CELEX: 62020TJ0379
Pomoc państwa
Szwedzki rynek transportu lotniczego
Pomoc przyznana przez Szwecję na rzecz przewoźnika lotniczego w ramach pandemii COVID-19
Gwarancja
Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń
Zobowiązania warunkujące zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
Pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym
Swoboda przedsiębiorczości
Swoboda świadczenia usług
Równość traktowania
Obowiązek uzasadnienia

Okoliczności powstania sporu
W dniu 11 kwietnia 2020 r. Komisja Europejska wydała decyzję C(2020) 2366 final w sprawie pomocy państwa SA.56812 (2020/N) – Szwecja – COVID-19: system gwarancji na rzecz przewoźników lotniczych, w której uznała, że środek pomocy w formie systemu gwarancji pożyczek dla niektórych przewoźników lotniczych (zwany dalej „szwedzkim systemem pomocy”), zgłoszony przez Królestwo Szwecji w dniu 3 kwietnia 2020 r. zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE, z jednej strony stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a z drugiej strony jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. System ten ma na celu zapewnienie przewoźnikom lotniczym, którzy mają istotne znaczenie dla zapewnienia skomunikowania Szwecji i którym władze szwedzkie przyznały koncesję, wystarczających środków pieniężnych za pomocą gwarancji publicznej, aby utrzymać ich działalność gospodarczą w trakcie i po pandemii COVID-19.
W dniu 21 kwietnia 2020 r. Królestwo Szwecji zgłosiło Komisji zgodnie z art. 108 ust. 3 TFUE środek pomocy (zwany dalej „rozpatrywanym środkiem”) w formie gwarancji obejmującej odnawialną linię kredytową w maksymalnej wysokości 1,5 mld SEK (koron szwedzkich) na rzecz SAS AB, ze względu na to, że ten ostatni napotkał trudności w uzyskaniu pożyczek od instytucji kredytowych w ramach szwedzkiego systemu pomocy. Środek ten ma na celu częściowe naprawienie SAS szkody wynikającej z odwołania lub reorganizacji jego lotów w następstwie wprowadzenia ograniczeń w zakresie przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19.
W dniu 24 kwietnia 2020 r. Komisja wydała decyzję C(2020) 2784 final w sprawie pomocy państwa SA.57061 (2020/N) – Szwecja – Naprawienie szkód wyrządzonych SAS przez pandemię COVID-19 (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której Komisja uznała, że rozpatrywany środek z jednej strony stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, a z drugiej strony jest zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 czerwca 2020 r. skarżąca, Ryanair DAC, wniosła niniejszą skargę.
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w tym samym dniu, skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi przez Sąd w trybie przyspieszonym na podstawie art. 151 i 152 regulaminu postępowania przed Sądem. Postanowieniem z dnia 15 lipca 2020 r. Sąd (dziesiąta izba) przychylił się do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym.
Na wniosek dziesiątej izby Sąd postanowił na podstawie art. 28 regulaminu postępowania przekazać sprawę składowi powiększonemu.
W dniu 29 lipca 2020 r. Komisja złożyła w sekretariacie Sądu odpowiedź na skargę.
Na podstawie art. 106 § 2 regulaminu postępowania skarżąca złożyła w dniu 13 sierpnia 2020 r. uzasadniony wniosek o przeprowadzenie rozprawy.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 4, 7 i 21 września SAS, Królestwo Szwecji i Republika Francuska wniosły o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 9, 15 i 30 września 2020 r. skarżąca wniosła zgodnie z art. 144 § 7 regulaminu postępowania o to, by niektóre dane zawarte w skardze i jej skróconej wersji nie zostały przekazane SAS, Królestwu Szwecji i Republice Francuskiej
Postanowieniami z dnia 7 października 2020 r. prezes dziesiątej izby Sądu w składzie powiększonym dopuścił interwencję Republiki Francuskiej, Królestwa Szwecji i SAS i tymczasowo ograniczył przekazanie skargi i jej skróconej wersji do wersji jawnych przedstawionych przez skarżącą, w oczekiwaniu na ewentualne uwagi interwenientów w przedmiocie wniosku o zachowanie poufności.
Tytułem środków organizacji postępowania doręczonych w dniu 7 października 2020 r. Republice Francuskiej, Królestwu Szwecji i SAS zezwolono na podstawie art. 154 § 3 regulaminu postępowania na przedstawienie uwag interwenienta.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja i SAS wnoszą do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Republika Francuska i Królestwo Szwecji wnoszą do Sądu o oddalenie skargi.
Co do prawa
Należy przypomnieć, że sąd Unii Europejskiej ma prawo ocenić, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy, czy prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości uzasadnia oddalenie skargi bez uprzedniego orzekania o jej dopuszczalności (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, pkt
,
; z dnia 14 września 2016 r., Trajektna luka Split/Komisja,
T‑57/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:470
, pkt
). W związku z tym, w szczególności w świetle rozważań, które doprowadziły do nadania niniejszemu postępowaniu trybu przyspieszonego, oraz znaczenia uzyskania szybkiego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zarówno dla skarżącej, jak i dla Komisji i Królestwa Szwecji, należy od razu przystąpić do badania zasadności skargi, bez uprzedniego orzekania o jej dopuszczalności.
Na poparcie skargi skarżąca podnosi pięć zarzutów, z których pierwszy dotyczy tego, że Komisja naruszyła wymóg, zgodnie z którym pomoc przyznana na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE nie ma na celu zaradzenia szkodom doznanym przez jednego poszkodowanego; drugi – tego, że rozpatrywany środek nie jest oparty na art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE i tego, że Komisja niesłusznie uznała, iż rozpatrywany środek był proporcjonalny do szkód wyrządzonych SAS przez pandemię COVID-19; trzeci – naruszenia przez Komisję różnych przepisów odnoszących się do liberalizacji transportu lotniczego w Unii; czwarty – naruszenia przez Komisję jej praw proceduralnych poprzez odmowę wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego pomimo poważnych trudności i piąty – naruszenia przez Komisję art. 296 akapit drugi TFUE.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia przez Komisję wymogu, zgodnie z którym pomoc przyznana na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE nie ma na celu naprawienia szkód poniesionych przez pojedynczego poszkodowanego
Skarżąca utrzymuje, że zdarzenia nadzwyczajne w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE dotyczą co do zasady całych regionów lub sektorów, a nawet całości gospodarki. Przepis ten ma zatem na celu naprawienie szkód poniesionych przez wszystkie ofiary tych zdarzeń, a nie tylko niektóre z nich.
Komisja, Republika Francuska, Królestwo Szwecji i SAS kwestionują argumentację skarżącej.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi jest zgodna z rynkiem wewnętrznym.
W niniejszej sprawie skarżąca nie kwestionuje oceny Komisji przyjętej w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą pandemia COVID-19 powinna być uznana za „zdarzenie nadzwyczajne” w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Ponadto z zaskarżonej decyzji wynika, że pandemia COVID-19 spowodowała przerwanie większej części pasażerskiego transportu lotniczego, w szczególności ze względu na zamknięcie granic licznych państw członkowskich Unii i zalecenie władz szwedzkich, by unikać przemieszczania się innego niż niezbędne.
Wynika z tego, że skarżąca słusznie podnosi, iż SAS nie jest jedynym przedsiębiorstwem ani jedynym przewoźnikiem lotniczym, na którego miało wpływ rozpatrywane zdarzenie nadzwyczajne.
Jednakże, jak słusznie podnosi Komisja w odpowiedzi na skargę, nie istnieje obowiązek przyznania przez państwa członkowskie pomocy mającej na celu naprawienie szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
Mówiąc dokładniej, z jednej strony, o ile art. 108 ust. 3 TFUE zobowiązuje państwa członkowskie do zgłaszania Komisji ich planów w dziedzinie pomocy państwa przed ich wprowadzeniem w życie, o tyle nie zobowiązuje ich do przyznania pomocy (postanowienie z dnia 30 maja 2018 r., Yanchev,
C‑481/17
, niepublikowane,
EU:C:2018:352
, pkt
).
Z drugiej strony pomoc może mieć na celu naprawienie szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym, zgodnie z art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, niezależnie od tego, że nie naprawi ona całości tych szkód.
W konsekwencji ani z art. 108 ust. 3 TFUE, ani z art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE nie wynika, że państwa członkowskie są zobowiązane do naprawienia całości szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym, wobec czego nie mogą one również być zobowiązane do przyznania pomocy wszystkim poszkodowanym.
W tych okolicznościach skarżąca nie ma podstaw, by twierdzić, że Komisja naruszyła prawo z tego tylko powodu, że rozpatrywany środek nie przynosi korzyści wszystkim poszkodowanym przez pandemię COVID-19.
W związku z tym zarzut pierwszy skarżącej należy oddalić.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego tego, że rozpatrywany środek nie jest oparty na art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE oraz błędnego uznania przez Komisję, że rozpatrywany środek był proporcjonalny do szkód wyrządzonych SAS przez pandemię COVID-19
Zarzut drugi skarżącej dzieli się zasadniczo na dwie części, z których pierwsza dotyczy tego, że rozpatrywany środek nie jest oparty na art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, a druga tego, że Komisja błędnie uznała, iż sporny środek jest proporcjonalny do szkód wyrządzonych przez pandemię COVID-19.
W przedmiocie części pierwszej, dotyczącej tego, że rozpatrywany środek nie jest oparty na art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE
Skarżąca podnosi, że szwedzki system pomocy przewiduje, podobnie jak rozpatrywany środek, gwarancję bankową na rzecz SAS, która nie może przekraczać 1,5 mld SEK, a także podnosi, że środek ten jest subsydiarny względem tego systemu. Ponieważ system ten ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, wspomniany środek nie ma na celu zaradzenia szkodom spowodowanym zdarzeniem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
Komisja, Republika Francuska, Królestwo Szwecji i SAS kwestionują argumentację skarżącej.
W tym względzie w decyzji C(2020) 2366 final z dnia 11 kwietnia 2020 r. uznającej szwedzki system pomocy za zgodny z rynkiem wewnętrznym, opartej na art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE i wspomnianej w pkt 1 powyżej, Komisja wyjaśniła, że na 5 mld SEK mogących stanowić przedmiot gwarancji publicznej SAS może skorzystać jedynie z 1,5 mld SEK. Kwota ta odpowiada, jak słusznie podnosi skarżąca, kwocie rozpatrywanego środka.
W zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła, że Królestwo Szwecji zamierzało przyznać pomoc indywidualną przewoźnikom lotniczym kwalifikującym się do szwedzkiego systemu pomocy, ponieważ z uwagi na spadek popytu nie byli oni w wystarczająco korzystnej sytuacji finansowej, aby negocjować pożyczki z odpowiednimi instytucjami kredytowymi. Rozpatrywany środek stanowi jeden z tych indywidualnych przypadków pomocy. Komisja wyjaśniła, że SAS nie może korzystać jednocześnie z tego systemu i ze wspomnianego środka. Ten ostatni został przyjęty na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
Z zaskarżonej decyzji i z decyzji wspomnianej w pkt 31 powyżej wynika zatem, że – jak słusznie podnosi skarżąca – rozpatrywany środek jest subsydiarny względem szwedzkiego systemu pomocy, mimo że ów środek i ten system nie są oparte na tych samych przepisach art. 107 TFUE.
Niemniej w myśl art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE „[z]a zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana […] pomoc […] mająca na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego”. Traktat FUE nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu stosowaniu art. 107 ust. 2 lit. b) i art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, o ile są spełnione przesłanki z każdego z tych dwóch postanowień. Jest tak w szczególności wtedy, gdy fakty i okoliczności skutkujące poważnym zaburzeniem w gospodarce wynikają ze zdarzenia nadzwyczajnego.
Wynika z tego, że nie można uznać, iż Komisja naruszyła prawo z tego tylko powodu, że szwedzki system pomocy i rozpatrywany środek zostały uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie odpowiednio art. 107 ust. 3 lit. b) i art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
W tych okolicznościach należy oddalić pierwszą część drugiego zarzutu skarżącej.
W przedmiocie części drugiej, dotyczącej błędnego uznania przez Komisję, że rozpatrywany środek był proporcjonalny do szkód wyrządzonych przez pandemię COVID-19
Skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, ponieważ zezwoliła na ewentualną nadmierną rekompensatę szkody poniesionej przez SAS.
Komisja, Republika Francuska, Królestwo Szwecji i SAS kwestionują argumentację skarżącej.
W tym względzie należy zauważyć, że jeśli chodzi o odstępstwo od ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE ogólnej zasady niezgodności pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym, art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE należy interpretować ściśle. Zgodnie zatem z tym postanowieniem mogą zostać naprawione jedynie szkody gospodarcze spowodowane bezpośrednio klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi (wyrok z dnia 23 lutego 2006 r., Atzeni i in.,
C‑346/03 i C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, pkt
).
Z powyższego wynika, że pomoc, która może być wyższa od strat poniesionych przez jej beneficjentów, nie jest objęta zakresem art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2004 r., Hiszpania/Komisja,
C‑73/03
, niepublikowany,
EU:C:2004:711
, pkt
,
).
W zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że rozpatrywany środek ma na celu częściowe naprawienie SAS szkody wynikającej z odwołania lub reorganizacji jej lotów w następstwie wprowadzenia ograniczeń w zakresie przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19. Chociaż wskazała ona, że zakres szkody poniesionej przez SAS nie był jeszcze znany w chwili wydania tej decyzji, to wyjaśniła ona jednak, że chodzi o „utratę wartości dodanej”, która polega na różnicy pomiędzy dochodami w okresie od marca 2019 r. do lutego 2020 r. a dochodami z okresu od marca 2020 r. do lutego 2021 r., od której odjęto z jednej strony koszty zmienne, które zostały obliczone na podstawie kosztów poniesionych w okresie od marca 2019 r. do lutego 2020 r., a z drugiej strony marżę zysku związaną z utratą przychodów. Wysokość szkody została tymczasowo oszacowana z uwzględnieniem spadku ruchu lotniczego wynoszącego od 50% do 60% w okresie od marca 2020 r. do lutego 2021 r. w stosunku do okresu od marca 2019 r. do lutego 2020 r. i odpowiada kwocie mieszczącej się w przedziale 5–15 mld SEK.
W tych okolicznościach Komisja uznała, że nawet gdyby kwota pomocy wynikająca z rozpatrywanego środka odpowiadała kwocie gwarantowanej, to jest 1,5 mld SEK, kwota ta byłaby niższa od szkody poniesionej przez SAS. W tym względzie wyjaśniła ona, że tak samo byłoby, gdyby kwota ta była skumulowana z kwotą pomocy, zasadniczo identyczną z rozpatrywanym środkiem, która została wcześniej przyznana SAS przez Królestwo Danii, tak że łączna kwota pomocy przyznanej SAS wyniosłaby 3 mld SEK. Komisja wyjaśniła ponadto, że Królestwo Szwecji zobowiązało się do przeprowadzenia oceny ex post szkody rzeczywiście poniesionej przez SAS najpóźniej do dnia 30 czerwca 2021 r. i do żądania zwrotu otrzymanej pomocy, jeżeli przekroczyłaby ona szkodę, biorąc pod uwagę całą pomoc, jaka może zostać przyznana SAS ze względu na pandemię COVID-19, w tym przez władze zagraniczne.
W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, po pierwsze, że przedstawiona w zaskarżonej decyzji metoda obliczeniowa mająca na celu oszacowanie szkody poniesionej przez SAS nie jest wystarczająco precyzyjna i nie pozwala na prawidłową ocenę szkody poniesionej przez SAS. W szczególności zarzuca ona Komisji, że nie wyjaśniła powodów wyboru okresu odniesienia (od marca 2019 r. do lutego 2020 r.), że nie wskazała kosztów, które należało uznać za zmienne lub stałe, oraz że nie wskazała, co pozwalało zagwarantować, że utrata dochodów jest bezpośrednio związana z pandemią COVID-19, a nie z decyzjami SAS o zmniejszeniu ruchu, którymi kierowałyby inne względy finansowe. Utrzymuje ona, że w tych okolicznościach Komisja naruszyła prawo oraz popełniła błąd w ocenie.
Po drugie, skarżąca utrzymuje, że Komisja powinna była uwzględnić szkody poniesione przez innych przewoźników lotniczych w Szwecji.
Co się tyczy, po pierwsze, oszacowania szkody poniesionej przez SAS, z pkt 41 powyżej wynika, że Komisja wskazała w zaskarżonej decyzji elementy, które powinny zostać uwzględnione w celu określenia wysokości szkody, a mianowicie utratę dochodów, nieponiesione koszty zmienne oraz dostosowanie marży zysku, a także okres, w którym szkoda ta mogła się zmaterializować. Wyjaśniła ona poza tym, że utrata dochodu powinna zostać ustalona z uwzględnieniem całości dochodów SAS, a nie tylko dochodów z transportu lotniczego pasażerów, i przedstawiła niewyczerpujący wykaz kosztów poniesionych przez SAS. Ponadto, jak wynika z ust. 35–38 zaskarżonej decyzji, Komisja zwróciła uwagę na zobowiązanie się przez władze szwedzkie z jednej strony do szczegółowego i konkretnego oszacowania ex post szkody poniesionej przez SAS i kwoty pomocy, z której ostatecznie skorzystała, a z drugiej strony do zapewnienia, że SAS dokona zwrotu ewentualnej nadmiernej rekompensaty tej szkody.
W konsekwencji należy uznać, że uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy charakteryzujące się zdarzeniem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, jakim jest pandemia COVID-19, jej ewolucyjny charakter oraz charakter z konieczności perspektywiczny określenia wysokości szkody i ostatecznie przyznanej kwoty pomocy, Komisja przedstawiła w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczająco precyzyjny metodę obliczeniową mającą na celu oszacowanie szkody poniesionej przez SAS.
Ponadto należy stwierdzić, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego wykazać, że metoda obliczeniowa zdefiniowana w zaskarżonej decyzji umożliwia wypłatę pomocy państwa przewyższającej szkodę rzeczywiście poniesioną przez SAS. W tym względzie przywołana przez skarżącą okoliczność, że Komisja w dokumencie zatytułowanym „Pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi [art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE]. Lista kontrolna dla państw członkowskich” wzywa państwa członkowskie do przedłożenia „szczegółowego programu określającego metodę obliczania szkód”, w sytuacji, gdyby taka metoda istniała już w prawie krajowym danego państwa członkowskiego, nie pozwala na wykazanie, że metodzie obliczeniowej określonej w zaskarżonej decyzji brak jest precyzji dla celów stosowania art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
Ponadto skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu mogącego wykazać, że uwzględnienie ostatnich dwunastu miesięcy poprzedzających wprowadzenie ograniczeń wynikających z pandemii COVID-19 w celu oszacowania szkody poniesionej przez SAS mogło doprowadzić Komisję do zawyżenia tej szkody. Co więcej, o ile skarżąca zarzuca Komisji, że nie określiła dokładnie kosztów stałych i zmiennych w zaskarżonej decyzji, i chociaż prawdą jest, że koszty te stanowią istotną informację dla celów obliczenia szkody poniesionej przez SAS, tak jak została ona zdefiniowana w zaskarżonej decyzji, o tyle nie wyjaśnia ona, w jakim zakresie ta nieścisłość mogłaby doprowadzić do wypłaty pomocy wyższej niż szkoda rzeczywiście poniesiona przez SAS.
Wreszcie, chociaż należy zauważyć, że metoda zdefiniowana przez Komisję nie pozwala całkowicie uniknąć sytuacji, w której oszacowanie tej szkody obejmie również skutki decyzji podjętych przez SAS, które nie mają bezpośredniego związku z pandemią COVID-19, to należy zaznaczyć, że skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu mogącego wykazać, że w braku pandemii dochody SAS prawdopodobnie spadłyby w okresie od marca 2020 r. do lutego 2021 r. w porównaniu z okresem od marca 2019 r. do lutego 2020 r.
W tych okolicznościach w świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Komisja nie naruszyła prawa ani nie popełniła błędu w ocenie w odniesieniu do oszacowania szkody poniesionej przez SAS.
Co się tyczy, po drugie, szkody poniesionej przez inne linie lotnicze w Szwecji, skarżąca podnosi, opierając się na argumentacji przedstawionej w ramach zarzutu pierwszego, że Komisja powinna była uwzględnić wszystkich poszkodowanych w wyniku rozpatrywanego zdarzenia nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Należy jednak przypomnieć, że jak wspomniano w pkt 25 powyżej, państwa członkowskie nie są zobowiązane do przyznawania pomocy wszystkim poszkodowanym w wyniku takiego zdarzenia nadzwyczajnego. W konsekwencji wbrew temu, co twierdzi skarżąca, przyznanie pomocy wyłącznie na rzecz SAS nie zależało od wykazania przez Komisję, że szkoda spowodowana tym zdarzeniem miała wpływ tylko na to przedsiębiorstwo.
W drugiej kolejności skarżąca utrzymuje, że Komisja nie mogła kontrolować proporcjonalności rozpatrywanego środka przed marcem 2021 r. Podnosi ona, że SAS korzysta z pełnej pomocy prawie natychmiast po wydaniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy szkoda poniesiona przez SAS materializowała się stopniowo aż do marca 2021 r., i że wysokość tych szkód pozostaje hipotetyczna, zważywszy w szczególności na brak metody jej obliczenia.
W tym względzie, po pierwsze, należy zauważyć, że rozpatrywany środek jest gwarancją na odnawialnej linii kredytowej. Wynika z tego, że maksymalna kwota pomocy, czyli kwota gwarantowana w wysokości 1,5 mld SEK, zostanie wypłacona jedynie w przypadku, gdyby SAS nie był zdolny spłacić całości kwot, które zostały mu pożyczone. Tymczasem skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu, który pozwalałby wykazać, że w momencie wydania zaskarżonej decyzji Komisja powinna była wiedzieć, że SAS z pewnością będzie w takiej sytuacji niezdolności do spłaty.
Wynika z tego – jak i zresztą z komunikatu Komisji w sprawie stosowania art. [107] i [108 TFUE] do pomocy państwa w formie gwarancji (
Dz.U. 2008, C 155, s. 10
) – że kwota pomocy na rzecz SAS odpowiadała w rzeczywistości różnicy stopy przyznanej SAS z rozpatrywanym środkiem lub bez niego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Komisja oceniła maksymalną stopę oprocentowania w braku rozpatrywanego środka na 10,26%, co nie zostało zakwestionowane przez skarżącą. W konsekwencji kwota pomocy wypłaconej SAS nie może przekroczyć 153,9 mln SEK w pierwszym roku, od której należałoby ponadto odjąć cenę tego środka fakturowaną SAS, która zgodnie z zaskarżoną decyzją wynosi co najmniej 15 mln SEK rocznie, a także wynegocjowaną przez SAS stopę procentową, biorąc pod uwagę przyjęcie tego środka.
Wynika z tego, że skarżąca bezzasadnie utrzymuje, iż SAS może otrzymać całość pomocy od chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Po drugie, Komisja uznała w każdym razie, że szkoda poniesiona przez SAS, oszacowana na co najmniej 5 mld SEK, jest wyższa od kwoty gwarantowanej przez rozpatrywany środek, czyli 1,5 mld SEK. Tymczasem, o ile oszacowanie szkody zależy od prognoz dotyczących spadku ruchu lotniczego, o tyle skarżąca nie przedstawia żadnego dowodu, który mógłby podważyć tę ocenę. W szczególności nie kwestionuje ona przyjętego przez Komisję założenia spadku ruchu lotniczego między 50% a 60% w okresie od marca 2020 r. do lutego 2021 r. w stosunku do okresu od marca 2019 r. do lutego 2020 r. Nie kwestionuje ona również, że szkoda poniesiona przez SAS z uwagi na pandemię COVID-19 wynosi co najmniej 5 mld SEK.
W tych okolicznościach skarżąca bezzasadnie kwestionuje proporcjonalność rozpatrywanego środka.
W trzeciej kolejności skarżąca utrzymuje, że Komisja nie uwzględniła pomocy przyznanej przez Królestwo Norwegii i Królestwo Danii ani pomocy, która mogłaby zostać przyznana przed marcem 2021 r.
W tym względzie wystarczy wskazać, że z jednej strony w zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, iż szkoda poniesiona przez SAS, oszacowana na co najmniej 5 mld SEK, jest wyższa od skumulowanych kwot gwarantowanych wynikających z rozpatrywanego środka i ze środka przyjętego wcześniej przez Królestwo Danii na rzecz SAS, a mianowicie 3 mld SEK. Z drugiej strony Komisja wyraźnie odniosła się do całej pomocy, jaka mogła zostać przyznana SAS ze względu na szkody wyrządzone przez pandemię COVID-19 przed pierwszym kwartałem 2021 r. I tak Królestwo Szwecji zobowiązało się do zażądania zwrotu pomocy wynikającej z rozpatrywanego środka w zakresie, w jakim pomoc ta, połączona z innymi, w tym przyznanymi przez władze zagraniczne, przekraczałaby szkodę rzeczywiście poniesioną przez SAS.
W konsekwencji skarżąca bezzasadnie twierdzi, że Komisja nie uwzględniła pomocy przyznanej przez Królestwo Norwegii i Królestwo Danii, ani pomocy, która mogłaby zostać przyznana przed marcem 2021 r.
W czwartej kolejności skarżąca utrzymuje, że Komisja nie uwzględniła przewagi konkurencyjnej wynikającej z dyskryminującego charakteru rozpatrywanego środka.
W tym względzie należy zaznaczyć, że w celu dokonania oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym, korzyść przysporzona beneficjentowi tej pomocy nie obejmuje ewentualnej korzyści gospodarczej, jaką osiągnął on poprzez gospodarcze wykorzystanie tej pomocy. Taka korzyść może nie być identyczna z korzyścią stanowiącą wspomnianą pomoc, a wręcz okazać się, że nie istnieje, przy czym okoliczność ta nie może uzasadniać odmiennej oceny zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie i przez analogię wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Komisja/Aer Lingus i Ryanair Designated Activity,
C‑164/15 P i C‑165/15 P
,
EU:C:2016:990
, pkt
).
W konsekwencji należy stwierdzić, że Komisja słusznie uwzględniła korzyść przysporzoną SAS, która ma źródło w rozpatrywanym środku, jak wynika to z pkt 52–58 powyżej. Nie można natomiast zarzucać Komisji, że nie ustaliła istnienia ewentualnej korzyści gospodarczej wynikającej z tej korzyści.
W tych okolicznościach skarżąca bezzasadnie zarzuca Komisji, że ta nie uwzględniła ewentualnej przewagi konkurencyjnej wynikającej z podnoszonego przez skarżącą dyskryminującego charakteru.
W konsekwencji należy oddalić drugą część drugiego zarzutu skarżącej, a w konsekwencji zarzut ten w całości.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia przez Komisję różnych przepisów odnoszących się do liberalizacji transportu lotniczego w Unii
Skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła zasadę niedyskryminacji, swobodę świadczenia usług i swobodę przedsiębiorczości ze względu na to, że sporny środek stwarzał korzystniejsze warunki zastrzeżone dla przedsiębiorstw mających siedzibę w Szwecji.
Komisja, Republika Francuska, Królestwo Szwecji i SAS kwestionują argumentację skarżącej.
Należy przypomnieć, że pomoc państwa, która narusza przepisy lub ogólne zasady prawa Unii, nie może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym (wyrok z dnia 22 września 2020 r., Austria/Komisja,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, pkt
,
).
W przedmiocie naruszenia zasady niedyskryminacji
Zasada równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób jednakowy, chyba że jest to obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, pkt
; zob. również podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Montero Mateos,
C‑677/16
,
EU:C:2018:393
, pt 49).
Elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu Unii ustanawiającego dane rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której dany akt należy (wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, pkt
).
Poza tym należy przypomnieć, że zasada proporcjonalności, która należy do ogólnych zasad prawa Unii, wymaga, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co odpowiednie i konieczne do realizacji uzasadnionych celów przyświecających danemu uregulowaniu (wyrok z dnia 17 maja 1984 r., Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, pkt
), przy czym, jeśli jest możliwy wybór spośród wielu odpowiednich środków, należy wybrać najmniej uciążliwy, zaś wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów [wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., Włochy/Rada (kwota połowowa włócznika śródziemnomorskiego),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, pkt
].
Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja zezwala na dyskryminacyjne traktowanie, które nie jest konieczne do osiągnięcia celu rozpatrywanego środka, a mianowicie naprawienia szkód wyrządzonych przez pandemię COVID-19. Uważa ona, że cel zachowania skomunikowania Szwecji, jak i skomunikowania wewnątrz Skandynawii, który również został wymieniony w tej decyzji, narusza art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Ponadto cel ten oraz cel polegający na zachowaniu struktury rynku wymagają uwzględnienia innych przewoźników lotniczych, ponieważ SAS reprezentuje mniej niż połowę całego pasażerskiego ruchu lotniczego krajowego i międzynarodowego Szwecji. Skarżąca wyjaśnia ponadto, że szwedzki system pomocy zapewnia skomunikowanie Szwecji i że rozpatrywany środek wprowadza dyskryminację na korzyść SAS w porównaniu z innymi przewoźnikami lotniczymi, którzy mogą korzystać z tego systemu. Wreszcie cel polegający na zachowaniu skomunikowania wewnątrz Skandynawii stanowi dyskryminację ze względu na przynależność państwową.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, celem rozpatrywanego środka nie jest, oprócz częściowego odszkodowania SAS za szkodę wynikającą z pandemii COVID-19, zachowanie skomunikowania Szwecji, „dostępności wewnątrz Skandynawii” oraz ochrona szwedzkiej gospodarki.
Z jednej strony należy bowiem zaznaczyć, że skarżąca odsyła w tym względzie do ust. 26 zaskarżonej decyzji. Ustęp ten znajduje się w punkcie zatytułowanym „Beneficjent”, który ogranicza się do opisania beneficjenta rozpatrywanego środka, a mianowicie SAS. Z drugiej strony z punktu zatytułowanego „Cel środka” tej decyzji, a w szczególności jej ust. 9, wynika, że celem rozpatrywanego środka jest wyłącznie częściowe naprawienie szkody poniesionej przez SAS w wyniku odwołania lub reorganizacji jego lotów w następstwie wprowadzenia ograniczeń w zakresie przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19.
Z powyższego wynika, że skarżąca bezpodstawnie twierdzi, iż celem rozpatrywanego środka jest utrzymanie struktury rynku. W tym względzie należy co prawda zaznaczyć, że na pierwszej stronie dokumentu zatytułowanego „Przegląd zasad dotyczących pomocy państwa i zobowiązań z zakresu usług publicznych mających zastosowanie do sektora lotniczego w trakcie szczytu COVID-19” Komisja wyjaśnia, że „[w] interesie gospodarki i konsumentów w Unii państwa członkowskie powinny opracować swoje środki na niedyskryminacyjnych zasadach i w sposób utrzymujący struktury rynkowe sprzed kryzysu i otwierający drogę do szybkiej odbudowy gospodarki”. O ile jednak z punktu widzenia konkurencji lepszym rozwiązaniem może być udzielenie pomocy wszystkim podmiotom gospodarczym w celu zapobieżenia zmniejszeniu ich liczby, o tyle należy przypomnieć, jak wskazano w pkt 25 powyżej, że państwa członkowskie nie są zobowiązane do naprawienia wszystkich szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, a w konsekwencji do przyznania pomocy wszystkim ofiarom tych szkód.
W drugiej kolejności należy zaznaczyć, że pomoc indywidualna, taka jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, z definicji przysługuje tylko jednemu przedsiębiorstwu, z wyłączeniem wszystkich innych przedsiębiorstw, w tym przedsiębiorstw znajdujących się w sytuacji porównywalnej z sytuacją beneficjenta tej pomocy. Tym samym z natury swej taka pomoc indywidualna wprowadza różnicę w traktowaniu, a nawet dyskryminację, która jest jednak nierozerwalnie związana z indywidualnym charakterem tego środka. Tymczasem twierdzenie skarżącej, że rozpatrywana pomoc indywidualna jest sprzeczna z zasadą niedyskryminacji, sprowadza się zasadniczo do systematycznego podważania zgodności z rynkiem wewnętrznym każdej pomocy indywidualnej jedynie ze względu na jej charakter z natury wyłączny i przez to dyskryminujący, nawet jeżeli prawo Unii zezwala państwom członkowskim na przyznanie pomocy indywidualnej, pod warunkiem że są spełnione wszystkie przesłanki przewidziane w art. 107 TFUE.
W tym względzie wskazano zresztą w pkt 25 powyżej, że co się tyczy w szczególności art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, państwa członkowskie nie są zobowiązane do naprawienia całości szkód spowodowanych zdarzeniem nadzwyczajnym, a w konsekwencji do przyznania pomocy wszystkim poszkodowanym.
W trzeciej kolejności należy zauważyć, że w świetle orzecznictwa przypomnianego w pkt 71 powyżej skarżąca słusznie podnosi, że wszyscy przewoźnicy lotniczy, którzy prowadzą działalność w Szwecji, odczuli wpływ ograniczeń dotyczących pandemii COVID-19 i że w konsekwencji wszyscy oni ponieśli, podobnie jak SAS, szkodę wynikającą z odwołania lub reorganizacji lotów w następstwie wprowadzenia ograniczeń w zakresie przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19.
Niezależnie od tego, przy założeniu, że – jak twierdzi skarżąca – różnica w traktowaniu ustanowiona przez rozpatrywany środek ze względu na to, że przysparza ona korzyści jedynie SAS, może zostać zrównana z dyskryminacją, należy zbadać, czy jest ona uzasadniona zgodnym z prawem celem i czy jest konieczna, odpowiednia i proporcjonalna do jego osiągnięcia (zob. pkt 70, 72 powyżej). Podobnie w zakresie, w jakim skarżąca odwołuje się do art. 18 akapit pierwszy TFUE, należy podkreślić, że zgodnie z tym postanowieniem zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową w zakresie stosowania traktatów „bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują”. Należy zatem zbadać, czy to odmienne traktowanie jest dopuszczalne w świetle art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, który stanowi podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Badanie to wymaga ustalenia z jednej strony, czy cel rozpatrywanego systemu pomocy spełnia wymogi przewidziane w tym ostatnim postanowieniu, a z drugiej strony, czy zasady przyznawania rozpatrywanej pomocy, a mianowicie w niniejszej sprawie fakt, że skorzystał z niej tylko SAS, mogą umożliwić osiągnięcie tego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
Jeśli chodzi o cel rozpatrywanego środka, skarżąca nie kwestionuje tego, że odszkodowanie za szkodę wynikłą z odwołania lub reorganizacji lotów przewoźnika lotniczego w następstwie wprowadzenia ograniczeń dotyczących przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19 pozwala na naprawienie szkód spowodowanych przez tę pandemię. Jak wskazano w pkt 20 powyżej, skarżąca nie kwestionuje również tego, że pandemia COVID-19 stanowi zdarzenie nadzwyczajne w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
Co się tyczy warunków przyznania rozpatrywanego środka, Komisja wskazała w zaskarżonej decyzji, że SAS, którego operacje koncentrowały się w Danii, Szwecji i Norwegii, reprezentował 67% ruchu lotniczego wewnątrz Skandynawii i prawie połowę ruchu krajowego w Szwecji (49,2%). Tymczasem sama skarżąca przyznaje, że „[u]dział w rynku stanowi dopuszczalny wskaźnik szkód poniesionych przez przewoźników lotniczych”.
Skarżąca podnosi jednak, że taka okoliczność nie pozwala uzasadnić odmiennego traktowania wynikającego z rozpatrywanego środka. Uważa ona bowiem, że ta różnica w traktowaniu nie jest proporcjonalna, ponieważ środek ten przyznaje SAS całą pomoc mającą na celu naprawienie szkody wyrządzonej przez pandemię COVID-19, podczas gdy SAS poniósł jedynie 35% tej szkody.
W tym względzie z zaskarżonej decyzji wynika, że SAS ze względu na swoje większe udziały w rynku został bardziej dotknięty ograniczeniami odnoszącymi się do pandemii COVID-19 niż inni przewoźnicy lotniczy działający w Szwecji. Potwierdzają to zresztą dane zawarte w załączniku A.3.2 do skargi, z których wynika, że SAS posiada największy udział w rynku w Szwecji wynoszący 35% i że był on znacznie wyższy niż w przypadku jego najbliższego konkurenta i skarżącej, którzy posiadali jedynie udział w rynku wynoszący odpowiednio 19% i 5%.
Ponadto z danych wymienionych w pkt 82 powyżej wynika w szczególności, że proporcjonalnie ograniczenia te znacznie bardziej dotknęły SAS niż skarżącą, która, jak wynika z załącznika A.3.2 do skargi, realizowała jedynie niewielką część swojej działalności na połączeniach do Szwecji i z tego państwa, w odróżnieniu od SAS, dla której ta część jest znacznie większa.
W konsekwencji należy stwierdzić, że różnica w traktowaniu na korzyść SAS jest odpowiednia do naprawienia szkód wynikających z tych ograniczeń i nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu, zgodnie z uzasadnieniem przedstawionym już w pkt 52–61 powyżej.
Ponadto skarżąca nie wykazała, że z uwagi na niewielką kwotę spornego środka, przypomnianą w pkt 55 powyżej, w świetle oszacowania szkody poniesionej przez SAS, przypomnianego w pkt 41 powyżej, podział tej kwoty na wszystkie przedsiębiorstwa lotnicze obecne w Szwecji nie pozbawiłby tego środka skuteczności.
Wreszcie, chociaż z zaskarżonej decyzji faktycznie wynika, że rozpatrywany środek został przyznany SAS między innymi ze względu na to, że spółka ta również kwalifikowała się do szwedzkiego systemu pomocy, a w konsekwencji posiadała koncesję wydaną przez Królestwo Szwecji, należy zauważyć, że celem tego środka jest wyłącznie naprawienie szkody poniesionej przez SAS, a nie wszystkich przewoźników lotniczych kwalifikujących się do tego systemu. Ponieważ ograniczenia związane z pandemią COVID-19 dotyczyły SAS w większym stopniu niż wszystkich przewoźników działających w Szwecji, w tym tych, którzy posiadają koncesję wydaną przez inne państwo członkowskie niż Szwecja, należy uznać, że kryteria kwalifikowalności szwedzkiego systemu pomocy nie mogą podważyć zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Z powyższego wynika, że przyznanie korzyści z rozpatrywanego środka wyłącznie SAS było uzasadnione i że rozpatrywany środek nie narusza zasady niedyskryminacji.
W przedmiocie naruszenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
Należy przypomnieć z jednej strony, że postanowienia traktatu FUE dotyczące swobody przedsiębiorczości mają na celu zapewnienie możliwości korzystania z traktowania krajowego w przyjmującym państwie członkowskim (zob. wyrok z dnia 6 października 2015 r., Finanzamt Linz,
C‑66/14
,
EU:C:2015:661
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z drugiej strony swoboda świadczenia usług sprzeciwia się stosowaniu wszelkich przepisów krajowych, które świadczenie usług między państwami członkowskimi czynią trudniejszym niż świadczenie usług wyłącznie wewnątrz jednego państwa członkowskiego, niezależnie od istnienia dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub miejsce zamieszkania (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lutego 2003 r., Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, pkt
). Niemniej należy stwierdzić, że zgodnie z art. 58 ust. 1 TFUE swoboda świadczenia usług w dziedzinie transportu została uregulowana postanowieniami tytułu dotyczącego transportu, a mianowicie tytułu VI traktatu FUE. Swoboda świadczenia usług w dziedzinie transportu w ramach prawa pierwotnego podlega zatem odrębnemu systemowi prawnemu (wyrok z dnia 18 marca 2014 r., International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, pkt
). W konsekwencji art. 56 TFUE, który ustanawia swobodę świadczenia usług, nie znajduje wprost zastosowania do dziedziny żeglugi powietrznej (wyrok z dnia 25 stycznia 2011 r., Neukirchinger,
C‑382/08
,
EU:C:2011:27
, pkt
).
Dlatego też środki liberalizacji usług transportu lotniczego mogą być przyjęte jedynie w oparciu o art. 100 ust. 2 TFUE (wyrok z dnia 18 marca 2014 r., International Jet Management,
C‑628/11
,
EU:C:2014:171
, pkt
). Jak słusznie podnosi skarżąca, prawodawca Unii przyjął rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1008/2008 z dnia 24 września 2008 r. w sprawie wspólnych zasad wykonywania przewozów lotniczych na terenie Wspólnoty (
Dz.U. 2008, L 293, s. 3
) na podstawie tego przepisu, którego celem jest właśnie określenie warunków stosowania w sektorze transportu lotniczego zasady swobody świadczenia usług (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 lutego 2003 r., Stylianakis,
C‑92/01
,
EU:C:2003:72
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że skarżąca utrzymuje zasadniczo, iż rozpatrywany środek stanowi przeszkodę dla swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług z uwagi na jego dyskryminujący charakter.
O ile prawdą jest, że rozpatrywany środek dotyczy pomocy indywidualnej, z której korzysta jedynie SAS, o tyle skarżąca nie wykazuje, w jaki sposób ten wyłączny charakter może zniechęcać ją do podjęcia działalności w Szwecji lub świadczenia usług z i do tego kraju. Skarżąca nie wskazała w szczególności okoliczności faktycznych ani prawnych, które sprawiałyby, że wspomniany środek wywierałby skutki ograniczające, wykraczające poza te, które aktywują zakaz ustanowiony w art. 107 ust. 1 TFUE, ale które – jak stwierdzono w pkt 70–89 powyżej – są jednak konieczne i proporcjonalne do naprawienia szkód wyrządzonych SAS zdarzeniem nadzwyczajnym, jakim jest pandemia COVID-19, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE.
W konsekwencji sporny środek nie może stanowić przeszkody dla swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług. Z powyższego wynika, że skarżąca bezzasadnie zarzuca Komisji, iż ta nie zbadała zgodności tego środka ze swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług.
W tych okolicznościach należy oddalić zarzut trzeci skarżącej.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia przez Komisję praw proceduralnych skarżącej poprzez odmowę wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego pomimo poważnych trudności
Skarżąca twierdzi, że przeprowadzone przez Komisję badanie było niewystarczające, w szczególności w odniesieniu do proporcjonalności rozpatrywanego środka, jak również zgodności tego środka z zasadą niedyskryminacji oraz z zasadami swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. Niewystarczający charakter tego badania świadczy jednak o istnieniu poważnych trudności, które powinny były skłonić Komisję do wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego i umożliwienia skarżącej przedstawienia uwag, a tym samym wywarcia wpływu na to badanie.
Komisja, Republika Francuska, Królestwo Szwecji i SAS kwestionują argumentację skarżącej.
Należy zaznaczyć, jak podnosi zasadniczo Komisja, że zarzut czwarty skarżącej ma w rzeczywistości charakter posiłkowy, na wypadek gdyby Sąd nie zbadał zasadności oceny pomocy jako takiej. Z utrwalonego orzecznictwa wynika bowiem, że zarzut taki ma umożliwić uznanie, że zainteresowana strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi na podstawie art. 263 TFUE, której w przeciwnym razie byłaby pozbawiona (zob. podobnie wyroki: z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, pkt
; z dnia 27 października 2011 r., Austria/Scheucher-Fleisch i in.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, pkt
). Sąd zbadał jednak trzy pierwsze zarzuty skargi, odnoszące się do oceny pomocy jako takiej, wobec czego zarzut tego rodzaju jest pozbawiony deklarowanego celu.
Należy zresztą stwierdzić, że zarzut ten jest pozbawiony autonomicznej treści. W ramach takiego zarzutu strona skarżąca może bowiem powołać się, w celu ochrony uprawnień procesowych przysługujących jej w ramach formalnego postępowania wyjaśniającego, jedynie na zastrzeżenia pozwalające wykazać, że ocena informacji i dowodów, którymi dysponowała lub mogła dysponować Komisja na etapie badania wstępnego zgłoszonego środka, powinna była wzbudzić wątpliwości co do zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, pkt
; z dnia 9 lipca 2009 r., 3F/Komisja,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, pkt
; z dnia 24 maja 2011 r., Komisja/Kronoply i Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, pkt
), takie jak niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję w toku wstępnego postępowania wyjaśniającego lub istnienie skarg wniesionych przez podmioty trzecie. Tymczasem należy zauważyć, że w zarzucie czwartym powtórzono w sposób bardziej zwięzły argumenty podniesione w ramach zarzutów od pierwszego do trzeciego, bez wskazania konkretnych elementów, które świadczyłyby o ewentualnych poważnych trudnościach.
Z tych względów należy stwierdzić, że ponieważ Sąd zbadał wspomniane zarzuty co do istoty, nie ma potrzeby badania zasadności tego zarzutu.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia przez Komisję art. 296 akapit drugi TFUE
Skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła art. 296 akapit drugi TFUE, ponieważ nie oceniła przewagi konkurencyjnej przyznanej SAS, nie wyjaśniła sposobu, w jaki określiła kwotę rozpatrywanego środka, nie oszacowała szkód spowodowanych przez pandemię COVID-19 i nie sprawdziła, czy środek ten jest zgodny z zasadą niedyskryminacji, a także z zasadami swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości i nie uwzględniła okoliczności, że środek ten jest subsydiarny względem szwedzkiego systemu pomocy i nie zbadała zgodności tego środka z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Tym samym rozumowanie Komisji albo w ogóle nie zostało przedstawione, albo jest ono tautologiczne bądź wewnętrznie sprzeczne.
Na rozprawie skarżąca dodała zasadniczo, że zdarzenie nadzwyczajne w rozumieniu art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE, rozpatrywane w niniejszej sprawie, nie zostało jasno określone w zaskarżonej decyzji. Podniosła ona, że ust. 9 zaskarżonej decyzji odnosi się do ograniczeń w zakresie przemieszczania się, które zostały zniesione w połowie czerwca 2020 r., podczas gdy ust. 29 tej decyzji odnosi się do pandemii COVID-19 jako całości, i odnosi się do szkody, która zmaterializowała się do marca 2021 r. Skarżąca wyjaśnia wreszcie, że Komisja, oprócz naruszenia ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia, naruszyła także istotny wymóg formalny.
Komisja, Republika Francuska, Królestwo Szwecji i SAS kwestionują argumentację skarżącej.
W tym względzie należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, stanowi istotny wymóg formalny (wyrok z dnia 18 czerwca 2015 r., Ipatau/Rada,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, pkt
) i powinno być dostosowane do charakteru aktu oraz przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a właściwemu sądowi dokonać jej kontroli. Tym samym wymóg uzasadnienia należy oceniać w odniesieniu do konkretnej sytuacji, w szczególności do treści aktu, charakteru przywołanych argumentów, a także interesu, jaki w uzyskaniu informacji mogą mieć adresaci aktu lub inne osoby, których dotyczy on bezpośrednio i indywidualnie. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ kwestia, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi przewidziane w art. 296 TFUE, powinna być oceniana z uwzględnieniem nie tylko jego brzmienia, ale także jego kontekstu, jak również całości przepisów prawa regulujących daną dziedzinę (wyroki: z dnia 2 kwietnia 1998 r., Komisja/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, pkt
; z dnia 22 czerwca 2004 r., Portugalia/Komisja,
C‑42/01
,
EU:C:2004:379
, pkt
; z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, pkt
).
W niniejszej sprawie, jeśli chodzi o charakter omawianego tu aktu, zaskarżona decyzja została wydana w ramach wstępnego etapu badania pomocy przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE, którego jedynym celem jest umożliwienie Komisji wyrobienia sobie pierwszej opinii na temat częściowej lub całkowitej zgodności spornej pomocy ze wspólnym rynkiem, bez konieczności wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w ust. 2 tego artykułu, który z kolei ma na celu umożliwienie Komisji zebrania wszelkich informacji o całości danych dotyczących danej pomocy.
Decyzja taka, która jest wydawana w krótkim terminie, powinna zawierać jedynie powody, dla których Komisja uważa, iż nie stoi w obliczu poważnych trudności w zakresie oceny zgodności danej pomocy z rynkiem wewnętrznym (wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, pkt
).
W tym względzie, po pierwsze, jeśli chodzi o wartość przewagi konkurencyjnej i kwoty pomocy, należy zaznaczyć, że Komisja wyjaśniła w zaskarżonej decyzji, iż Królestwo Szwecji nie mogło określić kwoty spornego środka, ponieważ SAS nie negocjował jeszcze odnawialnej linii kredytowej, korzystając z tego środka w dniu wydania tej decyzji. Komisja oszacowała jednak stawkę, która zostałaby zastosowana wobec SAS w braku wspomnianego środka, jak wspomniano w pkt 55 powyżej. Ponadto oceniła ona zgodność tego środka z rynkiem wewnętrznym z uwzględnieniem jego wartości nominalnej.
Poza tym w zakresie, w jakim skarżąca odnosi się do przewagi konkurencyjnej wynikającej z dyskryminującego charakteru rozpatrywanego środka, wystarczy stwierdzić, jak wynika z pkt 64 powyżej, że Komisja nie była zobowiązana do uwzględnienia takiej korzyści w celu dokonania oceny zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, wobec czego nie miała ona również obowiązku wspomnienia o tym w zaskarżonej decyzji.
Wreszcie Komisja z jednej strony oszacowała szkodę poniesioną przez SAS między 5 a 15 mld SEK, a z drugiej strony wskazała elementy przypomniane w pkt 45 powyżej, które powinny zostać uwzględnione w celu obliczenia tej szkody przez Królestwo Szwecji.
Po drugie, co się tyczy zasady niedyskryminacji oraz zasad swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, należy co prawda przypomnieć, że w sytuacji gdy beneficjenci aktu z jednej strony i inne wykluczone podmioty z drugiej strony znajdują się w porównywalnej sytuacji, instytucja Unii, która wydała akt, jest zobowiązana przedstawić w ramach specjalnego uzasadnienia, w jaki sposób wprowadzone w ten sposób odmienne traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, pkt
). Niemniej w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja zawiera informacje, przypomniane w pkt 82 powyżej, pozwalające zrozumieć powody, dla których Komisja uznała, że jest uzasadnione, aby SAS jako jedyny przewoźnik mógł skorzystać z rozpatrywanego środka.
Po trzecie, co się tyczy zgodności rozpatrywanego środka z art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE, wystarczy stwierdzić, że środek ten został uznany za zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Tymczasem zaskarżona decyzja byłaby niewystarczająco uzasadniona tylko wtedy, gdyby Komisja była zobowiązana do zastosowania art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 8 marca 2017 r., Viasat Broadcasting UK/Komisja,
C‑660/15 P
,
EU:C:2017:178
, pkt
), co, jak wskazano w pkt 34 powyżej, nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Po czwarte, co się tyczy zdarzenia nadzwyczajnego, o którym mowa w niniejszej sprawie, należy zauważyć, jak wspomniano w pkt 20 powyżej i jak wynika z ust. 53–58 zaskarżonej decyzji, że Komisja uznała, iż pandemia COVID-19 stanowi takie zdarzenie.
Ponadto, o ile ust. 3 zaskarżonej decyzji wskazuje co prawda, że zalecenie władz szwedzkich dotyczące unikania przemieszczania się innego niż niezbędne będzie miało zastosowanie „przynajmniej do dnia 15 czerwca 2020 r.”, o tyle należy zauważyć, że celem rozpatrywanego środka, o którym mowa w ust. 9 tej decyzji, jest częściowe naprawienie szkody wyrządzonej SAS w wyniku odwołania lub reorganizacji jej lotów w następstwie wprowadzenia ograniczeń w zakresie przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19, przy czym ograniczenia te nie zostały dokładnie zidentyfikowane. W konsekwencji z zaskarżonej decyzji nie wynika, że szkoda poniesiona przez SAS nie może również wynikać z ograniczeń, które nadal znajdowałyby zastosowanie lub które zostałyby przyjęte po uchyleniu zalecenia władz szwedzkich, które – jak zresztą wynika wyraźnie z ust. 3 tej decyzji – mogło mieć nadal zastosowanie po dniu 15 czerwca 2020 r. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie było sprzeczności w jednoczesnym uznaniu, że szkoda poniesiona przez SAS wynikała z ograniczeń w zakresie przemieszczania się w kontekście pandemii COVID-19 oraz że szkoda ta mogła się zmaterializować po dniu 15 czerwca 2020 r. i do 2021 r.
Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja jest wystarczająco uzasadniona i że w konsekwencji należy oddalić zarzut piąty skarżącej.
Z wszystkich powyższych rozważań wynika, że skargę należy oddalić w całości bez orzekania w przedmiocie jej dopuszczalności.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Komisji – obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, w tym kosztami poniesionymi w ramach wniosku o zachowanie poufności.
Republika Francuska i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania.
W myśl art. 138 § 3 regulaminu postępowania SAS pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Ryanair DAC zostaje obciążony własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję Europejską, w tym kosztami poniesionymi w ramach wniosku o zachowanie poufności.

3)
Republika Francuska, Królestwo Szwecji i SAS AB pokrywają własne koszty.

Van der Woude
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 kwietnia 2021 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.