CELEX: 62020TJ0379
Valtiontuki
Ilmaliikenteen Ruotsin markkinat
Ruotsin eräälle lentoyhtiölle covid-19‑pandemian yhteydessä myöntämä tuki
Takaus
Vastustamatta jättämistä koskeva päätös
Sitoumukset, jotka ovat edellytyksenä tuen soveltumiselle sisämarkkinoille
Poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutuneen vahingon korvaamiseen tarkoitettu tuki
Sijoittautumisvapaus
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Yhdenvertainen kohtelu
Perusteluvelvollisuus

Asian tausta
Euroopan komissio antoi 11.4.2020 päätöksen C(2020) 2366 final valtiontuesta SA.56812 (2020/N) – Ruotsi – covid-19: lentoyhtiöiden hyväksi annettavia lainatakauksia koskeva järjestelmä, jossa se katsoi, että eräiden lentoyhtiöiden hyväksi lainatakausjärjestelmänä toteutettava tukitoimenpide (jäljempänä Ruotsin tukijärjestelmä), jonka Ruotsin kuningaskunta ilmoitti 3.4.2020 SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti, yhtäältä on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja toisaalta soveltuu SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan nojalla sisämarkkinoille. Kyseisellä tukijärjestelmällä varmistetaan, että lentoyhtiöillä, jotka ovat merkittäviä Ruotsin liikenneyhteyksien kannalta ja joille Ruotsin viranomaiset ovat myöntäneet liikenneluvan, on valtion takauksen avulla riittävästi likviditeettiä niiden taloudellisen toiminnan jatkuvuuden turvaamiseksi covid-19‑pandemian aikana ja sen jälkeen.
Ruotsin kuningaskunta ilmoitti 21.4.2020 komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti SAS AB:n hyväksi toteutettavasta tukitoimenpiteestä enintään 1,5 miljardin Ruotsin kruunun (SEK) suuruisena takauksena uusiutuvalle luottojärjestelylle (jäljempänä kyseessä oleva toimenpide) sen vuoksi, että SAS:llä oli vaikeuksia saada lainoja luottolaitoksilta Ruotsin tukijärjestelmän puitteissa. Kyseisellä toimenpiteellä on tarkoitus korvata osittain vahinko, joka SAS:lle on aiheutunut sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid‑19‑pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten seurauksena.
Komissio antoi 24.4.2020 päätöksen C(2020)2784 final valtiontuesta SA.57061 (2020/N) – Ruotsi – covid-19‑pandemiasta SAS:lle aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen (jäljempänä riidanalainen päätös), jossa se katsoi, että kyseessä oleva toimenpide yhtäältä on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja toisaalta soveltuu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla sisämarkkinoille.
Asian käsittelyn vaiheet sekä asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
Kantaja eli Ryanair DAC nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.6.2020 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä toimittamallaan asiakirjalla, että tämä kanne ratkaistaisiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 151 ja 152 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Unionin yleinen tuomioistuin (kymmenes jaosto) hyväksyi 15.7.2020 tekemällään päätöksellä pyynnön asian käsittelemisestä nopeutetussa menettelyssä.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti kymmenennen jaoston ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksen 28 artiklan nojalla laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Komissio toimitti 29.7.2020 vastinekirjelmän unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon.
Kantaja teki 13.8.2020 työjärjestyksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla perustellun pyynnön asianosaisten kuulemiseksi pidettävän istunnon järjestämisestä.
SAS, Ruotsin kuningaskunta ja Ranskan tasavalta pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.9.2020, 7.9.2020 ja 21.9.2020 toimittamillaan asiakirjoilla saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin väliintulijoina tukeakseen komission vaatimuksia. Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 9.9.2020, 15.9.2020 ja 30.9.2020 toimittamillaan asiakirjoilla työjärjestyksen 144 artiklan 7 kohdan nojalla, että eräitä kannekirjelmässä ja kannekirjelmän lyhennetyssä versiossa olevia tietoja ei ilmaista SAS:lle, Ruotsin kuningaskunnalle ja Ranskan tasavallalle.
Unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 7.10.2020 antamillaan määräyksillä Ranskan tasavallan, Ruotsin kuningaskunnan ja SAS:n väliintulot ja rajasi kannekirjelmän ja kannekirjelmän lyhennetyn version toimittamisen toistaiseksi koskemaan kantajan esittämiä versioita, joista on poistettu luottamukselliset tiedot, odotettaessa niiden mahdollisia huomautuksia luottamuksellista käsittelyä koskevasta pyynnöstä.
Ranskan tasavallalle, Ruotsin kuningaskunnalle ja SAS:lle annettiin 7.10.2020 tiedoksi annetuilla prosessinjohtotoimilla työjärjestyksen 154 artiklan 3 kohdan nojalla lupa jättää väliintulokirjelmä.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio ja SAS vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen.
Oikeudellinen arviointi
On palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimilla on oikeus arvioida kunkin asian olosuhteiden perusteella, voidaanko kanteen hylkäämistä lausumatta sitä ennen sen tutkittavaksi ottamisesta pitää hyvän oikeudenkäytön perusteella oikeutettuna (ks. vastaavasti tuomio 26.2.2002, neuvosto v. Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
,
ja
kohta sekä tuomio 14.9.2016, Trajektna luka Split v. komissio,
T-57/15
, ei julkaistu,
EU:T:2016:470
,
kohta). Kun otetaan huomioon erityisesti seikat, jotka ovat johtaneet nyt esillä olevan asian käsittelemiseen nopeutetussa menettelyssä, ja se, mikä merkitys asiakysymykseen annettavalla nopealla vastauksella on sekä kantajalle että komissiolle ja Ruotsin kuningaskunnalle, on siis heti aluksi tutkittava, onko kanne perusteltu, lausumatta sitä ennen sen tutkittavaksi ottamisesta.
Kantaja vetoaa kanteensa tueksi viiteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu siihen, että komissio ei ole noudattanut vaatimusta, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla myönnettyjä tukia ei ole tarkoitettu yhdelle ainoalle vahingonkärsijälle aiheutuneen vahingon korvaamiseen, toinen siihen, että kyseessä oleva toimenpide ei perustu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaan ja siihen, että komissio on katsonut virheellisesti, että kyseessä oleva toimenpide oli oikeassa suhteessa SAS:lle covid-19‑pandemiasta aiheutuneeseen vahinkoon, kolmas siihen, että komissio on rikkonut lentoliikenteen vapauttamista unionissa koskevia eri säännöksiä, neljäs siihen, että komissio on loukannut sen menettelyllisiä oikeuksia kieltäytyessään aloittamasta muodollista tutkintamenettelyä vakavista vaikeuksista huolimatta, ja viides siihen, että komissio on rikkonut SEUT 296 artiklan toista kohtaa.
Ensimmäinen kanneperuste, joka perustuu siihen, että komissio ei ole noudattanut vaatimusta, jonka mukaan SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla myönnettyjä tukia ei ole tarkoitettu yhdelle ainoalle vahingonkärsijälle aiheutuneen vahingon korvaamiseen
Kantaja väittää, että SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetut poikkeukselliset tapahtumat vaikuttavat lähtökohtaisesti kokonaisiin alueisiin tai aloihin tai jopa koko talouteen. Tällä määräyksellä on siten tarkoitus korvata vahinko, joka on aiheutunut kaikille näiden tapahtumien johdosta vahinkoa kärsineille eikä pelkästään niistä joillekin.
Komissio, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja SAS riitauttavat kantajan argumentaation.
