CELEX: 62017CJ0169
Procedimiento prejudicial
Artículos 34 TFUE y 35 TFUE
Libre circulación de mercancías
Restricciones cuantitativas
Medidas de efecto equivalente
Protección de cerdos
Productos elaborados o comercializados en España
Norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico
Requisitos de utilización de la denominación “de cebo”
Mejora de la calidad de los productos
Directiva 2008/120/CE
Ámbito de aplicación

La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación de los artículos 34 TFUE y 35 TFUE, así como del artículo 3, apartado 1, letra a), y del artículo 12 de la Directiva 2008/120/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos (
DO 2009, L 47, p. 5
).
Esta petición se ha presentado en un litigio entre la Asociación Nacional de Productores de Ganado Porcino (en lo sucesivo, «asociación») y la Administración del Estado, en relación con un Real Decreto adoptado por el Gobierno español por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 7 y 8 de la Directiva 2008/120 declaran lo siguiente:
«(7)
Por consiguiente, es necesario establecer unas normas mínimas comunes para la protección de los cerdos de cría y de engorde a fin de asegurar el desarrollo racional de la producción.
(8)
Los cerdos deben vivir en un entorno que se ajuste a sus necesidades de ejercicio y comportamiento exploratorio. Una importante limitación del espacio compromete su bienestar.»
A tenor del artículo 1 de esta Directiva:
«La presente Directiva establece las normas mínimas para la protección de cerdos confinados para la cría y el engorde.»
El artículo 3, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«Los Estados miembros velarán por que todas las explotaciones cumplan los requisitos siguientes:
a)
la superficie de suelo libre de la que deberá disponer cada cerdo destetado o cerdo de producción criado en grupo, excluidas las cerdas y las cerdas jóvenes después de la cubrición, será al menos de:
Peso en vivo (kg)
m
Hasta 10
0,15
Entre 10 y 20
0,20
Entre 20 y 30
0,30
Entre 30 y 50
0,40
Entre 50 y 85
0,55
Entre 85 y 110
0,65
Más de 110
1,00
[...]».
El artículo 12 de la misma Directiva dispone:
«Por lo que respecta a la protección de los cerdos, los Estados miembros podrán, ateniéndose a las normas generales del Tratado, mantener o aplicar en su territorio disposiciones más estrictas que las que se recogen en la presente Directiva. Informarán a la Comisión de cualquier medida que adopten en este sentido.»
Derecho español
El artículo 1 del Real Decreto 4/2014, de 10 de enero, por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la carne de lomo ibérico (BOE n.
o
10, de 11 de enero de 2014, p. 1569), es del siguiente tenor:
«Este real decreto tiene por objeto establecer las características de calidad que deben reunir los productos procedentes del despiece de la canal de animales porcinos ibéricos, que se elaboran o comercializan en fresco así como el jamón, la paleta, la caña de lomo ibéricos elaborados o comercializados en España, para poder usar las denominaciones de venta establecidas en la presente norma, sin perjuicio del cumplimiento de la normativa general que les sea de aplicación.
Se admitirán, asimismo, los productos elaborados en Portugal, con base en los acuerdos firmados entre las autoridades de España y Portugal sobre la producción, elaboración, comercialización y control de los productos ibéricos.
Por otro lado aquellos productos acogidos a una figura de calidad reconocida a nivel comunitario (Denominación de Origen Protegida o Indicación Geográfica Protegida) que pretendan emplear las denominaciones de venta contempladas en la presente norma o cualquiera de los términos incluidos en ella, deberán cumplir lo establecido en la misma.»
