CELEX: 62019CJ0429
Eelotsusetaotlus
Riigihanked
Direktiiv 2014/24/EL
Artikli 12 lõige 4
Kohaldamisala
Avaliku sektori üksuste vahelised lepingud
Mõiste „koostöö“
Puudumine

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT 2014, L 94, lk 65
) artikli 12 lõike 4 punkti a.
Taotlus on esitatud Remondis GmbH ja Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel (Rhein-Mosel-Eifeli piirkonna jäätmekäitlusühing, Saksamaa) (edaspidi „jäätmekäitlusühing“) vahelises vaidluses hankemenetluse üle jäätmete käitlemiseks Landkreis Neuwiedi (Neuwiedi maakond, Saksamaa) mehaanilis-bioloogilise töötlemise jaamas.
Õiguslik raamistik
Direktiivi 2014/24 põhjendustes 31 ja 33 on märgitud:
„(31)
Esineb märkimisväärset õiguskindlusetust selles suhtes, mil määral peaks riigihanke-eeskirjad hõlmama avaliku sektori üksuste vahel sõlmitud lepinguid. [Euroopa Kohtu] asjaomast kohtupraktikat tõlgendavad liikmesriigid ja isegi avaliku sektori hankijad erinevalt. Seepärast tuleb selgitada, millistel juhtudel ei kohaldata riigihanke-eeskirju avaliku sektori üksuste vahel sõlmitud lepingute suhtes.
Seejuures tuleks lähtuda [Euroopa Kohtu] asjakohases kohtupraktikas kehtestatud põhimõtetest. Ainuüksi asjaolu, et mõlemad lepingupooled on ise ametiasutused, ei välista hanke-eeskirjade kohaldamist. Riigihanke-eeskirjade kohaldamine ei tohiks siiski mõjutada ametiasutuste vabadust täita neile antud avalike teenustega seotud ülesandeid, kasutades oma enda ressursse, mis hõlmab võimalust teha koostööd teiste ametiasutustega.
Tuleks tagada, et kohaldamisalast välja jääv ametiasutustevaheline koostöö ei moonutaks konkurentsi seoses eraettevõtjatega, kus eraõiguslik teenuseosutaja seatakse tema konkurentide suhtes eelisolukorda.
[…]
(33)
Avaliku sektori hankijatel peaks olema võimalik osutada oma avalikke teenuseid ühiselt koostöö korras, ilma et nad oleksid kohustatud kasutama mingit konkreetset juriidilist vormi. Selline koostöö võib hõlmata igasugust tegevust, mis on seotud osalevatele asutustele antud või nende poolt võetud teenuste osutamise ülesannete ja kohustuste täitmisega, nagu kohalike või piirkondlike omavalitsuste kohustuslikud või vabatahtlikud ülesanded või teenused, mille osutamine on tehtud ülesandeks konkreetsetele avalik-õiguslikele isikutele. Erinevate osalevate asutuste poolt osutatud teenused ei pea tingimata olema identsed; need võivad olla ka üksteist täiendavad.
Avalike teenuste ühiseks osutamiseks sõlmitud lepingute suhtes ei tuleks kohaldada käesolevas direktiivis sätestatud eeskirju, tingimusel et need lepingud on sõlmitud ainult avaliku sektori hankijate vahel, et sellise koostöö tegemisel juhindutakse üksnes avalike huvidega seotud kaalutlustest ning et mitte ühtegi eraettevõtjast teenuseosutajat ei seata tema konkurentide suhtes eelisolukorda.
Nende tingimuste täitmiseks peaks kõnealune koostöö tuginema koostöökontseptsioonile. Koostöö ei eelda, et kõik osalevad hankijad võtavad endale kohustuse täita peamisi lepingulisi kohustusi, juhul kui lisaks on olemas kohustused, mille täitmine aitab kaasa kõnealuste avalike teenuste osutamisele koostöö korras. Lisaks peaks sellise koostöö tegemisel, sealhulgas mis tahes rahaliste ülekannete tegemisel, osalevate avaliku sektori hankijate vahel juhinduma üksnes avaliku huviga seotud kaalutlustest.“
Direktiivi artikli 2 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1.
„avaliku sektori hankijad“ – riik, piirkondlikud või kohalikud omavalitsused, avalik-õiguslikud isikud, ühe või mitme sellise omavalitsuse või avalik-õigusliku isiku moodustatud ühendused;
[…]
4.
„avalik-õiguslik isik“ – isik, mis vastab kõigile järgmistele tingimustele:
a)
see on moodustatud konkreetse eesmärgiga rahuldada vajadusi üldistes huvides ning sellel ei ole tööstuslikku ega ärilist iseloomu;
b)
see on juriidiline isik ning
c)
seda rahastavad põhiliselt riik, piirkondlikud või kohalikud omavalitsused või muud avalik-õiguslikud isikud; selle juhtimine toimub kõnealuste omavalitsuste või avalik-õiguslike isikute järelevalve all; selle haldus-, juhtimis- või järelevalveorgani liikmetest üle poole on määranud riik, piirkondlik või kohalik omavalitsus või muud avalik-õiguslikud isikud.
[…]“.
Nimetatud direktiivi artikli 12 „Avaliku sektori üksuste vahelised lepingud“ lõikes 4 on ette nähtud:
„Ainult kahe või enama avaliku sektori hankija vahel sõlmitud leping ei kuulu käesoleva direktiivi kohaldamisalasse, kui on täidetud kõik järgmised tingimused:
a)
leping kehtestab osalevate avaliku sektori hankijate vahelise koostöö või rakendab seda eesmärgiga tagada, et avaliku sektori hankijad osutavad oma ülesandeks olevaid avalikke teenuseid oma ühiste eesmärkide täitmiseks;
b)
sellise koostöö tegemisel juhindutakse üksnes avaliku huviga seotud kaalutlustest, ning
c)
osalevate avaliku sektori hankijate sellise koostööga seonduvast tegevusest toimub avatud turul alla 20%.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
Mayen-Koblenzi (Saksamaa) ja Cochem-Zelli (Saksamaa) maakonnad ning Koblenzi linn (Saksamaa) andsid vastutuse nende haldusterritooriumil tekkinud jäätmete taaskasutamise ja kõrvaldamise eest jäätmekäitlusühingule, mida nad ühiselt kontrollivad.
Siiski on jäätmekäitlusühingul, kes ise on hankija, võimekus prügilasse ladestada ainult jäätmejääke ehk jäätmeid, mis on pärit peamiselt kodumajapidamistest ega sisalda või peaaegu üldse ei sisalda ringlusse võetavat materjali. Jäätmejääkide ladestamisele peab aga eelnema segaolmejäätmete keerukas eeltöötlemine mehaanilis-bioloogilises käitises. See eeltöötlemine võimaldab eraldada suure kütteväärtusega ringlusse võetavad materjalid ja jäätmed, niipalju kui võimalik kõrvaldada saasteained ja oluliselt vähendada orgaanilise aine bioloogilist aktiivsust. Ülejääk, mis seejärel prügilasse ladestatakse, moodustab algsest kogusest keskmiselt veidi vähem kui 50%.
Kuna jäätmekäitlusühingul endal niisugust jäätmejaama ei ole, siis annab ta 80% olmejäätmete taaskasutamis- ja kõrvaldamistoimingutest eraettevõtjatele. Ülejäänud 20% ehk aastas ligikaudu 10000 tonni töötlemine on antud Neuwiedi maakonnale (edaspidi „maakond“) lepingu alusel, mille jäätmekäitlusühing ja maakond sõlmisid 27. septembril 2018. Pädev ametiasutus kiitis selle lepingu heaks 18. oktoobril 2018 ning see avaldati kohalikus ja piirkondlikus ametlikus väljaandes.
Selles lepingus on märgitud:
„Artikkel 1
Esialgne olukord
1.   [Maakond] on jäätmekäitluse eest vastutav avalik-õiguslik asutus [jäätmekäitlusseaduse (Kreislaufwirtschaftsgesetz) (edaspidi „KrWG“) § 17 lõige 1 koostoimes liidumaa jäätmekäitlusseaduse (Landeskreislaufwirtschaftsgesetz) (edaspidi „LKrWG“) § 3 lõikega 1]. Nendes ülesannetes peab ta vastu võtma ja nõuetekohaselt taaskasutama või kõrvaldama [tööstusjäätmete määruse (Gewerbeabfallverordnung) (edaspidi „GewAbfV“)] § 2 lõike 2 tähenduses kodumajapidamisest või muudest allikatest pärit jäätmed, mis on tekkinud tema haldusterritooriumil ning mis on talle üle antud.
[Jäätmekäitlusühingu] kui avalik-õigusliku asutuse ülesanne on muu hulgas kodumajapidamistest või muudest allikatest pärit jäätmejääkide töötlemine ning taaskasutamine ja kõrvaldamine, eelkõige majapidamisjäätmetega analoogsete jäätmejääkide ja tootmisjääkide, mis on tekkinud jäätmekäitlusühingu liikmeks olevate kohalike omavalitsuste – Koblenzi linna ning Mayen-Koblenzi ja Cochem-Zelli maakondade haldusterritooriumil ning mis on jäätmekäitlusühingule üle antud.
LKrWG § 3 lõikes 2 pannakse jäätmekäitluse eest vastutavatele avalik-õiguslikele asutustele kohustuseks teha oma ülesande täitmise huvides omavahel koostööd. Maakond ja jäätmekäitlusühing leppisid vastavalt [konkurentsipiirangute vastase seaduse (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen) (edaspidi „GWB“)] § 108 lõikele 6 kokku, et nad teevad jääkjäätmete töötlemisel ja segaolmejäätmete taaskasutamisel ja kõrvaldamisel koostööd käesoleva lepingu alusel vastavalt [liidumaa seaduse kohalike omavalitsuste koostöö kohta (Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit) (edaspidi „KomZG“)] §-dele 12 ja 13.
2.   Maakond käitab Linkenbachi [Saksamaa] kohaliku omavalitsusüksuse territooriumil Linkenbachi jäätmejaama […], mis hõlmab ka mehaanilis-bioloogilise töötlemise (TBM) jaama […].
3.   Eelnimetatud sätete alusel ja läheduse põhimõttest lähtudes leppisid maakond ja jäätmekäitlusühing KomZG § 12 lõike 1 kohaselt kokku, et jäätmekäitlusühing võib kasutada Linkenbachi TBM jaama osale jäätmetest […], mis talle on üle antud.
Artikkel 2
Sisu
1.   Jäätmekäitlusühing kohustub tagama, et Linkenbachi TBM jaamas töödeldakse osa kodumajapidamistest ja muudest allikatest pärit jäätmetest (segaolmejäätmed, kood 20 03 01 vastavalt [jäätmenimistu määrusele (Abfallverzeichnisverordnung) (edaspidi „AVV“)]), mis on talle üle antud […].
2.   Maakond kohustub tagama, et need jäätmed võetakse vastu käesoleva lepingu artikli 3 kohaselt ning töödeldakse [prügilaid reguleeriva määruse (Deponieverordnung) (edaspidi „DepV“)] § 6 lõikes 4 esitatud nõuete kohaselt. Jäätmekäitlusühing on vastutav jääkjäätmete taaskasutamise ja kõrvaldamise eest.
3.   Koostöö raames teatab jäätmekäitlusühing oma valmisolekust võtta aastas 3000 tonni ulatuses vastu osa mineraaljäätmeid, mis kuuluvad töötlemisele taaskasutamise ja kõrvaldamise kohustuse raames, mida maakond kui avaliku võimu kandja peab täitma. Kogused, mida jäätmekäitlusühing peab sõltuvalt nende jõudlusest vastu võtma ning nende üksikasjad lepitakse huvitatud isikute vahel kokku vastastikuseid huve arvestades.
Artikkel 3
Tarnetingimused
1.   Jäätmekäitlusühing kohustub Linkenbachi TBM jaama saatma tööpäevas (esmaspäevast reedeni) mitte rohkem kui 50 tonni artiklis 2 nimetatud jäätmeid. Pooled on üksmeelel, et jäätmekäitlusühingu tarnitav aastane kogus on 10000 tonni; aastal 2018 on see kogus proportsionaalselt ligikaudu 4000 tonni. Maakond võib jäätmekäitlusühinguga konsulteerides keelduda jäätmetest, mis ei vasta artikli 2 lõikes 1 toodud määratlusele.
[Lõike 1] teises lauses viidatud tonnaaž kujutab endast esialgset kogust, millest tegelikult töödeldud kogus võib olla 15% kas suurem või väiksem, ilma et see makstavat tasu mõjutaks (artikli 5 lõige 1).
[…]
Artikkel 4
Linkenbachi TBM jaama käitamine
1.   Maakond käitab Linkenbachi TBM jaamas töötlemise, taaskasutamise ja kõrvaldamise käitist kooskõlas loaandmisotsuste kehtivate sätetega.
[…]
3.   Linkenbachi TBM jaamas töötlemine tekitab prügilasse ladustatavaid jääke, mis moodustavad 46% sisendina kasutatavatest jäätmetest, mida jäätmekäitlusühing võtab tagasi vastavalt artikli 2 lõike 2 teisele lausele.
Artikkel 5
Tasustamine
1.   Jääkjäätmete töötlemise eest maksab jäätmekäitlusühing maakonnale tasu, mis sõltub töödeldud jäätmete kogusest, tasudes kulud, võtmata arvesse jooksvate tegevuskulude kasumimarginaali. Üksikasjad on reguleeritud eraldi tasustamise skaalal.
2.   Kui artikli 3 lõikes 1 kokku lepitud jäätmete miinimumkogust 8500 tonni aastas ei saavutata, on jäätmekäitlusühing kohustatud maksma tegelikult tarnitud koguse ja 8500 tonni aastas vahe eest hüvitist, mis sõltub tonnaažist. Selle hüvitise summa määratakse seejärel kindlaks pooltevahelisel kokkuleppel, võttes eriti arvesse käesoleva lepingu artiklis 10 sätestatud lojaalsuse klauslit. Selle kindlaksmääramise käigus võetaks eelkõige arvesse kulusid, mida maakond ei pidanud kandma, ning kolmandate isikute nimel töödeldud koguseid. Maakonnal puudub igasugune kohustus viia läbi uuringuid töötlemisele kuuluvate jäätmete leidmiseks, et puudu olevat jäätmete kogust kompenseerida. Kui maakonnal on võimatu olemasolevat võimekust kasutada ning kui ta ei saa vähendada käitises tekkivaid kulusid, toimub artikli 5 lõikes 1 kokku lepitud tasustamine hüvitisena puuduva jäätmekoguse eest. Kui jäätmete maksimumkogust (11500 tonni aastas) ületatakse, siis lepivad pooled eespool kirjeldatud põhimõttest lähtudes kindlaks tasustamise korrigeerimine koguse eest, mis ületab 11500 tonni.
Artikkel 6
Käesoleva lepingu kestus
1.   Kui [pädev ametiasutus] on käesoleva lepingu heaks kiitnud, jõustub see avaldamise päeval, tõenäoliselt 1. oktoobril 2018.
2.   Käesolev leping sõlmitakse kümneks aastaks. Seda võib vähemalt üks aasta enne kavandatud kehtivusaja lõppu ühisel kokkuleppel kahel korral pikendada, iga kord kahe aasta võrra. Muidu lõpeb see leping automaatselt, ilma et seda oleks vaja üles öelda.
[…]
Artikkel 8
Vastastikuse abistamise võrgustik
Juhuks kui ajutiste toimimishäirete, käitise ülevaatuse või muude maakonna vastutusalasse kuuluvate sündmuste tõttu Linkenbachi TBM jaamas ei ole võimalik jääkjäätmeid töödelda, on maakond loonud teiste käitiste käitajatega vastastikuse abistamise võrgustiku. Tal on sellisel juhul õigus vedada jäätmekäitlusühingu jääkjäätmeid nendesse vastastikuse abistamise võrgustiku käitistesse ja lasta neid seal töödelda või tagada nende taaskasutamine või muul viisil kõrvaldamine. Võimalikud lisakulud katab maakond.
Maakond lepib jäätmekäitlusühinguga konkreetselt ja juhtumipõhiselt kokku nendes käitistes jääkjäätmete taaskasutamise või kõrvaldamise asjus – kaldudes vajaduse korral kõrvale käesoleva lepingu artikli 2 lõike 2 esimeses ja teises lauses ette nähtust. Pooled võivad ise kokku leppida vastastikuste kohustuste täitmise peatamises vastavalt artiklile 7 ka artikli 8 esimeses lauses kirjeldatud juhul.
Artikkel 9
Vaheladustamine
Artikli 8 lõikes 1 kirjeldatud sündmuse puhul ladustab jäätmekäitlusühing käesoleva lepingu vastastikuste kohustuste raames, vastastikuse abistamise võrgustiku kasutamist eelistades, võimaluste piires ja sellega seotud kulusid kandes, tema poolt tarnitavad jäätmed ajutiselt talle kuuluval maatükil. Kui takistus on kadunud, jätkavad pooled oma kohustuste täitmist, võttes nõuetekohaselt arvesse vastastikust võimekust. Vaheladustamise kohustuse suhtes kehtib tingimus, et jäätmekäitlusühingu maatüki jaoks on saadud luba heitkoguste piiramise seaduse alusel.
Artikkel 10
Lojaalse koostöö kohustus
Pooled kohustuvad tegema alati koostööd täiesti usalduslikus õhkkonnas ja lojaalselt, käesoleva lepinguga taotletud eesmärkide täitmise huvides, ning hoiavad üksteist alati vastastikku informeerituna igast arengust või muudatusest, mis võib mõjutada käesoleva lepingu täitmist.
[…]“.
Pärast edutult vaidlustuse esitamist selle lepingu peale, mis Remondise arvates oli lubamatu otselepingu sõlmimine, esitas see jäätmete töötlemisega tegelev eraettevõtja 3. detsembril 2018 vaide Vergabekammer Rheinland-Pfalzile (Rheinland-Pfalzi liidumaa riigihangete vaidlustuskomisjon, Saksamaa).
Vergabekammer Rheinland-Pfalz (Rheinland-Pfalzi liidumaa riigihangete vaidlustuskomisjon) tunnistas 6. märtsi 2019. aasta otsusega vaide vastuvõetamatuks, kuna kõnealuse lepingu puhul on tegemist GWB § 108 lõike 6 ja direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 kohaldamisalasse kuuluva kahe avaliku sektori hankija koostööga, mille suhtes ei saa sellisena algatada vaidlustusmenetlust.
Kõnealune kohus märkis eelkõige, et jäätmekäitlusühing oli kohustatud tarnima igal aastal kindlaksmääratud koguse 10000 tonni jääkjäätmeid maakonnale, et viimane neid Linkenbachi TBM jaamas töötleks. Selle mehaanilis-bioloogilise töötlusega saavutas maakond selle, et üks osa jäätmetest taaskasutatakse ning nende kogus väheneb märkimisväärselt. Jäätmekäitlusühing lubas põhikohtuasjas arutlusel olevas lepingus omakorda võtta tagasi prügilasse ladustatavad jäägid, mis moodustavad 46% sisendina kasutatavatest jäätmetest, ning kõrvaldada need omal vastutusel. Kaks lepingupoolt olid seega leppinud kokku vastastikustes kohustustes, mis tõendab koostöö olemasolu GWB § 108 lõike 6 ja direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 tähenduses. Lisaks on pooled selle lepingu artiklis 9 leppinud kokku, et nimetatud lepingu artiklis 8 kirjeldatud juhtudel ladustab jäätmekäitlusühing jäätmed võimaluste piires ja sellega seotud kulusid kandes talle kuuluval maatükil, selle asemel et kasutada vastastikuse abistamise võrgustikku. Jäätmekäitlusühing võtab endale seega lepingulise kohustuse vaheladustada jäätmeid juhul, kui maakonna tõttu ei ole kohustusi täidetud, mis toetab väidet, et tegemist on koostööga nimetatud sätete tähenduses.
Remondis esitas Vergabekammer Rheinland-Pfalzi (Rheinland-Pfalzi liidumaa riigihangete vaidlustuskomisjon) otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Oberlandesgericht Koblenzile (liidumaa kõrgeim üldkohus Koblenzis, Saksamaa). Selle kaebuse põhjenduseks väidab ta, et koostöökontseptsioonil põhinev koostöö puudub ning põhikohtuasjas arutlusel olev olukord kujutab endast riigihanget, mille kohta tuleb avaldada hanketeade.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib kõigepealt, et kõnealuse hanke maksumus, mis on umbes 1 miljon eurot aastas, ületab piirmäära, alates millest on kaebuse esitamine võimalik, mis on 221000 eurot. Lisaks on põhikohtuasjas arutlusel oleval lepingul kõik riigihanke tunnused. Siiski, kui direktiivi 2014/24 artikli 12 lõikes 4 ning GWB § 108 lõikes 6 sätestatud tingimused on täidetud, ei kohaldata selle hanke suhtes ei liidu ega ka liikmesriigi hankealaseid õigusnorme.
Direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 punkt a ei võimalda siiski kindlaks määrata, kas põhikohtuasjas arutlusel olev leping „kehtestab osalevate avaliku sektori hankijate vahelise koostöö […] eesmärgiga tagada, et avaliku sektori hankijad osutavad oma ülesandeks olevaid avalikke teenuseid oma ühiste eesmärkide täitmiseks“ ning kas sellest tulenevalt jääb see liidu hankealaste õigusnormide kohaldamisalasse. Lisaks on Saksa kohtud seda sätet erinevalt tõlgendanud.
Sellega seoses leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et jäätmekäitlusühingu poolt põhikohtuasjas arutlusel oleva lepingu artiklis 2 kindlaks määratud koguses 3000 tonni aastas mineraaljäätmete vastuvõtmine oli pelgalt teoreetiline ning mõeldud üksnes koostöö puudumise varjamiseks. Sama kehtib ka selle lepingu artikli 9 kohta, arvestades selles sättes kasutatud sõnastust „võimaluste piires“ ning asjaolu, et seni ei olnud jäätmekäitlusühing üritanud saada vaheladustamiseks vajalikku luba. Seega on nimetatud lepingu sisu sisuliselt piiratud maakonna kui teenuseosutaja kohustusega jääkjäätmeid, mida jäätmekäitlusühing talle tarnib, tasu eest eeltöödelda, et jäätmekäitlusühingu ülesandeks olev prügilasse ladustamine oleks võimalik.
Niisiis, isegi kui põhikohtuasjas arutlusel oleva lepingu mõlemad pooled tegutseksid üldistes huvides, milleks on jäätmete taaskasutamine ja kõrvaldamine, tegutseksid nad selle raames siiski omaenda konkreetsetes huvides. Jäätmekäitlusühing peab täitma ülesannet, mis talle Saksa õiguse alusel on antud. Kuna tal aga mehaanilis-bioloogilise töötlemise käitis puudub, peab ta paluma abi maakonnalt, kes selle eest suurendab oma käitise tasuvust.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei saa sellest tõdemusest tuletada, et direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 punktis a sätestatud tingimused ei ole täidetud, kuna selle direktiivi põhjenduse 33 kohaselt on avaliku sektori hankijatel õigus „osutada oma avalikke teenuseid ühiselt koostöö korras, ilma et nad oleksid kohustatud kasutama mingit konkreetset juriidilist vormi“, selleks aga „peaks kõnealune koostöö tuginema koostöökontseptsioonile“. Siiski ei eeldata, et kõik osalevad hankijad võtavad endale kohustuse täita peamisi lepingulisi kohustusi, juhul kui lisaks on olemas kohustused, mille täitmine aitab kaasa asjaomaste avalike teenuste osutamisele koostöö korras.
Need kaalutlused jätavad tõlgendamisruumi ega võimalda kindlaks määrata ei seda, kas kaks avaliku sektori hankijat, kes mõlemad on jäätmekäitluse eest vastutavad, teevad koostööd nimetatud direktiivi artikli 12 lõike 4 punkti a tähenduses üksnes selle tõttu, et nad jagavad jäätmete taaskasutamise ja kõrvaldamise konkreetse ülesande täitmist, mis on neist ainult ühe kohustus, ega ka seda, kas jäätmekäitlusühing „teeb koostööd, et ühiselt täita“ selle jäätmete taaskasutuse ja kõrvaldamise ülesannet, makstes maakonnale tasu selle eest, et viimane täidaks osa temale pandud ülesandest.
Sellega seoses märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et „koostöö“ kontseptsioon nõuab, et iga lepingupoole panus oleks suurem kui ainult kohustuse täitmine, mis juba on tema ülesanne, või pelgalt rahaline „panus“. Koostöö eeldab järelikult, et iga lepingupool annaks panuse, mis koostöökokkuleppe puudumisel tuleb täita mitte tema enda, vaid mõne teise lepingupoole poolt.
Nendel asjaoludel otsustas Oberlandesgericht Koblenz (liidumaa kõrgeim kohus Koblenzis) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas [direktiivi 2014/24] artikli 12 lõike 4 punkti a tuleb tõlgendada nii, et koostööga on tegemist juba siis, kui enda haldusterritooriumil jäätmete taaskasutamise ja kõrvaldamise eest vastutav avaliku sektori hankija ei täida ise täies mahus seda taaskasutamise ja kõrvaldamise ülesannet, mis on riigisisese õigusega ainuisikuliselt talle pandud ja mis eeldab mitme tööetapi täitmist, vaid tellib tasu eest ühe vajaliku tööetapi täitmise teiselt temast sõltumatult avaliku sektori hankijalt, kes on enda haldusterritooriumil samuti vastutav jäätmete taaskasutamise ja kõrvaldamise eest?“
Eelotsuse küsimuse analüüs
Oma küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 punkti a tuleb tõlgendada nii, et avaliku sektori hankijate vahelise koostööga ei saa olla tegemist siis, kui enda haldusterritooriumil avalikes huvides oleva ülesande eest vastutav avaliku sektori hankija ei täida ise täies mahus seda ülesannet, mis on riigisisese õigusega ainuisikuliselt talle pandud ja mis eeldab mitme tööetapi täitmist, vaid tellib tasu eest ühe nõutud tööetapi täitmise teiselt temast sõltumatult avaliku sektori hankijalt, kes on enda haldusterritooriumil samuti vastutav selle avalikes huvides oleva ülesande eest.
Kõigepealt tuleb märkida, et direktiivi 2014/24 artikli 12 lõikes 4 nimetatud mõistet „koostöö“ ei ole selles direktiivis määratletud.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleneb nii liidu õiguse ühetaolise kohaldamise kui ka võrdsuse põhimõttega seotud nõuetest, et sellise liidu õigusnormi mõisteid, mis ei viita sõnaselgelt liikmesriikide õigusele õigusnormi tähenduse ning ulatuse kindlaksmääramiseks, tuleb tavaliselt kogu Euroopa Liidus tõlgendada autonoomselt ja ühetaoliselt ning selline tõlgendus tuleb leida, arvestades mitte ainult selle sätte sõnastust, vaid ka konteksti ja asjaomase õigusakti eesmärki (vt selle kohta 17. novembri 1983. aasta kohtuotsus Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, punkt
; 18. jaanuari 1984. aasta kohtuotsus Ekro,
327/82
,
EU:C:1984:11
, punkt
; 19. septembri 2000. aasta kohtuotsus Linster,
C‑287/98
,
EU:C:2000:468
, punkt
, ja 21. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Falck Rettungsdienste ja Falck,
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
, punkt
).
Direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 punktist a tuleneb, et ainult kahe või enama avaliku sektori hankija vahel sõlmitud leping ei kuulu käesoleva direktiivi kohaldamisalasse, kui leping kehtestab osalevate avaliku sektori hankijate vahelise koostöö või rakendab seda eesmärgiga tagada, et avaliku sektori hankijad osutavad oma ülesandeks olevaid avalikke teenuseid oma ühiste eesmärkide täitmiseks.
Selle sätte sõnastuses endas on mõiste „koostöö“ asetatud nimetatud sättes ette nähtud välistava normi keskmesse.
Sellega seoses ei oma erilist tähtsust asjaolu, et direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 lõplikus tekstis ei viidata enam – erinevalt ettepaneku võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. detsembri 2011. aasta direktiiv riigihangete kohta [KOM(2011) 896 lõplik] artikli 11 lõikest 4 – „osalevate avaliku sektori hankijate tegeliku koostöö“ nõudele.
Kui just ei arvata, et liidu seadusandja kavatses kehtestada normi, mis põhineb koostööl, mis ei ole tegelik, või isegi kahjustada avaliku sektori hankijate horisontaalse koostöö soovitavat toimet, tuleb nimelt märkida, et „tegeliku koostöö“ nõue tuleneb direktiivi 2014/24 põhjenduse 33 kolmandas lõigus toodud täpsustusest, et koostöö peab „tuginema koostöökontseptsioonile“. Niisugust tautoloogilisena näivat sõnastust tuleb tõlgendada nii, et sellega viidatakse selliselt kehtestatud või rakendatud koostöö tegelikkuse nõudele.
Siit järeldub, et kõigi lepingupoolte ühine osalemine koostöökokkuleppes on selleks möödapääsmatu kindlustamaks, et avalikud teenused, mille osutamist nad peavad tagama, on täidetud ning seda tingimust ei saa lugeda täidetuks, kui teatavate lepinguosaliste ainus panus piirdub pelgalt kulude hüvitamisega, nagu nende, millele on viidatud põhikohtuasjas arutlusel oleva lepingu artiklis 5.
Kui niisugune kulude hüvitamine oleks iseenesest piisav tõend „koostööst“ direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 tähenduses, ei saaks niisugust „koostööd“ kuidagi eristada „riigihankest“, mis ei kuulu selles sättes ette nähtud erandi alla.
Selle direktiivi artikli 12 lõike 4 tähenduses mõiste „koostöö“ niisugust tõlgendamist kinnitab ka nimetatud direktiivi põhjenduse 31 teine lõik, milles on märgitud, et ainuüksi asjaolu, et mõlemad lepingupooled on ise ametiasutused, ei välista hanke-eeskirjade kohaldamist.
Lisaks tuleb avaliku sektori üksuste vahel koostöölepingu sõlmimist mõista nende lepingupoolte koostöö tulemusena (vt selle kohta 9. juuni 2009. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa,
C‑480/06
,
EU:C:2009:357
, punkt
). Avaliku sektori üksuste vahelise koostöö edasiarendamisel on nimelt olemuslik koostöömõõde, mis direktiivis 2014/24 ette nähtud eeskirjade alla kuuluva riigihankemenetluse puhul puudub.
Seega eeldab koostöökokkuleppe ettevalmistamine seda, et niisuguse lepingu sõlmimist kavandavad avaliku sektori üksused määravad ühiselt kindlaks oma vajadused ning lahendused nende saavutamiseks. Seevastu on niisugune hindamise ja vajaduste määratlemise faas tavalise riigihankemenetluse puhul üldreeglina ühepoolne. Viimasel juhul piirdub avaliku sektori hankija nimelt hankemenetlus korraldamisega, viidates tema enda koostatud tehnilisele kirjeldusele.
Siit järeldub, et avaliku sektori üksuste vahelise koostöö olemasolu põhineb strateegial, mis on koostööpartnerite jaoks ühine ning eeldab, et avaliku sektori hankijad ühendavad oma jõud avalike teenuste osutamiseks.
Käesoleval juhul ilmneb eelotsusetaotlusest, et jäätmekäitlusühingu ja maakonna vahel sõlmitud leping ei kuulu ühegi nende lepingupoolte vahelise koostöövormi alla. Nimelt märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt, et ainult põhikohtuasjas arutlusel oleva lepingu artikli 2 lõikes 3 sisalduv klausel võib viia lepingupoolte vahelise koostöö arendamiseni. Pärast seda, kui lepingupooled väitsid, et see klausel on vaid kavatsuse deklareerimine, tunnistas jäätmekäitlusühing Vergabekammer Rheinland-Pfalzis (Rheinland-Pfalzi liidumaa riigihangete vaidlustuskomisjon) toimunud menetluses siiski sõnaselgelt, et nimetatud klausel oli esemetu.
Lisaks ei näi Euroopa kohtule esitatud toimikust ilmnevat, et põhikohtuasjas arutlusel oleva lepingu sõlmimine on jäätmekäitlusühingu ja maakonna koostöö tulemus, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus peab siiski kontrollima.
Lõpetuseks ei saa asjaolu, et põhikohtuasjas arutlusel oleva lepingu artikli 2 lõike 2 ja artikli 4 lõike 3 kohaselt peab jäätmekäitlusühing võtma prügilasse ladustamise eesmärgil tagasi jääkjäätmed, mis moodustavad 46% sisendina kasutatavatest jäätmetest, ega asjaolu, et maakonna tasustamine seisneb selle lepingu artikli 5 lõike 1 kohaselt üksnes kulude hüvitamises, võtmata arvesse jooksvate tegevuskulude kasumimarginaali, olla piisav selleks, et jäätmekäitlusühingu ja maakonna vahelise tegeliku koostöö olemasolu tuvastada.
Seega näib põhikohtuasjas arutlusel oleva lepingu ainus eesmärk olevat tasu eest teenuse saamine. Nendel asjaoludel ja juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollimise tulemusel ei selgu teisiti, ei saa põhikohtuasjas arutlusel olev hankeleping kuuluda direktiivi 2014/24 artikli 12 lõikes 4 viidatud erandi alla.
Kõike eeltoodut arvesse võttes tuleb esitatud küsimusele vastata, et direktiivi 2014/24 artikli 12 lõike 4 punkti a tuleb tõlgendada nii, et avaliku sektori hankijate vahelise koostööga ei saa olla tegemist siis, kui enda haldusterritooriumil avalikes huvides oleva ülesande eest vastutav avaliku sektori hankija ei täida ise täies mahus seda ülesannet, mis on riigisisese õigusega ainuisikuliselt talle pandud ja mis eeldab mitme tööetapi täitmist, vaid tellib tasu eest ühe nõutud tööetapi täitmise teiselt temast sõltumatult avaliku sektori hankijalt, kes on enda haldusterritooriumil samuti vastutav selle avalikes huvides oleva ülesande eest.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (üheksas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 12 lõike 4 punkti a tuleb tõlgendada nii, et avaliku sektori hankijate vahelise koostööga ei saa olla tegemist siis, kui enda haldusterritooriumil avalikes huvides oleva ülesande eest vastutav avaliku sektori hankija ei täida ise täies mahus seda ülesannet, mis on riigisisese õigusega ainuisikuliselt talle pandud ja mis eeldab mitme tööetapi täitmist, vaid tellib tasu eest ühe nõutud tööetapi täitmise teiselt temast sõltumatult avaliku sektori hankijalt, kes on enda haldusterritooriumil samuti vastutav selle avalikes huvides oleva ülesande eest.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: saksa.