CELEX: 62018CJ0814
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka rybołówstwa
Rozporządzenie (WE) nr 1198/2006
Artykuł 55 ust. 1
Wkład finansowy Europejskiego Funduszu Rybackiego (EFR)
Kwalifikowalny charakter wydatków
Warunek
Wydatek faktycznie poniesiony przez beneficjentów
Pojęcie

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (
Dz.U. 2006, L 223, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w kontekście sporu między Ursa Major Services BV (zwaną dalej „UMS”) a Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ministrem rolnictwa, środowiska i jakości żywności, Niderlandy) (zwanym dalej „ministrem”) dotyczącego wniosku o zmianę decyzji o przyznaniu dotacji na projekt z zakresu sektora rybołówstwa.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1198/2006
Zgodnie z motywem 16 rozporządzenia nr 1198/2006:
„W celu wzmocnienia efektu dźwigni finansowej w odniesieniu do środków Wspólnoty przez możliwie jak największe wykorzystanie prywatnych źródeł finansowania i dla lepszego uwzględnienia dochodowości operacji formy pomocy dostępnej w ramach [Europejskiego Funduszu Rybackiego] powinny być różnorodne, a wielkość pomocy zróżnicowana pod kątem wspierania interesu Wspólnoty, zachęcania do korzystania z szerokiego wachlarza środków finansowych i ograniczenia udziału [Europejskiego Funduszu Rybackiego] przez zachęcanie do korzystania z odpowiednich form pomocy”.
Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres zastosowania”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia Europejski Fundusz Rybacki (dalej zwany »EFR«) oraz określa ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz zrównoważonego rozwoju sektora rybactwa, obszarów zależnych głównie od rybactwa, a także rybołówstwa śródlądowego”.
Artykuł 3 tego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Na użytek niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
l)
»beneficjent«: osoba fizyczna lub prawna, która jest odbiorcą ostatecznym pomocy publicznej;
[…]”.
Artykuł 52 rozporządzenia nr 1198/2006, zatytułowany „Intensywność pomocy publicznej”, stanowi:
„Maksymalna intensywność pomocy publicznej określona jest w tabeli zawartej w załączniku II”.
Artykuł 54 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zakaz kumulacji”, przewiduje:
„Wydatki współfinansowane z EFR nie otrzymują wsparcia w ramach innego instrumentu finansowego Wspólnoty”.
Zgodnie z art. 55 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowanym „Kwalifikowalność wydatków”:
„1.   Wydatki kwalifikują się do uzyskania wsparcia z EFR, jeśli zostały faktycznie poniesione przez beneficjentów pomiędzy datą przedłożenia Komisji programu operacyjnego lub dniem 1 stycznia 2007 r. – zależnie od tego, która data przypada wcześniej – a dniem 31 grudnia 2015 r. Przedmiotem współfinansowania nie mogą być operacje zakończone przed datą, od której kwalifikują się one do dofinansowania.
2.   W drodze odstępstwa od ust. 1 w przypadku wkładu w naturze koszty amortyzacji i koszty ogólne można traktować jako wydatki poniesione przez beneficjentów w ramach realizacji operacji na następujących warunkach:
a)
zasady kwalifikowalności określone w ust. 4 przewidują kwalifikowalność takich wydatków;
b)
kwota wydatków jest poświadczona dokumentami księgowymi o wartości dowodowej równorzędnej fakturom;
c)
w przypadku wkładów w naturze współfinansowanie z EFR nie przekracza całkowitej kwoty kwalifikowalnych wydatków z wyłączeniem wartości takich wkładów.
[…]
4.   Zasady dotyczące kwalifikowalności wydatków ustalane są na poziomie krajowym z zastrzeżeniem wyjątków określonych w niniejszym rozporządzeniu. Obejmują one całość wydatków zgłoszonych w ramach programu operacyjnego.
[…]”.
Artykuł 59 rozporządzenia nr 1198/2006, zatytułowany „Funkcje instytucji zarządzającej”, stanowi:
„Instytucja zarządzająca programem operacyjnym odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za:
[…]
b)
weryfikację, że [czy] współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że [czy] wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi; […]
[…]”.
Artykuł 70 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zarządzanie i kontrola”, przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących środków:
a)
zapewnienia [upewnienia się], że systemy zarządzania i kontroli dla programu operacyjnego są ustanowione zgodnie z art. 57–61 i że funkcjonują skutecznie;
[…]”.
Artykuł 78 ust. 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Deklaracja wydatków”, w art. 1 stanowi:
„Wszelkie deklaracje wydatków zawierają, dla każdej osi priorytetowej i każdego celu, całkowitą kwotę kwalifikowalnych wydatków opłaconych przez beneficjentów w trakcie realizacji operacji oraz odpowiadający im wkład publiczny wypłacony, lub należny do wypłaty, na rzecz beneficjentów zgodnie z warunkami regulującymi stosowanie wkładu publicznego. Wydatki opłacone przez beneficjentów są uzasadnione opłaconymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równorzędnej wartości dowodowej […]”.
Rozporządzenie (UE) nr 508/2014
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 508/2014 z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006 i (WE) nr 791/2007 oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1255/2011 (
Dz.U. 2014, L 149, s. 1
) stanowi w art. 128 ust. 1:
„Nie naruszając przepisów art. 129 ust. 2, rozporządzenia (WE) nr 2328/2003 (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006, (WE) nr 791/2007, (UE) nr 1255/2011, i art. 103 rozporządzenia (WE) nr 1224/2009 uchyla się z dniem 1 stycznia 2014 r.”.
Zgodnie z art. 129 ust. 2 rozporządzenia nr 508/2014:
„Niniejsze rozporządzenie nie ma wpływu na kontynuację ani modyfikację, w tym całkowite lub częściowe wycofanie, takich przedsięwzięć, do czasu ich zamknięcia, lub pomocy zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzeń (WE) nr 2328/2003, (WE) nr 861/2006, (WE) nr 1198/2006, (WE) nr 791/2007 i (UE) nr 1255/2011 oraz art. 103 rozporządzenia (WE) nr 1224/2009 lub jakichkolwiek innych przepisów mających zastosowanie do takiej pomocy w dniu 31 grudnia 2013 r., które mają nadal zastosowanie do takich projektów lub pomocy”.
Prawo niderlandzkie
Zatytułowany „Składanie wniosku o przyznanie dotacji” art. 1:9 Regeling houdende regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Regeling LNV-subsidies) (rozporządzenia w sprawie ustanowienia zasad udzielania dotacji przez ministra do spraw rolnictwa, środowiska i jakości żywności) z dnia 14 lutego 2007 r., w wersji obowiązującej w czasie zaistnienia okoliczności rozpatrywanych w postępowaniu głównym, stanowił:
„[…]
2.   Do wniosku o przyznaje dotacji na projekt dołącza się plan projektu, w którym należy go przynajmniej zamieścić:
[…]
c)
zrównoważony budżet projektu, który jest budżetem wieloletnim z rocznym planem płynności finansowej, jeśli projekt trwa dłużej niż jeden rok, wraz z wyjaśnieniami na ten temat;
[…]”.
Artykuł 1:13 tego rozporządzenia, zatytułowany „Obowiązki beneficjenta dotacji w ramach projektów”, stwierdzał:
„1.   W przypadku gdy dotacja została przyznana na realizację projektu, beneficjent dotacji realizuje projekt zgodnie z planem projektu, który stanowi integralną część decyzji o przyznaniu dotacji.
[…]
3.   Minister może zatwierdzić dokonaną w międzyczasie zmianę planu projektu, chyba że zmiana ta:
a)
odnosi się do celów opisanych w planie projektu;
b)
prowadzi do zwiększenia kwoty dotacji lub maksymalnej kwoty, na jaką może zostać ustalona dotacja zgodnie z decyzją o przyznaniu dotacji.
4.   W przypadku zatwierdzenia, o którym mowa w ust. 3, minister może zmienić decyzję o przyznaniu dotacji i zobowiązania nałożone na beneficjenta dotacji.
[…]”.
Artykuł 1:15 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Koszty kwalifikowalne i niekwalifikowalne”, przewidywał:
„1.   Następujące koszty nie kwalifikują się do uzyskania dotacji:
a)
koszty, które były lub są dotowane lub w inny sposób finansowane przez władze;
b)
koszty, w których przypadku nie można udowodnić, że można je bezpośrednio przypisać działalności, której dotyczy dotacja;
c)
odsetki od zadłużenia;
d)
koszty działalności prowadzonej z naruszeniem środków Wspólnot Europejskich lub przepisów krajowych mających do nich zastosowanie.
[…]
4.   Oprócz zasad określonych w niniejszym rozporządzeniu, minister może, przy otwarciu [możliwości składania wniosków o przyznanie dotacji], o którym mowa w art. 1 ust. 3 akapit pierwszy, ustanowić bardziej szczegółowe zasady dotyczące kosztów kwalifikujących się do uzyskania dotacji.
[…]”.
Artykuł 4:33i tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Rybołówstwo”, zawarty w jego rozdziale 4, zatytułowanym „Kwota dotacji”, stanowił:
„1.   Dotacja wynosi maksymalnie 60% kosztów kwalifikowanych.
2.   W drodze odstępstwa od ust. 1 dotacja wynosi maksymalnie 40% kosztów kwalifikowalnych projektów, o których mowa w grupach 2 i 4 załącznika II do rozporządzenia nr 1198/2006.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
UMS, spółka zależna Nederlandse Vissersbond (holenderskiej federacji rybaków), koordynuje projekty dotacyjne w sektorze rybołówstwa. Jeden z tych projektów ma na celu promowanie zrównoważonych inwestycji fryzyjskich przedsiębiorstw zajmujących się połowami krewetek w nowo opracowany sprzęt rybacki, tzw. seewing (zwany dalej „przedmiotowym projektem”).
Po złożeniu przez UMS wniosku w imieniu fundacji i dziewięciu przedsiębiorstw rybackich minister decyzją z dnia 17 sierpnia 2012 r. (zwaną dalej „decyzją o przyznaniu dotacji”) przyznał na ten projekt dotację w maksymalnej wysokości 118056 EUR, co odpowiada 60% kosztów kwalifikowalnych. Kwota ta pochodziła w 50% od prowincji Fryzja (Niderlandy) i w 50% z EFR.
Pozostałe koszty, czyli koszty poniesione przez beneficjentów tej dotacji, których nie można było uznać za koszty kwalifikowalne, jak również pozostałe 40% kosztów kwalifikowalnych miały być finansowane w inny sposób przez beneficjentów wspomnianej dotacji. Początkowo te pozostałe koszty miały być finansowane przez fundację i dziewięć wyżej wspomnianych przedsiębiorstw rybackich. Jednakże owa fundacja, a także trzy z tych dziewięciu przedsiębiorstw rybackich wycofały się z przedmiotowego projektu. Aby kontynuować ów projekt, UMS zwróciło się zatem do Visserijbedrijf J. Seepma (zwanego dalej „Seepmą”) i VCU TCD BV (zwanego dalej „VCU”), przedsiębiorstw rybackich już zaangażowanych w ten projekt w charakterze, odpowiednio, eksperta terenowego i dostawcy seewingu, gotowych wnieść wkład finansowy. Jednakże, zgodnie z decyzją o przyznaniu dotacji, tylko sześć pozostałych w projekcie przedsiębiorstw rybackich jest beneficjentami dotacji, natomiast Seepma i VCU są uznawane za strony trzecie biorące udział w projekcie.
