CELEX: 62019CJ0683
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit
Richtlijn 2009/72/EG
Artikel 3, leden 2 en 6
Oplegging van openbaredienstverplichtingen
Financiering van een sociaal tarief ter bescherming van kwetsbare afnemers
Vereisten van transparantie- en non-discriminatie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG (
PB 2009, L 211, blz. 55
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding dat speelt tussen Viesgo Infraestructuras Energéticas SL (hierna: „Viesgo”), voorheen E.ON España SLU (hierna: „E.ON”), enerzijds en de Administración General del Estado (centrale overheid, Spanje) en Spaanse ondernemingen uit de elektriciteitssector anderzijds, en dat ziet op de rechtmatigheid van de regeling voor de financiering van een openbaredienstverplichting waarbij een korting op de elektriciteitsprijs moet worden verleend aan bepaalde kwetsbare afnemers.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
In de overwegingen 7, 45, 50 en 53 van richtlijn 2009/72 staat te lezen:
„(7)
In de mededeling van de Commissie van 10 januari 2007‚Een energiebeleid voor Europa’ wordt het belang onderstreept van de voltooiing van de interne markt voor elektriciteit en de totstandbrenging van gelijke mededingingsvoorwaarden voor alle in de [Unie] gevestigde elektriciteitsbedrijven. Uit de mededelingen van 10 januari 2007 getiteld ‚[D]e vooruitzichten voor de interne gas- en elektriciteitsmarkt’ en ‚Onderzoek op grond van artikel 17 van verordening (EG) nr. 1/2003 naar de Europese gas- en elektriciteitssectoren (Eindverslag)’ blijkt dat de huidige regels en maatregelen niet het vereiste kader leveren om de doelstelling van een goed functionerende interne markt te verwezenlijken.
[...]
(45)
[...] De lidstaten moeten de nodige maatregelen nemen om kwetsbare afnemers in de context van de interne markt voor elektriciteit te beschermen. Die maatregelen kunnen verschillen naargelang van de bijzondere omstandigheden in de betrokken lidstaat, en kunnen specifieke maatregelen omvatten in verband met de betaling van elektriciteitsrekeningen of meer algemene maatregelen in het kader van het socialezekerheidsstelsel. [...]
[...]
(50)
De eisen inzake openbaredienstverlening, onder meer met betrekking tot de universele dienstverlening, en de gemeenschappelijke minimumnormen die daaruit voortvloeien, moeten verder worden versterkt om te waarborgen dat alle consumenten, met name de kwetsbaren onder hen, hun voordeel doen bij de vrije mededinging en bij billijke prijzen. De eisen inzake openbaredienstverlening dienen op nationaal niveau te worden gedefinieerd, met inachtneming van nationale omstandigheden; het [Unie]recht dient echter door de lidstaten te worden nageleefd. De burgers van de Unie en, waar dit door de lidstaten opportuun wordt geacht, kleine ondernemingen, dienen aanspraak te hebben op openbaredienstverplichtingen, vooral waar het gaat om leverings- en voorzieningszekerheid en redelijke prijzen. [...]
[...]
(53)
Energiearmoede wordt in de [Unie] een steeds groter probleem. De lidstaten die hierdoor getroffen zijn en die zulks nog niet hebben gedaan, moeten dan ook nationale actieplannen ontwikkelen of andere adequate maatregelen treffen om energiearmoede aan te pakken en te zorgen voor een vermindering van het aantal personen dat onder een dergelijke situatie lijdt. De lidstaten dienen er in ieder geval voor te zorgen dat kwetsbare afnemers van energie voorzien blijven. Hierbij zou gebruik kunnen worden gemaakt van een geïntegreerde aanpak, bijvoorbeeld in het kader van het sociaal beleid, en de maatregelen zouden sociale beleidsmaatregelen of verbeteringen van de energie-efficiëntie van huizen kunnen omvatten. Op zijn minst zou deze richtlijn nationale beleidsmaatregelen ten gunste van kwetsbare afnemers moeten toestaan.”
Artikel 2 („Definities”) van deze richtlijn bepaalde:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[...]
21.
‚verticaal geïntegreerd bedrijf’: elektriciteitsbedrijf of groep van elektriciteitsbedrijven waarin dezelfde persoon of dezelfde personen, direct of indirect, het recht hebben zeggenschap uit te oefenen en waarbij het bedrijf of de groep van bedrijven ten minste een van de functies van transmissie of distributie en ten minste een van de functie[s] van productie of levering van elektriciteit verricht;
[...]”
Artikel 3, leden 2, 6 en 7, van deze richtlijn bepaalde:
„2.   Met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het [VWEU], met name artikel [106], mogen de lidstaten in het algemeen economisch belang aan elektriciteitsbedrijven openbaredienstverplichtingen opleggen, die betrekking kunnen hebben op de zekerheid, waaronder de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen zijn begrepen, alsmede op de bescherming van het milieu, met inbegrip van energie-efficiëntie, energie uit hernieuwbare bronnen en bescherming van het klimaat. Deze verplichtingen zijn duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar en waarborgen de gelijke toegang voor [...] elektriciteitsbedrijven [in de Unie] tot nationale consumenten [...]. [...]
[...]
6.   Indien een lidstaat financiële compensatie, andere vormen van compensatie en exclusieve rechten voor het nakomen van de in de leden 2 en 3 bedoelde verplichtingen verleent, geschiedt dat op een niet-discriminerende en transparante wijze.
