CELEX: 62015CJ0429
Ennakkoratkaisupyyntö
Direktiivi 2004/83/EY
Pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman myöntämisen vähimmäisvaatimukset
Kansallinen menettelysääntö, jonka mukaan toissijaista suojeluasemaa on haettava 15 arkipäivän kuluessa siitä, kun turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä on ilmoitettu
Jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus
Vastaavuusperiaate
Tehokkuusperiaate
Toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn moitteeton kulku
Palauttamismenettelyn moitteeton kulku
Yhteensoveltumattomuus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee vastaavuusperiaatteen tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Ghanan kansalainen Evelyn Danqua sekä Minister for Justice and Equality (oikeus- ja tasa-arvoministeri, Irlanti) (jäljempänä ministeri), Irlanti ja Attorney General ja joka koskee ministerin kieltäytymistä tutkia Danquan toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2004/83/EY
Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY (
EUVL 2004, L 304, s. 12
) 2 artiklan a, e ja f alakohdan mukaan direktiivissä tarkoitettiin
”a)
’kansainvälisellä suojelulla’ pakolaisasemaa ja toissijaista suojeluasemaa sellaisina kuin ne on määritelty d ja f alakohdassa;
– –
e)
’henkilöllä, joka voi saada toissijaista suojelua’, kolmannen maan kansalaista – –, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa – –, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä 15 artiklassa määriteltyä vakavaa haittaa – –;
f)
’toissijaisella suojeluasemalla’ kolmannen maan kansalaisen – – tunnustamista jäsenvaltiossa henkilöksi, joka voi saada toissijaista suojelua”.
Direktiivin 18 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on myönnettävä toissijainen suojeluasema sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle – –, joka voi saada toissijaista suojelua II ja V luvun mukaisesti.”
Direktiivi 2005/85/EY
Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetussa neuvoston direktiivissä 2005/85/EY (
EUVL 2005, L 326, s. 13
ja oikaisu
EUVL 2006, L 236, s. 36
) täsmennetään muun muassa turvapaikanhakijoiden oikeuksia.
Tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan sitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella tehtyihin turvapaikkahakemuksiin.
Mainitun direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Mikäli jäsenvaltiot käyttävät menettelyä tai ottavat käyttöön menettelyn, jossa turvapaikkahakemukset tutkitaan sekä [pakolaisten oikeusasemaa koskevaan, Genevessä 28.7.1951 allekirjoitettuun] yleissopimukseen [(Yhdistyneiden kansakuntien sopimuskokoelma, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)] perustuvina hakemuksina että direktiivin [2004/83] 15 artiklassa määritellyissä olosuhteissa annettua muunlaista kansainvälistä suojelua koskevina hakemuksina, niiden on sovellettava tätä direktiiviä koko menettelyn ajan.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Unionin tuomioistuimella olevista asiakirjoista ilmenee, että Ghanan kansalainen Evelyn Danqua esitti Irlannissa 13.4.2010 pakolaisasemaa koskevan hakemuksen, jonka perusteena oli hänen pelkonsa joutua pääosiin naisia koskevan trokosi-perinteen uhriksi eli alistetuksi Ghanassa harjoitettuun rituaaliorjuuteen.
Refugee Applications Commissionner (turvapaikkahakemuksista vastaava viranomainen, Irlanti) suositti 16.6.2010 antamassaan raportissa hylkäämään tämän hakemuksen, koska se ei ollut uskottava. Refugee Appeals Tribunal (pakolaisasioiden muutoksenhakutuomioistuin, Irlanti) vahvisti suosituksen 13.1.2011 muutoksenhausta antamassaan ratkaisussa.
Ministeri ilmoitti Danqualle 9.2.2011 hänen turvapaikkahakemuksensa hylkäämisestä ja aikomuksestaan antaa häntä koskeva maastapoistamismääräys (proposal to deport) ja ilmoitti hänelle muun muassa mahdollisuudesta hakea toissijaista suojelua 15 arkipäivän kuluessa ilmoituksesta.
Refugee Legal Services (pakolaisten oikeusapupalvelu, Irlanti) ilmoitti ratkaisun johdosta Danqualle, ettei häntä tämän hylkäämisen vuoksi avustettaisi toissijaista suojelua koskevassa hakumenettelyssä.
Pakolaisten oikeusapupalvelu haki kuitenkin Danquan puolesta humanitäärisin perustein myönnettävää oleskelulupaa.
Ministeri ilmoitti 23.9.2013 Danqualle, että tämä hakemus on hylätty ja että hänen palauttamisestaan on tehty päätös 17.9.2013.
Danqua esitti 8.10.2013 toissijaista suojeluasemaa koskevan hakemuksen.
Ministeri ilmoitti Danqualle 5.11.2013 päivätyllä kirjeellä, ettei hänen hakemustaan toissijaisesta suojeluasemasta voida hyväksyä, koska sitä ei ole esitetty 15 arkipäivän määräajassa, joka mainittiin 9.2.2011 annetussa ilmoituksessa Danquan turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä annetusta ministerin päätöksestä.
Danqua riitautti päätöksen High Courtissa (ensimmäisen asteen tuomioistuin, Irlanti) ja vetosi muun muassa vastaavuusperiaatteen loukkaamiseen, koska toissijaisen suojeluaseman hakijalle oli asetettu pääasiassa kyseessä olevan kaltainen määräaika toissijaista suojelua koskevan hakemuksen esittämiselle, vaikka samanlaisen määräajan noudattamista ei edellytetty turvapaikkahakemuksen esittämisen yhteydessä.
High Court hylkäsi Danquan kanteen 16.10.2014 antamallaan tuomiolla ja katsoi muun muassa, ettei vastaavuusperiaatetta voitu soveltaa käsiteltävässä asiassa, koska kantaja vertaili kahta unionin oikeuteen perustuvaa menettelysääntöä.
Danqua valitti tuomiosta 13.11.2014 Court of Appealiin (toisen asteen tuomioistuin). Hän toisti tässä tuomioistuimessa argumentaationsa, jonka mukaan toissijaisen suojelun hakijan velvollisuus noudattaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista määräaikaa loukkaa vastaavuusperiaatetta, koska samanlaista määräaikaa ei sovelleta pakolaisasemaa hakeviin henkilöihin.
Court of Appeal on epätietoinen vastaavuusperiaatteen merkityksestä käsiteltävässä asiassa mutta katsoo, että turvapaikkahakemus voi olla asianmukainen vertailukohta vastaavuusperiaatteen noudattamisen varmistamisessa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tästä, että vaikka suurin osa turvapaikkahakemuksista tutkitaan direktiivillä 2004/83 käyttöön otetussa järjestelmässä, jäsenvaltiot voivat ainakin teoriassa myöntää turvapaikan kansallisen oikeutensa mukaisesti. Näin ollen turvapaikkahakemukset voivat kuulua osittain unionin oikeuden ja osittain kansallisen oikeuden soveltamisalaan.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo toissijaisen suojelun hakijan velvollisuudesta noudattaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaista määräaikaa toissijaista suojelua koskevan hakemuksen esittämiselle, että määräaika on perusteltu objektiivisista syistä. Ennen 8.5.2014 annetun tuomion N. (
C-604/12
,
EU:C:2014:302
) antamista voimassa olleen kansallisen lainsäädännön mukaan turvapaikkahakemuksen ja toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä varten oli nimittäin kaksi erillistä ja peräkkäistä menettelyä, ja sen mukaan toissijaista suojelua koskevan hakemuksen käsittely edellytti, että ensin on hylätty pakolaisaseman saamiseen tähtäävä hakemus.
Tämän tuomioistuimen mukaan pääasian tosiseikkojen ajankohtana voimassa olleen lainsäädännön tarkoituksena oli varmistaa, että kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset käsitellään kohtuullisessa ajassa.
Tässä tilanteessa Court of Appeal on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Voidaanko turvapaikkahakemusta, johon sovelletaan kansallista lainsäädäntöä, joka ilmentää [direktiivissä 2004/83] vahvistettuja jäsenvaltion velvoitteita, pitää asianmukaisena vertailukohtana toissijaista suojelua koskevaan hakemukseen nähden vastaavuusperiaatetta sovellettaessa?
2)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko tältä kannalta merkityksellistä, että toissijaista suojelua koskeville hakemuksille asetettu määräaika palvelee sitä tärkeää intressiä, että varmistetaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittely kohtuullisessa ajassa?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Näillä kahdella kysymyksellä, joita on tutkittava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee pääasiallisesti, onko vastaavuusperiaatetta tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle menettelysäännölle, jossa edellytetään, että toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus on esitettävä 15 arkipäivän preklusiivisen määräajan kuluessa siitä, kun toimivaltainen viranomainen ilmoitti turvapaikan hakijalle, jonka hakemus hylättiin, mahdollisuudesta esittää tällainen hakemus.
Aluksi on palautettava mieleen, ettei direktiiviin 2004/83 sisältynyt kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä koskevia menettelysääntöjä.
Direktiivissä 2005/85 vahvistetaan kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelymenettelyä koskevat vähimmäisvaatimukset ja täsmennetään turvapaikanhakijoiden oikeudet. Tämän direktiivin 3 artiklan 1 ja 3 kohdassa tarkennetaan, että sitä sovelletaan turvapaikkahakemuksiin, jotka on tutkittu sekä pakolaisten oikeusasemaa koskevaan Genevessä 28.7.1951 allekirjoitettuun yleissopimukseen perustuvina hakemuksina että direktiivin 2004/83 15 artiklassa määritellyissä olosuhteissa annettua muunlaista kansainvälistä suojelua koskevina hakemuksina.
