CELEX: 62018CJ0056
Žalba
Državne potpore
Članak 108. stavak 2. UFEU‑a
Potpora za ulaganje
Operativna potpora
Infrastruktura zračne luke
Javno financiranje koje su dodijelile općine Gdynia i Kosakowo u korist prenamjene zračne luke Gdynia‑Kosakowo
Odluka Europske komisije
Potpora nespojiva s unutarnjim tržištem
Redoslijed povrata potpore
Poništenje koje je proglasio Opći sud Europske unije
Bitan postupovni zahtjev
Postupovna prava zainteresiranih stranaka

Svojom žalbom Europska komisija zahtijeva ukidanje presude Općeg suda Europske unije od 17. studenoga 2017., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Komisija (
T‑263/15
, u daljnjem tekstu: pobijana presuda,
EU:T:2017:820
), kojom je Opći sud poništio članke 2. do 5. Odluke Komisije (EU) 2015/1586 od 26. veljače 2015. o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Poljska – Osnivanje trgovačkog društva Gdynia‑Kosakowo Airport (
SL 2015., L 250, str. 165
.; u daljnjem tekstu: sporna odluka).
Pravni okvir
Članak 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), koja je bila na snazi u vrijeme nastanka činjenica, određivao je:
„Za potrebe ove Uredbe:
[…]
(h)
‚zainteresirana strana’ znači svaka država članica i svaka osoba, poduzetnik ili udruženje poduzetnika na čije bi interese mogla utjecati dodjela neke potpore, a posebno korisnik potpore, konkurentski poduzetnici i trgovinske udruge.”
Članak 6. stavak 1. te uredbe, naslovljen „Formalni istražni postupak”, predviđao je:
„Odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka sadrži sažeti prikaz svih bitnih činjeničnih i pravnih pitanja, obuhvaća prethodnu ocjenu predložene mjere koju je Komisija obavila kako bi utvrdila predstavlja li ona potporu te navodi moguće sumnje u pogledu njezine sukladnosti s načelima zajedničkog tržišta. Odlukom se od dotične države članice i od drugih zainteresiranih strana zahtijeva da u propisanom roku, koji u uobičajenim okolnostima ne smije biti dulji od mjesec dana, iznesu primjedbe. U valjano utemeljenim slučajevima Komisija može produljiti ovaj rok.”
Članak 9. navedene uredbe, naslovljen „Opoziv odluke”, glasio je:
„Komisija može opozvati odluku donesenu u skladu s člankom 4. stavcima 2. ili 3., ili člankom 7. stavcima 2., 3. i 4., nakon što je dotičnoj državi članici pružila priliku za iznošenje svojih primjedbi, a u slučaju kada se odluka temeljila na netočnim podacima dostavljenim tijekom postupka koji su bili presudnim čimbenikom u donošenju odluke. Prije opoziva prethodne i donošenja nove odluke, Komisija je dužna pokrenuti formalni istražni postupak u skladu s člankom 4. stavkom 4. U tom slučaju članci 6., 7. i 10., članak 11. stavak 1., članci 13., 14. i 15. primjenjuju se
mutatis mutandis
.”
Okolnosti spora i sporna odluka
Okolnosti spora, kako proizlaze iz točaka 1. do 25. pobijane presude, mogu se sažeti kako slijedi.
U srpnju 2007. Gmina Miasto Gdynia (općina Gdynia, Poljska) i Gmina Kosakowo (općina Kosakowo, Poljska) uplatom kapitala u visini od 100 % osnovali su Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (u daljnjem tekstu: društvo PLGK) radi prenamjene vojne zračne luke Gdynia‑Oksywie (Poljska) u civilne svrhe. Ta su ulaganja trebala pokriti i troškove ulaganja (u daljnjem tekstu: potpora za ulaganje) kao i operativne troškove povezane s funkcioniranjem zračne luke na početku njezina poslovanja (u daljnjem tekstu: operativna potpora). Ta se zračna luka nalazi na području općine Kosakowo u Pomorju, na sjeveru Poljske. Ta je nova civilna zračna luka, čije je upravljanje povjereno trgovačkom društvu PLGK, trebala postati druga najvažnija zračna luka Pomorja i prije svega služiti općem zračnom prometu, niskotarifnim linijama i čarterskim zračnim prijevoznicima.
Republika Poljska obavijestila je 7. rujna 2012. Komisiju o mjeri financiranja projekta prenamjene vojne zračne luke Gdynia‑Oksywie (u daljnjem tekstu: predmetna mjera potpore).
Komisija je 7. studenoga 2012. i 6. veljače 2013. od poljskih tijela zatražila dodatne informacije o predmetnoj mjeri potpore. Te su informacije proslijeđene Komisiji 7. prosinca 2012. i 15. ožujka 2013.
Komisija je 15. svibnja 2013. obavijestila poljska tijela da namjerava prenijeti spis koji se odnosi na predmetnu mjeru potpore u registar neprijavljenih potpora s obzirom na to da je većina prijavljenog financiranja već bila neopozivo dodijeljena.
Odlukom C(2013) 4045
final
od 2. srpnja 2013. o mjeri SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN i ex 2012/N) – Poljska – Osnivanje trgovačkog društva Gdynia‑Kosakowo Airport (
SL 2013., C 243, str. 25
.; u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka) Komisija je, u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, pokrenula formalni istražni postupak u vezi s predmetnom mjerom potpore te je pozvala zainteresirane strane da podnesu svoja očitovanja. Komisija nije primila nikakva očitovanja od zainteresiranih strana.
Komisija je 30. listopada 2013. od poljskih tijela zatražila dodatne informacije. Te su informacije dostavljene 4. i 15. studenoga 2013. Ta su tijela 3. prosinca 2013. i 2. siječnja 2014. dostavila druge informacije.
Komisija je 11. veljače 2014. donijela Odluku 2014/883/EU o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Poljska – Osnivanje trgovačkog društva Gdynia‑Kosakowo Airport (
SL 2014., L 357, str. 51
.), u kojoj je utvrdila da planirani projekt financiranja čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, osobito zbog činjenice da je, zahvaljujući predmetnoj mjeri potpore, koju su društvu PLGK dodijelile općine Gdynia i Kosakowo, to društvo ostvarilo gospodarsku prednost koju ne bi ostvarilo u uobičajenim tržišnim uvjetima. Prema tome, smatrajući da predmetna mjera potpore predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. UFEU‑a, Komisija je poljskim tijelima naložila povrat te potpore isplaćene društvu PLGK.
Općina Gdynia, zajedno s društvom PLGK, i općina Kosakowo podnijele su 8. i 9. travnja 2014. Općem sudu tužbe za poništenje Odluke 2014/883 (predmeti T‑215/14 i T‑217/14). Zasebnim aktima podnesenima istog dana također su zatražile suspenziju primjene te odluke (predmeti T‑215/14 R i T‑217/14 R).
Predsjednik Općeg suda odbio je 20. kolovoza 2014. zahtjeve za privremenu pravnu zaštitu (rješenja od 20. kolovoza 2014., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Komisija,
T‑215/14 R
, neobjavljeno,
EU:T:2014:733
, i od 20. kolovoza 2014., Gmina Kosakowo/Komisija,
T‑217/14 R
, neobjavljeno,
EU:T:2014:734
).
Komisija je 26. veljače 2015. istim aktom povukla Odluku 2014/883 i zamijenila je spornom odlukom.
Izreka sporne odluke glasi:
„Članak 1.
[Odluka 2014/883] povlači se.
Članak 2.
1.   Dokapitalizacija u korist trgovačkog društva [PLGK] provedena između 28. kolovoza 2007. i 17. lipnja 2013. čini državnu potporu koju je [Republika] Poljska nezakonito dodijelila protivno članku 108. stavku 3. [UFEU‑a] i koja nije spojiva s unutarnjim tržištem, osim u mjeri u kojoj je dokapitalizacija bila usmjerena na ulaganja nužna za izvršavanje djelatnosti za koje se u skladu s odlukom [o pokretanju postupka] mora smatrati da su u nadležnosti javne politike.
2.   Dokapitalizacija koju [Republika] Poljska planira provesti u korist trgovačkog društva [PLGK] nakon 17. lipnja 2013. za prenamjenu vojne zračne luke Gdynia‑Kosakowo u civilnu zračnu luku čini državnu potporu koja nije spojiva s unutarnjim tržištem. Državna potpora stoga se ne može provesti.
Članak 3.
1.   [Republika] Poljska mora od korisnika zatražiti povrat potpore iz članka 2. stavka 1.
Članak 4.
1.   Povrat potpore iz članka 2. stavka 1. i kamata iz članka 3. stavka 2. stupaju na snagu odmah i odmah proizvode učinke.
2.   [Republika] Poljska mora osigurati da se ova Odluka provede u roku od četiri mjeseca od dana njezine objave.
Članak 5.
1.   U roku od dva mjeseca od obavijesti o ovoj Odluci, [Republika] Poljska mora Komisiji dostaviti sljedeće informacije:
(a)
ukupni iznos (glavnicu i kamatu) koji treba povratiti od korisnika;
(b)
detaljni opis mjera koje su već poduzete ili se planiraju poduzeti u cilju usklađivanja s ovom Odlukom;
(c)
dokumente kojima se dokazuje da je korisniku određen povrat potpore.
2.   [Republika] Poljska mora izvješćivati Komisiju o napretku nacionalnih mjera koje su poduzete radi provedbe ove Odluke do potpunog povrata potpore iz članka 2. stavka 1. i kamata iz članka 3. stavka 2. Na jednostavan zahtjev Komisije mora odmah predočiti informacije o već poduzetim i planiranim mjerama u svrhu ispunjavanja uvjeta iz ove Odluke. Mora dostaviti i detaljne informacije o iznosima potpore i kamatama čiji je povrat već ostvaren od korisnika.
[…]”
Postupak pred Općim sudom i pobijana presuda
Općina Kosakowo, tužitelj u predmetu T‑217/14, podnijela je 23. travnja 2015. tužbu za poništenje sporne odluke (predmet T‑209/15).
Općina Gdynia i društvo PLGK, tužitelji u predmetu T‑215/14, podnijeli su 15. svibnja 2015. tužbu za poništenje sporne odluke.
Opći sud je 30. studenoga 2015. rješenjem utvrdio da više nije potrebno odlučivati o tužbama podnesenima u predmetima T‑215/14 i T‑217/14 (rješenja od 30. studenoga 2015., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Komisija,
T‑215/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:965
i od 30. studenoga 2015., Gmina Kosakowo/Komisija,
T‑217/14
, neobjavljeno,
EU:T:2015:968
).
Odlukom od 1. prosinca 2015. predsjednik šestog vijeća Općeg suda odobrio je Republici Poljskoj intervenciju u potporu zahtjevu općine Gdynia i društva PLGK u njihovoj tužbi za poništenje članaka 2. do 5. sporne odluke.
