CELEX: 62018TJ0008
Pomoc państwa
Sektor lotniczy
Pomoc przyznana przez Włochy na rzecz portów lotniczych na Sardynii
Decyzja uznająca pomoc za częściowo zgodną i za częściowo niezgodną z rynkiem wewnętrznym
Możliwość przypisania pomocy państwu
Beneficjenci
Korzyść dla przedsiębiorstw lotniczych będących kontrahentami
Zasada podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej
Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi
Naruszenie konkurencji
Odzyskanie
Uzasadnione oczekiwania
Obowiązek uzasadnienia

I.

Okoliczności powstania sporu
A.

W przedmiocie spornych środków
Na wyspie Sardynii (Włochy) znajduje się pięć portów lotniczych, w tym porty lotnicze w Alghero, w Cagliari-Elmas i w Olbii.
Port lotniczy w Alghero jest prowadzony przez So.Ge.A.Al SpA (zwaną dalej „SOGEAAL”), której kapitał został w całości objęty w drodze kupna akcji przez lokalne organy publiczne i należy w przeważającej części do Regione autonoma della Sardegna (regionu autonomicznego Sardynii, Włochy, zwanego dalej „regionem autonomicznym”), również pośrednio poprzez Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Port lotniczy w Cagliari-Elmas jest natomiast prowadzony przez spółkę So.G.Aer SpA (zwaną dalej „SOGAER”), której akcje należą w przeważającej części do izby handlowej Cagliari (zwanej dalej „CCIA de Cagliari”), podczas gdy port lotniczy w Olbii jest prowadzony przez GEASAR SpA (zwaną dalej „GEASAR”), spółkę zarejestrowaną w Olbii, której większość akcji znajduje się w posiadaniu przedsiębiorstwa prywatnego, Meridiana SpA.
1.

W przedmiocie przepisów przyjętych przez region autonomiczny
a)

W przedmiocie art. 3 ustawy nr 10/2010
W dniu 13 kwietnia 2010 r. region autonomiczny przyjął legge regionale nr 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (ustawę regionalną nr 10 – Środki na rzecz rozwoju transportu lotniczego) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
nr 12 z dnia 16 kwietnia 2010 r.) (zwaną dalej „ustawą nr 10/2010”).
Artykuł 3 ustawy nr 10/2010, zatytułowany „Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani” (Zachęty służące przeciwdziałaniu sezonowości połączeń lotniczych z wyspą), ma następujące brzmienie:
„1.   Zezwala się na wydatki w wysokości 19700000 [EUR] na rok 2010 i w wysokości 24500000 [EUR] dla każdego z lat 2011–2013 na finansowanie portów lotniczych na wyspie w celu wzmocnienia i rozwoju transportu lotniczego jako usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym, w tym poprzez przeciwdziałanie sezonowości połączeń lotniczych, zgodnie z komunikatem Komisji 2005/C 312/01 w sprawie wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych.
2.   Kryteria, charakter i czas trwania oferty transportowej oraz wytyczne dotyczące sporządzania planów działalności przez spółki zarządzające portami lotniczymi, które uwzględniają środki dotyczące ciągłości terytorialnej, o których mowa w art. 2, określa uchwała regionalnego organu wykonawczego, którą przyjmuje się na wniosek urzędnika regionalnego do spraw transportu, w porozumieniu z urzędnikami do spraw planowania, budżetu, kredytów i zagospodarowania regionalnego, turystyki, rzemiosła i handlu, rolnictwa i reformy rolno-pastwiskowej, dóbr kultury, informacji oraz rekreacji i sportu.
3.   Uchwała, o której mowa w ust. 2, oraz plany działalności, w tym plany określone już przez spółki zarządzające portami lotniczymi w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, wraz z odpowiednimi aktami i umowami, są finansowane, jeżeli sporządzono je zgodnie z kryteriami, charakterem, czasem trwania oferty transportowej i wytycznymi, o których mowa w ust. 2, oraz jeżeli zostaną uprzednio przedłożone właściwej komisji celem wydania wiążącej opinii”.
b)

W przedmiocie aktów wykonawczych do ustawy nr 10/2010
Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy nr 10/2010 rada regionu autonomicznego przyjęła szereg aktów służących wykonaniu środków przewidzianych w tym art. 3 (zwanych dalej „aktami wykonawczymi”), w szczególności deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (uchwałę rady regionu autonomicznego nr 29/36) z dnia 29 lipca 2010 r. (zwaną dalej „uchwałą regionalną nr 29/36”), deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (uchwałę rady regionu autonomicznego nr 43/37) z dnia 6 grudnia 2010 r. (zwaną dalej „uchwałą regionalną nr 43/37”) oraz deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (uchwałę rady regionu autonomicznego nr 52/117) z dnia 23 grudnia 2011 r. (zwaną dalej „uchwałą regionalną nr 52/117”) (zwane dalej łącznie z art. 3 ustawy nr 10/2010 „spornymi środkami”).
W tych aktach wykonawczych określone zostały trzy obszary „działalności”, za której prowadzenie operatorzy portów lotniczych mogli otrzymać od regionu autonomicznego rekompensatę za lata 2010–2013, a mianowicie:
–
zwiększanie ruchu lotniczego przez przedsiębiorstwa lotnicze (zwane dalej „działalnością nr 1”);
–
promowanie Sardynii jako kierunku turystycznego przez przedsiębiorstwa lotnicze (zwane dalej „działalnością nr 2”);
–
inne rodzaje działalności promocyjnej powierzone przez operatorów portów lotniczych w imieniu regionu autonomicznego usługodawcom będącym stronami trzecimi, innym niż przedsiębiorstwa lotnicze (zwane dalej „działalnością nr 3”).
W uchwale regionalnej nr 29/36 wyjaśniono, po pierwsze, że przy wykonaniu art. 3 ustawy nr 10/2010 cel polegający na ograniczeniu sezonowości połączeń lotniczych miał zostać osiągnięty poprzez zwiększenie częstotliwości lotów w sezonach średnim i zimowym oraz poprzez otwarcie nowych połączeń lotniczych. Po drugie, w uchwale tej wskazano, że ostatecznym celem realizowanym za pomocą przewidzianych w art. 3 ustawy nr 10/2010 środków służących promowaniu regionalnej polityki transportu lotniczego było wzmocnienie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej, a także rozwój gospodarek lokalnych, turystyki i kultury wyspy Sardynia.
W tym względzie w uchwale regionalnej nr 29/36 określono kryteria, charakter i czas trwania usług transportowych, w odniesieniu do których można było przyznać rekompensatę w latach 2010–2013, jak również wytyczne dotyczące opracowania i oceny „planów działalności” sporządzonych przez operatorów portów lotniczych.
Konkretnie rzecz ujmując, w celu otrzymania finansowania przewidzianego w ustawie nr 10/2010 operator portu lotniczego musiał przedłożyć szczegółowy plan działalności do zatwierdzenia przez region autonomiczny. Plan ten miał określać, jakie spośród rodzajów działalności nr 1–3 operator portu lotniczego zamierzał podjąć, aby osiągnąć cele ustawy nr 10/2010. Ów plan powinien ewentualnie zostać skonkretyzowany w drodze szczegółowych umów zawieranych między operatorem portu lotniczego a przedsiębiorstwami lotniczymi.
Jeżeli operator portu lotniczego pragnął otrzymać finansowanie na działalność nr 1, plan działalności przedstawiony przez niego regionowi autonomicznemu powinien wskazywać „trasy będące przedmiotem strategicznego zainteresowania” (krajowe i międzynarodowe) oraz określać roczne cele dotyczące dziedzin takich jak częstotliwość lotów, nowe połączenia i liczba pasażerów.
Zdaniem władz włoskich obsługa tych tras będących przedmiotem strategicznego zainteresowania stanowi usługę świadczoną w ogólnym interesie gospodarczym, którą przedsiębiorstwa lotnicze świadczyły w zamian za rekompensatę.
Plan działalności dotyczący wdrożenia działalności nr 2 musiał określać konkretne działania marketingowe i reklamowe mające na celu zwiększenie liczby pasażerów i promowanie obszaru ciążenia portu lotniczego.
Uchwała regionalna nr 29/36 przewidywała, że plany działalności powinny być poparte prognozami dotyczącymi perspektyw rentowności określonych w nich działań.
Z uchwały regionalnej nr 29/36 wynika, że plany działalności powinny być zgodne z pewnymi zasadami:
–
trasy będące przedmiotem strategicznego zainteresowania nie mogły pokrywać się z trasami obsługiwanymi już w ramach systemu zobowiązań z zakresu usług publicznych;
–
finansowanie przyznane na rzecz każdego subwencjonowanego połączenia powinno być wraz z upływem czasu zmniejszane;
–
zawarta z przedsiębiorstwami lotniczymi umowa finansowa powinna zawierać plan promocji lokalnego terytorium.
W razie stwierdzenia przez region autonomiczny niezgodności przedstawionych przez operatorów portów lotniczych planów działalności z przepisami ustawy nr 10/2010 i jej aktami wykonawczymi region mógł zażądać zmiany tych planów działalności.
Po zatwierdzeniu przedłożonych przez operatorów portów lotniczych tych różnego rodzaju planów działalności region autonomiczny rozdzielał między tych operatorów dostępne dla każdego z lat 2010–2013 środki finansowe.
Wysokość tych rekompensat była obliczana na podstawie różnicy pomiędzy, z jednej strony, szacowanymi kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorstwa lotnicze w celu zapewnienia połączeń strategicznych i osiągnięcia rocznych celów dotyczących liczby pasażerów, a, z drugiej strony, rzeczywistymi lub domniemanymi wynikami sprzedaży biletów pasażerom
W uchwale regionalnej nr 29/36 przewidziano preferencyjne kryteria wypłaty na wypadek, gdyby suma wypłat rekompensat, o jakie wnioskowali operatorzy portów lotniczych, była wyższa od kwoty przewidzianej w ustawie nr 10/2010.
Ponadto w aktach wykonawczych przewidziano, że operatorzy portów lotniczych powinni zapewnić monitorowanie wyników przedsiębiorstw lotniczych. W szczególności w owych aktach ustanowiony został wymóg, aby poszczególne umowy zawarte między operatorami portów lotniczych i przedsiębiorstwami lotniczymi przewidywały kary stosowane wobec przedsiębiorstw lotniczych w przypadku nieprzestrzegania określonych wcześniej celów, w szczególności w dziedzinach częstotliwości lotów i liczby pasażerów.
2.

W przedmiocie wdrożenia spornych środków
Skarżąca, easyJet Airline Co. Ltd, jest posiadającym zarejestrowaną w Anglii i Walii (Zjednoczone Królestwo) licencję przedsiębiorstwem lotniczym, które obsługuje sieć połączeń krótkodystansowych z i do portów lotniczych Unii Europejskiej, w tym portów lotniczych w Alghero, w Cagliari-Elmas i w Olbii.
a)

Wdrożenie ustawy nr 10/2010 w odniesieniu do portu lotniczego w Olbii
Operator portu lotniczego w Olbii opublikował na swojej stronie internetowej zaproszenie do składania ofert w celu zawarcia umów w przedmiocie marketingu i reklamy.
W odpowiedzi na to zaproszenie skarżąca przedstawiła plan operacyjny rozwoju połączeń lotniczych z i do Olbii, a także swój program w przedmiocie marketingu i reklamy. To przedsiębiorstwo lotnicze zaprosiło w nim GEASAR do udziału w inwestycjach koniecznych w celu realizacji programu w zakresie marketingu i reklamy.
GEASAR przeanalizowała plan operacyjny skarżącej i przedstawiła swój własny plan operacyjny, z którego wynikało, że udział w inwestycji w zaproponowanej przez skarżącą postaci byłby dla tego operatora portów lotniczych rentowny.
GEASAR przedstawiła regionowi autonomicznemu plany działalności na 2010 r. i na trzyletni okres 2011–2013 wraz z odpowiednimi wnioskami o finansowanie. Plany te zatwierdzono, a kwoty przydzielone GEASAR na 2010 r. i na okres 2011–2013 określono w uchwałach regionalnych nr 43/37 i nr 52/117.
GEASAR i skarżąca zawarły następnie trzy umowy, na mocy których skarżąca zobowiązała się, z jednej strony, do odpłatnego utrzymywania lub zapewniania połączeń między Olbią a europejskimi portami lotniczymi w Bristolu (Zjednoczone Królestwo), Bazylei (Szwajcaria), Londynie Gatwick (Zjednoczone Królestwo), Mediolanie Malpensa (Włochy), Berlinie-Schönefeld (Niemcy), Lyonie (Francja), Paryżu-Orly (Francja) i w Madrycie-Barajas, a także do osiągnięcia celów dotyczących liczby pasażerów, jak również, z drugiej strony, do wdrożenia mającego na celu promocję wyspy Sardynii programu w zakresie marketingu i reklamy.
Pierwsza z tych umów została podpisana w dniu 17 marca 2011 r. i obejmowała okres od dnia 28 marca 2010 r. do dnia 27 marca 2011 r. Druga z tych umów została podpisana w dniu 25 stycznia 2012 r. i obejmowała okres od dnia 27 marca 2011 r. do dnia 30 marca 2013 r. Ostatnia z zawartych z GEASAR umów została podpisana w dniu 1 marca 2013 r. i obejmowała okres od dnia 27 marca 2013 r. do dnia 30 marca 2014 r.
b)

Wdrożenie ustawy nr 10/2010 w odniesieniu do portu lotniczego w Cagliari-Elmas
Spółka SOGAER, będąca operatorem portu lotniczego w Cagliari-Elmas, opublikowała na swojej stronie internetowej ogłoszenie, w którym zapraszała przedsiębiorstwa lotnicze do przedstawienia jej planów dotyczących obsługi połączeń z i do tego portu lotniczego oraz zawarcia umów marketingowych mających na celu promowanie regionu Sardynii.
Skarżąca przedstawiła SOGAER plan operacyjny mający na celu rozwój połączeń lotniczych z i do portu lotniczego w Cagliari-Elmas oraz program w zakresie marketingu i reklamy. W zleconej zewnętrznemu konsultantowi analizie skutków gospodarczych wyciągnięty został przemawiający za przyjęciem tego planu wniosek, że przewidziana w tym planie inwestycja w działalność marketingową będzie opłacalna dla skarżącej. W analizie tej uznano również, że inwestycja ta przyczyni się do rozwoju gospodarki wyspy Sardynii i jest opłacalna dla SOGAER.
SOGAER przedstawiła regionowi autonomicznemu plany działalności na 2010 r. i na trzyletni okres 2011–2013 wraz z odpowiednimi wnioskami o finansowanie. Plany te zatwierdzono, a kwoty przydzielone SOGAER na 2010 r. i na okres 2011–2013 określono, odpowiednio, w uchwałach regionalnych nr 43/37 i nr 52/117.
Skarżąca i SOGAER zawarły umowę o numerze ewidencyjnym 25/2011, obejmującą okres od dnia 29 marca 2010 r. do dnia 28 marca 2013 r. (zwaną dalej „umową 25/2011”). Skarżąca zobowiązała się w niej, z jednej strony, do utrzymania lub zapewniania lotów typu point-to-point między Cagliari-Elmas a Londynem-Stansted (Zjednoczone Królestwo), Genewą, Bazyleą i Berlinem-Schönefeld oraz do osiągnięcia celów w zakresie pasażerów, i, z drugiej strony, do prowadzenia działalności w zakresie marketingu i reklamy. Świadczenia te były objęte działalnością 1 i 2.
W art. 5 tej umowy wyjaśniono, że była ona uzależniona od utrzymania w mocy i przedłużania finansowania SOGAER przez region autonomiczny.
c)

Wdrożenie ustawy 10/2010 w odniesieniu do portu lotniczego w Alghero
Jeśli chodzi o port lotniczy w Alghero, zawarte już w 2003 r. między SOGEAAL a spółką Ryanair Ltd i przedłużane od tego czasu umowy były przedmiotem skargi złożonej do Komisji przez włoskie przedsiębiorstwo lotnicze. W efekcie tej skargi Komisja Europejska wszczęła w dniu 12 września 2007 r. formalne postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do domniemanej pomocy państwa przyznanej dla portu lotniczego w Alghero oraz na rzecz Ryanair oraz innych przewoźników lotniczych przez ten port lotniczy (
Dz.U. 2008, C 12, s. 7
). W dniu 27 czerwca 2012 r. zakres tego postępowania został rozszerzony tak, by objąć nim przyjęte przez Republikę Włoską dodatkowe środki, których nie dotyczyła pierwotna skarga do Komisji (
Dz.U. 2013, C 40, s. 15
), w tym „wszystkie środki przyznane na rzecz przedsiębiorstwa Ryanair i jego spółki zależnej AMS, jak również na rzecz innych przedsiębiorstw lotniczych korzystających z […] portu lotniczego od 2000 r. [, w] szczególności […] obejmują[ce] dotacje w postaci wkładów finansowych przyznanych bezpośrednio z przedsiębiorstwa SOGEAAL bądź przekazanych za jego pośrednictwem w drodze szeregu umów o usługach portu lotniczego i umów o usługach marketingowych zawartych z przedsiębiorstwem Ryanair i innymi przewoźnikami lotniczymi od 2000 r.”.
Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Komisję decyzji (UE) 2015/1584 z dnia 1 października 2014 r. w sprawie pomocy państwa SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) wdrożonej przez Włochy na rzecz Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A i różnych przewoźników lotniczych prowadzących działalność w porcie lotniczym Alghero (
Dz.U. 2015, L 250, s. 38
, zwaną dalej „decyzją Alghero”), w której to decyzji Komisja, opierając się na zasadzie podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, uznała w szczególności, że środki wdrożone przez region autonomiczny, a w szczególności umowy zawarte przez kontrolowaną przez ten region SOGEAAL z niektórymi przedsiębiorstwami lotniczymi, dotyczące promocji lub uruchomienia nowych połączeń lotniczych z i do portu lotniczego w Alghero, jak również działalności marketingowej i reklamowej, nie stanowią pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Jednak w odniesieniu do okresu 2010–2013 skarżąca nie zawarła z SOGEAAL umowy objętej systemem pomocy ustanowionym w ustawie nr 10/2010.
B.

W przedmiocie zaskarżonej decyzji
W dniu 30 listopada 2011 r. Republika Włoska notyfikowała Komisji, na podstawie art. 108 ust. 3 TFUE, ustawę nr 10/2010, który to środek zbadano zgodnie z rozdziałem III rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (
Dz.U. 1999, L 83, s. 1
).
Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. Komisja poinformowała Republikę Włoską o swojej decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE w odniesieniu do zgłoszonego systemu (zwanego dalej „spornym systemem pomocy”). Publikując tę decyzję w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 30 maja 2013 r. (
Dz.U. 2013, C 152, s. 30
), Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia uwag w przedmiocie domniemanego systemu pomocy.
Uwagi na piśmie przedstawiły władze włoskie, jak również zainteresowane strony, w tym operatorzy portów lotniczych w Alghero, w Cagliari-Elmas i w Olbii. Komisja przekazała uwagi zainteresowanych stron władzom włoskim, które mogły przedstawić swoje komentarze na temat tych uwag.
Pismem z dnia 24 lutego 2014 r. Komisja poinformowała zainteresowane strony o przyjęciu w dniu 20 lutego 2014 r. komunikatu zatytułowanego „Wytyczne dotyczące pomocy państwa na rzecz portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych” (
Dz.U. 2014, C 99, s. 3
, zwanego dalej „wytycznymi z 2014 r.”) oraz o fakcie, iż owe wytyczne będą miały zastosowanie w ich przypadku od momentu ich publikacji w Dzienniku Urzędowym. W dniu 15 kwietnia 2014 r. w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej opublikowano zawiadomienie, w którym państwa członkowskie i zainteresowane strony zostały wezwane do przedstawienia uwag dotyczących zastosowania wytycznych z 2014 r. do niniejszej sprawy w ciągu miesiąca od daty publikacji tych wytycznych w Dzienniku Urzędowym (
Dz.U. 2014, C 113, s. 30
). Skarżąca przedstawiła swoje uwagi w dniu 4 lipca 2014 r.
W dniu 25 marca 2015 r. Komisja zwróciła się do skarżącej o przekazanie jej pewnych dokumentów. W dniu 31 marca tego samego roku skarżąca przekazała je, przedstawiając przy tej okazji dodatkowe uwagi.
W dniach 1 i 14 maja 2015 r. skarżąca i działające w jej imieniu przedsiębiorstwo doradcze przekazały do wiadomości Komisji nowe uwagi dodatkowe.
Po spotkaniu ze służbami Komisji skarżąca przedstawiła nowe uwagi w dniu 1 czerwca 2015 r. Wezwane do przedstawienia ewentualnych uwag w tym względzie władze włoskie przedstawiły je Komisji w dniu 17 września 2015 r.
W dniu 29 lipca 2016 r. Komisja przyjęła decyzję (UE) 2017/1861 w sprawie pomocy państwa SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – wdrożonej przez Włochy – Rekompensata dla portów lotniczych na Sardynii z tytułu obowiązków świadczenia usługi publicznej (UOIG) (
Dz.U. 2017, L 268, s. 1
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), której sentencja ma następujące brzmienie:
„Artykuł 1
1.   Program ustanowiony przez Włochy na podstawie ustawy [nr 10/2010] nie obejmuje pomocy państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 [TFUE] […] na rzecz […] SOGEAAL […], SOGAER […] i […] GEASAR […].
2.   Program ustanowiony przez Włochy na podstawie ustawy nr 10/2010 na rzecz Ryanair/AMS, [skarżącej], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic i Vueling stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 traktatu w zakresie, w jakim dotyczy działalności tych przedsiębiorstw lotniczych w porcie lotniczym Cagliari-Elmas i Olbia.
3.   Pomoc państwa, o której mowa w ust. 2, została wprowadzona w życie przez Włochy z naruszeniem art. 108 ust. 3 [TFUE].
4.   Pomoc państwa, o której mowa w ust. 2, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym.
Artykuł 2
1.   Włochy odzyskują od beneficjentów pomoc państwa, o której mowa w art. 1 ust. 2.
2.   Uwzględniając fakt, że spółki Ryanair i AMS stanowią jedną jednostkę gospodarczą do celów niniejszej decyzji, ponoszą wspólną odpowiedzialność za spłacenie pomocy państwa otrzymanej przez którąkolwiek z nich.
3.   Do kwot podlegających zwrotowi dolicza się odsetki za cały okres począwszy od dnia, w którym pomoc została przekazana do dyspozycji beneficjentów, do dnia jej faktycznego odzyskania.
[…]
5.   Włochy anulują wszystkie dotychczas niezrealizowane wypłaty pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 2, ze skutkiem od daty przyjęcia niniejszej decyzji.
Artykuł 3
1.   Odzyskanie pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 2, odbywa się w sposób bezzwłoczny i skuteczny.
2.   Włochy zapewniają wdrożenie niniejszej decyzji w ciągu czterech miesięcy od daty jej ogłoszenia.
Artykuł 4
1.   W terminie dwóch miesięcy od daty notyfikacji niniejszej decyzji Włochy przekazują Komisji następujące informacje:
–
wykaz beneficjentów, którzy otrzymali pomoc w ramach programu, o którym mowa w art. 1 ust. 2, oraz łączną kwotę pomocy otrzymanej przez każdego z powyższych beneficjentów w ramach programu,
–
łączną kwotę (kwota główna i odsetki od zwracanej pomocy) do odzyskania od każdego beneficjenta,
–
szczegółowy opis środków już podjętych oraz środków planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji;
–
dokumenty potwierdzające, że beneficjentom nakazano zwrot pomocy.
2.   Do momentu całkowitego odzyskania pomocy, o której mowa w art. 2, Włochy na bieżąco informują Komisję o kolejnych środkach podejmowanych na szczeblu krajowym w celu wykonania niniejszej decyzji. Na wniosek Komisji Włochy bezzwłocznie przedstawiaj a informacje o środkach już podjętych oraz środkach planowanych w celu wykonania niniejszej decyzji. Włochy dostarczają również szczegółowe informacje o kwocie pomocy oraz odsetkach już odzyskanych od beneficjentów.
Artykuł 5
Niniejsza decyzja skierowana jest do Republiki Włoskiej”.
Jeśli chodzi o zakres zaskarżonej decyzji, Komisja wskazała w jej motywach 344–346, że nie powinna ona obejmować środków pomocy będących już przedmiotem odrębnego dochodzenia, takiego jak to, o którym mowa w pkt 32 powyżej. Nawet jeśli bowiem wszystkie przewidziane w ustawie nr 10/2010 wypłaty dokonane przez SOGEAAL dla działalności 1 i 2 nie zostały zrealizowane na podstawie umów zbadanych w toku odrębnego dochodzenia dotyczącego wyłącznie portu lotniczego w Alghero, Komisja uznała, że w ramach tej sprawy dokonano oceny przeważającej większości tych wypłat. Ponadto Komisja wskazała, że „nie we wszystkich przypadkach łatwo jest wprowadzić wyraźne rozróżnienie, gdyż stosunki finansowe między SOGEAAL a danym przedsiębiorstwem lotniczym we wskazanym okresie mogą być regulowane na podstawie różnych umów, z których jedynie niektóre przeanalizowano w ramach [tej drugiej sprawy]”. Komisja uznała zatem, że z zakresu zaskarżonej decyzji należy wykluczyć wszystkie umowy zawarte między przedsiębiorstwami lotniczymi a SOGEAAL w ramach spornego systemu pomocy, czyli – innymi słowy – tę część spornych środków, która dotyczy portu lotniczego w Alghero.
Wreszcie w zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że postępowanie wszczęte w niniejszej sprawie nie dotyczy potencjalnej pomocy przyznanej przez operatorów portów lotniczych usługodawcom innym niż przedsiębiorstwa lotnicze i odnoszącej się do działalności nr 3. W związku z tym Komisja wskazała w motywie 346 zaskarżonej decyzji, że nie może zająć stanowiska w tej kwestii.
W dniu 1 sierpnia 2016 r. władze włoskie podały do wiadomości skarżącej jawną wersję zaskarżonej decyzji, wzywając ją do wskazania, które z zawartych w niej danych należy pominąć w wersji publikowanej w Dzienniku Urzędowym, do której to publikacji doszło w dniu 18 października 2017 r.
II.

Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 stycznia 2018 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Po dwukrotnej wymianie pism procesowych i na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd postanowił otworzyć ustny etap postępowania. W tym celu skarżąca i Komisja zostały wezwane do przedstawienia dokumentów i udzielenia odpowiedzi na piśmie na pytania zadane przez Sąd w ramach środków organizacji postępowania oraz o zajęcie stanowiska w przedmiocie możliwości połączenia niniejszej sprawy ze sprawą T‑607/17 Volotea/Komisja, którego to połączenia Sąd ostatecznie postanowił nie dokonywać ze względów związanych z poufnością niektórych informacji. Strony zadośćuczyniły tym żądaniom w wyznaczonych terminach.
W dniu 19 czerwca 2019 r. Sąd, na posiedzeniu plenarnym, na wniosek pierwszej izby i wiceprezesa, postanowił, na podstawie art. 28 swego regulaminu postępowania, przekazać sprawę pierwszej izbie orzekającej w składzie powiększonym do pięciu sędziów.
Wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu zostały wysłuchane na rozprawie w dniu 2 października 2019 r., po której przeprowadzeniu zamknięto ustny etap postępowania.
W postanowieniu z dnia 7 listopada 2019 r. Sąd postanowił ponownie otworzyć ustny etap postępowania. W dniu 12 listopada 2019 r. Sąd wezwał Komisję do przedstawienia pewnych dokumentów, co ta uczyniła w wyznaczonym terminie. Skarżąca miała zatem możliwość przedstawienia swoich uwag w przedmiocie tych dokumentów w dniu 20 grudnia 2019 r., w których jednak zauważyła, że dokumenty te nie zostały przedstawione w języku postępowania, lecz w języku włoskim. Wezwana do wskazania Sądowi, czy skarżąca zamierzała w drodze tego komentarza zwrócić się do Sądu o nakazanie Komisji przedstawienia tych dokumentów w języku postępowania zgodnie z art. 46 regulaminu postępowania, w dniu 29 stycznia 2020 r. odpowiedziała ona jednak, że nie wnosi o takie uzupełnienie akt sprawy. W dniu 4 lutego 2020 r. Sąd postanowił więc zamknąć ustny etap postępowania.
Uwzględniając wniosek Komisji, aby móc przedstawić swe uwagi w przedmiocie uwag skarżącej z dnia 20 grudnia 2019 r. Sąd postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r. postanowił ponownie otworzyć ustny etap postępowania, a następnie, po przedstawieniu przez Komisję tych uwag w wyznaczonym terminie, ponownie zamknął ustny etap postępowania.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a w każdym razie w zakresie, w jakim dotyczy ona przyznanej jej rzekomo bezprawnie pomocy państwa oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi,
–
obciążenie skarżącej kosztami.
III.

Co do prawa
A.

W przedmiocie dopuszczalności
W odpowiedzi na skargę Komisja podnosi jej niedopuszczalność ze względu na to, że zmierza ona do stwierdzenia nieważności, po pierwsze, art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji, i, po drugie, art. 1 ust. 2 tej decyzji w zakresie, w jakim ten ust. 2 dotyczy przedsiębiorstw lotniczych innych niż skarżąca.
Przyznając bowiem, że skarżąca ma legitymację do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w dotyczącym jej zakresie i, z tego względu, do kwestionowania zawartych w tej decyzji poszczególnych fragmentów celem poparcia jej kwestionowanej sentencji, w szczególności tych dotyczących art. 1 ust. 2 tej decyzji, takich jak te zawarte w sekcji 7.2.1, Komisja kwestionuje jednak możliwość uzyskania przez nią stwierdzenia nieważności tej decyzji jako całości. Skarżąca nie wyjaśniła bowiem powodów, dla których chciałaby uzyskać stwierdzenie nieważność tej decyzji z korzyścią dla innych podmiotów, takich jak konkurujące ze nią linie lotnicze.
Ponadto zdaniem Komisji skarżąca nie może bezpośrednio wnieść skargi o stwierdzenie nieważności przeciwko stwierdzeniu zawartemu w art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym porty lotnicze nie otrzymały pomocy państwa. Stwierdzenie to znajduje bowiem potwierdzenie w rozważaniach zawartych w sekcji 7.2.2 zaskarżonej decyzji, które nie dotyczą bezpośrednio i indywidualnie skarżącej jako przewoźnika lotniczego.
Skarżąca, opierając się w szczególności na pkt 31 wyroku z dnia 17 września 1992 r., NBV i NVB/Komisja (
T‑138/89
,
EU:T:1992:95
), uważa, że przysługuje jej prawo do kwestionowania, oprócz sentencji, stanowiącego jej obowiązkowe wsparcie uzasadnienia. Tymczasem w niniejszej sprawie jest oczywiste, że stwierdzenie istnienia pomocy na poziomie przedsiębiorstw lotniczych takich jak skarżąca, uznanych za rzeczywistych beneficjentów spornego systemu pomocy, było uzależnione od nierozerwalnie z nim związanego stwierdzenia braku elementów pomocy na poziomie operatorów portów lotniczych, którzy zostali zakwalifikowani przez Komisję jako działający jedynie jako „pośrednicy”, którzy następnie przekazywali rozdysponowane przez region autonomiczny korzyści finansowe. Tak więc skarżącej przysługuje prawo do zakwestionowania tego ostatniego stwierdzenia, po to, aby móc wykazać, że nie była ona rzeczywistym beneficjentem wspomnianych środków i że Komisja niesłusznie zatem wymaga od niej, aby dokonała zwrotu kwot na rzecz regionu autonomicznego.
Ponadto skarżąca utrzymuje, że może żądać stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a zatem również tych fragmentów, w których nie jest wymieniona z nazwy, przypominając jednocześnie, że w każdym razie przedstawiła tytułem ewentualnym żądanie stwierdzenia nieważności tej decyzji wyłącznie w odniesieniu do niej samej.
W tym względzie należy przypomnieć, że, zgodnie z brzmieniem art. 263 akapit czwarty TFUE, każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim tego przepisu, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
Ponieważ zaskarżona decyzja została skierowana jedynie do Republiki Włoskiej, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty inne niż adresaci decyzji mogą utrzymywać, iż decyzja ta dotyczy ich indywidualnie, tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje je w sposób podobny jak adresata decyzji [wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 107; z dnia 28 czerwca 2018 r., Andres (Masa upadłości Heitkamp BauHolding)/Komisja,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, pkt
].
W dziedzinie pomocy państwa Trybunał orzekł też, że przedsiębiorstwo nie może w zasadzie zaskarżyć decyzji Komisji zakazującej wprowadzenia systemu pomocy sektorowej, jeżeli decyzja ta dotyczy przedsiębiorstwa wyłącznie z powodu jego przynależności do tego sektora oraz posiadanego przez nie statusu potencjalnego beneficjenta wspomnianego systemu pomocy. W odniesieniu do tego rodzaju przedsiębiorstwa taka decyzja stanowi bowiem środek o charakterze ogólnym, stosowany w określonych obiektywnie sytuacjach oraz wywołujący skutki prawne względem pewnej kategorii osób określonych w sposób ogólny i abstrakcyjny [wyroki: z dnia 19 października 2000 r., Italie i Sardegna Lines/Komisja,
C‑15/98 i C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 czerwca 2018 r., Andres (Masa upadłości Heitkamp BauHolding)/Komisja,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, pkt
].
Jednakże gdy decyzja dotyczy grupy osób, które były lub mogły być zidentyfikowane w chwili wydania tego aktu ze względu na określone cechy właściwe członkom tej grupy, akt ten może dotyczyć tych osób w sposób indywidualny, ponieważ należą one do ograniczonego kręgu podmiotów gospodarczych (zob. wyrok z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyroki: z dnia 27 lutego 2014 r., Stichting Woonpunt i in./Komisja,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, pkt
; z dnia 28 czerwca 2018 r., Andres (Masa upadłości Heitkamp BauHolding)/Komisja,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, pkt
].
Tak więc decyzja dotyczy indywidualnie, w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, rzeczywistych beneficjentów indywidualnej pomocy przyznanej na podstawie systemu pomocy, której odzyskanie zostało nakazane przez Komisję (wyroki: z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
; z dnia 28 czerwca 2018 r., Andres (Masa upadłości Heitkamp BauHolding)/Komisja,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, pkt
; zobacz także podobnie wyrok z dnia 19 października 2000 r., Włochy i Sardegna Lines/Komisja,
C‑15/98 i C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, pkt
,
].
W tym względzie, poza przedsiębiorstwem czy przedsiębiorstwami będącymi beneficjentami pomocy, za podmioty, których decyzja Komisji kończąca postępowanie wszczęte na podstawie art. 108 ust. 2 TFUE dotyczy indywidualnie, zostały uznane przedsiębiorstwa z nim konkurujące, które odegrały aktywną rolę w ramach tego postępowania, o ile będący przedmiotem zaskarżonej decyzji środek pomocowy miał istotny wpływ na ich pozycję na rynku (wyroki: z dnia 28 stycznia 1986 r., Cofaz i in./Komisja,
169/84
,
EU:C:1986:42
, pkt
; z dnia 22 listopada 2007 r., Sniace/Komisja,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, pkt
, i z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
).
W niniejszym przypadku sentencja zaskarżonej decyzji dotyczy zarówno Republiki Włoskiej, jak i operatorów portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych. Ponieważ żądania stwierdzenia nieważności dotyczą zarówno tej decyzji w całości, jak i w zakresie, w jakim dotyczy ona skarżącej, należy ustalić, w jakim zakresie skarżąca może wnieść skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
W tym względzie należy podnieść, że skarżącą określono w art. 1 ust. 2 zaskarżonej decyzji jako beneficjenta spornego systemu pomocy. Ponadto w zastosowaniu art. 2 tej decyzji jest ona zobowiązana do zwrotu władzom włoskim kwot, które otrzymała z tytułu spornego systemu pomocy.
W tych okolicznościach skarga jest dopuszczalna na gruncie art. 263 akapit czwarty TFUE w zakresie, w jakim zmierza ona do stwierdzenia tych dwóch postanowień odnośnie do skarżącej i w ramach tej skargi skarżąca może podnieść na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności tych dwóch postanowień wszelkie zarzuty, za pomocą których może ona wykazać, że nie była ona beneficjentem spornego systemu pomocy, w tym także, w tych ramach, argumenty zmierzające do wykazania, że to operatorzy portów lotniczych są rzeczywistymi beneficjentami spornego systemu pomocy, nie zaś przedsiębiorstwa lotnicze – takie jak skarżąca.
W ramach tej skargi Sądowi przedstawiono jednak jedynie te elementy decyzji, które dotyczą skarżącej. Tym samym te jej elementy, które dotyczą osób innych niż adresat, nie stanowią przedmiotu sporu podlegającego rozstrzygnięciu przez sąd (wyrok z dnia 14 września 1999 r., Komisja/AssiDomän Kraft Products i in.,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, pkt
). W ramach niniejszej skargi Sąd może zatem orzec jedynie w przedmiocie zgodności z prawem art. 1 ust. 2 i art. 2 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim postanowienia te dotyczą skarżącej. Zatem podnoszone przez skarżącą żądania stwierdzenia nieważności są niedopuszczalne ze względu na brak po jej stronie legitymacji procesowej w zakresie, w jakim zmierzają one do stwierdzenia nieważności tych przepisów w odniesieniu do innych wskazanych w tych postanowieniach przedsiębiorstw lotniczych.
Ponadto, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, nie może ona wnieść bezpośrednio skargi o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie operatorów portów lotniczych, odnośnie do których Komisja uznała, że sporny system pomocy nie zawiera w sobie elementu pomocy państwa. Zważywszy zaś, że skarżąca, jako przedsiębiorstwo lotnicze, nie jest konkurentem tych operatorów portów lotniczych, nie przysługuje jej legitymacja do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji.
W tych okolicznościach żądania stwierdzenia nieważności należy uznać za dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim dotyczą one stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji odnośnie do skarżącej, zaś w pozostałym zakresie należy odrzucić je jako niedopuszczalne.
B.

W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności
Na poparcie skargi skarżąca podnosi sześć zarzutów, za pomocą których zmierza ona do uzyskania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, i dotyczących odpowiednio:
–
po pierwsze, oczywistego błędu w ocenie kwalifikacji płatności dokonanych przez operatorów portów lotniczych na rzecz skarżącej jako „zasobów państwowych”, których przyznanie należało przypisać państwu włoskiemu;
–
po drugie, oczywistego błędu w ocenie w zakresie postrzegania korzyści przez przedsiębiorstwa lotnicze;
–
po trzecie, oczywistego błędu w ocenie okoliczności polegającej na tym, że sporne środki zakłócają konkurencję lub grożą jej zakłóceniem i wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi;
–
po czwarte, oczywistego błędu w ocenie co do braku możliwości uznania spornych środków za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE;
–
po piąte, naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do nakazu odzyskania pomocy na poziomie skarżącej;
–
po szóste, niewystarczającego charakteru uzasadnienia i jego wewnętrznej sprzeczności.
1.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na oczywistym błędzie w ocenie kwalifikacji płatności dokonanych przez operatorów portów lotniczych na rzecz skarżącej jako zasobów państwowych, których przyznanie należało przypisać państwu włoskiemu
W ramach zarzutu pierwszego skarżąca kwestionuje analizę Komisji, zawartą jej zdaniem w motywach 355–361 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą, po pierwsze, region autonomiczny sprawował kontrolę nad operatorami portów lotniczych, co wiązało się z tym, że w drodze podejmowanych przez spółki SOGAER i GEASAR decyzji o przyznaniu środków przedsiębiorstwom lotniczym zaangażowane zostały zasoby państwowe i można je było przypisać państwu włoskiemu, i, po drugie, ci operatorzy portów lotniczych działali jako pośrednicy regionu autonomicznego w tym znaczeniu, że ich zachowanie zostało określone w ustawie nr 10/2010, zaś ich plany działalności zostały zatwierdzone przez region autonomiczny, co wiąże się z tym, że ich decyzje o przyznaniu rozpatrywanych środków na podstawie umowy przedsiębiorstwom lotniczym można było ostatecznie przypisać państwu włoskiemu.
Komisja wnosi o oddalenie tego zarzutu jako bezzasadnego.
Obie części pierwszego zarzutu skarżącej należy zbadać łącznie.
a)

W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego dotyczącej sprawowania przez region autonomiczny kontroli nad operatorami portów lotniczych
Powołując się na motywy 55 i 58 zaskarżonej decyzji, skarżąca podniosła początkowo w skardze, że, jeśli chodzi o wniosek Komisji, zgodnie z którym środki wypłacone jej przez operatorów portów lotniczych Cagliari-Elmas i w Olbii stanowią pomoc państwa z tego względu, że oba rozpatrywane porty lotnicze znajdowały się pod kontrolą państwa włoskiego, w tym przypadku regionu autonomicznego, wniosek ten jest błędny i ma wpływ na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Tych operatorów nie można bowiem uznać za przedsiębiorstwa publiczne. Zatem podjętych przez nich decyzji, w szczególności tych o zawarciu umów ze skarżącą, nie można przypisać państwu włoskiemu, podobnie jak ich wykorzystanych do wynagrodzenia skarżącej zasobów finansowych nie można uznać za zasoby państwowe.
Komisja wnosi o oddalenie tej części zarzutu, podnosząc, że, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, nie oparła się w zaskarżonej decyzji na okoliczności, iż operatorzy portów lotniczych znajdowali w posiadaniu państwa, aby dojść do wniosku, że płatności dokonywane przez operatorów portów lotniczych na rzecz będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych angażują zasoby państwowe i można je przypisać państwu włoskiemu. Skarżąca myli się zatem co do treści motywów 52–58 zaskarżonej decyzji i co do faktu, że w dotyczącej tego aspektu części zaskarżonej decyzji, a mianowicie jej sekcji 7.2.1.2, Komisja wyciągnęła ten wniosek wyłącznie na podstawie stwierdzenia, iż ci operatorzy wprowadzali w życie opracowany przez region autonomiczny sporny system pomocy. W rzeczywistości kwestia tego, czy ci operatorzy portów lotniczych znajdowali się w posiadaniu władzy publicznej, nie odegrała żadnej roli w dokonaniu tej oceny, tym bardziej, że system pomocy został bez różnicy ustanowiony na korzyść wszystkich portów lotniczych na Sardynii, niezależnie od tego, czy udziały w ich odpowiednich strukturach kapitałowych należały do podmiotów publicznych, czy prywatnych.
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 107 ust. 1 TFUE uznaje wszelką pomoc przyznawaną przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca konkurencję lub grozi jej zakłóceniem poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów za niezgodną z rynkiem wewnętrznym, w zakresie w jakim pomoc ta wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Tak więc do zakwalifikowania jako „pomocy państwa” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE konieczne jest, aby zostały spełnione cztery przesłanki, to znaczy aby nastąpiła interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych, aby interwencja ta mogła wpływać na wymianę handlową pomiędzy państwami członkowskimi, aby przynosiła ona selektywną korzyść jej beneficjentom oraz aby zakłócała konkurencję lub groziła jej zakłóceniem (zobacz wyrok z dnia 13 września 2017 r. ENEA,
C‑329/15
,
ECLI:EU:C:2017:671
, pkt
oraz przywołane orzecznictwo).
Jeśli chodzi o pierwszą z tych przesłanek, dotyczącą wystąpienia interwencji państwa lub przy użyciu zasobów państwowych, do zakwalifikowania korzyści jako pomocy w rozumieniu art. 107 ust. 1 WE konieczne jest, aby, po pierwsze, zostały one przyznane bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych, oraz, po drugie, aby można ją było przypisać państwu (zob. wyroki: z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 13 września 2017 r., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo), przy czym obie te przesłanki szczegółowe są kumulatywne (zobacz podobnie wyroki: z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 5 kwietnia 2006 r., Deutsche Bahn/Komisja,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku Komisja rzeczywiście wskazała w motywie 52 zaskarżonej decyzji, że operatorzy portów lotniczych w Alghero, w Cagliari-Elmas i w Olbii są spółkami z ograniczoną odpowiedzialnością; dwa pierwsze z nich zostały określone jako spółki publiczne, a trzeci – jako podmiot kontrolowany przez przewoźnika lotniczego.
Należy jednak stwierdzić, że, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, Komisja nie oparła się w zaskarżonej decyzji na jednym z tych elementów dotyczących struktury kapitałowej, publicznej lub prywatnej, operatorów portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii po to, aby przypisać regionowi autonomicznemu środki otrzymane przez skarżącą od tych operatorów w świetle warunków określonych w wyroku z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), zgodnie z którymi środki przyznane przez przedsiębiorstwo publiczne, objęte co do zasady pojęciem „zasobów państwowych”, można co do zasady przypisać państwu.
W odpowiedniej części zaskarżonej decyzji, a konkretnie w jej motywach 355–361 zawartych w tytule „7.2.1.2 Zasoby państwowe i możliwość przypisania środka państwu”, Komisja, aby dojść do wniosku, że środki otrzymane przez przedsiębiorstwa lotnicze pochodziły z zasobów państwa włoskiego, w niniejszym przypadku regionu autonomicznego, i należało je przypisać temu ostatniemu, oparła się bowiem zasadniczo na opisie wdrożonego przez wspomniany region autonomiczny mechanizmu, w ramach którego ów podmiot państwowy zapewniał finansowanie ubiegającym się o nie operatorom portów lotniczych pod warunkiem przedstawienia mu przez nich do zatwierdzenia planów działalności, w ramach których wspomniani operatorzy mieli szczegółowo określić sposób, w jaki zamierzali wykorzystać te środki, w szczególności w celu wynagrodzenia będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych.
W tych okolicznościach, ze względu na to, ż część pierwsza zarzutu pierwszego opiera się na przyjętym błędnie założeniu, że Komisja przypisała państwu włoskiemu środki otrzymane przez skarżącą od operatorów portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii, opierając się na fakcie, że ci operatorzy znajdują się w posiadaniu władzy publicznej, tę część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić jako bezzasadną.
W replice skarżąca utrzymuje jednak, że, nawet gdyby Komisja nie przypisała państwu włoskiemu rozpatrywanej pomocy na podstawie okoliczności polegającej na tym, że porty lotnicze w Cagliari-Elmas i w Olbii były kontrolowane przez państwo, zaskarżona decyzja pozostawałaby niespójna, ponieważ, mimo że były one objęte ustanowionym w ustawie nr 10/2010 spornym systemem pomocy, pomoc przyznana operatorowi portu lotniczego w Alghero została potraktowana inaczej ze względu na to, że znajdował się on w posiadaniu regionu autonomicznego. W szczególności skarżąca zarzuca Komisji, że ta w decyzji dotyczącej portu lotniczego w Alghero nie zbadała kwestii tego, czy operator tego portu lotniczego działał w niniejszej sprawie jako pośrednik regionu autonomicznego.
W tym względzie, wezwana przez Sąd do udzielenia na piśmie na zadane w tej kwestii pytanie, Komisja wyjaśniła, że znaczna większość płatności dokonywanych przez operatora portu lotniczego w Alghero w ramach spornego systemu pomocy odnosiła się do umów zawartych z przedsiębiorstwami lotniczymi przed przyjęciem tego systemu, których ocena została już przeprowadzona w decyzji Alghero. W swojej odpowiedzi Komisja przypomniała również, powołując się na motyw 345 zaskarżonej decyzji, że, ze względu na trudności w rozróżnieniu przepływów finansowych wynikających z umów zawartych przed przyjęciem spornego systemu pomocy od przepływów finansowych rzeczywiście dokonanych w ramach tego systemu, postanowiła ona wyłączyć z zakresu zaskarżonej decyzji wszystkie umowy zawarte między operatorem portu lotniczego w Alghero a działającymi w tym porcie lotniczym przedsiębiorstwami lotniczymi.
Należy zatem uznać, że w zaskarżonej decyzji Komisja nie zbadała formalnie wypłat dokonanych przez operatora portu lotniczego w Alghero na rzecz będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych ze środków przyznanych temu operatorowi przez region autonomiczny w ramach spornego systemu pomocy. Ponadto w decyzji w sprawie Alghero Komisja wprawdzie zbadała płatności dokonane przez tego operatora portu lotniczego, znajdującego się w posiadaniu regionu autonomicznego, wykorzystując kryterium inwestora prywatnego, niemniej jednak płatności te były zasadniczo związane z umowami zawartymi przed przyjęciem przez region autonomiczny spornego systemu pomocy, który przewidywał mechanizm sprawowania przez ten region kontroli środków, które były przezeń przyznawane operatorom portów lotniczych.
Z powyższego wynika, że należy oddalić argumentację skarżącej dotyczącą rzekomej niespójności przyjętego przez Komisję podejścia.
W każdym razie skarżąca nie może za pomocą podnoszonej argumentacji pośrednio podważyć zgodności z prawem decyzji w sprawie Alghero ze względu na to, że Komisja miała nie przeanalizować w tej decyzji wypłat dokonanych na rzecz będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych przez operatora portu lotniczego w Alghero ze środków, które zostały mu przyznane przez region autonomiczny z tytułu spornego systemu pomocy. Niezależnie bowiem od kwestii przysługiwania skarżącej jako przedsiębiorstwu lotniczemu legitymacji procesowej do zaskarżenia tej decyzji należy stwierdzić, że, ze względu na brak wniesienia skargi na podstawie art. 263 TFUE w przewidzianych terminach, decyzja w sprawie Alghero stała się ostateczna.
Ponadto, co się tyczy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja nie zbadała w niej dokonanych przez operatora portu lotniczego w Alghero wypłat ze środków przyznanych z tytułu spornego systemu pomocy przedsiębiorstwom lotniczym, z którymi zawarł on umowy komercyjne, należy stwierdzić, że skarżąca, jako przewoźnik lotniczy, prowadzi działalność na rynku transportu lotniczego, a nie na rynku usług i infrastruktury lotniskowej. W tych okolicznościach, ze względu na to, że skarżąca nie konkuruje z operatorem portów lotniczych w Alghero, nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia tej części zaskarżonej decyzji.
Powody, dla których Komisja dokonała we wcześniejszej decyzji, czyli decyzji w sprawie Alghero, odmiennej oceny tej sytuacji, nie powinny zatem wpływać na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in.,
C‑341/06 P i C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, pkt
, i z dnia 16 stycznia 2018 r., EDF/Komisja,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, pkt
).
W świetle całości powyższych rozważań część pierwszą zarzutu pierwszego należy oddalić.
b)

