CELEX: 62020CJ0211
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Auxílios de Estado
Aval público concedido por uma entidade pública
Empréstimos a favor de três clubes de futebol da Comunidade de Valência (Valencia CF, Hércules CF e Elche CF)
Decisão que declara os auxílios incompatíveis com o mercado interno
Anulação da decisão na parte em que diz respeito ao Valencia CF
Conceito de “vantagem”
Apreciação da existência de uma vantagem
Comunicação relativa às garantias
Interpretação
Dever de diligência que incumbe à Comissão Europeia
Ónus da prova
Desvirtuação

Através do presente recurso, a Comissão Europeia requer a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de março de 2020, Valencia Club de Fútbol/Comissão (
T‑732/16
,
EU:T:2020:98
), que anulou a Decisão (UE) 2017/365 da Comissão, de 4 de julho de 2016, relativa a auxílios estatais SA.36387 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2013/CP) concedidos pela Espanha ao Valencia Club de Fútbol Sociedad Anónima Deportiva, ao Hércules Club de Fútbol Sociedad Anónima Deportiva e ao Elche Club de Fútbol Sociedad Anónima Deportiva (
JO 2017, L 55, p. 12
) (a seguir «decisão controvertida») na parte em que diz respeito à Valencia Club de Fútbol SAD (a seguir «Valencia CF»).
Quadro jurídico
Nos termos do ponto 2.2 da Comunicação da Comissão relativa à aplicação dos artigos 87.
o
e 88.
o
do Tratado CE aos auxílios estatais sob forma de garantias (
JO 2008, C 155, p. 10
, a seguir «Comunicação relativa às garantias»):
«Normalmente, o beneficiário do auxílio é o mutuário. Tal como indicado no ponto 2.1, a assunção do risco deve normalmente ser remunerada por intermédio de um prémio adequado. Se o mutuário não for obrigado a pagar um prémio, ou pagar um prémio muito reduzido, obtém uma vantagem. Em comparação com uma situação sem garantia, a garantia estatal permite que o mutuário obtenha para o seu empréstimo melhores condições financeiras do que as normalmente disponíveis nos mercados financeiros. Regra geral, se beneficiar de uma garantia estatal, o mutuário pode obter taxas mais baixas e/ou fornecer menos garantias. Em alguns casos, o mutuário não poderia, sem uma garantia estatal, encontrar uma instituição financeira disposta a conceder‑lhe um empréstimo, quaisquer que fossem as condições. As garantias estatais podem assim facilitar a criação de novas empresas e permitir a determinadas empresas mobilizar capitais a fim de prosseguirem novas atividades. Da mesma forma, uma garantia estatal pode ajudar as empresas insolventes a manterem‑se em atividade, em vez de serem eliminadas ou reestruturadas, podendo deste modo ser uma fonte de distorções da concorrência.»
O ponto 3.1 da Comunicação relativa às garantias tem a seguinte redação:
«Se uma garantia particular ou um regime de garantias concedidos pelo Estado não proporcionarem uma vantagem a uma empresa, não constituem um auxílio estatal.
Neste contexto, a fim de determinar se é conferida uma vantagem através de uma garantia ou de um regime de garantias, o Tribunal confirmou […] que a Comissão devia basear a sua apreciação na situação de um investidor numa economia de mercado […]. Por conseguinte, devem ser tomadas em consideração as possibilidades reais, para a empresa beneficiária, de obter recursos financeiros equivalentes recorrendo ao mercado de capitais. Não estão envolvidos auxílios estatais quando são disponibilizadas novas fontes de financiamento em condições suscetíveis de serem aceites por um operador privado em condições normais de uma economia do mercado […]»
O ponto 3.2, alíneas a) e d), dessa comunicação precisa:
«No que respeita às garantias estatais particulares, a Comissão considera que o preenchimento das seguintes condições é suficiente para excluir a existência de um auxílio estatal.
a)
O mutuário não se confronta com dificuldades financeiras.
A fim de decidir se o mutuário deve considerar‑se numa situação financeira difícil, é de remeter para a definição estabelecida nas Orientações comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação […].
[…]
d)
É pago um preço de mercado pela garantia.
Tal como indicado no ponto 2.1, a assunção do risco deve normalmente ser remunerada por intermédio de um prémio adequado em relação ao montante objeto da garantia ou da contragarantia. Quando o preço pago pela garantia for pelo menos igual ao prémio de garantia de referência correspondente que estiver disponível no mercado financeiro, a garantia não inclui um elemento de auxílio.
Se não estiver disponível, no mercado financeiro, nenhum prémio de garantia de referência correspondente, o custo financeiro total do empréstimo garantido, incluindo a taxa de juro do empréstimo e o prémio da garantia, deve ser comparado ao preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido.
Em ambos os casos, a fim de determinar o preço de mercado correspondente, devem ser tomadas em consideração as características da garantia e do empréstimo subjacente, que incluem: o montante e a duração da operação, as garantias fornecidas pelo mutuário e outros dados anteriores suscetíveis de afetar a avaliação da taxa de recuperação, a probabilidade de incumprimento do mutuário devido à sua situação financeira, o seu setor de atividade e as suas perspetivas, bem como outras condições económicas. Esta análise deve nomeadamente permitir que o mutuário seja classificado através de uma notação de risco. Esta classificação pode ser realizada por um organismo de notação reconhecido internacionalmente ou, quando exist[a], através da notação interna utilizada pelo banco que concede o empréstimo subjacente. A Comissão salienta a ligação existente entre a notação e a taxa de incumprimento estabelecida pelas instituições financeiras internacionais, cujos trabalhos se encontram também publicados […]. A fim de avaliar a conformidade do prémio com o mercado, o Estado‑Membro pode efetuar uma comparação dos preços pagos no mercado por empresas com uma notação semelhante.
Por conseguinte, a Comissão não aceitará que o prémio de garantia seja fixado a uma taxa única, alegadamente correspondente a uma norma geral do setor.»
O ponto 3.6 da referida comunicação dispõe:
«A não observância de qualquer das condições estabelecidas nos pontos 3.2 a 3.5 não significa que a garantia ou o regime de garantias em questão seja automaticamente considerado um auxílio estatal. Se existirem dúvidas relativamente ao facto de a garantia ou o regime previsto constituírem um auxílio estatal, estes devem ser notificados à Comissão.»
O ponto 4.1 da referida comunicação enuncia:
«Considera‑se que uma garantia particular ou um regime de garantia incluem auxílios estatais sempre que não estejam em conformidade com o princípio do investidor numa economia de mercado. Por conseguinte, é necessário quantificar o elemento de auxílio estatal, a fim de determinar se o auxílio pode ser considerado compatível ao abrigo de uma isenção específica em matéria de auxílios estatais. O elemento de auxílio estatal corresponde, por princípio, à diferença entre o preço de mercado adequado da garantia concedida a nível particular […] e o preço efetivo pago por essa garantia.
[…]
No cálculo do elemento de auxílio de uma garantia, a Comissão consagrará especial atenção aos seguintes elementos:
a)
No caso de garantias particulares: o mutuário encontra‑se em dificuldades financeiras? […] [para elementos pormenorizados e exceções ver a alínea a) do ponto 3.2]?