Tältä osin on huomautettava, että SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan sisämarkkinoille soveltuu tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi.
Käsiteltävässä asiassa kantaja ei riitauta komission riidanalaisessa päätöksessä esittämää arviointia, jonka mukaan covid-19‑pandemiaa on pidettävä SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna poikkeuksellisena tapahtumana. Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee lisäksi, että covid-19‑pandemia on keskeyttänyt suurimman osan matkustajien lentokuljetuksista, kun otetaan huomioon muun muassa rajojen sulkeminen useissa unionin jäsenvaltioissa ja Ruotsin viranomaisten antama suositus välttää muuta kuin välttämätöntä matkustamista.
Tästä seuraa, että kantaja toteaa perustellusti, että SAS ei ole ainoa yritys eikä ainoa lentoyhtiö, johon kyseessä oleva poikkeuksellinen tapahtuma on vaikuttanut.
Kuten komissio toteaa perustellusti vastinekirjelmässään, jäsenvaltioilla ei kuitenkaan ole mitään velvollisuutta myöntää tukia SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan tarkoitetulla tavalla poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutuneen vahingon korvaamiseksi.
Erityisesti on todettava yhtäältä, että vaikka SEUT 108 artiklan 3 kohdassa velvoitetaan jäsenvaltiot ilmoittamaan komissiolle valtiontukisuunnitelmistaan ennen niiden toteuttamista, siinä ei sitä vastoin velvoiteta niitä myöntämään tukea (määräys 30.5.2018, Yanchev,
C-481/17
, ei julkaistu,
EU:C:2018:352
,
kohta).
Toisaalta tuen tarkoituksena voi olla SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen riippumatta siitä, ettei tuella korjata kaikkia näitä vahinkoja.
Näin ollen SEUT 108 artiklan 3 kohdasta tai SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdasta ei ilmene, että jäsenvaltioilla olisi velvollisuus korvata kaikki poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutuneet vahingot, joten niiden ei myöskään tarvitse myöntää tukea kaikille niille, jotka ovat kärsineet näitä vahinkoja.
Kantaja ei siis voi perustellusti väittää, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen pelkästään sen vuoksi, että kyseessä oleva toimenpide ei hyödyttänyt kaikkia niitä, jotka ovat kärsineet covid-19‑pandemiasta aiheutunutta vahinkoa.
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka perustuu siihen, että kyseessä oleva toimenpide ei perustu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaan ja siihen, että komissio on katsonut virheellisesti, että kyseessä oleva toimenpide oli oikeassa suhteessa SAS:lle covid-19‑pandemiasta aiheutuneeseen vahinkoon
Kantajan toinen kanneperuste jakautuu pääasiallisesti kahteen osaan, joista ensimmäinen koskee sitä, että kyseessä oleva toimenpide ei perustu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaan, ja toinen sitä, että komissio on virheellisesti katsonut, että kyseessä oleva toimenpide oli oikeassa suhteessa covid‑19‑pandemiasta aiheutuneeseen vahinkoon.
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan kyseessä oleva toimenpide ei perustu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaan
Kantaja toteaa, että Ruotsin tukijärjestelmässä säädetään kyseessä olevan toimenpiteen tavoin SAS:lle myönnettävästä pankkitakauksesta, joka ei saa ylittää 1,5:tä miljardia SEK:a, ja väittää, että kyseinen toimenpide on toissijainen mainittuun järjestelmään nähden. Koska mainitun toimenpiteen tavoitteena on poistaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan tarkoitetulla tavalla taloudessa oleva vakava häiriö, sen tavoitteena ei ole korvata SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutunutta vahinkoa.
Komissio, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja SAS riitauttavat kantajan argumentaation.
Komissio on tältä osin todennut SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaan perustuvassa ja edellä 1 kohdassa mainitussa päätöksessä C(2020) 2366 final, jolla Ruotsin tukijärjestelmä todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi, että siitä 5 miljardista SEK:sta, joka voi olla valtiontakauksen kohteena, SAS voisi hyötyä ainoastaan 1,5 miljardista SEK:sta. Kuten kantaja perustellusti toteaa, tämä määrä vastaa kyseessä olevan toimenpiteen määrää.
Komissio on selittänyt riidanalaisessa päätöksessä, että Ruotsin kuningaskunta aikoi myöntää yksittäisiä tukia lentoyhtiöille, jotka voivat saada tukea Ruotsin tukijärjestelmästä, koska kysynnän vähentymisen vuoksi viimeksi mainitut eivät ole riittävän hyvässä taloudellisessa tilanteessa voidakseen neuvotella lainoista asianomaisilta luottolaitoksilta. Kyseessä oleva toimenpide on yksi näistä yksittäisistä tuista. Komissio on täsmentänyt, että SAS ei voisi hyötyä sekä kyseisestä järjestelmästä että kyseessä olevasta toimenpiteestä. Viimeksi mainittu toimenpide on toteutettu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.
Riidanalaisesta päätöksestä ja edellä 31 kohdassa mainitusta päätöksestä seuraa näin ollen, että – kuten kantaja perustellusti väittää – kyseessä oleva toimenpide on Ruotsin tukijärjestelmään nähden toissijainen, vaikka kyseinen toimenpide ja kyseinen järjestelmä eivät perustu samoihin SEUT 107 artiklan määräyksiin.
SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan sanamuodon mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan kuitenkin pitää tukea jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen. EUT-sopimus ei ole esteenä SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan samanaikaiselle soveltamiselle, kunhan näiden kummankin määräyksen edellytykset täyttyvät. Näin on erityisesti silloin, kun ne tosiseikat ja olosuhteet, jotka aiheuttavat talouden vakavan häiriön, johtuvat poikkeuksellisesta tapahtumasta.
Tästä seuraa, ettei voida katsoa, että komissio olisi tehnyt oikeudellisen virheen pelkästään sen vuoksi, että Ruotsin tukijärjestelmä on todettu sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella ja kyseessä oleva toimenpide SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella.
Kantajan toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hylättävä.
Toisen kanneperusteen toinen osa, jonka mukaan komissio on virheellisesti katsonut, että kyseessä oleva toimenpide oli oikeassa suhteessa covid‑19-pandemiasta aiheutuneeseen vahinkoon
Kantaja väittää, että komissio on rikkonut SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, koska se salli mahdollisen liiallisen korvauksen SAS:lle aiheutuneesta vahingosta.
Komissio, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja SAS riitauttavat kantajan argumentaation.
Tältä osin on todettava, että koska kyse on poikkeuksesta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun yleiseen periaatteeseen, jonka mukaan valtiontuki on sisämarkkinoille soveltumatonta, SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava suppeasti. Ainoastaan luonnonmullistuksista tai muista poikkeuksellista tapahtumista välittömästi aiheutuva taloudellinen haitta voidaan siis korvata kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla tavalla (tuomio 23.2.2006, Atzeni ym.,
C‑346/03 ja C-529/03
,
EU:C:2006:130
,
kohta).
Tästä seuraa, että tuki, joka saattaa olla suurempi kuin tuensaajille aiheutuneet tappiot, ei kuulu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 11.11.2004, Espanja v. komissio,
C-73/03
, ei julkaistu,
EU:C:2004:711
,
ja
kohta).
Komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että kyseessä olevalla toimenpiteellä on tarkoitus korvata osittain vahinko, joka SAS:lle on aiheutunut sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid-19‑pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten seurauksena. Vaikka se on todennut, että SAS:lle aiheutuneen vahingon laajuus ei ollut vielä tiedossa kyseistä päätöstä annettaessa, se on kuitenkin täsmentänyt, että kyse oli ”lisäarvon menetyksestä”, joka muodostuu vuoden 2019 maaliskuun ja vuoden 2020 helmikuun välisen ajanjakson tulojen ja vuoden 2020 maaliskuun ja vuoden 2021 helmikuun välisen ajanjakson tulojen välisestä erotuksesta, josta on vähennetty yhtäältä vältetyt muuttuvat kustannukset, jotka on laskettu vuoden 2019 maaliskuun ja vuoden 2020 helmikuun välisenä aikana aiheutuneiden kustannusten perusteella, ja toisaalta tulonmenetykseen liittyvä voittomarginaali. Vahingon määrä arvioitiin alustavasti ottamalla huomioon lentoliikenteen väheneminen 50–60 prosentilla vuoden 2020 maaliskuun ja vuoden 2021 helmikuun välisen ajanjakson aikana verrattuna vuoden 2019 maaliskuun ja vuoden 2020 helmikuun väliseen ajanjaksoon, ja se oli määrältään 5–15 miljardia SEK.
Komissio katsoi näin ollen, että vaikka kyseessä olevasta toimenpiteestä seuraavan tuen määrä vastaisi takauksen kattamaa määrää eli 1,5 miljardia SEK:a, tämä määrä olisi pienempi kuin SAS:lle aiheutunut vahinko. Se täsmensi tältä osin, että tilanne olisi sama, jos kyseinen määrä yhdistettäisiin sen kyseessä olevaa toimenpidettä pääosin täysin vastaavan tuen määrän, jonka Tanskan kuningaskunta oli aiemmin myöntänyt SAS:lle, siten, että SAS:lle myönnettyjen tukien kokonaismäärä oli 3 miljardia SEK. Se täsmensi lisäksi, että Ruotsin kuningaskunta oli sitoutunut tekemään jälkiarvioinnin SAS:lle tosiasiassa aiheutuneesta vahingosta viimeistään 30.6.2021 ja vaatimaan saadun tuen palauttamista siltä osin kuin se ylittäisi mainitun vahingon määrän, kun otetaan huomioon kaikki tuet, joita SAS:lle voidaan myöntää covid-19‑pandemian johdosta, ja myös tuet, joita ulkomaiset viranomaiset voivat myöntää.
Ensimmäiseksi on todettava, että kantaja väittää ensinnäkin, että riidanalaisessa päätöksessä esitetty laskentamenetelmä, jolla pyritään arvioimaan SAS:lle aiheutunut vahinko, ei ole riittävän täsmällinen eikä sillä voida arvioida oikein kyseiselle yritykselle aiheutunutta vahinkoa. Se moittii komissiota erityisesti siitä, ettei tämä ole selittänyt viiteajanjakson (vuoden 2019 maaliskuusta vuoden 2020 helmikuuhun) valintaa koskevia syitä, yksilöinyt kustannuksia, joita on pidettävä muuttuvina tai kiinteinä, eikä ilmoittanut, millä voitaisiin taata se, että tulonmenetykset liittyivät suoraan covid-19‑pandemiaan eivätkä sellaisiin SAS:n päätöksiin vähentää liikennettä, joita ohjaavat muut taloudelliset syyt. Se väittää, että komissio on näin ollen tehnyt oikeudellisen virheen ja arviointivirheen.
Kantaja väittää toiseksi, että komission olisi pitänyt ottaa huomioon muille lentoyhtiöille Ruotsissa aiheutunut vahinko.
Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse SAS:lle aiheutuneen vahingon arvioinnista, edellä olevasta 41 kohdasta seuraa, että komissio on yksilöinyt riidanalaisessa päätöksessä seikat, jotka oli otettava huomioon vahingon määrän määrittämiseksi ja joita olivat tulonmenetys, vältetyt muuttuvat kustannukset ja voittomarginaalin mukauttaminen sekä ajanjakso, jonka aikana tämä vahinko saattaa toteutua. Se on täsmentänyt lisäksi, että tulonmenetys oli määritettävä ottamalla huomioon kaikki SAS:n tulot eikä pelkästään matkustajien lentokuljetuksesta saatuja tuloja, ja esittänyt luettelon, joka ei ole tyhjentävä, SAS:lle aiheutuneista kustannuksista. Kuten riidanalaisen päätöksen 35–38 perustelukappaleesta ilmenee, komissio on ottanut lisäksi huomioon Ruotsin viranomaisten sitoumuksen yhtäältä arvioida SAS:lle aiheutunutta vahinkoa ja sen lopulta saaman tuen määrää jälkikäteen yksityiskohtaisesti ja konkreettisesti ja toisaalta varmistaa, että SAS palauttaa mainitusta vahingosta mahdollisesti maksetun liiallisen korvauksen.
Näin ollen on katsottava, että kun otetaan huomioon käsiteltävän asian olosuhteet, joille on ominaista SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu poikkeuksellinen tapahtuma eli covid-19‑pandemia, sen nopea kehittyminen sekä aiheutuneen vahingon suuruuden ja lopulta myönnetyn tuen määrän määrittämisen väistämättä tulevaisuutta koskeva luonne, komissio on riidanalaisessa päätöksessä esittänyt riittävän täsmällisesti laskentamenetelmän, jolla pyritään arvioimaan SAS:lle aiheutunut vahinko.
Lisäksi on todettava, ettei kantaja esitä mitään seikkaa, jolla voidaan osoittaa, että laskentamenetelmä, sellaisena kuin se on määritelty riidanalaisessa päätöksessä, mahdollistaisi sellaisen valtiontuen maksamisen, joka on suurempi kuin SAS:lle tosiasiallisesti aiheutunut vahinko. Tältä osin se kantajan mainitsema seikka, että komissio kehottaa asiakirjassa, jonka otsikko on ”Tuki luonnonmullistusten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen ([SEUT] 107 artiklan 2 kohdan b alakohta) – Tarkistusluettelo jäsenvaltioille”, jäsenvaltioita ilmoittamaan ”yksityiskohtais[en] ohjelma[n], josta käy ilmi vahinkojen laskentamenetelmä”, jos asianomaisen jäsenvaltion kansallisessa oikeudessa on jo käytössä tällainen menetelmä, ei ole omiaan osoittamaan, että riidanalaisessa päätöksessä määritelty laskentamenetelmä ei ollut täsmällinen SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaa sovellettaessa.
Kantaja ei myöskään esitä mitään seikkaa, joka voisi osoittaa, että SAS:lle aiheutunutta vahinkoa arvioitaessa 12:n viimeisen covid-19‑pandemiasta johtuvien rajoitusten käyttöönottamista edeltäneen kuukauden huomioon ottaminen voisi johtaa siihen, että komissio yliarvioi tämän vahingon. Vaikka kantaja moittii lisäksi komissiota siitä, ettei tämä ole riidanalaisessa päätöksessä yksilöinyt täsmällisesti kiinteitä ja muuttuvia kustannuksia, ja vaikka on totta, että nämä kustannukset ovat olennainen tieto laskettaessa SAS:lle aiheutunutta vahinkoa, sellaisena kuin se on määritelty riidanalaisessa päätöksessä, se ei selitä, missä määrin tämä epätäsmällisyys voisi johtaa SAS:lle tosiasiallisesti aiheutunutta vahinkoa suuremman tuen maksamiseen.
