CELEX: 62008TJ0169(01)
Konkurenca
Zloraba prevladujočega položaja
Grški trg dobave lignita in grški grosistični trg z električno energijo
Odločba, s katero je bila ugotovljena kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES
Podelitev ali ohranitev pravic javnemu podjetju za izkoriščanje javnih nahajališč lignita
Opredelitev zadevnih trgov
Obstoj neenakih možnosti
Obveznost obrazložitve
Legitimno pričakovanje
Zloraba pooblastil
Sorazmernost

Dejansko stanje
1.

Tožeča stranka
Tožeča stranka, družba Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (v nadaljevanju: DEI), je bila ustanovljena z grškim zakonom št. 1468 z dne 2. in 7. avgusta 1950 (FEK A’ 169) v obliki javnega podjetja v izključni lasti Helenske republike. Na podlagi grškega zakona št. 2414/1996 o modernizaciji javnih podjetij (FEK A’ 135) je bila preoblikovana v delniško družbo, Helenska republika pa je ostala edina delničarka.
Tožeča stranka je imela izključno pravico do proizvodnje, transporta in dobave električne energije v Grčiji do sprejetja prvih ukrepov liberalizacije trga z električno energijo, ki so bili sprejeti na podlagi grškega zakona št. 2773/1999 o liberalizaciji trga z električno energijo (FEK A’ 286), s katerim je bila zlasti prenesena Direktiva 96/92/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 1996 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 12, zvezek 2, str. 3). Tožeča stranka se je v skladu s tem zakonom in z grško predsedniško uredbo št. 333/2000 (FEK A’ 278) preoblikovala v delniško družbo od 1. januarja 2001, s tem da delež Helenske republike v skladu s členom 43(3) zakona št. 2773/1999 ne sme biti manjši od 51 % delnic z glasovalno pravico. Ko je bila sprejeta izpodbijana odločba Evropske komisije, je ta delež znašal 51,12 %.
2.

Trg lignita v Grčiji
Ker so bile 1. januarja 2005 v Grčiji znane rezerve lignita – vrste premoga, ki se v glavnem uporablja kot trdno gorivo za proizvodnjo električne energije – približno 4500 milijonov ton, je bila Grčija v času sprejetja izpodbijane odločbe Komisije peta proizvajalka lignita na svetu in druga v Evropski uniji.
Pravice za raziskovanje in izkoriščanje manjših in srednjih rudnikov lignita, in sicer Ahlada, Vevi in Aminteon/Vegora, ki so 1. januarja 2007 predstavljali skupno 210,5 milijonov ton rezerv, so bile v Grčiji pred drugo svetovno vojno podeljene tretjim osebam in ne tožeči stranki.
Na podlagi člena 22 grške zakonske uredbe št. 4029/1959 z dne 12. in 13. novembra 1959 (FEK A’ 250) ima tožeča stranka izključne pravice za izkoriščanje lignita v regiji Arkadija, ki ima približno 250 milijonov ton rezerv. Te pravice, ki so bile obnovljene leta 1976, bodo potekle 5. marca 2026 in bodo lahko obnovljene za 25 let.
Zakonik o rudarstvu je bil v Grčiji uveden z grško zakonsko uredbo št. 210/1973 (FEK A’ 277) in nato spremenjen z grškim zakonom št. 274/1976 (FEK A’ 50) (v nadaljevanju: zakonik o rudarstvu). Člena 143 in 144 tega zakonika določata, da se pravice raziskovanja in izkoriščanja na javnih nahajališčih dodeljujejo sproti, bodisi po končanem javnem razpisu bodisi se jih v nujnih primerih in iz razlogov javnega interesa dodeli neposredno.
Člen 3(3) zakona št. 134/1975 z dne 23. in 29. avgusta 1975 (FEK A’ 180) določa, da je mogoče „na podlagi odločbe [grškega] ministra za industrijo določiti […] območja […], na katerih ima [tožeča stranka] izključno pravico raziskovanja in izkoriščanja trdnih mineralnih goriv“. Na podlagi več ministrskih odločb, ki so bile sprejete na podlagi te določbe, so bile tožeči stranki dodeljene pravice za raziskovanje in izkoriščanje nahajališč lignita v regijah Aminteon, Prosilion-Trigonikon in Komnina do leta 2018, kar znaša 378 milijonov ton rezerv in v regiji Florina do leta 2024, kar znaša 140 milijonov ton rezerv.
Z zakonom št. 134/1975, ki je dopustil združitev podjetja Liptol AE s tožečo stranko, je slednja dobila tudi vse pravice za raziskovanje in izkoriščanje lignita iz Liptola v regiji Ptolemaid. Te pravice, ki pokrivajo približno 1500 ton rezerv, so bile leta 1976 obnovljene do 5. marca 2026 in bi bile lahko obnovljene za dodatnih 25 let.
Z ministrskima odločbama iz leta 1985 in 1994, ki sta bili sprejeti na podlagi zakona št. 134/1975, so bile tožeči strani dodeljene zlasti pravice za izkoriščanje nahajališč lignita Drama in Elasona, ki predstavljata približno 1000 milijonov ton rezerv. Te pravice so potekle leta 2005.
Po letu 1985 so bile te pravice za raziskovanje in izkoriščanje dodeljene tudi drugim podjetjem in ne tožeči stranki za sedem majhnih nahajališč lignita.
V času dejanskega stanja so bile od približno 4500 milijonov ton rezerv lignita v Grčiji pravice za raziskovanje in izkoriščanje za približno 2200 milijonov ton rezerv dodeljene tožeči stranki; 85 milijonov ton tretjim osebam in približno 220 milijonov ton je bilo namenjeno za javna nahajališča, ki so jih raziskovale in izkoriščale tretje osebe, ta nahajališča pa deloma oskrbujejo družbe tožeče stranke. Za približno 2000 milijonov ton rezerv lignita v Grčiji še ni bila podeljena nobena pravica za izkoriščanje.
3.

