CELEX: 62019CJ0901
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka w dziedzinie azylu i ochrony uzupełniającej
Dyrektywa 2011/95/UE
Przesłanki przyznania ochrony uzupełniającej
Artykuł 15 lit. c)
Pojęcie „poważnego indywidualnego zagrożenia” życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikającego z masowej przemocy w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych
Uregulowanie krajowe przewidujące wymóg minimalnej liczby ofiar cywilnych (zabitych i rannych) w danym regionie

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 lit. f) i art. 15 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
Dz.U. 2011, L 337, s. 9
).
Wniosek ten został złożony w ramach dwóch sporów pomiędzy CF i DN, dwoma obywatelami afgańskimi, a Bundesrepublik Deutschland (Republiką Federalną Niemiec), reprezentowaną przez Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat (federalnego ministra spraw wewnętrznych, budownictwa i ojczyzny), reprezentowanego z kolei przez dyrektora Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (federalnego urzędu ds. migracji i uchodźców), w przedmiocie oddalenia przez nią wniosków CF i DN o udzielenie azylu.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 6, 12, 13 i 33–35 dyrektywy 2011/95 stanowią:
(6)
Konkluzje z Tampere przewidują […], iż przepisy dotyczące statusu uchodźcy należy uzupełnić o środki dotyczące uzupełniających form ochrony, oferujące odpowiedni status każdej osobie potrzebującej takiej ochrony.
[…]
(12)
Głównym celem niniejszej dyrektywy jest po pierwsze to, by państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących ochrony międzynarodowej, a po drugie, by osoby takie miały dostęp do minimalnego poziomu świadczeń we wszystkich państwach członkowskich.
(13)
Zbliżenie przepisów dotyczących uznawania oraz zakresu statusu uchodźcy i ochrony uzupełniającej powinno pomóc ograniczyć wtórny przepływ wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową między państwami członkowskimi, spowodowany wyłącznie różnicami w przepisach prawnych.
[…]
(33)
Należy także ustanowić normy dotyczące definicji oraz zakresu statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej. Ochrona uzupełniająca powinna mieć charakter komplementarny i dodatkowy wobec ochrony uchodźców przewidzianej w Konwencji [dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r.].
(34)
Konieczne jest wprowadzenie wspólnych kryteriów, na podstawie których wnioskodawcy ubiegający się o ochronę międzynarodową będą uznawani za kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej. Kryteria takie powinny wynikać z międzynarodowych zobowiązań dotyczących instrumentów ochrony praw człowieka i praktyk istniejących w państwach członkowskich.
(35)
Ryzyko, na które jest narażona ogólnie ludność danego państwa lub jej część, zasadniczo nie stanowi samo w sobie indywidualnego zagrożenia, które można by uznać za poważną krzywdę”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
a)
»ochrona międzynarodowa« oznacza status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej określony w lit. e) i g);
b)
»beneficjent ochrony międzynarodowej« oznacza osobę, której nadano status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej określony w lit. e) i g);
[…]
f)
»osoba kwalifikująca się do otrzymania ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który nie kwalifikuje się do uznania go za uchodźcę, lecz co do którego wykazano zasadnie, że jeśli wróci do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa swojego dawnego miejsca zwykłego pobytu, może mu rzeczywiście grozić poważna krzywda określona w art. 15, i do którego nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 i 2 oraz który nie może lub ze względu na takie ryzyko nie chce korzystać z ochrony tego państwa;
g)
»status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca za osobę kwalifikującą się do otrzymania ochrony uzupełniającej;
[…]”.
Artykuł 4 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Ocena faktów i okoliczności”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie mogą nałożyć na wnioskodawcę obowiązek jak najszybszego przedstawienia wszystkich elementów niezbędnych do uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest ocenienie odpowiednich elementów wniosku we współpracy z wnioskodawcą.
