CELEX: 62019CJ0848
Обжалване
Член 194, параграф 1 ДФЕС
Принцип на енергийна солидарност
Директива 2009/73/ЕО
Вътрешен пазар на природен газ
Член 36, параграф 1
Решение на Европейската комисия за изменение на условията за изключване на газопровода OPAL от обхвата на задължението за прилагане на правилата за достъп на трети лица и тарифните регулации, прието във връзка с искане на германския регулаторен орган
Жалба за отмяна

С жалбата си Федерална република Германия иска отмяната на решение на Общия съд на Европейския съюз от 10 септември 2019 г., Полша/Комисия (T‑883/16, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“,
EU:T:2019:567
), с което се отменя Решение C(2016) 6950 final на Комисията от 28 октомври 2016 година (наричано по-нататък „спорното решение“) за изменение на условията за изключване на Ostseepipeline-Anbindungsleitung (наричан по-нататък „газопроводът OPAL“) от обхвата на задължението за прилагане на правилата за достъп на трети лица и тарифните регулации съгласно Директива 2003/55/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и отменяне на Директива 98/30/ЕО (
ОВ L 176, 2003 г., стр. 57
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 12, том 2, стр. 80).
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2003/55 е отменена и заменена от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО (
ОВ L 211, 2009 г., стр. 94
).
Съгласно член 32 („Достъп на трети страни“) от Директива 2009/73, който е идентичен на член 18 от Директива 2003/55:
„1.   Държавите членки осигуряват прилагането на система за достъп на трети страни до газопреносната и газоразпределителната система и съоръженията за [втечнен природен газ, наричан по-нататък „ВПГ“], на базата на публикувани тарифи, приложими за всички привилегировани клиенти, включително предприятията за доставка, и които се прилагат обективно и без дискриминация между ползвателите на системата. Държавите членки гарантират, че тези тарифи или методиките, които определят изчисляването им, са одобрени преди влизането им в сила в съответствие с член 41 от регулаторен орган, посочен в член 39, параграф 1, и че тези тарифи и методиките, когато се одобряват само методиките, са публикувани преди влизането им в сила.
2.   Операторите на газопреносни системи[…] имат достъп, ако е нужно за целта на извършването на дейността им, включително във връзка с трансграничен пренос, до мрежата на други оператори на газопреносни системи.
3.   Разпоредбите на настоящата директива не възпрепятстват сключването на дългосрочни договори, при условие че те са съобразени с правилата за конкуренция на Общността“.
Член 36 („Нова инфраструктура“) от Директива 2009/73, който заменя член 22 от Директива 2003/55, гласи следното:
„1.   Голяма нова газова инфраструктура, например междусистемни газопроводи, съоръжения за ВПГ и съоръжения за съхранение, при искане може да бъде освободена за определен период от време от разпоредбите на членове 9, 32, 33 и 34 и член 41, параграфи 6, 8 и 10, при следните условия:
а)
инвестицията следва да поощрява конкуренцията в газовите доставки и да повишава сигурността на доставките;
б)
нивото на риска, свързан с инвестицията, трябва да е такова, че инвестицията не би била направена, ако не се предостави освобождаване;
в)
инфраструктурата следва да е собственост на физическо или юридическо лице, което е отделено, поне по отношение на правната му форма, от операторите, в чиито системи ще се изгражда тази инфраструктура;
г)
трябва да се събират такси от ползвателите на тази инфраструктура; и
д)
освобождаването не трябва да е във вреда на конкуренцията или на ефективното функциониране на вътрешния пазар за природен газ, или на ефективното функциониране на регулираната система, към която се присъединява инфраструктурата.
[…]
3.   [Националният регулаторен] орган[…] може за всеки отделен случай да взема решение за освобождаването, посочено в параграфи 1 и 2.
[…]
6.   Дадено освобождаване може да покрие целия или част от капацитета на новата инфраструктура или на съществуващата инфраструктура със значително увеличен капацитет.
При вземането на решение за освобождаване за всеки отделен случай се разглежда необходимостта от налагане на условия относно продължителността на освобождаването и недискриминационния достъп до инфраструктурата. При вземането на решение относно тези условия особено внимание се обръща на допълнителния капацитет, ко[й]то ще се изгради[,] или на изменението на съществуващия капацитет, на времевия хоризонт на проекта и на националните особености.
[…]
8.   Регулаторният орган незабавно изпраща на Комисията копие от всяка молба за освобождаване от момента на получаването ѝ. Компетентният орган незабавно нотифицира Комисията за решението и предоставя цялата свързана с него информация. Тази информация може да бъде представена на Комисията в обобщена форма, за да се даде възможност на Комисията да вземе добре обосновано решение. По-специално информацията включва:
а)
подробно изложените основания, на базата на които регулаторният орган [или държавата членка] е взел[(а)] решение за предоставяне или отказ за освобождаване, заедно с позоваване на параграф 1, включително съответната(ите) точка(и) от въпросния параграф, на която(ито) се основава такова решение, включително финансовата информация, обосноваваща необходимостта от освобождаване;
б)
предприетия анализ на влиянието върху конкуренцията и ефективното функциониране на вътрешния пазар на природен газ в резултат от предоставянето на освобождаване;
в)
причините за периода от време и дела на общия капацитет на въпросната инфраструктура за газ, за която се предоставя освобождаване;
г)
резултата от консултациите със съответните регулаторни органи, когато освобождаването е свързано с междусистемен тръбопровод; и
д)
приноса на инфраструктурата за диверсификация на доставките на газ.
9.   В срок от два месеца, започващ от деня на получаване на нотификацията[,] Комисията може да вземе решение, изискващо от регулаторния орган да измени или отмени решението за освобождаване. Двумесечният срок може да бъде удължен с допълнителен срок от два месеца, когато Комисията търси допълнителна информация. Този допълнителен срок започва да тече от деня след получаването на пълната информация. Първоначалният двумесечен срок може да бъде удължен и по взаимно съгласие на Комисията и регулаторния орган.
