CELEX: 62015TJ0112
FEAOG
Sezione “Garanzia”
FEAGA e FEASR
Spese escluse dal finanziamento
Regolamento (CE) n. 1782/2003
Regolamento (CE) n. 796/2004
Regime degli aiuti connessi alla superficie
Nozione di pascoli permanenti
Obbligo di motivazione
Proporzionalità
Rettifica finanziaria forfettaria
Detrazione di rettifica precedente

Fatti della controversia
Tra il 26 e il 29 settembre 2008 e tra il 23 e il 27 febbraio 2009, la Commissione delle Comunità europee procedeva alle indagini AA/2008/012/GR e AA/2009/031/GR riguardanti le spese sostenute dalla Repubblica ellenica, rispettivamente, per aiuti connessi alla superficie e per le misure di sviluppo rurale nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), sezione Garanzia, nonché del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR).
Con lettere del 21 novembre 2008 e del 13 maggio 2009, la Commissione ha inviato le proprie osservazioni alla Repubblica ellenica. La Repubblica ellenica ha risposto, rispettivamente, il 21 gennaio 2009 e il 13 luglio 2009.
L’8 aprile 2010 si teneva una riunione bilaterale. Il 2 giugno 2010, la Commissione ha inviato alla Repubblica ellenica le sue conclusioni, alle quali quest’ultima ha risposto il 2 agosto 2010.
Con lettera del 31 maggio 2013, la Commissione ha informato la Repubblica ellenica di mantenere la sua posizione riguardante l’importo netto di EUR 104758550,31 che essa intendeva imporre a quest’ultima e i motivi delle sue rettifiche.
La Repubblica ellenica ha adito l’organo di conciliazione con lettera dell’11 luglio 2013, nella quale contestava in particolar modo l’importo delle rettifiche proposte.
Nella sua relazione presentata il 31 gennaio 2014, l’organo di conciliazione, pur constatando che non era stato possibile conciliare le posizioni divergenti delle parti, ha invitato queste ultime ad intraprendere ulteriori contatti al fine di un ravvicinamento delle loro rispettive posizioni.
Il 26 marzo 2014, la Commissione ha adottato la sua posizione finale, a seguito della relazione dell’organo di conciliazione, nella quale essa constatava carenze nel funzionamento del sistema di identificazione delle parcelle agricole e nel sistema di informazione geografico (in prosieguo: il «SIPA-SIG») che incidevano sui controlli incrociati e sui controlli amministrativi, carenze nei controlli in loco nonché alcuni calcoli errati nei pagamenti e nelle sanzioni. Inoltre, la Commissione ha sottolineato il carattere ricorrente di tali constatazioni. L’importo finale netto della rettifica imposta alla Repubblica ellenica ammontava a EUR 86007771,11.
Il 19 dicembre 2014, la Commissione ha adottato la decisione di esecuzione 2014/950/UE, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del FEAOG, del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del FEASR (
GU 2014, L 369, pag. 71
; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Con la decisione impugnata, la Commissione ha applicato per quanto riguarda la Repubblica ellenica rettifiche forfettarie per l’anno di domanda 2008 nell’ambito degli aiuti connessi alla superficie per un importo totale di EUR 61012096,85, da cui ha detratto l’importo di EUR 2135439,32. La Commissione ha altresì imposto rettifiche nell’anno di domanda 2008 nell’ambito dello sviluppo rurale per un importo totale di EUR 10504391,90, da cui ha detratto l’importo di EUR 2588231,20. Gli importi dell’impatto finanziario che ne risultano sono, rispettivamente, di EUR 58876657,53 e di EUR 7916160,70.
La Commissione ha motivato l’imposizione delle rettifiche forfettarie con i seguenti motivi, esposti nella relazione di sintesi allegata alla decisione impugnata (in prosieguo: la «relazione di sintesi»):
—
per quanto riguarda il SIPA-SIG: i servizi della Commissione erano dell’avviso che esso non fosse conforme ai requisiti previsti dall’articolo 20 del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio, del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (
GU 2003, L 270, pag. 1
), come modificato; in particolare:
—
erano stati accertati errori riguardanti i confini delle parcelle di riferimento e la loro superficie massima ammissibile, in quanto tali dati sono essenzialmente inesatti; in particolare, tali errori sono stati constatati rispetto alle superfici utilizzate come pascoli che, secondo le verifiche, non potevano essere sempre considerate ammissibili all’aiuto sulla base dell’articolo 2, primo comma, punti 2 e 2 bis, del regolamento (CE) n. 796/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante modalità di applicazione della condizionalità, della modulazione e del sistema integrato di gestione e di controllo di cui al regolamento n. 1782/2003 (
GU 2004, L 141, pag. 18
), come modificato; di conseguenza, gli agricoltori non erano correttamente informati sull’ammissibilità delle parcelle che intendevano dichiarare; peraltro, i controlli incrociati che miravano ad evitare che uno stesso aiuto non fosse indebitamente concesso più volte per la stessa parcella non erano conclusivi, in mancanza dell’effettuazione di controlli in loco che rilevavano la localizzazione inesatta delle parcelle e la loro ammissibilità;
—
a partire dall’anno 2009, nel SIPA-SIG era utilizzata una nuova informazione per le dichiarazioni e i controlli incrociati; orbene, i risultati dei controlli incrociati non potevano essere utilizzati per valutare il rischio per i fondi per l’anno 2008; infatti, nel 2008, gli agricoltori dichiaravano le loro parcelle sulla base dei vecchi SIPA-SIG; orbene, se il sistema avesse funzionato correttamente nel 2008, una parte di tali parcelle sarebbe stata rifiutata come non ammissibile, fra cui una porzione importante relativa ai pascoli permanenti che le autorità greche avevano considerato ammissibili e per i quali la Commissione aveva già, nella corrispondenza precedente, indicato la non ammissibilità per mancato rispetto delle pertinenti disposizioni normative;
—
i controlli in loco non rispondevano, per l’anno di domanda 2008, ai requisiti degli articoli 23 e 30 del regolamento n. 796/2004; più in particolare:
—
per quanto riguarda i pascoli: l’assenza di misurazione dei pascoli è stata giudicata particolarmente preoccupante; in diversi casi, le superfici ammissibili erano coperte da piante legnose e altre parcelle erano in parte coperte da piante erbacee da foraggio, cosicché non soddisfacevano i criteri dei pascoli permanenti di cui all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004; le superfici dichiarate erano spesso situate in zone remote, senza confini visibili e difficilmente accessibili; è stato constatato che gli ispettori non avevano proceduto alla misurazione delle superfici in conformità ai requisiti di cui all’articolo 30 del regolamento n. 796/2004; mentre la Repubblica ellenica aveva indicato ripetutamente che le superfici contestate erano sempre state utilizzate come pascoli senza che la loro ammissibilità fosse stata contestata dalla Commissione, tali superfici erano inammissibili anche rispetto alle norme applicabili prima del 2006 e anche la direzione generale (DG) «Agricoltura» aveva criticato la loro ammissibilità (indagine AP/2001/06);
—
per quanto riguarda i controlli in loco con telerilevamento: la procedura applicata non era conforme ai requisiti; di conseguenza, gli aiuti sono stati erogati a favore di parcelle inammissibili ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 2 del regolamento n. 796/2004;
—
per quanto riguarda i classici controlli in loco: la «rimisurazione» ha mostrato delle differenze senza peraltro dimostrare una carenza sistematica nel funzionamento di tale tipo di controllo, ad eccezione dei pascoli; nel 2008, in vista dell’introduzione di un nuovo SIPA-SIG, la Repubblica ellenica non ha inserito nel suddetto sistema le coordinate di parcelle sottoposte ai controlli in loco classici; di conseguenza, non esisteva alcuna rappresentazione grafica che permettesse di rilevare dichiarazioni multiple;
—
le lacune constatate costituivano una carenza costante nel funzionamento dei controlli principali e di quelli secondari e avrebbero generato un rischio per i fondi per quanto riguarda gli aiuti connessi alla superficie; inoltre, tali constatazioni erano ricorrenti;
—
le lacune constatate si ripercuotevano sugli aiuti «accoppiati» aggiuntivi alla superficie.
La Commissione ha applicato, in considerazione delle constatazioni relative alle carenze nel SIPA-SIG e nei controlli in loco, rettifiche ripartite secondo la seguente classificazione:
—
per gli agricoltori che dichiarano solo i pascoli, è stata imposta una rettifica forfettaria del 10% a causa di una situazione problematica nel SIPA e nei controlli in loco, rivelatori di un tasso elevato di errori e, quindi di importanti irregolarità; benché, secondo la Commissione, in conformità al documento n. VI/5330/97, del 23 dicembre 1997, intitolato «Orientamenti per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione di liquidazione dei conti del FEAOG-Garanzia» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97»), una rettifica del 25% sia giustificata, l’applicazione di una rettifica forfettaria del 10% è apparsa più appropriata tenendo conto dell’«effetto tampone»;
—
per gli agricoltori che non dichiaravano i pascoli, è stata imposta una rettifica forfettaria del 2% tenendo conto dell’«effetto tampone», del miglioramento dei controlli in loco classici e del fatto che, in tale categoria di agricoltori, il livello di irregolarità individuate era minore e che i controlli in loco classici rappresentavano una parte sostanziale dei controlli;
—
per gli aiuti aggiuntivi connessi alla superficie, è stata imposta una rettifica forfettaria del 5% per la loro incidenza negativa a causa dell’avvio tardivo dei controlli in loco e a causa dell’assenza dell’«effetto tampone»;
—
per tutte le misure di sviluppo rurale basate sulla superficie, è stata imposta una rettifica forfettaria del 5%.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con domanda depositata nella cancelleria del Tribunale il 2 marzo 2015, la Repubblica ellenica ha proposto il presente ricorso.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Ottava Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 89 del regolamento di procedura, il Tribunale ha invitato la Commissione a produrre due documenti. Quest’ultima ha ottemperato a tale richiesta entro il termine impartito.
Le difese orali delle parti e le risposte di queste ultime ai quesiti posti dal Tribunale sono state sentite all’udienza del 15 settembre 2016. Nel corso di tale udienza, la Repubblica ellenica ha presentato alcuni documenti, già contenuti nel fascicolo.
La Repubblica ellenica chiede che il Tribunale voglia annullare la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento dell’Unione europea alcune spese effettuate a titolo degli aiuti connessi alla superficie per l’anno di domanda 2008 corrispondenti al 10% dell’importo totale delle spese sostenute per gli aiuti relativi ai pascoli, al 5% dell’importo totale delle spese sostenute per gli aiuti connessi aggiuntivi e al 5% dell’importo totale delle spese effettuate per lo sviluppo rurale.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
respingere il ricorso in quanto infondato;
—
condannare la Repubblica ellenica alle spese.
In diritto
A sostegno del suo ricorso, la Repubblica ellenica deduce tre motivi di annullamento. Il primo motivo, relativo alla rettifica forfettaria del 10% per gli aiuti connessi alla superficie, verte sull’interpretazione e sull’applicazione errate dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, su una motivazione insufficiente e sulla violazione del principio di proporzionalità e dei limiti imposti al potere discrezionale della Commissione. Il secondo motivo, relativo alla rettifica finanziaria forfettaria del 5% per gli aiuti connessi aggiuntivi, verte su un errore di fatto, su una motivazione insufficiente e sulla violazione del principio di proporzionalità. Il terzo motivo, relativo alla rettifica finanziaria del 5% applicata per gli aiuti del secondo pilastro della politica agricola comune (PAC) avente ad oggetto lo sviluppo rurale, verte su un difetto di motivazione, su un errore di fatto e sulla violazione del principio di proporzionalità.
A titolo preliminare, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, i fondi agricoli europei finanziano solo gli interventi effettuati in conformità delle disposizioni dell’Unione nell’ambito dell’organizzazione comune dei mercati agricoli (sentenza del 27 febbraio 2013, Polonia/Commissione,
T‑241/10
, non pubblicata,
EU:T:2013:96
, punto
).
Qualora la Commissione rifiuti di imputare ai fondi determinate spese a causa di violazioni delle disposizioni del diritto dell’Unione imputabili ad uno Stato membro, essa è tenuta non già a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da queste trasmessi, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati. Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato membro che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti dei fondi agricoli europei, ed è quindi tale Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenze dell’11 gennaio 2001, Grecia/Commissione,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, punti da
a
, e del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione,
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punto
).
Così, occorre verificare se lo Stato membro interessato abbia dimostrato l’inesattezza delle valutazioni della Commissione o l’assenza del rischio di danno o d’irregolarità per i fondi sulla base dell’applicazione di un sistema di controllo affidabile ed efficace (sentenza del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione,
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punto
; v., in tal senso, sentenza del 24 febbraio 2005, Grecia/Commissione,
C‑300/02
,
EU:C:2005:103
, punto
).
È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare i motivi dedotti dalla Repubblica ellenica a sostegno del suo ricorso per quanto attiene alle tre categorie di rettifiche forfettarie applicate nella decisione impugnata.
Sul motivo relativo alla rettifica finanziaria del 10% riguardante gli aiuti connessi alla superficie
In relazione alla rettifica forfettaria del 10% relativa agli aiuti per superficie, la Repubblica ellenica deduce tre censure, relative, rispettivamente, all’interpretazione e all’applicazione errate dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 che stabilisce la definizione di pascolo, al difetto di motivazione e alla violazione del principio di proporzionalità.
Sulla prima censura, relativa all’interpretazione e all’applicazione errate dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004
La Repubblica ellenica sostiene, in sostanza, che la definizione di «pascoli permanenti» che figura all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, deve essere interpretata nel senso che essa include le superfici coperte di sterpaglie e di piante legnose, caratteristiche dei pascoli detti di tipo mediterraneo.
A titolo preliminare, occorre sottolineare che, in conformità all’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU 2005, L 209, pag. 1
), la Commissione esclude dal finanziamento dell’Unione le spese che non sono state eseguite in conformità alle norme dell’Unione. Ne deriva che la Commissione è tenuta a perseguire l’obiettivo del legislatore nei limiti prefissati dai regolamenti interessati e che il sostegno ai redditi agricoli non è accordato in modo discrezionale, ma unicamente quando esso è conforme alle condizioni stabilite nei testi applicabili.
Nei limiti in cui le parti controvertono sull’interpretazione della definizione di «pascoli permanenti» ammissibili all’aiuto nell’ambito della regolamentazione in vigore in relazione all’anno di domanda 2008, è opportuno, innanzitutto, determinare le norme pertinenti alla definizione di «pascoli permanenti» e la loro interpretazione e, poi, esaminare se la Commissione non abbia errato nell’imporre la rettifica forfettaria controversa sulla base delle contestazioni dedotte.
In primo luogo, occorre sottolineare che, ai fini della fissazione dei diritti all’aiuto, l’articolo 43 del regolamento n. 1782/2003, nella versione in vigore all’epoca dei fatti, prevedeva un diritto all’aiuto per ettaro, essendo compresa nel numero di ettari, secondo il paragrafo 2, lettera b) del suddetto articolo, l’intera superficie foraggera durante il periodo di riferimento. Quest’ultima era definita al paragrafo 3 dell’articolo 43 del regolamento n. 1782/2003, secondo il quale includeva «la superficie aziendale disponibile (…) per l’allevamento di animali», ad esclusione, in particolar modo, dei fabbricati, dei boschi, degli stagni, dei sentieri.
Secondo l’articolo 44, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, nella sua versione in vigore all’epoca dei fatti, ogni diritto all’aiuto, abbinato ad un ettaro ammissibile, conferisce il diritto al pagamento dell’importo fissato. Secondo il paragrafo 2 del medesimo articolo, per ettari ammissibili all’aiuto, s’intende «qualunque superficie agricola dell’azienda investita a seminativi o a pascolo permanente, escluse le superfici destinate (…) a colture forestali o ad usi non agricoli».
Ne consegue che il sistema istituito dal regolamento n. 1782/2003, nella sua versione in vigore all’epoca dei fatti, riservava gli aiuti connessi alla superficie alle sole superfici agricole, in altri termini, ad ogni superficie che comprendeva uno strato di produzione agricola, per evitare che le superfici che non erano effettivamente soggette ad una attività agricola fossero ammesse all’aiuto.
In secondo luogo, i pascoli permanenti erano definiti all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, nella sua versione applicabile nel 2008, come «terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio, coltivate (seminate) o naturali (spontanee), e non compreso nell’avvicendamento delle colture dell’azienda per cinque anni o più».
Inoltre, ai sensi dell’articolo 2, primo comma, punto 2 bis, del regolamento n. 796/2004, nella sua versione in vigore all’epoca dei fatti, l’«erba e le altre piante erbacee da foraggio» erano «tutte le piante erbacee tradizionalmente presenti nei pascoli naturali o normalmente comprese nei miscugli di sementi per pascoli e prati nello Stato membro (a prescindere dal fatto che siano utilizzati per il pascolo degli animali o meno)».
Inoltre, in virtù dell’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, nella sua versione in vigore all’epoca dei fatti, «una parcella arborata è considerata come una parcella agricola ai fini dei regimi di aiuto per superficie purché le attività agricole di cui all’articolo 51 del regolamento (…) n. 1782/2003 o eventualmente la coltura prevista vi si possano praticare in condizioni comparabili a quelle delle parcelle non arborate della stessa zona».
Occorre, anzitutto, constatare che la definizione di «pascoli permanenti» che figura all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 citava espressamente quale «pascoli permanenti» solo il terreno utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio.
Quindi, benché le piante diverse dall’erba e dalle altre piante erbacee da foraggio non siano espressamente escluse da tale definizione, quest’ultima stabiliva una distinzione implicita tra, da una parte, l’erba e le piante erbacee da foraggio e, dall’altra, per opposizione a quest’ultime, tutte le piante non erbacee, vale a dire le piante legnose. Dalla formulazione dell’espressione «produzione di erba e di altre piante erbacee da foraggio» risulta, infatti, che solamente le erbe e le piante erbacee da foraggio dovevano, in linea di principio, essere ammesse all’aiuto rispetto alla predetta definizione.
Così, per quanto riguarda gli aiuti al pascolo, il criterio prescelto dal regolamento n. 796/2004 per garantire che non ci fosse un pagamento di aiuti per superfici non sottoposte ad una attività agricola era il tipo di vegetazione presente sulla superficie in questione. Infatti, la predominanza di piante diverse dalle piante erbacee serviva da indicatore di abbandono dell’attività agricola sulle superfici in questione, nella fattispecie del pascolo. In tal modo, la limitazione della definizione di «pascoli permanenti» alle sole superfici coperte di erba e di piante erbacee da foraggio, queste ultime destinate a foraggio naturale, mirava a prevenire il rischio di ammissione agli aiuti connessi alla superficie che fossero assegnate ad attività non agricole e non fossero effettivamente utilizzate per l’allevamento degli animali. Gli elementi legnosi (alberi e arbusti) potevano tutt’al più essere tollerati nei limiti in cui non compromettessero lo sviluppo delle risorse erbacee da foraggio e, in tal modo, lo sfruttamento effettivo di parcelle a pascolo.
Di conseguenza, risulta sia dal testo dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 sia dagli obiettivi e dal contesto di quest’ultimo che la nozione di «pascoli permanenti» deve essere interpretata nel senso che le foreste e le parcelle coperte da piante legnose erano, in linea di principio, escluse dall’aiuto.
Inoltre, dal fascicolo risulta che il Centro comune di ricerca (in prosieguo: il «JRC») pubblica una guida destinata a fornire agli Stati membri orientamenti sulle migliori pratiche per rispettare le disposizioni normative in vigore relative alla politica agricola comune (PAC).
Secondo la versione della guida applicata nel 2008 e fornita dalla Commissione in risposta alla misura di organizzazione del procedimento:
«[I]servizi della Commissione sono del parere che “i boschi” dovrebbero essere interpretati come superfici interne a una parcella agricola con una copertura arborea (compresi i cespugli ecc.) che impedisca la crescita della vegetazione del sottobosco adatta al pascolo; in conformità all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 796/2004, le superfici arborate all’interno di una parcella agricola, di una densità superiore a 50 alberi per ettaro, dovrebbero in linea generale, essere considerate come inammissibili[; del]le eccezioni, giustificate in via preliminare dagli Stati membri, possono essere previste per delle classi di alberi di colture miste, come i frutteti, e per ragioni ecologiche/ambientali; (…) in relazione ai cespugli, alle rocce ecc., le condizioni alle quali tali elementi possono essere considerati come facenti parte di una parcella agricola dovrebbero essere definite sulla base di norme abituali dello Stato membro o della regione interessata».
Ne consegue dall’estratto di tale guida che una presenza limitata di alberi, inferiore a 50 alberi per ettaro, non escludeva le parcelle agricole dell’aiuto nei limiti in cui una tale presenza marginale non impedisse il loro effettivo sfruttamento agricolo. Secondo la guida, era altresì possibile prevedere altre eccezioni all’esclusione di alberi e di altre piante legnose, a condizione che esse fossero definite e giustificate in via preliminare.
Va altresì sottolineato che, nella fattispecie, per quanto riguarda la rettifica forfettaria applicata agli aiuti relativi ai pascoli, la Commissione ha basato la sua decisione sulle seguenti constatazioni. Nella prima lettera indirizzata alla Repubblica ellenica, datata 21 novembre 2008, la Commissione ha rilevato che i controlli in loco effettuati durante le indagini in questione avevano dimostrato che alcune superfici ammesse all’aiuto non rispettavano i criteri di ammissibilità previsti dall’articolo 44, paragrafo 2, del regolamento n. 1782/2003 e dall’articolo 2 del regolamento n. 796/2004. La Commissione ha menzionato i seguenti esempi:
—
642-526-7231-031B: dei 18 ettari dichiarati/accettati, solo il 10% poteva essere considerato ammissibile; la parcella come disegnata su carta non poteva essere localizzata nel pascolo comune;
—
665-522-0095-039B: 35 ettari dichiarati/accettati; una parte della parcella dichiarata dall’agricoltore era una riva del mare sabbiosa con un po’ di erba, parzialmente trasformata in pista di prova; le autorità greche avevano accettato la superficie come pascolo, perché essa era attraversata dagli animali, il che non è stato considerato un criterio accettabile;
