CELEX: 62019TJ0569
Pristup dokumentima
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Dokumenti u vezi s postupkom povrata državne potpore nakon donošenja odluke kojom se potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem te se nalaže njezin povrat
Uskraćivanje pristupa
Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija
Prevladavajući javni interes
Načelo nediskriminacije
Obveza obrazlaganja

I.

Okolnosti spora
Odlukom (EU) 2015/1826 od 15. listopada 2014. o državnoj potpori SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) koju je provela Slovačka za društvo NCHZ (
SL 2015., L 269, str. 71
.) Europska komisija smatrala je, među ostalim, da je društvo Novácke chemické závody, a.s. (u daljnjem tekstu: NCHZ), slovačko kemijsko poduzeće, u okviru svojeg stečajnog postupka primilo državnu potporu koja je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem. Odlučila je da tu potporu trebaju vratiti NCHZ i društvo Fortischem, a.s., kao njegov gospodarski sljednik.
Tužitelj, društvo AlzChem Group AG, njemačko je poduzeće koje se bavi kemijskom djelatnošću i koje je sudjelovalo kao zainteresirana stranka u postupku koji je doveo do donošenja odluke 2015/1826.
Odluka 2015/1826 bila je predmet dviju tužbi za djelomično poništenje. Presudom od 24. rujna 2019., Fortischem/Komisija (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
) Opći sud odbio je tužbu kao neosnovanu. Presudom od 13. prosinca 2018., AlzChem/Komisija (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
) Opći sud poništio je članak 2. Odluke 2015/1826.
Dopisom od 12. travnja 2019. tužitelj je Komisiji podnio zahtjev za pristup dokumentima na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL 2001., L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.). Taj se zahtjev odnosio na relevantne dokumente u Komisijinu posjedu, među kojima su tablice u Excelu, dokumenti u Wordu ili interne baze podataka koje sadržavaju informacije o tijeku postupka povrata i iznosu državne potpore koji je Slovačka Republika vratila na temelju Odluke 2015/1826 (u daljnjem tekstu: zatraženi dokumenti).
Komisija je taj zahtjev odbila dopisom od 24. travnja 2019., zbog toga što on ulazi u područje primjene izuzeća predviđenih člankom 4. stavkom 2. prvom i trećom alinejom i člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001. Također je navela da nije iznesen nijedan argument kojim bi se moglo dokazati postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata te da djelomičan pristup nije moguć.
Dopisom od 15. svibnja 2019. tužitelj je Komisiji podnio ponovni zahtjev u smislu članka 7. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001. Tužitelj je osporavao Komisijino odbijanje navodeći, među ostalim, da se njegov zahtjev nije odnosio ni na jedan dokument koji ulazi u područje primjene izuzeća na koje se poziva Komisija te da postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata. On je osim toga tražio djelomičan pristup tim dokumentima ili pristup tim dokumentima u Komisijinim prostorijama.
Komisija je 11. lipnja 2019. obavijestila tužitelja da je njegov ponovni zahtjev u obradi, ali da mu neće odgovoriti u propisanom roku te da je rok za davanje odgovora na taj zahtjev produljen za petnaest radnih dana, u skladu s člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001. Tužitelja je 1. srpnja 2019. obavijestila o tome da se nisu mogli prikupiti svi elementi nužni za potpunu analizu njegova zahtjeva i donošenje konačne odluke te da će mu poslati konačnu odluku čim to bude moguće.
II.

Pobijana odluka
Odlukom C(2019) 5602
final
od 22. srpnja 2019. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) Komisija je tužitelju uskratila pristup zatraženim dokumentima smatrajući da su oni obuhvaćeni, s jedne strane, izuzećem predviđenim člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga i, s druge strane, onim predviđenim člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe br. 1049/2001 koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa.
Kao prvo, kad je riječ o izuzeću predviđenom člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, Komisija je smatrala da zatraženi dokumenti nisu samo dio upravnog spisa u vezi s istragom državne potpore nego i da se odnose na istragu o provedbi odluke o nezakonitoj državnoj potpori.
S jedne strane, Komisija je navela da, u skladu sa sudskom praksom, postoji opća pretpostavka povjerljivosti u skladu s kojom otkrivanje dokumenata iz upravnog spisa u postupku u području državnih potpora ugrožava svrhu istraga o takvim potporama iako je postupak okončan. Procijenila je da su zatraženi dokumenti, koji sadržavaju informacije o tijeku postupka povrata predmetne državne potpore koji su slovačke vlasti trebale provesti na temelju Odluke 2015/1826, dio upravnog spisa u okviru istrage o toj potpori koja nije u potpunosti vraćena.
S druge strane, Komisija je pojasnila da se tijekom faze povrata nezakonite državne potpore, uz aktivnu suradnju predmetne države članice, uvjerila u pravilnu provedbu odluke o toj potpori i stoga su njezine radnje i donesene mjere neodvojivo povezane s njezinom istragom o toj potpori u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Osim toga, navela je da se faza povrata državne potpore provodi u okviru strukturiranog i formaliziranog postupka koji čini istragu u smislu navedene odredbe. Smatrala je da, s obzirom na to da nepoštovanje odluke o državnoj potpori može dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze, fazu provedbe te odluke treba smatrati predsudskim postupkom koji je sličan postupku predviđenom u članku 258. UFEU‑a, u pogledu kojeg je Sud priznao postojanje opće pretpostavke povjerljivosti. Prema tome, otkrivanje zatraženih dokumenata javnosti moglo bi naštetiti dijalogu sa Slovačkom Republikom u svrhu kojeg je ključno stvoriti ozračje povjerenja.
Kao drugo, kad je riječ o izuzeću predviđenom člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom Uredbe br. 1049/2001, Komisija je navela da je u sudskoj praksi priznata opća pretpostavka povjerljivosti dokumenata koji su dio jednog od njezinih spisa, neovisno o tome odnosi li se zahtjev za pristup na postupak nadzora koji je završen ili je u tijeku. U ovom bi slučaju zatraženi dokumenti otkrili detaljne informacije o tijeku i različitim fazama postupka povrata koji provode predmetna poduzeća. Te su komercijalne informacije osjetljive. S obzirom na dvostranu prirodu faze provedbe odluke o nezakonitoj državnoj potpori, preuranjeno otkrivanje dokumenata o tijeku postupka povrata koji provode predmetna poduzeća, prije stvarnog povrata te potpore, naštetilo bi im i naposljetku naštetilo ciljevima postupka državne potpore, umjesto da pridonese transparentnosti.
Kao treće, Komisija je odbila zahtjev za djelomičan pristup zbog postojanja opće pretpostavke povjerljivosti koja se primjenjuje na zatražene dokumente.
Kao četvrto, Komisija je procijenila da su razmatranja koja je tužitelj naveo za utvrđenje postojanja prevladavajućeg javnog interesa prilično općenita. U skladu s njezinim mišljenjem, činjenica da se zatraženi dokumenti odnose na upravnu istragu, a ne na zakonodavne akte, u pogledu kojih je postojanje veće transparentnosti priznato sudskom praksom, i činjenica da bi ona objavila informacije o povratu predmetne državne potpore nakon konačnog zaključenja postupka povrata – među kojima i one o vraćenom iznosu, izgubljenom iznosu i iznosu vraćenih kamata – dodatno podupiru zaključak o nepostojanju prevladavajućeg javnog interesa u ovom slučaju.
III.

Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 15. kolovoza 2019. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Na prijedlog sutkinje izvjestiteljice, Opći sud (peto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka. Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 23. ožujka 2021.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
IV.

Pravo
U prilog tužbi tužitelj iznosi dva tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogrešci koja se tiče prava i očitoj pogrešci u ocjeni prilikom primjene izuzeća predviđenih člankom 4. stavkom 2. prvom i trećom alinejom i člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001, a drugi na povredi obveze obrazlaganja uskraćivanja pristupa zatraženim dokumentima u verziji koja nije povjerljiva ili u Komisijinim prostorijama u skladu s člankom 4. stavkom 6. i člankom 10. te uredbe.
A.