Lopuksi on huomautettava, että vaikka komission määrittelemällä menetelmällä ei voida täysin välttää sitä, että mainitun vahingon arviointi sisältää myös SAS:n tekemien sellaisten päätösten seuraukset, jotka eivät liity suoraan covid‑19-pandemiaan, on todettava, ettei kantaja esitä mitään seikkaa, joka voisi osoittaa, että SAS:n tulot olisivat ilman kyseistä pandemiaa todennäköisesti vähentyneet vuoden 2020 maaliskuun ja vuoden 2021 helmikuun välisen ajanjakson aikana verrattuna vuoden 2019 maaliskuun ja vuoden 2020 helmikuun väliseen ajanjaksoon.
Kun otetaan huomioon edellä esitetyt seikat, on näin ollen katsottava, ettei komissio ole tehnyt oikeudellista virhettä eikä arviointivirhettä SAS:lle aiheutuneen vahingon arvioinnin osalta.
Siltä osin kuin on toiseksi kyse muille lentoyhtiöille Ruotsissa aiheutuneesta vahingosta, kantaja väittää ensimmäisen kanneperusteen yhteydessä esittämäänsä argumentaatioon nojautuen, että komission oli otettava huomioon kaikki ne, jotka olivat kärsineet vahinkoa SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetun kyseessä olevan poikkeuksellisen tapahtuman johdosta. On kuitenkin muistutettava, että – kuten edellä 25 kohdassa on mainittu – jäsenvaltioiden ei tarvitse myöntää tukea kaikille niille, jotka ovat kärsineet vahinkoa tällaisen poikkeuksellisen tapahtuman johdosta. Toisin kuin kantaja väittää, tuen myöntäminen yksinomaan SAS:lle ei näin ollen riippunut siitä, että komissio osoittaa, että tästä tapahtumasta aiheutunut vahinko vaikutti vain kyseiseen yritykseen.
Toiseksi on todettava, että kantaja väittää, ettei komission ole mahdollista valvoa kyseessä olevan toimenpiteen oikeasuhteisuutta ennen vuoden 2021 maaliskuuta. Se väittää, että SAS saa tuen kokonaan lähes välittömästi riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen, vaikka SAS:lle aiheutunut vahinko toteutuu vain asteittain vuoden 2021 maaliskuuhun saakka ja vaikka näiden vahinkojen määrä on edelleen hypoteettinen, kun otetaan huomioon muun muassa sitä koskevan laskentamenetelmän puuttuminen.
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että kyseessä oleva toimenpide on takaus uusiutuvalle luottojärjestelylle. Tästä seuraa, että tuen enimmäismäärä eli 1,5 miljardia SEK, jonka maksamisen vakuudeksi takaus on annettu, maksetaan vain siinä tapauksessa, että SAS ei kykene maksamaan takaisin kaikkia sille lainattuja summia. Kantaja ei kuitenkaan esitä mitään seikkaa, jolla voidaan osoittaa, että kun riidanalainen päätös annettiin, komission olisi pitänyt tietää, että SAS on välttämättä tällaisessa tilanteessa.
Tästä seuraa, että – kuten lisäksi [SEUT 107] ja [SEUT 108] artiklan soveltamisesta valtiontukiin takauksina annetusta komission tiedonannosta (
EUVL 2008, C 155, s. 10
) ilmenee – SAS:lle myönnettyjen tukien määrä vastasi todellisuudessa SAS:lle siinä tapauksessa, että kyseessä oleva toimenpide toteutetaan, myönnetyn koron ja siinä tapauksessa, että sitä ei toteuteta, myönnetyn koron välistä erotusta riidanalaisen päätöksen antamisajankohtana.
Komissio on arvioinut enimmäiskoron määräksi siinä tapauksessa, ettei kyseessä olevaa toimenpidettä toteuteta, 10,26 prosenttia, mitä kantaja ei ole riitauttanut. Näin ollen SAS:lle maksettujen tukien määrä ei voisi ylittää 153,9:ää miljoonaa SEK:a ensimmäisenä vuonna, ja näistä tuista olisi lisäksi vähennettävä SAS:ltä kyseisestä toimenpiteestä laskutettu hinta, joka on riidanalaisen päätöksen mukaan vähintään 15 miljoonaa SEK vuodessa, sekä SAS:n neuvottelema korko, kun otetaan huomioon mainitun toimenpiteen toteuttaminen.
Tästä seuraa, ettei kantajalla ole perusteita väittää, että SAS voi saada koko tuen heti kun riidanalainen päätös on annettu.
Komissio on toiseksi katsonut joka tapauksessa, että SAS:lle aiheutunut vahinko, jonka suuruudeksi on arvioitu vähintään 5 miljardia SEK, oli suurempi kuin määrä, jonka maksamisen vakuudeksi kyseessä oleva toimenpide on toteutettu, eli 1,5 miljardia SEK. Vaikka vahingon arviointi riippuu lentoliikenteen vähenemistä koskevista ennusteista, kantaja ei esitä kuitenkaan mitään seikkaa, jolla tämä arviointi voidaan kyseenalaistaa. Se ei etenkään kiistä komission esittämää olettamaa lentoliikenteen vähenemisestä vuoden 2020 maaliskuun ja vuoden 2021 helmikuun välisenä aikana 50–60 prosentilla verrattuna vuoden 2019 maaliskuusta vuoden 2020 helmikuuhun ulottuvaan ajanjaksoon. Se ei kiistä myöskään sitä, että covid‑19‑pandemiasta SAS:lle aiheutunut vahinko on vähintään 5 miljardia SEK.
Näin ollen kantajalla ei ole perusteita riitauttaa kyseessä olevan toimenpiteen oikeasuhteisuutta.
Kolmanneksi on todettava, että kantaja väittää, ettei komissio ole ottanut huomioon Norjan kuningaskunnan ja Tanskan kuningaskunnan myöntämiä tukia eikä tukia, jotka voitaisiin myöntää ennen vuoden 2021 maaliskuuta.
Tältä osin riittää, kun huomautetaan, että yhtäältä komissio on riidanalaisessa päätöksessä todennut, että SAS:lle aiheutunut vahinko, jonka suuruudeksi on arvioitu vähintään 5 miljardia SEK, on suurempi kuin ne yhteenlasketut määrät, joiden vakuudeksi takaus on annettu ja jotka perustuvat kyseessä olevaan toimenpiteeseen ja Tanskan kuningaskunnan SAS:n hyväksi aikaisemmin toteuttamaan toimenpiteeseen, eli 3 miljardia SEK. Toisaalta komissio on viitannut nimenomaisesti kaikkiin tukiin, joita SAS:lle voidaan myöntää covid‑19‑pandemiasta aiheutuvien vahinkojen vuoksi ennen vuoden 2021 ensimmäistä vuosineljännestä. Ruotsin kuningaskunta on siten sitoutunut vaatimaan kyseessä olevasta toimenpiteestä johtuvan tuen palauttamista siltä osin kuin kyseinen tuki yhdessä muiden tukien kanssa, mukaan lukien ulkomaisten viranomaisten myöntämät tuet, ylittäisi SAS:lle tosiasiallisesti aiheutuneen vahingon.
Kantaja ei siis voi perustellusti väittää, ettei komissio ole ottanut huomioon Norjan kuningaskunnan ja Tanskan kuningaskunnan myöntämiä tukia eikä tukia, jotka voitaisiin myöntää ennen vuoden 2021 maaliskuuta.
Neljänneksi on todettava, että kantaja väittää, ettei komissio ole ottanut huomioon kyseessä olevan toimenpiteen syrjivyydestä johtuvaa kilpailuetua.
