CELEX: 62021CJ0383
Előzetes döntéshozatal
Közbeszerzési szerződések
2014/24/EU irányelv
Szerződés közbeszerzési eljárás indítása nélkül történő odaítélése
A közszférába tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződések
A 12. cikk (3) bekezdése
In house odaítélés tárgyát képező közbeszerzési szerződések
A »hasonló irányítás« fogalma
Feltételek
Valamennyi részt vevő ajánlatkérő szerv képviselete
A 12. cikk (4) bekezdés
Közös közérdekű célkitűzéseket követő ajánlatkérő szervek közötti szerződés
Az »együttműködés« fogalma
Feltételek
Az előírt határidőn belüli átültetés elmaradása
Közvetlen hatály

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2014. L 94., 65. o.
; helyesbítések:
HL 2015. L 275., 68. o.
;
HL 2020. L 211., 22. o.
) 12. cikke (3) és (4) bekezdésének értelmezésére vonatkoznak.
E kérelmeket a Sambre & Biesme, Société de logement de service public (SLSP) (a továbbiakban: SLSP Sambre & Biesme) (C‑383/21. sz. ügy), valamint a commune de Farciennes (Farciennes település, Belgium) (C‑384/21. sz. ügy) és a Société wallone du logement (SWL) között annak tárgyában folyamatban lévő jogvitában tejesztették elő, hogy ez utóbbi megsemmisítette az SLSP Sambre & Biesme igazgatótanácsa azon határozatait, amelyekben az egyfelől jóváhagyta a Farciennes településsel kötött együttes közbeszerzési szerződésekre vonatkozó keretmegállapodást, másfelől pedig előírta, hogy nem folytat le versenyeztetést az azbeszt felmérésére vonatkozó, szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés tárgyában az ezen SLSP Sambre & Biesme és az Intercommunale pour la gestion et la réalisation d’études techniques et économiques (a továbbiakban: Igretec) között fennálló
in house
viszony okán.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2014/24 irányelv (5), (31) és (33) preambulumbekezdése kimondja:
„(5)
Emlékeztetni kell arra, hogy ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi a tagállamokat arra, hogy alvállalkozásba adják vagy kiszervezzék azon szolgáltatások nyújtását, amelyeket maguk kívánnak nyújtani, illetve amelyeket az ezen irányelv szerinti közbeszerzési szerződésektől eltérő módon kívánnak megszervezni. A törvényi vagy rendeleti előírások, illetve munkaszerződések alapján történő szolgáltatásnyújtás nem tartozik ennek az irányelvnek a hatálya alá. Néhány tagállamban ilyen szolgáltatásnak minősülnek például egyes közigazgatási és kormányzati szolgáltatások, mint például a végrehajtói és törvényhozói szolgáltatások, illetve egyes közösségi szolgáltatások, mint például a külügyekkel kapcsolatos szolgáltatások, az igazságügyi szolgáltatások vagy a kötelező társadalombiztosításhoz kötődő szolgáltatások.
[…]
(31)
Jelentős a jogbizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy a közszférába tartozó szervezetek közötti szerződésekre milyen mértékben vonatkozzanak a közbeszerzési szabályok. A tagállamok – sőt az egyes ajánlatkérő szervek is – egymástól eltérően értelmezik az Európai Unió Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlatát. Ezért szükséges annak tisztázása, hogy a közszférán belül kötött szerződésekre mely esetekben nem alkalmazandók a közbeszerzési szabályok.
E kérdés tisztázását az Európai Unió Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlatában meghatározott elveknek kell vezérelniük. Önmagában az a tény, hogy egy megállapodásban mindkét fél közjogi hatóság, nem zárja ki a közbeszerzési szabályok alkalmazását. A közbeszerzési szabályok alkalmazása ugyanakkor nem képezheti akadályát annak, hogy a hatóságok saját forrásaik felhasználásával lássák el a rájuk bízott közszolgáltatási feladatokat, amibe beletartozik a más hatóságokkal folytatott együttműködés lehetősége is.
Biztosítani kell, hogy a mentesített közszférabeli szervek közötti együttműködés ne eredményezze a verseny torzulását a magánszféra gazdasági szereplői viszonylatában, amennyiben valamely magánszolgáltatót versenyelőnyhöz juttat versenytársaihoz képest.
[…]
(33)
Az ajánlatkérő szervek számára lehetővé kell tenni – anélkül, hogy kötelesek lennének meghatározott jogi formát választani –, hogy úgy dönthessenek, hogy együttműködés keretében, közösen biztosítják közszolgáltatásaikat. Az együttműködés kiterjedhet a részt vevő hatóságokra ruházott vagy általuk vállalt szolgáltatások vagy felelősségi körök ellátásával kapcsolatos összes tevékenységtípusra, így például a helyi vagy regionális hatóságok kötelező vagy önkéntes feladataira vagy a közjog által bizonyos szervekre bízott szolgáltatásokra is. A különböző részt vevő hatóságok által nyújtott szolgáltatásoknak nem kell szükségszerűen azonosaknak lenniük; lehetnek egymást kiegészítő jellegűek is.
A közszolgáltatások közös nyújtására vonatkozó szerződéseknek nem kell az ezen irányelvben meghatározott szabályok hatálya alá tartozniuk, feltéve, hogy megkötésükre kizárólag ajánlatkérő szervek között kerül sor, hogy az adott együttműködés végrehajtása kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások alapján történik, és hogy általuk egyetlen magánszektorbeli szolgáltató sem kerül a versenytársainál előnyösebb versenyhelyzetbe.
Az említett feltételek teljesítése érdekében az együttműködést kooperatív koncepcióra kell alapozni. Az együttműködés nem jelenti szükségszerűen, hogy minden résztvevő hatóság köteles a főbb szerződésbeli kötelezettségek teljesítéséből részt vállalni, csak valamilyen kötelezettségvállalással hozzá kell járulnia a szóban forgó közszolgáltatás együttműködés keretében való ellátásához. Az együttműködés végrehajtását továbbá – ideértve a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti pénzügyi transzfereket is – kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások vezérelhetik.”
Ezen irányelv „Hatály és fogalommeghatározások és általános elvek” elnevezésű I. címének „Hatály és fogalommeghatározások” című 1. fejezete 3. szakasza, amely a „Kizárások” címet viseli, a 7–12. cikket foglalja magában.
Az említett irányelvnek „A közszférába tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződések” című 12. cikke ekképp rendelkezik:
„(1)   Az ajánlatkérő szervek által egy másik, a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó jogi személynek odaítélt közbeszerzési szerződés nem tartozik az ezen irányelv hatálya alá az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)
az ajánlatkérő szerv olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol az érintett jogi személy felett, amely hasonló ahhoz a kontrollhoz [helyesen: az irányításhoz], amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol;
b)
a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv által vagy az ajánlatkérő szerv kontrollja [helyesen: irányítása] alatt működő más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)
nincs közvetlen magántőke‑részesedés a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben az olyan nem kontrolláló [helyesen: irányítást nem biztosító] és nem blokkoló jellegű magántőke‑részesedés kivételével, amely a nemzeti jogszabályi előírások teljesítésére szolgál a Szerződéssel összhangban, és amely nem jár befolyással a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy felett.
Az ajánlatkérő szerv az első albekezdés a) pontja értelmében akkor gyakorol a saját szervezeti egységei feletti kontrollhoz [helyesen: irányításhoz] hasonló kontrollt [helyesen: irányítást] egy jogi személy felett, ha döntő [helyesen: meghatározó] befolyással rendelkezik a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek mind a stratégiai céljai, mind a jelentős döntései tekintetében. Az ilyen kontroll [helyesen: irányítás] úgy is fennállhat, ha azt egy másik, az ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] jogi személy gyakorolja.
(2)   Az (1) bekezdés alkalmazandó abban az esetben is, amikor egy kontrollált [helyesen: irányított] jogi személy ajánlatkérő szervként közbeszerzési szerződést ítél oda az őt kontrolláló [helyesen: irányító] ajánlatkérő szervnek vagy más, ugyanezen ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] jogi személynek, feltéve hogy abban a jogi személyben, amelynek a közbeszerzési szerződést odaítélték, nincs közvetlen magántőke‑részesedése, eltekintve a nemzeti jogszabályi előírások szerinti, a Szerződésekkel összhangban lévő olyan nem kontrolláló [helyesen: irányítást nem biztosító] és nem blokkoló magántőke‑részesedésektől, amelyek a kontrollált [helyesen: irányított] jogi személyre nem gyakorolnak meghatározó befolyást.