El artículo 3, apartado 1, del Decreto 4/2014 señala lo siguiente:
«La denominación de venta de los productos regulados por este real decreto se compone obligatoriamente de tres designaciones, que deben [...] figurar por el orden que se indica a continuación:
a)
Designación por tipo de producto:
i)
Para productos elaborados: [...]
ii)
Para los productos obtenidos del despiece de la canal comercializados en fresco: [...]
b)
Designación por alimentación y manejo:
i)
“De bellota: Para los productos procedentes de animales sacrificados inmediatamente después del aprovechamiento exclusivo de bellota, hierba y otros recursos naturales de la dehesa [...].
ii)
Para los productos procedentes de animales cuya alimentación y manejo, hasta alcanzar el peso de sacrificio, no estén entre los contemplados en el punto anterior se utilizarán las siguientes designaciones:
1.   “De cebo de campo”: Tratándose de animales que aunque hayan podido aprovechar recursos de la dehesa o del campo, han sido alimentados con piensos, constituidos fundamentalmente por cereales y leguminosas, y cuyo manejo se realice en explotaciones extensivas o intensivas al aire libre pudiendo tener parte de la superficie cubierta [...].
2.   ‟De cebo”: En caso de animales alimentados con piensos, constituidos fundamentalmente por cereales y leguminosas, cuyo manejo se realice en sistemas de explotación intensiva, de acuerdo con lo señalado en el artículo 8.
c)
Designación por tipo racial: [...]
[...]».
El artículo 8, apartados 1 y 2 («Condiciones de manejo para los animales que dan origen a productos con la designación “de cebo”»), establece:
«1.   Sin perjuicio de las condiciones de cría establecidas en el Real Decreto 1135/2002, de 31 de octubre, relativo a las normas mínimas para la protección de cerdos [BOE n.
o
278, de 20 de noviembre de 2002], los animales de producción de más de 110 kilos de peso vivo que den origen a productos con la designación “de cebo” deben disponer de una superficie mínima de suelo libre total por animal de 2 m
en su fase de cebo.
2.   La edad mínima al sacrificio será de 10 meses.»
La disposición adicional tercera de dicho Real Decreto establece:
«Los requisitos de la norma de calidad que se aprueba no se aplicarán a los productos legalmente fabricados o comercializados de acuerdo con otras especificaciones en otros Estados Miembros de la Unión Europea, ni a los productos originarios de los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), ni partes contratantes en el Acuerdo del Espacio Económico Europeo (EEE), ni a los Estados que tengan un acuerdo de asociación aduanera con la Unión Europea.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El Real Decreto 4/2014 ha sido objeto de un recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por la asociación ante el órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal Supremo.
En apoyo de este recurso, la asociación alega que el Real Decreto en cuestión provoca una distorsión de la competencia en la Unión Europea, al imponer un aumento de los costes de producción del cerdo ibérico en España. En este sentido, la asociación considera que esta normativa supone una restricción cuantitativa de las exportaciones contraria al artículo 35 TFUE, pues los productores competidores establecidos en otros Estados miembros no tienen obligación de soportar los costes ocasionados por una medida como la impuesta por el Gobierno español.
Además, la asociación alega ante el tribunal remitente que el Real Decreto 4/2014 infringe lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2008/120 en relación con el artículo 12 de esta misma Directiva, ya que las medidas introducidas por el Real Decreto no tienen por objeto proteger a los cerdos, sino aumentar el precio del cerdo ibérico.
Asimismo, la asociación afirma que el objetivo de aumentar la calidad de los productos, mencionado expresamente en el Real Decreto 4/2014, no puede lograrse con las medidas abordadas por esta norma, ya que, por una parte, no está demostrado que la duplicación de la superficie total mínima de espacio libre por animal aumente la calidad del cerdo y, por otra parte, la fijación de la edad mínima para el sacrificio en diez meses, cuando el peso óptimo para el sacrificio de los cerdos se alcanza aproximadamente a los ocho meses, dará como resultado que se ofrezcan para su venta productos de un peso excesivo, que no tendrán salida en el mercado y para los cuales no será posible un aumento del precio proporcional al aumento de peso.
El tribunal remitente considera que los fabricantes españoles de productos que llevan la denominación «ibérico de cebo» se encuentran en desventaja frente a los otros fabricantes de la Unión, toda vez que deben soportar mayores costes de producción que estos últimos. Además, considera que los fabricantes de la Unión serán disuadidos de exportar sus productos a España, ya que no pueden obtener la citada denominación para sus productos, pues no se han obtenido a partir de cerdos criados de conformidad con los requisitos establecidos por el Real Decreto 4/2014. No obstante, dicho tribunal reconoce que, en virtud de la disposición adicional tercera de ese Real Decreto, España debe admitir la comercialización en su territorio de productos que lleven denominaciones similares, parecidas o idénticas procedentes de otros Estados miembros, aun cuando no se hayan fabricado de conformidad con las exigencias de dicho Real Decreto, siempre y cuando respeten las normas de calidad propias de los respectivos Estados miembros.
Además, el tribunal remitente alberga dudas de que la Directiva 2008/120 sea una base jurídica válida para el Real Decreto 4/2014, ya que el artículo 12 de la Directiva permite la aprobación de medidas nacionales más estrictas solo cuando proporcionen mayor protección de los animales, mientras que dicho Real Decreto no tiene por objeto la protección de los cerdos, sino la mejora de la calidad de los productos. En cualquier caso, el tribunal remitente duda de la compatibilidad de dicho Real Decreto con lo dispuesto en el artículo 12 de la Directiva 2008/120, ya que este precepto permite medidas nacionales más restrictivas, únicamente aplicables en el territorio nacional.
En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Deben interpretarse los artículos 34 [TFUE] y 35 TFUE en el sentido de que se oponen a una norma nacional como el artículo 8, apartado 1, del [Real Decreto 4/2014], que condiciona el empleo del término “ibérico” en los productos elaborados o comercializados en España a que los criadores de cerdos de raza ibérica en sistemas de explotación intensiva (de cebo) amplíen la superficie mínima de suelo libre total por animal de más de 110 kilos de peso vivo a 2 m
, aunque se acredite —en su caso— que la finalidad de dicha medida es mejorar la calidad de los productos a los que se refiere la norma?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 3, apartado 1, letra a)[,] de la [Directiva 2008/120], en relación con el artículo 12 de la misma, en el sentido de que se oponen a una norma nacional como el artículo 8, apartado 1, del [Real Decreto 4/2014], que condiciona el uso del término “ibérico” en los productos elaborados o comercializados en España a que los criadores de cerdos de raza ibérica en sistemas de explotación intensiva (de cebo) amplíen la superficie mínima de suelo libre total por animal de más de 110 kilos de peso vivo a 2 m
, aunque la finalidad de la norma nacional sea mejorar la calidad de los productos, y no específicamente mejorar la protección de los cerdos?
En caso de respuesta negativa a la pregunta anterior, ¿debe interpretarse el artículo 12 de la [Directiva 120/2008], en relación con los artículos 34 y 35 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en el sentido de que se opone a que una norma como el artículo 8.1 del Real Decreto 4/2012 exija a los productores de otros Estados miembros, con la finalidad de mejorar la calidad de los productos elaborados o comercializados en España —y no la protección de los cerdos—, el cumplimiento de las mismas condiciones de cría de los animales que exige a los productos españoles para que los productos obtenidos de sus cerdos se puedan acoger a las denominaciones de venta que regula dicho Real Decreto?
3)
¿Deben interpretarse los artículos 34 [TFUE] y 35 TFUE en el sentido de que se [oponen] a una normativa nacional, como el artículo 8, apartado 2, del [Real Decreto 4/2014], por la que se impone una edad mínima de sacrificio de 10 meses para los cerdos con los que se elaboran productos de la categoría de cebo, con el objetivo de mejorar la calidad de dichos productos?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y tercera
Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y tercera, que procede examinar conjuntamente, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si los artículos 34 TFUE y 35 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece que la denominación de venta «ibérico de cebo» solo puede atribuirse a los productos que cumplan determinados requisitos exigidos por dicha normativa.
Sobre el artículo 34 TFUE
Con carácter preliminar, la Comisión Europea niega la pertinencia de la cuestión prejudicial acerca de la compatibilidad del Real Decreto 4/2014, puesto que, por una parte, la demandante en el litigio principal no ha planteado este motivo de anulación ante el Tribunal Supremo y, por otra, todos los datos del litigio principal se ciñen al ámbito del Estado miembro.
