CELEX: 62020CJ0205
Odesłanie prejudycjalne
Swoboda świadczenia usług
Delegowanie pracowników
Dyrektywa 2014/67/UE
Artykuł 20
Sankcje
Proporcjonalność
Bezpośrednia skuteczność
Zasada pierwszeństwa prawa Unii

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 20 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”) (
Dz.U. 2014, L 159, s. 11
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy NE a Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (organem administracyjnym powiatu Hartberg‑Fürstenfeld, Austria) w przedmiocie grzywny nałożonej na NE przez ten organ za różnego rodzaju naruszenia przepisów austriackich w dziedzinie prawa pracy.
Ramy prawne
Dyrektywa 2014/67
Artykuł 20 dyrektywy 2014/67 stanowi:
„Państwa członkowskie ustanawiają przepisy dotyczące kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia krajowych przepisów przyjętych zgodnie z niniejszą dyrektywą oraz przyjmują wszystkie niezbędne środki mające zapewnić wdrożenie i przestrzeganie tych przepisów. Przewidziane kary są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o tych przepisach najpóźniej do dnia 18 czerwca 2016 r. Niezwłocznie informują one o wszelkich późniejszych zmianach ich dotyczących”.
Prawo austriackie
Paragraf 52 ust. 1 i 2 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, BGBl. I, 33/2013), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, ma następujące brzmienie:
„1.   W wyroku sądu administracyjnego, w którym sąd utrzymuje w mocy decyzję nakładającą karę za naruszenie administracyjne, sąd określa udział w kosztach postępowania pokrywany przez sprawcę naruszenia, za które wymierzana jest kara.
2.   Udział ten określa się, w ramach postępowania w przedmiocie skargi, w wymiarze 20% nałożonej kary, jednakże co najmniej w wymiarze 10 EUR; gdy wymierzona kara jest karą pozbawienia wolności, jeden dzień pozbawienia wolności, dla celów obliczenia kosztów, odpowiada kwocie 100 EUR […]”.
Paragraf 26 ust. 1 Lohn- und Sozialdumping-Bekämpfungsgesetz (ustawy o przeciwdziałaniu dumpingowi płacowemu i socjalnemu, BGBl. I, 44/2016), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym (zwanej dalej „LSD‑BG”), stanowi:
„Kto, działając jako pracodawca lub przedsiębiorstwo udostępniające pracowników w rozumieniu art. 19 ust. 1:
1.
nie składa lub nie składa w terminie lub w sposób kompletny, z naruszeniem § 19, zgłoszenia lub zgłoszenia dotyczącego późniejszych zmian danych (zgłoszenia zmiany) lub
[…]
3.
nie przechowuje wymaganych dokumentów, z naruszeniem § 21 ust. 1 lub 2, lub nie udostępnia ich do wglądu organom podatkowym na miejscu […] w formie elektronicznej,
popełnia naruszenie administracyjne i podlega, za każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, nakładanej przez powiatowy organ administracji karze grzywny w wysokości od 1000 EUR do 10000 EUR, a w wypadku ponownego naruszenia – karze grzywny w wysokości od 2000 EUR do 20000 EUR”.
Paragraf 27 ust. 1 LSD‑BG stanowi:
„Kto nie przekazuje wymaganych dokumentów, z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 3, popełnia naruszenie administracyjne i podlega, za każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, nakładanej przez powiatowy organ administracji karze grzywny w wysokości od 500 EUR do 5000 EUR, a w wypadku ponownego naruszenia – karze grzywny w wysokości od 1000 EUR do 10000 EUR […]”.
Paragraf 28 LSD‑BG ma następujące brzmienie:
„Kto, działając jako
1.
pracodawca, nie przechowuje dokumentacji płacowej, z naruszeniem § 22 ust. 1 lub 1a […]
[…]
popełnia naruszenie administracyjne i podlega, za każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, nakładanej przez powiatowy organ administracji karze grzywny w wysokości od 1000 EUR do 10000 EUR, a w wypadku ponownego naruszenia – karze grzywny w wysokości od 2000 EUR do 20000 EUR; jeżeli naruszenie dotyczy więcej niż trzech pracowników, karę grzywny wymierza się, za każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, w wysokości od 2000 EUR do 20000 EUR, a w wypadku ponownego naruszenia – w wysokości od 4000 EUR do 50000 EUR”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
CONVOI s. r. o., spółka z siedzibą na Słowacji, oddelegowała pracowników do Niedec Global Appliance Austria GmbH, z siedzibą w Fürstenfeld (Austria).
Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 24 stycznia 2018 r. organ administracyjny powiatu Hartberg‑Fürstenfeld decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r. nałożył na NE jako przedstawiciela CONVOI grzywnę w wysokości 54000 EUR ze względu na niespełnienie szeregu obowiązków przewidzianych w LSD‑BG, dotyczących w szczególności zgłoszenia delegowania do właściwego organu krajowego oraz przechowywania dokumentacji płacowej.
NE zaskarżył tę decyzję do sądu odsyłającego – Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalnego sądu administracyjnego w Styrii, Austria).
Postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. sąd ten skierował do Trybunału wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący zgodności z prawem Unii, a w szczególności z zasadą proporcjonalności sankcji takich jak przewidziane w uregulowaniu krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym.
Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑645/18
, niepublikowanym,
EU:C:2019:1108
) stwierdził, że art. 20 dyrektywy 2014/67/UE należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, które w razie nieprzestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących zgłoszenia pracowników i przechowywania dokumentacji płacowej przewiduje nałożenie grzywien o dużej wysokości:
–
które nie mogą być niższe od z góry określonej kwoty;
–
które są nakładane w sposób kumulatywny w odniesieniu do każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, bez maksymalnego wymiaru; oraz
–
do których dodaje się, w wypadku oddalenia skargi na decyzję w której je nałożono, udział w kosztach postępowania w wysokości 20% ich kwoty.
Sąd odsyłający wskazuje, że w następstwie tego postanowienia ustawodawca krajowy nie zmienił przepisów rozpatrywanych w postępowaniu głównym i, biorąc pod uwagę w szczególności rozumowanie przedstawione w wyroku z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (
C‑384/17
,
EU:C:2018:810
), a także istnienie rozbieżności między sądami austriackimi dotyczących sposobu, w jaki należy stosować orzecznictwo Trybunału w tej dziedzinie, zastanawia się, czy – a jeśli tak, to w jakim zakresie – można zaniechać stosowania tych przepisów.
W szczególności uważa on, że konsekwencje, jakie musiałby wyciągnąć z tego postanowienia, mogłyby doprowadzić albo do pominięcia przez niego elementów tego uregulowania, które stoją na przeszkodzie nałożeniu proporcjonalnych sankcji, albo do powstrzymania się od stosowania w całości systemu sankcji przewidzianego w tych przepisach.
W tych okolicznościach Landesverwaltungsgericht Steiermark (regionalny sąd administracyjny w Styrii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy określony w art. 20 dyrektywy [2014/67] oraz zinterpretowany w postanowieniach: z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑645/18
, niepublikowanym,
EU:C:2019:1108
) oraz z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑140/19, C‑141/19 i od C‑492/19 do C‑494/19
, niepublikowanym,
EU:C:2019:1103
) wymóg proporcjonalności kar stanowi przepis dyrektywy mający bezpośrednie zastosowanie?
2)
Na wypadek udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej:
Czy wykładnia prawa państwa członkowskiego zgodnie z prawem Unii umożliwia i wymaga, aby sądy i organy administracyjne państwa członkowskiego uzupełniły mające zastosowanie w niniejszej sprawie krajowe przepisy karne o kryteria proporcjonalności ustalone w postanowieniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej: z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑645/18
, niepublikowanym,
EU:C:2019:1108
) oraz z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑140/19, C‑141/19 i od C‑492/19 do C‑494/19
, niepublikowanym,
EU:C:2019:1103
) bez ustanowienia nowego przepisu krajowego?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 20 dyrektywy 2014/67, w zakresie, w jakim wymaga, aby przewidziane w nim kary były proporcjonalne, jest bezpośrednio skuteczny i może być powoływany przez jednostki przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, które dokonało jego nieprawidłowej transpozycji.
Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia swej treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu, jeśli państwo to nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Max‑Planck‑Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften,
C‑684/16
,
EU:C:2018:874
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał wyjaśnił, że przepis prawa Unii jest, po pierwsze, bezwarunkowy, jeżeli ustanawia zobowiązanie niepoddane żadnym warunkom i nieuzależnione, w zakresie jego wykonania lub skutków, od wydania przez instytucje lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu, oraz po drugie, wystarczająco precyzyjny, by podmioty prawa mogły się na niego powoływać, a sądy mogły go stosować, jeżeli formułuje zobowiązanie w sposób niedwuznaczny (wyrok z dnia 14 stycznia 2021 r., RTS infra i Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel,
C‑387/19
,
EU:C:2021:13
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł ponadto, że nawet jeśli dyrektywa pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania przy ustalaniu sposobów jej wykonania, można uznać, że przepis tej dyrektywy ma charakter bezwarunkowy i precyzyjny, jeżeli nakłada on na państwa członkowskie w jednoznaczny sposób wyraźny obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, który nie jest obwarowany żadnym warunkiem co do stosowania wyrażonej w nim zasady (wyrok z dnia 14 stycznia 2021 r., RTS infra i Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel,
C‑387/19
,
EU:C:2021:13
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że w świetle postanowienia z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑645/18
, niepublikowanego,
EU:C:2019:1108
) sąd odsyłający uważa, iż przyjmując przepisy krajowe mające zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, ustawodawca austriacki nie dokonał prawidłowej transpozycji wymogu proporcjonalności kar przewidzianego w art. 20 dyrektywy 2014/67.
Przepis ten przewiduje, że państwa członkowskie ustanawiają system kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy, i precyzuje, że przewidziane kary muszą być w szczególności proporcjonalne.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wymóg proporcjonalności kar przewidziany w tym przepisie ma charakter bezwarunkowy.
Po pierwsze bowiem, brzmienie art. 20 dyrektywy 2014/67 ustanawia ten wymóg w sposób bezwzględny.
Po drugie, zakaz ustanawiania nieproporcjonalnych kar, będący konsekwencją tego wymogu, nie wymaga wydania przez instytucje Unii żadnego aktu, a przepis ten w żaden sposób nie przyznaje państwom członkowskim uprawnienia do uzależnienia lub ograniczenia zakresu tego zakazu (zob. analogicznie wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact,
C‑268/06
,
EU:C:2008:223
, pkt
).
Okoliczność, że art. 20 tej dyrektywy powinien być przedmiotem transpozycji, nie może podważyć bezwarunkowego charakteru ustanowionego w tym artykule wymogu proporcjonalności kar.
Należy jeszcze dodać w tym względzie, że wykładnia, zgodnie z którą konieczność transpozycji wymogu proporcjonalności kar przewidzianego w art. 20 omawianej dyrektywy mogłaby pozbawić go bezwarunkowego charakteru, prowadziłaby do uniemożliwienia zainteresowanym jednostkom powoływania się w stosownym przypadku na zakaz ustanawiania nieproporcjonalnych kar nałożony tym wymogiem. Wykluczenie co do zasady możliwości powoływania się na taki zakaz przez zainteresowane osoby byłoby niezgodne z wiążącym charakterem, jaki przyznaje dyrektywie art. 288 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 26 czerwca 2019 r., Craeynest i in.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy w drugiej kolejności kwestii, czy art. 20 dyrektywy 2014/67 jest wystarczająco precyzyjny w zakresie, w jakim przewiduje wymóg proporcjonalności kar, należy stwierdzić, że o ile przepis ten pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania przy definiowaniu systemu kar mającego zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy, o tyle taki zakres uznania jest ograniczony ustanowionym w sposób generalny i jednoznaczny we wspomnianym przepisie zakazem nakładania kar nieproporcjonalnych.
Tak więc taki wymóg proporcjonalności kar powinien w każdym wypadku zostać wprowadzony w życie przez państwa członkowskie na podstawie art. 20 wspomnianej dyrektywy, a okoliczność, że dysponują one w tych ramach uznaniem, nie wyklucza sama w sobie możliwości przeprowadzenia kontroli sądowej w celu sprawdzenia, czy dane państwo członkowskie nie przekroczyło granic tego uznania przy transpozycji tego przepisu (zob. analogicznie wyroki: z dnia 24 października 1996 r., Kraaijeveld i in.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, pkt
; a także z dnia 26 czerwca 2019 r., Craeynest i in.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, pkt
).
Z rozważań tych wynika, że wbrew temu, co stwierdzono w pkt 56 wyroku z dnia 4 października 2018 r., Link Logistik N&N (
C‑384/17
,
EU:C:2018:810
), wymóg proporcjonalności kar przewidziany w art. 20 wspomnianej dyrektywy jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby mogły się na niego powoływać jednostki i aby stosowały go krajowe organy administracji oraz sądy.
W szczególności w sytuacji gdy państwo członkowskie wykracza poza przysługujący mu zakres uznania, przyjmując przepisy krajowe przewidujące nieproporcjonalne sankcje w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy 2014/67, zainteresowana osoba powinna mieć możliwość powołania się bezpośrednio na wymóg proporcjonalności kar, o którym mowa w art. 20 tej dyrektywy, w odniesieniu do takich przepisów (zob. analogicznie wyroki: z dnia 28 czerwca 2007 r., JP Morgan Fleming Claverhouse Investment Trust i The Association of Investment Trust Companies,
C‑363/05
,
EU:C:2007:391
, pkt
; a także z dnia 28 listopada 2013 r., MDDP,
C‑319/12
,
EU:C:2013:778
, pkt
).
Ponadto należy przypomnieć, że państwa członkowskie muszą przestrzegać zasady proporcjonalności, która stanowi ogólną zasadę prawa Unii, przy wprowadzaniu w życie tego prawa, także w braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie mających zastosowanie sankcji [zob. podobnie wyroki: z dnia 26 kwietnia 2017 r., Farkas,
C‑564/15
,
EU:C:2017:302
, pkt
; z dnia 27 stycznia 2022 r., Komisja/Hiszpania (Obowiązek informowania w dziedzinie podatków),
C‑788/19
,
EU:C:2022:55
, pkt
]. Jeżeli państwa członkowskie w ramach takiego wprowadzenia w życie ustanawiają sankcje, zwłaszcza karne, muszą one przestrzegać art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”), zgodnie z którym kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary. Zasada proporcjonalności, którą art. 20 dyrektywy 2014/67 jedynie przypomina, ma zaś charakter bezwzględnie obowiązujący.
W świetle powyższego odpowiedź na pytanie pierwsze powinna mieć następujące brzmienie: art. 20 dyrektywy 2014/67, w zakresie, w jakim wymaga, aby kary, o których w nim mowa, były proporcjonalne, jest bezpośrednio skuteczny i może być powoływany przez jednostki przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, które dokonało jego nieprawidłowej transpozycji.
W przedmiocie pytania drugiego
Na wstępie należy zauważyć, że o ile pytanie drugie zostało formalnie zadane na wypadek udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, o tyle z postanowienia odsyłającego wynika, że poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w sposób ogólny do ustalenia, czy w przypadku gdy niemożliwe byłoby dokonanie przez niego wykładni rozpatrywanych w postępowaniu głównym przepisów krajowych zgodnej z wymogiem proporcjonalności kar przewidzianym w art. 20 dyrektywy 2014/67, powinien on odstąpić od stosowania tych przepisów w całości, czy też może je uzupełnić, tak by nałożyć proporcjonalne sankcje.
Należy zatem uznać, że poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na organy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania w całości przepisów krajowych sprzecznych z wymogiem proporcjonalności kar przewidzianym w art. 20 dyrektywy 2014/67, czy też oznacza ona, że owe organy krajowe powinny odstąpić od stosowania takiego uregulowania wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych sankcji.
W tym względzie należy przypomnieć, że w celu zapewnienia skuteczności wszystkich przepisów prawa Unii zasada pierwszeństwa wymaga w szczególności, aby sądy krajowe interpretowały w możliwie najszerszym zakresie swoje prawo wewnętrzne w sposób zgodny z prawem Unii (wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, pkt
).
Obowiązek dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego podlega jednak pewnym ograniczeniom, a w szczególności nie może on służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (wyrok z dnia 6 października 2021 r., Sumal,
C‑882/19
,
EU:C:2021:800
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że zasada pierwszeństwa wymaga od sądu krajowego, do którego kompetencji należy stosowanie przepisów prawa Unii, by – w razie niemożności dokonania wykładni uregulowania krajowego w sposób zgodny z wymogami określonymi w prawie Unii – zapewnił pełną skuteczność wymogów tego prawa w zawisłym przed nim sporze, w razie konieczności odstępując z własnej inicjatywy od stosowania wszelkich przepisów lub praktyk krajowych, także późniejszych, które są niezgodne z przepisem prawa Unii mającym bezpośrednią skuteczność, bez konieczności zwracania się o wcześniejsze uchylenie tego przepisu krajowego lub praktyki krajowej lub oczekiwania na ich uchylenie w drodze ustawodawczej lub w jakimkolwiek innym trybie ustrojowym (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, pkt
,
; a także z dnia 21 grudnia 2021 r., Euro Box Promotion i in.,
C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19
,
EU:C:2021:1034
, pkt
).
Jak wynika z analizy pytania pierwszego, wymóg proporcjonalności kar przewidziany w art. 20 dyrektywy 2014/67 spełnia przesłanki bezpośredniej skuteczności.
W związku z tym w sytuacji gdy jednostka powołuje się na ten wymóg przed sądem krajowym wobec państwa członkowskiego, które dokonało jego nieprawidłowej transpozycji, do tego sądu należy zapewnienie pełnej skuteczności tego wymogu, a w braku możliwości dokonania wykładni przepisów krajowych zgodnej z tym wymogiem – odstąpienie z własnej inicjatywy od stosowania przepisów krajowych, które są z nim niezgodne.
W niniejszym przypadku z pkt 32–41 postanowienia z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑645/18
, niepublikowanego,
EU:C:2019:1108
) wynika, że choć przepisy krajowe takie jak te rozpatrywane w postępowaniu głównym są odpowiednie do realizacji zamierzonych uzasadnionych celów, to wykraczają one poza to, co jest konieczne do realizacji tych celów, ze względu na połączenie różnych ich cech, a w szczególności nieograniczoną żądnym pułapem kumulację grzywien, które nie mogą być niższe od z góry określonej kwoty.
Należy jednak przypomnieć, że cechy takie, rozpatrywane oddzielnie, niekoniecznie naruszają ten wymóg. Otóż Trybunał orzekł w pkt 35 tego postanowienia, że przepisy przewidujące sankcje finansowe w kwocie, która zmienia się w zależności od liczby pracowników, których dotyczy brak przestrzegania określonych obowiązków w dziedzinie prawa pracy, nie są jako takie nieproporcjonalne.
W celu zapewnienia pełnej skuteczności wymogu proporcjonalności kar przewidzianego w art. 20 dyrektywy 2014/67 sąd krajowy rozpatrujący skargę na karę nałożoną na podstawie przepisów krajowych mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy jest zatem zobowiązany do odstąpienia od stosowania części uregulowania krajowego, z której wynika nieproporcjonalny charakter kar, w taki sposób, aby doprowadzić do ustalenia proporcjonalnych sankcji, które pozostaną jednocześnie skuteczne i odstraszające.
Jak bowiem przypomniano w pkt 40 niniejszego wyroku, o ile Trybunał orzekł, że niektóre sposoby ustalania wysokości grzywien nałożonych na LSD‑BG nie były zgodne z art. 20 dyrektywy 2014/67, o tyle nie zakwestionował on przewidzianej w tym przepisie zasady, zgodnie z którą należy karać za naruszenie przepisów krajowych przyjętych na podstawie tej dyrektywy, podkreślając w pkt 32 postanowienia z dnia 19 grudnia 2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (
C‑645/18
, niepublikowanego,
EU:C:2019:1108
), że rozpatrywane przepisy krajowe były odpowiednie w odniesieniu do realizacji zamierzonych w tej dyrektywie celów.
Zatem w takiej sytuacji, aby zapewnić pełne stosowanie wymogu proporcjonalności kar przewidzianego w art. 20 tej dyrektywy, wystarczy odstąpić od stosowania przepisów krajowych jedynie w zakresie, w jakim stoją one na przeszkodzie nałożeniu proporcjonalnych sankcji, w celu zagwarantowania, by sankcje nałożone na daną osobę były zgodne z tym wymogiem.
Należy też wyjaśnić, w świetle zastrzeżeń wyrażonych przez rządy czeski i polski, że takiej wykładni nie podważają zasady pewności prawa, ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz równego traktowania.
