CELEX: 62018CJ0499
Muutoksenhaku
Asetus (EY) N:o 1107/2009
4 ja 21 artikla
Hyväksymiskriteerit
Hyväksynnän uudelleentarkastelu
Kasvinsuojeluaineet
Täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 485/2013
Tehoaineet klotianidi ja imidaklopridi
Tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsitellyt siemenet
Muun kuin ammattikäytön kielto
Ennalta varautumisen periaate

Valituksellaan Bayer CropScience AG ja Bayer AG vaativat unionin tuomioistuinta kumoamaan yhtäältä 17.5.2018 annetun unionin yleisen tuomioistuimen tuomion Bayer CropScience ym. v. komissio (
T‑429/13 ja T‑451/13
, jäljempänä valituksenalainen tuomio,
EU:T:2018:280
), jolla unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valittajien kanteen, jolla sitä vaadittiin kumoamaan täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tehoaineiden klotianidi, tiametoksaami ja imidaklopridi hyväksymisedellytyksistä sekä kyseisiä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen käytön ja myynnin kieltämisestä 24.5.2013 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) N:o 485/2013 (
EUVL 2013, L 139, s. 12
; jäljempänä riidanalainen asetus), ja toisaalta riidanalaisen asetuksen siltä osin kuin se koskee valittajia.
I

Asiaa koskevat oikeussäännöt
A

Direktiivi 91/414/ETY
Ennen 14.6.2011 kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista säänneltiin kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 15.7.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/414/ETY (
EYVL 1991, L 230, s. 1
).
Direktiivin 91/414 4 artiklan 1 kohdassa säädettiin, että jäsenvaltio sai hyväksyä kasvinsuojeluaineen vain, jos sen tehoaineet oli lueteltu kyseisen direktiivin liitteessä I.
Kyseisen direktiivin 5 artiklassa todettiin erityisesti seuraavaa:
”1. Ottaen huomioon tieteellisen ja teknisen tietämyksen tason tehoaine on sisällytettävä liitteeseen I enintään 10 vuoden pituiseksi alkujaksoksi, jos voidaan olettaa, että kyseistä tehoainetta sisältävät kasvinsuojeluaineet täyttävät seuraavat edellytykset:
a)
niiden jäämillä, jotka syntyvät hyvän kasvinsuojelukäytännön mukaisen käytön seurauksena, ei ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai pohjaveteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristölle, ja silloin kun mainitut jäämät ovat toksikologisesti tai ympäristön kannalta merkitseviä, ne voidaan mitata yleisesti käytetyillä menetelmillä,
b)
niiden käytöllä hyvän kasvinsuojelukäytännön mukaisesti ei ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristölle 4 artiklan 1 kohdan b alakohdan iv ja v alakohdassa säädetyllä tavalla.
2.   Tehoaineen sisällyttäminen liitteeseen I edellyttää, että erityisesti seuraavat seikat otetaan huomioon:
a)
tarvittaessa ihmisen sallittu päiväannos (ADI),
b)
tarvittaessa käyttäjän sallittu altistumistaso,
c)
tarvittaessa arvio aineen kohtalosta ja leviämisestä ympäristössä sekä sen vaikutuksista muihin kuin torjuttaviin lajeihin.
– –”
B

Asetus (EY) N:o 1107/2009
Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1107/2009 (
EUVL 2009, L 309, s. 1
) tuli voimaan 14.6.2011.
Kyseisen asetuksen 8 ja 16 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(8)
Tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa sekä ihmisten ja eläinten terveyden että ympäristön korkeatasoinen suojelu ja turvata samalla yhteisön maatalouden kilpailukyky. – –
– –
(16)
Tehoaineen hyväksynnän muuttamisen tai peruuttamisen olisi oltava mahdollista tietyin ehdoin, jos hyväksymiskriteerit eivät enää täyty tai jos yhteisön vesipolitiikan puitteista 23 päivänä lokakuuta 2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/60/EY [(
EYVL 2000, L 327, s. 1
)] vaatimusten noudattaminen vaarantuu.”
Kyseisen asetuksen 28 artiklan 1 kohdan ja 29 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kasvinsuojeluainetta ei saa saattaa markkinoille tai käyttää, ellei sille ole annettu kyseisessä jäsenvaltiossa lupaa tämän asetuksen mukaisesti, ja jäsenvaltiossa annetun luvan edellytyksenä on muun muassa, että sen tehoaineet on hyväksytty Euroopan unionin tasolla.
Asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Tehoaineiden hyväksymiskriteerit”, luetellaan erityisesti seuraavat kriteerit:
”1.   Tehoaine hyväksytään liitteen II mukaisesti, jos tieteellisen ja teknisen nykytietämyksen perusteella voidaan olettaa, että kyseistä tehoainetta sisältävät kasvinsuojeluaineet mainitussa liitteessä olevissa 2 ja 3 kohdassa säädetyt hyväksymiskriteerit huomioon ottaen täyttävät jäljempänä 2 ja 3 kohdassa säädetyt vaatimukset.
– –
2.   Kasvinsuojeluaineiden jäämien, jotka syntyvät hyvän kasvinsuojelukäytännön mukaisen käytön seurauksena ja ottaen huomioon realistiset käyttöolosuhteet, on täytettävä seuraavat edellytykset:
a)
niillä ei saa olla haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan luettuina, tai eläinten terveyteen, ottaen huomioon tunnetut kumulatiiviset ja yhteisvaikutukset silloin, kun saatavilla on [Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA)] hyväksymät tieteelliset menetelmät tällaisten vaikutusten arvioimiseksi, eikä pohjaveteen;
b)
niillä ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.
– –
3.   Kasvinsuojeluaineen on hyvää kasvinsuojelukäytäntöä sovellettaessa ja ottaen huomioon realistiset käyttöolosuhteet täytettävä seuraavat edellytykset:
a)
sen on oltava riittävän tehokas;
b)
sillä ei saa olla välittömiä tai myöhemmin ilmeneviä haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan luettuna, tai eläinten terveyteen suoraan tai juomaveden (ottaen huomioon juomaveden käsittelyssä muodostuvat aineet), elintarvikkeiden, rehun tai ilman välityksellä, vaikutuksia työterveyteen eikä muita epäsuoria vaikutuksia, ottaen huomioon tunnetut kumulatiiviset ja yhteisvaikutukset silloin, kun saatavilla on [EFSAn] hyväksymät tieteelliset menetelmät tällaisten vaikutusten arvioimiseksi, eikä pohjaveteen;
c)
sillä ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia kasveihin tai kasvituotteisiin;
d)
se ei saa aiheuttaa tarpeetonta kipua ja tuskaa torjuttaville selkärankaisille;
e)
sillä ei saa olla kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön, ottaen huomioon erityisesti seuraavat seikat, kun saatavilla on elintarviketurvallisuusviranomaisen hyväksymät tieteelliset menetelmät tällaisten vaikutusten arvioimiseksi:
i)
sen käyttäytyminen ja kulkeutuminen ympäristössä, erityisesti pintavesien, suisto- ja rannikkovedet mukaan lukien, pohjaveden, ilman ja maaperän pilaantuminen, ottaen huomioon käyttöpaikasta kaukana olevat alueet, joille kasvinsuojeluaineet ovat kaukokulkeutuneet ympäristössä;
ii)
sen vaikutus muihin kuin torjuttaviin lajeihin, etenkin näiden lajien nykyiseen käyttäytymiseen;
iii)
sen vaikutus biologiseen monimuotoisuuteen ja ekosysteemiin.
– –”
Kyseisen asetuksen 7 artiklan, jonka otsikko on ”Hakemus”, 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tehoaineen tuottajan on toimitettava jäsenvaltiolle, jäljempänä ’esittelevä jäsenvaltio’, tehoaineen hyväksyntää koskeva hakemus tai hyväksynnän edellytysten muuttamista koskeva hakemus, jossa on mukana tiivistelmä ja täydellinen asiakirja-aineisto – – ja jossa osoitetaan, että tehoaine täyttää 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit.”
Kyseisen asetuksen 12 artiklan, jonka otsikko on ”[EFSAn] päätelmä”, 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään seuraavaa:
”[EFSA] tekee 120 päivän kuluessa kirjallisten huomautusten toimittamiselle säädetyn määräajan päättymisestä hakemuksen toimittamisen ajankohtana saatavilla olevia ohjeasiakirjoja käyttäen senhetkisen tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella päätelmän siitä, voidaanko tehoaineen olettaa täyttävän 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit – –”
Saman asetuksen 21 artiklassa, jonka otsikko on ”Hyväksynnän uudelleentarkastelu”, säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio voi milloin tahansa tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen. Se ottaa uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen ja seurantatietojen perusteella huomioon jäsenvaltion pyynnön tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen, myös silloin, jos 44 artiklan 1 kohdan mukaisen luvan uudelleentarkastelun tuloksena on aihetta olettaa, että direktiivin 2000/60/EY 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan ja b alakohdan i alakohdan sekä 7 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti vahvistettujen tavoitteiden saavuttaminen saattaa vaarantua.
Jos komissio katsoo uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella olevan merkkejä siitä, ettei aine enää täytä 4 artiklassa säädettyjä hyväksymiskriteereitä tai että 6 artiklan f alakohdan mukaisesti vaadittuja lisätietoja ei ole toimitettu, se ilmoittaa asiasta jäsenvaltioille, [EFSAlle] ja tehoaineen tuottajalle ja asettaa määräajan, jossa tuottajan on esitettävä huomautuksensa.
2.   Komissio voi pyytää jäsenvaltioilta ja [EFSAlta] lausunnon tai tieteellistä tai teknistä apua. Jäsenvaltiot voivat antaa huomautuksensa komissiolle kolmen kuukauden kuluessa pyynnön esittämispäivästä. [EFSA] antaa lausuntonsa tai työnsä tulokset komissiolle kolmen kuukauden kuluessa pyynnön esittämispäivästä.
3.   Jos komissio katsoo, että 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty tai että 6 artiklan f alakohdan mukaisesti vaadittuja lisätietoja ei ole toimitettu, asetus hyväksynnän peruuttamisesta tai muuttamisesta annetaan 79 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen.
– –”
Asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II, jonka otsikko on ”Tämän asetuksen II lukuun perustuvat tehoaineiden, suoja-aineiden ja tehosteaineiden hyväksymismenettely ja ‑kriteerit”, olevassa 3 kohdassa, jonka otsikko on ”Tehoaineen hyväksymiskriteerit”, on 3.8.3 kohta, jossa todetaan seuraavaa:
”Tehoaine, suoja-aine tai tehosteaine hyväksytään vain, jos [unionin] riskinarvioinnin tai kansainvälisten yleisohjeiden perusteella katsotaan, että tätä tehoainetta, suoja-ainetta tai tehosteainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen käyttö ehdotetuissa käyttöolosuhteissa
–
johtaa mehiläisten merkityksettömään altistumiseen, tai
–
ei kohdista mehiläisyhteiskunnan selviämiseen ja kehittymiseen kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia, mukaan lukien mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset.”
Mainitun asetuksen 69 artiklassa, jonka otsikko on ”Kiireelliset toimenpiteet”, säädetään seuraavaa:
”Kun on selvää, että tämän asetuksen mukaisesti hyväksytty tehoaine, suoja-aine, tehosteaine tai apuaine tai kasvinsuojeluaine todennäköisesti aiheuttaa vakavan riskin ihmisten tai eläinten terveydelle taikka ympäristölle ja että tällaista riskiä ei voida tyydyttävällä tavalla hallita kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion toimenpitein, on joko komission omasta aloitteesta tai jäsenvaltion pyynnöstä viipymättä toteutettava toimenpiteitä asianomaisen aineen tai tuotteen käytön/ja tai myynnin rajoittamiseksi tai kieltämiseksi 79 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen. Ennen tällaisten toimenpiteiden toteuttamista komissio tarkastelee todisteita ja voi pyytää [EFSAlta] lausunnon. Komissio voi asettaa määräajan [EFSAn] lausunnon antamiselle.”
Mainitun asetuksen 78 artiklan, jonka otsikko on ”Muutokset ja täytäntöönpanotoimet”, 3 kohdassa säädetään, että sen jälkeen, kun direktiivi 91/414 on kumottu ja korvattu asetuksella N:o 1107/2009, direktiivin 91/414 liitteessä I olevia tehoaineita pidetään asetuksen N:o 1107/2009 nojalla hyväksyttyinä, ja ne luetellaan sittemmin asetuksen N:o 1107/2009 täytäntöönpanosta hyväksyttyjen tehoaineiden luettelon osalta 25.5.2011 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 (
EUVL 2011, L 153, s. 1
) liitteen A osassa.
II

Asian tausta
Direktiivin 91/414 liitteessä I olleet tehoaineet klotianidi ja imidaklopridi (jäljempänä kyseessä olevat aineet), jotka kuuluvat neonikotinoidien ryhmään, luetellaan täytäntöönpanoasetuksen N:o 540/2011 liitteessä olevassa A osassa.
Koska muun muassa kyseessä olevia aineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden virheellisestä käyttämisestä johtuvat tapahtumat olivat aiheuttaneet mehiläisyhteiskuntien tuhoutumista, komissio pyysi 18.3.2011 EFSAa tarkastelemaan uudelleen Euroopan ja Välimeren maiden kasvinsuojelujärjestön (European and Mediterranean Plant Protection Organization, jäljempänä EPPO) laatimaa kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttamien riskien arviointijärjestelmää siltä osin kuin oli kyse mehiläisille aiheutuvien kroonisten riskien arvioinnista, pienille määrille altistumisesta, pisarointialtistuksesta ja kumuloituneiden riskien arvioinnista. Järjestelmä esiteltiin asiakirjassa PP 3/10 ”Environmental risk assessment scheme for plant protection products” (kasvinsuojeluaineista aiheutuvien ympäristöriskien arviointijärjestelmä, jäljempänä EPPOn yleisohjeet).
Science-lehdessä julkaistiin 30.3.2012 kaksi tutkimusta neonikotinoidien ryhmään kuuluvien aineiden subletaaleista vaikutuksista mehiläisiin. Ensimmäinen näistä tutkimuksista koski tiametoksaami-tehoainetta sisältäviä tuotteita (jäljempänä Henryn tutkimus) ja toinen imidaklopridi-tehoainetta sisältäviä tuotteita (jäljempänä yhdessä maaliskuun 2012 tutkimukset). Näiden tutkimusten laatijat totesivat, että kyseisten kahden tehoaineen normaalit tasot saattoivat vaikuttaa merkittävästi mehiläis- ja kimalaisyhdyskuntien vakauteen ja selviämiseen.
Komissio pyysi 3.4.2012 asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan nojalla EFSAa arvioimaan maaliskuun 2012 tutkimuksia ja varmistamaan, olivatko kyseisissä tutkimuksissa mainituissa kokeissa käytetyt annokset verrattavissa annoksiin, joille mehiläiset tosiasiallisesti altistuivat unionissa, kun otetaan huomioon unionissa sallitut ja jäsenvaltioiden hyväksymät käyttötarkoitukset. Komissio kysyi myös, voitiinko mainittujen tutkimusten tuloksia soveltaa myös muihin siementen käsittelyyn käytettyihin neonikotinoideihin, kuten klotianidiiniin.
Komissio pyysi 25.4.2012 EFSAa saattamaan 31.12.2012 mennessä ajan tasalle muun muassa kyseessä olevien aineiden riskinarvioinnin erityisesti siltä osin kuin oli kyse yhtäältä mehiläisyhteiskuntien kehittymiseen ja selviämiseen kohdistuvista akuuteista ja kroonisista vaikutuksista, mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset mukaan luettuina, ja toisaalta subletaalien annosten vaikutuksista mehiläisten selviämiseen ja käyttäytymiseen.
Vastauksena komission 18.3.2011 esittämään lausuntopyyntöön EFSA julkaisi 23.5.2012 tieteellisen lausunnon kasvinsuojeluaineista mehiläisille aiheutuvien riskien arvioinnin taustalla olevasta tieteellisestä menettelystä (jäljempänä EFSAn lausunto). Tässä asiakirjassa yksilöitiin useita osa-alueita, joilla mehiläisille aiheutuvien riskien arviointia olisi tulevaisuudessa parannettava. Siinä muun muassa todettiin EPPOn yleisohjeissa olevan useita heikkouksia, joiden vuoksi mehiläisten tosiasiallista altistumistasoa ei voida varmasti määrittää, ja tuotiin esiin mehiläisten terveyden kannalta merkityksellisiä kysymyksiä, joita EPPOn yleisohjeissa ei ollut aiemmin käsitelty.
Vastauksena komission 3.4.2012 esittämään pyyntöön EFSA antoi 1.6.2012 lausuman, joka koski tuoreiden tutkimusten päätelmiä tiettyjen neonikotinoidien mehiläisille aiheuttamista subletaaleista vaikutuksista Euroopassa hyväksytyissä käyttötarkoituksissa. Tässä lausumassa EFSA arvioi maaliskuun 2012 tutkimuksia ja kolmatta, tammikuussa 2012 julkaistua tutkimusta, joka koski klotianidiinia (jäljempänä Schneiderin tutkimus). Yleisesti ottaen EFSA totesi, että tarvitaan lisätutkimuksia erilaisilla altistumistasoilla tai muissa tilanteissa.
EFSA julkaisi 16.1.2013 päätelmänsä kyseessä olevien aineiden ja tiametoksaamin mehiläisille aiheuttamista riskeistä (jäljempänä EFSAn päätelmät) yksilöiden seuraavat riskit:
–
suuri akuutti riski mehiläisille, jos ne altistuvat pölylle maissin ja viljakasvien (klotianidiini, imidaklopridi, tiametoksaami), rapsin (klotianidiini, imidaklopridi ja – lukuun ottamatta käyttöä alhaisimmalla unionissa sallitulla tasolla – tiametoksaami) sekä puuvillan (imidaklopridi ja tiametoksaami) siementen kylvämisen aikana;
–
suuri akuutti riski mehiläisille, jos ne altistuvat jäämille medessä ja siitepölyssä, kun käyttökohteena on rapsi (klotianidiini ja imidaklopridi) sekä puuvilla ja auringonkukka (imidaklopridi) ja
–
suuri akuutti riski altistumisesta pisaroinnin kautta, kun käyttökohteena on maissi (tiametoksaami).
Lisäksi EFSAn päätelmissä tuotiin esiin monia tieteellisten tietojen puuttumisesta johtuvia epävarmuustekijöitä. Ne koskivat erityisesti mehiläisten altistumista pölylle, meden ja siitepölyn nauttimiselle ja pisaroinnille, akuuttia ja pitkän aikavälin riskiä mehiläisyhteiskuntien selviämiselle ja kehittymiselle, riskiä muille pölyttäville hyönteisille, mesikasteessa olevien jäämien riskejä ja jäämien seuraaville viljelmille aiheuttamia riskejä.
EFSAn yksilöimien riskien perusteella komissio antoi 24.5.2013 riidanalaisen asetuksen.
Kyseisen asetuksen 1 artiklassa asetettiin erityisesti kyseessä oleville aineille seuraavat rajoitukset:
–
kaikenlainen muu kuin ammattikäyttö sisä- ja ulkotiloissa on kielletty;
–
käyttö on kielletty siementen tai maaperän käsittelyä varten seuraavien viljojen osalta, jos nämä viljat kylvetään tammikuusta kesäkuuhun: durra, hirssi, kaura, ohra, riisi, ruis, ruisvehnä ja vehnä;
–
lehtien käsittely on kielletty seuraavien viljojen osalta: durra, hirssi, kaura, ohra, riisi, ruis, ruisvehnä ja vehnä, ja
–
käyttö on kielletty siementen, maaperän tai lehtien käsittelyä varten noin sadan viljelykasvin osalta, joihin kuuluvat muun muassa rapsi, soija, auringonkukka ja maissi, lukuun ottamatta käyttöä kasvihuoneissa ja lehtien käsittelyä kukinnan jälkeen.
Lisäksi riidanalaisen asetuksen 2 artiklassa kiellettiin kyseessä olevia aineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen viljelykasvien siemenien käyttö ja saattaminen markkinoille, lukuun ottamatta kasvihuoneessa käytettäviä siemeniä.
III

Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
Bayer CropScience ja Syngenta Crop Protection AG, joita tukivat Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), The National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, European Seed Association (ESA) ja Agricultural Industries Confederation Ltd, nostivat 19.8.2013 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen riidanalaisen asetuksen kumoamiseksi.
Kanteensa tueksi Bayer CropScience ja Syngenta Crop Protection esittivät pääasiallisesti väitteitä, jotka koskivat asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 ja 3 kohdan soveltamista.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen valituksenalaisella tuomiolla ja velvoitti Bayer CropSciencen ja Syngenta Crop Protectionin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV

Muutoksenhakumenettelyn osapuolten vaatimukset
Bayer CropScience ja Bayer vaativat, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion
–
kumoaa riidanalaisen asetuksen niitä koskevin osin ja
–
velvoittaa komission korvaamaan niille unionin yleisessä tuomioistuimessa ja muutoksenhaun yhteydessä aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
NFU ja Agricultural Industries Confederation esittävät samat vaatimukset kuin Bayer CropScience ja Bayer. ECPA tukee viimeksi mainittujen vaatimuksia esittämättä mitään omaa väitettä.
Komissio vaatii, että valitus hylätään ja Bayer CropScience ja Bayer velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) ja Ruotsin kuningaskunta, jotka olivat väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa, tukevat komission vaatimuksia.
Sama koskee Stichting De Bijenstichtingiä, joka hyväksyttiin unionin tuomioistuimen presidentin 7.2.2019 antamalla määräyksellä väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia nyt käsiteltävän valituksen yhteydessä.
V

Valitus
Valituksensa tueksi Bayer CropScience ja Bayer vetoavat kuuteen valitusperusteeseen, jotka koskevat asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 ja 3 kohdan tulkinnassa ja soveltamisessa tehtyjä oikeudellisia virheitä sekä varotoimenpiteiden soveltamiseen liittyviä oikeudellisia virheitä.
A

Valituksen tutkittavaksi ottaminen
Aluksi on muistutettava, että valittajalla on oikeussuojan tarve vain, jos valituksen lopputulos voi tuottaa hänelle etua (ks. mm. unionin tuomioistuimen varapresidentin määräys 16.1.2020, Highgate Capital Management v. komissio,
C‑605/19 P(R) ja C‑605/19 P(R)-R
, ei julkaistu,
EU:C:2020:12
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 58 kohdassa, Bayer CropSciencen oikeussuojan tarve oli kiistatta olemassa valituksenalaisen tuomion antamiseen saakka, koska riidanalaisella asetuksella rajoitettiin merkittävästi sellaisten kasvinsuojeluaineiden käyttöä, joissa oli kyseisen yhtiön valmistamia kyseessä olevia aineita, ja koska nämä rajoitukset olisivat poistuneet, jos kanne olisi hyväksytty.
Pian valituksenalaisen tuomion julistamisen jälkeen annettiin kuitenkin täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen imidaklopridi hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/783 (
EUVL 2018, L 132, s. 31
) ja täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen klotianidiini hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/784 (
EUVL 2018, L 132, s. 35
).
Kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 59 kohdassa, valittajat eivät kuitenkaan riitauttaneet näitä asetuksia, vaikka niissä määriteltiin kyseessä olevien aineiden hyväksymisedellytykset uudelleen siten, että ne ovat vielä riidanalaisessa asetuksessa aikaisemmin vahvistettuja edellytyksiä tiukemmat.
Unionin tuomioistuin on tältä osin katsonut, ettei kantajan oikeussuojan tarve välttämättä lopu sen takia, että kantajan riitauttaman toimen vaikutukset ovat lakanneet oikeudenkäynnin aikana (tuomio 28.5.2013, Abdulrahim v. neuvosto ja komissio,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
,
kohta). Kantajalla voi nimittäin säilyä intressi saada mainittu toimi todettua lainvastaiseksi siltä ajanjaksolta, jona sitä sovellettiin ja sillä on ollut oikeusvaikutuksia, koska intressi tällaiseen toteamiseen säilyy ainakin perustana mahdolliselle vahingonkorvauskanteelle (tuomio 27.6.2013,Xeda International ja Pace International v. komissio,
C‑149/12 P
, ei julkaistu,
EU:C:2013:433
,
kohta ja tuomio 17.9.2015, Mory ym. v. komissio,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tilanne on tällainen nyt käsiteltävässä asiassa. Koska Bayer CropScience valmistaa ja myy riidanalaisessa asetuksessa tarkoitettuja tehoaineita sekä niitä sisältäviä kasvinsuojeluaineita, valitus voi, jos se hyväksytään, tuottaa sille etua mahdollisen vahingonkorvauskanteen yhteydessä.
UNAFin esittämästä väitteestä, jonka mukaan valitus on kokonaisuudessaan jätettävä tutkimatta, koska sillä pyritään tosiseikkojen uudelleenarviointiin, on todettava, että yhtäältä sen lisäksi, että väite on aivan yleinen, eikä siinä yksilöidä valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumisen tueksi mitään täsmällistä seikkaa valituskirjelmästä, ja toisaalta sen lisäksi, että sitä ei ole esittänyt vastapuolena oleva komissio, jonka vaatimuksia UNAF väliintulijana tukee, valittajat ovat kaiken kaikkiaan yksilöineet valituksenalaisen tuomion kohdat, joihin niiden mukaan liittyy oikeudellisia virheitä, vaatimatta myöskään unionin tuomioistuinta ryhtymään yleisesti tosiseikkojen uudelleenarviointiin.
Lisäksi on todettava, että valitus on tosin tehty Bayer CropSciencen ja Bayerin nimissä, mutta ainoastaan ensiksi mainittu yhtiö oli osapuolena unionin yleisen tuomioistuimen menettelyssä. Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan mukaan muutosta voivat hakea ainoastaan unionin yleisen tuomioistuimen menettelyyn osallistuneet asianosaiset ja väliintulijat sekä jäsenvaltiot ja unionin toimielimet. Koska Bayer ei ole osallistunut asian käsittelyyn ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja koska se ei ole vedonnut mihinkään erityiseen seikkaan, jonka perusteella se voisi mahdollisesti tehdä valituksen, valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se on tehty kyseisen yhtiön nimissä.
Lisäksi on hyödyllistä muistuttaa, että koska Syngenta Crop Protection ei ole valittanut valituksenalaisesta tuomiosta, tämä menettely ei koske tehoainetta tiametoksaami.
B

Pääasia
1.

Ensimmäinen valitusperuste
a)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Bayer CropScience väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se totesi erityisesti valituksenalaisen tuomion 162 ja 179 kohdassa, että kasvanutta varmuutta aiemmasta tieteellisestä tietämyksestä voitiin pitää ”uutena tietona”, mikä antoi komissiolle mahdollisuuden tarkastella kyseistä hyväksyntää uudelleen asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Komissio katsoo, että tämä valitusperuste on hylättävä.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Valituksenalaisen tuomion 162, 164 ja 179 kohdassa todetaan seuraavaa:
”162
– – Kuten ECPA nimittäin perustellusti korosti, uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen käsitettä ei voida tulkita yksinomaan ajallisesti, vaan sillä on myös laadullinen ulottuvuus, joka liittyy määreeseen ’uusi’ yhtä hyvin kuin määreeseen ’tieteellinen’. Tästä seuraa, ettei asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdan soveltamiskynnys ylity, jos ’uusi tietämys’ on ainoastaan aiemman tietämyksen toistoa, uusia oletuksia, joiden tueksi ei ole vakuuttavaa näyttöä, ja poliittisia käsityksiä, joilla ei ole mitään yhteyttä tieteeseen. ’Uudella tieteellisellä ja teknisellä tietämyksellä’ on siis loppujen lopuksi oltava todellista merkitystä sen arvioimiseksi, voidaanko asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa tarkoitettujen hyväksymisedellytysten edelleen katsoa täyttyvän.
– –
Jotta siis komissio voisi tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdan nojalla, riittää, että on olemassa uusia tutkimuksia – –, joiden tulokset herättävät aiemman arvioinnin ajankohtana saatavilla olleisiin tietoihin verrattuna huolta siitä, täyttääkö tehoaine enää asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa tarkoitetut hyväksymisedellytykset, eikä tässä vaiheessa ole tarpeen tarkistaa, onko tämä huoli tosiasiallisesti perusteltu, vaan sen tarkistaminen jää itse uudelleentarkasteluun.
– –
Tällaisten vahvistavien tulosten luonnehtiminen uudeksi tieteelliseksi tietämykseksi edellyttää kuitenkin vähintään, että uudet menetelmät ovat luotettavampia kuin aikaisemmin käytetyt. Siinä tapauksessa uutena tieteellisenä tietämyksenä voitaisiin pitää aiemman tietämyksen luotettavuuden lisääntymistä. Toisin kuin Bayer [CropScience] väittää, tällainen tieto on katsottava merkitykselliseksi silloin, kun riskinhallintaa koskeva päätös tehdään ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti.”
On todettava, että valituksenalaisen tuomion 162, 164 ja 179 kohdasta ilmenee, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdassa säädetty uudelleentarkastelumenettelyn soveltamiskynnys edellyttää sellaisen uuden tieteellisen tietämyksen ilmaantumista, jonka perusteella voidaan olettaa, ettei asianomainen aine enää täytä hyväksymiskriteerejä, ja tämä uusi tieteellinen tieto voi muodostua uusista menetelmistä, jotka ovat antaneet tuloksia, jotka lisäävät aikaisemman tieteellisen tietämyksen varmuutta.
Unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin tehnyt oikeudellisen virheen vahvistaessaan näin uudelleentarkastelumenettelyn soveltamiskynnyksen.
Asetuksen 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä nimittäin annetaan komissiolle mahdollisuus tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen milloin tahansa, eikä siinä aseteta sille mitään muita edellytyksiä. Ainoastaan kyseisen 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan toisessa virkkeessä nimenomaisesti määritellyissä tilanteissa uudelleentarkastelumenettelyn aloittaminen edellyttää uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen olemassaoloa.
Tältä osin unionin tuomioistuin on jo todennut, että uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen olemassaolo on vain yksi niistä tilanteista, joissa komissio voi tarkastella tehoaineen hyväksyntää uudelleen (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2019, Blaise ym.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
,
kohta).
Asetuksen N:o 1107/2009 johdanto-osan 16 perustelukappale, johon Bayer CropScience vetoaa, on merkityksetön, koska – kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 80 kohdassa – edellytykset, joihin siinä viitataan, ovat edellytyksiä, joiden on täytyttävä hyväksynnän muuttamiseksi tai peruuttamiseksi eikä uudelleentarkastelua koskevan menettelyn aloittamiseksi.
Tämän tuomion 49 kohdassa todettu oikeudellinen virhe ei kuitenkaan voi johtaa valituksenalaisen tuomion kumoamiseen.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että vaikka unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun perustelut olisivat unionin oikeuden vastaisia, mutta ratkaisun tuomiolauselma tai määräysosa on perusteltu muiden oikeudellisten perustelujen vuoksi, tällainen oikeudenvastaisuus ei voi johtaa kyseisen ratkaisun kumoamiseen, vaan perustelut on korvattava (tuomio 23.1.2019, Deza v. ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka unionin yleinen tuomioistuin on katsonut virheellisesti, että uutta tieteellistä tietoa tarvittiin, jotta komissio olisi voinut tutkia tehoaineen hyväksynnän uudelleen asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetulla tavalla, se on kuitenkin todennut paikkansa pitävästi valituksenalaisen tuomion 217 kohdassa, että komissio saattoi perustellusti katsoa käsiteltävässä asiassa, että kyseessä olevien aineiden hyväksyntää oli tarkasteltava uudelleen.
Edellä todetun perusteella ensimmäinen valitusperuste on hylättävä tehottomana.
2.

Toinen valitusperuste
a)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen tulkitessaan asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohtaa, kun se on katsonut, että EFSAn riskinarviointi perustui perustellusti sen omaan lausuntoon eikä sillä ollut velvollisuutta noudattaa asianomaisten aineiden hyväksynnän uudelleentarkastelun ajankohtana voimassa olleita virallisia riskinarviointia koskevia yleisohjeita.
Kyseisen yhtiön mukaan unionin yleinen tuomioistuin on erehtynyt todetessaan kyseisen yhtiön väittäneen, että EFSA oli riskinarvioinnissa velvollinen soveltamaan alkuperäisten hyväksymisten myöntämisajankohtana voimassa olleita yleisohjeita, vaikka se on väittänyt, kuten kannekirjelmästä ja sen vastauskirjelmästä kävi ilmi, että EFSA oli velvollinen soveltamaan kyseessä olleiden aineiden hyväksynnän uudelleentarkastelun ajankohtana voimassa olleita yleisohjeita. Lisäksi tämän uudelleentarkastelun ajankohtana sovellettavat viralliset riskinarviointia koskevat yleisohjeet saatettiin ajan tasalle vuonna 2010 eli asetuksen N:o 1107/2009 ja kyseisen asetuksen 4 artiklassa ja liitteessä II olevassa 3.8.3 kohdassa tarkoitettujen hyväksymiskriteerien antamisen jälkeen.
Komissio väittää, että tämä valitusperuste on hylättävä.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuten muun muassa valituksenalaisen tuomion 228, 260 ja 271 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin on tukeutunut siihen, että Bayer CropScience väitti, että EFSAlla ja komissiolla oli asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa uudelleentarkastelumenettelyssä velvollisuus perustaa riskinarviointi tehoaineen hyväksymishakemuksen tekopäivänä saatavilla olleisiin yleisohjeisiin, jotka oli annettu joko unionin tasolla tai kansainvälisellä tasolla, kun taas kyseinen yhtiö tarkoitti tosiasiassa, kuten unionin yleiseen tuomioistuimeen toimitetusta kannekirjelmästä selvästi ilmenee, kyseessä olevien aineiden hyväksymistä koskevan uudelleentarkastelun hetkellä saatavilla ollutta asiakirjaa.
Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut vääristyneellä tavalla huomioon tosiseikat, joista Bayer CropScience moittii EFSAa ja komissiota ja jotka väitetysti ovat tehneet kyseessä olevien aineiden hyväksynnän uudelleentarkastelua koskevasta menettelystä virheellisen.
Vaikka tämä vääristyneellä tavalla huomioon ottaminen on johtanut siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 266 ja 271 kohdassa, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan mukaisessa uudelleentarkastelumenettelyssä hyväksytyn tehoaineen riskinarviointi ei voi perustua kyseisen aineen hyväksymistä koskevan hakemuksen ajankohtana käytettävissä olleisiin yleisohjeisiin, se ei sitä vastoin ole johtanut – toisin kuin Bayer CropScience väittää – siihen, että se olisi todennut, ettei tällainen arviointi voi perustua uudelleentarkasteluhetkellä voimassa olleisiin yleisohjeisiin.
Kuten valituksenalaisen tuomion 16, 17, 223–235 ja 238 kohdasta ilmenee, sen jälkeen kun oli annettu direktiivi, jolla vahvistetaan muun muassa kyseessä olevien aineiden hyväksymisedellytykset erityisesti mehiläisten suojelun osalta, yhtäältä komissio pyysi 18.3.2011 EFSAa tarkastelemaan uudelleen EPPOn vuonna 2010 laatimaa kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttamien riskien arviointijärjestelmää siltä osin kuin oli kyse mehiläisille aiheutuvien kroonisten riskien arvioinnista, pienille määrille altistumisesta, pisarointialtistuksesta ja kumuloituneiden riskien arvioinnista, ja toisaalta EFSA antoi lausuntonsa, joka perustui erittäin kattavasti saatavilla oleviin tutkimuksiin ja jossa ensinnäkin arvioitiin erilaisia altistusreittejä yksityiskohtaisesti eri ryhmiin kuuluvien mehiläisten osalta, toiseksi arvioitiin kokeita varten voimassa olevia ohjeita, kolmanneksi yksilöitiin näiden ohjeiden tietyt heikkoudet siihen asti käytettyjen kokeiden osalta ja neljänneksi suositeltiin, että olemassa olevia ohjeita parannetaan ottamalla huomioon tieteellisen tietämyksen nykytaso joissakin asioissa ja tarvittaessa laaditaan aivan uudet ohjeet.
Unionin yleinen tuomioistuin on päätellyt tästä valituksenalaisen tuomion 239 ja 240 kohdassa, että vaikka EFSAn lausunto, joka tarjoaa tieteellisen perustan, jonka pohjalta voidaan kehittää ohjeasiakirjoja ja yleisohjeita kokeiden suorittamista varten, ei itsessään ole tällainen asiakirja, EFSA saattoi tukeutua lausuntoonsa riskinarvioinnissa, koska asiakirjana, jossa analysoidaan yksityiskohtaisesti eri ryhmiin kuuluvien mehiläisten erilaisia altistumisreittejä ja arvioidaan kokeita varten olemassa olevia ohjeita, tämä lausunto saattoi auttaa tuomaan esiin aloja, joilla siihenastisissa arvioinneissa oli voinut jäädä arvioimatta riskejä, joita ei ollut otettu huomioon aiemmissa asianomaisten aineiden riskinhallintaa koskevissa päätöksissä.
Siten Bayer CropScience väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on poikennut asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3.8.3 kohdassa ja sen 12 artiklan 2 kohdassa säädetystä vaatimuksesta, jonka mukaan riskinarvioinnin on perustuttava yleisohjeisiin.
Tältä osin on muistutettava yhtäältä, että asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3.8.3 kohdassa säädetään, että tehoaine hyväksytään vain, jos unionin riskinarvioinnin tai kansainvälisten yleisohjeiden perusteella katsotaan, että tätä tehoainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen käyttö ehdotetuissa käyttöolosuhteissa johtaa mehiläisten merkityksettömään altistumiseen tai ei kohdista mehiläisyhteiskunnan selviämiseen ja kehittymiseen kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia, mukaan lukien mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset.
Toisaalta kyseisen asetuksen 12 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että EFSA tekee 120 päivän kuluessa kirjallisten huomautusten toimittamiselle säädetyn määräajan päättymisestä hakemuksen toimittamisen ajankohtana saatavilla olevia ohjeasiakirjoja käyttäen senhetkisen tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella päätelmän siitä, voidaanko tehoaineen olettaa täyttävän saman asetuksen 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit.
Sitä vastoin tehoaineen hyväksynnän uudelleentarkastelun yhteydessä asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdassa, luettuna yhdessä kyseisen artiklan 1 kohdan toisen alakohdan kanssa, säädetään, että jos komissio uuden tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella katsoo, että mainitun asetuksen 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty, annetaan asetus hyväksynnän peruuttamisesta tai muuttamisesta.
Edellä esitetystä seuraa, että tehoaineen hyväksynnän uudelleentarkastelun yhteydessä päätelmä, jonka mukaan asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty, voi perustua mihin tahansa uuteen tietoon, kunhan se on tieteellistä tai teknistä, eikä merkitystä ole sillä, mistä lähteestä tai asiakirjasta se on peräisin.
Tällainen kyseisen asetuksen 21 artiklan 3 kohdan tulkinta, joka merkitsee sitä, että mainitussa uudelleentarkastelussa otetaan huomioon paras käytettävissä oleva tieteellinen ja tekninen tietämys, on lisäksi sopusoinnussa ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön korkeatasoisen suojelun varmistamista koskevan kyseisen asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa tarkoitetun tavoitteen kanssa.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että vaikka unionin yleinen tuomioistuin on ottanut Bayer CropSciencen kanneperusteensa tueksi esittämät väitteet huomioon vääristyneellä tavalla, kuten tämän tuomion 60 ja 61 kohdassa on todettu, se ei ole tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 240 kohdassa, että EFSA, joka oli yksilöinyt EPPOn yleisohjeissa puutteita, saattoi tukeutua lausuntoonsa riskinarvioinnissa. Asiakirjana, jossa analysoidaan yksityiskohtaisesti eri ryhmiin kuuluvien mehiläisten erilaisia altistumisreittejä ja arvioidaan kokeita varten olemassa olevia ohjeita, kyseinen lausunto saattoi auttaa tuomaan esiin aloja, joilla siihenastisissa arvioinneissa oli voinut jäädä aukkoja, jotka koskivat riskejä, joita ei ollut vielä arvioitu ja joita ei ollut otettu huomioon aiemmissa asianomaisten aineiden riskinhallintaa koskevissa päätöksissä.
Näin ollen toinen valitusperuste on hylättävä tehottomana.
3.

Kolmas ja viides valitusperuste
Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan soveltamisessa ensinnäkin siltä osin kuin se ei ole ottanut huomioon sitä, että EFSAn oli suoritettava asianmukainen riskinarviointi, toiseksi koska se on katsonut, että komissio saattoi kyseisen säännöksen perusteella toteuttaa kiireellisiä toimenpiteitä, kolmanneksi koska se ei ole antanut sille mahdollisuutta esittää puuttuvia tietoja ja neljänneksi koska se on loukannut oikeusvarmuuden periaatetta katsoessaan, että hyväksymiskriteerien sääntelykehyksen muuttaminen yksinään voi riittää siihen, että komissio voi täyttää sille mainitun säännöksen osalta kuuluvan todistustaakan.
Komissio katsoo, että kolmas ja viides valitusperuste on hylättävä.
a)

Kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa ja viides valitusperuste
1)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on valituksenalaisen tuomion 309 ja 310 kohdassa jättänyt tutkimatta, olivatko riskinarviointi ja tieteellinen arviointi riittävän tyhjentäviä ja selviä riidanalaisen asetuksen antamisen perustelemiseksi. Olisi asetukseen N:o 1107/2009 sisältyvien menettelyllisten takeiden vastaista, jos komissio voisi kiirehtiä uudelleentarkastelumenettelyä ennen kuin se tekee viipymättä päätöksen hyväksynnän muuttamisesta tai peruuttamisesta tekemättä missään vaiheessa tyhjentävää riskinarviointia tai tukeutumatta siihen.
Komissio kiistää tämän väitteen.
2)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Valituksenalaisen tuomion 309 ja 310 kohdassa, joihin Bayer CropSciencen kolmannen valitusperusteen ensimmäisen osan yhteydessä esittämät väitteet keskittyvät, todetaan seuraavaa:
”309
Määräajan lykkääminen olisi kuitenkin väistämättä viivästyttänyt komission mahdollisuutta selvittää riskinhallinnasta vastaavana tahona edes summittaisesti asianomaisten aineiden aiheuttaman riskin tasoa ja siten tehdä päätös asianomaisten aineiden hyväksymisedellytysten muuttamisen tarpeellisuudesta ja hyödyllisyydestä. Komissiolla oli näin ollen yhtäältä riskinarvioinnin nopeutta ja toisaalta sen kattavuutta ja tarkkuutta koskevat ristiriitaiset tavoitteet.
Käsiteltävänä olevassa asiassa ei siis ole kyse siitä, olisiko teoriassa ja ilman aikarajoituksia voitu tehdä kattavampi ja tarkempi tieteellinen arviointi. Edellä esitetystä seuraa, että tähän kysymykseen olisi todennäköisesti vastattava myöntävästi. Sen sijaan on tarkasteltava ensinnäkin, valitsiko komissio riskinarvioinnin määräajan lainmukaisesti – –, ja jos näin on, toiseksi, otettiinko arvioinnissa huomioon valittuna päivämääränä saatavilla ollut tieteellinen tietämys – –”
Valituksenalaisen tuomion 307 ja 308 kohdasta ilmenee, että on myönnetty, että jos EFSAn riskinarvioinnin määräaikaa olisi lykätty siten, että yhtäältä kokeita koskeva ohjeasiakirja olisi ehditty vahvistaa ja toisaalta Bayer CropScience olisi voinut ottaa kyseisen ohjeasiakirjan huomioon, riskinarvioinnissa olisi ollut käytettävissä vielä uudempi tieteellinen tietämys kuin EFSAn lausunnosta ilmenevä. Toisin sanoen on mahdollista, että se, että riskinarviointi saatettiin päätökseen 31.12.2012, merkitsee sitä, että tiettyjä riskejä ei voitu sulkea pois, vaikka niitä ei tosiasiassa ole olemassa, ja että tällainen tilanne olisi voitu välttää lykkäämällä määräaika myöhempään päivään.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että asetuksen N:o 1107/2009 säännökset perustuvat ennalta varautumisen periaatteeseen ja että niissä ei estetä jäsenvaltioita soveltamasta tätä periaatetta, jos niiden alueelle päästettäviksi tarkoitettujen kasvinsuojeluaineiden aiheuttamista riskeistä ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle vallitsee tieteellinen epävarmuus (tuomio 1.10.2019, Blaise ym.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
,
kohta). Sama pätee komissioon silloin, kun asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan mukaisen uudelleentarkastelun kohteena olevien tehoaineiden aiheuttamista riskeistä vallitsee tieteellinen epävarmuus.
Ennalta varautumisen periaatteen mukaan silloin, kun on epävarmaa, onko olemassa erityisesti ympäristöön kohdistuvia vaaroja tai kuinka merkittäviä nämä vaarat ovat, voidaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin. Kun sen vuoksi, että tehtyjen tutkimusten tulokset eivät ole vakuuttavia, osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta todellinen vahinko ympäristölle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi, ennalta varautumisen periaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 1.10.2019, Blaise ym.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toisin kuin Bayer CropScience väittää, kattavaa riskinarviointia ei siis voida vaatia sovellettaessa ennalta varautumisen periaatetta asiayhteydessä, jossa on kyseessä tieteellisen epävarmuuden tilanne.
Ennalta varautumisen periaate ei edellytä, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan mukaisia toimenpiteitä lykätään pelkästään siitä syystä, että käynnissä on tutkimuksia, jotka voivat horjuttaa saatavilla olevia tieteellisiä ja teknisiä tietoja (ks. analogisesti tuomio 21.7.2011, Etimine,
C‑15/10
,
EU:C:2011:504
,
ja
kohta).
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että valituksenalaisen tuomion 309 ja 310 kohtaan ei sisälly Bayer CropSciencen esiin tuomaa oikeudellista virhettä.
Näin ollen kolmannen valitusperusteen ensimmäinen osa ja viides valitusperuste on hylättävä perusteettomina.
b)

Kolmannen kanneperusteen toinen osa
1)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Kolmannen valitusperusteen toisessa osassa Bayer CropScience väittää, että kun unionin yleinen tuomioistuin on hyväksynyt sen, että komissio saattoi tukeutua EFSAn kiireellisesti tekemään riskinarviointiin ja kiirehtiä omaa uudelleentarkasteluaan vedoten pakottaviin määräaikoihin, se on tosiasiassa katsonut, että komissio saattoi toteuttaa asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan nojalla tämän asetuksen 69 artiklan soveltamisalaan kuuluvia kiireellisiä toimenpiteitä.
Komissio kiistää nämä väitteet.
2)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
On todettava, ettei käsiteltävässä asiassa mikään viittaa siihen, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan soveltamisedellytykset eivät täyttyneet. Erityisesti valituksenalaisen tuomion 312 ja 313 kohdasta, joita ei ole riitautettu, ilmenee, että koska kyseessä olevien aineiden aiheuttamien riskien arvioinnin päättymispäiväksi vahvistettiin 31.12.2012, EFSAlle myönnettiin enemmän aikaa kuin oli lain mukaan säädetty kyseisen asetuksen 21 artiklan 2 kohdassa päätelmien tekemiseksi. Lisäksi on kiistatonta, että komissio antoi riidanalaisen asetuksen vasta 24.5.2013.
Kolmannen valitusperusteen toinen osa on näin ollen hylättävä perusteettomana.
c)

Kolmannen valitusperusteen kolmas osa
1)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Bayer CropSciencen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa, että kun otetaan huomioon se, että alkuperäistä hyväksyntää varten tehtyjen tutkimusten tuloksena saadut tiedot olivat muutettujen hyväksymiskriteerien valossa riittämättömiä, jotta voitiin ottaa huomioon kaikki asianomaisiin aineisiin liittyvät mehiläisille aiheutuvat riskit, komissio saattoi peruuttaa näille aineille myönnetyn hyväksynnän. Näissä olosuhteissa komissiolla olisi ollut velvollisuus antaa asianosaiselle mahdollisuus esittää ajan tasalle saatettuja tietoja. EFSAn suorittaman riskinarvioinnin olisi pitänyt perustua näihin ajan tasalle saatettuihin tietoihin, kun taas komission olisi pitänyt arvioida kyseisten ajan tasalle saatettujen tietojen perusteella, täyttyivätkö muutetut hyväksymiskriteerit.
Komissio kiistää nämä väitteet.
2)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Näin ollen komissio täyttää oikeudellisesti riittävällä tavalla sille asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohtaan nähden kuuluvan todistustaakan, jos se onnistuu näyttämään toteen, että koska hyväksymisedellytykset ovat sääntelykehyksen muuttumisen johdosta tiukentuneet, ensimmäistä hyväksyntää varten tehdyissä tutkimuksissa tuotetut tiedot eivät riitä kattamaan kaikkia kyseisestä tehoaineesta mehiläisille aiheutuvia riskejä – –. Ennalta varautumisen periaate nimittäin edellyttää, että tehoaineen hyväksyntä peruutetaan tai että sitä muutetaan, jos on olemassa uusia tietoja, jotka kumoavat aiemman päätelmän, jonka mukaan tehoaine täyttää asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit. Tässä yhteydessä komissio voi tyytyä esittämään todistelua koskevan yhteisen järjestelmän mukaisesti painavia ja vakuuttavia syitä, jotka tieteellistä epävarmuutta poistamatta saattavat kohtuudella kyseenalaistaa sen, täyttääkö kyseinen tehoaine mainitut hyväksymiskriteerit – –”
On korostettava, että valituksenalaisen tuomion 142 kohta koskee ainoastaan todistustaakkaa, joka komissiolla on uudelleentarkastelumenettelyssä asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan mukaisesti, eikä erityisesti sitä, oliko Bayer CropSciencen kaltaisella tuottajalla oikeus esittää tässä yhteydessä huomautuksia tai uusia tietoja.
Bayer CropSciencen väitteen osalta, jonka mukaan sillä olisi pitänyt olla mahdollisuus toimittaa ajantasaiset tiedot hyväksynnän uudelleentarkastelumenettelyssä, on joka tapauksessa kiistatonta, että – kuten valituksenalaisen tuomion 435 kohdasta ilmenee – kyseisellä yhtiöllä on ollut useita kertoja mahdollisuus esittää huomautuksia kyseisen menettelyn aikana asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan mukaisesti.
Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 119 kohdassa, oikeus tulla kuulluksi ei sitä vastoin velvoita komissiota antamaan asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan mukaisen uudelleentarkastelun yhteydessä tuottajalle mahdollisuutta tehdä uusia tutkimuksia tiedoissa mahdollisesti olevien puutteiden korjaamiseksi.
Kuten tämän tuomion 82 kohdassa on todettu, ennalta varautumisen periaate ei edellytä, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan mukaisia toimenpiteitä lykätään pelkästään sillä perusteella, että meneillään on tutkimuksia, joilla voidaan kyseenalaistaa käytettävissä olevat tieteelliset ja tekniset tiedot.
Kun otetaan huomioon erityisesti valituksenalaisen tuomion 442 kohdassa mainittu ennalta varautumisen periaate, unionin yleinen tuomioistuin saattoi siten perustellusti todeta kyseisen tuomion 446 kohdassa, ettei Bayer CropSciencella ollut oikeutta siihen, että komissio lykkää asianomaisten aineiden hyväksynnän muuttamista antaakseen sille mahdollisuuden tuottaa tarvittavat tiedot EFSAn päätelmissä yksilöityjen puutteiden korjaamiseksi.
Kolmannen valitusperusteen kolmas osa on näin ollen hylättävä perusteettomana.
d)

Kolmannen valitusperusteen neljäs osa
1)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Kolmannen valitusperusteen neljännessä osassa Bayer CropScience väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa loukannut oikeusvarmuuden periaatetta katsoessaan, että hyväksymiskriteerien sääntelykehyksen muuttaminen voi yksinään riittää siihen, että komissio voi täyttää sille asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvan todistustaakan.
Kyseisen yhtiön mukaan on niin, että jos asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan soveltamiskynnys on korkeampi kuin kyseisen asetuksen 21 artiklan 1 kohdan soveltamiskynnys ja jos viimeksi mainitun säännöksen soveltamiskynnys edellyttää uutta tieteellistä ja teknistä tietämystä, jonka perusteella on syytä uskoa, että hyväksymiskriteerit eivät enää täyty, kyseisen asetuksen 21 artiklan 3 kohdan soveltamiskynnyksen on loogisesti edellytettävä, että on olemassa uutta pidemmälle menevää tieteellistä ja teknistä tietämystä, joka tukee päätelmää siitä, ettei hyväksymiskriteerejä ole noudatettu.
Komissio kiistää nämä väitteet.
2)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Kuten unionin yleinen tuomioistuin on muistuttanut valituksenalaisen tuomion 285 kohdassa, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeusvarmuuden periaate edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden vaikutukset ovat ennakoitavissa, jotta ne, joita asia koskee, tietäisivät, miten niiden tulee toimia niissä tilanteissa ja oikeudellisissa suhteissa, joihin sovelletaan unionin oikeusjärjestystä.
Bayer CropSciencen väite perustuu kuitenkin valituksenalaisen tuomion 142 kohdan virheelliseen tulkintaan.
Vaikka on totta, kuten tämän tuomion 49 kohdassa on todettu, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdassa säädetty uudelleentarkastelumenettelyn soveltamiskynnys edellyttää sellaisen uuden tieteellisen tietämyksen ilmaantumista, jonka perusteella voidaan olettaa, ettei kyseessä oleva aine enää täytä hyväksymiskriteerejä, tällainen virhe ei aiheuta seuraamuksia nyt käsiteltävässä asiassa.
Toisin kuin Bayer CropScience väittää, unionin yleinen tuomioistuin ei nimittäin ole todennut valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa, että pelkkä hyväksymiskriteerien sääntelykehyksen muuttaminen saattoi yksinään riittää siihen, että komissio voi täyttää sille asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvan todistustaakan, vaan se on täsmentänyt, että tehoaineen hyväksynnän peruuttaminen tai muuttaminen edellyttää, että on olemassa uusia tietoja, jotka tekevät pätemättömiksi aiemmat päätelmät, joiden mukaan kyseessä oleva aine täyttää kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit.
Tämän tuomion 103 kohdassa mainitusta unionin yleisen tuomioistuimen oikeudellisesta virheestä huolimatta kolmannen valitusperusteen tämän osan yhteydessä ei siis ilmene, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohtaan sisältyvä sääntö, sellaisena kuin unionin yleinen tuomioistuin on sitä tulkinnut, olisi oikeusvarmuuden periaatteen vastainen.
Näin ollen kolmannen valitusperusteen neljäs osa on hylättävä perusteettomana.
Kaiken edellä esitetyn perusteella kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
4.

Neljäs valitusperuste
Neljännellä valitusperusteellaan Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se ei ole vahvistanut ennalta varautumista koskevien toimenpiteiden soveltamiseksi vaaditun väitetyn riskin toteutumisen osalta asianmukaista tieteellisen varmuuden tasoa ensinnäkin tulkitsemalla ja soveltamalla virheellisesti varotoimenpiteiden soveltamiseksi vaadittavaa näyttökynnystä, toiseksi päätellessään, että varotoimenpiteiden toteuttaminen voi olla perusteltua puhtaasti hypoteettisilla riskeillä, ja kolmanneksi, kun se ei ole noudattanut todistustaakkaa koskevaa oikeudellista järjestelmää.
Komissio katsoo, että neljäs valitusperuste on jätettävä tutkimatta tai ainakin hylättävä perusteettomana.
a)

Neljännen valitusperusteen ensimmäinen osa
1)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta ensinnäkin siitä, että se ei ole ottanut huomioon, että kyseessä olevat aineet oli jo hyväksytty kattavan tieteellisen arvioinnin perusteella, ja siitä, ettei se ole soveltanut asianmukaista näyttökynnystä, joka on korkeampi tällaisten aineiden osalta kuin niiden, joille ei ole vielä myönnetty lupaa. Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin on toiminut ristiriitaisesti, kun se antoi komissiolle mahdollisuuden toteuttaa varotoimenpiteitä uuden merkityksellisen tieteellisen tietämyksen puuttuessa, ja se on virheellisesti katsonut riittävän, että komissio muuttaa valittajan hyväksyntöjä selvästi puutteellisten tietojen perusteella. Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin on todellisuudessa antanut komissiolle mahdollisuuden turvautua ennalta varautumisen periaatteeseen toteuttaakseen kiireellisiä toimenpiteitä asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan nojalla kyseisen asetuksen 69 artiklan sijaan.
Komissio väittää ensisijaisesti, että neljännen valitusperusteen tämä osa on jätettävä tutkimatta, ja toissijaisesti, että se on perusteeton.
2)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
On todettava, että Bayer CropScience ei riitauta valituksenalaisen tuomion 142 kohdassa olevaa toteamusta, jonka mukaan komissio voi asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohtaa soveltaessaan tyytyä esittämään yleisen todistelusäännöstön mukaisesti painavia ja vakuuttavia syitä, jotka tieteellistä epävarmuutta poistamatta saattavat kohtuudella kyseenalaistaa sen, täyttääkö kyseinen tehoaine kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit.
Kyseinen yhtiö väittää kuitenkin, että unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut virheellisesti näin vaadittua näyttökynnystä, kun se ei ole edellyttänyt, että komissio olisi varotoimenpiteiden toteuttamiseksi velvollinen jo hyväksyttyjen aineiden osalta vielä hyväksymättömiin verrattuna tiukemman näyttövaatimuksen mukaisesti osoittamaan uusiin tietoihin vedoten, että kyseisen tehoaineen turvallisuudesta oli vakavia epäilyjä.
Yhtäältä unionin yleinen tuomioistuin on nimittäin valituksenalaisen tuomion 177 ja 180 kohdassa myöntänyt, että komissiolla oli mahdollisuus toteuttaa varotoimenpiteitä ilman mitään asiaan liittyvää tieteellistä tietämystä, ja toisaalta valituksenalaisen tuomion 442 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on katsonut riittäväksi, että komissio muuttaa Bayer CropSciencen hyväksyntää selvästi puutteellisten tietojen perusteella.
Kuten tämän tuomion 79 kohdasta ilmenee, asetuksen N:o 1107/2009 säännökset, jotka perustuvat ennalta varautumisen periaatteeseen, eivät estä komissiota soveltamasta tätä periaatetta, kun on olemassa tieteellinen epävarmuus niistä riskeistä, joita asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan mukaisen uudelleentarkastelun kohteena olevat tehoaineet aiheuttavat ihmisten tai eläinten terveydelle ja ympäristölle.
Kuten tämän tuomion 80 kohdassa muistutetaan, tämä periaate tarkoittaa, että silloin, kun on epävarmaa, onko olemassa muun muassa ympäristölle aiheutuvia riskejä tai kuinka merkittäviä nämä riskit ovat, voidaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden riskien olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin. Kun tehtyjen tutkimusten tulosten epäselvyyden vuoksi osoittautuu mahdottomaksi määritellä varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta todellinen vahinko ympäristölle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi, ennalta varautumisen periaate oikeuttaa rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen. Tässä yhteydessä komissiolla ei asetuksen N:o 1107/2009 mukaan ole tiukempaa näyttövaatimusta jo hyväksyttyjen tehoaineiden osalta kuin niiden tehoaineiden osalta, joita ei ole hyväksytty.
Bayer CropSciencen väite, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on myöntänyt, että komissio saattoi toteuttaa varotoimenpiteitä ilman mitään merkityksellistä tieteellistä tietoa, ei voi menestyä.
Tästä on todettava, että valituksenalaisen tuomion 177–180 kohta koskee lähinnä kysymystä siitä, oliko komissiolla maaliskuun 2012 tutkimukset ja Schneiderin tutkimus huomioon ottaen uudelleentarkastelumenettelyä aloitettaessa käytettävissään asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”uusi tieteellinen ja tekninen tietämys”.
Vaikka unionin yleinen tuomioistuin on katsonut virheellisesti, että tällainen uusi tietämys oli tarpeen uudelleentarkastelun aloittamiseksi asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdan nojalla, valituksenalaisen tuomion tämä osa koskee uudelleentarkastelumenettelyn aloittamista eikä siinä oteta kantaa komission asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan nojalla toteuttamiin varotoimenpiteisiin.
Valituksenalaisen tuomion 442 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin on puolestaan tuonut esiin, että kyseisen tuomion 325 kohdassa todettiin, että käsiteltävän asian olosuhteet huomioon ottaen ennalta varautumisen periaatteen nojalla oli perusteltua muuttaa asianomaisten aineiden hyväksyntää odottamatta, että EFSAn päätelmissä yksilöidyt puuttuvat tiedot olisivat tulleet saataville.
Kuten tämän tuomion 82 kohdassa todetaan, ennalta varautumisen periaate ei edellytä, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan nojalla toteutettuja toimenpiteitä lykätään pelkästään sillä perusteella, että meneillä on tutkimuksia, joilla voidaan kyseenalaistaa käytettävissä olevat tieteelliset ja tekniset tiedot. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 116 kohdassa, ennalta varautumisen periaatetta sovelletaan nimittäin tilanteessa, jossa vallitsee oletettavasti tieteellinen epävarmuus.
Bayer CropSciencen väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on todellisuudessa antanut komissiolle mahdollisuuden turvautua ennalta varautumisen periaatteeseen toteuttaakseen kiireellisiä toimenpiteitä asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan nojalla kyseisen asetuksen 69 artiklan sijaan, on todettava, että – lukuun ottamatta tämän tuomion 87 ja 88 kohdassa todettua – kyseinen yhtiö ei ole, toisin kuin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 169 artiklan 2 kohdassa vaaditaan, yksilöinyt tältä osin mitenkään niitä valituksenalaisen tuomion perusteluja, jotka se riitauttaa. Tämä väite on näin ollen jätettävä tutkimatta.
Näin ollen neljännen valitusperusteen ensimmäinen osa on osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomana.
b)

Neljännen valitusperusteen kolmas osa
1)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Neljännen valitusperusteen kolmannessa osassa Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se ei ole noudattanut todistustaakkaa koskevaa oikeudellista järjestelmää.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin on kääntänyt todistustaakan edellyttäessään valituksenalaisen tuomion 546, 184, 216, 499 ja 500 kohdassa valittajan osoittavan ensinnäkin, että lehtien käsittelyn kieltäminen oli ilmeisen soveltumatonta, toiseksi että maaliskuun 2012 tutkimukset ja Schneiderin tutkimus eivät tuoneet esiin uutta tieteellistä ja teknistä tietämystä, kolmanneksi että mehiläisten kohonnutta kuolleisuutta tai mehiläisyhteiskuntien häviämistä samanaikaisesti asianomaisia aineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden käytön kanssa koskevat huolet olivat perusteettomia ja neljänneksi että yksittäisille mehiläisille ja mehiläisyhteiskunnille aiheutuvien riskien välistä korrelaatiota koskeva olettama oli perusteeton.
Kun unionin yleinen tuomioistuin on todennut pelkästään yksittäisten mehiläisille aiheutuvien riskien ja näiden riskien ja mehiläisyhteiskunnille aiheutuvien vaikutusten väitetyn korrelaation perusteella, että mehiläisyhteiskunnille aiheutuvaa riskiä ei voitu sulkea pois, se on lisäksi tehnyt oikeudellisen virheen, koska se on vapauttanut komission noudattamasta sovellettavaa oikeudellista kriteeriä, joka keskittyy mehiläisyhteiskuntien eikä yksittäisten mehiläisten terveyden ylläpitämiseen, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksessa N:o 1107/2009.
Komissio kiistää nämä väitteet.
2)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin väitetystä oikeudellisesta virheestä, jonka mukaan valittajaa vaaditaan osoittamaan, että lehtien käsittelyn kieltäminen oli ilmeisen soveltumatonta, on muistutettava, että valituksenalaisen tuomion 546 kohdassa todetaan, että Bayer CropScience ei erityisesti ole osoittanut, että lehtien käsittelyn kieltäminen oli ilmeisen soveltumatonta riidanalaisen asetuksen tavoitteiden eli ympäristönsuojelun ja erityisesti mehiläisten suojelun saavuttamiseksi.
Kuten tämän tuomion 79 ja 80 kohdasta ilmenee, ennalta varautumisen periaate edellyttää, että kun on epävarmaa, onko olemassa vaaraa erityisesti ympäristölle aiheutuvien riskien olemassaolosta tai laajuudesta, suojatoimenpiteitä voidaan toteuttaa asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklassa säädetyssä uudelleentarkastelumenettelyssä ilman, että olisi odotettava, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin, ja jos on mahdotonta määrittää varmuudella väitetyn riskin olemassaolo tai laajuus sen vuoksi, että suoritettujen tutkimusten tulokset eivät ole aukottomia, mutta ympäristölle aiheutuva todellinen vahinko on todennäköinen, jos riski toteutuu, ennalta varautumisen periaate oikeuttaa rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen.
Tästä seuraa, että kun komission on toteutettava asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu rajoittava toimenpide sellaisen riskin torjumiseksi, jonka olemassaolo tai laajuus ei ole varma mutta joka on kuitenkin riittävän dokumentoitu, asianomaisen on kyseisen asetuksen 7 artiklan 1 kohdan mukaisesti osoitettava, että kyseessä oleva aine täyttää mainitun asetuksen 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 150 kohdassa, on niin, että jos komissio esittää painavia ja vakuuttavia syitä, joiden perusteella voidaan kohtuudella epäillä näiden kriteerien noudattamista, alkuperäinen todistustaakka kuuluu asianomaiselle.
Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisen väitteen yhteydessä, joka perustuu yksinomaan siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on kääntänyt todistustaakan, eikä sellaisten painavien ja vakuuttavien syiden väitettyyn puuttumiseen, joiden perusteella voitaisiin epäillä asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa vahvistettujen hyväksymiskriteerien täyttymistä, valituksenalaisen tuomion 546 kohdassa esitetty toteamus, jonka mukaan Bayer CropScience ei ole osoittanut, että lehtien käsittelyn kieltäminen oli ilmeisen soveltumaton riidanalaisen asetuksen mehiläisten suojelun tavoitteen saavuttamiseksi, ei itsessään ole oikeudellinen virhe.
Valituksenalaisen tuomion 184 kohdasta, jonka mukaan Bayer CropSciencen tilaama ja 24.5.2013 valmistunut tutkimus, joka koski sitä, poikkesivatko Henryn tutkimuksen ja Schneiderin tutkimuksen tulokset aikaisemmasta alaa koskevasta tietämyksestä, ei riittänyt osoittamaan, että maaliskuun 2012 tutkimukset ja Schneiderin tutkimus eivät tuoneet esiin asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua ”uutta tieteellistä ja teknistä tietämystä”, on todettava, että väite siitä, ettei tämä toteamus ole todistustaakkaa koskevan oikeudellisen järjestelmän mukainen, on joka tapauksessa tehoton, koska – kuten tämän tuomion 50 kohdassa todetaan – asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä annetaan komissiolle lupa tarkastella uudelleen tehoaineen hyväksyntää milloin tahansa ilman muuta ehtoa.
Lisäksi tämän tuomion 55 kohdassa todetaan, että unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 217 kohdassa, että komissio on voinut perustellusti katsoa nyt käsiteltävässä asiassa, että kyseessä olevien aineiden hyväksyntää oli tarkasteltava uudelleen.
Sama koskee väitettä, jonka mukaan valituksenalaisen tuomion 216 kohdassa esitetty toteamus ei ole todistustaakkaa koskevan oikeudellisen järjestelmän mukainen. Tämä kohta, jonka mukaan seurantatiedot, joihin valittajat vetoavat, voivat toki saada aikaan epäilyjä maaliskuun 2012 tutkimusten ja Schneiderin tutkimuksen herättämistä huolenaiheista mutta eivät sitä vastoin olleet omiaan osoittamaan, että nämä huolenaiheet olivat perusteettomia, koskee tosin kysymystä, joka liittyy todistustaakkaan tieteellisen tietämyksen alalla, mutta asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 1 kohdan mukaisen uudelleentarkastelun aloittamista koskevan päätöksen yhteydessä.
Valituksenalaisen tuomion 499 ja 500 kohdassa, joista Bayer CropScience väittää, ettei siinä oteta huomioon todistustaakkaa koskevaa oikeudellista järjestelmää, todetaan seuraavaa:
”499
On siis selvää, että yksittäisille mehiläisille aiheutuvan riskin ja mehiläisyhteiskunnalle aiheutuvan riskin välillä on korrelaatio. Sen sijaan tässä vaiheessa on tieteellisesti epävarmaa, kuinka suuresta yksittäisten mehiläisten kuolleisuudesta voi aiheutua ’kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia’ mehiläisyhteiskunnan selviämiselle ja kehittymiselle. Tämä epävarmuus johtuu muun muassa siitä, että kenttäolosuhteissa on vaikea mitata yksittäisten menetysten määrää ja vaikutusta yhteiskuntaan.
Näin ollen on todettava, että komissio saattoi perustellusti katsoa, että kun otetaan huomioon EFSAn päätelmissä asianomaisille aineille määritellyt [riskitiheyssuhteet], yhteiskunnille aiheutuvaa riskiä ei voitu sulkea pois, joten komission oli ennalta varautumisen periaatteen mukaisesti toteutettava suojatoimenpiteitä odottamatta täydellistä selvyyttä siitä, missä olosuhteissa ja mistä kuolleisuudesta lähtien yksittäisten mehiläisten menetykset saattoivat vaarantaa yhteiskuntien selviämisen ja kehittymisen.”
Nämä kohdat ovat kuitenkin sellaisinaan vain ennalta varautumisen periaatteen, sellaisena kuin se on tuotu esiin muun muassa tämän tuomion 129 kohdassa, soveltamista yksittäistapaukseen; sen mukaan silloin, kun on epävarmaa, onko olemassa vaaraa erityisesti ympäristölle aiheutuvien riskien olemassaolosta tai laajuudesta, suojatoimenpiteitä voidaan toteuttaa asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklassa säädetyssä uudelleentarkastelumenettelyssä ilman, että on odotettava, että näiden riskien tosiasiallisuus ja vakavuus on täysin osoitettu, ja kun osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmuudella väitetyn riskin olemassaolo tai laajuus suoritettujen tutkimusten epävarmojen tulosten vuoksi, mutta todellinen ympäristölle aiheutuva vahinko on todennäköinen, jos riski toteutuu, ennalta varautumisen periaate oikeuttaa rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisen.
Lopuksi Bayer CropSciencen väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se totesi pelkästään yksittäisille mehiläisille aiheutuvien riskien perusteella ja näiden riskien ja mehiläisyhteiskunnille aiheutuvien vaikutusten väitetyn korrelaation perusteella, ettei mehiläisyhteiskunnille aiheutuvaa riskiä voitu sulkea pois, ja kun se vapautti komission velvollisuudesta noudattaa sovellettavaa oikeudellista kriteeriä, joka keskittyy mehiläisyhteiskuntien eikä yksittäisten mehiläisten terveyden säilyttämiseen, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksessa N:o 1107/2009, on todettava seuraavaa.
Asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3.8.3 kohdassa säädetään tehoaineen hyväksymisestä muun muassa, ettei kyseistä tehoainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen käyttö saa kohdistaa mehiläisyhteiskunnan selviämiseen ja kehittymiseen kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia, mukaan lukien mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset.
Valituksenalaisen tuomion 499 ja 500 kohdassa, jotka on toistettu tämän tuomion 135 kohdassa, todetaan, että silloin, kun on kiistatonta, että yksittäisille mehiläisille aiheutuvien riskien ja mehiläisyhteiskunnalle aiheutuvan riskin välillä on korrelaatio, mutta kun tässä vaiheessa on sitä vastoin tieteellisesti epävarmaa, kuinka suuresta yksittäisten mehiläisten kuolleisuudesta voi aiheutua ”kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia” mehiläisyhteiskunnan selviämiselle ja kehittymiselle, komissio saattoi perustellusti todeta, ettei mehiläisyhteiskunnille aiheutuvaa riskiä voitu sulkea pois ja sen täytyi siten ennalta varautumisen periaatteen perusteella toteuttaa suojatoimenpiteitä.
Toisin kuin Bayer CropScience on väittänyt, kun unionin yleinen tuomioistuin on todennut olevan kiistatonta, että yksittäisille mehiläisille aiheutuvien riskien ja mehiläisyhteiskunnalle aiheutuvan riskin välillä on korrelaatio, ja tältä osin tieteellisen epävarmuuden koskevan vain sitä yksittäisten mehiläisten kuolleisuutta, josta lähtien mehiläisyhteiskunnan selviämiselle ja kehittymiselle saattaa aiheutua ”kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia”, se ei ole vapauttanut komissiota tämän velvollisuudesta noudattaa asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3.8.3 kohdassa säädettyä oikeudellista kriteeriä, joka koskee mehiläisyhteiskuntien terveyden säilyttämistä.
Näin ollen tältä osin ei ole tehty oikeudellista virhettä.
Neljännen valitusperusteen kolmas osa on näin ollen hylättävä perusteettomana.
c)

Neljännen valitusperusteen toinen osa
1)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Neljännen valitusperusteen toisessa osassa Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että varotoimenpiteiden toteuttaminen voidaan perustella täysin hypoteettisilla riskeillä. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut virheellisesti, että sekä lehtien käsittelyä että muuta kuin ammattikäyttöä voidaan rajoittaa tieteellisen arvioinnin puuttuessa ja sellaisten oletusten perusteella, joiden mukaan yhtäältä lehtien käsittely, jota EFSA ei ollut vielä arvioinut, saattoi – kuten valituksenalaisen tuomion 533 ja 534 kohdasta ilmenee – aiheuttaa samankaltaisia riskejä kuin arvioidut käyttötarkoitukset, ja toisaalta – kuten valituksenalaisen tuomion 556 ja 558 kohdasta ilmenee – harrastajat eivät välttämättä noudata käyttöohjeita.
Unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt myös oikeudellisen virheen valituksenalaisen tuomion 543 kohdassa, kun se antoi komissiolle mahdollisuuden vedota itse siihen, että lehtien käsittelyn seurauksena asianomaista ainetta kertyy maaperään, ja tukeutua omiin hypoteettisiin päätelmiinsä EFSAn tieteellisen riskinarvioinnin sijaan.
Komissio kiistää Bayer CropSciencen väitteet.
2)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin lehtien käsittelykiellon osalta Bayer CropSciencen arvostelemat valituksenalaisen tuomion kohdat kuuluvat seuraavasti:
”533
Toiseksi on syytä korostaa, että toinen komission EFSAlle antama toimeksianto sen 25.7.2012 tarkistetussa muodossa – – rajoittui nimenomaisesti ’asianomaisten aineiden sallittuun käyttöön siementen käsittelyssä ja rakeina’. EFSAn tekemä riskinarviointi ei siis kattanut muita sallittuja käyttötarkoituksia, eivätkä EFSAn kolmea asianomaista ainetta koskeneet päätelmät sisältäneet mitään mainintaa lehtien käsittelyyn liittyvistä riskeistä.
Kolmanneksi on muistutettava, että [riidanalaisessa asetuksessa] toteutetut toimenpiteet perustuvat ennalta varautumisen periaatteeseen, sillä oli olemassa vakavia merkkejä siitä, että tietyt asianomaisten aineiden siihen saakka hyväksytyt käyttötarkoitukset saattoivat sisältää kohtuuttomia riskejä mehiläisille, vaikka tästä ei ollutkaan vielä tieteellistä varmuutta. Tällaisessa tilanteessa komissiolla oli oikeus toteuttaa ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä myös sellaisten käyttötarkoitusten osalta, joita EFSA ei ollut vielä erikseen arvioinut, sikäli kuin se saattoi kohtuudella olettaa, että ne aiheuttivat samankaltaisia riskejä kuin arvioidut käyttötarkoitukset.
– –
[Apoplastisen] kulkeutumisen osalta taas komissio väittää, että lehtien käsittelyn seurauksena asianomaista ainetta kertyi maaperään, josta sitä saattoi imeytyä juurien kautta ja levitä kasvin muihin osiin.”
Bayer CropSciencen väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, että komissio saattoi itse arvioida riskejä sen sijaan, että se olisi antanut tämän tehtävän EFSAlle, on todettava, että kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 155 kohdassa esittänyt, koska asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 2 kohdan nojalla asian saattaminen EFSAn käsiteltäväksi kuuluu komission harkintavaltaan, EFSAn suorittama riskinarviointi ei siis ole pakollinen.
Kun unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että komissio saattoi itse arvioida sellaisten lehtien käsittelyn kaltaisten käyttötarkoitusten riskit, joita EFSA ei ollut vielä erikseen arvioinut, se ei ole tehnyt oikeudellista virhettä.
Bayer CropSciencen väitteestä, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, että lehtien käsittelyä voitiin rajoittaa tieteellisen arvioinnin puuttuessa ja sellaisten oletusten perusteella, joiden mukaan tällaisista käsittelyistä voi aiheutua samankaltaisia riskejä kuin arvioiduista käyttötarkoituksista, on korostettava, että unionin yleinen tuomioistuin on myöntänyt valituksenalaisen tuomion 534 kohdassa, että komissiolla oli oikeus toteuttaa ennalta ehkäiseviä toimenpiteitä myös sellaisten käyttötarkoitusten osalta, joita EFSA ei ollut vielä arvioinut erikseen, vain siltä osin kuin se saattoi kohtuudella olettaa, että ne aiheuttivat arvioituihin käyttötarkoituksiin rinnastettavia riskejä.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on katsonut valituksenalaisen tuomion 542 kohdassa tyvihakuisen kulkeutumisen osalta, että kun otetaan huomioon molempien osapuolien esiin tuomat tieteellisten tutkimusten heikkoudet, ei voida päätellä, että komissio olisi voinut kohtuudella olettaa, että lehtien käsittelystä aiheutuisi samankaltaisia riskejä kuin arvioiduista käyttötarkoituksista.
Sitä vastoin unionin yleinen tuomioistuin on todennut apoplastisesta kulkeutumisesta valituksenalaisen tuomion 543 ja 544 kohdassa, että koska komissio oli väittänyt, että lehtien käsittelyn seurauksena asianomaista ainetta kertyi maaperään, josta sitä saattoi imeytyä juurien kautta ja levitä kasvin muihin osiin, kyseinen toimielin saattoi kohtuudella olettaa, että lehtien käsittelystä aiheutui samankaltaisia riskejä kuin EFSAn päätelmissään arvioimista käyttötarkoituksista.
Edellä esitetystä seuraa siis, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 160 kohdassa – lehtien käsittelykiellon yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin ei – toisin kuin Bayer CropScience väittää – ole hyväksynyt riskinarviointia puhtaasti hypoteettisien seikkojen perusteella eikä näin ollen tehnyt oikeudellista virhettä tältä osin.
Toiseksi muun kuin ammattikäytön kiellon osalta valituksenalaisen tuomion 553–558 kohdassa todetaan seuraavaa:
”553
Kolmanneksi komissio sen enempää kuin kantajatkaan ei ole osoittanut, kuinka todennäköisesti muut kuin ammattilaiset käyttävät epäasianmukaisesti asianomaisia aineita sisältäviä kasvinsuojeluaineita. Bayer [CropScience] on kuitenkin viitannut komission vuonna 2011 tilaamaan kyselyyn siitä, kuinka hyvin kuluttajat tuntevat kemikaalien merkinnät ja turvallisen käytön. Lähes 80 prosenttia kyselyyn vastanneista luki torjunta-aineiden merkinnät ’aina’ tai ’useimmiten’, ja 12 prosenttia luki ne ’joskus’. Niistä, jotka lukivat merkintöjen ohjeet, lähes 74 prosenttia noudatti niitä ’täydellisesti’, kun taas 23 prosenttia noudatti niitä ’osittain’. Bayer [CropSciencen] mukaan nämä luvut on vahvistettu toisessa kyselyssä, josta se on esittänyt vain otteita.
Tältä osin on huomattava ensinnäkin, että Bayer [CropSciencen] ensimmäisen kyselyn osalta antamat luvut eivät vastaa sen toimittamassa jäljennöksessä esitettyjä lukuja. Niiden vastaajien osuus, jotka ilmoittivat lukevansa kasvinsuojeluaineiden merkinnät ’aina’ tai ’useimmiten’, oli 66 prosenttia (50 % ’aina’ ja 16 % ’useimmiten’) eikä lähes 80 prosenttia, kuten Bayer [CropScience] väitti.
Seuraavaksi Bayer [CropSciencen] toimittamasta toisen kyselyn otteesta ei ilmene, kuka kyselyn teki, millainen oli vastaajien otos ja edustiko se niiden seitsemän maan väestöä, joissa kysely tehtiin. Näissä olosuhteissa sen todistusarvoa on pidettävä hyvin vähäisenä.
Lopuksi ensimmäisestä kyselystä, joka tehtiin kaikissa jäsenvaltioissa, ilmenee edustavan otoksen perusteella, että 34 prosenttia vastaajista luki kasvinsuojeluaineiden merkinnöissä olevat käyttöohjeet vain ’joskus’ tai ’ei koskaan’. Näissä olosuhteissa ja erityisesti kun otetaan huomioon, että asianomaiset aineet ovat erittäin myrkyllisiä, komissio saattoi perustellusti päätellä, että muut kuin ammattimaiset käyttäjät jättävät ammattimaisia käyttäjiä todennäköisemmin noudattamatta käyttöohjeita.
Näin ollen asianomaisten aineiden muun kuin ammattikäytön kieltämistä [ulkona] ei voida pitää edellä tämän tuomion 506 kohdassa toistetussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla ’ilmeisen soveltumattomana tavoitellun päämäärän saavuttamiseen’.
Neljänneksi muusta kuin ammattikäytöstä sisätiloissa on todettava, että mehiläisten vaarantuminen vaikuttaa tosiaan melko epätodennäköiseltä silloin, kun käyttöohjeita noudatetaan. Kuten edellä on todettu, käyttöohjeiden vastaista virheellistä käyttöä ei kuitenkaan voida sulkea pois, etenkään muiden kuin ammattimaisten käyttäjien osalta. Komission mainitsema riski siitä, että ulkotiloissa käsitelty kasvi siirretään myöhemmin sisätiloihin, vaikuttaa lähinnä satunnaiselta ja joka tapauksessa tarkoin rajatulta. Sen sijaan vaikuttaa todennäköiseltä, että koska asianomaiset aineet ovat tehokkaita hyönteismyrkkyjä, jotkut käyttäjät saattavat haluta käyttää niitä sisältäviä tuotteita ulkona, vaikka niitä myytäisiin käytettäviksi sisätiloissa.”
Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että se on valituksenalaisen tuomion 558 kohdassa todennut, että virheellistä käyttöä, joka ei ole käyttöohjeiden mukaista, ei voida sulkea pois etenkään muiden kuin ammattikäyttäjien osalta, vaikka se on samaan aikaan myöntänyt kyseisen tuomion 553 kohdassa, että valittajat ja komissio eivät ole osoittaneet, missä määrin virheellinen käyttö oli todennäköistä tai ei sitä ollut.
Tältä osin on muistutettava, että – kuten ilmenee valituksenalaisen tuomion 551 ja 552 kohdasta – toimielinten, joiden on tehtävä poliittinen valinta, on määritettävä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä pidettävä riskitaso, ja tämä riskitaso määritetään paitsi puhtaasti tieteellisten näkökohtien perusteella myös ottamalla huomioon yhteiskunnalliset tekijät, kuten tarkastusten toteutettavuus.
Tämä voi nimittäin olla merkityksellinen tekijä määritettäessä hyväksyttävänä pidettävää riskitasoa, koska tarkastuksilla pyritään varmistamaan tehoaineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden käyttöohjeiden noudattaminen, mikä puolestaan on omiaan lieventämään tällaisten aineiden käytön ympäristövaikutuksia.
Unionin yleinen tuomioistuin on tosin todennut valituksenalaisen tuomion 553 kohdassa, ettei komissio tai Bayer CropScience ole osoittanut, kuinka todennäköisesti muut kuin ammattilaiset käyttävät epäasianmukaisesti asianomaisia aineita sisältäviä kasvinsuojeluaineita. Kun otetaan huomioon se, että muut kuin ammattilaiset eivät ole millään tavoin valvonnan alaisia, voidaan kuitenkin katsoa, kuten unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt valituksenalaisen tuomion 556 kohdassa, että muut kuin ammattimaiset käyttäjät jättävät ammattimaisia käyttäjiä todennäköisemmin noudattamatta käyttöohjeita.
Kun otetaan huomioon kyseessä olevien aineiden suuri myrkyllisyys mehiläisille, unionin yleinen tuomioistuin ei siis ole tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, että kyseisiä aineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden muun kuin ammattimaisen käytön kieltoa ei voida pitää ”ilmeisen soveltumattomana” riidanalaisella asetuksella tavoitellun päämäärän saavuttamiseen.
Tästä seuraa, ettei myöskään neljännen valitusperusteen toinen osa ole perusteltu.
Tämän vuoksi neljäs valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
5.

Kuudes valitusperuste
a)

Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat
Kuudennessa valitusperusteessaan Bayer CropScience moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se on tehnyt valituksenalaisen tuomion 459–461 kohdassa oikeudellisen virheen määritellessään virheellisesti sen vaikutustenarvioinnin laajuuden, joka on tehtävä ennen varotoimenpiteiden toteuttamista, ja jättäessään huomiotta tähän arviointiin liittyvät vaatimukset. Unionin yleinen tuomioistuin on tyytynyt siihen, että komissio oli tietoinen suunnitellun toiminnan mahdollisista vaikutuksista, ja todennut, että vaikutustenarvioinnin laajuus ja muoto kuuluivat komission harkintavaltaan, koska se piti riittävänä alan toimittaman vaikutustenarvioinnin nelikohtaista yhteenvetoa, vaikka komissio ei ollut täysin tietoinen vaihtoehtoisista kasvinsuojeluaineista. Vaikutustenarviointia koskeva velvoite menetti näin Bayer CropSciencen mukaan kaiken merkityksensä.
Komissio kiistää nämä väitteet.
b)

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Valituksenalaisen tuomion kohdat, joihin Bayer CropSciencen esittämä kritiikki kohdistuu, ovat seuraavat:
”459
Ensinnäkin tältä osin on todettava, että [ennalta varautumisen periaatteesta 2.2.2000 annetun] tiedonannon [(KOM(2000) 1 lopullinen; jäljempänä ennalta varautumisen periaatetta koskeva tiedonanto] 6.3.4 kohdassa edellytetään, että toiminnasta tai toimimatta jättämisestä johtuvia etuja ja haittoja on tarkasteltava. Tarkastelun muotoa ja laajuutta ei kuitenkaan ole määritetty. Tästä ei erityisesti mitenkään seuraa, että asiaa käsittelevällä viranomaisella olisi velvollisuus käynnistää erityinen arviointimenettely, jonka tuloksena esimerkiksi laadittaisiin virallinen kirjallinen arviointiraportti. Lisäksi tekstistä ilmenee, että ennalta varautumisen periaatetta soveltavalla viranomaisella on laaja harkintavalta arviointimenetelmien alalla. Tiedonannossa todetaan, että tarkasteluun ’pitäisi’ sisältyä taloudellinen analyysi, mutta asiaa käsittelevän viranomaisen on joka tapauksessa otettava huomioon myös muita kuin taloudellisia näkökohtia. Lisäksi siinä nimenomaisesti korostetaan, että tietyissä tilanteissa voi olla niin, että taloudellisia näkökohtia on pidettävä vähemmän tärkeinä kuin muita tärkeinä pidettyjä etuja, kuten ympäristön tai terveyden suojelua, jotka mainitaan nimenomaisesti esimerkkeinä.
Lisäksi taloudellisen kustannus-hyötyanalyysin ei ole välttämättä perustuttava toiminnasta ja toimimatta jättämisestä aiheutuvien kustannusten tarkkaan laskelmaan. Useimmissa tapauksissa tällaisia tarkkoja laskelmia on mahdotonta tehdä, sillä ennalta varautumisen periaatteen soveltamisen yhteydessä laskelmien tuloksiin vaikuttavat monet tekijät, joita luonnollisesti ei vielä tunneta. Jos kaikki toiminnan ja toimimatta jättämisen seuraukset olisivat tiedossa, ei ennalta varautumisen periaatetta tarvitsisi soveltaa, vaan päätökset voitaisiin tehdä varmojen tosiseikkojen pohjalta. Yhteenvetona voidaan todeta, että ennalta varautumisen periaatetta koskevan tiedonannon vaatimukset täyttyvät, kun asiaa käsittelevä viranomainen – käsiteltävässä asiassa komissio – on ollut tosiasiallisesti tietoinen suunnitellun toimenpiteen samoin kuin sen toteuttamatta jättämisen positiivisista ja negatiivisista, taloudellisista ja muista vaikutuksista ja on ottanut ne huomioon päätöstä tehdessään. Vaikutuksia ei kuitenkaan tarvitse määritellä täsmällisinä lukuina, jos se ei ole mahdollista tai aiheuttaisi suhteetonta vaivannäköä.
Toiseksi on todettava, että komissio on selvästi vertaillut suunnitellun toiminnan ja sen toteuttamatta jättämisen todennäköisiä positiivisia ja negatiivisia vaikutuksia niistä unionille aiheutuvan kokonaiskustannuksen muodossa, mikä täyttää ennalta varautumisen periaatetta koskevan tiedonannon 6.3.4 kohdassa vahvistetut vaatimukset. Tämä käy selkeästi ilmi asiasta tuolloin vastanneelle komission jäsenelle 21.1.2013 lähetetystä muistiosta. Kyseisellä muistiolla oli tarkoitus tiedottaa mainitulle komission jäsenelle EFSAn päätelmistä käydyistä keskusteluista ja pyytää häneltä hyväksyntää komission yksiköiden valmistelemille toimenpiteille. Muistion liitteessä V, jossa annetaan taustatietoa Euroopan parlamentista, toimialasta ja kansalaisjärjestöistä, luetellaan erilaisia ehdotuksessa huomioon otettuja seikkoja. Erityisesti siitä seikasta, että neonikotinoideja käytetään laajalti maataloudessa, liitteessä V mainittiin kantajien komissiolle toimittaman Humboldtin tutkimuksen merkittävät tulokset, mukaan lukien tutkimuksen päätelmät neonikotinoidien kieltämisen vaikutuksista talouteen, työmarkkinoihin ja ekologiseen tasapainoon unionissa. Siinä myös todettiin, ettei komissiolla ollut täydellisiä tietoja vaihtoehtoisista kasvinsuojeluaineista, sillä ne oli hyväksytty kansallisella tasolla. Lopuksi muistiossa tuotiin esiin, että [Euroopan] parlamentti aikoi keskustella asiasta kolme päivää myöhemmin eli 24.1.2013 sen asianomaisten aineiden aiheuttamista riskeistä teettämän tutkimuksen pohjalta ja että kyseisessä tutkimuksessa suositeltiin neonikotinoidien täydellistä kieltämistä (eikä vain käyttötarkoitusten rajoittamista), jota myös ympäristöalan kansalaisjärjestöt vaativat. Kaikista näistä seikoista seuraa, että komissio oli tietoinen asianomaisten aineiden niin taloudellisista kuin ympäristöllisistäkin vaikutuksista.”
Tältä osin on muistutettava, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos komissio katsoo, että 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty, asetus hyväksynnän peruuttamisesta tai muuttamisesta annetaan.
Kuten tämän tuomion 69 kohdassa todetaan, tehoaineen hyväksynnän uudelleentarkastelun yhteydessä päätelmä, jonka mukaan asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa säädetyt hyväksymiskriteerit eivät enää täyty, voi perustua mihin tahansa uuteen tietoon, kunhan se on tieteellistä tai teknistä.
Kun komissio tekee tällaisen päätelmän, sen on asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan mukaisesti annettava asetus asianomaisen tehoaineen hyväksynnän peruuttamisesta tai muuttamisesta. Kun siten tässä säännöksessä säädetään mainitun hyväksynnän peruuttamisesta tai muuttamisesta, se sisältää nimenomaisesti suhteellisuusperiaatteen, joka vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kuuluu unionin oikeuden yleisiin oikeusperiaatteisiin ja jonka mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saada ylittää rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (tuomio 8.7.2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten tämän tuomion 22–24 kohdasta ja itse riidanalaisesta asetuksesta ilmenee, komissio on nyt käsiteltävässä asiassa muuttanut kyseisellä asetuksella kyseessä olevien aineiden hyväksymisedellytyksiä, kun otetaan huomioon se, että nämä aineet aiheuttivat mehiläisille suuria akuutteja tiettyjä riskejä ja ettei akuuteista ja kroonisista vaikutuksista aiheutuvia kestämättömiä riskejä mehiläisyhteiskuntien selviämiselle ja kehitykselle useilla viljelmillä voitu sulkea pois.
Tästä seuraa, että komissio katsoi, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien aineiden hyväksytyt käyttötarkoitukset eivät enää täyttäneet asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa ja erityisesti sen liitteessä II olevassa 3.8.3 kohdassa säädettyjä hyväksymiskriteereitä, joiden mukaan tehoaine hyväksytään vain, jos voidaan osoittaa, että kyseistä tehoainetta sisältävien kasvinsuojeluaineiden käyttö ehdotetuissa käyttöolosuhteissa johtaa mehiläisten merkityksettömään altistumiseen tai ei kohdista mehiläisyhteiskunnan selviämiseen ja kehittymiseen kohtuuttomia akuutteja tai kroonisia vaikutuksia, mukaan lukien mehiläisten toukkiin ja mehiläisten käyttäytymiseen kohdistuvat vaikutukset.
Suhteellisuusperiaatteesta on todettava, että asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdassa ei aseteta sen noudattamisen varmistamiseksi velvoitetta erityisistä muodoista tai yksityiskohtaisista säännöistä.
Unionin yleisen tuomioistuimen toteamus, jonka mukaan toiminnasta tai toimimatta jättämisestä aiheutuvien etujen ja haittojen tutkimisen laajuus ja muoto kuuluvat komission harkintavaltaan, ei ole ristiriidassa asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan eikä myöskään suhteellisuusperiaatteen kanssa, joka sisältyy kyseiseen säännökseen, kuten tämän tuomion 166 kohdassa todetaan.
Tältä osin on korostettava, että arviointi, jonka komissio suorittaa sellaisen uudelleentarkastelun yhteydessä, joka perustuu asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklaan, luettuna yhdessä saman asetuksen liitteessä II olevan 3.8.3 kohdan kanssa, koskee niiden riskien arviointia, joita jotakin kyseessä olevaa ainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen käytöstä aiheutuu muun muassa mehiläisyhteiskuntien selviämiselle ja kehittymiselle.
Tästä seuraa, että Bayer CropScience ei voi väittää, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tehnyt oikeudellisen virheen viitatessaan komissiolla olevaan laajaan harkintavaltaan, kun se päättää suorittaa tämän riskinarvioinnin – josta ainoastaan säädetään edellä mainitussa lainsäädännössä – lisäksi myös sen toiminnasta tai toimimatta jättämisestä johtuvien etujen ja haittojen tutkimisen.
Joka tapauksessa on todettava, että toisin kuin Bayer CropScience väittää, unionin yleinen tuomioistuin ei ole tyytynyt siihen, että komissio oli tietoinen suunnitellun toiminnan mahdollisesti aiheuttamista vaikutuksista. Kuten valituksenalaisen tuomion 461 kohdassa todetaan, komissio oli vertaillut suunnitellun toiminnan ja sen toteuttamatta jättämisen todennäköisiä positiivisia ja negatiivisia vaikutuksia niistä unionille aiheutuvan kokonaiskustannuksen muodossa.
Kuten valituksenalaisen tuomion 463–466 kohdasta ilmenee, komissio oli lisäksi voinut arvioida riidanalaisen asetuksen kohteena olevien toimenpiteiden vaikutusta maatalouteen ja ympäristöön, kun otetaan huomioon yhtäältä se, että oli mahdollista myöntää kansallisella tasolla poikkeuslupia kyseessä olevia aineita sisältäville kasvinsuojeluaineille, jos tämä osoittautui tarpeelliseksi, ja toisaalta se, että joissakin jäsenvaltioissa maatalous oli toiminut aikaisemmin tyydyttävästi ilman asianomaisia aineita sisältäviä kasvinsuojeluaineita ilman, että tällä seikalla olisi ollut negatiivisia vaikutuksia ympäristöön.
Lopuksi valituksenalaisen tuomion 468–470 kohdasta ilmenee, että vaikka on totta, että kun otetaan huomioon asetuksella N:o 1107/2009 käyttöön otettu järjestelmä, jossa komissio on toimivaltainen hyväksymään tehoaineet unionin tasolla, kun taas jäsenvaltioilla on toimivalta hyväksyä hyväksyttyjä tehoaineita sisältäviä kasvinsuojeluaineita, komission oli mahdotonta määrittää koko unionin osalta, missä määrin, mihin käyttötarkoituksiin ja mille viljelykasveille viljelijöiden käytössä oli asianomaisia aineita korvaavia aineita, mutta komissio oli kuitenkin tietoinen tehoaineista, joilla voidaan korvata riidanalaisessa asetuksessa tarkoitetut aineet.
Näin ollen ja vaikka oletettaisiin, että komissiolla olisi asetuksen N:o 1107/2009 21 artiklan 3 kohdan yhteydessä itsenäinen velvollisuus tehdä arviointi, jossa otetaan erityisesti huomioon toiminnasta tai toimimatta jättämisestä aiheutuvat edut ja haitat, Bayer CropSciencen esittämät väitteet eivät missään tapauksessa voi menestyä.
Kuudes valitusperuste on näin ollen hylättävä perusteettomana.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella valitus on hylättävä.
VI

Oikeudenkäyntikulut
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista, jos valitus on perusteeton.
Mainitun työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska komissio, UNAF, Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund, Österreichischer Erwerbsimkerbund, PAN Europe, Bee Life, Buglife ja Greenpeace ovat vaatineet valittajien velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska valittajat ovat hävinneet asian, ne on velvoitettava korvaamaan mainittujen asianosaisten oikeudenkäyntikulut. Koska Ruotsin kuningaskunta ei ole vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista, se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Työjärjestyksen 184 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana esiintynyt ei ole valittanut ratkaisusta, se voidaan velvoittaa vastaamaan oikeudenkäyntikuluista muutoksenhakuasteessa vain, jos se on osallistunut asian käsittelyn kirjalliseen tai suulliseen vaiheeseen unionin tuomioistuimessa. Jos tässä tarkoitettu asianosainen osallistuu oikeudenkäyntiin, unionin tuomioistuin voi määrätä, että se vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
AGPM, ECPA, Rapool-Ring Qualitätsraps deutscher Züchter ja ESA, jotka olivat väliintulijoina ensimmäisessä oikeusasteessa, eivät ole osallistuneet menettelyyn unionin tuomioistuimessa. Koska NFU ja Agricultural Industries Confederation ovat sitä vastoin osallistuneet muutoksenhakumenettelyyn ja hävinneet asian, ne vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Työjärjestyksen 140 artiklan 3 kohdan mukaan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, unionin tuomioistuin voi määrätä, että muut väliintulijat kuin jäsenvaltiot, toimielimet, muut Euroopan talousalueesta 2.5.1992 tehdyn sopimuksen (
EYVL 1994, L 1, s. 3
) osapuolina olevat valtiot kuin jäsenvaltiot sekä EFTAn valvontaviranomainen vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Tätä määräystä on sovellettava ja on määrättävä, että Stichting De Bijenstichting vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin valittajana on Bayer AG.

2)
Valitus hylätään siltä osin kuin valittajana on Bayer CropScience AG.

3)
Bayer CropScience AG ja Bayer AG vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja ne velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission, Union nationale de l’apiculture françaisen (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV:n, Österreichischer Erwerbsimkerbundin, Pesticide Action Network Europen (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordinationin (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trustin ja Stichting Greenpeace Councilin (Greenpeace) oikeudenkäyntikulut.

4)
The National Farmers’ Union (NFU) ja Agricultural Industries Confederation Ltd sekä Stichting De Bijenstichting vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

5)
Ruotsin kuningaskunta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.