[…]
3.   Ocena wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest przeprowadzana indywidualnie dla każdego przypadku i obejmuje m.in.:
a)
wszystkie istotne fakty odnoszące się do kraju pochodzenia w momencie podejmowania decyzji w sprawie wniosku […];
b)
odpowiednie oświadczenia i dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę, informujące, czy wnioskodawca doznał lub może doznać prześladowań lub poważnej krzywdy;
c)
indywidualną sytuację i osobiste uwarunkowania wnioskodawcy, w tym takie czynniki jak jego przeszłość, płeć i wiek – by ocenić, czy w świetle osobistych uwarunkowań wnioskodawcy akty, których doświadczył lub na które mógłby zostać narażony, stanowią prześladowanie lub powodują poważną krzywdę;
[…]
4.   Fakt, że wnioskodawca już doznał prześladowania lub poważnej krzywdy albo że bezpośrednio groziło mu takie prześladowanie lub poważna krzywda, jest istotną przesłanką potwierdzającą uzasadnioną obawę wnioskodawcy przed prześladowaniem lub rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, chyba że istnieją zasadne powody, aby uznać, iż akty prześladowania lub wyrządzania poważnej krzywdy się nie powtórzą.
[…]”.
Artykuł 8 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Ochrona wewnętrzna”, ma następujące brzmienie:
„1.   Oceniając wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, państwa członkowskie mogą stwierdzić, że wnioskodawca nie potrzebuje ochrony międzynarodowej, jeśli na części terytorium kraju pochodzenia:
a)
nie zachodzi uzasadniona obawa, że będzie on prześladowany, lub nie istnieje realne niebezpieczeństwo, że doświadczy on poważnej krzywdy;
b)
ma on dostęp do zdefiniowanej w art. 7 ochrony przed prześladowaniem lub poważną krzywdą;
a także może on bezpiecznie i legalnie pojechać i uzyskać wstęp do tej części kraju oraz można racjonalnie oczekiwać, że może on się tam osiedlić.
2.   Oceniając, czy wnioskodawca ma uzasadnione powody, aby obawiać się, że będzie prześladowany, lub czy istnieje realne niebezpieczeństwo, że doświadczy on poważnej krzywdy, lub czy ma on dostęp do ochrony przed prześladowaniem lub poważną krzywdą w części terytorium kraju pochodzenia zgodnie z ust. 1, państwa członkowskie, przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku, uwzględniają ogólną sytuację panującą w tej części kraju oraz osobiste uwarunkowania wnioskodawcy zgodnie z art. 4. […]”.
Zgodnie z art. 15 dyrektywy 2011/95, zatytułowanym „Poważna krzywda”:
„Poważna krzywda obejmuje:
a)
karę śmierci lub egzekucję; lub
b)
tortury lub nieludzkie lub poniżające traktowanie lub karanie wnioskodawcy w kraju jego pochodzenia; lub
c)
poważne indywidualne zagrożenie życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikające z masowej przemocy w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych”.
Artykuł 18 tej dyrektywy, zatytułowany „Nadanie statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej”, stanowi:
„Państwa członkowskie nadają status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się do otrzymania ochrony uzupełniającej zgodnie z rozdziałem II i V”.
Prawo niemieckie
Dyrektywa 2011/95 została transponowana do prawa niemieckiego w drodze Asylgesetz (ustawy w sprawie azylu, BGBl. 2008 I, s. 1798), w brzmieniu obowiązującym w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym (zwaną dalej „AsylG”).
Paragraf 3e AsylG, zatytułowany „Ochrona wewnętrzna”, ustanawia przesłanki istnienia alternatywy dla ochrony wewnętrznej i przewiduje:
„1.   Statusu uchodźcy nie nadaje się cudzoziemcowi, jeżeli:
1)
w części terytorium jego kraju pochodzenia nie zachodzi uzasadniona obawa, że będzie on prześladowany lub ma on dostęp do zdefiniowanej w § 3d ochrony przed prześladowaniem oraz
2)
może on bezpiecznie i legalnie pojechać i uzyskać wstęp do tej części kraju oraz można racjonalnie oczekiwać, że może on się tam osiedlić.