W pierwszej kolejności, co się tyczy zasady pewności prawa, wymaga ona w szczególności, by uregulowanie było jasne i precyzyjne, tak aby podlegające mu podmioty mogły ustalić w sposób jednoznaczny swoje prawa i obowiązki oraz podjąć w związku z tym odpowiednie kroki (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zasada ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, ustanowiona w art. 49 ust. 1 karty praw podstawowych i stanowiąca, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, szczególny wyraz ogólnej zasady pewności prawa, oznacza w szczególności, że ustawa powinna jasno określać naruszenia i grożące za nie kary (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto o ile zasada niedziałania prawa karnego wstecz, która jest nieodłączną cechą zasady ustawowej określoności czynów zabronionych i kar, sprzeciwia się w szczególności temu, aby sąd mógł w toku postępowania karnego zaostrzyć reżim odpowiedzialności karnej osób, wobec których toczy się takie postępowanie (zob. podobnie wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., M.A.S. i M.B.,
C‑42/17
,
EU:C:2017:936
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), o tyle nie sprzeciwia się ona stosowaniu wobec nich kar łagodniejszych.
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że krajowy system sankcji rozpatrywany w postępowaniu głównym określa naruszenia w dziedzinie prawa pracy dotyczące nieprzestrzegania obowiązków związanych z deklarowaniem pracowników i przechowywaniem dokumentów płacowych oraz przewiduje kary za te naruszenia.
W tym kontekście przestrzeganie wymogu proporcjonalności kar ustanowionego w art. 20 dyrektywy 2014/67 sprawia jedynie, że sąd ten złagodzi surowość sankcji, jakie mogą zostać nałożone.
Tymczasem okoliczność, że w przypadku takim jak rozpatrywany w postępowaniu głównym nałożona sankcja będzie mniej surowa od sankcji przewidzianej we właściwych przepisach krajowych, a to ze względu na częściowy brak zastosowania tego uregulowania na podstawie tego wymogu, nie może być uznana za naruszenie zasad pewności prawa, ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz niedziałania prawa karnego wstecz.
W każdym razie o ile w celu zapewnienia poszanowania wymogu proporcjonalności kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy 2014/67 organ krajowy może przy nakładaniu takiej sankcji odstąpić od stosowania niektórych elementów uregulowania krajowego dotyczącego tych sankcji, o tyle nałożona w ten sposób kara będzie nadal sankcją na podstawie tego uregulowania.
W związku z tym nawet jeżeli okoliczność, iż organ krajowy powinien usunąć część tego uregulowania krajowego, może wprowadzać pewną dwuznaczność co do norm prawnych mających zastosowanie do tych naruszeń, nie narusza ona zasad pewności prawa i ustawowej określoności czynów zabronionych i kar.
W drugiej kolejności, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału, równość wobec prawa, o której mowa w art. 20 karty praw podstawowych, stanowi zasadę ogólną prawa Unii, która wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a sytuacje odmienne nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest uzasadnione w sposób obiektywny [wyrok z dnia 2 września 2021 r., X/Państwo belgijskie (Prawo pobytu w przypadku przemocy domowej),
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Obowiązujący dla celów ustalenia, czy ma miejsce naruszenie zasady równego traktowania, wymóg występowania porównywalnych sytuacji należy oceniać z uwzględnieniem całościowej charakterystyki tych sytuacji [wyrok z dnia 2 września 2021 r., X/Państwo belgijskie (Prawo pobytu w przypadku przemocy domowej),
C‑930/19
,
EU:C:2021:657
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponieważ zaś wymóg proporcjonalności przewidziany w art. 20 dyrektywy 2014/67 pociąga za sobą ograniczenie sankcji, którego powinny przestrzegać wszystkie organy krajowe odpowiedzialne za stosowanie tego wymogu w ramach swoich kompetencji, a jednocześnie pozwala tym organom na nałożenie różnych kar w zależności od wagi naruszenia na podstawie właściwych przepisów krajowych, nie można uznać, że taki wymóg narusza zasadę równego traktowania.
W świetle powyższego odpowiedź na pytanie drugie powinna brzmieć następująco: zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na organy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych, które są w części sprzeczne z wymogiem proporcjonalności kar przewidzianym w art. 20 dyrektywy 2014/67, wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia zastosowania proporcjonalnych sankcji.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 20 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniającej rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”), w zakresie, w jakim wymaga on, aby kary, o których w nim mowa, były proporcjonalne, jest bezpośrednio skuteczny i może być powoływany przez jednostki przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, które dokonało jego nieprawidłowej transpozycji.

2)
Zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na organy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych, które są w części sprzeczne z wymogiem proporcjonalności kar przewidzianym w art. 20 dyrektywy 2014/67, wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych sankcji.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.