A Comissão salienta que, no caso de empresas em dificuldade, um eventual prestador de garantia do mercado cobraria, na altura da concessão da garantia, um prémio mais elevado dada a taxa de incumprimento prevista. Caso a probabilidade de o mutuário não estar em condições de reembolsar o empréstimo seja particularmente elevada, esta taxa de mercado poderá não estar disponível e, em circunstâncias excecionais, o elemento de auxílio da garantia poderá ser tão elevado como o montante efetivamente coberto pela mesma;
[…]
d)
As modalidades específicas da garantia e do empréstimo […] foram tomadas em consideração ao determinar o prémio de mercado da garantia, com base no qual é calculado o elemento de auxílio através da sua comparação com o prémio efetivamente pago [para elementos pormenorizados na alínea d) do ponto 3.2]?»
O ponto 4.2 da mesma comunicação prevê:
«O equivalente‑subvenção pecuniário de uma garantia deve corresponder, no caso de uma garantia particular, à diferença entre o preço de mercado da garantia e o preço efetivamente pago.
No caso de o mercado não oferecer garantias para o tipo de operação em causa, não existe qualquer preço de mercado relativo à garantia. Nesse caso, o elemento de auxílio deve ser calculado de forma idêntica ao de um empréstimo em condições favoráveis, nomeadamente como a diferença entre a taxa de juro de mercado que a empresa teria de pagar na ausência da garantia e a taxa de juro obtida graças à garantia estatal, após dedução dos eventuais prémios pagos. Se não estiver disponível nenhuma taxa de juro do mercado e se o Estado‑Membro pretender utilizar a taxa de referência como substituto, a Comissão salienta que as condições previstas na sua comunicação relativa ao método de fixação das taxas de referência […] são válidas para o cálculo da intensidade de auxílio de uma garantia particular. Tal significa que deve ser tomada em consideração a majoração a adicionar à taxa de base, a fim de refletir o perfil de risco relevante associado à operação coberta, à empresa objeto da garantia e às garantias fornecidas.»
Antecedentes do litígio e decisão controvertida
O Valencia CF é um clube de futebol profissional com sede em Valência, Espanha. A Fundación Valencia (Fundação Valência, a seguir «FV») é uma organização sem fins lucrativos cujo principal objetivo é preservar, divulgar e promover os aspetos desportivos, culturais e sociais do Valencia CF e a sua relação com os seus adeptos.
Em 5 de novembro de 2009, o Instituto Valenciano de Finanzas (Instituto das Finanças de Valência, a seguir «IVF»), instituição financeira da Generalitat Valenciana (Governo da Região Autonómica de Valência, Espanha) concedeu à FV um aval para um empréstimo bancário de 75 milhões de euros concedido pelo Banco Bancaja (atual Bankia), com o qual adquiriu 70,6 % das ações do Valencia CF (a seguir «medida 1»).
O aval cobria 100 % do capital do empréstimo, acrescido dos juros e das despesas da operação avalizada. Em contrapartida, a FV tinha de pagar ao IVF uma comissão anual de aval de 0,5 %. Este último recebeu como contragarantia um penhor em segundo grau das ações do Valencia CF adquiridas pela FV. A duração do empréstimo subjacente era de seis anos. A taxa de juro do empréstimo subjacente era, primeiro, de 6 % no primeiro ano, depois a «Euro Interbank Offered Rate» (Euribor) a 1 ano, acrescida de uma margem de 3,5 %, com uma taxa mínima de 6 %. Aplicava‑se ainda uma comissão de abertura de 1 %. O calendário estipulava o reembolso dos juros a partir de agosto de 2010 e um reembolso do capital em duas parcelas de 37,5 milhões de euros, respetivamente, em 26 de agosto de 2014 e em 26 de agosto de 2015. Estava estipulado que o reembolso do empréstimo avalizado (capital e juros) seria financiado pela venda das ações do Valencia CF adquiridas pela FV.
Em 10 de novembro de 2010, o IVF aumentou o seu aval a favor da FV em 6 milhões de euros, com vista a obter um aumento do mesmo montante do empréstimo já concedido pela Bancaja, para cobrir o pagamento do capital, juros e despesas resultantes do incumprimento no pagamento dos juros do empréstimo garantido em 26 de agosto de 2010 (a seguir «medida 4»).
Informada da existência de presumíveis auxílios de Estado concedidos pelo Governo da Região Autonómica de Valência sob a forma de avales de empréstimos bancários a favor da Elche Club de Fútbol SAD, da Hércules Club de Fútbol SAD e do Valencia CF, a Comissão convidou o Reino de Espanha, em 8 de abril de 2013, a apresentar as suas observações sobre estas informações. Este respondeu em 27 de maio e 3 de junho de 2013.
Por ofício de 18 de dezembro de 2013, a Comissão notificou este Estado‑Membro da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, através do qual convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações e precisou, nomeadamente nos considerandos 27 a 29 e 51 dessa decisão:
«(27)
No caso em apreço, a Comissão não sabe qual é o valor de referência para a comissão do aval correspondente que poderia ser oferecida no mercado financeiro para avales semelhantes aos prestados pelo IVF. No entanto, a comissão anual de aval de 0,5 % para a aquisição de ações do Valencia CF […] não parece, à primeira vista, refletir o risco de incumprimento dos empréstimos avalizados, uma vez que o Valencia CF […] parece ter estado em dificuldade à data da concessão dos avales em causa. […]
(28)
A Comissão assinala igualmente que, além de terem sido concedidos a empresas aparentemente em dificuldade, os avales cobrem 100 % dos montantes garantidos. Isto sugere que os operadores do mercado não estão dispostos a assumir o risco de insolvência dos beneficiários. Por conseguinte, a Comissão tem dúvidas de que os beneficiários possam obter os avales em causa a esse preço e nessas condições no mercado. Por outro lado, sem o aval público, a Comissão duvida que uma instituição financeira esteja disposta a conceder qualquer tipo de empréstimo aos beneficiários.
(29)
Assim, tendo em conta o que precede, a Comissão considera nesta fase que os avales concedidos pelo Estado em 2008, 2010 e 2011 conferiram uma vantagem às entidades que beneficiaram dos empréstimos. […]
[…]
(51)
A Comissão tem dúvidas de que o IVF tenha concedido os avales em causa em conformidade com critérios de mercado, em particular após ter examinado a situação financeira e as perspetivas de viabilidade das entidades que beneficiaram efetivamente dos empréstimos. […]»
Resulta dos considerandos 2 a 5 da decisão controvertida que, durante o procedimento formal de investigação, por um lado, nomeadamente, o Reino de Espanha, o IVF, a FV e o Valencia CF apresentaram à Comissão, entre 2013 e 2016, observações, informações, informações complementares e dados complementares, e, por outro, em 29 de janeiro de 2015, os serviços da Comissão, as autoridades espanholas, os representantes do IVF e os representantes do Valencia CF reuniram‑se em Bruxelas.
Na decisão controvertida, a Comissão declarou, nomeadamente, que as medidas 1 e 4 constituíam auxílios ilegais e incompatíveis com o mercado interno, no montante, respetivamente, de 19193000 euros e de 1188000 euros e intimou o Reino de Espanha a recuperar os referidos auxílios de maneira imediata e efetiva.
Na secção 7.1. desta decisão, intitulada «Existência de um auxílio estatal», a Comissão considerou nomeadamente:
«[…]
(77)
[…] já desde junho de 2007 e no momento em que foram tomadas as medidas 1 e 4, o Valencia CF estava em dificuldade nos termos do ponto 11 das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação de 2004 […]
[…]
(80)
Ao mesmo tempo, a Comissão assinala que, nos exercícios anteriores ao momento em que as medidas objeto de inquérito foram adotadas, o Valencia CF […] não se encontrav[a] numa situação de crise grave, conforme definida no ponto 2.2 e no ponto 4.1, alínea a), da Comunicação relativa às garantias […]
[…]
(82)
[…] Tendo em conta o que precede, a Comissão considera que o Valencia CF estava em dificuldade no momento em que foram concedidas as medidas 1 e 4.
