CELEX: 62021CJ0401
Обжалване
Кохезионен фонд и Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР)
Регламент (ЕС) № 1303/2013
Приложима ставка на съфинансиране
Изменение на ставката, направено между подаването на окончателното заявление за междинно плащане и приемането на отчетите
Принципи на ежегодност на счетоводното отчитане и на забрана за прилагане с обратна сила

С жалбата си Румъния иска да се отмени решение на Общия съд на Европейския съюз от 14 април 2021 г., Румъния/Комисия (T‑543/19, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“,
EU:T:2021:193
), с което този съд отхвърля жалбата ѝ за частична отмяна на Решение C(2019) 4027 окончателен на Комисията от 23 май 2019 година (наричано по-нататък „спорното решение“) относно приемането на отчетите и определяне на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и Европейски фонд за регионално развитие (ЕФРР) за счетоводната 2017/2018 г. и за оперативна програма CCI 2014RO16M1OP001 „Големи инфраструктури“, при което е приложена ставка на съфинансиране за първа и втора приоритетна ос по тази оперативна програма 75 %, а не 85 %.
Правна уредба
Съгласно член 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 320
и поправка в
ОВ L 200, 2016 г., стр. 140
), изменен с Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юли 2018 г. (
ОВ L 193, 2018 г., стр. 1
) (наричан по-нататък „Регламент № 1303/2013“):
„В настоящия регламент се определят общоприложимите правила за [ЕФРР], Европейския социален фонд (ЕСФ), Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), които функционират в съответствие с обща рамка (наричани по-нататък „европейските структурни и инвестиционни фондове“)“. […]
В трета част са предвидени общите правила за уредбата на ЕФРР, ЕСФ (наричани заедно „структурните фондове“) и Кохезионния фонд по отношение на задачите, приоритетните цели и организацията на структурните фондове и Кохезионния фонд („фондовете“), критериите, на които държавите членки и регионите трябва да отговарят, за да бъдат допустими за подкрепа от европейските структурни и инвестиционни фондове, наличните финансови средства и критериите за разпределението им.
В четвърта част са определени общите правила, приложими към фондовете и ЕФМДР относно управлението и контрола, финансовото управление, отчетите и финансовите корекции.
[…]“.
Член 2, точка 4 от този регламент предвижда:
„За целите на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
4) „правила за отделните фондове“ означава разпоредбите, предвидени в трета или четвърта част на настоящия регламент или определени въз основа на нея или регламент относно уредбата на един или няколко от европейските структурни и инвестиционни фондове, изредени в член 1, четвърта алинея“.
Член 120 („Определяне на ставките на съфинансиране“) от посочения регламент гласи:
„1.   В решението на [Европейската комисия] за приемане на оперативна програма се определят ставката на съфинансиране и максималният размер на подкрепата от фондовете за всяка приоритетна ос. Когато дадена приоритетна ос се отнася до повече от една категория региони или повече от един фондове, в решението на Комисията, когато е необходимо, се определя ставката на съфинансиране по категория региони и фондове.
2.   За всяка приоритетна ос в решението на Комисията се посочва дали ставката на съфинансиране за приоритетната ос ще се прилага към:
а)
общите допустими разходи, включително публичните и частните разходи; или
б)
допустимите публични разходи.
3.   Ставката на съфинансиране за всяка приоритетна ос, и когато е приложимо, по категория регион и фонд, на оперативните програми по целта „Инвестиции за растеж и работни места“ не може да надвишава:
а)
85 % за Кохезионния фонд;
[…]
Комисията извършва преглед за оценка на обосновката за поддържане на ставката на съфинансиране, посочена във втора алинея, след 30 юни 2017 г. и при необходимост прави законодателно предложение преди 30 юни 2016 г.
[…]“.
Член 130 („Общовалидни правила за изчисляване на междинните плащания и плащането на окончателното салдо“) от същия регламент предвижда в параграф 1:
„Комисията възстановява като междинни плащания 90 % от сумата, която се получава при прилагане на ставката на съфинансиране за всеки приоритет, определена в решението за приемане на оперативната програма, към допустимите разходи за приоритета, включени в заявлението за плащане. Комисията определя оставащите суми, които да бъдат възстановени като междинни плащания или да бъдат събрани в съответствие с член 139“.
Съгласно член 131, параграф 1 от Регламент № 1303/2013:
„Заявленията за плащане включват за всеки приоритет:
а)
общата сума на допустимите разходи, които бенефициерите са направили и платили за изпълнението на операциите, така както е вписана в счетоводната система на сертифициращия орган;
а)
общата сума на публичните разходи, направени за изпълнението на операциите, така както е вписана в счетоводната система на сертифициращия орган.
[…]“.
Член 135 („Крайни срокове за представяне на заявления за междинно плащане и за тяхното изплащане“) от този регламент гласи:
„1.   Сертифициращият орган представя редовно заявление за междинно плащане в съответствие с член 131, параграф 1, обхващащо сумите, вписани в неговата счетоводна система през счетоводната година. Въпреки това, когато счита за необходимо, сертифициращият орган може да включи такива суми в заявленията за плащане, подадени през следващите счетоводни години.
2.   Сертифициращият орган предава окончателното заявление за междинно плащане до 31 юли след края на предходната счетоводна година и във всеки случай преди първото заявление за междинно плащане за следващата счетоводна година.
3.   Първото заявление за междинно плащане се прави не преди Комисията да е нотифицирана за определянето на управляващите органи и сертифициращите органи в съответствие с член 124.
4.   Междинни плащания за оперативна програма не се правят, освен ако годишният доклад за изпълнение не е бил изпратен до Комисията в съответствие с правилата за отделните фондове.
5.   В зависимост от наличието на средства Комисията извършва междинното плащане не по-късно от 60 дни след датата, на която заявлението за плащане е регистрирано в Комисията“.
Съгласно член 137 от този регламент, който урежда изготвянето на отчети:
„1.   Отчетите за всяка оперативна програма, посочени в член 63, параграф 5, буква а) и параграф 6 от [Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (
ОВ L 298, 2012 г., стр. 1
)], се представят на Комисията. Счетоводните отчети обхващат счетоводната година и включват на нивото на всеки приоритет и, ако е приложимо, фонд и категория региони:
а)
общият размер на допустимите разходи, записани в счетоводните системи на сертифициращия орган, включени в заявленията за плащане, подадени до Комисията в съответствие с член 131 и член 135, параграф 2 до 31 юли след края на счетоводната година, общият размер на съответните публични разходи, направени за изпълнение на операциите, както и общият размер на съответните плащания към бенефициерите в съответствие с член 132, параграф 1;
[…]
г)
за всеки приоритет — равнение между разходите, посочени в съответствие с буква а), и разходите, декларирани по отношение на същата счетоводна година в заявленията за плащане, придружено от обяснение на разликите.
2.   Когато държава членка изключи от отчетите разходи, включени преди това в заявление за междинно плащане за счетоводната година, поради текуща оценка на законосъобразността и редовността на тези разходи, цялата сума на тези разходи или част от тях, която е преценена като законосъобразна и редовна, може да бъде включена в заявление за междинно плащане за следващи счетоводни години.
[…]“.
Член 139 („Разглеждане и приемане на отчети“) от същия регламент предвижда:
„1.   Комисията извършва проверка на документите, представени от държавата членка в съответствие с член 129. По искане на Комисията държавата членка представя цялата необходима допълнителна информация, така че да даде възможност на Комисията да определи до срока, предвиден в член 84, дали отчетите са пълни, точни и достоверни.
2.   Комисията приема отчетите, когато може да стигне до заключението, че те са пълни, точни и верни. Комисията стига до такова заключение, когато одитният орган представи одитно становище без резерви относно пълнотата, точността и достоверността на отчетите, освен ако Комисията няма конкретни доказателства, че одитното становище за отчетите е ненадеждно.
[…]
6.   Въз основа на приетите отчети Комисията изчислява сумата, изискуема от фондовете и от ЕФМДР за счетоводната година, и последващите корекции по отношение на плащанията за държавата членка. Комисията взема под внимание:
а)
сумите в отчетите, посочени в член 137, параграф 1, буква а), към които се прилага ставката на съфинансиране за всеки приоритет;
б)
общия размер на плащанията, направени от Комисията през съответната счетоводна година, състоящ се от:
i)
размера на междинните плащания, направени от Комисията в съответствие с член 130, параграф 1 и член 24; както и
ii)
размера на годишното предварително финансиране, платено съгласно член 134, параграф 2.
7.   След извършване на изчислението по параграф 6, Комисията уравнява съответното годишно предварително финансиране и изплаща всяка допълнителна дължима сума в срок от 30 дни от приемането на отчетите. В случай на сума, подлежаща на събиране от държавата членка, Комисията издава нареждане за събирането ѝ, което се изпълнява по възможност чрез прихващане от суми, дължими на държавата членка по следващи плащания по същата оперативна програма. Такова събиране не представлява финансова корекция и не намалява подпомагането от фондовете и от ЕФМДР за оперативната програма. Събраните суми представляват целеви приходи по член 177, параграф 3 от [Регламент № 966/2012].
[…]“.
Обстоятелствата по спора
Обстоятелствата по спора са изложени в точки 1—10 от обжалваното съдебно решение и за целите на настоящото производство могат да бъдат обобщени по следния начин.
С Решение за изпълнение C(2015) 4823 окончателен от 9 юли 2015 г. (наричано по-нататък „решението за изпълнение от 2015 г.“), прието на основание на член 29, параграф 4 и член 96, параграф 10 от Регламент № 1303/2013, Комисията одобрява някои елементи на оперативна програма CCI 2014RO16M1OP001 „Голяма инфраструктура“ с оглед на подкрепа от ЕФРР и от Кохезионния фонд въз основа на целта относно инвестициите за растеж и работни места в Румъния за периода между 1 януари 2014 г. и 31 декември 2020 г. (наричана по-нататък „оперативната програма“). В тази програма има осем приоритетни оси.
В член 4, параграф 3 от решението за изпълнение от 2015 г. във връзка с приложение II към него ставката на съфинансиране за първата и втората приоритетни оси на тази програма се определя на 75 % и се уточнява, че тази ставка ще се прилага спрямо допустимите публични разходи.
На 6 юли 2018 г. в съответствие с член 135, параграф 2 от Регламент № 1303/2013 румънските органи предават на Комисията окончателното заявление за междинно плащане във връзка с оперативната програма за счетоводната 2017/2018 г.
С Решение за изпълнение C(2018) 8890 final от 12 декември 2018 г. (наричано по-нататък „решението за изпълнение от 2018 г.“), прието на основание на член 96, параграф 10 от Регламент № 1303/2013, Комисията изменя по-специално приложение II към решението за изпълнение от 2018 г., като увеличава на 85 % ставката на съфинансиране за първата и втората приоритетна ос на оперативната програма.
На среща на румънските власти и Комисията, проведена на 15 януари 2019 г., румънските органи искат за счетоводната 2017/2018 г. за първата и втората приоритетна ос на оперативната програма да се приложи ставката на съфинансиране 85 %, както е определена в решението за изпълнение от 2018 г., вместо ставката на съфинансиране от 75 %, определена в решението за изпълнение от 2015 г. В отговор на това искане Комисията посочва, че насоките, съдържащи се в документа, озаглавен „Ръководство за държавите членки относно изготвянето, проверката и приемането на отчетите“, в редакцията, изготвена от Комисията на 3 декември 2018 г., не допускат за посочената счетоводна година да се приложи ставката на съфинансиране от 85 %.
На 15 февруари 2019 г. в съответствие с член 138, буква a) от Регламент № 1303/2013 румънските власти предават на Комисията отчета по оперативната програма за счетоводната 2017/2018 г.
С писма от 8 март и от 13 май 2019 г. румънските органи отново искат от Комисията да приложи за счетоводната 2017/2018 г. ставката на съфинансиране от 85 % за първа и втора приоритетна ос от оперативната програма.
С писмо от 17 май 2019 г. Комисията потвърждава на румънските власти, че ставката на съфинансиране от 85 % за първа и втора приоритетна ос от оперативната програма не е приложима за счетоводната 2017/2018 г. Тя обяснява по-конкретно че в рамките на програмния период 2014—2020 т. и в съответствие с насоките на Ръководството, споменато в точка 15 от настоящото решение, по силата на принципа на ежегодност на счетоводното отчитане всяко изменение на ставка на съфинансиране се прилага само за текущата и бъдещите счетоводни години.
На 23 май 2019 г. Комисията приема спорното решение, с което тази институция, от една страна, в съответствие с член 139, параграфи 2 и 3 от Регламент № 1303/2013 приема отчетите по оперативната програма за счетоводната 2017/2018 г., и от друга страна, в съответствие с член 139, параграф 6 от този регламент въз основа на приетите отчети изчислява сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за посочената счетоводна година. От приложението към това решение се установява, че при изчисляването на тази сума Комисията прилага ставката на съфинансиране от 75 % за първа и втора приоритетна ос на оперативната програма, както е определена в решението за изпълнение от 2015 г.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
С жалба, подадена в секретариата на Общия съд на 30 юли 2019 г., Румъния иска частична отмяна на спорното решение в частта, в която Комисията прилага ставка на съфинансиране от 75 %, а не от 85 % за първата и втората приоритетна ос от оперативната програма.
Румъния излага две основания в подкрепа на жалбата, първото — нарушение на член 120, параграф 3 и на член 139, параграф 6 от Регламент № 1303/2013 и на принципа на защита на оправданите правни очаквания, а второто — нарушение на предвиденото в член 296, втора алинея ДФЕС задължение за мотивиране и на принципа на добра администрация.
Тъй като приема в обжалваното съдебно решение, че твърденията, че тези основания са налице, са неоснователни, Общият съд отхвърля изцяло жалбата.
Досежно по-специално първата част от първото основание, с която се твърди нарушение на член 120, параграф 3 и член 139, параграф 6 от Регламент № 1303/2013, Общият съд я отхвърля, като в точки 29—51 от обжалваното съдебно решение най-напред прави буквално, систематично и телеологично тълкуване на последната разпоредба, а след това в точки 53—71 от обжалваното съдебно решение разглежда доводите на Румъния в подкрепа на тезата, че ставката на съфинансиране, приложима съгласно член 139, параграф 6 от Регламент № 1303/2013, е действащата към момента на приемане на отчетите.
Искания на страните
С жалбата си Румъния иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да се произнесе окончателно по жалбата, подадена пред Общия съд, като отмени спорното решение в частта, в която Комисията е приложила ставка на съфинансиране от 75 %, а не от 85 %, за първата и втората приоритетна ос от оперативната програма, а при условията на евентуалност — да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по тази жалба, както и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата и
–
да осъди Румъния да заплати съдебните разноски.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят излага три основания, първото — грешка при прилагане на правото при тълкуването и прилагането на член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013 във връзка с член 137, параграф 1, букви а) и г) и параграф 2, член 131, член 135, параграф 2, както и член 139, параграфи 1, 2 и 7 от този регламент, второто — грешка при прилагане на правото при тълкуването и прилагането на принципа на ежегодност на счетоводното отчитане и третото — грешка при прилагане на правото при тълкуването и прилагането на принципа на забрана за прилагане с обратна сила.
По първото основание
Доводи на страните
С първото си основание Румъния по същество упреква Общия съд, че неправилно е тълкувал и приложил член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013 във връзка с член 137, параграф 1, букви а) и г) и параграф 2, член 131, член 135, параграф 2, както и член 139, параграфи 1, 2 и 7 от този регламент, доколкото е постановил, че ставката на съфинансиране, приложима за изчисляването на изискуемата от Кохезионния фонд и от ЕФРР за дадена счетоводна година сума, е ставката, която е в сила към датата на подаване от съответната държава членка на окончателното заявление за междинно плащане за тази счетоводна година, защото, от една страна, всички допустими разходи, взети под внимание от Комисията при изчисляването на изискуемата от тези фондове сума, са представените в окончателното заявление за междинно плащане и от друга страна, допустимите разходи и ставката на съфинансиране, приложима към споменатите разходи, са два неразривно свързани елемента, въз основа на които се изчислява изискуемата от тези фондове сума.
На първо място, жалбоподателят по-специално упреква Общия съд, че в точки 38, 39, 60 и 68 от обжалваното съдебно решение е приел, че размерът на разходите, вписан в окончателното заявление за междинно плащане, е основата за изчисляване на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР, докато според жалбоподателя единствено размерът на разходите, упоменати в приетите отчети, позволява да се определи посоченият размер, тъй като единствено тези отчети отразяват изчерпателно и в окончателен вид допустимите разходи.
Така Общият съд неправилно приравнил общия размер на допустимите разходи, съдържащи се в окончателното заявление за междинно плащане за дадена счетоводна година, с общия размер на допустимите разходи, съдържащи се в приетите отчети за тази счетоводна година, независимо че тези две суми са различни и че в съответствие с член 139, параграф 6 от Регламент № 1303/2013 Комисията изчислява сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР, въз основа на приетите отчети.
От факта, че съгласно член 137, параграф 2 от Регламент № 1303/2013 държава членка може да изключи от отчетите си разход, включен преди това в заявление за междинно плащане за дадена счетоводна година, поради текуща оценка на законосъобразността и редовността на този разход, било видно, че окончателното заявление за междинно плащане и приетите от Комисията отчети могат да отразяват отделни разходи.
На второ място, според жалбоподателя приравняването от Общия съд противоречи на принципа на добро финансово управление, на разпоредбите на Регламент № 1303/2013 относно предаването и приемането на отчетите, както и на процесуалните гаранции, свързани с етапа по приемане на отчетите, за да се гарантира интегритетът на Кохезионния фонд и на ЕФРР.
При тези обстоятелства жалбоподателят оспорва преценката на Общия съд в точка 59 от обжалваното съдебно решение, че процедурата относно изготвянето, разглеждането и одобряването на отчетите за определена счетоводна година има „формален“ характер.
На трето място, жалбоподателят твърди, че като е приел в точка 40 от обжалваното съдебно решение, че за да изчисли изискуемата сума, Комисията взема под внимание и общия размер на направените от нея плащания през счетоводната година — размер, който включва по-специално междинните плащания, извършени от тази институция съгласно член 130, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 — Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
От една страна, всъщност изискуемата сума била кумулативна сума, представляваща общата подкрепа от Кохезионния фонд и от ЕФРР за дадена счетоводна година, която се изчислява, като действащата ставка на съфинансиране се приложи към общия размер на разходите, удостоверени в отчетите и одобрени от Комисията, така че определянето на изискуемата сума налагало ново изчисляване, напълно независимо от извършените по-рано плащания през счетоводната година. От друга страна, междинните плащания били само един от елементите, взети под внимание при определянето на оставащата дължима сума. Следователно плащанията, извършени през счетоводната година, включително междинните плащания, се приспадали от общата изискуема сума, което позволявало да се установи сумата, която остава да се дължи от Кохезионния фонд и от ЕФРР към държавите членки или от държавите членки към тези фондове.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Съображения на Съда
На първо място, следва да се уточни, че в точка 37 от обжалваното съдебно решение, неоспорена от жалбоподателя, след като констатира, че окончателното заявление за междинно плащане трябва да се подаде след края на определена счетоводна година, Общият съд постановява, че посоченото заявление „представлява основата за изготвянето на отчета и за изчисляване на изискуемите от Кохезионния фонд и от ЕФРР суми“.
От текста на цитираната точка, и по-специално от думата „[в]същност“, която следва това съображение, е видно, че то се основава на преценката на Общия съд, изложена във второто изречение от тази точка, а именно че окончателното заявление за междинно плащане е основата за определяне както на разходите, взети под внимание от Комисията по силата на член 139, параграф 6, буква a) от Регламент № 1303/2013, така и на общата сума на междинните плащания, взети под внимание от Комисията по силата на буква б) от посочения параграф 6.
Както следва от точки 38—41 от обжалваното съдебно решение, точки 38 и 39 от това решение, които жалбоподателят оспорва, съдържат мотивите, на които почива преценката, че окончателното заявление за междинно плащане е основата за определяне на разходите, взети под внимание от Комисията съгласно член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013. По-конкретно, в последните точки Общият съд тълкува тази разпоредба през призмата на контекста, от който тя е част.
В тази насока следва да се припомни, че съгласно член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013 при изчисляването на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за счетоводната година, Комисията взема под внимание сумите в отчетите, посочени в член 137, параграф 1, буква а) от този регламент, към които се прилага ставката на съфинансиране за всеки приоритет.
Член 137, параграф 1, буква а) от Регламент № 1303/2013 предвижда, че отчетите за счетоводната година включват по-специално общия размер на допустимите разходи, записани в счетоводните системи на сертифициращия орган, включени в заявленията за плащане, подадени до Комисията в съответствие с член 131 и член 135, параграф 2 от този регламент до 31 юли след края на счетоводната година.
Съгласно член 131, параграф 1 от посочения регламент заявленията за плащане включват, за всеки приоритет, от една страна, общия размер на допустимите разходи, направени от бенефициерите и платени за изпълнение на операциите, така както е вписан в счетоводната система на сертифициращия орган, и от друга, общия размер на публичните разходи, направени за изпълнението на операциите, така както е вписан в счетоводната система на този орган.
Член 135 от Регламент № 1303/2013 предвижда в параграфи 1 и 2 съответно, от една страна, че сертифициращият орган представя редовно заявление за междинно плащане в съответствие с член 131, параграф 1 от този регламент, обхващащо сумите, вписани в неговата счетоводна система през счетоводната година, и от друга, че този орган предава окончателното заявление за междинно плащане до 31 юли след края на предходната счетоводна година и във всеки случай преди първото заявление за междинно плащане за следващата счетоводна година.
От цитираните в точки 39—42 от настоящото решение разпоредби следва, първо, че отчетите за определена счетоводна година могат да включват само допустимите разходи, които са извършени и вписани в счетоводната система на сертифициращия орган през счетоводната година и са декларирани от него чрез подадени до Комисията заявления за междинно плащане.
Второ, както Общият съд констатира в точки 38 и 68 от обжалваното съдебно решение и както самият жалбоподател признава в жалбата си до Съда, във всяко заявление за междинно плащане се възпроизвежда от самото начало изчисляването на допустимите разходи, извършени и вписани в счетоводната система на сертифициращия орган през счетоводната година, така че окончателното заявление за междинно плащане, което може да бъде подадено до 31 юли след края на тази счетоводна година, обхваща кумулирания общ размер на допустимите разходи, декларирани през посочената счетоводна година.
Трето, както Общият съд установява и в точка 38 от обжалваното съдебно решение, по този начин с окончателното заявление за междинно плащане приключва декларирането на допустимите разходи за съответната счетоводна година, в смисъл че след представянето на това заявление съответната държава членка повече не може да декларира допустими разходи за покриване за тази счетоводна година. Следователно съвкупността от изискуемите за дадена счетоводна година разходи, които могат да бъдат включени в приетите за тази счетоводна година отчети и въз основа на които се изчислява изискуемата сума от Кохезионния фонд и от ЕФРР за посочената счетоводна година, са разходите, включени в окончателното заявление за междинно плащане.
Ето защо, както Общият съд установява в точка 37 от обжалваното съдебно решение, от член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013 във връзка с член 131, параграф 1, член 135, параграфи 1 и 2 и член 137, параграф 1, буква а) от този регламент следва, че окончателното заявление за междинно плащане е основата за определяне на разходите, взети под внимание от Комисията по силата на член 139, параграф 6, буква а) от посочения регламент, и следователно за изчисляване на изискуемата от Кохезионния фонд и от ЕФРР сума, в смисъл че общият размер на допустимите разходи, залегнал в окончателното заявление за междинно плащане за дадена счетоводна година, е „изходната точка“ за изчисляването на сумата, изискуема от тези фондове за тази счетоводна година.
От разглеждането като цяло на точки 37—41 от обжалваното съдебно решение обаче може да се приеме за установено, че именно такъв е изводът, направен от Общия съд в точка 39 от същото решение, доколкото той е постановил, че тълкуването на член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013 във връзка с член 137, параграф 1, буква а) и член 135, параграф 2 от този регламент, които препращат последователно един към друг, показва, че допустимите разходи, взети под внимание от Комисията при изчисляване на изискуемите от Кохезионния фонд и от ЕФРР суми, са разходите, вписани в счетоводната система на сертифициращия орган през съответната счетоводна година и представени в окончателното заявление за междинно плащане.
Впрочем тази констатация е изложена и от жалбоподателя в точка 46 от жалбата му до Съда, където той посочва, че „[з]а да се определи изискуемата [от Кохезионния фонд и от ЕФРР] сума е необходимо най-напред да се изчисли общият размер на разходите, вписани в счетоводната система на сертифициращия орган, който е бил включен в подадените до Комисията заявления за междинно плащане“, и че „[к]ато се има предвид, че във всяко заявление за междинно плащане се възпроизвежда от самото начало изчисляването на разходите, вписани в счетоводните системи, окончателното заявление за междинно плащане би трябвало да отразява всички разходи, декларирани през счетоводната година“. Следователно самият жалбоподател счита, по същите причини като Общия съд, че окончателното заявление за междинно плащане е изходната точка за изчисляване на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР, без обаче това да води до приравняване на разходите, съдържащи се в това заявление, с разходите, съдържащи се в приетите отчети.
Накрая, уместно е да се отбележи, че като изхожда от факта, че всички допустими разходи за дадена счетоводна година се определят към момента на окончателното заявление за междинно плащане за тази счетоводна година, Общият съд заключава в точка 39 от обжалваното съдебно решение, че изглежда логично с оглед на структурата на Регламент № 1303/2013 определянето на приложимата за тези разходи ставка на съфинансиране да следва същата логика, така че тази ставка да бъде ставката, която е била в сила най-късно към момента на подаване на окончателното заявление за междинно плащане.
В този смисъл отчитането от Общия съд на датата на подаване на окончателното заявление за междинно плащане с оглед на определянето на приложимата ставка на съфинансиране е следствие изключително от правилните констатации на Общия съд — от една страна, че в окончателното заявление за междинно плащане за дадена счетоводна година се конкретизира общият размер на допустимите разходи, вписани в счетоводната система на сертифициращия орган през съответната счетоводна година и представени за възстановяване в рамките на тази счетоводна година, и от друга, че с посоченото заявление приключва декларирането на допустимите разходи за същата счетоводна година, така че след подаването му съответната държава членка повече не може да декларира допустими разходи за възстановяване за тази счетоводна година.
В тази насока следва да се подчертае, че както правилно посочва Общият съд в точка 68 от обжалваното съдебно решение, обстоятелството, че някои допустими разходи, упоменати в окончателното заявление за междинно плащане, могат евентуално да бъдат изключени от отчетите, по-специално поради допусната в него нередност, изобщо не променя съдържащите се в предходната точка от настоящото решение констатации, въз основа на които Общият съд стига до извода в точка 39 от обжалваното съдебно решение.
Ето защо, обратно на твърдяното от жалбоподателя, мотивите в точки 38, 39 и 68 от обжалваното съдебно решение не позволяват да се приеме, че Общият съд е приравнил общия разме)р на допустимите разходи, които са посочени в окончателното заявление за междинно плащане и са за определена счетоводна година, с общия размер на допустимите разходи, посочени в приетите отчети за тази счетоводна година, и че така имплицитно е приел за окончателен общия размер на допустимите разходи, упоменати в това заявление. От тези мотиви също така няма как да се заключи, че Общият съд е изходил от подобно приравняване, за да стигне до извода, че референтната дата, взета под внимание за определянето на приложимата ставка на съфинансиране за дадена счетоводна година, е датата на подаване на окончателното заявление за междинно плащане за тази счетоводна година. Същото важи за точка 60 от обжалваното съдебно решение, която възпроизвежда извода, направен в точка 39 от това решение.
Следователно доводите на жалбоподателя, резюмирани в точки 28—30 от настоящото решение, са необосновани.
На второ място, необоснован е и доводът на жалбоподателя, че вземането под внимание на датата на подаване на окончателното заявление за междинно плащане за целите на определянето на приложимата ставка на съфинансиране компрометира процедурите по изготвяне, предаване, разглеждане и приемане на отчетите, както и процедурните гаранции, свързани с приемането на отчетите, които трябва да гарантират интегритета на Кохезионния фонд и на ЕФРР.
Всъщност е достатъчно да се отбележи, че във всеки случай тези процедури трябва да се провеждат в съответствие с разпоредбите на Регламент № 1303/2013 и с принципа на добро финансово управление и следователно е ирелевантно дали датата, взета под внимание за посочените цели, е датата на окончателното заявление за междинно плащане или на приемането на отчетите.
Освен това, обратно на твърдяното от жалбоподателя, Общият съд изобщо не е подценил важността на процедурата по изготвяне, разглеждане и приемане на отчетите за определена счетоводна година за целите на изчисляването на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и на ЕФРР, като е придал на тази процедура формален характер.
Всъщност освен факта, че в точка 58 от обжалваното съдебно решение Общият съд изрично признава, че тази процедура е от „основно“ значение за тези цели, доколкото, както твърди жалбоподателят, тя позволява на Комисията да провери изчерпателността, точността и истинността на представените от съответната държава членка отчети, „формалният“ характер, който Общият съд е придал на тази процедура — видно от точка 59 от обжалваното съдебно решение — е свързан изключително с правилно установения от Общия съд факт, че тази процедура се състои от последваща проверка на допустимите разходи, които фигурират в отчетите, изготвени от държавите членки въз основа на подадените до Комисията заявления за междинно плащане, така че споменатата процедура не може да доведе до осчетоводяване на разходи, които не са били предмет на такива заявления.
На трето и последно място, досежно довода на жалбоподателя, с който се оспорва точка 40 от обжалваното съдебно решение, се налага изводът, че след като в тази точка просто се припомня съдържанието на член 139, параграф 6, буква б) от Регламент № 1303/2013 и на член 130, параграф 1 от този регламент, в нея няма как да е допусната грешка при прилагане на правото.
При тези обстоятелства следва да се отхвърли твърдението, че първото основание е налице.
По второто основание
Доводи на страните
С второто си основание жалбоподателят по същество поддържа, че като е приел в точка 50 от обжалваното съдебно решение, че прилагането към разходите, направени през дадена счетоводна година и вписани в счетоводната система, на ставка на съфинансиране, приета след окончателното заявление за междинно плащане, би означавало по същество да не се спази принципът на ежегодност на счетоводното отчитане, Общият съд е тълкувал и приложил неправилно този принцип.
Жалбоподателят твърди, че прилагането за определена счетоводна година на ставка на съфинансиране, установена след датата на окончателното заявление за междинно плащане за тази счетоводна година, но преди приключването на отчетите за посочената счетоводна година, като ставката на съфинансиране, определена в решението за изпълнение от 2018 г., е в съзвучие с принципа на ежегодност на счетоводното отчитане.
Според жалбоподателя, макар в заявленията за междинно плащане разходите да се декларират на траншове, те се кумулират към момента на предаване на отчетите, за да бъдат одобрени тези отчети и да се изчисли изискуемата от Кохезионния фонд и ЕФРР сума, свързана със съвкупните вписани през дадена счетоводна година допустими разходи, което прави възможно актуализирането на ставката на съфинансиране по всяко време, до датата на приемане на отчетите и на изчисляване на дължимата сума, без прилагането на актуализираната ставка на съфинансиране да води до нови изчисления на междинните плащания, вече извършени от Комисията.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Съображения на Съда
Както установява Общият съд в точки 34 и 35 от обжалваното съдебно решение, които не са оспорени от жалбоподателя, системата за споделено управление на европейските структурни и инвестиционни фондове, въведена с Регламент № 1303/2013, се основава на принципа на ежегодност на счетоводното отчитане, като този принцип по-специално означава, че предвидените в цитирания регламент процедури, които се отнасят както до финансовото управление на разходите, поети от Кохезионния фонд и от ЕФРР, така и до изготвянето, разглеждането и приемането на отчетите, се основават на този принцип, така че единственият им референтен период е счетоводната година.
Ето защо прилагането на принципа на ежегодност на счетоводното отчитане налага факторите, които трябва да се вземат под внимание при изчисляването на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за определена счетоводна година, а именно, съгласно член 139, параграф 6, букви а) и б) от Регламент № 1303/2013 — допустимите разходи, приложимата ставка на съфинансиране и направените от Комисията плащания — да се отнасят до тази счетоводна година, освен ако законодателят на Съюза е предвидил друго.
Именно поради това, в съответствие с принципа на ежегодност на счетоводното отчитане, от една страна, само допустимите разходи, които са вписани в счетоводната система на сертифициращия орган „през счетоводната година“ и чрез заявления за междинно плащане са представени на Комисията за плащане, могат да бъдат взети под внимание за целите на изчисляването на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за тази счетоводна година, както следва от член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013 във връзка с член 137, параграф 1, буква а), член 131, параграф 1 и член 135 от този регламент. От друга страна, както следва от член 139, параграф 6, буква б) от посочения регламент, единствено плащанията, извършени „през съответната счетоводна година“, трябва да бъдат взети под внимание за посочените цели.
По отношение на приложимата ставка на съфинансиране следва да се отбележи, че в крайна сметка тя се отнася до процента от общия размер на допустимите разходи, направени от съответната държава членка през дадена счетоводна година, който трябва да бъде поет от Съюза.
Наистина, Регламент № 1303/2013 не уточнява каква е приложимата ставка на съфинансиране, за да се изчисли сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за определена счетоводна година, когато фиксираната ставка на съфинансиране е променена в момент след подаването на окончателното заявление за междинно плащане за тази счетоводна година, но преди да бъдат приети отчетите за същата счетоводна година; същевременно обаче съгласно принципа на ежегодност на счетоводното отчитане, който е в основата на Регламент № 1303/2013, приложимата ставка на съфинансиране може да е само ставката, която е била в сила през посочената счетоводна година, т.е. в настоящия случай — ставката на съфинансиране, определена с решението за изпълнение от 2015 г.
Ето защо обстоятелството, че сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за определена счетоводна година, се изчислява, след като бъдат приети отчетите за тази счетоводна година и следователно след приключването ѝ, няма никакво отражение върху определянето на приложимата ставка на съфинансиране за посочената счетоводна година, също както това обстоятелство няма никакво отражение върху определянето на допустимите разходи и на извършените от Комисията плащания, които трябва да бъдат взети под внимание за целите на това изчисление.
Всъщност посоченото обстоятелство следва от това, че в съответствие с възложените ѝ задължения Комисията, като отговарящ за изпълнението на бюджета на Съюза, е длъжна да гарантира, че европейските структурни и инвестиционни фондове се използват от държавите членки законосъобразно и по надлежния ред, и не може да ангажира тези фондове без предварително да се увери, че са спазени условията, с които е обвързана предоставената с тези фондове подкрепа и които са предвидени с Регламент № 1303/2013. По самото си естество обаче тези действия по проверка могат да бъдат извършени едва след като е приключена съответната счетоводна година, в рамките на процедурата относно разглеждането и приемането на отчетите за посочената счетоводна година.
Изводът в точка 68 от настоящото решение е още по-наложителен, защото — видно от член 130, параграф 1 от Регламент № 1303/2013 — възстановяванията, които Комисията е направила на държавата членка под формата на междинни плащания, извършени през счетоводната година вследствие от заявленията за междинно плащане, се изчисляват, като към допустимите разходи, упоменати в тези заявления, се прилага ставката на съфинансиране, която е в сила към датата на въпросните заявления — нещо, което жалбоподателят не оспорва.
Би било непоследователно обаче сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за дадена счетоводна година, да се изчисли, като към допустимите разходи, направени от съответната държава членка през тази счетоводна година, се приложи ставка на съфинансиране, различна от прилаганата през цялата съща счетоводна година за изчисляване на вече направените от Комисията междинни плащания във връзка с тези разходи.
При това положение Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 50 от обжалваното съдебно решение е установил, че прилагането към разходите, направени през дадена счетоводна година и вписани в счетоводната система, на ставка на съфинансиране, приета след окончателното заявление за междинно плащане, би означавало по същество да не се спази принципът на ежегодност на счетоводното отчитане.
Ето защо твърдението, че второто основание е налице, следва да се отхвърли като неоснователно.
По третото основание
Доводи на страните
С третото си основание жалбоподателят по същество упреква Общия съд, че е тълкувал и приложил неправилно принципа на забрана за прилагане с обратна сила, доколкото в точка 65 от обжалваното съдебно решение е приел, че прилагането на ставката на съфинансиране, определена в решението за изпълнение от 2018 г., към счетоводната 2017/2018 г., би довело до действие с обратна сила на това решение.
На първо място, в тази насока жалбоподателят признава, че счетоводната 2017/2018 г. е изтекла на 30 юни 2018 г. и че окончателното заявление за междинно плащане е предадено в началото на м. юли 2018 г., но същевременно твърди, че обратно на констатираното от Общия съд, правното положение на Румъния няма как да се счита за окончателно установено към 12 декември 2018 г., датата на решението за изпълнение от 2018 г., защото напротив, това положение можело още да продължи да търпи промени, до датата на приемане на отчетите.
Свидетелство за това бил фактът, че административните процедури относно дадена счетоводна година продължават след периода, който тя обхваща, и евентуално могат да изменят правоотношението, създадено между държавата членка и Комисията въз основа на окончателното заявление за междинно плащане, и то до момента на приемане на отчетите.
На второ място, като счита, че представянето на отчетите и приемането им са последващи последици от заявленията за междинно плащане за дадена счетоводна година, жалбоподателят изтъква, че дори да се приеме, че правното положение на държавата членка е окончателно установено към момента на подаване на окончателното заявление за междинно плащане, привеждането в действие на принципа на забрана за прилагане с обратна сила изисквало да се приложи новата ставка на съфинансиране, защото съгласно този принцип новата правна норма се прилага незабавно към бъдещите последици от правно положение, възникнало при действието на стария закон.
На трето място, жалбоподателят поддържа, че прилагането с обратна сила на ставката на съфинансиране всъщност означава ново изчисляване на сумите, изискуеми за счетоводни години, отчетите за които вече са приключени и във връзка с които не са налице административни действия, които могат да изменят правоотношенията между държавата членка и Комисията, а настоящият случай не бил такъв.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Съображения на Съда
Необходимо е да се отбележи, че след като постановява, че от буквалното, систематично и телеологическо тълкуване на Регламент № 1303/2013 следва, че ставката на съфинансиране, приложима за изчисляването на сумата, изискуема от Кохезионния фонд и от ЕФРР за дадена счетоводна година, съгласно член 139, параграф 6, буква а) от този регламент е ставката, която е в сила към момента, когато съответната държава членка представя окончателното заявление за междинно плащане за съответната счетоводна година, в точки 52—71 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда и отхвърля доводите на Румъния в подкрепа на тезата, че приложимата ставка на финансиране по смисъла на член 139, параграф 6, буква а) от Регламент № 1303/2013 е ставката в сила към момента на приемане на отчетите.
По-конкретно, в точки 57—65 от обжалваното съдебно решение Общият съд разглежда довода, че процедурите относно дадена счетоводна година остават открити до момента на приемане на отчетите и на изчисляване на изискуемата от Кохезионния фонд и от ЕФРР сума.
Във връзка с това в точки 58—60 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля този довод, като в точка 59 от него констатира, че колкото и да е важен, етапът на процедурата относно приемането на отчетите цели само да се осъществи последваща проверка на разходите, включени от съответната държава членка в заявленията ѝ за междинно плащане за дадена счетоводна година и възпроизведени в окончателното заявление за междинно плащане, така че този етап не може да доведе до осчетоводяване на разходи, които не са посочени в последно споменатото заявление.
В точка 60 от обжалваното съдебно решение Общият съд добавя, че по тази причина, както е отбелязал в точка 39 от същото решение, допустимите разходи, взети под внимание от Комисията при изчисляването на изискуемите от Кохезионния фонд и от ЕФРР суми, са разходите, вписани в счетоводната система на сертифициращия орган през съответната счетоводна година и представени в окончателното заявление за междинно плащане. С това Общият съд прави извод, че ставката на съфинансиране, която се прилага по отношение на тези разходи, би трябвало да следва същата логика при липсата на каквото и да е друго уточнение в това отношение от законодателя на Съюза. С други думи, както Общият съд постановява в точка 39 от обжалваното съдебно решение, приложимата ставка на съфинансиране би трябвало да бъде ставката, която е в сила към момента на подаване на окончателното заявление за междинно плащане.
От тълкуването на точки 61—65 от обжалваното съдебно решение, и по-специално от израза „освен това“ в точка 61 от това решение, обаче следва, че съдържащите се в тези точки мотиви, с които трябва да се подкрепи изводът, който се налага от точка 60 от същото решение, са за пълнота и допълват мотивите в точки 58—60 от него.
Ето защо, след като твърденията, че първото и второто основание са налице, са отхвърлени и съответно точки 39, 59 и 60 от обжалваното съдебно решение са потвърдени, третото основание трябва да се отхвърли като безпредметно.
Тъй като не е уважено нито едно от основанията, изложени от жалбоподателя в подкрепа на жалбата му, тя следва да се отхвърли изцяло.
По съдебните разноски
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски.
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
След като Комисията е направила искане за осъждането на жалбоподателя и последният е загубил делото, той следва да бъде осъден да понесе, наред с направените от него съдебни разноски, и тези на Комисията.

По изложените съображения Съдът (седми състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Румъния понася, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: румънски.