CELEX: 62016CJ0579
Muutoksenhaku
Valtiontuet
Tuen käsite
Taloudellisen edun käsite
Yksityinen markkinataloustoimija -periaate
Sovellettavuus- ja soveltamisedellytykset
Rahoituskriisi
Peräkkäiset toimet pankin pelastamiseksi
Onko jälkimmäisten toimien arvioinnissa otettava huomioon jäsenvaltion ensimmäisten toimien yhteydessä tekemistä sitoumuksista johtuvat riskit

Euroopan komissio vaatii valituksellaan kumottavaksi unionin yleisen tuomioistuimen 15.9.2016 antaman tuomion FIH Holding ja FIH Erhvervsbank v. komissio (
T-386/14
,
EU:T:2016:474
; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi valtiontuesta SA.34445 (12/C), jonka Tanska on myöntänyt kiinteään omaisuuteen liittyvien omaisuuserien siirtoon FIH:lta Tanskan rahoitusvakausyhtiölle, 11.3.2014 annetun komission päätöksen 2014/884/EU (
EUVL 2014, L 357, s. 89
; jäljempänä riidanalainen päätös).
Asian tausta
FIH Erhvervsbank A/S (jäljempänä FIH) on Tanskan pankkilainsäädännön mukaisesti perustettu rajavastuuyhtiö, jota Tanskan pankkiviranomaiset valvovat. FIH Holding A/S omistaa kokonaan FIH:n ja tämän tytäryhtiöt.
FIH, joka kärsi vuonna 2007 puhjenneesta maailmanlaajuisesta rahoituskriisistä, pääsi vuoden 2009 aikana osalliseksi kahdenlaisista toimenpiteistä. Ensinnäkin kesäkuussa 2009 se sai 1,9 miljardin Tanskan kruunun (DKK) (n. 255 miljoonaa euroa) pääomanlisäyksen ensisijaisen hybridipääoman muodossa valtion rahoittamasta luottolaitosten pääomanlisäyksestä 3.2.2009 annetun lain (Lov om statstligt indskud i kreditinstitutter) ja kyseisen lain nojalla annetun asetuksen mukaisesti. Toisaalta heinäkuussa 2009 Tanskan kuningaskunta antoi lisäksi FIH:lle 50 miljardin DKK:n (n. 6,71 miljardia euroa) valtiontakuun rahoitusvakaudesta 10.10.2008 annetun lain (Lov om finansiel stabilitet), sellaisena kuin se on muutettuna 3.2.2009 annetulla lailla nro 68, mukaisesti (jäljempänä yhteisesti vuoden 2009 toimenpiteet). FIH käytti tämän takuun koko määrän joukkovelkakirjojen liikkeeseen laskemiseen.
Komissio oli hyväksynyt molemmat lait sisämarkkinoille soveltuvaksi tukijärjestelmäksi valtiontukiohjelmaa N31a/2009 – Tanska – koskevalla 3.2.2009 tekemällään päätöksellä C(2009) 776 final.
FIH:n liikkeeseen laskemien ja Tanskan valtion takaamien joukkovelkakirjojen määrä oli 31.12.2011 yhteensä 41,7 miljardia DKK (n. 5,59 miljardia euroa) eli 49,94 prosenttia FIH:n taseesta. Näiden joukkovelkakirjojen oli määrä erääntyä vuosina 2012 ja 2013.
Vuosien 2009 ja 2011 välisenä aikana Moody’s-luokituslaitos alensi FIH:n luokituksen A2:sta B:hen negatiivisin näkymin.
Varsinkin tämän luokitusalennuksen vuoksi sekä FIH:n liikkeeseen laskemien Tanskan valtion takaamien joukkovelkakirjojen eräpäivän lähestymisen vuoksi vuoden 2011 aikana osoittautui selvästi, että FIH:lle tulisi vuonna 2012 tai 2013 maksuvalmiusongelmia, jotka saattaisivat aiheuttaa sen pankkitoimiluvan menettämisen ja siten sen asettamisen selvitystilaan.
Tämän vuoksi Tanskan kuningaskunta ilmoitti 6.3.2012 komissiolle toimenpideohjelmasta (jäljempänä kyseessä olevat toimenpiteet), joihin sisältyi ensinnäkin se, että FIH Holdingille perustetaan uusi tytäryhtiö NewCo, jolle FIH:n ongelmallisimmat omaisuuserät, erityisesti kiinteistölainat ja johdannaiset, joiden nimellisarvo oli noin 17,1 miljardia DKK (n. 2,3 miljardia euroa), oli tarkoitus siirtää FIH:n taseen pienentämiseksi.
Sen jälkeen Financial Stability Companyn (jäljempänä FSC), joka on Tanskan viranomaisten rahoituskriisin yhteydessä perustama julkisoikeudellinen elin, oli tarkoitus ostaa NewCon osakkeet 2 miljardilla DKK:lla (n. 268 miljoonaa euroa) NewCon likvidoimiseksi neljän vuoden kuluessa. FSC oli velvollinen rahoittamaan NewCoa ja vahvistamaan sen pääomapohjaa sen likvidaation aikana, jos tämä osoittautuisi tarpeelliseksi.
Näiden toimenpiteiden vastikkeeksi FIH oli velvollinen palauttamaan Tanskan viranomaisten vuonna 2009 maksaman 1,9 miljardin DKK:n (n. 255 miljoonaa euroa) pääomanlisäyksen, minkä jälkeen FSC:n oli tarkoitus pystyä ostamaan NewCo käyttämättä siihen omia varojaan.
FIH oli myös velvollinen myöntämään NewColle 1,65 miljardin DKK:n (n. 221 miljoonaa euroa) suuruisen ensimmäisen lainan, jolla oli tarkoitus kattaa NewCon odotettavissa olleet tappiot ja joka oli maksettava takaisin vain siinä tapauksessa, että NewColle siirrettyjen kiinteistölainojen ja johdannaistuotteiden likvidoinnin tulos ylittää 2 miljardia DKK (n. 268 miljoonaa euroa).
Lisäksi FIH oli velvollinen myöntämään NewColle noin 13,45 miljardin DKK:n (n. 1,8 miljardia euroa) suuruisen toisen lainan, joka oli suunniteltu erääntymään samanaikaisesti kuin Tanskan valtion vuonna 2009 takaamat FIH:n joukkovelkakirjat erääntyisivät ja josta FIH:lle maksettavat rahamäärät oli tarkoitettu sen antamien ja Tanskan valtion takaamien joukkovelkakirjojen takaisinmaksuun.
FIH Holdingin oli puolestaan tarkoitus antaa FSC:lle rajoittamaton tappiontakaus siten, että kun NewCo oli alun perin tarkoitus purkaa vuonna 2016, FSC:llä olisi siinä yhteydessä oikeus saada takaisin kaikki NewColle myöntämänsä rahoituksen ja pääoman vuoksi mahdollisesti menettämänsä rahamäärät.
Komissio päätti valtiontukea SA.34445 (12/C) (ex 2012/N) – Tanska – koskevassa 29.6.2012 tekemässään päätöksessä C(2012) 4427 final aloittaa kyseessä olevia toimenpiteitä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn, koska se katsoi, että toimenpiteet olivat FIH:lle ja FIH Holdingille (jäljempänä FIH-ryhmä) sekä NewColle myönnettyä valtiontukea. Rahoitusvakautta koskevista syistä komissio kuitenkin hyväksyi nämä toimenpiteet kuudeksi kuukaudeksi tai, jos Tanskan kuningaskunta esittää rakenneuudistussuunnitelman kyseisenä aikana, siihen asti, kunnes komissio tekee siitä lopullisen päätöksensä.
FIH maksoi 2.7.2012 Tanskan kuningaskunnalle takaisin ensisijaisen hybridipääoman muodossa vuonna 2009 valtion varoista toteutetun pääomanlisäyksen.
Tanskan kuningaskunta esitti 4.1.2013 FIH:n rakenneuudistussuunnitelman. Ohjelman lopullinen versio esitettiin 24.6.2013.
Tanskan kuningaskunta vetosi hallinnollisen menettelyn aikana muun muassa siihen, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät olleet valtiontukea, koska FSC:n ja FIH-ryhmän väliset liiketoimet olivat markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaisia ja FIH-ryhmä oli velvollinen maksamaan kaikki liiketoimista ja NewCon likvidoinnista aiheutuvat kustannukset. Tanskan kuningaskunta katsoi myös, että suunnitelma pienensi tuntuvasti sille vuoden 2009 toimenpiteistä aiheutunutta riskiä.
Tanskan kuningaskunta toimitti 3.10.2013 sitoumusehdotuksia koskevan kokonaisuuden, jonka lopullinen versio on päivätty 3.2.2014, vastatakseen komission tutkintamenettelyn yhteydessä ilmaisemiin huolenaiheisiin.
Komissio antoi riidanalaisen päätöksen tiedoksi Tanskan kuningaskunnalle 12.3.2014. Riidanalaisessa päätöksessä komissio yhtäältä luokitteli kyseessä olevat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuiksi valtiontuiksi ja toisaalta totesi nämä toimenpiteet sisämarkkinoille soveltuviksi saman artiklan 3 kohdan b alakohdan perusteella ottaen huomioon rakenneuudistussuunnitelman ja sitoumukset, jotka Tanskan kuningaskunta oli esittänyt.
Arviointinsa ensimmäisessä osassa, joka koski tuen olemassaoloa, komissio tutki, tuottivatko kyseessä olevat toimenpiteet taloudellista etua FIH-ryhmälle. Tässä tarkoituksessa komissio tarkasteli kyseisiä toimenpiteitä yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen mukaisesti siten, että riidanalaisen päätöksen mukaan arviointiperusteena oli tässä tapauksessa pääasiallisesti sen selvittäminen, olisiko yksityinen markkinataloussijoittaja osallistunut tiettyyn toimeen samoin ehdoin ja samoin menettelytavoin kuin julkinen sijoittaja julkisten varojen käyttöön antamista koskevan päätöksen tekemisen ajankohtana (jäljempänä yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste).
Riidanalaisen päätöksen 84–98 kohdassa tekemänsä arvioinnin päätteeksi komissio katsoi, että kyseessä olevat toimenpiteet eivät olleet yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen mukaisia pääasiallisesti siksi, että Tanskan valtiolta edellytetystä rahoituksesta maksettava vastike oli tasoltaan riittämätön, joten toimenpiteet olivat tuottaneet etua FIH-ryhmälle. Komission laskelmien mukaan tuen määrä oli noin 2,25 miljardia DKK (n. 300 miljoonaa euroa).
Mainituista kohdista ilmenee, että vaikka komissio viittasi vuoden 2009 toimenpiteisiin erityisesti kyseisen päätöksen 88 ja 98 kohdassa, komissio teki kuitenkin kyseessä olevien toimenpiteiden taloudellista järkevyyttä koskevan arvioinnin ottamatta huomioon mahdollisia kustannuksia, joista Tanskan valtion olisi ollut vastattava sille vuoden 2009 toimenpiteistä aiheutuneiden riskien vuoksi, jollei näitä toimenpiteitä olisi toteutettu.
Tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden osalta komissio tutki ilmoitetut toimenpiteet arvoltaan alentuneiden omaisuuserien käsittelystä yhteisön pankkisektorilla antamansa tiedonannon (
EUVL 2009, C 72, s. 1
) ja valtiontukisääntöjen soveltamisesta finanssikriisin yhteydessä pankkien hyväksi toteutettaviin tukitoimenpiteisiin 1 päivästä tammikuuta 2012 antamansa tiedonannon (
EUVL 2011, C 356, s. 7
) mukaisesti.
Ottaen huomioon Tanskan kuningaskunnan esittämän rakenneuudistussuunnitelman ja sen antamat sitoumukset, joita selostetaan riidanalaisen päätöksen 56–62 kohdassa ja jotka on otettu sen liitteeksi, komissio päätyi katsomaan kyseisen tuen soveltuvan sisämarkkinoille. Näissä sitoumuksissa edellytetään muun muassa lisäsuorituksia FIH:lta FSC:lle sekä FIH:n sitoutumista vetäytymään tietyistä toiminnoista, kuten kiinteistörahoituksesta, pääomasijoituksista ja yksityisen varallisuuden hoidosta.
Oikeudenkäynti unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
FIH-ryhmä nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.5.2014 jättämällään kannekirjelmällä kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisen päätöksen kumoamista.
FIH-ryhmä esitti kanteensa tueksi kolme kanneperustetta, joista ensimmäinen perustui SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomiseen yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen virheellisen soveltamisen vuoksi, toinen kanneperuste virheisiin tuen määrän laskennassa ja kolmas kanneperuste siihen, että komissio oli laiminlyönyt perusteluvelvollisuuden.
Valituksenalaisella tuomiolla unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi ensimmäisen kanneperusteen ja katsoi sen vuoksi, ettei toisen kanneperusteen tutkiminen ollut tarpeen. Lisäksi se hylkäsi kolmannen kanneperusteen. Tämän johdosta se kumosi riidanalaisen päätöksen kokonaisuudessaan ja velvoitti komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asianosaisten vaatimukset
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion
–
ensisijaisesti ratkaisee ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kanteen hylkäämällä sen ja velvoittamalla FIH-ryhmän korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa
–
toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen sen ratkaistavaksi toisen kanneperusteen osalta sekä määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
FIH-ryhmä vaatii, että unionin tuomioistuin
–
ensisijaisesti hylkää valituksen ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut molemmissa oikeusasteissa
–
toissijaisesti palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen sen ratkaistavaksi toisen kanneperusteen osalta sekä määrää, että oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Valituksen tarkastelu
Komissio esittää valituksensa tueksi yhden ainoan valitusperusteen, joka perustuu unionin yleisen tuomioistuimen tekemäksi väitettyyn oikeudelliseen virheeseen SEUT 107 artiklan 1 kohtaa tulkinnassa sen tutkiessa ensimmäistä kanneperustetta.
Asianosaisten lausumat
Komissio katsoo ainoassa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamisessa katsoessaan, että arvioidessaan, ovatko kyseessä olevat toimenpiteet SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sen ei ole ollut verrattava Tanskan valtion menettelyä kyseisistä toimenpiteistä päättäessään siihen, miten yksityinen sijoittaja olisi menetellyt, vaan siihen, miten yksityinen velkoja olisi menetellyt (jäljempänä yksityinen velkoja ‑periaate), kun otetaan huomioon kyseiselle jäsenvaltiolle vuoden 2009 toimenpiteiden vuoksi aiheutuneet taloudelliset riskit.
Komission mukaan yksityinen markkinataloustoimija ‑periaate on lähtöisin unionin oikeusjärjestyksen neutraalisuudesta omistusoikeusjärjestelmän kannalta. Komission mukaan tästä seuraa, että julkisten elinten toteuttamat taloudelliset transaktiot eivät oikeuskäytännön mukaan anna etua kohteilleen eivätkä ne näin ollen ole valtiontukea, jos niissä noudatetaan tavanomaisia markkinaehtoja. Jos julkinen elin ei sen sijaan ole menetellyt siten kuin yksityinen markkinataloustoimija olisi menetellyt vastaavassa tilanteessa, yrityksen, jonka hyväksi toimenpide on suoritettu, katsotaan saaneen taloudellista etua.
Komissio toteaa lisäksi, että yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta sovelletaan ottamatta millään tavoin huomioon näkökohtia, jotka liittyvät yksinomaan valtion asemaan julkisena viranomaisena. Komission mukaan tästä seuraa, että mainittua periaatetta sovellettaessa ei voida ottaa huomioon valtion asemasta julkisen vallan käyttäjänä johtuvia velvoitteita.