Unionin tuomioistuin on siten todennut, että direktiiviä 2005/85 voidaan soveltaa toissijaista suojelua koskeviin hakemuksiin vain silloin, kun jäsenvaltio on ottanut käyttöön yhden ainoan menettelyn, jossa se tutkii hakemuksen sekä pakolaisaseman että toissijaisen suojelun eli kummankin kansainvälisen suojelumuodon kannalta (tuomio 8.5.2014, N.,
C-604/12
,
EU:C:2014:302
,
kohta).
Asiakirjoista ilmenee kuitenkin, ettei näin ollut Irlannin osalta pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä.
Koska unionin oikeudessa ei ole annettu Irlannissa sovellettavia sääntöjä toissijaista suojelua koskevan hakemuksen esittämiseen ja käsittelyyn liittyvistä menettelytavoista, tämän jäsenvaltion on säänneltävä näitä menettelytapoja sisäisessä oikeusjärjestyksessään, kunhan yhtäältä mainitut menettelytavat eivät ole epäedullisempia kuin samankaltaisia jäsenvaltion sisäisiä tilanteita koskevat menettelytavat (vastaavuusperiaate) ja toisaalta ne eivät tee unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa (tehokkuusperiaate) (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2014, N.,
C-604/12
,
EU:C:2014:302
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vastaavuusperiaatteesta on muistettava, että tämän periaatteen noudattaminen edellyttää kansallisen säännön erotuksetonta soveltamista unionin oikeuteen perustuviin menettelyihin ja kansalliseen oikeuteen perustuviin menettelyihin (ks. vastaavasti tuomio 28.1.2015, ÖBB Personenverkehr,
C-417/13
,
EU:C:2015:38
,
kohta).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee sitä, onko pakolaisasemaa koskeva hakemus asianmukainen vertailuperusta toissijaista suojeluasemaa koskevalle hakemukselle tämän periaatteen noudattamisen varmistamiseksi.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 54 ja 58 kohdassa, pääasiassa kyseessä oleva tilanne liittyy kahteen unionin oikeuteen perustuvaan vaatimukseen eli pakolaisasemaa koskevaan hakemukseen ja toissijaista suojeluasemaa koskevaan hakemukseen.
Lisäksi on todettava, että ensimmäisen kysymyksen sanamuodonkin mukaan turvapaikkahakemuksia sääntelevä kansallinen lainsäädäntö ”ilmentää” jäsenvaltioilla direktiivin 2004/83 nojalla olevia velvoitteita.
Lisäksi unionin tuomioistuimen hallussa olevista seikoista ei ilmene, että turvapaikkaa koskeva Irlannin oikeus sisältäisi unionin oikeutta täydentäviä kansallisia aineellisia sääntöjä.
Edellä esitetyillä perusteilla on todettava, ettei vetoaminen vastaavuusperiaatteeseen ole merkityksellistä pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, joka koskee kahdentyyppisiä vaatimuksia, joista molemmat perustuvat unionin oikeuteen.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen (tuomio 28.4.2016, Oniors Bio,
C-233/15
,
EU:C:2016:305
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi unionin tuomioistuimen on esitettävä kansalliselle tuomioistuimelle kaikki unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat olla hyödyllisiä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ratkaistessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko kyseinen tuomioistuin viitannut näihin seikkoihin esittämässään kysymyksessä (ks. vastaavasti tuomio 21.2.2006, Ritter-Coulais,
C-152/03
,
EU:C:2006:123
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kaksi kysymystä on tämän vuoksi ymmärrettävä siten, että niissä tiedustellaan, onko tehokkuusperiaatetta tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus on esitettävä 15 arkipäivän preklusiivisen määräajan kuluessa siitä, kun toimivaltainen viranomainen ilmoitti turvapaikanhakijalle, jonka hakemus hylättiin, mahdollisuudesta esittää tällainen hakemus.
Kuten edellä 29 kohdassa on tästä periaatteesta muistutettu, pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen menettelysääntö ei saa tehdä unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen oikeuksien käyttämisestä käytännössä mahdotonta tai suhteettoman vaikeaa. Tällaisen säännön on siis käsiteltävässä asiassa sallittava, että toissijaisen suojelun hakijat voivat tosiasiallisesti nauttia heille direktiivissä 2004/83 vahvistettuja oikeuksia.