(83)
Em conclusão, a Comissão considera que, devido ao facto de os três clubes enfrentarem dificuldades financeiras antes da aplicação das medidas, se pode considerar que têm uma notação de crédito na categoria CCC […].
[…]
(85)
No que se refere ao elemento de auxílio das medidas, que envolvem todas avales públicos, a Comissão tem em conta a Comunicação relativa às garantias […], secções 2.2 e 3.2. Esta comunicação estabelece que o cumprimento de determinadas condições pode ser suficiente para a Comissão excluir a presença de auxílios estatais, desde que o mutuário não se encontre em dificuldade e que a garantia não cubra mais de 80 % do empréstimo ou da obrigação financeira pendentes. Não obstante, se o mutuário não pagar pela garantia um prémio que compense a assunção dos riscos, obtém uma vantagem. Além disso, se o mutuário for uma empresa em dificuldade, sem um aval público não teria encontrado nenhuma instituição financeira disposta a conceder‑lhe um empréstimo, quaisquer que fossem as condições.
(86)
A este respeito, a Comissão discorda da afirmação da Espanha de que estão preenchidas as condições da Comunicação relativa às garantias […]. Ao aplicar estes critérios ao caso em apreço, a Comissão conclui o seguinte:
a)
O Valencia CF […] estav[a] em dificuldade (ver considerandos 70 a 82) no momento em que foram concedidas as medidas 1 […] e 4.
[…]
c)
Não se pode considerar que as comissões de aval anuais de 0,5 % e de 1 % aplicadas aos avales objeto de inquérito reflitam o risco de incumprimento do pagamento dos empréstimos avalizados, tendo em conta as dificuldades do Valencia CF […] e, em especial, o seu elevado rácio dívida/capital ou o facto de que dispunh[a] de um património líquido negativo no momento da concessão das medidas em causa.
(87)
A Comissão conclui do exposto que as medidas 1 […] e 4 não respeitam as condições estabelecidas na Comunicação relativa às garantias […] e, por conseguinte, considera que os beneficiários não teriam recebido as medidas objeto de inquérito nas mesmas condições no mercado e que, portanto, estas medidas proporcionaram uma vantagem indevida aos beneficiários.
[…]»
Na secção 7.2 da referida decisão, intitulada «Quantificação do auxílio», a Comissão considerou, nomeadamente, no seu considerando 93:
«Nos termos da secção 4.2 da Comunicação relativa às garantias […], a Comissão considera que, para cada um dos avales, o montante do auxílio equivale à componente de subvenção do aval, isto é, o montante correspondente à diferença entre, por um lado, a taxa de juro do empréstimo efetivamente aplicada graças ao auxílio estatal mais a comissão do aval, e, por outro, a taxa de juro que teria sido aplicada a um empréstimo sem auxílio estatal. A Comissão salienta que, devido ao número limitado de observações de operações semelhantes no mercado, esse valor de referência não proporcionará uma comparação significativa. Por conseguinte, a Comissão utilizará a taxa de referência pertinente […], que é de 1000 pontos de base devido às dificuldades dos três clubes de futebol e ao valor extremamente baixo das garantias dos empréstimos, mais 124 a 149 pontos de base como taxas de base na Espanha no momento em que a medida de auxílio foi concedida. De facto, cada empréstimo foi garantido com o penhor das ações dos clubes adquiridas. No entanto, os clubes estavam em crise, ou seja efetuavam operações que geravam perdas e não existia qualquer plano de viabilidade fiável que demonstrasse que essas operações poderiam proporcionar lucros aos seus acionistas. Por conseguinte, as perdas dos clubes estavam incluídas no valor das próprias ações dos clubes, pelo que o valor destas ações a título de garantia de empréstimo era praticamente nulo. De acordo com as estimativas da Comissão, o total do auxílio das medidas objeto de inquérito seria de 20,381 milhões de EUR no caso do Valencia CF (19,193 milhões de EUR da medida 1 mais 1,188 milhões de EUR da medida 4) […]. Os cálculos da Comissão são os seguintes:
a)
Para a medida 1: a taxa de juro aplicada (6,5 %) deduz‑se da taxa de juro de mercado aplicável (11,45 %), ou seja, 1000 pontos de base para o Valencia CF, mais 145 pontos de base como taxa de base para a Espanha em novembro de 2009 […]. Multiplica‑se o resultado pelo montante do empréstimo (75 milhões de EUR) e pela duração efetiva do empréstimo (5,17 anos). O resultado final é igual a 19,193 milhões de EUR.
[…]
d)
Para a medida 4: a taxa de juro aplicada (6,5 %) deduz‑se da taxa de juro de mercado aplicável (11,45 %), ou seja, 1000 pontos de base para o Valencia CF, mais 145 pontos de base como taxa de base para a Espanha em novembro de 2010 […]. Multiplica‑se o resultado pelo montante do empréstimo (6 milhões de EUR) e pelo resto da duração efetiva do empréstimo (4 anos). O resultado final é igual a 1,188 milhões de EUR.»
Tramitação processual no Tribunal Geral e acórdão recorrido
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 20 de outubro de 2016, o Valencia CF interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida.
Em apoio desse recurso, o Valencia CF invocou oito fundamentos, sendo o primeiro e o terceiro relativos, respetivamente, a erros manifestos de apreciação na caracterização de uma vantagem e no cálculo do montante do auxílio.
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou procedentes os primeiro e terceiro fundamentos e, por conseguinte, anulou a decisão controvertida no que respeita às medidas 1 e 4.
Pedidos das partes
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular o acórdão recorrido no que respeita à medida 1;
–
remeter o processo ao Tribunal Geral; e
–
reservar para final a decisão quanto às despesas.
O Valencia CF e o Reino de Espanha concluem pedindo ao Tribunal de Justiça que se digne negar provimento ao recurso e condenar a Comissão nas despesas.
Quanto ao presente recurso
Em apoio do presente recurso de anulação do acórdão do Tribunal Geral, a Comissão invoca um fundamento único relativo a uma interpretação errada, nos n.
os
124 a 138 do acórdão recorrido, do conceito de «vantagem económica», na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, que resulta, antes de mais, de interpretações erradas da decisão controvertida e da Comunicação relativa às garantias, em seguida, de uma violação dos limites do seu ónus da prova e do seu dever de diligência e, por último, de uma desvirtuação dos factos.
O Valencia CF contesta, nomeadamente, a admissibilidade do presente recurso.
Quanto à admissibilidade
Argumentos das partes
O Valencia CF considera, em primeiro lugar, que a Comissão não identifica, com exceção da evocação geral dos n.
os
124 a 138 do acórdão recorrido, com a precisão exigida os números do referido acórdão que contesta.
Em segundo lugar, segundo o Valencia CF, a Comissão limita‑se a repetir os seus próprios fundamentos e argumentos já expostos perante o Tribunal Geral respeitantes ao dever de fundamentação a que está vinculada, pelo que pretende apenas obter uma reapreciação do recurso interposto em primeira instância propondo uma nova apreciação dos factos.
Em terceiro lugar, o Valencia CF alega que a Comunicação relativa às garantias não constitui um instrumento de direito positivo da União, pelo que a sua eventual violação não pode ser qualificada de «questão de direito», na aceção do artigo 58.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, que este poderia assim analisar no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.
