CELEX: 62010TJ0271
Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid
Nationaal ambtenaar gedetacheerd bij de EUPM in Bosnië en Herzegovina
Besluit tot overplaatsing
Bevoegdheid van het hoofd van de EUPM tot overplaatsing van een gedetacheerd nationaal ambtenaar
Motiveringsplicht
Misbruik van bevoegdheid
Kennelijk onjuiste beoordeling
Psychisch geweld

)
I.

Voorgeschiedenis van het geding
Bij gemeenschappelijk optreden 2002/210/GBVB van de Raad van 11 maart 2002 inzake de politiemissie van de Europese Unie (
PB 2002, L 70, blz. 1
), is de politiemissie van de Europese Unie (EUPM) ingesteld om te zorgen voor het vervolg op de internationale politiemacht van de Verenigde Naties in Bosnië en Herzegovina.
De EUPM, die op 1 januari 2003 van start is gegaan, is meerdere keren verlengd, met name bij besluit 2009/906/GBVB van de Raad van 8 december 2009 inzake de EUPM in Bosnië en Herzegovina (
PB 2009, L 322, blz. 22
), en is op 30 juni 2012 afgelopen.
Verzoekster, H, is een Italiaanse magistraat die bij besluit van de Italiaanse minister van Justitie van 16 oktober 2008 bij de EUPM te Sarajevo (Bosnië en Herzegovina) is gedetacheerd om daar vanaf 14 november 2008 de functie van „Criminal Justice Unit Adviser” te bekleden.
Bij besluiten van de Italiaanse minister van Justitie van 7 april 2009 en 9 december 2009 is de detachering van verzoekster met het oog op de bekleding van de functie van „Chief Legal Officer” verlengd tot respectievelijk 31 december 2009 en 31 december 2010.
[
omissis
]
Bij besluit van 7 april 2010, ondertekend door het hoofd Personeelszaken van de EUPM, is verzoekster „om operationele redenen” per 19 april 2010 overgeplaatst naar de post „Criminal Justice Adviser – Prosecutor” bij het regionale bureau te Banja Luka (Bosnië en Herzegovina) (hierna: „besluit van 7 april 2010”).
[
omissis
]
Bij besluit van 30 april 2010, ondertekend door het hoofd van de EUPM als bedoeld in artikel 6 van besluit 2009/906, heeft dit hoofd het besluit van 7 april 2010 bevestigd. Bij die gelegenheid heeft hij gepreciseerd dat het besluit van 7 april 2010 door hemzelf was genomen en dat de operationele reden voor verzoeksters overplaatsing was gelegen in de noodzaak, op het bureau te Banja Luka over adviseurs in strafzaken te beschikken (hierna: „besluit van 30 april 2010”).
[
omissis
]
II.

Procedure bij het Gerecht en bij het Hof vóór verwijzing
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 16 juni 2010, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld tegen de Raad van de Europese Unie, de Europese Commissie en de EUPM, strekkende tot nietigverklaring van de besluiten van 7 en 30 april 2010 (hierna, gezamenlijk: „bestreden besluiten”).
[
omissis
]
Bij beschikking van 10 juli 2014, H/Raad e.a. (
T‑271/10
,
EU:T:2014:702
, niet gepubliceerd; hierna: „oorspronkelijke beschikking”), heeft het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat het van oordeel was dat het niet bevoegd was om hiervan kennis te nemen.
[
omissis
]
Bij arrest van 19 juli 2016, H/Raad en Commissie (
C‑455/14 P
,
EU:C:2016:569
; hierna: „arrest in hogere voorziening”), heeft het Hof de oorspronkelijke beschikking vernietigd, het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het was gericht tegen de Commissie en de EUPM, de zaak terugverwezen naar het Gerecht voor een uitspraak op het beroep ten gronde voor zover dit was gericht tegen de Raad en de beslissing omtrent de kosten aangehouden.
Het Hof heeft, in de punten 58 en 59 van het arrest in hogere voorziening, in wezen geoordeeld dat de bestreden besluiten, voor zover verzoekster daarbij binnen de EUPM in Bosnië en Herzegovina was overgeplaatst, besluiten op het gebied van personeelsbeheer vormden met het doel de leden van de missie in een andere functie op het terrein te werk te stellen. Naar oordeel van het Hof vormden die besluiten, ofschoon zij waren vastgesteld in de context van het GBVB, dan ook geen handelingen als bedoeld in artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU en in artikel 275, eerste alinea, VWEU. Bijgevolg vielen die besluiten volgens het Hof onder de bevoegdheid van de Unierechter, welke bevoegdheid voortvloeide uit respectievelijk – wat betreft de toetsing van de rechtmatigheid van die handelingen – artikel 263 VWEU en – wat betreft de geschillen inzake niet-contractuele aansprakelijkheid – artikel 268 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 340, tweede alinea, VWEU, met inaanmerkingneming van artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[
omissis
]
V.

In rechte
[
omissis
]
B.

Verzoek tot nietigverklaring
[
omissis
]
2.

Ten gronde
[
omissis
]
a)

Eerste middel: schending van het bepaalde in besluit 2009/906
[
omissis
]
1)

Eerste onderdeel: onbevoegdheid van het hoofd van de EUPM tot vaststelling van besluiten in verband met de overplaatsing van personeel
[
omissis
]
In de eerste plaats moet bij aanvang worden vastgesteld dat besluit 2009/906 geen specifieke bepalingen bevat betreffende de bevoegdheid tot overplaatsing van het personeel van de EUPM.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat besluit 2009/906 geen definitie bevat van de uitdrukkingen „operationele controle” of „strategisch niveau”, noch van de termen „terrein”, „commando” en „controle”, hoewel deze in dit besluit worden gebruikt.
In dit verband blijkt uit de algemene opzet van besluit 2009/906 enkel dat het hoofd van de EUPM, als verantwoordelijke voor deze EUPM „op het terrein”, het „commando” en de „controle” over deze missie uitoefende, met name over het personeel, de teams en de eenheden „van de bijdragende staten” die door de civiele operationele commandant „ter beschikking” waren gesteld. Bovendien was het hoofd van de EUPM belast met de coördinatie en de dagelijkse leiding van de EUPM in Bosnië en Herzegovina, door alle nodige instructies te geven aan „alle” personeelsleden met het oog op de effectieve uitvoering van deze missie op het terrein (zie in die zin arrest in hogere voorziening, punt 52).
In die omstandigheden moet, om uit te maken wie de bevoegdheid tot overplaatsing van het personeel van de EUPM toekwam, niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van besluit 2009/906, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regelgeving waarvan dit besluit deel uitmaakt.
Wat de context betreft staat vast dat de EUPM, ingesteld bij gemeenschappelijk optreden 2002/210, de eerste civiele missie van de Unie is geweest die in het kader van het Europees veiligheids- en defensiebeleid (EVDB), thans het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB), is opgezet als een niet-uitvoerende missie die qua planning en commandostructuur was geënt op militaire operaties.
Uit gemeenschappelijk optreden 2002/210 blijkt dat de activiteiten van de EUPM pas op 1 januari 2003 zouden beginnen. De Raad had derhalve besloten dat uiterlijk op 1 april 2002 een planningsteam zou worden ingezet en dat het hoofd van dit team met ingang van 1 januari 2003 hoofd van de EUPM zou worden. Dit hoofd moest intussen het secretariaat-generaal van de Raad bijstaan om het operationeel concept (CONOPS) van de missie uit te werken. Vervolgens moest het planningsteam het operatieplan (OPLAN) opstellen en alle technische instrumenten ontwikkelen die nodig waren voor de inzet van de EUPM. Vervolgens heeft de Raad het CONOPS en het OPLAN aangenomen, zodat de missie haar werkzaamheden op de geplande datum kon beginnen.
Uit gemeenschappelijk optreden 2002/210 blijkt ook dat de EUPM voor de duur van haar eerste mandaat – van 2003 tot 2005 – bestond uit een hoofdkwartier in Sarajevo van waaruit met name het hoofd van de EUPM en een variabel aantal verbindingsofficieren die verantwoordelijk waren voor de contacten met de andere internationale organisaties op het terrein, werkzaam waren. Bovendien werden toezichthoudende eenheden op „midden- en hoog niveau” ingezet binnen de politie van Bosnië en Herzegovina. Naast de door de lidstaten gedetacheerde politiefunctionarissen, kon de EUPM op contractbasis internationaal civiel personeel en plaatselijk personeel aanwerven. De lidstaten of de instellingen van de Unie konden ook deelnemen aan de missie door internationaal civiel personeel te detacheren.
De EUPM heeft vervolgens haar missie voortgezet met een mandaat en een omvang die regelmatig werden aangepast.
De EUPM is in 2009 op grond van artikel 28 en artikel 43, lid 2, VEU geherdefinieerd als operationeel optreden van de Unie dat was vastgesteld en werd uitgevoerd in het kader van het GVDB, dat een integraal onderdeel is van het GBVB, met, in wezen, tot doel de wethandhavingsinstanties van Bosnië en Herzegovina te steunen bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit en corruptie, zoals blijkt uit artikel 2, eerste alinea, van besluit 2009/906.
Op grond van artikel 4, lid 2, tweede volzin, van besluit 2009/906 heeft de Raad het nieuwe OPLAN van de EUPM goedgekeurd, dat later op basis van artikel 10, lid 1, tweede volzin, van het besluit is bijgewerkt en gewijzigd door het Politiek en Veiligheidscomité (PVC) overeenkomstig artikel 38, derde alinea, VEU.
In het kader van zijn nieuwe mandaat moest de EUPM zich met name concentreren op de wetshandhavingsinstanties op nationaal niveau, op versterking van de interactie tussen de politie en de openbare aanklager en op regionale en internationale samenwerking. Daarenboven werd de structuur van de missie gewijzigd door de toevoeging, in Bosnië en Herzegovina, van vier regionale kantoren in Sarajevo, Banja Luka, Mostar en Tuzla aan het hoofdkwartier en de eenheden die binnen de politiediensten werden ingezet.
Dit is de algemene context waarin het hoofd van de EUPM zijn besluit heeft vastgesteld en in het licht waarvan diens bevoegdheid om verzoekster vanuit het hoofdkwartier te Sarajevo over te plaatsen naar het regionale kantoor te Banja Luka moet worden beoordeeld.
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat volgens artikel 24, lid 1, tweede alinea, VEU, „het [GBVB] aan specifieke regels en procedures onderworpen [is en] wordt bepaald en uitgevoerd door de Europese Raad en door de Raad, die besluiten met eenparigheid van stemmen”.
In dit verband, en in de eerste plaats, staat vast dat ten tijde van de oprichting van de EUPM, noch het civiele plannings- en uitvoeringsvermogen (CPCC), als instantie belast met de planning, implementatie, uitvoering en evaluatie van civiele missies voor crisisbeheersing in het kader van het GVDB, noch de civiele operationele commandant ervan al in de institutionele structuur van de Unie bestonden.
Op 18 juni 2007 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan de richtsnoeren voor de commando- en controlestructuur voor civiele crisisbeheersingsoperaties van de Europese Unie op het gebied van crisisbeheersing (hierna: „richtsnoeren voor de commando- en controlestructuur”), waarin met name werd bepaald dat een civiele operationele commandant het commando en de controle op strategisch niveau uitoefende over de planning en de uitvoering van alle civiele crisisbeheersingsoperaties, onder het politieke toezicht en de strategische leiding van het PVC en onder het algemene gezag van de hoge vertegenwoordiger (HV), en dat de binnen het secretariaat-generaal van de Raad gevestigde directeur van het CPCC voor iedere civiele crisisbeheersingsoperatie de civiele operationele commandant zou zijn.
Derhalve is de directeur van het CPCC de commandant voor alle civiele operaties en wordt hij op het terrein ondersteund door het hoofd van de EUPM, aan wie alle klassieke bevoegdheden zijn toegekend voor de controle en het commando over het personeel dat onder zijn bevel staat. De commandostructuur wordt gezamenlijk gevoerd met het PVC, dat onder het gezag van de Raad de strategische leiding over de operatie heeft en hierover de politieke controle uitoefent.
In deze context is de directeur van het CPCC benoemd als de civiele operationele commandant van de EUPM, krachtens artikel 5 van gemeenschappelijk optreden 2007/749/GBVB van de Raad van 19 november 2007 inzake de EUPM in Bosnië en Herzegovina (
PB 2007, L 303, blz. 40
), waarbij de missie werd verlengd met ingang van 1 januari 2008.
Uit artikel 5, leden 1 en 4, van gemeenschappelijk optreden 2007/749 en uit artikel 5, leden 1 en 4 van besluit 2009/906, in onderlinge samenhang gelezen, blijkt dat de nationale autoriteiten de „operationele controle” over hun personeel, teams en eenheden die hun bijdrage vertegenwoordigen, hebben overgedragen aan de civiele operationele commandant van de EUPM.
Bovendien blijkt uit de artikelen 5 en 6 van besluit 2009/906, in onderlinge samenhang gelezen, dat de civiele operationele commandant het commando en de controle over de EUPM uitoefende „op strategisch niveau”, terwijl het hoofd van de EUPM deze op het „terrein” uitoefende.
In de tweede plaats staat tevens vast dat in het geval van missies en klassieke operaties die op grond van artikel 43 VEU worden gevoerd in het kader van het GVDB, de planning en de uitvoering in overeenstemming met de crisisbeheersingsprocedures plaatsvinden binnen de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO). Krachtens deze procedures dient de EDEO met name de planningsdocumenten uit te werken, waaronder het CONOPS en het OPLAN, en de voorwaarden vast te stellen voor uitvoering van en de verantwoordelijkheid voor het proces van de opbouw van de troepenmacht. De Raad moet deze vervolgens goedkeuren.
In deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat, daar besluit 2009/906 geen uitdrukkelijke bepalingen bevat met betrekking tot de persoon die bevoegd is op het gebied van overplaatsing van personeel van de EUPM binnen deze missie, dit besluit wordt aangevuld door het OPLAN en de richtsnoeren voor de commando- en controlestructuur.
Volgens punt 5.3, tweede alinea, van het OPLAN van 2009, zoals de Raad naar aanleiding van een maatregel tot organisatie van de procesgang heeft overgelegd in een deels vrijgegeven versie, heeft „het hoofd van de missie […] de uiteindelijke autoriteit voor de benoeming van het personeel en de algemene verantwoordelijkheid voor de functie-indeling ervan”. Punt 5.3, derde alinea, van het OPLAN van 2009 bevat de criteria om de functies binnen de EUPM te bekleden, waaronder de behoeften van deze missie. Ook blijkt de bevoegdheid van het hoofd van de EUPM ten aanzien van de functie-indeling van haar personeel uit de tekst van bijlage M bij het OPLAN, met het opschrift „Personeelsbeheer”, waarin de voorwaarden voor de indienstneming en de bevoegdheden van het hoofd van de missie in dit verband nader worden beschreven met de vermelding dat „het hoofd van de missie […] de uiteindelijke autoriteit [bezit] voor de aanstelling van het personeel en de algemene verantwoordelijkheid draagt om dit op internationaal en lokaal niveau tewerk te stellen”. Tot slot wordt in bijlage D bij het OPLAN, met het opschrift „Operationele standaardprocedures”, in punt 2, derde alinea, dat betrekking heeft op de functie-indeling, benadrukt dat „de besluiten tot plaatsing of overplaatsing binnen de missie onder de verantwoordelijkheid van het hoofd van de missie vallen”.
Voorts werd in punt 6, lid 1, onder c), van de richtsnoeren voor de commando- en controlestructuur, het operationele toezicht (OPCON) gedefinieerd als „de aan een verantwoordelijke van het GVDB toegekende autoriteit voor de toegewezen individuen, teams en de eenheden, zodat hij/zij specifieke missies of taken kan vervullen die doorgaans beperkt zijn door de functie, de tijd of de locatie; om ze in te zetten en om het operationele toezicht of het tactisch bevel of de nodig geachte controle te behouden of te delegeren”.
Hieruit volgt dat de operationele controle die op het „terrein” wordt uitgeoefend door het hoofd van de missie, noodzakelijkerwijs inhoudt dat dit hoofd besluiten kan nemen, waaronder besluiten tot, zo spoedig mogelijke, overplaatsing van het personeel en dat deze besluiten met het oog op de vervulling van de missie gelden voor het personeel dat door de lidstaten is gedetacheerd.
Gelet op de hierboven in de punten 64 en 67 tot en met 69 vermelde bepalingen moet worden geoordeeld dat de bevoegdheid om het personeel voor elke civiele missie van de Unie ter beschikking te stellen in de zin van artikel 6, lid 2, van besluit 2009/906, toekomt aan de civiele operationele commandant die, onder politiek toezicht en strategische aansturing van het PVC en onder algemeen gezag van de HV, degene is die het commando en de controle op strategisch niveau uitoefent voor de planning en de uitvoering van alle civiele missies in het kader van het GVDB en de algemene commandant is van alle civiele missies van het personeel. Binnen iedere missie daarentegen, is alleen het hoofd van de EUPM bevoegd voor de plaatsing en overplaatsing van het personeel.
[
omissis
]
2)

Tweede onderdeel: het niet raadplegen van de zendstaat vóór vaststelling van het besluit tot overplaatsing
[
omissis
]
In de eerste plaats moet met betrekking tot verzoeksters argument dat het hoofd van de EUPM een procedurefout heeft begaan door besluit 2009/906 vast te stellen zonder haar zendstaat te raadplegen, om te beginnen worden opgemerkt dat verzoekster geen enkele bepaling aanvoert op grond waarvan een dergelijke raadpleging noodzakelijk zou zijn geweest.
Vervolgens moet worden geconstateerd dat noch de bewoordingen, noch de geest van besluit 2009/906 en het OPLAN van het hoofd van de EUPM verlangen dat hij de zendautoriteit raadpleegt alvorens een besluit tot overplaatsing van het door de lidstaten gedetacheerde personeel vast te stellen.
In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat, overeenkomstig artikel 7, leden 2 en 3, van besluit 2009/906, de EUPM beschikt over personeel dat hetzij is aangeworven op contractbasis, hetzij is gedetacheerd door een instelling van de Unie, hetzij gedetacheerd door een lidstaat. Wat meer in het bijzonder het door de lidstaten gedetacheerde personeel betreft, blijkt uit artikel 5, lid 4, tweede volzin, van besluit 2009/906, alsook uit punt 5.2 van het OPLAN, dat de nationale autoriteiten de operationele controle over hun personeel, teams en eenheden hebben overgedragen aan de civiele operationele commandant, en uit artikel 6, lid 2, van hetzelfde besluit dat de operationele controle op het „terrein” werd uitgeoefend door het hoofd van de missie.
Zoals in punt 69 hierboven echter is uiteengezet, blijkt uit punt 6, lid 1, onder c), van de richtsnoeren voor de commando- en controlestructuur, dat de operationele controle noodzakelijkerwijs meebrengt dat het hoofd van de EUPM besluiten kan nemen, met inbegrip van besluiten tot de zo spoedig mogelijke overplaatsing van het personeel, en het door de lidstaten gedetacheerde personeel met het oog op de uitvoering van de missie aan die besluiten kan onderwerpen. Dit operationele karakter is derhalve onverenigbaar met een procedure tot voorafgaande raadpleging van de zendautoriteit, zoals die waarop verzoekster zich beroept.
Overigens is verzoekster, volgens de regels die de GVDB-missies beheersen, gevraagd om haar uitdrukkelijke toestemming om de missie te dienen in een andere functie dan die waarop zij had gesolliciteerd; derhalve bevatte het sollicitatieformulier dat zij op 10 november 2008 had ingevuld en ondertekend voor de functie van waaruit zij is overgeplaatst, deze toestemming. Anders dan verzoekster ter terechtzitting heeft betoogd, blijkt niet uit dat sollicitatieformulier dat haar toestemming was beperkt tot alleen de andere functies binnen het hoofdkwartier in Sarajevo en de andere structuren van de EUPM uitsloot.
Vastgesteld moet worden dat uit het bepaalde in besluit 2009/906 blijkt dat voor het personeel dat was gedetacheerd door de lidstaten en het personeel dat was gedetacheerd door de instellingen van de Unie dezelfde regels golden voor wat betreft de uitoefening van hun functie op het „terrein” (zie in die zin arrest in hogere voorziening, punt 50).
Bijgevolg kan uit niets worden geconcludeerd dat het met de crisisbeheersingsoperaties die door de EUPM worden uitgevoerd verenigbaar is om het door de lidstaten gedetacheerde personeel voor wat betreft de procedure voor overplaatsing naar het „terrein” anders te behandelen dan het door de instellingen van de Unie gedetacheerde personeel.
Wat in de tweede plaats het argument betreft dat verzoekster niet kon worden overgeplaatst ingevolge een uitdrukkelijke bepaling in de Italiaanse grondwet ter waarborging van de onpartijdigheid van magistraten in de uitoefening van hun ambt, moet al meteen worden benadrukt dat zij niet aangeeft op grond van welke bepaling in de Italiaanse grondwet zij dit argument baseert. Gesteld dat verzoekster verwijst naar de waarborg dat rechters overeenkomstig artikel 107 van de Italiaanse grondwet niet uit hun ambt kunnen worden ontheven, op grond waarvan een rechter niet zonder zijn instemming of zonder dat een specifieke procedure is gevolgd kan worden overgeplaatst, moet worden geoordeeld dat deze waarborg in casu geen toepassing kan vinden.
In de eerste plaats was verzoekster in het kader van de EUPM namelijk niet benoemd voor de uitoefening van haar functie van openbaar aanklager, maar was zij benoemd in de functie van juridisch adviseur waarvoor haar beroepservaring als openbaar aanklager als relevant was beschouwd. Overigens heeft verzoekster de status van magistraat krachtens het nationale recht enkel ten aanzien van de nationale autoriteiten behouden. Toen zij eenmaal bij de EUPM was gedetacheerd, had zij binnen deze missie niet de status van magistraat, maar die van gedetacheerde nationale functionaris.
In de tweede plaats heeft verzoekster er bij haar sollicitatie voor een functie bij een internationaal orgaan, waarvan haar zendstaat de organisatie en werkwijzen niet als enige kan controleren, impliciet mee ingestemd zich te onderwerpen aan de specifieke regels van dat orgaan.
Uit al het voorgaande volgt dat het tweede onderdeel van het eerste middel, en derhalve dit eerste middel in zijn geheel, moet worden afgewezen.
[
omissis
]

HET GERECHT (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
H wordt verwezen in de kosten.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 april 2018.
ondertekeningen
Inhoud

I. Voorgeschiedenis van het geding

II. Procedure bij het Gerecht en bij het Hof vóór verwijzing

V. In rechte

B. Verzoek tot nietigverklaring

2. Ten gronde

a) Eerste middel: schending van het bepaalde in besluit 2009/906

1) Eerste onderdeel: onbevoegdheid van het hoofd van de EUPM tot vaststelling van besluiten in verband met de overplaatsing van personeel

2) Tweede onderdeel: het niet raadplegen van de zendstaat vóór vaststelling van het besluit tot overplaatsing
(
*1
)	Procestaal: Engels.
(
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.