Tältä osin on todettava, että arvioitaessa tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille siihen etuun, jonka tuensaaja saa tästä tuesta, ei sisälly tuensaajan kyseistä etua hyödyntämällä mahdollisesti hankkima taloudellinen hyöty. Tällainen hyöty ei välttämättä ole sama kuin mainitun tuen muodostava etu tai voi jopa olla, ettei hyötyä ole syntynyt lainkaan, mikä ei voi olla perusteluna sille, että tämän tuen sisämarkkinoille soveltuvuutta arvioidaan eri tavalla (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 21.12.2016, komissio v. Aer Lingus ja Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P ja C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
,
kohta).
Näin ollen on todettava, että komissio on ottanut perustellusti huomioon SAS:n saaman edun, sellaisena kuin se seuraa kyseessä olevasta toimenpiteestä, kuten edellä 52–58 kohdasta ilmenee. Komissiota ei sitä vastoin voida moittia siitä, ettei se ole määrittänyt sitä, onko tästä edusta mahdollisesti syntynyt taloudellista hyötyä.
Kantaja ei siis voi perustellusti moittia komissiota siitä, ettei tämä ole ottanut huomioon mahdollista kilpailuetua, joka johtuu kantajan väittämästä syrjivyydestä.
Kantajan toisen kanneperusteen toinen osa ja näin ollen kyseinen kanneperuste kokonaisuudessaan on siis hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka perustuu siihen, että komissio on rikkonut lentoliikenteen vapauttamista unionissa koskevia eri säännöksiä
Kantaja väittää, että komissio on loukannut syrjintäkiellon periaatetta sekä palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta, koska kyseessä olevalla toimenpiteellä tarjotaan suotuisampia ehtoja, jotka on varattu Ruotsiin sijoittautuneille yrityksille.
Komissio, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja SAS riitauttavat kantajan argumentaation.
On huomautettava, ettei valtiontukea, joka on unionin oikeuden määräysten tai säännösten taikka yleisten periaatteiden vastainen, voida todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi (tuomio 22.9.2020, Itävalta v. komissio,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
,
kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast,
C-390/06
,
EU:C:2008:224
,
ja
kohta).
Syrjintäkiellon periaatteen loukkaaminen
Syrjintäkiellon periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla ja että erilaisia tilanteita ei kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 5.6.2018, Montero Mateos,
C-677/16
,
EU:C:2018:393
,
kohta).
Eri tilanteille ominaiset seikat ja siis tilanteiden rinnastettavuus on muun muassa määritettävä ja niitä on arvioitava unionin sen toimen kohteen ja päämäärän valossa, jolla kyseinen erottelu otetaan käyttöön. On myös otettava huomioon sen alan periaatteet ja tavoitteet, johon kyseinen toimi kuuluu (tuomio 16.12.2008, Arcelor Atlantique et Lorraine ym.,
C-127/07
,
EU:C:2008:728
,
kohta).
Lisäksi on muistutettava, että unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten toimilla ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä tavoiteltujen hyväksyttävien päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa (tuomio 17.5.1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
,
kohta), eli silloin, kun on mahdollista valita usean tavoiteltuun päämäärään soveltuvan toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (tuomio 30.4.2019, Italia v. neuvosto (Välimeren miekkakalan kalastuskiintiö),
C-611/17
,
EU:C:2019:332
,
kohta).
Kantaja väittää, että riidanalaisella päätöksellä sallitaan syrjivä kohtelu, joka ei ole tarpeellinen kyseessä olevan toimenpiteen päämäärän saavuttamiseksi eli covid‑19‑pandemiasta aiheutuvien vahinkojen korvaamiseksi. Se katsoo, että kyseisessä päätöksessä myös mainittu Ruotsin liikenneyhteyksien ja Skandinavian sisäisten liikenneyhteyksien turvaamisen päämäärä on ristiriidassa SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan kanssa. Tämä tavoite ja markkinarakenteen säilyttämisen tavoite edellyttävät lisäksi ottamaan huomioon muut lentoyhtiöt siltä osin kuin SAS:n osuus Ruotsin sisäisestä ja kansainvälisestä matkustajien lentoliikenteestä kokonaisuudessaan on alle puolet. Kantaja täsmentää lisäksi, että Ruotsin tukijärjestelmällä taataan Ruotsin liikenneyhteydet ja että kyseessä olevalla toimenpide merkitsee syrjintää SAS:n hyväksi suhteessa muihin lentoyhtiöihin, jotka voivat hyötyä kyseisestä järjestelmästä. Skandinavian sisäisten liikenneyhteyksien turvaamisen päämäärä merkitsee lisäksi kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että – toisin kuin kantaja väittää – kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteena ei ole sen lisäksi, että sillä korvataan osittain SAS:lle covid-19‑pandemiasta aiheutunut vahinko, turvata Ruotsin liikenneyhteydet, ”Skandinavian sisäiset yhteydet” tai Ruotsin talous.
Yhtäältä on näet todettava, että kantaja viittaa tältä osin riidanalaisen päätöksen 26 perustelukappaleeseen. Tämä perustelukappale sisältyy kuitenkin kohtaan, jonka otsikko on ”Tuensaaja” ja jossa ainoastaan kuvataan kyseessä olevan toimenpiteen edunsaajaa eli SAS:ää. Toisaalta tämän päätöksen kohdasta, jonka otsikko on ”Toimen tavoite”, ja erityisesti siinä olevasta yhdeksännestä perustelukappaleesta ilmenee, että kyseessä olevalla toimenpiteellä pyritään yksinomaan korvaamaan osittain vahinko, joka SAS:lle on aiheutunut sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid-19‑pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten seurauksena.
Tästä seuraa, ettei kantaja voi myöskään perustellusti väittää, että kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteena on markkinarakenteen säilyttäminen. Tältä osin on tosin todettava, että komissio selittää asiakirjan, jonka otsikko on ”Yleiskatsaus lentoliikenteen alalla covid-19‑pandemian aikana sovellettavista valtiontukisäännöistä ja julkisen palvelun velvoitteista”, ensimmäisellä sivulla, että talouden ja unionin kuluttajien edun mukaisesti jäsenvaltioiden on laadittava toimenpiteensä syrjimättömältä pohjalta ja siten, että kriisiä edeltäneet markkinarakenteet säilyvät ja talouden nopea toipuminen on mahdollista”. Vaikka kilpailun kannalta voi olla parempi auttaa kaikkia talouden toimijoita, jottei niiden määrä vähene, on kuitenkin muistutettava, että – kuten edellä 25 kohdassa on todettu – jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta korvata kaikkia vahinkoja, jotka ovat aiheutuneet SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetusta poikkeuksellisesta tapahtumasta, ja näin ollen myöntää tukea kaikille niille, jotka ovat kärsineet näitä vahinkoja.
Toiseksi on todettava, että kyseessä olevan kaltainen yksittäinen tuki voi määritelmänsä mukaisesti hyödyttää vain yhtä yritystä eikä mitään muita yrityksiä, mukaan lukien ne, jotka ovat tämän tuen saajan tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa. Tällainen yksittäinen tuki johtaa siten sen luonteen vuoksi erilaiseen kohteluun tai jopa syrjintään, joka liittyy kuitenkin siihen, että mainittu toimenpide on yksittäinen. Se, että väitetään – kuten kantaja tekee –, että kyseessä oleva yksittäinen tuki on syrjintäkiellon periaatteen vastainen, merkitsee kuitenkin pääosin kaikkien yksittäisten tukien sisämarkkinoille soveltuvuuden kyseenalaistamista järjestelmällisesti pelkästään sen vuoksi, että tuki on luontaisesti yksinomaista ja siten syrjivää, vaikka unionin oikeudessa sallitaan se, että jäsenvaltiot myöntävät yksittäisiä tukia, kunhan kaikki SEUT 107 artiklassa määrätyt edellytykset täyttyvät.
