CELEX: 62019TJ0569
Acesso aos documentos
Regulamento (CE) n.o 1049/2001
Documentos relativos a um procedimento de recuperação de um auxílio de Estado na sequência de uma decisão que o declara incompatível com o mercado interno e ordena a respetiva recuperação
Recusa de acesso
Exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inspeção, inquérito e auditoria
Interesse público superior
Princípio da não discriminação
Dever de fundamentação

I.

Antecedentes do litígio
Na sua Decisão (UE) 2015/1826, de 15 de outubro de 2014, relativa ao auxílio estatal SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) concedido pela Eslováquia à NCHZ (
JO 2015, L 269, p. 71
), a Comissão Europeia considerou nomeadamente que a Novácke chemické závody, a.s. (a seguir «NCHZ»), que é uma empresa química eslovaca, beneficiou de um auxílio de Estado ilegal e incompatível com o mercado interno no âmbito do seu processo de falência. Decidiu que este auxílio devia ser reembolsado pela NCHZ, bem como pela Fortischem, a.s., na qualidade de sua sucessora económica.
A recorrente, a AlzChem Group AG, é uma empresa alemã que opera no setor químico, que interveio como parte interessada no procedimento que conduziu à Decisão 2015/1826.
A Decisão 2015/1826 foi objeto de dois recursos de anulação parcial. Por Acórdão de 24 de setembro de 2019, Fortischem/Comissão (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
), o Tribunal Geral negou provimento ao recurso. Por Acórdão de 13 de dezembro de 2018, AlzChem/Comissão (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
), o Tribunal Geral anulou o artigo 2.
o
da Decisão 2015/1826.
Por carta de 12 de abril de 2019, a recorrente apresentou à Comissão um pedido de acesso a documentos, ao abrigo do Regulamento (CE) n.
o
1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (
JO 2001, L 145, p. 43
). Este pedido dizia respeito aos documentos pertinentes que estavam na posse da Comissão, entre os quais, nomeadamente, folhas de cálculo Excel, documentos Word ou bases de dados internas com informações relativas ao estado do andamento do procedimento de recuperação e ao montante do auxílio de Estado recuperado pela República Eslovaca na sequência da Decisão 2015/1826 (a seguir «documentos pedidos»).
A Comissão indeferiu este pedido por carta de 24 de abril de 2019, com o fundamento de que este pedido estava abrangido pelo âmbito de aplicação das exceções previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro e terceiro travessões, e n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001. Salientou igualmente que não fora apresentado nenhum argumento suscetível de demonstrar a existência de um interesse público superior que justificasse a divulgação dos documentos pedidos e que não era possível conceder acesso parcial.
Por carta de 15 de maio de 2019, a recorrente apresentou à Comissão um pedido confirmativo, nos termos do artigo 7.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001. Contestou a recusa da Comissão sustentando, nomeadamente, que o seu pedido não visava nenhum documento que se enquadrasse no âmbito das exceções invocadas pela Comissão e que existia um interesse público superior que justificava a divulgação dos documentos pedidos. Por outro lado, requereu acesso parcial a esses documentos ou que lhe fosse concedido acesso aos mesmos nas instalações da Comissão.
Em 11 de junho de 2019, a Comissão indicou à recorrente que o seu pedido confirmativo estava a ser tratado, mas que não lhe seria dada resposta no prazo fixado e que o prazo de resposta a este pedido era prorrogado em quinze dias úteis, em conformidade com o artigo 8.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001. Em 1 de julho de 2019, a Comissão indicou à recorrente que não fora possível reunir todos os elementos necessários para a análise completa do seu pedido e para a adoção de uma decisão final e que uma decisão final lhe seria comunicada logo que possível.
II.

Decisão impugnada
Através da Decisão C(2019) 5602 final, de 22 de julho de 2019 (a seguir «decisão impugnada»), a Comissão recusou conceder à recorrente acesso aos documentos pedidos, por considerar que estavam abrangidos, por um lado, pela exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa à proteção das atividades de inquérito, e, por outro, pela exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, relativa à proteção dos interesses comerciais.
Em primeiro lugar, no que respeita à exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, a Comissão considerou que os documentos pedidos não faziam apenas parte do dossiê administrativo relativo ao inquérito sobre um auxílio de Estado, considerando igualmente que diziam respeito a um inquérito sobre a execução da decisão relativa a um auxílio de Estado ilegal.
Por um lado, a Comissão observou que, segundo a jurisprudência, existia uma presunção geral de confidencialidade segundo a qual a divulgação dos documentos do dossiê administrativo do procedimento em matéria de auxílios de Estado prejudicava os objetivos dos inquéritos sobre estes auxílios, ainda que o procedimento estivesse encerrado. Considerou que os documentos pedidos, que continham informações sobre o estado de andamento do procedimento de recuperação do auxílio de Estado em causa que incumbia às autoridades eslovacas ao abrigo da Decisão 2015/1826, faziam parte do dossiê administrativo no âmbito do inquérito sobre este auxílio, o qual não tinha sido inteiramente recuperado.
Por outro lado, a Comissão precisou que, no decurso da fase de recuperação de um auxílio de Estado ilegal, se certificava, com a colaboração ativa do Estado‑Membro em causa, da correta implementação da decisão relativa a esse auxílio e, por conseguinte, as suas ações e as medidas tomadas estavam intrinsecamente ligadas ao seu inquérito sobre esse auxílio na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Além disso, indicou que a fase de recuperação de um auxílio de Estado decorreu no âmbito de um procedimento estruturado e formalizado que constituía um inquérito na aceção da referida disposição. A Comissão considerou que, uma vez que a inobservância da decisão relativa a um auxílio de Estado podia conduzir à propositura de uma ação por incumprimento, havia que considerar que a fase de execução desta decisão era um procedimento pré‑contencioso semelhante ao procedimento previsto no artigo 258.
o
TFUE, relativamente ao qual o Tribunal de Justiça tinha reconhecido a existência de uma presunção geral de confidencialidade. Por conseguinte, a divulgação ao público dos documentos pedidos podia prejudicar o diálogo encetado com a República Eslovaca, sendo que para este diálogo era essencial um clima de confiança.
Em segundo lugar, no que respeita à exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, a Comissão salientou que a jurisprudência tinha reconhecido uma presunção geral de confidencialidade dos documentos que faziam parte de um dos seus dossiês, independentemente da questão de saber se o pedido de acesso dizia respeito a um procedimento de controlo encerrado ou pendente. No caso concreto, os documentos pedidos revelariam informações detalhadas sobre o estado de andamento e as diferentes etapas do procedimento de recuperação iniciado pelas empresas em causa. Estas informações comerciais são sensíveis. Atendendo à natureza bilateral da fase de execução da decisão relativa a um auxílio de Estado ilegal, uma divulgação prematura de documentos relativos à fase em que se encontrava o procedimento de recuperação pelas empresas em causa, antes da recuperação efetiva desse auxílio, causaria prejuízo a estas e prejudicaria, de forma definitiva, os objetivos do procedimento de auxílio de Estado em vez de contribuir para a sua transparência.
Em terceiro lugar, a Comissão indeferiu o pedido de acesso parcial devido à existência de uma presunção geral de confidencialidade aplicável aos documentos pedidos.
Em quarto lugar, a Comissão entendeu que as considerações apresentadas pela recorrente para demonstrar a existência de um interesse público superior eram bastante gerais. Em seu entender, o facto de os documentos pedidos se referirem a um inquérito de natureza administrativa e não dizerem respeito a atos legislativos, relativamente aos quais tinha sido reconhecida a existência de uma maior transparência na jurisprudência, e o facto de a Comissão publicar as informações relativas à recuperação do auxílio de Estado em causa após a conclusão do procedimento de recuperação, nomeadamente o montante reembolsado, o montante perdido e o montante dos juros recuperados, corroboram ainda mais a conclusão de que no caso em apreço não existia um interesse público superior.
III.

Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de agosto de 2019, a recorrente interpôs o presente recurso.
Sob proposta da juíza‑relatora, o Tribunal Geral (Quinta Secção) decidiu dar início à fase oral do processo. O Tribunal Geral ouviu as alegações das partes e as suas respostas às questões por si colocadas na audiência de 23 de março de 2021.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
IV.

Questão de direito
Em apoio do seu recurso, a recorrente invoca dois fundamentos relativos, o primeiro, a um erro de direito e a um erro manifesto de apreciação na aplicação das exceções previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro e terceiro travessões, e n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001 e, o segundo, à violação do dever de fundamentar a recusa de conceder acesso aos documentos pedidos numa versão não confidencial ou nas instalações da Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 4.
o
, n.
o
6, e no artigo 10.
o
do mesmo regulamento.
A.

Observações preliminares relativas à identificação dos atos suscetíveis de recurso e ao prazo de recurso
A recorrente sustenta que a jurisprudência do Tribunal Geral relativa ao Regulamento n.
o
1049/2001 parece apresentar determinadas incoerências e contradições no que respeita à identificação do ato suscetível de recurso e ao início da contagem do prazo de recurso. Assim, a análise da jurisprudência, em especial do Acórdão de 10 de dezembro de 2010, Ryanair/Comissão (
T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), permite concluir que o início da contagem do prazo para interpor recurso de anulação de uma decisão de recusa de acesso a documentos ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001 é determinado pelo último dia do prazo de que a Comissão dispunha para adotar uma decisão. Segundo a recorrente, ainda que a decisão impugnada tenha data de 22 de julho de 2019, o prazo de recurso começou a correr a partir de 5 de junho de 2019, devendo a falta de resposta no prazo prescrito ser considerada uma decisão negativa nos termos do artigo 8.
o
, n.
o
3, do referido regulamento.
Em contrapartida, no que se refere ao ato suscetível de recurso, quando a Comissão não tenha adotado uma decisão no prazo previsto no artigo 8.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001, esse ato constitui, consoante as circunstâncias, a decisão tácita de recusa, a decisão tácita e a decisão expressa, ou a decisão expressa de recusa. Por conseguinte, atendendo a que o Tribunal Geral pode ser levado a considerar que a decisão impugnada também compreende a decisão tácita de recusa resultante do silêncio da Comissão até 5 de junho de 2019 inclusive, a recorrente pede que esta decisão seja considerada parte integrante da decisão impugnada.
Além disso, a recorrente sublinha os efeitos potencialmente negativos e imprevistos da jurisprudência relativa ao prazo de recurso de anulação de uma decisão expressa nos casos em que esta é adotada depois de existir uma decisão tácita. Resulta nomeadamente do Acórdão de 10 de dezembro de 2010, Ryanair/Comissão (
T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), e do Despacho de 13 de novembro de 2012, ClientEarth e o./Comissão (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), que, se o ato suscetível de recurso for a decisão expressa, o referido prazo começa a correr a partir da data da decisão tácita. Por conseguinte, a recorrente devia ter reformulado a sua petição dirigida contra a decisão tácita ao abrigo do artigo 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001, para tomar em consideração os argumentos apresentados pela Comissão na decisão impugnada. O prazo inicial de recurso de que devia dispor para preparar o seu recurso foi assim reduzido. Ora, a redução pela jurisprudência dos prazos legais de que os indivíduos gozam para poderem exercer os seus direitos em conformidade com o Tratado FUE é suscetível de restringir esses direitos de forma injustificada e de violar os artigos 42.
o
e 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
Por outro lado, a recorrente considera que, à luz da jurisprudência, as Comunicações da Comissão de 11 de junho e de 1 de julho de 2019 eram absolutamente enganadoras e suscetíveis de impedir o seu acesso à justiça e que devem ser censuradas.
A Comissão refuta as alegações da recorrente relativas a incoerências e a contradições na jurisprudência do Tribunal Geral, bem como as alegações relativas a um comportamento potencialmente enganador da sua parte.
Neste contexto, há que observar que a Comissão não respondeu ao pedido de acesso da recorrente nem dentro do prazo inicial nem dentro do prazo de resposta na sequência da primeira prorrogação, em 11 de junho de 2019, o que corresponde à situação visada no artigo 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001, embora tenha em seguida adotado uma decisão expressa de recusa, a qual constitui a decisão impugnada.
Numa situação como a do caso em apreço, acima descrita no n.
o
25, em primeiro lugar, deve considerar‑se que a falta de resposta da Comissão constitui uma decisão tácita de recusa de acesso. Com efeito, a segunda prorrogação do prazo, em 1 de julho de 2019, não podia ter prorrogado validamente o prazo, uma vez que, nos termos do artigo 8.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, a Comissão só pode prorrogar o prazo inicial uma única vez e, depois de expirado o prazo prorrogado, considera‑se que foi adotada uma decisão tácita de recusa de acesso (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2010, Ryanair/Comissão,
T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, n.
os
38 e 40, e Despacho de 27 de novembro de 2012, Steinberg/Comissão,
T‑17/10
, não publicado,
EU:T:2012:625
, n.
o
99). A este respeito, há que salientar que o prazo previsto no artigo 8.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1049/2001 é de caráter imperativo (v., neste sentido, Acórdão de 19 de janeiro de 2010, Co‑Frutta/Comissão,
T‑355/04 e T‑446/04
,
EU:T:2010:15
,) e não pode ser prorrogado para além das circunstâncias previstas no artigo 8.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, sob pena de privar este artigo de efeito útil, dado que o requerente deixaria de saber exatamente a partir de que data poderia interpor recurso ou apresentar queixa, como previsto no artigo 8.
o
, n.
o
3, do referido regulamento (v., por analogia, Acórdão de 21 de abril de 2005, Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, n.
o
26). Semelhante decisão tácita de recusa de acesso pode ser objeto de um recurso de anulação em conformidade com o disposto no artigo 263.
o
TFUE (v., neste sentido, Despacho de 27 de novembro de 2012, Steinberg/Comissão,
T‑17/10
, não publicado,
EU:T:2012:625
, n.
o
101).
Contudo, quando a Comissão respondeu posteriormente de forma expressa e definitiva ao pedido confirmativo e recusou o acesso aos documentos em causa, procedeu então implicitamente à retirada da decisão tácita de recusa de acesso [v., neste sentido, Acórdão de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, n.
os
88 e 89; Despacho de 27 de novembro de 2012, Steinberg/Comissão,
T‑17/10
, não publicado,
EU:T:2012:625
, n.
o
101; e Acórdão de 26 de abril de 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/BCE,
T‑251/15
, não publicado,
EU:T:2018:234
, n.
o
34]. Esta decisão expressa pode assim ser objeto de um recurso de anulação em conformidade com o disposto no artigo 263.
o
TFUE.
Se a decisão tácita tiver sido objeto de um recurso de anulação, a recorrente perde o seu interesse em agir, devido à adoção da decisão expressa, e considerar‑se‑á que não há que conhecer do referido recurso [v., neste sentido, Acórdãos de 2 de outubro de 2014, Strack/Comissão,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, n.
os
88 e 89; de 10 de dezembro de 2010, Ryanair/Comissão,
T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, n.
o
48; de 2 de julho de 2015, Typke/Comissão,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, n.
o
36; e de 26 de abril de 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/BCE,
T‑251/15
, não publicado,
EU:T:2018:234
, n.
o
36]. A recorrente pode igualmente adaptar os seus pedidos e fundamentos dentro do prazo de recurso previsto para este efeito no artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2011, Enviro Tech Europe e Enviro Tech International/Comissão,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, n.
o
94). Se a decisão expressa tiver sido adotada antes da interposição do recurso da decisão tácita, o recurso que tivesse em seguida sido interposto seria então inadmissível (v., neste sentido, Acórdão de 10 de dezembro de 2010, Ryanair/Comissão,
T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, n.
o
47).
No presente caso, é certo que, de forma lamentável, a Comissão adotou uma decisão expressa após o termo do prazo prorrogado, mas antes de expirado o prazo de interposição de recurso da decisão tácita e antes da interposição de um recurso contra esta. Por conseguinte, com a adoção desta decisão expressa, a Comissão procedeu à retirada da decisão tácita e a decisão que pode ser objeto de um recurso de anulação no caso em apreço é a decisão expressa de 22 de julho de 2019 de recusa de acesso aos documentos pedidos, que é a decisão impugnada.
Em segundo lugar, contrariamente ao que a recorrente alega, o prazo de interposição do recurso de anulação da decisão expressa deve ser calculado em conformidade com as disposições do artigo 263.
o
TFUE e sem que possa ser contado a partir da data em que foi adotada a decisão tácita de recusa. Além disso, a recorrente não tem razão quando afirma que os factos no processo que deu origem ao Despacho de 13 de novembro de 2012, ClientEarth e o./Comissão (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), eram comparáveis com os factos do presente processo. Neste último processo, o recurso de anulação, que tinha por objeto uma decisão tácita de recusa de 4 de fevereiro de 2011, só foi interposto em 25 de maio de 2011 e foi, por conseguinte, julgado inadmissível por intempestividade. Por conseguinte, não resulta de modo nenhum deste último despacho que um recurso que tenha por objeto uma decisão expressa deve ser interposto dentro do prazo aplicável em caso de recurso de anulação da decisão tácita que a antecede.
No caso em apreço, o prazo de recurso da decisão impugnada deve ser contado a partir das 24 horas do dia 22 de julho de 2019. Embora seja certo, como a recorrente alega, que não se pode deixar de sublinhar que a Comissão não podia ter prorrogado o prazo de resposta após a primeira prorrogação, não é menos certo que esta circunstância não é suscetível de ferir a decisão impugnada de uma ilegalidade que justifique a sua anulação, visto que a Comissão respondeu a este pedido antes de a recorrente ter retirado as consequências da falta de resposta dentro do prazo, em conformidade com o artigo 8.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001 (v., neste sentido, Acórdão de 28 de junho de 2012, Comissão/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, n.
o
89, e Despacho de 27 de novembro de 2012, Steinberg/Comissão,
T‑17/10
, não publicado,
EU:T:2012:625
, n.
o
102). Além disso, contrariamente ao que a recorrente alega, não se pode considerar que a recorrente não dispôs do prazo legal para preparar o seu recurso, que podia ser interposto até 2 de outubro de 2019 inclusive, em aplicação das disposições conjugadas do artigo 263.
o
, sexto parágrafo, TFUE e dos artigos 58.
o
e 60.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
B.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de direito e a um erro manifesto de apreciação na aplicação das exceções previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro e terceiro travessões, e n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001
Segundo a recorrente, os erros de direito e os erros manifestos de apreciação da Comissão devem ser examinados à luz do direito fundamental de acesso aos documentos, que responde ao objetivo que consiste em reforçar a legitimidade dos órgãos administrativos no âmbito das suas atividades decisórias e que está consagrado no artigo 42.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Quaisquer exceções a este direito ou quaisquer limitações a este direito devem ser interpretadas de forma restritiva. A recorrente invoca a natureza contraditória das posições adotadas pela Comissão no que respeita à divulgação de informações sobre o estado da recuperação dos auxílios de Estado.
O primeiro fundamento divide‑se em cinco partes. Com a primeira parte, a recorrente alega que o pedido de acesso não dizia respeito a um documento relativo a um inquérito nem a um documento que fizesse parte de um dossiê relativo a um inquérito e que, portanto, não afetava os objetivos das atividades de inquérito visados no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, nem o processo decisório da Comissão previsto no artigo 4.
o
, n.
o
3, do mesmo regulamento. Com a segunda parte, sustenta que o pedido de acesso não podia ser recusado ao abrigo da proteção dos objetivos das atividades de inquérito prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, nem ao abrigo da proteção do processo decisório da Comissão prevista no artigo 4.
o
, n.
o
3, do mesmo regulamento. Com a terceira parte, a recorrente alega que o pedido de acesso não dizia respeito a informações nem dados de interesse comercial que carecessem de proteção ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do mesmo regulamento. Com a quarta parte, a recorrente invoca uma aplicação discriminatória, na decisão impugnada, das exceções à divulgação das informações relativas à recuperação. Com a quinta parte, alega que a aplicação de qualquer exceção à divulgação é afastada por um interesse público superior.
A Comissão refuta os argumentos da recorrente.
A título preliminar, há que constatar que, contrariamente ao que a recorrente sustenta nos seus articulados, a recusa de acesso na decisão impugnada tem por base o artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.
o
1049/2001, e não o artigo 4.
o
, n.
o
3, do mesmo regulamento. Aliás, a recorrente reconheceu isto mesmo na audiência, o que ficou registado na ata da audiência. Por conseguinte, os seus argumentos são desprovidos de pertinência na medida em que dizem respeito à pretensa aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1049/2001 e devem ser rejeitados.
O artigo 1.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001 prevê que este visa conferir ao público um direito de acesso aos documentos das instituições da União Europeia que seja o mais amplo possível (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, n.
o
51 e jurisprudência referida).
A este respeito, importa sublinhar que, segundo a jurisprudência, a atividade administrativa da Comissão não exige que o acesso aos documentos seja idêntico àquele que é exigido pela atividade legislativa de uma instituição da União (v. Acórdão de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
o
91 e jurisprudência referida; Acórdão de 7 de setembro de 2017, AlzChem/Comissão,
T‑451/15
, não publicado,
EU:T:2017:588
, n.
o
80).
Resulta igualmente do artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, que estabelece um regime de exceções a este respeito, que este direito de acesso não deixa de estar sujeito a certas restrições assentes em razões de interesse público ou privado. Uma vez que tais exceções derrogam o princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos, estas exceções devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, n.
os
52, 53 e jurisprudência referida).
Quando é apresentado um pedido de acesso a um documento a uma instituição, a um órgão ou a um organismo da União e é decidido recusar este pedido ao abrigo de uma das exceções previstas no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, incumbe‑lhe, em princípio, apresentar explicações sobre a questão de saber de que forma o acesso a esse documento poderia prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por essa exceção, devendo o risco de tal prejuízo ser razoavelmente previsível e não meramente hipotético (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, n.
o
54 e jurisprudência referida).
Nalguns casos, o Tribunal de Justiça reconheceu contudo que essa instituição, esse órgão ou esse organismo se podia basear, a este respeito, em presunções gerais que se aplicam a certas categorias de documentos, sendo que considerações de ordem geral semelhantes são suscetíveis de se aplicar a pedidos de divulgação de documentos da mesma natureza (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet International/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, n.
o
55 e jurisprudência referida).
O objetivo de tais presunções reside assim na possibilidade, para a instituição, o órgão ou o organismo da União em causa, de considerar que a divulgação de determinadas categorias de documentos prejudica, em princípio, o interesse protegido pela exceção que invoca, baseando‑se nessas considerações de ordem geral, não havendo obrigação de examinar concreta e individualmente cada um dos documentos pedidos (v. Acórdão de 22 de janeiro de 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, n.
o
56 e jurisprudência referida).
Do mesmo modo que a jurisprudência impõe que as exceções à divulgação visadas no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001 sejam interpretadas e aplicadas de forma estrita por estabelecerem derrogações ao princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos que estejam na posse de uma instituição, de um órgão ou de um organismo da União (Acórdãos de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, n.
o
75, e de 3 de julho de 2014, Conselho/ in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, n.
o
48), o reconhecimento e a aplicação de uma presunção geral de confidencialidade devem ser ponderados de forma estrita (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, n.
o
81).
Por último, segundo a jurisprudência, a existência de uma presunção geral de confidencialidade não exclui a possibilidade de demonstrar que um determinado documento, cuja divulgação é pedida, não está abrangido pela referida presunção ou que existe, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, último membro de frase, do Regulamento n.
o
1049/2001, um interesse público superior que justifica a divulgação do documento em causa (Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, n.
o
62, e de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
66).
É à luz dos princípios jurisprudenciais acima recordados que há que verificar se a Comissão aplicou erradamente o artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro e terceiro travessões, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Há que recordar que a Comissão não procedeu a um exame concreto e individual de cada um dos documentos pedidos, tendo considerado em substância que estavam abrangidos por duas presunções gerais de confidencialidade que se aplicavam aos documentos relativos ao estado do andamento do procedimento de recuperação de um auxílio de Estado e aos montantes recuperados, na sequência da sua decisão que ordenara a recuperação do referido auxílio. As presunções aplicadas pela Comissão baseiam‑se, por um lado, na exceção relativa à proteção das atividades de inquérito, prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 e, por outro, na exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de terceiros, prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro travessão, do mesmo regulamento.
1.

Quanto à primeira parte e à segunda parte, relativas, em substância, ao facto de o pedido de acesso não poder ser recusado com fundamento na proteção dos objetivos das atividades de inquérito prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001
Na primeira parte, a recorrente sustenta que o seu pedido não dizia respeito a um documento relativo a um inquérito ou que fizesse parte de um dossiê relativo a um inquérito, independentemente de dizer respeito ao auxílio de Estado constatado na Decisão 2015/1826 ou a uma futura decisão em matéria de auxílios de Estado. O seu pedido dizia respeito a informações factuais precisas relativas ao estado do andamento da execução da Decisão 2015/1826 e, assim, aos elementos recolhidos depois de esta ter sido adotada. Uma vez que o seu pedido não dizia respeito a argumentos de fundo apresentados pela República Eslovaca, não se podia considerar que o facto de o ter deferido prejudicava a vontade de os Estados‑Membros cooperarem com a Comissão no âmbito dos inquéritos realizados por esta. Além disso, o facto de a Comissão ter qualificado o seu pedido no sentido de que dizia respeito a documentos ou a informações relativas ao dossiê de um processo ou a documentos respeitantes a um inquérito não encontra nenhum fundamento na jurisprudência. Por conseguinte, o seu pedido não afetou os objetivos das atividades de inquérito visados no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Na segunda parte, em primeiro lugar, a recorrente alega que, ainda que se admita que o seu pedido dizia respeito a documentos ou a informações que fazem formalmente parte do dossiê pertinente em que se baseia a decisão impugnada, a Comissão não podia ter invocado as exceções previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 para o rejeitar. Segundo a recorrente, não se podia considerar que o acesso aos documentos pedidos lesava a vontade de os Estados‑Membros cooperarem com a Comissão, uma vez que o seu pedido não tinha por objeto análises ou notas internas que contivessem a apreciação desta última sobre um determinado processo ou um inquérito.
Na réplica, a recorrente salienta que, segundo a Comissão, as informações pedidas sobre o estado da recuperação do auxílio de Estado estão relacionadas com outros inquéritos, nomeadamente o relativo ao procedimento de recuperação previsto no artigo 16.
o
do Regulamento (UE) 2015/1589, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
TFUE (
JO 2015, L 248, p. 9
), e o relativo à ação por incumprimento ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE, através de uma remissão por analogia para o processo «EU‑Pilot». Todavia, a Comissão não fez referência aos referidos procedimentos nem na carta de 24 de abril de 2019 nem na decisão impugnada e não mencionou a existência de uma ação intentada contra a República Eslovaca a este respeito. Não pode agora vir invocar factos e fundamentos novos.
Em segundo lugar, a recorrente afasta o argumento da Comissão segundo o qual os documentos pedidos relativos ao estado do andamento da recuperação do auxílio de Estado em causa não podem ser comunicados pelo facto de conterem informações substanciais. Podiam ter sido apresentados dados quantitativos sem que fossem divulgados dados substanciais, por exemplo através da apresentação de um documento que indicasse que tinha sido recuperada uma determinada percentagem do auxílio de Estado ou que não tinha sido recuperado nenhum montante. De qualquer forma, é prática da Comissão transmitir informações substanciais nas suas respostas aos pedidos de acesso aos documentos apresentados ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001.
Em terceiro lugar, a recorrente alega que a Comissão não se pode basear numa interpretação extensiva das exceções ao princípio geral da divulgação dos documentos públicos, consagrado no Regulamento n.
o
1049/2001, quando a sua própria prática sublinha que os fundamentos que invoca não são aplicáveis ao pedido de acesso. A recorrente cita, a título exemplificativo, seis processos nos quais a Comissão tornou públicas, antes da abertura dos processos por infração, informações comparáveis com aquelas que o pedido visava obter.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Deve considerar‑se que, com a primeira e segunda partes do primeiro fundamento, a recorrente contesta, em substância, em primeiro lugar, o facto de os documentos pedidos dizerem respeito a uma fase de inquérito, nomeadamente porque a Decisão 2015/1826 encerrou o inquérito sobre o auxílio de Estado. Em segundo lugar, a recorrente contesta que a Comissão possa invocar a exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inquérito prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Na decisão impugnada, a Comissão recusou conceder acesso aos documentos pedidos com base em dois fundamentos distintos. Por um lado, considerou que os documentos pedidos pertenciam ao dossiê relativo ao auxílio de Estado constatado na Decisão 2015/1826 e que, por conseguinte, estavam abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade que cobria o inquérito relativo ao auxílio de Estado em causa. A Comissão considerou assim que era aplicável aos referidos documentos a presunção geral de confidencialidade relativa aos documentos do dossiê administrativo relativo a um procedimento de controlo dos auxílios de Estado, como reconhecida no Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, n.
o
61), e recordada nomeadamente nos Acórdãos de 14 de julho de 2016, Sea Handling/Comissão (
C‑271/15 P
, não publicado,
EU:C:2016:557
, n.
os
36 a 38), de 13 de março de 2019, AlzChem/Comissão (
C‑666/17 P
, não publicado,
EU:C:2019:196
, n.
o
31), e de 19 de setembro de 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comissão (
T‑39/17
, não publicado,
EU:T:2018:560
, n.
o
62).
Por outro lado, a Comissão salientou, em substância, que o procedimento de recuperação podia conduzir diretamente à propositura de uma ação por incumprimento nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE e considerou que a fase de execução da sua decisão relativa a este auxílio devia ser considerada um procedimento pré‑contencioso, semelhante ao procedimento previsto no artigo 258.
o
TFUE. Depois de ter recordado que o Tribunal de Justiça tinha reconhecido a existência de uma presunção geral de confidencialidade aplicável aos documentos reunidos no âmbito de um inquérito relativo a uma ação por incumprimento, a Comissão considerou que o raciocínio seguido para reconhecer tal presunção era aplicável
mutatis mutandis
para recusar a divulgação dos documentos pedidos. Considerou assim que estes documentos estavam abrangidos, devido a uma aplicação por analogia, pela presunção geral de confidencialidade relativa aos documentos relativos à fase pré‑contenciosa de uma ação por incumprimento na aceção do artigo 258.
o
TFUE, conforme reconhecida no Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
65), e recordada nomeadamente nos Acórdãos de 23 de janeiro de 2017, Justice & Environment/Comissão (
T‑727/15
, não publicado,
EU:T:2017:18
, n.
o
46), e de 5 de dezembro de 2018, Campbell/Comissão (
T‑312/17
, não publicado,
EU:T:2018:876
, n.
o
29).
Por conseguinte, há que determinar se a Comissão cometeu um erro de direito quando decidiu que os documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado estavam abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, e, em seguida, se essa presunção existe ou deve ser reconhecida, se a Comissão a aplicou ao caso em apreço sem viciar a sua decisão de um erro de apreciação.
a)