W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej odgrywanej przez operatorów portów lotniczych roli pośredników
W ramach części drugiej zarzutu pierwszego skarżąca kwestionuje zarówno, z jednej strony, państwowe pochodzenie środków pieniężnych wykorzystywanych przez operatorów portów lotniczych w celu wynagrodzenia jej w ramach zawartych z nią umów, jak i, z drugiej strony, możliwość przypisania regionowi autonomicznemu płatności dokonywanych przez operatorów portów lotniczych w ramach wykonywania umów dotyczących celów związanych z ruchem lotniczym i świadczeniem usług marketingowych, które zawarli oni z takimi jak skarżąca przedsiębiorstwami lotniczymi.
Jeśli chodzi o państwowe pochodzenie rozpatrywanych środków, podkreślić należy, że środek finansowany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych nie musi być koniecznie przyjmowany przez władze scentralizowane danego państwa członkowskiego. Równie dobrze może on pochodzić od jednostki niższego rzędu niż państwo. Środki przyjęte przez jednostkę samorządu terytorialnego, a nie przez władze centralne, mogą bowiem stanowić pomoc, jeśli spełniają warunki określone art. 107 ust. 1 TFUE (wyroki z dnia 14 października 1987 r.Niemcy/Komisja,
248/84
,
EU:C:1987:437
, pkt
; i z dnia 6 września 2006 r.Portugalia/Komisja,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, pkt
). Innymi słowy, środki przyjęte przez podmioty wewnątrzpaństwowe państw członkowskich, zdecentralizowane, federalne, regionalne lub inne, bez względu na ich status prawny i nazwę, tak samo jak środki przyjęte przez władze federalne lub centralne, są objęte zakresem stosowania art. 107 ust. 1 TFUE, jeżeli są spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie (zob. wyroki: z dnia 6 marca 2002 r., Diputación Foral de Álava i in./Komisja,
T‑92/00 i T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, pkt
; z dnia 12 maja 2011 r., Région Nord-Pas-de-Calais i Communauté d’Agglomération du Douaisis/Komisja,
T‑267/08 i T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, pkt
).
W niniejszej sprawie w ramach spornego systemu pomocy nie ulega wątpliwości, że region autonomiczny przekazał do dyspozycji operatorów portów lotniczych alokowane w okresie wieloletnim środki służące podjęciu przez nich działań mających na celu promowanie regionu Sardynia jako kierunku turystycznego, co wiązało się jednocześnie z osiągnięciem celów w dziedzinie obsługi lotniczej wyspy i z jej oraz do jej różnych portów lotniczych oraz świadczeniem usług marketingowych. Skarżąca nie kwestionuje tego, że środki te, pochodzące od regionu autonomicznego i początkowo przekazywane operatorom portów lotniczych, stanowią zasoby państwowe i że decyzję o przyznaniu takich funduszy tym operatorom portów lotniczych można przypisać państwu włoskiemu. Powstaje jednak pytanie, czy – jak podnosi skarżąca – kwoty, które otrzymała od wspomnianych operatorów w wykonaniu zawartych z nimi umów, miały lub miały jeszcze charakter „zasobów państwowych” i czy można je było przypisać państwu włoskiemu w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
1)

W przedmiocie zaangażowania zasobów państwowych
W tym względzie zarówno z mechanizmu wdrożonego przez region autonomiczny w drodze spornego systemu pomocy, jak i z jego praktycznego wprowadzenia w życie wynika, że środki wypłacane przez ten region operatorom portów lotniczych były wykorzystywane przez nich do wynagradzania będących kontrahentami przedsiębiorstw.
Z jednej strony należy bowiem zaznaczyć, że sporny system pomocy przewidywał pewien rodzaj mechanizmu rozliczania. W szczególności zgodnie z uchwałą regionalną nr 29/36 wybrani operatorzy portów lotniczych otrzymywali zaliczkę w wysokości 20% wnioskowanych środków finansowych za rok referencyjny, następnie wypłatę drugiej transzy w wysokości 60%, rozłożoną w czasie i uzależnioną od przedstawienia sprawozdań kwartalnych, i, wreszcie, ostatnią transzę w wysokości 20% po przedstawieniu dokumentów pozwalających regionowi autonomicznemu na sprawdzenie, czy działalność była wykonana prawidłowo, czy osiągnięto cele i czy poniesione koszty były rzeczywiste. Ów mechanizm kontroli miał zatem na celu uniemożliwienie operatorowi portu lotniczego uzyskania zwrotu kwot innych niż kwoty wypłacone przez niego w celu zapłaty wynagrodzenia będącym kontrahentami przedsiębiorstwom lotniczym takim jak skarżąca – kwot, które są objęte obowiązkiem odzyskania przewidzianym w art. 2 zaskarżonej decyzji. Istnienie tego mechanizmu świadczy również o tym, że usługi wspomnianych przedsiębiorstw lotniczych były finansowane przez ten region, ponieważ kwoty uiszczane przez operatorów portów lotniczych jako wynagrodzenie dla przedsiębiorstw lotniczych będących kontrahentami odpowiadały środkom finansowym, które otrzymywali oni po zakończeniu procesu od regionu autonomicznego.
Ponadto, jak wynika z motywów 242–246 oraz 313, 314 i 317 zaskarżonej decyzji, opisujących uwagi, które operatorzy portów lotniczych w Olbii i w Cagliari-Elmas przedstawili w toku postępowania administracyjnego przed Komisją, owi operatorzy sami wyjaśnili, że w rzeczywistości wypłacili zaliczkowo kwoty odpowiadające zapłacie na rzecz będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych świadczących usługi zamierzone przez region autonomiczny w celu promowania turystyki na Sardynii, i że przedstawili następnie temu regionowi autonomicznemu sprawozdania księgowe uwzględniające rzeczywiście poniesione koszty w celu uzyskania zwrotu od tego regionu. W tym kontekście operator portu lotniczego w Cagliari-Elmas stwierdził nawet, że region autonomiczny zażądał od niego wykazania, iż świadczące usługi przedsiębiorstwa lotnicze otrzymały całość środków regionalnych, w związku z czym był on jedynie pośrednikiem, który przekazał im kwoty otrzymane od regionu autonomicznego. Ponadto, jak wynika z motywu 340 zaskarżonej decyzji, sama Republika Włoska podniosła, że operator portu lotniczego w Olbii przeniósł na skarżącą całą kwotę środków otrzymanych przez tego operatora od regionu autonomicznego.
Wydaje się zatem oczywiste, że środki wykorzystane przez operatorów portów lotniczych na wynagrodzenie skarżącej w ramach zawartych z nią umów pochodziły z budżetu regionu autonomicznego, a zatem stanowiły zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Ponadto, choć w niektórych przypadkach operatorzy portów lotniczych musieli ponieść koszty zaliczek, w tym tych uiszczonych przez SFIRS, na kwoty zwrócone następnie przez region autonomiczny, nie zmienia to faktu, że, zgodnie ze złożonymi przez nich oświadczeniami i zgodnie z tym, co przewidziane zostało w spornym systemie pomocy, operatorzy portów lotniczych wykorzystali całość przyznanych im przez region autonomiczny środków w celu wypłaty wynagrodzenia będącym kontrahentami przedsiębiorstwom lotniczym, takim jak skarżąca – kwot, które są objęte obowiązkiem odzyskania przewidzianym w art. 2 zaskarżonej decyzji.
Należy zatem oddalić argumentację skarżącej, zgodnie z którą po przekazaniu przez region autonomiczny środków operatorom portów lotniczych miało nie być pewności co do tego, czy zostaną one wykorzystane do jej wynagrodzenia. Podobnie podnoszona przez skarżącą okoliczność polegająca na tym, że w ustawie nr 10/2010 nie określono szczegółowych zasady transferu środków otrzymanych przez operatorów portów lotniczych do przedsiębiorstw lotniczych, nie ma znaczenia, ponieważ system wprowadzony w drodze spornego systemu pomocy polegał na finansowaniu działań podjętych przez operatorów portów lotniczych na podstawie umów zawartych z przedsiębiorstwami lotniczymi, co ostatecznie znalazło potwierdzenie w faktach i sprowadzało się do przekazania środków tym przedsiębiorstwom lotniczym za pośrednictwem operatorów portów lotniczych.
Poza oświadczeniami złożonymi przez rząd włoski i operatorów portów lotniczych w ramach postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, jak również zawartymi w zaskarżonej decyzji tabelami, za istnieniem relacji pomiędzy środkami dostarczanymi przez region autonomiczny operatorom portów lotniczych a tymi wykorzystywanymi przez nich w celu wynagrodzenia będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych przemawia w szczególnym przypadku skarżącej, sama treść umów podpisanych przez nią z operatorami portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii.
W preambule zawartej z SOGAER umowy nr 25/2011 wskazano bowiem wyraźnie, że region autonomiczny postanowił zwiększyć swoje inwestycje w marketing w sektorach transportu i turystyki; w tym celu region ten miał przekazywać SOGAER corocznie kwotę, którą ten operator portu lotniczego musiał wydać, by osiągnąć ten cel, oraz że, zgodnie z wolą regionu autonomicznego, SOGAER opublikowała na swojej stronie internetowej ogłoszenie związane z celem polegającym na inwestowaniu w działalność marketingową, która miała być rozwijana w celu promowania atrakcji turystycznych na południu Sardynii. Jeśli chodzi o umowę zawartą w dniu 17 marca 2011 r. między skarżącą a GEASAR, to wskazano w niej, że w celu rozszerzenia swojej działalności lotniczej skarżąca opracowała mający na celu promowanie regionu Sardynia program w zakresie marketingu i reklamy, który powinien zostać wdrożony wraz z finansowym udziałem stron zainteresowanych rozwojem turystyki na tej wyspie – w niniejszym przypadku przede wszystkim lub wyłącznie regionu autonomicznego.
Ponadto umowa nr 25/2011 zawierała postanowienie przewidujące rozwiązanie jej w przypadku anulowania lub cofnięcia finansowania przyznanego przez region autonomiczny, co stanowi argument za przyjęciem przez Komisję w zaskarżonej decyzji roli pośrednika finansowego w odniesieniu do operatorów portów lotniczych, którzy, zgodnie ze swymi oświadczeniami złożonymi w toku postępowania administracyjnego, w szczególności zgodnie z oświadczeniem złożonym przez operatora portu lotniczego w Cagliari-Elmas, dokonali jedynie wyboru przedsiębiorstw lotniczych zdolnych do osiągnięcia rocznych celów ustalonych w odniesieniu do częstotliwości połączeń i ruchu pasażerskiego na strategicznych trasach z i do rozpatrywanych portów lotniczych.
Skarżąca odpiera, że – jak zresztą wspomniano w motywie 74 zaskarżonej decyzji – w regionalnej decyzji nr 29/36 przewidziano wyraźnie, iż plany działalności powinny wskazywać poziom środków własnych zainwestowanych przez każdego operatora portu lotniczego oraz poziom wkładu inwestycyjnego ewentualnych innych inwestorów prywatnych korzystających ze zwiększenia ruchu lotniczego, takich jak inwestorzy prowadzący działalność w sektorze turystyki, handlu, rolnictwa i kultury.
Jednakże, jak podnosi Komisja, argument ten jest bezskuteczny. Po pierwsze, zapytana o to skarżąca nie była bowiem w stanie wyjaśnić tego, jaki inny inwestor prywatny przyłączyłby się do inicjatywy budżetowej podjętej przez region autonomiczny w celu wspierania wyspy Sardynii jako kierunku turystycznego w drodze finansowania działalności podejmowanej poprzez operatorów portów lotniczych.
W każdym razie, z drugiej strony, nawet przy założeniu, że usługi świadczone operatorom portów lotniczych miały by być częściowo – a choćby nawet marginalnie – współfinansowane przez innych inwestorów, w tym samych operatorów portów lotniczych, pozostaje to bez wpływu na państwowy charakter pochodzenia środków wykorzystywanych przez tych operatorów portów lotniczych do wynagrodzenia przedsiębiorstw lotniczych w ramach spornego systemu pomocy, które to środki są jedynymi, które te przedsiębiorstwa są zobowiązane zwrócić państwu włoskiemu w wykonaniu zaskarżonej decyzji. Wreszcie, gdyby należało przyjąć rozumowanie skarżącej, do wyłączenia środków państwowych z zakresu stosowania art. 107 ust. 1 TFUE wystarczyłoby, aby państwo członkowskie zwróciło się o ich współfinansowanie przez podmioty sektora prywatnego.
W odniesieniu do środków, które zostały przyznane przez region autonomiczny operatorom portów lotniczych w wykonaniu spornego systemu pomocy, skarżąca podnosi ponadto, że wspomniani operatorzy wykorzystali je jedynie w celu zwiększenia swoich zysków, ale nie zarządzali nimi w interesie ogólnym. Zgodnie z tezą skarżącej, po przyznaniu tym operatorom tych środków – pochodzenia publicznego i o zamiennym charakterze – były one im przekazywane bez rozróżnienia jako środki pieniężne, a zatem miały one charakter prywatny i były wykorzystywane do celów wyłącznie zarobkowych.
W tym względzie należy ponadto przypomnieć, że w dziedzinie pomocy państwa realizowany za pomocą interwencji państwa cel nie wystarczy do tego, aby wykluczyć możliwość zakwalifikowania ich jako „pomocy” w rozumieniu art. 107 TFUE. Artykuł ten bowiem nie wprowadza rozróżnień w zależności od przyczyn lub celów interwencji państwa, lecz definiuje je w zależności od ich skutków (wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., British Aggregates/Komisja,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, pkt
i
oraz przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 26 listopada 2015 r., Hiszpania/Komisja,
T‑461/13
, Zb.Orz.SP,
EU:T:2015:891
, pkt
).
Zważywszy zaś, że w ramach analizy środka Komisja może być zobowiązana do zbadania, czy korzyść można uznać za przyznaną pośrednio podmiotom innym niż bezpośredni odbiorca transferowanych zasobów państwowych (zob. podobnie wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r., Niderlandy/Komisja,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, pkt
,
), należy stwierdzić, iż jeżeli można wykazać, tak jak w niniejszej sprawie, że bezpośredni odbiorca przeniósł korzyść pochodzącą z zasobów państwowych na beneficjenta końcowego, nie ma znaczenia to, czy bezpośredni odbiorca dokonał tego przeniesienia zgodnie z logiką handlową, czy też – przeciwnie – owo przeniesienie odpowiadało celowi leżącemu w interesie ogólnym.
Przemawia za tym orzecznictwo, zgodnie z którym korzyść przyznana bezpośrednio niektórym osobom fizycznym lub prawnym może stanowić korzyść pośrednią, a w konsekwencji pomoc państwa dla innych osób fizycznych lub prawnych, które są przedsiębiorstwami (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 września 2000 r., Niemcy/Komisja,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, pkt
–
; z dnia 13 czerwca 2002 r., Niderlandy/Komisja,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, pkt
i
–
; z dnia 4 marca 2009 r., Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management/Komisja,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, pkt
; i z dnia 15 czerwca 2010 r., Mediaset/Komisja,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). W sprawach, w których zapadły te wyroki, przeniesienie korzyści przez osoby fizyczne lub prawne, będące bezpośrednimi odbiorcami zasobów państwowych, wpisywało się bowiem w relację handlową, potwierdzając, że istnienie względów handlowych leżących u podstaw przeniesienia nie ma wpływu na ocenę – w świetle art. 107 ust. 1 TFUE – przepływu zasobów państwowych do beneficjenta końcowego.
Jeśli chodzi o podniesioną przez skarżącą okoliczność polegającą na tym, że region autonomiczny nie wyznaczył organu publicznego lub organu, którego jedynym zadaniem było zarządzanie rozpatrywanymi środkami, to pozostaje ona również bez wpływu na kwalifikację dokonanych na rzecz skarżącej spornych płatności jako „zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
W istocie zostało już bowiem przyjęte, że pojęcie pomocy przyznawanej przy użyciu zasobów państwowych ma obejmować, poza korzyściami przyznanymi bezpośrednio przez państwo, również korzyści przyznane za pośrednictwem organizacji publicznej lub prywatnej, wskazanej lub utworzonej przez to państwo do zarządzania tą pomocą (zob. podobnie wyroki: z dnia 22 marca 1977 r., Steinike i Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, pkt
; z dnia 17 marca 1993 r., Sloman Neptun,
C‑72/91 i C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, pkt
; z dnia 30 maja 2013 r., Doux Élevage i Coopérative agricole UKL-ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, pkt
). Trybunał uzasadnił więc włączenie korzyści przyznanych za pośrednictwem organów odrębnych od państwa do zakresu stosowania art. 107 ust. 1 TFUE koniecznością zachowania skuteczności (effet utile) reguł dotyczących „pomocy przyznawanej przez państwo”, określonych w art. 107–109 TFUE, podkreślając, że należy unikać tego, by sam fakt utworzenia niezależnych instytucji zobowiązanych do rozdzielania pomocy mógł pozwolić państwom członkowskim na obejście reguł dotyczących pomocy państwa (wyrok z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
).
Jednakże z orzecznictwa tego nie można wywieść, że jedynie korzyści przysparzane przez państwo bezpośrednio, to znaczy bez pośredników, oraz korzyści przyznawane za pośrednictwem podmiotów, którym przyznano uprawnienia władzy publicznej lub powierzono zadania wykonywane w interesie ogólnym i ustanowione lub wyznaczone w celu zarządzania pomocą, wchodzą w zakres stosowania zakazu, o którym mowa w art. 107 ust. 1 TFUE. Przeciwnie, jak już przypomniano powyżej, nawet korzyść przyznana bezpośrednio niektórym osobom fizycznym lub prawnym może stanowić korzyść pośrednią, a w konsekwencji – pomoc państwa dla innych osób fizycznych lub prawnych, które są przedsiębiorstwami (zob. pkt 108 powyżej), przy czym nie jest wymagane, by rozpatrywane korzyści przechodziły przez strukturę specjalnie wyznaczoną lub utworzoną przez to państwo w celu zarządzania tą pomocą.
Jeśli chodzi o powołanie się przez skarżącą na wyroki z dnia 16 maja 2000 r., Francja/Ladbroke Racing i Komisja (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, pkt
), i z dnia 15 stycznia 2013 r., Aiscat/Komisja (
T‑182/10
,
EU:T:2013:9
, pkt
), należy podkreślić, że sprawy te dotyczyły sytuacji, w których chodziło o ustalenie, czy środki zebrane przez przedsiębiorstwa prywatne, działające w ramach koncesji lub monopolu, mogły stanowić zasoby państwowe w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, nawet jeśli nigdy nie były one formalnie zapisywane na rachunek danych państw członkowskich.
W kontekście tych spraw pojęcie „zasobów państwowych” w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE obejmuje ono wszystkie środki pieniężne, które organy publiczne mogą faktycznie przeznaczyć na wsparcie przedsiębiorstw, niezależnie od tego, czy środki te wchodzą na stałe w skład majątku państwa, czy też nie. W konsekwencji, nawet jeśli kwoty związane z danym środkiem nie są na stałe w posiadaniu władz publicznych, fakt, że pozostają one nieprzerwanie pod kontrolą publiczną, a zatem – do dyspozycji właściwych władz krajowych, wystarcza, by zakwalifikować je jako „zasoby państwowe” (wyroki: z dnia 16 maja 2000 r., Francja/Ladbroke Racing i Komisja,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, pkt
, i z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
).
Podobnie w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! i in. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), również przytoczony przez skarżącą, powstało pytanie, czy mechanizm pełnej rekompensaty – w całości obciążającej konsumenta końcowego – dodatkowych kosztów nałożonych na przedsiębiorstwa ze względu na obowiązek zakupu energii elektrycznej pochodzenia wiatrowego po cenie wyższej od ceny rynkowej może wchodzić w zakres zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE. W szczególności powstała kwestia uznania za zasoby państwowe środków zebranych przez instytucję, która została specjalnie wyznaczoną do zarządzania nimi, podczas gdy wcale nie musiały one przechodzić w całości przez tę instytucję. Trybunał uznał w pkt 33 tego wyroku, że warunkiem uznania tych środków za „zasoby państwowe” jest pozostawanie pod uzasadniającą to kontrolą publiczną.
Jeśli nawet więc wyroki te dotyczą spraw, w których rozpatrywane środki finansowe, w odróżnieniu od niniejszej sprawy, nie pochodziły bezpośrednio z budżetu państwa lub nie były przez nie przekazywane, w odniesieniu do ustanowionej w art. 107 ust. 1 TFUE przesłanki dotyczącej istnienia korzyści przysporzonej bezpośrednio lub pośrednio z zasobów państwowych, wyroki te potwierdzają, że decydującym kryterium jest zakres kontroli sprawowanej przez państwo w odniesieniu do przyznania korzyści, w szczególności nad kanałem, którym ta korzyść jest przekazywana (wyroki: z dnia 16 maja 2000 r., Francja/Ladbroke Racing i Komisja,
C-83/98 P
,
EU:C:2000:248
, pkt
; z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
; z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! i in.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, pkt
) i że ma to zastosowanie nawet wówczas, gdy przysporzenie tej korzyści nie wiąże się z formalnym przeniesieniem zasobów państwowych (zobacz wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! i in.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże w świetle argumentacji skarżącej związanej z wyrokami z dnia 16 maja 2000 r., Francja/Ladbroke Racing i Komisja (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
), z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) i z dnia 19 grudnia 2013 r., Association Vent De Colère! i in. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), które dotyczą zarówno przesłanki szczegółowej „zasobów państwowych”, jak i możliwości przypisania państwu środków, należy również ustalić, czy w niniejszym przypadku kwoty uiszczone przez operatorów portów lotniczych na rzecz przedsiębiorstw lotniczych, takich jak skarżąca, pochodzące z zasobów państwa włoskiego, w niniejszym przypadku regionu autonomicznego, mogły jeszcze zostać uznane za „zasoby państwowe” i, ponadto, czy płatności dokonywane przez operatorów portów lotniczych na rzeczy będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych w wykonaniu wiążących ich umów mogły zostać przypisane państwu włoskiemu, w niniejszym przypadku – regionowi autonomicznemu.
2)

W przedmiocie możliwości przypisania regionowi autonomicznemu płatności dokonywanych przez operatorów portów lotniczych na rzecz przedsiębiorstw lotniczych
W tym względzie, choć zakres kontroli sprawowanej przez państwo w odniesieniu do przyznania korzyści pozwala ocenić, czy można uznać, że angażuje ono „zasoby państwowe”, o tyle w celu zbadania przewidzianej w art. 107 ust. 1 TFUE przesłanki szczegółowej dotyczącej możliwości przypisania danego środka państwu ten poziom kontroli należy również uwzględnić przy badaniu kwestii, czy należy uznać, że władze publiczne brały udział w przyjęciu tego środka (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
; z dnia 28 marca 2019 r., Niemcy/Komisja,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo); wniosek, że tak było, można wyciągnąć na podstawie całokształtu poszlak wynikających z okoliczności danego przypadku i kontekstu, w którym ten środek zaistniał oraz, w szczególności, jego zakresu, treści i przewidzianych w nim warunków (zob. podobnie wyroki: z dnia 16 maja 2002 r., Francja/Komisja,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, pkt
–
; z dnia 17 września 2014 r., Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, pkt
–
).
W niniejszej sprawie Komisja w zaskarżonej decyzji uznała, że fundusze oddane przez region autonomiczny do dyspozycji operatorów portów lotniczych powinny być i zostały faktycznie wykorzystane zgodnie z przyjętymi przez ten region zaleceniami, w niniejszym przypadku – z tytułu wynagrodzenia za wyświadczone przez przedsiębiorstwa lotnicze usługi, a mianowicie otwarcia nowych połączeń lotniczych, zwiększenia częstotliwości oraz wydłużenia okresów eksploatacji istniejących połączeń, osiągnięcia celów w zakresie liczby pasażerów, jak również świadczenia usług marketingowych.
Na wstępie należy oddalić argument skarżącej, zgodnie z którym Komisja w pkt 75 decyzji o wszczęciu postępowania przyznała, że w ustawie nr 10/2010 nie nałożono na operatorów portów lotniczych obowiązku przekazania określonej części rekompensaty będącym kontrahentami przedsiębiorstwom lotniczym, co winno jej następnie uniemożliwić stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że jest inaczej. Skoro bowiem przedmiotem formalnego postępowania wyjaśniającego jest przeprowadzenie pogłębionej analizy notyfikowanego przez państwo członkowskie środka, Komisja może, zgodnie z duchem i celem tego pogłębionego badania, dojść po jego zakończeniu dojść do odmiennych wniosków niż te, które przedstawiła w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, aby uzasadnić wspomniane wszczęcie postępowania (zobacz podobnie wyrok z dnia 4 marca 2009 r., Włochy/Komisja,
T‑424/05
, niepublikowany,
EU:T:2009:49
, pkt
).
Co się tyczy następnie zakwestionowania przez skarżącą zawartych w motywach 357–359 zaskarżonej decyzji twierdzeń Komisji, zgodnie z którymi zachowanie operatorów portów lotniczych zostało określone przez region autonomiczny w drodze ustawy nr 10/2010 i planów działalności, które przed ich wejściem w życie powinny były zostać zatwierdzone przez region autonomiczny, należy stwierdzić, że w ustawie nr 10/2010 z pewnością wskazano operatorów portów lotniczych jako będących formalnie beneficjentami przewidzianych w tej ustawie płatności.
Artykuł 3 ust. 2 ustawy nr 10/2010 przewidywał niemniej jednak wyraźnie, że kryteria, charakter i czas trwania oferty transportowej oraz wytyczne dotyczące sporządzania planów działalności przez operatorów portów lotniczych, powinny zostać określone w drodze uchwały regionalnego organu wykonawczego, podczas gdy art. 3 ust. 3 tej ustawy przewidywał, również wyraźnie, że planom działalności przygotowanym przez operatorów portów lotniczych powinny towarzyszyć odpowiednie akty i umowy i że były one finansowane, tylko wtedy, gdy sporządzono je zgodnie z kryteriami, charakterem, czasem trwania oferty transportowej i wytycznymi regionalnego organu wykonawczego oraz tylko wówczas, jeżeli przedłożono je uprzednio właściwej komisji celem wydania wiążącej opinii.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, w szczególności podnosząc, że w ustawie nr 10/2010 nie zawarto żadnych skierowanych do operatorów portów lotniczych konkretnych wytycznych ani wiążących instrukcji odnoszących się do korzystania z funduszy, jakie region autonomiczny powinien im przyznać w ramach spornych środków, z przepisów tej ustawy wynika, że należy je odczytywać łącznie z aktami, których przyjęcie przez regionalne władze wykonawcze przewidywała ta ustawa i które określają warunki płatności dokonywanych przez region autonomiczny na rzecz operatorów portów lotniczych, których dotyczy niniejsza sprawa. Tymczasem akty te, w szczególności uchwała regionalna nr 29/36, przewidywały wyraźnie, że operatorzy portów lotniczych powinni przedkładać plany działalności do zatwierdzenia regionowi autonomicznemu oraz że plany te – aby mogły kwalifikować się do finansowania określonego przez ten region autonomiczny – powinny być opracowane zgodnie z kryteriami, charakterem i okresem obowiązywania oferty transportowej, a także z wytycznymi przyjętymi przez regionalny organ wykonawczy.
Ponadto mechanizm zwrotu kosztów wypłaconych przez operatorów portów lotniczych mógł umożliwić regionowi autonomicznemu zweryfikowanie inicjatyw operatorów portów lotniczych, ponieważ jedynie te, które opracowano zgodnie z jego wytycznymi i uzasadniono odpowiednimi dokumentami umownymi i księgowymi, mogły stanowić podstawę finansowania przewidzianego przez sporny system pomocy. W tym względzie skarżąca podnosi, że w ramach systemu wdrożonego przez region autonomiczny operatorzy portów lotniczych byli kontrolowani dopiero w momencie, gdy otrzymali już 80% przewidywanego finansowania. Należy jednak stwierdzić, że, poza tym, że te plany działalności były bowiem z góry, przed rozpoczęciem procesu, zatwierdzane przez region autonomiczny, operatorzy portów lotniczych powinni byli również przedstawiać sprawozdania kwartalne w celu wypłaty 60% pomocy oraz mogli uzyskać ostatnią transzę w wysokości 20% dopiero po udowodnieniu, że przestrzegali udzielonych przez region autonomiczny wytycznych.
Brak określenia szczegółowych zasad przydzielania środków uzyskanych przez każdego z operatorów portów lotniczych jest w tym względzie bez znaczenia, ponieważ, w każdym razie, po pierwsze, ci operatorzy zaciągnęli zobowiązania umowne wobec przedsiębiorstw lotniczych jedynie pod warunkiem udzielenia przez region autonomiczny gwarancji, że otrzymają od tego regionu odpowiednie fundusze, i, po drugie, skarżąca nie wyjaśniła, która z zawartych w tym kontekście umów nie wiązała się z finansowaniem ze strony regionu autonomicznego ze względu na wyczerpanie się pierwotnie ustalonego przez region autonomiczny budżetu.
Wpływ regionu autonomicznego na treść i zakres inicjatyw operatorów portów lotniczych potwierdzają sami operatorzy. Jak wynika bowiem z motywu 237 zaskarżonej decyzji, GEASAR wskazała, że negocjowała propozycje dotyczące działalności marketingowej z przedsiębiorstwami lotniczymi, które odpowiedziały na zaproszenie do składania ofert opublikowane przez tego operatora portu lotniczego na jego stronie internetowej, uwzględniając wśród swych instrumentów planowania plan marketingowy w zakresie turystyki opracowany przez region autonomiczny. SOGAER stwierdziła natomiast, jak wynika z motywu 313 zaskarżonej decyzji, że w ramach spornego systemu pomocy region ten zapewniał rekompensatę, która tylko przechodziła przez operatora portu lotniczego, i to „zgodnie z planem opracowanym, finansowanym i monitorowanym przez „region autonomiczny]”.
Niewątpliwie, jak twierdzi skarżąca, w ustawie nr 10/2010 nie było mowy o szczególnych działaniach, jakie powinni zaproponować operatorzy portów lotniczych w planach działalności, ani też nie określono w niej, do jakich przedsiębiorstw lotniczych należało się zwrócić. Skarżąca wywodzi z tego, że ustanowione w decyzji regionalnej nr 29/36 zasady ogólne, których należy przestrzegać przy opracowywaniu planów działalności, nie mogą zostać uznane za „szczegółowe specyfikacje” dotyczące transferu poszczególnych środków na rzecz przedsiębiorstw lotniczych.
W tym względzie należy stwierdzić, że rzeczywiście, inicjatywa przedstawienia regionowi autonomicznemu planów działalności w celu zawnioskowania o środki przewidziane w ramach spornego systemu pomocy, podobnie jak wybór będących kontrahentami przedsiębiorstw lotniczych należały formalnie do operatorów portów lotniczych, w szczególności ze względu na to, że – jak podkreśla skarżąca – w ustawie nr 10/2010 i w środkach wykonawczych do niej nie wymieniono z nazwy przedsiębiorstw lotniczych, z którymi musieli oni wchodzić w stosunki handlowe. W związku z tym, po podjęciu przez operatorów portów lotniczych decyzji o uczestnictwie w programie finansowania wdrożonym przez region autonomiczny za pomocą spornego systemu pomocy, zakres uznania przysługujący im przy określaniu ich planów działania i wyborze usługodawców będących stronami umowy był w znacznym stopniu ograniczony przez określane przez region autonomiczny kryteria i wytyczne.
W szczególności zawarte w art. 3 ust. 3 ustawy nr 10/2010 odniesienie do umów, które powinni przedstawić operatorzy portów lotniczych, oraz zawarte w uchwale regionalnej nr 29/36 odniesienie do przypadków, w których plany działalności są realizowane przez przedsiębiorstwa lotnicze, potwierdzają, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, że region autonomiczny zachęcał operatorów portów lotniczych do nawiązywania stosunków z przedsiębiorstwami lotniczymi, ponieważ tylko te podmioty gospodarcze mogą zawierać z tymi przedsiębiorstwami umowy w przedmiocie otwarcia lub utrzymywania połączeń lotniczych, ich częstotliwości i celów dotyczących pasażerów, oraz że region ten decydował, które z połączeń lotniczych zostaną uznane za kwalifikujące się do objęcia pomocą. Ponadto, jeśli chodzi o działalność marketingową, region autonomiczny wprowadził rozróżnienie pomiędzy działalnością oferowaną przez przedsiębiorstwa lotnicze, potwierdzając konieczność skorzystania przez operatorów portów lotniczych z usług oferowanych przez takie przedsiębiorstwa, a działalnością oferowaną przez usługodawców innych niż przedsiębiorstwa lotnicze, których, jak twierdzi Komisja, niniejsza sprawa nie dotyczy i których istnienie nie może w żadnym razie mieć wpływu na kwestię, czy środki otrzymane przez skarżącą pochodziły z budżetu regionu autonomicznego i czy można było je mu przypisać.
Poprzez sprawowaną z wyprzedzeniem ścisłą kontrolę przedstawionych przez operatorów portów lotniczych planów działalności, a w szczególności planowanych w nich połączeń lotniczych i usług marketingowych, jak również sprawowaną już na późniejszym etapie kontrolę kwot wydatkowanych przez operatorów portów lotniczych jako wynagrodzenie za te usługi oferowane przez przedsiębiorstwa lotnicze w ramach promocji wyspy Sardynii jako kierunku turystycznego, region autonomiczny zapewnił sobie wystarczającą kontrolę zachowań umownych operatorów portów lotniczych, którzy postanowili wystąpić o środki finansowe w ramach spornego systemu pomocy, do tego stopnia, że można mu przypisać wspomniane zachowania.
Ponadto w uchwałach regionu autonomicznego nr 300 i nr 322, odpowiednio z dnia 16 czerwca 2014 r. i z dnia 13 czerwca 2013 r., ustalających ostateczne roczne kwoty, sam region autonomiczny wskazał, że „interwencja przewidziana w ustawie [nr 10/2010] jest realizowana za pośrednictwem operatorów portów lotniczych, którzy działają jako pośrednicy operacyjni i inicjatorzy transferu zasobów na rzecz przedsiębiorstw lotniczych, zgodnie z wytycznymi określonymi przez sam region, sprecyzowanymi w wyżej wymienionej ustawie [nr 10/2010] oraz przepisach wykonawczych” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) oraz że „przedsiębiorstwa lotnicze powinno się uznać za rzeczywistych i wyłącznych odbiorców przepływów środków finansowych na podstawie ustawy [nr 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Ponadto, jak podkreśla Komisja, preambuła umowy nr 25/2011 świadczy wyraźnie o zakresie kontroli sprawowanej przez region autonomiczny, w której wyjaśniono, że to „[z]godnie z wytycznymi opublikowanymi przez region [autonomiczny] SOGAER opracowała program działalności opisujący strategię i działania, które należ[ało] wdrożyć, aby osiągnąć cel dotyczący rozwoju ruchu” i że „[k]omitet rady regionalnej zatwierdził ów plan działalności zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy [nr 10/2010]”.
W świetle wszystkich tych okoliczności należy oddalić jako bezzasadną podnoszoną przez skarżącą argumentację dotyczącą autonomii decyzyjnej, z jakiej mieli korzystać operatorzy portów lotniczych przy określaniu ich stosunków umownych z będącymi kontrahentami przedsiębiorstwami lotniczymi w ramach spornego systemu pomocy.
Podnoszona przez skarżącą okoliczność polegająca na tym, że niektóre z przedstawionych przez operatorów portów lotniczych planów działalności zawierały szczegółowe obliczenia dotyczące równowagi między rekompensatą, którą należało wypłacić osobom trzecim, w tym przypadku przedsiębiorstwom lotniczym, a korzyściami gospodarczymi, jakie oczekiwano osiągnąć dzięki świadczonym przez przedsiębiorstwa lotnicze usługom, nie dowodzi tego, że operatorzy ci działali w celu maksymalizacji inwestycji. Rozpatrywana rekompensata, objęta przewidzianym w art. 2 zaskarżonej decyzji obowiązkiem zwrotu, nie stanowiła bowiem inwestycji wspomnianych operatorów portów lotniczych z ich kapitału własnego, lecz jedynie inwestycję, która ostatecznie została dokonana w imieniu i na rzecz regionu autonomicznego, który działał mając na celu rozwój gospodarczy Sardynii, w szczególności poprzez zwiększenie częstotliwości połączeń lotniczych z wyspą oraz liczbę pasażerów.
Operatorzy portów lotniczych mieli niewątpliwie interes w uczestniczeniu, w charakterze pośredników, we wdrażaniu spornego systemu pomocy, ponieważ wykonywanie przez przedsiębiorstwa lotnicze ich obowiązków w dziedzinie częstotliwości połączeń lotniczych i celów w zakresie liczby pasażerów, a także świadczenie przez nie usług marketingowych skutkowało zwiększeniem częstotliwości korzystania z danych portów lotniczych i, co za tym idzie, przychodów osiąganych przez operatorów z działalności portów lotniczych i poza nimi. Jednakże nie zmienia to faktu, że przewidziana za te usługi przedsiębiorstw lotniczych cena umowna objęta przewidzianym w art. 2 zaskarżonej decyzji obowiązkiem zwrotu była przedmiotem finansowego wsparcia ze strony regionu autonomicznego, nie zaś – operatorów portów lotniczych. W tym względzie bez znaczenia jest to, że w przypadku niektórych umów, które nie zawierały postanowienia umożliwiającego odstąpienie od umowy, takiego jak to zawarte w umowie nr 25/2011, niektórzy operatorzy portów lotniczych mogli być zmuszeni uiścić na rzecz niektórych przedsiębiorstw lotniczych pozostałą wymagalną kwotę w sytuacji, gdy w trakcie wykonywania tych umów nie mogli uzyskać zwrotu całości kwot wypłaconych zaliczkowo kwot z powodu podjęcia przez region autonomiczny decyzji o zawieszeniu wykonywania spornego systemu pomocy. Z jednej strony bowiem znaczna część umów została sfinansowana przez region autonomiczny. Z drugiej strony i w każdym razie te pozostałe wymagalne kwoty nie zostały zaliczone się do kwot obliczonych przez Komisję jako przysporzona przedsiębiorstwom lotniczym korzyść.
Tak samo należy stwierdzić, że, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, art. 3 ust. 3 ustawy 10/2010 wyraźnie odnosi się do przedstawiania przez operatorów portów lotniczych umów, podczas gdy w decyzji regionalnej nr 29/36 była mowa o przedstawianiu kwartalnych sprawozdań i dokumentów dotyczących działalności. W konsekwencji Komisja mogła w zaskarżonej decyzji uznać, że region autonomiczny mógł zweryfikować to, czy zawarte z przedsiębiorstwami lotniczymi przez operatorów portów lotniczych umowy w przedmiocie świadczenia usług, które miały być przedstawiane przez nich regionowi autonomicznemu, co najmniej w celu uzyskania ostatniej transzy finansowania, są zgodne z ustanowionymi przezeń wymogami takimi jak te określone w ustawie nr 10/2010 i w jej aktach wykonawczych.
Co się tyczy przewidzianego między innymi w uchwale regionalnej nr 29/36 obowiązku wdrożenia przez operatorów portów lotniczych systemu sankcji mającemu zapewnić, odnośnie do opracowanych przez przedsiębiorstwa lotnicze planów działalności, wywiązywanie się przez te przedsiębiorstwa z obowiązków wobec tych operatorów, w szczególności w odniesieniu do przestrzegania częstotliwości połączeń lotniczych, liczby pasażerów i liczby oferowanych w samolotach miejsc, należy stwierdzić, że, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, zawarcie przez operatorów portów lotniczych tych postanowień w zawieranych przez przedsiębiorstwa lotnicze umowach nie odzwierciedlało istnienia ryzyka gospodarczego, przed którymi ci operatorzy usiłowali się zabezpieczyć, aby chronić poczynione przez nich inwestycje. Inwestycje, o których mowa – jak potwierdzili sami operatorzy portów lotniczych – zostały bowiem poczynione wyłącznie z zamiarem ich późniejszego i całkowitego odzyskania od regionu autonomicznego.
Zawarcie bowiem w umowach zawieranych z partnerskimi przewoźnikami lotniczymi tych postanowień przewidujących kary umowne można bowiem wyjaśnić przede wszystkim troską operatorów portów lotniczych o wywiązywanie się z nałożonych obowiązków, takich jak te przewidziane w decyzji regionalnej nr 29/36, a to w celu upewnienia się, że rzeczywiście otrzymają oni od regionu autonomicznego zawnioskowane finansowanie i że zostaną im wypłacone zaliczki na poczet wykonania umów. Z punktu widzenia interesu regionu autonomicznego i jak też utrzymuje Komisja, nałożony na operatorów portów lotniczych obowiązek ustanowienia mechanizmu sankcji miał na celu ochronę inwestycji publicznej poprzez zapewnienie, że przyznane fundusze zostaną wykorzystane prawidłowo i doprowadzą do uzyskania spodziewanych świadczeń mających na celu promowanie turystyki na Sardynii. Dotyczy to również mechanizmu monitorowania w zakresie dotyczącym przedstawiania regionowi autonomicznemu przez operatorów portów lotniczych zarówno sprawozdań kwartalnych, jak i wszystkich dokumentów księgowych i umownych wymaganych w celu uzyskania ostatnich transz płatności proponowanego przez ten region finansowania.
W świetle całokształtu powyższych rozważań Komisja nie dopuściła się więc ani naruszenia prawa, ani, w szczególności, oczywistego błędu w ocenie, stwierdzając w motywach 355–361 zaskarżonej decyzji, że operatorów portów lotniczych można uznać za pośredników pomiędzy regionem autonomicznym a przedsiębiorstwami lotniczymi, ze względu na przekazywanie w całości otrzymywanych od regionu autonomicznego środków i, w ten sposób, działanie zgodnie z instrukcjami otrzymanymi od tego regionu na podstawie zatwierdzonych przezeń planów działalności.
W tych okolicznościach Komisja nie dopuściła się naruszenia prawa stwierdzając, że płatności dokonywane przez operatorów portów lotniczych na rzecz przedsiębiorstw lotniczych z tytułu działalności 1 i 2 stanowiły odpowiednik zasobów państwowych i można je było przypisać państwu włoskiemu.
Pierwszą część zarzutu pierwszego należy zatem oddalić jako bezzasadną i, co za tym idzie, podobnie zarzut pierwszy w całości.
2.

W przedmiocie zarzutu dotyczącego oczywistego błędu w ocenie postrzegania korzyści przez przedsiębiorstwa lotnicze
Drugi z przedstawionych przez skarżącą zarzutów dzieli się co do zasady na cztery części, w których usiłuje ona zakwestionować zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim Komisja miała w niej niesłusznie stwierdzić, po pierwsze, że sporny system pomocy stanowi „program pomocowy [system pomocy]” w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 TFUE (
Dz.U. 2015, L 249, s. 9
); po drugie, że region autonomiczny nie działał zgodnie z zasadą prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej; po trzecie, że nie było możliwe zastosowanie zasady prywatnego inwestora również w odniesieniu do stosunku finansowego łączącego operatorów portów lotniczych z przedsiębiorstwami lotniczymi, i, po czwarte, że operatorzy portów lotniczych nie otrzymali od regionu autonomicznego, w wykonaniu ustawy nr 10/2010, żadnej nienależnej korzyści.
W pierwszej kolejności należy zbadać część pierwszą zarzutu drugiego, a następnie jego części drugą i trzecią łącznie, a następnie – ocenić czwartą i ostatnią część tego zarzutu.
a)