Tältä osin edellä 25 kohdassa on lisäksi todettu, että siltä osin kuin on kyse erityisesti SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdasta, jäsenvaltioilla ei ole velvollisuutta korvata kaikkia poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutuneita vahinkoja ja näin ollen myöntää tukea kaikille niille, jotka ovat kärsineet näitä vahinkoja.
Kolmanneksi on todettava, että kantaja väittää perustellusti edellä 71 kohdassa mainitun oikeuskäytännön kannalta, että covid-19‑pandemiaa koskevat rajoitukset ovat vaikuttaneet kaikkiin Ruotsissa toimiviin lentoyhtiöihin ja että niille kaikille on tämän vuoksi aiheutunut SAS:n tavoin vahinkoa siitä, että niiden lentoja on peruutettu tai lentoaikatauluja on muutettu covid-19‑pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten seurauksena.
Jos kuitenkin oletetaan, että – kuten kantaja väittää – kyseessä olevalla toimenpiteellä käyttöön otettu erilainen kohtelu voidaan rinnastaa syrjintään siltä osin kuin se hyödyttää ainoastaan SAS:ää, on tarkastettava, onko se perusteltavissa hyväksyttävällä tavoitteella ja onko se tarpeellinen, asianmukainen ja oikeasuhteinen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi (ks. edellä 70 ja 72 kohta). Siltä osin kuin kantaja vetoaa SEUT 18 artiklan ensimmäiseen kohtaan, on myös korostettava, että kyseisen määräyksen mukaan kaikki kansalaisuuteen perustuva syrjintä on kiellettyä perussopimusten soveltamisalalla, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta perussopimusten erityismääräysten soveltamista”. Näin ollen on tarkastettava, onko tämä erilainen kohtelu sallittua SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan, joka on riidanalaisen päätöksen oikeusperusta, nojalla. Tämä tutkinta edellyttää yhtäältä, että kyseessä olevan toimenpiteen tavoite on viimeksi mainitussa määräyksessä asetettujen vaatimusten mukainen ja toisaalta, että kyseessä olevan toimenpiteen myöntämistä koskevat yksityiskohdat eli käsiteltävässä asiassa se, että toimenpide hyödyttää vain SAS:ää, ovat omiaan mahdollistamaan tämän tavoitteen saavuttamisen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen sen saavuttamiseksi.
Kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteen osalta kantaja ei kiistä sitä, että sellaisen vahingon korvaaminen, joka aiheutuu lentoyhtiön lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid-19‑pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten seurauksena, mahdollistaa kyseisestä pandemiasta aiheutuneiden vahinkojen korvaamisen. Kuten edellä 20 kohdassa on huomautettu, kantaja ei myöskään kiistä sitä, että covid-19‑pandemia on SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu poikkeuksellinen tapahtuma.
Komissio on huomauttanut riidanalaisessa päätöksessä kyseessä olevan toimenpiteen myöntämistä koskevista yksityiskohdista, että SAS:n, jonka toiminta keskittyy Tanskaan, Ruotsiin ja Norjaan, osuus Skandinavian sisäisestä lentoliikenteestä on 67 prosenttia ja Ruotsin sisäisestä liikenteestä lähes puolet (49,2 prosenttia). Kantaja myöntää itsekin, että ”markkinaosuus on hyväksyttävä indikaattori ilmaisemaan lentoyhtiöille aiheutuneita vahinkoja”.
Kantaja väittää kuitenkin, ettei tällaisella seikalla voida oikeuttaa kyseessä olevasta toimenpiteestä seuraavaa erilaista kohtelua. Se näet katsoo, että tämä erilainen kohtelu ei ole oikeasuhteista, koska SAS:lle myönnetään tällä toimenpiteellä koko tuki, jolla on tarkoitus korvata covid-19‑pandemiasta aiheutunut vahinko, vaikka SAS:lle aiheutuu alle 35 prosenttia tästä vahingosta.
Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee tältä osin, että covid-19‑pandemiaa koskevat rajoitukset ovat vaikuttaneet SAS:ään sen suurempien markkinaosuuksien vuoksi enemmän kuin muihin Ruotsissa toimiviin lentoyhtiöihin. Tämä saa vahvistuksen myös kannekirjelmän liitteessä A.3.2 olevista tiedoista, joista ilmenee, että SAS:n markkinaosuus Ruotsissa oli suurin eli 35 prosenttia ja että tämä markkinaosuus oli huomattavasti niitä markkinaosuuksia suurempi, jotka sen lähimmällä kilpailijalla ja kantajalla oli ja joiden suuruus oli vain 19 ja 5 prosenttia.
Edellä 80 kohdassa mainituista tiedoista ilmenee lisäksi erityisesti, että nämä rajoitukset vaikuttavat suhteellisesti huomattavasti enemmän SAS:ään kuin kantajaan, joka harjoitti – kuten kannekirjelmän liitteestä A.3.2 ilmenee – vain hyvin vähäistä osaa toiminnastaan Ruotsin suuntaan ja Ruotsista käsin, toisin kuin SAS, jonka osalta tämä osa on paljon merkittävämpi.
Näin ollen on todettava, että erilainen kohtelu SAS:n hyväksi soveltuu näistä rajoituksista aiheutuvien vahinkojen korvaamiseen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi edellä 52–61 kohdassa jo esitettyjen perustelujen mukaisesti.
Kantaja ei myöskään osoita, että – kun otetaan huomioon edellä 55 kohdassa mainittu kyseessä olevan toimenpiteen vähäinen määrä edellä 419 kohdassa mieleen palautetun SAS:lle aiheutuneen vahingon arvioinnin kannalta – kyseisen määrän jakaminen kaikkien Ruotsissa toimivien lentoyhtiöiden kesken ei olisi johtanut siihen, ettei mainitulla toimenpiteellä ole enää tehokasta vaikutusta.
Vaikka riidanalaisesta päätöksestä todellakin ilmenee, että kyseessä oleva toimenpide on myönnetty SAS:lle muun muassa sillä perusteella, että SAS oli oikeutettu saamaa tukea myös Ruotsin tukijärjestelmästä ja että sillä näin ollen oli Ruotsin kuningaskunnan myöntämä liikennelupa, on lopuksi huomautettava, että kyseisen toimenpiteen tavoitteena on ainoastaan korvata SAS:lle aiheutunut vahinko eikä kaikille kyseisen järjestelmän piiriin kuuluville lentoyhtiöille aiheutunutta vahinkoa. Koska covid-19‑pandemiaa koskevat rajoitukset ovat vaikuttaneet enemmän SAS:ään kuin Ruotsissa toimiviin yhtiöihin kokonaisuudessaan, mukaan lukien yhtiöt, joilla on jonkun muun jäsenvaltion kuin Ruotsin myöntämä liikennelupa, on katsottava, että Ruotsin tukijärjestelmän tukikelpoisuuskriteerit eivät voi kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen laillisuutta.
Tästä seuraa, että kyseessä oleva toimenpide oli perusteltua toteuttaa vain SAS:n hyväksi ja että kyseessä olevalla toimenpiteellä ei loukata syrjintäkiellon periaatetta.
Sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden loukkaaminen
On huomautettava, että yhtäältä sijoittautumisvapautta koskevien EUT-sopimuksen määräysten tarkoituksena on varmistaa se, että muista jäsenvaltioista tulevia kohdellaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa samalla tavalla kuin sen omia kansalaisia (ks. tuomio 6.10.2015, Finanzamt Linz,
C-66/14
,
EU:C:2015:661
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toisaalta kaiken sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltaminen, jonka vaikutuksesta jäsenvaltioiden välinen palvelujen tarjoaminen on vaikeampaa kuin puhtaasti jäsenvaltion sisäinen palvelujen tarjoaminen, on ristiriidassa palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa, riippumatta siitä, esiintyykö tapauksessa kansalaisuuteen tai asuinpaikkaan perustuvaa syrjintää (ks. vastaavasti tuomio 6.2.2003, Stylianakis,
C-92/01
,
EU:C:2003:72
,
kohta). On kuitenkin todettava, että SEUT 58 artiklan 1 kohdan nojalla palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan liikennettä koskevan osaston eli EUT-sopimuksen VI osaston määräyksiä. Palvelujen tarjoamisen vapauteen liikenteen alalla sovelletaan siis primaarioikeudessa erityistä oikeudellista järjestelmää (tuomio 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
,
kohta). SEUT 56 artiklaa, jossa vahvistetaan palvelujen tarjoamisen vapaus, ei siten sovelleta sellaisenaan lentoliikenteen alalla (tuomio 25.1.2011, Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
,
kohta).
Lentoliikennepalvelujen vapauttamiseen tähtääviä toimenpiteitä voidaan näin ollen toteuttaa ainoastaan SEUT 100 artiklan 2 kohdan perusteella (tuomio 18.3.2014, International Jet Management,
C-628/11
,
EU:C:2014:171
,
kohta). Kuten kantaja perustellusti huomauttaa, unionin lainsäätäjä on antanut kuitenkin kyseisen määräyksen nojalla lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24.9.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (
EUVL 2008, L 293, s. 3
), jolla pyritään juuri määrittelemään palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamisedellytykset lentoliikenteen alalla (ks. analogisesti tuomio 6.2.2003, Stylianakis,
C-92/01
,
EU:C:2003:72
,
ja
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on huomautettava, että kantaja väittää lähinnä, että kyseessä olevalla toimenpiteellä rajoitetaan sijoittautumisvapautta ja palvelujen tarjoamisen vapautta sen vuoksi, että se on syrjivä.
Vaikka on totta, että kyseessä oleva toimenpide koskee yksittäistä tukea, joka hyödyttää vain SAS:ää, kantaja ei osoita, miten se, että tuki annetaan yksinomaan SAS:lle, voi saada sen luopumaan sijoittautumasta Ruotsiin tai tarjoamasta palveluja Ruotsista käsin tai Ruotsin suuntaan. Kantaja ei varsinkaan ole yksilöinyt niitä tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja, joiden vuoksi kyseisellä toimenpiteellä on sen mukaan rajoittavia vaikutuksia, jotka ylittävät ne vaikutukset, jotka johtavat SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaiseen kieltoon mutta jotka – kuten edellä 70–89 kohdassa on todettu – ovat kuitenkin SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa asetettujen vaatimusten mukaisesti tarpeellisia ja oikeasuhteisia poikkeuksellisesta tapahtumasta, jota covid‑19‑pandemia merkitsee, SAS:lle aiheutuneen vahingon korvaamiseksi.
Kyseessä oleva toimenpide ei näin ollen voi rajoittaa sijoittautumisvapautta tai palvelujen tarjoamisen vapautta. Tästä seuraa, että kantajalla ei ole perusteita moittia komissiota siitä, ettei tämä ole tutkinut kyseisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden kanssa.
Kantajan kolmas kanneperuste on siis hylättävä.
Neljäs kanneperuste, joka perustuu siihen, että komissio on loukannut kantajan menettelyllisiä oikeuksia kieltäytyessään aloittamasta muodollista tutkintamenettelyä vakavista vaikeuksista huolimatta
Kantaja väittää, että komission tekemä tutkinta oli riittämätön etenkin siltä osin kuin on kyse kyseessä olevan toimenpiteen oikeasuhteisuudesta ja sen yhteensoveltuvuudesta syrjintäkiellon periaatteen ja palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevien periaatteiden kanssa. Tämän tutkinnan riittämättömyys on kuitenkin osoitus vakavista vaikeuksista, joiden vuoksi komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely ja antaa kantajalle mahdollisuus esittää huomautuksensa ja siten vaikuttaa kyseiseen tutkintaan.
Komissio, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja SAS riitauttavat kantajan argumentaation.
On todettava – kuten komissio pääosin väittää –, että kantajan neljäs kanneperuste on todellisuudessa esitetty toissijaisena siltä varalta, että unionin yleinen tuomioistuin ei tutkisi sitä, oliko tukea sellaisenaan arvioitu oikein. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä näet ilmenee, että tällaisella kanneperusteella pyritään siihen, että asianomaisen osapuolen tässä ominaisuudessaan SEUT 263 artiklan nojalla nostama kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, mitä oikeutta hänellä ei muutoin olisi (ks. vastaavasti tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
kohta ja tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
,
kohta). Unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin tutkinut kolme ensimmäistä kanneperustetta, jotka koskevat sitä, oliko tukea sellaisenaan arvioitu oikein, joten tällainen kanneperuste on vailla sille ilmoitettua tarkoitusta.
Lisäksi on todettava, ettei tällä kanneperusteella ole itsenäistä sisältöä. Kantaja voi näet tällaisen kanneperusteen yhteydessä vedota sille muodollisessa tutkintamenettelyssä kuuluvien menettelyllisten oikeuksien turvaamiseksi yksinomaan perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että niiden tietojen ja todisteiden, joita komissiolla oli tai olisi voinut olla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa, arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C-333/07
,
EU:C:2008:764
,
kohta; tuomio 9.7.2009, 3F v. komissio,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
,
kohta ja tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
kohta), kuten siihen, että komission alustavassa tutkintamenettelyssä tekemä tutkinta on ollut riittämätön tai puutteellinen, tai siihen, että kolmannet osapuolet olivat tehneet kanteluja. On kuitenkin todettava, että neljännessä kanneperusteessa toistetaan suppeasti ensimmäisen, toisen ja kolmannen kanneperusteen yhteydessä esitetyt väitteet yksilöimättä mahdollisiin vakaviin vaikeuksiin liittyviä erityisiä seikkoja.
Näistä syistä on todettava, että koska unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut mainitut kanneperusteet aineellisesti, tämän kanneperusteen perusteltavuutta ei ole tarpeen tutkia.
Viides kanneperuste, joka perustuu siihen, että komissio on rikkonut SEUT 296 artiklan toista kohtaa
Kantaja väittää, että komissio rikkoi SEUT 296 artiklan toista kohtaa, koska se ei arvioinut SAS:lle myönnettyä kilpailuetua, ei selittänyt tapaa, jolla se oli määrittänyt kyseessä olevan toimenpiteen määrän, ei arvioinut covid-19‑pandemiasta aiheutuneita vahinkoja, ei varmistanut, että kyseinen toimenpide oli syrjintäkiellon periaatteen sekä palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevien periaatteiden mukainen, ei ottanut huomioon sitä, että kyseinen toimenpide oli Ruotsin tukijärjestelmään nähden toissijainen, eikä tarkastanut, oliko mainittu toimenpide yhteensoveltuva SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kanssa. Komission päättely oli siten joko olematonta, tautologista tai ristiriitaista.