A Comissão contesta esta argumentação.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Resulta do artigo 256.
o
TFUE, do artigo 58.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, assim como do artigo 168.
o
, n.
o
1, alínea d), e do artigo 169.
o
do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar de modo preciso os elementos contestados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os argumentos jurídicos que especificamente sustentam esse pedido. Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, não respeita esta exigência o recurso que se limita a reproduzir os fundamentos e os argumentos já apresentados no Tribunal Geral. Com efeito, tal recurso constitui, na realidade, um pedido de simples reapreciação da petição apresentada no Tribunal Geral, o que está excluído da competência do Tribunal de Justiça (Acórdão de 24 de março de 2022, Hermann Albers/Comissão,
C‑656/20 P
, não publicado,
EU:C:2022:222
, n.
o
35 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, em primeiro lugar, contrariamente ao que o Valencia CF alega, a Comissão indicou de maneira precisa os elementos contestados do acórdão recorrido e os argumentos jurídicos que especificamente sustentam o seu pedido de anulação deste último.
Em segundo lugar, essa instituição também não se limita a reproduzir os fundamentos e os argumentos já apresentados perante o Tribunal Geral, contestando especificamente a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal Geral.
A este respeito, há que recordar que, quando um recorrente contesta a interpretação ou a aplicação do direito da União feita pelo Tribunal Geral, as questões de direito examinadas em primeira instância podem ser novamente discutidas em sede de recurso da decisão do Tribunal Geral. Com efeito, se um recorrente não pudesse assim basear o seu recurso em fundamentos e argumentos já utilizados no Tribunal Geral, o processo de recurso ficaria privado de uma parte do seu sentido (Acórdão de 24 de março de 2022, Hermann Albers/Comissão,
C‑656/20 P
, não publicado,
EU:C:2022:222
, n.
o
36 e jurisprudência referida).
Em terceiro lugar, contrariamente ao que o Valencia CF sustenta, a questão de saber se o Tribunal Geral cometeu um erro de direito quando fiscalizou se a Comissão respeitou ou não a Comunicação relativa às garantias pode suscitar questões de direito, na aceção do artigo 58.
o
do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, que podem assim ser analisadas pelo Tribunal de Justiça no âmbito de um recurso de uma decisão do Tribunal Geral.
Com efeito, é jurisprudência constante que o exame que a Comissão tem de efetuar, quando aplica o princípio do operador privado, exige que se proceda a uma apreciação económica complexa (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
116 e jurisprudência referida), em cujo âmbito esta instituição dispõe de uma ampla margem de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 11 de setembro de 2014, CB/Comissão,
C‑67/13 P
,
EU:C:2014:2204
, n.
o
46 e jurisprudência referida).
Segundo jurisprudência assente, ao adotar tais regras de conduta e ao anunciar, através da sua publicação, que as aplicará no futuro aos casos a que essas regras dizem respeito, a Comissão autolimita‑se no exercício do referido poder de apreciação e não pode, em princípio, desrespeitar essas regras sob pena de poder ser sancionada, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento ou a proteção da confiança legítima (Acórdãos de2 de dezembro de 2010, Holland Malt/Comissão,
C‑464/09 P
,
EU:C:2010:733
, n.
o
46, e de 3 de setembro de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e o./Comissão,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, n.
o
100 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, no domínio específico dos auxílios de Estado, a Comissão tem de respeitar os enquadramentos que adota, na medida em que estes não se afastem das normas do Tratado FUE e em que a sua aplicação não viole os princípios gerais do direito, como a igualdade de tratamento (Acórdão 3 de setembro de 2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland e o./Comissão,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
, n.
o
101 e jurisprudência referida).
Ora, conforme resulta nomeadamente dos pontos 3.1 e 4.1 da Comunicação relativa às garantias, esta contém regras de conduta anunciadas pela Comissão que dizem, nomeadamente, respeito ao exercício da sua margem de apreciação quando efetua apreciações económicas complexas em aplicação do princípio do operador privado.
Daqui decorre que o recurso é admissível na sua totalidade.
Quanto ao mérito
Argumentos das partes
Em primeiro lugar, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral interpretou erradamente a decisão controvertida quando, no n.
o
138 do acórdão recorrido, entendeu que esta instituição considerou que não existia um preço de mercado para o prémio de garantia em causa. Com efeito, a Comissão indicou, no considerando 93, alínea a), da decisão controvertida, a taxa de juro de mercado aplicável, que fixou em 11,45 % depois de, primeiro, ter analisado a situação do Valencia CF no momento em que foi concedido o aval, em seguida, ter considerado que seria atribuída ao clube uma notação de crédito na categoria CCC e, por último, ter analisado as características do aval em questão.
A este respeito, a interpretação errada da decisão controvertida feita pelo Tribunal Geral baseia‑se essencialmente nas apreciações que este efetuou nos n.
os
124 a 130 do acórdão recorrido.
Em particular, no n.
o
124 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não tomou em consideração, na interpretação do considerando 85 da decisão controvertida, que a Comissão pôs principalmente em causa o preço a que o aval foi obtido, e não a possibilidade de obter um aval ou um empréstimo no mercado, o que é corroborado pelo raciocínio subsequente que assenta na insuficiência do preço pago. No n.
o
125 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou erradamente, atento o conteúdo do considerando 93, alínea a), da decisão controvertida, que a Comissão não tinha indicado o preço de mercado para avaliar o prémio em causa.
No n.
o
126 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, por um lado, procedeu a deduções baseadas na sua apreciação errada dos referidos n.
os
124 e 125 desse acórdão, segundo a qual a Comissão não encontrou um preço de mercado com o qual comparar o prémio em causa. Por outro lado, afirmou erradamente que a Comissão não examinou todas as características relevantes do aval e do empréstimo subjacente, em particular a existência de garantias dadas pelo mutuário. Com efeito, a Comissão baseou‑se nestas características e nestas garantias para determinar, no considerando 93 da decisão controvertida, o preço de mercado do aval.
Em segundo lugar, a Comissão alega que o Tribunal Geral interpretou erradamente a Comunicação relativa às garantias. Com efeito, ao considerar, nos n.
os
132 a 134 do acórdão recorrido, que a Comissão assumiu que nenhuma instituição financeira atuaria como avalista de uma empresa em dificuldades, que a Comunicação relativa às garantias não prevê nenhuma presunção geral desse tipo e que, por conseguinte, a Comissão aplicou incorretamente esta comunicação e não cumpriu o seu dever de proceder a uma apreciação global que tivesse em conta todos os elementos relevantes que, no caso concreto, lhe permitissem determinar se a recorrente manifestamente não teria obtido facilidades comparáveis por parte de um operador privado, o Tribunal Geral viciou o seu raciocínio com os seguintes erros:
–
partiu erradamente do pressuposto de que a Comissão excluiu a existência de um preço de mercado para uma garantia como a examinado no caso em apreço;
–
considerou erradamente que o recurso às taxas de referência é comparável a uma presunção, apesar de a Comissão ter explicado detalhadamente que a utilização destas taxas fazia parte integrante de um exercício empírico destinado a estabelecer um indicador do preço de mercado do aval;
–
interpretou erradamente a Comunicação relativa às garantias no sentido de que prevê uma hierarquia estrita entre os métodos de mercado e os métodos de referência, ainda que esta comunicação não estabeleça tal hierarquia e estes dois métodos tenham por objeto determinar o preço de mercado do aval e se baseiem em dados de mercado;
–
considerou erradamente que a utilização da taxa de referência implica um incumprimento, por parte da Comissão, do seu dever de proceder a uma apreciação global que tenha em conta todos os elementos relevantes que, no caso concreto, lhe permitam determinar se o Valencia CF não obteve facilidades comparáveis por parte de um operador privado, uma vez que essa taxa de referência se aplica a uma análise detalhada da situação da empresa beneficiária e das características do aval e do empréstimo subjacente, análise que o Tribunal Geral expôs, além disso, nos n.
os
62 a 105 do acórdão recorrido; e
–
o próprio Tribunal Geral, através da análise efetuada nos n.
os
132 a 134 do acórdão recorrido, violou as exigências relativas a uma apreciação global decorrente da jurisprudência, ao ter atribuído uma importância determinante à procura de operações puramente hipotéticas e muito improváveis, cuja relevância não é evidente numa situação na qual a apreciação global efetuada pela Comissão com base em elementos objetivos chave demonstra claramente que o aval em causa não foi concedido a um preço de mercado.
Seja como for, a Comissão alega que, quando calculou a taxa de referência em conformidade com o ponto 4.2 da Comunicação relativa às garantias, determinou o preço de mercado da operação de financiamento em causa. Do mesmo modo, quando procedeu a uma apreciação global da vantagem tomou em consideração a situação do Valencia CF no momento da concessão do aval e da sua notação de crédito na categoria CCC, bem como as características do aval em questão.
Em terceiro lugar, a Comissão considera que o Tribunal Geral lhe impôs deveres de diligência e um ónus da prova excessivos quando, nos n.
os
131 a 138 do acórdão recorrido, considerou que a Comissão não investigou suficientemente se existia um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros, presumindo que nenhuma instituição financeira atuaria como avalista de uma empresa em dificuldades e pressupôs que não existia um preço de mercado para um empréstimo semelhante sem garantia. Em particular, no n.
o
137 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral considerou erradamente que a Comissão tinha a obrigação de pedir ao Estado‑Membro em causa, ou a outras fontes, informações sobre a existência de empréstimos semelhantes ao empréstimo subjacente à operação controvertida.
A Comissão refere que salientou, nos considerandos 27 a 29, 50 e 51 da decisão de abertura, que o Valencia CF era uma empresa em dificuldades, que vários parâmetros indicavam que o prémio pago pela garantia não era conforme com o preço de mercado e que nada indicava que existiam operações semelhantes no mercado. Manifestou, assim, as suas dúvidas quanto à existência de garantias semelhantes no mercado financeiro que pudessem servir de valor de referência e indicou que parecia que os operadores do mercado não estavam dispostos a assumir o risco de insolvência dos beneficiários. Nesta decisão, a Comissão convidou igualmente o Reino de Espanha e os interessados a formularem observações a este respeito e pediu a este Estado‑Membro que lhe fornecesse todas as informações relevantes para a avaliação do auxílio.
Ora, nas suas observações, a FV indicou que desconhecia se existiam avales semelhantes comparáveis no mercado que pudessem servir de referência para o prémio de garantia.
Assim, uma vez que a Comissão expôs, na decisão de abertura, um raciocínio baseado nas dificuldades do Valencia CF e nas características do aval em causa e uma vez que nada leva a crer que existiam operações semelhantes no mercado, o que foi confirmado pelas partes interessadas, a Comissão cumpriu o ónus da prova que lhe incumbe. O seu dever de diligência não implica que tenha de procurar elementos cuja existência é improvável ou puramente hipotética. Um convite na decisão de abertura é suficiente para que o Estado‑Membro e as partes interessadas lhe comuniquem operações semelhantes, no caso de existirem.
Segundo a Comissão, em princípio, incumbe ao Estado‑Membro que afirma ter‑se comportado como um operador privado examinar se existiam operações semelhantes no mercado. As autoridades públicas e o beneficiário da medida estão mais bem colocados do que a Comissão para determinar se existem operações semelhantes. Além disso, a Comissão não pode ser chamada a fazer prova de facto negativo. O acórdão recorrido rompe assim com o delicado equilíbrio que decorre do procedimento formal de investigação e que condiciona sua viabilidade.
Além disso, o acórdão recorrido colide com a jurisprudência resultante, nomeadamente, do Acórdão de 2 de abril de 1998, Comissão/Sytraval e Brink’s France (
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, n.
o
60), segundo a qual a Comissão não pode ser acusada de não ter tomado em consideração eventuais elementos de facto ou de direito que lhe podiam ter sido apresentados durante o procedimento administrativo, mas que não o foram, não estando esta instituição obrigada a examinar oficiosamente e através de suposições quais os elementos que lhe podiam ter sido submetidos. Com efeito, podia basear‑se num conjunto coerente de fatores que parecem ser fiáveis e dispor, para realizar uma apreciação complexa do nível normal de uma garantia, de uma margem de apreciação com base nas informações fornecidas pelas partes interessadas.
A Comissão alega que o Tribunal de Justiça reconheceu, nomeadamente, no Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão (
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
), que o montante do auxílio incluído na garantia em causa no processo que deu origem a esse acórdão tinha sido estabelecido com base na apreciação das dificuldades da empresa, sem que se tenha recorrido a uma exigência relativa a dados de mercado mais específicos.
De um modo geral, no que respeita à demonstração da existência do auxílio, a Comissão só é obrigada a exercer os seus poderes próprios de investigação específicos quando não dispõe de elementos suficientes para demonstrar que o auxílio existe, quando tem conhecimento da existência de um elemento importante de que não dispõe e que pode afetar a sua apreciação sobre a existência do auxílio, ou quando seja razoável supor que os dados de que dispõe estão incompletos. Todavia, nenhuma destas situações se verifica no caso em apreço. Em particular, contrariamente àquilo que o Tribunal Geral sugere no n.
o
136 do acórdão recorrido, a Comissão não tinha razões para supor que as informações de que dispunha eram fragmentárias e podia considerar que estava na posse de todos os elementos relevantes necessários.
Em quarto lugar, a Comissão considera que o Tribunal Geral desvirtuou os factos quando afirmou, no n.
o
137 do acórdão recorrido, que o seu inquérito relativo às condições existentes no mercado e à existência de operações similares ao empréstimo garantido se limitou às dúvidas expressas na decisão de abertura e que a Comissão não invocou outros elementos obtidos durante o procedimento administrativo que sustentassem as suas conclusões relativas à insuficiência de operações comparáveis. Com efeito, tendo a FV abordado, nas suas observações sobre a decisão de abertura, o tema das garantias semelhantes no mercado, a Comissão também baseou as suas conclusões relativas à inexistência de uma operação semelhante no mercado nas informações relevantes apresentadas pelo beneficiário.
O Valencia CF e o Reino de Espanha contestam estes argumentos.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Em primeiro lugar, no que respeita à desvirtuação dos factos pretensamente cometida pelo Tribunal Geral, no n.
o
137 do acórdão recorrido, que há que examinar desde já, importa recordar que, quando o recorrente alega uma desvirtuação de elementos de prova pelo Tribunal Geral, deve, em aplicação do artigo 256.
o
TFUE, do artigo 58.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e do artigo 168.
o
, primeiro parágrafo, alínea d), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, indicar de modo preciso os elementos que, em seu entender, foram desvirtuados e demonstrar os erros de análise que, na sua apreciação, levaram o Tribunal Geral a essa desvirtuação. Por outro lado, é jurisprudência constante que essa desvirtuação deve resultar de forma manifesta dos documentos dos autos, sem que seja necessário proceder a uma nova apreciação dos factos e das provas (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
94 e jurisprudência referida).
A este respeito, basta observar que, embora a Comissão afirme que também fundamentou as suas conclusões relativas à inexistência de uma operação semelhante no mercado nas informações relevantes apresentadas pelo beneficiário, não baseia esta afirmação em nenhuma referência específica, na decisão controvertida, a semelhante tomada em consideração.
