CELEX: 62014TJ0128
Dostop do dokumentov
Uredba (ES) št. 1049/2001
Dokumenti v zvezi s postopkom, uvedenim na podlagi člena 29 Direktive 2007/46/ES, ki državi članici omogoča, da zavrne registracijo vozil, ki pomenijo resno tveganje za prometno varnost ali okolje ali javno zdravje
Zavrnitev dostopa
Izjema glede zaščite inšpekcij, preiskav in revizij
Splošna domneva
Aarhuška konvencija
Zavrnitev vpogleda v spis
Člen 41 Listine o temeljnih pravicah

Dejansko stanje
Direktiva 2007/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. septembra 2007 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila (Okvirna direktiva) (
UL 2007, L 263, str. 1
, v nadaljevanju: Okvirna direktiva) je nadomestila sisteme homologacije držav članic s postopkom homologacije, harmoniziranim znotraj Evropske unije, imenovanim „ES-homologacija“. Ta ES‑homologacija je opredeljena v členu 3(5) Okvirne direktive kot postopek, s katerim država članica potrdi, da tip vozila, sistema, sestavnega dela ali samostojne tehnične enote izpolnjuje ustrezne upravne predpise in tehnične zahteve iz navedene direktive in iz regulativnih aktov, ki so našteti v nekaterih prilogah k tej direktivi.
Člen 5(4) Direktive 2006/40/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2006 o emisijah iz klimatskih naprav v motornih vozilih in spremembi Direktive Sveta 70/156/EGS (
UL 2006, L 161, str. 12
, v nadaljevanju: Direktiva o klimatskih napravah) določa, da z učinkom od 1. januarja 2011 države članice ne podeljujejo več ES-homologacije za tip vozila, ki je opremljen s klimatsko napravo, konstruirano tako, da vsebuje fluorirane toplogredne pline z globalnim potencialom segrevanja nad 150. Vendar ta direktiva ne določa posebnega tipa hladilnega sredstva. Izvajanje te prepovedi je Evropska komisija preložila na 1. januar 2013.
Evropski proizvajalci vozil so se v okviru mednarodnega postopka harmonizacije, ki je bil izveden leta 2009, dogovorili za uporabo hladilnega sredstva, ki ima referenčno številko „R1234yf“.
Tožeča stranka družba Daimler AG, proizvajalec avtomobilov s sedežem v Nemčiji, ki med drugim proizvaja vozila znamke Mercedes, je leta 2013 podvomila o varnosti uporabe tega hladilnega sredstva.
Kraftfahrt-Bundesamt (KBA, zvezni urad za motorna vozila, Nemčija) je maja 2013 ugodil zahtevi družbe Daimler za odobritev razširitve homologacije tipa vozila 245G. Glede na to, da je bil tip vozila 245G prvotno homologiran leta 2008, zanj ni veljala obveznost uporabe hladilnega sredstva, združljivega z Direktivo o klimatskih napravah. Razširitev homologacije za ta tip vozil je bila nato priglašena Komisiji z dopisom z dne 22. maja 2013.
Komisija je 10. junija 2013 začela postopek EU Pilot z opravilno številko 5160/11/ENTR, katerega cilj je bil preučiti, v kolikšni meri je Zvezna republika Nemčija pri tem, ko je tožeči stranki odobrila razširitev ES-homologacije, spoštovala Okvirno direktivo in Direktivo o klimatskih napravah.
Francoski minister za ekologijo, trajnostni razvoj in energijo je 26. julija 2013 sprejel sklep, s katerim je zavrnil registracijo – na francoskem ozemlju – nekaterih vozil znamke Mercedes, za katera so nemški organi odobrili razširitev ES‑homologacij, ker so bila ta vozila v nasprotju s členom 5(4) Direktive o klimatskih napravah opremljena s klimatsko napravo, konstruirano tako, da vsebuje fluorirane toplogredne pline z globalnim potencialom segrevanja nad 150.
Ta zavrnitev registracije je temeljila na francoski določbi, ki prenaša člen 29(1), prvi stavek, Okvirne direktive. Ta člen, ki je vsebovan v poglavju XII, naslovljenem „Zaščitne klavzule“, določa, da lahko država članica za največ šest mesecev zavrne registracijo vozil, ki so bila predmet ES-homologacije, če meni, da ta vozila pomenijo resno tveganje za okolje ali javno zdravje.
Francoska republika je 26. julija 2013 v skladu s členom 29(1), drugi stavek, Okvirne direktive Komisijo obvestila o zavrnitvi registracije nekaterih vozil znamke Mercedes. V skladu s členom 29(2) Okvirne direktive se je Komisija posvetovala z zadevnimi stranmi z namenom priprave sklepa v zvezi s to zavrnitvijo.
Družba Mercedes-Benz France, podjetje skupine Daimler AG, je 2. avgusta 2013 vložila tožbo zoper sklep Francoskega ministra za ekologijo, trajnostni razvoj in energijo z dne 26. julija 2013, s katerim je ta zavrnil registracijo nekaterih vozil znamke Mercedes na francoskem ozemlju.
Tožeča stranka je z dopisom z dne 19. avgusta 2013, naslovljenim na Komisijo, sprejela stališče glede zavrnitve Francoske republike. V tem dopisu je tožeča stranka med drugim navedla:
„[…] v skladu s členom 41(2)(b) Listine o temeljnih pravicah je pravica do vpogleda v spis prav tako del zaščitenih temeljnih pravic. Naš namen je uveljavljati to pravico in zato želimo imeti možnost pridobiti popoln dostop do vseh dokazil v zvezi s postopkom, ki teče na podlagi člena 29 [Okvirne direktive] (vključno z dokazili iz drugih dokazil, ki so bila uporabljena in ki jih je treba upoštevati v obravnavani zadevi), predvsem do kakršne koli morebitne opredelitve, zlasti pravne službe Komisije, glede uporabe člena 29 [Okvirne direktive].“
Komisija je z elektronskim sporočilom z dne 17. septembra 2013, naslovljenim na tožečo stranko, potrdila prejem tega dopisa in prošnje za dostop do dokumentov, vsebovane v tem dopisu, ki jo je štela za utemeljeno na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) in ki jo je registrirala pod referenčno številko GESTDEM 2013/4643. V tem elektronskem sporočilu je Komisija od tožeče stranke tudi zahtevala, da potrdi, da je zahtevala dostop do dokumentov, navedenih v točki 11 zgoraj.
Tožeča stranka je z elektronskim sporočilom z dne 20. septembra 2013 potrdila, da se je njena prošnja za dostop nanašala na vse dokumente v zvezi s postopkom, ki je bil uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, predvsem na vsako morebitno opredelitev pravne službe Komisije glede uporabe člena 29 Okvirne direktive. Komisiji je navedla, naj ji, če zahteva podrobnejšo prošnjo, posreduje seznam vseh dokumentov v zvezi s tem postopkom. Poleg tega je tožeča stranka poudarila, da njena prošnja za dostop temelji na pravici do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Po mnenju tožeče stranke je bilo treba uporabiti ta člen, ker jo je postopek, določen v členu 29 Okvirne direktive, zadeval neposredno in posamično, saj je člen 29(2) Okvirne direktive zavezoval Komisijo, naj jo zasliši pred sprejetjem sklepa.
Komisija je v sklepu z dne 16. oktobra 2013 navedla, da je razpolagala s štirinajstimi dokumenti, na katere se nanaša prošnja tožeče stranke za dostop in katerih seznam je v prilogi. Pojasnila je, da je odobrila dostop do petih od teh dokumentov in da je zavrnila dostop do ostalih devetih. Komisija je zavrnitev dostopa do šestih dokumentov utemeljila na podlagi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij. Zavrnitev dostopa do treh drugih dokumentov je utemeljila z izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na varstvo postopka odločanja. Komisija je dodala, da delni dostop do teh devetih dokumentov ni mogoč. Nazadnje, navedla je, da ni prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje njihovo razkritje.
Tožeča stranka je 30. oktobra 2013 pripravila potrdilno prošnjo za dostop v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 1049/2001. V tej prošnji je navedla, da bi moralo obstajati več dokumentov, na katere se njena prošnja za dostop nanaša, kot pa le štirinajstih dokumentov, ki jih je Komisija navedla v sklepu z dne 16. oktobra 2013. Navedla je, da izjeme, na katere se sklicuje Komisija, niso pomembne in da obstaja prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov zaradi pomembnosti zadeve za uresničitev prostega pretoka blaga. Tožeča stranka se v tej potrdilni prošnji ni sklicevala le na pravico do dostopa do dokumentov, ki je določena v členu 2(1) Uredbe št. 1049/2001, ampak tudi na pravico do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine.
Komisija je s sklepom z dne 13. decembra 2013 (v nadaljevanju: izpodbijani sklep) potrdila zavrnitev dostopa do devetih dokumentov, ki jih je opredelila kot take, ki jih tožeči stranki ni bilo mogoče posredovati v sklepu z dne 16. oktobra 2013.
Poleg tega je navedla, da je po dodatnih raziskavah ugotovila, da je poleg štirinajstih dokumentov, ki so bili navedeni v sklepu z dne 16. oktobra 2013, razpolagala še s 349 elektronskimi sporočili. Navedla je, da so ti dokumenti obsegali:
–
55 notranjih elektronskih sporočil, izmenjanih med uradniki oddelka „Avtomobilska industrija“ generalnega direktorata (GD) „Podjetništvo in industrija“;
–
170 notranjih elektronskih sporočil iz GD „Podjetništvo in industrija“;
–
25 elektronskih sporočil, izmenjanih s pravno službo;
–
25 elektronskih sporočil, izmenjanih z drugimi generalnimi direktorati Komisije;
–
45 elektronskih sporočil, izmenjanih z državami članicami;
–
29 elektronskih sporočil, izmenjanih s pravnimi osebami.
Komisija je menila, da sta bili preiskava na podlagi člena 29 okvirne direktive glede tega, da je Francoska republika zavrnila registracijo nekaterih vozil znamke Mercedes, in predhodna preiskava v zvezi z Zvezno Republiko Nemčijo, ki je bila namenjena ugotovitvi morebitne neizpolnitve obveznosti, močno povezani ter da so bili vsi zahtevani dokumenti del upravnega spisa vsake od teh preiskav.
Nato je Komisija preučila, ali je razkritje teh dokumentov na škodovalo, na eni strani, cilju preiskave na podlagi člena 29 Okvirne direktive in, na drugi strani, cilju predhodne preiskave glede Zvezne republike Nemčije.