(3)   Azon ajánlatkérő szerv, amely nem gyakorol az (1) bekezdés szerinti kontrollt [helyesen: irányítást] a magánjog vagy a közjog hatálya alá tartozó valamely jogi személy felett, ezen irányelv rendelkezéseinek az adott jogi személyre történő alkalmazása nélkül is odaítélhet közbeszerzési szerződést az említett jogi személynek az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)
az ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt olyan kontrollt [helyesen: irányítást] gyakorol az adott jogi személy felett, amely hasonló a saját szervezeti egységei felett gyakorolt kontrollhoz [helyesen: irányításhoz];
b)
az érintett jogi személy tevékenységeinek több mint 80%‑át a kontrollt [helyesen: az irányítást] gyakorló ajánlatkérő szerv vagy az ajánlatkérő szerv által kontrollált [helyesen: irányított] más jogi személyek által rábízott feladatok teljesítése teszi ki; és
c)
nincs közvetlen magántőke‑részesedés a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személyben az olyan nem kontrolláló [helyesen: irányítást nem biztosító] és nem blokkoló jellegű magántőke‑részesedés kivételével, amely a nemzeti jogszabályi előírások teljesítésére szolgál a Szerződéssel összhangban, és amely nem jár befolyással a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy felett.
Az első albekezdés a) pontja alkalmazásában az ajánlatkérő szervek akkor gyakorolnak közös kontrollt valamely jogi személy felett az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén [helyesen: együttes irányítást valamely jogi személy felett, ha az alábbi feltételek együttesen teljesülnek]:
i)
a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy döntéshozó szerveiben minden részt vevő ajánlatkérő szerv képviselteti magát. A képviseletet ellátó egyes személyek képviselhetnek több vagy minden részt vevő ajánlatkérő szervet;
ii)
az említett ajánlatkérő szervek képesek közösen döntő [helyesen: meghatározó] befolyást gyakorolni a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személy stratégiai céljaira és jelentős döntéseire; és
iii)
a kontrollált [helyesen: az irányított] jogi személynek nincsenek olyan érdekeltségei, amelyek ellentétesek a kontrolláló [helyesen: az irányítást gyakorló] ajánlatkérő szervek érdekeltségeivel;
(4)   Nem tartozik ezen irányelv hatálya alá a kizárólag két vagy több ajánlatkérő szerv által kötött szerződés az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén [helyesen: ha az alábbi feltételek együttesen teljesülnek]:
a)
a szerződés a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti együttműködést hoz létre vagy valósít meg annak érdekében, hogy biztosítva legyen az általuk teljesítendő közszolgáltatások nyújtása, a közös célkitűzéseik megvalósítása céljából;
b)
az együttműködés megvalósítását kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások vezérlik; és
c)
a részt vevő ajánlatkérő szervek az együttműködés által érintett tevékenységeknek kevesebb mint 20%‑át végzik a nyílt piacon;
[…]”
Ugyanezen irányelv „Átültetés és átmeneti rendelkezések” című 90. cikkének (1) bekezdése előírja:
„A tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2016. április 18‑ig megfeleljenek. Ezen intézkedések szövegét haladéktalanul közlik a Bizottsággal.”
A belga jog
A 2014/24 irányelvet a közbeszerzésekről szóló, 2016. június 17‑i törvény (Moniteur belge, 2016. július 14., 44219. o.) ültette át a belga jogba, amely 2017. június 30‑án, az ezen irányelv átültetésére az irányelv 90. cikkében előírt határidő lejártát követően lépett hatályba.
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az SLSP Sambre & Biesme korlátolt felelősségű kooperációs társaság, amelynek fő részvényesei Farciennes település és a Commune d’Aiseau‑Presles (Belgium). Mint lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak, az SWL a felügyeleti hatósága, amely a vallon kormányzat nevében jár el.
A 2015 év folyamán az SLSP Sambre & Biesme és Farciennes település úgy döntöttek, hogy eszközeik egyesítésével egy körülbelül 150 lakást magában foglaló ökonegyedet hoznak létre Farciennes‑ben. E célból a felek az Igretec szolgáltatásait fogják igénybe venni projektjük megvalósításának követése tekintetében.
Az Igretec közszolgálati feladatokat ellátó korlátolt felelősségű kooperációs társaság, amely e jogcímen a közjog hatálya alá tartozó jogi személynek minősül. Tevékenységét több területen fejti ki. Amint az alapító okiratában is szerepel, fő tevékenységi köre többek között tanulmányokat készítő és irányító irodai tevékenységeket foglal magában.
Az Igretec szervezetére és működésére vonatkozó szabályok a code de la démocratie locale et de la décentralisation‑tól (a helyi demokrácia és a decentralizáció kódexe), valamint alapító okiratától függenek. E jogcímen, összetételét illetően, kizárólag a közjog hatálya alá tartozó jogi személyeket foglal magában. Az alapügy tényállásának megvalósulása időszakában az Igretec‑nek több mint 70 tagja volt, köztük Farciennes település, és több mint 50 más közjogi hatóság. Az Igretec törzstőkéjét öt kategóriába tartozó részesedések alkotják, amelyek közül elsősorban az A kategóriába tartozó, a településeket illető részesedések száma 5054351, a C kategóriába tartozó, az „egyéb közjogi tagokat” illető részesedések száma pedig 17126 volt.
Az Igretec működését illetően, a települések mindig is szavazattöbbséggel rendelkeztek, és többséggel rendelkeztek a különböző irányító szervek elnökségében is, és az Igretec határozatai csak akkor születhettek meg, ha azok a jelen lévő vagy képviselt tisztségviselők szavazatainak többségén kívül megkapták a társult településekről származó tisztségviselők szavazatainak többségét is.
2015. október 29‑én az SLSP Sambre & Biesme úgy döntött, hogy C kategóriájú részesedést vásárol az Igretec‑ben a célból, hogy tagként igénybe vehesse annak szolgáltatásait.
2016. március 23‑án Farciennes település egy, a kivitelező segítésére, jogi segítségnyújtásra vonatkozó szerződést, valamint egy építészeti, statikai, speciális műszaki, az úthálózatra vonatkozó, környezeti és településfejlesztési megvalósíthatósággal kapcsolatos szerződést kötött az Igretec‑kel. E feladatok keretében az Igretec az SLSP Sambre & Biesme projektjét kiegészítő három elrendezési változatot javasolt, valamint egy együttes közbeszerzési megállapodás megkötését az SLSP Sambre & Biesme és Farciennes település között.
2017. január 19‑én, az SLSP Sambre & Biesme jelezte egyetértését egyfelől a Farciennes településsel megkötendő együttes közbeszerzési keretmegállapodás tervezetével, másfelől pedig egy, az azbeszt felmérését és kezelési programját megvalósító szakértői iroda kijelölésére vonatkozó különleges ajánlattételi feltételekkel kapcsolatban. Ezen, az Igretec által kidolgozott ajánlattételi felhívás a farciennes‑i ökonegyedre vonatkozó projekt megvalósításának első szakaszaként került leírásra.
2017. január 26‑án Farciennes település képviselő‑testülete úgy döntött, hogy jóváhagyja az SLSP Sambre & Biesme‑mel kötött e keretmegállapodást.
Az említett keretmegállapodás „Tárgy” című 1. cikke többek között azt írja elő, hogy Farciennes település és az SLSP Sambre & Biesme ugyanezen keretszerződésben a farciennes‑i ökonegyed kidolgozásával és építési munkáinak kivitelezésével kapcsolatos jogaikról és kötelezettségeikről, valamint szolgáltatásnyújtásra, építési beruházásra és építési beruházások fejlesztésére vonatkozó együttes közbeszerzésről határoznak.