[…]
Регулаторният орган изпълнява решението на Комисията, като изменя или отменя решението за освобождаване в срок от [един] месец, и информира съответно Комисията за това.
[…]“.
Германското право
Член 28a, параграф 1 от Gesetz über die Elektrizitäts- und Gasversorgung (Energiewirtschaftsgesetz — EnWG) (Закон за доставките на електроенергия и газ) от 7 юли 2005 г. (BGBl. 2005 I, стр. 1970) в редакцията му, приложима към обстоятелствата по случая, позволява на Bundesnetzagentur (Федерална мрежова агенция, Германия) по-конкретно да освободи от прилагането на разпоредбите относно достъпа на трети лица междусистемните газопроводи между Германия и други държави. Условията за прилагане на посочения член 28а съответстват по същество на тези по член 36, параграф 1 от Директива 2009/73.
Обстоятелствата, предхождащи спора, и спорното решение
За нуждите на настоящото производство посочените в точки 5—18 от обжалваното съдебно решение обстоятелства, предхождащи спора, могат да бъдат обобщени по следния начин.
На 13 март 2009 г. Федералната мрежова агенция уведомява Комисията за две решения от 25 февруари 2009 г., с които трансграничният капацитет за пренос на проекта за газопровод OPAL (който представлява наземният участък на запад на газопровод „Северен поток 1“) се изключва за период от 22 години от прилагането на правилата за достъп на трети лица, предвидени в член 18 от Директива 2003/55 и възпроизведени в член 32 от Директива 2009/73, и на тарифните правила по член 25, параграфи 2—4 от първата директива. Двете решения се отнасят до дяловете, притежавани от двамата собственици на газопровода OPAL. Дружеството, което експлоатира частта (80 %) от газопровода OPAL, притежавана от единия от тези двама собственици, е OPAL Gastransport GmbH & Co. KG (наричано по-нататък „OGT“).
С решение C(2009) 4694 от 12 юни 2009 г. Комисията иска по силата на член 22, параграф 4, трета алинея от Директива 2003/55 (понастоящем член 36, параграф 9 от Директива 2009/73) от Федералната мрежова агенция да измени решенията си от 25 февруари 2009 г., като добави две условия. Първото условие е свързано със забрана за предприятие с господстващо положение на един или повече големи пазари на природен газ да резервира през период от една година повече от 50 % от капацитета за пренос на газопровод OPAL на чешката граница. Второто условие въвежда изключение по отношение на този праг, който може да бъде превишен, ако съответното предприятие прехвърли на пазара обем от 3 милиарда m
газ на година по газопровод OPAL по открита, прозрачна и недискриминационна процедура, като при това положение, от една страна, дружеството, управляващо газопровода, или предприятието, което е длъжно да изпълни програмата, трябва да гарантира наличността на съответния капацитет за пренос и свободния избор на изходната точка и от друга страна, формата на програмите „прехвърляне на газ“ и „прехвърляне на капацитети“ трябва да бъде одобрена от Федералната мрежова агенция.
На 7 юли 2009 г. Федералната мрежова агенция изменя решенията си от 25 февруари 2009 г., като ги съобразява с посочените условия, и предоставя освобождаване от правилата за достъп на трети лица и от тарифните правила за период от 22 години въз основа на Директива 2003/55.
При техническата конфигурация на газопровода OPAL, пуснат в действие на 13 юли 2011 г., природният газ може да се доставя на входната точка на този газопровод, близо до Грайфсвалд (Германия), само по газопровода „Северен поток 1“, използван от групата „Газпром“ за пренос на газ, извличан от руските находища. Тъй като „Газпром“ не привежда в действие посочената в решение C(2009) 4694 програма за прехвърляне на газ, нерезервираните 50 % от капацитета на газопровода OPAL така и не са използвани.
На 12 април 2013 г. дружествата OGT, OAO „Газпром“ и ООО „Газпром експорт“ официално искат от Федералната мрежова агенция да измени някои разпоредби на дерогацията, предоставена с решенията ѝ от 25 февруари 2009 г.
Вследствие на това искане на 13 май 2016 г. Федералната мрежова агенция уведомява Комисията на основание член 36 от Директива 2009/73 за намерението си да измени някои разпоредби на дерогацията, предоставена с решенията ѝ от 25 февруари 2009 г., що се отнася до частта от газопровода OPAL, експлоатирана от OGT. По същество предвиденото от Федералната мрежова агенция изменение се състои в замяна на наложеното в изпълнение на решение C(2009) 4694 ограничение на капацитета, който може да бъде резервиран от предприятия с господстващо положение, със задължението OGT да предлага на търг най-малко 50 % от експлоатирания от него капацитет на изходната точка в Брандов (Чешка република).
На 28 октомври 2016 г. на основание член 36, параграф 9 от Директива 2009/73 Комисията приема спорното решение, което е изпратено на Федералната мрежова агенция и публикувано на уебсайта на Комисията на 3 януари 2017 г.
В това решение Комисията одобрява предвидените от Федералната мрежова агенция изменения на дерогационния режим, с някои промени, а именно, първо, ограничаване на първоначалната оферта за отдаван на търг капацитет до 3200000 киловатчаса (около 2,48 милиарда кубически метра на година) свободно разпределяем гарантиран капацитет и до 12664532 киловатчаса (около 9,83 милиарда кубически метра на година) динамично разпределяем гарантиран капацитет, второ, увеличаване на обема на отдавания на търг свободно разпределяем гарантиран капацитет за следващата година, което трябва да се извърши веднага щом търсенето в рамките на годишната тръжна процедура надхвърли 90 % от предлагания капацитет, и да се осъществява на траншове от по 1600000 киловатчаса (около 1,24 милиарда кубически метра на година) до достигане на горна граница от 6400000 киловатчаса (около 4,97 милиарда кубически метра на година), и трето, възможност за предприятие или група предприятия с господстващо положение в Чешката република или контролиращо/контролиращи над 50 % от пристигащия в Грайфсвалд газ, да участва в търговете за свободно разпределяем гарантиран капацитет само до базовата цена, която не трябва да надхвърля средната базова цена по регламентираната тарифа на преносната мрежа на зоната на Gaspool (която обхваща северната и източната част на Германия) към Чешката република за сходни стоки през същата година.
На 28 ноември 2016 г. Федералната мрежова агенция изменя в съответствие със спорното решение предоставената с решението ѝ от 25 февруари 2009 г. дерогация, отнасяща се до експлоатирания от OGT дял на газопровода OPAL, като сключва с това дружество публичноправен договор, който съгласно немското право има последиците на административно решение.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
С жалба, подадена на 16 декември 2016 г. в секретариата на Общия съд, Република Полша иска отмяната на спорното решение.
В подкрепа на жалбата си Република Полша изтъква шест основания, свързани, първо, с нарушение на член 36, параграф 1, буква а) от Директива 2009/73 във връзка с член 194, параграф 1, буква б) ДФЕС и с принципа на солидарност, второ, с липса на компетентност на Комисията и с нарушение на член 36, параграф 1 от тази директива, трето, с нарушение на член 36, параграф 1, буква б) от посочената директива, четвърто, с нарушение на член 36, параграф 1, букви а) и д) от същата директива, пето, с нарушение на международни договори, по които Европейският съюз е страна, и шесто, с нарушение на принципа на правна сигурност.
Общият съд допуска встъпването на Федерална република Германия в подкрепа на исканията на Комисията и встъпването на Република Латвия и Република Литва в подкрепа на исканията на Република Полша.
С обжалваното съдебно решение Общият съд отменя спорното решение въз основа на първото основание, без да се произнесе по другите изтъкнати основания, и осъжда Комисията да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Република Полша.
При разглеждането на първото основание, след като в точка 60 от обжалваното съдебно решение отхвърля това основание като неотносимо в частта му, свързана с член 36, параграф 1, буква а) от Директива 2009/73, Общият съд преценява, че спорното решение е прието в нарушение на принципа на енергийна солидарност, формулиран в член 194, параграф 1 ДФЕС. Що се отнася до обхвата на този принцип, в точки 72 и 73 от обжалваното съдебно решение Общият съд отбелязва, че той съдържа общо задължение на Съюза и на държавите членки да вземат предвид интересите на всички участници, които могат да бъдат засегнати, така че при упражняването на правомощията си във връзка с политиката на Съюза в областта на енергетиката Съюзът и държавите членки трябва да полагат усилия да не вземат мерки, които могат да засегнат тези интереси в сферата на сигурността на доставките, икономическата и политическата жизнеспособност и диверсификацията на източниците на доставки, като правят това в името на своята отговорност, произтичаща от тяхната взаимозависимост и фактическа солидарност.
При преценката дали спорното решение нарушава принципа на енергийна солидарност, Общият съд приема в точки 81 и 82 от обжалваното съдебно решение, че този принцип е накърнен със спорното решение, защото, първо, Комисията не е разгледала въздействието на изменението на режима на експлоатация на газопровода OPAL върху сигурността на доставките в Полша и второ, Комисията явно не е проверила какви биха могли да бъдат последиците в средносрочен план, по-специално за политиката в областта на енергетиката на Република Полша, от прехвърлянето към транзитен път „Северен поток 1“/OPAL на част от обемите на природен газ, които преди това са били пренасяни през газопроводите „Ямал“ и „Братство“, нито е претеглила тези последици спрямо констатираното от нея повишаване на сигурността на доставките на равнището на Съюза.
Исканията на страните
Федерална република Германия иска от Съда:
–
да отмени обжалваното съдебно решение,
–
да върне делото на Общия съд,
–
да не се произнася по съдебните разноски.
Република Полша иска от Съда:
–
да отхвърли жалбата изцяло като неоснователна и да обяви, че третото основание е недопустимо,
–
да осъди Федерална република Германия да заплати съдебните разноски.
Република Латвия и Република Литва, встъпили страни в първоинстанционното производство, искат от Съда да отхвърли жалбата.
Комисията, която не е представила писмен отговор съгласно член 172 от Процедурния правилник на Съда, в устната фаза на производството пред Съда иска от последния да уважи първото основание.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си Федерална република Германия изтъква пет основания.
Първо основание: неправилна правна преценка на принципа на енергийна солидарност
Доводи на страните
С първото си основание жалбоподателят изтъква, че противно на постановеното от Общия съд в точка 70 от обжалваното съдебно решение, принципът на енергийна солидарност, прогласен в член 194, параграф 1 ДФЕС, няма обвързващо действие, в смисъл че не поражда права и задължения за Съюза и за държавите членки. Според Федерална република Германия става въпрос за абстрактно, чисто политическо понятие, а не за правен критерий, с оглед на който може да се прецени валидността на акт, приет от институция на Съюза. Само чрез конкретизация във вторичното право такъв принцип можел да се превърне в правен критерий, който да трябва да бъде прилаган от изпълнителните органи. Това произтичало от обстоятелството, че предметът на първичното право не е да се установят правни критерии, които да могат да се изтъкват пред съд, а да се определи политически общата рамка, в която се развива Съюзът, както и неговите цели, които се преследвали и конкретизирали с регламентите и директивите.
Според жалбоподателя Комисията не е допуснала грешка, като е разгледала изискванията по член 36, параграф 1 от Директива 2009/73, защото по негово мнение тази разпоредба е единственият критерий при контрола за законосъобразност на спорното решение. Посочената разпоредба, която давала конкретно правно съдържание на принципа на енергийна солидарност, изисквала да се прецени само сигурността на доставките. За сметка на това други абстрактни аспекти на принципа на енергийна солидарност не можели да се изтъкват пред съд.
Освен това Федерална република Германия посочва, че нищо не подсказва за наличието на задължение за Комисията (в качеството ѝ на изпълнителен орган на Съюза), произтичащо от принципа на енергийна солидарност като такъв и надхвърлящо конкретизирането на въпросния принцип в член 36, параграф 1 от Директива 2009/73, като според нея този принцип обвързва най-много законодателя на Съюза.
Република Полша, подкрепяна от Република Латвия и Република Литва, посочва, че първото основание следва да се отхвърли по същество.
