CELEX: 62018CJ0521
Procedimiento prejudicial
Contratación en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales
Directiva 2014/25/UE
Artículo 13
Actividades relacionadas con la prestación de servicios postales
Entidades adjudicadoras
Empresas públicas
Admisibilidad

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los considerandos 21 y 46, así como del artículo 16 de la Directiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión (
DO 2014, L 94, p. 1
), del artículo 2, apartado 1, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (
DO 2014, L 94, p. 65
), y de los artículos 3, apartado 4, 4, apartados 1 y 2, y 13 de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE (
DO 2014, L 94, p. 243
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl e YW (en lo sucesivo, conjuntamente, «Pegaso»), por un lado, y Poste Tutela SpA y Poste Italiane SpA, por otro, sobre la legalidad de un anuncio de licitación relativo a la adjudicación, en el marco de un procedimiento abierto, de servicios de conserjería, recepción y control de acceso a los locales de Poste Italiane y de otras empresas de su grupo.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2004/17/CE
El artículo 6 de la Directiva 2004/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (
DO 2004, L 134, p. 1
), con el epígrafe «Servicios postales», establecía lo siguiente en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a las actividades relacionadas con la prestación de servicios postales o, en las condiciones previstas en la letra c) del apartado 2, servicios distintos de los servicios postales.»
Directiva 2014/23
A tenor de los considerandos 21 y 46 de la Directiva 2014/23:
«(21)
El concepto de “organismos de Derecho público” ha sido examinado reiteradamente por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha formulado al respecto una serie de aclaraciones que resultan clave para entender plenamente este concepto. Por tanto, ha de precisarse que un organismo que opera en condiciones normales de mercado, tiene ánimo de lucro y soporta las pérdidas derivadas del ejercicio de su actividad no debe ser considerado un “organismo de Derecho público”, ya que puede considerarse que las necesidades de interés general para cuya satisfacción ha sido creado dicho organismo o que se le ha encargado satisfacer tienen carácter industrial o mercantil. De modo similar, la condición relativa al origen de la financiación del organismo considerado también ha sido examinada en la jurisprudencia del Tribunal, que ha precisado, entre otras cosas, que la financiación “en su mayor parte” significa “en más de la mitad” y que dicha financiación puede incluir pagos procedentes de usuarios que son impuestos, calculados y recaudados conforme a las normas de Derecho público.
[…]
(46)
Las concesiones adjudicadas a personas jurídicas controladas no deben estar sujetas a la aplicación de los procedimientos establecidos en la presente Directiva si el poder o entidad adjudicador con arreglo al artículo 7, apartado 1, letra a), ejerce sobre la persona jurídica de que se trate un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, siempre que la persona jurídica controlada dedique más del 80 % de sus actividades a la ejecución de funciones que le hayan sido asignadas por el poder o entidad adjudicador que la controla o por otras personas jurídicas controladas por dicho poder o entidad adjudicador independientemente de quién sea el beneficiario de la ejecución del contrato. […]»
El artículo 6 de esta Directiva, titulado «Poderes adjudicadores», dispone lo siguiente en su apartado 4:
«“Organismo de Derecho público” será cualquier organismo que reúna todas las características siguientes:
a)
que se haya creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil;
b)
que esté dotado de personalidad jurídica, y
c)
que esté financiado mayoritariamente por el Estado, por autoridades regionales o locales, o por otros organismos de Derecho público, o que esté sujeto a la supervisión de dichos organismos, que cuente con un órgano de administración, de dirección o de supervisión más de la mitad de cuyos miembros sean nombrados por el Estado, por autoridades regionales o locales o por otros organismos de Derecho público.»
El artículo 16 de dicha Directiva, titulado «Exclusión de actividades sometidas directamente a la competencia», dispone:
«La presente Directiva no se aplicará a las concesiones adjudicadas por entidades adjudicadoras cuando, en el Estado miembro donde vayan a ejecutarse las concesiones, haya quedado probado con arreglo al artículo 35 de la Directiva 2014/25/UE que la actividad está sometida directamente a la competencia a efectos del artículo 34 de dicha Directiva.»
Directiva 2014/24
La definición del concepto de «Organismo de Derecho público» que figura en el artículo 2, apartado 1, punto 4, de la Directiva 2014/24 se corresponde con la que figura en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2014/23.
Directiva 2014/25
La definición del concepto de «Organismo de Derecho público» que figura en el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2014/25 se corresponde igualmente con la que figura en el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2014/23.
El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2014/25 tiene el siguiente tenor:
«1.   A efectos de la presente Directiva, las entidades adjudicadoras son entidades que:
a)
son poderes adjudicadores o empresas públicas y realizan alguna de las actividades contempladas en los artículos 8 a 14;
b)
sin ser poderes adjudicadores ni empresas públicas, ejercen, entre sus actividades, alguna de las contempladas en los artículos 8 a 14 o varias de estas actividades y operan con arreglo a derechos especiales o exclusivos concedidos por una autoridad competente de un Estado miembro.
2.   “Empresa pública”: aquella empresa sobre la cual los poderes adjudicadores puedan ejercer, directa o indirectamente, una influencia dominante por el hecho de tener la propiedad o una participación financiera en la misma, o en virtud de las normas que la rigen.
Se considerará que los poderes adjudicadores ejercen una influencia dominante, directa o indirectamente, en cualquiera de los casos siguientes:
a)
cuando tengan la mayoría del capital suscrito de la empresa;
b)
cuando dispongan de la mayoría de los votos correspondientes a las participaciones emitidas por la empresa;
c)
cuando puedan designar a más de la mitad de los miembros del órgano de administración, dirección o supervisión de la empresa.»
El artículo 6, apartados 1 y 2, de dicha Directiva establece:
«1.   En el caso de los contratos destinados a la realización de varias actividades, las entidades adjudicadoras podrán optar por adjudicar un contrato por separado para cada una de las distintas actividades o por adjudicar un único contrato. Cuando las entidades adjudicadoras opten por adjudicar contratos separados, la decisión sobre las normas aplicables a cada uno de los contratos se adoptará en función de las características de cada una de las actividades de que se trate.
No obstante lo dispuesto en el artículo 5, cuando las entidades adjudicadoras opten por adjudicar un único contrato, serán de aplicación los apartados 2 y 3 del presente artículo. Sin embargo, cuando una de las actividades de que se trate esté cubierta por la Directiva 2009/81/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de determinados contratos de obras, de suministro y de servicios por las entidades o poderes adjudicadores en los ámbitos de la defensa y la seguridad, y por la que se modifican las Directivas 2004/17/CE y 2004/18/CE (
DO 2009, L 216, p. 76
),] o el artículo [346 TFUE], será de aplicación el artículo 26.
La opción entre adjudicar un contrato único o varios contratos por separado no se ejercerá con el objetivo de excluir los contratos del ámbito de aplicación de la presente Directiva o, si procede, de la Directiva 2014/24/UE o de la Directiva 2014/23/UE.
2.   Un contrato destinado a la realización de varias actividades estará sujeto a las normas aplicables a la actividad a la que esté destinado principalmente.»
Los artículos 8 a 14 de la Directiva 2014/25 enumeran las actividades a las que se aplica dicha Directiva: el gas y la calefacción (artículo 8), la electricidad (artículo 9), el agua (artículo 10), los servicios de transporte (artículo 11), los puertos y aeropuertos (artículo 12), los servicios postales (artículo 13) y la extracción de petróleo y gas y la prospección o extracción de carbón u otros combustibles sólidos (artículo 14).
El artículo 13 de esta Directiva está redactado en los siguientes términos:
«1.   La presente Directiva se aplicará a las actividades relacionadas con la prestación de:
a)
servicios postales;
b)
servicios distintos de los servicios postales, siempre y cuando dichos servicios sean prestados por una entidad que preste igualmente servicios postales a efectos del apartado 2, letra b), del presente artículo, y no se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 34, apartado 1, respecto de los servicios contemplados en el apartado 2, letra b), del presente artículo.
