CELEX: 62023CJ0001
Zahtjev za prethodnu odluku
Hitni prethodni postupak
Granična kontrola, azil i useljavanje
Politika useljavanja
Direktiva 2003/86/EZ
Pravo na spajanje obitelji
Članak 5. stavak 1.
Podnošenje zahtjeva za ulazak i boravak u svrhu ostvarivanja prava na spajanje obitelji
Propis države članice kojim se predviđa obveza članova sponzorove obitelji da osobno podnesu zahtjev nadležnom diplomatskom predstavništvu te države članice
Nemogućnost ili pretjerana otežanost dolaska u navedeno predstavništvo
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
Članci 7. i 24

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 5. stavka 1. Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (
SL 2003., L 251, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. te ispravci
SL 2020., L 61, str. 32
. i
SL 2020., L 61, str. 33
.), članaka 23. i 24. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (
SL 2011., L 337, str. 9
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak
SL 2020., L 76, str. 37
.) te članaka 7. i 24. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Zahtjev je upućen u okviru spora između supruge X i supruga Y te njihove maloljetne djece, osoba A i B (u daljnjem tekstu zajedno: tužitelji iz glavnog postupka) i État belge (Belgijska Država) u vezi s odbijanjem te države da evidentira zahtjev za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji koji su podnijeli supruga X te djeca A i B.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2003/86
Uvodne izjave 2. i 8. Direktive 2003/86 glase:
„(2)
U skladu s obvezom zaštite obitelji i poštovanja obiteljskog života, ugrađeno[m] u mnogim instrumentima međunarodnog prava, trebale bi se usvojiti mjere koje se odnose na spajanje obitelji. Ova Direktiva poštuje temeljna prava i pridržava se načela priznatih posebno u članku 8. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.] te u [Povelji].
[…]
(8)
Posebna pažnja trebala bi se pokloniti izbjegličkoj situaciji u vezi s razlozima koji su ih natjerali na bijeg iz svoje zemlje i priječe im tamo vođenje normalnog obiteljskog života. Povoljniji uvjeti trebali bi se stoga predvidjeti za ostvarenje njihovog prava na spajanje obitelji.”
U skladu s člankom 2. te direktive:
„U smislu ove Direktive:
[…]
(b)
‚izbjeglica’ znači bilo koji državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja uživa status izbjeglice u okviru značenja Ženevske konvencije koja se odnosi na status izbjeglica od 28. srpnja 1951., kako je izmijenjena Protokolom potpisanim u New Yorku 31. siječnja 1967.;
(c)
‚sponzor’ znači državljanin treće [zemlje] koji zakonito boravi u državi članici i koji traži ili čiji članovi obitelji traže spajanje obitelji da bi mu/joj se pridružili;
(d)
‚spajanje obitelji’ znači ulazak i boravak u državi članici članova obitelji državljanina treće zemlje koji zakonito boravi u toj državi članici s ciljem očuvanja obiteljske zajednice, neovisno o tome je li obiteljski odnos nastao prije ili poslije ulaska sponzora;
[…]”
Člankom 4. navedene direktive, koji je jedina odredba u njezinu poglavlju II. naslovljenom „Članovi obitelji”, predviđa se:
„1.   Na temelju ove Direktive i podložno udovoljavanju uvjetima utvrđenima u poglavlju IV. i članku 16., države članice dopuštaju ulazak i boravak, sljedećim članovima obitelji:
(a)
sponzorovom supružniku;
(b)
maloljetnoj djeci sponzora i njegovog/njezinog supružnika […]
[…]”
Člankom 5. te direktive, koji se nalazi u njezinu poglavlju III. naslovljenom „Podnošenje i ispitivanje zahtjeva”, propisuje se:
„1.   Da bi se ostvarilo pravo na spajanje obitelji, države članice utvrđuju hoće li zahtjev za ulazak i boravak nadležnim državnim tijelima države članice u pitanju podnijeti sponzor ili član ili članovi obitelji.
[…]
4.   Nadležna državna tijela države članice dostavljaju osobi koja je podnijela zahtjev pisanu obavijest o odluci čim je prije moguće, a u svakom slučaju ne kasnije od devet mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva.