Em todo o caso, como a Comissão sublinha nas suas observações, FV limitou‑se a afirmar que desconhecia se existiam garantias semelhantes no mercado, afirmação que se refere a «um prémio de garantia de referência correspondente nos mercados financeiros» e não à existência de «um preço de mercado para um empréstimo semelhante não garantido», único referido no n.
o
137 do acórdão recorrido.
Nestas condições, não se pode considerar que do n.
o
137 do acórdão recorrido resulta uma desvirtuação que resulte de forma manifesta dos documentos dos autos.
Em segundo lugar, no que respeita à interpretação pretensamente errada, nos n.
os
124 a 126 e 138 do acórdão recorrido, dos considerandos 85 e 93 da decisão controvertida, basta salientar que esta resulta de uma leitura errada do acórdão recorrido.
Com efeito, resulta inequivocamente do raciocínio do Tribunal Geral que figura nos n.
os
124 a 137 do seu acórdão que a afirmação, no n.
o
138 do referido acórdão, segundo a qual a Comissão declarou «que não havia preço de mercado para um empréstimo semelhante não garantido» se refere exclusivamente à constatação efetuada pela Comissão, no considerando 93 da decisão controvertida, segundo a qual o «número limitado de operações semelhantes no mercado […] não proporcionará uma comparação significativa»«entre, por um lado, a taxa de juro do empréstimo efetivamente aplicada graças ao auxílio estatal mais a comissão do aval, e, por outro, a taxa de juro que teria sido aplicada a um empréstimo sem auxílio estatal» e não ao raciocínio subsequente do referido considerando 93, que indica que «a Comissão utilizará a taxa de referência pertinente» para determinar o preço de mercado para o prémio de garantia em causa.
Em terceiro lugar, no que respeita à interpretação pretensamente errada efetuada pelo Tribunal Geral sobre a Comunicação relativa às garantias, há que constatar, primeiro, que o argumento segundo o qual o Tribunal Geral pressupôs, erradamente, que a Comissão excluiu a existência de um preço de mercado para uma garantia como a que é objeto de análise no caso em apreço resulta do mesmo erro de leitura do acórdão recorrido referido no número anterior.
Segundo, decorre igualmente de uma leitura errada do acórdão recorrido a crítica por meio da qual se entende que o Tribunal Geral considerou erradamente que o recurso às taxas de referência era comparável a uma presunção. Com efeito, como resulta dos n.
os
132 a 134 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral não considerou que o recurso às taxas de referência era comparável a uma presunção; em contrapartida, sublinhou que a Comissão presumiu, em violação da Comunicação relativa às garantias, que nenhuma instituição financeira atuaria como avalista de uma empresa em dificuldades.
Além disso, o Tribunal Geral considerou, nos n.
os
135 a 137 do acórdão recorrido, que carecia de fundamentação jurídica suficiente a afirmação da Comissão segundo a qual o «número limitado de observações de operações semelhantes no mercado» não proporciona uma comparação significativa entre, por um lado, a taxa de juro do empréstimo efetivamente aplicada graças ao auxílio estatal mais a comissão do aval, e, por outro, a taxa de juro que teria sido aplicada a um empréstimo sem auxílio estatal. Assim, o Tribunal Geral limitou‑se a tomar nota, no n.
o
130 do acórdão recorrido, de que a Comissão recorreu às taxas de referência sem de modo nenhum ter qualificado semelhante recurso de «presunção».
Terceiro, contrariamente ao que a Comissão alega, a Comunicação relativa às garantias prevê uma hierarquia entre os métodos a utilizar para constatar e quantificar o elemento de auxílio de uma medida.
Desde logo, conforme o advogado‑geral salientou, nos n.
os
48 a 55 das suas conclusões, o ponto 3.2, alínea d), desta comunicação prevê, no seu primeiro parágrafo, que incumbe à Comissão verificar se «a assunção do risco» é «remunerada por intermédio de um prémio adequado em relação ao montante objeto da garantia», uma vez que, quando «o preço pago pela garantia for pelo menos igual ao prémio de garantia de referência correspondente que estiver disponível no mercado financeiro, a garantia não inclui um elemento de auxílio».
Em seguida, de acordo com o segundo parágrafo desse ponto 3.2, alínea d), só «[s]e não estiver disponível, no mercado financeiro, nenhum prémio de garantia de referência correspondente» é que «o custo financeiro total do empréstimo garantido, incluindo a taxa de juro do empréstimo e o prémio da garantia, deve ser comparado ao preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido».
Daqui resulta que se deve começar por verificar o primeiro método, recordado no n.
o
65 do presente acórdão, e que, não havendo um prémio de garantia de referência correspondente no mercado financeiro, deverá ser utilizado o segundo método, recordado no número anterior deste acórdão. Esta hierarquia entre os métodos para verificar o elemento de auxílio de uma medida é corroborada pelo ponto 4.2 da Comunicação relativa às garantias, que reafirma no seu primeiro parágrafo que «o equivalente‑subvenção pecuniário de uma garantia deve corresponder, no caso de uma garantia particular, à diferença entre o preço de mercado da garantia e o preço efetivamente pago» e indica no seu segundo parágrafo que só no caso de o mercado não oferecer garantias para o tipo de operação em causa, e de não existir, por conseguinte, nenhum preço de mercado relativo à garantia, é que haverá que recorrer ao segundo método de quantificação do elemento de auxílio.
Este método utiliza como elemento de comparação, nos termos do segundo parágrafo do ponto 3.2, alínea d), desta comunicação, «o preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido» e, nos termos equivalentes do segundo parágrafo do ponto 4.2 da referida comunicação, «a taxa de juro de mercado que a empresa teria de pagar na ausência da garantia».
Por último, resulta do segundo parágrafo do ponto 4.2 da Comunicação relativa às garantias que só «[s]e não estiver disponível nenhuma taxa de juro do mercado e se o Estado‑Membro pretender utilizar a taxa de referência como substituto» é que a Comissão pode recorrer a este último método, que se baseia na «taxa de referência». Em especial, a utilização da fórmula imperativa «deve ser calculado», no segundo período do segundo parágrafo deste ponto, indica que a Comissão enquadrou a sua margem de discricionariedade quando escolheu o método utilizado para verificar e quantificar o elemento de auxílio de uma medida, pelo que, na impossibilidade de aplicar o primeiro método, deve utilizar o segundo método se existir uma taxa de juro do mercado e que, por conseguinte, só pode recorrer à taxa de referência se não existir uma taxa de juro do mercado.
Quarto, resulta de uma leitura errada do acórdão recorrido o argumento segundo o qual o Tribunal Geral considerou erradamente que a utilização da taxa de referência implica, enquanto tal, um incumprimento, por parte da Comissão, do seu dever de proceder a uma apreciação global que tome em consideração todos os elementos relevantes do caso concreto que lhe permitam determinar se o Valencia CF não teria obtido facilidades comparáveis por parte de um operador privado.
Com efeito, resulta inequivocamente do n.
o
134 do acórdão recorrido que a apreciação do Tribunal Geral segundo a qual a Comissão não cumpriu esse dever resulta exclusivamente da constatação do Tribunal Geral, que figura no mesmo número do acórdão recorrido, segundo a qual «a Comissão, ao presumir que nenhuma instituição financeira prestaria um aval a favor de uma empresa em dificuldade e, portanto, que nenhum prémio de garantia de referência correspondente estaria disponível no mercado, violou a comunicação relativa às garantias, à qual está vinculada». Ora, nenhum elemento neste número permite considerar que, com esta afirmação, o Tribunal Geral considerou que o recurso à taxa de referência implicava, enquanto tal, um incumprimento ao referido dever.
Quinto, uma vez que o Tribunal Geral se limitou, através da análise efetuada nos n.
os
132 a 134 do acórdão recorrido, a verificar se a Comissão efetuou a sua apreciação em conformidade com os requisitos que se impôs, a si própria, através da adoção da Comunicação relativa às garantias, não pode prosperar a alegação desta instituição segundo a qual o próprio Tribunal Geral violou os requisitos relativos à apreciação global exigida.
Em quarto lugar, no que se refere aos limites do ónus da prova e do dever de diligência que incumbem à Comissão, há que recordar que, atendendo ao objetivo prosseguido pelo artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, de assegurar uma concorrência não falseada, incluindo entre as empresas públicas e as empresas privadas, o conceito de «auxílio», na aceção desta disposição, não pode abranger uma medida concedida a favor de uma empresa através de recursos de Estado quando essa empresa poderia ter obtido a mesma vantagem em circunstâncias correspondentes às condições normais do mercado. A apreciação das condições em que essa vantagem foi concedida efetua‑se, em princípio, através da aplicação do princípio do operador privado (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
105 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, quando é aplicável o princípio do operador privado, este figura entre os elementos que a Comissão tem de tomar em consideração para demonstrar a existência de um auxílio, e não constitui assim uma exceção que só se aplica a pedido de um Estado‑Membro, quando se tenha verificado que estão preenchidos os elementos constitutivos do conceito de «auxílio de Estado», que figuram no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
107 e jurisprudência referida).
Neste caso, é assim sobre a Comissão que impende o ónus de provar, tendo em conta, nomeadamente, as informações prestadas pelo Estado‑Membro em causa, que os requisitos de aplicação do princípio do operador privado não estão preenchidos, pelo que a intervenção estatal em causa encerra uma vantagem, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
108 e jurisprudência referida).
Neste quadro, cabe à Comissão efetuar uma apreciação global que tome em consideração todos os elementos pertinentes do caso concreto que lhe permitam determinar se a empresa beneficiária não teria manifestamente obtido facilidades comparáveis por parte de semelhante operador privado (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
110 e jurisprudência referida).
A este respeito, deve considerar‑se pertinente qualquer informação suscetível de influenciar de forma não despicienda o processo decisório de um operador privado normalmente prudente e diligente, que se encontre na situação mais próxima possível da situação do operador público (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
112 e jurisprudência referida).
Além disso, no interesse de uma boa administração das regras fundamentais do Tratado FUE relativas aos auxílios de Estado, a Comissão é obrigada a conduzir o procedimento de exame das medidas controvertidas de maneira diligente e imparcial, para que, quando adota a decisão final, disponha dos elementos mais completos e fiáveis possível (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
114 e jurisprudência referida).
Com efeito, a Comissão não pode pressupor que uma empresa beneficiou de uma vantagem constitutiva de um auxílio de Estado apenas com base numa presunção negativa, fundada na inexistência de informações que permitam chegar à conclusão contrária, quando não haja outros elementos suscetíveis de demonstrar positivamente a existência dessa vantagem (Acórdão de 10 de dezembro de 2020, Comune di Milano/Comissão,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, n.
o
111 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, quando se afigurar que o princípio do operador privado poderia ser aplicável, incumbe à Comissão pedir ao Estado‑Membro em causa todas as informações pertinentes que lhe permitam verificar se os requisitos de aplicabilidade e de aplicação desse princípio estão preenchidos (Acórdão de 10 de dezembro de 2020, Comune di Milano/Comissão,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, n.
o
104 e jurisprudência referida).
Com efeito, não tendo a Comissão um conhecimento direto das circunstâncias em que foi tomada uma decisão de investimento, deve apoiar‑se, para efeitos da aplicação deste princípio, em larga medida, nos elementos objetivos e verificáveis apresentados pelo Estado‑Membro em causa (Acórdão de 10 de dezembro de 2020, Comune di Milano/Comissão,
C‑160/19 P
,
EU:C:2020:1012
, n.
o
112).
Ora, mesmo nos casos em que esta instituição é confrontada com um Estado‑Membro que, incumprindo o seu dever de colaboração, não lhe forneceu informações que esta o tinha intimado a comunicar, deve basear as suas decisões em elementos que tenham uma certa fiabilidade e coerência que forneçam uma base suficiente para concluir que uma empresa beneficiou de uma vantagem constitutiva de um auxílio de Estado e que são, portanto, suscetíveis de sustentar as conclusões a que a Comissão chega (Acórdão de 26 de março de 2020, Larko/Comissão,
C‑244/18 P
,
EU:C:2020:238
, n.
o
69 e jurisprudência referida).
Daqui resulta que, quando examina a existência e a legalidade de um auxílio de Estado, pode ser necessário que a Comissão vá, sendo caso disso, além da simples análise dos elementos de facto e de direito levados ao seu conhecimento (Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Tempus Energy e Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, n.
o
45 e jurisprudência referida).
Em contrapartida, não se pode deduzir desta jurisprudência que incumbe à Comissão procurar, por sua própria iniciativa e quando não haja nenhum indício nesse sentido, todas as informações que possam apresentar um nexo com o processo que lhe é submetido, ainda que tais informações sejam do domínio público (Acórdão de 2 de setembro de 2021, Comissão/Tempus Energy e Tempus Energy Technology,
C‑57/19 P
,
EU:C:2021:663
, n.
o
45 e jurisprudência referida).
Por conseguinte, a legalidade de uma decisão em matéria de auxílios de Estado deve ser apreciada pelo juiz da União em função dos elementos de informação de que a Comissão podia dispor no momento em que adotou essa decisão, elementos que incluem aqueles que pareciam ser pertinentes para a apreciação a efetuar em conformidade com a jurisprudência recordada nos n.
os
75 e 76 do presente acórdão e que podia ter obtido, mediante pedido por si apresentado, no decurso do procedimento administrativo (Acórdão de 11 de novembro de 2021, Autostrada Wielkopolska/Comissão e Polónia,
C‑933/19 P
,
EU:C:2021:905
, n.
o
118 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, decorre dos n.
os
132 a 135 e 137 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral, por um lado, considerou que a Comissão impôs a si mesma, através da adoção da Comunicação relativa às garantias, a obrigação de verificar se existia «um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros» ou «um preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido» antes de recorrer à taxa de referência. Por outro lado, o Tribunal Geral considerou que esta instituição não cumpriu esta obrigação, na medida em que a constatação da inexistência de um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros resulta de uma violação desta comunicação e em que a inexistência de um preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido não foi demonstrada de modo juridicamente bastante.
A este respeito, primeiro, resulta das constatações efetuadas nos n.
os
64 a 68 do presente acórdão que foi com razão que o Tribunal Geral decidiu que, através da adoção da referida comunicação, a Comissão impôs a si mesma a obrigação de verificar se «existe» um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros e, se assim não for, se «existe» um preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido, antes de recorrer à taxa de referência.
Segundo, conforme o Tribunal Geral salientou, nomeadamente nos n.
os
124 a 126 do acórdão recorrido, nenhum elemento da decisão controvertida dá a entender que a Comissão verificou se existia um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros. Com efeito, a Comissão limitou‑se a excluir, no considerando 86, alínea c), desta decisão, «que as comissões de aval anuais de 0,5 % e de 1 % aplicadas aos avales objeto de inquérito reflitam o risco de incumprimento do pagamento dos empréstimos avalizados, tendo em conta as dificuldades do Valencia CF». Além disso, na secção 7.2 da decisão controvertida, relativa à quantificação do auxílio, a Comissão iniciou a sua análise, no considerando 93, diretamente com a segunda etapa, que consiste em verificar se existe um preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido.