E tekintetben Farciennes települést jelölik ki arra közösen, hogy a nevükben ajánlatkérő szervként eljárjon, és önmaga hozzon meg bármely, a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó döntést, azon feltétellel, hogy minden, a keretmegállapodás végrehajtására irányuló döntés meghozatala előtt és e megállapodás 2. cikkének megfelelően a felek egyeztetést végeznek az egyes felek képviselőiből álló irányítóbizottság keretén belül.
Az említett keretmegállapodás szolgáltatásnyújtásra, építési beruházásra és építési beruházás fejlesztésére irányuló beszerzések végrehajtásához, valamint a városrehabilitációs tervek megvalósításához nyújtott kivitelezéssegítés választása” című 5. cikke úgy rendelkezik, hogy „a felek megállapodnak, hogy Farciennes település – az Igretec‑ben részes valamennyi fél között fennálló »in house« viszony keretében – az említett települési társulással […] a kivitelezéssegítésre, valamint jogi és környezetvédelmi szolgáltatásokra vonatkozó megállapodást köt”.
2017. február 9‑én az SLSP Sambre & Biesme igazgatótanácsa úgy döntött egyrészről, hogy „jóváhagyja az együttes beszerzésről szóló keretmegállapodásnak Farciennes településsel történő megkötését”, és másrészről, hogy nem folytat le versenyeztetést az azbeszt felmérésére vonatkozó, szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés tárgyában, amelynek az ajánlattételhez szükséges különleges dokumentációját korábban jóváhagyta, az SLSP Sambre & Biesme és az Igretec közötti
in house
viszonyra tekintettel.
2017. február 25‑i határozatával az SWL mint felügyeleti hatóság azon okból semmisítette meg az SLSP Sambre & Biesme igazgatótanácsának határozatát, hogy az
in house
kivétel feltételei nem teljesültek az SLSP Sambre & Biesme és az Igretec között.
Az SLSP Sambre & Biesme (C‑383/21. sz. ügy) és Farciennes település (C‑384/21. sz. ügy) 2017. április 28‑án, illetve május 2‑án egyaránt megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be az SWL e határozatával szemben a Conseil d’État‑hoz (államtanács, Belgium). Azt állítják, hogy az ilyen kivételre vonatkozó, a 2014/24 irányelv 12. cikkének (3) bekezdésében előírt feltételek fennálltak az említett körülmények között, így a szóban forgó közbeszerzési szerződéseket közvetlenül kell odaítélni. Ezenfelül Farciennes település (C‑384/21. sz. ügy) azt állítja, hogy az ajánlattételi felhívás közzététele nélküli odaítélés ezen irányelv 12. cikkének (4) bekezdése alapján is igazolt, mivel az ajánlatkérő szervek között az e rendelkezés értelmében vett együttműködés állt fenn.
Tekintettel arra, hogy az említett irányelvet átültető törvény még nem lépett hatályba az alapügy tényállásának megvalósulása időpontjában, ugyanakkor a 2014/24 irányelv 90. cikkében az átültetésre előírt határidő már lejárt, a kérdést előterjesztő bíróság mindenekelőtt arra keresi a választ, hogy a 2019. október 3‑iIrgita ítélet (
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
) fényében az előtte folyamatban lévő jogvitát ezen irányelv 12. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján kell‑e megoldani, az alapjogviták felei ugyanis nem értenek egyet különösen azon kérdést illetően, hogy e rendelkezések célja kizárólag azon lehetőség előírása a tagállamok számára, hogy kizárhatják az említett irányelv hatálya alól a közszférához tartozó szervezetek közötti bizonyos közbeszerzési szerződések odaítélését.
Ezt követően, ami azokat a feltételeket illeti, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy az érintett jogi személy felett más ajánlatkérő szervekkel együtt irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv
in house
odaítélést végezhessen, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy ezen ajánlatkérő szervnek milyen módon kell részt vennie az irányított szervezet szerveiben, és miképpen kell ténylegesen hozzájárulnia annak irányításához, különösen az ugyanezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i) pontjában szereplő követelmény értelmében. E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy a C kategóriába tartozó tagok, amelyek közé az SLSP Sambre & Biesme is tartozik, kifejezetten kisebbségi helyzetben voltak, ami nem tette lehetővé számukra, hogy ténylegesen hozzájáruljanak az Igretec irányításához.
Ezenfelül, mivel az önkormányzatoknak mint az A kategóriába tartozó tagoknak a döntéshozó szervekben többségük van, e kérdést előterjesztő bíróság kifejti, hogy a C kategóriába tartozó tagok kifejezetten kisebbségi helyzete
de facto
nem tette lehetővé számukra, hogy vezető tisztségviselővel rendelkezzenek annak érdekében, hogy az képviselje őket az Igretec igazgatótanácsában, míg az Igretec alapító okiratai – az alapjogvitákra alkalmazandó változatukban – egyáltalán nem biztosítják az e tagok által képviseletük céljából kijelölt ügyvezető jelenlétét. A kérdést előterjesztő bíróság, miután megállapította, hogy az említett tagok nem rendelkeztek ténylegesen képviselővel sem az igazgatótanácsban, sem a „tanulmányokat készítő és irányító iroda állandó bizottságában”, ebből azt a következtetést vonta le, hogy a C kategóriába tartozó tagok semmilyen módon nem vettek részt az Igretec feletti együttes irányítás gyakorlásában.
Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az alapeljárások felperesei arra hivatkoznak, hogy az Igretec igazgatótanácsában tag volt Farciennes település képviselőtestületének egyik tagja, aki ugyanakkor az SLSP Sambre & Biesme ügyvezetője is volt, mivel Farciennes település egyszerre volt az Igretec és az SLSP Sambre & Biesme részvényese.
A kérdést előterjesztő bíróság ugyanakkor pontosítja, hogy nem nyert bizonyítást, hogy e körülményt jogilag előírták és biztosították. Egyébiránt e személy Farciennes település önkormányzati képviselőjeként vett részt az Igretec igazgatótanácsában, és nem lehetett úgy tekinteni, hogy e jogcímen az SLSP Sambre & Biesme érdekeit is képviselte.
Tekintettel erre és az alapügy felperesei által a kérdést előterjesztő bíróság előtt annak meghatározása érdekében hivatkozott konkrét értékelésre figyelemmel, hogy az ajánlatkérő szerv az ajánlattevő szervezet felett a saját szervei felett gyakorolthoz hasonló irányítást gyakorol‑e, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a jelen ítélet 26. és 27. pontjában bemutatotthoz hasonló helyzet lehetővé teszi‑e azon következtetés levonását, hogy – amint azt az alapügy felperesei állítják – az SLSP Sambre & Biesme részt vett az Igretec döntéshozatali szerveiben, és így ilyen irányítást gyakorolt felette más ajánlatkérő szervekkel együtt Farciennes település közvetítésével.
A kérdést előterjesztő bíróság egyrészt előadja, hogy bár az alapügy felperesei arra hivatkoznak, hogy Farciennes település mind az SLSP Sambre & Biesme, mind pedig az Igretec részvényese, és a saját szervei felett gyakorolt irányításhoz hasonló irányítást gyakorol e két jogalany felett, nem szándékoznak élni azzal a lehetőséggel, hogy közvetlenül ítéljenek oda egy közbeszerzési szerződést az ugyanazon ajánlatkérő szerv irányítása alatt álló két jogalany között. Másrészt a kérdést előterjesztő bíróság kétségeit fejezi ki azon ténnyel kapcsolatban, hogy – mindenesetre – teljesülnek‑e az ilyen odaítélésnek az uniós közbeszerzési szabályok hatálya alól történő kizárására vonatkozó feltételek, mivel Farciennes település más ajánlatkérő szervekkel közösen gyakorolja irányítási jogkörét.
Végül a kérdést előterjesztő bíróság arra is keresi a választ, hogy van‑e lehetőség arra, hogy a közbeszerzési szerződést a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdése alapján ajánlattételi eljárás nélkül ítéljék oda, mivel Farciennes település másodlagosan arra hivatkozik, hogy az ajánlatkérő szervek között e rendelkezés értelmében vett együttműködési helyzet áll fenn.
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azon tényt illetően, hogy az „együttműködésnek” az említett rendelkezésben szereplő fogalma kiterjedhet‑e az alapügy körülményeihez hasonló körülményekre pusztán azon okból, hogy az Igretec‑re bízott, a kivitelező segítésére, jogi és környezeti segítségnyújtásra irányuló feladatok szerződést jogi segítségnyújtási feladatok az SLSP Sambre & Biesme és Farciennes település közötti, egy farciennes‑i ökonegyed felépítésére vonatkozó projekt megvalósítás céljából fennálló együttműködés keretébe tartoznak, hogy egy
in house
viszony mindenképpen összekapcsolja e települést az Igretec‑kel, illetve hogy az említett település és az SLSP Sambre & Biesme az Igretec‑nek azon tevékenységi köre tevékenységi ágazatában tagjai, amely éppen azon feladatok által érintett, amelyeket ez utóbbira kívánnak bízni.
E körülmények között a Conseil d’État (államtanács) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
A C‑383/21. sz. ügyben:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a [2014/24] irányelv 12. cikkének (3) bekezdését, hogy az közvetlen hatállyal bír?
2)
Az ezen első kérdésre adandó igenlő válasz esetén úgy kell‑e értelmezni a [2014/24 irányelv] 12. cikkének (3) bekezdését, hogy az ajánlatkérő szervre – a jelen esetben egy lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságra – vonatkozó azon feltétel, amely szerint az irányított jogi személy – a jelen esetben egy településközi kooperációs társaság – döntéshozó szerveiben képviseltetnie kell magát, pusztán amiatt teljesül, hogy az ezen településközi kooperációs társaság igazgatótanácsában egy másik részt vevő ajánlatkérő szerv – a jelen esetben egy település – képviselőtestületi tagi minőségében ülésező valamely személy – kizárólag ténybeli körülményekből adódóan és a képviseletre vonatkozó jogi biztosíték nélkül – a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak is igazgatója, miközben a település az irányított jogalanynak (településközi kooperációs társaság) és a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak egyaránt (nem kizárólagos) részvényese?
3)
A feltett első kérdésre adandó nemleges válasz esetén úgy kell‑e tekinteni, hogy az ajánlatkérő szerv – a jelen esetben egy lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaság – az irányított jogi személy – a jelen esetben egy településközi kooperációs társaság – döntéshozó szerveiben »részt vesz«, pusztán annak alapján, hogy az ezen településközi kooperációs társaság igazgatótanácsában egy másik részt vevő ajánlatkérő szerv – a jelen esetben egy település – képviselőtestületi tagi minőségében ülésező valamely személy – kizárólag ténybeli körülményekből adódóan és a képviseletre vonatkozó jogi biztosíték nélkül – a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak is igazgatója, miközben a település az irányított jogalanynak (településközi kooperációs társaság) és a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak egyaránt (nem kizárólagos) részvényese?”
A C‑384/21. sz. ügyben:
„1)
Úgy kell‑e értelmezni a [2014/24] irányelv 12. cikkének (4) bekezdését, hogy az közvetlen hatállyal bír?
2)
Az ezen első kérdésre adandó igenlő válasz esetén úgy kell‑e értelmezni a [2014/24 irányelv] 12. cikkének (3) bekezdését, hogy az ajánlatkérő szervre – a jelen esetben egy lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságra – vonatkozó azon feltétel, amely szerint az irányított jogi személy – a jelen esetben egy településközi kooperációs társaság – döntéshozó szerveiben képviseltetnie kell magát, pusztán amiatt teljesül, hogy az ezen településközi kooperációs társaság igazgatótanácsában egy másik részt vevő ajánlatkérő szerv – a jelen esetben egy település – képviselőtestületi tagjakénti minőségében részt vevő valamely személy – kizárólag ténybeli körülményekből adódóan és a képviseletre vonatkozó jogi biztosíték nélkül – a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak is igazgatója, miközben a település az irányított jogalanynak (településközi kooperációs társaság) és a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak egyaránt (nem kizárólagos) részvényese?
3)
A feltett első kérdésre adandó nemleges válasz esetén úgy kell‑e tekinteni, hogy az ajánlatkérő szerv – a jelen esetben egy lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaság – az irányított jogi személy – a jelen esetben egy településközi kooperációs társaság – döntéshozó szerveiben »részt vesz«, pusztán annak alapján, hogy az ezen településközi kooperációs társaság igazgatótanácsában egy másik részt vevő ajánlatkérő szerv – a jelen esetben egy település – képviselőtestületi tagjakénti minőségében ülésező valamely személy – kizárólag ténybeli körülményekből adódóan és a képviseletre vonatkozó jogi biztosíték nélkül – a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak is igazgatója, miközben a település az irányított jogalanynak (településközi kooperációs társaság) és a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaságnak egyaránt (nem kizárólagos) részvényese?
4)
Úgy kell‑e értelmezni a [2014/24] európai parlamenti és tanácsi irányelv 12. cikkének (4) bekezdését, hogy az közvetlen hatállyal bír?
5)
A [negyedik] kérdésre adandó igenlő válasz esetén úgy kell‑e értelmezni a fent hivatkozott 2014/24/EU irányelv 12. cikkének (4) bekezdését, hogy az megengedné, hogy előzetes versenyeztetés nélkül valamely ajánlatkérő szervre – a jelen esetben egy településközi kooperációs társaságra – bízzanak kivitelezéssegítésre, valamint jogi és környezetvédelmi szolgáltatásokra vonatkozó feladatokat, amennyiben e feladatok két másik ajánlatkérő szerv – a jelen esetben egy település és egy lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaság – közötti együttműködés keretébe illeszkednek, nem vitatott, hogy a település »
in house
együttes« irányítást gyakorol a településközi kooperációs társaság felett, továbbá a település és a lakásépítéssel foglalkozó közszolgálati társaság a településközi kooperációs társaságnak – ez utóbbi tevékenységi körének a »tanulmányokat készítő és irányítási iroda és központi beszerző szerv« tevékenységi ágazatában – tagjai, amely ágazat pontosan azokra a feladatokra vonatkozik, amelyeket ez utóbbira rá kívánnak bízni, és e feladatok olyan tevékenységeknek felelnek meg, amelyeket projektek tervezésére, kivitelezésére és megvalósítására szakosodott tanulmányi és irányítási irodák a piacon végeznek?”
A Bíróság elnöke 2021. augusztus 27‑i végzésével az eljárás írásbeli és szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑383. sz. és a C‑384/21. sz. ügyeket.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
A C‑383/21. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett első, valamint a C‑384/21. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és negyedik kérdésről
A C‑383/21. sz. ügyben első kérdésével, a C‑384/21. sz. ügyben pedig első és negyedik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni a 2014/24 irányelv 12. cikkének (3) és (4) bekezdését, hogy annak közvetlen hatálya van olyan jogviták keretében, amelyekben a közjog hatálya alá tartozó jogi személyek között folyik közbeszerzési szerződések közvetlen odaítélése tárgyában, amennyiben az érintett tagállam a kitűzött határidőn belül nem ültette át ezen irányelvet a nemzeti jogrendbe.