W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, opartej na naruszeniu definicji systemu pomocy zawartej w art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589
W ramach pierwszej części zarzutu drugiego skarżąca kwestionuje dokonaną przez Komisję kwalifikację spornych środków jako „programu pomocowego [systemu pomocy]” ze względu na to, że oparła się ona na błędnym zastosowaniu definicji określonej w pierwszym z określonych w art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 przypadków i obejmującej „każde działanie [każdy akt], na którego podstawie, bez potrzeby dalszych środków wdrażających, można dokonać wypłat pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorstw określonych w akcie w sposób ogólny i abstrakcyjny”. Zdaniem skarżącej Komisja nie mogła w tym przypadku uwzględnić środków wykonawczych do ustawy nr 10/2010 jako części składowych tego systemu, ponieważ sprowadza się to do umożliwienia jej obejścia problemu związanego z tym, że ustawa ta wymagała do jego wdrożenia dodatkowych środków wykonawczych. Tak więc przy zastosowaniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 Komisja nie może uwzględnić środków wykonawczych przyjętych przez zainteresowane państwo członkowskie, błędny zaś w szczególności jest wniosek zawarty w motywie 349 zaskarżonej decyzji.
Skarżąca uważa, że przesłanka dotycząca braku „potrzeby dalszych środków wdrażających” nie została spełniona w niniejszej sprawie tym bardziej, że Republika Włoska jeszcze po notyfikacji spornych środków nadal przyjmowała środki wykonawcze takie jak ustawa regionalna nr 15 z dnia 7 sierpnia 2012 r., decyzja nr 649 z dnia 2 października 2012 r. i decyzja nr 4/34 z dnia 5 lutego 2014 r., które zostały wymienione w motywach 40 i 41 zaskarżonej decyzji i nie zostały zbadane przez Komisję jako części spornego systemu pomocy.
Ponadto skarżąca podkreśla, że, w odróżnieniu od wymogów, które zostały ustanowione w art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589, w ustawie nr 10/2010 nie zdefiniowano przedsiębiorstw lotniczych jako potencjalnych beneficjentów pomocy indywidualnej „w sposób ogólny i abstrakcyjny”, ponieważ, wręcz przeciwnie, zarówno ta ustawa, jak i środki wykonawcze nie zawierają terminu „przedsiębiorstwo lotnicze”. Jedynie w decyzji regionalnej nr 29/36 mowa jest o beneficjentach finansowania, a mianowicie położonych na Sardynii portach lotniczych w Alghero, w Cagliari-Elmas, w Olbii, w Oristano i w Tortoli, co potwierdza, że były one jedynymi beneficjentami spornych środków.
Skarżąca wyciąga na tej podstawie wniosek, że, skoro Komisja nie miała do czynienia z systemem pomocy przyjętym przez region autonomiczny, powinna była zbadać sporne środki pod kątem kryterium inwestora prywatnego. W każdym razie Komisja w zaskarżonej decyzji niesłusznie uznała, że istnienie systemu pomocy – kwestionowane przez skarżącą – wyklucza możliwość, by umowy zawarte między portami lotniczymi a przedsiębiorstwami lotniczymi mogły być przez nią analizowane indywidualnie, również w świetle kryterium inwestora prywatnego. Zastosowanie kryterium inwestora prywatnego było bowiem badane w szeregu spraw dotyczących systemów pomocy, takich jak przepisy włoskie, zwane „przepisami Prodiego”, ustanawiające nadzwyczajną procedurę zarządu dla dużych przedsiębiorstw przeżywających trudności, w sprawach zakończonych wydaniem wyroków z dnia 1 grudnia 1998 r., Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) i z dnia 17 czerwca 1999 r., Piaggio (
C‑295/97
,
EU:C:1999:313
).
Komisja wnosi o oddalenie części pierwszej zarzutu drugiego jako bezzasadnej, uznając, że skarżąca jest w błędzie co do definicji systemu pomocy. Istotne jest bowiem, by beneficjenci danego systemu w ramach zostali w jego ramach określeni w ogólny i abstrakcyjny sposób. Jednakże gdy już tak nie jest, to jest to spowodowane wyłącznie tym, że, zgodnie ze sformułowaniem użytym przez Komisję, oznaczałoby to przejście do etapu wprowadzenia tego systemu w życie. W niniejszej sprawie system pomocy składał się jednocześnie z ustawy nr 10/2010 i różnego rodzaju aktów wykonawczych. Komisja przyznaje, że w pewnych wyjątkowych przypadkach system pomocy może być rozpatrywany w świetle kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej. Tak jest w przypadku, gdy państwo posiada i kontroluje wszystkie podmioty korzystające z takiego systemu. Nie ma to jednak miejsca w niniejszej sprawie, tym bardziej że sporny system pomocy wyraźnie służy do realizacji celów związanych z prowadzeniem polityki publicznej.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 przez „program pomocowy [system pomocy]” należy rozumieć między innymi „każde działanie [każdy akt], na którego podstawie, bez potrzeby dalszych środków wdrażających, można dokonać wypłat pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorstw określonych w akcie w sposób ogólny i abstrakcyjny”. Ponieważ Komisja przyznała w odpowiedzi na pytanie Sądu, że zawarta w tym przepisie druga część definicji pojęcia systemu pomocy nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, należy ustalić, czy sporny system pomocy rzeczywiście stanowił system pomocy w rozumieniu pierwszego ze wskazanych w art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 przypadków.
Jeśli chodzi o tę definicję, Sąd już rozstrzygnął, po pierwsze, że w zakresie, w jakim pomoc indywidualna jest przyznawana bez podejmowania dalszych środków wykonawczych, istotne elementy przedmiotowego systemu pomocy muszą siłą rzeczy wynikać z przepisów uznanych za podstawę wspomnianego systemu. Po drugie, władze krajowe, które stosują ten system, nie mogą dysponować żadnym zakresem uznania co do określenia istotnych elementów danej pomocy i co do stosowności jej przyznania. Aby bowiem istnienie takich środków wykonawczych mogło zostać wykluczone, uprawnienia organów krajowych powinny ograniczać się do technicznego stosowania przepisów mających stanowić przedmiotowy system, w danym wypadku po sprawdzeniu, czy wnioskodawcy spełniają wstępne warunki korzystania z tego systemu. Po trzecie, z art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 wynika, że akty ustanawiające system pomocy muszą określać beneficjentów w sposób ogólny i abstrakcyjny, nawet jeśli przyznana im pomoc pozostaje nieokreślona (wyrok z dnia 14 lutego 2019 r., Belgia i Magnetrol International/Komisja,
T‑131/16 i T‑263/16
, odwołanie w toku,
EU:T:2019:91
, pkt
i
).
Ponadto należy przypomnieć, że w przypadku uznania za system pomocy całokształtu środków przyjętych przez organy publiczne danego państwa członkowskiego, i co za tym idzie, zmniejszenia obciążenia administracyjnego tej instytucji, Komisja może ograniczyć się do zbadania cech danego systemu, aby ocenić w uzasadnieniu swej decyzji, czy, ze względu na przewidziane w tym systemie procedury, przysparza on swym beneficjentom, w porównaniu z ich konkurentami, znacznej korzyści i prowadzi w istocie do uprzywilejowania przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. A zatem w decyzji dotyczącej takiego systemu Komisja nie ma obowiązku przeprowadzać analizy pomocy przyznanej w każdym indywidualnym przypadku na podstawie tego systemu. Zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których dana pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie odzyskiwania pomocy, czyli w niniejszym przypadku na poziomie krajowym. (zobacz podobnie wyrok z dnia 9 czerwca 2011 r.ComitatoVenezia vuole vivere/Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie Komisja uznała w motywie 349 zaskarżonej decyzji, że zgłoszone środki stanowią system pomocy w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 ze względu na to, że „[n]a podstawie ram prawnych opisanych w sekcji 2 niniejszej decyzji, bez potrzeby stosowania dalszych środków wykonawczych oprócz tych już opisanych, można przyznawać pomoc indywidualną na rzecz przedsiębiorstw (takich jak przedsiębiorstwa lotnicze) zdefiniowanych w ustawie nr 10/2010 w sposób ogólny i abstrakcyjny (tj. bez wskazywania jakichkolwiek konkretnych przedsiębiorstw)”.
Chodzi tu o ramy prawne wskazane w sekcji 2.3. zaskarżonej decyzji zatytułowanej „Ramy prawne”, w której mowa jest o następujących przepisach: art. 3 ustawy nr 10/2010; dekrecie regionalnym nr 122/347 z dnia 17 maja 2010 r., zgodnie z którym kwoty określone w ustawie nr 10/2010 obciążają budżet regionalny; decyzjach regionalnych nr 29/36, 43/37 i 52/117; ustawie regionalnej nr 1 z dnia 19 stycznia 2011 r. obniżającej wysokość świadczeń, jakie region autonomiczny przyznał operatorom portów lotniczych, odpowiednio do 21100000 EUR za 2011 r. i 21500000 EUR za 2012 r. i 2013 r.; ustawie regionalnej nr 12 z dnia 30 czerwca 2011 r. ustanawiającej mechanizm zaliczek finansowych zarządzanych z funduszu finansowego utworzonego ad hoc w SFIRS i zmienionej ustawą regionalną nr 15 z dnia 7 sierpnia 2012 r. oraz wdrożonej w drodze decyzji nr 694 z dnia 2 października 2012 r., jak również, wreszcie, decyzji nr 4/34 z dnia 5 lutego 2014 r. zmieniającej przeznaczenie opłat regionalnych na 2013 r. w celu uwzględnienia obniżenia opłat regionalnych ustalonego w ramach budżetu regionu autonomicznego na podstawie ustawy nr 10/2010 oraz kosztów rzeczywiście poniesionych przez operatorów portów lotniczych.
W tym względzie przede wszystkim, jak podkreśla skarżąca, Komisja niewątpliwie włączyła do ram prawnych stanowiących jej zdaniem sporny system pomocy akty przyjęte przez region autonomiczny po notyfikowaniu przez Republikę Włoską środka będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji.
Jednakże może się zdarzyć, że w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja wejdzie w posiadanie nowych informacji lub że jej analiza ulegnie, w stosunku do decyzji o wszczęciu tego postępowania, pewnym zmianom. Tak więc w sytuacji, gdy po wydaniu decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego Komisja zorientuje się, iż decyzja ta opiera się na niekompletnych okolicznościach faktycznych lub na ich błędnej kwalifikacji prawnej, musi mieć ona możliwość dostosowania swojego stanowiska przez wydanie decyzji korygującej (wyrok z dnia 20 września 2011 r.Regione autonoma della Sardegna i in./Komisja,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, pkt
). Decyzja taka nie jest jednak uzasadniona, gdy określone w decyzji o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego ramy badania nie zostały w istotny sposób zmienione, a okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozumowania Komisji pozostają w swej istocie takie same (wyrok z dnia 2 lipca 2015 r., Francja i Orange/Komisji,
T‑425/04 RENV i T‑444/04 RENV
,
ECLI:EU:T:2015:450
, pkt
).
W niniejszej sprawie, z jednej strony, w dniu wydania zaskarżonej decyzji, a także tych, w przedmiocie których zainteresowane strony, w tym skarżąca, przedstawiły swoje uwagi w toku postępowania administracyjnego, akty wymienione przez skarżącą, o których nie wspomniano w decyzji o wszczęciu postępowania, a mianowicie ustawa regionalna nr 15 z dnia 7 sierpnia 2012 r., decyzja nr 694 z dnia 2 października 2012 r. i decyzja nr 4/34 z dnia 5 lutego 2014 r., zostały już przyjęte i obowiązywały. Z drugiej strony i przede wszystkim, z motywu 67 zaskarżonej decyzji wynika, że przez cały okres wdrażania spornego systemu pomocy region autonomiczny stopniowo obniżał kwoty przeznaczone pierwotnie na finansowanie tego systemu. Tymczasem akty, na których powołuje się skarżąca, to właśnie te, na podstawie których kwoty te zostały zmienione, przy czym istota przepisu nie podlegała zmianom. Komisja mogła zatem w zaskarżonej decyzji uwzględnić te akty, choćby zostały one przyjęte już dokonaniu przez Republikę Włoską notyfikacji spornego systemu pomocy.
Następnie, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, Komisja mogła uwzględnić jako elementy spornego systemu pomocy przyjęte przez region autonomiczny przepisy wykonawcze do ustawy nr 10/2010. Brzmienie art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589 nie wyklucza bowiem możliwości zakwalifikowania jako system pomocy całokształtu przepisów ogólnych i przepisów wykonawczych do nich. Przeciwnie, przepis ten dotyczy braku potrzeby, w celu przyznania pomocy indywidualnym beneficjentom, przyjmowania „dalszych” środków wykonawczych.
W niniejszej sprawie zaś przyznanie finansowania przez region autonomiczny nie było uzależnione od przyjęcia przez ten region autonomiczny „dalszych” środków wykonawczych w stosunku do środków już przyjętych i wymienionych w sekcji 2.3 zaskarżonej decyzji.
W tym względzie, wbrew temu, co sugeruje skarżąca, przyjęcie planów działalności i zawieranie indywidualnych umów między operatorami portów lotniczych i przedsiębiorstwami lotniczymi nie stanowiło przyjmowania „dalszych” przepisów wykonawczych do systemu pomocy, lecz wchodziły one już w zakres zindywidualizowanego wdrażania tego systemu pomocy, a mianowicie jej indywidualnego przyznawania, w pierwszej kolejności bezpośrednim odbiorcom, czyli operatorom portów lotniczych, a następnie beneficjentom końcowym, czyli przedsiębiorstwom lotniczym.
Należy bowiem stwierdzić, że akty uwzględnione przez Komisję jako części spornego systemu pomocy definiowały jego istotne elementy i pozwalały na przyznanie pomocy indywidualnej bez przyjmowania „dalszych” środków wykonawczych, jeśli przewidziane w tych aktach przesłanki zostały spełnione, co oznacza w szczególności, po pierwsze, zatwierdzenie przez region autonomiczny planów działalności operatorów portów lotniczych definiujących środki służące promocji regionu Sardynia jako kierunku turystycznego, i, po drugie, przedstawienie regionowi autonomicznemu, w celu uzyskania przez operatorów portów lotniczych wypłaty kwot zaliczkowanych przez nich w wykonaniu umów zawartych w tym względzie z przedsiębiorstwami lotniczymi, zarówno tych umów, jak i uzasadniających poniesione wydatki dokumentów księgowych.
Z przepisów wskazanych przez Komisję jako składające się na sporny system pomocy wynika również, że, w sytuacji, gdyby władze krajowe, czyli rada regionalna, zastosowały ten system, nie dysponowałyby one zakresem uznania w odniesieniu do określenia istotnych elementów spornej pomocy i co do stosowności jej przyznania. Należy bowiem uznać, że roczne budżety zostały pierwotnie przewidziane w ustawie nr 10/2010, że zostały one dostosowane w trakcie wdrażania w życie spornej regulacji oraz że przepisy wykonawcze, a w szczególności decyzja nr 29/36, przewidywały kryteria podziału środków między operatorów portów lotniczych w sytuacji, gdy wnioskowane przez nich kwoty przekraczały całkowitą przewidzianą kwotę, przy czym w rzeczywistości region autonomiczny nie stosował tych kryteriów i zwrócił, na wniosek operatorów portów lotniczych, prawie wszystkie wskazane przez nich kwoty.
I tak, na etapie, po pierwsze, przyjmowania planów działalności przez operatorów portów lotniczych, po drugie, zawierania umów między nimi a przedsiębiorstwami lotniczymi, po trzecie, składania przez tych operatorów wniosków o finansowanie, i, po czwarte, zwrotu zaliczek przez region autonomiczny, rada regionalna ograniczała się do technicznego stosowania przepisów składających się na rozpatrywany system, w razie potrzeby po sprawdzeniu, czy wnioskodawcy spełnili warunki wymagane do skorzystania z niego.
Wreszcie, jak zostało to przewidziane w art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589, akty ustanawiające sporny system pomocy definiowały bezpośrednich odbiorców wsparcia, czyli operatorów portów lotniczych, w sposób ogólny i abstrakcyjny, nie określając, jaka pomoc zostanie im przyznana indywidualnie.
Jeśli chodzi o będące kontrahentami linie lotnicze, które zostały uznane przez Komisję za końcowych, i, co za tym idzie, rzeczywistych, beneficjentów spornych środków pomocy, z jednej strony i ogólnie rzecz biorąc, brak formalnego określenia tego rodzaju beneficjentów nie stanowi sam w sobie przeszkody dla zakwalifikowania tego mechanizmu jako systemu pomocy, ponieważ w danym przypadku pozbawiłoby to to pojęcie skuteczności (effet utile), zobowiązując Komisję, również w przypadkach takich jak te rozpatrywane w sprawach, w których wydano wyroki z dnia 19 września 2000 r., Niemcy/Komisja (
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, pkt
–
), z dnia 13 czerwca 2002 r., Niderlandy/Komisja (
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
), z dnia 4 marca 2009 r., Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management/Komisja (
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
), i z dnia 15 czerwca 2010 r., Mediaset/Komisja (
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), do przeanalizowania potencjalnie dużej liczby rzeczywistych beneficjentów końcowych, nawet wówczas, gdy do przyznania im pomocy doszło w ramach stosowania regulacji ogólnej.
Potwierdza to fakt, że nawet w braku wskazania aktu prawnego ustanawiającego taki system pomocy Komisja może oprzeć się na szeregu okoliczności, które pozwalają stwierdzić istnienie systemu pomocy (zobacz podobnie wyrok z dnia 13 kwietnia 1994 r., Niemcy i Pleuger Worthington/Komisja,
C‑324/90 i C‑342/90
,
EU:C:1994:129
, pkt
,
). W związku z tym w niniejszym przypadku, nawet jeśli przedsiębiorstwa lotnicze nie zostały formalnie określone jako beneficjenci spornego systemu pomocy, Komisja mogła oprzeć się na wszystkich elementach mechanizmu wprowadzonego formalnie na rzecz operatorów portów lotniczych, aby stwierdzić istnienie w rzeczywistości systemu pomocy przysparzającego korzyści przedsiębiorstwom lotniczym jako rzeczywistym i końcowym beneficjentom tego mechanizmu.
Z drugiej strony należy w każdym razie stwierdzić, że, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, choć w ustawie nr 10/2010 nie wspomniano o wkładzie przedsiębiorstw lotniczych w przewidziany w niej system finansowania, to jednak odnosiła się ona do opracowywania umów, w niniejszym przypadku zawartych z tymi przedsiębiorstwami, podczas gdy w decyzji regionalnej nr 29/36 wyraźnie odniesiono się do konieczności wprowadzenia przez operatorów portów lotniczych systemu sankcji w sytuacji, gdy plany działalności były sporządzane przez przedsiębiorstwa lotnicze. W ramach spornego systemu pomocy przedsiębiorstwa lotnicze zostały zatem w sposób ogólny i abstrakcyjny określone jako strony uczestniczące w ustanowionym przez region autonomiczny systemie finansowania. Ponadto, pomimo wskazania w decyzji regionalnej nr 29/36 operatorów portów lotniczych jako beneficjentów przyjętych środków, region autonomiczny sam przyznał w wyżej wymienionych decyzjach nr 300 i 322, że za rzeczywistych beneficjentów tych środków należy uznać przedsiębiorstwa lotnicze.
W świetle całości powyższych rozważań Komisja mogła słusznie uznać wszystkie przepisy, o których mowa w motywach 35–41 zaskarżonej decyzji, za stanowiące „program pomocowy [system pomocy]” w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589.
Ponadto, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, Komisja nie uzasadniła w zaskarżonej decyzji odmowy zastosowania w niniejszym przypadku zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej tym, że zasada taka nie może mieć zastosowania w przypadku systemu pomocy w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589. W pozostałym zakresie argumenty przedstawione przez skarżącą w związku z tą zasadą zostaną zbadane w ramach części drugiej zarzutu drugiego.
W konsekwencji należy oddalić część pierwszą zarzutu drugiego jako bezzasadną.
b)

W przedmiocie części drugiej i trzeciej zarzutu drugiego, dotyczących zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej na poziomie regionu autonomicznego i operatorów portów lotniczych.
W ramach części drugiej i trzeciej zarzutu drugiego skarżąca podnosi, że Komisja naruszyła prawo, odmawiając zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej zarówno na poziomie regionu autonomicznego, jak i na poziomie operatorów portów lotniczych. Komisja wnosi o oddalenie tych części zarzutu jako bezzasadnych.
Należy przebadać najpierw trzecią, następnie drugą część tego zarzutu.
1)

W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego, dotyczącej zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej do stosunków umownych między operatorami portów lotniczych a przedsiębiorstwami lotniczymi
W ramach części trzeciej zarzutu drugiego skarżąca podnosi, że Komisja powinna była zbadać, czy kryterium inwestora prywatnego mogło mieć zastosowanie nie tylko na poziomie podjętej przez region autonomiczny decyzji o wypłacie funduszy operatorom portów lotniczych, ale również na poziomie podejmowanych przez tych ostatnich decyzji o wynagradzaniu przedsiębiorstw lotniczych za usługi świadczone przez nie w ramach zawartych z nimi umów, w szczególności w odniesieniu do portów lotniczych w Olbii i w Cagliari-Elmas.
Na wstępie należy podnieść, że zaskarżonej decyzji Komisja uzasadniła brak możliwości zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej na poziomie transakcji dokonywanych między operatorami portów lotniczych a przedsiębiorstwami lotniczymi zasadniczo ze względu na to, że badane środki stanowią system pomocy ustanowiony przez organ władzy publicznej ze względów związanych z prowadzeniem polityki publicznej obejmującej kilka portów lotniczych, z których tylko jeden należał do regionu autonomicznego, nie zaś na poziomie indywidualnych umów zawieranych między portem lotniczym a przedsiębiorstwem lotniczym. Ponadto dla Komisji było jasne, że operatorzy portów lotniczych nie występowali podczas zawierania różnych umów z przedsiębiorstwami lotniczymi jako podmioty działające w warunkach gospodarki rynkowej. Wdrożyli oni bowiem jedynie ten opracowany przez region autonomiczny sporny system pomocy w celu zwiększenia skali transportu lotniczego w ogólnym interesie całego obszaru wyspy Sardynia.
W tym względzie skarżąca uważa, że Komisja nie mogła wykluczyć zastosowania kryterium inwestora prywatnego na tej podstawie, że operatorzy portów lotniczych mieli wprowadzić w życie ogólny system pomocy, wykluczając w ten sposób możliwość działania przez nich jako podmioty gospodarcze działające w warunkach gospodarki rynkowej.
Jeśli chodzi o argumentację skarżącej dotyczącą zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej w odniesieniu do autonomii, jaką mają operatorzy portów lotniczych w zakresie wykorzystania środków dostarczanych przez region autonomiczny i kształtowania stosunków umownych łączących ich z przedsiębiorstwami lotniczymi, należy ją oddalić z powodów przedstawionych już powyżej w ramach rozpatrywania części drugiej zarzutu pierwszego.
Następnie należy stwierdzić, że – jak przyznaje skarżąca – dwaj operatorzy portów lotniczych, których dotyczy niniejsza sprawa, a mianowicie ci z Cagliari-Elmas i z Olbii, nie znajdują się w każdym razie w posiadaniu regionu autonomicznego. Tymczasem, jak słusznie podnosi Komisja, aby móc wziąć pod uwagę zastosowanie zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej do transakcji finansowej między dwoma przedsiębiorstwami w celu ustalenia, czy, w świetle art. 107 ust. 1 TFUE w związku z art. 345 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 marca 1990 r., Belgia/Komisja,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, pkt
; z dnia 21 marca 1991 r., Włochy/Komisja,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, pkt
; z dnia 12 grudnia 1996 r., Air France/Komisja,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, pkt
), transakcja ta spełnia kryterium racjonalności ekonomicznej, co wyklucza możliwość przyznania przez pierwsze przedsiębiorstwo korzyści drugiemu, konieczne jest jeszcze, aby to pierwsze przedsiębiorstwo znajdowało się w posiadaniu państwa i aby można było uznać, iż działa ono jako inwestor uzyskujący w dłuższym lub krótszym okresie czasu zwrot z dokonanej inwestycji.
W tych okolicznościach, niezależnie od opracowania przez przedsiębiorstwa lotnicze planów operacyjnych czy też analizy ex ante rentowności dokonanych przez operatorów portów lotniczych inwestycji, na które powołuje się skarżąca, wydaje się, że, po pierwsze, operatorzy ci nie znajdowali się w posiadaniu region autonomiczny, i, po drugie, w każdym razie wykorzystali oni jedynie pieniądze udostępnione im przez region autonomiczny w celu nabycia usług zgodnie z udzielonymi przezeń wytycznymi.
Z powyższego wynika, że – jak słusznie przyjęła Komisja w zaskarżonej decyzji – operatorzy portów lotniczych ograniczyli się w zasadzie do wdrożenia spornego systemu pomocy. Zważywszy ponadto, że ci operatorzy nie znajdowali się w posiadaniu państwa, transakcje dokonywane między przedsiębiorstwami lotniczymi i operatorami portów lotniczych nie miały podlegać analizie w świetle kryterium prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, nawet jeśli były dokonywane przy użyciu zasobów państwowych, czyli w niniejszym przypadku – regionu autonomicznego.
Stwierdzenia tego nie można podważyć za pomocą okoliczności – przy założeniu, że zostanie ona dowiedziona – że operatorzy portów lotniczych wynagradzali przedsiębiorstwa lotnicze również z ich własnych środków. Z jednej strony bowiem skarżąca nie wykazała tego, jakie kwoty operatorzy portów lotniczych mieli zapłacić z własnych środków, bez uzyskania – czy też zażądania – ich późniejszego zwrotu przez region autonomiczny z tytułu spornego systemu pomocy, podczas gdy Komisja utrzymuje, a skarżąca nie przedstawiła dowodu przeciwnego, że operatorzy portów lotniczych korzystali ze swych własnych środków jedynie w bardzo niewielkim zakresie i wyłącznie w celu wywiązania się ze zobowiązań umownych, które ciążyły na nich po zawieszeniu przez region autonomiczny systemu spornej pomocy. Z drugiej strony należy przypomnieć, że w każdym razie te własne inwestycje, które mieli poczynić operatorzy portów lotniczych, nie są objęte obowiązkiem zwrotu przewidzianym w art. 2 zaskarżonej decyzji i nie świadczą o ponoszeniu znacznego ryzyka handlowego związanego z wykorzystaniem funduszy pochodzących z regionu autonomicznego.
Ponadto, jak podnosi Komisja, przedsiębiorstwa lotnicze zostały wybrane jedynie w celu uzyskania przez operatorów portów lotniczych finansowania regionalnego przeznaczonego do wynagrodzenia ich usług. Jednakże, jak podkreśliła w szczególności podczas rozprawy Komisja, mało prawdopodobne jest, by w braku finansowania ze strony regionu autonomicznego operatorzy portów lotniczych dysponowali środkami wystarczającymi – w tym przypadku kilkudziesięcioma milionami EUR – do zaciągnięcia wobec przewoźników lotniczych takiego zakresu zobowiązań do otwarcia połączeń lotniczych i osiągnięcia celów w zakresie ruchu pasażerskiego oraz usług marketingowych. Nawet jeśli, jak twierdzi skarżąca, operatorzy portów lotniczych mogli, ze względu na pozytywne skutki usług świadczonych przez przedsiębiorstwa lotnicze z tytułu spornego systemu pomocy, skorzystać z pośrednich skutków zwiększenia ich zasobów lotniskowych i pozalotniskowych, nie pozwala to uznać, że umowy, które zawarli z tymi przedsiębiorstwami lotniczymi w ramach spornego systemu pomocy, mogą być analizowane w świetle kryterium inwestora prywatnego.
Co się tyczy operatora portu lotniczego w Alghero, wbrew temu, co twierdzi skarżąca i jak stwierdzono powyżej, Komisja ani w zaskarżonej decyzji, ani w decyzji w sprawie Alghero nie zbadała środków wdrożonych na rzecz tego portu lotniczego w ramach spornego systemu pomocy. Ponadto za pomocą okoliczności polegającej na tym, że w odniesieniu do umów marketingowych zawartych przez operatora portu lotniczego w Alghero, analogicznych do tych rozpatrywanych w niniejszej sprawie, Komisja doszła do wniosku, iż niektóre z nich podlegały zasadzie inwestora prywatnego, ponieważ zostały uznane za rentowne dla tego portu lotniczego, nie można wykazać możliwości zastosowania zasady inwestora prywatnego w niniejszym przypadku, na poziomie operatorów portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii. Z jednej strony bowiem region autonomiczny jest posiadaczem operatora portu lotniczego w Alghero, która to sytuacja nie ma miejsca w przypadku portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii. Z drugiej strony, gdy w decyzji w sprawie Alghero Komisja zajęła stanowisko w sprawie przepływów finansowych między regionem autonomicznym, operatorem portu lotniczego w Alghero i będącymi kontrahentami przedsiębiorstwami lotniczymi, nie uczyniła tego w odniesieniu do przepływów dokonanych w ramach spornego systemu pomocy, lecz wyłącznie w odniesieniu do przepływów wynikających z umów, które zostały zawarte jeszcze przed wdrożeniem tego systemu pomocy.
W świetle tych ustaleń skarżąca niesłusznie twierdzi, że decyzja w sprawie Alghero potwierdza to, iż Komisja nie mogła badać spornych środków jako systemu pomocy, podczas gdy w przypadku jednego z beneficjentów będących portami lotniczymi zbadała – co nie ma miejsca w niniejszej sprawie – finansowanie, które otrzymał on od regionu autonomicznego jako indywidualny środek pomocowy, i ostatecznie doszła do wniosku, że w niektórych przypadkach nie chodziło o pomoc.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy zatem oddalić część trzecią drugiego zarzutu jako bezzasadną.
2)

W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej stosowania zasady podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej na poziomie SOGAER
Co się tyczy zastosowania na poziomie regionu autonomicznego zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, będącego przedmiotem części drugiej zarzutu drugiego, skarżąca zarzuca Komisji przede wszystkim to, że ta wykluczyła możliwość zastosowania kryterium inwestora prywatnego ze względu na to, iż w trakcie formalnego postępowania wyjaśniającego państwo członkowskie, do którego została skierowana decyzja, nie powołało się na to kryterium w celu wykazania zgodności przyjętego środka z rynkiem wewnętrznym. Zdaniem skarżącej Komisja jest bowiem zobowiązana do zbadania zastosowania tej zasady, które może doprowadzić do wyciągnięcia wniosku, że sporny środek nie stanowi pomocy państwa, nawet jeśli dane państwo członkowskie nie powołało się na tę zasadę. Zdaniem skarżącej w szczególności w przypisie 112 do zaskarżonej decyzji Komisja pomyliła się co do zakresu orzecznictwa wynikającego z wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
), w szczególności dlatego, że w wyroku tym Trybunał przypomniał jedynie o spoczywającym na Komisji obowiązku zbadania stosowania tej zasady w sytuacji, gdy jest ona przywoływana przez dane państwo członkowskie, lecz sąd ten nie wypowiedział się na temat przypadku odwrotnego, takiego jak rozpatrywany w niniejszej sprawie, w którym to państwo członkowskie nie powołuje tej zasady na poparcie przyjętego przezeń środka.
Komisja ze swej strony uważa, że prawidłowo zastosowała to orzecznictwo, ponieważ Republika Włoska nie powołała się na zasadę prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej oraz że nie wydawało się również, by zasada ta mogła mieć zastosowanie w przypadku, w którym region autonomiczny realizował związane z realizowaniem ogólnej polityki publicznej cele o charakterze ekonomicznym, polegające na przyciągnięciu większej liczby turystów, co nie może być celem działalności prowadzonej przez inwestora prywatnego. Zwrot oczekiwany ze spornego systemu pomocy nie polegał bowiem na zwiększeniu dywidend, zysków kapitałowych czy też zysku finansowego w jakiejkolwiek innej postaci, lecz wyłącznie na stymulowaniu rozwoju gospodarczego wyspy Sardynii, co obejmowało również tworzenie miejsc pracy.
W tym względzie, jak słusznie przypomniała skarżąca, kryterium inwestora prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej nie stanowi wyjątku, który znajduje zastosowanie wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego. Kryterium to bowiem, w przypadkach, w których znajduje zastosowanie, figuruje wśród elementów, które Komisja jest zobowiązana uwzględnić, aby ustalić istnienie takiej pomocy. W konsekwencji, w sytuacji gdy wydaje się, że zasada inwestora prywatnego może mieć zastosowanie, na Komisji spoczywa obowiązek zwrócenia się do zainteresowanego państwa członkowskiego o dostarczenie jej wszelkich istotnych informacji, które umożliwią jej sprawdzenie, czy przesłanki możliwości zastosowania i stosowania tej zasady są spełnione, i instytucja ta może odmówić zbadania takich informacji tylko wtedy, gdy przedłożone dowody pochodzą z okresu po wydaniu decyzji o dokonaniu spornej inwestycji (zob. wyrok z dnia 5 czerwca 2012 r., Komisja/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, pkt
i
).
Jednakże w niniejszej sprawie Komisja nie oparła swej oceny, która dotyczyła braku możliwości uzasadnienia spornego systemu pomocy w świetle zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, wyłącznie na tym, że zasada ta nie została powołana przez Republikę Włoską.
W motywach 380–388 zaskarżonej decyzji Komisja zauważyła bowiem przede wszystkim, że Republika Włoska nie zasugerowała zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej na poziomie regionu autonomicznego; że nic nie świadczyło o tym, iż region ten ustanawiając sporny system pomocy działał zgodnie z tą zasadą i że było jasne, iż poprzez wprowadzenie tego systemu starał się raczej osiągnąć cele z zakresu polityki publicznej, w szczególności polegające na poprawie ogólnego stanu gospodarki poprzez przyciągnięcie większej liczby turystów, niż osiągnąć zyski działając w charakterze właściciela. Następnie Komisja zbadała możliwość zastosowania tej zasady na poziomie operatorów portów lotniczych i regionu autonomicznego, aby dojść do wniosku, że zasada ta nie ma zastosowania w niniejszym przypadku.
Tak więc podniesiony przez skarżącą zarzut szczegółowy dotyczący tego, że Komisja miała nie przeanalizować możliwości zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, należy oddalić jako bezzasadny.
Następnie skarżąca uważa za błędny zawarty w motywie 380 zaskarżonej decyzji wniosek Komisji, zgodnie z którym region autonomiczny nie działał jako inwestor prywatny działający w warunkach gospodarki rynkowej, ponieważ, zdaniem tej instytucji, wspomniana jednostka samorządu regionalnego dążyła do osiągnięcia celów z zakresu polityki publicznej, w szczególności do wzmocnienia gospodarki regionalnej raczej poprzez przyciągnięcie turystów niż poprzez osiągnięcie zysków jako właściciel portu lotniczego.
Jednakże w niniejszej sprawie, ze względu na to, że region autonomiczny nie posiada portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii, które jako jedyne dotyczą przypadku skarżącej, nie można uznać, iż działał on tak jak inwestor. Przeciwnie, należy uznać, że region autonomiczny wprowadził sporny system pomocy wyłącznie w celu wspierania rozwoju gospodarczego wyspy Sardynii.
W tych okolicznościach Komisja słusznie stwierdziła, w szczególności w motywach 380–384 zaskarżonej decyzji, że nie musiała analizować, czy poprzez będące przedmiotem spornego systemu pomocy finansowanie region autonomiczny dokonał inwestycji porównywalnej z inwestycją inwestora prywatnego. Mogła ona bowiem uznać, że przeprowadzanie ex ante analizy rentowności gospodarczej umów o świadczenie usług zawartych między operatorami portów lotniczych i skarżącą było bez znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ w niniejszym przypadku region autonomiczny, działający wyłącznie jako władza publiczna, nie mógł liczyć na dywidendy, zyski kapitałowe lub jakiekolwiek inne formy zysku porównywalne z tymi, jakie uzyskałby inwestor prywatny. W tym względzie, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, ewentualne zwiększenie zasobów podatkowych podmiotu publicznego takiego jak region autonomiczny, spowodowane przyjęciem środków związanych z prowadzeniem polityki publicznej, nie może być utożsamiane ani porównywane z zyskami, jakie spodziewa się osiągnąć z dokonanych inwestycji inwestor prywatny.
Ponadto Komisja słusznie podkreśliła, że w zawartej między SOGAER a skarżącą umowie przewidziano wprawdzie wzrost przychodów operatora portu lotniczego w Cagliari-Elmas o kwotę rzędu 3 mln EUR, ale umowa ta nie była korzystna dla regionu autonomicznego, ponieważ SOGAER nie znajdował się w jej posiadaniu. Podkreśliła ona natomiast, że kwantyfikowany spodziewany wpływ na turystykę został oszacowany na 47 mln EUR, zaś łącznie z innymi skutkami, pośrednimi i wynikającymi zeń, na 139 mln EUR. Jak zaś podnosi Komisja, korzyść ta, której region autonomiczny, jako władza publiczna, mógł się spodziewać i ją sobie przypisać, nie jest porównywalna, również pod względem charakteru, z korzyścią finansową spodziewaną przez podmiot gospodarczy z jednej ze swoich inwestycji. Chodzi tu bowiem o korzyści ekonomiczne oczekiwane w skali makro z interwencji publicznej dokonanej w ramach prowadzonej polityki gospodarczej, która nie jest objęta zakresem zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej, tylko podlega zasadom racjonalizacji wydatków publicznych.
Należy zatem oddalić argumentację, za pomocą której skarżąca zmierza do uzyskania stwierdzenia, że w ramach spornego systemu pomocy przyjętego w ramach prowadzenia ogólnej polityki gospodarczej region autonomiczny działał jako inwestor, co uzasadniałoby zastosowanie zasady prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej.
Skarżąca utrzymuje również, że po to, aby dokonać prawidłowej oceny spornych środków w świetle kryterium inwestora prywatnego, Komisja powinna była zbadać, czy region autonomiczny rzeczywiście potrzebował czynić starania o zwiększenie ruchu lotniczego pasażerów w drodze zawieranych między portami lotniczymi i przedsiębiorstwami lotniczymi umów marketingowych oraz czy, w przypadku gdy próbował uczynić zadość tej potrzebie jako operator portu lotniczego w Alghero i w Cagliari, zapłacił on cenę odpowiadającą warunkom rynkowym, taką jaką zapłaciłby każdy inny podmiot gospodarczy, mając również na celu zapewnienie lepszych połączeń drogą powietrzną, promocję wyspy jako kierunku turystycznego, zmniejszenie wahań sezonowych oraz zwiększenie dochodów poprzez zwiększenie przychodów uzyskiwanych z działalności portu lotniczego. Ponadto usługi świadczone przez przedsiębiorstwa lotnicze, w tym usługi marketingowe, stanowiły rzeczywiste świadczenia, mające charakter odrębny od działalności związanej z obsługą połączeń lotniczych.
W tym względzie Sąd podniósł, że w motywie 377 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, iż płatności dokonywane przez region autonomiczny na rzecz przedsiębiorstw lotniczych za pośrednictwem operatorów portów lotniczych w ramach działalności 1 i 2 należy uznać za subwencje przyznane przedsiębiorstwom lotniczym po to, aby obsługiwały one więcej połączeń z wyspą Sardynią.
Należy jeszcze zaznaczyć, że, biorąc pod uwagę, iż nie wszystkie porty lotnicze na wyspie Sardynii znajdują się w posiadaniu regionu autonomicznego, zaś to te podmioty są jedynymi, które mogą uzgodnić w umowie użytkowanie zarządzanej przez nich infrastruktury portu lotniczego, a w szczególności otwieranie nowych połączeń lotniczych, region autonomiczny nie mógł, działając w charakterze organu władzy publicznej, nabywać tego rodzaju usług bezpośrednio od przedsiębiorstw lotniczych. Zresztą, jak wynika z motywów 312 i 314 zaskarżonej decyzji, operator portu lotniczego w Cagliari-Elmas potwierdził zaś z jednej strony, że region autonomiczny zwrócił się, wykorzystując sporny system pomocy, z zapytaniem o usługę polegającą na dokonaniu wyboru przedsiębiorstw lotniczych zdolnych do osiągnięcia określonych w skali roku celów dotyczących częstotliwości lotów i liczby pasażerów na strategicznych połączeniach z i do portu lotniczego w Cagliari-Elmas, i, z drugiej strony, że usługi te były świadczone przez będące kontrahentami przedsiębiorstwa lotnicze wybrane przez operatorów portów lotniczych.
Ze spornego systemu pomocy wynika również, że usługi marketingowe świadczone przez przedsiębiorstwa lotnicze miały na celu promocję wyspy Sardynii jako kierunku turystycznego.
Tak więc, choć nie można uznać, że przyjmując sporny system pomocy region autonomiczny działał jako inwestor, to należy jednak przyjąć, jak twierdziła skarżąca, wprawdzie tytułem ewentualnym, w odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania na piśmie, że działał jako on jako usługobiorca, w szczególności jeśli chodzi o usługi marketingowe.
Z jednej strony bowiem kwoty, które otrzymała skarżąca, stanowią odpowiednik usług wyświadczonych w odpowiedzi na zamówienie regionu autonomicznego, w odniesieniu do którego operatorzy portów lotniczych odegrali jedynie rolę pośredników między zamawiającym a podmiotami świadczącymi te usługi. Z drugiej strony, jak twierdzi skarżąca, przedsiębiorstwa lotnicze świadczyły usługi zarówno w zakresie odnoszącym się do zobowiązań w kategoriach połączeń lotniczych i liczby pasażerów, jak i usługi marketingowe, które mogą być oferowane operatorom portu lotniczego w sektorze transportu lotniczego.
W tym względzie środek państwowy na rzecz przedsiębiorstwa nie może zostać a priori wykluczony z zakresu pojęcia pomocy państwa w rozumieniu art. 107 TFUE z tego tylko powodu, że strony zobowiązują się do świadczeń wzajemnych (zobacz podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 1999 r., BAI/Komisja,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, pkt
).
Jeśli chodzi w szczególności o nabywanie usług przez władzę publiczną, powinno ono co do zasady być dokonywane zgodnie z przewidzianymi w prawie wtórnym Unii zasadami udzielania zamówień publicznych. W takim przypadku przeprowadzenie takiego – poprzedzającego nabycie przez organ władzy publicznej państwa członkowskiego usług – postępowania przetargowego jest zwykle uznawane za wystarczające, aby wykluczyć możliwość przyznania przez to państwo członkowskie wybranemu przedsiębiorstwu będącemu usługodawcą korzyści, której nie uzyskałoby ono w normalnych warunkach rynkowych [zobacz podobnie wyrok z dnia 5 sierpnia 2003 r. P & O European Ferries (Vizcaya) SA i Diputacion Floral de Vizcaya/Komisja, T‑116/01 i T‑118/01, EU:T:2003/217, pkt 118].
W niniejszej sprawie nabycie rozpatrywanych usług nie zostało dokonane przez sam region autonomiczny, który jako organ władzy publicznej podlegałby przepisom Unii dotyczącym udzielania zamówień publicznych. Nabycie to zostało bowiem dokonane za pośrednictwem innych podmiotów, do których w tej sytuacji reguły te nie mają zastosowania, w tym przypadku operatorów portów lotniczych, którym zostało powierzone zadanie pozyskania na rynku usług, których świadczenia żądał region autonomiczny, jak również je finansował.
W takiej sytuacji sam fakt, że państwo członkowskie nabywa usługi, które – jak twierdzi skarżąca – miały być oferowane na warunkach rynkowych, nie wystarcza do tego, aby transakcja ta stanowiła transakcję handlową przeprowadzaną na warunkach, które zostałyby zaakceptowane przez prywatny podmiot gospodarczy czyli, innymi słowy, normalną transakcję handlową. W tego rodzaju sytuacjach konieczne jest bowiem, po pierwsze, aby państwo miało rzeczywiste zapotrzebowanie na te usługi, i, po drugie, aby ich nabycia dokonano w drodze otwartego, przejrzystego i niedyskryminacyjnego postępowania umożliwiającego zapewnienie równego traktowania usługodawców mogących oferować dane usługi i zagwarantowanie, że cena nabycia danych usług będzie ceną rynkową, która zapewnia, iż nabywające te usługi organ władzy publicznej nie przysparza wybranemu usługodawcy korzyści [zob. podobnie wyrok z dnia 5 sierpnia 2003 r., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisja,
T‑116/01 i T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, pkt
–
; zobacz także, analogicznie, wyroki: z dnia 24 października 2013 r., Land Burgenland i in./Komisja,
C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, pkt
,
; z dnia 16 lipca 2015 r., BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, pkt
].
W niniejszej sprawie w motywie 386 zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że przewidziane w spornym systemie pomocy finansowanie nie stanowi wynagrodzenia za towary lub usługi zaspokajające rzeczywiste zapotrzebowanie regionu autonomicznego oraz że nie przeprowadzono żadnego otwartego i przejrzystego postępowania przetargowego w celu udzielenia wsparcia finansowego rozpatrywanym przedsiębiorstwom lotniczym.
W tym względzie, wbrew temu, co przyjęła Komisja, region autonomiczny, jako organ władzy publicznej realizujący cele polityki gospodarczej, mógł uznać, że w celu przyczynienia się do rozwoju gospodarczego Sardynii potrzebował on promowania tej wyspy jako kierunku turystycznego.
Jednakże, po pierwsze, jak twierdzi Komisja, bezprecedensowy zakres finansowanych w ramach spornego systemu pomocy usług marketingowych może podważać twierdzenie, że usługi te odpowiadają, w sposób proporcjonalny i z poszanowaniem zasad racjonalizacji wydatków publicznych, rzeczywistemu zapotrzebowaniu, jakie miał region autonomiczny przy realizacji jego celów związanych z rozwojem gospodarczym wyspy Sardynii.
Po drugie, w każdym razie Komisja w swej odpowiedzi na skargę wskazała, że w zaskarżonej decyzji poruszono kwestię organizacji przetargów mających doprowadzić do zawarcia umów przez operatorów portów lotniczych, ponieważ zorganizowanie takich przetargów mogłoby dowodzić istnienia warunków rynkowych, i, co za tym idzie, braku korzyści w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE.
Tymczasem w tym względzie należy stwierdzić, jak twierdzi Komisja, że w celu nabycia usług zwiększenia ruchu lotniczego i marketingu ani region autonomiczny ani operatorzy portów lotniczych działający jako pośrednicy nie zorganizowali otwartych i przejrzystych procedur przetargowych mogących zagwarantować poszanowanie zasady równego traktowania usługodawców i nabywania tych usług przez region autonomiczny i przy użyciu zasobów państwowych udostępnionych operatorom portów lotniczych po cenach rynkowych.
Niewątpliwie prawdą jest, że operatorzy portów lotniczych opublikowali na swoich stronach internetowych zaproszenia do składania ofert, w ramach których przedsiębiorstwa lotnicze zainteresowane otwieraniem lub przeciwdziałaniem sezonowości niektórych z ich połączeń lotniczych – innych niż te, które są już przedmiotem zobowiązań z zakresu usług publicznych – i świadczeniem usług marketingowych, mogły oferować swe usługi operatorom portu lotniczego.
Tych zaproszeń do składania ofert nie można jednak uznać za równoważne postępowaniom przetargowym. Skarżąca, wezwana przez Sąd do przedstawienia tych zaproszeń, a także ofert, które przedłożyła operatorom portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii, nie uczyniła zadość temu wezwaniu, wyjaśniając, że nie zachowała tych dokumentów. Komisja nie była również w stanie przedstawić wspomnianych zaproszeń do składania ofert. Ponadto z akt sprawy nie wynika, żeby doszło do ustalenia precyzyjnych kryteriów wyboru będących kontrahentami przewoźników lotniczych. Przeciwnie, wydaje się, że wszystkie podmioty, które złożyły oferty, zostały zaproszone do zawarcia umowy z zainteresowanymi operatorami portów lotniczych i że, jeśli chodzi o ceny oferowanych usług, pomiędzy poszczególnymi przedsiębiorstwami lotniczymi istniały rozbieżności. Mimo zaś że żądania finansowe przedsiębiorstw lotniczych wydają się być zaokrąglonymi szacunkami finansowymi, to jednak władze regionu autonomicznego uczyniły im zadość niemal w całości, dokonując na rzecz operatorów portów lotniczych zwrotu kosztów tych świadczeń.
W tych okolicznościach Komisja mogła w sekcji 7.2.1.3 zaskarżonej decyzji, zatytułowanej „Korzyść gospodarcza”, stwierdzić, że płatności otrzymywane przez będące kontrahentami przedsiębiorstwa lotnicze, takie jak skarżąca, nie mogły zostać uznane za można uznać za rzeczywistą zapłatę za wyświadczone usługi marketingowe.
W tym względzie skarżąca kwestionuje jeszcze motywy 362–374 zaskarżonej decyzji, utrzymując, że Komisja nie mogła uznać, iż przedsiębiorstwa lotnicze, takie jak skarżąca, tak czy inaczej reklamowałyby swoje własne kierunki lotnicze i że w związku z tym sporne środki posłużyłyby pokryciu kosztów, które w przeciwnym razie musiałyby ponieść. Bez umów zawartych między skarżącą a portami lotniczymi w Olbii i w Cagliari-Elmas skarżąca nie musiałaby priorytetowo rezerwować dla tych kierunków docelowych najlepszych spośród powierzchni reklamowych na swojej stronie internetowej. W szczególności skarżąca podnosi, że operatorzy portów lotniczych korzystali z rzeczywistych świadczeń, z których osiągali materialne zyski, o czym ma świadczyć fakt, że zawarcie umów z przedsiębiorstwami lotniczymi zostało poprzedzone przeprowadzeniem badań rynkowych i że operatorzy portów lotniczych finansowali te umowy również ze środków własnych. Wreszcie, cena płacona przedsiębiorstwom lotniczym przez operatorów portów lotniczych była ceną rynkową za tego rodzaju usługi marketingowe i skarżąca przypomina w tym względzie, że „jeżeli praktyka jest obiektywnie uzasadniona względami handlowymi, fakt, iż odpowiada ona również celowi politycznemu, nie oznacza, że stanowi ona pomoc państwa w rozumieniu art. [107 TFUE]” (wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Belgia/Komisja,
C‑56/93
,
EU:C:1996:64
, pkt
).
Ponadto, poza okolicznością polegającą na tym, że będące kontrahentami linie lotnicze nie zostały wybrane w ramach procedury mogącej gwarantować, że region autonomiczny wynagradzał je, za pośrednictwem operatorów portów lotniczych, po cenach rynkowych, należy stwierdzić, że skarżąca, wezwana przez Sąd do przedstawienia dokumentów dowodowych w tym względzie, przedstawiła materiały reklamowe i umowne potwierdzające, że, jak przyjęła Komisja w motywie 368 zaskarżonej decyzji, promocja niektórych miast i regionów obsługiwanych przez samą skarżącą jest na jej stronie internetowej ściśle powiązana z promocją obsługiwanych przez nią lotów. Zapytana o to na rozprawie skarżąca potwierdziła zresztą, że wciąż promowała na swojej stronie internetowej położone na Sardynii lokalizacje, nawet w braku zaciągniętych wobec operatorów portów lotniczych zobowiązań umownych w tym zakresie.
Komisja słusznie zatem wskazała w zaskarżonej decyzji, że usługi marketingowe świadczone z tytułu działalności 2 zostały zakupione przez wskazanych w niej operatorów portów lotniczych, w tym przypadku za pomocą środków oddanych do ich dyspozycji przez region autonomiczny, w celu promowania eksploatacji połączeń lotniczych obsługiwanych przez będące kontrahentami przedsiębiorstwa lotnicze i otwierania lub utrzymywania tych połączeń, za co były one wynagradzane z tytułu działalności 1.
W tych okolicznościach Komisja mogła dojść do wniosku, że przedsiębiorstwa lotnicze były wynagradzane przez region autonomiczny po to, aby promować świadczenie przez nie ich własnych usług przewozu lotniczego (zob. podobnie wyroki: z dnia 13 grudnia 2018 r., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisja,
T‑53/16
,
EU:T:2018:943
, pkt
, niepublikowany; z dnia 13 grudnia 2018 r., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisja,
T‑165/16
,
EU:T:2018:952
, pkt
, niepublikowany; z dnia 13 grudnia 2018 r., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisja,
T‑165/15
,
EU:T:2018:953
, pkt
; z dnia 13 grudnia 2018 r., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisja,
T‑111/15
, niepublikowany,
EU:T:2018:954
, pkt
), podczas gdy chodzi o koszty marketingu i reklamy, które powinny być co do zasady ponoszone przez przedsiębiorstwa lotnicze, w tym skarżącą. Ostatecznie, osiągnięcie celów ustanowionych w dziedzinie częstotliwości lotów i ilości pasażerów, które były przedmiotem działalności 1, podobnie jak świadczenie usług marketingowych z tytułu działalności 2, skutkowało zwiększeniem skali prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej.
Ponadto należy jeszcze stwierdzić, że – jak podnosi Komisja – gdyby operatorzy portów lotniczych nie otrzymywaliby konsekwentnego finansowania ze strony regionu autonomicznego, niekoniecznie zawieraliby w ramach swoich strategii ekspansji umowy o takim zakresie, a wręcz nie byliby w stanie podołać im finansowo, efektem czego, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, Komisja nie miała obowiązku uznać, iż jedynie ta część płatności dokonanych przez operatorów portów lotniczych, która miała przewyższać ceny rynkowe, powinna była zostać uznana za stanowiącą pomoc państwa.
Za brakiem istnienia po stronie operatorów portów lotniczych skłonności do zawarcia spornych umów w braku finansowania przez region autonomiczny przemawia, po pierwsze, okoliczność polegająca na tym, że po zawieszeniu spornego systemu pomocy skarżąca zawarła z operatorem portów lotniczych w Olbii jedynie ograniczoną liczbę umów i miały one za przedmiot wyłącznie usługi marketingowe, zaś operator portu lotniczego w Cagliari-Elmas nie skorzystał z jej usług, i, po drugie, że nie zostało wykazane, iż skarżąca zawarła takie umowy przed przyjęciem spornego systemu pomocy. Skarżąca, wezwana przez Sąd do wskazania, czy przed wdrożeniem spornego systemu pomocy i po jego zawieszeniu zawierała analogiczne umowy, potwierdziła, że zawierała umowy poprzedzające sporny system pomocy, lecz nie przedstawiła dowodu na ich istnienie. Ponadto przedstawiła ona niewątpliwie dowód zawarcia analogicznych umów już po zawieszeniu spornego systemu pomocy, pokrywających w niniejszym przypadku okresy odpowiednio od czerwca do grudnia 2015 r., od marca do grudnia 2017 r. i od października 2018 r. do marca 2019 r. Jednakże, podczas gdy pod rządami spornego systemu pomocy skarżąca otrzymała wynagrodzenie w wysokości 750000 EUR za okres od marca 2010 r. do marca 2011 r., 750000 EUR za okres od lata 2011 r. do zimy 2011/2012 i 1 mln EUR za okres od lata 2012 r. do zimy 2012/2013, to w ramach trzech umów zawartych po zawieszeniu spornego systemu pomocy otrzymała ostatecznie jedynie kwoty 65000 EUR, 165000 EUR i 132800 EUR, czyli ewidentnie niższe od tych objętych spornym systemem pomocy.
W tych okolicznościach Komisja mogła słusznie uznać w motywie 388 zaskarżonej decyzji, że finansowanie zapewniane przez region autonomiczny przedsiębiorstwom lotniczym, takim jak skarżąca, za pośrednictwem operatorów portów lotniczych na sfinansowanie, w ramach spornego systemu pomocy, działalności 1 i 2, przysporzyło tym przedsiębiorstwom lotniczym korzyści gospodarczej, w tym przypadku wynagrodzenia, którego nie uzyskałyby w normalnych warunkach rynkowych.
W świetle całości powyższych rozważań część drugą zarzutu drugiego należy oddalić jako bezzasadną.
c)

W przedmiocie części czwartej zarzutu drugiego, dotyczącej uzyskiwania przez operatorów portów lotniczych w wykonaniu ustawy nr 10/2010 nienależnych korzyści od regionu autonomicznego
Na poparcie części czwartej zarzutu drugiego skarżąca podnosi, że w motywach 398–406 zaskarżonej decyzji Komisja błędnie stwierdziła, iż operatorzy portów lotniczych nie osiągnęli żadnej korzyści, nawet pośredniej, ze względu na to, że byli jedynie pośrednikami zapewniającymi przekazanie przedsiębiorstwom lotniczym pomocy ze strony regionu autonomicznego. Po pierwsze bowiem, ci operatorzy portów lotniczych zostali wyraźnie wskazani jako wyłączni beneficjenci spornych środków. Po drugie, przysługiwało im swobodne uznaniem w zakresie wykorzystania przyznanych im funduszy oraz wyboru usługodawców, co świadczy o tym, że nie działali oni jedynie jako pośrednicy. Po trzecie, biorąc pod uwagę, że Komisja sama przyznała w zaskarżonej decyzji, iż celem i skutkiem spornych środków było zwiększenie ruchu lotniczego w danych portach lotniczych, jest oczywiste, że wzrost ten spowodował zwiększenie dochodów osiąganych przez te porty lotnicze zarówno na poziomie usług o charakterze lotniczym, jak i na poziomie usług o innym charakterze. Wbrew temu, co przyjęła Komisja w motywie 403 zaskarżonej decyzji, nie można utrzymywać, że skutki te mają drugorzędne znaczenie ze względu na to, iż „programu nie opracowano w celu przenoszenia wtórnych skutków na operatorów portów lotniczych”, tylko, wręcz przeciwnie, został on zaprojektowany w celu przysporzenia korzyści całemu sektorowi turystycznemu. Zdaniem skarżącej główny spodziewany skutek, polegający na zwiększeniu ruchu lotniczego, pokrywał się z korzyścią odniesioną przez operatorów portów lotniczych w wyniku osiągnięcia tego celu.
Komisja podnosi przede wszystkim, że podnoszenie części czwartej zarzutu drugiego jest niedopuszczalne w zakresie, w jakim jest ona skierowana przeciwko art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji, który dotyczy wyłącznie operatorów portów lotniczych, którzy nie są konkurentami skarżącej. W tym względzie utrzymuje ona, że wniosek, zgodnie z którym omawiane przedsiębiorstwa lotnicze skorzystały z systemu pomocy państwa, nie jest oparty na wniosku, zgodnie z którym operatorzy portów lotniczych nie otrzymali pomocy państwa. W każdym razie, ponieważ skarżąca nie kwestionuje tego, że operatorzy portów lotniczych przekazali dalej całokształt środków otrzymanych od regionu autonomicznego w ramach spornego systemu pomocy, wniosek Komisji, zgodnie z którym operatorzy ci działali jedynie jako pośrednicy i nie byli rzeczywistymi beneficjentami tych środków, pozostaje słuszny. Co najwyżej operatorzy ci skorzystali ze zwiększenia ruchu lotniczego i liczby pasażerów jedynie w taki sam sposób, jak wszystkie inne podmioty gospodarcze z innych sektorów, takie jak przedsiębiorstwa wynajmujące samochody, hotele, restauracje, stacje paliw, sklepy spożywcze i placówki handlu detalicznego.
W tym względzie należy zaznaczyć, że w części czwartej zarzutu drugiego skarżąca zarzuca Komisji, iż ta nie uznała, konkretnie w art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji i w zawartych w sekcji 7.2.2 motywach 394– 406, że ci operatorzy portów lotniczych są beneficjentami spornego systemu pomocy.
W niniejszym przypadku skarżąca, będąca przewoźnikiem lotniczym, prowadzi działalność na rynku transportu lotniczego, nie zaś na rynku usług i infrastruktury portu lotniczego. W konsekwencji, jak stwierdzono w pkt 59–70 powyżej, bez wpływu na pozycję konkurencyjną skarżącej pozostaje wpływa stwierdzenie, że operatorzy portów lotniczych nie byli beneficjentami spornego systemu pomocy, wobec czego nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji i że z tego względu nie ma potrzeby badania części czwartej zarzutu drugiego.
Wynika z tego więc, że część czwartą zarzutu drugiego należy odrzucić jako niedopuszczalną.
Następnie w każdym razie należy stwierdzić, że, skoro operatorzy portów lotniczych przekazali przedsiębiorstwom lotniczym całokształt środków, które otrzymali od regionu autonomicznego, aby uiścić wynagrodzenie należne im w ramach umów o świadczenie usług kwalifikujących się do objęcia spornym systemem pomocy, nie została im przysporzona żadna korzyść w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Znajduje to potwierdzenie w okoliczności polegającej na tym, że w braku wspomnianego finansowania nie zawarliby oni z takich umów lub, przynajmniej, nie na taką skalę, zważywszy, że skarżąca nie wykazała, iż operatorzy portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii zawarli z nią umowy dotyczące usług marketingowych lub tych dotyczących częstotliwości połączeń lotniczych lub celów związanych z ilością pasażerów jeszcze przed przyjęciem spornego systemu pomocy i że, w następstwie zawieszenia tego systemu, umowy, które zostały zawarte, dotyczyły świadczeń i wynagrodzeń na znacznie mniejszą skalę niż te określone umownie dzięki finansowaniu uzyskanemu z tytułu spornego systemu pomocy. Ostatecznie, jak zauważyła Komisja, zakup wspomnianych usług był w mniejszym stopniu związany z istniejącym po stronie operatorów portów lotniczych przymusem ekonomicznym niż z podjętą przez nich decyzją o udzieleniu pomocy przy wdrażaniu wprowadzonego w życie przez region autonomiczny systemu pomocy. Skarżąca nie może zatem utrzymywać, że za pomocą spornego systemu pomocy region autonomiczny zwalniał operatorów portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii z kosztów, które ci musieliby normalnie ponosić.
Jest niewątpliwie prawdą, że wykonywanie przez będące kontrahentami przedsiębiorstwa lotnicze usług, których świadczenia żądał region autonomiczny (a także je finansował), skutkowało zwiększeniem ruchu lotniczego i liczby pasażerów do i z rozpatrywanych portów lotniczych, co pociągało za sobą zwiększenie zasobów lotniskowych i pozalotniskowych ich operatorów. Jednakże, jak podnosi Komisja, chodzi tu o skutek wtórny spornego systemu pomocy, z którego korzystał cały sektor turystyczny Sardynii, w tym również skarżąca, która w pewien sposób też uzyskała taką wtórną korzyść poprzez zwiększenie sprzedaży usług proponowanych na pokładzie jej statków powietrznych. Niemniej jednak będącą przedmiotem spornego systemu pomocy natychmiastową korzyść, która nie zostałaby uzyskana w normalnych warunkach rynkowych, stanowiły płatności dokonywane na rzecz przedsiębiorstw lotniczych.
Należy zatem oddalić część czwartą zarzutu drugiego, a tym samym zarzut drugi w całości, jako bezzasadne.
3.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na oczywistym błędzie w ocenie okoliczności polegającej na tym, że sporne środki zakłócają konkurencję lub grożą jej zakłóceniem i wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi
W ramach zarzutu trzeciego skarżąca kwestionuje twierdzenie zgodnie z którym sporne środki zakłóciły konkurencję lub groziły jej zakłóceniem na rynku transportu lotniczego z i do portów lotniczych wyspy Sardynii, przynajmniej tych znajdujących się w Olbii i Cagliari-Elmas, w szczególności dlatego, że, jeśli chodzi o obsługiwane przez nią połączenia lotniczych i po zawarciu z operatorami tych portów lotniczych umów marketingowych, żaden inny przewoźnik lotniczy nie obsługiwał tych komercyjnych połączeń lotniczych. W tym względzie zdaniem skarżącej Komisja niedostatecznie uwzględniła argumenty przedstawione przez nią w jej uwagach z dnia 30 lipca 2013 r. Ponadto, biorąc pod uwagę, że wspomniani operatorzy portów lotniczych wybrali będące ich kontrahentami przedsiębiorstwa po przeprowadzeniu postępowań przetargowych, Komisja naruszyła prawo przyjmując, że sporne środki miały negatywny wpływ na konkurencję w dostępie do rozpatrywanych połączeń lotniczych. Każdy europejski przewoźnik lotniczy mógł bowiem w ramach tych przetargów przedstawić swą ofertę, efektem czego – jak stwierdziła Komisja w sprawie dotyczącej projektu autostrady w centrum Grecji – ten sposób dokonywania wyboru wykluczał możliwość, że sporne środki będą wywierać negatywny wpływ na wymianę handlową w obrębie Unii i na konkurencję.
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu trzeciego jako bezzasadnego, podkreślając, że wpływ na konkurencję jest stwierdzany każdorazowo, gdy adresat środka pomocowego konkuruje z przedsiębiorstwami na rynkach otwartych na konkurencję, co ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ omawiane przedsiębiorstwa lotnicze, prowadzące działalność na szczególnie konkurencyjnym rynku lotniczym, otrzymały rekompensatę finansową.
Na wstępie należy przypomnieć, że w celu zakwalifikowania środka krajowego jako pomocy państwa nie jest konieczne wykazanie faktycznego wpływu pomocy na wymianę handlową między państwami członkowskimi i rzeczywistego zakłócenia konkurencji, lecz jedynie zbadanie, czy pomoc może mieć wpływ na tę wymianę handlową i zakłócać konkurencję (zobacz podobnie wyroki: z dnia 15 grudnia 2005 r., Włochy/Komisja,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, pkt
; z dnia 9 czerwca 2011 r., ComitatoVenezia vuole vivere i in./Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
).
W szczególności, jeśli pomoc przyznana przez państwo członkowskie wzmacnia pozycję pewnego przedsiębiorstwa w stosunku do pozycji zajmowanej przez inne konkurencyjne przedsiębiorstwa w ramach dokonywanej w obrębie Unii wymiany handlowej, należy uznać, że ma ona wpływ na tę wymianę (zobacz wyrok z dnia 9 października 2014 r.Ministerio de Defensa i Navantia,
C‑522/13
,
ECLI:EU:C:2014:2262
, pkt
oraz przywołane tam orzecznictwo).
Ponadto w przypadku systemu pomocy Komisja może ograniczyć się do zbadania jego cech, aby w uzasadnieniu decyzji ocenić, czy ze względu na wysokie kwoty lub udziały procentowe pomocy, cechy wspomaganych inwestycji lub inne ustanowione przez ten system tryby postępowania zapewnia on swym beneficjentom, w porównaniu z ich konkurentami, znaczną korzyść i prowadzi zasadniczo do uprzywilejowania przedsiębiorstw uczestniczących w wymianie handlowej pomiędzy państwami członkowskimi. A zatem w decyzji dotyczącej takiego systemu Komisja nie ma obowiązku przeprowadzać analizy pomocy przyznanej na podstawie tego systemu w każdym indywidualnym przypadku. Zbadanie indywidualnej sytuacji każdego z przedsiębiorstw, których dana pomoc dotyczy, będzie konieczne dopiero na etapie odzyskiwania pomocy (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 października 1987 r., Niemcy/Komisja,
248/84
,
EU:C:1987:437
, pkt
; z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
).
W zaskarżonej decyzji, a konkretnie w jej w motywach 390–392 Komisja w wystarczający sposób wyjaśniła, że przedsiębiorstwa lotnicze, które korzystają z płatności wypłacanych przez operatorów portów lotniczych na podstawie spornego systemu pomocy, prowadziły działalność w sektorze charakteryzującym się intensywną konkurencją między podmiotami gospodarczymi pochodzącymi z różnych państw członkowskich, a zatem uczestniczyły w wymianie handlowej wewnątrz Unii.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, takie uzasadnienie jest samo w sobie wystarczające do tego, aby Komisja wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku uzasadnienia (zob. podobnie wyroki: 7 marca 2002 r., Włochy/Komisja,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, pkt
,
; z dnia 9 czerwca 2011 r., Comitato Venezia vuole vivere i in./Komisja,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, pkt
i
).
Ponadto Komisja nie uchybiła pojęciu pomocy państwa, o którym mowa w art. 107 ust. 1 TFUE, uznając, że oczywisty transgraniczny charakter omawianej działalności, a mianowicie usług pasażerskiego transportu lotniczego, oznacza, iż sporny system pomocy może zakłócać konkurencję i wpływać na handel między państwami członkowskimi, wzmacniając pozycję na rynku przedsiębiorstw lotniczych będących beneficjentami tego systemu. Tacy jak skarżąca przewoźnicy lotniczy konkurują bowiem na rynku lotniczym na poziomie europejskim, w związku z czym przyznanie pomocy takim jak skarżąca przedsiębiorstwom lotniczym, które zawarły umowy z operatorami portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii, wzmacnia pozycję konkurencyjną tych będących jej beneficjentami przedsiębiorstw w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami lotniczymi konkurującymi z nimi na poziomie europejskim, niezależnie od tego, czy obsługują one bezpośrednie połączenia lotnicze z wyspą Sardynią.
W każdym razie, po pierwsze, jak przyznała skarżąca, na trasach lotniczych z i do położonych na Sardynii portów lotniczych konkuruje ona z europejskimi przedsiębiorstwami lotniczymi zapewniającymi przewóz pasażerów z i do tych samych portów lotniczych kontynentalnych za pośrednictwem innych przesiadkowych portów lotniczych. Jeśli chodzi o te przesiadkowe połączenia lotnicze, przedsiębiorstwa lotnicze konkurujące z bezpośrednimi połączeniami skarżącej nie były beneficjentami spornego systemu pomocy, który obejmował jedynie połączenia bezpośrednie (point-to-point), w każdym razie w odniesieniu do segmentów lotu obsługiwanych poza przesiadkowym portem lotniczym, w związku z czym pozycja konkurencyjna beneficjentów takich jak skarżąca była niewątpliwie wzmocniona w porównaniu z pozycją przedsiębiorstw lotniczych niebędących beneficjentami spornego system pomocy.
Nie można również uwzględnić argumentu skarżącej dotyczącego okoliczności polegającej na tym, że niektóre przedsiębiorstwa lotnicze, w szczególności te wykonujące przewozy regularne, miały nie być beneficjentami spornego systemu pomocy tylko dlatego, iż nie złożyły oferty współpracy w odpowiedzi na publikowane przez operatorów portów lotniczych zaproszenia do składania ofert. Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE nie może bowiem zależeć od kwestii tego, czy wszystkie przedsiębiorstwa lotnicze skorzystały lub miały możliwość skorzystania z rozpatrywanego środka. W każdym razie, nawet przy założeniu – co nie zostało wykazane – że wszyscy europejscy przewoźnicy lotniczy obsługujący loty bezpośrednie z i do portów lotniczych na Sardynii mogli domagać się możliwości skorzystania ze spornego systemu pomocy, okoliczność ta, związana z selektywnością spornych środków – która, jak zostało to potwierdzone na rozprawie, nie jest podważana przez skarżącą – nie miałoby to żadnego wpływu na dokonane przez Komisję stwierdzenie wpływu wywieranego przez ten system na handel między państwami członkowskimi w zakresie, w jakim wzmacnia on pozycję konkurencyjną tych przedsiębiorstw lotniczych w stosunku do konkurujących z nimi na rynku europejskim podmiotów, które nie obsługują wyspy Sardynii.
W świetle powyższych uwag należy oddalić zarzut trzeci jako bezzasadny.
4.

W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie co do braku możliwości uznania spornych środków za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE
Na poparcie zarzutu czwartego skarżąca podnosi błędny charakter wyciągniętego przez Komisję wniosku, zgodnie z którym sporne środki nie mogą zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym ze względu na niespełnienie pewnych warunków określonych w komunikacie Komisji 2005/C 312/01 w sprawie wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (
Dz.U. 2005, C 312, s. 1
, zwanych dalej „wytycznymi z 2005 r.”).
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu czwartego jako bezzasadnego.
W tym względzie zgodnie z brzmieniem art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE za zgodną z rynkiem wewnętrznym można w szczególności uznać pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia ona warunków wymiany handlowej w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem, który to warunek należy oceniać według kryteriów konieczności i proporcjonalności (wyrok z dnia 26 lutego 2015 r., Orange/Komisja,
T‑385/12
, niepublikowany,
EU:T:2015:117
, pkt
).
Niemniej jednak z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ustanowioną w art. 107 ust. 1 TFUE ogólną zasadą jest zakaz udzielania pomocy państwa, a odstępstwa od tej ogólnej zasady, takie jak te przewidziane w artykuł 107 ust. 3 TFUE, powinny być poddane wykładni zawężającej (wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Niemcy/Komisja,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, pkt
; z dnia 23 lutego 2006 r., Atzeni i in.,
C‑346/03 i C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, pkt
, i z dnia 26 lutego 2015 r., Orange/Komisja,
T‑385/12
, niepublikowany,
EU:T:2015:117
, pkt
).
Ponadto zgodnie z równie utrwalonym orzecznictwem do celów zastosowania art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE Komisja korzysta z szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, których wykonywanie wymaga dokonywania złożonych ocen ekonomicznych i społecznych. Kontrola sądowa wykonywania tych uprawnień dyskrecjonalnych ogranicza się do weryfikacji poszanowania reguł postępowania oraz kontroli poprawności materialnej przyjętych ustaleń faktycznych i braku błędu co do prawa, oczywistego błędu w ocenie faktów lub nadużycia władzy (wyroki: z dnia 26 września 2002 r., Hiszpania/Komisja,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, pkt
; z dnia 29 kwietnia 2004 r., Włochy/Komisja,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, pkt
; z dnia 15 grudnia 2016 r., Abertis Telecom Terrestre i Telecom Castilla-La Mancha/Komisja,
T‑37/15 i T‑38/15
, niepublikowany,
EU:T:2016:743
, pkt
).
Jak wynika w szczególności z pkt 24 wytycznych z 2005 r., mają one na celu określenie przypadków, w których finansowanie publiczne portów lotniczych i przedsiębiorstw lotniczych stanowi pomoc państwa, i, w przypadku, gdy rzeczywiście stanowi ono pomoc – warunków, w jakich można je uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE.
W tym względzie, jak stwierdziła Komisja w motywach 412–414 zaskarżonej decyzji, sporny system pomocy – przy założeniu, że może on być analizowany jako pomoc wspierająca uruchamianie nowych połączeń lotniczych – rzeczywiście wchodził w zakres wytycznych z 2005 r. Zgodnie bowiem z tym, co przewidziano w pkt 174 wytycznych z 2014 r., pomoc zgłoszona przed wejściem w życie tych wytycznych mogła co do zasady zostać zbadana, po dniu 4 kwietnia 2014 r., w świetle tych wytycznych. Jednakże pomoc ta, zgłoszona bądź nie, i wdrożona, tak jak w niniejszej sprawie, przed wydaniem przez Komisję decyzji w sprawie zgłoszonych przez Republikę Włoską środków, która, w konsekwencji, okazała się bezprawna w świetle przewidzianego w art. 108 ust. 3 TFUE obowiązku zawieszenia, powinna zostać zbadana w świetle wytycznych z 2005 r.
Co się tyczy mającego znaczenie w niniejszej sprawie pkt 79 wytycznych z 2005 r., ma on następujące brzmienie:
„Uwzględniając wyżej wspomniane cele oraz istotne trudności związane z uruchomieniem nowej linii, Komisja będzie mogła zatwierdzić tego rodzaju pomoc, jeżeli ta będzie spełniać następujące wymogi:
[…]
d)
Żywotność docelowa [długoterminowa rentowność] i zmniejszanie z czasem: [nowa] linia otrzymująca pomoc musi docelowo okazać się żywotna [rentowna] z ekonomicznego punktu widzenia, czyli co najmniej pokrywać swoje koszty bez dofinansowania publicznego Dlatego pomoc na rozpoczęcie działalności musi być ograniczona w czasie i zmniejszać się wraz z jego upływem.
e)
Wyrównanie dodatkowych kosztów uruchomienia działalności: kwota pomocy musi być ściśle powiązana z dodatkowymi kosztami rozpoczęcia działalności, które wynikają z uruchomienia nowej trasy lub zwiększenia częstotliwości lotów i których operator lotniczy nie ponosiłby w optymalnym rytmie działalności. Przykładem tego rodzaju kosztów są wydatki na marketing i reklamę związane z rozpowszechnianiem informacji o nowym połączeniu; Mogą one również obejmować koszty rozpoczęcia działalności poniesione przez przedsiębiorstwo lotnicze w regionalnym porcie lotniczym w związku z uruchomieniem nowej trasy, jeżeli port lotniczy zalicza się do kategorii C lub D i jeżeli na pokrycie tych kosztów nie została jeszcze przyznana pomoc. Pomoc nie może natomiast zostać przyznana na zwykłe koszty operacyjne, takie jak wynajem lub amortyzację samolotów, paliwo, płace załóg, opłaty lotniskowe, koszty cateringu. Pozostałe koszty kwalifikowane muszą odpowiadać kosztom rzeczywistym uzyskanym w normalnych warunkach rynkowych;
f)
Intensywność i czas trwania: pomoc zmniejszająca się w czasie może zostać przyznana na okres najwyżej trzech lat. Kwota pomocy w ciągu jednego roku nie może przekroczyć 50% wysokości kosztów kwalifikowanych poniesionych w ciągu tego roku i, w całym okresie wypłacania pomocy, średnio 30% kosztów kwalifikowanych.
W odniesieniu do linii wychodzących z regionów znajdujących się w trudnej sytuacji, czyli regionów najbardziej oddalonych, regionów, o których mowa w art. 87 ust. 3 lit. a) [traktatu WE], oraz regionów o słabym zaludnieniu, zmniejszająca się pomoc może być przyznana maksymalnie na okres pięciu lat. Kwota pomocy w ciągu jednego roku nie może przekroczyć 50% wysokości kosztów kwalifikowanych poniesionych w ciągu tego roku i, w całym okresie wypłacania pomocy, średnio 40% kosztów kwalifikowanych. Jeżeli pomoc jest rzeczywiście wypłacana przez pięć lat, to podczas pierwszych trzech lat może być utrzymywana na poziomie 50% kwoty kosztów kwalifikowanych.
Niezależnie od sytuacji, okres, w którym udzielana jest danemu przedsiębiorstwu pomoc na rozpoczęcie działalności, powinien być znacznie krótszy od okresu, w którym zobowiązało się ono do wykonywania działalności z danego portu lotniczego, określonego w biznes planie wymaganym zgodnie z art. 79 lit. i). Poza tym wypłata pomocy powinna zostać wstrzymana z chwilą, gdy osiągnięta zostanie docelowa liczba pasażerów lub gdy linia okaże się rentowna, nawet jeśli nastąpi to przed upływem pierwotnie przewidzianego okresu pomocy.
[…]
h)
Przyznawanie pomocy zgodnie z zasadą równego traktowania: każdy podmiot publiczny, który zamierza przyznać przedsiębiorstwu, za pośrednictwem portu lotniczego lub nie, pomoc na rozpoczęcie działalności musi podać ten zamiar do wiadomości publicznej w terminie i przy pomocy środków informacyjnych pozwalających wszystkim zainteresowanym przedsiębiorstwom na zaoferowanie swoich usług. Zawiadomienie powinno zawierać w szczególności opis trasy oraz obiektywne kryteria dotyczące wysokości kwoty pomocy oraz czasu jej trwania. Przestrzegane muszą być również przepisy i zasady dotyczące przetargów publicznych i koncesji, o ile mają zastosowanie.
[…]”.
W zaskarżonej decyzji, w niniejszym przypadku w motywach 410–421, Komisja uznała, że rekompensata finansowa przekazywana przedsiębiorstwom lotniczym przez operatorów portów lotniczych na podstawie spornego systemu pomocy nie może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym, ponieważ kryteria zgodności, o których mowa w pkt 79 wytycznych z 2005 r., nie zostały spełnione.
W ramach czwartego z podniesionych zarzutów skarżąca stara się wykazać, że w jej indywidualnym przypadku otrzymana przez nią pomoc składająca się z kwot wypłaconych jej przez operatorów portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii w wykonaniu zawartych z nią umów spełniała przesłanki określone w pkt 79 wytycznych z 2005 r., a jeśli tak nie było, to mogłaby ona też zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie pkt 81 tych wytycznych lub, niezależnie od tych wytycznych, w duchu art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, jako pomoc na rozwój turystyki.
W tym względzie należy jednak stwierdzić, jak wskazuje Komisja, że za pomocą podnoszonych przez skarżącą argumentów nie można podważyć jej zawartego w spornej decyzji stwierdzenia, zgodnie z którym sporny system pomocy nie spełnia kumulatywnych kryteriów przewidzianych w pkt 79 wytycznych z 2005 r., co oznacza, że niespełnienie jednego z nich wystarczy, aby wykluczyć możliwość zakwalifikowania pomocy jako zgodnej z rynkiem wewnętrznym na podstawie tych wytycznych „pomocy na rozpoczęcie działalności”.
Przede wszystkim należy zaznaczyć, że – jak wynika z motywu 410 zaskarżonej decyzji – Republika Włoska sama twierdziła, iż sporny system pomocy nie został stworzony jako mający na celu wspieranie uruchamiania nowych połączeń lotniczych i że nie spełnia on warunków określonych w pkt 79 wytycznych z 2005 r.
Ponadto, jeśli chodzi o warunek ustanowiony w pkt 79 lit. d) wytycznych z 2005 r., nawet przy założeniu – jak twierdzi skarżąca – że umowy handlowe między operatorami portów lotniczych i przedsiębiorstwami lotniczymi zostały zawarte z zamiarem osiągnięcia rentowności gospodarczej, szacowanej na podstawie dokonywanej ex ante oceny rentowności przedstawionych przez przedsiębiorstwa lotnicze planów operacyjnych i sporządzonych przez operatorów portów lotniczych analiz ekonomicznych, w spornym systemie nie wprowadzono systemu pomocy, który byłby degresywny w czasie w odniesieniu do każdego z połączeń lotniczych będących przedmiotem zawartych pomiędzy operatorami portów lotniczych i przedsiębiorstwami lotniczymi umów i które nie są w każdym razie „nowe” w rozumieniu tych wytycznych. W szczególności, każde przedsiębiorstwo lotnicze otrzymało łączne kwoty odpowiadające okresom prowadzonej działalności, ale finansowanie to nie zostało w rzeczywistości zindywidualizowane w przeliczeniu na dane połączenie lotnicze z i do każdego portu lotniczego, którego to finansowanie dotyczy.
W jej konkretnym przypadku skarżąca nie kwestionuje tego, że pomoc otrzymana przez nią w odniesieniu do wszystkich połączeń lotniczych, jakie obsługuje z portu lotniczego w Olbii, nie miała w odniesieniu do tego portu lotniczego degresywnego charakteru, ponieważ pod rządami spornego systemu pomocy otrzymała ona zwiększające się w czasie kwoty, zaczynające się od 750000 EUR za okres od marca 2010 r. do marca 2011 r. i 750000 EUR za okres od lata 2011 r. do zimy 2011/2012 do kwoty 1 mln EUR za okres od lata 2012 r. do zimy 2012/2013. Jeśli chodzi o port lotniczy w Cagliari-Elmas, to niewątpliwie otrzymała ona, jak podkreśla, rzeczywiście mające degresywny charakter wynagrodzenie, a mianowicie kwotę 800000 EUR za okres od marca 2010 r. do marca 2011 r., 700000 EUR za okres od marca 2011 r. do marca 2012 r. i 600000 EUR za okres od marca 2012 r. do marca 2013 r. Niemniej jednak ani ze spornego systemu pomocy ani z dokumentów przedstawionych przez skarżącą nie wynika, że będące łącznie przedmiotem tych kwot połączenia lotnicze byłyby rentowne bez rozpatrywanego finansowania, ani że pomoc ta mogłaby zostać zindywidualizowana w odniesieniu do każdego z tych połączeń, aby móc stwierdzić w odniesieniu do każdego z nich, że pomoc odpowiadająca danemu połączeniu miała degresywny charakter.
Jeśli chodzi o wprowadzony przez region autonomiczny mechanizm monitorowania wypłat dokonywanych w ramach spornego systemu pomocy, nie wydaje się, wbrew temu, co twierdzi skarżąca, by gwarantował on, w świetle kryterium określonego w pkt 79 lit. e) wytycznych z 2005 r., żeby to dofinansowanie ze środków publicznych było konieczne do pokrycia części kosztów uruchomienia danych połączeń lotniczych, żeby dotyczyło ono jedynie kosztów rzeczywiście poniesionych przez operatorów portów lotniczych i żeby nie dotyczyło ono żadnych innych kosztów. Nie jest tak tym bardziej, że pomoc przyznana każdemu z przedsiębiorstw lotniczych nie została rozdysponowana osobno dla każdego z połączeń lotniczych zapewnianych z i do każdego z rozpatrywanych sardyńskich portów lotniczych.
W tym względzie bez znaczenia jest to, że operatorzy portów lotniczych mieli rzekomo pokrywać koszty dodatkowe ze swoich środków własnych, w nieznanym zresztą zakresie, czy też to, że bez wsparcia finansowego otrzymanego od operatorów portów lotniczych w Cagliari-Elmas i w Olbii skarżąca miałaby nie uruchomić czy też nie utrzymywać rozpatrywanych połączeń lotniczych. Ponadto w spornym systemie pomocy i zawartych między operatorami portów lotniczych i przedsiębiorstwami lotniczymi umowach nie wyjaśniono tego, jakie były dodatkowe koszty uruchomienia dla każdej z rozpatrywanych linii lotniczych.
Podobnie ustanowiony w pkt 79 lit. f) wytycznych z 2005 r. warunek wyraźnie nie został spełniony, ponieważ jest oczywiste, że w spornym systemie pomocy i w zawartych między operatorami portów lotniczych i przedsiębiorstwami lotniczymi umowami nie zostały wskazane koszty kwalifikujące się do objęcia wsparciem (tzw. koszty kwalifikowalne). W sytuacji, gdy nie wskazano tego, które koszty są kwalifikowalne, nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny tego, czy spełniony został warunek maksymalnego finansowania wynoszącego 50% kwoty kosztów kwalifikowalnych w skali roku, przy maksymalnym średnim finansowaniu wynoszącym 30%. Przeciwnie, z akt sprawy wynika, że region autonomiczny, po skierowaniu doń wniosku zwrócił płatności uiszczone przez operatorów portów lotniczych na rzecz przedsiębiorstw lotniczych i że ich kwoty były one ustalane w sposób ryczałtowy, często w zaokrągleniu, bez wchodzenia w szczegóły, a w każdym razie – nie indywidualizując ich w odniesieniu do każdego z rozpatrywanych połączeń lotniczych.
Co się tyczy twierdzenia skarżącej, zgodnie z którym Sardynia jest regionem gospodarczym Unii znajdującym się w niekorzystnym położeniu w rozumieniu pkt 79 lit. f) akapit drugi wytycznych z 2005 r., należy stwierdzić, jak podkreśla Komisja, że region ten nie spełnia przesłanek przewidzianych w wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007/2013 (
Dz.U. 2006, C 54, s. 13
).
Jeśli chodzi o określony w pkt 79 lit. h) wytycznych z 2005 r. warunek dotyczący niedyskryminującego przyznawania pomocy na rozpoczęcie działalności, należy, ze względów przedstawionych już powyżej w celu oddalenia części drugiej zarzutu drugiego, oddalić argumentację skarżącej, zgodnie z którą operatorzy portów lotniczych zorganizowali procedurę gwarantującą otwarcie przedsiębiorstw lotniczych na konkurencję i zapewniającą przejrzystość, wystarczające upublicznienie, brak dyskryminacji i wybór najbardziej korzystnych ekonomicznie ofert.
Jest zatem oczywiste, że sporny system pomocy, w tym również w odniesieniu do pomocy otrzymanej indywidualnie przez skarżącą, nie spełniał kryteriów przewidzianych w pkt 79 wytycznych z 2005 r.
W tych okolicznościach, biorąc pod uwagę uprawnienia dyskrecjonalne przysługujące Komisji w tej dziedzinie oraz konieczność dokonywania ścisłej wykładni wyjątków od zasady zakazu pomocy państwa, instytucja ta mogła, pomimo wniosku złożonego w tym względzie przez Republikę Włoską w toku postępowania administracyjnego, zdecydować, że nie ma również podstaw do przyjęcia odstępstwa od kryteriów określonych w wytycznych z 2005 r. na podstawie pkt 81 tych wytycznych, zgodnie z brzmieniem którego Komisja może „może zbadać poszczególne przypadki pomocy indywidualnej lub systemy pomocy, które nie spełniają całkowicie […] wymienionych [w pkt 79] kryteriów, lecz miałyby porównywalne skutki”. W każdym razie nie można bowiem uznać, że sporny system pomocy, który nie spełnia większości kryteriów przewidzianych w pkt 79 wytycznych z 2005 r., ma skutki porównywalne z systemem pomocy spełniającym te wymogi.
Jeśli chodzi o twierdzenie skarżącej zgodnie z którym sporny system pomocy został zatwierdzony, niezależnie od wytycznych z 2005 r., na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE, ze względu na to, że miał on na celu promowanie turystyki na Sardynii i działalności handlowej tych operatorów portów lotniczych, po pierwsze, Republika Włoska nie zwróciła się w toku postępowania administracyjnego o przyznanie na jej rzecz tych odstępstw, które należy stosować w sposób ścisły. Po drugie, zakładając, że skarżąca odnosi się konkretnie do odstępstwa dotyczącego pomocy przeznaczonej na ułatwianie rozwoju pewnego rodzaju działań gospodarczych lub niektórych regionów, mało prawdopodobne jest, aby sporny system pomocy, ze względu na zakres wiążącego się z nim finansowania, nie zmieniał warunków wymiany handlowej w sprzeczny ze wspólnym interesem sposób.
W świetle wszystkich przedstawionych wyżej argumentów zarzut czwarty należy oddalić jako bezzasadny.
5.

W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do nakazu odzyskania pomocy na poziomie skarżącej
W ramach zarzutu piątego skarżąca utrzymuje, że Komisja naruszyła zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, nakazując w art. 2 zaskarżonej decyzji odzyskanie przez władze włoskie od skarżącej kwot, które ta otrzymała w wykonaniu umów wiążących ją z operatorami portów lotniczych i które pochodziły ze środków otrzymanych przez tych operatorów z budżetu regionu autonomicznego. Staranny podmiot gospodarczy, który zawierałby takie umowy z prywatnymi podmiotami gospodarczymi takimi jak operatorzy portów lotniczych, w normalnych warunkach konkurencji nie miałby bowiem żadnego powodu, by wątpić w ich handlowy charakter, a tym samym nie mógłby, racjonalnie rzecz biorąc, podejrzewać, że operatorzy ci nie zarządzają w tych ramach swymi funduszami własnymi, ani zakładać, że mógłby on zatem zostać później uznany za beneficjenta zarzucanej pomocy państwa.
W szczególności taki podmiot nie musiałby bynajmniej wiedzieć, że środki wykorzystywane przez tych operatorów w celu wynagrodzenia go odpowiadają, przynajmniej częściowo, środkom, które zostały im wypłacone przez region autonomiczny z na podstawie spornych aktów. Staranny podmiot gospodarczy nie uznałby zatem za konieczne zbadania, skąd pochodzą te środki, i ich ewentualnej niezgodności z rynkiem wewnętrznym w świetle art. 107 ust. 3 TFUE. Ponadto zorganizowanie przez operatorów portów lotniczych przetargów, podobnie jak stosowanie, na poziomie opłat lotniskowych, cen rynkowych, a wręcz wyższych od rynkowych, oraz zawarcie postanowień przewidujących kary umowne w umowach o świadczenie usług, do których załączone zostały uzasadniające je plany operacyjne i badania rynkowe, mogły jedynie wzmacniać jej zaufanie co do tego, że stosunki gospodarcze łączące ją z poszczególnymi operatorami portów lotniczych, których dotyczy niniejsza sprawa, miały czysto komercyjny, a nie państwowy charakter. W każdym razie zdaniem skarżącej przezorny podmiot gospodarczy prowadzący działalność w dziedzinie transportu lotniczego nie mógł, w świetle praktyki Komisji w tej dziedzinie, przewidzieć tego, że ta umowa handlowa nie zostanie poddana analizie jako pomoc indywidualna w świetle kryterium inwestora prywatnego, lecz, przeciwnie, będzie uważana, tak jak w niniejszej sprawie, za indywidualny przypadek zastosowania systemu pomocy.
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu piątego jako bezzasadnego, podnosząc, że skarżąca nie przedstawiła żadnego konkretnego zapewnienia, którego miałaby jej udzielić Komisja w trakcie badania spornego systemu pomocy. W każdym razie uważa ona, że staranny podmiot gospodarczy zawierający rozpatrywane w niniejszej sprawie umowy powinien był wiedzieć, iż operatorzy portów lotniczych byli finansowani przez region autonomiczny w ramach ustawy nr 10/2010 tym bardziej, że w preambule umowy zawartej między skarżącą a SOGAER wskazano w bardzo jasny sposób, iż umowa ta została zawarta w ramach ustanowionych w ustawie nr 10/2010, chociaż ustawa ta nie była notyfikowana przez państwo włoskie w dniu zawarcia tej umowy.
W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem prawo do powoływania się na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań przysługuje każdemu podmiotowi, po stronie którego instytucja Unii wzbudziła uzasadnione nadzieje. Natomiast nie może powoływać się na naruszenie tej zasady ten, komu administracja nie udzieliła wyraźnych zapewnień. (zobacz wyrok z dnia 24 listopada 2005 r.Niemcy/Komisja,
C‑506/03
, niepublikowany,
ECLI:EU:C:2005:715
, pkt
oraz przywołane tam orzecznictwo). Tak samo, jeśli rozsądny i przezorny podmiot gospodarczy jest w stanie przewidzieć wydanie przepisów unijnych mogących wpłynąć na jego interesy, w razie wydania takich przepisów nie może on powoływać się na tę zasadę [zob. wyroki: z dnia 11 marca 1987 r., Van den Bergh en Jurgens i Van Dijk Food Products (Lopik)/Komisja,
265/85
,
EU:C:1987:121
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 22 czerwca 2006 r., Belgia i Forum 187/Komisja,
C‑182/03 i C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Biorąc pod uwagę podstawowe znaczenie, jakie ma obowiązek zgłoszenia pomocy dla efektywności mającej obowiązkowy charakter kontroli pomocy państwa sprawowanej przez Komisję, beneficjenci pomocy mogą co do zasady powoływać się na uzasadnione oczekiwania co do zgodności z prawem tej pomocy tylko wówczas, gdy taka pomoc została przyznana zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 108 TFUE, a staranny podmiot gospodarczy powinien zwykle być w stanie upewnić się, że dopełniono wymogów tej procedury. W szczególności w przypadku gdy pomoc została udzielona bez jej uprzedniej notyfikacji Komisji lub, jak w niniejszym przypadku, nie czekając na decyzję Komisji kończącą postępowanie, efektem czego jest ona bezprawna w świetle art. 108 ust. 3 TFUE, beneficjent tej pomocy nie może co do zasady mieć uzasadnionych oczekiwań co do zgodności jej przyznania z prawem (zobacz podobnie wyrok z dnia 27 września 2012 r., Producteurs de légumes de France/Komisja,
T‑328/09
, niepublikowany,
EU:T:2012:498
, pkt
i
oraz przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, zdaniem Komisji, w żadnym momencie nie udzieliła ona skarżącej zapewnień co do zgodności spornego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym, tym bardziej, że Republika Włoska wdrożyła ten system nie czekając na to, aż Komisja wypowie się w jego przedmiocie na gruncie art. 108 TFUE, co oznacza, że system ten jest niezgodny z prawem.
Co się tyczy podnoszonych uzasadnionych oczekiwań skarżącej co do ściśle handlowego charakteru stosunków umownych łączących ją z operatorami portów lotniczych Cagliari-Elmas i Olbii, przez który to charakter nie mogła powziąć podejrzeń co do państwowej genezy tego zachowania i wykorzystywanych przez tych operatorów środków, należy stwierdzić, po pierwsze, że nie wydaje się, aby państwowe pochodzenie środków uzyskanych przez operatorów portów lotniczych było przez nich ukrywane na publikowanych przez nich na ich stronach internetowych zaproszeniach do składania ofert, i, po drugie oraz w każdym razie, że w zawartej między skarżącą a portem lotniczym w Calgari-Elamas wyraźnie wskazano, iż wykonanie tej umowy jest finansowane przez region autonomiczny.
Nawet jeśli w umowach zawartych przez skarżącą z operatorem portu lotnicznego w Olbii nie wspomniano o regionie autonomicznym i odnosiły się wyłącznie do „wkładu finansowego podmiotów zainteresowanych rozwojem turystycznym wyspy” (financial participation of the subjects interested in the toursim development of the Island), skarżąca nie może zasadnie twierdzić, że zamierzała zawrzeć umowę ze zwykłym podmiotem prywatnym.
Ponadto, ze względu na to, że ustawa nr 10/2010 została opublikowana w Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna, skarżąca, jako przezorny podmiot gospodarczy prowadzący działalność na rynku transportu lotniczego we Włoszech, nie mogła nie wiedzieć o istnieniu tej ustawy (zob. analogicznie wyrok z dnia 20 listopada 2008 r., Heuschen Or Schrouff Oriëntal Foods Trading/Komisja,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, pkt
), ani w konsekwencji przewidzianych w niej mechanizmów finansowania, oraz nie zdawać sobie sprawy z prawdopodobieństwa, po pierwsze, tego, że mogą one zostać uznane za system pomocy w rozumieniu art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589, i, po drugie, że przedsiębiorstwa lotnicze zostaną uznane za rzeczywistych beneficjentów wspomnianego systemu. Ponadto w powołanym przez skarżącą pkt 79 lit. h) wytycznych z 2005 r. wyraźnie jest mowa o możliwości przyznania przez podmiot publiczny pomocy przedsiębiorstwu lotniczemu „za pośrednictwem portu lotniczego”.
Jeśli chodzi o zastosowanie kryterium inwestora prywatnego, ze względu na to, że region autonomiczny nie posiada udziałów w rozpatrywanych w niniejszej sprawie portach lotniczych ani nie sprawuje nad nimi kontroli, skarżąca nie mogła mieć uzasadnionych oczekiwań co do tego, że zasada ta zostanie zastosowana w niniejszym przypadku, podobnie jak nie mogła też spekulować co do tego, czy zastosowanie tej zasady prowadziłoby nieuchronnie do wniosku zgodnie z którym, iż nie została jej przysporzona korzyść pochodząca z zasobów państwowych.
Biorąc pod uwagę powyższe, należy oddalić zarzut piąty jako bezzasadny.
6.

W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na niewystarczającym charakterze uzasadnienia zaskarżonej decyzji i jego wewnętrznej sprzeczności
W ramach zarzutu szóstego skarżąca zarzuca Komisji zarówno to, że w niewystarczający sposób uzasadniła zaskarżoną decyzję, jak i to, że uzasadnienie to jest wewnętrznie sprzeczne.
Komisja wnosi o oddalenie zarzutu szóstego jako bezzasadnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie aktu powinno być dostosowane do jego charakteru i przedstawiać jasno rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym zrozumieć jego podstawę, a w razie potrzeby podważyć jego ważność przed sądem Unii, a po drugie, sąd powinien zbadać jego zasadność, przy czym nie jest wymagane, by instytucja wyszczególniła wszystkie istotne okoliczności prawne i faktyczne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi określone w art. 296 TFUE, winna opierać się nie tylko na jego brzmieniu, ale także uwzględniać prawne i faktyczne okoliczności jego wydania (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lipca 2004 r., Hiszpania/Komisja,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, pkt
; z dnia 14 grudnia 2005 r., Regione autonoma della Sardegna/Komisja,
T‑200/04
, niepublikowany,
EU:T:2005:460
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto w ramach zarzutu opartego na braku uzasadnienia lub niewystarczającym uzasadnieniu zastrzeżenia i argumenty mające na celu podważenie zasadności zaskarżonej decyzji są bezskuteczne i pozbawione znaczenia (zobacz wyrok z dnia 15 czerwca 2005 r., Corsica Ferries France/Komisja,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszym przypadku skarżąca uważa przede wszystkim, że Komisja nie wyjaśniła w wystarczający sposób powodów, dla których w motywach 357–361 zaskarżonej decyzji uznała, iż operatorzy portów lotniczych działali jedynie jako pośrednicy regionu autonomicznego i że w związku z tym przepływów finansowych między tymi operatorami a przedsiębiorstwami lotniczymi nie należy uważać za komercyjne wykonanie wiążących te podmioty umów, lecz za pochodzące z zasobów państwowych. W szczególności jej zdaniem Komisja nie zbadała w szczegółowy sposób sytuacji poszczególnych portów lotniczych, a w szczególności pozycji, jakie zajmowało państwo w spółkach prowadzących te porty lotnicze, po to, aby móc uzasadnić swoje wnioski dotyczące sprawowania kontroli nad nimi przez organ władzy publicznej. Komisja nie wyjaśniła również, w jaki sposób GEASAR, pomimo tego, że była operatorem prywatnym, nie działała niezależnie od państwa. Podobnie nie wyjaśniła ona, w jaki sposób państwo sprawuje kontrolę nad decyzjami podejmowanymi przez operatorów portów lotniczych w Olbii i w Cagliari-Elmas oraz w jaki sposób przewidziany w aktach wykonawczych mechanizm zatwierdzania miałby być powodem wystarczającym do tego, aby wyciągnąć taki wniosek.
W tym względzie należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji, a w szczególności w jej motywach 355–362, Komisja wyjaśniła powody, dla których uznała, że operatorzy portów lotniczych działali jako pośrednicy pomiędzy regionem autonomicznym a przedsiębiorstwami lotniczymi. Skarżąca zrozumiała zresztą rozpatrywane rozumowanie, ponieważ przedstawiła szczegółowy zarzut, w niniejszym przypadku pierwszy z podniesionych, kwestionujący rozumowanie Komisji dotyczące oceny roli odgrywanej przez pośredników, w tym również w świetle okoliczności, że porty lotnicze w Cagliari-Elmas i w Olbii nie znajdowały się w posiadaniu regionu autonomicznego. W rzeczywistości, pod pozorem zarzutu naruszenia obowiązku uzasadnienia, skarżąca powtarza jedynie to, że nie zgadza się z przeprowadzoną przez Komisję w zaskarżonej decyzji analizą istoty sprawy.
Skarżąca zarzuca również Komisji, że ta nie wyjaśniła, z jakiego powodu sporne środki nie zaspokajały rzeczywistych potrzeb regionu autonomicznego, chociaż zbadała ona tę kwestię dogłębnie w swych wcześniejszych decyzjach dotyczących umów marketingowych takich jak te zawarte w niniejszej sprawie między skarżącą a operatorami portów lotniczych.
W tym względzie należy stwierdzić, że Komisja wyjaśniła powody, dla których sporny system pomocy nie zaspokajał rzeczywistych potrzeb regionu autonomicznego, nawet jeśli w ten sposób doszła do błędnego wniosku, wskazanego przez Sąd w ramach badania drugiej części zarzutu drugiego. Ponadto objaśniła ona, dlaczego uznała, że nie można nie uznać spornego systemu pomocy za pomoc państwa w zastosowaniu zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej.
W świetle powyższego zarzut szósty należy oddalić jako bezzasadny i, co za tym idzie, skargę w całości.
IV.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy zgodnie z żądaniem Komisji obciążyć ją kosztami postępowania. Z powyższych względów,

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
easyJet Airline Co. Ltd zostaje obciążona kosztami postępowania.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 maja 2020 r.
Podpisy
Spis treści

I. Okoliczności powstania sporu

A. W przedmiocie spornych środków

1. W przedmiocie przepisów przyjętych przez region autonomiczny

a) W przedmiocie art. 3 ustawy nr 10/2010

b) W przedmiocie aktów wykonawczych do ustawy nr 10/2010

2. W przedmiocie wdrożenia spornych środków

a) Wdrożenie ustawy nr 10/2010 w odniesieniu do portu lotniczego w Olbii

b) Wdrożenie ustawy nr 10/2010 w odniesieniu do portu lotniczego w Cagliari-Elmas

c) Wdrożenie ustawy 10/2010 w odniesieniu do portu lotniczego w Alghero

B. W przedmiocie zaskarżonej decyzji

II. Postępowanie i żądania stron

III. Co do prawa

A. W przedmiocie dopuszczalności

B. W przedmiocie żądań stwierdzenia nieważności

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na oczywistym błędzie w ocenie kwalifikacji płatności dokonanych przez operatorów portów lotniczych na rzecz skarżącej jako zasobów państwowych, których przyznanie należało przypisać państwu włoskiemu

a) W przedmiocie części pierwszej zarzutu pierwszego dotyczącej sprawowania przez region autonomiczny kontroli nad operatorami portów lotniczych

b) W przedmiocie części drugiej zarzutu pierwszego, dotyczącej odgrywanej przez operatorów portów lotniczych roli pośredników

1) W przedmiocie zaangażowania zasobów państwowych

2) W przedmiocie możliwości przypisania regionowi autonomicznemu płatności dokonywanych przez operatorów portów lotniczych na rzecz przedsiębiorstw lotniczych

2. W przedmiocie zarzutu dotyczącego oczywistego błędu w ocenie postrzegania korzyści przez przedsiębiorstwa lotnicze

a) W przedmiocie części pierwszej zarzutu drugiego, opartej na naruszeniu definicji systemu pomocy zawartej w art. 1 lit. d) rozporządzenia 2015/1589

b) W przedmiocie części drugiej i trzeciej zarzutu drugiego, dotyczących zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej na poziomie regionu autonomicznego i operatorów portów lotniczych.

1) W przedmiocie części trzeciej zarzutu drugiego, dotyczącej zastosowania zasady prywatnego podmiotu gospodarczego działającego w warunkach gospodarki rynkowej do stosunków umownych między operatorami portów lotniczych a przedsiębiorstwami lotniczymi

2) W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej stosowania zasady podmiotu prywatnego działającego w warunkach gospodarki rynkowej na poziomie SOGAER

c) W przedmiocie części czwartej zarzutu drugiego, dotyczącej uzyskiwania przez operatorów portów lotniczych w wykonaniu ustawy nr 10/2010 nienależnych korzyści od regionu autonomicznego

3. W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na oczywistym błędzie w ocenie okoliczności polegającej na tym, że sporne środki zakłócają konkurencję lub grożą jej zakłóceniem i wpływają na wymianę handlową między państwami członkowskimi

4. W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego oczywistego błędu w ocenie co do braku możliwości uznania spornych środków za zgodne z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 TFUE

5. W przedmiocie zarzutu piątego, opartego na naruszeniu zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań w odniesieniu do nakazu odzyskania pomocy na poziomie skarżącej

6. W przedmiocie zarzutu szóstego, opartego na niewystarczającym charakterze uzasadnienia zaskarżonej decyzji i jego wewnętrznej sprzeczności

IV. W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: angielski.