Kantaja on todennut vielä istunnossa, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua poikkeuksellista tapahtumaa ei ole yksilöity selvästi riidanalaisessa päätöksessä. Se on väittänyt, että riidanalaisen päätöksen yhdeksännessä perustelukappaleessa viitataan matkustamisrajoituksiin, jotka on sen mukaan poistettu vuoden 2020 kesäkuun puolessavälissä, kun taas kyseisen päätöksen 29 perustelukappaleessa viitataan covid-19‑pandemiaan kokonaisuudessaan ja siinä tarkastellaan vahinkoa, sellaisena kuin se toteutuisi vuoden 2021 maaliskuuhun saakka. Se täsmentää lopuksi, että sen lisäksi, että komissio ei ole noudattanut perusteluvelvollisuuttaan, se on rikkonut olennaista menettelymääräystä.
Komissio, Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja SAS riitauttavat kantajan argumentaation.
Tältä osin on muistutettava, että SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus on olennainen muotomääräys (tuomio 18.6.2015, Ipatau v. neuvosto,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
,
kohta) ja se määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan; perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on siten arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklassa asetetut vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
kohta; tuomio 22.6.2004, Portugali v. komissio,
C-42/01
,
EU:C:2004:379
,
kohta ja tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast,
C-390/06
,
EU:C:2008:224
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava kyseessä olevan toimen luonteesta, että riidanalainen päätös annettiin sen SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn tukien alustavan tutkintavaiheen päätteeksi, jonka tavoitteena on ainoastaan antaa komissiolle mahdollisuus muodostaa alustava näkemys siitä, soveltuuko asianomainen tuki täysin tai osittain sisämarkkinoille, ilman, että asiassa aloitettaisiin saman artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä, jonka tavoitteena puolestaan on mahdollistaa se, että komissio saa käyttöönsä täydelliset tiedot kaikista kyseiseen tukeen liittyvistä seikoista.
Tällaisen lyhyellä aikavälillä annetun päätöksen on kuitenkin sisällettävä ainoastaan ne syyt, joiden vuoksi komissio katsoo, ettei asianomaisen tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin liity vakavia vaikeuksia (tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C-333/07
,
EU:C:2008:764
,
kohta).
Tältä osin on ensinnäkin todettava kilpailuedun arvosta ja tuen määrästä, että komissio on selittänyt riidanalaisessa päätöksessä, ettei Ruotsin kuningaskunta voinut määrittää kyseessä olevan toimenpiteen määrää, koska SAS ei ollut tämän päätöksen antamisajankohtana vielä neuvotellut uusiutuvasta luottojärjestelystä hyötymällä kyseisestä toimenpiteestä. Se on kuitenkin arvioinut, mitä korkokantaa SAS:ään olisi sovellettu, jos kyseistä toimenpidettä ei olisi toteutettu, kuten edellä 55 kohdassa on mainittu. Se on lisäksi arvioinut kyseisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille ottamalla huomioon sen nimellisarvon.
Siltä osin kuin kantaja viittaa kyseessä olevan toimenpiteen syrjivyydestä johtuvaan kilpailuetuun, on lisäksi riittävää todeta, että – kuten edellä 64 kohdasta ilmenee – komission ei tarvinnut ottaa huomioon tällaista etua arvioidessaan kyseisen toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, joten sen ei myöskään tarvinnut mainita sitä riidanalaisessa päätöksessä.
Komissio on lopuksi yhtäältä arvioinut SAS:lle aiheutuneen vahingon 5–15 miljardin SEK:n suuruiseksi ja toisaalta todennut ne edellä 45 kohdassa mainitut seikat, jotka Ruotsin kuningaskunnan oli otettava huomioon tätä vahinkoa laskettaessa
Syrjintäkiellon periaatteen ja palvelujen tarjoamisen vapautta ja sijoittautumisvapautta koskevien periaatteiden osalta on toiseksi tosin muistutettava, että kun yhtäältä ne, joihin toimea sovelletaan, ja toisaalta toimen soveltamisalan piiristä poissuljetut muut toimijat ovat toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa, toimen toteuttaneen unionin toimielimen on esitettävä yksityiskohtaisesti perustellen, miltä osin näin käyttöön otettu erilainen kohtelu on objektiivisesti perusteltu (tuomio 15.4.2008, Nuova Agricast,
C-390/06
,
EU:C:2008:224
,
kohta). Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin todettava, että riidanalainen päätös sisältää edellä 82 kohdassa mainitut seikat, joiden perusteella voidaan ymmärtää syy, jonka vuoksi komissio katsoi, että oli perusteltua, että ainoastaan SAS voi hyötyä kyseessä olevasta toimenpiteestä.
Kolmanneksi on riittävää todeta kyseessä olevan toimenpiteen yhteensoveltuvuudesta SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan kanssa, että kyseinen toimenpide on todettu sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla. Riidanalaista päätöstä on kuitenkin perusteltu puutteellisesti ainoastaan, jos komission olisi pitänyt soveltaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 8.3.2017, Viasat Broadcasting UK v. komissio,
C‑660/15 P
,
EU:C:2017:178
,
kohta), mikä ei ollut tilanne nyt käsiteltävässä asiassa, kuten edellä 34 kohdassa on huomautettu.
Neljänneksi on huomautettava käsiteltävässä asiassa kyseessä olevasta poikkeuksellisesta tapahtumasta, että – kuten edellä 20 kohdassa on mainittu ja kuten riidanalaisen päätöksen 53–58 perustelukappaleesta ilmenee – komissio on katsonut covid-19‑pandemian merkitsevän tällaista tapahtumaa.
Vaikka riidanalaisen päätöksen kolmannessa perustelukappaleessa tosin todetaan, että Ruotsin viranomaisten suositusta välttää muuta kuin välttämätöntä matkustamista sovelletaan ”ainakin 15.6.2020 saakka”, on lisäksi todettava, että kyseisen päätöksen yhdeksännessä perustelukappaleessa mainitun kyseessä olevan toimenpiteen tavoitteena on korvata osittain vahingot, jotka SAS:lle on aiheutunut sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid‑19-pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten seurauksena, ilman että näitä rajoituksia olisi yksilöity täsmällisesti. Riidanalaisesta päätöksestä ei näin ollen ilmene, ettei SAS:lle aiheutunut vahinko voisi johtua myös rajoituksista, joita sovellettaisiin edelleen tai jotka olisi hyväksytty sen Ruotsin viranomaisten antaman suosituksen kumoamisen jälkeen, jonka osalta kyseisen päätöksen kolmannen perustelukappaleen nimenomaisesta sanamuodosta ilmenee lisäksi, että sen soveltamista jatkettaisiin todennäköisesti 15.6.2020 jälkeen. Näin ollen on todettava, ettei ollut olemassa ristiriitaisuuksia, joiden perusteella voitaisiin katsoa samanaikaisesti, että SAS:lle aiheutunut vahinko johtui covid‑19-pandemian yhteydessä käyttöön otetuista matkustamisrajoituksista ja että kyseinen vahinko saattoi toteutua 15.6.2020 jälkeen vuoteen 2021 asti.
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös on riittävästi perusteltu ja että kantajan viides kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kanne on hylättävä kokonaisuudessaan, eikä sen tutkittavaksi ottamisesta ole tarpeen lausua.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut luottamuksellista käsittelyä koskevasta pyynnöstä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.
Ranskan tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti omista oikeudenkäyntikuluistaan
SAS vastaa työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaisesti omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Ryanair DAC velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut luottamuksellista käsittelyä koskevasta pyynnöstä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut mukaan lukien.

3)
Ranskan tasavalta, Ruotsin kuningaskunta ja SAS AB vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Julistettiin Luxemburgissa 14 päivänä huhtikuuta 2021.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.