Uvodne napomene o određivanju akata koji se mogu pobijati i o roku za podnošenje tužbe
Tužitelj ističe da se čini kako sudska praksa Općeg suda koja se odnosi na Uredbu br. 1049/2001 pokazuje određen broj nedosljednosti i proturječnosti kad je riječ o određivanju akta koji se može pobijati i o početku roka za podnošenje tužbe. Tako analiza sudske prakse, osobito presude od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija (
T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), omogućuje donošenje zaključka da se početak roka za podnošenje tužbe za poništenje odluke o odbijanju pristupa dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001 određuje prema zadnjem danu za donošenje Komisijine odluke. Prema tužiteljevu mišljenju, iako je pobijana odluka donesena 22. srpnja 2019., rok za podnošenje tužbe započeo je 5. lipnja 2019., pri čemu nedavanje odgovora na taj datum treba smatrati negativnom odlukom na temelju članka 8. stavka 3. navedene uredbe.
Nasuprot tomu, kad je riječ o aktu koji se može pobijati, ako Komisija nije donijela odluku u roku predviđenom člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001, taj će akt biti, ovisno o okolnostima, prešutna odluka o odbijanju, i prešutna i izričita odluka ili izričita odluka o odbijanju. Prema tome, tužitelj traži da se, s obzirom na to da bi Opći sud mogao smatrati da pobijana odluka podrazumijeva i prešutnu odluku o odbijanju koja proizlazi iz Komisijine šutnje zaključno do 5. lipnja 2019., ta odluka smatra sastavnim dijelom pobijane odluke.
Nadalje, tužitelj naglašava potencijalno negativne i nepredviđene učinke sudske prakse koja se odnosi na rok za podnošenje tužbe za poništenje izričite odluke u slučaju da njezino donošenje nastupi nakon donošenja prešutne odluke. Iz presude od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija (
T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
,
EU:T:2010:511
) i rješenja od 13. studenoga 2012., ClientEarth i dr./Komisija (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
) proizlazi da, ako je akt koji se može pobijati izričita odluka, navedeni rok počinje teći od datuma donošenja prešutne odluke. Tužitelj je stoga trebao preoblikovati svoju tužbu podnesenu protiv prešutne odluke na temelju članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 kako bi uzeo u obzir argumente koje je Komisija iznijela u pobijanoj odluci. Početni rok za podnošenje tužbe kojim je on trebao raspolagati za pripremu svoje tužbe tako je smanjen. Međutim, skraćivanje zakonskih rokova – u kojima pojedinci mogu izvršavati svoja prava u skladu s UFEU‑om – sudskom praksom moglo bi neopravdano ograničiti ta prava i povrijediti članke 42. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
Osim toga, tužitelj smatra da su, s obzirom na sudsku praksu, Komisijina priopćenja od 11. lipnja i 1. srpnja 2019. bila potpuno zavaravajuća i takva da spriječe njegov pristup pravosuđu te da ih je trebalo kritizirati.
Komisija odbacuje tužiteljeve tvrdnje u pogledu nedosljednosti i proturječnosti u sudskoj praksi Općeg suda kao i one koje se odnose na njezino potencijalno zavaravajuće postupanje.
U tom kontekstu treba utvrditi da Komisija nije odgovorila na tužiteljev zahtjev za pristup ni u početnom roku ni u roku za davanje odgovora nakon prvog produljenja 11. lipnja 2019., što odgovara situaciji iz članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, ali je potom donijela izričitu odluku o odbijanju, koja čini pobijanu odluku.
U situaciji poput one o kojoj je riječ u ovom slučaju, opisanoj u točki 25. ove presude, kao prvo, Komisijino nedavanje odgovora treba smatrati prešutnom odlukom o odbijanju pristupa. Naime, drugo produljenje roka, 1. srpnja 2019., nije valjano produljenje roka jer Komisija na temelju članka 8. Uredbe br. 1049/2001 početni rok može produljiti samo jednom i nakon isteka produljenog roka smatra se da je donesena prešutna odluka o odbijanju pristupa (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija,
T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, t.
38.
i
40.
i rješenje od 27. studenoga 2012., Steinberg/Komisija,
T‑17/10
, neobjavljeno,
EU:T:2012:625
, t.
99.
). U tom pogledu valja istaknuti da je rok predviđen člankom 8. stavkom 1. Uredbe br. 1049/2001 prekluzivne naravi (vidjeti u tom smislu presudu od 19. siječnja 2010., Co‑Frutta/Komisija,
T‑355/04 i T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, t.
60.
i
70.
) te se ne može produljivati, osim u okolnostima predviđenima člankom 8. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, a da mu se ne oduzme svaki koristan učinak jer podnositelj zahtjeva više ne bi točno znao od kojeg bi datuma mogao pokrenuti sudski postupak ili podnijeti pritužbu kao što je to predviđeno člankom 8. stavkom 3. navedene uredbe (vidjeti analogijom presudu od 21. travnja 2005., Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, t.
26.
). Takva prešutna odluka o uskraćivanju pristupa može biti predmet tužbe za poništenje u skladu s odredbama članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu rješenje od 27. studenoga 2012., Steinberg/Komisija,
T‑17/10
, neobjavljeno,
EU:T:2012:625
, t.
101.
).
Međutim, nakon što je Komisija potom izričito i konačno odgovorila na ponovni zahtjev odbijanjem pristupa predmetnim dokumentima, ona je prešutno povukla prešutnu odluku o odbijanju pristupa (vidjeti u tom smislu presudu od 2. listopada 2014., Strack/Komisija,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, t.
88.
i
89.
; rješenje od 27. studenoga 2012., Steinberg/Komisija,
T‑17/10
, neobjavljeno,
EU:T:2012:625
, t.
101.
i presudu od 26. travnja 2018., Espírito Santo Financial (Portugal)/ESB,
T‑251/15
, neobjavljenu,
EU:T:2018:234
, t.
34.
). Ta izričita odluka stoga može biti predmet tužbe za poništenje u skladu s odredbama članka 263. UFEU‑a.
Ako je prešutna odluka bila predmet tužbe za poništenje, tužitelj gubi svoj pravni interes zbog donošenja izričite odluke i smatrat će se da se postupak povodom navedene tužbe obustavlja (vidjeti u tom smislu presude od 2. listopada 2014., Strack/Komisija,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, t.
88.
i
89.
; od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija,
T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, t.
48.
; od 2. srpnja 2015., Typke/Komisija,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, t.
36.
i od 26. travnja 2018., Espírito Santo Financial (Portugal)/ESB,
T‑251/15
, neobjavljenu,
EU:T:2018:234
, t.
36.
). Tužitelj također može prilagoditi svoj zahtjev i tužbene razloge u roku za podnošenje tužbe koji je u tu svrhu predviđen člankom 263. šestim stavkom UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2011., Enviro Tech Europe i Enviro Tech International/Komisija,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, t.
94.
). Ako je izričita odluka donesena prije podnošenja tužbe protiv prešutne odluke, takva tužba koja bi potom bila podnesena bila bi nedopuštena (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2010., Ryanair/Komisija,
T‑494/08 do T‑500/08 i T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, t.
47.
).
U ovom slučaju Komisija je donijela izričitu odluku – doduše, nažalost, nakon isteka produljenog roka – ali prije isteka roka za podnošenje tužbe protiv prešutne odluke i prije podnošenja tužbe protiv nje. Prema tome, donošenjem te izričite odluke Komisija je povukla prešutnu odluku i odluka koja može biti predmet tužbe za poništenje u ovom slučaju je izričita odluka o odbijanju pristupa zatraženim dokumentima od 22. srpnja 2019., odnosno pobijana odluka.
Kao drugo, protivno tužiteljevim tvrdnjama, rok za podnošenje tužbe za poništenje protiv izričite odluke treba izračunati u skladu s odredbama članka 263. UFEU‑a i on se ne može računati od datuma donošenja prešutne odluke o odbijanju. Osim toga, tužitelj pogrešno tvrdi da su činjenice iz predmeta u kojem je doneseno rješenje od 13. studenoga 2012., ClientEarth i dr./Komisija (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
) usporedive s onima iz ovog slučaja. U tom predmetu tužba za poništenje čiji je predmet bila prešutna odluka o odbijanju od 4. veljače 2011. podnesena je tek 25. svibnja 2011. i, prema tome, bila je nedopuštena zbog nepravodobnosti. Prema tome, iz tog rješenja ni na koji način ne proizlazi da tužba podnesena protiv izričite odluke treba biti podnesena u roku primjenjivom u slučaju tužbe za poništenje prethodne prešutne odluke.
U ovom slučaju rok za podnošenje tužbe protiv pobijane odluke računa se od 22. srpnja 2019. u ponoć. Doduše, iako se, kao što to ističe tužitelj, može samo naglasiti da Komisija nije mogla produljiti rok za davanje odgovora nakon prvog produljenja, ta okolnost ipak ne može dovesti do nezakonitosti pobijane odluke koja opravdava njezino poništenje, s obzirom na to da je Komisija odgovorila na taj zahtjev prije nego što je tužitelj donio zaključke o nedavanju odgovora u rokovima iz članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 28. lipnja 2012., Komisija/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, t.
89.
i rješenje od 27. studenoga 2012., Steinberg/Komisija,
T‑17/10
, neobjavljeno,
EU:T:2012:625
, t.
102.
). Štoviše, protivno tužiteljevim tvrdnjama, ne može se smatrati da nije raspolagao zakonskim rokom za pripremu svoje tužbe, koju je mogao podnijeti zaključno do 2. listopada 2019., primjenom odredbi članka 263. šestog stavka UFEU‑a u vezi s člancima 58. i 60. Poslovnika Općeg suda.
B.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava i očitoj pogrešci u ocjeni prilikom primjene izuzeća predviđenih člankom 4. stavkom 2. prvom i trećom alinejom i člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001
Prema tužiteljevu mišljenju, Komisijine pogreške koje se tiču prava i očite pogreške u ocjeni treba ispitivati s obzirom na temeljno pravo na pristup dokumentima, koje odgovara cilju koji se sastoji od povećanja legitimnosti upravnih tijela u okviru njihovih aktivnosti odlučivanja i koje se navodi u članku 42. Povelje o temeljnim pravima. Svaku iznimku od tog prava ili svako njegovo ograničenje treba tumačiti restriktivno. Tužitelj se poziva na proturječnost Komisijinih stajališta kad je riječ o otkrivanju informacija o stanju povrata državnih potpora.
Prvi tužbeni razlog dijeli se na pet dijelova. U prvom dijelu tužitelj tvrdi da se zahtjev za pristup nije odnosio ni na jedan dokument u pogledu istrage ili koji je dio spisa koji se odnosi na istragu i da stoga on nije utjecao na svrhu istrage iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 ni na Komisijin postupak odlučivanja iz članka 4. stavka 3. te uredbe. U drugom dijelu tužitelj tvrdi da se zahtjev za pristup nije mogao odbiti ni na osnovi zaštite svrhe istraga predviđene člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 ni na osnovi zaštite Komisijina procesa odlučivanja predviđene člankom 4. stavkom 3. te uredbe. U trećem dijelu tužitelj tvrdi da se zahtjev za pristup nije odnosio ni na jednu informaciju ili podatak od komercijalnog interesa koji bi trebali biti zaštićeni na temelju članka 4. stavka 2. prve alineje te uredbe. U četvrtom dijelu tužitelj se poziva na diskriminatornu provedbu izuzeća od otkrivanja informacija o povratu u pobijanoj odluci. U petom dijelu tužitelj tvrdi da je provedba svakog izuzeća od otkrivanja isključena zbog prevladavajućeg javnog interesa.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Najprije valja utvrditi da se, protivno onomu što tužitelj navodi u svojim pismenima, uskraćivanje pristupa u pobijanoj odluci temelji na članku 4. stavku 2. prvoj i trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, a ne na članku 4. stavku 3. te uredbe. Tužitelj je to, uostalom, priznao na raspravi, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave. Prema tome, njegovi argumenti nisu relevantni u dijelu u kojem se odnose na navodnu primjenu članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 i treba ih odbaciti.
Članak 1. Uredbe br. 1049/2001 predviđa da je njezin cilj davanje najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija Unije (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, t.
51.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu valja naglasiti da, prema sudskoj praksi, Komisijina upravna djelatnost ne zahtijeva isti opseg pristupa dokumentima poput onoga koji zahtijeva zakonodavna djelatnost institucije Europske unije (vidjeti presudu od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, t.
91.
i navedenu sudsku praksu; presuda od 7. rujna 2017., AlzChem/Komisija,
T‑451/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:588
, t.
80.
).
Iz članka 4. Uredbe br. 1049/2001, kojim je uveden sustav izuzeća u tom pogledu, također proizlazi da to pravo pristupa ipak podliježe određenim ograničenjima, koja se temelje na razlozima privatnog ili javnog interesa. Budući da takva izuzeća odstupaju od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima, potrebno ih je usko tumačiti i primjenjivati (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, t.
52.
i
53.
i navedenu sudsku praksu).
Kad institucija, tijelo, ured ili agencija Unije kojima je podnesen zahtjev za pristup dokumentu na temelju jednog od izuzeća predviđenih u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 odluče odbiti taj zahtjev, na njima je, u načelu, da objasne na koji bi način pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen tim izuzećem, pri čemu opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
U određenim slučajevima Sud je prihvaćao mogućnost da se ta institucija, tijelo, ured ili agencija u tom smislu oslone na opće pretpostavke koje se primjenjuju na određene kategorije dokumenata, s obzirom na to da se slična općenita razmatranja mogu primjenjivati na zahtjeve za otkrivanje dokumenata iste prirode (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, t.
55.
i navedenu sudsku praksu).
Dakle, cilj je takvih pretpostavki omogućiti predmetnoj instituciji, tijelu, uredu ili agenciji Unije da, oslanjajući se na takva općenita razmatranja, zaključi da otkrivanje određenih kategorija dokumenata načelno ugrožava interes zaštićen izuzećem na koje se poziva, pri čemu ne mora konkretno i pojedinačno ispitivati sve zatražene dokumente (vidjeti presudu od 22. siječnja 2020., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, t.
56.
i navedenu sudsku praksu).
Na isti način na koji sudska praksa zahtijeva da se izuzeća od otkrivanja iz članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001 tumače i primjenjuju strogo jer odstupaju od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija Unije (presude od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
75.
i od 3. srpnja 2014., Vijeće/in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, t.
48.
), i priznanje i primjena opće pretpostavke povjerljivosti moraju se strogo primjenjivati (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, t.
81.
).
Naposljetku, u skladu sa sudskom praksom, postojanje opće pretpostavke povjerljivosti ne isključuje mogućnost dokazivanja da određeni dokument čije je otkrivanje zatraženo nije obuhvaćen navedenom pretpostavkom ili da, u skladu s člankom 4. stavkom 2. posljednjim dijelom rečenice Uredbe br. 1049/2001, postoji prevladavajući javni interes koji opravdava otkrivanje tog dokumenta (presude od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, t.
62.
i od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
66.
).
S obzirom na načela iz sudske prakse navedena u ovoj presudi treba provjeriti je li Komisija pogrešno primijenila članak 4. stavak 2. prvu i treću alineju Uredbe br. 1049/2001.
Valja podsjetiti na to da Komisija nije provela konkretno i pojedinačno ispitivanje svakog od zatraženih dokumenata, nego je u bitnome ocijenila da se na njih primjenjuju dvije opće pretpostavke povjerljivosti koje se primjenjuju na dokumente koji se odnose na tijek postupka povrata državne potpore i na iznose vraćene na temelju odluke kojom se nalaže povrat navedene potpore. Pretpostavke koje Komisija primjenjuje temelje se, s jedne strane, na izuzeću koje se odnosi na zaštitu istraga, predviđenom člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, i, s druge strane, na izuzeću koje se odnosi na zaštitu komercijalnih interesa trećih, predviđenom člankom 4. stavkom 2. prvom alinejom te uredbe.
1.

Prvi i drugi dio, koji se u biti temelje na tome da se zahtjev za pristup nije mogao odbiti na osnovi zaštite svrhe istraga predviđene člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001
U prvom dijelu tužitelj ističe da se njegov zahtjev nije odnosio ni na jedan dokument o istrazi ili koji je dio spisa o istrazi, neovisno o tome je li riječ o državnoj potpori utvrđenoj Odlukom 2015/1826 ili budućoj odluci u području državnih potpora. Njegov se zahtjev odnosio na precizne činjenične informacije koje se odnose na tijek provedbe Odluke 2015/1826 i, prema tome, na elemente prikupljene nakon njezina donošenja. Budući da se njegov zahtjev nije odnosio na argumente u pogledu merituma koje je iznijela Slovačka Republika, njegovo prihvaćanje nije se moglo smatrati povredom volje država članica za suradnju s Komisijom u okviru istraga koje je provodila. Osim toga, Komisijina kvalifikacija njegova zahtjeva na način da se odnosi na dokumente ili informacije sadržane u spisu predmeta ili dokumente koji se odnose na istragu nije utemeljena na sudskoj praksi. Prema tome, njegov zahtjev nije utjecao na svrhu istraga iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001.
U drugom dijelu tužitelj kao prvo ističe da se, čak i pod pretpostavkom da se njegov zahtjev odnosio na dokumente ili informacije koje su formalno bile dio relevantnog spisa na kojem se temeljila pobijana odluka, Komisija nije mogla pozvati na izuzeća predviđena člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 u svrhu njegova odbijanja. Prema tužiteljevu mišljenju, nije se moglo smatrati da pristup zatraženim dokumentima ugrožava volju država članica za suradnju s Komisijom jer se njegov zahtjev nije odnosio na analize ili interne bilješke o Komisijinoj ocjeni pojedinog predmeta ili istrage.
Tužitelj u replici navodi da su, prema Komisijinu mišljenju, zatražene informacije o tijeku povrata državne potpore povezane s drugim istragama, osobito onom koja se odnosi na postupak povrata predviđen člankom 16. Uredbe (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 2015., L 248, str. 9
. i ispravak
SL 2017., L 186, str. 17
.) i na postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a analognim upućivanjem na postupak „EU‑Pilot”. Međutim, Komisija nije uputila na navedene postupke ni u dopisu od 24. travnja 2019. ni u pobijanoj odluci niti je spomenula postupak koji je pokrenula protiv Slovačke Republike u tom pogledu. Ona se sada više ne može pozivati na nove činjenice i razloge.
Kao drugo, tužitelj odbacuje Komisijin argument u skladu s kojim se zatraženi dokumenti koji se odnose na tijek povrata predmetne državne potpore nisu mogli dostaviti zbog toga što sadržavaju bitne informacije. Kvantitativni podaci mogli su se pružiti bez otkrivanja bitnih podataka, primjerice slanjem dokumenta kojim se pokazuje da je određeni postotak državne potpore vraćen ili da nikakav iznos nije vraćen. U svakom slučaju, Komisijina je praksa da šalje bitne informacije u svojim odgovorima na zahtjeve za pristup dokumentima na osnovi Uredbe br. 1049/2001.
Kao treće, tužitelj tvrdi da se Komisija ne može temeljiti na širokom tumačenju izuzeća od općeg načela otkrivanja javnih dokumenata iz Uredbe br. 1049/2001 jer iz njezine vlastite prakse proizlazi da razlozi na koje se poziva nisu primjenjivi na zahtjev za pristup. On kao primjer navodi šest predmeta u kojima je Komisija, prije pokretanja postupaka zbog povrede, objavila informacije koje su usporedive s onima koje je nastojao ishoditi zahtjevom.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Treba smatrati da tužitelj u prvom i drugom dijelu prvog tužbenog razloga u biti osporava, kao prvo, činjenicu da su zatraženi dokumenti dio određene faze istrage, osobito zbog toga što je istraga o državnoj potpori okončana Odlukom 2015/1826. Kao drugo, tužitelj osporava činjenicu da se Komisija može pozvati na izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe istraga, predviđeno člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001.
Komisija je u pobijanoj odluci odbila pristup zatraženim dokumentima na dvjema različitim osnovama. S jedne strane, smatrala je da zatraženi dokumenti pripadaju spisu koji se odnosi na državnu potporu utvrđenu Odlukom 2015/1826 i da se, prema tome, na njih primjenjuje opća pretpostavka povjerljivosti koja obuhvaća istragu u pogledu predmetne državne potpore. Ona je tako smatrala da je na navedene dokumente primjenjiva opća pretpostavka povjerljivosti koja se odnosi na dokumente iz upravnog spisa u vezi s postupkom nadzora državnih potpora, kako je to priznato presudom od 29. lipnja 2010., Komisija/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, t.
61.
) i navedeno osobito u presudama od 14. srpnja 2016., Sea Handling/Komisija (
C‑271/15 P
, neobjavljena,
EU:C:2016:557
, t.
36.
do
38.
), od 13. ožujka 2019., AlzChem/Komisija (
C‑666/17 P
, neobjavljena,
EU:C:2019:196
, t.
31.
) i od 19. rujna 2018., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (Luka Brest)/Komisija (
T‑39/17
, neobjavljena,
EU:T:2018:560
, t.
62.
).
S druge strane, Komisija je u biti navela da postupak povrata može izravno dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze na temelju članka 108. stavka 2. drugog podstavka UFEU‑a te je procijenila da fazu provedbe njezine odluke o toj potpori treba smatrati predsudskim postupkom koji nalikuje postupku predviđenom člankom 258. UFEU‑a. Nakon što je podsjetila na to da je Sud priznao postojanje opće pretpostavke povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente prikupljene u okviru istrage koja se odnosi na postupak zbog povrede obveze, utvrdila je da se obrazloženje za prihvaćanje takve pretpostavke
mutatis mutandis
primjenjuje na odbijanje otkrivanja zatraženih dokumenata. Komisija je tako smatrala da su ti dokumenti, na temelju analogne primjene, obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti koja se odnosi na dokumente koji pripadaju predsudskoj fazi postupka zbog povrede obveze u smislu članka 258. UFEU‑a, kako je to priznato presudom od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija (
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
65.
) i navedeno osobito u presudama od 23. siječnja 2017., Justice & Environment/Komisija (
T‑727/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:18
, t.
46.
) i od 5. prosinca 2018., Campbell/Komisija (
T‑312/17
, neobjavljena,
EU:T:2018:876
, t.
29.
).
Stoga treba utvrditi je li Komisija počinila opću pogrešku koja se tiče prava donošenjem odluke da su dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti na osnovi članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 i zatim, ako takva pretpostavka postoji ili je treba priznati, je li je Komisija primijenila u ovom slučaju a da pritom njezina odluka ne sadržava pogrešku u ocjeni.
a)

Postojanje opće pretpostavke povjerljivosti
Treba navesti da se, u skladu sa sudskom praksom (vidjeti točku 53. ove presude), opća pretpostavka povjerljivosti koja se odnosi na dokumente iz upravnog spisa u vezi s postupkom nadzora državnih potpora izričito primjenjuje na dokumente koji su dio istrage koju je Komisija provela kako bi donijela odluku, među ostalim, o postojanju državne potpore i naložila njezin povrat. Nasuprot tomu, sud Unije dosad se nije izjasnio o odbijanju pristupa dokumentima koji pripadaju fazi izvršenja takve Komisijine odluke koju provodi predmetna država članica.
Prema tome, iako se priznanje opće pretpostavke povjerljivosti sudskom praksom navedenom u točki 53. ove presude, doduše, odnosi na upravni spis u okviru postupka nadzora pokrenutog u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, ono se sigurno odnosi samo na dokumente koji su dio upravnog postupka koji je doveo do donošenja Komisijine odluke u kojoj je ona, među ostalim, utvrdila postojanje državne potpore i naložila njezin povrat.
Usto, kad je riječ o dokumentima koji se odnose na fazu izvršenja odluke kojom je Komisija naložila povrat državne potpore, oni, doduše, formalno mogu biti dio istog spisa poput onoga kojem pripadaju dokumenti o istrazi koju je Komisija provela i koja ju je navela na donošenje te odluke, kao što to tužitelj, uostalom, i priznaje. Naime, svi se dokumenti odnose na istu ili iste nacionalne mjere. Međutim, kao što je to navedeno u točki 42. ove presude, izuzeća od otkrivanja iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti i primijeniti strogo jer ona odstupaju od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima institucija Unije. Prema tome, kao što to tužitelj ističe, ne može se smatrati da opća pretpostavka povjerljivosti u području nadzora državnih potpora, kako je priznata sudskom praksom (vidjeti točku 53. ove presude), nužno obuhvaća dokumente koji se odnose na fazu izvršenja Komisijine odluke jer su oni dio istog upravnog spisa.
Stoga treba ispitati mogu li dokumenti u vezi s fazom izvršenja Komisijine odluke koju provodi predmetna država članica također biti obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti, neovisno o tome je li to ona u području nadzora državnih potpora, koju priznaje sudska praksa i za koju bi se onda smatralo da također obuhvaća te dokumente, ili neka druga opća pretpostavka povjerljivosti.
U tom pogledu treba navesti da je sud Unije naveo nekoliko kriterija za priznanje opće pretpostavke povjerljivosti koji se odnose na predmetne dokumente i na povredu interesa zaštićenog predmetnim izuzećem.
1)

Predmetni dokumenti
Iz sudske prakse proizlazi da, kako bi se na opću pretpostavku povjerljivosti moglo valjano pozvati protiv osobe koja zahtijeva pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001, potrebno je da predmetni dokumenti pripadaju istoj kategoriji dokumenata ili da su iste vrste (presuda od 5. veljače 2018., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, t.
25.
; vidjeti također u tom pogledu presude od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
50.
i od 17. listopada 2013., Vijeće/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, t.
72.
).
U svim predmetima koji su doveli do donošenja odluka u kojima se primjenjuju takve pretpostavke odbijanje pristupa o kojem je riječ odnosilo se na skup dokumenata koji su bili jasno označeni time što su zajedno bili dio spisa u upravnom ili sudskom postupku u tijeku (presuda od 5. veljače 2018., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, t.
28.
; vidjeti također u tom pogledu presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, t.
128.
; od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
49.
i
50.
i od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, t.
69.
i
70.
).
U tom pogledu treba navesti da je Sud, doduše, presudio da svi dokumenti iz upravnog spisa koji se odnosi na postupak nadzora državnih potpora čine jedinstvenu kategoriju dokumenata (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
64.
). Međutim, kao što je to navedeno u točki 56. ove presude, sud Unije nije se izjasnio o pitanju pripadaju li dokumenti koji su doveli do donošenja odluke u kojoj je Komisija donijela zaključak o postojanju državne potpore i njezinu povratu i oni koji se odnose na postupak nadzora nad izvršenjem navedene odluke istoj kategoriji dokumenata. Međutim, treba smatrati da, iako oni mogu biti dio istog Komisijina spisa, ti dokumenti ipak
stricto sensu
pripadaju dvjema različitim kategorijama dokumenata.
Nasuprot tomu, ne može se osporavati da dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem Komisijine odluke kojom se nalaže povrat državne potpore čine jedinstvenu kategoriju jer su jasno označeni svojom zajedničkom pripadnošću upravnom postupku koji je uslijedio nakon postupka koji je doveo do donošenja navedene odluke.
2)

Povreda interesa zaštićenog navedenim izuzećem
U skladu sa sudskom praksom, primjena općih pretpostavki povjerljivosti određena je imperativnom potrebom za osiguravanjem pravilnog odvijanja predmetnih postupaka i jamstva da njihovi ciljevi neće biti ugroženi. Tako se priznanje te pretpostavke može temeljiti na nespojivosti pristupa dokumentima u određenim postupcima s pravilnim vođenjem tih postupaka i na opasnosti da će oni biti ugroženi, s obzirom na to da opće pretpostavke povjerljivosti omogućavaju očuvanje cjelovitosti odvijanja postupka ograničavajući ovlasti trećih strana (presude od 7. rujna 2017., AlzChem/Komisija,
T‑451/15
, neobjavljena,
EU:T:2017:588
, t.
21.
i od 5. veljače 2018., MSD Animal Health Innovation i Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, t.
26.
).
Priznanje opće pretpostavke povjerljivosti u odnosu na novu kategoriju dokumenata pretpostavlja da se prethodno dokaže da bi otkrivanje dokumenata iz te kategorije doista moglo, razumno predvidljivo, ugroziti interes zaštićen predmetnim izuzećem (presuda od 28. svibnja 2020., Campbell/Komisija,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, t.
39.
).
U tom kontekstu najprije treba odrediti jesu li dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem Komisijine odluke kojom se nalaže povrat državne potpore obuhvaćeni istom fazom istrage, što tužitelj osporava. Ovisno o okolnostima, zatim bi trebalo ocijeniti opravdavaju li obilježja takve istrage priznanje opće pretpostavke povjerljivosti koja obuhvaća navedene dokumente.
i)

Postojanje istrage
Treba podsjetiti na to da, iako se člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 predviđa da institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo, među ostalim, zaštitu svrhe istraga, pojam „istraga” u smislu te odredbe nije definiran tom uredbom.
U skladu sa sudskom praksom, pojam istrage iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 autonoman je pojam prava Unije koji treba tumačiti uzimajući u obzir, među ostalim, njegovo uobičajeno značenje i kontekst u kojem se nalazi (presuda od 7. rujna 2017., Francuska/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, t.
45.
). Budući da je pojam „istraga” obuhvaćen izuzećem od općeg pravila na temelju kojeg svi dokumenti moraju biti dostupni, treba ga strogo tumačiti i primjenjivati (mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Watheleta u predmetu Francuska/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, t.
101.
).
Bez potrebe iscrpnog definiranja „istrage” u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, valja smatrati da tu aktivnost čini Komisijin strukturirani i formalizirani postupak čija je svrha prikupljanje i analiza informacija kako bi ta institucija mogla zauzeti stajalište prilikom obavljanja svojih dužnosti predviđenih UEU‑om i UFEU‑om. Taj postupak ne mora nužno uključivati otkrivanje povrede ili nepravilnosti ili postupanje protiv njezina počinitelja. Pojam „istraga” također može obuhvatiti Komisijinu aktivnost čija je svrha utvrđivanje činjenica za potrebe ocjene određene situacije (presuda od 7. rujna 2017., Francuska/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, t.
46.
i
47.
).
Naposljetku, kao što je to Komisija istaknula u pobijanoj odluci, kad je riječ o postupcima u području državnih potpora, pojam „istraga” ne odnosi se samo na zaštitu svrhe istrage koja se vodi u odnosu na određene poduzetnike (vidjeti u tom smislu presudu od 19. rujna 2018., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (Luka Brest)/Komisija,
T‑39/17
, neobjavljenu,
EU:T:2018:560
, t.
70.
).
Treba utvrditi da Komisija, kao što je to istaknula, u okviru postupka nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore prikuplja i ocjenjuje informacije koje je pružila predmetna država članica kako bi utvrdila je li, među ostalim, poduzela sve nužne mjere za povrat cjelokupne potpore i, prema potrebi, kako bi donijela odluku o pokretanju postupka pred Sudom u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
Iz toga slijedi da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 70. ove presude, takva aktivnost čini strukturiran i formaliziran Komisijin postupak čiji je cilj prikupljanje i analiza informacija kako bi ta institucija zauzela stajalište u okviru izvršenja svojih funkcija.
Štoviše, treba primijetiti da je, u okviru postupka nadzora nad izvršenjem Komisijine odluke o povratu državne potpore, u članku 28. stavku 1. Uredbe br. 2015/1589 predviđeno da „[u] slučaju kada se dotična država članica ne pridržava uvjetne ili negativne odluke, a posebno u slučajevima iz članka 16. ove Uredbe, Komisija može izravno uputiti predmet Sudu [...] u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a”.
Valja navesti da se u članku 108. stavku 2. drugom podstavku UFEU‑a ne predviđa predsudska faza, za razliku od članka 258. UFEU‑a. Kao što to Komisija ističe, fazu nadzora nad izvršenjem njezine odluke kojom se traži povrat državne potpore treba smatrati usporedivom s predsudskom fazom postupka predviđenog člankom 258. UFEU‑a, koja odgovara istrazi u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik M. Wathelet u biti istaknuo u svojem mišljenju u predmetu Francuska/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, t.
99.
), pojam „istraga” predviđen Uredbom br.. 1049/2001 obuhvaća postupak zbog povrede obveze, kao što to proizlazi iz presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija (
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
70.
), i istrage koje mogu dovesti do pokretanja tog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, t.
62.
i
65.
).
Iz prethodno navedenog proizlazi da, suprotno onomu što ističu tužitelj i Komisija, postupak nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore odgovara istrazi koju Komisija provodi u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, kako je definirana sudskom praksom.
Taj zaključak nije doveden u pitanje tužiteljevim argumentom u skladu s kojim bi načelo pristupa dokumentima i Uredba br. 1049/2001 bili lišeni smisla da je obrazloženje Suda iz presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija (
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
) primjenjivo na dokumente kojima bi se Komisija eventualno mogla koristiti u okviru budućih postupaka povodom potencijalnih povreda. Prema tužiteljevu mišljenju, gotovi svi dokumenti koje je Komisija prikupila u bilo kojem kontekstu načelno neće biti otkriveni jer bi se svaki dokument mogao koristiti u okviru postupaka koji bi mogli utjecati na potencijalne istrage koje Komisija vodi, neovisno o okolnostima njihova prikupljanja. U tom je pogledu dostatno utvrditi da nije riječ o potencijalnim istragama, nego o konkretnom upravnom postupku čije je polazište Komisijina odluka kojom se definiraju ciljevi naknadnih istraga nakon njezina donošenja u svrhu usvajanja nove odluke koja se odnosi na pokretanje postupka pred Sudom u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a.
Usto, iako se ne može poreći da postoji poveznica između faze usvajanja odluke o državnoj potpori i faze nadzora nad izvršenjem te odluke jer je druga faza posljedica prve, ne može se smatrati da s obzirom na primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 postoji procesni kontinuitet između tih dviju faza. Valja utvrditi da se istrage u svojem tijeku međusobno razlikuju kad je riječ o razlogu njihova pokretanja i svrsi. Slijedom toga, Komisijinu argumentaciju u tom pogledu treba odbiti.
ii)

Povreda zaštite ciljeva istraga
U skladu sa sudskom praksom, kako bi se moglo opravdati odbijanje pristupa dokumentu čije se otkrivanje zahtijeva, načelno nije dovoljno da je taj dokument obuhvaćen aktivnošću navedenom u članku 4. stavku 2. Uredbe br. 1049/2001. Institucija, tijelo, ured ili agencija Unije o kojoj je riječ također mora obrazložiti na koji bi način pristup navedenom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim tom odredbom (presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, t.
116.
; od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
44.
i od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, t.
68.
).
U tom pogledu valja podsjetiti na to da fazu nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore treba smatrati usporedivom s predsudskom fazom postupka, predviđenom člankom 258. UFEU‑a (vidjeti točku 75. ove presude).
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, može se pretpostaviti da bi otkrivanje dokumenata povezanih s postupkom zbog povrede obveze tijekom njegove predsudske faze moglo izmijeniti prirodu i tijek tog postupka te da bi stoga takvo otkrivanje načelno ugrozilo zaštitu svrhe istraga u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 (presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
65.
i od 11. svibnja 2017., Švedska/Komisija,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, t.
40.
).
Naime, smatralo se da nadzor koji je Komisija trebala izvršiti u okviru postupka zbog povrede obveze proizlazi iz upravne funkcije, u okviru koje ona raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti i započinje dvostrani dijalog s predmetnim državama članicama. Nasuprot tomu, stranke različite od država članica ne raspolažu posebnim postupovnim jamstvima čije poštovanje podliježe djelotvornom sudskom nadzoru (vidjeti presudu od 13. rujna 2013., ClientEarth/Komisija,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, t.
74.
i navedenu sudsku praksu).
Prema tome, u skladu sa sudskom praksom, Komisija ima pravo očuvati povjerljivost dokumenata koji su prikupljeni u okviru istrage u vezi s postupkom zbog povrede obveze čije bi otkrivanje moglo biti štetno za ozračje povjerenja koje mora postojati između nje same i predmetne države članice, radi postizanja sporazumnog rješenja u pogledu eventualno otkrivenih povreda prava Unije (presuda od 13. rujna 2013., ClientEarth/Komisija,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, t.
60.
).
Kad je riječ o postupku nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore, valja voditi računa o okolnosti da je taj postupak dvostran jer se odvija između Komisije i predmetne države članice. U okviru tog postupka zainteresirane stranke različite od te države članice nemaju pravo na uvid u dokumente iz Komisijina upravnog spisa ni neku posebnu ulogu koja im pripada.
Prema tome, da su druge zainteresirane stranke osim predmetne države članice bile u mogućnosti na osnovi Uredbe br. 1049/2001 ostvariti pristup dokumentima iz Komisijina upravnog spisa koji se odnosi na postupak nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore, takvo bi otkrivanje moglo promijeniti prirodu i odvijanje takvog dvostranog postupka omogućujući, prema potrebi, trećim osobama da zauzmu stajalište o informacijama koje je pružila predmetna država članica i ugroziti zaštitu svrhe istrage.
Naime, u okviru postupka povrata državne potpore, lojalna suradnja i uzajamno povjerenje između Komisije i države odgovorne za dodjelu potpore nužni su kako bi im se omogućilo da se slobodno izražavaju. Ako je navedena država članica obvezna provesti Komisijinu odluku i Komisija mora voditi računa o njezinoj provedbi, provedba odluke o povratu zahtijeva komunikaciju između Komisije i tijela predmetne države članice, osobito – ali ne samo – ako potonja ima poteškoće prilikom povrata.
Dvostrani dijalog između Komisije i predmetne države članice može omogućiti osiguravanje njezine lojalne suradnje uz Komisijin nadzor pravilnog izvršenja njezine odluke u najkraćim rokovima. Kao što to Komisija ističe, otkrivanje dokumenata u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore dovelo bi u pitanje nastavak tog postupka i volju država članica da pruže detaljna objašnjenja o tijeku povrata i o poteškoćama prilikom povrata. Moglo bi se ispostaviti da je Komisiji još teže dobiti takve informacije kao i, prema potrebi, započeti postupak pregovaranja i postići sporazum s predmetnom državom članicom – kojim bi se okončala njezina povreda obveze koja se sastoji od neprovođenja Komisijine odluke – kako bi se omogućilo poštovanje prava Unije i izbjeglo pokretanje sudskog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
63.
).
Prema tome, zbog istih razloga poput onih navedenih u kontekstu postupka zbog povrede obveze i osobito njegove predsudske faze u točkama 81. i 83. ove presude, i s obzirom na poseban položaj predmetne države članice u okviru postupka nadzora nad provedbom odluke kojom se nalaže povrat državne potpore, valja priznati da bi otkrivanje dokumenata u vezi s tim postupkom ugrozilo dijalog i, prema tome, suradnju između Komisije i navedene države članice.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da su, s obzirom na primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore dio Komisijina upravnog spisa koji se odnosi na predmetnu nacionalnu mjeru ili mjere, koji treba razlikovati od onoga koji se odnosi na fazu kvalifikacije mjere ili mjera državne potpore (vidjeti točku 63. ove presude). Jednako tako, fazu istrage koja prethodi donošenju odluke o državnoj potpori treba razlikovati od one u kojoj se provodi nadzor nad izvršenjem te odluke (vidjeti točku 78. ove presude). Prema tome, treba smatrati da, protivno onomu što je Komisija tvrdila u pobijanoj odluci, dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore nisu obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti koja se odnosi na dokumente iz upravnog spisa u vezi s postupkom nadzora nad državnim potporama, kako je to priznato sudskom praksom (vidjeti točku 53. ove presude).
Nasuprot tomu, razlozi koji su doveli do priznanja opće pretpostavke na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001, koja se primjenjuje na dokumente prikupljene u okviru istrage potencijalnog postupka zbog povrede obveze, opravdavaju priznanje opće pretpostavke na temelju te odredbe koja se primjenjuje na dokumente u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore (vidjeti točku 88. ove presude).
Prema tome, treba smatrati da je Komisija utvrdila da su dokumenti u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti na temelju članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 a da pritom nije počinila pogrešku koja se tiče prava.
Stoga treba ispitati je li Komisija u ovom slučaju primijenila – a da pritom nije počinila pogrešku u ocjeni – opću pretpostavku povjerljivosti navedenu u točki 91. ove presude.
b)

Primjena opće pretpostavke povjerljivosti na zatražene dokumente
Komisija je u pobijanoj odluci, među ostalim, utvrdila da, kao što to tužitelj priznaje, nepoštovanje njezine odluke kojom se nalaže povrat predmetne državne potpore može dovesti do pokretanja postupka zbog povrede obveze. Ona je stoga smatrala da se obrazloženje u svrhu priznanja opće pretpostavke povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente prikupljene u okviru istrage u vezi s postupkom zbog povrede obveze primjenjuje
mutatis mutandis
na odbijanje otkrivanja dokumenata o kojima je riječ u ovom slučaju.
U tom pogledu, iako je točno, kao što to tužitelj ističe, da Komisija u pobijanoj odluci nije uputila na postupak povrata državne potpore iz članka 16. Uredbe br. 2015/1589, u njoj se ipak dovoljno jasno upućuje na postupak povrata i stoga je nebitno to što nije navela tu odredbu.
Štoviše, kao što je to navedeno u točki 4. ove presude, tužitelj je zatražio pristup relevantnim Komisijinim dokumentima koji sadržavaju informacije o tijeku povrata i o iznosu državne potpore koji je Slovačka Republika vratila na temelju Odluke 2015/1826.
Prema tome, treba utvrditi da je Komisija mogla smatrati – a da pritom nije počinila pogrešku u ocjeni – da su zatraženi dokumenti obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti koja se temelji na izuzeću u vezi sa zaštitom svrhe istraga iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 koje se primjenjuje na dokumente u vezi s postupkom nadzora nad provedbom odluke kojom se nalaže povrat državne potpore (vidjeti točku 91. ove presude).
Taj zaključak ne dovode u pitanje tužiteljevi argumenti.
Kao prvo, prema tužiteljevu mišljenju, prihvaćanje njegova zahtjeva za pristup zatraženim dokumentima ne bi moglo ugroziti volju Slovačke Republike da surađuje s Komisijom u okviru njezine istrage. Iako se, kao što to on ističe, njegov zahtjev ne odnosi na argumente u pogledu merituma koje iznosi ta država, to vrijedi samo u mjeri u kojoj se ti argumenti odnose na kvalifikaciju nacionalnih mjera iz Odluke 2015/1826. Nasuprot tomu, njegov zahtjev mogao bi se odnositi na argumente u pogledu merituma navedene države koji se odnose na provedbu navedene odluke.
Kao drugo, tužitelj ističe da, iako se u pobijanoj odluci upućuje na brojne presedane, nijedan od njih nije primjenjiv u ovom slučaju. Prema njegovu mišljenju, presuda od 11. prosinca 2001., Petrie i dr./Komisija (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), rješenje od 13. studenoga 2012., ClientEarth i dr./Komisija (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
) i presuda od 19. rujna 2018., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne‑Ouest (Luka Brest)/Komisija (
T‑39/17
, neobjavljena,
EU:T:2018:560
) odnosili su se na zahtjeve za pristup „bitnim dokumentima” koje je Komisija sastavila u pogledu potencijalne povrede prava Unije, a ne na posebne informacije koje se odnose na tijek povrata državne potpore.
U tom pogledu, valja utvrditi da je Komisija spomenula treću presudu navedenu u točki 99. ove presude kako bi potkrijepila svoju tvrdnju u skladu s kojom su radnje koje je poduzimala u fazi provedbe odluke kojom se utvrđuje nezakonitost državne potpore činile istragu u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001. Isto vrijedi kad je riječ o presudi od 7. rujna 2017., Francuska/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), na koju se tužitelj namjeravao pozvati u svojim pismenima, kao što je to istaknuo na raspravi, ali je pogrešno spomenuo „presudu Francuska/Komisija”. Naposljetku, Komisija je navela prve dvije presude iz točke 99. ove presude u prilog svojoj tvrdnji u skladu s kojom je obrazloženje u pogledu postojanja opće pretpostavke povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente u vezi s istragama koje bi eventualno mogle dovesti do postupka zbog povrede obveze bilo
mutatis mutandis
primjenjivo na dokumente poput onih o kojima je riječ u ovom slučaju. Utvrđeno je da to Komisijino obrazloženje ne sadržava pogreške koje se tiču prava.
Kao treće, tužitelj tvrdi da, unatoč tomu što je priznato, kao što je to Sud predložio u presudi od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija (
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), da informacije koje se odnose na postupak zbog povrede obveze mogu biti obuhvaćene izuzećem u vezi sa zaštitom svrhe istraga, on nije imao saznanja o ikojem postupku zbog povrede obveze pokrenutom protiv Slovačke Republike nakon donošenja Odluke 2015/1826. U tom pogledu treba utvrditi da, s obzirom na to da ta država mora vratiti državnu potporu o kojoj je riječ na temelju Odluke 2015/1826 i da, u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, Komisija može izravno pokrenuti postupak pred Sudom u slučaju nepoštovanja obveze povrata, nema nikakve potrebe za „pokretanjem” novog postupka u smislu članka 108. stavka 2. UFEU‑a ili „pokretanjem” postupka na temelju članka 258. UFEU‑a protiv te države. Osim toga, protivno onomu što tužitelj također ističe, Komisija u svojim pismenima ne upućuje na postupak zbog povrede obveze pokrenut protiv Slovačke Republike kad je riječ o provedbi Odluke 2015/1826.
Kao četvrto, tužitelj tvrdi da se Komisija ne može temeljiti na širokom tumačenju izuzeća od općeg načela otkrivanja javnih dokumenata iz Uredbe br. 1049/2001 jer je iz njezine vlastite prakse jasno da razlozi na koje se poziva nisu primjenjivi na zahtjev za pristup. On kao primjer navodi šest predmeta u kojima je Komisija, prije pokretanja postupaka zbog povrede, objavila priopćenja za medije koja sadržavaju informacije usporedive s onima koje je nastojao ishoditi svojim zahtjevom. U svojim priopćenjima kao i u svojem dopisu iz lipnja 2015. kojim je obavijestila društvo AlzChem Trostberg AG o tijeku povrata određenih novčanih kazni u području zabranjenih sporazuma koje provode treće osobe Komisija je tako dokazala da je moguće podnijeti kvantitativne podatke bez otkrivanja bitnih podataka. U ovom je slučaju ona tako mogla navesti samo kvantitativne informacije o tijeku povrata predmetne državne potpore.
U tom pogledu, s jedne strane, valja navesti da je u šest predmeta koje navodi tužitelj Komisija odlučila objaviti, u obliku priopćenja za medije, određene informacije, poput svoje odluke o podnošenju Sudu tužbe protiv svake od šest predmetnih država članica. Međutim, kao što je to Komisija istaknula, objava takvih priopćenja na ugrožava primjenjivost opće pretpostavke povjerljivosti na dokumente koji se odnose na fazu izvršenja Odluke 2015/1826 (vidjeti u tom smislu presudu od 5. prosinca 2018., Campbell/Komisija,
T‑312/17
, neobjavljenu,
EU:T:2018:876
, t.
38.
). Ta činjenica to više vrijedi, kao što je to Komisija navela, u slučaju da još nije odlučila podnijeti tužbu Sudu.
S druge strane, s obzirom na to da se tužiteljev argument može tumačiti kao zahtjev za djelomičan pristup predmetnim dokumentima davanjem pristupa samo nekim informacijama, treba ga odbaciti. Naime, treba razlikovati pojam dokumenta i informacije. Pravo pristupa javnosti dokumentu institucija odnosi se samo na dokumente, a ne na informacije u širem smislu, i ne znači da institucije moraju odgovoriti na svaki zahtjev za pružanje informacija pojedine osobe (presuda od 25. travnja 2007., WWF European Policy Programme/Vijeće,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, t.
76.
).
Nadalje, s obzirom na to da tužitelj ističe da mu je Komisija mogla poslati dokument iz kojeg proizlazi da je određeni postotak nezakonite i nespojive državne potpore vraćen, to bi značilo da bi mu se priopćila bitna informacija, protivno onomu što on smatra. U svakom slučaju, kad je riječ o pristupu dokumentima na koje se primjenjuje opća pretpostavka povjerljivosti, poput onih koji su zatraženi, navedena pretpostavka znači da dokumenti na koje se ona primjenjuje nisu obuhvaćeni obvezom djelomičnog ili potpunog otkrivanja njihova sadržaja (vidjeti u tom smislu presude od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
68.
i od 7. rujna 2017., AlzChem/Komisija,
T‑451/15
, neobjavljenu,
EU:T:2017:588
, t.
93.
i
94.
i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na sva prethodna razmatranja, prvi i drugi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti.
2.

Četvrti dio, koji se temelji na diskriminatornoj primjeni izuzeća od otkrivanja informacija o povratu
Tužitelj tvrdi da je Komisija pobijanom odlukom na diskriminatoran način, povredom članka 20. Povelje o temeljnim pravima, primijenila izuzeća od otkrivanja informacija koje se odnose na povrat državne potpore. Kao prvo, ističe da je u šest predmeta u području državnih potpora Komisija objavila informacije koje se odnose na iznose koji nisu vraćeni, i to prije pokretanja postupka zbog povrede obveze protiv predmetnih država članica i dok su sudski postupci u pogledu odnosne odluke u području državnih potpora bili u tijeku. Navodni interes za zaštitu istraga u tijeku ili komercijalnih interesa nije, dakle, spriječio Komisiju da otkrije imena korisnika koji su bili određeni ili odredivi.
Kao drugo, tužitelj u replici navodi Komisijino otkrivanje kvantitativnih i bitnih informacija o stadiju povrata novčanih kazni u području zabranjenih sporazuma, iako su određene odluke kojima su one izrečene bile predmet postupaka pred sudom Unije.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Valja podsjetiti na to da članak 20. Povelje o temeljnim pravima navodi da su „[s]vi [...] pred zakonom jednaki”. Prije nego što je člankom 6. UEU‑a Povelji o temeljnim pravima dana pravno obvezujuća snaga, Sud je već smatrao da je načelo jednakosti jedno od općih načela prava Unije koje treba poštovati svaki sud (vidjeti u tom smislu presudu od 19. listopada 1977., Ruckdeschel i dr.
117/76 i 16/77
,
EU:C:1977:160
, t.
7.
). Poštovanje tog načela zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način osim ako je takvo postupanje objektivno opravdano (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2006., Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, kao što to tužitelj ističe, u dopisu od 24. travnja 2019. Komisija mu je uskratila pristup zatraženim dokumentima zbog toga što je Odluka 2015/1826 bila predmet postupka koji je bio u tijeku i što se, prema tome, primjenjivao članak 4. stavak 2. treća alineja Uredbe br. 1049/2001. Međutim, valja utvrditi da to razmatranje nije preuzeto u pobijanoj odluci i da Komisija u odluci koju donosi odgovarajući na ponovni zahtjev stoga uopće nije dužna zadržati pravnu osnovu iznesenu u prilog svojem odgovoru na početni zahtjev (presuda od 28. ožujka 2017., Deutsche Telekom/Komisija,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, t.
83.
). Prema tome, nije relevantna činjenica da su u četirima od šest predmeta u području državnih potpora koje je tužitelj naveo, a u pogledu kojih je objavljeno priopćenje za medije, protiv Komisijinih odluka na temelju kojih je predmetna država članica bila obvezna vratiti predmetnu državnu potporu bile podnesene tužbe pred sudom Unije, kao što je to u ovom slučaju kad je riječ o Odluci 2015/1826.
Usto, treba odbaciti tužiteljev argument u skladu s kojim je neshvatljivo kako je Komisija mogla smatrati da je istraga o povratu potpore okončana u šest predmeta koje navodi, iako pojam istrage u tijeku u smislu članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 obuhvaća razdoblja tijekom kojih se vode postupci pred sudom Unije. Situacija je stoga bila istovjetna u tih šest predmeta i u ovom slučaju. Osim razmatranja navedenih u točki 103. ove presude, treba navesti da – iako Komisijina odluka kojom je utvrđeno da je državna potpora dodijeljena podrazumijeva da ta institucija smatra da je njezina istraga kojom se nastojalo utvrditi postojanje državne potpore dovela do zaključka – činjenica da je protiv navedene odluke podnesena tužba sudu Unije, nasuprot tomu, dovodi do toga da su dokumenti koji se odnose na navedenu istragu obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti. Isto vrijedi kad je riječ o dokumentima u vezi s fazom povrata državne potpore u slučaju da Komisija odluči pokrenuti postupak pred Sudom, smatrajući da njezina odluka kojom se nalaže povrat predmetne državne potpore nije izvršena. Prema tome, čak i pod pretpostavkom da je Komisija mogla smatrati da je istraga o povratu potpore okončana u šest predmeta koje navodi, ne postoji razlika između njih i ovog predmeta kad je riječ o primjenjivosti opće pretpostavke povjerljivosti koja se primjenjuje na dokumente u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem odluke kojom se nalaže povrat državne potpore.
Međutim, kad je riječ o šest predmeta koje navodi tužitelj, valja utvrditi da Komisija nije dopustila pristup dokumentima, nego je priopćenjem za medije obavijestila javnost o svojoj odluci da podnese tužbu Sudu protiv predmetnih država članica zbog toga što, prema njezinu mišljenju, nisu izvršile odluke kojima se nalaže povrat državne potpore. Stoga, kao što to Komisija tvrdi, situacija u tih šest predmeta razlikuje se od one u ovom slučaju, u kojoj je tužitelj od Komisije tražio pristup dokumentima na temelju Uredbe br. 1049/2001. Nadalje, ne postoje elementi na temelju kojih se može smatrati da je Komisija donijela odluku o podnošenju tužbe Sudu protiv Slovačke Republike pozivajući se na neprovođenje Odluke 2015/1826 (vidjeti točku 101. ove presude).
Kao drugo, kad je riječ o predmetima u području plaćanja novčanih kazni koje navodi tužitelj, treba utvrditi da su, kao što to Komisija navodi, podneseni dokazi novi u smislu da su podneseni u stadiju replike. Međutim, tužitelj nije naveo nijedan element kojim se nastoji dokazati da podneseni dokumenti – koje čine, s jedne strane, zahtjev za pristup dokumentima koji je podnijelo društvo AlzChem Trostberg na temelju Uredbe br. 1049/2001 u pogledu novčanih kazni koje su doista platili adresati nekoliko Komisijinih odluka u okviru predmeta u području prava tržišnog natjecanja Unije (prilog C.1 replici) i, s druge strane, Komisijin odgovor na taj zahtjev (prilog C.2 replici) – nisu bili u njegovu posjedu u trenutku podnošenja tužbe ni elemente kojima se mogu utvrditi razlozi zbog kojih navedeni dokazi nisu podneseni zajedno s tužbom. Prema tome, njihovo podnošenje u stadiju replike nepravodobno je i prilozi C.1 i C.2 replici nedopušteni su na temelju članka 85. stavka 1. Poslovnika.
U svakom slučaju, osim činjenice da su, za razliku od postupka povrata na temelju Odluke 2015/1826, tri od sedam navedenih slučajeva okončana i da Komisija svojim dopisom od 11. lipnja 2005. koji se nalazi u prilogu C.2 nije dala pristup dokumentima, nego je priopćila informacije, povrat potpore provodi se, kao što to Komisija ističe, u pravnom kontekstu koji se razlikuje od plaćanja novčane kazne izrečene odlukom koju je donijela na temelju članka 7. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101.] i [102. UFEU‑a] (
SL 2003., L 1, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak
SL 2016., L 173, str. 108
.). Kao što to Komisija navodi, obveza povrata državne potpore nije sankcija koja se izriče korisniku potpore, kao, uostalom, ni predmetnoj državi članici, i postupak povrata provodi se isključivo u odnosu na tu državu, koja je adresat odluke o povratu kao jedina strana koja je počinila povredu prava Unije (članak 108. stavak 3. UFEU‑a), dok se novčanom kaznom izrečenom poduzetniku sankcionira njegova povreda pravila o tržišnom natjecanju. Sve te razlike upućuju na to da nije riječ o usporedivim situacijama.
Iz prethodno navedenog slijedi da se Komisiji ne može prigovoriti da je počinila povredu načela nediskriminacije. Slijedom navedenog, četvrti dio prvog tužbenog razloga valja odbiti.
3.

Peti dio, koji se temelji na postojanju prevladavajućeg javnog interesa
Tužitelj ističe da, čak i pod pretpostavkom da je Komisija pravilno zaključila da se njegov zahtjev odnosio na dokumente na koje se primjenjuju izuzeća predviđena člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, ona ih je, kao prvo, trebala otkriti na osnovi postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji se sastoji od jamstva prava na djelotvoran pravni lijek, u skladu s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima.
Kao drugo, tužitelj navodi važnost transparentnosti i javnog nadzora nad Komisijinim radnjama. Tako izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti s obzirom na cilj zaštite svrhe istraga i Komisija ne bi trebala biti ovlaštena primjenjivati ga isključivo s ciljem izbjegavanja nadzora javnosti. Iako tužitelj Komisiji ne prigovara da nije pokrenula postupak zbog povrede obveze protiv Slovačke Republike na temelju članka 258. UFEU‑a, jer ta odluka proizlazi iz njezine diskrecijske ovlasti, ta je institucija ipak odgovorna građanima Unije za svoje nedjelovanje.
Zaštita proračuna država članica od štetnih učinaka natjecanja za dobivanje državnih potpora i izvršenje Komisijinih odluka u tom području proizlaze iz prevladavajućeg javnog interesa, a ne tužiteljeva privatnog interesa. Kao što je to Komisija primijetila u svojoj studiji o primjeni pravila Unije o državnim potporama na nacionalnoj razini, dvije njemačke institucije naglasile su javni interes u vezi s povratom nezakonitih državnih potpora.
Tužitelj dodaje da je sud Unije proveo restriktivno tumačenje i primjenu Uredbe br. 1049/2001, koje kritizira Europski parlament, a pritom se svako izuzeće od prava na pristup dokumentima ili svako ograničenje tog prava treba usko tumačiti. Budući da se njegov zahtjev nije odnosio na dokument ili informaciju iz Komisijina spisa o državnoj potpori koju je Slovačka Republika provela u korist NCHZ‑a, Komisija ne bi trebala biti ovlaštena dodatno ograničiti temeljno pravo pristupa dokumentima građana Unije.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
Treba podsjetiti na to da, u skladu s člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001, „institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu”, među ostalim, „svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes”.
Kao što je to navedeno u točki 43. ove presude, opća pretpostavka povjerljivosti koja se temelji na izuzeću koje se odnosi na zaštitu ciljeva istrage, predviđenom člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, ne isključuje mogućnost dokazivanja da postoji prevladavajući javni interes kojim se opravdava otkrivanje tih dokumenata.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, osoba koja se poziva na postojanje prevladavajućeg javnog interesa mora konkretno navesti okolnosti koje opravdavaju otkrivanje dokumenata o kojima je riječ (vidjeti presudu od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
94.
i navedenu sudsku praksu; vidjeti također u tom smislu presudu od 14. srpnja 2016., Sea Handling/Komisija,
C‑271/15 P
, neobjavljenu,
EU:C:2016:557
, t.
40.
).
Tako je sustav izuzeća, predviđen u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 i osobito u njegovu stavku 2., utemeljen na odvagivanju interesa koji su u danoj situaciji suprotstavljeni, to jest, s jedne strane, interesa kojima bi koristilo otkrivanje predmetnih dokumenata i, s druge strane, interesa koji bi bili ugroženi tim otkrivanjem. Odluka koja se donosi povodom zahtjeva za pristup dokumentima ovisi o tome koji interes mora prevladati u konkretnom slučaju (vidjeti presudu od 7. rujna 2017., AlzChem/Komisija,
T‑451/15
, neobjavljenu,
EU:T:2017:588
, t.
66.
i navedenu sudsku praksu).
Tužiteljeve argumente treba analizirati s obzirom na ta načela.
U ovom slučaju, kao prvo, tužitelj u tužbi navodi prevladavajući javni interes koji se sastoji od jamčenja prava na djelotvoran pravni lijek u skladu s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima. Međutim, ne treba ispitivati taj prigovor jer, nakon što mu je u vezi s tim postavljeno pitanje na raspravi, tužitelj je potvrdio nepostojanje izravne veze između uskraćivanja pristupa zatraženim dokumentima i djelotvornosti sudskog nadzora, zajamčenog člankom 47. Povelje o temeljnim pravima. On je također naveo da Opći sud ne treba uzeti u obzir upućivanje na postojanje prevladavajućeg javnog interesa koji se sastoji od pružanja jamstva prava na djelotvoran pravni lijek, kako je to navedeno u okviru petog dijela prvog tužbenog razloga, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave.
Kao drugo, tužitelj ističe, upućivanjem na uvodnu izjavu 2. Uredbe br. 1049/2001, važnost transparentnosti i javnog nadzora nad Komisijinim djelovanjem, kojoj ne bi smjelo biti dopušteno primjenjivati izuzeće iz članka 4. stavka 2. treće alineje te uredbe samo u svrhu prikrivanja svojeg nedjelovanja i izbjegavanja javnog nadzora.
Valja navesti da je interes transparentnosti, doduše, javni interes, s obzirom na to da je riječ o objektivnom i općem interesu (presuda od 11. prosinca 2018., Arca Capital Bohemia/Komisija,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, t.
76.
; vidjeti također u tom smislu presudu od 12. svibnja 2015., Technion i Technion Research & Development Foundation/Komisija,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, t.
78.
i navedenu sudsku praksu). Međutim, kao što je to navedeno u točki 37. ove presude, kad je riječ o transparentnosti i javnom nadzoru nad Komisijinim radnjama, sudovi Unije priznali su da njezina upravna djelatnost ne zahtijeva isti opseg pristupa dokumentima poput onoga koji zahtijeva zakonodavna djelatnost institucije Unije. U ovom slučaju zatraženi dokumenti očito ulaze u okvir upravnog postupka, odnosno postupka povrata državne potpore na temelju Komisijine odluke.
Osim toga, opća razmatranja koja se odnose na načelo transparentnosti i pravo javnosti na informiranje o radu institucija ne mogu opravdati otkrivanje dokumenata u vezi s postupkom nadzora nad izvršenjem Komisijine odluke koji može dovesti do pokretanja postupka pred Sudom, u skladu s člankom 108. stavkom 2. drugim podstavkom UFEU‑a, i koji se može usporediti s predsudskom fazom postupka zbog povrede obveze (vidjeti točku 75. ove presude) (vidjeti u tom smislu presudu od 16. srpnja 2015., ClientEarth/Komisija,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, t.
91.
i
93.
).
U tom pogledu treba podsjetiti na to da je na Komisiji, u slučaju da smatra da je država članica povrijedila svoje obveze, da ocijeni mogućnost djelovanja protiv te države, da odredi odredbe koje je povrijedila i da odabere trenutak u kojem će pokrenuti postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. drugim podstavkom UFEU‑a protiv nje. Posljedično, tužitelj ili građanin nema pravo zahtijevati od Komisije da zauzme konačan stav ili pobijati Komisijinu odluku kojom je odbila pokrenuti postupak zbog povrede obveze protiv Slovačke Republike (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
60.
i
61.
).
Prema tome, cilj na koji se poziva tužitelj kako bi opravdao otkrivanje zatraženih dokumenata, koji se sastoji od provedbe nadzora nad Komisijinim djelovanjem u okviru postupka nadzora nad provedbom predmetne Odluke 2015/1826, niječe, protivno njegovim navodima, postojanje diskrecijske ovlasti kojom ta institucija raspolaže u okviru postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. drugim podstavkom UFEU‑a, pri čemu je opća pretpostavka povjerljivosti u vezi sa svim dokumentima koji se odnose na takav postupak namijenjena upravo zaštiti učinkovitosti Komisijina djelovanja u tom okviru (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
61.
,
63.
i
65.
).
Nadalje, Komisija, kao što je to pravilno navela, vodi računa o tome da obavijesti javnost o tijeku obrade spisa o povredi objavom priopćenja za medije (vidjeti u tom smislu presudu od 23. siječnja 2017., Justice & Environment/Komisija,
T‑727/15
, neobjavljenu,
EU:T:2017:18
, t.
60.
).
Osim toga, tužitelj u biti navodi javni interes koji se odnosi na izvršenje Komisijinih odluka u području državnih potpora kao i javni interes zaštite proračuna država članica od štetnih učinaka natjecanja za dobivanje državnih potpora i obveze vraćanja nezakonitih državnih potpora koje su nespojive s unutarnjim tržištem u proračun država članica, na koje se odnosi odluka u području državnih potpora. Međutim, taj argument nije moguće prihvatiti. Kao što to Komisija ističe, davanje tužitelju pristupa zatraženim dokumentima ne jamči javni interes zaštite proračuna država članica povratom nezakonitih državnih potpora.
Naposljetku, tužitelj ističe da je sud Unije proveo ograničenu primjenu Uredbe br. 1049/2001 – pri čemu bi izuzeće od prava na pristup dokumentima ili svako ograničenje tog prava trebalo usko tumačiti – i da njegov zahtjev u biti nije obuhvaćen izuzećem koje je namijenjeno zaštiti svrhe istraga. Međutim, u dijelu u kojem tužitelj osporava činjenicu da bi se na njegov zahtjev za pristup moglo odnositi izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, njegov se argument odnosi na pitanje različito od onoga omogućuje li prevladavajući javni interes odbacivanje primjene izuzeća u slučaju da postoji mogućnost njegove primjene. Taj argument stoga nije relevantan u okviru ovog dijela. On je, uostalom, ispitan i odbijen u okviru prvog dijela ovog tužbenog razloga.
Prema tome, peti dio prvog tužbenog razloga treba odbiti, kao i prvi tužbeni razlog u cjelini a da pritom ne treba ispitivati njegov treći dio, s obzirom na to da je izuzeće namijenjeno zaštiti istraga koje provode institucije Unije autonomna osnova dostatna za opravdanje donošenja pobijane odluke i da je eventualna pogreška sadržana u drugom razlogu za donošenje navedene odluke – koji se odnosi na izuzeće namijenjeno zaštiti komercijalnih interesa, koje je predmet trećeg dijela prvog tužbenog razloga – u svakom slučaju bez učinka na zakonitost te odluke.
C.

Drugi žalbeni razlog, koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja u vezi s odbijanjem pristupa zatraženim dokumentima u verziji koja nije povjerljiva ili u Komisijinim prostorijama
Tužitelj navodi da je u ponovnom zahtjevu predložio pristup dokumentima u verziji koja nije povjerljiva ili u Komisijinim prostorijama. Komisija je, međutim, smatrala da zbog primjene opće pretpostavke povjerljivosti na djelomična otkrivanja nije moguće odobriti djelomičan pristup. Tužitelj smatra da, s obzirom na to da je odbila sve razloge koji bi mogli opravdati odbijanje otkrivanja zatraženih dokumenata, među kojima opće pretpostavke povjerljivosti na koje se Komisija poziva, iz njezina obrazloženja
a contrario
proizlazi da je trebala odobriti njegov zahtjev na način da mu barem odobri djelomičan pristup ili pristup u svojim prostorijama u skladu s člankom 4. stavkom 6. i člankom 10. Uredbe br. 1049/2001. Međutim, Komisija nije navela razloge svojeg odbijanja u tom pogledu.
Komisija osporava tužiteljeve argumente.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, obrazloženje koje je propisano člankom 296. UFEU‑a mora odgovarati prirodi akta o kojem je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja ga je donijela, na način da se zainteresiranim strankama omogući da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a sudu Unije da provede svoj nadzor (vidjeti presudu od 22. travnja 2008., Komisija/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, t.
56.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, valja podsjetiti na to da povreda obveze obrazlaganja čini tužbeni razlog koji se temelji na bitnim povredama postupka i koji se kao takav razlikuje od razloga koji se temelji na pogrešnom obrazloženju sporne odluke, čiji je nadzor obuhvaćen ispitivanjem osnovanosti te odluke (vidjeti u tom smislu presude od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
67.
i od 19. lipnja 2009., Qualcomm/Komisija,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, t.
179.
). Naime, obrazloženje odluke sastoji se od formalnog izražavanja razloga na kojima se temelji ta odluka. Ako ti razlozi sadržavaju pogreške, one utječu na materijalnu zakonitost odluke, ali ne i na njezino obrazloženje, koje može biti dostatno bez obzira na izražavanje pogrešnih razloga (vidjeti presudu od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, t.
181.
i navedenu sudsku praksu).
U pobijanoj je odluci Komisija ispitivala mogućnost da tužitelju dodijeli djelomičan pristup predmetnim dokumentima, u skladu s člankom 4. stavkom 6. Uredbe br. 1049/2001. Navela je da su zatraženi dokumenti ipak obuhvaćeni općom pretpostavkom povjerljivosti koja se temelji na izuzećima predviđenima člankom 4. stavkom 2. prvom i trećom alinejom te uredbe i da takva pretpostavka isključuje mogućnost davanja djelomičnog pristupa spisu. U tom je pogledu uputila na presudu od 14. srpnja 2016., Sea Handling/Komisija (
C‑271/15 P
, neobjavljenu,
EU:C:2016:557
, t.
61.
).
Prema tome, treba smatrati da je Komisija navela razloge zbog kojih je odbila tužiteljev zahtjev kojim se nastoji dobiti pristup dokumentima u verziji koja nije povjerljiva ili u njezinim prostorijama. Tako je tužitelju omogućila da shvati razloge zbog kojih je taj zahtjev odbijen i Općem sudu da provede svoj nadzor. Prema tome, pobijana je odluka dovoljno obrazložena u tom pogledu.
Usto, s obzirom na to da tužitelj tvrdi da je Komisija trebala odobriti njegov zahtjev za pristup zatraženim dokumentima u verziji koja nije povjerljiva ili u svojim prostorijama – jer je odbila sve razloge koji bi mogli opravdati odbijanje njihova otkrivanja – valja utvrditi da on ne navodi nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja pobijane odluke, nego da osporava njezinu osnovanost. U svakom slučaju taj se argument ne može prihvatiti. Naime, s obzirom na to da je Komisija mogla odbiti tužiteljev zahtjev za pristup zatraženim dokumentima pozivajući se na opću pretpostavku povjerljivosti a da pritom ne počini pogrešku koja se tiče prava kao ni pogrešku u ocjeni, tužiteljev se argument temelji na pogrešnoj pretpostavci.
Slijedom navedenog, drugi tužbeni razlog valja odbiti.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, ovu tužbu treba odbiti.
V.

Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova, u skladu s Komisijinim zahtjevom.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu AlzChem Group AG nalaže se snošenje troškova.

Spielmann
Spineanu‑Matei
Mastroianni
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 29. rujna 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski