CELEX: 62019TJ0569
Tillgång till handlingar
Förordning (EG) nr 1049/2001
Handlingar avseende ett förfarande för återkrav av statligt stöd till följd av ett beslut varigenom stödet förklaras vara oförenligt med den inre marknaden och det förordnas att stödet ska återkrävas
Vägran att ge tillgång till handlingar
Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner
Övervägande allmänintresse
Principen om icke-diskriminering
Motiveringsskyldighet

I.

Bakgrund till tvisten
I beslut (EU) 2015/1826 av den 15 oktober 2014 om det statliga stöd SA.33797 (2013/C) (f.d. 2013/NN) (f.d. 2011/CP) som Slovakien har genomfört till förmån för NCHZ (
EUT L 269, 2015, s. 71
), drog Europeiska kommissionen bland annat slutsatsen att Novácke chemické závody, a.s. (nedan kallat NCHZ), ett slovakiskt kemiföretag, hade erhållit ett olagligt statligt stöd som är oförenligt med den inre marknaden inom ramen för det konkursförfarande som inletts gentemot företaget. Kommissionen beslutade att detta stöd skulle återbetalas av NCHZ och Fortischem, a.s., i egenskap av ekonomisk efterträdare.
Sökanden, AlzChem Group AG, är ett tyskt företag som är verksamt inom kemibranschen och som intervenerade i egenskap av berörd part i det förfarande som ledde fram till beslut 2015/1826.
Talan om delvis ogiltigförklaring av beslut 2015/1826 väcktes i två fall. Genom dom av den 24 september 2019, Fortischem/kommissionen (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
), ogillade tribunalen talan. Genom dom av den 13 december 2018, AlzChem/kommissionen (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
), ogiltigförklarade tribunalen artikel 2 i beslut 2015/1826.
Genom skrivelse av den 12 april 2019 ingav sökanden en ansökan till kommissionen om tillgång till handlingar i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (
EGT L 145, 2001, s. 43
). Ansökan avsåg relevanta handlingar som innehades av kommissionen, bland annat Excel-kalkylblad, Word-dokument eller interna databaser som innehöll upplysningar om hur förfarandet för återkrav fortlöpte och om det stödbelopp som Republiken Slovakien återkrävt till följd av beslut 2015/1826 (nedan kallade de begärda handlingarna).
Kommissionen avslog denna begäran genom skrivelse av den 24 april 2019, med motiveringen att den omfattades av tillämpningsområdet för de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och 4.3 i förordning nr 1049/2001. Kommissionen påpekade även att det inte hade framförts något argument som kunde styrka att det förelåg ett övervägande allmänintresse som kunde motivera att de begärda handlingarna lämnades ut och att det inte var möjligt att ge tillgång till delar av handlingarna.
Sökanden tillställde genom skrivelse av den 15 maj 2019 kommissionen en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 7.2 i förordning nr 1049/2001. Sökanden bestred kommissionens avslagsbeslut och hävdade bland annat att ansökan inte avsåg någon handling som omfattades av de undantag som kommissionen åberopat och att det förelåg ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av de begärda handlingarna. Sökanden ansökte dessutom om delvis tillgång till dessa handlingar eller om tillgång till dem i kommissionens lokaler.
Den 11 juni 2019 meddelade kommissionen sökanden att dess bekräftande ansökan var under prövning, men att sökanden inte skulle erhålla något svar inom den föreskrivna fristen och att fristen för att besvara denna ansökan hade förlängts med 15 arbetsdagar i enlighet med artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001. Den 1 juli 2019 underrättade kommissionen sökanden om att alla uppgifter som var nödvändiga för en fullständig bedömning av sökandens ansökan och för antagandet av ett slutligt beslut inte hade kunnat sammanställas och att ett slutligt beslut skulle meddelas sökanden så snart som möjligt.
II.

Det angripna beslutet
Genom beslut C(2019) 5602 final av den 22 juli 2019 (nedan kallat det angripna beslutet) avslog kommissionen sökandens ansökan om tillgång till de begärda handlingarna, med motiveringen att de omfattades dels av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 avseende skyddet för utredningar, dels av undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om skydd för affärsintressen.
Vad för det första gäller undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ansåg kommissionen att de begärda handlingarna inte endast ingick i en administrativ akt avseende utredningen av ett statligt stöd, utan även avsåg en utredning av genomförandet av beslutet om olagligt statligt stöd.
Kommissionen påpekade att det enligt rättspraxis finns en allmän presumtion om sekretess enligt vilken utlämnandet av handlingarna i den administrativa akten i förfarandet om statligt stöd äventyrar syftet med utredningar avseende sådant stöd, även om förfarandet var avslutat. Kommissionen ansåg att de begärda handlingarna, som innehöll uppgifter angående hur det förfarande för återkrav av det aktuella statliga stödet som de slovakiska myndigheterna ansvarade för enligt beslut 2015/1826 fortskred, ingick i den administrativa akten inom ramen för utredningen av detta stöd, vilket inte hade återkrävts i sin helhet.
Kommissionen preciserade vidare att den, under den fas då ett olagligt statligt stöd återkrävs, med aktivt stöd från den berörda medlemsstaten försäkrar sig om att beslutet om detta stöd genomförs korrekt. Kommissionens verksamhet och de åtgärder som vidtagits var således nära kopplade till kommissionens utredning av detta stöd i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Kommissionen angav vidare att fasen för återkrav av ett statligt stöd ägde rum inom ramen för ett strukturerat och formaliserat förfarande som en utredning i den mening som avses i nämnda bestämmelse utgjorde. Kommissionen ansåg att eftersom underlåtenheten att följa beslutet om statligt stöd kunde leda till att ett fördragsbrottsförfarande inleddes, skulle den fas där detta beslut genomfördes anses utgöra ett administrativt förfarande liknande det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF, beträffande vilket domstolen hade slagit fast att det förelåg en allmän presumtion om sekretess. Ett utlämnande till allmänheten av de begärda handlingarna skulle således kunna skada den dialog som inletts med Republiken Slovakien, för vilken en anda av förtroende var väsentlig.
Vad för det andra gäller undantaget i artikel 4.2 första strecksatsen i förordning nr 1049/2001, påpekade kommissionen att det i rättspraxis har fastställts en allmän presumtion om sekretess för handlingar som ingår i en av kommissionens akter, oberoende av huruvida ansökan om tillgång avser ett avslutat eller pågående kontrollförfarande. I förevarande fall innehåller de begärda handlingarna detaljerade uppgifter angående hur de olika etapperna i det förfarande för återkrav som de berörda företagen inlett fortskrider. Dessa affärsuppgifter är känsliga. Med hänsyn till den bilaterala karaktären av genomförandefasen av beslutet om ett olagligt statligt stöd, skulle ett för tidigt utlämnande av handlingar angående hur förfarandet för återkrav fortlöper av de berörda företagen, innan stödet faktiskt återkrävts, skada dessa företag och slutligen undergräva syftena med förfarandet för statligt stöd, snarare än att bidra till öppenhet.
För det tredje avslog kommissionen ansökan om delvis tillgång till handlingar på grund av att det förelåg en allmän presumtion om sekretess som är tillämplig på de begärda handlingarna.
För det fjärde ansåg kommissionen att de överväganden som sökanden hade åberopat för att visa att det förelåg ett övervägande allmänintresse var av ganska allmän karaktär. Den omständigheten att de begärda handlingarna avsåg en administrativ utredning som inte rörde lagstiftningsakter, beträffande vilka det i rättspraxis hade slagits fast att det förelåg större öppenhet, och den omständigheten att kommissionen skulle offentliggöra uppgifter om återkrav av det aktuella statliga stödet efter det att förfarandet för återkrav slutgiltigt hade avslutats, däribland om det återbetalade beloppet, det belopp som gått förlorat och den ränta som återkrävts, utgör enligt kommissionen ytterligare stöd för slutsatsen att det i förevarande fall inte förelåg något övervägande allmänintresse.
III.

Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 15 augusti 2019.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (femte avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet. Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 23 mars 2021.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
IV.

Rättslig bedömning
Sökanden har till stöd för sin talan åberopat två grunder. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning och uppenbart felaktig bedömning vid tillämpningen av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och 4.3 i förordning nr 1049/2001. Den andra grunden avser åsidosättande av skyldigheten att motivera beslutet att inte ge tillgång till de begärda handlingarna i en icke-konfidentiell version eller i kommissionens lokaler, i enlighet med artikel 4.6 och artikel 10 i samma förordning.
A.

Inledande anmärkningar avseende identifieringen av de rättsakter mot vilka talan kan väckas och tidsfristen för väckande av talan
Sökanden har hävdat att tribunalens praxis avseende förordning nr 1049/2001 förefaller innehålla ett antal inkonsekvenser och motsägelser när det gäller identifieringen av den rättsakt mot vilken talan kan väckas och den tidpunkt då fristen för att väcka talan börjar löpa. En analys av rättspraxis, särskilt domen av den 10 december 2010, Ryanair/kommissionen (
T‑494/08–T‑500/08 och T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), gör det möjligt att dra slutsatsen att den tidpunkt då fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av ett beslut om avslag på en ansökan om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001 börjar löpa är den sista dag då kommissionen borde ha antagit ett beslut. Sökanden anser att även om det angripna beslutet är daterat den 22 juli 2019, ska fristen för att väcka talan räknas från och med den 5 juni 2019, eftersom avsaknaden av svar vid detta datum ska betraktas som ett avslagsbeslut enligt artikel 8.3 i nämnda förordning.
Vad däremot beträffar den rättsakt mot vilken talan kan väckas är denna rättsakt, när kommissionen inte har fattat ett beslut inom den frist som föreskrivs i artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001, beroende på omständigheterna, antingen det underförstådda avslagsbeslutet, eller såväl det underförstådda avslagsbeslutet som det uttryckliga avslagsbeslutet, eller det uttryckliga avslagsbeslutet. Sökanden har följaktligen yrkat att beslutet, för det fall tribunalen skulle dra slutsatsen att det angripna beslutet även omfattar det underförstådda avslagsbeslutet som följer av kommissionens tystnad fram till och med den 5 juni 2019, ska anses utgöra en integrerad del av det angripna beslutet.
Sökanden har dessutom framhållit de potentiellt negativa och oförutsedda verkningarna av rättspraxis avseende fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av ett uttryckligt beslut i de fall då beslutet fattas efter det att ett underförstått beslut anses ha fattats. Det framgår bland annat av domen av den 10 december 2010, Ryanair/kommissionen (
T‑494/08–T‑500/08 och T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), och av beslutet av den 13 november 2012, ClientEarth m.fl./kommissionen (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), att om den rättsakt mot vilken talan kan väckas utgör det uttryckliga beslutet, börjar nämnda frist löpa från dagen för det underförstådda beslutet. Sökanden borde därför ha omformulerat sin talan mot det underförstådda beslutet enligt artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001, i syfte att beakta de argument som kommissionen anfört i det angripna beslutet. Den ursprungliga fristen som sökanden skulle ha haft för att förbereda sin talan skulle således ha förkortats. En förkortning i rättspraxis av de lagstadgade frister inom vilka enskilda kan utöva sina rättigheter i enlighet med EUF-fördraget kan emellertid på ett omotiverat sätt inskränka dessa rättigheter och innebära ett åsidosättande av artiklarna 42 och 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Sökanden anser dessutom att kommissionens meddelanden av den 11 juni och den 1 juli 2019, mot bakgrund av rättspraxis, var helt vilseledande och kunde hindra sökanden från att få sin sak prövad i domstol och borde klandras.
Kommissionen har tillbakavisat sökandens påståenden om inkonsekvenser och motsägelser i tribunalens praxis och påståendena om ett potentiellt vilseledande beteende från kommissionens sida.
Det ska i detta sammanhang konstateras att kommissionen inte besvarade sökandens ansökan om tillgång till handlingar vare sig inom den ursprungliga fristen eller inom svarsfristen efter den första förlängningen den 11 juni 2019, vilket motsvarar den situation som avses i artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001, men att den därefter antog ett uttryckligt avslagsbeslut, vilket utgör det angripna beslutet.
I en sådan situation som den i förevarande mål, vilken beskrivs i punkt 25 ovan, ska för det första kommissionens uteblivna svar anses som ett underförstått beslut om avslag på ansökan om tillgång till handlingar. Den andra förlängningen av fristen, den 1 juli 2019, kan inte anses ha förlängt denna frist med giltig verkan, eftersom det av artikel 8 i förordning nr 1049/2001 följer att kommissionen endast kunde förlänga den ursprungliga fristen en gång och att den vid utgången av den förlängda fristen anses ha antagit ett underförstått beslut om avslag på ansökan om tillgång till handlingar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2010, Ryanair/kommissionen,
T‑494/08–T‑500/08 och T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punkterna
och
, och beslut av den 27 november 2012, Steinberg/kommissionen,
T‑17/10
, ej publicerat,
EU:T:2012:625
, punkt
). Fristen i artikel 8.1 i förordning nr 1049/2001 är tvingande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 2010, Co-Frutta/kommissionen,
T‑355/04 och T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, punkterna
och
) och får inte förlängas med stöd av andra omständigheter än dem som anges i artikel 8.2 i förordning nr 1049/2001. I annat fall skulle denna artikel nämligen fråntas sin ändamålsenliga verkan, eftersom den som ansöker inte skulle kunna veta exakt från och med vilket datum som denne kan väcka talan eller framföra ett klagomål enligt artikel 8.3 i förordningen (se, analogt, dom av den 21 april 2005, Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, punkt
). Mot ett sådant underförstått beslut om avslag på ansökan om tillgång kan talan om ogiltigförklaring väckas enligt bestämmelserna i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 27 november 2012, Steinberg/kommissionen,
T‑17/10
, ej publicerat,
EU:T:2012:625
, punkt
).
När kommissionen därefter uttryckligen och slutgiltigt svarande på den bekräftande ansökan genom att avslå tillgången till de aktuella handlingarna har den därför underförstått återkallat det underförstådda beslutet om avslag på ansökan om tillgång (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punkterna
och
, beslut av den 27 november 2012, Steinberg/kommissionen,
T‑17/10
, ej publicerat,
EU:T:2012:625
, punkt
, och dom av den 26 april 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/ECB,
T‑251/15
, ej publicerad,
EU:T:2018:234
, punkt
). Detta uttryckliga beslut kan således bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i enlighet med artikel 263 FEUF.
Om talan om ogiltigförklaring väckts mot det underförstådda beslutet förlorar sökanden sitt intresse av att få saken prövad till följd av antagandet av det uttryckliga beslutet och det ska anses att det inte längre föreligger någon anledning att avgöra talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 oktober 2014, Strack/kommissionen,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punkterna
och
, och dom av den 10 december 2010, Ryanair/kommissionen,
T‑494/08–T‑500/08 och T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punkt
, dom av den 2 juli 2015, Typke/kommissionen,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, punkt
, och dom av den 26 april 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/ECB,
T‑251/15
, ej publicerad,
EU:T:2018:234
, punkt
). Sökanden kan även justera sina yrkanden och grunder inom den talefrist som föreskrivs i artikel 263 sjätte stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 december 2011, Enviro Tech Europe och Enviro Tech International/kommissionen,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, punkt
). Om det uttryckliga beslutet fattades innan talan väcktes mot det underförstådda beslutet, kan en sådan talan som väckts därefter inte tas upp till sakprövning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 december 2010, Ryanair/kommissionen,
T‑494/08–T‑500/08 och T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punkt
).
I förevarande fall antog kommissionen visserligen ett uttryckligt beslut beklagligt nog efter det att den förlängda fristen hade löpt ut, men innan fristen för att väcka talan mot det underförstådda beslutet hade löpt ut och innan talan väcktes mot detta. Genom att anta detta uttryckliga beslut återkallade kommissionen följaktligen det underförstådda beslutet och det beslut som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring i förevarande fall är det uttryckliga beslutet om avslag på ansökan om tillgång till de begärda handlingarna av den 22 juli 2019, vilket är det angripna beslutet.
För det andra ska, i motsats till vad sökanden har påstått, fristen för att väcka talan om ogiltigförklaring av det uttryckliga beslutet beräknas i enlighet med bestämmelserna i artikel 263 FEUF och utan att den kan räknas från den dag då det underförstådda avslagsbeslutet antogs. Sökanden har dessutom felaktigt påstått att omständigheterna i det mål som avgjordes genom beslutet av den 13 november 2012, ClientEarth m.fl./kommissionen (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), var jämförbara med omständigheterna i förevarande mål. I det målet hade talan om ogiltigförklaring, som avsåg ett underförstått avslagsbeslut av den 4 februari 2011, väckts först den 25 maj 2011 och kunde därför inte tas upp till sakprövning, eftersom den väcktes för sent. Det framgår således inte på något sätt av detta beslut att talan mot ett uttryckligt beslut ska väckas inom den frist som är tillämplig vid en talan om ogiltigförklaring av det föregående underförstådda beslutet.
I förevarande fall ska fristen för att väcka talan mot det angripna beslutet räknas från den 22 juli 2019 kl. 24. Även om det, såsom sökanden har gjort gällande, visserligen endast kan framhållas att kommissionen inte kunde förlänga svarsfristen efter den första förlängningen, kan denna omständighet icke desto mindre inte medföra att det angripna beslutet är behäftat med en rättsstridighet som motiverar att det ogiltigförklaras, eftersom kommissionen besvarade denna begäran innan sökanden hade vidtagit några åtgärder av att inget svar hade erhållits inom den tidsfrist som fastställs i artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, punkt
, och beslut av den 27 november 2012, Steinberg/kommissionen,
T‑17/10
, ej publicerat,
EU:T:2012:625
, punkt
). I motsats till vad sökanden har påstått kan det inte heller anses att sökanden inte förfogade över den lagstadgade fristen för att förbereda sin talan, vilken kunde väckas fram till och med den 2 oktober 2019, med tillämpning av bestämmelserna i artikel 263 sjätte stycket FEUF jämförd med artiklarna 58 och 60 i tribunalens rättegångsregler.
B.

Den första grunden: Felaktig rättstillämpning och uppenbart felaktig bedömning vid tillämpningen av de undantag som föreskrivs i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna och 4.3 i förordning nr 1049/2001
Enligt sökanden ska kommissionens felaktiga rättstillämpning och uppenbart oriktiga bedömning prövas mot bakgrund av den grundläggande rätten att få tillgång till handlingar som svarar mot syftet att stärka de administrativa organens legitimitet inom ramen för deras beslutsverksamhet och som slås fast i artikel 42 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Varje undantag från denna rätt eller inskränkning i densamma bör tolkas restriktivt. Sökanden har gjort gällande att kommissionens ställningstaganden är motsägelsefulla när det gäller utlämnande av uppgifter angående hur återkravet av statligt stöd förlöpte.
Den första grunden består av fem delar. Genom den första delgrunden har sökanden gjort gällande att ansökan om tillgång till handlingar inte avsåg någon handling avseende en utredning eller ingick i en akt avseende en utredning och att den därför inte påverkade vare sig syftet med den utredning som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 eller kommissionens beslutsförfarande enligt artikel 4.3 i samma förordning. Genom den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att ansökan om tillgång till handlingar inte kunde avslås vare sig på grundval av skyddet för syftet med utredningar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 eller på grundval av skyddet för kommissionens beslutsförfarande enligt artikel 4.3 i samma förordning. Genom den tredje delgrunden har sökanden gjort gällande att ansökan om tillgång inte avsåg sådana upplysningar eller uppgifter av kommersiellt intresse som behövde skyddas enligt artikel 4.2 första strecksatsen i samma förordning. Som fjärde delgrund har sökanden åberopat att undantagen från utlämnande av uppgifter om återkrav har tillämpats på ett diskriminerande sätt i det angripna beslutet. Som femte delgrund har sökanden gjort gällande att tillämpningen av varje undantag från utlämnande är utesluten när det föreligger ett övervägande allmänintresse.
Kommissionen har tillbakavisat sökandens argument.
Tribunalen konstaterar inledningsvis att avslaget på ansökan om tillgång i det angripna beslutet, i motsats till vad sökanden har gjort gällande i sina skrivelser, grundar sig på artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001, och inte på artikel 4.3 i samma förordning. Sökanden medgav för övrigt detta vid förhandlingen, vilket noterades i förhandlingsprotokollet. Följaktligen saknar sökandens argument relevans i den del de avser den påstådda tillämpningen av artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 och kan inte godtas.
I artikel 1 i förordning nr 1049/2001 föreskrivs att denna syftar till att ge allmänheten största möjliga tillgång till unionsinstitutionernas handlingar (se dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen framhåller att det av rättspraxis framgår att tillgången till handlingar inte behöver vara lika omfattande när det gäller kommissionens administrativa verksamhet, som när det gäller en unionsinstitutions lagstiftande verksamhet (se dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkt
och där angiven rättspraxis, dom av den 7 september 2017, AlzChem/kommissionen,
T‑451/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:588
, punkt
).
Det framgår också av artikel 4 i förordning nr 1049/2001, som inrättar ett system med undantagsregler, att rätten till tillgång till handlingar emellertid är föremål för vissa begränsningar som grundar sig på hänsyn till allmänna eller privata intresse. Eftersom dessa undantag utgör en avvikelse från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar, ska de emellertid tolkas och tillämpas restriktivt (se dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
När en unionsinstitution, ett unionsorgan eller en unionsbyrå som har mottagit en ansökan om tillgång till en handling beslutar att avslå denna ansökan med stöd av ett av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, ankommer det i princip på denna enhet att förklara hur tillgången till handlingen konkret och faktiskt skulle kunna skada det intresse som skyddas av detta undantag. Risken för att detta intresse skadas måste vidare rimligen kunna förutses och inte endast vara hypotetisk (se dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har fastslagit att det i vissa fall dock står unionens institutioner, organ eller byråer fritt att grunda sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art (se dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Syftet med sådana presumtioner är således att ge unionsinstitutionen, unionsorganet eller unionsbyrån i fråga möjlighet att med stöd av sådana allmänna överväganden anse att utlämnande av vissa kategorier av handlingar, i princip, skadar det intresse som skyddas av det åberopade undantaget, och detta utan att vara skyldig att göra en konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna (se dom av den 22 januari 2020, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punkt
och där angiven rättspraxis).
På samma sätt som det enligt rättspraxis fordras att de undantag från utlämnande som avses i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 ska tolkas och tillämpas restriktivt, eftersom de avviker från principen att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar som unionsinstitutionen, unionsorganet eller unionsbyrån innehar (dom av den 21 juli 2011, Sverige/MyTravel och kommissionen,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punkt
, och dom av den 3 juli 2014, rådet/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punkt
), ska en allmän presumtion om sekretess erkännas och tillämpas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkt
).
Av rättspraxis följer slutligen att förekomsten av en allmän presumtion om sekretess inte utesluter att det kan visas att en viss handling som begärs utlämnad inte omfattas av presumtionen eller att det, enligt artikel 4.2 in fine i förordning nr 1049/2001, föreligger ett övervägande allmänintresse som motiverar att den berörda handlingen lämnas ut (dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punkt
, och dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
).
Det är mot bakgrund av ovannämnda i rättspraxis fastslagna principer som tribunalen ska pröva huruvida kommissionen har gjort en felaktig tillämpning av artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001.
Tribunalen erinrar om att kommissionen inte gjorde någon konkret och individuell prövning av var och en av de begärda handlingarna, utan ansåg att de omfattades av två allmänna presumtioner om sekretess som var tillämpliga på handlingar angående hur förfarandet för återkrav av ett statligt stöd fortlöpte och på de belopp som återkrävts till följd av kommissionens beslut om återkrav av stödet. De presumtioner som kommissionen tillämpat grundar sig dels på undantaget avseende skyddet för utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, dels på undantaget avseende skyddet för tredje mans affärsintressen i artikel 4.2 första strecksatsen i samma förordning.
1.

Den första och den andra delgrunden: Begäran om tillgång till handlingar kunde inte avslås med stöd av skyddet för syftet med utredningar enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001
I den första delgrunden har sökanden gjort gällande att dess begäran inte avsåg någon handling som rörde en utredning eller som ingick i en akt avseende en utredning, vare sig avseende det statliga stöd som hade konstaterats i beslut 2015/1826 eller i ett framtida beslut om statligt stöd. Den avsåg precisa, faktiska uppgifter angående hur genomförandet av beslut 2015/1826 fortskred och således uppgifter som inhämtats efter det att beslutet antagits. Eftersom dess begäran inte avser några argument i sak som framförts av Republiken Slovakien, kan ett bifall av begäran inte anses vara till skada för medlemsstaternas vilja att samarbeta med kommissionen inom ramen för de utredningar som utförs av kommissionen. Kommissionens kvalificering av sökandens begäran som en begäran angående handlingar eller uppgifter som ingår i akten i ett mål eller handlingar avseende en utredning, saknar stöd i rättspraxis. Följaktligen påverkade inte sökandens begäran syftet med den utredning som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
I den andra delgrunden har sökanden för det första gjort gällande att även om det antas att dess begäran avsåg handlingar eller upplysningar som formellt ingår i den relevanta akt som ligger till grund för det angripna beslutet, skulle kommissionen inte ha kunnat åberopa undantagen i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 för att avslå begäran. Enligt sökanden kunde tillgång till de begärda handlingarna inte anses vara till skada för medlemsstaternas vilja att samarbeta med kommissionen, eftersom sökandens begäran inte avsåg analyser eller interna anteckningar som innehöll kommissionens bedömning av ett ärende eller en viss utredning.
Sökanden har i sin replik anfört att kommissionen anser att de begärda upplysningarna angående hur återkravet av det statliga stödet fortlöpte har samband med andra utredningar, bland annat avseende förfarandet för återkrav enligt artikel 16 i förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om genomförandebestämmelser för artikel 108 FEUF (
EUT L 248, 2015, s. 9
) och utredningen om fördragsbrottsförfarandet enligt artikel 258 FEUF, genom en analog hänvisning till ”EU Pilot”-ärendet. Kommissionen hänvisade emellertid varken i skrivelsen av den 24 april 2019 eller i det angripna beslutet till nämnda förfaranden och nämnde inte heller att det pågick ett förfarande som inletts mot Republiken Slovakien i detta avseende. Kommissionen kunde nu inte åberopa nya omständigheter och grunder.
För det andra har sökanden tillbakavisat kommissionens argument att de begärda handlingarna angående hur återkravet av det aktuella statliga stödet fortlöpte inte kan lämnas ut på grund av att de innehåller väsentlig information. Kvantitativa uppgifter hade kunnat lämnas utan att väsentliga uppgifter lämnades ut, till exempel genom översändande av en handling av vilken det framgick att en viss procentsats av det statliga stödet hade återkrävts eller att inget belopp hade återkrävts. Under alla omständigheter har kommissionen som praxis att lämna väsentlig information i sina svar på ansökningar om tillgång till handlingar enligt förordning nr 1049/2001.
För det tredje har sökanden gjort gällande att kommissionen inte kan grunda sig på en extensiv tolkning av undantagen från den allmänna principen om utlämnande av offentliga handlingar, som slås fast i förordning nr 1049/2001, när det i kommissionens egen beslutspraxis betonas att de skäl som kommissionen har åberopat inte är tillämpliga på begäran om tillgång till handlingar. Sökanden har som exempel nämnt sex ärenden i vilka kommissionen, innan den inledde överträdelseförfaranden, hade offentliggjort information som var jämförbar med den som sökanden avsåg att erhålla med begäran.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Tribunalen finner att sökanden, genom den första grundens första och andra del, för det första har bestritt att de begärda handlingarna ingår i en utredningsfas, bland annat på grund av att utredningen om statligt stöd avslutades genom beslut 2015/1826. För det andra har sökanden ifrågasatt att kommissionen skulle kunna åberopa undantaget avseende skydd för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
I det angripna beslutet nekade kommissionen tillgång till de begärda handlingarna på två olika grunder. För det första ansåg kommissionen att de begärda handlingarna ingick i akten avseende det statliga stöd som konstaterats i beslut 2015/1826 och att de följaktligen omfattades av en allmän presumtion om sekretess som omfattade utredningen av det statliga stödet i fråga. Den fann således att nämnda handlingar omfattades av den allmänna presumtionen om sekretess vad avser handlingar i akten i ett kontrollförfarande avseende statligt stöd, såsom den hade erkänts i dom av den 29 juni 2010, kommissionen/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punkt
), och om vilken särskilt erinrats i dom av den 14 juli 2016, Sea Handling/kommissionen (
C‑271/15 P
, ej publicerad,
EU:C:2016:557
, punkterna
–
), dom av den 13 mars 2019, AlzChem/kommissionen (
C‑666/17 P
, ej publicerad,
EU:C:2019:196
, punkt
), och dom av den 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/kommissionen (
T‑39/17
, ej publicerad,
EU:T:2018:560
, punkt
).
Kommissionen påpekade för det andra att förfarandet för återkrav kunde leda direkt till att ett fördragsbrottsförfarande inleddes med stöd av artikel 108.2 andra stycket FEUF och ansåg att den fas av genomförandet av dess beslut som avsåg detta stöd skulle betraktas som ett administrativt förfarande, liknande det förfarande som föreskrivs i artikel 258 FEUF. Efter att ha erinrat om att domstolen hade slagit fast att det förelåg en allmän presumtion om sekretess som är tillämplig på handlingar som samlats in under utredningen av ett fördragsbrottsärende, fann den att det resonemang som följts för att erkänna en sådan presumtion i tillämpliga delar var tillämpligt för att vägra att lämna ut de begärda handlingarna. Kommissionen ansåg således att dessa handlingar, på grund av en analog tillämpning, omfattades av den allmänna presumtionen om sekretess i fråga om handlingar hänförliga till den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande i den mening som avses i artikel 258 FEUF, såsom den erkänts i domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
), och om vilken särskilt erinrats i dom av den 23 januari 2017, Justice & Environment/kommissionen (
T‑727/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:18
, punkt
), och dom av den 5 december 2018, Campbell/kommissionen (
T‑312/17
, ej publicerad,
EU:T:2018:876
, punkt
).
Tribunalen ska således pröva huruvida kommissionen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av ett statligt stöd omfattades av en allmän presumtion om sekretess enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 och därefter, om en sådan presumtion föreligger eller ska erkännas, huruvida kommissionen tillämpat den i förevarande fall utan att göra en oriktig bedömning i beslutet.
a)

Huruvida det föreligger en allmän presumtion om sekretess
Det ska erinras om att enligt rättspraxis (se ovan punkt 53) omfattar den allmänna presumtionen om sekretess som rör handlingar i en akt som hänför sig till ett förfarande för kontroll av statligt stöd uttryckligen handlingar som ingår i den utredning som kommissionen genomför för att i ett beslut fastställa bland annat förekomsten av statligt stöd och beslut om återkrav av stödet. Unionsdomstolen har däremot hittills inte haft tillfälle att uttala sig om en vägran att ge tillgång till handlingar hänförliga till den fas då den berörda medlemsstaten verkställer ett sådant kommissionsbeslut.
Även om erkännandet av den allmänna presumtionen om sekretess i den rättspraxis som anges i punkt 53 ovan visserligen avser akten i ett kontrollförfarande som inletts i enlighet med artikel 108.2 FEUF, avser den således med säkerhet endast de handlingar som hör till det administrativa förfarande som leder fram till att kommissionen antar ett beslut i vilket den bland annat fastställer att det föreligger statligt stöd och fattar beslut om återkrav av stödet.
Handlingar som rör verkställighetsskedet för ett beslut, i vilket kommissionen förordnar om återkrav av ett statligt stöd, kan visserligen formellt sett omfattas av samma akt som handlingarna i den utredning som kommissionen genomfört och som föranlett kommissionen att anta detta beslut, vilket sökanden för övrigt har medgett. Samtliga handlingar avser nämligen samma nationella åtgärd eller åtgärder. Såsom det har erinrats om i punkt 42 ovan ska emellertid de undantag från utlämnande som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 tolkas och tillämpas restriktivt, eftersom de avviker från principen om att allmänheten ska ha största möjliga tillgång till handlingar som unionens institutioner innehar. Såsom sökanden har gjort gällande kan det följaktligen inte anses att den allmänna presumtionen om sekretess i fråga om kontroll av statligt stöd, såsom den erkänts i rättspraxis (se ovan punkt 53), nödvändigtvis omfattar handlingar avseende verkställighetsskedet för kommissionens beslut, eftersom de ingår i samma akt.
Det ska således prövas huruvida de handlingar som hänför sig till den fas då den berörda medlemsstaten verkställer kommissionens beslut även kan omfattas av en allmän presumtion om sekretess, oavsett om det rör sig om en allmän presumtion om sekretess avseende förfarandet för kontroll av statligt stöd, som erkänns i rättspraxis, som i så fall även anses omfatta dessa handlingar, eller en annan allmän presumtion om sekretess.
Det ska i detta hänseende påpekas att unionsdomstolen har fastställt flera kriterier för erkännande av en allmän presumtion om sekretess, vilka avser de berörda handlingarna och skadan på det intresse som skyddas av det aktuella undantaget.
1)

De berörda handlingarna
Det följer av rättspraxis att för att en allmän om för sekretess ska kunna göras gällande mot den person som på grundval av förordning nr 1049/2001 begär tillgång till handlingarna, krävs att handlingarna ingår i samma kategori av handlingar eller är av samma slag (dom av den 5 februari 2018, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 1 juli 2008, Sverige och Turco/rådet,
C‑39/05 P och C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punkt
, och dom av den 17 oktober 2013, rådet/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punkt
).
I samtliga mål där det beslutats att införa en sådan presumtion avsåg beslutet att inte bevilja tillgång en grupp handlingar som klart och tydligt avgränsades av att de alla ingick i ett pågående administrativt förfarande eller domstolsförfarande (dom av den 5 februari 2018, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punkt
, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkterna
och
, och dom av den 27 februari 2014, kommissionen/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punkterna
och
).
Domstolen har visserligen slagit fast att samtliga handlingar i akten rörande ett förfarande för kontroll av statligt stöd utgör en enda kategori (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
). Såsom har påpekats i punkt 56 ovan har unionsdomstolen emellertid inte haft tillfälle ta ställning till frågan huruvida de handlingar som ledde fram till antagandet av det beslut genom vilket kommissionen slog fast att det förelåg ett statligt stöd och att det skulle återkrävas, och handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av nämnda beslut tillhör samma kategori av handlingar. Tribunalen anser att även om de kan ingå i en och samma akt från kommissionen, ingår de inte desto mindre i strikt mening i två skilda kategorier av handlingar.
Det kan däremot inte bestridas att de handlingar som hänför sig till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett kommissionsbeslut om återkrav av ett statligt stöd utgör en enda kategori, eftersom de klart och tydligt avgränsades av att de alla ingick i ett administrativt förfarande, som äger rum efter det förfarande som ledde fram till antagandet av nämnda beslut.
2)

Skada på det intresse som skyddas av det åberopade undantaget
Av rättspraxis följer att tillämpningen av den allmänna presumtionen om sekretess motiveras av att det är nödvändigt att säkerställa ett korrekt genomförande av de aktuella förfarandena och att garantera att syftet med dem inte äventyras. Erkännande av en sådan presumtion kan grundas på att utlämnande av handlingar i vissa förfaranden inte är förenligt med ett välfungerande förfarande och på risken för att dessa förfaranden skulle undergrävas. Allmänna presumtioner om sekretess gör det nämligen möjligt att bevara förfarandets integritet genom att begränsa ingripanden av utomstående (dom av den 7 september 2017, AlzChem/kommissionen,
T‑451/15
, ej publicerad
EU:T:2017:588
, punkt
, och dom av den 5 februari 2018, MSD Animal Health Innovation och Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punkt
).
Erkännande av en allmän presumtion om sekretess som ska gälla för en ny kategori av handlingar förutsätter emellertid slutligen att det först visas att utlämnande av den typ av handlingar som ingår i denna kategori – på ett sätt som rimligen kan förutses – kan komma att skada det intresse som skyddas av undantaget i fråga (dom av den 28 maj 2020, Campbell/kommissionen,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, punkt
).
I detta sammanhang ska det först fastställas huruvida de handlingar som hänför sig till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett kommissionsbeslut om återkrav av statligt stöd ingår i en utredningsfas, vilket sökanden har bestritt. I förekommande fall ska det därefter bedömas huruvida särdragen hos en sådan utredning motiverar ett erkännande av en allmän presumtion om sekretess som omfattar nämnda handlingar.
i)

Huruvida det föreligger en utredning
Tribunalen erinrar om att även om artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 föreskriver att institutionerna ska vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för bland annat syftet med utredningar, innehåller förordningen ingen definition av vad som avses med begreppet utredning i den bestämmelsen.
Det följer av rättspraxis att begreppet utredning i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som ska tolkas med hänsyn bland annat till den innebörd ordet vanligen ges och till det sammanhang i vilket det ingår (dom av den 7 september 2017, Frankrike/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punkt
). Eftersom begreppet utredning omfattas av ett undantag från den allmänna regeln att tillgång ska beviljas till alla handlingar, ska det tolkas och tillämpas restriktivt (förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet Frankrike/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, punkt
).
Tribunalen kan, utan att behöva ge en uttömmande definition av en utredning i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, konstatera att varje strukturerat och formaliserat förfarande vid kommissionen som syftar till att samla in och analysera information för att den ska kunna inta en ståndpunkt som ett led i fullgörandet av sina uppgifter enligt EU- och EUF-fördragen är en utredning. Ett sådant förfarande måste inte nödvändigtvis syfta till att upptäcka eller beivra en överträdelse eller en oegentlighet. Begreppet utredning kan även inkludera kommissionens åtgärder för att fastställa de faktiska omständigheterna för att bedöma en viss situation (dom av den 7 september 2017, Frankrike/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punkterna
och
).
Som kommissionen angav i det angripna beslutet syftar slutligen begreppet utredning, när det gäller förfaranden på området för statligt stöd, inte enbart till att skydda syftet med utredningar som avser vissa företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/kommissionen,
T‑39/17
, ej publicerad
EU:T:2018:560
, punkt
).
Tribunalen konstaterar, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att kommissionen, inom ramen för förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av ett statligt stöd, samlar in och utvärderar de uppgifter som den berörda medlemsstaten har lämnat för att avgöra om den har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att helt återkräva stödet och, i förekommande fall, för att besluta att väcka talan vid domstolen i enlighet med artikel 108.2 FEUF.
Härav följer, i enlighet med den rättspraxis som anges i punkt 70 ovan, att ett strukturerat och formaliserat förfarande vid kommissionen som syftar till att samla in och analysera information för att den ska kunna inta en ståndpunkt som ett led i fullgörandet av sina uppgifter är en utredning.
Det ska dessutom påpekas att det inom ramen för förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett kommissionsbeslut om återkrav av statligt stöd föreskrivs i artikel 28.1 i förordning 2015/1589 att ”[o]m den berörda medlemsstaten inte följer villkorliga eller negativa beslut, särskilt i fall som avses i artikel 16 i denna förordning, får kommissionen hänskjuta ärendet direkt till [EU-domstolen] i enlighet med artikel 108.2 i EUF-fördraget”.
Det ska påpekas att det i artikel 108.2 andra stycket FEUF, till skillnad från i artikel 258 FEUF, inte föreskrivs något administrativt förfarande. Såsom kommissionen har gjort gällande ska den fas då verkställigheten av kommissionens beslut om återkrav av statligt stöd kontrolleras anses vara jämförbar med den administrativa fasen av förfarandet enligt artikel 258 FEUF, som motsvarar utredningar i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Såsom generaladvokaten Wathelet har påpekat i sitt förslag till avgörande i målet Frankrike/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, punkt
) omfattar begreppet utredning i förordning nr 1049/2001 nämligen fördragsbrottsförfarandet, såsom framgår av domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
), och undersökningar som kan leda till att detta förfarande inleds (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkterna
och
).
Av det ovan anförda följer, i motsats till vad sökanden har hävdat och såsom kommissionen har anfört, att förfarandet för kontroll av verkställigheten av beslutet om återkrav av ett statligt stöd motsvarar en utredning som genomförs av kommissionen i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, såsom den definierats i rättspraxis.
Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument att om domstolens motivering i domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), var tillämplig på handlingar som kommissionen eventuellt skulle kunna använda i framtida potentiella överträdelseförfaranden, skulle principen om tillgång till handlingar och förordning nr 1049/2001 förlora sitt innehåll. Enligt sökanden är det sannolikt att nästan ingen av de handlingar som kommissionen samlat in, oavsett sammanhang, kan lämnas ut, eftersom alla handlingar skulle kunna användas inom ramen för förfaranden som kan påverka eventuella utredningar som genomförs av kommissionen, oavsett under vilka omständigheter de inhämtades. Det räcker i detta hänseende att konstatera att det inte är fråga om potentiella utredningar, utan om ett visst administrativt förfarande, vars utgångspunkt är ett beslut av kommissionen som fastställer syftet med utredningar som genomförs efter det att beslutet har antagits i syfte att på nytt fatta ett beslut om att väcka talan vid domstolen i enlighet med artikel 108.2 FEUF.
Även om det inte kan förnekas att det finns ett samband mellan den fas då beslutet om statligt stöd antas och fasen för förfarandet för kontroll av verkställigheten av detta beslut; eftersom den andra fasen är en följd av den första, kan det inte anses att det, med avseende på tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, föreligger en processuell kontinuitet mellan dessa båda faser. Det kan nämligen konstateras att utredningar under var och en av dem skiljer sig åt vad gäller skälet till att de inleddes och deras ändamål. Kommissionens argument i detta avseende kan således inte godtas.
ii)

Huruvida skyddet för syftet med utredningar undergrävts
Av rättspraxis följer att en ansökan om tillgång till en handling i princip inte kan avslås enbart med motiveringen att handlingen ingår i en sådan verksamhet som nämns i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001. Den berörda unionsinstitutionen, unionsorganet eller unionsbyrån måste även förklara hur ett utlämnande av handlingen konkret och faktiskt skulle kunna undergräva det intresse som skyddas av ett undantag i denna bestämmelse (dom av den 28 juni 2012, kommissionen/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punkt
, dom av den14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
, och dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkt
).
Det ska i detta hänseende erinras om att den fas då verkställigheten av ett beslut om återkrav av ett statligt stöd kontrolleras ska anses vara jämförbar med den administrativa fasen av förfarandet enligt artikel 258 FEUF (se ovan punkt 75).
Enligt fast rättspraxis kan det emellertid presumeras att ett utlämnande av handlingar hänförliga till ett fördragsbrottsförfarande under dess administrativa fas skulle kunna ändra ett sådant förfarandes karaktär och förlopp och följaktligen att ett sådant utlämnande i princip undergräver skyddet för syftet med utredningen, i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 (dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
, och dom av den 11 maj 2017, Sverige/kommissionen,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, punkt
).
Det har ansetts att den kontroll som kommissionen skulle göra inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande var en myndighetsuppgift samt att kommissionen därvid hade ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och deltog i en bilateral dialog med de berörda medlemsstaterna. Andra parter än medlemsstaterna har däremot inte särskilda processuella skyddsregler vars efterlevnad är föremål för en effektiv domstolsprövning (se dom av den 13 september 2013, ClientEarth/kommissionen,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Enligt rättspraxis har kommissionen följaktligen rätt att upprätthålla sekretessen för handlingar som den har samlat in under utredningen av ett fördragsbrottsärende, när det skulle kunna undergräva det ömsesidiga förtroende mellan kommissionen och den aktuella medlemsstaten som krävs för att nå en samförståndslösning om de överträdelser av unionsrätten som eventuellt identifierats (dom av den 13 september 2013, ClientEarth/kommissionen,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, punkt
).
När det gäller förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av ett statligt stöd ska det beaktas att detta förfarande är bilateralt, eftersom det äger rum mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten. Inom ramen för detta förfarande har andra berörda parter än denna medlemsstat inte rätt att få tillgång till handlingarna i kommissionens akt och de har ingen särskild roll.
Om andra berörda parter än den berörda medlemsstaten hade möjlighet att med stöd av förordning nr 1049/2001 få tillgång till handlingar i kommissionens akt om förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd, skulle ett sådant utlämnande följaktligen kunna ändra ett sådant bilateralt förfarandes karaktär och förlopp, genom att i förekommande fall tillåta tredje man att ta ställning till de uppgifter som lämnats av den berörda medlemsstaten och på så sätt undergräva skyddet för syftet med utredningen.
Inom ramen för förfarandet för återkrav av statligt stöd är nämligen ett lojalt samarbete och ett ömsesidigt förtroende mellan kommissionen och den stat som är ansvarig för beviljandet av stödet nödvändigt för att de ska kunna uttrycka sig fritt. Om medlemsstaten är skyldig att verkställa kommissionens beslut och om kommissionen är skyldig att övervaka att beslutet verkställs, kräver genomförandet av beslutet om återkrav skriftväxling mellan kommissionen och den berörda medlemsstatens myndigheter, bland annat, men inte endast när medlemsstaten stöter på svårigheter med att återkräva stödet.
En bilateral dialog mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten kan emellertid göra det möjligt att säkerställa medlemsstatens lojala samarbete, samtidigt som kommissionen ska se till att dess beslut så snart som möjligt verkställs på ett korrekt sätt. Såsom kommissionen har anfört skulle ett utlämnande av handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av ett statligt stöd äventyra kontrollen av detta förfarande och medlemsstaternas vilja att lämna detaljerade förklaringar, bland annat angående hur återkravet fortlöper och de svårigheter som uppstått i samband med återkravet. Det skulle således kunna visa sig vara ännu svårare för kommissionen att erhålla sådana upplysningar och, i förekommande fall, inleda förhandlingar och nå en överenskommelse med den berörda medlemsstaten som gör att det påstådda fördragsbrottet, som skulle kunna läggas medlemsstaten till last, upphör vilket består i att medlemsstaten underlåtit att verkställa kommissionens beslut, för att unionsrätten ska iakttas och för att undvika ett domstolsförfarande enligt artikel 108.2 FEUF (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 14 november 2013, LPN et Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
).
Av samma skäl som åberopats i samband med ett fördragsbrottsförfarande, särskilt med den administrativa fasen av förfarandet, vilka det erinrats om i punkterna 81 och 83 ovan, och med beaktande av den särskilda ställning som den berörda medlemsstaten har inom ramen för förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd, finner tribunalen att ett utlämnande av handlingar hänförliga till detta förfarande i princip skulle äventyra dialogen och följaktligen samarbetet mellan kommissionen och nämnda medlemsstat.
Av det ovan anförda följer att de handlingar som hänför sig till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av ett statligt stöd, med hänsyn till tillämpningen av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, omfattas av en del av kommissionens akt avseende den eller de nationella åtgärderna i fråga, vilken ska särskiljas från den del av kommissionens akt som avser fasen för utvärdering av den eller de statliga stödåtgärderna (se ovan punkt 63). På samma sätt ska den utredningsfas som föregår antagandet av ett beslut avseende ett statligt stöd särskiljas från den fas där beslutets verkställighet kontrolleras (se ovan punkt 78). Tribunalen finner således, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande i det angripna beslutet, att handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd inte omfattas av den allmänna presumtionen om sekretess som avser handlingar i en akt avseende ett förfarande för kontroll av statligt stöd, såsom den erkänns i rättspraxis (se ovan punkt 53).
De skäl som ledde till att en allmän presumtion erkändes enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, vilken är tillämplig på handlingar som samlats in i samband med en utredning avseende ett eventuellt fördragsbrottsförfarande, motiverar däremot att en allmän presumtion erkänns enligt samma bestämmelse som är tillämplig på handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd (se ovan punkt 88).
Tribunalen anser därmed att kommissionen således inte gjorde någon felaktig rättstillämpning när den fann att handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd omfattades av en allmän presumtion om sekretess enligt artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001.
Tribunalen ska således pröva huruvida kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den i förevarande fall tillämpade den allmänna presumtion om sekretess som anges i punkt 91 ovan.
b)

Tillämpningen av den allmänna presumtionen om sekretess på de begärda handlingarna
I det angripna beslutet angav kommissionen bland annat, såsom sökanden har medgett, att den omständigheten att den berörda medlemsstaten inte iakttog dess beslut om återkrav av stödet kunde leda till att ett fördragsbrottsförfarande inleddes. Kommissionen ansåg därför att det resonemang som fördes för att erkänna att det förelåg en allmän presumtion om sekretess som var tillämplig på handlingar som samlats in i samband med en utredning avseende ett fördragsbrottsförfarande i tillämpliga delar även gällde för att vägra att lämna ut de handlingar som var i fråga i förevarande fall.
Även om det, såsom sökanden har gjort gällande, är riktigt att kommissionen i det angripna beslutet inte hänvisade till det förfarande för återkrav av statligt stöd som avses i artikel 16 i förordning 2015/1589, har det dock tillräckligt tydligt hänvisats till förfarandet för återkrav, och det saknar således betydelse att kommissionen inte har hänvisat till denna bestämmelse.
Såsom har påpekats i punkt 4 ovan, begärde sökanden dessutom om att få tillgång till kommissionens relevanta handlingar innehållande upplysningar angående hur återkrävandet fortlöpte och om det statliga stödbelopp som Republiken Slovakien återkrävt till följd av beslut 2015/1826.
Tribunalen finner således att kommissionen inte gjorde någon oriktig bedömning när den fann att de begärda handlingarna omfattades av en allmän presumtion om sekretess, som grundar sig på undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar som föreskrivs i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, som är tillämpligt på handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd (se ovan punkt 91).
Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument.
För det första anser sökanden att den omständigheten att dess begäran om tillgång till de begärda handlingarna bifalls, skulle inte kunna vara till skada för Republiken Slovakiens vilja att samarbeta med kommissionen inom ramen för dess utredning. Även om dess begäran, såsom sökanden har hävdat, inte avser de materiella argument som denna stat har anfört, stämmer detta enbart i den mån dessa argument avser kvalificeringen av de nationella åtgärder som undersöktes i beslut 2015/1826. Däremot kan dess begäran avse de materiella argument som nämnda stat har anfört avseende genomförandet av nämnda beslut.
Sökanden har för det andra hävdat att även om det hänvisas till åtskilliga tidigare fall i det angripna beslutet, är inget av dem tillämpligt i förevarande fall. Enligt sökanden avsåg domen av den 11 december 2001, Petrie m.fl./kommissionen (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), beslutet av den 13 november 2012, ClientEarth m.fl./kommissionen (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), och domen av den 19 september 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/kommissionen (
T‑39/17
, ej publicerad,
EU:T:2018:560
), ansökningar om tillgång till ”handlingar om sakfrågor” som utarbetats av kommissionen angående ett eventuellt åsidosättande av unionsrätten, och inte specifika uppgifter angående hur återbetalningen av ett statligt stöd fortlöpte.
Tribunalen konstaterar att kommissionen har hänvisat till den tredje dom som nämns ovan i punkt 99 till stöd för sitt påstående att de åtgärder som den vidtagit i samband med genomförandet av ett beslut om fastställelse av att ett statligt stöd är olagligt utgör en sådan utredning som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001. Detsamma gäller domen av den 7 september 2017, Frankrike/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), som sökanden avsåg att hänvisa till i sina inlagor, såsom den preciserade vid förhandlingen, trots att den felaktigt hade nämnt ”domen i målet Frankrike/kommissionen”. Slutligen hänvisade kommissionen till de två första domar som nämns i punkt 99 ovan till stöd för sitt påstående att resonemanget avseende förekomsten av en allmän presumtion om sekretess som omfattar handlingar avseende utredningar som eventuellt skulle kunna mynna ut i ett fördragsbrottsförfarande i tillämpliga delar var tillämpligt på sådana handlingar som de som är aktuella i förevarande mål. Det har emellertid ansetts att kommissionens resonemang inte innefattade någon felaktig rättstillämpning.
Sökanden har för det tredje gjort gällande att även om det, såsom domstolen föreslog i domen av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen (
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), godtogs att upplysningar om ett överträdelseförfarande kan omfattas av undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar, har sökanden inte kännedom om något överträdelseförfarande som inletts mot Republiken Slovakien efter antagandet av beslut 2015/1826. Tribunalen konstaterar i detta hänseende att i den mån denna stat är skyldig att återkräva det aktuella statliga stödet enligt beslut 2015/1826 och kommissionen enligt artikel 108.2 FEUF kan väcka talan direkt vid domstolen om skyldigheten att återkräva stödet inte har iakttagits, är det inte nödvändigt att ett nytt förfarande ”inleds” i den mening som avses i artikel 108.2 FEUF eller att ett förfarande enligt artikel 258 FEUF ”inleds” mot den staten. I motsats till vad sökanden också har gjort gällande har kommissionen i sina inlagor inte heller hänvisat till ett fördragsbrottsförfarande som inletts mot Republiken Slovakien avseende verkställigheten av beslut 2015/1826.
För det fjärde har sökanden gjort gällande att kommissionen inte kan grunda sig på en extensiv tolkning av undantagen från den allmänna principen om utlämnande av offentliga handlingar, som slås fast i förordning nr 1049/2001, när det i dess egen praxis betonas att de skäl som den har åberopat inte är tillämpliga på ansökan om tillgång till handlingar. Sökanden har som exempel nämnt sex ärenden i vilka kommissionen, innan den inledde överträdelseförfaranden, offentliggjorde pressmeddelanden innehållande information som var jämförbar med den som sökanden avsåg att erhålla genom sin ansökan. I dessa pressmeddelanden och i sin skrivelse från juni 2015, i vilken AlzChem Trostberg AG informerades angående hur återkravet av tredje part av vissa böter på området för karteller förlöpte, visade kommissionen således att det var möjligt att tillhandahålla kvantitativa uppgifter utan att lämna ut några väsentliga uppgifter. I förevarande fall hade kommissionen således kunnat begränsa sig till att endast röja de kvantitativa uppgifterna om hur återkravet av det aktuella statliga stödet fortlöpte.
Tribunalen framhåller i detta hänseende att i de sex ärenden som sökanden har hänvisat till har kommissionen beslutat att genom pressmeddelanden offentliggöra vissa uppgifter, såsom sitt beslut att väcka talan vid domstolen mot var och en av de sex berörda medlemsstaterna. Såsom kommissionen har gjort gällande påverkar offentliggörandet av sådana pressmeddelanden emellertid inte tillämpligheten av den allmänna presumtionen om sekretess på handlingar som rör verkställighetsfasen av beslut 2015/1826 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2018, Campbell/kommissionen,
T‑312/17
, ej publicerad,
EU:T:2018:876
, punkt
). Detta gäller i än högre grad, såsom kommissionen har påpekat, när den ännu inte har beslutat att väcka talan vid domstolen.
I den mån sökandens argument skulle kunna tolkas som en ansökan om tillgång till delar av de aktuella handlingarna genom att tillgång endast ges till viss information, kan detta argument inte godtas. Det ska nämligen göras åtskillnad mellan begreppen handling och information. Allmänhetens rätt till tillgång till en av institutionernas handlingar avser endast handlingar och inte uppgifter i mer allmän betydelse, och den innebär inte någon skyldighet för institutionerna att besvara varje begäran om upplysningar från en enskild (dom av den 25 april 2007, WWF European Policy Programme/rådet,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punkt
).
I den mån sökanden har gjort gällande att kommissionen hade kunnat översända en handling till sökanden av vilken det framgick att en viss procentsats av det olagliga och oförenliga statliga stödet hade återkrävts, skulle detta dessutom innebära att sökanden fick väsentlig information, i motsats till vad sökanden har antytt. När det gäller tillgång till handlingar som omfattas av en allmän presumtion om sekretess, såsom de begärda, innebär denna presumtion under alla omständigheter att de handlingar som omfattas av presumtionen inte behöver lämnas ut, varken helt eller delvis ut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
, och dom av den 7 september 2017, AlzChem/kommissionen,
T‑451/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:588
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första och andra del.
2.

Den fjärde delgrunden: Huruvida undantagen från utlämnande av uppgifter om återkrav har tillämpats på ett diskriminerande sätt
Sökanden har gjort gällande att kommissionen i det angripna beslutet har tillämpat undantag från utlämnande av uppgifter om återkrav av statligt stöd på ett diskriminerande sätt, i strid med artikel 20 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Sökanden har för det första gjort gällande att kommissionen i sex ärenden om statligt stöd offentliggjorde upplysningar om belopp som inte hade återkrävts, och detta innan ett överträdelseförfarande inleddes mot de berörda medlemsstaterna och trots att rättsliga förfaranden avseende beslutet om statligt stöd pågick. Det påstådda intresset av att skydda pågående utredningar eller affärsintressen hindrade således inte kommissionen från att lämna ut namnen på stödmottagarna, vilka hade identifierats eller kunde identifieras.
För det andra har sökanden i repliken åberopat att kommissionen har lämnat ut kvantitativa och väsentliga uppgifter angående hur indrivningen av böter fortlöpte i fråga om kartellärenden, trots att vissa av de beslut genom vilka dessa böter ålades var föremål för förfaranden vid unionsdomstolen.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar om att det i artikel 20 i stadgan om de grundläggande rättigheterna föreskrivs att ”[a]lla människor är lika inför lagen.” Innan artikel 6 FEU gav stadgan om de grundläggande rättigheterna en rättsligt bindande verkan, hade domstolen redan slagit fast att likhetsprincipen var en av de allmänna principerna i unionsrätten som ska iakttas av alla domstolar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 oktober 1977, Ruckdeschel m.fl.,
117/76 och 16/77
,
EU:C:1977:160
, punkt
). Likhetsprincipen innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juli 2006, Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det första nekade kommissionen, såsom sökanden har gjort gällande, i skrivelsen av den 24 april 2019, sökanden tillgång till de begärda handlingarna med motiveringen att beslut 2015/1826 var föremål för ett pågående förfarande och att artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 följaktligen var tillämplig. Det kan emellertid konstateras att detta övervägande inte upprepades i det angripna beslutet och att kommissionen inte på något sätt är skyldig att i det beslut som antas som svar på den bekräftande ansökan vidhålla den rättsliga grund som angavs till stöd för svaret på den ursprungliga ansökan (dom av den 28 mars 2017, Deutsche Telekom/kommissionen,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, punkt
). Den omständigheten att kommissionens beslut, enligt vilka den berörda medlemsstaten var skyldig att återkräva det aktuella statliga stödet i fyra av de sex ärenden om statligt stöd som sökanden har hänvisat till och för vilka ett pressmeddelande har publicerats, var föremål för en talan vid unionsdomstolen, såsom i förevarande fall avseende beslut 2015/1826, saknar således betydelse.
Tribunalen kan inte heller godta sökandens argument att det inte går att förstå hur kommissionen kunde anse att utredningen om återkrav av stödet var avslutad i de sex ärenden som sökanden har hänvisat till, medan begreppet pågående utredningar, i den mening som avses i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, omfattar de perioder under vilka förfarandena pågår vid unionsdomstolen. Situationen var således densamma i dessa sex ärenden och i förevarande mål. Utöver vad som anförts i punkt 103 ovan ska det preciseras att även om kommissionens beslut, i vilket det konstateras att ett statligt stöd har beviljats, innebär att institutionen anser att dess utredning som syftar till att fastställa förekomsten av statligt stöd har lett till en slutsats, har däremot den omständigheten att nämnda beslut är föremål för en talan vid unionsdomstolen till följd att handlingarna avseende nämnda utredning fortfarande omfattas av en allmän presumtion om sekretess. Detsamma gäller handlingar hänförliga till den fas då ett statligt stöd ska återkrävas när kommissionen beslutar att väcka talan vid domstolen, eftersom dess beslut om återkrav av det aktuella statliga stödet inte har verkställts. Även om det antas att kommissionen hade fog att anse att utredningen om återkrav av stödet hade avslutats i de sex ärenden som den har hänvisat till, finns det således ingen skillnad mellan dessa ärenden och förevarande mål vad gäller tillämpligheten av den allmänna presumtionen om sekretess som är tillämplig på handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av ett beslut om återkrav av statligt stöd.
När det gäller de sex ärenden som sökanden har hänvisat till kan det emellertid konstateras att kommissionen inte har gett tillgång till handlingar, utan att den genom pressmeddelanden har informerat allmänheten om sitt beslut att väcka talan vid domstolen mot de berörda medlemsstaterna, med motiveringen att de, enligt kommissionen, inte hade verkställt beslut om återkrav av statligt stöd. Som kommissionen har hävdat skiljer sig situationen i dessa sex ärenden således från situationen i förevarande mål, i det att sökanden har begärt att kommissionen ska ge tillgång till handlingar med stöd av förordning nr 1049/2001. Det finns för övrigt ingenting som tyder på att kommissionen skulle ha fattat beslutet att väcka talan mot Republiken Slovakien vid domstolen genom att åberopa underlåtenheten att verkställa beslut 2015/1826 (se ovan punkt 101).
Vad för det andra gäller de ärenden om betalning av böter som sökanden har hänvisat till, konstaterar tribunalen, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att de bevis som lagts fram är nya, eftersom de har ingetts i samband med repliken. Sökanden har emellertid inte lagt fram någon bevisning för att styrka att de handlingar som ingetts, dels begäran om tillgång till handlingar som ingetts av AlzChem Trostberg enligt förordning nr 1049/2001 vad gäller det bötesbelopp som mottagarna av flera kommissionsbeslut i ärenden som rör unionens konkurrensrätt faktiskt betalat (bilaga C.1 till repliken), dels kommissionens svar på denna begäran (bilaga C.2 till repliken), inte innehades av sökanden när talan väcktes, eller inkommit med någon förklaring till att bevisningen inte hade ingetts med ansökan. Följaktligen har den bevisning och förklaring som ingetts i samband med repliken inkommit för sent och bilagorna C.1 och C.2 till repliken ska avvisas såsom otillåten bevisning enligt artikel 85.1 i rättegångsreglerna.
Förutom att tre av de sju nämnda fallen, till skillnad från förfarandet för återkrav till följd av beslut 2015/1826, under alla omständigheter hade avslutats och kommissionen genom sin skrivelse av den 11 juni 2005, som återfinns i bilaga C.2, inte gav tillgång till handlingar, utan lämnade upplysningar, ingår återkrav av ett statligt stöd, såsom kommissionen har gjort gällande, i ett annat rättsligt sammanhang än vad som gäller för betalning av böter som ålagts i ett beslut som kommissionen antar med stöd av artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101] och [102 FEUF] (
EGT L 1, 2003, s. 1
). Såsom kommissionen har anfört är skyldigheten att återkräva ett statligt stöd inte en sanktionsåtgärd som ålagts stödmottagaren, och för övrigt inte heller den berörda medlemsstaten, och förfarandet för återkrav äger uteslutande rum med denna stat, till vilken beslutet om återkrav riktar sig, i egenskap av den enda part som har överträtt unionsrätten (artikel 108.3 FEUF), medan böter som åläggs ett företag utgör en sanktionsåtgärd för överträdelse av konkurrensreglerna. Alla dessa skillnader innebär att det inte rör sig om jämförbara situationer.
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte kan klandras för att ha åsidosatt icke-diskrimineringsprincipen. Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grundens fjärde del.
3.

Den femte delgrunden: Huruvida det föreligger ett övervägande allmänintresse
Sökanden har gjort gällande att även om det antas att kommissionen hade fog för sin bedömning att sökandens begäran avsåg handlingar som omfattades av undantagen i artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001, så borde kommissionen för det första ha lämnat ut dem på grund av att det förelåg ett övervägande allmänintresse, vilket bestod i att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
För det andra har sökanden åberopat vikten av insyn och offentlig kontroll över kommissionens åtgärder. Undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 ska således tolkas mot bakgrund av ändamålet att skydda syftet med utredningar och kommissionen bör inte tillåtas att använda det enbart i syfte att kringgå allmänhetens kontroll. Även om sökanden inte har klandrat kommissionen för att den inte inlett ett fördragsbrottsförfarande mot Republiken Slovakien enligt artikel 258 FEUF, eftersom detta beslut omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, är denna institution icke desto mindre ansvarig gentemot unionsmedborgare för sin passivitet.
Skyddet av medlemsstaternas budget mot de förödande verkningarna av en kapplöpning om statligt stöd och verkställigheten av kommissionens beslut på området omfattas av ett överordnat allmänintresse och inte av sökandens privata intresse. Såsom kommissionen påpekade i sin studie av tillämpningen på nationell nivå av unionsbestämmelserna om statligt stöd, underströk två tyska institutioner det allmänintresse som hänger samman med återkrav av olagligt statligt stöd.
Sökanden har tillagt att unionsdomstolen har gjort en restriktiv tolkning och tillämpning av förordning nr 1049/2001, vilket har kritiserats av Europaparlamentet, medan varje undantag från rätten till tillgång till handlingar eller varje begränsning av denna rätt ska tolkas restriktivt. Eftersom sökandens begäran inte avsåg en handling eller en uppgift i kommissionens handlingar i ärendet om det statliga stöd som Republiken Slovakien genomfört till förmån för NCHZ, borde kommissionen inte ha rätt att ytterligare begränsa unionsmedborgarnas grundläggande rätt till tillgång till handlingar.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Tribunalen erinrar om att enligt artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 ska ”[i]nstitutionerna … vägra att ge tillgång till en handling om ett utlämnande skulle undergräva skyddet för” bland annat ”syftet med inspektioner, utredningar och revisioner, om det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet”.
Såsom det har erinrats om i punkt 43 ovan utesluter inte en allmän presumtion om sekretess som grundas på undantaget avseende skyddet för syftet med utredningar i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 att det kan visas att det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet av de aktuella handlingarna.
Det följer av fast rättspraxis att det ankommer på den som gör gällande förekomsten av ett övervägande allmänintresse att på ett konkret sätt åberopa de omständigheter som motiverar att handlingarna i fråga lämnas ut (se dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkt
och där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2016, Sea Handling/kommissionen,
C‑271/15 P
, ej publicerad,
EU:C:2016:557
, punkt
).
De undantag som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1049/2001, bland annat i artikel 4.2, grundar sig således på en avvägning mellan de intressen som står mot varandra i en viss situation, det vill säga å ena sidan de intressen som gynnas av ett utlämnande av de berörda handlingarna och å andra sidan de intressen som hotas av utlämnandet. Vilket beslut som fattas med anledning av en ansökan om tillgång till handlingar beror på vilket intresse som anses väga tyngst i det enskilda fallet (se dom av den 7 september 2017, AlzChem/kommissionen,
T‑451/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:588
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det är mot bakgrund av dessa principer som sökandens argument ska prövas.
I förevarande fall har sökanden i ansökan för det första åberopat det övervägande allmänintresset, som består i att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel i enlighet med artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Det saknas emellertid anledning att pröva denna invändning, eftersom sökanden på fråga härom vid förhandlingen bekräftade att det inte fanns något direkt samband mellan beslutet att neka tillgång till de begärda handlingarna och en effektiv domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i stadgan om de grundläggande rättigheterna. Sökanden angav även att tribunalen bör bortse från hänvisningen till förekomsten av ett övervägande allmänintresse som består i att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel, såsom den anges i rubriken till den första grundens femte del, vilket antecknades i förhandlingsprotokollet.
För det andra har sökanden, med hänvisning till skäl 2 i förordning nr 1049/2001, åberopat vikten av insyn och offentlig kontroll över de åtgärder som vidtas av kommissionen, som inte bör tillåtas att tillämpa undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i samma förordning enbart i syfte att dölja sin passivitet och undandra sig allmänhetens kontroll.
Det ska påpekas att intresset av insyn förvisso utgör ett allmänintresse, eftersom det är av objektiv och generell karaktär (dom av den 11 december 2018, Arca Capital Bohemia/kommissionen,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2015, Technion och Technion Research & Development Foundation/kommissionen,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, punkt
och där angiven rättspraxis). Såsom det har erinrats om i punkt 37 ovan har unionsdomstolarna, vad gäller insyn och offentlig kontroll av kommissionens åtgärder, medgett att tillgången till handlingar inte behöver vara lika omfattande när det gäller kommissionens administrativa verksamhet som när det gäller en unionsinstitutions lagstiftande verksamhet. I förevarande fall är det uppenbart att de begärda handlingarna ingår i ett administrativt förfarande, nämligen ett förfarande för återkrav av statligt stöd till följd av ett kommissionsbeslut.
Allmänna överväganden avseende principen om insyn och allmänhetens rätt att bli informerad om institutionernas arbete kan inte heller motivera utlämnandet av handlingar hänförliga till förfarandet för kontroll av verkställigheten av kommissionens beslut, vilket kan leda till att talan väcks vid domstolen i enlighet med artikel 108.2 andra stycket FEUF och kan jämföras med den administrativa fasen av ett fördragsbrottsförfarande (se ovan punkt 75) (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, ClientEarth/kommissionen,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punkterna
och
).
Det ska i detta hänseende erinras om att det, om kommissionen anser att en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter, åligger kommissionen att bedöma om det är lämpligt att väcka talan mot denna medlemsstat, fastställa vilka bestämmelser medlemsstaten har åsidosatt och välja vid vilken tidpunkt den kommer att inleda förfarandet gentemot medlemsstaten enligt artikel 108.2 andra stycket FEUF. Följaktligen har sökanden eller en medborgare inte någon rätt att kräva att kommissionen tar ställning på ett visst sätt eller att väcka talan mot kommissionens vägran att inleda ett fördragsbrottsförfarande mot Republiken Slovakien (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkterna
och
).
Det syfte som sökanden har åberopat för att motivera att de begärda handlingarna lämnas ut, vilket består i att utöva kontroll över kommissionens åtgärder inom ramen för förfarandet för kontroll av verkställigheten av beslut 2015/1826, innebär således, i motsats till vad sökanden har hävdat, att det utrymme för skönsmässig bedömning som denna institution har inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 108.2 andra stycket FEUF förnekas, medan den allmänna presumtionen om sekretess som gäller för samtliga handlingar avseende ett sådant förfarande just syftar till att skydda bland annat ändamålsenligheten av kommissionens åtgärder i samband med dessa förfaranden (se, för ett liknande resonemang analogt, dom av den 14 november 2013, LPN och Finland/kommissionen,
C‑514/11 P och C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punkterna
,
och
).
Dessutom ska kommissionen, såsom den med rätta har påpekat, genom publiceringen av pressmeddelanden, se till att allmänheten informeras om hur specifika överträdelseärenden fortskrider (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 januari 2017, Justice & Environment/kommissionen,
T‑727/15
, ej publicerad,
EU:T:2017:18
, punkt
).
Sökanden har vidare åberopat allmänintresset av att kommissionens beslut om statligt stöd verkställs samt allmänintresset av att skydda medlemsstaternas budget mot de förödande verkningarna av kapplöpningen om statligt stöd och av skyldigheten att återföra statligt stöd som är olagligt och oförenligt med den inre marknaden till budgeten till de medlemsstater som avses i ett beslut om statligt stöd. Sökanden kan dock inte vinna framgång med detta argument. Såsom kommissionen har gjort gällande kan inte det allmänna intresset av att skydda medlemsstaternas budget genom återkrav av olagligt statligt stöd säkerställas genom att sökanden beviljas tillgång till de begärda handlingarna.
Sökanden har slutligen hävdat att unionsdomstolen har gjort en restriktiv tillämpning av förordning nr 1049/2001, trots att varje undantag från rätten att få tillgång till handlingar eller varje begränsning av denna rätt ska tolkas restriktivt och att sökandens begäran inte omfattades av undantaget som syftade till att skydda syftet med utredningar. I den mån sökanden har bestritt att dess ansökan om tillgång kunde omfattas av undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001, avser dess argument emellertid en annan fråga än frågan om, för det fall ett undantag är tillämpligt, ett övervägande allmänintresse gör det möjligt att inte tillämpa undantaget. Detta argument saknar således relevans inom ramen för denna delgrund. Det har för övrigt prövats och underkänts inom ramen för den första delen av förevarande grund.
Följaktligen kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grundens femte del och således inte såvitt avser någon del av den första grunden. Det saknas därvid anledning att pröva den tredje delen av den första grunden, eftersom undantaget som syftar till att skydda syftet med utredningar som genomförts av unionsinstitutionerna utgjorde en självständig grund som var tillräcklig för att motivera antagandet av det angripna beslutet och eftersom ett eventuellt fel i det andra skälet i nämnda beslut, avseende undantaget som syftar till att skydda affärsintressen, vilket är föremål för den första grundens tredje del, under alla omständigheter inte påverkar lagenligheten av detta beslut.
C.

Den andra grunden: Åsidosättande av skyldigheten att motivera beslutet att inte ge tillgång till de begärda handlingarna i en icke-konfidentiell version eller i kommissionens lokaler
Sökanden har uppgett att den i den bekräftande ansökan föreslog tillgång till handlingarna i en icke-konfidentiell version eller i kommissionens lokaler. Kommissionen ansåg emellertid att delvis tillgång inte kunde beviljas på grund av tillämpningen av den allmänna presumtionen om sekretess på utlämnande av delar av handlingar. Sökanden anser att eftersom den tillbakavisat alla de skäl som kunde motivera avslaget på begäran om utlämnande av de begärda handlingarna, däribland de allmänna presumtioner om sekretess som kommissionen har åberopat, följer det e contrario av kommissionens resonemang att den borde ha bifallit sökandens begäran, åtminstone genom att ge sökanden delvis tillgång till handlingarna eller tillgång till dessa i kommissionens lokaler, i enlighet med artikel 4.6 respektive artikel 10 i förordning nr 1049/2001. Kommissionen har emellertid inte angett skälen till sitt avslagsbeslut i detta avseende.
Kommissionen har bestritt sökandens argument.
Det följer av fast rättspraxis att den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 22 april 2008, kommissionen/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Åsidosättandet av motiveringsskyldigheten utgör en grund som avser att väsentliga formföreskrifter har åsidosatts, vilken som sådan är åtskild från grunden som avser felaktigheter i beslutsskälen, vilka ska prövas i samband med bedömningen av om det angripna beslutet är välgrundat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 1998, kommissionen/Sytraval och Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punkt
, och dom av den 19 juni 2009, Qualcomm/kommissionen,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, punkt
). Motiveringen av ett beslut består nämligen i att det formellt anges vilka skäl beslutet grundar sig på. Om dessa skäl innehåller felaktigheter, inverkar detta på beslutets lagenlighet i materiellt hänseende, men inte på motiveringen av beslutet, som kan vara tillräcklig trots att den innehåller felaktiga skäl (se dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I det angripna beslutet undersökte kommissionen möjligheten att bevilja sökanden delvis tillgång till de berörda handlingarna, i enlighet med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001. Kommissionen preciserade att de begärda handlingarna emellertid omfattades av en allmän presumtion om sekretess grundad på undantagen i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i samma förordning, och att en sådan presumtion uteslöt möjligheten att bevilja delvis tillgång till handlingarna i ärendet. Kommissionen hänvisade i detta avseende till domen av den 14 juli 2016, Sea Handling/kommissionen (
C‑271/15 P
, ej publicerad,
EU:C:2016:557
, punkt
).
Kommissionen ska följaktligen anses ha redogjort för skälen till att den avslog sökandens begäran om att få tillgång till handlingarna i en icke-konfidentiell version eller i kommissionens lokaler. Kommissionen gav således sökanden möjlighet att förstå skälen till att denna begäran avslogs och gjorde det möjligt för tribunalen att utföra sin prövning. Det angripna beslutet är således tillräckligt motiverat i detta avseende.
I den mån sökanden har påstått att kommissionen, eftersom sökanden tillbakavisat alla de skäl som kunde motivera beslutet att inte lämna ut de begärda handlingarna, borde ha beviljat sökandens begäran om tillgång till handlingarna i en icke-konfidentiell version eller i kommissionens lokaler, konstaterar tribunalen att sökanden inte har gjort gällande att motiveringen av det angripna beslutet är bristfällig eller otillräcklig, utan att sökanden har bestritt att beslutet är välgrundat. Detta argument kan under alla omständigheter inte godtas. Eftersom kommissionen, utan att därvid göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning eller en oriktig bedömning, kunde avslå sökandens ansökan om tillgång till de begärda handlingarna genom att åberopa en allmän presumtion om sekretess, grundar sig sökandens argument på en felaktig förutsättning.
Talan kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Mot denna bakgrund ska talan ogillas i sin helhet.
V.

Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (femte avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
AlzChem Group AG ska ersätta rättegångskostnaderna.

Spielmann
Spineanu-Matei
Mastroianni
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 29 september 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.