2.   Na potrzeby ustalenia, czy w części terytorium kraju pochodzenia są spełnione warunki, o których mowa w ust. 1, przy podejmowaniu decyzji w sprawie wniosku uwzględnia się ogólną sytuację panującą w tej części kraju oraz sytuację osobistą cudzoziemca zgodnie z art. 4 dyrektywy 2011/95/UE. W tym celu należy uzyskać dokładne i aktualne informacje z odpowiednich źródeł, takich jak urząd Wysokiego komisarza Narodów Zjednoczonych ds. uchodźców i Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu”.
Paragraf 4 ust. 1 i 3 AsylG, dokonujący transpozycji art. 2 i 15 dyrektywy 2011/95, w następujący sposób definiuje przesłanki przyznania ochrony uzupełniającej:
„1.   Cudzoziemiec jest uprawniony do ubiegania się o przyznanie ochrony uzupełniającej, jeżeli istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby można było uznać, że w jego kraju pochodzenia grozi mu poważna krzywda. Za poważną krzywdę uznaje się:
1)
skazanie na karę śmierci lub jej wykonanie;
2)
tortury lub nieludzkie lub poniżające traktowanie lub karanie; lub
3)
poważne indywidualne zagrożenie życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikające z masowej przemocy w sytuacjach międzynarodowych lub wewnętrznych konfliktów zbrojnych.
[…]
3.   Paragrafy 3c–3e stosuje się odpowiednio. Prześladowanie, ochrona przed prześladowaniem i uzasadniona obawa prześladowania zostają zastąpione zagrożeniem poważną krzywdą, ochroną przed poważną krzywdą i rzeczywistym zagrożeniem poważną krzywdą; status uchodźcy zostaje zastąpiony ochroną uzupełniającą”.
Postępowania główne i pytania prejudycjalne
CF i DN są Afgańczykami, osobami cywilnymi pochodzącymi z prowincji Nangarhar. Wystąpili oni z wnioskami o udzielenie azylu, które federalny urząd ds. migracji i uchodźców odrzucił. Skargi wniesione przez zainteresowanych do sądów administracyjnych w Karlsruhe i Freiburgu nie zostały uwzględnione.
CF i DN wnieśli apelacje do Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (wyższego sądu administracyjnego Badenii-Wirtembergii, Niemcy), żądając przyznania im ochrony uzupełniającej zgodnie z § 4 AsylG.
W tych okolicznościach sąd chciałby uzyskać wyjaśnienia w sprawie kryteriów, jakie należy stosować na potrzeby udzielania ochrony uzupełniającej w przypadkach poważnego indywidualnego zagrożenia życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikającego z „masowej przemocy w sytuacjach […] konfliktów zbrojnych” w rozumieniu art. 15 lit. c) w związku z art. 2 lit. f) dyrektywy 2011/95.
Mimo bowiem uściśleń przedstawionych w wyroku z dnia 17 lutego 2009 r., Elgafaji (
C‑465/07
,
EU:C:2009:94
, pkt
) Trybunał nie wypowiedział się jeszcze co do kryteriów mających zastosowanie w celu ustalenia poziomu przemocy, jaki jest wymagany, by wykazać istnienie poważnego indywidualnego zagrożenia wynikającego z masowej przemocy w sytuacjach konfliktu zbrojnego. Ponadto orzecznictwo innych sądów w tej dziedzinie jest niejednolite. Podczas gdy czasami dokonywana jest całościowa ocena na podstawie wszystkich okoliczności danego przypadku, inne rozwiązania opierają się przede wszystkim na analizie dotyczącej liczby ofiar cywilnych.
