CELEX: 62020TJ0371
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) n.o 1049/2001
Comité Permanente de Vegetales, Animales, Alimentos y Piensos
Documento de orientación de la EFSA relativo a la evaluación de los riesgos de los productos fitosanitarios para las abejas
Posiciones individuales de los Estados miembros
Denegación de acceso
Artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001
Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones

Mediante su recurso basado en el artículo 263 TFUE, la demandante, Pollinis France, solicita la anulación de la Decisión C(2020) 4231 final de la Comisión, de 19 de junio de 2020 (en lo sucesivo, «primera Decisión impugnada»), y de la Decisión C(2020) 5120 final de la Comisión, de 21 de julio de 2020 (en lo sucesivo, «segunda Decisión impugnada»), mediante las que la Comisión le denegó el acceso a determinados documentos relativos al documento de orientación de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) sobre la evaluación de los riesgos de los productos fitosanitarios para las abejas, adoptado por la EFSA el 27 de junio de 2013, inicialmente publicado el 4 de julio de 2013, nuevamente publicado con posterioridad el 4 de julio de 2014 (en lo sucesivo, «documento de orientación sobre las abejas de 2013»), y le concedió un acceso parcial a otros determinados documentos relativos al documento de orientación sobre las abejas de 2013.
I.

Antecedentes del litigio
La demandante es una organización no gubernamental francesa de defensa del medio ambiente que tiene el objetivo de proteger a las abejas silvestres y comunes y promover la agricultura sostenible con el fin de ayudar a preservar los polinizadores.
A.

Asunto T‑371/20
El 27 de enero de 2020, en virtud del Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
), y del Reglamento (CE) n.
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (
DO 2006, L 264, p. 13
), la demandante presentó ante la Comisión Europea una solicitud de acceso a determinados documentos relativos al documento de orientación sobre las abejas de 2013.
Tras los intercambios que la Comisión mantuvo con la demandante para definir y reducir el alcance de su solicitud, esta quedó circunscrita, en esencia, a los documentos que recogían la posición de los Estados miembros, de los miembros del Comité Permanente de Vegetales, Animales, Alimentos y Piensos (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feed
) (en lo sucesivo, «Scopaff») y de la Comisión acerca del documento de orientación sobre las abejas de 2013, así como a cualquier proyecto relativo a esta materia recibido o redactado por la Comisión desde el mes de octubre de 2018.
Mediante escrito de 16 de marzo de 2020, la Comisión enumeró 25 documentos objeto de la solicitud de acceso de la demandante, indicó que 6 documentos (documentos 20 a 25) estaban disponibles en la página web Europa y denegó la solicitud de acceso en cuanto a los 19 documentos restantes (documentos 1 a 19) en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
1049/2001. Del cuadro anexo a dicho escrito se desprende que los mencionados documentos 1 a 19 son correos electrónicos, que en ocasiones contienen anexos, enviados en el seno del Scopaff por algunos Estados miembros entre los meses de enero y julio de 2019 y que se refieren, en esencia, al documento de orientación sobre las abejas de 2013 o a su aplicación y, en particular, a un proyecto de modificación de los principios uniformes de evaluación y autorización de productos fitosanitarios contemplados en el artículo 29, apartado 6, del Reglamento (CE) n.
o
1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo (
DO 2009, L 309, p. 1
) (en lo sucesivo, «principios uniformes»).
El 25 de marzo de 2020, la demandante presentó una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos.
Mediante correo electrónico de 15 de abril de 2020, la Comisión informó a la demandante de que el plazo para responder a la solicitud confirmatoria de acceso debía ser prorrogado y, mediante correo electrónico de 11 de mayo de 2020, le informó de que no podía responder a la solicitud confirmatoria en el plazo ampliado.
Ante la falta de respuesta explícita a la solicitud confirmatoria, el 15 de junio de 2020 la demandante interpuso un recurso de anulación contra la decisión denegatoria presunta (en lo sucesivo, «decisión denegatoria presunta»), de conformidad con el artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Mediante la primera Decisión impugnada, remitida a la demandante mediante correo electrónico de 22 de junio de 2020, la Comisión respondió de forma expresa a la solicitud confirmatoria, concediendo un acceso parcial al documento 2, denegando el acceso a determinadas partes de este en virtud de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1, letra b), y 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, y denegando el acceso a todos los demás documentos a que se refiere dicha solicitud (documentos 1 y 3 a 19) en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
B.

Asunto T‑554/20
El 8 de abril de 2020, la demandante dirigió a la Comisión una segunda solicitud de acceso a determinados documentos relativos al documento de orientación sobre las abejas de 2013. Esta solicitud se refería, en esencia, a la correspondencia, los órdenes del día, las actas o los informes de las reuniones entre los miembros del Scopaff y determinados funcionarios o miembros de la Comisión en relación con el documento de orientación sobre las abejas de 2013 durante el período comprendido entre los meses de julio de 2013 y septiembre de 2018.
Mediante escrito de 8 de mayo de 2020, la Comisión enumeró 59 documentos objeto de la segunda solicitud de acceso de la demandante y denegó esta solicitud con respecto a la totalidad de los documentos, en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001. Del cuadro adjunto a dicho escrito se desprende que esos documentos son correos electrónicos o «comentarios», que en ocasiones contienen anexos, enviados en el seno del Scopaff por algunos Estados miembros entre los meses de septiembre de 2013 y diciembre de 2018 y que se refieren, en esencia, al documento de orientación sobre las abejas de 2013 o a su aplicación (en lo sucesivo, junto con los documentos 1 a 19 mencionados en el apartado 5 anterior, «documentos solicitados»).
El 25 de mayo de 2020, la demandante presentó una solicitud confirmatoria de acceso a los referidos documentos.
Mediante correo electrónico de 17 de junio de 2020, la Comisión informó a la demandante de que el plazo para responder a la solicitud confirmatoria debía ser prorrogado.
Mediante la segunda Decisión impugnada, la Comisión respondió a la solicitud confirmatoria concediendo un acceso parcial a cuatro documentos (documentos 3, 10, 12 y 33), denegando el acceso a determinadas partes de estos en virtud de las excepciones establecidas en el artículo 4, apartados 1, letra b), y 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, y denegando el acceso a todos los demás documentos contemplados en dicha solicitud (documentos 1, 2, 4 a 9, 11, 13 a 32 y 34 a 59) en virtud de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001. Por otra parte, la Comisión precisó que esos documentos eran todos correos electrónicos.
II.

Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Declare admisible y fundado el escrito de adaptación de la demanda en el asunto T‑371/20.
–
Declare el recurso admisible y fundado en el asunto T‑554/20.
–
Anule las Decisiones impugnadas primera y segunda.
–
Condene a la Comisión a pagarle 3000 euros en concepto de costas en cada uno de los asuntos acumulados.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Declare carente de objeto el recurso interpuesto contra la decisión denegatoria presunta y declare el escrito de adaptación de la demanda inadmisible y, con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado en el asunto T‑371/20.
–
Desestime el recurso en el asunto T‑554/20.
–
Declare inadmisible la pretensión de que se condene a la Comisión a pagar 3000 euros en concepto de costas en cada asunto acumulado.
–
Condene en costas a la demandante.
III.

Fundamentos de Derecho
La demandante formula cuatro motivos, esencialmente idénticos, contra cada una de las Decisiones impugnadas.
El primer motivo se basa, en esencia, en la infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, en la medida en que la Comisión no aplicó correctamente la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones. El segundo motivo se basa esencialmente en la infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, por cuanto un interés público superior justifica la divulgación de los documentos solicitados, que deberían ser objeto del acceso más amplio concedido a los documentos legislativos. El tercer motivo se basa en la infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en la medida en que la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 debe interpretarse tanto más estrictamente cuanto que la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente. El cuarto motivo se basa en la aplicación errónea del artículo 4, apartados 1, letra b), y 6, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Antes de examinar estos motivos, conviene precisar el objeto del recurso en el asunto T‑371/20, habida cuenta de la solicitud de sobreseimiento de la Comisión y del escrito de adaptación de la demanda presentado por la demandante.
A.

Sobre el objeto del recurso en el asunto T‑371/20
El 15 de julio de 2020, la Comisión presentó una solicitud de sobreseimiento del recurso en el asunto T‑371/20. La demandante presentó un escrito de adaptación de la demanda el 18 de agosto de 2020. Las observaciones de la demandante sobre la solicitud de sobreseimiento y las observaciones de la Comisión sobre el escrito de adaptación de la demanda se presentaron el 31 de agosto y el 1 de octubre de 2020, respectivamente. El 13 de noviembre de 2020, el Tribunal decidió unir el examen de la solicitud de sobreseimiento al del fondo del asunto.
En primer lugar, las partes coinciden en que la decisión denegatoria presunta fue sustituida por la primera Decisión impugnada, ya que esta da una respuesta explícita a la solicitud confirmatoria presentada por la demandante el 25 de marzo de 2020.
Conviene recordar que, dado que una decisión presunta denegatoria de acceso fue revocada como consecuencia de una decisión expresa adoptada posteriormente, ya no procede pronunciarse sobre el recurso en la medida en que este se dirige contra esa decisión presunta (sentencia de 2 de julio de 2015, Typke/Comisión,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 2 de octubre de 2014, Strack/Comisión,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, apartados
y
).
Por consiguiente, como alega la Comisión, no procede pronunciarse sobre la solicitud de anulación de la decisión denegatoria presunta.
En segundo lugar, no obstante, con arreglo al artículo 86 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la demandante presentó un escrito de adaptación de la demanda, habida cuenta de la adopción de la primera Decisión impugnada con posterioridad a la interposición de la demanda, con el fin de que a partir de entonces se considerase que el recurso tenía por objeto la anulación de esta decisión expresa.
Pues bien, aunque las pretensiones de las partes se caracterizan, en principio, por su inmutabilidad, el artículo 86 del Reglamento de Procedimiento prevé una excepción a este principio. Así, con arreglo al artículo 86, apartados 1 y 2, del Reglamento de Procedimiento, cuando el acto cuya anulación se ha solicitado sea sustituido por otro acto que tenga el mismo objeto, el demandante podrá adaptar su demanda antes de la declaración de terminación de la fase oral del procedimiento o antes de que el Tribunal decida resolver sin fase oral, a fin de tener en cuenta esta novedad, adaptación que deberá efectuarse mediante escrito separado y dentro del plazo establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, para la interposición de un recurso de anulación contra el acto que justifica la adaptación de la demanda.
En este caso, la decisión denegatoria presunta fue sustituida por la primera Decisión impugnada y el escrito de adaptación de la demanda se presentó en la forma y el plazo previstos al efecto, extremo que la Comisión reconoció expresamente en sus observaciones sobre el referido escrito de adaptación.
Por una parte, la Comisión observó, no obstante, de manera general, que no quedaba claramente indicado si dicho escrito sustituía o completaba la demanda, pero que se había basado en esto último. Preguntada a este respecto en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, la demandante confirmó, en su respuesta presentada el 25 de marzo de 2022 en la Secretaría del Tribunal, que, en efecto, su escrito de adaptación completaba la demanda. Pues bien, en la medida en que así lo entienden ambas partes y en que, además, como se desprende del artículo 86, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el escrito de adaptación de la demanda no debe sustituir íntegramente a la demanda, sino contener las pretensiones adaptadas y, si procede, los motivos y alegaciones adaptados, así como las pruebas y la proposición de prueba relacionadas con la adaptación de las pretensiones, la observación de la Comisión no puede poner en tela de juicio la admisibilidad del escrito de adaptación como tal.
Por otra parte, la Comisión alegó el carácter inadmisible, inoperante o manifiestamente infundado de los motivos formulados en el escrito de adaptación. No obstante, dado que estas críticas se refieren a la admisibilidad, la operatividad o la fundamentación de dichos motivos, forman parte de la apreciación de cada uno de ellos y, por lo tanto, carecen de pertinencia en lo que respecta a la admisibilidad del escrito de adaptación en su totalidad.
Por consiguiente, dado que en este caso concurren los requisitos establecidos en el artículo 86, apartados 1 y 2, del Reglamento de Procedimiento, procede considerar que el recurso en el asunto T‑371/20 tiene ahora por objeto una pretensión de anulación de la primera Decisión impugnada.
Por otro lado, en relación con este último aspecto, la Comisión indicó, basándose en una frase contenida en las observaciones sobre la solicitud de sobreseimiento presentadas por la demandante, que esta no parecía impugnar la primera Decisión impugnada en cuanto a la concesión de un acceso parcial al documento 2 (véase el punto 9 anterior). Pues bien, procede señalar, por una parte, que la frase de la demandante invocada por la Comisión se limita a mencionar su interés en la anulación de la primera Decisión impugnada recordando que esta seguía denegando el acceso a todos los demás documentos (apartado 9 anterior) y, por otra parte, que el escrito de adaptación de la demanda no limita el objeto del recurso a los documentos objeto de una denegación total de acceso. Por lo demás, al ser preguntada en la vista, la demandante confirmó que sus recursos se dirigían contra las Decisiones impugnadas, incluso en cuanto a la concesión de un acceso parcial a determinados documentos, lo que se hizo constar en el acta de la vista. Por consiguiente, procede considerar que, contrariamente a lo que sostuvo la Comisión, el recurso del asunto T‑371/20 tiene por objeto una pretensión de anulación de la primera Decisión impugnada en su conjunto.
B.

Primer motivo, basado esencialmente en la infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, por cuanto la Comisión no aplicó correctamente la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones
Con carácter preliminar, ha de señalarse que, ciertamente, el epígrafe y los puntos iniciales y finales del primer motivo de los recursos, según se exponen en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20, se refieren al párrafo segundo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 y recogen en este aspecto la terminología y la estructura del primer motivo formulado en la demanda en el asunto T‑371/20, relativo a la decisión denegatoria presunta. Sin embargo, las alegaciones relativas a tal motivo, contenidas en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20, no se refieren únicamente a una supuesta infracción del párrafo segundo de dicha disposición, sino que se refieren más concretamente a las razones aducidas por la Comisión en las Decisiones impugnadas y al párrafo primero del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Así pues, el primer motivo se articula, en esencia, en dos partes, relativas a la infracción, la primera, del párrafo segundo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 y, la segunda, del párrafo primero de la misma disposición.
Para empezar, por lo que respecta a la primera parte del primer motivo, como alega la Comisión, en la medida en que la demandante se apoya en una argumentación basada en una aplicación incorrecta del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
1049/2001, o incluso en la falta de indicación de las razones que podrían permitir aplicar dicha disposición, es preciso señalar que esta parte del motivo es inoperante, pues no puede dar lugar a la anulación de las Decisiones impugnadas. En efecto, en estas, la Comisión no aplicó el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
1049/2001, sino que denegó el acceso a los documentos solicitados sobre la base de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del mismo Reglamento. Carece también de pertinencia a este respecto que la Comisión, en su escrito de 16 de marzo de 2020 (véase el apartado 5 anterior), invocara el párrafo segundo de ese artículo 4, apartado 3, puesto que los presentes asuntos no tienen por objeto la anulación de dicho escrito, sino de las Decisiones impugnadas, en las que la Comisión se basó en la excepción prevista en el párrafo primero del artículo 4, apartado 3, de ese Reglamento. Por tanto, procede desestimar por inoperante la primera parte del primer motivo.
La segunda parte del primer motivo, relativa a la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, comprende dos alegaciones. La demandante cuestiona, en esencia, por un lado, la pertinencia de la excepción prevista en tal disposición, invocada por la Comisión, en la medida en que el proceso de toma de decisiones de que se trata no está en curso, y, por otro lado, las razones invocadas por la Comisión para justificar la aplicación de dicha excepción.
1.

Observaciones preliminares
A tenor de su considerando 1, el Reglamento n.
o
1049/2001 se inscribe en la voluntad de crear una unión en la cual las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible. Como recuerda el considerando 2 de dicho Reglamento, el derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones está ligado al carácter democrático de estas (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
A tal fin, el Reglamento n.
o
1049/2001 pretende, como indican su considerando 4 y su artículo 1, conferir al público un derecho de acceso a los documentos de las instituciones que sea lo más amplio posible (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ese derecho está sometido a la vez a determinados límites basados en razones de interés público o privado. Más específicamente, y de conformidad con su considerando 11, el Reglamento n.
o
1049/2001 prevé, en su artículo 4, un régimen de excepciones por el que se autoriza a las instituciones a denegar el acceso a un documento en el caso de que la divulgación de este cause un perjuicio a uno de los intereses protegidos por dicho artículo (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
Dado que invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, estas excepciones deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
De conformidad con el principio de interpretación estricta, cuando la institución de que se trata decide denegar el acceso a un documento cuya comunicación se le solicitó, le corresponderá, en principio, explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción prevista en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 que invoca dicha institución. Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético. La mera circunstancia de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede bastar para justificar la aplicación de esta (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
Procede recordar también que la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 supone que se demuestre que el acceso a los documentos solicitados puede perjudicar concreta y efectivamente la protección del proceso de toma de decisiones de la institución y que tal riesgo de perjuicio sea razonablemente previsible y no meramente hipotético (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
Para estar incurso en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, el perjuicio al proceso de toma de decisiones debe ser grave. Es sobre todo así cuando la divulgación del documento pertinente influya de una manera importante en el proceso de toma de decisiones. La apreciación de la gravedad depende de la totalidad de las circunstancias del caso, en particular, de los efectos negativos de esa divulgación en el proceso de toma de decisiones alegados por la institución (sentencia de 7 de junio de 2011, Toland/Parlamento,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, apartado
y jurisprudencia citada).
No puede exigirse que las instituciones aporten pruebas para acreditar la existencia de tal riesgo. Basta a este respecto que la decisión contenga elementos tangibles que permitan llegar a la conclusión de que el riesgo de perjuicio al proceso de toma de decisiones es, en la fecha de su adopción, razonablemente previsible y no meramente hipotético, en particular, alegando la existencia, en tal fecha, de razones objetivas que permitieran prever razonablemente que se producirían tales perjuicios en caso de divulgación de los documentos solicitados (véase la sentencia de 22 de marzo de 2018, De Capitani/Parlamento,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sobre la base de esas disposiciones y principios, procede examinar la segunda parte del primer motivo de los recursos.
2.

Primera alegación de la segunda parte del primer motivo, basada en que el proceso de toma de decisiones no está en curso
La demandante alega que la interpretación y la utilización por la Comisión de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 no están justificadas. Según la demandante, la razón aducida por la Comisión para denegar el acceso, a saber, proteger el proceso de toma de decisiones en curso, se contradice con la indicación de la Comisión según la cual el proceso de toma de decisiones está parado. La demandante arguye que esta última indicación es fuente de confusión e induce a error, ya que el proceso está o bien «parado», o bien «en curso». Aun admitiendo que el proceso de toma de decisiones esté suspendido y se reanude sobre una versión revisada del documento de orientación sobre las abejas de 2013, a juicio de la demandante, dicho documento ya no será el mismo.
La Comisión replica que el proceso de toma de decisiones de que se trata no ha terminado y precisa que, en las Decisiones impugnadas, utilizó el término «parado» en el sentido de «suspendido» o «puesto en pausa». Añade que la circunstancia de que pueda modificarse el documento de orientación sobre las abejas de 2013 no es pertinente para la aplicación de la excepción contemplada en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001. Por lo tanto, según ella, la motivación de cada una de las Decisiones impugnadas no es contradictoria.
Con carácter preliminar, procede subrayar que, si bien la Comisión ha cuestionado la admisibilidad y la pertinencia de numerosas alegaciones formuladas por la demandante en la segunda parte del primer motivo, por entender que no se refieren a la excepción aplicada en las Decisiones impugnadas o que fueron indebidamente formuladas en la fase de réplica, no ocurre necesariamente lo mismo con las alegaciones relativas a la situación, en curso o no, del proceso de toma de decisiones a que se alude en el apartado 44 anterior. En efecto, en sus observaciones sobre el escrito de adaptación de la demanda en el asunto T‑371/20, la Comisión reconoció que tales alegaciones figuraban en ese escrito de adaptación y se referían a la excepción invocada en las Decisiones impugnadas, indicando que, «haciendo abstracción de los apartados […] del escrito de adaptación, que se [referían] a la situación, en curso o no, del proceso de toma de decisiones, la demandante no ha[bía] adaptado sus motivos a la nueva base jurídica invocada en la [primera Decisión impugnada]». Es preciso constatar, en efecto, que estas alegaciones fueron formuladas en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20. Además, dichas alegaciones fueron formuladas, de idéntica manera, en la demanda en el asunto T‑554/20. Por tanto, toda alegación ulterior de la Comisión, formulada, en particular, en sus escritos de contestación o en la vista, con el objeto de sugerir que esas alegaciones son inadmisibles o inoperantes o que la demandante no cuestiona que el proceso de toma de decisiones controvertido está en curso, debe desestimarse por infundada.
Así, procede examinar la fundamentación de esta primera alegación de la demandante.
De los autos se desprende que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 fue preparado por la EFSA en 2013 a petición de la Comisión. Este documento fue presentado por la Comisión al Scopaff en 2013 para dictamen, con vistas a su adopción según el procedimiento consultivo previsto en el Reglamento (UE) n.
o
182/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por el que se establecen las normas y los principios generales relativos a las modalidades de control por parte de los Estados miembros del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión (
DO 2011, L 55, p. 13
), y ello de conformidad con los artículos 77 y 79, apartado 2, del Reglamento n.
o
1107/2009.
Las partes no discuten que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 ha sido debatido durante varios años en el seno del Scopaff, sin que se haya podido alcanzar un acuerdo sobre su texto debido al desacuerdo entre los Estados miembros y sin que la Comisión haya llegado a adoptar dicho documento de orientación.
Al no haberse adoptado el documento de orientación sobre las abejas de 2013 como tal y a efectos de la aplicación parcial de ese documento, en 2018, la Comisión propuso aplicar determinadas partes del mismo introduciendo modificaciones a los principios uniformes previstos en el Reglamento (UE) n.
o
546/2011 de la Comisión, de 10 de junio de 2011, por el que se aplica el Reglamento n.
o
1107/2009 en lo relativo a los principios uniformes para la evaluación y autorización de los productos fitosanitarios (
DO 2011, L 155, p. 127
). Así, en 2018, la Comisión presentó un proyecto de Reglamento modificativo del Reglamento n.
o
546/2011 al Scopaff para dictamen, con vistas a su adopción según el procedimiento de reglamentación con control previsto en la Decisión 1999/468/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (
DO 1999, L 184, p. 23
), y ello de conformidad con los artículos 29, apartado 6, 78, apartado 1, letra c), y 79, apartado 4, del Reglamento n.
o
1107/2009.
Es pacífico entre las partes que el Scopaff emitió un dictamen positivo sobre un proyecto de Reglamento modificativo del Reglamento n.
o
546/2011 en julio de 2019, que, no obstante, tampoco fue adoptado por la Comisión, ya que, en el marco del procedimiento de reglamentación con control, el Parlamento Europeo se opuso a ello en octubre de 2019, considerando, en esencia, que dicho proyecto no preveía un nivel suficiente de protección.
Siendo así que, hasta 2018, no tenía previsto revisar el documento de orientación sobre las abejas de 2013, en marzo de 2019 la Comisión solicitó a la EFSA que lo revisara a fin de tener en cuenta la evolución científica desde 2013.
Así pues, este es el contexto en el que, en las Decisiones impugnadas, adoptadas durante los meses de junio y julio de 2020, la Comisión indicó, a la espera de que la EFSA finalizara la revisión del documento de orientación sobre las abejas de 2013, que su examen en el seno del Scopaff estaba «parado» y que ello significaba que el proceso de toma de decisiones podía considerarse «en curso», puesto que únicamente podría reanudarse después de que la EFSA hubiera finalizado la revisión de dicho documento de orientación. Además, en las Decisiones impugnadas, la Comisión indicó que había resaltado ante la EFSA la importancia de entregar «su informe revisado» en marzo de 2021 y que le había pedido también que involucrase a los expertos de los Estados miembros y a las partes interesadas para que todos los puntos de vista fueran tenidos en cuenta, lo que debía permitir en su opinión una rápida aceptación del documento de orientación sobre las abejas revisado.
Cuando, en la vista, se le preguntó sobre el estado del documento de orientación sobre las abejas revisado, la Comisión indicó que cualquier consideración relativa al contenido y al carácter eventualmente vinculante de ese documento era hipotética, puesto que el proceso de revisión de dicho documento por parte de la EFSA aún no había finalizado. Lo mismo sucede con cualquier consideración relativa a la forma de su posible adopción por la Comisión y al procedimiento que podría seguirse al efecto.
De las circunstancias expuestas en los anteriores apartados 48 a 54 se desprende que, contrariamente a lo que la Comisión consideró en las Decisiones impugnadas, el proceso de toma de decisiones al que se refieren los documentos solicitados no podía considerarse en curso en el momento de la adopción de dichas Decisiones.
En efecto, ciertamente puede considerarse que los documentos solicitados se refieren a un proceso de toma de decisiones de la Comisión que se desarrolló entre 2013 y 2019 y que tenía por objeto la aplicación total o parcial, por parte de la Comisión, del documento de orientación sobre las abejas de 2013, bien mediante la adopción de dicho documento de orientación como tal, según el procedimiento consultivo previsto por el Reglamento n.
o
182/2011, bien modificando los principios uniformes previstos por el Reglamento n.
o
546/2011, según el procedimiento de reglamentación con control previsto por la Decisión 1999/468. No obstante, es preciso señalar que, en el momento en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas, ningún proceso de toma de decisiones tenía ya por objeto la aplicación del citado documento de orientación de 2013, ni como tal ni mediante la modificación de los principios uniformes. Por el contrario, la Comisión había decidido, implícita pero necesariamente, dejar de aplicar este documento de orientación de 2013 e incluso había solicitado expresamente a la EFSA que procediera a la revisión del mismo, revisión esta, aún en curso en el momento de la adopción de las Decisiones impugnadas, que implicaba, por otra parte, la imposibilidad de determinar el contenido del eventual documento de orientación revisado, la forma en que sería eventualmente adoptado y el procedimiento que eventualmente se seguiría a tal efecto. Esta revisión implica, por tanto, la carencia misma del objeto de un proceso de toma de decisiones de la Comisión en el momento en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas.
La alegación de la Comisión según la cual, a pesar de las circunstancias mencionadas en los anteriores apartados 48 a 54, seguía teniendo el objetivo de poner en práctica un documento de orientación sobre las abejas con el fin de aportar a las autoridades de los Estados miembros un documento que dejara constancia de los «conocimientos científicos y técnicos actuales», con arreglo al artículo 36, apartado 1, del Reglamento n.
o
1107/2009, no puede llevar a una conclusión diferente. En efecto, aun suponiendo que tal objetivo estuviera acreditado, no implicaría, en absoluto, por sí solo, que un proceso de toma de decisiones cuyo objeto fuera tal documento estuviera en curso en el momento en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas. Por el contrario, los elementos obrantes en autos tienden a demostrar que la Comisión había decidido dejar de aplicar el documento de orientación sobre las abejas de 2013 y que, en su caso, habría podido llevarse a cabo un proceso de toma de decisiones que tuviera por objeto un documento de orientación sobre las abejas revisado en el momento en que la EFSA hubiera remitido ese documento a la Comisión y esta hubiera decidido ponerlo en práctica, lo que, por lo demás, era hipotético en el momento en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas y seguía siéndolo en la fecha de la vista. Por las mismas razones, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el hecho de que la demandante solicitara, y siga solicitando, que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 fuera adoptado en su totalidad no implica en absoluto que un proceso de toma de decisiones relativo a dicho documento estuviera en curso en el momento en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas o esté actualmente en curso.
Por otra parte, debe hacerse constar que el hecho de que la revisión del documento de orientación sobre las abejas de 2013 por la EFSA todavía estuviera en curso no implica en modo alguno que un proceso de toma de decisiones de la Comisión para la aplicación de ese mismo documento aún estuviera en curso en las fechas en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas. Por el contrario, el propio desarrollo de este proceso de revisión corrobora la constatación de que, tras el rechazo de la modificación de los principios uniformes, en el momento en que las Decisiones impugnadas fueron adoptadas, la Comisión ya no llevaba a cabo ningún proceso de toma de decisiones relativo al documento de orientación sobre las abejas de 2013. En efecto, como ha subrayado la demandante sin que la Comisión la haya contradicho, esta última no tenía previsto solicitar tal revisión hasta 2018. Pues bien, como se desprende de las Decisiones impugnadas, esta revisión parece haberse contemplado a raíz de la imposibilidad de adoptar el documento de orientación sobre las abejas de 2013 y con la perspectiva de posibilitar la rápida aceptación de un documento de orientación sobre las abejas revisado.
De ello se deduce que el proceso de toma de decisiones de la Comisión que tenía por objeto el documento de orientación sobre las abejas de 2013 había concluido cuando las Decisiones impugnadas fueron adoptadas y que, por consiguiente, en las circunstancias particulares de los presentes asuntos, la Comisión no podía fundar válidamente dichas Decisiones en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, que pretende proteger el proceso de toma de decisiones de la institución respecto de una cuestión sobre la que aún no ha adoptado una decisión.
En efecto, el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 establece una distinción clara en función de la circunstancia de que el procedimiento haya o no concluido. Una vez adoptada la decisión, las exigencias de protección del proceso de toma de decisiones son menos elevadas, por lo que la divulgación de cualquier documento distinto de los indicados en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
1049/2001 no puede perjudicar nunca dicho proceso y la negativa a divulgar ese documento no puede permitirse ni siquiera cuando su divulgación habría perjudicado gravemente el referido proceso si se hubiera producido antes de la adopción de la decisión correspondiente. Así pues, las razones invocadas por una institución que puedan justificar la denegación de acceso a tal documento cuya comunicación se haya solicitado antes de la conclusión del procedimiento administrativo podrían no ser suficientes para denegar la divulgación del mismo documento después de la adopción de la decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, apartados
,
y
).
Por lo tanto, procede estimar la primera alegación de la segunda parte del primer motivo y, en consecuencia, anular las Decisiones impugnadas por cuanto deniegan el acceso a los documentos solicitados sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Sin embargo, en las circunstancias de los presentes asuntos, procede examinar también la segunda alegación de la segunda parte del primer motivo, relativa a las razones expuestas por la Comisión en las Decisiones impugnadas para justificar la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, suponiendo, por tanto, que dicha disposición sea aplicable en los casos de autos.
3.

Segunda alegación de la segunda parte del primer motivo, relativa a las razones aducidas en las Decisiones impugnadas
Con carácter preliminar, conviene recordar que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión se basó, en esencia, en un conjunto de tres razones conexas para denegar el acceso a los documentos solicitados sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001. Según la Comisión, en primer lugar, los procedimientos de comitología mantienen la confidencialidad de las posiciones individuales de los Estados miembros. En segundo lugar, la divulgación de las posiciones de los Estados miembros intercambiadas en un contexto de confidencialidad pondría en peligro la cooperación entre los Estados miembros y la confianza mutua entre los Estados miembros y la Comisión. Algunas de las circunstancias que rodean los debates relativos al documento de orientación sobre las abejas de 2013 constituyen pruebas sólidas de la complejidad y del carácter sensible del proceso de toma de decisiones en cuestión, que debe ser protegido. En tercer lugar, la Comisión ha sido, y sigue siendo, objeto de presiones externas procedentes de diversas partes interesadas con intereses contradictorios, de modo que la divulgación de los documentos solicitados expondría a un proceso de toma de decisiones largo y complejo a más presiones externas. La divulgación de los documentos solicitados reduciría el margen de maniobra y la flexibilidad de los Estados miembros, que, en el seno de los comités permanentes, deben ser libres de explorar, sin presiones externas, todas las opciones.
Antes de examinar las alegaciones de la demandante destinadas a rebatir las referidas razones aducidas por la Comisión en las Decisiones impugnadas, procede examinar la admisibilidad de tales alegaciones, que la Comisión niega por entender que constituyen un motivo nuevo.
a)

Sobre la admisibilidad de las alegaciones de la demandante
En la réplica, la demandante confirma que las Decisiones impugnadas infringen también el párrafo primero del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, sin modificar su argumentación, salvo para «sustituir “párrafo segundo” por “párrafo primero”», puesto que el Derecho aplicable es el mismo. En todo caso, la demandante indica que mencionó de forma expresa dicho primer párrafo en su escrito de adaptación de la demanda en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20. Considera la demandante que, por tanto, esta argumentación no constituye un «motivo nuevo», puesto que el razonamiento expuesto es exactamente el mismo y ya lo había mencionado. Además, basándose en la jurisprudencia relativa a la ampliación de los motivos, la demandante sostiene que, en los presentes casos, los dos párrafos constituyen «complementos necesarios para las condiciones de divulgación de los documentos […] por lo que respecta a la necesidad de proteger el proceso de toma de decisiones» y que el sentido de su argumentación, en la demanda y en la réplica presentadas en cada uno de los asuntos acumulados, es el mismo. La demandante concluye que el primer motivo no es inadmisible en la medida en que se refiere al párrafo primero del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001.
La Comisión observa, en la dúplica, sobre la posibilidad de que la demandante precise el alcance del primer motivo, con carácter preliminar, que la tesis de la demandante se basa en la premisa errónea de que los párrafos primero y segundo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 se refieren a una única excepción, cuando en realidad se refieren a dos excepciones distintas que se aplican de manera alternativa. En este contexto, por una parte, la Comisión sostiene que la demandante confirmó su intención de invocar una infracción del párrafo segundo de la citada disposición, por lo que la invocación de este párrafo no constituye un error material. En cambio, prosigue, la mención del primer párrafo de la referida disposición (una vez en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y una vez en la demanda en el asunto T‑554/20) constituye un error material, puesto que no se expone una argumentación autónoma al respecto, especialmente teniendo en cuenta que las dos excepciones se aplican de forma alternativa. Según la Comisión, si la demandante pretendía desarrollar un razonamiento subsidiario o acumulativo relativo al primer párrafo, debería haberlo indicado claramente en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 o en la demanda en el asunto T‑554/20. No puede proceder a esa extensión con carácter retroactivo. Por otra parte, la Comisión sostiene que la demandante no puede formular en la réplica alegaciones relativas al primer párrafo argumentando que están estrechamente vinculadas a aquellas contenidas en la demanda, ya que ambas excepciones son distintas y protegen dos intereses diferentes. El hecho de que los documentos puedan estar comprendidos en las dos excepciones no influye en modo alguno en la apreciación que la Comisión debe realizar, que difiere en función de que el interés protegido sea un proceso de toma de decisiones en curso o concluido. Por otro lado, a su entender, el hecho de que la demandante hubiera podido basarse en la misma argumentación carece de pertinencia. Por lo tanto, la Comisión concluye que la demandante, en su escrito de réplica, invocó un motivo nuevo que es inadmisible.
En primer lugar, procede desestimar la alegación de la demandante según la cual la argumentación desarrollada en relación con el párrafo segundo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 puede extrapolarse al párrafo primero de la misma disposición, sobre la base de que el Derecho aplicable es el mismo y, por tanto, la argumentación de la demandante puede seguir siendo la misma, sustituyendo simplemente las palabras «párrafo segundo» por las palabras «párrafo primero». En efecto, esta alegación está fundada en premisas erróneas. Como se desprende del apartado 60 anterior, el razonamiento aplicable en el marco de una u otra de esas excepciones previstas en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 no es el mismo, puesto que ambas excepciones protegen dos intereses diferentes y están sujetas a requisitos de aplicación diferentes. Además, la demandante no puede alegar válidamente que puede basarse en disposiciones distintas de las invocadas por estimar que basta con cambiar únicamente, en su argumentación, la referencia a las disposiciones en cuestión.
En segundo lugar, la demandante alega, no obstante, que, en cualquier caso, en los escritos de demanda invocó la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 y que, por consiguiente, en la réplica, podía ampliar la argumentación desarrollada en apoyo de tal invocación.
A este respecto, por una parte, basta con recordar que, efectivamente, como se desprende de los apartados 44 a 46 anteriores, en el escrito de adaptación de la demanda en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20, en el marco del primer motivo, la demandante invocó expresamente la infracción de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, indicando que «la demandante considera[ba] que la interpretación y la utilización por la Comisión de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero (protección de un proceso de toma de decisiones en curso) del Reglamento […] n.
o
1049/2001 no esta[ban] justificadas».
Además, en línea con tal invocación, en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20, en la argumentación desarrollada en el marco del primer motivo, la demandante recordó expresamente «la razón proporcionada por la Comisión para denegar el acceso a los documentos, a saber, “proteger el proceso de toma de decisiones en curso”».
Asimismo, en la parte introductoria tanto del escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 como de la demanda en el asunto T‑554/20, la demandante recordó que cada una de las Decisiones impugnadas «se basa[ba] en la excepción del párrafo primero del artículo 4, apartado 3 (protección del proceso de toma de decisiones en curso), del Reglamento n.
o
1049/2001».
Por otra parte, en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20, en el marco del tercer motivo de los recursos, la demandante invocó la infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en relación con la excepción prevista en el primer párrafo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Por tanto, del tenor del primer motivo y de los recursos en su conjunto se desprende que el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 fue expresamente invocado por la demandante en el marco de lo expuesto en el primer motivo de los recursos. Así pues, no puede acogerse la alegación de la Comisión según la cual estas menciones son errores de transcripción de la demandante.
Si bien es ciertamente de lamentar que, en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20, en el marco del primer motivo, la demandante haya invocado indistintamente disposiciones de alcance diferente, como los párrafos primero y segundo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, no es menos cierto que la invocación de la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 resulta tanto del escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 como de la demanda en el asunto T‑554/20.
Por otra parte, es cierto que, además de las alegaciones ya mencionadas en el apartado 44 anterior, la demandante únicamente desarrolló en la réplica, en respuesta a las críticas de la Comisión, la referida invocación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 mediante una argumentación destinada a sustentar en mayor medida la segunda parte del primer motivo.
En virtud del artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, debe declararse la admisibilidad de un motivo que constituye la ampliación de un motivo enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en la demanda y que tiene una relación estrecha con este. Por otro lado, las alegaciones que, por su naturaleza, presentan un estrecho vínculo con un motivo formulado en la demanda no pueden considerarse motivos nuevos y es admisible su presentación en la fase de réplica o en la vista (sentencia de 8 de noviembre de 2018, Pro NGO!/Comisión,
T‑454/17
,
EU:T:2018:755
, apartado
).
Pues bien, en los casos de autos, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la argumentación desarrollada por la demandante en la réplica no constituye un motivo nuevo, sino que presenta una estrecha relación con la invocación de la infracción del párrafo primero del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, que ya figuraba en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20.
En efecto, en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20, la demandante alegó que la aplicación del párrafo primero del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001 «no esta[ba] justificada». Por otra parte, en dichos actos, la demandante añadió, ciertamente de manera general, que «la Comisión no ha[bía] explicado de qué manera el acceso a los documentos solicitados perjudicaría concreta y efectivamente al proceso de toma de decisiones». En la réplica, la demandante explicó por qué, a su juicio, la Comisión «no ha[bía] demostrado que la autorización de la divulgación de los documentos solicitados habría expuesto a un riesgo concreto y efectivo al proceso de toma de decisiones en curso» y, más concretamente, por qué las razones aducidas en las Decisiones impugnadas no demostraban «de manera adecuada que la autorización de la divulgación de los documentos entrañaría un riesgo concreto, efectivo y grave para el proceso de toma de decisiones en curso». Los argumentos presentados en la réplica en cada uno de los asuntos pretenden, pues, desarrollar directamente la alegación contenida en los escritos de demanda sobre la falta de una justificación adecuada que permita aplicar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Por consiguiente, dado que, en los casos de autos, las alegaciones formuladas en la réplica en cada asunto sobre la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 constituyen una ampliación del motivo enunciado en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20 relativo a esa misma disposición, deben considerarse admisibles.
Por otra parte, ha de señalarse, además, que estas alegaciones, en la medida en que se refieren a las razones aducidas en las Decisiones impugnadas, coinciden, en esencia, con las alegaciones formuladas —de forma a veces lamentablemente imprecisa, ciertamente, en cuanto a las disposiciones cuya infracción se invoca— en el escrito de adaptación en el asunto T‑371/20 y en la demanda en el asunto T‑554/20 en relación con el contenido concreto de las Decisiones impugnadas (véanse los anteriores apartados 31 y 74).
Por lo tanto, procede examinar las alegaciones formuladas por la demandante en la réplica a fin de cuestionar las razones recordadas en el apartado 63 anterior y aducidas por la Comisión en las Decisiones impugnadas.
b)

Sobre el fundamento de las alegaciones de la demandante
La demandante sostiene, por una parte, que el Reglamento interno estándar para los Comités (
DO 2011, C 206, p. 11
; en lo sucesivo, «Reglamento interno estándar») no puede prevalecer sobre el Reglamento n.
o
1049/2001 y, por otra parte, que la Comisión no explicó de qué manera la divulgación de los documentos solicitados habría generado un riesgo concreto y efectivo para el proceso de toma de decisiones en curso. A su juicio, en primer lugar, la Comisión no demuestra de qué manera la afectación de la confianza mutua entre los Estados miembros y la Comisión perjudica gravemente el proceso de toma de decisiones. Según la demandante, el hecho de que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 se debata desde hace más de siete años o esté en curso de revisión carece de pertinencia a este respecto. En segundo lugar, las presiones externas invocadas por la Comisión tampoco demuestran que la divulgación perjudique gravemente el proceso de toma de decisiones. Según ella, estas presiones no deben siquiera tomarse en consideración porque no son consecuencia directa de la divulgación de los documentos y corresponde a las instituciones adoptar las medidas necesarias para evitarlas. En los presentes asuntos, afirma, la Comisión no solo no ha demostrado la realidad de las presiones alegadas, sino que no ha explicado por qué razones tales presiones entrañan un «grave riesgo» para el proceso de toma de decisiones. En tercer lugar, la Comisión debería haber demostrado la existencia de un riesgo específico en relación con cada uno de los documentos solicitados.
La Comisión sostiene que las alegaciones de la demandante carecen de fundamento. Por una parte, afirma que la demandante pasa por alto el marco jurídico pertinente, en particular, el Reglamento interno estándar. Por otra parte, aduce que la demandante parece cuestionar por primera vez, y de forma incoherente con su argumentación anterior, el hecho de que la Comisión haya sufrido presiones externas. Los elementos que fundamentan la existencia del riesgo para el proceso de toma de decisiones no deben considerarse aisladamente, sino que forman parte de un conjunto de indicios concordantes. Además, la Comisión precisa que no aplicó una presunción general, sino que apreció de manera específica el contenido de todos los documentos solicitados.
De entrada, procede desestimar por infundadas las alegaciones de la demandante por cuanto podrían entenderse en el sentido de que invocan una falta o insuficiencia de motivación de las Decisiones impugnadas. En efecto, como se desprende del apartado 63 anterior, las Decisiones impugnadas contienen las razones que llevaron a la Comisión a denegar el acceso a los documentos solicitados. En cambio, la cuestión de si las razones aducidas por la Comisión permiten justificar válidamente tal negativa tiene que ver con el fundamento de las Decisiones impugnadas y no con una falta o insuficiencia de motivación de estas. Por tanto, procede pasar al examen de dichas razones.
1)

