CELEX: 62018CJ0742
Odwołanie
Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG) i Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)
Wydatki wyłączone z finansowania przez Unię Europejską
Wydatki poniesione przez Republikę Czeską
Rozporządzenie (WE) nr 555/2008
Artykuły 19 i 77
Rynki wina
Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009
Artykuł 33
Wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich
Pomoc obszarowa
Pomoc bezpośrednia niezwiązana z wielkością produkcji
Kontrole przestrzegania zasady wzajemnej zgodności
Kontrole na miejscu przeprowadzane tradycyjnie i za pomocą teledetekcji
Ciężar dowodu
Korekty jednorazowe i ryczałtowe
Wątpliwości co do skuteczności kontroli
Analiza ryzyka
Uchybienia

W swoim odwołaniu Republika Czeska wnosi o uchylenie pkt 2 sentencji wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 13 września 2018 r., Republika Czeska/Komisja (T‑627/16, niepublikowanego, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”,
EU:T:2018:538
), w którym Sąd odrzucił wniesioną przez to państwo członkowskie skargę o stwierdzenie nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1059 z dnia 20 czerwca 2016 r. wyłączającej z finansowania przez Unię Europejską niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2016, L 173, s. 59
; zwanej dalej „sporną decyzją”) w zakresie dotyczącym Republiki Czeskiej.
Ramy prawne
Rozporządzenie nr 1975/2006
Artykuł 26 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (
Dz.U. 2006, L 368, s. 74
), w wersji zmienionej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 484/2009 z dnia 9 czerwca 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 145, s. 25
) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1975/2006”) stanowi:
„1.   Przeprowadza się kontrole administracyjne wszystkich wniosków o wsparcie i wniosków o płatność; kontrole te obejmują wszystkie elementy, których kontrola za pomocą środków administracyjnych jest możliwa i stosowna. Procedury wymagają rejestracji podjętych czynności kontrolnych, wyników weryfikacji i środków podjętych w odniesieniu do rozbieżności.
[…]
4.   Kontrole administracyjne dotyczące operacji inwestycyjnych obejmują przynajmniej jedną wizytację operacji będącej przedmiotem wsparcia lub miejsca inwestycji w celu weryfikacji jej realizacji.
Jednakże państwa członkowskie mogą zdecydować o nieprzeprowadzaniu takich wizytacji w odniesieniu do mniejszych inwestycji lub jeżeli uznają, że istnieje małe ryzyko, że warunki dotyczące otrzymania pomocy nie są spełnione lub że inwestycja nie jest w rzeczywistości realizowana. Decyzja ta i jej uzasadnienie są rejestrowane”.
Artykuł 27 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Państwa członkowskie organizują kontrole na miejscu zatwierdzonych operacji na podstawie odpowiedniej próby. Kontrole te przeprowadza się w miarę możliwości przed dokonaniem ostatecznej płatności na projekt.
2.   Kontrolowane wydatki stanowią przynajmniej 4% kwalifikowalnych wydatków publicznych zgłoszonych Komisji każdego roku kalendarzowego i przynajmniej 5% kwalifikowalnych wydatków publicznych zgłoszonych Komisji podczas całego okresu programowania.
3.   Wybierając próbę zatwierdzonych operacji, które mają zostać poddane kontroli zgodnie z ust. 1, uwzględnia się w szczególności:
a)
potrzebę skontrolowania odpowiedniego zestawu operacji różnego rodzaju i wielkości;
b)
wszelkie czynniki ryzyka, które zostały zidentyfikowane w wyniku kontroli na szczeblu krajowym lub wspólnotowym;
c)
konieczność utrzymania równowagi między osiami i środkami.
4.   Wyniki kontroli na miejscu są poddawane ocenie w celu ustalenia, czy napotykane problemy mają charakter systemowy, pociągający za sobą ryzyko dla innych podobnych operacji, beneficjentów lub innych podmiotów. Ocena określa również przyczyny takich sytuacji, wszelkie dalsze działania, które mogą być wymagane, a także niezbędne działania naprawcze i zapobiegawcze”.
Artykuł 28 tego rozporządzenia brzmi następująco:
„1.   Poprzez kontrole na miejscu państwa członkowskie starają się sprawdzić:
a)
czy wnioski o płatność złożone przez beneficjenta mogą być poparte dokumentami księgowymi lub innymi dokumentami znajdującymi się w posiadaniu organów lub przedsiębiorstw przeprowadzających operacje będące przedmiotem wsparcia;
b)
w odniesieniu do odpowiedniej liczby pozycji wydatków – czy charakter i data poniesienia odpowiednich wydatków są zgodne z przepisami wspólnotowymi i odpowiadają zatwierdzonej specyfikacji danej operacji i faktycznie wykonanym pracom lub dostarczonym usługom;
c)
czy wykorzystanie lub zamierzone wykorzystanie operacji jest zgodne z wykorzystaniem opisanym we wniosku o wsparcie Wspólnoty;
d)
czy operacje będące przedmiotem finansowania publicznego zostały przeprowadzone zgodnie z prawodawstwem i politykami wspólnotowymi, w szczególności z przepisami dotyczącymi zamówień publicznych i odpowiednimi obowiązkowymi normami ustanowionymi przez prawo krajowe lub program rozwoju obszarów wiejskich.
2.   Kontrola na miejscu obejmuje wszystkie zobowiązania i obowiązki beneficjenta, które mogą być sprawdzone podczas wizytacji.
3.   Z wyjątkiem szczególnych okoliczności, właściwie zarejestrowanych i wyjaśnionych przez władze krajowe, kontrole na miejscu obejmują wizytację operacji lub, jeżeli operacja jest niematerialna, wizytację u podmiotu realizującego operację.
4.   Jedynie kontrole spełniające wszystkie wymogi niniejszego artykułu mogą być uwzględnione do obliczenia poziomu kontroli określonego w art. 27 ust. 2”.
Rozporządzenie (WE) nr 479/2008
Artykuł 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 479/2008 z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wina, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1493/1999, (WE) nr 1782/2003, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 3/2008 oraz uchylającego rozporządzenia (EWG) nr 2392/86 i (WE) nr 1493/1999 (
Dz.U. 2008, L 148, s. 1
) stanowi:
„1.   Można udzielać wsparcia dla inwestycji materialnych i niematerialnych w zakresie urządzeń przetwórczych, infrastruktury do produkcji wina i wprowadzania do obrotu wina, które pozytywnie wpływają na całościowe wyniki finansowe przedsiębiorstwa oraz dotyczą co najmniej jednego z następujących czynników:
a)
produkcji lub wprowadzania do obrotu produktów, o których mowa w załączniku IV;
b)
opracowywania nowych produktów, procesów i technologii związanych z produktami, o których mowa w załączniku IV.
2.   Maksymalna stawka wsparcia na mocy ust. 1 ogranicza się do mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw w rozumieniu zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie definicji mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw [(
Dz.U. 2003, L 124, s. 36
)]. Dla [Do] terytoriów Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich, mniejszych wysp Morza Egejskiego w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1405/2006 z dnia 18 września 2006 r. ustanawiającego szczególne środki dotyczące rolnictwa dla mniejszych wysp Morza Egejskiego [(
Dz.U. 2006, L 265, s. 1
)] i francuskich departamentów zamorskich nie mają zastosowania żadne ograniczenia maksymalnej stawki. Dla przedsiębiorstw, które nie są objęte art. 2 ust. 1 tytułu I zalecenia 2003/361/WE, zatrudniających mniej niż 750 pracowników lub posiadających obrót nieprzekraczający 200 milionów EUR, maksymalna intensywność pomocy jest zmniejszona o połowę.
Wsparcia nie udziela się przedsiębiorstwom przeżywającym trudności w rozumieniu wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz wspomagania i restrukturyzacji przedsiębiorstw przeżywających trudności.
3.   Z kwalifikujących się wydatków wyłącza się elementy, o których mowa w art. 71 ust. 3 lit. a)–c) rozporządzenia [Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (
Dz.U. 2005, L 277, s. 1
)].
4.   Do wkładu Wspólnoty mają zastosowanie następujące maksymalne stawki pomocy związane z kwalifikującymi się do wsparcia kosztami inwestycji:
a)
50% w regionach zaklasyfikowanych jako regiony konwergencji zgodnie z rozporządzeniem [Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (
Dz.U. 2006, L 210, s. 25
)];
b)
40% w regionach innych niż regiony konwergencji;
c)
75% w regionach najbardziej oddalonych, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 247/2006 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie szczególnych działań w dziedzinie rolnictwa na rzecz regionów najbardziej oddalonych Unii Europejskiej [(
Dz.U. 2006, L 42, s. 1
)];
d)
65% na mniejszych wyspach Morza Egejskiego w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1405/2006.
5.   Artykuł 72 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 ma odpowiednio zastosowanie do wsparcia, o którym mowa w ust. 1”.
Rozporządzenie nr 555/2008
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 555/2008 z dnia 27 czerwca 2008 r. ustanawiające szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady nr 479/2008 w odniesieniu do programów wsparcia, handlu z krajami trzecimi, potencjału produkcyjnego oraz kontroli w sektorze wina (
Dz.U. 2008, L 170, s. 1
), w wersji zmienionej rozporządzeniem Komisji (WE) nr 702/2009 z dnia 3 sierpnia 2009 r. (
Dz.U. 2009, L 202, p. 5
) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 555/2008”) stanowi w art. 19 ust. 1:
„Wsparcie jest wypłacane po ustaleniu, że pojedyncze działanie lub wszystkie działania objęte wnioskiem o wsparcie, zależnie od wyboru dokonanego przez państwo członkowskie na potrzeby zarządzania danym środkiem, zostało wykonane i po przeprowadzeniu kontroli na miejscu”.