W szczególności sąd odsyłający podkreśla, że w celu stwierdzenia, iż osoba, która nie stanowi konkretnego celu przemocy ze względu na elementy charakteryzujące jej sytuację osobistą, jest narażona na poważne indywidualne zagrożenie, orzecznictwo Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Niemcy) dotyczące § 4 ust. 1 zdanie pierwsze i § 4 ust. 1 zdanie drugie pkt 3 AsylG, który transponuje art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95, w związku z art. 2 lit. f) tej dyrektywy, różni się istotnie od orzecznictwa opierającego się na całościowej ocenie konkretnych okoliczności każdego przypadku dokonywanej przez sądy innych państw członkowskich oraz przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.
Zdaniem Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego) stwierdzenie poważnego indywidualnego zagrożenia zakłada koniecznie ocenę ilościową „ryzyka śmierci lub obrażeń ciała”, wyrażonego poprzez stosunek ofiar w danej strefie do całkowitej liczby ludności tej strefy, przy czym uzyskana liczba powinna obligatoryjnie osiągnąć określony minimalny poziom. Zgodnie z tym orzecznictwem, jeżeli ten poziom nie został osiągnięty, nie jest wymagane żadne dodatkowe badanie i nawet całościowa ocena konkretnych okoliczności każdego przypadku nie może doprowadzić do stwierdzenia poważnego indywidualnego zagrożenia.
Jeżeli chodzi o sytuację CF i DN, sąd odsyłający wskazuje, że nie nabrał przekonania, że stanowią oni – z powodu osobistej sytuacji – konkretny cel panującej w prowincji Nangarhar przemocy. Jednak ze względu na ogólną sytuację w zakresie bezpieczeństwa w tej prowincji, a zwłaszcza fakt, że region jest sceną walk między różnymi stronami konfliktu, bardzo rozdrobnionymi (włączając ugrupowania terrorystyczne) i ściśle związanymi z ludnością cywilną, że żadna ze stron nie jest w stanie skutecznie kontrolować regionu lub chronić ludność cywilną będącą ofiarą rebeliantów i sił rządowych, uważa on, że w razie odesłania tam CF i DN byliby oni, ze względu na samą swoją obecność, narażeni na rzeczywiste ryzyko poważnego indywidualnego zagrożenia z powodu masowej przemocy wywołanej konfliktem. Ponadto, ze względu na ich szczególną podatność na zagrożenia, gdyby CF i DN musieli wrócić do Afganistanu, nie dysponowaliby również akceptowalnym alternatywnym schronieniem wewnątrz kraju, jako że nieracjonalne byłoby ich osiedlenie się w innych możliwych do rozważenia miejscach (jak Kabul, Herat i Mazar-e Sharif).
Tak więc, zdaniem sądu odsyłającego, gdyby należało oprzeć się na całościowej ocenie uwzględniającej również inne okoliczności stwarzające ryzyko, poziom przemocy panującej obecnie w prowincji Nangarhar trzeba by było uznać za tak wysoki, że skarżący w postępowaniu głównym, którzy nie mają dostępu do ochrony wewnątrz kraju, byliby poważnie zagrożeni ze względu na sam fakt przebywania na owym obszarze. Gdyby natomiast stwierdzenie poważnego indywidualnego zagrożenia miało zależeć przede wszystkim od liczby ofiar cywilnych, żądania skarżących w postępowaniu głównym dotyczące ochrony uzupełniającej należałoby oddalić.
W tych okolicznościach Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (wyższy sąd administracyjny Badenii-Wirtembergii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 15 lit. c) i art. 2 lit. f) dyrektywy [2011/95] stoją na przeszkodzie wykładni i stosowaniu przepisu prawa krajowego, zgodnie z którym poważne indywidualne zagrożenie życia lub integralności osoby cywilnej wynikające z masowej przemocy w sytuacjach konfliktu zbrojnego (w tym znaczeniu, że osoba cywilna wystawia się na rzeczywiste ryzyko narażenia się na takie zagrożenie ze względu na sam fakt przebywania na danym obszarze) może mieć miejsce – w przypadkach, w których dana sytuacja nie dotyczy konkretnie tej osoby ze względu na elementy charakteryzujące jej sytuację osobistą – tylko wtedy, gdy stwierdzono już pewną minimalną liczbę ofiar cywilnych (zabitych i rannych)?