Quanto à existência de uma presunção geral de confidencialidade
Há que salientar que, segundo a jurisprudência (v. n.
o
53,
supra
), a presunção geral de confidencialidade que diz respeito aos documentos do dossiê administrativo relativo a um procedimento de controlo dos auxílios de Estado cobre expressamente os documentos abrangidos pelo inquérito levado a cabo pela Comissão para concluir numa decisão, nomeadamente, pela existência de um auxílio de Estado e ordenar a sua recuperação. Em contrapartida, o juiz da União não teve esse momento de se pronunciar sobre uma recusa de acesso a documentos relativos à fase de execução de uma tal decisão da Comissão pelo Estado‑Membro em causa.
Por conseguinte, embora seja certo que o reconhecimento da presunção geral de confidencialidade na jurisprudência mencionada acima no n.
o
53 diz respeito ao dossiê administrativo no âmbito de um procedimento de controlo iniciado ao abrigo do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, aquele reconhecimento incide apenas de maneira certa sobre os documentos do procedimento administrativo que conduziram à adoção de uma decisão pela Comissão na qual esta conclui nomeadamente pela existência de um auxílio de Estado e ordena a sua recuperação.
Por outro lado, no que se refere aos documentos relativos à fase de execução de uma decisão na qual a Comissão ordena a recuperação de um auxílio de Estado, é certo que podem ser formalmente abrangidos pelo mesmo dossiê de que fazem parte os documentos do inquérito conduzido pela Comissão e que a levaram a adotar esta decisão, como, de resto, a recorrente concede. Com efeito, todos os documentos são relativos à mesma ou às mesmas medidas nacionais. Todavia, como foi acima recordado no n.
o
42, as exceções à divulgação previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita porquanto derrogam o princípio do acesso mais amplo possível do público aos documentos que estejam na posse das instituições da União. Consequentemente, como a recorrente sustenta, não se pode considerar que a presunção geral de confidencialidade em matéria de controlo dos auxílios de Estado, como reconhecida pela jurisprudência (v. n.
o
53,
supra
) abrange necessariamente os documentos relativos à fase de execução da decisão da Comissão, pelo facto de fazerem parte do mesmo dossiê administrativo.
Há assim que examinar se os documentos relativos à fase de execução da decisão da Comissão pelo Estado‑Membro em causa podem igualmente estar abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade, independentemente de ser a presunção geral de confidencialidade em matéria de controlo dos auxílios de Estado, reconhecida pela jurisprudência, que então se consideraria que também abrange estes documentos, ou uma outra presunção geral de confidencialidade.
A este respeito, importa salientar que o juiz da União desenvolveu vários critérios para o reconhecimento de uma presunção geral de confidencialidade, relativos aos documentos em causa e à violação do interesse protegido pela exceção em questão.
1)

Quanto aos documentos em causa
Resulta da jurisprudência que, para que uma presunção geral de confidencialidade seja validamente oposta à pessoa que pede acesso a documentos ao abrigo no Regulamento n.
o
1049/2001, é necessário que os documentos em causa façam parte de uma mesma categoria de documentos ou revistam a mesma natureza (Acórdão de 5 de fevereiro de 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, n.
o
25; v. igualmente, neste sentido, Acórdãos de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, n.
o
50, e de 17 de outubro de 2013, Conselho/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, n.
o
72).
Em todos os processos que deram origem às decisões que aplicaram semelhantes presunções, a recusa de acesso em causa dizia respeito a um conjunto de documentos claramente circunscritos pela sua pertença comum a um dossiê respeitante a um processo administrativo ou jurisdicional em curso (Acórdão de 5 de fevereiro de 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, n.
o
28; v. igualmente, neste sentido, Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, n.
o
128; de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
os
49 e 50; e de 27 de fevereiro de 2014, Comissão/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, n.
os
69 e 70).
A este respeito, há que salientar que é certo que o Tribunal de Justiça declarou que o conjunto dos documentos do dossiê administrativo relativo a um processo de controlo dos auxílios de Estado constitui uma categoria única (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
64). No entanto, como foi acima salientado no n.
o
56, o juiz da União não foi levado a pronunciar‑se sobre a questão de saber se os documentos que conduziram à adoção da decisão através da qual a Comissão conclui pela existência de um auxílio de Estado e pela sua recuperação e os documentos relativos ao procedimento de controlo da execução da referida decisão pertencem à mesma categoria de documentos. Ora, deve considerar‑se que, ainda que possam pertencer a um mesmo dossiê da Comissão, não deixa de ser certo que,
stricto sensu
, pertencem a duas categorias distintas de documentos.
Não se pode, em contrapartida, contestar que os documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão da Comissão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado constituem uma categoria única, porquanto estão claramente circunscritos pela sua pertença comum ao dossiê relativo a um procedimento administrativo, posterior àquele que conduziu à adoção da referida decisão.
2)

Quanto à violação do interesse protegido pela exceção invocada
Segundo a jurisprudência, a aplicação das presunções gerais é ditada pela necessidade imperativa de assegurar o correto funcionamento dos procedimentos em questão e de garantir que os seus objetivos não fiquem comprometidos. Assim, o reconhecimento de tal presunção pode basear‑se na incompatibilidade do acesso aos documentos de certos procedimentos com o seu correto andamento e no risco de os prejudicar, entendendo‑se que as presunções gerais permitem preservar a integridade do andamento do procedimento por limitarem a ingerência de terceiros (Acórdãos de 7 de setembro de 2017, AlzChem/Comissão,
T‑451/15
, não publicado,
EU:T:2017:588
, n.
o
21, e de 5 de fevereiro de 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, n.
o
26).
O reconhecimento de uma presunção geral de confidencialidade a favor de uma nova categoria de documentos pressupõe assim que seja previamente demonstrado que a divulgação do tipo de documentos abrangido por esta categoria seja, de forma razoavelmente previsível, suscetível de prejudicar efetivamente o interesse protegido pela exceção em causa (Acórdão de 28 de maio de 2020, Campbell/Comissão,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, n.
o
39).
Neste contexto, importa antes de mais determinar se os documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão da Comissão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado fazem parte da fase de inquérito, o que a recorrente contesta. Se assim for, haverá em seguida que apreciar se as características de tal inquérito justificam que se reconheça que os referidos documentos gozam de uma presunção geral de confidencialidade.
i)

Quanto à existência de um inquérito
Há que recordar que, embora o artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 preveja que as instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção nomeadamente dos objetivos das atividades de inquérito, o conceito de «atividades de inquérito», na aceção desta disposição, não está definido neste regulamento.
Segundo a jurisprudência, o conceito de inquérito, constante do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, é um conceito autónomo do direito da União para cuja interpretação devem ser tomados em conta, designadamente, o seu sentido habitual e o contexto em que este conceito se insere (Acórdão de 7 de setembro de 2017, França/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, n.
o
45). Na medida em que o conceito de «atividades de inquérito» se enquadra numa exceção à regra geral nos termos da qual todos os documentos devem ser tornados acessíveis, este conceito deve ser interpretado e aplicado de forma estrita (Conclusões do advogado‑geral M. Wathelet no processo França/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, n.
o
101).
Há que considerar, sem que seja necessário consagrar uma definição exaustiva das «atividades de inquérito», na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2011, que constitui tal atividade um procedimento estruturado e formalizado da Comissão que tenha por objetivo recolher e analisar informações para que esta instituição possa adotar uma posição no âmbito do exercício das suas funções previstas nos Tratados UE e FUE. Este procedimento não deve necessariamente visar detetar ou perseguir uma infração ou uma irregularidade. O conceito de «inquérito» é suscetível de também abranger a atividade da Comissão que visa constatar factos para avaliar uma determinada situação (Acórdão de 7 de setembro de 2017, França/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, n.
os
46 e 47).
Por último, como a Comissão indicou na decisão impugnada, quando estejam em causa procedimentos em matéria de auxílios de Estado, o conceito de «inquérito» não visa apenas proteger os objetivos das atividades de inquérito que visam certas empresas [v., neste sentido, Acórdão de 19 de Setembro de 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comissão,
T‑39/17
, não publicado,
EU:T:2018:560
, n.
o
70].
Há que constatar que, como a Comissão alega, no âmbito do procedimento de controlo da execução de uma decisão que impõe a recuperação de um auxílio de Estado, esta recolhe e avalia as informações fornecidas pelo Estado‑Membro em causa para determinar se este tomou nomeadamente todas as medidas necessárias para recuperar totalmente o auxílio e, se for caso disso, para decidir submeter a questão ao Tribunal de Justiça ao abrigo do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE.
Daqui decorre que, em conformidade com a jurisprudência acima referida no n.
o
70, tal atividade constitui um procedimento estruturado e formalizado da Comissão que tem por objetivo recolher e analisar informações para que esta instituição possa adotar uma posição no âmbito do exercício das suas funções.
Importa por outro lado observar que, no âmbito do procedimento de controlo da execução de uma decisão da Comissão que impõe a recuperação de um auxílio de Estado, o artigo 28.
o
, n.
o
1, do Regulamento 2015/1589 prevê que, «[q]uando o Estado‑Membro em causa não der cumprimento às decisões condicionais ou negativas, em especial nos casos previstos no artigo 16.
o
do presente regulamento, a Comissão pode recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça […] nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, do TFUE».
Há que salientar que o artigo 108.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE não prevê uma fase pré‑contenciosa, ao contrário do que sucede com o artigo 258.
o
TFUE. Como a Comissão sustenta, deve considerar‑se que a fase de controlo da execução da sua decisão que exige a recuperação de um auxílio de Estado é comparável com a fase pré‑contenciosa da ação prevista no artigo 258.
o
TFUE, a qual corresponde a atividades de inquérito na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Com efeito, como salientou o advogado‑geral M. Wathelet, em substância, nas suas Conclusões no processo França/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, n.
o
99), o conceito de «atividades de inquérito» previsto no Regulamento n.
o
1049/2001 abrange a ação por incumprimento, como resulta do Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
70), e as investigações que podem levar à abertura desse processo (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, n.
os
62 e 65).
Decorre do que precede que, contrariamente ao que a recorrente sustenta e como a Comissão argumenta, o procedimento de controlo da execução da decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado corresponde a atividades de inquérito, conduzidas pela Comissão, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, como definidas na jurisprudência.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo argumento da recorrente segundo o qual, se a justificação exposta pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), fosse aplicável a documentos que a Comissão poderia eventualmente utilizar no âmbito de potenciais futuros processos de infração, o princípio do acesso aos documentos e o Regulamento n.
o
1049/2001 ficariam esvaziados da sua substância. Em seu entender, quase todos os documentos recolhidos pela Comissão independentemente do contexto são, com efeito, suscetíveis de não serem divulgados, uma vez que qualquer documento pode ser utilizado no âmbito de processos suscetíveis de terem um impacto em potenciais inquéritos levados a cabo pela Comissão, independentemente das circunstâncias em que foi recolhido. A este respeito, basta constatar que não estão em causa potenciais inquéritos, mas antes um procedimento administrativo específico, cujo ponto de partida é uma decisão da Comissão que define os objetivos das atividades de inquérito subsequentes à sua adoção com vista a uma nova tomada de decisão da sua parte, relativa à apresentação da questão ao Tribunal de Justiça em conformidade com o disposto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE.
Por outro lado, embora não se possa negar que existe uma ligação entre a fase de adoção da decisão relativa a um auxílio de Estado e a fase de controlo da execução dessa decisão na medida em que a segunda é a consequência da primeira, não se pode considerar que, à luz da aplicação da exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, existe continuidade processual entre estas duas fases. Com efeito, há que constatar que as atividades de inquérito durante cada uma destas fases diferem quanto ao motivo da sua instauração e à sua finalidade. A argumentação da Comissão a este respeito deve assim ser rejeitada.
ii)

Quanto à violação da proteção dos objetivos das atividades de inquérito
Segundo a jurisprudência, para justificar a recusa de acesso a um documento cuja divulgação foi pedida, não basta, em princípio, que esse documento se enquadre numa atividade mencionada no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001. A instituição, o órgão ou o organismo em causa deve igualmente prestar explicações quanto à questão de saber de que modo o acesso ao referido documento pode prejudicar concreta e efetivamente o interesse protegido por uma exceção prevista nesta disposição (Acórdãos de 28 de junho de 2012, Comissão/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, n.
o
116; de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
44; e de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, n.
o
68).
A este respeito, há que recordar que se deve considerar que a fase de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado é comparável com a fase pré‑contenciosa da ação prevista no artigo 258.
o
TFUE (v. n.
o
75,
supra
).
Ora, segundo jurisprudência constante, pode presumir‑se que a divulgação dos documentos relativos a uma ação por incumprimento, durante a fase pré‑contenciosa deste, pode transformar o caráter deste último e alterar a respetiva tramitação, e que, consequentemente, essa divulgação prejudicará, em princípio, a proteção dos objetivos das atividades de inquérito, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 (Acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
65, e de 11 de maio de 2017, Suécia/Comissão,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, n.
o
40).
Com efeito, foi considerado que o controlo que a Comissão foi chamada a exercer no âmbito de uma ação por incumprimento se inscreve numa função administrativa, na qual a Comissão dispõe de um amplo poder discricionário e enceta um diálogo bilateral com os Estados‑Membros em causa. Em contrapartida, as outras partes que não sejam esses Estados‑Membros não dispõem de garantias processuais específicas cujo respeito está submetido a uma fiscalização jurisdicional efetiva (v. Acórdão de 13 de setembro de 2013, ClientEarth/Comissão,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, n.
o
74 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, segundo a jurisprudência, a Comissão tem direito de preservar a confidencialidade dos documentos que foram reunidos no âmbito de um inquérito relativo a uma ação por incumprimento cuja divulgação poderia prejudicar o clima de confiança que deve existir, entre si própria e o Estado‑Membro em causa, com vista a alcançar uma solução consensual para as infrações ao direito da União que eventualmente tenham sido identificadas (Acórdão de 13 de setembro de 2013, ClientEarth/Comissão,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, n.
o
60).
No que respeita ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado, há que ter em conta a circunstância de que este procedimento é bilateral, uma vez que se desenrola entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa. No âmbito deste procedimento, as partes interessadas que não sejam este Estado‑Membro não têm direito de consultar os documentos do dossiê administrativo da Comissão e não lhes está reservado nenhum papel específico.
Por conseguinte, se as partes interessadas que não sejam o Estado‑Membro em causa pudessem aceder, ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001, aos documentos do dossiê administrativo da Comissão relativo ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado, essa divulgação seria suscetível de alterar a natureza e a tramitação de tal procedimento bilateral, permitindo, eventualmente, que terceiros tomassem posição sobre as informações fornecidas pelo Estado‑Membro em causa e assim de prejudicar a proteção dos objetivos das atividades de inquérito.
Com efeito, no âmbito do procedimento de recuperação de um auxílio de Estado, é indispensável uma cooperação leal e uma confiança mútua entre a Comissão e o Estado responsável pela concessão do auxílio para que se possam exprimir livremente. Se o referido Estado‑Membro for obrigado a executar a decisão da Comissão e se esta última tiver de velar pela implementação da sua decisão, para executar a decisão de recuperação serão necessárias trocas entre a Comissão e as autoridades do Estado‑Membro em causa, nomeadamente, mas não apenas, quando este último se depare com dificuldades na recuperação.
Ora, um diálogo bilateral entre a Comissão e o Estado‑Membro em causa pode permitir assegurar a cooperação leal deste último, podendo em simultâneo a Comissão zelar pela boa execução da sua decisão o mais rapidamente possível. Como esta última argumenta, uma divulgação dos documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado comprometeria o acompanhamento desse procedimento e a vontade de os Estados‑Membros fornecerem explicações pormenorizadas nomeadamente sobre o estado do andamento da recuperação e sobre as dificuldades encontradas quando da sua recuperação. Assim, poderia revelar‑se ainda mais difícil para a Comissão obter essas informações, bem como, eventualmente, iniciar um processo de negociação e conseguir chegar a acordo com o Estado‑Membro em questão, pondo termo a um incumprimento que pode ser imputado a este último, que consistiria na não execução da decisão da Comissão, para permitir que o direito da União seja cumprido e evitar uma ação judicial ao abrigo do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
63).
Por conseguinte, pelas mesmas razões que foram invocadas no contexto de uma ação por incumprimento, nomeadamente da sua fase pré‑contenciosa, acima recordadas nos n.
os
81 e 83, e tendo em conta a posição específica do Estado‑Membro em causa no âmbito do procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado, há que reconhecer que, em princípio, a divulgação de documentos relativos a esse procedimento comprometeria o diálogo e, por conseguinte, a colaboração entre a Comissão e o referido Estado‑Membro.
Resulta das considerações precedentes que, atendendo à aplicação da exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, os documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado fazem parte do dossiê administrativo da Comissão relativo à medida ou às medidas nacionais em causa que deve ser diferenciada daquela que diz respeito à fase de qualificação da ou das medidas de auxílio de Estado (v. n.
o
63,
supra
). Do mesmo modo, a fase de inquérito que antecede a adoção de uma decisão relativa a um auxílio estatal deve distinguir‑se da fase de controlo da execução dessa decisão (v. n.
o
78,
supra
). Por conseguinte, há que considerar que, contrariamente ao que a Comissão sustentou na decisão impugnada, os documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado não estão abrangidos pela presunção geral de confidencialidade que diz respeito aos documentos do dossiê administrativo relativo a um procedimento de controlo dos auxílios de Estado, como reconhecida pela jurisprudência (v. n.
o
53,
supra
).
Em contrapartida, as razões que conduziram ao reconhecimento de uma presunção geral, ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, aplicável aos documentos reunidos no âmbito de um inquérito relativo a uma potencial ação por incumprimento, justificam o reconhecimento de uma presunção geral, a título da mesma disposição, aplicável aos documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado (v. n.
o
88,
supra
).
Por conseguinte, deve considerar‑se que a Comissão não cometeu um erro de direito quando considerou que os documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado estavam abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade ao abrigo do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001.
Há assim que examinar se foi sem cometer um erro de apreciação que a Comissão aplicou, ao caso em apreço, a presunção geral de confidencialidade acima mencionada no n.
o
91.
b)

Quanto à aplicação da presunção geral de confidencialidade aos documentos pedidos
Na decisão impugnada, a Comissão indicou nomeadamente, como a recorrente reconhece, que o desrespeito da sua decisão que ordena a recuperação do auxílio pelo Estado‑Membro em causa podia conduzir a que fosse intentada uma ação por incumprimento. Por conseguinte, considerou que o raciocínio seguido para reconhecer a existência de uma presunção geral de confidencialidade aplicável aos documentos reunidos no âmbito de um inquérito relativo a uma ação por incumprimento se aplicava
mutatis mutandis
para recusar a divulgação dos documentos em causa no presente caso.
A este respeito, embora seja certo que, como a recorrente sustenta, a Comissão não se referiu, na decisão impugnada, ao procedimento de recuperação de um auxílio de Estado previsto no artigo 16.
o
do Regulamento 2015/1589, fez, no entanto, referência de forma suficientemente clara ao procedimento de recuperação, sendo por conseguinte irrelevante que não tenha citado esta disposição.
Além disso, como foi acima salientado no n.
o
4, a recorrente pediu acesso aos documentos pertinentes da Comissão que continham informações sobre o andamento da recuperação e sobre o montante do auxílio de Estado recuperado pela República Eslovaca na sequência da Decisão 2015/1826.
Por conseguinte, deve considerar‑se que foi sem cometer um erro de apreciação que a Comissão considerou que os documentos pedidos estavam abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade, baseada na exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inquérito prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, que se aplica aos documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado (v. n.
o
91,
supra
).
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos da recorrente.
Em primeiro lugar, segundo a recorrente, o facto de deferir o seu pedido de acesso aos documentos pedidos não pode prejudicar a vontade da República Eslovaca de cooperar com a Comissão no âmbito do seu inquérito. Ainda que, como sustenta, o seu pedido não diga respeito a argumentos quanto ao mérito apresentados por este Estado, só assim será na medida em que esses argumentos incidam sobre a qualificação das medidas nacionais examinadas na Decisão 2015/1826. Em contrapartida, o seu pedido é suscetível de dizer respeito a argumentos quanto ao mérito do referido Estado relativos à aplicação da referida decisão.
Em segundo lugar, a recorrente sustenta que, embora se faça referência a numerosos antecedentes na decisão impugnada, nenhum deles é aplicável ao presente caso. Em seu entender, o Acórdão de 11 de dezembro de 2001, Petrie e o./Comissão (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), o Despacho de 13 de novembro de 2012, ClientEarth e o./Comissão (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), e o Acórdão de 19 de setembro de 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (port de Brest)/Comissão (
T‑39/17
, não publicado,
EU:T:2018:560
), diziam respeito a pedidos de acesso a «documentos quanto ao mérito» elaborados pela Comissão a respeito de uma potencial violação do direito da União, e não a informações específicas relativas ao estado do andamento do reembolso de um auxílio de Estado.
A este respeito, há que constatar que a Comissão citou o terceiro acórdão acima mencionado no n.
o
99 para apoiar a sua afirmação segundo a qual as ações que leva a cabo na fase da execução de uma decisão que declara a ilegalidade de um auxílio de Estado constituem atividades de inquérito previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. Sucede o mesmo com o Acórdão de 7 de setembro de 2017, França/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), ao qual a recorrente se quis referir nos seus articulados, como precisou na audiência, embora tenha erradamente mencionado o «Acórdão França/Comissão». Por último, a Comissão citou os dois primeiros acórdãos acima referidos no n.
o
99 em apoio da sua afirmação segundo a qual o raciocínio seguido relativamente à existência de uma presunção geral de confidencialidade que abrange os documentos relativos a inquéritos que poderiam eventualmente resultar numa ação por incumprimento era aplicável
mutatis mutandis
aos documentos como os que estão em causa no caso em apreço. Ora, considerou‑se que estes raciocínios da Comissão não enfermavam de erros de direito.
Em terceiro lugar, a recorrente alega que, ainda que se reconheça, como foi sugerido pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), que informações relativas a um processo por infração pudessem beneficiar da exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inquérito, não tem conhecimento de nenhum processo por infração instaurado contra a República Eslovaca após a adoção da Decisão 2015/1826. A este respeito, há que constatar que, na medida em que este Estado está obrigado a recuperar o auxílio de Estado em causa ao abrigo da Decisão 2015/1826 e que, em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, a Comissão pode recorrer diretamente ao Tribunal de Justiça em caso de incumprimento da obrigação de recuperação, não é de modo nenhum necessário que seja «intentada» uma nova ação na aceção do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE ou que seja «intentada» uma ação ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE contra este Estado. Além disso, contrariamente ao que a recorrente também alega, a Comissão não se referiu, nos seus articulados, a um processo por incumprimento intentado contra a República Eslovaca a respeito da execução da Decisão 2015/1826.
Em quarto lugar, a recorrente alega que a Comissão não se pode basear numa interpretação extensiva das exceções ao princípio geral da divulgação dos documentos públicos, consagrado no Regulamento n.
o
1049/2001, quando a sua própria prática evidencia que os fundamentos que invoca não são aplicáveis ao pedido de acesso. A recorrente cita, a título de exemplo, seis processos nos quais a Comissão publicou, antes da abertura dos processos por infração, comunicados de imprensa que continham informações comparáveis com as que visava obter através do seu pedido. Nestes comunicados e na sua carta de junho de 2015 que informava a AlzChem Trostberg AG sobre o estado do andamento da recuperação por terceiros de certas coimas em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas, a Comissão demonstrou assim que era possível apresentar dados quantitativos sem divulgar dados substanciais. No caso em apreço, podia deste modo ter‑se limitado a revelar unicamente as informações quantitativas relativas ao estado da recuperação do auxílio de Estado em causa.
A este respeito, por um lado, há que salientar que, nos seis processos citados pela recorrente, a Comissão decidiu publicar, através de comunicados de imprensa, determinadas informações, como a sua decisão de intentar uma ação no Tribunal de Justiça contra cada um dos seis Estados‑Membros em causa. Contudo, como a Comissão alega, a publicação destes comunicados não afeta a aplicabilidade da presunção geral de confidencialidade aos documentos relativos à fase de execução da Decisão 2015/1826 (v., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2018, Campbell/Comissão,
T‑312/17
, não publicado,
EU:T:2018:876
, n.
o
38). Como salienta a Comissão, tanto mais assim é quando ainda não decidiu intentar uma ação no Tribunal de Justiça.
Por outro lado, na medida em que a argumentação da recorrente pode ser interpretada como um pedido de acesso parcial aos documentos em causa, com acesso a apenas determinadas informações, esta argumentação deve ser afastada. Com efeito, o conceito de documento e de informação devem ser distinguidos. O direito de acesso do público a um documento das instituições visa apenas os documentos e não as informações entendidas de modo mais genérico, e não implica para as instituições o dever de responder a todos os pedidos de informações dos particulares (Acórdão de 25 de abril de 2007, WWF European Policy Programme/Conselho,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, n.
o
76).
Acresce que, na medida em que a recorrente alega que a Comissão lhe poderia ter transmitido um documento de que constasse a informação de que tinha sido recuperada uma determinada percentagem do auxílio de Estado ilegal e incompatível, isso equivaleria a comunicar‑lhe uma informação substancial, contrariamente ao que subentende. Em qualquer caso, no que respeita ao acesso a documentos aos quais se aplica uma presunção geral de confidencialidade, como os pedidos, a referida presunção significa que os documentos por esta abrangidos escapam à obrigação de divulgação, no todo ou em parte, do seu conteúdo (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
68, e de 7 de setembro de 2017, AlzChem/Comissão,
T‑451/15
, não publicado,
EU:T:2017:588
, n.
os
93, 94 e jurisprudência referida).
À luz de todas as considerações precedentes, a primeira e segunda partes do primeiro fundamento devem ser rejeitadas.
2.

Quanto à quarta parte, relativa à aplicação discriminatória das exceções à divulgação das informações relativas à recuperação
A recorrente alega que, na decisão impugnada, a Comissão aplicou de forma discriminatória, em violação do artigo 20.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais, exceções à divulgação das informações relativas à recuperação do auxílio de Estado. Em primeiro lugar, alega que, em seis processos em matéria de auxílios de Estado, a Comissão tornou públicas informações sobre montantes que não tinham sido recuperados, tendo isto ocorrido antes da abertura de um processo por infração contra os Estados‑Membros em causa e embora estivessem em curso processos judiciais relativos à decisão em matéria de auxílios de Estado subjacente. O interesse invocado da proteção das atividades de inquérito em curso ou dos interesses comerciais não impediu assim a Comissão de divulgar o nome dos beneficiários, que foram identificados ou eram identificáveis.
Em segundo lugar, a recorrente invoca na réplica a divulgação pela Comissão de informações quantitativas e substanciais relativas ao estado de cobrança de coimas em matéria de acordos, decisões e práticas concertadas, embora algumas das decisões que as aplicaram fossem objeto de processos que estavam pendentes perante o juiz da União.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Importa recordar que o artigo 20.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais dispõe que «[t]odas as pessoas são iguais perante a lei». Antes de o artigo 6.
o
TUE conferir força jurídica vinculativa à Carta dos Direitos Fundamentais, o Tribunal de Justiça já tinha considerado que o princípio da igualdade era um dos princípios gerais do direito da União que tinha de ser respeitado por todos os tribunais (v., neste sentido, Acórdão de 19 de outubro de 1977, Ruckdeschel e o.,
117/76 e 16/77
,
EU:C:1977:160
, n.
o
7). O respeito por este princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, exceto se esse tratamento diferente for objetivamente justificado (v., neste sentido, Acórdão de 11 de julho de 2006, Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, n.
o
33 e jurisprudência referida).
Em primeiro lugar, como a recorrente alega, na carta de 24 de abril de 2019, a Comissão recusou conceder‑lhe acesso aos documentos pedidos pelo facto de a Decisão 2015/1826 ser objeto de um processo que se encontrava pendente, aplicando‑se, por conseguinte, o artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001. No entanto, há que constatar que esta consideração não foi retomada na decisão impugnada e que a Comissão, na decisão que adota em resposta ao pedido confirmativo, não é de modo nenhum obrigada a manter o fundamento jurídico no qual assentou a sua resposta ao pedido inicial (Acórdão de 28 de março de 2017, Deutsche Telekom/Comissão,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, n.
o
83). Por conseguinte, não é pertinente o facto de, em quatro dos seis processos em matéria de auxílios de Estado citados pela recorrente em relação aos quais foi publicado um comunicado de imprensa, as decisões da Comissão por força das quais o Estado‑Membro em causa estava obrigado a recuperar o auxílio estatal em causa serem objeto de um recurso que se encontrava pendente perante o juiz da União, como sucede no presente caso no que respeita à Decisão 2015/1826.
Por outro lado, deve ser afastado o argumento da recorrente segundo o qual não se compreende como é que a Comissão pôde considerar que o inquérito sobre a recuperação do auxílio estava encerrado nos seis processos que cita, quando o conceito de inquéritos em curso, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, abrange os períodos durante os quais os processos seguem os seus trâmites perante o juiz da União. A situação nestes seis processos e no caso em apreço é assim idêntica. Além das considerações acima expostas no n.
o
103, há que precisar que, embora a decisão da Comissão que constata que foi concedido um auxílio de Estado implique que esta instituição considere que o seu inquérito destinado a determinar a existência de um auxílio de Estado a conduziu a uma conclusão, em contrapartida, o facto de a referida decisão ser objeto de um recurso que se encontra pendente perante o juiz da União tem por consequência que os documentos relativos ao referido inquérito continuam a estar abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade. Sucede o mesmo com os documentos relativos à fase de recuperação de um auxílio de Estado quando a Comissão decide recorrer ao Tribunal de Justiça, por considerar que a sua decisão que exige a recuperação do auxílio de Estado em causa não foi executada. Por conseguinte, ainda que se admita que a Comissão possa ter considerado que o inquérito sobre a recuperação do auxílio tinha sido concluído nos seis processos que cita, não existe uma diferença entre estes e o presente caso quanto à aplicabilidade da presunção geral de confidencialidade que se aplica aos documentos relativos ao procedimento de controlo da execução de uma decisão que ordena a recuperação de um auxílio de Estado.
No entanto, relativamente aos seis processos citados pela recorrente, há que constatar que a Comissão não concedeu acesso a documentos, tendo antes informado o público, através de comunicados de imprensa, da sua decisão de intentar uma ação no Tribunal de Justiça contra os Estados‑Membros em causa, com o fundamento de que, em seu entender, não tinham executado as decisões que exigiam a recuperação de um auxílio de Estado. Por conseguinte, como a Comissão afirma, a situação nestes seis processos é diferente da do caso em apreço na medida em que a recorrente pediu à Comissão acesso a documentos ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001. Acresce que não existem elementos que permitem considerar que a Comissão tomou a decisão de intentar uma ação no Tribunal de Justiça contra a República Eslovaca, invocando a não execução da Decisão 2015/1826 (v. n.
o
101,
supra
).
Em segundo lugar, no que respeita aos processos em matéria de pagamento de coimas citados pela recorrente, há que constatar que, como a Comissão invoca, as provas apresentadas são novas, na medida em que foram apresentadas na réplica. Ora, a recorrente não apresentou nenhum elemento destinado a demonstrar que os documentos apresentados, que são, por um lado, o pedido de acesso aos documentos apresentado pela AlzChem Trostberg ao abrigo do Regulamento n.
o
1049/2001 no que respeita ao montante das coimas efetivamente pago pelos destinatários de várias decisões da Comissão no âmbito de processos em matéria de direito da concorrência da União (anexo C.1 da réplica) e, por outro, a resposta da Comissão a este pedido (anexo C.2 da réplica), não estavam na sua posse no momento da propositura da ação, nem elementos que permitiram demonstrar as razões pelas quais as referidas provas não foram apresentadas com a petição. Por conseguinte, a sua apresentação na fase da réplica é intempestiva e os anexos C.1 e C.2 da réplica são inadmissíveis por força do disposto no artigo 85.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo.
Em todo o caso, para além do facto de, ao contrário do procedimento de recuperação na sequência da Decisão 2015/1826, três dos sete casos citados terem sido encerrados e de a Comissão, através da sua carta de 11 de junho de 2005, que figura no anexo C.2, não ter concedido acesso a documentos, tendo antes comunicado informações, a recuperação de um auxílio de Estado situa‑se, como a Comissão alega, num contexto jurídico diferente do do pagamento de uma coima aplicada numa decisão que adota ao abrigo do artigo 7.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.
o
] e [102.
o
TFUE] (
JO 2003, L 1, p. 1
). Como a Comissão expõe, a obrigação de recuperação de um auxílio de Estado não é uma sanção aplicada ao beneficiário do auxílio, nem, de resto, ao Estado‑Membro em causa, e o procedimento de recuperação decorre exclusivamente com este Estado, destinatário da decisão de recuperação, enquanto única parte que cometeu uma infração ao direito da União (artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE), ao passo que uma coima aplicada a uma empresa pune a sua violação das regras da concorrência. De todas estas diferenças resulta que não são situações comparáveis.
Decorre de tudo o que precede que a Comissão não pode ser acusada de ter violado o princípio da não discriminação. Por conseguinte, a quarta parte do primeiro fundamento deve ser rejeitada.
3.