Artykuł 77 ust. 3 i 5 tego rozporządzenia stanowi:
„3.   Z wyjątkiem przypadków, kiedy rozporządzenie (WE) nr 479/2008 lub niniejsze rozporządzenie przewiduje kontrole systematyczne lub kontrole na miejscu [systematyczne kontrole przeprowadzane na miejscu], właściwe organy prowadzą kontrole na miejscu, pobierając [dobierając] próbę stanowiącą odpowiedni procent beneficjentów/producentów na podstawie analizy ryzyka, zgodnie z art. 79 niniejszego rozporządzenia.
[…]
5.   Artykuły 26, 27 i 28 rozporządzenia (WE) nr 1975/2006 stosowane są z uwzględnieniem niezbędnych zmian w odniesieniu do środków przewidzianych w art. 15 rozporządzenia (WE) nr 479/2008”.
Rozporządzenie nr 1122/2009
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (
Dz.U. 2009, L 316, s. 65
), w wersji zmienionej rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 1368/2011 z dnia 21 grudnia 2011 r. (
Dz.U. 2011, L 341, s. 33
) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1122/2009”) stanowi w motywach 37 i 40, co następuje:
„(37)
Należy określić minimalną liczbę rolników, u których należy przeprowadzić kontrole na miejscu w ramach różnych systemów pomocy. W przypadku gdy państwo członkowskie decyduje o stosowaniu różnych systemów pomocy z tytułu zwierząt gospodarskich, należy przyjąć zintegrowane podejście oparte na gospodarstwie w stosunku do rolników ubiegających się o pomoc w ramach tych systemów.
[…]
(40)
Przy minimalnym poziomie kontroli na miejscu próbę należy dobierać częściowo na podstawie analizy ryzyka, a częściowo losowo. Czynniki ryzyka powinien określać właściwy organ, ponieważ on najlepiej wybierze istotne czynniki ryzyka. Celem zapewnienia prawidłowej i skutecznej analizy ryzyka, jej metody powinno się poddawać ocenie i aktualizacji w cyklu rocznym, przy uwzględnieniu znaczenia każdego z czynników ryzyka, z porównaniem wyników prób dobranych losowo i prób dobranych w oparciu o ryzyko, oraz szczególnej sytuacji danego państwa członkowskiego”.
Zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 1 tego rozporządzenia:
„Kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności”.
Artykuł 30 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Wszystkie kontrole na miejscu przeprowadzane w każdym roku obejmują co najmniej 5% wszystkich rolników składających odpowiednio wnioski w ramach systemu płatności jednolitej, systemu jednolitej płatności obszarowej lub płatności obszarowych w ramach wsparcia specjalnego. Państwa członkowskie gwarantują objęcie kontrolami na miejscu co najmniej 3% rolników składających wnioski o pomoc w ramach każdego z pozostałych systemów pomocy obszarowej, o których mowa w tytułach III, IV i V rozporządzenia [Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (
Dz.U. 2009, L 30, s. 16
)]”.
Artykuł 31 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia brzmi następująco:
„1.   Próby kontrolne do kontroli na miejscu na mocy niniejszego rozporządzenia wybierane są przez właściwy organ na podstawie analizy ryzyka oraz reprezentatywności złożonych wniosków o przyznanie pomocy.
Aby zapewnić reprezentatywność, państwa członkowskie wybierają losowo od 20 do 25% minimalnej liczby rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2.
Jeżeli jednak liczba rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu, przekracza minimalną liczbę rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu przewidzianym w art. 30 ust. 1 i 2, odsetek wybranych losowo rolników w dodatkowej próbie nie powinien przekraczać 25%.
2.   Skuteczność analizy ryzyka ocenia się i aktualizuje co roku poprzez:
a)
ustalenie znaczenia każdego z czynników ryzyka;
b)
porównanie wyników opartych na analizie ryzyka i wyników próby dobranej losowo, o której mowa w ust. 1 akapit drugi;
c)
uwzględnienie szczególnej sytuacji w danym państwie członkowskim”.
Zgodnie z brzmieniem art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009:
„Kontrole na miejscu obejmują wszystkie działki rolne, odnośnie do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Obszary faktycznie wyznaczone do kontroli na miejscu mogą być [jednak] ograniczone do próby obejmującej co najmniej 50% działek rolnych, odnośnie do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV i V rozporządzenia (WE) nr 73/2009, pod warunkiem że próba ta gwarantuje wiarygodny i reprezentatywny poziom kontroli zarówno pod względem kontrolowanego obszaru, jak i pomocy, o którą składany jest wniosek. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w toku takiej kontroli próby zwiększa się próbę działek rolnych poddawanych kontroli.
W miarę możliwości państwa członkowskie mogą wykorzystywać teledetekcję zgodnie z art. 35 oraz techniki globalnego systemu nawigacji satelitarnej”.
Artykuł 57 rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Podstawa obliczania odnośnie [mająca zastosowanie] do zadeklarowanych obszarów”, stanowi w ust. 3:
„Bez uszczerbku dla obniżek lub wykluczeń zgodnie z art. 58 i 60 w przypadku wniosków o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej,jeśli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla przedmiotowej grupy upraw.
[Jednakże] [n]ie naruszając przepisów art. 30 rozporządzenia (WE) 73/2009, jeśli różnica między całkowitym obszarem zatwierdzonym a całkowitym obszarem zadeklarowanym do objęcia płatnością w ramach systemów pomocy ustanowionych w tytułach III, IV oraz V rozporządzenia (WE) 73/2009 nie przekracza 0,1 ha, obszar zatwierdzony uznaje się za równy zadeklarowanemu. Na potrzeby obliczeń uwzględnia się jedynie zawyżenia powierzchni obszarów na poziomie grup upraw.
Akapitu drugiego nie stosuje się, w przypadku gdy różnica przekracza 20% całkowitej powierzchni obszaru zadeklarowanego do płatności”.
Artykuł 58 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zmniejszenia płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji”:
„Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru.
Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.
Jeśli różnica ta przekracza 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006 [z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (
Dz.U. 2006, L 171, s. 90
; sprostowanie
Dz.U. 2007, L 291, s. 30
)]. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane”.
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
Okoliczności powstania sporu zostały przedstawione przez Sąd w pkt 1–4 zaskarżonego wyroku i dla celów niniejszego postępowania można je streścić w przedstawiony niżej sposób.
W ramach trzech audytów, które zostały przeprowadzone w dniach od 10 do 14 września 2012 r., od 12 do 16 listopada 2012 r. i od 8 do 12 września 2014 r. (zwanych dalej łącznie „audytem”) Komisja zweryfikowała zgodność płatności dokonanych przez władze czeskie w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) z unijnymi przepisami prawa dotyczącymi, odpowiednio, zasady wzajemnej zgodności, inwestycji w sektorze wina i pomocy bezpośredniej niezwiązanej z wielkością produkcji.
W dniu 20 czerwca 2016 r. przyjęła ona sporną decyzję, wyłączającą z finansowania przez Unię Europejską niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu EFGR i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), a w szczególności, jeśli chodzi o Republikę Czeską, wydatki w kwocie:
–
29485612,55 EUR z tytułu wymogów związanych z zasadą wzajemnej zgodności w odniesieniu do lat budżetowych 2011–2014;
–
636516,20 EUR z tytułu systemu pomocy na inwestycje w sektorze wina w odniesieniu do lat budżetowych 2011–2014;
–
462517,83 EUR z tytułu systemu pomocy bezpośredniej niezwiązanej z wielkością produkcji w odniesieniu do lat budżetowych 2013–2015.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 31 sierpnia 2016 r. Republika Czeska wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, podnosząc cztery zarzuty: trzy pierwsze z nich dotyczyły naruszenia art. 52 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (
Dz.U. 2013, L 347, s. 549
), zaś czwarty – naruszenia ust. 2 tego artykułu.
W zaskarżonym wyroku Sąd oddalił wszystkie podniesione zarzuty, z wyjątkiem części trzeciej zarzutu czwartego. W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność spornej decyzji w zakresie, w jakim wyklucza ona dokonane przez Republikę Czeską w ramach EFRG płatności w kwocie 6356909,30 EUR z tytułu kontroli wzajemnej zgodności w odniesieniu do roku budżetowego 2011.
Żądania stron przed Trybunałem
Republika Czeska wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie pkt 2 sentencji i odpowiadającej mu części zaskarżonego wyroku;
–
stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona wydatki w kwocie 462517,83 EUR pozostające w związku z jednolitą płatnością obszarową;
–
stwierdzenie nieważności spornej decyzji w zakresie, w jakim wyłącza ona wydatki w kwocie 636516,20 EUR pozostające w związku z inwestycjami w sektorze wina; oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Trybunału o:
–
o oddalenie odwołania; oraz
–
obciążenie wnoszącej odwołanie kosztami.
W przedmiocie wniosku o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania
Po przedstawieniu opinii rzecznik generalnej Republika Czeska pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 30 marca 2020 r. wniosła o ponowne otwarcie ustnego etapu postępowania, w zastosowaniu art. 83 regulaminu postępowania przed Trybunałem.
Zgodnie z tym przepisem Trybunał może w każdej chwili, po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznika generalnego, postanowić o otwarciu na nowo ustnego etapu postępowania, w szczególności jeśli uzna, że okoliczności zawisłej przed nim sprawy nie są wystarczająco wyjaśnione, lub jeśli po zamknięciu ustnego etapu postępowania strona przedstawiła nowy fakt mogący mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia Trybunału, lub też jeśli sprawa ma zostać rozstrzygnięta na podstawie argumentu, który nie był przedmiotem dyskusji między stronami.
Na poparcie swojego wniosku Republika Czeska podnosi, że opinia rzecznik generalnej opiera się, w odniesieniu do zarzutu trzeciego, na oczywiście błędnych okolicznościach faktycznych, które są sprzeczne z twierdzeniami i dowodami przedstawionym w ramach postępowania przed Trybunałem.
Należy jednak przypomnieć, że zgodnie z art. 252 akapit drugi TFUE rzecznik generalny przedstawia publicznie, przy zachowaniu całkowitej bezstronności i niezależności, uzasadnioną opinię w sprawach, które zgodnie ze statutem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wymagają jego zaangażowania. Trybunał nie jest związany ani tą opinią, ani uzasadnieniem, w oparciu o które rzecznik generalny dochodzi do zawartych w niej wniosków (wyrok z dnia 5 marca 2020 r., Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że statut Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i regulamin postępowania przed nim nie przewidują możliwości przedstawiania uwag w odpowiedzi na opinię rzecznika generalnego. W konsekwencji okoliczność, że jedna ze stron nie zgadza się z opinią rzecznika generalnego, nie może sama w sobie stanowić uzasadnienia dla otwarcia ustnego etapu postępowania na nowo (wyrok z dnia 5 marca 2020 r., Foundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi/EUIPO,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z wniosku o otwarcie na nowo ustnego etapu postępowania wynika, że poprzez ten wniosek Republika Czeska usiłuje w rzeczywistości ustosunkować się do dokonanej przez rzecznik generalną interpretacji okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę zarzutu trzeciego odwołania. Jak zaś wynika z orzecznictwa przytoczonego w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, nie stanowi to powodu uzasadniającego ponowne otwarcie ustnego etapu postępowania. Ponadto należy zauważyć, że okoliczności te były przedmiotem obszernej dyskusji między stronami odwołania, w szczególności prowadzonej na pisemnym etapie tego postępowania.
Po zapoznaniu się ze stanowiskiem rzecznik generalnej Trybunał uważa, że posiada wszystkie informacje niezbędne do wydania orzeczenia w przedmiocie odwołania.
W świetle powyższych uwag nie zachodzi potrzeba otwarcia na nowo ustnego etapu postępowania.
W przedmiocie odwołania
Na poparcie swojego odwołania Republika Czeska podnosi cztery zarzuty. Zarzuty pierwszy, drugi i czwarty dotyczą naruszeń prawa dotyczących, odpowiednio, ciężaru dowodu, art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 19 i 77 rozporządzenia nr 555/2008. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia prawa oraz przeinaczenia okoliczności faktycznych i przedmiotu sporu w zakresie odnoszącym się do ustalenia Sądu dotyczącego momentu realizacji przez władze czeskie krajowego programu pomocy.
W przedmiocie zarzutu pierwszego
Argumentacja stron
W ramach zarzutu pierwszego Republika Czeska podnosi, że Sąd naruszył prawo poprzez stosowanie utrwalonego orzecznictwa dotyczącego ciężaru dowodu w dziedzinie EFRG. W pierwszej kolejności zarzuca ona Sądowi naruszenie prawa, jakiego miał on się dopuścić w pkt 22 zaskarżonego wyroku ze względu na to, że orzekł, iż kontrole przeprowadzane na miejscu za pomocą teledetekcji, jak również przeprowadzane na miejscu kontrole tradycyjne powinny prowadzić do stwierdzenia „zasadniczo podobnych” odsetków nieprawidłowości.
Republika Czeska twierdzi bowiem w istocie, że porównanie odsetków błędów ujawnionych w ramach kontroli przeprowadzonych tymi dwoma metodami jest bez znaczenia ze względu na obiektywne różnice, które muszą istnieć między nimi ze względu na sposób doboru próby kontrolnej.
W szczególności Republika Czeska podnosi, że analiza ryzyka dla teledetekcji nie może pociągać za sobą powstania odsetka nieprawidłowości porównywalnego do tego odsetka w przypadku tradycyjnych kontroli na miejscu, ponieważ ukierunkowanie analizy ryzyka dla teledetekcji jest, obiektywnie rzecz biorąc, mniej precyzyjne.
Wynika to, po pierwsze, z faktu, że analiza ryzyka odnosząca się do kontroli metodą teledetekcji została przeprowadzona wcześniej ze względu na wymogi przewidziane na s. 36 określonych przez Komisję wspólnych specyfikacji technicznych z 2013 r. i opiera się zdaniem Republiki Czeskiej na danych mniej aktualnych niż analiza ryzyka, która została przeprowadzona w odniesieniu do kontroli na miejscu.
Po drugie, analiza ryzyka w odniesieniu do kontroli przeprowadzanej na miejscu za pomocą teledetekcji prowadzi do doboru próby kontrolnej w postaci obszarów o wymiarach 30 km na 20 km, w ramach których kontroli poddawane są wszystkie działki rolne, niezależnie od profilu ryzyka rolników na tym obszarze, podczas gdy analiza ryzyka odnosząca się do tradycyjnych kontroli na miejscu skupia się w szczególności na rolnikach tzw. wysokiego ryzyka. Wynika z tego, że ukierunkowanie analizy ryzyka odnoszącej się do teledetekcji jest w stosunku do analizy przeprowadzanej w odniesieniu do tradycyjnych kontroli na miejscu ograniczone.
Po trzecie i ostatnie, w zakresie, w jakim obszary obejmujące mniej niż 25% użytków rolnych nie mogą być, zgodnie z ustanowionymi przez Komisję wymogami, przedmiotem kontroli przeprowadzanej metodą teledetekcji, niektórzy rolnicy z grupy, której dotyczy bardzo wysokie ryzyko, mogą nie zostać poddani takiej kontroli, w związku z czym można wobec nich przeprowadzić jedynie tradycyjną kontrolę na miejscu.
Z uwagi zatem na obiektywne różnice między tymi dwiema metodami niższy odsetek nieprawidłowości w ramach analizy ryzyka odnoszącej się do teledetekcji nie może sam w sobie powodować powstania poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowego funkcjonowania systemu kontroli państwa członkowskiego.
Wynika z tego, że obiektywna niemożność porównania ukierunkowania analiz ryzyka uniemożliwia również określenie maksymalnej dozwolonej różnicy pomiędzy odsetkami nieprawidłowości stwierdzonych za pomocą tych dwóch metod.
Republika Czeska podkreśla również, że choć w art. 33 akapit drugi i art. 35 rozporządzenia nr 1122/2009 państwa członkowskie zostały upoważnione do przeprowadzania kontroli użytków rolnych za pomocą dwóch metod kontroli, bez faworyzowania jednej z nich czy też ustanawiania dodatkowych warunków w odniesieniu do ich wykorzystania, to nie ulega wątpliwości, iż skuteczny system kontroli charakteryzuje się wykorzystywaniem tych dwóch metod kontroli w uzupełniający się wzajem sposób. Wymaganie zaś, aby te dwie obiektywnie różne metody dawały porównywalne wyniki, prowadziłoby w praktyce do nałożenia na państwo członkowskie albo obowiązku ograniczenia ukierunkowania analizy ryzyka w odniesieniu do tradycyjnych kontroli na miejscu, albo obowiązku rezygnacji z kontroli za pomocą teledetekcji, w którym to przypadku umożliwiające zastosowanie tej metody kontroli przepisy wspomnianego rozporządzenia utraciłyby swoją skuteczność.
Ponadto Republika Czeska podnosi, że Sąd nie ustosunkował się do argumentu Komisji odnoszącego się do poważnych i uzasadnionych wątpliwości, które powstały w odniesieniu do kontroli przeprowadzanej za pomocą teledetekcji na podstawie dobranej losowo próby, ujawniającej odsetek nieprawidłowości wyższy niż w przypadku próby wybranej do celów kontroli metodą teledetekcji na podstawie analizy ryzyka.
W drugiej kolejności Republika Czeska utrzymuje, że Sąd popełnił ten sam błąd w pkt 23 i 24 zaskarżonego wyroku, gdy orzekł, iż Republika Czeska nie przedstawiła konkretnych dowodów mogących wykazać, iż zróżnicowanie odsetków stwierdzonych nieprawidłowości można uzasadnić charakterem danych metod lub profilem ryzyka kontrolowanych podmiotów, nie zaś – uchybieniami dotyczącymi wyborów dokonywanych przez władze krajowe.
Uwzględniając powyższe – i zakładając, że wnioski Komisji opierały się na poważnych i uzasadnionych wątpliwościach – w celu ich rozwiania nie ma potrzeby wyjaśniania powodów zaistnienia różnicy między odsetkami stwierdzonych nieprawidłowości. Aby rozwiać te wątpliwości wystarczyłoby, aby państwo członkowskie wykazało skuteczność funkcjonowania systemu kontroli i właściwe wykorzystanie obu metod kontrolnych. W tym względzie Republika Czeska podkreśla, że w ramach audytu i postępowania przed Sądem przedstawiła konkretne dowody, które jasno świadczą o tym, iż ta analiza ryzyka jest zgodna z wymogami ustanowionymi w rozporządzeniu nr 1122/2009, co nigdy nie zostało podważone przez Komisję.
Komisja odpiera w pierwszej kolejności, że dokonana przez Sąd w pkt 22 zaskarżonego wyroku ocena, zgodnie z którą rozsądne jest oczekiwać, iż przeprowadzane na miejscu kontrole tradycyjne i te przeprowadzane za pomocą teledetekcji powinny prowadzić do stwierdzenia „zasadniczo podobnych” odsetków nieprawidłowości, jest prawidłowa.
Podnosi ona w istocie, że argumentacja przedstawiona przez Republikę Czeską w celu uzasadnienia różnic między odsetkami nieprawidłowości stwierdzanych w zastosowaniu różnych metod kontroli na miejscu jest sprzeczna z art. 26, art. 31 ust. 2 i art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009.
Po pierwsze, w art. 26 tego rozporządzenia ustanowiony został wymóg, aby, niezależnie od zastosowanej metody, kontrole na miejscu były przeprowadzane w taki sposób, aby zapewnić skuteczne sprawdzenie zgodności z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc.
