CELEX: 62016CJ0620
Niet-nakoming
Artikel 258 VWEU
Besluit 2014/699/EU
Beginsel van loyale samenwerking
Artikel 4, lid 3, VEU
Ontvankelijkheid
Gevolgen van het verweten gedrag bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn
Aanhoudende gevolgen voor de eenheid en de samenhang van het internationale optreden van de Europese Unie
Vraag of de maatregelen die de betrokken lidstaat heeft genomen om te voldoen aan het met redenen omkleed advies, toereikend zijn
De Bondsrepubliek Duitsland stemt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) tegen het in besluit 2014/699/EU bepaalde Uniestandpunt en verzet zich publiekelijk tegen dit standpunt en tegen de in dit besluit met betrekking tot de uitoefening van het stemrecht gemaakte afspraken

De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) tegen het standpunt te stemmen dat was bepaald in besluit 2014/699/EU van de Raad van 24 juni 2014 tot vaststelling van het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF ten aanzien van bepaalde amendementen op het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif) en op de aanhangsels daarvan (
PB 2014, L 293, blz. 26
) en door zich publiekelijk te verzetten tegen zowel dit standpunt als de in dit besluit bepaalde wijze van uitoefening van het stemrecht, de krachtens dit besluit en artikel 4, lid 3, VEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Cotif
Het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol van Vilnius van 3 juni 1999 (hierna: „Cotif”), is op 1 juli 2006 in werking getreden. De 49 staten die partij zijn bij het Cotif, waaronder alle lidstaten van de Europese Unie met uitzondering van de Republiek Cyprus en de Republiek Malta, vormen de OTIF.
Ingevolge artikel 2, § 1, van het Cotif heeft de OTIF tot doel het internationale spoorwegverkeer in alle opzichten te bevorderen, te verbeteren en te vergemakkelijken, met name door het opstellen van uniforme rechtsstelsels voor de rechtsgebieden betreffende het internationale spoorwegverkeer.
De Herzieningscommissie van de OTIF bestaat in beginsel uit alle partijen bij het Cotif. Overeenkomstig artikel 17, § 1, onder a) en b), van het Cotif besluit de Herzieningscommissie van de OTIF, binnen de grenzen van haar bevoegdheid, over voorstellen tot wijziging van het Cotif en onderzoekt zij daarenboven de ter beslissing aan de Algemene Vergadering van de OTIF voor te leggen voorstellen. De respectieve bevoegdheden van deze twee lichamen van de OTIF op het gebied van wijzigingen van het Cotif zijn vastgesteld in artikel 33 van dit verdrag.
Onder titel VI van het Cotif, met het opschrift „Wijziging van het [Cotif]”, luidt artikel 33, met het opschrift „Bevoegdheid”:
„[...]
2.   De Algemene Vergadering beslist over de voorstellen tot wijziging van het [Cotif], voor zover in de [paragrafen] 4 tot en met 6 niets anders is bepaald.
[...]
4.   Behoudens de besluiten van de Algemene Vergadering, genomen volgens [paragraaf] 3, eerste volzin, beslist de Herzieningscommissie over de wijzigingsvoorstellen met betrekking tot:
a)
de artikelen 9 en 27, [paragrafen] 2 tot en met 5;
[...]
d)
de Uniforme Regelen CUV, met uitzondering van de artikelen 1, 4, 5 en 7 tot en met 12;
[...]”
Artikel 35 van het Cotif, met als opschrift „Besluiten van de Commissies”, bepaalt:
„1.   De wijzigingen van het [Cotif] waartoe de Commissies hebben besloten, worden door de Secretaris-Generaal ter kennis gebracht aan de Lidstaten.
2.   De wijzigingen van het [Cotif] zelf, waartoe de Herzieningscommissie heeft besloten, treden voor alle Lidstaten in werking op de eerste dag van de twaalfde maand, volgend op de maand waarin de Secretaris-Generaal deze wijzigingen aan de Lidstaten ter kennis heeft gebracht. [...]
3.   De wijzigingen van de Aanhangsels bij het [Cotif], waartoe de Herzieningscommissie heeft besloten, treden voor alle Lidstaten in werking op de eerste dag van de twaalfde maand, volgend op de maand waarin de Secretaris-Generaal deze wijzigingen aan de Lidstaten ter kennis heeft gebracht.[...]
[...]”
Uit artikel 38, § 2, van het Cotif volgt dat de Unie, in haar hoedanigheid van regionale organisatie die is toegetreden tot het Cotif, de rechten die haar lidstaten krachtens het Cotif bezitten, kan uitoefenen, voor zover deze rechten betrekking hebben op aangelegenheden die onder haar bevoegdheid vallen. Overeenkomstig artikel 38, § 3, van het Cotif beschikt de Unie met het oog op de uitoefening van het in artikel 35, paragrafen 2 en 4, van dit verdrag bedoelde stemrecht en recht van bezwaar over een aantal stemmen dat gelijk is aan haar aantal leden die tevens lidstaten van de OTIF zijn. Deze laatste kunnen hun rechten, met name het stemrecht, slechts uitoefenen voor zover artikel 38, § 2, dit toelaat.
Toetredingsovereenkomst
De Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer betreffende de toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (COTIF) van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol van Vilnius van 3 juni 1999 (
PB 2013, L 51, blz. 8
) (hierna: „toetredingsovereenkomst”), ondertekend te Bern op 23 juni 2011, is overeenkomstig artikel 9 ervan in werking getreden op 1 juli 2011.
Artikel 6 van de toetredingsovereenkomst bepaalt het volgende:
„1.   Met betrekking tot besluiten ter zake waarvan de Unie uitsluitende bevoegdheid bezit, oefent de Unie het stemrecht uit dat haar lidstaten krachtens het [Cotif] hebben.
2.   Met betrekking tot besluiten omtrent zaken waarin de Unie met de lidstaten bevoegdheid deelt, wordt door de Unie of door haar lidstaten gestemd.
3.   Onverminderd het bepaalde in artikel 26, lid 7, van het [Cotif] is het aantal stemmen waarover de Unie beschikt, gelijk aan dat van haar lidstaten die tevens partij bij het [Cotif] zijn. Bij stemming door de Unie stemmen haar lidstaten niet.
4.   De Unie stelt de overige partijen bij het [Cotif] per geval ervan in kennis dat zij, met betrekking tot de onderscheiden agendapunten van de Algemene Vergadering en andere overlegorganen, het in de leden 1 tot en met 3 bedoelde stemrecht zal uitoefenen. Deze verplichting geldt tevens voor per briefwisseling te nemen besluiten. Deze informatie dient tijdig aan de secretaris-generaal van de OTIF te worden meegedeeld, zodat zij samen met de vergaderstukken of een per briefwisseling te nemen besluit kan worden verspreid.”
Unierecht
Besluit 2013/103/EU
De toetredingsovereenkomst is namens de Unie goedgekeurd bij besluit 2013/103/EU van de Raad van 16 juni 2011 betreffende de ondertekening en sluiting van de Overeenkomst tussen de Europese Unie en de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer tot toetreding van de Europese Unie tot het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (COTIF) van 9 mei 1980, zoals gewijzigd bij het Protocol van Vilnius van 3 juni 1999 (
PB 2013, L 51, blz. 1
).
Artikel 5 van dit besluit bepaalt dat „[d]e interne regelingen betreffende de voorbereiding van de vergaderingen van de OTIF, en betreffende de vertegenwoordiging en stemming tijdens deze vergaderingen zijn vervat in bijlage III bij dit besluit”.
Bijlage III bij dit besluit bevat de interne regeling voor de Raad van de Europese Unie, de lidstaten en de Commissie in procedures in het kader van het Cotif. Zoals uit de inleidende alinea van deze bijlage blijkt, wordt met deze regeling uitvoering gegeven aan „de verplichting tot eenheid van de internationale vertegenwoordiging van de Unie en haar lidstaten, conform het [VEU] en het [VWEU] en de jurisprudentie van het Hof [...], die ook geldt wanneer internationale verplichtingen moeten worden vervuld”.
Punt 2 van deze bijlage heeft als opschrift „Coördinatieprocedure” en luidt:
„[...]
2.2.
Tijdens de coördinatievergaderingen moet overeenstemming worden bereikt over uitsluitend namens de Unie of, in voorkomend geval, namens de Unie en haar lidstaten in te nemen standpunten. De standpunten van de lidstaten in verband met hun uitsluitende bevoegdheid kunnen in die vergaderingen worden gecoördineerd indien dat door de lidstaten is overeengekomen.
[...]
2.6.
Indien de Commissie en de lidstaten in de coördinatievergaderingen niet tot een gemeenschappelijk standpunt kunnen komen, mede door onenigheid over de bevoegdheidsverdeling, wordt de aangelegenheid doorverwezen naar het Comité van permanente vertegenwoordigers en/of de Raad.”
Punt 3 van die bijlage, met als opschrift „Verklaringen en stemming in de OTIF-vergaderingen”, bepaalt:
„3.1.
Over agendapunten waarvoor alleen de Unie bevoegd is, wordt namens de Unie door de Commissie gesproken en gestemd. Na de nodige coördinatie kunnen ook de lidstaten het woord nemen om het standpunt van de Unie te ondersteunen en/of toe te lichten.
3.2.
Over agendapunten waarvoor alleen de lidstaten bevoegd zijn, wordt door de lidstaten gesproken en gestemd.
3.3.
Met betrekking tot agendapunten waarvoor zowel de Unie als de afzonderlijke lidstaten gedeeltelijk bevoegd zijn, wordt het gemeenschappelijk standpunt door het voorzitterschap en de Commissie uitgesproken. Na de nodige coördinatie kunnen ook de lidstaten het woord nemen om het gemeenschappelijk standpunt te ondersteunen en/of toe te lichten. Naargelang van het geval wordt namens de Unie en haar lidstaten gestemd door de lidstaten of de Commissie, in overeenstemming met het gemeenschappelijk standpunt. Om te bepalen welke partij namens de Unie zal stemmen, wordt nagegaan welke partij (de lidstaten of de Unie) ter zake overwegend bevoegd is.
3.4.
Met betrekking tot agendapunten waarvoor zowel de Unie als de afzonderlijke lidstaten gedeeltelijk bevoegd zijn, en waarover Commissie en lidstaten geen gemeenschappelijk standpunt in de zin van punt 2.6 hebben bereikt, kunnen de lidstaten en de Commissie spreken en stemmen over de onderdelen die duidelijk tot hun bevoegdheid behoren.
3.5.
Ten aanzien van vraagstukken waarover de Commissie en de lidstaten geen bevoegdheidsverdeling hebben vastgesteld of de voor een Uniestandpunt vereiste meerderheid niet is gehaald, wordt alles in het werk gesteld om de situatie te verduidelijken of om tot een Uniestandpunt te komen. In afwachting daarvan en na de nodige coördinatie kunnen, naargelang van het geval, de lidstaten en/of de Commissie spreken, mits het door hen gehuldigde standpunt een toekomstig Uniestandpunt onverlet laat, coherent is met het Uniebeleid en met vroegere standpunten van de Unie, en in overeenstemming is met het Unierecht.
3.6.
[...]
De vertegenwoordigers van de lidstaten en van de Commissie stellen alles in het werk om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen en dat tijdens de besprekingen in de OTIF-werkgroepen te verdedigen.”
Besluit 2014/699
Artikel 1, lid 1, van besluit 2014/699 bepaalt dat „[h]et namens de Unie in te nemen standpunt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie [van de OTIF], moet overeenstemmen met de bijlage bij dit besluit”. Artikel 1, lid 2, van dit besluit bepaalt dat „[k]leine wijzigingen van de in de bijlage bij dit besluit genoemde documenten kunnen worden goedgekeurd door de vertegenwoordigers van de Unie in de Herzieningscommissie zonder verder besluit van de Raad”.
Afdeling 3 van de bijlage bij besluit 2014/699 vermeldt voor de verschillende agendapunten van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, de verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en haar lidstaten, de uitoefening van het stemrecht en het aanbevolen gecoördineerd standpunt.
Voor de agendapunten 4 en 7 van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, die betrekking hebben op de voorgestelde amendementen op respectievelijk artikel 12 van het Cotif en de artikelen 2 en 9 van aanhangsel D (CUV) van het Cotif inzake de uniforme regelen betreffende de overeenkomsten inzake het gebruik van voertuigen in het internationale spoorwegverkeer (CUV) (hierna: „betrokken amendementen”), staat in afdeling 3 van de bijlage bij besluit 2014/699 het volgende:
„Punt 4. Gedeeltelijke herziening van het Cotif – basisverdrag
[...]
Bevoegdheid: gedeeld.
Uitoefening van het stemrecht: lidstaten.
Aanbevolen gecoördineerd standpunt:
[...]
Amendementen op artikel 12 (Tenuitvoerlegging van uitspraken. Beslaglegging) worden gesteund aangezien de definitie van ‚houder’ in overeenstemming wordt gebracht met het recht van de Unie.
[...]
Punt 7. Gedeeltelijke herziening van aanhangsel D (CUV)
[...]
Bevoegdheid: gedeeld.
Uitoefening van het stemrecht: Unie.
Aanbevolen standpunt van de Unie: Amendementen op de artikelen 2 en 9 worden gesteund omdat zij de rol van de houder en de met het onderhoud belaste entiteit verduidelijken overeenkomstig het recht van de Unie (richtlijn 2008/110/EG van het Europees Parlement en de Raad [van 16 december 2008 tot wijziging van richtlijn 2004/49/EG inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen (spoorwegveiligheidsrichtlijn) (
PB 2008, L 345, blz. 62
)]. [...]
[...]”
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
Bij brief van 4 augustus 2014 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland verzocht om haar gedrag op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF te verklaren. Die zitting had plaatsgevonden op 25 en 26 juni 2014.
In haar antwoord van 12 november 2014 heeft de Bondsrepubliek Duitsland betoogd dat haar gedrag volledig legitiem en wettig was aangezien geen enkele van de betrokken amendementen onder de bevoegdheid van de Unie viel, daar de Unie haar interne bevoegdheid niet had uitgeoefend op die gebieden.
Op 29 mei 2015 heeft de Commissie op grond van artikel 258, eerste alinea, VWEU een niet-nakomingsprocedure ingeleid door de Bondsrepubliek Duitsland een aanmaningsbrief te sturen waarin zij stelde dat deze lidstaat, door zijn gedrag tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, de krachtens besluit 2014/699 en artikel 4, lid 3, VEU op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen. Voorts merkte de Commissie op dat er uit het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland haar gedrag volgens haar eigen verklaringen uitdrukkelijk als legitiem beschouwde, kon worden afgeleid dat deze lidstaat zich onder vergelijkbare omstandigheden in de toekomst waarschijnlijk in dezelfde zin zou gedragen.
In haar antwoord van 7 juli 2015 heeft de Bondsrepubliek Duitsland de beweringen van de Commissie betwist.
Op het tijdstip waarop besluit (EU) 2015/1734 van de Raad van 18 september 2015 tot vaststelling van het namens de Unie in te nemen standpunt tijdens de 12e algemene vergadering van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) ten aanzien van bepaalde wijzigingen van het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif) en de aanhangsels daarbij (
PB 2015, L 252, blz. 43
), is gegeven, heeft de Bondsrepubliek Duitsland de volgende verklaring afgelegd (hierna: „verklaring van 17 september 2015”), die is opgenomen in de notulen van de Raad:
„[De Bondsrepubliek Duitsland] meent vanuit juridisch oogpunt dat zij het recht heeft om te stemmen over de punten 8 (Gedeeltelijke herziening van het Cotif – Basisverdrag), 10 [Gedeeltelijke herziening van aanhangsel D (CUV)] en 13 (Herzien en geconsolideerd toelichtend verslag), zelfs als dit ingaat tegen besluit [2015/1734]. De reden daarvoor is dat de Unie ter zake geen bevoegdheid heeft. Over de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten is een procedure aanhangig bij het Hof [...] (zaak C‑600/14 – Duitsland/Raad). In afwachting van een uitspraak van het Hof [...], zal [de Bondsrepubliek Duitsland], ook al handhaaft zij het ter zake door haar ingenomen standpunt rechtens en onverminderd de procedure die hangende is bij het Hof [...], haar stemrecht in de algemene vergadering van de OTIF niet in afwijking van dit besluit van de Raad uitoefenen, hoewel het dit besluit als onwettig beschouwt.”
Op 11 december 2015 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij haar standpunt zoals verwoord in de aanmaningsbrief heeft herhaald. Zij heeft de Bondsrepubliek Duitsland ertoe opgeroepen binnen twee maanden na ontvangst van het met redenen omkleed advies alle noodzakelijke maatregelen te treffen om aan dit advies te voldoen en, met name, een einde te maken aan de gelaakte inbreukmakende praktijken die zij in dat advies aangaf.
Bij brief van 1 februari 2016 heeft de Bondsrepubliek Duitsland het met redenen omkleed advies beantwoord en het standpunt herhaald dat zij had verwoord in haar antwoord op de aanmaningsbrief.
Aangezien de Commissie van mening was dat de Bondsrepubliek Duitsland niet binnen de gestelde termijn de noodzakelijke maatregelen had getroffen om te voldoen aan het met redenen omkleed advies, heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Bij beslissing van de president van het Hof van 3 januari 2018 is de Raad toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
Arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
)
De Bondsrepubliek Duitsland heeft op 22 december 2014 bij het Hof beroep ingesteld tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit 2014/699, namelijk voor zover het betrekking had op de betrokken amendementen. Haar middelen betroffen, ten eerste, schending van het in artikel 5, lid 2, VEU bepaalde beginsel van bevoegdheidstoedeling, gelet op de onbevoegdheid van de Unie, ten tweede, niet-nakoming van de motiveringsplicht als bedoeld in artikel 296 VWEU en, ten derde, schending van het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking juncto het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.
Met zijn arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), dat is gewezen nadat de schriftelijke behandeling van de onderhavige zaak is beëindigd, heeft het Hof het beroep van de Bondsrepubliek Duitsland verworpen aangezien het de drie door deze lidstaat aangevoerde middelen heeft afgewezen.
Beroep
Ontvankelijkheid
Bij afzonderlijke akte van 8 februari 2017 heeft de Bondsrepubliek Duitsland een exceptie van niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep opgeworpen volgens artikel 151 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof. Bij beslissing van 10 mei 2017 heeft het Hof, de advocaat-generaal gehoord, het onderzoek van dit verzoek gevoegd met de zaak ten gronde en heeft het de Bondsrepubliek Duitsland verzocht een verweerschrift in te dienen.
Argumenten van partijen
De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is.
Volgens haar had het gedrag dat in dit beroep aan de orde wordt gesteld, geen gevolgen meer aan het einde van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, dat wil zeggen voordat de door de Commissie in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is verstreken. Volgens de rechtspraak die het Hof heeft ontwikkeld in de arresten van 27 oktober 2005, Commissie/Italië (
C‑525/03
,
EU:C:2005:648
),
en
11 oktober 2007, Commissie/Griekenland, (
C‑237/05
,
EU:C:2007:592
), is een niet‑nakomingsberoep niet-ontvankelijk indien de aan de betrokken lidstaat verweten handeling geen rechtsgevolgen meer sorteert vóór het verstrijken van die termijn.
De Bondsrepubliek Duitsland benadrukt in dit verband dat de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU juist bedoeld is om ervoor te zorgen dat lidstaten schendingen die bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog steeds effect sorteren, beëindigen en, in elk geval, niet herhalen. Haar litigieuze gedrag heeft echter geen enkel negatief gevolg gehad dat had kunnen of moeten worden uitgewist.
Volgens de Bondsrepubliek Duitsland heeft het feit dat zij haar stemrecht heeft uitgeoefend immers geen enkele invloed gehad op de uitkomst van de op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF genomen beslissingen, hetgeen de Commissie heeft erkend, en evenmin schade berokkend aan de reputatie, geloofwaardigheid of eenvormige vertegenwoordiging van de Unie onder de leden van de internationale gemeenschap. Volgens deze lidstaat heeft de Unie de procedure tot vaststelling van besluit 2014/699 hoe dan ook zodanig opgezet dat hem wordt belet rechterlijke bescherming tegen dit besluit te verkrijgen, hetgeen heeft bijgedragen tot het meningsverschil tijdens die zitting.
Verder betoogt de Bondsrepubliek Duitsland dat volgens de bewoordingen van artikel 258, tweede alinea, VWEU de Commissie bij het Hof enkel een niet‑nakomingsberoep kan instellen wanneer de betrokken lidstaat het met redenen omkleed advies niet binnen de gestelde termijn opvolgt. Artikel 258 VWEU moet als procedurele bepaling immers eng worden uitgelegd om de rechtszekerheid te waarborgen. In dezelfde lijn verwijst de Bondsrepubliek Duitsland naar de rechtspraak van het Hof dat de Commissie geen niet‑nakomingsberoep bij het Hof kan instellen indien de betrokken lidstaat de niet-nakoming vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn heeft beëindigd (arrest van 5 juni 2003, Commissie/Italië,
C‑145/01
,
EU:C:2003:324
, punt
).
Volgens de Bondsrepubliek Duitsland kan de vermeende schade aan het imago van de Unie niet meer worden verholpen. Zij betwist tevens de stelling van de Commissie dat zij geen enkele maatregel heeft getroffen om de gevolgen van het in de onderhavige niet-nakomingsprocedure aan de orde zijnde gedrag ongedaan te maken en de twijfel omtrent haar toekomstig handelen weg te nemen. Zij stelt immers dat zij bij de vaststelling van besluit 2015/1734 via haar verklaring van 17 september 2015 te kennen heeft gegeven dat zij weliswaar van mening was dat dit besluit onwettig was en zij het recht had om met betrekking tot twee punten tegen dit besluit te stemmen, maar dat zij, in afwachting van het arrest van het Hof van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), haar recht om over de litigieuze punten te stemmen niet zou uitoefenen in afwijking van de standpunten van de Unie. Deze lidstaat heeft de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies bekritiseerde praktijk dus naar eigen zeggen nog vóór het ingaan van de daarin gestelde termijn beëindigd.
De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat niet van haar kan worden verlangd dat zij zich in het openbaar verontschuldigt of afziet van haar juridische analyse, teneinde de vermeende schade aan de reputatie en de geloofwaardigheid van de Unie a posteriori weg te nemen. Hoe dan ook wordt volgens haar noch in de aanmaningsbrief noch in het met redenen omkleed advies op enige wijze gesuggereerd dat zij het Unierecht heeft geschonden door zich niet aldus te verontschuldigen. Bovendien is het volgens de rechtspraak van het Hof voor de ontvankelijkheid van een niet-nakomingsberoep niet voldoende dat een lidstaat en de Commissie meningsverschillen over rechtsvragen blijven hebben, wanneer die lidstaat zich ondanks die verschillen neerlegt bij de analyse van de Commissie. Dit geldt a fortiori wanneer over een dergelijke rechtsvraag reeds een procedure bij het Hof aanhangig is, zoals in casu.
De Bondsrepubliek Duitsland verwijt de Commissie overigens dat zij, in strijd met het vereiste dat verzoekschriften voldoende duidelijk worden geformuleerd, twijfel heeft laten bestaan over de exacte draagwijdte van haar verzoekschrift. De Commissie heeft immers pas voor het eerst in haar memorie van repliek verduidelijkt dat zij deze lidstaat slechts schending van besluit 2014/699 verwijt voor wat de agendapunten 4 en 7 van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF betreft.
De Commissie concludeert tot verwerping van de door de Bondsrepubliek Duitsland opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid.
Beoordeling door het Hof
Vooraf zij eraan herinnerd dat uit de bewoordingen van artikel 258, tweede alinea, VWEU blijkt dat de Commissie zich tot het Hof kan wenden wanneer de betrokken lidstaat het met redenen omkleed advies niet binnen de daarin gestelde termijn heeft opgevolgd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming dan ook worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van deze termijn (zie met name arrest van 4 mei 2017, Commissie/Luxemburg,
C‑274/15
,
EU:C:2017:333
, punt
).
Ook volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de procedure van artikel 258 VWEU berust op de objectieve vaststelling dat een lidstaat verplichtingen niet is nagekomen die het VWEU of een handeling van afgeleid recht hem oplegt en tevens toelaat om uit te maken of een lidstaat het Unierecht in een concreet geval heeft geschonden (arrest van 22 februari 2018, Commissie/Polen,
C‑336/16
,
EU:C:2018:94
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De Bondrepubliek Duitsland betwist de ontvankelijkheid van het onderhavige niet‑nakomingsberoep om twee redenen.
Ten eerste betreft de haar verweten niet‑nakoming volgens haar een gedraging uit het verleden die al geen gevolgen meer sorteerde toen de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn verstreek, zodat zij deze onmogelijk nog kon beëindigen binnen deze termijn.
In dat verband zij erop gewezen dat de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland haar gedrag tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF verwijt, te weten de stem die zij in deze commissie heeft uitgebracht en het standpunt dat zij heeft ingenomen, in strijd met besluit 2014/699 en artikel 4, lid 3, VEU.
De verweten niet‑nakoming bestaat er dus in dat die lidstaat zich niet zou hebben gehouden aan een Uniestandpunt, zoals dat in een door de Raad krachtens artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit was verwoord. Deze bepaling voorziet in een vereenvoudigde procedure voor het bepalen van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in het kader van haar deelneming aan de vaststelling, binnen de bij de betrokken internationale overeenkomst opgerichte beslissende instantie, van handelingen die deze overeenkomst toepassen of uitvoeren (arrest van 6 oktober 2015, Raad/Commissie,
C‑73/14
,
EU:C:2015:663
, punt
). De vermeende niet‑nakoming moet dus worden gezien in het kader van het externe optreden van de Unie en houdt meer bepaald verband met de besluitvorming van een internationale instantie die is opgericht bij een overeenkomst waarbij de Unie partij is en waarbinnen de Unie krachtens besluit 2014/699 voorstellen mocht doen.
Een inbreuk op een door de Raad krachtens artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit, zoals die welke in casu aan de Bondsrepubliek Duitsland wordt verweten, heeft niet alleen intern gevolgen, maar ook internationaal, namelijk voor de eenheid en de samenhang van het externe optreden van de Unie, belangen die een aldus vastgesteld besluit juist wil waarborgen [zie in die zin advies 1/94 (aan de WTO-overeenkomst gehechte overeenkomsten) van 15 november 1994,
EU:C:1994:384
, punt
; arresten van 2 juni 2005, Commissie/Luxemburg,
C‑266/03
,
EU:C:2005:341
, punt
; 14 juli 2005, Commissie/Duitsland,
C‑433/03
,
EU:C:2005:462
, punt
, en 20 april 2010, Commissie/Zweden,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, punt
].
Hieraan moet worden toegevoegd dat, anders dan de Bondsrepubliek Duitsland stelt, de schadelijke gevolgen van het niet‑nakomen van een door de Raad krachtens artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit niet beperkt zijn tot de besluitvorming van het lichaam van de internationale organisatie waarbinnen het litigieuze gedrag zich voordoet, maar zich uitstrekken tot het internationale Unie‑optreden in die internationale organisatie in het algemeen.
Een dergelijke niet‑nakoming kan immers afbreuk doen aan de eenheid en de samenhang van het externe optreden van de Unie, wat verder gaat dan het concrete besluitvormingsproces in kwestie.
Indien het argument van de Bondsrepubliek Duitsland zou worden aanvaard, zou dit bijgevolg betekenen dat elke lidstaat die met zijn gedrag de doelstelling ondermijnt die aan een krachtens artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit ten grondslag ligt, kan ontsnappen aan een niet‑nakomingsprocedure op grond dat de niet‑nakoming al geen effect meer sorteert, wat erop zou neerkomen dat lidstaten voordeel kunnen halen uit hun eigen fout.
In die hypothese zou de Commissie in het kader van haar bevoegdheden ex artikel 258 VWEU de betrokken lidstaat dus onmogelijk voor het Hof kunnen brengen om de niet‑nakoming te doen vaststellen, en zou zij de krachtens artikel 17 VEU op haar rustende taak van hoedster van de Verdragen niet optimaal kunnen vervullen.
Aanvaarden dat een niet-nakomingsberoep tegen een lidstaat niet‑ontvankelijk is omdat het wordt ingesteld wegens schending van een besluit dat is vastgesteld krachtens artikel 218, lid 9, VWEU, zou daarenboven niet alleen afbreuk doen aan het verbindend karakter dat artikel 288, vierde alinea, VWEU aan besluiten verleent, maar ook, meer algemeen, aan de eerbiediging van de waarden waarop de Unie volgens artikel 2 VEU berust, waaronder met name de rechtsstaat.
De Bondsrepubliek Duitsland zou namelijk eerst kunnen deelnemen aan de beraadslaging en de stemming in de Raad over een besluit tot vaststelling van een Uniestandpunt, zoals besluit 2014/699, en vervolgens, zodra dit besluit is vastgesteld, geen rekening ermee houden, wetende dat de Commissie voor die niet‑nakoming toch geen beroep krachtens artikel 258 VWEU bij het Hof kan instellen.
Derhalve kunnen niet alle gevolgen van het litigieuze gedrag van de Bondsrepubliek Duitsland op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF worden geacht te zijn opgehouden aan het einde van die zitting. Dit gedrag moet worden geacht gevolgen te hebben gehad voor de eenheid en de samenhang van het internationale optreden van de Unie in de OTIF, welke gevolgen verder reiken dan die zitting alleen.
Hieruit volgt dat, rekening houdend met de bijzondere context van het litigieuze gedrag, de Bondsrepubliek Duitsland zich ter betwisting van de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep niet kan beroepen op rechtspraak op het gebied van overheidsopdrachten, die is gewezen in zaken die zuiver interne Unie‑aangelegenheden betreffen en volgens welke een beroep tot vaststelling van schending van Unievoorschriften inzake overheidsopdrachten niet‑ontvankelijk is wanneer de litigieuze aankondiging van opdracht of litigieuze overeenkomsten al geen effect meer sorteerden op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn verstreek (arresten van 27 oktober 2005, Commissie/Italië,
C‑525/03
,
EU:C:2005:648
, punten
‑
, en 11 oktober 2007, Commissie/Griekenland,
C‑237/05
,
EU:C:2007:592
, punten
‑
).
Wat de door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde omstandigheid betreft dat de Unie de procedure tot vaststelling van besluit 2014/699 zodanig zou hebben opgezet dat haar wordt belet rechterlijke bescherming tegen dit besluit te verkrijgen, zij erop gewezen dat een dergelijke grief behoort tot het onderzoek ten gronde van dit beroep en niet tot dat van de ontvankelijkheid ervan.
Ten tweede stelt de Bondsrepubliek Duitsland alle noodzakelijke maatregelen te hebben getroffen om overeenkomstig artikel 258, tweede alinea, VWEU het met redenen omkleed advies binnen de daarin gestelde termijn op te volgen, zodat het niet‑nakomingsberoep van de Commissie niet‑ontvankelijk is.
In dit verband moet worden opgemerkt dat dit betoog deel uitmaakt van het onderzoek ten gronde van de niet‑nakoming, aangezien bij de beoordeling van die stelling dient te worden gekeken naar het gedrag van de Bondsrepubliek Duitsland ná de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF (zie naar analogie arrest van 14 april 2005, Commissie/Luxemburg,
C‑519/03
,
EU:C:2005:234
, punt
). Of dat argument gegrond is, zal dus bij het onderzoek ten gronde van de niet‑nakoming worden beoordeeld.
De door de Bondsrepubliek Duitsland aangevoerde omstandigheid dat de vermeende schade aan de reputatie en de geloofwaardigheid van de Unie niet meer kan worden verholpen, kan, gesteld al dat zij wordt bewezen, niet leiden tot de niet‑ontvankelijkheid van dit beroep. Zoals de advocaat-generaal in punt 62 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan immers niet worden toegestaan dat een lidstaat aan een niet‑nakomingsprocedure bij het Hof kan ontkomen door zich te beroepen op een aan hemzelf toe te schrijven voldongen feit (arrest van 7 februari 1973, Commissie/Italië,
39/72
,
EU:C:1973:13
, punt
).
Bovendien kan de kritiek van de Bondsrepubliek Duitsland op de onnauwkeurigheid van het verzoekschrift van de Commissie evenmin worden aanvaard.
Dienaangaande blijkt uit de punten 15 tot en met 19 van het verzoekschrift duidelijk dat de Commissie deze lidstaat slechts schending van besluit 2014/699 en artikel 4, lid 3, VEU verwijt wat de agendapunten 4 en 7 van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF betreft. De Commissie heeft in haar verzoekschrift immers enkel naar de bijlage bij besluit 2014/699 verwezen voor zover deze betrekking had op de amendementen op het Cotif die in de agendapunten 4 en 7 van die zitting aan de orde werden gesteld, en zij heeft aan deze twee agendapunten gerefereerd in haar samenvatting van de – door de Bondsrepubliek Duitsland niet betwiste – feiten.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep van de Commissie ontvankelijk is.
Ten gronde
Argumenten van partijen
Met haar eerste grief verwijt de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland besluit 2014/699 te hebben geschonden door tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, wat de agendapunten 4 en 7 van die zitting betreft, tegen het in dat besluit bepaalde standpunt van de Unie te stemmen en door zich er publiekelijk tegen te verzetten dat de Unie het stemrecht uitoefende.
De Commissie benadrukt dat besluit 2014/699 overeenkomstig artikel 288, vierde alinea, VWEU verbindend is in al zijn onderdelen, zowel voor de instellingen van de Unie als voor de lidstaten. Zij voegt daaraan toe dat de omstandigheid dat de Bondsrepubliek Duitsland in de Raad tegen dit besluit heeft gestemd en bij het Hof een beroep tot nietigverklaring van dit besluit heeft ingesteld, geenszins afdoet aan het verbindend karakter van dit besluit of aan de verplichtingen die daaruit voor de lidstaten voortvloeien.
Volgens de Commissie volgt uit de rechtspraak van het Hof immers dat de lidstaten niet zelf corrigerende of beschermende maatregelen kunnen nemen om een einde te maken aan een eventuele schending, door de instelling die de litigieuze handeling heeft vastgesteld, van het Unierecht. De Bondsrepubliek Duitsland moet besluit 2014/699 bijgevolg nakomen zolang het Hof dit besluit niet heeft nietig verklaard of de uitvoering ervan niet heeft opgeschort. Zo niet zou de coherente en eenvormige toepassing van het Unierecht, een fundamenteel kenmerk van het Uniestelsel, worden ondermijnd.
Bovendien meent de Commissie dat het voor de Bondsrepubliek Duitsland niet onmogelijk noch onnuttig was om voorlopige maatregelen te vragen. Deze instelling onderstreept dat het VWEU een volledig stelsel van rechtsmiddelen in het leven heeft geroepen die het blijkens de artikelen 278 en 279 VWEU mogelijk maken om het hoofd te bieden aan noodsituaties. Rijzen er in dit verband moeilijkheden, zoals die welke deze lidstaat heeft aangevoerd, dan is het lidstaten niet toegestaan om in strijd met het Unierecht unilateraal op te treden.
In deze context onderstreept de Commissie tevens dat de Bondsrepubliek Duitsland de mogelijkheid heeft gehad om tijdig voorlopige maatregelen te verkrijgen.
Wat de door de Bondsrepubliek Duitsland opgeworpen exceptie van onwettigheid van besluit 2014/699 betreft, herinnert de Commissie eraan dat uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de lidstaten de onwettigheid van een handeling niet kunnen inroepen in een niet‑nakomingsprocedure die gebaseerd is op de niet-uitvoering van die handeling. Deze rechtspraak geldt volgens de Commissie voor elke handeling van algemene strekking, los van de vraag of die al dan niet tot de betrokken lidstaat gericht was.
Met haar tweede grief, die is ontleend aan schending van artikel 4, lid 3, VEU, betoogt de Commissie dat het feit dat de Bondsrepubliek Duitsland tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF tegen het standpunt van de Unie heeft gestemd, zich heeft gedistantieerd van de door de Unie uitgebrachte stem en heeft verzocht om zelf te mogen stemmen terwijl dit stemrecht aan de Unie toekwam, verwarring heeft doen ontstaan over de uitslag van de stemming en schade heeft toegebracht aan de geloofwaardigheid en de reputatie van de Unie, aan de eenheid in haar internationale vertegenwoordiging en aan haar imago in algemene zin. Dit gedrag druist bijgevolg in tegen het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking.
De Bondsrepubliek Duitsland betwist met betrekking tot de eerste grief van de Commissie niet dat zij besluit 2014/699 niet heeft opgevolgd wat de betrokken amendementen betreft. Zij meent evenwel dat de desbetreffende bepalingen van dit besluit haar vanwege hun onwettig karakter niet kunnen worden tegengeworpen, om de redenen die reeds zijn uiteengezet in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
).
Dienaangaande preciseert de Bondsrepubliek Duitsland dat de rechtspraak van het Hof volgens welke de lidstaten zich niet op de onwettigheid van een tot hen gerichte richtlijn of gericht besluit kunnen beroepen als verweer in een niet-nakomingsberoep dat op de niet-uitvoering van die handeling is gebaseerd, niet belet dat zij overeenkomstig artikel 277 VWEU een exceptie van onwettigheid kan opwerpen tegen besluit 2014/699 – dat wil zeggen tegen een handeling van algemene strekking die niet aan de adressaten ervan is meegedeeld – in het kader van de niet‑nakomingsprocedure inzake de niet‑naleving van dit besluit.
De Bondsrepubliek Duitsland stelt dat zij de onwettigheid van besluit 2014/699 incidenteel mag aanvoeren in de niet‑nakomingsprocedure, inzonderheid gelet op het feit dat zij de facto geen rechterlijke bescherming tegen dit besluit kon verkrijgen voordat de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF werd geopend.
Tijdens de terechtzitting heeft de Bondsrepubliek Duitsland haar argument over de exceptie van onwettigheid op grond van artikel 277 VWEU formeel ingetrokken. Zij heeft evenwel aangegeven zich incidenteel te willen blijven beroepen op de onwettigheid van besluit 2014/699 vanwege de onmogelijkheid om rechterlijke bescherming tegen dit besluit te verkrijgen vóór de opening van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF.
Hoe dan ook benadrukt de Bondsrepubliek Duitsland dat zij, wat het in agendapunt 4 van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF aan de orde gestelde amendement op artikel 12 van het Cotif betreft, besluit 2014/699 niet heeft geschonden, aangezien daarin slechts sprake is van een „aanbevolen gecoördineerd standpunt” en voor agendapunt 4 wordt bepaald dat het de lidstaten zijn die het stemrecht uitoefenen. Deze lidstaat herinnert eraan dat aanbevelingen volgens artikel 288, vijfde alinea, VWEU niet verbindend zijn. Met betrekking tot het amendement op de artikelen 2 en 9 van aanhangsel D (CUV), waarvan agendapunt 7 van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF gewaagt, stelt deze lidstaat dat besluit 2014/699 weliswaar bepaalde dat het stemrecht door de Unie zou worden uitgeoefend maar de Unie enkel niet-verbindende aanbevelingen voor standpunten mocht formuleren.
Daarnaast suggereert de Bondsrepubliek Duitsland dat besluit 2014/699 vanwege zijn ernstige tekortkomingen een niet-bestaande handeling is die het Hof als zodanig ambtshalve zou moeten onderzoeken.
Wat de tweede grief van de Commissie betreft, die is ontleend aan schending van artikel 4, lid 3, VEU, is de Bondsrepubliek Duitsland van mening dat die instelling niet heeft aangetoond dat er daadwerkelijk sprake is van een aantasting van de geloofwaardigheid en de reputatie van de Unie, en evenmin dat het litigieuze gedrag aan de basis ligt van een dergelijke aantasting. De Bondsrepubliek Duitsland meent juist dat de toetreding van de Unie tot de OTIF, met de nieuwe uitdagingen voor de OTIF van dien, en de haast waarmee de Unie-instellingen zich op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF hebben voorbereid, tot verwarring hebben geleid tijdens de stemming in dit orgaan.
Beoordeling door het Hof
Wat de eerste grief betreft, waarmee wordt aangevoerd dat besluit 2014/699 niet is nageleefd, blijkt uit een lezing van de pagina’s 31 tot en met 36 van de notulen van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, die bij het verzoekschrift van de Commissie zijn gevoegd, dat de Bondsrepubliek Duitsland voor de agendapunten 4 en 7 van die zitting een ander standpunt heeft ingenomen dan dat van de Unie zoals dit in dat besluit werd vastgelegd, en dat zij tegen dit standpunt heeft gestemd. Bovendien blijkt uit een lezing van de pagina’s 33 tot en met 36 van die notulen dat deze lidstaat voor agendapunt 7 heeft te kennen gegeven er niet akkoord mee te gaan dat het stemrecht wordt uitgeoefend door de Unie, zoals dat besluit bepaalde.
De Bondsrepubliek Duitsland betwist deze feiten niet. Wel stelt zij, ten eerste, dat aangezien besluit 2014/699 voor de agendapunten 4 en 7 van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF slechts voorzag in „aanbevolen gecoördineerd[e] standpunt[en]” en voor agendapunt 4 het stemrecht aan de lidstaten toekende, zij dit besluit niet heeft geschonden.
Dit argument kan niet worden aanvaard.
Ook al worden de in afdeling 3 van de bijlage bij besluit 2014/699 omschreven standpunten voorafgegaan door de woorden „[a]anbevolen gecoördineerd standpunt”, dit besluit werd vastgesteld op grond van artikel 218, lid 9, VWEU, dat bepaalt dat een „besluit” wordt vastgesteld tot bepaling van de standpunten die namens de Unie worden ingenomen in een krachtens een overeenkomst opgericht lichaam. Welnu, volgens artikel 288, vierde alinea, VWEU „[is] [een] besluit [...] verbindend in al zijn onderdelen”.
Bovendien blijkt uit een onderzoek van de inhoud van besluit 2014/699 dat het volgens artikel 1, lid 1, ervan „[h]et namens de Unie in te nemen standpunt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie [van de OTIF]” bepaalt, in dwingende bewoordingen, zoals ook blijkt uit het gebruik van de uitdrukkingen „amendementen [...] worden gesteund”, „de Unie bevindt zich [...] niet in een positie om [...] te steunen en stelt voor ” of „de Unie [neemt] [...] in” om in afdeling 3 van de bijlage bij besluit 2014/699 het Uniestandpunt voor de agendapunten 4 en 7 van die zitting te bepalen.
Dat het in dit besluit vastgelegde Uniestandpunt een dwingend karakter heeft, wordt bevestigd in artikel 1, lid 2, ervan, dat bepaalt dat de vertegenwoordigers van de Unie in de Herzieningscommissie van de OTIF alleen „kleine wijzigingen” van de in de bijlage bij dit besluit genoemde documenten kunnen goedkeuren. Hieraan moet overigens worden toegevoegd dat besluit 2014/699 in de L‑reeks van het
Publicatieblad van de Europese Unie
is bekendgemaakt, als bindende handeling.
Het feit dat het Hof in het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), de wettigheid van dit besluit heeft onderzocht in het licht van de middelen die de Bondsrepubliek Duitsland had aangevoerd ter ondersteuning van het beroep dat tot dat arrest heeft geleid, vooronderstelt trouwens dat het besluit een voor beroep vatbare handeling is, aangezien het bindende rechtsgevolgen beoogt te hebben.
Bijgevolg is besluit 2014/699 een handeling met bindende rechtsgevolgen doordat hierin het Uniestandpunt in het kader van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF wordt bepaald voor de Commissie enerzijds en de lidstaten anderzijds, aangezien het besluit hen verplicht genoemd standpunt te verdedigen (zie in die zin arrest van 1 oktober 2009, Commissie/Raad,
C‑370/07
,
EU:C:2009:590
, punt
).
Derhalve heeft de Bondsrepubliek Duitsland met haar in punt 75 van het onderhavige arrest beschreven gedrag het in dat besluit bepaalde Uniestandpunt geschonden alsook, wat agendapunt 7 van die zitting betreft, de uitoefening van het stemrecht zoals bepaald in dit besluit.
Het tweede argument, waarmee wordt aangevoerd dat besluit 2014/699 onwettig is omdat de Bondsrepubliek Duitsland haars inziens geen rechterlijke bescherming tegen dit besluit heeft kunnen verkrijgen vóór de opening van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, kan evenmin worden aanvaard.
Zoals de advocaat‑generaal in punt 84 van zijn conclusie heeft aangegeven, worden de handelingen van de instellingen van de Unie, die is gestoeld op het beginsel van de rechtsstaat, vermoed wettig te zijn. Zodra besluit 2014/699 was vastgesteld, was de Bondsrepubliek Duitsland dus verplicht het te eerbiedigen en ten uitvoer te leggen (zie in die zin arrest van 20 september 2007, Commissie/Spanje,
C‑177/06
,
EU:C:2007:538
, punten
en
).
Dat de Bondsrepubliek Duitsland de wettigheid van besluit 2014/699 daarna ook op grond van artikel 263 VWEU bij het Hof heeft aangevochten, met name wegens vermeende schending van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, wijzigt niets aan het verbindend karakter van dat besluit.
Het litigieuze gedrag dateert immers van vóór het tijdstip waarop de Bondsrepubliek Duitsland een beroep tot nietigverklaring van besluit 2014/699 heeft ingesteld. Bovendien heeft deze lidstaat het Hof niet volgens de artikelen 278 en 279 VWEU verzocht om de uitvoering van dit besluit op te schorten of voorlopige maatregelen te gelasten, zodat het beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 278 geen schorsende werking had.
Blijkens de rechtspraak van het Hof mag een lidstaat zich niet het recht aanmeten om eenzijdig corrigerende of beschermende maatregelen vast te stellen om een gestelde schending, door een instelling, van het Unierecht te verhelpen (zie in die zin arrest van 12 februari 2009, Commissie/Griekenland,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, punt
).
Hoe dan ook heeft het Hof reeds geoordeeld dat het door het VWEU ingevoerde stelsel van beroepswegen een onderscheid maakt tussen de beroepen van de artikelen 258 en 259 VWEU, die zijn bedoeld om te doen vaststellen dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, en die van de artikelen 263 en 265 VWEU, waarin de wettigheid van het handelen of nalaten van de instellingen van de Unie kan worden getoetst. Deze beroepsmogelijkheden hebben uiteenlopende oogmerken en zijn aan verschillende regels onderworpen. Daar geen enkele bepaling van dit Verdrag uitdrukkelijk in die mogelijkheid voorziet, kan een lidstaat zich derhalve niet met succes op de onwettigheid van een tot hem gericht besluit of gerichte richtlijn beroepen als verweer in een niet-nakomingsberoep dat is gesteund op niet-uitvoering van dat besluit of die richtlijn. Dat is slechts anders wanneer de betrokken handeling bijzonder ernstige en voor de hand liggende gebreken vertoont zodat zij als onbestaand kan worden beschouwd (arresten van 18 oktober 2012, Commissie/Tsjechische Republiek,
C‑37/11
,
EU:C:2012:640
, punt
, en 11 oktober 2016, Commissie/Italië,
C‑601/14
,
EU:C:2016:759
, punt
).
Anders dan de Bondsrepubliek Duitsland betoogt, geldt diezelfde rechtspraak mutatis mutandis voor besluit 2014/699 in de onderhavige zaak, ook al was dit besluit niet formeel tot haar gericht. Als lid van de Raad – auteur van dit besluit – had de Bondsrepubliek Duitsland immers noodzakelijkerwijs kennis van dit besluit en was zij volkomen in staat om binnen de in artikel 263, zesde alinea, VWEU gestelde termijn van twee maanden een beroep tot nietigverklaring tegen dit besluit in te stellen, zoals zij trouwens heeft gedaan in de zaak die heeft geleid tot het arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
).
Aangaande het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat besluit 2014/699 een niet-bestaande handeling is aangezien dit besluit, wat de agendapunten 4 en 7 van de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF betreft, slechts de waarde van niet‑bindende aanbevelingen heeft, moet worden opgemerkt dat het Hof in zijn arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
), het door deze lidstaat ingestelde beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring heeft verworpen zonder dat het heeft vastgesteld, zoals het ambtshalve had kunnen doen, dat het betrokken besluit niet bestaat. In die omstandigheden kan dit besluit niet worden aangemerkt als een onbestaande handeling in de zin van de in punt 89 van dit arrest aangehaalde rechtspraak. Bovendien moet dit argument hoe dan ook worden afgewezen daar het, om de in de punten 78 tot en met 82 van het onderhavige arrest reeds genoemde redenen, op een onjuiste lezing van besluit 2014/699 berust.
Wat de tweede grief betreft, waarmee wordt aangevoerd dat artikel 4, lid 3, VEU is geschonden, zij eraan herinnerd dat volgens deze bepaling, waarin het beginsel van loyale samenwerking is neergelegd, de Unie en de lidstaten elkaar respecteren en steunen bij de vervulling van de taken die voortvloeien uit de Verdragen (arrest van 5 december 2017, Duitsland/Raad,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, punt
).
Uit vaste rechtspraak volgt dat, inzonderheid waar het gaat om een akkoord of een verdrag dat deels tot de bevoegdheid van de Unie en deels tot die van de lidstaten behoort, moet worden gezorgd voor een nauwe samenwerking tussen de lidstaten en de Unie‑instellingen, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen. Deze samenwerkingsverplichting vloeit voort uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Unie (arrest van 20 april 2010, Commissie/Zweden,
C‑246/07
,
EU:C:2010:203
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Derhalve is de naleving door de lidstaten van een door de Raad op grond van artikel 218, lid 9, VWEU vastgesteld besluit een bijzondere uitdrukking van het vereiste van eenheid in de vertegenwoordiging van de Unie, dat voortvloeit uit de verplichting tot loyale samenwerking.
Vastgesteld moet echter worden dat de Bondsrepubliek Duitsland er met haar litigieuze gedrag op de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF, zoals uit de notulen van die zitting blijkt, twijfel over heeft laten bestaan dat de Unie in staat is een standpunt naar voren te brengen en haar lidstaten te vertegenwoordigen op het internationale toneel, en dit ondanks besluit 2014/699. Doordat de Bondsrepubliek Duitsland tijdens die zitting is afgeweken van het in dit besluit bepaalde Uniestandpunt, dreigt de onderhandelingspositie van de Unie in de OTIF namelijk te verzwakken, zowel voor aangelegenheden die tijdens die zitting zijn behandeld als voor verwante aangelegenheden.
Aan die conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Bondsrepubliek Duitsland dat haar verklaring van 17 september 2015 alle twijfel omtrent haar toekomstige gedrag zodanig heeft weggenomen dat er geen meer risico bestaat dat het haar verweten gedrag zich herhaalt. In dit verband moet erop worden gewezen dat de Bondsrepubliek Duitsland, zoals de Commissie in haar verzoekschrift heeft aangegeven, in haar antwoord van 1 februari 2016 op het met redenen omkleed advies de vrees van die instelling dat het litigieuze gedrag zich zou herhalen, niet heeft weggenomen, maar zij juist heeft volgehouden dat dit gedrag gerechtvaardigd was omdat besluit 2014/699 haars inziens onwettig en geenszins bindend was. Bovendien heeft zij zich daarbij niet gebaseerd op haar verklaring van 17 september 2015, maar op een eerdere verklaring die zij bij de vaststelling van besluit 2014/699 had afgelegd en waaruit bleek dat deze lidstaat binnen de Herzieningscommissie van de OTIF een ander standpunt ging innemen dan het in dit besluit afgesproken standpunt.
De Bondsrepubliek Duitsland heeft in de procedure voor het Hof overigens niet te kennen gegeven dat zij de inhoud van de verklaring van 17 september 2015 heeft meegedeeld aan de bevoegde lichamen van de OTIF of dat zij ten aanzien van deze organisatie heeft verduidelijkt wat haar toekomstige houding zou zijn.
Bijgevolg heeft deze lidstaat met zijn gedrag schade berokkend aan de doeltreffendheid van het internationale optreden van de Unie en haar geloofwaardigheid en reputatie op het internationale toneel ondermijnd.
De Bondsrepubliek Duitsland kan haar gedrag niet rechtvaardigen door zich te beroepen op een eventuele niet‑naleving door de Unie‑instellingen van de verplichting tot loyale samenwerking (zie in die zin arrest van 12 februari 2009, Commissie/Griekenland,
C‑45/07
,
EU:C:2009:81
, punt
) dan wel op de moeilijkheden die gepaard gingen met de toetreding van de Unie tot de OTIF.
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Bondsrepubliek Duitsland, door tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF tegen het in besluit 2014/699 vastgelegde standpunt te stemmen en door zich publiekelijk te verzetten tegen zowel dit standpunt als de in dit besluit bepaalde wijze van uitoefening van het stemrecht, de krachtens dit besluit en artikel 4, lid 3, VEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Daar de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten. Ingevolge artikel 140, lid 1, van dit Reglement – dat bepaalt dat de instellingen die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen – moet de Raad zijn eigen kosten dragen.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart:

1)
Door tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de Intergouvernementele Organisatie voor het internationale spoorwegvervoer (OTIF) tegen het standpunt te stemmen dat was bepaald in besluit 2014/699/EU van de Raad van 24 juni 2014 tot vaststelling van het namens de Europese Unie in te nemen standpunt tijdens de 25e zitting van de Herzieningscommissie van de OTIF ten aanzien van bepaalde amendementen op het Verdrag betreffende het internationale spoorwegvervoer (Cotif) en op de aanhangsels daarvan, en door zich publiekelijk te verzetten tegen zowel dit standpunt als de in dit besluit bepaalde wijze van uitoefening van het stemrecht, is de Bondsrepubliek Duitsland de krachtens dit besluit en artikel 4, lid 3, VEU op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)
De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.

3)
De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.