Pobijanom presudom Opći sud ispitao je, kao prvo, šesti tužbeni razlog koji se temeljio, među ostalim, na povredi postupovnih prava zainteresiranih stranaka u ovom slučaju. U tom kontekstu Opći sud je u točki 71. pobijane presude primijetio da se Komisija u spornoj odluci više nije oslonila, kao što je to učinila u odluci o pokretanju postupka i u Odluci 2014/883, na Smjernice o državnim potporama za regionalne svrhe za razdoblje 2007. – 2013. (
SL 2006., C 54, str. 13
., u daljnjem tekstu: Smjernice o regionalnim potporama) kako bi analizirala je li operativna potpora spojiva s unutarnjim tržištem, nego na načela navedena u komunikaciji Komisije naslovljenoj „Smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima” (
SL 2014., C 99, str. 3
.; u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2014.).
U točki 73. pobijane presude Opći sud je istaknuo da je Komisija, osim promjene provedene između Smjernica o regionalnim potporama i Smjernica iz 2014., također izmijenila odstupanje analizirano s obzirom na članak 107. stavak 3. UFEU‑a. Konkretno, Opći sud je u tom pogledu naglasio da je u odluci o pokretanju postupka i Odluci 2014/883 Komisija ulazila u okvir odstupanja predviđenog člankom 107. stavkom 3. točkom (a) UFEU‑a, dok se u spornoj odluci spojivost operativne potpore analizirala u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a.
Opći sud je u točki 78. pobijane presude utvrdio da novo pravno uređenje koje je Komisija primijenila u spornoj odluci sadržava bitne izmjene u odnosu na ono koje je prethodno bilo na snazi i koje je uzeto u obzir u odluci o pokretanju postupka i u Odluci 2014/883.
Opći sud je u točki 79. te presude istaknuo da između dana objave Smjernica iz 2014. i donošenja sporne odluke zainteresirane stranke u ovom slučaju nisu bile u mogućnosti odgovarajuće iznijeti svoja očitovanja o primjenjivosti i mogućem utjecaju navedenih smjernica.
U točki 81. te presude Opći sud odbacio je Komisijin argument prema kojem trgovačko društvo PLGK nije uspjelo dokazati u kojoj je mjeri činjenica da nije bilo pozvano izjasniti se o primjeni Smjernica iz 2014. mogla utjecati na njegovu pravnu situaciju ni u kojoj je mjeri mogućnost izjašnjavanja o tim smjernicama mogla dovesti do drukčijeg sadržaja sporne odluke. U tom se smislu Opći sud oslonio na činjenicu da pravo zainteresiranih osoba na podnošenje njihovih očitovanja ima narav bitne postupovne pretpostavke, u smislu članka 263. UFEU‑a, čija povreda, koju utvrdi Opći sud, dovodi do poništenja akta koji sadržava povredu a da pritom nije potrebno utvrditi postojanje utjecaja na stranku koja se poziva na takvu povredu ni to da je upravni postupak mogao dovesti do drukčijeg ishoda.
Naposljetku, u točki 87. te presude Opći sud je naveo da je Komisija svoj argument – koji se temelji na tome da razmatranje prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da potpora za ulaganje kao takva nije spojiva s navedenim tržištem, proizlazi iz autonomne pravne osnove proizišle iz UFEU‑a – iznijela prvi put na raspravi pred Općim sudom i da on nema uporišta u Odluci 2014/883 ili u spornoj odluci.
U tim je okolnostima Opći sud prihvatio šesti tužbeni razlog i stoga poništio članke 2. do 5. sporne odluke a da nije ispitao ostale tužbene razloge navedene u prilog toj tužbi.
Zahtjevi stranaka
Svojom žalbom žalitelj zahtijeva od Suda da:
–
ukine pobijanu presudu;
–
odbije treći prigovor šestog tužbenog razloga kao neosnovan;
–
predmet vrati Općem sudu radi ispitivanja preostalih pet tužbenih razloga;
podredno:
–
ukine pobijanu presudu u dijelu u kojem se točka 1. izreke odnosi na zaključke iz sporne odluke u vezi s potporom za ulaganje;
–
predmet vrati Općem sudu radi ispitivanja preostalih pet tužbenih razloga;
i u svakom slučaju:
–
odluči da će se o troškovima prvostupanjskog i žalbenog postupka odlučiti naknadno.
Općina Gdynia i društvo PLGK zahtijevaju odbijanje žalbe i nalaganje Komisiji snošenja troškova.
Republika Poljska zahtijeva odbijanje žalbe.
O žalbi
Dopuštenost žalbe
Bez formalnog pozivanja na nedopuštenost žalbe općina Gdynia i društvo PLGK ističu da doseg i sadržaj različitih žalbenih razloga nisu dovoljno jasni. Smatraju da su drukčije formulirani u točki 32. žalbe, u podnaslovima za različite prigovore i samom sadržaju tih žalbenih razloga.
U tom smislu valja podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iz članka 256. stavka 1. drugog podstavka UFEU‑a, članka 58. prvog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 168. stavka 1. točke (d) Poslovnika Suda proizlazi da u žalbi treba točno naznačiti sporne dijelove presude čije se ukidanje traži kao i pravne argumente koji posebno podupiru taj zahtjev. U članku 169. stavku 2. Poslovnika Suda propisano je da žalbeni razlozi i argumenti precizno navode dijelove obrazloženja odluke Općeg suda koji se pobijaju (rješenje od 15. siječnja 2019., CeramTec/EUIPO,
C‑463/18 P
, neobjavljeno,
EU:C:2019:18
, t.
28.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju valja istaknuti da općina Gdynia i društvo PLGK samo općenito tvrde da žalbeni razlozi nisu jasni jer su upotrijebljene različite formulacije za njihov opis. Međutim, oni ne objašnjavaju zbog čega takve razlike sprečavaju razumijevanje Komisijinih argumenata kako su navedeni u žalbi. Osim toga, Komisija precizno navodi, u okviru svakog od žalbenih razloga svoje žalbe, osporavane elemente pobijane presude i detaljno navodi pravne argumente koji posebno podupiru njezin zahtjev za ukidanje te presude, omogućujući tako svakoj uobičajeno pažljivoj stranci da razumije njezin sadržaj, a Sudu da provede svoj nadzor zakonitosti (vidjeti prema analogiji presudu od 28. siječnja 2016., Heli‑Flight/EASA,
C‑61/15 P
, neobjavljenu,
EU:C:2016:59
, t.
77.
). Argumentacija koju su općina Gdynia i društvo PLGK izložile u svojim podnescima svjedoči da su oni mogli razumjeti žalbene razloge.
Žalba se stoga ne može smatrati nedopuštenom u cijelosti.
Valja dodati da će se, s obzirom na to da općina Gdynia i društvo PLGK navode zasebnu argumentaciju koja se posebno odnosi na osporavanje dopuštenosti drugog žalbenog razloga, ta argumentacija raspraviti u okviru ispitivanja tog žalbenog razloga.
Meritum
U prilog svojoj žalbi žalitelj ističe tri žalbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogreškama koje se tiču prava u vezi s opsegom prava koja zainteresirane stranke u ovom slučaju imaju na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a, drugi se temelji na pogrešnom tumačenju sporne odluke, a treći, iznesen podredno, temelji se na neproporcionalnosti točke 1. izreke pobijane presude.
Prvi dio prvog žalbenog razloga
Argumentacija stranaka
Prvim dijelom prvog žalbenog razloga Komisija prigovara Općem sudu da je u točkama 69. do 89. pobijane presude pogrešno primijenio pravo dodijeljeno zainteresiranim strankama člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a da podnesu očitovanja na način protivan presudi od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), time što je u okolnostima ovog slučaja to pravo pogrešno kvalificirao kao „bitan postupovni zahtjev” čije nepoštovanje dovodi do automatskog poništenja sporne odluke, bez potrebe dokazivanja utjecaja te povrede na situaciju dotične stranke ili na zaključke usvojene u toj odluci.
Komisija tvrdi da sve pravne posljedice koje proizlaze iz pogrešne kvalifikacije predmetnog prava kao „bitnog postupovnog zahtjeva” također sadržavaju pogrešku koja se tiče prava. Konkretno, smatra da je Opći sud u točki 70. pobijane presude pogrešno utvrdio da je ovlašten po službenoj dužnosti ispitati povredu tog bitnog postupovnog zahtjeva kao razloga koji se odnosi na javni poredak.
Osim toga, argumentacija istaknuta pred Općim sudom koja se temelji na takvoj povredi nedopuštena je u dijelu u kojem se odnosila na pravno uređenje upotrijebljeno u spornoj odluci s obzirom na to da je tu argumentaciju društvo PLGK istaknulo samo u stadiju replike koju je ono podnijelo u prvostupanjskom postupku.
Opći sud je, time što je navedenu argumentaciju u točki 70. pobijane presude kvalificirao kao „proširenje tužbenog razloga iznesenog ranije, izravno ili neizravno”, u tužbi kojom se pokreće postupak i time što ga je proglasio dopuštenim, povrijedio pravilo kojim se zabranjuje iznošenje novih razloga tijekom postupka.
Budući da su u toj tužbi općina Gdynia i društvo PLGK istaknuli tužbeni razlog koji se temelji na povredi njihovih postupovnih jamstava prilikom donošenja sporne odluke jer nisu imali priliku podnijeti očitovanja, oni upućuju na nepostojanje novog formalnog istražnog postupka prije donošenja te odluke, koji bi omogućio ispitivanje pravnih učinaka isključenja troškova povezanih s obavljanjem zadaća u javnom interesu iz područja predmetne državne potpore. Taj se tužbeni razlog stoga temeljio na potpuno drukčijem opravdanju od onog koje se odnosilo na nesavjetovanje s općinom Gdynia i društvom PLGK u pogledu Smjernica iz 2014.
Komisija dodaje da, iako samo država članica odgovorna za dodjelu potpore ima prava obrane, Republika Poljska u ovom slučaju ipak nije podnijela tužbu za poništenje sporne odluke koja se temelji na povredi njezinih prava obrane ili prava na kontradiktornu raspravu i, kao intervenijent, ne može istaknuti takav razlog.
Općina Gdynia i društvo PLGK smatraju da je prvi dio prvog žalbenog razloga neosnovan.
Prema njihovu mišljenju, Komisija pokušava umanjiti važnost prava zainteresiranih stranaka u ovom slučaju na podnošenje očitovanja, pozivajući se na ustaljenu sudsku praksu prema kojoj je uloga zainteresiranih stranaka u formalnom istražnom postupku samo to da služi kao izvor informacija Komisiji. Međutim, takvi argumenti bili bi protivni trenutačnom stanju prava Unije jer su presude koje u tom pogledu navodi Komisija donesene prije stupanja na snagu Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
Sada treba uzeti u obzir pravo zainteresiranih stranaka na saslušanje prije donošenja Komisijine odluke. Suprotno onomu što potonja tvrdi u tom pogledu, općina Gdynia i društvo PLGK ne tvrde da činjenica – da se Povelja u potpunosti primjenjuje na postupke koje vodi Komisija i da se njezin članak 41. stavak 2. točka (a), koji predviđa da svatko ima pravo na saslušanje prije poduzimanja ikakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati, primjenjuje na korisnika potpore kao što je to društvo PLGK – znači da općina Gdynia i društvo PLGK imaju, u skladu odredbama Povelje, pravo na kontradiktornu raspravu s Komisijom.
