CELEX: 62018TJ0008
Staatliche Beihilfen
Luftverkehrssektor
Von Italien zugunsten der sardischen Flughäfen gewährte Beihilfe
Beschluss, mit dem die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt teilweise vereinbar und teilweise unvereinbar erklärt wird
Zurechenbarkeit an den Staat
Begünstigte
Vorteil zugunsten der vertragschließenden Fluggesellschaften
Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers
Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten
Beeinträchtigung des Wettbewerbs
Rückforderung
Berechtigtes Vertrauen
Begründungspflicht

I.

Vorgeschichte des Rechtsstreits
A.

Zu den streitigen Maßnahmen
Auf der Insel Sardinien (Italien) gibt es fünf Flughäfen, u. a. die Flughäfen Alghero, Cagliari-Elmas und Olbia.
Der Flughafen Alghero wird von der So.Ge.A.Al SpA (im Folgenden: SOGEAAL) betrieben, deren Kapital vollständig im Eigentum lokaler öffentlicher Stellen steht und mehrheitlich von der Regione autonoma della Sardegna (Autonome Region Sardinien, Italien, im Folgenden: Autonome Region) und mittelbar über die Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS) gehalten wird. Der Flughafen Cagliari-Elmas wird von der So.G.Aer SpA (im Folgenden: SOGAER) betrieben, einer Gesellschaft, deren Anteile mehrheitlich von der Handelskammer Cagliari gehalten werden, während der Flughafen Olbia von der GEASAR SpA (im Folgenden: GEASAR), einer in Olbia eingetragenen Gesellschaft, betrieben wird, deren Anteile mehrheitlich von einem privaten Unternehmen, der Meridiana SpA, gehalten werden.
1.

Zu den von der Autonomen Region erlassenen Vorschriften
a)

Zu Art. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010
Am 13. April 2010 erließ die Autonome Region die Legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Regionalgesetz Nr. 10 – Maßnahmen zur Entwicklung des Luftverkehrs) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
Nr. 12 vom 16. April 2010) (im Folgenden: Gesetz Nr. 10/2010).
Art. 3 („Anreize für die saisonale Entzerrung der Flugverbindungen der Insel“ [Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani]) des Gesetzes Nr. 10/2010 lautet:
„1.   Für die Finanzierung der Flughäfen der Insel werden im Hinblick auf die Stärkung und die Entwicklung des Luftverkehrs als Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auch durch saisonale Entzerrung der Flugverbindungen gemäß der Mitteilung der Kommission 2005/C 312/01 über Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen Ausgaben in Höhe von 19700000 [Euro] für das Jahr 2010 und von 24500000 [Euro] für jedes der Jahre 2011 bis 2013 genehmigt.
2.   Durch Beschluss der Regionalregierung, der auf Vorschlag des regionalen Verkehrsministers im Einvernehmen mit den Ministern für Planung, Haushalt, Kredit und Raumordnung, für Tourismus, Handwerk und Handel, für Landwirtschaft und agropastorale Reform, für Kulturgüter, Information, Freizeit und Sport ergeht, werden die Kriterien, die Art und die Dauer des Verkehrsangebots sowie die Richtlinien für die Aufstellung von Maßnahmenplänen durch die Flughafenbetreibergesellschaften, die die Maßnahmen zur territorialen Kontinuität gemäß Art. 2 berücksichtigen, festgelegt.
3.   Der Beschluss gemäß Abs. 2 und die Maßnahmenpläne, einschließlich derjenigen, die von den Flughafenbetreibergesellschaften zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes zusammen mit den entsprechenden Urkunden und Verträgen bereits festgelegt waren, werden finanziert, wenn sie in Übereinstimmung mit den Kriterien, der Art, der Dauer des Verkehrsangebots und den in Abs. 2 genannten Richtlinien erstellt werden und vorab dem zuständigen Ausschuss zur verbindlichen Stellungnahme vorgelegt werden.“
b)

Zu den Rechtsakten zur Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010
Gemäß Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 10/2010 erließ die Regierung der Autonomen Region mehrere Rechtsakte zur Durchführung der in dessen Art. 3 vorgesehen Maßnahmen (im Folgenden: Durchführungsrechtsakte), u. a. die Deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (Beschluss der Regionalregierung Nr. 29/36) vom 29. Juli 2010 (im Folgenden: regionaler Beschluss Nr. 29/36), die Deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (Beschluss der Regionalregierung Nr. 43/37) vom 6. Dezember 2010 (im Folgenden: regionaler Beschluss Nr. 43/37) und die Deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (Beschluss der Regionalregierung Nr. 52/117) vom 23. Dezember 2011 (im Folgenden: regionaler Beschluss Nr. 52/117) (im Folgenden zusammen mit Art. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010: streitige Maßnahmen).
Diese Durchführungsrechtsakte legen im Wesentlichen drei Arten von Maßnahmen fest, für die die Flughafenbetreiber für die Jahre 2010 bis 2013 eine Ausgleichszahlung der Autonomen Region erhalten konnten:
–
Erhöhung des Luftverkehrs durch die Luftverkehrsunternehmen (im Folgenden: Maßnahme 1);
–
Förderung von Sardinien als Reiseziel durch die Luftverkehrsunternehmen (im Folgenden: Maßnahme 2) und
–
weitere Fördermaßnahmen der Flughafenbetreiber, die im Namen der Autonomen Region von anderen Dienstleistungsanbietern als den Luftverkehrsunternehmen durchgeführt werden (im Folgenden: Maßnahme 3).
Der regionale Beschluss Nr. 29/36 stellte zum einen klar, dass bei der Umsetzung von Art. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010 das Ziel, die Saisonabhängigkeit der Flugverbindungen zu reduzieren, darin bestand, die Flugfrequenz in der Zwischensaison und der Wintersaison zu erhöhen und neue Flugverbindungen zu eröffnen. Zum anderen wurde in diesem Beschluss darauf hingewiesen, dass das letztendliche Ziel, das mit den in Art. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010 vorgesehenen Maßnahmen zur Förderung einer regionalen Luftverkehrspolitik verfolgt werde, die Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts sowie die Entwicklung der lokalen Wirtschaft, des Tourismus und der Kultur der Insel Sardinien sei.
Hierfür wurden im regionalen Beschluss Nr. 29/36 die Kriterien, die Art und die Dauer der Transportdienstleistungen, für die im Zeitraum von 2010 bis 2013 eine Ausgleichszahlung gewährt werden konnte, sowie die Leitlinien für die Aufstellung und Bewertung der von den Flughafenbetreibern erstellten „Maßnahmenpläne“ definiert.
Konkret musste ein Flughafenbetreiber, um eine im Gesetz Nr. 10/2010 vorgesehene Finanzierung zu erhalten, der Autonomen Region einen detaillierten Maßnahmenplan zur Genehmigung vorlegen. In diesem Plan musste angegeben werden, welche der Maßnahmen 1 bis 3 der Flughafenbetreiber umzusetzen beabsichtigte, um die Ziele des Gesetzes Nr. 10/2010 zu erreichen. Dieser Plan musste gegebenenfalls durch spezifische Vereinbarungen zwischen dem Flughafenbetreiber und den Fluggesellschaften konkretisiert werden.
Wenn ein Flughafenbetreiber für die Maßnahme 1 eine Finanzierung erhalten wollte, musste der Maßnahmenplan, den er der Autonomen Region vorlegte, „Flugstrecken von strategischem Interesse“ (inländisch und international) benennen und jährliche Ziele im Hinblick auf die Flugfrequenz, neue Strecken und die Anzahl der Passagiere definieren.
Nach Angaben der italienischen Behörden stellte die Bedienung dieser Strecken von strategischer Bedeutung somit eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse dar, die die Fluggesellschaften als Gegenleistung für den Ausgleich erbrächten.
Ein Maßnahmenplan zur Umsetzung der Maßnahme 2 sollte spezifische Marketing- und Werbemaßnahmen zur Erhöhung der Passagierzahlen und zur Förderung des Einzugsgebiets des Flughafens festlegen.
Der regionale Beschluss Nr. 29/36 sah vor, dass den Maßnahmenplänen Prognosen für die Rentabilitätsaussichten der in ihnen aufgeführten Maßnahmen beizulegen waren.
Dem regionalen Beschluss Nr. 29/36 ist zu entnehmen, dass die Maßnahmenpläne bestimmte Grundsätze beachten mussten:
–
Die in den Plänen festgelegten Strecken durften sich nicht mit den Strecken überschneiden, die bereits im Rahmen einer Regelung über gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen betrieben werden;
–
die für jede subventionierte Strecke gewährte Finanzierung musste im Laufe der Zeit abnehmen;
–
die mit den Luftverkehrsunternehmen getroffene finanzielle Vereinbarung musste einen Plan zur Förderung des Gebiets umfassen.
Wenn die Autonome Region Unstimmigkeiten zwischen den von den Flughafenbetreibern vorgelegten Maßnahmenplänen einerseits und den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 10/2010 und seinen Durchführungsrechtsakten andererseits feststellte, konnte sie verlangen, dass diese Maßnahmenpläne geändert werden.
Nachdem die Autonome Region die verschiedenen ihr von den Flughafenbetreibern vorgelegten Maßnahmenpläne genehmigt hatte, verteilte sie die für jedes der Jahre 2010 bis 2013 verfügbaren Finanzmittel auf die Flughafenbetreiber.
Die Höhe dieser Ausgleichsleistungen wurde anhand der Differenz zwischen den geschätzten Kosten, die den Fluggesellschaften durch die Bedienung der strategischen Strecken und das Erreichen der jährlichen Passagierziele entstehen, einerseits und den tatsächlichen oder angenommenen Einnahmen durch den Verkauf von Flugtickets an Passagiere andererseits berechnet.
Lag die Summe der von den Flughafenbetreibern geforderten Ausgleichszahlungen über dem im Gesetz Nr. 10/2010 vorgesehenen Betrag, sah der regionale Beschluss Nr. 29/36 Kriterien für eine bevorzugte Gewährung vor.
Schließlich sahen die Durchführungsrechtsakte vor, dass die Flughafenbetreiber die Leistungen der Fluggesellschaften überwachen sollten. Insbesondere verlangten sie, dass die spezifischen Vereinbarungen zwischen den Flughafenbetreibern und den Fluggesellschaften die Anwendung von Sanktionen gegen Fluggesellschaften bei Nichteinhaltung der im Voraus festgelegten Ziele, insbesondere was die die Flugfrequenz und die Passagierzahlen betrifft, vorsahen.
2.

Zur Durchführung der streitigen Maßnahmen
Die Klägerin, die easyJet Airline Co. Ltd, ist eine zugelassene Fluggesellschaft mit Sitz in England und Wales (Vereinigtes Königreich), die ein Kurzstreckennetz zu und von Flughäfen der Europäischen Union, u. a. den Flughäfen Alghero, Cagliari-Elmas und Olbia, betreibt.
a)

Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 in Bezug auf den Flughafen Olbia
Der Betreiber des Flughafens Olbia veröffentlichte auf seiner Website einen Aufruf zur Interessenbekundung für den Abschluss von Marketing- und Werbeverträgen.
Auf diesen Aufruf zur Interessenbekundung hin legte die Klägerin einen Wirtschaftsplan für die Entwicklung von Flugverbindungen von und nach Olbia sowie ein Marketing- und Werbeprogramm vor. Darin forderte die Fluggesellschaft GEASAR auf, sich an der für die Durchführung des Marketing- und Werbeprogramms erforderlichen Investition zu beteiligen.
GEASAR prüfte den Wirtschaftsplan der Klägerin und legte einen eigenen Wirtschaftsplan vor, aus dem sich ergab, dass eine Beteiligung an der Investition, wie sie von der Klägerin vorgeschlagen wurde, für den Flughafenbetreiber rentabel wäre.
GEASAR legte der Autonomen Region Maßnahmenpläne für 2010 und für den Dreijahreszeitraum 2011 bis 2013 zusammen mit den entsprechenden Finanzierungsanträgen vor. Die Autonome Region genehmigte diese Maßnahmenpläne und setzte die Beträge, die GEASAR für 2010 und für den Zeitraum 2011 bis 2013 zu gewähren waren, durch die regionalen Beschlüsse Nr. 43/37 und 52/117 fest.
GEASAR und die Klägerin schlossen sodann drei Verträge, in denen sich die Klägerin verpflichtete, gegen Entgelt zum einen Punkt-zu Punkt-Verbindungen zwischen Olbia und den europäischen Flughäfen Bristol (Vereinigtes Königreich), Basel (Schweiz), London Gatwick (Vereinigtes Königreich), Mailand Malpensa (Italien), Berlin-Schönefeld (Deutschland), Lyon (Frankreich), Paris-Orly (Frankreich) und Madrid-Barajas (Spanien) beizubehalten oder durchzuführen und Ziele bezüglich der Passagierzahlen zu erreichen sowie zum anderen ein Marketing- und Werbeprogramm zur Förderung der Insel Sardinien umzusetzen.
Der erste dieser Verträge wurde am 17. März 2011 unterzeichnet und galt für den Zeitraum vom 28. März 2010 bis zum 27. März 2011. Der zweite Vertrag wurde am 25. Januar 2012 unterzeichnet und galt für den Zeitraum vom 27. März 2011 bis zum 30. März 2013. Ein letzter Vertrag mit GEASAR wurde am 1. März 2013 unterzeichnet und galt für den Zeitraum vom 27. März 2013 bis zum 30. März 2014.
b)

Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 in Bezug auf den Flughafen Cagliari-Elmas
SOGAER, die Betreiberin des Flughafens Cagliari-Elmas, veröffentlichte auf ihrer Website eine Mitteilung, mit der Fluggesellschaften aufgefordert wurden, Wirtschaftspläne für Flugverbindungen von und zu diesem Flughafen und für den Abschluss von Marketingverträgen zur Förderung der Insel Sardinien vorzulegen.
Die Klägerin legte SOGAER einen dreijährigen Wirtschaftsplan für die Entwicklung von Flugverbindungen von und nach Cagliari sowie ein Marketing- und Werbeprogramm vor. Eine wirtschaftliche Folgenuntersuchung, mit der ein externer Berater beauftragt wurde, kam zur Stützung dieses Plans zu dem Ergebnis, dass eine Investition in Marketingaktivitäten, wie sie in diesem Plan vorgesehen sei, für die Klägerin rentabel sei. Weiterhin ging diese Untersuchung davon aus, dass diese Investition die Wirtschaft der Insel Sardinien entwickeln werde und für SOGAER rentabel sei.
SOGAER legte der Autonomen Region Maßnahmenpläne für 2010 und für den Dreijahreszeitraum 2011 bis 2013 zusammen mit den entsprechenden Finanzierungsanträgen vor. Diese Pläne wurden genehmigt und die Beträge, die SOGAER für 2010 und für den Zeitraum von 2011 bis 2013 zugeteilt wurden, wurden durch die regionalen Beschlüsse Nr. 43/37 bzw. Nr. 52/117 festgesetzt.
Die Klägerin und SOGAER schlossen einen Vertrag mit der Nummer 25/2011 für den Zeitraum vom 29. März 2010 bis zum 28. März 2013 (im Folgenden: Vertrag Nr. 25/2011). Die Klägerin verpflichtete sich darin, zum einen Punkt-zu-Punkt-Flüge zwischen Cagliari-Elmas und London-Stansted (Vereinigtes Königreich), Genf, Basel und Berlin-Schönefeld beizubehalten oder durchzuführen und Ziele bezüglich der Passagierzahlen zu erreichen sowie zum anderen Marketing- und Werbemaßnahmen durchzuführen. Diese Leistungen gehörten zu den Maßnahmen 1 und 2.
In Art. 5 dieser Vereinbarung war festgelegt, dass dieser Vertrag von der Aufrechterhaltung und der Verlängerung der Finanzierung der SOGAER durch die Autonome Region abhängig war.
c)

Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 in Bezug auf den Flughafen Alghero
Was den Flughafen Alghero betrifft, waren Verträge, die zwischen SOGEAAL und der Gesellschaft Ryanair Ltd bereits 2003 geschlossen und seitdem verlängert worden waren, Gegenstand einer von einer italienischen Fluggesellschaft erhobenen Beschwerde. Diese führte zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV durch die Europäische Kommission am 12. September 2007 in Bezug auf eine mutmaßliche staatliche Beihilfe in Verbindung mit dem Flughafen Alghero zugunsten von Ryanair und anderen Luftfahrtunternehmen (
ABl. 2008, C 12, S. 7
). Am 27. Juni 2012 wurde dieses Verfahren erweitert, um zusätzliche Maßnahmen Italiens zu erfassen, die nicht Gegenstand der ursprünglichen Beschwerde waren (
ABl. 2013, C 40, S. 15
), darunter „alle seit dem Jahr 2000 gewährten Maßnahmen zugunsten von Ryanair und deren Tochtergesellschaft AMS sowie zugunsten aller anderen Fluggesellschaften, die den Flughafen nutzen[, wozu] insbesondere finanzielle Zuwendungen [gehören], die direkt von SOGEAAL oder aber indirekt über den Flughafenbetreiber im Rahmen mehrerer Vereinbarungen über die Erbringung von Flughafendienstleistungen und Vereinbarungen über Marketingdienstleistungen gewährt wurden, die ab dem Jahr 2000 mit Ryanair und anderen Luftfahrtunternehmen geschlossen wurden“.
Dieses Verfahren führte zum Erlass des Beschlusses (EU) 2015/1584 vom 1. Oktober 2014 in der Beihilfesache SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) zugunsten der Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. und mehreren Luftfahrtunternehmen, die am Flughafen Alghero tätig sind (
ABl. 2015, L 250, S. 38
, im Folgenden: Alghero-Beschluss), durch die Kommission, in dem sie in Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers u. a. die Auffassung vertrat, dass die von der Autonomen Region durchgeführten Maßnahmen, insbesondere die Verträge, die von SOGEAAL, die von der Autonomen Region kontrolliert werde, mit bestimmten Fluggesellschaften über die Förderung oder die Aufnahme neuer Flugverbindungen von und zum Flughafen Alghero sowie über Marketing- und Werbetätigkeiten geschlossen worden seien, keine Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellten.
Was den Zeitraum von 2010 bis 2013 betrifft, hat die Klägerin jedoch keinen Vertrag mit SOGEAAL geschlossen, der unter die vom Gesetz Nr. 10/2010 eingeführte Beihilferegelung fällt.
B.

Zum angefochtenen Beschluss
Am 30. November 2011 meldete die Italienische Republik bei der Kommission gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV das Gesetz Nr. 10/2010 an, das gemäß Kapitel III der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel [108 AEUV] (
ABl. 1999, L 83, S. 1
) geprüft wurde.
Mit Schreiben vom 23. Januar 2013 informierte die Kommission die Italienische Republik über ihren Beschluss, hinsichtlich der angemeldeten Regelung (im Folgenden: streitige Beihilferegelung) das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen (im Folgenden: Eröffnungsbeschluss). Mit der Veröffentlichung dieses Beschlusses im Amtsblatt der Europäischen Union vom 30. Mai 2013 (
ABl. 2013, C 152, S. 30
) forderte die Kommission die Beteiligten auf, zu der mutmaßlichen Beihilferegelung Stellung zu nehmen.
Die italienischen Behörden gaben ebenso wie die Beteiligten, darunter die Klägerin und die Betreiber der Flughäfen Alghero, Cagliari-Elmas und Olbia, schriftliche Erklärungen ab. Die Kommission übermittelte die Stellungnahmen der Beteiligten an die italienischen Behörden, die sich hierzu äußern konnten.
Mit Schreiben vom 24. Februar 2014 unterrichtete die Kommission die Beteiligten davon, dass sie am 20. Februar 2014 eine Mitteilung mit dem Titel „Leitlinien für staatliche Beihilfen für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften“ (
ABl. 2014, C 99, S. 3
, im Folgenden: Luftverkehrsleitlinien von 2014) angenommen habe und dass diese Leitlinien im vorliegenden Fall ab dem Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt gälten. Am 15. April 2014 wurde im Amtsblatt eine Mitteilung veröffentlicht, in der die Mitgliedstaaten und die Beteiligten aufgefordert wurden, zur Anwendung der Luftverkehrsleitlinien von 2014 auf die vorliegende Sache innerhalb einer Frist von einem Monat ab dem Zeitpunkt der Veröffentlichung dieser Leitlinien Stellung zu nehmen (
ABl. 2014, C 113, S. 30
). Am 4. Juli 2014 reichte die Klägerin ihre Stellungnahme ein.
Am 25. März 2015 forderte die Kommission bestimmte Unterlagen von der Klägerin an. Am 31. März 2015 übermittelte die Klägerin der Kommission diese Unterlagen, wobei sie bei dieser Gelegenheit zugleich eine ergänzende Stellungnahme vorlegte.
Am 1. und 14. Mai 2015 übermittelten die Klägerin und eine in ihrem Namen handelnde Beratungsgesellschaft der Kommission eine weitere ergänzende Stellungnahme.
Nach einer Sitzung mit den Dienststellen der Kommission legte die Klägerin am 1. Juni 2015 eine weitere Stellungnahme vor. Auf die Aufforderung, hierzu Stellung zu nehmen, reichten die italienischen Behörden am 17. September 2015 bei der Kommission eine Stellungnahme ein.
Am 29. Juli 2016 erließ die Kommission den Beschluss (EU) 2017/1861 über die staatliche Beihilfe SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italien – Ausgleichsleistungen für sardische Flughäfen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen (DAWI) (
ABl. 2017, L 268, S. 1
, im Folgenden: angefochtener Beschluss), dessen verfügender Teil wie folgt lautet:
„Artikel 1
(1)   Die Regelung, die Italien mit dem [Gesetz Nr. 10/2010] eingeführt hat, enthält keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zugunsten von SOGEAAL …, SOGAER … und GEASAR …
(2)   Die Regelung, die Italien mit dem Gesetz [Nr.] 10/2010 eingeführt hat, stellt eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zugunsten [von] Ryanair/AMS, [der Klägerin], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic und Vueling dar, insofern sie sich auf die Tätigkeiten dieser Luftverkehrsunternehmen am Flughafen Cagliari-Elmas und am Flughafen Olbia bezieht.
(3)   Die in Absatz 2 genannte staatliche Beihilfe wurde von Italien unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV gewährt.
(4)   Die in Absatz 2 genannte staatliche Beihilfe ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
(1)   Italien fordert die in Artikel 1 Absatz 2 genannte Beihilfe von den Empfängern zurück.
(2)   Unter der Berücksichtigung, dass Ryanair und AMS eine einzelne wirtschaftliche Einheit für die Zwecke des vorliegenden Beschlusses bilden, sind sie gesamtschuldnerisch haftbar für die Rückzahlung der staatlichen Beihilfe, die die beiden Unternehmen erhalten haben.
(3)   Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die von dem Tag, an dem die Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung gestellt wurde, bis zur tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
…
(5)   Italien stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 1 Absatz 2 genannte Beihilfe ein.
Artikel 3
(1)   Die in Artikel 1 Absatz 2 genannte Beihilfe wird sofort in wirksamer Weise zurückgefordert.
(2)   Italien stellt sicher, dass dieser Beschluss innerhalb von vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1)   Italien übermittelt der Kommission innerhalb von zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
–
Liste der Empfänger, die auf der Grundlage der in Artikel 1 Absatz 2 genannten Regelung eine Beihilfe erhalten haben, mit dem Gesamtbetrag der Beihilfe, den jeder von ihnen auf der Grundlage dieser Regelung erhalten hat;
–
Gesamtbetrag (Nennbetrag und Zinsen), der von jedem Empfänger zurückzufordern ist;
–
ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die getroffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
–
Unterlagen, die belegen, dass Rückzahlungsanordnungen an die Empfänger ergangen sind.
(2)   Italien unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 2 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Italien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Italien ausführliche Angaben zu den Beihilfebeträgen und den Zinsen, die von den Empfängern bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Italienische Republik gerichtet.“
Was die Tragweite des angefochtenen Beschlusses betrifft, führte die Kommission in dessen Erwägungsgründen 344 bis 346 aus, dass er nicht die Beihilfemaßnahmen umfassen dürfe, die bereits Gegenstand der gesonderten, oben in Rn. 32 angeführten Untersuchung seien. Obwohl nämlich nicht alle nach dem Gesetz Nr. 10/2010 durch die Durchführungsrechtsakte vorgesehenen Zahlungen von SOGEAAL für die Maßnahmen 1 und 2 im Rahmen von Verträgen erfolgten, die im Rahmen der ausschließlich den Flughafen Alghero betreffenden gesonderten Untersuchung geprüft worden waren, war die Kommission der Auffassung, dass doch die meisten dieser Zahlungen im Rahmen dieser anderen Rechtssache geprüft worden seien. Außerdem stellte sie fest, dass „nicht in allen Fällen klar unterschieden werden [kann], da für die finanziellen Beziehungen zwischen SOGEAAL und einem bestimmten Luftfahrtunternehmen in dem relevanten Zeitraum verschiedene Verträge galten, von denen nur einige in der [anderen angeführten] Rechtssache berücksichtigt wurden“. Sie war daher der Auffassung, dass alle Vereinbarungen, die SOGEAAL mit Luftverkehrsunternehmen im Rahmen der streitigen Beihilferegelung abgeschlossen habe, vom Anwendungsbereich des angefochtenen Beschlusses auszuschließen seien, d. h., mit anderen Worten, den Teil der streitigen Maßnahmen, die den Flughafen Alghero betreffen.
Schließlich war die Kommission in dem angefochtenen Beschluss der Auffassung, dass das im vorliegenden Fall eingeleitete Verfahren nicht die von den Flughafenbetreibern an andere Dienstleistungsanbieter als Luftverkehrsunternehmen gezahlte und unter die Maßnahme 3 fallende potenzielle Beihilfe betreffe. Daher erklärte sie im 346. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses, dass sie zu dieser Frage nicht Stellung nehmen könne.
Am 1. August 2016 übermittelten die italienischen Behörden der Klägerin eine nicht vertrauliche Fassung des angefochtenen Beschlusses und forderten sie auf, anzugeben, welche Daten in der im Amtsblatt veröffentlichten Fassung wegzulassen seien. Diese Veröffentlichung erfolgte am 18. Oktober 2017.
II.

Verfahren und Anträge der Parteien
Mit Klageschrift, die am 11. Januar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Nach zweifachem Schriftsatzwechsel und auf Vorschlag des Berichterstatters hat das Gericht beschlossen, das mündliche Verfahren zu eröffnen. Im Hinblick darauf sind die Klägerin und die Kommission im Rahmen prozessleitender Maßnahmen aufgefordert worden, Unterlagen vorzulegen und Fragen des Gerichts schriftlich zu beantworten sowie zur Zweckmäßigkeit einer Verbindung der vorliegenden Rechtssache mit der Rechtssache Volotea/Kommission (T‑607/17) Stellung zu nehmen; das Gericht hat diese Verbindung schließlich wegen Fragen im Zusammenhang mit der Vertraulichkeit bestimmter Informationen nicht vorgenommen. Die Parteien sind diesen Maßnahmen innerhalb der gesetzten Fristen nachgekommen.
Am 19. Juni 2019 hat das Gericht in seiner Vollversammlung auf Vorschlag der Ersten Kammer und des Vizepräsidenten gemäß Art. 28 seiner Verfahrensordnung beschlossen, die Sache an die in erweiterter Besetzung mit fünf Richtern tagende Erste Kammer zu verweisen.
In der Sitzung vom 2. Oktober 2019 haben die Parteien mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet. Am Ende der Sitzung ist das mündliche Verfahren abgeschlossen worden.
Mit Beschluss vom 7. November 2019 hat das Gericht beschlossen, das mündliche Verfahren wiederzueröffnen. Am 12. November 2019 hat es die Kommission aufgefordert, bestimmte Unterlagen vorzulegen, was diese innerhalb der gesetzten Frist getan hat. Die Klägerin hatte daraufhin Gelegenheit, am 20. Dezember 2019 ihre Stellungnahme zu diesen Unterlagen einzureichen, in der sie jedoch festgestellt hat, dass diese Unterlagen nicht in der Verfahrenssprache, sondern in italienischer Sprache vorgelegt worden seien. Auf die Aufforderung, dem Gericht mitzuteilen, ob sie mit dieser Bemerkung beantragen wolle, der Kommission aufzugeben, diese Unterlagen gemäß Art. 46 der Verfahrensordnung in der Verfahrenssprache vorzulegen, hat die Klägerin jedoch am 29. Januar 2020 geantwortet, dass sie keine solche Mängelbehebung beantrage. Unter diesen Umständen hat das Gericht am 4. Februar 2020 das mündliche Verfahren geschlossen.
Auf Antrag der Kommission, sich zur Stellungnahme der Klägerin vom 20. Dezember 2019 äußern zu können, hat das Gericht mit Beschluss vom 25. Februar 2020 entschieden, das mündliche Verfahren wiederzueröffnen und nach Einreichung der Stellungnahme der Kommission innerhalb der gesetzten Frist das mündliche Verfahren erneut geschlossen.
Die Klägerin beantragt,
–
den angefochtenen Beschluss in vollem Umfang, jedenfalls aber insoweit für nichtig zu erklären, als er die vermeintlich rechtswidrige staatliche Beihilfe für die Klägerin betrifft;
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt,
–
die Klage abzuweisen;
–
der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
III.

Rechtliche Würdigung
A.

Zur Zulässigkeit
In ihrer Klagebeantwortung macht die Kommission geltend, die Klage sei unzulässig, soweit sie zum einen auf Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses und zum anderen auf Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 2 dieses Beschlusses gerichtet sei, soweit dieser Abs. 2 andere Fluggesellschaften als die Klägerin betreffe.
Die Klägerin sei zwar befugt, auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses zu klagen, soweit er sie betreffe, und insoweit die verschiedenen Passagen des Beschlusses anzufechten, auf die der beanstandete verfügende Teil gestützt werde, insbesondere diejenigen, die sich wie die des Abschnitts 7.2.1 auf Art. 1 Abs. 2 dieses Beschlusses bezögen, doch könne sie nicht die Nichtigerklärung der Entscheidung in ihrer Gesamtheit erwirken. Die Klägerin habe nämlich nicht erläutert, warum sie die diesen Beschluss zugunsten anderer Unternehmen, wie etwa konkurrierender Gesellschaften, für nichtig erklären lassen wolle.
Im Übrigen könne die Klägerin nicht unmittelbar auf Nichtigerklärung der Feststellung in Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses klagen, wonach die Flughäfen keine staatlichen Beihilfen erhalten hätten. Diese Feststellung werde nämlich durch die Ausführungen in Abschnitt 7.2.2 des angefochtenen Beschlusses untermauert, die die Klägerin als Fluggesellschaft nicht unmittelbar und individuell beträfen.
Die Klägerin vertritt u. a. unter Berufung auf Rn. 31 des Urteils vom 17. September 1992, NBV und NVB/Kommission (
T‑138/89
,
EU:T:1992:95
), die Ansicht, dass sie berechtigt sei, über den verfügenden Teil hinaus die Gründe anzufechten, auf die sich dieser Teil notwendigerweise stütze. Im vorliegenden Fall sei jedoch offensichtlich, dass die Feststellung des Vorliegens einer Beihilfe auf der Ebene von Fluggesellschaften wie der Klägerin, die als die tatsächlichen Begünstigten der streitigen Beihilferegelung angesehen würden, von der – untrennbaren – Feststellung abhängig gewesen sei, dass auf der Ebene der Flughafenbetreiber, die von der Kommission als bloße „zwischengeschaltete Stellen“ eingestuft worden seien, die die von der Autonomen Region gewährten finanziellen Vorteile weitergeleitet hätten, keine Beihilfeelemente vorlägen. Somit sei die Klägerin berechtigt, die letztgenannte Feststellung anzufechten, um dartun zu können, dass sie nicht die tatsächliche Begünstigte dieser Maßnahmen sei und die Kommission von ihr folglich nicht die Rückzahlung von Beträgen an die Autonome Region verlangen könne.
Außerdem macht sie geltend, dass sie die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses in vollem Umfang, mithin einschließlich der Passagen, in denen sie nicht namentlich genannt sei, beantragen könne, wobei sie darauf hinweist, dass sie jedenfalls einen Hilfsantrag auf Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, soweit er ausschließlich sie selbst betreffe, gestellt habe.
Hierzu ist festzustellen, dass nach Art. 263 Abs. 4 AEUV jede natürliche oder juristische Person unter den Bedingungen der Abs. 1 und 2 dieses Artikels gegen die an sie gerichteten oder sie unmittelbar und individuell betreffenden Handlungen sowie gegen Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die sie unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen, Klage erheben kann.
Da der angefochtene Beschluss ausschließlich an die Italienische Republik gerichtet ist, ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung andere Personen als die Adressaten eines Beschluss nur dann geltend machen können, von ihm individuell betroffen zu sein, wenn der Beschluss sie wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und sie daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten (Urteile vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission,
25/62
,
EU:C:1963:17
, S.
, und vom 28. Juni 2018, Andres [Insolvenz Heitkamp BauHolding]/Kommission,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, Rn.41).
Im Bereich der staatlichen Beihilfen hat der Gerichtshof klargestellt, dass ein Unternehmen einen Beschluss der Kommission, mit dem eine sektorielle Beihilferegelung verboten wird, grundsätzlich nicht anfechten kann, wenn es von ihm nur wegen seiner Zugehörigkeit zu dem fraglichen Sektor und seiner Eigenschaft als durch diese Regelung potenziell Begünstigter betroffen ist. Eine solche Entscheidung ist nämlich für ein solches Unternehmen eine generelle Rechtsnorm, die für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber einer allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppe erzeugt (vgl. Urteile vom 19. Oktober 2000, Italien und Sardegna Lines/Kommission,
C‑15/98 und C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 28. Juni 2018, Andres [Insolvenz Heitkamp BauHolding]/Kommission,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, Rn.
).
Berührt eine Entscheidung jedoch eine Gruppe von Personen, die zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung anhand von den Mitgliedern der Gruppe eigenen Merkmalen feststanden oder feststellbar waren, können diese Personen von der Entscheidung insoweit individuell betroffen sein, als sie zu einem beschränkten Kreis von Wirtschaftsteilnehmern gehören (vgl. Urteil vom 13. März 2008, Kommission/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, Urteile vom 27. Februar 2014, Stichting Woonpunt u. a./Kommission,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, Rn.
, und vom 28. Juni 2018, Andres [Insolvenz Heitkamp BauHolding]/Kommission,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, Rn.
).
So sind die tatsächlich Begünstigten von Einzelbeihilfen im Rahmen einer Beihilferegelung, deren Rückforderung die Kommission angeordnet hat, aus diesem Grund im Sinne von Art. 263 Abs. 4 AEUV individuell betroffen (Urteile vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
, und vom 28. Juni 2018, Andres [Insolvenz Heitkamp BauHolding]/Kommission,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, Rn.
; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 19. Oktober 2000, Italien und Sardegna Lines/Kommission,
C‑15/98 und C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, Rn.
und
).
Neben dem oder den begünstigten Unternehmen sind u. a. dessen bzw. deren Konkurrenzunternehmen als von einer Entscheidung der Kommission, mit der das nach Art. 108 Abs. 2 AEUV eröffnete Verfahren abgeschlossen wird, individuell betroffen angesehen worden, wenn sie im Rahmen dieses Verfahrens eine aktive Rolle gespielt haben und sofern ihre Marktstellung durch die Beihilfe, die Gegenstand des angefochtenen Beschlusses ist, spürbar beeinträchtigt wurde (Urteile vom 28. Januar 1986, Cofaz u. a./Kommission,
169/84
,
EU:C:1986:42
, Rn.
, vom 22. November 2007, Sniace/Kommission,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, Rn.
, und vom 17. September 2015, Mory u. a./Kommission,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall betrifft der verfügende Teil der angefochtenen Entscheidung sowohl die Italienische Republik als auch die Flughafenbetreiber und Fluggesellschaften. Da der Antrag auf Nichtigerklärung sowohl auf diesen Beschluss insgesamt als auch auf den Beschluss insoweit, als er die Klägerin betrifft, gerichtet ist, ist zu ermitteln, inwieweit die Klägerin Klage auf Nichtigerklärung dieses Beschlusses erheben kann.
Die Klägerin wird in Art. 1 Abs. 2 des angefochtenen Beschlusses als Begünstigte der streitigen Beihilferegelung bezeichnet. Außerdem ist sie nach Art. 2 dieses Beschlusses verpflichtet, den italienischen Behörden die aufgrund der streitigen Beihilferegelung erhaltenen Beträge zu erstatten.
Unter diesen Umständen ist die Klage, soweit sie auf die Nichtigerklärung dieser beiden Bestimmungen in Bezug auf die Klägerin gerichtet ist, im Hinblick auf Art. 263 Abs. 4 AEUV zulässig, und die Klägerin kann im Rahmen dieser Klage zur Stützung ihres Antrags auf Nichtigerklärung dieser beiden Bestimmungen jeden Klagegrund geltend machen, der geeignet ist, darzutun, dass sie nicht Begünstigte der streitigen Beihilferegelung war; dies gilt in diesem Rahmen einschließlich von Argumenten, mit denen dargetan werden soll, dass die Flughafenbetreiber und nicht die Fluggesellschaften, wie die Klägerin, die tatsächlichen Begünstigten der streitigen Beihilferegelung waren.
Im Rahmen dieser Klage ist das Gericht jedoch nur mit den Teilen der Entscheidung befasst, die die Klägerin betreffen. Somit sind diejenigen Teile, die andere Adressaten betreffen, nicht Teil des Streitgegenstands, über den das Gericht zu entscheiden hat (Urteil vom 14. September 1999, Kommission/AssiDomän Kraft Products u. a.,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, Rn.
). Somit kann das Gericht im Rahmen der vorliegenden Klage über die Rechtmäßigkeit von Art. 1 Abs. 2 und Art. 2 des angefochtenen Beschlusses nur entscheiden, soweit diese Bestimmungen die Klägerin betreffen. Folglich ist der Antrag auf Nichtigerklärung, soweit er auf die Nichtigerklärung dieser Bestimmungen in Bezug auf andere darin genannte Fluggesellschaften gerichtet ist, mangels Klagebefugnis der Klägerin unzulässig.
Im Übrigen kann die Klägerin entgegen ihrem Vorbringen nicht unmittelbar auf Nichtigerklärung von Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses klagen. Diese Bestimmung betrifft nämlich nur die Flughafenbetreiber, hinsichtlich derer die Kommission der Auffassung war, dass die streitige Beihilferegelung keine staatliche Beihilfe enthalte. Da die Klägerin als Fluggesellschaft jedoch nicht im Wettbewerb mit diesen Flughafenbetreibern steht, ist sie nicht zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses befugt.
Unter diesen Umständen ist der Antrag auf Nichtigerklärung nur insoweit zulässig, als er auf die Nichtigerklärung des angefochtenen Beschlusses, soweit er die Klägerin betrifft, gerichtet ist. Im Übrigen ist er als unzulässig zurückzuweisen.
B.

Zum Antrag auf Nichtigerklärung
Zur Stützung ihrer Klage macht die Klägerin sechs Gründe für die Nichtigkeit des angefochtenen Beschlusses geltend, und zwar:
–
erstens einen offensichtlichen Beurteilungsfehler in Bezug auf die Einstufung der von den Flughafenbetreibern an die Klägerin geleisteten Zahlungen als „staatliche Mittel“, deren Gewährung dem italienischen Staat zuzurechnen sei;
–
zweitens einen offensichtlichen Beurteilungsfehler in Bezug auf den Empfang eines Vorteils durch die Luftverkehrsunternehmen;
–
drittens einen offensichtlichen Beurteilungsfehler in Bezug auf die Frage, ob die streitigen Maßnahmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen;
–
viertens einen offensichtlichen Beurteilungsfehler in Bezug auf die fehlende Möglichkeit, die streitigen Maßnahmen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären;
–
fünftens einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes in Bezug auf die Anordnung der Rückforderung der Beihilfe bei der Klägerin;
–
sechstens eine unzureichende und widersprüchliche Begründung des angefochtenen Beschlusses.
1.

Zum ersten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf die Einstufung der von den Flughafenbetreibern an die Klägerin geleisteten Zahlungen als staatliche Mittel, deren Gewährung dem italienischen Staat zuzurechnen sei
Im Rahmen des ersten Klagegrundes wendet sich die Klägerin gegen die ihres Erachtens in den Erwägungsgründen 355 bis 361 des angefochtenen Beschlusses enthaltene Analyse der Kommission, wonach zum einen die Autonome Region eine Kontrolle über die Flughafenbetreiber ausgeübt habe, was impliziere, dass die Entscheidungen von SOGAER und GEASAR, den Fluggesellschaften Mittel zu gewähren, staatliche Mittel mobilisiert hätten und dem italienischen Staat zuzurechnen seien, und wonach zum anderen die Flughafenbetreiber in dem Sinne als Mittler der Autonomen Region gehandelt hätten, als ihr Verhalten durch das Gesetz Nr. 10/2010 und die von der Autonomen Region genehmigten Maßnahmenpläne bestimmt gewesen sei, was impliziere, dass ihre Entscheidungen, den Fluggesellschaften vertraglich die in Rede stehenden Mittel zu gewähren, letztlich dem italienischen Staat zuzurechnen seien.
Die Kommission beantragt, den ersten Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Die beiden Teile des ersten Klagegrundes sind nacheinander zu prüfen.
a)

Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes: Bestehen einer Kontrolle der Autonomen Region über die Flughafenbetreiber
Unter Bezugnahme auf die Erwägungsgründe 55 und 58 des angefochtenen Beschlusses hat die Klägerin in der Klageschrift zunächst geltend gemacht, dass die Schlussfolgerung der Kommission, wonach die der Klägerin von den Flughafenbetreibern von Cagliari-Elmas und Olbia gezahlten Mittel staatliche Beihilfen darstellten, weil die beiden betroffenen Flughäfen der Kontrolle des italienischen Staates, im vorliegenden Fall der Autonomen Region, unterständen, insoweit unzutreffend sei und die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses beeinträchtige. Diese Betreiber können nämlich nicht als öffentliche Unternehmen angesehen werden. Ihre Entscheidungen, u. a. die Entscheidung, Verträge mit der Klägerin zu schließen, seien daher nicht dem italienischen Staat zuzurechnen, und ihre finanziellen Mittel, die für die Vergütung der Klägerin verwendet worden seien, könnten nicht als staatliche Mittel angesehen werden.
Die Kommission beantragt, diesen Teil zurückzuweisen. Sie habe sich im angefochtenen Beschluss entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht darauf gestützt, dass die Flughafenbetreiber vom Staat gehalten worden seien, um zu dem Schluss zu gelangen, dass die von den Flughafenbetreibern an die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen geleisteten Zahlungen staatliche Mitteln beinhaltet hätten und dem italienischen Staat zuzurechnen seien. Die Klägerin verkenne somit den Inhalt der Erwägungsgründe 52 bis 58 des angefochtenen Beschlusses und die Tatsache, dass die Kommission in dem Teil des angefochtenen Beschlusses, der diesen Aspekt behandle, nämlich dessen Abschnitt 7.2.1.2, diese Schlussfolgerung ausschließlich aus der Feststellung abgeleitet habe, dass diese Betreiber die von der Autonomen Region ausgearbeitete streitige Beihilferegelung durchgeführt hätten. In Wirklichkeit habe die Frage, ob die Flughafenbetreiber im Eigentum der öffentlichen Hand stünden, bei dieser Beurteilung keine Rolle gespielt, zumal die Beihilferegelung unterschiedslos zugunsten aller sardischen Flughäfen eingeführt worden sei, unabhängig davon, ob die Anteile an ihren jeweiligen Kapitalstrukturen von öffentlichen oder privaten Akteuren gehalten worden seien.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 107 Abs. 1 AEUV staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. So müssen für die Einstufung als „staatliche Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV vier Voraussetzungen erfüllt sein: Es muss sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln, diese Maßnahme muss geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, dem Begünstigten muss durch sie ein Vorteil gewährt werden, und sie muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen (vgl. Urteil vom 13. September 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Was die erste Voraussetzung betreffend das Vorliegen einer staatlichen Maßnahme oder einer Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel angeht, müssen Vorteile, damit sie als Beihilfen im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingestuft werden können, zum einen unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährt werden und zum anderen dem Staat zuzurechnen sein (vgl. Urteile vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 13. September 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung), wobei diese beiden Teilvoraussetzungen kumulativ sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 28. März 2019, Deutschland/Kommission,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 5. April 2006, Deutsche Bahn/Kommission,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission im 52. Erwägungsrund des angefochtenen Beschlusses zwar festgestellt, dass die Betreiber der Flughäfen Alghero, Cagliari-Elmas und Olbia Gesellschaften mit beschränkter Haftung seien, die ersten beiden Publikumsgesellschaften seien und die dritte von einem Luftfahrtunternehmen kontrolliert werde.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist jedoch festzustellen, dass sich die Kommission im angefochtenen Beschluss nicht auf einen dieser die öffentliche oder private Kapitalstruktur der Betreiber der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia betreffenden Gesichtspunkte gestützt hat, um die Mittel, die die Klägerin von diesen Betreibern erhalten hat, im Hinblick auf die im Urteil vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), aufgestellten Voraussetzungen, wonach von einem öffentlichen Unternehmen gewährte Mittel grundsätzlich unter den Begriff „staatliche Mittel“ fallen, der Autonomen Region zuzurechnen.
Im maßgeblichen Teil des angefochtenen Beschlusses, insbesondere in den Erwägungsgründen 355 bis 361 unter der Überschrift „7.2.1.2. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit an den Staat“ hat sich die Kommission nämlich, um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass die von den Fluggesellschaften bezogenen Zahlungen aus Mitteln des italienischen Staats, im vorliegenden Fall der Autonomen Region, stammten und dem italienischen Staat zuzurechnen seien, im Wesentlichen auf die Beschreibung des von dieser Autonomen Region eingerichteten Mechanismus, dem zufolge diese staatliche Einrichtung den Flughafenbetreibern von ihnen beantragte Finanzierungen unter der Bedingung zur Verfügung stellte, dass die Flughafenbetreiber ihr Maßnahmenpläne zur Genehmigung vorlegen, in denen sie darlegen mussten, wie sie die Gelder zu nutzen gedachten, namentlich um die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen zu bezahlen, gestützt, um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass die von den Fluggesellschaften bezogenen Zahlungen aus Mitteln des italienischen Staats, im vorliegenden Fall der Autonomen Region, stammten und dem italienischen Staat zuzurechnen waren.
Unter diesen Umständen kann der erste Teil des ersten Klagegrundes nur als unbegründet zurückgewiesen werden, da er auf der fehlerhaften Prämisse beruht, die Kommission habe die Mittel, die die Klägerin von den Betreibern der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia erhalten hat, dem italienischen Staat zugerechnet, indem sie sich darauf gestützt habe, dass diese Betreiber von der öffentlichen Hand gehalten würden.
In ihrer Erwiderung macht die Klägerin jedoch geltend, dass der angefochtene Beschluss auch dann, wenn die Kommission die in Rede stehende Beihilfe dem italienischen Staat nicht deshalb zugerechnet hätte, weil die Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia vom Staat kontrolliert würden, mit einem Widerspruch behaftet sei, da die dem Betreiber des Flughafens Alghero gewährten Beihilfen, obwohl sie unter die durch das Gesetz Nr. 10/2010 eingeführte streitige Beihilferegelung fielen, mit der Begründung anders behandelt worden seien, dass der Flughafen von der Autonomen Region gehalten werde. Die Klägerin wirft der Kommission insbesondere vor, dass sie in der den Flughafen Alghero betreffenden Entscheidung nicht geprüft habe, ob der Betreiber dieses Flughafens im vorliegenden Fall als Mittler der Autonomen Region gehandelt habe.
Hierzu hat die Kommission auf die Aufforderung, schriftlich auf eine Frage des Gerichts zu diesem Punkt zu antworten, erläutert, dass die überwiegende Mehrheit der Zahlungen, die vom Betreiber des Flughafens Alghero im Rahmen der streitigen Beihilferegelung vorgenommen worden seien, Vereinbarungen betroffen habe, die vor dem Erlass dieser Regelung mit den Fluggesellschaften geschlossen und bereits im Alghero-Beschluss geprüft worden seien. Weiterhin hat sie in ihrer Antwort unter Bezugnahme auf den 345. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses darauf hingewiesen, dass sie aufgrund der Schwierigkeit, die im Rahmen der der streitigen Beihilferegelung vorausgegangenen Vereinbarungen erfolgten Finanzbewegungen von den tatsächlich aufgrund dieser Regelung vorgenommenen Finanzbewegungen zu unterscheiden, beschlossen habe, alle zwischen dem Betreiber des Flughafens Alghero und den auf diesem Flughafen tätigen Fluggesellschaften geschlossenen Vereinbarungen vom Anwendungsbereich des angefochtenen Beschlusses auszuschließen.
Somit hat die Kommission im angefochtenen Beschluss die Zahlungen, die der Betreiber des Flughafens Alghero an die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen aus Mitteln geleistet hat, die ihm von der Autonomen Region im Rahmen der streitigen Beihilferegelung gewährt worden waren, nicht förmlich geprüft. Im Übrigen hat die Kommission im „Alghero“-Beschluss zwar die Zahlungen, die dieser von der Autonomen Region gehaltene Flughafenbetreiber geleistet hat, anhand des Kriteriums des privaten Kapitalgebers beurteilt. Jedoch standen diese Zahlungen im Wesentlichen im Zusammenhang mit Verträgen, die vor dem Erlass der streitigen Beihilferegelung durch die Autonome Region, in der der Mechanismus zur Kontrolle der den Flughafenbetreibern gewährten Mittel durch diese Region vorgesehen war, geschlossen worden waren.
Daraus folgt, dass das Vorbringen der Klägerin, der Ansatz der Kommission sei widersprüchlich, zurückzuweisen ist.
Jedenfalls kann die Klägerin mit ihrem Vorbringen nicht mittelbar die Rechtmäßigkeit des „Alghero“-Beschlusses mit der Begründung in Frage stellen, dass die Kommission es in diesem Beschluss unterlassen habe, die Zahlungen zu prüfen, die der Betreiber des Flughafens Alghero den vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen aus Mitteln geleistet habe, die ihm von der Autonomen Region aufgrund der streitigen Beihilferegelung zugewiesen worden seien. Unabhängig von der Frage der Befugnis der Klägerin, in ihrer Eigenschaft als Fluggesellschaft gegen diesen Beschluss vorzugehen, ist nämlich festzustellen, dass die „Alghero“-Entscheidung mangels fristgerechter Klageerhebung nach Art. 263 AEUV bestandskräftig geworden ist.
Im Übrigen ist zur Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses, soweit darin nicht die Zahlungen geprüft wurden, die der Betreiber des Flughafens Alghero aufgrund der streitigen Beihilferegelung an die Fluggesellschaften, mit denen er Handelsverträge geschlossen hatte, geleistet hat, festzustellen, dass die Klägerin als Luftverkehrsunternehmen auf dem Luftverkehrsmarkt und nicht auf dem Markt für Flughafendienstleistungen und ‑infrastrukturen tätig ist. Unter diesen Umständen ist die Klägerin, da sie nicht mit dem Betreiber des Flughafens Alghero im Wettbewerb steht, nicht befugt, gegen diesen Teil des angefochtenen Beschlusses vorzugehen.
Abschließend ist vorsorglich auch darauf hinzuweisen, dass die Gründe, aus denen die Kommission den in Rede stehenden Sachverhalt in einer früheren Entscheidung, im vorliegenden Fall im Alghero-Beschluss, abweichend beurteilt haben soll, jedenfalls nicht die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses beeinträchtigen können (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Juli 2008, Chronopost und La Poste/UFEX u. a.,
C‑341/06 P und C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, Rn.
, sowie vom 16. Januar 2018, EDF/Kommission,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, Rn.
).
Nach alledem ist der erste Teil des ersten Klagegrundes zurückzuweisen.
b)

Zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes: Mittlerrolle der Flughafenbetreiber
Im Rahmen des zweiten Teils des ersten Klagegrundes stellt die Klägerin sowohl die staatliche Herkunft der Gelder, die von den Flughafenbetreibern für ihre Vergütung im Rahmen der von diesen mit ihr abgeschlossenen Verträge verwendet wurden, als auch die Zurechenbarkeit der von den Flughafenbetreibern im Rahmen der Erfüllung der von diesen mit Fluggesellschaften wie der Klägerin geschlossenen Verträge über Ziele im Hinblick auf den Flugbetrieb und über die Erbringung von Marketingdienstleistungen vorgenommenen Zahlungen an die Autonome Region in Abrede.
Was die staatliche Herkunft der in Rede stehenden Mittel anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel nicht zwangsläufig eine von der Zentralgewalt des betreffenden Staates erlassene Maßnahme sein muss. Sie kann auch von einer Stelle unterhalb der zentralstaatlichen Ebene, wie der Autonomen Region, ausgehen. Eine von einer Gebietskörperschaft und nicht vom Zentralstaat erlassene Maßnahme kann nämlich eine Beihilfe darstellen, wenn die Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllt sind (Urteile vom 14. Oktober 1987, Deutschland/Kommission,
248/84
,
EU:C:1987:437
, Rn.
, und vom 6. September 2006, Portugal/Kommission,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, Rn.
). Mit anderen Worten fallen Maßnahmen, die von Stellen unterhalb der zentralstaatlichen Ebene, dezentralisierten, föderalen, regionalen oder sonstigen Stellen der Mitgliedstaaten erlassen werden, unabhängig vom Status und der Bezeichnung dieser Einrichtungen ebenso wie Maßnahmen des Bundes- oder Zentralstaats in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 1 AEUV, wenn dessen Voraussetzungen erfüllt sind (Urteile vom 6. März 2002, Diputación Foral de Álava u. a./Kommission,
T‑92/00 und T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, Rn.
, sowie vom 12. Mai 2011, Région Nord-Pas-de-Calais und Communauté d’agglomération du Douaisis/Kommission,
T‑267/08 und T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist im Zusammenhang mit der streitigen Beihilferegelung unstreitig, dass die Autonome Region den Flughafenbetreiber über einen mehrjährigen Zeitraum Mittel zur Verfügung gestellt hat, damit sie die Region Sardinien als Reiseziel bewerben, was sowohl das Erreichen von Zielen hinsichtlich der Anbindung der Insel von und zu ihren verschiedenen Flughäfen als auch die Erbringung von Marketingdienstleistungen beinhaltete. Die Klägerin bestreitet nicht, dass diese ursprünglich von der Autonomen Region stammenden und zunächst an die Flughafenbetreiber gezahlten Mittel staatliche Mittel sind und dass die Entscheidung, diesen Flughafenbetreibern solche Mittel zu gewähren, dem italienischen Staat zuzurechnen war. Es stellt sich jedoch die Frage, ob, wie die Klägerin geltend macht, die Beträge, die sie von diesen Betreibern in Erfüllung der mit ihnen geschlossenen Verträge erhalten hat, „staatliche Mittel“ waren bzw. noch waren und ob sie dem italienischen Staat im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV zuzurechnen waren.
1)

Zur Mobilisierung staatlicher Mittel
Insoweit geht sowohl aus dem von der Autonomen Region mittels der streitigen Beihilferegelung eingeführten Mechanismus als auch aus dessen Umsetzung in der Praxis hervor, dass die von dieser Region an die Flughafenbetreiber gezahlten Mittel diejenigen waren, die von den Flughafenbetreibern für die Vergütung der vertraglich beteiligten Gesellschaften verwendet wurden.
Zum einen sah die streitige Beihilferegelung nämlich eine Art Rechnungsabschlusssystem vor. Insbesondere sah der regionale Beschluss Nr. 29/36 vor, dass die ausgewählten Flughafenbetreiber einen Vorschuss in Höhe von 20 % der für das Referenzjahr geschuldeten Gelder, gefolgt von einer Zahlung einer zweiten, gestaffelten und an die Vorlage von Quartalsberichten geknüpften Rate in Höhe von 60 % und schließlich eine letzte Rate in Höhe von 20 % erhielten, wenn sie Unterlagen vorlegten, anhand deren die Autonome Region überprüfen konnte, dass die Tätigkeit ordnungsgemäß ausgeführt worden war, dass die Ziele erreicht worden waren und dass die angefallenen Kosten tatsächlich entstanden waren. Dieser Kontrollmechanismus sollte folglich verhindern, dass den Flughafenbetreibern weitere Beträge erstattet werden als die, die sie für die Vergütung der vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen wie der Klägerin aufgewendet hatten und die Gegenstand der in Art. 2 des angefochtenen Beschlusses vorgesehenen Rückforderungspflicht sind. Das Bestehen dieses Mechanismus bestätigt auch, dass die Leistungen dieser Luftverkehrsunternehmen von der Autonomen Region finanziert wurden, da die von den Flughafenbetreibern als Vergütung der vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen als Vorauszahlung gezahlten Beträge den Geldern entsprachen, die sie am Ende des Verfahrens von der Autonomen Region erhielten.
Wie zum anderen aus den Erwägungsgründen 242 bis 246 sowie 313, 314 und 317 des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, in denen die Stellungnahmen wiedergegeben werden, die die Flughafenbetreiber von Olbia und Cagliari-Elmas im Rahmen des Verwaltungsverfahrens vor der Kommission abgegeben hatten, erläuterten diese selbst, dass sie
de facto
die Beträge, die der Bezahlung der vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen entsprachen, die die Leistungen erbrachten, die von der Autonomen Region verlangt wurden, um den sardischen Tourismus zu bewerben, als Vorauszahlung gezahlt hatten und dass sie anschließend der Autonomen Region ihre Rechnungslegung über die tatsächlich angefallen Kosten präsentiert hatten, um dafür die Erstattung durch die Autonome Region zu erhalten. In diesem Rahmen trug der Betreiber des Flughafens Cagliari-Elmas sogar vor, dass die Autonome Region den Nachweis von ihm verlangt habe, dass die leistenden Luftverkehrsunternehmen die gesamten Beiträge der Region erhalten hatten und dass er daher nur eine zwischengeschaltete Stelle gewesen sei, die ihnen die von der Autonomen Region erhaltenen Beträge weitergeleitet habe. Zudem machte die Italienische Republik geltend, wie aus dem 340. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, dass der Flughafenbetreiber von Olbia die Beiträge, die er von der Autonomen Region erhalten habe, in voller Höhe an die Klägerin weitergeleitet habe.
Die von den Flughafenbetreibern verwendeten Gelder für die Vergütung der Klägerin im Rahmen der mit dieser geschlossenen Verträge stammten somit eindeutig aus dem Haushalt der Autonomen Region und stellten damit staatliche Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV dar. Auch wenn die Flughafenbetreiber in bestimmten Fällen, einschließlich über SFIRS, Kosten für Liquiditätsvorschüsse auf die später von der Autonomen Region zurückgezahlten Beträge zu tragen hatten, ändert dies im Übrigen nichts daran, dass sie nach ihren eigenen Angaben und im Einklang mit der streitigen Beihilferegelung die ihnen von der Autonomen Region gewährten Mittel, die ausschließlich Gegenstand der in Art. 2 des angefochtenen Beschlusses vorgesehenen Erstattungspflicht sind, in voller Höhe verwendet haben, um die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen wie die Klägerin zu vergüten.
Das Vorbringen der Klägerin, dass nicht sicher gewesen sei, dass die Mittel nach ihrer Weiterleitung von der Autonomen Region an die Flughafenbetreiber zu ihrer Vergütung gedient hätten, ist daher zurückzuweisen. Ebenso wenig stichhaltig ist der von der Klägerin geltend gemachte Umstand, dass die Modalitäten der Weiterleitung der von den Flughafenbetreibern erhaltenen Gelder an die Fluggesellschaften nicht im Gesetz Nr. 10/2010 erwähnt worden seien, da das mit der streitigen Beihilferegelung eingeführte System darin bestand, die von den Flughafenbetreibern im Rahmen von mit den Fluggesellschaften geschlossenen Verträgen durchgeführten Maßnahmen zu finanzieren, was letztlich durch Tatsachen bestätigt wurde und einer Weiterleitung von Mitteln an diese Fluggesellschaften über die Flughafenbetreiber entsprach.
Abgesehen von den Erklärungen der italienischen Regierung und der Flughafenbetreiber selbst im Rahmen des Verwaltungsverfahrens, das dem Erlass des angefochtenen Beschlusses vorausging, und den Tabellen im angefochtenen Beschluss wird die Übereinstimmung zwischen den Mitteln, die die Autonome Region den Flughafenbetreibern zur Verfügung gestellt hat, und den von diesen für die Vergütung der vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen verwendeten Mitteln im besonderen Fall der Klägerin durch den Inhalt der Vereinbarungen bestätigt, die sie mit den Betreibern der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia geschlossen hat.
Die Präambel des von der Klägerin mit SOGAER geschlossenen Vertrags Nr. 25/2011 bestimmte nämlich ausdrücklich, dass die Autonome Region entschieden hatte, ihre Marketinginvestitionen in die Verkehrs- und Tourismusindustrie zu erhöhen, dass sie hierzu SOGAER jährlich einen Betrag zur Verfügung stellte, den dieser Flughafenbetreiber zur Erreichung dieses Ziels ausgeben sollte, und dass SOGAER in Anbetracht der Verpflichtung der Autonomen Region eine Anzeige auf ihrer Website veröffentlicht hatte, um in Marketingmaßnahmen zu investieren, die entwickelt wurden, um die touristischen Attraktionen im Süden Sardiniens zu bewerben. Im Vertrag vom 17. März 2011 zwischen der Klägerin und GEASAR hieß es, dass die Klägerin zur Ausweitung ihrer Luftverkehrstätigkeiten ein Marketing- und Werbeprogramm zur Förderung der Region Sardinien entwickelt hatte, das unter finanzieller Beteiligung der an der touristischen Entwicklung der Insel interessierten Parteien, im vorliegenden Fall im Wesentlichen bzw. ausschließlich der Autonomen Region, durchgeführt werden sollte.
Außerdem enthielt der Vertrag Nr. 25/2011 eine Kündigungsklausel für den Fall der Einstellung oder des Widerrufs der von der Autonomen Region gewährten Finanzierung, womit die die von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegte Rolle der Flughafenbetreiber als Finanzmittler bestätigte wurde, die nach ihren eigenen Angaben im Verwaltungsverfahren, insbesondere nach den Angaben des Betreibers von Cagliari-Elmas, nur Fluggesellschaften auswählten, die in der Lage waren, die jährlichen Ziele für die Verkehrsfrequenz und das Fluggastaufkommen auf den strategischen Strecken von und zu den betroffenen Flughäfen zu erreichen.
Die Klägerin hält dem entgegen, dass der regionale Beschluss Nr. 29/36, wie im Übrigen im 74. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses erwähnt werde, ausdrücklich vorsehe, dass in den Maßnahmenplänen die Höhe der von jedem Flughafenbetreiber investierten Eigenmittel sowie die Höhe der Beiträge etwaiger anderer privater Investoren, die von der Erhöhung des Luftverkehrs profitierten, wie die, die in den Bereichen Tourismus, Handel, Landwirtschaft und Kultur tätig seien, anzugeben seien.
Dieses Argument geht jedoch, wie die Kommission geltend macht, ins Leere. Zum einen nämlich war die Klägerin auf eine entsprechende Frage hin nicht in der Lage, zu erläutern, welcher andere private Investor an der Haushaltsinitiative der Autonomen Region zur Förderung der Insel Sardinien als Reiseziel im Wege der Finanzierung von über die Flughafenbetreiber durchgeführte Maßnahmen beteiligt gewesen sein soll.
Zum anderen würde, selbst wenn man unterstellt, dass die von den Flughafenbetreibern erbrachten Leistungen teilweise und wenn auch jedenfalls nur in marginalem Umfang von anderen Investoren, darunter den Betreibern selbst, kofinanziert wurden, dies jedenfalls nichts an der staatlichen Herkunft der von diesen Flughafenbetreibern für die Vergütung der Fluggesellschaften im Rahmen der streitigen Beihilferegelung verwendeten Mittel ändern, bei denen es sich um die einzigen Mittel handelt, die diese Fluggesellschaften dem italienischen Staat in Durchführung des angefochtenen Beschlusses zu erstatten haben. Wäre der Argumentation der Klägerin zu folgen, würde es im Übrigen genügen, dass ein Mitgliedstaat eine Kofinanzierung seiner Maßnahmen durch Wirtschaftsteilnehmer des privaten Sektors anfordert, um diese dem Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 1 AEUV zu entziehen.
Hinsichtlich der den Flughafenbetreibern von der Autonomen Region in Durchführung der streitigen Beihilferegelung gewährten Mittel macht die Klägerin ferner geltend, dass die Betreiber diese Mittel allein zu dem Zweck verwendet hätten, ihre Gewinne zu steigern, sie jedoch nicht im Allgemeininteresse verwaltet hätten. Nach Ansicht der Klägerin seien diese Mittel öffentlicher Herkunft und fungiblen Charakters nach ihrer Gewährung an diese Betreiber unterschiedslos in deren liquiden Bestand eingezahlt worden und seien damit zu privaten Mitteln geworden und ausschließlich zu Zwecken der Gewinnerzielung verwendet worden.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass im Bereich der staatlichen Beihilfen die mit staatlichen Maßnahmen verfolgten Ziele nicht genügen, um diese von vornherein von der Einordnung als „Beihilfen“ im Sinne von Art. 107 AEUV auszunehmen. Dieser Artikel unterscheidet nämlich nicht nach den Gründen oder Zielen der staatlichen Maßnahmen, sondern beschreibt diese nach ihren Wirkungen (vgl. Urteil vom 22. Dezember 2008, British Aggregates/Kommission,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung, Urteil vom 26. November 2015, Spanien/Kommission,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, Rn.
).
Da die Kommission bei der Prüfung einer Maßnahme dazu veranlasst sein kann, zu prüfen, ob ein Vorteil so angesehen werden kann, dass er mittelbar anderen Wirtschaftsteilnehmern als dem unmittelbaren Empfänger der Übertragung staatlicher Mittel gewährt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Juni 2002, Niederlande/Kommission,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, Rn.
und
), ist davon auszugehen, dass, sofern wie im vorliegenden Fall nachgewiesen werden kann, dass ein Vorteil aus staatlichen Mitteln vom unmittelbaren Empfänger an einen Endempfänger weitergereicht wurde, es unerheblich ist, ob diese Weitergabe vom unmittelbaren Empfänger gemäß einer geschäftlichen Logik vorgenommen wurde oder im Gegenteil einem im Allgemeininteresse liegenden Ziel entsprach.
Dies wird durch die Rechtsprechung bestätigt, nach der ein Vorteil, der bestimmten natürlichen oder juristischen Personen unmittelbar gewährt wird, einen mittelbaren Vorteil und damit eine staatliche Beihilfe für andere juristische Personen, die Unternehmen sind, darstellen kann (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, Rn.
bis
, vom 13. Juni 2002, Niederlande/Kommission,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, Rn.
und
bis
, vom 4. März 2009, Associazione italiana del risparmio gestito und Fineco Asset Management/Kommission,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, Rn.
, sowie vom 15. Juni 2010, Mediaset/Kommission,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). In den Rechtssachen, in denen diese Urteile ergangen sind, erfolgte die Übertragung des Vorteils durch natürliche oder juristische Personen, die unmittelbare Empfänger staatlicher Mittel waren, im Rahmen einer Geschäftsbeziehung, was bestätigt, dass das Vorliegen eines geschäftlichen Grundes, der der Übertragung zugrunde lag, keine Auswirkung auf die Beurteilung anhand von Art. 107 Abs. 1 AEUV hat, wie die Mittel staatlicher Herkunft bis zum Endempfänger geflossen sind.
Auch der von der Klägerin geltend gemachte Umstand, dass die Autonome Region keine öffentliche Stelle oder Einrichtung benannt habe, deren einzige Aufgabe darin bestanden hätte, die in Rede stehenden Mittel zu verwalten, ist für die Einstufung der streitigen Zahlungen zugunsten der Klägerin als „staatliche Mittel“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV unerheblich.
Zwar ist nämlich bereits entschieden worden, dass durch den Begriff der Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel nicht nur unmittelbar vom Staat gewährte Vorteile, sondern auch Vorteile einbezogen werden sollen, die durch von ihm zur Durchführung der Beihilferegelung errichtete oder damit beauftragte öffentliche oder private Einrichtungen gewährt werden (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 22. März 1977, Steinike und Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, Rn.
, vom 17. März 1993, Sloman Neptun,
C‑72/91 und C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, Rn.
, sowie vom 30. Mai 2013, Doux Élevage und Coopérative agricole UKL-ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, Rn.
). Der Gerichtshof hat somit die Einbeziehung von Vorteilen, die von nicht staatlichen Einrichtungen gewährt werden, in den Anwendungsbereich von Art. 107 Abs. 1 AEUV mit der Notwendigkeit gerechtfertigt, die praktische Wirksamkeit der in den Art. 107 bis 109 AEUV festgelegten Vorschriften über „staatliche Beihilfen“ zu wahren, indem verhindert wird, dass die Vorschriften über staatliche Beihilfen allein dadurch umgangen werden, dass unabhängige Einrichtungen geschaffen werden, denen die Verteilung der Beihilfen übertragen wird (Urteil vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, Rn.
).
Aus dieser Rechtsprechung kann jedoch nicht geschlossen werden, dass nur die unmittelbar vom Staat, d. h. ohne zwischengeschaltete Stelle, verteilten Vorteile, und diejenigen, die durch Einrichtungen, die mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet oder mit Aufgaben von allgemeinem Interesse betraut sind und zur Durchführung der Beihilfe errichtet oder damit beauftragt wurden, gewährten werden, in den Anwendungsbereich des in Art. 107 Abs. 1 AEUV genannten Verbots fallen. Vielmehr kann, worauf zuvor bereits hingewiesen worden ist, sogar ein bestimmten natürlichen oder juristischen Personen unmittelbar gewährter Vorteil einen mittelbaren Vorteil darstellen und damit eine Beihilfe für andere juristische Personen, die Unternehmen sind (vgl. oben, Rn. 108), und zwar ohne dass verlangt wurde, dass die fraglichen Vorteile über eine Stelle weitergeleitet wurden, die von diesem Staat mit der Durchführung der Beihilfe speziell beauftragt oder dafür errichtet wurde.
Was die Bezugnahme der Klägerin auf die Urteile vom 16. Mai 2000, Frankreich/Ladbroke Racing und Kommission (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, Rn.
), und vom 15. Januar 2013, Aiscat/Kommission (
T‑182/10
,
EU:T:2013:9
, Rn.
), anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass diese Rechtssachen Situationen betrafen, in denen es um die Frage ging, ob Mittel, die von im Rahmen einer Konzession oder eines Monopols tätigen privaten Unternehmen eingenommen wurden, staatliche Mittel im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellen konnten, obwohl sie zu keinem Zeitpunkt den Konten der betroffenen Mitgliedstaaten formell gutgeschrieben waren.
Der Begriff „staatliche Mittel“ wurde im Kontext dieser Rechtssachen dahin gehend erweitert, dass Art. 107 Abs. 1 AEUV alle Geldmittel erfasst, auf die Behörden tatsächlich zur Unterstützung von Unternehmen zurückgreifen können, ohne dass es eine Rolle spielt, ob diese Mittel auf Dauer zum Vermögen des Staates gehören. So ist entschieden worden, dass, auch wenn die Beträge nicht auf Dauer zum Staatshaushalt gehören, für ihre Einstufung als „staatliche Mittel“ der Umstand genügt, dass sie ständig unter staatlicher Kontrolle und somit den zuständigen nationalen Behörden zur Verfügung stehen (Urteile vom 16. Mai 2000, Frankreich/Ladbroke Racing und Kommission,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, Rn.
, und vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, Rn.
).
Ähnlich stellte sich in der Rechtssache, in der das ebenfalls von der Klägerin angeführte Urteil vom 19. Dezember 2013, Association Vent De Colère! u. a. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), ergangen ist, die Frage, ob ein vom Endverbraucher getragener Mechanismus, mit dem die Mehrkosten, die Unternehmen durch eine Abnahmepflicht für Strom aus Windkraftanlagen zu einem Preis über dem Marktpreis entstehen, vollständig ausgeglichen werden, unter Art. 107 Abs. 1 AEUV fallen kann. Insbesondere stellte sich die Frage, ob Mittel, die von einer mit ihrer Verwaltung speziell beauftragten Einrichtung eingezogen wurden, als staatliche Mittel eingestuft werden können, obwohl sie nicht notwendigerweise in vollem Umfang über diese Einrichtung geleitet wurden. In Rn. 33 dieses Urteils hat der Gerichtshof festgestellt, dass diese Mittel vollständig unter staatlicher Kontrolle blieben, was ihre Einstufung als „staatliche Mittel“ rechtfertigte.
Somit bestätigen diese Urteile im Hinblick auf die Voraussetzung des Art. 107 Abs. 1 AEUV bezüglich des Vorliegens eines unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährten Vorteils, auch wenn sie Rechtssachen betreffen, in denen die in Rede stehenden Mittel anders als im vorliegenden Fall nicht unmittelbar aus dem Staatshaushalt stammten oder über diesen geleitet wurden, dass das entscheidende Kriterium das Ausmaß der staatlichen Kontrolle über die Gewährung des Vorteils, insbesondere über den Transmissionskanal für diesen Vorteil ist (Urteile vom 16. Mai 2000, Frankreich/Ladbroke Racing und Kommission,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, Rn.
, vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, Rn.
, und vom 19. Dezember 2013, Association Vent De Colère! u. a.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, Rn.
), und dass dies selbst dann gilt, wenn die Gewährung dieses Vorteils mit keiner förmlichen Übertragung staatlicher Mittel verbunden ist (vgl. Urteil vom 19. Dezember 2013, Association Vent De Colère! u. a.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In Anbetracht des Vorbringens der Klägerin im Hinblick auf die Urteile vom 16. Mai 2000, Frankreich/Ladbroke Racing und Kommission (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
), vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), und vom 19. Dezember 2013, Association Vent De Colère! u. a. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), das sich sowohl auf die Teilvoraussetzung der „staatlichen Mittel“ als auch auf die der Zurechenbarkeit an den Staat bezieht, ist jedoch auch zu prüfen, ob vorliegend die von den Flughafenbetreibern an die Fluggesellschaften wie die Klägerin gezahlten Beträge, die aus dem Haushalt des italienischen Staats, im vorliegenden Fall der Autonomen Region, stammten, noch als „staatliche Mittel“ eingestuft werden konnten, und ob die von den Flughafenbetreibern in Erfüllung der Verträge an die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen getätigten Zahlungen dem italienischen Staat, im vorliegenden Fall der Autonomen Region, zugerechnet werden konnten.
2)

Zur Zurechenbarkeit der von den Flughafenbetreibern zugunsten der Fluggesellschaften getätigten Zahlungen an die Autonome Region
Während insoweit anhand des Ausmaßes der staatlichen Kontrolle über die Gewährung des Vorteils beurteilt werden kann, ob davon ausgegangen werden kann, dass „staatliche Mittel“ für diesen Vorteil mobilisiert wurden, ist bei der Prüfung der in Art. 107 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Teilvoraussetzung der Zurechenbarkeit der betroffenen Maßnahme an den Staat dieses Ausmaß der Kontrolle auch bei der Prüfung der Frage zu berücksichtigen, ob angenommen werden kann, dass die öffentlichen Stellen am Erlass dieser Maßnahme beteiligt waren (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, Rn.
, und vom 28. März 2019, Deutschland/Kommission,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Diese Beteiligung kann aus einer Gesamtheit von Indizien abgeleitet werden, die sich aus den Umständen des konkreten Falles und aus dem Kontext ergeben, in dem diese Maßnahme ergangen ist, und insbesondere aus deren Umfang, ihrem Inhalt oder ihren Bedingungen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 16. Mai 2002, Frankreich/Kommission,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, Rn.
bis
und vom 17. September 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, Rn.
bis
).
Die Kommission hat im angefochtenen Beschluss festgestellt, dass die den Flughafenbetreibern von der Autonomen Region zur Verfügung gestellten Mittel gemäß den Anweisungen der Autonomen Region verwendet werden sollten und
de facto
verwendet worden seien, im vorliegenden Fall als Vergütung für die von den Fluggesellschaften erbrachten Dienstleistungen, nämlich die Einrichtung neuer Flugverbindungen, die Erhöhung der Frequenzen und die Erweiterung der Betriebszeiten bestehender Strecken, die Erreichung von Zielen bezüglich des Fluggastaufkommens und die Bereitstellung von Marketingdienstleistungen.
Zunächst ist das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, die Kommission habe im 75. Erwägungsgrund des Eröffnungsbeschlusses anerkannt, dass das Gesetz Nr. 10/2010 den Flughafenbetreibern keine Verpflichtung auferlege, einen bestimmten Teil der Ausgleichszahlungen an die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen zu übertragen, was sie daran hindere, anschließend im angefochtenen Beschluss das Gegenteil feststellen zu können. Da nämlich der Zweck des förmlichen Prüfverfahrens darin besteht, die Prüfung der von dem Mitgliedstaat angemeldeten Maßnahme zu vertiefen, entspricht es dem Geist und der Zielsetzung dieser vertieften Prüfung, dass die Kommission bei Abschluss dieser Prüfung zu anderen Schlussfolgerungen gelangen kann als den – naturgemäß vorläufigen – Ergebnissen, die sie im Eröffnungsbeschluss für das förmliche Prüfverfahren zur Rechtfertigung dieser Eröffnung des Verfahrens dargelegt hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. März 2009, Italien/Kommission,
T‑424/05
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2009:49
, Rn.
).
Was sodann den Einwand der Klägerin gegen die Feststellungen der Kommission in den Erwägungsgründen 357 bis 359 des angefochtenen Beschlusses betrifft, wonach das Verhalten der Flughafenbetreiber durch die Autonome Region anhand des Gesetzes Nr. 10/2010 und durch die Maßnahmenpläne, die vor dem Inkrafttreten von der Autonomen Region genehmigt werden müssten, bestimmt gewesen sei, ist festzustellen, dass das Gesetz Nr. 10/2010 die Flughafenbetreiber zwar als formale Empfänger der in diesem Gesetz vorgesehenen Zahlungen nennt.
Art. 3 Abs. 2 des Gesetzes Nr. 10/2010 sah jedoch ausdrücklich vor, dass die Kriterien, die Art und die Dauer des Verkehrsangebots sowie die Richtlinien für die Ausarbeitung der Maßnahmenpläne durch die Flughafenbetreiber durch Beschlüsse der Regionalregierung erlassen werden sollten, während Art. 3 Abs. 3 dieses Gesetzes ebenfalls ausdrücklich vorsah, dass den von den Flughafenbetreibern erstellten Maßnahmenplänen die entsprechenden Urkunden und Verträge beizufügen waren und dass sie nur finanziert würden, wenn sie im Einklang mit den Kriterien, der Art, der Dauer des Verkehrsangebots und den von der Regionalregierung erlassenen Richtlinien erstellt und vorab dem zuständigen Ausschuss zur verbindlichen Stellungnahme vorgelegt worden waren.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin, insbesondere ihrem Vortrag, dass das Gesetz Nr. 10/2010 keine spezielle Leitlinie oder verbindliche Anweisungen an die Flughafenbetreiber hinsichtlich der Verwendung der Mittel enthalte, die ihnen die Autonome Region aufgrund der streitigen Maßnahmen gewähren müsse, geht aus dem durch das Gesetz Nr. 10/2010 eingeführten Instrument hervor, dass die Bestimmungen dieses Gesetzes zwangsläufig zusammen mit den Vorschriften zu lesen waren, deren Erlass durch die Regionalregierung dieses Gesetz vorsah und die die im vorliegenden Fall in Rede stehenden, von der Autonomen Region getätigten Zahlungen an die Flughafenbetreiber bedingten. Diese Vorschriften, insbesondere der regionale Beschluss Nr. 29/36, sahen ausdrücklich vor, dass die Flughafenbetreiber ihre Maßnahmenpläne der Autonomen Region zur Genehmigung vorlegen mussten und dass diese Pläne, um für sie die von der Autonomen Region vorgesehene Finanzierung in Anspruch nehmen zu können, gemäß den Kriterien, der Art und der Dauer des Verkehrsangebots sowie den von der Regionalregierung festgelegten Richtlinien ausgearbeitet sein mussten.
Außerdem war der Mechanismus für die Erstattung der von den Flughafenbetreibern als Vorauszahlung gezahlten Beträge geeignet, der Autonomen Region zu ermöglichen, die Initiativen der Flughafenbetreiber zu kontrollieren, da nur die gemäß den Richtlinien der Autonomen Region und durch die Vorlage der einschlägigen Vertrags- und Rechnungsunterlagen gerechtfertigten Initiativen zu der von der streitigen Beihilferegelung vorgesehenen Finanzierung führen konnten. Die Klägerin macht insoweit geltend, dass die Flughafenbetreiber nach dem von der Autonomen Region eingeführten System erst zu einem Zeitpunkt kontrolliert worden seien, zu dem sie bereits 80 % der vorgesehenen Finanzierung erhalten hätten. Es ist jedoch festzustellen, dass neben der Tatsache, dass die Maßnahmenpläne zu Beginn des Verfahrens der Autonomen Region zur Genehmigung vorgelegt wurden, die Flughafenbetreiber für die Zahlung von 60 % der Beihilfe auch Quartalsberichte vorlegen mussten, und sie die letzte Rate der Zahlung in Höhe von 20 % erst erhalten konnten, nachdem sie nachgewiesen hatten, dass sie die Anweisungen der Autonomen Region befolgt hatten.
In diesem Punkt ist das Fehlen genauer Modalitäten für die Zuteilung der von jedem Flughafenbetreiber erhaltenen Gelder unerheblich, da sich die Betreiber jedenfalls zum einen nur mit der Garantie der Autonomen Region, dass sie die entsprechenden Mittel von dieser Region erhalten werden, mit den Fluggesellschaften vertraglich verpflichtet haben, und die Klägerin zum anderen nicht erläutert hat, welcher in diesem Zusammenhang geschlossene Vertrag aufgrund der Erschöpfung der von der Autonomen Region ursprünglich vorgesehenen Haushaltsmittel nicht zu einer Finanzierung durch die Autonome Region geführt hätte.
Der Einfluss der Autonomen Region auf Inhalt und Reichweite der Initiativen der Flughafenbetreiber wird durch die Flughafenbetreiber selbst untermauert. Wie aus dem 237. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, erklärte GEASAR nämlich, die Vorschläge für Marketingmaßnahmen mit den Luftverkehrsunternehmen, die auf den Aufruf zur Interessenbekundung reagiert hatten, die dieser Flughafenbetreiber auf seiner Website veröffentlicht hatte, unter Berücksichtigung der von der Autonomen Region erstellten Tourismus-Marketingpläne als Planungsinstrument verhandelt zu haben. SOGAER machte ihrerseits geltend, wie aus dem 313. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hervorgeht, dass die Region im Rahmen der streitigen Beihilferegelung einen Ausgleich bereitstelle, der lediglich durch den Flughafenbetreiber weitergeleitet werde, und zwar „als Teil eines von der [Autonomen] Region beschlossenen, finanzierten und überwachten Plans“.
Zwar erwähnte das Gesetz Nr. 10/2010, wie die Klägerin geltend macht, nicht die spezifischen Maßnahmen, die von den Flughafenbetreibern in den Maßnahmenplänen vorgeschlagen werden mussten, und auch nicht, an welche Luftverkehrsunternehmen herangetreten werden sollte. Die Klägerin leitet daraus ab, dass die im regionalen Beschluss Nr. 29/36 aufgestellten und bei der Erstellung der Maßnahmenpläne zu beachtenden allgemeinen Grundsätze daher nicht als „detaillierte Angaben“ für die Übertragung spezifischer Gelder an Fluggesellschaften angesehen werden könnten.
In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass die Initiative, der Autonomen Region Maßnahmenpläne vorzulegen, um die im Rahmen der streitigen Beihilferegelung vorgesehenen Gelder zu beantragen, ebenso wie die Auswahl der vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen formal den Flughafenbetreibern oblag, insbesondere weil das Gesetz Nr. 10/2010 und seine Durchführungsmaßnahmen, wie die Klägerin geltend macht, die Fluggesellschaften, mit denen sie notwendigerweise in Geschäftsbeziehung treten mussten, nicht namentlich angaben. Sobald die Flughafenbetreiber jedoch ihre Entscheidung getroffen hatten, mittels der streitigen Beihilferegelung an dem von der Autonomen Region eingerichteten Finanzierungsprogramm teilzunehmen, war ihr Beurteilungsspielraum bei der Festlegung ihrer Wirtschaftspläne und der Auswahl der vertraglich beteiligten Dienstleistungsanbieter durch die von der Autonomen Region festgelegten Kriterien und Richtlinien stark reduziert.
Insbesondere bestätigen der Verweis in Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010 auf die Verträge, die von den Flughafenbetreibern vorzulegen waren, und der Verweis im regionalen Beschluss Nr. 29/36 auf die Fälle, in denen die Maßnahmenpläne von den Luftverkehrsunternehmen umgesetzt werden, entgegen dem Vorbringen der Klägerin, dass die Autonome Region die Flughafenbetreiber dazu veranlasste, auf Luftverkehrsunternehmen zurückzugreifen, da nur sie es sind, die sich mit den Luftverkehrsunternehmen zur Eröffnung oder Beibehaltung von Flugverbindungen, zu ihrer Häufigkeit und Zielen, was Passagierzahlen betrifft, verpflichten konnten, und dass die Autonome Region entschied, welche Flugstrecken als förderberechtigt angesehen würden. Was die Marketingmaßnahmen betrifft, unterschied die Autonome Region zwischen denen, die von Luftverkehrsunternehmen angeboten würden, was den notwendigen Rückgriff der Flughafenbetreiber auf diese Unternehmen bestätigt, und denen, die von anderen Dienstleistern als den Luftverkehrsunternehmen angeboten würden, um die es, wie die Kommission vorträgt, im vorliegenden Fall nicht geht und deren Vorliegen jedenfalls keinen Einfluss auf die Frage haben kann, ob die von der Klägerin bezogenen Gelder aus dem Haushalt der Autonomen Region kamen und ihr zugerechnet werden konnten.
Indem die Autonome Region streng im Vorfeld die von den Flughafenbetreibern vorgelegten Maßnahmenpläne, insbesondere die betroffenen Flugverbindungen und die geplanten Marketingmaßnahmen, und im Nachgang die Beträge prüfte, die von den Flughafenbetreibern als Vergütung für die von den Luftverkehrsunternehmen im Rahmen der Werbung für die Insel Sardinien als Tourismusziel erbrachten Leistungen aufgewendet worden waren, nahm sie eine ausreichende Kontrolle des vertraglichen Verhaltens der Flughafenbetreiber, die beschlossen hatten, die im Rahmen der streitigen Beihilferegelung vorgesehenen Finanzmaßnahmen zu beantragen, für sich in Anspruch, so dass davon auszugehen ist, dass ihr dieses Verhalten zuzurechnen war.
Im Übrigen hat die Autonome Region in ihren Beschlüssen Nrn. 300 und 322 vom 16. Juni 2014 bzw. vom 13. Juni 2013, mit denen die endgültigen jährlichen Beträge festgelegt wurden, die Auffassung vertreten, dass „der Beitrag gemäß dem Gesetz Nr. 10/2010 über die Flughafenbetreibergesellschaften erfolgt, die als Mittler und Vorläufer der Übertragung von Mitteln an die Luftverkehrsgesellschaften gemäß dem von der Region selbst festgelegten Weg, wie er mit dem Gesetz [Nr. 10/2010] und den Durchführungsmaßnahmen vorgezeichnet worden ist, fungieren“ (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), und dass „die Luftverkehrsunternehmen als tatsächliche und einzige Empfänger des Zuflusses der im Gesetz [Nr. 10/2010] genannten finanziellen Mittel anzusehen sind“ (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Außerdem zeigt die Präambel des Vertrags Nr. 25/2011, wie die Kommission hervorhebt, eindeutig den Umfang der von der Autonomen Region ausgeübten Kontrolle, da sie nämlich klarstellt, dass „[SOGAER g]emäß den von der [Autonomen] Region veröffentlichten Richtlinien … einen Maßnahmenplan ausgearbeitet [hatte], in dem die Strategie und die Maßnahmen beschrieben werden, die durchgeführt werden sollen, um das Ziel der Entwicklung und Konsolidierung des Verkehrs zu erreichen“ und dass „[d]ie Finanzierung des Maßnahmenplans … gemäß Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes [Nr. 10/2010] vom Ausschuss der Regionalregierung zur Genehmigung genehmigt [worden war]“.
Nach alledem ist das Vorbringen der Klägerin zur angeblichen Entscheidungsfreiheit der Flughafenbetreiber bei der Festlegung ihrer vertraglichen Beziehungen zu den im Rahmen der streitigen Beihilferegelung vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen als unbegründet zurückzuweisen.
Der von der Klägerin angeführte Umstand, dass bestimmte von den Flughafenbetreibern vorgelegte Maßnahmenpläne detaillierte Berechnungen zum Gleichgewicht zwischen der an Dritte, im vorliegenden Fall an die Luftverkehrsunternehmen, zu leistenden Ausgleichszahlung und den erwarteten wirtschaftlichen Vorteilen aus den von den Luftverkehrsunternehmen erbrachten Leistungen enthielten, beweist nicht, dass sie zur Maximierung ihrer Investitionen gehandelt haben. Die in Rede stehende Ausgleichszahlung, die den Gegenstand der in Art. 2 des angefochtenen Beschlusses vorgesehenen Erstattungspflicht bildet, stellte nämlich keine Investition von Eigenmitteln dieser Flughafenbetreiber dar, sondern letztlich nur eine Investition im Namen und für Rechnung der Autonomen Region, die im Hinblick auf die wirtschaftliche Entwicklung Sardiniens, u. a. im Wege der Erhöhung der Frequenz der Flugverbindungen zur Insel und der Passagierzahl, tätig wurde.
Zwar hatten die Flughafenbetreiber ein Interesse daran, sich als zwischengeschaltete Stellen an der Durchführung der streitigen Beihilferegelung zu beteiligen, da die Erfüllung der Verpflichtungen der Fluggesellschaften im Hinblick auf die Frequenz der Flugverbindungen und die Ziele bezüglich der Passagierzahlen sowie die Erbringung ihrer Marketingdienstleistungen eine Zunahme der Frequentierung der betroffenen Flughäfen und notwendigerweise eine Zunahme der Einnahmen ihrer Betreiber aus luftverkehrsbezogenen und nicht luftverkehrsbezogenen Dienstleistungen zur Folge hatten. Dies ändert jedoch nichts daran, dass der für diese Leistungen der Fluggesellschaften vorgesehene Vertragspreis, der den Gegenstand der in Art. 2 des angefochtenen Beschlusses vorgesehenen Erstattungspflicht bildet, finanziell von der Autonomen Region und nicht von den Flughafenbetreibern getragen wurde. Dabei ist es unerheblich, dass einige Flughafenbetreiber für bestimmte Verträge, die keine Kündigungsklausel wie die im Vertrag Nr. 25/2011 enthaltene vorsahen, einen Restbetrag an bestimmte Luftverkehrsunternehmen zahlen mussten, wenn sie aufgrund der im Laufe der Erfüllung erfolgten Entscheidung der Autonomen Region, die Durchführung der streitigen Beihilferegelung auszusetzen, keine vollständige Erstattung der als Vorauszahlung gezahlten Beträge erhalten konnten. Zum einen wurde nämlich die überwiegende Mehrzahl der Verträge von der Autonomen Region finanziert. Zum anderen gehörten diese Restbeträge jedenfalls nicht zu den Beträgen, die von der Kommission als einen Vorteil für die Luftverkehrsunternehmen darstellende Beträge berechnet wurden.
Ebenso ist – im Übrigen entgegen dem Vorbringen der Klägerin – festzustellen, dass Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010 ausdrücklich auf die Vorlage von Verträgen durch die Flughafenbetreiber verwies, während der regionale Beschluss Nr. 29/36 auf die Vorlage von Quartalsberichten und die Maßnahmen betreffenden Unterlagen verwies. Demzufolge konnte die Kommission im angefochtenen Beschluss davon ausgehen, dass die Autonome Region die Übereinstimmung der von den Flughafenbetreibern mit den Luftverkehrsunternehmen geschlossenen Dienstleistungsverträge, die die Flughafenbetreiber der Autonomen Region vorzulegen hatten, mit ihren Anforderungen, wie sie im Gesetz Nr. 10/2010 und dessen Durchführungsmaßnahmen festgelegt wurden, zumindest zum Erhalt der letzten Finanzierungsrate überprüfen konnte.
Was die u. a. im regionalen Beschluss Nr. 29/36 vorgesehene Verpflichtung der Flughafenbetreiber betrifft, in Bezug auf die von den Luftverkehrsunternehmen erstellten Maßnahmenplänen ein Sanktionssystem einzurichten, mit dem verhindert werden sollte, dass diese ihren Verpflichtungen gegenüber den Flughafenbetreibern nicht nachkommen, insbesondere im Hinblick auf die Einhaltung der Häufigkeit der Flugverbindungen, der Passagierzahlen und der Anzahl der angebotenen Sitze, ist festzustellen, dass die Aufnahme dieser Bestimmungen durch die Flughafenbetreiber in die mit den Luftverkehrsunternehmen geschlossenen Verträge entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht das Bestehen eines geschäftlichen Risikos widerspiegelte, gegen das sich die Flughafenbetreiber absichern wollten, um ihre Investitionen zu schützen. Die in Rede stehenden Investitionen wurden nämlich, wie die Flughafenbetreiber selbst bestätigt haben, nur im Hinblick auf ihre spätere vollständige Rückzahlung durch die Autonome Region vorgenommen.
So ist die Aufnahme dieser Sanktionsklauseln in die mit den Partnerfluggesellschaften geschlossenen Verträge in erster Linie auf das Betreiben der Flughafenbetreiber zurückzuführen, ihren Verpflichtungen, wie sie im regionalen Beschluss Nr. 29/36 vorgesehen sind, nachzukommen, um sicherzustellen, dass sie die bei der Autonomen Region beantragte und zur Erfüllung der Verträge als Vorauszahlung gezahlte Finanzierung tatsächlich erhalten würden. Unter dem Gesichtspunkt des Interesses der Autonomen Region und wie die Kommission geltend macht, sollte die den Flughafenbetreibern auferlegte Verpflichtung, einen Sanktionsmechanismus vorzusehen, die öffentliche Investition schützen, indem sichergestellt wird, dass die gewährten Mittel ordnungsgemäß verwendet werden und zu den erwarteten Leistungen führen, um den Tourismus auf Sardinien zu fördern. Dies gilt ebenso für den Überwachungsmechanismus in Bezug auf die Vorlage sowohl von Quartalsberichten als auch von Vertrags- und Rechnungsunterlagen durch die Flughafenbetreiber gegenüber der Autonomen Region zum Erhalt der letzten von der Region angebotenen Finanzierungsraten.
Nach alledem hat die Kommission in den Erwägungsgründen 355 bis 361 des angefochtenen Beschlusses ohne Rechtsfehler und insbesondere ohne offensichtlichen Beurteilungsfehler festgestellt, dass die Flughafenbetreiber als zwischengeschaltete Stellen zwischen der Autonomen Region und den Luftverkehrsunternehmen angesehen werden konnten, da sie die von der Autonomen Region erhaltenen Mittel vollständig weitergeleitet und somit anhand der von der Region genehmigten Maßnahmenpläne in Übereinstimmung mit den von dieser erhaltenen Anweisungen gehandelt haben.
Unter diesen Umständen ist die Kommission rechtsfehlerfrei zu dem Ergebnis gelangt, dass die von den Flughafenbetreibern für die Maßnahmen 1 und 2 an die Luftverkehrsunternehmen geleisteten Zahlungen staatlichen Mitteln entsprachen und dem italienischen Staat zuzurechnen waren.
Folglich ist der zweite Teil des ersten Klagegrundes und damit der erste Klagegrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
2.

Zum zweiten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf den Empfang eines Vorteils durch die Luftverkehrsunternehmen
Der zweite Klagegrund besteht im Wesentlichen aus vier Teilen, mit denen sich die Klägerin insoweit gegen den angefochtenen Beschluss wendet, als die Kommission zu Unrecht zu dem Ergebnis gelangt sei, dass, erstens, die streitige Beihilferegelung eine „Beihilferegelung“ im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 AEUV (
ABl. 2015, L 249, S. 9
) darstelle, zweitens, dass die Autonome Region nicht nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers gehandelt habe, drittens, dass es nicht möglich sei, den Grundsatz des privaten Kapitalgebers auch auf die finanziellen Beziehungen zwischen den Flughafenbetreibern und den Luftverkehrsunternehmen anzuwenden und viertens, dass die Flughafenbetreiber in Ausführung des Gesetzes Nr. 10/2010 keinen ungerechtfertigten Vorteil von der Autonomen Region erhalten hätten.
Zunächst ist der erste Teil des zweiten Klagegrundes und sodann gemeinsam dessen zweiter und dritter Teil zu prüfen, bevor auf den vierten und letzten Teil dieses Klagegrundes eingegangen wird.
a)

Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes: Verstoß gegen die Definition der „Beihilferegelung“ in Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589
Im Rahmen des ersten Teils des zweiten Klagegrundes wendet sich die Klägerin gegen die Einstufung der streitigen Beihilfemaßnahmen als „Beihilferegelung“ durch die Kommission, da diese sich auf eine fehlerhafte Anwendung der Definition der ersten von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 erfassten Fallgruppe als „Regelung, wonach Unternehmen, die in der Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können“ gestützt habe. Nach Ansicht der Klägerin konnte die Kommission im vorliegenden Fall die Maßnahmen zur Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 nicht als Bestandteile dieser Regelung berücksichtigen, da dies darauf hinauslaufe, es der Kommission zu ermöglichen, das Problem, dass dieses Gesetz nähere Durchführungsmaßnahmen erfordere, um durchgeführt werden zu können, zu umgehen. Somit könne die Kommission bei der Anwendung von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 nicht die vom betreffenden Mitgliedstaat erlassenen Durchführungsmaßnahmen berücksichtigen und insbesondere sei die Schlussfolgerung im 349. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses daher fehlerhaft.
Die Voraussetzung des Fehlens „näherer Durchführungsmaßnahmen“ sei im vorliegenden Fall umso weniger erfüllt, als die Italienische Republik nach der Anmeldung der streitigen Maßnahmen weiterhin Durchführungsmaßnahmen wie das Regionalgesetz Nr. 15 vom 7. August 2012, den Beschluss Nr. 649 vom 2. Oktober 2012 und den Beschluss Nr. 4/34 vom 5. Februar 2014 erlassen habe, die in den Erwägungsgründen 40 und 41 des angefochtenen Beschlusses erwähnt und von der Kommission nicht als Bestandteile der streitigen Beihilferegelung geprüft worden seien.
Im Übrigen definiere das Gesetz Nr. 10/2010 die Luftverkehrsunternehmen entgegen den Erfordernisses des Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 nicht „in einer allgemeinen und abstrakten Weise“ als potenzielle Begünstigte einer Einzelbeihilfe, da – im Gegenteil – der Begriff „Luftverkehrsunternehmen“ weder in diesem Gesetz noch in den Durchführungsmaßnahmen erwähnt werde. Nur der regionale Beschluss Nr. 29/36 erwähne die Begünstigten der Finanzierungen, nämlich die sardischen Flughäfen Alghero, Cagliari-Elmas, Orbia, Oristano und Tortoli, was bestätige, dass diese die einzigen Begünstigten der streitigen Maßnahmen seien.
Da die Kommission mit keiner von der Autonomen Region erlassenen Beihilferegelung befasst gewesen sei, hätte sie die streitigen Maßnahmen anhand des Kriteriums des privaten Kapitalgebers prüfen müssen. Jedenfalls sei die Kommission im angefochtenen Beschluss zu Unrecht zu dem Ergebnis gelangt, dass das – von der Klägerin bestrittene – Vorliegen einer Beihilferegelung es ausschließe, dass sie die zwischen den Flughäfen und den Luftverkehrsunternehmen geschlossenen Verträge einzeln, einschließlich anhand des Kriteriums des privaten Kapitalgebers, prüfen könnte. Die Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers sei nämlich in mehreren Rechtssachen geprüft worden, in denen Beihilferegelungen in Frage gestellt worden seien, wie etwa die italienische „Prodi“-Gesetzgebung, durch die ein Sonderverwaltungsverfahren für Großunternehmen in Schwierigkeiten eingeführt worden sei, in den Rechtssachen, in denen die Urteile vom 1. Dezember 1998, Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), und vom 17. Juni 1999, Piaggio (
C‑295/97
,
EU:C:1999:313
), ergangen seien.
Die Kommission beantragt, den ersten Teil des zweiten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen, da sich die Klägerin über die Definition einer Beihilferegelung irre. Entscheidend sei nämlich, dass die Begünstigten in dieser Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert würden. Sei dies jedoch nicht mehr der Fall, so sei dies nach Auffassung der Kommission nur deshalb so, weil man sich bereits bei der eigentlichen Anwendung dieser Regelung befinde. Im vorliegenden Fall bestehe die Beihilferegelung sowohl aus dem Gesetz Nr. 10/2010 als auch aus den verschiedenen Durchführungsrechtsakten. Die Kommission räumt ein, dass eine Beihilferegelung in bestimmten Ausnahmefällen anhand des Kriteriums des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers beurteilt werden könne. Dies sei der Fall, wenn alle Begünstigten einer solchen Regelung im Eigentum und unter der Kontrolle des Staates ständen. Dies sei hier jedoch offensichtlich nicht der Fall, zumal mit der streitigen Beihilferegelung ausdrücklich öffentliche politische Ziele verfolgt würden.
Insoweit ist auf die Definition in Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 hinzuweisen, wonach unter einer „Beihilferegelung“ u. a „eine „Regelung [zu verstehen ist], wonach Unternehmen, die in der Regelung in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert werden, ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden können“. Da die Kommission auf eine Frage des Gerichts hin zugestimmt hat, dass die in dieser Bestimmung vorgesehene zweite Definition des Begriffs der Beihilferegelung im vorliegenden Fall keine Anwendung findet, ist zu prüfen, ob die streitige Beihilferegelung tatsächlich eine Beihilferegelung im Sinne des ersten von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 erfassten Falls darstellte.
Im Hinblick auf diese Definition hat das Gericht erstens bereits entschieden, dass sich die wesentlichen Gesichtspunkte der fraglichen Beihilferegelung zwangsläufig aus den als Grundlage dieser Regelung identifizierten Bestimmungen ergeben müssen, soweit die Einzelbeihilfen ohne nähere Durchführungsmaßnahmen gewährt werden. Zweitens dürfen nationale Behörden bei der Anwendung einer Beihilferegelung über keinen Beurteilungsspielraum verfügen, was die Festlegung der wesentlichen Gesichtspunkte der fraglichen Beihilfe und die Opportunität ihrer Gewährung betrifft. Um das Vorliegen solcher Durchführungsmaßnahmen auszuschließen, sollte sich die Befugnis der nationalen Behörden nämlich auf eine technische Anwendung der Bestimmungen, die die in Rede stehenden Regelung bilden sollen, beschränken, gegebenenfalls nach einer Überprüfung, dass die Antragsteller die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Regelung erfüllen. Drittens ergibt sich aus Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589, dass die der Beihilferegelung zugrunde liegenden Rechtsakte die Begünstigten allgemein und abstrakt definieren müssen, auch wenn die ihnen gewährte Beihilfe unbestimmt bleibt (Urteil vom 14. Februar 2019, Belgien und Magnetrol International/Kommission,
T‑131/16 und T‑263/16
, Rechtsmittel anhängig,
EU:T:2019:91
, Rn.
bis
).
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass die Einstufung eines von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassenen Maßnahmenpakets als Beihilferegelung zur Folge hat, dass sich die Kommission, auch zur Verringerung des Verwaltungsaufwands für dieses Organ, darauf beschränken kann, bei einer Beihilferegelung die Merkmale der betreffenden Regelung zu untersuchen, um in den Gründen der in Rede stehenden Entscheidung zu würdigen, ob diese Regelung den Beihilfeempfängern wegen der in ihm vorgesehenen Modalitäten einen spürbaren Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern sichert und so beschaffen ist, dass es seinem Wesen nach vor allem Unternehmen zugutekommt, die sich am Handel zwischen den Mitgliedstaaten beteiligen. So braucht die Kommission in einer Entscheidung über eine solche Regelung keine Analyse der im Einzelfall aufgrund einer solchen Regelung gewährten Beihilfe durchzuführen. Erst im Stadium der Rückforderung der Beihilfen, im vorliegenden Fall auf nationaler Ebene, ist es erforderlich, die konkrete Situation jedes einzelnen betroffenen Unternehmens zu untersuchen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission im 349. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses die Auffassung vertreten, dass die angemeldeten Maßnahmen eine Beihilferegelung im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 darstellten, weil „[a]uf der Grundlage des Rechtsrahmens, der in Abschnitt 2 dieses Beschlusses beschrieben wird, … Unternehmen (wie Luftverkehrsunternehmen), die im Gesetz [Nr.] 10/2010 in einer allgemeinen und abstrakten Weise definiert w[urden] (d. h., es w[urden] keine einzelnen Unternehmen benannt) ohne nähere Durchführungsmaßnahmen Einzelbeihilfen gewährt werden [konnten]“.
Der einschlägige rechtliche Rahmen befindet sich in Abschnitt 2.3 („Rechtsrahmen“) des angefochtenen Beschlusses und umfasst die folgenden Bestandteile: den Art. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010; den Regionalerlass Nr. 122/347 vom 17. Mai 2010, in dem festgelegt wurde, dass die im Gesetz Nr. 10/2010 vorgesehenen Beträge aus dem regionalen Haushalt gezahlt werden; die regionalen Beschlüsse Nrn. 29/36, 43/37 und 52/117; das Regionalgesetz Nr. 1 vom 19. Januar 2011, das die Beiträge der Autonomen Region für das Jahr 2011 auf 21100000 Euro und für die Jahre 2012 und 2013 auf 21500000 Euro reduzierte; das durch das Regionalgesetz Nr. 15 vom 7. August 2012 geänderte und durch Beschluss Nr. 694 vom 2. Oktober 2012 umgesetzte Regionalgesetz Nr. 12 vom 30. Juni 2011, das einen Mechanismus für finanzielle Vorleistungen einführte, der durch die Schaffung eines Ad‑hoc-Finanzfonds innerhalb der SFIRS bedient wird; sowie schließlich der Beschluss Nr. 4/34 vom 5. Februar 2014, durch den die Zuteilung der regionalen Beiträge für das Jahr 2013 zur Berücksichtigung der im Kontext des Haushalts der Autonomen Region gemäß dem Gesetz Nr. 10/2010 beschlossenen Reduzierung der regionalen Beiträge und der effektiven Kosten der Flughafenbetreiber geändert wurde.
Insoweit hat die Kommission, wie die Klägerin hervorhebt, zwar in den rechtlichen Rahmen, der ihrer Ansicht nach die streitige Beihilferegelung bildet, Texte einbezogen, die von der Autonomen Region erlassen wurden, nachdem die Italienische Republik die den Gegenstand des angefochtenen Beschlusses bildende Maßnahme angemeldet hatte.
Es kann jedoch konkret vorkommen, dass die Kommission im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens neue Informationen erhält oder ihre Beurteilung gegenüber dem Beschluss über die Einleitung dieses Verfahrens anders ausfällt. Daher sollte die Kommission, wenn sie nach Erlass einer Entscheidung zur Eröffnung eines förmlichen Prüfungsverfahrens bemerken sollte, dass diese entweder auf einem unvollständigen Sachverhalt oder auf einer rechtlich fehlerhaften Beurteilung dieses Sachverhalts beruht, die Möglichkeit haben, ihren Standpunkt mit Hilfe einer Berichtigungsentscheidung anzupassen (Urteil vom 20. September 2011, Regione autonoma della Sardegna u. a./Kommission,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 und T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, Rn.
). Eine solche Entscheidung kommt allerdings nicht in Betracht, wenn sich der in der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens festgelegte Prüfungsrahmen nicht wesentlich geändert hat und die Sach- und Rechtsfragen, auf die sich die Überlegungen der Kommission stützen, im Wesentlichen dieselben sind (Urteil vom 2. Juli 2015, Frankreich und Orange/Kommission,
T‑425/04 RENV und T‑444/04
RENV,
EU:T:2015:450
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall waren zum einen zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Beschlusses und zu den Zeitpunkten, zu denen die Beteiligten, darunter die Klägerin, im Verwaltungsverfahren Stellung genommen haben, die von der Klägerin angegebenen und in der Eröffnungsentscheidung nicht erwähnten Rechtsakte, nämlich das Regionalgesetz Nr. 15 vom 7. August 2012, der Beschluss Nr. 694 vom 2. Oktober 2012 und der Beschluss Nr. 4/34 vom 5. Februar 2014, bereits erlassen und in Kraft. Zum anderen geht vor allem aus dem 67. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses hervor, dass die Autonome Region während des gesamten Zeitraums der Durchführung der streitigen Beihilferegelung die ursprünglich für die Finanzierung dieser Regelung zugewiesenen Beträge schrittweise verringert hat. Bei den von der Klägerin angeführten handelt es sich jedoch gerade um diejenigen Vorschriften, durch die diese Beträge geändert wurden, ohne dass der Kern der Regelung verändert worden wäre. Daher konnte die Kommission diese Texte im angefochtenen Beschluss berücksichtigen, obwohl sie nach der Anmeldung der streitigen Beihilferegelung durch die Republik Italien ergangen sind.
Sodann konnte die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin die von der Autonomen Region erlassenen Durchführungsbestimmungen zum Gesetz Nr. 10/2010 als Bestandteile der streitigen Beihilferegelung berücksichtigen. Der Wortlaut von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 schließt nämlich nicht aus, dass eine Reihe allgemeiner Bestimmungen und deren Durchführungsbestimmungen als Beihilferegelung eingestuft werden können. Diese Bestimmung bezieht sich vielmehr darauf, dass für die Gewährung von Beihilfe an einzelne Begünstigte kein Erlass „näherer“ Durchführungsmaßnahmen erforderlich ist.
Im vorliegenden Fall war die Gewährung der Finanzierung durch die Regierung der Autonomen Region nicht vom Erlass von gegenüber den bereits erlassenen und in Abschnitt 2.3 des angefochtenen Beschlusses aufgeführten Maßnahmen „näheren“ Durchführungsmaßnahmen durch die Autonome Region abhängig.
Diesbezüglich stellten die Annahme der Maßnahmenpläne und der Abschluss individueller Verträge zwischen den Flughafenbetreibern und den Luftverkehrsunternehmen entgegen dem Vorbringen der Klägerin keine „näheren“ Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung dar, sondern gehörten bereits zur einzelfallbezogenen Durchführung dieser Regelung, nämlich der individuelle Gewährung der Beihilfen zunächst an die unmittelbaren Empfänger, die Flughafenbetreiber, und dann an die Endbegünstigten, die Luftverkehrsunternehmen.
Es ist nämlich festzustellen, dass die von der Kommission als Bestandteile der streitigen Beihilferegelung berücksichtigten Texte die wesentlichen Elemente der in Rede stehenden Beihilferegelung festlegten und ohne den Erlass näherer Durchführungsbestimmungen die Gewährung von Einzelbeihilfen zuließen, sofern die in diesen Vorschriften vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt waren, was u. a. zum einen implizierte, dass die Maßnahmenpläne der Flughafenbetreiber, in denen die Maßnahmen zur Förderung der Region Sardinien als Reiseziel festgelegt waren, durch die Autonome Region genehmigt wurden, und zum anderen, dass der Autonomen Region für die Zwecke der Erstattung der Beträge, die von den Flughafenbetreibern im Rahmen der Erfüllung der im Hinblick auf diese Erstattung mit den Luftverkehrsunternehmen abgeschlossenen Verträge als Vorauszahlung geleistet worden waren, diese Verträge sowie Rechnungsunterlagen zum Beleg der getätigten Ausgaben vorgelegt wurden.
Aus den Bestimmungen, die von der Kommission als die streitige Beihilferegelung eingestuft wurden, ergibt sich auch, dass die nationalen Behörden, d. h. die Regierung der Autonomen Region, bei der Anwendung dieser Regelung über keinen Ermessensspielraum hinsichtlich der Bestimmung der wesentlichen Elemente der fraglichen Beihilfe und der Zweckmäßigkeit ihrer Gewährung verfügten. Die jährlichen Haushaltsmittel waren nämlich ursprünglich im Gesetz Nr.
o
10/2010 vorgesehen, sind im Lauf der Durchführung der streitigen Regelung angepasst worden und die Durchführungsbestimmungen, insbesondere der Beschluss Nr. 29/36, sahen Kriterien für die Verteilung der Mittel zwischen den Flughafenbetreibern für den Fall vor, dass die beantragten Beträge über den vorgesehenen Gesamtbetrag hinausgehen sollten, wobei die Autonome Region diese Kriterien
de facto
nicht anzuwenden hatte und den Flughafenbetreibern auf deren Antrag fast die gesamten von ihnen verauslagten Beträge erstattet hat.
Somit beschränkte sich die Regierung der Autonomen Region erstens im Stadium der Annahme der Maßnahmenpläne durch die Flughafenbetreiber, zweitens im Stadium des Abschlusses der Vereinbarungen zwischen ihnen und den Luftverkehrsunternehmen, drittens im Stadium der Einreichung der Finanzierungsanträge und viertens im Stadium der Erstattung der Vorauszahlungen durch die Autonome Region auf eine technische Anwendung der die in Rede stehende Regelung bildenden Bestimmungen, gegebenenfalls nach einer Überprüfung, dass die Antragsteller die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Regelung erfüllten.
Wie in Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 vorgesehen, definierten schließlich die der streitigen Beihilferegelung zugrunde liegenden Rechtsakte die unmittelbaren Begünstigten, nämlich die Flughafenbetreiber, allgemein und abstrakt, ohne dabei die ihnen gegebenenfalls individuell zu gewährende Beihilfe zu bestimmen.
Was die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen anbelangt, die von der Kommission als Endbegünstigte und damit tatsächliche Empfänger der streitigen Beihilfemaßnahmen angesehen wurden, steht zum einen allgemein das Fehlen einer förmlichen Bestimmung dieser Art von Begünstigten für sich genommen der Einstufung der Regelung als „Beihilferegelung“ nicht entgegen, da ansonsten diesem Begriff durch eine Verpflichtung der Kommission, einschließlich in Fällen, um die es in den Rechtssachen ging, in denen die Urteile vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission (
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, Rn.
bis
), vom 13. Juni 2002, Niederlande/Kommission (
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
), vom 4. März 2009, Associazione italiana del risparmio gestito und Fineco Asset Management/Kommission (
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
), und vom 15. Juni 2010, Mediaset/Kommission (
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), eine potenziell hohe Anzahl tatsächlicher individuelle Begünstigter zu prüfen, obwohl die Gewährung der Beihilfen an diese Begünstigten im Rahmen einer allgemeinen Regelung erfolgt ist, gegebenenfalls die praktische Wirksamkeit nehmen würde.
Dies wird dadurch bestätigt, dass sich die Kommission selbst bei fehlender Angabe eines Rechtsakts, mit dem eine solche Beihilferegelung eingeführt wurde, auf Umstände stützen kann, die in ihrer Gesamtheit darauf schließen lassen, dass
de facto
eine Beihilferegelung vorliegt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. April 1994, Deutschland und Pleuger Worthington/Kommission,
C‑324/90 und C‑342/90
,
EU:C:1994:129
, Rn.
und
). Daher konnte sich die Kommission im vorliegenden Fall, auch wenn die Luftverkehrsunternehmen nicht förmlich als Begünstigte der streitigen Beihilferegelung bezeichnet worden waren, auf alle Elemente der formal zugunsten der Flughafenbetreiber eingeführten Regelung stützen, um zu dem Ergebnis zu gelangen, dass
de facto
eine Beihilferegelung zugunsten der Luftverkehrsunternehmen als tatsächliche und endgültige Begünstigte dieser Regelung vorlag.
Zum anderen ist jedenfalls festzustellen, dass das Gesetz Nr. 10/2010 entgegen dem Vorbringen der Klägerin zwar keine Teilnahme der Fluggesellschaften am vorgesehenen Finanzierungssystem erwähnt, jedoch auf die Vorlage von – im vorliegenden Fall mit diesen Gesellschaften geschlossenen – Verträgen Bezug nahm, während der regionale Beschluss Nr. 29/36 ausdrücklich auf die Notwendigkeit der Einrichtung eines Sanktionssystems durch die Flughafenbetreiber Bezug nahm, wenn die Maßnahmenpläne von den Luftverkehrsunternehmen erstellt wurden. Die streitige Beihilferegelung bezeichnete die Luftverkehrsunternehmen somit allgemein und abstrakt als Beteiligte des von der Autonomen Region eingerichteten Finanzierungssystems. Im Übrigen hat die Autonome Region, obwohl im regionalen Beschluss Nr. 29/36 Flughafenbetreiber als Begünstigte der erlassenen Maßnahmen bezeichnet wurden, in den Beschlüssen Nrn. 300 und 322 selbst zugestanden, dass die Luftverkehrsunternehmen als die tatsächlich Begünstigten dieser Maßnahmen anzusehen seien.
Nach alledem konnte die Kommission die Gesamtheit der in den Rn. 35 bis 41 des angefochtenen Beschlusses genannten Bestimmungen zu Recht als „Beihilferegelung“ im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 einstufen.
Im Übrigen hat die Kommission im angefochtenen Beschluss entgegen dem Vorbringen der Klägerin ihre Weigerung, den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf den vorliegenden Fall anzuwenden, nicht damit begründet, dass dieser Grundsatz im Fall einer Beihilferegelung im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 nicht zur Anwendung kommen könne. Im Übrigen wird das Vorbringen der Klägerin im Zusammenhang mit diesem Grundsatz im Rahmen des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes geprüft werden.
Folglich ist der erste Teil des zweiten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen.
b)

Zum zweiten und zum dritten Teil des zweiten Klagegrundes: Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf der Ebene der Autonomen Region und auf der Ebene der Flughafenbetreiber
Im Rahmen des zweiten und des dritten Teils des zweiten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Kommission habe einen Rechtsfehler begangen, indem sie es abgelehnt habe, den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers sowohl auf der Ebene der Autonomen Region als auch auf der Ebene der Flughafenbetreiber anzuwenden. Die Kommission beantragt, beide Teile als unbegründet zurückzuweisen.
Es sind nacheinander der dritte und dann der zweite Teil des zweiten Klagegrundes zu prüfen.
1)

Zum dritten Teil des zweiten Klagegrundes: Anwendung des Grundsatzes des privaten Kapitalgebers auf die Vertragsbeziehungen zwischen den Flughafenbetreibern und den Luftverkehrsunternehmen
Im Rahmen des dritten Teils des zweiten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Kommission hätte prüfen müssen, ob das Kriterium des privaten Kapitalgebers nicht nur auf der Ebene der Entscheidung der Autonomen Region, Mittel auf die Flughafenbetreiber zu verteilen, sondern auch auf der Ebene der Entscheidungen der Flughafenbetreiber, die Luftverkehrsunternehmen für die Leistungen zu vergüten, die sie ihnen im Rahmen der mit ihnen geschlossenen Vereinbarungen, insbesondere für die Flughäfen Olbia und Cagliari-Elmas, erbracht hätten, Anwendung finden könne.
Vorab ist festzustellen, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss die Unanwendbarkeit des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf der Ebene der zwischen den Luftverkehrsunternehmen und den Flughafenbetreibern erfolgten Transaktionen im Wesentlichen damit begründet hat, dass die geprüften Maßnahmen eine von einer Behörde aus politischen Gründen entwickelte Beihilferegelung seien, die für mehrere Flughäfen, von denen nur einer von der Autonomen Region gehalten werde, und nicht nur für eine einzelne Vereinbarung zwischen einem Flughafen und einem Luftverkehrsunternehmen gelte. Außerdem sei es für die Kommission klar gewesen, dass die Flughafenbetreiber nicht als marktwirtschaftlich handelnde Wirtschaftsbeteiligte gehandelt hätten, als sie die verschiedenen Verträge mit den Luftverkehrsunternehmen abgeschlossen hätten. Sie hätten nämlich nur die von der Autonomen Region entwickelte streitige Beihilferegelung zur Erhöhung des Luftverkehrs zugunsten des gesamten Gebiets der Insel Sardinien eingeführt.
Die Klägerin ist insoweit der Auffassung, die Kommission habe die Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers nicht mit der Begründung ausschließen dürfen, dass die Flughafenbetreiber angeblich eine allgemeine Beihilferegelung hätten umsetzen müssen, was ausschließe, dass sie wie marktwirtschaftlich handelnde Wirtschaftsteilnehmer hätten handeln können.
Das Vorbringen der Klägerin zur Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers im Hinblick auf die Autonomie der Flughafenbetreiber bei der Verwendung der von der Autonomen Region zur Verfügung gestellten Mittel und bei der Festlegung ihrer vertraglichen Beziehungen zu den Luftverkehrsunternehmen ist aus den bereits oben im Rahmen der Prüfung des zweiten Teils des ersten Klagegrundes dargelegten Gründen zurückzuweisen.
Sodann ist festzustellen, dass, wie die Klägerin einräumt, die beiden im vorliegenden Fall betroffenen Flughafenbetreiber, nämlich die Betreiber der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia, jedenfalls nicht von der Autonomen Region gehalten werden. Wie die Kommission jedoch zu Recht geltend macht, ist es erforderlich, damit die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf eine Finanztransaktion zwischen zwei Unternehmen in Betracht gezogen werden kann, um zu klären, ob diese Transaktion im Hinblick auf Art. 107 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 345 AEUV (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. März 1990, Belgien/Kommission,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, Rn.
, vom 21. März 1991, Italien/Kommission,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, Rn.
, und vom 12. Dezember 1996, Air France/Kommission,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, Rn.
) einer wirtschaftlichen Rationalität entspricht, die es ausschließt, dass das erste Unternehmen dem zweiten einen Vorteil gewährt, dass das erste Unternehmen vom Staat gehalten wird und dass davon ausgegangen werden kann, dass dieser wie ein Kapitalgeber handelt, der eine mehr oder weniger langfristige wirtschaftliche Rendite seiner Investition erwartet.
Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass die Flughafenbetreiber unabhängig von der Erstellung von Wirtschaftsplänen durch die Luftverkehrsunternehmen und/oder der
Ex-ante
-Rentabilitätsanalyse für die von den Flughafenbetreibern getätigten Investitionen, wie sie von der Klägerin geltend gemacht werden, zum einen nicht von der autonomen Region gehalten wurden, und zum anderen jedenfalls nur das ihnen von der autonomen Region zur Verfügung gestellte Geld verwendet haben, um nach deren Anweisungen Dienstleistungen zu erwerben.
Daraus folgt, dass sich die Flughafenbetreiber, wie die Kommission im angefochtenen Beschluss zu Recht festgestellt hat, im Wesentlichen darauf beschränkt haben, die streitige Beihilferegelung umzusetzen. Da die Betreiber im Übrigen nicht vom Staat gehalten wurden, waren die zwischen den Luftverkehrsunternehmen und den Flughafenbetreibern erfolgten Transaktionen, obwohl sie mit Mitteln des Staates, im vorliegenden Fall der Autonomen Region getätigt wurden, nicht anhand des Kriteriums des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers zu prüfen.
Diese Feststellung wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Flughafenbetreiber die Luftverkehrsunternehmen – unterstellt, dies träfe zu – auch aus ihren Eigenmitteln vergütet haben. Zum einen hat die Klägerin nämlich nicht dargetan, welche Beträge die Flughafenbetreiber aus ihren Eigenmitteln bestritten hätten, ohne deren spätere Erstattung zu erhalten oder bei der Autonomen Region gemäß der streitigen Beihilferegelung zu beantragen, obwohl die Kommission, ohne dass die Klägerin den Gegenbeweis erbringt, geltend macht, dass die Flughafenbetreiber nur in sehr geringem Umfang und nur um ihren nach der Aussetzung der streitigen Beihilferegelung durch die Autonome Region verbleibenden vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen, auf ihre Eigenmittel Rückgriff genommen habe. Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass diese angeblichen Eigeninvestitionen der Flughafenbetreiber jedenfalls nicht unter die in Art. 2 des angefochtenen Beschlusses vorgesehene Erstattungspflicht fallen und nicht Ausdruck der Übernahme erheblicher geschäftlicher Risiken im Zusammenhang mit der Verwendung der von der Autonomen Region stammenden Mittel sind.
Außerdem wurden die Luftverkehrsunternehmen, wie die Kommission geltend macht, nur ausgewählt, damit die Flughafenbetreiber die Finanzierung der Region zur Vergütung ihrer Leistungen erhalten konnten. Wie die Kommission insbesondere in der mündlichen Verhandlung hervorgehoben hat, ist es jedoch unwahrscheinlich, dass die Flughafenbetreiber ohne die Finanzierung der Autonomen Region über ausreichende Mittel, im vorliegenden Fall mehrere Dutzend Millionen Euro, verfügt hätten, um von den Fluggesellschaften Leistungen in einem solchen Umfang zu erwerben, wie Verpflichtungen zur Eröffnung von Flugverbindungen und zum Erreichen von Zielen im Hinblick auf das Fluggastaufkommen sowie Marketingdienstleistungen. Selbst wenn die Flughafenbetreiber, wie die Klägerin vorträgt, aufgrund der positiven Auswirkungen der von den Luftverkehrsunternehmen im Rahmen der streitigen Beihilferegelung erbrachten Leistungen von mittelbaren Auswirkungen der Zunahme ihrer flughafenbezogenen und nicht flughafenbezogenen Einnahmen profitieren konnten, lässt dies daher nicht den Schluss zu, dass die von ihnen im Rahmen der streitigen Beihilferegelung mit diesen Luftverkehrsunternehmen geschlossenen Verträge anhand des Kriteriums des privaten Kapitalgebers geprüft werden konnten.
Was den Betreiber des Flughafens Alghero betrifft, hat die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin und wie bereits festgestellt die zugunsten dieses Flughafens aufgrund der streitigen Beihilferegelung durchgeführten Maßnahmen weder im angefochtenen Beschluss noch im Alghero-Beschluss geprüft. Im Übrigen kann mit dem Umstand, dass die Kommission in Bezug auf die vom Betreiber des Flughafens Alghero geschlossenen Marketingverträge, die den im vorliegenden Fall in Rede stehenden entsprechen, zu dem Ergebnis gelangt ist, dass einige dem Grundsatz des privaten Kapitalgebers entsprechen, da diese Vereinbarungen als für diesen Flughafen rentabel angesehen wurden, nicht belegt werden, dass der Grundsatz des privaten Kapitalgebers im vorliegenden Fall auf der Ebene der Betreiber der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia angewandt werden kann. Zum einen wird nämlich der Betreiber des Flughafens Alghero von der Autonomen Region gehalten, was bei den Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia nicht der Fall ist. Zum anderen hat die Kommission im Alghero-Beschluss zu den Finanzbewegungen zwischen der Autonomen Region, dem Betreiber des Flughafens Alghero und den Luftverkehrsunternehmen, die mit diesem Verträge abgeschlossen haben, nicht im Hinblick auf Finanzbewegungen Stellung genommen, die aufgrund der streitigen Beihilferegelung vorgenommen wurden, sondern nur zu solchen, die sich aus vor dieser Beihilferegelung geschlossen Verträgen ergeben.
In Anbetracht dieser Feststellungen macht die Klägerin zu Unrecht geltend, der Alghero-Beschluss bestätige, dass die Kommission die streitigen Maßnahmen nicht als Beihilferegelung habe prüfen können, während sie – was nicht der Fall ist – für einen der begünstigten Flughafenbetreiber die von ihm erhaltenen Finanzierungen als Einzelmaßnahme geprüft habe und schließlich zu dem Ergebnis gekommen sei, dass es sich in bestimmten Fällen nicht um eine Beihilfe gehandelt habe.
Somit ist der dritte Teil des zweiten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen.
2)

Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes: Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf die Entscheidungen der Autonomen Region
Hinsichtlich der Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf der Ebene der Autonomen Region, die Gegenstand des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes ist, wirft die Klägerin der Kommission zunächst vor, die Anwendbarkeit des Kriteriums des privaten Kapitalgebers mit der Begründung ausgeschlossen zu haben, dass sich der betreffende Mitgliedstaat im förmlichen Prüfverfahren nicht auf dieses Kriterium berufen habe, um die Vereinbarkeit seiner Maßnahme mit dem Binnenmarkt darzutun. Die Kommission sei nämlich verpflichtet, die Anwendung dieses Grundsatzes, die zu der Schlussfolgerung führen könne, dass die streitige Maßnahme keine staatliche Beihilfe darstelle, auch dann zu prüfen, wenn sich der betreffende Mitgliedstaat nicht darauf berufe. Insbesondere verkenne die Kommission in Fn. 112 des angefochtenen Beschlusses die Tragweite der sich aus dem Urteil vom 5. Juni 2012, Kommission/EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, Rn.
), ergebenden Rechtsprechung, vor allem deshalb, weil der Gerichtshof in diesem Urteil nur auf die Verpflichtung der Kommission hingewiesen habe, die Anwendung dieses Grundsatzes zu prüfen, wenn sich der betreffende Mitgliedstaat darauf berufe, sich jedoch nicht zur umgekehrten Situation, wie der im vorliegenden Fall, geäußert hat, in der sich der betreffende Mitgliedstaat nicht auf diesen Grundsatz berufen hat, um seine Maßnahme zu stützen.
Die Kommission ist der Ansicht, sie habe die Rechtsprechung richtig angewandt, da sich die Italienische Republik nicht auf den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers berufen habe und auch nicht ersichtlich sei, dass dieser Grundsatz in einem Fall anwendbar sei, in dem die Autonome Region allgemeine öffentliche wirtschaftspolitische Ziele verfolgt habe, die darin bestanden hätten, mehr Touristen anzuziehen, was nicht zu den Zielen eines privaten Kapitalgebers gehören könne. Die erwartete Rendite der streitigen Beihilferegelung habe nämlich nicht in einer Erhöhung von Dividenden, Kapitalgewinnen oder einer anderen Form von finanziellen Gewinnen bestanden, sondern ausschließlich in einer Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung der Insel Sardinien, einschließlich der Schaffung von Arbeitsplätzen.
Insoweit stellt das Kriterium des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers, wie die Klägerin zu Recht ausgeführt hat, keine Ausnahme dar, die nur zur Anwendung kommt, wenn sich ein Mitgliedstaat auf sie beruft. Dieses Kriterium, sofern anwendbar, gehört nämlich zu den Merkmalen, die von der Kommission zu berücksichtigen sind, um das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe festzustellen. Wenn sich daher erkennen lässt, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers anwendbar sein könnte, hat die Kommission den betroffenen Mitgliedstaat um alle einschlägigen Informationen zu ersuchen, um überprüfen zu können, ob die Voraussetzungen für die Anwendbarkeit und Anwendung dieses Grundsatzes erfüllt sind. Sie kann sich nur dann weigern, solche Informationen zu prüfen, wenn die vorgelegten Beweise aus der Zeit nach Erlass der Entscheidung über die Vornahme des betreffenden Geschäfts stammen (Urteil vom 5. Juni 2012, Kommission/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, Rn.
und
).
Die Kommission hat sich im vorliegenden Fall jedoch nicht ausschließlich darauf gestützt, dass sich die Italienische Republik nicht auf den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers berufen hat, um ihre Beurteilung, dass die streitige Beihilferegelung nicht im Hinblick auf diesen Grundsatz gerechtfertigt werden könne, zu erläutern.
In den Erwägungsgründen 380 bis 388 des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission nämlich zunächst festgestellt, dass die Italienische Republik nicht vorgeschlagen habe, den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf der Ebene der Autonomen Region anzuwenden; dass es keinen Anhaltspunkt dafür gebe, dass die Autonome Region bei der Einführung der streitigen Beihilferegelung nach diesem Grundsatz gehandelt habe, und dass es klar gewesen sei, dass sie mit der Einrichtung dieser Regelung vielmehr öffentliche politische Ziele, insbesondere die Stärkung der regionalen Wirtschaft durch Anlocken größerer Touristenströme, und nicht Gewinne in ihrer Funktion als Eigentümer verfolgt habe. Sodann hat die Kommission geprüft, ob dieser Grundsatz auf der Ebene der Flughafenbetreiber und der Autonomen Region angewandt werden könne und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass dies vorliegend nicht der Fall sei.
Folglich ist die Rüge der Klägerin, die Kommission habe die Anwendbarkeit des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers nicht geprüft, als unbegründet zurückzuweisen.
Sodann hält die Klägerin die Schlussfolgerung der Kommission im 380. Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidung für falsch, wonach die Autonome Region nicht als marktwirtschaftlich handelnder privater Kapitalgeber gehandelt habe, da diese regionale Behörde, wie die Kommission weiter ausgeführt hat, vielmehr öffentliche politische Ziele, insbesondere die Stärkung der regionalen Wirtschaft durch Anlocken größerer Touristenströme, und nicht Gewinne in ihrer Funktion als Flughafenbesitzer verfolgt habe.
Da jedoch im vorliegenden Fall die Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia, um die es im Fall der Klägerin allein geht, nicht von der Autonomen Region gehalten werden, kann nicht davon ausgegangen werden, dass diese als Kapitalgeber gehandelt hat. Vielmehr hat die Autonome Region die streitige Beihilferegelung ausschließlich im Hinblick auf die wirtschaftliche Entwicklung der Insel Sardinien eingeführt.
Unter diesen Umständen ist die Kommission insbesondere in den Erwägungsgründen 380 bis 384 des angefochtenen Beschlusses zu Recht zu dem Ergebnis gelangt, dass sie nicht prüfen musste, ob die Autonome Region mit der den Gegenstand der streitigen Beihilferegelung bildenden Finanzierung eine Investition getätigt hat, die mit der eines privaten Kapitalgebers vergleichbar war. Daher konnte sie davon ausgehen, dass die
Ex-ante
-Analysen der wirtschaftlichen Rentabilität der zwischen den Flughafenbetreibern und der Klägerin geschlossenen Dienstleistungsverträge nicht relevant waren, da die Autonome Region, die ausschließlich als Träger öffentlicher Gewalt tätig wurde, im vorliegenden Fall keine Dividenden, Kapitalgewinne oder eine andere Form von Gewinn erwarten konnte, der mit dem Gewinn, den ein privater Kapitalgeber erzielen würde, vergleichbar wäre. Insoweit kann entgegen dem Vorbringen der Klägerin eine etwaige Erhöhung der Steuereinnahmen einer öffentlichen Einrichtung wie der Autonomen Region aufgrund des Erlasses politischer Maßnahmen mit Gewinnen, die ein privater Kapitalgeber von seinen Investitionen erwartet, weder gleichgesetzt noch verglichen werden.
Im Übrigen hat die Kommission zu Recht darauf hingewiesen, dass die Vereinbarung zwischen SOGAER und der Klägerin zwar eine Erhöhung der Einnahmen des Betreibers des Flughafens Cagliari-Elmas in Höhe von etwa 3 Mio. Euro vorsah, diese jedoch nicht der Autonomen Region zugutekamen, da diese nicht Eigentümerin der SOGAER war. Die Kommission wies darauf hin, dass die erwarteten Auswirkungen auf den Tourismus dagegen auf 47 Mio. Euro und zusammen mit anderen mittelbaren und induzierten Auswirkungen auf 139 Mio. Euro geschätzt worden seien. Wie die Kommission geltend macht, ist der Vorteil, den die Autonome Region als Träger öffentlicher Gewalt erwarten und vereinnahmen konnte, mit einem finanziellen Vorteil, den ein Wirtschaftsteilnehmer von einer seiner Investitionen erwartet, weder vergleichbar, noch ist er von gleicher Art wie dieser. Es handelt sich hierbei nämlich um makroökonomische Vorteile, die von der öffentlichen Intervention im Zusammenhang mit der im Rahmen einer allgemeinen Wirtschaftspolitik erlassenen streitigen Beihilferegelung erwartet werden und nicht unter den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers, sondern unter die Grundsätze der Rationalisierung der öffentlichen Ausgaben fallen.
Das Vorbringen der Klägerin, die Autonome Region habe bei der im Rahmen einer allgemeinen Wirtschaftspolitik erlassenen streitigen Beihilferegelung als Kapitalgeber gehandelt, was die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Kapitalgebers rechtfertige, ist daher zurückzuweisen.
Die Klägerin macht weiter geltend, die Kommission hätte, um die streitigen Maßnahmen anhand des Kriteriums des privaten Kapitalgebers zutreffend zu beurteilen, prüfen müssen, ob für die Autonome Region tatsächlich ein Bedarf dafür bestand, zu versuchen, das Fluggastaufkommen mittels Marketingvereinbarungen zwischen den Flughäfen und den Luftverkehrsunternehmen zu erhöhen, und ob sie, als sie versucht habe, diesen Bedarf als Betreiber der Flughäfen Alghero und Cagliari zu befriedigen, einen den Marktbedingungen entsprechenden Preis gezahlt habe, wie es jeder andere Wirtschaftsteilnehmer getan hätte, insbesondere um ihren Luftverkehrssektor zu entwickeln, jedoch auch, um eine Verbesserung der Luftverkehrsverbindungen, die Förderung von Sardinien als Reiseziel, die Reduzierung der Saisonabhängigkeit und die Zunahme ihrer Einnahmen durch eine Zunahme der luftverkehrsbezogenen Erträge sicherzustellen. Außerdem habe es sich bei den von den Luftverkehrsunternehmen erbrachten Dienstleistungen, einschließlich im Marketingbereich, um tatsächliche, von den Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Betrieb von Fluglinien getrennte Leistungen gehandelt.
Insoweit ist festzustellen, dass die Kommission im 377. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses die Auffassung vertreten hat, dass die Zahlungen der Autonomen Region an die Luftverkehrsunternehmen über die Flughafenbetreiber im Zusammenhang sowohl mit der Maßnahme 1 als auch der Maßnahme 2 als Subventionen für die Luftverkehrsunternehmen zur Erweiterung des Flugangebots von und nach der Insel Sardinien zu betrachten seien.
Außerdem ist festzustellen, dass die Autonome Region, da nicht alle Flughäfen der Insel – die die einzigen Unternehmen sind, die vertraglich die Nutzung der von ihnen verwalteten Flughafeninfrastrukturen vereinbaren können, insbesondere die Eröffnung neuer Flugstrecken – von ihr gehalten werden, als öffentliche Stelle diese Art von Dienstleistungen nicht unmittelbar von den Luftverkehrsunternehmen erwerben konnte. Im Übrigen hat der Betreiber des Flughafens Cagliari-Elmas, wie sich aus den Erwägungsgründen 312 und 314 des angefochtenen Beschluss ergibt, zum einen bestätigt, dass die Autonome Region mittels der streitigen Beihilferegelung eine Dienstleistung verlangt hat, die in der Auswahl von Luftverkehrsunternehmen, um bestimmte Jahresziele in Bezug auf die Frequenz und die Passagierzahlen auf strategischen Strecken von und zum Flughafen Cagliari zu erreichen, bestanden hat, und zum anderen, dass diese Dienstleistung von den von den Flughafenbetreibern ausgewählten vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen durchgeführt worden sind.
Aus der streitigen Beihilferegelung geht auch hervor, dass die von den Fluggesellschaften erbrachten Marketingdienstleistungen zum Zweck hatten, die Insel Sardinien als Reiseziel bewerben.
Somit kann zwar nicht davon ausgegangen werden, dass die Autonome Region beim Erlass der streitigen Beihilferegelung als Kapitalgeber gehandelt hat. Jedoch ist, wie die Klägerin, wenn auch nur hilfsweise, in ihrer Antwort auf eine der schriftlichen Fragen des Gerichts vorgetragen hat, festzustellen, dass die Region als Erwerberin von Dienstleistungen, insbesondere im Hinblick auf Marketingdienstleistungen, gehandelt hat.
Zum einen entsprachen die von der Klägerin erhaltenen Beträge nämlich der Bereitstellung von Dienstleistungen aufgrund einer Auftragserteilung durch die Autonome Region, bei der die Flughafenbetreiber nur die Rolle einer zwischengeschalteten Stelle zwischen dem Auftraggeber und den Erbringern dieser Dienstleistungen gespielt haben. Zum anderen haben die Luftverkehrsunternehmen, wie die Klägerin vorträgt, Dienstleistungen erbracht, und zwar sowohl bezüglich der Verpflichtungen hinsichtlich der Flugverbindungen und des Fluggastaufkommens als auch hinsichtlich des Marketings, die den Flughafenbetreibern im Luftverkehrssektor angeboten werden können.
Insoweit kann eine zugunsten eines Unternehmens getroffene staatliche Maßnahme nicht allein deshalb von vornherein vom Begriff der staatlichen Beihilfe im Sinne von Art. 107 AEUV ausgenommen werden, weil sich die Vertragsparteien zu gegenseitigen Leistungen verpflichten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 28. Januar 1999, BAI/Kommission,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, Rn.
).
Insbesondere der Erwerb von Dienstleistungen durch die öffentliche Hand hat grundsätzlich nach den Vorschriften des abgeleiteten Unionsrechts über die Vergabe öffentlicher Aufträge zu erfolgen. In diesem Fall wird ein solches einem Erwerb durch eine Behörde eines Mitgliedstaats vorangehendes Ausschreibungsverfahren üblicherweise als ausreichend angesehen, um auszuschließen, dass der betreffende Staat dem Dienstleistungsunternehmen, das den Zuschlag erhalten hat, einen Vorteil gewähren kann, den es sonst unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. August 2003, P & O European Ferries [Vizcaya] und Diputación Foral de Vizcaya/Kommission,
T‑116/01 und T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall wurden die in Rede stehenden Dienstleistungen nicht durch die Autonome Region selbst erworben, für die als Behörde die Unionsvorschriften über die Vergabe öffentlicher Aufträge gegolten hätten. Der Erwerb erfolgte nämlich über andere Akteure, die diesen Regeln in dieser Situation nicht unterlagen, im vorliegenden Fall nämlich die Flughafenbetreiber, die damit betraut waren, auf dem Markt die von der Autonomen Region gewünschten und von dieser finanzierten Dienstleistungen zu erhalten.
In einem solchen Fall genügt der bloße Umstand, dass ein Mitgliedstaat Dienstleistungen erwirbt, die, wie die Klägerin behauptet, angeblich zu Marktbedingungen angeboten wurden, nicht bereits, um aus diesem Vorgang ein Handelsgeschäft, das zu Bedingungen durchgeführt wird, die ein privater Investor akzeptiert hätte, oder, anders ausgedrückt, ein normales Handelsgeschäft zu machen. In einer so gelagerten Situation ist nämlich zum einen erforderlich, dass der Staat einen tatsächlichen Bedarf an diesen Dienstleistungen hatte, und zum anderen, dass der Erwerb dieser Dienstleistungen im Wege eines offenen, transparenten und nicht diskriminierenden Verfahrens erfolgt ist, das geeignet ist, die Gleichbehandlung der Dienstleister, die die betreffenden Dienstleistungen anbieten können, sicherzustellen und zu gewährleisten, dass die fraglichen Dienstleistungen zum Marktpreis erworben werden, der gewährleistet, dass die öffentliche Hand dem Dienstleistungserbringer, dem der Zuschlag erteilt wurde, beim Erwerb dieser Dienstleistungen keinen Vorteil verschafft (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. August 2003, P & O European Ferries [Vizcaya] und Diputación Foral de Vizcaya/Kommission,
T‑116/01 und T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, Rn.
bis
; vgl. auch entsprechend Urteile vom 24. Oktober 2013, Land Burgenland u. a./Kommission,
C‑214/12 P, C‑215/12 P und C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, Rn.
und
, und vom 16. Juli 2015, BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission im 386. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses festgestellt, dass die mit der streitigen Beihilferegelung gewährte Finanzierung keiner Gegenleistung für Produkte oder Dienstleistungen, die echte Bedürfnisse der Region erfüllten, entspreche, und dass die finanzielle Unterstützung für die betroffenen Luftverkehrsunternehmen nicht in einem offenen und transparenten öffentlichen Ausschreibungsverfahren vergeben worden sei.
Insoweit konnte die Autonome Region als wirtschaftspolitische Ziele verfolgender Träger öffentlicher Gewalt entgegen der Auffassung der Kommission davon ausgehen, dass sie einen Bedarf daran hatte, die Insel Sardinien als Reiseziel zu bewerben, um zur wirtschaftlichen Entwicklung der Insel beizutragen.
Zum einen kann jedoch, wie die Kommission vorträgt, der bisher unerreichte Umfang der im Rahmen der streitigen Beihilferegelung finanzierten Marketingdienstleistungen Zweifel daran entstehen lassen, dass diese Leistungen in angemessener Weise und in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Rationalisierung der öffentlichen Ausgaben den tatsächlichen Bedürfnissen der Autonomen Region im Hinblick auf die Verwirklichung ihrer Ziele der wirtschaftlichen Entwicklung der Insel Sardinien entsprachen.
Zum anderen hat die Kommission in ihrer Klagebeantwortung jedenfalls klargestellt, dass die Frage der Durchführung von Ausschreibungen für den Abschluss von Vereinbarungen durch die Flughafenbetreiber im angefochtenen Beschluss angesprochen worden sei, weil die Durchführung solcher Ausschreibungen das Vorliegen von Marktbedingungen und damit das Fehlen eines Vorteils im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV hätte belegen können.
Hierzu ist mit der Kommission festzustellen, dass weder die Autonome Region noch die als zwischengeschaltete Stellen handelnden Flughafenbetreiber im Hinblick auf den Erwerb von die Erhöhung des Luftverkehrs und Marketing betreffende Dienstleistungen offene und transparente Ausschreibungsverfahren durchgeführt haben, mit denen die Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Dienstleistungsanbieter und der Erwerb dieser Dienstleistungen durch die Autonome Region mittels staatlicher, den Flughafenbetreibern zur Verfügung gestellten Mitteln zu Marktpreisen gewährleistet werden konnten.
Zwar steht nämlich fest, dass die Flughafenbetreiber auf ihren jeweiligen Websites Aufforderungen zur Interessenbekundung veröffentlicht haben, in deren Rahmen Luftverkehrsunternehmen, die an der Eröffnung von Flugverbindungen oder an der saisonalen Entzerrung einiger ihrer Flugverbindungen, die nicht bereits Gegenstand gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen waren, und an der Erbringung von Marketingdienstleistungen interessiert waren, den Flughafenbetreibern ihre Dienstleistungen anbieten konnten.
Diese Aufforderungen zur Interessenbekundung können jedoch nicht als mit Ausschreibungsverfahren gleichwertig angesehen werden. Auf die Aufforderung des Gerichts, diese Aufforderungen zur Interessenbekundung sowie die Angebote vorzulegen, die sie den Betreibern der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia unterbreitet hatte, ist die Klägerin deren Vorlage nämlich schuldig geblieben, wobei sie erklärt hat, dass sie diese Unterlagen nicht aufbewahrt habe. Auch die Kommission war nicht in der Lage, die genannten Aufforderungen zur Interessenbekundung vorzulegen. Im Übrigen geht aus den Akten nicht hervor, dass genaue Kriterien für die Auswahl der vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen festgelegt worden sind. Vielmehr scheinen alle Luftverkehrsunternehmen, die Angebote eingereicht hatten, aufgefordert worden zu sein, mit den betroffenen Flughafenbetreibern Verträge zu schließen, und, was die Preisgestaltung für die angebotenen Leistungen anbelangt, waren die von den Luftverkehrsunternehmen angewandten Tarife uneinheitlich. Obwohl die finanziellen Forderungen der Luftverkehrsunternehmen den Anschein von groben und gerundeten finanziellen Bewertungen hatten, führten sie dennoch zu fast vollständigen Erstattungen zugunsten der Flughafenbetreiber, die die Zahlungen für diese Leistungen vorgelegt hatten, durch die Autonome Region.
Unter diesen Umständen konnte die Kommission in Abschnitt 7.2.1.3 („Wirtschaftliche Vorteile“) des angefochtenen Beschlusses feststellen, dass die von den vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen, wie die Klägerin, erhaltenen Zahlungen, nicht als echte Gegenleistung für die erbrachten Marketingdienstleistungen angesehen werden konnten.
In diesem Zusammenhang wendet sich die Klägerin auch gegen die Erwägungsgründe 362 bis 374 des angefochtenen Beschlusses und macht geltend, die Kommission habe nicht davon ausgehen können, dass die Luftverkehrsunternehmen, wie die Klägerin, jedenfalls Werbung für ihre eigenen Flugziele gemacht hätten, so dass die streitigen Maßnahmen folglich dazu gedient hätten, Kosten zu übernehmen, die diese sonst hätten tragen müssen. Ohne die Vereinbarungen zwischen der Klägerin und den Flughäfen Olbia und Cagliari-Elmas hätte die Klägerin nämlich nicht notwendigerweise Werbeplätze, darunter die besten Plätze, vorrangig für diese Flugziele auf ihrer Website reserviert. Insbesondere seien die Flughafenbetreiber in den Genuss tatsächlicher Leistungen gekommen, aus denen sie einen materiellen Gewinn erzielt hätten, was dadurch belegt werde, dass für die Verträge, die sie mit den Luftverkehrsunternehmen geschlossen hätten, vor ihrem Abschluss Marktuntersuchungen durchgeführt worden seien und dass die Flughafenbetreiber diese Verträge auch mit Eigenmitteln finanziert hätten. Schließlich sei der von den Flughafenbetreibern an die Luftverkehrsunternehmen gezahlte Preis der Marktpreis für derartige Marketingdienstleistungen gewesen und die Klägerin weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass, wenn „eine Praxis durch unternehmerische Gründe objektiv gerechtfertigt [ist], … sie dadurch, dass sie zugleich einem politischen Ziel dient, nicht zu einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel [107 AEUV wird]“ (Urteil vom 29. Februar 1996, Belgien/Kommission,
C‑56/93
,
EU:C:1996:64
, Rn.
).
Abgesehen davon, dass die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen nicht nach Abschluss eines Verfahrens ausgewählt wurden, durch das gewährleistet werden konnte, dass die Autonome Region sie über die Flughafenbetreiber zum Marktpreis vergütet, ist insoweit festzustellen, dass die Klägerin, nachdem sie vom Gericht dazu aufgefordert wurde, beweiskräftige Unterlagen zu diesem Punkt vorzulegen, Werbe- und Vertragsmaterial vorgelegt hat, das bestätigt, dass, wie die Kommission im 368. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses festgestellt hat, die Werbung für bestimmte von der Klägerin bediente Regionen und Städte auf ihrer Website normalerweise untrennbar mit der Werbung für von ihr selbst betriebene Flüge verbunden ist. Auf Nachfrage in der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin im Übrigen bestätigt, dass sie auf ihrer Website, auch ohne entsprechende vertragliche Vereinbarungen mit den Flughafenbetreibern, noch sardische Ziele bewerbe.
Die Kommission hat daher im angefochtenen Beschluss zu Recht festgestellt, dass die Marketingdienstleistungen im Zusammenhang mit der Maßnahme 2 von den fraglichen Flughafenbetreibern, im vorliegenden Fall mit den ihnen von der Autonomen Region zur Verfügung gestellten Mitteln, erworben wurden, um den Betrieb der von den vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen bedienten Flugstrecke bzw. Flugstrecken zu fördern, für deren Eröffnung oder Beibehaltung sie im Rahmen der Maßnahme 1 vergütet wurden.
Unter diesen Umständen konnte die Kommission zu dem Schluss gelangen, dass die Luftverkehrsunternehmen von der Autonomen Region vergütet wurden, um ihre eigenen Leistungen als Luftverkehrsunternehmen zu fördern (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Dezember 2018, Ryanair und Airport Marketing Services/Kommission,
T‑53/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:943
, Rn.
, vom 13. Dezember 2018, Ryanair und Airport Marketing Services/Kommission,
T‑165/16
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:952
, Rn.
, vom 13. Dezember 2018, Ryanair und Airport Marketing Services/Kommission,
T‑165/15
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:953
, Rn.
, und vom 13. Dezember 2018, Ryanair und Airport Marketing Services/Kommission,
T‑111/15
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2018:954
, Rn.
), obwohl es sich um Marketing- und Werbekosten handelt, die grundsätzlich die in Rede stehenden Luftverkehrsunternehmen, einschließlich der Klägerin, zu tragen hatten. Letztlich führte die Erreichung der Ziele im Hinblick auf Flugfrequenzen und Fluggastaufkommen, die Gegenstand der Maßnahme 1 waren, ebenso wie die Erbringung von Marketingdienstleistungen im Rahmen der Maßnahme 2 zu einer Steigerung der wirtschaftlichen Tätigkeit der Klägerin.
Außerdem ist weiter festzustellen, dass, wie die Kommission geltend gemacht hat, die Flughafenbetreiber ohne die erhebliche Finanzierung durch die Autonome Region im Rahmen ihrer Expansionsstrategien nicht notwendigerweise Vereinbarungen in einem solchen Umfang geschlossen hätten oder dies finanziell gar nicht hätten tun können, so dass die Kommission entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht dazu verpflichtet war, davon auszugehen, dass nur der angeblich über die Marktpreise hinausgehende Teil der Zahlungen der Flughafenbetreiber als staatliche Beihilfe hätte angesehen werden müssen.
Die fehlende Bereitschaft der Flughafenbetreiber, die streitigen Verträge ohne die Finanzierung durch die Autonome Region abzuschließen, wird zum einen dadurch untermauert, dass die Klägerin nach der Aussetzung der streitigen Beihilferegelung nur eine begrenzte Zahl von Vereinbarungen mit dem Betreiber des Flughafens Olbia geschlossen hat, wobei es sich nur um Marketingvereinbarungen gehandelt hat, während der Betreiber des Flughafens Cagliari-Elmas ihre Dienste nicht in Anspruch genommen hat, und zum anderen dadurch, dass nicht nachgewiesen ist, dass die Klägerin derartige Verträge vor Erlass der streitigen Beihilferegelung geschlossen hatte. Auf die Aufforderung des Gerichts, mitzuteilen, ob sie ähnliche Vereinbarungen vor der streitigen Beihilferegelung und nach deren Aussetzung geschlossen habe, hat die Klägerin nämlich bestätigt, dass vor der streitigen Beihilferegelung datierende Vereinbarungen bestanden hätten, hat aber nicht den Beweis für das Bestehen dieser Verträge erbracht. Im Übrigen hat sie zwar den Nachweis erbracht, dass nach der Aussetzung der streitigen Beihilferegelung ähnliche Verträge geschlossen wurden, die im vorliegenden Fall jeweils die Zeiträume von Juni bis Dezember 2015, von März bis Dezember 2017 und von Oktober 2018 bis März 2019 erfassten. Während die Klägerin jedoch im Rahmen der streitigen Beihilferegelung Vergütungen in Höhe von 750000 Euro für den Zeitraum von März 2010 bis März 2011, von 750000 Euro für den Zeitraum von Sommer 2011 bis zum Winter 2011/2012 und von 1 Mio. Euro für den Zeitraum von Sommer 2012 bis zum Winter 2012/2013 erhalten hatte, hat sie im Rahmen der drei nach der streitigen Beihilferegelung geschlossenen Verträge letztlich nur Beträge in Höhe von 65000 Euro, 165000 Euro und 132800 Euro erhalten, mithin Beträge, die offensichtlich unter den Beträgen lagen, die im Rahmen der von der streitigen Beihilferegelung erfassten Verträge verlangt wurden.
Unter diesen Umständen konnte die Kommission im 388. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses zu dem Ergebnis gelangen, dass die den Luftverkehrsunternehmen, wie der Klägerin, von der Autonomen Region über die Flughafenbetreiber zur Finanzierung der Maßnahmen 1 und 2 im Rahmen der streitigen Beihilferegelung gewährte Finanzierung den betroffenen Luftverkehrsunternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft hatte, im vorliegenden Fall eine Vergütung, die sie unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätten.
Nach alledem ist der zweite Teil des zweiten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen.
c)

Zum vierten Teil des zweiten Klagegrundes: Erhalt ungerechtfertigter, von der Autonomen Region in Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 gewährter Vorteile durch die Flughafenbetreiber
Zur Stützung des vierten Teils des zweiten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Kommission sei in den Erwägungsgründen 398 bis 406 des angefochtenen Beschlusses zu Unrecht zu dem Ergebnis gekommen, dass die Flughafenbetreiber keinen – auch nur mittelbaren – Vorteil erlangt hätten, weil sie bloße zwischengeschaltete Stellen gewesen seien, die die Beihilfe der autonomen Region an die Luftverkehrsunternehmen weitergeleitet hätten. Erstens seien nämlich die Flughafenbetreiber ausdrücklich als die ausschließlich Begünstigten der streitigen Maßnahmen bezeichnet worden. Zweitens hätten sie bei der Verwendung der ihnen zugewiesenen Mittel und bei der Auswahl ihrer Dienstleister über ein Ermessen verfügt, was zeige, dass sie nicht als bloße zwischengeschaltete Stelle gehandelt hätten. Da die Kommission im angefochtenen Beschluss selbst eingeräumt habe, dass die streitigen Maßnahmen eine Zunahme des Flugverkehrs auf den betroffenen Flughäfen bezweckt und bewirkt hätten, sei drittens klar, dass die Einnahmen dieser Flughäfen aufgrund dieser Zunahme sowohl im Hinblick auf luftverkehrsbezogene als auch im Hinblick auf Dienstleistungen anderer Art gestiegen seien. Entgegen den Ausführungen der Kommission im 403. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses könne nicht geltend gemacht werden, dass diese Auswirkungen zweitrangig seien, da „die Regelung nicht so ausgestaltet [worden sei], dass ihre sekundären Auswirkungen den Flughafenbetreibern zugeleitet [würden]“, und dass sie vielmehr so ausgestaltet worden sei, dass sie dem Tourismussektor insgesamt zugutekomme. Die in erster Linie erwartete Auswirkung, nämlich die Erhöhung des Flugverkehrs sei mit dem den Flughafenbetreibern durch die Erreichung dieses Ziels entstandenen Vorteil untrennbar verbunden.
Die Kommission macht in erster Linie geltend, der vierte Teil des zweiten Klagegrundes sei unzulässig, da er sich gegen Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses richte, der ausschließlich die Flughafenbetreiber betreffe, mit denen die Klägerin nicht im Wettbewerb stehe. Die Feststellung, dass die in Rede stehenden Luftverkehrsunternehmen in den Genuss einer staatlichen Beihilferegelung gekommen seien, sei nicht auf die Schlussfolgerung gestützt worden, dass die Flughafenbetreiber keine staatlichen Beihilfen erhalten hätten. Da die Klägerin jedenfalls nicht bestreite, dass die Flughafenbetreiber die von der Autonomen Region im Rahmen der streitigen Beihilferegelung empfangenen Mittel in voller Höhe weitergeleitet hätten, sei ihre Schlussfolgerung, wonach die Flughafenbetreiber nur als zwischengeschaltete Stellen gehandelt hätten und nicht die tatsächlichen Begünstigten dieser Maßnahmen seien, weiterhin gültig. Diese Betreiber hätten allenfalls von einer Erhöhung des Luftverkehrs und der Passagierzahl profitiert, und nur im selben Maße wie alle anderen Wirtschaftsteilnehmer anderer Sektoren wie Autovermietungen, Hotels, Restaurants, Tankstellen, Lebensmittel- und Einzelhandel.
Hierzu ist festzustellen, dass die Klägerin der Kommission mit dem vierten Teil des zweiten Klagegrundes vorwirft, sie habe im vorliegenden Fall in Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses und in den Erwägungsgründen 394 bis 406 in Abschnitt 7.2.2 nicht festgestellt, dass die Flughafenbetreiber die Begünstigten der streitigen Beihilferegelung seien.
Im vorliegenden Fall ist die Klägerin als Luftverkehrsunternehmen auf dem Luftverkehrsmarkt und nicht auf dem Markt für Flughafendienstleistungen und ‑infrastrukturen tätig. Folglich wird die Klägerin, wie oben in den Rn. 59 bis 70 festgestellt, durch die Feststellung, dass die Flughafenbetreiber nicht die Begünstigten der streitigen Beihilferegelung waren, nicht in ihrer Wettbewerbsstellung beeinträchtigt, so dass sie nicht zur Erhebung einer Nichtigkeitsklage gegen Art. 1 Abs. 1 des angefochtenen Beschlusses befugt und der vierte Teil des zweiten Klagegrundes insoweit nicht zu prüfen ist.
Der vierte Teil des zweiten Klagegrundes ist insoweit demnach als unzulässig zurückzuweisen.
Sodann ist jedenfalls festzustellen, dass die Flughafenbetreiber, da sie die Mittel, die sie von der Autonomen Region zur Vergütung der Luftverkehrsunternehmen im Rahmen der nach der streitigen Beihilferegelung förderfähigen Dienstleistungsverträge erhalten hatten, in voller Höhe an diese weitergeleitet haben, keinen Vorteil im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV erlangt haben. Dies wird dadurch bestätigt, dass sie ohne diese Finanzierung nicht oder zumindest nicht in einem solchen Umfang auf derartige Verträge zurückgegriffen hätten, wobei die Klägerin nicht nachgewiesen hat, dass die Betreiber der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia vor dem Erlass der streitigen Beihilferegelung mit ihr Vereinbarungen über Marketingdienstleistungen oder über die Häufigkeit der Flugverbindungen oder Ziele bezüglich der Passagierzahlen geschlossen hätten, und die nach der Aussetzung der streitigen Beihilferegelung geschlossen Vereinbarungen Leistungen und Vergütungen von weit geringerem Umfang betroffen haben als die, die aufgrund der gemäß der streitigen Beihilferegelung erhaltenen Finanzierung vertraglich vereinbart worden sind. Letztlich beruhte der Erwerb dieser Dienstleistungen, wie die Kommission ausgeführt hat, weniger auf einer geschäftlichen Notwendigkeit der Flughafenbetreiber als auf deren Entscheidung, sich an der Umsetzung der von der Autonomen Region eingeführten Beihilferegelung zu beteiligen. Die Klägerin kann daher nicht geltend machen, die Autonome Region habe durch die streitige Beihilferegelung Kosten verringert, die normalerweise die Betreiber der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia hätten tragen müssen.
Zwar führte die Erbringung der von der Autonomen Region gewünschten und finanzierten Leistungen durch die vertraglich beteiligten Luftverkehrsunternehmen zu einer Zunahme des Flugverkehrs und der Passagierzahlen von und zu den betroffenen Flughäfen, was eine Zunahme der flughafenbezogenen und nicht flughafenbezogenen Einnahmen ihrer Betreiber zur Folge hatte. Dabei handelt es sich jedoch, wie die Kommission geltend macht, um sekundäre Auswirkungen der streitigen Beihilferegelung, von der die gesamte sardische Tourismusbranche profitiert hat. Dies gilt im Übrigen einschließlich der Klägerin, die durch einen Anstieg des Absatzes der an Bord ihrer Flugzeuge angebotenen Leistungen in gewissem Maße ebenfalls einen solchen sekundären Vorteil erlangt hat. Der den Gegenstand der streitigen Beihilferegelung bildende und nicht unter normalen Marktbedingungen erlangte unmittelbare Vorteil bestand jedoch in den Zahlungen an die Fluggesellschaften.
Unter diesen Umständen ist der vierte Teil des zweiten Klagegrundes und damit der zweite Klagegrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
3.

Zum dritten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf die Frage, ob die streitigen Maßnahmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen
Im Rahmen des dritten Klagegrundes bestreitet die Klägerin, dass die streitigen Maßnahmen den Wettbewerb auf dem Luftverkehrsmarkt von und zu den Flughäfen der Insel Sardinien, zumindest der Flughäfen Olbia und Cagliari-Elmas, verfälscht hätten oder zu verfälschen drohten, insbesondere weil hinsichtlich der von ihr betriebenen Flugverbindungen und nach dem Abschluss von Marketingvereinbarungen zwischen der Klägerin und den Betreibern dieser Flughäfen keine andere Fluggesellschaft diese gewerblichen Flugverbindungen betreibe. Die Kommission habe insoweit das Vorbringen der Klägerin in ihrer Stellungnahme vom 30. Juli 2013 unzureichend berücksichtigt. Da die Flughafenbetreiber die vertraglich beteiligten Gesellschaften nach Durchführung von Ausschreibungsverfahren ausgewählt hätten, habe die Kommission im Übrigen einen Rechtsfehler begangen, indem sie festgestellt habe, dass sich die streitigen Maßnahmen negativ auf den Wettbewerb um den Zugang zu den in Rede stehenden Flugverbindungen ausgewirkt hätten. Jede europäische Fluggesellschaft habe nämlich im Rahmen dieser Ausschreibungen ein Angebot abgeben können, so dass dieses Auswahlverfahren, wie die Kommission in einer Rechtssache betreffend ein Autobahnprojekt im Zentrum Griechenlands festgestellt habe, die Möglichkeit negativer Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf den unionsinternen Handel und auf den Wettbewerb ausgeschlossen habe.
Die Kommission beantragt, den dritten Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen und macht geltend, dass eine Beeinträchtigung des Wettbewerbs immer dann festgestellt werde, wenn der Empfänger einer Beihilfemaßnahme auf wettbewerbsoffenen Märkten mit anderen Unternehmen im Wettbewerb stehe, was vorliegend der Fall sei, da die in Rede stehenden Luftverkehrsunternehmen, die auf dem besonders wettbewerbsintensiven Luftverkehrsmarkt tätig seien, einen finanziellen Ausgleich erhalten hätten.
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass es für die Einstufung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der fraglichen Beihilfe auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung bedarf, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet sei, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Dezember 2005, Italien/Kommission,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, Rn.
, und vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
).
Der Handel innerhalb der Union wird insbesondere dann durch eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe beeinflusst, wenn sie die Stellung bestimmter Unternehmen gegenüber anderen, konkurrierenden Unternehmen in diesem Handel stärkt (vgl. Urteil vom 9. Oktober 2014, Ministerio de Defensa und Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Zudem kann sich die Kommission bei einer Beihilferegelung darauf beschränken, die Merkmale der betreffenden Regelung zu untersuchen, um in den Gründen der Entscheidung zu würdigen, ob diese Regelung wegen hoher Beihilfebeträge oder ‑sätze, wegen der Merkmale der geförderten Investitionen oder wegen anderer in ihr vorgesehener Modalitäten den Beihilfeempfängern einen spürbaren Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern sichert und so beschaffen ist, dass sie ihrem Wesen nach vor allem Unternehmen zugutekommt, die sich am Handel zwischen Mitgliedstaaten beteiligen. Daher braucht die Kommission in einer eine solche Regelung betreffenden Entscheidung keine Analyse der im Einzelfall aufgrund dieser Regelung gewährten Beihilfe durchzuführen. Erst im Stadium der Rückforderung der Beihilfen ist es erforderlich, die konkrete Situation jedes einzelnen betroffenen Unternehmens zu untersuchen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Oktober 1987, Deutschland/Kommission,
248/84
,
EU:C:1987:437
, Rn.
, und vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
).
Im angefochtenen Beschluss, vorliegend in den Erwägungsgründen 390 bis 392, hat die Kommission hinreichend erläutert, dass die Luftverkehrsunternehmen, die die von den Flughafenbetreibern gemäß der streitigen Beihilferegelung getätigten Zahlungen erhielten, in einem Sektor tätig gewesen seien, der durch einen intensiven Wettbewerb zwischen Wirtschaftsbeteiligten aus verschiedenen Mitgliedstaaten gekennzeichnet gewesen sei, und somit am Handel innerhalb der Union beteiligt gewesen seien.
Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist eine solche Begründung für sich genommen im Hinblick auf die der Kommission obliegende Begründungspflicht ausreichend (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 7. März 2002, Italien/Kommission,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, Rn.
und
, sowie vom 9. Juni 2011, Comitato Venezia vuole vivere u. a./Kommission,
C‑71/09 P, C‑73/09 P und C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, Rn.
und
).
Im Übrigen hat die Kommission den Begriff der staatlichen Beihilfe gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV nicht verkannt, als sie feststellte, dass der offensichtlich grenzüberschreitende Charakter der in Rede stehenden Tätigkeiten, nämlich Personenluftverkehrsdienste, impliziere, dass die streitige Beihilferegelung geeignet sei, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, indem sie die Marktstellung der Luftverkehrsunternehmen, die in den Genuss dieser Regelung gekommen seien, verstärkt habe. Die Luftfahrtunternehmen wie die Klägerin konkurrieren nämlich auf dem Luftverkehrsmarkt auf europäischer Ebene, so dass die Gewährung der Beihilfe an Luftverkehrsunternehmen wie die Klägerin, die Verträge mit den Betreibern der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia geschlossen haben, die Wettbewerbsposition dieser begünstigten Unternehmen gegenüber anderen auf europäischer Ebene konkurrierenden Flugunternehmen stärkt, unabhängig davon, ob diese direkte Flugverbindungen zur Insel Sardinien betreiben oder nicht.
Jedenfalls steht die Klägerin zum einen, wie sie eingeräumt hat, auf ihren Flugstrecken von und zu den sardischen Flughäfen im Wettbewerb mit europäischen Fluggesellschaften, die Personen mittels Anschlussflügen über andere Flughäfen von und zu denselben kontinentalen Flughäfen befördern. Was diese Anschlussflugstrecken anbelangt, sind diese mit der Klägerin im Wettbewerb stehenden Luftverkehrsunternehmen jedoch nicht in den Genuss der streitigen Beihilferegelung, die nur Direktverbindungen (Punkt-zu-Punkt-Verbindungen) erfasste, gekommen, jedenfalls nicht in Bezug auf die über den Umsteigeflughafen hinaus betriebenen Flugabschnitte, so dass die Wettbewerbsposition der Begünstigten wie der Klägerin gegenüber derjenigen der nicht begünstigten Luftverkehrsunternehmen notwendigerweise gestärkt wurde.
Auch das Vorbringen der Klägerin, dass bestimmte Gesellschaften, insbesondere die Linienfluggesellschaften, nur deshalb nicht in den Genuss der streitigen Beihilferegelung gekommen seien, weil sie im Rahmen der von den Flughafenbetreibern veröffentlichten Aufforderungen zur Interessenbekundung keine Kooperationsangebote abgegeben hätten, greift nicht durch. Die Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV kann nämlich im vorliegenden Fall nicht davon abhängen, ob alle Fluggesellschaften von der in Rede stehenden Maßnahme profitiert haben oder die Möglichkeiten hatten, davon zu profitieren. Selbst wenn man unterstellt, dass alle europäischen Luftverkehrsgesellschaften, die Direktflüge von und zu sardischen Flughäfen betrieben, die streitige Beihilferegelung hätten in Anspruch nehmen kommen können – was im vorliegenden Fall nicht erwiesen ist –, hätte dieser die Selektivität der in Rede stehenden Maßnahmen – die von der Klägerin, wie sie in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, nicht bestritten wird – betreffende Umstand jedenfalls keine Auswirkungen auf die Feststellung der Kommission gehabt, dass der Handel zwischen den Mitgliedstaaten durch diese Regelung beeinträchtigt worden sei, da sie die Wettbewerbsstellung dieser Fluggesellschaften gegenüber ihren Wettbewerbern auf dem europäischen Markt, die die Insel Sardinien nicht bedienten, gestärkt habe.
Nach alledem ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
4.

Zum vierten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf die fehlende Möglichkeit, die streitigen Maßnahmen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären
Zur Stützung des vierten Klagegrundes macht die Klägerin geltend, dass die Schlussfolgerung der Kommission, dass die streitigen Maßnahmen nicht für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnten, fehlerhaft sei, soweit sie auf die Nichteinhaltung bestimmter in der Mitteilung der Kommission 2005/C 312/01 über Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (
ABl. 2005, C 312, S. 1
, im Folgenden: Luftverkehrsleitlinien von 2005) vorgesehener Voraussetzungen gestützt sei.
Die Kommission beantragt, den vierten Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Insoweit können gemäß Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV insbesondere Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft, als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden, wobei diese Bedingung nach den Kriterien der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit zu beurteilen sind (Urteil vom 26. Februar 2015, Orange/Kommission,
T‑385/12
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2015:117
, Rn.
).
Nach ständiger Rechtsprechung sind jedoch nach dem in Art. 107 Abs. 1 AEUV aufgestellten allgemeinen Grundsatz staatliche Beihilfen verboten und Ausnahmen von diesem Grundsatz, wie die in Art. 107 Abs. 3 AEUV genannten, eng auszulegen (Urteile vom 29. April 2004, Deutschland/Kommission,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, Rn.
, vom 23. Februar 2006, Atzeni u. a.,
C‑346/03 und C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, Rn.
, sowie vom 26. Februar 2015, Orange/Kommission,
T‑385/12
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2015:117
, Rn.
).
Darüber hinaus verfügt die Kommission nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung bei der Anwendung von Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV über ein weites Ermessen, das sie nach Maßgabe komplexer wirtschaftlicher und sozialer Wertungen ausübt. Die gerichtliche Kontrolle der Ausübung dieses Ermessens ist auf die Überprüfung der Beachtung der Verfahrens- und Begründungsvorschriften sowie auf die Kontrolle der inhaltlichen Richtigkeit der festgestellten Tatsachen und des Fehlens von Rechtsfehlern, von offensichtlichen Fehlern bei der Bewertung der Tatsachen und von Missbrauch begrenzt (Urteile vom 26. September 2002, Spanien/Kommission,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, Rn.
, vom 29. April 2004, Italien/Kommission,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, Rn.
, und vom 15. Dezember 2016, Abertis Telecom Terrestre und Telecom Castilla-La Mancha/Kommission,
T‑37/15 und T‑38/15
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2016:743
, Rn.
).
Insbesondere aus Rn. 24 der Luftverkehrsleitlinien von 2005 ergibt sich, dass diese Leitlinien die Fälle klarstellen sollen, unter denen eine öffentliche Förderung von Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften eine staatliche Beihilfe darstellt, sowie die Voraussetzungen, unter denen solche Beihilfen dann für nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden können.
Wie die Kommission in den Erwägungsgründen 412 bis 414 des angefochtenen Beschlusses insoweit festgestellt hat, fiel die streitige Beihilferegelung – unter der Annahme, dass sie als Gewährung einer Anlaufbeihilfe für neue Flugstrecken angesehen werden könnte – tatsächlich unter die Luftverkehrsleitlinien von 2005. Wie nämlich in Rn. 174 der Luftverkehrsleitlinien von 2014 vorgesehen, konnten nämlich vor Inkrafttreten dieser Leitlinien angemeldete Beihilfen nach dem 4. April 2014 grundsätzlich anhand dieser Leitlinien geprüft werden. Angemeldete oder nicht angemeldete Beihilfen, die wie im vorliegenden Fall gewährt wurden, bevor die Kommission über die von der Republik Italien angemeldeten Maßnahmen befunden hat und die sich folglich im Hinblick auf das Durchführungsverbot nach Art. 108 Abs. 3 AEUV als rechtswidrig erweisen, sind jedoch anhand der Leitlinien von 2005 zu prüfen.
Die im vorliegenden Fall einschlägige Nr. 79 der Leitlinien von 2005 lautet wie folgt:
„In Anbetracht der vorgenannten Ziele und der erheblichen Schwierigkeiten, die bei der Einrichtung neuer Flugverbindungen auftreten können, kann die Kommission solche Beihilfen genehmigen, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt sind:
…
d)
Langfristige Wirtschaftlichkeit und degressive Staffelung: Die geförderte [neue] Verbindung muss langfristig rentabel, d. h. ohne Beihilfe kostendeckend, sein. Anlaufbeihilfen müssen deshalb degressiv gestaffelt und zeitlich begrenzt sein.
e)
Ausgleich für zusätzliche Anlaufkosten: Beihilfefähig sind nur die zusätzlichen Anlaufkosten, die sich aus der Einrichtung der neuen Verbindung oder Frequenz ergeben und die dem Luftfahrtunternehmen nicht dauerhaft entstehen. Sie betreffen beispielsweise die Marketing- und Werbeausgaben zur Bekanntmachung einer neuen Flugverbindung oder die dem Luftfahrtunternehmen am betreffenden Regionalflughafen entstandenen Einrichtungskosten, sofern es sich um einen Flughafen der Kategorie C oder D handelt und diese Kosten nicht bereits anderweitig erstattet werden. Nicht beihilfefähig sind dagegen regelmäßige Betriebskosten wie Miete oder Abschreibung der Flugzeuge, Kraftstoff, Gehälter der Besatzungen, Flughafenabgaben und Catering-Kosten. Die beihilfefähigen Kosten müssen den tatsächlichen Kosten entsprechen, wie sie unter normalen Marktbedingungen anfallen.
f)
Dauer und Intensität: Die degressiv gestaffelte Beihilfe kann für maximal drei Jahre gewährt werden. Die Beihilfe darf pro Jahr 50 % der beihilfefähigen Kosten des betreffenden Jahres und über den gesamten Beihilfezeitraum durchschnittlich 30 % der beihilfefähigen Kosten nicht übersteigen.
Für Verbindungen, die von benachteiligten Regionen abgehen, d. h. Regionen in äußerster Randlage sowie solche, die unter die Ausnahmebestimmung des Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe a EG-Vertrag fallen, und Regionen mit geringer Bevölkerungsdichte, kann die degressiv gestaffelte Beihilfe für maximal fünf Jahre gewährt werden. Die Beihilfe darf pro Jahr 50 % der beihilfefähigen Kosten des betreffenden Jahres und über den gesamten Beihilfezeitraum durchschnittlich 40 % der beihilfefähigen Kosten nicht übersteigen. Wird die Beihilfe für fünf Jahre gewährt, so können während der ersten drei Jahre 50 % der beihilfefähigen Kosten erstattet werden
In jedem Fall muss die Laufzeit einer Startbeihilfe wesentlich kürzer sein als der Zeitraum, für den das Luftfahrtunternehmen sich laut Geschäftsplan (siehe Punkt 79 Ziffer i) verpflichtet, seine Flugdienste von dem betreffenden Flughafen aus durchzuführen. Darüber hinaus ist die Beihilfe einzustellen, wenn das angestrebte Fluggastaufkommen erreicht oder die Rentabilität der Verbindung sichergestellt ist, auch wenn dies vor dem Ende des ursprünglich vorgesehenen Beihilfezeitraums der Fall sein sollte.
…
h)
Diskriminierungsfreie Gewährung: Öffentliche Stellen, die beabsichtigen, einem Unternehmen, sei es über einen Flughafen oder anderweitig, eine Startbeihilfe für die Eröffnung einer neuen Flugverbindung zu gewähren, müssen dies rechtzeitig und hinreichend bekannt geben, damit alle interessierten Luftfahrtunternehmen ihre Dienste anbieten können. Die Bekanntgabe muss insbesondere eine Beschreibung der betreffenden Strecke sowie objektive Kriterien für den Betrag und die Dauer der Beihilfe beinhalten. Gegebenenfalls sind dabei die Regeln und Grundsätze für die Vergabe öffentlicher Aufträge und Konzessionen zu beachten.
…“
In den Erwägungsgründen 410 bis 421 des angefochtenen Beschlusses hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass der den Luftverkehrsunternehmen von den Flughafenbetreibern gemäß der streitigen Beihilferegelung gezahlte Finanzausgleich nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar betrachtet werden könne, da die Vereinbarkeitskriterien nach Rn. 79 der Luftverkehrsleitlinien von 2005 nicht erfüllt seien.
Mit ihrem vierten Klagegrund versucht die Klägerin darzutun, dass in ihrem besonderen Fall die Beihilfen, die sie erhalten habe und bei denen es sich um die Beträge gehandelt habe, die ihr die Betreiber der Flughäfen Cagliari-Elmas und Outokumpu in Erfüllung der mit ihr geschlossenen Verträge gezahlt hätten, den in Rn. 79 der Leitlinien von 2005 aufgestellten Voraussetzungen entsprächen und dass sie andernfalls dennoch nach Rn. 81 dieser Leitlinien oder, unabhängig von den Leitlinien, als Beihilfen zur Förderung der Entwicklung des Tourismus im Geiste des Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden könnten.
Hierzu ist jedoch festzustellen, dass, wie die Kommission geltend macht, das Vorbringen der Klägerin nicht geeignet ist, ihre Feststellung im angefochtenen Beschluss zu entkräften, dass die streitige Beihilferegelung nicht die in Rn. 79 der Leitlinien von 2005 vorgesehenen Kriterien erfülle, wobei diese Kriterien kumulativ seien, was bedeutete, dass die Nichteinhaltung eines der Kriterien genüge, um auszuschließen, dass eine Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbare „Anlaufbeihilfe“ im Sinne dieser Leitlinien eingestuft werden könne.
Zunächst ist festzustellen, dass die Italienische Republik, wie sich aus dem 410. Erwägungsgrund des angefochtenen Beschlusses ergibt, selbst geltend gemacht hat, dass die streitige Beihilferegelung nicht als Regelung zur Unterstützung der Einrichtung neuer Flugverbindungen konzipiert worden sei und nicht die in Rn. 79 der Leitlinien von 2005 genannten Voraussetzungen erfülle.
Was im Übrigen die in Rn. 79 Buchst. d der Leitlinien von 2005 aufgestellte Voraussetzung angeht, so hat die streitige Beihilferegelung, selbst unterstellt, wie die Klägerin vorträgt, dass die Geschäftsvereinbarungen zwischen den Flughafenbetreibern und den Fluggesellschaften im Hinblick auf eine wirtschaftliche Rentabilität geschlossen worden wären, die anhand einer
Ex-ante
-Bewertung der langfristigen Wirtschaftlichkeit und der Rentabilität der von den Luftverkehrsunternehmen vorgelegten Wirtschaftspläne und der von den Flughafenbetreibern erstellten wirtschaftlichen Analysen beurteilt worden wäre, keine degressive Staffelung für jede der von den Verträgen zwischen den Luftverkehrsunternehmen und den Flughafenbetreibern erfassten Flugstrecken eingeführt, wobei diese jedenfalls nicht alle „neu“ im Sinne dieser Leitlinien waren. Insbesondere erhielt jede Fluggesellschaft Tätigkeitszeiträumen entsprechende Gesamtbeträge, doch
de facto
wurde die Finanzierung nicht für jede betroffene Flugverbindung von und zu jedem betroffenen Flughafen individualisiert.
In ihrem besonderen Fall bestreitet die Klägerin nicht, dass die Beihilfe, die sie für alle vom Flughafen Olbia aus betriebenen Flugstrecken erhalten hat, im Hinblick auf diesen Flughafen nicht degressiv war, da sie vom Betreiber dieses Flughafens im Rahmen der streitigen Beihilferegelung Vergütungen erhalten hat, die im Laufe der Zeit sogar angestiegen sind, nämlich von 750000 Euro für den Zeitraum von März 2010 bis März 2011 und 750000 Euro für den Zeitraum von Sommer 2011 bis zum Winter 2011/2012 auf 1 Mio. Euro für den Zeitraum von Sommer 2012 bis zum Winter 2012/2013. Was den Flughafen Cagliari-Elmas anbelangt, hat sie zwar, wie sie betont, tatsächlich degressive Vergütungen erhalten, nämlich 800000 Euro für den Zeitraum von März 2010 bis März 2011, 700000 Euro für den Zeitraum von März 2011 bis März 2012 und 600000 Euro für den Zeitraum von März 2012 bis März 2013. Aus der streitigen Beihilferegelung oder den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen geht jedoch weder hervor, dass die – insgesamt – den Gegenstand dieser Beträge bildenden Flugstrecken ohne die in Rede stehende Finanzierung rentabel waren, noch, dass die Beihilfe für jede dieser Strecken hätte individualisiert werden können, um für jede von ihnen festzustellen, dass die die betreffende Strecke entsprechende Beihilfe degressiv war.
Was den von der Autonomen Region eingeführten Überwachungsmechanismus für die im Rahmen der streitigen Beihilferegelung vorgenommenen Zahlungen betrifft, ist entgegen dem Vorbringen der Klägerin nicht ersichtlich, dass dieser Mechanismus im Hinblick auf das in Rn. 79 Buchst. e der Leitlinien von 2005 aufgestellte Kriterium gewährleistete, dass die gewährte öffentliche Finanzierung erforderlich war, um einen Teil der Anlaufkosten der betreffenden Flugstrecken zu decken, dass sie nur den den Flughafenbetreiber entstandenen tatsächlichen Kosten entsprach und nur diese Kosten betraf. Dies trifft insbesondere deshalb zu, weil die den einzelnen Luftverkehrsunternehmen geleistete Beihilfe nicht für jede der von und zu jedem der betroffenen sardischen Flughäfen betriebenen Flugstrecken aufgeschlüsselt wurde.
Insoweit ist es unerheblich, dass die Flughafenbetreiber angeblich zusätzliche Kosten – im Übrigen in unbekanntem Umfang – aus ihren Eigenmitteln übernommen haben oder dass die Klägerin die betreffenden Flugstrecken ohne die von den Betreibern der Flughäfen Cagliari-Elmas und Outokumpu gewährte finanzielle Unterstützung nicht eröffnet oder beibehalten hätte. Außerdem wird in der streitigen Beihilferegelung und in den zwischen den Flughafenbetreibern und den Luftverkehrsunternehmen geschlossenen Verträgen für die betreffenden Flugverbindungen nicht klargestellt, welche Anlaufkosten für jede einzelne Flugverbindung angefallen sind.
Ebenso ist die in Nr. 79 Buchst. f der Leitlinien von 2005 aufgestellte Voraussetzung eindeutig nicht erfüllt, da die streitige Beihilferegelung und die Verträge zwischen den Flughafenbetreibern und den Luftverkehrsunternehmen offensichtlich keine beihilfefähigen Kosten angeben. Mangels Angabe beihilfefähiger Kosten lässt sich nämlich nicht beurteilen, ob die Bedingung einer Finanzierung von maximal 50 % der beihilfefähigen Kosten pro Jahr bei einer durchschnittlichen Finanzierung von maximal 30 % eingehalten wurde. Vielmehr ergibt sich aus den Akten, dass die Autonome Region die von den Flughafenbetreibern an die Fluggesellschaften geleisteten Zahlungen auf Antrag erstattet hat und dass diese Zahlungen ohne nähere Angaben auf oftmals gerundete Pauschalbeträge und jedenfalls nicht mit einer Aufschlüsselung für jede der betroffenen Flugstrecken festgesetzt worden sind.
Zum Vorbringen der Klägerin, Sardinien sei eine benachteiligte Wirtschaftsregion der Union im Sinne von Nr. 79 Buchst. f Abs. 2 der Leitlinien von 2005, ist festzustellen, dass diese Region, wie die Kommission hervorhebt, nicht die Voraussetzungen der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007/2013 (
ABl. 2006, C 54, S. 13
) erfüllt.
Was die in Nr. 79 Buchst. h der Leitlinien von 2005 genannte, die diskriminationsfreie Gewährung von Startbeihilfen betreffende Voraussetzung anbelangt, ist aus den bereits oben zur Begründung der Zurückweisung des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes dargelegten Gründen das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, die Flughafenbetreiber hätten ein einen Wettbewerb zwischen den Luftverkehrsunternehmen gewährleistendes Verfahren durchgeführt, das Transparenz, eine ausreichende Öffentlichkeit, das Fehlen einer Diskriminierung und die Auswahl der wirtschaftlich günstigsten Angebote sichergestellt habe.
Somit ist offensichtlich, dass die streitige Beihilferegelung, auch im Hinblick auf die von der Klägerin erhaltene Einzelbeihilfe, nicht die Kriterien gemäß Nr. 79 der Leitlinien von 2005 erfüllte.
Unter diesen Umständen konnte die Kommission unter Berücksichtigung ihres Ermessens auf diesem Gebiet und der Notwendigkeit, die Ausnahmen vom Grundsatz des Verbots staatlicher Beihilfen eng auszulegen, trotz eines entsprechenden Antrags der Italienischen Republik im Laufe des Verwaltungsverfahren entscheiden, dass von den in den Leitlinien von 2005 genannten Kriterien auch nicht gemäß Rn. 81 dieser Leitlinien abzuweichen war, wonach „Beihilfen oder Beihilferegelungen, die die … Kriterien [der Rn. 79] nicht vollständig erfüllen, aber eine vergleichbare Situation zur Folge haben, … von der Kommission auf Einzelfallbasis geprüft [werden]“. Da die streitige Beihilferegelung nämlich jedenfalls nicht die Mehrzahl der in Rn. 79 der Leitlinien von 2005 vorgesehenen Kriterien erfüllt, kann nicht davon ausgegangen werden, dass sie zu einer Situation führt, die mit einer Beihilfe, die diese Anforderungen erfüllt, vergleichbar ist.
Was die Forderung der Klägerin betrifft, die streitige Beihilferegelung sei unabhängig von den Leitlinien von 2005 nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. c AEUV zu genehmigen, da sie den Tourismus auf Sardinien und die Geschäftstätigkeiten der sardischen Flughafenbetreiber fördern solle, hat zum einen die Italienische Republik im Verwaltungsverfahren nicht die Anwendung dieser strikt anzuwendenden Ausnahmen beantragt. Zum anderen war es, selbst wenn davon ausgegangen wird, dass sich die Klägerin speziell auf die Ausnahme bezüglich Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete bezog, aufgrund des Umfangs der mit der streitigen Beihilferegelung verbundenen Finanzierung wenig wahrscheinlich, dass sie die Handelsbedingungen nicht in einer dem gemeinsamen Interesse zuwiderlaufenden Weise veränderte.
Nach alledem ist der vierte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
5.

Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes in Bezug auf die Anordnung der Rückforderung der Beihilfe von der Klägerin
Im Rahmen des fünften Klagegrundes macht die Klägerin geltend, die Kommission habe gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen, indem sie in Art. 2 des angefochtenen Beschlusses von den italienischen Behörden die Rückforderung der Beträge von der Klägerin verlangt habe, die diese in Erfüllung der zwischen ihr und den Flughafenbetreibern geschlossenen Verträge erhalten habe und die aus den Mitteln gestammt hätten, die diese Betreiber aus dem Haushalt der Autonomen Region erhalten hätten. Ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer, der solche Vereinbarungen mit privaten Wirtschaftsteilnehmern wie den Flughafenbetreibern unter normalen Wettbewerbsbedingungen geschlossen hätte, hätte nämlich keinen Anlass gehabt, an der geschäftlichen Natur dieser Vereinbarungen zu zweifeln, und hätte daher weder einen triftigen Grund zu der Annahme gehabt, dass diese Betreiber in diesem Rahmen nicht ihre Eigenmittel verwalteten noch voraussehen können, dass er später als Empfänger der angeblichen staatlichen Beihilfe hätte angesehen werden können.
Insbesondere hätte ein solcher Wirtschaftsteilnehmer nicht zwangsläufig gewusst, dass die von diesen Betreibern für seine Vergütung verwendeten Mittel zumindest teilweise den Mitteln entsprochen hätten, die ihnen von der Autonomen Region im Rahmen der streitigen Maßnahmen gezahlt worden seien. Ein sorgfältiger Wirtschaftsteilnehmer hätte es daher nicht für erforderlich gehalten, die Herkunft dieser Mittel und ihre etwaige Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gemäß Art. 107 Abs. 3 AEUV zu prüfen. Im Übrigen hätten die Durchführung von Ausschreibungen durch die Flughafenbetreiber sowie die Anwendung von Marktpreisen oder von sogar über diese Marktpreise hinausgehenden Tarifen für die Flughafenentgelte und das Vorhandensein von Strafklauseln in den zusammen mit unterstützenden Wirtschaftsplänen und Studien geschlossenen Dienstleistungsverträgen die Klägerin nur in ihrem Vertrauen darauf bestärken können, dass ihre wirtschaftlichen Beziehungen zu jedem der im vorliegenden Fall in Rede stehenden Flughafenbetreiber rein geschäftlichen und nicht staatlichen Charakter hätten. Jedenfalls habe ein im Bereich des Luftverkehrs tätiger besonnener Wirtschaftsteilnehmer angesichts der diesbezüglichen Praxis der Kommission nicht vorhersehen können, dass die Geschäftsvereinbarung nicht als Einzelbeihilfe anhand des Kriteriums des privaten Kapitalgebers geprüft werde, sondern vielmehr wie im vorliegenden Fall als Einzelfall der Anwendung einer Beihilferegelung angesehen werde.
Die Kommission beantragt, den fünften Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen, da die Klägerin keine konkrete Zusicherung anführt, die ihr die Kommission während der Prüfung der streitigen Beihilferegelung gegeben haben soll. Jedenfalls hätte ein umsichtiger, die im vorliegenden Fall in Rede stehenden Vereinbarungen abschließender Wirtschaftsteilnehmer wissen müssen, dass die Flughafenbetreiber von der Autonomen Region im Rahmen des Gesetzes Nr. 10/2010 finanziert worden seien, zumal in der Präambel der zwischen der Klägerin und der SOGAER getroffenen Vereinbarung eindeutig angegeben gewesen sei, dass diese Vereinbarung in dem durch das Gesetz Nr. 10/2010 festgelegten Rahmen geschlossen worden sei, obwohl sie zum Zeitpunkt ihres Abschlusses nicht vom italienischen Staat angemeldet gewesen sei.
Nach ständiger Rechtsprechung kann sich jeder, bei dem ein Unionsorgan begründete Erwartungen geweckt hat, auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes berufen. Hingegen kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat (vgl. Urteil vom 24. November 2005, Deutschland/Kommission,
C‑506/03
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2005:715
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung). Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Unionsmaßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich im Fall ihres Erlasses nicht auf den genannten Grundsatz berufen (vgl. Urteile vom 11. März 1987, Van den Bergh en Jurgens und Van Dijk Food Products [Lopik]/Kommission,
265/85
,
EU:C:1987:121
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, und vom 22. Juni 2006, Belgien und Forum 187/Kommission,
C‑182/03 und C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Unter Berücksichtigung der grundlegenden Rolle der Anmeldepflicht für eine effektive Kontrolle staatlicher Beihilfen durch die Kommission, die zwingend ist, können die Empfänger einer Beihilfe grundsätzlich nur dann ein schutzwürdiges Vertrauen in die Rechtmäßigkeit der genannten Beihilfe haben, wenn diese unter Beachtung des Verfahrens des Art. 108 AEUV gewährt worden ist; ein umsichtiger Wirtschaftsteilnehmer kann sich normalerweise vergewissern, dass dieses Verfahren beachtet worden ist. Insbesondere wenn eine Beihilfe ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission oder – wie im vorliegenden Fall – ohne die verfahrensabschließende Entscheidung der Kommission abzuwarten, durchgeführt wird, so dass sie gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV rechtswidrig ist, kann der Empfänger der Beihilfe grundsätzlich kein schutzwürdiges Vertrauen in die Rechtmäßigkeit ihrer Gewährung haben (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. September 2012, Producteurs de légumes de France/Kommission,
T‑328/09
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2012:498
, Rn.
und
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission, wie sie geltend macht, der Klägerin zu keinem Zeitpunkt Zusicherungen hinsichtlich der Vereinbarkeit der streitigen Beihilferegelung mit dem Binnenmarkt gegeben, zumal die Italienische Republik diese Regelung durchgeführt hat, ohne abzuwarten, bis sich die Kommission gemäß Art. 108 AEUV zu ihr geäußert hat, was folglich die Rechtswidrigkeit dieser Regelung mit sich brachte.
Was das angebliche berechtigte Vertrauen der Klägerin in den rein geschäftlichen Charakter ihrer vertraglichen Beziehungen zu den Betreibern der Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia anbelangt, das keinen Verdacht im Hinblick auf den staatlichen Ursprung des Verhaltens und der von diesen Betreibern verwendeten Mitteln habe wecken können, ist zum einen festzustellen, dass die staatliche Herkunft der von den Flughafenbetreibern erhaltenen Mittel in den von diesen auf ihren Websites veröffentlichten Aufforderungen zur Interessenbekundung nicht verheimlicht worden zu sein scheint, und zum anderen, dass in dem zwischen ihr und dem Betreiber des Flughafens Cagliari-Elmas geschlossenen Vertrag in besonders eindeutiger Form erläutert wurde, dass die Erfüllung dieses Vertrags durch die Autonome Region finanziert wurde.
Auch wenn die von der Klägerin mit dem Betreiber von Olbia geschlossenen Verträge die Autonome Region nicht erwähnten und sich nur auf eine „finanzielle Beteiligung der an der touristischen Entwicklung der Insel interessierten Personen“ (financial participation of the subjects interested in the tourism development of the Island) bezogen, kann die Klägerin nicht vernünftigerweise behaupten, dass sie geglaubt habe, einen Vertrag mit einem einfachen privaten Wirtschaftsteilnehmer zu schließen.
Da das Gesetz Nr. 10/2010 außerdem im Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna veröffentlicht worden war, konnte der Klägerin als auf dem italienischen Luftverkehrsmarkt tätiger besonnener Wirtschaftsteilnehmer weder die Existenz dieses Gesetzes unbekannt sein (vgl. entsprechend Urteil vom 20. November 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Kommission,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, Rn.
), noch demzufolge die darin vorgesehenen Finanzierungsmechanismen und die Gefahr, dass diese zum einen als Beihilferegelung im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 angesehen werden könnten und dass zum anderen die Luftverkehrsunternehmen als die tatsächlichen Begünstigten dieser Regelung angesehen würden. Im Übrigen erwähnt Rn. 79 Buchst. h der von der Klägerin angeführten Leitlinien von 2005 ausdrücklich die Möglichkeit, dass eine öffentliche Stelle einer Fluggesellschaft eine Beihilfe „über einen Flughafen“ gewähren kann.
Was die Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers angeht, konnte die Klägerin, da die Autonome Region weder eine Beteiligung an den im vorliegenden Fall in Rede stehenden Flughäfen hält noch diese kontrolliert, kein berechtigtes Vertrauen darauf haben, dass dieser Grundsatz auf den vorliegenden Fall angewandt werde, ebenso wenig wie sie darauf spekulieren konnte, dass die Anwendung dieses Grundsatzes zwangsläufig zu der Schlussfolgerung führen würde, dass sie keinen aus staatlichen Mitteln stammenden Vorteil erhalte.
Nach alledem ist der fünfte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
6.

Zum sechsten Klagegrund: unzureichende und widersprüchliche Begründung des angefochtenen Beschlusses
Mit dem sechsten Klagegrund wirft die Klägerin der Kommission sowohl eine unzureichende Begründung als auch einen Widerspruch in der Begründung des angefochtenen Beschlusses vor.
Die Kommission beantragt, den sechsten Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Nach ständiger Rechtsprechung muss die Begründung eines Rechtsakts dessen Natur angepasst sein und die Überlegungen des Unionsorgans, das ihn erlassen hat, so klar zum Ausdruck bringen, dass zum einen die Betroffenen die Grundlage des Rechtsakts erkennen und ihn gegebenenfalls vor dem Unionsrichter anfechten können, und zum anderen der Unionsrichter dessen Begründetheit nachprüfen kann; allerdings brauchen in der Begründung des Unionsorgans nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden, da die Frage, ob die Begründung Art. 296 AEUV genügt, unter Berücksichtigung sowohl des Wortlauts des Rechtsakts als auch seines rechtlichen und tatsächlichen Kontextes zu beurteilen ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Juli 2004, Spanien/Kommission,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, Rn.
, und vom 14. Dezember 2005, Regione autonoma della Sardegna/Kommission,
T‑200/04
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2005:460
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Darüber hinaus sind im Rahmen eines Klagegrundes, der auf eine fehlende oder unzureichende Begründung gestützt wird, Rügen und Argumente, die sich gegen die Stichhaltigkeit der angefochtenen Entscheidung richten, als unerheblich anzusehen (vgl. Urteil vom 15. Juni 2005, Corsica Ferries France/Kommission,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall vertritt die Klägerin zunächst die Auffassung, dass die Kommission nicht hinreichend erläutert habe, weshalb sie in den Erwägungsgründen 357 bis 361 des angefochtenen Beschlusses davon ausgegangen sei, dass die Flughafenbetreiber nur als Mittler der Autonomen Region gehandelt hätten und dass daher die Finanzströme zwischen diesen Betreibern und den Luftverkehrsgesellschafen nicht als geschäftliche Durchführung der zwischen diesen geschlossenen Verträge, sondern als staatliche Mittel anzusehen seien. Insbesondere habe die Kommission nicht detailliert die spezifische Situation der einzelnen Flughäfen, vor allem die Stellung des Staates innerhalb der die einzelnen betroffenen Flughäfen betreibenden Gesellschaften geprüft, um ihre Schlussfolgerungen in Bezug auf die Kontrolle der Flughäfen durch die öffentliche Hand zu untermauern. Auch habe die Kommission nicht erläutert, wie GEASAR, obwohl sie ein privater Betreiber sei, nicht unabhängig vom Staat gehandelt haben soll. Ebenso habe sie nicht erläutert, wie der Staat eine Kontrolle über die Entscheidungen der Betreiber der Flughäfen Olbia und Cagliari-Elmas ausgeübt habe und inwiefern der in den Durchführungsmaßnahmen vorgesehene Genehmigungsmechanismus ein ausreichender Grund gewesen sei, um zu dieser Schlussfolgerung zu gelangen.
Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission im angefochtenen Beschluss, insbesondere in dessen Erwägungsgründen 355 bis 362 die Gründe erläutert hat, aus denen sie davon ausging, dass die Flughafenbetreiber als zwischengeschaltete Stellen zwischen der Autonomen Region und den Luftverkehrsunternehmen gehandelt hätten. Im Übrigen hat die Klägerin die in Rede stehende Argumentation verstanden, da sie einen detaillierten Klagegrund, im vorliegenden Fall den ersten Klagegrund, vorgetragen hat, mit dem sie die Erwägungen der Kommission zur Beurteilung dieser Rolle als zwischengeschaltete Stellen in Frage stellt, und zwar auch im Hinblick auf den Umstand, dass die Flughäfen Cagliari-Elmas und Olbia nicht von der Autonomen Region gehalten wurden. In Wirklichkeit macht die Klägerin mit dem Argument einer unzulänglichen Begründung nämlich lediglich erneut geltend, dass sie die von der Kommission im angefochtenen Beschluss vorgenommene inhaltliche Analyse nicht teilt.
Die Klägerin wirft der Kommission ferner vor, nicht erläutert zu haben, weshalb die streitigen Maßnahmen keine echten Bedürfnisse der Autonomen Region erfüllt hätten, obwohl sie im Gegenteil eine solche Frage in ihren früheren Entscheidungen über Marketingvereinbarungen wie die im vorliegenden Fall zwischen der Klägerin und den Flughafenbetreibern geschlossenen in ausführlicher Form geprüft habe.
Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission die Gründe erläutert hat, aus denen die streitige Beihilferegelung keine echten Bedürfnisse der Autonomen Region erfüllt hat, auch wenn sie dabei, wie vom Gericht im Rahmen der Prüfung des zweiten Teils des zweiten Klagegrundes festgestellt, zu einem fehlerhaften Ergebnis gelangt ist. Im Übrigen hat sie erläutert, warum sie der Auffassung war, dass die streitige Beihilferegelung nicht in Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers der Einstufung als staatliche Beihilfe entgehen konnte.
Nach alledem ist der sechste Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen, so dass die Klage insgesamt abzuweisen ist.
IV.

Kosten
Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Erste erweiterte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klage wird abgewiesen.

2.
Die easyJet Airline Co. Ltd trägt die Kosten.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 13. Mai 2020.
Unterschriften
Inhaltsverzeichnis

I. Vorgeschichte des Rechtsstreits

A. Zu den streitigen Maßnahmen

1. Zu den von der Autonomen Region erlassenen Vorschriften

a) Zu Art. 3 des Gesetzes Nr. 10/2010

b) Zu den Rechtsakten zur Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010

2. Zur Durchführung der streitigen Maßnahmen

a) Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 in Bezug auf den Flughafen Olbia

b) Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 in Bezug auf den Flughafen Cagliari-Elmas

c) Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 in Bezug auf den Flughafen Alghero

B. Zum angefochtenen Beschluss

II. Verfahren und Anträge der Parteien

III. Rechtliche Würdigung

A. Zur Zulässigkeit

B. Zum Antrag auf Nichtigerklärung

1. Zum ersten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf die Einstufung der von den Flughafenbetreibern an die Klägerin geleisteten Zahlungen als staatliche Mittel, deren Gewährung dem italienischen Staat zuzurechnen sei

a) Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes: Bestehen einer Kontrolle der Autonomen Region über die Flughafenbetreiber

b) Zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes: Mittlerrolle der Flughafenbetreiber

1) Zur Mobilisierung staatlicher Mittel

2) Zur Zurechenbarkeit der von den Flughafenbetreibern zugunsten der Fluggesellschaften getätigten Zahlungen an die Autonome Region

2. Zum zweiten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf den Empfang eines Vorteils durch die Luftverkehrsunternehmen

a) Zum ersten Teil des zweiten Klagegrundes: Verstoß gegen die Definition der „Beihilferegelung“ in Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589

b) Zum zweiten und zum dritten Teil des zweiten Klagegrundes: Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf der Ebene der Autonomen Region und auf der Ebene der Flughafenbetreiber

1) Zum dritten Teil des zweiten Klagegrundes: Anwendung des Grundsatzes des privaten Kapitalgebers auf die Vertragsbeziehungen zwischen den Flughafenbetreibern und den Luftverkehrsunternehmen

2) Zum zweiten Teil des zweiten Klagegrundes: Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers auf die Entscheidungen der Autonomen Region

c) Zum vierten Teil des zweiten Klagegrundes: Erhalt ungerechtfertigter, von der Autonomen Region in Durchführung des Gesetzes Nr. 10/2010 gewährter Vorteile durch die Flughafenbetreiber

3. Zum dritten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf die Frage, ob die streitigen Maßnahmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen

4. Zum vierten Klagegrund: offensichtlicher Beurteilungsfehler in Bezug auf die fehlende Möglichkeit, die streitigen Maßnahmen nach Art. 107 Abs. 3 AEUV für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären

5. Zum fünften Klagegrund: Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes in Bezug auf die Anordnung der Rückforderung der Beihilfe von der Klägerin

6. Zum sechsten Klagegrund: unzureichende und widersprüchliche Begründung des angefochtenen Beschlusses

IV. Kosten
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.