CELEX: 62017TJ0745
Aiuti di Stato
Aiuto per un progetto d’investimento nella Slovacchia occidentale
Aiuto a finalità regionale agli investimenti
Rigetto di una denuncia
Decisione di non sollevare obiezioni
Condizioni di esenzione
Articolo 14 del regolamento (UE) n. 651/2014
Portata del potere di controllo della Commissione
Orientamenti sugli aiuti di Stato a finalità regionale 2014‑2020
Nozione di PME
Articolo 3, paragrafi 2 e 3, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014
Dati da utilizzare per il calcolo degli effettivi e degli importi finanziari e periodo di riferimento
Articolo 4 dell’allegato I del regolamento n. 651/2014
Dubbi sulla compatibilità dell’aiuto con il mercato interno
Articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (UE) 2015/1589
Serie difficoltà

Fatti
La ricorrente, Kerkosand spol. s. r. o., gestisce un sito di estrazione e un impianto di trattamento di sabbia silicea a Šajdíkove Humence (Slovacchia).
Il 12 dicembre 2013 la ricorrente ha presentato una denuncia alla Commissione europea sostenendo che, con decisione del 22 luglio 2013, la Slovenská inovačná a energetická agentúra (Agenzia slovacca per l’innovazione e l’energia, Slovacchia) aveva concesso alla società NAJPI a. s. (in prosieguo: l’«impresa beneficiaria») un aiuto illegale di importo pari a EUR 4999999,46 per un progetto d’investimento nella Slovacchia occidentale (in prosieguo: l’«aiuto in questione»).
Tale aiuto è stato concesso sulla base dello Schéma štátnej pomoci na podporu zavádzania inovatívnych a vyspelých technológií v priemysle a v službách [SA.28652 (X518/2009)] (regime di aiuti di Stato a sostegno della diffusione di tecnologie innovative e avanzate nell’industria e nei servizi; in prosieguo il «regime di aiuti in questione»), che è stato classificato come misura di aiuto regionale agli investimenti e all’occupazione a norma dell’articolo 13 del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune in applicazione degli articoli 87 e 88 [CE] (regolamento generale di esenzione per categoria) (
GU 2008, L 214, pag. 3
). Esso riguardava un progetto di investimento dell’impresa beneficiaria, con il quale quest’ultima intendeva creare un sito di estrazione di sabbia silicea nei giacimenti di Borský Peter (Slovacchia) e di Šajdíkove Humence (in prosieguo: il «progetto di investimento»).
Con lettere del 24 febbraio e del 2 maggio 2014, la Commissione ha trasmesso alle autorità slovacche una versione non riservata della denuncia e le ha invitate a presentare le loro osservazioni, che sono pervenute con lettere del 30 maggio e del 1
o
luglio 2014.
Il 30 luglio 2014 la Commissione ha inviato una lettera di valutazione preliminare alla ricorrente, nella quale osservava che l’aiuto in questione era stato concesso conformemente al regolamento n. 800/2008.
La ricorrente ha presentato informazioni aggiuntive alla Commissione con lettere del 12 febbraio, 4 settembre, 7 e 21 novembre 2014, del 28 maggio, 8 luglio, 15 luglio, 1
o
settembre, 15 ottobre e 3 novembre 2015 nonché del 13 giugno, 5 luglio e 17 agosto 2016.
La Commissione ha inviato richieste di informazioni alle autorità slovacche con lettere del 2 maggio, 30 giugno e 10 settembre 2014, del 9 gennaio 2015, del 25 febbraio, 10 marzo, 22 aprile e 23 giugno 2016, del 25 gennaio, 15 marzo e 13 giugno 2017. Le autorità slovacche vi hanno risposto con lettere del 1
o
luglio e 3 ottobre 2014, del 6 febbraio 2015, del 22 aprile, 19 maggio e 1
o
luglio 2016, nonché del 7 febbraio, 12 aprile e 21 giugno 2017.
Il 9 luglio 2015, la Commissione ha inviato alla ricorrente un’altra lettera di valutazione preliminare, nella quale affermava che l’aiuto in questione era legittimo, in quanto concesso in conformità al regolamento n. 800/2008 e compatibile con il mercato comune. In particolare, essa osservava che, al momento della concessione del detto aiuto, vale a dire il 22 luglio 2013, l’impresa beneficiaria era un’impresa rientrante nella categoria delle piccole e medie imprese (PMI) e che essa non si trovava in difficoltà.
Con lettera del 15 ottobre 2015 (v. altresì punto 6, supra), la ricorrente ha risposto a tale ulteriore lettera di valutazione preliminare e ha presentato informazioni aggiuntive.
Il 26 novembre 2015 ha avuto luogo una riunione fra la ricorrente e i servizi della Commissione.
Il 20 luglio 2017 la Commissione ha adottato la decisione C(2017) 5050 final, relativa all’investimento in favore del produttore slovacco di sabbia silicea NAJPI a. s. [SA.38121 (2016/FC) – Slovacchia] (
GU 2017, C 336, pag. 1
; in prosieguo: la «decisione impugnata»), che era indirizzata al Ministero degli Affari esteri slovacco, ma la cui base giuridica non era indicata. In tale decisione, la Commissione ha affermato, in sostanza, in primo luogo, che ricorreva la nozione di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (punti 43 e 44); in secondo luogo, che l’aiuto in questione era stato concesso il 7 novembre 2013, data corrispondente al giorno successivo all’iscrizione del contratto di sovvenzione, concluso il 29 ottobre 2013, nel registro centrale slovacco dei contratti (punti da 45 a 47); in terzo luogo, che sia il regime di aiuti in questione, in base al quale era stato concesso l’aiuto di cui trattasi, sia l’aiuto in quanto tale soddisfacevano le condizioni stabilite dal regolamento n. 800/2008, con l’eccezione, tuttavia, del requisito di cui all’articolo 3, paragrafo 2, di detto regolamento, secondo cui la misura di aiuto individuale deve indicare che è stata concessa sulla base del medesimo regolamento (punti da 50 a 55); in quarto luogo, che occorreva analizzare se tale aiuto potesse essere considerato compatibile con il mercato interno sulla base del regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 [TFUE] (
GU 2014, L 187, pag. 1
), conformemente all’articolo 58 di quest’ultimo regolamento (punto 56) e, in quinto luogo, che l’aiuto soddisfaceva le condizioni previste da tale regolamento, in particolare le condizioni relative alla qualifica di PMI dell’impresa beneficiaria, in modo da essere esentato dall’obbligo di notifica e da essere considerato compatibile con il mercato interno (punti da 57 a 63). Essa concludeva di non essere competente ad analizzare l’aiuto in questione nell’ambito di un esame preliminare ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 [TFUE] (
GU 2015, L 248, pag. 9
) (punto 64 di tale decisione). Di conseguenza, essa ha «respinto» in quanto infondata la denuncia che la ricorrente aveva presentato, in modo anonimo, sulla base dell’articolo 24, paragrafo 2, del regolamento 2015/1589 (punto 65 di detta decisione).
Con lettera del 5 settembre 2017, la Commissione ha trasmesso alla ricorrente una copia della decisione impugnata qualificandola come «decisione relativa all’aiuto in questione».
Il 6 ottobre 2017 la decisione impugnata è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
, sotto forma di informazione sintetica (detta pubblicazione «schematica») ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 (
GU 2017, C 336, pag. 1
), sotto il titolo «Autorizzazione degli aiuti di Stato ai sensi degli articoli 107 e 108 [TFUE]», nonché fra i «Casi contro i quali la Commissione non solleva obiezioni».
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 novembre 2017, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Con lettera del 16 luglio 2019, depositata presso la cancelleria del Tribunale, la ricorrente ha prodotto un documento contenente i risultati annuali dell’impresa beneficiaria nel periodo dal 2014 al 2018 e ha chiesto al Tribunale di accettarlo come nuova deduzione istruttoria. Nelle sue osservazioni presentate nei termini impartiti, la Commissione chiede al Tribunale, segnatamente, di respingere tale deduzione istruttoria come tardiva, ai sensi dell’articolo 85 del regolamento di procedura del Tribunale, e manifestamente irrilevante per l’esito della controversia, nonché di ordinare il ritiro di tale documento dal fascicolo.
Poiché è stata modificata la composizione delle sezioni del Tribunale, ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento di procedura, il giudice relatore è stato assegnato alla Terza Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento e, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste dall’articolo 89 del regolamento di procedura, ha posto alle parti alcuni quesiti scritti, invitandole a rispondervi per iscritto. Le parti hanno depositato le loro risposte presso la cancelleria del Tribunale nei termini impartiti.
Le parti hanno svolto le loro difese orali e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 21 gennaio 2020.
La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
in subordine, annullare la lettera del 5 settembre 2017;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sui motivi di annullamento
A sostegno del suo ricorso, la ricorrente invoca due motivi.
Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente deduce una violazione di una forma sostanziale, ossia dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, in combinato disposto con l’articolo 4 del medesimo regolamento.
Il secondo motivo di ricorso è suddiviso in tre parti distinte.
Con la prima parte del secondo motivo di ricorso, la ricorrente fa valere una violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE. Essa ritiene, in sostanza, che la Commissione non potesse limitarsi ad affermare che l’aiuto in questione era compatibile con il mercato interno alla luce del regolamento n. 651/2014, ma che avrebbe dovuto anche verificare la sua compatibilità alla luce della suddetta disposizione.
Nell’ambito della seconda parte del secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce una violazione dell’articolo 109 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 58, paragrafo 1, e con l’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 651/2014. Essa sostiene, in sostanza, che l’aiuto in questione non soddisfa le condizioni previste da tale regolamento, in quanto esso costituirebbe un aiuto ad hoc per una grande impresa.
Con la terza parte del secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce una violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589. Essa ritiene che la Commissione abbia violato il suo obbligo di avviare il procedimento d’indagine formale ad essa incombente a causa delle serie difficoltà che essa avrebbe incontrato nell’esame dell’aiuto in questione.
Sulla ricevibilità
Nel corso della fase scritta del procedimento, la Commissione ha fatto valere, da un lato, che il secondo capo delle conclusioni, con cui la ricorrente chiede l’annullamento della lettera del 5 settembre 2017 con la quale le è stata notificata la decisione impugnata, era irricevibile e, dall’altro, che la ricorrente non dimostrava la propria legittimazione ad agire con riferimento alla prima e alla seconda parte del secondo motivo di ricorso.
La ricorrente contesta gli argomenti della Commissione.
Interrogata al tale riguardo in udienza, la Commissione ha dichiarato di non nutrire più dubbi in merito alla ricevibilità del ricorso, circostanza di cui si è preso atto nel verbale d’udienza.
In effetti, anche se la decisione impugnata è formalmente rivolta alla sola Repubblica slovacca, dal suo punto 65 finale, che figura sotto il titolo «Conclusione», risulta che «[l]a denuncia presentata da un denunciante anonimo sulla base dell’articolo 24, paragrafo 2, del [regolamento 2015/1589] è respinta in quanto infondata». Poiché tale denunciante era chiaramente la ricorrente, occorre rilevare che, così facendo, la Commissione ha espressamente respinto tale denuncia nell’ambito di un punto della motivazione essenziale a sostegno di tale decisione, addirittura assimilabile al suo dispositivo decisionale, nonostante la giurisprudenza consolidata non le imponesse tale obbligo (sentenza del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punti
e
), cosicché la ricorrente deve essere considerata come identificata in modo analogo a quello del suo destinatario, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Ne consegue che il ricorso è ricevibile nella sua interezza, indipendentemente dal fatto che la decisione impugnata debba essere qualificata come decisione di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 (v. punti da 35 a 59, infra). In ogni caso, da una giurisprudenza costante risulta che, avverso una siffatta decisione, un ricorrente può invocare qualsiasi motivo idoneo a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione dispone, all’atto della fase preliminare di esame della misura notificata, avrebbe dovuto suscitare dubbi circa la sua compatibilità con il mercato interno (v. sentenza del 24 maggio 2011, Commissione/Kronoply e Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Nel caso di specie, con il presente ricorso, la ricorrente, in quanto impresa concorrente della beneficiaria dell’aiuto in questione e parte interessata ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, mira, in particolare, a salvaguardare i diritti procedurali che le sarebbero derivati da tale disposizione se la Commissione avesse deciso di avviare il procedimento d’indagine formale. Pertanto, a tal fine, sono ricevibili non solo il primo motivo di ricorso e la terza parte del secondo motivo di ricorso, ma anche la prima e la seconda parte del secondo motivo di ricorso, volte a dimostrare che la valutazione delle informazioni e degli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della fase di esame preliminare avrebbe dovuto suscitare dubbi circa la compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato interno.
Infine, poiché il primo capo delle conclusioni della ricorrente è ricevibile, non occorre esaminare la ricevibilità del secondo capo delle conclusioni, presentato in subordine per il caso in cui il primo capo delle conclusioni fosse stato dichiarato irricevibile.
Nel merito
Sul primo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, in combinato disposto con l’articolo 4 del medesimo regolamento
Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente deduce una violazione di una forma sostanziale, ossia dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, in combinato disposto con l’articolo 4 del medesimo regolamento. In sostanza, essa ritiene che, in risposta alla denuncia da essa presentata, la Commissione avrebbe dovuto adottare una delle decisioni previste all’articolo 4, paragrafi da 2 a 4, del regolamento suddetto, anziché la decisione impugnata.
La Commissione replica, in sostanza, che, alla luce della sua conclusione secondo cui l’aiuto in questione era esentato, in forza del regolamento n. 651/2014, dall’obbligo di notifica e di autorizzazione di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il controllo da essa effettuato nel caso di specie si collocava al di fuori del procedimento di esame preliminare e che essa non era né competente per né obbligata ad adottare una delle decisioni previste all’articolo 4, paragrafi da 2 a 4, del regolamento 2015/1589. La decisione impugnata costituirebbe una decisione sui generis di natura meramente dichiarativa.
Occorre ricordare che, secondo giurisprudenza costante della Corte, l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 impone alla Commissione, a seguito del deposito delle osservazioni integrative eventualmente presentate dagli interessati o del decorso di un termine ragionevole, di concludere la fase di esame preliminare con l’adozione di una decisione ai sensi dell’articolo 4, paragrafi 2, 3 o 4, del regolamento medesimo, vale a dire una decisione in cui si dichiari l’inesistenza dell’aiuto, di non sollevare obiezioni o di avvio del procedimento d’indagine formale (v., in tal senso, sentenza del 31 maggio 2017, DEI/Commissione,
C‑228/16 P
,
EU:C:2017:409
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tale obbligo è il corollario del riconoscimento del diritto di un denunciante in materia di aiuti di Stato di avviare, mediante la presentazione di una denuncia o di informazioni relative a un aiuto asseritamente illecito, la fase preliminare di esame che la Commissione deve concludere con una decisione ai sensi dell’articolo 4 del regolamento 2015/1589 (v., in tal senso, sentenze del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, punti da
a
; del 16 dicembre 2010, Athinaïki Techniki/Commissione,
C‑362/09 P
,
EU:C:2010:783
, punti
e
, e del 16 maggio 2013, Commissione/Ryanair,
C‑615/11 P
, non pubblicata,
EU:C:2013:310
, punto
).
Va osservato che, nel caso di specie, la Commissione si trovava di fronte a una denuncia contenente informazioni relative a un aiuto asseritamente illecito, in quanto non notificato e incompatibile con i requisiti derivanti tanto dal regolamento n. 651/2014 quanto dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, i principi enunciati ai punti 35 e 36 si applicano, mutatis mutandis, a una denuncia presentata da una parte interessata che deduce l’inapplicabilità o l’errata applicazione delle condizioni di un regolamento di esenzione per categoria, come il regolamento n. 651/2014, che consente di ritenere che una misura di aiuto sia esentata dall’obbligo di notifica ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Infatti, con l’adozione di siffatti regolamenti di esenzione per categoria, la Commissione non delega alle autorità nazionali i suoi poteri di controllo e di decisione in materia di aiuti di Stato, ivi compreso il trattamento delle denunce, ma conserva pienamente il suo potere di vigilanza, ai sensi dell’articolo 108 TFUE e dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, per quanto riguarda, in particolare, il rispetto da parte di tali autorità dell’obbligo fondamentale di notifica delle misure di aiuto e del divieto della loro attuazione in forza dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Tale valutazione vale, a maggior ragione, alla luce dei criteri riconosciuti dalla recente giurisprudenza della Corte (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019,Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti da
a
e da 140 a 144 e giurisprudenza ivi citata), sulla cui rilevanza le parti hanno avuto modo di pronunciarsi rispondendo a un quesito scritto del Tribunale (v. punto 17, supra) nonché in udienza.
Tali criteri sono, in particolare, i seguenti.
In primo luogo, solo nel caso in cui una misura di aiuto adottata da uno Stato membro soddisfi effettivamente tutte le condizioni pertinenti previste dal regolamento n. 651/2014, tale Stato membro è esente dal proprio obbligo di notifica e, viceversa, se un aiuto è stato concesso in applicazione di detto regolamento, malgrado non fossero soddisfatte tutte le condizioni stabilite per beneficiare di quest’ultimo, esso è stato concesso in violazione dell’obbligo di notifica e deve essere considerato illegittimo (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punto
, e del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punto
).
In secondo luogo, spetta alla Commissione, in forza dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, esaminare di sua iniziativa, oppure nell’ambito di una denuncia presentata da una parte interessata, alla luce degli articoli 107 e 108 TFUE, un siffatto aiuto concesso in violazione del regolamento n. 651/2014 (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In terzo luogo, se è vero che la Commissione è autorizzata ad adottare regolamenti di esenzione per categoria di aiuto, al fine di garantire una vigilanza efficace sulle regole di concorrenza in materia di aiuti di Stato e di semplificare la gestione amministrativa, regolamenti del genere non possono minimamente indebolire il suo potere di controllo in tale settore (v. sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In quarto luogo, ne discende che, con l’adozione del regolamento n. 651/2014, la Commissione non ha conferito alcun potere decisionale definitivo alle autorità nazionali per quanto attiene alla portata dell’esenzione dall’obbligo di notifica e, di conseguenza, per quanto concerne la valutazione delle condizioni stabilite da tale regolamento, dalla quale dipende una siffatta esenzione: dette autorità si trovano, a tale riguardo, sullo stesso piano dei potenziali beneficiari di aiuti e devono assicurarsi che le proprie decisioni siano conformi a detto regolamento, di modo che, quando un’autorità nazionale concede un aiuto applicando indebitamente tale regolamento, essa lo fa in violazione tanto delle disposizioni di tale regolamento quanto dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punti da
a
, e del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti
e
).
In quinto luogo, qualora uno Stato membro consideri che un aiuto soddisfa le condizioni di cui al regolamento n. 651/2014, tale aiuto gode, tutt’al più, di una presunzione di compatibilità con il mercato interno, laddove la conformità di un siffatto aiuto a dette condizioni può essere messa in discussione sia dinanzi a un giudice nazionale o a un’autorità nazionale sia dinanzi alla Commissione (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punto
).
In sesto luogo, il regolamento n. 651/2014 non incide sulla competenza esclusiva di cui gode la Commissione nel valutare, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, la compatibilità di un aiuto concesso in applicazione di tale regolamento e la Commissione continua quindi a essere l’unica legittimata a dichiarare un siffatto aiuto compatibile con il mercato interno in forza di tale disposizione (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punto
).
Dalle considerazioni che precedono risulta che deve essere respinto l’argomento della Commissione secondo cui essa avrebbe adottato la decisione impugnata al di fuori dell’ambito di un procedimento di esame preliminare, o addirittura non sarebbe stata competente ad effettuare un esame preliminare volto a stabilire se l’aiuto in questione soddisfacesse le condizioni di esenzione del regolamento n. 651/2014. Da un lato, occorre rilevare che la denuncia della ricorrente ha innescato quel procedimento di esame preliminare che la Commissione era tenuta a concludere con una decisione ai sensi dell’articolo 4 del regolamento 2015/1589 (v. giurisprudenza citata ai punti 35 e 36, supra). Dall’altro lato, dai precedenti punti da 38 a 45 risulta che una siffatta denuncia poteva appunto avere ad oggetto l’eventuale inosservanza delle disposizioni di un regolamento di esenzione per categoria, il cui controllo spettava alla Commissione in forza del suo potere di vigilanza di cui all’articolo 107, paragrafo 3, e all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Pertanto, nel caso di specie, a seguito della denuncia della ricorrente, la Commissione era tenuta ad effettuare un siffatto esame preliminare per verificare se le autorità slovacche avessero applicato correttamente le disposizioni del regolamento n. 651/2014 o se, viceversa, avessero violato il loro obbligo di notifica (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti
, da 140 a 144 e 146). Tale dovere di esame della Commissione implicava quindi necessariamente, sotto il controllo del giudice dell’Unione, il dovere di interpretare la portata delle pertinenti condizioni di esenzione e quello di verificare la loro corretta applicazione nel caso di specie, doveri ai quali la Commissione sembra peraltro aver inteso conformarsi nella decisione impugnata.
Inoltre, non può essere accolto l’argomento della Commissione secondo cui essa sarebbe stata competente ad effettuare un siffatto esame solo se la ricorrente fosse riuscita a dimostrare che le pertinenti condizioni di esenzione non erano soddisfatte, in quanto tale argomento comporta un disconoscimento della portata del suo dovere di controllo, o addirittura un’inammissibile inversione dell’onere della prova. Al contrario, quando è investita di una denuncia con cui viene dedotta l’inosservanza di talune disposizioni di un regolamento di esenzione per categoria e, pertanto, la concessione di un aiuto illegale, in quanto non notificato, la Commissione è non solo competente a verificare la fondatezza delle affermazioni del denunciante, ma è anche tenuta a farlo, al fine di determinare se la misura di cui trattasi avrebbe dovuto esserle notificata e costituisca quindi un aiuto illegale. Se così non fosse, le autorità nazionali godrebbero di un’autonomia eccessiva nell’attuazione di tali disposizioni, il che sarebbe contrario ai principi giurisprudenziali sopra richiamati ai punti da 40 a 43.
Per le ragioni esposte ai precedenti punti 46 e 47, è altresì privo di qualsiasi fondamento l’argomento della Commissione secondo cui essa non potrebbe «bloccare» l’attuazione di una misura che, secondo le autorità nazionali, è considerata esentata ai sensi di un siffatto regolamento di esenzione, qualora, in realtà, le condizioni di esenzione non siano soddisfatte. Infatti, in quest’ultimo caso, la mancata notifica di detta misura e la sua esecuzione violano l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il che costituisce una censura di cui la Commissione deve poter essere investita, in particolare, mediante una denuncia (v., in tal senso, sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti
e
).
Parimenti, l’argomento della Commissione secondo cui l’articolo 4 del regolamento 2015/1589 riguarda solo l’esame di una notifica ed è inapplicabile quando una misura di aiuto soddisfa tutte le condizioni necessarie di un regolamento di esenzione per categoria rappresenta un’interpretazione erronea dei principi giurisprudenziali richiamati ai precedenti punti 40 e 41, dato che una denuncia può rimettere in discussione la conformità della misura di aiuto a dette condizioni e, pertanto, la sua legittimità alla luce dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE. Così facendo, la Commissione confonde le premesse del controllo che deve essere effettuato a seguito di una denuncia e nell’ambito di un procedimento di esame preliminare, vale a dire l’esame dell’esistenza di un aiuto illegale, in particolare a causa dell’insussistenza delle condizioni di esenzione, con il risultato di tale esame (v. giurisprudenza citata al punto 46, supra).
Per le stesse ragioni deve essere respinto l’argomento della Commissione, che costituisce un circolo vizioso, secondo cui una denuncia sarebbe ricevibile solo qualora essa verta su una violazione dell’obbligo di notifica e, pertanto, sull’esistenza di un aiuto illegale, ma non su aiuti notificati, e che una misura di aiuto che soddisfi le condizioni di esenzione di un regolamento di esenzione non possa costituire un siffatto aiuto illegale. Infatti, tale argomento contrasta con i principi enunciati ai punti da 138 a 144 della sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione (
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
), in forza dei quali spetta alla Commissione esaminare tale denuncia proprio al fine di determinare se l’affermazione dell’inosservanza delle condizioni di esenzione e, pertanto, dell’obbligo di notifica sia fondata.
Dalle considerazioni che precedono risulta che nessuno degli argomenti dedotti dalla Commissione per qualificare la decisione impugnata come decisione sui generis, adottata al di fuori dell’ambito del procedimento di esame preliminare e di quello previsto all’articolo 4 del regolamento 2015/1589, può essere accolto.
Tuttavia, tale conclusione non implica che la decisione impugnata debba essere annullata per errore di diritto, mancanza di base giuridica o incompetenza. Indipendentemente dalla caratterizzazione della natura di tale decisione da parte della Commissione, incombe in ultima analisi al giudice dell’Unione determinarne la vera natura e portata giuridica alla luce delle norme applicabili, così come interpretare la questione se un atto della Commissione in materia di aiuti di Stato sia suscettibile di ricorso (v. ordinanza dell’11 luglio 2019, Vattenfall Europe Nuclear Energy/Commissione,
T‑674/18
, non pubblicata,
EU:T:2019:501
, punti
e segg. e giurisprudenza ivi citata). Infatti, una tale interpretazione è necessaria, in particolare, per consentire a tale giudice di determinare se l’atto in questione sia illegittimo in quanto è stato adottato da un’autorità incompetente oppure per l’assenza di una base giuridica sufficiente [v., in tal senso, sentenze del 6 settembre 2017, Slovacchia e Ungheria/Consiglio,
C‑643/15 e C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punti da
a
, e del 25 ottobre 2017, Commissione/Consiglio (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punti da
a
].
Pertanto, occorre valutare se, per la sua sostanza e non per la sua forma, e nonostante l’opinione contraria espressa dalla Commissione, in particolare, in corso di causa, la decisione impugnata costituisca, in realtà, una decisione ai sensi dell’articolo 4 del regolamento 2015/1589.
A tale riguardo, occorre ricordare che, al punto 64 della decisione impugnata, la Commissione ha concluso che, in virtù della sua compatibilità, segnatamente, con il regolamento n. 651/2014, l’aiuto in questione era esentato e, pertanto, essa non era competente a esaminarlo nell’ambito del procedimento di esame preliminare di cui all’articolo 4 del regolamento 2015/1589. Inoltre, al punto 65 di detta decisione, è indicato che la denuncia [della ricorrente], ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 2, di quest’ultimo regolamento, è respinta in quanto infondata. Analogamente, nella lettera del 5 settembre 2017 con cui tale decisione è stata comunicata alla ricorrente, la Commissione ha rinunciato a precisare la base giuridica su cui si fondava detta decisione, limitandosi ad affermare che si trattava di «una decisione relativa all’aiuto in questione». Infine, nelle sue memorie e all’udienza, essa ha sostenuto che la decisione di cui trattasi costituiva una decisione sui generis, adottata al di fuori dell’ambito del procedimento di esame preliminare e di quello previsto all’articolo 4 del regolamento 2015/1589, in combinato disposto con l’articolo 15, paragrafo 1, del medesimo regolamento, e presentava un carattere meramente dichiarativo, senza che essa fosse in grado di indicare a tal fine una base giuridica espressa o adeguata.
È per tali ragioni che, nell’ambito del suo primo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che la Commissione ha violato una forma sostanziale e che ciò deve comportare l’annullamento della decisione impugnata.
Orbene, come considerato ai precedenti punti da 35 a 51, è giuridicamente impossibile non qualificare la decisione impugnata come decisione adottata al termine di un procedimento di esame preliminare e quindi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589.
A tale riguardo, occorre sottolineare che, al pari di una decisione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, la decisione impugnata è rivolta formalmente alla Repubblica slovacca, e più precisamente al Ministero degli Affari esteri slovacco (v. punto 11, supra), e non alla ricorrente che ha ricevuto, conformemente all’articolo 24, paragrafo 2, terzo comma, del medesimo regolamento, soltanto una copia di detta decisione (v. punto 12, supra).
Inoltre, occorre rilevare che la decisione impugnata è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale, sotto forma di un’informazione sintetica (detta pubblicazione «schematica») ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 (
GU 2017, C 336, pag. 1
), sotto il titolo «Autorizzazione degli aiuti di Stato ai sensi degli articoli 107 e 108 [TFUE]», nonché fra i «Casi contro i quali la Commissione non solleva obiezioni» (v. punto 13, supra) e, dunque, fra i casi nei quali la Commissione era indotta ad adottare decisioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589.
Pertanto, tenuto conto del fatto che la decisione impugnata non può che costituire una decisione di non sollevare obiezioni nei confronti dell’aiuto in questione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, il primo motivo di ricorso, vertente su una violazione di una forma sostanziale, in quanto la Commissione non avrebbe adottato una delle decisioni previste all’articolo 4, paragrafi da 2 a 4, del medesimo regolamento, deve essere respinto.
Tuttavia, tale conclusione non pregiudica la portata del controllo che il Tribunale è chiamato ad esercitare nei confronti della decisione impugnata sulla base, in particolare, del secondo motivo di ricorso.
Sulla prima parte del secondo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE
Con la prima parte del secondo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta una violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, essenzialmente in quanto, oltre ad esaminare la compatibilità dell’aiuto in questione sulla base del regolamento n. 651/2014, la Commissione avrebbe dovuto verificare se detto aiuto fosse compatibile con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, letto alla luce degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2014-2020 (
GU 2013, C 209, pag. 1
; in prosieguo: gli «orientamenti sugli aiuti regionali»), che prevedono di prendere in considerazione il criterio della prevenzione degli eccessi di capacità. La Commissione replica, in sostanza, che il contesto normativo rilevante nel caso di specie è costituito esclusivamente dai regolamenti di esenzione per categoria applicabili e non dai detti orientamenti.
È giocoforza constatare che la presente parte del motivo di ricorso non può essere accolta. Essa si fonda sull’erronea premessa secondo cui, quando è investita di una denuncia che deduce l’inosservanza delle condizioni di un regolamento di esenzione per categoria diretto ad attuare, in particolare, i criteri di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, la Commissione non può accontentarsi di esaminare se l’aiuto in questione soddisfi dette condizioni, ma deve anche verificare la compatibilità di tale aiuto con il mercato interno alla luce di tale disposizione del trattato FUE. Inoltre, la ricorrente ritiene a torto che detta disposizione debba essere letta, in particolare, alla luce di norme di comportamento che la Commissione si è imposta, come i suoi orientamenti sugli aiuti regionali.
Infatti, in primo luogo, fatta salva la possibilità di rimettere in discussione la legittimità di una disposizione asseritamente lacunosa di un regolamento di esenzione per categoria alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, sollevando un’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE, cosa che la ricorrente non ha fatto nel caso di specie, le disposizioni di un siffatto regolamento presentano, dal punto di vista dello Stato membro interessato e dei singoli, una disciplina esaustiva delle condizioni di esenzione direttamente applicabili ivi previste. Qualsiasi altra interpretazione significherebbe che, nonostante il ricorrere di tali condizioni di esenzione, le autorità nazionali non sarebbero automaticamente autorizzate a rinunciare alla notifica della misura in questione e ad attuarla e continuerebbero a rischiare di violare l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punti
,
,
e
e giurisprudenza ivi citata, e del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti
e
).
Orbene, una siffatta interpretazione rischierebbe di pregiudicare non solo l’applicabilità diretta, ai sensi dell’articolo 288, secondo comma, TFUE, delle disposizioni di un regolamento di esenzione per categoria, ma anche il loro effetto utile, che risiede proprio nell’obiettivo, di cui all’articolo 109 TFUE, di fissare le categorie di aiuti che sono ipso facto dispensate dalla procedura di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e, pertanto, il principio della certezza del diritto. Inoltre, dal considerando 7 del regolamento n. 651/2014 risulta che soltanto gli aiuti di Stato che non rientrano in tale regolamento rimangono soggetti all’obbligo di notifica di cui all’articolo 108, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punti da
a
, e del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti
e
).
Tali principi si applicano mutatis mutandis quando la Commissione è chiamata a verificare se le autorità nazionali abbiano correttamente applicato le disposizioni di un regolamento di esenzione per categoria. Se così non fosse, le conseguenze giuridiche di un siffatto regolamento, vale a dire l’effetto immediato di deroga all’obbligo di notifica di un aiuto e il carattere direttamente applicabile e giuridicamente esaustivo delle condizioni di esenzione a tal fine sarebbero rimessi in discussione per il solo motivo che alla Commissione è stata presentata una denuncia che la porta a verificare ex post facto se le autorità nazionali abbiano commesso errori al riguardo e quindi violato il loro obbligo di notifica. Orbene, benché spetti alla Commissione, sotto il controllo del giudice dell’Unione, verificare l’esistenza di tali errori, il suo dovere di vigilanza non può tuttavia incidere su tale natura giuridica delle disposizioni di un regolamento di esenzione per categoria.
In secondo luogo, il criterio della prevenzione degli eccessi di capacità sul mercato rilevante non è menzionato come condizione di esenzione di un aiuto a finalità regionale agli investimenti ai sensi dell’articolo 14 del regolamento n. 651/2014. Pertanto, la ricorrente non può legittimamente sostenere che il suddetto regolamento impone alle autorità nazionali o alla Commissione di prendere in considerazione l’eventuale creazione di siffatti eccessi di capacità. La Commissione sostiene quindi giustamente che, sulla base di tale regolamento, essa non era competente a valutare tale aspetto nell’ambito dell’esame della denuncia della ricorrente e che la sua analisi delle condizioni di cui all’articolo 14 del medesimo regolamento, come esposta al punto 57, lettere a) e b), della decisione impugnata, era, in linea di principio, sufficiente.
Ne consegue che deve essere parimenti respinto l’argomento della ricorrente secondo cui, adottando un regolamento di esenzione per categoria, la Commissione non ha «esaurito» il suo potere discrezionale ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. Anche supponendo che talune disposizioni di un regolamento di esenzione per categoria si rivelino lacunose e incompatibili con il diritto primario, in particolare con l’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, il che avrebbe come conseguenza automatica una violazione dell’obbligo di notifica e, se del caso, del divieto di esecuzione dell’aiuto in questione ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, il Tribunale potrebbe conoscerne solo a seguito di un’eccezione di illegittimità invocata ai sensi dell’articolo 277 TFUE. Tuttavia, nel caso di specie, la ricorrente non ha dedotto, in forza di tale disposizione e per tali motivi, l’illegittimità anche solo parziale dell’articolo 14 del regolamento n. 651/2014.
Va sottolineato che se, in ogni caso, in seguito alla presentazione di una denuncia, la Commissione dovesse constatare che le autorità nazionali avevano applicato in modo errato le condizioni di un regolamento di esenzione per categoria, cosicché, in realtà, l’aiuto in questione avrebbe dovuto essere notificato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, essa sarebbe, certamente, tenuta a valutare la compatibilità di tale aiuto sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, tenendo nel contempo conto dei criteri aggiuntivi degli orientamenti sugli aiuti regionali che si è imposta a tale riguardo. Per contro, l’esercizio stesso di tale controllo sul rispetto, da parte delle autorità nazionali, delle condizioni di esenzione previste in un regolamento di esenzione per categoria è assimilabile a un mero controllo di legittimità che è necessariamente scevro da considerazioni rientranti nel potere discrezionale di cui la Commissione dispone solo quando applica, in un caso individuale, l’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punti
e
).
In terzo luogo, a prescindere da quanto precede, la ricorrente non ha dimostrato che la giurisprudenza relativa all’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE preveda di prendere in considerazione un criterio di prevenzione dell’eccesso di capacità sul mercato rilevante come requisito di diritto primario in quanto tale. A tale riguardo, occorre ricordare che tale disposizione derogatoria non richiede l’assenza di distorsioni o di minaccia di una distorsione della concorrenza, che costituisce soltanto uno dei criteri della nozione di aiuto di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Al contrario, l’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE o di un regolamento di esenzione per categoria che ne precisa la portata sul piano del diritto secondario presuppone necessariamente che la misura in questione soddisfi tutte le condizioni della nozione di aiuto, compresa quella relativa alla distorsione della concorrenza, senza che occorra riesaminare il suo impatto anticoncorrenziale, in particolare a causa della creazione di eccessi di capacità sul mercato rilevante (v., in tal senso, sentenze del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti
e
, e del 20 giugno 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissione,
T‑578/17
, non pubblicata,
EU:T:2019:437
, punto
). Infatti, contrariamente all’articolo 107, paragrafo 3, lettera c), TFUE, nell’ambito dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, non è neppure necessario verificare se le condizioni di scambio siano alterate in misura contraria all’interesse comune.