A este respecto, por un lado, debe recordarse que corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la resolución que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad como la pertinencia de las cuestiones prejudiciales que plantea al Tribunal de Justicia (véase la sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar,
C‑15/15
,
EU:C:2016:464
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otra parte, cabe señalar que toda medida de un Estado miembro que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión debe considerarse medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a efectos del artículo 34 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de octubre de 2012, Elenca,
C‑385/10
,
EU:C:2012:634
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 6 de octubre de 2015, Capoda Import-Export,
C‑354/14
,
EU:C:2015:658
, apartado
y jurisprudencia citada).
Se desprende de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que esta disposición ha de aplicarse no solo a los efectos actuales, sino también a los efectos potenciales de una normativa. La aplicación de esta disposición no puede excluirse por el motivo de que no exista actualmente ningún caso concreto que presente una vinculación con otro Estado miembro (sentencia de 22 de octubre de 1998, Comisión/Francia,
C‑184/96
,
EU:C:1998:495
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo tanto, debe entenderse que la cuestión de si el artículo 34 TFUE se opone a una normativa nacional como el Real Decreto 4/2014 es pertinente para la resolución del litigio principal, por lo que debe ser respondida.
A este respecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa nacional que somete a determinados requisitos las mercancías procedentes de otros Estados miembros en los que son legalmente fabricadas y comercializadas para poder utilizar la denominación genérica habitualmente utilizada para ese producto e imponer así, en su caso, a los productores la utilización de denominaciones desconocidas o menos apreciadas por el consumidor no excluye de modo absoluto la importación en el Estado miembro de que se trate de los productos originarios de otros Estados miembros. No obstante, puede, hacer más difícil su comercialización y, en consecuencia, obstaculizar los intercambios entre los Estados miembros (sentencia de 5 de diciembre de 2000, Guimont,
C‑448/98
,
EU:C:2000:663
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, en el presente asunto, resulta de los autos remitidos al Tribunal de Justicia que la normativa nacional de que se trata en el litigio principal, por una parte, no se refiere a una denominación genérica utilizada habitualmente en el territorio de la Unión y, por otra parte, no contiene prohibiciones de importación o venta de productos derivados del cerdo ibérico con denominaciones distintas de las que contempla.
En efecto, la normativa en cuestión en el litigio principal contiene una disposición, interpretada por el tribunal remitente en el sentido de que los productos derivados del cerdo ibérico y elaborados de conformidad con las normas aplicables en otros Estados miembros de la Unión con denominaciones parecidas, similares o idénticas respecto a las contenidas en el Real Decreto 4/2014, pueden ser importados y comercializados en el mercado español con tales denominaciones, aun cuando no satisfagan plenamente las exigencias establecidas por dicho Real Decreto. Esta norma así interpretada garantiza que la normativa nacional en cuestión en el litigio principal no suponga un obstáculo al comercio interestatal (véase,
a contrario
, la sentencia de 22 de octubre de 1998, Comisión/Francia (
C‑184/96
,
EU:C:1998:495
).
Además, como recuerda la Comisión, la legislación de la Unión manifiesta una tendencia general a potenciar la calidad de los productos en el marco de la política agrícola común, con objeto de favorecer la reputación de dichos productos (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2000, Bélgica/España,
C‑388/95
,
EU:C:2000:244
, apartado
, y de 8 de septiembre de 2009, Budějovický Budvar,
C‑478/07
,
EU:C:2009:521
, apartado
).
En estas circunstancias, el artículo 34 TFUE no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que establece que la denominación de venta «ibérico de cebo» solo puede atribuirse a los productos que cumplen determinados requisitos exigidos por dicha normativa nacional, ya que esta permite la importación y comercialización de productos de Estados miembros distintos del que ha adoptado dicha normativa nacional, con las denominaciones que lleven con arreglo a la normativa de su respectivo Estado miembro de origen, aun cuando sean parecidas, similares o idénticas a las denominaciones establecidas por la normativa nacional controvertida en el litigio principal.
Sobre el artículo 35 TFUE
Resulta de la jurisprudencia que una medida nacional aplicable a todos los operadores que actúan en el territorio nacional y que, de hecho, tiene mayor efecto sobre la salida de los productos del mercado del Estado miembro de exportación que sobre la comercialización de los productos en el mercado nacional de dicho Estado miembro está comprendida en la prohibición que establece el artículo 35 TFUE (sentencia de 21 de junio de 2016, New Valmar,
C‑15/15
,
EU:C:2016:464
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, cabe señalar que la normativa en cuestión en el litigio principal no distingue entre los productos destinados a ser vendidos en el mercado nacional, por una parte, y los productos destinados al mercado de la Unión, por otra. En efecto, todos los productores españoles que deseen vender sus productos derivados del cerdo ibérico con las denominaciones de venta establecidas en el Real Decreto 4/20014 están obligados a respetar las exigencias de dicha disposición, con independencia del mercado en que pretendan vender sus productos.
Por lo tanto, procede declarar que el artículo 35 TFUE no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2008/120, en relación con el artículo 12 de la misma norma, se opone a una normativa nacional, como la que es objeto del litigio principal, que supedita la utilización de determinadas denominaciones de venta para los productos derivados del cerdo ibérico elaborados o comercializados en España a la observancia, por parte de los fabricantes, de condiciones de cría del cerdo ibérico más estrictas que las establecidas en dicho artículo 3, apartado 1, letra a), y a una edad mínima de sacrificio de diez meses.
Para responder a esta cuestión, ha de señalarse que la finalidad de la Directiva 2008/120, como se desprende de su artículo 1, es establecer normas mínimas para la protección de cerdos confinados para la cría y el engorde. Estas normas, de acuerdo con el considerando 7 de la Directiva, pretenden garantizar la protección de los cerdos de cría y de engorde a fin de asegurar el desarrollo racional de la producción. Para ello, como señala el considerando 8 de la misma Directiva, se establecen normas que aseguren que los cerdos vivan en un entorno que se ajuste a sus necesidades de ejercicio y comportamiento exploratorio.
Pues bien, debe señalarse que la normativa nacional en cuestión en el litigio principal no tiene por objeto la protección de los cerdos, sino mejorar la calidad de los productos, razón por la cual no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2008/120.
No obstante, al aumentar los requisitos mínimos respecto a la superficie del terreno en que deben vivir los cerdos y elevar la edad mínima para el sacrificio, esta normativa no puede menoscabar el bienestar de los animales y, por lo tanto, no es incompatible con dicha Directiva.
En estas circunstancias, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2008/120, en relación con el artículo 12 de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita la utilización de determinadas denominaciones de venta para los productos derivados del cerdo ibérico elaborados o comercializados en España a la observancia, por parte de los fabricantes, de condiciones de cría del cerdo ibérico más estrictas que las establecidas en dicho artículo 3, apartado 1, letra a), y de una edad mínima para el sacrificio de diez meses.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:

1)
Los artículos 34 TFUE y 35 TFUE deben ser interpretados en el sentido de que:
–
El artículo 34 TFUE no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que establece que la denominación de venta «ibérico de cebo» solo puede atribuirse a los productos que cumplen determinados requisitos exigidos por dicha normativa nacional, ya que esta permite la importación y comercialización de productos de Estados miembros distintos del que ha adoptado dicha normativa nacional, con las denominaciones que lleven con arreglo a la normativa de su respectivo Estado miembro de origen, aun cuando sean parecidas, similares o idénticas a las denominaciones establecidas por la normativa nacional controvertida en el litigio principal.
–
El artículo 35 TFUE no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal.

2)
El artículo 3, apartado 1, letra a), de la Directiva 2008/120/CE del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativa a las normas mínimas para la protección de cerdos, en relación con el artículo 12 de dicha Directiva, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, que supedita la utilización de determinadas denominaciones de venta para los productos derivados del cerdo ibérico elaborados o comercializados en España a la observancia, por parte de los fabricantes, de condiciones de cría del cerdo ibérico más estrictas que las establecidas en dicho artículo 3, apartado 1, letra a), y de una edad mínima para el sacrificio de diez meses.

Silva de Lapuerta
Fernlund
Bonichot
Rodin
Regan
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de junio de 2018.
El Secretario
A. Calot Escobar
La Presidenta de la Sala Primera
R. Silva de Lapuerta
(
*1
)	Lengua de procedimiento: español.