Az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy minden esetben, amikor valamely irányelv rendelkezései tartalmukat tekintve feltétlenek és kellően pontosak, azokra a nemzeti bíróságok előtt hivatkozni lehet az érintett tagállammal szemben, ha e tagállam elmulasztotta az irányelv határidőn belüli átültetését a nemzeti jogba, vagy azt helytelenül ültette át (2021. január 14‑iRTS infra és Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel ítélet,
C‑387/19
,
EU:C:2021:13
,
44.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdése értelmében az irányelv kötelező jellege, amelyen annak hivatkozhatósága alapul, csak „minden címzett tagállamra” vonatkozik. Ebből az állandó ítélkezési gyakorlat alapján az következik, hogy maguk az irányelvek nem keletkeztethetnek magánszemélyekre vonatkozó kötelezettségeket, következésképpen azokra önmagukban nem is lehet magánszemélyekkel szemben nemzeti bíróságok előtt hivatkozni (2013. december 12‑iPortgás ítélet,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
,
22.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mindazonáltal emlékeztetni kell arra, hogy amikor a jogalanyok nem magánszeméllyel, hanem az állammal szemben hivatkozhatnak valamely irányelvre, akkor ezt attól függetlenül tehetik meg, hogy az állam milyen minőségében jár e. El kell ugyanis kerülni, hogy az állam előnyt szerezhessen az uniós jog általa történt megsértéséből (lásd ebben az értelemben: 2016. július 7‑iAmbisig ítélet,
C‑46/15
,
EU:C:2016:530
,
21.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ily módon, valamely irányelv feltételhez nem kötött és kellően pontos rendelkezéseire nem csak valamely tagállammal és annak összes közigazgatási szervével szemben lehet hivatkozni, hanem olyan szervezetekkel és szervekkel szemben is, amelyek az állam felügyelete vagy ellenőrzése alatt állnak, vagy olyan magánszemélyekkel szemben, akiket a hatóság közfeladat ellátásával bízott meg, és a magánszemélyek közötti jogviszonyokra alkalmazandó szabályokból következőkhöz képest többletjogosultságokkal ruházta fel (2020. április 30‑iBlue Air – Airline Management Solutions ítélet,
C‑584/18
,
EU:C:2020:324
,
72.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen, mivel a tagállam azon kötelezettsége, hogy megtegye az irányelv által előírt cél eléréséhez szükséges valamennyi intézkedést, olyan kötelező kötelezettség, amelyet az EUMSZ 288. cikk harmadik bekezdése és maga az irányelv ír elő, és amelyet az előző pontban említett valamennyi szervezetnek tiszteletben kell tartani, azok a jogviták, amelyek e szervezetek között folynak, olyan jogviták, amelyekben az érintett irányelvet alkalmazni köteles felek vesznek részt, és amelyekkel szemben, ebből következően, hivatkozni lehet ezen irányelv feltételhez nem kötött és kellően pontos rendelkezéseire. Ebből az következik, hogy az említett irányelv e rendelkezéseire hivatkozni lehet az ilyen jogviták keretében, legyen szó akár az említett intézmények tekintetében az azok által előírt kötelezettségek tiszteletben tartatásáról vagy az azon jogokra történő hivatkozásról, amelyeket azok biztosítanak számukra (lásd ebben az értelemben: 2013. december 12‑iPortgás ítélet,
C‑425/12
,
EU:C:2013:829
,
34.
,
35.
és
38.
pont).
A jelen ügyben, amint az az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekből kitűnik, az alapeljárás felei a közjog hatálya alá tartozó jogi személyek, amelyeknek tiszteletben kell tartaniuk a 2014/24 irányelvet. Ebből következik, hogy e jogviták keretében, amennyiben ezen irányelvet nem ültették át a nemzeti jogrendbe a kitűzött határidőn belül, az olyan ajánlatkérő szervek, mint az SLSP Sambre & Biesme és Farciennes település, hivatkozhatnak az említett irányelv rendelkezéseire, feltéve, hogy azok feltételhez nem kötöttek és kellően pontosak.
E tekintetben a Bíróság megállapította, hogy valamely uniós jogi rendelkezés egyrészt akkor feltétlen, ha olyan kötelezettséget fogalmaz meg, amely nem tartalmaz feltételt, és nem függ – a végrehajtásában vagy hatályában – az Európai Unió intézményeinek vagy a tagállamoknak semmilyen jogi aktusától, másrészt pedig akkor kellően pontos ahhoz, hogy egy jogalany hivatkozhasson rá, és a bíróság alkalmazhassa, ha egyértelműen fogalmaz meg valamely kötelezettséget (2021. január 14‑iRTS infra és Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel ítélet,
C‑387/19
,
EU:C:2021:13
,
46.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Márpedig erről van szó a 2014/24 irányelv 12. cikkének (3) és (4) bekezdése esetében.
Ami ugyanis először is e rendelkezések feltételhez nem kötött jellegét illeti, előzetesen meg kell jegyezni, hogy – amint az a jelen ítélet 23. pontjában kifejtésre került – a kérdést előterjesztő bíróság a 2019. október 3‑iIrgita ítélet (
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
) fényében az említett rendelkezések hatályára vonatkozóan tesz fel kérdést, míg az alapeljárásban részt vevő felek különösen azzal a kérdéssel nem értenek egyet, hogy ugyanezen rendelkezéseknek az‑e a célja, hogy pusztán annak a lehetőségét írják elő a tagállamok számára, hogy kizárhatják ezen irányelv hatálya alól bizonyos közbeszerzési szerződések közszférához tartozó szervek közötti odaítélését. Adott esetben ugyanis az ajánlatkérő szervek nem élhetnek ilyen kizárásokkal, ha az említett irányelv átültetésének hiányában e lehetőséget nem tudja gyakorolni az érintett tagállam.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke, azon szakasz címének megfelelően, amelybe illeszkedik, lényegében azt írja elő, hogy a közszférába tartozó, az ott említett kritériumoknak megfelelő szervezetek között odaítélt közbeszerzési szerződések ki vannak zárva ezen irányelv hatálya alól, amely kritériumokat tehát az ajánlatkérőnek tiszteletben kell tartania, amikor egy ilyen közbeszerzési szerződést közvetlenül kíván odaítélni. Közelebbről, az említett 12. cikk (3) és (4) bekezdése egyrészt azokra a közbeszerzési szerződésekre vonatkozik, amelyeket az ajánlatkérő szerv ítél oda egy olyan jogi személynek, amely felett e jogalany más ajánlatkérő szervekkel együtt a saját szervei felett gyakorolthoz hasonló irányítást gyakorol, másrészt pedig azokra a közbeszerzési szerződésekre, amelyeket kizárólag ajánlatkérő szervek kötöttek egymással annak érdekében, hogy egymás között együttműködést hozzanak létre vagy azt gyakorolják annak garantálása céljából, hogy azok a közszolgáltatásokat, amelyek nyújtását biztosítaniuk kell, oly módon valósítsák meg, hogy elérhessék közös célkitűzéseiket.
Ennek megfelelően a 2014/24 irányelv 12. cikkében kodifikálta és pontosította a Bíróságnak a közvetlen odaítéléssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát, ami nyilvánvalóvá teszi, hogy az uniós jogalkotó szándéka arra irányult, hogy a közvetlen odaítélés rendszere e két irányelvhez kapcsolódjon (lásd ebben az értelemben: 2019. május 8‑iRhenus Veniro ítélet,
C‑253/18
,
EU:C:2019:386
,
27.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ezáltal, amint azt a Bíróság megállapította, az említett irányelv 12. cikke következésképpen nem fosztotta meg a tagállamokat attól a szabadságtól, hogy a szolgáltatások nyújtásának, az építési beruházásoknak vagy az árubeszerzéseknek valamely módját másokkal szemben előnyben részesítsék. Ez a szabadság ugyanis olyan választást jelent, amelyet a szerződés odaítélését megelőzően hoznak meg, és amely ezért nem tartozik a 2014/24 irányelv hatálya alá (lásd ebben az értelemben: 2019. október 3‑iIrgita ítélet,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
,
44.
pont; 2020. február 6‑iPia Opera Croce Verde Padova végzés,
C‑11/19
,
EU:C:2020:88
,
41.
és
47.
pont; 2020. február 6‑iRieco végzés,
C‑89/19–C‑91/19
,
EU:C:2020:87
,
33.
,
39.
és
40.
pont).
Ezenkívül a 2014/24 irányelv (5) preambulumbekezdése és (31) preambulumbekezdésének második albekezdése az uniós jogalkotó azon szándékát tükrözi, hogy elismerje a tagállamok szabadságát a szolgáltatásnyújtás azon módjának megválasztása tekintetében, amellyel az ajánlatkérő szervek eleget tudnak tenni igényeiknek (lásd ebben az értelemben: 2019. október 3‑iIrgita ítélet,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
,
45.
pont; 2020. február 6‑iPia Opera Croce Verde Padova végzés,
C‑11/19
,
EU:C:2020:88
,
42.
és
47.
pont; 2020. február 6‑iRieco végzés,
C‑89/19–C‑91/19
,
EU:C:2020:87
,
34.
,
39.
és
40.
pont).
Egyrészt ugyanis ezen irányelv (5) preambulumbekezdése kimondja, hogy ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi a tagállamokat arra, hogy alvállalkozásba adják vagy kiszervezzék azon szolgáltatások nyújtását, amelyeket maguk kívánnak nyújtani, illetve amelyeket az ezen irányelv szerinti közbeszerzési szerződésektől eltérő módon kívánnak megszervezni. Másrészt ezen irányelv (31) preambulumbekezdésének második bekezdése rámutat, hogy önmagában az a tény, hogy egy megállapodásban mindkét fél közjogi hatóság, nem zárja ki a közbeszerzési szabályok alkalmazását, e szabályok alkalmazása nem képezheti akadályát annak, hogy a hatóságok saját forrásaik felhasználásával lássák el a rájuk bízott közszolgáltatási feladatokat, amibe beletartozik a más hatóságokkal folytatott együttműködés lehetősége is.
Ennek megfelelően a Bíróság ebből azt a következtetést vonta le, hogy ugyanúgy, ahogyan a 2014/24 irányelv nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy közbeszerzési eljárást folytassanak le, nem kényszerítheti őket arra sem, hogy az ezen irányelv 12. cikkében előírt ügyleteket kössék meg, ha az e cikkben előírt feltételek teljesülnek (lásd ebben az értelemben: 2019. október 3‑iIrgita ítélet,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
,
46.
pont; 2020. február 6‑iPia Opera Croce Verde Padova végzés,
C‑11/19
,
EU:C:2020:88
,
43.
és
47.
pont; 2020. február 6‑iRieco végzés,
C‑89/19–C‑91/19
,
EU:C:2020:87
,
35.
,
39.
és
40.
pont).
A fentiekből az következik, hogy a tagállamok nyilvánvalóan szabadon rögzíthetik saját nemzeti szabályozásukban, hogy a közszférába tartozó szervezetek milyen feltételekkel alkalmazhatják az olyan közbeszerzéseket, mint amilyenek a 2014/24 irányelv 12. cikkének (3) és (4) bekezdésében szerepelnek. Mindazonáltal az is igaz, hogy amennyiben a nemzeti jog értelmében az ajánlatkérő szervek élhetnek az ezen irányelv hatálya alóli, e rendelkezésekben előírt kivételekkel, az ezekben említett feltételeknek megfelelő közbeszerzések közvetlenül ítélhetők oda anélkül, hogy ez az odaítélés attól függene, hogy az érintett tagállam a vonatkozó lehetőséget gyakorolja. Következésképpen, amennyiben az említett cikk rendelkezései ezen ajánlatkérő szervek tekintetében olyan követelményeket állapítanak meg az említett irányelv szabályai alkalmazásának kizárására, amelyek végrehajtásuk vagy hatásuk tekintetében nem függenek semmilyen aktustól, a jelen ítélet 41. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében feltételhez nem kötött jelleggel bírnak.
Másodsorban, ami az említett rendelkezések kellően pontos jellegét illeti, elegendő annak megállapítása, hogy – amint arra a jelen ítélet 44. pontja emlékeztet – a 2014/24 irányelv 12. cikke kodifikálja és pontosítja a Bíróság által a közvetlen odaítélésre vonatkozóan kialakított ítélkezési gyakorlatot, különösen annak (3) és (4) bekezdésében egyértelműen megfogalmazva azokat a követelményeket, amelyeknek e közvetlen odaítélési rendszer ajánlatkérő szervek általi végrehajtása meg kell, hogy feleljen annak érdekében, hogy – amint az ezen irányelv (31) preambulumbekezdéséből kitűnik – orvosolni lehessen azon eltérő értelmezéseket, amelyeknek ezen ítélkezési gyakorlat a tárgyát képezte.
Azt a következtetést kell tehát levonni, hogy az említett irányelv 12. cikkének (3) és (4) bekezdése feltétlen és kellően pontos jelleget mutat, ami szükséges ahhoz, hogy közvetlen hatállyal rendelkezzenek az alapügyek tágyát képezőhöz hasonló olyan jogvitákban, amelyekben a közjog hatálya alá tartozó jogi személyek állnak szemben egymással.
A fenti megfontolásokra tekintettel a C‑383/21. sz. ügyben előterjesztett első kérdésre, illetve a C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett első és negyedik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének (3) és (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy annak közvetlen hatálya van olyan jogviták keretében, amelyek a közjog hatálya alá tartozó jogi személyek között folynak közbeszerzési szerződések közvetlen odaítélése tárgyában, amennyiben az érintett tagállam a kitűzött határidőn belül nem ültette át ezen irányelvet a nemzeti jogrendbe.
A C‑383/21. sz. és a C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett második kérdésről
A C‑383/21. és a C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy annak megállapítása érdekében, hogy valamely ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt olyan irányítást gyakorol‑e a nyertes ajánlattevő jogi személy felett, mint amilyet azok gyakorolnak a saját szerveik felett, az e rendelkezésben foglalt, arra irányuló követelmény, hogy az ajánlatkérő szerv képviselve legyen az irányított jogi személy döntéshozó szerveiben, pusztán azon okból teljesül, hogy e jogi személy igazgatótanácsának tagja egy másik ajánlatkérő szerv olyan képviselője, aki az első ajánlatkérő szerv igazgatótanácsának is tagja.
Az állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően valamely uniós jogi rendelkezés értelmezése során annak nemcsak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, valamint annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az említett rendelkezés részét képezi. Valamely uniós jogi rendelkezés értelmezése szempontjából annak keletkezése is relevánsnak bizonyulhat (2022. június 9‑iIMPERIAL TOBACCO BULGARIA ítélet,
C‑55/21
,
EU:C:2022:459
,
44.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Először is, a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdése i. pontjának szövegét illetően meg kell jegyezni, hogy e rendelkezés azon kritériumok egyikére vonatkozik, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy ezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) pontja alapján megállapítható legyen, hogy valamely ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt olyan irányítást gyakorol az érintett jogi személy felett, mint amilyet a saját szervei felett.
A jelen ügyben az említett irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i) pontja kimondja, hogy az irányított jogi személy döntéshozó szerveiben minden részt vevő ajánlatkérő szervnek képviseltetni kell magát, ugyanaz a személy több vagy minden részt vevő ajánlatkérőt képviselhet.
E rendelkezés szövegéből tehát az következik, hogy az megköveteli, hogy a jogi személy felett közös irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv rendelkezzen olyan taggal, aki ezen ajánlatkérő szerv képviselőjeként jár el e jogi személy döntéshozó szerveiben, és e tag adott esetben más ajánlatkérő szerveket is képviselhet.
Ezt az értelmezést másodsorban az a szövegkörnyezet erősíti meg, amelybe az említett rendelkezés illeszkedik.
Először is meg kell jegyezni ugyanis, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének (1) bekezdése, amely arra az esetre vonatkozik, ha az egyetlen ajánlatkérő szerv olyan irányítást gyakorol azon jogi személy felett, amely számára közbeszerzést ítéltek oda, amely hasonló ahhoz a irányításhoz, amelyet saját szervezeti egységei felett gyakorol, második bekezdésében előírja, hogy az ilyen irányítást egy olyan másik jogi személy is gyakorolhatja, amelyet az ajánlatkérő szerv ugyanilyen módon irányít.
Egyébiránt e 12. cikk (2) bekezdése többek között úgy rendelkezik, hogy az (1) bekezdés abban az esetben is alkalmazható, amikor egy irányított jogi személy ajánlatkérő szervként közbeszerzési szerződést ítél oda az őt irányító ajánlatkérő szervnek vagy más, ugyanezen ajánlatkérő szerv által irányított jogi személynek.
Ezzel szemben, ami ezen irányelv 12. cikkének (3) bekezdését illeti, az emltett rendelkezés előírja, hogy azon ajánlatkérő szerv, amely nem gyakorol az (1) bekezdés szerinti irányítást a közjog hatálya alá tartozó valamely jogi személy felett, az említett irányelv rendelkezéseinek alkalmazása nélkül is odaítélhet közbeszerzési szerződést e jogi személynek, ha ezen ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt irányítást gyakorol az érintett jogi személy felett. Mindazonáltal hangsúlyozni kell, hogy az említett cikk (1) és (2) bekezdésétől eltérően e rendelkezés nem írja elő, hogy az ajánlatkérőnek a nyertes ajánlattevő jogi személy felett gyakorolt irányítására vonatkozó feltételek közvetett módon teljesíthetők.
