CELEX: 62023CJ0001
Ennakkoratkaisupyyntö
Kiireellinen ennakkoratkaisumenettely
Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto
Maahanmuuttopolitiikka
Direktiivi 2003/86/EY
Oikeus perheenyhdistämiseen
5 artiklan 1 kohta
Maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen tekeminen perheenyhdistämisoikeuden käyttöä varten
Jäsenvaltion säännöstö, jossa säädetään perheenkokoajan perheenjäsenten velvollisuudesta tehdä hakemus henkilökohtaisesti tämän jäsenvaltion toimivaltaisessa diplomaattiedustustossa
Mahdottomuus tai suhteeton vaikeus mennä kyseiseen edustustoon
Euroopan unionin perusoikeuskirja
7 ja 24 artikla

Ennakkoratkaisupyyntö koskee oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY (EUVL 2003, L 251, s. 12) 5 artiklan 1 kohdan, vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (EUVL 2011, L 337, s. 9) 23 ja 24 artiklan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 7 ja 24 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä X ja Y sekä heidän alaikäiset lapsensa A ja B (jäljempänä yhdessä pääasian kantajat) ja toisaalta Belgian valtio ja joka koskee sitä, että tämä viimeksi mainittu on kieltäytynyt kirjaamasta X:n sekä lasten A ja B tekemää perheenyhdistämiseen perustuvaa maahantulo- ja maassaoleskeluhakemusta.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Direktiivi 2003/86
Direktiivin 2003/86 johdanto-osan toisessa ja kahdeksannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)      Perheenyhdistämistä koskevat toimenpiteet olisi hyväksyttävä perheen suojelua ja perhe-elämän kunnioittamista koskevan velvoitteen mukaisesti, joka on kirjattu useisiin kansainvälisen oikeuden säädöksiin. Tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn [Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun] yleissopimuksen 8 artiklassa ja [perusoikeuskirjassa] tunnustetut periaatteet.
– –
(8)      Pakolaisten tilanne vaatii erityistä huomiota niiden syiden vuoksi, jotka ovat pakottaneet heidät pakenemaan kotimaastaan ja jotka estävät heitä viettämästä siellä perhe-elämää. Tämän vuoksi olisi säädettävä tavanomaista suotuisammista edellytyksistä heidän oikeudelleen perheenyhdistämiseen.”
Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
b)      ’pakolaisella’ kolmannen maan kansalaista tai kansalaisuudetonta henkilöä, jolle on myönnetty 28 päivänä heinäkuuta 1951 tehdyssä pakolaisten oikeusasemaa koskevassa Geneven yleissopimuksessa, sellaisena kuin se on muutettuna New Yorkissa 31 päivänä tammikuuta 1967 tehdyllä pöytäkirjalla, tarkoitettu pakolaisen asema;
c)      ’perheenkokoajalla’ jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevaa kolmannen maan kansalaista, joka hakee tai jonka perheenjäsenet hakevat perheenyhdistämistä päästäkseen muuttamaan perheenkokoajan luokse;
d)      ’perheenyhdistämisellä’ jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen perheenjäsenten maahantuloa ja oleskelua jäsenvaltiossa perheyhteyden säilyttämistä varten riippumatta siitä, ovatko perhesuhteet muodostuneet jo ennen perheenkokoajan maahantuloa vai vasta sen jälkeen;
– –”
Direktiivin 4 artiklassa, joka on ainoa direktiivin II lukuun, jonka otsikko on ”Perheenjäsenet”, sisältyvä säännös, säädetään seuraavaa:
”1.      Jollei IV luvussa sekä 16 artiklassa säädetyistä edellytyksistä muuta johdu, jäsenvaltioiden on sallittava tämän direktiivin nojalla seuraavien perheenjäsenten maahantulo ja maassaoleskelu:
a)      perheenkokoajan aviopuoliso;
b)      perheenkokoajan ja hänen aviopuolisonsa alaikäiset lapset – –
– –”
Saman direktiivin III lukuun, jonka otsikko on ”Hakemuksen tekeminen ja käsittely”, sisältyvässä 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltiot päättävät, tekeekö maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille perheenkokoaja vai yksi tai useampi perheenjäsen perheenyhdistämisoikeuden käyttöä varten.
– –
4.      Jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset ilmoittavat tekemästään päätöksestä hakemuksen jättäneelle henkilölle kirjallisesti mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua hakemuksen jättämispäivästä.
– –
5.      Käsitellessään hakemusta jäsenvaltiot ottavat asianmukaisesti huomioon alaikäisen lapsen edun.”
Direktiivin 2003/86 IV lukuun, jonka otsikko on ”Perheenyhdistämisten edellytykset”, sisältyvän 7 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltio voi vaatia hakemuksen tehneeltä henkilöltä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen jättämisen yhteydessä todisteita siitä, että perheenkokoajalla on:
a)      asunto, jota voidaan pitää vastaavanlaisen perheen tavanomaisena asuntona samalla alueella ja joka täyttää asianomaisessa jäsenvaltiossa voimassa olevat yleiset terveys- ja turvallisuusvaatimukset;
b)      sairausvakuutus, joka kattaa asianomaisessa jäsenvaltiossa sekä perheenkokoajan että hänen perheenjäsentensä kaikki sellaiset riskit, jotka se kattaa yleensä asianomaisen jäsenvaltion omien kansalaisten osalta;
c)      vakaat ja säännölliset tulot ja varat, jotka riittävät perheenkokoajan ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon ilman, että heidän on turvauduttava asianomaisen jäsenvaltion sosiaalihuoltojärjestelmään. Jäsenvaltioiden on arvioitava näiden tulojen ja varojen luonne ja säännöllisyys, ja ne voivat ottaa huomioon kansallisten vähimmäispalkkojen ja eläkkeiden tason sekä perheenjäsenten lukumäärän.”
