CELEX: 62016TJ0098
Pomoc państwa
Interwencja konsorcjum bankowego prawa prywatnego na rzecz jednego z jego członków
Zatwierdzenie interwencji przez bank centralny państwa członkowskiego
Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym
Skarga o stwierdzenie nieważności
Pojęcie pomocy państwa
Możliwość przypisania pomocy państwu
Zasoby państwowe

Okoliczności powstania sporu
Niniejsze skargi wniosły Republika Włoska (sprawa T‑98/16), Banca Popolare di Bari SCpA (zwany dalej „BPB”) (sprawa T‑196/16) i włoskie konsorcjum prawa prywatnego, Fondo interbancario di tutela dei depositi (zwane dalej „FITD”) (sprawa T‑198/16) na decyzję Komisji (UE) 2016/1208 z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie pomocy państwa wdrożonej przez Włochy na rzecz banku Tercas [sprawa SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)] (
Dz.U. 2016, L 203, s. 1
) (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W zaskarżonej decyzji Komisja Europejska stwierdziła, że interwencja FITD na rzecz Banca Tercas (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA) (zwanego dalej „Tercas”), którą w dniu 7 lipca 2014 r. zatwierdził bank centralny Republiki Włoskiej, Banca d’Italia (zwany dalej „Bankiem Włoch”), (zwana dalej „interwencją” lub „interwencją FITD na rzecz Tercas”) stanowi bezprawnie przyznaną pomoc państwa niezgodną z rynkiem wewnętrznym, którą Republika Włoska powinna odzyskać od jej beneficjenta.
Uczestniczące podmioty
Podmioty gospodarcze objęte interwencją
Tercas jest bankiem z udziałem kapitału prywatnego, który prowadzi działalność głównie w Abruzji we Włoszech. Pod koniec 2010 r. Tercas nabył Banca Caripe SpA, regionalny bank również działający w tym regionie.
BPB jest spółką holdingową grupy bankowej z udziałem kapitału prywatnego, której działalność koncentruje się głównie na południu Włoch.
FITD
FITD jest konsorcjum bankowym prawa prywatnego, które zostało ustanowione na zasadzie dobrowolności w 1987 r. Owo konsorcjum o charakterze samopomocowym utworzono w celu prowadzenia wspólnych interesów jego członków.
Celem FITD jest udzielenie zabezpieczenia na rzecz deponentów składających depozyty u jego członków (zob. art. 1 statutu FITD, w wersji mającej zastosowanie do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, zwanego dalej „statutem FITD”). W 1996 r. w wyniku transpozycji do włoskiego porządku prawnego dyrektywy 94/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (
Dz.U. 1994, L 135, s. 5
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 6, t. 2, s. 251) Bank Włoch uznał FITD za jeden z systemów gwarancji depozytów upoważnionych do prowadzenia działalności we Włoszech na podstawie tych przepisów. Zgodnie z art. 27 statutu FITD w przypadku przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym jednego z jego członków FITD zwraca depozyty ustanowione przez deponentów u tego członka do kwoty 100000 EUR na deponenta. Zgodnie z art. 27 ust. 1 tego statutu do spłaty kwalifikują się wierzytelności dotyczące funduszy uzyskanych przez członków konsorcjum z obowiązkiem zwrotu, w euro i walutach obcych, w formie depozytów lub w każdej innej formie, jak również czeki bankowe oraz wszelkie inne instrumenty dłużne o podobnym charakterze.
Od początku swojego istnienia FITD ma możliwość podejmowania działań interwencyjnych na rzecz swoich członków nie tylko z tytułu tej gwarancji depozytów deponentów, która uzyskała charakter gwarancji prawnej (interwencja obowiązkowa), ale również na zasadzie dobrowolności, zgodnie z jego statutem, gdy taka interwencja umożliwia zmniejszenie obciążenia spoczywającego na jego członkach, mogącego wynikać z zabezpieczenia depozytów (interwencja dobrowolna).
Tak więc zgodnie z art. 28 statutu w sytuacji, gdy należy się spodziewać mniejszego obciążenia, FITD może – zamiast dokonywać przewidzianego w ramach zabezpieczenia depozytów deponentów zwrotu na wypadek przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym członka konsorcjum – podjąć w odniesieniu do tego członka działania interwencyjne w zakresie transakcji sprzedaży aktywów i pasywów (dobrowolna interwencja alternatywna). Podobnie, na podstawie art. 29 ust. 1 statutu, niezależnie od formalnego wszczęcia postępowania w sprawie przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym FITD może postanowić o podjęciu działań interwencyjnych za pomocą środków finansowych, gwarancji, nabycia udziałów lub przy wykorzystaniu innych form technicznych celem udzielenia wsparcia jednemu ze swoich członków objętemu zarządem nadzwyczajnym, jeżeli istnieją perspektywy naprawy i należy spodziewać się mniejszego obciążenia w porównaniu z obciążeniem wynikającym z interwencji FITD w razie przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym tego członka (dobrowolna interwencja wspierająca lub zapobiegawcza, jak w przypadku Tercas).
Głównym przedmiotem niniejszych spraw są rola FITD oraz działania interwencyjne, jakie może ono podejmować, w szczególności działania o charakterze interwencji wspierających na rzecz jego członków, a konkretniej kwestia, czy interwencję, która jest przedmiotem zaskarżonej decyzji, można uznać za „pomoc przyznawaną przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Bank Włoch
Bank Włoch jest instytucją publiczną pełniącą funkcje banku centralnego Republiki Włoskiej. Posiada on własną osobowość prawną odrębną w stosunku do państwa włoskiego. Jako członek Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) Bank Włoch, na podstawie art. 127 ust. 5 TFUE, przyczynia się do należytego wykonywania polityk prowadzonych przez właściwe władze w odniesieniu do nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i do stabilności systemu finansowego.
Wśród różnych zadań decreto legislativo, n
o
385, e successive modifiche e integrazioni, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (włoska ustawa o bankach) z dnia 1 września 1993 r. (GURI nr 230 z dnia 30 września 1993 r., dodatek zwyczajny nr 92), w wersji obowiązującej w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy (zwana dalej „włoską ustawą o bankach”) powierza Bankowi Włoch funkcję organu nadzoru bankowego oraz zadanie polegające na zagwarantowaniu prawidłowego i ostrożnego zarządzania nadzorowanymi instytucjami oraz na zapewnieniu ogólnej stabilności, efektywności i konkurencyjności systemu finansowego, jak również przestrzegania przepisów dotyczących kredytów.
Aby osiągnąć te cele, w szczególności cel związany z zapewnieniem prawidłowego i ostrożnego zarządzania nadzorowanymi instytucjami, Bank Włoch posiada szerokie uprawnienia nadzorcze, które obejmują uprawnienie do kontroli dokumentów, uprawnienia regulacyjne, uprawnienie do przeprowadzania inspekcji oraz liczne uprawnienia w zakresie udzielania zezwoleń. Uprawnienia te umożliwiają Bankowi Włoch podejmowanie działań interwencyjnych podczas wszystkich istotnych etapów istnienia banku, przy poszanowaniu jego autonomii handlowej i jedynie w celu sprawdzenia, czy zarządzanie nim jest prawidłowe i ostrożne.
W ramach swoich prerogatyw Bank Włoch w szczególności zatwierdził statut FITD, uczestniczy jako obserwator bez prawa głosu w posiedzeniach FITD oraz zgodnie z art. 96b akapit pierwszy lit. d) włoskiej ustawy o bankach zatwierdził interwencję FITD na rzecz Tercas.
Kontekst oraz interwencja FITD na rzecz Tercas
W dniu 30 kwietnia 2012 r. na wniosek Banku Włoch, który stwierdził nieprawidłowości wewnątrz Tercas, włoskie ministerstwo gospodarki i finansów postanowiło objąć Tercas zarządem nadzwyczajnym.
Następnie Bank Włoch mianował komisarza nadzwyczajnego odpowiedzialnego za zarządzanie Tercas w okresie zarządu nadzwyczajnego (zwanego dalej „komisarzem nadzwyczajnym”).
Pierwsza próba interwencji
W październiku 2013 r., po dokonaniu oceny różnych opcji, komisarz nadzwyczajny rozpoczął negocjacje z BPB, który wyraził zainteresowanie subskrypcją podwyższonego kapitału Tercas, pod warunkiem że przeprowadzony zostanie wcześniej audyt Tercas, a FITD pokryje w całości deficyt majątkowy tego banku.
W dniu 28 października 2013 r., w następstwie wniosku złożonego przez komisarza nadzwyczajnego Tercas na podstawie art. 29 statutu FITD, komitet zarządzający FITD postanowił wesprzeć Tercas maksymalną kwotą 280 mln EUR. W dniu 29 października 2013 r. rada FITD zatwierdziła tę decyzję. W dniu 4 listopada 2013 r., zgodnie z art. 96b akapit pierwszy lit. d) włoskiej ustawy o bankach, Bank Włoch zatwierdził tę interwencję wspierającą.
Pomimo zatwierdzenia przez Bank Włoch, FITD postanowił zawiesić planowaną interwencję ze względu na wątpliwości dotyczące sytuacji ekonomicznej i majątkowej Tercas oraz traktowania tej interwencji pod względem podatkowym. W dniu 18 marca 2014 r., w następstwie audytu dotyczącego aktywów Tercas, o którego przeprowadzenie wystąpił BPB (zob. pkt 16 powyżej), powstał spór pomiędzy ekspertami FITD i BPB. Spór ten rozstrzygnięto następnie w drodze postępowania arbitrażowego. Ponadto FITD i BPB porozumiały się co do podziału obciążeń wynikających ewentualnie z opodatkowania interwencji w przypadku, gdyby nie zastosowano planowanego zwolnienia podatkowego.
Decyzja o interwencji i zatwierdzenie przez Bank Włoch
Po zawieszeniu interwencji w dniu 18 marca 2014 r. oraz celem upewnienia się, że interwencja na rzecz Tercas była z ekonomicznego punktu widzenia korzystniejsza niż spłata deponentów tego banku, FITD skorzystał z pomocy spółki doradczo-audytorskiej. Mając na uwadze wnioski przedstawione przez tę spółkę w sprawozdaniu z dnia 26 maja 2014 r. oraz uwzględniając koszty interwencji w porównaniu z kosztami odszkodowania w ramach systemu zabezpieczenia depozytów w przypadku likwidacji, komitet zarządzający i rada FITD postanowiły w dniu 30 maja 2014 r. podjąć działanie interwencyjne na rzecz Tercas.
W dniu 1 lipca 2014 r. FITD przedłożył Bankowi Włoch nowy wniosek o zatwierdzenie.
W dniu 7 lipca 2014 r. Bank Włoch zatwierdził interwencję FITD na rzecz Tercas. Interwencja ta obejmowała trzy środki (zwane dalej „spornymi środkami”), mianowicie, po pierwsze, wkład w wysokości 265 mln EUR na pokrycie ujemnego kapitału własnego Tercas, po drugie, gwarancję w wysokości 35 mln EUR przeznaczoną na pokrycie ryzyka kredytowego związanego z niektórymi ekspozycjami Tercas, a po trzecie, gwarancję w wysokości 30 mln EUR przeznaczoną na pokrycie kosztów wynikających z traktowania pierwszego środka pod względem podatkowym (zob. motyw 38 i art. 1 zaskarżonej decyzji).
Sytuacja Tercas po interwencji FITD
Komisarz nadzwyczajny Tercas, w porozumieniu z Bankiem Włoch, zwołał walne zgromadzenie, aby akcjonariusze mogli wypowiedzieć się w kwestii pokrycia strat poniesionych w okresie zarządu nadzwyczajnego oraz w kwestii podwyższenia kapitału subskrybowanego przez BPB.
Walne zgromadzenie akcjonariuszy Tercas odbyło się w dniu 27 lipca 2014 r. i postanowiło, po pierwsze, pokryć część strat, między innymi poprzez zmniejszenie zasobów własnych do zera i anulowanie wszystkich akcji zwykłych pozostających w obiegu, a po drugie, zwiększyć kapitał do kwoty 230 mln EUR dzięki emisji nowych akcji zwykłych oferowanych BPB. Tego podwyższenia kapitału dokonano w dniu 27 lipca 2014 r.
W dniu 1 października 2014 r. zniesiono system zarządu nadzwyczajnego Tercas, a BPB wyznaczył nowe organy tego banku.
W grudniu 2014 r. BPB podwyższył kapitał o 500 mln EUR, dokonując emisji nowych akcji oraz emisji obligacji podporządkowanych kategorii 2. Podwyższenie kapitału służyło wzmocnieniu proporcji zasobów własnych BPB, na które to zasoby wpływ miało nabycie Tercas.
W marcu 2015 r. BPB subskrybował nowe podwyższenie kapitału Tercas na kwotę 135,4 mln EUR, aby zaradzić późniejszym stratom poniesionym w czwartym kwartale 2014 r., pokryć koszty restrukturyzacji w 2015 r. i w 2016 r. oraz poprawić proporcje zasobów własnych Tercas. Zdarzenia te nie mają związku z interwencją podjętą przez FITD celem wsparcia Tercas.
Postępowanie administracyjne i zaskarżona decyzja
W dniach 8 sierpnia i 10 października 2014 r. Komisja zażądała od władz włoskich przekazania informacji na temat interwencji FITD na rzecz Tercas. Władze te odpowiedziały na owe żądania udzielenia informacji w dniach 16 września i 14 listopada 2014 r.
Pismem z dnia 27 lutego 2015 r. Komisja powiadomiła Republikę Włoską o swej decyzji o wszczęciu postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do tego środka.
W dniu 24 kwietnia 2015 r. Komisja opublikowała decyzję o wszczęciu postępowania w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
i wezwała zainteresowane strony do zgłaszania uwag w przedmiocie interwencji FITD na rzecz Tercas. Uwagi w tym względzie przedstawiły Komisji Republika Włoska, Bank Włoch, FITD, BPB i Tercas (zob. motywy 44–109 zaskarżonej decyzji).