—
585-559-2915-001B: dichiarato/accettato per 3,1 ettari; la parcella in blocco misurava 38,4 ettari di cui 37,7 erano considerati dal comune come pascolo ammissibile; essendo la parcella un pascolo comune, non poteva essere localizzata; sulla base di una foto fornita alla fine della missione, almeno la metà del blocco era coperto di arbusti densi o di foresta;
—
522-528-2317-401B: dichiarato/accettato per 20 ettari; la parcella in blocco misurava 33,69 ettari di cui 32,75 erano considerati dal comune come pascolo ammissibile; il blocco era interamente coperto di alberi e costituiva in effetti una foresta; le autorità affermavano che gli animali potevano entrarvi; nel nuovo SIPA-SIG, il blocco è interpretato come una foresta sulla base di ortofotografia;
—
513-526-3201-401B: dichiarato/accettato per 7 ettari; la parcella in blocco misura 9,3 ettari di cui 8,8 ettari erano considerati dal comune come pascolo ammissibile; il blocco era in effetti un fianco di montagna coperto all’80% da arbusti e alberi densi; nel nuovo SIPA-SIG, il blocco è considerato ammissibile al 100% sulla base delle ortofotografie, il che è stato considerato errato; a fianco del blocco si trova un pascolo e l’agricoltore che ha dichiarato tale blocco fa pascolare i suoi animali sul vero pascolo esterno al blocco;
—
512-526-9460-402B: dichiarato/accettato per 18 ettari; la parcella in blocco misurava 42 ettari di cui 41,2 erano considerati dal comune come pascolo ammissibile; il blocco era situato sul ripido pendio di una montagna, coperto da alberi/arbusti e cespugli; nel nuovo SIPA-SIG, il blocco è interpretato come una foresta sulla base di ortofotografia.
Da scambi successivi tra la Commissione e la Repubblica ellenica risulta che le mancanze accertate dalla Commissione non sono state giustificate dalle autorità greche. Di conseguenza, la Commissione ha constatato, nella relazione di sintesi, che «per gli agricoltori che dichiara[va]no soltanto pascoli [,] la situazione [era] rivelatrice di elevati tassi di errore e, quindi, di rilevanti irregolarità». La relazione di sintesi rileva, inoltre, che, in diversi casi, le parcelle ammissibili non erano coperte da piante erbacee, ma da piante legnose, e talvolta parti di parcelle erano coperte da piante erbacee, non soddisfacendo, di conseguenza, i criteri dei pascoli permanenti derivanti dall’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004. Inoltre, secondo la relazione di sintesi, era abbastanza frequente che le superfici dichiarate fossero situate in luoghi remoti (pubblici/comuni), che non erano sempre chiaramente delimitati e facilmente accessibili. Si è anche constatato che gli ispettori non procedevano alla misurazione delle superfici di parcelle agricole dichiarate in conformità all’articolo 30 del regolamento n. 796/2004, in quanto, a volte, si rilevava un solo punto di riferimento senza procedere ad alcuna determinazione effettiva della superficie.
Da quanto precede deriva che le irregolarità accertate dai servizi della Commissione potevano costituire elementi di prova del serio e ragionevole dubbio che quest’ultima nutriva nei confronti degli aiuti erogati per i pascoli, in conformità alla giurisprudenza citata al precedente punto 20.
Orbene, la Repubblica ellenica non fornisce alcun elemento che dimostri l’inesattezza delle valutazioni della Commissione e permetta di rimettere in discussione la decisione di imporre una rettifica forfettaria per i pascoli permanenti, in conformità alla giurisprudenza citata al precedente punto 21.
Infatti, la Repubblica ellenica sostiene, in sostanza, che non sarebbe né logico né fondato escludere i pascoli «di tipo mediterraneo» dagli aiuti della PAC e adduce, a sostegno della sua affermazione, una serie di argomenti che mirano a dimostrare che la Commissione ha commesso un errore imponendo la rettifica forfettaria controversa in quanto le superfici coperte da piante legnose che servono da foraggio tradizionale per gli animali del perimetro del mediterraneo sarebbero dovute essere ammesse all’aiuto come pascoli.
Occorre ricordare subito che, con tale censura, la Repubblica ellenica non intende contestare la legittimità della definizione di «pascoli permanenti» figurante all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004.
Peraltro, in primo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che la PAC ha sempre avuto come obiettivo quello di sostenere i pascoli di tipo mediterraneo che si estendono su una parte sostanziale del territorio ellenico, francese, italiano, spagnolo e portoghese. Inoltre, secondo la Repubblica ellenica, l’esclusione dei pascoli mediterranei dalla definizione di «pascoli permanenti» sarebbe contraria alle disposizioni dell’Unione in materia di tutela ambientale.
A tale riguardo, occorre constatare che la Repubblica ellenica si limita a dedurre, in modo astratto, che la PAC ha sempre avuto l’obiettivo di offrire un sostegno ai pascoli permanenti di tipo mediterraneo, avvalorando le sue affermazioni soltanto con un riferimento astratto alla sentenza del 6 novembre 2014, Grecia/Commissione (
T‑632/11
, non pubblicata,
EU:T:2014:934
), senza spiegarne la pertinenza.
In relazione all’asserito obiettivo della PAC di sostegno ai pascoli permanenti di tipo mediterraneo, occorre rilevare, innanzitutto, che un tale obiettivo non figura tra gli obiettivi della PAC elencati all’articolo 39 TFUE né deriva dalle disposizioni del regolamento n. 1782/2003 che prevedeva solamente, al suo considerando 4, che, «in considerazione dei benefici ambientali del pascolo permanente, è opportuno adottare misure per incoraggiare la conservazione degli attuali pascoli permanenti, onde evitare una riconversione massiccia in seminativi».
Inoltre, bisogna constatare che, benché la Repubblica ellenica sostenga che la decisione impugnata deve essere conforme alle disposizioni dell’Unione in materia di tutela dell’ambiente, essa non precisa le disposizioni asseritamente violate.
In secondo luogo, la Repubblica ellenica sostiene che, nei paesi mediterranei, la nozione di «pascoli permanenti» fa riferimento a superfici coperte di vegetazione naturale, legnosa o arborea, destinate al pascolo di animali da allevamento. La Repubblica ellenica fa valere altresì la rivendicazione ricorrente degli allevatori dell’Europa del sud, riguardante il riconoscimento dell’ammissibilità del pascolo di tipo mediterraneo nell’ambito della PAC, qualunque sia la vegetazione che vi si trovi.
Occorre innanzitutto sottolineare che la Repubblica ellenica non può utilmente far valere un’asserita nozione interna di pascolo che ammetterebbe superfici con predominanza di copertura vegetale legnosa come risorse di foraggio, dato che solo una presenza marginale di piante legnose era tollerata secondo la definizione dell’Unione in vigore all’epoca dei fatti (v., in tal senso, sentenza del 5 luglio 2012, Grecia/Commissione,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, punto
).
Inoltre, a sostegno della sua argomentazione fondata sulla rivendicazione ricorrente relativa al riconoscimento dell’ammissibilità del pascolo di tipo mediterraneo nell’ambito della PAC, la Repubblica ellenica si limita a rinviare ad una serie di allegati, il più vecchio dei quali risale al 2011, senza fornire spiegazioni né individuare i passaggi pertinenti di quest’ultimi.
Orbene, dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura emerge che gli elementi di diritto e di fatto sui quali si fonda un ricorso devono derivare, in modo per lo meno sommario, dal testo stesso del ricorso e che quindi non basta che in questo vi sia un riferimento a elementi del genere che figurino in un allegato allo stesso. Parimenti, non spetta al Tribunale ricercare ed individuare, negli allegati, i motivi sui quali, a suo parere, il ricorso dovrebbe essere fondato, atteso che gli allegati assolvono ad una funzione meramente probatoria e strumentale (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2005, Dansk Rørindustri e a./Commissione,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punti
,
e
). Ne consegue che il rinvio complessivo agli allegati invocati dalla Repubblica ellenica deve essere rigettato in quanto irricevibile.
Occorre tuttavia rilevare che i lavori sulla riforma della PAC 2014-2020 hanno avuto inizio nell’aprile 2010 con l’avvio di un dibattito pubblico sul futuro della PAC, i suoi obiettivi e i suoi principi. Inoltre, nell’ottobre 2011, la Commissione ha presentato un complesso di proposte legislative che hanno avuto come risultato l’adozione, segnatamente, del regolamento (UE) n. 1307/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante norme sui pagamenti diretti agli agricoltori nell’ambito dei regimi di sostegno previsti dalla politica agricola comune e che abroga il regolamento (CE) n. 637/2008 del Consiglio e il regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio (
GU 2013, L 347, pag. 608
). Il suddetto regolamento ha esteso la definizione di «pascoli permanenti» alle superfici coperte da piante legnose. Si può dunque concludere, sulla base del contenuto dei documenti di cui la Repubblica ellenica intende avvalersi, che essi sono stati redatti e pubblicati nell’ambito di una campagna che ha per scopo di influenzare le scelte del legislatore vertenti sulla disposizione controversa relativa ai pascoli permanenti. Anche ammettendo che gli allegati fatti valere dalla Repubblica ellenica possano essere pertinenti nell’ambito di una contestazione di legittimità, non dedotta nella fattispecie, del regolamento n. 796/2004 per il fatto che quest’ultimo escluderebbe dalla definizione di pascoli permanenti i pascoli di tipo mediterraneo, essi non sono quindi pertinenti per fondare un’interpretazione ampia della disposizione controversa nel caso di specie.
In terzo luogo, la Repubblica ellenica deduce che le superfici controverse sarebbero sempre servite da pascolo senza che la loro ammissibilità fosse contestata dalla Commissione.
A tale riguardo, occorre sottolineare che la Commissione non è tenuta a prendere in carico, per i fondi agricoli europei, le spese sostenute da uno Stato membro sulla base di un’applicazione oggettivamente errata, ma fondata su un’interpretazione adottata in buona fede, del diritto dell’Unione, salvo se l’interpretazione errata del diritto dell’Unione possa essere imputata ad una istituzione dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 19 giugno 2009, Spagna/Commissione,
T‑369/05
, non pubblicata,
EU:T:2009:213
, punto
).
Orbene, si deve constatare che la Repubblica ellenica non fornisce alcun elemento che permetta di concludere che nel 2008 la sua interpretazione della nozione di pascolo fosse imputabile a un comportamento della Commissione. Essa si limita a ribadire l’argomento, contestato dalla Commissione, vertente sulla mancata contestazione dell’ammissibilità delle superfici tradizionalmente pascolate, che essa aveva già dedotto durante il procedimento precontenzioso, senza però presentare elementi di prova a suo sostegno. A tale riguardo, dalla relazione di sintesi risulta che, secondo le norme in vigore prima del 2006, tali superfici erano considerate come inammissibili e che la Commissione contestava la loro ammissibilità. Pertanto, il presente argomento deve essere respinto.
In quarto luogo, la Repubblica ellenica sostiene che l’interpretazione della nozione controversa che essa propone sarebbe avvalorata, da una parte, dalle raccomandazioni della Commissione che sono servite da base all’elaborazione, nel 2012, di un piano di azione greco relativo alla valutazione dell’ammissibilità dei pascoli tramite la fotointerpretazione di immagini satellitari delle parcelle agricole, e, dall’altra, dalla modifica della definizione in questione intervenuta nel regolamento n. 1307/2013.
Per quanto riguarda la modifica della definizione di «pascoli permanenti» operata dal regolamento n. 1307/2013, occorre constatare che, con la sua argomentazione, la Repubblica ellenica invoca una legislazione successiva a sostegno della sua interpretazione della legislazione applicabile nella fattispecie.
Orbene, è pacifico che le disposizioni pertinenti del nuovo regolamento n. 1307/2013 sono applicabili dal 1
o
gennaio 2015, senza che nessuna applicazione retroattiva sia stata prevista. Si deve constatare che, tenuto conto del fatto che spettava al legislatore dell’Unione, che nell’esercizio dei suoi poteri dispone di un ampio margine discrezionale, valutare la situazione e decidere, eventualmente, se fosse opportuno modificare la disposizione vigente, non risulta dalla sola modifica successiva della definizione controversa che l’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 debba essere interpretato nel senso della modifica operata (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 2006, Deutsche Bahn/Commissione,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, punto
). Tale censura deve pertanto essere rigettata in quanto infondata.
Per quanto riguarda le raccomandazioni e il piano di azione del 2012, da un estratto di dette raccomandazioni, prodotto dalla Repubblica ellenica, risulta che, se il numero di alberi per ettaro di pascolo era inferiore a 50, il complesso della parcella era considerato puramente come un pascolo. Se, invece, il numero di alberi per ettaro della parcella di riferimento era superiore a 50, l’intera parcella era da considerarsi come se non fosse un pascolo. Per quanto concerne le parcelle che contenevano arbusti sparsi, era stabilita la seguente classificazione:
—
quando la superficie ammissibile a pascolo era valutata dalla foto-interpretazione a un tasso compreso tra lo 0% e il 25%, occorreva ritenere ammissibile lo 0% della superficie totale,
—
quando la superficie ammissibile a pascolo era valutata da foto-interpretazione a un tasso compreso tra il 25% e il 50%, occorreva ritenere ammissibile il 37,5% della superficie totale,
—
quando la superficie ammissibile a pascolo era valutata da foto-interpretazione a un tasso compreso tra il 50% e il 75%, occorreva ritenere ammissibile il 62,5% della superficie totale,
—
quando la superficie ammissibile a pascolo era valutata da foto-interpretazione a un tasso da 75% a 100%, occorreva ritenere ammissibile il 100% della superficie totale.
Tali raccomandazioni si basavano sulla versione applicata nel 2012 della guida pubblicata dal JRC, intesa a fornire agli Stati membri orientamenti sulle migliori pratiche per rispettare le norme giuridiche in vigore relative alla PAC (v. supra, punti da 37 a 39). Secondo l’estratto di tale guida, insieme alle raccomandazioni di cui sopra, e in modo identico al testo in vigore nel 2008:
«[È] opinione della Commissione che i “boschi” dovrebbero essere interpretati come superfici all’interno di una parcella agricola con una copertura di alberi (inclusi i cespugli ecc.) che impediscono la crescita della vegetazione del sottobosco adatta al pascolo[;] in relazione alle parcelle che contengono alberi, i servizi della Commissione sono dell’avviso che, di conseguenza, le superfici arborate all’interno di una parcella agricola, con una densità superiore a 50 alberi/ha dovrebbero, per norma generale, essere considerate inammissibili[;]eccezioni, giustificate a titolo preliminare dagli Stati membri, possono essere previste per classi di alberi di colture miste, come i frutteti, e per ragioni ecologiche/ambientali[;] in relazione ai cespugli, rocce ecc., le condizioni alle quali tali elementi possono essere considerati come facenti parti di una parcella agricola dovrebbero essere definite sulla base delle norme abituali dello Stato membro o delle regioni interessate».
A differenza della versione in vigore nel 2008, la versione 2012 precisava che al fine di valutare la superficie ammissibile all’interno di una parcella agricola di pascolo permanente, gli Stati membri potevano utilizzare un coefficiente di riduzione, in una delle seguenti forme: «- un sistema prorata (…)».
Dal fascicolo e dalle informazioni che la Commissione ha fornito durante l’udienza risulta che il piano di azione basato sulle raccomandazioni della Commissione, al quale si riferisce la Repubblica ellenica, era in corso di elaborazione nel 2012, nella prospettiva dell’entrata in vigore del regolamento n. 1307/2013, il quale ha modificato la definizione di «pascoli permanenti». Orbene, non risulta in alcun modo dal fascicolo che tale piano di azione e le raccomandazioni sulle quali esso si fonda si applicassero prima dell’anno di elaborazione del piano, vale a dire il 2012. Ne consegue che, anche a supporre che il piano di azione e le dette raccomandazioni permettano di sostenere un’interpretazione ampia della nozione di pascoli secondo la quale possono beneficiare dell’aiuto le superfici coperte da piante legnose in numero superiore a 50 alberi per ettaro, la Repubblica ellenica non potrebbe avvalersi dell’elaborazione di tale piano d’azione e di tali raccomandazioni per contestare l’imposizione della rettifica forfettaria controversa basata sugli accertamenti effettuati per l’anno di domanda 2008.
Pertanto, si deve constatare che la Repubblica ellenica non ha dimostrato l’inesattezza delle valutazioni della Commissione.
Infine, è giocoforza constatare, ad abundantiam, che, alla luce delle carenze constatate nell’applicazione delle norme relative ai pascoli e nel funzionamento del sistema dei controlli del SIPA-SIG, di cui ai punti 40 e 41 supra, le superfici controverse sarebbero state inammissibili, sia che la definizione applicata fosse stata conforme al testo dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, sia che la Commissione avesse applicato l’interpretazione derivante dal piano di azione 2012 o anche quella adottata nel regolamento n. 1307/2013.
Alla luce di quanto precede, occorre respingere la prima censura della Repubblica ellenica, vertente su un’errata interpretazione della definizione di «pascoli permanenti» figurante all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004.
Sulla seconda censura, vertente su una carenza di motivazione
La Repubblica ellenica sostiene che, rifiutando di prendere in considerazione gli elementi che essa ha dedotto a sostegno della censura relativa all’interpretazione e all’applicazione errate della definizione di pascoli, letta nel contesto più ampio degli obiettivi della PAC, la Commissione ha inficiato la sua decisione per carenza di motivazione.
Occorre innanzitutto osservare che dal solo fatto che la Commissione non abbia soddisfatto la Repubblica ellenica non deriva che la decisione impugnata sia viziata da carenza di motivazione.
Inoltre, occorre ricordare che l’obbligo di motivazione costituisce una forma sostanziale che va tenuta distinta dalla questione della fondatezza della motivazione, attinente alla legittimità nel merito dell’atto controverso. Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE dev’essere adeguata alla natura dell’atto e deve far apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (sentenza del 29 aprile 2004, Paesi Bassi/Commissione,
C‑159/01
,
EU:C:2004:246
, punto
).
Le decisioni della Commissione in materia di liquidazione dei conti dei fondi sono adottate sulla base di una relazione di sintesi nonché di una corrispondenza tra la Commissione e lo Stato membro interessato (sentenza del 14 marzo 2002, Paesi Bassi/Commissione,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, punto
). In tali condizioni, la motivazione della decisione deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare ai fondi l’importo controverso (sentenze del 20 settembre 2001, Belgio/Commissione,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, punto
, e del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione,
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punto
).
Nella fattispecie, dagli elementi agli atti deriva che la Repubblica ellenica è stata associata al processo di elaborazione della decisione impugnata e che la questione dell’inammissibilità delle superfici dichiarate per non conformità rispetto alla definizione di «pascoli permanenti» dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 è stata espressamente sollevata nella corrispondenza iniziale, nell’ambito della procedura di conciliazione e nella posizione finale adottata dalla Commissione, come risulta dalle lettere scambiate fra la Commissione e la Repubblica ellenica, dal parere dell’organo di conciliazione e dalla relazione di sintesi.
Pertanto, dalle lettere della Commissione del 21 novembre 2008 e del 31 maggio 2013, nonché dal parere dell’organo di conciliazione e dalla relazione di sintesi allegata alla decisione impugnata, risulta chiaramente che la Repubblica ellenica conosceva le irregolarità che hanno motivato le rettifiche imposte. Infatti, i servizi della Commissione hanno espressamente contestato il modo in cui le autorità greche determinavano le superfici di pascolo ammissibili agli aiuti basandosi su esempi d’irregolarità, e hanno constatato ed elencato le carenze nel funzionamento del SIPA-SIG e dei controlli in loco.
Infine, nella relazione di sintesi, la Commissione ha concluso quanto segue:
«[p]er gli agricoltori che dichiara[va]no soltanto pascoli[,] la situazione [era] rivelatrice di un tasso elevato di errori e, quindi, di irregolarità importanti[; d]i conseguenza, in conformità alle disposizioni del documento n. VI/5330/97, pagine 11 e 12, una rettifica del 25% è giustificata[; t]uttavia, tenuto conto del fatto che numerosi agricoltori posseggono molte più terre che diritti all’aiuto (“effetto tampone”) [solo una parte dei pascoli permanenti che sono stati dichiarati sono utilizzati per l’attivazione dei diritti all’aiuto], l’applicazione di una rettifica forfettaria del 10% sembra più opportuna».
Ne consegue che la Repubblica ellenica è stata strettamente associata al processo di elaborazione della decisione impugnata, che essa conosceva le ragioni per le quali la Commissione riteneva di non dover imputare ai fondi l’importo controverso e che la Commissione ha espressamente indicato nel corso del procedimento i motivi di imputazione della rettifica forfettaria del 10% dell’aiuto versato alla Repubblica ellenica nel 2008 nell’ambito degli aiuti connessi alla superficie relativi ai pascoli permanenti.
Dai rilievi che precedono emerge che la decisione impugnata è motivata conformemente ai requisiti di cui all’articolo 296 TFUE. La presente censura deve essere pertanto respinta.
Sulla terza censura, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
La Repubblica ellenica sostiene, in sostanza, che il tasso di rettifica del 10% imposto nella decisione impugnata è sproporzionato e non dovrebbe superare il 5%.
Secondo la giurisprudenza, una rettifica fissata dalla Commissione conformemente alle linee-guida da essa adottate in materia tende ad evitare che vengano posti a carico dei fondi importi che non siano serviti al finanziamento di un obiettivo perseguito dalla normativa dell’Unione di cui trattasi e non costituisce una sanzione (v. sentenza del 31 marzo 2011, Grecia/Commissione,
T‑214/07
, non pubblicata,
EU:T:2011:130
, punto
e giurisprudenza ivi citata). La giurisprudenza ha così riconosciuto che i tassi forfettari adottati nelle linee guida consentono, al contempo, il rispetto del diritto dell’Unione e la buona gestione delle risorse dell’Unione, nonché di evitare che la Commissione eserciti il proprio potere discrezionale imponendo agli Stati membri rettifiche eccessive e sproporzionate (sentenza del 10 settembre 2008, Italia/Commissione,
T‑181/06
, non pubblicata,
EU:T:2008:331
, punto
).
Occorre ricordare che, per quanto riguarda l’importo della rettifica finanziaria, la Commissione può giungere a rifiutare l’imputazione ai fondi agricoli europei della totalità delle spese elencate, se accerta che non esistono meccanismi di controllo sufficienti (sentenza dell’11 giugno 2009, Grecia/Commissione,
T‑33/07
, non pubblicata,
EU:T:2009:195
, punto
). Tuttavia, la Commissione deve rispettare il principio di proporzionalità, il quale richiede che gli atti delle istituzioni non superino i limiti di quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo perseguito (sentenze del 17 maggio 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, punto
, e del 19 giugno 1997, Air Inter/Commissione,
T‑260/94
,
EU:T:1997:89
, punto
).
Secondo una consolidata giurisprudenza, se è vero che spetta alla Commissione dimostrare l’esistenza di una violazione delle norme dell’Unione, nondimeno, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione abbia commesso un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne (sentenze del 14 febbraio 2008, Spagna/Commissione,
T‑266/04
, non pubblicata,
EU:T:2008:37
, punto
, e del 5 luglio 2012, Grecia/Commissione,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, punto
).
Per quanto riguarda il tipo di correzione applicato nella fattispecie, si deve rammentare che, alla luce delle linee guida della Commissione stabilite nel documento n. VI/5330/97, laddove non sia possibile valutare precisamente le perdite subite dall’Unione, può essere disposta una rettifica finanziaria (v., in tal senso, sentenza del 18 settembre 2003, Regno Unito/Commissione,
C‑346/00
,
EU:C:2003:474
, punto
).
Secondo il documento n. VI/5330/97, quando l’applicazione del sistema di controllo è completamente assente o gravemente insufficiente, ed esistono indizi di irregolarità molto frequenti e di negligenza nella lotta contro le pratiche irregolari o fraudolente, occorre applicare una rettifica pari al 25% delle spese nei limiti in cui esiste un rischio di danno particolarmente grave per i fondi.
Qualora uno o più controlli essenziali non vengano effettuati o siano effettuati in maniera talmente carente o sporadico da risultare inefficaci ai fini della decisione sull’ammissibilità della domanda o della prevenzione delle irregolarità, occorre applicare una rettifica del 10% in quanto esiste un rischio elevato di grave danno finanziario per i fondi agricoli europei.
In relazione alle carenze accertate dalla Commissione, è opportuno osservare in via preliminare che la Repubblica ellenica non contesta la loro realtà, ma si limita a contestare l’entità della rettifica imposta, vale a dire il 10%.
Nella fattispecie, è pacifico che l’applicazione del sistema di controllo non era completamente assente. Occorre, pertanto, in conformità ai criteri previsti al punto 82 supra, verificare se la Commissione abbia potuto legittimamente considerare che, alla luce delle carenze accertate, l’applicazione del sistema di controllo era gravemente carente.
Dalla relazione di sintesi risulta che la Commissione aveva constatato lacune nel SIPA-SIG che implicavano inesattezze materiali nei confini e nelle superfici massime ammissibili delle parcelle di riferimento. Di conseguenza, i controlli incrociati mirati ad evitare che uno stesso aiuto non fosse indebitamente concesso più volte nell’ambito della stessa parcella non erano conclusivi, in mancanza dell’effettuazione di controlli in loco che rivelassero la localizzazione inesatta delle parcelle e la loro inammissibilità.
Più in particolare, la Commissione ha accertato problemi importanti riguardanti le superfici dichiarate come pascoli permanenti che la Repubblica ellenica considerava ammissibili, ma che la Commissione ha più volte rifiutato per non conformità alle disposizioni pertinenti.
Le parti divergono nella loro valutazione circa il modo di determinare i «pascoli ammissibili all’aiuto». Tuttavia, dall’analisi fatta nell’ambito della prima censura del presente motivo risulta che, nonostante la portata della definizione di «pascoli permanenti» applicata nella fattispecie, le irregolarità accertate avrebbero comunque condotto la Commissione ad imporre la rettifica forfettaria applicata.
Più in particolare, nella relazione di sintesi la Commissione ha sottolineato che, a seguito dell’aggiornamento del SIPA-SIG, una parte delle superfici dichiarate nel 2008 era stata eliminata dal sistema a partire dal 2009. Orbene, se il SIPA-SIG avesse correttamente funzionato nel 2008, tale parte delle superfici non sarebbe dunque stata considerata ammissibile. Tale lacuna riguardava un’elevata proporzione di superfici considerate a torto come ammissibili come pascoli permanenti sul fondamento di una definizione errata.
Inoltre, nel 2008, la Commissione ha accertato che il SIPA-SIG non funzionava correttamente nei limiti in cui, in vista dell’introduzione di un nuovo SIPA-SIG nel 2009, la Repubblica ellenica non aveva fatto rientrare in tale sistema le coordinate di parcelle sottoposte ai controlli in loco classici. Di conseguenza, non esisteva alcuna rappresentazione grafica che permettesse di rilevare dichiarazioni multiple. Orbene, ai sensi delle norme del diritto dell’Unione relative ai fondi, spetta agli Stati membri organizzare un sistema efficace di controllo e di vigilanza. Un tale obbligo comporta che i confini delle parcelle di riferimento e la loro superficie massima ammissibile all’aiuto siano definiti in modo preciso ed esatto. Tali informazioni sono infatti essenziali affinché sia garantita l’affidabilità dei controlli amministrativi incrociati, affinché possano essere realizzati i controlli in loco e affinché gli agricoltori dispongano di informazioni corrette per poter presentare dichiarazioni corrette (v., in tal senso, sentenza del 17 maggio 2013, Bulgaria/Commissione,
T‑335/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:262
, punto
).
Inoltre, a proposito dei controlli in loco, la Commissione ha constatato nella relazione di sintesi che essi non erano stati effettuati conformemente alle norme in vigore nel 2008.
In primo luogo, in relazione alla qualità dei controlli in loco, la Commissione ha accertato che l’assenza di misurazione dei pascoli era particolarmente preoccupante. Infatti, oltre alla non conformità delle superfici rispetto alla definizione di «pascoli permanenti» di cui all’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004, le superfici dichiarate erano spesso localizzate in zone lontane, senza confini visibili e difficilmente accessibili; è stato accertato che gli ispettori non avevano eseguito la misurazione delle superfici in conformità ai requisiti dell’articolo 30 del regolamento n. 796/2004, in quanto a volte veniva individuato un unico punto di riferimento senza che avesse avuto luogo alcuna determinazione effettiva della superficie.
In secondo luogo, in relazione ai controlli con telerilevamento, la procedura applicata non era conforme ai requisiti. Infatti, i controlli hanno rivelato che il codice T‑4 (parcella coperta dalle nuvole) era troppo spesso attribuito alle parcelle la cui ammissibilità era dubbia. A tale riguardo, la Commissione ha attirato l’attenzione sulle specifiche tecniche secondo le quali tali codici non dovevano essere assegnati alle parcelle la cui ammissibilità era dubbia in seguito alla foto-interpretazione informatizzata.
In terzo luogo, per quanto riguarda i controlli in loco ordinari, la Commissione ha sottolineato nella relazione di sintesi che, in relazione alla totalità delle parcelle, nel 2008, le coordinate oggetto di tali controlli non erano registrate, rendendo il rilevamento delle dichiarazioni multiple impossibile.
Da quanto precede, risulta che, per quanto riguarda le spese connesse ai pascoli, la Commissione ha accertato carenze nel sistema di controllo relativo all’ammissione da parte delle autorità elleniche al beneficio dell’aiuto per i pascoli di superfici non conformi alle norme in vigore. Tale constatazione della Commissione non può essere rimessa in discussione nemmeno prendendo in considerazione un’interpretazione ampia dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004. Pertanto, tali carenze nel sistema di controllo, considerate congiuntamente a tutte le altre carenze accertate e non contestate dalla Repubblica ellenica, costituiscono un’attuazione gravemente insufficiente del sistema di controllo che implica un livello elevato di errori che attestano irregolarità generalizzate, che hanno probabilmente provocato danni estremamente elevati per i fondi (v., in tal senso, sentenza del 27 ottobre 2005, Grecia/Commissione,
C‑175/03
, non pubblicata,
EU:C:2005:643
, punto
). Tuttavia, la Commissione ha tenuto conto del rischio inferiore di danni corso dai fondi dovuto all’«effetto tampone», in virtù del quale solo una parte delle superfici dichiarate è presa in considerazione per attivare i diritti all’aiuto.
Alla luce delle considerazioni di cui sopra, occorre constatare che la Commissione ha potuto, senza commettere errore, applicare una rettifica forfettaria del 10% a tali spese.
Nessun argomento della Repubblica ellenica rimette in questione tale conclusione.
In primo luogo, la Repubblica ellenica invoca miglioramenti che sarebbero stati apportati ai controlli classici, senza che il suo argomento sia dimostrato o che sia specificato di quali miglioramenti si tratti.
A tale riguardo, a proposito dei controlli in loco, dalla relazione di sintesi risulta che la Commissione ha effettivamente constatato un livello elevato continuato dei controlli in loco (superiore al 10%) degli agricoltori durante gli anni di domanda 2007 e 2008, di cui essa ha tenuto conto nel calcolo delle rettifiche forfettarie. Orbene, è giocoforza constatare altresì che, in relazione alla qualità del sistema di controlli in loco, nella relazione di sintesi, la Commissione ha contestato alla Repubblica ellenica lacune e mancanze, senza però constatare miglioramenti relativamente ai pascoli.
Pertanto, in assenza di elementi che permettano di verificare l’affermazione della Repubblica ellenica, l’argomento relativo ai miglioramenti accertati deve essere respinto.
In secondo luogo, per quanto riguarda la decisione di esecuzione della Commissione, del 15 aprile 2011, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del FEAOG, del FEAGA e del FEASR (
GU 2011, L 102, pag. 33
) con la quale la Commissione ha imposto alla Repubblica ellenica un tasso di rettifica del 5% per l’anno 2007 sulla base delle stesse constatazioni figuranti nella decisione impugnata, bisogna constatare che gli accertamenti della Commissione relativi ad un anno di domanda precedente non possono essere sufficienti a invalidare gli accertamenti della Commissione relativi all’anno di domanda in questione, dal momento che questi ultimi sono tali da giustificare le conclusioni e la rettifica forfettaria imposta. Peraltro, nella relazione di sintesi, la Commissione ha rilevato il carattere ricorrente delle mancanze che ha constatato.
Infine, occorre sottolineare, come fa la Commissione, che le superfici dei pascoli permanenti sono state ridotte ad 1,5 milioni di ettari, malgrado l’applicazione a partire del 2012 della definizione più ampia di «pascoli permanenti», che include la vegetazione legnosa. La Commissione sostiene, correttamente, che una tale riduzione del 50% delle superfici ammissibili, invece di un aumento previsto in queste ultime a seguito dell’allargamento della definizione controversa, dimostra la portata del problema iniziale che colpisce le dichiarazioni su superfici che non soddisfano, in ogni caso, la definizione, anche se ampia, di pascoli.
Orbene, mentre la differenza tra le superfici di pascolo alla base di diritti di aiuto e le superfici di pascolo effettivamente dichiarate, invocata dalla Repubblica ellenica, è debitamente stata presa in considerazione e ha permesso di ridurre la rettifica forfettaria applicata al 10% grazie alla presa in considerazione dell’«effetto tampone», essa non ha attinenza con il problema riguardante le dichiarazioni iniziali constatato nel 2008. Infatti, la Repubblica ellenica non può utilmente sostenere che, anche tenendo conto della riduzione delle superfici ammissibili ad 1,5 milioni di ettari, non sussista alcun rischio per i fondi. Il fatto che le superfici a pascolo che conferiscono diritti all’aiuto connessi alla superficie rappresentino solo una frazione delle superfici a pascolo dichiarate non rimette in discussione le inesattezze constatate nel funzionamento del SIPA-SIG e nei controlli chiave, secondo le quali tali superfici, alle quali l’aiuto è stato concesso, non erano sempre interamente ammissibili all’aiuto, poiché non soddisfacevano i requisiti dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004 (v., in tal senso, sentenza del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione,
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punto
).
Pertanto, occorre ritenere che la Repubblica ellenica non è riuscita a dimostrare l’inesattezza delle valutazioni della Commissione o l’assenza del rischio di danno o di irregolarità per il fondo, con riferimento al dubbio serio e ragionevole che la Commissione ha nutrito in relazione al funzionamento del SIPA-SIG e dei controlli.
Ne consegue che la Commissione ha legittimamente considerato che le mancanze nel SIPA-SIG e le lacune nei controlli chiave risultavano dall’applicazione di un sistema di controllo gravemente carente che comprendeva un livello elevato di errore comprovato da irregolarità generalizzate. Tenendo conto del rischio inferiore per i fondi che deriva dall’«effetto tampone», essa ha applicato, legittimamente, una rettifica finanziaria del 10%.
Alla luce di quanto precede, occorre respingere la presente censura e, quindi, l’insieme del motivo relativo alla rettifica forfettaria del 10% applicata ai pascoli.
Sul motivo concernente la rettifica forfettaria del 5% riguardante gli aiuti aggiuntivi connessi alla superficie
Nell’ambito del motivo concernente la rettifica finanziaria del 5% riguardante gli aiuti aggiuntivi connessi alla superficie, la Repubblica ellenica deduce censure relative, rispettivamente, ad un errore di fatto, ad una motivazione insufficiente e alla violazione del principio di proporzionalità.
A tale riguardo, occorre osservare che, nell’ambito del presente motivo, la Repubblica ellenica si limita ad elencare, nell’esposizione del motivo, le suddette censure, facendo seguire tale elenco da un’argomentazione confusa e, in parte, non dimostrata circa i principi asseritamente violati. Tuttavia, dalle memorie della Repubblica ellenica risulta che essa invoca, in sostanza, una violazione delle garanzie procedurali nell’ambito del procedimento precontenzioso e una violazione del principio di proporzionalità.
Sulla prima censura, relativa ad una violazione delle garanzie procedurali nell’ambito del procedimento precontenzioso
Nel contesto di tale censura, la Repubblica ellenica intende far constatare che essa sarebbe stata privata della garanzia procedurale prevista dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 e dall’articolo 11 del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1290/2005 per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (
GU 2006, L 171, pag. 90
), perché la Commissione avrebbe omesso di contestarle la tardività dei controlli in tempo utile.
Si deve ricordare che la decisione finale e definitiva sulla liquidazione dei conti deve essere emanata al termine di uno specifico procedimento contraddittorio che deve garantire debitamente agli Stati membri interessati la possibilità di esporre le loro ragioni (sentenza del 14 dicembre 2000, Germania/Commissione,
C‑245/97
,
EU:C:2000:687
, punto
).
Inoltre, secondo una giurisprudenza costante, la Commissione è tenuta a rispettare, nei rapporti con gli Stati membri, le condizioni che essa ha imposto a se stessa mediante i regolamenti di applicazione. Infatti, il mancato rispetto di tali condizioni può, secondo la sua importanza, svuotare della sua sostanza la garanzia procedurale accordata agli Stati membri dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (v., per analogia, sentenza del 17 giugno 2009, Portogallo/Commissione,
T‑50/07
, non pubblicata,
EU:T:2009:206
, punto
).
Inoltre, l’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, da una parte, e l’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, dall’altra, riguardano la stessa fase della procedura di liquidazione dei conti, vale a dire l’invio della prima comunicazione dalla Commissione allo Stato membro, all’esito dei controlli che essa ha effettuato (v. sentenza del 30 aprile 2015, Francia/Commissione,
T‑259/13
, non pubblicata, in fase di impugnazione,
EU:T:2015:250
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
L’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 definisce le varie fasi da rispettare durante la procedura di liquidazione dei conti. In particolare, l’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, di tale regolamento precisa il contenuto della prima comunicazione scritta con la quale la Commissione comunica il risultato delle sue verifiche agli Stati membri, prima dell’organizzazione della discussione bilaterale. Ai sensi di tale disposizione, la prima comunicazione deve precisare il risultato delle verifiche della Commissione allo Stato membro interessato e indicare i provvedimenti correttivi da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme dell’Unione in questione (sentenza del 24 marzo 2011, Grecia/Commissione,
T‑184/09
, non pubblicata,
EU:T:2011:120
, punto
).
Occorre peraltro ricordare che è già stato dichiarato che la comunicazione scritta prevista all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 deve essere tale da dare allo Stato membro una perfetta conoscenza delle riserve della Commissione, in modo che essa possa quindi adempiere alla funzione di avvertimento che le è stata conferita (v., in tal senso, sentenza del 17 giugno 2009, Portogallo/Commissione,
T‑50/07
, non pubblicata,
EU:T:2009:206
, punto
).
Ne consegue che, nella prima comunicazione prevista all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006, la Commissione deve indicare, in modo sufficientemente preciso, l’oggetto dell’indagine condotta dai propri servizi e le carenze constatate durante tale indagine, le quali possono essere fatte valere successivamente come elemento di prova del dubbio serio e ragionevole che essa nutre sui controlli eseguiti dalle amministrazioni nazionali o sui dati trasmessi da queste ultime e, così, giustificare le rettifiche finanziarie adottate nella decisione finale recante esclusione dal finanziamento dell’Unione di alcune spese sostenute dallo Stato membro interessato nell’ambito dei fondi (sentenza del 17 giugno 2009, Portogallo/Commissione,
T‑50/07
, non pubblicata,
EU:T:2009:206
, punto
).
Di conseguenza, per adempiere alla sua funzione di avvertimento, in particolare alla luce dell’articolo 31, del regolamento n. 1290/2005, la comunicazione di cui all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 deve anzitutto individuare in modo sufficientemente preciso tutte le irregolarità contestate allo Stato membro interessato che hanno, in definitiva, costituito la base della rettifica finanziaria effettuata. Soltanto tale comunicazione è idonea a garantire una conoscenza perfetta delle riserve formulate dalla Commissione e può costituire l’elemento di riferimento per il calcolo del termine di 24 mesi previsto dall’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (sentenze del 3 maggio 2012, Spagna/Commissione,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
, punto
, e del 30 aprile 2015, Francia/Commissione,
T‑259/13
, non pubblicata, in fase di impugnazione,
EU:T:2015:250
, punto
).
Conformemente alla giurisprudenza citata, occorre esaminare se la comunicazione dei risultati soddisfi i requisiti di cui all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 e costituisca, di conseguenza, una comunicazione regolare in applicazione alla suddetta disposizione.
Si deve necessariamente constatare che è così. Infatti, come sostiene la Commissione, quest’ultima ha, durante la comunicazione dei risultati delle indagini nella lettera del 21 novembre 2008, nonché nella lettera del 31 maggio 2013 redatta sulla base dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006, sollevato espressamente il problema dei ritardi nella realizzazione dei controlli in loco, indicando che i ritardi hanno inficiato la qualità dei controlli in loco in relazione agli aiuti accoppiati alla superficie. In seguito, le lacune che derivano dall’impatto negativo della qualità dei controlli in loco in ragione della loro tardività sono state chiaramente individuate nella posizione finale della Commissione (v. lettera del 26 marzo 2014).
Di conseguenza, occorre constatare che sia la comunicazione dei risultati sia la comunicazione rivolta alla Repubblica ellenica nell’ambito della procedura di conciliazione individuano, ai sensi della giurisprudenza di cui sopra, la tardività dei controlli contestata allo Stato membro che ha contribuito a fondare la rettifica finanziaria in relazione, nel caso di specie, agli aiuti aggiuntivi connessi alla superficie.
Pertanto, tenuto conto del fatto che la censura sulla tardività dei controlli che inficia la qualità di questi, in grado di cagionare danni ai fondi e di giustificare l’imposizione di una rettifica finanziaria, è stata comunicata alla Repubblica ellenica almeno due volte durante il procedimento precontenzioso, la Repubblica ellenica non può utilmente sostenere che la Commissione avrebbe violato il proprio obbligo di sottoporre alla discussione bilaterale qualsiasi risultato del controllo idoneo a costituire un motivo di rettifica maggiorata.
Ne consegue che la prima censura della Repubblica ellenica deve essere respinta.
Sulla seconda censura, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità
Nell’ambito di tale censura, la Repubblica ellenica sostiene che, alla luce delle constatazioni relative alle superfici diverse dai pascoli e dei miglioramenti constatati rispetto all’esercizio precedente, occorre limitare la rettifica tutt’al più al 2%.
Occorre, innanzitutto, rilevare che la Repubblica ellenica non contesta i ritardi verificatisi nella realizzazione dei controlli in loco classici.
Dall’allegato 2 del citato documento n. VI/5330/97, risulta che le mancanze attribuite al funzionamento del SIPA-SIG e le mancanze relative ai controlli in loco riguardano i controlli chiave (v., in tal senso, sentenza del 17 maggio 2013, Bulgaria/Commissione,
T‑335/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:262
, punto
).
Deriva altresì dal documento n. VI/5330/97 che, quando tutti i controlli chiave sono effettuati, ma senza rispettare il numero, la frequenza o il rigore previsti dai regolamenti, e si può dunque ragionevolmente concludere che tali controlli non offrono il livello atteso di garanzia di regolarità delle domande, occorre applicare una rettifica pari al 5% nella misura in cui esiste un rischio significativo di danni importanti per il fondo.
Come è già stato sottolineato nell’ambito dell’esame della terza censura del primo motivo e della prima censura del secondo motivo, la Commissione ha constatato, nella relazione di sintesi, mancanze relative al SIPA-SIG, che conteneva informazioni materialmente inesatte sui confini e le superfici massime ammissibili delle parcelle. Benché tali mancanze riguardino particolarmente i pascoli, esse sono state tuttavia constatate per ogni tipo di parcelle.
Inoltre, con riguardo ai controlli in loco, la Commissione ha constatato nella relazione di sintesi che non erano stati eseguiti in conformità alle norme in vigore nel 2008, mentre ciò era essenziale al fine di verificare correttamente l’ammissibilità della superficie dichiarata e quindi di assicurare il rispetto degli articoli 23 e 30 del regolamento n. 796/2004. Per quanto riguarda i controlli con telerilevamento, la procedura applicata non era conforme ai requisiti. Infatti, i controlli hanno rivelato che il codice T‑4 (parcella coperta dalle nuvole) era troppo spesso attribuito alle parcelle la cui ammissibilità era dubbia. In relazione ai controlli in loco ordinari, la Commissione ha sottolineato che nel 2008, per quanto riguarda la totalità delle parcelle, le coordinate oggetto di tali controlli non erano registrate, rendendo così la rilevazione delle dichiarazioni multiple impossibile.
In relazione, più in particolare, ai controlli in loco classici, la Commissione ha rilevato nella relazione di sintesi che, anche quando dalla «rimisurazione» sono emerse differenze, queste ultime non erano tali da sostenere la conclusione secondo la quale esisteva una mancanza sistematica nel funzionamento di tali controlli.
Infine, la Commissione ha osservato che, per quanto riguarda gli aiuti accoppiati alla superficie aggiuntivi, i controlli in loco erano stati pregiudicati dai ritardi nel loro svolgimento.
La Commissione ha concluso che le lacune constatate rappresentavano una mancanza continua nel funzionamento dei controlli chiave e dei controlli secondari. Più in particolare, essa ha constatato che, per l’anno in questione, le mancanze relative al SIPA-SIG non erano state corrette rispetto all’anno di domanda precedente (2007).
Da quanto precede risulta che, per quanto riguarda gli aiuti accoppiati alla superficie, la Commissione ha potuto, senza commettere errori, applicare loro una rettifica forfettaria del 5% in conformità alle disposizioni del documento n. VI/5330/97.
La Repubblica ellenica sostiene che i miglioramenti apportati ai controlli classici in loco e un miglioramento costante del SIPA-SIG contraddirebbero il dubbio serio e ragionevole espresso dalla Commissione, che, secondo quest’ultima, giustifica l’imposizione del tasso di rettifica del 5% per gli aiuti accoppiati alla superficie aggiuntivi. Inoltre, secondo la Repubblica ellenica, la Commissione avrebbe dovuto applicare un tasso del 2% applicabile agli aiuti accordati per le superfici diverse da quelle a pascolo.
Orbene, l’argomento vertente sull’infondatezza del mantenimento del dubbio ragionevole e serio nonostante i miglioramenti apportati al SIPA-SIG deve essere respinto. Infatti, dal punto 4 del ricorso e dall’allegato 4 di quest’ultimo risulta che i miglioramenti apportati al SIPA-SIG fatti valere dalla Repubblica ellenica non erano applicabili durante l’anno di domanda 2008. Pertanto, gli ulteriori miglioramenti apportati al SIPA-SIG non possono rimettere in discussione le constatazioni di mancanze durante il periodo controverso (v., per analogia, sentenza del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione,
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punto
).
Inoltre, i miglioramenti constatati nel sistema di controlli in loco classici non bastano, di per sé, a rimettere in discussione la valutazione del rischio per i fondi operata sul fondamento del complesso delle mancanze constatate per l’anno controverso sopra elencate.
Infine, occorre respingere l’argomento della Repubblica ellenica secondo il quale, per la ponderazione del rischio per i fondi, la Commissione avrebbe dovuto riferirsi al tipo di aiuti connessi alla superficie aggiuntivi e applicare loro il tasso del 2% che ha applicato agli aiuti concessi per superfici diverse dai pascoli.
Infatti, oltre al fatto che la Repubblica ellenica si limita ad enunciare, a sostegno del suo argomento, il carattere accessorio degli aiuti connessi alla superficie, dalla relazione di sintesi deriva che la riduzione del tasso di rettifica dal 5% al 2% imposta nell’ambito degli aiuti per le superfici diverse dal pascolo (seminativi) risulta dall’applicazione dell’«effetto tampone». Orbene, come sostiene la Commissione, una stessa riduzione dovuta all’«effetto tampone» non può applicarsi agli aiuti per superficie aggiuntivi per i quali «l’effetto tampone» non svolge alcun ruolo. Infatti, per questo tipo di aiuti, che sono accoppiati alla produzione, non si fa uso di «diritti all’aiuto», in quanto questi ultimi sono attivati per superfici ammissibili il cui numero può essere inferiore alle superfici totali dichiarate da un agricoltore. Così, nel caso degli aiuti per superficie aggiuntivi, solo la superficie effettivamente coltivata che è stata dichiarata fonda l’aiuto corrispondente.
Alla luce di quanto precede, occorre respingere la presente censura e, quindi, il complesso del motivo relativo alla rettifica del 5% riguardante gli aiuti per superficie aggiuntivi.
Sul motivo concernente la rettifica finanziaria del 5% riguardante gli aiuti allo sviluppo rurale
Nell’ambito del motivo concernente la rettifica finanziaria del 5% riguardante gli aiuti allo sviluppo rurale, la Repubblica ellenica deduce censure relative, rispettivamente, ad un difetto di motivazione, ad un errore di fatto e alla violazione del principio di proporzionalità. Inoltre, essa lamenta una doppia imposizione di una rettifica per lo stesso motivo.
A tale riguardo, occorre osservare che, nell’ambito del presente motivo, la Repubblica ellenica si limita di nuovo ad elencare, nell’esposizione del motivo, le suddette censure, facendo seguire tale elenco da un argomento confuso e, in parte, non dimostrato per quanto riguarda i principi asseritamente violati. Tuttavia, per spiacevole che sia l’ambiguità rilevata, quest’ultima non impedisce alla Commissione di presentare argomenti in difesa, né al Tribunale di deliberare sul ricorso (v., in tal senso, sentenza del 16 novembre 2011, Sachsa Verpackung/Commissione,
T‑79/06
, non pubblicata,
EU:T:2011:674
, punto
). Infatti, dalle memorie della Repubblica ellenica risulta che essa fa valere, in sostanza, una censura vertente sul difetto di motivazione e una censura vertente su una doppia imposizione della rettifica per lo stesso motivo in relazione alla misura recante il numero 214 del programma di sviluppo rurale.
Sulla prima censura, relativa ad un difetto di motivazione aggiuntiva
In primo luogo, come è già stato rilevato, le decisioni della Commissione in materia di liquidazione dei conti dei fondi sono adottate sulla base di una relazione di sintesi nonché di una corrispondenza tra lo Stato membro interessato e la Commissione (sentenza del 14 marzo 2002, Paesi Bassi/Commissione,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, punto
). In tali condizioni, la motivazione di una decisione che rifiuta di imputare ai fondi una parte delle spese dichiarate deve essere considerata sufficiente qualora lo Stato destinatario sia stato strettamente associato al procedimento di elaborazione di tale decisione e conoscesse i motivi per i quali la Commissione riteneva di non dover imputare ai fondi l’importo controverso (sentenze del 20 settembre 2001, Belgio/Commissione,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, punto
, e del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione,
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punto
).
In secondo luogo, in conformità all’articolo 73 del regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, del 20 settembre 2005, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale FEASR (
GU 2005, L 277, pag. 1
), al fine di assicurare, nel contesto della gestione concorrente, una sana gestione finanziaria in conformità all’articolo 274 CE, la Commissione mette in atto le azioni e i controlli previsti all’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005.
In conformità all’articolo 9, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005, la Commissione si accerta, in particolare, dell’esistenza e del corretto funzionamento dei sistemi di gestione e di controllo negli Stati membri.
Inoltre, occorre rilevare, come fa correttamente osservare la Commissione senza che la Repubblica ellenica lo contesti, che gli aiuti per lo sviluppo rurale in questione nella fattispecie sono aiuti connessi alla superficie agricola dichiarata.
Ne consegue che il sistema integrato di gestione e controllo si applica ai regimi del sostegno diretto nonché alle misure di sviluppo rurale che sono accordate sulla base del numero di ettari.
A tale riguardo, occorre ricordare l’importanza, già evocata, che riveste l’attuazione del SIPA-SIG per il funzionamento del regime di aiuto connesso alla superficie. Infatti, l’identificazione delle parcelle agricole costituisce un elemento essenziale per l’applicazione corretta di un regime connesso alla superficie. L’assenza di un sistema affidabile di identificazione delle parcelle implica di per sé un elevato rischio di pregiudizio per il bilancio dell’Unione (v., in tal senso, sentenze del 31 marzo 2011, Grecia/Commissione,
T‑214/07
, non pubblicata,
EU:T:2011:130
, punto
, e del 5 luglio 2012, Grecia/Commissione,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, punto
).
Nella fattispecie, dagli atti del fascicolo risulta che la Repubblica ellenica è stata associata al processo di elaborazione della decisione impugnata e che la Commissione ha rilevato le mancanze nel funzionamento del SIPA-SIG e dei controlli in loco nella corrispondenza iniziale, nell’ambito della procedura di conciliazione e nella posizione finale, come risulta dalle lettere scambiate tra la Commissione e la Repubblica ellenica, dal parere dell’organo di conciliazione e dalla relazione di sintesi. Le carenze individuate interessavano tutti i tipi di aiuti connessi alla superficie.
Risulta altresì chiaramente dalle lettere della Commissione del 21 novembre 2008 e del 31 maggio 2013, nonché dalla sua posizione finale, che la Repubblica ellenica conosceva le irregolarità che hanno motivato le rettifiche imposte. Infatti, i servizi della Commissione hanno espressamente contestato alle autorità greche i malfunzionamenti nel SIPA-SIG e nei controlli in loco.
Infine, nella relazione di sintesi, la Commissione ha concluso che «[p]er tutte le misure del secondo pilastro, fondate sulla superficie, considerata la combinazione delle constatazioni, e in conformità alle disposizioni del documento [n.] VI/5330/97, si propone una rettifica forfettaria del 5%».
Ne consegue che la Repubblica ellenica è stata strettamente associata al processo di elaborazione della decisione impugnata, che essa conosceva le ragioni per le quali la Commissione riteneva di non dover imputare ai fondi l’importo controverso e che la Commissione ha espressamente indicato, nel corso del procedimento amministrativo, i motivi dell’imputazione della rettifica forfettaria in questione.
A tale riguardo, è priva di pertinenza l’obiezione della Repubblica ellenica, peraltro non dimostrata, secondo la quale la Commissione non ha preso in considerazione, per la valutazione del rischio che rappresentano le carenze constatate, l’aumento dei controlli in loco prescritto nell’ambito dell’attuazione della misura di sviluppo rurale in questione. Ammesso che si sia verificato, l’aumento dei controlli in loco non può compensare le carenze constatate nella loro realizzazione (v., in tal senso, sentenza del 17 maggio 2013, Grecia/Commissione,
T‑294/11
, non pubblicata,
EU:T:2013:261
, punto
).
Inoltre, come è stato rilevato al punto 133 supra, occorre osservare che, supponendo che, facendo valere il miglioramento costante del SIPA-SIG, la Repubblica ellenica si riferisca ai miglioramenti apportati a partire dal 2009 a seguito di un piano di azione a tal fine, i miglioramenti apportati successivamente all’anno 2008, anche ammettendo che si siano verificati, non possono rimettere in discussione le considerazioni che precedono. Occorre pertanto respingere in quanto infondata la prima censura, relativa ad un difetto di motivazione aggiuntiva.
Sulla seconda censura, relativa alla doppia rettifica imposta per lo stesso motivo
La Repubblica ellenica sostiene, in sostanza, che la rettifica relativa agli aiuti allo sviluppo rurale deve essere annullata in quanto sarebbe applicata per la seconda volta per quanto riguarda la misura di sviluppo rurale recante il numero 214.
Più precisamente, la Repubblica ellenica sostiene innanzitutto che, in conformità agli orientamenti applicati dalla Commissione, stabiliti nel documento n. VI/5330/97, qualora diverse carenze siano individuate nello stesso sistema, le rettifiche forfettarie non si applicano cumulativamente, ma solamente la carenza più grave, in termini di rischi incorsi dal sistema di controllo nel suo complesso, è presa in considerazione.
Come è stato precisato nella replica e durante l’udienza, la Repubblica ellenica contesta le modalità di calcolo della rettifica imposta nella fattispecie.
Infatti, la Repubblica ellenica fa valere che, malgrado la detrazione di EUR 2318055,75, la Commissione ha imposto una doppia rettifica per lo stesso motivo di una rettifica imposta precedentemente. In particolare, la Repubblica ellenica ritiene che la detrazione in questione non tenga conto della totalità della rettifica imposta in virtù della decisione di esecuzione 2013/214/UE della Commissione, del 2 maggio 2013, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del FEAOG, del FEAGA e del FEASR (
GU 2013, L 123, pag. 11
). La Repubblica ellenica sostiene che le è impossibile comprendere il metodo di calcolo dell’importo di EUR 2318055,75, unico importo che sarebbe stato preso in considerazione in virtù della rettifica imposta ai sensi della decisione di esecuzione 2013/214, mentre quest’ultimo sarebbe pari a EUR 3328030,09.
Innanzitutto, dalla relazione di sintesi, alla quale rinvia la decisione di esecuzione 2013/214, risulta che le carenze nei controlli constatate dalla Commissione riguardavano il rispetto degli impegni imposti, nonché la completezza delle relazioni di controllo e la tracciabilità, con riguardo, in particolare, a una misura di aiuto allo sviluppo rurale recante il numero 214, per l’anno di domanda 2008. Invece, le carenze constatate non riguardavano le superfici (i confini e le superfici massime ammissibili) delle parcelle, le quali sono state rilevate nell’ambito dell’indagine che ha portato alla decisione impugnata nella fattispecie, in virtù, in particolare, della stessa misura di aiuto allo sviluppo rurale recante il numero 214.
Di conseguenza, occorre constatare che le due rettifiche forfettarie consecutive sono state imposte per carenze e mancanze differenti individuate nelle due indagini consecutive condotte dalla Commissione nell’ambito della stessa misura di aiuto allo sviluppo rurale. A tale riguardo, la Commissione ha affermato, sia nella sua risposta scritta alla misura di organizzazione del procedimento sia durante l’udienza, di essere stata obbligata a ridurre l’importo della rettifica controversa al fine di evitare un cumulo di rettifiche, ma sostiene che la detrazione di EUR 2318055,75 è, a tale effetto, corretta.
Quanto alla decisione di esecuzione 2013/214, dalla parte dell’allegato di detta decisione dedicata alla voce di bilancio 6711 risulta che la Commissione ha imposto, da una parte, una rettifica forfettaria del 2% per il 2009 per carenze relative ai controlli in loco per quanto concerne il secondo pilastro della PAC, di un importo di EUR 959020,82, e, dall’altra, una rettifica forfettaria del 5% per l’anno 2009 per carenze relative ai controlli in loco per quanto riguarda il secondo pilastro della PAC, di un importo di EUR 2369009,27. L’importo totale della rettifica imposta per il 2009 per carenze relative ai controlli in loco per quanto riguarda lo sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC) ammontava a EUR 3328030,09.
Quanto, poi, agli importi delle rettifiche imposte nella decisione impugnata, dalla parte dell’allegato di detta decisione dedicata alla voce di bilancio 6711 risulta che la Commissione ha imposto una rettifica forfettaria del 5% per carenze relative al SIPA e ai controlli in loco per quanto riguarda lo sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC). Secondo lo stesso allegato, l’importo iniziale di tale correzione ammontava a EUR 5007867,36, da cui la Commissione ha detratto EUR 2318055,75 nell’ambito della rettifica precedente imposta ai sensi della decisione di esecuzione 2013/214. Tenuto conto di tale detrazione, l’incidenza finanziaria della rettifica controversa ammonta a EUR 2689811,61.
In relazione alla citata detrazione di EUR 2318055,75, dalle spiegazioni fornite dalla Commissione nel suo controricorso e nella controreplica risulta che l’importo di EUR 2318055,75, che corrisponde all’importo della rettifica precedente detratta dalla rettifica in questione nel caso di specie, sarebbe stato incluso, per l’anno di domanda 2008, nell’importo della rettifica forfettaria di EUR 2369009,27, il quale verteva sui due anni di domanda, vale a dire 2008 e 2009.
Interrogata sulle modalità di calcolo dell’importo di EUR 2318055,75 detratto dalla rettifica controversa, la Commissione ha spiegato nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento, e poi in udienza, che la rettifica precedente imputata nel 2009 al 2008 ammontava a EUR 3745694,27 su un importo totale di spese di EUR 134518285,02. Secondo le spiegazioni della Commissione, tale rettifica riguardava tuttavia tutte le misure di sviluppo rurale (indicate dal codice che termina con 001). Per lo stesso periodo, secondo la Commissione, i pagamenti diretti sarebbero ammontati a EUR 83247820,42. Ne conseguirebbe, secondo la Commissione, che il rapporto tra i pagamenti diretti connessi alla superficie e il complesso delle spese nell’ambito delle misure agro-ambientali era dell’ordine del 61%.
La Commissione fa poi valere che, dato che al fine di evitare una doppia rettifica essa doveva detrarre solamente l’importo della rettifica precedente relativa agli aiuti allo sviluppo rurale corrispondente alla percentuale di tali aiuti connessi alla superficie, essa ha applicato alla rettifica precedente il tasso del 61% secondo la relazione di cui al precedente punto 161. Così facendo, essa ha ottenuto l’importo di EUR 2318055,75, che ha detratto.
Tuttavia, è giocoforza constatare che le memorie presentate dalla Commissione a sostegno delle sue modalità di calcolo della detrazione di EUR 2318055,75 ad ogni modo non le suffragano. Infatti, gli importi che figurano nelle tabelle presentate dalla Commissione nell’allegato VI bis del suo controricorso non sono conformi agli importi delle tabelle presentate dalla Commissione nell’allegato della sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento. Più in particolare, da una parte, le basi del calcolo delle rettifiche imposte non concordano nei documenti presentati dalla Commissione e, dall’altra, quest’ultima non ha spiegato l’origine dell’importo di EUR 134518285,02 e dell’importo della detrazione precedente imputata nel 2009 all’anno di domanda 2008, che ammonta a EUR 3745694,27, i quali non risultano da nessun altro documento agli atti. Parimenti, la Commissione non ha spiegato la rilevanza di tali cifre per il calcolo della detrazione controversa e per l’eliminazione di una doppia rettifica tra la decisione di esecuzione 2013/214 e la decisione impugnata.
Peraltro, occorre rilevare che gli «aiuti diretti» ai quali la Commissione fa riferimento nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento rientrano nel primo pilastro della PAC. Orbene, sia la rettifica controversa sia la rettifica precedente imposta in virtù della decisione di esecuzione 2013/214, che deve essere detratta, riguardano lo sviluppo rurale (secondo pilastro della PAC). Ne consegue che la risposta della Commissione alla misura di organizzazione del procedimento è ambigua e si presta a confusione, in quanto indica che il calcolo errato delle superfici ha ripercussioni sia sui pagamenti diretti sia sugli aiuti allo sviluppo rurale, ma non precisa in cosa ciò giustifichi le spiegazioni che seguono.
Occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui l’atto promana, onde consentire agli interessati di conoscere le ragioni dei provvedimenti adottati e al giudice competente di esercitare il suo controllo (v. sentenza del 12 maggio 2016, Italia/Commissione,
T‑384/14
,
EU:T:2016:298
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, è giocoforza constatare che la decisione impugnata contiene solo gli importi della rettifica imposta e della detrazione, senza alcuna indicazione in grado di chiarire il calcolo di questi ultimi. Inoltre, come illustrato al precedente punto 163, il ragionamento che ha condotto la Commissione a considerare che la detrazione dell’importo di EUR 2318055,75 fosse sufficiente per tenere conto della rettifica precedente, imposta in virtù della decisione di esecuzione 2013/214, resta ambiguo e lacunoso.
Ne consegue che, alla luce della giurisprudenza ricordata al punto 165 supra, la decisione impugnata è viziata da difetto di motivazione per quanto riguarda l’assenza del cumulo di rettifiche. Di conseguenza, il terzo motivo della Repubblica ellenica deve essere accolto e la decisione impugnata deve essere annullata per quanto riguarda il calcolo dell’importo della rettifica di EUR 5007867,36, della detrazione di EUR 2318055,75 e dell’incidenza finanziaria di EUR 2689811,61 riguardanti le spese relative agli aiuti allo sviluppo rurale (secondo pilastro) e imposte nell’ambito dell’esercizio 2009 a causa delle carenze relative al SIPA e ai controlli in loco per l’anno di domanda 2008.
Dal complesso delle considerazioni che precedono risulta che occorre, da un lato, annullare per difetto di motivazione la decisione impugnata nella parte in cui esclude dal finanziamento dell’Unione spese sostenute dalla Repubblica ellenica nel settore dello sviluppo rurale FEASR Asse 2 (2007-2013, misure connesse alla superficie), per l’esercizio 2009, a causa di carenze relative al SIPA e ai controlli in loco (secondo pilastro, anno di domanda 2008) e, dall’altro, respingere il ricorso per il resto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Tuttavia, se ciò appare giustificato alla luce delle circostanze del caso di specie, il Tribunale può decidere che una parte sostenga, oltre alle proprie spese, una quota delle spese dell’altra parte.
Nella fattispecie, occorre constatare che la Repubblica ellenica non ha chiesto la condanna della Commissione alle spese.
Di conseguenza, poiché la Repubblica ellenica ha omesso di chiedere le spese e il ricorso è stato solo parzialmente accolto, occorre condannare la Repubblica ellenica alle proprie spese, nonché alle spese sostenute dalla Commissione, in conformità alle conclusioni di quest’ultima.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione di esecuzione 2014/950/UE della Commissione, del 19 dicembre 2014, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG), del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata per quanto riguarda gli importi della rettifica di EUR 5007867,36, della detrazione di EUR 2318055,75 e dell’incidenza finanziaria di EUR 2689811,61, in relazione alle spese sostenute dalla Repubblica ellenica nel settore dello sviluppo rurale FEASR Asse 2 (2007-2013, misure connesse alla superficie), per l’esercizio 2009, a causa delle carenze concernenti il sistema di identificazione delle parcelle agricole (SIPA) e i controlli in loco (secondo pilastro, anno di domanda 2008).

2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.

3)
La Repubblica ellenica sopporterà le proprie spese nonché le spese sostenute dalla Commissione europea.

Gratsias
Kancheva
Półtorak
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 30 marzo 2017.
Firme
Indice

Fatti della controversia

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sul motivo relativo alla rettifica finanziaria del 10% riguardante gli aiuti connessi alla superficie

Sulla prima censura, relativa all’interpretazione e all’applicazione errate dell’articolo 2, primo comma, punto 2, del regolamento n. 796/2004

Sulla seconda censura, vertente su una carenza di motivazione

Sulla terza censura, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità

Sul motivo concernente la rettifica forfettaria del 5% riguardante gli aiuti aggiuntivi connessi alla superficie

Sulla prima censura, relativa ad una violazione delle garanzie procedurali nell’ambito del procedimento precontenzioso

Sulla seconda censura, vertente sulla violazione del principio di proporzionalità

Sul motivo concernente la rettifica finanziaria del 5% riguardante gli aiuti allo sviluppo rurale

Sulla prima censura, relativa ad un difetto di motivazione aggiuntiva

Sulla seconda censura, relativa alla doppia rettifica imposta per lo stesso motivo

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il greco.