Yksityinen markkinataloustoimija ‑periaate ei siten ole pelkästään taloudellista järkevyyttä koskeva arviointiperuste, kuten unionin yleinen tuomioistuin on komission mukaan katsonut valituksenalaisessa tuomiossa, vaan periaatteen tarkoituksena on selvittää, onko tietty liiketoimi taloudellisesti järkevä yksityisen toimijan kannalta.
Tässä tapauksessa komissio katsoo, että vuoden 2009 toimenpiteistä johtuvat kulut, jotka Tanskan valtio olisi joutunut kantamaan vuonna 2012, vastasivat yksinomaan kyseiselle jäsenvaltiolle julkisen vallan käyttäjänä kuuluvia velvoitteita, koska ne olivat välitön seuraus näillä toimenpiteillä FIH:n hyväksi annetusta valtiontuesta. Unionin yleinen tuomioistuin on siten tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 62–69 kohdassa, että komissio on menetellyt virheellisesti jättäessään yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta riidanalaisessa päätöksessä soveltaessaan huomiotta kustannukset, jotka Tanskan valtiolle olisi siihen vuoden 2009 toimenpiteiden vuoksi kohdistuneiden riskien vuoksi aiheutunut, jollei se olisi toteuttanut kyseessä olevia toimenpiteitä.
FIH-ryhmä katsoo ensinnäkin, että komission analyysi on liioiteltu, koska siinä oletetaan, ettei aikaisemmin myönnetyn valtiontuen vuoksi jäsenvaltioon kohdistuvaa taloudellista riskiä voida milloinkaan ottaa huomioon tutkittaessa kysymystä siitä, onko jäsenvaltio menetellyt siten kuin yksityinen toimija olisi menetellyt.
Kyseessä olevien toimien vuoksi esiin tuleva pääasiallinen kysymys koskee sen sijaan sitä, onko Tanskan valtio pyrkinyt näillä toimenpiteillä edistämään yleistä etua ja siten toiminut julkisen vallan käyttäjänä vai onko se pyrkinyt edistämään taloudellista tavoitetta, jota vastaavassa tilanteessa oleva järkevästi toimiva yksityinen velkoja olisi voinut pyrkiä edistämään.
FIH-ryhmän mukaan on ilmeistä, että Tanskan valtio on toiminut suojatakseen taloudellisia etujaan ja että täysin samanlaisessa tilanteessa oleva yksityinen velkoja olisi ollut vaarassa kärsiä tuntuvia tappioita, jollei se olisi pyrkinyt välttämään maksukyvyttömyystilannetta. Kyseessä olevat toimenpiteet ovat nimittäin huomattavasti vähentäneet Tanskan valtioon aikaisemmin kohdistunutta riskiä, joten ei ole mitään syytä, miksi valtiontukea koskevat säännökset olisivat esteenä jäsenvaltioon kohdistuvan riskin rakenteen järkevälle uudistamiselle ja siten julkisten varojen moitteettomalle hoidolle.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin on FIH-ryhmän mukaan todennut valituksenalaisen tuomion 67 kohdassa, tämä lopputulos olisi epälooginen valtiontukien valvontaa koskevien sääntöjen tavoitteen kannalta ja johtaisi julkisten velkojien vahingoksi tapahtuvaan syrjintään SEUT 345 artiklassa vahvistetun neutraalisuusperiaatteen vastaisesti.
FIH-ryhmä vetoaa toiseksi siihen, että 3.4.2014 annetusta tuomiosta komissio v. Alankomaat ja ING Groep (
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
) ilmenee, että valtiontuen takaisinmaksuehtojen muuttamista on arvioitava sen mukaisesti, millä tavoin yksityinen velkoja olisi menetellyt ottaen huomioon riskin siitä, että takaisinmaksu jäisi puuttumaan kokonaan tai osaksi. FIH-ryhmän mukaan komission on tarkistettava, johtaako tällainen muutos siihen, että alkuperäisen tuen saaja saa lisää etua. Näin ollen komission ei ole pelkästään sillä perusteella, että jäsenvaltion aikaisempi toimenpide oli valtiontukea, mahdollista välttyä velvollisuudeltaan tutkia riidanalaisten toimenpiteiden taloudellinen järkevyys ottaen huomioon Tanskan valtioon aikaisemmin kohdistuneen taloudellisen riskin väheneminen.
Kolmanneksi FIH-ryhmä katsoo, että 24.10.2013 annettu tuomio Land Burgenland ym. v. komissio (
C-214/12 P, C-215/12 P ja C-223/12 P
,
EU:C:2013:682
) ei ole asiassa merkityksellinen, koska unionin tuomioistuin itse on kyseisen tuomion 62 kohdassa korostanut, että kyseisellä tuomiolla ratkaistun asian tosiseikat ja oikeudelliset seikat eroavat huomattavasti seikoista, jotka liittyvät asioihin, jotka on ratkaistu unionin yleisen tuomioistuimen 2.3.2012 antamalla tuomiolla Alankomaat v. komissio (
T-29/10 ja T-33/10
,
EU:T:2012:98
), joka on vahvistettu 3.4.2014 annetulla tuomiolla komissio v. Alankomaat ja ING Groep (
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
).
Tämä koskee FIH-ryhmän mukaan myös 14.9.1994 annettua tuomiota Espanja v. komissio (
C-278/92–C-280/92
,
EU:C:1994:325
) ja 28.1.2003 annettua tuomiota Saksa v. komissio (
C-334/99
,
EU:C:2003:55
), koska kyseisissä asioissa vallinneet olosuhteet ovat sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen osalta hyvin erilaiset kuin nyt käsiteltävässä asiassa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät. Ensinnäkin kyseessä on oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (ks. mm. tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym.,
C-20/15 P ja C-21/15 P
,
EU:C:2016:981
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.5.2017, Fondul Proprietatea,
C-150/16
,
EU:C:2017:388
,
kohta).
Koska ainoa valitusperuste koskee vain kolmatta näistä edellytyksistä, on syytä todeta, että unionin tuomioistuimen niin ikään vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan valtiontukina pidetään sellaisia toimenpiteitä, jotka muodossa tai toisessa ovat omiaan suosimaan yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi voinut saada tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan (tuomio 2.9.2010, komissio v. Deutsche Post,
C-399/08 P
,
EU:C:2010:481
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C-74/16
,
EU:C:2017:496
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun otetaan huomioon SEUT 107 artiklan 1 kohdan tavoitteena oleva vääristymättömän kilpailun turvaaminen (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2008, Saksa ym. v. Kronofrance,
C-75/05 P ja C-80/05 P
,
EU:C:2008:482
,
kohta) myös julkisten ja yksityisten yritysten välillä, kyseisessä säännöksessä tarkoitetun ”tuen” käsitteen piiriin ei voi sisältyä yrityksen hyväksi valtion varoilla toteutettu toimenpide, jos yritys olisi voinut saada saman edun tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan. Tällaisen edun myöntämisen ehtoja on siten arvioitava lähtökohtaisesti soveltamalla yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta ja tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
ja
kohta).
Yksityinen markkinataloustoimija ‑arviointiperuste kuuluu lisäksi niihin seikkoihin, jotka komission on otettava huomioon vahvistaessaan valtiontuen olemassaolon, eikä se siten ole poikkeus, jota sovelletaan vain jäsenvaltion pyynnöstä, kun SEUT 107 artiklan 1 kohdassa esitetyn valtiontuen käsitteen tunnusmerkistö täyttyy (tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta; tuomio 3.4.2014, komissio v. Alankomaat ja ING Groep,
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
,
kohta ja tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
kohta).
Kun siis käy ilmi, että yksityinen markkinataloustoimija ‑periaate saattaa tulla sovellettavaksi, komission tehtävänä on pyytää kyseistä jäsenvaltiota toimittamaan sille kaikki merkitykselliset tiedot sen varmistamiseksi, täyttyvätkö kyseisen periaatteen soveltamisedellytykset (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta; tuomio 3.4.2014, komissio v. Alankomaat ja ING Groep,
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
,
kohta ja tuomio 20.9.2017, komissio v. Frucona Košice,
C-300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että kun jäsenvaltio myöntää yritykselle taloudellisen edun osakkaan eikä julkisen vallan käyttäjän ominaisuudessaan, yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen sovellettavuus ei riipu siitä, missä muodossa tämä etu on annettu yrityksen käytettäväksi, eikä käytettyjen varojen luonteesta, jotka voivat perustua valtion asemaan julkisen vallan käyttäjänä (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
ja
–
kohta).
Unionin tuomioistuin on sitä paitsi katsonut, ettei yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen sovellettavuutta yrityksen arvopaperien takaisinostoehtojen muutokseen voida kyseenalaistaa sen vuoksi, että arvopaperien osto, jonka perusteella valtiosta on tullut sijoittaja kyseisessä yrityksessä, on rahoitettu yrityksen hyväksi myönnetyllä valtiontuella (ks. vastaavasti tuomio 3.4.2014, komissio v. Alankomaat ja ING Groep,
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on kyseessä olevia toimenpiteitä tutkiessaan soveltanut riidanalaisessa päätöksessä yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta. Lisäksi yksikään asianosainen ei kyseenalaista tämän periaatteen sovellettavuutta sen arvioimiseksi, ovatko kyseessä olevat toimenpiteet tuottaneet FIH-ryhmälle SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.
Käsiteltävänä oleva valitus koskee sen sijaan kysymystä siitä, pitikö komission ottaa huomioon Tanskan valtioon vuoden 2009 toimenpiteiden johdosta kohdistuneet riskit ja käyttää yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen sijasta.
Tältä osin on yhtäältä syytä todeta, että kun yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta on sovellettava, tietyssä tapauksessa konkreettisesti käytettävä arviointiperuste on määritettävä muun muassa asianomaisen jäsenvaltion aikoman toimenpiteen luonteen perusteella. Mahdollisesti sovellettaviksi tulevia arviointiperusteita ovat muun muassa yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste ja yksityinen velkoja ‑arviointiperuste.
On kiistatonta, että kyseessä olevat toimenpiteet edellyttivät FSC:n tekemiä sijoituksia NewCoon ja että Tanskan kuningaskunta on hallinnollisen menettelyn aikana vedonnut siihen, että nämä sijoitukset olivat markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaisia. Mainittu jäsenvaltio on katsonut myös, että kyseessä olevat toimenpiteet vähensivät siihen vuoden 2009 toimenpiteiden johdosta kohdistunutta riskiä ja liittyivät siten sillä FIH:lta olevien saatavien hallinnointiin.
Tässä tilanteessa on todettava, että niin komission käyttämä yksityinen sijoittaja ‑arviointiperuste kuin yksityinen velkoja ‑arviointiperuste, jonka käyttämistä FIH-ryhmä vaatii ja jonka unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisessa tuomiossa katsonut asianmukaiseksi kyseessä olevien toimenpiteiden arvioinnin kannalta, ovat saattaneet tulla kyseeseen.
Toisaalta vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että ratkaistaessa kysymystä siitä, olisiko yksityinen markkinataloustoimija, jonka tilanne vastasi mahdollisimman tarkasti valtion tilannetta, toteuttanut saman toimenpiteen tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, huomioon otetaan ainoastaan edut ja velvollisuudet, jotka liittyvät valtion tilanteeseen yksityisenä markkinataloustoimijana, ja valtioon julkisen vallan käyttäjänä liittyvät edut ja velvollisuudet jätetään huomiotta (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 24.10.2013, Land Burgenland ym. v. komissio,
C-214/12 P, C-215/12 P ja C-223/12 P
,
EU:C:2013:682
,
kohta).
Näin ollen arvioitaessa valtion toimenpiteen taloudellista järkevyyttä yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen edellyttämällä tavalla unionin tuomioistuimen on ollut jätettävä huomiotta työntekijöiden irtisanomisesta, työttömyysetuuksista ja tuista teollisen infrastruktuurin rakenneuudistukselle valtiolle aiheutuvat kulut (ks. vastaavasti tuomio 14.9.1994, Espanja v. komissio,
C-278/92–C-280/92
,
EU:C:1994:325
,
kohta) sekä valtion myöntämistä takuista ja valtion saatavista valtiolle aiheutuvat kulut siltä osin kuin nämä ovat itsessään valtiontukea (ks. vastaavasti tuomio 28.1.2003, Saksa v. komissio,
C-334/99
,
EU:C:2003:55
,
ja
kohta ja tuomio 24.10.2013, Land Burgenland ym. v. komissio,
C-214/12 P, C-215/12 P ja C-223/12 P
,
EU:C:2013:682
,
,
ja
kohta).
Erityisesti viimeksi mainitun tilanteen osalta unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että koska jäsenvaltio tuen myöntäessään tavoittelee määritelmän mukaisesti muita päämääriä kuin yrityksen käytettäviksi annettujen varojen tuottavuutta, on katsottava, että valtio on lähtökohtaisesti antanut nämä varat julkisen vallan valtaoikeuksia käyttäessään (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2013, Land Burgenland ym. v. komissio,
C-214/12 P, C-215/12 P ja C-223/12 P
,
EU:C:2013:682
,
kohta).
Tästä seuraa, että valtioon kohdistuvat riskit, jotka sille aiheutuvat sen aikaisemmin myöntämästä valtiontuesta, liittyvät valtioon julkisen vallan käyttäjänä eivätkä siten koske seikkoja, jotka yksityinen markkinataloustoimija olisi normaalissa markkinatilanteessa ottanut huomioon taloudellisissa laskelmissaan (ks. vastaavasti tuomio 28.1.2003, Saksa v. komissio,
C-334/99
,
EU:C:2003:55
,
ja
kohta).
Tämä näkökohta koskee erityisesti velvoitteita, jotka valtiolla on yritykselle aikaisemmin valtiontukena myönnettyjen sellaisten lainojen ja takausten vuoksi, jotka ovat valtiontukea. Niiden huomioon ottaminen saman yrityksen hyväksi toteutettujen valtion toimenpiteiden arvioinnissa olisi nimittäin omiaan jättämään kyseiset toimenpiteet valtiontueksi luokittelun ulkopuolelle, vaikkeivät ne myöskään ole markkinoilla sovellettavien tavanomaisten ehtojen mukaisia, ja näin olisi pelkästään siitä syystä, että toimenpiteet osoittautuvat valtion kannalta edullisemmiksi kuin jos niitä ei olisi toteutettu. Tällainen seuraus vaarantaisi kuitenkin tämän tuomion 45 kohdassa mainitun tavoitteen, joka koskee vääristymättömän kilpailun turvaamista.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 2 ja 3 kohdassa, komissio on päätöksellään C(2009) 776 final hyväksynyt sisämarkkinoille soveltuvaksi valtiontukijärjestelmäksi vuonna 2009 säädetyt kaksi lakia, joiden nojalla Tanskan valtio on toteuttanut vuoden 2009 toimenpiteet. Kyseisen päätöksen 47, 53 ja 55 kohdasta ilmenee, että samoin kuin Tanskan hallitus itse, myös komissio on katsonut, että mainituissa kahdessa laissa tarkoitetut toimenpiteet ovat valtiontukea, koska yksityinen sijoittaja ei olisi tehnyt kyseessä olevia pääomanlisäyksiä ja takuiden myöntämistä koskevia päätöksiä samassa määrin ja samankaltaisin ehdoin.
Mistään valituksenalaisen tuomion tai riidanalaisen päätöksen kohdasta ei myöskään ilmene, että Tanskan valtion tavoitteena olisi ollut pyrkiä vuoden 2009 toimenpiteillä osittaiseenkaan kannattavuuteen. Ei myöskään ilmene, että tällaiseen tavoitteeseen olisi vedottu ja sen tueksi olisi esitetty objektiivisia ja todennettavia seikkoja tätä asiaa koskevassa hallinnollisessa menettelyssä tai oikeudenkäynnissä. Näin ollen on todettava, ettei mikään asiakirja-aineistoon sisältyvä seikka osoita, että vuoden 2009 toimenpiteet olisivat olleet edes osaksi muuta kuin valtiontukea.
Tästä seuraa, että komissio on menetellyt oikein jättäessään tässä tapauksessa yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamisen yhteydessä huomiotta vuoden 2009 toimenpiteillä FIH:lle myönnettyihin valtiontukiin liittyvät riskit. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 69 ja 71 kohdassa pääasiallisesti, että komissio oli viimeksi mainitulla tavalla soveltanut riidanalaisessa päätöksessä yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta virheellisesti.
Näin menetellessään unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin virheellisesti edellyttänyt komission arvioivan kyseessä olevien toimenpiteiden taloudellista järkevyyttä vastaavassa tilanteessa olevan yksityisen markkinataloustoimijan näkökulman sijasta valtion näkökulmasta silloin, kun valtio toimii julkisen vallan käyttäjänä, joka on vuoden 2009 toimenpiteillä aikaisemmin myöntänyt FIH:lle valtiontukia, joiden taloudellisten seurausten rajoittaminen on sen erityisenä tavoitteena.
FIH-ryhmän väitteet, jotka perustuvat ensinnäkin 3.4.2014 annetun tuomion komissio v. Alankomaat ja ING Groep (
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
) 34–37 kohtaan ja toiseksi 5.6.2012 annettuun tuomioon komissio v. EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
) ja 24.1.2013 annettuun tuomioon Frucona Košice v. komissio (
C-73/11 P
,
EU:C:2013:32
) sekä kolmanneksi julkisten varojen hyvään hoitoon, eivät kumoa näitä toteamuksia.
Ensinnäkin nimittäin väitteistä, jotka perustuvat tätä asiaa koskevissa tosiseikoissa ja oikeudellisissa seikoissa FIH-ryhmän mukaan vallitseviin samankaltaisuuksiin 3.4.2014 annetulla tuomiolla komissio v. Alankomaat ja ING Groep (
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
) ratkaistun asian tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen kanssa, on todettava, että valitusperuste, johon FIH-ryhmän mainitsemat kyseisen tuomion perustelujen kohdat liittyvät, koski kysymystä yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen sovellettavuudesta, jonka komissio oli torjunut, eikä kysymystä sen soveltamisesta kyseessä oleviin toimenpiteisiin, kuten nyt käsiteltävässä asiassa. Erityisesti unionin tuomioistuin katsoi kyseisen tuomion 34 ja 37 kohdassa pääasiallisesti, että mainitun arviointiperusteen sovellettavuutta valtion toimenpiteeseen ei voida lähtökohtaisesti suoraan torjua pelkästään sen vuoksi, että valtion riidanalaisella toimenpiteellä voi olla yhtymäkohtia julkisen vallan käyttämiseen myöntämällä aikaisemmin valtiontukea.
On totta, että 3.4.2014 annetun tuomion komissio v. Alankomaat ja ING Groep (
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
) 35 ja 36 kohdasta ilmenee, että kyseisessä asiassa komission tehtävänä oli tutkia Alankomaiden valtion aikomien, valtiontukena aikaisemmin toteutetun pääomanlisäyksen takaisinmaksuehtojen muutosten taloudellista järkevyyttä vertaamalla niitä siihen, millä tavoin yksityinen sijoittaja olisi voinut päättää menetellä.
Kuten julkisasiamies on kuitenkin todennut ratkaisuehdotuksensa 63 ja 65–68 kohdassa, mikään ei oikeuta katsomaan, että unionin tuomioistuin olisi tällä tavoin edellyttänyt komission tutkivan asiaa enemmälti kuin varmistamalla suunniteltujen muutosten luontaisen taloudellisen järkevyyden ja siten edellyttävän otettavaksi huomioon Alankomaiden valtiolle aiheutuvat riskit valtiontuesta, jonka se oli aikaisemmin myöntänyt tuensaajayritykselle.
Samoin on totta, että unionin tuomioistuin totesi 3.4.2014 annetun tuomion komissio v. Alankomaat ja ING Groep (
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
) 36 kohdassa, että yksityinen sijoittaja saattaisi hyväksyä aikaisemman pääomanlisäyksen takaisinmaksuehtojen tällaisen muutoksen muun muassa silloin, kun mahdollisuudet saada kyseisestä pääomanlisäyksestä takaisinmaksu lisääntyvät. Tästä täsmennyksestä ei kuitenkaan seuraa, että jäsenvaltioon aikaisemman valtiontuen myöntämisen vuoksi kohdistuvat riskit voitaisiin ottaa huomioon analysoitaessa toimenpiteen luontaista taloudellista järkevyyttä sen selvittämiseksi, olisiko yksityinen sijoittaja voinut päättää toimia samalla tavalla kuin asianomainen valtio.
Tältä osin on todettava, että 3.4.2014 annetulla tuomiolla komissio v. Alankomaat ja ING Groep (
C-224/12 P
,
EU:C:2014:213
) ratkaistussa asiassa – ja toisin kuin nyt käsiteltävässä asiassa – aikaisemman tuen saaja ei ollut kyseisten muutosten aiottuna ajankohtana sellaisissa taloudellisissa vaikeuksissa, jotka olisivat vaarantaneet sen toiminnan jatkuvuuden, joten muutokset eivät merkinneet sen pelastamista huomattavilla julkisilla sijoituksilla.
Kyseisten muutosten tarkoituksena nimittäin oli erityisesti kannustaa tuensaajayritystä aikaistamaan pääomanlisäyksen takaisinmaksua ja parantaa Alankomaiden valtion mahdollisuutta tyydyttävän tuoton saamiseen, mitä alkuperäiset ehdot eivät missään tapauksessa taanneet.
Toiseksi FIH-ryhmä esittää 5.6.2012 annetun tuomion komissio v. EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
) ja 24.1.2013 annetun tuomion Frucona Košice v. komissio (
C-73/11 P
,
EU:C:2013:32
) perusteella väitteen, jonka pääsisällön mukaan valtiolla yritykseltä olevan saatavan verotuksellinen luonne ei julkisen vallan oikeuksien käyttämiseen liittymisestään huolimatta estä yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamista arvioitaessa SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti toimenpidettä, jolla valtio myöntää samalle yritykselle kyseistä saatavaa koskevan maksujärjestelyn.
Tältä osin on syytä korostaa, että edellisessä kohdassa viitattu oikeuskäytäntö on merkityksellinen yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen sovellettavuuden kannalta mutta ei tämän periaatteen tiettyyn tapaukseen soveltamisen kannalta (ks. vastaavasti tuomio 5.6.2012, komissio v. EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
,
kohta ja tuomio 24.10.2013, Land Burgenland ym. v. komissio,
C-214/12 P, C-215/12 P ja C-223/12 P
,
EU:C:2013:682
,
kohta).
Tästä seuraa, ettei tämä oikeuskäytäntö millään tavoin kyseenalaista tämän tuomion 57–59 kohdassa esitettyä toteamusta, jonka mukaan riskejä, jotka kohdistuvat jäsenvaltioon sen yritykselle myöntämään valtiontukeen perustuvan saatavan vuoksi, ei sen julkisen vallan käyttöön erottamattomasti liittyvinä voida ottaa huomioon sovellettaessa yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatetta saman valtion myöhemmin kyseisen yrityksen hyväksi toteuttamaan toimenpiteeseen.
Kolmanneksi ja viimeiseksi on todettava julkisten varojen hyvän hoidon osalta, ettei FIH-ryhmän näkemyksiin voida yhtyä siltä osin kuin se väittää pääasiallisesti, että yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen soveltamisesta riidanalaisessa päätöksessä seuraa, ettei jäsenvaltioon aikaisemman valtiontuen myöntämisen vuoksi kohdistuvaa taloudellista riskiä ja tämän jäsenvaltion halua suojata taloudellisia etujaan voida ottaa huomioon SEUT 107 artiklan mukaisessa arvioinnissa.
Vaikka nimittäin on totta, ettei tällaisia seikkoja oteta huomioon tutkittaessa valtiontuen olemassaoloa SEUT 107 artiklan 1 kohdan nojalla, komission istunnossa unionin tuomioistuimelle esittämän toteamuksen ja julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 81 ja 83 kohdassa esittämän näkemyksen mukaisesti on kuitenkin niin, että komissio voi ottaa tällaiset seikat huomioon arvioidessaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan nojalla myöhemmän tukitoimen soveltuvuutta sisämarkkinoille, joten nämä seikat saattavat antaa komissiolle perusteen todeta kyseinen toimenpide sisämarkkinoille soveltuvaksi, kuten nyt käsiteltävässä asiassa.
Ainoa valitusperuste on kaiken edellä todetun perusteella hyväksyttävä, ja valituksenalainen tuomio on siten kumottava.
Oikeudenkäynti ensimmäisessä oikeusasteessa
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, unionin tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on tarvittavat tiedot lopullisen ratkaisun antamiseksi ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ensimmäisestä kanneperusteesta, joka koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan rikkomista yksityinen markkinataloustoimija ‑periaatteen virheellisen soveltamisen vuoksi.
Kuten tämän tuomion 51–63 kohdasta nimittäin ilmenee, FIH-ryhmän perustelut, joissa on vaadittu toteamaan, että komission olisi tässä tapauksessa pitänyt soveltaa yksityinen velkoja ‑arviointiperustetta yksityinen sijoittaja ‑arviointiperusteen sijasta, eivät voi menestyä.
Ensimmäinen kanneperuste on siten hylättävä.
Toisin kuin komissio on ensisijaisesti väittänyt, asia ei sen sijaan ole ratkaisukelpoinen ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen toisen kanneperusteen osalta.
Kuten valituksenalaisen tuomion 85 kohdasta nimittäin ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että koska ensimmäinen kanneperuste on hyväksytty, asiassa ei ole ollut tarpeen tutkia toista kanneperustetta, joka perustuu tuen määrää koskeviin laskuvirheisiin.
Näin ollen asia on palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se lausuu sille esitetystä toisesta kanneperusteesta, josta se ei ole lausunut.
Oikeudenkäyntikulut
Koska asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 15.9.2016 antama tuomio FIH Holding ja FIH Erhvervsbank vastaan komissio (
T-386/14
,
EU:T:2016:474
) kumotaan.

2)
Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetun kanteen ensimmäinen kanneperuste hylätään.

3)
Asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen toisen kanneperusteen ratkaisemiseksi.

4)
Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.