CELEX: 62016CJ0078
Trimitere preliminară
Protecția sănătății plantelor
Directiva 2000/29/CE
Protecție împotriva introducerii și răspândirii în Uniunea Europeană a unor organisme dăunătoare plantelor sau produselor vegetale
Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/789
Măsuri de prevenire a introducerii în Uniune și a răspândirii în interiorul acesteia a Xylella fastidiosa (Wells și Raju)
Articolul 6 alineatul (2) litera (a)
Obligația de a elimina imediat plantele‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor infectate
Validitate
Articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2000/29
Principiul proporționalității
Principiul precauției
Obligația de motivare
Drept la despăgubiri

Cererile de decizie preliminară privesc validitatea articolului 6 alineatele (2)-(4) din Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/789 a Comisiei din 18 mai 2015 privind măsuri de prevenire a introducerii în Uniune și a răspândirii în interiorul acesteia a
Xylella fastidiosa
(Wells și al.) (
JO 2015, L 125, p. 36
).
Aceste cereri au fost prezentate în cadrul unor litigii între mai mulți proprietari de terenuri agricole situate în provincia Brindisi, în regiunea Apulia (Italia), consacrate culturii de măslini din specia vegetală
Olea europaea L
., pe de o parte, și Presidenza del Consiglio dei Ministri (Președinția Consiliului de Miniștri) (cauza C‑79/16), Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile [Președinția Consiliului de Miniștri – Departamentul protecției civile (Italia)], Commissario Delegato Per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario Connesso alla Diffusione della
Xylella
nel Territorio della Regione Puglia [comisarul delegat pentru combaterea riscului fitosanitar legat de răspândirea
Xylella
pe teritoriul regiunii Apulia (Italia)] (denumit în continuare „comisarul delegat”), Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali [Ministerul Politicilor Agricole, Alimentare și Forestiere (Italia)] și Regione Puglia [regiunea Apulia (Italia)], pe de altă parte, în legătură cu măsurile luate de aceste autorități în vederea eradicării bacteriei
Xylella fastidiosa
(Wells și Raju) (denumită în continuare „
Xylella
”) în regiunea menționată și a prevenirii răspândirii acesteia.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 2000/29
Potrivit articolului 16 din Directiva 2000/29/CE a Consiliului din 8 mai 2000 privind măsurile de protecție împotriva introducerii în Comunitate a unor organisme dăunătoare plantelor sau produselor vegetale și împotriva răspândirii lor în Comunitate (
JO 2000, L 169, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 33, p. 68), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2002/89/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2002 (
JO 2002, L 355, p. 45
, Ediție specială, 3/vol. 45, p. 295) (denumită în continuare „Directiva 2000/29”):
„(1)   Fiecare stat membru anunță de îndată în scris Comisia și celelalte state membre în legătură cu apariția pe teritoriul [său] a oricăruia dintre organismele dăunătoare enumerate în anexa I, partea A, secțiunea I […].
Statul membru ia toate măsurile necesare pentru eradicarea sau, atunci când acest lucru nu este posibil, pentru prevenirea răspândirii organismelor dăunătoare în cauză. El informează Comisia și celelalte state membre în legătură cu măsurile luate.
(2)   Fiecare stat membru aduce de îndată la cunoștință în scris Comisiei și celorlalte state membre apariția reală sau posibilă a oricăror organisme dăunătoare care nu sunt cuprinse în anexa I sau anexa II, a căror apariție nu a fost cunoscută anterior pe teritoriul său. […]
[…]
(3)   În cazurile menționate la alineatele (1) și (2), Comisia examinează situația cât mai repede posibil în cadrul Comitetului permanent fitosanitar. Investigațiile la fața locului se pot efectua sub autoritatea Comisiei și în conformitate cu dispozițiile relevante din articolul 21. În conformitate cu procedura prevăzută la articolul 18 alineatul (2), se pot lua măsurile necesare pe baza unei analize a riscului fitosanitar sau a unei analize preliminare a riscului fitosanitar în cazurile menționate la alineatul (2), inclusiv cele prin care se poate decide dacă măsurile luate de către statele membre ar trebui abrogate sau modificate. Comisia urmărește evoluția situației și, în conformitate cu aceeași procedură, modifică sau abrogă, după caz, măsurile menționate. Până la adoptarea unei măsuri în conformitate cu procedura menționată anterior, statul membru poate să mențină măsurile pe care le‑a pus în aplicare.
[…]
(5)   În cazul în care Comisia n‑a fost informată despre măsurile adoptate în temeiul alineatelor (1) și (2) sau în cazul în care consideră măsurile inadecvate, aceasta poate, până la reunirea Comitetului fitosanitar permanent, pe baza unei analize preliminare a riscului fitosanitar, să ia măsuri preventive de eradicare sau, dacă aceasta nu este posibilă, de oprire a răspândirii organismului dăunător respectiv. […]”
Partea A din anexa I la Directiva 2000/29 enumeră, după cum rezultă chiar din titlul acesteia, „[o]rganismele dăunătoare ale căror introducere și răspândire pe teritoriul tuturor statelor membre sunt interzise”. Intitulată „[o]rganisme dăunătoare a căror apariție în vreo parte a Comunității nu se cunoaște și care sunt relevante pentru întreaga Comunitate”, secțiunea I din această parte, la litera (b) din aceasta, intitulată „Bacterii”, conține un punct 1, care are următorul cuprins: „
Xylella
[…]”.
Deciziile de punere în aplicare 2014/87/UE și 2014/497/UE
Decizia de punere în aplicare 2014/87/UE a Comisiei din 13 februarie 2014 în ceea ce privește măsurile de prevenire a răspândirii în Uniune a [
Xylella
] (
JO 2014, L 45, p. 29
), care a fost adoptată în temeiul Directivei 2000/29 și în special în temeiul articolului 16 alineatul (3) a patra teză din aceasta, enunță următoarele în considerentele (2), (3) și (7):
„(2)
La data de 21 octombrie 2013, Italia a informat celelalte state membre și Comisia cu privire la prezența [
Xylella
(denumită în continuare «organismul specificat»] pe teritoriul său, în două zone separate din provincia Lecce, în regiunea Apulia. Ulterior, în aceeași provincie au fost identificate alte două focare separate. Prezența organismului specificat a fost confirmată în ceea ce privește mai multe specii de plante, inclusiv
Olea europaea
L., […], care prezintă simptome de uscare a frunzelor și de declin rapid. […]
(3)
La 29 octombrie 2013, regiunea Apulia a luat măsuri de urgență pentru prevenirea și eradicarea organismului specificat […] în conformitate cu articolul 16 alineatul (1) din Directiva 2000/29 […]
[…]
(7)
Ținând cont de natura organismului specificat, acesta se poate răspândi rapid și pe scară largă. Este necesar să se ia măsuri imediate pentru a garanta că organismul specificat nu se răspândește în restul Uniunii. Până când devin disponibile mai multe informații exacte privind gama de gazde, vectorii, căile de pătrundere și opțiunile de reducere a riscurilor, este oportun să se interzică circulația [plantelor destinate plantării] provenind din zonele susceptibile a conține plante infectate.”
Potrivit acestei prime decizii de punere în aplicare, Comisia a interzis, așadar, „circulația în afara provinciei Lecce, regiunea Apulia, Italia, a plantelor destinate plantării care provin din această provincie” (articolul 1), a prevăzut efectuarea unor investigații oficiale anuale în vederea stabilirii prezenței bacteriei
Xylella
(articolul 2) și a impus statelor membre să se asigure că toate persoanele care constată prezența acestei bacterii sau au motive să suspecteze o asemenea prezență informează autoritatea competentă în termen de zece zile (articolul 3).
