CELEX: 62018CJ0521
Prejudiciële verwijzing
Plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en postdiensten
Richtlijn 2014/25/EU
Artikel 13
Activiteiten betreffende postdiensten
Aanbestedende instanties
Overheidsondernemingen
Ontvankelijkheid

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de overwegingen 21 en 46 en artikel 16 van richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (
PB 2014, L 94, blz. 1
), van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (
PB 2014, L 94, blz. 65
) en van artikel 3, lid 4, artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 13 van richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG (
PB 2014, L 94, blz. 243
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Pegaso Srl Servizi Fiduciari, Sistemi di Sicurezza Srl en YW (hierna samen: „Pegaso”) enerzijds en Poste Tutela SpA en Poste Italiane SpA anderzijds, over de rechtmatigheid van een aankondiging van een opdracht betreffende de gunning, in de context van een openbare procedure, van portiers-, receptie‑ en toegangscontrolediensten in de vestigingen van Poste Italiane en die van andere vennootschappen van de groep.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2004/17
Artikel 6 van richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en postdiensten (
PB 2004, L 134, blz. 1
), met als opschrift „Postdiensten”, bepaalde in lid 1:
„Deze richtlijn is van toepassing op activiteiten waarmee wordt beoogd postdiensten of, overeenkomstig lid 2, onder c), andere diensten dan postdiensten te leveren.”
Richtlijn 2014/23
De overwegingen 21 en 46 van richtlijn 2014/23 luiden:
„(21)
Het begrip ‚publiekrechtelijke instellingen’ is herhaaldelijk behandeld in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie. Een aantal verduidelijkingen zijn cruciaal [voor] een volledig begrip van dit concept. Derhalve moet worden bepaald dat een instelling die onder normale marktvoorwaarden opereert, winst nastreeft, en de verliezen draagt die voortvloeien uit haar activiteiten, niet als een ‚publiekrechtelijke instelling’ mag worden beschouwd, aangezien de behoeften van algemeen belang – en zij is precies opgericht of heeft tot taak gekregen in die behoeften te voorzien – kunnen worden geacht een industrieel of commercieel karakter te hebben. Ook de voorwaarde met betrekking tot de oorsprong van de financiering van de bedoelde instelling, is door het Hof onderzocht, dat heeft verduidelijkt dat onder ‚grotendeels’ financiering voor meer dan de helft wordt verstaan, die ook betalingen van gebruikers kan omvatten welke in overeenstemming met publiekrechtelijke regels worden opgelegd, berekend en geïnd.
[...]
(46)
Concessies die worden gegund aan gecontroleerde rechtspersonen, zijn niet aan de bij onderhavige richtlijn vastgestelde procedures onderworpen, indien de aanbestedende dienst of aanbestedende instantie als bedoeld in artikel 7, lid 1, onder a), toezicht uitoefent op de rechtspersoon zoals op zijn eigen diensten, op voorwaarde dat de gecontroleerde rechtspersoon meer dan 80 % van haar activiteiten verricht ter vervulling van taken die haar door de toezicht houdende aanbestedende dienst of aanbestedende instantie of door andere door die aanbestedende dienst of aanbestedende instantie gecontroleerde rechtspersonen zijn opgedragen, ongeacht de begunstigde van de uitvoering van de overeenkomst. [...]”
Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Aanbestedende diensten”, bepaalt in lid 4:
„Onder ‚publiekrechtelijke instellingen’ wordt verstaan, instellingen die alle volgende kenmerken vertonen:
a)
zij zijn opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang die niet van industriële of commerciële aard zijn;
b)
zij bezitten rechtspersoonlijkheid, en
c)
zij worden in de hoofdzaak door de staat, de regionale of lokale overheden of andere publiekrechtelijke lichamen gefinancierd, of hun beheer staat onder toezicht van laatstgenoemde overheden of lichamen, of hebben een bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan waarvan de leden voor meer dan de helft door de staat, de regionale of lokale overheden of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen.”