7.   De lidstaten nemen passende maatregelen om eindafnemers te beschermen en voorzien met name in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare afnemers. In dit verband definieert elke lidstaat het begrip kwetsbare afnemers, dat kan verwijzen naar energiearmoede en onder meer naar het verbod op afsluiting van de elektriciteitstoevoer van dergelijke afnemers in moeilijke tijden. De lidstaten waarborgen dat de rechten en verplichtingen met betrekking tot kwetsbare afnemers worden toegepast. [...]”
Spaans recht
Artikel 45 („Kwetsbare afnemers”) van Ley 24/2013 del Sector Eléctrico (wet 24/2013 betreffende de elektriciteitssector) van 26 december 2013, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „wet 24/2013”), bepaalde:
„1.   Als kwetsbare afnemers worden beschouwd elektriciteitsafnemers die voldoen aan nader te bepalen kenmerken op het gebied van sociale situatie, verbruik en koopkracht. Hoe dan ook zijn maatregelen beperkt tot natuurlijke personen en hun gewone verblijfplaats.
De definitie van kwetsbare afnemers en de eisen waaraan zij moeten voldoen, alsmede de voor deze groep te nemen maatregelen worden middels regelgeving vastgesteld door de regering.
2.   Het sociaal tarief geldt voor kwetsbare afnemers die voldoen aan de bij koninklijk besluit van de ministerraad vastgestelde kenmerken op het gebied van sociale situatie, verbruik en koopkracht. Voor de toepassing van dit tarief wordt een drempel vastgesteld die gebaseerd is op een inkomensindicator per gezinshoofd. Hoe dan ook is de maatregel beperkt tot natuurlijke personen en hun gewone verblijfplaats.
3.   Het sociaal tarief is een korting die gelijk is aan het verschil tussen het gereguleerde tarief voor kleine afnemers en een basistarief, het zogenaamde ‚vangnettarief’, en wordt door de betreffende referentieleverancier toegepast op de facturen van afnemers die recht hebben op dit tarief.
De Ministro de Industria, de Energía y de Turismo [(minister van Industrie, Energie en Toerisme)] stelt het vangnettarief vast na goedkeuring door de Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos [(gedelegeerde regeringscommissie voor economische zaken)].
4.   Het sociaal tarief wordt beschouwd als een openbaredienstverplichting in de zin van richtlijn [2009/72] en komt voor rekening van de moedermaatschappijen van groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, de ondernemingen die gelijktijdig de activiteiten bestaande uit de productie, de distributie en de verkoop van elektriciteit uitvoeren.
De verdeelsleutel voor de te financieren bedragen wordt voor elk groep ondernemingen berekend op basis van de verhouding tussen de som van de jaargemiddelden van het aantal met de distributienetten van de distributiemaatschappijen verbonden leveringen en het aantal klanten van de verkoopmaatschappijen waarin de groep deelneemt, enerzijds, en de som van alle jaargemiddelden van de leveringen en de klanten van alle groepen ondernemingen die voor deze verdeling in aanmerking moeten worden genomen, anderzijds.
Deze verdeelsleutel wordt jaarlijks door de Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia [(nationale commissie voor markten en mededinging, Spanje)] berekend volgens de in de regelgeving vastgestelde procedure en voorwaarden. Daartoe publiceert deze commissie in november van elk jaar op haar website informatie over de afgelopen 12 maanden met betrekking tot de jaargemiddelden van het aantal met de distributienetten van de distributiemaatschappijen verbonden leveringen en het aantal klanten van de verkoopmaatschappijen, alsmede de lijst van de groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, ondernemingen die voldoen aan het in de eerste alinea van dit lid genoemde criterium.
Bovengenoemde commissie dient vóór 1 december van elk jaar een voorstel in tot vaststelling van de verdeelsleutel voor de te financieren bedragen door elk van de moedermaatschappijen, welk voorstel door de minister van Industrie, Energie en Toerisme wordt goedgekeurd bij in het
Boletín Oficial del Estado
bekendgemaakt besluit.
De door ieder van die maatschappijen te leveren bijdragen worden in elk geval gestort op een specifieke depositorekening die daartoe is geopend door het afwikkelingsorgaan, dat belast is met het beheer van die rekening.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 18 december 2014 heeft E.ON, waarvan Viesgo de rechtsopvolgster is, bij de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) bestuursrechtelijk beroep ingesteld tot nietigverklaring van Real Decreto 968/2014, por el que se desarrolla la metodología para la fijación de los porcentajes de reparto de las cantidades a financiar relativas al bono social (koninklijk besluit 968/2014 inzake de methode voor de berekening van de verdeelsleutel van de te financieren bedragen wat betreft het sociaal tarief) van 21 november 2014 (hierna: „koninklijk besluit 968/2014”).
E.ON voerde aan dat de regeling voor de financiering van het sociaal tarief die is opgenomen in artikel 45, lid 4, van wet 24/2013 en is uitgewerkt in de artikelen 2 en 3 van koninklijk besluit 968/2014, onverenigbaar was met richtlijn 2009/72.
Bij arrest van 24 oktober 2016 heeft de Tribunal Supremo het beroep van E.ON toegewezen en deze financieringsregeling niet toepasselijk verklaard op grond dat zij onverenigbaar was met artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72. Die rechterlijke instantie gaf daarbij aan dat zij zich heeft gebaseerd op de arresten van het Hof van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), en 7 september 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
). In het bijzonder was deze rechterlijke instantie van oordeel dat de motivering in laatstgenoemd arrest, dat betrekking heeft op een nationale regeling inzake gasprijzen, volledig kon worden toegepast op de elektriciteitssector aangezien artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en houdende intrekking van richtlijn 2003/55/EG (
PB 2009, L 211, blz. 94
) en artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 vergelijkbaar zijn. Bijgevolg heeft zij op grond van de theorie van de
acte éclairé
in haar arrest besloten het Hof niet om een prejudiciële beslissing te verzoeken.
De centrale overheid heeft daartegen beroep ingesteld bij de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje) ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele vrijheden (het zogeheten
recurso de amparo
).
Op 26 maart 2019 heeft de Tribunal Constitucional het beroep gegrond verklaard. Bijgevolg heeft deze rechterlijk instantie dat arrest vernietigd om de reden dat de Tribunal Supremo het in artikel 24, lid 2, van de Spaanse grondwet neergelegde recht op een proces met alle waarborgen had geschonden door zonder voorafgaand verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof de nationale regeling buiten toepassing te laten op grond dat zij onverenigbaar was met artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72. De Tribunal Constitucional heeft tevens de hervatting van de contentieuze procedure gelast in het stadium voorafgaand aan de uitspraak van het arrest, zodat de Tribunal Supremo zich opnieuw zou uitspreken. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Tribunal Constitucional heeft geoordeeld dat in casu niet was voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de theorie van de
acte éclairé
en dat de Tribunal Supremo derhalve niet was ontheven van de verplichting om een prejudiciële vraag te stellen.
Ter uitvoering van dat arrest heeft de Tribunal Supremo besloten het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing aan het Hof voor te leggen, waarin het middels vragen de redenen uiteenzet op grond waarvan deze rechterlijke instantie had geoordeeld dat de Spaanse regeling onverenigbaar was met richtlijn 2009/72.
De Tribunal Supremo merkt op dat het in artikel 45 van wet 24/2013 genoemde sociaal tarief is opgevat als een uitgesproken sociale prestatie die de aard heeft van een openbaredienstverplichting en die is bedoeld ter bescherming van bepaalde elektriciteitsafnemers die in aanmerking komen voor het vangnettarief en voldoen aan bepaalde kenmerken op het gebied van sociale situatie, verbruik en koopkracht. Dit tarief ziet op de elektriciteitskosten van de gewone verblijfplaats van die afnemers.
Deze rechterlijke instantie wijst erop dat uit de memorie van toelichting bij Real decreto-ley 9/2013, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico (koninklijk wetsbesluit 9/2013 tot vaststelling van spoedeisende maatregelen teneinde de financiële stabiliteit van het elektriciteitssysteem te waarborgen) van 12 juli 2013, dat voorafging aan wet 24/2013, blijkt dat de in artikel 45, lid 4, van deze wet neergelegde regeling voor de financiering van het sociaal tarief beoogt bij te dragen aan de noodzakelijke en spoedeisende verlaging van de kosten van het systeem door middels een openbaredienstverplichting erin te voorzien dat de kosten van het sociaal tarief worden gedragen door de moedermaatschappijen van ondernemingen of groepen ondernemingen die de activiteiten bestaande uit de productie, de distributie en de verkoop van elektriciteit uitvoeren en die verticaal geïntegreerd zijn. Volgens de nationale wetgever maakt het opleggen van een dergelijke verplichting aan deze moedermaatschappijen het mogelijk, zij het indirect, om deze lasten te verdelen over de belangrijkste bedrijfsactiviteiten in de elektriciteitssector.
De verwijzende rechterlijke instantie merkt in dit verband op dat in casu de vraag aan de orde is of dergelijke rechtvaardigingsgronden voldoen aan de vereisten van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 dat openbaredienstverplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar moeten zijn en de gelijke toegang van elektriciteitsbedrijven uit de Unie tot nationale consumenten moeten waarborgen.
Hij benadrukt dat de nationale wetgever wordt verweten te hebben besloten dat van de spelers die in drie domeinen van het elektriciteitssysteem – productie, distributie en verkoop – actief zijn, alleen de ondernemingen of groepen ondernemingen die gelijktijdig deze drie activiteiten uitvoeren en verticaal geïntegreerde groepen vormen, de kosten van de financiering van deze openbaredienstverplichting dragen, terwijl alle ondernemingen of groepen ondernemingen waarvan de activiteiten tot één of twee van deze domeinen zijn beperkt, van deze lasten zijn vrijgesteld.
De verwijzende rechterlijke instantie stelt in dit verband dat uit Orden IET/350/2014, por la que se fijan los porcentajes de reparto de las cantidades a financiar relativas al bono social correspondientes a 2014 (besluit IET/350/2014 tot vaststelling van de verdeelsleutel voor de te financieren bedragen in verband met het sociaal tarief voor 2014) van 7 maart 2014, waarin de betrokken entiteiten worden genoemd en de verdeelsleutel voor de te financieren bedragen met betrekking tot het sociaal tarief voor 2014 wordt vastgesteld, blijkt dat er slechts voor vijf ondernemingen of groepen ondernemingen sprake is van aanzienlijk hoge coëfficiënten of percentages, die bovendien onderling sterk verschillen [Endesa SA (41,612696 %), Iberdrola SA (38,474516 %), Gas Natural SDG SA (14,185142 %), Hidroeléctrica del Cantábrico (2,649114 %) en E.ON (2,368956 %)]. Deze vijf ondernemingen alleen financieren dus 99,290424 % van het sociaal tarief, terwijl voor de overige 23 ondernemingen die worden genoemd aanzienlijk lagere coëfficiënten worden toegepast, allemaal ruim onder 1 %.
Voorts vraagt de verwijzende rechterlijke instantie zich af of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling mogelijk het evenredigheidsbeginsel schendt aangezien de verplichting om het sociaal tarief te financieren niet bij wijze van uitzondering of voor een beperkte duur is ingevoerd, maar voor onbeperkte duur en zonder tegenprestatie of compenserende maatregelen.
In die omstandigheden heeft de Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Staan de in artikel 3, lid 2, van richtlijn [2009/72] vastgestelde vereisten volgens de rechtspraak van het Hof, waaronder de arresten van 20 april 2010, Federutility e.a. (
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
), en 7 september 2016, ANODE (
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
), in de weg aan een nationale regeling – zoals die is vastgelegd in artikel 45, lid 4, van [wet 24/2013] en nader is uitgewerkt in de artikelen 2 en 3 van [koninklijk besluit 968/2014] – waarbij de financiering van het sociaal tarief wordt afgewenteld op bepaalde spelers in de elektriciteitsvoorziening, namelijk de moedermaatschappijen van groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, de ondernemingen die gelijktijdig [de] activiteiten [...] van [...] productie, distributie en verkoop van elektriciteit [uitvoeren], hoewel sommige van die spelers een bijzonder gering specifiek gewicht hebben binnen de sector, terwijl andere ondernemingen of groepen ondernemingen die vanwege hun omzet, vanwege hun relatieve belang in een bedrijfssector of omdat zij gelijktijdig en op geïntegreerde wijze twee van die activiteiten uitvoeren mogelijk beter in staat zijn om deze kosten te dragen, van deze lasten zijn vrijgesteld?
2)
Is een nationale regeling waaruit voortvloeit dat de verplichting tot financiering van het sociaal tarief niet bij uitzondering, noch voor beperkte tijd, maar wel voor onbepaalde tijd en zonder enige tegenprestatie of compenserende maatregelen wordt vastgesteld, verenigbaar met het in artikel 3, lid 2, van richtlijn [2009/72] vastgestelde vereiste van evenredigheid?”
Bevoegdheid van het Hof en ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
Viesgo, Iberdrola en Endesa zijn in wezen van mening dat het Hof, gelet op de omstandigheden die tot het verzoek om een prejudiciële beslissing hebben geleid en op de door de verwijzende rechterlijke instantie verstrekte aanwijzingen, hetzij zich onbevoegd moet verklaren, hetzij dit verzoek als niet-ontvankelijk moet afwijzen. Zij stellen met name dat de redenen waarom de verwijzende rechterlijke instantie het verzoek heeft ingediend, niet onder het Unierecht vallen aangezien deze instantie zich op grond van een nationale procedure en nationale rechtspraak verplicht achtte een prejudiciële vraag te stellen, terwijl zij in casu geen twijfels heeft over de gevraagde uitlegging. Betoogd wordt dat dit afbreuk doet aan de voorrang en de doeltreffendheid van het Unierecht.
De verwijzende rechterlijke instantie wijst erop dat de Tribunal Constitucional haar arrest van 24 oktober 2016 heeft vernietigd op grond dat zij onvoldoende had uiteengezet waarom zij gebruik had gemaakt van de theorie van de
acte éclairé
. Deze rechterlijke instantie is echter van oordeel dat de werkelijke reden voor de vernietiging is dat het Tribunal Constitucional voor beslissingen van nationale rechterlijke instanties wat de uitlegging en de toepassing van het Unierecht betreft een ander en strenger toetsingscriterium hanteert wanneer die rechterlijke instanties een nationale wet buiten toepassing laten op grond dat zij deze in strijd achten met het Unierecht, dan wanneer zij beslissen dat de nationale regeling in overeenstemming is met dat recht.
Zonder dat de verenigbaarheid met het Unierecht van de door de verwijzende rechterlijke instantie aangehaalde rechterlijke praktijk van de Tribunal Constitucional hoeft te worden onderzocht, moet ten eerste worden vastgesteld dat het verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking heeft op een Unierechtelijke regel, te weten artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, voor de uitlegging waarvan het Hof bevoegd is.
Ten tweede is het volgens vaste rechtspraak van het Hof uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt, om, rekening houdend met de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt, te beoordelen. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden. Bijgevolg geldt voor door nationale rechters gestelde vragen over het Unierecht een vermoeden van relevantie. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag wanneer blijkt dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 16 juli 2020, Facebook Ireland en Schrems,
C‑311/18
,
EU:C:2020:559
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu houden de prejudiciële vragen om te beginnen duidelijk verband met het voorwerp van het hoofdgeding aangezien de verwijzende rechterlijke instantie daarmee wenst te vernemen of de nationale bepalingen waarvan de rechtmatigheid voor deze instantie wordt betwist, verenigbaar zijn met de verplichtingen die artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 de lidstaten op het gebied van elektriciteit oplegt. Voorts blijkt niet dat het vraagstuk dat de verwijzende rechterlijke instantie opwerpt, hypothetisch is. Ten slotte heeft deze rechterlijke instantie in haar verzoek om een prejudiciële beslissing voldoende gegevens, feitelijk en rechtens, uiteengezet om het Hof in staat te stellen een zinvol antwoord te geven op deze vragen.
Hieraan moet worden toegevoegd dat, anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 16 december 1981, Foglia (
244/80
,
EU:C:1981:302
), waarop een aantal partijen in het hoofdgeding zich beroept, het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing beantwoordt aan een objectieve behoefte die inherent is aan de beslechting van een geschil bij de verwijzende rechterlijke instantie.
Ten derde zij eraan herinnerd dat het een nationale rechterlijke instantie geenszins verboden is het Hof een prejudiciële vraag te stellen waarvan de beantwoording in de opvatting van een van de partijen in het hoofdgeding geen ruimte laat voor redelijke twijfel. Zelfs indien dit het geval zou zijn, is het verzoek om een prejudiciële beslissing dat dergelijke vragen bevat dus nog niet niet-ontvankelijk (zie in die zin arrest van 30 april 2020, Оvergas Mrezhi en Balgarska gazova asotsiatsia,
C‑5/19
,
EU:C:2020:343
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit het voorgaande volgt dat het Hof bevoegd is om op het verzoek om een prejudiciële beslissing te antwoorden en dat dit verzoek ontvankelijk is.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de kosten van een openbaredienstverplichting waarbij tegen verlaagd tarief elektriciteit wordt geleverd aan bepaalde kwetsbare afnemers, uitsluitend worden opgelegd aan de moedermaatschappijen van groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, de ondernemingen die gelijktijdig elektriciteit produceren, distribueren en verkopen.
In dit verband moet erop worden gewezen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde maatregel ziet op de verplichting om een financiële bijdrage te betalen ter dekking van de kosten van het sociaal tarief. Dat is een gereguleerde korting op de elektriciteitsrekening die verkoopmaatschappijen moeten toepassen ten gunste van bepaalde als „kwetsbaar” aangemerkte afnemers. Het bedrag van deze korting komt overeen met het verschil tussen de gereguleerde prijs van de voor kleine afnemers bestemde elektriciteit en een verlaagd tarief, het zogenoemde vangnettarief, dat door een overheidsinstantie wordt vastgesteld.
In de eerste plaats moet worden onderzocht of deze verplichte financiële bijdrage een openbaredienstverplichting in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 vormt en dus binnen de werkingssfeer van deze bepaling valt.
Ten eerste heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „openbaredienstverplichtingen” in de zin van die bepaling overeenkomt met overheidsinterventie in de werking van de elektriciteitsmarkt, op grond waarvan elektriciteitsbedrijven met het oog op het nastreven van een algemeen economisch belang op deze markt moeten handelen op basis van door de overheid opgelegde criteria. De vrijheid van deze bedrijven om te handelen op de elektriciteitsmarkt wordt dus beperkt in die zin dat zij bepaalde goederen of diensten niet of niet in dezelfde mate of tegen dezelfde voorwaarden zouden hebben geleverd indien zij alleen rekening hielden met hun commerciële belangen (arrest van 19 december 2019, Engie Cartagena,
C‑523/18
,
EU:C:2019:1129
, punt
).
In het licht van deze definitie moet worden vastgesteld dat de verplichting die in casu op verkoopmaatschappijen rust om elektriciteit tegen verlaagd tarief te leveren aan bepaalde kwetsbare afnemers, kan worden aangemerkt als openbaredienstverplichting in de zin van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72.
Die verkoopmaatschappijen zijn immers verplicht om zelf te handelen om de doelstelling van algemeen economisch belang ter zake van de bescherming van kwetsbare afnemers te verwezenlijken, welke doelstelling door de nationale wetgever wordt nagestreefd middels het opleggen van het sociaal tarief en tevens overeenkomt met een doelstelling van de Uniewetgever, zoals blijkt uit de overwegingen 45, 50 en 53 van richtlijn 2009/72. Daarnaast wordt de handelsvrijheid van de verkoopmaatschappijen op de elektriciteitsmarkt beperkt aangezien zij, louter op basis van hun commerciële belangen, de elektriciteit niet of niet tegen dezelfde prijs aan de betrokken afnemers zouden hebben geleverd.
Ten tweede blijkt uit artikel 45, lid 4, eerste alinea, van wet 24/2013 dat de kosten van het sociaal tarief worden gedragen door de moedermaatschappijen van groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, de ondernemingen die gelijktijdig elektriciteit produceren, distribueren en verkopen.
Overeenkomstig artikel 45, lid 4, tweede alinea, van die wet wordt de verdeelsleutel voor de te financieren bedragen voor elke groep ondernemingen berekend op basis van de verhouding tussen de som van de jaargemiddelden van het aantal met de distributienetten van de distributiemaatschappijen verbonden leveringen en het aantal klanten van de verkoopmaatschappijen waarin de groep deelneemt, enerzijds, en de som van alle jaargemiddelden van de leveringen en de klanten van alle groepen ondernemingen die voor deze verdeling in aanmerking moeten worden genomen, anderzijds.
Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, hangt de verdeelsleutel voor de te financieren bedragen dus af van zowel het aantal met de distributienetten van de betrokken maatschappijen verbonden leveringen als het aantal klanten aan wie deze maatschappijen elektriciteit verkopen.
Uit artikel 45, lid 4, eerste en tweede alinea, van wet 24/2013 volgt derhalve dat alle moedermaatschappijen van groepen ondernemingen en alle in deze bepaling bedoelde ondernemingen die de lasten van de financiering van het sociaal tarief dragen, rechtstreeks of via een onderneming die tot een dergelijke groep ondernemingen behoort, elektriciteit verkopen en dus verplicht zijn om de korting op de elektriciteitsprijs – in de vorm van dat sociaal tarief – toe te passen op kwetsbare afnemers. Het door de Spaanse wetgever ingevoerde stelsel legt dus een openbaredienstverplichting op waarvan de kosten worden afgewenteld op een deel van de ondernemingen en groepen ondernemingen die met het uitvoeren van een dergelijke openbaredienstverplichting zijn belast.
Ten derde blijkt uit artikel 45, lid 4, vijfde alinea, van wet 24/2013 dat de bijdragen die elk van deze ondernemingen uit hoofde van de financiële verplichting betreffende het sociaal tarief moet betalen, worden gestort op een specifieke depositorekening die daartoe is geopend door het afwikkelingsorgaan, dat belast is met het beheer van die rekening. Zoals de Spaanse regering in haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof heeft aangegeven, heeft een dergelijke verplichting enkel tot doel het sociaal tarief te financieren.
Uit het voorgaande volgt dus dat de opbrengst van deze bijdragen uitsluitend voor de financiering van het sociaal tarief wordt gebruikt. De kosten van het sociaal tarief bepalen het totale bedrag dat door middel van deze financiële bijdrage moet worden geheven van de elektriciteitsbedrijven die deze bijdrage moeten betalen. Het onderzoek naar de verenigbaarheid met richtlijn 2009/72 van de openbaredienstverplichting die het sociaal tarief vormt, kan dan ook niet worden onderscheiden van het onderzoek met betrekking tot de financiële bijdrage waarmee die verplichting wordt gefinancierd (zie naar analogie arrest van 10 november 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Commissie,
C‑449/14 P
,
EU:C:2016:848
, punten
en
).
Hieruit volgt dat de middels het sociaal tarief opgelegde openbaredienstverplichting uit twee aspecten bestaat, te weten, ten eerste, de korting op de prijs van de aan bepaalde kwetsbare afnemers geleverde elektriciteit en, ten tweede, de financiële bijdrage ter dekking van de kosten van deze prijskorting, welke aspecten onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verplichte financiële bijdrage binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 valt, aangezien zij integrerend deel uitmaakt van de openbaredienstverplichting die ziet op het sociaal tarief.
In de tweede plaats zij eraan herinnerd dat de lidstaten overeenkomstig deze bepaling en met volledige inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het VWEU, met name artikel 106, elektriciteitsbedrijven in het algemeen economisch belang openbaredienstverplichtingen mogen opleggen die betrekking kunnen hebben op de veiligheid, met inbegrip van de leverings- en voorzieningszekerheid, de regelmaat, de kwaliteit en de prijs van de leveringen alsmede de bescherming van het milieu. Deze verplichtingen moeten duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar zijn en de elektriciteitsbedrijven van de Unie een gelijke toegang tot nationale consumenten waarborgen.
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat, aangezien artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 en artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/73 in wezen identiek zijn en deze twee richtlijnen als hoofddoel hebben om, zoals de Europese Commissie aangeeft, het juridische kader van hun respectieve gereguleerde economische sector te harmoniseren teneinde een volledig open en concurrerende interne markt te waarborgen, de rechtspraak van het Hof over deze laatste bepaling kan worden toegepast op artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72.
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat een overheidsinterventie in de vaststelling van de elektriciteitsprijs de totstandbrenging van een concurrerende elektriciteitsmarkt weliswaar belemmert, maar in het kader van richtlijn 2009/72 kan worden toegestaan, mits aan drie voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet de interventie een doelstelling van algemeen economisch belang nastreven, ten tweede moet zij het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen, en ten derde moet zij voorzien in duidelijk gedefinieerde, transparante, niet-discriminerende en controleerbare openbaredienstverplichtingen en de elektriciteitsbedrijven van de Unie een gelijke toegang tot consumenten waarborgen (zie naar analogie arresten van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
, en 30 april 2020, Overgas Mrezhi en Balgarska gaspva asotsiatsia,
C‑5/19
,
EU:C:2020:343
, punt
).
Wat deze laatste voorwaarde betreft, in het bijzonder het vereiste dat openbaredienstverplichtingen niet discriminerend mogen zijn – het enige vereiste dat in het kader van de eerste vraag aan de orde is –, kunnen krachtens artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 openbaredienstverplichtingen worden opgelegd „aan elektriciteitsbedrijven” in het algemeen, en niet aan bepaalde bedrijven in het bijzonder. In deze context mag een regeling ter bepaling van de bedrijven die met openbaredienstverplichtingen worden belast, a priori geen enkel bedrijf uitsluiten dat actief is in de elektriciteitssector. Elk eventueel verschil in behandeling moet dus objectief worden gerechtvaardigd (zie naar analogie arresten van 7 september 2016, ANODE,
C‑121/15
,
EU:C:2016:637
, punt
, en 30 april 2020, Overgas Mrezhi en Balgarska gaspva asotsiatsia,
C‑5/19
,
EU:C:2020:343
, punt
).
Hoewel de openbaredienstverplichting betreffende het sociaal tarief is opgelegd aan alle elektriciteitsbedrijven die elektriciteit verkopen op de Spaanse markt, treffen de financiële lasten van deze verplichting die is bedoeld ter dekking van de kosten van de korting op de elektriciteitsprijs doordat het sociaal tarief wordt toegepast, niet al deze elektriciteitsbedrijven. Het staat dan ook aan de verwijzende rechter om na te gaan of de differentiatie tussen de ondernemingen die deze lasten moeten dragen en de ondernemingen die daarvan zijn vrijgesteld, objectief gerechtvaardigd is (zie naar analogie arrest van 30 april 2020, Оvergas Mrezhi en Balgarska gazova asotsiatsia,
C‑5/19
,
EU:C:2020:343
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de nationale wetgever van mening was dat het voor rekening nemen van deze kosten door de moedermaatschappijen van groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, de ondernemingen die gelijktijdig elektriciteit produceren, distribueren en verkopen, het mogelijk maakt, zij het indirect, om deze lasten te verdelen over de belangrijkste bedrijfsactiviteiten in de elektriciteitssector en aldus de economische gevolgen van de kosten die verbonden zijn aan de openbaredienstverplichting met betrekking tot het sociaal tarief, tot een minimum te beperken.
Gelet op het aldus nagestreefde doel om die lasten te verdelen, is de verwijzende rechterlijke instantie van oordeel dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde financiële bijdrage discriminerend is en bijgevolg in strijd is met artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72.
Volgens deze rechterlijke instantie hebben bepaalde ondernemingen die door deze bijdrage worden geraakt immers een zeer gering specifiek gewicht in de Spaanse elektriciteitssector, terwijl andere ondernemingen of groepen ondernemingen die mogelijk beter in staat zijn om deze bijdrage te betalen, hetzij vanwege hun omzet, hetzij vanwege hun relatieve belang in een van de bedrijfssectoren, hetzij omdat zij gelijktijdig en op geïntegreerde wijze twee van de drie activiteiten van productie, distributie en verkoop van elektriciteit uitvoeren, van deze bijdrage zijn vrijgesteld.
Dienaangaande zij opgemerkt dat het door de nationale wetgever gehanteerde onderscheidingscriterium niet objectief gerechtvaardigd is, aangezien in beginsel alle bedrijven die ten minste een van de belangrijkste bedrijfsactiviteiten uitvoeren, aan de financiering van de kosten van het sociaal tarief zouden moeten bijdragen, gelet op de door die wetgever nagestreefde doelstelling om deze kosten te verdelen over de belangrijkste activiteiten in de elektriciteitssector.
In het licht van een dergelijke doelstelling is het verschil tussen ondernemingen die de drie activiteiten van productie, distributie en verkoop van elektriciteit uitvoeren en ondernemingen die alleen deze laatste activiteit en een van de twee andere activiteiten uitvoeren, niet duidelijk wat betreft hun respectieve vermogen om de financiële kosten van het sociaal tarief te dragen. In dit verband wijst de verwijzende rechterlijke instantie erop dat de vertegenwoordiger van de Administración del Estado in het hoofdgeding heeft erkend dat de integratie van de productie en de verkoop van elektriciteit ook bevorderlijk is voor synergieën en schaalvoordelen.
Hoewel, zoals de Spaanse regering aangeeft, de regeling voor de financiering van het sociaal tarief impliceert dat de vijf grootste spelers op de Spaanse elektriciteitsmarkt meer dan 99 % van de kosten van die financiering dragen, neemt dit niet weg dat het door de nationale wetgever gehanteerde criterium om onderscheid te maken tussen de ondernemingen die deze kosten, in meerdere of mindere mate, moeten dragen en de ondernemingen die daarvan volledig zijn vrijgesteld, leidt tot een verschil in behandeling tussen de verschillende ondernemingen die op die markt actief zijn, dat niet objectief gerechtvaardigd is.
Gelet op een en ander dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de kosten van een openbaredienstverplichting waarbij tegen verlaagd tarief elektriciteit wordt geleverd aan bepaalde kwetsbare afnemers, uitsluitend worden gedragen door de moedermaatschappijen van groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, de ondernemingen die gelijktijdig elektriciteit produceren, distribueren en verkopen, aangezien dit criterium, dat door de nationale wetgever wordt gehanteerd om onderscheid te maken tussen de ondernemingen die deze kosten moeten dragen en de ondernemingen die daarvan volledig zijn vrijgesteld, leidt tot een verschil in behandeling tussen de verschillende ondernemingen die op die markt actief zijn, dat niet objectief gerechtvaardigd is.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus moet worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de regeling voor de financiering van een openbaredienstverplichting waarbij tegen verlaagd tarief elektriciteit wordt geleverd aan bepaalde kwetsbare afnemers, voor onbepaalde tijd en zonder compenserende maatregelen wordt ingevoerd.
In de eerste plaats moet worden bepaald of de omstandigheid dat de regeling voor de financiering van een dergelijke openbaredienstverplichting niet in de tijd is beperkt, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zoals in punt 44 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, is de eerbiediging van dit beginsel een van de voorwaarden voor de toelaatbaarheid van een overheidsinterventie in de vaststelling van de elektriciteitsprijs in het kader van richtlijn 2009/72. Het Hof heeft geoordeeld dat deze interventie enkel mag afdoen aan de vrije totstandkoming van de prijs voor zover dit strikt noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling van algemeen belang, en dus dient te worden beperkt in de tijd. Dit veronderstelt dat de noodzaak van deze interventie op gezette tijden opnieuw wordt beoordeeld (zie naar analogie arrest van 20 april 2010, Federutility e.a.,
C‑265/08
,
EU:C:2010:205
, punten
en
).
In dit verband staat het aan de nationale rechterlijke instanties om na te gaan of en in hoeverre de overheid naar nationaal recht verplicht is om periodiek en voldoende vaak de noodzaak en de voorwaarden van haar interventie in de elektriciteitsprijs te heroverwegen in het licht van de ontwikkelingen in de elektriciteitssector (zie naar analogie arrest van 30 april 2020, Оvergas Mrezhi en Balgarska gazova asotsiatsia,
C‑5/19
,
EU:C:2020:343
, punt
).
Deze verplichting tot periodieke herziening betreft echter alleen de noodzaak van de interventie in de elektriciteitsprijzen en de voorwaarden van een dergelijke interventie. Zij heeft daarentegen geen betrekking op de financieringsregeling van deze prijsinterventiemaatregel, in casu het sociaal tarief. De financieringsregeling vormt weliswaar een aspect dat onlosmakelijk verbonden is met de prijsinterventiemaatregel, maar beïnvloedt de elektriciteitsprijzen niet zelfstandig. Bovendien is het de prijsinterventiemaatregel, en niet voornoemde financieringsmaatregel, die strekt tot de verwezenlijking van de doelstelling van algemeen belang waaraan de naleving van het evenredigheidsbeginsel in het licht van de ontwikkelingen in de elektriciteitssector moet worden getoetst.
Hoewel uit het antwoord op de eerste vraag volgt dat de financieringsregeling van een openbaredienstverplichting waarbij tegen verlaagd tarief elektriciteit wordt geleverd, in overeenstemming moet zijn met het non-discriminatiebeginsel van artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72, kan het vereiste omtrent de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel dat volgt uit de rechtspraak van het Hof met betrekking tot die bepaling bijgevolg niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten een dergelijke financieringsregeling periodiek en vaak moeten herzien.
Wat in de tweede plaats het ontbreken van compenserende maatregelen betreft, moet ten eerste worden vastgesteld dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 geen melding maakt van een eventuele compensatieverplichting wanneer de lidstaten uit hoofde van deze bepaling openbaredienstverplichtingen opleggen aan elektriciteitsbedrijven. Ten tweede geldt overeenkomstig artikel 3, lid 6, van richtlijn 2009/72 dat indien een lidstaat een financiële compensatie, andere vormen van compensatie of exclusieve rechten voor het nakomen van de in de leden 2 en 3 van dat artikel 3 bedoelde verplichtingen verleent, dit op een niet-discriminerende en transparante wijze geschiedt.
Uit artikel 3, leden 2 en 6, van richtlijn 2009/72 volgt dus dat de lidstaten niet verplicht zijn om een financiële compensatie toe te kennen wanneer zij openbaredienstverplichtingen opleggen in de zin van artikel 3, lid 2, van die richtlijn. Dit geldt noodzakelijkerwijs ook wat betreft de regeling voor de financiering van deze verplichtingen, welke regeling, zoals blijkt uit het onderzoek van de eerste vraag, deel uitmaakt van die verplichtingen. Bijgevolg is het ontbreken van een dergelijke compensatie in het kader van de financieringsregeling van een openbaredienstverplichting op zichzelf niet in strijd met artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72.
Uit het voorgaande volgt dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 aldus moet worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de regeling voor de financiering van een openbaredienstverplichting waarbij tegen verlaagd tarief elektriciteit wordt geleverd aan bepaalde kwetsbare afnemers, voor onbepaalde tijd en zonder compenserende maatregelen wordt ingevoerd.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG moet aldus worden uitgelegd dat het eraan in de weg staat dat de kosten van een openbaredienstverplichting waarbij tegen verlaagd tarief elektriciteit wordt geleverd aan bepaalde kwetsbare afnemers, uitsluitend worden gedragen door de moedermaatschappijen van groepen ondernemingen of, in voorkomend geval, de ondernemingen die gelijktijdig elektriciteit produceren, distribueren en verkopen, aangezien dit criterium, dat door de nationale wetgever wordt gehanteerd om onderscheid te maken tussen de ondernemingen die deze kosten moeten dragen en de ondernemingen die daarvan volledig zijn vrijgesteld, leidt tot een verschil in behandeling tussen de verschillende ondernemingen die op die markt actief zijn, dat niet objectief gerechtvaardigd is.

2)
Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2009/72 moet aldus worden uitgelegd dat het zich er niet tegen verzet dat de regeling voor de financiering van een openbaredienstverplichting waarbij tegen verlaagd tarief elektriciteit wordt geleverd aan bepaalde kwetsbare afnemers, voor onbepaalde tijd en zonder compenserende maatregelen wordt ingevoerd.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.