W dniach 13 sierpnia i 17 września 2015 r. odbyły się dwa spotkania z władzami włoskimi i zainteresowanymi stronami.
W dniu 23 grudnia 2015 r. Komisja przyjęła zaskarżoną decyzję.
W decyzji tej Komisja stwierdziła, że sporne środki zatwierdzone w dniu 7 lipca 2014 r. (zob. pkt 21 powyżej) z naruszeniem art. 108 ust. 3 TFUE stanowiły pomoc niezgodną z rynkiem wewnętrznym, którą Republika Włoska przyznała bezprawnie na rzecz Tercas, i nakazała odzyskanie tej pomocy. W tym względzie Komisja uznała, że pierwszy środek przeznaczony na pokrycie ujemnego kapitału własnego Tercas stanowił bezzwrotny wkład w wysokości 265 mln EUR, że drugi środek, czyli gwarancję w wysokości 35 mln EUR przeznaczoną na pokrycie ryzyka kredytowego związanego z niektórymi ekspozycjami, należało oszacować na 140000 EUR w szczególności celem uwzględnienia faktu, że dłużnicy spłacili w całości owe ekspozycje w terminie, w związku z czym gwarancja nie została uruchomiona, oraz że trzeci środek, mianowicie gwarancja w wysokości 30 mln EUR przeznaczona na pokrycie kosztów wynikających z traktowania pierwszego środka pod względem podatkowym, stanowił bezzwrotny wkład w kwocie równej kwocie gwarancji.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 4 marca 2016 r. Republika Włoska wniosła skargę w sprawie T‑98/16.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 29 kwietnia 2016 r. BPB wniósł skargę w sprawie T‑196/16.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 maja 2016 r. FITD wniósł skargę w sprawie T‑198/16.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 1 sierpnia 2016 r. Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo (fundusz gwarancyjny na rzecz deponentów w bankach spółdzielczych) oraz Bank Włoch wystąpiły o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w sprawie T‑198/16 w charakterze interwenientów popierających żądania FITD.
Ze względu na zmianę składu izb Sądu, zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem, sędzia sprawozdawca został przydzielony do trzeciej izby, której w rezultacie przekazano niniejszą sprawę.
Postanowieniem z dnia 15 lutego 2017 r. prezes trzeciej izby Sądu oddalił wniosek Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta i uwzględnił wniosek Banku Włoch. Bank Włoch przedstawił uwagi interwenienta, a strony główne ustosunkowały się do nich w wyznaczonych terminach.
Na wniosek trzeciej izby Sąd postanowił na podstawie art. 28 regulaminu postępowania przekazać wspomniane sprawy powiększonemu składowi orzekającemu.
Decyzją prezesa trzeciej izby Sądu w składzie powiększonym z dnia 14 grudnia 2017 r., zgodnie z art. 68 regulaminu postępowania, sprawy T‑98/16, T‑196/16 i T‑198/16 połączono do celów ustnego etapu postępowania i wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na szereg pytań.
Strony udzieliły odpowiedzi na te pytania w dniach 15 i 16 lutego 2018 r.
Na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania zadane przez Sąd.
W sprawie T‑98/16 Republika Włoska wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
W sprawie T‑196/16 BPB wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności art. 2–4 zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
W sprawie T‑198/16 FITD, popierany przez Bank Włoch, wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
tytułem żądania ewentualnego – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja stwierdza w niej element pomocy w środku nr 3 i szacuje go;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skarg;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności skargi złożonej przez FITD
Nie podnosząc formalnie zarzutu niedopuszczalności na podstawie art. 130 § 1 regulaminu postępowania, Komisja wyraża wątpliwości co do dopuszczalności skargi wniesionej przez FITD ze względu na brak po stronie FITD legitymacji procesowej. Komisja uważa w istocie, że ponieważ FITD można uznać za pośrednika, poprzez którego państwo włoskie postanowiło przyznać pomoc, i zważywszy, że państwo włoskie również wniosło skargę, skargę tego pośrednika należy uznać za niedopuszczalną.
FITD kwestionuje argumentację Komisji.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE „[k]ażda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych”. Ponadto należy zaznaczyć, że FITD, które posiada osobowość prawną, jest osobą prawną prawa prywatnego, która może wnieść skargę o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE.
W związku z tym należy zbadać, czy zaskarżona decyzja dotyczy FITD bezpośrednio i indywidualnie.
Jeśli chodzi o kwestię, czy zaskarżona decyzja dotyczy FITD bezpośrednio, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem muszą być spełnione dwa warunki. Po pierwsze, dany akt powinien wpływać bezpośrednio na sytuację prawną strony skarżącej, a po drugie, ów akt nie może pozostawiać adresatom zobowiązanym do jego wykonania żadnego marginesu uznania, które to wykonanie ma mieć charakter czysto automatyczny i wynikać wyłącznie z uregulowań Unii bez stosowania innych przepisów pośrednich (zob. wyrok z dnia 26 stycznia 2018 r., Centro Clinico e Diagnostico G.B. Morgagni/Komisja,
T‑172/16
, niepublikowany,
EU:T:2018:34
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tymczasem w niniejszym przypadku w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji, w której Komisja uznała sporne środki za niezgodne z rynkiem wewnętrznym, FITD nie ma prawa do podjęcia działania interwencyjnego na rzecz Tercas. Ponadto zgodnie z art. 2 i 3 zaskarżonej decyzji Republika Włoska jest zobowiązana odzyskać od Tercas niezwłocznie i skutecznie pomoc przyznaną przez FITD i finansowaną przez jego członków, zaś władze krajowe nie mają w tym względzie żadnych uprawnień dyskrecjonalnych. Wynika stąd, że zaskarżona decyzja wywiera bezpośredni wpływ na sytuację prawną FITD w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 powyżej. Zaskarżona decyzja dotyczy więc FITD w sposób bezpośredni.
Jeśli chodzi o kwestię, czy zaskarżona decyzja dotyczy FITD indywidualnie, z orzecznictwa wynika, że decyzja końcowa Komisji może wpływać indywidualnie na sytuację prawną podmiotu innego niż państwo członkowskie, który to podmiot ma osobowość prawną oraz przyjął środek uznany za pomoc państwa w decyzji końcowej, jeżeli decyzja ta uniemożliwia mu wykonywanie według własnego uznania jego własnych kompetencji polegających między innymi na przyznaniu spornej pomocy (zob. wyrok z dnia 17 lipca 2014 r., Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Komisja,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, po pierwsze, bezsporne jest, że FITD, jako podmiot prawa prywatnego (zob. pkt 5 powyżej) posiadający osobowość prawną, przyznał i wydał środki uznane za pomoc w zaskarżonej decyzji. Po drugie, jak twierdzi FITD, zaskarżona decyzja nie tylko uniemożliwiła interwencję FITD na rzecz Tercas w niniejszym przypadku, ale również wykluczyła możliwość podejmowania w przyszłości innych interwencji wspierających, ograniczając tym samym autonomię FITD i banków będących jego członkami. Tak więc zaskarżona decyzja wpływa na FITD indywidualnie w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 54 powyżej, ponieważ uniemożliwia FITD wykonywanie według jego uznania własnych kompetencji polegających w niniejszym przypadku na przyjmowaniu środków innych niż spłata depozytów.
Należy zatem oddalić zarzut niedopuszczalności skargi podniesiony przez Komisję w zakresie, w jakim zmierza on do stwierdzenia, że FITD nie posiada legitymacji procesowej zgodnie z art. 263 TFUE.
Co do istoty
W sprawie T‑98/16 Republika Włoska podnosi cztery zarzuty, które dotyczą następujących kwestii:
–
finansowania pomocy przy użyciu „zasobów państwowych”;
–
możliwości przypisania pomocy państwu;
–
korzyści selektywnej przyznanej w ramach pomocy;
–
niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym.
W sprawie T‑196/16 BPB podnosi natomiast siedem zarzutów, które odnoszą się do:
–
uzasadnienia w zakresie wykazania istnienia pomocy „przyznawanej przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych”;
–
finansowania pomocy przy użyciu „zasobów państwowych”;
–
możliwości przypisania pomocy państwu;
–
korzyści selektywnej przyznanej w ramach pomocy;
–
niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym;
–
błędnej kwalifikacji gwarancji podatkowej w wysokości 30 mln EUR;
–
odzyskania pomocy.
Wreszcie w sprawie T‑198/16 FITD podnosi pięć zarzutów dotyczących:
–
finansowania pomocy przy użyciu „zasobów państwowych”;
–
możliwości przypisania pomocy państwu;
–
korzyści selektywnej przyznanej w ramach pomocy;
–
niezgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym;
–
błędnej kwalifikacji gwarancji podatkowej w wysokości 30 mln EUR.
Zarzuty te dotyczą zasadniczo głównych etapów rozumowania przedstawionego w zaskarżonej decyzji, umożliwiającego Komisji stwierdzenie istnienia pomocy, jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym oraz konieczności nakazania jej odzyskania.
W niniejszym przypadku Sąd uznaje za stosowne zbadać w pierwszej kolejności argumenty stron dotyczące kryterium pomocy „przyznawanej przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. W tym celu należy zgrupować i zbadać łącznie zarzut drugi podniesiony przez Republikę Włoską w sprawie T‑98/16, zarzut trzeci podniesiony przez BPB w sprawie T‑196/16 i zarzut drugi podniesiony przez FITD w sprawie T‑198/16 w zakresie, w jakim dotyczą one pojęcia możliwości przypisania pomocy państwu. Podobnie należy zgrupować i zbadać łącznie zarzut pierwszy podniesiony przez Republikę Włoską w sprawie T‑98/16, zarzut drugi podniesiony przez BPB w sprawie T‑196/16 i zarzut pierwszy podniesiony przez FITD w sprawie T‑198/16 w zakresie, w jakim dotyczą one pojęcia zasobów państwowych.
Uwagi wstępne w przedmiocie pojęcia „pomocy przyznawanej przez państwo członkowskie”
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uznanie za „pomoc państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE jest uzależnione od spełnienia czterech przesłanek, mianowicie od tego, czy ma miejsce interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych, czy interwencja ta może wywierać wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, czy przyznaje ona beneficjentowi selektywną korzyść i czy zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem (zob. wyrok z dnia 13 września 2017 r., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę dotyczącą wystąpienia interwencji państwa lub interwencji przy użyciu zasobów państwowych, należy przypomnieć, że aby można było uznać korzyści za „pomoc” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, konieczne jest, po pierwsze, aby zostały one przyznane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych oraz, po drugie, aby można było je przypisać państwu (zob. wyrok z dnia 13 września 2017 r., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym zakresie zasadniczo nie należy a priori wprowadzać rozróżnienia między przypadkami, w których pomoc jest przyznawana bezpośrednio przez państwo, oraz przypadkami, w których przyznanie pomocy następuje za pośrednictwem podmiotu publicznego lub prywatnego, wyznaczonego lub utworzonego przez dane państwo (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2017 r., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; opinia rzecznika generalnego Saugmandsgaarda Øe w sprawie ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
, pkt
).
Włączenie korzyści przyznanych za pośrednictwem podmiotów odrębnych od państwa do zakresu stosowania art. 107 ust. 1 TFUE ma bowiem na celu zapewnienie skuteczności zasad dotyczących „pomocy przyznawanej przez państwo członkowskie”, określonych w art. 107–109 TFUE. Trybunał wyjaśnił też, że prawo Unii nie zezwala na obejście zasad dotyczących pomocy państwa poprzez sam fakt tworzenia niezależnych instytucji zobowiązanych do rozdzielania pomocy (wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja, C‑482/99, zwany dalej „Stardust,
EU:C:2002:294
, pkt
). Innymi słowy, celem tego orzecznictwa jest zapobieganie ryzyku włączenia w zbyt wąskim zakresie. Decyzja o włączeniu korzyści przyznanych za pośrednictwem podmiotów odrębnych od państwa niesie jednak szczególne ryzyko włączenia w zbyt szerokim zakresie, związane z korzyściami, których nie można przypisać państwu lub które nie wiążą się z wykorzystaniem zasobów państwowych (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego Saugmandsgaarda Øe w sprawie ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
To w świetle konieczności unikania zarówno ryzyka włączenia w zbyt wąskim zakresie korzyści przyznanych przez podmioty odrębne od państwa, jak i ryzyka włączenia ich w zbyt szerokim zakresie należy zbadać okoliczności uwzględnione przez Komisję w celu wykazania, że sporne środki pochodzą od państwa.
W tym względzie należy stwierdzić, że pojęcie pomocy państwa ma charakter prawny i należy je interpretować w oparciu o elementy obiektywne (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, pkt
; z dnia 30 listopada 2016 r., Komisja/Francja i Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, pkt
), w tym publiczny lub prywatny charakter podmiotu, który przyznał sporną pomoc. Jeżeli podmiot ten jest podmiotem prywatnym lub posiada autonomię – również w zakresie zarządzania swoimi środkami – w stosunku do działań interwencyjnych podejmowanych przez władze publiczne i w stosunku do finansów publicznych w ścisłym znaczeniu, Komisja podlega, pod pełną kontrolą sądu Unii, tym bardziej istotnemu obowiązkowi wyjaśnienia i uzasadnienia powodów, które pozwalają jej na stwierdzenie publicznej kontroli nad wykorzystanymi środkami i możliwości przypisania środków państwu, a co za tym idzie – istnienia pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Tak więc w sytuacji, gdy Komisja wywnioskowała możność przypisania państwu wsparcia finansowego przyznanego przez spółki zależne przedsiębiorstwa publicznego z samego tylko faktu, iż spółki te były pośrednio kontrolowane przez państwo, Trybunał orzekł, że nawet jeśli państwo jest w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na dokonywane przez nie czynności, to nie można automatycznie zakładać rzeczywistego sprawowania tej kontroli w konkretnym przypadku (wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
–
). W takim przypadku Komisja musi dysponować szeregiem wskazówek wynikających z okoliczności danej sprawy oraz z kontekstu, w którym owo wsparcie finansowe zostało udzielone, aby móc określić stopień zaangażowania się władz publicznych w jego przyznanie za pośrednictwem przedsiębiorstwa publicznego (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
,
).
Ten wymóg po stronie Komisji jest tym bardziej konieczny w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – przedmiotowy środek został przyznany przez podmiot prywatny. W takiej sytuacji nie można bowiem domniemywać, że państwo jest w stanie kontrolować owo przedsiębiorstwo i wywierać dominujący wpływ na dokonywane przez nie czynności z powodu powiązań kapitałowych i prerogatyw, które się z tym wiążą. Komisja powinna zatem udowodnić w wymagany prawem sposób dostateczny stopień zaangażowania się państwa w przyznanie przedmiotowego środka, wykazując nie tylko, że państwo ma możność wywierania dominującego wpływu na podmiot przyznający pomoc, lecz również, że było ono w stanie wywrzeć ten wpływ w konkretnym przypadku.
Poza tym bez względu na wymóg odróżnienia możliwości przypisania pomocy danemu państwu od kwestii, czy pomoc przyznano przy użyciu zasobów państwowych, które to elementy stanowią przesłanki odrębne i kumulatywne (zob. wyrok z dnia 5 kwietnia 2006 r., Deutsche Bahn/Komisja,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), w niniejszej sprawie Komisja nie starała się rozróżnić tych przesłanek w wyraźny sposób (zob. motyw 144 zaskarżonej decyzji). Sąd uważa więc, że w pierwszej kolejności należy zbadać różne okoliczności uwzględnione przez Komisję w celu wykazania możliwości przypisania interwencji państwu, a w drugiej kolejności należy ocenić okoliczności dotyczące kontroli sprawowanej przez organy publiczne nad środkami wykorzystanymi przez FITD w ramach interwencji na rzecz Tercas.
Okoliczności uwzględnione w zaskarżonej decyzji w celu wykazania, że środki pochodzą od państwa
Stwierdziwszy w motywie 112 zaskarżonej decyzji, że czynnikiem decydującym dla ustalenia istnienia „pomocy przyznawanej przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE nie było bezpośrednie pochodzenie tych zasobów, ale stopień interwencji organu władzy publicznej w zakresie zdefiniowania danych środków i zasad ich finansowania, Komisja omówiła w motywach 117–145 różne elementy uznane przez nią za „wystarczające wskazówki”, które wzięła pod uwagę.
W pierwszej kolejności Komisja uznała, że państwo włoskie powierzyło FITD „mandat publiczny” dotyczący ochrony deponentów, który FITD realizuje w różnych formach. Z tego względu Komisja podkreśliła w motywie 120 zaskarżonej decyzji, że ochrona oszczędzania i deponentów zajmuje szczególne miejsce w prawie włoskim, które chroni oszczędzanie i powierza Bankowi Włoch zadanie utrzymania stabilności włoskiego systemu bankowego w celu ochrony deponentów.
W tym kontekście w motywie 121 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że art. 96a włoskiej ustawy o bankach należy traktować jako „szczególną definicję mandatu publicznego w zakresie ochrony deponentów, która ma zastosowanie do systemów gwarantowania depozytów uznanych we Włoszech”. Komisja wyjaśniła bowiem, że „[p]oprzez włączenie ostatniego zdania do art. 96a ust. 1 [włoskiej ustawy o bankach], zgodnie z którym systemy gwarantowania depozytów »mogą [przewidywać inne przypadki] i formy interwencji« oprócz wypłat na rzecz deponentów, władze włoskie zdecydowały się zezwolić na korzystanie w ramach ich uznanych systemów gwarantowania depozytów z zasobów zgromadzonych przez banki członkowskie na inne rodzaje działania”. Komisja wskazała też, że art. 96a włoskiej ustawy o bankach stanowi więc z jednej strony podstawę uznania FITD za obowiązkowy system gwarancji depozytów we Włoszech, a z drugiej strony przepis, który przyznaje FITD uprawnienie do wdrożenia „środków wsparcia”, w tym również interwencji wspierającej podjętej przez FITD na podstawie art. 29 jego statutu.
W konsekwencji Komisja stwierdziła w motywie 122 zaskarżonej decyzji, że „[f]akt, iż FITD przybrał formę organizacyjną konsorcjum prawa prywatnego, pozostaje bez znaczenia, ponieważ samej okoliczności, iż podmiot został utworzony w formie prawnej przewidzianej przepisami prawa powszechnego, nie można uznać za wystarczającą do tego, aby wykluczyć możliwość przypisania państwu środka pomocy wdrożonego przez taki podmiot”. Komisja podkreśliła też, że „[c]ele FITD – realizowanie wspólnego interesu jego członków poprzez zwiększanie bezpieczeństwa depozytów i ochron[a] reputacji systemu bankowego – są w oczywisty sposób zbieżne z interesem publicznym”. Komisja zauważyła jednak, po pierwsze, że „[n]iekoniecznie oznacza to […], iż przedsiębiorstwo [w niniejszej sprawie FITD] mogłoby podjąć swoją decyzję bez uwzględnienia wymagań organów publicznych”, a po drugie, że „[c]o więcej, wpływ państwa niekoniecznie musi wynikać z prawnie wiążącego aktu organu publicznego[, zważywszy, że] [a]utonomia, z jakiej co do zasady korzysta przedsiębiorstwo, nie wyklucza praktycznego zaangażowania państwa”.
W każdym razie Komisja dodała w motywie 123 zaskarżonej decyzji, że „w prawodawstwie unijnym i włoskim przyznano [Bankowi Włoch] upoważnienie i środki do zapewniania, aby wszystkie działania podejmowane przez FITD jako […] system gwarantowania depozytów uznany na mocy [włoskiej ustawy o bankach] były zgodne z […] publicznym mandatem […] i aby przyczyniały się one do ochrony deponentów”.
W drugiej kolejności Komisja uznała, że włoskie władze publiczne miały możliwość wpływania na wszystkie etapy realizacji interwencji wspierającej takiej jak interwencja rozpatrywana w niniejszej sprawie.
Po pierwsze, Komisja stwierdziła, że włoska ustawa o bankach przyznawała Bankowi Włoch uprawnienie do zatwierdzania interwencji systemów gwarancji depozytów, w tym interwencji wspierających, oraz uprawnienie do kontrolowania, czy przestrzegają one celów stabilności systemu bankowego i ochrony depozytów (motywy 127, 141 i 142 zaskarżonej decyzji). W tym względzie Komisja stwierdziła w motywie 129 zaskarżonej decyzji, że Bank Włoch powinien dokonać zatwierdzenia na etapie, w którym FITD mógł jeszcze zmienić swoją decyzję i dokonać korekty proponowanego środka, jeżeli Bank Włoch sprzeciwiał się mu. Komisja uznała więc, że władze włoskie wywierały wpływ na interwencje wspierające jeszcze przed faktycznym podjęciem decyzji w sprawie ich wdrożenia (motyw 130 zaskarżonej decyzji).
Po drugie, Komisja uznała, że włoskie władze publiczne miały możność wszczęcia postępowania prowadzącego do podjęcia interwencji wspierających. W tym względzie Komisja wskazała w motywie 128 zaskarżonej decyzji, że z interwencji wspierających mogły korzystać wyłącznie banki objęte zarządem nadzwyczajnym. Tymczasem primo banki zostały objęte zarządem nadzwyczajnym przez ministra gospodarki na wniosek Banku Włoch. Secundo wniosek o interwencję wysłał do FITD komisarz nadzwyczajny, który jest mianowany i nadzorowany przez Bank Włoch.
Po trzecie, Komisja uznała, że wpływ włoskich władz publicznych był jeszcze bardziej istotny dzięki obecności przedstawicieli na wszystkich posiedzeniach o charakterze decyzyjnym, dzięki którym władze te miały możliwość przedstawienia swoich zastrzeżeń już na wczesnym etapie (motywy 129 i 130 zaskarżonej decyzji).
W konsekwencji Komisja doszła do wniosku w motywie 138 zaskarżonej decyzji, że „w przypadku przedmiotowej sprawy, co do zasady, jak i w praktyce, władze włoskie spraw[owały] stałą kontrolę zgodności w zakresie wykorzystania zasobów FITD w odniesieniu do celów publicznych oraz wpływa[ły] na wykorzystanie tych zasobów”.
W trzeciej kolejności w motywach 133–136 zaskarżonej decyzji Komisja wskazała, że banki włoskie są zobowiązane przynależeć do FITD i uiszczać wkład na rzecz działań interwencyjnych, co do których decyzje podejmują jego organy zarządzające. Bez względu na swój indywidualny interes członkowie konsorcjum nie mogą zatem ani wykonywać prawa weta w odniesieniu do tej decyzji, ani odstąpić od działania interwencyjnego. Dlatego też według Komisji działanie interwencyjne należy przypisać FITD, a nie bankom będącym członkami konsorcjum. W związku z tym, zważywszy, że członkostwo w FITD, jak i wkłady na rzecz działań interwencyjnych, o których FITD decyduje, są obowiązkowe, Komisja wskazała, że członkowie FITD byli zobowiązani „zgodnie z przepisami prawa włoskiego wnieść wkład w koszty środków wsparcia FITD” oraz że „zasoby wykorzystane do finansowania wspomnianych środków wsparcia [były] wyraźnie wymagane, zarządzane i przydzielane zgodnie z prawem oraz innymi zasadami publicznymi, i w rezultacie [miały] charakter publiczny” (zob. motyw 137 zaskarżonej decyzji).
W związku z powyższym Komisja uznała w motywie 144 zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie istnieją wystarczające dowody, aby wykazać, że sporne środki można przypisać państwu i że są one finansowane przy użyciu zasobów publicznych. W szczególności jeśli chodzi o możliwość przypisania spornych środków państwu, Komisja wyjaśniła w motywie 145 zaskarżonej decyzji, że nawet gdyby wywiedzione przez nią niektóre elementy – rozpatrywane indywidualnie – nie wystarczyły same w sobie do stwierdzenia, że sporne środki można przypisać państwu, zbiór rozpatrywanych łącznie dowodów, które Komisja zbadała, wskazuje na to, że działania interwencyjne FITD można przypisać państwu.
W przedmiocie możliwości przypisania spornych środków państwu włoskiemu
W pierwszej kolejności w celu dokonania oceny możliwości przypisania środka państwu należy zbadać, czy władze publiczne były zaangażowane w przyjęcie tego środka (zob. wyrok z dnia 13 września 2017 r., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie w sytuacji dotyczącej możliwości przypisania państwu środka pomocy przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne orzeczono, że ową możliwość można wywnioskować z ogółu wskazówek wynikających z okoliczności danej sprawy oraz z kontekstu, w jakim przyjęto ów środek, w tym z faktu, iż dany podmiot nie mógł podjąć spornej decyzji bez uwzględnienia wymogów władz publicznych, lub z okoliczności, że poza elementami natury organicznej, które wiązały przedsiębiorstwa publiczne z państwem, owe przedsiębiorstwa, za pośrednictwem których przyznano pomoc, musiały uwzględnić wytyczne komitetu międzyministerialnego ds. planowania gospodarczego (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie z tym samym orzecznictwem dla stwierdzenia możliwości przypisania państwu środka pomocy przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne znaczenie mogą mieć, stosownie do okoliczności, inne wskazówki, takie jak stopień integracji przedsiębiorstwa publicznego w strukturach administracji publicznej, charakter jego działalności oraz prowadzenie tej działalności na rynku w warunkach normalnej konkurencji z przedsiębiorstwami prywatnymi, sytuacja prawna przedsiębiorstwa, które może podlegać prawu publicznemu lub powszechnemu prawu spółek, intensywność nadzoru sprawowanego przez władze publiczne w zakresie zarządzania przedsiębiorstwem lub jakakolwiek inna wskazówka, która w konkretnym przypadku świadczy o udziale władz publicznych w przyjęciu środka lub o tym, że brak ich udziału w przyjęciu środka jest nieprawdopodobny, przy czym należy także uwzględnić zakres środka, jego treść oraz warunki, jakie przewiduje (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 2002 r., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
