CELEX: 62014CJ0458
Előzetes döntéshozatal
Közbeszerzési szerződések és a letelepedés szabadsága
EUMSZ 49. cikk
2006/123/EK irányelv
12. cikk
Gazdasági érdeket képviselő, köztulajdonban lévő tengerparti, tóparti és folyóparti területekre vonatkozó koncessziók
Automatikus meghosszabbítás
Ajánlattételi eljárás hiánya)

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/13/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2006. L 376., 36. o.
) 12. cikkének, valamint az EUMSZ 49. cikknek, az EUMSZ 56. cikknek és az EUMSZ 106. cikknek az értelmezésére vonatkozik.
E kérelmeket két jogvita keretében terjesztették elő. Az első jogvitában (C‑458/14. sz. ügy) a Promoimpresa Srl áll szemben a Consorzio dei Comuni della Sponda Bresciana del Lago di Garda e del Lago di Idróval (a Garda‑tó és az Idro‑tó bresciai partján [Olaszország] található önkormányzatainak konzorciuma; a továbbiakban: konzorcium) a Regione Lombardiával (Lombardia tartomány, Olaszország) elsődlegesen a konzorcium azon határozatának tárgyában, amelyben megtagadta a Promoimpresával szemben azon koncesszió megújítását, amelynek ez utóbbi jogosultja volt egy köztulajdonban lévő terület hasznosítása céljából, másodlagosan pedig a Giunta Regionale Lombardia (Lombardia tartomány tanácsa) azon határozatának tárgyában, amelyben a köztulajdonban lévő területek koncessziójának odaítélését összehasonlító kiválasztási eljáráshoz kötötte. A második jogvitában (C‑67/15. sz. ügy) Mario Melis és társai állnak szemben a Comune di Loiri Porto San Paolo‑val (Loiri Porto San Paolo önkormányzata, Olaszország, a továbbiakban: comune) és a Provincia di Olbia Tempio‑val (Olbia Tempio megye, Olaszország) a tengerpart hasznosítási tervének jóváhagyására, valamint köztulajdonban lévő tengerparti területeken található berendezések koncessziójára vonatkozó határozatok, továbbá azon intézkedések tárgyában, amelyekkel az önkormányzati rendőrség elrendelte Melis és társai számára bizonyos berendezéseknek a köztulajdonban lévő tengerpartról történő elszállítását.
Jogi háttér
Az uniós jog
2006/123 irányelv (39) preambulumbekezdése előírja:
„Az »engedélyezési rendszer« fogalma magában foglalja többek között az engedélyek, licenciák, jóváhagyások vagy koncessziók kibocsátásának közigazgatási eljárásait, valamint a szolgáltató arra vonatkozó kötelezettségét, hogy – a tevékenység gyakorlására való jogosultság céljából – jegyezzék be valamely szakma képviselőjeként vagy vegyék nyilvántartásba, jegyzékbe vagy adatbázisba, váljék valamely testület hivatalos tagjává, vagy rendelkezzen egy meghatározott szakmához való tartozást igazoló kártyával. Engedélyt nem kizárólag hivatalos határozattal lehet kibocsátani, hanem olyan okokból eredő hallgatólagos döntésekkel is, mint például az illetékes hatóság válaszának hiánya, vagy az a tény, hogy az érdekelt félnek várnia kell a valamely nyilatkozattal kapcsolatos átvételi elismervényre annak érdekében, hogy tevékenységét megkezdhesse, vagy az utóbbi jogszerűvé váljon.”
Ezen irányelv (57) preambulumbekezdése értelmében:
„Ezen irányelv engedélyezési rendszerekkel kapcsolatos rendelkezéseinek azokra az esetekre kell vonatkozniuk, amelyekben valamely szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultsághoz vagy szolgáltatási tevékenység gyakorlásához a gazdasági szereplőknek az illetékes hatóság határozatával kell rendelkezniük. Ez nem érinti sem az illetékes hatóságoknak valamely köz‑ vagy magánjogi jogalany egy bizonyos szolgáltatás nyújtása céljából való felállítására vonatkozó döntéseit, sem pedig az illetékes hatóságok által egy bizonyos, a közbeszerzési szabályok hatálya alá tartozó szolgáltatás nyújtására irányuló szerződések megkötését, mivel ez az irányelv nem foglalkozik közbeszerzési szabályokkal.”
A 2006/123 irányelv 4. cikkének 6. pontja értelmében „engedélyezési rendszer” alatt bármely olyan eljárás értendő, „amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybevevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az illetékes hatóságtól a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot szerezzen.”
Ugyanezen irányelv 12. cikke, amely azon helyzetekre vonatkozik, amelyekben az engedélyezési rendszer olyan gazdasági tevékenységek folytatásának lehetővé tételére irányul, amelyek szűkös természeti erőforrások felhasználását követelik meg, ekképp rendelkezik:
„(1)   Ha a kiadható engedélyek száma valamely tevékenység esetében a rendelkezésre álló természeti erőforrások vagy a technikai lehetőségek szűkössége miatt korlátozott, a tagállamok a lehetséges kérelmezőkre olyan kiválasztási eljárást alkalmaznak, amely teljes mértékben biztosítja a pártatlanságot és az átláthatóságot, ideértve különösen az eljárás megindításával, lefolytatásával és befejezésével kapcsolatos megfelelő nyilvánosságot is.
(2)   Az (1) bekezdésben említett esetekben az engedélyt megfelelő korlátozott időtartamra kell megadni, és az nem újulhat meg automatikusan, továbbá nem biztosíthat semmilyen további előnyt annak a szolgáltatónak, akinek engedélye éppen lejárt, vagy bármely, e szolgáltatóval bármilyen kapcsolatban álló személynek.
(3)   Az (1) bekezdésre, valamint a 9. és 10. cikkre is figyelemmel, a tagállamok kiválasztási eljárásuk alkalmazása során a[z uniós] joggal összhangban figyelembe vehetnek a közegészségüggyel, a szociálpolitikai célokkal, az alkalmazottak, illetve az önálló vállalkozók egészségével és biztonságával, a környezetvédelemmel, a kulturális örökség megőrzésével összefüggő megfontolásokat, valamint bármely más, közérdeken alapuló kényszerítő indokot.”
A koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 23‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2014. L 94., 1. o.
) (15) preambulumbekezdése értelmében:
„[…] [N]em minősülnek koncessziós szerződésnek ezen irányelv alkalmazásában az olyan megállapodások, amelyek tárgya egy gazdasági szereplő arra vonatkozó joga, hogy – magán‑ vagy közjogi rendelkezések alapján – bizonyos közterületeket vagy erőforrásokat, például – különösen a tengeri, belvízi vagy légi közlekedési ágazatban – földterületeket vagy bármilyen köztulajdont használjon, és amelyek esetében az állam vagy az ajánlatkérő szerv, illetve közszolgáltató ajánlatkérő csupán az ezek használatára vonatkozó általános feltételeket határozza meg, anélkül, hogy konkrét építési beruházásra vagy szolgáltatásra tartana igényt. Általában ez a helyzet a közterületek vagy földterületek bérbeadása esetén; az ezekre vonatkozó bérleti szerződések jellemzően meghatározzák azokat a feltételeket, amelyekkel a bérlő használatba veheti az ingatlant, továbbá rögzítik az ingatlan használati célját, a bérbeadónak és a bérlőnek az ingatlan fenntartásával kapcsolatos kötelezettségeit, a bérlet időtartamát és az ingatlannak a bérbeadó birtokába való visszajuttatását, valamint a bérleti díjat és a bérlő által fizetendő esetleges költségeket.”
Az olasz jog
A 2010. február 26‑i legge n. 25‑tel (25. sz. törvény; a továbbiakban: 25/2010. sz. törvény) törvénnyé átalakított 2009. december 30‑i 194. sz. decreto legge (194. sz. rendelettörvény; a továbbiakban: 194/2009 rendelettörvény) 1. cikkének (18) bekezdése előírja:
„A vagyontárgyaknak a tartományi és helyi önkormányzatok számára a 2009. május 5‑i 42. sz. törvény, valamint a vonatkozó végrehajtási szabályok alapján történő odaítéléséről szóló szabályozás sérelme nélkül, a köztulajdonban lévő tengerparti területek turisztikai‑rekreációs célokból történő koncesszióba adására vonatkozó jogi keret felülvizsgálatára irányuló eljárás lefolytatásáig az ilyen koncessziók odaítélését az odaítélési követelmények és eljárási szabályok tekintetében a Conferenza Stato‑regioni által a 2003. június 5‑i 131. sz. törvény 8. cikkének (6) bekezdése alapján elfogadott azon megállapodás alapján kell megvalósítani, amelynek megkötésére a verseny, a letelepedés szabadsága, a vállalkozási tevékenység folytatása, fejlődése és támogatásának biztosítása, valamint a befektetések védelme elvének betartásával, továbbá a Codice della navigazione 37. cikke (2) bekezdésének második albekezdésében meghatározott fenntartási jog megszüntetése céljából került sor, a jelen rendelet hatálybalépésének időpontjában fennálló, és legkésőbb 2015. december 31‑én lejáró koncessziók időtartam ezen időpontig meghosszabbodik […].”
E rendelkezés, amelyet a 2012. október 18‑in 179. sz. decreto legge (rendelettörvény; a továbbiakban: 179/2012. sz. rendelettörvény) 34k. cikke módosított, amely a 2012. december 17‑i 221. sz. által került beillesztésre e rendelettörvény törvénnyé történő átalakítás során, a következőképpen rendelkezik:
„A vagyontárgyaknak a tartományi és helyi önkormányzatok számára a 2009. május 5‑i 42. sz. törvény, valamint a vonatkozó végrehajtási szabályok alapján történő odaítéléséről szóló szabályozás sérelme nélkül, a köztulajdonban lévő tengerparti, tóparti és folyóparti területek turisztikai‑rekreációs célokból a halászat, az akvakultúra és a kapcsolódó termelő és sporttevékenységek tekintetében történő, valamint a jachtkikötőnek, valamint a sportcélú kikötőhelynek és hajótárolónak szánt területek koncesszióba adására vonatkozó jogi keret felülvizsgálatára irányuló eljárás lefolytatásáig az ilyen koncessziók odaítélését az odaítélési követelmények és eljárási szabályok tekintetében a Conferenza Stato‑regioni által a 2003. június 5‑i 131. sz. törvény 8. cikkének (6) bekezdése alapján elfogadott azon megállapodás alapján kell megvalósítani, amelynek megkötésére a verseny, a letelepedés szabadsága, a vállalkozási tevékenység folytatása, fejlődése és támogatásának biztosítása, valamint a befektetések védelme elvének betartásával, továbbá a Codice della navigazione 37. cikke (2) bekezdésének második albekezdésében meghatározott fenntartási jog megyszüntetése céljából került sor, a jelen rendelet hatályban lépésének időpontjában fennálló és legkésőbb 2015. december 31‑én lejáró koncessziók időtartama 2020. december 31‑ig meghosszabbodik […]”.
A 2006/123 irányelvet átültető 2010. március 26‑i 59. sz. rendelettörvény 16. cikke előírja:
„(1)   Abban az esetben, ha egy meghatározott tevékenység tekintetében rendelkezésre álló engedélyek száma a rendelkezésre álló természeti erőforrások vagy a műszaki kapacitások szűkösségéhez kapcsolódó okok miatt korlátozott, az illetékes hatóságok kiválasztási eljárást alkalmaznak a potenciális pályázók részvételével, és biztosítják, hogy az eljárás pártatlanságát biztosítani hivatott és a hatóságok által tiszteletben tartandó követelményeket és eljárási szabályokat előzetesen megállapítják, és azokat közzéteszik.
(2)   A kiválasztási eljárás szabályainak meghatározása során az illetékes hatóságok közegészségügyi megfontolásokat, szociálpolitikai, az alkalmazott és az önálló vállalkozó munkavállalók egészségére és biztonságára vonatkozó, […] környezetvédelmi, a kulturális örökség megóvására irányuló célkitűzéseket, valamint az [uniós] joggal összeegyeztethető egyéb közérdeken alapuló kényszerítő okokat is figyelembe vehetnek.
(3.   ) Az (1) bekezdésben meghatározott követelmények és eljárási szabályok tényleges betartásának ki kell tűnnie az engedély kiadására vonatkozó egyes határozatokból.
(4)   Az (1) bekezdésben meghatározott esetekben az engedélyt korlátozott időtartamra kell megadni, és az nem újulhat meg automatikusan, továbbá nem biztosíthat semmilyen további előnyt annak a szolgáltatónak, akinek engedélye éppen lejárt ,vagy bármely, e szolgáltatóval bármilyen kapcsolatban álló személynek.”
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
A C‑458/14. sz. ügy
2006. június 16‑i és augusztus 17‑i határozatával a konzorcium koncesszióban adta a Promoimpresa számára a Garda‑tó köztulajdonban lévő területén elhelyezkedő, kioszk, eszpresszó, veranda, mosdó, rakpart és móló célú üzemeltetését.
E koncesszió 3. cikke előírta a koncesszió 2010. december 31‑én teljes joggal anélkül történő megszűnését, hogy a jogosultat erre fel kellene szólítani, illetve anélkül, hogy szokásjogra hivatkozhatna a koncesszió folytatása érdekében.
Ezzel párhuzamosan, az Olasz Köztársaságnak 2009. február 2‑án kézbesített felszólító levelében a Bizottság úgy ítélte mag, hogy az olasz hajózási törvénykönyv 37. cikke ellentétes az EUMSZ 49. cikkel, mivel fenntartási jogot biztosít a köztulajdonban lévő tengerparti területek koncessziójának odaítélési eljárása keretében azon koncessziós jogosult javára, akinek engedélye éppen lejárt. Az olasz jogalkotó fellépett e fenntartási jog megszüntetése érdekében. Ezt követően a 194/2009. sz. rendelettörvénynek a 25/2010. sz. törvénnyé történő átalakítása során az olasz jogalkotó beillesztett egy másik jogszabályi szövegre történő utalást, amely e tény okán lehetővé tette a koncessziók hatévenkénti automatikus meghosszabbítását. 2010. május 5‑i kiegészítő felszólító levelében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy ez az utalás egyfelől megfosztja érvényesülésétől a fenntartási jog megszüntetését, másfelől pedig ellentétes a 2006/123 irányelv 12. cikkével, valamint az EUMSZ 49. cikkel. Mivel az olasz jogalkotó úgy döntött, hogy hatályon kívül helyezi az említett utalást lehetővé tévő rendelkezést, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy 2012. február 27‑én lezárhatja a kötelezettségszegési eljárást.
2010. április 14‑én a Promoimpresa a számára odaítélt koncesszió meghosszabbítása iránti kérelmet nyújtott be, amelyet a konzorcium 2011. május 6‑i határozatával elutasított. Ezen elutasítás egyrészt azon a tényen alapult, hogy a koncesszió nem nyerhető pusztán egy meghosszabbítás iránti kérelemmel, hanem kizárólag nyilvános ajánlattételi eljárás lefolytatásával, másrészt pedig azon, hogy a lejárt koncesszió időtartamát öt évre korlátozták, és az kizárta az automatikus meghosszabbítás bármely formáját.
A Promoimpresa megtámadta ezt a határozatot a Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia előtt (Lombardia tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország), elsősorban a 25/2010. sz. törvénnyé alakított 194/2009. sz. rendelettörvény 1. cikke (18) bekezdésének megsértésére hivatkozva, mivel ez a rendelkezés írta elő a koncessziók lejárati időpontjának meghosszabbítását.
A kérdést előterjesztő bíróság előadja, hogy a Promoimpresa és a konzorcium közötti jogviszony az uniós jog értelmében vett „koncesszió” jellemzőivel bír, mivel a Promoimpresa a tulajdonos közigazgatási hatáság számára teljesített rendszeres díjfizetés ellenében egy köztulajdonban lévő terület használati jogával rendelkezik, és az e terület üzemeltetésével kapcsolatos kockázatok továbbra is a Promoimpresára hárulnak.
E bíróság úgy ítéli meg, hogy az olasz szabályozás, mivel e köztulajdonra vonatkozó koncessziók ismételt meghosszabbítását írja elő, igazolatlan módon korlátozza a letelepedés szabadságát, különösen azzal, hogy gyakorlatilag lehetetlenné teszi, hogy más versenytársak is hozzáférhessenek a lejárt koncessziókhoz.
E körülményekre tekintettel a Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Lombardia tartomány közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Ellentétes‑e a letelepedés szabadságának, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a verseny védelmének az EUMSZ 49., 56. és 106. cikkben meghatározott elvével, valamint az e cikkekben foglalt észszerűség elvével az a nemzeti szabályozás, amely a későbbi jogalkotói tevékenység következményeként, gazdasági jelentőséggel bíró, a köztulajdonban lévő tengerparti, tóparti és folyóparti vagyontárgyakra vonatkozó koncesszió lejárta határidejének ismételt meghosszabbításáról rendelkezik, amely koncesszió időtartama a törvény erejénél fogva legalább tizenegy évre növekszik, így annak ellenére tartja fenn kizárólagos jelleggel ugyanazon koncessziós jogosult javára a vagyontárgy gazdasági célú hasznosításának jogát, hogy a részére már odaítélt koncesszió által meghatározott időbeli hatály lejárt, és ennek következtében az érintett gazdasági szereplőket teljes mértékben megfosztja annak lehetőségétől, hogy közbeszerzési eljárás eredményeképpen a vagyontárgyat számukra koncesszióba adják?”
A C‑67/15. sz. ügy
Mario Melis és társai többségükben a tengerparti övezetben folytatnak turisztikai‑rekreációs tevékenységeket a comune tengerpartján köztulajdonban álló tengerparti vagyontárgyakra vonatkozó, 2004‑ben hat évre odaítélt, majd egy évre meghosszabbított koncessziók értelmében.
2012‑ben Mario Melis és társai meghosszabbítás iránti alakszerű kérelmet nyújtottak be a comunéhez. E levélre nem érkezett válasz. Mario Melis és társai e hallgatásból azt a következtetést vonták le, hogy jogszerűen folytathatják tovább tevékenységüket 2012 májusától kezdődően a 194/2009. sz. rendelettörvény 1. cikkének (18) bekezdése értelmében, amely a köztulajdonban álló tengerparti területekre vonatkozó koncessziók automatikus meghosszabbítását írta elő a turisztikai‑rekreációs célú tevékenységek tekintetében.
2012. május 11‑én a comune a tengerparti területek használati tervének (P. U. L.) jóváhagyását követően hirdetményt tett közzé hét új, köztulajdonban álló tengerparti vagyontárgyakra vonatkozó koncesszió odaítélése tárgyában, amelyek közül egyesek a Mario Melisnek és társainak adott koncesszió tárgyát képező területekre vonatkoztak.
2015. június 5‑én, Mario Melis és társai a comune e határozatainak megsemmisítésére irányuló kérelmet nyújtottak be a Tribunale amministrativo regionale per la Sardegnához (Szardínia tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország). A felperesek ezt követően 2012. június 11‑én kiegészítő jogalapokat nyújtottak be, kifogásaikat ily módon kiterjesztve a comune azon határozatára is, amelyben az a 2012. május 11‑i hirdetmény tárgyát képező koncessziók odaítéléséről intézkedett. Mario Melis és társai azokat az intézkedéseket is megtámadta, amelyekkel az önkormányzati rendőrség elrendelte, hogy berendezéseiket szállítsák el a köztulajdonban lévő tengerparti területről.
A kérdést előterjesztő bíróság előadja, hogy a M. Melis és társai, valamint a comune közötti jogviszony az uniós jog értelmében vett „koncesszió” jellemzőivel bír, mivel szolgáltatásnyújtásról van szó, és az üzemeltetéssel kapcsolatos kockázata továbbra is a koncesszió jogosultjaira hárul.
E bíróság ezenfelül úgy ítéli meg, hogy a nemzeti jogban előírt automatikus meghosszabbítás ellentétes az uniós jog alkalmazásával, elsősorban a 2006/123 irányelv 12. cikkével, valamint az EUM‑Szerződésnek a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságára vonatkozó rendelkezéseivel.
E körülményekre tekintettel a Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (Szardínia tartomány közigazgatási bírósága) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a letelepedés szabadságának, a hátrányos megkülönböztetés tilalmának és a verseny védelmének az EUMSZ 49., 56. és 106. cikkben meghatározott elvével az a nemzeti szabályozás, amely a későbbi jogalkotói tevékenység következményeként, gazdasági jelentőséggel bíró, a köztulajdonban lévő tengerparti vagyontárgyakra vonatkozó koncesszió lejárta határidejének ismételt meghosszabbításáról rendelkezik?
2)
Ellentétes‑e a 2006/123/EK irányelv 12. cikkével a 2010. február 26‑i 25. sz. törvénnyel törvénnyé alakított, többször módosított és kiegészített 2009. december 30‑i 194. sz. rendelettörvény 1. cikkének (18) bekezdéséhez hasonló olyan nemzeti rendelkezés, amely lehetővé teszi a köztulajdonban lévő tengerparti területek meglévő, turisztikai rekreációs célú koncesszióinak 2015. december 31‑ig, illetve a 2012. október 18‑i 179. sz. rendelettörvény – a fent említett rendelettörvény törvénnyé való alakításáról szóló, 2012. december 17‑i 221. sz. törvény 1. cikkének (1) bekezdésével beillesztett – 34k. cikke értelmében 2020. december 31‑ig történő automatikus meghosszabbítását?”
A 2015. október 27‑i határozattal a szóbeli szakasz lefolytatása és az eljárást befejező ítélet meghozatala céljából a két ügy egyesítésre került.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
Először is, az olasz kormány arra hivatkozik, hogy a C‑458/14. sz. ügyben szóban forgó 194/2009. sz. rendelettörvény 1. cikkének (18) bekezdése az alapügy tényállásának megvalósulása időpontjában kizárólag a köztulajdonban álló tengerparti területek koncesszióira vonatkozott. E rendelkezésnek a tóparti és folyóparti koncessziókra történő alkalmazása a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadott jogi aktusok elfogadását követően került bevezetésre, ily módon e rendelkezés sem időbeli, sem tárgyi hatálya okán nem alkalmazható a jelen ügyben szóban forgó koncesszióra.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell (2015. október 6‑iTârșia‑ítélet,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
,
12.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Különösen az EUMSZ 267. cikk által létrehozott bírósági együttműködési rendszer keretében a Bíróságnak nem feladata a nemzeti bíróság általi értelmezés helyességének vizsgálata vagy kétségbe vonása, mivel az ilyen értelmezés a nemzeti bíróságok kizárólagos hatáskörébe tartozik. Ily módon a Bíróságnak, amikor valamely nemzeti bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul hozzá, tartania kell magát a nemzeti jognak az említett bíróság által elé terjesztett értelmezéséhez (2015. október 6‑iTârșia‑ítélet,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
,
13.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Egyébiránt a Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróság által előterjesztett kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (2015. október 6‑iTârșia‑ítélet,
C‑69/14
,
EU:C:2015:662
,
14.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A C‑458/14. sz. ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a Promoimpresa keresetének a TAR Lombardiához történő benyújtásakor a 194/2009. sz. rendelettörvénynek a 25/2010. sz. törvényből következő 1. cikke (18) bekezdésére hivatkozott, és azt állította, hogy e rendelkezést, bár a köztulajdonban álló tengerparti területek koncessziói tekintetében fogadták el, a köztulajdonban álló tóparti területek koncesszióira is alkalmazni kell.
Márpedig az ebben az ügyben a kérdést előterjesztő bíróság hallgatólagosan elfogadta ezt az értelmezést, mivel úgy ítélte meg, hogy az alapjogvita megoldása attól a kérdéstől függ, hogy mellőzni kell‑e ezen nemzeti rendelkezés alkalmazását azon okból, hogy az ellentétes az uniós joggal.
Másodsorban, a Bizottság megjegyzi, hogy az alapügyek tényállásának megvalósulása időpontjában a felpereseknek az ezen ügyekben odaítélt koncessziók az időbeli hatály okán nem tartoztak a 179/2012. sz. rendelettörvény 34k. cikkének hatálya alá. E rendelkezés ugyanis – amely a köztulajdonban álló vagyontárgyak koncessziójának eredetileg 2015. augusztus 31‑ig előírt lejártát 2020. december 31‑ig hosszabbítja meg – az alapügyben megtámadott határozatokat követően került elfogadásra. Ez az intézmény ebből azt a következtetést vonja le, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések csak annyiban fogadhatók el, amennyiben azok a koncessziók 2015. december 31‑ig tartó meghosszabbítására vonatkoznak.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy – amint arra a főtanácsnok is rámutatott indítványának 37. pontjában – előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseiben a kérdést előterjesztő bíróság általánosságban egy olyan nemzeti szabályozással foglalkozik, amely köztulajdonban álló tengerparti és tóparti vagyontárgya koncessziói lejárta időpontjának automatikus és ismétlődő meghosszabbítását írja elő. Ily módon az a kérdés, hogy az alapügyekben azokat a nemzeti rendelkezéseket kell alkalmazni, amelyek e lejáratot 2015. december 31‑ig hosszabbítják meg, vagy azokat, amelyek 2020. december 31‑ig, nemcsak hogy a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik, hanem egyáltalán nem is érinti az előterjesztett kérdések elfogadhatóságát.
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek elfogadhatók.
A második kérdésről a C‑67/15. sz. ügyben
Második kérdésével, amelyet célszerű elsőként vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2006/123 irányelv 12. cikkét, hogy azzal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a köztulajdonban lévő tengerparti és tóparti területekre vonatkozó, és turisztikai‑rekreációs tevékenységek folytatására irányuló, folyamatban lévő koncessziók automatikus meghosszabbítását.
A 2006/123 irányelv 12. cikke alkalmazásának feltételeiről
A 2006/123 irányelv 12. cikke ezen irányelv III. fejezetének az engedélyekről szóló 1. szakaszában található, és azon sajátos helyzetre vonatkozik, amelyben a kiadható engedélyek száma valamely tevékenység esetében a rendelkezésre álló természeti erőforrások vagy a technikai lehetőségek szűkössége miatt korlátozott. Az említett irányelv az ugyanezen szakaszban található 9. cikk keretében szabályozza a tagállamok azon lehetőségét, hogy valamely szolgáltatási tevékenységhez való hozzáférést és e tevékenység gyakorlását engedélyhez kössék. Ugyanezen irányelv 10. cikke ezen engedélyek kiadásának feltételeire vonatkozik, 11. cikke pedig az engedélyek időtartamáról rendelkezik.
Egyfelől meg kell állapítani, hogy ezen irányelv 4. cikkének 6. pontja értelmében „engedélyezési rendszer” bármely eljárás, amely alapján a szolgáltatónak vagy a szolgáltatás igénybevevőjének ténylegesen lépéseket kell tennie azért, hogy az illetékes hatóságtól a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságra vagy annak gyakorlására vonatkozóan formális vagy közvetett határozatot szerezzen.
Ezenfelül, az említett irányelv (39) preambulumbekezdése előírja, hogy az „engedélyezési rendszer” fogalma többek között a koncessziók kibocsátásának közigazgatási eljárásait foglalja magában.
Márpedig, az alapügy tárgyát a közigazgatósági hatóságok által odaítélt, a köztulajdonban álló tengerparti és tóparti területekre vonatkozó olyan koncessziók alkotják, amelyek egy köztulajdonban álló terület turisztikai‑rekreációs céllal történő hasznosítására irányulnak.
Következésképpen e koncessziók a 2006/123 irányelv rendelkezéseinek értelmében vett „engedélyezéseknek” minősíthetők, mivel ezek a nemzeti jog általi minősítésüktől függetlenül olyan alakszerű aktusok, amelyeket a szolgáltatóknak meg kell szerezniük a nemzeti hatóságoktól ahhoz, hogy gazdasági tevékenységüket gyakorolhassák.
Másfelől hangsúlyozni kell, hogy az alapügyben szereplő koncessziók a 2006/123 irányelv 12. cikkének értelmében vett természeti erőforrásokra vonatkoznak, mivel az érintett, köztulajdonban lévő területek a Garda‑tó partján és az olasz tengerpartokon találhatók.
Közelebbről, azon kérdést illetően, hogy a természeti erőforrások okán az említett koncessziók korlátozott számú engedély tárgyát alkothatják‑e, a nemzeti bíróság feladata annak vizsgálata, hogy e feltétel teljesül‑e. E tekintetben azt a tényt kell elsősorban figyelembe venni annak meghatározása céljából, hogy az említett, gazdasági tevékenység folytatására alkalmas övezetek száma korlátozott‑e, hogy az alapügyben szereplő koncessziókat nem nemzeti, hanem önkormányzati szinten ítélik oda.
Egyébiránt, mivel a kérdést előterjesztő bíróságok úgy ítélik meg, hogy az alapügyben szóban forgó koncessziók szolgáltatásnyújtásra irányuló koncesszióknak minősülhetnek, meg kell állapítani, hogy a 2006/123 irányelv (57) preambulumbekezdése értelmében ezen irányelvnek az engedélyezési rendszerekre vonatkozó rendelkezései nem érintik egy bizonyos, a közbeszerzési szabályok hatálya alá tartozó szolgáltatás nyújtására irányuló szerződéseknek az illetékes hatóságok általi megkötését.
Ebből az következik, hogy a 2006/123 irányelvnek az engedélyezési rendszerekre vonatkozó rendelkezései nem alkalmazhatók az olyan közszolgáltatási koncessziókra, amelyek elsősorban a 2014/23 irányelv hatálya alá tartozhatnak.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a szolgáltatási koncessziót olyan helyzet jellemzi, amelyben bizonyos szolgáltatás hasznosításának a jogát az ajánlatkérő átruházza a koncesszió jogosultjára, aki a megkötött szerződés keretében bizonyos gazdasági szabadsággal rendelkezik arra, hogy e jog hasznosítási módját meghatározza, és így egyidejűleg nagymértékben viseli az e hasznosításához kapcsolódó kockázatokat (lásd ebben az értelemben: 2009. június 11‑iHans & Christophorus Oymanns ítélet,
C‑300/07
,
EU:C:2009:358
,
71.
pont).
Márpedig, az alapügyekben, amint azt a Bizottság is hangsúlyozza, a koncessziók nem az ajánlatkérő hatóság által meghatározott szolgáltatásnyújtásra vonatkoznak, hanem egy gazdasági tevékenységnek egy köztulajdonban lévő övezetben történő gyakorlása engedélyezésére. Ebből következik, hogy az alapügyben szóban forgó koncessziók nem tartoznak a szolgáltatási koncessziók kategóriájába (lásd analógia útján: 2013. november 14‑iBelgacom‑ítélet,
C‑221/12
,
EU:C:2013:736
,
–
28.
pont).
Ezt az értelmezést ráadásul a 2014/23 irányelv (15) preambulumbekezdése is megerősíti. E preambulumbekezdés ugyanis előírja, hogy nem minősülnek „koncessziós szerződésnek” ezen irányelv értelmében az olyan megállapodások, amelyek tárgya egy gazdasági szereplő arra vonatkozó joga, hogy – magán‑ vagy közjogi rendelkezések alapján – bizonyos közterületeket vagy erőforrásokat, például földterületeket használjon, és amelyek esetében az állam csupán az ezek használatára vonatkozó általános feltételeket határozza meg, anélkül hogy konkrét építési beruházásra vagy szolgáltatásra tartana igényt.
A 2006/123 irányelv 12. cikkének alkalmazásáról
Abban az esetben, ha az alapügyben szóban forgó koncessziók a 2006/123 irányelv 12. cikkének hatálya alá tartoznának – aminek meghatározása, amint az a jelen ítélet 43. pontjából is következik, a nemzeti bíróság feladata – meg kell állapítani, hogy e rendelkezés (1) bekezdése értelmében, ha a kiadható engedélyek száma a rendelkezésre álló természeti erőforrások szűkössége miatt korlátozott, a tagállamok a lehetséges kérelmezőkre olyan kiválasztási eljárást alkalmaznak, amely teljes mértékben biztosítja a pártatlanságot és az átláthatóságot, ideértve a megfelelő nyilvánosságot is.
Márpedig, amint azt a főtanácsnok is hangsúlyozza indítványának 83. pontjában, az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás, amely az engedélyek lejárati időpontjának törvényen alapuló meghosszabbítását írja elő, egyenértékű ezen engedélyek automatikus megújításával, amely a 2006/123 irányelv 12. cikkének (2) bekezdése értelmében kizárt.
Ezenfelül, a köztulajdonban lévő tengerparti és tóparti területek gazdasági hasznosítására vonatkozó koncessziók automatikus meghosszabbítása nem teszi lehetővé a jelen ítélet 49. pontjában említett kiválasztási eljárás megszervezését.
Az alapügyek felperesei és az olasz kormány mindazonáltal arra hivatkoznak, hogy az engedélyek automatikus meghosszabbítása ezen engedélyek jogosultjai jogos bizalmának fenntartásához szükséges, mivel ez lehetővé teszi e jogosultak befektetetéseinek amortizációját.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2006/123 irányelv 12. cikkének (3) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a tagállamok kiválasztási eljárásuk alkalmazása során figyelembe vehetnek közérdeken alapuló kényszerítő indokokat.
Mindazonáltal az ilyen megfontolások figyelembevétele kizárólag a lehetséges kérelmezők kiválasztási eljárása szabályainak megállapítása tekintetében került előírásra, többek között ezen irányelv 12. cikke (1) bekezdésének sérelme nélkül.
Ennek megfelelően az említett irányelv 12. cikkének (3) bekezdése nem értelmezhető úgy, hogy az lehetővé teszi az engedélyek automatikus meghosszabbítását, még akkor is, ha semmiféle, az e cikk (1) bekezdése szerinti kiválasztási eljárást nem szerveztek az említett engedélyek eredeti odaítélése tekintetében.
Ezenfelül, amint azt a főtanácsnok is kiemeli indítványának 92. és 93. pontjában, a bizalomvédelem elvére alapított igazolás olyan esetről esetre történő értékelést követel meg, amely lehetővé teszi annak bizonyítékokkal történő bizonyítását, hogy az engedély jogosultja jogosan várhatta el, hogy engedélyét megújítják, és elvégezte a vonatkozó beruházásokat. Következésképpen az ilyen igazolásra nem lehet érvényesen hivatkozni a nemzeti jogalkotó által előírt olyan automatikus megújítás alátámasztására, amelyet különbségtétel nélkül kell alkalmazni az érintett engedélyek összessége tekintetében.
A fentiekből az következik, hogy a 2006/123 irányelv 12. cikkének (1) és (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely a köztulajdonban lévő tengerparti és tóparti területekre vonatkozó, turisztikai‑rekreációs tevékenységek gyakorlása céljából kibocsátott érvényes engedélyek automatikus meghosszabbítását a lehetséges kérelmezők közötti bármely kiválasztási eljárás nélkül írja elő.
A C‑458/14. sz. ügyben előterjesztett kérdésről és a C‑67/15. sz. ügyben előterjesztett első kérdésről
Kérdéseikkel – amelyeket célszerű együtt vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróságok lényegében arra keresik a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 49., 56. és 106. cikket, hogy azokkal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a köztulajdonban lévő területekre vonatkozó, turisztikai‑rekreációs tevékenységek gyakorlása céljából kibocsátott érvényes koncessziók automatikus meghosszabbítását.
Előzetesen meg kell állapítani, hogy az uniós szinten kimerítő harmonizáció tárgyát képező területen tett bármely nemzeti intézkedést e harmonizációs intézkedés rendelkezései, nem pedig az elsődleges jog alapján kell megítélni (2014. április 30‑iUPC DTH ítélet,
C‑475/12
,
EU:C:2014:285
,
63.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig, amint arra a főtanácsnok is rámutat indítványának 41–43. pontjában, a 2006/123 irányelv 9–13. cikkében egy sor olyan rendelkezést írt elő, amelyeket a tagállamnak tiszteletben kell tartania, amennyiben a szolgáltatási tevékenység engedély kiadásához kötött.
Ahhoz hasonlóan, ami már ezen irányelv 14. cikkét illetően megállapításra került, amely cikk a letelepedés szabadsága gyakorlásának keretében „tiltott” követelmények felsorolását tartalmazza, a jelen ügyben is meg kell állapítani, hogy ugyanezen irányelv 9–13. cikke az irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások vonatkozásában teljes harmonizációt valósít meg (lásd analógia útján: 2015. június 16‑iRina Services és társai ítélet,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
,
37.
és
38.
pont).
Következésképpen az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések, amennyiben az elsődleges jog értelmezésére vonatkoznak, csak abban az esetben tehetők fel, ha a 2006/123 irányelv 12. cikke nem lenne alkalmazható az alapügyekben, aminek meghatározása a nemzeti bíróság feladata, amint az a jelen ítélet 43. pontjából következik. A Bíróság tehát ezzel a fenntartással ad választ az előterjesztett kérdésekre.
Azt is meg kell állapítani, hogy az alapügyben szóban forgó koncessziók egy köztulajdonban lévő övezetben turisztikai‑rekreációs céllal történő gazdasági hasznosításra irányuló letelepedési jogra vonatkoznak, ily módon az alapügyekben szereplő helyzetek maguknál a jellegüknél fogva az EUMSZ 49. cikk hatálya alá tartoznak.
E tekintetben megállapításra került, hogy a hatóságok, amikor a különféle közbeszerzésekre vonatkozó irányelvek hatálya alá nem tartozó koncessziót szándékoznak odaítélni, kötelesek tiszteletben tartani általában az EUM‑Szerződés alapvető szabályait és különösen a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét (lásd ebben az értelemben: 2008. július 17‑iASM Brescia ítélet,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
,
57.
és
58.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Pontosabban, amennyiben az ilyen koncesszió egyértelmű határokon átnyúló érdeket is képvisel, e szerződésnek az ajánlatkérő hatóság szerinti tagállamában székhellyel rendelkező vállalkozásnak való, az átláthatóság elvének figyelmen kívül hagyásával történő odaítélése a másik tagállamban székhellyel rendelkező, esetlegesen érdekelt vállalkozásokkal szembeni hátrányos, eltérő bánásmódnak minősül. Ezt az eltérő bánásmódot az EUMSZ 49. cikk főszabály szerint tiltja (lásd analógia útján: 2008. július 17‑iASM Brescia ítélet,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
,
59.
és
60.
pont; 2013. november 14‑iBelgacom‑ítélet,
C‑221/12
,
EU:C:2013:736
,
37.
pont).
Az egyértelmű határokon átnyúló érdek fennállását illetően emlékeztetni kell arra, hogy azt az olyan releváns kritériumok alapján kell értékelni, mint a megállapodás gazdasági jelentősége, teljesítésének helye, illetve annak műszaki jellemzői, figyelemmel az érintett megállapodás saját jellemzőire (lásd ebben az értelemben: 2013. november 14‑iBelgacom‑ítélet,
C‑221/12
,
EU:C:2013:736
,
29.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2015. december 17‑iUNIS és Beaudout Père et Fils ítélet,
C‑25/14 és C‑26/14
,
EU:C:2015:821
,
30.
pont).
Ily módon a C‑458/14. sz. ügyben a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott adatok lehetővé teszik a Bíróság számára annak megállapítását, hogy az ezen ügyben szóban forgó koncesszió egyértelmű határokon átnyúló érdeket képvisel, elsősorban a vagyontárgy földrajzi elhelyezkedésére és e koncesszió gazdasági értékére figyelemmel.
Ezzel szemben, a C‑67/15. sz. ügyben a kérdést előterjesztő bíróság nem terjesztette a Bíróság elé az annak megállapítását lehetővé tévő elemeket, hogy egyértelmű határokon átnyúló érdek áll fenn. Márpedig – amint az az eljárási szabályzat 94. cikkéből következik – az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben a Bíróság számára ismertetni kell a kérdések alapját képező tényeket, valamint – különösen – az e tények és e kérdések közötti kapcsolatot. Ennélfogva az egyértelmű határon átnyúló érdek fennállásának megvizsgálásához szükséges elemek megállapítását a kérdést előterjesztő bíróságnak az ügy Bíróság elé terjesztése előtt kell elvégeznie (lásd ebben az értelemben: 2015. december 17‑i, UNIS és Beaudout Père et Fils ítélet,
C‑25/14 és C‑26/14
,
EU:C:2015:821
,
28.
pont).
E körülményekre figyelemmel a C‑67/15. sz. ügyben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elfogadhatatlan.
Ezt követően, a C‑458/14. sz. ügyet illetően meg kell állapítani, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló nemzeti szabályozás, az általa bevezetett halasztásra figyelemmel, egy átlátható ajánlattételi eljárással késlelteti a koncessziók odaítélését, ezért úgy kell tekinteni, hogy az ilyen szabályozás az EUMSZ 49. cikk által főszabály szerint tiltott eltérő bánásmódot valósít meg azon, valamely más tagállamban letelepedett vállalkozások hátrányára, amelyek érdekeltek lehetnek e koncessziókban.
Végül, mivel az olasz kormány arra hivatkozik, hogy a nemzeti szabályozás által végrehajtott hosszabbításoknak az a célja, hogy a koncessziók jogosultjai számára lehetővé tegye befektetéseik amortizációját, meg kell állapítani, hogy az ilyen eltérő bánásmódot olyan objektív körülmények indokolhatják, mint például a jogbiztonság elve tiszteletben tartásának szükségessége (lásd ebben az értelemben: 2008. július 17‑iASM Brescia ítélet,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
,
64.
pont; 2013. november 14‑iBelgacom‑ítélet,
C‑221/12
,
EU:C:2013:736
,
38.
pont).
Ennek megfelelően a Bíróság egy 1984‑ben odaítélt koncessziót illetően, amikor még nem került megállapításra, hogy az egyértelmű határokon átnyúló érdeket képviselő szerződéseket az átláthatóság kötelezettsége alá lehet vonni, kimondta, hogy a jogbiztonság elve megköveteli, hogy az ilyen koncessziók felmondása olyan átmeneti időszakkal párosuljon, amely lehetővé teszi a szerződő felek számára szerződéses kapcsolataik elsősorban gazdasági szempontból elfogadható feltételek melletti rendezését (lásd ebben az értelemben: 2008. július 17‑iASM Brescia ítélet,
C‑347/06
,
EU:C:2008:416
,
70.
és
71.
pont; 2013. november 14‑iBelgacom‑ítélet,
C‑221/12
,
EU:C:2013:736
,
40.
pont).
Mindazonáltal az alapügyben szóban forgó koncessziót akkor ítélték oda, amikor már megállapításra került, hogy az egyértelmű határokon átnyúló érdeket képviselő szerződésekre az átláthatóság kötelezettsége vonatkozik, ezért nem lehet a jogbiztonság elvére hivatkozni az EUMSZ 49. cikk által tiltott eltérő bánásmód igazolása céljából.
A fenti megfontolásokból az következik, hogy az EUMSZ 49. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a köztulajdonban lévő területre vonatkozó fennálló, és turisztikai‑rekreációs célú koncessziók automatikus meghosszabbítását, amennyiben e koncessziók egyértelmű határokon átnyúló érdeket képviselnek.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A belső piaci szolgáltatásokról szóló, 2006. december 12‑i 2006/123/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 12. cikkének (1) és (2) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely a köztulajdonban lévő tengerparti és tóparti területekre vonatkozó, turisztikai‑rekreációs tevékenységek gyakorlása céljából kibocsátott érvényes engedélyek automatikus meghosszabbítását a lehetséges kérelmezők közötti bármely kiválasztási eljárás nélkül írja elő.

2)
Az EUMSZ 49. cikket úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi a köztulajdonban lévő területre vonatkozó fennálló, és turisztikai‑rekreációs célú koncessziók automatikus meghosszabbítását, amennyiben e koncessziók egyértelmű határokon átnyúló érdeket képviselnek.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.