Posición individual de los Estados miembros en los procedimientos de comitología
En las Decisiones impugnadas, la Comisión indicó que los procedimientos de comitología mantienen la confidencialidad de las posiciones individuales de los Estados miembros y que ello se refleja en determinadas disposiciones del Reglamento interno estándar, adoptado por la Comisión con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.
o
182/2011, disposiciones que, según la Comisión, «excluyen expresamente del acceso público las posiciones individuales de los Estados miembros».
La demandante sostiene que el Reglamento interno estándar no puede prevalecer sobre el Reglamento n.
o
1049/2001.
La Comisión replica que la demandante no tiene en cuenta el marco jurídico pertinente.
Con carácter preliminar, procede señalar que el presente litigio no versa, de manera general, sobre las normas que regulan el trabajo de los comités de comitología ni sobre el acceso directo a dicho trabajo, sino únicamente sobre el acceso, a raíz de una solicitud de acceso formulada por la demandante con arreglo al Reglamento n.
o
1049/2001, a determinados documentos intercambiados en el seno del Scopaff en el marco del examen del documento de orientación sobre las abejas de 2013. Estos documentos son correos electrónicos que contienen, en esencia, la posición individual de algunos Estados miembros sobre el referido documento de orientación o sobre un proyecto de modificación de los principios uniformes con el objetivo de aplicarlo (véanse los apartados 5, 11 y 14 anteriores).
En primer lugar, en los casos de autos, procede señalar que, en las Decisiones impugnadas, para fundamentar la razón invocada según la cual la posición individual de los Estados miembros debía ser protegida en los procedimientos de comitología y, por tanto, debía excluirse del acceso público, la Comisión se basó únicamente en el contenido de dos disposiciones del Reglamento interno estándar, a saber, sus artículos 10, apartado 2, y 13, apartado 2. La primera de dichas disposiciones indica que en «el resumen no se mencionará la posición individual de cada uno de los miembros del Comité en sus deliberaciones» y, la segunda, que las «deliberaciones del Comité serán confidenciales».
En otras palabras, en las Decisiones impugnadas, la Comisión no se basó ni en disposiciones del Reglamento n.
o
1049/2001 ni del Reglamento n.
o
182/2011 y ni siquiera en el contenido de un reglamento interno del que el Scopaff se hubiera dotado efectivamente.
Por otra parte, a este último respecto, cuando se le preguntó en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento si el Scopaff se había dotado de un reglamento interno, la Comisión, en su respuesta presentada el 15 de marzo de 2022 en la Secretaría del Tribunal, indicó que dicho Comité no se había dotado de un reglamento interno, sino que organizaba su trabajo de conformidad con el Reglamento interno estándar. Sin embargo, la Comisión no ha aportado prueba alguna para apoyar esta última indicación. Al ser preguntada en la vista sobre el fundamento de tal enfoque del Scopaff, la Comisión no invocó ningún fundamento específico, sino que indicó, en esencia, que, al no haber reproducido las normas del Reglamento interno estándar en un reglamento interno, el Scopaff se refería a estas «en la práctica», con el fin de organizar su trabajo.
Así pues, es preciso señalar que, a diferencia de la situación tenida en cuenta por el Tribunal en el apartado 86 de la sentencia de 28 de mayo de 2020, ViaSat/Comisión (
T‑649/17
, no publicada,
EU:T:2020:235
), relativa a determinadas actividades de otro comité de comitología, en los presentes asuntos ningún elemento obrante en autos permite considerar que el Scopaff se haya dotado de normas internas correspondientes a las disposiciones del Reglamento interno estándar invocadas por la Comisión en las Decisiones impugnadas y que destaquen la importancia que dicho Comité atribuye a la confidencialidad de determinada información intercambiada en su seno y de sus deliberaciones.
En segundo lugar, en cualquier caso, aun suponiendo que el Scopaff hubiera adoptado o seguido «en la práctica» las normas del Reglamento interno estándar, incluidas las disposiciones invocadas por la Comisión en las Decisiones impugnadas, tal circunstancia no permitiría considerar que dichas disposiciones, aun cuando debieran interpretarse en el sentido de que subrayan el carácter confidencial de las deliberaciones del Scopaff y de las posiciones expresadas por los Estados miembros en este contexto, pueden excluir por principio determinados documentos del ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
1049/2001.
En efecto, procede señalar que el considerando 19 del Reglamento n.
o
182/2011 precisa que debe garantizarse el acceso público a la información relativa a las deliberaciones de los comités, de conformidad con el Reglamento n.
o
1049/2001. A tal efecto, el artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.
o
182/2011 establece que los principios y condiciones referentes al acceso público a los documentos aplicables a la Comisión son aplicables a los comités (por otra parte, el artículo 7, apartado 2, de la Decisión 1999/468 contenía una disposición idéntica). Así, el Reglamento n.
o
182/2011 recuerda que los comités están sujetos a las mismas normas que la Comisión en lo que respecta al acceso público a los documentos, a saber, las del Reglamento n.
o
1049/2001, y no contiene ninguna norma específica sobre el acceso público a los documentos relativos al trabajo de los comités.
Es cierto que el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.
o
182/2011 establece que cada comité aprobará su reglamento interno basándose en las normas estándar elaboradas por la Comisión, previa consulta con los Estados miembros, y publicadas en el
Diario Oficial de la Unión Europea
.
No obstante, las disposiciones del reglamento interno de un comité, incluso aquellas contenidas en el Reglamento interno estándar, hayan sido recogidas o no por el comité en su reglamento interno, no pueden permitir, en respuesta a una solicitud de acceso público, que se conceda a los documentos una protección que vaya más allá de lo previsto en el Reglamento n.
o
1049/2001.
Así pues, las disposiciones del Reglamento interno estándar invocadas por la Comisión en las Decisiones impugnadas no permiten proteger las posiciones individuales expresadas por los Estados miembros más allá de lo previsto en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 (véase, por analogía, la sentencia de 18 de diciembre de 2008, Muñiz/Comisión,
T‑144/05
, no publicada,
EU:T:2008:596
, apartado
).
Por otra parte, de la jurisprudencia se desprende que la normativa de la Unión en materia de acceso a los documentos no puede justificar que una institución deniegue, por principio, el acceso a documentos referentes a sus deliberaciones, alegando que contienen información relativa a las posturas definidas por los representantes de los Estados miembros [véase, en este sentido, la sentencia de 10 de octubre de 2001, British American Tobacco International (Investments)/Comisión,
T‑111/00
,
EU:T:2001:250
, apartado
y jurisprudencia citada].
De ello se desprende que, por lo que respecta al acceso del público a los documentos inherentes al trabajo de los comités de comitología, la Comisión no puede considerar que el marco jurídico pertinente excluye, por principio, el acceso público a las posiciones individuales de los Estados miembros.
En tercer lugar, procede señalar, además, que las disposiciones del Reglamento interno estándar invocadas por la Comisión en las Decisiones impugnadas no pueden interpretarse en el sentido de que excluyen el acceso público, previa solicitud, a las posiciones individuales de los Estados miembros.
En primer término, el artículo 10, apartado 2, del Reglamento interno estándar se refiere al contenido del «resumen» del trabajo de los comités. Pues bien, tal como se desprende del artículo 10, apartado 1, letra c), del Reglamento n.
o
182/2011, el acta resumida es uno de los documentos que forman parte del registro de las deliberaciones de los comités llevado por la Comisión en virtud de esta última disposición, documentos cuyas referencias se hacen públicas en dicho registro, de conformidad con el apartado 5 de la misma disposición. Es cierto que el artículo 10 del Reglamento interno estándar añade en su apartado 2 que, si bien el resumen describe los puntos del orden del día y los resultados de la votación, en él «no se mencionará la posición individual de cada uno de los miembros del Comité en sus deliberaciones». No obstante, esta última disposición no se refiere al acceso público a los documentos de los comités, sino al contenido del registro del trabajo de los comités, en particular al contenido de uno de los documentos que lo componen, el resumen. Pues bien, el hecho de que en el resumen no se mencione la posición individual de los Estados miembros carece de incidencia en materia de acceso a los documentos y, por tanto, no puede prejuzgar el acceso público, previa solicitud, a documentos en los que se reflejen tales posiciones individuales. Además, contrariamente a lo que sostuvo la Comisión en la vista, esta disposición no puede interpretarse en el sentido de que la posición individual de los Estados miembros no debería registrarse en ningún documento, ya que se refiere únicamente al contenido del resumen.
Por otra parte, en la medida en que, ante el Tribunal, la Comisión se basó también en el artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
182/2011 para sostener que la posición individual de los Estados miembros debería protegerse, puesto que únicamente los resultados de las votaciones figuran en el registro del trabajo de los comités, tal alegación también debe desestimarse siguiendo la misma lógica. En efecto, dicha disposición se refiere únicamente al contenido del registro de las deliberaciones del comité y no al acceso del público a los documentos, que, como se desprende del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.
o
182/2011, puede tener lugar de conformidad con el Reglamento n.
o
1049/2001.
En segundo término, el artículo 13, apartado 2, del Reglamento interno estándar indica, ciertamente, que «las deliberaciones del Comité serán confidenciales».
No obstante, por una parte, la citada disposición se limita a mencionar el carácter confidencial de las «deliberaciones del Comité» y no del conjunto del procedimiento a cuyo término deliberan los miembros del Comité (véase, por analogía, la sentencia de 13 de julio de 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisión,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, apartado
). Por otra parte, sin que proceda definir el concepto de «deliberaciones del Comité» en el sentido de dicha disposición, basta con señalar que el alcance de esta disposición queda relativizado por el artículo 13 del Reglamento interno estándar en su conjunto. En efecto, su apartado 1 indica que las solicitudes de acceso a los documentos del Comité se tratarán por la Comisión de conformidad con el Reglamento n.
o
1049/2001 y su apartado 3 añade que «los documentos enviados a los miembros del Comité, a los expertos y a los representantes de terceras partes serán confidenciales […], salvo que se conceda acceso a ellos con arreglo al apartado 1 o sean hechos públicos de otro modo por la Comisión».
Así, el artículo 13 del Reglamento interno estándar, en sus apartados 1 y 3, prevé la posibilidad de que, de conformidad con el Reglamento n.
o
1049/2001, se autorice el acceso, en particular, a los documentos enviados por un miembro del Comité a los demás miembros de este y que, en tal caso, los referidos documentos no tienen carácter confidencial o pierden su confidencialidad. Pues bien, estas disposiciones no excluyen en modo alguno los documentos, como los correos electrónicos, que contengan las observaciones o las propuestas de un miembro del Comité sobre un proyecto de medida, salvo que se reduzca indebidamente el alcance de citado apartado 3 en materia de acceso a los documentos.
Por otro lado, contrariamente a lo que sostuvo la Comisión en la vista, ningún elemento respalda la interpretación según la cual, habida cuenta de la supuesta confidencialidad derivada del artículo 13, apartado 2, del Reglamento interno estándar, las deliberaciones de un comité son, por principio, sensibles.
De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que sostuvo la Comisión en las Decisiones impugnadas, los procedimientos de comitología y, en particular, el Reglamento interno estándar no exigen, como tales, que se deniegue el acceso a aquellos documentos que reflejan la posición individual de los Estados miembros en el seno del Scopaff con el fin de proteger el proceso de toma de decisiones de este Comité, en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, lo que no impide en modo alguno que la Comisión, en casos debidamente justificados, deniegue el acceso a documentos que contienen la posición individual de los Estados miembros en el seno de dicho Comité si su divulgación es susceptible de perjudicar de manera concreta los intereses protegidos por las excepciones previstas en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001.
2)