; z dnia 23 listopada 2017 r., SACE i Sace BT/Komisja,
C‑472/15 P
, niepublikowany,
EU:C:2017:885
, pkt
).
Ponadto, zważywszy na ryzyko włączenia w zbyt wąskim zakresie (zob. pkt 64, 65 powyżej), orzeczono, że samej tylko okoliczności, iż przedsiębiorstwo publiczne zostało utworzone jako spółka kapitałowa prawa powszechnego, nie można – zważywszy na autonomię, jaka może wynikać z faktu posiadania takiej formy prawnej – uznać za wystarczającą, aby wykluczyć, iż przyjęty przez taką spółkę środek pomocy można przypisać państwu. Istnienie bowiem sytuacji kontroli oraz rzeczywistych możliwości wywierania dominującego wpływu, z jakimi wiąże się ta sytuacja w praktyce, uniemożliwia wykluczenie z góry wszelkiej możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez taką spółkę i tym samym niebezpieczeństwa obejścia przepisów dotyczących pomocy państwa, bez względu na samo znaczenie formy prawnej przedsiębiorstwa publicznego jako jednej spośród wielu wskazówek umożliwiającej ustalenie, czy państwo było w danym przypadku zaangażowane (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
).
Jeśli chodzi natomiast o możliwość przypisania państwu środka pomocy przyjętego przez podmiot prywatny, wprawdzie forma prawna takiego podmiotu nie pozwala sama w sobie wykluczyć, że taki środek można przypisać państwu, niemniej jednak do Komisji należy wykazanie w sposób wystarczający pod względem prawnym udziału państwa w przyznaniu rzeczonego środka z uwzględnieniem specyfiki sytuacji tego podmiotu prywatnego (zob. pkt 67–69 powyżej).
W przeciwieństwie do przedsiębiorstwa publicznego w rozumieniu art. 2 lit. b) dyrektywy Komisji 2006/111/WE z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie przejrzystości stosunków finansowych między państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami publicznymi, a także w sprawie przejrzystości finansowej wewnątrz określonych przedsiębiorstw (
Dz.U. 2006, L 318, s. 17
), który stanowi, że przedsiębiorstwo publiczne oznacza „każde przedsiębiorstwo, na które władze publiczne mogą, bezpośrednio lub pośrednio, wywierać dominujący wpływ z racji bycia jego właścicielem, posiadania w nim udziału kapitałowego lub ze względu na zasady, które nim rządzą”, podmiot prywatny posiada zasadniczo autonomię decyzyjną. Ponadto owa autonomia w stosunku do państwa jest siłą rzeczy jeszcze większa, niż gdyby państwo było jego głównym lub jedynym akcjonariuszem, tak że przedstawione przez Komisję, w stosownym przypadku w formie wskazówek, okoliczności co do istnienia kontroli lub dominującego wpływu wywieranego na działania takiego podmiotu prywatnego tym bardziej nie mogą stanowić uzasadnienia dla domniemań i tym bardziej muszą mieć wystarczającą wartość dowodową (zob. wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
,
; zob. również pkt 68, 69 powyżej).
A zatem w odróżnieniu od sytuacji, w której środek przyjęty przez przedsiębiorstwo publiczne przypisuje się państwu, w przypadku środka przyjętego przez podmiot prywatny Komisja nie może ograniczyć się do wykazania, że w świetle okoliczności sprawy brak wpływu władz publicznych na ten podmiot prywatny i skutecznej kontroli nad nim jest mało prawdopodobny (zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
).
W niniejszej sprawie zważywszy, że sporny środek przyjął podmiot prywatny, Komisja była tym bardziej zobowiązana do przedstawienia i poparcia okoliczności, które pozwalały jej na stwierdzenie, że istniały wystarczające wskazówki pozwalające wykazać, że ów środek przyjęto pod wpływem lub faktyczną kontrolą władz publicznych (zob. pkt 69 powyżej), w związku z czym środek ten można było w rzeczywistości przypisać państwu (zob. podobnie wyrok z dnia 25 czerwca 2015 r., SACE i Sace BT/Komisja,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, pkt
).
Co do zasady, tak jak w przypadku kryterium dotyczącego istnienia zasobów publicznych, czynnikiem decydującym przy ocenie kryterium dotyczącego możliwości przypisania rozpatrywanego środka państwu jest kryterium stopnia interwencji organów władzy publicznej w zakresie zdefiniowania danych środków i zasad ich finansowania (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 2012 r., Francja/Komisja,
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
, pkt
). Jedynie dostatecznie duży stopień interwencji pozwala bowiem stwierdzić możliwość przypisania spornych środków państwu włoskiemu. Tak więc w motywie 112 zaskarżonej decyzji Komisja słusznie oparła się na tym czynniku, aby określić zakres swojej analizy w odniesieniu do wykazania, że środki te pochodzą od państwa.
Jeśli chodzi o możliwość przypisania tych środków państwu, skarżące, popierane przez Bank Włoch, podnoszą przede wszystkim, że o interwencji na rzecz Tercas zadecydowały organy zarządzające FITD za jednomyślną zgodą wszystkich przedstawicieli członków konsorcjum na zwykły wniosek komisarza nadzwyczajnego. Żaden organ władzy publicznej nie mógłby zobowiązać FITD do podjęcia interwencji, gdyby nie uznano jej za zgodną z interesem członków konsorcjum. Ponadto komisarz nadzwyczajny działał jako zarządca i przedstawiciel prawny BPB, ograniczając się do wysłania do FITD zwykłego wniosku o interwencję, który nie był wiążący dla konsorcjum. Przedstawiciele Banku Włoch uczestniczyli w posiedzeniach FITD w charakterze obserwatorów bez prawa głosu, choćby doradczego. Ponadto wcześniejsze kontakty z Bankiem Włoch oraz niewiążące wezwanie FITD przez Bank Włoch do znalezienia zrównoważonego porozumienia z BPB są przejawem normalnego dialogu między zainteresowanymi stronami. Wreszcie zatwierdzenie przez Bank Włoch interwencji FITD wpisuje się w kontekst powierzonych temu bankowi przez ustawę zadań w zakresie nadzoru i kontroli w celu zapewnienia prawidłowego i ostrożnego zarządzania bankami. Zatwierdzenia dokonano 38 dni po podjęciu przez FITD decyzji o interwencji, a FITD miał swobodę co do podjęcia interwencji.
Komisja twierdzi, że ustaliła zbiór poszlak, które – rozpatrywane łącznie – pozwalają na stwierdzenie możliwości przypisania państwu spornych środków. Po pierwsze, chociaż FITD jest prywatnym konsorcjum, realizuje ono w istocie cel publiczny, mianowicie cel polegający na ochronie oszczędzających, nad którym to celem czuwa Bank Włoch. Po drugie, komisarz nadzwyczajny jest urzędnikiem państwowym mianowanym przez Bank Włoch i podlegającym jego kontroli. Po trzecie, udział urzędnika Banku Włoch w posiedzeniach rady i komitetu zarządzającego w charakterze obserwatora umożliwia Bankowi Włoch przedstawienie już na wczesnym etapie wszystkich zastrzeżeń dotyczących zamierzonej interwencji. Obecność, choćby w charakterze obserwatora, przedstawiciela Banku Włoch pozwala temu ostatniemu na sprawowanie kontroli nad działaniami FITD. Po czwarte, Komisja podkreśla, że wszystkie działania interwencyjne, jakie FITD zamierza podjąć, począwszy od spłaty osób oszczędzających, aż po inne działania interwencyjne, wymagają uprzedniego zatwierdzenia przez Bank Włoch.
–
W przedmiocie zakresu mandatu publicznego powierzonego FITD
Skarżące podnoszą zasadniczo, że FITD nie posiada mandatu publicznego do podejmowania interwencji na rzecz banków znajdujących się w trudnej sytuacji, ponieważ art. 96a włoskiej ustawy o bankach przewiduje jedynie, bez dodatkowych wyjaśnień, możliwość podejmowania interwencji w innych formach, w związku z czym FITD zachowuje autonomię w odniesieniu do interwencji innych niż zwrot depozytów. Jeżeli chodzi bowiem o te ostatnie, ustawodawca włoski pozostawił systemom gwarancji depozytów, takim jak FITD, zadanie polegające na określeniu w sposób całkowicie samodzielny przedmiotu, zakresu i konkretnych warunków takich interwencji. W związku z tym interwencje, o których mowa w art. 29 statutu FITD, odpowiadają przede wszystkim prywatnym interesom banków będących członkami konsorcjum. Ponadto o wprowadzeniu do statutu FITD możliwości podjęcia interwencji innych niż zwrot depozytów zadecydowały banki należące do konsorcjum, zaś żaden przepis ani żaden akt administracyjny nie zobowiązywał ich do tego. Fakt, że Bank Włoch zatwierdza statut FITD, nie wpływa na jego mechanizmy decyzyjne, gdyż Bank Włoch powinien ograniczyć się do stwierdzenia, czy przepisy statutu dotyczące zadań o charakterze publicznym, które powierza się FITD, są zgodne z ustawowym celem ochrony deponentów.
Komisja odpiera, że wprawdzie FITD jest konsorcjum prawa prywatnego posiadającym własne, formalnie niezależne organy, jest on jednak zobowiązany na mocy prawa do wykonywania zadania leżącego w interesie publicznym, to jest do ochrony oszczędzających, co przejawia się w różnych formach interwencji. Stwierdzenie to znajduje ponadto potwierdzenie w fakcie, iż FITD wskazuje na swojej stronie internetowej, że jego celem instytucjonalnym jest zapewnianie gwarancji deponentom banków należących do konsorcjum oraz że zadanie to może przybierać różne formy. Ponadto zdaniem Komisji ochrona oszczędności we Włoszech jest celem o charakterze publicznym, który ma rangę konstytucyjną. Okoliczność, że Bank Włoch, zezwalając na wszystkie działania interwencyjne, o których decyduje FITD, działa zgodnie z art. 96b włoskiej ustawy o bankach, „mając na względzie ochronę deponentów i stabilność systemu bankowego”, potwierdza, że wszystkie interwencje podejmowane przez FITD mają na celu ochronę oszczędzających, że FITD działa na podstawie mandatu publicznego i że podlega nadzorowi publicznemu sprawowanemu przez Bank Włoch.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że tak jak wskazują skarżące, interwencje wspierające podejmowane przez FITD ukierunkowane są głównie na realizację prywatnych interesów banków będących członkami FITD.
Tak więc dla członków FITD interwencje wspierające mają na celu przede wszystkim uniknięcie poważniejszych skutków ekonomicznych zwrotu depozytów w przypadku przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym. Jak wynika bowiem z brzmienia art. 29 ust. 1 statutu FITD, interwencje wspierające muszą spełnić dwa kumulatywne warunki. Po pierwsze, muszą istnieć perspektywy naprawy banku znajdującego się w trudnej sytuacji, który korzysta z interwencji, aby uniknąć tego, że w przyszłości FITD będzie musiał ponownie podjąć działanie interwencyjne, czy to w drodze nowej interwencji wspierającej, czy to na podstawie ustawowego obowiązku spłaty depozytów. Po drugie, interwencje wspierające powinny stanowić mniej uciążliwe obciążenie finansowe dla banków będących członkami FITD w porównaniu z wykonaniem prawnego obowiązku spłaty depozytów. Należy stwierdzić, że wprowadzając ten ostatni warunek, statut FITD potwierdza szczególne znaczenie prywatnych interesów banków należących do FITD w kontekście wszelkich innych względów związanych z ochroną oszczędności. Statut FITD sprzeciwia się bowiem wszelkim interwencjom wspierającym, które skutkowałaby nadmiernym obciążeniem finansowym dla członków FITD, nawet jeżeli takie interwencje wspierające pozwoliłyby na lepszą ochronę oszczędności, chroniąc również depozyty powyżej górnej granicy ustawowej w wysokości 100000 EUR w przypadku przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym.
Dla członków FITD interwencje wspierające mają również na celu uniknięcie negatywnych konsekwencji, jakie mogłyby wynikać dla nich samych i dla całego sektora bankowego – zwłaszcza jeśli chodzi o reputację i ryzyko paniki deponentów – z przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym banku znajdującego się w trudnej sytuacji. Okoliczność, że sektor wprowadza prywatny system wzajemnej pomocy, nie stanowi sama w sobie wskazówki co do zaangażowania państwa. W niniejszej sprawie bowiem, jak przyznała Komisja w motywie 122 zaskarżonej decyzji, banki członkowskie FITD mają wspólny interes w zwiększeniu bezpieczeństwa depozytów i w ochronie reputacji systemu bankowego. W niniejszym przypadku należy też stwierdzić, że utworzenie funduszu gwarancji depozytów oraz możliwość podejmowania interwencji wspierających wynikały początkowo z czysto prywatnej inicjatywy banków będących członkami FITD w okresie, gdy przepisy prawne nie nakładały na banki obowiązku przystąpienia do systemu gwarancji depozytów (zob. pkt 5 powyżej).
Bez wątpienia interesy prywatne banków będących członkami konsorcjum mogą pokrywać się z interesem publicznym. Jednakże z orzecznictwa wynika, że okoliczność, iż w pewnych przypadkach cele związane z interesem ogólnym są zgodne z interesem podmiotów prywatnych (takich jak w niniejszej sprawie konsorcjum prawa prywatnego), nie stanowi sama w sobie żadnej wskazówki świadczącej o ewentualnym zaangażowaniu się władz publicznych, w taki czy inny sposób, w przyjęcie rozpatrywanego środka czy też o braku takiego zaangażowania (zob. podobnie wyrok z dnia 23 listopada 2017 r., SACE i Sace BT/Komisja,
C‑472/15 P
, niepublikowany,
EU:C:2017:885
, pkt
).
W drugiej kolejności wbrew twierdzeniom Komisji należy uznać, że interwencje wspierające nie są podejmowane w ramach wykonywania jakiegokolwiek mandatu publicznego powierzonego przez prawo włoskie.
Po pierwsze, z art. 96a ust. 1 włoskiej ustawy o bankach, który stanowi, że „[s]ystemy gwarancji dokonują spłaty w przypadku przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym banków posiadających zezwolenie we Włoszech […]”, wynika, że mandat publiczny przyznany we włoskiej ustawie na rzecz FITD, jako systemu gwarancji, dotyczy wyłącznie spłaty deponentów, gdy bank będący członkiem tego konsorcjum podlega przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym. Mandat publiczny przyznany systemom gwarancji przez ustawodawstwo włoskie jest zresztą nie tylko ograniczony do spłaty depozytów w przypadku przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym, ale ponadto jest on ograniczony pułapem, ponieważ art. 96a ust. 5 włoskiej ustawy o bankach stanowi, że „górna granica zwrotu dla każdego deponenta wynosi 100000 EUR”. Tak więc poza tymi ramami FITD nie działa, realizując cel publiczny określony w ustawodawstwie włoskim (zob. również pkt 97 powyżej).
Po drugie, należy zauważyć, że ustawodawstwo włoskie nie zobowiązuje FITD ani żadnego innego systemu gwarancji depozytów do wprowadzenia możliwości podejmowania interwencji wspierających. Nie reguluje ono również szczegółowych zasad takich interwencji. Przepis przywołany przez Komisję nie zobowiązuje FITD, w braku przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym jednego z jego członków, do podjęcia działania interwencyjnego na podstawie mandatu publicznego dotyczącego ochrony deponentów. Przepis ten nie przewiduje bowiem żadnej innej formy interwencji obowiązkowej poza spłatą depozytów.
Prawdą jest, że chociaż art. 96a ust. 1 włoskiej ustawy o bankach stanowi, że „[s]ystemy gwarancji mogą przewidywać inne przypadki i formy interwencji”, z przepisu tego wynika wyraźnie, że chodzi tu jedynie o zwykłą możliwość pozostawioną uznaniu systemów gwarancji depozytów. Ustawodawstwo włoskie nie zobowiązuje tych systemów do określenia przypadków i form interwencji innych niż prawny obowiązek spłaty depozytów w razie przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym. Ponadto jeżeli włoski system gwarancji depozytów przewiduje możliwość takich interwencji, ustawodawca włoski pozostawia mu swobodę określenia przedmiotu i szczegółowych zasad tych interwencji.
W niniejszym przypadku możliwość podjęcia przez FITD interwencji wspierających nie wynika zatem z jakiegokolwiek obowiązku prawnego, lecz wyłącznie z niezależnej decyzji banków będących członkami konsorcjum w sprawie wprowadzenia takiej możliwości do statutu FITD. To również banki należące do konsorcjum samodzielnie określiły warunki, w jakich takie interwencje wspierające mogą być podejmowane. Artykuł 29 statutu FITD stanowi bowiem, że FITD „może podjąć działanie interwencyjne na rzecz członka konsorcjum objętego zarządem nadzwyczajnym, jeżeli istnieją perspektywy naprawy i jeżeli można się spodziewać, że koszt będzie niższy niż koszt interwencji w przypadku likwidacji”.
W braku jakiegokolwiek prawnego obowiązku określenia takich interwencji fakt, że zgodnie z art. 96b akapit pierwszy lit. a) włoskiej ustawy o bankach statut FITD jest zatwierdzany przez Bank Włoch, nie stanowi okoliczności mogącej podważyć autonomię decyzyjną FITD w odniesieniu do interwencji wspierających. Jest tak tym bardziej, że zgodnie z przepisami włoskiej ustawy o bankach Bank Włoch zatwierdza statuty wszystkich włoskich instytucji bankowych w ramach wykonywanych przez niego zadań nadzoru ostrożnościowego.
Z powyższego wynika, że wbrew temu, co twierdzi Komisja w motywie 121 zaskarżonej decyzji, środki wspierające takie jak środki rozpatrywane w niniejszej sprawie mają cel różny od celu spłaty depozytów w przypadku przymusowej likwidacji w trybie administracyjnym i nie stanowią realizacji mandatu publicznego.
–
W przedmiocie autonomii FITD przy podjęciu decyzji o interwencji
Po pierwsze, skarżące twierdzą, że decyzję o interwencji FITD na rzecz Tercas podjęto w sposób autonomiczny. Decyzję tę podjęły dobrowolnie organy zarządzające FITD i uzyskała ona jednomyślną zgodę wszystkich przedstawicieli banków będących członkami konsorcjum. Żaden organ władzy publicznej nie udzielił instrukcji lub wiążących dyrektyw i żaden organ władzy publicznej nie mógłby zobowiązać FITD do podjęcia interwencji, której jego organy nie uznałyby za zgodną z interesem członków.
Po drugie, zgodnie z art. 72 ust. 1 włoskiej ustawy o bankach komisarz nadzwyczajny wykonuje „zadania i kompetencje w dziedzinie zarządu bankiem” i zastępuje w ten sposób rozwiązane organy zarządzające w wykonywaniu uprawnień o charakterze prywatnym. W niniejszej sprawie komisarz nadzwyczajny, działając w charakterze zarządcy i przedstawiciela prawnego Tercas, banku objętego wówczas zarządem nadzwyczajnym, poprzestał na wysłaniu do FITD zwykłego wniosku o interwencję, który w żaden sposób nie wiązał FITD. Ponadto skarżące zauważają, że komisarz nadzwyczajny nie ma obowiązku uzyskania zgody lub opinii Banku Włoch, by móc wystąpić do FITD z wnioskiem o interwencję wspierającą.
Po trzecie, przedstawiciel Banku Włoch uczestniczył w posiedzeniach rady i komitetu zarządzającego FITD w charakterze zwykłego obserwatora, a zatem w biernej roli bez prawa głosu, choćby doradczego.
Po czwarte, „kontakty” z Bankiem Włoch oraz wystosowane przez Bank Włoch „wezwanie” do znalezienia „zrównoważonego porozumienia z nabywcą BPB w celu pokrycia ujemnego kapitału własnego” są przejawem zdrowego i normalnego dialogu z właściwymi organami nadzoru w złożonym kontekście takim jak kontekst zarządzania kryzysowego instytucją kredytową. Poza tym „wezwanie” wystosowane przez Bank Włoch wyraża jedynie życzenie o treści ogólnej („znalezienie zrównoważonego porozumienia”) i jako takie jest całkowicie akceptowalne, ponieważ pozostawia stronom swobodną ocenę co do ewentualnego porozumienia. Jakkolwiek by było, „wezwanie” nie mogło mieć żadnej mocy wiążącej dla FITD.
Po piąte, podobnie jak wszystkie zatwierdzenia udzielane przez Bank Włoch, zatwierdzenie dotyczące interwencji wspierających przewidziane w art. 96b akapit pierwszy lit. d) włoskiej ustawy o bankach wpisuje się w ramy powierzonych Bankowi Włoch zadań w zakresie nadzoru i kontroli w celu zapewnienia prawidłowego i ostrożnego zarządzania bankami, nie wpływając na decyzje podjęte niezależnie przez podmioty, nad którymi Bank Włoch sprawuje nadzór. Takiego zatwierdzenia dokonano też po przyjęciu w autonomiczny sposób decyzji przez organy FITD, czyli w niniejszym przypadku 38 dni po decyzji o interwencji. W każdym razie zatwierdzenie przez Bank Włoch, nawet po jego udzieleniu, nie mogło mieć żadnej mocy wiążącej dla FITD, który mógł nie podejmować interwencji.
Komisja twierdzi, że Bank Włoch sprawuje faktyczną i permanentną kontrolę ex ante nad działaniami FITD poprzez zatwierdzenie jego statutu, udział przedstawiciela Banku Włoch w posiedzeniach rady i komitetu zarządzającego FITD oraz poprzez uprzednie zatwierdzenie każdej z interwencji, jakie FITD zamierza podjąć. Bank Włoch mianował również komisarza nadzwyczajnego, urzędnika publicznego podlegającego jego nadzorowi, który zapewniał zarządzanie Tercas i który ma szerokie uprawnienia.
W tym względzie należy zaznaczyć przede wszystkim, że FITD jest konsorcjum prawa prywatnego, które działa zgodnie z art. 4 ust. 2 swego statutu „na rzecz i w interesie członków konsorcjum”. Co więcej, jego organy kierownicze, to jest komitet zarządzający i rada, są wybierane przez walne zgromadzenie FITD i podobnie jak walne zgromadzenie składają się wyłącznie z przedstawicieli banków będących członkami konsorcjum. Należy zatem stwierdzić, że nie istnieje żaden element natury organicznej, który wiązałby FITD z włoskimi władzami publicznymi.
To właśnie w tym kontekście należy zbadać okoliczności, jakie Komisja uwzględniła w zaskarżonej decyzji celem uznania, że włoskie władze publiczne miały jednak możliwość i środki, by wywierać wpływ na wszystkich etapach wdrażania interwencji wspierającej, i że skorzystały z tych uprawnień w odniesieniu do przyjęcia spornych środków. W szczególności należy zbadać, czy wskazówki, na których opiera się Komisja, dowodzą w sposób wymagany prawem, że interwencję FITD na rzecz Tercas można przypisać państwu włoskiemu w świetle orzecznictwa i zasad przypomnianych w pkt 63–69 i 83–91 powyżej.
W pierwszej kolejności, jeśli chodzi o zatwierdzenie przez Bank Włoch interwencji FITD na rzecz Tercas, należy stwierdzić, że nie stanowi ono wskazówki pozwalającej na przypisanie rozpatrywanego środka państwu.
Po pierwsze, z ustawodawstwa włoskiego wynika, że Bank Włoch zatwierdza interwencje wspierające po dokonaniu kontroli zgodności środka z ramami regulacyjnymi, przeprowadzonej w ramach zadania nadzoru ostrożnościowego powierzonego temu bankowi. W tym względzie art. 96b ust. 1 lit. d) włoskiej ustawy o bankach stanowi, że Bank Włoch „zatwierdza interwencje systemów gwarancji […], mając na względzie ochronę deponentów i stabilność systemu bankowego”. Przepis ten należy interpretować w świetle funkcji nadzoru ostrożnościowego powierzonych Bankowi Włoch przez ustawodawstwo włoskie, które Bank Włoch wykonuje „z uwzględnieniem prawidłowego i ostrożnego zarządzania instytucjami podlegającymi jego kontroli, ogólnej stabilności, efektywności i konkurencyjności systemu finansowego oraz przestrzegania obowiązujących przepisów” (art. 5 ust. 1 włoskiej ustawy o bankach). Oprócz interwencji systemów gwarancji ustawodawstwo włoskie wymaga bowiem zatwierdzenia przez Bank Włoch szeregu kluczowych decyzji podejmowanych przez banki, takich jak decyzje o nabyciu, oraz przez inne podmioty działające w sektorze finansowym (zob. w szczególności art. 19 włoskiej ustawy o bankach). Tymczasem uzależniając interwencje systemów gwarancji oraz inne decyzje podejmowanie przez prywatne podmioty sektora finansowego od zatwierdzenia przez Bank Włoch, ustawodawstwo włoskie nie zmierza w żadnym razie do zastąpienia oceną Banku Włoch oceny zainteresowanych podmiotów co do stosowności podjęcia tych decyzji lub co do określenia ich zasad. Wprost przeciwnie, należy stwierdzić, że Bank Włoch przeprowadza jedynie kontrolę zgodności środka z ramami regulacyjnymi dla celów nadzoru ostrożnościowego.
Po drugie, należy stwierdzić, że Bank Włoch nie ma żadnej możliwości zobowiązania FITD do podjęcia interwencji wspierającej na rzecz banku znajdującego się w trudnej sytuacji.
Uprawnienia Banku Włoch ograniczają się do przeprowadzenia kontroli zgodności z ramami regulacyjnymi interwencji wspierających, takich jak interwencje, o których zadecydowały organy zarządzające FITD, w celu zatwierdzenia ich. Wbrew temu, co wydaje się twierdzić Komisja w motywie 129 zaskarżonej decyzji, fakt, że FITD zachowuje możność – jeśli chce – wystąpienia do Banku Włoch z nowym wnioskiem o zatwierdzenie interwencji wspierającej na innych warunkach w przypadku odmowy udzielenia zatwierdzenia, nie daje Bankowi Włoch uprawnienia do podjęcia działania, gdy FITD decyduje o podjęciu interwencji wspierających. Jak wynika bowiem z motywów 18 i 19 zaskarżonej decyzji, chodzi jedynie o zatwierdzenie interwencji wspierających, o których podjęciu zadecydowały w sposób autonomiczny organy zarządzające FITD. Te ostatnie pozostają wyłącznie właściwe do podjęcia decyzji o interwencji wspierającej na rzecz banku znajdującego się w trudnej sytuacji oraz do określenia praktycznych zasad takiej interwencji.
Ponadto, jak przyznaje Komisja w motywie 132 zaskarżonej decyzji, FITD nie ma obowiązku przeprowadzenia interwencji wspierającej, którą Bank Włoch zatwierdził. W tym względzie wystarczy wskazać, że w dniu 4 listopada 2013 r. Bank Włoch zatwierdził pierwszą interwencję wspierającą na rzecz Tercas, o której organy zarządzające FITD zadecydowały w dniach 28 i 29 października 2013 r., a której FITD nigdy nie przeprowadził.
