CELEX: 62015CJ0112
Преюдициално запитване
Сближаване на законодателствата
Регламент (ЕО) № 882/2004
Регламент (ЕО) № 854/2004
Официален контрол върху фуражите и храните
Такси, които могат да бъдат събирани от държавите членки за покриване на разходите, свързани с официалния контрол
Разходи, свързани с обучението на официални помощници

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 27, параграф 4, буква а) и на приложение VI, точки 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните (
ОВ L 165, стр. 1
и поправка в
ОВ 2004, L 191, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 58, стр. 216).
Запитването е отправено в рамките на спор между, от една страна, Kødbranchens Fællesråd (междубраншова организация в сектора на говеждото месо), действаща като пълномощник на седем кланици, а именно Århus Slagtehus A/S, Danish Crown A.m.b.A. Oksekødsdivisionen, Hadsund Kreaturslagteri A/S, Hjalmar Nielsens Eksportslagteri A/S, Kjellerup Eksportslagteri A/S, Mogens Nielsen Kreaturslagteri A/S и Vejle Eksportslagteri A/S (наричани по-нататък заедно „кланиците“), и от друга страна, Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri (Министерство на храните, земеделието и рибарството) и Fødevarestyrelsen (датска Служба по ветеринарните въпроси и храните) по повод събирането на такси за покриване на разходите във връзка с официалния контрол върху фуражите и храните.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 854/2004
Член 2, параграф 1, буква з) от Регламент (ЕО) № 854/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за определяне на специфичните правила за организирането на официален контрол върху продуктите от животински произход, предназначени за човешка консумация (
ОВ L 139, стр. 206
и поправка в
ОВ 2004, L 191, стр. 1
и
ОВ 2004, L 226, стр. 83
), изменен с Регламент (ЕС) № 517/2013 на Съвета от 13 май 2013 г. (
ОВ L 158, стр. 1
, наричан по-нататък „Регламент № 854/2004“), предвижда:
„1.
По смисъла на настоящия регламент се прилагат следните определения:
[…]
з)
„официален помощник“ е лице, с необходимия ценз, в съответствие с настоящия регламент, за да действа в това си качество, което е назначено от компетентния орган и което работи под ръководството и на отговорност на официалния ветеринарен лекар“.
Член 5, точки 1, 4, 5, буква а) и точка 7 от Регламент № 854/2004 предвижда:
„1)   Официалният ветеринарен лекар извършва инспекционни задачи в кланици, предприятия за производство на месо от дивеч и транжорни, които пускат на пазара прясно месо в съответствие с общите изисквания на раздел I, глава II от приложение I, и със специфичните изисквания на раздел IV, по-специално към:
[…]
[…]
4)   Официалните помощници могат да помагат на официалните ветеринарни лекари за официалния контрол, провеждан в съответствие с изискванията на раздели I и II от приложение I, определени в раздел III, глава I. В този случай те работят като част от независим екип.
а)
Държавите членки гарантират, че разполагат с достатъчно официален персонал, за да проведат официалния контрол, изискван съгласно приложение I с честотата, определена в раздел III, глава II.
[…]
7)   Държавите членки гарантират, че официалните ветеринарни лекари и официалните помощници имат необходимия ценз и преминават през обучение в съответствие с изискванията на приложение I, раздел III, глава IV“.
Приложение I от Регламент № 854/2004 се отнася до прясното месо и включва по-специално раздел I, в който са описани подробно задачите по контрол и инспекция на официалния ветеринарен лекар, и раздел III, озаглавен „Отговорности и честота на извършване на контрола“.
Раздел III от приложение I към Регламент № 854/2004 съдържа глава I, озаглавена „Официален помощник“, съгласно която „[о]фициалните помощници могат да оказват помощ на официалния ветеринарен лекар по всички задачи при спазване на следните ограничения и на специфичните правила, предвидени в раздел IV“. Същият раздел съдържа глава III, озаглавен „Участие на персонала на кланицата“, която предвижда, че държавите членки могат да разрешат на персонала на кланицата да поеме дейността на официалните помощници за контролиране на производството на месо от домашни птици и зайци.
Раздел III съдържа и глава IV, озаглавена „Професионална квалификация“. Точка Б от тази глава, отнасяща се до официалните помощници, предвижда:
„1.
Компетентният орган може да назначи като официални помощници само лица, преминали през обучение и издържали изпит […].
[…]
6.
Официалните помощници следва да поддържат знанията си на съвременно ниво и да са в течение на най-новите развития чрез редовно продължаване на образованието си и чрез професионалната литература. Официалните помощници следва при всяка възможност ежегодно да продължават образованието си.
[…]“.
Регламент № 882/2004
Съображения 6, 11, 12 и 32 от Регламент № 882/2004 гласят:
„(6)
Държавите членки следва да прилагат законодателството в областта на фуражите и храните, опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните и да наблюдават и проверяват дали съответните изисквания по силата на това законодателство се изпълняват от стопанските субекти на всички етапи на производството, преработката и разпространението на пазара. За целта следва да се организира официален контрол.
[…]
(11)
Компетентните органи в областта на извършването на официален контрол, следва да отговарят на няколко оперативни критерия, за да гарантират, че са безпристрастни и ефективни. Те трябва да разполагат с достатъчно на брой служители с подходяща квалификация и опит и да притежават необходимите съоръжения и оборудване за надлежното изпълнение на своите задължения.
(12)
Официалният контрол следва да се извършва с помощта на подходящи техники, разработени за тази цел, които включват обичайни проверки по надзора и по-интензивен контрол, като например инспекции, проверки, одити, вземане на проби и изследване на пробите. Правилното прилагане на тези техники изисква съответстващо обучение на персонала, който извършва официалния контрол. Обучение е необходимо също и за да се гарантира, че компетентните органи вземат решения по един и същ начин, по-специално относно прилагането на принципите за НАССР (анализ на риска и критичните контролни точки).
[…]
(32)
За организирането на официален контрол следва да се осигури наличие на необходимия финансов ресурс. Следователно компетентните органи на държавите членки трябва да могат да налагат такси, за да покрият направените разходи за официален контрол. В процеса на работа, компетентните органи на държавите членки следва да имат право да определят таксите под формата на фиксирани суми на база направени разходи и с оглед на конкретното състояние на предприятието. Когато на субектите се налагат такси, следва да се прилагат общи принципи. Затова е необходимо да се предвидят критерии за определяне нивото на таксите за инспекции. […]“.
Член 1, параграф 1, буква а) от Регламент № 882/2004 гласи:
„Настоящият регламент определя общите правила за извършване на официален контрол с цел проверка на съответствието с правилата, които са насочени по-специално към:
а)
предотвратяване, елиминиране или редуциране на риска до приемливи нива за хората и животните пряко или чрез заобикалящата ги среда“.
Член 3, параграф 1 от посочения регламент изброява общите задължения на държавите членки относно организирането на официален контрол и предвижда по-специално, че този официален контрол „се извършва редовно, въз основа на риска и с необходимата честота, за да постигне целите“ на този регламент, като взема под внимание елементите, посочени във въпросната разпоредба.
Член 6 от Регламента, озаглавен „Персонал, който извършва официален контрол“, е със следната редакция:
„Компетентният орган гарантира, че всички членове на персонала, който извършва официален контрол:
а)
получават за своята сфера на компетентност подходящо обучение, което им дава възможност да изпълняват задълженията си компетентно и последователно да извършват официалния контрол. Това обучение обхваща в зависимост от случая областите, посочени в приложение II, глава I;
б)
са информирани за новостите в своята сфера на компетентност и редовно получават допълнително обучение при необходимост;
[…]“.
Член 26 от същия регламент предвижда:
„Държавите членки гарантират, че разполагат с необходимите финансови ресурси за осигуряването на необходимия персонал и с други ресурси за официален контрол, събирани с помощта на средства, които се считат за най-подходящи, включително чрез общото данъчно облагане или чрез установяване на такси или налози“.
Съгласно член 27, параграфи 1 и 4, буква а) от Регламент № 882/2004:
„1.   Държавите членки могат да събират такси или налози, за да покрият разходите, направени за официалния контрол.
[…]
4.   Таксите, събирани за целите на официалния контрол в съответствие с параграф 1 или 2:
а)
не могат да бъдат по-високи от разходите, направени от компетентните органи във връзка с точките, изброени в приложение VI“.
Приложение VI от Регламент № 882/2004 предвижда, че критериите, които следва да се вземат предвид при изчисляването на таксите, са:
„1.
Заплатите на персонала, който участва в официалния контрол.
2.
Разходите за персонала, който участва в официалния контрол, включително и за съоръжения, инструменти, оборудване, обучение, пътни и свързаните с тях разходи.
3.
Разходите за лабораторен анализ и вземане на проби“.
Датското право
Член 1 от Наредба № 1455 от 13 декември 2006 г. относно обучението на инспектори в областта на контрола на продукти от животински произход (bekendtgørelse nr. 1455 om uddannelsen til tilsynstekniker inden for kontrol med animalske produkter) (наричана по-нататък „Наредба № 1455/2006“), предвижда:
„Целта на обучението е завършилият да придобие необходимата квалификация, за да може под ръководството и на отговорност на официалния ветеринарен лекар да оказва съдействие при извършването на специфични контролни задачи в кланици, предприятия за производство на месо от дивеч и транжорни, които пускат на пазара прясно месо (вж. [Регламент № 854/2004]). Освен това завършилият обучението притежава квалификация да извършва, на отговорност на официалния ветеринарен лекар, инспекции на домашни птици за клане“.
Член 2 от Наредба № 1455/2006 предвижда:
„1.   Обучението представлява професионално обучение на непълен работен ден, което се предлага под формата на продължаващо обучение от учебни заведения, одобрени за целта от Undervisningsministeriet [Министерство на образованието].
2.   Обучението отговаря на 36 седмици обучение на пълен работен ден, от които 16 седмици практика.
[…]“.
Член 3 от Наредба № 1455/2006 гласи следното:
„1.   Учебното заведение може да приема за обучение кандидати, които са преминали съответно професионално обучение или притежават тригодишен стаж в съответната област.
2.   Предварително условие за записване в курса е сключено споразумение за практическо обучение между участника и регионален орган на Датската администрация по ветеринарните въпроси и храните (Fødevarestyrelsen)“.
Член 1 от Наредба № 1649 от 27 декември 2013 г. за плащанията за контрола на храни, фуражи и живи животни (bekendtgørelse om betaling for kontrol af fødevarer, foder og levende dyr m.v.), наричана по-нататък „Наредба № 1649/2013“), предвижда:
„Настоящата наредба обхваща плащането на налози за финансиране на контрола и др., включително инспекциите, разрешенията, регистрациите, одобренията, докладването, сертифицирането и изпитването във връзка с храни, фуражи, живи животни и предприятия, както и оборудване и продукти, включително нехранителни продукти и продукти, които не са от животински произход. Освен това се урежда плащането на налози за финансиране на съдействието във връзка с износа“.
Член 3 от Наредба № 1649/2013 предвижда:
„Предприятия, на които е разрешено да извършват кланична дейност съгласно законодателството в областта на храните, и за които не се прилага член 23, заплащат разходите за извършвания от Датската служба по ветеринарните въпроси и храните (Fødevarestyrelsen) контрол по реда на настоящата глава“.
Съгласно член 4 от Наредба № 1649/2013:
„1.   Посоченото в член 3 плащане се изчислява въз основа на установените преки и общи разходи за контрол.
2.   Преките разходи за контрол, дължими от всяко предприятие, включват заплатите и др. на персонала, на който са възложени контролни функции, разходите за лабораторно изследване на проби и административните разходи, свързани с осъществяването на контрол в предприятието.
[…]
4.   Следните общи разходи се разпределят между предприятията пропорционално на дължимите от тях преки разходи за контрол:
[…]
3)
Разходите, направени с цел и във връзка с участието на персонала с контролни функции в непрекъснато и допълнително обучение, включително обучението на инспектори за служители с контролни функции, наети на работа с цел да преминат такова обучение.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
От 2000 г. всички датски кланици са задължени да заплащат такси за инспекция на месо, в които са включени разходите за обучение за инспектори, направени от Датската служба по ветеринарните въпроси и храните (Fødevarestyrelsen) с цел да преминат обучение за инспектори. Преди това покриването на тези разходи се извършва по различни схеми, една от които се състои във вписването на тези разходи в държавния бюджет като публични разходи.
Лицата, които желаят да преминат през обучение за инспектори в сектора на храните, се наемат от Датската служба по ветеринарните въпроси и храните по срочно правоотношение на длъжност „инспектори“. За назначаването им е необходимо обучение с продължителност 36 седмици. Както следва от преюдициалното запитване, преди това инспекторите не са извършвали задачи по контрол на месо, но трябва да представят доказателства за тригодишен релевантен опит като месари, колбасари или работници за подготовка на колбасни обвивки, за да бъдат допуснати до това обучение. По време на посоченото обучение за инспектори те трябва да преминат през стаж в кланица и да положат успешно изпит, за да бъдат назначени за инспектори. След това те могат да бъдат разпределени в различни кланици за осъществяване на дейност по контрол на месо.
От установената от запитващата юрисдикция фактическа обстановка следва, че общите разходи за това обучение, по-специално заплати на обучаваните, се разпределят между кланиците, включително тези, към които няма разпределен нито един инспектор, или кланиците, в които се намират ограничен брой инспектори. Следователно кланиците са длъжни да плащат всички разходи, свързани с обучението на нови инспектори, представляващи общи разходи, дори когато кандидатите не са издържали изпита, необходим за да бъдат назначени за инспектори. Посочените кланици трябва да плащат и за обучените инспектори, назначени в Датската служба по ветеринарните въпроси и храните на длъжности, различни от свързаните с инспекции по месото или извън тази администрация. Освен това всяка кланица е длъжна да плаща за обучението на нови инспектори, независимо дали работят в съответната кланица.
На 5 януари 2009 г. браншовата организация в сектора на животновъдството в качеството си на пълномощник на седем датски кланици подава жалба, с която се иска Министерството на храните, земеделието и рибарството да признае, че нито разходите за обучение на наетите лица в рамките на обучението за инспектори, нито платените за това обучение заплати могат да бъдат вземани предвид при определяне на събраната такса за покриване на разходите във връзка с разходите по официалния контрол. Тя иска и възстановяване на неправомерно събраните такси.
За да се произнесе по спора, с който е сезирана, запитващата юрисдикция счита, че е необходимо тълкуване на Регламент № 882/2004 с цел да се определи дали заплатите и разходите, свързани с обучението на нови инспектори, могат да бъдат взети предвид при изчисляването на размера на таксите, събрани за контрол на месо.
Според запитващата юрисдикция от съображение 32, както и от член 26 и член 27, параграф 1 от Регламент № 882/2004 следва, че държавите членки са оправомощени да финансират чрез такси разходите, свързани с официалния контрол. Въпреки това от член 27, параграф 4, буква а) от посочения регламент следва, че разходите, финансирани чрез такси, трябва да бъдат ограничени до разходите, направени от компетентните органи съгласно критериите, определени в приложение VI от посочения регламент.
При тези обстоятелства Østre Landsret (Апелативен съд на Източен регион) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 27, параграф 4, буква а) във връзка с точки 1 и 2 от приложение VI към Регламент № 882/2004 да се тълкува в смисъл, че когато определят събираните от предприятията от хранителния сектор такси, държавите членки не могат да включват в тях разходите за заплати и за обучение на служители от публичния сектор, наети на работа с цел да преминат обучение, което отговаря на изискванията за „официален помощник“ от Регламент № 854/2004, които обаче не извършват инспекции на месо нито преди да бъдат приети за обучение, нито по време на това обучение?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 27, параграф 4, буква а) и приложение VI, точки 1 и 2 от Регламент № 882/2004 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат възможността, когато определят размера на таксите за целите на официалния контрол, събирани от предприятията от сектора на хранителната индустрия, държавите членки да включват разноските за заплати и за обучение на лицата, които преминават през задължителното основно обучение на инспектори и които не изпълняват функции по контрол на месо както преди, така и по време на обучението.
В самото начало трябва да се отбележи, че съгласно член 5, точки 1 и 4 от Регламент № 882/2004, както и съгласно раздели I и III от приложение I към същия регламент, официалните ветеринарни лекари изпълняват контролни и инспекционни задачи в кланици и могат да бъдат подпомагани от официални помощници. Следователно от раздел III, глава III от посоченото приложение следва, че в определени конкретни случаи може да се позволи на персонала на кланиците да извършва дейност на специализирани официални помощници.
Член 27, параграф 1 от Регламент № 882/2004 предвижда, че „[д]ържавите членки са оправомощени да финансират чрез такси разходите, свързани с официалния контрол“. В това отношение параграф 4, буква а) от посочения член уточнява, че тези такси „трябва да бъдат ограничени до разходите, направени от компетентните органи съгласно критериите, определени в приложение VI“, което по-специално се отнася до заплатите на персонала, извършващ официални проверки и разходите по него, включително „обучения“.
В това отношение следва да се установи, че обратно на твърдяното от датското правителство, член 27 от Регламент № 882/2004 не оставя на държавите членки поле за преценка по отношение на критериите, които трябва да бъдат взети предвид при изчисляване на размера на таксите.
Действително с цел борба с нарушенията на конкуренцията законодателят на Съюза е приел хармонизирани правила относно официалния контрол, свързани по-специално с различните критерии, които могат да бъдат взети предвид за определяне на таксите, предназначени за покриване на разходите за официалните проверки (вж. в този смисъл Комисия/Германия,
C‑270/07
,
EU:C:2009:168
, т.
).
В този контекст от текста на член 27, параграф 4, буква а) от Регламент № 882/2004, както е припомнено в точка 30 от настоящото решение, ясно следва, че приложение VI от посочения регламент посочва изчерпателно критериите, които могат да бъдат взети предвид при изчисляване на размера на таксите, свързани с официалния контрол, извършен в кланиците.
Следва да се отбележи, че текстовете на различните езици на Регламент № 882/2004 показват разлики в използваните в посоченото приложение VI термини, определящи категориите лица, чиито разноски се покриват от таксите. Така например текстът на немски език на посочения регламент („des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals“) и на френски език („personnel chargé des contrôles officiels“) се отнасят до персонала, извършващ проверките, а текстът на английски език („staff involved in the official controls“) и на италиански език („personale partecipante ai controlli ufficiali“) използват термини, които биха моли да се отнасят до по-широк кръг лица. Що се отнася до текста на посочения регламент на датски език, точка 1 от посоченото приложение показва, че чрез такси могат да бъдат финансирани заплатите на персонала, извършващ официален контрол („lønninger til personale, der udfører offentlig kontrol“), докато в точка 2 от същото приложение термини с по-широко значение се посочва, че могат да бъдат финансирани разходите на персонала във връзка с официалните проверки („personaleudgifter i forbindelse med offentlig kontrol“).
В становището си датското правителство поддържа, че степента на участие в проверките не е описана в нито един от тестовете на различните езици на приложение VI от Регламент № 882/2004, и счита, че това приложение не изключва финансирането от държава членка на разходите за обучение на инспектори чрез такси, макар тези разходи да не са направени в полза на лицата, които действително и пряко осъществяват проверките.
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда формулировката, използвана в текста на правна разпоредба на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или в това отношение да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици. Всъщност разпоредбите от правото на Съюза трябва да се тълкуват и прилагат по един и същ начин, като се вземат предвид текстовете на всички езици на Съюза. В случай на несъответствие между текстовете на различните езици на разпоредба от правото на Съюза съответната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, от която тя е част (решение Axa Belgium,
C‑494/14
,
EU:C:2015:692
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая целта на Регламент № 882/2004, както следва от член 1 от него, е по-специално да предотврати или да премахне рисковете, които биха могли да настъпят за хората и животните, или да намали тези рискове до приемливо ниво чрез извършване на официални проверки. Член 3 от посочения регламент предвижда, че държавите членки следят за редовното извършване на тези проверки.
Впрочем от съображения 11 и 32 от Регламент № 882/2004 следва, че за да изпълнят правилно своите задължения, компетентните органи на държавите членки следва да разполагат с достатъчно персонал с подходяща квалификация и опит и трябва да могат да събират такси, позволяващи покриването на разходите, свързани с официалния контрол.
В това отношение следва да се припомни, че докато член 26 от Регламент № 882/2004 предвижда както използването на общата данъчна система, така и въвеждането на такси за финансиране на предоставянето на „персонал и други необходими ресурси за официалния контрол“, член 27 от посочения регламент се отнася само до таксите и параграф 1 от него позволява на държавите членки да събират приходи само за „покриване на разходите, свързани с официалните проверки“. От гореизложеното следва, че таксите могат да бъдат предназначени само за покриване на разходите на държавите членки, произтичащи действително от осъществяването на проверки в предприятията от сектора на хранителната промишленост и нямат за цел да възложат тежестта за първоначалното обучение на този персонал на предприятията от съответния сектор.
Следователно приложение VI от Регламент № 882/2004, на което се позовава и член 27 от него, следва да се тълкува като отнасящо се изключително до заплатите и разходите на лицата, които действително участват в осъществяването на официалния контрол.
Впрочем в това отношение следва да се припомни, че тези проверки, както се посочва в точка 29 от настоящото решение, обикновено се извършват от официални ветеринарни лекари, които могат да бъдат подпомагани от официални помощници или, в определени случаи, от персонала на кланицата. От нито една разпоредба на Регламент № 854/2004 не следва, че лицата, преминали през задължително основно обучение за официален помощник, могат да участват по време на обучението в извършването на официалния контрол.
Следователно на поставения въпрос следва да се отговори, че член 27, параграф 4, буква а), както и приложение VI, точки 1 и 2 от Регламент № 882/2004 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат възможността, когато определят размера на таксите, събирани от предприятията от сектора на хранителната индустрия, държавите членки да включват разноските за задължителното основно обучение на официални помощници.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (девети състав) реши:

Член 27, параграф 4, буква а), както и приложение VI, точки 1 и 2 от Регламент № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат възможността, когато определят размера на таксите, събирани от предприятията от сектора на хранителната индустрия, държавите членки да включват разноските за задължителното основно обучение на официални помощници.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: датски.