CELEX: 62019CJ0297
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Odgovornost za okoliš
Direktiva 2004/35/EZ
Treći stavak druga alineja Priloga I.
Šteta koja se ne može svrstati u kategoriju ‚značajne štete’
Pojam ‚uobičajeno gospodarenje područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri’
Članak 2. točka 7.
Pojam ‚profesionalna djelatnost’
Djelatnost koja se obavlja u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja
Uključenost ili neuključenost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke 7. i trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu (
SL 2004., L 143, str. 56
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 26., str. 58.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Naturschutzbund Deutschland – Landesverband Schleswig‑Holstein eV (u daljnjem tekstu: Naturschutzbund Deutschland) i Kreis Nordfrieslanda (okrug Sjeverna Frizija, Njemačka) u vezi s mjerama ograničavanja i otklanjanja štete u okolišu koje je zahtijevao Naturschutzbund Deutschland.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2004/35
Uvodne izjave 1. do 3., 8. i 9. Direktive 2004/35 glase:
„(1)
U Zajednici sada ima puno onečišćenih mjesta koja predstavljaju značajan rizik za zdravlje, a gubitak biološke raznolikosti zadnjih se desetljeća dramatično ubrzao. Propuštanje djelovanja moglo bi dovesti do još više onečišćenih mjesta i još većega gubitka biološke raznolikosti u budućnosti. Sprečavanje i otklanjanje štete u okolišu, koliko je moguće, doprinosi provedbi ciljeva i načela politike Zajednice o okolišu utvrđenih Ugovorom. Pri odlučivanju o načinu otklanjanja štete trebalo bi uzeti u obzir lokalne prilike.
(2)
Štetu u okolišu trebalo bi sprečavati i otklanjati promicanjem načela ‚onečišćivač plaća’, kako je navedeno u Ugovoru i u skladu s načelom održivog razvoja. Temeljno načelo ove Direktive stoga mora biti financijska odgovornost operatera čija je djelatnost uzrokovala štetu u okolišu ili njezinu prijeteću opasnost, kako bi se operateri potaknuli na usvajanje mjera i razvijanje postupaka za smanjivanje rizika od štete u okolišu, čime bi se njihova izloženost financijskoj odgovornosti smanjila.
(3)
Budući da države članice ne mogu u dovoljnoj mjeri postići cilj ove Direktive, a to je utvrđivanje zajedničkog okvira za sprečavanje i otklanjanje štete u okolišu uz prihvatljiv trošak za društvo, nego se cilj bolje postiže na razini Zajednice, zbog opsega ove Direktive i njezine povezanosti s ostalim zakonodavstvom Zajednice, i to Direktivom Vijeća 79/409/EEZ od 2. travnja 1979. o očuvanju divljih ptica [(
SL 1979., L 103, str. 1
.)], Direktivom Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore [(
SL 1992., L 206, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.)] i Direktivom 2000/60/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2000. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u području vodne politike [(
SL 2000., L 327, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 48.)], Zajednica može usvojiti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti prema članku 5. Ugovora [o EZ‑u]. U skladu s načelom proporcionalnosti, prema tom članku ova se direktiva odnosi samo na ono što je potrebno za postizanje toga cilja.
[…]
(8)
Ova [bi] se direktiva u pogledu štete u okolišu treb[ala] primjenjivati na profesionalne djelatnosti koje predstavljaju rizik za zdravlje ljudi ili okoliš. Te djelatnosti, u načelu, trebalo bi utvrditi s obzirom na relevantno zakonodavstvo Zajednice kojim se uređuju potrebni uvjeti za određene djelatnosti ili prakse koje predstavljaju potencijalni ili stvarni rizik za zdravlje ljudi ili okoliš.
(9)
Ova bi se direktiva u pogledu štete nanesene zaštićenim vrstama i prirodnim staništima također trebala primjenjivati i na sve ostale profesionalne djelatnosti, osim onih za koje je s obzirom na zakonodavstvo Zajednice već izravno ili neizravno utvrđeno da predstavljaju stvarni ili potencijalni rizik za zdravlje ljudi ili okoliš. U tim slučajevima operater bi prema ovoj direktivi trebao biti odgovoran samo ako je postupio namjerno ili iz nepažnje.”
Članak 1. te direktive glasi:
„Svrha je ove Direktive utvrđivanje okvira za odgovornost za okoliš koji se temelji na načelu ‚onečišćivač plaća’, radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu.”
Člankom 2. navedene direktive određuje se:
„Za potrebe [ove direktive] primjenjuju se sljedeće definicije:
1.   ‚šteta u okolišu’ znači:
(a)
šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, a to je svaka šteta sa značajnim nepovoljnim utjecajima za postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti tih staništa ili vrsta. Značaj tih utjecaja procjenjuje se u odnosu na početno stanje uzimajući u obzir kriterije iz Priloga I.
Šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima ne uključuje prethodno utvrđene nepovoljne utjecaje proizašle iz radnje operatera koju su odgovarajuća tijela izrijekom dopustila u skladu s odredbama kojima se provodi članak 6. stavci 3. i 4. ili članak 16. Direktive [92/43] ili članak 9. Direktive [79/409] ili, u slučaju staništa i vrsta koje nisu obuhvaćene pravom Zajednice, u skladu s ekvivalentnim odredbama nacionalnog prava o očuvanju prirode.
[…]
3.   ‚zaštićene vrste i prirodna staništa’:
(a)
vrste navedene u članku 4. stavku 2. Direktive [79/409] ili u njezinom Prilogu I. ili navedene u prilozima II. i IV. Direktivi [92/43];
(b)
staništa vrsta navedenih u članku 4. stavku 2. ili u Prilogu I. Direktivi [79/409] ili navedenih u Prilogu II. Direktivi [92/43] i prirodna staništa navedena u Prilogu I. Direktivi [92/43] te područja razmnožavanja ili odmaranja vrsta navedenih u Prilogu IV. Direktivi [92/43]; i
(c)
ako država članica tako odluči, svako stanište ili vrsta, koji nisu navedeni u tim prilozima, koje država članica odredi u svrhe ekvivalentne onima iz tih dviju direktiva;
[…]
6.   ‚operater’ znači svaka fizička ili pravna, privatna ili javna osob[a] koja obavlja ili nadzire profesionalnu djelatnost ili na koju je, ako je tako propisano nacionalnim zakonodavstvom, prenesena ovlast donošenja gospodarskih odluka o tehničkom obavljanju te djelatnosti, uključujući nositelja dozvole ili odobrenja za tu djelatnost ili osobu koja tu djelatnost upisuje u registar ili prijavljuje;
7.   ‚profesionalna djelatnost’ znači svaka djelatnost koja se obavlja u okviru gospodarske djelatnosti, [poslovanja] ili poduzeća, neovisno o tome je li privatna ili javna, profitna ili neprofitna;
[…]”
Članak 3. stavak 1. iste direktive glasi:
„Ova se direktiva primjenjuje:
(a)
na štetu u okolišu prouzročenu bilo kojom od profesionalnih djelatnosti navedenih u Prilogu III. i na svaku prijeteću opasnost od takve štete nastalu zbog bilo koje od tih djelatnosti;
(b)
na štetu nanesenu zaštićenim vrstama i prirodnim staništima prouzročenu bilo kojom profesionalnom djelatnošću osim onih navedenih u Prilogu III., i na svaku prijeteću opasnost od štete nastalu zbog bilo koje od tih djelatnosti, ako je operater postupio namjerno ili iz nepažnje.”
Člankom 19. stavkom 1. Direktive 2004/35 kao rok za prenošenje te direktive utvrđuje se 30. travnja 2007., dok se člankom 20. navedene direktive predviđa da ona stupa na snagu na dan objave u
Službenom listu Europske unije
, odnosno 30. travnja 2004.
Prilog I. istoj direktivi, naslovljen „Kriteriji iz članka 2. [točke] 1. [podtočke] (a)”, predviđa:
„Značaj svake štete koja ima nepovoljne utjecaje na postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti staništa ili vrsta mora se procjenjivati u odnosu na stanje očuvanosti u vrijeme nastanka štete, na funkcije koje staništa ili vrste imaju zbog svoje privlačne vrijednosti, kao i na njihovu sposobnost prirodne obnove. Značajne nepovoljne promjene početnog stanja trebalo bi utvrditi s obzirom na mjerljive vrijednosti kao što su:
–
broj jedinki, njihova gustoća ili područje koje obuhvaćaju,
–
uloga određenih primjeraka ili oštećenog područja u odnosu na očuvanje vrste ili staništa, rijetkost vrste ili staništa (procijenjena na lokalnoj, regionalnoj i višoj razini uključujući razinu Zajednice),
–
sposobnost razmnožavanja vrste (prema specifičnoj dinamici za tu vrstu ili populaciju), njezina sposobnost preživljavanja ili sposobnost staništa za prirodnu obnovu (prema specifičnoj dinamici za njegove karakteristične vrste ili njihove populacije),
–
sposobnost vrste ili staništa da se, nakon nastale štete, obnovi za kratko vrijeme, bez ikakvog djelovanja izvana osim pojačanih zaštitnih mjera, do stanja koje na temelju dinamike vrste ili staništa samo dovodi do stanja koje se smatra ekvivalentnim ili boljim u odnosu na početno stanje.
Šteta s dokazanim posljedicama za zdravlje ljudi mora se svrstati u kategoriju značajne štete.
Sljedeće se ne mora svrstati u kategoriju značajne štete:
–
negativne promjene manje od prirodnih fluktuacija koje se smatraju uobičajenima za vrstu ili stanište,
–
negativne promjene čiji su uzroci prirodni ili koje proizlaze iz djelovanja izvana povezanih s uobičajenim gospodarenjem tim područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri,
–
šteta nanesena vrstama ili staništima za koje je utvrđeno da će se obnoviti za kratko vrijeme, bez ikakvog djelovanja izvana, do početnog stanja ili do stanja, koje samo na temelju dinamike vrste ili staništa, dovodi do stanja koje se smatra ekvivalentnim ili boljim u odnosu na početno stanje.”
Direktiva o staništima
Člankom 1. točkom (j) Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (
SL 1992., L 206, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.; u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima) predviđa se:
„Za potrebe ove direktive:
[…]
(j)
područje znači geografski određenu površinu čija je granica jasno označena”.
Člankom 2. te direktive predviđeno je:
„1.   Cilj ove direktive je doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje.
2.   Mjere poduzete u skladu s ovom direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.
3.   Mjere poduzete u skladu s ovom direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.”
Direktiva o pticama
Člankom 1. stavkom 1. Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (
SL 2010., L 20, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128.; u daljnjem tekstu: Direktiva o pticama) propisuje se:
„Ova se direktiva odnosi na očuvanje svih vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju na europskom državnom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor. Ona se odnosi na zaštitu tih vrsta, upravljanje i nadzor nad tim vrstama i njome se utvrđuju pravila o njihovom iskorištavanju.”
Članak 2. te direktive glasi:
„Države članice poduzimaju potrebne mjere za održavanje populacije vrsta iz članka 1. na razini koja odgovara posebno ekološkim, znanstvenim i kulturološkim zahtjevima, istodobno uzimajući u obzir gospodarske i rekreacijske zahtjeve, ili za prilagođavanje tih vrsta toj razini.”
Njemačko pravo
Člankom 19. stavkom 5. drugom rečenicom točkom 2. Gesetza über Naturschutz und Landschaftspflegea (Zakon o zaštiti prirode i očuvanju krajolika) od 29. srpnja 2009. (BGBl. 2009 I, str. 2542.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: BNatSchG), propisuje se:
„Značajnom štetom u pravilu se ne smatraju negativne promjene čiji su uzroci prirodni ili koje su posljedica djelovanja povezanih s gospodarenjem tim područjem koje s obzirom na evidencije o staništu ili dokumente o ciljevima treba smatrati uobičajenim ili koje je u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri.”