W każdym razie w niniejszym przypadku należy stwierdzić, po pierwsze, że w dniu 30 maja 2014 r. komitet zarządzający i rada FITD przyjęły interwencję FITD na rzecz Tercas jednomyślnie, a po drugie, że Bank Włoch zatwierdził ją w dniu 7 lipca 2014 r. W tych okolicznościach zatwierdzenie przez Bank Włoch rozpatrywanego środka nie może stanowić wskazówki dowodzącej tego, że włoskie władze publiczne były zaangażowane w przyjęcie rzeczonego środka w taki sposób, że można by im przypisać interwencję FITD na rzecz Tercas.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o obecność przedstawicieli Banku Włoch na posiedzeniach organów zarządzających FITD, należy stwierdzić, że również nie stanowi ona wskazówki pozwalającej na przypisanie rozpatrywanego środka państwu.
Po pierwsze, z art. 13 ust. 6 i art. 16 ust. 3 statutu FITD wynika wyraźnie, że przedstawiciele Banku Włoch, którzy uczestniczą w posiedzeniach komitetu zarządzającego i rady FITD, pełnią jedynie rolę zwykłego obserwatora bez żadnego prawa głosu ani żadnego głosu doradczego.
Po drugie, z akt sprawy wynika, że Komisja nie przedstawia żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń zawartych w motywach 129 i 130 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którymi „moż[na]” by założyć, że obecność przedstawicieli w charakterze obserwatorów na posiedzeniach organów zarządzających FITD „pozwoli[…] [Bankowi Włoch] na wyrażenie wszelkich obaw w związku z planowaną interwencją na wczesnym etapie” i na „um[o]cni[enie]” wpływu, jaki wywierał on na te interwencje. W tym względzie należy uznać, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż owe twierdzenia stanowią jedynie zwykłe przypuszczenia i nie są w żaden sposób poparte dowodami z akt sprawy. Przeciwnie, protokoły posiedzeń organów zarządzających FITD świadczą o wyłącznie biernej roli przedstawicieli Banku Włoch. Podczas posiedzenia komitetu zarządzającego w dniu 30 maja 2014 r. przedstawiciel Banku Włoch ograniczył się bowiem do wyrażenia pod koniec spotkania zadowolenia ze sposobu, w jaki zajęto się kryzysem Tercas, zaś na posiedzeniu rady w dniu 30 maja 2014 r. przedstawiciele Banku Włoch nie zabrali nawet głosu.
W świetle tych ustaleń faktycznych Komisja nie udowodniła, że obecność przedstawicieli Banku Włoch w charakterze obserwatorów na posiedzeniach organów zarządzających FITD umożliwiła Bankowi Włoch wywieranie wpływu na decyzje podejmowane przez FITD.
W trzeciej kolejności, co się tyczy kontekstu, w jakim przyjęto interwencję FITD na rzecz Tercas, należy stwierdzić, że Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na to, że Bank Włoch wywarł decydujący wpływ na negocjacje między FITD z jednej strony a BPB i komisarzem nadzwyczajnym z drugiej strony.
I tak, jeśli chodzi o fakt, że negocjacje między zainteresowanymi podmiotami prywatnymi były prowadzone „w porozumieniu z włoskim bankiem centralnym” (motyw 131 zaskarżonej decyzji), należy zaznaczyć, podobnie jak skarżące, że w przypadku tak złożonej operacji jak operacja zarządzania kryzysem instytucji kredytowej nie jest zaskakujące, że Bank Włoch jest informowany o postępach w negocjacjach pomiędzy zainteresowanymi stronami. W konsekwencji okoliczność, że mogły mieć miejsce nieformalne spotkania między zainteresowanymi stronami (mianowicie FITD, BPB i komisarzem nadzwyczajnym działającym na rzecz Tercas) z jednej strony a Bankiem Włoch z drugiej strony w celu informowania Banku Włoch o postępach w negocjacjach, jest jedynie wyrazem zasadnego i zwykłego dialogu z właściwymi organami nadzoru. Należy stwierdzić, że Komisja nie przedstawia żadnego dowodu wskazującego, że Bank Włoch posłużył się tymi kontaktami w celu wpłynięcia w decydujący sposób na treść spornych środków, których dotyczy niniejsza sprawa. Przeciwnie, nic w aktach sprawy nie jest w stanie podważyć argumentu skarżących, zgodnie z którym takie kontakty pozwoliły jedynie na poinformowanie Banku Włoch o przebiegu sprawy, tak aby mógł on podjąć szybciej decyzję o zatwierdzeniu rozpatrywanego środka po jego przyjęciu przez organy zarządzające FITD i po zgłoszeniu go Bankowi Włoch.
Podobnie jest w odniesieniu do okoliczności, że Bank Włoch „wezwał” FITD do znalezienia „zrównoważonego porozumienia” z BPB w zakresie pokrycia ujemnego kapitału własnego Tercas, z uwzględnieniem możliwego negatywnego wpływu likwidacji Tercas i jego spółki zależnej Banca Caripe. Należy bowiem zaznaczyć, podobnie jak skarżące, że chodzi tu o wyraz zwykłego życzenia o treści ogólnej, pozbawionego jakiejkolwiek mocy wiążącej dla FITD. Takie życzenie władz publicznych nie jest zaskakujące w okolicznościach takich jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie. Owo życzenie nie było jednak nakierowane na udzielenie zainteresowanym stronom nakazów i nie zostało w ten sposób przez nie odczytane. W każdym razie z akt sprawy nie wynika, by wspomniane wezwanie miało jakikolwiek wpływ na decyzję FITD w sprawie interwencji na rzecz Tercas, która to decyzja była uzasadniona głównie względami ekonomicznymi dotyczącymi FITD i jego członków, które potwierdzono w sprawozdaniu spółki doradczo-audytorskiej wyznaczonej w tym celu (zob. pkt 19 powyżej).
Wreszcie w czwartej kolejności, co się tyczy roli odgrywanej przez komisarza nadzwyczajnego, okoliczność, że jest on uprawniony do wszczęcia postępowania mogącego prowadzić do interwencji wspierającej FITD, gdy przedstawia on FITD niewiążący wniosek w tym celu, również nie może podważyć autonomii FITD w zakresie podjęcia decyzji o takiej interwencji.
Na podstawie art. 29 ust. 1 swego statutu FITD może podjąć interwencję wspierającą wyłącznie na rzecz banków będących członkami konsorcjum, które są objęte zarządem nadzwyczajnym. W tym względzie z art. 70–72 włoskiej ustawy o bankach wynika, że decyzję o objęciu banku zarządem nadzwyczajnym podejmuje minister gospodarki na wniosek Banku Włoch, a komisarza nadzwyczajnego mianuje Bank Włoch, który ma także prawo jego odwołania. Po mianowaniu komisarz nadzwyczajny działa na podstawie art. 72 ust. 1 włoskiej ustawy o bankach jako administrator banku i uzyskuje uprawnienia o charakterze prywatnym organów zarządzających banku objętych zarządem nadzwyczajnym w interesie deponentów.
Należy jednak stwierdzić, że złożenie przez komisarza nadzwyczajnego do FITD wniosku o interwencję nie zobowiązuje w żaden sposób tego konsorcjum do uwzględnienia owego wniosku ani nie wpływa na autonomię FITD w odniesieniu do interwencji wspierającej, jeżeli FITD decyduje się na podjęcie działania. Co więcej, wbrew temu, co Komisja twierdzi w motywie 128 zaskarżonej decyzji, nic w statucie FITD ani w ustawodawstwie włoskim nie wskazuje na to, by wyłącznie komisarz nadzwyczajny był uprawniony do złożenia takiego wniosku, ani nie podważa twierdzenia FITD, zgodnie z którym FITD może sam wystąpić z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia interwencji wspierającej nawet w przypadku braku wniosku złożonego w tym zakresie przez komisarza nadzwyczajnego.
Ponadto w niniejszej sprawie Komisja nie przedstawia żadnego dowodu na to, że wniosek złożony przez komisarza nadzwyczajnego jest wynikiem instrukcji udzielonych przez Bank Włoch. Wręcz przeciwnie, jak wynika z okoliczności przypomnianych w pkt 16 powyżej, inicjatywa zwrócenia się do FITD jest następstwem wymogów postawionych przez BPB, który uzależnił subskrypcję podwyższonego kapitału Tercas od pokrycia przez FITD deficytu majątkowego tego banku.
Podsumowując, z powyższego wynika, że Komisja popełniła błąd, uznając w motywie 133 zaskarżonej decyzji, iż wykazała, że władze włoskie sprawowały istotną kontrolę publiczną w odniesieniu do interwencji FITD na rzecz Tercas. Przeciwnie, należy stwierdzić, że Komisja nie udowodniła w sposób wymagany prawem zaangażowania włoskich władz publicznych w przyjęcie spornego środka ani tym samym możliwości przypisania tego środka państwu w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie finansowania interwencji przy użyciu zasobów państwowych
Pojęcie pomocy przyznawanej „przy użyciu zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE ma obejmować, poza korzyściami przyznanymi bezpośrednio przez państwo, również korzyści przyznane za pośrednictwem organizacji publicznej lub prywatnej, wskazanej lub utworzonej przez to państwo do zarządzania tą pomocą. Prawo Unii nie zezwala bowiem na obejście zasad dotyczących pomocy państwa poprzez sam fakt tworzenia niezależnych instytucji zobowiązanych do rozdzielania pomocy (zob. wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 107 ust. 1 TFUE dotyczy wszelkich środków pieniężnych, które władze publiczne mogą rzeczywiście wykorzystywać w celu wspierania przedsiębiorstw, bez względu na fakt, czy środki te są na stałe częścią majątku państwowego. W konsekwencji, nawet jeśli kwoty związane z danym środkiem nie są na stałe w posiadaniu skarbu państwa, fakt, że pozostają one nieprzerwanie pod kontrolą publiczną, a zatem do dyspozycji właściwych władz krajowych, wystarcza, by zakwalifikować je jako „zasoby państwowe” (zob. wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie w sytuacji dotyczącej przedsiębiorstw publicznych orzeczono, że jeśli ich zasoby podlegają kontroli państwa, a zatem pozostają do jego dyspozycji, zasoby te są objęte pojęciem „zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Korzystając bowiem ze swego dominującego wpływu na takie przedsiębiorstwa, państwo może bardzo skutecznie kierować wykorzystaniem ich zasobów w celu sfinansowania, w stosownych przypadkach, konkretnych korzyści na rzecz innych przedsiębiorstw. Bez znaczenia w tym względzie jest okoliczność, że odnośne zasoby są zarządzane przez podmioty odrębne od władzy publicznej czy też że pochodzą z prywatnego źródła (zob. wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Tak więc w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 9 listopada 2017 r., Komisja/TV2/Danmark (
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, pkt
–
), Trybunał wskazał, że trzy odnośne przedsiębiorstwa były przedsiębiorstwami publicznymi należącymi do państwa, którym powierzono zadanie polegające na przekazywaniu do jednego z nich wpływów pochodzących ze sprzedaży przestrzeni reklamowej tego przedsiębiorstwa. Trybunał stwierdził też, że cały kanał płatniczy wykorzystywany do przekazywania tych wpływów był uregulowany przez ustawodawstwo, zgodnie z którym zadanie polegające na zarządzaniu tymi wpływami spoczywało na specjalnie upoważnionych do tego przez państwo przedsiębiorstwach publicznych. Omawiane wpływy znajdowały się z tego względu pod kontrolą publiczną i pozostawały do dyspozycji państwa, które mogło decydować o ich przeznaczeniu. W związku z tym Trybunał uznał, że owe wpływy stanowiły „zasoby państwowe” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
W niniejszych sprawach skarżące, popierane przez Bank Włoch, podnoszą, że Komisja niesłusznie uznała w zaskarżonej decyzji, iż zasoby wykorzystane przez FITD były „zasobami państwowymi”. Otóż Komisja nie może twierdzić, że FITD działa z tytułu sprawowania mandatu publicznego, gdy podejmuje działanie interwencyjne na rzecz jednego ze swoich członków w trudnej sytuacji, a nie z tytułu prawnej gwarancji depozytów deponentów. Ponadto należy uwzględnić fakt, że FITD jest konsorcjum prawa prywatnego, którego organy reprezentują jego członków, a nie władze publiczne. Jeżeli przedstawiciel Banku Włoch uczestniczy w niektórych posiedzeniach organów FITD, czyni to jedynie w charakterze obserwatora bez prawa głosu ani funkcji doradczej. Żaden organ władzy publicznej nie może zobowiązać FITD do podjęcia decyzji o interwencji ani do określenia szczegółowych zasad takich interwencji. Podobnie, jeśli komisarz nadzwyczajny, który zastąpił zarząd Tercas, wniósł do FITD o podjęcie interwencji, to uczynił to w interesie tego przedsiębiorstwa oraz jego wierzycieli, zaś wniosek komisarza nie był wiążący dla FITD. Ponadto zatwierdzenie interwencji przez Bank Włoch wpisuje się w ramy jego zwykłych zadań z zakresu ochrony stabilności i oszczędności. Chodzi tu o środek zatwierdzający, który ogranicza się do formalnej kontroli a posteriori aktu o charakterze prywatnym. Poza tym wkłady członków dotyczące interwencji nie są ani narzucone, ani kontrolowane, ani nie pozostają w dyspozycji państwa. O ile członkowie konsorcjum są zobowiązani do uiszczenia wkładu na rzecz spłaty depozytów, o tyle żaden przepis ani żaden akt administracyjny nie zobowiązuje ich do uiszczenia wkładu na rzecz interwencji. Obowiązkowy charakter tych wkładów wynika jedynie ze statutu i z decyzji FITD.