Közelebbről, a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i) pontjában foglalt, képviseletre vonatkozó követelmény megköveteli, hogy az ajánlatkérőnek a más ajánlatkérő szervekkel együttesen irányított jogi személy döntéshozó szerveiben való részvételét ezen ajánlatkérő szerv képviselőjének közvetítésével kell megvalósítani. Ez a követelmény tehát nem teljesülhet e szervek azon tagján keresztül, amely e szervekben kizárólag egy másik ajánlatkérő szerv képviselőjeként jár el.
Másodsorban, ezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének ii. pontja azon feltételek mellett, amelyeknek teljesülniük kell annak megállapításához, hogy az ajánlatkérő szervek az említett irányelv 12. cikke (3) bekezdése első albekezdésének a) pontja értelmében vett jogi személy felett közös irányítást gyakorolnak, előírja, hogy ezen ajánlatkérő szerveknek képesnek kell lenniük arra, hogy együttesen meghatározó befolyást gyakoroljanak az irányított jogi személy által követett stratégiai célkitűzésekre és az általa meghozható fontos döntésekre.
A 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének ii. pontjában foglalt, e célkitűzések és határozatok tartalmának meghatározására vonatkozó feltétel hatályára tekintettel tehát az ezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i. pontjában szereplő kritériumot úgy kell értelmezni, mint amely az ezen ajánlatkérő szerveknek az érintett jogi személy döntéshozó szerveiben való részvétele alaki követelményeire vonatkozó külön követelményt kíván előírni.
E megállapításokat megerősíti az említett irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének keletkezéstörténete.
Amint az ugyanezen irányelv (31) preambulumbekezdéséből következik, megállapítva, hogy jelentős a jogbizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy a közszférába tartozó szervezetek közötti szerződésekre milyen mértékben vonatkozzanak a közbeszerzési szabályok, és következésképpen szükséges ennek tisztázása, az uniós jogalkotó úgy ítélte meg, hogy e kérdés tisztázásának a Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatában meghatározott elveken kell alapulniuk, tehát nem kívánta megkérdőjelezni ezt az ítélkezési gyakorlatot (lásd ebben az értelemben: 2020. május 28‑iInformatikgesellschaft für Software‑Entwicklung ítélet,
C‑796/18
,
EU:C:2020:395
,
66.
pont).
E tekintetben az említett ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy azt a kérdést, hogy az ajánlatkérő hatóság a saját szervei feletti irányításhoz hasonló irányítást gyakorol‑e a nyertes ajánlattevő társaság felett, a jogszabályi rendelkezések és a releváns körülmények összességére figyelemmel kell értékelni. Ezért a figyelembe veendő tényezők nem csak a ténybeli körülményeket foglalják magukban, hanem az alkalmazandó jogszabályokat és különösen az adott jogi személy alapszabályában előírt ellenőrzési mechanizmusokat is (lásd ebben az értelemben: 2009. szeptember 10‑iSea ítélet,
C‑573/07
,
EU:C:2009:532
,
65.
és
66.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A Bíróság ítélkezési gyakorlatában azon feltételekkel kapcsolatban tett pontosítások alapján, amelyek mellett a közszférába tartozó szervezetek között kötött szerződések nem tartoznak a közbeszerzési szabályok hatálya alá, az uniós jogalkotó meg kívánta erősíteni ezen, a képviseletre vonatkozó feltételre vonatkozó követelményt.
Meg kell ugyanis állapítani, hogy a 2014/24 irányelv elfogadását megelőzően az a tény, hogy az érintett jogi személy döntéshozatali szerveinek az e személy felett együttes irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek képviselőiből kell állnia, az egyik olyan tényező volt, amelyet figyelembe kellett venni az érintett ajánlatkérő szerv vonatkozásában annak megállapítása érdekében, hogy fennáll‑e az e személy stratégiai célkitűzéseire és fontos döntéseire történő meghatározó befolyás gyakorlásának lehetősége (lásd többek között: 2008. november 13‑iCoditel Brabant ítélet,
C‑324/07
,
EU:C:2008:621
,
28.
,
29.
,
33.
és
34.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2009. szeptember 10‑iSea ítélet,
C‑573/07
,
EU:C:2009:532
,
65.
,
66.
és
86.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig, mivel ezeket különböző rendelkezésekbe foglalta, nevezetesen ezen irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i), illetve ii) pontjába, az uniós jogalkotó a nyertes ajánlattevő jogi személy felett együttes irányítást gyakorló ajánlatkérő szervek képviseletének feltételeit egy önálló követelménnyé szándékozott átalakítani az ilyen meghatározó befolyás gyakorlása lehetőségére vonatkozó követelményhez viszonyítva.
Harmadsorban, azt az értelmezést, amely szerint e rendelkezés megköveteli, hogy az ilyen közös irányítást gyakorló ajánlatkérőnek az irányított jogi személy döntéshozatali szerveiben való részvételét az ezen ajánlatkérő szerv képviselőjeként eljáró tagon keresztül kell megvalósítani, és e tag adott esetben más ajánlatkérő szerveket is képviselhet, megerősíti az említett irányelv 12. cikke (3) bekezdésének rendelkezései által követett célkitűzés.
Amint ugyanis arra a jelen ítélet 46. és 48. pontja emlékeztet, a többek között a 12. cikkének (3) bekezdésében említett szempontoknak megfelelő közbeszerzési szerződéseknek a 2014/24 irányelv hatálya alóli kizárása annak elismeréséből ered, amint az ezen irányelv (5) preambulumbekezdéséből és (31) preambulumbekezdésének második albekezdéséből kitűnik, hogy a tagállamok rendelkezhetnek arról, hogy a hatóságok bizonyos szolgáltatásokat saját maguk nyújthassanak, és a rájuk bízott közszolgáltatási feladatokat saját forrásaik felhasználásával gyakorolhassák.
Márpedig nem tekinthető úgy, hogy az ajánlatkérő saját forrásait használja fel, és saját maga jár el, amikor nem tud beavatkozni azon jogi személy döntéshozó szerveibe, amelynek a közbeszerzési szerződést olyan képviselő útján ítélik oda, aki maga az ajánlatkérő nevében, valamint adott esetben más ajánlatkérő szervek nevében jár el, és hogy következésképpen az ajánlatkérő szerveken belüli érdekeik kifejezése azon ténynek van alárendelve, hogy az említett érdekek egybeessenek azokkal az érdekekkel, amelyeket a más ajánlatkérő szervek e a saját képviselőjük közvetítésével érvényesítenek e szerveken belül.
A jelen ügyben – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat fenntartásával – a Bíróság rendelkezésére bocsátott információkból az tűnik ki, hogy az említett irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i) pontjában foglalt, arra vonatkozó követelmény, hogy valamely jogi személy felett az e személy döntéshozatali szerveiben együttes irányítást gyakorló ajánlatkérő szerv részvétele olyan tag közvetítésével valósuljon meg, aki magának az ajánlatkérőnek a képviselőjeként jár el, és e tag adott esetben más ajánlatkérő szerveket is képviselhet, az alapügy körülményei között nem teljesül. Egyrészt ugyanis a C kategóriába tartozó tagok, amelyek közé az SLSP Sambre & Biesme is tartozik, nem rendelkeztek – többek között – semmilyen képviselővel az Igretec igazgatótanácsában, másrészt pedig, noha az „SLSP Sambre & Biesme” igazgatótanácsában is üléseztek, az csak az A kategóriába tartozó Farciennes település képviselőjeként történt meg, hogy az önkormányzati képviselő az Igretec igazgatótanácsában ülésezett.
A fenti megfontolásokra tekintettel a C‑383/21. és a C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i) pontját úgy kell értelmezni, hogy annak megállapítása érdekében, hogy valamely ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt olyan irányítást gyakorol‑e a nyertes ajánlattevő jogi személy felett, mint amilyet az gyakorol a saját szerveik felett, az e rendelkezésben foglalt, arra irányuló követelmény, hogy az ajánlatkérő szerv képviselve legyen az irányított jogi személy döntéshozó szerveiben, nem teljesül pusztán azon okból, hogy e jogi személy igazgatótanácsának tagja egy másik ajánlatkérő szerv olyan képviselője, aki az első ajánlatkérő szerv igazgatótanácsának is tagja.
A C‑383/21. sz. és a C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett harmadik kérdésről
A C‑383/21. sz. és a C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett első kérdésre adott válaszra tekintettel az ezen ügyekben előterjesztett harmadik kérdésre nem szükséges válaszolni.
A C‑384/21. sz. ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés
A C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett ötödik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy ki van zárva ezen irányelv hatálya alól az a közbeszerzési szerződés, amellyel valamely ajánlatkérő szervet olyan közszolgáltatási feladatokkal bíztak meg, amelyek a más ajánlatkérő szervek közötti együttműködési viszony keretébe illeszkednek.
Előzetesen meg kell jegyezni, hogy az említett irányelv 12. cikkének (1)–(4) bekezdése a közbeszerzési szabályokból való kizárás eltérő eseteire vonatkozik, mivel ezen esetek mindegyikére saját feltételei vonatkoznak.
E 12. cikk (4) bekezdésének a) pontja értelmében nem tartozik a 2014/24 irányelv hatálya alá a kizárólag két vagy több ajánlatkérő szerv által kötött szerződés, ha e szerződés a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti együttműködést hoz létre vagy valósít meg annak érdekében, hogy biztosítva legyen az általuk teljesítendő közszolgáltatások nyújtása, a közös célkitűzéseik megvalósítása céljából. Egyébiránt e bekezdés b) és c) pontja megköveteli, hogy ezen együttműködés megvalósítását kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások vezéreljék, és a részt vevő ajánlatkérő szervek az együttműködés által érintett tevékenységeknek kevesebb mint 20%‑át végezzék a nyílt piacon.
Ebből az következik, hogy az olyan körülményeket, mint az a tény, hogy bizonyos ajánlatkérő szervek között
in house
viszony áll fenn, vagy hogy az érintett közbeszerzési szerződést odaítélő ajánlatkérő szervek azon ajánlatkérő szerv tagjai, amelyre az érintett közbeszerzési szerződés útján bizonyos feladatok ellátását bízták, önmagukban nem vehetők figyelembe annak értékelése során, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdése egy olyan helyzetre vonatkozik‑e, amelyben a feladatok valamely ajánlatkérő szerv általi gyakorlása az ajánlatkérő szervek közötti együttműködési viszony keretébe illeszkedik.
Ezzel szemben meg kell állapítani, hogy e rendelkezés megfogalmazása az „együttműködés” fogalmának meghatározó szerepet biztosít az általa előírt kizáró rendelkezésben. E tekintetben a „valódi együttműködés” követelménye az ezen irányelv (33) preambulumbekezdésének harmadik albekezdésében szereplő pontosításból is kitűnik, amely szerint az együttműködést a „kooperatív koncepcióra” kell alapozni. Ezt a látszólag tautologikus megfogalmazást úgy kell értelmezni, hogy az az így létrehozott vagy végrehajtott együttműködés ténylegességének a követelményére utal (lásd ebben az értelemben: 2020. június 4‑iRemondis ítélet,
C‑429/19
,
EU:C:2020:436
,
26.
és
28.
pont).
Következésképpen az érintett közbeszerzési szerződésnek az abban részes felek közötti együttműködési fellépés eredményének kell tűnnie. A közszférába tartozó szervezetek közötti együttműködés kialakítása ugyanis a jellegénél fogva rendelkezik egy együttműködési dimenzióval, amely nem áll fenn az említett irányelvben előírt szabályok hatálya alá tartozó közbeszerzési szerződés odaítélési eljárásában (lásd ebben az értelemben: 2020. június 4‑iRemondis ítélet,
C‑429/19
,
EU:C:2020:436
,
32.
pont).
Amint azt a főtanácsnok is hangsúlyozta indítványának 60. pontjában, az ilyen együttműködés megköveteli, hogy ahhoz, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdésének hatálya alá tartozzon, a szóban forgó együttműködésnek valamennyi ajánlatkérő szerv számára közös célkitűzések megvalósításához kell vezetnie.
Márpedig nem létezik az összes ajánlatkérő szerv által követett ilyen közös cél, ha valamely ajánlatkérő szerv az érintett közbeszerzési szerződés keretében ellátott feladatai ellátása során nem olyan célok elérésére törekszik, amelyeket más ajánlatkérő szervekkel oszt meg, hanem csupán az azon célok megvalósításához való hozzájárulásra szorítkozik, amelyek kizárólag e más ajánlatkérő szervek közös céljai.
E körülmények között az érintett közbeszerzési szerződés célja kizárólag egy szolgáltatás díjazás ellenében történő igénybevétele, ily módon arra nem vonatkozik az ezen irányelv 12. cikkének (4) bekezdésében előírt kizárás (lásd ebben az értelemben: 2020. június 4‑iRemondis ítélet,
C‑429/19
,
EU:C:2020:436
,
–
38.
pont).
A kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálat fenntartása mellett a Bíróság rendelkezésére bocsátott adatokból az tűnik ki, hogy az alapügy körülményei között az Igretec‑nek a farciennes‑i ökonegyedprojekt megvalósítására irányuló közbeszerzési eljárásban való részvétele nem tartozhat e kizárás hatálya alá. Amint ugyanis arra a főtanácsnok is rámutatott indítványának 69. és 71. pontjában, még ha az Igretec feladatainak saját maga általi végrehajtása az SLSP Sambre & Biesme és Farciennes település közötti, arra irányuló együttműködés keretébe illeszkedik is, hogy segítséget nyújtson azoknak a farciennes‑i ökonegyed létrehozására vonatkozó közös projektjük megvalósításában, az is igaz, hogy e megvalósítás önmagában nem minősül az Igretec által követett célnak.
A fenti megfontolásokra figyelemmel a C‑384/21. sz. ügyben előterjesztett ötödik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy nincs kizárva ezen irányelv hatálya alól az a közbeszerzési szerződés, amellyel valamely ajánlatkérő szervet olyan közszolgáltatási feladatokkal bíztak meg, amelyek a más ajánlatkérő szervek közötti együttműködési viszony keretébe illeszkednek, amennyiben e feladatok végrehajtása során az az ajánlatkérő szerv, amelyre e feladatokat bízták, nem a más ajánlatkérő szervekkel közös célkitűzéseket próbálja megvalósítani, hanem az azon célkitűzések megvalósításához való hozzájárulásra szorítkozik, amelyek kizárólag e más ajánlatkérő szervek közös célkitűzései.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 12. cikkének (3) és (4) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
annak közvetlen hatálya van olyan jogviták keretében, amelyek a közjog hatálya alá tartozó jogi személyek között folynak közbeszerzési szerződések közvetlen odaítélése tárgyában, amennyiben az érintett tagállam a kitűzött határidőn belül nem ültette át ezen irányelvet a nemzeti jogrendbe.

2)
A 2014/24 irányelv 12. cikke (3) bekezdése második albekezdésének i) pontját
a következőképpen kell értelmezni:
annak megállapítása érdekében, hogy valamely ajánlatkérő szerv más ajánlatkérő szervekkel együtt olyan irányítást gyakorol‑e a nyertes ajánlattevő jogi személy felett, mint amilyet az gyakorol a saját szerveik felett, az e rendelkezésben foglalt, arra irányuló követelmény, hogy az ajánlatkérő szerv képviselve legyen az irányított jogi személy döntéshozó szerveiben, nem teljesül pusztán azon okból, hogy e jogi személy igazgatótanácsának tagja egy másik ajánlatkérő szerv olyan képviselője, aki az első ajánlatkérő szerv igazgatótanácsának is tagja.

3)
A 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdését
a következőképpen kell értelmezni:
nincs kizárva ezen irányelv hatálya alól az a közbeszerzési szerződés, amellyel valamely ajánlatkérő szervet olyan közszolgáltatási feladatokkal bíztak meg, amelyek a más ajánlatkérő szervek közötti együttműködési viszony keretébe illeszkednek, amennyiben e feladatok végrehajtása során az az ajánlatkérő szerv, amelyre e feladatokat bízták, nem a más ajánlatkérő szervekkel közös célkitűzéseket próbálja megvalósítani, hanem az azon célkitűzések megvalósításához való hozzájárulásra szorítkozik, amelyek kizárólag e más ajánlatkérő szervek közös célkitűzései.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: francia.