[…]
5.   Prilikom ispitivanja zahtjeva države članice procjenjuju najbolje interese maloljetne djece.”
Članak 7. Direktive 2003/86, koji se nalazi u njezinu poglavlju IV. naslovljenom „Uvjeti za ostvarenje prava na spajanje obitelji”, u svojem stavku 1. određuje:
„Kada je podnesen zahtjev za spajanje obitelji, država članica u pitanju može tražiti od osobe koja je podnijela zahtjev dostavljanje dokaza da sponzor ima:
(a)
smještaj koji se smatra normalnim za usporedivu obitelj u istoj regiji i koji udovoljava općim zdravstvenim i sigurnosnim standardima na snazi u državi članici u pitanju;
(b)
zdravstveno osiguranje u pogledu svih rizika koji se uobičajeno pokrivaju za svoje vlastite državljane u državi članici u pitanju za sebe i članove svoje obitelji;
(c)
stabilne i redovite izvore prihoda koji su dovoljni za vlastito uzdržavanje i uzdržavanje članova njegove/njezine obitelji, bez pribjegavanja sustavu socijalne pomoći države članice u pitanju. Države članice procjenjuju ove izvore prihoda upućivanjem na njihovu prirodu i redovitost te mogu uzeti u obzir razinu minimalnih nacionalnih primanja i mirovina, kao i broj članova obitelji.”
Članak 12. te direktive nalazi se u njezinu poglavlju V. naslovljenom „Spajanje obitelji izbjeglica”. Stavkom 1. tog članka predviđa se:
„Iznimno od članka 7., države članice ne traže da izbjeglica i/ili njegovi članovi obitelji dostave, u pogledu zahtjeva koji se odnose na one članove obitelji navedene u članku 4. stavku 1., dokaz da izbjeglica ispunjava uvjete navedene u članku 7.
[…]
Države članice mogu tražiti od izbjeglice da udovolji uvjetima navedenima u članku 7. stavku 1. ako zahtjev za spajanje obitelji nije podnesen u roku od tri mjeseca nakon odobrenja statusa izbjeglice.”
Direktiva 2011/95
Člankom 2. Direktive 2011/95 određuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(j)
‚članovi obitelji’ znači sljedeći članovi obitelji korisnika međunarodne zaštite koji su prisutni u istoj državi članici u pogledu zahtjeva za međunarodnom zaštitom, pod uvjetom da je obitelj već postojala u državi podrijetla:
–
bračni drug korisnika međunarodne zaštite […]
–
maloljetna djeca parova iz prve alineje […]
[…]”
Belgijsko pravo
Člankom 10. loi du 15 décembre 1980 sur l’accès du territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (Zakon od 15. prosinca 1980. o pristupu državnom području, boravku, nastanjenju i udaljavanju stranaca) (
Moniteur belge
od 31. prosinca 1980., str. 14584.), u verziji primjenjivoj na glavni postupak (u daljnjem tekstu: Zakon od 15. prosinca 1980.) u belgijski pravni poredak prenosi se, među ostalim, članak 12. stavak 1. Direktive 2003/86. Taj članak 10. glasi:
„§ 1.   Ne dovodeći u pitanje odredbe članaka 9. i 12., sljedećim je osobama na temelju zakona dopušteno u Kraljevini boraviti dulje od tri mjeseca:
[…]
4° sljedećim članovima obitelji stranca koji već najmanje 12 mjeseci ima dozvolu ili ovlaštenje za boravak u Kraljevini na neodređeno vrijeme ili kojemu je najmanje 12 mjeseci dopušteno ondje se nastaniti. Taj rok od 12 mjeseci ne primjenjuje se ako je bračni odnos odnosno registrirana zajednica postojala prije dolaska stranca kojemu se pridružuje u Kraljevinu ili ako partneri imaju zajedničko maloljetno dijete. Ti uvjeti u pogledu vrste i trajanja boravka ne primjenjuju se ako je riječ o članovima obitelji stranca kojemu je u skladu s člankom 49. stavkom 1. podstavcima 2. i 3. ili člankom 49/2 stavcima 2. ili 3. dozvoljen boravak u Kraljevini kao osobi koja uživa međunarodnu zaštitu:
–
njegovu bračnom drugu strancu […], koji dolazi živjeti s njim, pod uvjetom da su obje osobe o kojima je riječ starije od 21 godine. Međutim, ta se minimalna dob snižava na 18 godina ako je bračni odnos odnosno registrirana zajednica postojala prije dolaska stranca kojemu se pridružuje u Kraljevinu;
–
njihovoj djeci koja dolaze živjeti s njima prije nego navrše 18 godina, a nisu udana/oženjena;
[…]
§ 2.   […]
Stranci iz stavka 1. podstavka 1. točaka 4. do 6. trebaju podnijeti dokaz da stranac kojemu se pridružuju ima dostatan smještaj za prihvat jednog ili više članova svoje obitelji koji traže da mu/joj se pridruže […] te zdravstveno osiguranje koje pokriva rizike u Belgiji za sebe i članove svoje obitelji. […]
[…]
Usto, stranac iz stavka 1. podstavaka 1. točaka 4. i 5. treba podnijeti dokaz da stranac kojemu se pridružuje raspolaže, kako je predviđeno stavkom 5., stabilnim i redovitim sredstvima za život koja su dostatna za uzdržavanje njega samog i članova njegove obitelji, tako da ne postanu teret za tijela javne vlasti. Taj se uvjet može primijeniti samo ako se strancu pridruže članovi njegove obitelji iz stavka 1. podstavka 1. točke 4. druge i treće alineje.
[…]
Podstavci 2., 3. i 4. ne primjenjuju se na članove obitelji stranca kojem je priznat status izbjeglice i stranca koji uživa supsidijarnu zaštitu iz stavka 1. podstavka 1. točaka 4. do 6., kada srodstvo, srodstvo po tazbini ili registrirano partnerstvo postoje prije ulaska tog stranca u Kraljevinu i pod uvjetom da je zahtjev za boravak na temelju tog članka podnesen unutar jedne godine od donošenja odluke kojom se strancu kojemu se pridružuje priznaje status izbjeglice ili odobrava supsidijarna zaštita.
[…]”
U članku 12.
bis
stavku 1. prvom podstavku Zakona od 15. prosinca 1980., kojim se u belgijski pravni poredak prenosi članak 5. stavak 1. Direktive 2003/86, navodi se:
„Stranac koji izjavljuje da se nalazi u jednoj od situacija iz članka 10. mora podnijeti zahtjev belgijskom diplomatskom ili konzularnom predstavniku nadležnom za mjesto u inozemstvu u kojem ima boravište ili u kojem živi.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Osobe X i Y, sirijski državljani, vjenčali su se 2016. u Siriji. Imaju dvoje djece koja su rođena 2016. odnosno 2018. godine.
Tijekom 2019. suprug Y napustio je Siriju preko Turske kako bi otišao u Belgiju, dok su supruga X i njihovo dvoje djece ostali u gradu Afrinu, na sjeverozapadu Sirije, u kojem se još uvijek nalaze. Nadležna belgijska uprava priznala je 25. kolovoza 2022. osobi Y status izbjeglice u Belgiji. Ta je odluka dostavljena odvjetniku osobe Y porukom elektroničke pošte 29. kolovoza 2022.
Odvjetnik tužiteljâ iz glavnog postupka podnio je porukom elektroničke pošte od 28. rujna 2022. te dopisom od 29. rujna 2022. Officeu des étrangers (Ured za strance, Belgija) (u daljnjem tekstu: Ured) zahtjev za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji u ime supruge X te djece A i B, kako bi se mogli pridružiti suprugu Y u Belgiji (u daljnjem tekstu: zahtjev iz rujna 2022.). U toj su prepisci tužitelji iz glavnog postupka naveli da je taj zahtjev podnesen Uredu posredstvom njihova odvjetnika, s obzirom na to da se supruga X i njezina djeca nalaze u „iznimnim okolnostima zbog kojih zapravo ne mogu otići u belgijsko diplomatsko predstavništvo kako bi ondje podnijeli zahtjev za spajanje obitelji”, kao što se to zahtijeva belgijskim zakonodavstvom.
Ured je 29. rujna 2022. odgovorio da, u skladu s tim zakonodavstvom, zahtjev za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji nije moguće podnijeti porukom elektroničke pošte te je pozvao tužitelje iz glavnog postupka da se obrate nadležnom belgijskom veleposlanstvu.
Tužitelji iz glavnog postupka pokrenuli su postupak privremene pravne zaštite 9. studenoga 2022. podnošenjem tužbe protiv Belgijske Države Tribunalu de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud na francuskom jeziku u Bruxellesu, Belgija), sudu koji je uputio zahtjev, kojom su tražili da ta država članica evidentira zahtjev iz rujna 2022.
U tom su pogledu istaknuli da, s obzirom na to da supruga X i njezina djeca ne mogu doći u nadležno belgijsko diplomatsko predstavništvo, zahtjev podnesen Uredu treba prihvatiti u skladu s pravom Unije. Naime, belgijsko zakonodavstvo, koje članovima obitelji izbjeglice omogućuje da zahtjev za ulazak i boravak podnesu samo osobno i u takvom diplomatskom predstavništvu, čak i u slučaju kada ti članovi obitelji ne mogu do njega doći, nije u skladu s tim pravom.
Sud koji je uputio zahtjev potvrđuje da na temelju belgijskog prava bračni drug i maloljetna djeca sponzora trebaju podnijeti zahtjev za spajanje obitelji belgijskom diplomatskom ili konzularnom predstavniku nadležnom za mjesto u inozemstvu u kojem imaju boravište ili u kojem žive te da u situaciji poput one u glavnom postupku nije predviđeno nikakvo odstupanje od te obveze fizičke prisutnosti na početku postupka. Na temelju tog prava supruga X i njezina djeca stoga ne mogu podnijeti takav zahtjev u Belgiji.
Međutim, taj sud primjećuje da je regija Afrin trenutačno pod stvarnim nadzorom Turske te da supruga X i njezina djeca nemaju nikakvu stvarnu mogućnost napustiti taj grad radi odlaska u belgijsko diplomatsko predstavništvo kako bi ondje podnijeli zahtjev za spajanje obitelji. Stoga, s jedne strane, suprotno onomu što tvrdi Belgijska Država, supruga X i njezina djeca ne mogu doći do belgijskog diplomatskog predstavništava u Ankari (Turska) ili Istanbulu (Turska) jer Turska nije sigurna za osobe koje bježe iz Sirije i zato što su, usto, turske granice zatvorene za te osobe. S druge strane, isključen je i odlazak na jug Sirije prema Libanonu ili Jordanu, s obzirom na to da takvo putovanje podrazumijeva prelazak linije bojišnice.
Sud koji je uputio zahtjev ističe da, s obzirom na to da se člankom 5. stavkom 1. Direktive 2003/86 prepušta državama članicama da odrede tko može podnijeti zahtjev za spajanje obitelji, sponzor ili članovi obitelji, čini se da je takva odluka belgijskog zakonodavca načelno u skladu s tom odredbom. Međutim, u ovom slučaju ta bi odluka dovela do toga da se bračnom drugu i maloljetnoj djeci sponzora uskraćuje svaka mogućnost podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji. Stoga bi trebalo ispitati ugrožava li, u takvoj situaciji, odbijanje da se tom bračnom drugu i toj djeci omogući podnošenje takvog zahtjeva u Belgiji koristan učinak te direktive ili povređuje temeljna prava koja se njome nastoje zaštiti, odnosno pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života zajamčeno člankom 7. Povelje, pravo na uzimanje u obzir najboljeg interesa djeteta te pravo tog djeteta na održavanje redovitih osobnih odnosa s oba roditelja, utvrđena u njezinu članku 24.
Sud koji je uputio zahtjev dodaje da, kako bi opravdala to odbijanje, Belgijska Država tvrdi da je prisutnost supruge X i njezine djece u belgijskom diplomatskom predstavništvu u Turskoj, Libanonu ili Jordanu neophodna za provjeru njihova identiteta prikupljanjem njihovih biometrijskih podataka. Iako se taj cilj utvrđivanja identiteta podnositelja zahtjeva za spajanje obitelji čini legitimnim, ipak je nužno da se mjerom koju koristi Belgijska Država, odnosno zahtijevanjem prisutnosti podnositelja zahtjeva u diplomatskom predstavništvu od početka postupka, poštuje načelo proporcionalnosti.
U tim je okolnostima Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Prvostupanjski sud na francuskom jeziku u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Je li u skladu s člankom 5. stavkom 1. [Direktive 2003/86], eventualno u vezi s ciljem koji se nastoji postići tom direktivom, a koji uključuje podupiranje spajanja obitelji, člancima 23. i 24. [Direktive 2011/95], člancima 7. i 24. [Povelje] i obvezom jamčenja korisnog učinka prava Unije, zakonodavstvo države članice kojim se članovima obitelji osobe kojoj je odobren status izbjeglice omogućuje da podnesu zahtjev za ulazak i boravak samo u diplomatskom predstavništvu te države, čak i u slučaju kada ti članovi obitelji ne mogu doći u to predstavništvo?”
Zahtjev za primjenu hitnog prethodnog postupka
Sud koji je uputio zahtjev zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom prethodnom postupku predviđenom člankom 107. stavkom 1. Poslovnika Suda.
U prilog svojem zahtjevu taj se sud pozvao na razloge koji se odnose na sigurnosnu situaciju u Siriji te na okolnost da bi nepravodobna odluka o evidentiranju zahtjeva za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji mogla otežati to spajanje, s obzirom na to da belgijsko pravo predviđa strože zahtjeve kada se zahtjev za spajanje obitelji podnosi nakon proteka jedne godine od priznavanja statusa izbjeglice sponzoru.
U tom pogledu, kao prvo, valja utvrditi da se ovaj zahtjev za prethodnu odluku odnosi na tumačenje, među ostalim, odredaba Direktive 2003/86, koja je donesena na temelju članka 63. prvog stavka točke 3. podtočke (a) UEZ‑a, koji je postao članak 79. UFEU‑a. Slijedom toga, taj je akt obuhvaćen Glavom V. trećeg dijela UFEU‑a, koja se odnosi na područje slobode, sigurnosti i pravde. U skladu s člankom 107. stavkom 1. Poslovnika, o tom se zahtjevu stoga može odlučivati u hitnom prethodnom postupku.
Kao drugo, što se tiče uvjeta hitnosti, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi, među ostalim, da su maloljetna djeca A i B odvojena od svojeg oca već dulje od tri godine i da bi produljenje te situacije, do kojeg bi došlo u slučaju da se zahtjev iz rujna 2022. ne evidentira, moglo ozbiljno naštetiti njihovu budućem odnosu s ocem (vidjeti po analogiji presudu od 16. veljače 2023., Rzecznik Praw Dziecka i dr. (Odgoda odluke o povratku),
C‑638/22 PPU
,
EU:C:2023:103
, t.