2)
W razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy ocena istnienia zagrożenia w takim znaczeniu powinna być dokonywana w oparciu o szerokie uwzględnienie wszystkich okoliczności konkretnego przypadku? W przypadku odpowiedzi przeczącej: jakie inne wymogi prawa Unii istnieją w odniesieniu do tej oceny?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wykładni uregulowania krajowego, zgodnie z którą stwierdzenie istnienia poważnego indywidualnego zagrożenia życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikającego z „masowej przemocy w sytuacjach […] konfliktów zbrojnych” w rozumieniu tego przepisu jest uzależnione, w przypadku gdy przemoc nie dotyczy konkretnie tej osoby ze względu na elementy charakteryzujące jej sytuację osobistą, od tego, by stosunek liczby ofiar w danej strefie do całkowitej liczby ludności tej strefy osiągnął określony próg.
By udzielić odpowiedzi na to pytanie, należy przypomnieć, że dyrektywa 2011/95, przyjęta w szczególności na podstawie art. 78 ust. 2 lit. b) TFUE, zmierza między innymi do wprowadzenia jednolitego systemu ochrony uzupełniającej. W tej kwestii z motywu 12 tej dyrektywy wynika, że jednym z jej głównych celów jest zapewnienie, by wszystkie państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących ochrony międzynarodowej (zob. wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Bilali,
C‑720/17
,
EU:C:2019:448
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie, jak wynika z art. 18 dyrektywy 2011/95 w związku z definicją pojęcia „osoby kwalifikującej się do otrzymania ochrony uzupełniającej” zawartą w art. 2 lit. f) tej dyrektywy i definicją pojęcia „statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej” określoną w art. 2 lit. g) owej dyrektywy, status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej, którego ta dyrektywa dotyczy, co do zasady musi zostać przyznany wszystkim obywatelom państwa trzeciego lub wszystkim bezpaństwowcom, którzy w przypadku odesłania do kraju pochodzenia lub państwa miejsca zwykłego pobytu wystawieni byliby na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy w rozumieniu art. 15 tej dyrektywy (zob. wyrok z dnia 23 maja 2019 r., Bilali,
C‑720/17
,
EU:C:2019:448
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy również przypomnieć – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 16 opinii – że dyrektywa 2011/95 uchyliła i zastąpiła dyrektywę Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (
Dz.U. 2004, L 304, s. 12
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 7, s. 96) ze skutkiem od dnia 21 grudnia 2013 r., oraz że ta zmiana normatywna nie spowodowała żadnej modyfikacji systemu prawnego udzielania ochrony uzupełniającej, nawet w zakresie numeracji odnośnych przepisów. Tak więc brzmienie art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 jest dokładnie takie samo jak brzmienie art. 15 lit. c) dyrektywy 2004/83, a zatem orzecznictwo dotyczące tego drugiego przepisu pozostaje aktualne przy dokonywaniu wykładni pierwszego [zob. podobnie wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego) (
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
].
Artykuł 15 dyrektywy 2011/95 wymienia trzy rodzaje poważnej krzywdy, których charakterystyka może spowodować przyznanie ochrony uzupełniającej osobie, która ich doznaje. Jeżeli chodzi o powody wymienione w lit. a), mianowicie „karę śmierci lub egzekucję”, oraz w lit. b), mianowicie ryzyko „tortur[…] lub nieludzkie[go] […] traktowani[a]”, to te przypadki „poważnej krzywdy” obejmują sytuacje, w których osobie ubiegającej się o ochronę uzupełniającą grozi konkretnie ryzyko krzywdy określonego rodzaju (wyrok z dnia 17 lutego 2009 r., Elgafaji,
C‑465/07
,
EU:C:2009:94
, pkt
).