Această decizie a fost abrogată prin Decizia de punere în aplicare 2014/497/UE a Comisiei din 23 iulie 2014 privind măsurile de prevenire a introducerii și răspândirii în Uniunea Europeană a
Xylella
[…] (
JO 2014, L 219, p. 56
).
Potrivit acestei a doua decizii de punere în aplicare, care are același temei juridic precum prima, Comisia a restrâns circulația plantelor care sunt plante‑gazdă ale bacteriei
Xylella
și a supus unor diverse condiții introducerea acestora în Uniune în cazul în care sunt originare din țări terțe în care această bacterie este prezentă în mod notoriu (articolele 2 și 3). În plus, pentru a eradica bacteria
Xylella
și pentru a împiedica răspândirea acesteia, Comisia a impus statelor membre, în cazul în care este necesar, „zone demarcate” care se compun dintr‑o „zonă infectată” și dintr‑o „zonă tampon”, în care statele membre ar trebui printre altele să elimine toate plantele infectate cu bacteria
Xylella
, precum și toate plantele care prezintă simptome care indică eventuale infecții cu această bacterie și toate plantele susceptibile de a fi infectate [articolul 7 și secțiunea 2 litera (a) din anexa III].
Decizia de punere în aplicare 2015/789
Decizia de punere în aplicare 2014/497 a fost abrogată prin Decizia de punere în aplicare 2015/789, care, adoptată pe același temei juridic precum primele două, conține următoarele considerente relevante:
„(1)
Având în vedere auditurile efectuate de Comisie și notificările privind noi focare transmise de autoritățile italiene, măsurile prevăzute în Decizia de punere în aplicare [2014/87] ar trebui consolidate.
(2)
Autoritatea Europeană pentru Siguranța Alimentară (EFSA […]) a publicat la data de 6 ianuarie 2015 un Aviz științific privind riscul pentru sănătatea plantelor determinat de
Xylella
[…] pe teritoriul UE, în care se identifică și se evaluează opțiunile de reducere a riscurilor […]. În plus, la data de 20 martie 2015, [EFSA] a publicat un raport științific privind clasificarea respectivelor plante destinate plantării, cu excepția semințelor, în funcție de riscul de introducere a organismului specificat. Raportul clasifică speciile de plante care au fost confirmate până în prezent a fi susceptibile la izolatele europene și neeuropene ale organismului specificat în plante cu infecție naturală, cu infecție experimentală prin intermediul vectorilor sau cu infecție de tip necunoscut (denumite în continuare «plante specificate»). Respectiva listă este mai lungă decât lista prevăzută în Decizia de punere în aplicare [2014/497]. Prin urmare, este adecvat ca prezenta decizie să se aplice unei liste mai lungi de specii decât [această] decizie. Totuși, pentru a se asigura proporționalitatea, anumite măsuri ar trebui să se aplice numai speciilor de plante susceptibile la izolatele europene ale organismului specificat (denumite în continuare «plante‑gazdă»). În această privință, în timp ce avizul EFSA din 6 ianuarie 2015 evidențiază incertitudinea în ceea ce privește gama de specii de plante având în vedere faptul că cercetările sunt încă în curs de desfășurare, rezultatele investigațiilor efectuate de autoritățile italiene au confirmat capacitatea anumitor plante specificate de a fi «plante‑gazdă».
[…]
(4)
Pentru a eradica organismul specificat și pentru a preveni răspândirea sa în restul Uniunii, statele membre ar trebui să stabilească zone delimitate constând dintr‑o zonă în care se înregistrează infecții și o zonă tampon și să aplice măsuri de eradicare. […]
[…]
(7)
În provincia Lecce, organismul specificat este deja bine stabilit. În cazul în care dovezile arată că în anumite părți ale zonei respective organismul specificat este prezent de mai mult de doi ani și nu mai este posibilă eradicarea lui, organismul oficial responsabil ar trebui să aibă posibilitatea să aplice măsuri de izolare, în locul celor de eradicare, pentru a proteja cel puțin locurile de producție, plantele cu valoare culturală, socială sau științifică particulară, precum și frontiera cu restul teritoriului Uniunii. Măsurile de izolare ar trebui să vizeze reducerea la minim a cantității de inoculum bacterian în zona respectivă și menținerea populației de vectori la cel mai mic nivel posibil.
(8)
Pentru a se asigura protecția eficientă a restului teritoriului Uniunii de organismul specificat, ținând seama de posibila răspândire a organismului specificat prin mijloace naturale și asistate de om altele decât deplasarea plantelor specificate în scop de plantare, este adecvat să se stabilească o zonă de supraveghere imediat în afara zonei tampon care înconjoară zona în care se înregistrează infecții din provincia Lecce.
[…]
(17)
Măsurile prevăzute în prezenta decizie sunt în conformitate cu avizul Comitetului permanent pentru plante, animale, produse alimentare și hrană pentru animale.”
Potrivit articolului 1 din Decizia de punere în aplicare 2015/789, intitulat „Definiții”:
„În sensul prezentei decizii, se aplică următoarele definiții:
(a)
«organism specificat» înseamnă izolate europene și neeuropene de [
Xylella
];
(b)
«plante specificate» înseamnă toate plantele destinate plantării, altele decât semințele, aparținând genurilor sau speciilor incluse în lista din anexa I;
(c)
«plante‑gazdă» înseamnă toate plantele specificate aparținând genurilor sau speciilor incluse în lista din anexa II;
[…]”
Articolul 4 din această decizie, intitulat „Stabilirea zonelor delimitate”, prevede:
„(1)   În cazul în care prezența organismului specificat este confirmată, statul membru în cauză delimitează, de îndată, o zonă în conformitate cu punctul 2, denumită în continuare «zonă delimitată».
(2)   Zona delimitată cuprinde o zonă în care se înregistrează infecții și o zonă tampon.
[…]”
Potrivit articolului 6 din decizia menționată, intitulat „Măsuri de eradicare”:
„(1)   Statele membre, după ce au stabilit zona delimitată menționată la articolul 4, iau, în zona respectivă, măsurile prezentate la alineatele (2)-(11).
(2)   Statul membru în cauză, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor care au fost testate și despre care s‑a constatat că sunt infectate cu organismul specificat, elimină imediat:
(a)
plantele‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate;
(b)
plantele cert infectate cu organismul specificat;
(c)
plantele care prezintă simptome care indică o posibilă infecție cu respectivul organism sau despre care se suspectează că sunt infectate cu organismul respectiv.
(3)   Statul membru în cauză prelevează de la plantele specificate aflate într‑o zonă cu raza de 100 de metri în jurul fiecărei plante infectate eșantioane pe care le testează, în conformitate cu Standardul internațional pentru măsuri fitosanitare (International Standard for Phytosanitary Measures) ISPM nr. 31 […].
(4)   Statul membru în cauză efectuează tratamente fitosanitare adecvate înainte de eliminarea plantelor menționate la alineatul (2) împotriva vectorilor organismului specificat și a plantelor care ar putea găzdui respectivii vectori. Respectivele tratamente pot include, dacă este cazul, eliminarea plantelor.
(5)   Statul membru în cauză, la fața locului sau într‑un loc apropiat desemnat în acest scop din zona în care se înregistrează infecții, distruge plantele și părțile plantelor menționate la alineatul (2), într‑un mod prin care să se asigure faptul că organismul specificat nu se răspândește.
[…]”
Articolul 7 din Decizia de punere în aplicare 2015/789, intitulat „Măsuri de izolare”, prevede:
„(1)   Prin derogare de la articolul 6, doar în provincia Lecce, organismul oficial responsabil din statul membru în cauză poate decide să aplice măsuri de izolare, astfel cum se menționează la alineatele (2)-(6) […].
(2)   Statul membru în cauză elimină fără întârziere cel puțin toate plantele care au fost depistate ca fiind infectate cu organismul specificat, în cazul în care acestea sunt situate în oricare dintre următoarele locuri:
[…]”
Articolul 8 din această decizie, intitulat „Stabilirea unei zone de supraveghere în Italia”, prevede la alineatul (1) că statele membre trebuie să stabilească o zonă de supraveghere cu o lățime de cel puțin 30 km, adiacent zonei delimitate care acoperă zona în care se înregistrează infecții din provincia Lecce.
Anexele I și II la Decizia de punere în aplicare 2015/789, care conțin, potrivit titlului acestora, „[l]ista cu plantele cunoscute ca fiind susceptibile la izolatele europene și neeuropene ale organismului specificat («plante specificate»)” și, respectiv, „[l]ista cu plantele cunoscute ca fiind susceptibile la izolatele europene ale organismului specificat («plante‑gazdă»)”, menționează
Olea europaea
L.
Dreptul italian
Decreto del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali n. 2180 con cui sono state disposte nuove misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa [Decretul nr. 2180 din 19 iunie 2015 al Ministerului Politicilor Agricole, Alimentare și Forestiere de stabilire a unor noi măsuri de urgență pentru prevenirea, controlul și eradicarea
Xylella fastidiosa
) (denumit în continuare „Decretul din 19 iunie 2015”)] a pus în executare Decizia de punere în aplicare 2015/789. Articolele 8 și 9 din acest decret corespund în esență articolelor 6 și 7 din decizia menționată.
La 30 septembrie 2015, comisarul delegat a adoptat un plan de intervenție, care impune de asemenea măsurile prevăzute prin respectivul decret.
Litigiile principale și întrebările preliminare
Printr‑o serie de decizii notificate în cursul lunilor iulie și octombrie 2015, Servizio Agricoltura della Regione Puglia (Serviciul Agricultură al Regiunii Apulia) a impus reclamanților din litigiile principale să taie măslinii care se găseau pe terenurile agricole aflate în proprietatea lor care sunt considerați infectați cu bacteria
Xylella
, precum și toate plantele‑gazdă care se găsesc în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor infectate. Aceste decizii prevedeau de asemenea că, în cazul unui refuz de a se conforma, costurile legate de eradicarea acestei bacterii efectuată de autoritatea competentă urmau să fie puse în sarcina lor, fără a aduce atingere aplicării unei sancțiuni administrative.
Reclamanții din litigiul principal au sesizat Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional Lazio, Italia) cu o acțiune având ca obiect anularea acestor decizii, precum și a actelor adoptate de autoritățile publice competente din regiunea Apulia și de comisarul delegat pentru combaterea răspândirii bacteriei
Xylella
pe teritoriul acestei regiuni, printre care în special Decretul din 19 iunie 2015 și planul de intervenție din 30 septembrie 2015.
În opinia reclamanților menționați, aceste diverse măsuri naționale sunt nelegale, având în vedere că Decizia de punere în aplicare 2015/789, pe care se întemeiază, este ea însăși contrară principiilor proporționalității și precauției și că este viciată de nemotivare.
Întrucât are îndoieli cu privire la validitatea Deciziei de punere în aplicare 2015/789, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional Lazio), după ce a suspendat executarea măsurilor naționale în cauză în măsura în care acestea impun eliminarea tuturor plantelor‑gazdă pe o rază de 100 de metri în jurul plantelor infectate, a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Directiva 2000/29 […], în special prevederile articolului 11 alineatul (3), ale articolului 13c alineatul (7) și ale articolului 16 alineatele (1)[‑](3) și (5), precum și principiile proporționalității, caracterului logic și caracterului rezonabil se opun aplicării articolului 6 alineatele (2) și (4) din Decizia de punere în aplicare [2015/789], astfel cum a fost transpus în ordinea juridică italiană prin articolul 8 alineatele 2 și 4 din Decretul [din 19 iunie 2015], în măsura în care impune eliminarea imediată, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor care au fost testate și despre care s‑a constatat că sunt infectate cu organismul specificat, a plantelor‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate, și prevede totodată că statul membru în cauză efectuează tratamente fitosanitare adecvate înainte de eliminarea plantelor menționate la alineatul (2) împotriva vectorilor organismului specificat și a plantelor care ar putea găzdui respectivii vectori, tratamente care pot include, dacă este cazul, eliminarea plantelor?
2)
Directiva 2000/29 […], în special prevederile articolului 16 alineatul (1), prin expresia «măsurile necesare pentru eradicarea sau, atunci când acest lucru nu este posibil, pentru prevenirea răspândirii organismelor dăunătoare», se opune aplicării articolului 6 alineatul (2) din Decizia [2015/789], astfel cum a fost transpus în ordinea juridică italiană prin articolul 8 alineatul 2 din Decretul [din 19 iunie 2015], în măsura în care prevede eliminarea imediată, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor care au fost testate și despre care s‑a constatat că sunt infectate, a plantelor‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate?
3)
Articolul 16 alineatele (1)-(3) și (5) din Directiva 2000/29 […] și principiile proporționalității, caracterului logic și dreptului la un proces echitabil se opun unei interpretări a articolului 6 alineatele (2) și (4) din Decizia de punere în aplicare [2015/789], astfel cum a fost transpus în ordinea juridică italiană prin articolul 8 alineatele 2 și 4 din Decretul [din 19 iunie 2015], în sensul că măsura de eradicare prevăzută la alineatul (2) poate fi impusă înainte și independent de aplicarea preventivă a prevederilor alineatelor (3) și (4) ale aceluiași articol 6?
4)
Principiile precauției, adecvării și proporționalității se opun aplicării articolului 6 alineatele (2)[‑](4) din Decizia de punere în aplicare [2015/789], astfel cum a fost transpus în ordinea juridică italiană prin articolul 8 alineatele 2 și 4 din Decretul [din 19 iunie 2015], în măsura în care impune măsuri de eradicare a plantelor‑gazdă pe o rază de 100 de metri în jurul plantelor despre care s‑a constatat că sunt infectate cu organismul [
Xylella
], fără un suport științific adecvat […] care să ateste cu certitudine raportul de cauzalitate între prezența organismului și uscarea plantelor considerate infectate?
5)
Articolul 296 al doilea paragraf TFUE și articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene [denumită în continuare «carta»] se opun aplicării articolului 6 alineatele (2) și (4) din Decizia de punere în aplicare [2015/789], în măsura în care prevede eliminarea imediată, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor care au fost testate și despre care s‑a constatat că sunt infectate, a plantelor‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate, întrucât este lipsit de o motivare corespunzătoare?
6)
Principiile adecvării și proporționalității se opun aplicării Deciziei de punere în aplicare [2015/789], astfel cum a fost transpusă în ordinea juridică italiană prin Decretul [din 19 iunie 2015], care prevede măsuri de eliminare a plantelor‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate, a plantelor despre care se cunoaște că sunt infectate cu organismul specificat și a plantelor care prezintă simptome care indică o posibilă infecție cu organismul [
Xylella
] sau despre care se suspectează că sunt infectate cu organismul respectiv, fără să prevadă nicio formă de despăgubire în favoarea proprietarilor care nu se fac vinovați de răspândirea organismului în discuție?”
Prin Ordonanța din 13 aprilie 2016, Pesce și alții (
C‑78/16 și C‑79/16
,
EU:C:2016:251
), președintele Curții a hotărât să admită cererea instanței de trimitere privind judecarea prezentelor cauze potrivit procedurii accelerate prevăzute la articolul 23a din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și la articolul 105 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții.
Cu privire la cererea de redeschidere a procedurii orale
După prezentarea concluziilor avocatului general, domnul Pesce și alții au solicitat, printr‑un înscris depus la grefa Curții la 13 mai 2016, să se dispună redeschiderea fazei orale a procedurii. În susținerea acestei cereri, domnul Pesce și alții arată în esență că avocatul general prezintă în concluziile sale argumente eronate, precum și elemente noi care nu au făcut obiectul unei dezbateri în contradictoriu.
Trebuie amintit că Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și Regulamentul de procedură nu prevăd posibilitatea ca părțile interesate menționate la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene să prezinte observații ca răspuns la concluziile prezentate de avocatul general (a se vedea printre altele Hotărârea din 4 septembrie 2014, Vnuk,
C‑162/13
,
EU:C:2014:2146
, punctul
).
În temeiul articolului 252 al doilea paragraf TFUE, avocatul general are rolul de a prezenta în mod public, cu deplină imparțialitate și în deplină independență, concluzii motivate cu privire la cauzele care, în conformitate cu Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, necesită intervenția sa. Nici concluziile avocatului general, nici motivarea pe care se întemeiază acestea nu sunt obligatorii pentru Curte (Hotărârea din 3 decembrie 2015, Banif Plus Bank,
C‑312/14
,
EU:C:2015:794
, punctul
).
În consecință, dezacordul unei părți față de concluziile avocatului general, oricare ar fi chestiunile pe care acesta le examinează în cadrul lor, nu poate constitui prin el însuși un motiv care să justifice redeschiderea procedurii orale (a se vedea în acest sens Hotărârea Mory și alții/Comisia,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punctul
).
În aceste condiții, Curtea poate oricând să dispună, după ascultarea avocatului general, redeschiderea fazei orale a procedurii, în conformitate cu articolul 83 din Regulamentul de procedură, mai ales în cazul în care consideră că nu este suficient de lămurită sau atunci când cauza trebuie soluționată pe baza unui argument care nu a fost pus în discuția părților (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 aprilie 2016, Marchon Germany,
C‑315/14
,
EU:C:2016:211
, punctul
).
Această situație nu se regăsește în speță. Astfel, atât reclamanții din litigiile principale, cât și guvernele italian și elen, precum și Comisia și‑au prezentat, în cursul fazei scrise a procedurii și, cu excepția guvernului elen, al fazei orale a acesteia, ansamblul argumentelor de fapt și de drept cu privire la validitatea Deciziei de punere în aplicare 2015/789. Astfel, după ascultarea avocatului general, Curtea consideră că dispune de toate elementele necesare pentru a se pronunța și că aceste elemente au făcut obiectul dezbaterilor desfășurate în fața sa.
Având în vedere considerațiile care precedă, Curtea apreciază că nu se impune redeschiderea fazei orale a procedurii.
Cu privire la întrebările preliminare
Prin întrebările adresate, care se suprapun în parte, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă obligația, impusă statului membru vizat prin articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789, de a elimina imediat plantele‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor care au fost testate și despre care s‑a constatat că sunt infectate cu organismul specificat, în speță bacteria
Xylella
, fără ca această obligație să fie însoțită de un regim de despăgubire, este nevalidă întrucât este contrară dreptului Uniunii și în special Directivei 2000/29 (întrebările prima‑a treia și a șasea), interpretată în lumina principiilor precauției (a patra întrebare) și proporționalității (prima, a treia, a patra și a șasea întrebare), precum și cerințelor care decurg din respectarea obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE și la articolul 41 din cartă (a cincea întrebare).
În acest context, instanța menționată ridică de asemenea problema coerenței interne a dispozițiilor conținute la alineatele (2)-(4) ale articolului 6 din decizia menționată, având în vedere că acestea impun simultan, pe de o parte, obligația de a se elimina „imediat” plantele‑gazdă pe raza menționată și, pe de altă parte, aceea de a preleva eșantioane, precum și de a aplica tratamente fitosanitare care pot include, „dacă este cazul”, eliminarea plantelor (prima și a treia întrebare).
Pentru a răspunde la întrebările privind validitatea articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789, trebuie, cu titlu prealabil, să se examineze această din urmă întrebare, având în vedere că se referă la însuși conținutul diferitor obligații stabilite la acest articol.
Cu privire la conținutul obligațiilor stabilite la alineatele (2)-(4) ale articolului 6 din Decizia de punere în aplicare 2015/789
Domnul Pesce și alții susțin că dispozițiile articolului 6 din Decizia de punere în aplicare 2015/789 sunt viciate de o contradicție internă. Astfel, în timp ce din cuprinsul alineatului (2) litera (a) al acestui articol ar reieși că statele membre trebuie să elimine „imediat” toate plantele‑gazdă situate în proximitatea plantelor infectate, indiferent de starea lor de sănătate, alineatele (3) și (4) ale aceluiași articol ar impune statelor în cauză să efectueze intervenții anterior acestei eliminări. În aceste condiții, ar trebui să se interpreteze articolul 6 alineatul (2) litera (a) din această decizie în sensul că impune eliminarea respectivelor plante‑gazdă doar după verificarea stării lor de sănătate și aplicarea măsurilor fitosanitare oportune.
Trebuie amintit că, potrivit articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789, statul membru în cauză are obligația de a elimina imediat plantele‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate, în interiorul unei zone cu raza de 100 m în jurul plantelor infectate cu bacteria
Xylella
, care face parte, potrivit părții A secțiunea I litera (b) din anexa I la Directiva 2000/29, dintre organismele dăunătoare necunoscute în Uniune ale căror introducere și răspândire pe teritoriul tuturor statelor membre sunt interzise.
Asemenea Comisiei, trebuie să se constate că această obligație nu contravine cu nimic celor prevăzute la alineatele (3) și (4) ale articolului 6 menționat. Astfel, după cum reiese din însuși modul de redactare a alineatului (4) al articolului 6, statul membru în cauză trebuie, „înainte” de eliminarea plantelor‑gazdă menționată la acest alineat (2) litera (a), să efectueze un tratament fitosanitar adecvat, care nu vizează, contrar a ceea ce presupun reclamanții din litigiul principal, plantele în sine, ci „vectorii” bacteriei, și anume insectele infecțioase, pentru a le combate pe acestea din urmă eradicându‑le sau, „dacă este cazul”, eliminând plantele care le găzduiesc.
După cum arată EFSA în avizul său din 6 ianuarie 2015 intitulat „Scientific Opinion on the risk to plant health posed by
Xylella
[…] in the EU territory, with the identification and evaluation of risk reduction options” (Aviz științific privind riscurile la adresa sănătății plantelor determinate de
Xylella
[…] pe teritoriul UE, cuprinzând identificarea și evaluarea opțiunilor de reducere a riscurilor”) (denumit în continuare „Avizul EFSA din 6 ianuarie 2015”), la care face referire Comisia în considerentul (2) al Deciziei de punere în aplicare 2015/789, această măsură prealabilă se impune, având în vedere că insectele vectori se pot deplasa de la plantele infectate la alte plante (p. 109). Măsura menționată permite astfel, după cum a explicat Comisia în observațiile sale scrise, să se limiteze riscul de răspândire a vectorilor respectivi și, așadar, a bacteriei înseși în momentul eliminării, în temeiul alineatului (2) litera (a) al articolului 6 din această decizie, a plantelor‑gazdă susceptibile de a găzdui acești vectori.
Pe de altă parte, în temeiul alineatului (3) al acestui articol, statul membru în cauză trebuie, fără altă precizare cronologică, să efectueze prelevări de eșantioane și teste asupra „plantel[or] specificate” într‑o zonă cu raza de 100 de metri în jurul fiecărei plante infectate, ceea ce include nu doar „plantele‑gazdă” prevăzute la alineatul (2) litera (a) al articolului menționat, și anume cele care sunt sensibile la izolatele europene ale bacteriei
Xylella
, ci și plantele care sunt sensibile la izolatele neeuropene ale acestei bacterii.
Rezultă că obligațiile impuse la alineatele (2)-(4) ale articolului 6 din Decizia de punere în aplicare 2015/789 nu reprezintă obligații autonome care s‑ar exclude reciproc, ci un ansamblu de măsuri legate intrinsec, cu o natură și cu un conținut diferit și care, în ceea ce le privește pe cele prevăzute la alineatul (2) litera (a) și la alineatul (4) ale acestui articol, trebuie să se aplice succesiv. Obligațiile prevăzute la alineatele (3) și (4) menționate nu pot fi, așadar, înțelese în sensul că afectează caracterul imperativ al obligației de a elimina „imediat” plantele‑gazdă pe raza în discuție în jurul plantelor infectate.
Validitatea articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 trebuie examinată în lumina acestor precizări prealabile.
Cu privire la validitatea articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 din perspectiva Directivei 2000/29, interpretată în lumina principiilor precauției și proporționalității
Trebuie subliniat că majoritatea dispozițiilor Directivei 2000/29 pe care le menționează instanța de trimitere în prima întrebare preliminară nu sunt relevante pentru examinarea validității articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789.
Mai întâi, articolul 11 alineatul (3) și articolul 13c alineatul (7) din Directiva 2000/29 nu se referă la cazul prevăzut la articolul 6 alineatul (2) litera (a) menționat, având în vedere că aceste dispoziții privesc circulația plantelor între statele membre, respectiv importul în Uniune de plante provenite din țări terțe.
În continuare, alineatele (1) și (2) ale articolului 16 din această directivă, luate izolat, nu privesc măsurile care trebuie luate de Comisie, ci de statele membre, întrucât alineatul (2) al acestui articol menționează, în plus, organismele dăunătoare care nu figurează, spre deosebire de bacteria
Xylella
, în anexele la directiva menționată.
În sfârșit, alineatul (5) al aceluiași articol 16 are ca obiect să permită Comisiei să adopte măsuri de conservare vizând eradicarea sau, dacă acest lucru nu este posibil, oprirea răspândirii organismului dăunător în discuție pe baza unei analize preliminare a riscului fitosanitar, „până la reunirea Comitetului fitosanitar permanent”. Or, în speță, nu se contestă că Decizia de punere în aplicare 2015/789, astfel cum reiese din considerentul (17) al acesteia, a fost precedată de un aviz favorabil al Comitetului fitosanitar competent.
În schimb, trebuie amintit că articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 a fost adoptat în temeiul articolului 16 alineatul (3) a patra teză din Directiva 2000/29, care abilitează Comisia, în funcție de evoluția situației în materie de risc fitosanitar, să modifice sau să abroge „măsurile necesare” luate de statele membre, printre altele în temeiul alineatului (1) al acestui articol 16, în vederea eradicării organismului dăunător în discuție.
În consecință, examinarea validității articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 trebuie să aibă loc având în vedere articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2000/29.
În această privință, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, în cadrul competenței sale de executare, ale cărei limite sunt evaluate în special în funcție de obiectivele generale esențiale ale actului legislativ în cauză, Comisia este autorizată să adopte toate măsurile necesare sau utile pentru punerea în aplicare a actului menționat, în măsura în care nu sunt contrare acestuia. În plus, rezultă din articolul 290 alineatul (1) coroborat cu articolul 291 alineatul (2) TFUE că Comisia, în exercitarea unei competențe de executare, nu poate nici să modifice, nici să completeze actul legislativ, nici măcar în ceea ce privește elementele sale neesențiale (Hotărârea din 15 octombrie 2014, Parlamentul/Comisia,
C‑65/13
,
EU:C:2014:2289
, punctele
și
).
Pe de altă parte, trebuie amintit că legiuitorul Uniunii trebuie să țină seama de principiul precauției, în conformitate cu care, în cazul în care persistă anumite incertitudini cu privire la existența sau la întinderea unor riscuri privind sănătatea persoanelor, pot fi luate măsuri de protecție fără a trebui să se aștepte demonstrarea deplină a caracterului real și grav al acestor riscuri. Atunci când se dovedește imposibilă determinarea cu certitudine a existenței sau a întinderii riscului invocat, din cauza naturii neconcludente a rezultatelor studiilor efectuate, dar persistă probabilitatea unui prejudiciu real pentru sănătatea publică în ipoteza realizării riscului, principiul precauției justifică adoptarea unor măsuri restrictive (a se vedea printre altele Hotărârea din 17 decembrie 2015, Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
, punctele
și
).
Principiul menționat trebuie, în plus, să fie aplicat ținând seama de principiul proporționalității, care impune ca actele instituțiilor Uniunii să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, fiind stabilit că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (a se vedea printre altele Hotărârea din 17 octombrie 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, punctul
).
În ceea ce privește controlul jurisdicțional al respectării acestor principii, Curtea a hotărât deja că trebuie să se recunoască Comisiei o putere largă de apreciere atunci când adoptă măsuri de gestionare a riscurilor. Astfel, acest domeniu implică luarea de către aceasta, printre altele, a unor decizii de natură politică, precum și efectuarea unor aprecieri complexe. Caracterul vădit inadecvat al unei măsuri adoptate în acest domeniu este suficient pentru a afecta legalitatea unei asemenea măsuri (a se vedea printre altele Hotărârea din 22 decembrie 2010, Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
, punctul
).
În această privință, trebuie de asemenea să se amintească faptul că validitatea unui act al Uniunii trebuie apreciată în funcție de elementele de fapt și de drept existente la data adoptării acestui act și nu poate depinde de considerații retrospective privind gradul său de eficiență. Atunci când legiuitorul Uniunii apreciază efectele pentru viitor ale unei reglementări pe care urmează să o adopte, deși aceste efecte nu pot fi prevăzute cu exactitate, aprecierea sa nu poate fi cenzurată decât dacă se dovedește a fi vădit eronată în raport cu elementele de care dispunea la momentul adoptării reglementării în cauză (a se vedea printre altele Hotărârea din 17 octombrie 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, punctul
și jurisprudența citată).
În aceste condiții, din jurisprudență reiese că, atunci când elemente noi modifică percepția unui risc sau arată că acest risc poate fi limitat prin măsuri mai puțin constrângătoare decât cele existente, revine instituțiilor și în special Comisiei, care are puterea de inițiativă, obligația de a asigura adaptarea reglementării la noile date (Hotărârea din 12 ianuarie 2006, Agrarproduktion Staebelow,
C‑504/04
,
EU:C:2006:30
, punctul
). Astfel, în speță, revine Comisiei, în temeiul articolului 16 alineatul (3) din Directiva 2000/29, obligația de a verifica periodic, astfel cum s‑a arătat deja la punctul 44 din prezenta hotărâre, dacă măsurile luate în vederea tratării riscului fitosanitar în discuție trebuie să fie modificate sau abrogate.
În lumina acestor dispoziții și a acestor principii trebuie examinată validitatea obligației, prevăzută la articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789, de a elimina imediat, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor infectate, plantele‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate (primele patru întrebări), înainte de a aprecia incidența în această privință a lipsei unui regim de despăgubire în decizia menționată (a șasea întrebare).
Cu privire la examinarea validității obligației impuse la articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789
Trebuie amintit că Directiva 2000/29 are ca obiect să garanteze un înalt nivel de protecție fitosanitară împotriva introducerii în Uniune a unor organisme dăunătoare în produsele importate din țări terțe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 septembrie 2003, Anastasiou și alții,
C‑140/02
,
EU:C:2003:520
, punctul
).
În speță, în conformitate cu acest obiectiv, articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 urmărește, astfel cum reiese din considerentul (4) al acesteia, eradicarea bacteriei
Xylella
și prevenirea în acest fel a răspândirii sale în afara regiunii Apulia, prin consolidarea măsurilor impuse în Deciziile de punere în aplicare 2014/87 și 2014/497, ca urmare a notificării de către autoritățile italiene a prezenței acestei bacterii în provincia Lecce.
Or, nu se contestă că protecția sanitară și realizarea în sectorul în cauză a pieței interne agricole reprezintă obiective de interes general legitime ale legislației Uniunii (a se vedea printre altele Hotărârea din 17 octombrie 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, punctul
și jurisprudența citată).
În aceste condiții, trebuie să se examineze dacă Comisia a putut în mod legitim să considere, ținând seama de puterea largă de apreciere de care dispune în domeniul în discuție în temeiul articolului 16 alineatul (3) din Directiva 2000/29 și de principiul precauției, că obligația de a elimina imediat plantele‑gazdă, indiferent de starea lor de sănătate, în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor infectate, prevăzută la articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789, având în vedere datele științifice disponibile la data adoptării acestei decizii și măsurile alternative care puteau fi avute în vedere la aceeași dată, era adecvată și necesară pentru atingerea acestui obiectiv, precum și strict proporțională cu acesta.
În primul rând și cu titlu preliminar, reclamanții din litigiile principale contestă faptul că eliminarea plantelor infectate ar fi în sine aptă de a eradica infecția. Astfel, legătura de cauzalitate dintre bacteria
Xylella
și uscarea rapidă a măslinilor observată în regiunea Apulia nu ar fi fost demonstrată. De aici ar rezulta că, cu atât mai mult, nici eliminarea tuturor plantelor‑gazdă care se găsesc în apropierea plantelor infectate nu ar fi aptă să elimine infecția.
În această privință, trebuie să se constate că reiese clar din avizul EFSA din 6 ianuarie 2015, aspect care nu a fost contestat de reclamanții din litigiile principale, că măslinii fac parte, precum un număr relativ mare de alte plante, dintre plantele‑gazdă ale bacteriei
Xylella
.
Or, deși este adevărat că EFSA nu a demonstrat în acest aviz existența unei legături de cauzalitate certe între bacteria
Xylella
și uscarea rapidă a măslinilor din regiunea Apulia, avizul respectiv a evidențiat totuși (p. 3), astfel cum a observat avocatul general la punctul 116 din concluzii, o corelație semnificativă între această bacterie și prezența unei astfel de patologii.
În această privință, trebuie subliniat că, spre deosebire de ceea ce sugerează reclamanții din litigiile principale, principiul precauției, departe de a interzice adoptarea oricărei măsuri în lipsa unei certitudini științifice în ceea ce privește existența sau întinderea unui risc sanitar, poate, dimpotrivă, să justifice, astfel cum s‑a amintit la punctele 46 și 47 din prezenta hotărâre, adoptarea de către legiuitorul Uniunii a unor măsuri de protecție chiar dacă subzistă incertitudini științifice în această privință.
Pe de altă parte, trebuie observat că, deși reclamanții din litigiile principale contestă realitatea unei legături de cauzalitate între bacteria
Xylella
și uscarea rapidă a măslinilor în regiunea Apulia, nu aduc niciun element de probă de natură să susțină afirmațiile lor.
Este necesar, așadar, să se constate că Comisia a putut să considere în mod legitim că obligația de a elimina imediat plantele afectate era o măsură adecvată și necesară pentru prevenirea răspândirii bacteriei
Xylella
. Pe de altă parte, în ceea ce privește caracterul strict proporțional al acestei obligații, nu s‑a menționat nicio măsură alternativă mai puțin constrângătoare, în ceea ce privește plantele infectate, care ar fi susceptibilă să atingă același obiectiv.
În aceste condiții, trebuie să se examineze, în al doilea rând, dacă obligația de a elimina imediat plante‑gazdă care se situează „în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri” în jurul plantelor infectate, „indiferent de starea lor de sănătate”, constituie o măsură adecvată, având în vedere principiile precauției și proporționalității, pentru atingerea obiectivului urmărit.
În ceea ce privește, în primul rând, obligația de a efectua o astfel de eliminare „în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri” în jurul plantelor infectate, este necesar, pentru a se stabili dacă această obligație este adecvată și necesară pentru atingerea obiectivului urmărit, să se examineze datele de care dispunea Comisia, cu ocazia adoptării deciziei sale, referitoare la riscul de răspândire a infecției de la plantele infectate.
În această privință, trebuie subliniat că EFSA, după ce a constatat în avizul său din 6 ianuarie 2015 că „[v]ectorii infecțioși se pot răspândi local zburând sau fiind transportați pasiv de vânt pe distanțe mai lungi” (p. 4), precizează, admițând că „[r]olul de propagare datorat omului și vântului este încă puțin cunoscut și că datele care permit să se determine până la ce distanță pot zbura insectele-vectori sunt insuficiente” (p. 4), că „[a]numite date disponibile sugerează că o distanță de 100 de metri este o distanță de dispersie care pare adecvată” (p. 62). Pe de altă parte, din acest aviz reiese că „[r]ăspândirea este limitată în mod esențial la puricii de frunze a căror arie de zbor este limitată, în medie, la circa 100 de metri, dar care pot, de asemenea, să fie purtați de vânt pe distanțe mai lungi” (p. 94).
Trebuie să se constate că, având în vedere aceste date științifice, Comisia a putut să considere în mod legitim, ținând seama de puterea de apreciere largă de care dispune în materie, că obligația de a elimina imediat plantele‑gazdă în interiorul unei zone cu raza de 100 de metri în jurul plantelor infectate era o măsură adecvată și necesară pentru a evita răspândirea bacteriei
Xylella
de la aceste plante de către insectele‑vectori ai acesteia.
În ceea ce privește caracterul strict proporțional al acestei obligații, domnul Pesce și alții arată că, atunci când Comisia a adoptat Decizia 2015/789, exista o anumită incertitudine științifică privind modul în care se propagă bacteria
Xylella
. În special, nu ar fi exclus ca vectorii acestei propagări să poată reuși să extindă infecția dincolo de raza de 100 de metri în jurul plantelor infectate.
Cu toate acestea, departe de a pune în discuție caracterul proporțional al articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789, faptul că Comisia a limitat obligația de eliminare la o rază de 100 de metri, în condițiile în care vectorii sunt susceptibili să răspândească bacteria dincolo de aceasta, demonstrează, dimpotrivă, că această obligație a fost limitată la ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit (a se vedea prin analogie Hotărârea din 12 iulie 2001, Jippes și alții,
C‑189/01
,
EU:C:2001:420
, punctul
).
În ceea ce privește, în al doilea rând, obligația de a elimina imediat, pe raza în discuție, plantele‑gazdă, „indiferent de starea lor de sănătate”, cu alte cuvinte chiar dacă nu prezintă niciun simptom de infecție cu bacteria
Xylella
și nu se suspectează că sunt infectate cu aceasta, reclamanții din litigiile principale au arătat, atât în observațiile scrise, cât și în ședință, că noțiunea „eradicare” menționată la articolul 16 din Directiva 2000/29 se raportează exclusiv la organismele dăunătoare. Comisia ar fi, așadar, abilitată doar să impună eliminarea plantelor infectate de aceste organisme.
Cu toate acestea, după cum a arătat avocatul general la punctul 92 din concluzii, întrucât dispozițiile articolului 16 din Directiva 2000/29 sunt formulate în termeni generali, nu permit să se deducă o astfel de limitare a domeniului de aplicare al măsurilor care pot fi luate de Comisie. Ținând seama de principiul precauției, alineatul (3) al acestui articol coroborat cu alineatul (1) trebuie, dimpotrivă, să fie înțeles în sensul că permite Comisiei să adopte orice măsură necesară, conform jurisprudenței citate la punctele 46 și 47 din prezenta hotărâre, pentru a eradica sau a opri organismele dăunătoare, astfel încât, în cazul în care realizarea acestui obiectiv impune eliminarea nu doar a plantelor infectate, ci și a tuturor plantelor‑gazdă situate în apropiere, chiar dacă nu prezintă niciun simptom de infecție cu bacteria
Xylella
și nu se suspectează că sunt infectate cu aceasta, instituția menționată este abilitată să impună o astfel de măsură.
În speță, pentru a stabili dacă această măsură este adecvată și necesară pentru atingerea obiectivului urmărit, trebuie să se examineze dacă Comisia dispunea, atunci când a adoptat decizia, de date concordante de natură să indice că, în pofida eliminării plantelor infectate, plantele‑gazdă învecinate, chiar dacă nu prezintă niciun simptom de infecție cu bacteria
Xylella
și nu se suspectează că sunt infectate cu aceasta, sunt totuși susceptibile să fie purtătoare și să contribuie la răspândirea acestei bacterii.
În această privință, trebuie să se constate că, potrivit termenilor din avizul EFSA din 6 ianuarie 2015, „[g]azdele asimptomatice și infecțiile asimptomatice sau lejere pot scăpa unor examinări bazate exclusiv pe o inspecție vizuală sau chiar bazate pe teste de laborator, ca urmare a eventualei precocități a infecției sau a unei repartizări eterogene a bacteriei în plantă” (p. 6). Potrivit acestui aviz, rezultă că prezența bacteriei
Xylella
este dificil de detectat pe plante care nu prezintă simptome sau care sunt recent contaminate (p. 97). Avizul menționat concluzionează, prin urmare, că, „[d]at fiind că boala este răspândită de la o plantă la alta de insecte‑vectori și că există un timp de latență între inocularea bacteriei de către vectori și apariția simptomelor sau chiar posibilitatea de a detecta bacteria în plantă, este esențial, odată cu eradicarea plantelor recunoscute ca fiind infectate, să se distrugă, de asemenea, toate celelalte plante care se găsesc în vecinătatea acestora” (p. 100).
Având în vedere aceste date științifice, rezultă că Comisia a putut în mod legitim să considere, ținând seama de puterea largă de apreciere de care dispune în materie, că obligația de a elimina imediat toate plantele‑gazdă situate în proximitatea plantelor infectate era, spre deosebire de eliminarea doar a plantelor infectate cu această bacterie sau a plantelor pe cale de a se usca, avută în vedere de domnul Pesce și alții, o măsură adecvată și necesară pentru a evita răspândirea bacteriei
Xylella
de la respectivele plante de către insectele‑vectori ale acesteia.
În ceea ce privește caracterul strict proporțional al acestei obligații, trebuie subliniat că legiuitorul Uniunii trebuia să evalueze comparativ diferitele interese în cauză, și anume, pe de o parte, printre altele, dreptul de proprietate al proprietarilor de măslini din regiunea Apulia, precum și consecințele economice, sociale și de mediu pentru această regiune care rezultă din eliminarea plantelor menționate și, pe de altă parte, importanța producției vegetale în Uniune și interesul general de a asigura o protecție eficientă a teritoriului Uniunii, inclusiv în Italia în afara provinciei Lecce, împotriva răspândirii bacteriei
Xylella
pe întregul teritoriu menționat.
În această privință, trebuie, mai întâi, să se observe că obligația de a elimina imediat toate plantele‑gazdă pe raza în discuție a fost impusă de Comisie ca urmare a răspândirii rapide a bacteriei în nordul provinciei Lecce, după ce această instituție s‑a limitat să interzică, în Decizia de punere în aplicare 2014/87, circulația plantelor destinate plantării în afara acestei provincii și ulterior să impună, în Decizia de punere în aplicare 2014/497, îndepărtarea doar a plantelor infectate, scoțând astfel în relief o anumită gradare în măsurile adoptate.
În continuare, trebuie să se sublinieze că Comisia nu a impus obligația de eliminare în cauză în orice împrejurare. Astfel, prin derogare de la articolul 6 din Decizia de punere în aplicare 2015/789, doar în provincia Lecce, având în vedere că eradicarea nu mai este posibilă, articolul 7 din această decizie autorizează autoritățile naționale să aplice măsuri de izolare care nu implică eliminarea tuturor plantelor‑gazdă situate în proximitatea plantelor infectate.
În ședință, reclamanții din litigiile principale au susținut însă că această derogare demonstrează, dimpotrivă, caracterul disproporționat al obligației de a elimina aceste plante, având în vedere că aceasta nu a fost impusă tocmai în zona geografică cea mai contaminată de bacterie.
Nu se contestă totuși că, după cum reiese din considerentul (7) al Deciziei de punere în aplicare 2015/789, în provincia Lecce, Comisia nu mai urmărește eradicarea bacteriei
Xylella
, întrucât acest lucru nu mai este posibil, ci izolarea răspândirii acestei bacterii, permițând statelor membre să impună eliminarea plantelor infectate doar în anumite zone determinate pentru a proteja locurile de producție, plantele cu valoare culturală, socială sau științifică particulară, precum și frontiera cu restul teritoriului Uniunii. În acest scop, articolul 8 din decizia menționată impune instituirea unei zone de supraveghere imediat în exteriorul zonei‑tampon care înconjoară zona infectată din provincia Lecce. După cum a arătat guvernul italian în ședință, aceste măsuri au, astfel, ca obiectiv, ținând seama de faptul că zona respectivă este înconjurată de mare, să izoleze pe cât posibil bacteria
Xylella
în provincia menționată pentru a evita răspândirea ei în zonele situate la nord de aceasta.
În schimb, în afara provinciei Lecce, Comisia urmărește, prin măsurile prevăzute la articolul 6 din Decizia de punere în aplicare 2015/789, eradicarea bacteriei
Xylella
, întrucât o astfel de eradicare este încă posibilă, pentru a evita răspândirea acesteia în întreaga Uniune. Or, pentru motivele deja prezentate la punctele 69-73 din prezenta hotărâre, realizarea acestor obiective impune eliminarea nu doar a plantelor infectate, ci și a tuturor plantelor‑gazdă situate în apropierea acestora.
În sfârșit, în ceea ce privește aspectul dacă plantele‑gazdă în discuție nu ar putea face obiectul unor măsuri mai puțin constrângătoare, precum tăierea sau îndepărtarea vârfurilor măslinilor și aplicarea unui tratament cu pesticide, măsuri evocate de domnul Pesce și alții, trebuie subliniat că nu numai că aceștia din urmă nu își întemeiază afirmațiile în această privință pe nicio informație științifică, dar, în plus, din avizul EFSA din 6 ianuarie 2015 reiese că „[n]u există în prezent niciun tratament care să permită vindecarea plantelor bolnave în câmp. Cele care sunt contaminate rămân de cele mai multe ori infectate toată viața sau se veștejesc rapid. Deși este posibil ca unele schimbări aduse sistemelor de cultură (rărire, fertilizare și irigare, de exemplu) să aibă o anumită influență asupra bolii, acestea nu sunt suficiente pentru a vindeca plantele menționate” (p. 97). Mai mult, acest aviz constată că, „[î]n regiunea Apulia, o tăiere radicală a măslinilor infectați a determinat creșterea unor noi vlăstare la baza arborilor, dar nu a demonstrat până în prezent că respectiva metodă este eficientă pentru a vindeca plantele și a împiedica moartea acestora” (p. 97).
În aceste condiții, deși este adevărat că, după cum arată domnul Pesce și alții, obligația de a elimina toate plantele‑gazdă situate în apropierea plantelor infectate este susceptibilă să aducă atingere atât dreptului lor de proprietate, cât și mediului în regiunea Apulia, Comisia a impus în mod întemeiat această obligație, în cadrul puterii largi de apreciere de care dispune în această privință și după ce a evaluat comparativ diferitele interese în cauză.
Cu toate acestea, trebuie amintit că, după cum s‑a arătat la punctul 51 din prezenta hotărâre, în cazul în care situația ar evolua în sensul că eradicarea bacteriei
Xylella
nu mai impune, pe baza unor noi date științifice pertinente, eliminarea imediată a tuturor plantelor‑gazdă pe o rază de 100 de metri în jurul plantelor infectate, ar reveni Comisiei, în conformitate cu articolul 16 alineatul (3) din Directiva 2000/29, obligația de a modifica Decizia de punere în aplicare 2015/789 sau de a adopta o nouă decizie, pentru a ține seama de această evoluție, cu respectarea principiilor precauției și proporționalității.
Cu privire la lipsa unui regim de despăgubire în Decizia de punere în aplicare 2015/789
În opinia domnului Pesce și alții, având în vedere că Decizia de punere în aplicare 2015/789 are ca rezultat o veritabilă expropriere a proprietarilor exploatărilor agricole vizate de aceasta, Comisia ar fi trebuit să prevadă expres, în această decizie, o despăgubire proporțională cu valoarea efectivă a plantelor neinfectate a căror eliminare o prevede.
În această privință, trebuie amintit că Curtea a hotărât deja că legiuitorul Uniunii poate considera, în cadrul puterii largi de apreciere de care dispune în domeniul politicii agricole, că este indicat să fie despăgubiți, în tot sau în parte, proprietarii de exploatații în care sunt sacrificate și distruse animale. Totuși, Curtea a apreciat că din această constatare nu se poate deduce existența în dreptul Uniunii a unui principiu general care ar impune acordarea unei compensații în orice împrejurare (a se vedea Hotărârea din 10 iulie 2003, Booker Aquaculture și Hydro Seafood,
C‑20/00 și C‑64/00
,
EU:C:2003:397
, punctul
).
În aceste condiții, trebuie subliniat că articolul 17 din cartă, referitor la dreptul de proprietate, prevede în prezent, la alineatul (1), printre altele, că „[n]imeni nu poate fi lipsit de bunurile sale decât pentru o cauză de utilitate publică, în cazurile și condițiile prevăzute de lege și în schimbul unei despăgubiri juste acordate în timp util pentru pierderea pe care a suferit‑o” și că „[f]olosința bunurilor poate fi reglementată prin lege în limitele impuse de interesul general”.
Or, în măsura în care dreptul la despăgubire decurge direct din articolul 17 din cartă, simplul fapt că nici Directiva 2000/29, nici Decizia de punere în aplicare 2015/789 nu conțin ele însele un regim de despăgubire sau că nu impun obligația explicită de a prevedea un astfel de regim nu poate fi interpretat în sensul că un astfel de drept este exclus. Rezultă că decizia menționată nu poate fi considerată ca nevalidă pentru acest motiv.
Din toate cele de mai sus rezultă că articolul 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 nu este contrar nici Directivei 2000/29, nici principiilor proporționalității și precauției.
Cu privire la validitatea articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 din perspectiva cerințelor care decurg din respectarea obligației de motivare
Trebuie amintit că, deși motivarea impusă de articolul 296 TFUE trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul autorității Uniunii care a emis actul în cauză, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar Curții să își exercite controlul, cu toate acestea, nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de drept sau de fapt pertinente (a se vedea Hotărârea din 18 iunie 2015, Estonia/Parlamentul și Consiliul,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punctul
). Aceasta cu atât mai mult în cazul în care statele membre au fost implicate îndeaproape în procesul de elaborare a acestui act și cunosc, așadar, motivele care stau la baza acestuia (a se vedea printre altele Hotărârea din 9 septembrie 2004, Spania/Comisia,
C‑304/01
,
EU:C:2004:495
, punctul
).
Pe de altă parte, în ceea ce privește actele cu aplicabilitate generală, motivarea se poate limita să menționeze, pe de o parte, situația de ansamblu care a condus la adoptarea acestuia și, pe de altă parte, obiectivele generale pe care actul în cauză își propune să le atingă (a se vedea printre altele Hotărârea din 9 septembrie 2004, Spania/Comisia,
C‑304/01
,
EU:C:2004:495
, punctul
).
În consecință, în cazul în care din actul contestat rezultă esențialul obiectivului urmărit de instituție, ar fi inutil să se impună o motivare specifică pentru fiecare dintre alegerile tehnice pe care aceasta le‑a efectuat (a se vedea printre altele Hotărârea din 18 iunie 2015, Estonia/Parlamentul și Consiliul,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
, punctul
).
În speță, trebuie să se constate că considerentele (1)-(4) ale Deciziei de punere în aplicare 2015/789 arată clar motivele pentru care Comisia a decis să extindă măsurile de eradicare la toate plantele‑gazdă situate în apropierea plantelor infectate. Astfel, din acestea reiese că măsura respectivă urmărește să corespundă obiectivului general care constă în consolidarea, în urma descoperirii unor noi focare ale bacteriei
Xylella
, a măsurilor de eradicare luate anterior și în evitarea răspândirii acestei bacterii în ansamblul Uniunii, ținând seama de noile avize științifice ale EFSA, care au extins lista plantelor sensibile la bacterie, limitând unele dintre aceste măsuri doar la plantele‑gazdă „pentru a garanta proporționalitatea”. În plus, în conformitate cu considerentul (1) al deciziei menționate, autoritățile italiene au fost implicate în adoptarea acesteia, astfel încât trebuiau să cunoască atât motivele care au condus la respectiva adoptare, cât și măsurile avute în vedere de Comisie pentru eradicarea bacteriei
Xylella
.
În aceste condiții, Comisia nu avea nicidecum obligația de a explica, în considerentele deciziei sale, motivele de natură să justifice fiecare dintre măsurile speciale impuse prin aceasta.
Rezultă de aici că Decizia de punere în aplicare 2015/789 îndeplinește obligația de motivare prevăzută la articolul 296 TFUE.
Rezultă din considerațiile care precedă că examinarea chestiunilor ridicate nu a revelat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare 2015/789 din perspectiva Directivei 2000/29, interpretată în lumina principiilor precauției și proporționalității, precum și din perspectiva obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE și la articolul 41 din cartă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară:

Examinarea întrebărilor adresate nu a revelat niciun element de natură să afecteze validitatea articolului 6 alineatul (2) litera (a) din Decizia de punere în aplicare (UE) 2015/789 a Comisiei din 18 mai 2015 privind măsuri de prevenire a introducerii în Uniune și a răspândirii în interiorul acesteia a
Xylella fastidiosa
(Wells și al.), din perspectiva Directivei 2000/29/CE a Consiliului din 8 mai 2000 privind măsurile de protecție împotriva introducerii în Comunitate a unor organisme dăunătoare plantelor sau produselor vegetale și împotriva răspândirii lor în Comunitate, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2002/89/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2002, interpretată în lumina principiilor precauției și proporționalității, precum și din perspectiva obligației de motivare prevăzute la articolul 296 TFUE și la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.