CELEX: 62019TJ0370
Zahraničné vzťahy
Technická spolupráca
Elektronické komunikácie
Nariadenie (EÚ) 2018/1971
Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie
Článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971
Účasť regulačných orgánov tretích krajín v tomto orgáne
Účasť národného regulačného orgánu Kosova
Pojem tretia krajina
Nesprávne právne posúdenie

Okolnosti predchádzajúce sporu
Nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1211/2009 z 25. novembra 2009, ktorým sa zriaďuje Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) a jeho úrad (
Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 1
), normotvorca Európskej únie rozhodol zaviesť BEREC a poveriť ho prispievaním k rozvoju a lepšiemu fungovaniu vnútorného trhu v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb, so zámerom zabezpečiť konzistentné uplatňovanie regulačného rámca Európskej únie pre elektronické komunikácie. V súlade s týmto nariadením BEREC musel vykonávať tieto úlohy nezávisle, v spolupráci s národnými regulačnými orgánmi (ďalej len „NRO“) a Európskou komisiou. BEREC mal rovnako podporovať spoluprácu medzi jednotlivými NRO a medzi NRO a Komisiou.
V súlade s článkom 4 nariadenia č. 1211/2009 BEREC tvorí rada regulačných orgánov. Podľa článku 6 tohto nariadenia BEREC‑u pomáhal Úrad pod vedením rady regulačných orgánov. Úrad pozostával najmä z riadiaceho výboru. Rada regulačných orgánov a riadiaci výbor pozostávali z jedného člena za každý členský štát, pričom tento člen je vedúcim alebo vymenovaným vysokopostaveným predstaviteľom NRO zriadeného v každom členskom štáte. Podľa článku 4 ods. 3 uvedeného nariadenia NRO štátov Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP) a štátov, ktoré sú kandidátmi na pristúpenie, mali postavanie pozorovateľa a zúčastňujú sa na rade regulačných orgánov BEREC a riadiaceho výboru Úradu. Iné tretie štáty než štáty EHP a štáty, ktoré sú kandidátmi, boli vylúčené z účasti v BEREC a jeho orgánoch.
Navyše od roku 2001 do roku 2015 Únia podpísala s krajinami západného Balkánu dohody o stabilizácii a pridružení (ďalej len „DSP“), ktoré obsahovali osobitné ustanovenia o spolupráci v oblasti elektronických komunikáciách. To je najmä prípad dohody o stabilizácii a pridružení medzi Európskou úniou a Európskym spoločenstvom pre atómovú energiu na jednej strane a Kosovom na strane druhej (
Ú. v. EÚ L 71, 2016, s. 3
, ďalej len „DSP Kosovo“), ktorá upravuje takého ustanovenia vo svojom článku 111 s názvom „Elektronické komunikačné siete a služby“, ktorý znie:
„Spolupráca sa v prvom rade zameria na prioritné oblasti súvisiace s
acquis
EÚ v tejto oblasti.
Zmluvné strany predovšetkým posilnia spoluprácu v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb elektronickej komunikácie, pričom konečným cieľom bude, aby päť rokov po nadobudnutí platnosti tejto dohody Kosovo prijalo
acquis
EÚ v tomto odvetví a aby pritom venovalo osobitnú pozornosť zaisteniu a posilneniu nezávislosti príslušných regulačných orgánov.“
DSP Kosovo má vo všeobecnosti najmä za cieľ prijať konkrétne kroky na realizáciu európskej perspektívy Kosova a jeho zblíženie sa s Úniou. Článok 2 DSP Kosovo však spresňuje, že „žiaden výraz, formulácia alebo vymedzenie pojmu, ktoré sú použité v tejto dohode vrátane príloh a protokolov k nej, nepredstavuje uznanie Kosova ako nezávislého štátu Európskou úniou ani jednotlivými členskými štátmi, ktoré Kosovo ako nezávislý štát neuznali“.
Dňa 6. februára 2018 Komisia prijala svoje oznámenie Európskemu parlamentu, Rade Európskej únii, Európskemu hospodárskemu a sociálnemu výboru a Výboru regiónov s názvom „Dôveryhodná perspektíva rozšírenia pre krajiny západného Balkánu a väčšia angažovanosť EÚ v tejto oblasti“ [COM(2018) 65 final]. V tomto oznámení je uvedené, že Komisia má v úmysle spustiť digitálnu agendu pre krajiny západného Balkánu vrátane opatrení na uľahčenie znižovania roamingových taríf, podporu budovania vysokorýchlostného internetu, rozvoj digitálnej spoločnosti a všeobecne podporu prijímania, realizácie a uplatňovania
acquis
v oblasti jednotného digitálneho trhu.
Dňa 22. júna 2018 Komisia uverejnila pracovný dokument s názvom „Opatrenia na podporu digitálnej agendy pre krajiny západného Balkánu“ [SWD(2018) 360 final]. Jedna z piatich hlavných oblastí, na ktoré sa vzťahuje táto digitálna agenda, sa týka podpory prijímania, realizácie a uplatňovania
acquis
na jednotnom digitálnom trhu. Jedno z opatrení v tejto hlavnej oblasti spočíva v začlenení krajín západného Balkánu do existujúcich regulačných orgánov alebo skupín odborníkov, ako je BEREC, ktorý je výslovne uvedený. V tejto súvislosti tento dokument vo svojom bode 8.3.1, ktorý sa zaoberá otázkou BEREC, spresňuje, že „užší vzťah medzi NRO EÚ a krajinami západného Balkánu prispeje k priblíženiu regulačných postupov regiónu s postupmi Únie… Aj keď štyri zo šiestich ekonomík krajín západného Balkánu sú v súčasnosti pozorovateľmi BEREC, rada regulačných orgánov BEREC súhlasila s užšou spoluprácou so všetkými šiestimi NRO regiónu. To zostáva možným v rámci revízii nariadenia [č. 1211/2009]“.
Dňa 11. decembra 2018 Parlament a Rada prijali nariadenie (EÚ) 2018/1971, ktorým sa zriaďuje Orgán európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (BEREC) a Agentúra na podporu orgánu BEREC (Úrad BEREC), ktorým sa mení nariadenie (EÚ) 2015/2120 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1211/2009 (
Ú. v. EÚ L 321, 2018, s. 1
). Toto nariadenie nadobudlo účinnosť 20. decembra 2018.
Konkrétne článok 35 nariadenia 2018/1971 s názvom „Spolupráca s orgánmi Únie, tretími krajinami a medzinárodnými organizáciami“ znie:
„1.   Pokiaľ je to potrebné na dosiahnutie cieľov stanovených v tomto nariadení a plnenie jeho úloh, orgán BEREC a Úrad BEREC môžu spolupracovať s príslušnými orgánmi, úradmi, agentúrami a poradnými skupinami Únie, s príslušnými orgánmi tretích krajín a s medzinárodnými organizáciami bez toho, aby boli dotknuté právomoci členských štátov a inštitúcií Únie.
Orgán BEREC a Úrad BEREC môžu na tento účel a s predchádzajúcim schválením Komisiou stanoviť pracovné dojednania. Uvedené dojednania nezakladajú žiadne právne záväzky.
2.   Rada regulačných orgánov, pracovné skupiny a riadiaca rada sú otvorené účasti regulačných orgánov tretích krajín, ktoré zohrávajú hlavnú úlohu v oblasti elektronických komunikácií, ak uvedené tretie krajiny na tento účel uzavreli dohody s Úniou.
Podľa príslušných ustanovení uvedených dohôd sa pripravia pracovné dojednania, v ktorých sa stanoví najmä povaha, rozsah a spôsob, akým sa regulačné orgány dotknutých tretích krajín zúčastňujú bez hlasovacieho práva na práci orgánu BEREC a Úradu BEREC, vrátane ustanovení o účasti na iniciatívach uskutočňovaných orgánom BEREC, finančných príspevkoch a zamestnancoch Úradu BEREC. Pokiaľ ide o otázky týkajúce sa zamestnancov, uvedené dojednania musia byť za každých okolností v súlade so služobným poriadkom.
3.   Rada regulačných orgánov prijme ako súčasť ročného pracovného programu uvedeného v článku 21 stratégiu orgánu BEREC pre vzťahy s príslušnými orgánmi, úradmi, agentúrami a poradnými skupinami Únie, s príslušnými orgánmi tretích krajín a s medzinárodnými organizáciami v súvislosti so záležitosťami, za ktoré je orgán BEREC zodpovedný. Komisia, orgán BEREC a Úrad BEREC uzavrú primerané pracovné dojednania s cieľom zabezpečiť, aby orgán BEREC a Úrad BEREC vykonávali činnosti v medziach svojho mandátu a existujúceho inštitucionálneho rámca.“
Dňa 18. marca 2019 Komisia prijala šesť rozhodnutí týkajúcich sa účasti NRO šiestich krajín západného Balkánu v BEREC. Tieto rozhodnutia boli okrem iného prijaté na základe nového právneho rámca a najmä článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, ktorým sa upravuje účasť NRO tretích krajín v BEREC a Úrade BEREC, s cieľom zabezpečiť účasť NRO týchto šiestich krajín na prácach BEREC a Úradu BEREC v súlade s digitálnou agendou pre krajiny západného Balkánu uvedenú v bodoch 5 a 6 vyššie.
Medzi týchto šesť rozhodnutí patrí rozhodnutie Komisie z 18. marca 2019 o účasti národného regulačného orgánu Kosova v Orgáne európskych regulátorov pre elektronické komunikácie (
Ú. v. EÚ C 115, 2019, s. 26
, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). Komisia v tomto rozhodnutí stanovila, že NRO Kosova, ktorý má primárnu zodpovednosť za dohľad nad každodenným fungovaním trhu v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb, sa môže zúčastňovať na činnosti rady regulačných orgánov a pracovných skupín BEREC a riadiacej rady Úradu BEREC. Navyše odôvodnenie 3 napadnutého rozhodnutia odkazom na článok 111 DSP Kosovo uvádza, že Únia a Kosovo uzavreli dohodu v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971. Napadnuté rozhodnutie navyše odkazuje vo svojom odôvodnení 1 aj na článok 17 ZEÚ.
Dňa 24. apríla 2019 Komisia zaslala list írskemu orgánu pre reguláciu telekomunikácií predsedajúcemu BEREC, v ktorom uviedla kritériá, ktoré stanovila v súvislosti s účasťou NRO tretích krajín v BEREC a v Úrade BEREC. Komisia v tomto liste uvádza najmä prípad krajín západného Balkánu, ktorý sa týka šiestich partnerov, ktorí uzatvorili DSP s Úniou, konkrétne štyri kandidátske krajiny na pristúpenie k Únii (Albánsko, Severné Macedónsko, Čierna Hora a Srbsko), ako aj dvoch potenciálnych kandidátov (Bosna a Hercegovina a Kosovo). Komisia v tomto liste uvádza, že DSP sa v každom prípade považujú za dohody v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 a vysvetľuje v ňom, že šesť rozhodnutí prijatých 18. marca 2019 stanovujú nevyhnutné záväzné ustanovenia, pokiaľ ide o povahu, rozsah a podmienky účasti v BEREC a v Úrade BEREC.
Konanie a návrhy účastníkov konania
Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 19. júna 2019 podalo Španielske kráľovstvo žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
Vyjadrenie Komisie k žalobe bolo podané do kancelárie Všeobecného súdu 12. augusta 2019.
Replika bola do kancelárie Všeobecného súdu doručená 25. októbra 2019.
Dňa 6. decembra 2019 bola podaná do kancelárie Všeobecného súdu duplika.
Keďže sa zmenilo zloženie komôr Všeobecného súdu, na základe článku 27 ods. 5 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu bol sudca spravodajca pridelený k deviatej komore, ktorej bola z tohto dôvodu táto vec pridelená.
V odpovedi na opatrenie na zabezpečenie priebehu konania nariadené Všeobecným súdom 3. apríla 2020 účastníci konania uviedli, že si neželajú, aby boli vypočuté ich pripomienky na pojednávaní. Všeobecný súd (deviata komora) následne na základe článku 106 ods. 3 rokovacieho poriadku rozhodol, že sa rozhodne bez ústnej časti konania.
Španielske kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil Španielskemu kráľovstvu povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
Španielske kráľovstvo na podporu svojej žaloby uvádza tri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je založený na porušení článku 35 nariadenia 2018/1971, keďže Kosovo nie je „treťou krajinou“. Druhý žalobný dôvod je založený na porušení tohto článku, keďže neexistuje „dohoda“ na účely účasti NRO Kosova v BEREC. Tretí žalobný dôvod je založený na porušení uvedeného článku, keďže Komisia sa odchýlila od postupu stanoveného pre účasť NRO tretích krajín v BEREC.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 35 nariadenia 2018/1971, keďže Kosovo nie je „treťou krajinou“
Prvým žalobným dôvodom Španielske kráľovstvo tvrdí, že Komisia tým, že v napadnutom rozhodnutí povolila NRO Kosova zúčastňovať sa na činnosti rady regulačných orgánov a pracovných skupín BEREC, ako aj na činnosti riadiacej rady Úradu BEREC, porušila článok 35 nariadenia 2018/1971, keďže toto ustanovenie umožňuje túto účasť len NRO „tretích krajín“. Podľa Španielskeho kráľovstva vzhľadom na to, že Kosovo nie je z právneho hľadiska „treťou krajinou“, podmienky potrebné na uplatnenie tohto článku na Kosovo nie sú splnené.
V tejto súvislosti Španielske kráľovstvo tvrdí, že znenie článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 je jasné a potvrdené odôvodnením 34 tohto nariadenia, ktoré tiež odkazuje na možnosť takejto účasti NRO „tretích krajín“. Podľa Španielskeho kráľovstva účasť v BEREC stanovená v uvedenom článku 35 ods. 2 predpokladá účasť orgánu viazaného na organizáciu štátnej povahy, takže NRO môžu existovať len v jednom štáte. Španielske kráľovstvo okrem toho spresňuje, že uvedené odôvodnenie 34 uvádza ako príklady tretích krajín členské štáty EHP alebo Európskeho združenia voľného obchodu (EZVO) a kandidátske krajiny na pristúpenie.
Španielske kráľovstvo uvádza, že Komisia v napadnutom rozhodnutí implicitne považovala Kosovo za „tretiu krajinu“ v zmysle článku 35 nariadenia 2018/1971, hoci na to neexistuje nijaký právny základ. Poukazuje na to, že skutočnosť, že Kosovo uzavrelo s Úniou DSP, z neho neurobí „tretiu krajinu“ v zmysle tohto ustanovenia a že Kosovo nemožno považovať za členské štáty EHP alebo EZVO ani za kandidátske krajiny na pristúpenie. Rovnako uvádza, že článok 2 DSP Kosovo tento prístup potvrdzuje.
Španielske kráľovstvo navyše zdôrazňuje, že na dodržanie článku 111 DSO Kosovo nie je nevyhnutné, aby sa NRO Kosova zúčastňovali na činnosti BEREC. Situácia Kosova je podobná piatemu prípadu uvedenému v liste Komisie z 24. apríla 2019, teda prípadu „iných krajín“. Tento článok totiž všeobecne odkazuje na spoluprácu v odvetví elektronických komunikácií a jeho cieľom je posilniť nezávislosť NRO, ale nestanovuje nijakú účasť na európskych štruktúrach v tejto oblasti.
Komisia odmieta tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje tento prvý žalobný dôvod zamietnuť.
Vo svojom prvom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo v podstate tvrdí, že Komisia porušila článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, keďže v napadnutom rozhodnutí považovala Kosovo za „tretiu krajinu“, hoci toto ustanovenie predpokladá účasť orgánu viazaného na organizáciu štátnej povahy, takže o NRO môže ísť len v suverénnom štáte, čo nie je prípad Kosova.
Všeobecnému súdu preto prináleží preskúmať rozsah pojmu „tretia krajina“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 a najmä určiť, či sa tento pojem rovná pojmu „tretí štát“, ako to tvrdí Španielske kráľovstvo.
Najprv treba uviesť, že pojem „tretia krajina“ nie je v nariadení 2018/1971, ako ani v právnej úprave Únie relevantnej v prejednávanej veci vôbec definovaný.
Zmluva o FEÚ používa vo svojich ustanoveniach pojmy „tretie krajiny“, ako aj „tretie štáty“. Treba však poznamenať, že mnohé ustanovenia, ktoré sa zaoberajú otázkami týkajúcimi sa zahraničných vzťahov, používajú pojem „tretie krajiny“, pretože medzinárodná spoločnosť nie je tvorená len „štátmi“. Konkrétne, piata časť Zmluvy o FEÚ s názvom „Vonkajšia činnosť Únie“ odráža skutočnosť, že medzinárodnú spoločnosť tvoria rôzne subjekty, a preto obsahuje hlavu III o spolupráci „s tretími krajinami“, ako aj hlavu VI o vzťahoch „s medzinárodnými organizáciami a tretími krajinami“.
Z uvedeného vyplýva, že ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa „tretích krajín“ majú jednoznačne za cieľ umožniť uzatvárať medzinárodné dohody so subjektmi „inými, než sú štáty“. Únia tak môže uzatvárať medzinárodné dohody s územnými celkami, na ktoré sa vzťahuje flexibilná koncepcia pojmu„krajiny“, ktoré môžu uzatvárať zmluvy podľa medzinárodného práva, ale nie sú nevyhnutne „štátmi“ v zmysle medzinárodného práva. Opačné tvrdenie by viedlo k vytvoreniu právneho vákua v zahraničných vzťahoch Únie.
V tejto súvislosti treba konštatovať, že Únia uzavrela viacero medzinárodných zmlúv s inými subjektmi, než sú suverénne štáty. Ide najmä o dohody uzavreté s Organizáciou pre oslobodenie Palestíny (OOP), so samostatným colným územím Taiwanu, Penghu, Kinmenu a Matsu, s vládou osobitnej administratívnej oblasti Čínskej ľudovej republiky Hongkong alebo ešte s osobitnou administratívnou oblasťou Čínskej ľudovej republiky Macao.
Treba taktiež zdôrazniť, že Únia uzavrela viacero medzinárodných dohôd s Kosovom, čím jej priznala spôsobilosť uzatvárať takéto dohody. Únia totiž v súlade s článkom 212 ZFEÚ uzatvorila okrem iného DSA Kosovo na základe článku 217 ZFEÚ alebo tiež rámcovú dohodu medzi Európskou úniou a Kosovom o všeobecných zásadách účasti Kosova na programoch Únie (
Ú. v. EÚ L 195, 2017, s. 3
). Uzavretie týchto dohôd bolo z právneho hľadiska možné len preto, že pojem „tretie krajiny“ uvedený v týchto ustanoveniach Zmluvy o FEÚ sa dal vykladať široko, čím sa Únii umožnilo považovať Kosovo za takúto krajinu.
Treba však uviesť, že Únia sa vždy zdržala zaujatia postoja k postaveniu Kosova ako štátu z hľadiska medzinárodného práva, ako vyplýva z ustanovení uvedených v odôvodnení 17 a článku 2 DSP Kosovo, ktoré spresňujú, že táto dohoda nepredstavuje uznanie Kosova ako nezávislého štátu Úniou ani neovplyvňuje individuálny postoj členských štátov k otázke jeho postavenia. Takéto preventívne opatrenia sú uvedené aj v iných aktoch Únie týkajúcich sa Kosova, ako je rámcová dohoda uvedená v bode 32 vyššie a základné akty zavádzajúce rôzne programy Únie, ako sú Erasmus + alebo Horizon 2020, na ktorých sa Kosovo môže zúčastňovať ako „tretia krajina“.
Tieto preventívne opatrenia, ktoré Únia prijala vo svojich aktoch týkajúcich sa Kosova, v ktorých sa výslovne uvádza absencia uznania Kosova ako štátu, nemožno na rozdiel od toho, čo tvrdí Španielske kráľovstvo, vykladať tak, že vylučujú Kosovo z pojmu „tretie krajiny“. Naopak, cieľom uvedených preventívnych opatrení je práve rozlišovať medzi na jednej strane postavením „štátu“ a na druhej strane spôsobilosťou Kosova zaväzovať sa podľa medzinárodného práva ako subjektu tohto práva, na ktorý sa vzťahuje širší pojem „tretie krajiny“.
Z uvedeného vyplýva, že pojmu „tretie krajiny“ uvedenému v primárnom práve Únie, najmä v článkoch 212 a 216 až 218 ZFEÚ, na účely označenia subjektov podliehajúcich medzinárodnému právu, ktoré môžu mať práva a povinnosti, nemožno podať iný výklad, ak sa ten istý pojem nachádza v texte sekundárneho práva, akým je článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971. Okrem toho nič nenasvedčuje tomu, že by sa pojmu „tretie krajiny“ uvedenému v tomto poslednom ustanovení mal poskytnúť iný výklad, než je výklad, ktorý je uvedený v ustanoveniach Zmluvy o FEÚ.
V dôsledku toho pojem „tretia krajina“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 nemôže na rozdiel od tvrdenia Španielskeho kráľovstva zodpovedať pojmu „tretí štát“. Tento pojem „tretia krajina“ má širší rozsah, ktorý ide nad rámec samotných suverénnych štátov, takže Kosovo môže spadať pod takýto pojem „tretia krajina“ bez toho, aby bol dotknutý postoj Únie alebo jej členských štátov, pokiaľ ide o postavenie Kosova ako nezávislého štátu. Takisto môže Kosovo ako „tretia krajina“ disponovať aj orgánmi verejnej moci, ako je NRO Kosova, takže tvrdenie Španielskeho kráľovstva, podľa ktorého „NRO môžu existovať len v štáte“, nemôže uspieť.
Komisia preto tým, že v napadnutom rozhodnutí konštatovala, že Kosovo je „treťou krajinou“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, neporušila toto ustanovenie.
Prvý žalobný dôvod predložený Španielskym kráľovstvom treba preto zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 35 nariadenia 2018/1971, keďže neexistuje „dohoda“ na účely účasti NRO Kosova v BEREC
V druhom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo tvrdí, že Komisia porušila článok 35 nariadenia 2018/1971, keďže neexistuje „dohoda“ v zmysle odseku 2 tohto ustanovenia na účely účasti NRO Kosova na činnosti rady regulačných orgánov, pracovných skupín a riadiacej rady BEREC.
Španielske kráľovstvo sa domnieva, že v rozpore s tým, čo uvádza napadnuté rozhodnutie, článok 111 DSP Kosovo neumožňuje domnievať sa, že Kosovo uzavrelo s Úniou dohodu o účasti v BEREC. Toto ustanovenie stanovuje len posilnenie spolupráce, aby Kosovo prijalo
acquis
Únie, ale v žiadnom prípade nestanovuje účasť v európskych štruktúrach. V dôsledku toho účasť NRO Kosova v BEREC by znamenalo ísť nad rámec tejto spolupráce a cieľa stanoveného uvedeným ustanovením.
V tejto súvislosti Španielske kráľovstvo tvrdí, že v napadnutom rozhodnutí a v jeho liste z 24. apríla 2019 Komisia zamenila na jednej strane „spoluprácu“ uvedenú v článku 35 ods. 1 nariadenia 2018/1971, ako aj v článku 111 DSP Kosovo a na druhej strane „integráciu“ uvedenú v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971. Napadnuté rozhodnutie sa totiž neobmedzuje na „spoluprácu“, ale konkretizuje „integráciu“ NRO Kosova do BEREC. „Spolupráca“ NRO s BEREC by sa pritom mala odlišovať od jeho „integrácie“ alebo od jeho „účasti“ v európskych štruktúrach BEREC, pretože tieto dva prípady upravené uvedeným článkom 35 majú odlišný rozsah a povahu.
Španielske kráľovstvo z toho vyvodzuje, že napadnuté rozhodnutie stanovuje integráciu do štruktúry BEREC, ktorú neupravuje ani DSP Kosovo, ani žiadna iná dohoda uzavretá na tento účel s Úniou. „Extenzívny“ výklad článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, ktorý podala Komisia, je teda nesprávny.
Komisia spochybňuje tieto tvrdenia a navrhuje druhý žalobný dôvod zamietnuť.
Vo svojom druhom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo v podstate tvrdí, že Komisia porušila článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 tým, že sa v napadnutom rozhodnutí domnievala, že pokiaľ ide o Kosovo, existovala „dohoda s Úniou“ v zmysle tohto ustanovenia na účely účasti NRO Kosova na činnosti rady pre regulačné orgány a pracovné skupiny BEREC, ako aj na činnosti riadiacej rady Úradu BEREC. Podľa Španielskeho kráľovstva článok 111 DSP Kosovo neumožňuje domnievať sa, že Kosovo uzavrelo s Úniou „dohodu“ o účasti v BEREC.
Prináleží teda Všeobecnému súdu, aby preskúmal rozsah pojmu „dohoda s Úniou na tento účel“ uvedený v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, a následne určil, či sa tento pojem vzťahuje na DSP Kosovo, najmä na jeho článok 111.
V tejto súvislosti treba poznamenať, že na rozdiel od článku 35 ods. 1 nariadenia 2018/1971 odsek 2 tohto článku podmieňuje účasť NRO tretích krajín na činnosti príslušných orgánov BEREC dvojitou podmienkou, a to jednak existenciou „dohody“ medzi dotknutou treťou krajinou a Úniou a jednak, že k uzavretiu tejto dohody došlo „na tento účel“.
Po prvé, pokiaľ ide o prvú podmienku týkajúcu sa existencie „dohody s Úniou“, z kontextu, do ktorého patria tieto pojmy, vyplýva, že tieto pojmy odkazujú na medzinárodnú dohodu uzatvorenú medzi dvoma subjektmi medzinárodného práva verejného, a to Úniou a dotknutou treťou krajinou. DSP Kosovo preto môže nepochybne predstavovať takúto dohodu, pretože zaväzuje zmluvné strany podľa medzinárodného práva verejného.
Po druhé, pokiaľ ide o druhú podmienku spočívajúcu v tom, že dohoda bola uzavretá „na tento účel“, tento posledný uvedený výraz znamená, že dotknuté dohody musia obsahovať ustanovenia, ktoré sa použijú ako základ spolupráce medzi Úniou a dotknutou treťou krajinou v predmetnej oblasti, v tomto prípade „oblas[ti] elektronických komunikácií“, ako to výslovne uvádza článok 35 ods. 2 prvý pododsek nariadenia 2018/1971. Zmysel tohto výrazu navyše spresňuje odôvodnenie 34 tohto nariadenia, keďže odkazuje na „štáty EZVO, ktoré sú členmi EHP, a kandidátske krajiny“ ako príklady „tret[ích] kraj[ín, ktoré] na tento účel uzavreli dohody s Úniou“.
V tejto súvislosti treba uviesť, že pokiaľ ide o kandidátske krajiny západného Balkánu na pristúpenie k Únii (konkrétne Albánsko, Severné Macedónsko, Čierna Hora a Srbsko), tieto krajiny uzavreli DSP s Úniou, ktoré majú rovnaký predmet ako DSP Kosovo a ktoré obsahujú veľmi podobné ustanovenia ako článok 111 DSP Kosovo, pokiaľ ide o formuláciu a kontext. Tak je to najmä v prípade článku 104 DSP s Albánskom (
Ú. v. EÚ L 107, 2009, s. 166
), článku 106 DSP s Čiernou Horou (
Ú. v. EÚ L 108, 2010, s. 3
) alebo článku 106 ASA so Srbskom (
Ú. v. EÚ L 278, 2013, s. 16
), ktoré sa všetky považujú za dohody uzavreté s Úniou „na tento účel“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, čo navyše Španielske kráľovstvo nespochybňuje. Z uvedeného vyplýva, že DSP Kosovo, najmä jeho článok 111, sa teda má tiež považovať za takúto „dohodu na tento účel“.
Okrem toho tento prístup potvrdzuje analýza znenia článku 111 DSP Kosovo, ako aj predmetu a účelu tohto ustanovenia.
Po prvé, pokiaľ ide totiž o znenie článku 111 DSP Kosovo, treba poznamenať, že tento článok vyzýva k extenzívnemu výkladu jeho rozsahu pôsobnosti, keďže stanovuje, že Únia a Kosovo „predovšetkým posilnia spoluprácu“ v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb, pričom konečným cieľom je, aby Kosovo prijalo
acquis
Únie v tomto sektore. Posilnenie spolupráce v tejto oblasti tak predstavuje prostriedok, ktorým DSP Kosovo plánuje dosiahnuť svoj cieľ vykonávania
acquis
Únie zo strany Kosova. Uvedený článok navyše výslovne odkazuje na „regulačné orgány“ v tejto oblasti, čo tiež vedie k záveru, že toto ustanovenie umožňuje otvorenie BEREC týmto orgánom.
Po druhé, pokiaľ ide o predmet a účel článku 111 DSP Kosovo, treba pripomenúť, že sa týkajú prijatia
acquis
Únie v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb zo strany Kosova. Toto prijatie
acquis
je pritom výrazne uľahčené účasťou NRO Kosova na prácach BEREC a Úradu BEREC, a to vzhľadom na ich úlohu, ktorá spočíva v činnostiach od prípravy do jednotného vykonávania právnej úpravy Únie v tejto oblasti. Táto účasť je odôvodnená navyše aj v prípade, ak je cieľom týchto prác vypracovať novú právnu úpravu Únie v uvedenej oblasti. V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 4 ods. 4 nariadenia 2018/1971 vyžaduje, aby NRO a Komisia v čo najväčšej možnej miere zohľadnili každé usmernenie, stanovisko, odporúčanie, spoločnú pozíciu a najlepší postup, ktoré prijal BEREC, s cieľom zabezpečiť jednotné vykonávanie regulačného rámca Únie pre elektronické komunikácie. Keďže hlavnou úlohou BEREC a Úradu BEREC je zaručiť homogénnosť uplatňovania
acquis
Únie v oblasti elektronických komunikačných sietí a služieb, ako to vyplýva najmä z článku 3 ods. 2 a článku 4 ods. 1 písm. k) nariadenia 2018/1971, je koherentné domnievať sa, že všetky orgány, ktorých úlohou je uplatňovať to isté
acquis
Únie v tejto oblasti, sa môžu pri dodržaní najmä podmienok stanovených v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 zúčastniť na prácach BEREC a Úradu BEREC.
Z uvedeného vyplýva, že článok 111 DSP Kosovo stanovuje úzku spoluprácu, pričom výslovne odkazuje na „posilnenie“ spolupráce medzi Úniou a Kosovom. V tejto súvislosti treba uviesť, že názov článku 35 nariadenia 2018/1971 používa aj pojem „spolupráca“, takže odseky 1 a 2 tohto článku majú upravovať odlišné spôsoby spolupráce. Táto spolupráca totiž môže mať formu buď dohody o spolupráci podľa uvedeného odseku 1, alebo účasti s obmedzenými právami podľa uvedeného odseku 2. Táto posledná uvedená forma spolupráce zodpovedá úzkej spolupráci uvedenej v tomto článku 111, ale v rozpore s tým, čo tvrdí Španielske kráľovstvo, sa vôbec nemôže rovnať akejkoľvek „integrácii“ NRO Kosova do štruktúry BEREC. Navyše článok 111 DSP Kosovo výslovne zdôrazňuje význam „regulačných orgánov“ a ich nezávislosť.
Zo všetkých týchto úvah vyplýva, že článok 111 DSP Kosovo stanovuje dohodu „na tento účel“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971.
Komisia preto tým, že sa v napadnutom rozhodnutí domnievala, že článok 111 DSP Kosovo umožnil tvrdiť, že Kosovo uzavrelo „dohodu s Úniou na tento účel“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971, neporušila toto ustanovenie.
Druhý žalobný dôvod Španielskeho kráľovstva treba preto zamietnuť.
O treťom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 35 nariadenia 2018/1971, keďže Komisia sa odchýlila od postupu stanoveného pre účasť NRO tretích krajín v BEREC
V treťom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo tvrdí, že napadnuté rozhodnutie porušuje článok 35 nariadenia 2018/1971, keďže Komisia sa odchýlila od postupu stanoveného pre účasť NRO tretích krajín v BEREC. Tento prístup okrem toho viedol k prijatiu právneho aktu bez akéhokoľvek právneho základu, ktorý vyvolal povinnosti vo vzťahu k tretím osobám, bez toho, aby boli Komisii priznané osobitné právomoci na tento účel.
Španielske kráľovstvo predovšetkým uvádza, že článok 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 stanovuje, že pracovné dojednania sa pripravia „podľa príslušných ustanovení uvedených dohôd [o účasti v BEREC]“ a že tieto ustanovenia tak v prvom rade stanovujú podmienky určenia pracovných dojednaní. Dohoda o účasti uzavretá medzi Úniou a treťou krajinou teda má existovať, pretože voči tretej krajine vznikajú právne záväzky na účely jej účasti v BEREC. V prípade neexistencie takejto dohody, ako sa uvádza v rámci druhého žalobného dôvodu, Komisia v napadnutom rozhodnutí jednostranne stanovila uvedené ustanovenia v rozpore s postupom na určenie pracovných dojednaní stanovenom v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971.
V tejto súvislosti Španielske kráľovstvo zdôrazňuje, že „príslušné ustanovenia“ v zmysle článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 môžu byť stanovené len v dohode o účasti v BEREC. Skutočnosť, že tieto ustanovenia nie sú stanovené v takejto dohode, neoprávňuje Komisiu, aby ich jednostranne vypracovala mimo rámca medzinárodnej dohody, na rozdiel od toho, čo uviedla vo svojom liste z 24. apríla 2019, v ktorom vyhlásila, že má právomoc prijať záväzné pracovné dojednania podľa potreby.
Navyše Španielske kráľovstvo tvrdí, že Komisia v skutočnosti prijala akt s právnymi účinkami bez akéhokoľvek právneho základu. Aj keď napadnuté rozhodnutie uvádza ako právny základ článok 17 ods. 1 ZEÚ, toto ustanovenie však nepredstavuje dostatočný právny základ umožňujúci Komisii jednostranne prijať akty stanovujúce účasť „tretích krajín“ v európskych štruktúrach. Uvedené ustanovenie priznáva Komisii všeobecné oprávnenie na účely vykonávania koordinačných úloh vo všeobecnosti, a nie v osobitnej oblasti.
Navyše podľa Španielskeho kráľovstva ani nariadenie 2018/1971 nepriznáva Komisii právomoc stanoviť „príslušné ustanovenia“ v zmysle článku 35 ods. 2 tohto nariadenia v prípade nedostatku v dohode o účasti. Komisia preto nemôže jednostranným rozhodnutím stanoviť tieto príslušné ustanovenia a pracovné dojednania, ktorými sa tieto ustanovenia vykonávajú, bez toho, aby jej na to uvedené nariadenie priznalo právomoc.
Španielske kráľovstvo navyše uvádza, že na rozdiel od toho, čo Komisia uviedla vo svojom liste z 24. apríla 2019, nariadenie 2018/1971 mu nepriznalo právomoc na prijatie záväzných pracovných dojednaní podľa potreby. Na jednej strane článok 35 ods. 1 tohto nariadenia, ktorý sa v prejednávanej veci neuplatňuje, nepriznáva Komisii právomoc pripraviť záväzné pracovné dojednania, ale len právomoc schváliť pracovné dojednania, ktoré nevytvárajú právne záväzky stanovené BEREC a Úradom BEREC. Na druhej strane článok 35 ods. 2 uvedeného nariadenia nepriznáva Komisii žiadnu úlohu, keďže nie je v tomto ustanovení uvedená.
Španielske kráľovstvo z toho vyvodzuje, že v prípade neexistencie príslušných ustanovení v DSP Kosovo, ktoré by umožňovali účasť v BEREC, Komisia nemôže jednostranným rozhodnutím prijať ustanovenia, ktoré sú potrebné na dosiahnutie cieľa účasti v BEREC a ktoré stanovujú povinnosti Kosovu. Túto úlohu môže vykonávať len stabilizačná a asociačná rada zriadená článkom 126 DSP Kosovo, keďže je jediným orgánom oprávneným prijímať záväzné rozhodnutia pre Kosovo a Úniu v rámci DSP Kosovo v súlade s článkom 128 DSP Kosovo.
Komisia odmieta tvrdenia Španielskeho kráľovstva a navrhuje tretí žalobný dôvod zamietnuť.
Vo svojom treťom žalobnom dôvode Španielske kráľovstvo v podstate tvrdí, že Komisia porušila článok 35 ods. 2 druhý pododsek nariadenia 2018/1971 tým, že v napadnutom rozhodnutí jednostranne stanovila „pracovné dojednania“ v zmysle tohto ustanovenia na účely účasti NRO Kosova na činnosti rady pre regulačné orgány a pracovné skupiny BEREC, ako aj na činnosti riadiacej rady Úradu BEREC. Podľa Španielskeho kráľovstva by tieto záväzné pracovné dojednania mali byť vypracované „na základe príslušných ustanovení dohôd“ o účasti v BEREC, takže len samotné tieto dohody by mali stanoviť spôsoby určovania uvedených pracovných dojednaní.
Španielske kráľovstvo z toho vyvodzuje, že prijatím napadnutého rozhodnutia sa Komisia nielen odchýlila od postupu stanoveného v uvedenom ustanovení pre účasť NRO tretích krajín v BEREC, ale tiež prijala záväzný právny akt bez akéhokoľvek právneho základu, pretože táto inštitúcia nemá potrebné právomoci na tento účel.
Všeobecnému súdu preto prináleží preskúmať postup určovania pracovných dojednaní uplatniteľných na účasť NRO tretích krajín v BEREC uvedenú v článku 35 ods. 2 druhom pododseku nariadenia 2018/1971 na účely určenia, či Komisia mala právomoc jednostranne stanoviť tieto pracovné dojednania v napadnutom rozhodnutí a či je platný právny základ, z ktorého toto rozhodnutie vychádza.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že článok 35 ods. 2 druhý pododsek nariadenia 2018/1971 znie: „podľa príslušných ustanovení uvedených dohôd [o účasti NRO tretích krajín v BEREC] sa pripravia pracovné dojednania, v ktorých sa stanoví najmä povaha, rozsah a spôsob [tejto účasti]…, vrátane ustanovení o účasti na iniciatívach uskutočňovaných orgánom BEREC, finančných príspevkoch a zamestnancoch Úradu BEREC…“
Španielske kráľovstvo vychádza najmä z tejto formulácie článku 35 ods. 2 druhého pododseku nariadenia 2018/1971, keď tvrdí, že len dohody o účasti v BEREC by mali stanovovať spôsoby určovania týchto „pracovných dojednaní“. Takýto prístup je pritom ťažko zlučiteľný s potrebným účinkom tohto ustanovenia. Ak by totiž povaha, rozsah a podmienky tejto účasti museli byť podrobne opísané v týchto samotných dohodách o účasti, uvedené ustanovenie, ktorého cieľom je práve stanoviť prijatie uvedených pracovných dojednaní, by bolo zbavené svojej užitočnosti, a nemalo by už teda nijaký dôvod existovať.
Z toho vyplýva, že pojmy „príslušné ustanovenia dohôd“ uvedené v článku 35 ods. 2 druhom pododseku nariadenia 2018/1971 môžu znamenať len to, že podrobné ustanovenia týkajúce sa účasti v BEREC musia už byť obsiahnuté v dotknutej dohode o účasti. Odkaz na uvedené „príslušné ustanovenia dohôd“ spolu s výrazom „podľa“ skôr naznačuje, že prijatie „pracovných dojednaní“ sa musí uskutočniť „v súlade“ s ustanoveniami týchto dohôd o účasti.
Španielske kráľovstvo však tvrdí, že dohoda s dotknutou treťou krajinou je nevyhnutná na určenie podrobností účasti jej orgánov v BEREC, keďže sa zavádzajú povinnosti voči týmto orgánom. Podľa Španielskeho kráľovstva pritom takáto dohoda, pokiaľ ide o Kosovo, neexistuje.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ako vyplýva zo skúmania druhého žalobného dôvodu, existuje „dohoda“ o účasti uzavretá medzi Kosovom a Úniou v zmysle článku 35 ods. 2 prvého pododseku nariadenia 2018/1971. Navyše z odôvodnení uvedených v bodoch 69 a 70 vyššie vyplýva, že takáto dohoda nemusí nevyhnutne obsahovať podrobné ustanovenia týkajúce sa účasti v BEREC. Navyše treba uviesť, že nariadenie 2018/1971 nevyžaduje, aby povaha, rozsah a podmienky tejto účasti boli predmetom formálnej dohody alebo dvojstranného nástroja s dotknutou treťou krajinou. Vo všeobecnosti nie je z právneho hľadiska nevyhnutné vyžadovať, aby „otvorenie účasti“ NRO tretej krajiny podliehalo osobitnému povoleniu stanovenému v rámci medzinárodnej dohody. Toto otvorenie a „pravidlá vstupu“ prijaté na účely účasti v BEREC totiž nezahŕňajú žiadnu právnu povinnosť voči tomuto NRO, pretože v konečnom dôsledku prináleží NRO slobodne prijať neskoršie rozhodnutie o účasti v BEREC v súlade s týmito pravidlami.
Okrem toho Španielske kráľovstvo tvrdí, že napadnuté rozhodnutie nemá právny základ, pretože Komisia nemá potrebné právomoci na vytvorenie pracovných dojednaní uplatniteľných na účasť NRO Kosova v BEREC a v Úrade BEREC.
V tejto súvislosti Komisia uvádza, že vzhľadom na absenciu výslovnej právomoci v znení článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 považovala za vhodnejšie odkázať v odôvodnení 1 napadnutého rozhodnutia na článok 17 ZEÚ.
Treba totiž uviesť, že napadnuté rozhodnutie vo svojom odôvodnení 1 napadnutého rozhodnutia uvádza článok 17 ZEÚ. Toto odôvodnenie konkrétne uvádza, že „v článku 17 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii sa uvádzajú právomoci Komisie a stanovuje sa v ňom, že Komisia podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív, vykonáva koordinačné, výkonné a riadiace funkcie v súlade s podmienkami ustanovenými v zmluvách a zabezpečuje zastupovanie Únie navonok s výnimkou spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a iných prípadov ustanovených v zmluvách“.
Treba tiež uviesť, že Úrad BEREC je decentralizovanou agentúrou Únie, ktorá je poverená uplatňovaním práva Únie. Táto agentúra má v súlade s článkom 17 ZEÚ odvodené právomoci obvykle zverené Komisii na základe jej výkonných funkcií a právomocí vonkajšieho zastupovania, keďže sa to týka spolupráce s NRO tretích krajín.
Z uvedeného vyplýva, že právomoci, ktoré neboli výslovne delegované na agentúru Únie v rámci legislatívneho aktu, zostávajú v právomoci Komisie. Keďže ani nariadenie 2018/1971, ani žiadna iná právna úprava Únie výslovne nepriznali Úradu BEREC ani inému orgánu právomoc stanoviť pracovné dojednania uplatniteľné na účasť NRO tretích krajín, najmä NRO Kosova, táto právomoc prináleží Komisii.
Tento záver podporuje rozdielna formulácia použitá v článku 35 ods. 1 a v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971. Odsek 1 totiž výslovne deleguje na BEREC a Úrad BEREC právomoc stanoviť „pracovné dojednania“, ale s výhradou „predchádzajúceho súhlasu Komisie“, ktorá tak zohráva úlohu dohľadu, zatiaľ čo odsek 2 neupravuje toto delegovanie právomoci. Táto právomoc teda naďalej patrí do právomoci Komisie, čo jej umožňuje prijať „pracovné dojednania“ podľa článku 35 ods. 2 uvedeného nariadenia, okrem prípadu, keď dotknutá medzinárodná dohoda stanovuje iné konanie, ako je to v prípade členských štátov EHP.
Komisii preto prináleží, aby uplatnila požiadavky právnej úpravy na základe právomocí, ktoré jej priznáva článok 17 ZEÚ, a nemožno jej vytýkať, že pri absencii právomoci výslovne uvedenej v článku 35 ods. 2 nariadenia 2018/1971 odkázala v odôvodnení 1 napadnutého rozhodnutia na toto ustanovenie.
Okrem toho Španielske kráľovstvo tvrdí, že všeobecné ustanovenie, akým je článok 17 ZEÚ, ktorý vo všeobecnosti stanovuje spoluprácu, nemôže byť základom na prijatie napadnutého rozhodnutia.
V tejto súvislosti treba uviesť, že pokiaľ ide o právomoci Rady, Súdny dvor uznal, že článok 16 ZEÚ mohol byť základom pre určité právomoci Rady (rozsudok z 28. júla 2016, Rada/Komisia,
C‑660/13
,
EU:C:2016:616
, bod
). Preto, ak by to tak bolo v prípade článku 16 ZEÚ, neexistuje dôvod, aby sa takýto výklad nepoužil, pokiaľ ide o článok 17 ZEÚ, ktorý predstavuje rovnocenné ustanovenie pre Komisiu. V dôsledku toho na rozdiel od toho, čo tvrdí Španielske kráľovstvo, skutočnosť, že článok 17 ZEÚ je všeobecným ustanovením, neznamená, že nemôže byť dostatočným právnym základom.
Zo všetkých vyššie uvedených úvah vyplýva, že Komisia mala právomoc v napadnutom rozhodnutí jednostranne stanoviť „pracovné dojednania“ uplatniteľné na účasť NRO tretích krajín v BEREC, ktoré sú uvedené v článku 35 ods. 2 druhom pododseku nariadenia 2018/1971, takže jej nemožno vytýkať, že sa v tomto rozhodnutí odchýlila od postupu stanoveného v uvedenom ustanovení. Rovnako nemožno Komisii vytýkať absenciu právneho základu uvedeného rozhodnutia.
Tretí žalobný dôvod predložený Španielskym kráľovstvom treba preto zamietnuť, ako aj žalobu v celom rozsahu.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Keďže Španielske kráľovstvo nemalo vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania v súlade s návrhom Komisie.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora)
rozhodol takto:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Španielske kráľovstvo je povinné nahradiť trovy konania.

Costeira
Kănčeva
Perišin
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 23. septembra 2020.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.