Per contro, la giurisprudenza invocata dalla ricorrente è esclusivamente legata all’interpretazione e all’applicazione di norme di comportamento che la Commissione si è imposta, e non a quella della portata del diritto primario con cui dette norme di comportamento devono, tuttavia, essere compatibili, norme che, secondo la Corte, non erano idonee ad esaurire completamente il potere discrezionale della Commissione ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE (v., in tal senso, sentenze dell’8 marzo 2016, Grecia/Commissione,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, punti
e
; del 19 luglio 2016, Kotnik e a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punto
, e del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punto
). Inoltre, il giudice dell’Unione si è limitato a valutare, al di fuori dell’ambito di applicazione di un regolamento di esenzione per categoria, se la Commissione avesse applicato erroneamente le norme di comportamento che affrontavano esplicitamente il problema dell’eccesso di capacità e se avesse quindi commesso un errore manifesto di valutazione al riguardo (v., in tal senso, sentenze del 14 gennaio 1997, Spagna/Commissione,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punto
, e del 9 settembre 2009, Holland Malt/Commissione,
T‑369/06
,
EU:T:2009:319
, punto
). In tale contesto, detto giudice non ha tuttavia né esaminato se, viceversa, come sostiene la ricorrente, taluni criteri adottati in siffatte norme di comportamento derivassero direttamente da esigenze imposte dal diritto primario in quanto tale, né valutato la portata giuridica o la legittimità di un regolamento di esenzione per categoria alla luce del diritto primario.
In quarto luogo, occorre ricordare la giurisprudenza consolidata, la quale riconosce che, nell’esercizio del suo ampio potere discrezionale ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, la Commissione può adottare orientamenti al fine di stabilire i criteri in base ai quali essa intende valutare la compatibilità con il mercato interno di misure di aiuto previste dagli Stati membri. Adottando siffatte norme di comportamento e annunciando, con la loro pubblicazione, che essa le applicherà ai casi a cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio di detto potere discrezionale e non può, in linea di principio, discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi giuridici generali, quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento (v. sentenza del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata). Inoltre, se è vero che la Commissione è vincolata da norme siffatte, lo è unicamente nei limiti in cui queste non si discostino da una corretta applicazione del trattato, poiché dette norme non possono essere interpretate in modo tale da restringere la portata degli articoli 107 e 108 TFUE o contravvenire agli obiettivi da essi contemplati (v. sentenza dell’11 settembre 2008, Germania e a./Kronofrance,
C‑75/05 P e C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Queste considerazioni si applicano, mutatis mutandis, alle disposizioni di un regolamento di esenzione per categoria che sono anch’esse il risultato di un esercizio ex ante da parte della Commissione delle sue competenze ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, del TFUE (v., in tal senso, sentenze del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punti
e
, e del 29 luglio 2019, Bayerische Motoren Werke e Freistaat Sachsen/Commissione,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punto
), ma che, a differenza delle norme di comportamento, sono giuridicamente vincolanti e direttamente applicabili nell’ordinamento giuridico interno degli Stati membri in forza dell’articolo 288, secondo comma, TFUE. Infatti, tali disposizioni creano un effetto limitativo nei confronti della Commissione in quanto precisano i criteri di aiuto che devono essere considerati ipso facto esentati ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE, di modo che tali aiuti sfuggono all’obbligo di notifica e di verifica da parte della Commissione, tuttavia a condizione che tali criteri siano conformi alle norme superiori di diritto, tra cui gli articoli 107 e 108 TFUE. Inoltre, la portata delle disposizioni giuridicamente vincolanti e direttamente applicabili di un regolamento di esenzione per categoria non può, in linea di principio, essere relativizzata da norme di comportamento. Ciò è tanto meno possibile in quanto, da un lato, tali norme non sono in alcun caso giuridicamente vincolanti per gli Stati membri (v., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2016, Kotnik e a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punto
) e, dall’altro, sono, in particolare, destinate a guidare e a limitare l’esercizio, da parte della Commissione, del suo potere discrezionale in sede di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE nell’ambito di un procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e, pertanto, al di fuori dell’ambito di applicazione di un regolamento di esenzione per categoria.
Di conseguenza, siffatte norme di comportamento adottate dalla Commissione in forza del suo potere organizzativo dei propri procedimenti in materia di aiuti di Stato non possono derogare alle norme superiori di diritto, ivi compresi i regolamenti di esenzione per categoria. Pertanto, a prescindere dalla portata di dette norme di comportamento, esse non sono di per sé idonee a relativizzare la portata delle condizioni di esenzione previste da tali regolamenti.
In quinto luogo, è d’obbligo constatare che l’articolo 14 del regolamento n. 651/2014, applicabile nel caso di specie, non fa riferimento agli orientamenti sugli aiuti regionali, in particolare al loro paragrafo 114, relativo agli effetti anticoncorrenziali di un’espansione della capacità produttiva indotta da un aiuto di Stato. A tale riguardo, il suddetto articolo si differenzia nettamente dall’articolo 15, paragrafo 1, dello stesso regolamento relativo agli aiuti a finalità regionale al funzionamento, in quanto fa esplicito riferimento al paragrafo 161 di tali orientamenti. Pertanto, la Commissione non aveva l’intenzione di far dipendere le condizioni di compatibilità degli aiuti a finalità regionale agli investimenti dalle norme di comportamento previste in tali orientamenti. Così, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, né le autorità nazionali né la Commissione erano obbligate a tenerne conto in sede di interpretazione e applicazione dell’articolo 14 di tale regolamento.
Infine, tale valutazione non è rimessa in discussione dagli argomenti della ricorrente relativi al principio di proporzionalità e al suo diritto alla libertà d’impresa. A tale riguardo, è sufficiente constatare che essa ha omesso di rilevare l’eventuale illegittimità dell’articolo 14 del regolamento n. 651/2014 alla luce di tali norme superiori di diritto ai sensi dell’articolo 277 TFUE o, quantomeno, di spiegare in che modo, nonostante la sua formulazione chiara ed esaustiva, detto regolamento potrebbe essere interpretato in modo conforme a tali norme con il risultato che l’eventuale creazione di eccessi di capacità sul mercato rilevante debba essere presa in considerazione.
Di conseguenza, occorre respingere la prima parte del secondo motivo di ricorso in quanto infondata.
Sulla seconda parte del secondo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 109 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 58, paragrafo 1, e con l’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 651/2014
–
Sulla prima censura, vertente sull’erronea qualificazione dell’impresa beneficiaria come PMI
Con la seconda parte del secondo motivo di ricorso, la ricorrente deduce, nell’ambito di una prima censura, un errore di valutazione o di diritto della Commissione nell’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 651/2014, sostenendo, principalmente, che l’aiuto in questione costituisce, in realtà, un aiuto ad hoc concesso a una grande impresa. La Commissione avrebbe violato tale disposizione accettando, erroneamente, e omettendo di verificare, la qualificazione, da parte delle autorità slovacche, dell’impresa beneficiaria come PMI ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, dell’allegato I del medesimo regolamento. Orbene, alla luce dei legami societari e di controllo che caratterizzavano la situazione di tale impresa prima e dopo la cessione delle sue azioni da parte della società P. alla società N., in forza dell’articolo 3, e, quantomeno, dell’articolo 4, paragrafo 2, di detto allegato, detta impresa avrebbe dovuto essere qualificata come grande impresa. La Commissione avrebbe, in particolare, omesso di indagare sufficientemente i legami esistenti tra la società P., da un lato, e una famiglia e società diverse che i suoi membri dirigevano o controllavano, dall’altro, nonché la situazione del principale azionista della società N. dopo il 7 agosto 2013, ivi compresi i suoi legami con altre società. Per tali ragioni, la Commissione avrebbe erroneamente applicato i criteri che disciplinano gli aiuti ad hoc concessi alle grandi imprese ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), di detto regolamento e, in mancanza di un’indagine diligente e completa su tali punti, avrebbe dovuto nutrire dubbi sulla compatibilità di tale aiuto con il mercato interno. Nella sua risposta ai quesiti scritti del Tribunale, la ricorrente precisa che, in ogni caso, per poter qualificare l’impresa in questione come PMI, la Commissione avrebbe dovuto esaminare se le condizioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, di tale allegato fossero soddisfatte, circostanza di cui non esiste alcuna traccia nella motivazione della decisione impugnata, contrariamente a quanto richiesto dall’articolo 296, secondo comma, TFUE.