Näin ollen on tarkasteltava kysymystä siitä, voiko Danquan kaltainen toissijaista suojelua hakeva henkilö vedota konkreettisesti hänellä direktiivin 2004/83 nojalla oleviin oikeuksiin eli käsiteltävässä asiassa oikeuteen esittää tätä suojelua koskeva hakemus, ja jos mainitun suojelun saamisen edellytykset täyttyvät, oikeuteen saada kyseinen suojeluasema.
Ennakkoratkaisupyynnöstä sekä unionin tuomioistuimella olevista asiakirjoista ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevan kansallisen menettelysäännön mukaan toissijaisen suojelun hakija ei lähtökohtaisesti voi enää tehdä tätä suojeluasemaa koskevaa hakemusta, kun 15 arkipäivän määräaika, joka alkaa pakolaisasemaa koskevan hakemuksen hylkäämisilmoituksesta, on päättynyt.
Tästä on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että kaikkia sellaisia tapauksia, joissa on kyse siitä, tekeekö kansallinen menettelysääntö unionin oikeuden soveltamisen mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, on tarkasteltava siten, että huomioon otetaan tämän säännön merkitys koko menettelyssä, sen kulku sekä sen erityispiirteet eri kansallisissa elimissä. Tältä kannalta katsoen on tarvittaessa otettava huomioon puolustautumisoikeuksien suojaaminen, oikeusvarmuuden periaate sekä menettelyn moitteeton kulku (ks. vastaavasti tuomio 11.11.2015, Klausner Holz Niedersachsen,
C-505/14
,
EU:C:2015:742
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa on erityisesti tarkasteltava, voiko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen preklusiivinen määräaika olla perusteltu toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn moitteettoman kulun varmistamiseksi, kun otetaan huomioon siitä unionin oikeuden soveltamiselle aiheutuvat seuraukset (ks. analogisesti tuomio 3.9.2009, Fallimento Olimpiclub,
C-2/08
,
EU:C:2009:506
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on todennut preklusiivisista määräajoista, että jäsenvaltioiden asiana on määrittää niiden kansallisten säännöstöjen osalta, jotka kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan, määräajat siten, että otetaan huomioon muun muassa tehtävien päätösten merkitys asianomaiselle, menettelyjen ja sovellettavan lainsäädännön monimutkaisuus, niiden henkilöiden määrä, joita asia voi koskea, ja muut asiaan vaikuttavat julkiset tai yksityiset edut (ks. vastaavasti tuomio 29.10.2009, Pontin,
C-63/08
,
EU:C:2009:666
,
kohta).
Pääasiassa kyseessä olevasta lainsäädännöstä on todettava, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 75–78 kohdassa, että toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyllä on erityinen merkitys, koska sillä voidaan turvata kansainvälistä suojelua hakevalle hänen olennaisimpien oikeuksiensa säilyttäminen siten, että hänelle myönnetään tällainen suojelu.
Tässä tilanteessa on todettava, kun otetaan huomioon tällaisten hakijoiden mahdolliset vaikeudet, jotka johtuvat muun muassa siitä inhimillisesti ja aineellisesti vaikeasta tilanteesta, jossa he voivat olla, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen preklusiivinen määräaika vaikuttaa erityisen lyhyeltä eikä käytännössä varmista kaikille näille hakijoille tehokasta mahdollisuutta esittää toissijaista suojelua koskevaa hakemusta ja mahdollisesti saada tätä suojeluasemaa. Näin ollen tällaista määräaikaa ei voida asianmukaisesti perustella tätä asemaa koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn moitteettoman kulun varmistamisella.
Tätä päätelmää ei myöskään voida kyseenalaistaa tarpeella varmistaa palauttamismenettelyjen tehokkuus, koska pääasiassa kyseessä oleva määräaika ei liity suoraan palauttamismenettelyyn vaan pakolaisasemaa koskevan hakemuksen hylkäämiseen.
Näin ollen on todettava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen kansallinen menettelysääntö voi vaarantaa toissijaisen suojelun hakijoiden tosiasiallisen mahdollisuuden nauttia heille direktiivissä 2004/83 vahvistettuja oikeuksia.
Edellä esitetyillä perusteilla esitettyihin kysymyksiin on vastattava, että tehokkuusperiaatetta on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus on esitettävä 15 arkipäivän preklusiivisen määräajan kuluessa siitä, kun toimivaltainen viranomainen ilmoitti turvapaikan hakijalle, jonka hakemus hylättiin, mahdollisuudesta esittää tällainen hakemus.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Tehokkuusperiaatetta on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle menettelysäännölle, jonka mukaan toissijaista suojeluasemaa koskeva hakemus on esitettävä 15 arkipäivän preklusiivisen määräajan kuluessa siitä, kun toimivaltainen viranomainen ilmoitti turvapaikan hakijalle, jonka hakemus hylättiin, mahdollisuudesta esittää tällainen hakemus.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.