Komisja podnosi zasadniczo, że chociaż FITD jest konsorcjum prawa prywatnego posiadającym własne i formalnie niezależne organy, jest on na mocy prawa zobowiązany do wykonywania zadania w interesie publicznym, mianowicie do ochrony oszczędzających, które to zadanie może przyjąć różne formy. Ponadto Bank Włoch sprawuje faktyczną i permanentną kontrolę ex ante nad działaniami FITD poprzez zatwierdzenie jego statutu, udział przedstawiciela Banku Włoch w posiedzeniach rady i komitetu zarządzającego FITD oraz poprzez uprzednie zatwierdzenie każdej z interwencji. Poza tym Bank Włoch mianował komisarza nadzwyczajnego, urzędnika publicznego podlegającego jego nadzorowi, który zapewniał zarządzanie Tercas w okresie zarządu nadzwyczajnego. Co więcej, FITD jest jedynym systemem gwarancji depozytów uznanym przez Bank Włoch, w związku z czym banki, które nie są bankami spółdzielczymi, są zobowiązane do niego przystąpić i uiścić wkład wymagany do realizacji celu publicznego polegającego na ochronie oszczędności.
W niniejszym przypadku, aby stwierdzić w motywie 144 zaskarżonej decyzji, że interwencję FITD na rzecz Tercas sfinansowano przy użyciu zasobów państwowych, Komisja wzięła pod uwagę następujące elementy: fakt, że FITD posiada mandat publiczny; kontrolę sprawowaną przez władze publiczne nad zasobami wykorzystanymi przez FITD do sfinansowania interwencji; oraz fakt, że wkłady wykorzystane przez FITD w celu sfinansowania interwencji miały charakter obowiązkowy.
Po pierwsze, Komisja uznała, że FITD posiada mandat publiczny oraz że konsorcjum to podjęło interwencję na rzecz Tercas w celu ochrony depozytów deponentów. Władze włoskie zdecydowały się bowiem zezwolić systemom gwarancji depozytów na wykorzystanie zasobów pochodzących od ich członków w celu realizacji innych rodzajów interwencji niż interwencja, która polega na spłacie depozytów deponentów (zob. motyw 121 zaskarżonej decyzji).
W tym względzie, jak wynika z rozważań przedstawionych powyżej w odniesieniu do możliwości przypisania interwencji państwu, mandat publiczny powierzony różnym systemom gwarancji depozytów we Włoszech wymaga jedynie wdrożenia systemu umożliwiającego spłatę depozytów deponentów w razie upadłości instytucji kredytowej. Ów mandat publiczny nie przewiduje natomiast, że systemy te powinny także podjąć interwencję wcześniej, zanim dojdzie do takiej upadłości, żądając od swych członków przekazania niezbędnych środków. W niniejszej sprawie to właśnie statut FITD, będącego konsorcjum prywatnym, przewiduje od samego początku możliwość podjęcia działań interwencyjnych na rzecz jednego z jego członków, jeżeli w przypadku tego członka znajdującego się w trudnej sytuacji istnieją perspektywy naprawy i jeżeli rzeczona interwencja jest mniej kosztowna niż realizacja gwarancji depozytów deponentów, która uzyskała charakter gwarancji prawnej.
Analiza ta dotyczy również badania okoliczności uwzględnionych celem wykazania, że interwencję sfinansowano przy użyciu zasobów państwowych.
Po drugie, celem wykazania kontroli sprawowanej przez władze publiczne nad zasobami wykorzystanymi przez FITD do sfinansowania interwencji, Komisja omówiła pewne cechy charakterystyczne tej interwencji. Otóż podniosła ona, że jedynie banki objęte zarządem nadzwyczajnym mogły korzystać z interwencji FITD na podstawie art. 29 ust. 1 jego statutu, w związku z czym wyłącznie komisarz nadzwyczajny Tercas, czyli urzędnik publiczny pozostający pod kontrolą Banku Włoch, miał możliwość „inicj[owania]”„interwencji FITD” (zob. motyw 128 zaskarżonej decyzji). Ponadto Bank Włoch posiada szerokie uprawnienia w stosunku do FITD, gdyż w szczególności zatwierdził jego statut oraz zatwierdził interwencję na rzecz Tercas przed jej realizacją (zob. motywy 124 i 127–129 zaskarżonej decyzji).
W tym względzie, z tych samych powodów co powody przedstawione w odniesieniu do możliwości przypisania interwencji państwu, powyższe elementy należy oceniać w ich kontekście, z którego wynika, iż nie są one wystarczające, by stwierdzić, że ze względu na kontrolę sprawowaną przez władze publiczne zasoby wykorzystane przez FITD celem finansowania interwencji stanowią „zasoby państwowe” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Decyzja komisarza nadzwyczajnego Tercas w sprawie wystąpienia do FITD z wnioskiem o interwencję, podjęta w imieniu przedsiębiorstwa, w którym ów komisarz sprawował funkcje zarządzające w związku z objęciem tego przedsiębiorstwa zarządem nadzwyczajnym, znajduje bowiem wytłumaczenie w okoliczności, że spośród różnych dostępnych opcji rozwiązanie zaproponowane przez BPB wydawało się najbardziej interesujące. Propozycja BPB była uzależniona od interwencji FITD na rzecz Tercas (zob. pkt 16 powyżej), w związku z czym nie można uznać, że taki wniosek wynika z inicjatywy władz publicznych, które zamierzały w ten sposób ukierunkować wykorzystanie zasobów FITD. Tak więc FITD otrzymało wniosek o interwencję na podstawie art. 29 ust. 1 jego statutu raczej z prywatnej inicjatywy przekazanej komisarzowi nadzwyczajnemu, który uznał – tak jak by to uczynił zwykły zarządca znajdujący się w tej samej sytuacji – że leżała ona w interesie przedsiębiorstwa, którym zarządzał.
Ponadto, jak Bank Włoch podniósł przed Sądem, różne możliwości interwencji, którymi on dysponuje w stosunku do FITD, służą jedynie realizacji jego uprawnień nadzorczych w odniesieniu do celów dotyczących ochrony oszczędzających, stabilności systemu bankowego oraz prawidłowego i ostrożnego zarządzania bankami.
W niniejszych sprawach z akt sprawy nie wynika, by zatwierdzenie interwencji FITD na rzecz Tercas skutkowało czymś więcej niż formalną kontrolą prawidłowości przeprowadzoną przez Bank Włoch. W tym przypadku owego zatwierdzenia, tak samo jak różnych czynności je poprzedzających, począwszy od zatwierdzenia FITD jako jednego z systemów gwarancji depozytów uznanych we Włoszech, nie można utożsamić – ani indywidualnie, ani razem – ze środkami umożliwiającymi stwierdzenie, że państwo było w stanie ukierunkować wykorzystanie zasobów FITD w celu sfinansowania interwencji poprzez wywieranie dominującego wpływu na to konsorcjum.
Interwencja FITD na rzecz Tercas jest bowiem wynikiem propozycji złożonej pierwotnie przez BPB i powtórzonej następnie przez Tercas w jego interesie. Ponadto interwencja ta, która spełnia cel konsorcjum, odpowiada również interesowi jego członków.
W tym kontekście różne mechanizmy przewidziane w przepisach włoskich w celu uniknięcia sytuacji, w której interwencja tego rodzaju mogłaby zakłócić funkcjonowanie sektora bankowego lub zagrozić wykonywaniu powierzonego FITD mandatu publicznego, ogólnie rzecz biorąc, potwierdziły jedynie przysługującą FITD na podstawie jego statutu możliwość podjęcia interwencji na rzecz jednego z jego członków poprzez wykorzystanie zasobów własnych, a konkretnie pozwoliły one na interwencję FITD na rzecz Tercas zgodnie z interesem BPB, Tercas i wszystkich pozostałych członków konsorcjum. W żadnym momencie Komisja nie była w stanie wykazać, że Bank Włoch, poprzez formalną kontrolę prawidłowości, starał się ukierunkować wykorzystanie zasobów prywatnych znajdujących się w dyspozycji FITD.
Po trzecie, Komisja uznała, że wkłady wykorzystane przez FITD na sfinansowanie interwencji mają charakter obowiązkowy, ponieważ, po pierwsze, banki, które są jego członkami, nie mają w praktyce innego wyboru, jak tylko przynależeć do FITD, a po drugie, banki te nie mogą zawetować decyzji FITD lub odstąpić od interwencji, o której FITD zadecydował (zob. motywy 133–135 zaskarżonej decyzji).
Aby zbadać tę argumentację, należy przede wszystkim przypomnieć, iż jest bezsporne, że środki wykorzystane na interwencję FITD na rzecz Tercas stanowią zasoby prywatne, które przekazały banki będące członkami konsorcjum.
Statut FITD stanowi bowiem, że konsorcjum jest zasilane zasobami „przekazywanymi przez członków konsorcjum” (zob. art. 1 ust. 1 statutu FITD). Wysokość wkładów wpłacanych przez banki będące członkami konsorcjum ustala się na podstawie wielkości ich odnośnych środków podlegających zwrotowi („podstawa składkowa”) i jest ona powiązana z poziomem ryzyka przedsiębiorstwa mierzonym za pomocą „wskaźników metod zarządzania” (zob. art. 25 oraz załącznik do statutu FITD).
Ponadto w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych art. 21 statutu FITD stanowił, że w oparciu o decyzję właściwych organów statutowych FITD wnosił o przekazanie zasobów wykorzystywanych do interwencji takich jak działanie interwencyjne na rzecz Tercas, a zasoby te przekazywali specjalnie członkowie konsorcjum. Tak więc chociaż zasoby niezbędne do funkcjonowania konsorcjum wpływały do jego budżetu, wkłady przeznaczone na interwencje traktowano jako „zaliczki” wpłacane przez członków FITD, którzy nimi zarządzali na własny rachunek jako przedstawiciele.
Źródłem spoczywającego na członkach FITD obowiązku wnoszenia wkładów na poczet interwencji, o której decyduje FITD, nie są zatem przepisy prawne, tak jak wtedy gdy FITD jest specjalnie upoważniony przez państwo do zarządzania wkładami wniesionymi przez członków z tytułu gwarancji prawnej depozytów deponentów, lecz przepis statutowy o charakterze prywatnym, który chroni autonomię decyzyjną członków FITD.
Należy również zauważyć, że przed podjęciem decyzji o interwencji i uruchomieniem zasobów prywatnych swych członków FITD upewnił się – zgodnie z art. 29 statutu i jak wynika to ze sprawozdania przedstawionego w dniu 26 maja 2014 r. przez firmę doradczo-audytorską – czy koszt tej interwencji był niższy od kosztów, jakie ponieśliby jego członkowie w razie likwidacji Tercas, a zatem od kosztów uruchomienia gwarancji prawnej depozytów deponentów.
Interwencja FITD na rzecz Tercas leżała więc w interesie nie tylko BPB i Tercas, ale także w interesie wszystkich jego członków, ponieważ owi członkowie stali w obliczu ryzyka, że musieliby wydać jeszcze większe kwoty niż kwoty potrzebne, by pozwolić BPB na przejęcie Tercas.
W tym kontekście należy zauważyć, że – jak podnosi FITD – komitet zarządzający i rada FITD przyjęły interwencję w drodze jednomyślnej decyzji przedstawicieli jego członków. Żaden z tych przedstawicieli nie sprzeciwił się zatem takiemu środkowi.
Jest też normalne, że po przyjęciu omawianej decyzji przez organy zarządzające FITD zgodnie ze statutem, decyzja ta jest wiążąca dla wszystkich członków konsorcjum. Ponadto żaden element w aktach sprawy nie pozwala na poparcie argumentu, że niektórzy członkowie konsorcjum nie akceptowali statutowego mechanizmu interwencji lub interwencji FITD na rzecz Tercas.
W związku z tym źródłem obowiązkowego charakteru wkładów wnoszonych przez członków FITD na poczet interwencji jest podwójnie zaakceptowana przez tych członków decyzja wynikająca mianowicie nie tylko z ich decyzji o przystąpieniu do FITD, które to konsorcjum przewiduje taką możliwość, ale także z ich decyzji, w których zgodzili się oni na to, by taka interwencja została przyjęta przez organy zarządzające konsorcjum. Interwencja jest również zgodna z celami FITD, a także z interesami jego członków.
W konsekwencji argument Komisji, że de facto trudne byłoby dla instytucji kredytowych wystąpienie z FITD, którego, historycznie rzecz biorąc, są członkami i które jest obecnie jedynym funduszem gwarancji depozytów zrzeszającym banki niebędące bankami spółdzielczymi, w celu utworzenia innego funduszu gwarancyjnego, który mógłby zostać uznany przez Bank Włoch i którego statut pozwalałby na podjęcie interwencji wyłącznie w ramach gwarancji prawnej depozytów deponentów lub, w stosownym przypadku, na odmowę wniesienia wkładu na poczet interwencji na rzecz członka, nawet gdyby interwencję tę przyjęły organy zarządzające, pozostaje w głównej mierze argumentem teoretycznym niemającym wpływu na interwencję będącą przedmiotem niniejszej sprawy.
Z powyższego wynika, że Komisja nie wykazała w wystarczający sposób w zaskarżonej decyzji, że omawiane zasoby były kontrolowane przez włoskie władze publiczne, a zatem że pozostawały w dyspozycji tych ostatnich. Komisja nie była więc w stanie stwierdzić, iż pomimo, że interwencję FITD na rzecz Tercas przeprowadzono zgodnie ze statutem tego konsorcjum oraz w interesie jego członków przy wyłącznym wykorzystaniu środków prywatnych, w rzeczywistości to władze publiczne, wywierając dominujący wpływ na FITD, postanowiły ukierunkować wykorzystanie tych zasobów na sfinansowanie takiej interwencji.
Wniosek
Zważywszy, że pierwsza z przesłanek dotycząca uznania środka za pomoc w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE nie jest spełniona w niniejszej sprawie, należy uwzględnić zarzuty oparte na twierdzeniu, że Komisja błędnie uznała, że sporne środki zakładały użycie zasobów państwowych i że można było je przypisać państwu, w związku z czym należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności badania pozostałych argumentów przedstawionych przez skarżące.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżących i interwenienta – obciążyć ją własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez skarżące i interwenienta.

Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Komisji (UE) 2016/1208 z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie pomocy państwa wdrożonej przez Włochy na rzecz banku Tercas [sprawa SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)].

2)
Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 19 marca 2019 r.
Podpisy
Spis treści

Okoliczności powstania sporu

Uczestniczące podmioty

Podmioty gospodarcze objęte interwencją

FITD

Bank Włoch

Kontekst oraz interwencja FITD na rzecz Tercas

Pierwsza próba interwencji

Decyzja o interwencji i zatwierdzenie przez Bank Włoch

Sytuacja Tercas po interwencji FITD

Postępowanie administracyjne i zaskarżona decyzja

Postępowanie i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie dopuszczalności skargi złożonej przez FITD

Co do istoty

Uwagi wstępne w przedmiocie pojęcia „pomocy przyznawanej przez państwo członkowskie”

Okoliczności uwzględnione w zaskarżonej decyzji w celu wykazania, że środki pochodzą od państwa

W przedmiocie możliwości przypisania spornych środków państwu włoskiemu

– W przedmiocie zakresu mandatu publicznego powierzonego FITD

– W przedmiocie autonomii FITD przy podjęciu decyzji o interwencji

W przedmiocie finansowania interwencji przy użyciu zasobów państwowych

Wniosek

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: włoski.