In sostanza, la Commissione replica che, a seguito di un contratto di cessione del 100% delle azioni della società beneficiaria, concluso il 31 dicembre 2012 tra le società P. e N. e iscritto nel registro delle imprese slovacco il 7 agosto 2013, al momento della concessione dell’aiuto in questione, ossia il 7 novembre 2013, l’impresa beneficiaria era una PMI, il cui unico proprietario era la società N. L’argomento basato sul controllo della società P. da parte di determinate persone fisiche sarebbe pertanto inconferente, poiché quest’ultima società e detta impresa erano state imprese collegate ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, terzo comma, dell’allegato alla raccomandazione 2003/361/CE della Commissione, del 6 maggio 2003, relativa alla definizione delle microimprese, piccole e medie imprese (
GU 2003, L 124, pag. 36
, in prosieguo: la «raccomandazione PMI») solo prima dell’acquisizione delle azioni da parte della società N. In ogni caso, non vi sarebbe stato motivo di dubitare delle informazioni fornite dalle autorità slovacche secondo cui la società P. e le sue imprese collegate non avevano più di 120 dipendenti nel 2010 e nel 2011 e che il fatturato di 50 milioni di EUR o il totale di bilancio annuale di 43 milioni di EUR non erano stati superati. Inoltre, le partecipazioni di tale impresa in altre imprese a partire dal 9 luglio 2011 non avrebbero soddisfatto i criteri previsti all’articolo 3, paragrafi 2 e 3, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014. L’argomento secondo cui una famiglia continuava ad esercitare un’influenza determinante sulla società P. sarebbe inconferente, in quanto tale società non deteneva più, al momento della concessione dell’aiuto in questione, azioni dell’impresa in oggetto. Secondo la Commissione, l’argomentazione basata sul periodo di due anni previsto dall’articolo 4, paragrafo 2, di tale allegato è altrettanto inefficace, poiché la società P. non poteva essere classificata come una grande impresa durante il periodo in questione.
La Commissione precisa che l’impresa beneficiaria e la società N. non erano legate ad altre imprese per il tramite di determinate persone fisiche, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, quarto comma, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014. È vero che il direttore generale dell’impresa beneficiaria durante il periodo compreso tra il 1
o
marzo e il 28 dicembre 2012, e suo vicedirettore dal 28 dicembre 2012, deterrebbe numerosi mandati in diverse imprese. Tuttavia, ad eccezione di un contratto di locazione concluso con la società E.F., nessuna di tali imprese opererebbe sullo stesso mercato dell’impresa beneficiaria o su un mercato contiguo. In particolare, secondo le informazioni disponibili nel registro delle imprese slovacco, la società L. opererebbe in vari settori dell’economia. La mappa del giacimento di Borský Peter prodotta dalla ricorrente peccherebbe di imprecisione e non avrebbe alcuna efficacia probatoria quanto ad eventuali legami tra quest’ultima società e l’impresa beneficiaria. La Commissione afferma di non disporre di indizi che dimostrino che il suddetto direttore generale abbia avuto un’influenza dominante o uno status di proprietario nei confronti della società L., né che l’impresa beneficiaria o la società N. abbiano agito di concerto con la società L. in misura tale da non poter essere considerate imprese economicamente indipendenti l’una dall’altra.
La Commissione conclude che l’impresa beneficiaria soddisfaceva tutti i requisiti per essere qualificata come PMI al momento della concessione dell’aiuto in questione. Per dimostrare l’effetto di incentivazione di detto aiuto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, del regolamento n. 651/2014, sarebbe stato quindi sufficiente dimostrare che la domanda di concessione era stata presentata prima dell’inizio dei lavori per il progetto di investimento.
In via preliminare, occorre ricordare che, conformemente a quanto riportato nel verbale di udienza, le parti ritengono che la questione se l’impresa beneficiaria costituisse, al momento della concessione dell’aiuto in esame, una PMI ai sensi dell’allegato I del regolamento n. 651/2014, il cui testo corrisponde a quello dell’allegato alla raccomandazione PMI, è una questione di diritto, soggetta al controllo del Tribunale, che è determinante per la soluzione della presente controversia. A tale riguardo, la Commissione precisa, senza essere contraddetta dalla ricorrente, che, come risulta dal punto 57, lettera b), della decisione impugnata, in forza dell’articolo 14, paragrafo 12, di detto regolamento, l’intensità dell’aiuto in equivalente sovvenzione lordo (in prosieguo: l’«ESL») non deve superare l’intensità massima di aiuto fissata nella carta degli aiuti a finalità regionale in vigore al momento della concessione dell’aiuto nella zona interessata, vale a dire, nel caso di specie, la carta slovacca degli aiuti a finalità regionale per il periodo 2007-2013, che prevede un massimale dell’ESL del 40% per le grandi imprese. Inoltre, secondo il medesimo punto, conformemente all’articolo 14, paragrafo 2, di tale regolamento, in combinato disposto con la definizione di «zona assistita» di cui all’articolo 2 del medesimo regolamento, doveva essere rispettato l’ESL massimo ai sensi della carta slovacca per gli aiuti a finalità regionale per il periodo 2014-2020, pari al 25% per le grandi, al 35% per le medie e al 45% per le piccole imprese.
Per quanto riguarda il contenuto della decisione impugnata, occorre rilevare che la censura della ricorrente è sinteticamente riassunta al punto 24 di detta decisione, ove sono enunciati i presunti legami tra l’impresa beneficiaria, da un lato, e la società P. e i suoi proprietari o dirigenti, dall’altro. Ai punti 38 e 39 di tale decisione, sono esposte le informazioni fornite dalle autorità slovacche in merito ai legami societari incidenti sulla situazione di detta impresa al momento della concessione dell’aiuto in questione, quando il 100% delle sue quote sociali era detenuto dalla sola società N., la quale era a sua volta controllata da due persone fisiche rispettivamente in ragione del 99,94% e dello 0,06%, di cui la prima persona è il direttore generale di tale impresa.
Tuttavia, ai punti 38 e 39 della decisione impugnata, manca una presentazione dei legami societari e di controllo dell’impresa beneficiaria, in particolare, con la società P., predecessore della società N., e i suoi azionisti o dirigenti. Ciò corrisponde al contenuto delle osservazioni che le autorità slovacche hanno presentato, con lettera del 13 maggio 2016, in risposta a una richiesta di informazioni della Commissione. In tali osservazioni, dette autorità hanno fatto valere il carattere inconferente delle affermazioni della ricorrente sulla base del rilievo che, al momento della concessione dell’aiuto in questione, la società P. non aveva legami societari o di controllo, ai sensi dell’articolo 3 dell’allegato I del regolamento n. 615/2014, né con l’impresa beneficiaria né con la società N. Per quanto riguarda la situazione della società P., le autorità slovacche si sono limitate a sostenere che la struttura azionaria di tale società era loro sconosciuta, in quanto tali informazioni non erano accessibili al pubblico. Inoltre, secondo quanto affermato da dette autorità, il vicepresidente del consiglio di amministrazione dell’impresa beneficiaria fino al 14 marzo 2012 non era né azionista né membro di un’altra società con sede in Slovacchia nel periodo compreso tra il 14 marzo e il 31 dicembre 2012.
Tali elementi indicano, unitamente agli argomenti dedotti dalla Commissione in corso di causa, anche in risposta ai quesiti scritti del Tribunale (v. punti da 78 a 80, supra), che essa si è accontentata di tali osservazioni delle autorità slovacche sulla situazione dell’impresa beneficiaria, quale si presentava prima della cessione delle sue azioni alla società N., vale a dire quando era ancora sotto il controllo della società P. Tale valutazione è confermata dalla motivazione presente al punto 57, lettera d), della decisione impugnata, in cui la Commissione prende posizione sulla censura della ricorrente tenendo conto delle osservazioni delle autorità slovacche. In sostanza, vi si rileva che, secondo la Commissione, dette autorità hanno sufficientemente dimostrato che l’impresa beneficiaria costituiva una PMI al momento della concessione dell’aiuto in questione avvenuta, in forza del diritto slovacco applicabile, il 7 novembre 2013. La Commissione ivi considera che non esiste alcun legame tra l’impresa beneficiaria e la società N., in base alle nozioni di «imprese associate» o di «imprese collegate», come definite all’articolo 3, paragrafi 2 e 3, da primo a terzo comma, dell’allegato alla raccomandazione PMI, il cui testo corrisponde a quello dell’articolo 3, paragrafi 2 e 3, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014. Parimenti, essa ritiene che, tenuto conto della giurisprudenza e della sua prassi decisionale, nel caso di specie non è soddisfatto il criterio di imprese collegate per il tramite di una persona fisica o un gruppo di persone fisiche che agisce di concerto, a condizione che, quantomeno, una parte delle loro attività sia effettuata in un medesimo mercato rilevante o in mercati contigui, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, quarto e quinto comma, dell’allegato alla suddetta raccomandazione, il cui testo corrisponde a quello dell’articolo 3, paragrafo 3, quarto e quinto comma, dell’allegato I di tale regolamento. Orbene, in assenza di prove di importanti legami commerciali, segnatamente sotto forma di contratti di vendita o di acquisto, di ripartizione di fornitori o di altri interessi commerciali, tra l’impresa beneficiaria, da un lato, e la società N. e il suo principale azionista, dall’altro, detta impresa e detta società non potevano essere qualificate come imprese collegate al momento della concessione dell’aiuto in questione. La Commissione ne conclude, al pari delle autorità slovacche, che tale impresa, considerata unitamente alla società N., costituisce una PMI. A sostegno di tale conclusione, la decisione impugnata contiene una tabella che espone il numero congiunto di effettivi, i fatturati combinati, nonché i risultati annui combinati dell’impresa beneficiaria e della società N. nel corso degli anni dal 2010 al 2015.
A tal riguardo, occorre ricordare che, certamente, al momento della concessione dell’aiuto in questione, il 7 novembre 2013, non esisteva più, in effetti, alcun legame strutturale tra l’impresa beneficiaria e la società P. che aveva ceduto la totalità delle sue partecipazioni in detta impresa alla società N. Come fa valere la Commissione, conformemente alla giurisprudenza (sentenze del 21 marzo 2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
, punto
, e del 6 luglio 2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, punti
e
), la definizione di «data di concessione degli aiuti» di cui all’articolo 2, punto 28, del regolamento n. 651/2014 fa riferimento alla data in cui al beneficiario è accordato, a norma del regime giuridico nazionale applicabile, il diritto di ricevere gli aiuti. Infatti, come risulta dai punti da 45 a 47 della decisione impugnata, in forza del diritto civile slovacco applicabile, il contratto di sovvenzione come concluso tra l’Agenzia slovacca per l’innovazione e l’energia e l’impresa beneficiaria il 29 ottobre 2013, è entrato in vigore solo il 7 novembre 2013, vale a dire un giorno dopo la sua pubblicazione nel registro centrale dei contratti slovacco. Pertanto, nel caso di specie, la Commissione era tenuta a valutare se le autorità slovacche avessero correttamente considerato se, il 7 novembre 2013, nel momento in cui era controllata esclusivamente dalla società N., l’impresa beneficiaria costituisse una PMI.
Tuttavia, nonostante il fatto che la data rilevante per valutare lo status di PMI dell’impresa beneficiaria fosse il 7 novembre 2013, gli indizi forniti dalla ricorrente relativi ai legami tra l’impresa beneficiaria e la società P., predecessore legale della società N., potevano suscitare dubbi in capo alla Commissione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589, quanto alla qualificazione dell’impresa beneficiaria come PMI ai sensi dell’allegato I del regolamento n. 651/2014 e, pertanto, quanto all’esistenza di un aiuto illegale e incompatibile.
A tale riguardo, la ricorrente può legittimamente invocare l’articolo 4 dell’allegato I del regolamento n. 651/2014, intitolato «Dati da utilizzare per il calcolo degli effettivi e degli importi finanziari e periodo di riferimento» e il cui testo corrisponde perfettamente a quello dell’articolo 4 dell’allegato alla raccomandazione PMI. I paragrafi 1 e 2 di tale articolo sono così formulati:
«1.   I dati impiegati per calcolare gli effettivi e gli importi finanziari sono quelli riguardanti l’ultimo esercizio contabile chiuso e calcolati su base annua. Tali dati sono presi in considerazione a partire dalla data di chiusura dei conti. L’importo del fatturato è calcolato al netto dell’imposta sul valore aggiunto (IVA) e di altre imposte indirette.
2.   Se, alla data di chiusura dei conti, un’impresa constata di aver superato su base annua le soglie degli effettivi o le soglie finanziarie di cui all’articolo 2, o di essere scesa al di sotto di tali soglie, essa perde o acquisisce la qualifica di [PMI] solo se questo scostamento avviene per due esercizi consecutivi».
L’articolo 4 dell’allegato I del regolamento n. 651/2014 prevede il metodo di calcolo, legato all’ultimo esercizio contabile chiuso e su base annua, destinato a determinare la presenza dei tre criteri costitutivi di una PMI, quali previsti all’articolo 2, paragrafo 1, di detto allegato, ossia un numero di effettivi inferiore a 250 persone, un fatturato annuo massimo di 50 milioni di EUR e un bilancio annuo totale non superiore a 43 milioni di EUR. Inoltre, le parti non contestano che, nell’ipotesi della presenza di imprese collegate ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, di detto allegato, tale calcolo debba includere i dati rilevanti di tutte queste imprese. Pertanto, conformemente a tale requisito, al punto 57, lettera d), in fine, della decisione impugnata, figura una tabella che presenta i dati combinati dell’impresa beneficiaria e della società N. relativi ai tre criteri cumulativi e costitutivi di una PMI, quali previsti all’articolo 2, paragrafo 1, del medesimo allegato, per gli anni dal 2010 al 2015.
In udienza, la Commissione ha tuttavia contestato, invocando la pagina 14 della «Guida dell’utente alla definizione di PMI», nella versione pubblicata nel 2015 dall’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea (OP), che l’articolo 4, paragrafo 2, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014 sia applicabile a un cambiamento di proprietà di un’impresa, come quello avvenuto, nel caso di specie, tra le società P. e N., relativamente all’impresa beneficiaria. In tale guida si afferma, in particolare, che la regola analoga dell’allegato alla raccomandazione PMI «non si applica alle imprese che superano le soglie pertinenti per le PMI in seguito a un cambiamento di proprietà conseguente a una fusione o a un’acquisizione» e che tali imprese «devono essere valutate sulla base della loro struttura azionaria al momento della transazione, non al momento della chiusura degli ultimi conti». Segue il riferimento alla sezione 1.1.3.1, punto 6, lettera e), della decisione 2012/838/UE, Euratom della Commissione, del 18 dicembre 2012, sull’adozione delle regole destinate a garantire una verifica coerente dell’esistenza e dello status giuridico, nonché della capacità operativa e finanziaria, dei partecipanti alle azioni indirette finanziate mediante sovvenzioni nell’ambito del settimo programma quadro della Comunità europea per le attività di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione e nell’ambito del settimo programma quadro della Comunità europea dell’energia atomica per le attività di ricerca e formazione nel settore nucleare (
GU 2012, L 359, pag. 45
), in cui si specifica, in effetti, che la suddetta «regola non si applica se una PMI è coinvolta in una fusione o acquisizione da parte di un gruppo più grande, nel qual caso perde immediatamente il proprio status dalla data della transazione».
A tale riguardo, è sufficiente rilevare che la «Guida dell’utente alla definizione di PMI», alla quale la decisione impugnata non fa peraltro riferimento, non costituisce un testo giuridicamente vincolante che possa derogare a o ridurre la portata della norma vincolante di cui all’articolo 4, paragrafo 2, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014. Analogamente, in una «clausola di esclusione della responsabilità» contenuta nella seconda pagina, si precisa che tale guida «serve da orientamento generale per gli imprenditori e altri soggetti interessati nell’applicazione della definizione di PMI», ma che essa «non ha valore legale e non vincola in alcun modo la Commissione», dato che la raccomandazione PMI «costituisce l’unico riferimento autentico per determinare le condizioni relative alla qualifica di PMI». Il riferimento alla sezione 1.1.3.1, punto 6, lettera e), della decisione 2012/838 non può inficiare tale valutazione, dal momento che detta disposizione, la cui sfera di applicazione è limitata alle attività di ricerca e di formazione nel settore nucleare, non è applicabile al caso di specie. Occorre quindi respingere tale argomento della Commissione in quanto infondato.
Pertanto, nel caso di specie, la Commissione era tenuta ad applicare l’articolo 4, paragrafo 2, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014.
Tuttavia, da un lato, non risulta né dalle osservazioni delle autorità slovacche versate agli atti, né dalla decisione impugnata, né dalle memorie della Commissione in corso di causa, neppure a seguito di un preciso quesito scritto del Tribunale a tal riguardo, quale fosse, nella fattispecie, l’esercizio contabile chiuso che dette autorità hanno preso in considerazione per effettuare il calcolo, su base annua, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 651/2014, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 3, e con l’articolo 4, paragrafo 2, dell’allegato I di detto regolamento. Dall’altro, la presentazione, in detta decisione, dei dati combinati dell’impresa beneficiaria e della società N. per gli anni dal 2010 al 2012 non tiene conto del fatto che, durante tale periodo e una parte sostanziale del 2013, l’impresa beneficiaria era controllata dalla società P., i cui dati non sono tuttavia presi in considerazione. In ogni caso, al momento della concessione dell’aiuto in questione, il 7 novembre 2013, l’ultimo esercizio contabile chiuso per il quale doveva essere effettuato un calcolo su base annua è quello dell’anno 2012, durante il quale l’impresa beneficiaria era controllata esclusivamente dalla società P. e non dalla società N. Nella sua risposta ai quesiti scritti del Tribunale, la Commissione ha peraltro confermato la rilevanza del 2012 ai fini dell’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 1, di tale allegato.
Anche supponendo che si debba tener conto, a tal fine, dell’anno 2013, la ricorrente sostiene correttamente che il bilancio annuale dell’impresa beneficiaria copriva necessariamente dati relativi al periodo durante il quale le sue azioni erano ancora detenute dalla società P., in quanto il cambiamento di azionista era stato iscritto nel registro delle imprese slovacco solo il 7 agosto 2013 [v. punto 57, lettera d), terzo comma, della decisione impugnata]. In un’ipotesi del genere, per soddisfare i criteri previsti dall’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 651/2014, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafi 1 e 2, dell’allegato I di detto regolamento, e determinare correttamente se l’impresa beneficiaria costituisse una PMI al momento della concessione dell’aiuto in questione, non era sufficiente prendere in considerazione i dati della società controllante cessionaria, in quanto impresa collegata dell’impresa beneficiaria, la quale ha assunto il suo controllo nel corso dell’esercizio contabile pertinente, ma si doveva tener conto anche di quelli della società controllante cedente, sotto il cui controllo detta impresa ha svolto una parte sostanziale della sua attività economica durante tale medesimo esercizio. Infatti, qualsiasi diversa interpretazione sarebbe contraria allo spirito dell’articolo 4, paragrafo 2, di detto allegato, che si prefigge di garantire che l’aiuto sia effettivamente attribuito a una PMI e che la definizione di PMI non venga aggirata sulla base di ragioni puramente formali (v., in tal senso, sentenza del 27 febbraio 2014, HaTeFo,
C‑110/13
,
EU:C:2014:114
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che, nel caso di specie, sia le autorità slovacche sia la Commissione erano tenute, da un lato, a determinare con precisione l’esercizio contabile chiuso e l’anno pertinente ai fini di un calcolo congiunto dei rispettivi dati delle «imprese collegate», ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, del regolamento n. 651/2014, in combinato disposto con l’articolo 3, paragrafo 3, e con l’articolo 4, paragrafo 2, dell’allegato I di detto regolamento e, dall’altro, a precisare quali fossero la o le società che dovevano essere prese in considerazione a tal fine. Inoltre, su tale base, esse erano chiamate a valutare se, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, di detto allegato, durante due esercizi contabili consecutivi le soglie rilevanti per qualificare l’impresa beneficiaria come PMI fossero state superate o meno.
Tuttavia, come rilevato ai precedenti punti 83 e 84, la decisione impugnata tace a tale riguardo, il che conferma una mancanza di indagine e di esame degli elementi pertinenti nel caso di specie. Inoltre, la mancanza di diligenza della Commissione nell’indagine sulla situazione delle società P. e N., nonché di quella dei loro dirigenti, è confermata alla luce delle informazioni versate agli atti e non può essere giustificata dall’argomento secondo cui tale istituzione poteva prestare affidamento, senza nutrire dubbi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589, sulle informazioni presentate dalle autorità slovacche per il motivo che queste ultime erano vincolate dal loro obbligo di leale cooperazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
In primo luogo, come risulta dagli allegati A.21 e A.22 del ricorso, nel 2012 e nel 2013, i direttivi e i consigli di amministrazione dell’impresa beneficiaria e della società P. erano in parte e temporaneamente composti da membri di una stessa famiglia di cui un membro faceva parte di entrambi i direttivi. A tale riguardo, nonostante gli indizi di prove forniti dalla ricorrente nel corso del procedimento amministrativo relativo ai gruppi di società gestiti da tale famiglia in Slovacchia, la Commissione si è basata, senza procedere ad ulteriori indagini al riguardo, sulle vaghe affermazioni delle autorità slovacche secondo cui, da un lato, la struttura azionaria della società P. era loro sconosciuta, in quanto tali informazioni non erano accessibili al pubblico e, dall’altro lato, tale membro della famiglia non era né un azionista né un membro di un’altra società con sede in Slovacchia nel periodo dal 14 marzo al 31 dicembre 2012. In ogni caso, come rilevato al precedente punto 83, tali elementi non sono stati né esposti né valutati nella decisione impugnata. Infine, a tal proposito, la Commissione non poteva limitarsi a prendere succintamente posizione sulla situazione della società P., nella sua lettera del 9 luglio 2015, al fine di dissipare i dubbi al riguardo e dimostrare che la ricorrente aveva una conoscenza sufficiente degli elementi che avevano indotto la Commissione a qualificare anche tale società come PMI.
In secondo luogo, per quanto riguarda la situazione della società N. e, in particolare, il suo azionista principale, nonostante gli elementi di prova presentati dalla ricorrente nel corso del procedimento amministrativo, la Commissione si è limitata a constatare, in modo vago e facendo affidamento sulle informazioni fornite dalle autorità slovacche, al punto 57, lettera d), pagina 16, diciassettesimo comma, della decisione impugnata, che la «maggior parte delle imprese in cui [detto azionista] occupava una posizione di dirigente non operavano sul medesimo mercato [dell’impresa beneficiaria]». Tuttavia, essa non ha approfondito la propria indagine sulla questione se la società L., nella quale tale azionista era il presidente del direttivo, operasse effettivamente nello uno stesso mercato o in un mercato contiguo, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 3, quarto e quinto comma, dell’allegato I del regolamento n. 651/2014, sebbene esistessero indizi significativi in tal senso che suscitavano dubbi, in particolare la mappa del giacimento di Borský Peter che indica chiaramente il nome della società L. quale proprietaria di un sito di estrazione della sabbia limitrofo ai siti di estrazione della ricorrente e dell’impresa beneficiaria.
Ne risulta che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi al riguardo, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589.
Di conseguenza, occorre accogliere la prima censura, senza che sia necessario pronunciarsi sulla ricevibilità della nuova deduzione istruttoria della ricorrente relativa ai bilanci dell’impresa beneficiaria tra il 2014 e il 2018 (v. punto 15, supra).
–
Sulla seconda censura, vertente sulla concessione dell’aiuto in questione sulla base di un regime di aiuti
Con la seconda censura della seconda parte del secondo motivo di ricorso, la ricorrente addebita, in sostanza, alla Commissione di non aver verificato se l’aiuto in oggetto corrispondesse ai criteri previsti dal regime di aiuti in questione, in particolare a quello del carattere innovativo del progetto di investimento. Così facendo, essa mira a dimostrare che tale aiuto costituiva, in realtà, un aiuto ad hoc concesso a una grande impresa, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 651/2014.
La Commissione replica, essenzialmente, di non essere legittimata a dichiarare incompatibili con il regolamento n. 651/2014 misure che soddisfano tutte le condizioni del detto regolamento per il solo motivo che tali misure contravvengono eventualmente a criteri supplementari previsti dal diritto nazionale. Poiché il carattere innovativo dell’aiuto in questione non è un criterio richiesto dal suddetto regolamento, esso sarebbe irrilevante ai fini della dichiarazione di compatibilità.
Occorre constatare che la presente censura non può essere accolta, in quanto non esiste alcuna disposizione del regolamento n. 651/2014 che imponga alla Commissione di verificare se un aiuto individuale sia stato concesso conformemente ai criteri per la concessione del regime di aiuti in questione, il che è principalmente di competenza delle autorità e dei giudici nazionali (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 6 luglio 2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, punti
e
, e conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:271
, paragrafi da
a
). Infatti, né l’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), di detto regolamento, che, secondo la ricorrente, avrebbe dovuto essere applicato nel caso di specie in quanto l’impresa beneficiaria era una grande impresa, né l’articolo 14 del medesimo regolamento prevedono un siffatto requisito.
Di conseguenza, la seconda censura contenuta nella seconda parte del secondo motivo di ricorso deve essere respinta in quanto infondata.
Sulla terza parte del secondo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589
Con la terza parte del secondo motivo di ricorso, la ricorrente fa valere una violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589, in quanto la Commissione avrebbe rinunciato ad avviare il procedimento d’indagine formale nonostante le serie difficoltà da essa incontrate nell’esame dell’aiuto in questione.
La Commissione ritiene di non aver mai incontrato serie difficoltà riguardo alla compatibilità dell’aiuto in questione con il mercato interno.
A tal proposito, è sufficiente constatare che, tenuto conto dell’accoglimento della prima censura della seconda parte del secondo motivo di ricorso a causa dell’esistenza di dubbi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589 (v. punti da 81 a 99, supra), la cui nozione corrisponde a quella delle serie difficoltà (v., in tal senso, sentenza del 12 febbraio 2008, BUPA e a./Commissione,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, punto
), deve essere accolta anche la terza parte del secondo motivo di ricorso.
Di conseguenza, la decisione impugnata deve essere annullata e il ricorso deve essere accolto nella sua interezza.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della ricorrente.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione C(2017) 5050 final della Commissione, del 20 luglio 2017, relativa agli aiuti agli investimenti in favore del produttore slovacco di sabbia silicea NAJPI a.s. [SA.38121 (2016 /FC) – Slovacchia] è annullata.

2)
La Commissione europea è condannata alle spese.

Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 9 settembre 2020.
Firme
Indice

Fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sui motivi di annullamento

Sulla ricevibilità

Nel merito

Sul primo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, in combinato disposto con l’articolo 4 del medesimo regolamento

Sulla prima parte del secondo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE

Sulla seconda parte del secondo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 109 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 58, paragrafo 1, e con l’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 651/2014

– Sulla prima censura, vertente sull’erronea qualificazione dell’impresa beneficiaria come PMI

– Sulla seconda censura, vertente sulla concessione dell’aiuto in questione sulla base di un regime di aiuti

Sulla terza parte del secondo motivo di ricorso, vertente su una violazione dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.