Trg električne energije v Grčiji
Licence za proizvodnjo električne energije in gradnjo elektrarn
Grški trg električne energije se je delno odprl za konkurenco na podlagi zakona št. 2773/1999 (glej točko 2 zgoraj), ki določa, prvič, predhodno dovoljenje za gradnjo elektrarn in za proizvodnjo električne energije, ki se dodeli z odločbo grškega ministra za razvoj po predhodnem mnenju Rythimistiki Archi Energias (regulatorni organ na področju energetike, Grčija, v nadaljevanju: RAE), in drugič, upravljavca omrežij za transport električne energije, imenovanega Hellenic Transmission System Operator SA (v nadaljevanju: HTSO).
Na podlagi člena 15(4) zakona št. 2773/1999, ki je bil spremenjen s členom 23(9) zakona št. 3175/2003, je HTSO lahko začel postopek javnega razpisa – s tem da tožeča stranka v nekaterih javnih razpisih ni mogla sodelovati – za subvencionirano gradnjo in delovanje elektrarn, ki bodo še naprej zagotavljale dovolj veliko zmogljivost proizvodnje električne energije.
Tožeči stranki je bila v skladu s členom 42 zakona št. 2773/1999 dodeljena enotna licenca za vse elektrarne, ki jih ima v lasti, ki so bile zgrajene ali se gradijo na datum, ko je začel veljati ta zakon. Na podlagi določb člena 8(5) grškega zakona št. 2941/2001 (FEK A’ 201) v povezavi s členom 24 grškega zakona št. 3377/2005 (FEK A’ 202) je bila veljavnost te licence podaljšana do 31. decembra 2008.
Dalje, tožeča stranka je v skladu s členom 23(12) zakona št. 3175/2003, dobila licenco za zamenjavo starih elektrarn, s tem da tehnologije, ki jih je treba uporabiti, za skupno 1600 megavatov (MW), niso bile natančno navedene. Helenska republika navaja, da gre za zamenjavo 1200 MW, ki so jih proizvedle plinske elektrarne in le 400 MW, ki so jih proizvedle termoelektrarne. Tožeča stranka naj bi novembra 2007 napovedala, da bo zaprosila za licenci za dve elektrarni za 450 MW, ki delujeta na lignit, imenovani Florina II in Ptolemaïda V.
Vse obstoječe elektrarne, ki delujejo na lignit, so v lasti tožeče stranke. Tri prošnje tretjih podjetij za gradnjo takih elektrarn so bile zavrnjene, saj je RAE ocenil, da finančna zmogljivost prosilcev in predvidena količina lignita nista bili zadostni ali da nista bili zadostno izkazani. Četrta prošnja, ki jo je vložila družba EFT Hellas AE, se je v času dejanskega stanja še vedno obravnavala. Nazadnje, peto prošnjo je 26. marca 2007 za elektrarno za 460 MW vložila družba Heron AE.
Kar zadeva elektrarne, ki ne delujejo na lignit, je tožeča stranka 16. julija 2003 dobila licenco za proizvodnjo električne energije za elektrarno s kombiniranim ciklom, ki deluje na plin, z zmogljivostjo 400 MW, v Lavrionu, 4. novembra 2003 pa licenco za elektrarno na plinsko turbino za 120 MW do začetka obratovanja zgoraj navedene elektrarne v Lavrionu.
Enajst konkurentov tožeče stranke je dobilo licence za plinske elektrarne za celotno zmogljivost 4114 MW, po javnem razpisu, ki ga objavil RAE leta 2001, ki je med drugim izključil elektrarne na lignit. Druge licence so bile tudi dodeljene od leta 2001 za elektrarne s kombiniranim ciklom, ki delujejo na plin in za plinsko turbino z odprtim tokokrogom. Na splošno, marca 2006 je bilo 21 licenc, ki predstavljajo skupno zmogljivost 5930 MW, dodeljenih drugim podjetjem in ne tožeči stranki, za elektrarne, ki ne delujejo na lignit. Vendar je bila v resnici zgrajena le ena elektrarna.
Kar zadeva soproizvodne elektrarne in elektrarne, ki delujejo na obnovljive vire, jim je zakon št. 2773/1999 omogočil le, da imajo prednost glede distribucije, če je njihova zmogljivost manj kot 50 MW, do regulirane prodajne cene električne energije in da za male projekte ne potrebujejo licence. Za olajšanje razvoja teh elektrarn je grški zakon št. 3468/2006 (FEK A’ 129) tudi odpravil prag 50 MW, določil ugodnejšo prodajno ceno, racionaliziral postopek dodeljevanja licenc in določil pragove, pod katerimi licenca ni obvezna.
Uvoz električne energije
Grško medsebojno povezano omrežje transporta električne energije (v nadaljevanju: RIG), ki pokriva grško kontinentalno ozemlje in nekatere z njim povezane otoke, je bilo v času dejanskega stanja z italijanskim električnim omrežjem povezano z maksimalno zmogljivostjo medsebojnega povezovanja 500 MW, in z državami, ki ležijo severno od Grčije, in sicer z Albanijo, Bolgarijo in nekdanjo jugoslovansko republiko Makedonijo (v nadaljevanju: države na severu), z zmogljivostjo medsebojnega povezovanja 600 MW. Celotna zmogljivost medsebojnega povezovanja z drugimi omrežji je bila torej 1100 MW. Nov mehanizem medsebojnega povezovanja, namenjen povezovanju RIG s turškim električnim omrežjem, približno 200 MW, bi moral začeti delovati leta 2008.
Ker je bil, prvič, bistven del zmogljivosti medsebojnega povezovanja s severnimi državami pridržan le tožeči stranki do 1. julija 2007, in ker je, drugič, del zmogljivosti medsebojnega povezovanja z Italijo upravljalo italijansko podjetje za upravljanje z električnim omrežjem, bi konkurenti tožeče stranke, ki bi v bližnji prihodnosti morali imeti dostop do 900 MW, teoretično v času dejanskega stanja lahko uvozili maksimalno 500 MW (200 MW iz držav na severu in 300 MW iz Italije), kar je predstavljalo 7,5 % celotne domače zmogljivosti in 6,9 % celotne domače zmogljivosti ter uvozne zmogljivosti.
Obvezni dnevni trg
Zakon št. 3175/2003 je določil, da se od maja 2005 izvaja obvezni dnevni trg za vse prodajalce in kupce električne energije v RIG. Na tem trgu proizvajalci in uvozniki že prejšnji dan predložijo ponudbe (ki vključujejo navedbo cene in količine električne energije), dobavitelji in stranke pa predložijo napoved obremenitve za kritje potreb svojih strank. Ob upoštevanju teh elementov HTSO pripravi vozni red obremenitve elektrarn za naslednji dan. Pri tem predhodno upošteva napoved vnosov električne energije, pridobljene iz obnovljivih virov energije, iz soproizvodnih elektrarn in iz nekaterih hidroelektrarn, ki imajo prednost. Nato upošteva električno energijo, ki jo ponudijo termoelektrarne, ki delujejo na lignit, plin in nafto. Za slednje morajo biti urne tarife proizvajalcev vsaj enake variabilnim stroškom elektrarne. Ponudbe elektrarn, ki imajo najnižji variabilni strošek, se torej izberejo prve. Cena, ki jo ponudi najdražja elektrarna, vključena v program distribucije za pokritje zadevne potrebe, imenovana mejna cena v omrežju (v nadaljevanju: MCO), je cena, ki je nazadnje plačana vsem proizvajalcem, katerih ponudbe so bile izbrane.
Upravni postopek
Komisija je leta 2003 prejela pritožbo, da je Helenska republika tožeči stranki v nasprotju s členom 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES podelila izključno licenco za raziskovanje in izkoriščanje lignita v Grčiji.
Komisija je 1. aprila 2004 Helenski republiki poslala uradni opomin v zvezi z, med drugim, podelitvijo izključnih pravic za izkoriščanje nahajališč lignita tožeči stranki, s čimer bi lahko ohranila ali razširila prevladujoč položaj na grosističnem trgu z električno energijo. Šlo naj bi za kršitev člena 86 ES v povezavi s členom 82 ES. Komisija je 3. maja 2004 poslala kopijo tega opomina tožeči stranki in jo pozvala naj v zvezi s tem predloži stališča. Helenska republika in tožeča stranka sta odgovorili z dopisoma z dne 5. julija 2004.
Komisija je z dopisom z dne 21. septembra 2005 od Helenske republike zahtevala nekatera pojasnila, ta pa je odgovorila z dopisi z dne 22. in 28. novembra 2005 ter 19. junija 2006.
Komisija je 18. oktobra 2006 Helenski republiki poslala dodatni uradni opomin, v katerem je navedla, da se zaradi novih informacij, ki ji jih je ta predložila, očitki, ki jih je Komisija navedla v prvem pisnem opominu, niso spremenili.
Tožeča stranka in Helenska republika sta 19. in 24. januarja 2007 predložili stališča o dodatnem uradnem opominu.
Tožeča stranka je 8. februarja 2008 Komisiji predložila podatke o grškem trgu električne energije za obdobje od leta 2006 do 2007.
Komisija je 5. marca 2008 sprejela Odločbo Komisije C(2008) 824 final z dne 5. marca 2008 o podelitvi ali ohranitvi pravic za pridobivanje lignita (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Izpodbijana odločba
Komisija je v izpodbijani odločbi preučila vpliv nekaterih ukrepov, ki jih je sprejela Helenska republika na dveh različnih trgih, in sicer na trgu dobave lignita v Grčiji (v nadaljevanju: trg, ki je v prodajni verigi višje) in na grosističnem trgu električne energije v RIG (v nadaljevanju: trg, ki je v prodajni verigi nižje). Komisija je navedla, da je moral biti zadnjenavedeni trg liberaliziran v skladu z Direktivo 96/92 od 19. februarja 2001 in da je zajemal dobavo električne energije – proizvedene na nacionalni ravni in uvožene – upravičenim strankam (točke 60, 150 in od 158 do 172 izpodbijane odločbe).
Komisija je menila, da je imela tožeča stranka prevladujoč položaj na trgu, ki je v prodajni verigi višje, saj je bil njen delež od leta 2000 višji od 97 %. Imela naj bi tudi prevladujoč položaj na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, ker naj bi bil njen delež, prvič, višji od 85 %, drugič, ker ni bilo mogoče pričakovati novega večjega vstopa konkurenta, in tretjič, ker uvoz, ki je predstavljal 7 % celotne porabe, ni pomenil resničnega pritiska konkurenta. Poleg tega naj bi trg, ki je v prodajni verigi nižje, ki naj bi predstavljal več kot 90 % celotne porabe električne energije v Grčiji, pomenil bistven delež domačega trga (točki 177 in 179 izpodbijane odločbe).
Komisija je glede ukrepov, ki jih je sprejela Helenska republika, ugotovila, da je Helenska republika, prvič, na podlagi zakonske uredbe št. 4029/1959 in zakona št. 134/1975 tožeči stranki podelila pravice za izkoriščanje za 91 % javnih nahajališč lignita, za katera so bile podeljene pravice, in drugič, da kljub možnostim, ki jih daje zakonik o rudarstvu, ni podelila pravice na katerem od pomembnih nahajališč nobenemu od konkurentov tožeče stranke. Komisija je navedla, da je Helenska republika z ohranitvijo skoraj monopolističnih pravic za izkoriščanje lignita v korist tožeče stranke ohranila oziroma okrepila prevladujoč položaj na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, saj so elektrarne na lignit na tem trgu cenejše in se zato več uporabljajo (točke od 185 do 188 in 238 izpodbijane odločbe).
Nazadnje je Komisija ugotovila, da se Helenska republika za utemeljitev sprejetja zadevnih ukrepov ni sklicevala na člen 86(2) ES in je menila, da ti ukrepi ogrožajo trgovino med državami (točke od 239 do 244 izpodbijane odločbe).
Člen 1 izpodbijane odločbe določa:
„Člena 1 in 22(1) zakonske uredbe št. 4029/1959, člen 3(1) zakona št. 134/1975 ter odločbe grškega ministra za industrijo, energijo in tehnologijo iz leta 1976 (FEK B’ 282), 1988 (FEK B’ 596) in 1994 (FEK B’ 633) sta v nasprotju s členom 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES v delu, v katerem se z njimi podeljujejo ali ohranjajo privilegirane pravice v korist [tožeče stranke] za izkoriščanje lignita v Grčiji, kar ustvarja položaj neenakih možnosti za gospodarske subjekte glede dostopa do primarnih goriv za proizvodnjo električne energije in [tožeči stranki] omogoča ohranitev oziroma okrepitev prevladujočega položaja na grosističnem trgu z električno energijo v Grčiji, tako da je vsak vstop novih udeležencev na trg izključen ali oviran.“
Navesti je treba, da člen 1 izpodbijane odločbe vsebuje vsebinsko napako, saj se sklicuje na odstavek 1 člena 3 zakona št. 134/1975, čeprav je iz spisa razvidno, da se izpodbijana odločba v resnici nanaša na odstavek 3 navedenega člena.
Člen 2 izpodbijane določbe določa, prvič, da mora Helenska republika Komisijo v roku dveh mesecev obvestiti o ukrepih, ki jih namerava sprejeti za odpravo protikonkurenčnih učinkov državnih ukrepov iz člena 1 te odločbe, in drugič, da je treba te ukrepe sprejeti in izvesti v osmih mesecih od te odločbe.
Postopek pred Splošnim sodiščem in Sodiščem
Tožeča stranka je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 13. maja 2008 vložila tožbo, s katero je predlagala razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe in naložitev plačila stroškov Komisiji.
Helenska republika je 5. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom tožeče stranke.
Z dopisi, predloženimi v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 9. septembra 2008, sta Elpedison Paragogi Ilektrikis Energeias AE (Elpedison Energeiaki), nekdanja Energeiaki Thessalonikis AE, in Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & D SA), podjetji, ki delujeta na področju proizvodnje električne energije v Grčiji (v nadaljevanju: podjetji intervenientki), vložili predlog za intervencijo v podporo predlogom Komisije. V skladu s členom 116(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991 sta bila ta predloga vročena strankam.
Komisija je 11. septembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo, s katerim je Splošnemu sodišču predlagala, naj tožbo zavrne in tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Komisija je svoja stališča o intervencijski vlogi družb intervenientk predložila 23. oktobra 2008. Tožeča stranka je 7. in 10. novembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila vlogi z ugovori zoper oba predloga za intervencijo.
Predsednik sedmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 3. decembra 2008 Helenski republiki dovolil intervencijo.
Tožeča stranka je 19. decembra 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog, naj Splošno sodišče v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika z dne 2. maja 1991, če Komisija ne bo privolila, da sama spremeni odgovor na tožbo, odredi nadomestitev neke formulacije iz tega odgovora.
Komisija je v stališčih o predlogu tožeče stranke za ukrepe procesnega vodstva, ki jih je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 23. januarja 2009, privolila, kot je predlagala tožeča stranka, v spremembo neke formulacije v odgovoru na tožbo.
Helenska republika je 18. februarja 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila intervencijsko vlogo.
Predsednik sedmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 18. septembra 2009 dovolil intervencijo družb intervenientk. Intervenientke so pisno intervencijsko vlogo vložile v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 13. novembra 2009.
Komisija z dopisi z dne 23. oktobra 2008, 19. februarja in 16. marca 2009 ter tožeča stranka z dopisi z dne 7. in 10. novembra 2008, 8. januarja in 23. junija 2009 ter 28. januarja 2010 sta zahtevali, naj se nekateri zaupni podatki iz tožbe, odgovora na tožbo, replike, duplike, stališč o intervencijskih vlogah Helenske republike in stališč o intervencijski vlogi družb intervenientk tema družbama ne posredujejo. Posredovanje navedenih procesnih aktov družbama intervenientkama je bilo omejeno na nezaupno različico, čemur nista nasprotovali.
Splošno sodišče je s sodbo z dne 20. septembra 2012, DEI/Komisija (
T‑169/08
,
EU:T:2012:448
), izpodbijano odločbo razglasilo za nično in Komisiji naložilo, naj nosi svoje stroške in stroške tožeče stranke. Helenski republiki in družbama intervenientkama so bili naloženi njihovi stroški.
Komisija je 30. novembra 2012 v sodnem tajništvu Sodišča na podlagi člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije vložila pritožbo zoper sodbo Splošnega sodišča.
Podjetja, ki so dejavna na grškem trgu električne energije Mytilinaios AE, Protergia AE in Alouminion AE (v nadaljevanju: intervenientke v pritožbenem postopku), so z vlogami, ki so jih v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile 25. marca 2013, predlagale intervencijo v pritožbenem postopku iz točke 49 zgoraj v podporo pritožbenim predlogom Komisije. Podpredsednik Sodišča je s sklepom z dne 11. julija 2013 temu predlogu ugodil.
Sodišče je s sodbo z dne 17. julija 2014, Komisija/DEI (
C‑553/12 P
,
EU:C:2014:2083
, v nadaljevanju: sodba, izdana v pritožbenem postopku), razveljavilo sodbo Splošnega sodišča, zavrnilo drugi in četrti del prvega tožbenega razloga, zadevo vrnilo Splošnemu sodišču, da odloči o vprašanjih, o katerih Sodišče ni odločilo, in pridržalo odločitev o stroških.
Postopek in predlogi strank po vrnitvi zadeve
Na podlagi sodbe, izdane v pritožbenem postopku, in v skladu s členom 118(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991, je bila ta zadeva s sklepom predsednika Splošnega sodišča z dne 3. septembra 2014 dodeljena prvemu senatu. Tožeča stranka, Komisija, Helenska republika, Elpedison Energeiaki in intervenientke v pritožbenem postopku so v skladu s členom 119(1) Poslovnika Splošnega sodišča z dne 2. maja 1991 predložile pisna stališča v sodnem tajništvu Sodišča in sicer 3. oktobra 2014, 27. novembra 2014, 30. marca 2015, 2. aprila 2015 in 17. aprila 2015.
Splošno sodišče (prvi senat) je na podlagi predloga sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka, in je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika Splošnega sodišča strankam pisno postavilo vprašanja, na katera so te odgovorile v določenem roku.
Stranke so na obravnavi 8. marca 2016 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
Tožeča stranka, ki jo podpira Helenska republika, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
izpodbijano odločbo razglasi za nično;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija, ki jo podpirajo družbe intervenientke v pritožbenem postopku, Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge, ki se nanašajo, prvič, na napačno uporabo prava pri uporabi člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES ter na očitno napako pri presoji, drugič, na kršitev obveznosti obrazložitve, tretjič, po eni strani na kršitev načel pravne varnosti, varstva legitimnih pričakovanj in varstva zasebne lastnine ter po drugi na zlorabo pooblastil, in četrtič, na kršitev načela sorazmernosti.
1.

Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava pri uporabi člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES ter očitna napaka pri presoji
Ta tožbeni razlog je sestavljen iz petih delov:
—
prvič, očitna napaka pri presoji pri opredelitvi upoštevnih trgov;
—
drugič, nerazširitev prevladujočega položaja s trga, ki je v prodajni verigi višje, na trg, ki je v prodajni verigi nižje, kar zadeva razlago pogoja o obstoju izključnih ali posebnih pravic za kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES;
—
tretjič, neobstoj položaja neenakih možnosti v škodo konkurentov tožeče stranke;
—
četrtič, nerazširitev prevladujočega položaja s trga, ki je v prodajni verigi višje, na trg, ki je v prodajni verigi nižje, kar zadeva domnevno privilegiran dostop do primarnega goriva;
—
in petič, očitna napaka pri presoji, ker naj Komisija ne bi upoštevala razvoja trga, ki je v prodajni verigi nižje.
Ker je Sodišče v sodbi, izdani v pritožbenem postopku, zavrnilo drugi in četrti del, je treba preučiti le prvi, tretji in peti del.
Prvi del: očitna napaka pri presoji pri opredelitvi upoštevnih trgov
Uvodne ugotovitve
Preden je mogoče presoditi, ali ima družba, kot je tožeča stranka, na trgu prevladujoč položaj v smislu člena 82 ES, je treba opredeliti upoštevni trg tako z vidika zadevnega proizvoda ali storitve kot z geografskega vidika (sodba z dne 14. februarja 1978, United Brands in United Brands Continentaal/Komisija,
27/76
,
EU:C:1978:22
, točka
). Ta opredelitev se opravi zato, da se opredeli obseg, znotraj katerega je treba presojati, ali je družba sposobna v precejšnji meri ravnati neodvisno od svojih konkurentov, strank in potrošnikov (glej v tem smislu sodbo z dne 9. novembra 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Komisija,
322/81
,
EU:C:1983:313
, točka
).
Za opredelitev zadevnega trga za uporabo člena 82 ES, je treba možnosti konkurence presojati v okviru trga vseh proizvodov ali storitev, ki lahko glede na svoje značilnosti zadovoljijo stalne potrebe in so slabo zamenljivi z drugimi proizvodi ali storitvami, pri čemer je treba te možnosti konkurence presojati tudi glede na konkurenčne pogoje ter strukturo ponudbe in povpraševanja (sodbe z dne 9. novembra 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Komisija,
322/81
,
EU:C:1983:313
, točka
, in z dne 17. decembra 2003, British Airways/Komisija,
T‑219/99
,
EU:T:2003:343
, točka
). Kot je zlasti razvidno iz Obvestila Komisije o opredelitvi upoštevnega trga za namene konkurenčnega prava Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 155), upoštevni trg obsega torej vse proizvode ali storitve, ki jih potrošniki zaradi njihovih lastnosti, cen in namena uporabe štejejo za nadomestljive.
Zadevni geografski trg je lahko opredeljen kot ozemlje, na katerem so vsi gospodarski subjekti v podobnem konkurenčnem položaju glede zadevnih proizvodov ali storitev. S tega vidika ni nujno, da so objektivne konkurenčne razmere med izvajalci popolnoma homogene. Zadostuje, da so podobne ali dovolj homogene (glej v tem smislu sodbo z dne 14. februarja 1978, United Brands in United Brands Continentaal/Komisija,
27/76
,
EU:C:1978:22
, točki
in
). Poleg tega je ta trg lahko omejen le na eno državo članico (glej v tem smislu sodbi z dne 9. novembra 1983, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Komisija,
322/81
,
EU:C:1983:313
, točka
, in z dne 1. julija 2008, MOTOE,
C‑49/07
,
EU:C:2008:376
, točka
).
V tem primeru je treba opozoriti, da je v točki 158 izpodbijane odločbe Komisija navedla, da so se ukrepi iz člena 1 te odločbe (v nadaljevanju: sporni ukrepi) nanašali na različna trga, in sicer na trg, ki je v prodajni verigi višje, in trg, ki je v prodajni verigi nižje. Komisija meni, da je zaradi teh ukrepov, s katerimi so bile pravice za izkoriščanje lignita skoraj izključno podeljene tožeči stranki in s katerimi je bil izključen oziroma oviran vsak nov vstop konkurentov na trg, ki je v prodajni verigi višje, tožeča stranka lahko ohranila oziroma okrepila svoj vodilni položaj na trgu, ki je v prodajni verigi nižje. Tožeča stranka, ki jo podpira Helenska republika, v bistvu ugovarja načinu, kako je Komisija opredelila trge. Svoje trditve v tem delu razdeli še na dva dela.
Prvi del prvega dela: opredelitev trga, ki je v prodajni verigi višje
Komisija je v točkah 161, 168 in 169 izpodbijane odločbe navedla, da trg, ki je v prodajni verigi višje, ni bil trg, ki je bil z geografskega stališča nacionalni trg.
Tožeča stranka in Helenska republika navajata, da je ta opredelitev trga, ki je v prodajni verigi višje, napačna, saj Komisija ni uporabila meril, ki jih je navedla v obvestilu o opredelitvi trgov (glej točko 61 zgoraj), in sicer, prvič, nadomestljivosti povpraševanja, in drugič, ponudbe in mogoče konkurence. Navajata štiri očitke, ki jim Komisija nasprotuje, in predlaga, naj se ta opredelitev zavrne.
–
Prvi očitek
Tožeča stranka in Helenska republika trdita, da je trg, ki je v prodajni verigi nižje, na katerem naj bi bila storjena zatrjevana kršitev člena 82 ES, grosistični trg dobave električne energije v RIG, zato trg, ki je v prodajni verigi višje, ne sme zajemati le dobave lignita, ampak mora zajemati vsa goriva, na podlagi katerih se proizvaja električna energija. Če bi bil trg, ki je v prodajni verigi višje, opredeljen tako, kot navaja Komisija, bi moral biti tudi trg, ki je v prodajni verigi nižje, razdeljen glede na goriva, iz katerih se pridobiva dobavljena električna energija. Dodajata, da proizvajalci električne energije izbirajo, prvič, med konkurenčnimi gorivi, na katera deluje zadevna elektrarna, s tem da se med drugim upoštevajo pogoji „premajhne zmogljivosti“ v RIG, v katerem je ponudba manjša kot povpraševanje, drugič, stroški za delovanje elektrarne, ki vključujejo stroške goriva, stroške delovanja in upravljanja ter strošek za okolje, in tretjič, vlaganji in roki za potrebne gradnje, ki naj bi bile za plinsko elektrarno manjše kot za elektrarno na lignit. Komisija bi morala torej v opredelitev trga, ki je v prodajni verigi višje, vključiti premog, jedrsko energijo in plin. Plinske elektrarne naj bi se sicer uporabljale neprekinjeno in naj bi imele veliko obstoječo zmogljivost.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke in Helenske republike.
V zvezi s tem je treba navesti, da je seveda res, da je proizvajalec električne energije, ki se odloči, da bo začel z gradnjo elektrarne, svoboden pri odločitvi, na katero gorivo bo elektrarna delovala, pri čemer to odločitev sprejme glede na več gospodarskih dejavnikov, med katerimi so tudi tisti, ki jih tožeča stranka navaja zgoraj v točki 66.
Tožeča stranka pa ne izpodbija trditve Komisije iz točke 13 izpodbijane odločbe, v skladu s katero so bile na eni strani elektrarne na lignit zgrajene prav zato, da delujejo le na to gorivo, na drugi pa so prilagoditve, ki so potrebne, da se te elektrarne spremeni v elektrarne na premog, precej drage. Če se torej proizvajalec odloči, da bo zgradil elektrarno na lignit, bo moral v celotni življenjski dobi te elektrarne za proizvodnjo električne energije v tej elektrarni uporabljati le to gorivo.
Dobavitelji lignita torej ne konkurirajo z dobavitelji drugih goriv, ki se uporabljajo za proizvodnjo električne energije, če gre za prodajo elektrarnam na lignit, saj ti predstavljajo zaprti trg. Iz točke 12 izpodbijane odločbe pa izhaja, da se skoraj ves lignit, ki se izkorišča v Grčiji, uporablja za proizvodnjo električne energije, čemur tožeča stranka ni nasprotovala. Elektrarne, ki delujejo na to gorivo, torej ne predstavljajo nezanemarljivega dela strank dobaviteljev lignita, ampak njihov glavni, če ne celo izključni trg. Sicer gre za kar velik trg, saj iz tabel št. 11 in 14 izpodbijane odločbe izhaja, da se je leta 2006 43 % nameščene zmogljivosti za proizvodnjo električne energije v RIG in 59,7 % celotne proizvodnje pripisalo tem elektrarnam.
Ker so poleg tega vlaganja, ki so nujna za gradnjo elektrarne na lignit, zelo velika, je razumljivo, da se delovanje te elektrarne, ko začne delovati, težko prekine zaradi povišanja – čeprav majhnega – cene lignita, kar okrepi kupno moč dobaviteljev tega goriva in njihovo sposobnost, da delujejo neodvisno od rasti cen drugih goriv, ki se uporabljajo za proizvodnjo električne energije.
Trditev tožeče stranke in Helenske republike, v skladu s katero bi morala vsa ta goriva spadati v trg, ki je v prodajni verigi višje, ne more ovreči opredelitve tega trga, ki jo je navedla Komisija. Konkurenca električne energije, proizvedene z drugimi gorivi, z električno energijo, proizvedeno z lignitom, je bolj očitna na trgu, ki je v prodajni verigi nižje. Ta opredelitev sproži torej vprašanja v zvezi s tem trgom, kar bo preučeno v nadaljevanju.
Ta očitek je treba torej zavrniti.
–
Drugi očitek
Tožeča stranka trdi, da bi Komisija pri opredelitvi trga, ki je v prodajni verigi višje, morala upoštevati pritisk konkurence uvožene elektrike.
Komisija trditev tožeče stranke izpodbija.
V zvezi s tem je treba le navesti, da si morajo kljub možnosti uvoza električne energije iz Italije ali držav na severu, operaterji elektrarn na lignit v praksi pri dobaviteljih lignita priskrbeti potrebno gorivo za zagotovitev delovanja teh elektrarn.
Zato zaradi dejstva, da je mogoč uvoz električne energije, ni mogoče trditi, da je opredelitev trga, ki je v prodajni verigi višje, kot jo je podala Komisija, napačna, ne glede na vprašanje ali je zaradi tega dejstva mogoč velik konkurenčni pritisk na trgu, ki je v prodajni verigi nižje.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
–
Tretji očitek
Tožeča stranka in Helenska republika navajata, da je Komisija s tem, da je lignit opredelila kot „primarno gorivo“, napačno ravnala, kar je vplivalo na opredelitev trga, ki je v prodajni verigi višje. Če se ta pojem nanaša na gorivo, ki se je uporabilo za proizvodnjo električne energije v „bazičnih elektrarnah“, ki stalno dobavljajo električno energijo v omrežje, bi moral trg, ki je v prodajni verigi višje, vključevati premog in plin, ki bi se lahko prav tako uporabila kot gorivo v „bazičnih elektrarnah“.
Komisija izpodbija trditve tožeče stranke in Helenske republike.
Na tem mestu je treba opozoriti, da je Komisija v točki 189 in v členu 1 izpodbijane odločbe navedla, da bo ohranitev pravic za izkoriščanje lignita v korist tožeče stranke ustvarila položaj neenakih možnosti med gospodarskimi subjekti glede dostopa do „primarnih goriv“ za namene proizvodnje električne energije (glej točko 34 zgoraj). Z uporabo izraza „primarna goriva“, ki tehnično ni sprejet v sobesedilu izpodbijane odločbe, je Komisija želela le izpostaviti pomembnost in bistveno vlogo lignita na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, ne pa opredeliti trg, ki je v prodajni verigi višje.
Enako velja glede uporabe izraza „bazične elektrarne“ v izpodbijani odločbi. Čeprav so slednje, kot to trdi tožeča stranka, elektrarne, ki stalno dobavljajo električno energijo v omrežje, iz izpodbijane odločbe izhaja, da je Komisija preučila vse vire proizvodnje električne energije in vse vrste uporabljene tehnologije in ugotovila, da dostop do lignita v Grčiji ostaja bistven za omogočanje dejanske ali potencialne konkurence na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, in da ni štela, da je trg lignita v prodajni verigi višje zato, ker bi bilo edino to gorivo mogoče uporabiti za oskrbo elektrarn, ki stalno dobavljajo električno energijo v omrežje.
Ta očitek je zato treba zavrniti.
–
Četrti očitek
Tožeča stranka navaja, da je opredelitev trga, ki je v prodajni verigi višje, napačna, ker z geografskega stališča ta trg ne bi smel biti omejen na lignit, proizveden v Grčiji, ampak bi moral zajemati tudi lignit z nahajališč, ki ležijo v nekaterih sosednjih državah in ozemljih. Helenska republika dodaja, da je napoved Komisije o neverjetnosti uvoza lignita, napačna, saj je na začetku leta 2009 izdala dovoljenje za proizvodnjo električne energije iz lignita konkurentu tožeče stranke, ki bi lahko zagotovil dobavo uvoženega lignita na dolgi rok.
Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
Navesti je treba, da je Komisija v točki 13 izpodbijane odločbe navedla, da lignita zaradi tega, ker ima najmanjšo kalorično moč od vseh vrst premoga, ni mogoče prevažati na dolge razdalje, saj trgovine z lignitom skoraj ni bilo, razen neposrednih dobav med nahajališči, ki ležijo blizu elektrarn porabe, in temi elektrarnami. Komisija je navedla tudi, tožeča stranka oziroma Helenska republika pa tega nista izpodbijali, da, prvič, vse elektrarne, ki delujejo na lignit, v Uniji ležijo blizu nahajališč lignita, in drugič, da je poraba uvoženega lignita 0,1 % v vseh državah članicah in da je v Grčiji ni.
Poleg tega je Komisija glede lignita iz sosednjih ozemelj Grčije v točki 16 izpodbijane odločbe navedla, da so nahajališča na teh ozemljih, prvič, več kot 100 km oddaljena od grške meje in so torej predaleč, da bi lahko predstavljala potencialni vir dobave za elektrarne lignita, ki spadajo v RIG, in drugič, da so jih že izkoriščala lokalna podjetja za proizvodnjo električne energije na lokalnih električnih omrežjih. Zato je tudi izključila – čeprav v točki 161 izpodbijane odločbe navaja teoretično možnost, da se dobava lignita lahko izvede za oskrbo elektrarn, ki spadajo v RIG, z nahajališč na teh ozemljih – da bi ta možnost resnično lahko nadomestila grški lignit.
Tožeča stranka pa navaja, da se težave in stroški prevoza lignita znatno olajšajo glede ponudbe lignita iz nekaterih sosednjih ozemelj Grčije, zaradi višje kalorične vrednosti proizvoda in njegove cene. Tožeča stranka v utemeljitev te trditve napotuje na elektronsko sporočilo, ki je bilo poslano Komisiji 8. februarja 2008. To elektronsko sporočilo pa ne vsebuje nobene analize glede ekonomske donosnosti uvoza lignita s teh ozemelj. V tem elektronskem sporočilu namreč tožeča stranka trdi le, da je trg, ki je v prodajni verigi višje, večji, kot navaja Komisija v izpodbijani odločbi, in kot dokaz za to trditev predloži tri ponudbe, ki jih je prejela od treh podjetij glede dobave lignita iz nekdanje jugoslovanske republike Makedonije in s Kosova.
Prvič, glede prvih dveh ponudb v zvezi z dobavo 300.000 ton lignita na leto s Kosova, ki ima kalorično vrednost 1800 kcal/kg, in 600.000 ton na leto iz nekdanje jugoslovanske republike Makedonije, ki ima kalorično vrednost med 2800 in 3000 kcal/kg, na eni strani ter dobavo 1.000.000 ton iz Kosova, katerega kalorična vrednost ni natančno določena, ki se dobavi leta 2007, na drugi je treba navesti, da iz spisa ni razvidna cena, ki jo je treba plačati za to količino lignita. Obstoj teh ponudb torej ne zadostuje za dokaz, da je uvoz tega lignita ekonomsko donosen.
Tretja ponudba v zvezi s količino ksilita iz nekdanje jugoslovanske republike Makedonije 300.000 ton na leto, ki se dobavi dvema elektrarnama v bližini meje s to državo, ki ima kalorično vrednost 2700 kcal/kg, natančno navaja ceno, ki bi jo morala tožeča stranka plačati, in sicer 37,5 EUR na tono, s tem da se ta cena lahko spreminja glede na prej določeno pravilo. Vendar pa tožeča stranka ne pojasni, ali bi bil glede na to ceno uvoz ksilita – če se uporabi v elektrarnah na lignit – dejansko donosen. Poleg tega je treba navesti, da dopis, ki je vseboval to tretjo ponudbo, kaže na težave, ki bi nastale za uvoz teh količin na meji, saj bi se glede na to, da je potreben tranzit 60 kamionov na dan, izčrpala zmogljivost carinjenja na carinski postaji, ki je najbližje delujočim elektrarnam.
Drugič, navesti je treba, da se podjetja, ki so dala ponudbe, ki jih je prejela tožeča stranka, v teh ponudbah niso zavezala, da bodo zagotavljala dobavo goriva na dolgi rok. Tožeča stranka pa ne izpodbija stališča Komisije iz točke 203 izpodbijane odločbe, da količina lignita, ki se zahteva za elektrarno, ki deluje na to gorivo, za celotno življenjsko dobo delovanja te elektrarne, kar je od 40 do 45 let, znaša več milijonov ton. Komisija je na primer navedla, da je bilo predvideno, da bo nahajališče Vevi, ki ima 90 milijonov ton rezerv, dobavljalo gorivo elektrarni z močjo 400 MW njeno celotno življenjsko dobo, kar predstavlja približno 2.000.000 ton na leto.
Torej ni realno šteti, da bi se povprečno obveščeni investitor spustil v velike stroške, ki so po mnenju tožeče stranke povezani z gradnjo elektrarne na lignit za proizvodnjo električne energije v RIG, ne da bi si zagotovil dobavo na dolgi rok.
Tretjič, navesti je treba, da tožeča stranka ne navaja, da je sprejela eno ali drugo prejeto ponudbo, kar je le indic, da takrat niso bile ocenjene kot dovolj kompetitivne. Dodatni močni indic v tem smislu je neobstoj uvoza lignita v Grčijo (glej točko 86 zgoraj). Ker je namreč lignit gorivo, ki se najbolj uporablja za proizvodnjo električne energije v RIG, bi bil ta neobstoj težko pojasniti, če bi bil transport lignita s sosednjih ozemelj Grčije – kot tožeča stranka v bistvu navaja – ekonomsko donosen.
Čeprav ni mogoče izključiti, da je občasno prišlo do uvoza lignita iz nekaterih sosednih ozemelj Grčije, ki je bil namenjen v elektrarne, ki ležijo blizu meje te države z državami, ki ležijo severno od nje, tožeči stranki ni uspelo dokazati, da je ta uvoz resnično predstavljal alternativni vir dobave nahajališčem lignita v RIG.
Tega sklepanja ni mogoče ovreči s trditvijo Helenske republike glede dejstva, da je bila družbi Heron 7. januarja 2009 podeljena licenca za gradnjo elektrarne na lignit, za katero je zaprosila 26. marca 2007 (glej točko 16 zgoraj), čeprav je kot vire goriva navedla nahajališča zunaj Grčije.
(Kakor je bilo spremenjeno s sklepom z dne 10. julija 2017) Kot namreč Komisija pravilno navaja, licenca, ki je bila podeljena družbi Heron 7. januarja 2009, ne pojasnjuje natančno, na kakšen način se je ta družba oskrbovala z lignitom. Kot to poudarja Komisija, je bolj razdelano pojasnilo podano v mnenju, ki ga je RAE podal v postopku podelitve te licence. Iz tega mnenja pa izhaja, da je družba Heron kot glavni vir lignita načrtovane elektrarne predstavila dve nahajališči, ki ležita v RIG, od katerih eno po imenu Vevi leži 20 km od predvidenega mesta elektrarne. RAE je omenil gradnjo železniške proge med tem nahajališčem in novo elektrarno. Kot alternativni vir lignita je bil naveden uvoz količine 3.000.000 ton iz Kosova, ampak ni mogoče šteti, da bi družba Heron zaprosila in dobila licenco za gradnjo elektrarne na lignit, ne da bi bila popolnoma prepričana, da se bo oskrbovala z nahajališča, ki leži v bližini, kot je nahajališče Vevi.
(Kakor je bilo spremenjeno s sklepom z dne 10. julija 2017) Poleg tega je v odgovoru na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče zastavilo v okviru ukrepov procesnega vodstva postopka z dne 26. januarja 2016 in na obravnavi, Helenska republika potrdila, da za družbo Heron ni veljala zakonska obveznost gradnje načrtovane elektrarne. Edina mogoča posledica odločitve tega podjetja, da se odpove svojemu načrtu, je bil odvzem licence za gradnjo. Zato samo dejstvo, da je družba Heron pridobila to licenco, ni dokaz, da je menila, da bi bila gradnja načrtovane elektrarne mogoča, če ne bi dobila pravic za izkoriščanje nahajališča Vevi.
Samo z obstojem licence, ki je bila podeljena družbi Heron, torej ni mogoče dokazati, da bi bila gradnja elektrarne na lignit v RIG ekonomsko donosna, če ne bi imela dostopa do nahajališč lignita na tem ozemlju. Dejstvo, da je edini primer iz tega spisa, v katerem je podjetje omenilo, da je uvožen lignit mogoči vir za oskrbo za bodočo elektrarno, tisti, v katerem je to podjetje zaprosilo za podelitev pravic za izkoriščanje nahajališča, ki leži 20 km od te elektrarne, kaže bolj na ekonomsko nujnost obstoja nahajališč v bližini elektrarn na lignit. Dodatni indic je dejstvo, kot je Komisija navedla na obravnavi, da tožeča stranka ali Helenska republika temu nista nasprotovali, družba Heron, ki nazadnje ni dobila pravic za izkoriščanje nahajališča Vevi, pa do danes ni začela z gradnjo načrtovane elektrarne.
Nazadnje, prvič, kot je navedla Komisija, v licenci, ki je bila dodeljena družbi Heron, ali v mnenju RAE v zvezi z njo, nič ne kaže na to, da bi bila količina lignita, ki se lahko uvozi, zagotovljena za celotno življenjsko obdobje načrtovane elektrarne, in drugič, Helenska republika ni predložila nobenega dokaza v zvezi s ceno lignita, ki ga bo uvozila družba Heron, na podlagi katere je mogoče primerjati njeno donosnost za proizvodnjo električne energije v RIG, z lignitom iz grških nahajališč.
Glede na vse zgornje ugotovitve je treba ta očitek zavrniti.
Ugotoviti je treba torej, da tožeča stranka ni dokazala obstoja napake pri opredelitvi trga, ki je v prodajni verigi višje, ki jo je izvedla Komisija v izpodbijani odločbi. Prvi del prvega dela torej ni utemeljen.
Drugi del prvega dela: opredelitev trga, ki je v prodajni verigi nižje
Opozoriti je treba, da je Komisija v točki 162 izpodbijane odločbe opredelila trg, ki je bil v prodajni verigi nižje, kot trg proizvodnje električne energije v elektrarnah v RIG in uvoza električne energije prek povezovalnih elektrovodov za preprodajo.
Tožeča stranka to opredelitev trga, ki je v prodajni verigi nižje, izpodbija z dvema očitkoma.
–
Prvi očitek
Tožeča stranka trdi, da je Komisija opredelitev trga, ki je v prodajni verigi nižje, napačno utemeljila s podatki, ki so obstajali pred nastankom sistema obveznega dnevnega trga, in da ni upoštevala stopnje liberalizacije tega trga.
Komisija izpodbija trditev tožeče stranke.
Najprej je treba navesti, da tudi če bi bila ta trditev resnična, ne bi bilo mogoče šteti, da je bila opredelitev trga, ki je v prodajni verigi nižje, ki jo je podala Komisija, napačna. Tožeča stranka ne trdi, da bi Komisija, če bi opredelitev trga utemeljila na bolj posodobljenih podatkih, ta trg opredelila drugače.
Vsekakor iz celotne izpodbijane odločbe izhaja, da je Komisija svojo analizo trga, ki je v prodajni verigi nižje, utemeljila z vsemi elementi, ki so ji bili predloženi do sprejetja te odločbe. Iz te odločbe nikakor ne izhaja, kot je potrjeno spodaj v točkah od 201 do 203, da naj bi Komisija pri presoji upoštevala le elemente, ki so ji bili predloženi do 18. oktobra 2006. Prav nasprotno, Komisija je v točkah od 103 do 106 izpodbijane odločbe opredelila pravila, ki urejajo ta trg, ki jih je tudi preučila v točkah od 164 do 166 te odločbe, in je v točki 222 te odločbe, za ugotovitev, da je lignit najbolj primerno gorivo za proizvodnjo električne energije v RIG, upoštevala nekatere značilnosti zadevnega trga.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
–
Drugi očitek
Tožeča stranka trdi, da Komisija v izpodbijani odločbi ni napačno razlikovala pritiska konkurence, ki ga ima uvožena električna energija glede na različne vrste goriva. Na primer, uvožena energija iz hidroelektrarn in jedrskih elektrarn je bila jasno cenejša kot energija, proizvedena v Grčiji, in je v sistem vstopila pred tožečo stranko ter tako izpodrinila vse proizvodne elektrarne, tudi tiste na lignit.
Ta trditev, ki jo Komisija izpodbija, nima dejanske podlage. Komisija je namreč uvoženo električno energijo vključila v trg, ki je v prodajni verigi nižje, kot izhaja iz opredelitve tega trga iz točke 162 izpodbijane odločbe, navedene zgoraj v točki 102. Ugotovila pa je, da je resnična zmogljivost uvoza v času dejanskega stanja predstavljala le 7 % nameščene zmogljivosti na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, česar tožeča stranka ni izpodbijala. Komisija torej ni upoštevala pritiska konkurence uvožene elektrike, ampak je, upoštevajoč relativno nizko količino te električne energije v primerjavi z zmogljivostjo celotne proizvodnje v RIG in v primerjavi s potrošnjo, menila, da je bil v času dejanskega stanja lignit zelo privlačno gorivo za proizvodnjo na tem trgu.
Drugi očitek je torej treba zavrniti.
Ugotoviti je treba torej, da tožeča stranka ni uspela dokazati, da je obstajala napaka v opredelitvi trga, ki je v prodajni verigi nižje, ki jo je izvedla Komisija v izpodbijani odločbi. Drugi del prvega dela torej ni utemeljen.
Ker ni bila ugotovljena nobena napaka glede opredelitve trgov iz izpodbijane odločbe, je treba prvi del prvega tožbenega razloga zavrniti.
Tretji del prvega tožbenega razloga: neobstoj položaja neenakih možnosti v škodo novih konkurentov
Iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je sistem neizkrivljene konkurence lahko zagotovljen, le če so različnim gospodarskim subjektom zagotovljene enake možnosti. Iz tega sledi, da če so neenake možnosti gospodarskih subjektov in torej izkrivljena konkurenca posledica državnega ukrepa, tak ukrep pomeni kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES (glej sodbo, izdano v pritožbenem postopku, točki 43 in 44 ter navedena sodna praksa).
Opozoriti je treba, da je Komisija v izpodbijani odločbi menila, da bi sporni ukrepi lahko ustvarili neenake možnosti v korist tožeče stranke, ker so ji omogočali skoraj izključni dostop do lignita, ki se lahko uporabi za proizvodnjo električne energije v RIG, čeprav naj bi bil lignit za ta namen najugodnejše gorivo.
Tožeča stranka to ugotovitev izpodbija s petimi očitki.
Komisija te očitke izpodbija.
Prvi očitek
Tožeča stranka navaja, da pravice za izkoriščanje približno 2000 milijonov ton rezerv lignita, med katerimi so pravice za 1230 milijonov ton rezerv, ki so se izkoriščale za proizvodnjo električne energije, v času dejanskega stanja še niso bile dodeljene. Njeni konkurenti so se torej lahko oskrbovali z lignitom tako, da so zaprosili za podelitev teh pravic. Pravila, ki se v ta namen uporabljajo, naj bi bila
de facto
enaka za vsa podjetja od leta 1994, datuma, ko so bile tožeči stranki zadnjič dodeljene pravice. Tako je bil za nahajališče Vevi izveden in skoraj končan postopek javnega razpisa.
Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
Prvič, navesti je treba, da iz točk od 5 do 12 zgoraj izhaja, da so bile tožeči stranki podeljene pravice za raziskovanje in izkoriščanje na skoraj vseh javnih nahajališčih lignita, za katera so bile te pravice v Grčiji v času dejanskega stanja podeljene. Konkretno, 1. januarja 2007 so bile tožeči stranki dodeljene pravice za približno 2200 milijonov ton, kar je predstavljajo 91 % rezerv javnih nahajališč, za katera so bile te pravice dodeljene.
Iz točke 11 zgoraj izhaja tudi, da so od približno 4500 milijonov ton rezerv lignita v Grčiji pravice za raziskovanje in izkoriščanje, ki so bile dodeljene tretjim osebam in ki so se lahko uporabljale za proizvodnjo električne energije v elektrarnah na lignit, ki niso v lasti tožeče stranke, znašale približno 85 milijonov ton.
Največji del podelitve pravic za izkoriščanje, ki jih je dobila tožeča stranke, je imel podlago v odločbah ministrstva, ki so bile sprejete v skladu s členom 36(3) zakona št. 3734/2009, ali v posebnem zakonskem instrumentu, kot je zakon št. 134/1975, do katerega konkurenti tožeče stranke niso bili upravičeni.
Člen 36(3) zakona št. 3734/2009 je razveljavil člen 3(3) zakona št. 134/1975, ki se je izpodbijal s členom 1 izpodbijane odločbe. Vendar je do te razveljavitve prišlo po sprejetju izpodbijane odločbe in gre zgolj za ukrep uskladitve s to odločbo. Torej ta razveljavitev ne more biti dokaz, da je Komisija v izpodbijani odločbi izvedla napačno presojo.