Komisija je glede škodovanja cilju preiskave, ki je bila izvedena na podlagi člena 29 Okvirne direktive, v bistvu menila, da bi posredovanje zahtevanih dokumentov ogrozilo polni učinek zaščitne klavzule iz člena 29 Okvirne direktive in zlasti cilj preiskav v tem okviru, ki je bil ugotoviti, ali so države članice upravičeno uporabile to klavzulo, ter zagotoviti visoko raven varnosti v prometu, varnosti zdravja in varstva okolja.
Komisija je torej prišla do zaključka, da za zaprošene dokumente, ki so bili vsi del upravnega spisa preiskave, uvedene na podlagi člena 29 Okvirne direktive, velja splošna domneva za nerazkritje, ki temelji na zaščiti preiskav, ki je določena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Kar zadeva škodovanje cilju predhodne preiskave v zvezi z Zvezno republiko Nemčijo, katere namen je bila ugotovitev morebitne neizpolnitve obveznosti, je Komisija v bistvu navedla, da mora za njeno učinkovito opravljanje nalog prevladovati medsebojno zaupanje med Komisijo in državami članicami, dokler se primer ne zaključil popolnoma, in da se lahko opre na splošno domnevo o nerazkritju, zato da zavrne dostop do zaprošenih dokumentov.
Poleg tega je Komisija menila, da ni prevladujočega javnega interesa, ki bi upravičeval razkritje zahtevanih dokumentov, in da je javnemu interesu bolje zadoščeno, če je cilj nekončanih preiskav zaščiten.
Poleg tega je Komisija menila, da ne more odobriti delnega dostopa do zaprošenih dokumentov.
Nazadnje, glede sklicevanja tožeče stranke na Listino, predvsem na pravico do vpogleda v spis, ki je določena v njenem členu 41(2), je Komisija ocenila, da svoje odločitve ne more opreti neposredno na to določbo ter da mora prej upoštevati meje in pogoje izvrševanja te pravice, kot je določena v Pogodbi DEU in Uredbi št. 1049/2001.
Postopek
Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča to tožbo vložila 21. februarja 2014.
Komisija je v odgovoru na tožbo, vloženem v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 7. maja 2014, predlagala prekinitev postopka.
Predsednik petega senata je s sklepom z dne 1. julija 2014 po opredelitvi strank v skladu s členom 77(d) Poslovnika Splošnega sodišča predlagal prekinitev postopka v tej zadevi, dokler Sodišče ne bo izdalo odločb, s katerima bosta končana postopka v zadevah C‑612/13 P, ClientEarth/Komisija, in C‑673/13 P, Komisija/Stichting Greenpeace.
Tožeča stranka je 5. marca 2015 vložila predlog za nadaljevanje postopka. Komisija je 20. marca 2015 podala ustne navedbe v zvezi s to zahtevo. Predsednik petega odbora je s sklepom z dne 8. aprila 2015 ta predlog zavrnil.
Parlament in Svet sta v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 4. in 14. aprila 2014 vložila predloga za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije.
Ker se je sestava senatov Splošnega sodišča spremenila, je bila obravnavana zadeva dodeljena petemu senatu v novi sestavi in novi sodnici poročevalki.
Odločitvi, v pričakovanju katerih je bil postopek v tej zadevi ustavljen, sta bili sprejeti s sodbama z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), in z dne 23. novembra 2016, Komisija/Stichting Greenpeace Nederland in PAN Europe (
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
).
Predsednik petega senata je s sklepom z dne 7. decembra 2016 dopustil intervencijo Parlamenta in Sveta. Zadnjenavedena sta predložila vsak svojo intervencijsko vlogo, glavni stranki pa sta stališča o teh vlogah predložili v predpisanih rokih.
Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 89 Poslovnika, z dopisi z dne 3. oktobra 2017, z dne 3. in 24. januarja ter z dne 17. maja 2018 postavilo pisna vprašanja Komisiji in tožeči stranki, na katera sta ti odgovorili v predpisanih rokih.
V okviru pripravljalnih ukrepov iz člena 91(c) Poslovnika je Splošno sodišče Komisiji odredilo, naj predloži popolno kopijo 29 elektronskih sporočil, izmenjanih med njo in pravnimi osebami, ki jih je Komisija v izpodbijanem sklepu označila kot takšna, ki so povezana s postopkom, uvedenim na podlagi člena 29 Okvirne direktive. Komisija je to storila v predpisanem roku.
Tožeča stranka je z dopisom z dne 8. junija 2018 glede na odgovor Komisije z dne 28. maja 2018 na pisno vprašanje Splošnega sodišča zahtevala, naj to sodišče sprejme nov ukrep procesnega vodstva z namenom, da Komisiji postavi dve vprašanji.
V skladu s členom 106(3) Poslovnika lahko Splošno sodišče, če glavne stranke v roku treh tednov od vročitve obvestila o koncu pisnega dela postopka niso podale predloga, naj se opravi obravnava, odloči, da bo o tožbi odločilo brez ustnega dela postopka. V tem primeru Splošno sodišče meni, da je na podlagi listin v spisu o zadevi dovolj poučeno, in je, ker ni bilo takega predloga, sklenilo, do odloči brez ustnega dela postopka.
Predlogi strank
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijani sklep razglasi za ničen;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija ob podpori Parlamenta in Sveta Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge. Prvi se nanaša na kršitev pravice do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine. Drugi se nanaša na kršitev Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah, podpisane v Aarhusu 25. junija 1998 (v nadaljevanju: Aarhuška konvencija), in Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (
UL 2006, L 264, str. 13
). Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 42 Listine, člena 15(3) PDEU, Uredbe št. 1049/2001 in Uredbe št. 1367/2006. Nazadnje, četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve.
Komisija vse te trditve zavrača. Svet in Parlament sta podala trditve le glede tega, kar zadeva trditve tožeče stranke glede drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev Aarhuške konvencije.
Prvi tožbeni razlog: kršitev pravice do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine
V okviru prvega tožbenega razloga tožeča stranka trdi, da je Komisija kršila njeno temeljno pravico do vpogleda v spis, ki jo zagotavlja člen 41(2)(b) Listine.
V zvezi s tem tožeča stranka trdi, da v nasprotju s tem, kar izhaja iz izpodbijanega sklepa, pravica do vpogleda v spis ni opredeljena, urejena oziroma omejena z določbami primarnega prava ali sekundarne zakonodaje Unije. Pravica vsake osebe do dostopa do spisa, ki se nanaša na to osebo, ki je določena v členu 41(2)(b) Listine, bi bila v nasprotnem primeru neodvisna od pravice do dostopa do dokumentov institucij, ki je določena v členu 42 Listine. Medtem ko naj bi bila ta pravica priznana vsakemu državljanu Unije, naj bi bila pravica dostopa do spisa priznana stranki v posameznem postopku. Komisija naj te temeljne razlike ne bi upoštevala v izpodbijanem sklepu. Uredba št. 1049/2001 naj bi se nanašala le na pravico dostopa do dokumentov institucij, ki naj bi jo lahko koristili vsi državljani Unije, in ne na temeljno pravico dostopa do spisa. Zadnjenavedena pravica naj bi bila deležna veliko večje zaščite kot pravica dostopa do dokumentov.
Poleg tega tožeča stranka opozarja, da člen 41(2)(b) Listine zagotavlja „pravico vsake osebe do vpogleda v svoj spis ob spoštovanju legitimnih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti“. Meni pa, da jo dokumenti v zvezi s postopkom, ki ga je Francoska republika uvedla na podlagi člena 29 Okvirne direktive, zadevajo neposredno in posamično.
Poleg tega tožeča stranka poudarja, da čeprav je pravica dostopa do spisa sicer omejena z jamstvom legitimnih interesov zaupnosti ter poklicne in poslovne tajnosti, je treba vprašanje, ali je treba dostop do spisa odobriti oziroma zavrniti zaradi varstva teh legitimnih interesov, presojati v vsakem primeru posebej. Komisija pa naj bi onemogočila dostop do spisa v celoti in brez vsakršnega pojasnila za vse dokumente, ki so bili po njenem mnenju zaupni, kar naj bi bilo v nasprotju s sodno prakso Sodišča.
Tožeča stranka v repliki opozarja, da sta njena prvotna prošnja in njena potrdilna prošnja temeljili na členu 41(2)(b) Listine ter da je Komisija v izpodbijanem sklepu preučila to določbo in zavrnila prošnjo za vpogled v spis. Po mnenju tožeče stranke je bila v nasprotju s trditvami Komisije pravica do vpogleda v spis, ki temelji na členu 41(2)(b) Listine, zato predmet izpodbijanega sklepa.
Poleg tega tožeča stranka trdi, da sodna praksa v kartelnih zadevah, na katero se sklicuje Komisija in v skladu s katero zavrnitev pravice do vpogleda v spis ni izpodbojni akt, ni upoštevna. Ta sodna praksa naj bi namreč odločilno temeljila na dejstvu, da je pravica do vpogleda v spis v celoti priznana kot procesna pravica v teh zadevah in da je njeno izvrševanje podrobno urejeno z uredbo. Poleg tega je tožeča stranka kot odgovor na vprašanje, ki ga je postavilo Splošno sodišče, poudarila, da ni bilo dokazano, da je bila nezakonitost zavrnitve vpogleda lahko navedena kot utemeljitev tožbe proti končnemu sklepu. Člen 29 Okvirne direktive namreč ni določal možnosti proizvajalca, da vloži tožbo zoper končni sklep. Tožeča stranka je prav tako poudarila, da ji Komisija ne bi smela oporekati tega, da je podala svoja stališča v kratkem predpisanem roku, ne da bi izvajala svojo pravico do vpogleda v spis, ker ji ta vpogled v spis ni bil predhodno predlagan. Očitno naj bi bilo, da je tožeča stranka imela pooblastilo za dopolnitev svojih stališč po tem, ko je vpogledala v spis.
Poleg tega je tožeča stranka prav tako poudarila, da člen 41(2)(b) Listine daje ključni pomen oznaki „zadevna oseba“ v postopku in da je ta oseba lahko učinkovito uveljavljala pravico do zaslišanja v zadevi le, če je bila v celoti seznanjena s spisom. Tako naj bi pravica do predložitve stališča, ki naj bi priznavala položaj zadevne osebe tistemu, ki predloži stališče, na splošno vključevala tudi pravico do vpogleda v spis. Člen 29(1) Okvirne direktive naj bi poudarjal poseben postopkovni položaj zadevnega proizvajalca z zavrnitvijo registracije, ker naj bi ta določba določala, da bi morala država članica, ki bi sprejela tak sklep, o njem takoj obvestiti preostale države članice, Komisijo in zadevnega proizvajalca. Člen 29(1) Okvirne direktive naj bi zato podeljeval oznako zadevna stranka v postopku proizvajalcu, zaradi česar bi se Komisija morala z njim posvetovati v skladu s členom 29(2) Okvirne direktive.
Nazadnje, tožeča stranka trdi, da je očitno, da njen vpogled v spis lahko vpliva na postopek, ki jo zadeva. Kot proizvajalec, na katerega se nanaša postopek, ki ga je uvedla Francoska republika v skladu s členom 29 Okvirne direktive, bi tožeča stranka lahko podala zelo natančne informacije o tehničnih vidikih in predložila upoštevne informacije za odločitev.
Komisija priznava, da se pravica do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine razlikuje od pravice do dostopa do dokumentov, zagotovljene s členom 42 Listine, s členom 15(2) PDEU in z Uredbo št. 1049/2001. Trdi, da tožeča stranka zato ne more predlagati razglasitve ničnosti sklepa, ki ga je Komisija sprejela na podlagi člena 4 Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi bile z njim kršene njene pravice do vpogleda v spis. Komisija dodaja, da ni preučila prošnje tožeče stranke za vpogled v spis, saj to ni predmet postopka, uvedenega na podlagi Uredbe št. 1049/2001. V izpodbijanem sklepu naj bi odločila le o pravici tožeče stranke do dostopa do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001. Iz premislekov glede člena 41(2)(b) Listine, vsebovanih v izpodbijanem sklepu, naj v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, nikakor ne bi izhajalo, da je Komisija izdala sklep v zvezi s prošnjo za vpogled v spis. Nasprotno, v izpodbijanem sklepu naj bi Komisija izrecno navedla, da je prošnjo preučila izključno na podlagi Uredbe št. 1049/2001. Tožeča stranka torej ne more izključiti oziroma obiti pogojev te pravice do dostopa, ki jih ureja sekundarna zakonodaja, z sklicevanjem na pravico do dostopa do spisa, ki naj bi ji bila dana kot stranki v upravnem postopku, ki ga vodi Komisija.
Komisija poleg tega opozarja, da se je pravica do vpogleda v spis nanašala na vpletenost tožeče stranke v postopek, uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, in da z zvezi s tem postopkom zavrnitev odobritve vpogleda v spis ni bila enakovredna končni odločitvi Komisije, ki je bila sprejeta po tem postopku, tako da na podlagi sodne prakse ta zavrnitev še ni pomenila izpodbojnega akta. Očitki v zvezi z zakonitostjo vmesnega ukrepa – kot je prošnja za vpogled v spis – bi se lahko pojavili le posredno v okviru tožbe zoper sklep, s katerim se postopek konča. Poleg tega naj tožeča stranka ne bi izkazala, da ji tožba zoper dokončni sklep ne zagotavlja zadostnega pravnega varstva.
Kot odgovor na vprašanja, ki jih je postavilo Splošno sodišče, je Komisija poudarila, da člen 29 Okvirne direktive ne določa, da ima proizvajalec pravico vpogleda v spis, in da bi takšna pravica zadevnih proizvajalcev lahko izhajala kvečjemu iz člena 41(2)(b) Listine. Komisija meni, da se procesna pravica, ki zainteresirani osebi omogoča pravilno obrambo, nanaša le na stranki postopka. Proizvajalci pa naj ne bi bili stranke v postopku, uvedenem v skladu s členom 29 Okvirne direktive. Iz te okoliščine naj ne bi izhajalo, da Komisija zasliši zadevne gospodarske subjekte, zato da zbere vsa upoštevna dejstva, s katerimi zadnjenavedeni razpolagajo v postopku, ki naj bi jim podeljeval posebne pravice.
Komisija dodaja, da pravica do vpogleda v spis strankam v postopku ni podeljena brez pridržka, saj se jim lahko zavrne vpogled v spis, kadar temu nasprotuje prevladujoči interes zaupnosti. Omejitve pravice do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine ustrezajo izjemam iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom preiskav. Komisija tako trdi, da bi bila pravica do vpogleda v spis, če bi bila predmet izpodbijanega sklepa, lahko vseeno sorazmerno omejena iz razlogov, primerljivih s tistimi v zvezi s pravico do dostopa, določeno s tem sklepom.
Nazadnje, Komisija ugotavlja, da mora v skladu s sodno prakso tožeča stranka, da bi dokazala kršitev pravice do vpogleda v spis, dokazati, da je zavrnitev vpogleda lahko vplivala na potek postopka in vsebino sklepa Komisije. Vendar tožeča stranka tega ni storila. Poleg tega bi bil tak vpliv izključen iz časovnih razlogov, ker je tožeča stranka pripombe v postopku, uvedenem na podlagi člena 29 Okvirne direktive, predložila 19. avgusta 2013, torej preden je vložila prošnjo za dostop do dokumentov z dopisom z istega dne.
Najprej je treba ugotoviti, ali se je v izpodbijanem sklepu Komisija, kot sama trdi, izrekla samo o prošnji za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001 ali pa se je izrekla tudi o prošnji za vpogled v spis na podlagi člena 41(2)(b) Listine.
V dopisu z dne 19. avgusta 2013, naslovljenem na Komisijo, v katerem je tožeča stranka sprejela stališče glede zavrnitve Francoske republike, da registrira nekatera vozila znamke Mercedes, je tožeča stranka za dostop do vseh dokazil v zvezi s postopkom, ki ga je uvedla Francoska republika v skladu s členom 29 Okvirne direktive, zaprosila izključno na podlagi členu 41(2)(b) Listine.
Poleg tega je po elektronskem sporočilu, ki ga je Komisija naslovila nanjo in v katerem je ta menila, da je prošnja za dostop iz dopisa z dne 19. avgusta 2013 prošnja za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, tožeča stranka v elektronskem sporočilu z dne 20. septembra 2013 poudarila, da je bila njena prošnja za dostop utemeljena z njeno pravico do vpogleda v spis, ki je določena v členu 41(2)(b) Listine.
Nazadnje, v potrdilni prošnji za dostop z dne 30. oktobra 2013 se tožeča stranka ni sklicevala le na pravico do dostopa do dokumentov, določeno v členu 2(1) Uredbe št. 1049/2001, ampak tudi na pravico do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine.
Tako so prvotne prošnje za dostop do dokumentov, oblikovane z dopisom z dne 19. avgusta 2013 in elektronskim sporočilom z dne 20. septembra 2013, temeljile le na členu 41(2)(b) Listine, potrdilna prošnja pa je temeljila tako na pravici do dostopa do dokumentov iz člena 2(1) Uredbe št. 1049/2001 kot tudi na pravici do vpogleda v spis iz člena 41(2)(b) Listine.
Poleg tega je res, da je izpodbijani sklep naslovljen „Sklep generalnega sekretarja, sprejet na podlagi člena 4 določb v zvezi z izvajanjem Uredbe […] št. 1049/2001“ in da je njegov predmet „vaša potrdilna prošnja za dostop do dokumentov, ki je vložena na podlagi Uredbe […] št. 1049/2001 – GESTDEM 2013/4643“, ter da je pod naslovom izpodbijanega sklepa „Presoja in zaključek na podlagi Uredbe št. 1049/2001“ Komisija potrdila, da „[k]adar Komisija preučuje prošnjo za razkritje dokumentov na podlagi Uredbe […] št. 1049/2001, se ne more izreči o morebitni neizpolnitvi privilegirane pravice do dostopa, ki temelji na drugih zakonodajnih aktih (kot sta [okvirna direktiva] in [direktiva o klimatskih napravah] v delu, v katerem določata takšno pravico dostopa do dokumentov)“, in da „ta zahtevek zato ni predmet tega sklepa“.
Izpodbijani sklep ne vsebuje le naslova „Presoja in zaključek na podlagi Uredbe št. 1049/2001“, ampak tudi naslov „Sklicevanja na [Listino]“. V izreku izpodbijanega sklepa pa je določeno:
„V svoji potrdilni prošnji se med drugim sklicujete na [Listino] in, natančneje, na pravico vsake osebe do vpogleda v spis, ki jo zadeva, kot je določena v členu 41(2), in predlagate, naj se vaša prošnja preuči tudi z vidika teh določb.
Uredba št. 1049/2001 je sicer res v skladu z [Listino], vendar je bila spremenjena [na podlagi] člena 15(3) [PDEU], ki ga prenaša.
Na podlagi člena 52(2) [Listine] se pravice, ki jih priznava ta listina in jih urejajo določbe Pogodb, […] uresničujejo v skladu s pogoji in v mejah, opredeljenih v teh pogodbah.
Pravico vpogleda, ki jo določa Listina, je zato treba izvrševati v skladu s pogoji in v mejah, ki so določeni v členu 15(3) PDEU in v Uredbi št. 1049/2001.
Komisija zato sklepa v zvezi z vašo prošnjo za dostop ne more opreti neposredno na pravico do dostopa, ki je zapisana v [Listini]. Nasprotno, upoštevati mora pogoje in meje, ki so opredeljeni v [Pogodbi DEU] in Uredbi št. 1049/2001.“
Iz tega odlomka izpodbijanega sklepa torej izhaja, da je Komisija preučila zahtevo za vpogled v spis na podlagi člena 41(2)(b) Listine in da jo je zavrnila v bistvu zato, ker je pravica do vpogleda v spis tudi omejena z izjemami, določenimi v Uredbi št. 1049/2001.
Poleg tega je treba poudariti, da čeprav Komisija v utemeljitev prvega tožbenega razloga v odgovoru na tožbo trdi, da se ni izrekla glede prošnje za vpogled v spis tožeče stranke, ki temelji na členu 41(2)(b) Listine, pa v trditvah glede četrtega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, trdi, da se je v izpodbijanem sklepu „izrekla o pravici do vpogleda v spis“ in da „je ugotovila, da je nazadnje treba pravico do vpogleda v spis zavrniti iz istega razloga kot celoten dostop do dokumentov v smislu Uredbe […] št. 1049/2001“.
Poleg tega trditev Komisije, da prošnja za dostop do spisa načeloma ni predmet postopka na podlagi Uredbe št. 1049/2001 in da ji o tej zahtevi ni bilo treba odločati v izpodbijanem sklepu, ne vpliva na dejstvo, da je Komisija sprejela odločitev o tej zahtevi v tem sklepu.
Zato je treba ugotoviti, da izpodbijani sklep vsebuje zavrnitev dostopa do spisa, ki ga je tožeča stranka zahtevala na podlagi člena 41(2)(b) Listine.
Zato je treba ugotoviti, ali Komisija upravičeno trdi, da taka zavrnitev dostopa ni izpodbojni akt.
V skladu z ustaljeno sodno prakso za akte ali odločbe, sprejete v večstopenjskem postopku, velja, da so samo ukrepi, s katerimi se dokončno določi stališče zadevne institucije ob koncu postopka, akti, ki so lahko predmet ničnostne tožbe, predhodni ukrepi ali izključno pripravljalni ukrepi pa ne morejo biti predmet ničnostne tožbe (glej sklep z dne 15. februarja 2012, Internationaler Hilfsfonds/Komisija,
C‑208/11 P
, neobjavljen,
EU:C:2012:76
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz sodne prakse na področju konkurence izhaja, da čeprav se z akti Unije, s katerimi se zavrača dostop do spisa, lahko krši pravica do obrambe, pa imajo ti akti načeloma le omejene učinke, ki so značilni za pripravljalni akt, ki je del predhodnega upravnega postopka. Le akti, ki nemudoma in nepopravljivo vplivajo na pravni položaj zadevnih podjetij, pa so lahko takšni, da še pred končanjem upravnega postopka upravičujejo dopustnost ničnostne tožbe (sodba z dne 18. decembra 1992, Cimenteries CBR in drugi/Komisija,
od T‑10/92 do T‑12/92 in T‑15/92
,
EU:T:1992:123
, točka
, ter sklepa z dne 5. decembra 2001, Reisebank/Komisija,
T‑216/01 R
,
EU:T:2001:277
, točka
, in z dne 27. januarja 2009, Intel/Komisija,
T‑457/08 R
, neobjavljen,
EU:T:2009:18
, točka
).
Dejstvo, ki ga navaja tožeča stranka, da se v zadevah v zvezi s konkurenco pravica do vpogleda v spis opredeli z uredbo, ne upravičuje, da Splošno sodišče sprejme drugačen pristop v obravnavani zadevi. Sklepi, navedeni v točki 68 zgoraj, so bili v bistvu utemeljeni z okoliščino, da je bila do sprejetja sklepa Komisije ob koncu upravnega postopka zavrnitev vpogleda v spis načeloma reverzibilna in da bi se za utemeljitev tožbe zoper sklep, sprejet ob koncu upravnega postopka, lahko sklicevali na morebitno nezakonitost zavrnitve dostopa.
V obravnavani zadevi iz člena 29(1) Okvirne direktive izhaja, da države članice Komisiji sporočijo zavrnitev registracije vozil ali izdaje dovoljenja za prodajo oziroma popravilo vozil, rezervnih delov in samostojnih tehničnih enot ter razloge za to zavrnitev. Poleg tega člen 29(2) Okvirne direktive določa, da se Komisija posvetuje z zadevnimi stranmi, zato da pripravi sklep.
Ta sklep natančno opredeli pravno stališče Komisije o združljivosti zavrnitve registracije, ki jo priglasi država članica, zlasti s prostim pretokom blaga na notranjem trgu.
Tožeča stranka ne pojasnjuje, zakaj ni mogla izpodbijati morebitne nezakonitosti zavrnitve dostopa do spisa v postopku s tožbo zoper odločitev iz člena 29(2) Okvirne direktive, ki jo sprejme Komisija.
Poleg tega je treba poudariti, da člen 11 Direktive 2006/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. maja 2006 o strojih in spremembah Direktive 95/16/ES (
UL 2006, L 157, str. 24
) določa zaščitno klavzulo, ki državam članicam omogoča, da s trga umaknejo nekatere stroje z oznako „CE“, za katere je verjetno, da ogrožajo zdravje oziroma varnost oseb. Ta zaščitna klavzula je podobna tisti, ki je določena v členu 29(1) Okvirne direktive. Splošno sodišče pa je v sodbi z dne 15. julija 2015, CSF/Komisija (
T‑337/13
,
EU:T:2015:502
, točke od 16 do 35), ugotovilo, da je ničnostna tožba, ki jo je vložil proizvajalec stroja zoper sklep Komisije o upravičenosti ukrepov, ki so jih sprejeli danski organi, ki temeljijo na zaščitni klavzuli iz člena 11 Direktive 2006/42 in ki se nanašajo na okoliščine, v katerih je bil ta stroj dan na danski trg, dopustna.
Iz tega sledi, da zavrnitev vpogleda v spis, ki je vsebovana v izpodbijanem sklepu, ne more imeti pravnih učinkov, ki bi lahko že zdaj in pa pred morebitnim sprejetjem končnega sklepa Komisije vplivali na interes tožeče stranke.
Prvi tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev Aarhuške konvencije in Uredbe št. 1367/2006
Tožeča stranka trdi, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije o okolju in da je torej Komisija s tem, ko ji je zavrnila posredovanje teh dokumentov, kršila pravico do dostopa do dokumentov institucij na podlagi Aarhuške konvencije in Uredbe št. 1367/2006.
Ta razlog je razdeljen na dva dela: prvi del se v bistvu nanaša na nezdružljivost člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 s členom 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije. Drugi del se nanaša na kršitev člena 4(4), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije in člena 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006.
Prvi del drugega tožbenega razloga: nezdružljivost člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 s členom 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije
Tožeča stranka trdi, da člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 s tem, da določa izjemo od dostopa do informacij o okolju, ki ni določena v členu 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije, in sicer izjemo o preiskavah, ni v skladu z zadnjenavedenim členom. Tožeča stranka meni, da sicer člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije določa, da se prošnja za dostop do informacij o okolju lahko zavrne, da se zaščiti cilj kazenskih oziroma disciplinskih preiskav. Vendar pa naj ta člen ne bi določal možnosti, da se zavrne takšna prošnja za zaščito cilja upravnih preiskav, kot je preiskava, ki jo je Komisija uvedla na podlagi postopka, ki ga določa člen 29 Okvirne direktive, ali kot je predhodna preiskava pred morebitno tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti.
Poleg tega tožeča stranka meni, da čeprav imajo pogodbenice Aarhuške konvencije, med katere spada Unija, dovolj manevrskega prostora za prenos določbe te direktive, naj ta možnost Komisiji ne bi dopuščala uvedbe novih razlogov za zavrnitev dostopa do informacij o okolju, ki jih Aarhuška konvencija ne določa. Nazadnje trdi, da je člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije dovolj natančen, da ga je mogoče uporabiti neposredno.
Poleg tega tožeča stranka izpodbija trditev Komisije, da zakonitosti člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 ni mogoče presojati z vidika Aarhuške konvencije. Trdi, da je Unija s sprejetjem Uredbe št. 1367/2006 in zlasti člena 6(1) te uredbe nameravala prenesti obveznosti, ki izhajajo iz Aarhuške konvencije. Zato je na podlagi načel, ki jih je Sodišče določilo v sodbah z dne 22. junija 1989, Fediol/Komisija (
70/87
,
EU:C:1989:254
), in z dne 7. maja 1991, Nakajima/Svet (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), zakonitost, razlago in uporabo Uredbe št. 1367/2006 in zlasti njenega člena 6 mogoče presoditi z vidika Aarhuške konvencije. Sodba z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), sicer ne nasprotuje presoji člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 z vidika Aarhuške konvencije.
Komisija najprej odgovarja, da naj tožeča stranka, ki ni niti v svoji prvi prošnji za dostop do dokumentov niti v potrdilni prošnji navedla pravice za dostop do okoljskih informacij v skladu z Aarhuško konvencijo, v izpodbijanem sklepu ne bi odobrila oziroma odrekla obstoja takšne pravice, ki naj torej ne bi mogla biti predmet te tožbe.
Komisija prav tako zatrjuje, da Aarhuška konvencija v obravnavani zadevi ne velja, saj zaprošeni dokumenti ne vsebujejo informacij o okolju v smislu te konvencije. Poleg tega Komisija zatrjuje, da ni mogoče preučiti veljavnosti člena 6(1) Uredbe št. 1367/2006 glede na člen 4(4) navedene konvencije, ker ta člen nima neposrednega učinka. Poleg tega trdi, da je člen 6(1) Uredbe št. 1367/2006 v skladu z Aarhuško konvencijo in da če ni, ni mogoče sklepati, da izjem od dostopa do dokumentov, določenih z Uredbo št. 1049/2001, ni mogoče uporabiti, saj ta uredba ni bila sprejeta zaradi prenosa Aarhuške konvencije.
Svet in Parlament v bistvu navajata, da iz sodbe z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), izhaja, da se tožeča stranka ne more sklicevati na člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije.
Navesti je treba, da se ta del drugega tožbenega razloga nanaša na vprašanje, ali je člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 s tem, ko določa izjemo glede „preiskav, predvsem tistih, povezanih z domnevnimi kršitvami prava Skupnosti“, v skladu s členom 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije.
S členom 6 Uredbe št. 1367/2006 so Uredbi št. 1049/2001 dodana podrobna pravila v zvezi z zahtevami za dostop do informacij o okolju. Člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 določa, da se glede določb iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 – z izjemo preiskav, predvsem tistih, povezanih z domnevnimi kršitvami prava Unije – šteje, da prevlada javni interes za razkritje, če se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje.
V skladu s členom 216(2) PDEU so mednarodni sporazumi, ki jih sklene Unija, za njene institucije zavezujoči, zato imajo prednost pred akti, ki jih te sprejmejo (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega sledi, da lahko nezdružljivost akta Unije s takimi pravili mednarodnega prava vpliva na veljavnost tega akta (glej sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar je iz ustaljene sodne prakse Sodišča razvidno, da lahko sodišče Unije preuči zatrjevano nezdružljivost akta Unije z določbami mednarodnega sporazuma, katerega stranka je Unija, samo če temu ne nasprotujeta narava in sistematika tega sporazuma in če so te določbe z vidika njihove vsebine nepogojne in dovolj natančne (glej sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba poudariti, da je iz sodbe z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točke od 40 do 43), razvidno, da člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije z vidika njegove vsebine ni brezpogojen in dovolj natančen, da lahko sodišče Unije v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 88 zgoraj, preuči združljivost akta Unije v skladu s tem členom.
Res pa je, da je Sodišče presodilo tudi, da kadar je Unija želela izpolniti posebno obveznost, ki jo je prevzela na podlagi sporazumov, sklenjenih v okviru Svetovne trgovinske organizacije (STO), ali je v zadevnem aktu iz prava Unije izrecno napoteno na natančno opredeljene določbe teh sporazumov, je Sodišče pristojno, da po potrebi opravi nadzor nad zakonitostjo zadevnega akta Unije glede na pravila STO (glej sodbo z dne 18. decembra 2014, LVP,
C‑306/13
,
EU:C:2014:2465
, točka
in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbi z dne 22. junija 1989, Fediol/Komisija,
70/87
,
EU:C:1989:254
, točke od 19 do 22, in z dne 7. maja 1991, Nakajima/Svet,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, točke od 29 do 32).
Vendar je Sodišče pojasnilo, da sta bili ti izjemi utemeljeni le s posebnostmi sporazumov, ki so privedli do njune uporabe (sodba z dne 13. januarja 2015, Svet in drugi/Vereniging Milieudefensie in Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
od C‑401/12 P do C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, točke od 57 do 59).
V obravnavani zadevi se člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 ne sklicuje neposredno na natančne določbe Aarhuške konvencije niti ne daje posameznikom pravice, da se sklicujejo na določbe te konvencije. Ker ni take izrecne napotitve na določbe mednarodnega sporazuma, navedene sodbe z dne 22. junija 1989, Fediol/Komisija (
70/87
,
EU:C:1989:254
), ni mogoče šteti za upoštevno v obravnavani zadevi (sodba z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
).
Poleg tega člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije ne določa posebne obveznosti v smislu sodbe z dne 7. maja 1991, Nakajima/Svet (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), ker imajo pogodbenice te konvencije diskrecijsko pravico glede razlage pojma „kazenska ali disciplinska preiskava“ iz člena 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije in torej glede izvajanja obveznosti, ki naj bi izhajala iz tega člena (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
).
Iz navedenega je razvidno, da se tožeča stranka ne more sklicevati na člen 4(4), prvi pododstavek, točka (c), Aarhuške konvencije za izpodbijanje zakonitosti člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006.
Prvi del drugega tožbenega razloga je treba torej zavrniti.
Drugi del drugega tožbenega razloga: kršitev člena 4(4), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije in člena 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006
Tožeča stranka trdi, da je glede na člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 treba razlagati ozko in da je treba to, da se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje, natančneje upoštevati. Dodaja, da stroga razlaga izjeme, ki se nanaša na preiskave, ki naj bi jo določala člen 4(4), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije in člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006, zahteva, da je vsak upošteven dokument v zvezi z emisijami predmet individualne preučitve, zato da se ugotovi, ali javni interes, ki je povezan z njegovim razkritjem, prevlada nad interesom zaupnosti preiskave.
Komisija odgovarja, da dokumenti, na katere se nanaša prošnja za dostop tožeče stranke, ne vsebujejo informacij v zvezi z emisijami v okolje v smislu člena 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006. Prav tako trdi, da čeprav bi to bilo tako, to ne bi pomenilo, da se člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 ne bi uporabljal.
Poudariti je treba, da člen 4(4), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije določa, da je razloge za zavrnitev zahteve za informacije o okolju treba razlagati ozko.
Sodišče Unije meni, da se obveznost ozke razlage razlogov za zavrnitev, ki je določena v členu 4(4), drugi pododstavek, Aarhuške konvencije, ne sme razumeti tako, kot da vsebuje natančno obveznost (sodba z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
). Tožeča stranka se torej ne more neposredno sklicevati na to določbo.
Člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 določa, da se „[v] zvezi z ostalimi izjemami iz člena 4 [Uredbe št. 1049/2001] razlogi za zavrnitev razlagajo restriktivno, ob upoštevanju javnega interesa za razkritje in ali se zahtevane informacije nanašajo na emisije v okolje“.
Iz besedila in sistematike člena 6(1) Uredbe št. 1367/2006 pa izhaja, da „ostale izjeme“ v smislu drugega stavka tega odstavka ne vsebujejo varstva namena „preiskav, predvsem tistih, povezanih z domnevnimi kršitvami prava [Unije]“.
Namreč, člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006 vzpostavlja pravilo glede izjem iz člena 4(2), prva in tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. V členu 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 niso navedene le „ostale izjeme“, ampak tudi „ostale izjeme, določene v členu 4 Uredbe [št. 1049/2001]“. Ta določba se torej nanaša na izjeme iz člena 4(1)(2), druga alinea, (3) in (5) Uredbe št. 1049/2001. Preiskava v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki se nanaša na člen 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1367/2006, ni vključena v pojem „ostale izjeme“ iz drugega stavka te določbe (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, točka
).
Zato člen 6(1), drugi stavek, Uredbe št. 1367/2006 ne vpliva na preizkus, ki ga mora opraviti Komisija v skladu z Uredbo št. 1049/2001, če se namen prošnje za dostop do dokumentov nanaša na dokumente v zvezi s postopkom preiskave.
Vsekakor je treba navesti, da sicer člen 6(1) Uredbe št. 1367/2006, ki je glede na določbe člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 specialno pravilo, vsebuje pojasnila glede ozke razlage izjem, ki so določene v navedenih določbah, in glede uravnoteženja nasprotujočih si interesov, kar lahko privede do širšega dostopa do informacij o okolju v primerjavi z dostopom do drugih informacij, vsebovanih v dokumentih, ki jih hranijo institucije. Vendar ta ugotovitev ne vpliva na vprašanje, ali mora zadevna institucija opraviti konkreten in posamičen preizkus zahtevanih dokumentov ali informacij (sodba z dne 9. septembra 2011, LPN/Komisija,
T‑29/08
,
EU:T:2011:448
, točka
).
Tožeča stranka torej napačno trdi, da bi morala glede na naravo zaprošenih dokumentov Komisija posamično preučiti vsak dokument.
Drugi del drugega pritožbenega razloga je torej treba zavrniti.
Iz tega sledi, da je treba drugi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen, ne da bi se bilo treba izreči o trditvi Komisije, da se dokumenti, do katerih tožeča stranka zahteva dostop, ne nanašajo na emisije v okolje, oziroma o trditvi, da se tožeča stranka v svoji prošnji za dostop do dokumentov ni sklicevala na pravico do dostopa do informacij o okolju v skladu z Aarhuško konvencijo, tako da taka pravica ne more biti predmet te tožbe.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 42 Listine, člena 15(3) PDEU, Uredbe št. 1049/2001 in Uredbe št. 1367/2006
Najprej je treba spomniti, da ima v skladu s členom 15(3) PDEU in členom 42 Listine vsak državljan Unije in vsaka fizična ali pravna oseba, ki prebiva ali ima statutarni sedež v eni od držav članic, pravico do dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ob upoštevanju načel in pogojev, ki so določeni v skladu s členom 15(3) PDEU. V skladu z drugim pododstavkom zadnjenavedene določbe navedena načela in pogoje med drugim določita Evropski parlament in Svet Evropske unije v svojih poslovnikih v skladu z rednim zakonodajnim postopkom.
Na tej podlagi je cilj Uredbe št. 1049/2001 javnosti podeliti pravico čim širšega dostopa do dokumentov institucij Unije, za to pravico pa, kot je razvidno zlasti iz ureditve izjem iz člena 4 te uredbe, veljajo nekatere omejitve na podlagi javnega ali zasebnega interesa (sodbi z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, točka
, in z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, točka
).
Dejansko iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, na katerega se sklicuje Komisija, izhaja, da zavrne posredovanje dokumentov, ki jih je zahtevala tožeča stranka, da institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
V skladu s sodno prakso je sistem izjem, določen v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 in zlasti v odstavku 2 te uredbe, utemeljen z uravnoteženjem interesov, ki so si v danih okoliščinah nasprotni, in sicer interesov, ki so razkritju zadevnih dokumentov naklonjeni, in tistih, ki bi jih to razkritje ogrozilo (sodbi z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, točka
, in z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, točka
).
Ker take izjeme pomenijo odstop od načela, da se javnosti zagotovi čim širši dostop do dokumentov institucij Unije, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (sodbi z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, točka
, in z dne 3. julija 2014, Svet/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, točka
).
Zato za utemeljitev zavrnitve dostopa do dokumenta, za razkritje katerega je zaprošeno, načeloma ne zadošča, da ta dokument spada na področje, navedeno v členu 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Institucija, ki je naslovnik prošnje, mora načeloma predložiti tudi pojasnila o tem, kako bi dostop do navedenega dokumenta lahko konkretno in dejansko posegel v interes, ki je varovan z eno ali več izjemami, na katere se sklicuje (sodbi z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet,
C‑39/05 P in C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, točka
, in z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, točka
). Poleg tega mora biti nevarnost take oslabitve interesa smiselno predvidljiva, in ne le hipotetična (sodbi z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet,
C‑39/05 P in C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, točka
, in z dne 17. oktobra 2013, Svet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, točka
).
Vendar pa se lahko zadevna institucija opre na splošne domneve, ki veljajo za neko vrsto dokumentov, saj lahko podobne splošne ugotovitve veljajo za prošnje za razkritje, ki se nanašajo na dokumente iste vrste (sodbi z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, točka
, in z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, točka
).
Tako je Sodišče potrdilo obstoj splošnih domnev za zavrnitev dostopa do dokumentov, in sicer glede dokumentov iz upravnega spisa v zvezi s postopkom nadzora državnih pomoči (sodba z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, točka
), dokumentov, izmenjanih med Komisijo in strankami, ki priglašajo koncentracijo, ali tretjimi v okviru postopka nadzora koncentracij podjetij (sodbi z dne 28. junija 2012, Komisija/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, točka
, in z dne 28. junija 2012, Komisija/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, točka
), vlog, ki jih institucija vloži v okviru sodnega postopka (sodba z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, točka
), dokumentov v zvezi s postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je v fazi predhodnega postopka (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, točka
), dokumentov iz spisa v zvezi s postopkom izvajanja člena 101 PDEU (sodba z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, točka
) ter dokumentov v zvezi s postopkom „EU Pilot“ (sodba z dne 11. maja 2017, Švedska/Komisija,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, točka
).
Splošno sodišče je potrdilo obstoj splošnih domnev v zvezi s ponudbami ponudnikov v postopku oddaje javnega naročila, če prošnjo za dostop vloži drug ponudnik (sodba z dne 29. januarja 2013, Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 in T‑532/10
, ZOdl.,
EU:T:2013:38
, točka
), dokumenti, ki jih na podlagi člena 11(4) Uredbe št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov [101] in [102 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205) nacionalni organi, pristojni za konkurenco, posredujejo Komisiji (sodba z dne 12. maja 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Komisija,
T‑623/13
,
EU:T:2015:268
, točka
), vprašanji izbirnega tipa med javnim natečajem, ki ga organizira Evropski urad za izbor osebja (EPSO) (sodba z dne 12. novembra 2015, Alexandrou/Komisija,
T‑515/14 P in T‑516/14 P
,
EU:T:2015:844
, točka
), dokumenti v zvezi s preiskavo Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) (sodba z dne 26. maja 2016, International Management Group/Komisija,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, točka
) in dokumenti, ki se nanašajo na postopek v zvezi z zlorabo prevladujočega položaja, ki je bil ustavljen (sodba z dne 28. marca 2017, Deutsche Telekom/Komisija,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
).
Poleg tega je treba spomniti, da kadar se prošnja za dostop ne nanaša le na en dokument, ampak na več dokumentov, priznavanje splošne domneve, v skladu s katero bi razkritje dokumentov neke vrste načeloma oslabilo varstvo enega od interesov, naštetih v členu 4 Uredbe št. 1049/2001, zadevni instituciji omogoča, da obravnava vseobsegajočo prošnjo in nanjo ustrezno odgovori (glej sodbo z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, točka
in navedena sodna praksa).
Nazadnje je treba spomniti, da v skladu s sodno prakso Sodišča upravna dejavnost Komisije ne zahteva tako širokega dostopa do dokumentov, kot ga zahteva zakonodajna dejavnost institucije Unije (sodba z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbi z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, točka
, in z dne 21. septembra 2010, Švedska in drugi/API in Komisija,
C‑514/07 P, C‑528/07 P in C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, točka
).
Ta tožbeni razlog se v bistvu deli na dva dela. Prvi del se nanaša na to, da se Komisija ne more sklicevati na izjemo v zvezi z varstvom preiskave, določene v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, in na splošno domnevo za nerazkritje. Drugi del se nanaša na to, da je Komisija nepravilno štela, da ne obstaja prevladujoč javni interes, ki upravičuje razkritje zahtevanih dokumentov.
V zvezi s prvim delom, ki se nanaša na to, da se Komisija ne more sklicevati na izjemo, ki je določena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in na splošno domnevo za nerazkritje, na prvem mestu tožeča stranka trdi, da razkritje zahtevanih dokumentov ne škoduje nobeni „preiskavi“, saj se spor nanaša le na pravno veljavnost, ki se pripiše dejanskim in zaključenim dogodkom, torej na vprašanje, ali je imel francoski minister za ekologijo, trajnostni razvoj in energijo pravico ustaviti registracijo zadevnih motornih vozil zaradi domnevne nevarnosti za okolje.
Na drugem mestu tožeča stranka trdi, da se Komisija ne bi smela opreti na splošno domnevo za nerazkritje za zavrnitev njene prošnje za dostop do dokumentov v zvezi s postopkom na podlagi člena 29 Okvirne direktive.
V zvezi s tem trdi, da zavrnitev zaprošenih dokumentov med drugim zato, ker je uspeh preiskave odvisen od izmenjave informacij, ki poteka diskretno in v duhu vzajemnega zaupanja, in ker naj bi razkritje teh dokumentov omogočilo, da na postopek vplivajo tretje osebe, ustvarja izjemo za obdobje trajanja preiskave, ki pa v Uredbi št. 1049/2001 ne obstaja.
Tožeča stranka dodaja, da ne razume, zakaj Komisija meni, da naj bi cilj preiskave v skladu s členom 29 Okvirne direktive izgubil pomen, če bi prišlo do razkritja zahtevanih dokumentov. To, da ima zadevni proizvajalec dostop do dokumentov v zvezi s postopkom, uvedenim na podlagi navedenega člena, naj bi, nasprotno, po mnenju tožeče stranke prispevalo k cilju tega postopka, katerega namen je uresničevanje skupne politike pretoka na področju varnosti v cestnem prometu. Tako naj bi bilo tudi, če bi javnost imela dostop, ker se je po mnenju Francoske republike, ki je zavrnila registracijo vozil tožeče stranke, vplivalo na interes javnosti v zvezi z varnostjo in ekologijo.
Poleg tega tožeča stranka trdi, da sodne prakse v zvezi s postopki zaradi neizpolnitve obveznosti ni mogoče prenesti na postopek na podlagi člena 29 Okvirne direktive. V zvezi s tem trdi, da se vprašanja, ki se zastavljajo v okviru zadnjenavedenega postopka, razlikujejo od tistih, ki se postavljajo v okviru postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Prav tako trdi, da postopek, uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, ne predpostavlja obstoja morebitnega postopka zaradi neizpolnitve obveznosti in da torej ni „predhodni postopek“ postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Dodaja, da se postopek, uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, popolnoma razlikuje od postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, saj vključuje druge osebe, uresničuje druge cilje in deluje v skladu z lastnimi pravili. Zlasti pa stranki tega postopka nista le Komisija in država članica, ki je domnevno kršila pravo Unije, ampak tudi država članica, ki je sprejela zaščitni ukrep, in zadevni proizvajalec avtomobilov, ki je v tej zadevi tožeča stranka. Tako naj po mnenju zadnjenavedene zgolj možnost, da postopek, uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, sledi postopku zaradi neizpolnitve obveznosti, ne bi zadostovala za zavrnitev dostopa do zaprošenih dokumentov. Komisija naj bi celo zavrnila dostop do teh dokumentov, še preden je vedela, ali so pogoji, določeni v členu 29(1) Okvirne direktive, izpolnjeni.
Nazadnje, tožeča stranka trdi, da pogoji, ki omogočajo uporabo splošne domneve o nerazkritju, niso izpolnjeni, kar zadeva dokumente, ki se nanašajo na postopek, uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive. Tožeča stranka navaja, da se je njena prošnja za dostop nanašala na številne dokumente, vendar priznava, da se je nanašala na dokumente, ki so med seboj zelo različni. Poleg tega pogoji za priznanje splošne domneve v obravnavani zadevi ne bi bili izpolnjeni, saj Okvirna direktiva ne vsebuje nobenega postopkovnega pravila o dostopu do dokumentov.
Na tretjem mestu, tožeča stranka trdi, da se Komisija ne bi smela opreti na splošno domnevo za nerazkritje dokumentov, ki se nanašajo na postopek EU Pilot. Tožeča stranka, ki jo je Sodišče izprašalo glede posledic sodbe z dne 11. maja 2017, Švedska/Komisija (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), v zvezi z drugim pritožbenim razlogom, se je seznanila s tem, da je Sodišče potrdilo, da se je na domnevo nerazkritja mogoče sklicevati za dokumente, ki se nanašajo na postopek EU Pilot. Vendar je spomnila, da se njena prošnja za dostop ni nanašala na dokumente v zvezi s postopkom EU Pilot, ampak na dokumente v zvezi s posebnim upravnim postopkom, in sicer postopkom, uvedenim na podlagi člena 29 Okvirne direktive, za katerega ne obstaja domneva o zaupnosti. Tožeča stranka je prav tako poudarila, da so dokumenti, ki se nanašajo na postopka, lahko deloma identični, ampak da ni štela, da so bili vsi dokumenti v postopku, uvedenem v skladu s členom 29 Okvirne direktive, prav tako v spisu postopka EU Pilot 5160/11. Šlo pa naj bi za
condition sine qua non
, ker za te dokumente lahko velja domneva o zaupnosti, priznana za dokumente, ki se nanašajo na postopek EU Pilot.
Komisija na prvem mestu odgovarja, da se lahko opre na splošno domnevo za nerazkritje glede dokumentov v zvezi s postopkom na podlagi člena 29 Okvirne direktive. V zvezi s tem trdi, da obstaja tesna povezava med tem postopkom in vzporednim postopkom EU Pilot 5160/11, ki je izveden pred postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti proti Zvezni republiki Nemčiji. Eden od ukrepov, ki bi ga Komisija lahko sprejela na podlagi člena 29(4) Okvirne direktive, bi bil namreč začetek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Poleg tega Komisija trdi, da se ne glede na funkcionalno povezavo splošna domneva za nerazkritje lahko sprejme v postopku, uvedenem v skladu s členom 29 Okvirne direktive. Ker postopek iz tega člena za stranke ne določa druge pravice do udeležbe kot posvetovanja in zlasti ne pravice do vpogleda v spis, je treba namreč tako domnevo sprejeti. Poleg tega bi po mnenju Komisije razkritje zahtevanih dokumentov lahko škodilo cilju te preiskave. Pri tem opozarja na ugotovitve v izpodbijanem sklepu.
Komisija na drugem mestu s sklicevanjem na sodbo z dne 25. septembra 2014, Spirlea/Komisija (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, točke 19, 22 in 39), ki je bila potrjena s sodbo z dne 11. maja 2017, Švedska/Komisija (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), odgovarja, da se lahko opre na splošno domnevo za nerazkritje glede dokumentov, ki se nanašajo na postopek EU Pilot. Poleg tega tudi trdi, da je celota dokumentov lahko zajeta z domnevo, kadar se ti dokumenti nanašajo na enoten postopek, kot v tej zadevi. Nazadnje, Komisija opozarja, da je bil postopek EU Pilot že na voljo na dan sprejetja izpodbijanega sklepa in da – v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka – obstaja domneva o zaupnosti, tudi če na datum sprejetja izpodbijanega sklepa postopek zaradi neizpolnitve obveznosti še ni bil uveden. Ob zaslišanju na Splošnem sodišču je Komisija poudarila, da so bili vsi dokumenti, povezani s postopkom, ki je bil uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, elementi preiskave EU Pilot 5160/11 in da dejstvo, da ti dokumenti niso bili „fizično preneseni“ v spis postopka EU Pilot, ni bilo v neskladju s takšno navedbo.
Ker tožeča stranka zatrjuje da razkritje zahtevanih dokumentov ne škoduje nobeni „preiskavi“, saj se spor nanaša izključno na pravno vrednost, ki jo je treba pripisati dejanskim in zaključnim dogodkom, je treba najprej preučiti, ali se postopek, uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, lahko šteje za preiskavo v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
V zvezi s tem je treba navesti, da je pojem preiskave iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 avtonomen pojem prava Unije, ki ga je treba razlagati ob upoštevanju zlasti njegovega običajnega pomena in okvira, v katerega se umešča (glej sodbo z dne 7. septembra 2017, Francija/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, točka
).
Sodišče je presodilo, ne da bi bilo treba izčrpno opredeliti „preiskavo“ v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, da je treba ugotoviti, da je preiskava strukturiran in formaliziran postopek Komisije, katerega cilj je zbiranje in analiza informacij, da lahko ta institucija v okviru izvrševanja svojih nalog, določenih s Pogodbama EU in DEU, sprejme stališče (sodba z dne 7. septembra 2017, Francija/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, točka
).
Sodišče je navedlo, da naj ta postopek ne bi bil nujno namenjen odkrivanju ali pregonu kršitev ali nepravilnosti. Pojem „preiskava“ lahko vključuje tudi dejavnost Komisije, katere namen je ugotoviti dejstva zaradi presoje danih okoliščin (sodba z dne 7. septembra 2017, France/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, točka
).
V obravnavanem primeru je treba najprej navesti, da člen 29 Okvirne direktive v odstavkih od 1 do 4 določa postopkovno verigo glede, prvič, obvestila države članice o zavrnitvi registracije novih vozil, sistemov, sestavnih delov ali tehničnih enot, ki predstavljajo resno tveganje za prometno varnost ali okolje ali javno zdravje, oziroma dovoljenja za prodajo ali popravilo takšnih vozil, sestavnih delov ali samostojnih tehničnih enot na njenem ozemlju, drugič, posvetovanja Komisije z zadevnimi stranmi in, tretjič, morebitnega sprejema ustreznih ukrepov Komisije. Ugotoviti je torej treba, da je postopek, ki je določen v členu 29 Okvirne direktive, strukturiran in formaliziran postopek.
Dalje, iz člena 29(1) Okvirne direktive izhaja, da države članice Komisiji ne sporočijo zgolj sklepa o zavrnitvi registracije vozil oziroma prodaje ali začetka delovanja na njihovem ozemlju vozil, sestavnih delov ali samostojnih tehničnih enot, temveč tudi razloge za zavrnitev, in zlasti navedejo, ali je ta zavrnitev posledica pomanjkljivosti pri zadevnih regulativnih aktih ali posledica nepravilne uporabe ustreznih zahtev. Poleg tega člen 29(2) Okvirne direktive določa, da se Komisija posvetuje z zadevnimi stranmi, da pripravi sklep. Za pripravo tega sklepa je očitno potrebna predhodna analiza informacij, ki so na voljo Komisiji. Ugotoviti je torej treba, da je cilj postopka iz člena 29 Okvirne direktive zbiranje in analiza podatkov.
Komisija nazadnje glede na člen 29(2) Okvirne direktive sprejme sklep, ki opredeljuje njeno pravno stališče v zvezi s skladnostjo zavrnitve registracije ali dovoljenja, priglašenega pri državi članici, med drugim s pretokom blaga na notranjem trgu. Ugotoviti je torej treba, da je cilj postopka, ki je določen v členu 29 Okvirne direktive, to, da Komisiji omogoči, da sprejme stališče v okviru izvrševanja svojih nalog, določenih s Pogodbama PEU in PDEU.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da postopek iz člena 29 Okvirne direktive pomeni preiskavo v smislu člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Zato je treba ugotoviti, ali se je Komisija upravičeno oprla na splošno domnevo za nerazkritje za zavrnitev dostopa do dokumentov, ki se nanašajo na postopek, začet na podlagi člena 29 Okvirne direktive.
Na eni strani je iz sodne prakse, navedene zgoraj v točkah 115 in 116, razvidno, da je za uspešno uveljavljanje splošne domneve proti osebi, ki prosi za dostop do dokumentov na podlagi Uredbe št. 1049/2001, potrebno, da so vsi zaprošeni dokumenti del iste kategorije dokumentov oziroma da so istovrstni (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, točka
in navedena sodna praksa).
Na drugi strani iz te sodne prakse izhaja, da uporabo takih splošnih domnev narekuje zlasti nujna potreba po zagotovitvi pravilnega delovanja zadevnih postopkov in tega, da se ne ogrozijo njihovi cilji. Tako lahko priznavanje neke splošne domneve temelji na nezdružljivosti dostopa do dokumentov nekaterih postopkov z učinkovitim potekom teh postopkov in na nevarnosti, da bi bili ti oslabljeni, glede na to, da splošne domneve omogočajo ohranitev celovitosti poteka postopka z omejitvijo vpletanja tretjih oseb (glej v tem smislu sodbo z dne 25. septembra 2014, Spirlea/Komisija,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, točki
in
, in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v združenih zadevah LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, točke 66, 68, 74 in 76).
Uporaba posebnih pravil, določenih v pravnem aktu, ki se nanaša na postopek pred institucijo Unije, za potrebe katerega so bili predloženi zaprošeni dokumenti, je eno od meril, ki lahko upravičijo priznavanje splošne domneve (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2015, McCullough/Cedefop,
T‑496/13
, neobjavljena,
EU:T:2015:374
, točka
in navedena sodna praksa, ter sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v zadevi Svet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:325
, točka
).
Na prvem mestu je treba ugotoviti, ali zaprošeni dokumenti spadajo v isto kategorijo oziroma ali so istovrstni. V zvezi s tem zadostuje navesti, da ni sporno, da so ti dokumenti vsi del istega upravnega spisa, in sicer spisa za postopek v teku, ki je bil uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, in torej vsi spadajo v isto kategorijo (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točki
in
).
Na drugem mestu je treba določiti, ali so bili elementi, ki jih navaja Komisija v izpodbijanem sklepu za zavrnitev dostopa do dokumentov, povezanih s postopkom, ki je bil uveden na podlagi člena 29 Okvirne direktive, takšni, da opravičujejo priznavanje nove splošne domneve za nerazkritje.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu s sklicevanjem na sodbo z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), poudarila, da niti Uredba št. 1049/2001 niti Okvirna direktiva ne vsebujeta določb, ki bi neposredno določale primarnost enega od teh aktov nad drugim, in da je zato treba zagotoviti uporabo, ki je združljiva z vsakim od teh aktov z drugim in ki omogoča koherentno izvajanje teh aktov.
Komisija je prav tako navedla, da je bila uvedba in potek preiskav, ki sledijo obvestilu, ki temelji na členu 29 Okvirne direktive, del njenih upravnih nalog in da uporaba Uredbe št. 1049/2001 ne sme imeti za posledico, da se navedenemu členu odvzame polni učinek.
Komisija je prav tako na prvem mestu navedla, da je šest dokumentov, ki so bili del spisa o preiskavi na podlagi člena 29 Okvirne direktive, vsebovalo odgovore držav članic glede posvetovanj, ki jih je začela v okviru te preiskave. Poudarila je, da je ta spis vseboval tudi 45 elektronskih sporočil, izmenjanih med državami članicami. Komisija je štela, da je za to, da bi njena preiskava uspela, nujno, da se opravi v ozračju zaupanja ter spodbujanja izmenjave informacij in svobodnih mnenj med njo in državami članicami. Dodala je, da ob odsotnosti tega zaupanja države članice ne bi prosto izražale svojega stališča glede spoštovanja ali nespoštovanja določb Okvirne direktive.
Komisija je na drugem mestu navedla, da je spis o preiskavi na podlagi člena 29 Okvirne direktive vseboval številne dokumente, ki so vsebovali različne izmenjave notranjih mnenj – med drugim med različnimi generalnimi direktorati in pravno službo Komisije – ki so bile opravljene v okviru predhodnih posvetovanj glede preiskave v teku v zvezi z uporabo Okvirne direktive s strani Francoske republike in Zvezne republike Nemčije. Prav tako je opozorila, da so bili nekateri dokumenti elektronska sporočila, izmenjana z zasebnimi podjetji. Komisija je poudarila, da bi vsako prezgodnje razširjanje teh predhodnih izmenjav preiskavo izpostavilo neupravičenemu vmešavanju tretjih oseb na podlagi ugotovitev ali mnenj, ki niso potrjena, kar bi ogrozilo hitrost in učinkovitost preiskave. Razkritje teh dokumentov bi škodilo zaupanju držav članic v objektivnost, nepristranskost in zaupnost postopka preiskave ter bi torej zmanjšalo pripravljenost držav članic, da po zaključku zadeve konstruktivno prispevajo k učinkovitemu spremljanju ugotovitev preiskave.
Posredovanje zahtevanih dokumentov naj bi torej po mnenju Komisije ogrozilo polni učinek zaščitne klavzule iz člena 29 Okvirne direktive in zlasti cilj preiskav v zvezi s tem, ki je ugotoviti, ali je zadevna država članica upravičeno uporabila to določbo, in zagotoviti visoko raven cestnoprometne varnosti, zdravja in varstva okolja.
Komisija je torej prišla do zaključka, da je za zaprošene dokumente, ki so bili vsi del upravnega spisa preiskave, uvedene na podlagi člena 29 Okvirne direktive, veljala splošna domneva za nerazkritje, ki temelji na zaščiti preiskav, ki je določena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Glede razloga, ki ga je Komisija navedla v izpodbijanem sklepu, da bi se uporaba splošne domneve o nerazkritju zahtevanega dokumenta, ki se nanaša na potrebo po zagotovitvi enotne uporabe Uredbe št. 1049/2001 in Okvirne direktive, je treba poudariti, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni navedla, kakšni izognitvi neskladja med tema dvema besediloma je bila uporaba splošne domneve za nerazkritje namenjena.
Opozoriti je treba tudi, da je Sodišče v sodbi z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), na katero se je Komisija oprla v obravnavani zadevi, priznalo obstoj splošne domneve za nerazkritje dokumentov v zvezi s postopkom nadzora državnih pomoči. Potem ko je Sodišče spomnilo, da je člen 6(2) Uredbe (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339) določal, da se pripombe, ki jih Komisija prejme v okviru takšnega postopka nadzora, pošljejo zadevni državi članici, ta pa ima nato možnost, da nanje odgovori v predpisanem roku, je navedlo, da iz Uredbe št. 659/1999 izhaja, da zainteresirane osebe, z izjemo države članice, ki je odgovorna za dodelitev pomoči, v okviru postopka nadzora državnih pomoči ne razpolagajo s pravico vpogleda v dokumente iz upravnega spisa Komisije in, torej, da če te zainteresirane osebe lahko pridobijo dostop do dokumentov iz upravnega spisa Komisije na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bi bil sistem nadzora državnih pomoči ogrožen (sodba z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, točki
in
).
V nasprotju z Uredbo št. 659/1999 pa Okvirna direktiva ne vsebuje določb, ki določajo, da ima država članica (oziroma države članice), ki jo zadeva postopek iz člena 29 Okvirne direktive, dostop do dokumentov iz upravnega spisa navedenega postopka, iz katerega bi lahko
a contrario
izhajalo, da druge stranke, ki jih ta postopek zadeva, nimajo takšne pravice. Poleg tega člena 29(2) Okvirne direktive, ki se nanaša na posvetovanje s zadevnima strankama postopka, ki je določeno v navedenem členu, in ne na dostop do dokumentov tega postopka, ni mogoče razlagati kot restriktivno določbo, ki ureja uporabo dokumentov iz spisa Komisije, v nasprotju s tem, kar naj bi zadnjenavedena podpirala.
Okvirna direktiva torej ne vsebuje nobenega pravila, ki bi posebej urejalo načine dostopa do upravnega spisa Komisije v okviru postopka iz člena 29 Okvirne direktive.
Zato razlogi, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanem sklepu za uporabo splošne domneve za nerazkritje zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na potrebo po zagotovitvi enotne uporabe Uredbe št. 1049/2001 in na podlagi Okvirne direktive in iz sodbe z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), v obravnavani zadevi niso prepričljivi.
Res je, da okoliščina, da ni nobenega zakonodajnega besedila, ki bi posebej urejalo načine dostopa do zaprošenih dokumentov, ne more sama po sebi upravičiti izključitve vsakršne možnosti priznavanja obstoja splošne domneve, na podlagi katere je lahko dostop do zahtevanih dokumentov zavrnjen (glej v tem smislu sodbo z dne 26. maja 2016, International Management Group/Komisija,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, točka
).
Vendar ker se z možnostjo sklicevanja na splošne domneve ne omeji le temeljno načelo preglednosti iz člena 11 PEU, člena 15 PDEU in Uredbe št. 1049/2001, temveč se nujno tudi dejansko omeji dostop do zadevnih dokumentov, mora uporaba takih domnev temeljiti na trdnih in prepričljivih razlogih (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Watheleta v združenih zadevah LPN in Finska/Komisija,
C‑514/11 P in C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, točka
).
Zato, da se lahko tožeči strani oporeka splošna domneva za nerazkritje zaprošenih dokumentov, bi Komisija morala pojasniti, v čem je bila ta domneva nujna za zagotovitev pravilnega delovanja zadevnega postopka v obravnavani zadevi, in sicer postopka na podlagi člena 29 Okvirne direktive, in za zagotovitev tega, da cilji te direktive niso ogroženi.
Poleg razlogov, ki se nanašajo na potrebo, da se zagotovi koherentna uporaba Uredbe št. 1049/2001, Okvirne direktive in sodbe z dne 29. junija 2010, Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), ki pa v obravnavani zadevi niso prepričljivi, se je Komisija za uporabo splošne domneve za nerazkritje v zvezi z zaprošenimi dokumenti v bistvu sklicevala na potrebo po zagotovitvi diskretnosti in medsebojne zaupnosti z državami članicami ter na potrebo po preprečevanju vmešavanja tretjih v preiskavo v teku.
Ugotoviti je treba, da ti razlogi veljajo za katero koli preiskavo v teku, uvedeno proti državi članici.
Če bi se dopustilo, da se splošna domneva za nerazkritje lahko uporabi iz navedenih razlogov, bi bilo to v nasprotju s sodno prakso, v skladu s katero je treba domneve razlagati in uporabljati ozko, saj pomenijo izjemo od obveznosti zadevne institucije, da konkretno in posamično preuči vsak dokument, na katerega se nanaša prošnja za dostop, in splošneje, to bi pomenilo izjemo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov institucij Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
).
Poleg tega je treba dodati, da kar zadeva 29 elektronskih sporočil, ki jih je Komisija izmenjala s pravnimi osebami v okviru postopka na podlagi člena 29 Okvirne direktive, je očitno, da razlogi, ki jih navaja Komisija za uporabo domneve, v skladu s katero bi njihovo razkritje ogrozilo namen preiskave na podlagi člena 29 Okvirne direktive, niso upoštevni. Težko je namreč na podlagi besedila izpodbijanega sklepa razumeti, kako bi to lahko oslabilo zaupanje držav članic v objektivnost in nepristranskost preiskave, ki jo je opravila Komisija, ali izpostavilo navedeno preiskavo neupravičenemu vmešavanja tretjih oseb.
V okviru pripravljalnih ukrepov iz člena 91(c) Poslovnika se je od Komisije zahtevalo, da predloži popoln prepis 29 elektronskih sporočil.
V teh elektronskih sporočilih v bistvu zadevne pravne osebe izražajo svoja stališča glede hladilnega sredstva R1234yf, ki je bilo uporabljeno v klimatskih napravah vozil tožeče stranke. Iz teh 28 elektronskih sporočil ne izhaja (ob tem, da je eno od 29 elektronskih sporočil v resnici notranje elektronsko sporočilo Komisije, tako kot je zadnjenavedena sama navedla v spremnem pismu h kopiji teh dokumentov), da bi razkritje mnenja nekaterih pravnih oseb glede hladilnega sredstva R1234yf oslabilo zaupanje držav članic glede objektivnosti, nepristranskosti in zaupnosti postopka preiskave ter da bi postopek preiskave izpostavilo neupravičenemu vmešavanju tretjih oseb. Poleg tega, čeprav je res, da je v prilogi k enemu od teh dopisov poročilo KBA o hladilnem sredstvu R1234yf, in čeprav številna elektronska sporočila poročajo o vsebini tega poročila, so to poročilo razkrile tretje osebe in je na voljo na spletnem mestu KBA. Zato ni mogoče šteti, da bi razkritje teh elektronskih sporočil oslabilo zaupanje nacionalnega organa.
Zato razlogi, ki jih navaja Komisija za uporabo splošne domneve glede nerazkritja dokumentov v zvezi s postopkom, uvedenim na podlagi člena 29 Okvirne direktive, niso upoštevni za izmenjavo med Komisijo in pravnimi osebami ter niso trdni niti prepričljivi glede drugih vrst dokumentov, ki jih je Komisija označila.
Komisija zato ne more iz razlogov, ki jih navaja v izpodbijanem sklepu, uporabiti splošne domneve za nerazkritje zahtevanih dokumentov.
Ta zaključek ne omaja trditve Komisije, da obstaja tesna povezava med postopkom EU Pilot 5160/11 in postopkom, uvedenem na podlagi člena 29 Okvirne direktive.
V zvezi s tem je treba najprej navesti, da je Komisija v odgovorih na pisna vprašanja Splošnega sodišča priznala, da zahtevani dokumenti niso bili vloženi v spis EU Pilot 5160/11. Sodišče pa je štelo, da je bilo to, da so bili dokumenti vloženi v spis upravnega postopka, odločilno za ugotovitev, da so ti dokumenti bili povezani s tem postopkom (glej v tem smislu sodbo z dne 16. julija 2015, ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, točka
). Tožeča stranka torej pravilno trdi, da se Komisija ne more sklicevati na splošno domnevo za nerazkritje dokumentov v zvezi s postopki EU Pilot, ki jo je priznalo Splošno sodišče v sodbi z dne 25. septembra 2014, Spirlea/Komisija (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, točke 19, 22 in 39), ki je bila potrjena s sodbo z dne 11. maja 2017, Švedska/Komisija (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
).
Dalje, res je, da je v obravnavanem primeru Francoska republika utemeljila zavrnitev registracije, ker pri razširitvi ES-homologacije vozil, ki so jo dodelili nemški organi, ni bila spoštovana Direktiva o klimatskih napravah. Vendar je zavrnitev registracije mogoče utemeljiti z drugimi razlogi kot z nespoštovanjem veljavne zakonodaje glede homologacije vozil s strani pristojnih nacionalnih organov. Tako je iz člena 29(1), drugi stavek, prva alinea, Okvirne direktive razvidno, da se ta zavrnitev lahko utemelji s pomanjkljivostmi v regulativnih aktih, ki se uporabljajo. V tem primeru ni nobene povezave med postopkom na podlagi člena 29 Okvirne direktive in postopkom EU Pilot.
Poleg tega postopek v obravnavani zadevi na podlagi člena 29(1) Okvirne direktive ne pomeni predhodne faze postopka zaradi neizpolnitve obveznosti zoper Zvezno republiko Nemčijo, ta predhodna faza pa je postopek EU Pilot 5160/11.
Nazadnje je treba navesti, da je Splošno sodišče zato, da se upraviči skupni pristop, kar zadeva postopek EU Pilot in postopek zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, v sodbi z dne 25. septembra 2014, Spirlea/Komisija (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, točka
), med drugim poudarilo, da je postopek EU Pilot, tako kot predhodna faza postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, dvostranske narave, in sicer gre za postopek med Komisijo in zadevno državo članico, in to čeprav bi se lahko začel na podlagi tožbe, ker morebitni pritožnik nima nobene pravice v nadaljevanju postopka za neizpolnitev obveznosti. V nasprotju s postopkom EU Pilot oziroma postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti pa postopek v skladu s členom 29 Okvirne direktive ni dvostranski postopek med Komisijo in zadevno državo članico. Člen 29(2) Okvirne direktive določa, da se Komisija posvetuje z zadevnimi stranmi čim prej, da pripravi sklep. Iz te določbe izhaja, da ima proizvajalec kot zadevna stranka pravico biti zaprošen za mnenje in da je to torej zajeto v okviru navedenega postopka, v nasprotju z morebitnim pritožnikom v okviru postopkov zaradi neizpolnitve obveznosti.
Poleg tega je treba spomniti, da se je v obravnavani zadevi Komisija posvetovala tako z drugimi državami članicami kot tudi s pravnimi osebami, zato da je pridobila informacije, za katere je menila, da so koristne za potrebe njene preiskave. Ti posvetovalni elementi pa jasno razlikujejo postopek, ki ga je izvedla Komisija v obravnavani zadevi, od postopka zaradi neizpolnitve obveznosti in od postopka EU Pilot. Vsekakor ni mogoče glede na število in različnost oseb, s katerimi se je Komisija posvetovala, domnevati, da so vse informacije, ki jih je prejela v okviru teh posvetovanj, zajete z izjemo v zvezi z varstvom inšpekcij, preiskav in revizij.
Zato ni treba po analogiji uporabiti sodne prakse v zvezi s postopki EU Pilot in postopkom zaradi neizpolnitve obveznosti.
Iz vsega navedenega izhaja, da je treba prvi del tretjega tožbenega razloga sprejeti in torej izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti drugi del tretjega tožbenega razloga in četrti tožbeni razlog niti se izreči o predlogu za sprejetje ukrepa procesnega vodstva, ki ga je tožeča stranka podala v dopisu z dne 8. junija 2018.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke.
Na podlagi člena 138(1) Poslovnika institucije, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Svet in Parlament torej nosita svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (peti senat),
razsodilo:

1.
Sklep Ares(2013) 3715941 Evropske komisije z dne 13. decembra 2013, s katerim je bil družbi Daimler AG zavrnjen dostop do dokumentov v zvezi s postopki, ki jih je Francoska republika uvedla v skladu s členom 29 Direktive 2007/46/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. septembra 2007 o vzpostavitvi okvira za odobritev motornih in priklopnih vozil ter sistemov, sestavnih delov in samostojnih tehničnih enot, namenjenih za taka vozila (Okvirna direktiva), se razglasi za ničen.

2.
Komisija poleg svojih stroškov nosi tudi stroške družbe Daimler.

3.
Svet Evropske unije in Evropski parlament nosita svoje stroške.

Gratsias
Dittrich
Xuereb
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 4. oktobra 2018.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.