CELEX: 62021CJ0078
Ennakkoratkaisupyyntö
SEUT 56 ja SEUT 63 artikla
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Pääomien vapaa liikkuvuus
Kansallinen toimenpide, jossa luottolaitos velvoitetaan lopettamaan liikesuhteet tai olemaan aloittamatta liikesuhteita sellaisten henkilöiden kanssa, jotka eivät ole kyseisen valtion kansalaisia
Rajoitus
SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohta
Oikeuttaminen
Direktiivi (EU) 2015/849
Sen estäminen, että rahoitusjärjestelmää käytetään rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen
Oikeasuhteisuus

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 63 artiklan 1 kohdan ja SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan, [EY] 67 artiklan [joka on kumottu Amsterdamin sopimuksella] täytäntöönpanosta 24.6.1988 annetun neuvoston direktiivin 88/361/ETY (EYVL 1988, L 178, s. 5) liitteen I sekä rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/60/EY ja komission direktiivin 2006/70/EY kumoamisesta 20.5.2015 annetun

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2015/849 (EUVL 2015, L 141, s. 73) 1 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä AS ”PrivatBank”, A ja B sekä Unimain Holdings LTD ja toisaalta Finanšu un kapitāla tirgus komisija (rahoitus- ja pääomamarkkinoiden valvontaviranomainen, Latvia; jäljempänä FKTK) ja joka koskee sellaisen seuraamuksen ja sellaisten hallinnollisten toimenpiteiden lainmukaisuutta, jotka FKTK oli määrännyt PrivatBankille sen riskin torjumiseksi, että kyseinen luottolaitos osallistuu rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin oikeus

Direktiivi 88/361
Direktiivin 88/361 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on poistettava jäsenvaltioissa asuvien henkilöiden välisiä pääomanliikkeitä koskevat rajoitukset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta jäljempänä olevien säännösten soveltamista. Tämän direktiivin täytäntöönpanon helpottamiseksi pääomanliikkeet luokitellaan liitteessä I olevan nimikkeistön mukaisesti.”
Kyseisen direktiivin liitteen I johdanto-osassa todetaan seuraavaa:
”Pääomanliikkeet, sekä kotimaan että ulkomaan valuutan määräiset, on luokiteltu tässä nimikkeistössä niiden varojen ja velkojen taloudellisen laadun mukaan, joita ne koskevat.
Tässä nimikkeistössä luetelluilla pääomanliikkeillä tarkoitetaan:
–        kaikkia pääomanliikkeiden kannalta välttämättömiä toimia kuten sopimuksen tekemistä valuuttatoimesta ja sen täyttämistä sekä siihen liittyviä valuutansiirtoja. Yleensä valuuttatoimi suoritetaan eri jäsenvaltioissa asuvien välillä, mutta pääomanliikkeen voi myös suorittaa yksi henkilö omaan lukuunsa (esimerkiksi maastamuuttajan varojen siirtäminen),
– –
Tässä nimikkeistössä ei luetella kaikkia pääomanliikkeinä pidettäviä toimia ja siksi siihen on sisällytetty otsikko XIII F. ’Muut pääomanliikkeet – sekalaiset’. Tämän vuoksi sitä ei tule tulkita tavalla, joka rajoittaisi tämän direktiivin 1 artiklassa ilmaistun pääomanliikkeiden täydellisen vapauttamisen periaatteen soveltamista.”
Kyseisessä liitteessä I lueteltujen pääomanliikkeiden joukossa mainitaan otsikossa VI ”toimet, jotka koskevat rahoituslaitoksissa olevia shekki- ja talletustilejä” ja otsikossa VIII ”rahoituslainat ja  ‑luotot (jotka eivät sisälly I, VII ja XI kohtaan)”.
Lopuksi kyseisen liitteen I osassa, jonka otsikko on ”Selitykset”, täsmennetään, että ”rahoituslaitoksilla” tarkoitetaan seuraavia: ”pankit,  säästöpankit  sekä  lyhytaikaiseen,  keskipitkään  ja  pitkäaikaiseen  luotonantoon  erikoistuneet laitokset,  vakuutusyhtiöt,  asuntosäästöyhdistykset,  sijoitusyhtiöt  ja  muut  vastaavat  laitokset”, sekä ”luottolaitoksilla” tarkoitetaan seuraavia: ”pankit, säästöpankit sekä lyhytaikaiseen, keskipitkään ja pitkäaikaiseen luotonantoon erikoistuneet laitokset”.

Direktiivi 2015/849
Direktiivin 2015/849 johdanto-osan ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Laittoman rahan virrat voivat vahingoittaa rahoitusalan eheyttä, vakautta ja mainetta sekä uhata [Euroopan] unionin sisämarkkinoita ja kansainvälistä kehitystä. Rahanpesu, terrorismin rahoitus ja järjestäytynyt rikollisuus ovat edelleen huomattavia ongelmia, joihin olisi puututtava unionin tasolla. Sen lisäksi, että rikosoikeudellista lähestymistapaa kehitetään unionin tasolla edelleen, rahoitusjärjestelmää käyttäen toteutettavan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen kohdennettu ja oikeasuhteinen ennaltaehkäisy on välttämätöntä ja voi tuottaa täydentäviä tuloksia.”
Kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Tällä direktiivillä pyritään estämään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen.
2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että rahanpesu ja terrorismin rahoitus on kiellettyä.”
Kyseisen direktiivin 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseksi antaa tai pitää voimassa tämän direktiivin soveltamisalalla tiukempia säännöksiä unionin oikeuden rajoissa.”
Direktiivin 2015/849 8 artiklan 1 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvolliset toteuttavat asianmukaiset toimet tunnistaakseen ja arvioidakseen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskit ottaen huomioon riskitekijät, kuten ne, jotka liittyvät niiden asiakkaisiin, maihin tai maantieteellisiin alueisiin, tuotteisiin, palveluihin, liiketoimiin tai jakelukanaviin. Näiden toimien on oltava oikeassa suhteessa ilmoitusvelvollisten luonteeseen ja kokoon nähden.
– –
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvollisilla on käytössä toimintaperiaatteet, valvontatoimenpiteet ja menettelytavat, joilla vähennetään ja hallitaan tehokkaasti unionin, jäsenvaltion ja ilmoitusvelvollisten tasolla tunnistettuja rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskejä. Näiden toimintaperiaatteiden, valvontatoimenpiteiden ja menettelytapojen on oltava oikeassa suhteessa ilmoitusvelvollisten luonteeseen ja kokoon nähden.”
Kyseisen direktiivin 11 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että ilmoitusvelvolliset toteuttavat asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä seuraavissa olosuhteissa:
– –
b)      suorittaessaan yksittäisen liiketoimen,
i)      jonka rahamäärä on vähintään 15 000 euroa, riippumatta siitä, suoritetaanko liiketoimi yhdellä kertaa vai useina erillisinä suorituksina, jotka näyttävät olevan toisiinsa kytkeytyneitä; tai
– –”
Mainitun direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeviin toimenpiteisiin on kuuluttava
a)      asiakkaan tunnistaminen ja henkilöllisyyden todentaminen – –;
– –
c)      liikesuhteen tarkoituksen ja aiotun luonteen arvioiminen ja tarvittaessa tietojen hankkiminen niistä;
d)      liikesuhteen jatkuva seuranta, mukaan luettuna liiketoimien tarkastaminen koko liikesuhteen aikana sen varmistamiseksi, että suoritettavat liiketoimet ovat yhdenmukaiset niiden tietojen kanssa, jotka ilmoitusvelvollisella on asiakkaasta, tämän liiketoiminnasta ja riskiprofiilista ja tarvittaessa varojen alkuperästä, sekä sen varmistaminen, että hallussa olevat asiakirjat ja tiedot pidetään ajan tasalla.