Osim toga, suprotno onomu što tvrdi Komisija, Opći je sud u točki 70. pobijane presude pravilno odbio njezin argument prema kojem argumentacija koju je društvo PLGK iznijelo u svojoj replici, koja se odnosi na izmjenu pravnog uređenja upotrijebljenog u spornoj odluci, predstavlja novi razlog. Osim toga, činjenica da je Opći sud pojasnio da po službenoj dužnosti može istaknuti povredu bitnog postupovnog zahtjeva ne znači da je u ovom slučaju ispitao tu povredu po službenoj dužnosti.
Prvim dijelom prvog žalbenog razloga Komisija se usredotočila na presudu od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), predlažući usko tumačenje, dok se Opći sud također pozvao na druge presude Suda i Općeg suda, a osobito na presudu od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Iz točke 56. potonje presude proizlazi da, kada se pravni sustav u okviru kojeg je država članica prijavila planiranu potporu promijeni prije nego što Komisija donese svoju odluku, Komisija mora od zainteresiranih stranaka zatražiti da se očituju o spojivosti te potpore s novim pravilima. Obveza da se od zainteresiranih strana zatraži da zauzmu stajalište ostaje pravilo, osim ako novi pravni sustav ne sadržava bitnu izmjenu u odnosu na onaj koji je prethodno bio na snazi.
Presuda od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), ne dopušta Komisiji da izradi univerzalna pravila koja se primjenjuju na svaku situaciju jer se činjenični i pravni elementi relevantni u predmetu u kojem je donesena ta presuda razlikuju od onih analiziranih u pobijanoj presudi. Konkretno, kao prvo, u predmetu u kojem je donesena presuda od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), ni stranke ni Opći sud nisu istaknuli znatne razlike između odluke o pokretanju postupka i pobijane odluke, poput onih koje je Opći sud utvrdio u točkama 67. do 71. pobijane presude.
Kao drugo, u ovom slučaju Odluka 2014/883 o obustavi postupka Komisije već je donesena i protiv nje je podnesena tužba Općem sudu te je nakon njezina naknadnog povlačenja odmah uslijedila nova obustava postupka koji je nastavljen, što nije bio slučaj u predmetu u kojem je donesena presuda od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
).
Kao treće, Opći sud je u potonjoj presudi jasno naveo da su načela uspostavljena dvama pravnim sustavima predmetnih državnih potpora u biti jednaka. Sud je također istaknuo tu sličnost u navedenoj presudi. Suprotno tomu, u točkama 67. do 78. pobijane presude Opći sud je precizno dokazao da su nove odredbe Smjernica iz 2014., koje je Komisija primijenila u spornoj odluci, unijele bitne izmjene u odnosu na pravni sustav koji je prethodno bio na snazi i koji je uzet u obzir u odluci o pokretanju postupka kao i u Odluci 2014/883.
Općina Gdynia i društvo PLGK smatraju da su te izmjene i Komisijina obveza da dovoljno definira okvir svojeg ispitivanja naveli Opći sud da u ovom slučaju kvalificira Komisijinu obvezu da zainteresiranim strankama omogući podnošenje očitovanja kao „bitan postupovni zahtjev”, u skladu s točkom 55. presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Naime, izmjene takvog opsega vrlo bi vjerojatno zahtijevale novi formalni istražni postupak na temelju članka 6. Uredbe br. 659/1999, što bi te stranke zasigurno naglasile u svojim očitovanjima da su ih mogle sastaviti.
Pristup koji zagovara Komisija također je protivan stajalištu izraženom u mišljenju nezavisne odvjetnice Sharpston u predmetu Španjolska/Komisija (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), prema kojem je pravo države članice da je Komisija sasluša u situaciji poput one o kojoj je riječ u tom predmetu bitan postupovni zahtjev. Općina Gdynia i društvo PLGK također dijele mišljenje izraženo u tom mišljenju, prema kojem je nevažno što predmetna država članica uspije konkretno dokazati da bi, da Komisija nije povrijedila to pravo, odluka Komisije o predmetnoj državnoj potpori bila drukčija. Naime, takav je uvjet nužno špekulativan te bi bilo teško utvrditi standard dokazivanja i stupanj preciznosti koji se zahtijevaju za dokazivanje da bi predmetna odluka stvarno bila drukčija.
Općina Gdynia i društvo PLGK ističu da je Komisija, kada je 31. ožujka 2014. donijela Smjernice iz 2014., pozvala države članice i zračne luke korisnice potpore da podnesu svoja očitovanja o mjerama u odnosu na koje je Komisija pokrenula formalne istražne postupke. U tom pozivu navode se 23 postupka koja se odnose na državne potpore zračnim lukama ili zračnim prijevoznicima, ali nije riječ o spisu koji se odnosi na zračnu luku Gdynia‑Kosakowo s obzirom na to da je on zaključen Odlukom 2014/883. Taj bi se način postupanja mogao kvalificirati kao „diskriminatoran”. U tom pogledu nije važno to da je ta odluka donesena jer je zatim povučena i to da je Komisija do donošenja sporne odluke ponovno pokrenula upravni postupak u tom predmetu.
Republika Poljska također smatra da je prvi dio prvog žalbenog razloga neosnovan.
Konkretno, tvrdi da iz pobijane presude ni na koji način ne proizlazi da je Opći sud zainteresiranim strankama u ovom slučaju osigurao prava obrane. S druge strane, Opći sud je presudio da je Komisija bila dužna pozvati potonje da iznesu svoje argumente prije donošenja sporne odluke, uzimajući u obzir opseg izmjena uvedenih Smjernicama iz 2014. Pravo na podnošenje očitovanja nije ograničeno samo na prava obrane, nego ima širi doseg. Ono je bitan element prava na dobru upravu iz članka 41. Povelje, na koje bi se općina Gdynia i društvo PLGK mogli pozvati, kao i prava na zaštitu legitimnih očekivanja.
Stajalište koje zastupa Komisija može, osim toga, ugroziti ta temeljna prava jer je u ovom slučaju, zbog temeljnih razlika između Smjernica o državnim potporama za regionalne svrhe i Smjernica iz 2014., nemoguće dokazati da je uskraćivanje strankama u postupku u području državnih potpora mogućnosti podnošenja očitovanja utjecalo na ishod tog postupka. Iz toga slijedi da je Komisija mogla zanemariti obvezu saslušanja stranaka bez straha od negativnih posljedica.
Komisija nije osporila postojanje temeljnih razlika između Smjernica o državnim potporama za regionalne svrhe i Smjernica iz 2014. niti je dovela u pitanje činjenicu da zainteresiranim strankama u tom predmetu nije omogućila da se očituju prije donošenja sporne odluke.
Iako Sud u presudi od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), nije izričito naveo da je pravo na podnošenje očitovanja bitan postupovni zahtjev, on to nije ni isključio. Što se tiče presude od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), Komisija nije uzela u obzir točku 55. te presude, u kojoj je Sud jasno naveo da je Komisijina obveza da zainteresiranim strankama omogući podnošenje njihovih očitovanja bitan postupovni zahtjev. Komisija se samo pozvala na točku 56. te presude, iako se točke 55. i 56. navedene presude moraju tumačiti zajedno.
Komisija nije uzela u obzir ni činjenicu da je u mišljenju nezavisne odvjetnice Sharpston u predmetu Španjolska/Komisija (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
) predloženo da je Komisija, s obzirom na to da je svoju odluku o izmjeni temeljila na informacijama u pogledu kojih stranka nije mogla podnijeti očitovanja, povrijedila pravo te stranke na saslušanje i, prema tome, načelo dobre uprave.
Osim toga, neovisno o povredi prava žaliteljâ na podnošenje očitovanja, Komisija je povrijedila prava obrane Republike Poljske kao države članice koja je adresat sporne odluke, što ju je onemogućilo da iznese svoje argumente prije donošenja te odluke. Republika Poljska, kao intervenijent, ima pravo pozvati se u ovom postupku na povredu svojih prava obrane.
Argumentacija Komisije, kojom ona osporava mogućnost da Republika Poljska ističe takvu povredu, nedopuštena je zbog njezine nepravodobnosti s obzirom na to da je Komisija tu mogućnost prvi put osporila tek u stadiju replike koju je podnijela Sudu, dok se Republika Poljska pozvala na navedenu povredu od početka prvostupanjskog postupka.
Ocjena Suda
Uvodno valja primijetiti, kao prvo, da je Opći sud ispitao treći prigovor šestog tužbenog razloga ne sa stajališta prava obrane, čiji su nositelji samo države članice kao stranke u postupku ispitivanja državnih potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, t.
80.
do
83.
), nego s obzirom na pravo zainteresiranih stranaka na podnošenje očitovanja u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
Naime, kao što to proizlazi iz točke 89. pobijane presude, nakon što je utvrdio povredu potonjeg prava u ovom slučaju, Opći sud smatrao je da nije potrebno odlučiti, među ostalim, o mogućnosti da se općina Gdynia i društvo PLGK pred Općim sudom pozivaju na povredu prava obrane Republike Poljske, koja je također istaknuta u intervencijskom podnesku te države članice.
Slijedom toga, u ovom stadiju postupka nije potrebno ispitati argumente iznesene pred Sudom u vezi s, s jedne strane, pitanjem ima li Republika Poljska, kao intervenijent u prvostupanjskom postupku, pravo istaknuti tužbeni razlog koji se temelji na povredi njezina prava obrane ili prava na kontradiktornu raspravu, s obzirom na to da nije podnijela tužbu za poništenje sporne odluke koja se temelji na povredi tih prava, i, s druge strane, pitanjem povlači li takva povreda za sobom poništenje sporne odluke. Iz toga slijedi da za potrebe ispitivanja ove žalbe ne treba ocjenjivati ni argumentaciju koju je navedena država članica iznijela pred Sudom o nedopuštenosti argumentacije koju je Komisija iznijela pred Sudom, a kojom Komisija osporava mogućnost da Republika Poljska ističe takvu povredu.
Kao drugo, iz pobijane presude, a osobito iz njezine točke 89., proizlazi da se Opći sud nije izjasnio ni o Komisijinoj obvezi da pozove zainteresirane stranke da u ovom slučaju podnesu svoja očitovanja u pogledu činjeničnih izmjena u spornoj odluci i stoga se usredotočio na tu obvezu u dijelu u kojem se ona odnosi na novi pravni sustav koji se primjenjuje u navedenoj odluci. Slijedom toga, nije na Sudu ni da ispita argumentaciju koju su iznijeli općina Gdynia i društvo PLGK, a kojom one prigovaraju Komisiji da nije pozvala zainteresirane stranke u ovom predmetu da iznesu svoja stajališta s obzirom na nove činjenice iz sporne odluke.
Kao treće, što se tiče argumentacije Komisije iznesene u točkama 39. do 41. ove presude, valja podsjetiti da je prema članku 84. stavku 1. Poslovnika Općeg suda tijekom postupka zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, pravni navod ili argument koji predstavlja dopunu tužbenog razloga iznesenog ranije, izravno ili implicitno, u tužbi kojom je postupak pokrenut i koji je usko vezan uz isti, valja proglasiti dopuštenim (presuda od 11. srpnja 2013., Ziegler/Komisija,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, t.
46.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju nije sporno, kao što je to Opći sud naveo u točki 70. pobijane presude, da su općina Gdynia i društvo PLGK u svojoj tužbi kojom se pokreće postupak naveli da su trebali imati mogućnost izjasniti se o novim argumentima i novoj Komisijinoj analizi te da povreda na koju se pozivaju o tom pitanju predstavlja bitnu povredu postupka. Komisija ne osporava ni da je, kao što je to Opći sud također istaknuo u navedenoj točki 70., točka II.14. tužbe, u kojoj se sažimaju tužbeni razlozi izneseni u potporu tužbi pred Općim sudom, naslovljena: „[b]itna povreda postupka u obliku tužiteljevih prava na podnošenje očitovanja i zauzimanje stajališta”.
U tim okolnostima Opći sud nije počinio pogrešku koja se tiče prava kada je u istoj točki 70. presudio da argument istaknut u replici društva PLGK koji se temelji na povredi prava zainteresiranih stranaka da podnesu očitovanja o relevantnosti novog pravnog uređenja, a kojim je to društvo imalo u vidu upravo novu Komisijinu analizu provedenu u spornoj odluci, predstavlja dopunu tužbenog razloga koji se temelji na bitnoj povredi postupka u vezi s pravom općine Gdynia i društva PLGK na podnošenje očitovanja.
Budući da je Opći sud pravilno utvrdio da je taj argument dopušten, mogao je s pravom ispitati meritum tog argumenta, neovisno o tome je li, kao što je to također istaknuo u točki 70. pobijane presude, mogao po službenoj dužnosti istaknuti povredu koja je predmet navedenog argumenta kao razlog koji se odnosi na javni poredak.
Nakon tih uvodnih utvrđenja valja podsjetiti, što se tiče prava za čiju je povredu Opći sud presudio da dovodi do poništenja članaka 2. do 5. sporne odluke, da se prema sudskoj praksi Suda poduzetnici koji su potencijalno korisnici državnih potpora smatraju zainteresiranim strankama i da ih je Komisija dužna pozvati tijekom faze ispitivanja iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a da podnesu svoja očitovanja (presude od 15. lipnja 1993., Matra/Komisija,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, t.
16.
; od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
59.
i od 11. rujna 2008., Njemačka i dr./Kronofrance,
C‑75/05 P i C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, t.
37.
i navedena sudska praksa).
Iako se te zainteresirane stranke ne mogu pozivati na prava obrane, one, naprotiv, raspolažu pravom da budu uključene u upravni postupak koji Komisija provodi u odgovarajućoj mjeri uzimajući u obzir okolnosti konkretnog slučaja (presuda od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija,
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
, t.
69.
).
Sud je presudio, u okviru primjene članka 108. stavka 2. UFEU‑a, da objava obavijesti u
Službenom listu Europske unije
predstavlja prikladno sredstvo za obavještavanje svih zainteresiranih stranaka o pokretanju postupka. Cilj je te obavijesti dobiti od potonjih sve informacije kako bi se Komisiji razjasnilo njezino buduće postupanje. Takav postupak daje i drugim državama članicama i zainteresiranim krugovima jamstvo da mogu biti saslušane (presuda od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, t.
80.
i navedena sudska praksa).
Međutim, postupak nadzora državnih potpora, uzimajući u obzir njegovu opću strukturu, jest postupak pokrenut protiv države članice odgovorne za dodjelu potpore, s obzirom na njezine obveze na temelju prava Unije. Stoga, radi poštovanja prava obrane, s obzirom na to da toj državi članici nije bilo dopušteno komentirati određene informacije, Komisija ih ne može usvojiti u svojoj odluci protiv te države članice (presuda od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, t.
81.
i navedena sudska praksa).
U postupku nadzora državnih potpora druge zainteresirane stranke osim predmetne države članice imaju samo ulogu navedenu u točki 72. ove presude i u tom pogledu same ne mogu zahtijevati kontradiktornu raspravu s Komisijom, poput one koja je otvorena u korist navedene države članice (presuda od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, t.
82.
i navedena sudska praksa).
Nijedna odredba postupka nadzora državnih potpora ne daje, među zainteresiranim strankama, posebnu ulogu korisniku takve potpore. U tom pogledu valja pojasniti da postupak nadzora državnih potpora nije postupak pokrenut protiv jednog korisnika potpora ili više njih koji bi podrazumijevao da se on ili oni mogu pozivati na prava koja su jednako opsežna kao i prava obrane kao takva (presuda od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija,
C‑74/00 P i C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, t.
83.
).
Što se tiče konkretnih okolnosti ovog slučaja, valja podsjetiti da je Komisija 2. srpnja 2013. donijela odluku o pokretanju postupka kojom je pokrenula formalni istražni postupak u vezi s predmetnom mjerom potpore, u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, te je pozvala zainteresirane stranke da u ovom slučaju podnesu svoja očitovanja. Odlukom 2014/883 Komisija je utvrdila da je predmetni projekt financiranja državna potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a i da je poljska tijela moraju vratiti u dijelu u kojem je isplaćena. Ta je odluka nakon toga povučena i zamijenjena spornom odlukom.
Osim toga, iz točke 79. pobijane presude proizlazi, a što nije osporeno u okviru ove žalbe, da zainteresirane stranke u ovom slučaju nisu bile pozvane da odgovarajuće podnesu svoja očitovanja o primjenjivosti i mogućem učinku Smjernica iz 2014. prije donošenja sporne odluke, iako su te smjernice objavljene 4. travnja 2014., tj. nakon donošenja Odluke 2014/883 i stoga nakon prvotnog okončanja istražnog postupka.
Stoga valja ispitati je li Opći sud u točki 81. pobijane presude mogao s pravom utvrditi da pravo zainteresiranih stranaka u ovom slučaju da podnesu očitovanja o tom novom pravnom sustavu i, osobito, o Smjernicama iz 2014., prije donošenja sporne odluke, predstavlja bitan postupovni zahtjev u smislu članka 263. UFEU‑a čija povreda dovodi do poništenja te odluke a da nije potrebno utvrditi da je upravni postupak mogao imati drukčiji ishod.
Kao što je to Sud već presudio, Komisija ne može svoju odluku temeljiti na novim načelima koja su uvedena novim pravnim sustavom a da ne povrijedi postupovna prava zainteresiranih stranaka jer ih nije pozvala da podnesu svoja očitovanja u tom pogledu (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija,
C‑49/05 P
, neobjavljenu,
EU:C:2008:259
, t.
70.
i
71.
).
Međutim, postupovna nepravilnost u načelu dovodi do poništenja odluke u cijelosti ili djelomično samo ako se utvrdi da bi bez te nepravilnosti pobijana odluka mogla imati drukčiji sadržaj (presuda od 23. travnja 1986., Bernardi/Parlament,
150/84
,
EU:C:1986:167
, t.
28.
i navedena sudska praksa).
Konkretnije, što se tiče postupovnih prava zainteresiranih stranaka, kada postoji promjena pravnog sustava nakon što je Komisija zainteresiranim strankama omogućila da podnesu svoja očitovanja i prije nego što je Komisija donijela odluku o nacrtu potpore, a Komisija tu odluku temelji na novom pravnom sustavu, a da pritom ne pozove stranke da podnesu svoja očitovanja o njemu, samo postojanje razlika između pravnog sustava o kojem su navedene stranke mogle podnijeti svoja očitovanja i onoga na kojem se temelji navedena odluka ne može samo za sebe uzrokovati poništenje te odluke. Naime, iako su se predmetni pravni sustavi promijenili, postavlja se pitanje je li, s obzirom na odredbe tih sustava koje su relevantne za predmetni slučaj, navedena promjena mogla promijeniti smisao pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija,
C‑49/05 P
, neobjavljenu,
EU:C:2008:259
, t.
78.
do
83.
).
Stoga je Opći sud u točki 81. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava kada je presudio da pravo zainteresiranih stranaka na podnošenje očitovanja u okolnostima poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu predstavlja bitan postupovni zahtjev u smislu članka 263. UFEU‑a čija povreda dovodi do poništenja pobijane odluke a da pritom nije potrebno utvrditi da je povreda tog prava mogla utjecati na smisao te odluke.
Iz toga slijedi da je Opći sud u točki 83. te presude također počinio pogrešku koja se tiče prava kada je odbio Komisijinu argumentaciju kojom je ona nastojala dokazati da bi sporna odluka imala istovjetan sadržaj da su zainteresirane stranke u predmetnom slučaju mogle podnijeti očitovanja o Smjernicama iz 2014., s obzirom na to da operativna potpora u svakom slučaju nije bila spojiva s unutarnjim tržištem zbog nespojivosti potpore za ulaganje s tim tržištem. Konkretno, Opći sud odbio je tu argumentaciju, s jedne strane, oslanjajući se pogrešno, kao što to proizlazi iz točke 82. ove presude, na činjenicu da nije potrebno dokazati da je utvrđena povreda mogla utjecati na smisao sporne odluke.
S druge strane, Opći sud oslonio se na bitne izmjene koje je utvrdio između Smjernica o državnim potporama za regionalne svrhe i Smjernica iz 2014., dok je Komisija navedenom argumentacijom upravo nastojala dokazati da se, bez obzira na izmjene uvedene Smjernicama iz 2014., utvrđenje nespojivosti operativne potpore temeljilo na drugoj pravnoj osnovi koja je nezavisna od potonjih smjernica, tako da to utvrđenje ne bi moglo utjecati na njih u slučaju kada bi zainteresirane stranke mogle iznijeti svoja očitovanja na njih.
Naime, iako bitne izmjene pravnog temelja na kojem se temelji Komisijina odluka mogu utjecati na tu odluku, to nije slučaj ako se ta odluka usto temelji na samostalnom pravnom temelju koji se nije promijenio i koji sam za sebe utemeljuje navedenu odluku.
Stoga valja utvrditi da Opći sud nije mogao, a da pritom ne povrijedi sudsku praksu koja se odnosi na postupovna prava zainteresiranih stranaka, kako je izložena u točkama 70. do 75. te 79. i 81. ove presude, niti utvrditi da nije potrebno ispitati utjecaj na spornu odluku nepozivanja zainteresiranih stranaka da se izjasne o Smjernicama iz 2014. prije donošenja te odluke niti utvrditi takav utjecaj a da se ne ispita Komisijina argumentacija kojom se pokušava dokazati postojanje samostalnog i neovisnog pravnog temelja koji utemeljuje tu odluku.
Zaključak iznesen u prethodnoj točki ne dovodi se u pitanje drugim argumentima istaknutima pred Sudom, osobito na prvom mjestu, onima koji se temelje na presudi od 11. prosinca 2008., Komisija/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Točno je da je Sud u točki 55. te presude u biti istaknuo da iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a i članka 1. točke (h) Uredbe br. 659/1999 proizlazi da, kada Komisija odluči pokrenuti formalni istražni postupak u pogledu plana potpore, ona mora zainteresiranim strankama, među kojima je i predmetni poduzetnik ili više njih, omogućiti da podnesu svoja očitovanja i da je to pravilo bitan postupovni zahtjev.
Međutim, s jedne strane, navedena se presuda odnosi na obveze koje Komisija ima na dan pokretanja formalnog istražnog postupka. S druge strane, u njoj se postavlja pitanje primjene novih pravnih pravila donesenih nakon prijave plana potpore. Stoga se odnosi na pitanja različita od onih koja su istaknuta u okviru ove žalbe, i to na pravo da mogu podnijeti očitovanja na koje se pozivaju općina Gdynia i društvo PLGK u vezi s promjenom pravnog sustava do koje je došlo nakon što su navedene stranke bile pozvane da podnesu svoja očitovanja i prije donošenja sporne odluke.
Kao drugo, utvrđenje izneseno u točki 86. ove presude ne dovodi se u pitanje ni argumentacijom koju su iznijeli i općina Gdynia i društvo PLGK ni Republika Poljska, a prema kojoj se pravo zainteresiranih stranaka da podnesu svoja očitovanja u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ treba ocijeniti s obzirom na temeljna prava zaštićena Poveljom, a osobito s obzirom na pravo na dobru upravu predviđeno u njezinu članku 41.
U tom pogledu valja utvrditi da, kao što to tvrdi Komisija i kao što je to nezavisni odvjetnik također istaknuo u točki 52. svojeg mišljenja, stupanje na snagu Povelje nije promijenilo narav prava dodijeljenih člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a niti je njegov cilj izmijeniti narav nadzora državnih potpora uspostavljenog Ugovorom.
Osim toga, suprotno onomu što tvrdi Republika Poljska općom tvrdnjom iznesenom u točki 56. ove presude, koja se odnosi na eventualnu povredu temeljnih prava, ne može se
a priori
utvrditi da postojanje razlika između dvaju pravnih sustava o kojima je riječ u ovom slučaju onemogućava dokazivanje da činjenica uskraćivanja zainteresiranim strankama mogućnosti podnošenja očitovanja o Smjernicama iz 2014. može utjecati na ishod postupka. Naprotiv, upravo bi se zbog takvih razlika moglo, prema potrebi, provesti takvo dokazivanje. Međutim, pitanje može li nesavjetovanje sa zainteresiranim strankama o Smjernicama iz 2014. stvarno utjecati na zaključak do kojeg je Komisija došla u spornoj odluci spada u meritum drugog dijela prvog žalbenog razloga i drugog žalbenog razloga.
Kao treće, što se tiče argumenata iznesenih u točkama 52. i 59. ove presude koji se temelje na mišljenju nezavisne odvjetnice Sharpston u predmetu Španjolska/Komisija (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), dovoljno je istaknuti da Sud u presudi od 20. rujna 2018., Španjolska/Komisija (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
), nije slijedio isto rasuđivanje kao ono koje se zagovara u tom mišljenju.
Kao četvrto i posljednje, što se tiče argumenta izloženog u točki 53. ove presude, koji se temelji na pozivanju država članica i zračnih luka korisnika potpore da podnesu svoja očitovanja u drugim postupcima, valja istaknuti da, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 54. svojeg mišljenja, okolnost, pod pretpostavkom njezine dokazanosti, da je Komisija poštovala postupovna prava zainteresiranih stranaka, kako su opisana u točki 79. ove presude, u okviru 23 postupka na koje upućuju općina Gdynia i društvo PLGK, ne dovodi u pitanje razmatranja iz točke 82. ove presude, iz kojih proizlazi da pravo na koje se pozivaju općina Gdynia i društvo PLGK u okviru ovog postupka nije bitan postupovni zahtjev čija povreda automatski uzrokuje poništenje sporne odluke.
Stoga prvi dio prvog žalbenog razloga treba prihvatiti.
Međutim, kao što to proizlazi iz točke 82. ove presude, pogreške utvrđene u točkama 82. do 86. te presude mogu dovesti do ukidanja pobijane presude u dijelu u kojem je Opći sud poništio spornu odluku samo u slučaju da odredbe Smjernica iz 2014., na koje se Komisija oslonila u toj odluci, nisu mogle stvarno promijeniti smisao navedene odluke. Međutim, kao što to proizlazi iz točke 91. ove presude, pitanje je li to tako obuhvaćeno je meritumom drugog dijela prvog žalbenog razloga i drugog žalbenog razloga.
Stoga valja zajedno ispitati drugi dio prvog žalbenog razloga i drugi žalbeni razlog.
Drugi dio prvog žalbenog razloga i drugi žalbeni razlog
Argumentacija stranaka
–
Argumentacija stranaka o drugom dijelu prvog žalbenog razloga
U drugom dijelu prvog žalbenog razloga Komisija tvrdi da je Opći sud u točkama 71. do 89. pobijane presude pogrešno protumačio i primijenio sudsku praksu koja proizlazi iz presude od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), kada je smatrao da je Komisija u predmetnom slučaju povrijedila bitan postupovni zahtjev jer općini Gdynia i društvu PLGK nije dala mogućnost da podnesu svoja očitovanja o Smjernicama iz 2014.
Općina Gdynia i društvo PLGK tvrde da je Komisija pogrešno tvrdila da se njezina odluka o spojivosti mjere potpore s unutarnjim tržištem ne temelji na Smjernicama iz 2014. Kao što je to Opći sud dokazao u točki 84. pobijane presude, Komisija je u uvodnim izjavama 245. i 246. sporne odluke izričito uputila na Smjernice iz 2014. u okviru svoje ocjene spojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem.
Osim toga, suprotno presudi od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), Komisija u ovom slučaju ne može tvrditi da su načela i kriteriji ocjene iz Smjernica iz 2014. u biti istovjetni onima iz prethodnog pravnog sustava.
Općina Gdynia i društvo PLGK osporavaju Komisijin argument prema kojem je, navodeći u točki 73. pobijane presude da se u okviru, s jedne strane, odluke o pokretanju postupka i Odluke 2014/883 i, s druge strane, sporne odluke, Komisija oslonila na različite odredbe Ugovora u svrhu analize spojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem, Opći sud upotrijebio isključivo formalan pristup. Temeljna razlika između Smjernica o državnim potporama za regionalne svrhe i Smjernica iz 2014. odnosi se, s jedne strane, na činjenicu da se prve odnose na regionalne potpore, a druge na sektorske potpore i, s druge strane, na brojne argumente koje je Opći sud iznio u točkama 67. do 78. pobijane presude.
Prema mišljenju općine Gdynia i društva PLGK, ništa stoga ne može opravdati tvrdnju prema kojoj presuda od 8. svibnja 2008., Ferriere Nord/Komisija (
C‑49/05 P
, neobjavljena,
EU:C:2008:259
), oslobađa Komisiju obveze savjetovanja sa zainteresiranim strankama ako smatra da navedeno savjetovanje ne može izmijeniti njezinu odluku. Pravo zainteresiranih stranaka da podnesu očitovanja u ovom slučaju ima značaj bitnog postupovnog zahtjeva čija bi povreda, utvrđena u ovom slučaju, dovela do poništenja akta koji sadrži povredu a da nije potrebno utvrditi da je upravni postupak mogao imati drukčiji ishod.
Republika Poljska tvrdi da Komisija nije uzela u obzir detaljan prikaz Općeg suda koji se odnosi na bitne izmjene uvedene Smjernicama iz 2014. Činjenica da se potonje razlikuju od prethodnog pravnog sustava proizlazi iz Komisijina argumenta prema kojem je ona samo primijenila prvi kriterij iz točke 113. Smjernica iz 2014. Osim toga, kriterij koji se sastoji od olakšavanja regionalnog razvoja iz Smjernica iz 2014. tumači se različito od kriterija doprinosa regionalnom razvoju predviđenog Smjernicama o državnim potporama za regionalne svrhe.
Republika Poljska ne može prihvatiti ni Komisijino stajalište prema kojem je nevažno to što su Smjernice iz 2014. donesene na temelju odredbe Ugovora, odnosno članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, koja se razlikuje od njezine Obavijesti naslovljene „Smjernice Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka” (
SL 2005., C 312, str. 1
., u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2005.), tj. članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a. Iako te dvije odredbe Ugovora imaju zajedničku svrhu odobravanja potpora za razvoj određenih regija, njima se utvrđuju dodatni uvjeti spojivosti različitih potpora, zahtijevajući, među ostalim, u članku 107. stavku 3. točki (c) UFEU‑a da dodijeljena potpora ne mijenja uvjete trgovanja u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu. Prema točkama 131. i 132. Smjernica iz 2014., za ocjenu spojivosti operativnih potpora Komisija vodi računa o narušavanju tržišnog natjecanja i učincima na trgovinu.
To znači da je, prije donošenja sporne odluke, Komisija morala omogućiti Republici Poljskoj da podnese svoja očitovanja o pitanju ograničenja prekomjernog narušavanja tržišnog natjecanja s obzirom na to da je ta obveza uvedena Smjernicama iz 2014. To pokazuje kako bitnu prirodu izmjena uvedenih potonjim smjernicama tako i činjenicu da je ocjena sadržana u spornoj odluci mogla biti drukčija da je Komisija Republici Poljskoj omogućila podnošenje očitovanja.
–
Argumentacija stranaka o drugom žalbenom razlogu
Svojim drugim žalbenim razlogom Komisija ističe da je Opći sud u točki 89. pobijane presude pogrešno zaključio da je sporna odluka nezakonita temeljeći se na pogrešnom tumačenju te odluke i Odluke 2014/883, iznesenom u točkama 84. do 87. te presude, čime je tim dvjema odlukama iskrivljen smisao. Komisija osim toga osporava argumente koje su iznijele općina Gdynia i društvo PLGK kojima potonje žele dokazati bespredmetnost i nedopuštenost drugog žalbenog razloga.
Općina Gdynia i društvo PLGK smatraju da je drugi žalbeni razlog nedopušten jer se odnosi na ocjenu činjeničnih elemenata i da Komisija nije dokazala, kao što to proizlazi iz argumenata koje su iznijele općina Gdynia i društvo PLGK o meritumu drugog žalbenog razloga, da je Opći sud svojom ocjenom tih elemenata iskrivio spornu odluku. Konkretno, Komisija ne dovodi u pitanje činjenicu da, u dijelu u kojem se odnose na spornu odluku i Odluku 2014/883, točke 84. do 87. pobijane presude, koje Komisija osporava u okviru drugog žalbenog razloga, pojašnjavaju više skupina točaka tih odluka, odnosno točke 196., 197., 198. do 202., 245. i 246. sporne odluke kao i točke 227. i 228. Odluke 2014/883, koje se odnose na činjenična utvrđenja, a ne na pitanja tumačenja prava.
Općina Gdynia i društvo PLGK dodaju da je sam argument iz replike, kojim Komisija nastoji dokazati dopuštenost drugog žalbenog razloga, nedopušten jer Komisija nije jasno navela odlomak odgovora na žalbu na koji misli.
Općina Gdynia i društvo PLGK tvrde da je drugi žalbeni razlog također bespredmetan. Konkretno, razlozi na koje se Opći sud pozvao u prilog poništenju sporne odluke nalaze se u točkama 62. do 79. pobijane presude. Međutim, ovaj prigovor Komisije odnosi se na točke 84. do 87. te presude, tj. na razmatranja koja je Opći sud iznio samo podredno, u odgovoru na druge Komisijine argumente. To proizlazi iz točke 80. pobijane presude, u skladu s kojom „[d]rugi Komisijini argumenti ne mogu dovesti u pitanje ta utvrđenja”. U tom pogledu Komisija samo navodi svoje neslaganje s tumačenjem tih izraza koje su iznijele općina Gdynia i društvo PLGK.
Općina Gdynia i društvo PLGK smatraju da se prva rečenica točke 89. može tumačiti samo kao potvrda da Komisijini argumenti, na koje je Opći sud uputio u točkama 81. do 88. pobijane presude, ni na koji način ne utječu na utvrđenje da se Komisijina odluka mora poništiti na temelju argumenata iznesenih u točkama 62. do 79. te presude. Usto, prva rečenica točke 89. navedene presude savršeno odražava razliku iz točke 80. te presude.
Općina Gdynia i društvo PLGK tvrde da je drugi žalbeni razlog u svakom slučaju neosnovan. Čini se da Komisija tvrdi da je zaključak iz uvodne izjave 244. sporne odluke neovisna pravna osnova koja služi utvrđenju nespojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem zbog izraza „kao takav” iz te uvodne izjave. Međutim, upotreba takve formule mogla bi se u najboljem slučaju smatrati načinom predstavljanja rasuđivanja sadržanog u toj odluci, a ne kao razlog za utvrđivanje spojivosti državne potpore s unutarnjim tržištem. Odredbe Ugovora predstavljaju takvu pravnu osnovu, što je Opći sud sažeo u posljednjoj rečenici točke 87. pobijane presude.
Osim toga, Komisijin argument u tom pogledu nema temelja u tekstu navedene uvodne izjave. Uostalom, iz točke 87. pobijane presude proizlazi da je Komisijina ocjena izvršena u kontekstu članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a i Smjernica o državnim potporama za regionalne svrhe, kad je riječ o Odluci 2014/883, i u kontekstu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a kao i Smjernica iz 2014., kad je riječ o spornoj odluci. Stoga, suprotno onomu što tvrdi Komisija, utvrđenje nespojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem ne temelji se na općoj zabrani državnih potpora iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Komisija prigovara Općem sudu da je u točki 84. pobijane presude presudio da zaključak prema kojem operativna potpora ne može biti dodijeljena za nepostojeću infrastrukturu zračne luke proizlazi iz primjene Smjernica iz 2014. Međutim, to je tumačenje navedene točke 84. pogrešno s obzirom na njezin tekst.
Čini se da Komisija također tvrdi, iako to ne proizlazi iz uvodnih izjava 244. i 245. sporne odluke, da samostalnost zaključka prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da sama potpora za ulaganje nije spojiva s tim tržištem, proizlazi iz činjenice da uvjeti iz članka 107. stavka 3. UFEU‑a nisu bili ispunjeni. Međutim, nepoštovanje tih uvjeta u ovom slučaju treba tumačiti kao rezultat neusklađenosti sa Smjernicama iz 2014.
Stoga Komisija sama sebi proturječi i priznaje da se ocjena operativne potpore uglavnom temelji na Smjernicama iz 2014. Iz toga slijedi da nije osnovana bitna tvrdnja prema kojoj činjenica da se zainteresiranim strankama u ovom slučaju omogući da izraze svoje stajalište o Smjernicama iz 2014. u pogledu operativne potpore nije utjecala na sadržaj sporne odluke.
Republika Poljska tvrdi da je drugi žalbeni razlog neosnovan. Budući da Komisija tvrdi da bi sporna odluka imala istovjetan sadržaj da su zainteresirane stranke u ovom slučaju mogle podnijeti očitovanja, Komisija ne može prejudicirati doseg očitovanja koje bi te zainteresirane stranke mogle podnijeti da su za to imale mogućnost.
U uvodnim izjavama 196. i 197. sporne odluke Komisija je navela da će u ovom slučaju primijeniti načela iz Smjernica iz 2014. kad je riječ o operativnim potporama. U uvodnoj izjavi 245. sporne odluke Komisija se također izričito pozvala na Smjernice iz 2014., pri čemu je navela da je činjenica da operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem jer sama potpora za ulaganje nije spojiva s navedenim tržištem također relevantna u kontekstu Smjernica iz 2014. Kao što je to Opći sud primijetio u točki 84. pobijane presude, Komisija je, osim toga, primijenila prvi kriterij iz Smjernica iz 2014. u uvodnoj izjavi 246. sporne odluke, dok Komisija u svojoj žalbi tvrdi da je primijenila samo kriterij iz točke 113. podtočke (a) Smjernica iz 2014.
Republika Poljska stoga smatra da je drugi žalbeni razlog, u dijelu u kojem se temelji na navodnoj dvostrukoj pravnoj osnovi ocjene koju je provela Komisija, neosnovan i da je u suprotnosti s prethodnim Komisijinim navodima, koji su istodobno navedeni i u spornoj odluci i u njezinoj žalbi.
Ocjena Suda
–
Dopuštenost drugog žalbenog razloga
Kad je riječ o nedopuštenosti koju su istaknuli općina Gdynia i društvo PLGK u pogledu Komisijine argumentacije iznesene u njezinoj replici kojom se nastoji dokazati dopuštenost drugog žalbenog razloga, dovoljno je istaknuti da, iako je Komisija u okviru te argumentacije pogrešno uputila na točke 35. i 36. odgovora na žalbu općine Gdynia i društva PLGK, a ne na točke 34. i 35. tog odgovora, takva nepreciznost nije onemogućila ni drugim strankama u žalbenom postupku da utvrde elemente koji se nalaze u tom odgovoru i na koje Komisija želi odgovoriti ni Sudu da se izjasni o toj stvari. Komisijina argumentacija stoga se ne može smatrati toliko nejasnom da je treba proglasiti nedopuštenom.
Argument iznesen u točki 107. ove presude stoga treba odbiti kao neosnovan.
Što se tiče argumentacije iznesene u točki 106. ove presude, suprotno onomu što tvrde općina Gdynia i društvo PLGK, Komisija u okviru drugog žalbenog razloga nije samo dovela u pitanje ocjenu činjeničnih utvrđenja Općeg suda iz Odluke 2014/883 i sporne odluke, nego tvrdi da je Opći sud pogrešno protumačio te odluke ne priznajući da se utvrđenje nespojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem, u svakoj od njih, temelji na samostalnoj i neovisnoj pravnoj osnovi, u slučaju Odluke 2014/883, u Smjernicama o državnim potporama za regionalne svrhe i, u slučaju sporne odluke, u Smjernicama iz 2014.
Međutim, pitanje je li Opći sud pogrešno protumačio navedene odluke na način izložen u prethodnoj točki predstavlja pravno pitanje koje je dopušteno u stadiju žalbe, dok, kao što proizlazi iz argumentacije općine Gdynia i društva PLGK, pitanje je li Komisija uspjela dokazati da su ta tumačenja u okviru ovog predmeta pogrešna spada u meritum drugog žalbenog razloga.
Slijedom toga, drugi žalbeni razlog treba smatrati dopuštenim.
–
Meritum
Najprije, kada je riječ o argumentaciji koju su iznijeli općina Gdynia i društvo PLGK, a prema kojoj je drugi žalbeni razlog bespredmetan, dovoljno je istaknuti da je u pobijanoj presudi, nakon što je utvrđeno da je pravo zainteresiranih stranaka na podnošenje očitovanja u okolnostima poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu bitan postupovni zahtjev čija sama povreda dovodi do poništenja sporne odluke i da se ne može prejudicirati doseg tih očitovanja, uzimajući u obzir promjene koje je uveo novi pravni sustav, Opći sud u svakom je slučaju odbio Komisijinu argumentaciju kojom se nastoji dokazati da odredbe Smjernica iz 2014. na koje se ona oslonila u spornoj odluci nisu mogle utjecati na nju. Uzimajući u obzir potonje obrazloženje Općeg suda, drugi žalbeni razlog ne može se proglasiti bespredmetnim u cijelosti.
Što se tiče osnovanosti drugog dijela prvog žalbenog razloga i drugog žalbenog razloga, Komisija prije svega prigovara Općem sudu da je neosnovano proširio predmet tužbe na posljednji dio točke 86. pobijane presude kada je istaknuo da je „Odluka 2014/883 povučena i da pitanje nije toliko jesu li zainteresirane stranke mogle iznijeti svoja očitovanja u odnosu na tu odluku, nego jesu li to mogle učiniti u okviru formalnog istražnog postupka. Međutim, u odluci o pokretanju postupka Komisija je samo navela da je operativna potpora načelno nespojiva s unutarnjim tržištem, osim ako poštuje kriterije navedene u Smjernicama o državnim potporama za regionalne svrhe”.
U tom pogledu Komisija ističe da je Opći sud takvim utvrđenjima namjeravao smatrati da se u tužbi postavlja pitanje jesu li zainteresirane stranke bile pozvane podnijeti očitovanja u okviru formalnog istražnog postupka o utvrđenju da operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na to da je sama potpora za ulaganje nespojiva s tim tržištem.
Međutim, čak i pod pretpostavkom da je Opći sud na taj način namjeravao definirati pitanje postavljeno u okviru spora koji se pred njim vodio, pitanje koje je Opći sud stvarno ispitao u točkama 63. do 85., 87. i 88. pobijane presude odnosilo se na nesavjetovanje sa zainteresiranim strankama u vezi sa Smjernicama iz 2014. prije donošenja sporne odluke, neovisno o formalnom istražnom postupku.
Naime, što se tiče argumenta iznesenog u prvom stupnju prema kojem je Komisija prije donošenja sporne odluke trebala pokrenuti formalni istražni postupak, Opći sud je u točki 62. pobijane presude podsjetio da se, prema sudskoj praksi, postupak čiji je cilj zamijeniti nezakoniti akt može nastaviti točno od trenutka u kojem je nezakonitost nastala, pri čemu Komisija nije dužna ponovno pokrenuti postupak tako da se vrati dalje od te točke i da se ta sudska praksa koja se odnosi na nadomještanje akta koji je poništio sud Unije također primjenjuje, u nedostatku poništenja tog akta od strane suda, prilikom povlačenja i nadomještanja nezakonitog akta od strane njegova autora. U točki 63. te presude Opći sud pojasnio je da činjenica da Komisija nije dužna ponovno pokretati postupak vraćanjem dalje od točnog trenutka u kojem je nezakonitost nastala ipak ne znači da ona načelno ne mora zainteresiranim strankama omogućiti da podnesu očitovanja prije donošenja nove odluke.
Osim toga, iz točaka pobijane presude navedenih u prethodnoj točki, kao i iz njezinih točaka 89. i 91., proizlazi da se, suprotno tvrdnjama općine Gdynia i društva PLGK na raspravi pred Sudom, radi poništenja sporne odluke koje je proglasio u toj presudi, Opći sud oslonio na Komisijinu povredu njezine obveze da zainteresiranim strankama omogući da se izjasne o Smjernicama iz 2014. prije donošenja sporne odluke.
Budući da se zaključak do kojeg je došao Opći sud u pobijanoj presudi temelji na toj povredi, a ne na pitanju jesu li zainteresirane stranke bile u mogućnosti očitovati se u okviru formalnog istražnog postupka, Komisijin argument u tom je pogledu bespredmetan.
Nadalje, valja primijetiti da Komisija ne osporava da je u spornoj odluci primijenila Smjernice iz 2014. za potrebe svoje analize spojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem.
S druge strane, tvrdi da Opći sud, odbivši njezinu argumentaciju prema kojoj odredbe Smjernica iz 2014., koje je ona stvarno primijenila u spornoj odluci, nisu imale za učinak promjenu zaključka do kojeg je došla u toj odluci, prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, nije poštovao sudsku praksu navedenu u točki 81. ove presude te je iskrivio navedenu odluku.
U tom pogledu valja podsjetiti da, kao što to proizlazi iz točke 81. ove presude, u situaciji poput one o kojoj je riječ u ovom predmetu sud Unije ne može samo identificirati izmjene unesene novim pravnim sustavom kako bi opravdao poništenje Komisijine odluke kojom se taj sustav primjenjuje, nego mora, osim toga, provjeriti je li promjena pravnog sustava mogla utjecati na tu odluku.
Stoga, neovisno o tome u kojoj mjeri Smjernice iz 2014. sadržavaju izmjene s obzirom na pravni sustav koji je prethodno bio na snazi i, osobito, na tome utemeljuju li razmatranja koja je u tom pogledu Opći sud iznio u točkama 72. do 77. pobijane presude pravilno zaključak do kojeg je Opći sud došao u točki 78. te presude, prema kojem su te izmjene bile znatne, valja ispitati je li Opći sud mogao s pravom odbiti Komisijinu argumentaciju iznesenu u prvom stupnju, a koja je navedena u točki 131. ove presude, zbog drugih razloga koji nisu oni koje je, kako to proizlazi iz točaka 82. do 86. ove presude, Opći sud pogrešno usvojio.
U tom pogledu valja primijetiti, kao što to pravilno tvrdi Komisija, da je Opći sud u biti samo, s jedne strane, izložio, osobito u točkama 69., 71. do 78. i 88. pobijane presude, u kojoj je mjeri pravni sustav koji je primijenjen u spornoj odluci različit od onoga koji je primijenjen u odluci o pokretanju postupka i u Odluci 2014/883 i, s druge strane, osobito u točkama 69., 71., 78. i 84. te presude, istaknuo da je Komisija stvarno primijenila Smjernice iz 2014. u spornoj odluci i, prema tome, nove odredbe u odnosu na one o kojima su se zainteresirane stranke mogle očitovati.
Međutim, kao što to ističe Komisija, iz uvodnih izjava 244. i 245. sporne odluke proizlazi da se utvrđenje nespojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem temelji, osim toga, na činjenici da sama potpora za ulaganje nije spojiva s unutarnjim tržištem. Konkretno, upućujući na uvodnu izjavu 227. Odluke 2014/883, u toj uvodnoj izjavi 244. navodi se da „dodjela operativne potpore u cilju osiguranja provedbe projekta ulaganja koji se koristi nespojivom potporom za ulaganja [kao takva] nije spojiva s unutarnjim tržištem”. Komisija je također u navedenoj uvodnoj izjavi 244. pojasnila da „[b]ez nespojive potpore za ulaganja zračna luka Gdynia ne bi postojala jer se trenutačno financira u potpunosti samo tom potporom, a operativna potpora ne može se odobriti za nepostojeću infrastrukturu zračne luke”.
U uvodnoj izjavi 245. sporne odluke Komisija je dodala da je „[t]aj zaključak donesen u skladu sa Smjernicama za zračni prijevoz iz 2005. u skladu i sa Smjernicama za zračni prijevoz iz 2014. i dovoljan da se može zaključiti da operativna potpora dodijeljena upravitelju zračne luke nije u skladu s unutarnjim tržištem”.
Iz uvodnih izjava 244. i 245. sporne odluke, a osobito iz izraza „kao takva” iz te prve uvodne izjave kao i iz pojma „dovoljan”, navedenog u toj drugoj uvodnoj izjavi, proizlazi da je sama nespojivost potpore za ulaganje s unutarnjim tržištem utemeljila utvrđenje nespojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem. Uostalom, nesporno je da se Komisija nije oslonila na Smjernice iz 2014. kako bi u spornoj odluci zaključila o nespojivosti potpore za ulaganje s unutarnjim tržištem s obzirom na to da potonji zaključak nije doveden u pitanje ni u okviru ove žalbe.
Točno je, kao što to ističe Opći sud u točki 84. pobijane presude, da je Komisija u uvodnoj izjavi 245. sporne odluke pojasnila da je zaključak koji je izvela u uvodnoj izjavi 244. te odluke također relevantan u kontekstu Smjernica iz 2014. Međutim, kao što to ističe Komisija, takvo upućivanje na te smjernice nikako se ne može tumačiti na način da podrazumijeva da je ona primijenila navedene smjernice kako bi došla do tog zaključka, nego samo da se taj zaključak nameće neovisno o tim smjernicama i stoga ga te smjernice ne mogu dovesti u pitanje.
Osim toga, točno je da je Komisija, kao što je to Opći sud također primijetio u točki 84. pobijane presude, odmah nakon što je iznijela razmatranja o međuovisnosti između utvrđenja nespojivosti potpore za ulaganje s unutarnjim tržištem i utvrđenja nespojivosti operativne potpore s tim tržištem, u uvodnim izjavama 246. i 247. sporne odluke nastavila svoju ocjenu spojivosti potonje potpore s navedenim tržištem, navodeći da prvi uvjet spojivosti potpora koji je definiran u Smjernicama iz 2014. nije ispunjen u slučaju operativne potpore i da je, posljedično, ona nespojiva s unutarnjim tržištem također zbog tog razloga.
Osim toga, iz uvodne izjave 254. sporne odluke proizlazi da se Komisija oslonila na dva pravna temelja kako bi utvrdila nespojivost operativne potpore s unutarnjim tržištem, tj., kao prvo, na nespojivost potpore za ulaganje s unutarnjim tržištem i, kao drugo, na činjenicu da operativna potpora dovodi do jednostavnog dupliciranja infrastruktura i stoga nije u skladu s legitimnim ciljem od općeg interesa koji je jasno definiran, kako to zahtijeva prvi uvjet spojivosti iz Smjernica iz 2014.
Međutim, kao što to u biti tvrdi Komisija, iz zajedničkog tumačenja uvodnih izjava 244. do 254. sporne odluke proizlazi da same njezine uvodne izjave 244. i 245. utemeljuju utvrđenje nespojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem, neovisno o ikakvoj primjeni Smjernica iz 2014. na tu potporu, pri čemu se utvrđenje nespojivosti navedene potpore s unutarnjim tržištem koje je provedeno u spornoj odluci temelji na dvjema autonomnim pravnim osnovama. U tom pogledu valja primijetiti da je Opći sud u točki 86. pobijane presude sam priznao da razmatranje prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da sama potpora za ulaganje nije spojiva s navedenim tržištem, ne proizlazi iz uvjeta izričito predviđenog Smjernicama o državnim potporama za regionalne svrhe ili Smjernicama iz 2014.
Naime, iz logike odredbi Ugovora o državnim potporama proizlazi da države članice mogu financirati nepostojeće projekte samo zahvaljujući potporama nespojivima s unutarnjim tržištem. Iz toga nužno slijedi da se, kao što to u biti tvrdi Komisija, zaključak do kojeg je došla u spornoj odluci ne može dovesti u pitanje nikakvom primjenom Smjernica iz 2014. na operativnu potporu s obzirom na to da se ocjenom spojivosti potonje potpore s unutarnjim tržištem ne može zanemariti projekt kojemu je navedena potpora namijenjena.
Osim toga, točno je da je Opći sud u točki 85. pobijane presude istaknuo da sporna odluka sadržava barem nepreciznost glede pravnog okvira na kojem se temelji Komisijin zaključak da operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na to da sama potpora za ulaganje nije spojiva s tim tržištem. Konkretno, Opći sud je napomenuo da je Komisija u uvodnoj izjavi 245. sporne odluke navela da je u Odluci 2014/883 taj zaključak izveden u skladu sa Smjernicama iz 2005., dok iz uvodnih izjava 227. i 228. Odluke 2014/883 proizlazi da je Komisijina ocjena u tom pogledu bila provedena u okviru Smjernica o državnim potporama za regionalne svrhe i na temelju članka 107. stavka 3. točke (a) UFEU‑a.
Opći sud također je u navedenoj točki 85. istaknuo da je Komisijin zaključak, prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na to da je sama potpora za ulaganje nespojiva s tim tržištem, u Odluci 2014/883 usvojen podredno i da je stavljen prije zaključka iz uvodne izjave 228. te odluke da operativna potpora ne ispunjava kriterije predviđene Smjernicama o državnim potporama za regionalne svrhe.
Međutim, kao što to tvrdi Komisija, iz pobijane presude ne proizlazi i, osim toga, nije dokazano u okviru ove žalbe po čemu bi takva nepreciznost mogla utjecati na tumačenje sporne odluke koje treba provesti, osobito zato što treba smatrati da utvrđenje izneseno u točki 143. ove presude proizlazi iz samostalne i neovisne pravne osnove iz Smjernica iz 2014.
Što se tiče podrednog karaktera tog utvrđenja, kako je navedeno u Odluci 2014/883, činjenica da ga je Komisija iznijela podredno ne umanjuje njegovu autonomnu narav kako bi se u toj odluci utemeljio Komisijin zaključak prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem. Naime, njegova autonomija u tom pogledu proizlazi, s jedne strane, iz izraza „kao takav”, upotrijebljenog u uvodnoj izjavi 227. navedene odluke i, s druge strane, iz činjenice da je takvo utvrđenje svojstveno samoj logici odredbi Ugovora o državnim potporama, kao što je to navedeno u točki 142. ove presude u pogledu analognog utvrđenja iz sporne odluke.
Isto tako, kao što to u biti tvrdi Komisija, činjenica da je ona to utvrđenje navela u uvodnoj izjavi 227. Odluke 2014/883 i stoga prije svojeg zaključka, u uvodnoj izjavi 228. te odluke, prema kojoj operativna pomoć ne poštuje kriterije predviđene Smjernicama o državnim potporama za regionalne svrhe, proizlazi iz redakcijskog izbora koji ne može dovesti u pitanje tumačenje navedene odluke kako je navedeno u prethodnoj točki.
Štoviše, s obzirom na to da je Opći sud u točkama 81., 87. i 88. pobijane presude istaknuo da je Komisija, kako bi ocijenila spojivost operativne potpore s unutarnjim tržištem, u Odluci 2014/883 primijenila Smjernice o državnim potporama za regionalne svrhe, kojima se provodi članak 107. stavak 3. točka (a) UFEU‑a, dok je u spornoj odluci primijenila Smjernice iz 2014., koje provode drukčije odredbe Ugovora, tj. članak 107. stavak 3. točka (c) UFEU‑a, dovoljno je navesti da, kao što to ističe Komisija, ta okolnost ne utječe ni na tumačenje sporne odluke, prema kojemu utvrđenje nespojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem u potonjoj odluci počiva na autonomnom i neovisnom pravnom temelju iz Smjernica iz 2014., ni na činjenicu da, kao što to proizlazi iz točke 142. ove presude, taj pravni temelj zadržava svoju valjanost bez obzira na eventualnu primjenu Smjernica iz 2014.
Opći sud je također istaknuo, u točki 87. pobijane presude, da argument koji je Komisija istaknula u prvom stupnju, a koji se temelji na tome da zaključak prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem jer sama potpora za ulaganje nije spojiva s tim tržištem proizlazi iz autonomne pravne osnove koja proizlazi iz Ugovora, nema temelja u tekstu Odluke 2014/883 ili sporne odluke.
U tom pogledu valja utvrditi da, iako je obrazloženje iz uvodnih izjava 244. i 245. sporne odluke sažeto, iz njega ipak jasno proizlazi da se operativna potpora ne može smatrati spojivom s pravilima Unije u području državnih potpora ako joj je jedini cilj financirati projekt koji postoji samo zahvaljujući potpori koja nije u skladu s tim pravilima.
Osim toga, iako je točno da se Komisija u tom kontekstu nije posebno pozvala na UFEU, iz uvodnih izjava navedenih u prethodnoj točki nužno proizlazi da se njezino rasuđivanje u tom pogledu temelji na odredbama tog Ugovora. Naime, kao što to proizlazi iz samog teksta članka 107. UFEU‑a kao i ocjene koju je Komisija izvršila u spornoj odluci, postojanje potpore kao što je ona o kojoj je riječ ocjenjuje se s obzirom na taj članak.
Međutim, budući da je, kao što je to istaknuto u točkama 142. i 146. ove presude, svojstveno logici odredbi Ugovora koje se odnose na državne potpore da države članice ne mogu financirati projekte koji postoje samo zahvaljujući potporama nespojivima s unutarnjim tržištem, Komisiji se ne može prigovoriti da nije precizirala da se ocjena izložena u uvodnim izjavama 244. i 245. sporne odluke temelji na navedenim odredbama, tim manje zato što joj se u tom kontekstu ne može prigovoriti da nije citirala konkretnu odredbu Ugovora. Stoga je Opći sud u točki 87. pobijane presude počinio pogrešku koja se tiče prava jer je smatrao da utvrđenje prema kojem operativna potpora nije spojiva s unutarnjim tržištem, s obzirom na to da je sama potpora za ulaganje nespojiva s tim tržištem, nema osnove u tekstu Odluke 2014/883 ili sporne odluke.
S obzirom na prethodno navedeno, valja istaknuti da, čak i u slučaju da su zainteresirane stranke u ovom slučaju bile u mogućnosti podnijeti očitovanja o Smjernicama iz 2014. prije donošenja sporne odluke i da su uspjele dokazati da operativna potpora ispunjava relevantne kriterije predviđene tim smjernicama, Komisija bi u svakom slučaju, zbog razloga navedenih u uvodnim izjavama 244. i 245. navedene odluke, pravilno došla do zaključka da je ta potpora nespojiva s tržištem. Odbivši argumentaciju koju je Komisija iznijela kako bi dokazala da bi sporna odluka imala istovjetan sadržaj da su zainteresirane stranke u ovom slučaju bile pozvane izjasniti se o relevantnosti Smjernica iz 2014., Opći sud stoga je zanemario sudsku praksu navedenu u točki 81. ove presude i pogrešno protumačio spornu odluku.
Stoga valja zaključiti da je Opći sud pogrešno presudio da činjenica da Komisija zainteresiranim strankama u ovom slučaju nije omogućila da podnesu očitovanja o relevantnosti Smjernica iz 2014. prije donošenja sporne odluke dovodi do poništenja te odluke i stoga je u točki 91. pobijane presude pogrešno prihvatio šesti tužbeni razlog iznesen u prvom stupnju i poništio članke 2. do 5. te odluke.
Naposljetku, taj zaključak ne mogu dovesti u pitanje drugi argumenti izneseni pred Sudom u okviru ovog predmeta i osobito, kao prvo, okolnost koju su istaknuli općina Gdynia i društvo PLGK i koju je Opći sud također istaknuo u točki 87. pobijane presude, prema kojoj je Komisija utvrđenje iz točke 143. ove presude prvi put iznijela na raspravi pred Općim sudom.
U tom pogledu valja utvrditi da, čak i pod pretpostavkom da je Komisija to utvrđenje istaknula samo u navedenoj fazi prvostupanjskog postupka, to samo po sebi ne bi utjecalo na ocjenu koju treba iznijeti o tužbenim razlozima koje su tužitelji iznijeli u prvom stupnju u prilog svojoj tužbi i, osobito, na pitanje dovodi li povreda prava zainteresiranih stranaka na podnošenje očitovanja o Smjernicama iz 2014. do poništenja te odluke.
Kao drugo, što se tiče argumentacije iznesene u točki 104. ove presude, dovoljno je podsjetiti da, kao što to proizlazi iz točaka 62. do 64. te presude, Opći sud u pobijanoj presudi nije ispitao argumente iznesene pred njime koji se odnose na prava obrane Republike Poljske i stoga ih Sud ne mora ocijeniti u ovoj fazi postupka.
Drugi dio prvog žalbenog razloga i drugi žalbeni razlog stoga treba prihvatiti.
Iz toga slijedi da nije potrebno ispitati Komisijine argumente kojima ona nastoji dokazati da su, pod pretpostavkom da se nespojivost operativne potpore s unutarnjim tržištem nije temeljila na pravnoj osnovi koja je neovisna o Smjernicama iz 2014., njihove odredbe primijenjene u spornoj odluci kako bi se ocijenila spojivost te potpore s unutarnjim tržištem u biti bile istovjetne onima iz Smjernica o državnim potporama za regionalne svrhe primijenjenima u Odluci 2014/833, tako da očitovanja zainteresiranih stranaka u ovom slučaju u pogledu Smjernica iz 2014. nisu ni na koji način mogla utjecati na ishod te prve odluke.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, pobijanu presudu valja ukinuti. Stoga nije potrebno ispitati treći žalbeni razlog.
Vraćanje predmeta Općem sudu na ponovno suđenje
U skladu s člankom 61. stavkom 1. Statuta Suda Europske unije, taj sud može, u slučaju ukidanja odluke Općeg suda, sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
U ovom predmetu Sud raspolaže potrebnim elementima za konačno odlučivanje o argumentaciji iznesenoj u okviru trećeg prigovora šestog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi postupovnih prava zainteresiranih stranaka u ovom slučaju zbog toga što nisu mogle odlučiti o relevantnosti novog pravnog sustava prije donošenja sporne odluke. U tom pogledu dovoljno je istaknuti da tu argumentaciju treba odbiti kao bespredmetnu jer, iz razloga navedenih u točkama 70. do 95. i u točkama 132. do 156. ove presude, činjenica da Komisija nije pozvala navedene stranke da podnesu očitovanja o relevantnosti Smjernica iz 2014. za ocjenu spojivosti operativne potpore s unutarnjim tržištem ni u kojem slučaju ne može dovesti do poništenja te odluke.
U preostalom dijelu Sud smatra da stanje postupka ne dopušta odlučivanje o sporu.
Konkretno, s jedne strane, kad je riječ o mogućnosti da se općina Gdynia i društvo PLGK pred Općim sudom pozovu na povredu prava obrane Republike Poljske kao i mogućnost da potonja kao intervenijent u prvom stupnju istakne takvu povredu, valja primijetiti da se, kao što to proizlazi iz točaka 62. i 63. ove presude, Opći sud nije izjasnio o tim dvjema mogućnostima. Osim toga, Komisija se pred Sudom, iako je Republika Poljska istaknula razloge zbog kojih treba smatrati da ima takvu mogućnost, u biti ograničila na tvrdnju, u tom pogledu, da Republika Poljska nije podnijela tužbu za poništenje sporne odluke koja se temelji na povredi njezinih prava obrane ili prava na kontradiktornu raspravu i da kao intervenijent ne može istaknuti takav tužbeni razlog.
S druge strane, Opći sud nije ispitao prvi do petog tužbenog razloga niti se o njima raspravljalo pred Sudom.
Slijedom toga, predmet valja vratiti Općem sudu kako bi odlučio o elementima tužbe na koje se upućuje u točkama 164. i 165. ove presude.
Troškovi
S obzirom na to da predmet valja vratiti Općem sudu, o troškovima žalbenog postupka odlučit će se naknadno.

Slijedom navedenog, Sud (peto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Ukida se presuda Općeg suda od 17. studenoga 2017., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Komisija (T‑263/15).

2.
Odbija se treći prigovor šestog tužbenog razloga iz tužbe za poništenje u dijelu u kojem se taj prigovor temelji na povredi postupovnih prava zainteresiranih stranaka u ovom slučaju zbog toga što potonjima nije dana mogućnost da se izjasne, prije donošenja Odluke Komisije (EU) 2015/1586 od 26. veljače 2015. o mjeri SA.35388 (13/C) (ex 13/NN i ex 12/N) – Poljska – Osnivanje trgovačkog društva Gdynia‑Kosakowo Airport, o relevantnosti komunikacije Komisije naslovljene „Smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima”.

3.
Predmet se vraća Općem sudu Europske unije radi odlučivanja, s jedne strane, o aspektima trećeg prigovora šestog tužbenog razloga iz tužbe za poništenje o kojima se nije izjasnio u presudi Općeg suda Europske unije od 17. studenoga 2017., Gmina Miasto Gdynia i Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Komisija (T‑263/15), i, s druge strane, o tužbenim razlozima prvom do petog te tužbe.

4.
O troškovima će se odlučiti naknadno.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski