CELEX: 62018CJ0824
Præjudiciel forelæggelse
artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU
retsstat
effektiv retsbeskyttelse
princippet om dommeres uafhængighed
procedure for udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen)
udnævnelse ved præsidenten for Republikken Polen på grundlag af en afgørelse fra det nationale domstolsråd
dette råds manglende uafhængighed
det retsmiddel, som er tilgængeligt med henblik på prøvelse af en sådan afgørelse, er ikke effektivt
dom afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen) om ophævelse af den bestemmelse, der ligger til grund for den forelæggende rets kompetence
vedtagelse af en lovgivning, hvorefter verserende sager automatisk indstilles, og hvorefter alle fremtidige søgsmål i sådanne sager udelukkes
artikel 267 TEUF
de nationale retters ret og/eller pligt til at foretage en præjudiciel forelæggelse og opretholde denne
artikel 4, stk. 3, TEU
princippet om loyalt samarbejde
EU-rettens forrang
beføjelse til at undlade at anvende nationale bestemmelser, der er i strid med EU-retten

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2 TEU, artikel 4, stk. 3, TEU, artikel 6, stk. 1, TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, af artikel 267 TEUF, af artikel 15, stk. 1, artikel 20, artikel 21, stk. 1, artikel 47 og artikel 52, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) samt af artikel 2, stk. 1, artikel 2, stk. 2, litra a), artikel 3, stk. 1, litra a), og artikel 9, stk. 1, i Rådets direktiv 2000/78/EF af 27. november 2000 om generelle rammebestemmelser om ligebehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv (
EFT 2000, L 303, s. 16
).
Anmodningerne er blevet indgivet i forbindelse med tvister mellem på den ene side A.B., C.D., E.F., G.H. og I.J. og på den anden side Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd, Polen) (herefter »domstolsrådet«) vedrørende afgørelser, hvorved domstolsrådet besluttede ikke at indstille til Republikken Polens præsident (herefter »republikkens præsident«) at udnævne de pågældende til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) og at indstille andre kandidater til udnævnelse til disse embeder.
Retsforskrifter
EU-retten
EU-traktaten og EUF-traktaten
Artikel 2 TEU har følgende ordlyd:
»Unionen bygger på værdierne respekt for den menneskelige værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne, herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. Dette er medlemsstaternes fælles værdigrundlag i et samfund præget af pluralisme, ikke-forskelsbehandling, tolerance, retfærdighed, solidaritet og ligestilling mellem kvinder og mænd.«
Artikel 4, stk. 3, TEU har følgende ordlyd:
»I medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Unionen og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne.
Medlemsstaterne træffer alle almindelige eller særlige foranstaltninger for at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af traktaterne eller af retsakter vedtaget af EU-institutionerne.
Medlemsstaterne bistår Unionen i gennemførelsen af dens opgaver og afholder sig fra at træffe foranstaltninger, der kan bringe virkeliggørelsen af Unionens mål i fare.«
Artikel 19, stk. 1, TEU bestemmer:
»Den Europæiske Unions Domstol omfatter Domstolen, Retten og et antal specialretter. Den sikrer overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne.
Medlemsstaterne tilvejebringer den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.«
Artikel 267 TEUF har følgende ordlyd:
»Den Europæiske Unions Domstol har kompetence til at afgøre præjudicielle spørgsmål:
a)
om fortolkningen af traktaterne
b)
om gyldigheden og fortolkningen af retsakter udstedt af Unionens institutioner, organer, kontorer eller agenturer.
Såfremt et sådant spørgsmål rejses ved en ret i en af medlemsstaterne, kan denne ret, hvis den skønner, at en afgørelse af dette spørgsmål er nødvendig, før den afsiger sin dom, anmode Domstolen om at afgøre spørgsmålet.
Såfremt et sådant spørgsmål rejses under en retssag ved en national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, er retten pligtig at indbringe sagen for Domstolen.
[…]«
Chartret
Chartrets afsnit VI med overskriften »Retfærdighed i retssystemet« omfatter bl.a. artikel 47, der har overskriften »Adgang til effektive retsmidler og til en upartisk domstol«, og som bestemmer:
»Enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol under overholdelse af de betingelser, der er fastsat i denne artikel.
Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en uafhængig og upartisk domstol, der forudgående er oprettet ved lov. […]
[…]«
Direktiv 2000/78
Artikel 1 i direktiv 2000/78 bestemmer:
»Formålet med dette direktiv er, med henblik på at gennemføre princippet om ligebehandling i medlemsstaterne, at fastlægge en generel ramme for bekæmpelsen af forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv på grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering.«
Direktivets artikel 2, stk. 1, fastsætter:
»I dette direktiv betyder princippet om ligebehandling, at ingen må udsættes for nogen form for direkte eller indirekte forskelsbehandling af nogen af de i artikel 1 anførte grunde.«
Nævnte direktivs artikel 3, stk. 1, litra a), har følgende ordlyd:
»Inden for rammerne af Fællesskabets beføjelser finder dette direktiv anvendelse både i den offentlige og den private sektor, herunder offentlige organer, på alle personer for så vidt angår:
a)
vilkårene for adgang til lønnet beskæftigelse, udøvelse af selvstændig erhvervsvirksomhed og erhvervsmæssig beskæftigelse, herunder udvælgelseskriterier og ansættelsesvilkår […]«
Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/78 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne sikrer, at enhver, der mener sig krænket, fordi princippet om ligebehandling tilsidesættes i forhold til den pågældende, kan indgive klage til retslige og/eller administrative instanser […] med henblik på håndhævelse af forpligtelserne i henhold til dette direktiv, selv efter at det forhold, hvori forskelsbehandlingen angiveligt har fundet sted, er ophørt.«
Polsk ret
Forfatningen
Forfatningens artikel 45, stk. 1, fastsætter:
»Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang uden unødig forsinkelse for en kompetent, uafhængig og upartisk domstol.«
Forfatningens artikel 60 bestemmer:
»Polske statsborgere, som er i fuld besiddelse af deres borgerlige rettigheder, har ret til lige adgang til offentlige embeder og hverv.«
I henhold til forfatningens artikel 179 udnævner republikkens præsident efter indstilling fra domstolsrådet dommerne for en ubegrænset periode.
Forfatningens artikel 184 fastsætter, at Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Polen) og forvaltningsdomstolene har kompetence til at kontrollere den offentlige forvaltnings virksomhed.
Forfatningens artikel 186, stk. 1, bestemmer:
»[Domstolsrådet] værner om retsinstansernes og dommernes uafhængighed.«
Forfatningens artikel 187 bestemmer:
»1.   Domstolsrådet består af:
1)
førstepræsidenten for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], justitsministeren, præsidenten for [Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] og en person udnævnt af republikkens præsident
2)
15 medlemmer valgt blandt dommerne ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], de almindelige domstole, forvaltningsdomstolene og de militære domstole
3)
4 medlemmer valgt af [Sejm (parlamentet, Polen)] blandt dets medlemmer og 2 medlemmer valgt af senatet blandt dets medlemmer.
[…]
3.   Medlemmerne af [domstolsrådet] vælges for en periode på 4 år.
4.   Ordningen, arbejdsområdet og arbejdsformen for [domstolsrådet] samt fremgangsmåden ved valg af medlemmer til rådet fastsættes ved lov.«
Lov om domstolsrådet
Domstolsrådet er reguleret ved ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (lov om domstolsrådet) af 12. maj 2011 (Dz. U. af 2011, nr. 126, pos. 714), som ændret ved navnlig ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om domstolsrådet og visse andre love) af 8. december 2017 (Dz. U. af 2018, pos. 3) og ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation og visse andre love) af 20. juli 2018 (Dz. U. af 2018, pos. 1443) (herefter »lov om domstolsrådet«).
I henhold til artikel 3, stk. 1, nr. 1) og 2), i lov om domstolsrådet henhører følgende under domstolsrådets kompetence:
»1.   eksamination og evaluering af kandidater til dommerembeder ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] og til dommerembeder ved de almindelige domstole, forvaltningsdomstolene og de militære domstole samt til stillinger som retsassessor ved forvaltningsdomstolene
2.   forelæggelse for [republikkens præsident] af indstillinger om udnævnelse af dommere ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], ved de almindelige domstole, forvaltningsdomstolene og de militære domstole samt om udnævnelse af retsassessorer ved forvaltningsdomstolene«.
Denne lovs artikel 9a bestemmer:
»1.   Sejm [(parlamentet)] vælger blandt dommerne ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], de almindelige domstole, forvaltningsdomstolene og de militære domstole 15 medlemmer af [domstolsrådet] for et fælles mandat på 4 år.
2.   Ved det i stk. 1 omhandlede valg tager Sejm så vidt muligt i betragtning, at en repræsentation af dommere fra forskellige typer og niveauer af retsinstanser i rådet er nødvendig.
3.   Det fælles mandat for de nye medlemmer af [domstolsrådet], som er valgt blandt dommerne, begynder dagen efter deres valg. De udtrædende medlemmer af [domstolsrådet] udøver deres funktioner indtil den dag, hvor det fælles mandat for de nye medlemmer af [domstolsrådet] begynder.«
I henhold til denne lovs artikel 11a, stk. 2, kan kandidater til stillingerne som dommermedlemmer af domstolsrådet foreslås af en gruppe på mindst 2000 polske statsborgere eller af en gruppe på mindst 25 aktive dommere. Proceduren for Sejms udpegning af domstolsrådets medlemmer er fastsat i samme lovs artikel 11d.
Artikel 37, stk. 1, i lov om domstolsrådet bestemmer:
»Hvis flere kandidater har ansøgt om en stilling som dommer, undersøger og vurderer [domstolsrådet] alle de indgivne ansøgninger samlet. I denne situation vedtager [domstolsrådet] en afgørelse, som omfatter dets beslutninger med hensyn til forelæggelse af en indstilling om udnævnelse til dommerembedet med hensyn til alle ansøgerne.«
Denne lovs artikel 43 har følgende ordlyd:
»1.   En afgørelse truffet af domstolsrådet bliver endelig, såfremt den ikke kan appelleres.
2.   Hvis ikke alle deltagerne i proceduren har anfægtet den i artikel 37, stk. 1, omhandlede afgørelse, bliver denne endelig for så vidt angår den del, der omfatter beslutningen om ikke at forelægge en indstilling om udnævnelse til dommer for så vidt angår de deltagere, der ikke har anlagt sag, jf. dog bestemmelserne i artikel 44, stk. 1b.«
På tidspunktet for indgivelsen af den oprindelige anmodning om præjudiciel afgørelse fastsatte den nævnte lovs artikel 44 følgende:
»1.   En deltager i proceduren kan anlægge sag ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] med den begrundelse, at rådets afgørelse er ulovlig, medmindre andet er fastsat i særlige bestemmelser. […]
1a.   I individuelle procedurer vedrørende udnævnelse af en dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] kan der anlægges sag ved [Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)]. Det er i sådanne procedurer ikke muligt at anlægge sag ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)]. Et søgsmål ved [Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] kan ikke støttes på et anbringende om en ukorrekt vurdering af kandidaternes opfyldelse af de kriterier, der tages hensyn til, når der træffes beslutning om fremlæggelse af indstillingen om udnævnelse til dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].
1b   Hvis ikke alle deltagerne i proceduren har anfægtet den i artikel 37, stk. 1, omhandlede afgørelse, bliver denne i individuelle procedurer vedrørende udnævnelse til dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] endelig for så vidt angår den del, der omfatter beslutningen om at forelægge indstillingen om udnævnelse til dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], og for så vidt angår den del, der omfatter beslutningen om ikke at forelægge en indstilling om udnævnelse af en dommer ved samme domstol, med hensyn til de deltagere i proceduren, som ikke har anlagt sag.
[…]
4.   I individuelle procedurer vedrørende udnævnelse til dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] svarer [Naczelny Sąd Administracyjnys (øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] annullation af [domstolsrådets] afgørelse om ikke at forelægge indstillingen om udnævnelse til dommer ved [Sąd Najwyższy (den øverste domstol)] til at give den deltager i proceduren, der har anlagt sag, adgang til at være kandidat til et ledigt embede som dommer ved [Sąd Najwyższy (den øverste domstol)], med hensyn til hvilket embede proceduren ved [domstolsrådet] på datoen for [Naczelny Sąd Administracyjnys (den øverste domstol i forvaltningsretlige sager)] afgørelse ikke er afsluttet, eller – uden en sådan procedure – til det næste ledige embede som dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], som offentliggøres.«
Stk. 1a i artikel 44 i lov om domstolsrådet blev indsat i denne artikel ved lov af 8. december 2017 om ændring af lov om domstolsrådet og visse andre love, der trådte i kraft den 17. januar 2018, og stk. 1b og 4 blev indsat ved lov af 20. juli 2018 om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation og visse andre love, der trådte i kraft den 27. juli 2018. Inden indførelsen af disse ændringer skulle de søgsmål, som er omhandlet i stk. 1a, i overensstemmelse med stk. 1 i samme artikel 44 anlægges ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].
Ved en dom af 25. marts 2019 fastslog Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol, Polen), at artikel 44, stk. 1a, i lov om domstolsrådet var uforenelig med forfatningens artikel 184, i det væsentlige med den begrundelse, at den beføjelse, som Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) var blevet tillagt ved nævnte stk. 1a, ikke var begrundet i lyset af hverken de omhandlede sagers karakter, denne domstols organisatoriske karakteristika eller den procedure, som anvendes af denne. Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) anførte ligeledes i denne dom, at erklæringen om forfatningsstridighed »nødvendigvis indebærer, at alle verserende retslige procedurer på grundlag af den ophævede bestemmelse må afsluttes«.
Herefter er artikel 44 i lov om domstolsrådet blevet ændret ved ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy ‐ Prawo o ustroju sądów administracyjnych (lov om ændring af lov om domstolsrådet og lov om forvaltningsretspleje) af 26. april 2019 (Dz. U. af 2019, pos. 914) (herefter »loven af 26. april 2019«), der trådte i kraft den 23. maj 2019. Artikel 44, stk. 1, er nu affattet som følger:
»En deltager i proceduren kan anlægge sag ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] med henvisning til, at [domstolsrådets] afgørelse er ulovlig, medmindre andet er fastsat i særlige bestemmelser. Der kan ikke anlægges sag i individuelle procedurer om udnævnelse til dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].«
Desuden fastsætter artikel 3 i lov af 26. april 2019, at »[s]øgsmål til prøvelse af [domstolsrådets] afgørelser i individuelle procedurer vedrørende udnævnelse til dommer [ved Sąd Najwyższy (øverste domstol)], der er iværksat, men ikke pådømt før datoen for denne lovs ikrafttræden, indstilles automatisk«.
Den nye lov om den øverste domstol
Ved artikel 30 i ustawa o Sądzie Najwyższym (lov om den øverste domstol) af 23. november 2002 (Dz. U. af 2002, pos. 240) blev pensionsalderen for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) fastsat til 70 år.
Ustawa o Sądzie Najwyższym (lov om den øverste domstol) af 8. december 2017 (Dz. U. af 2018, pos. 5, herefter »den nye lov om den øverste domstol«) trådte i kraft den 3. april 2018.
Som det fremgik af bestemmelserne i artikel 37 og 111 i den nye lov om den øverste domstol, blev pensionsalderen for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) nedsat til 65 år, idet republikkens præsident dog havde mulighed for at godkende, at berørte dommere fortsatte i embedet ud over denne alder.
Efter Domstolenes kendelse af 17. december 2018, Kommissionen mod Polen (
C-619/18 R
,
EU:C:2018:1021
), blev denne godkendelsesprocedure, ved ustawa o zmianie ustawy o Sądzie Nawyższym (lov om ændring af lov om den øverste domstol) af 21. november 2018 (Dz. U. af 2018, pos. 2507), ophævet, den nye pensionsalder på 65 år blev begrænset til kun at finde anvendelse på dommere, der var tiltrådt embedet ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) efter den 1. januar 2019, og det blev muligt for dommere, som var tiltrådt før denne dato, og som var blevet pensioneret i henhold til de bestemmelser, der er nævnt i den foregående præmis, at blive genindsat i embedet ved denne domstol.
Tvisterne i hovedsagerne og den oprindelige anmodning om præjudiciel afgørelse
Ved afgørelser af 24. og 28. august 2018 besluttede domstolsrådet ikke at forelægge republikkens præsident indstillinger om udnævnelse af A.B. og C.D. med henblik på besættelse af et dommerembede ved Sąd Najwyższys (den øverste domstol) afdeling for straffesager og af E.F., G.H. og I.J med henblik på besættelse af syv dommerembeder ved denne domstols afdeling for civile sager. Disse afgørelser indeholdt i øvrigt indstillinger om udnævnelse af andre kandidater til de omhandlede embeder.
A.B., C.D., E.F., G.H. og I.J. anlagde sager til prøvelse af disse afgørelser ved Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) og anmodede som en retssikrende foranstaltning om udsættelse af fuldbyrdelsen af disse. Ved afgørelser af 25. og 27. september 2018 og af 8. oktober 2018 anordnede denne domstol udsættelse af fuldbyrdelsen af afgørelserne.
Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har i forelæggelsesafgørelsen først fremhævet, at i modsætning til de tidligere gældende bestemmelser fastsætter artikel 44, stk. 1b, i lov om domstolsrådet, at i individuelle procedurer vedrørende en udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) bliver den i denne lovs artikel 37, stk. 1, omhandlede afgørelse, såfremt alle deltagerne i udvælgelsesproceduren ikke har anfægtet denne, endelig for så vidt angår den del af afgørelsen, der vedrører beslutningen om at forelægge en indstilling til udnævnelse, med hensyn til de deltagere i proceduren, som ikke har anlagt sag. Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at disse deltagere omfatter de personer, som er blevet indstillet til udnævnelse, og som derfor ikke har nogen interesse i at anlægge sag til prøvelse af den pågældende afgørelse, således at den del af afgørelsen, hvori kandidater indstilles til udnævnelse, de facto altid opnår en sådan endelig karakter.
Dernæst har den forelæggende ret anført, at artikel 44, stk. 1a, i lov om domstolsrådet definerer den judicielle funktion, som den forelæggende ret skal varetage vedrørende sådanne afgørelser, i meget generelle vendinger og uden at opstille klare bedømmelseskriterier.
Endelig har den forelæggende ret anført, at det følger af artikel 44, stk. 4, i lov om domstolsrådet, at i tilfælde af annullation af den del af en afgørelse truffet af domstolsrådet, som vedrører en beslutning om ikke at forelægge en indstilling om udnævnelse af en kandidat til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), kan den pågældende kun få adgang til eventuelt at være kandidat til et sådant embede, såfremt proceduren ved domstolsrådet fortsat pågår på datoen for annullationen, idet adgangen til at være kandidat i modsat fald kun vil være i forhold til de næste dommerembeder ved denne domstol, som erklæres ledige. I praksis er enhver mulighed for fornyet behandling af den pågældendes ansøgning til det ledige embede og for den pågældendes eventuelle ansættelse i dette embede efter sagens afgørelse således udelukket.
Under disse omstændigheder er den forelæggende ret af den opfattelse, at det retsmiddel, som således er tilgængeligt for de kandidater, som domstolsrådet ikke har indstillet til udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), er fuldstændig ineffektivt. Såfremt et sådant retsmiddel skal være effektivt, kræves det nemlig ifølge den forelæggende ret for det første, at den sag, som en kandidat anlægger, har opsættende virkning på domstolsrådets afgørelse, således at denne ikke kan blive endelig og forelægges republikkens præsident med henblik på udnævnelse af de indstillede kandidater, før Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har truffet afgørelse i sagen. For det andet skal domstolsrådet, såfremt den pågældende får medhold i sagen, have pligt til at foretage en fornyet behandling af sagsøgerens ansøgning med henblik på eventuel ansættelse i det omhandlede embede.
I lyset af det ovenstående er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt de nationale regler, som er nævnt i præmis 35-37 ovenfor, er i overensstemmelse med EU-retten. Den er i denne henseende af den opfattelse, at det følger af Domstolens praksis, at det i henhold til princippet om loyalt samarbejde som fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU påhviler medlemsstaterne at sikre, at EU-retten anvendes og overholdes, og i denne forbindelse tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre borgerne en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, således som det er fastsat i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. En sådan beskyttelse udgør et væsentligt kendetegn ved retsstaten som omhandlet i artikel 2 TEU og skal sikres under overholdelse af de betingelser, der følger af chartrets artikel 47 og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/78.
Ifølge den forelæggende ret skal formålet med artikel 44, stk. 1b og 4, i lov om domstolsrådet, med hensyn til den endelige karakter af domstolsrådets afgørelser om indstillinger om udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), ligeledes bedømmes i lyset af den nye lov om den øverste domstol, hvorved pensionsalderen for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i henhold til artikel 37 og 111 blev nedsat til 65 år, samtidig med, at en eventuel fortsættelse i dette embede ud over denne alder blev gjort betinget af republikkens præsidents godkendelse.
Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at de nationale regler, der finder anvendelse på søgsmål vedrørende domstolsrådets afgørelser om forelæggelse af indstillinger om udnævnelse til andre dommerembeder end ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), ikke er blevet ændret og ikke fastsætter de begrænsninger, der er nævnt i præmis 35-37 ovenfor. Kandidater til udnævnelse til et dommerembede ved den øverste domstol og kandidater til udnævnelse til et dommerembede ved en anden ret end denne har således en differentieret adgang til domstolsprøvelse af domstolsrådets afgørelser, hvorved dette organ ikke indstiller de pågældende kandidater til udnævnelse. En sådan differentiering kan, såfremt den ikke er begrundet i noget formål af almen interesse, tilsidesætte den ret til lige adgang til offentlig ansættelse og den søgsmålsret med henblik på at sikre denne ret, som er fastsat i forfatningens artikel 45 og 60.
Den således anvendte differentiering er desuden så meget desto sværere at begrunde, som Sąd Najwyższy (øverste domstol) spiller en central rolle, idet den skal overvåge retspraksis ved samtlige underordnede domstole, således at forløbet af proceduren for udvælgelse af dommere til den øverste domstol særligt kræver en reel og streng kontrol fra den kompetente rets side.
I denne henseende giver den manglende effektivitet af domstolsprøvelsen, som således er konstateret med hensyn til proceduren for udnævnelse til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), anledning til yderligere betænkeligheder i lyset af domstolsrådets nye sammensætning. Som det fremgår af artikel 9a i lov om domstolsrådet, er de 15 domstolsrepræsentanter i dette organ nemlig ikke længere, som førhen, blevet valgt af deres dommerkolleger, men af Sejm blandt de kandidater, som er blevet foreslået af en gruppe på mindst 2000 polske statsborgere eller af en gruppe på 25 dommere, hvilket skaber en risiko for afhængighed for domstolsrådets medlemmer i forhold til de politiske partier i Sejm. Hvad angår den således nyligt ændrede sammensætning af domstolsrådet vil der desuden – i mangel af gennemsigtighed i denne henseende – være tvivl om, hvorvidt ovennævnte betingelser vedrørende indgivelse af ansøgninger til et hverv som medlem af domstolsrådet er blevet overholdt.
Endelig er det ligeledes problematisk, at domstolsrådet med hensyn til de 15 domstolsrepræsentanter er sammensat af 14 repræsentanter for dommerne ved de almindelige domstole og 1 repræsentant for dommerne ved forvaltningsdomstolene, således at dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i strid med bestemmelserne i forfatningens artikel 187, nr. 2), slet ikke er repræsenteret. Det samme gælder den omstændighed, at der blandt disse 14 dommere fra de almindelige domstole er præsidenter og vicepræsidenter for disse domstole, der er udnævnt af regeringen til erstatning af personer, som denne har afsat, hvilket kan betyde, at regeringen således har fået større indflydelse i domstolsrådet.
På denne baggrund har Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 2 [TEU,] sammenholdt med artikel 4, stk. 3, tredje [afsnit], [TEU,] artikel 6, stk. 1 [TEU], [og] artikel 19, stk. 1, TEU[,] sammenholdt med artikel 47 i chartret […] og artikel 9, stk. 1, i [direktiv 2000/78] samt artikel 267, stk. 3, TEUF[,] fortolkes således, at der foreligger en tilsidesættelse af retsstatsprincippet samt retten til effektive retsmidler og effektiv domstolsbeskyttelse, når den nationale lovgiver i individuelle procedurer vedrørende udøvelsen af embedet som dommer ved en domstol i sidste instans i en medlemsstat (Sąd Najwyższy (øverste domstol)) ganske vist fastsætter en ret til at anlægge søgsmål, men afgørelsen vedrørende den samlede vurdering af alle kandidater til [et embede som dommer ved] Sąd Najwyższy (øverste domstol) i den udvælgelsesprocedure, der går forud for [en indstilling om udnævnelse til] dommer ved den nævnte domstol, er endelig og får virkning, såfremt den ikke anfægtes af alle parter i udvælgelsesproceduren, blandt hvilke der befinder sig en kandidat, som ikke har nogen interesse i anfægtelsen af denne afgørelse, fordi [vedkommende er blevet indstillet til udnævnelse til dette embede], hvilket medfører,
–
at retsmidlet mister sin effektive virkning[,] og den kompetente ret ikke har nogen mulighed for at gennemføre en reel kontrol af den nævnte udvælgelsesprocedures forløb
–
hvilket i tilfælde af, at denne procedure også omfatter de dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), der hidtil har været besat af dommere, der er blevet underlagt den nye lavere pensionsalder, uden at den pågældende dommer har kunnet afgøre, om vedkommende ville gøre brug af lovgivningen om lavere pensionsalder, med henblik på princippet om dommeres uafsættelighed – hvis det antages, at dette princip herved tilsidesættes – også har indflydelse på omfanget og resultatet af den retslige kontrol af den nævnte udvælgelsesprocedure?
2)
Skal artikel 2 [TEU,] sammenholdt med artikel 4, stk. 3, tredje [afsnit], [TEU] og artikel 6, stk. 1, TEU[,] sammenholdt med artikel 15, stk. 1, og artikel 20[,] sammenholdt med artikel 21, stk. 1, og artikel 52, stk. 1, i chartret […][,] sammenholdt med artikel 2, stk. 1, [og artikel 2,] stk. 2, litra a), og artikel 3, stk. 1, litra a), i [direktiv 2000/78] samt artikel 267, stk. 3, TEUF fortolkes således
–
at der foreligger en tilsidesættelse af retsstatsprincippet, ligebehandlingsprincippet og princippet om lige adgang til offentlig ansættelse – som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) – når der […] i individuelle procedurer vedrørende udøvelse af embedet som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ganske vist er fastsat en ret til at anlægge søgsmål ved den kompetente ret, men ansættelsen som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i et ubesat dommerembede som følge af de regler om endelighed, der er beskrevet i det første spørgsmål, kan ske, uden at den kompetente ret gennemfører en kontrol af den førnævnte udvælgelsesprocedure – i det omfang der er blevet anmodet om en sådan kontrol – og idet denne manglende kontrolmulighed samtidig indebærer en tilsidesættelse af retten til effektive retsmidler og dermed også af retten til lige adgang til offentlig ansættelse, hvilket strider mod den almene interesse, og
–
at der foreligger en tilsidesættelse af princippet om institutionel ligevægt, i en situation, hvor det organ i en medlemsstat, der skal varetage domstoles og dommeres uafhængighed (domstolsrådet), ved hvilken proceduren vedrørende udøvelse af embedet som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) gennemføres, er sammensat således, at den dømmende magts repræsentanter i dette organ vælges af den lovgivende magt?«
Retsforhandlingerne for Domstolen og den supplerende anmodning om præjudiciel afgørelse
Anmodningen om anvendelse af den fremskyndede præjudicielle procedure og pådømmelse forud for andre sager
Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har i forelæggelsesafgørelsen anmodet om, at denne præjudicielle forelæggelse undergives den fremskyndede procedure i henhold til artikel 105 i Domstolens procesreglement. Den forelæggende ret har til støtte for anmodningen gjort gældende, at anvendelse af en sådan procedure er begrundet i lyset af betydningen og karakteren af tvisterne i hovedsagerne og de afgørelser, som den skal træffe i disse sager.
Procesreglementets artikel 105, stk. 1, fastsætter, at Domstolens præsident efter anmodning fra den forelæggende ret eller i undtagelsestilfælde af egen drift, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, kan beslutte at undergive en sag en fremskyndet procedure, når sagens karakter kræver, at den behandles hurtigt.
Det bemærkes i denne henseende, at en sådan fremskyndet procedure udgør et processuelt instrument til behandling af en ekstraordinær nødsituation (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 20.12.2017, M.A. m.fl.,
C-661/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2017:1024
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og den 1.10.2018, Miasto Łowicz og Prokuratura Okręgowa w Płocku,
C-558/18 og C-563/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2018:923
, præmis
).
Det fremgår i øvrigt ligeledes af Domstolens praksis, at den fremskyndede procedure ikke anvendes, når den følsomme og komplekse karakter af de retlige problemer, en sag rejser, kun vanskeligt lader sig behandle under anvendelse af en sådan procedure, navnlig når det ikke forekommer passende at forkorte den skriftlige forhandling for Domstolen (kendelse af 8.4.2020, Kommissionen mod Polen,
C-791/19 R
,
EU:C:2020:277
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har Domstolens præsident den 31. januar 2019, efter at have hørt den refererende dommer og generaladvokaten, besluttet, at anmodningen om fremskyndet procedure ikke skal imødekommes, for så vidt som der ikke i forelæggelsesafgørelsen er anført tilstrækkelige oplysninger til at godtgøre, at der foreligger særlige omstændigheder, som kan begrunde, at anmodningen om præjudiciel afgørelse besvares hurtigt. Det fremgår nemlig af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at tvisterne i hovedsagerne vedrører søgsmål anlagt af kandidater til udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) til prøvelse af afgørelser truffet af domstolsrådet, hvorved de pågældende ikke er blevet indstillet, og at den forelæggende ret desuden har anordnet udsættelse af fuldbyrdelsen af disse afgørelser.
Under disse omstændigheder er det på grundlag af de oplysninger og forklaringer, som således er fremlagt af den forelæggende ret, der – som det fremgår af præmis 46 ovenfor – uden yderligere præciseringer blot har henvist til betydningen og karakteren af tvisterne i hovedsagerne, ikke fremgået, at denne sag, som i øvrigt rejser særdeles følsomme og komplekse spørgsmål, har en så hastende karakter, at det vil være begrundet undtagelsesvis at fravige de almindelige procedureregler for præjudicielle forelæggelser.
Som svar på en anmodning fra Domstolen til den forelæggende ret om yderligere oplysninger har denne i en skrivelse af 14. februar 2019 præciseret, at selv om der således blev anordnet udsættelse af fuldbyrdelsen af de i hovedsagerne omhandlede afgørelser, udnævnte republikkens præsident alligevel den 10. oktober 2018 otte nye dommere, som domstolsrådet havde indstillet ved disse afgørelser, til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol). Disse otte nye dommere er imidlertid ikke reelt blevet ansat ved dommerkollegierne i de pågældende afdelinger ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), idet formændene for disse afdelinger, henset til tvivlen om lovligheden af udnævnelsen af de pågældende og af hensyn til retssikkerheden, har suspenderet ansættelsen af dem, indtil den forelæggende ret har truffet afgørelse i tvisterne i hovedsagerne.
Henset til disse præciseringer har Domstolens præsident den 26. februar 2019 besluttet, at sagen skal pådømmes forud for andre i medfør af artikel 53, stk. 3, i Domstolens procesreglement.
Den supplerende anmodning om præjudiciel afgørelse og genåbningen af den skriftlige forhandling
Efter afslutningen af den skriftlige forhandling har den forelæggende ret den 26. juni 2019 afsagt en afgørelse om udsættelse af afgørelsen vedrørende en anmodning om, at det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse i tvisterne i hovedsagerne, som er blevet indgivet til den forelæggende ret af Prokurator Generalny (generalstatsadvokaten, Polen), og som er støttet på dels den i præmis 26 ovenfor nævnte dom afsagt af Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) den 25. marts 2019, dels artikel 3 i loven af 26. april 2019, der er nævnt i præmis 28 ovenfor.
Hvad angår erklæringen i Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 25. marts 2019 om, at artikel 44, stk. 1a, i lov om domstolsrådet er forfatningsstridig, er den forelæggende ret af den opfattelse, at denne erklæring for det første ikke skaber virkninger for fremtiden, og at den ikke kan gøre indgreb i den ret til domstolsprøvelse, som retssubjekter har udøvet forud for denne erklæring, vedrørende faktiske omstændigheder, der ligger forud for denne, således som det er tilfældet i tvisterne i hovedsagerne. For det andet fremgår det udtrykkeligt af denne dom, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) ikke har rejst tvivl om selve nødvendigheden af en sådan ret til domstolsprøvelse, der tværtimod følger af forfatningen og dens egen praksis, men alene om udpegelsen af den ret, der har kompetence til at træffe afgørelse i søgsmålet. Det følger således af den nævnte dom, at en anden ret end den forelæggende ret i så fald i det mindste fortsat skal have kompetence i det foreliggende tilfælde.
Den forelæggende ret har anført, at det nye problem, som den nu skal tage stilling til, derfor snarere følger af loven af 26. april 2019, som dels fastsætter, at sager som de i hovedsagerne omhandlede automatisk skal indstilles, dels udelukker enhver mulighed for fremtidige søgsmål i individuelle procedurer vedrørende udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), i stedet for at overlade det til en anden ret at behandle sådanne søgsmål.
Den forelæggende ret er af den opfattelse, at de EU-retlige bestemmelser, der er omhandlet i de to spørgsmål, som den har forelagt Domstolen i sin oprindelige anmodning om præjudiciel afgørelse, og det behov, som følger af disse bestemmelser, for dels at sikre adgangen til et effektivt retsmiddel under overholdelse af retsstatsprincippet, dels ikke at modvirke det præjudicielle samarbejde, som er indledt med denne anmodning, kan være til hinder for sådanne nationale lovbestemmelser, der således forværrer den nationale lovgivnings manglende overensstemmelse med de nævnte EU-retlige bestemmelser.
På denne baggrund har Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) ved afgørelse af 26. juni 2019 besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen et supplerende præjudicielt spørgsmål (herefter »det tredje spørgsmål«), der er affattet som følger:
»Skal artikel 2 [TEU,] sammenholdt med artikel 4, stk. 3, tredje [afsnit], [TEU,] artikel 6, stk. 1, [TEU] og artikel 19, stk. 1, TEU[,] sammenholdt med artikel 47 i chartret […] og artikel 9, stk. 1, i [direktiv 2000/78] samt artikel 267, stk. 3, TEUF, fortolkes således, at der foreligger en tilsidesættelse af retsstatsprincippet samt af retten til adgang til domstolene og effektiv domstolsbeskyttelse, når den nationale lovgiver ophæver de relevante bestemmelser om Naczelny Sąd Administracyjnys (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) kompetence og om retten til at anlægge søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af domstolsrådet ved denne ret i national ret og desuden indfører en ordning, hvorefter de sager vedrørende de nævnte søgsmål, der blev iværksat og ikke afsluttet inden indførelsen af ændringerne (derogation), [automatisk] skal indstilles […], hvilket medfører
–
at retten til adgang til domstolene forhindres, for så vidt som denne omfatter en kontrol af de nævnte afgørelser fra domstolsrådet og kontrollen af den lovlige gennemførelse af udvælgelsesproceduren, hvorunder de blev truffet
–
og at retten til adgang til domstolene i en situation, hvor den nationale ret, som oprindeligt var tillagt kompetencen med hensyn til de nævnte tvister, efter den gyldige iværksættelse af en sag til prøvelse af de pågældende afgørelser fra domstolsrådet har anmodet [Domstolen] om en præjudiciel afgørelse, også forhindres, for så vidt som den ret, der (oprindeligt) var tillagt kompetencen, i den individuelle procedure, der verserer ved denne ret, fratages muligheden for at anmode [Domstolen] om præjudiciel afgørelse og afvente dennes afgørelse, hvilket undergraver det EU-retlige princip om loyalt samarbejde?«
Denne supplerende anmodning om præjudiciel afgørelse er blevet meddelt de berørte parter, og den skriftlige forhandling er blevet genåbnet, således at disse parter kunne få lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til det tredje spørgsmål.
Anmodningerne om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del
Efter at den forelæggende ret og de berørte parter var blevet meddelt datoen for afsigelsen af denne dom, har generalstatsadvokaten og den polske regering ved dokumenter indleveret til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 4. og den 15. februar 2021 anmodet om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del.
Generalstatsadvokaten har til støtte for sin anmodning i det væsentlige anført, at denne er uenig i visse argumenter vedrørende behovet for en domstolsprøvelse af procedurerne for udnævnelse af dommere, som er fremført i generaladvokatens forslag til afgørelse, og som efter generalstatsadvokatens opfattelse er diskutable, upræcise og selvmodsigende, og som desuden er støttet på betragtninger, der ikke er blevet tilstrækkeligt drøftet af de berørte parter. Ifølge generalstatsadvokaten er analysen i dette forslag til afgørelse desuden på visse punkter forskellig fra analysen i generaladvokat Hogans forslag til afgørelse Repubblika (
C-896/19
,
EU:C:2020:1055
). Endelig har generaladvokaten henvist til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 1. december 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson mod Island (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418). Dette er imidlertid en ny omstændighed, som ikke har været drøftet af parterne.
Den polske regering har i sin anmodning ligeledes fremhævet, at den er uenig i konklusionerne i generaladvokatens forslag til afgørelse, hvori der anlægges en for bred fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, og som desuden er forskellige fra konklusionerne i generaladvokat Hogans forslag til afgørelse Repubblika (
C-896/19
,
EU:C:2020:1055
) og i kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 10. september 2020, Rådet mod Sharpston (
C-424/20 P(R
), ikke trykt i Sml.,
EU:C:2020:705
). En genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del vil ligeledes gøre det muligt for de berørte parter at udtale sig om de eventuelle konsekvenser af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 1. december 2020, Guðmundur Andri Ástráðsson mod Island (CE:ECHR:2020:1201JUD002637418).
I denne henseende bemærkes for det første, at der i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og i procesreglementet ikke er fastsat en mulighed for, at de berørte personer, der er omfattet af denne statuts artikel 23, kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse (dom af 6.3.2018, Achmea,
C-284/16
,
EU:C:2018:158
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det andet skal generaladvokaten i medfør af artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, der i overensstemmelse med statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver dennes deltagelse. Domstolen er hverken bundet af disse forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet disse. En parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan følgelig ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del (dom af 6.3.2018, Achmea,
C-284/16
,
EU:C:2018:158
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen kan imidlertid i overensstemmelse med procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af de berørte personer.
I den foreliggende sag finder Domstolen imidlertid, efter at have hørt generaladvokaten, at den efter afslutningen af retsforhandlingernes skriftlige del og efter det retsmøde, der er afholdt for Domstolen, råder over alle de nødvendige oplysninger for at træffe afgørelse. Domstolen anfører øvrigt, at den foreliggende sag ikke skal afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af de berørte parter. Domstolen bemærker endelig, at anmodningerne om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del ikke har vist, at der foreligger nye faktiske omstændigheder, som kan have indflydelse på den afgørelse, den skal træffe i denne sag. Det er herefter ufornødent at genåbne retsforhandlingernes mundtlige del.
Om de præjudicielle spørgsmål
Domstolens kompetence
Efter generalstatsadvokatens opfattelse er problematikken vedrørende søgsmål om procedurer for udnævnelse af dommere et område, som henhører under medlemsstaternes enekompetence og således falder uden for EU-rettens anvendelsesområde. Dette område henhører derfor ikke under Domstolens kompetence.
Det bemærkes i denne henseende for det første, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under de sidstnævntes kompetence, gælder det ikke desto mindre, at medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed),
C-619/18
,
EU:C:2019:531
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny,
C-558/18 og C-563/18
,
EU:C:2020:234
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Dette kan navnlig være tilfældet for så vidt angår nationale regler vedrørende de materielle betingelser og den processuelle fremgangsmåde for vedtagelse af afgørelser om udnævnelse af dommere og efter omstændighederne regler vedrørende domstolsprøvelsen i forbindelse med sådanne udnævnelsesprocedurer (jf. i denne retning dom af 19.11.2019, A.K. m.fl. (Den øverste domstols disciplinærafdelings uafhængighed), C-585/18, C-624/18 og C-625/18, herefter »dommen i sagen A.K. m.fl.,
EU:C:2019:982
, præmis
-
og
).
For det andet vedrører de indsigelser, som generalstatsadvokaten således har rejst, i det væsentlige selve rækkevidden af de EU-retlige bestemmelser, der er nævnt i præmis 1 ovenfor, og følgelig fortolkningen af disse bestemmelser. En sådan fortolkning er således åbenbart inden for Domstolens kompetence i henhold til artikel 267 TEUF (jf. analogt dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 74).
Det følger af det ovenstående, at Domstolen har kompetence til at besvare de foreliggende anmodninger om præjudiciel afgørelse.
Det tredje spørgsmål
Med det tredje spørgsmål, der skal behandles først, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om dels artikel 2 TEU, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU, artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, chartrets artikel 47 og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2000/78, dels artikel 267 TEUF, skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for ændringer i den nationale retsorden, som for det første fratager en national ret kompetencen til at træffe afgørelse i første og sidste instans i søgsmål anlagt af kandidater til dommerembeder ved en ret såsom Sąd Najwyższy (øverste domstol) til prøvelse af afgørelser truffet af et organ såsom domstolsrådet om ikke at forelægge de pågældendes, men andre kandidaters ansøgninger for republikkens præsident med henblik på udnævnelse til disse embeder, som for det andet fastsætter, at sådanne søgsmål, der fortsat er verserende, automatisk skal indstilles, idet behandlingen af dem ikke kan fortsætte, og søgsmålene ikke anlægges på ny, og som for det tredje herved fratager en sådan national ret muligheden for at få svar på de præjudicielle spørgsmål, som den har forelagt Domstolen. Hvis dette er tilfældet, ønsker den forelæggende ret oplyst, om princippet om EU-rettens forrang skal fortolkes således, at det forpligter den til at undlade at anvende disse ændringer og i konsekvens heraf fortsat påtage sig den kompetence, som den tidligere havde til at træffe afgørelse i de sager, som var indbragt for den inden indførelsen af de nævnte ændringer.
Formaliteten med hensyn til det tredje spørgsmål
Generalstatsadvokaten og den polske regering har for det første gjort gældende, at det tredje spørgsmål skal afvises fra realitetsbehandling med den begrundelse, at en besvarelse af dette ikke er »nødvendig [for at afsige en] dom« som omhandlet i artikel 267 TEUF, idet der ikke foreligger tvister i hovedsagerne, hvori den forelæggende ret skal afsige en sådan dom.
Artikel 44, stk. 1a, i lov om domstolsrådet, som den forelæggende rets kompetence til at træffe afgørelse i tvisterne i hovedsagerne hidtil var baseret på, blev nemlig endeligt ophævet med virkning erga omnes ved Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 25. marts 2019, hvorved det blev præciseret, at procedurer indledt på grundlag af denne bestemmelse som følge heraf skulle afsluttes. Desuden blev det herefter ved artikel 3 i loven af 26. april 2019 fastsat, at disse procedurer automatisk skulle afsluttes. Desuden er al videre behandling af sådanne søgsmål ved en anden ret eller anlæggelse heraf på ny ligeledes udelukket i henhold til artikel 44, stk. 1, i lov om domstolsrådet, som ændret ved loven af 26. april 2019.
I denne henseende bemærkes for det første hvad nærmere bestemt angår reglen i artikel 3 i loven af 26. april 2019, at Domstolen allerede vedrørende analoge nationale bestemmelser har fastslået, at disse principielt ikke og i fravær af en afgørelse fra den ret, som har anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse, om afslutning af hovedsagen eller om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i denne, kan foranledige Domstolen til at konkludere, at det ikke længere er fornødent for denne at træffe afgørelse vedrørende de præjudicielle spørgsmål, der er blevet forelagt for den (dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 102).
Det fremgår i øvrigt af Domstolens praksis, at Domstolen betragter en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 267 TEUF som forelagt, så længe anmodningen ikke er trukket tilbage af den ret, som har indgivet den (jf. i denne retning dom af 9.3.1978, Simmenthal,
106/77
,
EU:C:1978:49
, præmis
).
Det skal for det andet bemærkes, at den forelæggende ret – som i øvrigt har besluttet at udsætte afgørelsen vedrørende anmodningen om, at det fastslås, at det er ufornødent at træffe afgørelse i tvisterne i hovedsagerne – med det tredje spørgsmål netop ønsker oplyst, om de lovændringer, som følger af loven af 26. april 2019, er i overensstemmelse med EU-retten, og, såfremt dette ikke er tilfældet, om den i medfør af EU-retten derfor kan se bort fra disse ændringer og følgelig afslå denne anmodning om ikke at træffe afgørelse og fortsætte behandlingen af tvisterne.
Det følger af det ovenstående, at en besvarelse af det tredje spørgsmål er nødvendig for, at den forelæggende ret i henhold til de retningslinjer, der følger af besvarelsen, kan træffe de afgørelser, som udfaldet af tvisterne i hovedsagerne vil afhænge af, hvorfor de indsigelser, der således er rejst af generalstatsadvokaten og den polske regering, skal forkastes.
Den polske regering har for det andet gjort gældende, at det tredje spørgsmål skal afvises fra realitetsbehandling med den begrundelse, at Unionens manglende kompetence med hensyn til procedurer for udnævnelse af dommere i medlemsstaterne er til hinder for at fortolke EU-retten således, at den forpligter medlemsstaterne til at tillægge kandidater til et dommerembede en ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en afgørelse om ikke at udnævnte de pågældende, idet en sådan søgsmålsret eller mangel på samme i øvrigt ikke påvirker uafhængigheden for de dommere, der faktisk udnævnes ved den pågældende udnævnelsesprocedure. En dom som den, Domstolen anmodes om at afsige i det foreliggende tilfælde, vil have en normativ virkning og ikke en fortolkningsvirkning, idet der er tale om at tillade den forelæggende ret at træffe afgørelse i tvisterne i hovedsagerne på trods af, at der ikke findes alment gældende lovbestemmelser, som tillægger den kompetence på området. En sådan konsekvens vil imidlertid være i strid med artikel 4, stk. 2, TEU, hvorefter Unionen skal respektere medlemsstaternes nationale identitet, som den kommer til udtryk i deres forfatningsmæssige strukturer, og gøre indgreb i uafhængigheden for Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol), der har fastslået, at den bestemmelse, som den forelæggende rets kompetence var baseret på, var forfatningsstridig.
I denne henseende er det for det første allerede blevet anført i præmis 68 ovenfor, at medlemsstaterne under udøvelsen af deres kompetence vedrørende bl.a. fastsættelse af nationale regler for proceduren for udnævnelse af dommere skal overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten.
For det andet må det konstateres, at de argumenter, som den polske regering således har fremført, i det væsentlige angår rækkevidden og dermed fortolkningen af de EU-retlige bestemmelser, som det tredje spørgsmål vedrører, og de virkninger, som vil kunne følge af disse bestemmelser, henset til navnlig EU-rettens forrang. Sådanne argumenter, der vedrører realiteten med hensyn til det forelagte spørgsmål, kan således på grund af selve deres karakter ikke medføre, at spørgsmålet skal afvises fra realitetsbehandling.
I øvrigt er en dom, hvorved Domstolen fastslår, at den forelæggende ret i henhold til EU-retten har pligt til at undlade at anvende de omhandlede nationale regler ved fortsat at påtage sig den retslige kompetence, som den tidligere havde, bindende for denne ret, uden at interne bestemmelser, og herunder forfatningsmæssige bestemmelser, kan være til hinder herfor (jf. analogt dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 112).
For det tredje er generalstatsadvokaten af den opfattelse, at den forelæggende ret i strid med procesreglementets artikel 94 ikke har angivet, hvilken sammenhæng der efter dens opfattelse består mellem de nationale bestemmelser, som finder anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, og de EU-retlige bestemmelser, som den ønsker fortolket. Den forelæggende ret har navnlig ikke undersøgt, hverken om eller hvordan der bør indføres pligt for en medlemsstat til at sikre domstolsprøvelse af de i hovedsagerne omhandlede indstillinger om udnævnelse. Den blotte mulighed for at undlade at anvende artikel 3 i loven af 26. april 2019 er i denne henseende irrelevant, for selv i dette tilfælde vil enhver mulighed for den forelæggende ret for at træffe afgørelse vedrørende realiteten i de tvister, som er indbragt for den, fortsat være udelukket som følge af Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 25. marts 2019.
I denne henseende skal det imidlertid under henvisning til, hvad der allerede er fremhævet i præmis 81 ovenfor, konstateres, at det fremgår af det anførte i præmis 26-28 og 54-57 ovenfor, at den supplerende anmodning om præjudiciel afgørelse indeholder alle de oplysninger, der er nødvendige for, at Domstolen kan besvare det tredje spørgsmål, herunder navnlig oplysninger vedrørende Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 25. marts 2019.
Henset til det ovenstående kan det tredje spørgsmål antages til realitetsbehandling.
Realiteten
–
Direktiv 2000/78 og chartrets artikel 47
Indledningsvis bemærkes, at således som domstolsrådet, generalstatsadvokaten, den polske regering og Kommissionen har gjort gældende, finder direktiv 2000/78, og navnlig artikel 9, stk. 1, heri, ikke anvendelse på tvisterne i hovedsagerne.
Som det fremgår af nævnte direktivs artikel 1 og artikel 2, stk. 1, vedrører dette nemlig kun forskelsbehandling med hensyn til beskæftigelse og erhverv på grund af religion eller tro, handicap, alder eller seksuel orientering. Det fremgår imidlertid ikke af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at tvisterne i hovedsagerne vedrører en forskellig behandling af en af disse grunde. I denne henseende vedrører den eneste forskelsbehandling nævnt af den forelæggende ret, der kan vedrøre sagsøgerne i hovedsagerne, den omstændighed, at de regler, der finder anvendelse på søgsmål anlagt til prøvelse af afgørelser truffet af domstolsrådet om indstilling til republikkens præsident af en kandidat til udnævnelse som dommer, er forskellige, alt efter om den pågældende afgørelse vedrører udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) eller udnævnelse til et dommerembede ved en anden ret.
Hvad i øvrigt angår chartrets artikel 47 bemærkes, at denne bestemmelse, som udgør en bekræftelse af princippet om effektiv retsbeskyttelse, tillægger enhver person, hvis EU-retligt sikrede rettigheder og friheder er blevet krænket, en adgang til effektive retsmidler for en domstol (jf. i denne retning dom 29.7.2019, Torubarov,
C-556/17
,
EU:C:2019:626
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For at denne rettighed kan anerkendes i en given sag, forudsætter det dermed, således som det fremgår af chartrets artikel 47, stk. 1, at den person, som påberåber sig den, gør rettigheder eller friheder, som er sikret ved EU-retten, gældende (dom af 6.10.2020, État luxembourgeois (Ret til at anlægge søgsmål til prøvelse af en anmodning om oplysninger på skatteområdet),
C-245/19 og C-246/19
,
EU:C:2020:795
, præmis
).
Det fremgår imidlertid ikke af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at tvisterne i hovedsagerne vedrører anerkendelse af en rettighed, som sagsøgerne i hovedsagerne er tillagt i medfør af en EU-retlig bestemmelse. Navnlig finder bestemmelserne i direktiv 2000/78, således som det er blevet anført i præmis 85 og 86 ovenfor, ikke anvendelse på tvisterne i hovedsagerne, hvorfor disse bestemmelser heller ikke kan begrunde, at chartret, og særligt dets artikel 47, skulle kunne finde anvendelse i forbindelse med disse tvister.
–
Artikel 267 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU
Med hensyn til artikel 267 TEUF bemærkes, at kernen i det domstolssystem, som er indført ved traktaterne, udgøres af den i denne bestemmelse fastsatte procedure med præjudicielle forelæggelser, der ved at indføre en dommerdialog mellem Domstolen og medlemsstaternes domstole har til formål at sikre en ensartet fortolkning af EU-retten, hvorved EU-rettens sammenhæng, fulde virkning og autonomi og i sidste ende den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret sikres (udtalelse 2/13 af 18.12.2014,
EU:C:2014:2454
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og dom af 24.10.2018, XC m.fl.,
C-234/17
,
EU:C:2018:853
, præmis
).
Ifølge Domstolens faste praksis giver artikel 267 TEUF i denne henseende de nationale retter en meget vid adgang til at indbringe spørgsmål for Domstolen, hvis de skønner, at en for dem verserende sag frembyder problemer vedrørende fortolkningen eller gyldigheden af EU-retlige bestemmelser, der er relevante for afgørelsen af den pågældende sag (dom af 5.10.2010, Elchinov,
C-173/09
,
EU:C:2010:581
, præmis
, og af 24.10.2018, XC m.fl.,
C-234/17
,
EU:C:2018:853
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med hensyn til en ret som den forelæggende ret, hvis afgørelser ifølge national ret ikke kan appelleres, som omhandlet i artikel 267, stk. 3, TEUF, omdannes denne adgang endda til en forpligtelse til at anmode Domstolen om en præjudiciel afgørelse, med forbehold af de undtagelser, der er anerkendt i Domstolens praksis (jf. i denne retning dom af 5.4.2016, PFE,
C-689/13
,
EU:C:2016:199
, præmis
og den deri nævnte praksis, og dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 103).
Som det fremgår af fast retspraksis, kan en bestemmelse i national ret ikke forhindre en national ret i at gøre brug af denne adgang eller i at opfylde denne forpligtelse, idet begge dele nemlig er uadskilleligt forbundet med samarbejdsordningen mellem de nationale domstole og Domstolen, som er fastlagt ved artikel 267 TEUF, og opgaverne for den ret, der er ansvarlig for anvendelsen af EU-retten, som i medfør af denne bestemmelse er overladt til de nationale retter (jf. i denne retning dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 103 og den deri nævnte retspraksis). Med henblik på at sikre effektiviteten af denne ret og denne pligt skal en national ret på samme måde kunne fastholde en præjudiciel forelæggelse, efter at den er blevet indgivet (jf. i denne retning dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny,
C-558/18 og C-563/18
,
EU:C:2020:234
, præmis
).
Desuden er en national bestemmelse, som navnlig vil kunne have til følge, at en national dommer vil afholde sig fra at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål for at undgå at skulle erklære sig inhabil, en krænkelse af de prærogativer, der således er tillagt de nationale retter ved artikel 267 TEUF, og følgelig af effektiviteten af det samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, der er fastsat ved ordningen med præjudiciel forelæggelse (jf. i denne retning dom af 5.7.2016, Ognyanov,
C-614/14
,
EU:C:2016:514
, præmis
).
Selv om det derfor i princippet er tilladt for en medlemsstat f.eks. at ændre sine nationale regler om fordeling af den retslige kompetence med den mulige konsekvens, at retsgrundlaget for den kompetence, der er tildelt en national ret, som har anmodet Domstolen om en præjudiciel afgørelse, falder bort, eller at vedtage materielle regler, som tilfældigvis medfører, at den sag, hvori anmodningen er indgivet, mister sin genstand, kan en medlemsstat derimod ikke uden at tilsidesætte artikel 267 TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU, foretage ændringer i sin nationale lovgivning, som specifikt bevirker, at anmodninger om præjudiciel afgørelse til Domstolen ikke kan opretholdes, efter at de er indgivet, og at Domstolen på denne måde forhindres i at træffe afgørelse vedrørende disse anmodninger, samt at enhver mulighed for en national ret for i fremtiden på ny at indgive tilsvarende anmodninger udelukkes.
Det tilkommer i sidste ende den forelæggende ret at tage stilling til, om dette er tilfældet i den foreliggende sag. Det bemærkes nemlig, at artikel 267 TEUF ikke giver Domstolen kompetence til at anvende EU-retlige regler på et bestemt tilfælde, men kun til at udtale sig om fortolkningen af traktaterne og retsakter vedtaget af EU-institutionerne. I henhold til fast praksis kan Domstolen imidlertid som led i det retslige samarbejde, der er indført ved denne artikel, og på grundlag af sagens akter forsyne en national ret med de EU-retlige fortolkningselementer, der kan være hensigtsmæssige for den ved vurderingen af den ene eller den anden EU-retlige bestemmelses virkninger (dom af 16.7.2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria,
C-83/14
,
EU:C:2015:480
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 132).
For det første følger det i denne henseende af forelæggelsesafgørelsen, at artikel 3 i lov af 26. april 2019, som fastsætter, at det er ufornødent at træffe afgørelse i søgsmål som de i hovedsagerne omhandlede, og artikel 44, stk. 1, i lov om domstolsrådet, som affattet ved loven af 26. april 2019, der udelukker, at sådanne søgsmål fortsat kan anlægges i fremtiden, synes at kunne forhindre den forelæggende ret i at fastholde en anmodning til Domstolen om en præjudiciel afgørelse, efter indgivelsen heraf, og på denne måde forhindre Domstolen i at træffe afgørelse vedrørende denne anmodning samt udelukke enhver mulighed for en national ret for fremtidigt på ny at forelægge spørgsmål svarende til dem, der blev forelagt i nævnte anmodning.
For det andet er der hvad angår den sammenhæng, hvori de nævnte bestemmelser blev vedtaget, anledning til at fremhæve forskellige forhold, som fremgår af sagsakterne for Domstolen.
For det første bemærkes, at den polske lovgiver allerede tidligere har vedtaget en lovbestemmelse, i henhold til hvilken det var ufornødent at træffe afgørelse i andre tvister, der verserede for en national ret, og som også vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt lovgivningsreformer, der har påvirket det polske domstolssystem, var forenelige med de EU-retlige bestemmelser om domstolenes uafhængighed, selv om Domstolen ligeledes i forbindelse med disse tvister var blevet forelagt præjudicielle spørgsmål vedrørende en sådan forenelighed (jf. herom dommen i sage A.K. m.fl., præmis 90 og 102-104).
For det andet fremgår det af de oplysninger, som Domstolen råder over, at de polske myndigheder for nylig har iværksat en lang række initiativer med henblik på at bremse de præjudicielle forelæggelser for Domstolen, som vedrører spørgsmålet om domstolenes uafhængighed i Polen, eller at rejse tvivl om de polske retters afgørelser om at foretage sådanne forelæggelser.
Det bemærkes i denne henseende, at de polske retter, der har forelagt Domstolen præjudicielle spørgsmål i de sager, der gav anledning til dom af 26. marts 2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny (
C-558/18 og C-563/18
,
EU:C:2020:234
), har beskrevet for Domstolen, at de to dommere, som indgav anmodningerne om præjudiciel afgørelse, blev gjort til genstand for en forundersøgelse før indledningen af en eventuel disciplinærsag mod dem vedrørende bl.a. en mulig kompetenceoverskridelse som følge af disse forelæggelser (dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny,
C-558/18 og C-563/18
,
EU:C:2020:234
, præmis
og
).
Desuden har Rzecznik Praw Obywatelskich (ombudsmand, Polen) i forbindelse med nærværende sag henvist til den omstændighed, at generalstatsadvokaten, der ligeledes er justitsminister, den 5. oktober 2018 anlagde sag ved Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) med påstand om, at det blev fastslået, at artikel 267 TEUF er uforenelig med forfatningen, i det omfang denne bestemmelse gør det muligt for de polske retter at forelægge Domstolen præjudicielle spørgsmål vedrørende domstolenes struktur og organisation og forløbet af procedurer ved de nationale retter.
For det tredje fremgår det med hensyn til den polske regerings argument om, at vedtagelsen af loven af 26. april 2019 var den simple konsekvens af Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 25. marts 2019, hvorved denne erklærede artikel 44, stk. 1a, i lov om domstolsrådet, som er grundlaget for den forelæggende rets kompetence til at træffe afgørelse i søgsmål som de i hovedsagerne omhandlede, forfatningsstridig, imidlertid af de oplysninger, der er givet af den forelæggende ret, som det tilkommer at fortolke national ret inden for rammerne af den præjudicielle procedure, at Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) i den nævnte dom anførte, at det krav om adgang til domstolsprøvelse vedrørende procedurerne for udnævnelse til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som følger af forfatningens artikel 45 og 60 og samme domstols praksis på området, fortsat består.
Det fremgår ligeledes af forelæggelsesafgørelsen, at den polske lovgiver ved i strid med de retningslinjer, der således følger af Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 25. marts 2019, at udelukke, at retssubjekter, der har anlagt søgsmål som dem, der verserer i hovedsagerne, kan få disse afgjort af en ret, hvortil søgsmålene kunne være blevet overført, eller ved hvilken de pågældende ville have kunnet anlægge dem på ny, bl.a. definitivt har udelukket enhver aktuel eller fremtidig mulighed for Domstolen for at behandle spørgsmål som dem, den er blevet forelagt i nærværende sag.
For det fjerde, og som endnu engang fremhævet af den forelæggende ret, vedrører den ved loven af 26. april 2019 således gennemførte afskaffelse af enhver mulighed for domstolsprøvelse af afgørelser truffet af domstolsrådet om indstilling til republikkens præsident af kandidater til udnævnelse til dommerembeder kun dette organs afgørelser vedrørende dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), dvs. netop afgørelser som de i hovedsagerne omhandlede, der har foranlediget Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) til at forelægge Domstolen anmodningerne om præjudiciel afgørelse i denne sag. Domstolsrådets afgørelser om indstillinger om udnævnelse til alle andre dommerembeder i Polen er derimod nemlig fortsat undergivet domstolsprøvelse.
De forhold og betragtninger, der således er nævnt i præmis 99-105 ovenfor, kan vise sig at være indicier, som – fordi de har en samstemmende og dermed systematisk karakter – synes egnede til at belyse den sammenhæng, hvori den polske lovgiver vedtog loven af 26. april 2019. Således som det er blevet anført i præmis 96 ovenfor, tilkommer det den forelæggende ret – idet det alene er denne, der i forbindelse med den præjudicielle dialog skal foretage den endelige vurdering af de faktiske omstændigheder – endeligt at vurdere, om det på grundlag af disse forhold samt alle andre relevante forhold, som den i givet fald måtte have fået kendskab til i denne henseende, kan fastslås, at vedtagelsen af denne lov specifikt har bevirket, at den forelæggende ret forhindres i at opretholde anmodninger om præjudiciel afgørelse som den, der oprindeligt blev forelagt for Domstolen i denne sag, efter at de er indgivet, og Domstolen på denne måde forhindres i at træffe afgørelse vedrørende sådanne anmodninger, samt at enhver mulighed for en national ret for i fremtiden på ny at forelægge præjudicielle spørgsmål svarende til spørgsmålene i den oprindelige anmodning om præjudiciel afgørelse i denne sag udelukkes.
Såfremt den forelæggende ret måtte nå frem til en sådan konklusion, må det herefter konstateres, at den pågældende lovgivning gør indgreb ikke alene i de prærogativer, som er tillagt de nationale retter ved artikel 267 TEUF, og effektiviteten af det samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, der er fastsat ved ordningen med præjudiciel forelæggelse (jf. i denne retning dom af 5.7.2016, Ognyanov,
C-614/14
,
EU:C:2016:514
, præmis
), men også – og mere generelt – i den opgave, som Domstolen er blevet tildelt ved artikel 19, stk. 1, første afsnit, TEU, og som består i at sikre overholdelse af lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af traktaterne, og ved artikel 4, stk. 3, tredje afsnit, TEU.
–
Artikel 2 TEU og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU
Artikel 19 TEU, som udmønter det i artikel 2 TEU fastsatte retsstatsprincip, betror de nationale domstole og Domstolen opgaven med at garantere, at EU-retten anvendes fuldt ud i alle medlemsstaterne, og at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten (dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed),
C-192/18
,
EU:C:2019:924
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik herpå påhviler det, som det fremgår af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, medlemsstaterne at fastsætte et retsmiddel- og proceduresystem, som sikrer borgerne den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten (jf. i denne retning dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed),
C-192/18
,
EU:C:2019:924
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som det fremgår af fast retspraksis, udgør princippet om en effektiv retsbeskyttelse af borgernes rettigheder som sikret ved EU-retten, hvortil henvises i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, et generelt princip i EU-retten, som udspringer af medlemsstaternes fælles forfatningstraditioner, og som er fastslået i artikel 6 og 13 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950, og som nu er bekræftet i chartrets artikel 47 (dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed),
C-192/18
,
EU:C:2019:924
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det bemærkes for så vidt angår det materielle anvendelsesområde for artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, at denne bestemmelse omhandler »de områder, der er omfattet af EU-retten«, uafhængigt af den situation, hvori medlemsstaterne gennemfører EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed),
C-192/18
,
EU:C:2019:924
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal enhver medlemsstat således bl.a. sikre, at retsinstanser, der i henhold til EU-retten som »retsinstans« henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, og som derfor som sådan kan træffe afgørelse vedrørende anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse (dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed),
C-192/18
,
EU:C:2019:924
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Hvad angår tvisterne i hovedsagerne bemærkes, at der ved den forelæggende ret er indbragt søgsmål, hvorunder kandidater til dommerembeder ved Sąd Najwyższys (øverste domstol) afdelinger for civile sager og straffesager anfægter afgørelser, hvorved domstolsrådet ikke har imødekommet deres ansøgninger, men indstillet andre kandidater for republikkens præsident med henblik på udnævnelse til disse embeder.
I denne henseende er det for det første uomtvistet, at Sąd Najwyższy (øverste domstol), og navnlig dennes afdelinger for civile sager og straffesager, kan anmodes om at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål, der er forbundet med anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten, og at de som »retsinstans« som defineret i EU-retten er en del af det polske retsmiddel- og proceduresystem for de »områder, der er omfattet af EU-retten« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, således at de skal opfylde kravene til en effektiv retsbeskyttelse (dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed),
C-619/18
,
EU:C:2019:531
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det andet bemærkes, at det med henblik på at sikre, at sådanne retsinstanser er i stand til at tilbyde den effektive retsbeskyttelse, som således kræves i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er afgørende, at deres uafhængighed bevares, hvilket bekræftes af chartrets artikel 47, stk. 2, der nævner adgangen til en »uafhængig« domstol som et af de krav, der er forbundet med den grundlæggende ret til effektive retsmidler (dom af 24.6.2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed),
C-619/18
,
EU:C:2019:531
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Således som Domstolen gentagne gange har fremhævet, er dette krav om retternes uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelsen af dømmende myndighed, en del af kerneindholdet i retten til en effektiv retsbeskyttelse og i den grundlæggende ret til en retfærdig rettergang, der har afgørende betydning som garant for beskyttelsen af samtlige de rettigheder, som borgerne afleder af EU-retten, og for bevarelsen af medlemsstaternes fælles værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, herunder retsstatsprincippet (dom af 5.11.2019, Kommissionen mod Polen (De almindelige domstoles uafhængighed),
C-192/18
,
EU:C:2019:924
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår af fast retspraksis, at de garantier for uafhængighed og upartiskhed, som kræves efter EU-retten, forudsætter, at der findes regler – om bl.a. organets sammensætning, medlemmernes udnævnelse og funktionsperiode, tilfælde, hvor organets medlemmer kan vige deres sæde, tilfælde, hvor de har pligt til at vige deres sæde, samt tilfælde, hvor de kan afsættes – som gør det muligt at fjerne enhver rimelig tvivl i offentligheden om, at organet er uimodtageligt for påvirkninger udefra og neutralt i forhold til de interesser, som står over for hinanden (dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 123 og den deri nævnte retspraksis).
Retsinstansernes uafhængighed skal i overensstemmelse med det princip om magtens tredeling, som er kendetegnende for en retsstats funktionsmåde, bl.a. sikres i forhold til den lovgivende og den udøvende magt (dommen i sgaen A.K. m.fl., præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).
Det er i denne henseende afgørende, at dommerne er beskyttet mod indblanding eller ydre pres, der ville kunne bringe deres uafhængighed i fare. De regler, der er nævnt i præmis 117 ovenfor, skal navnlig udelukke ikke blot enhver direkte indflydelse i form af instrukser, men ligeledes mere indirekte former for indflydelse, som kan påvirke de pågældende dommeres afgørelser (dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 125 og den deri nævnte retspraksis).
For det tredje bemærkes, at de spørgsmål, der er forelagt i nærværende sag om fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, i det væsentlige vedrører spørgsmålet, om der af denne bestemmelse kan udledes et krav om, at der i den særlige sammenhæng, der kendetegner proceduren for udnævnelse af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), opretholdes en adgang til domstolsprøvelse af afgørelser fra domstolsrådet som de i hovedsagerne omhandlede, og spørgsmålet om, under hvilke betingelser en sådan prøvelse i givet fald skal udøves.
Som nævnt i præmis 117 ovenfor forudsætter de garantier for uafhængighed og upartiskhed, som kræves efter EU-retten, at der findes regler for udnævnelse af dommere.
For så vidt angår de betingelser, hvorunder afgørelserne om udnævnelse af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) træffes, har Domstolen allerede haft lejlighed til at præcisere, at den omstændighed alene, at de pågældende dommere er blevet udnævnt af republikkens præsident, ikke er af en sådan karakter, at den skaber en afhængighed for disse dommere af denne præsident eller rejser tvivl om deres upartiskhed, hvis de berørte, når de først er udnævnt, ikke påvirkes af nogen form for pression og ikke modtager instrukser i udøvelsen af deres funktioner (dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 133 og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har imidlertid ligeledes fastslået, at det stadig er nødvendigt at sikre, at de materielle betingelser og den processuelle fremgangsmåde, hvorunder disse afgørelser om udnævnelser vedtages, har en sådan karakter, at der ikke opstår rimelig tvivl i offentligheden om, at de pågældende dommere er uimodtagelige for påvirkninger udefra og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden, når de berørte først er blevet udnævnt, og at det i denne forbindelse navnlig er vigtigt, at disse betingelser og fremgangsmåder er affattet på en sådan måde, at de krav, der er gengivet i præmis 119 ovenfor, opfyldes (dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 134 og 135 og den deri nævnte retspraksis).
Efter at Domstolen havde bemærket, at dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i henhold til forfatningens artikel 179 er udnævnt af republikkens præsident efter indstilling fra domstolsrådet, dvs. det organ, der i henhold til forfatningens artikel 186 er betroet opgaven som vogter af retsinstansernes og dommernes uafhængighed, præciserede den i præmis 137 i dommen i sagen A.K. m.fl., at et sådant organs medvirken i forbindelse med en udnævnelsesprocedure for dommere principielt utvivlsomt kunne medvirke til at objektivisere denne procedure ved at begrænse den skønsmargen, som republikkens præsident råder over ved udøvelsen af den kompetence, han således er blevet tildelt.
I den nævnte doms præmis 138 anførte Domstolen imidlertid, at dette kun gjaldt på den betingelse navnlig, at dette organ selv er tilstrækkeligt uafhængigt af den lovgivende og den udøvende magt og af den myndighed, som det skal indgive en sådan indstilling til udnævnelse til.
I denne henseende bemærkes, således som den forelæggende ret har fremhævet, at den akt, hvorved domstolsrådet indstiller en kandidat til udnævnelse til et dommerembede ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), i henhold til forfatningens artikel 179 udgør en ufravigelig betingelse for, at kandidaten kan udnævnes til et sådant embede af republikkens præsident. Domstolsrådets rolle i denne udnævnelsesprocedure er derfor afgørende.
I en sådan sammenhæng kan den grad af uafhængighed, som domstolsrådet nyder i forhold til den lovgivende og den udøvende magt i Polen ved udøvelsen af de opgaver, som det således er blevet tillagt, være relevant, når der er tale om at vurdere, om de dommere, der er blevet udvalgt, er i stand til at opfylde de krav om uafhængighed og upartiskhed, som følger af EU-retten (jf. i denne retning dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 139).
Domstolen fremhævede ligeledes i præmis 145 i dommen i sagen A.K. m.fl., at det med henblik på denne vurdering, og henset til den omstændighed, at republikkens præsidents afgørelser om udnævnelse til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ikke kan gøres til genstand for retslig prøvelse, også kunne have betydning, hvordan rækkevidden af et søgsmål, der kan anlægges til prøvelse af en erklæring fra domstolsrådet, herunder dets afgørelser om fremlæggelse af forslag til udnævnelse til et dommerembede ved denne retsinstans, var defineret, og navnlig om et sådant søgsmål gjorde det muligt at sikre en effektiv retslig kontrol med disse indstillinger, der som minimum omfatter en efterprøvelse af, at der ikke foreligger overskridelse af beføjelser eller magtfordrejning, retlige fejl eller et åbenbart urigtigt skøn.
Selv om den eventuelt manglende mulighed for domstolsprøvelse i forbindelse med en procedure for udnævnelse til dommerembeder ved en national øverste retsinstans i visse tilfælde således kan vise sig ikke at være problematisk med hensyn til de krav, der følger af EU-retten, herunder navnlig af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, forholder det sig anderledes i en situation, hvor alle relevante omstændigheder, der kendetegner en sådan procedure i en bestemt national retlig og faktisk sammenhæng, og navnlig omstændigheder, hvorunder de hidtidigt eksisterende muligheder for domstolsprøvelse pludselig afskaffes, kan skabe tvivl af systemisk karakter i offentligheden om, hvorvidt de dommere, der udnævnes efter denne procedure, er uafhængige og upartiske.
Som det fremgår af dommen i sagen A.K. m.fl., kan dette navnlig være tilfældet, når det af forhold som dem, den forelæggende ret har henvist til, jf. præmis 43 ovenfor, fremgår, at det er tvivlsomt, om et organ som domstolsrådet er uafhængigt i forhold til den lovgivende og den udøvende magt.
Blandt de relevante forhold, der skal tages i betragtning ved vurderingen af den betingelse om uafhængighed, som et organ såsom domstolsrådet skal opfylde, har Domstolen allerede i præmis 143 og 144 i dommen i sagen A.K. m.fl. peget på for det første den omstændighed, at det nyligt sammensatte domstolsråd blev konstitueret i kraft af en forkortelse af det løbende mandat på 4 år for de medlemmer, der hidtil udgjorde dette organ, for det andet den omstændighed, at mens de 15 medlemmer af domstolsrådet, som vælges blandt dommerne, tidligere blev valgt af deres ligemænd, vælges de nu af en gren af den polske lovgivende magt, for det tredje eksistensen af eventuelle uregelmæssigheder, som udnævnelsesprocessen for visse af domstolsrådets medlemmer i den nye konfiguration kunne være behæftet med, og for det fjerde den måde, hvorpå det nævnte organ udfører sin forfatningsmæssige opgave som vogter af retsinstansernes og dommernes uafhængighed, og den måde, hvorpå den udøver sine forskellige beføjelser. I en sådan sammenhæng kan der ligeledes ved denne vurdering tages hensyn til, om der eventuelt findes særligt tætte forbindelser som dem, den forelæggende ret har nævnt, jf. præmis 44 ovenfor, mellem det således konstituerede domstolsråds medlemmer og den polske regering.
Desuden skal der i det foreliggende tilfælde ligeledes tages hensyn til andre relevante kontekstuelle forhold, der også kan så tvivl om domstolsrådets uafhængighed og om dets rolle i udnævnelsesprocedurer som de i hovedsagerne omhandlede samt i konsekvens heraf om, hvorvidt de dommere, der udpeges efter en sådan procedure, er uafhængige.
Det bemærkes i denne henseende, at den lovgivningsreform, der lå til grund for konstitueringen af domstolsrådet i dets nye sammensætning, blev gennemført sideløbende med den stærkt omtvistede vedtagelse af bestemmelserne i artikel 37 og 111 i den nye lov om den øverste domstol, som den forelæggende ret har henvist til, og hvorved der blev fastsat en nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) og anvendelse af denne foranstaltning på siddende dommere ved denne retsinstans, samtidig med at republikkens præsident blev tillagt skønsmæssige beføjelser til at forlænge den aktive embedsperiode for de nævnte dommere ud over den nyligt fastsatte pensionsalder.
Det er således ubestridt, at konstitueringen af domstolsrådet i dets nye sammensætning fandt sted i en sammenhæng, hvor det var ventet, at mange embeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ville blive ledige inden for kort tid, navnlig efter pensioneringen af dommere ved denne retsinstans, som havde nået den således nyligt fastsatte aldersgrænse på 65 år.
Domstolen fastslog i sin dom af 24. juni 2019, Kommissionen mod Polen (Den øverste domstols uafhængighed) (
C-619/18
,
EU:C:2019:531
), at Republikken Polen grundet vedtagelsen af de foranstaltninger, der er nævnt i præmis 133 ovenfor, havde bragt uafsætteligheden og uafhængigheden for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i fare og tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
Såfremt den forelæggende ret måtte konkludere, at domstolsrådet ikke giver tilstrækkelige garantier for uafhængighed, vil adgang til domstolsprøvelse for kandidater, som ikke er blevet udvalgt, også hvis prøvelsen er begrænset til det, som er nævnt i præmis 128 ovenfor, være nødvendig for at medvirke til at beskytte proceduren for udnævnelse af de pågældende dommere mod direkte og indirekte påvirkning og i sidste instans undgå, at der opstår rimelig tvivl i offentligheden med hensyn til, om de dommere, der udnævnes efter denne procedure, er uafhængige.