42.
).
U tim je okolnostima treće vijeće Suda 11. siječnja 2023. odlučilo, na prijedlog suca izvjestitelja i nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, prihvatiti zahtjev suda koji je uputio zahtjev da se o njemu odluči u hitnom prethodnom postupku.
O prethodnom pitanju
Postojanje predmeta prethodnog pitanja
Iz pisanih očitovanja koja su podnijeli tužitelji iz glavnog postupka i belgijska vlada proizlazi da je Ured porukom elektroničke pošte od 3. veljače 2023. obavijestio tužitelje iz glavnog postupka da im, s obzirom na njihovu situaciju i iznimno, dopušta da svoj zahtjev za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji podnesu belgijskom diplomatskom ili konzularnom predstavništvu po vlastitom izboru, a da se pritom u fazi podnošenja nisu dužni osobno pojaviti.
S obzirom na tu poruku elektroničke pošte, belgijska vlada najprije ističe da je zahtjev za prethodnu odluku postao bespredmetan jer se više ne zahtijeva da tužitelji iz glavnog postupka osobno dođu u nadležno diplomatsko ili konzularno predstavništvo kako bi podnijeli svoj zahtjev za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji.
U tom pogledu treba podsjetiti na to da je postupak utvrđen člankom 267. UFEU‑‑a instrument suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje sporova koji se pred njima vode (presuda od 30. lipnja 2022., Valstybės sienos apsaugos tarnyba i dr.,
C‑72/22 PPU
,
EU:C:2022:505
, t.
47.
i navedena sudska praksa).
Smisao zahtjeva za prethodnu odluku nije oblikovanje savjetodavnih mišljenja o općim ili hipotetskim pitanjima, nego njegova nužnost za stvarno rješenje spora. Prema tome, ako se pokaže da postavljena pitanja više nisu relevantna za rješenje tog spora, Sud mora donijeti odluku o obustavi postupka (presuda od 30. lipnja 2022., Valstybės sienos apsaugos arnyba i dr.,
C‑72/22 PPU
,
EU:C:2022:505
, t.
48.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju, glavni postupak proizlazi iz prijedloga za pokretanje postupka privremene pravne zaštite od 9. studenoga 2022., kojim se traži da se zahtjev iz rujna 2022. evidentira i da se svako kašnjenje u tom evidentiranju kazni dnevnom novčanom kaznom. Kao što su to istaknuli tužitelji iz glavnog postupka u svojim pisanim očitovanjima i na raspravi pred Sudom, oni i dalje imaju određeni interes da se taj zahtjev evidentira.
Naime, iz članka 5. stavka 4. Direktive 2003/86 proizlazi da nadležna nacionalna tijela dostavljaju obavijest o svojoj odluci o zahtjevu za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji čim je prije moguće, a u svakom slučaju ne kasnije od devet mjeseci od datuma podnošenja tog zahtjeva. Stoga, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 28. svojeg mišljenja, s obzirom na sigurnosnu situaciju u kojoj se nalaze supruga X te djeca A i B kao i okolnost da su od supruga Y odvojeni dulje od tri godine, datum kada se taj zahtjev smatra valjano podnesenim za njih ima određenu važnost. Slijedom toga, tužitelji iz glavnog postupka i dalje imaju interes da rok iz članka 5. stavka 4. te direktive, kojim raspolažu nacionalna tijela nadležna za donošenje odluke o njihovu zahtjevu, počne teći čim je prije moguće.
Međutim, važno je istaknuti da poruka elektroničke pošte od 3. veljače 2023. ne znači da je Ured pristao na evidentiranje zahtjeva iz rujna 2022., nego je to samo poziv na podnošenje novog zahtjeva za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji bez potrebe da se na dan podnošenja tog novog zahtjeva osobno dolazi u izabrano diplomatsko ili konzularno predstavništvo.
U tim okolnostima valja utvrditi da je odgovor Suda na prethodno pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev i dalje potreban za rješavanje spora u glavnom postupku.
Stoga valja odlučiti o zahtjevu za prethodnu odluku.
Meritum
Najprije valja utvrditi da se jedino pitanje koje je sud koji je uputio zahtjev postavio Sudu tiče i članka 5. stavka 1. Direktive 2003/86 i članaka 23. i 24. Direktive 2011/95, koji se odnose na održavanje obiteljskog jedinstva i na dozvolu boravka. Međutim, kao što je to nezavisni odvjetnik istaknuo u točki 31. svojeg mišljenja, potonje odredbe nisu relevantne u pogledu situacije o kojoj je riječ u glavnom postupku, s obzirom na to da se, u skladu s člankom 2. točkom (j) te direktive, navedene odredbe ne primjenjuju na članove obitelji izbjeglice koji se ne nalaze na državnom području dotične države članice nego su i dalje na državnom području treće zemlje.
