CELEX: 62017TJ0391
Droit institutionnel
Initiative citoyenne européenne
Protection des minorités nationales et linguistiques
Renforcement de la diversité culturelle et linguistique
Enregistrement partiel
Principe d’attribution
Absence de défaut manifeste d’attributions législatives de la Commission
Obligation de motivation
Article 5, paragraphe 2, TUE
Article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement (UE) no 211/2011
Article 296 TFUE

Antécédents du litige
Le 15 juillet 2013, le Bürgerausschuss für die Bürgerinitiative Minority SafePack – One million signatures for diversity in Europe (comité de citoyens pour l’initiative citoyenne « Minority SafePack – One million signatures for diversity in Europe », ci‑après le « comité » ou les « organisateurs ») a présenté à la Commission européenne la proposition d’initiative citoyenne européenne (ci-après l’« ICE ») intitulée « Minority SafePack – One million signatures for diversity in Europe » (ci‑après la « proposition d’ICE »).
Par décision C(2013) 5969 final, du 13 septembre 2013, la Commission a rejeté la demande d’enregistrement de la proposition d’ICE au motif que cette dernière débordait manifestement du cadre de ses attributions en vertu desquelles elle pouvait présenter une proposition d’acte juridique de l’Union européenne aux fins de l’application des traités.
Saisi par le comité, le Tribunal a, par son arrêt du 3 février 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commission (
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
), annulé la décision C(2013) 5969 final au motif que la Commission avait manqué à son obligation de motivation.
Le 29 mars 2017, la Commission a adopté la décision (UE) 2017/652, relative à la proposition d’initiative citoyenne intitulée « Minority SafePack – One million signatures for diversity in Europe » (
JO 2017, L 92, p. 100
, ci‑après la « décision attaquée »), dont l’article 1
er
dispose ce qui suit :
« 1.   La proposition d’initiative citoyenne intitulée “Minority SafePack – One million signatures for diversity in Europe” est enregistrée.
2.   Les déclarations de soutien en faveur de cette proposition d’initiative citoyenne peuvent être recueillies, sur la base du constat qu’elle porte sur la présentation, par la Commission, de propositions concernant :
–
une recommandation du Conseil “relative à la protection et à la promotion de la diversité culturelle et linguistique au sein de l’Union”,
–
une décision ou un règlement du Parlement européen et du Conseil ayant pour objet d’adapter “les programmes de financement afin d’en faciliter l’accès aux petites langues régionales et minoritaires”,
–
une décision ou un règlement du Parlement européen et du Conseil ayant pour objet de créer un centre de la diversité linguistique qui renforcera la conscience de l’importance des langues régionales et minoritaires et promouvra la diversité à tous les niveaux et qui sera essentiellement financé par l’Union européenne,
–
un règlement adaptant les règles générales applicables aux missions, aux objectifs prioritaires et à l’organisation des fonds structurels, de façon à ce qu’il soit tenu compte de la protection des minorités et de la promotion de la diversité culturelle et linguistique, pour autant que les actions à financer tendent au renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union,
–
un règlement du Parlement européen et du Conseil ayant pour objet de modifier le règlement relatif au programme “Horizon 2020” aux fins d’améliorer la recherche sur la valeur ajoutée que les minorités nationales et la diversité culturelle et linguistique peuvent apporter au développement social et économique dans les régions de l’Union,
–
une modification de la législation de l’Union afin de garantir une quasi‑égalité de traitement entre les apatrides et les citoyens de l’Union,
–
un règlement du Parlement européen et du Conseil afin d’introduire un droit d’auteur uniforme qui permettrait de considérer l’ensemble de l’Union comme un marché intérieur en matière de droits d’auteur,
–
une modification de la directive 2010/13/UE [du Parlement européen et du Conseil, du 10 mars 2010, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (
JO 2010, L 95, p. 1
)] en vue d’assurer la libre prestation de services et la réception de contenus audiovisuels dans les régions où résident des minorités nationales,
–
un règlement ou une décision du Conseil en vue d’une exemption par catégorie des projets promouvant les minorités nationales et leur culture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE. »
Aux termes du considérant 2 de la décision attaquée, l’objet de la proposition d’ICE est formulé comme suit : « Nous invitons l’[Union] à améliorer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques et à renforcer la diversité culturelle et linguistique dans l’Union ».
Aux termes du considérant 3 de la décision attaquée, les objectifs poursuivis par la proposition d’ICE sont formulés comme suit :
« Nous invitons l’[Union] à adopter une série d’actes législatifs afin d’améliorer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques et à renforcer la diversité culturelle et linguistique dans l’Union. [Ces actes] devraient inclure des mesures relatives aux langues régionales et minoritaires, à l’éducation et à la culture, à la politique régionale, à la participation, à l’égalité, au contenu audiovisuel et des autres médias ainsi qu’au soutien étatique accordé par les autorités régionales. »
Le considérant 4 de la décision attaquée énonce que la proposition d’ICE fait explicitement référence, dans son annexe, à onze actes juridiques de l’Union pour lesquels elle invite, en substance, la Commission à faire des propositions, à savoir :
a)
une recommandation du Conseil de l’Union européenne « relative à la protection et à la promotion de la diversité culturelle et linguistique au sein de l’Union », sur le fondement de l’article 167, paragraphe 5, second tiret, et de l’article 165, paragraphe 4, second tiret, TFUE ;
b)
une décision ou un règlement du Parlement européen et du Conseil, sur la base de l’article 167, paragraphe 5, premier tiret, et de l’article 165, paragraphe 4, premier tiret, TFUE, ayant pour objet d’adapter « les programmes de financement afin d’en faciliter l’accès aux petites langues régionales et minoritaires » ;
c)
une décision ou un règlement du Parlement et du Conseil, en application de l’article 167, paragraphe 5, premier tiret, et de l’article 165, paragraphe 4, premier tiret, TFUE, ayant pour objet de créer un centre de la diversité linguistique qui renforcera la conscience de l’importance des langues régionales et minoritaires et promouvra la diversité à tous les niveaux et qui sera essentiellement financé par l’Union ;
d)
un règlement du Parlement et du Conseil, sur la base des articles 177 et 178 TFUE, dont l’objet est d’adapter les dispositions communes relatives aux fonds régionaux de l’Union de façon à ce que la protection des minorités et la promotion de la diversité culturelle et linguistique y soient incluses en tant qu’objectifs thématiques ;
e)
un règlement du Parlement et du Conseil, sur le fondement de l’article 173, paragraphe 3, et de l’article 182, paragraphe 1, TFUE, ayant pour objet de modifier le règlement relatif au programme « Horizon 2020 » aux fins d’améliorer la recherche sur la valeur ajoutée que les minorités nationales et la diversité culturelle et linguistique peuvent apporter au développement social et économique dans les régions de l’Union ;
f)
une directive, un règlement ou une décision du Conseil, sur la base de l’article 20, paragraphe 2, et de l’article 25 TFUE, en vue de renforcer à l’intérieur de l’Union la place des citoyens qui appartiennent à une minorité nationale, dans le but de veiller à ce que leurs préoccupations légitimes soient prises en compte lors de l’élection des députés au Parlement ;
g)
des mesures efficaces de lutte contre les discriminations et de promotion de l’égalité de traitement, y compris en ce qui concerne les minorités nationales, et ce, notamment, par une révision des directives existantes du Conseil en matière d’égalité de traitement, sur le fondement de l’article 19, paragraphe 1, TFUE ;
h)
une modification de la législation de l’Union afin de garantir une quasi‑égalité de traitement entre les apatrides et les citoyens de l’Union, sur le fondement de l’article 79, paragraphe 2, TFUE ;
i)
un règlement du Parlement et du Conseil, sur la base de l’article 118 TFUE, afin d’introduire un droit d’auteur uniforme qui permettrait de considérer l’ensemble de l’Union comme un marché intérieur en matière de droits d’auteur ;
j)
une modification de la directive 2010/13/UE du Parlement européen et du Conseil, du 10 mars 2010, visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la fourniture de services de médias audiovisuels (
JO 2010, L 95, p. 1
), en vue d’assurer la libre prestation de services et la réception de contenus audiovisuels dans les régions où résident des minorités nationales, sur le fondement de l’article 53, paragraphe 1, et de l’article 63 TFUE ;
k)
un règlement ou une décision du Conseil, en vue d’une exemption par catégorie des projets promouvant les minorités nationales et leur culture, sur le fondement de l’article 109, de l’article 108, paragraphe 4, ou de l’article 107, paragraphe 3, sous e), TFUE.