Ved bestemmelserne i loven af 26. april 2019 blev det imidlertid fastsat dels, at det var ufornødent at træffe afgørelse i verserende tvister som de i hovedsagerne omhandlede, hvor kandidater til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i medfør af den dagældende lovgivning havde anlagt søgsmål til prøvelse af afgørelser, hvorved domstolsrådet havde besluttet ikke at indstille dem til udnævnelse til disse embeder, men at indstille andre kandidater, dels at det i fremtiden ikke længere skulle være muligt at anlægge sådanne søgsmål.
Det skal bemærkes, at sådanne lovændringer, navnlig når de ses i sammenhæng med alle de kontekstuelle forhold, der er nævnt i præmis 99-105 og 130-135 ovenfor, kan tyde på, at den polske lovgivende magt i det foreliggende tilfælde har handlet med det konkrete formål for øje at forhindre enhver mulighed for domstolsprøvelse af de udnævnelser, som er blevet foretaget på grundlag af de nævnte afgørelser truffet af domstolsrådet, og i øvrigt af alle andre udnævnelser ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) foretaget efter konstitueringen af domstolsrådet i dets nye sammensætning.
Henset til det anførte i præmis 96 ovenfor påhviler det den forelæggende ret – på grundlag af de retningslinjer, der følger af denne dom, og alle andre relevante omstændigheder, som den måtte få kendskab til, idet den efter omstændighederne samtidig tager hensyn til de konkrete begrundelser eller formål, som gøres gældende for den med henblik på at begrunde de omhandlede foranstaltninger – endeligt at afgøre, om det forhold, at det ved loven af 26. april 2019 er fastsat, at det er ufornødent at træffe afgørelse i søgsmål som de i hovedsagerne omhandlede, samtidig med at enhver mulighed for i fremtiden at anlægge sådanne søgsmål afskaffes, kan rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de dommere, som er udnævnt på grundlag af de i hovedsagerne omhandlede afgørelser fra domstolsrådet, er uimodtagelige for påvirkning udefra, og navnlig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt i Polen, og kan føre til, at disse dommere ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.
–
Princippet om EU-rettens forrang
Hvis den forelæggende ret efter den undersøgelse, som den skal foretage i lyset af de betragtninger, der er anført i præmis 90-107 ovenfor, når frem til den konklusion, at de bestemmelser i loven af 26. april 2019, som er omhandlet i hovedsagerne, er vedtaget i strid med artikel 267 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU, skal den undlade at anvende disse nationale bestemmelser.
Som det følger af fast retspraksis, skal en bestemmelse i national ret, der forhindrer, at proceduren i henhold til traktatens artikel 267 TEUF iværksættes, tilsidesættes, uden at den pågældende ret behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne nationale bestemmelse ad lovgivningsvejen eller ved ethvert andet forfatningsmæssigt middel (jf. i denne retning dom af 14.12.1995, Peterbroeck,
C-312/93
,
EU:C:1995:437
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 5.10.2010, Elchinov,
C-173/09
,
EU:C:2010:581
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det samme bør gælde for så vidt angår en ændring af national lovgivning, der specifikt bevirker, at Domstolen forhindres i at træffe afgørelse vedrørende anmodninger om præjudiciel afgørelse, som den er blevet forelagt, og at enhver mulighed for en national ret for i fremtiden på ny at indgive tilsvarende anmodninger udelukkes. Således som det er blevet anført i præmis 95 ovenfor, er en sådan bestemmelse på tilsvarende vis i strid med artikel 267 TEUF.
Hvis den forelæggende ret efter den undersøgelse, som den skal foretage i lyset af de betragtninger, der er anført i præmis 108-139 ovenfor, fastslår, at de bestemmelser i loven af 26. april 2019, som er omhandlet i hovedsagerne, er i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, skal den som følge heraf ligeledes undlade at anvende disse nationale bestemmelser.
Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger nemlig alle medlemsstaterne at indføre de retsmidler, der er nødvendige for at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten som omhandlet i bl.a. chartrets artikel 47 (dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 168 og den deri nævnte retspraksis), således at der skal tages behørigt hensyn til sidstnævnte bestemmelse ved fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU (kendelse af 6.10.2020, Prokuratura Rejonowa w Słubicach,
C-623/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2020:800
, præmis
).
Således som det allerede er blevet anført i præmis 115 ovenfor, nævnes i chartrets artikel 47, stk. 2, udtrykkeligt adgangen til en »uafhængig« domstol som et af de krav, der er forbundet med den grundlæggende ret til effektive retsmidler.
I denne henseende har Domstolen ved at fastslå, at chartrets artikel 47 i sig selv er tilstrækkelig og ikke skal præciseres ved bestemmelser i EU-retten eller i national ret for at tillægge private en ret, der som sådan kan påberåbes (dom af 17.4.2018, Egenberger,
C-414/16
,
EU:C:2018:257
, præmis
, og af 29.7.2019, Torubarov,
C-556/17
,
EU:C:2019:626
, præmis
), navnlig for så vidt som denne bestemmelse kræver, at den retsinstans, der skal træffe afgørelse i et søgsmål på grundlag af EU-retten, opfylder det krav om uafhængighed, som er opstillet i denne bestemmelse (jf. i denne retning dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 166), bl.a. anerkendt, at dette krav har den klarhed, præcision og ubetingede karakter, der kræves med henblik på at fastslå, at det har direkte virkning.
Det følger af det ovennævnte, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU pålægger medlemsstaterne en klar og præcis forpligtelse til at opnå et resultat, som ikke er undergivet betingelser med hensyn til den uafhængighed, der skal karakterisere de retsinstanser, som skal fortolke og anvende EU-retten.
Hvad endelig angår de konsekvenser, der i forbindelse med tvisterne i hovedsagerne er knyttet til erklæringen i Trybunał Konstytucyjnys (forfatningsdomstol) dom af 25. marts 2019 om, at artikel 44, stk. 1a, i lov om domstolsrådet er forfatningsstridig, bemærkes for det første, at således som det er blevet fremhævet i præmis 103 og 104 ovenfor, er der ikke ved denne dom fra Trybunał Konstytucyjny (forfatningsdomstol) blevet rejst tvivl om, at der – således som denne retsinstans har bekræftet i sin tidligere praksis – skal være adgang til domstolsprøvelse af proceduren for udnævnelse til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) og navnlig af afgørelser truffet af domstolsrådet i forbindelse med en sådan procedure.
For det andet skal det under alle omstændigheder fremhæves, at de virkninger, der er knyttet til princippet om EU-rettens forrang, er bindende for alle organer i en medlemsstat, uden at navnlig de interne bestemmelser vedrørende fordelingen af retslig kompetence, herunder forfatningsbestemmelser, kan være til hinder herfor. I overensstemmelse med fast retspraksis må nationale bestemmelser, selv hvis der er tale om forfatningsbestemmelser, nemlig ikke være til skade for EU-rettens enhed og effektivitet (dom af 15.1.2013, Križan m.fl.,
C-416/10
,
EU:C:2013:8
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 4.12.2018, Minister for Justice and Equality og Commissioner of An Garda Síochána,
C-378/17
,
EU:C:2018:979
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Under disse omstændigheder, og navnlig henset til, at den nationale lovgiver ikke har udpeget en anden ret end den forelæggende ret, som lever op til de krav om uafhængighed, der følger af EU-retten, og som ville skulle afgøre tvisterne i hovedsagerne efter at have modtaget Domstolens besvarelse af de spørgsmål, som den forelæggende ret har forelagt Domstolen i sin oprindelige anmodning om præjudiciel afgørelse, består den eneste måde, hvorpå den forelæggende ret effektivt kan afhjælpe tilsidesættelserne af artikel 267 TEUF og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU som følge af vedtagelsen af loven af 26. april 2019, i det foreliggende tilfælde i fortsat at påtage sig den retslige kompetence, i medfør af hvilken den forelagde Domstolen denne anmodning i henhold til de hidtidigt gældende nationale regler (jf. analogt dommen i sagen A.K. m.fl., præmis 166 og den deri nævnte retspraksis).
Henset til det ovenstående skal det tredje spørgsmål besvares som følger:
–
I en situation, hvor der er foretaget ændringer i den nationale retsorden, som for det første fratager en national ret kompetencen til at træffe afgørelse i første og sidste instans i søgsmål anlagt af kandidater til dommerembeder ved en ret såsom Sąd Najwyższy (øverste domstol) til prøvelse af afgørelser truffet af et organ såsom domstolsrådet om ikke at forelægge de pågældendes, men andre kandidaters ansøgninger for republikkens præsident med henblik på udnævnelse til disse embeder, som for det andet fastsætter, at sådanne søgsmål, der fortsat er verserende, automatisk skal indstilles, idet behandlingen af dem ikke kan fortsætte, og søgsmålene ikke anlægges på ny, og som for det tredje herved fratager en sådan national ret muligheden for at få svar på de præjudicielle spørgsmål, som den har forelagt Domstolen,
–
skal artikel 267 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for sådanne ændringer, såfremt det fremgår – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på grundlag af alle de relevante forhold – at disse ændringer specifikt bevirker, at Domstolen forhindres i at træffe afgørelse om præjudicielle spørgsmål som dem, den er blevet forelagt af denne ret, og at enhver mulighed for en national ret for i fremtiden på ny at forelægge tilsvarende spørgsmål udelukkes
–
skal artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for sådanne ændringer, såfremt det fremgår – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på grundlag af alle de relevante forhold – at disse ændringer kan rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de dommere, som republikkens præsident udnævner på grundlag af de nævnte afgørelser fra domstolsrådet, er uimodtagelige for påvirkning udefra, og navnlig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt, og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden, og således kan føre til, at disse dommere ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.
–
Såfremt det fastslås, at disse artikler er tilsidesat, skal princippet om EU-rettens forrang fortolkes således, at det forpligter den forelæggende ret til at undlade at anvende de omhandlede ændringer, uanset om de er fastsat ved lov eller i forfatningen, og i konsekvens heraf fortsat påtage sig den kompetence, som den tidligere havde til at træffe afgørelse i de sager, som var indbragt for den inden indførelsen af disse ændringer.
Det første spørgsmål
Henset til navnlig de præciseringer, som er foretaget i præmis 85-89 ovenfor, må det lægges til grund, at den forelæggende ret med sit første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for nationale processuelle bestemmelser, som medfører
–
for det første, at selv om en kandidat til et dommerembede ved en ret såsom Sąd Najwyższy (øverste domstol) har anlagt søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af et organ såsom domstolsrådet om ikke at imødekomme denne kandidats ansøgning, men at forelægge andre kandidaters ansøgninger for republikkens præsident, antager denne afgørelse en endelig karakter med hensyn til forelæggelsen af disse andre kandidaters ansøgninger, således at søgsmålet ikke er til hinder for, at republikkens præsident udnævner de sidstnævnte kandidater, og således at den eventuelle annullation af afgørelsen i det omfang, sagsøgeren ikke er blevet indstillet til udnævnelse, ikke kan føre til en ny vurdering af sidstnævntes situation med henblik på eventuel ansættelse i det omhandlede embede, og
–
for det andet, at et sådant søgsmål ikke kan støttes på et anbringende om en ukorrekt vurdering af kandidaternes opfyldelse af de kriterier, der tages hensyn til, når der træffes beslutning om fremlæggelse af indstillingen om udnævnelse.
Spørgsmålet, om der ufornødent at træffe afgørelse
Under den første skriftlige forhandling har domstolsrådet, generalstatsadvokaten og den polske regering gjort gældende, at det første spørgsmål af grunde, som i det væsentlige er identiske med de i præmis 72 og 73 anførte, henset til vedtagelsen af loven af 26. april 2019 og afskaffelsen af de nationale bestemmelser, som den forelæggende rets kompetence til at træffe afgørelse i tvisterne i hovedsagerne indtil da var baseret på, og til denne lovs bestemmelse om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i disse sager, er blevet uden genstand, og at en besvarelse heraf ikke længere er nødvendig for at kunne afgøre disse tvister, således at der ikke længere er anledning for Domstolen til at tage stilling til det første spørgsmål.
Henset til den omstændighed, at Domstolens besvarelse af det tredje spørgsmål kan foranledige den forelæggende ret til at undlade at anvende de omhandlede bestemmelser i den nævnte lov med den begrundelse, at de er i strid med EU-retten, skal de nævnte parters indsigelser imidlertid forkastes.
Formaliteten
Ifølge generalstatsadvokaten og den polske regering skal det første spørgsmål afvises fra realitetsbehandling med den begrundelse, at Unionen ikke har kompetence med hensyn til organiseringen af den dømmende magt, således at de i hovedsagerne omhandlede nationale regler falder uden for EU-rettens anvendelsesområde.
Sådanne indsigelser skal imidlertid forkastes af grunde svarende til dem, der allerede er anført i denne doms præmis 68 og 69.
Realiteten
Med henblik på at afgøre, om nationale bestemmelser såsom artikel 44, stk. 1a-4, i lov om domstolsrådet kan være i strid med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, bemærkes indledningsvis, idet der herved henvises til samtlige de betragtninger, der er anført i præmis 108-136 ovenfor, at således som det allerede er blevet fremhævet i præmis 129 ovenfor, kan den eventuelt manglende mulighed for domstolsprøvelse i forbindelse med en procedure for udnævnelse til dommerembeder ved en national øverste retsinstans i visse tilfælde vise sig ikke at være problematisk med hensyn til de krav, der følger af EU-retten, herunder navnlig af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU. Det kan derimod forholde sig anderledes, når der er tale om bestemmelser, der ophæver effektiviteten af denne type søgsmål, som hidtil har eksisteret, især når vedtagelsen af sådanne bestemmelser, set i sammenhæng med andre relevante omstændigheder, der kendetegner en sådan udnævnelsesprocedure i en bestemt national retlig og faktisk sammenhæng, synes at kunne skabe tvivl af systemisk karakter i offentligheden om, hvorvidt de dommere, der udnævnes efter denne procedure, er uafhængige og upartiske.
Når der i denne henseende tages hensyn til de principper, der er nævnt i præmis 96 ovenfor, må det imidlertid for det første konstateres, at således som den forelæggende ret har anført, har et søgsmål som det, der er anlagt ved denne på grundlag af nævnte artikel 44, stk. 1a-4, ingen reel effektivitet og giver således kun tilsyneladende adgang til domstolsprøvelse.
Af de grunde, som den forelæggende ret har anført, jf. præmis 35 og 37 ovenfor, er dette navnlig tilfældet på grund af bestemmelserne i artikel 44, stk. 1b og 4, i lov om domstolsrådet, hvoraf det i det væsentlige følger, at uanset at en kandidat, som domstolsrådet ikke har indstillet til udnævnelse, har anlagt et sådant søgsmål, vil domstolsrådets afgørelser altid være endelige for så vidt angår den beslutning, som de indeholder vedrørende indstilling af kandidater til udnævnelse, idet de indstillede kandidater derfor kan udnævnes af republikkens præsident til de omhandlede embeder uden at afvente udfaldet af dette søgsmål, således som det skete i det foreliggende tilfælde. Under disse omstændigheder er det nemlig åbenbart, at en eventuel annullation, efter en sagsøgeres anlæggelse af søgsmål, af beslutningen i en sådan afgørelse om ikke at forelægge denne sagsøgers ansøgning med henblik på udnævnelse vil være uden reelle konsekvenser for sagsøgerens situation for så vidt angår det embede, som den pågældende ønskede, og som således allerede vil være blevet besat på grundlag af denne afgørelse.
For det andet skal der ligeledes tages hensyn til den omstændighed, at de i hovedsagerne omhandlede nationale bestemmelser i det foreliggende tilfælde har ændret den tidligere gældende nationale retstilstand væsentligt.
For det første fremgår det nemlig, således som den forelæggende ret har anført, at søgsmål anlagt til prøvelse af afgørelser truffet af domstolsrådet om indstilling af kandidater til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) før indsættelsen af stk. 1b og 4 i artikel 44 i lov om domstolsrådet var omfattet af de almindelige bestemmelser i denne lovs artikel 43, der ikke fastsatte sådanne begrænsninger, som stk. 1b og 4 nu indeholder, således at sidstnævnte bestemmelser hvad angår sådanne afgørelser har ophævet den effektive virkning af den domstolsprøvelse, som hidtil var mulig i henhold til national lovgivning.
For det andet har den ændring, som blev indført ved stk. 1a i artikel 44 i lov om domstolsrådet, vedrørende karakteren af den prøvelse, som Naczelny Sąd Administracyjny (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) kan foretage, når en sag indbringes for den på grundlag af denne bestemmelse, således som den forelæggende ret ligeledes har anført, på sin side mindsket intensiteten af domstolsprøvelsen i forhold til tidligere.
For det tredje skal det i lighed med det af den forelæggende ret anførte fremhæves, at de begrænsninger, der således er indført i artikel 44, stk. 1a-4, i lov om domstolsrådet, alene vedrører søgsmål anlagt til prøvelse af domstolsrådets afgørelser vedrørende forelæggelse af ansøgninger til dommerembeder ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), mens domstolsrådets afgørelser om forelæggelse af ansøgninger til dommerembeder ved de øvrige nationale retter for deres del fortsat er undergivet den almindelige ordning for domstolsprøvelse, som er nævnt i præmis 160 ovenfor.
For det tredje skal der i det foreliggende tilfælde ligeledes tages hensyn til de kontekstuelle forhold vedrørende alle de øvrige reformer, som for nylig har berørt Sąd Najwyższy (øverste domstol) og domstolsrådet, og som allerede er blevet behandlet i præmis 130-135 ovenfor.
Det skal i denne forbindelse desuden fremhæves, at bestemmelserne i artikel 44, stk. 1b og 4, i lov om domstolsrådet, der som anført ovenfor har ophævet den effektive virkning af søgsmål som de i hovedsagerne omhandlede, blev indført ved lov af 20. juli 2018 om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation og visse andre love og trådte i kraft den 27. juli 2018, dvs. meget kort tid inden, at domstolsrådet i sin nye sammensætning skulle tage stilling til de indgivne ansøgninger til et anseligt antal dommerembeder, som skulle besættes ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), og som var blevet erklæret ledige eller var nyoprettet som følge af ikrafttrædelsen af den nye lov om den øverste domstol, og navnlig til de ansøgninger, som sagsøgerne i hovedsagerne havde indgivet.
Henset til det anførte i præmis 96 ovenfor påhviler det den forelæggende ret – på grundlag af de retningslinjer, der følger af denne dom, og alle andre relevante omstændigheder, som den måtte få kendskab til, idet den efter omstændighederne samtidig tager hensyn til de konkrete begrundelser eller formål, som gøres gældende for den med henblik på at begrunde de omhandlede foranstaltninger – at afgøre, om nationale bestemmelser såsom artikel 44, stk. 1a-4, i lov om domstolsrådet, særligt når de ses i sammenhæng med de forhold, som er nævnt i præmis 130-135 og 157-164 ovenfor, kan rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de dommere, der er udnævnt på grundlag af domstolsrådets afgørelser, er uimodtagelige for påvirkning udefra, og navnlig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt i Polen, og neutrale i forhold til de modstridende interesser, som de står over for, og således kan føre til, at disse dommere ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.
Såfremt den forelæggende ret når frem til den konklusion, at de tilbageskridt, som de nævnte nationale bestemmelser således medfører for effektiviteten af den domstolsprøvelse, der kan foretages af afgørelser truffet af domstolsrådet om indstillinger om udnævnelse af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), tilsidesætter artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, påhviler det den desuden, af de samme grunde som de i præmis 142-149 ovenfor anførte, at undlade at anvende disse bestemmelser og i stedet anvende de tidligere gældende nationale bestemmelser, idet den selv udøver den prøvelse, som er fastsat ved sidstnævnte bestemmelser.
Henset til det ovenstående skal det første spørgsmål besvares som følger:
–
Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for bestemmelser, som ændrer den gældende nationale retstilstand, og som medfører
–
for det første, at selv om en kandidat til et dommerembede ved en ret såsom Sąd Najwyższy (øverste domstol) har anlagt søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af et organ såsom domstolsrådet om ikke at imødekomme denne kandidats ansøgning, men at forelægge andre kandidaters ansøgninger for republikkens præsident, antager denne afgørelse en endelig karakter med hensyn til forelæggelsen af disse andre kandidaters ansøgninger, således at søgsmålet ikke er til hinder for, at republikkens præsident udnævner de sidstnævnte kandidater, og således at den eventuelle annullation af afgørelsen i det omfang, sagsøgeren ikke er blevet indstillet til udnævnelse, ikke kan føre til en ny vurdering af sidstnævntes situation med henblik på eventuel ansættelse i det omhandlede embede, og
–
for det andet, at et sådant søgsmål ikke kan støttes på et anbringende om en ukorrekt vurdering af kandidaternes opfyldelse af de kriterier, der tages hensyn til, når der træffes beslutning om fremlæggelse af indstillingen om udnævnelse,
såfremt det fremgår – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på grundlag af alle de relevante forhold – at disse ændringer kan rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de dommere, som republikkens præsident således udnævner på grundlag af domstolsrådets afgørelser, er uimodtagelige for påvirkning udefra, og navnlig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt, og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden, og således kan føre til, at disse dommere ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.
–
Såfremt det fastslås, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er tilsidesat, skal princippet om EU-rettens forrang fortolkes således, at det forpligter den forelæggende ret til at undlade at anvende disse bestemmelser og i stedet anvende de tidligere gældende nationale bestemmelser, idet den selv udøver den prøvelse, som er fastsat ved sidstnævnte bestemmelser.
Det andet spørgsmål
Henset til samtlige ovenstående betragtninger er det ikke længere fornødent at besvare det andet spørgsmål.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
I en situation, hvor der er foretaget ændringer i den nationale retsorden, som for det første fratager en national ret kompetencen til at træffe afgørelse i første og sidste instans i søgsmål anlagt af kandidater til dommerembeder ved en ret såsom Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) til prøvelse af afgørelser truffet af et organ såsom Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domsstolsråd, Polen) om ikke at forelægge de pågældendes, men andre kandidaters ansøgninger for Republikken Polens præsident med henblik på udnævnelse til disse embeder, som for det andet fastsætter, at sådanne søgsmål, der fortsat er verserende, automatisk skal indstilles, idet behandlingen af dem ikke kan fortsætte, og søgsmålene ikke anlægges på ny, og som for det tredje herved fratager en sådan national ret muligheden for at få svar på de præjudicielle spørgsmål, som den har forelagt Domstolen,
–
skal artikel 267 TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for sådanne ændringer, såfremt det fremgår – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på grundlag af alle de relevante forhold – at disse ændringer specifikt bevirker, at Domstolen forhindres i at træffe afgørelse om præjudicielle spørgsmål som dem, den er blevet forelagt af denne ret, og at enhver mulighed for en national ret for i fremtiden på ny at forelægge tilsvarende spørgsmål udelukkes
–
skal artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for sådanne ændringer, såfremt det fremgår – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på grundlag af alle de relevante forhold – at disse ændringer kan rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de dommere, som Republikken Polens præsident udnævner på grundlag af de nævnte afgørelser fra Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd), er uimodtagelige for påvirkning udefra, og navnlig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt, og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden, og således kan føre til, at disse dommere ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.
Såfremt det fastslås, at disse artikler er tilsidesat, skal princippet om EU-rettens forrang fortolkes således, at det forpligter den forelæggende ret til at undlade at anvende de omhandlede ændringer, uanset om de er fastsat ved lov eller i forfatningen, og i konsekvens heraf fortsat påtage sig den kompetence, som den tidligere havde til at træffe afgørelse i de sager, som var indbragt for den inden indførelsen af disse ændringer.

2)
Artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU skal fortolkes således, at denne bestemmelse er til hinder for bestemmelser, som ændrer den gældende nationale retstilstand, og som medfører
–
for det første, at selv om en kandidat til et dommerembede ved en ret såsom Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) har anlagt søgsmål til prøvelse af en afgørelse truffet af et organ såsom Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd, Polen) om ikke at imødekomme denne kandidats ansøgning, men at forelægge andre kandidaters ansøgninger for Republikken Polens præsident, antager denne afgørelse en endelig karakter med hensyn til forelæggelsen af disse andre kandidaters ansøgninger, således at søgsmålet ikke er til hinder for, at Republikken Polens præsident udnævner de sidstnævnte kandidater, og således at den eventuelle annullation af afgørelsen i det omfang, sagsøgeren ikke er blevet indstillet til udnævnelse, ikke kan føre til en ny vurdering af sidstnævntes situation med henblik på eventuel ansættelse i det omhandlede embede, og
–
for det andet, at et sådant søgsmål ikke kan støttes på et anbringende om en ukorrekt vurdering af kandidaternes opfyldelse af de kriterier, der tages hensyn til, når der træffes beslutning om fremlæggelse af indstillingen om udnævnelse,
såfremt det fremgår – hvilket det tilkommer den forelæggende ret at vurdere på grundlag af alle de relevante forhold – at disse ændringer kan rejse rimelig tvivl i offentligheden om, hvorvidt de dommere, som Republikken Polens præsident således udnævner på grundlag af afgørelser truffet af Krajowa Rada Sądownictwa (det nationale domstolsråd), er uimodtagelige for påvirkning udefra, og navnlig for direkte eller indirekte påvirkninger fra den lovgivende og den udøvende magt, og neutrale i forhold til de interesser, som står over for hinanden, og således kan føre til, at disse dommere ikke fremstår som uafhængige og upartiske, hvilket kan skade den tillid, som domstolene skal indgyde borgerne i et demokratisk samfund og en retsstat.
Såfremt det fastslås, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU er tilsidesat, skal princippet om EU-rettens forrang fortolkes således, at det forpligter den forelæggende ret til at undlade at anvende disse bestemmelser og i stedet anvende de tidligere gældende nationale bestemmelser, idet den selv udøver den prøvelse, som er fastsat ved sidstnævnte bestemmelser.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.