CELEX: 62019TJ0569
Acces la documente
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001
Documente aferente unei proceduri de recuperare a unui ajutor de stat în urma unei decizii prin care acesta este declarat incompatibil cu piața internă și se dispune recuperarea sa
Refuzul accesului
Excepție referitoare la protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit
Interes public superior
Principiul nediscriminării
Obligația de motivare

I.

Istoricul litigiului
Prin Decizia (UE) 2015/1826 din 15 octombrie 2014 privind ajutorul de stat SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) pus în aplicare de Slovacia în favoarea întreprinderii NCHZ (
JO 2015, L 269, p. 71
), Comisia Europeană a considerat printre altele că Novácke chemické závody, a.s. (denumită în continuare „NCHZ”), o întreprindere chimică slovacă, beneficiase de un ajutor de stat ilegal și incompatibil cu piața internă în cadrul procedurii sale de faliment. Comisia a decis că acest ajutor trebuia să fie rambursat de NCHZ, precum și de Fortischem, a.s., în calitate de succesor economic.
Reclamanta, AlzChem Group AG, este o întreprindere germană cu activitate în domeniul chimiei, care a intervenit în calitate de parte interesată la procedura care a condus la Decizia 2015/1826.
Decizia 2015/1826 a făcut obiectul a două acțiuni în anulare în parte. Prin Hotărârea din 24 septembrie 2019, Fortischem/Comisia (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
), Tribunalul a respins acțiunea ca nefondată. Prin Hotărârea din 13 decembrie 2018, AlzChem/Comisia (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
), Tribunalul a anulat articolul 2 din Decizia 2015/1826.
Prin scrisoarea din 12 aprilie 2019, reclamanta a prezentat Comisiei o cerere de acces la documente în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO 2001, L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76). Această cerere privea documentele relevante deținute de Comisie, printre care în special foi de calcul Excel, documente Word sau baze de date interne ce conțineau informații referitoare la stadiul procedurii de recuperare și la cuantumul ajutorului de stat recuperat de Republica Slovacă în urma Deciziei 2015/1826 (denumite în continuare „documentele solicitate”).
Comisia a respins această cerere prin scrisoarea din 24 aprilie 2019, pentru motivul că intra în domeniul de aplicare al excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță și alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001. Comisia a arătat de asemenea că nu fusese invocat niciun argument susceptibil să stabilească existența unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate și că nu era posibil un acces parțial.
Prin scrisoarea din 15 mai 2019, reclamanta a adresat Comisiei o cerere de confirmare, în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Aceasta a contestat refuzul Comisiei, susținând în special că cererea sa nu viza niciun document din domeniul de aplicare al excepțiilor invocate de Comisie și că exista un interes public superior care justifica divulgarea documentelor solicitate. Pe de altă parte, reclamanta a solicitat accesul parțial la aceste documente sau accesul la documentele respective în incintele Comisiei.
La 11 iunie 2019, Comisia a informat-o pe reclamantă că cererea sa de confirmare era în curs de soluționare, dar că nu i se va răspunde în termenul prevăzut și că termenul de răspuns la această cerere era prelungit cu 15 zile lucrătoare, în conformitate cu articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. La 1 iulie 2019, Comisia a informat-o pe reclamantă că nu au putut fi reunite toate elementele necesare analizei complete a cererii sale și adoptării unei decizii finale și că i se va transmite o decizie finală cât mai curând posibil.
II.

Decizia atacată
Prin Decizia C(2019) 5602 final din 22 iulie 2019 (denumită în continuare „decizia atacată”), Comisia a refuzat să acorde reclamantei accesul la documentele solicitate, apreciind că acestea intrau în domeniul de aplicare, pe de o parte, al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția activităților de anchetă, și, pe de altă parte, al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, referitoare la protecția intereselor comerciale.
În primul rând, în ceea ce privește excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a considerat că documentele solicitate nu făceau parte numai din dosarul administrativ referitor la ancheta privind un ajutor de stat, ci se refereau și la o anchetă privind punerea în aplicare a deciziei referitoare la un ajutor de stat ilegal.
Pe de o parte, Comisia a observat că, potrivit jurisprudenței, exista o prezumție generală de confidențialitate potrivit căreia divulgarea documentelor din dosarul administrativ al procedurii în materie de ajutoare de stat aduce atingere obiectivelor anchetelor privind asemenea ajutoare, chiar dacă procedura era încheiată. Comisia a apreciat că documentele solicitate, care conțineau informații referitoare la stadiul procedurii de recuperare a ajutorului de stat în cauză, ce era de competența autorităților slovace în temeiul Deciziei 2015/1826, făceau parte din dosarul administrativ în cadrul anchetei privind acest ajutor, care nu fusese recuperat în întregime.
Pe de altă parte, Comisia a precizat că în faza de recuperare a unui ajutor de stat ilegal se asigura, alături de contribuția activă a statului membru în cauză, de punerea în aplicare corectă a deciziei privind acest ajutor și, prin urmare, acțiunile sale și măsurile luate erau intrinsec legate de ancheta sa privind acest ajutor, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. În plus, Comisia a arătat că faza recuperării unui ajutor de stat intervenea în cadrul unei proceduri structurate și formalizate, care constituia o anchetă în sensul dispoziției menționate. Aceasta a apreciat că, întrucât nerespectarea deciziei privind un ajutor de stat putea conduce la inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, faza punerii în aplicare a acestei decizii trebuia să fie considerată o procedură precontencioasă similară procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, în privința căreia Curtea recunoscuse existența unei prezumții generale de confidențialitate. Prin urmare, divulgarea către public a documentelor solicitate ar putea dăuna dialogului inițiat cu Republica Slovacă, în vederea căruia era esențial un climat de încredere.
În al doilea rând, în ceea ce privește excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia a arătat că jurisprudența a recunoscut o prezumție generală de confidențialitate a documentelor care fac parte din unul dintre dosarele sale, independent de aspectul dacă cererea de acces privește o procedură de control încheiată sau în curs. În speță, documentele solicitate ar dezvălui informații detaliate cu privire la stadiul și la diferitele etape ale procesului de recuperare inițiat de întreprinderile în cauză. Aceste informații comerciale ar fi sensibile. Având în vedere natura bilaterală a fazei de executare a deciziei privind un ajutor de stat ilegal, o divulgare prematură a unor documente referitoare la stadiul procesului de recuperare de către întreprinderile în cauză, înainte de recuperarea efectivă a acestui ajutor, le‑ar aduce atingere și ar afecta în definitiv obiectivele procedurii privind ajutorul de stat mai degrabă decât să contribuie la transparență.
În al treilea rând, Comisia a respins cererea de acces parțial pentru motivul existenței unei prezumții generale de confidențialitate aplicabile documentelor solicitate.
În al patrulea rând, Comisia a apreciat că considerațiile invocate de reclamantă pentru a stabili existența unui interes public superior erau destul de generale. În opinia sa, faptul că documentele solicitate se raportau la o anchetă de natură administrativă și nu priveau acte legislative, în privința cărora în jurisprudență fusese recunoscută existența unei mai mari transparențe, și faptul că ar publica informațiile referitoare la recuperarea ajutorului de stat în cauză după finalizarea definitivă a procedurii de recuperare, printre care cele referitoare la suma rambursată, la suma pierdută și la suma dobânzilor recuperate, susțineau și mai mult concluzia lipsei unui interes public superior în speță.
III.

Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 15 august 2019, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
La propunerea judecătoarei raportoare, Tribunalul (Camera a cincea) a decis deschiderea fazei orale a procedurii. Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 23 martie 2021.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
IV.

În drept
În susținerea acțiunii, reclamanta invocă două motive întemeiate, primul, pe o eroare de drept și pe o eroare vădită de apreciere în aplicarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță și alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 și, al doilea, pe o încălcare a obligației de motivare a refuzului de a acorda acces la documentele solicitate într‑o versiune neconfidențială sau în incintele Comisiei, în conformitate cu articolul 4 alineatul (6) și cu articolul 10 din același regulament.
A.

Observații introductive referitoare la identificarea actelor supuse căilor de atac și la termenul de introducere a acțiunii
Reclamanta susține că jurisprudența Tribunalului referitoare la Regulamentul nr. 1049/2001 pare să prezinte un anumit număr de incoerențe și de contradicții în ceea ce privește identificarea actului supus căilor de atac și momentul de la care începe să curgă termenul de introducere a acțiunii. Astfel, analiza jurisprudenței, în special a Hotărârii din 10 decembrie 2010, Ryanair/Comisia (
T‑494/08-T‑500/08 și T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), ar permite să se concluzioneze că momentul de la care începe să curgă termenul pentru introducerea unei acțiuni în anularea unei decizii de refuz al accesului la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 este stabilit în ultima zi în cursul căreia Comisia ar fi trebuit să adopte o decizie. În opinia reclamantei, chiar dacă decizia atacată datează din 22 iulie 2019, termenul de introducere a acțiunii se calculează de la 5 iunie 2019, lipsa unui răspuns la această dată trebuind să fie considerată o decizie negativă în temeiul articolului 8 alineatul (3) din regulamentul menționat.
În schimb, în ceea ce privește actul supus căilor de atac, atunci când Comisia nu a adoptat o decizie în termenul prevăzut la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001, acest act ar fi, în funcție de împrejurări, fie decizia implicită de refuz, fie atât decizia implicită, cât și decizia explicită de refuz. Prin urmare, reclamanta solicită ca, în măsura în care Tribunalul ar putea fi determinat să considere că decizia atacată cuprinde și decizia implicită de refuz ce rezultă din tăcerea Comisiei până la 5 iunie 2019 inclusiv, această decizie să fie considerată ca făcând parte integrantă din decizia atacată.
În plus, reclamanta subliniază efectele potențial negative și neprevăzute ale jurisprudenței referitoare la termenul de introducere a acțiunii în anularea unei decizii explicite în cazurile în care adoptarea acesteia intervine ulterior formării unei decizii implicite. Ar reieși în special din Hotărârea din 10 decembrie 2010, Ryanair/Comisia (
T‑494/08-T‑500/08 și T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), și din Ordonanța din 13 noiembrie 2012, ClientEarth și alții/Comisia (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), că, dacă actul supus căilor de atac este decizia explicită, termenul menționat ar începe să curgă de la data deciziei implicite. Reclamanta ar fi trebuit, prin urmare, să își reformuleze cererea îndreptată împotriva deciziei implicite în temeiul articolului 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a ține seama de argumentele invocate de Comisie în decizia atacată. Termenul inițial de introducere a acțiunii de care trebuia să dispună pentru a‑și pregăti acțiunea ar fi fost astfel redus. Or, scurtarea de jurisprudență a termenelor legale în care persoanele individuale își pot exercita drepturile în conformitate cu Tratatul FUE ar putea să restrângă aceste drepturi în mod nejustificat și să încalce articolele 42 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
Pe de altă parte, reclamanta consideră că, în lumina jurisprudenței, comunicările Comisiei din 11 iunie 2019 și din 1 iulie 2019 erau cu totul înșelătoare și de natură să îi împiedice accesul la justiție și că acestea ar trebui să fie cenzurate.
Comisia combate afirmațiile reclamantei referitoare la incoerențe și la contradicții în jurisprudența Tribunalului, precum și pe cele referitoare la un comportament potențial înșelător din partea sa.
În acest context, trebuie să se constate că Comisia nu a răspuns la cererea de acces a reclamantei nici în termenul inițial, nici în termenul de răspuns ca urmare a primei prelungiri, la 11 iunie 2019, împrejurare care corespunde situației prevăzute la articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, ci a adoptat ulterior o decizie explicită de refuz, care constituie decizia atacată.
Într‑o situație precum cea din speță, descrisă la punctul 25 de mai sus, în primul rând, lipsa unui răspuns din partea Comisiei trebuie considerată o decizie implicită de refuz al accesului. Astfel, a doua prelungire a termenului, la 1 iulie 2019, nu este susceptibilă să fi prelungit în mod legal termenul întrucât, în temeiul articolului 8 din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia poate prelungi termenul inițial numai o singură dată, iar la expirarea termenului prelungit se consideră că a fost adoptată o decizie implicită de refuz al accesului (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2010, Ryanair/Comisia,
T‑494/08-T‑500/08 și T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punctele
și
, și Ordonanța din 27 noiembrie 2012, Steinberg/Comisia,
T‑17/10
, nepublicată,
EU:T:2012:625
, punctul
). În această privință, trebuie să se arate că termenul prevăzut la articolul 8 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 are un caracter imperativ (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 ianuarie 2010, Co‑Frutta/Comisia,
T‑355/04 și T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, punctele
și
) și nu poate fi prelungit în afara împrejurărilor prevăzute la articolul 8 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, în caz contrar acest articol fiind lipsit de orice efect util, întrucât solicitantul nu ar mai ști exact începând cu ce dată ar putea să introducă acțiunea sau plângerea prevăzută la articolul 8 alineatul (3) din regulamentul menționat (a se vedea prin analogie Hotărârea din 21 aprilie 2005, Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, punctul
). O asemenea decizie implicită de refuz poate face obiectul unei acțiuni în anulare, în conformitate cu articolul 263 TFUE (a se vedea în acest sens Ordonanța din 27 noiembrie 2012, Steinberg/Comisia,
T‑17/10
, nepublicată,
EU:T:2012:625
, punctul
).
Cu toate acestea, atunci când Comisia a răspuns ulterior în mod explicit și definitiv la cererea de confirmare, refuzând accesul la documentele în cauză, a recurs astfel implicit la retragerea deciziei implicite de refuz al accesului [a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 octombrie 2014, Strack/Comisia,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punctele
și
, Ordonanța din 27 noiembrie 2012, Steinberg/Comisia,
T‑17/10
, nepublicată,
EU:T:2012:625
, punctul
, și Hotărârea din 26 aprilie 2018, Espírito Santo Financial (Portugalia)/BCE,
T‑251/15
, nepublicată,
EU:T:2018:234
, punctul
]. Această decizie explicită poate face, așadar, obiectul unei acțiuni în anulare, în conformitate cu dispozițiile articolului 263 TFUE.
În cazul în care decizia implicită a făcut obiectul unei acțiuni în anulare, reclamantul își pierde interesul de a exercita acțiunea, ca urmare a adoptării deciziei explicite, și se va considera că nu mai este necesară pronunțarea asupra acțiunii respective [a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 octombrie 2014, Strack/Comisia,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punctele
și
, Hotărârea din 10 decembrie 2010, Ryanair/Comisia,
T‑494/08-T‑500/08 și T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punctul
, Hotărârea din 2 iulie 2015, Typke/Comisia,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, punctul
, și Hotărârea din 26 aprilie 2018, Espírito Santo Financial (Portugalia)/BCE,
T‑251/15
, nepublicată,
EU:T:2018:234
, punctul
]. Reclamantul poate de asemenea să își adapteze concluziile și motivele în termenul de introducere a acțiunii prevăzut în acest scop la articolul 263 al șaselea paragraf TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2011, Enviro Tech Europe și Enviro Tech International/Comisia,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, punctul
). În cazul în care decizia explicită a fost adoptată înainte de introducerea acțiunii împotriva deciziei implicite, o asemenea acțiune care ar fi introdusă ulterior ar fi, astfel, inadmisibilă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 decembrie 2010, Ryanair/Comisia,
T‑494/08-T‑500/08 și T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punctul
).
În speță, Comisia a adoptat o decizie explicită, desigur, în mod regretabil, după expirarea termenului prelungit, dar înainte de expirarea termenului de introducere a acțiunii împotriva deciziei implicite și înainte de introducerea unei acțiuni împotriva acesteia. În consecință, prin adoptarea acestei decizii explicite, Comisia a retras decizia implicită, iar decizia care putea face obiectul unei acțiuni în anulare în speță este decizia explicită, din 22 iulie 2019, de refuz al accesului la documentele solicitate, care este decizia atacată.
În al doilea rând, contrar celor susținute de reclamantă, termenul de introducere a acțiunii în anulare împotriva deciziei explicite trebuie să fie calculat în conformitate cu dispozițiile articolului 263 TFUE, acesta neputând fi calculat de la data la care a fost adoptată decizia implicită de refuz. În plus, reclamanta afirmă în mod eronat că situația de fapt din cauza în care s‑a pronunțat Ordonanța din 13 noiembrie 2012, ClientEarth și alții/Comisia (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), era comparabilă cu cea din prezenta speță. În cauza respectivă, acțiunea în anulare, care avea ca obiect o decizie implicită de respingere, din 4 februarie 2011, fusese introdusă abia la 25 mai 2011 și, prin urmare, era inadmisibilă din cauza tardivității. Așadar, din această ordonanță nu rezultă nicidecum că o acțiune formulată împotriva unei decizii explicite trebuie depusă în termenul aplicabil în cazul unei acțiuni în anularea deciziei implicite care o precedă.
În speță, termenul de introducere a acțiunii împotriva deciziei atacate trebuie calculat începând cu 22 iulie 2019, ora 24. Deși, desigur, astfel cum susține reclamanta, nu se poate decât să se sublinieze că Comisia nu putea prelungi termenul de răspuns la capătul primei prelungiri, nu este mai puțin adevărat că această împrejurare nu este susceptibilă să afecteze decizia atacată de o nelegalitate care să justifice anularea sa, dat fiind că Comisia a răspuns la această cerere înainte ca reclamanta să fi acționat în conformitate cu lipsa unui răspuns în termenele stabilite, în conformitate cu articolul 8 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, punctul
, și Ordonanța din 27 noiembrie 2012, Steinberg/Comisia,
T‑17/10
, nepublicată,
EU:T:2012:625
, punctul
). În plus, contrar celor susținute de reclamantă, nu se poate considera că aceasta nu a dispus de termenul legal pentru a‑și pregăti acțiunea, care putea fi introdusă până la 2 octombrie 2019 inclusiv, în temeiul dispozițiilor articolului 263 al șaselea paragraf TFUE coroborate cu dispozițiile articolelor 58 și 60 din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
B.

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o eroare de drept și pe o eroare vădită de apreciere în aplicarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță și alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001
Potrivit reclamantei, erorile de drept și erorile vădite de apreciere ale Comisiei trebuie să fie examinate în lumina dreptului fundamental de acces la documente, ce răspunde obiectivului care constă în consolidarea legitimității organelor administrative în cadrul activităților decizionale ale acestora și care este consacrat la articolul 42 din Carta drepturilor fundamentale. Orice excepție de la acest drept sau orice limitare a sa ar trebui să fie interpretate în mod restrictiv. Reclamanta invocă natura contradictorie a pozițiilor adoptate de Comisie în ceea ce privește divulgarea de informații privind stadiul recuperării ajutoarelor de stat.
Primul motiv cuprinde cinci aspecte. Prin intermediul primului aspect, reclamanta afirmă că cererea de acces nu privea niciun document referitor la o anchetă sau care face parte dintr‑un dosar referitor la o anchetă și că, prin urmare, aceasta nu afecta nici obiectivele activităților de anchetă prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, nici procesul decizional al Comisiei prevăzut la articolul 4 alineatul (3) din același regulament. Prin intermediul celui de al doilea aspect, reclamanta susține că cererea de acces nu putea fi respinsă nici în temeiul protecției obiectivelor activităților de anchetă, care este prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, nici în temeiul protecției procesului decizional al Comisiei, care este prevăzută la articolul 4 alineatul (3) din același regulament. Prin intermediul celui de al treilea aspect, reclamanta afirmă că cererea de acces nu privea nicio informație sau dată de interes comercial care să necesite să fie protejată în temeiul articolului 4 alineatul (2) prima liniuță din același regulament. Prin intermediul celui de al patrulea aspect, reclamanta invocă o punere în aplicare discriminatorie în decizia atacată a excepțiilor de la divulgarea informațiilor referitoare la recuperare. Prin intermediul celui de al cincilea aspect, reclamanta susține că punerea în aplicare a oricărei excepții de la divulgare este înlăturată de un interes public superior.
Comisia combate argumentele reclamantei.
Trebuie să se constate cu titlu introductiv că, în mod contrar celor susținute de reclamantă în înscrisurile sale, refuzul accesului din decizia atacată se întemeiază pe articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, iar nu pe articolul 4 alineatul (3) din același regulament. De altfel, reclamanta a admis acest lucru în ședință, fapt consemnat în procesul‑verbal al ședinței. Prin urmare, argumentele sale sunt lipsite de pertinență în măsura în care privesc pretinsa aplicare a articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 și trebuie să fie înlăturate.
Articolul 1 din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că acesta urmărește să confere publicului un drept de acces la documentele instituțiilor Uniunii Europene care să fie cât mai larg posibil (a se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punctul
și jurisprudența citată).
În această privință, trebuie să se sublinieze că, potrivit jurisprudenței, activitatea administrativă a Comisiei nu impune aceeași întindere a accesului la documente precum cea impusă de activitatea legislativă a unei instituții a Uniunii (a se vedea Hotărârea din 27 februarie 2014, Comisia/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 7 septembrie 2017, AlzChem/Comisia,
T‑451/15
, nepublicată,
EU:T:2017:588
, punctul
).
Rezultă de asemenea din articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, care instituie un sistem de excepții în această privință, că acest drept de acces este totuși condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat. Având în vedere că asemenea excepții derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, ele trebuie să fie interpretate și aplicate în mod strict (a se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În cazul în care o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii sesizată cu o cerere de acces la un document decide să respingă această cerere în temeiul uneia dintre excepțiile prevăzute la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, instituției, organului, oficiului sau agenției respective îi revine, în principiu, obligația de a furniza explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea să aducă atingere concret și efectiv interesului protejat de acea excepție, riscul unei asemenea atingeri trebuind să fie previzibil în mod rezonabil, iar nu pur ipotetic (a se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punctul
și jurisprudența citată).
În anumite cazuri, Curtea a recunoscut că instituției, organului, oficiului sau agenției respective îi era totuși permis să se întemeieze în această privință pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații de ordin general similare fiind susceptibile să se aplice unor cereri de divulgare cu privire la documente de aceeași natură (a se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punctul
și jurisprudența citată).
Obiectivul acestor prezumții constă astfel în posibilitatea instituției, organului, oficiului sau agenției Uniunii în cauză de a considera că divulgarea anumitor categorii de documente aduce, în principiu, atingere interesului protejat de excepția pe care o invocă, bazându‑se pe astfel de considerații generale, fără a avea obligația să examineze concret și individual fiecare dintre documentele solicitate (a se vedea Hotărârea din 22 ianuarie 2020, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu același titlu cu care jurisprudența impune ca excepțiile de la divulgare, prevăzute de articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, să fie interpretate și aplicate în mod strict, în sensul că acestea derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de o instituție, de un organ, de un oficiu sau de o agenție a Uniunii (Hotărârea din 21 iulie 2011, Suedia/MyTravel și Comisia,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punctul
, și Hotărârea din 3 iulie 2014, Consiliul/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punctul
), recunoașterea și aplicarea unei prezumții generale de confidențialitate trebuie să fie avute în vedere în mod strict (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2015, ClientEarth/Comisia,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punctul
).
În sfârșit, potrivit jurisprudenței, existența unei prezumții generale de confidențialitate nu exclude posibilitatea de a demonstra că un anumit document, a cărui divulgare este solicitată, nu face obiectul acestei prezumții sau că există, în temeiul articolului 4 alineatul (2) ultimul segment de teză din Regulamentul nr. 1049/2001, un interes public superior care justifică divulgarea documentului vizat (Hotărârea din 29 iunie 2010, Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punctul
, și Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
).
În lumina principiilor jurisprudențiale amintite mai sus este necesar să se verifice dacă Comisia a aplicat în mod eronat articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Trebuie amintit că Comisia nu a efectuat o examinare concretă și individuală a fiecăruia dintre documentele solicitate, ci a apreciat în esență că acestea erau acoperite de două prezumții generale de confidențialitate care se aplicau documentelor referitoare la stadiul procedurii de recuperare a unui ajutor de stat și la sumele recuperate, ca urmare a deciziei sale prin care s‑a dispus recuperarea ajutorului menționat. Prezumțiile aplicate de Comisie sunt întemeiate, pe de o parte, pe excepția referitoare la protecția activităților de anchetă, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, și, pe de altă parte, pe excepția referitoare la protecția intereselor comerciale ale terților, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din același regulament.
1.

Cu privire la primul aspect și la al doilea aspect, întemeiate în esență pe faptul că cererea de acces nu putea fi respinsă în temeiul protecției obiectivelor activităților de anchetă, care este prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
În cadrul primului aspect, reclamanta susține că cererea sa nu privea niciun document referitor la o anchetă sau care făcea parte dintr‑un dosar referitor la o anchetă, indiferent dacă este vorba despre ajutorul de stat constatat prin Decizia 2015/1826 sau despre o decizie viitoare în materie de ajutoare de stat. Cererea ar fi vizat informații factuale precise referitoare la stadiul punerii în aplicare a Deciziei 2015/1826 și, prin urmare, elemente obținute ulterior adoptării acesteia. Întrucât cererea sa nu privește argumente de fond prezentate de Republica Slovacă, admiterea sa nu ar fi putut să fie considerată că aduce atingere voinței statelor membre de a coopera cu Comisia în cadrul anchetelor desfășurate de aceasta. În plus, calificarea cererii sale de către Comisie în sensul că privește documente sau informații din dosarul unei cauze sau documente referitoare la o anchetă nu ar avea niciun temei în jurisprudență. Prin urmare, cererea sa nu ar fi adus atingere obiectivelor activităților de anchetă prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
În cadrul celui de al doilea aspect, în primul rând, reclamanta arată că, chiar dacă se presupune că cererea sa ar fi privit documente sau informații care fac parte în mod formal din dosarul relevant pe care se întemeiază decizia atacată, Comisia nu ar fi putut să se prevaleze de excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 pentru a o respinge. Potrivit reclamantei, accesul la documentele solicitate nu putea fi considerat că aducea atingere voinței statelor membre de a coopera cu Comisia, întrucât cererea sa nu privea analize sau note interne care conțineau aprecierea acesteia din urmă referitoare la un anumit caz sau la o anumită anchetă.
În replică, reclamanta arată că, potrivit Comisiei, informațiile solicitate cu privire la stadiul recuperării ajutorului de stat au legătură cu alte anchete, în special cu cea referitoare la procedura de recuperare prevăzută la articolul 16 din Regulamentul (UE) 2015/1589 din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE (
JO 2015, L 248, p. 9
) și cu cea referitoare la procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 258 TFUE, printr‑o trimitere prin analogie la procedura „EU‑Pilot”. Cu toate acestea, Comisia nu s‑ar fi referit la procedurile menționate nici în scrisoarea din 24 aprilie 2019, nici în decizia atacată și nu ar fi menționat existența unei proceduri inițiate împotriva Republicii Slovace în această privință. În prezent, ea nu ar putea invoca fapte și motive noi.
În al doilea rând, reclamanta înlătură argumentul Comisiei potrivit căruia documentele solicitate privind stadiul recuperării ajutorului de stat în cauză nu pot fi comunicate pentru motivul că ar conține informații esențiale. Ar fi putut să fie prezentate date cantitative, fără divulgarea unor date esențiale, de exemplu prin transmiterea unui document din care să reiasă că fusese recuperat un anumit procent din ajutorul de stat sau că nu fusese recuperată nicio sumă. În orice caz, Comisia ar practica transmiterea unor informații esențiale în răspunsurile sale la cererile de acces la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001.
În al treilea rând, reclamanta susține că Comisia nu se poate întemeia pe o interpretare extensivă a excepțiilor de la principiul general al divulgării documentelor publice, consacrat de Regulamentul nr. 1049/2001, atunci când propria practică subliniază că motivele pe care le invocă nu sunt aplicabile cererii de acces. Aceasta citează, cu titlu de exemplu, șase cauze în care Comisia ar fi făcut publice, înainte de deschiderea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, informații comparabile cu cele pe care cererea urmărea să le obțină.
Comisia contestă argumentația reclamantei.
Trebuie să se considere că, prin intermediul primului și al celui de al doilea aspect ale primului motiv, reclamanta contestă în esență, în primul rând, faptul că documentele solicitate intră în domeniul unei faze de anchetă, în special pentru că ancheta privind ajutorul de stat ar fi fost închisă prin Decizia 2015/1826. În al doilea rând, reclamanta contestă posibilitatea Comisiei de a se prevala de excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă, prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Prin decizia atacată, Comisia a refuzat accesul la documentele solicitate pe două temeiuri distincte. Pe de o parte, a considerat că documentele solicitate făceau parte din dosarul privind ajutorul de stat constatat în Decizia 2015/1826 și că, prin urmare, li se aplica o prezumție generală de confidențialitate care acoperea ancheta referitoare la ajutorul de stat în cauză. Comisia a apreciat astfel că documentelor menționate le era aplicabilă prezumția generală de confidențialitate privind documentele din dosarul administrativ aferent unei proceduri de control al ajutoarelor de stat, astfel cum a fost recunoscută în Hotărârea din 29 iunie 2010,Comisia/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punctul
), și amintită în special în Hotărârea din 14 iulie 2016, Sea Handling/Comisia (
C‑271/15 P
, nepublicată,
EU:C:2016:557
, punctele
-
), în Hotărârea din 13 martie 2019, AlzChem/Comisia (
C‑666/17 P
, nepublicată,
EU:C:2019:196
, punctul
), și în Hotărârea din 19 septembrie 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comisia (
T‑39/17
, nepublicată,
EU:T:2018:560
, punctul
).
Pe de altă parte, Comisia a arătat în esență că procedura de recuperare putea conduce în mod direct la deschiderea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE și a apreciat că faza punerii în aplicare a deciziei sale privind acest ajutor trebuia să fie considerată o procedură precontencioasă, similară procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE. După ce a amintit că Curtea a recunoscut existența unei prezumții generale de confidențialitate aplicabile documentelor obținute în cadrul unei anchete referitoare la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, Comisia a considerat că raționamentul urmat pentru recunoașterea unei asemenea prezumții se aplica
mutatis mutandis
în cazul refuzului divulgării documentelor solicitate. Aceasta a apreciat astfel că documentele respective erau acoperite, ca urmare a unei aplicări prin analogie, de prezumția generală de confidențialitate privind documentele aferente fazei precontencioase a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în sensul articolului 258 TFUE, astfel cum este recunoscută în Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia (
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
), și amintită în special în Hotărârea din 23 ianuarie 2017, Justice & Environment/Comisia (
T‑727/15
, nepublicată,
EU:T:2017:18
, punctul
), și în Hotărârea din 5 decembrie 2018, Campbell/Comisia (
T‑312/17
, nepublicată,
EU:T:2018:876
, punctul
).
Prin urmare, trebuie să se stabilească dacă Comisia a săvârșit o eroare de drept atunci când a decis că documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat erau acoperite de o prezumție generală de confidențialitate în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, iar apoi, în cazul în care o asemenea prezumție există sau trebuie să fie recunoscută, dacă Comisia a aplicat‑o în speță fără ca decizia sa să fie afectată de o eroare de apreciere.
a)

Cu privire la existența unei prezumții generale de confidențialitate
Trebuie să se arate că, potrivit jurisprudenței (a se vedea punctul 53 de mai sus), prezumția generală de confidențialitate care privește documentele din dosarul administrativ aferent unei proceduri de control al ajutoarelor de stat acoperă în mod explicit documentele aferente anchetei desfășurate de Comisie pentru ca, printr‑o decizie, să concluzioneze că există un ajutor de stat și să dispună recuperarea acestuia. În schimb, instanța Uniunii nu a avut ocazia să se pronunțe până la acest moment cu privire la un refuz al accesului la documente aferente fazei de executare a unei asemenea decizii a Comisiei de către statul membru în cauză.
Prin urmare, deși recunoașterea prezumției generale de confidențialitate în jurisprudența menționată la punctul 53 de mai sus privește, desigur, dosarul administrativ în cadrul unei proceduri de control deschise în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) TFUE, ea nu privește în mod cert decât documentele aferente procedurii administrative care conduc la adoptarea de către Comisie a unei decizii în care concluzionează în special că există un ajutor de stat și dispune recuperarea sa.
Pe de altă parte, în ceea ce privește documentele referitoare la faza de executare a unei decizii în care Comisia dispune recuperarea unui ajutor de stat, acestea pot face parte, desigur, în mod formal din același dosar precum cel din care fac parte documentele anchetei efectuate de Comisie și care au determinat‑o să adopte această decizie, așa cum, în definitiv, admite reclamanta. Toate documentele privesc astfel aceeași măsură sau aceleași măsuri naționale. Cu toate acestea, după cum s‑a amintit la punctul 42 de mai sus, excepțiile de la divulgare prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie să fie interpretate și aplicate în mod strict, întrucât derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele deținute de instituțiile Uniunii. Prin urmare, așa cum susține reclamanta, nu se poate considera că prezumția generală de confidențialitate în materie de control al ajutoarelor de stat, astfel cum a fost recunoscută în jurisprudență (a se vedea punctul 53 de mai sus), vizează în mod obligatoriu documentele privind faza de executare a deciziei Comisiei pentru că ar face parte din același dosar administrativ.
Este necesar, așadar, să se examineze dacă documentele aferente fazei de executare a deciziei Comisiei de către statul membru în cauză pot fi acoperite și de o prezumție generală de confidențialitate, indiferent dacă este cea în materie de control al ajutoarelor de stat, recunoscută în jurisprudență, despre care s‑ar considera în acest caz că acoperă și aceste documente sau o altă prezumție generală de confidențialitate.
În această privință, trebuie să se arate că instanțele Uniunii au stabilit mai multe criterii pentru recunoașterea unei prezumții generale de confidențialitate, care privesc documentele în cauză și atingerea adusă interesului protejat prin excepția în discuție.
1)

Cu privire la documentele în cauză
Din jurisprudență reiese că, pentru ca o prezumție generală să fie opusă în mod valabil persoanei care solicită accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, este necesar ca documentele în cauză să facă parte din aceeași categorie de documente sau să fie de aceeași natură (Hotărârea din 5 februarie 2018, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punctul
; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul,
C‑39/05 P și C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punctul
, și Hotărârea din 17 octombrie 2013, Consiliul/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punctul
).
În plus, în toate cauzele în care s‑au adoptat deciziile prin care au fost puse în aplicare asemenea prezumții, refuzul accesului în cauză privea un set de documente clar delimitat prin faptul că toate făceau parte dintr‑un dosar aferent unei proceduri administrative sau jurisdicționale în curs (Hotărârea din 5 februarie 2018, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punctul
; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punctul
, Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctele
și
, și Hotărârea din 27 februarie 2014, Comisia/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punctele
și
).
În această privință, este necesar să se arate că Curtea a statuat, desigur, că ansamblul documentelor din dosarul administrativ referitor la o procedură de control al ajutoarelor de stat forma o categorie unică (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
). Cu toate acestea, astfel cum s‑a arătat la punctul 56 de mai sus, instanța Uniunii nu a fost chemată să se pronunțe cu privire la aspectul dacă documentele care au condus la adoptarea deciziei prin care Comisia concluzionează că există un ajutor de stat și dispune recuperarea acestuia și cele aferente procedurii de control al executării deciziei menționate aparțin aceleiași categorii de documente. Or, trebuie să se considere că, deși pot aparține aceluiași dosar al Comisiei, nu este mai puțin adevărat că,
stricto sensu
, ele fac parte din două categorii de documente distincte.
În schimb, nu se poate contesta că documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii a Comisiei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat formează o categorie unică, întrucât sunt clar circumscrise prin apartenența lor comună la dosarul aferent unei proceduri administrative, ulterioară celei care a condus la adoptarea deciziei menționate.
2)

Cu privire la atingerea adusă interesului protejat prin excepția invocată
Potrivit jurisprudenței, aplicarea prezumțiilor generale de confidențialitate este dictată de necesitatea imperativă de a se asigura funcționarea corectă a procedurilor în discuție și de a se garanta că obiectivele acestora nu sunt compromise. Astfel, recunoașterea unei asemenea prezumții poate fi întemeiată pe incompatibilitatea accesului la documente din cadrul anumitor proceduri cu buna desfășurare a acestora și cu riscul de a li se aduce atingere, fiind stabilit că prezumțiile generale permit menținerea integrității desfășurării procedurii, limitând ingerința unor terțe părți (Hotărârea din 7 septembrie 2017, AlzChem/Comisia,
T‑451/15
, nepublicată,
EU:T:2017:588
, punctul
, și Hotărârea din 5 februarie 2018, MSD Animal Health Innovation și Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punctul
).
Recunoașterea unei prezumții generale în favoarea unei noi categorii de documente presupune astfel să se demonstreze în prealabil că divulgarea tipului de documente care intră în această categorie ar putea, în mod rezonabil previzibil, să aducă atingere în mod efectiv interesului protejat prin excepția în cauză (Hotărârea din 28 mai 2020, Campbell/Comisia,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, punctul
).
În acest context, este necesar mai întâi să se stabilească dacă documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii a Comisiei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat fac parte dintr‑o fază de anchetă, ipoteză care este contestată de reclamantă. Dacă este cazul, va fi necesar în continuare să se aprecieze dacă trăsăturile unei asemenea anchete justifică recunoașterea unei prezumții generale de confidențialitate care acoperă documentele menționate.
i)

Cu privire la existența unei anchete
Trebuie amintit că, deși articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului său ar putea aduce atingere protecției, printre altele, a obiectivelor activităților de anchetă, noțiunea de „activități de anchetă”, în sensul acestei dispoziții, nu este definită de regulamentul menționat.
Potrivit jurisprudenței, noțiunea de anchetă, care figurează la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, este o noțiune autonomă a dreptului Uniunii care trebuie interpretată ținând seama printre altele de sensul său obișnuit și de contextul în care se înscrie (Hotărârea din 7 septembrie 2017, Franța/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punctul
). Dat fiind că noțiunea de „activități de anchetă” intră în domeniul unei excepții de la norma generală potrivit căreia toate documentele trebuie să fie accesibile, aceasta trebuie să fie interpretată și aplicată în mod strict (Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Franța/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, punctul
).
Este necesar să se considere, fără a fi nevoie să se formuleze o definiție exhaustivă a „activităților de anchetă”, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, că constituie o asemenea activitate o procedură structurată și formalizată a Comisiei al cărei obiectiv este colectarea și analiza informațiilor pentru ca această instituție să poată adopta o poziție în cadrul exercitării funcțiilor sale prevăzute de Tratatele UE și FUE. Această procedură nu trebuie să vizeze în mod necesar detectarea sau urmărirea unei încălcări sau a unei neregularități. Noțiunea „anchetă” poate acoperi și activitatea Comisiei menită să constate fapte pentru a evalua o anumită situație (Hotărârea din 7 septembrie 2017, Franța/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punctele
și
).
În sfârșit, astfel cum Comisia a arătat în decizia atacată, în privința procedurilor în materie de ajutoare de stat, noțiunea de „anchetă” nu urmărește numai protejarea obiectivelor activităților de anchetă care vizează anumite întreprinderi [a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 septembrie 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comisia,
T‑39/17
, nepublicată,
EU:T:2018:560
, punctul
].
Trebuie să se constate că, astfel cum arată Comisia, în cadrul procedurii de control al executării unei decizii prin care se impune recuperarea unui ajutor de stat, Comisia colectează și evaluează informațiile furnizate de statul membru în cauză pentru a stabili dacă acesta a luat toate măsurile necesare în vederea recuperării integrale a ajutorului și, dacă este cazul, pentru a decide să sesizeze Curtea în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) TFUE.
Rezultă că, în conformitate cu jurisprudența citată la punctul 70 de mai sus, o asemenea activitate constituie o procedură structurată și formalizată a Comisiei al cărei obiectiv este colectarea și analiza informațiilor pentru ca această instituție să poată adopta o poziție în cadrul exercitării funcțiilor sale.
Mai mult, este necesar să se observe că, în cadrul procedurii de control al executării unei decizii a Comisiei prin care se impune recuperarea unui ajutor de stat, la articolul 28 alineatul (1) din Regulamentul 2015/1589 se prevede că, „[a]tunci când statul membru în cauză nu respectă deciziile condiționale sau negative, mai ales în situațiile prevăzute la articolul 16 din prezentul regulament, Comisia poate sesiza direct Curtea […], în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) din TFUE”.
Este necesar să se arate că articolul 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE nu prevede o fază precontencioasă, spre deosebire de articolul 258 TFUE. Potrivit susținerilor Comisiei, faza de control al executării deciziei sale prin care se solicită recuperarea unui ajutor de stat trebuie să fie considerată ca fiind comparabilă cu faza precontencioasă a procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE, care corespunde unor activități de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Într‑adevăr, așa cum a arătat în esență avocatul general Wathelet în Concluziile prezentate în cauza Franța/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, punctul
), noțiunea de „activități de anchetă” prevăzută de Regulamentul nr. 1049/2001 acoperă procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, astfel cum reiese din Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia (
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
), și investigațiile care pot duce la inițierea acestei proceduri (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2015, ClientEarth/Comisia,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punctele
și
).
Din cele ce precedă rezultă că, în mod contrar susținerilor reclamantei și așa cum arată Comisia, procedura de monitorizare a executării deciziei prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat corespunde unor activități de anchetă desfășurate de Comisie, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel cum sunt definite în jurisprudență.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentul reclamantei potrivit căruia, dacă justificarea prezentată de Curte în Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia (
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), ar fi aplicabilă documentelor pe care Comisia le‑ar putea utiliza eventual în cadrul unor viitoare proceduri de încălcare potențiale, principiul accesului la documente și Regulamentul nr. 1049/2001 ar fi lipsite de substanță. În opinia sa, aproape toate documentele obținute de Comisie în orice context sunt astfel susceptibile să nu fie divulgate, întrucât orice document ar putea fi utilizat în cadrul unor proceduri susceptibile să aibă incidență asupra unor eventuale anchete desfășurate de Comisie, independent de împrejurările în care a fost obținut. Este suficient să se constate în această privință că nu este vorba despre eventuale anchete, ci despre o procedură administrativă precisă, al cărei punct de plecare este o decizie a Comisiei care definește obiectivele activităților de anchetă ulterioare adoptării sale în vederea adoptării unei noi decizii din partea sa, referitoare la sesizarea Curții în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) TFUE.
Pe de altă parte, deși nu se poate nega că există o legătură între faza adoptării deciziei privind un ajutor de stat și cea de control al executării acestei decizii, întrucât a doua este consecința celei dintâi, nu se poate considera că, având în vedere aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, există o continuitate procedurală între aceste două faze. Astfel, trebuie să se constate că activitățile de anchetă în cursul fiecăreia dintre ele diferă în ceea ce privește motivul inițierii și scopul lor. Argumentația Comisiei în această privință trebuie, așadar, să fie respinsă.
ii)

Cu privire la atingerea adusă protecției obiectivelor activităților de anchetă
Potrivit jurisprudenței, pentru a justifica refuzul accesului la un document a cărui divulgare este solicitată, nu este suficient, în principiu, ca acest document să intre sub incidența unei activități menționate la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Instituția, organul, oficiul sau agenția în cauză a Uniunii trebuie deopotrivă să furnizeze explicații cu privire la modul în care accesul la documentul respectiv ar putea aduce atingere concret și efectiv interesului protejat printr‑o excepție prevăzută de această dispoziție (Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punctul
, Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
, și Hotărârea din 16 iulie 2015, ClientEarth/Comisia,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punctul
).
În această privință, trebuie amintit că faza de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat trebuie să fie considerată ca fiind comparabilă cu faza precontencioasă a procedurii prevăzute la articolul 258 TFUE (a se vedea punctul 75 de mai sus).
Or, potrivit unei jurisprudențe constante, se poate prezuma că divulgarea documentelor aferente unei proceduri în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în faza sa precontencioasă riscă să modifice caracterul acestei proceduri, precum și să modifice derularea acesteia și că, prin urmare, divulgarea ar putea aduce, în principiu, atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea din14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
, și Hotărârea din 11 mai 2017, Suedia/Comisia,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, punctul
).
Astfel, s‑a considerat că controlul pe care Comisia trebuie să îl exercite în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor intră în sfera funcției administrative, în cadrul căreia Comisia are o largă putere discreționară și inițiază un dialog bilateral cu statele membre vizate. În schimb, părțile, altele decât aceste state membre, nu dispun de garanții procedurale specifice a căror respectare este supusă unui control jurisdicțional efectiv (a se vedea Hotărârea din 13 septembrie 2013, ClientEarth/Comisia,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, punctul
și jurisprudența citată).
Prin urmare, potrivit jurisprudenței, Comisia are dreptul să păstreze confidențialitatea documentelor incluse în cadrul unei anchete privind o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor și a căror divulgare ar putea afecta negativ climatul de încredere care trebuie să existe între ea și statul membru vizat, în vederea unei soluții consensuale la încălcările dreptului Uniunii identificate eventual (Hotărârea din 13 septembrie 2013, ClientEarth/Comisia,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, punctul
).
În ceea ce privește procedura de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat, trebuie să se țină seama de împrejurarea că această procedură este bilaterală, întrucât se desfășoară între Comisie și statul membru în cauză. În cadrul acestei proceduri, părțile interesate, altele decât statul membru respectiv, nu beneficiază de dreptul de a consulta documentele din dosarul administrativ al Comisiei și nu le este rezervat niciun rol special.
Prin urmare, dacă alte părți interesate decât statul membru în cauză ar fi în măsură să obțină, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, accesul la documentele din dosarul administrativ al Comisiei referitor la procedura de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat, o asemenea divulgare ar putea să modifice natura și desfășurarea unei asemenea proceduri bilaterale, permițând, dacă este cazul, terților să ia poziție cu privire la informațiile furnizate de statul membru în cauză și să aducă astfel atingere protecției obiectivelor activităților de anchetă.
Într‑adevăr, în cadrul procedurii de recuperare a unui ajutor de stat, o cooperare loială și o încredere reciprocă între Comisie și statul responsabil de acordarea ajutorului sunt indispensabile pentru a le permite să își exprime poziția în mod liber. Dacă statul membru respectiv are obligația să execute decizia Comisiei și dacă aceasta din urmă trebuie să monitorizeze executarea deciziei sale, punerea în aplicare a deciziei de recuperare necesită schimburi de corespondență între Comisie și autoritățile statului membru în cauză, în special, dar nu exclusiv atunci când acesta din urmă întâmpină dificultăți cu ocazia recuperării.
Or, un dialog bilateral între Comisie și statul membru în cauză poate permite să se asigure cooperarea loială a acestuia din urmă, asigurând în același timp din partea Comisiei o executare adecvată a deciziei sale în cel mai scurt timp posibil. Astfel cum susține Comisia, o divulgare a documentelor aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat ar compromite monitorizarea acestei proceduri și voința statelor membre de a furniza explicații detaliate în special cu privire la stadiul recuperării și la dificultățile apărute cu ocazia recuperării. S‑ar putea dovedi astfel și mai dificil pentru Comisie să obțină asemenea informații, precum și, dacă este cazul, să inițieze un proces de negociere și să ajungă la un acord cu statul membru în cauză, ce determină încetarea unei neîndepliniri a obligațiilor ce i‑ar putea fi reproșată acestuia din urmă, care ar consta în neexecutarea deciziei Comisiei, pentru a permite respectarea dreptului Uniunii și evitarea unei acțiuni în justiție în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
).
Așadar, pentru aceleași motive ca cele invocate cu ocazia unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în special a fazei precontencioase a acesteia, amintite la punctele 81 și 83 de mai sus, și având în vedere poziția specială a statului membru în cauză în cadrul procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat, trebuie să se admită că, în principiu, divulgarea documentelor aferente acestei proceduri ar compromite dialogul și, prin urmare, colaborarea dintre Comisie și statul membru respectiv.
Din considerațiile care precedă rezultă că, având în vedere aplicarea excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat aparțin unei părți a dosarului administrativ al Comisiei referitor la măsura sau la măsurile naționale în cauză care trebuie diferențiată de cea privind etapa calificării măsurii sau a măsurilor ca fiind ajutor de stat (a se vedea punctul 63 de mai sus). De asemenea, faza de anchetă care precedă adoptarea unei decizii privind un ajutor de stat trebuie diferențiată de cea a controlului executării acestei decizii (a se vedea punctul 78 de mai sus). Prin urmare, trebuie să se considere că, în mod contrar celor susținute de Comisie în decizia atacată, documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat nu sunt acoperite de prezumția generală de confidențialitate care privește documentele din dosarul administrativ aferent unei proceduri de control al ajutoarelor de stat, astfel cum este recunoscută de jurisprudență (a se vedea punctul 53 de mai sus).
În schimb, motivele care au condus la recunoașterea unei prezumții generale, în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, aplicabile documentelor reunite în cadrul unei anchete referitoare la o potențială procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor justifică recunoașterea unei prezumții generale, în temeiul aceleiași dispoziții, aplicabile documentelor aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat (a se vedea punctul 88 de mai sus).
Așadar, trebuie să se considere că Comisia a apreciat fără a săvârși o eroare de drept că documentele aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat erau acoperite de o prezumție generală de confidențialitate în temeiul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Prin urmare, trebuie să se examineze dacă Comisia a aplicat fără a săvârși o eroare de apreciere în speță prezumția generală de confidențialitate menționată la punctul 91 de mai sus.
b)

Cu privire la aplicarea prezumției generale de confidențialitate în cazul documentelor solicitate
În decizia atacată, Comisia a arătat în special, astfel cum admite reclamanta, că nerespectarea de către statul membru în cauză a deciziei sale prin care se dispune recuperarea ajutorului putea conduce la inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Prin urmare, Comisia a apreciat că raționamentul urmat pentru recunoașterea existenței unei prezumții generale de confidențialitate aplicabile documentelor reunite în cadrul unei anchete referitoare la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor se aplică
mutatis mutandis
pentru a refuza divulgarea documentelor în cauză în speță.
În această privință, deși este adevărat că, astfel cum susține reclamanta, Comisia nu s‑a referit în decizia atacată la procedura de recuperare a unui ajutor de stat, prevăzută la articolul 16 din Regulamentul 2015/1589, se face totuși suficient de clar referire la procedura de recuperare și, prin urmare, nu prezintă importanță faptul că nu a citat această dispoziție.
În plus, astfel cum s‑a arătat la punctul 4 de mai sus, reclamanta a solicitat accesul la documentele relevante ale Comisiei care conțin informații privind stadiul recuperării și cuantumul ajutorului de stat recuperat de Republica Slovacă în urma Deciziei 2015/1826.
Prin urmare, trebuie să se considere că Comisia a putut să considere fără a săvârși o eroare de apreciere că documentele solicitate erau acoperite de o prezumție generală de confidențialitate, întemeiată pe excepția referitoare la protecția obiectivelor activităților de anchetă prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, care se aplică documentelor aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat (a se vedea punctul 91 de mai sus).
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentele reclamantei.
În primul rând, potrivit reclamantei, admiterea cererii sale de acces la documentele solicitate nu ar putea aduce atingere voinței Republicii Slovace de a coopera cu Comisia în cadrul anchetei sale. Chiar dacă, astfel cum susține reclamanta, cererea sa nu privește argumente de fond prezentate de statul menționat, acest lucru este adevărat numai în măsura în care argumentele respective ar privi calificarea măsurilor naționale examinate în Decizia 2015/1826. În schimb, cererea sa este susceptibilă să privească argumente de fond ale acestui stat referitoare la aplicarea deciziei menționate.
În al doilea rând, reclamanta susține că, deși în decizia atacată se face trimitere la numeroase precedente, niciunul dintre acestea nu este aplicabil în speță. În opinia sa, Hotărârea din 11 decembrie 2001, Petrie și alții/Comisia (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), Ordonanța din 13 noiembrie 2012, ClientEarth și alții/Comisia (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), și Hotărârea din 19 septembrie 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comisia (
T‑39/17
, nepublicată,
EU:T:2018:560
), priveau cereri de acces la „documente de fond” elaborate de Comisie în legătură cu o încălcare potențială a dreptului Uniunii, iar nu informații specifice referitoare la stadiul rambursării unui ajutor de stat.
În această privință, este necesar să se constate că Comisia a citat a treia hotărâre menționată la punctul 99 de mai sus pentru a‑și susține afirmația potrivit căreia acțiunile pe care le angaja în stadiul aplicării unei decizii prin care s‑a constatat nelegalitatea unui ajutor de stat constituiau activități de anchetă prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Situația este aceeași în ceea ce privește Hotărârea din 7 septembrie 2017, Franța/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), la care reclamanta a intenționat să se refere în înscrisurile sale, astfel cum a precizat în ședință, deși menționase în mod eronat „Hotărârea Franța/Comisia”. În sfârșit, Comisia a citat primele două hotărâri menționate la punctul 99 de mai sus în susținerea afirmației sale potrivit căreia raționamentul urmat cu privire la existența unei prezumții generale de confidențialitate care acoperă documentele referitoare la anchete ce ar putea conduce eventual la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor era aplicabil
mutatis mutandis
documentelor precum cele în discuție în speță. Or, s‑a considerat că aceste raționamente ale Comisiei nu erau afectate de erori de drept.
În al treilea rând, reclamanta susține că, chiar dacă s‑ar admite, astfel cum a sugerat Curtea în Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia (
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), că informațiile referitoare la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor pot beneficia de excepția aferentă protecției obiectivelor activităților de anchetă, aceasta nu are cunoștință despre nicio procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor care ar fi fost inițiată împotriva Republicii Slovace după adoptarea Deciziei 2015/1826. În această privință, trebuie să se constate că, în măsura în care acest stat are obligația să recupereze ajutorul de stat în cauză în temeiul Deciziei 2015/1826 și că, în conformitate cu articolul 108 alineatul (2) TFUE, Comisia poate sesiza direct Curtea în cazul nerespectării obligației de recuperare, nu este nicidecum necesar să fie „inițiată” o nouă procedură în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE sau să fie „inițiată” o procedură în temeiul articolului 258 TFUE împotriva acestui stat. În plus, contrar celor susținute în egală măsură de reclamantă, Comisia nu se referă în înscrisurile sale la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor inițiată împotriva Republicii Slovace în ceea ce privește executarea Deciziei 2015/1826.
În al patrulea rând, reclamanta afirmă că Comisia nu se poate întemeia pe o interpretare extensivă a excepțiilor de la principiul general al divulgării documentelor publice, consacrat de Regulamentul nr. 1049/2001, atunci când propria practică subliniază că motivele pe care le invocă nu sunt aplicabile cererii de acces. Reclamanta citează, cu titlu de exemplu, șase cauze în care Comisia ar fi publicat, înainte de inițierea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, comunicate de presă care cuprindeau informații comparabile cu cele pe care urmărea să le obțină prin cererea sa. În acele comunicate, precum și în scrisoarea din iunie 2015 prin care AlzChem Trostberg AG era informată cu privire la stadiul recuperării de către terți a anumitor amenzi în materie de înțelegeri, Comisia ar fi demonstrat astfel că era posibilă prezentarea unor date cantitative fără divulgarea unor date esențiale. În speță, Comisia s‑ar fi putut limita astfel să dezvăluie doar informațiile cantitative referitoare la stadiul recuperării ajutorului de stat în discuție.
În această privință, pe de o parte, trebuie să se arate că în cele șase cauze citate de reclamantă Comisia a decis să publice prin intermediul unor comunicate de presă anumite informații, precum decizia sa de a sesiza Curtea cu o acțiune îndreptată împotriva fiecăruia dintre cele șase state membre vizate. Cu toate acestea, astfel cum arată Comisia, publicarea unor asemenea comunicate nu aduce atingere aplicabilității prezumției generale de confidențialitate în cazul documentelor privind faza de executare a Deciziei 2015/1826 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 decembrie 2018, Campbell/Comisia,
T‑312/17
, nepublicată,
EU:T:2018:876
, punctul
). Acest lucru este adevărat îndeosebi, astfel cum subliniază Comisia, atunci când nu a decis încă să introducă o acțiune în fața Curții.
Pe de altă parte, în măsura în care argumentația reclamantei ar putea fi interpretată ca o cerere de acces parțial la documentele în cauză, având acces numai la anumite informații, aceasta trebuie înlăturată. Astfel, trebuie să se facă distincție între noțiunea de document și cea de informație. Dreptul de acces public la un document al instituțiilor nu are în vedere decât documente, iar nu și informații, interpretate în sens general, și nu implică obligația instituțiilor de a răspunde oricărei solicitări de informații provenite din partea unui particular (Hotărârea din 25 aprilie 2007, WWF European Policy Programme/Consiliul,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punctul
).
În plus, în măsura în care reclamanta susține că Comisia ar fi putut să îi transmită un document din care să reiasă că fusese recuperat un anumit procent din ajutorul de stat ilegal și incompatibil, aceasta ar însemna să i se comunice o informație esențială, în mod contrar ipotezei pe care o sugerează. În orice caz, în ceea ce privește accesul la documentele în privința cărora se aplică o prezumție generală de confidențialitate, precum documentele solicitate, această prezumție are semnificația că documentele acoperite de prezumția respectivă sunt excluse de la obligația unei divulgări integrale sau parțiale a conținutului lor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
, și Hotărârea din 7 septembrie 2017, AlzChem/Comisia,
T‑451/15
, nepublicată,
EU:T:2017:588
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, primul și al doilea aspect ale primului motiv trebuie să fie respinse.
2.

Cu privire la al patrulea aspect, întemeiat pe punerea în aplicare discriminatorie a excepțiilor de la divulgarea informațiilor referitoare la recuperare
Reclamanta susține că în decizia atacată Comisia a aplicat în mod discriminatoriu, cu încălcarea articolului 20 din Carta drepturilor fundamentale, excepții de la divulgarea informațiilor referitoare la recuperarea ajutorului de stat. În primul rând, reclamanta arată că, în șase cauze în materie de ajutoare de stat, Comisia a făcut publice informații referitoare la sume care nu fuseseră recuperate, chiar înainte de inițierea unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva statelor membre vizate și în condițiile în care erau în curs proceduri jurisdicționale referitoare la decizia subiacentă în materie de ajutoare de stat. Astfel, pretinsul interes al protejării activităților de anchetă în curs sau a intereselor comerciale nu ar fi împiedicat Comisia să divulge numele beneficiarilor, care ar fi fost identificate sau care puteau fi identificate.
În al doilea rând, reclamanta invocă în replică divulgarea de către Comisie a unor informații cantitative și esențiale privind stadiul recuperării unor amenzi în materie de înțelegeri, deși anumite decizii prin care erau aplicate făceau obiectul unor proceduri în fața instanțelor Uniunii.
Comisia contestă argumentația reclamantei.
Trebuie amintit că articolul 20 din Carta drepturilor fundamentale prevede că „[t]oate persoanele sunt egale în fața legii”. Înainte ca articolul 6 TUE să confere o forță juridică obligatorie Cartei drepturilor fundamentale, Curtea considerase deja că principiul egalității este unul dintre principiile generale ale dreptului Uniunii care trebuie respectate de orice instanță (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 octombrie 1977, Ruckdeschel și alții,
117/76 și 16/77
,
EU:C:1977:160
, punctul
). Respectarea acestui principiu impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 iulie 2006, Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, punctul
și jurisprudența citată).
În primul rând, astfel cum susține reclamanta, în scrisoarea din 24 aprilie 2019, Comisia i‑a refuzat accesul la documentele solicitate pentru motivul că Decizia 2015/1826 făcea obiectul unei proceduri în curs și că, prin urmare, se aplica articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Totuși, trebuie să se constate că această considerație nu a fost reluată în decizia atacată și că, în decizia adoptată ca răspuns la cererea de confirmare, Comisia nu este nicidecum obligată să mențină temeiul juridic reținut în susținerea răspunsului său la cererea inițială (Hotărârea din 28 martie 2017, Deutsche Telekom/Comisia,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, punctul
). Prin urmare, este lipsit de relevanță faptul că, în patru dintre cele șase cauze în materie de ajutoare de stat citate de reclamantă, în privința cărora a fost publicat un comunicat de presă, deciziile Comisiei în temeiul cărora statul membru în cauză avea obligația să recupereze ajutorul de stat în cauză făceau obiectul unei acțiuni pendinte la instanța Uniunii, precum în speță în ceea ce privește Decizia 2015/1826.
Pe de altă parte, trebuie înlăturat argumentul reclamantei potrivit căruia nu s‑ar putea înțelege modul în care Comisia a putut să aprecieze că ancheta privind recuperarea ajutorului era încheiată în cele șase cauze pe care le citează, deși noțiunea de anchete în curs, în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, ar acoperi perioadele în care procedurile se desfășoară în fața instanței Uniunii. Situația ar fi fost atunci aceeași în aceste șase cauze și în speță. În plus față de considerațiile expuse la punctul 103 de mai sus, trebuie să se precizeze că, deși decizia Comisiei prin care se constată că a fost acordat un ajutor de stat presupune ca această instituție să considere că ancheta sa privind stabilirea existenței unui ajutor de stat a condus‑o la o concluzie, în schimb, împrejurarea că decizia menționată face obiectul unei acțiuni pendinte în fața instanței Uniunii are drept consecință faptul că documentele referitoare la ancheta menționată rămân acoperite de o prezumție generală de confidențialitate. Situația este aceeași în cazul documentelor aferente fazei de recuperare a unui ajutor de stat, atunci când Comisia decide să sesizeze Curtea, considerând că decizia sa prin care solicită recuperarea ajutorului de stat în discuție nu a fost executată. Prin urmare, chiar dacă se presupune că Comisia ar fi putut să aprecieze că ancheta privind recuperarea ajutorului fusese finalizată în cele șase cauze pe care le citează, nu există nicio diferență între acestea și prezenta speță în ceea ce privește aplicabilitatea prezumției generale de confidențialitate care se aplică documentelor aferente procedurii de control al executării unei decizii prin care se dispune recuperarea unui ajutor de stat.
Cu toate acestea, în ceea ce privește cele șase cauze citate de reclamantă, este necesar să se constate că Comisia nu a acordat acces la documente, ci a informat publicul, prin intermediul unor comunicate de presă, cu privire la decizia sa de a introduce o acțiune la Curte împotriva statelor membre în cauză, pentru motivul că, în opinia sa, acestea nu executaseră decizii prin care se solicitase recuperarea unui ajutor de stat. Prin urmare, astfel cum afirmă Comisia, situația din aceste șase cauze diferă de cea din speță întrucât reclamanta a solicitat Comisiei accesul la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001. În plus, nu există elemente care să permită să se considere că Comisia a luat decizia de a introduce o acțiune la Curte împotriva Republicii Slovace, prin intermediul căreia să invoce neexecutarea Deciziei 2015/1826 (a se vedea punctul 101 de mai sus).
În al doilea rând, în ceea ce privește cauzele citate de reclamantă în materie de plată a amenzilor, trebuie să se constate că, astfel cum susține Comisia, probele prezentate sunt noi întrucât au fost prezentate în stadiul replicii. Or, reclamanta nu a invocat niciun element prin care să demonstreze că documentele prezentate, care sunt, pe de o parte, cererea de acces la documente formulată de AlzChem Trostberg în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 în ceea ce privește cuantumul amenzilor plătite efectiv de destinatarii mai multor decizii ale Comisiei în cadrul unor cauze în dreptul Uniunii în materia concurenței (anexa C.1 la replică) și, pe de altă parte, răspunsul Comisiei la această cerere (anexa C.2 la replică), nu erau în posesia sa la momentul introducerii acțiunii și nici elementele care să permită să se dovedească motivele pentru care probele menționate nu au fost prezentate odată cu cererea introductivă. Prin urmare, depunerea lor în stadiul replicii este tardivă, iar anexele C.1 și C.2 la replică sunt inadmisibile, potrivit articolului 85 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
În orice caz, pe lângă faptul că, spre deosebire de procedura de recuperare ca urmare a Deciziei 2015/1826, trei dintre cele șapte cazuri citate erau închise și că, prin scrisoarea din 11 iunie 2005, cuprinsă în anexa C.2, Comisia nu a acordat acces la documente, ci a comunicat informații, recuperarea unui ajutor de stat se situează, astfel cum susține Comisia, într‑un context juridic diferit de cel al plății unei amenzi aplicate printr‑o decizie pe care o adoptă în temeiul articolului 7 din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele [101] și [102 TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167, rectificare în Ediție specială, 08/vol. 4, p. 269). Astfel cum arată Comisia, obligația de recuperare a unui ajutor de stat nu este o sancțiune aplicată beneficiarului ajutorului și nici, în definitiv, statului membru în cauză, iar procedura de recuperare se desfășoară exclusiv cu acest stat, destinatar al deciziei de recuperare, în calitate de unică parte care a săvârșit o încălcare a dreptului Uniunii [articolul 108 alineatul (3) TFUE], în timp ce o amendă aplicată unei întreprinderi sancționează încălcarea normelor de concurență. Toate aceste diferențe presupun că nu este vorba despre situații comparabile.
Rezultă din tot ceea ce precedă că nu se poate reproșa Comisiei o încălcare a principiului nediscriminării. În consecință, al patrulea aspect al primului motiv trebuie să fie respins.
3.

Cu privire la al cincilea aspect, întemeiat pe existența unui interes public superior
Reclamanta arată că, chiar dacă se presupune că Comisia a concluzionat în mod întemeiat că cererea sa privea documente cărora li se aplică excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, în primul rând, aceasta ar fi trebuit să le divulge în temeiul existenței unui interes public superior, care constă în garantarea dreptului la o cale de atac efectivă, în conformitate cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale.
În al doilea rând, reclamanta invocă importanța transparenței și a controlului public asupra acțiunilor Comisiei. Astfel, excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 ar trebui interpretată în lumina obiectivului de protecție a obiectivelor activităților de anchetă, iar Comisia nu ar trebui să fie autorizată să o utilizeze cu unicul scop de a se sustrage controlului publicului. Chiar dacă reclamanta nu reproșează Comisiei că nu inițiază o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Republicii Slovace în temeiul articolului 258 TFUE, întrucât această decizie ar ține de puterea sa discreționară, această instituție ar fi totuși responsabilă față de cetățenii Uniunii pentru inacțiunea sa.
Protecția bugetului statelor membre împotriva efectelor devastatoare ale cursei ajutoarelor de stat și executarea deciziilor Comisiei în materie ar ține, fiecare, de un interes public superior, iar nu de interesul privat al reclamantei. Astfel cum ar fi observat Comisia în studiul său privind aplicarea la nivel național a normelor Uniunii privind ajutoarele de stat, două instituții germane ar fi subliniat interesul public legat de recuperarea ajutoarelor de stat ilegale.
Reclamanta adaugă că instanțele Uniunii au efectuat o interpretare și o aplicare restrictive ale Regulamentului nr. 1049/2001, criticate de Parlamentul European, cu toate că orice excepție de la dreptul de acces la documente sau orice limitare a acestui drept ar trebui interpretată în mod strict. Întrucât cererea sa nu privește un document sau o informație din dosarul Comisiei privind ajutorul de stat pus în aplicare de Republica Slovacă în favoarea NCHZ, Comisia nu ar trebui să fie autorizată să limiteze și mai mult dreptul fundamental al cetățenilor Uniunii de acces la documente.
Comisia contestă argumentația reclamantei.
Trebuie amintit că, potrivit articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, „[i]nstituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției”, printre altele, a „obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză”.
Astfel cum s‑a amintit la punctul 43 de mai sus, o prezumție generală de confidențialitate întemeiată pe excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu exclude posibilitatea de a demonstra că există un interes public superior care justifică divulgarea documentelor în cauză.
Potrivit unei jurisprudențe constante, cel care invocă în mod concret existența unui interes public superior are obligația să invoce în mod concret împrejurările care justifică divulgarea documentelor în cauză (a se vedea Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 14 iulie 2016, Sea Handling/Comisia,
C‑271/15 P
, nepublicată,
EU:C:2016:557
, punctul
).
Astfel, regimul excepțiilor prevăzut la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, în special la alineatul (2) al acestui articol, este întemeiat pe o evaluare comparativă a intereselor contrare într‑o situație dată, și anume, pe de o parte, interesele care ar fi favorizate prin divulgarea documentelor în cauză și, pe de altă parte, cele care ar fi amenințate prin această divulgare. Decizia adoptată cu privire la o cerere de acces la documente depinde de identificarea interesului care trebuie să prevaleze în speță (a se vedea Hotărârea din 7 septembrie 2017, AlzChem/Comisia,
T‑451/15
, nepublicată,
EU:T:2017:588
, punctul
și jurisprudența citată).
Acestea sunt principiile în lumina cărora trebuie să fie analizate argumentele reclamantei.
În speță, în primul rând, reclamanta invocă în cererea introductivă interesul public superior care constă în garantarea dreptului la o cale de atac efectivă, în conformitate cu articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale. Totuși, nu este necesară examinarea acestei critici, întrucât, fiind întrebată în această privință în ședință, reclamanta a confirmat lipsa unei legături directe între refuzul accesului la documentele solicitate și caracterul efectiv al controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale. Reclamanta a arătat de asemenea că Tribunalul nu trebuie să țină seama de referirea la existența unui interes public superior care constă în garantarea dreptului la o cale de atac efectivă, astfel cum este menționată în titlul celui de al cincilea aspect al primului motiv, aspect de care s‑a luat act în procesul‑verbal al ședinței.
În al doilea rând, reclamanta invocă, făcând trimitere la considerentul (2) al Regulamentului nr. 1049/2001, importanța transparenței și a controlului public asupra acțiunilor Comisiei, care nu ar trebui să fie autorizată să utilizeze excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din același regulament numai în scopul de a‑și acoperi inacțiunea și de a se sustrage controlului public.
Trebuie să se arate că interesul legat de transparență constituie, desigur, un interes public, în măsura în care are un caracter obiectiv și general (Hotărârea din 11 decembrie 2018, Arca Capital Bohemia/Comisia,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, punctul
; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea din 12 mai 2015, Technion și Technion Research & Development Foundation/Comisia,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, punctul
și jurisprudența citată). Cu toate acestea, astfel cum s‑a amintit la punctul 37 de mai sus, în ceea ce privește transparența și controlul public al acțiunilor desfășurate de Comisie, instanțele Uniunii au recunoscut că activitatea sa administrativă nu impune aceeași întindere a accesului la documente precum cea impusă de activitatea legislativă a unei instituții a Uniunii. În speță, documentele solicitate se înscriu în mod vădit în cadrul unei proceduri administrative, și anume o procedură de recuperare a unui ajutor de stat în urma unei decizii a Comisiei.
În plus, considerații generale referitoare la principiul transparenței și la dreptul publicului de a fi informat cu privire la activitatea instituțiilor nu pot justifica divulgarea unor documente aferente procedurii de monitorizare a executării deciziei Comisiei, care poate conduce la sesizarea Curții conform articolului 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE și este comparabilă cu faza precontencioasă a unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor (a se vedea punctul 75 de mai sus) (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2015, ClientEarth/Comisia,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punctele
și
).
Cu privire la acest aspect, trebuie amintit că, atunci când Comisia consideră că un stat membru nu și‑a îndeplinit obligațiile, aceasta trebuie să evalueze oportunitatea introducerii unei acțiuni împotriva statului respectiv, să stabilească dispozițiile pe care le‑a încălcat și să aleagă momentul în care va iniția în privința sa procedura prevăzută la articolul 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE. În consecință, reclamanta sau un cetățean nu dispun de dreptul de a solicita Comisiei să adopte o poziție într‑un anumit sens sau de a ataca un refuz al Comisiei de a iniția o procedură împotriva Republicii Slovace (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctele
și
).
Prin urmare, obiectivul invocat de reclamantă pentru a justifica divulgarea documentelor solicitate, care constă în exercitarea unui control asupra acțiunii Comisiei în cadrul procedurii de control al executării Deciziei 2015/1826 în discuție, echivalează cu negarea, contrar afirmațiilor sale, a existenței puterii de apreciere discreționare care este exercitată de această instituție în cadrul procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) al doilea paragraf TFUE, în timp ce prezumția generală de confidențialitate aferentă ansamblului documentelor referitoare la o asemenea procedură urmărește tocmai să protejeze printre altele caracterul util al acțiunii Comisiei în cadrul acestora (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctele
,
și
).
În plus, astfel cum a arătat în mod întemeiat, Comisia asigură informarea publicului, prin publicarea unor comunicate de presă, cu privire la evoluția dosarelor referitoare la neîndepliniri specifice ale obligațiilor (a se vedea în acest sens Hotărârea din 23 ianuarie 2017, Justice & Environment/Comisia,
T‑727/15
, nepublicată,
EU:T:2017:18
, punctul
).
Pe de altă parte, reclamanta invocă în esență interesul public referitor la executarea deciziilor Comisiei în materie de ajutoare de stat, precum și interesul public al protecției bugetului statelor membre împotriva efectelor devastatoare ale cursei ajutoarelor de stat și al obligației de reintegrare a ajutoarelor de stat ilegale și incompatibile cu piața internă în bugetul statelor membre vizate de o decizie în materie de ajutoare de stat. Acest argument nu poate fi totuși admis. Astfel cum arată Comisia, faptul de a acorda reclamantei acces la documentele solicitate nu permite garantarea interesului public al protecției bugetului statelor membre prin recuperarea ajutoarelor de stat ilegale.
În sfârșit, reclamanta susține că instanțele Uniunii au aplicat în mod restrictiv Regulamentul nr. 1049/2001, deși orice excepție de la dreptul de acces la documente sau orice limitare a acestui drept ar trebui să fie interpretate în mod strict, și că, în esență, cererea sa nu intra în domeniul excepției privind protecția obiectivelor activităților de anchetă. Or, în măsura în care reclamanta contestă faptul că cererea sa de acces putea intra în domeniul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, argumentația sa privește o chestiune distinctă de aceea dacă, în cazul aplicării unei excepții, un interes public superior permite înlăturarea unei asemenea aplicări. Prin urmare, ea este lipsită de pertinență în cadrul prezentului aspect. În plus, ea a fost examinată și respinsă în cadrul primului aspect al prezentului motiv.
Prin urmare, al cincilea aspect al primului motiv trebuie să fie respins, precum și primul motiv în totalitate, fără a fi necesară examinarea celui de al treilea aspect al acestuia, întrucât excepția prin care se urmărește protecția anchetelor efectuate de instituțiile Uniunii era un temei autonom și suficient pentru a justifica adoptarea deciziei atacate, iar o eventuală eroare care afectează al doilea motiv al deciziei menționate, referitor la excepția prin care se urmărește protecția intereselor comerciale, ce face obiectul celui de al treilea aspect al primului motiv, ar fi, în orice caz, lipsită de efect asupra legalității acestei decizii.
C.

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe o încălcare a obligației de motivare a refuzului de a acorda acces la documentele solicitate într‑o versiune neconfidențială sau în incintele Comisiei
Reclamanta arată că a propus în cererea de confirmare accesul la documente într‑o versiune neconfidențială sau în incintele Comisiei. Comisia ar fi considerat însă că, din cauza aplicării prezumției generale de confidențialitate în cazul divulgărilor parțiale, nu putea fi acordat un acces parțial. Reclamanta apreciază că, întrucât Comisia a respins toate motivele susceptibile să justifice refuzul divulgării documentelor solicitate, printre care prezumțiile generale de confidențialitate invocate de Comisie, din raționamentul acesteia din urmă rezultă
a contrario
că ar fi trebuit să îi admită cererea, cel puțin prin acordarea unui acces parțial sau în incintele sale, în conformitate cu articolul 4 alineatul (6) și, respectiv, cu articolul 10 din Regulamentul nr. 1049/2001. Comisia nu ar fi prezentat însă motivele refuzului său în această privință.
Comisia contestă argumentația reclamantei.
Potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 TFUE trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței Uniunii să își exercite controlul (a se vedea Hotărârea din 22 aprilie 2008, Comisia/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, punctul
și jurisprudența citată).
În plus, trebuie amintit că încălcarea obligației de motivare constituie un motiv întemeiat pe încălcarea normelor fundamentale de procedură, distinct, ca atare, de motivul întemeiat pe inexactitatea motivelor din decizie, al căror control ține de examinarea temeiniciei acestei decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punctul
, și Hotărârea din 19 iunie 2009, Qualcomm/Comisia,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, punctul
). Astfel, motivarea unei decizii constă în exprimarea formală a motivelor pe care se întemeiază această decizie. Dacă motivele respective sunt afectate de erori, ele afectează legalitatea pe fond a deciziei, dar nu motivarea acesteia, care poate fi suficientă chiar dacă cuprinde motive eronate (a se vedea Hotărârea din 10 iulie 2008, Bertelsmann și Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, punctul
și jurisprudența citată).
În decizia atacată, Comisia a examinat posibilitatea de a acorda reclamantei un acces parțial la documentele în cauză, în conformitate cu articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001. Comisia a precizat că documentele solicitate erau totuși acoperite de o prezumție generală de confidențialitate, întemeiată pe excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima și a treia liniuță din același regulament, și că o asemenea prezumție excludea posibilitatea de a acorda un acces parțial la dosar. În această privință, Comisia a făcut trimitere la Hotărârea din 14 iulie 2016, Sea Handling/Comisia (
C‑271/15 P
, nepublicată,
EU:C:2016:557
, punctul
).
Prin urmare, trebuie să se considere că Comisia a prezentat motivele pentru care a respins cererea reclamantei de obținere a accesului la documente într‑o versiune neconfidențială sau în incintele sale. Astfel, Comisia a dat reclamantei posibilitatea să înțeleagă motivele pentru care această cerere a fost refuzată și a permis Tribunalului să își exercite controlul. Așadar, decizia atacată este suficient motivată în această privință.
Pe de altă parte, în măsura în care reclamanta susține că, întrucât a respins toate motivele susceptibile să justifice refuzul divulgării documentelor solicitate, Comisia ar fi trebuit să admită cererea sa privind obținerea accesului la documentele respective într‑o versiune neconfidențială sau în incintele sale, trebuie să se constate că reclamanta nu invocă nemotivarea sau motivarea insuficientă a deciziei atacate, ci contestă temeinicia acesteia. În orice caz, nici această argumentație nu poate fi admisă. Astfel, întrucât Comisia, fără să săvârșească o eroare de drept și nici de apreciere, a putut să îi refuze reclamantei cererea de acces la documentele solicitate prin invocarea unei prezumții generale de confidențialitate, argumentația reclamantei se întemeiază pe o premisă eronată.
Prin urmare, al doilea motiv trebuie să fie respins.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, prezenta acțiune trebuie să fie respinsă.
V.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a cincea)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
Obligă AlzChem Group AG la plata cheltuielilor de judecată.

Spielmann
Spineanu‑Matei
Mastroianni
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 29 septembrie 2021.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.