Quanto à quinta parte, relativa à existência de um interesse público superior
A recorrente alega que, ainda que se admita que a Comissão concluiu corretamente que o seu pedido dizia respeito a documentos abrangidos pelas exceções previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, em primeiro lugar, devia tê‑los divulgado ao abrigo da existência de um interesse público superior, que consiste em garantir o direito à ação em conformidade com o artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais.
Em segundo lugar, a recorrente invoca a importância da transparência e do controlo público sobre as ações da Comissão. Assim, a exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 deve ser interpretada à luz do objetivo da proteção dos objetivos das atividades de inquérito e a Comissão não deve ser autorizada a utilizá‑la com o fim único de se subtrair ao controlo do público. Ainda que a recorrente não censure a Comissão por não ter dado início a um processo por incumprimento contra a República Eslovaca ao abrigo do artigo 258.
o
TFUE, uma vez que essa decisão está abrangida pelo seu poder discricionário, esta instituição é, no entanto, responsável perante os cidadãos da União pela sua inação.
A proteção do orçamento dos Estados‑Membros contra os efeitos devastadores da corrida aos auxílios de Estado e a execução das decisões da Comissão nesta matéria fazem parte, cada uma, de um interesse público superior, e não do interesse privado da recorrente. Como a Comissão observou no seu estudo sobre a aplicação a nível nacional das regras da União sobre os auxílios de Estado, duas instituições alemãs sublinharam o interesse público relacionado com a recuperação dos auxílios de Estado ilegais.
A recorrente acrescenta que o juiz da União procedeu a uma interpretação e a uma aplicação restritivas do Regulamento n.
o
1049/2001, criticadas pelo Parlamento Europeu, embora toda e qualquer exceção ao direito de acesso aos documentos ou qualquer restrição deste direito deva ser interpretada de forma estrita. Uma vez que o seu pedido não tem por objeto um documento nem uma informação do dossiê da Comissão relativo ao auxílio de Estado concedido pela República Eslovaca à NCHZ, a Comissão não deve ser autorizada a limitar ainda mais o direito fundamental de acesso aos documentos dos cidadãos da União.
A Comissão contesta a argumentação da recorrente.
Importa recordar que, em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
1049/2001, «[a]s instituições recusarão o acesso aos documentos cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção de», nomeadamente, «objetivos de atividades de inspeção, inquérito e auditoria, exceto quando um interesse público superior imponha a divulgação».
Como foi acima recordado no n.
o
43, uma presunção geral de confidencialidade baseada na exceção relativa à proteção dos objetivos das atividades de inquérito prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001 não exclui a possibilidade de demonstrar que existe um interesse público superior que justifica a divulgação dos documentos visados.
Segundo jurisprudência constante, incumbe a quem alega a existência de um interesse público superior invocar de forma concreta as circunstâncias que justificam a divulgação dos documentos em causa (v. Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
o
94 e jurisprudência referida; v. igualmente, neste sentido, Acórdão de 14 de julho de 2016, Sea Handling/Comissão,
C‑271/15 P
, não publicado,
EU:C:2016:557
, n.
o
40).
Assim, o regime das exceções previsto no artigo 4.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001, nomeadamente no n.
o
2 deste artigo, baseia‑se numa ponderação dos interesses que se opõem numa dada situação, a saber, por um lado, os interesses que beneficiam da divulgação dos documentos em causa e, por outro, os que são ameaçados por essa divulgação. A decisão adotada a respeito de um pedido de acesso a documentos depende da questão de saber qual é o interesse que deve prevalecer no caso concreto (v. Acórdão de 7 de setembro de 2017, AlzChem/Comissão,
T‑451/15
, não publicado,
EU:T:2017:588
, n.
o
66 e jurisprudência referida).
É à luz destes princípios que há que analisar os argumentos da recorrente.
No presente caso, em primeiro lugar, na petição, a recorrente invoca o interesse público superior que consiste em garantir o direito à ação em conformidade com o artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. Todavia, não há que examinar esta alegação, uma vez que, interrogada a este respeito na audiência, a recorrente confirmou que não existe um nexo direto entre a recusa de acesso aos documentos pedidos e a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais. A recorrente indicou igualmente que o Tribunal não deve tomar em consideração a referência à existência de um interesse público superior que consiste em garantir o direito à ação, como mencionado no título da quinta parte do primeiro fundamento, o que ficou registado na ata da audiência.
Em segundo lugar, remetendo para o considerando 2 do Regulamento n.
o
1049/2001, a recorrente invoca a importância da transparência e do controlo público sobre as ações da Comissão, que não deve ser autorizada a utilizar a exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do mesmo regulamento com o único objetivo de cobrir a sua inação e de se subtrair ao controlo do público.
Importa salientar que é certo que o interesse relativo à transparência constitui um interesse público, na medida em que tem caráter objetivo e geral (Acórdão de 11 de dezembro de 2018, Arca Capital Bohemia/Comissão,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, n.
o
76; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 12 de maio de 2015, Technion e Technion Research Development Foundation/Comissão,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, n.
o
78 e jurisprudência referida). No entanto, como foi acima recordado no n.
o
37, no que se refere à transparência e ao controlo público das ações que a Comissão realiza, os órgãos jurisdicionais da União reconheceram que o alcance do acesso aos documentos da sua atividade administrativa não é idêntico ao alcance que é exigido para o acesso aos documentos da atividade legislativa de uma instituição da União. No caso em apreço, os documentos pedidos inserem‑se manifestamente no âmbito de um procedimento administrativo, a saber, um procedimento de recuperação de um auxílio de Estado na sequência de uma decisão da Comissão.
Além disso, considerações gerais relativas ao princípio da transparência e ao direito do público a ser informado sobre o trabalho das instituições não podem justificar a divulgação de documentos relativos ao procedimento de controlo da execução da decisão da Comissão, que pode resultar na ação a intentar no Tribunal de Justiça em conformidade com o artigo 108.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE e é comparável com a fase pré‑contenciosa de uma ação por incumprimento (v. n.
o
75,
supra
) (v., neste sentido, Acórdão de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, n.
os
91 e 93).
A este respeito, há que recordar que incumbe à Comissão, quando considere que um Estado‑Membro não cumpriu as suas obrigações, apreciar da oportunidade de agir contra esse Estado, determinar as disposições por este violadas e escolher o momento em que dará início ao processo previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE a seu respeito. Por conseguinte, a recorrente ou um cidadão não tem o direito de exigir à Comissão que esta adote uma posição num determinado sentido ou de contestar uma recusa da Comissão em dar início a um processo contra a República Eslovaca (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
os
60 e 61).
Por conseguinte, o objetivo invocado pela recorrente para justificar a divulgação dos documentos pedidos, que consiste em exercer um controlo sobre a ação da Comissão no âmbito do procedimento de controlo da execução da Decisão 2015/1826 em causa, equivale a negar, contrariamente ao que ela própria afirma, a existência do poder de apreciação discricionário de que esta instituição goza no âmbito do procedimento previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, TFUE, ao passo que a presunção geral de confidencialidade que se prende com todos os documentos relativos a esse procedimento visa precisamente proteger, nomeadamente, o caráter útil da ação da Comissão no âmbito destes (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de novembro de 2013, LPN e Finlândia/Comissão,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, n.
os
61, 63 e 65).
Acresce que a Comissão, como corretamente assinalou, zela para que o público seja informado sobre o andamento de casos específicos de infração através da publicação de comunicados de imprensa (v., neste sentido, Acórdão de 23 de janeiro de 2017, Justice & Environment/Comissão,
T‑727/15
, não publicado,
EU:T:2017:18
, n.
o
60).
Por outro lado, a recorrente invoca, em substância, o interesse público relativo à execução das decisões da Comissão em matéria de auxílios de Estado, bem como o interesse público de proteção do orçamento dos Estados‑Membros contra os efeitos devastadores da corrida aos auxílios de Estado e da obrigação de reintegrar os auxílios de Estado ilegais e incompatíveis com o mercado interno no orçamento dos Estados‑Membros visados por uma decisão em matéria de auxílios de Estado. Este argumento não pode contudo vingar. Como a Comissão alega, o facto de conceder à recorrente acesso aos documentos pedidos não permite que se garanta o interesse público de proteção do orçamento dos Estados‑Membros através da recuperação dos auxílios de Estado ilegais.
Por último, a recorrente sustenta que o juiz da União procedeu a uma aplicação restritiva do Regulamento n.
o
1049/2001, embora qualquer exceção ao direito de acesso aos documentos ou qualquer limitação a este direito devam ser interpretadas estritamente, e que, em substância, o seu pedido não estava abrangido pela exceção destinada a proteger os objetivos das atividades de inquérito. Ora, na medida em que contesta o facto de o seu pedido de acesso poder estar abrangido pela exceção prevista no artigo 4.
o
, n.
o
2, terceiro travessão, do Regulamento n.
o
1049/2001, a sua argumentação tem por objeto uma questão que é distinta da questão de saber se, em caso de aplicação de uma exceção, um interesse público superior permite afastar semelhante aplicação. Por conseguinte, não é pertinente no âmbito da presente parte do fundamento. Foi, aliás, examinada e rejeitada no âmbito da primeira parte do presente fundamento.
Por conseguinte, a quinta parte do primeiro fundamento deve ser rejeitada, bem como o primeiro fundamento na íntegra, sem que seja necessário examinar a sua terceira parte, na medida em que a exceção que visa proteger os inquéritos realizados pelas instituições da União constituía um fundamento autónomo e suficiente para justificar a adoção da decisão impugnada e em que um eventual erro que viciasse o segundo fundamento da referida decisão, relativo à exceção destinada a proteger os interesses comerciais, objeto da terceira parte do primeiro fundamento não teria, em todo o caso, efeito sobre a legalidade dessa decisão.
C.

Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do dever de fundamentar a recusa em conceder acesso aos documentos pedidos numa versão não confidencial ou nas instalações da Comissão
A recorrente indica que sugeriu, no pedido confirmativo, que lhe fosse concedido acesso aos documentos numa versão não confidencial ou nas instalações da Comissão. No entanto, esta considerou que, devido à aplicação da presunção geral de confidencialidade às divulgações parciais, não podia ser concedido acesso parcial. A recorrente considera que, uma vez que refutou todos os motivos suscetíveis de justificar a recusa de divulgação dos documentos pedidos, entre os quais as presunções gerais de confidencialidade invocadas pela Comissão, resulta
a contrario
do raciocínio desta última que devia ter deferido o seu pedido, concedendo‑lhe pelo menos acesso parcial ou acesso nas suas instalações, em conformidade, respetivamente, com o disposto no artigo 4.
o
, n.
o
6, e no artigo 10.
o
do Regulamento n.
o
1049/2001. Todavia, a Comissão não expôs os motivos da sua recusa a este respeito.
A Comissão contesta a argumentação da recorrente.
Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de modo a permitir aos interessados conhecerem as justificações da medida tomada e ao juiz da União exercer a sua fiscalização (v. Acórdão de 22 de abril de 2008, Comissão/Salzgitter,
T‑408/04 P
,
EU:T:2008:236
, n.
o
56 e jurisprudência referida).
Além disso, importa recordar que a violação do dever de fundamentação constitui um fundamento relativo à violação das formalidades substanciais, distinto, enquanto tal, do fundamento relativo à inexatidão dos fundamentos da decisão impugnada, cuja fiscalização se enquadra na apreciação do mérito desta decisão (v., neste sentido, Acórdãos de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, n.
o
67, e de 19 de junho de 2009, Qualcomm/Comissão,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, n.
o
179). Com efeito, a fundamentação de uma decisão consiste em exprimir formalmente as justificações em que essa decisão assenta. Se essas justificações padecerem de erros, estes inquinam a legalidade da decisão quanto ao mérito, mas não a respetiva fundamentação, que pode ser suficiente embora contenha fundamentos errados (v. Acórdão de 10 de julho de 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, n.
o
181 e jurisprudência referida).
Na decisão impugnada, a Comissão examinou a possibilidade de conceder à recorrente acesso parcial aos documentos em causa, em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
6, do Regulamento n.
o
1049/2001. Precisou que os documentos pedidos estavam, todavia, abrangidos por uma presunção geral de confidencialidade baseada nas exceções previstas no artigo 4.
o
, n.
o
2, primeiro e terceiro travessões, do mesmo regulamento e que essa presunção excluía a possibilidade de conceder acesso parcial ao dossiê. A este respeito, a Comissão remeteu para o Acórdão de 14 de julho de 2016, Sea Handling/Comissão (
C‑271/15 P
, não publicado,
EU:C:2016:557
, n.
o
61).
Por conseguinte, deve considerar‑se que a Comissão expôs os motivos pelos quais indeferiu o pedido da recorrente destinado a obter acesso aos documentos numa versão não confidencial ou nas suas instalações. Deu assim à recorrente possibilidade de compreender os motivos pelos quais este pedido foi recusado e permitiu que o Tribunal Geral exercesse a sua fiscalização. Por conseguinte, a decisão impugnada está suficientemente fundamentada a este respeito.
Por outro lado, na medida em que a recorrente alega que, por ter refutado todos os motivos suscetíveis de justificar a recusa de divulgação dos documentos pedidos, a Comissão devia ter deferido o seu pedido de acesso aos mesmos numa versão não confidencial ou nas suas instalações, não pode deixar de se observar que a recorrente não invoca uma falta ou uma insuficiência da fundamentação da decisão impugnada, antes contestando o mérito desta. Esta argumentação também não pode, em todo o caso, prosperar. Com efeito, tendo a Comissão, sem cometer um erro de direito nem de apreciação, podido opor uma recusa ao pedido da recorrente de acesso aos documentos pedidos através da invocação de uma presunção geral de confidencialidade, a argumentação da recorrente assenta numa premissa errada.
Por conseguinte, o segundo fundamento deve ser rejeitado.
Atendendo a todas as considerações precedentes, há que negar provimento ao presente recurso.
V.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, de acordo com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A AlzChem AG é condenada nas despesas.

Spielmann
Spineanu‑Matei
Mastroianni
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 29 de setembro de 2021.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.