W praktyce Seepma wniosło swój wkład finansowy poprzez pomniejszenie kwot na fakturach wystawionych za usługi świadczone przez nie w charakterze eksperta terenowego. W związku z tym wierzytelność UMS wobec Seepmy wynikająca z jego zobowiązania do wniesienia wkładu finansowego została potrącona z wierzytelności Seepmy wobec UMS z tytułu świadczenia usług. W ten sposób UMS wypłaciło Seepmie kwoty mniejsze niż koszty poniesione przez Seepmę w związku z przedmiotowym projektem. Jeśli chodzi o VCU, nie dokonano żadnego potrącenia, ale wystawiono oddzielne faktury, dotyczące dostawy
seewing
, które UMS zapłaciło na rzecz VCU, jak również z tytułu wkładu finansowego VCU, które to ostatnie zapłaciło na rzecz UMS.
Po przyznaniu odnośnej dotacji minister, na wniosek UMS, wypłacił zaliczkę na podstawie faktur wystawionych przez UMS. Wśród tych faktur były również faktury wystawione UMS przez Seepmę, które stanowiły podstawę wyżej wspomnianego potrącenia.
Pismem z dnia 28 września 2015 r. UMS zwróciło się do ministra o dostosowanie, w związku ze zmianą w finansowaniu, streszczenia budżetu i finansowania przedmiotowego projektu, które stanowi integralną część decyzji o przyznaniu dotacji.
Decyzją z dnia 20 stycznia 2016 r. minister rozpatrzył odmownie ten wniosek, ponieważ Seepma i VCU nie były współubiegającymi się o odnośną dotację lub jej współbeneficjentami, a jedynie partnerami w tym projekcie. W tym względzie minister uznał, że wkład w finansowanie wniesiony przez takich partnerów lub strony trzecie nie może być dotowany, ponieważ koszty te nie zostały poniesione przez ubiegającego się o dotację. Zatem zdaniem ministra wkład partnerów lub osób trzecich w finansowanie wspomnianego projektu musi zostać odliczony od kosztów kwalifikowalnych, co prowadzi do zmniejszenia kwoty przyznanej dotacji.
Decyzją z dnia 21 lipca 2016 r. minister uzupełnił uzasadnienie swojej decyzji z dnia 20 stycznia 2016 r., powołując się na art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, z którego wynikałoby, że koszty są kwalifikowalne tylko wtedy, gdy beneficjent dotacji sam je poniósł i zapłacił.
W dniu 26 kwietnia 2017 r. UMS wniosło skargę na wspomnianą decyzję do sądu odsyłającego, College van Beroep voor het bedrijfsleven (administracyjnego sądu apelacyjnego do spraw gospodarczych, Niderlandy). Sąd ów wskazuje, że wcześniej minister włączył wkład finansowy osób trzecich do kosztów kwalifikowalnych. Jednak minister zmienił swoje stanowisko na podstawie informacji przekazanych przez Komisję.
Sąd odsyłający zastanawia się w pierwszej kolejności, czy art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 ma zastosowanie do relacji pomiędzy udzielającym dotacji, w tym przypadku ministrem, a beneficjentem dotacji, czy też przepis ten dotyczy jedynie relacji pomiędzy Unią Europejską a danym państwem członkowskim, w którym to przypadku przepisy krajowe miałyby decydujące znaczenie dla kwalifikowalności kosztów przedmiotowego projektu. Zdaniem sądu odsyłającego przepisy te nie przewidują zaś, by koszty miały nie być kwalifikowalne ze względu na to, że zostały poniesione przez osobę trzecią.
W przypadku gdyby Trybunał odpowiedział, że przepis ten ma zastosowanie do relacji pomiędzy udzielającym dotacji a beneficjentem, zdaniem sądu odsyłającego powstaje, w drugiej kolejności, pytanie o to, czy wydatki poniesione przez osobę trzecią, w stosownych przypadkach w formie potrącenia, można uznać za wydatki faktycznie poniesione przez beneficjenta dotacji w rozumieniu art. 55 ust. 1.
W trzeciej kolejności sąd odsyłający wskazuje, że jeżeli z odpowiedzi Trybunału będzie wynikać, że wykładnia art. 55 rozporządzenia nr 1198/2006 dokonana przez ministra jest prawidłowa, Trybunał powinien również rozstrzygnąć, czy zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań i krajowa zasada pewności prawa mogą być skutecznie powoływane w okolicznościach, w których minister uznał, przyznając zaliczkę, że wkłady finansowe osób trzecich stanowiły koszty kwalifikowalne, lecz zmienił swoje stanowisko ze względu na odmienną wykładnię prawa Unii dokonaną przez Komisję.
W tych okolicznościach College van Beroep voor het bedrijfsleven (sąd apelacyjny ds. postępowania administracyjnego w sprawach gospodarczych) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 ma zastosowanie do relacji pomiędzy udzielającym dotacji, w tym przypadku ministrem, a beneficjentem (odbiorcą dotacji)?
2)
W razie udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi, zgodnie z którą art. 55 ust. 1 rozporządzenia 1198/2006 ma zastosowanie do relacji pomiędzy udzielającym dotacji a beneficjentem: czy wydatki poniesione przez osobę trzecią (również poprzez potrącenie) należy uznać za wydatki faktycznie poniesione przez beneficjenta w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006?
3)
W razie udzielenia na pytanie drugie odpowiedzi, zgodnie z którą wydatków poniesionych przez osobę trzecią (również poprzez potrącenie) nie należy uznać za wydatki faktycznie poniesione przez beneficjenta w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia 1198/2006:
a)
czy praktyka stosowania, zgodnie z którą udzielający dotacji konsekwentnie uznaje wydatki poniesione przez osoby trzecie za wydatki faktycznie poniesione przez beneficjenta w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, oznacza, że od beneficjenta nie można oczekiwać, iż mógł on wykryć tę nieprawidłowość udzielającego dotacji w dokonanej przez niego wykładni art. 55 ust. 1 rozporządzenia 1198/2006, wobec czego beneficjent ma roszczenie o wypłatę dotacji w wysokości, jaka została mu przyznana, i
b)
wkład osób trzecich powinien zostać wtedy zaliczony do wydatków faktycznie poniesionych przez beneficjenta w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia 1198/2006 (w którym to przypadku dotacja została ustalona na wyższym poziomie), czy też
c)
konieczność odzyskania nieprawidłowo przyznanej dotacji powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań lub zasady pewności prawa?
d)
czy ma przy tym znaczenie okoliczność, że – tak jak w niniejszej sprawie – udzielający dotacji przyznał zaliczkę na jej poczet?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Na wstępie należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1198/2006 zostało uchylone i zastąpione z dniem 1 stycznia 2014 r. przez rozporządzenie nr 508/2014. Jednakże połączona lektura art. 128 ust. 1 tego ostatniego rozporządzenia i jego art. 129 ust. 2 wskazuje, że rozporządzenie nr 1198/2006 nadal ma zastosowanie do projektów zatwierdzonych w okresie jego stosowania ratione temporis, do czasu ich ukończenia. W związku z tym projekt będący przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest nadal regulowany przez to rozporządzenie.
W przedmiocie pytania pierwszego
W pytaniu pierwszym sąd krajowy zastanawia się w istocie, czy art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 ma zastosowanie do relacji pomiędzy instytucją zarządzającą programem operacyjnym, taką jak minister, a beneficjentem dotacji przyznanej w ramach EFR, tak iż można powołać się na ten przepis w stosunku do tego beneficjenta.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 288 akapit drugi TFUE rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Przepisy rozporządzeń mają zatem z reguły, ze względu na sam swój charakter i swoją funkcję w systemie źródeł prawa Unii, bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania środków wykonawczych przez władze krajowe (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania,
C‑541/16
,
EU:C:2018:251
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W zakresie, w jakim wymaga tego wdrożenie niektórych przepisów rozporządzenia, państwa członkowskie mogą przyjmować środki w celu jego wykonania, jeżeli środki te nie stanowią przeszkody dla bezpośredniego stosowania owego rozporządzenia, nie ukrywają jego charakteru jako aktu prawa Unii oraz konkretyzują korzystanie z zakresu uznania przyznanego im we wspomnianym rozporządzeniu, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami (zob. podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania,
C‑541/16
,
EU:C:2018:251
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy więc odwołać się do właściwych przepisów danego rozporządzenia, interpretowanych w świetle jego celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują, nakazują lub umożliwiają państwu członkowskiemu przyjęcie niektórych środków wykonawczych, a w szczególności w tym ostatnim przypadku – czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu (wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., Komisja/Dania,
C‑541/16
,
EU:C:2018:251
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć, że każdy przepis prawa Unii spełniający przesłanki wymagane, by wywoływać skutek bezpośredni, wiąże wszystkie władze państw członkowskich, to znaczy nie tylko sądy krajowe, lecz również wszystkie organy administracji, w tym władze zdecentralizowane, i władze te są zobowiązane do jego stosowania (wyrok z dnia 5 marca 2019 r., Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zarówno krajowe organy administracji, jak i sądy krajowe, do których należy w ramach ich właściwości stosowanie przepisów prawa Unii, są zobowiązane zapewnić pełną skuteczność tych przepisów (wyrok z dnia 5 marca 2019 r., TEesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy rozporządzenia nr 1198/2006, należy zauważyć, że zgodnie z art. 70 ust. 1 lit. a) tego rozporządzenia państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności poprzez upewnienie się, że systemy zarządzania i kontroli programu operacyjnego są ustanawiane zgodnie z art. 57–61 tego rozporządzenia.
W tym względzie z art. 59 lit. b) tego rozporządzenia wynika, że obowiązkiem instytucji zarządzającej programem operacyjnym jest sprawdzenie, czy wydatki zadeklarowane przez beneficjentów zostały rzeczywiście poniesione i czy są one zgodne z przepisami prawa unijnego i przepisami krajowymi.
Jeżeli chodzi o zasady kwalifikowalności wydatków, art. 55 ust. 4 rozporządzenia nr 1198/2006 stanowi, że są one ustanawiane na poziomie krajowym, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w tym rozporządzeniu. Wyjątkiem takim jest art. 55 ust. 1 wspomnianego rozporządzenia, który stanowi, że wydatki kwalifikują się do uzyskania wsparcia z EFR tylko wtedy, gdy zostały faktycznie poniesione przez beneficjentów pomiędzy datą przedłożenia Komisji programu operacyjnego lub dniem 1 stycznia 2007 r. – zależnie od tego, która data przypada wcześniej – a dniem 31 grudnia 2015 r. Z zastrzeżeniem stosowania przepisów prawa Unii ustanawiających odstępstwo, takich jak art. 55 ust. 2 tego rozporządzenia, przepis ten w istocie wyklucza uznanie za kwalifikujące się do otrzymania wkładu z EFR wydatków, które nie spełniają wspomnianych wymogów.
W związku z tym chociaż na mocy art. 55 ust. 4 rozporządzenia nr 1198/2006 na państwach członkowskich spoczywa obowiązek ustanowienia zasad kwalifikowalności wydatków, to przyznany im margines swobody reguluje art. 55 ust. 1 tego rozporządzenia, który pod względem treści jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, a zatem spełnia warunki wymagane do wywarcia skutku bezpośredniego.
Ponieważ art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 stanowi, że wydatki kwalifikują się do uzyskania wsparcia z EFR, jeśli zostały faktycznie poniesione przez beneficjentów w okresie, o którym mowa w tym przepisie, przepis ten w sposób jednoznaczny ustanawia wymóg niepodlegający żadnym uznaniowym środkom wykonawczym i przyznaje państwom członkowskim margines uznania jedynie, w szczególności, w przypadkach określonych w art. 55 ust. 2 tego rozporządzenia, które jednak w niniejszym przypadku nie mają znaczenia.
Zatem jeżeli zadeklarowane wydatki podlegają art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, to właściwy organ krajowy jest zobowiązany zażądać, aby wydatki te zostały faktycznie poniesione przez beneficjentów, zgodnie z tym przepisem, bezpośrednio na jego podstawie.
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie pierwsze trzeba odpowiedzieć, że art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do relacji pomiędzy instytucją zarządzającą programem operacyjnym a beneficjentem dotacji przyznanej w ramach EFR, tak iż można powołać się na ten przepis w stosunku do tego beneficjenta.
W przedmiocie pytania drugiego
W pytaniu drugim sąd krajowy zastanawia się w istocie, czy kwotę, na którą wystawiono fakturę beneficjentowi dotacji przyznanej w ramach EFR i która została przez tego beneficjenta pokryta, można uznać za wydatek faktycznie poniesiony w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, nawet jeżeli osoba trzecia, która wystawiła fakturę na tę kwotę, wniosła również wkład finansowy w dotowany projekt, bądź to poprzez potrącenie wierzytelności przysługującej jej wobec wspomnianego beneficjenta z przysługującej temu beneficjentowi wobec niej wierzytelności wynikającej z podjętego przez nią zobowiązania do wniesienia wkładu, bądź też poprzez wystawienie oddzielnej faktury.
Na wstępie należy stwierdzić, że samo brzmienie art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 nie pozwala udzielić odpowiedzi na to pytanie.
Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu, w szczególności z uwagi na użycie słów „faktycznie poniesione”, możliwa jest wykładnia tego przepisu, zgodnie z którą w celu określenia kwalifikowalności wydatków należy uwzględnić wszystkie przepływy finansowe między beneficjentem a jego dostawcą lub usługodawcą w taki sposób, że kwalifikowalna jest jedynie kwota, na którą wystawił on fakturę po odliczeniu wkładu finansowego wniesionego przez tego ostatniego. Wkład ten byłby zatem traktowany jako obniżenie ceny dostarczonego towaru lub świadczonej usługi.
Jednak brzmienie art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 można również rozumieć w taki sposób, że fakt, iż istnieje roszczenie dostawcy wobec usługodawcy w stosunku do beneficjenta i że zostało ono pokryte przez tego ostatniego, wystarcza do stwierdzenia, że istnieje wydatek „faktycznie poniesiony”, przy czym okoliczność, że równolegle wniesiony został wkład finansowy, nie ma w tym względzie znaczenia.
Wszelako z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy brać pod uwagę nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (wyroki: z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, pkt
; z dnia 19 września 2019 r., Gesamtverband Autoteile-Handel,
C‑527/18
,
EU:C:2019:762
, pkt
).
W odniesieniu do kontekstu, w jaki wpisuje się art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, należy zauważyć, że oprócz przypadku, o którym mowa w art. 54 tego rozporządzenia, w którym wydatki współfinansowane z EFR nie otrzymują wsparcia w ramach innego instrumentu finansowego Unii, wspomniane rozporządzenie nie uniemożliwia beneficjentowi dotacji przyznanej w ramach EFR otrzymywania wkładów od osób trzecich, poprzez które pokrywa on wydatki związane z danym projektem.
Wbrew temu, co uwzględnia sąd odsyłający, z art. 52 rozporządzenia nr 1198/2006 nie można w szczególności wywnioskować, że projekt może być finansowany wyłącznie z pomocy publicznej z jednej strony oraz ze środków własnych beneficjentów dotacji przyznanych w ramach EFR z drugiej strony. Artykuł ten ma na celu jedynie ograniczenie całkowitej kwoty wkładu publicznego, bez uszczerbku dla zasad finansowania danego projektu.
Ponadto rozporządzenie nr 1198/2006 w żaden sposób nie uzależnia kwalifikowalności wydatków od metody finansowania danego projektu, tak iż metody wybrane przez beneficjenta takich dotacji w celu sfinansowania jego wydatków nie mają wpływu na to, czy wydatki te kwalifikują się do otrzymania wkładu z EFR. Zatem okoliczność, że osoba trzecia wnosi wkład finansowy, nie ma jako taka znaczenia dla celów ustalenia poziomu wydatków faktycznie poniesionych przez tego beneficjenta w rozumieniu art. 55 ust. 1 tego rozporządzenia.
Każda inna wykładnia byłaby sprzeczna z celami rozporządzenia 1198/2006, ponieważ motyw 16 tego ostatniego stanowi, że należy w jak największym stopniu promować korzystanie z prywatnych źródeł finansowania oraz zachęcać do korzystania ze zróżnicowanych zasobów finansowych.
W tych okolicznościach fakt, że istnieje roszczenie dostawcy lub usługodawcy wobec beneficjenta dotacji przyznanej w ramach EFR oraz że roszczenie to zostało pokryte przez tego beneficjenta, wystarcza do stwierdzenia, że istnieje wydatek „faktycznie poniesiony” w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, przy czym nie ma znaczenia okoliczność, że ta osoba trzecia również wniosła wkład finansowy w dotowany projekt.
W tym kontekście obojętny jest sposób, w jaki został dostarczony odnośny wkład finansowy. Wkład ten może w szczególności zostać odliczony od kwoty, na którą wystawiona została faktura wspomnianemu beneficjentowi, którego roszczenie wobec osoby trzeciej wynikające ze zobowiązania podjętego przez tę osobę trzecią zostało potrącone z roszczenia osoby trzeciej wobec beneficjenta z tytułu dostawy towaru lub usługi. Jednakże wszelkie wydatki i wkłady muszą, zgodnie z wymogami art. 78 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, być należycie uzasadnione opłaconymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
W tym względzie do sądu tego należy w szczególności zbadanie, na podstawie przedłożonych mu dokumentów potwierdzających, czy rzeczywiście ma on do czynienia z wkładem w finansowanie danego projektu niemającym wpływu na poziom faktycznie poniesionych wydatków w rozumieniu art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006, czy też w rzeczywistości chodzi o obniżkę ceny dostarczonego towaru lub świadczonej usługi, prowadzącą do obniżenia wydatków faktycznie poniesionych przez beneficjenta dotacji przyznanej w ramach EFR.
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie trzeba odpowiedzieć, że art. 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 należy interpretować w ten sposób, iż kwotę, na którą wystawiono fakturę beneficjentowi dotacji przyznanej w ramach EFR i która została przez tego beneficjenta pokryta, można uznać za wydatek faktycznie poniesiony w rozumieniu tego przepisu, nawet jeżeli osoba trzecia, która wystawiła fakturę na tę kwotę, wniosła również wkład finansowy w dotowany projekt, bądź to poprzez potrącenie wierzytelności przysługującej jej wobec beneficjenta z przysługującej temu beneficjentowi wobec niej wierzytelności wynikającej z podjętego przez nią zobowiązania do wniesienia wkładu, bądź też poprzez wystawienie oddzielnej faktury, pod warunkiem że ów wydatek i ów wkład są należycie uzasadnione opłaconymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie pytania trzeciego
Z uwagi na treść odpowiedzi udzielonej na pytanie drugie nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi na pytanie trzecie.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 55 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie do relacji pomiędzy instytucją zarządzającą programem operacyjnym a beneficjentem dotacji przyznanej w ramach EFR, tak iż można powołać się na ten przepis w stosunku do tego beneficjenta.

2)
Artykuł 55 ust. 1 rozporządzenia nr 1198/2006 należy interpretować w ten sposób, że kwotę, na którą wystawiono fakturę beneficjentowi dotacji przyznanej w ramach Europejskiego Funduszu Rybackiego i która została przez tego beneficjenta pokryta, można uznać za wydatek faktycznie poniesiony w rozumieniu tego przepisu, nawet jeżeli osoba trzecia, która wystawiła fakturę na tę kwotę, wniosła również wkład finansowy w dotowany projekt bądź to poprzez potrącenie wierzytelności przysługującej jej wobec beneficjenta z przysługującej temu beneficjentowi wobec niej wierzytelności wynikającej z podjętego przez nią zobowiązania do wniesienia wkładu, bądź też poprzez wystawienie oddzielnej faktury, pod warunkiem że ów wydatek i ów wkład są należycie uzasadnione opłaconymi fakturami lub dokumentami księgowymi o równoważnej wartości dowodowej, czego sprawdzenie należy do sądu odsyłającego.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.