По-специално Република Полша изтъква, че принципът на енергийна солидарност, закрепен в член 194, параграф 1 ДФЕС, е конкретен израз на общия принцип на солидарност между държавите членки. Според тази държава членка в йерархията на източниците на правото на Съюза общите принципи са от същия ранг като първичното право. В това отношение Република Полша посочва, че актовете на вторичното право трябва да се тълкуват — а законосъобразността им да се преценява — в светлината на посочения принцип. Ето защо било неправилно твърдението на Федерална република Германия, че член 36, параграф 1 от Директива 2009/73 е единственият критерий при контрола за законосъобразност на спорното решение.
Така според Република Полша принципът на солидарност обвързва не само държавите членки, но и институциите на Съюза, включително Комисията, която като пазител на Договорите трябва да следи за общия интерес на Съюза.
Освен това Република Полша изтъква, че сигурността на доставките на газ в Съюза, която е една от целите на политиката на Съюза в областта на енергетиката, трябва да се гарантира в съответствие с принципа на солидарност, който е предвиден в член 194, параграф 1 ДФЕС и представлява критерий за преценка на законосъобразността на приетите от институциите на Съюза мерки, в случая — на спорното решение. Следователно доводите на Федерална република Германия, насочени към свеждане на посочения принцип до чисто политическо понятие, били неоснователни.
Република Латвия твърди, че Федерална република Германия неправилно се опитва да ограничи обхвата и приложното поле на принципа на енергийна солидарност, при положение че член 194, параграф 1 ДФЕС, който е разпоредба от първичното право, налага задължения на държавите членки и на институциите на Съюза. Този принцип възпрепятствал държавите членки да приемат определени мерки, пречещи на функционирането на Съюза. В това отношение Комисията трябвало да гарантира, че при прилагането на член 36, параграф 8 от Директива 2009/73 държавите членки спазват принципа на енергийна солидарност.
Република Литва също оспорва дадената в жалбата квалификация на принципа на енергийна солидарност. Според тази държава членка въпросният принцип произтича от принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, и от принципа на солидарност, закрепен в член 3, параграф 3 ДЕС. Като общ принцип на правото на Съюза принципът на енергийна солидарност можел да бъде изтъкнат в рамките на предвидения в член 263 ДФЕС съдебен контрол за законосъобразност на решенията на Комисията.
В съдебното заседание Комисията е приканена от Съда да вземе отношение по първото основание. Тази институция посочва, че споделя доводите на Федерална република Германия, според която принципът на енергийна солидарност не е самостоятелен правен критерий, който да може да бъде изтъкнат, за да се прецени законосъобразността на даден акт. Според Комисията този принцип обвързва само законодателя на Съюза, когато същият приема акт на вторичното право. В качеството си на изпълнителен орган Комисията била обвързана само от изискванията, предвидени в член 36, параграф 1, буква а) от Директива 2009/73, а принципът на енергийна солидарност можел да служи само за критерий, с оглед на който да се тълкуват нормите на вторичното право.
Съображения на Съда
Член 194, параграф 1 ДФЕС предвижда, че в рамките на установяването или функционирането на вътрешния пазар и предвид необходимостта от опазване и подобряване на околната среда политиката на Съюза в областта на енергетиката има за цел, в дух на солидарност между държавите членки, да осигури функционирането на енергийния пазар, да обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза, да насърчава енергийната ефективност и спестяването на енергия, както и разработването на нови и възобновяеми енергийни източници и да подпомага взаимната свързаност на енергийните мрежи (решение от 4 май 2016 г., Комисия/Австрия,
C‑346/14
,
EU:C:2016:322
, т.
и цитираната съдебна практика).
Така духът на солидарност между държавите членки, посочен в тази разпоредба, представлява конкретен израз в областта на енергетиката на принципа на солидарност, който сам по себе си е един от основните принципи на правото на Съюза.
Всъщност освен в член 194, параграф 1 ДФЕС принципът на солидарност се споменава в редица други разпоредби от Договорите. Що се отнася до Договора за ЕС, в неговия преамбюл държавите членки посочват, че със създаването на Съюза те желаят „да задълбочат солидарността между своите народи“. Солидарността се споменава също така в член 2 ДЕС като една от характеристиките на обществото, което споделя общите ценности на държавите членки, и в член 3, параграф 3, трета алинея ДЕС съгласно който Съюзът насърчава по-специално солидарността между държавите членки. Съгласно член 21, параграф 1 ДЕС солидарността е и един от ръководните принципи на външната дейност на Съюза, а видно от член 24, параграфи 2 и 3 ДЕС, в разпоредбите относно общата външна политика и политика на сигурност се споменава „взаимната политическа солидарност“ на държавите членки.
Що се отнася до Договора за функционирането на ЕС, в член 67, параграф 2 от него изрично се посочва солидарността между държавите членки в областта на убежището, имиграцията и контрола на външните граници, като прилагането на принципа в тази област се потвърждава от член 80 ДФЕС. В част трета, дял VIII от Договора за функционирането на ЕС, и по-специално в глава 1, посветена на икономическата политика, член 122, параграф 1 ДФЕС също изрично посочва духа на солидарност между държавите членки, споменат и в член 222 ДФЕС, съгласно който Съюзът и неговите държави членки действат съвместно в дух на солидарност, в случай че държава членка стане обект на терористично нападение или жертва на бедствие.
Следователно, както правилно посочва Общият съд в точка 69 от обжалваното съдебно решение, принципът на солидарност е в основата на цялата правна система на Съюза (вж. в този смисъл решения от 7 февруари 1973 г., Комисия/Италия,
39/72
,
EU:C:1973:13
, т.
и от 7 февруари 1979 г., Комисия/Обединеното кралство,
128/78
,
EU:C:1979:32
, т.
), и той е тясно свързан с принципа на лоялно сътрудничество, закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, съгласно който Съюзът и държавите членки при пълно взаимно зачитане си съдействат при изпълнението на задачите, произтичащи от Договорите. В това отношение Съдът по-специално е постановил, че този принцип налага не само държавите членки да вземат всички мерки, които са годни да гарантират обхвата и ефективното действие на правото на Съюза, но предполага и насрещни задължения за институциите на Съюза за лоялно сътрудничество с държавите членки (решение от 8 октомври 2020 г., Union des industries de la protection des plantes,
C‑514/19
,
EU:C:2020:803
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до твърдения абстрактен характер на принципа на солидарност, изтъкнат от Федерална република Германия, за да защити тезата, че този принцип не може да се използва при контрола за законосъобразност на актовете на Комисията, следва да се подчертае, че както отбелязва генералният адвокат в точка 69 от заключението си, Съдът изрично се е позовавал на принципа на солидарност, споменат в член 80 ДФЕС, за да достигне по същество до извода, че определени държави членки не са изпълнили някои от задълженията си, произтичащи от правото на Съюза в областта на контрола на границите, убежището и имиграцията (решения от 6 септември 2017 г., Словакия и Унгария/Съвет,
C‑643/15 и C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, т.
и от 2 април 2020 г., Комисия/Полша, Унгария и Чехия (Временен механизъм за преместване на кандидати за международна закрила),
C‑715/17, C‑718/17 и C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, т.
и
).
Нищо не позволява да се приеме, че принципът на солидарност, закрепен в член 194, параграф 1 ДФЕС, не може сам по себе си да има обвързващо действие за държавите членки и за институциите на Съюза. Напротив, както отбелязва генералният адвокат в точки 76 и 77 от заключението си, този принцип (както произтича от самия текст и от самата структура на посочената разпоредба) стои в основата на всички цели на политиката на Съюза в областта на енергетиката, като ги групира и им придава съгласуваност.
От това по-специално следва, че актовете, приети от институциите на Съюза, включително от Комисията, в рамките на тази политика, трябва да се тълкуват — а законосъобразността им да се преценява — в светлината на принципа на енергийна солидарност.
В това отношение не могат да се приемат доводите на Федерална република Германия, че принципът на енергийна солидарност можел да обвърже най-много законодателя на Съюза, но не и Комисията като изпълнителен орган. Както е при общите принципи на правото на Съюза, този принцип представлява критерий за преценка на законосъобразността на приетите от институциите на Съюза мерки.
Ето защо, противно на доводите на Федерална република Германия, че член 36, параграф 1 от Директива 2009/73 конкретизирал принципа на енергийна солидарност във вторичното право и следователно бил единственият член, с оглед на който следва да се прецени законосъобразността на спорното решение, следва да се приеме, че този принцип може да бъде изтъкнат във връзка с политиката на Съюза в областта на енергетиката в рамките на установяването или функционирането на вътрешния пазар на природен газ.
Както отбелязва генералният адвокат в точки 76 и 104 от заключението си, посоченият принцип не може освен това да се отъждествява с или ограничава до изискването да се гарантира сигурността на доставките, посочено в член 36, параграф 1 от Директива 2009/73, което е само едно от проявленията на принципа на енергийна солидарност, при положение че в член 194, параграф 1, букви а)—г) ДФЕС се посочват четири различни цели, които политиката на Съюза в областта на енергетиката преследва в дух на солидарност между държавите членки. Всъщност въпросният член 36, параграф 1 от тази директива не може да се тълкува в смисъл, че ограничава обхвата на закрепения в член 194, параграф 1 ДФЕС принцип на енергийна солидарност, който, както бе подчертано в точка 43 от настоящото съдебно решение, стои в основата на цялата политика на Съюза в областта на енергетиката.
Следователно липсата на споменаване в член 36, параграф 1 от Директива 2009/73 на принципа на енергийна солидарност не освобождава Комисията от задължението да разгледа въздействието му върху мерките за освобождаване, приети със спорното решение.
От гореизложеното следва, че Общият съд правилно е приел в точка 70 от обжалваното съдебно решение, че принципът на солидарност включва права и задължения както за Съюза, така и за държавите членки, като Съюзът е обвързан от задължение за солидарност по отношение на държавите членки, а последните са обвързани от задължение за солидарност помежду си и по отношение на общия интерес на Съюза и осъществяваните от него политики.
Този извод не се поставя под съмнение от доводите, изложени от Комисията в съдебното заседание, че тя не е получила информация относно риска за сигурността на доставките на полския пазар на газ, което оправдавало неотчитането в спорното решение на принципа на енергийна солидарност.
Всъщност подобна липса на спонтанно съобщаване на информация относно рисковете за сигурността на доставките на полския пазар на газ не може да оправдае липсата на анализ от Комисията на въздействието, което може да има спорното решение върху пазара на газ на държавите членки, които могат да бъдат засегнати.
Така принципът на енергийна солидарност във връзка с принципа на лоялно сътрудничество изисква Комисията да провери дали съществува опасност за доставките на газ на пазарите на държавите членки при приемането на решение на основание член 36 от Директива 2009/73.
Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точка 116 от заключението си, принципът на енергийна солидарност изисква институциите на Съюза, включително Комисията, да претеглят съответните интереси в светлината на този принцип, отчитайки както интересите на държавите членки, така и тези на Съюза като цяло.
По изложените съображения първото основание трябва да се отхвърли по същество.
Второ основание: неприложимост на принципа на енергийна солидарност
Доводи на страните
С второто си основание Федерална република Германия твърди, че в точка 72 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че принципът на солидарност съдържа общо задължение на Съюза и на държавите членки при упражняването на съответните им правомощия да вземат предвид всички интереси, които могат да бъдат засегнати.
Според жалбоподателя Общият съд не е взел предвид факта, че принципът на енергийна солидарност е механизъм за извънредни ситуации, който трябва да се използва само в изключителни случаи и който в такива случаи предполага безусловно задължение за предоставяне на помощ, свързано с „безусловна лоялност“. Отчитането на този принцип извън изключителните случаи щяло да доведе до затрудняване или възпрепятстване на вземането на решения в рамките на Съюза, при положение че различните гледни точки и цели рядко биха могли да бъдат съгласувани. Такъв бил настоящият случай, тъй като интересите на Република Полша били различни от тези на Федерална република Германия в контекста на спорното решение.
Така посоченият принцип предполагал само задължение за предоставяне на помощ в случай на бедствие или криза. Това тълкуване се потвърждавало при прочита на член 3, параграф 3 ДЕС във връзка с член 222 ДФЕС.
Въпреки че Регламент (ЕС) 2017/1938 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2017 година относно мерките за гарантиране на сигурността на доставките на газ и за отмяна на Регламент (ЕС) № 994/2010 (
ОВ L 280, 2017 г., стр. 1
) все още не е бил приложим към момента на приемане на спорното решение, член 13 от него показвал, че задължението за предоставяне на помощ, произтичащо от принципа на енергийна солидарност, трябва да се прилага само като крайна мярка в абсолютно извънредни ситуации.
Според Федерална република Германия, тъй като спорното решение не е прието в контекста на извънредна ситуация, Комисията не е била длъжна да вземе предвид в него принципа на енергийна солидарност. От това тя заключава, че обжалваното съдебно решение трябва да бъде отменено, тъй като се основава единствено на твърдяната липса на позоваване на този принцип в спорното решение.
Република Полша, подкрепяна от Република Латвия и Република Литва, счита, че второто основание следва да се отхвърли по същество.
По-специално Република Полша посочва, че член 194, параграф 1 ДФЕС изисква да се вземе предвид принципът на солидарност между държавите членки в рамките на всякакви действия, свързани с политиката на Съюза в областта на енергетиката, без това задължение да се ограничава до действията по време на криза. Всъщност според тази държава членка е за предпочитане случаите на криза да се предотвратяват, а не да се приемат последващи мерки за справяне с тях.
Освен това направената от Федерална република Германия аналогия между член 194 ДФЕС и член 222 ДФЕС била неуместна, доколкото специалните механизми и механизмите за извънредни ситуации (като предвидените в членове 122 ДФЕС и 222 ДФЕС) имали характер и цели, различни от тези на принципа на енергийна солидарност, закрепен в член 194 ДФЕС.
Погрешен бил и доводът на Федерална република Германия, съгласно който механизмите по Регламент 2017/1938 показват, че задължението за предоставяне на помощ трябва да се прилага само като крайна мярка. Всъщност този регламент предвиждал и превантивни мерки, и механизми за извънредни ситуации, приложими в случай на криза. В настоящия случай Република Полша счита, че ако спорното решение се приложи, би възникнала реална опасност за сигурността на енергийните доставки за Полша и за държавите от Централна и Източна Европа поради господстващото положение на „Газпром“ на пазара за газови доставки.
Република Латвия посочва, че принципът на енергийна солидарност се прилага не само за справянето с изключителни случаи, когато такива възникнат, но и за приемането на превантивни мерки. Този принцип не можел да се тълкува като изискващ „безусловна лоялност“, а трябвало да се разбира като налагащ процесът на вземане на решения да отчита особеностите на съседните държави и на региона и да зачита общите цели на Съюза в областта на енергетиката. Ето защо Комисията била длъжна да прецени в спорното решение дали предложените от германския регулаторен орган изменения биха могли да се отразят на енергийните интереси на държавите членки, които могат да бъдат засегнати.
Република Литва също оспорва тезата на Федерална република Германия с мотива, че тази теза се основава на твърде стеснително тълкуване на принципа на енергийна солидарност, което не е съобразено нито с текста на член 194 ДФЕС, нито с правата и задълженията, произтичащи от тази разпоредба.
Комисията не взема отношение по второто основание.
Съображения на Съда
Следва да се приеме, че текстът на член 194 ДФЕС не съдържа никакво указание, че в областта на енергийната политика на Съюза принципът на енергийна солидарност се ограничава до положенията, посочени в член 222 ДФЕС. Напротив, по причините, изложени в точки 41—44 от настоящото съдебно решение, духът на солидарност, посочен в член 194, параграф 1 ДФЕС, трябва да ръководи всички действия, свързани с политиката на Съюза в тази област.
Този извод не може да бъде поставен под въпрос от член 222 ДФЕС, който въвежда клауза за солидарност, съгласно която Съюзът и неговите държави членки действат съвместно в дух на солидарност, в случай че държава членка стане обект на терористично нападение или жертва на природно или предизвикано от човека бедствие. Всъщност, както по същество отбелязва генералният адвокат в точки 126 и 127 от заключението си, член 194, параграф 1 ДФЕС и член 222 ДФЕС се отнасят до различни положения и преследват различни цели.
Така принципът на енергийна солидарност, посочен в член 194 ДФЕС, трябва да бъде взет предвид от институциите на Съюза и от държавите членки в рамките на установяването или функционирането на вътрешния пазар, и по-специално на пазара на природен газ, като се следи за обезпечаване на сигурността на енергийните доставки в Съюза, което предполага не само справяне с извънредни ситуации, когато такива възникнат, но и приемане на мерки за предотвратяване на случаите на криза. За тази цел е необходимо да се прецени наличието на рискове за енергийните интереси на държавите членки и на Съюза, и по-специално за сигурността на енергийните доставки, за да може да се извърши претеглянето на интереси, посочено в точка 53 от настоящото съдебно решение.
Освен това, що се отнася до Регламент 2017/1938, изтъкнат от Федерална република Германия в подкрепа на доводите ѝ, че задължението за предоставяне на помощ трябва да бъде само крайна мярка, следва да се отбележи, че този регламент предвижда две категории мерки — превантивни мерки, целящи да се избегне възникването на евентуални случаи на криза, и мерки при извънредни ситуации, предвидени в случай на криза.
При това положение Общият съд правилно е приел в точки 71—73 от обжалваното съдебно решение, че принципът на енергийна солидарност съдържа общо задължение на Съюза и на държавите членки при упражняване на съответните им правомощия във връзка с политиката на Съюза в областта на енергетиката да вземат предвид интересите на всички участници, които могат да бъдат засегнати, избягвайки приемането на мерки, които биха могли да засегнат техните интереси в сферата на сигурността на доставките, икономическата и политическата жизнеспособност и диверсификацията на източниците на доставки, като правят това в името на своята отговорност, произтичаща от тяхната взаимозависимост и фактическа солидарност.
Що се отнася до довода на Федерална република Германия, че ако принципът на енергийна солидарност се прилага извън случаите на криза, от Съюза и от държавите членки би се изисквала „безусловна лоялност“, което би попречило на приемането на всякакви решения в рамките на Съюза, следва да се отбележи, че такова тълкуване се основава на погрешен прочит на обжалваното съдебно решение.
Всъщност в точка 77 от обжалваното съдебно решение, до която жалбата не се отнася, Общият съд правилно е преценил, че прилагането на принципа на енергийна солидарност не означава, че политиката на Съюза в областта на енергетиката не трябва в никакъв случай да има отрицателно въздействие върху частните интереси на дадена държава членка в тази област. Както обаче бе подчертано в точки 53 и 69 от настоящото съдебно решение, в рамките на изпълнението на тази политика институциите на Съюза и държавите членки са длъжни да вземат предвид интересите както на Съюза, така и на различните държави членки, които могат да бъдат засегнати, и да претеглят тези интереси в случай на конфликти.
Следователно второто основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
Трето основание: неправилна преценка, що се отнася до отчитането от Комисията на принципа на енергийна солидарност
Доводи на страните
В случай че Съдът приеме принципа на енергийна солидарност за критерий, приложим към спорното решение, Федерална република Германия изтъква с третото си основание, че Общият съд не е взел предвид факта, че първо, Комисията е отчела този принцип при приемането на това решение и второ, тази институция не е била длъжна да посочи подробно начина, по който го е отчела.
Според Федерална република Германия в точка 81 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е разгледала принципа на енергийна солидарност, тъй като не е разгледала въздействието на изменението на режима на експлоатация на газопровода OPAL върху сигурността на доставките на полския пазар на газ.
Според жалбоподателя този извод на Общия съд се опровергава, първо, от процеса на приемане на спорното решение, включващ по-специално представянето на писмено становище от Република Полша преди приемането на това решение, както е видно от точка 10 от него, второ, от обстоятелството, че работна група, включваща представители на Министерството на енергетиката на Руската федерация и на Комисията, е проучила въпроса за най-ефективната експлоатация на газопровода OPAL, както е видно от точка 17 от спорното решение, трето, от съдържанието на прессъобщението на Комисията от 26 октомври 2016 г. относно последиците от това решение за пазара на газ в Европа, които са видни и от точки 80—88 от същото решение, и четвърто, от проверката от страна на Комисията относно сигурността на доставките при разглеждането на условията за освобождаване по член 36 от Директива 2009/73.
В допълнение, между Република Полша и „Газпром“ имало договор за транзит за целите на преноса на природен газ през полския участък на газопровода „Ямал“ за снабдяването до 2020 г. на пазарите в Западна Европа (и на полския пазар), както и договор между най-големия полски доставчик на енергия и „Газпром“ за доставки на природен газ до края на 2022 г.
Освен това Федерална република Германия посочва, че съгласно изявленията на този полски доставчик Република Полша се стреми да стане независима от руския газ към 2022/2023 г.
Федерална република Германия поддържа още, че спорното решение, от една страна, подобрява положението на Република Полша в сравнение с произтичащото от решение C(2009) 4694, което последната държава членка е могла да обжалва. От друга страна, газопроводът OPAL допринасял за изграждането на вътрешния пазар на природен газ, като носел ползи за трансграничната търговия и за сигурността на доставките.
Република Полша смята, че третото основание е недопустимо, доколкото с него се цели оспорване на фактически преценки.
Ако обаче бъде допуснато, Република Полша, подкрепяна от Република Латвия и Република Литва, счита, че това основание трябва да се отхвърли по същество.
Съображения на Съда
С третото си основание жалбоподателят твърди, че в спорното решение, както и в процеса на приемането му, Комисията е разгледала принципа на енергийна солидарност във връзка с предвиденото в спорното решение изменение на режима на експлоатация на газопровода OPAL, както и последиците от това решение за полския пазар на газ.
В съдебното заседание пред Съда тази институция не оспорва преценката на Общия съд относно спорното решение, като същевременно изтъква, че според нея тя не е длъжна да преценява рисковете за интересите на държавите членки, които могат да бъдат засегнати, нито следователно да претегля тези интереси, при положение че е проверила общо дали спорното решение представлява заплаха за алтернативните газопроводи, и е установила, че случаят не е такъв.
В това отношение от член 256, параграф 1, втора алинея ДФЕС и от член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз следва, че обжалването пред Съда се ограничава само до правни въпроси, така че преценката от Общия съд на фактите, освен в случай на тяхното изопачаване, не представлява правен въпрос, който в това си качество да подлежи на контрол от страна на Съда в рамките на производство по обжалване.
Налага се обаче изводът, че с част от доводите си във връзка с третото основание Федерална република Германия оспорва фактически преценки.
По-конкретно, доколкото изтъква фактически обстоятелства, които са свързани с приемането на спорното решение или дори са последвали това приемане, за да оспори преценката на Общия съд относно липсата в същото решение на разглеждане от Комисията на въпроса дали предложеното от германския регулаторен орган изменение на режима на експлоатация на газопровода OPAL може да накърни енергийните интереси на държавите членки, които могат да бъдат засегнати, жалбоподателят оспорва единствено извършения от Общия съд фактически анализ, който обаче не подлежи на контрол от Съда.
От това следва, че в това отношение третото основание е недопустимо.
В допълнение, това основание трябва да се отхвърли по същество, доколкото с него жалбоподателят оспорва тълкуването на спорното решение от Общия съд, изтъквайки за тази цел точките от това решение, посочени в точка 77 от настоящото съдебно решение.