Članak 5. stavak 2. BNatSchG‑a glasi:
„Osim zahtjeva koji proizlaze iz propisa koji se primjenjuju u poljoprivredi i članka 17. stavka 2. Bundes‑Bodenschutzgesetza [(Savezni zakon o zaštiti tla) od 17. ožujka 1998. (BGBl. 1998 I, str. 502.)], prilikom obavljanja poljoprivredne djelatnosti valja osobito poštovati i sljedeća načela dobre profesionalne prakse:
1.   gospodarenje treba biti prilagođeno lokalnim prilikama te se mora osigurati održiva plodnost tla i dugoročna upotrebljivost površina;
2.   prirodna obilježja upotrebljive površine (tlo, voda, flora, fauna) ne smiju se narušavati više nego što je potrebno za ostvarivanje održivog prinosa;
3.   potrebno je očuvati značajke krajobraza potrebne za mrežu biotopa i, ako je moguće, povećati njihov broj;
4.   valja održavati ravnotežu između uzgoja životinja i uzgoja biljaka i izbjegavati štetne utjecaje na okoliš;
5.   na padinama podložnim eroziji, u poplavnim područjima, na mjestima s visokim razinama podzemnih voda i na močvarnim područjima treba izbjegavati preoravanje pašnjaka;
6.   gnojiva i sredstva za zaštitu bilja treba upotrebljavati u skladu sa zakonodavstvom kojim se uređuje poljoprivreda; potrebno je voditi evidenciju o uporabi gnojiva u skladu s člankom 10. Düngeverordnunga [(Uredba o gnojenju)] od 26. svibnja 2017. (BGBl. 2017 I, str. 1305.), u verziji koja je na snazi, kao i evidenciju o uporabi sredstava za zaštitu bilja u skladu s člankom 67. stavkom 1. drugom rečenicom Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (
SL 2009., L 309, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.).”
Članak 2. stavak 4. Gesetza über die Vermeidung und Sanierung von Umweltschädena (Zakon o sprečavanju i otklanjanju šteta u okolišu) od 10. svibnja 2007. (BGBl. 2007 I, str. 666.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: USchadG), glasi:
„profesionalna djelatnost znači svaka djelatnost koja se obavlja u okviru gospodarske djelatnosti ili poduzeća, neovisno o tome je li privatna ili javna, profitna ili neprofitna.”
Člankom 39. stavkom 1. prvom rečenicom Gesetza zur Ordnung des Wasserhaushaltsa (Zakon o vodnom gospodarstvu) od 31. srpnja 2009. (BGBl. 2009 I, str. 2585.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: WHG), predviđa se:
„Održavanje nadzemnog vodnog tijela uključuje njegovo održavanje i razvoj kao javnopravnu obvezu (obveza održavanja).”
Članak 40. stavak 1. prva rečenica WHG‑a glasi:
„Održavanje nadzemnih vodnih tijela odgovornost je njihovih vlasnika, ako na temelju propisâ savezne zemlje nisu u nadležnosti regionalnih ili lokalnih tijela, udruga za zaštitu vode i tla, općinskih udruga posebne namjene ili drugih javnopravnih tijela.”
Članak 38. stavak 1. prva rečenica točka 1. Wassergesetza des Landes Schleswig Holsteina (Zakon o vodama savezne zemlje Schleswig‑Holstein) od 11. veljače 2008. (Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig Holstein, 2008, str. 91.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, glasi:
„Osim mjera navedenih u članku 39. stavku 1. drugoj rečenici WHG‑a, održavanje vodnih tijela također uključuje […] očuvanje i osiguravanje pravilne odvodnje vode, […]”.
Glavni postupak i prethodna pitanja
U razdoblju od 2006. do 2009. jedan dio poluotoka Eiderstedta, koji se nalazi u zapadnom dijelu savezne zemlje Schleswig‑Holstein (Njemačka), klasificiran je kao „zaštićeno područje” osobito zbog prisutnosti crnih čigri (
Chlidonias niger
), zaštićenih ptica vodarica veličine 15 do 30 centimetara, plavo‑sivog perja i crne glave, koje uglavnom obitavaju u močvarama atlantske obale. U skladu s planom gospodarenja, zaštićeno područje te vrste i dalje se uvelike tradicionalno upotrebljava kao pašnjak na velikim površinama te je, osobito zbog svoje veličine, najvažnije područje razmnožavanja u toj saveznoj zemlji.
Za naseljavanje i poljoprivredu na poluotoku Eiderstedtu potrebna je odvodnja. Ona se osigurava prokopima između parcela koji vode u mrežu odvodnih kanala, a održavaju ih korisnici susjednih površina. Za održavanje odvodnih kanala odgovorno je 17 udruga za zaštitu vode i tla sa sjedištem na poluotoku Eiderstedtu.
Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt, Körperschaft des öffentlichen Rechts je udruga za zaštitu vode i tla osnovana kao pravna osoba javnog prava i krovna je udruga tih 17 udruga. Jedna od zadaća čije joj je obavljanje povjereno na temelju zakona jest održavanje nadzemnih vodnih tijela kao javnopravna obveza. U sklopu izvršavanja te zadaće, Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt, među ostalim, upravlja odvodnom i crpnom stanicom Adamsiel. Njome se s cijelog područja koje je u nadležnosti tih udruga odvodi voda uz pomoć pumpe koja se pri određenom vodostaju automatski pokreće. Pokrenutim postupkom pumpanja tada se ponovno snižava razina vode.
Smatrajući da je uporabom te crpne stanice Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt prouzročio štetu u okolišu koja pogađa crnu čigru, Naturschutzbund Deutschland je, u skladu s USchadG‑om donesenim radi prenošenja Direktive 2004/35, okrugu Sjeverna Frizija podnio zahtjev za određivanje mjera ograničavanja i otklanjanja te štete, koji je bio odbijen.
Budući da je tu odluku o odbijanju neuspješno osporavao pred Verwaltungsgerichtom (Upravni sud, Njemačka), Naturschutzbund Deutschland je protiv presude tog suda podnio žalbu Oberverwaltungsgerichtu (Visoki upravni sud, Njemačka), koji je tu presudu ukinuo i naložio okrugu Sjeverna Frizija da donese novu odluku.
Okrug Sjeverna Frizija i Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt stoga su podnijeli reviziju Bundesverwaltungsgerichtu (Savezni upravni sud, Njemačka).
Kako bi se utvrdilo treba li smatrati da šteta u okolišu o kojoj je riječ u glavnom postupku nije „značajna”, u smislu članka 19. stavka 5. druge rečenice točke 2. BNatSchG‑a, kojim se prenosi treći stavak druga alineja Priloga I. Direktivi 2004/35, sud koji je uputio zahtjev pita se o tumačenju izraza „uobičajen[o] gospodarenj[e] tim područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri”, iz tog priloga.
Konkretno, sud koji je uputio zahtjev želi znati, kao prvo, treba li pojam „gospodarenje” tumačiti na način da se odnosi samo na poljoprivrednu djelatnost ili on obuhvaća i upravljanje crpnom stanicom koja služi za navodnjavanje i odvodnjavanje poljoprivrednih površina, kao drugo, treba li pitanje je li gospodarenje „uobičajeno” ocjenjivati isključivo s obzirom na evidenciju o staništu i dokumente o ciljevima ili ga se može ocjenjivati i s obzirom na druga opća načela nacionalnog prava, poput načela dobre profesionalne prakse iz članka 5. stavka 2. BNatSchG‑a, kao treće, podrazumijeva li ranije gospodarenje koje su obavljali vlasnici ili operateri samo to da se takvo gospodarenje moralo obavljati u nekom trenutku prije datuma prenošenja Direktive 2004/35, odnosno 30. travnja 2007., ili je potrebno da se ono obavljalo i do tog datuma i, kao četvrto, mora li se takvo ranije gospodarenje provoditi s obzirom na evidenciju o staništu i dokumentima o ciljevima ili ne.
Osim toga, kako bi se utvrdilo je li Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt u okviru upravljanja navedenom crpnom stanicom obavljao „profesionalnu djelatnost” u smislu članka 2. točke 4. USchadG‑a, kojim se prenosi članak 2. točka 7. Direktive 2004/35, sud koji je uputio zahtjev želi znati, u slučaju potvrdnog odgovora na njegovu prvu skupinu pitanja, može li se djelatnost koja se obavlja u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja zadaća smatrati profesionalnom djelatnosti u smislu potonje odredbe.
U tim je okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. a)
Obuhvaća li pojam ‚gospodarenje’ u smislu [trećeg] stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 […] djelatnosti koje su neodvojivo povezane s izravnim iskorištavanjem zemljišta u poljoprivredne svrhe?
Ako je odgovor potvrdan:
b)
Pod kojim je uvjetima način gospodarenja ‚uobičajen’, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima u smislu Direktive 2004/35?
c)
Koji se vremenski okvir odnosi na pitanje je li gospodarenje u skladu s načinom kako su to ‚ranije’ obavljali vlasnici ili operateri u smislu Direktive 2004/35?
d)
Ovisi li odgovor na pitanje je li gospodarenje u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri u smislu Direktive 2004/35, o evidenciji o staništu, odnosno o dokumentima o ciljevima očuvanja?
2.
Predstavlja li djelatnost koja se obavlja u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja zadataka ‚profesionalnu djelatnost’ u smislu članka 2. točke 7. Direktive 2004/35?”
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita kako treba tumačiti izraz „uobičajen[o] gospodarenj[e] tim područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri” iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35.
Uvodno valja istaknuti da se prvo pitanje postavlja u kontekstu „štete u okolišu” koja je navodno nanesena vrsti ptice crnoj čigri (
Chlidonias niger
).
U tom pogledu, valja podsjetiti na to da je cilj Direktive 2004/35 utvrđenje okvira za odgovornost za okoliš koji se temelji na visokoj razini zaštite okoliša kao i na načelima opreznosti i „onečišćivač plaća” radi sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu koju uzrokuju operateri (vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2017., Túrkevei Tejtermelő Kft.,
C‑129/16
,
EU:C:2017:547
, t.
47.
i
53.
i navedenu sudsku praksu).
Među trima kategorijama štete obuhvaćene pojmom „šteta u okolišu”, koje su definirane u članku 2. točki 1. Direktive 2004/35, u točki (a) te odredbe nalazi se šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, koja do primjene te direktive može dovesti kako na temelju točke (a) tako i na temelju točke (b) njezina članka 3. stavka 1.
Dok pojam „zaštićene vrste i prirodna staništa” u skladu s člankom 2. točkom 3. Direktive 2004/35 treba shvatiti na način da upućuje osobito na vrste i staništa navedene u Direktivi o staništima i Direktivi o pticama, među kojima je na temelju Priloga I. potonjoj direktivi i crna čigra (
Chlidonias niger
), šteta nanesena takvim vrstama i staništima definirana je, u skladu s člankom 2. točkom 1. podtočkom (a) prvim podstavkom Direktive 2004/35, kao svaka šteta sa značajnim nepovoljnim utjecajima za postizanje ili održavanje povoljnog stanja očuvanosti tih staništa ili vrsta.
Iz uporabe pridjeva „značajnim” u članku 2. točki 1. podtočki (a) prvom podstavku Direktive 2004/35 proizlazi da se samo šteta određene težine, kvalificirana kao „značajna šteta” u Prilogu I. toj direktivi, može smatrati štetom nanesenom zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, što znači da je u svakom konkretnom slučaju nužno procijeniti značaj učinaka predmetne štete.
U članku 2. točki 1. podtočki (a) prvom podstavku Direktive 2004/35 pojašnjava se da se takva procjena mora provesti u odnosu na početno stanje dotičnih vrsta i staništa, uzimajući u obzir kriterije iz Priloga I. toj direktivi. U tom se pogledu u prvim dvama stavcima tog priloga navode kriteriji koje valja uzeti u obzir prilikom utvrđivanja jesu li nepovoljne promjene tog početnog stanja značajne, uz napomenu da se šteta s dokazanim posljedicama za zdravlje ljudi mora svrstati u kategoriju „značajne štete”.
U trećem stavku Priloga I. Direktivi 2004/35 se, međutim, navodi da se tamo navedena šteta ne mora svrstati u kategoriju „značajne štete”. Iz upotrebe glagola „ne mora” proizlazi da države članice prilikom prenošenja te direktive imaju mogućnost te štete smatrati odnosno ne smatrati značajnima u smislu Priloga I. navedenoj direktivi.
Osim toga, člankom 2. točkom 1. podtočkom (a) drugim podstavkom Direktive 2004/35 određeno je da šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima ne uključuje prethodno utvrđene nepovoljne utjecaje proizašle iz radnje operatera koju su odgovarajuća tijela izrijekom dopustila u skladu s odredbama kojima se provodi članak 6. stavci 3. i 4. ili članak 16. Direktive o staništima ili članak 9. Direktive o pticama ili, u slučaju staništa i vrsta koje nisu obuhvaćene pravom Unije, u skladu s ekvivalentnim odredbama nacionalnog prava o očuvanju prirode. Iz toga slijedi da je svaka šteta iz članka 2. točke 1. podtočke (a) drugog podstavka Direktive 2004/35 automatski isključena iz pojma „šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima”.
U tim okolnostima, prvo pitanje, koje se odnosi na slučaj štete koja je navodno nanesena zaštićenoj vrsti iz Priloga I. Direktivi o pticama, relevantno je samo u slučaju da se ne može primijeniti isključenje iz članka 2. točke 1. podtočke (a) drugog podstavka prve mogućnosti Direktive 2004/35.
Slijedom toga, šteta prouzročena upotrebom crpne stanice koju su nadležna tijela izrijekom dopustila na temelju odredbi Direktive o staništima ili Direktive o pticama, koje su navedene u članku 2. točki 1. podtočki (a) drugom podstavku Direktive 2004/35, ne može se kvalificirati kao „šteta nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima” u smislu članka 2. točke 1. podtočke (a) Direktive 2004/35 te ne može biti obuhvaćena područjem primjene te direktive ni na temelju točke (a) ni na temelju točke (b) članka 3. stavka 1. navedene direktive.
Uvodno također valja primijetiti da se među štetama koje države članice na temelju trećeg stavka Priloga I. Direktivi 2004/35 ne moraju svrstati u kategoriju „značajne štete”, u drugoj alineji tog stavka navode negativne promjene koje nastaju zbog prirodnih uzroka ili proizlaze iz djelovanja izvana povezanih s uobičajenim gospodarenjem tim područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri. U toj se alineji tako predviđaju dva slučaja u kojima se šteta ne mora svrstati u kategoriju „značajne štete”, odnosno slučaj u kojemu je šteta posljedica prirodnih uzroka, s jedne strane, i slučaj u kojemu je šteta posljedica djelovanja izvana povezanih s uobičajenim gospodarenjem tim područjem, s druge strane, pri čemu drugi od tih dvaju slučajeva, na koji se odnosi prvo pitanje, obuhvaća dvije mogućnosti.
U tom pogledu valja istaknuti da je Savezna Republika Njemačka u članak 19. stavak 5. drugu rečenicu točku 2. BNatSchG‑a prenijela oba slučaja iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 i da je u tu svrhu iz njemačke jezične verzije Direktive 2004/35 doslovno preuzela sadržaj te druge alineje.
Međutim, valja utvrditi, kao što to u svojim pisanim očitovanjima navodi okrug Sjeverna Frizija, da u tekstu drugog slučaja navedenog u trećem stavku drugoj alineji Priloga I. Direktivi 2004/35 postoji razlika između, s jedne strane, njemačke jezične verzije i, s druge strane, ostalih jezičnih verzija. Naime, dok se u ostalim jezičnim verzijama te direktive pojam „uobičajeno” izravno odnosi na pojam „gospodarenje” tako da se izraz „uobičajeno gospodarenje” odnosi na obje mogućnosti drugog slučaja iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35, u njemačkoj jezičnoj verziji se samo pojam „gospodarenje” odnosi na obje mogućnosti, dok se pojam „uobičajeno” odnosi samo na prvu od tih dviju mogućnosti.
Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da formulacija koja se upotrebljava u jednoj od jezičnih verzija odredbe prava Unije ne može biti jedini temelj za tumačenje te odredbe niti se u tom pogledu može smatrati prioritetnom u odnosu na druge jezične verzije. Takav bi pristup naime bio u neskladu sa zahtjevom ujednačene primjene prava Unije. U slučaju razlika između jezičnih verzija, predmetna odredba mora se tumačiti s obzirom na opću strukturu i svrhu propisa kojeg je ona dio (presuda od 9. ožujka 2017., GE Healthcare,
C‑173/15
,
EU:C:2017:195
, t.
65.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu valja istaknuti, kao što to proizlazi iz točaka 34. do 37. ove presude, da Direktiva 2004/35 sadržava široku definiciju štete nanesene zaštićenim vrstama i prirodnim staništima tako što predviđa da operateri odgovaraju za svaku značajnu štetu, osim šteta koje su taksativno nabrojane u članku 2. stavku 1. točki (a) drugom podstavku Direktive 2004/35 i onih za koje države članice smatraju da ne predstavljaju značajnu štetu na temelju trećeg stavka Priloga I. toj direktivi.
Stoga, te odredbe, u dijelu u kojem sustav odgovornosti za okoliš u načelu čine neprimjenjivim u pogledu određenih šteta koje bi mogle utjecati na zaštićene vrste i prirodna staništa i time odstupaju od glavnog cilja Direktive 2004/35, odnosno utvrđenja zajedničkog okvira za sprečavanje i otklanjanje štete u okolišu radi učinkovite borbe protiv povećanja onečišćenja područja i sve većeg gubitka biološke raznolikosti, nužno treba usko tumačiti (vidjeti analogijom presudu od 16. svibnja 2019., Plessers,
C‑509/17
,
EU:C:2019:424
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu).
Konkretnije, kad je riječ o štetama iz trećeg stavka Priloga I. Direktivi 2004/35, valja utvrditi da, dok su u prvoj i trećoj alineji tog stavka predviđene štete koje su za predmetnu vrstu ili stanište od manjeg značaja, druga alineja navedenog stavka odnosi se na štetu čiji doseg može biti značajan ovisno o prirodnim uzrocima koji utječu na predmetnu vrstu ili stanište odnosno mjerama gospodarenja koje je poduzeo operater.
Međutim, kada bi se državama članicama priznala mogućnost, kao što to proizlazi iz njemačke jezične verzije trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35, da operatere i vlasnike oslobode od svake odgovornosti samo zato što je šteta prouzročena ranijim mjerama gospodarenja te, prema tome, neovisno o tome jesu li one uobičajene, to bi moglo ugroziti načela i ciljeve na kojima se temelji ta direktiva.
Naime, takvim bi se pristupom državama članicama priznala mogućnost da suprotno zahtjevima koji proizlaze iz načelâ opreznosti i onečišćivač plaća, i to samo zato što one proizlaze iz ranije prakse, priznaju mjere gospodarenja koje bi mogle biti pretjerano štetne i neprilagođene područjima na kojima se nalaze zaštićene vrste ili prirodna staništa i koje bi stoga mogle ugroziti ili čak uništiti te vrste odnosno staništa i povećati opasnost od gubitka biološke raznolikosti, čime bi došlo do povrede obveza očuvanja koje države članice imaju na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama. Taj bi pristup doveo do pretjeranog proširenja opsega iznimaka predviđenih u trećem stavku Priloga I. Direktivi 2004/35 te bi se sustav odgovornosti za okoliš uspostavljen tom direktivom djelomično lišio korisnog učinka tako što bi iz primjene tog sustava izuzeo moguće značajne štete prouzročene namjernim i neuobičajenim djelovanjem operatera.