Artikel 16 van richtlijn 2014/23, met als opschrift „Uitsluiting van activiteiten die rechtstreeks aan concurrentie blootstaan”, bepaalt:
„Deze richtlijn is niet van toepassing op door aanbestedende instanties gegunde concessies wanneer, voor de lidstaat waarin dergelijke concessies moeten worden uitgevoerd, overeenkomstig artikel 35 van richtlijn 2014/25/EU is vastgesteld dat de activiteit rechtstreeks blootstaat aan concurrentie overeenkomstig artikel 34 van die richtlijn.”
Richtlijn 2014/24
De definitie van het begrip „publiekrechtelijke instellingen” in artikel 2, lid 1, punt 4, van richtlijn 2014/24 komt overeen met de definitie in artikel 6, lid 4, van richtlijn 2014/23.
Richtlijn 2014/25
De definitie van het begrip „publiekrechtelijke instelling” in artikel 3, lid 4, van richtlijn 2014/25 komt eveneens overeen met die in artikel 6, lid 4, van richtlijn 2014/23.
Artikel 4 van richtlijn 2014/25 bepaalt in de leden 1 en 2:
„1.   In deze richtlijn wordt onder ‚aanbestedende instanties’ verstaan, entiteiten:
a)
die aanbestedende diensten of overheidsonderneming zijn en die een van de in de artikelen 8 tot en met 14 bedoelde activiteiten uitoefenen;
b)
die, indien zij geen aanbestedende diensten of overheidsonderneming zijn, een van de in de artikelen 8 tot en met 14 bedoelde activiteiten of een combinatie daarvan uitoefenen en die bijzondere of uitsluitende rechten genieten welke hun door een bevoegde instantie van een lidstaat zijn verleend.
2.   ‚Overheidsonderneming’: onderneming waarop aanbestedende diensten rechtstreeks of onrechtstreeks een overheersende invloed kunnen uitoefenen uit hoofde van eigendom, financiële deelname of de op de onderneming van toepassing zijnde voorschriften.
Het vermoeden van overheersende invloed bestaat in een van de volgende gevallen wanneer een aanbestedende dienst, direct of indirect:
a)
de meerderheid van het geplaatste kapitaal van het bedrijf bezit;
b)
over de meerderheid van de stemrechten verbonden aan de door genoemd bedrijf uitgegeven aandelen beschikt;
c)
meer dan de helft van de leden van het bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan van het bedrijf kan aanwijzen.”
Artikel 6, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt:
„1.   De aanbestedende instanties kunnen, in het geval van opdrachten die voor verschillende activiteiten moeten gelden, besluiten per afzonderlijke activiteit afzonderlijke opdrachten te gunnen of één enkele opdracht te plaatsen. Wanneer de aanbestedende instanties besluiten afzonderlijke opdrachten te gunnen, wordt het besluit betreffende de regels die voor elk van de afzonderlijke opdrachten moeten gelden, genomen op grond van de kenmerken van het betrokken deel.
Niettegenstaande artikel 5 zijn, wanneer de aanbestedende instanties besluiten één enkele opdracht te gunnen, de leden 2 en 3 van dit artikel van toepassing. Wanneer een van de betrokken activiteiten evenwel onder artikel 346 VWEU of richtlijn 2009/81/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen door aanbestedende diensten van bepaalde opdrachten voor werken, leveringen en diensten op defensie‑ en veiligheidsgebied, en tot wijziging van richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG (
PB 2009, L 216, blz. 76
)] valt, is artikel 26 van deze [richtlijn] van toepassing.
De keuze tussen de gunning van één opdracht of van verschillende afzonderlijke opdrachten mag echter niet tot doel hebben de opdracht(en) buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn of, in voorkomend geval, van richtlijn 2014/24/EU dan wel richtlijn 2014/23/EU inzake concessieovereenkomsten te laten vallen.
2.   Een opdracht voor meerdere activiteiten volgt de voorschriften die van toepassing zijn op de activiteit waarvoor de opdracht in hoofdzaak is bestemd.”
In de artikelen 8 tot en met 14 van richtlijn 2014/25 worden de activiteiten opgesomd waarop deze richtlijn van toepassing is, namelijk gas en warmte (artikel 8), elektriciteit (artikel 9), water (artikel 10), vervoersdiensten (artikel 11), havens en luchthavens (artikel 12), postdiensten (artikel 13), winning van aardolie en gas en exploratie of winning van steenkool of andere vaste brandstoffen (artikel 14).
Artikel 13 van deze richtlijn is als volgt geformuleerd:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op activiteiten met betrekking tot het aanbieden van:
a)
postdiensten;
b)
andere diensten dan postdiensten, op voorwaarde dat deze diensten worden aangeboden door een entiteit die ook postdiensten in de zin van lid 2, onder b), van dit artikel aanbiedt, en dat met betrekking tot de onder lid 2, onder b), van dit artikel, vallende diensten niet is voldaan aan de in artikel 34, lid 1, genoemde voorwaarden.
2.   In dit artikel en onverminderd richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van de dienst (
PB 1998, L 15, blz. 14
)] wordt verstaan onder:
a)
‚postzending’: geadresseerde zending in de definitieve vorm waarin zij moet worden verstuurd, ongeacht het gewicht. Naast brievenpost worden bijvoorbeeld als postzending aangemerkt: boeken, catalogi, kranten, tijdschriften en postpakketten die producten met of zonder handelswaarde bevatten, ongeacht het gewicht;
b)
‚postdiensten’: diensten die bestaan in het ophalen, sorteren, vervoeren en bestellen van postzendingen. Deze diensten omvatten zowel diensten die binnen als diensten die buiten het toepassingsgebied van de overeenkomstig richtlijn 97/67/EG ingestelde universele dienst vallen;
c)
‚andere diensten dan postdiensten’: diensten die op de volgende gebieden worden geleverd:
i)
beheer van postdiensten (diensten die zowel voor als na de zending worden verricht, inclusief ‚mailroom management services’);
ii)
diensten die betrekking hebben op niet onder a) vallende postzendingen, zoals niet-geadresseerde direct mail.”
Artikel 19, lid 1, van richtlijn 2014/25 bepaalt:
„Deze richtlijn is niet van toepassing op opdrachten die de aanbestedende instanties gunnen voor andere doeleinden dan de uitoefening van hun activiteiten als bedoeld in de artikelen 8 tot en met 14 of voor de uitoefening van deze activiteiten in een derde land, in omstandigheden waarbij er geen sprake is van fysieke exploitatie van een net of van een geografisch gebied binnen de [Unie], en is evenmin van toepassing op prijsvragen die met dat doel worden georganiseerd.”
Italiaans recht
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (wetgevend besluit nr. 50 tot uitvoering van richtlijn 2014/23/EU betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten, richtlijn 2014/24/EU betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten, en richtlijn 2014/25/EU betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en postdiensten, alsook tot herziening van de geldende wettelijke regeling inzake overheidsopdrachten voor werken, diensten en leveringen) van 18 april 2016 (gewoon supplement bij GURI nr. 91 van 19 april 2016), vormt de Codice dei contratti pubblici (wetboek overheidsopdrachten).
In artikel 3, lid 1, onder d), van dit wetboek wordt het begrip „publiekrechtelijke instelling”, in de zin van dat wetboek, in dezelfde bewoordingen gedefinieerd als in artikel 6, lid 4, van richtlijn 2014/23, artikel 2, lid 1, punt 4, van richtlijn 2014/24 en artikel 3, lid 4, van richtlijn 2014/25.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bij een op 29 juli 2017 in het
Publicatieblad van de Europese Unie
bekendgemaakte aankondiging heeft Poste Tutela, die destijds een 100 %-dochteronderneming van Poste Italiane was, een openbare aanbestedingsprocedure uitgeschreven voor het sluiten van raamovereenkomsten betreffende portiers-, receptie‑ en toegangscontrolediensten in de vestigingen van Poste Italiane en in die van andere vennootschappen van de groep, voor een duur van 24 maanden (plus 12 maanden in geval van verlenging) en voor een totaalbedrag van 25253242 EUR. De aanbesteding was territoriaal onderverdeeld in zeven cumulatieve percelen. De aankondiging van een opdracht vermeldde als „rechtsgrondslag” richtlijn 2014/25.
Omdat Pegaso van mening was dat de aankondiging van een opdracht in strijd was met een aantal bepalingen van het wetboek overheidsopdrachten, heeft zij beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die de aanbestedingsprocedure in kort geding bij beschikking van 20 oktober 2017 heeft geschorst.
Poste Italiane, waarmee Poste Tutela per 1 maart 2018 is gefuseerd, verzoekt de verwijzende rechter om het beroep niet-ontvankelijk te verklaren wegens onbevoegdheid van de bestuursrechters om er kennis van te nemen. Zij maakt duidelijk dat Poste Tutela op de datum van bekendmaking van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aankondiging van een opdracht weliswaar een overheidsonderneming was, maar dat de diensten waarop deze aankondiging betrekking had niet onder een van de in richtlijn 2014/25 bedoelde bijzondere sectoren vielen. Zij voegt hieraan toe dat dit standpunt is bevestigd in een arrest van de Corte suprema di cassazione (hoogste rechter in burgerlijke en strafzaken, Italië) van 1 oktober 2018, die heeft geoordeeld dat de gewone rechter bevoegd is voor overheidsopdrachten die Poste Italiane heeft gesloten, ook al is zij een overheidsonderneming, wanneer deze opdrachten betrekking hebben op activiteiten die niet inherent zijn aan activiteiten die tot de bijzondere sector in kwestie behoren.
Poste Italiane betoogt dat het geding hoe dan ook zonder voorwerp is geraakt, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aankondiging van een opdracht na de indiening van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingetrokken.
Pegaso van haar kant betwist de door Poste Italiane opgeworpen exceptie van onbevoegdheid. Zij betoogt dat niet alleen de diensten waarop de toepasselijke regelgeving rechtstreeks betrekking heeft, zoals postdiensten, moeten worden gerekend tot de diensten die onder de bijzondere sectoren vallen, maar ook de aanvullende en accessoire diensten, die tot doel hebben de daadwerkelijke levering van de eerstbedoelde diensten te waarborgen.
Volgens de verwijzende rechter moet eerst worden uitgemaakt of het hoofdgeding binnen de bevoegdheid van de bestuursrechter dan wel binnen die van de gewone rechter valt. Daartoe moet worden vastgesteld of Poste Tutela, thans Poste Italiane, verplicht was om met het oog op de gunning van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde diensten een aanbestedingsprocedure uit te schrijven. Op dit punt is deze rechter van oordeel dat Poste Italiane alle vereiste kenmerken bezit om te worden aangemerkt als publiekrechtelijke instelling in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van het wetboek overheidsopdrachten en de richtlijnen 2014/23, 2014/24 en 2014/25. Hij merkt echter ook op dat de Corte suprema di cassazione in het in punt 18 van het onderhavige arrest vermelde arrest tot een andere conclusie is gekomen, met name door erop te wijzen dat Poste Italiane thans hoofdzakelijk aangedreven wordt door vereisten van industriële en commerciële aard.
Daarop heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet [...] Poste Italiane, op basis van de hierboven geschetste kenmerken, gekwalificeerd worden als een ‚publiekrechtelijke instelling’ in de zin van artikel 3, lid 1, onder d), van [het wetboek overheidsopdrachten] en van de desbetreffende richtlijnen van de Europese Unie (richtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU)?
2)
Is die kwalificatie ook uit te breiden tot de 100 %-dochteronderneming [Poste Tutela], die overigens met [Poste Italiane] aan het fuseren is, wanneer rekening wordt gehouden met overweging 46 van richtlijn 2014/23 over gecontroleerde rechtspersonen? [Zie in die zin ook arrest van 5 oktober 2017, LitSpecMet (
C‑567/15
,
ECLI:EU:C:2017:736
) – verplichting tot het uitschrijven van een aanbestedingsprocedure voor de dochterondernemingen van een overheidsdienst, en uitspraak nr. 6211 van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), Zesde kamer, van 24 november 2011.]
3)
Dienen genoemde vennootschappen, op grond van richtlijn 2014/25, als aanbestedende instanties, die ook volgens de regels van deel II van [het wetboek overheidsopdrachten] geacht worden een publiekrechtelijke instelling te zijn, uitsluitend voor de gunning van opdrachten die verband houden met de in de bijzondere sectoren uitgevoerde activiteiten, aanbestedingsprocedures uit te schrijven, terwijl voor het sluiten van contracten die geen verband houden met genoemde sectoren, volledige onderhandelingsvrijheid bestaat – en uitsluitend de regels voor de privésector gelden – gelet op de in overweging 21 en artikel 16 van richtlijn 2014/23 voorgeschreven beginselen?
4)
Blijven diezelfde vennootschappen, wanneer ze voldoen aan de eisen die gelden voor publiekrechtelijke instellingen, voor contracten die geen verband houden met activiteiten die eigen zijn aan de bijzondere sectoren, daarentegen onderworpen aan de algemene richtlijn 2014/24 (en dus aan de regels inzake procedures met een oproep tot mededinging), ook wanneer ze – vergeleken met het tijdstip van hun oprichting – geleidelijk aan in hoofdzaak bedrijfsmatige activiteiten zijn gaan uitvoeren en blootstaan aan concurrentie?
5)
Kan voor bedrijven waar op gemengde basis zowel activiteiten die samenhangen met de universele dienst worden verricht, als activiteiten die daarbuiten vallen, het begrip functionaliteit, met betrekking tot een dienst die specifiek het algemeen belang dient, in elk geval buiten beschouwing worden gelaten voor contracten die betrekking hebben op zowel regulier als bijzonder onderhoud, schoonmaak, meubilair en de portiers‑ en bewakingsdiensten van de bedrijven zelf?
6)
Moet ten slotte, wanneer kan worden ingestemd met het standpunt van Poste Italiane, het op eigen initiatief en zonder wettelijke verplichting uitschrijven van een aanbestedingsprocedure – waarvoor niet alle in [het wetboek overheidsopdrachten] geregelde waarborgen van transparantie en gelijke behandeling gelden – die op de voorgeschreven wijze zonder enige nadere toelichting bekendgemaakt is in de
Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana
en in het
Publicatieblad van de Europese Unie
, geacht worden in strijd te zijn met het algemeen aanvaarde beginsel van het gewettigd vertrouwen dat de deelnemers aan de aanbesteding mogen hebben?”
Nadat Poste Italiane het Hof in kennis had gesteld van de intrekking van de aankondiging van een opdracht, heeft het Hof aan de verwijzende rechter gevraagd of hij zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wenste in te trekken. Op 26 oktober 2018 heeft de verwijzende rechter meegedeeld dat hij dit verzoek handhaafde.
In antwoord op een verzoek van het Hof om uit te leggen waarom het hoofdgeding nog steeds bij hem aanhangig was, heeft de verwijzende rechter daarover op 18 maart 2019 opheldering verschaft.
Ontvankelijkheid
Poste Italiane en de Italiaanse regering betwisten de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing, door aan te voeren dat het voorwerp van het geding waarin dit verzoek werd gedaan, is weggevallen, aangezien de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aankondiging van een opdracht nadat het beroep bij de verwijzende rechter was ingesteld was ingetrokken.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt om, rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden, wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging of toetsing van de geldigheid van een regel van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 1 oktober 2019, Blaise e.a.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat vast dat Poste Italiane, na de fusie door overname van Poste Tutela door Poste Italiane, haar besluit om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aankondiging van een opdracht „te annuleren/in te trekken” in het
Publicatieblad van de Europese Unie
(S‑serie van 29 september 2018) heeft bekendgemaakt en dat, zoals op 18 maart 2019 door de verwijzende rechter bij het Hof is bevestigd, Poste Italiane in het
Publicatieblad van de Europese Unie
(S‑serie van 19 januari 2019) een nieuwe aankondiging van een opdracht met betrekking tot portiers-, receptie‑ en toegangscontrolediensten in haar vestigingen en in die van de andere vennootschappen van de groep heeft bekendgemaakt. Overigens betwist Pegaso de intrekking van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aankondiging van een opdracht niet, ook al benadrukt zij dat de verwijzende rechter gehouden blijft zich uit te spreken over de grond van het hoofdgeding, in het bijzonder over de rechtmatigheid van deze aankondiging van een opdracht, zowel met het oog op een eventueel verzoek tot schadevordering als met het oog op de kosten.
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat, niettegenstaande de aanvankelijke twijfel van de verwijzende rechter daaromtrent, het hoofdgeding inderdaad zonder voorwerp is geraakt.
De verwijzende rechter is evenwel van oordeel dat hij, om te kunnen vaststellen welk gevolg moet worden gegeven aan het bij hem ingediende beroep, zich vooraf moet uitspreken over de vraag of hij bevoegd is om er kennis van te nemen. Hij benadrukt dat dit het geval zou zijn indien op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht een van de richtlijnen van de Unie inzake overheidsopdrachten van toepassing is.
Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Derde en vijfde vraag
Met zijn derde en vijfde vraag, die samen en in de eerste plaats moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 13, lid 1, van richtlijn 2014/25 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op activiteiten die bestaan in het verrichten van portiers-, receptie‑ en toegangscontrolediensten in de vestigingen van de aanbieders van postdiensten, zoals Poste Italiane en andere vennootschappen van haar groep.
Om te beginnen moet er in de eerste plaats op worden gewezen dat richtlijn 2014/25, richtlijn 2004/17 heeft ingetrokken en vervangen. Wat in dit verband de bepalingen van richtlijn 2014/25 betreft die in wezen dezelfde draagwijdte hebben als de relevante bepalingen van richtlijn 2004/17, geldt de rechtspraak van het Hof betreffende laatstgenoemde richtlijn ook voor richtlijn 2014/25.
In de tweede plaats zijn partijen het erover eens dat Poste Tutela en Poste Italiane „overheidsondernemingen” in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/25 zijn en dus als aanbestedende instanties binnen het toepassingsgebied ratione personae van deze richtlijn vallen. Derhalve hoeft niet te worden onderzocht of deze ondernemingen ook een publiekrechtelijke instelling in de zin van artikel 3, lid 4, van deze richtlijn zijn.
Richtlijn 2014/25 is volgens artikel 13, lid 1, ervan van toepassing op activiteiten met betrekking tot het aanbieden van, ten eerste, postdiensten en, ten tweede, andere diensten dan postdiensten, op voorwaarde dat deze andere diensten worden aangeboden door een entiteit die ook postdiensten aanbiedt. De begrippen „postdiensten” en „andere diensten dan postdiensten” zijn in artikel 13, lid 2, onder b) en c), van deze richtlijn gedefinieerd als diensten die respectievelijk bestaan in het ophalen, sorteren, vervoeren en bestellen van postzendingen en in het beheer van postdiensten en diensten die betrekking hebben op andere zendingen dan postdiensten, zoals niet-geadresseerde direct mail.
Artikel 19, lid 1, van richtlijn 2014/25 preciseert bovendien in het bijzonder dat deze richtlijn niet van toepassing is op opdrachten die de aanbestedende instanties gunnen voor andere doeleinden dan de uitoefening van hun activiteiten als bedoeld in de artikelen 8 tot en met 14 van die richtlijn.
Dienaangaande heeft het Hof met betrekking tot richtlijn 2004/17 reeds geoordeeld dat die richtlijn niet alleen van toepassing was op opdrachten die werden gegund op het gebied van een van de in de artikelen 3 tot en met 7 ervan uitdrukkelijk bedoelde activiteiten, maar mede op opdrachten die, ook al waren zij van andere aard en konden zij als zodanig normaal gesproken binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (
PB 2004, L 134, blz. 114
) vallen, voor de uitoefening van de door richtlijn 2004/17 gedefinieerde activiteiten dienden. Het Hof heeft hieruit afgeleid dat wanneer een door een aanbestedende instantie geplaatste opdracht verband houdt met een activiteit die door deze instantie wordt uitgeoefend in de sectoren bedoeld in de artikelen 3 tot en met 7 van deze richtlijn, in die zin dat die opdracht wordt geplaatst in verband met en voor de uitoefening van activiteiten in een van die sectoren, voor die opdracht de procedures van deze richtlijn moeten gelden (zie in die zin arrest van 10 april 2008, Ing. Aigner,
C‑393/06
,
EU:C:2008:213
, punten
en
‑
, en 19 april 2018, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi,
C‑152/17
,
EU:C:2018:264
, punt
).
Artikel 6, lid 1, van richtlijn 2004/17 was met name van toepassing op „activiteiten waarmee wordt beoogd postdiensten [...] te leveren” en artikel 13, lid 1, van richtlijn 2014/25, die dat artikel 6 heeft vervangen, definieert het toepassingsgebied van die richtlijn onder verwijzing naar, in het bijzonder, „activiteiten met betrekking tot het aanbieden van postdiensten”.
In die omstandigheden, en zoals blijkt uit de vergelijking tussen de aanhef van deze twee bepalingen, kan het toepassingsgebied ratione personae van richtlijn 2014/25 niet restrictiever worden uitgelegd dan dat van richtlijn 2004/17 en kan het bijgevolg niet louter worden beperkt tot de activiteiten die bestaan in het aanbieden van postdiensten als zodanig, maar omvat het daarenboven de activiteiten met betrekking tot het verrichten van dergelijke diensten.
Hieruit volgt dat de uitlegging die het Hof heeft gegeven in zijn in punt 37 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak, die is gebaseerd op een systematische uitlegging van de richtlijnen 2004/17 en 2004/18, sinds de inwerkingtreding van richtlijn 2014/25 wordt bevestigd door de bewoordingen van artikel 13, lid 1, ervan, waarin het toepassingsgebied van deze nieuwe richtlijn is gedefinieerd.
Derhalve moet worden beoordeeld of, zoals Pegaso en de Europese Commissie beweren, diensten als die welke aan de orde zijn in het hoofdgeding kunnen worden geacht verband te houden, in de zin van punt 37 van het onderhavige arrest, met de door de betrokken aanbestedende instantie in de postsector uitgeoefende activiteit.
Om te kunnen dienen voor de uitoefening van de activiteit die tot de postsector behoort, kan het verband tussen de betrokken opdracht en deze sector niet van om het even welke aard zijn, omdat anders de betekenis van artikel 19, lid 1, van richtlijn 2014/25 zou worden miskend. Het volstaat immers niet dat de diensten waarop deze opdracht betrekking heeft een positieve bijdrage leveren aan de activiteiten van de aanbestedende instantie en de rentabiliteit ervan vergroten, om te kunnen vaststellen dat er tussen die opdracht en de activiteit die tot de postsector behoort een verband bestaat in de zin van artikel 13, lid 1, van deze richtlijn.
Derhalve moet worden aangenomen dat alle activiteiten die daadwerkelijk dienen voor de uitoefening van de activiteit die tot de sector van de postdiensten behoort, doordat zij het mogelijk maken dat die activiteit, gelet op de normale voorwaarden voor de uitoefening ervan, naar behoren wordt uitgevoerd, tot de activiteiten behoren die verband houden met de levering van postdiensten, met uitsluiting van activiteiten die worden uitgeoefend voor andere doeleinden dan de uitoefening van de betrokken sectorale activiteit.
Hetzelfde geldt voor aanvullende en transversale activiteiten die in andere omstandigheden zouden kunnen worden gebruikt voor de uitoefening van andere activiteiten, die niet binnen het toepassingsgebied van de richtlijn betreffende bijzondere sectoren vallen.
In casu is het moeilijk voorstelbaar dat postdiensten naar behoren zouden kunnen worden verricht zonder portiers-, receptie‑ en toegangscontrolediensten in de vestigingen van de betrokken aanbieder. Deze vaststelling geldt zowel voor de vestigingen die toegankelijk zijn voor de ontvangers van postdiensten en waar het publiek dus toegang toe heeft, als voor de vestigingen waar administratieve functies worden verricht. Zoals de advocaat-generaal in punt 116 van zijn conclusie heeft opgemerkt, omvat het aanbieden van postdiensten immers ook het beheer en de planning van deze diensten.
In die omstandigheden kan een opdracht zoals die in het hoofdgeding aan de orde is, niet worden geacht te zijn geplaatst voor andere doeleinden dan de uitoefening van de activiteit die tot de sector van de postdiensten behoort, in de zin van artikel 19, lid 1, van richtlijn 2014/25, en houdt zij, gelet op de overwegingen in punt 43 van het onderhavige arrest, veeleer juist verband met die activiteit, wat rechtvaardigt dat zij wordt onderworpen aan de in deze richtlijn ingevoerde regeling.
Gelet op het feit dat Poste Italiane, zoals in punt 34 van het onderhavige arrest is opgemerkt, een overheidsonderneming in de zin van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2014/25 is en dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde diensten activiteiten zijn die betrekking hebben op het aanbieden van postdiensten, ter uitoefening waarvan zij daadwerkelijk worden gebruikt, is deze richtlijn dus zowel ratione personae als ratione materiae van toepassing op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het betoog van Poste Italiane dat de portiers‑ en bewakingsactiviteiten waarop de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aankondiging van een opdracht betrekking heeft, ook worden verricht ten behoeve van activiteiten die buiten het materiële toepassingsgebied van richtlijn 2014/25 vallen, zoals betalingsdiensten, mobiele telefonie, verzekering of digitale diensten.
Zoals de advocaat-generaal in wezen heeft opgemerkt in de punten 119 en 120 van zijn conclusie, bepaalt artikel 6, lid 1, van richtlijn 2014/25 immers dat het de aanbestedende instanties, in het geval van opdrachten die voor verschillende activiteiten moeten gelden, vrijstaat te besluiten om per afzonderlijke activiteit afzonderlijke opdrachten te gunnen of één enkele opdracht te gunnen. In dit laatste geval volgt uit artikel 6, lid 2, van deze richtlijn dat deze enkele opdracht de voorschriften volgt die van toepassing zijn op de activiteit waarvoor de opdracht in hoofdzaak is bestemd.
Op basis van de aan het Hof verstrekte informatie kan echter niet worden vastgesteld dat de in het onderhavige geval aan de orde zijnde opdracht hoofdzakelijk was bestemd voor activiteiten die niet binnen het materiële toepassingsgebied van richtlijn 2014/25 vallen.
Bijgevolg kan in het kader van de aan het Hof verstrekte informatie en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter niet worden geoordeeld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde opdracht buiten het materiële toepassingsgebied van richtlijn 2014/25 valt.
Gelet op een en ander dient op de derde en de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 13, lid 1, van richtlijn 2014/25 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op activiteiten die bestaan in het verrichten van portiers-, receptie‑ en toegangscontrolediensten in de vestigingen van de aanbieders van postdiensten wanneer dergelijke activiteiten verband houden met de activiteit die tot de postsector behoort, in die zin dat zij daadwerkelijk dienen voor de uitoefening van die activiteit doordat zij het mogelijk maken dat die activiteit, gelet op de normale voorwaarden voor de uitoefening ervan, naar behoren kan worden verricht.
Overige vragen
Gelet op het antwoord op de derde en de vijfde vraag, hoeven de andere vragen niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 13, lid 1, van richtlijn 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van opdrachten in de sectoren water‑ en energievoorziening, vervoer en postdiensten en houdende intrekking van richtlijn 2004/17/EG moet aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op activiteiten die bestaan in het verrichten van portiers-, receptie‑ en toegangscontrolediensten in de vestigingen van de aanbieders van postdiensten wanneer dergelijke activiteiten verband houden met de activiteit die tot de postsector behoort, in die zin dat zij daadwerkelijk dienen voor de uitoefening van die activiteit doordat zij het mogelijk maken dat die activiteit, gelet op de normale voorwaarden voor de uitoefening ervan, naar behoren kan worden verricht.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.