2.   A efectos del presente artículo y sin perjuicio de la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo[, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (
DO 1998, L 15, p. 14
)], se entenderá por:
a)
“envío postal”: el envío con destinatario, constituido en la forma definitiva en la que deba ser transportado, cualquiera que sea su peso. Aparte de los envíos de correspondencia incluirá, por ejemplo, los libros, catálogos, diarios, publicaciones periódicas y paquetes postales que contengan mercancías con o sin valor comercial, cualquiera que sea su peso;
b)
“servicios postales”: los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, la expedición y la distribución de envíos postales. Ello engloba tanto los servicios incluidos como los no incluidos en el ámbito de aplicación del servicio universal establecido de conformidad con la Directiva 97/67/CE;
c)
“servicios distintos de los servicios postales”: los servicios prestados en los siguientes ámbitos:
i)
los servicios de gestión de servicios de correo (tanto los servicios previos al envío como los posteriores a él, incluidos los servicios de gestión de salas de correo),
ii)
los servicios relativos a envíos postales no incluidos en la letra a), como la publicidad directa sin indicación de destinatario.»
El artículo 19, apartado 1, de la citada Directiva dispone:
«La presente Directiva no se aplicará a los contratos que las entidades adjudicadoras adjudiquen para fines distintos del desarrollo de sus actividades, mencionadas en los artículos 8 a 14, o para el desarrollo de dichas actividades en un tercer país, en circunstancias que no supongan la explotación física de una red o de una zona geográfica dentro de la Unión, ni a los concursos de proyectos organizados para tales fines.»
Derecho italiano
El Decreto Legislativo n. 50 — Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Decreto Legislativo n.
o
50, de transposición de la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, de la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública, y de la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y por el que se reorganiza la normativa en vigor en materia de contratos públicos de obras, de servicios y de suministros), de 18 de abril de 2016 (suplemento ordinario a la GURI n.
o
91, de 19 de abril de 2016), estableció el Codice dei contratti pubblici (Código de Contratación Pública).
El artículo 3, apartado 1, letra d), de este Código define el concepto de «organismo de Derecho público», a efectos de dicho Código, en los mismos términos en los que definen este concepto el artículo 6, apartado 4, de la Directiva 2014/23, el artículo 2, apartado 1, punto 4, de la Directiva 2014/24, y el artículo 3, apartado 4, de la Directiva 2014/25.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante anuncio de licitación publicado el 29 de julio de 2017 en el
Diario Oficial de la Unión Europea
, Poste Tutela, entonces participada al 100 % por Poste Italiane, inició un procedimiento abierto para la celebración de acuerdos marco relativos a los servicios de conserjería, recepción y control de acceso a los locales de Poste Italiane y de otras empresas de su grupo, subdividido territorialmente en siete lotes acumulables, por un período de 24 meses (más 12 meses adicionales en caso de prórroga) y por un importe total estimado de 25253242 euros. En el anuncio de licitación se indicaba como «base jurídica» la Directiva 2014/25.
Al considerar que el anuncio de licitación contravenía determinadas disposiciones del Código de Contratación Pública, Pegaso interpuso un recurso ante el tribunal remitente, que, mediante auto de medidas provisionales de 20 de octubre de 2017, suspendió el procedimiento de licitación.
Poste Italiane, con la que Poste Tutela se fusionó con efectos desde el 1 de marzo de 2018, alega ante dicho tribunal la inadmisibilidad del recurso por falta de competencia de los tribunales contencioso-administrativos para conocer del asunto. Expone que, si bien Poste Tutela tenía carácter de empresa pública en el momento de la publicación del anuncio de licitación objeto del procedimiento principal, los servicios a los que se refería dicho anuncio no forman parte de los sectores especiales regulados por la Directiva 2014/25. Añade que este punto de vista ha sido confirmado por una resolución de la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación, Italia) de 1 de octubre de 2018, en la que se considera que el juez de Derecho común es competente para conocer de los contratos públicos celebrados por Poste Italiane, aunque esta tenga naturaleza de empresa pública, siempre que los contratos tengan por objeto actividades que no sean inherentes a las actividades comprendidas en el sector especial de que se trate.
En todo caso, Poste Italiane alega que, con la retirada del anuncio de licitación controvertido en el litigio principal una vez planteada la presente petición de decisión prejudicial, el procedimiento principal ha perdido su objeto.
Por su parte, Pegaso rechaza la excepción de falta de competencia propuesta por Poste Italiane. Defiende que entre los servicios comprendidos en los sectores especiales deben incluirse no solo los servicios directamente previstos por la regulación aplicable, como los servicios postales, sino también aquellos servicios complementarios y accesorios que tienen por finalidad garantizar la efectiva prestación de los primeros.
El tribunal remitente considera que, con carácter preliminar, debe darse respuesta a la cuestión acerca de si los tribunales contencioso-administrativos o los de Derecho común son competentes para conocer del asunto principal. Para ello resulta indispensable, a su juicio, determinar si Poste Tutela, actualmente Poste Italiane, estaba sujeta a la obligación de iniciar un procedimiento de licitación para adjudicar los servicios de que se trata en el litigio principal. A este respecto, ese tribunal considera que Poste Italiane reúne todos los requisitos necesarios para ser calificada de organismo de Derecho público, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra d), del Código de Contratación Pública y de las Directivas 2014/23, 2014/24 y 2014/25. No obstante, también señala que la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo de Casación), en la resolución mencionada en el apartado 18 de la presente sentencia, llegó a una conclusión diferente, subrayando, en particular, que, en la actualidad, Poste Italiane actúa movida esencialmente por exigencias de naturaleza industrial y comercial.
En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
Sobre la base de las características antes señaladas, ¿debe ser calificada [Poste Italiane] de “organismo de Derecho público”, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letra d), del [Código de Contratación Pública] y de las Directivas de la Unión pertinentes (2014/23, 2014/24 y 2014/25)?
2)
A la luz del considerando 46 de la Directiva [2014/23], que versa sobre las personas jurídicas controladas, ¿se extiende dicha calificación a [Poste Tutela], participada al 100 % y ya en proceso de fusión con [Poste Italiane]? [véanse, asimismo, en este sentido, la sentencia de 5 de octubre de 2017, LitSPecMet (
C‑567/15
,
EU:C:2017:736
): obligación de licitación para las sociedades controladas por la Administración Pública; y la sentencia del Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), Sala Sexta, de 24 de noviembre de 2011, n.
o
6211.]
3)
¿Deben llevar a cabo estas sociedades procedimientos de contratación pública únicamente para la adjudicación de los contratos públicos que guarden relación con la actividad desarrollada en los sectores especiales, de conformidad con la Directiva [2014/25], como entidades adjudicadoras, para las que dicha naturaleza de organismo de Derecho público debe considerarse subsumida en las disposiciones de la parte II del Código de Contratación Pública, mientras que, por el contrario, gozan de plena autonomía de la voluntad —y se rigen exclusivamente por normas de Derecho privado— para la actividad contractual no perteneciente a dichos sectores, habida cuenta de los principios establecidos en el considerando 21 y en el artículo 16 de la Directiva [2014/23]?
4)
En los contratos que han de considerarse ajenos al ámbito propio de los sectores especiales, ¿siguen estas sociedades no obstante sujetas —cuando concurran los requisitos relativos a los organismos de Derecho público— a la Directiva general [2014/24] (y, en consecuencia, a las normas que regulan los procedimientos de contratación pública), aun cuando lleven a cabo —debido a su evolución desde el momento en que fueron creadas— actividades principalmente de carácter empresarial y en régimen de competencia?
5)
En cualquier caso, cuando existan oficinas en las que se lleven a cabo conjuntamente actividades inherentes al servicio universal y actividades ajenas al mismo, ¿debe entenderse excluido el concepto de instrumentalidad —respecto al servicio de interés público concreto— para los contratos de mantenimiento ordinario y extraordinario, limpieza y equipamiento, así como servicios de conserjería y control de acceso a dichos locales?
6)
Por último, en caso de que deba estimarse la tesis expuesta por [Poste Italiane], ¿se opone el consolidado principio de la confianza legítima de los licitadores a que se convoque una licitación, sin que exista una obligación legal —y, por tanto, sin observar todas las garantías de transparencia e igualdad de trato establecidas en el Código de Contratación Pública—, debidamente publicada sin ulteriores avisos al respecto en la
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
y en el
Diario Oficial de la Unión Europea
?»
Después de que Poste Italiane informase al Tribunal de Justicia de la anulación del anuncio de licitación objeto del procedimiento principal, el Tribunal de Justicia preguntó al tribunal remitente si deseaba retirar su petición de decisión prejudicial. El 26 de octubre de 2018, el tribunal remitente comunicó que mantenía la petición de decisión prejudicial.
El tribunal remitente, en respuesta a la petición del Tribunal de Justicia de que motivase por qué consideraba que el procedimiento principal aún estaba pendiente, remitió el 18 de marzo de 2019 unas aclaraciones al respecto.
Sobre la admisibilidad
Poste Italiane y el Gobierno italiano cuestionan la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial alegando que el litigio en cuyo marco se ha planteado ya no existe, dado que el anuncio de licitación de que se trata en el procedimiento principal se retiró después de la interposición del recurso ante el tribunal remitente.
A este respecto, cabe recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco de la cooperación que establece el artículo 267 TFUE entre este y los órganos jurisdiccionales nacionales, corresponde exclusivamente al juez nacional que conoce del litigio y que ha de asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación o la validez de una norma del Derecho de la Unión el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (sentencia de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello resulta que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede negarse a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación o la apreciación de validez de una norma de la Unión que se ha solicitado carece de relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o, también, cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (sentencia de 1 de octubre de 2019, Blaise y otros,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, consta que Poste Italiane publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(serie S, de 29 de septiembre de 2018), como consecuencia de la fusión por absorción de Poste Tutela con Poste Italiane, su decisión de «anular/revocar» el anuncio de licitación objeto del litigio principal y que, tal como el tribunal remitente confirmó al Tribunal de Justicia el 18 de marzo de 2019, Poste Italiane publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(serie S, de 19 de enero de 2019) un nuevo anuncio de licitación para los servicios de conserjería, recepción y control de acceso a sus locales y a los de otras empresas del grupo. Por lo demás, Pegaso no cuestiona la retirada del anuncio de licitación objeto del procedimiento principal, aunque subraya que el tribunal remitente se debe pronunciar sobre el fondo del litigio principal, en particular sobre la legalidad de este anuncio de licitación a efectos tanto de una eventual demanda por daños y perjuicios como de las costas.
En estas circunstancias procede estimar, a pesar de las dudas iniciales del tribunal remitente a este respecto, que, efectivamente, el procedimiento principal ha perdido su objeto.
No obstante, el tribunal remitente considera que, para poder determinar el modo en que ha de resolverse el recurso planteado ante él, debe responder a la pregunta acerca de si es competente para conocer del asunto. Subraya que este sería el caso si el contrato de que se trata en el procedimiento principal se rigiera por una de las Directivas de la Unión Europea relativas a los contratos públicos.
Por consiguiente, procede admitir la petición de decisión prejudicial.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las cuestiones prejudiciales tercera y quinta
Mediante sus cuestiones prejudiciales tercera y quinta, que procede examinar de forma conjunta y en primer lugar, el tribunal remitente desea, en esencia, saber si el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2014/25 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a la prestación de servicios de conserjería, recepción y control de acceso a los locales de los proveedores de servicios postales, como Poste Italiane y otras empresas de su grupo.
Con carácter preliminar, debe señalarse en primer lugar que la Directiva 2004/17 fue derogada y sustituida por la Directiva 2014/25. A este respecto, en relación con las disposiciones de la Directiva 2014/25 que tienen un alcance en esencia idéntico al de las disposiciones pertinentes de la Directiva 2004/17, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a esta última también resulta de aplicación a la Directiva 2014/25.
En segundo lugar, es pacífico entre las partes que Poste Tutela y Poste Italiane son «empresas públicas», en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/25, y, por tanto, están incluidas, en cuanto entidades adjudicadoras, en el ámbito de aplicación
ratione personae
de esta Directiva. De este modo, no resulta necesario analizar si estas empresas son además organismos de Derecho público, a efectos del artículo 3, apartado 4, de la referida Directiva.
De conformidad con su artículo 13, apartado 1, la Directiva 2014/25 se aplica a las actividades relacionadas con la prestación de servicios postales y de servicios distintos de los servicios postales, siempre y cuando dichos servicios sean prestados por una entidad que preste igualmente servicios postales. Los conceptos de «servicios postales» y de «servicios distintos de los servicios postales» se encuentran definidos en el artículo 13, apartado 2, letras b) y c), de esta Directiva y se refieren, respectivamente, a los servicios consistentes en la recogida, la clasificación, la expedición y la distribución de envíos postales, y los servicios de gestión de servicios de correo relativos a envíos distintos de los envíos postales, como la publicidad directa sin indicación de destinatario.
Asimismo, el artículo 19, apartado 1, de dicha Directiva precisa que esta no se aplica a los contratos que las entidades adjudicadoras adjudiquen para fines distintos del desarrollo de sus actividades, mencionadas en los artículos 8 a 14 de la misma Directiva.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya declaró, en relación con la Directiva 2004/17, que esta se aplicaba no solo a los contratos celebrados en el marco de alguna de las actividades mencionadas expresamente en sus artículos 3 a 7, sino también a los contratos que, a pesar de ser de distinta naturaleza y que, por tanto, podían estar normalmente comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (
DO 2004, L 134, p. 114
), servían al desempeño de las actividades definidas en la Directiva 2004/17. De ello dedujo el Tribunal de Justicia que, en la medida en que un contrato celebrado por una entidad adjudicadora estuviera vinculado a una actividad desarrollada por esta en uno de los sectores contemplados en los artículos 3 a 7 de la antedicha Directiva, en el sentido de que el contrato hubiera sido celebrado en relación con el ejercicio de actividades en uno de estos sectores, ese contrato debía estar sujeto a los procedimientos establecidos en esa Directiva (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de abril de 2008, Ing. Aigner,
C‑393/06
,
EU:C:2008:213
, apartados
y
a
, y de 19 de abril de 2018, Consorzio Italian Management y Catania Multiservizi,
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
, apartado
).
Pues bien, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2004/17 se aplicaba, concretamente, a las «actividades relacionadas con la prestación de servicios postales» y el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2014/25, que lo sustituyó, define el ámbito de aplicación de esta Directiva haciendo referencia, en particular, a las «actividades relacionadas con la prestación de servicios postales».
En estas circunstancias, y tal como resulta de la comparación de las partes introductorias de ambas disposiciones, el ámbito de aplicación
ratione materiae
de la Directiva 2014/25 no puede interpretarse de forma más restrictiva que el de la Directiva 2004/17 y, por tanto, no puede limitarse a la mera prestación de servicios postales en cuanto tales, sino que incluye, además, las actividades relacionadas con la prestación de tales servicios.
Por consiguiente, la interpretación realizada por el Tribunal de Justicia en su jurisprudencia mencionada en el apartado 37 de la presente sentencia, basada en una interpretación sistemática de las Directivas 2004/17 y 2004/18, queda confirmada, desde la entrada en vigor de la Directiva 2014/25, por el tenor del artículo 13, apartado 1, de esta, que define el ámbito de aplicación de esta nueva Directiva.
Por tanto, es preciso determinar si, como afirman Pegaso y la Comisión Europea, servicios como los que son objeto del procedimiento principal pueden considerarse relacionados, en el sentido del apartado 37 de la presente sentencia, con la actividad desempeñada en el sector postal por la entidad adjudicadora de que se trata.
A este respecto, para permitir el ejercicio de la actividad propia del sector postal, la relación entre el contrato en cuestión y dicho sector no puede ser de cualquier naturaleza, so pena de desvirtuar el sentido del artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2014/25. En efecto, para poder constatar la existencia de una relación, en el sentido del artículo 13, apartado 1, de esta Directiva, entre el referido contrato y la actividad propia del sector postal, no resulta suficiente que los servicios objeto del contrato aporten una contribución positiva a las actividades de la entidad adjudicadora e incrementen su rentabilidad.
Por tanto, debe considerarse que son actividades relacionadas con la prestación de servicios postales, en el sentido de esa disposición, todas aquellas actividades que efectivamente sirvan para el desempeño de la actividad propia del sector de los servicios postales, permitiendo la realización adecuada de esta actividad, habida cuenta de las condiciones normales en que se desempeña, con exclusión de las actividades que se realicen con fines distintos del desarrollo de la actividad propia del sector de que se trate.
Lo mismo cabe afirmar de aquellas actividades que, teniendo un carácter complementario y transversal, podrían servir en otras circunstancias para el desempeño de otras actividades que no forman parte del ámbito de aplicación de la Directiva respecto a sectores especiales.
En el presente caso, resulta difícil imaginar que los servicios postales puedan prestarse adecuadamente sin los servicios de conserjería, recepción y control de acceso a los locales del proveedor en cuestión. Esta afirmación es válida tanto para oficinas abiertas a los destinatarios de los servicios postales y que por tanto acogen al público como para las oficinas destinadas a funciones administrativas. En efecto, tal y como subrayó el Abogado General en el punto 116 de sus conclusiones, la prestación de servicios postales incluye igualmente la gestión y planificación de estos servicios.
En estas circunstancias, un contrato como el que es objeto del procedimiento principal no puede entenderse celebrado con fines distintos al desarrollo de la actividad propia del sector de los servicios postales, en el sentido del artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2014/25, y, por el contrario, a la vista de las consideraciones realizadas en el apartado 43 de esta misma sentencia, presenta un vínculo con esta actividad que justifica su sujeción al régimen legal establecido por la citada Directiva.
Por tanto, teniendo en cuenta que Poste Italiane es una empresa pública a efectos del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/25, tal y como se ha expuesto en el apartado 34 de la presente sentencia, y que los servicios objeto del procedimiento principal son actividades relacionadas con la prestación de servicios postales, dirigidas efectivamente a permitir su desarrollo, esta Directiva resulta de aplicación al contrato objeto del procedimiento principal, tanto
ratione personae
como
ratione materiae
.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el argumento de Poste Italiane de que las actividades de conserjería y vigilancia incluidas en el anuncio de licitación objeto del procedimiento principal también se prestan para posibilitar el desarrollo de otras actividades ajenas al ámbito de aplicación material de la Directiva 2014/25, como servicios de pago, de telefonía móvil, de seguros o digitales.
En efecto, como señaló, en esencia, el Abogado General en los puntos 119 y 120 de sus conclusiones, el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2014/25 establece, en el caso de los contratos destinados a la realización de varias actividades, que las entidades adjudicadoras pueden optar por adjudicar un contrato por separado para cada una de las distintas actividades o por adjudicar un único contrato. En este último supuesto, del artículo 6, apartado 2, de esta Directiva se desprende que ese contrato único estará sujeto a las normas aplicables a la actividad a la que esté destinado principalmente.
Pues bien, de la información facilitada al Tribunal de Justicia no se desprende que, en el presente caso, el contrato de que se trata estuviera destinado principalmente a actividades ajenas al ámbito de aplicación material de la Directiva 2014/25.
En consecuencia, en el contexto de la información facilitada al Tribunal de Justicia y sin perjuicio de la comprobación del tribunal remitente, no puede afirmarse que el contrato objeto del procedimiento principal quede fuera del ámbito de aplicación material de la Directiva 2014/25.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera y quinta que el artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2014/25 debe interpretarse en el sentido de que se aplica a actividades consistentes en la prestación de servicios de conserjería, recepción y control de acceso a los locales de los proveedores de servicios postales, cuando estas actividades estén relacionadas con la actividad propia del sector postal, en el sentido de que efectivamente sirvan para el desempeño de esa actividad, permitiendo la realización adecuada de esta, habida cuenta de las condiciones normales en que se desempeña.
Sobre las demás cuestiones prejudiciales
Habida cuenta de la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales tercera y quinta, no procede responder a las restantes cuestiones prejudiciales planteadas.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El artículo 13, apartado 1, de la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales y por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE, debe interpretarse en el sentido de que se aplica a actividades consistentes en la prestación de servicios de conserjería, recepción y control de acceso a los locales de los proveedores de servicios postales, cuando estas actividades estén relacionadas con la actividad propia del sector postal, en el sentido de que efectivamente sirvan para el desempeño de esa actividad, permitiendo la realización adecuada de esta, habida cuenta de las condiciones normales en que se desempeña.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.