Po drugie, z łącznej lektury art. 26, art. 31 ust. 2 i art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że stosowanie tych metod nie powinno prowadzić do różnic w traktowaniu rolników. Zdaniem Komisji zaś taka różnica w traktowaniu jest nieunikniona, jeśli prawdopodobieństwo wykrycia błędów jest większe w przypadku tych rolników, którzy zostali poddani kontroli metodą teledetekcji, niż tych, którzy byli przedmiotem tradycyjnej kontroli przeprowadzanej na miejscu. Mające na celu zapobieżenie powstaniu tego ryzyka odmiennego traktowania porównanie odsetków nieprawidłowości stwierdzanych w zastosowaniu poszczególnych metod kontroli na miejscu stanowi wyraźnie odpowiedni wskaźnik skuteczności i pozwala na zidentyfikowanie uchybień w danym systemie kontroli.
Niemniej jednak, mając świadomość istnienia szczególnych cech charakteryzujących każdą z metod kontroli przeprowadzanej na miejscu, Komisja twierdzi, że w przypadku gdy większa część nieprawidłowości jest wykrywana przez wiele lat w drodze raczej tej a nie innej metody, to na państwie członkowskim spoczywa obowiązek wyjaśnienia przyczyn tych różnic, w braku którego rozbieżności te świadczą o mniejszej skuteczności jednej z metod lub nieprawidłowego doboru próby kontrolnej, zwłaszcza wówczas, gdy państwo członkowskie przeprowadziło około 50% przeprowadzanych na miejscu kontroli metodą teledetekcji. Zdaniem tej instytucji uzyskanie porównywalnych odsetków nieprawidłowości jest sposobem na wykazanie skuteczności wspomnianych kontroli i nie może być uważane za cel sam w sobie. Komisja jest zdania, że w niniejszym przypadku stwierdzona różnica świadczy o uchybieniu w systemie kontroli, które może budzić poważne i uzasadnione wątpliwości.
W drugiej kolejności Komisja podkreśla, że przedstawione przez Republikę Czeską wyjaśnienia, oparte na cechach nierozłącznie związanych z zastosowanymi metodami kontroli, są zbyt ogólne, aby rozwiać poważne i uzasadnione wątpliwości tej instytucji. Republika Czeska nie przedstawiła zaś konkretnych okoliczności faktycznych świadczących o tym, że wybrana metoda kontroli była skuteczna. W szczególności nie przedstawiła ona konkretnych powodów, dla których dobór próby lub zastosowanie metody teledetekcji doprowadziły do powstania znacznej różnicy pomiędzy odsetkami nieprawidłowości stwierdzanymi przez kilka lat ani też sposobu, w jaki zmodyfikowała ona analizę ryzyka i dobór prób w celu zaradzenia temu faktowi.
Wreszcie Komisja przypomina, że Republika Czeska, mając świadomość trudności wynikających z tych różnic w odsetkach nieprawidłowości, nabyła w trakcie 2013 r. służące do analizy nowe oprogramowanie, co miało pozytywny wpływ na wnioski złożone w odniesieniu do 2014 r.
W replice Republika Czeska podkreśla, że po pierwsze, w art. 26 rozporządzenia nr 1122/2009 ustanowiony został wymóg skuteczności systemu kontroli jako całości, nie zaś – osiągnięcia identycznego lub podobnego poziomu błędów stwierdzonych w ramach różnego rodzaju kontroli.
Po drugie, twierdzi ona, że podczas audytu przedstawiła Komisji wyjaśnienia dotyczące wysokiego ryzyka odnoszącego się do wnioskodawców skontrolowanych w ramach dobranej losowo próby, a ponadto przedstawiła również dokumenty zawierające bardziej dogłębną analizę.
Po trzecie, przy założeniu, że Trybunał uzna, iż wynik porównania odsetków nieprawidłowości stwierdzonych po przeprowadzeniu kontroli dwoma sposobami może stanowić podstawę poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do skuteczności tego systemu kontroli, nie można wymagać od państwa członkowskiego, aby wyjaśniło powody zaistnienia różnicy między tymi odsetkami nieprawidłowości. Zdaniem Republiki Czeskiej od państwa członkowskiego można wymagać jedynie przedstawienia dowodów dotyczących w szczególności sposobu doboru rolników poddanych kontroli oraz szczegółowych zasad przeprowadzenia analizy ryzyka w odniesieniu do tych dwóch metod kontroli, w tym corocznej oceny i aktualizacji analizy ryzyka zgodnie z art. 31 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1122/2009. Te zaś właśnie dowody zostały przedstawione przez Republikę Czeską Komisji w ramach audytu. Przedstawiła ona bowiem szczegółowy opis analiz ryzyka dla obu metod kontroli, w tym zastosowane czynniki ryzyka oraz ich znaczenie, a także uwzględniającą wyciągnięte wnioski coroczną ocenę i aktualizację skuteczności tych analiz.
Po czwarte i ostatnie, Republika Czeska kwestionuje twierdzenie, że nabycie oprogramowania w trakcie 2013 r. może stanowić podparcie twierdzenia, zgodnie z którym ta analiza ryzyka była niewystarczająca. Stopniowe polepszanie analizy ryzyka poprzez nabycie oprogramowania nie może być uważane za uznanie niedociągnięć mających charakteryzować status quo. W tym względzie przypomina ona, że analiza ryzyka w zakresie kontroli za pomocą teledetekcji charakteryzuje się pewnymi obiektywnymi ograniczeniami, co tłumaczy fakt, iż nigdy nie mogłaby ona zostać zrównana pod względem skuteczności analizy ryzyka w odniesieniu do tradycyjnych kontroli na miejscu bez wpływu na skuteczność systemu kontroli jako całości.
W duplice Komisja powtarza, że porównanie odsetka błędów wykrytych w próbach stanowi odpowiedni wskaźnik skuteczności przyjętych metod kontroli. Metoda oparta na reprezentatywnych próbach została oparta na art. 31 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym skuteczność analizy ryzyka ocenia się poprzez porównanie wyników próby dobranej w oparciu o ryzyko z wynikami prób dobranych losowo. Zdaniem tej instytucji jest to jedyny sposób zapewnienia, aby skuteczność kontroli za pomocą teledetekcji była równoważna skuteczności przeprowadzanych na miejscu kontroli tradycyjnych.
W przepisie tym nie wyjaśniono, czy dla porównania tych dwóch wyników należy wprowadzić rozróżnienie w zależności od tego, czy wyniki te zostały uzyskane za pomocą przeprowadzanej na miejscu kontroli tradycyjnej, czy też tej przeprowadzanej za pomocą teledetekcji, efektem czego należy uznać, iż te szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli mają zapewnić równoważną skuteczność.
Ponadto Komisja powtarza, że w pkt 24 zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo uznał, iż dowody przedstawione przez Republikę Czeską nie wystarczają do tego, aby uzasadnić różnicę w odsetkach nieprawidłowości i rozwiać wątpliwości, jakie instytucja ta miała co do skuteczności kontroli metodą teledetekcji. Komisja wyjaśnia również, że poprawa wyników wynikająca z wysiłków podjętych w usunięcia braków, o których informowała, świadczy o tym, że leżało to w zakresie możliwości Republiki Czeskiej.
Ocena Trybunału
W zarzucie pierwszym Republika Czeska podnosi w istocie, po pierwsze, że w pkt 22 zaskarżonego wyroku Sąd naruszył prawo poprzez orzeczenie, iż przeprowadzane na miejscu kontrole za pomocą teledetekcji i te tradycyjne powinny prowadzić do stwierdzenia „zasadniczo podobnych” odsetków nieprawidłowości oraz iż można w tym względzie racjonalnie spodziewać się, że wynikające z nich w skali kraju odsetki nieprawidłowości nie będą wykazywać istnienia różnic takich jak te ujawnione w niniejszej sprawie, w której odsetki nieprawidłowości stwierdzonych w ramach przeprowadzanych na miejscu kontroli tradycyjnych były trzy do czterech razy większe od odsetków nieprawidłowości stwierdzonych w ramach kontroli przeprowadzanej za pomocą teledetekcji. Zdaniem Republiki Czeskiej, wbrew temu, co przyjął Sąd, samo stwierdzenie istnienia różnicy między tymi odsetkami nieprawidłowości nie może prowadzić do powstania poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do skuteczności jego systemu kontroli.
Po drugie, Republika Czeska zarzuca Sądowi, że w pkt 23 i 24 zaskarżonego wyroku dopuścił się naruszenia prawa, gdy analizował to, czy to państwo członkowskie usunęło wątpliwości Komisji, efektem czego w przypadku stwierdzenia takich różnic to na tym państwie członkowskim spoczywa obowiązek dostarczenia szczegółowych dowodów je uzasadniających, wskazując w tym celu szereg czynników, na które państwo to mogło się powołać, oraz stwierdzając, że Republika Czeska nie przedstawiła konkretnych dowodów, za pomocą których mogłaby wykazać, iż zaobserwowane różnice można uzasadnić raczej wystąpieniem tych czynników niż uchybieniom powstałym w związku z dokonanym przez władze czeskie wyborem wdrożenia kontroli za pomocą teledetekcji.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dla udowodnienia naruszenia przepisów Unii dotyczących wspólnej organizacji rynków rolnych Komisja nie jest zobowiązana do wykazywania w sposób wyczerpujący braków kontroli przeprowadzonych przez administrację krajową państw członkowskich czy nieścisłości w przekazanych danych liczbowych, ale tylko do przedstawienia dowodu na poparcie poważnych i uzasadnionych wątpliwości, jakie nasuwają się względem kontroli przeprowadzonych przez władze krajowe bądź względem nieprawidłowości przekazanych przez te władze danych liczbowych. To do państwa członkowskiego należy przedstawienie jak najbardziej szczegółowego i pełnego dowodu rzeczywistego przebiegu przeprowadzanych przez nie kontroli, danych liczbowych, a w razie konieczności – nieprawdziwości twierdzeń Komisji (wyrok z dnia 6 listopada 2014 r., Niderlandy/Komisja,
C‑610/13 P
, niepublikowany,
EU:C:2014:2349
, pkt
).
Należy podnieść, że zgodnie z brzmieniem art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 w miarę możliwości państwa członkowskie mogą zgodnie z art. 35 tego rozporządzenia wykorzystywać teledetekcję oraz techniki globalnego systemu nawigacji satelitarnej.
Niemniej jednak kontrole na miejscu, zarówno te tradycyjne, jak i te za pomocą teledetekcji, zgodnie z art. 26 rzeczonego rozporządzenia należy przeprowadzać w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.
Wynika z tego, że państwa członkowskie mają prawo do dokonania wyboru – pod warunkiem że ich wybór zapewnia skuteczną weryfikację – albo tradycyjnych kontroli na miejscu, albo kontroli na miejscu za pomocą teledetekcji, zaś w razie potrzeby – połączenia tych dwóch metod kontroli.
Ponadto w art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 przewidziany został minimalny odsetek rolników, który powinien być corocznie sprawdzany za pomocą kontroli przeprowadzanej na miejscu.
W tym względzie art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że dobór prób do celów przeprowadzenia kontroli na miejscu powinien być dokonywany na podstawie analizy ryzyka oraz reprezentatywności złożonych wniosków o pomoc. Aby zapewnić reprezentatywność dobranych prób, państwa członkowskie wybierają losowo od 20 do 25% minimalnej liczby rolników, którzy mają zostać poddani kontrolom na miejscu zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia.
Jeśli chodzi o zapewnienie prawidłowej i skutecznej analizy ryzyka, należy podnieść, że art. 31 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi, że skuteczność tej analizy należy poddawać corocznej ocenie i aktualizacji, po pierwsze, uwzględniając znaczenie każdego z czynników ryzyka, po drugie, porównując wyniki prób dobranych losowo i prób dobranych w oparciu o ryzyko, oraz po trzecie, uwzględniając rodzaje ryzyka charakterystyczne dla danego państwa członkowskiego i jego szczególną sytuację.
Należy zatem zbadać, czy fakt, że przeprowadzenie na miejscu kontroli za pomocą teledetekcji i tych tradycyjnych daje odmienne odsetki nieprawidłowości, może sam w sobie wzbudzać poważne i uzasadnione wątpliwości co do odpowiedniości charakteru poszczególnych analiz ryzyka, na których kontrole te się opierają.
W pierwszej kolejności – z pkt 50–55 niniejszego wyroku wynika, że żaden z wymienionych w nim przepisów rozporządzenia nr 1122/2009 nie nakłada na państwa członkowskie wymogu, by przeprowadzane na miejscu kontrole tradycyjne i te przeprowadzane za pomocą teledetekcji prowadziły do uzyskania do zasadniczo podobnych odsetków nieprawidłowości.
W drugiej kolejności należy zaznaczyć, że analizę ryzyka, na której opiera się kontrola za pomocą teledetekcji, należy przeprowadzić, tak jak twierdzi Republika Czeska i czemu Komisja nie zaprzecza, zanim dane państwo członkowskie dokona wyboru zastosowania tej metody kontroli, co nie ma zastosowania w przypadku przeprowadzanych na miejscu kontroli tradycyjnych.
Kontrole na miejscu za pomocą teledetekcji opierają się bowiem, ze względu na swe charakterystyczne cechy, na analizie ryzyka opartej na danych mniej aktualnych niż te, na których opiera się analiza ryzyka przeprowadzanych na miejscu kontroli tradycyjnych.
Wynika z tego, że ze względu na tę cechę, która jest z nią nierozerwalnie związana, metoda kontroli za pomocą teledetekcji może co do zasady prowadzić do stwierdzenia odsetka nieprawidłowości różniącego się od odsetka nieprawidłowości stwierdzonego w wyniku przeprowadzanych na miejscu kontroli tradycyjnych.
W trzeciej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z twierdzeniami Republiki Czeskiej, którym Komisja nie zaprzeczyła, teledetekcja może być przeprowadzona jedynie na obszarach o rozmiarach 30 km na 20 km, przy czym kontrolowany obszar powinien zawierać co najmniej 25% gruntów rolnych, a kontrola powinna dotyczyć wszystkich rolników na tym obszarze.
Dlatego też aby kontrole przeprowadzane na miejscu za pomocą teledetekcji prowadziły do stwierdzenia takich samych odsetków nieprawidłowości jak te wynikające z przeprowadzanych na miejscu kontroli tradycyjnych, powinny one być stosowane nie tylko do obszarów o rozmiarach 30 km na 20 km, zawierających co najmniej 25% gruntów rolnych, lecz również dotyczyć wyłącznie rolników należących do próby wybranej na podstawie analizy ryzyka w celu przeprowadzania tradycyjnych kontroli na miejscu.
Z całości powyższych rozważań wynika, że sama różnica między odsetkiem nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku przeprowadzanych na miejscu kontroli tradycyjnych a odsetkiem nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku przeprowadzanych na miejscu kontroli za pomocą teledetekcji nie mogła jako taka spowodować powstania po stronie Komisji poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do skuteczności przeprowadzanych na miejscu kontroli za pomocą teledetekcji.
Ze względu na to więc, że Sąd naruszył prawo, należy uwzględnić pierwszy zarzut odwołania.
W przedmiocie zarzutu drugiego
Argumentacja stron
W zarzucie drugim Republika Czeska w istocie zarzuca Sądowi przyjęcie w pkt 38 i 40 zaskarżonego wyroku błędnej wykładni art. 33, 57 i 58 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez rozstrzygnięcie, że w przypadku stwierdzenia zawyżenia w deklaracjach wynoszącego od 0,1 ha do 2 ha lub nieprzekraczającego 3% zatwierdzonego obszaru właściwy organ krajowy powinien rozszerzać próbę kontrolną, aż do czasu, gdy już nie będzie stwierdzane żadne zawyżenie w deklaracjach.
W szczególności owo państwo członkowskie podnosi w pierwszej kolejności, że art. 57 i 58 rozporządzenia nr 1122/2009 są pozbawione znaczenia w kontekście rozszerzenia próby kontrolnej, ponieważ przewidziane w tych artykułach progi 0,1 ha, 2 ha lub 3% zatwierdzonego obszaru odnoszą się do konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z uzyskanych w ramach kontroli wyników ostatecznych.
W drugiej kolejności – ani z brzmienia art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009, ani z brzmienia przyjętych przez Komisję instrukcji w zakresie metodologii nie wynika, aby określały one dla wykrywanych anomalii próg, którego przekroczenie może uzasadniać automatyczne rozszerzenie próby kontrolnej. Ponadto w tym artykule i tych instrukcjach nie sprecyzowano zakresu, w jakim konieczne byłoby rozszerzenie próby kontrolnej.
Republika Czeska zaleca zatem przywiązanie szczególnej wagi do celu wspomnianego artykułu, zgodnie z którym rozszerzenie próby kontrolnej jest konieczne wyłącznie po to, aby zapewnić skuteczną kontrolę i reprezentatywny poziom tej próby. Tak więc rozszerzenie takiej próby jest konieczne tylko wtedy, gdy na podstawie charakteru tych wyników i wiedzy o innych nieskontrolowanych działkach danego rolnika można sformułować wniosek, że te błędy mogłyby dotyczyć innych działek. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia użycie w art. 33 akapit pierwszy tego rozporządzenia pojęcia „nieprawidłowości” w liczbie mnogiej, co należy rozumieć jako ustanowienie wymogu zaistnienia nieprawidłowości charakteryzujących się pewną wagą, nie zaś – pojedynczych i nieznacznych przypadków ich stwierdzenia.
W trzeciej kolejności – kwestia rozszerzenia próby w celu zapewnienia skutecznej kontroli i reprezentatywnego poziomu tej próby powinna w praktyce być zbadana w ramach przeprowadzanej oceny całokształtu okoliczności konkretnej sytuacji. Przeprowadzana z osobna ocena raczej każdego konkretnego przypadku niż stosowanie ujednoliconych rozwiązań stanowi, zdaniem Trybunału, które zostało przezeń wyrażone w wyroku z dnia 17 kwietnia 2018 r., B i Vomero (
C‑316/16 i C‑424/16
,
EU:C:2018:256
, pkt
), jedno z podstawowych w prawie Unii rozwiązań.
W czwartej kolejności – podejście władz czeskich nie spowodowało żadnego zagrożenia dla funduszy Unii, ponieważ rozszerzenia kontrolowanej próby nie dokonuje się tylko w przypadku, gdy właściwe organy uznają z wystarczającą pewnością, że nie należy już spodziewać się błędów w zadeklarowanej powierzchni użytków rolnych danego rolnika, zgodnie z art. 57 i 58 rozporządzenia nr 1122/2009.
Wreszcie w piątej kolejności – postępowanie wymagane przez Sąd wymagałoby rozszerzenia próby kontrolnej niewiążącego się z przysporzeniem jakiejkolwiek wartości dodanej.
Komisja odpiera, że nawet jeśli zgadza się ona z wnioskiem wyciągniętym przez Sąd w pkt 42 zaskarżonego wyroku, nie zgadza się ona z pewnymi aspektami uzasadnienia tego wyroku, w szczególności tymi zawartymi w jego pkt 37, 38 i 41, i wnosi do Trybunału o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy i oddalenie drugiego zarzutu odwołania, wnosząc jednocześnie o zmianę uzasadnienia tego wyroku.
Komisja przyznaje bowiem w pierwszej kolejności, że jeśli chodzi o pkt 37 i 38 zaskarżonego wyroku, w art. 57 i 58 rozporządzenia nr 1122/2009 wyjaśniono konsekwencje, jakie wynikają ze stwierdzenia błędów w zgłoszeniu obszaru rolnego kwalifikującego się do objęcia pomocą, lecz nie mają one bezpośredniego związku z rozszerzeniem próby kontrolnej.
W drugiej kolejności podkreśla ona, że art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 nie określa żadnego progu, poniżej którego zwiększenie próby nie jest wymagane. W pkt 39 i 40 wyroku z dnia 28 stycznia 2016 r., Słowenia/Komisja (
T‑667/14
,
EU:T:2016:34
) Sąd odrzucił przyjętą przez władze słoweńskie wykładnię, zgodnie z którą w przypadku, gdy odsetek błędu jest niższy niż 3%, próba nie zostaje automatycznie rozszerzona, lecz kontroler powinien podjąć decyzję w przedmiocie tego, czy zakres kontroli winien zostać rozszerzony na całość gospodarstwa.
Komisja uważa, że należy przyjąć takie rozwiązanie, ponieważ w brzmieniu art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma niczego, co by potwierdzało argumentację przedstawioną przez Republikę Czeską. Dokładniej rzecz ujmując, w przepisie tym nie określono żadnego progu, powyżej którego rozszerzenie próby byłoby obowiązkowe i poniżej którego to rozszerzenie byłoby pozostawione swobodnemu uznaniu organu kontroli.
Ponadto podnosi ona, że zgodnie z art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z jego motywem 44 przysługujące państwom członkowskim uprawnienie do ograniczenia przeprowadzania kontroli na miejscu do próby obejmującej co najmniej 50% działek rolnych stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą wszystkie działki rolne, w odniesieniu do których złożono wniosek o pomoc, powinny być przedmiotem kontroli przeprowadzanej na miejscu, i powinien być zatem interpretowany w sposób ścisły. W konsekwencji podjęta przez Republikę Czeską decyzja o uznaniu rozszerzenia próby kontrolnej za zbyteczne, w sytuacji gdy różnica między obszarem zgłoszonym a obszarem stwierdzonym działek jest niższa niż 3%, jest sprzeczna z warunkami zastosowania ustanowionego w art. 26 i 33 rozporządzenia nr 1122/2009 uprawnienia do ograniczenia kontroli.
Ocena sądu
W zarzucie drugim Republika Czeska podnosi w istocie, że Sąd dopuścił się w pkt 38 zaskarżonego wyroku naruszenia prawa ze względu na to, iż nie dokonał wykładni art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 w ten sposób, iż próba kontrolna powinna zostać rozszerzona jedynie w przypadku istnienia poważniejszych nieprawidłowości, czego ocena należy do władz krajowych. Ponadto Sąd przyjął w pkt 38 i 40 zaskarżonego wyroku błędną wykładnię art. 33, 57 i 58 tego rozporządzenia, orzekając, że rozszerzenie próby kontrolnej jest obowiązkowe nie tylko w przypadku stwierdzenia zawyżenia zadeklarowanego obszaru sugerującego, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo przekroczenia progu 3% lub 2 ha zadeklarowanego obszaru, lecz również w przypadku zawyżenia zadeklarowanego obszaru sugerującego znaczne prawdopodobieństwo przekroczenia 0,1 ha.
W pkt 38 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że w przypadku gdy kontrola dotycząca próby działek objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej pomocy ujawnia zawyżenia deklaracji wynoszące między 0,1 ha a 2 ha lub też 3% zatwierdzonego obszaru, właściwy organ krajowy powinien, zgodnie z art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009, rozszerzać próbę kontrolną, aż do czasu, gdy już nie będzie stwierdzane żadne zawyżenie w deklaracjach.
W pkt 40 tego wyroku Sąd stwierdził, że Republika Czeska wskazała, iż 261 rolników, w odniesieniu do których kontrole nie zostały rozszerzone, należy do grupy tych, którzy złożyli wnioski zawierające zawyżone deklaracje nieprzekraczające progu 3%, co zdaniem Sądu nie wyklucza możliwości, że zmniejszenie pomocy do poziomu odpowiadającego zatwierdzonemu obszarowi, któremu nie towarzyszyły sankcje, byłoby konieczne.
Jak wynika z pkt 30–36 zaskarżonego wyroku, Sąd oparł ten wniosek na treści art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009, art. 57 ust. 3 tego rozporządzenia i art. 58 tego rozporządzenia.
W pierwszej kolejności, jak stwierdziła rzecznik generalna w pkt 61 opinii, z samego brzmienia art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że organom władz krajowych, gdy w toku takiej kontroli próby stwierdzą nieprawidłowości, nie przysługuje co do zasady żaden zakres uznania. Ze względu na swą ograniczoną swobodę winny one zatem rozszerzyć próbę kontrolną.
W tym względzie należy dodać, że zgodnie z motywem 39 tego rozporządzenia jedynie w sytuacji – niepowołanej w niniejszej sprawie – w której niemożliwe byłoby rozszerzenie próby kontrolnej tak, aby dawała ona wiarygodny i reprezentatywny poziom gwarancji, można by było zrezygnować z rozszerzenia tej próby.
Co się tyczy argumentu Republiki Czeskiej, zgodnie z którym użycie w art. 33 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 wyrażenia „nieprawidłowości” w liczbie mnogiej oznacza, że jedynie stwierdzenie poważnych nieprawidłowości zobowiązywałoby władze krajowe do rozszerzenia próby kontrolnej, należy go oddalić, ponieważ z art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia wynika, że użyte w nim pojęcie „nieprawidłowości”, które jest analogiczne do „nieprawidłowości” z art. 33, nie odnosi się jedynie do tych z nich, które są poważne.
Z powyższego wynika, że art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że organy krajowe są zobowiązane do rozszerzenia próby kontrolnej, jeżeli przeprowadzona kontrola ujawniła nieprawidłowości, bez względu na ich stopień.
W drugiej kolejności, jak wynika z ich brzmienia, art. 57 i 58 rozporządzenia nr 1122/2009 odnoszą się z jednej strony do podstawy obliczania mającej zastosowanie do zadeklarowanych obszarów, a z drugiej strony do obniżek i wyłączeń mających zastosowanie w przypadku zawyżenia deklaracji. Ze względu na swój zakres wyjaśniają one konsekwencje, jakie wynikają ze stwierdzenia błędów w zgłoszeniu obszaru rolnego kwalifikującego się do objęcia pomocą.
Natomiast przepisy te w żaden sposób nie przewidują tego, żeby w niektórych przypadkach państwa członkowskie były zobowiązane do rozszerzenia próby kontrolnej, który to obowiązek został przewidziany w art. 33 tego rozporządzenia.
Z powyższego wynika, że Sąd dopuścił się naruszenia prawa, gdy powołał się w pkt 38 i 40 zaskarżonego wyroku na art. 57 i 58 tego rozporządzenia w celu uzasadnienia mającego spoczywać na organie krajowym obowiązku rozszerzenia próby kontrolnej, w sytuacji gdy kontrola dotycząca próby działek ujawnia zawyżenia deklaracji wynoszące między 0,1 ha a 2 ha lub też 3% zatwierdzonego obszaru.
Ponieważ jednak dla oddalenia w pkt 42 zaskarżonego wyroku argumentacji skierowanej przeciwko podstawie korekty dotyczącej minimalnej liczby kontroli przeprowadzanych na miejscu Sąd słusznie oparł się na dokonanej w pkt 30 zaskarżonego wyroku wykładni art. 33 rozporządzenia nr 1122/2009, należy oddalić drugi z podniesionych przez Republikę Czeską zarzutów jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego
Argumentacja stron
W zarzucie trzecim Republika Czeska twierdzi, że zawarty przez Sąd w pkt 49 zaskarżonego wyroku wniosek, zgodnie z którym jej argument dotyczący pomocy wypłaconej na rzecz inwestycji zrealizowanych po wdrożeniu krajowego programu pomocy, lecz przed zatwierdzeniem wniosku o pomoc indywidualną, był nieistotny dla sprawy, został sformułowany z naruszeniem prawa oraz przeinaczeniem okoliczności faktycznych i przedmiotu sporu.
Podnosi ona, że wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego Komisja zarzucała jej uwzględnienie wniosków o pomoc na rzecz już zrealizowanych inwestycji, podając w tym celu przykład inwestycji zrealizowanej w dniu 29 września 2009 r. Komisja zarzuciła jej również, że wypłaciła taką pomoc przed przeprowadzeniem analizy i zatwierdzeniem lub złożeniem wniosków o pomoc indywidualną.
Republika Czeska zauważa, że w trakcie tego postępowania władze czeskie przyznały się do popełnienia błędów w ramach ośmiu inwestycji zrealizowanych przed zatwierdzeniem krajowego programu pomocy i dostarczyły informacji o wszystkich innych przypadkach, w których pomoc inwestycyjna została wypłacona na rzecz działań podjętych po zatwierdzeniu tego programu, lecz przed złożeniem lub zatwierdzeniem wniosku o pomoc indywidualną. Utrzymujący się spór z Komisją dotyczył zgodności z prawem pomocy odnoszącej się do tych właśnie inwestycji.
W pismach procesowych przedstawionych w ramach skargi o stwierdzenie nieważności Komisja podtrzymała swe twierdzenie, że wypłata pomocy na rzecz już zrealizowanych inwestycji stanowi naruszenie prawa Unii. Zarzut ten stanowił zatem część sporu zawisłego przed Sądem, ponieważ korekta nałożona w spornej decyzji związana była między innymi z finansowaniem tych inwestycji z mocą wsteczną.
W tym względzie Republika Czeska przyznaje, że Sąd w pkt 43 zaskarżonego wyroku prawidłowo określił przedmiot sporu. Zauważa ona jednak, że w pkt 47 tego wyroku Sąd dokonał błędnej wykładni pkt 7.1.1.1 sprawozdania zbiorczego Komisji, ponieważ stwierdził, że instytucja ta zarzuciła Republice Czeskiej sfinansowanie projektu inwestycyjnego, podczas gdy inwestycja ta miała zostać całkowicie zrealizowana jeszcze przed wdrożeniem krajowego programu pomocy. Republika Czeska podnosi zaś, że przedmiotowy projekt, a mianowicie ten zrealizowany w dniu 29 września 2009 r., został zrealizowany po zatwierdzeniu krajowego programu pomocy.
Komisja uważa, że zarzut trzeci należy oddalić.
Ocena Trybunału
W trzecim z podnoszonych zarzutów Republika Czeska kwestionuje w istocie oddalenie przez Sąd części jej argumentacji podniesionej wobec korekty dotyczącej płatności z mocą wsteczną jako pozbawionej znaczenia dla sprawy.
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału z art. 256 ust. 1 akapit drugi TFUE i art. 58 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że Trybunał nie jest właściwy do ustalania okoliczności faktycznych ani też zasadniczo do badania dowodów, które Sąd dopuścił na poparcie tych okoliczności. Jeśli zatem dowody te uzyskano w prawidłowy sposób, przy poszanowaniu ogólnych zasad prawa i przepisów proceduralnych dotyczących ciężaru dowodu i postępowania dowodowego, wyłącznie do Sądu należy ocena, jaką wagę powinno się nadać przedstawionym mu dowodom. Dlatego, z wyłączeniem przypadków przeinaczenia tych dowodów, ocena ta nie stanowi kwestii prawnej, która jako taka podlega kontroli Trybunału (wyrok z dnia 27 lutego 2020 r., Litwa/Komisja,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
, pkt
).
Takie przeinaczenie dowodów występuje wówczas, gdy – bez potrzeby przeprowadzania nowych dowodów – ocena dowodów istniejących okazuje się w sposób oczywisty błędna. Niemniej takie przeinaczenie musi wynikać w sposób oczywisty z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, bez konieczności dokonywania nowej oceny okoliczności faktycznych i dowodów. Ponadto w sytuacji gdy wnoszący odwołanie powołuje się na przeinaczenie dowodów przez Sąd, winien on dokładnie wskazać, które dowody zostały jego zdaniem przez Sąd przeinaczone, oraz wykazać błędy w ocenie, które w jego opinii doprowadziły Sąd do takiego przeinaczenia (wyrok z dnia 27 lutego 2020 r., Litwa/Komisja,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
, pkt
).
W pkt 48 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że Republika Czeska nie odniosła się do szczególnych okoliczności lub do dowodów mogących świadczyć o prawdziwości jej twierdzenia, zgodnie z którym inwestycje otrzymały pomoc pomimo tego, że zostały one zrealizowane przed wdrożeniem krajowego programu pomocy, zaledwie w ośmiu przypadkach.
W pkt 49 tego wyroku Sąd stwierdził, że argumentacja Republiki Czeskiej dotycząca pomocy wypłaconej na rzecz inwestycji zrealizowanych po wdrożeniu krajowego programu pomocy, ale przed zatwierdzeniem wniosku o pomoc indywidualną, jest bezskuteczna.
W tym względzie Sąd wskazał w pkt 50 tego wyroku, że zgodnie z pkt 7.1.1.1 sprawozdania zbiorczego sporna korekta opierała się wyłącznie, po pierwsze, na zjawisku związanym z inwestycjami, które otrzymały pomoc, choć zostały one zostały one zrealizowane przed wdrożeniem krajowego programu pomocy, i po drugie, na okoliczności, że władze czeskie nie przedstawiły dowodów świadczących o tym, iż inwestycje te dotyczyły jedynie ośmiu przypadków.
W zakresie, w jakim Republika Czeska utrzymuje, że odrzucenie tego argumentu jako pozbawionego znaczenia dla sprawy stanowi naruszenie prawa ze względu na to, iż Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne wynikające z treści pkt 7.1.1.1 sprawozdania zbiorczego, orzekając, że Komisja nałożyła korektę finansową „wyłącznie” z powodu inwestycji dokonanych przed wprowadzeniem krajowego programu pomocy, należy zauważyć, że Republika Czeska nie wykazała, że doszło do takiego przeinaczenia, jak wymaga tego orzecznictwo przytoczone w pkt 107 niniejszego wyroku.
Owo państwo członkowskie, nie odsyłając do konkretnej części tego sprawozdania zbiorczego lub innych dokumentów przedstawionych przed Sądem, ograniczyło się bowiem do twierdzenia, że wbrew temu, co rozstrzygnął Sąd, z korespondencji wymienionej z Komisją przed przyjęciem spornej decyzji i tego sprawozdania zbiorczego, z zawartej w pkt 7.1.1.1 tego sprawozdania zbiorczego wzmianki o przykładowej inwestycji, która miała zostać zrealizowana po wprowadzeniu w życie krajowego programu pomocy, jak również z twierdzenia zawartego w przedstawionej przed Sądem odpowiedzi na skargę wynika, że korekta finansowa została również zastosowana ze względu na inwestycje w sektorze wina, które zostały zrealizowane już po wprowadzeniu krajowego programu pomocy, ale za to przed złożeniem wniosku o pomoc.
Z powyższego wynika, że ze względu na to, iż Sąd wskazał w pkt 50 zaskarżonego wyroku, iż sprawozdanie zbiorcze nie zawierało żadnego stwierdzenia dotyczącego tych inwestycji, mógł on słusznie uznać, iż podnoszona przez Republikę Czeską argumentacja dotycząca pomocy wypłaconej na rzecz takich inwestycji była bezskuteczna.
W tych okolicznościach zarzut trzeci należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu czwartego
Argumentacja stron
W zarzucie czwartym Republika Czeska podnosi, że Sąd naruszył prawo poprzez stwierdzenie w pkt 56 zaskarżonego wyroku, iż art. 77 ust. 5 rozporządzenia nr 555/2008 nie pozwala na kontrolę inwestycji w sektorze wina na podstawie ustalonej próby kontrolnej.
W pierwszej kolejności, zdaniem Republiki Czeskiej, art. 19 rozporządzenia nr 555/2008 nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 77 ust. 5 tego rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie stanowi przepisu ogólnego, lecz przepis szczególny ustanawiający szczególne zasady przeprowadzania kontroli dotyczące operacji inwestycyjnych. Przepis ten odsyła bowiem wyraźnie do art. 15 rozporządzenia nr 479/2008, który nie dotyczy całego sektora wina, lecz jedynie czynionych w nim inwestycji.
W drugiej kolejności Republika Czeska utrzymuje, że dokonana przez Sąd wykładnia zawarta w pkt 61 zaskarżonego wyroku pozbawia sensu zawarte w art. 77 ust. 5 rozporządzenia nr 555/2008 odesłanie do art. 27 rozporządzenia nr 1975/2006, ponieważ nie ma możliwości zastosowania się do niego.
W trzeciej kolejności państwo to podnosi, że to odesłanie do art. 27 rozporządzenia nr 1975/2006 miało decydujące znaczenie, ponieważ w trakcie 2013 r. Komisja była zmuszona do dokonania zmiany ustawodawczej polegającej w szczególności na usunięciu tego tekstu z rozporządzenia nr 555/2008.
W czwartej i ostatniej kolejności Republika Czeska podkreśla, że Komisja nie może nałożyć na państwo członkowskie korekty, która wynikałaby z niejasnego brzmienia przepisu, którego Komisja sama jest autorem. Podkreśla ona, że zgodnie z pkt 60 zaskarżonego wyroku rozporządzenie nr 555/2008 „ustanawia dwa wymogi o różnym zakresie”.
Komisja odpowiada, że zawarte w art. 19 rozporządzenia nr 555/2008 odesłanie do „wszystkich działań” oznacza, że państwa członkowskie powinny przeprowadzać kontrole wszystkich inwestycji, a nie tylko minimalnej ich próby. Ponadto w pkt 56 zaskarżonego wyroku Sąd odsyła do art. 77 tego rozporządzenia jako całości, a nie tylko do jego ust. 5. Ponadto art. 19 tego rozporządzenia stanowi lex specialis w stosunku do art. 77 tego rozporządzenia, ponieważ – jak stwierdził Sąd w pkt 56 zaskarżonego wyroku – obowiązek ustanowiony w art. 19 rozporządzenia nr 555/2008 stanowi właśnie jeden z przypadków, w których, zgodnie z art. 77 ust. 3 tego rozporządzenia, „rozporządzenie [to] przewiduje [systematyczne kontrole przeprowadzane na miejscu]”.
Ponadto z art. 77 rozporządzenia nr 555/2008 jasno wynika, że art. 26–28 rozporządzenia nr 1975/2006, ustanawiające szczegółowe zasady procedur kontroli finansowanych z EFRROW środków przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich, stosuje się mutatis mutandis do inwestycji w sektorze wina. Artykuł 26 rozporządzenia nr 1975/2006 przewiduje kontrole administracyjne, czyli przeprowadzane przez państwa członkowskie przed przeprowadzeniem kontroli na miejscu, obejmujące wszystkie wnioski o pomoc lub o płatność, które można uznać za stanowiące przeprowadzaną przez państwa członkowskie „pierwszą kontrolę”.
Ponadto zdaniem Komisji art. 27 i 28 rozporządzenia nr 1975/2006 zawierają bardziej szczegółowe przepisy dotyczące doboru próby kontrolowanych wydatków, które powinny stanowić „co najmniej 4% kwalifikowalnych wydatków publicznych” oraz rzeczywistej treści kontroli przeprowadzanych na miejscu. Ponadto zakres stosowania przepisów rozporządzenia nr 1975/2006, które przewiduje szeroki wachlarz środków przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich, jest znacznie szerszy niż zakres zastosowania art. 19 i 77 rozporządzenia nr 555/2008, które dotyczy jedynie inwestycji w sektorze wina. Podkreśla ona, że choć niektóre z objętych rozporządzeniem nr 1975/2006 środków przeznaczonych na rozwój rozwoju obszarów wiejskich należą do „inwestycji”, to jednak większość z nich ma inny charakter.
Ocena Trybunału
W zarzucie czwartym Republika Czeska podnosi, że Sąd naruszył prawo poprzez przyjęcie takiej wykładni art. 19 i art. 77 ust. 5 rozporządzenia nr 555/2008, zgodnie z którą brak jest możliwości przeprowadzenia kontroli na miejscu na podstawie ustalonej próby kontrolnej.
W tym względzie w pkt 54–56 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł w istocie opierając się na art. 19 i 77 rozporządzenia nr 555/2008, czytanych łącznie, że ów art. 19 stanowi lex specialis w stosunku do art. 77 i przewiduje wymóg przeprowadzania systematycznej kontroli na miejscu przed jakąkolwiek wypłatą pomocy inwestycyjnej.
W celu zbadania zasadności tego zarzutu należy zatem dokonać wykładni tych przepisów.
W tym względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, przy dokonywaniu wykładni prawa Unii należy uwzględnić nie tylko brzmienie rozpatrywanego przepisu, lecz także kontekst oraz systematykę regulacji, której stanowi on część, jak również cele, jakie ów przepis realizuje (wyrok z dnia 5 lipca 2018 r., X,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że art. 77 rozporządzenia nr 555/2008, zatytułowany „Zasady ogólne”, znajduje się w rozdziale I, zatytułowanym „Zasady kontrolowania”, który z kolei znajduje się w tytule V tego rozporządzenia, zatytułowanym „Kontrole stosowane w sektorze wina”. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu państwa członkowskie przeprowadzają u beneficjentów pomocy kontrole na miejscu na podstawie pobranej próby kontrolnej „[z] wyjątkiem przypadków, kiedy [to] rozporządzenie przewiduje systematyczne […] kontrole na miejscu”. Ponadto art. 77 ust. 5 tego rozporządzenia ustanawia w odniesieniu do środków na inwestycje w sektorze wina, takich jak te zdefiniowane w art. 15 rozporządzenia nr 479/2008, obecnie art. 103u rozporządzenia nr 1234/2007, wymóg zastosowania mutatis mutandis art. 27 i 28 rozporządzenia nr 1975/2006, które przewidują szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli na miejscu tych inwestycji na podstawie ustalonej próby kontrolnej.
Z kolei art. 19 rozporządzenia nr 555/2008, zatytułowany „Zarządzanie finansami”, znajdujący się w sekcji 6, zatytułowanej „Inwestycje”, rozdziału II, zatytułowanego „Środki kwalifikowalne”, który znajduje się w tytule II tego rozporządzenia, zatytułowanym „Programy wsparcia”, przewiduje w ust. 1 akapit pierwszy, że wsparcie jest wypłacane po ustaleniu, że indywidualne działanie lub wszystkie inwestycje objęte wnioskiem o wsparcie zostały zrealizowane i poddane kontroli na miejscu.
Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 77 opinii, należy stwierdzić, że zgodnie ze swym brzmieniem art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 555/2008 nie przewiduje obowiązku przeprowadzania przez państwa członkowskie systematycznych kontroli. Przepis ten ogranicza się bowiem do wskazania, że państwa członkowskie powinny przeprowadzać kontrole na miejscu w odniesieniu do wdrożonych środków.
Ta literalna wykładnia jest również zgodna z kontekstem i ogólną systematyką tego rozporządzenia.
W tym względzie z jednej strony należy zauważyć, że z tytułu i z usytuowania art. 19 rozporządzenia w rozporządzeniu nr 555/2008 wynika, iż artykuł ten ma na celu uregulowanie zasad zarządzania finansami pomocy na inwestycje w sektorze wina, a nie szczegółowych zasad przeprowadzania kontroli na miejscu tych inwestycji. Artykuł ten stanowi bowiem, że wypłata pomocy jest uzależniona od uprzedniego przeprowadzenia na miejscu kontroli indywidualnego działania lub wszystkich inwestycji objętych wnioskiem o wsparcie, nie precyzując jednak sposobu przeprowadzania tej kontroli na miejscu. Brzmienie i przedmiot tego przepisu nie stoją zatem na przeszkodzie temu, aby dla działań tych reprezentatywna była próba poddana kontroli na miejscu.
Po drugie, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 78 opinii, z ogólnej systematyki rozporządzenia nr 555/2008 wynika, że rozporządzenie to nakłada na państwa członkowskie obowiązek przeprowadzania systematycznych kontroli jedynie wówczas, gdy zostało to w sposób wyraźny w nim przewidziane. Wynika z tego, że ze względu na to, iż art. 19 ust. 1 akapit pierwszy wspomnianego rozporządzenia nie przewiduje żadnego takiego wyraźnego zobowiązania w tym zakresie, żadne tego rodzaju zobowiązanie nie może zostać nałożone na państwa członkowskie.
Z powyższego wynika, że art. 19 rozporządzenia nr 555/2008 nie może uzasadniać odstępstwa od art. 77 ust. 3 tego rozporządzenia, który przewiduje przeprowadzenie kontroli na podstawie dobranej próby (czyli wyrywkowych), z wyjątkiem, w szczególności, przypadków, gdy wymóg przeprowadzania systematycznych kontroli na miejscu został przewidziany w tym rozporządzeniu.
Z całości powyższych rozważań wynika, że Sąd naruszył prawo, gdy rozstrzygnął w pkt 56 zaskarżonego wyroku, iż art. 19 rozporządzenia nr 555/2008 ustanawia wymóg przeprowadzania przez państwa członkowskie systematycznych kontroli.
W tych okolicznościach należy uwzględnić zarzut czwarty, bez konieczności badania przedstawionych w ramach tego zarzutu pozostałych argumentów.
W przedmiocie wniesionej do Sądu skargi
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala, lub skierować sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd.
W niniejszej sprawie Trybunał nie dysponuje elementami koniecznymi do wydania ostatecznego orzeczenia w przedmiocie zasadności spornej decyzji w zakresie, w jakim w decyzji tej Komisja zadekretowała, po pierwsze, jednorazową korektę w wysokości 462517,83 EUR w odniesieniu do lat budżetowych 2013–2015, w szczególności ze względu na szereg różnego rodzaju uchybień w analizie ryzyka, i po drugie, korektę ryczałtową w wysokości 636516,20 EUR w odniesieniu do lat budżetowych 2011–2014, zarówno ze względu na płatności dokonane w ramach inwestycji zrealizowanych przed zatwierdzeniem wniosku o dotację, jak i niewystarczający poziom kontroli odnośnie do finansowanych inwestycji w sektorze wina.
Jeśli chodzi o korektę jednorazową w wysokości 462517,83 EUR, z pkt 19 zaskarżonego wyroku wynika, że Komisja oparła sporną decyzję – oprócz dowodów, których dokonana przez Sąd ocena jest kwestionowana jako błędna pod względem prawnym w ramach pierwszego zarzutu odwołania – również na stwierdzeniu rozbieżności między odsetkami nieprawidłowości ujawnionych w ramach opartych na analizie ryzyka kontroli przeprowadzanych na miejscu za pomocą teledetekcji a tymi ujawnionymi w wyniku przeprowadzenia kontroli tego samego rodzaju, lecz opartej na próbie dobranej losowo.
Chociaż porównanie tych odsetków nieprawidłowości może spowodować powstanie poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do skuteczności kontroli przeprowadzanych na miejscu za pomocą teledetekcji, w szczególności co do właściwego charakteru analizy ryzyka, na której te kontrole się opierają, należy zauważyć, że dowody, jakie miała przedstawić Republika Czeska w celu wykazania w tym kontekście skuteczności jej systemu kontroli, nie zostały zbadane przez Sąd.
Ponadto, odnośnie do korekty ryczałtowej w wysokości 636516,20 EUR, Trybunał nie dysponuje informacjami niezbędnymi do ustalenia tej jej części, której dotyczy uwzględnienie czwartego zarzutu odwołania, ponieważ korekta ta została oparta na więcej niż jednej podstawie.
Wynika z tego, że sprawa powinna zostać skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd, aby orzekł on w przedmiocie okoliczności przedstawionych w pkt 139 i 140 niniejszego wyroku.
W przedmiocie kosztów
Ze względu na fakt, że sprawa zostaje przekazana Sądowi do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Wyrok Sądu Unii Europejskiej z dnia 13 września 2018 r., Republika Czeska/Komisja (
T‑627/16
, niepublikowany,
EU:T:2018:538
) zostaje uchylony w części, w jakiej w wyroku tym Sąd oddalił zarzut skargi odnoszący się do korekty jednorazowej w kwocie 462517,83 EUR w odniesieniu do lat budżetowych 2013–2015 w zakresie, w jakim dotyczy on podstawy odnoszącej się do uchybień w analizie ryzyka, oraz zarzut skargi odnoszący się do korekty ryczałtowej w kwocie 636516,20 EUR w odniesieniu do lat budżetowych 2011–2014 w zakresie, w jakim dotyczy on podstawy odnoszącej się do niewystarczającego poziomu kontroli odnośnie do finansowanych inwestycji w sektorze wina.

2)
W pozostałym zakresie odwołanie zostaje oddalone.

3)
Sprawa zostaje skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd Unii Europejskiej.

4)
Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.