Le considérant 5 de la décision attaquée énonce que les actes juridiques de l’Union visant à appliquer les traités peuvent être adoptés :
–
dans les domaines de l’amélioration de la connaissance et de la diffusion de la culture et de l’histoire des peuples européens ; de la conservation et la sauvegarde du patrimoine culturel d’importance européenne ; des échanges culturels non commerciaux, et de la création artistique et littéraire, y compris dans le secteur de l’audiovisuel ;
–
pour ce qui a trait au développement de la dimension européenne dans l’éducation, notamment par l’apprentissage et la diffusion des langues des États membres ;
–
en définissant les missions, les objectifs prioritaires et l’organisation des fonds à finalité structurelle, pour autant que les actions à financer tendent au renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union ;
–
pour les mesures spécifiques destinées à appuyer les actions menées dans les États membres afin de réaliser les objectifs consistant à accélérer l’adaptation de l’industrie aux changements structurels, à encourager un environnement favorable à l’initiative et au développement des entreprises de l’ensemble de l’Union, et notamment des petites et moyennes entreprises, à encourager un environnement favorable à la coopération entre entreprises et à favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d’innovation, de recherche et de développement technologique ;
–
dans le domaine de la recherche et du développement technologique, sous la forme d’un programme-cadre pluriannuel déterminant les objectifs scientifiques et technologiques à réaliser par les actions de l’Union et les priorités qui s’y attachent, indiquant les grandes lignes de ces actions et fixant le montant global maximal et les modalités de la participation financière de l’Union au programme-cadre, ainsi que les quotes-parts respectives de chacune des actions envisagées ;
–
dans le domaine des droits des ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans un État membre, y compris en ce qui concerne les conditions régissant la liberté de circulation et de séjour dans d’autres États membres de l’Union ;
–
pour la création de titres européens visant à assurer une protection uniforme des droits de propriété intellectuelle dans l’Union et pour la mise en place de régimes d’autorisation, de coordination et de contrôle centralisés au niveau de l’Union ;
–
pour la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant l’accès aux activités non salariées et pour l’exercice de celles-ci ;
–
pour déterminer les catégories d’aides qui sont dispensées de la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, TFUE.
Au considérant 6 de la décision attaquée, la Commission déduit des considérations qui précèdent que la proposition d’ICE, en ce qu’elle porte sur la présentation, par cette institution, de propositions d’actes juridiques de l’Union aux fins de l’application des traités, telles que visées au considérant 4, sous a) à e) et h) à k), de la décision attaquée, n’est pas manifestement en dehors du cadre de ses attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités en vertu de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement (UE) n
o
211/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, relatif à l’initiative citoyenne (
JO 2011, L 65, p. 1
).
En revanche, en ce qui concerne les deux autres propositions auxquelles la proposition d’ICE fait référence, à savoir celles visées au considérant 4, sous f) et g), de la décision attaquée, la Commission conclut, aux considérants 7 à 9 de ladite décision, que la proposition d’ICE est manifestement en dehors du cadre de ses attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités conformément à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011.
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 juin 2017, la Roumanie a introduit le présent recours.
Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la Roumanie a introduit une demande en référé, au titre des articles 278 et 279 TFUE, afin que le Tribunal ordonne le sursis à l’exécution de la décision attaquée. Ladite demande a été rejetée par ordonnance du 13 novembre 2017, Roumanie/Commission (T‑391/17 R, non publiée, EU : T :2017 :805).
Par décision du président de la deuxième chambre, du 27 septembre 2017, la République slovaque a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la Roumanie. Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 18 octobre 2017, la République slovaque a informé le Tribunal qu’elle retirait son intervention, de sorte que, par ordonnance du 16 novembre 2017, Roumanie/Commission (
T‑391/17
, non publiée,
EU:T:2017:823
), elle a été rayée de la présente affaire en tant que partie intervenante.
Par décision du président de la deuxième chambre, du 15 novembre 2017, la Hongrie a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la Commission. Le mémoire en intervention de la Hongrie a été déposé après l’expiration du délai fixé par le président, de sorte qu’il n’a pas été versé au dossier.
Par ordonnance du 16 novembre 2017, Roumanie/Commission (
T‑391/17
, non publiée,
EU:T:2017:831
), confirmée, sur pourvoi, par ordonnance du 5 septembre 2018, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Roumanie et Commission [
C‑717/17 P(I)
, non publiée,
EU:C:2018:691
], la demande d’intervention du comité a été rejetée.
La Roumanie conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler la décision attaquée ;
–
condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme non fondé ;
–
condamner la Roumanie aux dépens.
En droit
Observations liminaires
Au cours de l’audience de plaidoiries, la Commission a, en réponse aux questions posées par le Tribunal, mis en cause la recevabilité du recours en soulevant, d’une part, le caractère tardif du recours et, d’autre part, le caractère non attaquable de la décision attaquée.
Il convient de rappeler que le juge de l’Union est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond le recours, sans statuer préalablement sur les motifs d’irrecevabilité soulevés par la partie défenderesse (voir, en ce sens, arrêts du 26 février 2002, Conseil/Boehringer,
C‑23/00 P
,
EU:C:2002:118
, points
et
; du 23 mars 2004, France/Commission,
C‑233/02
,
EU:C:2004:173
, point
, et du 15 juin 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commission,
T‑171/02
,
EU:T:2005:219
, point
).
Dans les circonstances du cas d’espèce, le Tribunal considère qu’il y a lieu, dans un souci d’économie de procédure, d’examiner d’emblée les moyens invoqués par la Roumanie, sans statuer préalablement sur la recevabilité du recours, celui‑ci étant, en tout état de cause et pour les motifs exposés ci‑après, dépourvu de fondement.
Sur le fond
À l’appui de son recours, la Roumanie invoque deux moyens pris, le premier, d’une violation de l’article 5, paragraphe 2, TUE et de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011, le second, d’une méconnaissance de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
Sur le premier moyen, tiré d’une violation de l’article 5, paragraphe 2, TUE et de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011
La Roumanie soutient en premier lieu que l’analyse des informations et des mesures détaillées énoncées dans l’annexe de la proposition d’ICE révèle que, nonobstant les objectifs déclarés, celle-ci est en réalité centrée exclusivement sur l’amélioration de la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques, alors qu’elle ne présente aucun lien direct avec la diversité culturelle au sens de l’article 3 TUE et de l’article 167 TFUE, dont le renforcement est tout au plus une conséquence inhérente à l’amélioration de la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques.
Or, d’une part, s’agissant du renforcement de la diversité culturelle en vertu de l’article 167, paragraphes 1 et 4, TFUE, l’Union jouirait de compétences d’appui, de coordination et de complément, et non pas d’une compétence exclusive ou partagée avec les États membres de promouvoir une politique ayant pour seule finalité la diversité culturelle. En vertu de l’article 167, paragraphe 4, TFUE, un acte législatif de l’Union ne saurait viser exclusivement la diversité culturelle, mais l’Union devrait en tenir compte et la promouvoir dans le cadre de ses politiques. D’autre part, s’agissant de la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques, l’Union ne détiendrait pas de compétence législative expresse et ce domaine continuerait à relever de la compétence exclusive des États membres, ainsi qu’il résulterait notamment des articles 2, 3, 7 et 8 TUE, de l’article 4, paragraphe 2, TFUE et de la décision C(2013) 5969 final mentionnée au point 2 ci-dessus.