Iz toga slijedi da njemačku jezičnu verziju trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 treba tumačiti na način da se, poput drugih jezičnih verzija, izraz „uobičajeno” mora izravno odnositi na pojam „gospodarenje” i da se izraz „uobičajeno gospodarenje” mora odnositi na dvije mogućnosti drugog slučaja predviđenog u toj drugoj alineji.
Odgovor na prvo pitanje mora se dati s obzirom na ova uvodna razmatranja.
U tom pogledu valja istaknuti da se, u skladu s tekstom trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35, „gospodarenje” na koje se upućuje u toj drugoj alineji mora odnositi na područje. U tom pogledu valja pojasniti da se potonji pojam može osobito odnositi na područja u kojima se nalaze zaštićene vrste ili prirodna staništa, u smislu Direktive o staništima i Direktive o pticama. Naime, s jedne strane, Prilog I. Direktivi 2004/35, na koji upućuje članak 2. točka 1. podtočka (a) te direktive, odnosi se isključivo na štete nanesene zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, dok, s druge strane, zaštićene vrste i prirodna staništa, kao što je to navedeno u točki 33. ove presude, odgovaraju osobito vrstama i staništima navedenima u Direktivi o staništima i Direktivi o pticama.
Kad je riječ o pojmu „uobičajeno”, on odgovara pojmovima „standardno”, „obično” odnosno „normalno”, koji proizlaze iz različitih jezičnih verzija trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35, kao što su, na primjer, španjolska („
corriente
”) ili grčka jezična verzija („
συνήθη
”). Međutim, kako se izraz „uobičajeno” ne bi lišio njegova korisnog učinka u okviru zaštite okoliša, valja dodati da se gospodarenje može smatrati uobičajenim samo ako je u skladu s dobrom praksom kao što je to, osobito, dobra poljoprivredna praksa.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da pojam „uobičajeno gospodarenje područjem” iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 treba shvatiti na način da obuhvaća svaku mjeru koja omogućuje dobru upravu ili organizaciju područja u kojima se nalaze zaštićene vrste ili prirodna staništa, koja je u skladu, osobito, s opće prihvaćenom poljoprivrednom praksom.
U tom kontekstu valja pojasniti da, s obzirom na to da gospodarenje područjem u kojem se nalaze zaštićene vrste i prirodna staništa, u smislu Direktive o staništima i Direktive o pticama, nužno obuhvaća sve mjere gospodarenja donesene za očuvanje vrsta i staništa koji se nalaze na tom području, uobičajeno gospodarenje takvim područjem mora se utvrditi s obzirom na potrebne mjere koje države članice na temelju članka 2. stavka 2. Direktive o staništima i članka 2. Direktive o pticama moraju usvojiti za očuvanje vrsta i staništa koji se nalaze na navedenom području te, osobito, s obzirom na mjere gospodarenja koje su podrobno utvrđene u članku 6. i člancima 12. do 16. Direktive o staništima kao i člancima 3. do 9. Direktive o pticama.
Iz toga slijedi da se gospodarenje područjem koje je obuhvaćeno područjem primjene Direktive o staništima i Direktive o pticama može smatrati uobičajenim samo ako se njime poštuju ciljevi i obveze predviđeni tim direktivama.
U tom pogledu valja pojasniti da, s obzirom na interakciju između određenog područja i vrsta i staništa koji se tamo nalaze te, osobito, utjecaj koji različiti oblici gospodarenja područjem imaju na te vrste i staništa, bez obzira na to odnose li se oni posebno na te vrste i staništa ili ne, mjere gospodarenja koje države članice moraju donijeti na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama kako bi ispunile ciljeve i obveze predviđene tim direktivama, nužno moraju uzeti u obzir specifična obilježja područja poput, osobito, postojanja ljudske aktivnosti.
Radi davanja odgovora na, konkretno, prvo pitanje točku (a), kako proizlazi iz konteksta koji je iznio sud koji je uputio zahtjev, valja pojasniti da pojam „uobičajeno gospodarenje” može, među ostalim, obuhvaćati poljoprivredne aktivnosti, koje se obavljaju na području na kojem se nalaze zaštićene vrste i prirodna staništa, kao cjelinu, odnosno uključujući aktivnosti koje mogu činiti njihov nužan dodatak kao što su to navodnjavanje i odvodnjavanje te, prema tome, i upravljanje crpnom stanicom.
To tumačenje potvrđuje prva mogućnost drugog slučaja iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35. Pojašnjavanjem da se uobičajeno gospodarenje, naime, mora shvatiti u smislu utvrđenom u evidenciji o staništu i dokumentima o ciljevima očuvanja, ta prva mogućnost potvrđuje da se takvo gospodarenje mora utvrditi s obzirom na sve mjere gospodarenja koje su države članice donijele na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama kako bi ispunile svoje obveze održavanja odnosno ponovne uspostave vrsta i staništa zaštićenih tim direktivama.
U tom pogledu, iako je točno da se ni u Direktivi o staništima ni u Direktivi o pticama, ni u jednoj od njihovih odredbi, ne spominju pojmovi „evidencija o staništu” i „dokumenti o ciljevima”, iz prakse određenih država članica, kako je, među ostalim, navedena u izvješću Komisije o provedbi Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore [SEC(2003) 1478] odnosno Prilogu 2. Komisijinim Smjernicama „Akvakultura i Natura 2000”, ipak proizlazi da i evidencije o staništu i dokumenti o ciljevima odgovaraju dokumentima koje države članice moraju donijeti na temelju Direktive o staništu i Direktive o pticama kako bi ispunile obveze koje imaju na temelju navedenih direktiva. Iz tog izvješća i tih smjernica osobito proizlazi da takvi dokumenti sadržavaju upravo mjere potrebne za gospodarenje zaštićenim vrstama i prirodnim staništima.
Usto, za potrebe odgovora na prvo pitanje točku (b), kako je pojašnjeno u točki 26. ove presude, valja pojasniti da, iako se u okviru prve mogućnosti drugog slučaja iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 uobičajeno gospodarenje mora utvrditi na temelju dokumenata o gospodarenju koje su države članice donijele na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama, sud države članice od kojeg se traži da u konkretnom slučaju ocijeni je li neka mjera gospodarenja uobičajena ili ne, ne može biti spriječen u tome da – u slučaju kada, s jedne strane, ti dokumenti o gospodarenju ne sadržavaju dovoljno podataka za obavljanje te ocjene i, s druge strane, kada se uobičajenost mjere ne može utvrditi ni na temelju druge mogućnosti – navedene dokumente ocijeni s obzirom na ciljeve i obveze predviđene Direktivom o staništima i Direktivom o pticama ili uz pomoć odredbi nacionalnog prava koje su donesene za potrebe prenošenja tih direktiva odnosno, u nedostatku tih odredbi, nacionalnih odredbi koje su u skladu s duhom i ciljem tih direktiva. Na sudu koji je uputio zahtjev je da u tom pogledu utvrdi ispunjava li te uvjete dobra profesionalna praksa iz članka 5. stavka 2. BNatSchG‑a, koju namjerava upotrijebiti za ocjenu je li gospodarenje područjem poluotoka Eiderstedta uobičajeno.
Osim toga, valja istaknuti da uobičajeno gospodarenje područjem može proizlaziti, kao što to proizlazi iz druge mogućnosti drugog slučaja iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35, i iz ranije prakse vlasnika odnosno operatera. Ta druga mogućnost stoga obuhvaća mjere gospodarenja koje se, zato što su se provodile tijekom određenog vremenskog razdoblja, mogu smatrati uobičajenima za dotično područje, ali pod uvjetom da, kao što je to navedeno u točki 55. ove presude, ne dovode u pitanje ispunjenje ciljeva i obveza predviđenih Direktivom o staništima i Direktivom o pticama.
Za potrebe odgovora na prvo pitanje točku (d) valja pojasniti da se navedena druga mogućnost odnosi na mjere gospodarenja koje nisu nužno definirane u dokumentima o gospodarenju koje su države članice donijele na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama. Naime, iako se u načelu ne može isključiti da je ranija mjera gospodarenja predviđena i u dokumentima o gospodarenju koje su države članice donijele na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama, i da stoga može biti obuhvaćena i prvom i drugom mogućnosti drugog slučaja iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35, iz rastavnog veznika „ili” kojim se razdvajaju te dvije mogućnosti jasno proizlazi da se one mogu primjenjivati neovisno jedna o drugoj. To osobito može biti slučaj kada dokumenti o gospodarenju još nisu bili sastavljeni ili kada u tim dokumentima nije navedena mjera gospodarenja koju su vlasnici ili operateri ranije provodili.
Kad je riječ o ranijoj prirodi gospodarenja, što je predmet prvog pitanja točke (c), valja naglasiti da se, s obzirom na činjenicu da mjera upravljanja može biti obuhvaćena i jednom i drugom od navedenih mogućnosti, ranija priroda gospodarenja ne može utvrditi samo s obzirom na datum donošenja dokumenata o gospodarenju.
Usto, budući da zakonodavac Unije u tekstu trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 nije odredio vremenski okvir s obzirom na koji treba ocjenjivati raniju prirodu gospodarenja, valja smatrati da se ona ne može ocjenjivati s obzirom na datum stupanja na snagu ili datuma prenošenja Direktive 2004/35 iz članka 20. odnosno članka 19. stavka 1. te direktive. Osim toga, takvim bi se tumačenjem druga mogućnost drugog slučaja iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 ograničila samo na prakse s kojima se započelo prije jednog od tih datuma te bi se na taj način tu drugu mogućnost uvelike lišilo njezine biti jer bi državama članicama bilo zabranjeno da se njome koriste u pogledu mjera gospodarenja koje su vlasnici ili operateri provodili nakon navedenih datuma. Tako bi se narušila važna ravnoteža koju je zakonodavac Unije htio postići.
U tim okolnostima i s obzirom na činjenicu da drugi slučaj predviđen u trećem stavku drugoj alineji Priloga I. Direktivi 2004/35 ima za cilj omogućiti državama članicama da za vlasnike i operatere predvide oslobođenje od odgovornosti za štetu nanesenu zaštićenim vrstama i prirodnim staništima uobičajenim gospodarenjem dotičnog područja, valja zaključiti da se ranija priroda prakse može utvrditi samo s obzirom na datum nastanka štete. Stoga se može smatrati da ta šteta nije značajna samo ako se mjera uobičajenog gospodarenja provodila tijekom dovoljno dugog razdoblja do nastanka štete te ako je općenito priznata i utvrđena.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da pojam „uobičajen[o] gospodarenj[e] tim područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri” iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35 treba shvatiti na način da obuhvaća, s jedne strane, sve upravne odnosno organizacijske mjere koje mogu utjecati na zaštićene vrste i prirodna staništa koji se nalaze na nekom području, kako proizlaze iz dokumenata o gospodarenju koje su države članice donijele na temelju Direktive o staništima i Direktive o pticama, i koji se po potrebi tumače s obzirom na sve odredbe nacionalnog prava kojima su potonje direktive prenesene odnosno, u nedostatku tih odredbi, one koje su u skladu s duhom i ciljem tih direktiva te, s druge strane, sve upravne odnosno organizacijske mjere koje se smatraju uobičajenima, općenito priznatima, utvrđenima i koje su vlasnici ili operateri provodili tijekom dovoljno dugog razdoblja do nastanka štete koja je tom mjerom nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, pri čemu sve te mjere, osim toga, moraju biti u skladu s ciljevima Direktive o staništima i Direktive o pticama te, osobito, s opće prihvaćenom poljoprivrednom praksom.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita treba li članak 2. točku 7. Direktive 2004/35 tumačiti na način da pojam „profesionalna djelatnost” koji je u njemu definiran obuhvaća i djelatnosti koje se obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja.
U tom pogledu valja istaknuti da je na temelju članka 3. stavka 1. Direktive 2004/35, njezinim područjem primjene obuhvaćena samo šteta prouzročena „profesionalnom djelatnošću”, pri čemu je taj pojam definiran u članku 2. točki 7. Direktive 2004/35.
Potonjom odredbom predviđa se da pojam „profesionalna djelatnost” znači svaka djelatnost koja se obavlja u okviru gospodarske djelatnosti ili poduzeća, neovisno o tome je li privatna ili javna, profitna ili neprofitna.
U tom pogledu, iako je točno da se može činiti da izraz „gospodarska djelatnost” upućuje na to da profesionalna djelatnost mora biti povezana s tržištem ili biti konkurentske prirode, izrazi „poslovanje” i „poduzeće”, jedan ili drugi ili čak oba, ovisno o različitim jezičnim verzijama, mogu se shvatiti kako u gospodarskom, komercijalnom odnosno industrijskom smislu tako i u općenitijem smislu kao „zaposlenje”, „posao”, „djelo” ili „rad”. Takvo tumačenje potvrđuje tekst članka 2. točke 7. Direktive 2004/35 kojim se pojašnjava da profesionalna djelatnost može biti i profitna i neprofitna.
Međutim, valja podsjetiti na to da prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja voditi računa ne samo o njezinu tekstu već i o njezinu kontekstu i općoj strukturi propisa kojeg je dio te ciljevima koji se njime nastoje ostvariti (presuda od 30. siječnja 2020., Tim,
C‑395/18
,
EU:C:2020:58
, t.
36.
i navedena sudska praksa).
Kad je riječ, kao prvo, o kontekstu u kojem se nalazi članak 2. točka 7. Direktive 2004/35, valja istaknuti da Prilog III. Direktivi 2004/35 sadržava popis profesionalnih djelatnosti koje su tom direktivom obuhvaćene. U tom prilogu navode se djelatnosti, poput postupaka gospodarenja otpadom, koje se općenito obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja.
Osim toga, valja naglasiti to da u općoj strukturi Direktive 2004/35, profesionalne djelatnosti iz njezina članka 2. točke 7. mogu obavljati samo osobe obuhvaćene njezinim područjem primjene, odnosno operateri, koji su u članku 2. točki 6. te direktive definirani kao svaka fizička ili pravna, privatna ili javna osoba koja obavlja ili nadzire profesionalnu djelatnost (vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2015., Fipa Group i dr.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
, t.
52.
). Iz zajedničkog tumačenja točaka 6. i 7. članka 2. Direktive 2004/35 proizlazi da pojam „profesionalna djelatnost” ima široko značenje te obuhvaća i neprofitne javne djelatnosti koje obavljaju javnopravne osobe. Međutim, takve djelatnosti u pravilu nisu povezane s tržištem niti su konkurentske prirode tako da bi se pripisivanjem pojmovima „poslovanje” i „poduzeće” iz članka 2. točke 7. Direktive 2004/35 isključivo gospodarskog, komercijalnog ili industrijskog značenja dovelo do isključivanja gotovo svih tih djelatnosti iz pojma „profesionalna djelatnost”.
Kao drugo, kad je riječ o ciljevima Direktive 2004/35, iz zajedničkog tumačenja njezinih uvodnih izjava 2., 8. i 9. proizlazi da je njezin cilj, u skladu s primjenom načela onečišćivač plaća, uspostava financijske odgovornosti operatera koji su zbog profesionalnih djelatnosti koje predstavljaju stvarni ili potencijalni rizik za zdravlje ljudi ili okoliš prouzročili štetu u okolišu, kako bi ih se potaknulo na donošenje mjera i razvoj prakse za smanjivanje rizika od nastanka takve štete.
Međutim, tumačenjem kojim bi se – iako pojmovi „poslovanje” i „poduzeće” iz članka 2. točke 7. Direktive 2004/35 nemaju nužno u svim jezičnim verzijama samo gospodarsko značenje – iz pojma „profesionalna djelatnost” isključilo djelatnosti koje se obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja zato što nisu povezane s tržištem odnosno nisu konkurentske prirode, lišilo bi se Direktivu 2004/35 dijela njezina korisnog učinka tako što bi se iz njezina područja primjene izuzelo niz djelatnosti, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, koje predstavljaju stvarni rizik za zdravlje ljudi ili okoliš
Iz prethodno navedenog proizlazi da pojam „profesionalna djelatnost” iz članka 2. točke 7. Direktive 2004/35 nije ograničen samo na djelatnosti koje su povezane s tržištem ili koje su konkurentske prirode, nego obuhvaća sve djelatnosti koje se obavljaju u profesionalnom okviru, za razliku od onih koje se obavljaju na čisto osobnoj ili domaćoj osnovi, te stoga i djelatnosti koje se obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja.
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. točku 7. Direktive 2004/35 treba tumačiti na način da pojam „profesionalna djelatnost” koji je u njemu definiran obuhvaća i djelatnosti koje se obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

1.
Pojam „uobičajen[o] gospodarenj[e] tim područjem, kako je utvrđeno u evidenciji o staništu ili dokumentima o ciljevima ili u skladu s načinom kako su to ranije obavljali vlasnici ili operateri” iz trećeg stavka druge alineje Priloga I. Direktivi 2004/35/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. travnja 2004. o odgovornosti za okoliš u pogledu sprečavanja i otklanjanja štete u okolišu treba shvatiti na način da obuhvaća, s jedne strane, sve upravne odnosno organizacijske mjere koje mogu utjecati na zaštićene vrste i prirodna staništa koji se nalaze na nekom području, kako proizlaze iz dokumenata o gospodarenju koje su države članice donijele na temelju Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore i Direktive 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica, i koji se po potrebi tumače s obzirom na sve odredbe nacionalnog prava kojima su potonje direktive prenesene odnosno, u nedostatku tih odredbi, one koje su u skladu s duhom i ciljem tih direktiva te, s druge strane, sve upravne odnosno organizacijske mjere koje se smatraju uobičajenima, općenito priznatima, utvrđenima i koje su vlasnici ili operateri provodili tijekom dovoljno dugog razdoblja do nastanka štete koja je tom mjerom nanesena zaštićenim vrstama i prirodnim staništima, pri čemu sve te mjere, osim toga, moraju biti u skladu s ciljevima Direktive 92/43 i Direktive 2009/147 te, osobito, s opće prihvaćenom poljoprivrednom praksom.

2.
Članak 2. točku 7. Direktive 2004/35 treba tumačiti na način da pojam „profesionalna djelatnost” koji je u njemu definiran obuhvaća i djelatnosti koje se obavljaju u javnom interesu na temelju zakonom propisanog delegiranja.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački