CELEX: 62017CJ0513
Procedimiento prejudicial
Transportes
Transportes por carretera
Reglamento (CE) n.º 561/2006
Artículo 19, apartado 2, párrafo primero
Sanción administrativa por una infracción cometida en el territorio del Estado miembro del domicilio social de una empresa, impuesta por las autoridades competentes de otro Estado miembro en el que dicha infracción ha sido descubierta

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.
o
561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.
o
3821/85 y (CE) n.
o
2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.
o
3820/85 del Consejo (
DO 2006, L 102, p. 1
).
Dicha petición se ha presentado en el marco de un procedimiento iniciado a raíz del recurso interpuesto por el Sr. Josef Baumgartner, en calidad de representante de Transporte Josef Baumgartner GmbH & Co KG (en lo sucesivo, «sociedad»), con domicilio social en Austria, contra una multa impuesta a dicha sociedad por el Bundesamt für Güterverkehr (Oficina Federal de Transporte de Mercancías, Alemania) por la infracción del Reglamento n.
o
561/2006, supuestamente cometida en el Estado miembro del domicilio social de la empresa.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
A tenor de los considerandos 14, 19, y 26 del Reglamento n.
o
561/2006:
«(14)
Para garantizar una aplicación eficaz, es esencial que las autoridades competentes puedan determinar, al realizar controles en carretera y tras un período transitorio, que los tiempos de conducción y períodos de descanso se respetaron debidamente el día del control y los 28 días anteriores.
[…]
(19)
A la vista del aumento del transporte transfronterizo de mercancías y viajeros, es deseable, en interés de la seguridad vial y de una mayor efectividad de los controles en carretera y en las instalaciones de las empresas, contabilizar y verificar el debido e íntegro cumplimiento de las normas pertinentes sobre los tiempos de conducción, los períodos de descanso y las pausas efectuados en otros Estados miembros o países terceros.
[…]
(26)
Los Estados miembros deben determinar el régimen de sanciones aplicables en caso de incumplimiento del presente Reglamento y garantizar su ejecución. Las sanciones previstas deberán ser efectivas, proporcionadas, disuasorias y no discriminatorias. Entre las distintas medidas comunes que puedan imponer los Estados miembros en caso de que se detecte una infracción grave, debe figurar también la posibilidad de inmovilizar el vehículo. Las disposiciones del presente Reglamento relativas a las sanciones, procesos o procedimientos administrativos no afectarán a las normas nacionales sobre la carga de la prueba.»
El artículo 10, apartado 5, del Reglamento n.
o
561/2006 dispone:
«a)
Las empresas de transporte que utilicen vehículos dotados de aparatos de control con arreglo al anexo I B del Reglamento [n.
o
3821/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, relativo al aparato de control en el sector de los transportes por carretera (
DO 1985, L 370, p. 8
),] y que entren dentro del campo de aplicación del presente Reglamento:
i)
garantizarán que todos los datos sean transferidos de la unidad instalada en el vehículo y de la tarjeta de conductor con la regularidad prevista en el Estado miembro y que los datos pertinentes sean transferidos con mayor frecuencia para permitir que todas las actividades realizadas por o para esa empresa sean transferidas,
ii)
garantizarán que todos los datos transferidos de la unidad instalada en el vehículo y de la tarjeta de conductor se conserven durante al menos doce meses después de su registro y que, en el caso de que así lo exija un inspector, tales datos sean accesibles directamente o a distancia, a partir de las instalaciones de la empresa.
b)
A efectos del presente apartado, “transferencia” debe ser entendida conforme a la definición recogida en el anexo I B, capítulo I, letra s), del Reglamento [n.
o
3821/85].
c)
El período máximo [al cabo del] cual los datos pertinentes deberán ser transferidos en los términos de la letra a) anterior, inciso i), deberá ser decidido por la Comisión de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 24, apartado 2.»
El artículo 19, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
561/2006 es del siguiente tenor:
«1.   Los Estados miembros establecerán el régimen de sanciones aplicable a las infracciones de las disposiciones del presente Reglamento y del Reglamento [n.
o
3821/85] y tomarán todas las medidas necesarias para garantizar su aplicación. Dichas sanciones deberán ser eficaces, proporcionadas, disuasorias y no discriminatorias. Ninguna infracción del presente Reglamento y del Reglamento [n.
o
3821/85] será objeto de más de una sanción o procedimiento administrativo. Los Estados miembros notificarán a la Comisión estas medidas y las normas sobre sanciones antes de la fecha mencionada en el artículo 29, párrafo segundo. La Comisión informará a los Estados miembros en consecuencia.
2.   Los Estados miembros permitirán a las autoridades competentes aplicar sanciones a una empresa o a un conductor por infracciones contra el presente Reglamento descubiertas en su territorio y para las que todavía no se haya impuesto ninguna sanción, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país.
Con carácter de excepción, cuando se descubra una infracción:
–
que no se haya cometido en el territorio del Estado miembro afectado, y
–
que haya sido cometida por una empresa establecida en otro Estado miembro [o en un tercer país] o por un conductor cuyo centro de trabajo se encuentre en otro Estado miembro o en un tercer país,
en lugar de imponer una sanción, los Estados miembros podrán, hasta el 1 de enero de 2009, notificar las circunstancias de la infracción a la autoridad competente del Estado miembro o del tercer país en que esté establecida la empresa o en el que se encuentre el centro de trabajo del conductor.»
El artículo 13 del Reglamento n.
o
3821/85, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.
o
1266/2009, de la Comisión, de 16 de diciembre de 2009 (
DO 2009, L 339, p. 3
), establecía:
«El empresario y los conductores velarán por el buen funcionamiento y la correcta utilización del aparato de control, por una parte, y por otra, de la tarjeta de conductor en caso de que el conductor deba conducir un vehículo provisto de un aparato de control conforme a lo dispuesto en el anexo I B.»
El anexo I B, capítulo I, del citado Reglamento disponía:
«A los efectos del presente anexo, se entenderá por:
[…]
l)
Tarjeta de empresa: una tarjeta de tacógrafo asignada por las autoridades de un Estado miembro cualquiera al propietario o titular de vehículos provistos de aparato de control. Esta tarjeta identifica a la empresa y permite visualizar, transferir, descargar e imprimir los datos almacenados en el/los aparato(s) de control bloqueado(s) por la empresa en cuestión o no bloqueados por empresa alguna.
[…]
s)
Transferencia: la copia, junto con la firma digital, de una parte o de la totalidad de un conjunto de ficheros de datos almacenados en la memoria [de la unidad instalada en el] vehículo o en la memoria de la tarjeta de tacógrafo, que son necesarios para determinar el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento [n.
o
561/2006] […]».
Derecho alemán
El artículo 2, apartado 5, segunda frase, del Verordnung zur Durchführung des Fahrpersonalgesetzes (Reglamento de ejecución de la Ley sobre trabajadores móviles del transporte por carretera; en lo sucesivo, «Fahrpersonalverordnung») establece, en esencia, que, en lo que atañe a los vehículos comprendidos en el ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
561/2006, el empresario deberá adoptar las medidas necesarias para que todos los datos de las tarjetas de conductor se transfieran a la empresa a más tardar 28 días después del registro.
El artículo 5 de la Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (Ley de Infracciones Administrativas; en lo sucesivo, «OWiG») dispone:
«Salvo disposición en contrario de la ley, solo se podrán sancionar las infracciones administrativas cometidas en el ámbito de aplicación territorial de la presente Ley o, fuera del mismo, en un buque o aeronave con derecho a enarbolar la bandera o la marca distintiva de la nacionalidad de la República Federal de Alemania.»
El artículo 9 de la OWiG establece, en esencia, que el representante de una persona física o jurídica puede ser sancionado por hechos constitutivos de una infracción cometida por la persona representada.
Litigio principal y cuestión prejudicial
A raíz de un control en carretera efectuado el 19 de noviembre de 2015 en Alemania, las autoridades competentes descubrieron dos infracciones del Reglamento n.
o
561/2006 en relación con uno de los vehículos pertenecientes a la sociedad.
Por un lado, los datos de la tarjeta de conductor no habían sido transferidos en el plazo establecido en el artículo 10, apartado 5, letra a), inciso i), del Reglamento n.
o
561/2006, en relación con el artículo 2, apartado 5, de la Fahrpersonalverordnung. Por otro lado, la tarjeta de empresa no había sido introducida en el aparato de control del citado vehículo.
El 15 de febrero de 2016, se instó al Sr. Baumgartner, como representante de la sociedad, a que tomara posición acerca de las imputaciones formuladas. Al no producirse reacción alguna por parte del interesado, la Oficina Federal de Transporte de Mercancías decidió imponerle una multa de 406,25 euros por esas dos infracciones.
El Sr. Baumgartner recurrió la citada decisión ante dicha Oficina, impugnando la competencia territorial de esta para sancionar las infracciones descubiertas.
Sostenía que, con arreglo al artículo 2, apartado 5, segunda frase, del Fahrpersonalverordnung, la obligación de transferir los datos de la tarjeta de conductor y de activar un bloqueo de empresa únicamente se impone en el domicilio social de la empresa. Habida cuenta de que la sociedad está establecida en Austria, el Sr. Baumgartner considera que la infracción que se le imputa fue cometida fuera el ámbito de aplicación territorial del artículo 5 de la OWiG.
En la resolución de remisión, el Amtsgericht Köln (Tribunal de lo Civil y Penal de Colonia, Alemania), que conoce del recurso interpuesto por el Sr. Baumgartner, señala que el Oberlandsgericht Köln (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Colonia, Alemania), en un auto de 31 de julio de 2017, adoptó en un asunto similar la interpretación de la normativa nacional expuesta en el apartado precedente.
Además, en dicho auto, el Oberlandsgericht Köln (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Colonia) no reconoció a las autoridades alemanas una potestad sancionadora basada en el artículo 19, apartado 2, del Reglamento n.
o
561/2006.
Al mismo tiempo que reconocía que el Reglamento n.
o
561/2006 era directamente aplicable, por lo que responde de este modo al concepto de «ley», en el sentido de la expresión «salvo disposición en contrario de la ley», que emplea el artículo 5 de la OWiG, el Oberlandsgericht Köln (Tribunal Superior Regional de lo Civil y Penal de Colonia) consideró que el artículo 19, apartado 2, del citado Reglamento debía interpretarse en el sentido de que el Estado miembro que haya descubierto una infracción habilita a las autoridades de otro Estado miembro a sancionarla, independientemente del lugar en que dicha infracción haya sido cometida, de modo que la Oficina Federal de Transporte de Mercancías no era competente, en este caso, para sancionar directamente la infracción descubierta.
Sin embargo, según el órgano jurisdiccional remitente, el artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006 debe interpretarse en el sentido de que esa disposición habilita a los Estados miembros a sancionar infracciones del citado Reglamento descubiertas en su territorio, aun cuando esas infracciones hayan sido cometidas en el territorio de otro Estado miembro.
El citado órgano jurisdiccional considera que esa interpretación se ve corroborada por el artículo 19, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
561/2006. Con arreglo a dicha disposición, cuando se descubriera una infracción que no hubiera sido cometida en su territorio, un Estado miembro podía, hasta el 1 de enero de 2009, en lugar de imponer una sanción, notificar las circunstancias de esta a la autoridad competente del Estado miembro o del tercer país en el que estuviera establecida la empresa o en el que se encontrara el centro de trabajo del conductor.
En tales circunstancias, el Amtsgericht Köln (Tribunal de lo Civil y Penal de Colonia), decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial
«¿Debe interpretarse el artículo 19, apartado 2, [párrafo primero], del Reglamento n.
o
561/2016 en el sentido de que una sanción contra una empresa o contra un directivo de una empresa en virtud de los artículos 30, 9 y 130 de la [OWiG] por una infracción administrativa cometida en el domicilio social de la empresa solo puede ser impuesta por el Estado miembro en cuyo territorio tiene su domicilio social la empresa? ¿O están facultados también otros Estados miembros para sancionar la infracción administrativa si esta ha sido descubierta en su territorio?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006 debe interpretarse en el sentido de que faculta directamente a las autoridades competentes de un Estado miembro para imponer sanciones a una empresa o a un directivo de esta por una infracción del citado Reglamento descubierta en su territorio, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro en el que dicha empresa tiene su domicilio social.
De conformidad con reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de que forma parte (véase, en ese sentido, la sentencia de 20 de diciembre de 2017, Vaditrans,
C‑102/16
,
EU:C:2017:1012
, apartado
y jurisprudencia citada).
Según el artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006, los Estados miembros permitirán a las autoridades competentes aplicar sanciones a una empresa o a un conductor por infracciones contra el citado Reglamento descubiertas en su territorio y para las que todavía no se haya impuesto ninguna sanción, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país.
No obstante, como han señalado el Gobierno austriaco y la Comisión en sus observaciones, tanto la interpretación realizada por el órgano jurisdiccional remitente como la defendida por el demandante en el litigio principal son admisibles desde el punto de vista gramatical, toda vez que la citada disposición no menciona de manera unívoca cuál es el Estado miembro del que dependen las «autoridades competentes».
El Tribunal de Justicia ha considerado que el artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006 prevé expresamente la posibilidad de que las autoridades competentes de un Estado miembro apliquen sanciones a una empresa o a un conductor por infracciones contra ese Reglamento, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2016, Eurospeed,
C‑287/14
,
EU:C:2016:420
, apartado
).
Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que, además de mejorar las condiciones de trabajo del personal del sector del transporte por carretera, el Reglamento n.
o
561/2006 también tiene por objetivo incrementar la seguridad vial en general (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2016, Eurospeed,
C‑287/14
,
EU:C:2016:420
, apartado
).
Para lograr este objetivo y para garantizar la eficacia de la aplicación de las disposiciones del Reglamento n.
o
561/2006, como confirma el considerando 14 de este, es esencial que las autoridades competentes puedan determinar, al realizar controles en carretera y tras un período transitorio, que los tiempos de conducción y períodos de descanso se hayan respetado debidamente el día del control y los 28 días anteriores.
Como ha señalado la Oficina Federal de Transporte de Mercancías en sus observaciones, en aras de una aplicación eficaz del Reglamento n.
o
561/2006 en interés de la seguridad vial, no solo es necesario controlar que se respeten las disposiciones de dicho Reglamento, sino que también es preciso que los Estados miembros puedan imponer sanciones eficaces, proporcionadas y disuasorias cuando se descubra una infracción, como prevé el artículo 19, apartado 1, de dicho Reglamento.
Además, procede señalar que, habida cuenta del carácter transfronterizo de las actividades de transporte por carretera, una interpretación del artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006, según la cual los Estados miembros permiten a sus autoridades competentes imponer una sanción por una infracción descubierta en su territorio, aun cuando tal infracción se haya cometido en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país, puede responder mejor a los objetivos perseguidos por dicho Reglamento.
En cambio, no puede responder a tales objetivos una interpretación del artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006 según la cual un Estado miembro que haya descubierto una infracción cometida en el territorio de otro Estado miembro o de un tercer país debe permitir, mediante la correspondiente autorización, a las autoridades competentes de otro Estado miembro sancionar dicha infracción, independientemente de dónde se haya cometido.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que un Estado miembro en cuyo territorio se haya cometido una infracción del Reglamento n.
o
561/2006 está facultado, en cualquier caso, para sancionarla (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2016, Eurospeed,
C‑287/14
,
EU:C:2016:420
, apartado
), de modo que no se exige que una autoridad competente de otro Estado miembro expida una autorización.
La interpretación expuesta en el apartado 31 de la presente sentencia equivaldría a habilitar a las autoridades competentes de un Estado miembro a sancionar una infracción que no ha sido cometida ni descubierta en el territorio de dicho Estado miembro. Ahora bien, no puede presumirse que el legislador de la Unión haya pretendido reconocer ese ámbito de aplicación al artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006.
Por añadidura, por lo que se refiere al artículo 19, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
561/2006, esta disposición establecía que, con carácter de excepción, cuando se descubriera una infracción que no hubiera sido cometida en el territorio del Estado miembro afectado y que hubiera sido cometida por una empresa establecida en otro Estado miembro o en un tercer país, o por un conductor cuyo centro de trabajo se encontrara en otro Estado miembro o en un tercer país, el Estado miembro afectado por dicha infracción podía notificar las circunstancias de la infracción a la autoridad competente del Estado miembro o del tercer país en el que estuviera establecida la empresa o en el que se encontrara el centro de trabajo del conductor. Esta disposición se basa en la hipótesis de que el Estado miembro afectado, que podía, hasta el 1 de enero de 2009, notificar esas circunstancias «en lugar de imponer una sanción», fuera el Estado miembro en cuyo territorio se hubiera descubierto la infracción.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
561/2006 debe interpretarse en el sentido de que faculta directamente a las autoridades competentes de un Estado miembro para aplicar sanciones a una empresa o a un directivo de esta por infracciones contra dicho Reglamento descubiertas en su territorio y para las cuales todavía no se haya impuesto ninguna sanción, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro, en el que esa empresa tiene su domicilio social.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Séptima) declara:

El artículo 19, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento (CE) n.
o
561/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, relativo a la armonización de determinadas disposiciones en materia social en el sector de los transportes por carretera y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.
o
3821/85 y (CE) n.
o
2135/98 del Consejo y se deroga el Reglamento (CEE) n.
o
3820/85 del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que faculta directamente a las autoridades competentes de un Estado miembro para aplicar sanciones a una empresa o a un directivo de esta por infracciones contra dicho Reglamento descubiertas en su territorio y para las cuales todavía no se haya impuesto ninguna sanción, aun cuando tales infracciones se hayan cometido en el territorio de otro Estado miembro en el que esa empresa tiene su domicilio social.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.