CELEX: 62021CJ0817
Előzetes döntéshozatal
Jogállamiság
Az igazságszolgáltatás függetlensége
Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése
2006/928/EK határozat
A bírák függetlensége
Fegyelmi eljárás
Igazságügyi vizsgálat
Szabályozási, kiválasztási, értékelési, kinevezési és fegyelmi jogkörrel felruházott vezető felügyelő

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUSZ 2. cikknek, az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének és a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról szóló, 2006. december 13‑i 2006/928/EK bizottsági határozatnak (HL 2006. L 354., 56. o.) az értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet az R. I., valamint az Inspecţia Judiciară (igazságügyi felügyelet, Románia) és N. L. között az igazságügyi felügyelet azon határozatai tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amely határozatokkal az Inspecţia Judiciară az R. I. által N. L. ellen benyújtott panasz kivizsgálását további intézkedés nélkül megszüntette, és elutasította az e megszüntetéssel szemben benyújtott kifogást.

A jogi háttér

Az uniós jog
A 2006/928 határozat 1. cikke kimondja:
„Románia minden év március 31‑ig – első alkalommal 2007. március 31‑ig – jelentést tesz a[z Európai] Bizottságnak a mellékletben meghatározott értékelési kritériumok teljesítésében elért haladásról.
A Bizottság bármikor technikai segítséget nyújthat különböző intézkedéseken keresztül, vagy információt gyűjthet és cserélhet az értékelési kritériumok teljesítéséről. Emellett a Bizottság a fenti okokból bármikor szakértőket küldhet Romániába. A román hatóságok kötelesek megadni az ehhez szükséges támogatást.”

A román jog
A módosított és kiegészített 2004. július 1‑jei Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanácsról szóló 317/2004. sz. törvény;
Monitorul Oficial al României,
I. rész, 2005. szeptember 13‑i 827. szám; a továbbiakban: módosított 317/2004. sz. törvény) 44. cikkének (6) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A fegyelmi eljárás megindításához az igazságügyi felügyeletnek fegyelmi vizsgálatot kell lefolytatnia.”
E törvény 45. cikkének (4) bekezdése kimondja:
„Ha az előzetes vizsgálatok azt mutatják, hogy nincs bizonyíték fegyelmi vétségre, a panasz kivizsgálását további intézkedés nélkül meg kell szüntetni, és az eredményről közvetlenül tájékoztatni kell a panaszt benyújtó és a panasszal érintett személyt. A további intézkedés nélküli megszüntetésről szóló határozatot a vezető felügyelőnek jóvá kell hagynia. A határozatot a vezető felügyelő egy ízben hatályon kívül helyezheti, és írásbeli, indokolt határozatával kiegészítő vizsgálatokat rendelhet el.”
E törvény 45
. cikkének (1) bekezdése a következőképpen szól
„A panaszt benyújtó személy a 45. cikk (4) bekezdése szerinti, további intézkedés nélküli megszüntető határozattal szemben annak közlésétől számított tizenöt napon belül kifogást nyújthat be a vezető felügyelőhöz. A kifogást annak az igazságügyi felügyeletnél történő nyilvántartásba vételétől számított 20 napon belül el kell bírálni.”
Ugyanezen törvény 47. cikkének (7) bekezdése a következőket mondja ki:
„Fegyelmi eljárást a fegyelmi vizsgálat befejezését követő 30 napon belül, de legkésőbb a cselekmény elkövetésétől számított két éven belül lehet indítani.”
A módosított 317/2004 törvény 65. cikkének (2)–(4) bekezdése szerint:
„(2)      Az igazságügyi felügyeletet a Consiliul Superior al Magistraturii [legfelsőbb igazságszolgáltatási tanács, Románia] által szervezett pályázatot követően kinevezett vezető felügyelő bíró vezeti; őt a vezető felügyelő által kinevezett vezetőfelügyelő‑helyettes ügyész segíti.
(3)      Az igazságügyi felügyelet a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanáccsal, a bíróságokkal, a mellettük működő ügyészségekkel és más hatóságokkal szembeni működési függetlenség elvének megfelelően jár el, és a tevékenységi körében az elemzési, vizsgálati és felügyeleti hatáskörét a jogszabályoknak megfelelően,  a jogkövetés  biztosítása érdekében gyakorolja.
(4)      Az ellenőrzések lefolytatására vonatkozó szabályokat a vezető felügyelő rendeletben hagyja jóvá.”
E törvény 66. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az igazságügyi felügyelet szervezetét és működését, valamint szervezeti felépítését és szervezeti egységeinek feladatait a vezető felügyelő által jóváhagyott rendelet határozza meg […].”