Всъщност никоя от тези точки от спорното решение не може да постави под въпрос извода на Общия съд, направен в точка 82 от обжалваното съдебно решение, че в спорното решение Комисията не е проверила какви биха могли да бъдат последиците в средносрочен план, по-специално за политиката в областта на енергетиката на Република Полша, от прехвърлянето към транзитен път „Северен поток 1“/OPAL на част от обемите на природен газ, които преди това са били пренасяни през газопроводите „Ямал“ и „Братство“, нито е претеглила тези последици спрямо повишаването на сигурността на доставките на равнището на Съюза.
Ето защо третото основание трябва да се отхвърли отчасти като недопустимо и отчасти по същество.
Четвърто основание: липса на задължение за Комисията да споменава принципа на енергийна солидарност
Доводи на страните
С четвъртото си основание Федерална република Германия твърди, от една страна, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 79 от обжалваното съдебно решение е приел, че от спорното решение не става ясно дали Комисията на практика е разгледала принципа на енергийна солидарност, и от друга страна, че тази институция не е била длъжна да споменава този принцип в спорното решение. Според нея това решение е законосъобразно, що се отнася до съдържанието му, тъй като то не е застрашило сигурността на доставките на газ в Полша, която не е заплашена, така че Комисията не е имала никаква причина да анализира задълбочено последиците от спорното решение за полския пазар на газ.
В това отношение жалбоподателят се позовава на практиката на Съда относно задължението за мотивиране на правните актове, и по-специално на решение от 11 юли 1989 г., Belasco и др./Комисия (
246/86
,
EU:C:1989:301
, т.
), и на принципа на добра администрация, гарантиран от член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз, от които следвало, че не е необходимо да се уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства. В настоящия случай задължаването на Комисията да представи всички последици от спорното решение за държавите членки в светлината на принципа на енергийна солидарност, надхвърляло наложените от правото на Съюза изисквания.
Република Полша посочва, че четвъртото основание е неотносимо и че във всички случаи то трябва да се отхвърли по същество.
Република Литва, която разглежда посоченото основание заедно с третото, споделя този анализ.
Република Латвия и Комисията не вземат отношение по четвъртото основание.
Съображения на Съда
Следва да се отбележи, че в точки 79—82 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че принципът на солидарност не само не е споменат в спорното решение, но и от последното не става ясно дали Комисията е преценила по адекватен начин отражението на разширяването на освобождаването на газопровода OPAL върху полския пазар на газ, както и върху пазарите на държавите членки, различни от Република Полша, които могат да бъдат засегнати географски.
Противно на твърденията на жалбоподателя, именно поради тази причина Общият съд е отменил спорното решение, а не само поради липсата на споменаване на принципа на енергийна солидарност в това решение или поради непълнота на мотивите.
Следователно, доколкото обжалваното съдебно решение се основава на извода, че спорното решение е прието в нарушение на принципа на енергийна солидарност, четвъртото основание трябва да се отхвърли като неотносимо.
Пето основание: нарушение на член 263, втора алинея ДФЕС
Доводи на страните
С петото си основание Федерална република Германия изтъква, че в точка 79 от обжалваното съдебно решение Общият съд е нарушил член 263, втора алинея ДФЕС. Това основание съдържа две части.
В първата част от петото основание жалбоподателят поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че от спорното решение не става ясно дали Комисията на практика е разгледала принципа на енергийна солидарност, въпреки че допуснати процесуални нарушения не би трябвало автоматично да водят до отмяна на съответното решение.
Според Федерална република Германия по силата на член 263, втора алинея ДФЕС законосъобразните от материалноправна гледна точка решения не трябва да се отменят, дори във връзка с тях да са допуснати процесуални нарушения.
Съгласно втората част от петото основание Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е взел предвид довода на Република Полша за нарушение на принципа на енергийна солидарност, който довод е трябвало да бъде изтъкнат при обжалване на решение C(2009) 4694. Така този довод, изтъкнат пред Общия съд в рамките на жалбата за отмяна на спорното решение, бил късно изложен и поради това не трябвало да се взема предвид във връзка с тази жалба.
Република Полша и Република Литва считат, че петото основание трябва да се отхвърли по същество.
Република Латвия и Комисията не вземат отношение по петото основание.
Съображения на Съда
Що се отнася до първата част от петото основание, следва да се отбележи, че противно на твърденията на жалбоподателя и както бе отбелязано в точки 97 и 99 от настоящото съдебно решение, Общият съд не е отменил спорното решение поради липса на мотиви. По-специално в точки 83 и 84 от обжалваното съдебно решение Общият съд е преценил, че спорното решение е прието в нарушение на принципа на енергийна солидарност и че следователно това решение трябва да се отмени, доколкото нарушава този принцип. Ето защо първата част от това основание е неотносима.
Що се отнася до втората част от петото основание, достатъчно е да се посочи, че спорното решение изменя условията за освобождаване, признати в решение C(2009) 4694, и че става въпрос за две независими решения, както посочва Общият съд в точка 57 от обжалваното съдебно решение (до която жалбата не се отнася), така че не може да се приеме доводът на Федерална република Германия за закъсняло обжалване от Република Полша на спорното решение, защото тази държава членка не била обжалвала решение C(2009) 4694.
От това следва, че втората част от петото основание следва да се отхвърли по същество.
Ето защо петото основание трябва да се отхвърли отчасти като неотносимо и отчасти по същество.
По изложените съображения, тъй като нито едно основание не е уважено, жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от този правилник, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като Република Полша е поискала Федерална република Германия да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, а последната е загубила делото, Федерална република Германия следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Република Полша.
Съгласно член 140, параграф 1 от Процедурния правилник, който се прилага по отношение на производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от този правилник, държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ако встъпила в първоинстанционното производство страна, която не е жалбоподател, участва в производството пред Съда, последният може съгласно член 184, параграф 4 от Процедурния правилник да реши тази страна да понесе направените от нея съдебни разноски.
Тъй като Република Латвия, Република Литва и Комисията са участвали в производството пред Съда, те следва да понесат направените от тях съдебни разноски.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда Федерална република Германия да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези на Република Полша.

3)
Република Латвия, Република Литва и Европейската комисия понасят направените от тях съдебни разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: полски.