Poleg tega, kot trdita tožeča stranka in Helenska republika, so bile leta 1994 na podlagi zakona št. 134/1975 vsekakor podeljene zadnje pravice za izkoriščanje javnih nahajališč lignita v Grčiji, in sicer z odločbo ministrstva neposredno tožeči stranki. Tako zainteresirana podjetja, čeprav zakon o rudarstvu formalno ne izključuje možnosti, da se tem podjetjem, razen tožeči stranki, na javnih nahajališčih lignita podelijo še nedodeljene pravice, niso dobila pravic za nobeno pomembno nahajališče, čeprav so ob sprejetju izpodbijane odločbe izrazila očitni interes. Tožeča stranka je bila torej edino podjetje, ki je lahko izkoriščalo veliko količino lignita na trgu, ki je v prodajni verigi višje.
Zato zgolj razveljavitev zakona št. 134/1975 ne zadostuje za odpravo položaja neenakih možnosti na grosističnem trgu električne energije, ki ga je povzročil privilegiran dostop tožeče stranke do pravic za izkoriščanje lignita.
V zvezi s tem je treba dodati, da tožeča stranka niti v upravnem postopku niti pred Splošnim sodiščem ni podala nobene trditve, s katero bi utemeljila neobstoj podelitve pravic za izkoriščanje na nedodeljenih nahajališčih in sicer zlasti na pomembnejših nahajališčih, kot sta nahajališči Drama in Elassona.
Poleg tega zakonik o rudarstvu tudi ne preprečuje, da tožeča stranka zahteva in pridobi pravice za izkoriščanje na še nedodeljenih nahajališčih. Tudi če bi se Helenska republika odločila podeliti pravice za izkoriščanje na teh nahajališčih v skladu s postopkom, ki ga določa zakonik o rudarstvu, pa to še ne pomeni, da se konkurentom tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, zagotovi zadosten dostop do lignita kot goriva za namene proizvodnje električne energije. Tožeča stranka bi namreč lahko po koncu tega postopka pridobila te pravice in posledično povečala svoj portfelj.
Drugič, poudariti je treba, da Helenska republika ni sprejela nobenega alternativnega ukrepa za podelitev pravic za izkoriščanje, ki bi lahko konkurentom tožeče stranke zagotovil zadosten dostop do lignita kot goriva za proizvodnjo električne energije oziroma odpravil privilegije, ki jih ima tožeča stranka zaradi skoraj izključnega dostopa do tega goriva.
Tretjič, iz točke 80 izpodbijane odločbe izhaja, da je Helenska republika sprejela nekatere nesimetrične ukrepe v škodo tožeče stranke po liberalizaciji trga, ki je v prodajni verigi nižje. Ker pa ti ukrepi v bistvu določajo organizacijo postopkov javnega razpisa – razen za tožečo stranko – za gradnjo elektrarn na goriva razen lignita, ti ukrepi konkurentom tožeče stranke ne morejo zagotoviti zadostnega dostopa do lignita kot goriva za proizvodnjo električne energije.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je tožeča stranka pri sprejetju izpodbijane odločbe dejansko imela privilegiran dostop do lignita kot goriva za proizvodnjo električne energije, kljub formalni možnosti, da se pravice do izkoriščanja še nedodeljenih nahajališč podelijo njenim konkurentom.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
Drugi očitek
Tožeča stranka, ki jo podpira Helenska republika, navaja, da Komisija priznava, da na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, vsako podjetje lahko zahteva in pridobi licence za proizvodnjo električne energije in da je veliko podjetij, ko je bila sprejeta ta odločba, to licenco že dobilo. Okoliščina, da na dan sprejetja te odločbe te licence še niso bile dodeljene za gradnjo elektrarn na lignit, ni izhajala iz položaja neenakih možnosti, ampak iz objektivnih razlogov, kot je nezmožnost zagotoviti bodisi zadostno oskrbo goriva bodisi zahtevano finančno sposobnost. Prihod večjih evropskih podjetij v Grčijo, ki je bil zlasti intenziven po sprejetju izpodbijane odločbe, naj bi dokazoval odprtje trga, ki je v prodajni verigi nižje, za nove proizvajalce, kar naj ne bi več upravičevalo obstoja subvencioniranih postopkov javnih razpisov.
Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
Na eni strani je treba navesti, da dejstvo, da so konkurenti tožeče stranke, vključno z velikimi podjetji, lahko dobili licenco za proizvodnjo električne energije v RIG, ni dokaz za položaj neenakih možnosti na tem trgu v njihovo škodo. To kaže le na to, da ovire za vstop na trg niso takšne, da bi izključile kakršno koli konkurenco.
Poleg tega iz tabel št. 12 in 14 izpodbijane odločbe izhaja, da je tožeča stranka leta 2006, torej pet let po delni liberalizaciji, prvič, imela 90 % sposobnosti nameščene proizvodnje v RIG, in drugič, proizvedla 93,6 % celotne distribuirane električne energije. Stopnja vstopa konkurentov tožeče stranke na ta trg v času dejanskega stanja je torej bolj izkazovala trajanje položaja neenakosti med tožečo stranko in njenimi konkurenti, in to še toliko bolj, ker RIG po mnenju tožeče stranke ni imel dovolj zmogljivosti, kar naj bi se načeloma izboljšalo zlasti s prihodom novih konkurentov.
Na drugi strani iz točk 77 in 211 izpodbijane odločbe izhaja, in tega tožeča stranka in Helenska republika nista izpodbijali, da so bile vse zahteve za licenco za gradnjo elektrarn na lignit, ki so jih vložili konkurenti tožeče stranke pred sprejetjem izpodbijane odločbe, zavrnjene. Tožeča stranka priznava, da je bil eden od glavnih razlogov za zavrnitev nezmožnost vlagateljev zahtev, da zagotovijo zadostno oskrbe lignita, kar je ugotovila tudi Komisija v točki 211 izpodbijane odločbe. Trditev, da so imeli drugi subjekti pri gradnji elektrarn na lignit, ker nimajo dostopa do velikih nahajališč, težave, se s tem bolj potrjuje, kot pa zavrača.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
Tretji očitek
Tožeča stranka trdi, da se njeni konkurenti lahko oskrbijo z dovolj lignita kot goriva za proizvodnjo električne energije z nakupom ali s sodelovanjem s podjetji, ki že imajo pravico do izkoriščanja lignita v Grčiji. Vendar pa nobeno podjetje tožeče stranke nikoli ni zaprosilo, da ga oskrbi z lignitom.
Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
Glede nahajališč, ki jih izkoriščajo druga podjetja, ne pa tožeča stranka, je treba navesti, da je Komisija v točki 203 izpodbijane odločbe navedla, in temu tožeča stranka in Helenska republika nista nasprotovali, da zelo majhna nahajališča, ki so na grškem ozemlju, ne morejo biti resnični vir goriva za elektrarne za proizvodnjo električne energije. Komisija je v zvezi s tem navedla, da so logistični stroški za oskrbo elektrarne na lignit, katere poraba v času življenjske dobe od 40 do 45 let znaša več deset milijonov ton, za več nahajališč previsoki.
Iz točke 51 izpodbijane odločbe pa izhaja, da so zasebna nahajališča lignita, ki so v lasti drugih podjetij, ne pa tožeče stranke, majhna, in predstavljajo povprečno 9 milijonov ton rezerv, in da se vsa ta nahajališča, razen enega, leta 2003 niso več izkoriščala.
Glede javnih nahajališč lignita, ki so v lasti podjetij in ne tožeče stranke iz točke 52 izpodbijane odločbe izhaja, da so le tri od desetih nahajališč te vrste, ki obstajajo na grškem ozemlju, imela večje rezerve in so se leta 2001 še izkoriščala, s tem da si je tožeča stranka pogodbeno zagotovila oskrbo večine lignita, ki jo je porabila ena od njenih elektrarn z dveh od teh nahajališč. Iz točke 52 izpodbijane odločbe izhaja tudi, da sta imetnika dveh nahajališč, ki sta se izkoriščala leta 2001, svoje pravice za izkoriščanje izgubila leta 2003.
Zato se glede na majhno količino rezerv, ki so jih imela v lasti druga podjetja in ne tožeča stranka, in ki so jih lahko uporabljali konkurenti tožeče stranke kot vir goriva na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, s teoretično možnostjo dobave lignita od teh podjetij, ugotovitev Komisije glede položaja neenakih možnosti med tožečo stranko in njenimi konkurenti, ne more izpodbiti.
Iz dopisa, ki ga je Helenska republika poslala Komisiji 5. julija 2004, glede možnosti nakupa lignita pri tožeči stranki izhaja, da se je v času dejanskega stanja vsa proizvodnja lignita tožeče stranke uporabila za njene elektrarne in da ni bila niti dejansko niti potencialno dejavna kot prodajalka na trgu, ki je v prodajni verigi višje. Zato naj noben običajno osveščen podjetnik na dolgi rok ne bi prevzel stroškov vlaganja za gradnjo elektrarne, misleč, da se bo s potrebnim lignitom oskrbel na nahajališčih tožeče stranke.
Čeprav bi bili konkurenti tožeče stranke primorani, da se pri njej oskrbijo z gorivom, potrebnim za delovanje njihovih elektrarn, pa tožeča stranka polega tega ne bi nujno imela ekonomskega interesa, da jim dobavi zahtevani lignit po konkurenčni ceni ali po ustreznih pogojih, saj bi to povzročilo večjo konkurenco na trgu, ki je v prodajni verigi nižje.
Torej tudi možnost nakupa lignita pri tožeči stranki ne bi odpravila položaja neenakih možnosti med tožečo stranko in njenimi konkurenti, kot ga je ugotovila Komisija.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
Četrti očitek
Tožeča stranka navaja, da je Komisija napačno ugotovila, da je obstajala ovira za nov vstop na trg, ki je v prodajni verigi nižje, le zaradi njenega prevladujočega položaja na trgu, ki je v prodajni verigi višje, ki naj bi se ga pripisalo zgolj zgodovinskim razlogom. Tožeča stranka in Helenska republika dodajata, da bi Komisija morala vedeti, da je bila liberalizacija trga progresivna in izpodbijane odločbe ne more uporabiti za pospeševanje vstopanja konkurentov na trg.
Te trditve, ki jih Komisija izpodbija, nimajo dejanske podlage. Na eni strani Komisija v izpodbijani odločbi ni ugotovila obstoja kakršne koli ovire za vstop na trg, ki je v prodajni verigi nižje, le na podlagi prevladujočega položaja tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi višje. Kot je bilo to navedeno zgoraj v točki 34, je Komisija ugotovila obstoj položaja neenakih možnosti med tožečo stranko in njenimi konkurenti zaradi privilegiranega dostopa tožeče stranke do lignita kot goriva za proizvodnjo električne energije. Dejstvo, da je mogoče ta položaj neenakih možnosti – če je dokazan – pojasniti z zgodovinskimi razlogi, ne pomeni, da ni resničen.
Na drugi strani je edini cilj Komisije v izpodbijani odločbi, da odpravi položaj neenakih možnosti, ki ga je v tej odločbi ugotovila, in ne da zagotovi konkurentom tožeče stranke določen ritem vstopa na trg, ki je v prodajni verigi nižje, ali delež tega trga. Izpodbijana odločba ne določa nobenega praga vstopa na trg, ki bi ga bi bilo mogoče šteti za sprejemljiv. Tožeča stranka torej ne more nasprotovati tej odločbi, ker naj bi se nepravilno uporabila za pospeševanje dostopa njenih konkurentov na ta trg.
Ta očitek je zato treba zavrniti.
Peti očitek
Tožeča stranka trdi, da je Komisija v izpodbijani odločbi napačno ugotovila, da je bil lignit v času dejanskega stanja najugodnejše gorivo za proizvodnjo električne energije v RIG, in da je bila tožeča stranka edina, ki je imela dostop do njega, s čimer se Komisija ni strinjala. Tožeča stranka pa v okviru tega dela ni utemeljila te trditve, ampak se je le sklicevala na različne odlomke tožbe, ki naj bi jo po njenem mnenju potrjevali.
Tako tožeča stranka najprej napotuje na del tožbe, v katerem navaja, da je Helenska republika po liberalizaciji trga, ki je v prodajni verigi nižje, objavila, da bo podelitev pravic za izkoriščanje nahajališč lignita od takrat naprej potekala s postopkom javnega razpisa. Kot pa je že bilo v bistvu pojasnjeno v točkah od 120 do 129 zgoraj, je kljub tej teoretični možnosti, tožeča stranka imela privilegiran dostop do javnih nahajališč lignita.
Poleg tega tožeča stranka navaja, da ji Helenska republika ni podelila novih pravic za izkoriščanje in to celo za nahajališča, ki jih je že izkoriščala. To je res. Vendar okoliščina, da tožeči stranki niso bile dodeljene dodatne pravice za izkoriščanje, ne omogoča, da njeni konkurenti dobijo lignit, ki ga potrebujejo za delovanje elektrarn, in ne omejuje privilegiranega dostopa do rezerv lignita, za katere so ji bile te pravice predhodno podeljene.
Dalje, tožeča stranka napotuje na del tožbe, v katerem navaja, da grška zakonodaja proizvajalcem električne energije ne prepoveduje gradnje novih elektrarn na lignit, in pojasnjuje, da njeni konkurenti raje gradijo elektrarne na druga goriva, ker so vlaganja, ki so nujna za gradnjo elektrarne na lignit – čeprav je lignit kot gorivo poceni – dvakrat večja kot vlaganja za gradnjo plinske elektrarne.
Prvič, Komisija je v točki 222 izpodbijane odločbe in v stališčih, ki jih je predložila Splošnemu sodišču, izrecno priznala dejstvo, da imajo elektrarne na lignit relativno majhne variabilne stroške, vendar pa so fiksni stroški in stroški amortizacije višji kot stroški za gradnjo plinske elektrarne.
Vendar glede na posebnosti predpisov trga, ki je v prodajni verigi nižje, ta okoliščina ne more ovreči dejstva, da je bil lignit v času dejanskega stanja najugodnejše gorivo za proizvodnjo električne energije v RIG.
Kot izhaja iz točke 22 zgoraj in iz odgovorov strank na ukrepe procesnega vodstva, je namreč na obveznem dnevnem trgu električna energija, ki so jo proizvedle elektrarne z majhnim variabilnim stroškom, vključno tiste, ki delujejo na lignit, vključena v program, ki ga je izdelal HTSO, pred električno energijo, ki so jo proizvedle elektrarne, ki delujejo na goriva z višjimi variabilnimi stroški, kot so plin, kurilno olje in plinsko olje.
Elektrarne, ki delujejo na lignit, ki skoraj vedno ponujajo svojo električno energijo po nižji ceni kot je MCO, v praksi električno energijo dobavljajo na obvezni dnevni trg glede na zelo visok odstotek njihovih zmogljivosti in so donosne tako podnevi kot ponoči. V nočnih urah, ko je povpraševanje po električni energiji manjše, je prodana električna energija pridobljena iz lignita, kar kaže na to, da se lahko prodaja na trgu brez konkurence električne energije, proizvedene iz drugih goriv. Druge elektrarne, ki delujejo na druga goriva, lahko le v dnevnih urah, ko je povpraševanje višje – poleg električne energije, proizvedene iz lignita – svoj proizvod prodajo na grškem trgu, saj je bila MCO v tistem času na splošno višja od variabilnega stroška teh elektrarn.
Zato je obvezni dnevni trg, kot je Komisija navedla v točki 222 izpodbijane odločbe, zasnovan tako, da MCO elektrarnam, ki imajo majhne variabilne stroške in ki električno energijo ponujajo po ceni, ki je nižja od MCO, omogoča prodajo električne energije v programu, ki ga je izdelal HTSO, tako da ustvarijo dobiček in pokrijejo fiksne stroške.
Drugič, iz odgovorov, ki so jih stranke podale na vprašanja Splošnega sodišča v okviru ukrepov procesnega vodstva, z dne 26. januarja 2016 izhaja, da so stroški, navedeni v tabeli št. 15 izpodbijane odločbe, za različne tehnologije proizvodnje električne energije zajemali variabilne in fiksne stroške. Povprečni strošek proizvodnje električne energije elektrarn na lignit, ki je naveden v tej tabeli, pa je najnižji med različnimi vrstami termoelektrarn.
Trditev tožeče stranke glede dejstva, da imajo elektrarne na lignit višje fiksne stroške, ne more izpodbiti sklepanja Komisije, da je bil lignit v času sprejetja izpodbijane odločbe najbolj privlačno gorivo za proizvodnjo električne energije v Grčiji.
Nazadnje, tožeča stranka napotuje na nekatere dele tožbe, v kateri so višji fiksni stroški elektrarn na lignit in številni načrti za gradnjo elektrarn na premog in plin kazali na to, da sta bili ti gorivi prav tako konkurenčni kot lignit.
Prvič, trditve tožeče stranke v zvezi s tem, da je lignit kot gorivo manj ugoden za proizvodnjo električne energije zaradi višjih fiksnih stroškov elektrarn na lignit, so bile obravnavane in zavrnjene zgoraj v točkah od 156 do 160.
Drugič, pri obstoju nekaterih načrtov in prošenj za gradnjo elektrarn na plin je treba upoštevati dejstvo, da so konkurenti tožeče stranke izkazali tudi interes za gradnjo elektrarn na lignit in da so vložili zahteve za licence kljub liberalizaciji trga, ki je v prodajni verigi nižje, vendar od leta 2001 niso dobili pravic za izkoriščanje nahajališč lignita, ki so dovolj velika, da bi oskrbela elektrarno za njeno povprečno življenjsko dobo, kar jih v praksi prisili, da posežejo po drugih gorivih, čeprav manj konkurenčnih, če želijo biti prisotni na trgu, ki je v prodajni verigi nižje.
Tudi če bi bila druga goriva, razen lignita, dovolj konkurenčna lignitu, bi bilo težko pojasniti položaj nezadostne zmogljivosti trga, ki je v prodajni verigi nižje, katerega obstoj je poudarila tožeča stranka, zaradi česar je morala Helenska republika razpisati subvencionirane ponudbe za spodbujanje gradnje novih elektrarn, da bi se zagotovila oskrba.
Prav tako bi bilo težko pojasniti, zakaj je bil za elektrarne na lignit odstotek dejanske proizvodnje električne energije med letoma 2004 in 2006 višji v RIG kot odstotek nameščene zmogljivosti, kot izhaja iz primerjave tabel št. 11 in 14 izpodbijane odločbe, kar je Komisija pravilno ugotovila v točki 86 te odločbe.
Tožeča stranka prav tako ni predložila prepričljivih dokazov, s katerimi bi lahko pojasnila, zakaj ni izkoristila priložnosti za razlikovanje virov oskrbe z gorivom, tako da bi elektrarne na lignit po poteku njihove življenjske dobe nadomestila z elektrarnami na druga goriva, kar bi bilo dobro, če bi bila ta goriva resnično konkurenčna lignitu, namesto da je, kot je Komisija ugotovila v točki 79 izpodbijane odločbe, zahtevala in dobila licence za nadomestitev svojih elektrarn na lignit z drugimi elektrarnami, ki še vedno delujejo na lignit.
Tretjič, Komisija je v stališčih glede, natančneje, premoga, ki so bila predložena Splošnemu sodišču, navedla, kar tudi ni sporno, da v Grčiji do sprejetja izpodbijane odločbe ni bilo izdano nobeno dovoljenje za elektrarne na premog.
Četrtič, glede dejstva, da je bila družbi Heron podeljena licenca za gradnjo elektrarne na lignit, za katero je zaprosila 26. marca 2007 (glej točko 16 zgoraj), je treba navesti, da zgolj dejstvo, da je bila kljub prednostim, ki jih ima lignit kot gorivo za proizvodnjo električne energije v Grčiji, podeljena le ena licenca, kaže bolj na to, da so konkurenti tožeče stranke resnično imeli težave zaradi omejenega dostopa do lignita. Te težave se zdijo še bolj verjetne ob upoštevanju dejstva – kot so stranke trdile na obravnavi – da elektrarna, ki jo je načrtovala družba Heron, ni bila zgrajena.
Iz vsega navedenega izhaja, da tožeča stranka ni dokazala, da je bila ugotovitev Komisije, da je bil lignit najugodnejše gorivo za proizvodnjo električne energije v RIG, napačna.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
Ker nobeden od očitkov, ki so bili navedeni v utemeljitev tretjega dela prvega tožbenega razloga, ni bil utemeljen, je treba tudi ta del zavrniti.
Peti del prvega tožbenega razloga: domnevna očitna napaka pri presoji, ker Komisija ni upoštevala razvoja trga, ki je v prodajni verigi nižje
Tožeča stranka trdi, da se je Komisija v izpodbijani odločbi sklicevala na stanje iz začetka njene preiskave, ko se je trg, ki je v prodajni verigi nižje, delno odprl za konkurenco. Med tem datumom in med datumom sprejetja izpodbijane odločbe pa je trg, ki je v prodajni verigi nižje, doživel bistven razvoj, ki ga Komisija napačno ni upoštevala. Šlo je za očitno napako pri presoji, zaradi katere bi bilo treba izpodbijano odločbo razglasiti za nično.
V utemeljitev tega dela, ki mu Komisija nasprotuje, tožeča stranka navaja dva očitka.
Prvi očitek
Tožeča stranka trdi, da Komisija v izpodbijani odločbi pogosto navaja stare podatke in ocene, ki niso več odraz trga, ki je v prodajni verigi nižje, kljub dejstvu, da je prejela pomembne informacije v zvezi z zakonskim in konkurenčnim razvojem tega trga. Zlasti je zanemarila, prvič, veliko rast plina, ki naj bi podjetjem omogočil, da v času manjšega povpraševanja konkurirajo tožeči stranki, in začetek delovanja novih elektrarn, drugič, dejstvo da najbolj obremenjene ure, v katerih so tožeči stranki konkurirale vse elektrarne, predstavljajo večji del dneva, upoštevajoč stanje premajhne zmogljivosti trga, ki je v prodajni verigi nižje, tretjič, naraščajočo pomembnost premoga, in četrtič, stroške, ki jih imajo elektrarne na lignit zaradi onesnaževalnih emisij, zaradi katerih je bilo to gorivo vedno manj privlačno.
Komisija trditve tožeče stranke izpodbija.
Prvič, glede očitka Komisiji, da se je v izpodbijani odločbi oprla na stare podatke in ocene, je treba navesti, da tožeča stranka ni opredelila nobenega dejstva, ugotovljenega s to odločbo, ki bi bilo na dan sprejetja te odločbe zastarelo.
Drugič, glede pomembnosti plina in začetka delovanja novih elektrarn na trgu, ki je v prodaji verigi nižje, je treba navesti, da je Komisija v točki 67 izpodbijane odločbe ugotovila, da je konec leta 2006 90 % zmogljivosti proizvodnje električne energije, nameščene v RIG, pripadalo tožeči stranki, čemur slednja ni nasprotovala, saj so imeli njeni konkurenti le dve elektrarni na plin in nekaj manjših soproizvodnih elektrarn in elektrarn, ki delujejo na obnovljive vire.
V točki 68 izpodbijane odločbe je Komisija ugotovila tudi, Helenska republika oziroma tožeča stranka pa temu nista nasprotovali, da se je tožeča stranka novembra 2007 odločila, da bo zaprosila za licence za gradnjo novih elektrarn, od tega dve na lignit, in da je ocenila, da bo imela leta 2011 več kot 75 % zmogljivosti v medsebojno povezanem sistemu.
Komisija je v točki 76 izpodbijane odločbe ugotovila tudi, da so na podlagi zakonskih določb, ki se uporabljajo za postopek pridobitve licence za proizvodnjo električne energije po liberalizaciji trga, tožeča stranka in enajst subjektov zaprosili in dobili take licence za gradnjo novih plinskih elektrarn, po javnemu razpisu, ki ga je razpisal RAE leta 2001, ki je med drugim izključil elektrarne na lignit. Komisija je navedla tudi, da so bile druge licence dodeljene od leta 2001 za gradnjo elektrarn, ki delujejo na kombinirani cikel.
Komisija je v točki 77 izpodbijane odločbe ugotovila tudi, da so konkurenti tožeče stranke vložili tri prošnje za gradnjo central na lignit, ki so bile vse zavrnjene. V tej isti točki je Komisija navedla, da je družba Heron leta 2007 zaprosila za licenco za elektrarno na lignit in biomaso ter za pravice za izkoriščanje nahajališča Vevi, saj v času sprejetja izpodbijane odločbe še ni bila sprejeta nobena odločitev. Komisija je menila, da je to na eni strani izkazovalo interes konkurentov tožeče stranke za gradnjo elektrarne na lignit in na drugi, da se zaradi tehničnih značilnosti teh elektrarn, njihove življenjske dobe in obsega vlaganj, njihova gradnja lahko dovoli, le če bi se velika nahajališča dala na razpolago tem konkurentom, kar pomeni, da bi ti morali delovati v glavnem na plin, da bi lahko delovali na trgu, ki je v prodajni verigi nižje.
Zato je treba ugotoviti, da je Komisija preučila trg, ki je v prodajni verigi nižje, glede na, prvič, dogodke na tem trgu v obdobju tik pred sprejetjem izpodbijane odločbe, med drugim vključno z obstojem nekaterih plinskih elektrarn, katerih proizvodnja je lahko konkurirala proizvodnji tožeče stranke, in drugič, glede na predvideno odprtje novih elektrarn z različnimi tehnologijami. Dejstva, da je Komisija v izpodbijani odločbi menila, da je bil lignit najprivlačnejše gorivo za proizvodnjo na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, in da bi skoraj izključni dostop tožeče stranke do tega goriva lahko okrepil njen prevladujoč položaj na tem trgu, torej ni mogoče pripisati nezadostnemu upoštevanju vloge nekaterih elektrarn, ki delujejo ali ki so lahko izgrajene, ampak presoji različnih dejstev, ugotovljenih v izpodbijani odločbi, ki je drugačna od presoje, ki jo je predlagala tožeča stranka. Ta pa ne pojasnjuje, v čem naj bi bila presoja, navedena v izpodbijani odločbi, napačna.
Tretjič, glede domnevnega dejstva, da so najbolj obremenjene ure predstavljale večji del dneva, je treba najprej navesti, da gre za trditev, ki ni utemeljena. Tožeča stranka namreč svojo trditev podpira z dokumenti v spisu, v katerih je navedeno, da se je povpraševanje po električni energiji vsako leto povprečno povečalo za 5,4 % v obdobju od 1997 do 2000, kar pa ne kažejo na to, da je povpraševanje večje v obremenjenih urah. Tudi če bi se ta trditev izkazala za resnično, ne zadostuje za ugotovitev, da lignit v obdobju tik pred sprejetjem izpodbijane odločbe ni bil najprimernejše gorivo za proizvodnjo električne energije na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, saj tožeča stranka ne izpodbija dejstva, da obstajajo neobremenjene ure, v katerih delujejo elektrarne na lignit, ne pa druge termoelektrarne, kar bi lahko pojasnilo dejstvo, da je odstotek električne energije, proizvedene na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, v elektrarnah na lignit, veliko višji kot odstotek zmogljivosti teh elektrarn (glej točki 70 in 167 zgoraj).
Četrtič, glede naraščajoče pomembnosti premoga zadostuje opozoriti, da ni bilo izdano nobeno dovoljenje za elektrarne, ki so na to gorivo delovale na datum izpodbijane odločbe (glej točko 169 zgoraj).
Nazadnje, petič, glede stroškov elektrarne na lignit zaradi onesnaževalnih emisij je treba navesti, da tožeča stranka ne pojasnjuje resnične velikosti stroškov in ne pojasnjuje, zakaj naj bi bil lignit zaradi njih manj zanimivo gorivo za proizvodnjo električne energije. Kot podjetje za proizvodnjo električne energije iz elektrarn, ki uporabljajo zelo različne tehnologije, pa je tožeča stranka prava oseba, da Splošnemu sodišču predloži podatke, na podlagi katerih bi bilo izkazano, da proizvodnja električne energije iz lignita v RIG z ekonomskega stališča ni bolj privlačna kot proizvodnja iz drugih goriv.
Prvi očitek je torej treba zavrniti.
Drugi očitek
Tožeča stranka trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji s tem, da v izpodbijani odločbi ni upoštevala ukrepov, ki jih je sprejela Helenska republika za omejitev njenega deleža trga, ki se je brez prekinitve od leta 2001 manjšal.
Komisija trditve tožeče stranke zavrača.
Opozoriti je treba, da so v bistvu ukrepi, ki so bili sprejeti za omejitev deleža trga tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, razen zanjo, nekateri javni razpisi za gradnjo subvencioniranih elektrarn, namenjenih za zagotavljanje rezervne moči (glej točko 13 zgoraj). Čeprav je seveda res, da bodo ponudniki, izbrani po temu razpisu, tako lahko konkurirali tožeči stranki na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, ti ukrepi ne omogočajo dostopa do elektrarn na lignit in torej ne morejo odpraviti položaja neenakih možnosti med tožečo stranko in njenimi konkurenti.
Opozoriti je treba tudi, da se tržni delež tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, zmanjšuje, zato to ne vpliva na njen prevladujoči položaj, saj tožeča stranka priznava, da bo imela do leta 2011 približno 70 % zmogljivosti proizvodnje električne energije v Grčiji (glej točko 180 zgoraj).
Poleg tega grška zakonodaja ne določa nobene meje obsega splošnega portfelja tožeči stranki, zato je vedno mogoča podelitev novih licenc tožeči stranki.
Ta očitek je torej treba zavrniti.
V teh okoliščinah je treba peti del prvega tožbenega razloga zavrniti in posledično zavrniti prvi tožbeni razlog v celoti.
2.

Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
Glede na ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 253 ES, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno odražati razloge institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, naravo podanih razlogov in interes za obrazložitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, ki jih akt neposredno in posamično zadeva. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, saj je treba o vprašanju, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, presoditi ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbi z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, točka
in navedena sodna praksa, in z dne 4. julija 2006, Hoek Loos/Komisija,
T‑304/02
,
EU:T:2006:184
, točka
). Komisija pri obrazložitvi odločb ni zavezana, da mora za zagotavljanje uporabe pravil konkurence zavzeti stališče glede vseh trditev, ki jih stranke navajajo v podporo svoje zahteve, ampak zadostuje, da v besedilu odločbe navede dejstva in pravne preudarke, ki imajo v okviru odločbe bistven pomen (sodbi z dne 29. junija 1993, Asia Motor France in drugi/Komisija,
T‑7/92
,
EU:T:1993:52
, točka
, in z dne 27. novembra 1997, Tremblay in drugi/Komisija,
T‑224/95
,
EU:T:1997:187
, točka
).
Tožeča stranka trdi, da Komisija v izpodbijani odločbi ni upoštevala obveznosti obrazložitve. Prvič, utemeljila jo je s podatki, ki so obstajali pred vzpostavitvijo obveznega dnevnega sistema in pred drugim večjim razvojem trga, ki je v prodajni verigi nižje. Drugič, Komisija ni pojasnila, kako so lahko njene pravice za izkoriščanje lignita povečale njen prevladujoč položaj na trgu, ki je v prodajni verigi nižje. Tožeča stranka se v zvezi s tem sprašuje o pojmu „primarna goriva“ iz člena 1 izpodbijane odločbe in o dejstvu, da je Komisija uporabila „le segmente trga, ki jih [je opredelila]“. Tretjič, Komisija ni pojasnila niti dejanske oziroma potencialne narave zlorabe od tožeče stranke, niti tega, kako naj bi njen večji delež na trgu, ki je v prodajni verigi višje – zaradi tega, ker naj lignit ne bi bil absolutno obvezni dejavnik proizvodnje (essential facility) za proizvodnjo električne energije in ker naj bi njeni konkurenti imeli zadosten dostop do tega trga – povzročil kršitev člena 82 ES, niti tega, kako naj bi bili kršeni interesi potrošnikov.
Helenska republika glede tega vprašanja – ne da bi posebni del intervencijske vloge posvetila preučitvi obrazložitve izpodbijane odločbe – predstavlja več stališč. Med drugim trdi, da je člen 1 izpodbijane odločbe slabo oblikovan in protisloven glede pojma „primarna goriva“ in glede sklicevanja na člen 3(3) zakona št. 134/1975, ki naj ga ne bi bilo v izpodbijani odločbi, razen v točki 23. Prav tako Komisija ni zadostno obrazložila svoje splošne trditve glede pomembnosti lignita v Grčiji in interesa, ki naj bi ga zanj imeli konkurenti tožeče stranke, čeprav naj bi jo širše podala v členu, ki so ga napisali uradniki generalnega direktorata Komisije za konkurenco.
Komisija te trditve izpodbija.
Na prvem mestu je treba navesti, da se del trditev tožeče stranke ne nanaša na neobrazložitev ali na pomanjkljivo obrazložitev izpodbijane odločbe. Gre za trditve, da se je Komisija oprla na podatke pred vzpostavitvijo obveznega dnevnega sistema.
Te trditve se namreč zamenjujejo z izpodbijanjem utemeljenosti izpodbijane odločbe. Obveznost obrazložitve odločb je bistvena procesna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, pri kateri gre za vsebinsko zakonitost spornega akta. Obrazložitev odločbe pomeni, da je treba izrecno navesti razloge, na katerih temelji ta odločba. Če so ti razlogi napačni, to vpliva na vsebinsko zakonitost odločbe, in ne na njeno obrazložitev, ki je lahko zadostna, čeprav navaja napačne razloge (glej sodbo z dne 10. julija 2008, Bertelsmann in Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, točka
in navedena sodna praksa). Poleg tega so bile te trditve že navedene, preučene in zavrnjene v okviru prvega tožbenega razloga.
Tudi če bi se te trditve razumele v tem smislu, da tožeča stranka Komisiji na splošno očita, da ni dovolj obrazložila svoje odločbe, ker naj ne bi navedla podatkov po letu 2005, se izkaže, da ta očitek ni utemeljen. V izpodbijani odločbi Komisija v bistvu navaja podatke iz let 2006 in 2007, ki so ji bili večinoma predloženi v okviru upravnega postopka in ki izhajajo iz dopisov Helenske republike z dne 19. junija 2006 in z dne 24. januarja 2007 ter iz dopisov tožeče stranke z dne 19. januarja in z dne 4. aprila 2007.
Zato se Komisija v točkah 32 in 34 izpodbijane odločbe sklicuje na nove elemente, s katerimi se je seznanila zlasti z dopisi, ki se nanašajo na javne razpise za podelitev pravice za izkoriščanje nahajališč Drama, Elasona, Vevi in Vegora. V točkah 48 in 49 izpodbijane odločbe Komisija preučuje vpliv novih pravil trga, ki je v prodajni verigi nižje, in zadnje informacije, ki jih je prejela glede izkoriščanja lignita od tožeče stranke. V uvodnih izjavah 53 in 54 izpodbijane odločbe Komisija upošteva razvoj uporabe lignita kot goriva za proizvodnjo električne energije v obdobju tik pred sprejetjem te odločbe. Komisija v točki 58 izpodbijane odločbe preučuje razvoj celotne porabe električne energije, vključno z delom uvoza na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, glede na zadnje informacije, o katerih je bila obveščena. Komisija v točkah 68, 76, 77, 80 in 81 izpodbijane odločbe glede na te informacije preuči zmogljivost proizvodnje električne energije v RIG in licence, ki so bile dodeljene za proizvodnjo električne energije in za gradnjo novih elektrarn. Nazadnje, Komisija v točki 73 izpodbijane odločbe preuči zmogljivost proizvodnje električne energije iz obnovljivih virov energije v obdobju tik pred sprejetjem te odločbe.
Komisija je za izdelavo tabel št. 5 in 16 iz izpodbijane odločbe povzela dopis Helenske republike z dne 24. januarja 2007, in v njih povzela seznam nahajališč lignita in seznam elektrarn, ki v Grčiji delujejo na lignit. Poleg tega je Komisija upoštevala nastanek obveznega dnevnega trga, ki je začel delovati leta 2005, ki ga je predstavila v točkah od 103 do 109 izpodbijane odločbe in na katerega se je sklicevala v presoji, zlasti v točkah od 164 do 166 izpodbijane odločbe. Nazadnje, v točkah od 191 do 237 te odločbe je preučila razne trditve, ki sta jih v upravnem postopku podali tožeča stranka v dopisih z dne 19. januarja in z dne 4. aprila 2007 ter Helenska republika v dopisu z dne 24. januarja 2007.
Na drugem mestu, trditve tožeče stranke, ki se izrecno nanašajo na nezadostnost ali na neobstoj obrazložitve izpodbijane odločbe, je treba zavrniti kot neutemeljene.
Prvič, tožeča stranka namreč ne more trditi, da Komisija v izpodbijani odločbi ni pojasnila, kako so pravice za izkoriščanje lignita lahko povzročile ohranitev njenega prevladujočega položaja na trgu, ki je v prodajni verigi nižje. Komisija je namreč v točki 157 izpodbijane odločbe najprej opozorila na sodno prakso v zvezi s kršitvijo člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES. Nazadnje je izdelala popolno analizo stanja tega primera v točkah od 158 do 188 te odločbe. Nazadnje, Komisija je v točkah 189 in 190 te odločbe v tem primeru uporabila to sodno prakso. Tako je pojasnila razloge, iz katerih je Helenska republika s tem, da je pravice za raziskovanje in izkoriščanje lignita skoraj monopolno ohranila tožeči stranki, slednji omogočila, da je s prevladujočim položajem na trgu, ki je v prodajni verigi višje, ohranila prevladujoč položaj tudi na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, in to v nasprotju s pravili konkurence, določenimi v Pogodbi.
Drugič, tožeča stranka ne more trditi, da izpodbijana odločba ni obrazložena glede pojma „primarna goriva“ iz člena 1 te odločbe. Najprej, preudarek Komisije in sklep iz točke 238 izpodbijane odločbe, omogočata, da se brez težav razume zadevni člen, zlasti dejstvo, da se Komisija – kljub uporabi množine, kar je škoda – ko uporablja izraz „primarna goriva“, sklicuje na lignit. Komisija je z uporabo tega izraza, ki tehnično ni ustrezen, v bistvu želela izpostaviti pomembnost in bistveno vlogo lignita na zadevnih trgih (glej točko 81 zgoraj).
Dalje, čeprav se izraz „gorivo“ izrecno uporablja v izpodbijani odločbi glede drugih goriv, kot sta nafta in plin, se v tej odločbi na splošno navezuje na lignit, zlasti za njegovo opredelitev, na primer v točkah 12, 14, 41, 42, 88 in 161. Posledično je treba trditev tožeče stranke glede neobstoja obrazložitve glede pojma „primarna goriva“ zavrniti.
Tretjič, glede tega, da Komisija v izpodbijani odločbi ni podala obrazložitve, ko je uporabila „segmente le tistih trgov, ki jih je [opredelila] v [tej] odločbi“, je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni predložila nobenega pojasnila v utemeljitev te trditve.
Komisija je v točkah od 162 do 166 izpodbijane odločbe vsekakor pojasnila, da je do vzpostavitve obveznega dnevnega trga segment proizvodnje in grosistične dobave električne energije
de facto
ustrezal segmentu dobave električne energije upravičenim strankam – proizvedene na nacionalni ravni in uvožene – in da je bil ta segment povezan s segmentom dobave na drobno. Navedla je, da pa se je po vzpostavitvi tega trga začelo razlikovanje, ker je začel delovati grosistični trg električne energije, ki ustreza le nekdanjemu trgu proizvodnje in dobave električne energije upravičenim strankam.
Tako je Komisija s tem, da je posodobila svojo analizo in da se je sklicevala na trg, ki je v prodajni verigi nižje, menila, da je analiza trga proizvodnje in dobave električne energije upravičenim strankam, ki jo je podala v uradnem opominu na podlagi podatkov, ki sta ji jih do tedaj predložili tožeča stranka in Helenska republika, vodila do enakih ugotovitev kot analiza, ki bi bila izdelana glede trga, ki je v prodajni verigi nižje, ki je bil takrat potencialni trg. Iz tega izhaja, da je Komisija vsekakor v zvezi s tem podala zadostno obrazložitev.
Četrtič, trditev tožeče stranke, da izpodbijana odločba ni vsebovala obrazložitve glede sedanje ali potencialne zlorabe, do katere naj bi vodila domnevna razširitev prevladujočega položaja, je treba prav tako zavrniti kot neutemeljeno. Iz točk od 185 do 189 izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je Komisija analizirala sporne ukrepe tako, da je pojasnila razloge, iz katerih je Helenska republika s tem, da je tožeči stranki zagotovila privilegiran dostop do najbolj privlačnega vira proizvodnje v Grčiji, tožeči stranki omogočila, da ohrani oziroma okrepi svoj prevladujoči položaj na trgu, ki je v prodajni verigi nižje. Komisija je pojasnila tudi, da so ti ukrepi povzročili oviro za nove vstope na trg in tako ustvarili položaj neenakosti med gospodarskimi subjekti in torej izkrivili konkurenco v nasprotju s pravili iz Pogodbe. Poleg tega je Komisija svojo analizo dopolnila v točkah 199, 223 in 238 izpodbijane odločbe. Komisija je tako jasno pojasnila naravo kršitve pravil konkurence, ki je bila navedena v tem primeru, in sicer kršitev člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES.
Petič, zavrniti je treba trditev tožeče stranke, na podlagi katere Komisija v izpodbijani odločbi ne pojasnjuje dovolj, na kakšen način njen večji delež na trgu lignita, ki ni absolutno potrebni dejavnik proizvodnje za električno energijo, zaradi česar imajo njeni konkurenti zadosten dostop do tega trga, lahko povzroči kršitev člena 82 ES, niti zakaj njene pravice do lignita lahko škodujejo interesom potrošnikov.
Komisija je namreč v izpodbijani odločbi ugotovila, da dostop konkurentov tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, ni bil zagotovljen in da so bili zato konkurenti in tožeča stranka v položaju neenakih možnosti glede na dejstvo, da je bil lignit najbolj privlačno gorivo za proizvodnjo električne energije na trgu, ki je v prodajni verigi nižje. Ugotovitev Komisije je bila torej jasna in jo je tožeča stranka lahko izpodbijala, kar je sicer tudi storila.
Po drugi strani iz sodne prakse izhaja, da Komisiji za ugotovitev kršitev določb člena 86(1) ES in 82 ES ni treba dokazati vpliva te kršitve na interese potrošnikov (sodba, izdana v pritožbenem postopku, točka 68).
Na tretjem mestu, glede stališč Helenske republike je treba najprej zavrniti stališče v zvezi s „primarnim gorivom“, glede katerega je bil že podan odgovor (glej točko 206 zgoraj). Kot neutemeljeno je treba navesti tudi stališče glede člena 3(3) zakona št. 134/1975. V nasprotju s tem, kar trdi Helenska republika, je besedilo tega člena navedeno dvakrat, v točkah 21 in 39 izpodbijane odločbe. Poleg tega se Komisija ob različnih priložnostih izrecno sklicuje na te določbe, zlasti na točke 18, 22, 23, 30, 38 41, 42, 117, 131, 184 in 237 izpodbijane odločbe.
Poleg tega izpodbijana odločba dovolj pojasnjuje razloge, na podlagi katerih Komisija lahko sklepa na pomembnost lignita v Grčiji, kot to izhaja iz opombe na strani št. 255 in iz točk od 212 do 215 in od 221 do 223 te odločbe. Nazadnje, okoliščine, da so agenti Komisije v pravni reviji objavili članek, katerega tema je izpodbijana odločba, ne glede na vsebino tega članka ne bi bilo mogoče upoštevati pri obrazložitvi te odločbe.
Na podlagi tega je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
3.

Tretji tožbeni razlog: prvič, kršitev načel pravne varnosti, varstva legitimnih pričakovanj in varstva zasebne lastnine, in drugič, zloraba pooblastil
Ta tožbeni razlog se deli na tri dele: prvič, kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, drugič kršitev načela varstva zasebne lastnine, in tretjič, zloraba pooblastil.
Čeprav se v tem tožbenem razlogu omenja tudi obstoj načela pravne varnosti, tožeča stranka ni predložila trditev, s katerimi bi izrecno dokazovala obstoj te kršitve. Zato je treba v zvezi s tem odgovoriti le na trditve v zvezi z domnevno kršitvijo načela varstva legitimnih pričakovanj.
Prvi del: kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj
Tožeča stranka, ki jo podpira Helenska republika, trdi, da je Komisija s tem, da je sprejela izpodbijano odločbo, kršila načelo varstva legitimnih pričakovanj, čemur Komisija nasprotuje.
Tožeča stranka v utemeljitev svoje trditve navaja, prvič, da je Komisija šele v izpodbijani odločbi prvič izrazila nestrinjanje, da je koncentracija pravic za izkoriščanje lignita v njenih rokah. Več desetletij trajajoča nedejavnost Komisije naj bi v tožeči stranki utrdila prepričanje, da je bil njen položaj zakonit.
Glede tega je treba navesti, da se nihče ne more sklicevati na kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj, če mu uprava ni dala natančnih zagotovil (glej sodbo z dne 22. maja 2007, Mebrom/Komisija,
T‑216/05
,
EU:T:2007:148
, točka
in navedena sodna praksa), zato tožeča stranka varstva legitimnih pričakovanj ne more upravičiti le z nedejavnostjo Komisije.
Poleg tega je treba na eni strani navesti, da gospodarski subjekti ne morejo upravičeno legitimno pričakovati ohranitve sedanjega položaja, ki ga lahko institucije Unije spremenijo na podlagi svojega pooblastila za odločanje po prostem preudarku (sodba z dne 14. februarja 1990, Delacre in drugi/Komisija,
C‑350/88
,
EU:C:1990:71
, točka
), in na drugi, da ima Komisija široko pooblastilo glede tega, da začne postopek proti državi članici, ki je kršila določbe člena 86(1) ES (glej v tem smislu sodbo z dne 27. oktobra 1994, Ladbroke/Komisija,
T‑32/93
,
EU:T:1994:261
, točki
in
, ter sklep z dne 23. januarja 1995, Bilanzbuchhalter/Komisija,
T‑84/94
,
EU:T:1995:9
, točka
in navedena sodna praksa). Zato to ni bilo dovolj – čeprav Komisija ni začela postopka za izvajanje določb člena 86 v povezavi s členom 82 ES glede spornih ukrepov, čeprav jih je poznala – da bi tožeča stranka lahko legitimno pričakovala, da se postopek v prihodnosti ne bo začel.
Drugič, tožeča stranka trdi, da je Komisija v okviru Odločbe C(2002) 3729 final – Državna pomoč N 133/2001 – Grčija, ureditev nadomestil presežnih stroškov v Grčiji, potrdila subvencijo, ki ji jo je dala Helenska republika z namenom liberalizacije trga, ki je v prodajni verigi nižje, da bi upoštevala obstoj nekaterih „nasedlih stroškov“. V teh okoliščinah naj bi Komisija menila, da večina vlaganj v elektrarnah na lignit ni zajemala teh stroškov. Tožeča stranka naj bi torej lahko v dobri veri ocenila, da bi lahko še naprej opravljala svojo dejavnost tako, da se ji bodo ta vlaganja v celoti povrnila.
V zvezi s tem je treba navesti, da se je to, da je Komisija potrdila subvencijo (točka 224 zgoraj), nanašalo na plačilo nadomestil, ki jih je Helenska republika plačala tožeči stranki kot vračilo teh vlaganj v manj konkurenčnih elektrarnah v RIG, in sicer v elektrarnah, ki ne delujejo na lignit, razen za nekatere manjše elektrarne. Komisija pa je sicer navedla – in temu ni nihče nasprotoval – da ni bila obveščena o nobeni subvenciji glede elektrarn na lignit tožeče stranke, zato o položaju teh elektrarn ni presojala. Zakonitost spornih ukrepov torej formalno ni bila preučena in ni bila tihi predpogoj za odobritev projekta za vračilo zadevnih subvencij.
Iz tega izhaja, da na podlagi tega, da je Komisija sprejela odločbo iz točke 224 zgoraj, tožeča stranka ne more legitimno pričakovati, da se Komisija glede spornih ukrepov ne bo sklicevala na člena 86 in 82 ES.
Tretjič, tožeča stranka ponavlja, da ni nikoli prejela zahteve, da naj konkurente oskrbi z lignitom in zatrjuje, da njena dejavnost nima negativnih posledic za potrošnika. Nobenega razloga pa ni, da bi tožeča stranka na podlagi teh dejstev, če bi bila dokazana, legitimno pričakovala, da so sporni ukrepi zakoniti.
V teh okoliščinah je treba ta del zavrniti.
Drugi del: kršitev načela varstva zasebne lastnine
Tožeča stranka trdi, da izpodbijana odločba Helensko republiko zavezuje, da ji odvzame njeno lastninsko pravico in gre torej za poseganje v to pravico, kar ogroža obstoj teh pravic, čemur Komisija nasprotuje.
V zvezi s tem zadostuje navesti, da izpodbijana odločba Helenski republiki ne nalaga sprejetja nobenega konkretnega ukrepa. Komisija v točki 248 te odločbe namreč le določa, da je treba sprejeti ukrepe, ki bodo konkurentom tožeče stranke zagotovili zadosten dostop do lignita. Komisija poudarja, da mora Helenska republika izbrati ukrepe, ki jih bo v zvezi s tem sprejela, in da le okvirno navaja dva primera. Med tema primeroma Komisija navaja prenos pravic za izkoriščanje nekaterih nahajališč lignita od tožeče stranke na njene konkurente in prenos elektrarn, ki so blizu teh nahajališč. Vendar Komisija iz istega naslova navaja podelitev pravic za izkoriščanja še nedodeljenih nahajališč konkurentom tožeče stranke. Ta ukrep pa naj ne bi pomenil ogrožanja lastninske pravice tožeče stranke, čeprav je Komisija v točki 250 izpodbijane odločbe navedla, da bi morali biti navedeni tudi prehodni ukrepi, s katerimi bi se končala kršitev v krajšem obdobju kot je tisto, ki je potrebno, prvič, za izkoriščanje še ne dodeljenega nahajališča, in drugič, za gradnjo elektrarne, povezane s tem nahajališčem.
Poleg tega taka odločitev, tudi če bi Helenska republika odločila, da bo končno sprejela ukrepe, ki bi lahko ogrožali lastninsko pravico tožeče stranke, ne bi bila nujno nezakonita. Lastninska pravica, ki je del splošnih načel prava Unije, naj namreč ne bi bila absolutno upravičenje, saj so mogoče omejitve te pravice, če te dejansko ustrezajo ciljem v splošnem interesu Unije in če glede na zastavljeni cilj ne pomenijo nesorazmeren in nedopusten poseg, ki bi ogrožal bistvo tako zagotovljenih pravic (sodba z dne 23. oktobra 2003, Van den Bergh Foods/Komisija,
T‑65/98
,
EU:T:2003:281
, točka
).
Ta del je torej treba zavrniti.
Tretji del: zloraba pooblastil
Na podlagi ustaljene sodne prakse je pri odločitvi ugotovljena zloraba pooblastil, le če je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dokazov jasno, da je bila odločitev sprejeta za doseganje drugih ciljev, kot so tisti, ki so v njej navedeni (glej sodbo z dne 6. aprila 1995, Ferriere Nord/Komisija,
T‑143/89
,
EU:T:1995:64
, točka
in navedena sodna praksa).
Tožeča stranka trdi, da je Komisija s tem, da je skušala ločiti njene dejavnosti proizvodne električne energije od njenih drugih dejavnosti, čeprav njeni zakonodajni predlogi za doseganje tega rezultata glede nekdanjih monopolov električne energije morda ne bi uspeli zaradi nasprotovanj držav členic, zlorabila svoja pooblastila. Komisija pa ni ravnala tako v drugih podobnih položajih v drugih državah članicah.
Trditev tožeče stranke, ki ji Komisija nasprotuje, nima dejanske podlage.
Komisija v izpodbijani odločbi namreč ni zahtevala ločitve dejavnosti tožeče stranke na področjih izkoriščanja nahajališč lignita in proizvodnje električne energije. Ugotovila je le, da je obstajal položaj neenakih možnosti v škodo konkurentov tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, zaradi dejanskega položaja, ki ga je ustvarila Helenska republika, in jo pozvala, naj ta položaj popravi tako, da tem konkurentom zagotovi zadosten dostop do javnih nahajališč lignita.
Okoliščina, da na področju električne energije druge države članice niso izpolnile obveznosti glede pravil Pogodbe glede konkurence, Helenske republike ne more oprostiti teh obveznosti. Vsekakor domnevna nedejavnost Komisije zoper te države članice ne more biti indic, da je bila izpodbijana odločba sprejeta z namenom doseganja drugih ciljev, kot so navedeni.
Ta del je treba zato zavrniti.
V teh okoliščinah je treba tretji tožbeni razlog v celoti zavrniti.
4.

Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
Na podlagi ustaljene sodne prakse načelo sorazmernosti, ki je del splošnih načel prava Unije, zahteva, da ukrepi ne prekoračijo meje tega, kar je ustrezno in primerno za izvedbo ciljev, ki jih zasleduje zadevna ureditev, in da je treba med več mogočimi ustreznimi ukrepi uporabiti manj strogi (sodbi z dne 16. decembra 1999, UDL,
C‑101/98
,
EU:C:1999:615
, točka
, in z dne 12. marca 2002, Omega Air in drugi,
C‑27/00 in C‑122/00
,
EU:C:2002:161
, točka
).
Tožeča stranka trdi, da je Komisija kršila to načelo s tem, da je predlagala ukrepe iz točke 230 zgoraj za odpravo protikonkurenčnih učinkov ugotovljene kršitve. Poleg tega bi Komisija morala upoštevati neugodne ukrepe, ki za tožečo stranko že veljajo, kot je obveznost prodaje električne energije po regulirani tarifi na maloprodajnem trgu ali omejitve za gradnjo novih elektrarn. Tožeča stranka pojasnjuje, da se v upravnem postopku ni sklicevala na določbe člena 86(2) ES, ker je ocenila in še vedno ocenjuje, da kršitev člena 86(1) ES ne obstaja.
Helenska republika na eni strani dodaja, da Komisija predlaga, naj se 40 % rezerv nahajališč lignita podeli konkurentom tožeče stranke, in ne upošteva, da imajo nekatera njena nahajališča dvomljivo donosnost, in na drugi, da so ukrepi, ki jih je Komisija navedla, „darilo“ konkurentom tožeče stranke, ki naj bi povzročili omejitev, če ne celo odvzem njenih premoženjskih pravic, saj bi bila onemogočena amortizacija njenih vlaganj v raziskovanje in izkoriščanje nahajališč lignita, ker to gorivo sicer ni bilo bistvenega pomena za proizvodnjo električne energije.
Komisija nasprotuje trditvam tožeče stranke in Helenske republike.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da izpodbijana odločba Helenski republiki ne nalaga, naj sprejme kakršen koli konkretni ukrep, saj so ukrepi iz točke 248 te odločbe navedeni okvirno (glej točko 230 zgoraj). S to odločbo pa ji je bilo naloženo, da sprejme ukrepe za dosego rezultata, kot izhaja iz člena 2 te odločbe, na podlagi katerega mora Helenska republika izvesti ukrepe za odpravo protikonkurenčnih učinkov glede na stališča, izvedena v točkah 246 in 247 te določbe, v skladu s katerimi morajo ti ukrepi konkurentom tožeče stranke na trgu, ki je v prodajni verigi nižje, zagotoviti zadosten dostop do obstoječega lignita na grškem ozemlju in pojasni, da Komisija načeloma pričakuje, da odstotek rezerv, ki se jih lahko izkorišča, ni nižji od 40 %.
Tudi če je 40 % iz točk 242 in 243 zgoraj tisto število odstotkov, ki ga je Komisija dokončno sprejela v izpodbijani odločbi, je treba poudariti, da niti tožeča stranka niti Helenska republika nista predložili trditve, da bi se za dostop do nižjega odstotka rezerv, ki bi jih lahko izkoriščali konkurenti tožeče stranke, lahko v zadostni meri zagotovila odprava protikonkurenčnih učinkov spornih ukrepov. Zlasti nista predložili trditve zoper ugotovitev Komisije v opombi na strani št. 255 izpodbijane odločbe, na podlagi katere je najprej določila, da je nujen dostop do 40 % rezerv.
Prav tako niti tožeča stranka niti Helenska republika nista opredelili alternativnih ukrepov tistim, ki jih je predlagala Komisija, in so manj strogi ter bi lahko zadostovali za odpravo protikonkurenčnih učinkov spornih ukrepov.
Zlasti iz trditev tožeče stranke ni mogoče sklepati, da je z neugodnimi ukrepi, za katere meni, da so ji naloženi, mogoče odpraviti položaj neenakih možnosti, ki ga je ugotovila Komisija v škodo njenih konkurentov na trgu, ki je v prodajni verigi nižje.
Helenska republika tudi ni pojasnila, zakaj bi šibka donosnost nekaterih nahajališč, ki so bila dodeljena tožeči stranki, upravičila neobstoj sprejetja ukrepov za odpravo položaja neenakih možnosti, ki je bil ugotovljen z izpodbijano odločbo. Na tej točki je treba pojasniti, da Helenska republika ni trdila, da nobeno od nahajališč, ki se lahko izkorišča in ki bi lahko bilo dodeljeno konkurentom tožeče stranke, ne bi moglo biti dvomljivo glede donosnosti. Helenska republika nikakor ni pojasnila razlogov, iz katerih bi bilo treba podelitev pravic tem konkurentom za izkoriščanje teh nahajališč po končanem postopku javnega razpisa šteti kot „darilo“ tem konkurentom ali kot da tožeči stranki preprečuje, da povrne svoja vlaganja.
Glede na zgoraj navedene ugotovitve je treba ugotoviti, da kršitev načela sorazmernosti ni bila dokazana.
Ta tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Iz tega sledi, da je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 219 Poslovnika v odločbah, ki jih Splošno sodišče izda po razveljavitvi in vrnitvi v razsojanje, to sodišče odloči tako o stroških postopka pred Splošnim sodiščem kot o stroških pritožbenega postopka pred Sodiščem.
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Tožeča stranka ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije, družb intervenientk in intervenientk v pritožbenem postopku poleg plačila svojih stroškov naloži tudi plačilo njihovih stroškov, vključno s stroški pritožbenega postopka pred Sodiščem.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato Helenska republika nosi svoje stroške, vključno s stroški pritožbenega postopka pred Sodiščem.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Družbi Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI) se naloži, da poleg svojih stroškov nosi stroške Evropske komisije, družbe Elpedison Paragogi Ilektrikis Energeias AE (Elpedison Energeiaki), družbe Elliniki Energeia kai Anaptyxi AE (HE & D SA), družbe Mytilinaios AE, družbe Protergia AE in družbe Alouminion tis Ellados VEAE.

3.
Helenska republika nosi svoje stroške.

Kanninen
Pelikánová
Buttigieg
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. decembra 2016.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanje

1. Tožeča stranka

2. Trg lignita v Grčiji

3. Trg električne energije v Grčiji

Licence za proizvodnjo električne energije in gradnjo elektrarn

Uvoz električne energije

Obvezni dnevni trg

Upravni postopek

Izpodbijana odločba

Postopek pred Splošnim sodiščem in Sodiščem

Postopek in predlogi strank po vrnitvi zadeve

Pravo

1. Prvi tožbeni razlog: napačna uporaba prava pri uporabi člena 86(1) ES v povezavi s členom 82 ES ter očitna napaka pri presoji

Prvi del: očitna napaka pri presoji pri opredelitvi upoštevnih trgov

Uvodne ugotovitve

Prvi del prvega dela: opredelitev trga, ki je v prodajni verigi višje

– Prvi očitek

– Drugi očitek

– Tretji očitek

– Četrti očitek

Drugi del prvega dela: opredelitev trga, ki je v prodajni verigi nižje

– Prvi očitek

– Drugi očitek

Tretji del prvega tožbenega razloga: neobstoj položaja neenakih možnosti v škodo novih konkurentov

Prvi očitek

Drugi očitek

Tretji očitek

Četrti očitek

Peti očitek

Peti del prvega tožbenega razloga: domnevna očitna napaka pri presoji, ker Komisija ni upoštevala razvoja trga, ki je v prodajni verigi nižje

Prvi očitek

Drugi očitek

2. Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve

3. Tretji tožbeni razlog: prvič, kršitev načel pravne varnosti, varstva legitimnih pričakovanj in varstva zasebne lastnine, in drugič, zloraba pooblastil

Prvi del: kršitev načela varstva legitimnih pričakovanj

Drugi del: kršitev načela varstva zasebne lastnine

Tretji del: zloraba pooblastil

4. Četrti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: grščina.