CELEX: 62017TJ0745
Valtiontuet
Länsi-Slovakiassa toteutettavaan investointihankkeeseen tarkoitettu tuki
Alueellinen investointituki
Kantelun hylkääminen
Vastustamatta jättämistä koskeva päätös
Poikkeuksen edellytykset
Asetuksen (EU) N:o 651/2014 14 artikla
Komission valvontavallan ulottuvuus
Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat vuosille 2014-2020
Pk-yrityksen käsite
Asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevan 3 artiklan 2 ja 3 kohta
Henkilöstömäärän ja rahamääräisten arvojen laskennassa käytettävät tiedot ja tarkastelujakso
Asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I oleva 4 artikla
Epäilyt tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille
Asetuksen (EU) 2015/1589 4 artiklan 4 kohta
Vakavat vaikeudet

Asian tausta
Kantaja Kerkosand spol. s r. o. tuottaa ja pakkaa kvartsihiekkaa Šajdíkove Humencessa (Slovakia) sijaitsevalla louhoksella.
Kantaja teki 12.12.2013 Euroopan komissiolle kantelun, jonka mukaan Slovenská inovačná a energetická agentúra (Slovakian innovointi- ja energiavirasto, Slovakia) oli 22.7.2013 antamallaan päätöksellä myöntänyt NAJPI a. s. ‑nimiselle yritykselle (jäljempänä tuensaajayritys) 4999999,46 euroa sääntöjenvastaista tukea Länsi-Slovakiassa toteutettavaan investointihankkeeseen (jäljempänä kyseessä oleva tuki).
Myönnetty tuki perustui innovatiivisten ja edistyneiden teknologioiden käyttöönoton edistämiseksi teollisuuden ja palvelujen alalla perustettuun järjestelmään (Schéma štátnej pomoci na podporu zavádzania inovatívnych a vyspelých technológií v priemysle a v službách) (SA.28652 (X518/2009)), joka oli luokiteltu tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi [EY] 87 ja [EY] 88 artiklan mukaisesti 6.8.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 (yleinen ryhmäpoikkeusasetus) (
EUVL 2008, L 214, s. 3
) 13 artiklan mukaiseksi alueelliseksi investointi- ja työllisyysohjelmaksi. Tuen kohteena oli tuensaajayrityksen suunnittelema investointihanke, jonka yhteydessä tuensaajan oli tarkoitus perustaa kvartsihiekkalouhos Borský Peterissä (Slovakia) ja Šajdíkove Humencessa sijaitseville esiintymille (jäljempänä investointihanke).
Komissio toimitti 24.2.2014 ja 2.5.2014 päivätyillä kirjeillä Slovakian viranomaisille ei-luottamuksellisen version kantelusta ja kehotti näitä esittämään huomautuksensa; Slovakian viranomaiset toimittivat huomautuksensa 30.5.2014 ja 1.7.2014 päivätyillä kirjeillä.
Komissio lähetti kantajalle 30.7.2014 alustavan arvioinnin, jossa katsottiin, että kyseessä oleva tuki oli myönnetty asetuksen N:o 800/2008 mukaisesti.
Kantaja toimitti komissiolle lisätietoja 12.2.2014, 4.9.2014, 7.11.2014, 21.11.2014, 28.5.2015, 8.7.2015, 15.7.2015, 1.9.2015, 15.10.2015, 3.11.2015, 13.6.2016, 5.7.2016 ja 17.8.2016 päivätyillä kirjeillä.
Komissio pyysi Slovakian viranomaisilta tietoja 2.5.2014, 30.6.2014, 10.9.2014, 9.1.2015, 25.2.2016, 10.3.2016, 22.4.2016, 23.6.2016, 25.1.2017, 15.3.2017 ja 13.6.2017 päivätyillä kirjeillä. Slovakian viranomaiset toimittivat vastauksensa 1.7.2014, 3.10.2014, 6.2.2015, 22.4.2016, 19.5.2016, 1.7.2016, 7.2.2017, 12.4.2017 ja 21.6.2017 päivätyillä kirjeillä.
Komissio lähetti kantajalle 9.7.2015 toisen alustavan arvioinnin, jossa se katsoi, että kyseessä oleva tuki oli sääntöjenmukaista, koska se on myönnetty asetuksen N:o 800/2008 mukaisesti ja soveltuu sisämarkkinoille. Komissio katsoi erityisesti, että kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana eli 22.7.2013 tuensaajayritys voitiin luokitella pienten ja keskisuurten yritysten (pk-yritysten) ryhmään kuuluvaksi yritykseksi, joka ei ollut vaikeuksissa.
Kantaja vastasi 15.10.2015 päivätyllä kirjeellä (ks. myös edellä 6 kohta) toiseen alustavaan arviointiin ja toimitti samalla lisätietoja.
Kantaja ja komission yksiköiden edustajat tapasivat 26.11.2015 pidetyssä kokouksessa.
Komissio antoi valtiontukiasiassa SA.38121 (2016/FC) – Slovakia, joka koski slovakialaiselle kvartsihiekan tuottajalle NAJPI a. s:lle myönnettyä investointitukea, 20.7.2017 päätöksen C(2017) 5050 final (
EUVL 2017, C 366, s. 1
; jäljempänä riidanalainen päätös), joka oli osoitettu Slovakian ulkoministeriölle mutta jossa ei mainittu oikeusperustaa. Riidanalaisessa päätöksessä komissio katsoi ensinnäkin, että SEUT 107 artiklan 1 kohdassa annetun valtiontuen käsitteen edellytykset täyttyivät (johdanto-osan 43 ja 44 perustelukappale); toiseksi, että kyseessä oleva tuki oli myönnetty 7.11.2013 eli sitä päivää seuraavana päivänä, jona 29.10.2013 tehty avustussopimus ilmoitettiin Slovakian sopimuksia koskevaan keskusrekisteriin (johdanto-osan 45–47 perustelukappale); kolmanneksi, että kyseessä olevan tuen myöntämisen perustana oleva tukijärjestelmä ja kyseessä oleva tuki itsessään täyttivät kumpikin asetuksessa N:o 800/2008 säädetyt edellytykset lukuun ottamatta saman asetuksen 3 artiklan 2 kohdassa asetettua edellytystä, jonka mukaan yksittäisessä tukitoimenpiteessä on mainittava, että toimenpide on myönnetty kyseisen asetuksen perusteella (johdanto-osan 50–55 perustelukappale); neljänneksi, että oli tarpeen arvioida, voitiinko kyseistä tukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisesti 17.6.2014 annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014 (
EUVL 2014, L 187, s. 1
) 58 artiklassa tarkoitetulla tavalla (johdanto-osan 56 perustelukappale); ja viidenneksi, että kyseinen tuki täytti mainitussa asetuksessa säädetyt edellytykset ja erityisesti edellytyksen, jonka mukaan tuensaajayrityksen oli oltava pk-yritys, joten se voitiin vapauttaa ilmoitusvelvollisuudesta ja todeta sisämarkkinoille soveltuvaksi (johdanto-osan 57–63 perustelukappale). Komissio päätteli tästä, ettei sillä ollut toimivaltaa analysoida kyseessä olevaa tukea [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (
EUVL 2015, L 248, s. 9
) 4 artiklassa tarkoitetun alustavan tutkinnan yhteydessä. Tämän jälkeen komissio hylkäsi perusteettomana kantelun, jonka kantaja oli tehnyt nimettömänä asetuksen 2015/1589 24 artiklan 2 kohdan nojalla (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 65 perustelukappale).
Komissio toimitti 5.9.2017 päivätyllä kirjeellä kantajalle jäljennöksen riidanalaisesta päätöksestä, jonka komissio määritteli ”kyseessä olevaa tukea koskevassa asiassa annetuksi päätökseksi”.
Riidanalaisesta päätöksestä julkaistiin 6.10.2017 Euroopan unionin virallisessa lehdessä (
EUVL 2017, C 366, s. 1
) asetuksen 2015/1589 32 artiklan 1 kohdan mukainen tiivistelmä otsikon ”Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisen valtiontuen hyväksyminen” alla olevassa kohdassa ”Tapaukset, joita komissio ei vastusta”.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.11.2017 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Lisäksi kantaja toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 16.7.2019 jättämällään kirjeellä asiakirjan, jossa esitettiin tuensaajayrityksen vuotuiset tuloslaskelmat ajanjaksolta 2014–2018, ja pyysi unionin yleistä tuomioistuinta ottamaan sen huomioon pyyntönä saada esittää uutta näyttöä. Komissio toimitti annetussa määräajassa huomautuksensa, joissa se pyysi unionin yleistä tuomioistuinta muun muassa hylkäämään kyseisen uutta näyttöä koskevan pyynnön, koska se oli esitetty unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 85 artiklan valossa liian myöhään ja oli ilmeisen merkityksetön esillä olevan riita-asian ratkaisemisen kannalta, sekä määräämään kyseisen asiakirjan poistettavaksi asiakirja-aineistosta.
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti, esittelevä tuomari määrättiin kolmanteen jaostoon, jonka ratkaistavaksi nyt käsiteltävä asia näin ollen siirrettiin.
Unionin yleinen tuomioistuin (kolmas jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen, ja se esitti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 89 artiklan mukaisina prosessinjohtotoimina asianosaisille kirjallisia kysymyksiä ja kehotti näitä vastaamaan niihin kirjallisesti. Asianosaiset toimittivat vastauksensa annetussa määräajassa.
Asianosaisten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 21.1.2020 pidetyssä istunnossa.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
toissijaisesti kumoaa 5.9.2017 päivätyn kirjeen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kumoamisperusteet
Kantaja esittää kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta.
Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja väittää, että asiassa on rikottu olennaista menettelymääräystä eli asetuksen 2015/1589 15 artiklan 1 kohtaa luettuna yhdessä saman asetuksen 4 artiklan kanssa.
Toinen kanneperuste jakautuu kolmeen erilliseen osaan.
Toisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantajaa vetoaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan rikkomiseen. Kantaja katsoo lähinnä, että komissio ei voinut tyytyä vahvistamaan, että kyseessä oleva tuki soveltui sisämarkkinoille asetuksessa N:o 651/2014 tarkoitetulla tavalla, vaan sen olisi myös pitänyt tarkistaa kyseisen tuen soveltuvuus edellä mainitun määräyksen valossa.
Toisen kanneperusteen toisessa osassa kantaja väittää, että asiassa on rikottu SEUT 109 artiklaa luettuna yhdessä asetuksen N:o 651/2014 58 artiklan 1 kohdan ja 6 artiklan 3 kohdan a alakohdan kanssa. Kantaja vetoaa lähinnä siihen, että kyseessä oleva tuki ei täytä mainitussa asetuksessa säädettyjä edellytyksiä, koska se on suurelle yritykselle myönnettyä tilapäistä tukea.
Toisen kanneperusteen kolmannessa osassa kantaja vetoaa SEUT 108 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan kanssa, rikkomiseen. Kantaja katsoo, että komissio on laiminlyönyt velvoitteensa aloittaa muodollinen tutkintamenettely, joka sen olisi pitänyt aloittaa kyseessä olevan tuen tutkinnassa ilmenneiden vakavien vaikeuksien takia.
Tutkittavaksi ottaminen
Asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa komissio väitti yhtäältä, ettei kantajan toista vaatimusta siitä, että 5.9.2017 päivätty kirje, jolla riidanalainen päätös annettiin tiedoksi, olisi kumottava, voida ottaa tutkittavaksi, ja toisaalta, ettei kantaja ollut esittänyt asiavaltuuttaan toisen kanneperusteen ensimmäisen ja toisen osan osalta.
Kantaja kiistää komission väitteet.
Kun komissiolta kysyttiin tästä istunnossa, se ilmoitti, ettei sillä ollut enää epäilyjä kanteen tutkittavaksi ottamisesta, mikä merkittiin suullisen käsittelyn pöytäkirjaan.
Vaikka riidanalainen päätös on muodollisesti osoitettu yksinomaan Slovakian tasavallalle, sen johdanto-osasta, otsikon ”Päätelmä” alla olevasta 65 perustelukappaleesta ilmenee, että ”nimettömän kantelijan [asetuksen 2015/1589] 24 artiklan 2 kohdan perusteella tekemä kantelu hylätään perusteettomana”. Koska kyseinen kantelija on selvästi käsiteltävän asian kantaja, on todettava, että näin todetessaan komissio hylkäsi nimenomaisesti kantelun sellaisella olennaisella perusteella, joka esitettiin kyseisen päätöksen tueksi ja joka voidaan jopa liittää komission päätöksentekorakenteeseen, vaikka sille ei ole asetettu tällaista velvoitetta vakiintuneessa oikeuskäytännössä (tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
ja
kohta), joten kantajan on katsottava tulleen yksilöidyksi samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Tästä seuraa, että kanne on otettava kokonaisuudessaan tutkittavaksi riippumatta siitä, voidaanko riidanalainen päätös luokitella asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuksi vastustamatta jättämistä koskevaksi päätökseksi (ks. jäljempänä tuomion 35–59 kohta). Joka tapauksessa vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällaisen päätöksen kumoamista vaatiessaan kantaja voi vedota kaikenlaisiin perusteisiin, joiden tarkoituksena on osoittaa, että komissiolla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille (ks. tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Käsiteltävässä asiassa kantaja, joka on kyseessä olevaa tukea saavan yrityksen kilpailija ja SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli, pyrkii kanteellaan erityisesti turvaamaan menettelylliset oikeudet, jotka sille mielestään kuuluisivat kyseisen määräyksen perusteella, jos komissio olisi päättänyt aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn. Tätä varten tutkittavaksi voidaan ottaa paitsi ensimmäinen kanneperuste ja toisen kanneperusteen kolmas osa, myös toisen kanneperusteen ensimmäinen ja toinen osa, joissa pyritään osoittamaan, että komissiolla alustavassa tutkintavaiheessa olleiden tietojen ja todisteiden arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille.
Koska kantajan ensimmäinen vaatimus voidaan ottaa tutkittavaksi, ei ole tarpeen arvioida, voidaanko toinen vaatimus, joka on esitetty toissijaisesti siltä varalta, että ensimmäinen vaatimus päätetään jättää tutkimatta, ottaa tutkittavaksi.
Pääasia
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee asetuksen 2015/1589 15 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä saman asetuksen 4 artiklan kanssa, rikkomista
Ensimmäisessä kanneperusteessaan kantaja väittää, että asiassa on rikottu olennaista menettelymääräystä eli asetuksen 2015/1589 15 artiklan 1 kohtaa luettuna yhdessä saman asetuksen 4 artiklan kanssa. Kantaja katsoo lähinnä, että komission olisi pitänyt reagoida kyseiseen kanteluun antamalla jokin edellä mainitun asetuksen 4 artiklan 2–4 kohdassa tarkoitetuista päätöksistä riidanalaisen päätöksen sijasta.
Komissio vastaa lähinnä, että kun otetaan huomioon päätelmä, jonka mukaan kyseessä oleva tuki oli vapautettu asetuksen N:o 651/2014 nojalla SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta ilmoitus- ja hyväksyntävelvollisuudesta, sen harjoittama valvonta jäi käsiteltävässä asiassa alustavan tutkintamenettelyn ulkopuolelle eikä sillä ollut sen paremmin toimivaltaa kuin velvollisuutta antaa jokin asetuksen 2015/1589 4 artiklan 2–4 kohdassa tarkoitetuista päätöksistä. Komission mukaan riidanalainen päätös on sui generis ‑päätös, joka on luonteeltaan puhtaasti toteava.
On syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asetuksen 2015/1589 15 artiklan 1 kohdassa asetetaan komissiolle velvollisuus silloin, kun asianomaiset osapuolet ovat mahdollisesti toimittaneet lisähuomautuksia tai kun kohtuullinen aika on kulunut, saattaa alustavan tutkinnan vaihe päätökseen antamalla mainitun asetuksen 4 artiklan 2, 3 tai 4 kohdan mukainen päätös eli päätös, jossa se toteaa, ettei kyseessä ole tuki tai ettei se vastusta tukea tai että se aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn (ks. vastaavasti tuomio 31.5.2017, DEI v. komissio,
C‑228/16 P
,
EU:C:2017:409
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämä velvollisuus liittyy siihen, että kantelijalle on tunnustettu valtiontukiasioissa oikeus käynnistää alustavan tutkinnan vaihe tekemällä kantelu tai toimittamalla tietoja väitetystä sääntöjenvastaisesta tuesta, ja komissiolla on velvollisuus päättää tämä alustavan tutkinnan vaihe antamalla jonkin asetuksen 2015/1589 4 artiklassa tarkoitetuista päätöksistä (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
,
–
kohta; tuomio 16.12.2010, Athinaïki Techniki v. komissio,
C‑362/09 P
,
EU:C:2010:783
,
ja
kohta ja tuomio 16.5.2013, komissio v. Ryanair,
C‑615/11 P
, ei julkaistu,
EU:C:2013:310
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että komissiolla oli tutkittavana kantelu, jossa esitettiin tietoja tuesta, joka oli väitetysti sääntöjenvastainen sillä perusteella, että siitä ei ollut ilmoitettu ja että se oli ristiriidassa sekä asetuksesta N:o 651/2014 että SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdasta johtuvien vaatimusten kanssa.
Toisin kuin komissio väittää, edellä 35 ja 36 kohdassa mainittuja periaatteita sovelletaan soveltuvin osin kanteluun, jonka tehnyt asianomainen osapuoli väittää, että sellaisen asetuksen N:o 651/2014 kaltaisen ryhmäpoikkeusasetuksen, jonka perusteella jonkin tukitoimenpiteen katsotaan olevan vapautettu SEUT‑sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetusta ilmoitusvelvollisuudesta, edellytyksiä ei voida soveltaa tai niitä on sovellettu väärin. Antamalla tällaisia ryhmäpoikkeusasetuksia komissio ei nimittäin siirrä kansallisille viranomaisille valtiontukiin liittyviä valvonta- tai päätöksentekovaltuuksiaan, kantelujen käsittelyä koskevat valtuudet mukaan lukien, vaan se säilyttää kaikilta osin SEUT 108 artiklan ja asetuksen 2015/1589 12 artiklan 1 kohdan mukaisen valvontavaltansa siltä osin kuin on kyse muun muassa siitä, noudattavatko kyseiset viranomaiset perustavanlaatuista velvollisuutta, joka liittyy tukitoimenpiteistä ilmoittamiseen ja niiden täytäntöönpanon kieltoon. Tämä arviointi on sitäkin tärkeämpää tehdä, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen viimeaikaisessa oikeuskäytännössä vahvistetut perusteet (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
–
ja
–
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), joiden merkityksellisyydestä asianosaiset ovat voineet lausua unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen vastatessaan (ks. edellä 17 kohta) ja istunnon aikana.
Näitä perusteita ovat erityisesti seuraavat:
Jäsenvaltio on ensinnäkin vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta vain, mikäli tämän jäsenvaltion toteuttama tukitoimenpide täyttää tosiasiallisesti kaikki asetuksessa N:o 651/2014 säädetyt asiaa koskevat edellytykset, ja kääntäen, jos tuki on myönnetty tämän asetuksen nojalla, vaikka vapautuksen edellytykset eivät ole täyttyneet, kyseinen tuki on myönnetty ilmoitusvelvollisuuden vastaisesti ja sitä on pidettävä sääntöjenvastaisena (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
kohta ja tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
kohta).
Toiseksi komission on asetuksen 2015/1589 12 artiklan 1 kohdan nojalla tutkittava joko omasta aloitteestaan tai osapuolen, jota asia koskee, tekemän kantelun perusteella SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan kannalta tällainen asetuksen N:o 651/2014 vastaisesti myönnetty tuki (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kolmanneksi on todettava, että vaikka komissiolla on oikeus ryhmäpoikkeusasetusten antamiseen tukiryhmittäin kilpailusääntöjen tehokkaan valvonnan varmistamiseksi valtiontukien alalla ja hallinnon yksinkertaistamiseksi, tällaisilla asetuksilla ei voida heikentää komission valvontavaltaa tällä alalla (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Neljänneksi tästä seuraa, että antaessaan asetuksen N:o 651/2014 komissio ei antanut kansallisille viranomaisille mitään toimivaltaa lopullisen päätöksen tekemiseen ilmoitusvelvollisuutta koskevan vapautuksen laajuudesta ja näin ollen tällaisen vapautuksen edellytykseksi tässä asetuksessa asetettujen edellytysten arvioinnista, joten mainitut viranomaiset ovat tältä osin samassa asemassa kuin mahdolliset tuensaajat, ja niiden on varmistettava, että niiden päätökset ovat kyseisen asetuksen mukaisia; kun kansalliset viranomaiset myöntävät tuen soveltamalla virheellisesti kyseistä asetusta, ne toimivat sekä tämän asetuksen säännösten että SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
–
kohta ja tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
ja
kohta).
Viidenneksi silloin, kun jäsenvaltio katsoo, että tuki täyttää asetuksessa N:o 651/2014 säädetyt edellytykset, tätä tukea koskee enintään olettama sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille; se, onko tällainen tuki näiden edellytysten mukainen, voidaan näet kyseenalaistaa sekä kansallisessa tuomioistuimessa tai viranomaisessa että komissiossa (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
kohta).
Kuudenneksi asetus N:o 651/2014 ei vaikuta komission yksinomaiseen toimivaltaan arvioida SEUT 107 artiklan 3 kohdan perusteella tämän asetuksen mukaisesti myönnetyn tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, joten yksin komissiolla on oikeus todeta tällainen tuki sisämarkkinoille soveltuvaksi kyseisen määräyksen nojalla (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
kohta).
Edellä esitetyistä huomioista seuraa, että komission väite, jonka mukaan se antoi riidanalaisen päätöksen alustavan tutkinnan ulkopuolella eikä ollut edes toimivaltainen tekemään alustavaa tutkintaa sen määrittämiseksi, täyttikö kyseessä oleva tuki asetuksessa N:o 651/2014 säädetyt poikkeuksen edellytykset, on hylättävä. Yhtäältä on syytä todeta, että kantajan tekemä kantelu käynnisti edellä mainitun tutkintamenettelyn, joka komission oli saatettava päätökseen antamalla jonkin asetuksen 2015/1589 4 artiklassa tarkoitetuista päätöksistä (ks. edellä 35 ja 36 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö). Toisaalta tämän tuomion 38–45 kohdasta ilmenee, että tällaisen kantelun kohteena saattoi nimenomaan olla sellaisen ryhmäpoikkeusasetuksen säännösten mahdollinen noudattamatta jättäminen, jonka valvominen on komission tehtävä sille SEUT 107 artiklan 3 kohdassa ja SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn valvontavallan mukaisesti. Näin ollen käsiteltävässä asiassa on katsottava, että komission oli tehtävä kantajan kantelun perusteella tällainen alustava tutkinta sen arvioimiseksi, sovelsivatko Slovakian viranomaiset oikein asetuksen N:o 651/2014 säännöksiä vai rikkoivatko nämä ennemminkin ilmoitusvelvollisuuttaan (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
,
–
ja
kohta). Tähän tutkintavelvollisuuteen liittyi siis väistämättä komission velvollisuus tulkita – unionin tuomioistuinten valvonnassa – merkityksellisten poikkeuksen edellytysten ulottuvuutta ja varmistaa noiden edellytysten asianmukainen soveltaminen tutkittavana olevassa asiassa; komissio näyttää katsovan, että se on täyttänyt tämän velvollisuuden riidanalaisessa päätöksessä.
Menestyä ei voi sekään komission väite, jonka mukaan komissio olisi ollut toimivaltainen tekemään tällaisen tutkinnan vain siinä tapauksessa, että kantaja olisi osoittanut, etteivät merkitykselliset poikkeuksen edellytykset täyttyneet, sillä tämä väite viittaa komission valvontavelvollisuuden ulottuvuuden noudattamatta jättämiseen ja jopa todistustaakan kääntämiseen tavalla, jota ei voida hyväksyä. On päinvastoin niin, että kun komission käsiteltäväksi on saatettu kantelu, jossa väitetään, ettei ryhmäpoikkeusasetuksen tiettyjä säännöksiä ole noudatettu, komissio on paitsi toimivaltainen tarkistamaan, pitävätkö kantelun tekijän väitteet paikkansa, myös velvollinen toimimaan näin selvittääkseen, olisiko kyseisestä toimenpiteestä pitänyt ilmoittaa sille ja onko kyse näin ollen sääntöjenvastaisesta tuesta. Jos näin ei olisi, kansalliset viranomaiset nauttisivat liian pitkälle menevää autonomiaa kyseisten säännösten täytäntöönpanossa, mikä olisi vastoin edellä 40–43 kohdassa mieleen palautettuja oikeuskäytännön periaatteita.
Edellä 46 ja 47 kohdassa esitettyjen syiden vuoksi täysin perusteeton on myös se komission väite, jonka mukaan komissio ei voi estää sellaisen toimenpiteen toteuttamista, joka on kansallisten viranomaisten mukaan vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta tällaisen ryhmäpoikkeusasetuksen nojalla, jos poikkeuksen edellytykset eivät tosiasiassa täyty. Viimeksi mainitussa tapauksessa kyseisen toimenpiteen ilmoittamatta jättäminen ja täytäntöönpano nimittäin rikkoo SEUT 108 artiklan 3 kohtaa ja on virhe, joka on voitava saattaa komission tutkittavaksi esimerkiksi tekemällä kantelu (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
ja
kohta).
Sama pätee komission väitteeseen, jonka mukaan asetuksen 2015/1589 4 artikla koskee vain ilmoituksen tutkimista eikä sitä voida soveltaa silloin, kun tukitoimenpide täyttää kaikki tarvittavat ryhmäpoikkeusasetuksen edellytykset; kyse on edellä 40 ja 41 kohdassa mainittujen oikeuskäytännön periaatteiden virheellisestä tulkinnasta, sillä kantelulla voidaan kyseenalaistaa tukitoimenpiteen yhteensopivuus kyseisten edellytysten kanssa ja näin ollen myös sen sääntöjenmukaisuus SEUT 108 artiklan 3 kohdan valossa. Näin katsoessaan komissio sekoittaa keskenään yhtäältä perusteet, jotka koskevat kantelun johdosta suoritettavaa valvontaa ja alustavan tutkintamenettelyn yhteydessä suoritettavaa valvontaa, jolloin kyse on siis sääntöjenvastaisen tuen olemassaolon tutkimisesta erityisesti sillä perusteella, että poikkeuksen edellytykset eivät täyty, ja toisaalta tällaisen tutkinnan tulokset (ks. edellä 46 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö).
Samoista syistä on hylättävä komission kehäpäätelmä, jolla pyritään osoittamaan, että kantelu voidaan ottaa tutkittavaksi vain silloin, kun se koskee ilmoitusvelvollisuuden rikkomista ja näin ollen sääntöjenvastaisen tuen olemassaoloa, eikä ilmoitettuja tukia, ja että poikkeusasetuksen mukaisen poikkeuksen edellytykset täyttävä tukitoimenpide ei voisi olla tällaista sääntöjenvastaista tukea. Tämä päätelmä on nimittäin vastoin 29.7.2019 annetun tuomion Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio (
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
) 138–144 kohdassa vahvistettuja periaatteita, joiden mukaan komissio on velvollinen tutkimaan kyseisen kantelun nimenomaan sen määrittämiseksi, pitääkö väite poikkeuksen edellytysten ja siten ilmoitusvelvollisuuden noudattamatta jättämisestä paikkansa.
Edellä esitetystä seuraa, että yhtäkään komission esittämistä väitteistä ei voida hyväksyä ja katsoa riidanalaisen päätöksen olevan sellainen sui generis ‑päätös, joka on tehty sekä alustavan tutkintamenettelyn että asetuksen 2015/1589 4 artiklassa tarkoitetun menettelyn ulkopuolella.
Tämä päätelmä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että riidanalainen päätös on kumottava oikeudellisen virheen, oikeusperustan puuttumisen tai toimivallan puuttumisen takia. Riippumatta siitä, miten komissio luonnehtii kyseistä päätöstä, on viime kädessä unionin tuomioistuinten tehtävä määrittää sen todellinen oikeudellinen luonne ja ulottuvuus sovellettavien sääntöjen valossa sekä tulkita kysymystä siitä, voidaanko komission valtiontukiasiassa hyväksymään toimeen hakea muutosta (ks. määräys 11.7.2019, Vattenfall Europe Nuclear Energy v. komissio,
T‑674/18
, ei julkaistu,
EU:T:2019:501
,
kohta ja sitä seuraavat kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällainen tulkinta on nimittäin erityisen tarpeellinen, jotta unionin tuomioistuimet voivat määrittää, onko kyseessä oleva toimi lainvastainen sillä perusteella, että sen antaneella viranomaisella ei ollut tarvittavaa toimivaltaa tai että toimen oikeusperustaa ei ole ilmoitettu riittävän selkeästi (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2017, Slovakia ja Unkari v. neuvosto,
C‑643/15 ja C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
–
kohta ja tuomio 25.10.2017, komissio v. neuvosto (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
,
–
kohta).
Näin ollen on arvioitava – riidanalaisen päätöksen asiasisällön, ei sen muodon perusteella – onko kyseinen päätös tosiasiassa asetuksen 2015/1589 4 artiklassa tarkoitettu päätös, vaikka komissio on ilmaissut käsittelyn aikana päinvastaisen näkemyksen.
Tältä osin on muistutettava, että komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 64 perustelukappaleessa, että kyseessä oleva tuki oli vapautettu ilmoitusvelvollisuudesta, koska sitä pidettiin yhteensopivana muun muassa asetuksen N:o 651/2014 kanssa, ja että sillä ei ollut tämän takia toimivaltaa tutkia kyseistä tukea asetuksen 2015/1589 4 artiklassa säädetyssä alustavassa tutkintamenettelyssä. Lisäksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 54 perustelukappaleessa todetaan, että [kantajan] edellä mainitun asetuksen 24 artiklan 2 kohdan perusteella tekemä kantelu hylätään perusteettomana. Komissio ei täsmentänyt myöskään 5.9.2017 päivätyssä kirjeessä, jolla ilmoitettiin kantajalle riidanalaisesta päätöksestä, minkä oikeusperustan nojalla kyseinen päätös oli tehty, vaan se tyytyi vain toteamaan, että kyse oli ”kyseessä olevaa tukea koskevassa asiassa annetusta päätöksestä”. Lisäksi komissio väitti niin kirjelmissään kuin istunnon aikana, että riidanalainen päätös on sui generis ‑päätös, joka annettiin alustavan tutkintamenettelyn ja asetuksen 2015/1589 4 artiklassa, luettuna yhdessä saman asetuksen 15 artiklan 1 kohdan kanssa, tarkoitetun menettelyn ulkopuolella, ja joka on luonteeltaan puhtaasti toteava, eikä komissio näin ollen voinut ilmoittaa sille nimenomaista tai asianmukaista oikeusperustaa.
Juuri näiden syiden takia kantaja väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että komissio on rikkonut olennaista menettelymääräystä ja että riidanalainen päätös on kumottava tällä perusteella.
Kuten edellä 35–51 kohdassa on todettu, riidanalaista päätöstä on oikeudellisesti katsottuna mahdotonta olla luokittelematta päätökseksi, joka on annettu alustavan tutkintamenettelyn päätteeksi eli asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdan nojalla.
Tässä yhteydessä on syytä korostaa, että riidanalainen päätös on asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen päätösten tavoin osoitettu muodollisesti Slovakian tasavallalle, tarkemmin sanottuna Slovakian ulkoministeriölle (ks. edellä 11 kohta), ei kantajalle, jolle toimitettiin saman asetuksen 24 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti vain jäljennös kyseisestä päätöksestä (ks. edellä 12 kohta).
Lisäksi on huomautettava, että riidanalaisesta päätöksestä julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä edellä mainitun asetuksen 32 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tiivistelmä otsikon ”[SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisen valtiontuen hyväksyminen” alla olevassa kohdassa ”Tapaukset, joita komissio ei vastusta” (ks. edellä 13 kohta), ja näillä tarkoitetaan lähtökohtaisesti asioita, joissa komission on täytynyt antaa asetuksen 2015/1589 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja päätöksiä.
Kun otetaan huomioon se, että riidanalainen päätös ei voi olla kyseessä olevan tuen osalta asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu vastustamatta jättämistä koskeva päätös, ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan komissio on rikkonut olennaista menettelymääräystä, koska se ei antanut jotakin edellä mainitun asetuksen 4 artiklan 2–4 kohdassa tarkoitetuista päätöksistä, on hylättävä.
Tämä päätelmä ei kuitenkaan vaikuta sen valvontavallan ulottuvuuteen, jota unionin yleisen tuomioistuimen on harjoitettava riidanalaisen päätöksen suhteen muun muassa toisen kanneperusteen perusteella.
Toisen kanneperusteen ensimmäinen osa, joka koskee SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan rikkomista
Toisen kanneperusteen ensimmäisessä osassa kantaja vetoaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan rikkomiseen pääasiassa sillä perusteella, että sen lisäksi, että kyseessä olevan tuen soveltuvuus tutkitaan asetuksen N:o 651/2014 perusteella, komission olisi myös pitänyt tarkastaa, oliko kyseinen tuki sisämarkkinoille soveltuvaa SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan valossa, luettuna yhdessä alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen vuosille 2014–2020 (
EUVL 2013, C 209, s. 1
) kanssa; kyseisten suuntaviivojen mukaan liikakapasiteetin torjuntaa koskeva peruste on otettava huomioon. Komissio vastaa tähän lähinnä, että käsiteltävässä asiassa merkityksellisen oikeudellisen kehyksen muodostavat yksinomaan sovellettavat ryhmäpoikkeusasetukset, eivätkä edellä mainitut suuntaviivat kuulu siihen.
On todettava, ettei tätä kanneperusteen osaa voida hyväksyä. Se perustuu virheelliseen oletukseen siitä, että saadessaan kantelun, jossa väitetään, että erityisesti SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrättyjen edellytysten täytäntöönpanemiseksi annetun ryhmäpoikkeusasetuksen edellytyksiä ei ole noudatettu, komissio ei voi tyytyä vain tutkimaan, täyttääkö kyseessä oleva tuki edellä mainitut edellytykset, vaan sen on myös tarkistettava kyseisen tuen soveltuvuus sisämarkkinoille mainitun EUT-sopimuksen määräyksen valossa. Lisäksi kantaja katsoo virheellisesti, että kyseistä määräystä olisi luettava yhdessä esimerkiksi sellaisten alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen kaltaisten käytännesääntöjen kanssa, jotka komissio on itse itselleen laatinut.
Ensinnäkin on nimittäin todettava, että ryhmäpoikkeusasetuksen säännökset edustavat asianomaisen jäsenvaltion ja oikeussubjektien näkökulmasta tyhjentävää säännöstöä, joka koskee siinä tarkoitettuja, suoraan sovellettavia poikkeuksen edellytyksiä – sanotun kuitenkaan vaikuttamatta mahdollisuuteen kyseenalaistaa tällaisen asetuksen väitetysti puutteellisen säännöksen lainmukaisuus SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan valossa esittämällä SEUT 277 artiklassa tarkoitetun lainvastaisuusväitteen, mitä kantaja ei ole käsiteltävässä asiassa tehnyt. Muunlaisesta tulkinnasta seuraisi, että vaikka edellytykset vapautukseen täyttyisivät, kansalliset viranomaiset eivät saisi automaattisesti olla ilmoittamatta kyseessä olevasta toimenpiteestä ja panna sitä täytäntöön, koska ne saattaisivat silloin kuitenkin rikkoa SEUT 108 artiklan 3 kohtaa (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
,
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
ja
kohta).
Tällainen tulkinta saattaisi siis vaikuttaa paitsi ryhmäpoikkeusasetuksen säännösten välittömään sovellettavuuteen SEUT 288 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetulla tavalla, myös niiden tehokkaaseen vaikutukseen, joka liittyy SEUT 109 artiklan mukaiseen tavoitteeseen vahvistaa tukimuodot, joihin ei tosiasiallisesti sovelleta SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä menettelyä, ja sitä kautta vaarantaa myös oikeusvarmuuden periaatteen. Asetuksen N:o 651/2014 johdanto-osan seitsemännestä perustelukappaleesta ilmeneekin, että vain valtiontuet, jotka eivät kuulu tämän asetuksen soveltamisalaan, kuuluvat edelleen SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoitusvelvollisuuden piiriin (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
–
kohta ja tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
ja
kohta).
Näitä periaatteita sovelletaan soveltuvin osin silloin, kun komission on tarkistettava, ovatko kansalliset viranomaiset soveltaneet oikein ryhmäpoikkeusasetuksen säännöksiä. Muussa tapauksessa tällaisen asetuksen oikeudelliset seuraukset – tukea koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta poikkeamisen välitön vaikutus sekä kyseisen poikkeuksen edellytysten välitön sovellettavuus ja oikeudellinen tyhjentävyys – tulisivat kyseenalaistetuiksi pelkästään sillä perusteella, että komissiolle on tehty kantelu, jonka takia komission on tarkistettava tosiasiallisesti jälkikäteen, ovatko kansalliset viranomaiset tehneet tässä yhteydessä virheitä ja toimineet ilmoitusvelvollisuutensa vastaisesti. Vaikka komission tehtävänä on tarkistaa unionin tuomioistuinten valvonnassa tällaisten virheiden olemassaolo, sen valvontavelvollisuus ei ole silti omiaan vaikuttamaan ryhmäpoikkeusasetuksen säännösten oikeudelliseen luonteeseen.
Toiseksi perustetta, joka koskee liikakapasiteetin torjuntaa merkityksellisillä markkinoilla, ei mainita edellytyksenä sille, että alueellinen investointituki voidaan vapauttaa ilmoitusvelvollisuudesta asetuksen N:o 651/2014 14 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen kantaja ei voi perustellusti väittää, että kyseisen asetuksen mukaan joko kansallisten viranomaisten tai komission on otettava huomioon tällaisen liikakapasiteetin mahdollinen syntyminen. Komissio toteaa siis aivan oikeutetusti, ettei sillä ollut kyseisen asetuksen perusteella toimivaltaa arvioida kyseistä seikkaa kantajan tekemää kantelua tutkiessaan ja että sen analyysi saman asetuksen 14 artiklassa säädetyistä edellytyksistä, sellaisena kuin se esitetään riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 57 perustelukappaleen a ja b alakohdassa, oli lähtökohtaisesti riittävä.
Tästä seuraa, että myös kantajan väite, jonka mukaan komissio ei ryhmäpoikkeusasetuksen antaessaan ole ”käyttänyt tyhjentävästi” SEUT 107 artiklan 3 kohdan mukaista harkintavaltaansa, on hylättävä. Vaikka oletettaisiin, että tietyt ryhmäpoikkeusasetuksen säännökset osoittautuvat puutteellisiksi ja primaarioikeuden, erityisesti SEUT 107 artiklan 3 kohdan vastaisiksi, mistä seuraisi automaattisesti ilmoittamisvelvollisuuden rikkominen ja tarvittaessa kyseessä olevan tuen toimeenpanon kieltäminen SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, unionin yleinen tuomioistuin voisi tutkia ne vain SEUT 277 artiklan nojalla esitetyn lainvastaisuusväitteen perusteella. Käsiteltävässä asiassa kantaja ei kuitenkaan ole esittänyt kyseisen määräyksen nojalla ja mainituin perustein väitettä, jonka mukaan asetuksen N:o 651/2014 14 artikla olisi vähintään osittain lainvastainen.
On syytä täsmentää, että jos komission olisi joka tapauksessa kantelun tekemisen seurauksena todettava, että kansalliset viranomaiset ovat soveltaneet virheellisesti ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyjä edellytyksiä ja kyseessä olevasta tuesta olisi tosiasiassa pitänyt ilmoittaa SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti, se olisi toki velvollinen arvioimaan kyseisen tuen soveltuvuutta SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan valossa ottaen samalla huomioon lisäperusteet, jotka sisältyvät komission itse itselleen laatimiin aluetukia koskeviin suuntaviivoihin. Sitä vastoin tällaisen valvonnan harjoittaminen sellaisenaan tarkistettaessa, noudattavatko kansalliset viranomaiset ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyjä poikkeuksen myöntämisedellytyksiä, on puhtaasti verrattavissa laillisuusvalvontaan, josta puuttuvat sellaiseen harkintavaltaan liittyvät huomiot, joita komissio voi käyttää vain silloin, kun se soveltaa yksittäistapauksessa SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohtaa (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
ja
kohta).
Kolmanneksi ja edellä esitetyistä seikoista riippumatta on todettava, ettei kantaja ole osoittanut, että SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohtaa koskevassa oikeuskäytännössä edellytettäisiin liikakapasiteetin torjuntaa merkityksellisillä markkinoilla koskevan perusteen ottamista huomioon vaatimuksena, joka johtuu sellaisenaan primaarioikeudesta. Tässä yhteydessä on muistutettava, että kyseisen poikkeusmääräyksen soveltamisen edellytyksenä ei ole kilpailun vääristymisen tai sen uhan puuttuminen, sillä se on ainoastaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen käsitteen perusteena. SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan tai sellaisen ryhmäpoikkeusasetuksen, jossa täsmennetään edellä mainitun määräyksen ulottuvuus johdetun oikeuden alalla, soveltaminen sen sijaan edellyttää väistämättä sitä, että kyseessä oleva toimenpide täyttää kaikki tuen käsitteen edellytykset, mukaan lukien edellytyksen, joka koskee kilpailun vääristymistä, ilman että on tarpeen tutkia uudelleen kyseisen toimenpiteen kilpailunvastainen vaikutus erityisesti sen takia, että merkityksellisillä markkinoilla syntyy liikakapasiteettia (ks. vastaavasti tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
ja
kohta ja tuomio 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin v. komissio,
T‑578/17
, ei julkaistu,
EU:T:2019:437
,
kohta). Toisin kuin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan yhteydessä, SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan yhteydessä ei nimittäin edes ole tarpeen tarkistaa, ovatko kaupankäynnin edellytykset muuttuneet yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla.
Sitä vastoin kantajan mainitsema oikeuskäytäntö liittyy yksinomaan komission itse itselleen laatimien käytännesääntöjen tulkitsemiseen ja toimeenpanoon, ei primaarioikeuden ulottuvuuden tulkitsemiseen ja toimeenpanoon, joiden kanssa kyseisten sääntöjen on kuitenkin oltava yhteensopivia ja joista unionin tuomioistuin on katsonut, etteivät ne ole omiaan viemään täysin komission harkintavaltaa SEUT 107 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla (ks. vastaavasti tuomio 8.3.2016, Kreikka v. komissio,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
,
ja
kohta; tuomio 19.7.2016, Kotnik ym.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
,
kohta ja tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
kohta). Lisäksi unionin tuomioistuin on arvioinut aiemmin ja ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalan ulkopuolella ainoastaan sitä, onko komissio soveltanut virheellisesti käytännesääntöjä, jotka koskevat nimenomaisesti liikakapasiteettiongelmaa, ja tehnyt siltä osin ilmeisen arviointivirheen (ks. vastaavasti tuomio 14.1.1997, Espanja v. komissio,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
,
kohta ja tuomio 9.9.2009, Holland Malt v. komissio,
T‑369/06
,
EU:T:2009:319
,
kohta). Kyseisessä yhteydessä unionin tuomioistuin ei kuitenkaan ole tarkastellut sitä, johtuivatko tietyt kyseisiin käytännesääntöihin sisällytetyt perusteet suoraan vaatimuksista, joita primaarioikeudessa asetetaan sellaisenaan, kuten kantaja väittää, eikä arvioinut ryhmäpoikkeusasetuksen oikeudellista ulottuvuutta tai jopa lainmukaisuutta primaarioikeuden valossa.
Neljänneksi on syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio voi SEUT 107 artiklan 3 kohdan mukaista harkintavaltaansa käyttäessään antaa suuntaviivoja vahvistaakseen perusteet, joiden mukaisesti se haluaa arvioida jäsenvaltioiden suunnittelemien tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille. Kun komissio antaa tällaisia käytännesääntöjä ja ne julkaisemalla ilmoittaa, että se soveltaa niitä vastedes niissä tarkoitettuihin tilanteisiin, se rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä eikä lähtökohtaisesti voi poiketa näistä säännöistä sillä uhalla, että sen katsotaan mahdollisesti loukanneen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tai luottamuksensuojan periaatteen kaltaisia yleisiä oikeusperiaatteita ja sille määrätään tällä perusteella seuraamuksia (ks. tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi on niin, että vaikka tällaiset säännöt sitovat komissiota, näin on vain siinä määrin kuin niillä ei poiketa perussopimuksen määräysten moitteettomasta soveltamisesta, eikä näitä sääntöjä voi tulkita tavalla, jolla supistettaisiin SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan ulottuvuutta tai joka olisi ristiriidassa niillä tavoiteltujen päämäärien kanssa (ks. tuomio 11.9.2008, Saksa ym. v. Kronofrance,
C‑75/05 P et C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nämä huomiot pätevät soveltuvin osin myös niihin ryhmäpoikkeusasetuksen säännöksiin, jotka antamalla komissio on käyttänyt etukäteen sille SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvaa toimivaltaa (ks. vastaavasti tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
ja
kohta ja tuomio 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke ja Freistaat Sachsen v. komissio,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
,
kohta) mutta jotka – toisin kuin käytännesäännöt – ovat oikeudellisesti sitovia ja tulevat sellaisenaan sovelletuiksi jäsenvaltioiden kansallisessa oikeusjärjestyksessä SEUT 288 artiklan toisen kohdan nojalla. Näillä säännöksillä on nimittäin rajoittava vaikutus komission suhteen, koska niissä täsmennetään perusteet, joiden täyttyessä tukeen voidaan soveltaa automaattisesti SEUT 107 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta niin, että siihen ei sovelleta ilmoitusvelvollisuutta ja komission tarkistusvelvollisuutta, vaikkakin sillä edellytyksellä, että kyseiset perusteet ovat yhteensopivia ylemmäntasoisten oikeussääntöjen, kuten SEUT 107 ja SEUT 108 artiklan, kanssa. Käytännesäännöillä ei voida lähtökohtaisesti myöskään suhteellistaa ryhmäpoikkeusasetuksen oikeudellisesti sitovien ja välittömästi sovellettavien säännösten ulottuvuutta. Tämä on mahdotonta yhtäältä siksi, että kyseiset säännöt eivät missään tapauksessa sido jäsenvaltioita oikeudellisesti (ks. vastaavasti tuomio 19.7.2016, Kotnik ym.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
,
kohta), ja toisaalta siksi, että kyseisten sääntöjen tarkoituksena on erityisesti ohjata ja rajoittaa komission harkintavallan käyttöä sovellettaessa SEUT 107 artiklan 3 kohtaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn yhteydessä eli lähtökohtaisesti ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisalan ulkopuolella.
Näin ollen tällaiset käytännesäännöt, joita komissio hyväksyy käyttäessään valtaansa järjestää itse valtiontukiin liittyvät menettelynsä, eivät voi poiketa ylemmäntasoisista oikeussäännöistä, kuten ryhmäpoikkeusasetuksista. Riippumatta kyseisten käytännesääntöjen ulottuvuudesta niillä ei siis voida sellaisenaan suhteellistaa kyseisissä asetuksissa säädettyjen poikkeuksen edellytysten ulottuvuutta.
Viidenneksi on todettava, että käsiteltävässä asiassa sovellettavassa asetuksen N:o 651/2014 14 artiklassa ei viitata alueellisia tukia koskeviin suuntaviivoihin eikä varsinkaan kyseisten suuntaviivojen 114 kohtaan, joka koskee valtiontuesta johtuvan kapasiteetin lisäyksen kilpailunvastaisia vaikutuksia. Tältä osin kyseinen artikla eroaa selvästi saman asetuksen 15 artiklan 1 kohdasta, joka koskee alueellisia toimintatukia ja jossa mainitaan nimenomaisesti kyseisten suuntaviivojen 161 kohta. Näin ollen komissiolla ei ollut aikomusta asettaa alueellisten investointitukien soveltuvuuden edellytyksiä riippuvaisiksi kyseisissä suuntaviivoissa tarkoitetuista käytännesäännöistä. Toisin kuin kantaja väittää, sen paremmin kansallisilla viranomaisilla kuin komissiollakaan ei siis lähtökohtaisesti ollut velvollisuutta ottaa niitä huomioon tulkitessaan ja soveltaessaan kyseisen asetuksen 14 artiklaa.
Tätä arviointia eivät kyseenalaista kantajan väitteet suhteellisuusperiaatteesta ja oikeudestaan elinkeinovapauteen. Tässä yhteydessä on riittävää todeta, ettei kantaja vedonnut SEUT 277 artiklan perusteella asetuksen N:o 651/2014 14 artiklan mahdolliseen lainvastaisuuteen kyseisten ylemmäntasoisten oikeussääntöjen valossa tai vähintään selittänyt, millä tavalla kyseistä asetusta voitaisiin sen selkeästä ja tyhjentävästä sanamuodosta huolimatta tulkita noiden sääntöjen mukaisesti niin, että mahdollisen liikakapasiteetin syntyminen merkityksellisille markkinoille olisi otettava huomioon.
Näin ollen toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
Toisen kanneperusteen toinen osa, joka koskee SEUT 109 artiklan rikkomista, luettuna yhdessä asetuksen N:o 651/2014 58 artiklan 1 kohdan sekä 6 artiklan 3 kohdan a alakohdan kanssa
–
Ensimmäinen väite, jonka mukaan tuensaajayritys on luokiteltu virheellisesti pk-yritykseksi
Toisen kanneperusteen toisen osan ensimmäisessä väitteessä kantaja katsoo, että komissio on tehnyt asetuksen N:o 651/2014 6 artiklan 3 kohdan a alakohtaa soveltaessaan joko arviointivirheen tai oikeudellisen virheen pääasiassa sillä perusteella, että kyseessä oleva tuki on tosiasiassa suurille yritykselle myönnettyä tilapäistä tukea. Kantajan mukaan komissio jätti noudattamatta kyseistä säännöstä, kun se hyväksyi virheellisesti ja tarkistamatta sen, että Slovakian viranomaiset olivat luokitelleet tuensaajayrityksen edellä mainitun asetuksen liitteessä I olevan 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi pk-yritykseksi. Kantaja nimittäin katsoo, että tuensaajayritys olisi pitänyt luokitella edellä mainitussa liitteessä olevan 3 artiklan ja ainakin sen 4 artiklan 2 kohdan nojalla suureksi yritykseksi, kun otetaan huomioon omistus- ja määräysvaltayhteydet, jotka olivat ominaisia tuensaajayrityksen tilanteelle ennen kuin sen osakkeet luovutettiin yhtiöltä P. yhtiölle N. ja sen jälkeen. Kantajan mielestä komissio jätti esimerkiksi selvittämättä riittävällä tavalla yhtäältä yhtiön P. ja toisaalta erään perheen ja sen jäsenten johtamien tai määräysvallassa olevien muiden yhtiöiden väliset yhteydet sekä yhtiön N. pääosakkaan tilanteen 7.8.2013 lähtien, mukaan lukien sen yhteydet muihin yhtiöihin. Näin ollen kantaja katsoo, että komissio on soveltanut väärin perusteita, joilla säännellään edellä mainitun asetuksen 6 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla suurille yrityksille myönnettyjä tilapäisiä tukia, ja että komissiolla olisi näitä seikkoja koskevan huolellisen ja perusteellisen selvityksen puuttuessa pitänyt herätä epäilyjä kyseisen tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Kantaja täsmentää unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa, että voidakseen luokitella asianomaisen yrityksen pk-yritykseksi komission olisi joka tapauksessa pitänyt tutkia, täyttyivätkö edellä mainitussa liitteessä olevan 4 artiklan 2 kohdan edellytykset, mutta vastoin SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa asetettuja vaatimuksia mikään päätöksen perusteluissa ei viittaa tähän.
Komissio vastaa lähinnä, että yhtiö P. ja yhtiö N. tekivät 31.12.2012 tuensaajayrityksen koko osakekantaa koskevan luovutussopimuksen, joka ilmoitettiin Slovakian kaupparekisteriin 7.8.2013, ja että tästä johtuen tuensaajayritys oli kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana, eli 7.11.2013, pk-yritys, jonka ainut omistaja oli yhtiö N. Näin ollen komissio katsoo, että väite, jonka mukaan yhtiö P. oli tiettyjen luonnollisten henkilöiden määräysvallassa, on tehoton, koska yhtiö P. ja tuensaajayritys olivat mikroyritysten sekä pienten ja keskisuurten yritysten määritelmästä 6.3.2003 annetun komission suosituksen 2003/361/EY (
EUVL 2003, L 124, s. 36
; jäljempänä pk-yrityksiä koskeva suositus) liitteessä olevan 3 artiklan 3 kohdan kolmannessa kohdassa tarkoitettuja sidosyrityksiä vain siihen asti, kunnes yhtiö N. lunasti mainitut osakkeet. Joka tapauksessa ei ollut mitään syytä epäillä Slovakian viranomaisten toimittamia tietoja, joiden mukaan yhtiön P. ja sen sidosyritysten palveluksessa oli vähemmän kuin 120 työntekijää vuosina 2010 ja 2011 ja niiden vuosiliikevaihto oli enintään 50 miljoonaa euroa tai taseen loppusumma oli enintään 43 miljoonaa euroa. Lisäksi kyseisen yrityksen pääomaosuudet muissa yrityksissä eivät olisi enää 9.7.2011 lähtien täyttäneet asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevan 3 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja perusteita. Väite, jonka mukaan yhdellä perheellä oli edelleen ratkaiseva vaikutusvalta yhtiössä P., on komission mukaan tehoton, koska yhtiöllä P. ei ollut enää hallussaan kyseisen yrityksen osakkeita kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana. Komissio pitää tehottomana myös väitettä, joka koskee edellä mainitussa liitteessä olevan 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kahden vuoden määräaikaa, sillä yhtiötä P. ei voitu luokitella suureksi yritykseksi kyseisenä ajanjaksona.
Komissio täsmentää, että tuensaajayritys ja yhtiö N. eivät olleet yhteydessä muihin yrityksiin luonnollisten henkilöiden kautta asetuksen (EU) N:o 651/2014 liitteessä I olevan 3 artiklan 3 kohdan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla. Komissio myöntää, että henkilöllä, joka toimi tuensaajayrityksen pääjohtajana ajanjaksolla 1.3.–28.12.2012 ja varajohtajana 28.12.2012 lähtien oli useita vastuutehtäviä eri yrityksissä. Yhtiön E. F. kanssa tehtyä sopimusta lukuun ottamatta yksikään noista yrityksistä ei toiminut samoilla markkinoilla kuin tuensaajayritys tai lähimarkkinoilla. Komissio huomauttaa erityisesti, että Slovakian yritysrekisterissä olevien tietojen perusteella yhtiö L. toimii useilla liike-elämän aloilla. Komission mukaan kantajan toimittama Borský Peterin esiintymän kartta on epätarkka eikä sillä ole mitään todistusvoimaa viimeksi mainitun yhtiön ja tuensaajayrityksen mahdollisten yhteyksien kannalta. Komissio toteaa, ettei se ole saanut viitteitä siitä, että kyseinen pääjohtaja olisi käyttänyt määräävää vaikutusvaltaa yhtiössä L. tai ollut sen omistaja tai että tuensaajayritys tai yhtiö N. olisivat toimineet yhtiön L. kanssa yhteisesti siinä määrin, ettei niitä voitu katsoa toisistaan taloudellisesti riippumattomiksi yrityksiksi.
Komissio toteaa, että tuensaajayritys täytti kaikki edellytykset, joiden perusteella se voitiin luokitella pk-yritykseksi kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana. Sen osoittamiseksi, että kyseisellä tuella oli kannustava vaikutus asetuksen N:o 651/2014 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla, olisi siten riittänyt sen näyttäminen toteen, että tukihakemus on jätetty ennen investointihanketta koskevien töiden aloittamista.
Aluksi on muistutettava, että istunnon pöytäkirjojen mukaisesti asianosaiset katsovat, että kysymys siitä, oliko tuensaajayritys kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana pk-yritys, sellaisena kuin se on määritelty asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I, jonka sanamuoto vastaa pk-yrityksiä koskevan suosituksen liitteen sanamuotoa, on unionin yleisen tuomioistuimen valvontaan kuuluva oikeudellinen kysymys, jolla on ratkaiseva merkitys esillä olevan riita-asian ratkaisemiseksi. Tässä yhteydessä komissio täsmentää – eikä kantaja ole kiistänyt tätä – että, kuten ilmenee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 57 perustelukappaleen b alakohdasta, edellä mainitun asetuksen 14 artiklan 12 kohdan mukaan bruttoavustusekvivalenttina ilmaistu tuki-intensiteetti ei saa ylittää tuen myöntämisajankohtana voimassa olevaa ja aluetukikartassa vahvistettua tuen enimmäisintensiteettiä kyseisellä alueella; käsiteltävässä asiassa Slovakian vuosia 2007–2013 koskevassa aluetukikartassa vahvistettu bruttoavustusekvivalenttina ilmaistu tuen enimmäisintensiteetti oli suurten yritysten osalta 40 prosenttia. Samassa perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että edellä mainitun asetuksen 14 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä saman asetuksen 2 artiklassa olevan tukialueen määritelmän kanssa, mukaisesti hankkeessa oli noudatettava Slovakian vuosia 2014–2020 koskevan aluetukikartan mukaista bruttoavustusekvivalenttina ilmaistua tuen enimmäisintensiteettiä, joka oli suurten yritysten osalta 25 prosenttia, keskisuurten yritysten osalta 35 prosenttia ja pienten yritysten osalta 45 prosenttia.
Riidanalaisen päätöksen sisällöstä on todettava, että kantajan väite on tiivistetty kyseisen päätöksen johdanto-osan 24 perustelukappaleessa, jossa viitataan tuensaajayrityksen väitettyihin yhteyksiin yhtäältä yhtiön P. ja toisaalta sen omistajien tai johtajien kanssa. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 38 ja 39 perustelukappaleessa esitetään Slovakian viranomaisten toimittamat tiedot omistusyhteyksistä, jotka vaikuttivat tuensaajayrityksen tilanteeseen kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana eli aikana, jolloin sen osakkeet olivat kokonaan yksinomaan yhtiön N. hallussa ja yhtiö N. oli puolestaan kahden luonnollisen henkilön määräysvallassa siten, että heistä toisen – joka oli kyseisen yrityksen pääjohtaja – määräysvallassa oli 99,94 prosenttia ja toisen 0,06 prosenttia yhtiöstä.
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 38 ja 39 perustelukappaleessa ei kuitenkaan esitetä tuensaajayrityksen omistus- ja määräysvaltayhteyksiä esimerkiksi yhtiön N. edeltäjän, eli yhtiön P., ja sen osakkeenomistajien tai johtajien kanssa. Tämä vastaa niiden huomautusten sisältöä, jotka Slovakian viranomaiset toimittivat 13.5.2016 päivätyllä kirjeellä vastatessaan komission tietopyyntöön. Kyseisissä huomautuksissa Slovakian viranomaiset katsoivat kantajan esittämien väitteiden olevan tehottomia, koska kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana yhtiöllä P. ei ollut asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevassa 3 artiklassa tarkoitettuja omistus- tai määräysvaltayhteyksiä sen paremmin tuensaajayritykseen kuin yhtiöön N. Yhtiön P. tilanteesta Slovakian viranomaiset tyytyivät vain toteamaan, ettei kyseisen yhtiön omistajarakenne ollut tiedossa, koska kyseiset tiedot eivät olleet julkisesti saatavilla. Slovakian viranomaisten huomautusten mukaan tuensaajayrityksen johtokunnan varapuheenjohtajana 14.3.2012 asti toiminut henkilö ei ollut minkään muun Slovakiaan sijoittautuneen yhtiön osakas tai jäsen ajanjaksolla 14.3.–31.12.2012.
Nämä seikat yhdessä komission istunnossa ja sen unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kirjallisiin kysymyksiin antamassa vastauksessa (ks. edellä 78–80 kohta) esittämien väitteiden kanssa osoittavat, että komissio tyytyi Slovakian viranomaisten huomautuksiin tuensaajayrityksen tilanteesta, sellaisena kuin se oli ennen kuin kyseisen yrityksen osakkeet luovutettiin yhtiölle N. eli silloin, kun se oli vielä yhtiön P. määräysvallassa. Tämä arviointi vahvistetaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 57 perustelukappaleen d alakohdassa, jossa komissio ottaa kantaa kantajan väitteeseen ottaen huomioon Slovakian viranomaisten huomautukset. Kyseisessä kohdassa todetaan lähinnä, että komission mukaan kyseiset viranomaiset ovat osoittaneet riittävällä tavalla, että tuensaajayritys oli pk-yritys silloin, kun kyseessä oleva tuki myönnettiin 7.11.2013 Slovakian sovellettavan lainsäädännön nojalla. Lisäksi komissio toteaa kyseisessä kohdassa, että tuensaajayrityksen ja yhtiön N. välillä ei ollut minkäänlaista yhteyttä, jonka perusteella ne olisivat olleet ”omistusyhteysyrityksiä” tai ”sidosyrityksiä”, sellaisina kuin ne määritellään pk-yrityksiä koskevien suuntaviivojen liitteessä olevan 3 artiklan 2 kohdassa ja 3 kohdan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa alakohdassa, joiden teksti vastaa asetuksen N:o 651/2014 3 artiklan 2 ja 3 kohtaa. Komissio katsoo myös, että kun otetaan huomioon oikeuskäytäntö ja komission päätöksentekokäytäntö, käsiteltävässä asiassa ei täyty myöskään peruste, jonka mukaan sidosyrityksiksi voidaan katsoa yritykset, joilla on jokin suhde luonnollisen henkilön tai yhdessä toimivien luonnollisten henkilöiden ryhmän kautta, jos ne harjoittavat toimintaansa tai osaa toiminnoistaan samoilla merkityksellisillä markkinoilla tai lähimarkkinoilla, pk-yrityksiä koskevien suositusten liitteessä olevan 3 artiklan 3 kohdan neljännessä ja viidennessä alakohdassa, joiden teksti vastaa edellä mainitun asetuksen liitteessä I olevan 3 artiklan 3 kohdan neljättä ja viidettä alakohtaa, tarkoitetulla tavalla. Koska ei ole olemassa näyttöä merkittävistä kaupallisista yhteyksistä esimerkiksi myynti- tai ostosopimusten taikka tavarantoimittajien yhteiskäyttöä tai muita kaupallisia etuja koskevien sopimusten muodossa yhtäältä tuensaajayrityksen ja toisaalta yhtiön N. ja sen pääosakkaan välillä, tuensaajayrityksen ja yhtiön N. ei komission mukaan voida katsoa olleen sidosyrityksiä kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana. Komissio päättelee tästä Slovakian viranomaisten tavoin, että tuensaajayritys ja yhtiö N. muodostavat yhdessä pk-yrityksen. Tämän päätelmän tueksi riidanalaisessa päätöksessä esitetään taulukko, josta ilmenevät tuensaajayrityksen ja yhtiön N. työntekijöiden yhteenlaskettu määrä, kokonaisliikevaihto sekä yhteenlasketut vuotuiset tuloslaskelmat vuosina 2010–2015.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana 7.11.2013 tuensaajayrityksen ja yhtiön P. välillä ei kylläkään enää ollut mitään tosiasiallista rakenteellista yhteyttä, sillä yhtiö P. oli luovuttanut tuensaajayrityksessä omistamansa pääomaosuudet kokonaisuudessaan yhtiölle N. Kuten komissio toteaa, oikeuskäytännössä on katsottu (tuomio 21.3.2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
,
kohta ja tuomio 6.7.2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
,
ja
kohta), että asetuksen N:o 651/2014 2 artiklan 28 alakohdassa olevan tuen myöntämispäivän määritelmän mukaisesti kyseisellä päivällä tarkoitetaan päivää, jolloin tuensaajalle myönnetään laillinen oikeus tuensaantiin asiaan sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 45–47 perustelukappaleesta ilmenee, Slovakian sovellettavan siviilioikeuden nojalla tehty avustussopimus, jonka Slovenská inovačná a energetická agentúra ja tuensaajayritys tekivät 29.10.2013, tuli voimaan vasta 7.11.2013 eli sitä päivää seuraavana päivänä, jona kyseinen sopimus oli julkaistu Slovakian sopimuksia koskevassa keskusrekisterissä. Näin ollen komissio oli velvollinen käsiteltävässä asiassa arvioimaan, olivatko Slovakian viranomaiset tutkineet asianmukaisesti sen, oliko tuensaajayritys pk-yritys 7.11.2013 eli silloin, kun se oli yhtiön N. yksinomaisessa määräysvallassa.
Huolimatta siitä, että merkityksellinen päivä arvioitaessa tuensaajayrityksen asemaa pk-yrityksenä oli 7.11.2013, kantajan toimittamat tiedot tuensaajayrityksen ja yhtiön N. oikeudellisen edeltäjän eli yhtiön P. välisistä yhteyksistä olivat omiaan herättämään komissiossa asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla epäilyjä siitä, voitiinko tuensaajaa luonnehtia asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I tarkoitettuna pk-yrityksenä ja oliko kyseessä sääntöjenvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki.
Tältä osin kantaja voi siis vedota asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevaan 4 artiklaan, jonka otsikko on ”Henkilöstömäärän ja rahamääräisten arvojen laskennassa käytettävät tiedot ja tarkastelujakso” ja jonka sanamuoto vastaa täysin pk-yrityksiä koskevien suositusten liitteessä olevan 4 artiklan sanamuotoa. Tämän artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Henkilöstömäärän ja rahamääräisten arvojen laskennassa käytettävät tiedot koskevat viimeistä päättynyttä tilikautta, ja ne lasketaan vuosittain. Laskennassa käytetään tilinpäätöshetken tietoja. Liikevaihdon määrä lasketaan ilman arvonlisäveroa ja muita välillisiä veroja.
2.   Kun yrityksen vuotuiset tiedot tilinpäätöshetkellä ylittävät tai alittavat 2 artiklassa mainitut henkilöstömäärää koskevat tai rahamääräiset raja-arvot, yritys saavuttaa tai menettää keskisuuren yrityksen, pienen yrityksen tai mikroyrityksen aseman ainoastaan siinä tapauksessa, että ylitys tai alitus toistuu kahtena peräkkäisenä tilivuotena.”
Asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevassa 4 artiklassa säädetään laskentamenetelmästä, jossa tarkastellaan viimeistä päättynyttä tilikautta vuosiperusteisesti ja jota käytetään arvioitaessa niiden kyseisessä liitteessä olevan 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen kolmen perusteen läsnäoloa, joiden perusteella pk-yritykseksi voidaan katsoa yritys, jonka palveluksessa on vähemmän kuin 250 työntekijää ja jonka vuosiliikevaihto on enintään 50 miljoonaa euroa tai taseen loppusumma on enintään 43 miljoonaa euroa. Asianosaiset eivät myöskään ole kiistäneet sitä, että edellä mainitussa liitteessä olevan 3 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen sidosyritysten tilanteessa laskennassa on huomioitava kaikkien asianomaisten yritysten merkitykselliset tiedot. Tämän vaatimuksen mukaisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 57 perustelukappaleen d alakohdassa esitetään lopuksi taulukko, joka sisältää sellaiset tuensaajayrityksen ja yhtiön N. yhdistetyt tiedot vuosilta 2010–2015, jotka liittyvät edellä mainitussa liitteessä olevan 2 artiklan 1 kohdassa annettuihin kolmeen kumulatiiviseen perusteeseen, joiden perusteella yritys voidaan katsoa pk-yritykseksi.
Komissio kiisti kuitenkin istunnossa sen, että asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevan 4 artiklan 2 kohtaa voitaisiin soveltaa sellaiseen yrityksessä tapahtuneeseen omistajanvaihdokseen, joka tehtiin tuensaajayrityksessä yhtiöiden P. ja N. välillä, ja vetosi tässä pk-yrityksen määritelmää koskevan käyttöoppaan, sellaisena kuin se on Euroopan unionin julkaisutoimiston julkaisemana, sivuun 14. Kyseisessä käyttöoppaassa todetaan esimerkiksi, että pk-yrityksiä koskevan suosituksen liitteessä olevaa analogista sääntöä ei sovelleta ”yrityksiin, jotka ylittävät pk-yritystä koskevat kynnysarvot omistajavaihdoksen vuoksi sulautuman tai yrityskaupan seurauksena”, ja että tällaisia yrityksiä ”on arvioitava niiden osakkuusrakenteen pohjalta muutoksen ajankohtana eikä viimeisimmän kirjanpitokauden päättymishetkenä”. Tätä päätelmää seuraa viittaus säännöistä, joita soveltaen voidaan todentaa yhdenmukaisesti osallistujien olemassaolo ja oikeudellinen asema sekä niiden toiminnalliset ja taloudelliset edellytykset sellaisten epäsuorien toimien yhteydessä, joita tuetaan avustuksilla Euroopan yhteisön seitsemännestä tutkimuksen, teknologian kehittämisen ja demonstroinnin puiteohjelmasta ja Euroopan atomienergiayhteisön seitsemännestä ydinalan tutkimuksen ja koulutuksen puiteohjelmasta 18.12.2012 annetun komission päätöksen 2012/838/EU, Euratom (
EUVL 2012, L 359, s. 45
) liitteessä olevan 1.1.3.1 kohdan 6 alakohdan e alakohtaan, jossa täsmennetään, että kyseistä ”sääntöä ei sovelleta, jos pk-yritys on sulautunut suurempaan yritysryhmään tai siirtynyt sen omistukseen, jolloin pk-yritys menettää asemansa heti liiketoimen ajankohdasta alkaen”.
Tässä yhteydessä on riittävää todeta, että pk-yrityksen määritelmää koskeva käyttöopas, johon riidanalaisessa päätöksessä ei edes viitata, ei ole sellainen sitova oikeudellinen teksti, jonka perusteella voitaisiin poiketa asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevan 4 artiklan 2 kohdassa säädetystä sitovasta säännöstä tai kaventaa sen ulottuvuutta. Lisäksi käyttöoppaan toisella sivulla olevassa vastuuvapauslausekkeessa täsmennetään, että käyttöoppaan tarkoituksena on ”tarjota yrittäjille ja muille sidosryhmille yleisiä ohjeita pk-yrityksen määritelmän soveltamista varten”, eikä sillä ”ole oikeudellista vaikutusta, eikä se sido komissiota millään tavoin”, sillä pk-yrityksiä koskeva suositus on ”ainoa todistusvoimainen perusta, kun kyseessä ovat pk-yrityksen määrittelevät edellytykset”. Viittaus päätöksen 2012/838 liitteessä olevan 1.1.3.1 kohdan 6 alakohdan e alakohtaan ei kumoa tätä arviointia, koska kyseistä määräystä, jonka soveltamisala on rajattu koskemaan ydinalan tutkimusta ja koulutusta, ei voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Näin ollen tämä komission väite on hylättävä perusteettomana.
Komissio oli siten velvollinen soveltamaan asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevan 4 artiklan 2 kohtaa käsiteltävässä asiassa.
Slovakian viranomaisten asiakirja-aineistoon toimittamista huomautuksista, riidanalaisesta päätöksestä tai komission asian käsittelyn aikana toimittamista kirjelmistä ei kuitenkaan ilmene – ei edes unionin yleisen tuomioistuimen esitettyä tästä tarkentavan kirjallisen kysymyksen – minkä päättyneen tilikauden kyseiset viranomaiset ottivat käsiteltävässä asiassa huomioon tehdäkseen asetuksen N:o 651/2014 2 artiklan 1 alakohdassa, luettuna yhdessä saman asetuksen liitteessä I olevan 3 artiklan 3 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan kanssa, tarkoitetun vuosiperusteisen laskennan. Riidanalaisessa päätöksessä ei ole myöskään otettu huomioon tuensaajayrityksen ja yhtiön N. vuosia 2010–2012 koskevissa yhdistetyissä tiedoissa sitä, että tuensaajayritys oli kyseisenä ajanjaksona sekä huomattavan osan vuodesta 2013 yhtiön P. määräysvallassa, eikä siinä esitetä viimeksi mainitun yhtiön tietoja. Joka tapauksessa on niin, että kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana 7.11.2013 viimeinen päättynyt tilikausi, jonka perusteella laskenta oli vuosiperusteisesti tehtävä, oli vuosi 2012, jonka aikana tuensaajayritys oli yhtiön N. sijasta yhtiön P. yksinomaisessa määräysvallassa. Lisäksi komissio vahvisti unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisiin kysymyksiin antamassaan vastauksessa, että vuosi 2012 oli merkityksellinen edellä mainitussa liitteessä olevan 4 artiklan 1 kohdan soveltamisen kannalta.
Vaikka oletettaisiin, että tässä yhteydessä olisi pitänyt ottaa huomioon vuosi 2013, kantaja väittää aivan oikeutetusti, että tuensaajayrityksen vuotuinen tase kattoi väistämättä tiedot ajanjaksolta, jonka aikana sen osakkeet olivat edelleen yhtiön P. hallinnassa, sillä omistajanvaihdoksesta ilmoitettiin Slovakian kaupparekisteriin vasta 7.8.2013 (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 57 perustelukappaleen d alakohdan kolmas alakohta). Tässä tilanteessa asetuksen N:o 651/2014 2 artiklan 1 alakohdassa, luettuna yhdessä saman asetuksen liitteessä I olevan 4 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa, tarkoitettujen perusteiden katsomiseksi täytetyiksi ja sen arvioimiseksi asianmukaisesti, voitiinko tuensaajayritys katsoa pk-yritykseksi kyseessä olevan tuen myöntämisajankohtana, ei ollut riittävää ottaa huomioon luovutuksensaajana olevan emoyhtiön tietoja, joka oli tuensaajayrityksen sidosyritys ja otti tuensaajayrityksessä määräysvallan merkityksellisen tilikauden aikana, vaan huomioon olisi pitänyt ottaa myös sen luovuttajana olevan emoyhtiön tiedot, jonka määräysvalassa tuensaajayritys harjoitti huomattavan osan taloudellisesta toiminnastaan kyseisen tilikauden aikana. Muunlainen tulkinta olisi nimittäin vastoin edellä mainitussa liitteessä olevan 4 artiklan 2 kohdan henkeä, sillä sen tarkoituksena on valvoa, että tuki myönnetään tosiasiallisesti pk-yritykselle eikä pk-yrityksen määritelmää kierretä täysin muodollisilla perusteilla (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, HaTeFo,
C‑110/13
,
EU:C:2014:114
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tästä seuraa, että käsiteltävässä asiassa sekä Slovakian viranomaisilla että komissiolla oli velvollisuus yhtäältä määrittää täsmällisesti päättynyt tilikausi ja vuosi, jotka olivat merkityksellisiä asetuksen N:o 651/2014 2 artiklan 1 alakohdassa, luettuna yhdessä saman asetuksen liitteessä I olevan 3 artiklan 3 kohdan ja 4 artiklan 2 kohdan kanssa, tarkoitettujen sidosyritysten tietoja koskevassa kokonaislaskennassa, ja toisaalta täsmentää, mikä yhtiö tai mitkä yhtiöt tässä yhteydessä oli otettava huomioon. Tällä perusteella niiden oli myös arvioitava, ylittyivätkö edellä mainitussa liitteessä olevan 4 artiklan 2 kohdassa annetut merkitykselliset kynnysarvot, jotka vaikuttivat tuensaajayrityksen luokittelemiseen pk-yritykseksi kahdella peräkkäisellä tilikaudella.
Kuten edellä 83 ja 84 kohdassa on todettu, riidanalaisessa päätöksessä ei mainita mitään tästä seikasta, mikä vahvistaa, ettei käsiteltävässä asiassa ole selvitetty ja tutkittu merkityksellisiä seikkoja. Lisäksi asiakirja-aineistoon sisällytetyt tiedot vahvistavat sen, ettei komissio selvittänyt huolellisesti yhtiöiden P. ja N. ja niiden johtajien tilannetta, eikä komissio voi perustella tätä väitteellä, jonka mukaan se saattoi luottaa Slovakian viranomaisen toimittamiin tietoihin ilman asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja epäilyjä, koska kyseisten viranomaisten oli noudatettava SEU 4 artiklan 3 kohdassa määrättyä vilpittömän yhteistyön periaatetta.
Ensinnäkin on todettava, että, kuten kannekirjelmän liitteistä A.21 ja A.22 ilmenee, tuensaajayrityksen ja yhtiön P. johtokunnat ja hallitukset koostuivat osittain ja väliaikaisesti saman perheen jäsenistä, joista yksi istui kummankin johtokunnassa. Vaikka kantaja oli toimittanut hallinnollisen menettelyn yhteydessä todisteet kyseisen perheen Slovakiassa hallinnoimista konserneista, komissio luotti tässä yhteydessä ja tutkimatta asiaa tarkemmin Slovakian viranomaisten epämääräisiin väitteisiin, joiden mukaan ne eivät olleet tietoisia yhtiön P. omistajarakenteesta, koska kyseiset tiedot eivät olleet julkisesti saatavilla, ja kyseisen perheen kyseinen jäsen ei ollut minkään toisen Slovakiaan sijoittautuneen yhtiön osakas tai jäsen 14.3.2012 ja 31.12.2012 välisenä aikana. Kuten edellä 83 kohdassa on todettu, riidanalaisessa päätöksessä ei joka tapauksessa esitetä tai arvioida kyseisiä seikkoja. Tältä osin on todettava, että komissio ei voinut 9.7.2015 päivätyssä kirjeessään tyytyä vain ottamaan lyhyesti kantaa yhtiön P. asemaan hälventääkseen tätä asiaa koskevia epäilyjä ja perustella tätä sillä, että kantajalla oli riittävät tiedot seikoista, joiden perusteella komissio oli katsonut myös kyseisen yhtiön pk-yritykseksi.
Toiseksi on todettava yhtiön N. tilanteesta ja erityisesti sen pääosakkaasta, että kantajan hallinnollisen menettelyn aikana toimittamista todisteista huolimatta komissio tyytyi vain toteamaan epämääräisesti ja Slovakian viranomaisten toimittamiin tietoihin luottaen riidanalaisen päätöksen sivulla 16, johdanto-osan 57 perustelukappaleen d alakohdan 17 alakohdassa, että ”suurin osa yrityksistä, joissa [kyseinen osakkeenomistaja] oli johtavassa asemassa, ei toiminut samoilla markkinoilla kuin [tuensaajayritys]”. Komissio ei kuitenkaan avannut perusteellisemmin selvitystään siitä, toimiko yhtiö L., jonka johtokunnan puheenjohtaja kyseinen osakkeenomistaja oli, samoilla markkinoilla tai lähimarkkinoilla asetuksen N:o 651/2014 liitteessä I olevan 3 artiklan 3 kohdan neljännessä ja viidennessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla, vaikka tästä oli olemassa merkittäviä ja epäilyjä herättäviä todisteita, kuten Borský Peterin esiintymää koskeva kartta, jossa mainitaan selvästi yhtiön L. nimi sellaisen hiekkalouhoksen omistajana, joka sijaitsee kantajan ja tuensaajayrityksen louhosten läheisyydessä.
Tästä seuraa, että komissiolla olisi pitänyt herätä epäilyjä tämän asian suhteen asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
Näin ollen ensimmäinen väite on hyväksyttävä ilman, että on tarpeen lausua kantajan pyynnöstä saada esittää uutta näyttöä tuensaajayrityksen taseista vuosilta 2014–2018 (ks. edellä 15 kohta).
–
Toinen väite, joka koskee kyseessä olevan tuen myöntämistä tukijärjestelmän perusteella
Toisen kanneperusteen toisen osan toisessa väitteessä kantaja moittii komissiota lähinnä siitä, ettei se tarkistanut, täyttikö kyseessä oleva tuki kyseessä olevan tukijärjestelmän mukaiset perusteet, kuten perusteen, joka koskee kyseisen investointihankkeen innovatiivista luonnetta. Tällä väitteellä kantaja pyrkii osoittamaan, että kyseinen tuki oli tosiasiassa asetuksen N:o 651/2014 6 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitettua suurelle yritykselle myönnettyä tilapäistä tukea.
Komissio vastaa lähinnä, että sillä ei ole oikeutta todeta asetuksen N:o 651/2014 vastaiseksi toimenpiteitä, jotka täyttävät kaikki kyseisessä asetuksessa säädetyt edellytykset, vain sillä perusteella, että kyseiset toimenpiteet saattavat olla kansallisessa oikeudessa säädettyjen lisäperusteiden vastaisia. Koska edellä mainitussa asetuksessa ei aseteta perusteeksi kyseessä olevan tuen innovatiivista luonnetta, sillä ei ole merkitystä sen suhteen, voidaanko tuki todeta soveltuvaksi.
On todettava, ettei kyseinen väite voi menestyä, koska asetus N:o 651/2014 ei sisällä säännöstä, jossa velvoitettaisiin komissio tarkistamaan, onko yksittäinen tuki myönnetty asiaankuuluvan tukijärjestelmän mukaisesti, koska tämä kuuluu pääasiallisesti kansallisten viranomaisten ja tuomioistuinten toimivaltaan (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 6.7.2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
,
ja
kohta ja julkisasiamies Campos Sánchez-Bordonan ratkaisuehdotus Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:271
,
–
kohta). Tällaista vaatimusta ei nimittäin aseteta edellä mainitun asetuksen 6 artiklan 3 kohdassa a alakohdassa, jota kantajan mukaan olisi pitänyt soveltaa käsiteltävässä asiassa sillä perusteella, että tuensaajayritys on suuri yritys, eikä sen 14 artiklassa.
Näin ollen toisen kanneperusteen toisen osan toinen väite on hylättävä perusteettomana.
Toisen kanneperusteen kolmas osa, joka koskee SEUT 108 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan kanssa, rikkomista
Toisen kanneperusteen kolmannessa osassa kantaja vetoaa SEUT 108 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdan kanssa, rikkomiseen sillä perusteella, että komissio ei aloittanut muodollista tutkintamenettelyä kyseessä olevan tuen tutkinnassa ilmenneistä vakavista vaikeuksista huolimatta.
Komissio katsoo, ettei sillä ollut missään vaiheessa vakavia vaikeuksia sen arvioidessa kyseessä olevan tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Tältä osin on riittävää todeta, että koska toisen kanneperusteen toisen osan ensimmäinen väite on hyväksytty sellaisten asetuksen 2015/1589 4 artiklan 4 kohdassa tarkoitettujen epäilyjen olemassaolon takia (ks. edellä tämän tuomion 81–99 kohta), joiden käsite vastaa vakavien vaikeuksien käsitettä (ks. vastaavasti tuomio 12.2.2008, BUPA ym. v. komissio,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
,
kohta), myös toisen kanneperusteen kolmas osa on hyväksyttävä.
Näin ollen riidanalainen päätös on kumottava ja kanne on hyväksyttävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kantajan vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan komission valtiontukiasiassa SA.38121 (2016/FC) – Slovakia, joka koskee slovakialaiselle kvartsihiekan tuottajalle NAJPI a. s:lle myönnettyä investointitukea, 20.7.2017 antama päätös C(2017) 5050 final kumotaan.

2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Julistettiin Luxemburgissa 9 päivänä syyskuuta 2020.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.