Ora, a única explicação que resulta da decisão controvertida a respeito desta abordagem é que esta instituição considerou que, para uma empresa em dificuldade, não existe um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros.
Todavia, conforme o Tribunal Geral salientou, nos n.
os
127 e 133 do acórdão recorrido, semelhante lógica colide com a Comunicação relativa às garantias que distingue, no seu ponto 4.1, alínea a), «no caso de empresas em dificuldade» as situações em que «um eventual prestador de garantia do mercado cobraria […] um prémio mais elevado dada a taxa de incumprimento prevista» daquelas em que se «a probabilidade de o mutuário não estar em condições de reembolsar o empréstimo [for] particularmente elevada, esta taxa de mercado poderá não estar disponível».
Daqui resulta que, nos termos desta comunicação, a apreciação segundo a qual o Valencia CF se encontrava em dificuldades no momento em que a medida 1 foi concedida não é, por si só, suficiente para constatar que não existe um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros, uma vez que esta constatação exige, pelo menos, uma análise complementar relativa ao risco de incumprimento previsto.
A este respeito, o Tribunal Geral salientou, além disso, no n.
o
128 do acórdão recorrido, que a Comissão, nomeadamente nos considerandos 77 e 80 da decisão controvertida, procedeu a uma distinção entre diferentes tipos de dificuldades e considerou que, se o Valencia CF se encontrava, no momento da concessão dessa medida, em dificuldades na aceção das Orientações relativas aos auxílios de emergência e à reestruturação de 2004, não se encontrava «numa situação de crise grave», na aceção do ponto 4.1, alínea a), da Comunicação relativa às garantias. Daqui resulta que o Tribunal Geral pôde considerar que a Comissão não demonstrou na decisão controvertida que a probabilidade de o Valencia CF não poder reembolsar o empréstimo era «particularmente elevada» na aceção do referido ponto 4.1, alínea a).
Assim, foi sem cometer um erro de direito que o Tribunal Geral declarou que a Comissão não cumpriu o seu dever de tomar em consideração todos os elementos relevantes do caso concreto e que, contrariamente àquilo que esta instituição alega, o Tribunal Geral não alargou o dever de diligência que incumbe a esta instituição para além dos limites que impôs a si mesma através da adoção da referida comunicação.
Terceiro, conforme o Tribunal Geral constatou, nos n.
os
131, 135 e 137 do acórdão recorrido, nenhum elemento da decisão controvertida nem nenhum elemento apresentado no Tribunal Geral sustenta a afirmação da Comissão que figura no considerando 93 da decisão controvertida segundo a qual é «devido ao número limitado de observações de operações semelhantes no mercado» que o valor de referência do preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido «não proporcionará uma comparação significativa».
A este respeito, conforme o advogado‑geral salientou, nos n.
os
79 e 80 das suas conclusões, esta instituição deduziu da sua própria constatação segundo a qual o Valencia CF se encontrava em dificuldades no momento da concessão da medida 1 não apenas que nenhuma instituição financeira teria prestado uma garantia a favor deste clube, mas também que deveria ser excluída a possibilidade de existência de um empréstimo semelhante não garantido.
Ora, uma vez que a existência tanto de um prémio de garantia de referência correspondente oferecido nos mercados financeiros como de um preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido pode ser determinante, em conformidade com a Comunicação relativa às garantias, para a constatação da existência de um auxílio de Estado e para a sua quantificação, estes são elementos eminentemente pertinentes para a apreciação que a Comissão deve efetuar, na aceção da jurisprudência recordada nos n.
os
75 e 76 do presente acórdão.
Embora a Comissão, através da expressão, constante do n.
o
28 da decisão de abertura do procedimento formal de investigação, das suas dúvidas em relação à disponibilidade da instituição financeira para conceder um empréstimo semelhante ao Valencia CF sem garantia estatal, tenha cumprido a obrigação que lhe incumbe, recordada no n.
o
80 do presente acórdão, de pedir ao Estado‑Membro em causa as informações pertinentes a este respeito, é facto assente que não recebeu nenhuma resposta por parte das autoridades espanholas e que não apresentou, ao Tribunal Geral, mais nenhum elemento de que pudesse dispor a este respeito no momento em que a decisão controvertida foi adotada.
Nestas condições, afigura‑se que a Comissão não demonstrou perante o Tribunal Geral que dispunha de elementos de uma certa fiabilidade e coerência, na aceção da jurisprudência recordada no n.
o
82 do presente acórdão, que lhe teriam permitido afirmar que só existia um «número limitado de observações de operações semelhantes no mercado» que «não proporcionará uma comparação significativa» com o valor de referência do preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido.
Ora, conforme resulta do n.
o
52 do presente acórdão, a própria Comissão considera que pode ser obrigada a recorrer aos seus poderes de investigação específicos, nomeadamente quando não disponha de elementos suficientes para demonstrar que o auxílio existe ou quando seja razoável supor que os dados de que dispõe estão incompletos.
Com efeito, na medida em que a Comissão impôs a si mesma, através da adoção da Comunicação relativa às garantias, a obrigação de verificar se existe um preço de mercado de um empréstimo semelhante não garantido, o Tribunal Geral podia considerar, sem cometer um erro de direito, que esta instituição estava obrigada, em condições como as que resultam das constatações efetuadas nos n.
os
93 a 97 do presente acórdão, a ir além da simples análise dos elementos de facto e de direito levados ao seu conhecimento, na aceção da jurisprudência recordada no n.
o
82 do presente acórdão, em resposta à decisão de dar início ao procedimento formal de investigação.
Contrariamente ao que a Comissão alega, o Tribunal Geral não lhe impôs, deste modo, deveres de diligência e de ónus da prova excessivos, tendo‑se antes limitado a constatar que a Comissão não respeitou os requisitos que impôs a si mesma através da adoção da referida comunicação. Com efeito, não exigiu de modo nenhum que esta instituição fornecesse provas da inexistência de operações semelhantes no mercado, tendo‑se limitado a salientar que a Comissão não fundamentou a sua conclusão nem fez uso da faculdade que lhe é conferida, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.
o
84 do presente acórdão, de efetuar, durante o procedimento administrativo, um pedido específico às autoridades espanholas ou às partes interessadas, para obter elementos pertinentes para efeitos da apreciação a efetuar. Em particular, o Tribunal Geral não excluiu que podia ter sido suficiente que a Comissão, para cumprir os seus deveres de diligência e o ónus da prova que lhe incumbia, efetuasse esse pedido específico no âmbito das trocas referidas no n.
o
14 do presente acórdão.
Atendendo a todas as considerações que precedem, há que julgar improcedente o fundamento único de recurso e, por conseguinte, há que negar provimento ao presente recurso.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas.
Nos termos do artigo 138.
o
, n.
o
1, deste Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, do referido regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a Comissão sido vencida no seu fundamento único e tendo o Valencia CF pedido a condenação da Comissão nas despesas, há que condená‑la a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Valencia CF.
Em conformidade com o disposto no artigo 140.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, aplicável,
mutatis mutandis
, aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, deste regulamento, os Estados‑Membros que intervenham no litígio devem suportar as suas próprias despesas. Por conseguinte, o Reino de Espanha, tendo participado no processo no Tribunal de Justiça, suportará as suas próprias despesas.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Comissão Europeia é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela Valencia Club de Fútbol SAD.

3)
O Reino de Espanha suporta as suas próprias despesas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: espanhol.