U tim okolnostima valja smatrati da tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 5. stavak 1. Direktive 2003/86, u vezi s člankom 7. te člankom 24. stavcima 2. i 3. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se za podnošenje zahtjeva za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji zahtijeva da članovi obitelji sponzora, konkretno osobe kojoj je priznat status izbjeglice, trebaju osobno doći u diplomatsko ili konzularno predstavništvo države članice nadležno za mjesto u inozemstvu u kojem imaju boravište ili u kojem žive, uključujući i u situaciji kada im je nemoguće ili pretjerano teško doći u to predstavništvo.
Člankom 5. stavkom 1. te direktive predviđa se da kako bi se ostvarilo pravo na spajanje obitelji, države članice utvrđuju hoće li zahtjev za ulazak i boravak nadležnim državnim tijelima države članice u pitanju podnijeti sponzor ili članovi obitelji.
Iz te odredbe proizlazi da je na državama članicama da odrede, s jedne strane, osobu koja je ovlaštena podnijeti zahtjev za ulazak i boravak u svrhu ostvarivanja prava na spajanje obitelji i, s druge strane, tijela nadležna za evidentiranje takvog zahtjeva.
Međutim, važno je podsjetiti na to da, kao prvo, iako se člankom 5. stavkom 1. Direktive 2003/86 tako državama članicama priznaje margina prosudbe u tom pogledu, one tu marginu ne mogu koristiti na način kojim bi se narušio cilj te direktive i njezin koristan učinak (vidjeti po analogiji presude od 13. ožujka 2019., E.,
C‑635/17
,
EU:C:2019:192
, t.
53.
i od 12. prosinca 2019., G. S. i V. G. (Prijetnja javnom poretku),
C‑381/18 i C‑382/18
,
EU:C:2019:1072
, t.
62.
te navedenu sudsku praksu).
Kad je riječ o cilju koji se nastoji postići Direktivom 2003/86, Sud je više puta presudio da je cilj te direktive poticanje spajanja obitelji i pružanje zaštite državljanima trećih zemalja, osobito maloljetnicima. Radi ostvarenja tog cilja člankom 4. stavkom 1. navedene direktive državama članicama nalažu se precizne pozitivne obveze, koje odgovaraju jasno definiranim subjektivnim pravima. Tako ih se obvezuje da odobre spajanje obitelji određenim članovima obitelji sponzora bez mogućnosti korištenja njihove margine prosudbe, pod uvjetom da su ispunjeni uvjeti iz poglavlja IV. te direktive (presuda od 12. prosinca 2019., G. S. i V. G. (Prijetnja javnom poretku),
C‑381/18 i C‑382/18
,
EU:C:2019:1072
, t.
60.
i t. 61. te navedena sudska praksa).
Osim toga, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 8. Direktive 2003/86, njezin cilj je pružiti veću zaštitu državljanima trećih zemalja kojima je priznat status izbjeglice jer se njome predviđaju povoljniji uvjeti za ostvarivanje njihova prava na spajanje obitelji, s obzirom na to da se posebna pažnja treba pokloniti njihovoj situaciji u vezi s razlozima koji su ih natjerali na bijeg iz svoje zemlje i priječe im tamo vođenje normalnog obiteljskog života.
Kao drugo, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 2. Direktive 2003/86, ona poštuje temeljna prava i pridržava se načela priznatih Poveljom. Slijedom toga, države članice nisu samo dužne tumačiti svoje nacionalno pravo u skladu s pravom Unije nego i osigurati da se ne oslone na tumačenje teksta sekundarnog prava koje bi bilo protivno temeljnim pravima zaštićenima pravnim poretkom Unije (presuda od 13. ožujka 2019., E.,
C‑635/17
,
EU:C:2019:192
, t.
53.
i
54.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu valja istaknuti da članak 7. Povelje, koji sadržava prava koja odgovaraju onima koja su zajamčena člankom 8. stavkom 1. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koja se izričito navodi u uvodnoj izjavi 2. navedene direktive, priznaje pravo na poštovanje privatnog i obiteljskog života. Ta odredba Povelje treba se tumačiti u vezi s obvezom uzimanja u obzir najboljeg interesa djeteta, koja je priznata u njezinu članku 24. stavku 2., i vodeći računa o potrebi da dijete održava redovite osobne odnose s obama roditeljima, koja je navedena u stavku 3. istog članka (presuda od 16. srpnja 2020., Belgijska Država (Spajanje obitelji – Maloljetno dijete),
C‑133/19, C‑136/19 i C‑137/19
,
EU:C:2020:577
, t.
34.
i navedena sudska praksa).
Iz toga slijedi da odredbe Direktive 2003/86 treba tumačiti i primjenjivati s obzirom na članak 7. i članak 24. stavke 2. i 3. Povelje, kao što to proizlazi iz teksta uvodne izjave 2. i članka 5. stavka 5. te direktive, kojima se državama članicama nalaže da predmetne zahtjeve za spajanje ispituju u interesu dotične djece i s ciljem podupiranja obiteljskog života (presuda od 16. srpnja 2020., Belgijska Država (Spajanje obitelji – Maloljetno dijete),
C‑133/19, C‑136/19 i C‑137/19
,
EU:C:2020:577
, t.
35.
i navedena sudska praksa).
Stoga je na nadležnim nacionalnim tijelima da provedu uravnoteženu i razumnu ocjenu svih prisutnih prava i interesa, osobito uzimajući u obzir prava i interese dotične djece (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2019., E.,
C‑635/17
,
EU:C:2019:192
, t.
57.
i navedenu sudsku praksu).
Upravo s obzirom na sva prethodna razmatranja valja ispitati protivi li se članku 5. stavku 1. Direktive 2003/86, u vezi s člankom 7. i člankom 24. stavcima 2. i 3. Povelje, to da država članica zahtijeva osobnu nazočnost članova sponzorove obitelji u nadležnom diplomatskom ili konzularnom predstavništvu te države članice u trenutku podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji čak i kada je, zbog njihove konkretne situacije, takva nazočnost nemoguća ili pretjerano otežana.
U tom pogledu, kao prvo, valja podsjetiti na to da se člankom 12.
bis
stavkom 1. prvim podstavkom Zakona od 15. prosinca 1980., kojim se u belgijsko pravo prenosi članak 5. stavak 1. Direktive 2003/86, predviđa da članovi sponzorove obitelji, a ne sam sponzor, moraju podnijeti zahtjev za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji te da ti članovi obitelji trebaju podnijeti takav zahtjev belgijskom diplomatskom ili konzularnom predstavniku nadležnom za mjesto u kojem imaju boravište ili u kojem žive.
Kao što to naglašava sud koji je uputio zahtjev, belgijskim pravom ne predviđaju se odstupanja od tog zahtjeva osobne nazočnosti prilikom podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji u situacijama kada je takva nazočnost nemoguća ili pretjerano otežana, osobito kada članovi sponzorove obitelji žive u području sukoba i riskiraju da se zbog kretanja izlože nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili čak ugroze svoj život.
Međutim, valja istaknuti da je za postizanje cilja Direktive 2003/86, a to je, kako je navedeno u točki 42. ove presude, podupiranje spajanja obitelji, neophodno da države članice u takvim situacijama pokažu potrebnu fleksibilnost kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da pravodobno podnesu svoj zahtjev za spajanje obitelji, olakšavanjem podnošenja tog zahtjeva, a osobito dopuštanjem upotrebe sredstava komunikacije na daljinu.
Naime, u nedostatku takve fleksibilnosti, zahtjev osobne nazočnosti u trenutku podnošenja zahtjeva bez iznimke, poput onog predviđenog nacionalnim propisom o kojem je riječ u glavnom postupku, ne omogućuje uzimanje u obzir eventualnih prepreka koje bi mogle spriječiti stvarno podnošenje takvog zahtjeva i, prema tome, onemogućiti ostvarivanje prava na spajanje obitelji, produžujući tako odvojenost sponzora od članova njegove obitelji i njihovu često neizvjesnu situaciju. Konkretno, kada se oni nalaze u zemlji u kojoj se vodi oružani sukob, mogućnosti putovanja u nadležna diplomatska ili konzularna predstavništva mogu biti znatno ograničene, tako da bi te osobe, koje mogu biti i maloljetne, kako bi ispunile zahtjev osobne nazočnosti, bile prisiljene čekati da im sigurnosna situacija omogući kretanje, inače bi se izložile nečovječnom ili ponižavajućem postupanju ili čak ugrozile svoj život.
Kad je riječ o posebnoj situaciji izbjeglica, kao što je to osoba Y u glavnom postupku, valja dodati da nepostojanje bilo kakve fleksibilnosti dotične države članice koja članovima njihove obitelji onemogućuje podnošenje zahtjeva za spajanje obitelji bez obzira na okolnosti, može dovesti do toga da zainteresirane osobe neće moći poštovati rok predviđen člankom 12. stavkom 1. trećim podstavkom Direktive 2003/86 ili odredbom nacionalnog prava kojom se taj članak prenosi te njihovo spajanje obitelji stoga može biti podvrgnuto dodatnim uvjetima koje je teže ispuniti, navedenima u članku 7. stavku 1. te direktive, što je protivno cilju da se posebna pažnja pokloni izbjegličkoj situaciji, koji se navodi u točki 43. ove presude.
