie van twee rechtsgrondslagen is evenwel uitgesloten in geval van onverenigbaarheid van de procedures die voor de respectieve rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven (zie in die zin arrest van 6 november 2008, Parlement/Raad,
C‑155/07
,
EU:C:2008:605
, punt
).
Derhalve moet een besluit waarbij de Raad overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU het standpunt bepaalt dat namens de Unie wordt ingenomen in een bij een overeenkomst opgericht lichaam, en dat uitsluitend betrekking heeft op een gebied waarvoor eenparigheid van stemmen vereist is, in afwijking van de in artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU neergelegde algemene regel – die een gekwalificeerde meerderheid van stemmen voorschrijft – in beginsel met eenparigheid van stemmen worden vastgesteld overeenkomstig artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU, net zoals besluiten over de sluiting van een internationale overeenkomst door de Unie. Het GBVB is een gebied waarvoor eenparigheid van stemmen vereist is, aangezien in artikel 31, lid 1, eerste alinea, VEU met name staat te lezen dat besluiten in het kader van titel V, hoofdstuk 2, VEU met eenparigheid van stemmen worden genomen, tenzij in dat hoofdstuk anders is bepaald. Indien een dergelijk besluit meerdere componenten of doelstellingen heeft, waarvan sommige onder het GBVB vallen, moet de voor de vaststelling van dat besluit toepasselijke stemregel daarentegen worden bepaald op basis van het hoofddoel of de overwegende component ervan. Indien het hoofddoel of de overwegende component van het besluit in kwestie betrekking heeft op een gebied waarop handelingen van de Unie niet met eenparigheid van stemmen hoeven te worden vastgesteld, moet dat besluit dus overeenkomstig artikel 218, lid 8, eerste alinea, VWEU worden vastgesteld met gekwalificeerde meerderheid van stemmen [zie in die zin arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
].
In het licht van de overwegingen in de punten 27 tot en met 35 van het onderhavige arrest moet worden onderzocht of de bestreden besluiten betrekking hebben op een gebied als het GBVB, waarvoor eenparigheid vereist is, dan wel of zij verband houden met beleidsterreinen van de Unie waarop in beginsel moet worden besloten met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, met name vervoer, gemeenschappelijke handelspolitiek en ontwikkelingssamenwerking in de zin van de artikelen 91, 207 en 209 VWEU.
In dit verband zijn de bestreden besluiten vastgesteld om het standpunt te bepalen dat in de bij de Partnerschapsovereenkomst met Armenië ingestelde Partnerschapsraad namens de Unie moet worden ingenomen over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad alsook van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van die overeenkomst. Meer bepaald betreft besluit 2020/245 de gehele Partnerschapsovereenkomst met Armenië, met uitzondering van titel II ervan, terwijl besluit 2020/246 enkel betrekking heeft op titel II.
Niettemin moet worden gepreciseerd dat deze besluiten formeel gesproken weliswaar verschillende titels van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië betreffen, maar dat het gebied waaronder die besluiten vallen en dus de materiële rechtsgrondslag van het betreffende externe optreden van de Unie moeten worden beoordeeld in het licht van die overeenkomst in haar geheel.
De bestreden besluiten betreffen namelijk – in algemene zin – de werking van de internationale instanties die zijn opgericht op basis van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië.
Zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, is de vaststelling van twee afzonderlijke besluiten van de Raad die gebaseerd zijn op verschillende rechtsgrondslagen maar tot doel hebben het namens de Unie in te nemen unieke standpunt over de werking van de bij de Partnerschapsovereenkomst met Armenië opgerichte organen te bepalen, enkel gerechtvaardigd indien de overeenkomst – in haar geheel beschouwd – afzonderlijke componenten bevat die overeenkomen met de verschillende rechtsgrondslagen die worden gebruikt voor de vaststelling van die besluiten.
Wat in de eerste plaats de inhoud van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië betreft, is het juist dat titel II van deze overeenkomst („Politieke dialoog en hervorming samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid”) – waarin de artikelen 3 tot en met 11 zijn opgenomen – bepalingen bevat die betrekking hebben op de bevordering van politieke dialoog op het gebied van veiligheid, en dus kwesties behandelt die in verband kunnen worden gebracht met het GBVB.
Zo herinnert artikel 3 van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië aan de doelstellingen van de politieke dialoog en somt het in lid 2 de elf doelstellingen op die in het kader van deze dialoog worden nagestreefd, waaronder de versterking van het politieke partnerschap, de bevordering van internationale vrede, stabiliteit en veiligheid, meer samenwerking op het gebied van crisisbeheer, versterking van de samenwerking in de strijd tegen de proliferatie van wapens, meer respect voor de democratische beginselen, de rechtsstaat, de mensenrechten en fundamentele vrijheden, de verdere ontwikkeling van dialoog en meer samenwerking op het vlak van veiligheid en defensie, en de ontwikkeling van betrekkingen van goed nabuurschap.
Voorts worden in artikel 4 van deze overeenkomst, met als opschrift „Binnenlandse hervormingen”, een aantal algemene doelstellingen opgesomd die met de samenwerking van de partijen bij die overeenkomst worden nagestreefd, waaronder de ontwikkeling, consolidatie en versterking van de stabiliteit en doeltreffendheid van de democratische instellingen en de rechtsstaat alsook de eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden.
Artikel 5 van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië draagt als opschrift „Buitenlands en veiligheidsbeleid” en bepaalt in lid 1 dat „[d]e partijen [...] hun dialoog en samenwerking op het gebied van het [GBVB intensiveren], met erkenning van het belang dat de Republiek Armenië hecht aan haar deelname aan internationale organisaties en samenwerkingsvormen, en aan haar bestaande verplichtingen op grond daarvan, en [...] bijzondere aandacht [besteden] aan conflictpreventie en crisisbeheer, risicobeperking, cyberveiligheid, de hervorming van de veiligheidssector, regionale stabiliteit, ontwapening, non-proliferatie, wapenbeheersing en wapenuitvoercontrole”. In artikel 5, lid 2, van die overeenkomst wordt gepreciseerd dat „[d]e partijen [...] opnieuw hun eerbiediging van de beginselen en normen van het internationaal recht, zoals onder meer neergelegd in het Handvest van de Verenigde Naties en de Slotakte van Helsinki van de [Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE)], [bevestigen] en [...] zich ertoe [verbinden] deze beginselen te ondersteunen in hun bilaterale en multilaterale betrekkingen”. In de artikelen 6 tot en met 11 van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië wordt opnieuw bevestigd dat de partijen belang hechten aan de voorkoming van ernstige misdaden waarmee de internationale gemeenschap wordt geconfronteerd, conflictpreventie en crisisbeheersing, regionale stabiliteit en de vreedzame oplossing van conflicten, ontwapening, de strijd tegen de illegale handel in handvuurwapens en lichte wapens, en de bestrijding van terrorisme, alsmede dat zij bereid zijn tot samenwerking en dialoog op deze gebieden.
De kwalificatie van een overeenkomst als ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst moet evenwel plaatsvinden met inachtneming van het voornaamste onderwerp van deze overeenkomst en niet op basis van bijzondere clausules ervan, mits deze clausules op de specifieke gebieden waarop zij betrekking hebben geen verplichtingen met zich meebrengen waarvan de omvang zodanig is dat het daarbij in werkelijkheid gaat om andere doelstellingen dan doelstellingen op het gebied van ontwikkelingssamenwerking (zie in die zin arresten van 11 juni 2014, Commissie/Raad,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, punt
, en 14 juni 2016, Parlement/Raad,
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
, punt
).
Hoewel de bepalingen van titel II van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië betrekking hebben op onderwerpen die onder het GBVB kunnen vallen en opnieuw bevestigen dat de partijen bereid zijn om onderling samen te werken op dat gebied, moet worden vastgesteld dat – zoals de advocaat-generaal in de punten 65 en 70 van zijn conclusie heeft opgemerkt – deze bepalingen, die weinig talrijk zijn ten opzichte van het totaal van de 386 artikelen van die overeenkomst, waarvan de meeste betrekking hebben op handel en ontwikkelingssamenwerking, voornamelijk beperkt zijn tot beginselverklaringen waarbij de overeenkomstsluitende partijen ermee volstaan hun bestaande onderlinge betrekkingen en hun gezamenlijke intenties voor de toekomst te beschrijven zonder een actieprogramma op te stellen of te regelen op welke wijze zij concreet zullen samenwerken.
Wat in de tweede plaats de doelen van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië betreft, blijkt uit een analyse van de preambule van deze overeenkomst als geheel, de in artikel 1 ervan opgesomde doelstellingen en het merendeel van de bepalingen ervan, dat die overeenkomst er hoofdzakelijk toe strekt het kader voor de samenwerking op het gebied van vervoer, handel en ontwikkeling tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, tot stand te brengen.
Met name worden die doelen in artikel 1 van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië vertaald in meerdere doelstellingen, waaronder de bevordering van het brede politieke en economische partnerschap en van de samenwerking tussen de partijen, de versterking van het kader voor een politieke dialoog op alle terreinen van wederzijds belang om nauwe politieke betrekkingen tussen de partijen te bevorderen, het leveren van een bijdrage tot de versterking van de democratie en de politieke, economische en institutionele stabiliteit in Armenië, de bevordering, bewaring en versterking van de vrede op zowel regionaal als internationaal niveau, de verbetering van de samenwerking op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht, de bevordering van mobiliteit en contacten van persoon tot persoon, de verlening van steun aan de inspanningen die de Republiek Armenië levert voor de ontwikkeling van haar economische potentieel via internationale samenwerking, het opzetten van een nauwere handelssamenwerking, en het scheppen van de voorwaarden voor een steeds nauwere samenwerking op andere terreinen van wederzijds belang.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het in artikel 208 VWEU bedoelde beleid van de Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking – dat een van de belangrijkste componenten van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië is – niet beperkt is tot maatregelen die rechtstreeks gericht zijn op de uitbanning van armoede, maar dat met dat beleid ook de in artikel 21 VEU genoemde algemene doelstellingen van het externe optreden van de Unie worden nagestreefd, zoals de in lid 2, onder c), van dit artikel vermelde doelstelling van handhaving van de vrede, voorkoming van conflicten en versterking van de internationale veiligheid, en de in lid 2, onder d), van dat artikel vermelde doelstelling die bestaat in de ondersteuning van de duurzame ontwikkeling van de ontwikkelingslanden op economisch, sociaal en milieugebied (zie in die zin arrest van 11 juni 2014, Commissie/Raad,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, punt
). Het Hof heeft overigens reeds vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon beklemtoond dat de strijd tegen de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens kan worden geacht de doelstellingen van het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te dienen, aangezien deze kan bijdragen aan het wegnemen of verminderen van belemmeringen voor de economische en sociale ontwikkeling van het betrokken land (zie in die zin arrest van 20 mei 2008, Commissie/Raad,
C‑91/05
,
EU:C:2008:288
, punt
).
Daarbij komt dat de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking ruim zijn, in die zin dat de voor het nastreven ervan noodzakelijke maatregelen verschillende specifieke onderwerpen moeten kunnen betreffen. Dit geldt met name voor een overeenkomst waarbij het kader van de beoogde ontwikkelingssamenwerking wordt vastgesteld (arrest van 3 december 1996, Portugal/Raad,
C‑268/94
,
EU:C:1996:461
, punt
).
In dit verband zouden de bevoegdheid en de procedure waarin de bepaling inzake het beleid op het gebied van ontwikkelingssamenwerking voorziet, in de praktijk kunnen worden uitgehold indien werd verlangd dat een ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomst eveneens wordt gebaseerd op een andere bepaling telkens wanneer zij betrekking heeft op een specifiek onderwerp (zie in die zin arresten van 3 december 1996, Portugal/Raad,
C‑268/94
,
EU:C:1996:461
, punt
, en 11 juni 2014, Commissie/Raad,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, punt
).
In casu vormt artikel 1 van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië de uitdrukking van de wil van de partijen om „het kader voor een politieke dialoog te versterken” die zij voornemens zijn te voeren, terwijl in artikel 3, lid 2, van die overeenkomst de doelstellingen van die dialoog worden gepreciseerd door een reeks meer specifieke doeleinden op te sommen. Zoals de Raad betoogt, kunnen sommige van deze specifieke doeleinden in verband worden gebracht met het GBVB, wat met name geldt voor het in artikel 3, lid 2, onder b), van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië genoemde doel dat bestaat in het vergroten van de doeltreffendheid van de samenwerking op het gebied van het buitenlands en veiligheidsbeleid. Zoals in punt 46 van het onderhavige arrest in wezen is beklemtoond, gaat de opsomming van voornoemde specifieke doeleinden echter niet gepaard met enig actieprogramma of enige regeling van de concrete wijze van samenwerking op dat gebied waaruit zou kunnen blijken dat het GBVB een van de onderscheiden componenten van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië vormt, naast de aspecten die verband houden met handel en ontwikkelingssamenwerking.
Gelet op de in de punten 49 en 50 van dit arrest in herinnering gebrachte ruime opvatting van de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking in het kader van het beleid van de Unie, alsmede op het feit dat met de Partnerschapsovereenkomst met Armenië als geheel hoofdzakelijk doelstellingen worden nagestreefd die verband houden met handel en ontwikkelingssamenwerking in de betrekkingen met die Staat, moet worden geoordeeld dat de belangrijkste componenten van deze overeenkomst – te weten de gemeenschappelijke handelspolitiek, de handel in vervoersdiensten en ontwikkelingssamenwerking – de in die overeenkomst geregelde aspecten van politieke dialoog omvatten die in verband kunnen worden gebracht met het GBVB, zodat het GBVB niet kan worden geacht een afzonderlijke component van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië te vormen maar veeleer ondergeschikt is aan die belangrijkste componenten [zie naar analogie arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
].
Bovendien kan voor de vaststelling van de rechtsgrondslag van een handeling weliswaar ook rekening worden gehouden met de context waarvan die handeling deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak) – en in dit verband benadrukt de Franse Republiek met name het contextuele aspect van het conflict over Nagorno-Karabach – maar geconstateerd dient te worden dat de Partnerschapsovereenkomst met Armenië niet voorziet in enige concrete of specifieke maatregel om het hoofd te bieden aan deze situatie die de internationale veiligheid in gevaar brengt.
Deze constatering wordt bevestigd door het feit dat de bestreden besluiten – zoals blijkt uit de punten 38 tot en met 40 van het onderhavige arrest – betrekking hebben op de werking van de internationale instanties die zijn opgericht op basis van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië, zodat die besluiten niet kunnen worden geacht betrekking te hebben op de concrete maatregelen die eventueel kunnen worden genomen op de grondslag van die overeenkomst.
Uit al het voorgaande volgt dat de aspecten of intentieverklaringen die de Partnerschapsovereenkomst met Armenië bevat en die in verband kunnen worden gebracht met het GBVB, niet volstaan om een zelfstandige component van die overeenkomst te vormen. Derhalve heeft de Raad ten onrechte gekozen voor artikel 37 VEU als materiële rechtsgrondslag en voor artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU als procedurele rechtsgrondslag van besluit 2020/246.
Het eerste middel van de Commissie moet dan ook worden aanvaard en besluit 2020/246 moet nietig worden verklaard.
Wat besluit 2020/245 betreft, moet worden vastgesteld dat dit besluit – zoals blijkt uit overweging 10 en artikel 1 ervan – geen betrekking heeft op het standpunt dat namens de Unie moet worden ingenomen in de Partnerschapsraad die is ingesteld bij de Partnerschapsovereenkomst met Armenië, voor zover dit standpunt ziet op de toepassing van titel II van deze overeenkomst. Uit het onderzoek van het eerste middel volgt evenwel dat de bepalingen van deze titel geen afzonderlijke component van die overeenkomst vormen, wat – indien dit wel het geval was geweest – tot gevolg zou hebben gehad dat de Raad zich onder meer op artikel 37 VEU en artikel 218, lid 8, tweede alinea, VWEU moest baseren om dat standpunt vast te stellen. Overeenkomstig de uiteenzetting in punt 40 van het onderhavige arrest moet dus worden vastgesteld dat niets rechtvaardigde dat de Raad het betreffende standpunt uitsloot van het voorwerp van besluit 2020/245 voor zover dat standpunt betrekking had op de toepassing van titel II van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië, en dat hij op grond van artikel 218, lid 9, VWEU een afzonderlijk besluit nam dat ertoe strekte om datzelfde standpunt te bepalen voor zover het zag op de toepassing van die titel. Hieruit volgt dat ook besluit 2020/245 nietig moet worden verklaard.
Tweede middel
Aangezien het eerste middel is aanvaard en de bestreden besluiten nietig zijn verklaard, hoeft het tweede middel niet te worden onderzocht.
Handhaving van de gevolgen van de bestreden besluiten
Zowel de Raad, de Commissie als de Tsjechische Republiek vorderen, voor het geval dat de bestreden besluiten nietig worden verklaard, de handhaving van de gevolgen van deze besluiten om negatieve consequenties voor de uitvoering van de Partnerschapsovereenkomst met Armenië te voorkomen.
Volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU kan het Hof, zo het dit nodig oordeelt, bepalen welke gevolgen van een nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
In zoverre blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de gevolgen van een dergelijke handeling, om redenen die verband houden met rechtszekerheid, met name kunnen worden gehandhaafd wanneer de directe gevolgen van de nietigverklaring van die handeling ernstige negatieve consequenties zouden hebben voor de betrokken partijen (zie in die zin arrest van 28 juli 2016, Raad/Commissie,
C‑660/13
,
EU:C:2016:616
, punt
).
In casu zou de nietigverklaring van de bestreden besluiten zonder dat de gevolgen ervan worden gehandhaafd, de werking van de bij de Partnerschapsovereenkomst met Armenië opgerichte instanties kunnen verstoren, twijfel kunnen doen rijzen over het engagement van de Unie ten aanzien van de door die instanties vastgestelde rechtshandelingen en dus de goede uitvoering van die overeenkomst kunnen belemmeren [zie naar analogie arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Derhalve moeten om redenen van rechtszekerheid de gevolgen van de bij het onderhavige arrest nietig verklaarde bestreden besluiten worden gehandhaafd totdat de Raad een nieuw besluit vaststelt in overeenstemming met dit arrest.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.
In artikel 140, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering is bepaald dat de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd hun eigen kosten dragen. Besloten moet dan ook worden dat de Franse Republiek en de Tsjechische Republiek hun eigen kosten dragen.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Besluit (EU) 2020/245 van de Raad van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van die overeenkomst met uitzondering van titel II ervan, en besluit (EU) 2020/246 van de Raad van 17 februari 2020 betreffende het namens de Europese Unie in te nemen standpunt in de door de brede en versterkte Partnerschapsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie en hun lidstaten, enerzijds, en de Republiek Armenië, anderzijds, ingestelde Partnerschapsraad, over de vaststelling van het reglement van orde van de Partnerschapsraad, en van de reglementen van orde van het Partnerschapscomité, van de subcomités en andere door de Partnerschapsraad ingestelde organen, en over de vaststelling van de lijst van subcomités, met het oog op de toepassing van titel II van die overeenkomst, worden nietig verklaard.

2)
De gevolgen van de besluiten 2020/245 en 2020/246 worden gehandhaafd.

3)
De Raad van de Europese Unie wordt verwezen in de kosten.

4)
De Franse Republiek en de Tsjechische Republiek dragen hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.