CELEX: 62015CJ0626
Recurso de anulação
Decisão do Comité de Representantes Permanentes (Coreper)
Decisão que aprova a apresentação de um documento de reflexão a uma instância internacional
Admissibilidade
Ato impugnável
Competência exclusiva, partilhada ou de apoio da União Europeia
Ação individual da União nas instâncias internacionais ou participação dos Estados‑Membros ao lado da União
Conservação dos recursos biológicos do mar
Pesca
Proteção do ambiente
Investigação
Áreas marinhas protegidas (AMP)
Tratado para a Antártida
Convenção sobre a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida
Mar de Weddell e mar de Ross

Com as suas petições, a Comissão Europeia pede respetivamente, por um lado, a anulação da decisão do Conselho da União Europeia, como consta da conclusão do presidente do Comité dos Representantes Permanentes de 11 de setembro de 2015 (a seguir «decisão de 2015»), na parte em que aprova a apresentação, em nome da União Europeia e dos seus Estados‑Membros, à Comissão para a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida (a seguir «comissão CAMLR») de um documento de reflexão relativo a uma futura proposta de criação de uma área marinha protegida no mar de Weddell (a seguir «documento de reflexão») (processo C‑626/15), e, por outro, a anulação da Decisão do Conselho de 10 de outubro de 2016 (a seguir «decisão de 2016»), na parte em que aprova a apresentação, em nome da União Europeia e dos seus Estados‑Membros, à comissão CAMLR, na 35.
a
reunião anual dessa instância, de três propostas de criação de áreas marinhas protegidas e de uma proposta de criação de zonas especiais destinadas ao estudo científico do espaço marinho em causa, das alterações climáticas e da diminuição das plataformas glaciares (processo C‑659/16).
Quadro jurídico
Direito internacional
Tratado para a Antártida
O Tratado para a Antártida, assinado em Washington em 1 de dezembro de 1959, entrou em vigor em 23 de junho de 1961. O artigo VI desse tratado dispõe:
«As disposições do presente Tratado são aplicáveis à zona a sul do paralelo a 60.
o
de latitude sul, incluindo todas as plataformas de gelo; […]»
O artigo IX do referido tratado prevê, designadamente:
«1.   Os representantes das Partes Contratantes […] reunir‑se‑ão na cidade de Camberra [Austrália] dentro de dois meses após a data de entrada em vigor do Tratado e, posteriormente, a intervalos e em locais apropriados, para efeitos de intercâmbio de informação, consulta mútua sobre assuntos de interesse comum relacionados com a Antártida, e de elaboração, análise e recomendação aos seus Governos, de medidas em prol dos princípios e dos objetivos do Tratado, incluindo medidas relativas a:
[…]
f)
Preservação e conservação dos recursos vivos na Antártida.
2.   Cada uma das Partes Contratantes, que aderiu ao Tratado, nos termos do artigo 13.
o
terá direito a nomear representantes para participar nas reuniões referidas no n.
o
1 do presente artigo, enquanto como Parte Contratante demonstrar o seu interesse na Antártida efetuando atividades substanciais de investigação, tais como a criação de uma estação científica ou o envio de uma expedição científica.»
Atualmente, vinte Estados‑Membros são partes contratantes no Tratado para a Antártida. Três Estados‑Membros são signatários desse tratado desde 1 de dezembro de 1959 e têm, a esse título, o estatuto de partes consultivas «ratificantes» (o Reino da Bélgica, a República Francesa e Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte). Nove outros aderiram em seguida ao Tratado para a Antártida e têm o estatuto de partes consultivas «aderentes» (a República da Bulgária, a República Checa, a República Federal da Alemanha, o Reino de Espanha, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos, a República da Polónia, a República da Finlândia e o Reino da Suécia). Por último, oito Estados‑Membros têm o estatuto de partes não consultivas (o Reino da Dinamarca, a República da Estónia, a República Helénica, a Hungria, a República da Áustria, a República Portuguesa, a Roménia e a República Eslovaca). Apenas as partes consultivas podem participar na tomada de decisões nas reuniões das partes contratantes.
Convenção sobre a Conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida
A Convenção sobre a Conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida foi assinada em Camberra em 20 de maio de 1980 e entrou em vigor em 7 de abril de 1982 (a seguir «Convenção de Camberra»). O preâmbulo da Convenção de Camberra indica, nomeadamente, que as partes contratantes:
«Reconhece[m] a importância da proteção do ambiente e da preservação da integridade do ecossistema dos mares que rodeiam a Antártida,
Verifica[m] a concentração da fauna e da flora nas águas da Antártida e o interesse acrescido que apresentam as possibilidades oferecidas pela utilização destes recursos como fonte de proteínas;
[Estão] conscientes da urgência em assegurar a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida;
Considera[m] que é essencial aprofundar os conhecimentos sobre o ecossistema marinho antártico e seus componentes a fim de permitir uma tomada de decisão respeitante à captura fundamentada em informações científicas pertinentes;
Considera[m] que a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida exige uma cooperação internacional que […] implica a participação ativa de todos os Estados que levem a cabo atividades de investigação ou de captura nas águas do Antártico;
Reconhece[m] as responsabilidades especiais das Partes Consultivas no Tratado [para] a Antártida quanto à proteção e à preservação do meio antártico e em especial as responsabilidades que lhes confere o n.
o
1, alínea f), do artigo IX do Tratado [para] a Antártida em matéria de proteção e de conservação da fauna e da flora na Antártida;
Lembra[m] a ação já empreendida pelas Partes Consultivas no Tratado [para] a Antártida, nomeadamente as medidas acordadas para a proteção da fauna e da flora na Antártida e as disposições da Convenção para a Proteção das Focas da Antártida;
T[êm] em conta a preocupação expressa pelas Partes Consultivas na nona reunião consultiva do Tratado [para] a Antártida a respeito da conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida, bem como a importância das disposições da recomendação IX‑2, que deu origem ao estabelecimento da presente Convenção;
[…]
Reconhece[m], tendo em conta o que precede, que é desejável a criação de um mecanismo cujo papel seria o de recomendar, promover, decidir e coordenar as medidas e estudos científicos necessários à conservação dos organismos marinhos vivos da Antártida».
O artigo I, n.
os
1 a 3, da Convenção de Camberra prevê:
«1.   A presente Convenção aplica‑se aos recursos marinhos vivos da zona situada a sul de 60.
o
de latitude sul e aos recursos marinhos vivos da zona compreendida entre esta latitude e a convergência antártica que fazem parte do ecossistema marinho antártico.
2.   A expressão “recursos marinhos vivos da Antártida” designa as populações de peixes de barbatanas, de moluscos, de crustáceos e de quaisquer outras espécies de organismos vivos incluindo os pássaros que se encontrem a sul da convergência antártica.
3.   A expressão “ecossistema marinho antártico” designa [o] conjunto das relações destes recursos marinhos vivos da Antártida entre eles e com o seu [meio] físico.»
O artigo II da Convenção de Camberra dispõe:
«1.   A presente Convenção tem por objetivo a conservação dos recursos marinhos vivos da Antártida.
2.   Para efeitos do disposto na presente Convenção, o termo “conservação” abrange a noção de utilização racional.
3.   Na zona de aplicação da Convenção [de Camberra] as capturas e as atividades conexas far‑se‑ão em conformidade com as disposições da Convenção e com os princípios de conservação seguintes:
a)
Evitar a diminuição do volume de qualquer população explorada abaixo do nível necessário à manutenção da estabilidade. Para o efeito, não será permitido que este volume desça abaixo de um nível próximo daquele que assegure o aumento máximo anual líquido da população;
b)
Manter as relações ecológicas entre as populações exploradas, dependentes ou associadas dos recursos marinhos vivos da Antártida e reconstituir as populações exploradas aos níveis definidos na alínea a), e
c)
Evitar as modificações ou minimizar os riscos de modificações do ecossistema marinho que não sejam potencialmente reversíveis em duas ou três décadas, tendo em conta o estado dos conhecimentos existentes no que respeita às repercussões diretas ou indiretas da exploração, do efeito da introdução de espécies exógenas, dos efeitos das atividades conexas no ecossistema marinho e daqueles das modificações do meio, a fim de permitir uma conservação contínua dos recursos marinhos vivos da Antártida.»
O artigo V da convenção enuncia:
«1.   As Partes Contratantes que não sejam Partes no Tratado [para] a Antártida reconhecem as obrigações e as responsabilidades especiais das Partes Consultivas no Tratado [para] a Antártida quanto à proteção e à preservação do ambiente na zona deste Tratado.
2.   As Partes Contratantes que não sejam Partes no Tratado [para] a Antártida acordam em aplicar nas suas atividades na zona abrangida por este Tratado, se for caso disso e em tempo oportuno, as medidas acordadas para a proteção da fauna e da flora da Antártida e as outras medidas que tenham sido recomendadas pelas Partes Consultivas no exercício das suas responsabilidades quanto à proteção do ambiente antártico contra qualquer forma de ingerência humana nociva.
3.   Para efeitos do disposto na presente convenção a expressão “Partes Consultivas no Tratado [para] a Antártida” designa as Partes Contratantes no Tratado [para] a Antártida cujos representantes participam nas reuniões realizadas em conformidade com o artigo IX deste Tratado.»
O artigo VII da Convenção de Camberra dispõe:
«1.   É estabelecida pelas Partes Contratantes, que acordam em assegurar o seu funcionamento, [a comissão CAMLR].
2.   A composição da [comissão CAMLR] é a seguinte:
[…]
c)
Cada organização de integração económica regional que tenha aderido à presente convenção em conformidade com o artigo XXIX pode ser membro da [comissão CAMLR] se os seus Estados‑Membros o forem;
[…]»
O artigo IX, n.
os
1 e 2, desta convenção tem a seguinte redação:
«1.   A [comissão CAMLR] tem por função pôr em prática os objetivos e os princípios definidos no artigo II. Para o efeito:
a)
Facilitará a investigação e os estudos exaustivos sobre os recursos marinhos vivos e sobre o ecossistema marinho da Antártida;
b)
Compilará dados sobre o estado e a evolução das populações dos recursos marinhos vivos da Antártida e sobre os fatores que afetam a distribuição, abundância e produtividade das espécies exploradas e das espécies ou populações dependentes ou associadas;
c)
Velará pela aquisição de dados estatísticos sobre as apanhas e os meios postos em prática no que diz respeito às populações exploradas;
[…]
f)
Elaborará as medidas de conservação, adotá‑las‑á e revê‑las‑á com base nas melhores informações científicas existentes, sem prejuízo das disposições do n.
o
5 do presente artigo;
[…]
2.   As medidas de conservação referidas na alínea f) do n.
o
1 incidirão sobre:
(a)
O volume de captura autorizado para uma dada espécie na zona de aplicação da Convenção;
[…]
(d)
A designação das espécies protegidas;
(e)
O tamanho, a idade e, se for caso disso, o sexo dos indivíduos de uma espécie que podem ser capturados;
(f)
A abertura e o fecho dos períodos de captura autorizada;
(g)
A abertura ou o fecho de áreas, setores ou subsetores para fins de estudo científico ou de conservação, incluindo as de áreas especiais destinadas à proteção e ao estudo científico;
(h)
A regulamentação dos métodos de captura e dos meios postos em prática, incluindo as artes de pesca, a fim de evitar, entre outros, uma concentração excessiva das capturas num setor ou num subsetor;
(i)
Os outros domínios em que a [comissão CAMLR] considere necessário intervir tendo em vista a realização dos objetivos da [C]onvenção [de Camberra], incluindo os efeitos das apanhas e das atividades conexas sobre as componentes do ecossistema marinho que não sejam as populações exploradas.»
O artigo XXIX, n.
o
2, da Convenção de Camberra dispõe:
«A presente convenção está aberta à adesão de organizações de integração económica regional constituídas por Estados soberanos dos quais um ou vários sejam Estados‑Membros da [comissão CAMLR] e para as quais os Estados‑Membros da organização tenham transferido a sua competência total ou parcial nos domínios a que se aplica a presente convenção. A adesão destas organizações de integração económica regional será objeto de consultas entre os membros da [comissão CAMLR].»
A União aprovou a Convenção de Camberra pela Decisão 81/691/CEE do Conselho, de 4 de setembro de 1981 (
JO 1981, L 252, p. 26
; EE 04 F1 p.175), e tornou‑se parte na mesma em 21 de abril de 1982.
Atualmente, doze Estados‑Membros tornaram‑se partes na Convenção de Camberra, sendo que seis deles (o Reino da Bélgica, a República da Bulgária, a República Federal da Alemanha, a República Francesa, a República da Polónia e o Reino Unido) o fizeram antes da adesão da União a esta convenção e seis (o Reino de Espanha, a República Helénica, a República Italiana, o Reino dos Países Baixos, a República da Finlândia e o Reino da Suécia) o fizeram posteriormente à adesão da União à referida adesão.
Quadro geral de estabelecimento de áreas marinhas protegidas
Na sua sessão que teve lugar de 24 outubro a 4 de novembro de 2011, a comissão CAMLR adotou a medida de conservação intitulada «Quadro geral de estabelecimento de áreas marinhas protegidas», cujos considerandos 1 e 6 indicam:
«A [comissão CAMLR],
Recordando a sua adesão ao programa de trabalhos do Comité científico, cuja intenção é implementar um sistema representativo de áreas marinhas protegidas da Antártida (AMP), que terá por objetivo preservar a biodiversidade marinha na zona da Convenção e, em conformidade com a decisão adotada pela Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentável (CMDD) em 2002, estabelecer uma rede representativa de AMP até 2012,
[…]
Reconhecendo que as AMP da [comissão CAMLR] têm por objetivo contribuir para a manutenção da estrutura e da função do ecossistema, incluindo nos setores situados fora das AMP, manter a capacidade de adaptação face às alterações climáticas e reduzir a possibilidade de invasão de espécies exógenas devido a atividades antrópicas.»
Nos termos do n.
o
2 do Quadro geral de estabelecimento de áreas marinhas protegidas:
«As AMP da [comissão CAMLR] são definidas com base nos melhores e mais recentes dados científicos disponíveis, e contribuem, tendo plenamente em conta o disposto no artigo II [da Convenção de Camberra] no qual se estabelece que a conservação abrange a utilização racional, para a realização dos seguintes objetivos:
i)
a proteção de exemplares representativos de ecossistemas, da biodiversidade e dos
habitats
marinhos a uma escala que permita manter a sua viabilidade e a sua integridade a longo prazo;
ii)
a proteção de processos ecossistémicos e de espécies‑chave, incluindo populações e fases do ciclo vital;
iii)
o estabelecimento de zonas de referência científica para o seguimento da variabilidade natural e das alterações a longo prazo, ou dos efeitos da exploração e de outras atividades antrópicas sobre os recursos marinhos vivos da Antártida e os ecossistemas que constituem;
iv)
a proteção de áreas vulneráveis ao impacto das atividades antrópicas, incluindo
habitats
e características únicas, raras ou extremamente diferentes biologicamente;
v)
a proteção de características essenciais ao funcionamento dos ecossistemas locais;
vi)
a proteção de áreas, a fim de manter a resiliência ou a capacidade de adaptação aos efeitos das alterações climáticas.»
Direito da União
Posição plurianual
O Conselho adotou a Decisão 13908/1/09 VER 1, de 19 de outubro de 2009, que estabelece a posição a adotar, em nome da União, na comissão CAMLR para o período 2009‑2014. Esta decisão foi substituída, para o período 2014‑2019, pela Decisão 10840/14, de 11 de junho de 2014 (a seguir «posição plurianual»).
Resulta do artigo 1.
o
da posição plurianual que as regras que esta enuncia se aplicam «quando [a comissão CAMLR] for chamada a adotar decisões que produzam efeitos jurídicos em relação a matérias respeitantes à política comum das pescas».
O artigo 2.
o
da referida decisão dispõe que os elementos específicos da posição a adotar pela União na reunião anual da comissão CAMLR são fixados anualmente em conformidade com o anexo II dessa mesma decisão. Esse anexo instaura um procedimento simplificado nos termos do qual:
«[…] a Comissão Europeia envia ao Conselho ou às suas instâncias preparatórias, com antecedência suficiente em relação a cada reunião anual da [comissão CAMLR], um documento escrito apresentando pormenorizadamente os elementos específicos propostos para a posição da União, para debate e aprovação dos detalhes da posição a comunicar em nome da União.
Se no decurso de ulteriores reuniões, inclusive no local, for impossível chegar a acordo para que a posição da União tenha em conta novos elementos, a questão é remetida ao Conselho ou às suas instâncias preparatórias.»
Regulamentos (CE) n.
o
600/2004 e (CE) n.
o
601/2004
Os considerandos 4 e 5 de Regulamento (CE) n.
o
600/2004 do Conselho, de 22 de março de 2004, que estabelece determinadas medidas técnicas aplicáveis às atividades de pesca na zona da Convenção sobre a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida (
JO 2004, L 97, p. 1
), enunciam:
«(4)
Certas medidas técnicas adotadas pela [comissão CAMLR] foram transpostas pelo Regulamento (CEE) n.
o
3943/90 do Conselho, de 19 de dezembro de 1990, que adota disposições para a aplicação do sistema de observação e controlo aprovado no âmbito do artigo XXIV da Convenção [de Camberra] [
JO 1990, L 379, p. 45
] e pelo Regulamento (CE) n.
o
66/98 do Conselho, de 18 de dezembro de 1997, que fixa certas medidas de conservação e de controlo aplicáveis às atividades de pesca no Antártico [
JO 1998, L 6, p. 41
].
(5)
A adoção de novas medidas de conservação pela [comissão CAMLR], assim como a atualização das já em vigor desde a adoção dos regulamentos supracitados, requer a alteração destes últimos.»
O artigo 1.
o
, n.
o
1, de Regulamento n.
o
600/2004 prevê:
«O presente regulamento estabelece medidas técnicas relativas às atividades dos navios de pesca [da União] que capturam e mantêm a bordo organismos marinhos provenientes dos recursos marinhos vivos da zona da Convenção [de Camberra].»
O considerando 6 do Regulamento (CE) n.
o
601/2004 do Conselho, de 22 de março de 2004, que fixa determinadas medidas de controlo aplicáveis às atividades de pesca na zona da Convenção sobre a conservação da fauna e da flora marinhas da Antártida e que revoga os Regulamentos (CEE) n.
o
3943/90, (CE) n.
o
66/98 e (CE) n.
o
1721/1999 (
JO 2004, L 97, p. 16
), dispõe:
«A fim de executar as novas medidas de conservação adotadas pela [comissão CAMLR], é conveniente revogar os [Regulamentos (CE) n.
o
3943/90, (CE) n.
o
66/98 e (CE) n.
o
1721/1999 do Conselho, de 29 de julho de 1999, que estabelece determinadas medidas respeitantes a navios arvorando pavilhão de partes não contratantes na Convenção [de Camberra] (
JO 1999, L 203, p. 14
)] e substituí‑los por um regulamento único que reúna as disposições especiais em matéria de controlo das atividades de pesca decorrentes das obrigações da [União] na sua qualidade de parte contratante na Convenção.»
O artigo 1.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
601/2004 enuncia:
«O presente regulamento fixa as regras gerais e as condições relativas à aplicação pela [União]:
a)
Das medidas de controlo aplicáveis aos navios de pesca que arvorem pavilhão das partes contratantes na Convenção [de Camberra], que operam na zona [dessa] Convenção em águas situadas para além dos limites das jurisdições nacionais;
b)
Do sistema destinado a fomentar o respeito pelos navios de partes não contratantes das medidas de conservação estabelecidas pela Comissão [CAMLR].»
Regulamento (UE) n.
o
1380/2013
O considerando 13 do Regulamento (UE) n.
o
1380/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.
o
1954/2003 e (CE) n.
o
1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.
o
2371/2002 e (CE) n.
o
639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (
JO 2013, L 354, p. 22
), indica:
«É necessário aplicar à gestão das pescas uma abordagem ecossistémica, limitar o impacto ambiental das atividades de pesca e evitar e reduzir, tanto quanto possível, as capturas indesejadas.»
O artigo 2.
o
, n.
os
1 a 3, deste regulamento prevê:
«1.   A Política Comum das Pescas [(PCP)] garante que as atividades da pesca e da aquicultura sejam ambientalmente sustentáveis a longo prazo e sejam geridas de uma forma consentânea com os objetivos consistentes em gerar benefícios económicos, sociais e de emprego, e em contribuir para o abastecimento de produtos alimentares.
2.   A [PCP] aplica a abordagem de precaução à gestão das pescas e visa assegurar que os recursos biológicos marinhos vivos sejam explorados de forma a restabelecer e manter as populações das espécies exploradas acima dos níveis que possam gerar o rendimento máximo sustentável.
[…]
3.   A [PCP] aplica a abordagem ecossistémica à gestão das pescas a fim de assegurar que os impactos negativos das atividades de pesca no ecossistema marinho sejam reduzidos ao mínimo, e procura assegurar que as atividades da pesca e da aquicultura evitem degradar o ambiente marinho.»
O artigo 4.
o
, n.
o
1, do referido regulamento enuncia:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
[…]
9)
“Abordagem ecossistémica da gestão das pescas”: uma abordagem integrada da gestão das pescas, dentro de limites ecologicamente válidos, que procura gerir a utilização dos recursos naturais, tendo em conta as atividades de pesca e outras atividades humanas, preservando simultaneamente tanto a riqueza biológica como os processos biológicos necessários para salvaguardar a composição, a estrutura e o funcionamento dos
habitats
do ecossistema afetado, tendo em conta os conhecimentos e as incertezas sobre os componentes bióticos, abióticos e humanos dos ecossistemas».
Antecedentes dos litígios
A comissão CAMLR fixou como objetivo o estabelecimento de uma rede de AMP na Antártida, objetivo que é expressamente apoiado pela União.
Neste contexto, a fim de preparar a participação da União nas futuras reuniões anuais da comissão CAMLR, o Conselho estabeleceu no ano de 2014, com base no artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE, a posição plurianual que prevê, designadamente, um procedimento simplificado de tomada de decisões do Conselho sobre a posição a adotar pela União no âmbito da comissão CAMLR relativamente a questões no domínio da PCP. Segundo esse procedimento, antes de cada reunião anual da comissão CAMLR, os serviços da Comissão apresentam os documentos relevantes às instâncias preparatórias do Conselho. Na prática, os serviços da Comissão transmitem estes documentos ao grupo de trabalho «Pescas» do Conselho ou ao Comité de Representantes Permanentes (Coreper).
Processo C‑626/15
Em 31 de agosto de 2015, os serviços da Comissão transmitiram ao grupo de trabalho «Pescas» do Conselho, baseando‑se no procedimento simplificado instituído pelo Conselho, um documento informal (
non‑paper
) ao qual foi junto o projeto do documento de reflexão. Nas páginas 4 e 5 desse documento de reflexão faz‑se referência, designadamente, à necessidade de proteger o ecossistema no mar de Weddell e, em particular, os animais que dele fazem parte, como os mamíferos marinhos, os pinguins e as aves marinhas.
Os serviços da Comissão propuseram que este documento de reflexão fosse apresentado ao Comité Científico da comissão CAMLR individualmente em nome da União, porque, na sua opinião, esse documento se enquadrava na PCP.
Na sua reunião de 3 de setembro de 2015, o grupo de trabalho do Conselho aprovou o conteúdo do documento de reflexão, tendo contudo entendido que o mesmo se enquadrava na política do ambiente e não na PCP, e que devia, consequentemente, ser apresentado em nome da União e dos seus Estados‑Membros. Devido à divergência de entendimentos, foi decidido remeter a questão ao Coreper.
O Coreper discutiu o assunto na sua reunião de 11 de setembro de 2015. Depois de uma troca de opiniões, o presidente do Coreper declarou que este tinha aprovado a apresentação do documento de reflexão e decidiu que este devia ser apresentado à comissão CAMLR por ocasião da sua 34.
a
reunião anual, em nome da União e dos seus Estados‑Membros.
A Comissão protestou contra este último ponto numa declaração inscrita na ata da reunião de 11 de setembro de 2015. Indicou estar disposta a apresentar o documento de reflexão à comissão CAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros, como foi decidido pelo Coreper, mas reservou‑se o direito de recorrer à via contenciosa.
Por petição apresentada em 23 de novembro de 2015, a Comissão interpôs um recurso de anulação da decisão de 2015, na parte em que aprova a apresentação do documento de reflexão à comissão CAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros.
Processo C‑659/16
Em 30 de agosto de 2016, os serviços da Comissão, baseando‑se novamente no procedimento simplificado, transmitiram um documento informal (
non‑paper
) ao grupo de trabalho «Pescas» do Conselho. Em 6 de setembro de 2016, o referido documento foi completado por três projetos de proposta de criação ou apoio à criação de AMP na Antártida, a saber, a AMP no mar de Weddell, uma AMP no mar de Ross e uma AMP na Antártida‑Este, e por um projeto de criação de um conjunto de zonas especiais destinadas ao estudo do espaço marinho em causa, das alterações climáticas e da diminuição das plataformas glaciares (a seguir «medidas previstas»).