Trybunał wskazał natomiast, że krzywda zdefiniowana w art. 15 lit. c) tej dyrektywy, którą stanowi „poważne indywidualne zagrożenie życia lub fizycznej integralności” wnioskodawcy, obejmuje ryzyko krzywdy „o charakterze bardziej ogólnym” niż przypadki, do których odnoszą się lit. a) i b) tego artykułu. Przepis ten obejmuje raczej, szerzej, „zagrożenie życia […] lub fizycznej integralności” osoby cywilnej, niż określone akty przemocy. Zagrożenia te stanowią ponadto nieodłączną część ogólnej sytuacji konfliktu zbrojnego, który prowadzi do „masowej przemocy”, co oznacza, iż przemoc ta może objąć osoby bez względu na ich sytuację osobistą (wyrok z dnia 17 lutego 2009 r., Elgafaji
C‑465/07
,
EU:C:2009:94
, pkt
,
).
Innymi słowy, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 20 opinii, ustalenie zaistnienia „poważnego indywidualnego zagrożenia” w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 nie jest uzależnione od przedstawienia przez wnioskodawcę ubiegającego się o ochronę uzupełniającą dowodu na to, że przemoc dotyczy konkretnie jego ze względu na elementy charakteryzujące jego sytuację osobistą.
W tym kontekście wyraz „indywidualne” należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje zagrożenia, na które narażone są osoby cywilne bez względu na ich tożsamość, kiedy masowa przemoc, charakteryzująca trwający konflikt zbrojny – której oceny dokonują właściwe organy krajowe rozpatrujące wniosek o przyznanie ochrony uzupełniającej lub sąd państwa członkowskiego, do którego przekazano do rozpatrzenia odmowę przyznania takiej ochrony – osiągnęła poziom na tyle wysoki, że istnieją poważne i sprawdzone podstawy, aby uznać, iż jeśli dana osoba wróci do danego państwa lub, w stosownym przypadku, do danego regionu, może narazić się na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, o której mowa w art. 15 lit. c) wspomnianej dyrektywy, ze względu na sam fakt przebywania na tym obszarze (wyrok z dnia 17 lutego 2009 r., Elgafaji,
C‑465/07
,
EU:C:2009:94
, pkt
).
W niniejszej sprawie, jak wskazano w pkt 18 niniejszego wyroku, sąd odsyłający nie nabrał przekonania, że skarżący w postępowaniu głównym stanowią – z powodu ich osobistej sytuacji – konkretny cel panującej w prowincji Nangarhar przemocy. Uważa on natomiast, że z uwagi na ogólną sytuację w dziedzinie bezpieczeństwa w tej prowincji wspomniani skarżący w sprawie w postępowaniu głównym – gdyby zostali tam odesłani – ze względu na samą swoją obecność byliby narażeni na rzeczywiste ryzyko poważnego indywidualnego zagrożenia z powodu masowej przemocy wywołanej tym konfliktem.
Jednakże, jak również przypomniano w pkt 17 niniejszego wyroku, w myśl orzecznictwa Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego) stwierdzenie takiego poważnego indywidualnego zagrożenia zakłada koniecznie ocenę ilościową „ryzyka śmierci lub obrażeń ciała”, wyrażonego poprzez stosunek ofiar w danej strefie do całkowitej liczby ludności tej strefy, a stosunek ten powinien obligatoryjnie osiągnąć określony minimalny poziom. Jeżeli ten minimalny poziom nie jest osiągnięty, nie dokonuje się żadnej całościowej oceny konkretnych okoliczności danego przypadku.
W tym względzie należy stwierdzić, z jednej strony, że kryterium przyjęte przez Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny), zgodnie z którym stwierdzenie „poważnego indywidualnego zagrożenia” w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 zakłada, że liczba stwierdzonych ofiar w stosunku do ogółu ludności w danym regionie osiągnie określony próg, z pewnością można uznać za mające znaczenie dla stwierdzenia istnienia takiego zagrożenia.
Wysoki udział w całkowitej liczbie ludności cywilnej zamieszkującej dany region faktycznych ofiar dokonywanych przez strony konfliktu aktów przemocy przeciwko życiu lub fizycznej integralności osób cywilnych w tym regionie może prowadzić do wniosku, że w przyszłości mogą się w tym regionie pojawić kolejne ofiary wśród osób cywilnych. Takie stwierdzenie pozwoliłoby również na wykazanie istnienia poważnego zagrożenia, o którym mowa w art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95.
Z drugiej strony należy jednak zauważyć, że samo to stwierdzenie nie może stanowić jedynego, decydującego kryterium na potrzeby stwierdzenia istnienia „poważnego indywidualnego zagrożenia” w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95. W szczególności brak takiego stwierdzenia nie może sam w sobie wystarczyć do tego, by wykluczyć – systemowo i w każdych okolicznościach – istnienie takiego ryzyka w rozumieniu tego przepisu i z tego powodu doprowadzić automatycznie i bez wyjątku do wykluczenia z ochrony uzupełniającej.
Takie stanowisko byłoby bowiem sprzeczne, w pierwszej kolejności, z celami dyrektywy 2011/95, polegającymi na przyznaniu ochrony uzupełniającej każdej osobie, która takiej ochrony potrzebuje. W szczególności, jak wynika z motywów 6 i 12 tej dyrektywy, jednym z jej głównych celów jest zapewnienie, by wszystkie państwa członkowskie stosowały wspólne kryteria identyfikacji osób rzeczywiście potrzebujących ochrony międzynarodowej i oferowały im odpowiedni status.
Tymczasem systemowe stosowanie przez właściwe organy państwa członkowskiego wyłącznie jednego kryterium ilościowego, którego wiarygodność jest narażona na przypadkowość, zważywszy na konkretne trudności w dotarciu do bliskich strefom konfliktu zbrojnego obiektywnych i niezależnych źródeł informacji, takich jak informacje o minimalnej liczbie ofiar cywilnych, zabitych lub rannych, by odmówić przyznania ochrony uzupełniającej, może prowadzić do tego, że organy będą odmawiać przyznania ochrony międzynarodowej z naruszeniem ciążącego na państwach członkowskich obowiązku zidentyfikowania osób, które rzeczywiście potrzebują tej ochrony uzupełniającej.
W drugiej kolejności taka wykładnia mogłaby zachęcać osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową do udawania się do państw członkowskich, które nie stosują kryterium określonego progu już stwierdzonych ofiar, co mogłoby sprzyjać praktyce
forum shopping
w celu obejścia zasad wdrożonych dyrektywą 2011/95. Należy w tym miejscu przypomnieć, ze zgodnie z motywem 13 tej dyrektywy zbliżenie przepisów dotyczących uznawania oraz zakresu statusu uchodźcy i ochrony uzupełniającej powinno w szczególności pomóc „ograniczyć wtórny przepływ wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową między państwami członkowskimi”, w wypadkach spowodowanych wyłącznie różnicami w przepisach prawnych.
W świetle ogółu powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wykładni uregulowania krajowego, zgodnie z którą stwierdzenie istnienia poważnego indywidualnego zagrożenia życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikającego z „masowej przemocy w sytuacjach […] konfliktów zbrojnych” w rozumieniu tego przepisu jest uzależnione, w przypadku gdy przemoc nie dotyczy konkretnie tej osoby ze względu na elementy charakteryzujące jej sytuację osobistą, od tego, by stosunek liczby ofiar w danej strefie do całkowitej liczby ludności tej strefy osiągnął określony próg.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia istnienia „poważnego indywidualnego zagrożenia” w rozumieniu tego przepisu konieczne jest całościowe uwzględnienie wszystkich okoliczności danego przypadku, a jeżeli nie – jakie inne przesłanki powinny być spełnione.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy na wstępie stwierdzić, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 56 opinii, że pojęcie „poważnego indywidualnego zagrożenia” życia lub fizycznej integralności osoby ubiegającej się o ochronę uzupełniającą w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w sposób szeroki.
Tak więc w celu ustalenia istnienia „poważnego indywidualnego zagrożenia” w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 konieczne jest całościowe uwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku, w szczególności tych, które charakteryzują sytuację kraju pochodzenia wnioskodawcy.
Jeżeli chodzi o wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którym wystąpiono na podstawie art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95, nawet jeżeli we wniosku tym nie powołano się na elementy charakteryzujące sytuację samego wnioskodawcy, z art. 4 ust. 3 tej dyrektywy wynika bowiem, że taki wniosek należy poddać indywidualnej ocenie, na potrzeby której należy wziąć pod uwagę cały szereg elementów.
Zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. a) do elementów tych należą w szczególności „wszystkie istotne fakty odnoszące się do kraju pochodzenia w momencie podejmowania decyzji w sprawie wniosku”.
Dokładniej, jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 56 i 59 opinii, można również uwzględnić, między innymi, natężenie starć zbrojnych, stopień zorganizowania obecnych sił zbrojnych i długość konfliktu jako elementy, które mogą mieć znaczenie przy ocenie rzeczywistego ryzyka doznania poważnej krzywdy w rozumieniu art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2014 r., Diakité,
C‑285/12
,
EU:C:2014:39
, pkt
), podobnie jak inne elementy, takie jak zakres geograficzny przemocy masowej, rzeczywistego miejsca docelowego pobytu wnioskodawcy w przypadku odesłania go do danego kraju lub regionu i ewentualnie celowa agresja wobec osób cywilnych ze strony walczących.
Wynika stąd, że systemowe stosowanie przez właściwe organy państwa członkowskiego kryterium takiego jak minimalna liczba ofiar cywilnych, rannych lub zmarłych, w celu ustalenia stopnia natężenia konfliktu zbrojnego, bez zbadania ogółu istotnych okoliczności charakteryzujących sytuację w kraju pochodzenia osoby ubiegającej się o ochronę uzupełniającą, jest sprzeczne z przepisami dyrektywy 2011/95 w zakresie, w jakim może prowadzić do odmowy udzielenia tej ochrony przez te organy, z naruszeniem ciążącego na państwach członkowskich obowiązku zidentyfikowania osób, które rzeczywiście potrzebują tej ochrony.
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia istnienia „poważnego indywidualnego zagrożenia” w rozumieniu tego przepisu konieczne jest całościowe uwzględnienie wszystkich okoliczności danego przypadku, w szczególności tych, które charakteryzują sytuację w kraju pochodzenia wnioskodawcy.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 15 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie wykładni uregulowania krajowego, zgodnie z którą stwierdzenie istnienia poważnego indywidualnego zagrożenia życia lub fizycznej integralności osoby cywilnej wynikającego z „masowej przemocy w sytuacjach […] konfliktów zbrojnych” w rozumieniu tego przepisu jest uzależnione, w przypadku gdy przemoc nie dotyczy konkretnie tej osoby ze względu na elementy charakteryzujące jej sytuację osobistą, od tego, by stosunek liczby ofiar w danej strefie do całkowitej liczby ludności tej strefy osiągnął określony próg.

2)
Artykuł 15 lit. c) dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia istnienia „poważnego indywidualnego zagrożenia” w rozumieniu tego przepisu konieczne jest całościowe uwzględnienie wszystkich okoliczności danego przypadku, w szczególności tych, które charakteryzują sytuację w kraju pochodzenia wnioskodawcy.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.