CELEX: 62017CJ0388
Ennakkoratkaisupyyntö
Hankintamenettelyt liikenteen alalla
Direktiivi 2004/17/EY
Soveltamisala
5 artikla
Sellaisten verkkojen saataville saattaminen tai hyödyntäminen, joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kuljetuspalveluja rautateitse
Se, että kuljetuspalveluja tarjoava kansallinen julkinen rautatieyhtiö valitsee kyseiselle yhtiölle kuuluvien junien siivouspalveluja koskevien sopimusten sopimuspuolet
Edeltävän julkisuuden puuttuminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (
EUVL 2004, L 134, s. 1
) 5 artiklan 1 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty kahdessa asiassa, joissa vastakkain ovat Konkurrensverket (Ruotsin kilpailuviranomainen) ja SJ AB ja jotka koskevat kyseisen yhtiön väitettyä hankintamenettelyjä koskevan säännöstön rikkomista siivouspalveluja koskevien hankintasopimusten sopimuspuolten valinnan yhteydessä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Direktiivi 2004/17
Direktiivin 2004/17 2 artiklan, jonka otsikkona on ”Hankintayksiköt”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä sovelletaan hankintayksiköihin,
a)
jotka ovat hankintaviranomaisia tai julkisia yrityksiä ja harjoittavat jotain 3–7 artiklassa tarkoitettua toimintoa;
b)
jotka, jos ne eivät ole hankintaviranomaisia tai julkisia yrityksiä, harjoittavat yhtä tai useampaa 3–7 artiklassa tarkoitettua toimintoa ja toimivat jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen myöntämällä erityis- tai yksinoikeudella.”
Direktiivin 2004/17 5 artiklassa, jonka otsikko on ”Kuljetuspalvelut”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten verkkojen saataville saattamiseen tai ylläpitoon [oikeammin: hyödyntämiseen], joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kuljetuspalveluja rautateitse, automatisoiduin järjestelmin, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai kaapeliradoilla.
Kuljetuspalvelujen verkon katsotaan olevan kyseessä, kun palvelua tarjotaan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin, jotka voivat koskea liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä.
2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta yleisölle linja-autokuljetuspalveluja tuottaviin yksiköihin, jotka on jätetty [vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14.6.1993 annetun neuvoston] direktiivin 93/38/ETY [(
EYVL 1993, L 199, s. 84
)] 2 artiklan 4 kohdan nojalla kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.”
Direktiivi 2012/34/EU
Yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/34/EU (
EUVL 2012, L 343, s. 32
) yhdistää yhteen säädökseen useita uudelleenlaatimisen kohteena olleita rautatieliikennettä koskevia direktiivejä. Näihin direktiiveihin kuuluu rautateiden infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisestä ja rautateiden infrastruktuurin käyttömaksujen perimisestä 26.2.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2001/14/EY (
EYVL 2001, L 75, s. 29
), sellaisena kuin se on muutettuna 23.10.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/58/EY (
EUVL 2007, L 315, s. 44
). Direktiivi 2012/34 tuli sen 66 artiklan mukaisesti voimaan 15.12.2012.
Kyseisen direktiivin 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
1)
’rautatieyrityksellä’ tämän direktiivin mukaisesti toimiluvan saanutta julkista tai yksityistä yritystä, jonka päätoimena on rautateiden tavara- ja/tai henkilöliikenteen harjoittaminen ja joka on velvollinen huolehtimaan vetopalveluista; tähän kuuluvat myös yksinomaan vetopalveluja tarjoavat yritykset;
2)
’rataverkon haltijalla’ elintä tai yritystä, joka on vastuussa erityisesti rautatieinfrastruktuurin rakentamisesta, hallinnoinnista ja kunnossapidosta, mukaan lukien liikenteen hallinta sekä ohjaus, hallinta ja merkinanto; verkkoa tai verkon osaa koskevat rataverkon haltijan tehtävät voidaan antaa eri elimille tai yrityksille;
– –
18)
’käyttöoikeuden myöntämisellä’ rataverkon haltijan suorittamaa rautateiden ratakapasiteetin käyttöoikeuden myöntämistä;
– –
20)
’ylikuormitetulla infrastruktuurilla’ infrastruktuurin osuutta, johon kohdistuvaa ratakapasiteetin kysyntää ei voida tiettyinä aikoina täysin tyydyttää edes kapasiteetin varaushakemusten yhteensovittamisen jälkeen;
– –
22)
’yhteensovittamisella’ menettelyä, jonka avulla rataverkon haltija ja hakijat yrittävät ratkaista tilanteet, joissa on kilpailevia ratakapasiteettia koskevia hakemuksia;
– –
25)
’verkolla’ koko rataverkon haltijan hallinnoimaa rautatieinfrastruktuuria;
26)
’verkkoselostuksella’ asiakirjaa, jossa esitellään yksityiskohtaisesti hinnoittelujärjestelmien ja kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisjärjestelmien yleiset säännöt, määräajat, menettelyt ja perusteet, mukaan lukien muut tiedot, joita tarvitaan ratakapasiteettia koskevissa hakemuksissa;
27)
’reitillä’ ratakapasiteettia, joka tarvitaan tietyn junan kuljettamiseen paikasta toiseen tiettynä ajanjaksona;
– –”
Direktiivin 2012/34 27 artiklassa jonka otsikko on ”Verkkoselostus”, jossa pääasiallisesti toistetaan direktiivin 2001/14, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/58, 3 artiklan säännökset, säädetään seuraavaa:
”1.   Rataverkon haltijan on asianomaisia osapuolia kuultuaan laadittava ja julkaistava verkkoselostus, joka on saatavissa sellaista maksua vastaan, joka ei saa ylittää selostuksen julkaisemisesta aiheutuvia kustannuksia. Verkkoselostus on julkaistava vähintään kahdella unionin virallisella kielellä. Verkkoselostuksen sisällön on oltava maksutta saatavilla sähköisessä muodossa rataverkon haltijan verkkosivustolla sekä yhteisellä verkkosivustolla. Rataverkon haltijoiden on perustettava tämä verkkosivusto 37 ja 40 artiklan mukaisen yhteistyönsä puitteissa.
2.   Verkkoselostuksessa on määriteltävä rautatieyritysten käytettävissä oleva infrastruktuuri ja siihen on sisällyttävä tietoja kyseisen rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta koskevista edellytyksistä. Verkkoselostuksessa on oltava tietoja myös edellytyksistä, jotka koskevat rataverkon haltijan rataverkkoon liitettyjen palvelupaikkojen käyttöoikeutta ja palvelujen tarjoamista kyseisissä palvelupaikoissa, tai siinä on ilmoitettava verkkosivusto, jolla kyseiset tiedot ovat maksutta saatavilla sähköisessä muodossa. Verkkoselostuksen sisältö vahvistetaan liitteessä IV.
3.   Verkkoselostus on pidettävä ajan tasalla ja sitä on tarvittaessa muutettava.
4.   Verkkoselostus on julkaistava vähintään neljä kuukautta ennen ratakapasiteettia koskevien hakemusten jättämiselle asetetun määräajan päättymistä.”
Direktiivin 2012/34 44 artiklan, jonka otsikko on ”Hakemukset”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Hakijat voivat toimittaa julkis- tai yksityisoikeuden mukaisesti rataverkon haltijalle hakemuksen, jossa pyydetään sellaisen sopimuksen tekemistä, jolla myönnetään oikeus käyttää rautatieinfrastruktuuria IV luvun 2 jaksossa säädettyä korvausta vastaan.
2.   Säännöllistä aikataulua koskevissa hakemuksissa on noudatettava liitteessä VII vahvistettuja määräaikoja.”
Kyseisen direktiivin 45 artiklan, jonka otsikko on ”Aikataulusuunnittelu”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Rataverkon haltijan on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä täyttämään kaikki ratakapasiteettia koskevat pyynnöt, myös useamman kuin yhden verkon alueelle ulottuvia reittejä koskevat pyynnöt, sekä ottamaan huomioon mahdollisuuksien mukaan kaikki hakijoihin kohdistuvat rajoitteet, myös niiden liiketoimintaan kohdistuvat taloudelliset vaikutukset.
2.   Rataverkon haltija voi asettaa aikataulun suunnittelu- ja yhteensovittamismenettelyssä jonkin liikennetyypin etusijalle, mutta ainoastaan 47 ja 49 artiklan mukaisesti.”
Mainitun direktiivin 46 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteensovittamismenettely”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos rataverkon haltija havaitsee 45 artiklassa tarkoitetun aikataulusuunnittelun aikana, että eri hakemukset ovat keskenään ristiriidassa, sen on pyrittävä sovittamaan hakemukset mahdollisimman hyvin yhteen.
2.   Jos tilanne edellyttää yhteensovittamista, rataverkon haltijalla on kohtuullisissa rajoissa oikeus ehdottaa ratakapasiteettia, joka eroaa pyydetystä kapasiteetista.
3.   Rataverkon haltijan on pyrittävä ratkaisemaan mahdolliset ristiriidat asianomaisten hakijoiden kanssa käytävillä neuvotteluilla. Neuvottelujen on perustuttava seuraavien tietojen antamiseen kohtuullisessa ajassa, maksutta ja kirjallisesti tai sähköisesti:
– –”
Saman direktiivin 47 artiklassa, jonka otsikkona on ”Ylikuormitettu infrastruktuuri”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jos pyydettyjen rautatiereittien yhteensovittamisen ja hakijoiden kuulemisen jälkeen ei ole mahdollista myöntyä asianmukaisesti kaikkiin ratakapasiteettia koskeviin pyyntöihin, rataverkon haltijan on välittömästi ilmoitettava, että kyseinen infrastruktuurin osa on ylikuormitettu. Tämä on tehtävä myös sellaisen infrastruktuurin osalta, jonka voidaan olettaa kärsivän kapasiteetin riittämättömyydestä lähitulevaisuudessa.
2.   Jos infrastruktuurin on ilmoitettu olevan ylikuormitettu, rataverkon haltijan on laadittava 50 artiklassa säädetty kapasiteettia koskeva arviointi, jollei 51 artiklassa säädetyn kapasiteetin vahvistamissuunnitelman toteutusta ole jo aloitettu.
– –
4.   Ensisijaisuusperusteissa on otettava huomioon palvelun merkitys yhteiskunnalle suhteessa kaikkiin muihin liikennepalveluihin, joille ei näin ollen myönnetä kapasiteettia.
Jotta varmistetaan riittävien liikennepalvelujen kehittäminen näissä puitteissa ja erityisesti vastataan julkisen palvelun vaatimuksiin tai edistetään rautateiden kansallista ja kansainvälistä tavaraliikennettä, jäsenvaltiot voivat toteuttaa ketään syrjimättömin perustein tarvittavat toimenpiteet niin, että kyseiset liikennepalvelut ovat etusijalla ratakapasiteettia myönnettäessä.
Jos siihen on aihetta, jäsenvaltiot voivat maksaa rataverkon haltijalle korvauksen, joka vastaa mahdollista taloudellista tappiota siitä, että tietty kapasiteetti on osoitettava toisen alakohdan mukaisesti joillekin palveluille.
Kyseisissä toimenpiteissä ja korvauksessa on otettava huomioon ne vaikutukset, joita muissa jäsenvaltioissa on sillä, ettei kapasiteettia myönnetä.
– –”
Kyseisen direktiivin liitteessä IV, jonka otsikko on ”Verkkoselostuksen sisältö”, säädetään seuraavaa:
”Edellä 27 artiklassa tarkoitetun verkkoselostuksen on sisällettävä seuraavat tiedot:
1.
Jakso, jossa esitellään rautatieyritysten käytettävissä oleva infrastruktuuri ja sen käyttöä koskevat edellytykset. Tämän jakson tiedot on vuosittain saatettava yhteneviksi direktiivin 2008/57/EY 35 artiklan mukaisesti perustettujen rautateiden infrastruktuurirekisterien kanssa tai niissä on viitattava näihin rekistereihin.
2.
Jakso, jossa esitellään hinnoitteluperiaatteet ja hinnat. Sen on sisällettävä asianmukaiset tiedot hinnoittelujärjestelmästä ja riittävät tiedot maksuista sekä muita merkityksellisiä tietoja käyttöoikeudesta, joita sovelletaan liitteessä II lueteltuihin ja ainoastaan yhden palveluntarjoajan toimittamiin palveluihin. Jaksossa on esiteltävä sekä kustannusten että maksujen osalta yksityiskohtaisesti 31–36 artiklan soveltamisessa käytetyt menettelyt, säännöt ja tapauskohtaisesti taulukot. Siinä on myös oltava tietoja jo päätetyistä tai seuraavien viiden vuoden aikana suunnitelluista hinnanmuutoksista, jos tiedot ovat saatavilla.
3.
Jakso, jossa esitellään kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisperiaatteet ja ‑perusteet. Siinä on esiteltävä rautatieyritysten käytettävissä olevan ratakapasiteetin yleispiirteet ja sen käyttöön liittyvät rajoitukset, mukaan lukien kapasiteetin todennäköinen käyttö kunnossapitoa varten. Jaksossa on myös tarkennettava kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämiseen liittyvät menettelyt ja määräajat. Siihen on sisällyttävä menettelyissä sovellettavat erityisperusteet, erityisesti:
a)
yksityiskohtaiset ohjeet, joiden mukaisesti hakijat voivat hakea kapasiteetin käyttöoikeutta rataverkon haltijalta;
b)
hakijoita koskevat vaatimukset;
c)
hakumenettelyn ja käyttöoikeuden myöntämismenettelyn aikataulu ja menettelyt, joita on noudatettava pyydettäessä aikatauluja koskevia tietoja, sekä menettelyt ennalta suunnitellun ja ennakoimattoman kunnossapitotyön aikataulusuunnittelua varten;
d)
yhteensovittamismenettelyä koskevat periaatteet ja kyseisessä menettelyssä käytettävissä olevat riitojenratkaisujärjestelyt;
e)
noudatettavat menettelyt ja käytettävät perusteet tapauksissa, joissa ratakapasiteetti on ylikuormitettu;
f)
yksityiskohtaiset tiedot infrastruktuurin käytön rajoituksista;
g)
säännöt, joiden mukaan otetaan mahdollisesti huomioon kapasiteetin aikaisemmat käyttöasteet, jotta käyttöoikeuden myöntämismenettelyissä voidaan määritellä tärkeysjärjestykset.
– –”
Ruotsin oikeus
Direktiivin 2004/17 säännökset on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä julkisista hankinnoista vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla annetulla lailla nro 2007:1092 (lag om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster, jäljempänä LUF).
LUF:n 1 luvun 8 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan toimintaan, jonka tarkoituksena on yleisten verkkojen saataville saattaminen tai hyödyntäminen erityisesti rautatiekuljetuksia varten. Lain 1 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan kuljetuspalvelualan verkon katsotaan olevan olemassa, kun palvelua tarjotaan toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin, jotka koskevat esimerkiksi liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia, vuorotiheyttä ja vastaavia seikkoja.
LUF:n 7 luvun 1 §:ssä säädetään, että poikkeuksia lukuun ottamatta hankintayksikön, joka aikoo tehdä hankinta- tai puitesopimuksen, on ilmoitettava hankinnasta.
LUF:n 17 luvun 1 ja 2 §:n mukaan valvontaviranomainen voi jättää yleisen hallintotuomioistuimen käsiteltäväksi hakemuksen siitä, että hankintayksikön olisi maksettava erityinen maksu, jos se on tehnyt sopimuksen toimittajan kanssa ilman edeltävää julkisuutta.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
SJ on Ruotsin valtion kokonaan omistama osakeyhtiö, joka harjoittaa rautatieliikennettä. Tammikuussa 2012 SJ teki kaksi 56 ja 60 miljoonan Ruotsin kruunun (SEK) (noin 5502306 ja 5895328 euroa) arvoista sopimusta käyttämiensä junien siivouspalveluista järjestämättä tarjouspyyntömenettelyä näiden hankintasopimusten tekemistä varten.
Tammikuussa 2013 kilpailuviranomainen nosti Förvaltningsrätten i Stockholmissa (Tukholman hallinto-oikeus, Ruotsi) kanteen, jossa se vaati, että SJ määrätään maksamaan erityinen maksu, koska sen oli noudatettava julkisuutta koskevia velvollisuuksia julkisten hankintojen yhteydessä, sillä se harjoitti LUF:n 1 luvun 8 §:n mukaista yleisten liikenneverkkojen saataville saattamista tai hyödyntämistä. SJ, joka katsoi, että sen toiminta ei kuulunut kyseisen 8 §:n soveltamisalaan, kiisti kilpailuviranomaisen vaatimukset. Asiaa käsitellyt tuomioistuin hyväksyi SJ:n perustelut.
Myös kilpailuviranomaisen Kammarrätten i Stockholmiin (Tukholman kamarioikeus, Ruotsi) tekemä valitus hylättiin.
Kyseinen tuomioistuin katsoi ensimmäisen asteen tuomioistuimen tavoin, että koska Trafikverket (Ruotsin liikenneviranomainen) liikenteen infrastruktuurin haltijana myöntää rautatiereittien käyttöoikeuksia, jotka ovat välttämättömiä rautatieliikenteen harjoittamiselle sellaisenaan ja koska sillä on vain vähän mahdollisuuksia vaikuttaa aktiivisesti SJ:n kuljetuspalveluiden suorittamiseen, kyseistä viranomaista ei voida katsoa viranomaiseksi, joka asettaa kyseiselle yritykselle sen toiminnan harjoittamista koskevia edellytyksiä. Näin ollen toisen asteen tuomioistuin katsoi, että SJ:n tarjoamia palveluita ei voida katsoa tarjottavan LUF:n 1 luvun 8 §:ssä tarkoitetuin toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin. Se päätteli tästä, että kyseinen yritys ei ollut sidottu noudattamaan LUF:ia kyseessä olleita sopimuksia tehdessään.
Kilpailuviranomainen valitti kyseisestä tuomiosta Högsta förvaltningsdomstoleniin (korkein hallinto-oikeus, Ruotsi) ja vaati Högsta förvaltningsdomstolenia esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyynnön.
Näissä olosuhteissa Högsta förvaltningsdomstolen on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko direktiivin 2004/17/EY 5 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että kyseessä on kuljetuspalvelujen verkko, kun valtion hallinnoimassa rataverkossa saatetaan saataville kansallisen ja kansainvälisen rautatieliikenteen palveluja direktiivin 2012/34/EU täytäntöön panemiseksi säädetyn kansallisen lainsäädännön perusteella, jonka mukaan rautateiden ratakapasiteetin käyttöoikeuksia myönnetään rautatieyritysten pyyntöjen perusteella ja kaikki pyynnöt on hyväksyttävä mahdollisuuksien mukaan?
2)
Onko direktiivin 2004/17/EY 5 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että direktiivissä 2012/34/EU tarkoitetun rautatieyrityksen harjoittama toiminta kuljetuspalvelujen tarjoamiseksi yleisölle rataverkossa on kyseisessä säännöksessä tarkoitettua verkon saataville saattamista tai hyödyntämistä?”
Vaatimus suullisen käsittelyn aloittamisesta uudelleen
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksen antamisen jälkeen SJ pyysi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 3.10.2017 jättämällään asiakirjalla asian käsittelyn suullisen vaiheen aloittamista uudelleen sillä perusteella, että ratkaisuehdotuksen 81 ja 82 kohta perustuivat sellaisiin seikkoihin, joita ei ollut käsitelty tämän ennakkoratkaisumenettelyn kirjallisissa ja suullisissa vaiheissa, nimittäin direktiivin 2004/17 30 artiklaan.
Todettakoon tähän, että unionin tuomioistuin voi työjärjestyksensä 83 artiklan perusteella julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa määrätä asian käsittelyn suullisen vaiheen aloitettavaksi uudelleen erityisesti, jos unionin tuomioistuin katsoo, ettei sillä ole riittävästi tietoa asiasta tai asia olisi ratkaistava sellaisella oikeudellisella perusteella, josta asianosaisilla ei ole ollut tilaisuutta lausua.
Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa unionin tuomioistuin katsoo, että sillä on käytettävissään kaikki sen käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot ja että asiaa ei ole ratkaistava suullisen käsittelyn uudelleen aloittamista koskevan vaatimuksen yhteydessä esitetyn perustelun, joka koskee direktiivin 2004/17 30 artiklan mahdollista soveltamista, perusteella.
Niinpä asian käsittelyn suullista vaihetta ei ole määrättävä aloitettavaksi uudelleen.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
Ennakkoratkaisukysymyksillään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, oliko SJ velvollinen järjestämään tarjouspyyntömenettelyn käyttämiensä junien siivouspalveluja koskevien hankintasopimusten tekemiseksi.
Kuten julkisasiamies muistuttaa ratkaisuehdotuksensa 46 kohdassa, tässä yhteydessä ei ole kiistetty, että SJ on valtion kokonaan omistamana osakeyhtiönä direktiivin 2004/17 2 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu julkinen yritys. Jos SJ:n voidaan katsoa harjoittavan jotain kyseisen direktiivin 5 artiklassa mainittua toimintaa, se voidaan katsoa direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuksi hankintayksiköksi.
SJ väittää, että se ei harjoita tällaista toimintaa. Yhtäältä se väittää, että se ei toimi mainitun direktiivin 5 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaisessa verkossa. Toisaalta se väittää, että sen kuljetuspalveluiden tarjoamista koskeva toiminta ei ole mainitussa artiklassa tarkoitettua verkon ”saataville saattamista” tai ”hyödyntämistä”.
Ensimmäinen kysymys
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa tulkittava siten, että kyseessä on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rautatiekuljetuspalvelujen verkko, kun kuljetuspalveluja saatetaan saataville sellaisen kansallisen säännöstön nojalla, jolla direktiivi 2012/34 on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, rautatieinfrastruktuurissa, jota hoitaa kansallinen viranomainen, joka myöntää kyseisen infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeudet ja jonka on täytettävä rautatieyritysten pyynnöt niin kauan kuin kyseisen kapasiteetin rajat eivät ylity.
Direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan ”kuljetuspalvelujen verkon katsotaan olevan kyseessä, kun palvelua tarjotaan jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen asettamin edellytyksin, jotka voivat koskea liikennöitäviä linjoja, käytettävissä olevaa kuljetuskapasiteettia tai vuorotiheyttä”.
Arvioidakseen, onko sen käsiteltävänä olevassa asiassa kyse tällaisista edellytyksistä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, mikä vaikutus on direktiivin 2004/17 5 artiklan mukaisena toimivaltaisena viranomaisena toimivalla liikenneviranomaisella olevalla velvollisuudella täyttää kaikki rautatieyritysten esittämät ratakapasiteetin myöntämistä koskevat pyynnöt niin kauan kuin kyseisen kapasiteetin rajat eivät ylity.
SJ huomauttaa, että se tarjoaa rautatiekuljetuspalveluja täydessä kilpailutilanteessa markkinoilla eikä valtio rahoita sitä mitenkään, se saa tulonsa lippujen myynnistä, sillä ei ole mitään etuoikeudellista asemaa ratakapasiteettiin kohdistuvien pyyntöjen käsittelyssä ja kaikki sen harjoittama liikenne perustuu sen omaan päätökseen.
Nämä seikat yksinään – olettaen, että ne näytetään toteen – eivät kuitenkaan voi sulkea pois sitä, että katsottaisiin, että toimivaltainen viranomainen on asettanut ne edellytykset, joiden mukaan rautatieyritys, kuten SJ, tarjoaa palveluitaan.
Sovellettavan säännöstön tutkiminen itse asiassa osoittaa, että näin on.
On syytä huomauttaa, että direktiivin 2012/34 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään, että rataverkon haltija, joka on käsiteltävänä olevassa asiassa liikenneviranomainen, laatii ja julkaisee verkkoselostuksen, jossa määritellään infrastruktuuri ja johon sisältyy tietoja rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta koskevista edellytyksistä. Verkkoselostuksen sisältö on määritelty kyseisen direktiivin liitteessä IV.
Liitteen IV mukaan kyseinen asiakirja sisältää kapasiteetin käyttöoikeuden myöntämisperiaatteet ja ‑perusteet, kuten hakijoita koskevat vaatimukset, noudatettavat menettelyt ja käytettävät perusteet tapauksissa, joissa ratakapasiteetti on ylikuormitettu, ja yksityiskohtaiset tiedot infrastruktuurin käytön rajoituksista.
Niinpä direktiivin 2012/34 mukaan rautatieyrityksen on pyydettävä rataverkon haltijalta ratakapasiteettia rataverkon haltijan laatiman verkkoselostuksen mukaisesti ja pyynnön on vastattava tässä asiakirjassa olevia periaatteita ja perusteita. Tästä seuraa, että rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeuksien myöntäminen edellyttää, että hakijana olevat yritykset kunnioittavat vaatimuksia, jotka koskevat sekä niiden kykyä esittää pyyntö että edellytyksiä, joiden mukaan ne tulevat hyödyntämään tätä infrastruktuuria. Tästä seuraa, että tällaiset vaatimukset vähentävät huomattavasti hakijana olevien yritysten kaupallista vapautta.
Pyyntöjen käsittelemistä koskevasta menettelystä on todettava, että jos rataverkon haltijan on direktiivin 2012/34 45 artiklan mukaan pyrittävä mahdollisuuksien mukaan täyttämään kaikki ratakapasiteetin käyttöoikeutta koskevat pyynnöt, sen on pyyntöjen ollessa ristiriidassa keskenään pyrittävä kyseisen direktiivin 46 artiklan mukaisesti sovittamaan hakemukset mahdollisimman hyvin yhteen. Sillä on täten kohtuullisissa rajoissa oikeus ehdottaa ratakapasiteettia, joka eroaa pyydetystä kapasiteetista, jos sen olisi muuten mahdotonta vastata myöntävästi joihinkin pyyntöihin.
Direktiivin 2012/34 47 artiklassa säädetään ylikuormitetusta rautatieinfrastruktuurista, ja sen mukaan rataverkon haltija voi vahvistaa ensisijaisuusperusteita.
Näissä olosuhteissa – vaikka samalla tunnustetaan, että rautatieyritys nauttii tiettyä vapautta kuljetustoimintansa harjoittamisen edellytysten määrittelemisessä – on syytä katsoa, ottaen huomioon kyseiseen yritykseen kohdistuvat velvollisuudet ja rajoitukset kokonaisuudessaan, erityisesti velvollisuus hankkia reittejä ja noudattaa niihin liittyviä edellytyksiä, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen, tässä tapauksessa pääasian liikenneviranomainen, joka toimii rataverkon haltijana, asettaa edellytykset, joilla kyseinen yritys tarjoaa kuljetuspalveluja.
Tätä arviota tukee myös direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan syntyhistorian tarkastelu.
Itse asiassa, kuten Euroopan komissio toteaa, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyistä 17.9.1990 annetun neuvoston direktiivin 90/531/ETY (
EYVL 1990, L 297, s. 1
) 2 artiklan 2 kohdan c alakohta, joka toistetaan olennaisilta osin direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdassa, lisättiin, jotta linja-autoilla tapahtuvien kuljetuspalveluiden alan julkiset hankinnat saataisiin direktiivin 90/531 alaan, ja kyseisessä alakohdassa tarkennettiin, että liikenneverkko on kyseessä ei ainoastaan silloin, kun se muodostuu fyysisestä infrastruktuurista, kuten raiteista, vaan myös yhteensovitettujen reittien järjestelmässä tiettyjen edellytysten vallitessa, kuten linja-autoilla tapahtuvien kuljetusten alalla. Sitä vastoin unionin lainsäätäjällä ei ole ollut tarkoitus tällä säännöksellä rajoittaa julkisten hankintamenettelyjen soveltamisalaa fyysisessä verkossa tapahtuvien kuljetusten alalla.
Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että kyseessä on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rautatiekuljetuspalvelujen verkko, kun kuljetuspalveluja saatetaan saataville sellaisen kansallisen säännöstön nojalla, jolla direktiivi 2012/34 on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, rautatieinfrastruktuurissa, jota hoitaa kansallinen viranomainen, joka myöntää kyseisen infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeudet ja jonka on täytettävä rautatieyritysten pyynnöt niin kauan kuin kyseisen kapasiteetin rajat eivät ylity.
Toinen kysymys
Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa tulkittava siten, että rautatieyrityksen harjoittama toiminta kuljetuspalvelujen tarjoamiseksi yleisölle rataverkossa on kyseisessä direktiivissä tarkoitettua verkon saataville saattamista tai hyödyntämistä.
Direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti tätä direktiiviä sovelletaan sellaisten verkkojen saataville saattamiseen tai hyödyntämiseen, joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle kuljetuspalveluja rautateitse, automatisoiduin järjestelmin, raitioteitse, johdinautoilla, linja-autoilla tai kaapeliradoilla.
Tällä säännöksellä säädellään siis kahdenlaista toimintaa, toisaalta verkon saataville saattamista ja toisaalta verkon hyödyntämistä.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sellaisten ilmausten merkitys ja ulottuvuus, joita ei ole määritelty unionin oikeudessa, on määritettävä niiden tavanomaisen merkityksen mukaan, joka niillä on yleiskielessä, ottamalla samalla huomioon asiayhteys, jossa niitä käytetään, ja sen lainsäädännön tavoitteet, johon ne kuuluvat (tuomio 12.6.2018, Louboutin ja Christian Louboutin,
C‑163/16
,
EU:C:2018:423
,
kohta).
Tässä yhteydessä käsitteen ”hyödyntäminen” on ymmärrettävä sen tavanomaisessa merkityksessä viittaavan kohteen käyttämiseen tai oikeuden käyttämiseen tulojen saamiseksi siitä. Näin ollen se, että rautatieyritys hyödyntää verkkoja, tarkoittaa sitä, että rautatieyritys käyttää rautatieinfrastruktuurin käyttöoikeutta tulojen saamiseksi siitä.
Tällainen määritelmä eroaa siitä määritelmästä, joka on annettava ”verkon saataville saattamisen” käsitteelle.
Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 65 kohdassa, ”verkon saataville saattaminen” on rataverkon haltijan, ei rautatieyritysten, etuoikeus.
Kuten komissio huomauttaa, ”verkon saataville saattamisen” käsitettä ei ollut direktiiviä 2004/17 edeltäneissä direktiiveissä, eli direktiivissä 90/531 ja direktiivissä 93/38, vaan se lisättiin direktiiviin 2004/17, jotta siinä säädettyjä hankintamenettelyjä sovellettaisiin myös fyysisten verkkojen, kuten rautateiden, rautatiealueiden, tunneleiden, siltojen ja tasoristeyksien, hallintaan.
Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että ”verkon hyödyntämistä” koskeva toiminta viittaa rautatieverkon käyttöoikeuden käyttämiseen kuljetuspalveluiden tarjoamiseksi, kun taas ”verkon saataville saattamista” koskeva toiminta viittaa verkon hallinnointiin.
Edellä esitettyjen seikkojen perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa on tulkittava siten, että rautatieyrityksen harjoittama toiminta kuljetuspalvelujen tarjoamiseksi yleisölle käyttäen rautatieverkon käyttöoikeutta on kyseisessä direktiivissä tarkoitettua ”verkon hyödyntämistä”.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY 5 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että kyseessä on kyseisessä säännöksessä tarkoitettu rautatiekuljetuspalvelujen verkko, kun kuljetuspalveluja saatetaan saataville sellaisen kansallisen säännöstön nojalla, jolla yhtenäisestä eurooppalaisesta rautatiealueesta 21.11.2012 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/34/EU on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, rautatieinfrastruktuurissa, jota hoitaa kansallinen viranomainen, joka myöntää kyseisen infrastruktuurikapasiteetin käyttöoikeudet ja jonka on täytettävä rautatieyritysten pyynnöt niin kauan kuin kyseisen kapasiteetin rajat eivät ylity.

2)
Direktiivin 2004/17 5 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa on tulkittava siten, että rautatieyrityksen harjoittama toiminta kuljetuspalvelujen tarjoamiseksi yleisölle käyttäen rautatieverkon käyttöoikeutta on kyseisessä direktiivissä tarkoitettua ”verkon hyödyntämistä”.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ruotsi.