Az említett törvény 69. §‑ának (1) és (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1)      A vezető felügyelő fő feladatai az alábbiak:
a)      az igazságügyi felügyelők közül az egyes pozíciókra vonatkozó vezetői terv értékelését magában foglaló eljárás alapján nevezi ki a vezetőfelügyelő‑helyettesből és az igazgatóságok igazgatóiból álló irányító testületet oly módon, hogy biztosítva legyen a koherens irányítás, a szakmai hozzáértés és a hatékony kommunikáció. Megbízatásuk a vezető felügyelő megbízatásával egyidejűleg szűnik meg.
a
)      ellátja az igazságügyi felügyelet tevékenységének irányításával és szervezésével kapcsolatos feladatokat;
a
)      intézkedéseket tesz az igazságügyi felügyelet személyi állománya más, igazságügyi felügyelőnek nem minősülő tagjai munkájának összehangolása érdekében;
[…]
g)       a jogszabályoknak megfelelően kinevezi az igazságügyi felügyelőket és az igazságügyi felügyelet személyi állományának egyéb kategóriáit, és elrendeli a munkaviszonyuk vagy szolgálati viszonyuk módosítását, felfüggesztését és megszüntetését;
h)       a neki alárendelt alkalmazottak egyéni kötelezettségeit és feladatait a munkaköri leírásuk jóváhagyásával határozza meg;
i)       a jogszabályoknak megfelelően értékeli a neki alárendelt alkalmazottakat;
[…]
(4)      A vezetőfelügyelő‑helyettes hivatalánál fogva helyettesíti a vezető felügyelőt; segíti őt az igazságügyi felügyelők által elfogadott aktusok és határozatok felülvizsgálatában és véleményezésében, valamint ellátja a vezető felügyelő által meghatározott valamennyi egyéb feladatot.”
Ugyanezen törvény 71. cikkének (2) bekezdése a következőket mondja ki:
„A szankciókra, fegyelmi vétségekre és fegyelmi eljárásokra vonatkozó rendelkezéseket megfelelően alkalmazni kell az igazságügyi felügyelőkre.”

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
R. I. félként szerepel a román bíróságok előtt folyamatban lévő több büntetőügyben. Több fegyelmi panaszt nyújtott be az igazságügyi felügyelethez az e bíróságokhoz beosztott bírákkal és ügyészekkel szemben.
E panaszok kivizsgálását az igazságügyi felügyelet különböző határozataival további intézkedés nélkül megszüntette. E határozatok egyikét, amelyet N. L. vezető felügyelői minőségében helybenhagyott, R. I. megtámadta a Curtea de Apel București (bukaresti ítélőtábla, Románia) előtt.
2019. szeptember 27‑i ítéletével e bíróság megsemmisítette ezt a határozatot. Az Înalta Curte de Casație și Justiție (legfőbb semmítő‑ és ítélőszék, Románia) 2020. szeptember 29‑i ítéletével elutasította az igazságügyi felügyelet által ezen ítélettel szemben benyújtott fellebbezést.
E bírósági eljárást követően az igazságügyi felügyelet 2021. március 11‑én új határozatot hozott, amelyben további intézkedés nélkül megszüntette az említett fegyelmi panasz kivizsgálását. 2021. május 31‑én N. L. elutasította az R. I. által e határozattal szemben benyújtott kifogást. R. I. keresetet nyújtott be az N. L. által ily módon elfogadott határozat megsemmisítése iránt.
R. I. a Ministerului Justiiéhez (igazságügyi minisztérium, Románia) 2019. november 29‑én benyújtott beadványában kifogásolta alkotmányos jogainak megsértését, és feljelentéssel élt azon személyek „csoportosulásának” cselekménye miatt, akik – köztük N. L. – közreműködtek e jogsértésben és az őt érintő bűnügyi nyomozásokban. E beadványban R. I. többek között azt állította, hogy N. L. leplezni próbálta az egyes bírák által elkövetett visszaéléseket és jogsértéseket.
Az igazságügyi minisztérium, megállapítva, hogy nem rendelkezik hatáskörrel e panasz kivizsgálására, továbbította azt az igazságügyi felügyeletnek. R. I. ezenkívül az igazságügyi felügyelethez 2021. február 16‑án benyújtott panaszában további kifogást terjesztett elő N. L. ellen.
Az e szerv előtt folytatott eljárás keretében R. I. kifejtette kifogásait többek között arra hivatkozva, hogy nem került sor valódi fegyelmi vizsgálatra, hogy a 2019. szeptember 27‑i ítéletet nem hajtották végre, és hogy panaszainak vizsgálatát az elévülés bekövetkezésének lehetővé tétele érdekében szándékosan késleltették.
Az N. L.‑re vonatkozó panasz kivizsgálását a vezető felügyelő által megállapított általános szabályok alapján kijelölt igazságügyi felügyelő 2021. március 17‑i határozatával további intézkedés nélkül megszüntette. Az R. I. által e határozattal szemben benyújtott kifogást a vezetőfelügyelő‑helyettes 2021. május 11‑i határozatával elutasította.
2021. május 31‑én R. I. keresetet indított a kérdést előterjesztő bíróság előtt, többek között a 2021. március 17‑i és május 11‑i határozat megsemmisítése, valamint az e határozatok által neki okozott kár megtérítése iránt.
E kereset alátámasztása érdekében R. I. többek között a vezető felügyelőnek az igazságügyi felügyelők kiválasztásával, a vezetőfelügyelő‑helyettes kinevezésével és az igazságügyi felügyelet szervezeti szabályainak megállapításával, valamint a vezető  felügyelővel szembeni panasz kivizsgálásával megbízott személyek elfogultságával szembeni megfelelő biztosítékok hiányával kapcsolatos több szabálytalanságára hivatkozott. R. I. úgy véli, hogy az uniós joggal ellentétes az, hogy valamennyi jogkör a vezető felügyelőre összpontosul, ami akadályozza a bírákkal vagy a vezető felügyelővel szembeni fegyelmi eljárások megindítását.
A kérdést előterjesztő bíróság rámutat arra, hogy bár R. I. a 2021. május 18‑i Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítéletre (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393) hivatkozott, ezen ítélet kizárólag a vezető felügyelő kinevezéséről szóló határozatra vonatkozik, amelyet a bírákkal szembeni fegyelmi vizsgálat megindításának veszélye fényében elemeztek. A jelen ügyben R. I. ezzel szemben azt kifogásolja, hogy az igazságügyi felügyelet szervezeti és működési szabályai miatt lehetetlen fegyelmi eljárást indítani.
A kérdést előterjesztő bíróság e tekintetben hangsúlyozza, hogy az igazságügyi felügyeletet 2012‑ben átalakították annak érdekében, hogy növeljék a legfelsőbb igazságszolgáltatási tanáccsal szemben fennálló működési függetlenségét, és ezáltal biztosítsák a 2006/928 határozat tiszteletben tartását. Az igazságügyi felügyelet szervezetének és működésének különböző szabályai, amelyek többek között a szervezeti felépítésére, a személyi állomány feladataira, a panaszok kezelésére irányuló eljárásra, az igazságügyi felügyelők vagy vezetői pozíciókat betöltő személyek kinevezésére vonatkoznak, a vezető felügyelő által a román jogalkotó által ráruházott szabályozási hatáskörök alapján elfogadott szabályokból erednek. E körülmények alapján a kérdést előterjesztő bíróság különösen arra keres választ, hogy a román szabályozásból eredő garanciarendszer kellő szilárdságú‑e a vezető felügyelő intézkedésének felülvizsgálatát illetően.
E körülmények között a Curtea de Apel București (bukaresti ítélőtábla) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni az [EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk] (1) bekezdésének második albekezdését, a [2006/928 határozatot], valamint a függetlenség és a pártatlanság uniós jog által előírt garanciáját, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely lehetővé teszi az igazságügyi felügyelet vezető felügyelője számára, hogy normatív (törvénynek alárendelt) és/vagy egyedi jellegű közigazgatási aktusokat adjon ki, amelyekkel önállóan dönt az igazságügyi felügyelet intézményi keretének megszervezéséről az igazságügyi felügyelők kiválasztása és tevékenységük értékelése, valamint a felügyeleti tevékenység ellátása tekintetében, továbbá a vezetőfelügyelő‑helyettes kinevezéséről, amennyiben a sarkalatos törvény értelmében kizárólag ezek a személyek folytathatják le, hagyhatják jóvá vagy érvényteleníthetik a vezető felügyelővel szemben indított fegyelmi vizsgálatot?”

A gyorsított előzetes döntéshozatali eljárás alkalmazása iránti kérelemről
A kérdést előterjesztő bíróság kérte, hogy a Bíróság a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet az eljárási szabályzatának 105. cikke alapján gyorsított előzetes döntéshozatali eljárásban bírálja el.
Kérelmének alátámasztása érdekében e bíróság rámutat egyrészt arra, hogy R. I. kifogásolta a fegyelmi eljárások túlzott időtartamát, és hogy ennélfogva fontos, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás időtartama ne minősüljön bizonytalansági oknak a jogorvoslati kérelmének hatékonyságát illetően. E bíróság másrészt hangsúlyozza, hogy a feltett kérdés fontos jogi problémát érint, mivel egy igazságügyi felügyeleti szerv szervezetére és működésére vonatkozik.
Az eljárási szabályzat 105. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kérelmére vagy kivételesen hivatalból a Bíróság elnöke az előadó bíró és a főtanácsnok meghallgatását követően dönthet úgy, hogy az előzetes döntéshozatal tekintetében az eljárási szabályzat rendelkezéseitől eltérve gyorsított eljárást alkalmaz, ha az ügy jellege megköveteli, hogy elbírálására a lehető legrövidebb időn belül kerüljön sor.
A jelen ügyben a Bíróság elnöke 2022. február 1‑jén az előadó bíró és a főtanácsnok meghallgatását követően úgy határozott, hogy nem kell helyt adni a jelen ítélet 25. pontjában említett kérelemnek.
Ami ugyanis először is annak kockázatát illeti, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás túlzottan meghosszabbítja az alapeljárás időtartamát, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy pusztán a jogalanyok azon jogos érdeke, hogy a lehető leggyorsabban meghatározzák az uniós jogból eredő jogaik terjedelmét, nem alkalmas az eljárási szabályzat 105. cikkének (1) bekezdése értelmében vett kivételes körülmény fennállásának bizonyítására (2021. november 11‑i Energieversorgungscenter Dresden‑Wilschdorf ítélet, C‑938/19, EU:C:2021:908, 43. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenkívül, még ha feltételezzük is, hogy a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az alapügyet annak tárgyára tekintettel gyorsan kell elbírálnia, az a körülmény, hogy a kérdést előterjesztő bíróság köteles mindent megtenni az alapügy gyors rendezésének biztosítása érdekében, önmagában nem elegendő az eljárási szabályzat 105. cikkének (1) bekezdése szerinti gyorsított eljárás alkalmazásának igazolásához (2021. október 6‑i TOTO és Vianini Lavori ítélet, C‑581/20, EU:C:2021:808, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másodszor, ami azt a körülményt illeti, hogy a feltett kérdés igazságügyi felügyeleti szerv szervezetére és működésére vonatkozik, emlékeztetni kell arra, hogy a gyorsított előzetes döntéshozatali eljárás alkalmazása nem magának az alapeljárásnak a jellegétől, hanem az érintett ügy kivételes körülményeitől függ, amelyeknek meg kell erősíteniük az e kérdésekről való határozathozatal rendkívüli sürgősségét (lásd ebben az értelemben: 2023. január 31‑i Puig Gordi és társai ítélet, C‑158/21, EU:C:2023:57, 27. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Közelebbről az a tény, hogy az ügy az érintett tagállam igazságügyi szervezetének fontos aspektusát érinti, önmagában nem minősül a gyorsított eljárás indokolásához szükséges rendkívüli sürgősséget megalapozó oknak (lásd ebben az értelemben: 2021. április 20‑i Repubblika ítélet, C‑896/19, EU:C:2021:311, 22. pont; 2021. december 21‑i Randstad Italia ítélet, C‑497/20, EU:C:2021:1037, 39. pont).

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről

Az elfogadhatóságról
Az igazságügyi felügyelet azt állítja, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatatlan.
Egyrészt, noha kizárólag a nemzeti bíróságok rendelkeznek hatáskörrel az egyedi közigazgatási aktusok elfogadására irányuló eljárás jogszerűségének értékelésére, e kérelem nem az uniós jog rendelkezéseinek, hanem a módosított 317/2004. sz. törvénynek az értelmezésére irányul. Másrészt az alapeljárásban alkalmazandó román rendelkezések összeegyeztethetők az uniós jogi szabályokkal, és ennélfogva egyáltalán nem sérülhet a bírák függetlensége e jogvitában.
E tekintetben igaz ugyan, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás keretében nem rendelkezik hatáskörrel valamely tagállam belső jogának értelmezésére (lásd ebben az értelemben: 2021. január 26‑i Hessischer Rundfunk ítélet, C‑422/19 és C‑423/19, EU:C:2021:63, 31. pont), ám az előterjesztett kérdés szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy az nem a román jog, hanem az uniós jog rendelkezéseinek, nevezetesen az EUSZ 2. cikknek és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének, valamint a 2006/928 határozatnak az értelmezésére vonatkozik.
Ezenkívül, bár az igazságügyi felügyelet azt állítja, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló szabályozás összeegyeztethető az uniós joggal, e kifogás az uniós jog előterjesztett kérdéssel érintett rendelkezéseinek hatályára, és ennélfogva e rendelkezések értelmezésére vonatkozik. Az ilyen kifogás, amely tehát a kérdés lényegét érinti, természeténél fogva nem vezethet a kérdés elfogadhatatlanságához (lásd ebben az értelemben: 2021. április 20‑i Repubblika ítélet, C‑896/19, EU:C:2021:311, 33. pont).
Ebből következik, hogy az előterjesztett kérdés elfogadható.

Az ügy érdeméről
Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, valamint a 2006/928 határozatot akként kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a bírákkal és ügyészekkel szembeni vizsgálatok és fegyelmi eljárások lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv vezetőjére olyan rendeleti és egyedi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört ruház, amelyek többek között e szerv szervezeti felépítésére, alkalmazottainak kiválasztására, értékelésére, feladatteljesítésére vagy a vezetőhelyettes kinevezésére vonatkoznak, miközben  kizárólag ezen alkalmazottak és e vezetőhelyettes hatáskörébe tartozik az e vezetővel szembeni fegyelmi vizsgálat lefolytatása.
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 2. cikkben kimondott jogállamiság értékét konkretizáló EUSZ 19. cikk alapján a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladata biztosítani az uniós jog teljes körű alkalmazását valamennyi tagállamban, valamint azt a bírói jogvédelmet, amely a jogalanyokat e jog alapján megilleti (2021. május 18‑i Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 188. pont; 2022. február 22‑i RS [Alkotmánybírósági ítéletek hatása] ítélet, C‑430/21, EU:C:2022:99, 37. pont).
Az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítására irányuló hatékony bírói felülvizsgálat fennállása már önmagában a jogállamiság létének velejárója. Ennek keretében, amint azt az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése kimondja, a tagállamoknak meg kell teremteniük azokat a jogorvoslati lehetőségeket és eljárásokat, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a jogalanyok hatékony bírói jogvédelemhez való joga tiszteletben tartásának biztosításához szükségesek. A jogalanyok uniós jogból eredő jogai hatékony bírói védelmének elve, amelyre az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése utal, a tagállamok közös alkotmányos hagyományain nyugvó uniós jogi alapelv, amelyet az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4‑én aláírt egyezmény (kihirdette: az 1993. évi XXXI. törvény; a továbbiakban: EJEE) 6. és 13. cikke rögzít, és amelyet jelenleg az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikke is megerősít (2021. december 21‑i Euro Box Promotion és társai ítélet, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 és C‑840/19, EU:C:2021:1034, 219. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebből következik, hogy minden tagállamnak biztosítania kell, hogy jogorvoslati rendszerében, az uniós jog által szabályozott területeken az uniós jog értelmében vett „bíróságnak” minősülő fórumok teljesítsék a hatékony bírói jogvédelem követelményeit (2021. május 18‑i Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 191. pont; 2022. február 22‑i RS [Alkotmánybírósági  ítéletek hatása] ítélet, C‑430/21, EU:C:2022:99, 40. pont).
Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének az alapügyhöz hasonló helyzetben való alkalmazhatóságát illetően emlékeztetni kell arra, hogy e rendelkezés „az uniós jog által szabályozott területekre” vonatkozik, függetlenül attól a helyzettől, amelyben e jogot a tagállamok a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében végrehajtják (lásd ebben az értelemben: 2021. május 18‑i Asociația „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 192. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben a Bíróság megállapította, hogy a 2006/928 határozat hatálya alá tartozó nemzeti szabályozásnak meg kell felelnie az uniós jog követelményeinek, különösen az EUSZ 2. cikknek és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének (lásd ebben az értelemben: 2022. február 22‑i RS [Alkotmánybírósági ítéletek hatása] ítélet, C‑430/21, EU:C:2022:99, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ez a helyzet különösen egy olyan szerv szervezeti felépítését és működését szabályozó rendelet esetében, amely az igazságügyi felügyelethez hasonlóan hatáskörrel rendelkezik valamennyi romániai bíró, és így az uniós jog alkalmazásával vagy értelmezésével kapcsolatos kérdésekben döntést hozni hivatott rendes bírák ellen folytatott vizsgálatok és fegyelmi eljárások lefolytatására (lásd ebben az értelemben: 2021. május 18‑i Asociația „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 182., 185. és 193. pont).
Márpedig annak biztosítása érdekében, hogy az uniós jog alkalmazásával vagy értelmezésével kapcsolatos kérdésekben esetlegesen eljáró szervek képesek legyenek az e rendelkezés által megkövetelt hatékony bírói jogvédelem biztosítására, alapvető fontosságú e szervek függetlenségének megőrzése, amint azt a Charta 47. cikkének második bekezdése is megerősíti, amely a „független” bírósághoz való hozzáférést a hatékony jogorvoslathoz való alapvető jog egyik követelményeként említi (2021. május 18‑i Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 194. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A bíróságok függetlenségére vonatkozó követelmény, amely az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből következik, két szempontot foglal magában. Az első – külső – szempont azt követeli meg, hogy az érintett bíróság vagy szerv teljesen autonóm módon gyakorolja bírósági feladatkörét anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban lenne, vagy bárkinek alá lenne rendelve, és anélkül hogy bárhonnan utasításokat kapna, így védett az olyan külső beavatkozással vagy nyomással szemben, amely veszélyeztetheti tagjai határozathozatalának függetlenségét, és befolyásolhatja határozataikat. A második – belső – szempont a „pártatlanság” fogalmához kapcsolódik, és egyenlő távolságtartást jelent a jogvitában részt vevő felektől, illetve e feleknek a jogvita tárgyához fűződő mindenkori érdekeitől. Ez utóbbi szempont megköveteli az objektivitást, valamint azt, hogy a jogvita megoldása során a jogszabály szigorú alkalmazásán kívül semmilyen más érdek ne érvényesüljön (2022. február 22‑i RS [Alkotmánybírósági ítéletek hatása] ítélet C‑430/21, EU:C:2022:99, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jog által megkövetelt függetlenségi és pártatlansági garanciák olyan szabályok meglétét igénylik, amelyek a jogalanyok számára biztosítják minden, a szóban forgó fórum külső tényezők általi befolyásolhatóságára, valamint az ütköző érdekek vonatkozásában való semlegességére vonatkozó jogos kétség kizárását (2021. május 18‑i, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 196. pont; 2022. február 22‑i RS [Alkotmánybírósági ítéletek hatása] ítélet, C‑430/21, EU:C:2022:99, 82. pont).
Ami különösen a fegyelmi rendszerre vonatkozó szabályokat illeti, a függetlenség követelménye a kialakult ítélkezési gyakorlatnak megfelelően megköveteli, hogy e rendszer biztosítsa az annak elkerülése érdekében szükséges garanciákat, hogy e rendszert a bírósági határozatok tartalmának politikai ellenőrzésére használják fel. E tekintetben az olyan szabályok elfogadása, amelyek meghatározzák többek között mind a fegyelmi vétségnek minősülő magatartásokat, mind pedig a konkrétan alkalmazandó szankciókat, amelyek a Charta 47. és 48. cikkében rögzített jogokat, különösen a védelemhez való jogot teljes mértékben biztosító eljárással összhangban független fórum közreműködését írják elő, és amelyek biztosítják a fegyelmi szervek határozatainak bíróság előtti megtámadhatóságát, az igazságszolgáltatás függetlenségének megőrzéséhez elengedhetetlen garanciáknak minősülnek (2021. május 18‑i Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 198. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezenkívül, mivel a fegyelmi vizsgálat megindításának lehetősége önmagában nyomást gyakorolhat az ítélethozatal feladatával megbízott személyekre, alapvető fontosságú, hogy a vizsgálatok és a fegyelmi eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv feladatai ellátása során objektív és pártatlan módon járjon el, és e célból minden külső befolyástól mentes legyen (lásd ebben az értelemben: 2021. május 18‑i Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 199. pont; 2021. július 15‑i Bizottság kontra Lengyelország ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 199. pont).
Ily módon, és mivel az ilyen szervben vezetői pozíciókat betöltő személyek meghatározó befolyást gyakorolhatnak e szerv tevékenységére, az ezen álláshelyekre való kinevezési eljárásra vonatkozó szabályokat úgy kell kialakítani, hogy azok a jogalanyokban ne kelthessenek semmilyen jogos kétséget az említett szerv előjogainak és feladatainak az igazságszolgáltatási tevékenységre történő nyomásgyakorlás vagy az e tevékenység feletti politikai ellenőrzés eszközeként történő alkalmazását illetően (2021. május 18‑i „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 200. pont).
Ez a követelmény nemcsak a vizsgálatok és a fegyelmi eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv vezetői álláshelyeire történő kinevezési eljárásra irányadó szabályokra vonatkozik, hanem tágabb értelemben az e szerv szervezetére és működésére vonatkozó szabályok összességére is.
Ez utóbbi szabályok ugyanis általánosságban közvetlenül érinthetik az említett szerv gyakorlatát, és így megelőzhetik, vagy éppen ellenkezőleg, elősegíthetik az olyan fegyelmi eljárások megindítását, amelyek célja vagy hatása az, hogy nyomást gyakoroljanak azokra, akiknek a feladata az ítélethozatal vagy a tevékenységük feletti politikai ellenőrzés biztosítása.
E tekintetben azon hatásköröknek az ilyen szerv vezetőjére történő összpontosítása, amelyek lehetővé teszik számára e szerv szervezetének és működésének szabályozását, valamint azt, hogy az alkalmazottai előmenetelére és az általuk érintett ügyekre vonatkozó egyedi határozatokat hozzon, tényleges felügyeletet biztosíthat e vezető számára az említett szerv valamennyi cselekménye felett, mivel e vezető nemcsak az ugyanezen szerv alkalmazottainak – köztük az igazgatósági tagoknak – a döntését befolyásolhatja, hanem szakmai előmenetelüket, valamint az alkalmazottak által a bírákkal szembeni fegyelmi eljárásokban konkrétan hozott határozatok értelmét és tartalmát is.
Az ilyen felügyelet létezése azonban önmagában nem tekinthető összeegyeztethetetlennek az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésével.
Ugyanis, bár a vizsgálatok és a fegyelmi eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv vezetője által e szerv valamennyi cselekménye felett gyakorolt tényleges felügyelet elősegítheti az említett szerv gyakorlatának hatékonyságát és egységességét, a hatásköröknek kizárólag e vezető kezében történő ilyen összpontosítása önmagában nem sértheti a függetlenség és pártatlanság követelményét, mivel az alapügyben szereplőhöz hasonló szerv alkalmazottainak nem a jogvitákat kell eldönteniük bírákként, hanem vizsgálatokat kell lefolytatniuk, és fegyelmi eljárásokat kell indítaniuk, így nem kell szükségszerűen teljesíteniük a bírákra alkalmazandó valamennyi függetlenségi és pártatlansági követelményt.
Ugyanakkor a jelentős jogköröknek a vizsgálatok és a fegyelmi eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv vezetője kezében történő koncentrációja – mivel a gyakorlatban széles mérlegelési jogkört biztosít számára a bírákkal szembeni fegyelmi eljárások megindítása tekintetében – megkönnyítheti e vezető számára a bírák fegyelmi rendszerének a bírák tevékenységének befolyásolására való felhasználását.
Ennélfogva az olyan szabályozás, amely e szerv vezetője számára olyan jogköröket biztosít, mint amelyeket az alapügyben szóban forgó szabályozás a vezető felügyelőre ruház, jogos kételyt kelthet a jogalanyokban az említett szerv előjogainak és feladatainak az igazságszolgáltatási tevékenységre történő nyomásgyakorlás vagy az e tevékenység feletti politikai ellenőrzés eszközeként történő alkalmazását illetően.
A kérdést előterjesztő bíróságnak kell majd végső soron határozatot hoznia erről a kérdésről az e célból szükséges értékelések elvégzését követően. Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy az EUMSZ 267. cikk keretében a Bíróság csak arra jogosult, hogy a Szerződések és az európai uniós intézmények által alkotott aktusok értelmezéséről döntsön, arra viszont nem, hogy az uniós jog szabályait egy meghatározott ügyre alkalmazza. Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében azonban a Bíróság az EUMSZ 267. cikkel bevezetett igazságügyi együttműködés keretében – az iratokban fellelhető tényekből kiindulva – megadhatja a nemzeti bíróságnak az uniós jog értelmezésének azokat az elemeit, amelyek valamely uniós jogi rendelkezés hatásainak értékelése során részére hasznosak lehetnek (lásd analógia útján: 2021. május 18‑i Asociația „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 201. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróságnak az alapügy tárgyát képező szabályozást mint olyat a nemzeti ténybeli és jogi kontextusában kell értékelnie. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból és a Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnő több tényező ugyanis bizonyos jelentőséggel bírhat a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat szempontjából.
Először is, ami az alapügyben szóban forgó szabályozást illeti, különös jelentőséggel bírnak az e szabályozás által annak érdekében esetlegesen előírt garanciák, hogy megelőzhető legyen  a hatalommal való visszaélésnek a vizsgálatok és a fegyelmi eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv vezetője részéről való bekövetkezte vagy fennmaradása, sőt különös jelentőséggel bír  az ilyen garanciák esetleges hiánya is.
Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy e szabályozás alapján a vezető  felügyelő által elkövetett visszaélések szankcionálására irányuló fegyelmi eljárást csak olyan  igazságügyi felügyelő indíthat, akinek a szakmai előmenetele nagymértékben függ a vezető felügyelő  döntéseitől, és akinek szükségszerűen a vezető felügyelő  által meghatározott szervezet keretében kell eljárnia.
Ezenkívül az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a vezető felügyelőre vonatkozó határozatokat felülvizsgálhatja a vezető felügyelő által kinevezett vezetőfelügyelő‑helyettes, akinek a megbízatása a vezető felügyelő megbízatásával egyidejűleg szűnik meg.
Az ilyen fegyelmi rendszer – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatra is figyelemmel –, úgy tűnik, a gyakorlatban megakadályozza a vezető felügyelővel szembeni fegyelmi eljárás tényleges megindítását, még akkor is, ha komolyan megalapozott panaszok érkeznének ellene.
Kétségtelen, hogy – amint azt az alapeljárás mutatja – a vezető felügyelővel szemben benyújtott panasz kivizsgálásának további intézkedés nélküli megszüntetése olyan jogorvoslat tárgyát képezheti, amely adott esetben e határozat megsemmisítéséhez és a panasz kezelésének módjára vonatkozó utasításoknak az igazságügyi felügyelethez való intézéséhez vezethet.
Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata annak értékelése, hogy a román bíróságokat e tekintetben megillető hatáskörök mennyiben teszik lehetővé a vezető felügyelővel szembeni fegyelmi eljárások tényleges megindítását, valamint az ellene benyújtott panaszok hatékony és pártatlan elbírálását. Ezen értékelés céljából a kérdést előterjesztő bíróságnak többek között figyelembe kell vennie az ügyben a további intézkedés nélküli megszüntetésről szóló határozat megsemmisítését követően újból eljáró vezető felügyelőtől való függést, valamint az elévülés fegyelmi eljárás megindításának akadályát képező bekövetkezésének esetleges  veszélyét.
Abban az esetben, ha e bíróság arra a következtetésre jutna, hogy a vezető felügyelő eljárása az alapügyben szóban forgó szabályozás keretében nem képezheti valós és tényleges felülvizsgálat tárgyát, meg kell állapítani, hogy e szabályozást nem úgy alakították ki, hogy az a jogalanyokban semmilyen jogos kétséget ne keltsen az igazságügyi felügyelet előjogainak és feladatainak az igazságszolgáltatási tevékenységre történő nyomásgyakorlás vagy az e tevékenység feletti politikai ellenőrzés eszközeként történő alkalmazását illetően (lásd analógia útján: 2019. november 19‑i A. K. és társai [A legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsának függetlensége] ítélet, C‑585/18, C‑624/18 és C‑625/18, EU:C:2019:982, 144. pont; 2021. március 2‑i A. B. és társai [A legfelsőbb bíróság bíráinak kinevezése – Jogorvoslat] ítélet, C‑824/18, EU:C:2021:153, 142. pont; 2021. május 18‑i „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 205. pont).
Másodszor, ami a figyelembe veendő nemzeti jogi és jogi hátteret illeti, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból, valamint a Bíróság rendelkezésére álló iratokból kitűnő három elem jelentőséggel bírhat a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat szempontjából.
Mindenekelőtt – az e bíróság által elvégzendő vizsgálatok függvényében – megállapítható, hogy a vezető felügyelő jogköreit megerősítették a román igazságszolgáltatás szervezete reformjainak átfogóbb összefüggésében, amelyek célja vagy hatása a román bírák függetlensége és pártatlansága garanciáinak csökkentése (lásd analógia útján: 2021. március 2‑i A. B. és társai [A legfelsőbb bíróság bíráinak kinevezése – Jogorvoslat] ítélet, C‑824/18, EU:C:2021:153, 133–135. pont;  2021. július 15‑i Bizottság kontra Lengyelország [A bírákra vonatkozó fegyelmi felelősségi rendszer] ítélet, C‑791/19, EU:C:2021:596, 106. és 108. pont).
Továbbá a vezető felügyelő kinevezésének konkrét módjai jelentőséggel bírhatnak, ha arra utalnak, hogy e  vezető felügyelő szorosan kapcsolódik a végrehajtó vagy a törvényhozó hatalomhoz, ami első látásra úgy tűnik, hogy a jelen ügyben fennáll.
Végül figyelembe kell venni a vezető felügyelő által a hatásköreinek gyakorlása során követett konkrét gyakorlatot is (lásd analógia útján: 2019. november 19‑i A. K. és társai [A legfelsőbb bíróság fegyelmi tanácsának függetlensége] ítélet, C‑585/18, C‑624/18 és C‑625/18, EU:C:2019:982, 144. pont; 2021. május 18‑i „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 219. pont).
A jelen ügyben a Bizottság olyan példákra hivatkozik, amelyek bizonyíthatják, hogy ezeket az előjogokat több alkalommal használták fel az igazságszolgáltatási tevékenység feletti politikai ellenőrzés céljából, és  e példák közül egyesek egyébként a Románia által az együttműködési és ellenőrzési mechanizmus keretében elért haladásról szóló, az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak címzett, 2019. október 22‑i és 2021. június 8‑i bizottsági jelentésekben (COM(2019) 499 final, 7. és 8. o., valamint COM(2021) 370, 18. o.) szerepelnek, amelyeket a román hatóságoknak az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elve alapján megfelelően figyelembe kell venniük a 2006/928 határozat célkitűzéseinek megvalósítása érdekében (lásd ebben az értelemben: 2021. május 18‑i Asociația „Forumul Judecătorilor din România” és társai ítélet, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 és C‑397/19, EU:C:2021:393, 178. pont).
A kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok függvényében úgy tűnik tehát, hogy a nemzeti jogi és ténybeli háttérnek a Bíróság tudomására hozott ezen elemei inkább megerősítik, mintsem cáfolják azt az esetleges megállapítást, amely szerint az alapügy tárgyát képező szabályozást nem úgy alakították ki, hogy az a jogalanyokban semmilyen jogos kétséget ne keltsen az igazságügyi felügyelet előjogainak és feladatainak az igazságszolgáltatási tevékenységre történő nyomásgyakorlás vagy az e tevékenység feletti politikai ellenőrzés eszközeként történő alkalmazását illetően.
A fenti megfontolásokra tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését a 2006/928 határozattal összefüggésben akként kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás,
–        amely a bírákkal és ügyészekkel szembeni vizsgálatok és fegyelmi eljárások lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv vezetőjére  olyan rendeleti és egyedi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört ruház, amelyek többek között e szerv szervezeti felépítésére, alkalmazottainak kiválasztására, értékelésére, feladatteljesítésére vagy a vezetőhelyettes kinevezésére vonatkoznak,
–        miközben kizárólag ezen alkalmazottak és e vezetőhelyettes hatáskörébe tartozik az e vezetővel szembeni fegyelmi vizsgálat lefolytatása, valamint a szakmai előmenetelük nagymértékben e vezető határozataitól függ, továbbá  e vezetőhelyettes megbízatása  ugyanezen vezető megbízatásával egyidejűleg  szűnik meg,
amennyiben e szabályozást nem úgy alakították ki, hogy az a jogalanyokban semmilyen jogos kétséget ne keltsen e szerv előjogainak és feladatainak olyan alkalmazását illetően, amely az e bírák és ügyészek tevékenységére történő nyomásgyakorláshoz vagy e tevékenység politikai ellenőrzéséhez  szolgál eszközül.

A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
Az EUSZ 2. cikket és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését a Romániában felállítandó együttműködési, valamint az igazságügyi reform és a korrupció elleni küzdelem területén érvényes külön értékelési kritériumok teljesítése terén elért haladást ellenőrző mechanizmus létrehozásáról szóló, 2006. december 13
‑
i 2006/928/EK bizottsági határozattal összefüggésben
a következőképpen kell értelmezni:
azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás,
–
amely a bírákkal és ügyészekkel szembeni vizsgálatok és fegyelmi eljárások lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv vezetőjére olyan rendeleti és egyedi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört ruház, amelyek többek között e szerv szervezeti felépítésére, alkalmazottainak kiválasztására, értékelésére, feladatteljesítésére vagy a vezetőhelyettes kinevezésére vonatkoznak,
–
miközben kizárólag ezen alkalmazottak és e vezetőhelyettes hatáskörébe tartozik az e vezetővel szembeni fegyelmi vizsgálat lefolytatása, valamint a szakmai előmenetelük nagymértékben e vezető határozataitól függ, továbbá e vezetőhelyettes megbízatása ugyanezen vezető megbízatásával egyidejűleg szűnik meg,
amennyiben e szabályozást nem úgy alakították ki, hogy az a jogalanyokban semmilyen jogos kétséget ne keltsen e szerv előjogainak és feladatainak olyan alkalmazását illetően, amely az e bírák és ügyészek tevékenységére történő nyomásgyakorláshoz vagy e tevékenység politikai ellenőrzéséhez szolgál eszközül.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: román.