La Roumanie soutient en deuxième lieu que les domaines d’action concrets visés dans la proposition d’ICE et présentés dans l’annexe de celle-ci doivent être analysés objectivement au regard de leur contexte, lequel est défini par l’objet et les objectifs de la proposition d’ICE. Il ne suffirait pas que les actes proposés s’inscrivent dans un domaine qui entrerait dans la sphère de compétence de l’Union. Étant donné que, conformément au principe d’attribution énoncé à l’article 5, paragraphe 2, TUE, les compétences de l’Union ne pourraient être exercées que pour atteindre les objectifs établis dans les traités, il serait également nécessaire que, de par leur contenu et leurs objectifs, les actes en cause soient propres à contribuer à la réalisation des objectifs établis pour l’action de l’Union dans le domaine de compétence pertinent. Or, il ne ressortirait d’aucune disposition des traités que les objectifs des politiques dans les domaines dans lesquels l’adoption d’actes de l’Union est demandée viseraient une quelconque action en matière de protection des minorités nationales. Dès lors, dans la mesure où, de par son objet et ses objectifs, la proposition d’ICE serait manifestement en dehors de la sphère de compétence de l’Union, aucune mesure susceptible d’être proposée en vue d’atteindre les objectifs visés ne saurait être considérée comme relevant de cette sphère de compétence.
La Roumanie soutient en troisième lieu qu’aucune des mesures énumérées parmi les informations supplémentaires n’est étrangère à l’objet de l’ICE et aux objectifs poursuivis par celle-ci tels que déclarés dans les informations requises, de sorte qu’un examen individuel ne pourrait pas conduire à une autre conclusion concernant les compétences de l’Union. À cet égard, l’enregistrement partiel de la proposition d’ICE serait en l’espèce inopérant, car la Commission ne pourrait pas donner suite à une ICE afin de réaliser d’autres objectifs que ceux indiqués par les organisateurs sans porter atteinte à l’autonomie de ces derniers, ni altérer de manière indue l’objet déclaré de l’ICE.
La Roumanie soutient en quatrième et dernier lieu que, s’agissant plus particulièrement des domaines concrets visés par la proposition d’ICE, en ce qui concerne, premièrement, les mesures proposées se rapportant aux langues, à l’éducation et à la culture, les organisateurs fondent à tort les propositions relatives aux « langues » figurant au point 2 de la proposition d’ICE sur l’article 167, paragraphe 5, second tiret, et l’article 165, paragraphe 4, second tiret, TFUE, ces articles ne contenant aucune disposition relative aux « langues » ou à la « politique linguistique ». En outre, aucun des objectifs poursuivis par les articles 165 à 167 TFUE, à savoir notamment le développement d’une éducation de qualité, la contribution à l’épanouissement des cultures des États membres dans le respect de leur diversité nationale et régionale ou l’amélioration de la connaissance et de la diffusion de la culture et de l’histoire des peuples européens, ne se référerait aux personnes appartenant à des minorités nationales ou linguistiques. Dès lors, une mesure spécifique dans le domaine de l’« éducation » ou de la « culture », destinée à soutenir les personnes appartenant à ces minorités, n’aurait pas non plus de base juridique dans les traités, l’article 3 TUE ne pouvant remédier à cette situation. La compétence d’adopter des mesures dans le domaine de l’identité linguistique des personnes appartenant aux minorités nationales reviendrait aux États membres, sachant que l’article 10 de la convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales, adoptée le 10 novembre 1994, à laquelle certains États membres de l’Union sont parties, serait applicable dans ce contexte.
Deuxièmement, en ce qui concerne le domaine de la politique régionale, et plus précisément les propositions fondées, d’une part, sur les articles 177 et 178 TFUE, tendant à adapter les dispositions relatives aux fonds régionaux de l’Union, et, d’autre part, sur l’article 173, paragraphe 3, et l’article 182, paragraphe 1, TFUE, en vue de modifier le règlement (UE) n
o
1291/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l’innovation « Horizon 2020 » (2014-2020) et abrogeant la décision n
o
1982/2006/CE (
JO 2013, L 347, p. 104
), la Roumanie fait valoir que, conformément à l’article 174 TFUE, c’est le critère de développement des différentes régions qui importe dans le cadre de la politique de cohésion et non pas celui des caractéristiques nationales, ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques des régions, d’autant plus qu’il n’existe aucun lien clair et valable en règle générale entre la composante ethnique de certaines régions et leur niveau de développement. Un acte adopté sur le fondement de l’article 177 TFUE ne saurait fixer des objectifs supplémentaires par rapport à ceux énoncés à l’article 174 TFUE. Il en irait de même quant au programme « Horizon 2020 », étant donné que les objectifs des mesures spécifiques énumérées à l’article 173 TFUE (« Industrie ») et à l’article 179 TFUE (« Recherche et développement technologique et espace ») n’auraient aucun rapport avec la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales. La Roumanie ajoute qu’il n’y a pas de fondement, dans le cadre de la compétence de l’Union, pour l’adoption d’un acte qui, comme en l’espèce, serait contraire aux valeurs consacrées à l’article 2 TUE, en instituant une discrimination indirecte de nature ethnique et qui poserait le problème du dépassement des limites, établies conformément au droit international, de l’implication de l’État-parent dans la protection de sa minorité nationale se trouvant sur le territoire d’un autre État.
Troisièmement, en ce qui concerne les mesures proposées à l’égard des personnes apatrides en vue de garantir l’égalité de traitement entre les apatrides et les citoyens de l’Union, la Roumanie soutient que le recours au critère de l’appartenance à une minorité nationale pour accorder un statut dérogatoire à une catégorie spécifique, telle que les personnes apatrides, ne correspond pas aux objectifs énoncés à l’article 79, paragraphe 1, TFUE. Dans la mesure où la proposition d’ICE proposerait seulement d’accorder un traitement plus favorable aux personnes sans nationalité, elle ne correspondrait pas à l’objet de ladite proposition et pourrait tout au plus faire l’objet d’une ICE séparée. Aux fins du titre V du traité FUE, dont relève l’article 79 TFUE, les apatrides seraient assimilés aux ressortissants de pays tiers, ainsi qu’il résulterait de l’article 67, paragraphe 2, TFUE. De ce point de vue non plus, les traités ne conféreraient pas un fondement juridique pour l’adoption d’actes visant à assurer une quasi-égalité entre les personnes sans nationalité et les ressortissants de l’Union.
Quatrièmement, en ce qui concerne la proposition d’instaurer un système unique de droits d’auteur dans le cadre de l’Union, fondée sur l’article 118 TFUE, la Roumanie relève que la finalité de la proposition semble être de faciliter l’utilisation, par les personnes appartenant à des minorités, des biens et des services dans leur propre langue qui est souvent celle d’un pays voisin, de sorte que ladite proposition s’écarte de la finalité des mesures visées à l’article 118 TFUE et soulève aussi le problème, déjà évoqué, de l’implication de l’État-parent dans la protection des personnes appartenant à des minorités nationales. Selon les recommandations formulées au niveau international sur ces questions, le traitement préférentiel par l’État-parent devrait être accordé sur la base d’une approche bilatérale avec le consentement de l’État compétent et se limiter aux « domaines de l’éducation et de la culture, dans la mesure où il poursuit le but légitime d’encourager les liens culturels et où [le traitement préférentiel] est proportionné à ce but ». Enfin, les difficultés liées au brevet européen au sujet du régime linguistique laisseraient entrevoir les difficultés liées à la création d’un système unifié de droits de propriété intellectuelle dans l’ensemble de l’Europe.
Cinquièmement, en ce qui concerne la proposition de modification de la directive 2010/13, la Roumanie fait valoir que l’octroi d’un traitement dérogatoire aux « régions où vivent les minorités nationales » serait contraire aux valeurs consacrées à l’article 2 TUE, représenterait une discrimination directe au regard de la libre circulation des services, interdite par l’article 56 TFUE, et poserait également le problème mentionné au point 29 ci-dessus de l’implication de l’État-parent dans la protection des personnes appartenant à des minorités nationales.
Sixièmement et en dernier lieu, en ce qui concerne la proposition fondée sur l’article 109 et l’article 108, paragraphe 4, ou l’article 107, paragraphe 3, sous d), TFUE, qui concernent le domaine des aides d’État, la Roumanie fait valoir que la mesure d’exemption envisagée va à l’encontre des objectifs des mesures pouvant être entreprises en vertu du droit international en faveur des personnes appartenant à des minorités nationales, limitées aux domaines de l’éducation, de la culture, des langues et de la religion. L’octroi d’aides d’État « transfrontalières » par l’État-parent à des personnes morales à but lucratif ayant pour but de promouvoir les droits des personnes appartenant aux minorités nationales de l’État voisin serait incompatible avec les principes de droit international relatifs à l’implication des États-parents dans la protection des personnes appartenant aux minorités nationales se trouvant sur le territoire d’autres États, entraverait la concurrence et conduirait à une discrimination fondée sur des critères ethniques entre les citoyens de l’Union et serait, partant, contraire aux valeurs de l’Union.
La Commission, soutenue par la Hongrie, conteste les arguments de la Roumanie.
À titre liminaire, il convient de rappeler que l’article 11, paragraphe 4, TUE, introduit par le traité de Lisbonne, reconnaît aux citoyens de l’Union le droit de prendre, sous certaines conditions, l’initiative d’inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités (arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
).
Le droit de prendre une ICE constitue, à l’instar, notamment, du droit de pétition devant le Parlement, un instrument relatif au droit des citoyens de participer à la vie démocratique de l’Union, prévu à l’article 10, paragraphe 3, TUE, en ce qu’il leur permet de s’adresser directement à la Commission pour lui présenter une demande l’invitant à soumettre une proposition d’acte juridique de l’Union, aux fins de l’application des traités (arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
). Ainsi qu’il est relevé au considérant 1 du règlement n
o
211/2011, ce droit est censé renforcer la citoyenneté européenne et améliorer le fonctionnement démocratique de l’Union (arrêts du 3 février 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commission,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, point
, et du 10 mai 2017, Efler/Commission,
T‑754/14
,
EU:T:2017:323
, point
).
Conformément à l’article 24, premier alinéa, TFUE, les procédures et les conditions requises pour la présentation d’une ICE ont été précisées dans le règlement n
o
211/2011. L’article 4 de celui-ci fixe les conditions d’enregistrement, par la Commission, d’une proposition d’ICE (arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
).
Ainsi, s’agissant du processus d’enregistrement d’une proposition d’ICE, il appartient, en vertu de l’article 4 du règlement n
o
211/2011, à la Commission d’examiner si une telle proposition remplit les conditions énoncées notamment au paragraphe 2, sous b), de cet article, qui prévoit qu’une proposition d’ICE est enregistrée par la Commission, pour autant qu’elle « n’est pas manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités » (arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, points
et
).
Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence, doivent être pris en considération, conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 2, du règlement n
o
211/2011, les informations relatives à l’objet et aux objectifs de la proposition d’ICE qui sont fournies par les organisateurs de l’ICE,soit de manière obligatoire, soit de manière facultative, conformément à l’annexe II du règlement n
o
211/2011 (arrêts du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
, et du 7 mars 2019, Izsák et Dabis/Commission,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, point
).
En effet, les « informations décrites à l’annexe II » du règlement n
o
211/2011, auxquelles renvoie l’article 4 de ce même règlement, ne se limitent pas aux informations minimales qui, en vertu de cette même annexe, doivent être fournies dans le registre. Le droit, reconnu à l’annexe II du règlement n
o
211/2011, pour les organisateurs de la proposition d’ICE de fournir des informations supplémentaires, voire un projet d’acte juridique de l’Union, a pour corollaire l’obligation pour la Commission d’examiner lesdites informations, au même titre que toute autre information fournie en application de ladite annexe, conformément au principe de bonne administration, rappelé au considérant 10 du règlement n
o
211/2011 et auquel se rattache l’obligation pour l’institution compétente d’examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce. Dès lors, aux fins d’apprécier si une proposition d’ICE remplit les conditions d’enregistrement énoncées à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011, la Commission doit examiner les informations supplémentaires (arrêt du 3 février 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commission,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, points
à
; voir également, en ce sens, arrêts du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, points
,
et
, et du 7 mars 2019, Izsák et Dabis/Commission,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, points
à
).
De plus, en conformité avec les objectifs poursuivis par l’ICE, tels qu’ils sont énoncés aux considérants 1 et 2 du règlement n
o
211/2011 et consistant, notamment, à encourager la participation des citoyens et à rendre l’Union plus accessible, la condition d’enregistrement prévue à l’article 4, paragraphe 2, sous b), de ce règlement doit être interprétée et appliquée par la Commission, saisie d’une proposition d’ICE, de manière à assurer une accessibilité facile à l’ICE (arrêts du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
, et du 7 mars 2019, Izsák et Dabis/Commission,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, points
et
).
En conséquence, ce n’est que si une proposition d’ICE est, eu égard à son objet et à ses objectifs, tels qu’ils ressortent des informations obligatoires et, le cas échéant, supplémentaires qui ont été fournies par les organisateurs en application de l’annexe II du règlement n
o
211/2011, manifestement en dehors du cadre des attributions en vertu desquelles la Commission peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités, que celle-ci est habilitée à refuser l’enregistrement de cette proposition d’ICE au titre de l’article 4, paragraphe 2, sous b), dudit règlement (arrêts du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
, et du 7 mars 2019, Izsák et Dabis/Commission,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, point
).
À cet égard, il résulte du libellé de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011 que la Commission doit procéder à un premier examen des éléments dont elle dispose afin d’apprécier si la proposition d’ICE ne relève manifestement pas du cadre de ses attributions, étant précisé qu’il est prévu qu’un examen plus complet soit opéré en cas d’enregistrement de la proposition. En effet, l’article 10, paragraphe 1, sous c), de ce règlement prévoit que, lorsque la Commission reçoit l’ICE, elle présente, dans le délai de trois mois, au moyen d’une communication, ses conclusions juridiques et politiques sur l’ICE, l’action qu’elle compte entreprendre, le cas échéant, ainsi que les raisons qu’elle a d’entreprendre ou de ne pas entreprendre cette action (arrêt du 19 avril 2016, Costantini/Commission,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, point
). Ainsi, la décision d’enregistrer une proposition d’ICE, qui implique une première appréciation de celle-ci sur le plan juridique, ne préjuge pas de l’appréciation effectuée, le cas échéant, par la Commission dans le cadre de la communication adoptée sur le fondement de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n
o
211/2011 et qui fixe la position définitive de cette institution de présenter ou non une proposition d’acte juridique en réponse à l’ICE (voir, en ce sens, arrêt du 23 avril 2018, One of Us e.a./Commission,
T‑561/14
, sous pourvoi,
EU:T:2018:210
, points
et
).
Ainsi qu’il a encore été jugé, lorsque la Commission est saisie d’une demande d’enregistrement d’une proposition d’ICE, il ne lui appartient pas, à ce stade, de vérifier que la preuve de tous les éléments de fait invoqués est rapportée, ni que la motivation qui sous-tend la proposition et les mesures proposées est suffisante. La Commission doit se borner à examiner, aux fins d’apprécier le respect de la condition d’enregistrement prévue à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011, si, d’un point de vue objectif, de telles mesures, envisagées dans l’abstrait, pourraient être prises sur le fondement des traités, sous peine de méconnaître l’objectif consistant à assurer une accessibilité facile à l’ICE (arrêt du 7 mars 2019, Izsák et Dabis/Commission,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, points
et
).
En l’espèce, afin de déterminer si la Commission a correctement appliqué la condition figurant à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011, il convient dès lors d’examiner si, au regard de la proposition d’ICE et dans le cadre d’un premier examen des éléments dont la Commission disposait, celle-ci pouvait, contrairement à ce que soutient la Roumanie, conclure valablement, au stade de l’enregistrement, que ladite proposition, pour autant qu’elle concernait des propositions d’actes juridiques telles que celles visées à l’article 1
er
, paragraphe 2, de la décision attaquée envisagées dans l’abstrait, n’était pas manifestement en dehors du cadre de ses attributions en vertu desquelles ladite institution peut présenter un acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 5 TUE, le principe d’attribution régit la délimitation des compétences de l’Union et que, en vertu de l’article 13, paragraphe 2, TUE, chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités (voir, en ce sens, arrêts du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, points
et
, et du 19 avril 2016, Costantini/Commission,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, point
). En effet, l’objectif de participation démocratique des citoyens de l’Union sous-jacent au mécanisme de l’ICE ne saurait faire échec au principe des compétences d’attribution et autoriser l’Union à légiférer dans un domaine pour lequel aucune compétence ne lui a été attribuée (arrêt du 19 avril 2016, Costantini/Commission,
T‑44/14
,
EU:T:2016:223
, point
).
Selon une jurisprudence également constante, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte (voir arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
et jurisprudence citée).
Concernant l’objet et les objectifs poursuivis par les propositions d’actes, à présenter par la Commission, telles qu’énumérées à l’article 1
er
, paragraphe 2, de la décision attaquée, la proposition d’ICE énonce, comme il est relevé aux considérants 2 et 3 de la décision attaquée, que ladite proposition vise à l’adoption d’une série d’actes législatifs afin d’améliorer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques et à renforcer la diversité culturelle et linguistique dans l’Union. Ces actes devraient inclure des mesures relatives aux langues régionales et minoritaires, à l’éducation et à la culture, à la politique régionale, à l’égalité, au contenu audiovisuel et des autres médias et au soutien accordé par les autorités régionales. Dans son annexe, la proposition d’ICE fait explicitement référence à différents actes juridiques pour lesquels elle invite la Commission à faire des propositions.
Contrairement aux allégations de la Roumanie, la proposition d’ICE ne vise pas exclusivement à assurer le respect des droits des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques, mais elle tend également à renforcer la diversité culturelle et linguistique dans l’Union, ainsi qu’il résulte tant de l’objet et des objectifs énoncés dans ladite proposition que de la prise en compte des différentes propositions d’actes juridiques énumérées et explicitées dans l’annexe de la proposition d’ICE dont la présentation au Parlement et au Conseil est sollicitée par les organisateurs.
Dans ce contexte, il importe de souligner que, comme il a été relevé au point 37 ci-dessus, la Commission est, aux fins de l’enregistrement d’une proposition d’ICE, tenue de prendre en considération l’objet et les objectifs de ladite proposition tels qu’ils ressortent non seulement des informations obligatoires, mais également des informations supplémentaires qui ont été fournies par les organisateurs en application de l’annexe II du règlement n
o
211/2011 (arrêts du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
, et du 7 mars 2019, Izsák et Dabis/Commission,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, points
et
).
En application de cette jurisprudence, la Commission a réalisé, à la suite de l’arrêt du 3 février 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe/Commission (
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
), par lequel la décision C(2013) 5969 mentionnée au point 2 ci-dessus a été annulée, une nouvelle analyse de la proposition d’ICE sur la base de toutes les informations présentées par les organisateurs, en particulier en tenant compte des propositions d’actes juridiques énoncées dans l’annexe de la proposition d’ICE, pour conclure que, en ce que cette dernière portait sur la présentation, par la Commission, de neuf des onze propositions d’actes juridiques de l’Union, visées au considérant 4, sous a) à e) et h) à k), de la décision attaquée, la proposition d’ICE n’était pas manifestement en dehors du cadre de ses attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités en vertu de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011.
Or, ainsi qu’il a été relevé au point 47 ci-dessus et comme la Commission l’a observé à juste titre, les actes juridiques tels qu’énumérés dans l’annexe de la proposition d’ICE, qui, selon cette institution, entrent dans le cadre des attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités dans les domaines en cause, sont manifestement censés contribuer, d’une part, à la réalisation de l’objectif général consistant à assurer le respect des droits des personnes appartenant aux minorités, mais, d’autre part, également de manière directe, à la réalisation de l’objectif général consistant à respecter et à promouvoir la diversité culturelle et linguistique dans l’Union.
À cet égard, il importe de constater, d’une part, que, conformément à l’article 2 TUE, le respect des droits des minorités est l’une des valeurs sur lesquelles se fonde l’Union et, d’autre part, que l’article 3, paragraphe 3, quatrième alinéa, TUE énonce que l’Union respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique.
Concernant plus particulièrement le renforcement de la diversité culturelle, l’article 167, paragraphe 4, TFUE dispose que l’Union tient compte des aspects culturels dans son action au titre d’autres dispositions des traités afin, notamment, de respecter et de promouvoir la diversité de ses cultures.
Contrairement à ce que soutient la Roumanie, il n’en résulte pas pour autant que, par la décision attaquée, la Commission a reconnu à l’Union une compétence législative générale dans le domaine de la protection des droits des personnes appartenant à des minorités nationales, mais seulement que le respect des droits des minorités et le renforcement de la diversité culturelle et linguistique, en tant que valeurs et objectifs de l’Union, doivent être pris en compte au titre des actions de l’Union dans les domaines visés par la proposition d’ICE. Ainsi que la Roumanie l’a affirmé elle-même dans ce contexte, d’une part, l’article 3, paragraphe 3, quatrième alinéa, TUE contient nécessairement des orientations générales pour l’action de l’Union dans d’autres domaines et, d’autre part, le respect des minorités visé à l’article 2 TUE fait partie intégrante des valeurs de l’Union que la Commission est tenue de respecter dans le cadre de ses attributions.
Il y a lieu de relever tout particulièrement à cet égard que la Roumanie ne remet pas en cause la compétence de l’Union pour adopter des actes juridiques dans les domaines d’action concrets visés par les actes juridiques énumérés au considérant 4, sous a) à e) et h) à k), de la décision attaquée (voir point 7 ci‑dessus) et énoncés au considérant 5 de celle‑ci (voir point 8 ci‑dessus) afin de réaliser les objectifs poursuivis par les dispositions en cause. Mais la Roumanie considère que la compétence de l’Union dans ces domaines ne saurait permettre à la Commission d’inviter le Parlement et le Conseil à adopter des actes juridiques en vue de réaliser les objectifs annoncés dans la proposition d’ICE, éléments fondamentaux qui délimiteraient la portée de celle‑ci, dans la mesure où ces actes ne seraient pas propres à contribuer à la réalisation des objectifs établis pour l’action de l’Union dans le domaine de compétence pertinent. Ce faisant, la Commission détournerait les attributions que l’Union détient dans les domaines tels que la culture, l’éducation, la politique régionale et les aides d’État de la finalité pour laquelle elles lui auraient été reconnues dans les traités.
Cette thèse ne saurait être retenue.
En effet, si, dans les domaines de compétence de l’Union, la Commission est habilitée à présenter, aux fins de réaliser les objectifs spécifiquement poursuivis par les dispositions pertinentes du traité FUE, des propositions d’acte juridique qui tiennent compte des valeurs et des objectifs qui font l’objet de la proposition d’ICE, rien ne doit non plus empêcher cette institution, par principe, de présenter des propositions d’actes spécifiques qui, comme en l’espèce, sont censées venir compléter l’action de l’Union dans les domaines de compétence de celle‑ci afin d’assurer le respect des valeurs énoncées à l’article 2 TUE et de la richesse de sa diversité culturelle et linguistique prévue à l’article 3, paragraphe 3, quatrième alinéa, TUE.
Dans la mesure où la Roumanie affirme dans ce contexte que l’exercice des compétences de l’Union est limité par l’article 4, paragraphe 2, TUE, selon lequel l’Union respecte l’identité nationale des États membres, inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles, il suffit de relever qu’elle est restée en défaut d’étayer cette affirmation et, notamment, de démontrer que ladite disposition s’opposait nécessairement à l’adoption de mesures telles que celles visées à l’article 1
er
, paragraphe 2, de la décision attaquée, envisagées dans l’abstrait, en ce qu’elles tendent à assurer, dans les domaines de compétence de l’Union, le respect, par celle-ci, des valeurs sur lesquelles elle est fondée, tel que le respect des droits des personnes appartenant à des minorités, et à poursuivre les objectifs énoncés à l’article 3 TUE, parmi lesquels figurent le respect de la richesse de la diversité culturelle et linguistique de l’Union.
Pour autant que la Roumanie fait valoir que, en enregistrant partiellement la proposition d’ICE, la Commission risque de porter atteinte à l’autonomie des organisateurs et d’altérer de manière indue l’objet déclaré de la proposition d’ICE, il suffit de constater que les organisateurs ont formulé, au point 8 de ladite proposition intitulé « Clause de sauvegarde », le souhait que chacune des onze propositions soit vérifiée séparément et que, si l’une des propositions était jugée irrecevable, cela ne devrait pas avoir d’effet sur les autres propositions. Par conséquent, l’enregistrement partiel de la proposition d’ICE, loin de porter atteinte à l’autonomie des organisateurs et de constituer une altération de l’objet déclaré de ladite proposition, correspond à un souhait formellement exprimé par les organisateurs eux‑mêmes dans la proposition d’ICE pour le cas où la Commission conclurait que certaines des mesures en cause ne relèveraient manifestement pas de ses attributions.
Enfin, l’argumentation de la Roumanie, selon laquelle les différentes propositions d’actes juridiques en cause ne seraient en aucune manière propres à contribuer à la réalisation des objectifs établis pour l’action de l’Union dans le domaine de compétence pertinent, doit être rejetée également.
Concernant, premièrement, les mesures relatives à la « langue », à l’« éducation » et à la « culture », qui sont visées au point 2 de la proposition d’ICE, pour l’adoption desquelles les organisateurs proposent, comme base juridique, l’article 167, paragraphe 5, premier tiret, et l’article 165, paragraphe 4, premier tiret, TFUE, la Commission relève pertinemment que la notion de « culture », qui forme le titre XIII du traité FUE sous lequel figure l’article 167 TFUE, renvoie, au paragraphe 4 dudit article, au respect de la diversité culturelle et linguistique, qui est érigé à l’article 3 TUE en objectif de l’Union, et que la notion d'« [é]ducation », qui fait partie de l’intitulé du titre XII du traité FUE sous lequel figure l’article 165 TFUE, englobe des éléments liés à la promotion de la diversité linguistique de l’Union, qui est par ailleurs un objectif spécifique, mentionné à l’article 5, paragraphe 1, sous e), du règlement (UE) n
o
1288/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2013, établissant « Erasmus + » : le programme de l’Union pour l’éducation, la formation, la jeunesse et le sport et abrogeant les décisions n
o
1719/2006/CE, n
o
1720/2006/CE et n
o
1298/2008/CE (
JO 2013, L 347, p. 50
), adopté sur la base de l’article 165, paragraphe 4, TFUE, à l’instar des actes relatifs à la « langue » tels que mentionnés dans la proposition d’ICE.
Par ailleurs, en application de l’article 167, paragraphe 5, second tiret, TFUE, le Conseil peut adopter des recommandations, sur proposition de la Commission, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs visés audit article, de sorte que la proposition d’acte visant une « recommandation du Conseil “relative à la protection et à la promotion de la diversité culturelle et linguistique au sein de l’Union” », envisagée dans l’abstrait, ne saurait être considérée comme débordant manifestement le cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles cette institution peut présenter une proposition d’acte juridique aux fins de l’application de cette disposition.
Enfin, ainsi qu’il a été relevé au point 56 ci‑dessus, la circonstance que les articles 165 à 167 TFUE ne mentionnent pas parmi leurs objectifs spécifiques le respect des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques n’empêche pas l’Union d’adopter, dans le cadre des compétences qu’elle exerce sur la base de ces dispositions, des mesures qui tiennent compte d’un tel objectif.
Concernant, deuxièmement, les mesures relatives à la « politique régionale », qui sont visées aux points 3.1 et 3.2 de la proposition d’ICE, et plus précisément les propositions fondées sur les articles 177 et 178 TFUE, relatives aux fonds régionaux, ainsi que celles fondées sur l’article 173, paragraphe 3, et l’article 182, paragraphe 1, TFUE, relatives à la modification du règlement n
o
1291/2013, concernant le programme « Horizon 2020 », ces mesures ne visent pas non plus à élargir le champ des compétences de l’Union, mais à ce qu’il soit fait usage des compétences existantes en vue de financer des programmes. Ainsi, s’agissant des fonds régionaux, la décision attaquée vise, en son article 1
er
, paragraphe 2, quatrième tiret, « un règlement adaptant les règles générales applicables aux missions, aux objectifs prioritaires et à l’organisation des fonds structurels, de façon à ce qu’il soit tenu compte de la protection des minorités et de la promotion de la diversité culturelle et linguistique, pour autant que les actions à financer tendent au renforcement de la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union ». S’agissant du programme « Horizon 2020 », comme la Commission l’a indiqué pertinemment, une éventuelle modification du règlement n
o
1291/2013 a pour but d’améliorer la recherche sur le plan de la valeur ajoutée que les minorités nationales et la diversité culturelle et linguistique pourraient apporter au développement social et économique dans les régions de l’Union.
À cela s’ajoute que, ainsi qu’il a été relevé notamment au point 56 ci-dessus, contrairement à ce que soutient la Roumanie, la circonstance que les articles 173, 177, 178 et 182 TFUE ne mentionnent pas parmi leurs objectifs spécifiques le respect des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques n’empêche pas l’Union d’adopter, dans le cadre des compétences qu’elle exerce sur la base de ces dispositions, des mesures qui tiennent compte d’un tel objectif.
Quant au grief de la Roumanie, tiré du prétendu dépassement des limites, fixées conformément au droit international, de l’intervention de l’État liée à la protection de sa minorité nationale sur le territoire d’un autre État, la Commission relève encore à juste titre que l’appréciation de la compatibilité des actes juridiques proposés dans l’ICE avec de telles normes n’a pas d’incidence sur l’examen de la condition d’enregistrement prévue à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011.
Concernant, troisièmement, les mesures proposées à l’égard des « apatrides », en vue de garantir l’égalité de traitement entre ceux‑ci et les citoyens de l’Union, qui sont visées au point 5.2 de la proposition d’ICE et pour l’adoption desquelles l’article 79, paragraphe 2, TFUE est proposé par les organisateurs, la Commission a relevé à bon droit que plusieurs actes juridiques applicables, notamment, aux personnes apatrides avaient été adoptés au niveau de l’Union, tels que la directive 2011/51/UE du Parlement européen et du Conseil, du 11 mai 2011, modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil, afin d’étendre son champ d’application aux bénéficiaires d’une protection internationale (
JO 2011, L 132, p. 1
), y compris en ce qui concerne l’égalité de traitement entre les apatrides et les citoyens de l’Union. En invitant la Commission à présenter des amendements aux réglementations « relatives aux apatrides afin de rapprocher les droits des apatrides de longue durée et de leurs familles de ceux des citoyens de l’U[nion] », la proposition d’ICE, envisagée dans l’abstrait, a pu être considérée comme ne débordant pas manifestement les attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter des propositions d’actes juridiques de l’Union aux fins de l’application des traités.
Concernant, quatrièmement, la proposition relative à l’introduction, sur le fondement de l’article 118 TFUE, d’un « droit d’auteur unique » qui permettrait de considérer l’ensemble de l’Union comme un marché intérieur en matière de droits d’auteur, qui est visée au point 6.1 de la proposition d’ICE, il convient de constater que ladite disposition prévoit que l’Union est compétente pour établir les mesures relatives à la création de titres européens en vue d’assurer une protection uniforme des droits de propriété intellectuelle dans l’Union.
Ainsi qu’il a été relevé au point 56 ci-dessus, la circonstance que l’article 118 TFUE ne mentionne pas parmi ses objectifs spécifiques le respect des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques n’empêche pas l’Union d’adopter, dans le cadre des compétences qu’elle exerce sur la base de cette disposition, des mesures qui tiennent compte d’un tel objectif.
Quant au grief de la Roumanie, tiré du dépassement des limites, fixées conformément au droit international, de l’intervention de l’État liée à la protection de sa minorité nationale sur le territoire d’un autre État, il y a lieu de réitérer le fait que la question de la compatibilité des actes juridiques proposés dans l’ICE avec de telles normes n’a pas d’incidence sur l’examen de la condition d’enregistrement prévue à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011.
Concernant, cinquièmement, la proposition de modification de la directive 2010/13, relative aux « services de médias audiovisuels », sur le fondement de l’article 53, paragraphe 1, et de l’article 62 TFUE, qui est visée au point 6.2 de la proposition d’ICE et qui tend à assurer la libre prestation de services et la réception de contenus audiovisuels dans les régions où résident des minorités nationales, il convient de relever également que rien ne s’oppose à ce que la Commission propose une modification de ladite directive qui tienne compte des préoccupations liées au respect des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques, alors que les arguments de la Roumanie fondés, d’une part, sur la prétendue méconnaissance de l’article 56 TFUE et de l’article 2 TUE et, d’autre part, sur le dépassement des limites, fixées conformément au droit international, de l’intervention de l’État liée à la protection de sa minorité nationale sur le territoire d’un autre État sont inopérants au stade de l’appréciation de la condition d’enregistrement énoncée à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011. Pour autant que ce grief se réfère plus particulièrement à une violation de l’article 2 TUE, il pourrait tout au plus être examiné au titre de la condition énoncée à l’article 4, paragraphe 2, sous d), du règlement n
o
211/2011, qui interdit l’enregistrement, par la Commission, des propositions d’ICE qui sont manifestement contraires aux valeurs de l’Union telles qu’énoncées à l’article 2 TUE, disposition qui n’est toutefois pas visée par le présent moyen.
Concernant, sixièmement, la proposition relative à une « exemption par catégorie des projets d’aides promouvant les minorités nationales et leur culture », fondée sur l’article 107, paragraphe 3, sous e), TFUE et visée au point 7 de la proposition d’ICE, la Commission a rappelé à bon droit que, conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous d), TFUE, les aides destinées à promouvoir la culture et la conservation du patrimoine pouvaient être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, à l’issue d’une analyse réalisée par la Commission lorsqu’elles n’altéraient pas les conditions des échanges et de la concurrence dans l’Union dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Pour autant que la Roumanie soutient que ladite proposition est de nature à conduire à une discrimination fondée sur des critères ethniques, entraverait la concurrence et serait contraire aux limites de l’implication de l’État parent dans la protection de sa minorité nationale se trouvant sur le territoire d’un autre État membre, il convient de renvoyer aux développements qui précèdent selon lesquels ces arguments n’affectent pas l’appréciation de la condition d’enregistrement prévue à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011 et la Roumanie n’a pas invoqué une violation de l’article 4, paragraphe 2, sous d), de ce règlement dans le cadre du présent moyen.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que c’est à tort que la Roumanie fait valoir que la Commission a commis une erreur d’appréciation et violé l’article 5, paragraphe 2, TFUE et l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011 en concluant, au stade de l’enregistrement de la proposition d’ICE, et sans préjudice, le cas échéant, d’un examen plus complet dans le cadre de l’application de l’article 10 du règlement n
o
211/2011, que, d’un point de vue objectif, les propositions d’actes juridiques telles que celles visées à l’article 1
er
, paragraphe 2, de la décision attaquée et envisagées dans l’abstrait ne se situaient « pas manifestement en dehors » du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte aux fins de l’application des traités.
Par conséquent, il convient de rejeter le premier moyen.
Sur le second moyen, tiré d’une violation de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE
La Roumanie fait valoir que l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE n’est pas réglementée de manière exhaustive par l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n
o
211/2011. Ladite obligation constituerait une formalité substantielle tendant au respect de ses droits de la défense en tant que requérant privilégié et participerait à la réalisation d’un objectif plus général visant à garantir que le juge de l’Union puisse exercer son contrôle de légalité. La motivation devrait être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte. Par ailleurs, conformément à la jurisprudence, l’institution de l’Union devrait développer son raisonnement d’une manière explicite lorsque la décision s’écarterait sensiblement des décisions antérieures, comme en l’espèce en opérant un revirement fondamental par rapport à la décision C(2013) 5969 final mentionnée au point 2 ci-dessus. En outre, l’obligation de motivation serait d’autant plus importante en cas d’enregistrement de la proposition d’ICE que la condition énoncée à l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011 aurait pour but d’assurer le respect du principe fondamental d’attribution des compétences. Enfin, comme la Commission disposerait d’un large pouvoir d’appréciation en ce qui concerne la question de savoir si la proposition d’ICE est ou non manifestement en dehors du cadre de ses attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique, le respect de l’obligation de motivation revêtirait une importance fondamentale pour permettre de vérifier l’absence d’erreur d’appréciation et la réunion des éléments de fait et de droit dont dépendrait l’exercice de son pouvoir d’appréciation.
Or, selon la Roumanie, la décision attaquée mentionne l’objet et les objectifs de la proposition d’ICE aux considérants 2 et 3 sans exposer les raisons pour lesquelles la Commission est compétente pour proposer les actes qui s’inscrivent dans cet objet et qui poursuivent les objectifs de protection qui y sont énoncés. La Commission se contenterait d’énumérer, au considérant 4 de la décision attaquée, les neuf propositions d’actes enregistrées. Même si la Commission indiquait, dans les considérants de la décision attaquée, que des propositions d’actes législatifs soumises en application de politiques relevant des attributions de l’Union et présentées de manière générique au considérant 5 de la décision attaquée seraient admissibles, elle autoriserait, dans le dispositif, la collecte de signatures pour des propositions d’actes législatifs qui relèveraient certes de domaines de compétence générique de la Commission, mais qui promouvraient les minorités nationales ou linguistiques et la diversité culturelle et linguistique. Par ailleurs, la décision attaquée ne contiendrait aucune référence aux valeurs et aux objectifs de l’Union énoncés dans les articles 2 et 3 TUE.
En outre, bien que la Commission énonce, aux considérants 2 et 3 de la décision attaquée, les objectifs et le domaine de référence de l’ICE, à savoir la protection des personnes appartenant à des minorités nationales et la diversité culturelle et linguistique, cette institution ne donnerait aucune précision dont il ressortirait qu’elle ne serait pas compétente dans ces domaines et, plus particulièrement, dans celui de la protection des personnes appartenant à des minorités nationales, comme elle le ferait, par exemple, en motivant le rejet des deux autres propositions comme irrecevables. Une telle motivation manifestement insuffisante serait de nature à empêcher, d’une part, les intéressés de connaître les motifs de l’enregistrement de la proposition d’ICE et de réagir en conséquence, et, d’autre part, le Tribunal d’exercer son contrôle de la légalité de la décision attaquée.
Qui plus est, la décision attaquée serait formulée de manière générale et stéréotypée et n’indiquerait pas les motifs sur lesquels la Commission se fonderait pour conclure que l’enregistrement partiel d’une proposition d’ICE serait possible, alors qu’elle aurait adopté une position diamétralement opposée dans la décision C(2013) 5969 final.
La Commission, soutenue par la Hongrie, conteste les arguments de la Roumanie.
Il convient de rappeler que l’obligation de motivation des actes juridiques prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE s’applique à tout acte susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation (arrêt du 1er octobre 2009, Commission/Conseil,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, point
). Il s’ensuit que, nonobstant la circonstance que l’article 4, paragraphe 3, second alinéa, du règlement n
o
211/2011 n’évoque l’obligation de la Commission d’informer les organisateurs des motifs de sa décision que lorsqu’elle refuse d’enregistrer la proposition d’ICE, la décision attaquée est soumise à l’obligation de motivation même en ce qu’elle renferme la décision de la Commission d’enregistrer la proposition d’ICE pour autant qu’elle porte sur neuf des onze propositions d’actes juridiques énoncées à l’annexe de celle-ci.
Selon une jurisprudence constante relative à l’article 296 TFUE, la motivation des actes juridiques doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
et jurisprudence citée).
Ainsi qu’il ressort également d’une jurisprudence constante, l’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE doit être appréciée au regard non seulement du libellé de cet acte, mais aussi du contexte de celui-ci ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
et jurisprudence citée).
En outre, il est nécessaire de distinguer l’obligation de motivation en tant que formalité substantielle du contrôle du bien-fondé des motifs, lequel relève du contrôle de légalité au fond de l’acte et suppose que le juge vérifie si les motifs sur lesquels l’acte est fondé sont ou non entachés d’erreurs (voir, en ce sens, arrêt du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, points
à
).
Selon la Roumanie, conformément à la jurisprudence (voir, en ce sens, arrêts du 21 novembre 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, point
, et du 13 décembre 2007, Angelidis/Parlement,
T‑113/05
,
EU:T:2007:386
, point
), le respect de l’obligation de motivation revêt une importance d’autant plus fondamentale dans les cas où les institutions de l’Union disposent d’un large pouvoir d’appréciation, ce qui serait le cas en l’espèce. En effet, ce serait seulement ainsi que le juge de l’Union pourrait vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice du pouvoir d’appréciation auraient été réunis.
Mais, contrairement à la thèse défendue par la Roumanie, la Commission ne dispose pas d’un large pouvoir d’appréciation aux fins de l’enregistrement d’une proposition d’ICE, l’article 4, paragraphe 2, du règlement n
o
211/2011 énonçant que ladite institution « enregistre » une telle proposition dès lors que les conditions énoncées à l’article 4, paragraphe 2, sous a) à d), de ce règlement sont remplies, à savoir notamment lorsque la proposition d’ICE n’est pas manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités. À l’inverse, si, au terme d’une première analyse, il est manifeste que cette dernière condition n’est pas remplie, la Commission « refuse » d’enregistrer la proposition d’ICE ainsi qu’il est énoncé à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n
o
211/2011.
La Commission est d’autant moins dotée d’un tel pouvoir d’appréciation qu’il a été jugé que, en conformité avec les objectifs poursuivis par l’ICE, tels qu’ils sont énoncés aux considérants 1 et 2 du règlement n
o
211/2011 et consistant, notamment, à encourager la participation des citoyens et à rendre l’Union plus accessible, la condition d’enregistrement prévue à l’article 4, paragraphe 2, sous b), de ce règlement devait être interprétée et appliquée par la Commission, saisie d’une proposition d’ICE, de manière à assurer une accessibilité facile à l’ICE (arrêts du 12 septembre 2017, Anagnostakis/Commission,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, point
, et du 7 mars 2019, Izsák et Dabis/Commission,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, points
et
).
En l’espèce, il y a lieu de constater que les considérants de la décision attaquée exposent les éléments ayant conduit à son adoption et que la Roumanie a été en mesure d’examiner les motifs sur lesquels reposait la décision attaquée, comme en témoignent également l’ensemble des arguments qu’elle a présentés à l’appui du présent recours.
Ainsi, la Commission a clairement indiqué, dans le considérant 6 de la décision attaquée, que la proposition d’ICE, en ce qu’elle portait sur la présentation, par elle, de propositions d’actes juridiques de l’Union, telles que visées au considérant 4, sous a) à e) et h) à k), de ladite décision, aux fins de l’application des traités, n’était pas manifestement en dehors du cadre de ses attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique. Ladite conclusion procède de l’exposé, figurant au considérant 5 de la décision attaquée et reproduit au point 8 ci‑dessus, des domaines dans lesquels des actes juridiques de l’Union visant à appliquer les traités peuvent être adoptés.
La circonstance que, au stade de l’enregistrement de la proposition d’ICE, qui implique une première appréciation effectuée sur celle-ci sur le plan juridique et ne préjuge pas de l’appréciation de la Commission effectuée dans le cadre de la communication qu’elle adopte, le cas échéant, sur le fondement de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n
o
211/2011 (arrêt du 23 avril 2018, One of Us e.a./Commission,
T‑561/14
, sous pourvoi,
EU:T:2018:210
, point
), cette institution se limite à exposer, comme elle l’a fait au considérant 5 de la décision attaquée, de manière générique les domaines dans lesquels des actes juridiques de l’Union peuvent être adoptés et qui correspondent aux domaines dans lesquels la présentation d’actes juridiques est demandée par les organisateurs de l’ICE, pour en déduire que la proposition d’ICE n’est pas manifestement en dehors du cadre des attributions de la Commission, sans relever la circonstance que les mesures auxquelles la proposition d’ICE fait référence visent à améliorer la protection des personnes appartenant à des minorités nationales et linguistiques et à renforcer la diversité culturelle et linguistique de l’Union, ne saurait être considérée comme contraire à l’obligation de motivation.
Pour autant que la Roumanie soutient dans ce contexte que la Commission a méconnu son obligation de motivation en ce qu’elle a opéré un revirement de sa position par rapport à celle exprimée dans la décision C(2013) 5969 mentionnée au point 2 ci-dessus sans expliciter les raisons de ce revirement, d’une part, il y a lieu de relever , qu’il ressort clairement de la motivation de la décision attaquée que, contrairement à ce qui était le cas de la décision C(2013) 5969, la Commission a, aux fins de l’enregistrement partiel de la proposition d’ICE, tenu compte, en application de la jurisprudence de la Cour et du Tribunal, des informations supplémentaires fournies par les organisateurs au même titre que les informations obligatoires aux fins de vérifier si la condition de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement n
o
211/2011 était remplie. Qui plus est, la Commission avait déjà laissé entendre dans la décision C(2013) 5969 que certaines des propositions d’actes juridiques qui figuraient dans l’annexe de la proposition d’ICE, considérées individuellement, pouvaient rentrer dans le cadre de ses attributions en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités.
D’autre part, quant à la décision de la Commission d’accepter l’enregistrement partiel de la proposition d’ICE, dont la Roumanie critique également l’absence de motivation dans la décision attaquée, la Commission a argué devant le Tribunal que sa position avait évolué depuis l’adoption de la décision C(2013) 5969 mentionnée au point 2 ci-dessus et qu’elle considérait désormais qu’un tel enregistrement était de nature à encourager la participation des citoyens à la vie démocratique et à rendre l’Union plus accessible.
À cet égard, il convient de constater, d’une part, que le considérant 10 de la décision attaquée énonce que l’ICE a pour effet d’améliorer le fonctionnement démocratique de l’Union en permettant à tout citoyen de participer à la vie démocratique de l’Union et, d’autre part, que, selon le considérant 11 de ladite décision, à cette fin, pour encourager la participation des citoyens et rendre l’Union plus accessible, les procédures et conditions requises pour l’ICE devraient être claires, simples, faciles à appliquer et proportionnées à la nature de l’ICE, avant que la Commission ne conclue, au considérant 12 de la décision attaquée, qu’il y avait lieu d’enregistrer partiellement la proposition d’ICE.
Par conséquent, même si la motivation exigée par l’article 296 TFUE n’implique pas, en principe, que l’auteur d’une décision expose les raisons qui l’ont amené à se fonder sur une interprétation déterminée de la règle de droit pertinente et s’il suffit que ladite institution expose les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de la décision, il y a lieu de considérer que la décision attaquée énonce, en tout état de cause, à suffisance de droit les motifs qui sont à la base de l’enregistrement partiel de la proposition d’ICE.
À cela s’ajoute que, pour autant que la Roumanie reproche également à la Commission de ne pas avoir fait référence dans la décision attaquée aux articles 2 et 3 TUE en ce que, selon cet État membre, ces dispositions ne fournissent pas, à elles seules, une compétence législative de l’Union, il suffit de constater que cette dernière conclusion ressort du contexte général de la décision attaquée et, en particulier, de la décision C(2013) 5969 mentionnée au point 2 ci-dessus, dans le prolongement de laquelle la décision attaquée a été adoptée, qui rappelle d’ailleurs, à son considérant 8, en ce qui concerne les mesures dont l’enregistrement a été refusé et qui ne font pas l’objet du présent recours, que l’article 3, paragraphe 3, TUE, à lui seul, ne constitue pas une base juridique en vue d’une quelconque action des institutions.
Par conséquent, il convient de rejeter le second moyen et, partant, le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Roumanie ayant succombé, elle supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de celle‑ci, y compris les dépens relatifs à la procédure de référé.
En application de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Il s’ensuit que la Hongrie supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
La Roumanie supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne, y compris les dépens relatifs à la procédure de référé.

3)
La Hongrie supportera ses propres dépens.

Prek
Buttigieg
Costeira
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 24 septembre 2019.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le roumain.