– –”
Direktiivin 2015/849 59 artiklan 1, 2 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tätä artiklaa sovelletaan ainakin silloin, kun ilmoitusvelvolliset vakavasti, toistuvasti, järjestelmällisesti tai näitä ominaisuuksia yhdistellen rikkovat seuraavissa artikloissa säädettyjä vaatimuksia:
a)      10–24 artikla (asiakkaan tuntemisvelvollisuus);
– –
2.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa hallinnollisiin toimenpiteisiin ja seuraamuksiin, joita voidaan soveltaa, kuuluvat ainakin seuraavat:
– –
c)      jos ilmoitusvelvollisella on oltava toimilupa, toimiluvan peruminen tai keskeyttäminen;
– –
4.      Jäsenvaltiot voivat antaa toimivaltaisille viranomaisille valtuudet määrätä myös muuntyyppisiä hallinnollisia seuraamuksia 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitettujen lisäksi tai määrätä hallinnollisia taloudellisia seuraamuksia, jotka ylittävät 2 kohdan e alakohdassa ja 3 kohdassa tarkoitetut määrät.”

Latvian lainsäädäntö
Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnasta 17.6.2008 annettua lakia (Noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizācijas un terorisma un proliferācijas finansēšanas novēršanas likums; Latvijas Vēstnesis, 2008, nro 116; jäljempänä rahanpesun torjuntalaki) muutettiin muun muassa direktiivin 2015/849 saattamiseksi osaksi Latvian oikeusjärjestystä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, että rahoitus- ja pääomamarkkinoiden valvontaviranomaisesta 1.6.2000 annetun lain (Finanšu un kapitāla tirgus komisijas likums; Latvijas Vēstnesis, 2000, nro 230/232) 5 §:ssä, 6 §:n 13 kohdassa ja 7 §:n 1 momentin 3 kohdassa, rahanpesun torjuntalain 45 §:n 1 momentin 1 kohdassa ja 5.10.1995 annetun luottolaitoslain (Kredītiestāžu likums; Latvijas Vēstnesis, 1995, nro 163) 99.
§:ssä ja 113 §:n 1 momentin 4 kohdassa, sellaisena kuin ne olivat voimassa tosiseikkojen tapahtuessa, säädettiin lähinnä, että FKTK valvoo, noudattavatko rahoitusmarkkinatoimijat rahanpesun torjuntalain vaatimuksia, ja että kyseisellä viranomaisella on valtuudet rajoittaa luottolaitoksen oikeuksia ja liiketoimintaa, mukaan lukien määräämällä täysimääräisestä tai osittaisesta rahoituspalvelutoiminnan keskeyttämisestä, tai määrätä rajoituksia seuraamuksena velvollisuuksien laiminlyönneistä.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
PrivatBank on Latviaan sijoittautunut luottolaitos, jonka osakkeenomistajia ovat Kyproksen kansalaiset A ja B sekä Kyprokselle sijoittautunut yhtiö Unimain Holdings. Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseiset osakkaat ovat myös PrivatBankin asiakkaita.
FKTK suoritti PrivatBankin toimintaa koskevan tarkastuksen selvittääkseen, täyttikö kyseinen luottolaitos rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevat lakisääteiset vaatimukset, ja erityisesti, täyttikö se asiakkaan tuntemisvelvollisuutensa sellaisten asiakkaidensa osalta, joilla on side sen osakkaisiin, ja valvoiko se heidän liiketoimiaan.
FKTK totesi kyseisessä tarkastuksessa, että PrivatBank ei täyttänyt tiettyjä muun muassa rahanpesun torjuntalaissa säädettyjä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevia vaatimuksia. FKTK:n mukaan PrivatBankin asiakkaan tuntemisvelvollisuutta ja liiketoimien valvontaa koskevalla sisäisellä valvontajärjestelmällä ei nimittäin voitu taata sitä, että kyseinen luottolaitos hallitsisi tehokkaasti kyseessä olevia riskejä. Erityisesti PrivatBank on luonut tietyille asiakkaille, joiden tosiasialliset edunsaajat ovat sen osakkaita, suotuisammat ehdot olemassa olevien asiakkaiden liiketoimien valvonnan ja uusien asiakkaiden kirjaamisen osalta.
FKTK määräsi 13.9.2019 tekemällään päätöksellä PrivatBankin maksamaan sakkoa ja antoi lisäksi muun muassa sitä koskevan hallinnollisen toimenpiteen, joka on voimassa, kunnes tietyt kyseisessä päätöksessä määrätyt toimenpiteet on toteutettu ja FKTK:n tätä koskeva hyväksyntä on saatu, ja jossa asetettiin kielto aloittaa liikesuhteita kyseisen päätöksen tekemisestä lähtien sekä velvollisuus lopettaa välittömästi saman päätöksen tekemisen jälkeen aloitetut liikesuhteet seuraavien henkilöryhmien kanssa:
–        luonnolliset henkilöt, joilla ei ole mitään sidettä Latvian tasavaltaan ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ylittää 15 000 euroa
–        oikeushenkilöt, joiden taloudellinen toiminta ei liity Latvian tasavaltaan ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ylittää 50 000 euroa
–        oikeushenkilöt, joiden tosiasialliset edunsaajat ovat PrivatBankin osakkaita ja niihin sidoksissa olevia henkilöitä.
PrivatBankille määrättiin myös velvollisuus varmistua siitä, että sekä asiakkaiden, joiden tosiasialliset edunsaajat olivat pankin osakkaita tai niihin sidoksissa olevia henkilöitä, että asiakkaiden, jotka kuuluivat näihin asiakkaisiin sidoksissa olevien asiakkaiden ryhmään, kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ei ylittäisi kyseisen asiakkaan keskimääräisten kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvoa vuodelta 2019 pankin toimittamien tietojen perusteella.
PrivatBank nosti Administratīvā apgabaltiesassa (maakunnallinen hallintotuomioistuin, Latvia) eli ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa se vaati 13.9.2019 tehdyn päätöksen kumoamista siltä osin kuin kyseinen päätös koskee rikkomisen toteamista ja sakon määräämistä. A, B ja Unimain Holdings puolestaan nostivat kyseisessä tuomioistuimessa kanteen, jossa ne vaativat tässä samassa päätöksessä määrätyn hallinnollisen toimenpiteen kumoamista.
A, B ja Unimain Holdings väittävät kanteessaan, että pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide on SEUT 18 ja SEUT 63 artiklan vastainen. Ne korostavat, että kyseisestä velvoitteesta johtuvat pääomanliikkeiden rajoitukset eivät liity lainvastaisen toiminnan harjoittamiseen eivätkä perustu unionissa voimassa oleviin rahanpesun torjuntaa koskeviin säännöksiin. Kyseiset rajoitukset koskevat kaikkia luonnollisia henkilöitä ja oikeushenkilöitä ja niiden vaikutukset ulottuvat heihin, vaikka he toimisivatkin täysin lain mukaisesti. Lisäksi kun FKTK asettaa PrivatBankille velvollisuuden tehdä yhteistyötä yksinomaan Latvian kansalaisten ja Latviaan sijoittautuneiden kaupallisten yhtiöiden kanssa, FKTK pakottaa sen katsomaan automaattisesti, että kaikki muut henkilöt, mukaan lukien jäsenvaltioiden kansalaiset ja unioniin sijoittautuneet yritykset, ovat vaarallisia henkilöitä, joihin liittyy mahdollisesti korkea riski.
FKTK väittää puolustuksessaan, että pääasiassa kyseessä olevaa hallinnollista toimenpidettä ei voida pitää pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksena, koska sitä sovelletaan ainoastaan yhteen tiettyyn luottolaitokseen, tässä tapauksessa PrivatBankiin, ja se koskee yksinomaan rajattua asiakasryhmää. Kyseiset asiakkaat voivat tallettaa varoja mihin tahansa muuhun luottolaitokseen, jolla on toimilupa Latvian tasavallassa. Kyseisen hallinnollisen toimenpiteen tavoitteena on muun muassa lopettaa rikkomiset, joihin PrivatBank on syyllistynyt, ja estää kaikki mahdolliset tulevat rahanpesuun liittyvät rikkomiset. Kyseinen hallinnollinen toimenpide on FKTK:n mukaan joka tapauksessa SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu perusteltu ja oikeasuhteinen rajoitus.
Tässä tilanteessa Administratīvā apgabaltiesa on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Voidaanko SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina pääomanliikkeinä pitää myös direktiivin [88/361] liitteessä I mainittuja rahoituslainoja ja  ‑luottoja sekä toimia, jotka koskevat rahoituslaitoksissa (mukaan lukien pankit) olevia shekki- ja talletustilejä?
2)      Onko rajoitus (joka ei perustu suoraan jäsenvaltion lainsäädäntöön), jonka jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on määrännyt tietylle luottolaitokselle ja jolla sitä kielletään ryhtymässä liikesuhteisiin ja velvoitetaan se lopettamaan jo olemassa olevat liikesuhteet sellaisten henkilöiden kanssa, jotka eivät ole Latvian tasavallan kansalaisia, SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu jäsenvaltion toimenpide ja merkitseekö se näin ollen kyseisessä määräyksessä tunnustetun pääomien vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä koskevan periaatteen rajoitusta?
3)      Onko SEUT 63 artiklan 1 kohdassa taatun pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus perusteltavissa direktiivin 2015/849 1 artiklassa säädetyllä tavoitteella estää unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen?
4)      Onko jäsenvaltion valitsema keino – tietylle luottolaitokselle asetettu velvoite olla ryhtymättä liikesuhteisiin ja lopettaa jo olevat liikesuhteet sellaisten henkilöiden kanssa, jotka eivät ole tietyn jäsenvaltion (Latvian tasavalta) kansalaisia – asianmukainen keino saavuttaa direktiivin 2015/849 1 artiklassa säädetty tavoite, ja onko sen näin ollen SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu poikkeus?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ensimmäinen kysymys
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, ovatko rahoituslainat ja  ‑luotot sekä toimet, jotka koskevat rahoituslaitoksissa ja erityisesti luottolaitoksissa olevia shekki- ja talletustilejä, SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja pääomanliikkeitä.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 63 artiklan 1 kohdassa kielletään yleisellä tavalla kaikki rajoitukset, jotka koskevat pääomanliikkeitä jäsenvaltioiden välillä samoin kuin jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä (tuomio 21.12.2021, Finanzamt V (Perintö – Osittainen verovähennys ja lakiosien vähentäminen), C‑394/20, EU:C:2021:1044, 28 kohta).
Koska EUT-sopimuksessa ei määritellä SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen pääomanliikkeiden käsitettä, unionin tuomioistuin on katsonut, että direktiivin 88/361 liitteessä I olevalla pääomanliikkeiden nimikkeistöllä on ohjeellista arvoa tämän käsitteen määrittelemiseksi, kun otetaan huomioon – kuten kyseisen liitteen johdannossa muistutetaan – se, että kyseinen luettelo ei ole tyhjentävä (tuomio 15.2.2017, X, C‑317/15, EU:C:2017:119, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 16.9.2020, Romenergo ja Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, 32 kohta).
Kyseisessä liitteessä I olevassa otsikossa VI mainitaan ”toimet, jotka koskevat rahoituslaitoksissa olevia shekki- ja talletustilejä” ja otsikossa VIII ”rahoituslainat ja  ‑luotot”. Lisäksi samassa liitteessä olevassa osassa, jonka otsikko on ”Selitykset”, täsmennetään, että ”rahoituslaitoksella” tarkoitetaan muun muassa pankkeja.
Lopuksi on todettava, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että ammattimaista luotonantotoimintaa koskevat liiketoimet liittyvät myös pääomien vapaaseen liikkuvuuteen (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2006, Fidium Finanz, C‑452/04, EU:C:2006:631, 43 kohta ja tuomio 14.2.2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että rahoituslainat ja  ‑luotot sekä toimet, jotka koskevat rahoituslaitoksissa ja erityisesti luottolaitoksissa olevia shekki- ja talletustilejä, ovat SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja pääomanliikkeitä.

Toinen kysymys

Alustavat toteamukset
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko hallinnollinen toimenpide, jolla toimivaltainen kansallinen viranomainen määrää luottolaitokselle yhtäältä kiellon aloittaa liikesuhteita sellaisten henkilöiden kanssa, jotka eivät ole Latvian kansalaisia, ja toisaalta velvollisuuden lopettaa olemassa olevat liikesuhteet tällaisten henkilöiden kanssa, SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu rajoitus.
Ensinnäkin on todettava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmensi unionin tuomioistuimen selvennyspyyntöön 10.3.2022 antamassaan vastauksessa, että niiden henkilöiden yksilöinti, joiden kanssa PrivatBank ei voi aloittaa liikesuhteita tai ylläpitää liikesuhteita pääasiassa kyseessä olevan hallinnollisen toimenpiteen nojalla, perustuu yhtäältä luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden ja Latvian välistä sidettä koskevaan arviointiperusteeseen ja toisaalta kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvoa koskevaan arviointiperusteeseen. Näin ollen kyseinen toimenpide ei välttämättä vaikuta pelkästään kyseisen luottolaitoksen ja sellaisten luonnollisten henkilöiden, jotka eivät ole Latvian kansalaisia, välisiin suhteisiin.
Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee saman toisen kysymyksen yhteydessä unionin tuomioistuimelta, onko toimenpide, joka ei perustu suoraan kansalliseen lainsäädäntöön mutta jonka FKTK:n kaltainen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen on määrännyt, ”SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu jäsenvaltion toimenpide ja merkitseekö se näin ollen – – pääomien vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä koskevan periaatteen rajoitusta”.
Tässä yhteydessä on muistutettava yhtäältä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida tällaisen hallinnollisen toimenpiteen yhteensoveltuvuutta ylemmäntasoisten kansallisten säännösten kanssa. Toisaalta, kuten Euroopan komissio esittää kirjallisissa huomautuksissaan, SEUT 63 artiklan 1 kohdan tarkoituksena on poistaa muun muassa hallinnolliset esteet, jotka voivat haitata pääomien vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä (ks. vastaavasti tuomio 27.10.2005, Trapeza tis Ellados, C‑329/03, EU:C:2005:645, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin ollen FKTK:n kaltaisen viranomaisen tekemään päätökseen sisältyvä hallinnollinen toimenpide voi muodostaa kyseisessä määräyksessä tarkoitetun rajoituksen.
Kolmanneksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että voidakseen antaa ennakkoratkaisupyynnön esittäneelle tuomioistuimelle hyödyllisen vastauksen unionin  tuomioistuin saattaa joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeuden normeja, joihin  kansallinen tuomioistuin ei ole viitannut kysymyksessään (tuomio 2.9.2021, LG ja MH (Itsepesu), C‑790/19, EU:C:2021:661, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa pääasian asianosaiset, Italian ja Latvian hallitukset sekä komissio ovat väittäneet kirjallisissa tai suullisissa huomautuksissaan, että pääasiassa kyseessä olevaa hallinnollista toimenpidettä voidaan tarkastella paitsi SEUT 63 artiklan 1 kohdassa määrätyn pääomien vapaan liikkuvuuden kannalta myös SEUT 56 artiklassa taatun palvelujen tarjoamisen vapauden kannalta.
Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että luottolaitoksen toiminta, joka muodostuu luottojen myöntämisestä, on SEUT 56 artiklassa tarkoitettu palvelu (tuomio 14.2.2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näin ollen ja kun otetaan huomioon myös tämän tuomion 29 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö, ammattimaista luotonantotoimintaa koskevat liiketoimet liittyvät lähtökohtaisesti sekä SEUT 56 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettuun palvelujen tarjoamisen vapauteen että SEUT 63 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettuun pääomien vapaaseen liikkuvuuteen (ks. vastaavasti tuomio 14.2.2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun kansallinen toimenpide liittyy samalla sekä palvelujen tarjoamisen vapauteen että pääomien vapaaseen liikkuvuuteen, on tutkittava, missä määrin näiden perusvapauksien käyttämiseen vaikutetaan ja meneekö pääasian olosuhteissa yksi perusvapauksista toisen edelle. Unionin tuomioistuin tutkii kyseistä toimenpidettä pääsääntöisesti suhteessa yhteen näistä perusvapauksista, jos jompikumpi näistä perusvapauksista on kyseisissä olosuhteissa täysin toissijainen toiseen perusvapauteen nähden ja sitä voidaan tarkastella yhdessä sen kanssa (tuomio 14.2.2019, Milivojević, C‑630/17, EU:C:2019:123, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on ilmeistä, että – kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 44 ja 45 kohdassa – pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide koskee yhtä lailla mahdollisuutta käyttää PrivatBankin rahoituspalveluja kuin pääomavirtoja sinänsä.
Ensinnäkin kyseinen hallinnollinen toimenpide, jossa tukeudutaan muun muassa kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvoa koskevaan arviointiperusteeseen, vaikuttaa suoraan pääomanliikkeisiin riippumatta siitä, käyttääkö kyseinen asiakas PrivatBankin tarjoamia neuvontapalveluja vai ei. Toiseksi hallinnollinen toimenpide, jossa luottolaitosta kielletään aloittamasta liikesuhteita ja jossa se velvoitetaan lopettamaan olemassa olevat liikesuhteet tiettyjen asiakkaiden kanssa, vaikuttaa kyseisen luottolaitoksen palvelujen tarjoamisen vapauteen.
Edellä esitetyn perusteella toinen ennakkoratkaisukysymys on muotoiltava uudelleen siten, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee sillä lähinnä, onko SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa ja SEUT 63 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että hallinnollinen toimenpide, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen yhtäältä kieltää luottolaitosta aloittamasta liikesuhteita sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanssa, joilla ei ole sidettä jäsenvaltioon, johon luottolaitos on sijoittautunut, ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ylittää tietyn arvon, ja toisaalta velvoittaa kyseisen luottolaitoksen lopettamaan tällaiset liikesuhteet, kun ne on aloitettu kyseisen toimenpiteen hyväksymisen jälkeen, muodostaa näistä määräyksistä ensimmäisessä tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen sekä mainituista määräyksistä toisessa tarkoitetun pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen.

Palvelujen tarjoamisen vapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden rajoituksen olemassaolo
Ensinnäkin on muistutettava, että SEUT 56 artiklassa kielletään sellaisen kansallisen lainsäädännön soveltaminen, jonka vuoksi palvelujen tarjoaminen jäsenvaltioiden välillä on vaikeampaa kuin niiden tarjoaminen pelkästään yhden jäsenvaltion sisällä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan SEUT 56 artiklassa vaaditaan poistamaan kaikki palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat rajoitukset, jotka on asetettu sillä perusteella, että niiden tarjoaja on sijoittautunut muuhun jäsenvaltioon kuin siihen, jossa palvelut suoritetaan (tuomio 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, 28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksia ovat jäsenvaltion toteuttamat sellaiset toimenpiteet, joilla kielletään tämän vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (tuomio 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 56 artiklassa vahvistetaan lisäksi oikeuksia paitsi palvelujen tarjoajalle myös näiden palvelujen vastaanottajalle (tuomio 30.1.2020, Anton van Zantbeek, C‑725/18, EU:C:2020:54, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevalla hallinnollisella toimenpiteellä estetään PrivatBankia tarjoamasta tiettyjä siinä määrätyn enimmäisarvon ylittäviä pankkipalveluja, jotka liittyvät esimerkiksi luottojen antamiseen tai varojen vastaanottamiseen, luonnollisille henkilöille, joilla ei ole sidettä Latviaan, tai oikeushenkilöille, jotka eivät harjoita kyseiseen jäsenvaltioon liittyvää taloudellista toimintaa. Kyseinen toimenpide on siis omiaan tekemään palvelujen tarjoamisesta jäsenvaltioiden välillä vaikeampaa kuin niiden tarjoaminen pelkästään Latvian tasavallan sisällä.
Näin ollen tämän tuomion 43–45 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti pääasiassa kyseessä olevan kaltainen hallinnollinen toimenpide muodostaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen, joka on lähtökohtaisesti kielletty SEUT 56 artiklan ensimmäisessä kohdassa.
Toiseksi unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 63 artiklassa oleva käsite ”rajoitus” käsittää yleisesti kaikki pääomanliikkeiden rajoitukset sekä jäsenvaltioiden välillä että jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välillä (tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Erityisesti kyseinen käsite kattaa valtion toimenpiteet, jotka ovat luonteeltaan syrjiviä siten, että niillä otetaan suoraan tai välillisesti käyttöön sellainen kotimaisten pääomanliikkeiden ja rajat ylittävien pääomanliikkeiden erilainen kohtelu, joka ei ilmennä tilanteiden objektiivista eroa, ja jotka  ovat näin ollen omiaan saamaan muiden jäsenvaltioiden tai kolmansien maiden luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt luopumaan rajat ylittävistä pääomanliikkeistä (tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 47 kohdassa, pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide, jossa PrivatBank velvoitetaan lopettamaan liikesuhteensa sellaisten luonnollisten henkilöiden kanssa, joilla ei ole sidettä Latviaan, ja sellaisten oikeushenkilöiden kanssa, joiden taloudellisella toiminnalla ei ole sidettä  kyseiseen jäsenvaltioon, ja jossa PrivatBankia kielletään aloittamasta tällaisia liikesuhteita, merkitsee kansalaisuuteen perustuvaa välillistä syrjintää.
Vaikka tällaisessa hallinnollisessa toimenpiteessä, jossa asetetaan ainoastaan sidettä Latviaan koskeva arviointiperuste, ei viitata suoraan asianomaisten henkilöiden kansalaisuuteen, se voi kuitenkin vaikuttaa enemmän muun kuin Latvian tasavallan kansalaisiin ja tällaiseen muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneisiin yhtiöihin, koska heillä on todennäköisesti selvästi vähäisempi side Latvian tasavaltaan kuin Latvian kansalaisilla tai Latviaan sijoittautuneilla yhtiöillä.
Kolmanneksi on todettava, että toisin kuin Latvian hallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, se seikka, että asiakkaat, joihin pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide saattaa vaikuttaa, voivat vapaasti avata tilin missä tahansa muussa Latviassa toimiluvan saaneessa luottolaitoksessa ja tallettaa sinne varoja, koska kyseistä toimenpidettä sovelletaan yksinomaan PrivatBankiin, tai se, että kyseistä toimenpidettä sovelletaan ainoastaan tilapäisesti, ei voi poistaa mainitun toimen rajoittavaa luonnetta.
Tästä on todettava yhtäältä, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EUT-sopimuksessa lähtökohtaisesti kielletään perusvapauden ulottuvuudeltaan vähäinenkin tai vähämerkityksinen rajoittaminen (tuomio 22.9.2022, Admiral Gaming Network ym., C‑475/20–C‑482/20, EU:C:2022:71, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toisaalta on todettava, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 53 kohdassa, että se, että luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi vapaasti päättää, minkä luottolaitoksen kanssa se haluaa luoda liikesuhteen esimerkiksi tiettyjen ehtojen tai tuotteiden saamiseksi, kuuluu palvelujen tarjoamisen vapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden keskeiseen sisältöön.
Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa ja SEUT 63 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että hallinnollinen toimenpide, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen yhtäältä kieltää luottolaitosta aloittamasta liikesuhteita sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanssa, joilla ei ole sidettä siihen jäsenvaltioon, johon kyseinen laitos on sijoittautunut, ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ylittää tietyn arvon, ja toisaalta velvoittaa kyseisen luottolaitoksen lopettamaan tällaiset liikesuhteet, kun ne on aloitettu kyseisen toimenpiteen hyväksymisen jälkeen, muodostaa näistä määräyksistä ensimmäisessä tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen sekä näistä määräyksistä toisessa tarkoitetun pääomien liikkuvuuden rajoituksen.

Kolmas ja neljäs kysymys
Kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voidaanko palvelujen tarjoamisen vapauden ja pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus, joka on asetettu hallinnollisella toimenpiteellä, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen yhtäältä kieltää luottolaitosta aloittamasta liikesuhteita sellaisen luonnollisen henkilön kanssa, jolla ei ole sidettä siihen jäsenvaltioon, johon kyseinen laitos on sijoittautunut, ja jonka kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo on yli 15 000 euroa, tai sellaisen oikeushenkilön kanssa, jonka taloudellisella toiminnalla ei ole sidettä kyseiseen jäsenvaltioon ja jonka kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo on yli 50 000 euroa, ja jossa toisaalta se velvoittaa kyseisen luottolaitoksen lopettamaan tällaiset liikesuhteet, kun ne on aloitettu kyseisen toimenpiteen hyväksymisen jälkeen, oikeuttaa direktiivin 2015/849 1 artiklassa säädetyllä tavoitteella estää rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, ja kuuluuko kyseinen toimenpide mahdollisesti SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan soveltamisalaan.

Oikeuttamisperusteen olemassaolo
Siltä osin kuin on ensinnäkin kyse pääomien vapaasta liikkuvuudesta, unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sitä  voidaan rajoittaa valtion toimenpiteellä ainoastaan, jos kyseinen toimenpide voidaan oikeuttaa
jollakin SEUT 65 artiklassa mainitulla syyllä tai unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä  tarkoitetuilla yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, jollei ole olemassa unionin tasolla  toteutettua yhdenmukaistamistoimenpidettä, jolla varmistetaan näiden etujen suojaaminen (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide toteutettiin ensinnäkin sen vuoksi, että PrivatBankin toteuttamat rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevien lakien ja asetusten rikkomiset saataisiin loppumaan, ja toiseksi sen estämiseksi, että kyseinen luottolaitos uusii tulevaisuudessa tällaisia rikkomisia, koska niiden seurauksena voi olla paitsi se, että PrivatBank itse on osallisena rahanpesussa tai rahanpesuyrityksessä sekä kansainvälisten pakotteiden kiertämisessä tai rikkomisessa, myös se, että tällaisten rikkomisten vuoksi kansallinen rahoitussektori kokonaisuudessaan altistuisi merkittäville maineriskeille.
Tältä osin on todettava aluksi, että SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määrätään, että mitä SEUT 63 artiklassa määrätään, ei rajoita  jäsenvaltioiden oikeutta muun muassa toteuttaa kaikki toimenpiteet, jotka ovat välttämättömiä, jotta estetään rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen, taikka toteuttaa toimenpiteitä, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen ja turvallisuuden kannalta.
Unionin tuomioistuin on täsmentänyt, että jotta kyseessä olevaa toimenpidettä voidaan pitää SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna ”välttämättömänä toimenpiteenä”, sen tarkoituksena on oltava rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien lakien ja asetusten rikkomisen estäminen (ks. vastaavasti tuomio 7.6.2012, VBV – Vorsorgekasse, C‑39/11, EU:C:2012:327, 30 kohta).
Tämän jälkeen unionin tuomioistuin on jo todennut, että rahanpesun torjunta, joka liittyy yleisen järjestyksen suojaamisen tavoitteeseen, on sellainen legitiimi tavoite, joka voi oikeuttaa EUT-sopimuksessa taattujen perusvapauksien rajoittamisen (tuomio 31.5.2018, Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yleiseen järjestykseen liittyviin syihin voidaan vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta, eikä näitä perusteita myöskään saada käyttää ainoastaan taloudellisten päämäärien vuoksi (ks. vastaavasti tuomio 16.9.2020, Romenergo ja Aris Capital, C‑339/19, EU:C:2020:709, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten unionin tuomioistuin on jo maininnut, unionin lainsäätäjä on yhdenmukaistanut rahanpesun ja  terrorismin rahoituksen torjuntaa koskevat toimenpiteet vain osittain, joten jäsenvaltioilla on oikeus vedota rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjumiseen yleisen järjestyksen turvaamiseen liittyvinä syinä perusteena pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittaville kansallisille säännöksille (tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 89 kohta).
Tässä yhteydessä on muistutettava ensiksi, että direktiivillä 2015/849 toteutetaan ainoastaan vähimmäistason yhdenmukaistaminen, sillä sen 5 artiklassa annetaan jäsenvaltioille oikeus antaa tai pitää voimassa tiukempia säännöksiä, kun näillä säännöksillä pyritään vahvistamaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä, unionin oikeuden rajoissa (tuomio 17.11.2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, 46 kohta).
Toiseksi kyseisen direktiivin 59 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa toimivaltaisille viranomaisille valtuudet määrätä myös muuntyyppisiä hallinnollisia seuraamuksia kyseisessä artiklassa tarkoitettujen lisäksi tai määrätä hallinnollisia taloudellisia seuraamuksia, jotka ylittävät mainitussa artiklassa tarkoitetut määrät.
Edellä esitetyn perusteella hallinnollisella toimenpiteellä käyttöön otettu pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitus voi olla oikeutettu yhtäältä SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti silloin, kun kyseinen toimenpide on välttämätön, jotta estetään rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien jäsenvaltioiden lakien ja asetusten rikkominen. Toisaalta tällainen rajoitus voidaan oikeuttaa myös tarpeella estää ja torjua rahanpesua ja terrorismin rahoitusta.
Kun otetaan huomioon tämän tuomion 58 kohdassa mainitut pääasiassa kyseessä olevan hallinnollisen toimenpiteen tavoitteet, tällainen toimenpide täyttää edellisessä kohdassa tarkoitetut edellytykset, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.
Toiseksi palvelujen tarjoamisen vapaudesta on riittävää todeta, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että rahanpesun torjunta, joka liittyy yleisen järjestyksen suojaamiseen, on sellainen legitiimi tavoite, joka voi oikeuttaa palvelujen tarjoamisen vapauden rajoittamisen (tuomio 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, 64 kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että ellei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on toteutettava, muuta johdu, pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide voi olla oikeutettu sekä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä ja torjuntaa koskevan  legitiimin tavoitteen että SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla, jos kyseisellä hallinnollisella toimenpiteellä tavoitellaan jotakin viimeksi mainitussa määräyksessä tarkoitetuista päämääristä.
Kyseisen hallinnollisen toimenpiteen on kuitenkin unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oltava myös suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää muun muassa, että sillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus), C‑78/18, EU:C:2020:476, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka viime kädessä kansallisen tuomioistuimen, jonka yksinomaiseen toimivaltaan tosiseikkojen  arviointi ja kansallisen lainsäädännön tulkinta kuuluvat, on päätettävä, täyttyvätkö nämä  edellytykset käsiteltävässä asiassa, unionin tuomioistuin on ennakkoratkaisumenettelyssä  toimivaltainen antamaan pääasian asiakirja-aineiston sekä sille esitettyjen kirjallisten ja suullisten  huomautusten perusteella kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllisiä ohjeita, joiden avulla  kansallinen tuomioistuin voi antaa ratkaisun käsiteltäväkseen saatetussa asiassa (tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen
Ensinnäkin siitä, onko pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide omiaan takaamaan  tavoitellun tavoitteen toteutumisen, on tässä yhteydessä muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö on omiaan  takaamaan esiin tuodun tavoitteen toteutumisen vain, jos sillä tosiasiallisesti pyritään saavuttamaan tavoite johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, 73 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt, että kun kansallisen toimenpiteen tavoitteena on rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estäminen, kyseisen toimenpiteen on katsottava olevan omiaan takaamaan näin esiin tuodun ennalta ehkäisevän tavoitteen toteutumisen, kun se auttaa vähentämään rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä (ks. vastaavasti tuomio 10.3.2016, Safe Interenvíos, C‑235/14, EU:C:2016:154, 104 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide toteutettiin erityisesti sen vuoksi, että PrivatBank oli rikkonut tiettyjä kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevia vaatimuksia. Tarkemmin sanottuna – kuten tämän tuomion 18 kohdassa todetaan ja kuten FKTK ja Latvian hallitus istunnossa huomauttivat – PrivatBankin asiakkaan tuntemisvelvollisuutta ja liiketoimien valvontaa koskevalla sisäisellä valvontajärjestelmällä ei nimittäin ole katsottu voitavan taata sitä, että kyseinen luottolaitos hallitsisi tehokkaasti kyseessä olevia riskejä. Erityisesti on niin, että koska PrivatBank ei voi saada tietoja asiakkaistaan, sen on mahdotonta tuntea niitä ja tämän seurauksena noudattaa sille asetettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta.
Tältä osin on muistutettava, että direktiivin 2015/849 säännöksillä, jotka ovat luonteeltaan ennaltaehkäiseviä, pyritään vahvistamaan riskiperusteisen lähestymistavan mukaisesti ennaltaehkäisevien ja varoittavien säännösten kokonaisuus rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen tehokkaaksi torjumiseksi, jotta vältetään – kuten kyseisen direktiivin johdanto osan ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee – se, että laittoman rahan virrat voisivat vahingoittaa unionin rahoitusalan eheyttä, vakautta ja mainetta sekä uhata sisämarkkinoita ja kansainvälistä kehitystä (tuomio 17.11.2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näihin ennalta ehkäiseviin ja varoittaviin toimenpiteisiin, joiden avulla rahanpesua ja terrorismin rahoitusta voidaan tehokkaasti torjua, kuuluvat direktiivin 2015/849 8 artiklan 1 ja 3 kohdassa ja 11 artiklassa tarkoitetut toimenpiteet, joissa asetetaan ilmoitusvelvollisille yhteisöille velvollisuuksia, jotka koskevat niiden asiakkaisiin liittyvien, rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskien tunnistamista ja hallintaa sekä asiakkaiden yksilöintiä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden toteuttamisen yhteydessä.
Ilmoitusvelvolliset yhteisöt ovat muun muassa velvollisia soveltamaan tavanomaisia asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä, kun ne ovat tiettyyn asiakkaaseen liittyvässä riskiarviossa vahvistaneet normaalin riskitason rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen osalta (tuomio 17.11.2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, 68 kohta).
Kyseisen direktiivin 13 artiklan 1 kohdassa mainitaan joitakin asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä, jotka ilmoitusvelvollisten yhteisöjen on toteutettava, muun muassa asiakkaan tunnistaminen ja henkilöllisyyden todentaminen (a alakohta), liikesuhteen tarkoituksen ja aiotun luonteen arvioiminen ja tarvittaessa tietojen hankkiminen niistä (c alakohta) tai liikesuhteen jatkuva seuranta, mukaan luettuna liiketoimien tarkastaminen koko liikesuhteen aikana sen varmistamiseksi, että suoritettavat liiketoimet ovat yhdenmukaiset niiden tietojen kanssa, jotka ilmoitusvelvollisella on asiakkaasta, tämän liiketoiminnasta ja riskiprofiilista ja tarvittaessa varojen alkuperästä, sekä sen varmistaminen, että hallussa olevat asiakirjat ja tiedot pidetään ajan tasalla (d alakohta).
Tässä yhteydessä on korostettava ensinnäkin, että pääasiassa kyseessä olevalla hallinnollisella toimenpiteellä luonnollisten henkilöiden osalta vahvistettu kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien 15 000 euron kynnysarvo, joka vastaa lisäksi direktiivin 2015/849 11 artiklan b alakohdan i alakohdassa tarkoitettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden soveltamisen käynnistävää kynnysarvoa, koskee tilannetta, jossa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskin voidaan legitiimisti katsoa olevan olemassa. Myöskään tässä hallinnollisessa toimenpiteessä vahvistetun oikeushenkilöitä koskevan kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien 50 000 euron kynnysarvon, joka FKTK:n mukaan on määritetty kansallisen lainsäädännön mukaisesti, kohtuullisuutta ei ole kyseenalaistettu pääasian oikeudenkäynnissä.
Toiseksi on niin, että kuten tämän tuomion 74 kohdassa muistutetaan, unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että FKTK katsoi, ettei PrivatBankin asiakkaan tuntemisvelvollisuutta ja liiketoimien valvontaa koskevalla sisäisellä valvontajärjestelmällä voida taata sitä, että kyseinen luottolaitos hallitsisi tehokkaasti kyseessä olevia riskejä. Arvioitaessa sitä, voidaanko pääasiassa kyseessä olevalla hallinnollisella toimenpiteellä taata legitiimi tavoite estää ja torjua rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, on otettava huomioon tällainen PrivatBankin riskinhallintajärjestelmän  puutteellisuus.
Edellä esitetyn perusteella on ilmeistä, että pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide, jolla PrivatBank velvoitetaan lopettamaan liikesuhteensa ja olemaan aloittamatta liikesuhteita tietyn arvon ylittäviltä osin sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanssa, joilla ei ole sidettä Latviaan, on omiaan takaamaan sen, että kyseinen luottolaitos voi noudattaa tunnistamisvelvoitettaan yhtäältä asiakasriskin arvioinnin ja toisaalta mahdollisten asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden käyttöönoton yhteydessä.
Kun otetaan huomioon PrivatBankin riskienhallintajärjestelmän puutteellisuus, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen itse todennut pääasian asianosaisten sitä kiistämättä, sekä riski siitä, ettei kyseinen luottolaitos pysty noudattamaan muun muassa asiakkaan tuntemisvelvollisuuttaan sellaisiin asiakkaisiinsa nähden, joilla ei ole sidettä Latviaan ja joilla on merkittäviä kredit-tilitapahtumia, vaikuttaa siltä, että pääasiassa kyseessä olevalla hallinnollisella toimenpiteellä voidaan vähentää johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä.
Toiseksi pääasiassa kyseessä olevan hallinnollisen toimenpiteen tarpeellisuudesta on muistutettava, että perusvapautta rajoittavat toimenpiteet voidaan oikeuttaa ainoastaan silloin, kun kyseistä tavoitetta ei voida saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä (tuomio 7.9.2022, Cilevičs ym., C‑391/20, EU:C:2022:638, 81 kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, että pääasiassa kyseessä olevalla hallinnollisella toimenpiteellä otetaan käyttöön kielto aloittaa liikesuhteita ja velvollisuus lopettaa olemassa olevat liikesuhteet sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ole sidettä Latviaan, kun kyseisessä toimenpiteessä säädetty kynnysarvo on saavutettu.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on määritettävä, voidaanko kyseistä hallinnollista toimenpidettä pitää tarpeellisena, kun otetaan huomioon muun muassa se, että – kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa – edellytys, jonka mukaan henkilöllä ei ole sidettä Latviaan, voi sen laajuuden vuoksi koskea myös luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä, joihin ei direktiivin 2015/849 mukaisesti liity erityistä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riskiä.
Tältä osin voidaan ottaa huomioon kyseisen luottolaitoksen vaikeudet saada tietoja asiakkaistaan; nämä vaikeudet  on FKTK:n unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa esittämien huomautusten mukaan näytetty toteen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava. Kyseisen tuomioistuimen asiana on erityisesti tarkistaa, ovatko asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevien toimenpiteiden tai niiden täytäntöönpanon puutteet olleet sellaisia, että niiden vuoksi oli tarpeen toteuttaa laaja toimenpide, jolla otetaan käyttöön välillinen syrjintä.
Lisäksi on otettava huomioon myös se, että direktiivin 2015/849 59 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan kyseisen ilmoitusvelvollisen yhteisön velvoitteiden, erityisesti mainitun direktiivin 10–24 artiklassa tarkoitetun asiakkaan tuntemisvelvollisuuden, vakavan, toistuvan tai järjestelmällisen rikkomisen tapauksessa kansalliset viranomaiset voivat määrätä kyseisille yksiköille seuraamuksia ja hallinnollisia toimenpiteitä.
Näihin seuraamuksiin ja toimenpiteisiin kuuluvat rahamääräisten hallinnollisten seuraamusten lisäksi direktiivin 2015/849 59 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan toimiluvan peruminen tai keskeyttäminen, jos ilmoitusvelvollisella on oltava toimilupa.
Kuten tämän tuomion 65 kohdassa muistutetaan, direktiivin 2015/849 59 artiklan 4 kohdassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltiot voivat antaa toimivaltaisille viranomaisille valtuudet määrätä myös muuntyyppisiä hallinnollisia seuraamuksia 2 kohdan a–d alakohdassa tarkoitettujen lisäksi.
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 85 kohdassa, pääasiassa kyseessä olevan kaltainen hallinnollinen toimenpide on – ellei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamasta tarkistuksesta muuta ilmene –  vähemmän rajoittava kuin direktiivin 2015/849 59 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettu toimiluvan peruminen tai keskeyttäminen.
Latvian hallitus totesi lisäksi istunnossa, että PrivatBankille oli aikaisemmin asetettu asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia tehostettuja velvoitteita, joilla loukataan perusvapauksia vähemmän kuin pääasiassa kyseessä olevalla hallinnollisella toimenpiteellä määrätyillä velvoitteilla, mutta että nämä toimenpiteet eivät olleet riittävän tehokkaita yksilöityjen riskien torjumiseksi.
Edellä esitetystä seuraa, että jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu, pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide vaikuttaa olevan vähiten rajoittava hallinnollinen toimenpide, jolla estetään tehokkaasti PrivatBankille aiheutuva rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski.
Kolmanneksi on selvitettävä, ettei pääasiassa kyseessä olevan kaltainen hallinnollinen toimenpide, jolla pyritään estämään ja torjumaan rahanpesua ja terrorismin rahoitusta, loukkaa liiallisesti kyseisen luottolaitoksen ja sen asiakkaiden SEUT 56 ja SEUT 63 artiklan mukaisesti suojattuja oikeuksia ja etuja.
Tältä osin on todettava ensinnäkin, että unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että pääasiassa kyseessä olevaa hallinnollista toimenpidettä oli tarkoitus soveltaa rajoitetun ajan eli odotettaessa tämän tuomion 19 kohdassa mainitussa päätöksessä tarkoitettujen muiden toimenpiteiden toteuttamista ja sitä, että FKTK hyväksyy tämän täytäntöönpanon. Tästä seuraa, kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 89 kohdassa, että PrivatBankilla itsellään oli mahdollisuus vaikuttaa rajoitusten poistamiseen.
Toiseksi on todettava, kuten julkisasiamies katsoi ratkaisuehdotuksensa 90 kohdassa, että pääasiassa kyseessä olevan hallinnollisen toimenpiteen voimakkuus ei vaikuta suhteettomalta tavoiteltuun legitiimiin tavoitteeseen eli rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämiseen ja torjuntaan nähden. Yhtäältä on nimittäin niin, että koska kyseistä hallinnollista toimenpidettä sovellettiin vasta pääasiassa kyseessä olevan päätöksen tekemisestä lähtien, PrivatBank saattoi säilyttää liikesuhteet, jotka se oli aloittanut ennen kyseisen päätöksen tekemistä, myös sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla ei ollut sidettä Latviaan ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo oli suurempi kuin kyseisessä toimenpiteessä vahvistetut kynnysarvot. Toisaalta kyseinen luottolaitos saattoi jatkaa uusien liikesuhteiden aloittamista sellaisten henkilöiden kanssa, joilla ei ole mitään sidettä Latviaan, kunhan heidän kuukausittaisten kredit-tilitapahtumiensa arvo on kyseisiä kynnysarvoja alempi.
Kolmanneksi on todettava, että FKTK:n mukaan pääasiassa kyseessä olevan hallinnollisen toimenpiteen toteuttaminen oli tarpeen, koska PrivatBank oli rikkonut järjestelmällisesti ja toistuvasti rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevia kansallisia lakeja ja asetuksia. PrivatBank siis itse myötävaikutti tuottamuksellisesti kyseessä olevaan riskitilanteeseen, johon toimivaltaisen kansallisen viranomaisen oli reagoitava.
Neljänneksi on todettava, kuten julkisasiamies korosti ratkaisuehdotuksensa 92 kohdassa, että vaikka pääomien vapaa liikkuvuus merkitsee sitä, että asiakas voi valita vapaasti, minkä luottolaitoksen tehtäväksi hän haluaa antaa muun muassa pankkitilinsä hoitamisen, tämä perusvapaus ei kuitenkaan anna oikeutta aloittaa liikesuhteita tietyn luottolaitoksen kanssa ilman, että otetaan huomioon konkreettisia olosuhteita, kuten sitä, ettei kyseinen laitos noudata rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevia lakeja ja asetuksia.
Näissä olosuhteissa – ja jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on suoritettava, muuta johdu – pääasiassa kyseessä oleva hallinnollinen toimenpide ei vaikuta loukkaavan kohtuuttomasti kyseessä olevan luottolaitoksen ja sen asiakkaiden SEUT 56 ja SEUT 63 artiklan mukaisesti suojattuja oikeuksia ja etuja.
Kun otetaan huomioon kaikki edellä esitetyt seikat, kolmanteen ja neljänteen kysymykseen on vastattava, että SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa ja SEUT 63 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle hallinnolliselle toimenpiteelle, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen yhtäältä kieltää luottolaitosta aloittamasta liikesuhteita sellaisten luonnollisten henkilöiden kanssa, joilla ei ole sidettä siihen jäsenvaltioon, johon luottolaitos on sijoittautunut, ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo on yli 15 000 euroa, tai sellaisten oikeushenkilöiden kanssa, joiden taloudellisella toiminnalla ei ole sidettä kyseiseen jäsenvaltioon ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo on yli 50 000 euroa, sekä toisaalta velvoittaa kyseisen luottolaitoksen lopettamaan tällaiset liikesuhteet, kun ne on solmittu kyseisen toimenpiteen hyväksymisen jälkeen, edellyttäen, että ensinnäkin kyseinen toimenpide on perusteltu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen tavoitteen vuoksi tai välttämättömänä toimenpiteenä rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien kansallisten lakien ja asetusten rikkomisen estämiseksi taikka SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna yleisen järjestyksen kannalta perusteltuna toimenpiteenä, toiseksi sillä voidaan taata näiden tavoitteiden saavuttaminen, kolmanneksi sillä ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteiden saavuttamiseksi, ja neljänneksi sillä ei loukata kohtuuttomasti kyseessä olevan luottolaitoksen ja sen asiakkaiden SEUT 56 ja SEUT 63 artiklan mukaisesti suojattuja oikeuksia ja etuja.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Rahoituslainat ja
‑
luotot sekä toimet, jotka koskevat rahoituslaitoksissa ja erityisesti luottolaitoksissa olevia shekki- ja talletustilejä, ovat SEUT 63 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja pääomanliikkeitä.
2)
SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa ja SEUT 63 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että hallinnollinen toimenpide, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen yhtäältä kieltää luottolaitosta aloittamasta liikesuhteita sellaisten luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden kanssa, joilla ei ole sidettä siihen jäsenvaltioon, johon kyseinen laitos on sijoittautunut, ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo ylittää tietyn arvon, ja toisaalta velvoittaa kyseisen luottolaitoksen lopettamaan tällaiset liikesuhteet, kun ne on aloitettu kyseisen toimenpiteen hyväksymisen jälkeen, muodostaa näistä määräyksistä ensimmäisessä tarkoitetun palvelujen tarjoamisen vapauden rajoituksen sekä näistä määräyksistä toisessa tarkoitetun pääomien liikkuvuuden rajoituksen.
3)
SEUT 56 artiklan ensimmäistä kohtaa ja SEUT 63 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että ne eivät ole esteenä sellaiselle hallinnolliselle toimenpiteelle, jossa jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen yhtäältä kieltää luottolaitosta aloittamasta liikesuhteita sellaisten luonnollisten henkilöiden kanssa, joilla ei ole sidettä siihen jäsenvaltioon, johon luottolaitos on sijoittautunut, ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo on yli 15 000 euroa, tai sellaisten oikeushenkilöiden kanssa, joiden taloudellisella toiminnalla ei ole sidettä kyseiseen jäsenvaltioon ja joiden kuukausittaisten kredit-tilitapahtumien arvo on yli 50 000 euroa, sekä toisaalta velvoittaa kyseisen luottolaitoksen lopettamaan tällaiset liikesuhteet, kun ne on solmittu kyseisen toimenpiteen hyväksymisen jälkeen, edellyttäen, että ensinnäkin kyseinen toimenpide on perusteltu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämisen tavoitteen vuoksi tai välttämättömänä toimenpiteenä rahoituslaitosten toiminnan vakauden valvontaa koskevien kansallisten lakien ja asetusten rikkomisen estämiseksi taikka SEUT 65 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna yleisen järjestyksen kannalta perusteltuna toimenpiteenä, toiseksi sillä voidaan taata näiden tavoitteiden saavuttaminen, kolmanneksi sillä ei ylitetä sitä, mikä on välttämätöntä tavoitteiden saavuttamiseksi, ja neljänneksi sillä ei loukata kohtuuttomasti kyseessä olevan luottolaitoksen ja sen asiakkaiden SEUT 56 ja SEUT 63 artiklan mukaisesti suojattuja oikeuksia ja etuja.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: latvia.