Kyseisen direktiivin 12 artikla sisältyy direktiivin V lukuun, jonka otsikko on ”Pakolaisten perheenyhdistäminen”. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä olevasta 7 artiklasta poiketen jäsenvaltiot eivät saa pyytää pakolaista ja/tai perheenjäsentä tai  ‑jäseniä esittämään 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja perheenjäseniä koskevien hakemusten osalta todisteita siitä, että pakolainen täyttää 7 artiklan mukaiset vaatimukset.
– –
Jäsenvaltiot voivat edellyttää, että pakolainen täyttää 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut edellytykset, jos perheenyhdistämistä koskevaa hakemusta ei esitetä kolmen kuukauden kuluessa pakolaisaseman myöntämisestä.”

Direktiivi 2011/95
Direktiivin 2011/95 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
j)      ’perheenjäsenillä’, jos perhe on muodostettu jo alkuperämaassa, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen osalta kansainvälistä suojelua saavan samassa jäsenvaltiossa oleskelevia seuraavia perheenjäseniä:
–        kansainvälistä suojelua saavan aviopuoliso – –
–        ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitettujen puolisoiden – – alaikäiset lapset – –
– –”

Belgian oikeus
Ulkomaalaisten maahanpääsystä, oleskelusta, asettautumisesta ja maasta poistamisesta 15.12.1980 annetun lain (loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers; Moniteur belge 31.12.1980, s. 14584), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiaan (jäljempänä 15.12.1980 annettu laki), 10 §:llä saatetaan osaksi Belgian oikeusjärjestystä muiden muassa direktiivin 2003/86 12 artiklan 1 kohta. Kyseisessä 10 §:ssä säädetään seuraavaa:
”§ 1.            Jollei 9 ja 12 §:n säännöksistä muuta johdu, seuraavat henkilöt saavat ilman eri menettelyä oleskella Belgian kuningaskunnassa yli kolme kuukautta:
– –
4°      ulkomaalaisen, joka on saanut pysyvän oleskeluluvan Belgian kuningaskunnassa vähintään 12 kuukautta aikaisemmin tai luvan asettautua Belgian kuningaskuntaan vähintään 12 kuukautta aikaisemmin, seuraavat perheenjäsenet. Tätä 12 kuukauden määräaikaa ei sovelleta, jos avioliitto tai rekisteröity parisuhde oli solmittu ennen perheenkokoajana olevan ulkomaalaisen saapumista Belgian kuningaskuntaan tai jos heillä on yhteinen alaikäinen lapsi. Näitä oleskelun laatuun ja oleskelun kestoon liittyviä edellytyksiä ei sovelleta, jos kyseessä ovat sellaisen ulkomaalaisen perheenjäsenet, joka on saanut luvan oleskella Belgian kuningaskunnassa kansainvälisen suojelun aseman saajana 49 §:n 1 momentin 2 tai 3 kohdan taikka 49/2 §:n 2 tai 3 momentin mukaisesti:
–        hänen ulkomaalainen puolisonsa – –, joka tulee asumaan hänen kanssaan, kunhan kyseiset kaksi henkilöä ovat yli 21-vuotiaita. Tämä vähimmäisikä on kuitenkin 18 vuotta, jos avioliitto tai rekisteröity parisuhde oli solmittu jo ennen kuin perheenkokoajana oleva ulkomaalainen saapui Belgian kuningaskuntaan
–        heidän lapsensa, jotka tulevat asumaan heidän kanssaan ennen kuin ovat täyttäneet 18 vuotta ja jotka ovat naimattomia
– –
2 §  – –
Edellä 1 momentin 1 kohdan 4–6 alakohdassa tarkoitetun ulkomaalaisen on esitettävä näyttö siitä, että hänellä on asianmukainen majoitus, jotta hän kykenee ottamaan sellaisen tai sellaiset perheenjäsenensä vastaan, jotka hakevat perheenyhdistämistä hänen kanssaan – –, sekä sairausvakuutus, joka kattaa Belgiassa häneen ja hänen perheenjäseniinsä kohdistuvat riskit. – –
– –
Edellä 1 momentin 1 kohdan 4 ja 5 alakohdassa tarkoitetun ulkomaalaisen on lisäksi esitettävä näyttö siitä, että ulkomaalaisella perheenkokoajalla on 5 momentissa tarkoitettu vakaa ja säännöllinen toimeentulo, joka riittää hänen ja hänen perheenjäsentensä ylläpitoon, jotta vältetään se, että he joutuisivat turvautumaan viranomaisten apuun. Tätä edellytystä ei sovelleta, jos ulkomaalaisen perheenyhdistäminen koskee vain 1 momentin 1 kohdan 4 alakohdan 2 ja 3 luetelmakohdassa tarkoitettuja perheenjäseniä.
– –
Edellä 2, 3 ja 4 alakohtaa ei sovelleta edellä 1 momentin 1 kohdan 4–6 alakohdassa tarkoitettujen pakolaisaseman saaneen ulkomaalaisen ja kansainvälistä suojelua saavan ulkomaalaisen perheenjäseniin, jos sukulaisuussuhde, avioliitto tai rekisteröity parisuhde on syntynyt ennen kuin tämä ulkomaalainen on saapunut Belgian kuningaskuntaan, sillä edellytyksellä, että tämän pykälän perusteella tehty oleskelulupahakemus on jätetty pakolaisaseman tai toissijaisen suojelun myöntämisestä perheenkokoajana olevalle ulkomaalaiselle tehtyä päätöstä seuraavan vuoden aikana.
– –”
Kyseisen 15.12.1980 annetun lain 12 bis §:n 1 momentin 1 kohdassa, jolla direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohta saatetaan osaksi Belgian oikeusjärjestystä, säädetään seuraavaa:
”Ulkomaalaisen, joka ilmoittaa olevansa jossain 10 §:ssä tarkoitetuista tilanteista, on tehtävä hakemuksensa Belgian diplomaatti- tai konsuliedustajalle, joka on toimivaltainen hänen ulkomailla olevan asuin- tai oleskelupaikkansa osalta.”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Syyrian kansalaiset X ja Y avioituivat Syyriassa vuonna 2016. Heillä on kaksi lasta, joista toinen syntyi vuonna 2016 ja toinen vuonna 2018.
Vuonna 2019 Y lähti Syyriasta Turkin kautta matkustaakseen Belgiaan, kun X ja heidän kaksi lastaan puolestaan jäivät Luoteis-Syyriassa sijaitsevaan Afrinin kaupunkiin, jossa he ovat edelleen. Belgian toimivaltainen viranomainen myönsi 25.8.2022 Y:lle pakolaisaseman Belgiassa. Päätös annettiin Y:n asianajajalle tiedoksi sähköpostitse 29.8.2022.
Pääasian kantajien asianajaja teki 28.9.2022 päivätyllä sähköpostiviestillä ja 29.9.2022 päivätyllä kirjeellä Office des étrangers’lle (ulkomaalaisvirasto, Belgia; jäljempänä virasto) X:n sekä lasten A ja B nimissä perheenyhdistämiseen perustuvan maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksen, jotta he voisivat muuttaa Y:n luokse Belgiaan (jäljempänä syyskuun 2022 hakemus). Tässä viestinvaihdossa pääasian kantajat ilmoittivat, että kyseinen hakemus oli tehty ulkomaalaisvirastoon heidän asianajajansa välityksellä, koska X ja hänen lapsensa ovat ”poikkeuksellisissa olosuhteissa, jotka tosiasiallisesti estävät heitä menemästä Belgian diplomaattiedustustoon tehdäkseen siellä perheenyhdistämistä koskevan hakemuksen”, kuten Belgian lainsäädännössä edellytetään.
Virasto vastasi 29.9.2022, että kyseisen lainsäädännön mukaan perheenyhdistämiseen perustuvaa maahantulo- ja maassaoleskeluhakemusta ei ole mahdollista tehdä sähköpostitse, ja kehotti pääasian kantajia ottamaan yhteyttä Belgian toimivaltaiseen suurlähetystöön.
Pääasian kantajat vaativat 9.11.2022 päivätyllä haasteella tribunal de première instance francophone de Bruxellesissa (Brysselin ranskankielinen alioikeus, Belgia) eli ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa pidetyssä väliaikaista oikeussuojaa koskevassa menettelyssä Belgian valtion sen velvoittamiseksi  kirjaamaan syyskuun 2022 hakemuksen.
Tässä yhteydessä he väittivät, että koska X:lle ja hänen lapsilleen on mahdotonta mennä Belgian toimivaltaiseen diplomaattiedustustoon, virastolle tehty hakemus olisi hyväksyttävä unionin oikeuden perusteella. Heidän mielestään nimittäin Belgian lainsäädäntö, jonka mukaan pakolaisen perheenjäsenet voivat tehdä maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksen vain henkilökohtaisesti ja kyseisessä diplomaattiedustustossa niissäkin tapauksissa, joissa näille perheenjäsenille on mahdotonta mennä sinne, ei ole unionin oikeuden mukainen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vahvistaa, että Belgian oikeuden mukaan perheenkokoajan aviopuolison ja alaikäisten lasten on tehtävä perheenyhdistämishakemuksensa Belgian sille diplomaatti- tai konsuliedustajalle, joka on toimivaltainen heidän ulkomailla olevan asuin- tai oleskelupaikkansa osalta, eikä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen tilanteen osalta ole säädetty mitään poikkeusta tällaisesta velvollisuudesta olla fyysisesti läsnä menettelyn alkaessa. Belgian oikeuden mukaan X ja hänen lapsensa eivät siis voi tehdä tällaista hakemusta Belgiassa.
Kyseinen tuomioistuin toteaa kuitenkin, että Afrinin alue on tällä hetkellä Turkin tosiasiallisessa valvonnassa ja että X:llä ja hänen lapsillaan ei ole mitään todellista mahdollisuutta lähteä kyseisestä kaupungista mennäkseen Belgian toimivaltaiseen diplomaattiedustustoon perheenyhdistämishakemuksen tekemiseksi siellä. Näin ollen yhtäältä X ja hänen lapsensa eivät voi mennä – toisin kuin Belgian valtio antaa ymmärtää – Belgian diplomaattiedustustoon Ankarassa (Turkki) tai Istanbulissa (Turkki), koska Turkki ei ole turvallinen Syyriasta pakeneville henkilöille ja koska lisäksi Turkin rajat on suljettu näiltä henkilöiltä. Toisaalta myös lähtö kohti Etelä-Syyriaa Libanonin tai Jordanian suuntaan on poissuljettu, koska tällainen matkustaminen merkitsee rintamalinjan ylitystä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että siltä osin kuin direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohdassa jätetään jäsenvaltioiden tehtäväksi määrittää, voiko perheenyhdistämishakemuksen tehdä perheenkokoaja vai yksi tai useampi perheenjäsen, Belgian lainsäätäjän tekemä valinta vaikuttaa lähtökohtaisesti kyseisen säännöksen mukaiselta. Nyt käsiteltävässä asiassa kyseinen valinta merkitsee kuitenkin sitä, että perheenkokoajan aviopuolisolta ja alaikäisiltä lapsilta evätään kokonaan mahdollisuus tehdä hakemus perheenyhdistämisestä. On siis tutkittava, vaarannetaanko tällaisessa tilanteessa sillä, että kyseiseltä aviopuolisolta ja kyseisiltä lapsilta evätään mahdollisuus tehdä tällainen hakemus Belgiassa, kyseisen direktiivin tehokas vaikutus tai loukataanko tällaisella epäämisellä niitä perusoikeuksia, joita tällä direktiivillä pyritään suojaamaan, eli perusoikeuskirjan 7 artiklassa taattua oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen ja sen 24 artiklassa vahvistettuja oikeutta lapsen edun huomioon ottamiseen ja lapsen oikeutta ylläpitää henkilökohtaisia suhteita kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että kyseisen epäämisen perustelemiseksi Belgian valtio väittää, että X:n ja hänen lastensa läsnäolo Belgian diplomaattiedustustossa Turkissa, Libanonissa tai Jordaniassa on välttämätöntä, jotta heidän henkilöllisyytensä kyetään tarkistamaan siellä heidän biometristen tunnisteidensa perusteella. Tällainen perheenyhdistämisen hakijoiden tunnistamisen päämäärä vaikuttaa kyllä legitiimiltä, mutta keinon, jonka Belgian valtio on toteuttanut  – eli sen, että hakijoiden edellytetään olevan läsnä diplomaattiedustustossa heti menettelyn alusta lähtien –, on silti oltava suhteellisuusperiaatteen mukainen.
Tässä tilanteessa tribunal de première instance francophone de Bruxelles on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Sopiiko jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa mahdollistetaan pakolaisaseman saaneen henkilön perheenjäsenille maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen tekeminen ainoastaan kyseisen valtion diplomaattiedustustossa siinäkin tapauksessa, että nämä perheenjäsenet eivät kykene saapumaan edustustoon, yhteen [direktiivin 2003/86] 5 artiklan 1 kohdan kanssa, kun tätä luetaan mahdollisesti yhdessä tämän direktiivin tavoitteen eli perheenyhdistämisten edistämisen, [direktiivin 2011/95] 23 ja 24 artiklan, perusoikeuskirjan 7 ja 24 artiklan sekä unionin oikeuden tehokkaan vaikutuksen takaamista koskevan velvoitteen kanssa?”

Pyyntö soveltaa kiireellistä ennakkoratkaisumenettelyä
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisessa kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä.
Pyyntönsä tueksi kyseinen tuomioistuin vetosi syihin, jotka liittyvät Syyrian turvallisuustilanteeseen sekä siihen, että myöhäinen päätös perheenyhdistämiseen perustuvan maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksen kirjaamisesta voisi vaikeuttaa kyseistä perheenyhdistämistä, koska Belgian oikeudessa säädetään tiukemmista vaatimuksista silloin, kun perheenyhdistämishakemus tehdään sen jälkeen, kun on kulunut vuosi pakolaisaseman myöntämisestä perheenkokoajalle.
Tältä osin on ensinnäkin todettava, että nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö koskee muun muassa direktiivin 2003/86, jonka antaminen perustui EY 63 artiklan, josta on tullut SEUT 79 artikla, ensimmäisen kohdan 3 alakohdan a alakohtaan, säännösten tulkintaa. Niinpä kyseinen toimi kuuluu EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastoon, joka koskee vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta. Kyseinen pyyntö voidaan siis työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan käsitellä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä.
Toiseksi kiireellisyyttä koskevan edellytyksen osalta ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee muun muassa, että alaikäiset lapset A ja B ovat olleet erossa isästään yli kolmen vuoden ajan ja että tämän tilanteen pitkittyminen, joka johtuisi syyskuun 2022 hakemuksen kirjaamatta jättämisestä, voisi vakavasti vahingoittaa näiden lasten tulevaa suhdetta isäänsä (ks. analogisesti tuomio 16.2.2023, Rzecznik Praw Dziecka ym. (Palauttamispäätöksen täytäntöönpanon lykkääminen), C‑638/22 PPU, EU:C:2023:103, 42 kohta).
Tässä tilanteessa unionin tuomioistuimen kolmas jaosto päätti 11.1.2023 esittelevän tuomarin ehdotuksesta ja julkisasiamiestä kuultuaan hyväksyä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnön käsitellä nyt kyseessä oleva ennakkoratkaisupyyntö kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä.

Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu

Ennakkoratkaisukysymyksen kohteen säilyminen
Pääasian kantajien ja Belgian hallituksen esittämistä kirjallisista huomautuksista ilmenee, että virasto ilmoitti pääasian kantajille 3.2.2023 päivätyllä sähköpostiviestillä antavansa heille heidän tilanteensa perusteella ja poikkeuksellisesti luvan tehdä perheenyhdistämiseen perustuvan maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksensa valitsemassaan Belgian diplomaatti- tai konsuliedustustossa ilman, että heidän tarvitsisi hakemuksen tekovaiheessa saapua henkilökohtaisesti paikalle.
Kyseisen sähköpostiviestin valossa Belgian hallitus väittää ensisijaisesti, että ennakkoratkaisupyyntö on menettänyt kohteensa, koska pääasian kantajien ei enää edellytetä saapuvan toimivaltaiseen diplomaatti- tai konsuliedustustoon henkilökohtaisesti tekemään hakemuksensa perheenyhdistämiseen perustuvasta maahantulosta ja maassaoleskelusta.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT 267 artiklalla luotu menettely on unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisen yhteistyön väline, jonka avulla unionin tuomioistuin esittää kansallisille tuomioistuimille ne unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joita nämä tarvitsevat ratkaistakseen käsiteltävikseen saatetut asiat (tuomio 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba ym., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisupyynnön esittämisen perusteena ei ole neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisistä tai hypoteettisista kysymyksistä vaan riita-asian todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve. Jos siis ilmenee, että esitetyt kysymykset eivät selvästikään ole enää merkityksellisiä kyseisen asian ratkaisemisen kannalta, unionin tuomioistuimen on todettava, että lausunnon antaminen raukeaa (tuomio 30.6.2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba ym., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä tapauksessa pääasia on saanut alkunsa väliaikaista oikeussuojaa koskevassa menettelyssä 9.11.2022 esitetystä haasteesta, jolla pyritään syyskuun 2022 hakemuksen kirjauttamiseen ja siihen, että kaikista viivästyksistä tämän hakemuksen kirjaamisessa määrättäisiin päiväkohtainen uhkasakko. Kuten pääasian kantajat ovat kirjallisissa huomautuksissaan ja unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa väittäneet, heillä on edelleen selvä intressi siihen, että kyseinen hakemus kirjataan.
Direktiivin 2003/86 5 artiklan 4 kohdasta nimittäin ilmenee, että toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on ilmoitettava perheenyhdistämiseen perustuvasta maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksesta tekemästään päätöksestä mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään yhdeksän kuukauden kuluttua tämän hakemuksen jättämispäivästä. On siis niin – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 28 kohdassa –, että kun otetaan huomioon turvallisuustilanne, jossa X ja lapset A ja B ovat, sekä se, että he ovat olleet erossa Y:stä yli kolmen vuoden ajan, ajankohdalla, jona kyseinen hakemus katsotaan pätevästi jätetyksi, on viimeksi mainituille selvää merkitystä. Pääasian kantajilla on siten edelleen intressi siihen, että kyseisen direktiivin 5 artiklan 4 kohdassa säädetty määräaika, joka toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla on käytettävissään päätöksen tekemiseen heidän hakemuksestaan, alkaa kulua mahdollisimman pian.
On tärkeää korostaa, että 3.2.2023 päivätty sähköpostiviesti ei merkitse sitä, että virasto olisi suostunut kirjaamaan syyskuun 2022 hakemuksen, vaan se on pelkkä kehotus tehdä uusi perheenyhdistämiseen perustuva maahantulo- ja maassaoleskeluhakemus mutta ilman, että asianomaisten tarvitsisi mennä valitsemaansa diplomaatti- tai konsuliedustustoon henkilökohtaisesti tämän uuden hakemuksen tekoajankohtana.
Niinpä on todettava, että unionin tuomioistuimen vastaus ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään ennakkoratkaisukysymykseen on edelleen tarpeen pääasian ratkaisemiseksi.
Ennakkoratkaisupyynnöstä on siis tarpeen lausua.

Asiakysymys
Aluksi on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ainoalla kysymyksellään unionin tuomioistuimelta sekä direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohdasta että direktiivin 2011/95 23 artiklasta, joka koskee perheen yhtenäisyyden säilyttämistä, ja 24 artiklasta, joka koskee oleskelulupia. Kuten julkisasiamies on korostanut ratkaisuehdotuksensa 31 kohdassa, näillä viimeksi mainituilla säännöksillä ei ole merkitystä pääasiassa kyseessä olevan tilanteen kannalta, koska kyseisen direktiivin 2 artiklan j alakohdan mukaan kyseisiä säännöksiä ei sovelleta pakolaisen perheenjäseniin, jotka eivät ole asianomaisen jäsenvaltion alueella vaan edelleen kolmannen maan alueella.
Näin ollen on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 7 artiklan ja 24 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan perheenyhdistämiseen perustuvan maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksen tekeminen edellyttää, että perheenkokoajan, erityisesti pakolaiseksi tunnustetun henkilön, perheenjäsenet menevät henkilökohtaisesti jäsenvaltion siihen diplomaatti- tai konsuliedustustoon, joka on toimivaltainen heidän ulkomailla olevan asuin- tai oleskelupaikkansa osalta, myös tilanteessa, jossa heille on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa mennä kyseiseen edustustoon.
Kyseisen direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot päättävät, tekeekö maahantuloa ja maassaoleskelua koskevan hakemuksen asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille perheenkokoaja vai yksi tai useampi perheenjäsen perheenyhdistämisoikeuden käyttöä varten.
Tästä säännöksestä ilmenee, että on jäsenvaltioiden asiana määrittää yhtäältä henkilö, jolla on lupa tehdä maahantulo- ja maassaoleskeluhakemus perheenyhdistämisoikeuden käyttöä varten, ja toisaalta ne viranomaiset, jotka ovat toimivaltaisia kirjaamaan tällaisen hakemuksen.
On kuitenkin muistutettava ensinnäkin, että vaikka direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohdassa annetaan näin tältä osin jäsenvaltioille harkintavaltaa, ne eivät saa käyttää sitä tavalla, joka olisi vastoin kyseisen direktiivin tavoitetta ja tehokasta vaikutusta (ks. analogisesti tuomio 13.3.2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, 53 kohta ja tuomio 12.12.2019, G. S. ja V. G. (Vaara yleiselle järjestykselle), C‑381/18 ja C‑382/18, EU:C:2019:1072, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Direktiivillä 2003/86 tavoitellusta päämäärästä unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että kyseisellä direktiivillä pyritään edistämään perheenyhdistämistä ja antamaan suojelua kolmansien maiden kansalaisille, erityisesti alaikäisille. Kyseisen päämäärän toteuttamiseksi mainitun direktiivin 4 artiklan 1 kohdassa asetetaan jäsenvaltioille täsmällisiä toimintavelvollisuuksia, joita vastaavat selvästi määritellyt subjektiiviset oikeudet. Jäsenvaltiot velvoitetaan siten sallimaan perheenkokoajan tiettyjen perheenjäsenten perheenyhdistäminen ilman, että ne voisivat käyttää harkintavaltaansa, kunhan saman direktiivin IV luvussa tarkoitetut edellytykset ovat täyttyneet (tuomio 12.12.2019, G. S. ja V. G. (Vaara yleiselle järjestykselle), C‑381/18 ja C‑382/18, EU:C:2019:1072, 60 ja 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi direktiivillä 2003/86 pyritään antamaan, kuten sen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee, pakolaisaseman saaneille kolmansien maiden kansalaisille lisäsuojaa siltä osin kuin siinä säädetään suotuisammista edellytyksistä sille, miten he voivat käyttää oikeuttaan perheenyhdistämiseen, koska heidän tilanteensa vaatii erityistä huomiota niiden syiden vuoksi, jotka ovat pakottaneet heidät pakenemaan kotimaastaan ja jotka estävät heitä viettämästä siellä normaalia perhe-elämää.
Toiseksi on huomattava, kuten direktiivin 2003/86 johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ilmenee, että tässä direktiivissä kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet. Näin ollen jäsenvaltioiden tehtävänä on paitsi tulkita kansallista oikeuttaan unionin oikeuden mukaisesti myös varoa tukeutumasta sellaiseen johdetun oikeuden säädöksen tulkintaan, joka johtaisi ristiriitaan unionin oikeusjärjestyksessä suojattujen perusoikeuksien kanssa (tuomio 13.3.2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, 53 ja 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin on korostettava, että perusoikeuskirjan 7 artiklassa, joka sisältää ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen 8 artiklan, joka mainitaan nimenomaisesti kyseisen direktiivin johdanto-osan toisessa perustelukappaleessa, 1 kappaleessa taattuja oikeuksia vastaavat oikeudet, tunnustetaan oikeus yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen. Mainittua perusoikeuskirjan määräystä on luettava ottamalla samalla huomioon perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 kohta, joka koskee velvollisuutta ottaa huomioon lapsen etu, ja saman artiklan 3 kohta, joka koskee lapsen tarvetta ylläpitää henkilökohtaisia suhteita kumpaankin vanhempaansa säännöllisesti (tuomio 16.7.2020, Belgian valtio (Perheenyhdistäminen)  – Alaikäinen lapsi), C‑133/19, C‑136/19 ja C‑137/19, EU:C:2020:577, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että direktiivin 2003/86 säännöksiä on tulkittava ja sovellettava ottaen huomioon perusoikeuskirjan 7 artikla ja 24 artiklan 2 ja 3 kohta, kuten direktiivin johdanto-osan toisesta perustelukappaleesta ja 5 artiklan 5 kohdasta – joissa jäsenvaltiot velvoitetaan kyseisiä perheenyhdistämistä koskevia hakemuksia tutkiessaan ottamaan huomioon asianomaisten lasten etu ja suosimaan perhe-elämää – ilmenee (tuomio 16.7.2020, Belgian valtio (Perheenyhdistäminen  – Alaikäinen lapsi), C‑133/19, C‑136/19 ja C‑137/19, EU:C:2020:577, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Niinpä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on arvioitava tasapainoisesti ja järkevästi kaikkia kyseessä olevia oikeuksia ja etuja ottamalla erityisesti huomioon asianomaisten lasten oikeudet ja edut (ks. vastaavasti tuomio 13.3.2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kaiken edellä esitetyn perusteella on tutkittava, onko direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohta, luettuna perusoikeuskirjan 7 artiklan ja 24 artiklan 2 ja 3 kohdan valossa, esteenä sille, että jäsenvaltio edellyttää perheenkokoajan perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista kyseisen jäsenvaltion toimivaltaiseen diplomaatti- tai konsuliedustustoon perheenyhdistämishakemuksen tekohetkellä silloinkin, kun tällainen saapuminen on heidän konkreettisen tilanteensa johdosta mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa.
Tältä osin on ensiksi palautettava mieleen, että 15.12.1980 annetun lain 12 bis §:n 1 momentin 1 kohdassa, jolla direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohta saatetaan osaksi Belgian oikeutta, säädetään, että perheenyhdistämiseen perustuvan maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksen tekeminen on perheenkokoajan perheenjäsenten eikä itse perheenkokoajan asiana ja että näiden perheenjäsenten on tehtävä tällainen hakemus sille Belgian diplomaatti- tai konsuliedustajalle, joka on toimivaltainen heidän ulkomailla olevan asuin- tai oleskelupaikkansa osalta.
Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, Belgian oikeudessa ei säädetä poikkeuksista tähän vaatimukseen, joka koskee henkilökohtaista paikalle saapumista perheenyhdistämishakemuksen tekemisen yhteydessä, niiden tilanteiden osalta, joissa tällainen saapuminen on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa, erityisesti tilanteissa, joissa perheenkokoajan perheenjäsenet asuvat konfliktialueella ja saattavat tällaisella alueella liikkuessaan altistua epäinhimilliselle tai halventavalle kohtelulle tai jopa vaarantaa henkensä.
On korostettava, että direktiivissä 2003/86 asetetun perheenyhdistämisen edistämistä koskevan tavoitteen, sellaisena kuin se palautettiin mieleen tämän tuomion 42 kohdassa, saavuttamiseksi on välttämätöntä, että jäsenvaltiot osoittavat tällaisissa tilanteissa tarvittavaa joustavuutta, jotta asianomaiset voivat tosiasiallisesti tehdä perheenyhdistämishakemuksensa tarkoituksenmukaisella hetkellä, helpottamalla tämän hakemuksen tekemistä ja sallimalla erityisesti etäviestintäkeinojen käytön.
Tällaisen joustavuuden puuttuessa on nimittäin niin, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa säännöstössä säädetyn kaltainen poikkeukseton vaatimus henkilökohtaisesta saapumisesta paikalle hakemuksen tekohetkellä ei mahdollista sellaisten mahdollisten esteiden huomioon ottamista, jotka voisivat estää tällaisen hakemuksen tosiasiallisen tekemisen ja siis tehdä perheenyhdistämisoikeuden käytöstä mahdotonta, mikä pitkittäisi entisestään perheenkokoajan eroa perheenjäsenistään ja perheenjäsenten usein epävarmaa tilannetta. Erityisesti silloin, kun perheenjäsenet ovat aseellisen selkkauksen leimaamassa maassa, mahdollisuudet matkustaa toimivaltaisiin diplomaatti- tai konsuliedustustoihin voivat olla huomattavan rajalliset, joten henkilökohtaisen saapumisen vaatimusta noudattaakseen nämä henkilöt, jotka voivat sitä paitsi olla alaikäisiä, joutuisivat odottamaan, että turvallisuustilanne mahdollistaa heidän matkustamisensa, koska muutoin he altistuisivat epäinhimilliselle tai halventavalle kohtelulle tai jopa vaarantaisivat henkensä.
Lisäksi on todettava pääasiassa kyseessä olevan Y:n kaltaisten pakolaisten erityistilanteesta, että se, että asianomainen jäsenvaltio ei osoita mitään joustavuutta, mikä estää heidän perheenjäseniään tekemästä perheenyhdistämishakemustaan olosuhteista riippumatta, voi johtaa siihen, että asianomaiset henkilöt eivät onnistu noudattamaan direktiivin 2003/86 12 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tai tämän säännöksen täytäntöönpanosta annetussa kansallisen oikeuden säännöksessä säädettyä määräaikaa ja että heidän perheenyhdistämiselleen voitaisiin siis asettaa mainitun direktiivin 7 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja lisäedellytyksiä, jotka olisivat vaikeampia täyttää, mikä olisi  vastoin tämän tuomion 43 kohdassa mieleen palautettua tavoitetta kiinnittää erityistä huomiota pakolaisten tilanteeseen.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että vaatimus, joka koskee henkilökohtaista saapumista paikalle perheenyhdistämishakemuksen tekohetkellä, hyväksymättä poikkeuksia kyseiseen vaatimukseen, jotta huomioon voitaisiin ottaa se konkreettinen tilanne, jossa perheenkokoajan perheenjäsenet ovat, ja erityisesti se, että heille on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa noudattaa mainittua vaatimusta, tekee perheenyhdistämisoikeuden käytöstä käytännössä mahdotonta, joten tällaisella säännöstöllä, jota sovelletaan ilman tarvittavaa joustavuutta, heikennetään direktiivin 2003/86 tavoitetta ja viedään tältä direktiiviltä sen tehokas vaikutus.
Toiseksi, kuten tämän tuomion 44 kohdassa muistutettiin, direktiivissä 2003/86 kunnioitetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.
Tältä osin on korostettava, että kansallisella säännöksellä, jonka mukaan perheenyhdistämishakemuksen tekeminen edellyttää poikkeuksetta perheenkokoajan perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle silloinkin, kun tämä saapuminen on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa, loukataan perusoikeuskirjan 7 artiklassa, luettuna tarvittaessa yhdessä perusoikeuskirjan 24 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa, vahvistettua oikeutta perheen yhtenäisyyden kunnioittamiseen.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 65 kohdassa, tällainen velvollisuus nimittäin merkitsee perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan vastaisesti sellaista puuttumista perheen yhtenäisyyden kunnioittamista koskevaan oikeuteen, joka ei ole oikeassa suhteessa perheenyhdistämiseen liittyvien petosten estämisen päämäärään, joka kyllä on legitiimi ja johon Belgian hallitus on vedonnut.
Tämän tuomion 56 ja 57 kohdassa esitettyjä näkökohtia tukee se seikka, että perheenyhdistämishakemusta koskeva menettely etenee vaiheittain, kuten direktiivin 2003/86 5 artiklan rakenteesta ilmenee. Näin ollen jäsenvaltiot voivat vaatia perheenkokoajan perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle kyseisen menettelyn myöhemmässä vaiheessa muun muassa asianomaisten perhesiteiden ja henkilöllisyyden tarkastamiseksi, mutta tällaista saapumista ei ole perheenyhdistämishakemuksen käsittelyä varten tarpeen vaatia jo hakemuksen tekovaiheessa.
On kuitenkin niin, että jottei vaarannettaisi direktiivin 2003/86 tavoitetta edistää perheenyhdistämistä eikä loukattaisi perusoikeuksia, joita tällä direktiivillä pyritään suojaamaan, silloin, kun jäsenvaltio vaatii perheenkokoajan perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle menettelyn myöhemmässä vaiheessa, kyseisen jäsenvaltion on helpotettava tällaista saapumista muun muassa antamalla konsuliasiakirjoja tai laissez-passer-matkustusasiakirja ja rajoitettava paikalle saapumisten määrä täysin välttämättömään. Sen on siis säädettävä mahdollisuudesta suorittaa perhesiteiden ja henkilöllisyyden sellaiset tarkastukset, jotka edellyttävät kyseisten perheenjäsenten läsnäoloa, menettelyn lopussa ja jos mahdollista samaan aikaan, kun heille myönnetään tarvittaessa asiakirjat, jotka oikeuttavat tuloon asianomaisen jäsenvaltion alueelle.
Esitettyyn kysymykseen on vastattava edellä esitetyn perusteella, että direktiivin 2003/86 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan 7 artiklan ja 24 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan perheenyhdistämiseen perustuvan maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksen tekeminen edellyttää, että perheenkokoajan, erityisesti pakolaiseksi tunnustetun henkilön, perheenjäsenet menevät henkilökohtaisesti jäsenvaltion siihen diplomaatti- tai konsuliedustustoon, joka on toimivaltainen heidän ulkomailla olevan asuin- tai oleskelupaikkansa osalta, myös tilanteessa, jossa heille on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa mennä kyseiseen edustustoon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisen jäsenvaltion mahdollisuutta vaatia kyseisten perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle perheenyhdistämishakemusta koskevan menettelyn myöhemmässä vaiheessa.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Oikeudesta perheenyhdistämiseen 22.9.2003 annetun neuvoston direktiivin 2003/86/EY 5 artiklan 1 kohtaa, luettuna yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artiklan ja 24 artiklan 2 ja 3 kohdan kanssa,
on tulkittava siten, että
se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan perheenyhdistämiseen perustuvan maahantulo- ja maassaoleskeluhakemuksen tekeminen edellyttää, että perheenkokoajan, erityisesti pakolaiseksi tunnustetun henkilön, perheenjäsenet menevät henkilökohtaisesti jäsenvaltion siihen diplomaatti- tai konsuliedustustoon, joka on toimivaltainen heidän ulkomailla olevan asuin- tai oleskelupaikkansa osalta, myös tilanteessa, jossa heille on mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa mennä kyseiseen edustustoon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kyseisen jäsenvaltion mahdollisuutta vaatia kyseisten perheenjäsenten henkilökohtaista saapumista paikalle perheenyhdistämishakemusta koskevan menettelyn myöhemmässä vaiheessa.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: ranska.