Os serviços da Comissão propuseram que as medidas previstas fossem apresentadas à comissão CAMLR individualmente em nome da União, porque, na sua opinião, essas medidas se enquadravam na PCP. A fim de respeitar os prazos para a apresentação de propostas à reunião anual da comissão CAMLR, a Comissão enviou, paralelamente, as referidas medidas ao secretariado da comissão CAMLR, em nome da União.
Nas suas reuniões de 15 de setembro de e 22 de setembro de 2016, o grupo de trabalho «Pescas» do Conselho apreciou o conteúdo das medidas previstas. Considerou que as mesmas se enquadravam no domínio da política do ambiente, e não na PCP, pelo que, por um lado, deviam ser apresentadas à comissão CAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros, e, por outro, não podiam ser aprovadas no âmbito do procedimento simplificado instituído pelo Conselho, uma vez que este era limitado às questões relativas à PCP. O processo foi em seguida apresentado, em primeiro lugar, ao Coreper e depois ao Conselho.
Em 10 de outubro de 2016, no Luxemburgo, quando da sua 3487.
a
sessão, o Conselho aprovou a apresentação das medidas previstas à comissão CAMLR, em nome da União e dos seus Estados‑Membros. Decidiu ainda que essas medidas definiam a posição a assumir pela União na 35.
a
reunião anual da comissão CAMLR.
Numa declaração que ditou para a ata dessa reunião, a Comissão insistiu no facto de as referidas medidas respeitarem ao domínio das competências exclusivas da União em matéria de conservação dos recursos biológicos do mar, previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, e que, portanto, não era justificado apresentá‑las em nome da União e dos seus Estados‑Membros.
Em 2016, por ocasião da sua 35.
a
reunião anual, a comissão CAMLR decidiu dar seguimento a duas das propostas apresentadas e apoiadas pela União, a saber, a criação de uma AMP no mar de Ross e a criação de várias zonas especiais destinadas ao estudo científico do espaço marinho em causa, das alterações climáticas e da diminuição das plataformas glaciares. Além disso, a comissão CAMLR decidiu continuar as discussões sobre as outras duas propostas da União.
Por petição apresentada em 20 de dezembro de 2016, a Comissão interpôs um recurso de anulação da decisão de 2016, na parte em que aprova a apresentação das medidas previstas à comissão CAMLR, por ocasião da 35.
a
reunião anual dessa instância, em nome da União e dos seus Estados‑Membros.
Tramitação dos processos no Tribunal de Justiça e pedidos das partes
No processo C‑626/15, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular a decisão de 2015, na medida em que aprova a apresentação do documento de reflexão à comissão CAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros, e
–
condenar o Conselho nas despesas.
Por seu turno, o Conselho conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
julgar o recurso inadmissível e, em qualquer caso, negar‑lhe provimento e
–
condenar a Comissão nas despesas.
Por decisões de 7 de abril, 14 de abril, 29 de abril, 2 de maio e de 3 de maio de 2016, o presidente do Tribunal de Justiça autorizou respetivamente, em primeiro lugar, a República Federal da Alemanha, em segundo lugar, o Reino de Espanha e o Reino dos Países Baixos, em terceiro lugar, a República Francesa e a República da Finlândia, em quarto lugar, a República Portuguesa e, em quinto lugar, a República Helénica, o Reino da Suécia e o Reino Unido a intervir no referido processo em apoio da posição do Conselho.
Na sua tréplica, Conselho pediu, nos termos do artigo 60.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que o processo fosse decidido na Grande Secção.
Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de fevereiro de 2017, a instância foi suspensa no processo C‑626/15 até ao encerramento da fase escrita no processo C‑659/16.
No processo C‑659/16, a Comissão pede ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
anular a decisão de 2016, na parte em que aprova a apresentação das medidas previstas à comissão CAMLR, por ocasião da 35.
a
reunião anual dessa instância, em nome da União e dos seus Estados‑Membros;
–
condenar o Conselho nas despesas.
Por seu turno, o Conselho conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne:
–
negar provimento ao recurso e
–
condenar a Comissão nas despesas.
Por decisão de 25 de abril de 2017, o presidente do Tribunal de Justiça autorizou o Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido a intervir no referido processo em apoio da posição do Conselho.
Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de fevereiro de 2017, os processos C‑626/15 e C‑659/16 foram apensados para efeitos da fase oral e do acórdão.
Após o encerramento da fase escrita, em 16 de setembro de 2016, o Conselho pediu, em 16 de novembro de 2016, invocando o artigo 128.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, autorização para produzir, no processo C‑626/15, três novos elementos de prova, a saber, uma nota relativa à definição da posição da União na 35.
a
reunião anual da comissão CAMLR no que se refere às medidas previstas, o texto da posição assim adotada e uma declaração da Comissão relativa à mesma.
Por decisão do presidente de 10 de janeiro de 2017, ouvido o advogado‑geral, os três novos elementos de prova produzidos após o encerramento da fase escrita do processo foram admitidos no processo C‑626/15.
Quanto ao pedido de reabertura da fase oral do processo
Por ofício que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de junho de 2018, o Conselho pediu a reabertura da fase oral do processo. Em apoio do seu pedido, alegou, em substância, que o argumento exposto pela advogada‑geral nas suas conclusões, relativo ao alegado exercício pleno da competência da União em matéria de ambiente na adoção das decisões de 2015 e de 2016, não tinha sido suscitado pela Comissão nos seus articulados nem no decurso da audiência, e que, além do mais, esse argumento não tinha sido debatido entre as partes no decurso da mesma.
A este respeito, importa recordar que, em conformidade com o artigo 83.
o
do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça pode, a qualquer momento, ouvido o advogado‑geral, ordenar a reabertura da fase oral do processo, designadamente quando o processo deva ser resolvido com base num argumento que não foi debatido entre as partes ou os interessados referidos no artigo 23.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia [v., neste sentido, Acórdão de 26 de setembro de 2018, Belastingdienst/Toeslagen (efeito suspensivo do recurso),
C‑175/17
,
EU:C:2018:776
, n.
o
20].
No caso vertente, o Tribunal de Justiça considera, ouvido o advogado‑geral, que o processo não deve ser decidido com base num argumento que não foi debatido perante si.
Consequentemente, é indeferido o pedido de reabertura da fase oral do processo.
Quanto aos recursos
Quanto à admissibilidade do recurso no processo C‑626/15
Argumentos das partes
O Conselho, apoiado pela República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido, contesta a admissibilidade do recurso na origem do processo C‑626/15, pelo facto de a decisão de 2015 não constituir um ato impugnável.
Alega, por um lado, que essa decisão não foi adotada por uma instituição, mas pelo Coreper, que não tem poder decisório próprio. Por outro lado, alega que a referida decisão não é suscetível de «produzir efeitos jurídicos», na aceção do artigo 263.
o
TFUE, na medida em que diz respeito à aprovação de um simples documento de reflexão que visa recolher opiniões a respeito do estabelecimento de uma AMP no mar de Weddell. Essa mesma decisão não pode ser qualificada de aprovação de uma posição da União, na aceção do artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE, uma vez que essa qualificação pressuporia que a instância internacional em causa estivesse em condições de adotar um ato que produzisse efeitos jurídicos. Ora, no caso vertente, o conteúdo preciso da proposta de estabelecimento de uma AMP no mar de Weddell ainda não era conhecido quando da adoção da decisão de 2015 e não era certo que essa proposta fosse formulada.
A Comissão entende, por sua vez, que o recurso interposto no processo C‑626/15 é admissível. Com efeito, a decisão de 2015 é imputável ao Conselho, que é uma instituição. Por outro lado, destina‑se a produzir efeitos jurídicos, na medida em que vincula a Comissão à apresentação do documento de reflexão em nome da União e dos seus Estados‑Membros, e não apenas em nome da União. Além do mais, constitui uma tomada de posição, na aceção do artigo 218.
o
, n.
o
9, TFUE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Segundo jurisprudência constante, constitui um ato impugnável, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, qualquer decisão adotada por uma instituição, um órgão ou um organismo da União, quaisquer que sejam a sua natureza ou forma, desde que se destinem a produzir efeitos jurídicos (v., designadamente, Acórdão de 28 de abril de 2015, Comissão/Conselho,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, n.
o
14).
Em primeiro lugar, nos termos do artigo 240.
o
, n.
o
1, TFUE, o Coreper é composto pelos representantes permanentes dos Governos dos Estados‑Membros da União e é responsável pela preparação dos trabalhos do Conselho e pela execução dos mandatos que este lhe confia. Assim, deve reconhecer‑se que os redatores dos Tratados pretenderam fazer do Coreper um órgão auxiliar do Conselho que desempenha, para este último, tarefas de preparação e de execução (v., neste sentido, Acórdão de 19 de março de 1996, Comissão/Conselho,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, n.
os
25 e 26).
Ora, embora a função de preparação dos mandatos confiados pelo Conselho não habilite o Coreper a exercer o poder decisório que, nos termos dos tratados, pertence ao Conselho (v., neste sentido, Acórdão de 19 de março de 1996, Comissão/Conselho,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, n.
o
27), não é menos certo que, sendo a União uma união de direito, um ato adotado pelo Coreper deve poder ser sujeito a uma fiscalização da legalidade quando visa, como tal, produzir efeitos jurídicos e sai, por conseguinte, do âmbito desta função de preparação e de execução.
Em seguida, no que se refere à determinação dos efeitos que a decisão de 2015 se destina a produzir, segundo jurisprudência constante, há que atender à sua substância, que deve ser apreciada em função de critérios objetivos como o contexto em que o referido ato foi adotado, o seu conteúdo e a intenção do seu autor, na condição de esta última poder ser determinada de forma objetiva (v., neste sentido, Acórdão de 17 de julho de 2008, Athinaïki Techniki/Comissão,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, n.
o
42).
A este respeito, no que se refere, em primeiro lugar, ao contexto da decisão de 2015, cabe observar que esta foi adotada com o intuito de convencer a comissão CAMLR a estabelecer uma AMP no mar de Weddell.
Em segundo lugar, no que respeita ao conteúdo da referida decisão, há que salientar que, ao decidir apresentar o documento de reflexão em nome da União e dos seus Estados‑Membros, o Coreper obrigou a Comissão a não se afastar dessa decisão no exercício da sua competência de representação externa da União quando da sua participação na 34.
a
reunião anual da comissão CAMLR.
Em terceiro lugar, relativamente à intenção do autor do ato, resulta da ata da reunião do Coreper de 11 de setembro de 2015, que constitui um elemento que permite determinar de forma objetiva essa intenção, que a decisão de 2015 tinha por objetivo fixar definitivamente a posição do Conselho e, consequentemente, da União, quanto à apresentação do documento de reflexão à comissão CAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros, e não individualmente em nome da União.
À luz das considerações precedentes, a decisão de 2015 tinha portanto por objetivo produzir efeitos jurídicos e, como tal, constitui um ato impugnável.
Nestas condições, há que julgar improcedente a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Conselho no processo C‑626/15.
Quanto ao mérito
A Comissão invoca os mesmos dois fundamentos em cada um dos seus dois recursos. O primeiro, invocado a título principal, é relativo ao facto de as decisões de 2015 e de 2016 (a seguir, conjuntamente, «decisões impugnadas») terem sido adotadas em violação da competência exclusiva que o artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE atribui à União no domínio da conservação dos recursos biológicos do mar. O segundo fundamento, invocado a título subsidiário, é relativo ao facto de essas decisões terem sido adotadas em violação da competência exclusiva de que a União dispõe para esse efeito, por força do artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE
–
Argumentos das partes
A Comissão alega que o documento de reflexão e as medidas previstas deviam ter sido apresentadas à comissão CAMLR individualmente em nome da União, e não em nome da União e dos seus Estados‑Membros, uma vez que são totalmente ou, em qualquer caso, principalmente, abrangidas pela competência exclusiva que a União detém, por força do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, no domínio da conservação dos recursos biológicos do mar.
Em apoio do seu fundamento, a Comissão alega, por um lado, que essa competência não abrange apenas as medidas de conservação adotadas com vista a salvaguardar as possibilidades de pesca, mas todas as medidas de conservação dos recursos biológicos do mar. Com efeito, a referência, feita no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, à PCP deve entender‑se no sentido de que visa sublinhar que a conservação dos recursos biológicos do mar constitui uma competência específica no contexto da competência, mais geral, que a União detém em matéria de pesca, e não no sentido de que limita a competência exclusiva que decorre dessa disposição unicamente às medidas de conservação dos recursos biológicos do mar adotadas no âmbito dessa última política.
Por outro lado, embora a criação de uma AMP responda em parte a preocupações ambientais, esta circunstância não basta para considerar que uma medida dessa natureza se enquadra na política ambiental. Dado que o artigo 11.
o
TFUE prevê que as exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, o mero facto de uma medida prosseguir um objetivo ou incluir uma componente ligada à proteção do ambiente não implica necessariamente que essa medida seja abrangida pela competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros em matéria ambiental. Com efeito, é ainda necessário que o centro de gravidade dessa medida se situe no âmbito da política ambiental. Ora, no caso vertente, o centro de gravidade do documento de reflexão e das medidas previstas e, consequentemente, das decisões impugnadas pende para a competência exclusiva detida pela União em matéria de conservação dos recursos biológicos do mar.
Em todo o caso, mesmo admitindo que essa competência exclusiva está limitada apenas às medidas de proteção que se inserem no âmbito da PCP, a saber, às medidas destinadas a salvaguardar as possibilidades de pesca, o documento de reflexão e as medidas previstas são, não obstante, abrangidas por essa competência, uma vez que, conforme especificado pelo Regulamento n.
o
1380/2013, a referida PCP se baseia numa abordagem ecossistémica.
O Conselho e todos os Estados‑Membros intervenientes alegam que o primeiro fundamento é improcedente. Com efeito, os termos «no âmbito da [PCP]», utilizados no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, têm por objetivo limitar a competência exclusiva, detida pela União nesse domínio, unicamente às medidas de conservação adotadas para proteger espécies afetadas pela pesca. Ora, ainda que o documento de reflexão e as medidas previstas tivessem por objeto, de facto, a adoção de medidas de conservação, estas últimas não são abrangidas, contudo, pelo domínio da pesca, mas antes pelo da proteção do ambiente que, por sua vez, é abrangida por uma competência que a União partilha com os Estados‑Membros.
A título subsidiário, alguns dos Estados‑Membros intervenientes alegam que o documento de reflexão e as medidas previstas são abrangidas pela competência que, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
3, TFUE, a União e os Estados‑Membros podem exercer paralelamente em matéria de investigação e que, a esse título, deviam ser apresentadas à comissão CAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros.
–
Apreciação do Tribunal de Justiça
A título preliminar, embora as decisões impugnadas se limitem a precisar que o documento de reflexão e as medidas previstas devem ser apresentados à comissão CAMLR em nome da União e dos seus Estados‑Membros, o facto é que, porque essas decisões aprovam, sem introduzir alterações, o conteúdo desse documento e dessas medidas, a competência para as adotar é determinada pela natureza e pelo conteúdo do referido documento e das referidas medidas, bem como pelo objetivo e pelo contexto em que se inserem.
Com efeito, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, para identificar a competência à qual devem ser associadas decisões, é necessário identificar a base jurídica pertinente com fundamento em elementos objetivos entre os quais figuram, designadamente, o contexto, conteúdo e a finalidade prosseguidos pelas decisões em causa (Acórdão de 18 de dezembro de 2014, Reino Unido/Conselho,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, n.
o
35).
Além disso, segundo jurisprudência constante, se a análise de um ato da União demonstrar que prossegue várias finalidades ou que tem várias componentes, e se uma dessas finalidades ou componentes for identificável como principal ou preponderante, enquanto as outras são apenas acessórias, esse ato deve ter uma única base jurídica, a saber, a exigida por essa finalidade ou componente principal [v., neste sentido, Acórdãos de 24 de junho de 2014, Parlamento/Conselho,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, n.
o
43 e jurisprudência referida, e de 4 de setembro de 2018, Comissão/Conselho (Acordo com o Cazaquistão),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, n.
o
37 e jurisprudência referida].
Só a título excecional é que um ato da União se deve fundamentar simultaneamente em várias bases jurídicas, a saber, quando esse ato prossegue simultaneamente várias finalidades ou tem várias componentes que estão relacionadas de forma indissociável, sem que uma seja acessória relativamente à outra (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2003, Comissão/Conselho,
C‑211/01
,
EU:C:2003:452
, n.
o
40).
No caso vertente, todas a partes concordam que o documento de reflexão e as medidas previstas são suscetíveis de serem abrangidos por vários domínios de competência da União. Em contrapartida, divergem quanto à questão de saber qual é a base jurídica sobre a qual as decisões impugnadas deviam ser adotadas. Por conseguinte, há que aplicar ao documento de reflexão e às medidas previstas a jurisprudência recordada nos n.
os
76 a 78 do presente acórdão.
A este respeito, a Comissão defende que a finalidade e a componente principal do documento de reflexão e das medidas previstas são abrangidas pela competência exclusiva que a União detém em matéria de conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da PCP, nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE. Com efeito, essa disposição engloba a adoção de qualquer documento ou qualquer medida que vise a conservação de recursos ligados ao mar, independentemente do objetivo prosseguido.
Como tal, para determinar se o referido fundamento deve ser acolhido, é necessário, num primeiro momento, precisar o alcance da competência exclusiva da União em matéria de conservação dos recursos biológicos do mar nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, e depois, num segundo momento, determinar se, como defende a Comissão, a finalidade e a componente exclusivas ou principais do documento de reflexão e das medidas previstas são abrangidas por esse domínio de competência.
No que respeita, em primeiro lugar, ao alcance da competência exclusiva que a União detém nos termos do referido artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, importa recordar que essa disposição prevê que a referida competência se refere à conservação dos recursos biológicos do mar «no âmbito da [PCP]».
Ora, atribuindo a esses termos o seus sentido corrente, deve considerar‑se que só a conservação dos recursos biológicos do mar assegurada no âmbito da PCP, e, portanto, indissociável da mesma, é visada pelo artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE.
Como tal, é apenas na medida em que a conservação dos recursos biológicos do mar é prosseguida nesse âmbito que esta última é abrangida pela competência exclusiva da União e, por conseguinte, conforme expressamente enunciado pelo artigo 4.
o
, n.
o
2, alínea d), TFUE, é excluída da competência partilhada entre a União e os seus Estados‑Membros nos domínios da agricultura e da pesca.
Esta conclusão é corroborada pela génese do artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE.
Com efeito, cabe recordar que, inicialmente, os Tratados previam, entre as competências da União, a adoção de uma política agrícola comum que incluía a pesca, sem mencionar, de forma autónoma, a conservação dos recursos marinhos. No âmbito dessa competência, a União adotou, em 20 de outubro de 1970, o Regulamento (CEE) n.
o
2141/70, de 20 de outubro de 1970, que estabelece uma política comum de estruturas no setor da pesca (
JO 1970, L 236, p. 1
), cujo artigo 5.
o
habilitava especificamente o Conselho a adotar medidas de conservação dos recursos haliêuticos. Esta habilitação foi em seguida reiterada no Ato relativo às condições de adesão do Reino da Dinamarca, da Irlanda, do Reino da Noruega e do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte (
JO 1972, L 73, p. 14
), relativamente ao qual o Tribunal de Justiça considerou que, no termo do período de transição previsto nesse ato, os Estados‑Membros deixariam de ser competentes nesse domínio (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de julho de 1976, Kramer e o.,
3/76, 4/76 e 6/76
,
EU:C:1976:114
, n.
o
40, e de 5 de maio de 1981, Comissão/Reino Unido,
804/79
,
EU:C:1981:93
, n.
os
17 e 27).
Em segundo lugar, no que respeita à determinação da finalidade e da componente exclusivas ou principais do documento de reflexão e das medidas previstas, conforme se recordou no n.
o
76 do presente acórdão, esta deve basear‑se em elementos objetivos, suscetíveis de fiscalização jurisdicional, a saber, o contexto, o conteúdo e a finalidade prosseguidos pelas decisões em causa.
No que concerne, em primeiro lugar, ao contexto, dado que o documento de reflexão e as medidas previstas se destinam a serem apresentadas à comissão CAMLR, cabe apreciar as missões confiadas a esse organismo internacional pela Convenção de Camberra e os direitos e obrigações dos Estados representados nessa comissão.
A este respeito, é certo que resulta do artigo IX da Convenção de Camberra, conjugado com o artigo II da mesma, que um determinado número de missões atribuídas à comissão CAMLR são relativas à preservação dos recursos marinhos vivos da Antártida objeto de exploração haliêutica.
Todavia, antes de mais, o parágrafo introdutório do preâmbulo da referida convenção precisa que esta última foi adotada tendo em consideração a importância de proteger o ambiente e preservar a integridade do ecossistema dos mares que circundam a Antártida.
Em seguida, o âmbito de aplicação da Convenção de Camberra não se limita apenas aos recursos ligados à pesca, englobando também, por força do artigo 1.
o
, n.
os
1 e 2, dessa convenção, todas as espécies de organismos vivos que fazem parte do ecossistema marinho da Antártida, incluindo as aves.
Por outro lado, o artigo V, n.
o
2, da Convenção de Camberra enuncia que as partes nessa convenção que não são partes no Tratado para a Antártida devem aplicar as medidas acordadas no âmbito desse tratado para a proteção da fauna e da flora da Antártida e as outras medidas que tenham sido recomendadas pelas partes consultivas no exercício das suas responsabilidades quanto à proteção do ambiente antártico contra qualquer forma de ingerência humana nociva, o que vai claramente além das obrigações normalmente assumidas no âmbito de um acordo de gestão de atividades de pesca.
Por último, cabe salientar que o quadro geral de criação de áreas marinhas protegidas não atribui às mesmas, como finalidade principal, a pesca ou a preservação dos recursos haliêuticos. Em contrapartida, por um lado, resulta dos considerandos 1 e 6 desse quadro que as AMP suscetíveis de serem criadas pela comissão CAMLR têm por objetivo a manutenção da «biodiversidade marinha», «da estrutura e da função do ecossistema», da sua «capacidade de adaptação face às alterações climáticas» e a redução da «possibilidade de invasão de espécies exógenas devido a atividades antrópicas». Por outro lado, o n.
o
2 do referido quadro, que visa precisar os referidos objetivos, indica que as AMP devem contribuir para a realização da «proteção de exemplares representativos de ecossistemas, da biodiversidade e dos
habitats
marinhos a uma escala que permita manter a sua viabilidade e a sua integridade a longo prazo», para «a proteção de processos ecossistémicos e de espécies‑chave», para «a proteção de áreas vulneráveis ao impacto das atividades antrópicas» ou ainda para «a proteção de características essenciais ao funcionamento dos ecossistemas locais».
Daqui resulta não só que a comissão CAMLR está habilitada a adotar diferentes medidas que se inserem no âmbito da proteção do ambiente, mas também que essa proteção surge como finalidade e componente principais dessas medidas.
Em segundo lugar, relativamente ao conteúdo do documento de reflexão e das medidas previstas, por um lado e como a advogada‑geral salientou no n.
o
94 das suas conclusões, é certo que esse conteúdo regula de modo intensivo a atividade dos navios de pesca. Todavia, e como resulta dos n.
os
5.3 e 5.4 da proposta de criação de uma AMP no mar de Weddell, dos n.
os
3 e 7 da proposta de criação de uma AMP no mar de Ross, e do parágrafo introdutório e do n.
o
10 da proposta de criação de áreas especiais para estudo científico do espaço marinho em causa, das alterações climáticas e da diminuição das plataformas glaciares, esta regulamentação visa estabelecer uma proibição parcial mas significativa da pesca, sendo esta última autorizada apenas excecionalmente, a fim de preservar os ecossistemas em causa ou, no caso da última medida, a fim de permitir o estudo do impacto das alterações climáticas no ecossistema marinho visado por essa medida. Daqui decorre que as possibilidades de pesca muito limitadas previstas para as zonas afetadas pelas medidas e pelo documento de reflexão acima referidos são exclusivamente justificadas por considerações ambientais.
Por outro lado, algumas disposições do documento de reflexão e das medidas previstas, como o n.
o
5.5 da proposta de criação de uma AMP no mar de Weddell, o n.
o
10 da proposta de criação de uma AMP no mar de Ross e o n.
o
14 da proposta de criação de zonas especiais destinadas ao estudo científico do espaço marinho em causa, das alterações climáticas e da diminuição das plataformas glaciares, proíbem também o depósito ou as descargas de lixo e, portanto, não dizem respeito, enquanto tal, à regulamentação das atividades dos navios de pesca.
Por conseguinte, embora seja certo que o documento de reflexão e as medidas previstas têm em parte por objeto a regulamentação das atividades dos navios de pesca e como tal vão além, pelo seu conteúdo, da mera proteção do ambiente, esta última não deixa de constituir a sua componente principal.
Em terceiro lugar, no que respeita aos objetivos prosseguidos pelo documento de reflexão e pelas medidas previstas, resulta quer dos seus considerandos, quer das suas disposições, que o referido documento e as referidas medidas visam conservar, estudar e proteger os ecossistemas, a biodiversidade e os
habitats
na Antártida, bem como lutar contra os efeitos danosos das alterações climáticas nessa região extremamente importante para o clima mundial. Assim, as espécies animais que estas medidas visam proteger não se limitam àquelas que são objeto de pesca comercial, mas incluem, designadamente, como se refere nas páginas 4 e 5 do documento de reflexão, no n.
o
3.1, alínea b), da proposta de criação de uma AMP no mar de Weddell e no n.
o
3, i) da proposta de criação de uma AMP no mar de Ross, algumas aves e mamíferos marinhos.
Assim, os objetivos prosseguidos pelo documento de reflexão e pelas medidas previstas, que contribuem para a realização de vários dos objetivos da política da União em matéria de ambiente, enunciados no artigo 191.
o
, n.
o
1, TFUE, corroboram as conclusões enunciadas nos n.
os
94 e 97 do presente acórdão.
Resulta do que precede que, contrariamente ao que alega a Comissão, a pesca se afigura como uma finalidade acessória do documento de reflexão e das medidas previstas. Dado que esse documento e essas medidas têm por finalidade e por componente principal a proteção do ambiente, deve concluir‑se que as decisões impugnadas não se inserem na competência exclusiva da União, consagrada no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, mas na competência que a mesma partilha, em princípio, com os Estados‑Membros em matéria de proteção do ambiente, nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, alínea e), TFUE.
Esta conclusão não pode ser posta em causa pelo facto de, por força do artigo 11.
o
TFUE, as exigências em matéria de proteção do ambiente deverem ser integradas na definição e execução das políticas e ações da União, incluindo da PCP. Com efeito, embora a União deva respeitar essa disposição quando exerce uma das suas competências, o facto é que a política do ambiente é expressamente referida nos Tratados como constituindo um domínio de competência autónomo e que, consequentemente, quando a finalidade e a componente principais de uma medida dizem respeito a esse domínio de competência, deve considerar‑se que essa medida também está abrangida por esse domínio de competência [v., neste sentido, Parecer 2/00 (Protocolo de Cartagena sobre Biosegurança), de 6 de dezembro de 2001,
EU:C:2001:664
, n.
os
34 e 42 a 44].
De igual modo, sendo certo que a União pode integrar na PCP elementos destinados a pôr em prática essa política no quadro de uma abordagem ecossistémica destinada a minimizar os impactos negativos das atividades de pesca no ecossistema marinho e evitar a degradação, devido a essas atividades, do meio marinho, como ilustrado no considerando 13 do Regulamento n.
o
1380/2013 e no artigo 2.
o
, n.
o
3, e no artigo 4.
o
desse regulamento, essa abordagem tem um objetivo muito mais limitado do que os prosseguidos pelo documento de reflexão e pelas medidas previstas, expostos no n.
o
98 do presente acórdão, e não pode, por conseguinte, justificar a inclusão destas medidas na PCP.
Atendendo às considerações precedentes, o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente, na sua totalidade.
Quanto ao segundo fundamento, invocado a título subsidiário, relativo a uma violação do artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE
–
Argumentos das partes
A título subsidiário, a Comissão alega que, na hipótese de a apresentação do documento de reflexão e das medidas previstas à comissão CAMLR não ser abrangido pela competência da União prevista no artigo 3.
o
, n.
o
1, alínea d), TFUE, a União devia, não obstante, ter proposto esse documento e essa medidas em seu nome individual, nos termos do artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE.
A este respeito, há que recordar que, por força do artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE, a União dispõe de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas. Ora, esta competência não diz respeito unicamente à celebração de acordos internacionais, mas também, como no caso em apreço, à adoção de medidas de execução pelas instâncias criadas por força destes. Por conseguinte, supondo que a participação na votação conducente à aprovação, na comissão CAMLR, das medidas previstas está abrangida por uma competência partilhada, esta tornou‑se exclusiva por duas razões. Por um lado, as referidas medidas contradizem a posição plurianual nos termos da qual as posições nessa instância internacional devem ser adotadas pela União a título individual. Por outro lado, a implementação das AMP e das áreas de investigação especiais propostas é suscetível de afetar várias regras contidas nos Regulamentos n.
os
600/2004 e 601/2004.
Por outro lado, a Comissão entende que o Conselho errou ao considerar que uma competência partilhada implica necessariamente uma ação externa conjunta da União e dos seus Estados‑Membros. Na verdade, segundo a Comissão, o Conselho recusa‑se a respeitar o facto de que, num domínio que se pressupõe de competência partilhada, a União pode efetivamente agir individualmente e pode fazê‑lo aplicando o procedimento decisório previsto pelos Tratados.
Na sua contestação, o Conselho, apoiado por todos os Estados‑Membros intervenientes, alega, por um lado, que as medidas previstas, caso devam ser adotadas, não são suscetíveis de afetar o alcance da posição plurianual, uma vez que, como resulta do seu artigo 1.
o
e do n.
o
2 do seu anexo I, o âmbito de aplicação da referida posição plurianual foi conscientemente limitado pelo Conselho às questões que se inserem no âmbito da PCP. Ora, as medidas previstas não estão abrangidas por essa política.
Quanto ao argumento exposto pela Comissão relativamente aos dois regulamentos invocados, este não cumpre as exigências de prova que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça. Com efeito, como o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho (
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, n.
o
75), cabe à parte que invoca o caráter exclusivo da competência externa da União fazer prova do mesmo. Ora, a Comissão não apresentou elementos suscetíveis de provar o caráter exclusivo da competência externa da União, que invoca com base no artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE. Em todo o caso, as medidas previstas não contêm nenhuma disposição suscetível de afetar a aplicação dos Regulamentos n.
os
600/2004 e 601/2004, uma vez que estes últimos dizem respeito a atividades de pesca, e não, como no caso vertente, a atividades de conservação dos recursos biológicos.
Por último, no que se refere ao argumento segundo o qual o Conselho confundiu a competência partilhada e o caráter conjunto da ação, embora esse argumento tenha sido exposto pela Comissão nos seus pedidos, o Conselho optou por não lhe responder.
–
Apreciação do Tribunal de Justiça
No que concerne ao argumento relativo à aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE, cabe recordar, em primeiro lugar, que, por força desta disposição, a União dispõe de competência exclusiva para celebrar acordos internacionais quando tal celebração seja suscetível de afetar regras comuns ou de alterar o alcance das mesmas
Assim, ao reservar à União uma competência exclusiva para adotar um acordo nas condições especificadas no artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE, o legislador da União pretende, com essa disposição, evitar que os Estados‑Membros possam, unilateral ou coletivamente, contrair com Estados terceiros obrigações suscetíveis de afetar regras comuns ou alterar o seu alcance [v., neste sentido, Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017,
EU:C:2017:376
, n.
o
170].
Atendendo a esse objetivo, o artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE deve portanto ser interpretado, a fim de preservar o seu efeito útil, no sentido de que, embora a sua letra se refira unicamente à celebração de um acordo internacional, também se aplica, a montante, quando da negociação desse acordo e, a jusante, quando uma instância estabelecida nos termos do referido acordo é chamada a adotar medidas de execução do mesmo.
Em seguida, resulta de jurisprudência consolidada que há um risco de violação de regras comuns da União, através de compromissos internacionais assumidos pelos Estados‑Membros, ou de alteração do alcance das regras suscetível de justificar a existência de uma competência externa exclusiva da União, quando esses compromissos se enquadram no âmbito de aplicação das referidas regras, sendo certo que a constatação desse risco não pressupõe uma concordância total entre o domínio abrangido pelos compromissos internacionais e o da regulamentação da União. Em particular, o alcance das regras da União pode ser afetado ou alterado por compromissos internacionais, quando estes se integrem num domínio já em grande parte coberto por essas regras [Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014,
EU:C:2014:2303
, n.
os
71 e 73).
Além disso, a existência desse risco de afetação pode verificar‑se quando, sem estarem necessariamente em contradição com as regras comuns da União, os compromissos internacionais são suscetíveis de ter incidência no sentido, no alcance e na eficácia dessas regras [v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, n.
o
102, e Parecer 1/13 (Adesão de Estados terceiros à Convenção de Haia), de 14 de outubro de 2014,
EU:C:2014:2303
, n.
o
85].
Cabe à parte em causa apresentar os elementos suscetíveis de determinar que o caráter exclusivo da competência externa da União que pretende invocar foi violado (v., neste sentido, Acórdão de 4 de setembro de 2014, Comissão/Conselho,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, n.
o
75).
Ora, no caso vertente, a Comissão não apresentou esses elementos.
Com efeito, verifica‑se, em primeiro lugar, que, para provar que os compromissos internacionais em causa se inserem num domínio já abrangido por regras da União, a Comissão se limita a invocar o conteúdo da posição plurianual e dos Regulamentos n.
os
600/2004 e 601/2004, sem analisar se o domínio de aplicação destes últimos abrange «em grande parte» os domínios de aplicação visados pelos referidos compromissos internacionais.
Ora, a este respeito, decorre da análise feita nos n.
os
89 a 92 do presente acórdão que a Convenção de Camberra habilita a comissão CAMLR, a que o documento de reflexão e as medidas previstas foram dirigidos, a adotar medidas cuja componente e finalidade principais, e logo cujo domínio de aplicação essencial, é a proteção do ambiente.
Em contrapartida, afigura‑se que o domínio abrangido pela posição plurianual e pelos Regulamentos n.
os
600/2004 e 601/2004 se limita, em substância, à pesca. Com efeito, por um lado, resulta do artigo 1.
o
e do n.
o
2 do anexo I da posição plurianual que esta abrange as posições a adotar em nome da União na comissão CAMLR quando essa instância for chamada a tomar decisões que têm efeitos jurídicos nos domínios ligados à PCP. Por outro lado, decorre dos considerandos 4 e 5 do Regulamento n.
o
600/2004 e do considerando 6 do Regulamento n.
o
601/2004, bem como da letra do artigo 1.
o
de cada um desses regulamentos que estes últimos visam essencialmente regulamentar as atividades de pesca na zona de aplicação da Convenção de Camberra.
Assim, em todo o caso, não se pode considerar que o domínio de aplicação dos compromissos internacionais em causa se insere «em grande parte» no domínio que já é abrangido pela posição plurianual ou pelos Regulamentos n.
os
600/2004 e 601/2004.
Em segundo lugar, a Comissão não forneceu elementos suficientes para provar a natureza do risco de afetação invocado.
Com efeito, no que se refere à posição plurianual, a Comissão limita‑se a indicar que esta não prevê a obrigação de a União agir conjuntamente com os Estados‑Membros. Ora, quanto a este aspeto, basta observar que o artigo 1.
o
da posição plurianual precisa que esta se refere unicamente à definição da posição da União por ocasião da reunião anual da comissão CAMLR quando esta última for chamada a adotar decisões que tenham efeitos jurídicos sobre questões que se inserem na PCP. Daqui decorre que, em todo o caso, essa posição plurianual não prejudica de modo algum a questão de saber se as decisões impugnadas, cuja componente e finalidade principais estão abrangidas pela política do ambiente, deviam ser adotadas individualmente pela União ou pela União agindo em conjunto com os Estados‑Membros.
De igual modo, no que se refere aos Regulamentos n.
os
600/2004 e 601/2004, é certo que a Comissão referiu várias regras comuns que, na sua opinião, poderiam ser infringidas caso as medidas previstas viessem a ser adotadas e, como tal, apresentou alguns elementos suscetíveis de demonstrar que a previstas estão abrangidas, pelo menos em parte, pelo domínio de aplicação dos Regulamentos n.
os
600/2004 e 601/2004. Todavia, não identificou, a fim de demonstrar que essas medidas são suscetíveis de ter incidência sobre o sentido, o alcance e a eficácia desses regulamentos, as disposições dessas medidas que estavam na origem das referidas infrações, nem precisou o conteúdo dessas infrações.
Por conseguinte, o argumento da Comissão segundo o qual as decisões impugnadas foram adotadas em violação do artigo 3.
o
, n.
o
2, TFUE deve ser julgado improcedente.
No que se refere ainda ao argumento exposto pela Comissão, pelo qual esta alega que o Conselho confundiu os conceitos de «competência partilhada» e de «ação externa conjunta» e, consequentemente, não admitiu que, num domínio de competência partilhada, a União pudesse agir sozinha, o mesmo não pode proceder.
A este respeito, é certo que o Tribunal de Justiça teve ocasião de precisar que a simples circunstância de uma ação da União na cena internacional ser abrangida por uma competência partilhada entre esta e os seus Estados‑Membros não exclui a possibilidade de o Conselho reunir no seu seio a maioria exigida para que a União exerça sozinha essa competência externa [v., neste sentido, Acórdão de 5 de dezembro de 2017, Alemanha/Conselho,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, n.
o
68, citando o n.
o
244 do Parecer 2/15 (Acordo de Comércio Livre com Singapura), de 16 de maio de 2017,
EU:C:2017:376
].
Como tal, por força de jurisprudência constante, quando a União decide exercer as suas competências, tal exercício deve fazer‑se no respeito do direito internacional (v. neste sentido, designadamente, Acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão,
C‑402/05 P e C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, n.
o
291 e jurisprudência referida).
Ora, no quadro específico do sistema convencional sobre a Antártida, o exercício, pela União, da competência externa em causa nos presentes processos, que exclui os Estados‑Membros, seria incompatível com o direito internacional.
Com efeito, resulta da leitura conjunta do artigo VII, n.
o
2, alínea c), e do artigo XXIX, n.
o
2, da Convenção de Camberra que uma organização de integração económica regional, como a União, só pode aderir e tornar‑se membro da comissão CAMLR na condição de os seus Estados‑Membros o serem. Em contrapartida, não está prevista nenhuma condição análoga, vinculando a presença desses Estados na comissão CAMLR ao facto de a organização regional em causa ser também membro dessa comissão.
Por conseguinte, cabe observar que a Convenção de Camberra não atribui às organizações de integração regional, como a União, um estatuto completamente autónomo na comissão CAMLR.
Isto é tanto mais assim que o conjunto dos tratados e das convenções internacionais aplicáveis à Antártida forma um sistema organizado e coerente, encabeçado pelo tratado mais antigo e mais geral dentre eles, a saber, o Tratado para a Antártida, como refletem as disposições do artigo V da Convenção de Camberra. Daqui decorre que mesmo as partes nessa convenção que não sejam partes no Tratado para a Antártida reconhecem as obrigações e as responsabilidades especiais das partes consultivas neste último tratado e, consequentemente, aplicam as diferentes medidas recomendadas por estas. Assim, incumbe, em primeiro lugar, às partes consultivas no Tratado para a Antártida fazer evoluir o referido sistema convencional relativo ao Antártico e assegurar a sua coerência.
Ora, a União figura entre as partes contratantes da Convenção de Camberra a que se dirigem as disposições do artigo V, n.
os
1 e 2, dessa convenção, na medida em que esta não é parte no Tratado para a Antártida. Daqui decorre, em particular, que é obrigada a reconhecer as obrigações e as responsabilidades especiais das partes consultivas no Tratado para a Antártida, incluindo dos seus Estados‑Membros que têm esse estatuto, quer sejam membros da comissão CAMLR ou não.
Nestas circunstâncias, permitir à União recorrer, na comissão CAMLR, à faculdade de que dispõe de agir sem a participação dos seus Estados‑Membros num domínio de competência partilhada, apesar de, contrariamente à União, alguns dentre eles terem o estatuto de partes consultivas no Tratado para a Antártida, geraria o risco de, tendo em consideração o lugar especial que a Convenção de Camberra ocupa no sistema convencional sobre a Antártida, comprometer as responsabilidades e as prerrogativas dessas partes consultivas, o que poderia diminuir a coerência do referido sistema convencional e, em definitivo, iria contra as disposições do artigo V, n.
os
1 e 2, da Convenção de Camberra.
Consequentemente, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Não tendo sido julgado procedente nenhum dos fundamentos suscitados, deve julgar‑se o recurso improcedente na sua totalidade.
Quanto às despesas
O artigo 138.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No presente caso, tendo a Comissão sido vencida, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho, em conformidade com os pedidos desta instituição.
Por outro lado, o artigo 140.
o
, n.
o
1, do mesmo Regulamento de Processo dispõe que os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido suportarão as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) decide:

1)
É negado provimento aos recursos.

2)
A Comissão Europeia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.

3)
O Reino da Bélgica, a República Federal da Alemanha, a República Helénica, o Reino de Espanha, a República Francesa, o Grão‑Ducado do Luxemburgo, o Reino dos Países Baixos, a República Portuguesa, a República da Finlândia, o Reino da Suécia e o Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte suportam as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.