CELEX: 62020CJ0037
Reenvio prejudicial
Prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo
Diretiva (UE) 2018/843 que altera a Diretiva (UE) 2015/849
Alteração introduzida ao artigo 30.o, n.o 5, primeiro parágrafo, alínea c), desta última diretiva
Acesso de qualquer membro do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos
Validade
Artigos 7.o e 8.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia
Respeito pela vida privada e familiar
Proteção de dados pessoais

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto, em substância, a validade do artigo 1.
o
, ponto 15, alínea c), da Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, que altera a Diretiva (UE) 2015/849 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo e que altera as Diretivas 2009/138/CE e 2013/36/UE (
JO 2018, L 156, p. 43
), na parte em que esta disposição alterou o artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.
o
648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão (
JO 2015, L 141, p. 73
), bem como a interpretação, por um lado, do artigo 30.
o
, n.
o
9, da Diretiva 2015/849, conforme alterada pela Diretiva 2018/843 (a seguir «Diretiva 2015/849 alterada»), e, por outro, do artigo 5.
o
, n.
o
1, alíneas a) a c) e f), do artigo 25.
o
, n.
o
2, bem como dos artigos 44.
o
a 50.
o
do Regulamento (UE) 2016/679 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados e que revoga a Diretiva 95/46/CE (Regulamento Geral sobre a Proteção de Dados) (
JO 2016, L 119, p. 1
, a seguir «RGPD»).
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, o primeiro, WM (processo C‑37/20) e, o segundo, a Sovim SA (processo C‑601/20) ao Luxembourg Business Registers (a seguir «LBR») devido à recusa deste último em impedir o acesso do público a informações relativas, por um lado, à qualidade de WM de beneficiário efetivo de uma sociedade civil imobiliária e, por outro, ao beneficiário efetivo da Sovim.
Quadro jurídico
Direito da União
Diretivas 2015/849, 2018/843 e 2015/849 conforme alterada
Nos termos dos considerandos 4, 30, 31, 34, 36 e 38 da Diretiva 2018/843:
«(4)
[…] [é] evidente a necessidade de aumentar ainda mais a transparência de todo o sistema económico e financeiro da União. A prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo só poderá ser eficaz se todo o sistema for hostil aos criminosos que procuram proteger as suas finanças através de estruturas não transparentes. A integridade do sistema financeiro da União depende da transparência das estruturas societárias e de outras pessoas coletivas, dos fundos fiduciários e dos centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares. A presente diretiva visa não só detetar e investigar o branqueamento de capitais, mas também evitar a sua ocorrência. O reforço da transparência poderia ter um poderoso efeito dissuasivo.
[…]
(30)
O acesso do público a informações sobre os beneficiários efetivos permite um maior escrutínio da informação pela sociedade civil, incluindo a imprensa ou as organizações da sociedade civil, e contribui para manter a confiança na integridade das transações comerciais e do sistema financeiro. Pode contribuir para combater a utilização abusiva de entidades societárias e de outras pessoas coletivas e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo ao facilitar as investigações e ter efeitos reputacionais, uma vez que todas as pessoas suscetíveis de efetuar transações teriam conhecimento da identidade dos beneficiários efetivos. Igualmente, facilita a disponibilização atempada e eficiente de informações às instituições financeiras, bem como às autoridades competentes, incluindo as autoridades de países terceiros envolvidos na luta contra esses delitos. O acesso a essas informações também seria útil para as investigações sobre branqueamento de capitais, infrações subjacentes associadas e financiamento do terrorismo.
(31)
A confiança nos mercados financeiros por parte dos investidores e do público em geral depende, em grande parte, da existência de um regime de divulgação preciso que estabeleça a transparência quanto aos beneficiários efetivos e às estruturas de controlo das empresas. […] O potencial aumento de confiança dos mercados financeiros deverá ser considerado um efeito secundário positivo e não o objetivo do aumento da transparência, que é o de criar um ambiente menos suscetível de ser utilizado para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.
[…]
(34)
Em todos os casos, tanto no caso das entidades societárias e de outras pessoas coletivas como dos fundos fiduciários e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares, deverá procurar‑se um justo equilíbrio, nomeadamente entre o interesse público geral na prevenção do branqueamento de capitais e do financiamento do terrorismo e os direitos fundamentais dos titulares dos dados. O conjunto de dados a fornecer ao público deverá ser limitado, definido de forma clara e exaustiva e deverá ser de natureza geral, de forma a minimizar o potencial prejuízo para os beneficiários efetivos. Ao mesmo tempo, as informações disponibilizadas ao público não deverão variar de forma significativa dos dados atualmente recolhidos. A fim de limitar a ingerência no direito ao respeito pela sua vida privada, em geral, e à proteção dos seus dados pessoais, em particular, essa informação deverá incidir essencialmente sobre a situação dos beneficiários efetivos de entidades societárias e outras pessoas coletivas e de fundos fiduciários e centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica similares e deverá dizer estritamente respeito à esfera das atividades económicas em que operam os beneficiários efetivos. […]
[…]
(36)
Além disso, com o objetivo de assegurar uma abordagem proporcionada e equilibrada e para garantir os direitos à vida privada e à proteção dos dados pessoais, os Estados‑Membros deverão poder prever exceções à divulgação e ao acesso a tais informações sobre os beneficiários efetivos através dos registos, em circunstâncias excecionais, se essas informações expuserem o beneficiário efetivo a um risco desproporcionado de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou intimidação. Os Estados‑Membros deverão igualmente poder exigir a inscrição em linha no registo para identificar as pessoas que solicitam informações constantes do registo, assim como o pagamento de uma taxa para o acesso a tais informações.
[…]
(38)
O [RGPD] é aplicável ao tratamento de dados pessoais é aplicável ao tratamento de dados pessoais ao abrigo da presente diretiva. Por conseguinte, as pessoas singulares cujos dados pessoais sejam conservados em registos nacionais na qualidade de beneficiários efetivos deverão ser informadas desse facto. Além disso, apenas deverão ser disponibilizados dados pessoais atualizados que correspondam realmente aos beneficiários efetivos e estes deverão ser informados dos direitos que lhes assistem ao abrigo do atual regime jurídico da proteção de dados da União […], bem como dos procedimentos aplicáveis para o exercício desses direitos. Para impedir a utilização abusiva das informações constantes dos registos e como contrabalanço dos direitos dos beneficiários efetivos, os Estados‑Membros poderão ainda ponderar a conveniência de disponibilizar ao beneficiário efetivo as informações relativas ao requerente, juntamente com a base jurídica do seu pedido.»
O artigo 1.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2015/849 alterada dispõe:
«A presente diretiva visa prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo.»
O artigo 3.
o
da Diretiva 2015/849 conforme alterada tem a seguinte redação:
«Para efeitos da presente diretiva, são aplicáveis as seguintes definições:
[…]
6)
“Beneficiário efetivo”: a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância, detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade, incluindo pelo menos:
a)
No caso das entidades societárias:
i)
a pessoa ou pessoas singulares que, em última instância, detêm a propriedade ou o controlo, direto ou indireto, de uma percentagem suficiente de ações ou dos direitos de voto ou de participação no capital de uma pessoa coletiva […]
[…]
ii)
se, depois de esgotados todos os meios possíveis e na condição de não haver motivos de suspeita, não tiver sido identificada nenhuma pessoa nos termos da subalínea i), ou se subsistirem dúvidas de que a pessoa ou pessoas identificadas sejam os beneficiários efetivos, a pessoa ou pessoas singulares que detêm a direção de topo; […]
[…]»
O artigo 30.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2015/849 conforme alterada prevê:
«1.   Os Estados‑Membros asseguram que as entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território são obrigadas a obter e conservar informações suficientes, exatas e atuais sobre os seus beneficiários efetivos, incluindo dados detalhados sobre os interesses económicos detidos. […]
[…]
3.   Os Estados‑Membros asseguram que as informações referidas no n.
o
1 são conservadas num registo central em cada Estado‑Membro […]
[…]»
Na sua redação anterior à entrada em vigor da Diretiva 2018/843, o artigo 30.
o
, n.
os
5 e 9, da Diretiva 2015/849 tinha a seguinte redação:
«5.   Os Estados‑Membros asseguram que as informações sobre os beneficiários efetivos estão acessíveis em todos os casos:
a)
Às autoridades competentes e às [Unidades de Informação Financeira], sem restrições;
b)
Às entidades obrigadas, no quadro da diligência quanto à clientela nos termos do capítulo II;
c)
A quaisquer pessoas ou organizações que possam provar um interesse legítimo.
As pessoas ou organizações a que se refere a alínea c) têm acesso pelo menos ao nome, mês e ano de nascimento, à nacionalidade e ao país de residência do beneficiário efetivo, bem como à natureza e extensão do interesse económico detido.
[…]
9.   Os Estados‑Membros podem prever uma isenção do acesso a que se refere o n.
o
5, alíneas b) e c), à totalidade ou a parte das informações sobre o beneficiário efetivo numa base casuística e em circunstâncias excecionais, se tal acesso expuser o beneficiário efetivo ao risco de fraude, rapto, extorsão, violência ou intimidação, ou se o beneficiário efetivo for menor ou incapaz. […]»
O artigo 1.
o
, ponto 15, alíneas c), d) e g), da Diretiva 2018/843, respetivamente, alterou o n.
o
5, inseriu um n.
o
5‑A e alterou o n.
o
9 do artigo 30.
o
da Diretiva 2015/849. O artigo 30.
o
, n.
os
5, 5‑A e 9, da Diretiva 2015/849, conforme alterada, tem a o seguinte teor:
«5.   Os Estados‑Membros asseguram que as informações sobre os beneficiários efetivos estão acessíveis, em todos os casos:
a)
Às autoridades competentes e às [Unidades de Informação Financeira], sem restrições;
b)
Às entidades obrigadas, no quadro da diligência quanto à clientela nos termos do capítulo II;
c)
A todos os membros do público.
As pessoas referidas na alínea c) devem ser autorizadas a aceder, pelo menos, ao nome, mês e ano de nascimento, país de residência e de nacionalidade do beneficiário efetivo, bem como à natureza e extensão do interesse económico detido.
Os Estados‑Membros podem, sob condições a determinar pelo direito nacional, prever o acesso a informações adicionais que permitam identificar o beneficiário efetivo. Essas informações adicionais devem incluir, pelo menos, a data de nascimento ou os dados de contacto, em conformidade com as normas relativas à proteção de dados.
5‑A.   Os Estados‑Membros podem optar por sujeitar a disponibilização das informações que constam dos seus registos nacionais referidos no n.
o
3 à condição de uma inscrição em linha no registo e do pagamento de uma taxa, que não deve exceder os custos administrativos decorrentes da disponibilização dessa informação, incluindo os custos de manutenção e de desenvolvimento do registo.
[…]
9.   Em circunstâncias excecionais a definir no direito nacional, se o acesso a que se refere o n.
o
5, primeiro parágrafo, alíneas b) e c), expuser o beneficiário efetivo a risco desproporcionado, risco de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou intimidação, ou se o beneficiário efetivo for menor ou legalmente incapaz, os Estados‑Membros podem prever uma [derrogação] do acesso à totalidade ou a parte das informações sobre o beneficiário efetivo numa base casuística. Os Estados‑Membros asseguram que essas isenções são concedidas aquando de uma avaliação pormenorizada do caráter excecional das circunstâncias. São garantidos o direito a impugnação administrativa da decisão de isenção e o direito a ação judicial. Os Estados‑Membros que tiverem concedido isenções devem publicar dados estatísticos anuais sobre o número de isenções concedidas juntamente com as razões invocadas, e comunicar os dados à Comissão.
[…]»
O artigo 41.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2015/849 conforme alterada enuncia:
«O tratamento de dados pessoais ao abrigo da presente diretiva está sujeito ao cumprimento da Diretiva 95/46/CE [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de outubro de 1995, relativa à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (
JO 1995, L 281, p. 31
)], conforme transposta para o direito nacional. […]»
RGPD
O artigo 5.
o
do RGPD, sob a epígrafe «Princípios relativos ao tratamento de dados pessoais», dispõe, no seu n.
o
1:
«Os dados pessoais são:
a)
Objeto de um tratamento lícito, leal e transparente em relação ao titular dos dados (“licitude, lealdade e transparência”);
b)
Recolhidos para finalidades determinadas, explícitas e legítimas e não podendo ser tratados posteriormente de uma forma incompatível com essas finalidades; […] (“limitação das finalidades”);
c)
Adequados, pertinentes e limitados ao que é necessário relativamente às finalidades para as quais são tratados (“minimização dos dados”);
[…]
f)
Tratados de uma forma que garanta a sua segurança, incluindo a proteção contra o seu tratamento não autorizado ou ilícito e contra a sua perda, destruição ou danificação acidental, adotando as medidas técnicas ou organizativas adequadas (“integridade e confidencialidade”).»
O artigo 25.
o
deste regulamento, sob a epígrafe «Proteção de dados desde a conceção e por defeito», prevê no seu n.
o
2:
«O responsável pelo tratamento aplica medidas técnicas e organizativas para assegurar que, por defeito, só sejam tratados os dados pessoais que forem necessários para cada finalidade específica do tratamento. Essa obrigação aplica‑se à quantidade de dados pessoais recolhidos, à extensão do seu tratamento, ao seu prazo de conservação e à sua acessibilidade. Em especial, essas medidas asseguram que, por defeito, os dados pessoais não sejam disponibilizados sem intervenção humana a um número indeterminado de pessoas singulares.»
O artigo 44.
o
do referido regulamento, sob a epígrafe «Princípio geral das transferências», enuncia:
«Qualquer transferência de dados pessoais que sejam ou venham a ser objeto de tratamento após transferência para um país terceiro ou uma organização internacional só é realizada se, sem prejuízo das outras disposições do presente regulamento, as condições estabelecidas no presente capítulo forem respeitadas pelo responsável pelo tratamento e pelo subcontratante, inclusivamente no que diz respeito às transferências ulteriores de dados pessoais do país terceiro ou da organização internacional para outro país terceiro ou outra organização internacional. Todas as disposições do presente capítulo são aplicadas de forma a assegurar que não é comprometido o nível de proteção das pessoas singulares garantido pelo presente regulamento.»
O artigo 49.
o
do RGPD, sob a epígrafe «Derrogações para situações específicas», prevê:
«1.   Na falta de uma decisão de adequação nos termos do artigo 45.
o
, n.
o
3, ou de garantias adequadas nos termos do artigo 46.
o
, designadamente de regras vinculativas aplicáveis às empresas, as transferências ou conjunto de transferências de dados pessoais para países terceiros ou organizações internacionais só são efetuadas caso se verifique uma das seguintes condições:
[…]
g)
A transferência for realizada a partir de um registo que, nos termos do direito da União ou do Estado‑Membro, se destine a informar o público e se encontre aberto à consulta do público em geral ou de qualquer pessoa que possa provar nela ter um interesse legítimo, mas apenas na medida em que as condições de consulta estabelecidas no direito da União ou de um Estado‑Membro se encontrem preenchidas nesse caso concreto.
[…]»
Nos termos do artigo 94.
o
deste regulamento:
«1.   A Diretiva 95/46/CE é revogada com efeitos a partir de 25 de maio de 2018.
2.   As remissões para a diretiva revogada são consideradas remissões para [o] presente regulamento. […]»
Direito luxemburguês
O artigo 2.
o
da loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (
Mémorial
A 2019, n.
o
15) [(Lei, de 13 de janeiro de 2019, que institui um registo dos beneficiários efetivos), a seguir «Lei de 13 de janeiro de 2019»)] tem a seguinte redação:
«É criado sob a autoridade do Ministro da Justiça um registo denominado “Registo dos beneficiários efetivos”, a que é atribuída a sigla “RBE”, que tem por finalidade conservar e disponibilizar informações sobre os beneficiários efetivos das entidades registadas.»
O artigo 3.
o
, n.
o
1, desta lei dispõe:
«Devem ser inscritas e conservadas no Registo dos beneficiários efetivos as seguintes informações sobre os beneficiários efetivos das entidades registadas:
1)
apelido;
2)
nome(s) próprio(s);
3)
nacionalidade(s);
4)
dia de nascimento;
5)
mês de nascimento;
6)
ano de nascimento;
7)
local de nascimento;
8)
país de residência;
9)
endereço privado exato ou endereço profissional exato […]
[…]
10)
para pessoas inscritas no Registo Nacional de Pessoas Singulares: número de identificação […];
11)
para pessoas não residentes não inscritas no Registo Nacional de Pessoas Singulares: número de identificação estrangeiro;
12)
natureza dos interesses efetivamente detidos;
13)
âmbito dos interesses efetivos detidos.»
O artigo 11.
o
, n.
o
1, da referida lei enuncia:
«No exercício das suas funções, as autoridades nacionais terão acesso às informações referidas no artigo 3.
o
»
O artigo 12.
o
da mesma lei prevê:
«O acesso às informações referidas no artigo 3.
o
, n.
o
1, pontos 1 a 8, 12 e 13 é aberto a qualquer pessoa.»
O artigo 15.
o
, n.
os
1 e 2, da Lei de 13 de janeiro de 2019 dispõe:
«(1)   Uma entidade registada ou um beneficiário efetivo podem solicitar, de forma casuística e nas circunstâncias excecionais a seguir indicadas, mediante um pedido devidamente fundamentado dirigido ao gestor, que o acesso às informações referidas o artigo 3.
o
fique limitado exclusivamente às autoridades nacionais, às instituições de crédito e às instituições financeiras, bem como aos oficiais de justiça e aos notários agindo na qualidade de funcionários públicos, quando esse acesso possa expor o beneficiário efetivo a um risco desproporcionado, a um risco de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou intimidação ou quando o beneficiário efetivo for menor ou legalmente incapaz.
(2)   O gestor limita provisoriamente o acesso às informações referidas no artigo 3.
o
unicamente às autoridades nacionais a partir da receção do pedido até à notificação da sua decisão, e, em caso de indeferimento do pedido, por um período adicional de quinze dias. Em caso de interposição de recurso de uma decisão de indeferimento, a limitação do acesso às informações é mantida até essa decisão deixar de ser suscetível de recurso.»
Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
Processo C‑37/20
YO, uma sociedade civil imobiliária, apresentou ao LBR ao abrigo do artigo 15.
o
da Lei de 13 de janeiro de 2019 um pedido para que o acesso às informações relativas a WM, seu beneficiário efetivo, que figura no RBE, fosse limitado apenas às entidades referidas nesta disposição, tendo fundamentado esse pedido no facto de que o acesso do público em geral a essas informações o exporia, bem como à sua família, de maneira caracterizada, real e atual, a um risco desproporcionado, bem como a um risco de fraude, de rapto, de chantagem, de extorsão, de assédio, de violência ou de intimidação. Este pedido foi indeferido por Decisão de 20 de novembro de 2019.
Em 5 de dezembro de 2019, WM interpôs no tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo, Luxemburgo), que é o órgão jurisdicional de reenvio, um recurso em cujo âmbito alegou que a sua função de administrador e de beneficiário efetivo da YO, bem como de um determinado número de sociedades comerciais o obrigam a deslocar‑se frequentemente para países cujos regimes políticos são instáveis e que se caracterizam por uma criminalidade significativa de direito comum, ficando WM sujeito a um elevado risco de rapto, de sequestro, de prática de ofensas físicas e, inclusivamente, de morte.
O LBR contesta esta argumentação e considera que a situação de WM não se subsume nos requisitos previstos no artigo 15.
o
da Lei de 13 de janeiro de 2019, uma vez que este não pode invocar «circunstâncias excecionais» nem nenhum dos riscos previstos neste artigo.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre a interpretação que deve ser feita dos conceitos de «circunstâncias excecionais», de «risco» e de risco «desproporcionado», na aceção do artigo 30.
o
, n.
o
9, da Diretiva 2015/849 conforme alterada.
Nestas condições, o Tribunal d'arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
[O] conceito de “circunstâncias excecionais”.
a)
Deve o artigo 30.
o
, n.
o
9, da [Diretiva 2015/849 conforme alterada], na medida em que subordina a limitação do acesso às informações relativas aos beneficiários [efetivos] a “circunstâncias excecionais a definir [no direito] nacional”, ser interpretado no sentido de que autoriza o direito nacional a definir o conceito de “circunstâncias excecionais” unicamente como sendo equivalente a “um risco desproporcionado, um risco de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou intimidação”, conceitos que [passaram a constituir] uma condição para a aplicação da limitação do acesso [na] redação do artigo 30.
o
, n.
o
9, [desta diretiva conforme alterada]?
b)
Em caso de resposta negativa à [questão 1, alínea a)] e no caso de a legislação nacional de transposição só ter definido o conceito de “circunstâncias excecionais” mediante a remissão para os conceitos inoperantes de “risco desproporcionado, risco de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, de violência ou intimidação”, deve o artigo 30.
o
, n.
o
9, [da Diretiva 2015/849 conforme alterada], ser interpretado no sentido de que permite ao juiz nacional ignorar a condição das “circunstâncias excecionais”, ou deve o referido juiz suprir essa omissão do legislador nacional determinando por via jurisprudencial o alcance do conceito de “circunstâncias excecionais”? Neste último caso, uma vez que, nos termos do artigo 30.
o
, n.
o
9, [da Diretiva 2015/849 conforme alterada], se trata de uma condição cujo conteúdo é determinado pelo direito nacional, pode o Tribunal de Justiça […] orientar o juiz nacional na sua missão? Em caso de resposta afirmativa a esta última questão, que diretrizes devem orientar o juiz nacional na determinação do conteúdo do conceito de “circunstâncias excecionais”?
2)
[O] conceito de “risco”
a)
Deve o artigo 30.
o
, n.
o
9, da [Diretiva 2015/849 conforme alterada], na medida em que subordina a limitação do acesso às informações relativas aos beneficiários [efetivos] “a um risco desproporcionado, risco de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou intimidação”, ser interpretado [no sentido] de que remete para um conjunto de oito situações, a primeira das quais [cor]responde a um risco geral sujeito à condição de desproporção e as sete seguintes a riscos específicos subtraídos a essa condição, ou no sentido de que remete para um conjunto de sete situações, em que cada uma corresponde a um risco específico sujeito à condição de desproporção?
b)
Deve o artigo 30.
o
, n.
o
9, da [Diretiva 2015/849 conforme alterada], na medida em que subordina a limitação do acesso às informações relativas aos beneficiários [efetivos] a “um risco”, ser interpretado no sentido de que limita a avaliação da existência e da extensão desse risco apenas às ligações que o beneficiário [efetivo] tem com a pessoa coletiva em relação à qual solicita especificamente [a limitação do] acesso à informação relativa à sua qualidade de beneficiário [efetivo], ou no sentido de que implica que sejam tidas em conta as ligações que o beneficiário [efetivo] em questão tem com outras pessoas coletivas? Se for necessário ter em conta as ligações com outras pessoas coletivas, deve ser tida em conta apenas a qualidade de beneficiário [efetivo] em relação a outras pessoas coletivas ou deve ser tida em conta qualquer ligação com outras pessoas coletivas? Se for necessário ter em conta qualquer ligação com outras pessoas coletivas, a natureza dessa ligação influencia a avaliação da existência e da extensão do risco?
c)
Deve o artigo 30.
o
, n.
o
9, da [Diretiva 2015/849 conforme alterada], na medida em que subordina a limitação do acesso à informação relativa aos beneficiários [efetivos] a “um risco”, ser interpretado no sentido de que exclui o benefício da proteção resultante de uma limitação do acesso quando essas informações, ou outros elementos avançados pelo beneficiário [efetivo] para demonstrar a existência e a extensão do “risco” a que está exposto, são facilmente acessíveis a terceiros através de outros meios de informação?
3)
[O] conceito de risco “desproporcionado”
Que interesses divergentes devem ser tidos em consideração no âmbito da aplicação do artigo 30.
o
, n.
o
9, da [Diretiva 2015/849 conforme alterada], na medida em que subordina a limitação do acesso à informação relativa a um beneficiário [efetivo] à existência de um risco “desproporcionado”?»
Processo C‑601/20
A Sovim apresentou no RBE, ao abrigo do artigo 15.
o
da Lei de 13 de janeiro de 2019, um pedido para que o acesso às informações, que figuram no RBE, relativas ao seu beneficiário efetivo, fosse limitado apenas às entidades referidas nesta disposição. Este pedido foi indeferido por Decisão de 6 de fevereiro de 2020.
Em 24 de fevereiro de 2020, a Sovim interpôs um recurso no órgão jurisdicional de reenvio.
A título principal, esta sociedade pede que o artigo 12.
o
da Lei de 13 de janeiro de 2019, segundo o qual o acesso a determinadas informações constantes do RBE é aberto a «qualquer pessoa», e/ou o artigo 15.
o
desta lei não sejam aplicados e que as informações por si fornecidas em execução do artigo 3.
o
da referida lei não sejam acessíveis ao público.
A este respeito, a Sovim alega, em primeiro lugar, que o facto de conceder um acesso público à identidade e aos dados pessoais do seu beneficiário efetivo viola o direito à proteção da vida privada e familiar, bem como o direito à proteção dos dados pessoais, consagrados respetivamente nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»).
Com efeito, esta sociedade considera que a Diretiva 2015/849 conforme alterada, com base na qual a Lei de 13 de janeiro de 2019 foi introduzida na legislação luxemburguesa, visa identificar os beneficiários efetivos de sociedades utilizadas com o objetivo de proceder a um branqueamento de capitais ou de financiar o terrorismo, bem como de garantir a segurança das relações comerciais e a confiança nos mercados. Ora, não está demonstrado em que medida o acesso do público, sem controlo, aos dados contidos no RBE permite alcançar estes objetivos.
Em segundo lugar, a Sovim alega que o acesso do público aos dados pessoais contidos no RBE constitui uma violação de várias disposições do RGPD, nomeadamente de um certo número de princípios fundamentais enunciados no seu artigo 5.
o
, n.
o
1.
A título subsidiário, a Sovim pede ao órgão jurisdicional de reenvio que declare que existe, no caso em apreço, um risco desproporcionado na aceção do artigo 15.
o
, n.
o
1, da Lei de 13 de janeiro de 2019 e, portanto, que ordene ao LBR que limite o acesso às informações previstas no artigo 3.
o
desta lei.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio observa que o artigo 15.
o
, n.
o
1, da Lei de 13 de janeiro de 2019 prevê que o LBR deve proceder à análise casuística da existência de circunstâncias excecionais que justifiquem uma restrição do acesso ao RBE. Embora, no contexto desta lei, tenham sido já submetidas ao Tribunal de Justiça várias questões no processo C‑37/20, relativas à interpretação dos conceitos de «circunstâncias excecionais», de «risco» e de risco «desproporcionado», o presente processo também suscita outras problemáticas, em especial a de saber se o acesso do público em geral a alguns dos dados que figuram no RBE é compatível com a Carta e com o RGPD.
Nestas condições, o Tribunal d'arrondissement de Luxembourg (Tribunal de Primeira Instância do Luxemburgo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
É válido o artigo 1.
o
, [ponto] 15, alínea c), da [Diretiva 2018/843], que altera o artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, da [Diretiva 2015/849], na medida em que impõe aos Estados‑Membros que prestem informações sobre os beneficiários efetivos acessíveis em todos os casos a qualquer membro do público em geral sem prova de um interesse legítimo,
–
luz do direito ao respeito pela vida privada e familiar garantido pelo artigo 7.
o
da [Carta], interpretado em conformidade com o artigo 8.
o
da Convenção Europeia [de Proteção dos Direitos do Homem], tendo em conta os objetivos enunciados, nomeadamente, nos considerandos 30 e 31 da Diretiva 2018/843, que visam, em particular, o combate contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo; e
–
à luz do direito à proteção dos dados pessoais garantido no artigo 8.
o
da Carta, na medida em que visa, nomeadamente, garantir um tratamento lícito, leal e transparente dos dados em relação ao titular dos dados, a limitação das finalidades da recolha e do tratamento e a minimização dos dados?
2)
a)
Deve o artigo 1.
o
, [ponto]15, alínea g), da Diretiva 2018/843 ser interpretado no sentido de que as circunstâncias excecionais a que se refere, nas quais os Estados‑Membros podem prever uma isenção do acesso à totalidade ou a parte das informações sobre os beneficiários efetivos, quando o acesso do público em geral expuser o beneficiário efetivo a risco desproporcionado, risco de fraude, rapto, chantagem, extorsão, assédio, violência ou de intimidação, só se verificam se for feita prova de um risco desproporcionado de fraude, rapto, chantagem, extorsão de fundos, assédio, violência ou intimidação excecional, que impenda efetivamente sobre a pessoa específica do beneficiário efetivo, que seja caracterizado, real e atual?
b)
Em caso de resposta afirmativa, o artigo 1.
o
, [ponto] 15, alínea g), da Diretiva 2018/843 assim interpretado é válido à luz do direito ao respeito pela vida privada e familiar garantido pelo artigo 7.
o
da Carta e do direito à proteção de dados pessoais garantido pelo artigo 8.
o
da Carta?
3)
a)
Deve o artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea a), do [RGPD], que impõe um tratamento lícito, leal e transparente dos dados em relação ao titular dos dados, ser interpretado no sentido de que não se opõe
–
a que os dados pessoais de um beneficiário efetivo inscritos num registo de beneficiários efetivos, criado em conformidade com o artigo 30.
o
da Diretiva 2015/849, conforme alterado pelo artigo 1.
o
, [ponto] 15, da Diretiva 2018/843, sejam acessíveis ao público em geral sem controlo nem justificação por qualquer pessoa do público e sem que o titular dos dados (beneficiário efetivo) possa saber quem teve acesso a esses dados pessoais que lhe dizem respeito; nem
–
a que [o] responsável [pelo] tratamento de tal registo de beneficiários efetivos dê acesso aos dados pessoais dos beneficiários efetivos a um número ilimitado e não determinável de pessoas?
b)
Deve o artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea b), do [RGPD], que impõe a limitação das finalidades, ser interpretado no sentido de que não se opõe a que os dados pessoais de um beneficiário efetivo inscrito num registo de beneficiários efetivos, criado em conformidade com o artigo 30.
o
da Diretiva 2015/849, conforme alterad[a] sejam acessíveis ao público em geral sem que o responsável pelo tratamento desses dados possa garantir que os referidos dados sejam utilizados exclusivamente para a finalidade para a qual foram recolhidos, ou seja, em substância, o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo, finalidade esta que o público em geral não é o organismo responsável por fazer respeitar?
c)
Deve o artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea c), do [RGPD], que impõe a minimização dos dados, ser interpretado no sentido de que não se opõe a que, através de um registo de beneficiários efetivos criado em conformidade com o artigo 30.
o
da Diretiva 2015/849, conforme alterad[a], o público em geral tenha acesso, além de ao nome, ao mês e ao ano de nascimento, à nacionalidade, e ao país de residência de um beneficiário efetivo, assim como à natureza e ao alcance dos interesses efetivos por ele detidos, também à sua data de nascimento e ao seu local de nascimento?
d)
O artigo 5.
o
, n.
o
1, alínea f), do [RGPD], que impõe que o tratamento de dados seja efetuado de um modo que garanta a sua segurança, incluindo a proteção contra o seu tratamento não autorizado ou ilícito, garantindo assim a integridade e a confidencialidade desses dados, não se opõe ao acesso ilimitado e incondicional, sem compromisso de confidencialidade, aos dados pessoais dos beneficiários efetivos disponíveis no registo de beneficiários efetivos criado em conformidade com o artigo 30.
o
da Diretiva 2015/849, conforme alterad[a]?
e)
Deve o artigo 25.
o
, n.
o
2, do [RGPD], que garante a proteção dos dados por defeito, por força do qual, nomeadamente, os dados pessoais não devem, por defeito, ser disponibilizados a um número indeterminado de pessoas singulares sem intervenção da pessoa singular em causa, ser interpretado no sentido de que não se opõe
–
a que um registo de beneficiários efetivos criado em conformidade com o artigo 30.
o
da Diretiva 2015/849, conforme alterad[a] não exija a inscrição no sítio do referido registo das pessoas do público em geral que consultem os dados pessoais de um beneficiário efetivo; nem
–
a que nenhuma informação sobre uma consulta de dados pessoais de um beneficiário efetivo inscrito nesse registo seja comunicada ao referido beneficiário efetivo; nem
–
a que nenhuma restrição quanto à extensão e à acessibilidade dos dados pessoais em causa seja aplicável relativamente à finalidade do seu tratamento?
f)
Devem os artigos 44.
o
a 50.
o
do RGPD, que sujeitam a condições estritas a transferência de dados pessoais para um país terceiro, ser interpretados no sentido de que não se opõem a que esses dados de um beneficiário efetivo inscrito num registo de beneficiários efetivos criado em conformidade com o artigo 30.
o
da Diretiva 2015/849, conforme alterad[a], sejam acessíveis, em todos os casos, ao público em geral sem necessidade de justificar um interesse legítimo e sem limitações quanto à localização desse público?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão submetida no processo C‑601/20
Com a primeira questão submetida no processo C‑601/20, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, em substância, sobre a validade, à luz dos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta, do artigo 1.
o
, ponto 15, alínea c), da Diretiva 2018/843, na medida em que esta disposição alterou o artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849 no sentido de que este prevê, na sua versão assim alterada, que os Estados‑Membros devem assegurar que as informações sobre os beneficiários efetivos das entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território sejam acessíveis em todos os casos a qualquer membro do público em geral.
Quanto à ingerência resultante do acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos nos direitos fundamentais garantidos nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta
O artigo 7.
o
da Carta garante a todas as pessoas o direito ao respeito pela sua vida privada e familiar, pelo seu domicílio e pelas suas comunicações, ao passo que o artigo 8.
o
, n.
o
1, da Carta confere expressamente a todas as pessoas o direito à proteção dos dados pessoais que lhes digam respeito.
Como resulta do artigo 30.
o
, n.
os
1 e 3, da Diretiva 2015/849 conforme alterada, os Estados‑Membros devem assegurar que as entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território sejam obrigadas a obter e a conservar informações suficientes, exatas e atuais sobre os seus beneficiários efetivos e que essas informações sejam conservadas num registo central em cada Estado‑Membro. Nos termos do artigo 3.
o
, ponto 6, desta diretiva, os beneficiários efetivos são a pessoa ou as pessoas singulares que, em última instância, detêm a propriedade ou o controlo do cliente e/ou a pessoa ou pessoas singulares por conta de quem é realizada uma operação ou atividade.
O artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849 conforme alterada impõe aos Estados‑Membros que assegurem que as informações sobre os beneficiários efetivos estejam acessíveis, em todos os casos, «a todos os membros do público», ao passo que o seu segundo parágrafo especifica que as pessoas assim referidas devem ser autorizadas «a aceder, pelo menos, ao nome, mês e ano de nascimento, país de residência e de nacionalidade do beneficiário efetivo, bem como à natureza e extensão do interesse económico detido». Este artigo 30.
o
, n.
o
5, acrescenta, no seu terceiro parágrafo, que «os Estados‑Membros podem, sob condições a determinar pelo direito nacional, prever o acesso a informações adicionais que permitam identificar o beneficiário efetivo», as quais «devem incluir, pelo menos, a data de nascimento ou os dados de contacto, em conformidade com as normas relativas à proteção de dados».
A este respeito, importa salientar que, uma vez que os dados previstos no referido artigo 30.
o
, n.
o
5, contêm informações sobre pessoas singulares identificadas, a saber, os beneficiários efetivos das entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no território dos Estados‑Membros, o acesso por parte de qualquer membro do público em geral a estes dados afeta o direito fundamental ao respeito pela vida privada, garantido pelo artigo 7.
o
da Carta (v., por analogia, Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains,
C‑817/19
,
EU:C:2022:491
, n.
o
94 e jurisprudência referida), não sendo pertinente, neste contexto, que os dados em questão possam estar relacionados com atividades profissionais (v., por analogia, Acórdão de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert,
C‑92/09 e C‑93/09
,
EU:C:2010:662
, n.
o
59). Além disso, esta disponibilização dos referidos dados ao público em geral constitui um tratamento de dados pessoais abrangido pelo âmbito do artigo 8.
o
da Carta (v., por analogia, Acórdão de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert,
C‑92/09 e C‑93/09
,
EU:C:2010:662
, n.
os
52 e 60).
Há igualmente que destacar que, como resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a comunicação de dados pessoais a um terceiro constitui uma ingerência nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta, independentemente da utilização que venha posteriormente a ser feita das informações comunicadas. A este respeito, pouco importa que as informações relativas à vida privada em questão sejam ou não sensíveis, ou que os interessados tenham ou não sofrido inconvenientes devido a essa ingerência (Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains,
C‑817/19
,
EU:C:2022:491
, n.
o
96 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos, previsto no artigo 30.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2015/849 conforme alterada, constitui uma ingerência nos direitos garantidos nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta.
No que se refere à gravidade desta ingerência, importa salientar que, na medida em que as informações postas à disposição do público em geral dizem respeito à identidade do beneficiário efetivo, bem como à natureza e à extensão dos seus interesses efetivos detidos em entidades societárias ou noutras pessoas coletivas, estas informações são suscetíveis de permitir estabelecer um perfil relativo a determinados dados pessoais de identificação de natureza mais ou menos ampla em função da configuração do direito nacional, a situação patrimonial do interessado, bem como os setores económicos, os países e as empresas específicas em que este tenha investido.
A isto acresce o facto de que é inerente a semelhante colocação à disposição do público destas informações que estas estejam assim acessíveis a um número potencialmente ilimitado de pessoas, de modo que semelhante tratamento de dados pessoais também pode permitir que pessoas que, por razões alheias ao objetivo prosseguido por esta medida, procuram informar‑se sobre a situação, nomeadamente material e financeira, de um beneficiário efetivo, acedam livremente a esses dados (v., por analogia, Acórdão de 1 de agosto de 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija,
C‑184/20
,
EU:C:2022:601
, n.
os
102 e 103). Esta possibilidade é facilitada quando, como sucede no Luxemburgo, os dados em questão podem ser consultados na Internet.
Além disso, as potenciais consequências para os titulares dos dados resultantes de uma eventual utilização abusiva dos seus dados pessoais são agravadas pelo facto de que, depois de terem sido disponibilizados ao público em geral, esses dados podem não apenas ser livremente consultados, podendo também ser conservados e difundidos, pelo que, no caso de tais tratamentos sucessivos, se torna tanto mais difícil, ou mesmo ilusório, para essas pessoas defenderem‑se eficazmente contra abusos.
Por conseguinte, o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos, previsto no artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849 conforme alterada, constitui uma ingerência grave nos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta (v., por analogia, Acórdão de 1 de agosto de 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija,
C‑184/20
,
EU:C:2022:601
, n.
o
105).
Quanto à justificação da ingerência resultante do acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos
Os direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta não são prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração de acordo com a sua função na sociedade (Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains,
C‑817/19
,
EU:C:2022:491
, n.
o
112 e jurisprudência referida).
Nos termos do artigo 52.
o
, n.
o
1, primeiro período, da Carta, qualquer restrição ao exercício dos direitos e liberdades reconhecidos por esta deve ser prevista por lei e respeitar o seu conteúdo essencial. De acordo com o artigo 52.
o
, n.
o
1, segundo período, da Carta, na observância do princípio da proporcionalidade, só podem ser introduzidas restrições a esses direitos e liberdades se forem necessárias e corresponderem efetivamente a objetivos de interesse geral reconhecidos pela União, ou à necessidade de proteção dos direitos e liberdades de terceiros. A este respeito, o artigo 8.
o
, n.
o
2, da Carta especifica que os dados pessoais devem, nomeadamente, ser objeto de um tratamento «para fins específicos e com o consentimento da pessoa interessada ou com outro fundamento legítimo previsto por lei».
–
Quanto à observância do princípio da legalidade
No que respeita ao requisito segundo o qual qualquer restrição ao exercício de direitos fundamentais deve ser prevista por lei, este implica que o ato que permite a ingerência nesses direitos deve definir, ele próprio, o alcance da restrição ao exercício do direito em causa, precisando‑se, por um lado, que este requisito não impede que a restrição em causa seja formulada em termos suficientemente abertos para se poder adaptar a situações diferentes, bem como à evolução das circunstâncias e, por outro, que o Tribunal de Justiça pode, se for caso disso, concretizar, por via de interpretação, o alcance concreto da restrição à luz tanto dos próprios termos da regulamentação da União em causa como da sua economia geral e dos objetivos que prossegue, conforme interpretados à luz dos direitos fundamentais garantidos pela Carta (Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains,
C‑817/19
,
EU:C:2022:491
, n.
o
114 e jurisprudência referida).
A este respeito, há que salientar que a restrição do exercício dos direitos fundamentais garantidos nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta resultante do acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos encontra‑se prevista num ato legislativo da União, a saber, na Diretiva 2015/849 conforme alterada. Além disso, o artigo 30.
o
desta prevê, nos seus n.
os
1 e 5, por um lado, o acesso do público em geral aos dados relativos à identificação dos beneficiários efetivos e aos interesses efetivos que estes detêm, precisando que esses dados devem ser suficientes, exatos e atuais, e enumera expressamente alguns dos referidos dados aos quais deve ser autorizado o acesso por parte de qualquer membro do público em geral. Por outro lado, este artigo 30.
o
estabelece, no seu n.
o
9, as condições em que os Estados‑Membros podem prever derrogações a esse acesso.
Nestas condições, há que considerar que o princípio da legalidade foi respeitado.
–
Quanto à observância do conteúdo essencial dos direitos fundamentais garantidos nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta
No que respeita à observância do conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta, há que salientar que as informações expressamente referidas no artigo 30.
o
, n.
o
5, segundo parágrafo, da Diretiva 2015/849 conforme alterada podem ser classificadas em duas categorias de dados distintos, incluindo‑se na primeira os dados relativos à identidade do beneficiário efetivo (nome, mês e ano de nascimento, bem como nacionalidade) e na segunda dados de natureza económica (natureza e extensão dos interesses efetivos detidos).
Além disso, embora seja certo que o artigo 30.
o
, n.
o
5, segundo parágrafo, da Diretiva 2015/849 conforme alterada não contém, como resulta da utilização da expressão «pelo menos», uma enumeração exaustiva dos dados cujo acesso deve ser autorizado a qualquer membro do público em geral e que este artigo 30.
o
, n.
o
5, acrescenta, no terceiro parágrafo, que os Estados‑Membros podem prever o acesso a informações adicionais, não deixa de ser certo que, em conformidade com o referido artigo 30.
o
, n.
o
1, só as informações «suficientes» sobre os beneficiários efetivos e os interesses efetivos detidos podem ser obtidas, conservadas, e serem, assim, potencialmente tornadas acessíveis ao público, o que exclui nomeadamente as informações que não tenham uma relação suficiente com as finalidades desta diretiva.
Ora, não se afigura que a colocação à disposição do público em geral das informações que tenham essa relação ponha de um qualquer modo em causa o conteúdo essencial dos direitos fundamentais garantidos nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta.
Neste contexto, há igualmente que salientar que o artigo 41.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2015/849 conforme alterada prevê expressamente que o tratamento de dados pessoais nos termos nesta previstos está subordinado à Diretiva 95/46 e, por conseguinte, ao RGPD, cujo artigo 94.
o
, n.
o
2, indica que as referências feitas a esta última diretiva devem entender‑se como sendo feitas a este regulamento. Assim, é facto assente que qualquer recolha, conservação e disponibilização de informações ao abrigo da Diretiva 2015/849 conforme alterada deve preencher plenamente os requisitos decorrentes do RGPD.
Nestas condições, a ingerência que implica o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos previsto no artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849 conforme alterada não prejudica o conteúdo essencial dos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta.
–
Quanto ao objetivo de interesse geral reconhecido pela União
A Diretiva 2015/849 conforme alterada, segundo os próprios termos do seu artigo 1.
o
, n.
o
1, visa prevenir a utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo. A este respeito, o considerando 4 da Diretiva 2018/843 precisa que a prossecução deste objetivo só poderá ser eficaz se todo o sistema for hostil aos criminosos e que o reforço da transparência global do sistema económico e financeiro da União poderia ter um poderoso efeito dissuasivo.
No que respeita, mais especificamente, ao objetivo visado pelo acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos, introduzido pelo artigo 1.
o
, ponto 15, alínea c), da Diretiva 2018/843, o considerando 30 desta diretiva enuncia que esse acesso, antes de mais, «permite um maior escrutínio da informação pela sociedade civil, incluindo a imprensa ou as organizações da sociedade civil, e contribui para manter a confiança na integridade das transações comerciais e do sistema financeiro». Em seguida, o acesso em causa «[p]ode contribuir para combater a utilização abusiva de entidades societárias e de outras pessoas coletivas e de centros de interesses coletivos sem personalidade jurídica para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo ao facilitar as investigações e ter efeitos reputacionais, uma vez que todas as pessoas suscetíveis de efetuar transações teriam conhecimento da identidade dos beneficiários efetivos». Por último, este acesso «facilita [igualmente] a disponibilização atempada e eficiente de informações às instituições financeiras, bem como às autoridades competentes, incluindo as autoridades de países terceiros envolvidos na luta contra esses delitos» e o «também seria útil para as investigações sobre branqueamento de capitais, infrações subjacentes associadas e financiamento do terrorismo».
Por outro lado, o considerando 31 da Diretiva 2018/843 especifica que «[o] potencial aumento de confiança dos mercados financeiros deverá ser considerado um efeito secundário positivo e não o objetivo do aumento da transparência, que é o de criar um ambiente menos suscetível de ser utilizado para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo».
Daqui resulta que, ao prever o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos, o legislador da União visa prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, criando, através de uma maior transparência, um ambiente menos suscetível de ser utilizado para esses fins.
Ora, esta finalidade constitui um objetivo de interesse geral suscetível de justificar ingerências, inclusivamente graves, aos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta (v., neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains,
C‑817/19
,
EU:C:2022:491
, n.
o
122 e jurisprudência referida).
Na medida em que o Conselho da União Europeia se refere além disso, neste contexto, expressamente ao princípio da transparência, conforme este decorre dos artigos 1.
o
e 10.
o
TUE, bem como do artigo 15.
o
TFUE, há que salientar que este princípio, como a própria instituição sublinha, permite assegurar uma melhor participação dos cidadãos no processo decisório, bem como garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da Administração perante os cidadãos num sistema democrático (Acórdão de 9 de novembro de 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert,
C‑92/09 e C‑93/09
,
EU:C:2010:662
, n.
o
68 e jurisprudência referida).
Ora, se, a este título, o referido princípio se concretiza, antes de mais, em exigências de transparência institucional e processual que visam as atividades de natureza pública, incluindo a utilização dos fundos públicos, tal ligação com as instituições públicas não existe quando, como na presente situação, a medida em causa visa tornar acessíveis ao público os dados relativos à identidade de beneficiários efetivos privados, bem como à natureza e extensão dos seus interesses efetivos detidos em entidades societárias ou noutras pessoas coletivas.
Por conseguinte, o princípio da transparência, conforme este decorre dos artigos 1.
o
e 10.
o
TUE, bem como do artigo 15.
o
TFUE não pode ser considerado, enquanto tal, um objetivo de interesse geral suscetível de justificar a ingerência nos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta, resultante do acesso do público a informações sobre os beneficiários efetivos.
–
Quanto ao caráter adequado, necessário e proporcionado da ingerência em causa
Segundo jurisprudência constante, a proporcionalidade de medidas das quais resulte uma ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta exige que sejam respeitados os requisitos de adequação e de necessidade, bem como o requisito relativo ao caráter proporcional destas medidas face ao objetivo prosseguido (v., neste sentido, Acórdão de 5 de abril de 2022, Commissioner of An Garda Síochána e o.,
C‑140/20
,
EU:C:2022:258
, n.
o
93).
Mais especificamente, as derrogações à proteção dos dados pessoais e as respetivas restrições devem ocorrer na estrita medida do necessário, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas à satisfação dos objetivos legítimos prosseguidos, se deve recorrer à menos restritiva. Além disso, um objetivo de interesse geral não pode ser prosseguido sem que se tenha em conta o facto de que deve ser conciliado com os direitos fundamentais afetados pela medida, através de uma ponderação equilibrada entre, por um lado, o objetivo de interesse geral e, por outro, os direitos em causa, a fim de assegurar que os inconvenientes causados por esta medida não sejam desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos. Assim, a possibilidade de justificar uma restrição aos direitos garantidos pelos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta deve ser apreciada através da medição da gravidade da ingerência que tal restrição implica e da verificação de que a importância do objetivo de interesse geral prosseguido por esta restrição está relacionada com essa gravidade (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de abril de 2022, Polónia/Parlamento e Conselho,
C‑401/19
,
EU:C:2022:297
, n.
o
65, e de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains,
C‑817/19
,
EU:C:2022:491
, n.
os
115 e 116 e jurisprudência referida).
Por outro lado, para preencher o requisito da proporcionalidade, a regulamentação em causa que contenha a ingerência deve também prever regras claras e precisas que regulem o alcance e a aplicação das medidas nela previstas e imponham exigências mínimas, de modo que os titulares dos dados disponham de garantias suficientes que permitam proteger eficazmente os seus dados pessoais contra os riscos de abuso. Essa regulamentação deve, em especial, indicar em que circunstâncias e em que condições se pode adotar uma medida que preveja o tratamento desses dados, garantindo assim que a ingerência se limita ao estritamente necessário. A necessidade de dispor de tais garantias é ainda mais importante quando os dados pessoais são tornados acessíveis ao público em geral e, assim a um número potencialmente ilimitado de pessoas, e são suscetíveis de revelar informações sensíveis sobre os titulares dos dados (v. neste sentido, Acórdão de 21 de junho de 2022, Ligue des droits humains,
C‑817/19
,
EU:C:2022:491
, n.
o
117 e jurisprudência referida).
Em conformidade com esta jurisprudência, há que verificar, primeiro, se o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos é adequado para realizar o objetivo de interesse geral prosseguido, segundo, se a ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta que resulta desse acesso se limita ao estritamente necessário, no sentido de que o objetivo não pode ser razoavelmente alcançado de maneira tão eficaz através de outros meios menos atentatórios desses direitos fundamentais dos titulares dos direitos, e, terceiro, se essa ingerência não é desproporcionada em relação a esse objetivo, o que implica nomeadamente que se proceda a uma ponderação da sua importância e da gravidade da referida ingerência.
Primeiro, há que considerar que o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos é adequado para contribuir para a realização do objetivo de interesse geral, salientado no n.
o
58 do presente acórdão, que visa prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo, porque o caráter público desse acesso e a maior transparência que daí resulta contribuem para a criação de um ambiente menos suscetível de ser utilizado para esses fins.
Segundo, para demonstrar a estrita necessidade da ingerência resultante do acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos, o Conselho e a Comissão referem‑se à análise de impacto que acompanha a Proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Diretiva (UE) 2015/849 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo e a Diretiva 2009/101/CE (COM/2016/0450 final), que está na origem da Diretiva 2018/843. Segundo estas instituições, enquanto que o artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, na sua versão anterior à sua alteração pela Diretiva 2018/843, subordinava o acesso de qualquer pessoa a informações sobre os beneficiários efetivos ao requisito de esta ser capaz de demonstrar um «interesse legítimo», a referida análise de impacto constatou que a inexistência de definição uniforme deste conceito de «interesse legítimo» tinha colocado dificuldades práticas, pelo que se considerara que a solução adequada consistia em suprimir o referido requisito.
Além disso, nas suas observações escritas, o Parlamento, o Conselho e a Comissão sublinham, fazendo nomeadamente referência ao considerando 30 da Diretiva 2018/843, que o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos, como previsto na Diretiva 2015/849 conforme alterada, tem um efeito dissuasivo, permite um maior escrutínio e facilita as investigações, incluindo as efetuadas pelas autoridades de países terceiros, e que esses resultados não podem ser alcançados de outra forma.
Na audiência, foi pedido à Comissão que indicasse se, para mitigar o risco de que a obrigação que incumbe a qualquer pessoa ou organização de demonstrar um «interesse legítimo», como inicialmente previsto na Diretiva 2015/849, venha a conduzir, devido a divergências na definição deste conceito nos Estados‑Membros, a restrições excessivas do acesso a informações sobre os beneficiários efetivos, tinha considerado a possibilidade de propor uma definição uniforme do referido conceito.
Em resposta a esta questão, a Comissão observou que o critério do «interesse legítimo» é um conceito que dificilmente se presta a uma definição jurídica e que, apesar de ter considerado a possibilidade de propor uma definição uniforme deste critério, acabou por renunciar a fazê‑lo, uma vez que este, mesmo provido de uma definição, continuava a ser difícil de pôr em prática e que a sua aplicação pode dar lugar a decisões arbitrárias.
A este respeito, há que considerar que a eventual existência de dificuldades para definir precisamente as hipóteses e as condições em que o público pode aceder a informações sobre os beneficiários efetivos não pode justificar que o legislador da União preveja o acesso do público em geral a essas informações (v., por analogia, Acórdão de 5 de abril de 2022, Commissioner of An Garda Síochána e o.,
C‑140/20
,
EU:C:2022:258
, n.
o
84).
Além disso, os efeitos invocados e a referência feita, neste contexto, às explicações que figuram no considerando 30 da Diretiva 2018/843 também não podem demonstrar a estrita necessidade da ingerência em causa.
Com efeito, na medida em que este considerando refere que o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos permite um maior escrutínio da informação pela sociedade civil e em que são expressamente mencionadas, a este título, a imprensa e as organizações da sociedade civil, há que salientar que tanto a imprensa como as organizações da sociedade civil que apresentem um nexo com a prevenção e o combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo têm um interesse legítimo em aceder às informações sobre os beneficiários efetivos. Sucede o mesmo com as pessoas, igualmente mencionadas no referido considerando, que pretendam conhecer a identidade dos beneficiários efetivos de uma entidade societária ou de outra pessoa coletiva pelo facto de poderem efetuar transações com estas, ou ainda das instituições financeiras e das autoridades envolvidas na luta contra infrações em matéria de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, na medida em que estas últimas entidades não tenham já acesso às informações em questão ao abrigo do artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), da Diretiva 2015/849 conforme alterada.
Aliás, e apesar de se precisar, neste mesmo considerando, que o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos «pode contribuir» para combater a utilização abusiva de entidades societárias e de outras pessoas coletivas e que «também seria útil» para as investigações penais, há que constatar que tais considerações também não são suscetíveis de demonstrar que esta medida é estritamente necessária para prevenir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo.
Atendendo ao que precede, não se pode considerar que a ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta decorrente do acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos se limita ao estritamente necessário.
Terceiro, no que se refere aos elementos apresentados para demonstrar o caráter proporcionado da ingerência em causa, na medida em que, nomeadamente, o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos, previsto no artigo 30.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2015/849 conforme alterada, se baseia numa ponderação equilibrada entre, por um lado, o objetivo de interesse geral prosseguido e, por outro, os direitos fundamentais em causa, e em que existem garantias suficientes contra os riscos de abuso, há que acrescentar o seguinte.
Antes de mais, a Comissão alega que, como resulta do considerando 34 da Diretiva 2018/843, o legislador da União teve o cuidado de precisar que o conjunto de dados a fornecer ao público deverá ser limitado, definido de maneira clara e exaustiva e deverá ser de natureza geral, de modo a minimizar o potencial prejuízo para os beneficiários efetivos. É neste contexto que, com base no artigo 30.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2015/849 conforme alterada, só são acessíveis ao público os dados estritamente necessários para identificar os beneficiários efetivos, bem como a natureza e extensão dos seus interesses.
Em seguida, o Parlamento, o Conselho e a Comissão sublinham que o princípio do acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos pode ser restringido porque o artigo 30.
o
, n.
o
9, da Diretiva 2015/849 conforme alterada enuncia que, em «circunstâncias excecionais», «os Estados‑Membros podem prever uma [derrogação] do acesso à totalidade ou a parte das informações sobre o beneficiário efetivo numa base casuística» quando o acesso do público em geral a essas informações «expuser o beneficiário efetivo ao risco de fraude, rapto, extorsão, violência ou intimidação, ou se o beneficiário efetivo for menor ou incapaz».
Por último, tanto o Parlamento como a Comissão observam que, como decorre do artigo 30.
o
, n.
o
5‑A, da Diretiva 2015/849 conforme alterada, lido em conjugação com o considerando 36 da Diretiva 2018/843, os Estados‑Membros podem sujeitar a disponibilização das informações sobre os beneficiários efetivos à condição de uma inscrição em linha para poderem identificar as pessoas que solicitam essas informações. Além disso, em conformidade com o considerando 38 desta última diretiva, para impedir a utilização abusiva das informações sobre os beneficiários efetivos, os Estados‑Membros podem pôr à disposição destes últimos informações relativas ao requerente, juntamente com a base jurídica do seu pedido.
A este respeito, importa salientar que, como foi recordado no n.
o
51 do presente acórdão, o artigo 30.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2015/849 conforme alterada prevê, no segundo parágrafo, que qualquer membro do público em geral deve ser autorizado a aceder, «pelo menos», aos dados referidos nesta disposição e acrescenta, no seu terceiro parágrafo, que os Estados‑Membros podem prever o acesso a «informações adicionais que permitam identificar o beneficiário efetivo», devendo estas incluir, «pelo menos», a data de nascimento ou os dados de contacto do beneficiário efetivo em causa.
Ora, resulta da utilização da expressão «pelo menos» que estas disposições autorizam a disponibilização ao público de dados que não estão suficientemente definidos nem são suficientemente identificáveis. Consequentemente, as normas substantivas que enquadram a ingerência nos direitos garantidos pelos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta não preenchem o requisito de clareza e de precisão referido no n.
o
65 do presente acórdão [v., por analogia, Parecer 1/15 (Acordo PNR UE‑Canadá), de 26 de julho de 2017,
EU:C:2017:592
, n.
o
160].
Por outro lado, no que respeita à ponderação da gravidade desta ingerência, referida nos n.
os
41 a 44 do presente acórdão, com a importância do objetivo de interesse geral de prevenção do branqueamento de capitais e de financiamento do terrorismo, há que considerar que, embora, atendendo à sua importância, este objetivo seja, como foi constatado no n.
o
59 do presente acórdão, suscetível de justificar ingerências, inclusivamente graves, aos direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta, não deixa de ser certo que a luta contra o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo é principalmente da responsabilidade das autoridades públicas, bem como de entidades, como as instituições de crédito ou financeiras, que, devido às suas atividades, têm obrigações específicas nessa matéria.
É, aliás, por esta razão que o artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alíneas a) e b), da Diretiva 2015/849 conforme alterada prevê que as informações sobre os beneficiários efetivos devem estar acessíveis, em todos os casos, às autoridades competentes e às unidades de informação financeira, sem restrições, bem como às entidades obrigadas, no quadro da diligência quanto à clientela.
Por outro lado, quando comparado com um regime como o do artigo 30.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2015/849, na sua versão anterior à entrada em vigor da Diretiva 2018/843, que previa, além do acesso das autoridades competentes e de certas entidades, o de quaisquer pessoas ou organizações que pudessem provar um interesse legítimo, o regime introduzido por esta última diretiva, que prevê o acesso do público em geral a informações sobre os beneficiários efetivos, representa uma violação consideravelmente mais grave dos direitos fundamentais garantidos pelos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta, sem que esse agravamento seja compensado pelos eventuais benefícios que poderiam resultar deste último regime em relação ao primeiro no que se refere ao combate ao branqueamento de capitais e ao financiamento do terrorismo (v., por analogia, Acórdão de 1 de agosto de 2022, Vyriausioji tarnybinės etikos komisija,
C‑184/20
,
EU:C:2022:601
, n.
o
112).
Nestas condições, as disposições facultativas do artigo 30.
o
, n.
os
5‑A e 9, da Diretiva 2015/849 conforme alterada, que permitem aos Estados‑Membros, respetivamente, sujeitar a disponibilização das informações sobre os beneficiários efetivos à condição de uma inscrição em linha e prever, em circunstâncias excecionais, restrições ao acesso do público a essas informações, não são, por si só, suscetíveis de demonstrar nem uma ponderação equilibrada entre o objetivo de interesse geral prosseguido e os direitos fundamentais consagrados nos artigos 7.
o
e 8.
o
da Carta, nem a existência de garantias suficientes que permitam que os titulares dos dados protejam eficazmente os seus dados pessoais contra os riscos de abuso.
De resto, é desprovida de pertinência, neste contexto, a referência que a Comissão faz ao Acórdão de 9 de março de 2017, Manni (
C‑398/15
,
EU:C:2017:197
), respeitante à publicidade obrigatória relativa às sociedades, incluindo aos seus representantes legais, prevista na Primeira Diretiva 68/151/CEE do Conselho, de 9 de março de 1968, tendente a coordenar as garantias que, para proteção dos interesses dos sócios e de terceiros, são exigidas nos Estados‑Membros às sociedades, na aceção do segundo parágrafo do artigo 58.
o
do Tratado, a fim de tornar equivalentes essas garantias em toda a Comunidade (
JO 1968, L 65, p. 8
; EE 17 F 01 p. 3), conforme alterada pela Diretiva 2003/58/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de julho de 2003 (
JO 2003, L 221, p. 13
). Com efeito, a publicidade obrigatória prevista nesta diretiva, por um lado, e o acesso do público em geral às informações sobre os beneficiários efetivos previsto na Diretiva 2015/849 conforme alterada, por outro, diferem tanto nas respetivas finalidades como no seu âmbito em termos de dados pessoais abrangidos.
Atendendo a todas as considerações que precedem, há que responder à primeira questão submetida no processo C‑601/20 que o artigo 1.
o
, ponto 15, alínea c), da Diretiva 2018/843 é inválido na medida em que alterou o artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva 2015/849, no sentido de que este prevê, na sua versão assim alterada, que os Estados‑Membros devem assegurar que as informações sobre os beneficiários efetivos das entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território sejam acessíveis em todos os casos a qualquer membro do público em geral.
Quanto à segunda e terceira questões submetidas no processo C‑601/20 e às questões submetidas no processo C‑37/20
No que se refere à segunda questão submetida no processo C‑601/20 e às questões submetidas no processo C‑37/20, estas baseiam‑se na premissa da validade do artigo 30.
o
, n.
o
5, da Diretiva 2015/849 conforme alterada, na parte em que prevê o acesso público a informações sobre os beneficiários efetivos.
Ora, atendendo à resposta dada à primeira questão submetida no processo C‑601/20, não há que examinar estas questões.
Além disso, atendendo a esta mesma resposta, também não há que examinar a terceira questão submetida no processo C‑601/20.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:

O artigo 1.
o
, ponto 15, alínea c), da Diretiva (UE) 2018/843 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2018, que altera a Diretiva (UE) 2015/849 relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo e que altera as Diretivas 2009/138/CE e 2013/36/UE, é inválido na medida em que alterou o artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), da Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015, relativa à prevenção da utilização do sistema financeiro para efeitos de branqueamento de capitais ou de financiamento do terrorismo, que altera o Regulamento (UE) n.
o
648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, e que revoga a Diretiva 2005/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho e a Diretiva 2006/70/CE da Comissão, no sentido em que este artigo 30.
o
, n.
o
5, primeiro parágrafo, alínea c), prevê, na sua versão assim alterada, que os Estados‑Membros devem assegurar que as informações sobre os beneficiários efetivos das entidades societárias e outras pessoas coletivas constituídas no seu território sejam acessíveis em todos os casos a qualquer membro do público em geral.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.