Cooperación y confianza mutua, así como complejidad y sensibilidad del proceso de toma de decisiones
En las Decisiones impugnadas, la Comisión indicó que la divulgación de la posición individual de los Estados miembros, expresada en un contexto de confidencialidad, afectaría negativamente a su cooperación «en los procedimientos de comitología» y a la confianza mutua entre los Estados miembros y la Comisión. Esta añadió, en esencia, que el hecho de que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 llevara debatiéndose desde hacía más de seis años, de que no se hubiera alcanzado un acuerdo entre los Estados miembros durante ese período y de que dicho documento de orientación fuera objeto de revisión constituía una prueba sólida de la complejidad y de la sensibilidad del proceso de toma de decisiones que debía protegerse en los casos de autos. Además, en la segunda Decisión impugnada, la Comisión mencionó el carácter políticamente sensible del documento de orientación sobre las abejas de 2013, lo que, a su juicio, quedó demostrado por la duración de los debates al respecto.
La demandante alega que la Comisión no explicó de qué modo la afectación de la confianza mutua perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones y que las circunstancias invocadas en las Decisiones impugnadas carecen de pertinencia, siendo más bien la falta de transparencia lo que obstaculiza el proceso de toma de decisiones.
La Comisión replica, en esencia, que los elementos invocados en las Decisiones impugnadas no deben considerarse individualmente, sino en su conjunto.
En primer lugar, en la medida en que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión mencionó la necesidad de proteger la cooperación entre los Estados miembros, basta señalar, a este respecto, que la Comisión se basó en una motivación abstracta, relativa al mantenimiento de dicha cooperación en los procedimientos de comitología en general. Asimismo, dado que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión mencionó la necesidad de proteger la confianza mutua entre la Comisión y los Estados miembros, puesto que las posiciones individuales de estos se intercambiaron en «un contexto de confidencialidad», es necesario constatar que la Comisión también se basó en una motivación de carácter general. Estas justificaciones se fundan en la premisa de que los procedimientos de comitología protegen la confidencialidad de las posiciones individuales de los Estados miembros expresadas en el seno de los comités frente a una solicitud de acceso a los documentos, premisa que, sin embargo, ya ha sido descartada en el apartado 107 anterior. Por lo tanto, se trata de justificaciones que no tienen ninguna relación concreta con las circunstancias específicas del proceso de toma de decisiones controvertido en los casos de autos.
Por consiguiente, como señala la demandante, las explicaciones contenidas en las Decisiones impugnadas no demuestran de qué manera la cooperación y la confianza mutua se verían afectadas en el proceso de toma de decisiones en cuestión en caso de divulgación de los documentos solicitados.
Por lo demás, procede recordar que los Estados miembros tienen el deber de cooperación leal entre ellos y con las instituciones de la Unión, en virtud del artículo 4 TUE, de modo que la divulgación de los documentos solicitados no puede, en ningún caso, generar temor en cuanto al incumplimiento de tal obligación y a la debilitación de las obligaciones de los Estados miembros a este respecto.
En segundo lugar, en la medida en que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión se basó en determinadas circunstancias fácticas para sostener que el proceso de toma de decisiones que procede proteger en los presentes casos es complejo y sensible, e incluso que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 es sensible desde el punto de vista político, procede observar que la Comisión no se refirió al contenido de los documentos solicitados, sino, de manera general, al proceso de toma de decisiones en cuestión en su conjunto o al documento de orientación sobre las abejas de 2013.
A este respecto, antes de nada, procede señalar que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión no sostuvo, por tanto, ni
a fortiori
demostró, que los documentos solicitados tuvieran carácter sensible o que se tratase de documentos sensibles en el sentido del artículo 9 del Reglamento n.
o
1049/2001, disposición de la que en modo alguno se trata en los presentes asuntos. Por otra parte, la Comisión tampoco ha alegado que algún Estado miembro le haya pedido, con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
1049/2001, que no divulgara, sin su consentimiento, su posición relativa al documento de orientación sobre las abejas de 2013.
A continuación, cabe indicar que se desprende de la jurisprudencia que la supuesta complejidad del proceso de toma de decisiones no constituye, en sí misma, una razón especial para temer que la divulgación de los documentos solicitados fuera gravemente en detrimento de dicho proceso (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 7 de junio de 2011, Toland/Parlamento,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, apartado
). Asimismo, la circunstancia de que una materia sea sensible tampoco puede suponer, de por sí, una razón objetiva suficiente para temer que se cause un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de los documentos solicitados (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de junio de 2011, Toland/Parlamento,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, apartado
, y de 20 de septiembre de 2016, PAN Europe/Comisión,
T‑51/15
, no publicada,
EU:T:2016:519
, apartado
). En efecto, una materia supuestamente sensible no puede confundirse con un documento sensible (sentencia de 21 de abril de 2021, Pech/Consejo,
T‑252/19
, no publicada, recurrida en casación,
EU:T:2021:203
, apartado
).
Así, el Tribunal ya ha declarado que la complejidad de los debates, las eventuales divergencias de opinión entre los participantes o el carácter sensible de un debate no permiten justificar, por sí solos, la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de abril de 2021, Pech/Consejo,
T‑252/19
, no publicada, recurrida en casación,
EU:T:2021:203
, apartado
).
Por último, procede señalar que las circunstancias invocadas por la Comisión en las Decisiones impugnadas no permiten temer que se cause un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones en caso de divulgación de los documentos solicitados.
En primer término, el hecho de que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 haya sido debatido durante varios años y de que durante ese tiempo no se alcanzara un acuerdo entre los Estados miembros no corrobora la exigencia de protección de los documentos solicitados invocada por la Comisión, sino que, por el contrario, en las circunstancias de los casos de autos, más bien la contradice. En efecto, el proceso de toma de decisiones de que se trata no dio lugar a la adopción del documento de orientación sobre las abejas de 2013, no siendo controvertido que dicho proceso se desarrolló sin que el público tuviera acceso a la posición individual de los Estados miembros a este respecto. Así, por una parte, la falta de resultado del proceso no tiene ninguna relación con una forma de información o de transparencia con respecto al público y, por otra parte, no se ha demostrado que la falta de acceso a los documentos solicitados permita a ese proceso llegar a un resultado. Por lo tanto, no parece que la divulgación de esos documentos pueda perjudicar en modo alguno el proceso de toma de decisiones en cuestión.
En segundo término, el hecho de que el documento de orientación sobre las abejas de 2013 sea objeto de una revisión por parte de la EFSA tampoco corrobora la exigencia de protección invocada por la Comisión. En efecto, la divulgación de los documentos solicitados no influye en dicha revisión, que está a cargo de la EFSA y no de la Comisión.
De lo anterior se desprende que las razones aducidas en las Decisiones impugnadas acerca de la cooperación y la confianza mutua, así como sobre la complejidad y la sensibilidad del proceso de toma de decisiones no permiten demostrar, en las circunstancias de los presentes asuntos, un riesgo de perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones en cuestión.
3)

Presiones externas, margen de maniobra y flexibilidad
En las Decisiones impugnadas, la Comisión indicó que había sido, y seguía siendo, objeto de presiones externas procedentes de varias partes interesadas, que a veces representan intereses divergentes. Añadió que los Estados miembros, y la propia Comisión, deben tener libertad para explorar todas las opciones en «los comités permanentes» y estar libres de presiones externas. La divulgación de los documentos solicitados expondría a un proceso de toma de decisiones largo y difícil a más presiones externas. Así, según la Comisión, la divulgación de los documentos solicitados reduciría el margen de maniobra de los Estados miembros en las votaciones, así como su flexibilidad, perjudicando gravemente el proceso de toma de decisiones que se retomará en el seno de la Comisión.
La demandante alega que no deben tenerse en cuenta las presiones externas y que, en cualquier caso, estas no son consecuencia de la divulgación de los documentos solicitados.
La Comisión replica que la propia demandante admitió la existencia de dichas presiones.
En primer lugar, por lo que respecta a las presiones externas invocadas en las Decisiones impugnadas, de la jurisprudencia se desprende que la protección del proceso de toma de decisiones frente a una presión externa determinada puede constituir un motivo legítimo para restringir el acceso a documentos relativos a ese proceso de toma de decisiones. No obstante, la realidad de tal presión externa debe quedar demostrada con certeza y debe probarse que el riesgo de afectar sustancialmente al proceso de toma de decisiones en curso era razonablemente previsible debido a dicha presión externa (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2008, Muñiz/Comisión,
T‑144/05
, no publicada,
EU:T:2008:596
, apartado
).
Pues bien, es preciso constatar que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión expuso de manera general e indeterminada la razón relativa a la existencia de presiones externas.
Procede comenzar señalando que, si bien la Comisión indicó que había sido, y seguía siendo, objeto de presiones externas procedentes de varias partes interesadas, estas presiones simplemente se han alegado sin que su realidad haya sido demostrada en las Decisiones impugnadas. Por otra parte, la Comisión mencionó tales presiones de forma tan abstracta («la Comisión ha sido, y sigue siendo, objeto de presiones externas procedentes de diversas partes interesadas, que en ocasiones representan intereses divergentes») que tal justificación podría utilizarse para cualquier proceso de toma de decisiones en cualquier ámbito.
Es cierto que, como alega la Comisión, en el escrito de adaptación de la demanda en el asunto T‑371/20, la demandante indicó que «reconoc[ía] que, en este proceso, la Comisión ha[bía] sido objeto de presiones externas». No obstante, más allá de que el control de legalidad efectuado por el Tribunal se refiere a las Decisiones impugnadas y de que tal mención de la demandante no puede, por tanto, paliar la falta de indicaciones en las Decisiones impugnadas, esta afirmación es tan indeterminada y general como la de la Comisión. En efecto, aunque la demandante se refiere a «este proceso», tampoco precisa las presiones externas de que supuestamente se trata, de modo que no puede concluirse que la «realidad» de dichas presiones haya quedado demostrada «con certeza» en el sentido de la jurisprudencia recordada en el apartado 125 anterior.
Procede continuar constatando que, en cualquier caso, como subraya, en esencia, la demandante, la justificación expuesta en las Decisiones impugnadas se refiere únicamente a presiones externas de las que fue objeto la propia Comisión. En cambio, las Decisiones impugnadas no se refieren a ninguna presión externa sufrida por los Estados miembros. Además, las Decisiones impugnadas no aportan ningún elemento que permita establecer una relación entre las presiones externas sufridas por la Comisión, suponiendo que estuvieran acreditadas, y el perjuicio resultante de la divulgación de los documentos solicitados, que se refieren a las posiciones individuales de los Estados miembros.
Por otra parte, es preciso recordar que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión no sostuvo que la falta de resultado del proceso de toma de decisiones fuera consecuencia de presiones externas, sino que indicó expresamente que derivaba del desacuerdo entre los Estados miembros, lo que no presenta ninguna relación con las supuestas presiones sufridas por la Comisión.
Por último, si bien la Comisión indicó que los Estados miembros y ella misma debían estar libres de presiones externas para explorar cualquier opción en los «comités permanentes», basta observar que no se refirió al proceso de toma de decisiones de que se trata en el seno del Scopaff, sino que se refirió expresamente, de manera general, a los «comités permanentes» en su conjunto.
En segundo lugar, por lo que respecta al margen de maniobra y a la flexibilidad invocados en las Decisiones impugnadas, procede señalar, antes de nada, que la Comisión se limitó a formular afirmaciones generales que no permiten demostrar que la divulgación de los documentos solicitados conllevaría una reducción del margen de maniobra o de la flexibilidad de los Estados miembros en el seno del Scopaff.
En efecto, la Comisión no se refirió a ningún elemento concreto que pudiera demostrar un deterioro de la posición de los Estados miembros en caso de divulgación de los documentos solicitados. Por el contrario, tal como se ha señalado en el apartado 131 anterior, cuando indicó que los Estados miembros debían poder explorar todas las opciones, no se refirió a la situación en el Scopaff en el marco del proceso de toma de decisiones en cuestión, sino, con carácter general, a su posición en el seno de «los comités permanentes».
Además, en la medida en que deba entenderse que las Decisiones impugnadas tienen por objeto establecer un vínculo entre la reducción del margen de maniobra de los Estados miembros y las presiones externas sufridas por la Comisión, procede recordar que la Comisión no ha aportado dato alguno que permita considerar que las presiones que sufre podrían tener un impacto en la posición de los Estados miembros y que, por tanto, la divulgación de los documentos solicitados reduciría el margen de maniobra o la flexibilidad de estos.
Por último, procede recordar que, según se infiere de la jurisprudencia, el hecho de que se reduzca el margen de maniobra y la capacidad para lograr un compromiso entre los Estados miembros no puede caracterizar un riesgo suficientemente grave y razonablemente previsible para justificar la aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, PAN Europe/Comisión,
T‑51/15
, no publicada,
EU:T:2016:519
, apartado
).
De lo anterior se desprende que la razón aducida en las Decisiones impugnadas relativa a las presiones externas, el margen de maniobra y la flexibilidad no permite demostrar, en las circunstancias de los presentes asuntos, un riesgo de perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones en cuestión.
De ello se deduce que las razones aducidas por la Comisión en las Decisiones impugnadas no pueden justificar, en las circunstancias de los presentes asuntos, la aplicación de la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, aun suponiendo, como se ha señalado en el apartado 62 anterior, que dicha disposición fuera aplicable en los casos de autos.
Por tanto, procede estimar asimismo la segunda alegación de la segunda parte del primer motivo y, también sobre esta base, anular las Decisiones impugnadas por cuanto deniegan el acceso a los documentos solicitados al amparo del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
4.

Conclusiones sobre el primer motivo
De todo lo anterior resulta que, en las Decisiones impugnadas, la Comisión infringió el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001 al denegar la divulgación de los documentos solicitados alegando que ello causaría un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones en curso.
En consecuencia, no procede examinar la cuestión relativa a la existencia de un interés público superior que justifique la divulgación de los documentos solicitados habida cuenta de su carácter legislativo y medioambiental, cuestión planteada en el marco de los motivos segundo y tercero.
En cambio, procede examinar el cuarto motivo.
C.

Cuarto motivo, basado en la aplicación errónea del artículo 4, apartados 1, letra b), y 6, del Reglamento n.
o
1049/2001
La demandante alega que las Decisiones impugnadas no pueden basarse en la necesidad de proteger la intimidad y la integridad de la persona en lo que respecta a los datos personales contenidos en los documentos solicitados, puesto que, si tal información figura en dichos documentos, la Comisión debería anonimizarlos y divulgar las partes restantes de los documentos.
La demandante añade que no está vinculada por el contenido de las Decisiones impugnadas y mantiene que la Comisión habría podido divulgar los documentos solicitados tras haber anonimizado la información relativa a los datos personales, y, si bien la Comisión hizo esto respecto al documento 2 contemplado en la primera Decisión impugnada y a los documentos 3, 10, 12 y 33 contemplados en la segunda Decisión impugnada, los documentos restantes aún no han sido publicados.
La Comisión replica que el cuarto motivo es erróneo en el plano fáctico e inoperante.
Con carácter preliminar, debe recordarse que, en las Decisiones impugnadas, en virtud del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.
o
1049/2001, la Comisión concedió un acceso parcial a determinados documentos solicitados, a saber, el documento 2 contemplado en la primera Decisión impugnada y los documentos 3, 10, 12 y 33 contemplados en la segunda Decisión impugnada (véanse los apartados 9 y 14 anteriores). Así pues, pese a haber concedido acceso a determinadas partes de tales documentos, la Comisión denegó el acceso a otras partes de esos documentos. La Comisión se basó a tal efecto en las excepciones destinadas a proteger, por un lado, el proceso de toma de decisiones en curso, con arreglo al artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001, y, por otro lado, la intimidad y la integridad de la persona, con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra b), del mismo Reglamento. En consecuencia, la Comisión aplicó, en las Decisiones impugnadas, el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.
o
1049/2001 en relación con dichos documentos a los que la demandante tuvo acceso parcial, con el fin de proteger los datos personales de determinadas personas.
Pues bien, tal como se desprende de la argumentación de la demandante en relación con el cuarto motivo, y como esta misma confirmó en la vista, mediante este motivo no pretende sostener que, por lo que atañe a los documentos a los que tuvo acceso parcial, la Comisión infringió el artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.
o
1049/2001 al no concederle acceso a los datos personales respecto de los que se le denegó el acceso en virtud de esa disposición. En otras palabras, aunque la demandante recurre contra las Decisiones impugnadas por cuanto concedieron un acceso parcial a algunos de los documentos solicitados, no pide tener acceso a los datos personales protegidos por la Comisión que figuran en esos documentos y, por lo demás, no ha formulado ninguna alegación dirigida a cuestionar la aplicación de la referida excepción por la Comisión a este respecto. En cambio, lo que la demandante sostiene, en esencia, es que la Comisión debería haber seguido el mismo enfoque en cuanto a los demás documentos solicitados, en el sentido de que también debería haberle concedido un acceso parcial a esos otros documentos, limitándose a proteger únicamente los posibles datos personales contenidos en ellos. Por lo tanto, la argumentación de la demandante pretende, en esencia, sostener que la Comisión aplicó indebidamente el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En estas circunstancias, como alega la Comisión, es preciso constatar que el cuarto motivo es inoperante, puesto que, por una parte, no puede cuestionar la aplicación que la Comisión hizo en los casos de autos del artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento n.
o
1049/2001 y, por otra parte, la aplicación de la referida disposición no afecta a la del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, de dicho Reglamento. En efecto, una eventual infracción de la primera disposición, aun suponiéndola probada, no podría conducir, por sí misma, a la divulgación de los documentos o de las partes de documentos solicitados respecto de los que se denegó el acceso en virtud de la segunda disposición.
Por lo tanto, procede desestimar el cuarto motivo.
Al haberse estimado la segunda parte del primer motivo en cuanto a su primera alegación (véanse los apartados 61 y 62 anteriores) y a su segunda alegación (véanse los apartados 137 y 138 anteriores), y dado que la estimación de cada una de esas alegaciones debe conducir, por sí misma, a la anulación de las Decisiones impugnadas, procede anular dichas Decisiones.
IV.

Costas
La demandante solicita que se condene a la Comisión, en cada uno de los presentes asuntos, a abonarle la cantidad de 3000 euros en concepto de costas.
A este respecto, conviene recordar que, en la resolución que pone fin al proceso, el Tribunal se pronuncia exclusivamente sobre el reparto de las costas entre las partes, sin pronunciarse sobre su importe. Si hubiera discrepancia, el importe de las costas recuperables puede ser objeto de un procedimiento autónomo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 del Reglamento de Procedimiento, distinto de la decisión sobre el reparto de las costas. Así pues, solo puede procederse a la tasación de costas a raíz de la sentencia o del auto que ponga fin al proceso (sentencia de 6 de febrero de 2019, Karp/Parlamento,
T‑580/17
, no publicada,
EU:T:2019:62
, apartado
).
Por consiguiente, procede declarar inadmisible la parte de la pretensión de la demandante relativa a las costas en la que solicita que el Tribunal fije en 3000 euros el importe que la Comisión debería abonarle en concepto de costas en cada uno de los presentes asuntos.
No obstante, la demandante solicita que se condene en costas a la Comisión.
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
Al haber sido desestimadas, en lo esencial, las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por esta.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta ampliada)
decide:

1)
Anular las Decisiones de la Comisión Europea C(2020) 4231 final, de 19 de junio de 2020, y C(2020) 5120 final, de 21 de julio de 2020, por cuanto deniegan el acceso a los documentos solicitados sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

2)
Condenar en costas a la Comisión.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de septiembre de 2022.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.