S obzirom na ta razmatranja, valja zaključiti da zahtjev osobne nazočnosti u trenutku podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji bez dopuštanja odstupanja od tog zahtjeva kako bi se u obzir uzela konkretna situacija u kojoj se nalaze članovi sponzorove obitelji, a osobito činjenica da im je nemoguće ili pretjerano teško ispuniti navedeni zahtjev, u praksi dovodi do onemogućavanja ostvarivanja prava na spajanje obitelji, tako da se takvim propisom, koji se primjenjuje bez potrebne fleksibilnosti, narušava cilj koji se želi postići Direktivom 2003/86 i oduzima se koristan učinak te direktive.
Kao drugo, kao što je to navedeno u točki 44. ove presude, Direktiva 2003/86 poštuje temeljna prava i pridržava se načela priznatih Poveljom.
U tom pogledu valja istaknuti da se nacionalnom odredbom kojom se, bez iznimke, zahtijeva osobna nazočnost članova sponzorove obitelji radi podnošenja zahtjeva za spajanje obitelji, čak i ako je ta nazočnost nemoguća ili pretjerano otežana, povređuje pravo na poštovanje jedinstva obitelji iz članka 7. Povelje, po potrebi u vezi s njezinim člankom 24. stavcima 2. i 3.
Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 65. svojeg mišljenja, takva obveza predstavlja neproporcionalno zadiranje u pravo na poštovanje jedinstva obitelji u odnosu na, dakako, legitiman cilj borbe protiv prijevara povezanih sa spajanjem obitelji, na koji se poziva belgijska vlada, što je protivno članku 52. stavku 1. Povelje.
Razmatranja iznesena u točkama 56. i 57. ove presude potvrđuje činjenica da se postupak povodom zahtjeva za spajanje obitelji odvija u fazama, kao što to proizlazi iz strukture članka 5. Direktive 2003/86. Stoga države članice mogu zahtijevati osobnu nazočnost članova sponzorove obitelji u kasnijoj fazi tog postupka kako bi, među ostalim, povjerile obiteljske veze i identitet zainteresiranih osoba, a da pritom nije nužno da se u svrhu obrade zahtjeva za spajanje obitelji
takva prisutnost zahtijeva odmah od podnošenja zahtjeva.
Međutim, kako se ne bi ugrozio cilj koji se nastoji postići Direktivom 2003/86, a to je podupiranje spajanja obitelji, i temeljna prava koja se njome nastoje zaštititi, kada država članica zahtijeva osobnu nazočnost članova sponzorove obitelji u kasnijoj fazi postupka, ta država članica mora olakšati takvu nazočnost, među ostalim, izdavanjem konzularnih isprava ili propusnica, te broj nazočnosti svesti na ono što je krajnje nužno. Stoga je na njoj da predvidi mogućnost da se provjere obiteljskih veza i identiteta za koje je potrebna nazočnost tih članova obitelji provedu na kraju postupka i, ako je moguće, ovisno o slučaju, istodobno s izdavanjem isprava kojima se omogućuje ulazak na državno područje dotične države članice.
S obzirom na prethodno navedeno, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da članak 5. stavak 1. Direktive 2003/86, u vezi s člankom 7. te člankom 24. stavcima 2. i 3. Povelje, treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se za podnošenje zahtjeva za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji zahtijeva da članovi obitelji sponzora, konkretno osobe kojoj je priznat status izbjeglice, trebaju osobno doći u diplomatsko ili konzularno predstavništvo države članice nadležno za mjesto u inozemstvu u kojem imaju boravište ili u kojem žive, uključujući i u situaciji kada im je nemoguće ili pretjerano teško doći u to predstavništvo, ne dovodeći u pitanje mogućnost te države članice da zahtijeva osobnu nazočnost tih članova u kasnijoj fazi postupka povodom zahtjeva za spajanje obitelji.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

Članak 5. stavak 1. Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji, u vezi s člankom 7. i člankom 24. stavcima 2. i 3. Povelje Europske unije o temeljnim pravima,

treba tumačiti na način da mu se:

protivi nacionalni propis kojim se za podnošenje zahtjeva za ulazak i boravak na temelju spajanja obitelji zahtijeva da članovi obitelji sponzora, konkretno osobe kojoj je priznat status izbjeglice, trebaju osobno doći u diplomatsko ili konzularno predstavništvo države članice nadležno za mjesto u inozemstvu u kojem imaju boravište ili u kojem žive, uključujući i u situaciji kada im je nemoguće ili pretjerano teško doći u to predstavništvo, ne dovodeći u pitanje mogućnost te države članice da zahtijeva osobnu nazočnost tih članova u kasnijoj fazi postupka povodom zahtjeva za spajanje obitelji.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski