CELEX: 62014CJ0258
Преюдициално запитване
Член 143 ДФЕС
Затруднения по отношение на платежния баланс на държава членка
Финансова помощ от Европейския съюз
Меморандум за разбирателство, подписан между Европейския съюз и държавата членка бенефициер
Социална политика
Принцип на равно третиране
Национално законодателство, което забранява кумулирането на пенсия от публичния сектор с доходи от заплата, получавани от упражняване на дейности в публична институция
Разлика в третирането на лицата, срокът на чийто мандат е предвиден в Конституцията, и на магистратите от кариерата

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6 ДЕС, членове 110 ДФЕС и 267 ДФЕС, членове 17, 20, 21 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), на Меморандума за разбирателство между Европейската общност и Румъния, подписан в Букурещ и в Брюксел на 23 юни 2009 г. (наричан по-нататък „Меморандумът за разбирателство“), на принципа на правната сигурност, на принципите на ефективност и равностойност, както и на член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите (
ОВ L 303, 2000 г., стр. 16
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 6, стр. 7).
Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Eugenia Florescu и г‑н Ioan Poiană, както и г‑жи Cosmina Diaconu, Anca Vidrighin и Eugenia Elena Bădilă, които се явяват в качеството на наследници на г‑н Mircea Bădilă, и Casa Judeţeană de Pensii Sibiu (Окръжна пенсионна каса Сибиу, Румъния), Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale (Национална каса за пенсионно осигуряване и други социалноосигурителни права, Румъния),
Ministerul Muncii
, Familiei și Protecției Sociale (Министерство на труда, семейството и социалната закрила, Румъния), Statul român (румънската държава) и Ministerul Finanţelor Publice (Министерство на публичните финанси, Румъния) във връзка с пенсионносигурителни права.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент (ЕО) № 332/2002
Регламент (ЕО) № 332/2002 на Съвета от 18 февруари 2002 година за установяване на механизъм, осигуряващ средносрочна финансова подкрепа за платежния баланс на държавите членки (
ОВ L 53, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 10, том 1, стр. 274), с измененията от Регламент (ЕО) № 431/2009 на Съвета от 18 май 2009 г. (
ОВ L 128, 2009 г., стр. 1
, наричан по-нататък „Регламент № 332/2002“), установява реда и условията, приложими към механизма за взаимопомощ, предвиден в член 143 ДФЕС.
Член 1 от този регламент предвижда:
„1.   Създава се финансов механизъм на Общността за средносрочна финансова подкрепа, който позволява отпускането на кредити на една или повече държави членки, които изпитват трудности или са сериозно застрашени от трудности в текущия си платежен баланс или движения на капитали. От този механизъм на Общността могат да се възползват само държави членки, които не са приели еврото.
Неиздължената част от главницата по кредитите, които могат да бъдат отпуснати на държавите членки съгласно този финансов механизъм, се ограничава на 50 милиарда евро.
2.   За тази цел, в съответствие с решението, прието от Съвета съгласно член 3 и след консултация с Икономическия и финансов комитет, Комисията е оправомощена да сключва договори за заеми на капиталовите пазари или от финансови институции от името на Европейската общност“.
Съгласно член 3 от посочения регламент:
„1.   Механизмът за средносрочна финансова подкрепа може да се прилага от Съвета по инициатива на:
a)
Комисията, която действа съгласно член 119 от Договора, със съгласието на държавата членка, търсеща финансиране от Общността;
б)
държава членка, която изпитва или е сериозно застрашена от затруднения с текущия си платежен баланс или движения на капитали.
2.   Държавата членка, която иска средносрочна финансова подкрепа, обсъжда с Комисията оценката на своите финансови нужди и представя на Комисията и на Икономическия и финансов комитет проект на програма за преустройство. Съветът, след като разгледа ситуацията в съответната държава членка, както и програмата за преустройство, представена в подкрепа на нейното заявление, решава по правило по време на същото заседание:
a)
дали да отпусне кредит или да предостави подходящ финансов механизъм, неговия размер и средна продължителност;
б)
условията на икономическата политика, свързани със средносрочната финансова подкрепа с оглед възстановяване или гарантиране на устойчива ситуация на платежния баланс;
в)
начините на отпускане на кредита или на финансовия механизъм, чието изплащане или изтегляне като правило ще се извършва на последователни вноски, като изплащането на всяка вноска е предмет на проверка на резултатите, постигнати при изпълнението на програмата по отношение на поставените цели.
Член 3а от Регламент № 332/2002:
„Комисията и съответната държава членка сключват меморандум за разбирателство, с който подробно се уреждат утвърдените от Съвета условия съгласно член 3. Комисията съобщава меморандума за разбирателство на Европейския парламент и на Съвета“.
Решения 2009/458/ЕО и 2009/459/ЕО
Съгласно член 1 от Решение 2009/458/ЕО на Съвета от 6 май 2009 година за предоставяне на взаимна помощ на Румъния (
ОВ L 150, 2009 г., стр. 6
) Съюзът предоставя взаимна помощ на Румъния на основание член 143 ДФЕС. От друга страна, с Решение 2009/459/ЕО на Съвета от 6 май 2009 година за предоставяне на средносрочна финансова помощ от страна на ЕС на Румъния (
ОВ L 150, 2009 г., стр. 8
) Европейският съюз предоставя на Румъния средносрочен заем, възлизащ на не повече от 5 милиарда евро.
Съгласно член 2, параграфи 1 и 2 от Решение 2009/459:
„1.   Помощта ще се управлява от Комисията по начин, който е съобразен със задълженията на Румъния и препоръките на Съвета, по-специално специфичните за страната препоръки в контекста на изпълнението на Националната програма за реформи, както и на програмата за сближаване.
2.   След консултация с ИФК Комисията договаря с органите на Румъния свързаните с финансовата помощ конкретни условия относно икономическата политика, както е предвидено в член 3, параграф 5. Тези условия се формулират в меморандум за разбирателство, който е съобразен със задълженията и препоръките, посочени в параграф 1. […].
Съгласно член 3, параграф 5 от Решение 2009/459:
„Изплащането на всеки следващ транш се извършва въз основа на задоволителното изпълнение на новата икономическа програма на правителството на Румъния, която ще бъде включена в програмата за сближаване на Румъния и в националната програма за реформи, и по-специално на конкретните условия относно икономическата политика, предвидени в меморандума за разбирателство. Условията включват, inter alia:
a)
приемане на ясно определена средносрочна фискална програма, насочена към намаляване до 2011 г. на дефицита на консолидирания държавен бюджет до равнище, което не превишава референтната стойност, заложена в Договора, от 3 % от БВП;
б)
приемане и изпълнение на изменения бюджет за 2009 г. (до второто тримесечие на 2009 г.), който има за цел постигане на дефицит на консолидирания държавен бюджет, по-малък от 5,1 % от БВП съгласно [Европейската система от сметки (ЕСС 95)];
в)
намаляване на разходите за заплати в публичния сектор в номинално изражение спрямо заплатите от 2008 г., като бъде премахнато увеличението на заплатите в публичния сектор (в размер на 5 % в номинално изражение), предвидено за 2009 г. (или посредством еквивалентни съкращения на работни места), и чрез намаляване на работните места в публичния сектор, в това число и чрез заместване на само 1 от 7 напуснали служители;
г)
допълнително ограничаване на разходите за стоки и услуги и на субсидиите за държавни предприятия;
д)
подобряване на управлението на бюджета чрез приемането и прилагането на обвързваща средносрочна фискална рамка, установяваща ограничения за преразглеждането на бюджета в рамките на годината, в това число фискални правила и създаването на фискален съвет, който ще има задачата да извършва независима и експертна проверка;
е)
преструктуриране на системата за заплащане в публичния сектор, като това включва уеднаквяване и опростяване на скалите за заплащане и подобряване на системите за бонуси;
ж)
реформи по отношение на основни параметри на пенсионната система чрез мерки за индексация на пенсиите спрямо потребителските цени вместо спрямо заплатите, постепенно коригиране на пенсионната възраст над договорените в момента планове, особено за жени, и постепенно въвеждане на заплащане на пенсионните вноски от групите от държавни служители, които все още са освободени от тези вноски;
[…]“.
Меморандумът за разбирателство
Съгласно текста на точка 5 от Меморандума за разбирателство плащането на всеки транш от финансовата подкрепа, предоставена от Съюза на Румъния, се извършва, при условие че икономическата програма на румънското правителство се прилага задоволително. Точка 5, буква а) от Меморандума за разбирателство предвижда сред условията за отпускане на тази подкрепа „намаляване на разходите за заплати в публичния сектор“, докато в същата точка, буква б), четвърта алинея е посочено, че „[с] цел дългосрочно подобряване на публичните финанси основните параметри на пенсионната система ще бъдат реформирани“.
Точка 5, буква г) от този меморандум за разбирателство, озаглавена „Структурни реформи“, съдържа препоръки, отнасящи се до мерките, предназначени за подобряване на ефективността и ефикасността на публичната администрация, за повишаване на качеството на публичната администрация в редица области, по-конкретно по отношение на звената, вземащи решения, разпределението на отговорностите между институциите, устройството на основните министерства, сферата и отговорностите, свързани с прилагането и привеждането в съответствие на кадровите нива и управлението на човешките ресурси.
Директива 2000/78
Съгласно член 1 от Директива 2000/78 нейната цел е да регламентира основната рамка за борба с дискриминацията, основана на религия или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация по отношение на заетостта и упражняването на занятие, с оглед прилагането в държавите членки на принципа за равно третиране.
Член 2, параграфи 1 и 2 от тази директива гласи
„1.   За целите на настоящата директива, „принципът за равно третиране“ означава, че няма да има пряка или непряка дискриминация въз основа, на който и да е от признаците, посочени в член 1.
2.   За целите на параграф 1:
a)
проява на пряка дискриминация има, когато едно лице е, било е, или би било третирано по-малко благоприятно от друго в сравнима ситуация въз основа един от признаците, упоменати в член 1;
б)
проява на непряка дискриминация има, когато видимо неутрална разпоредба, критерий или практика биха поставили лицата от определена религия или убеждение, увреждане, възраст или сексуална ориентация в сравнение с други лица в неблагоприятно положение, овен ако:
i)
тази разпоредба, критерий или практика е обективно оправдана от законната си цел и средствата за постигане на тази цел са подходящи и необходими […]
[…]“.
Румънското право
Член 83 от Legea n
o
303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (Закон № 303/2004 относно статута на съдиите и прокурорите) от 28 юни 2004 г. (
Monitorul Oficial al României
, част I, № 826 от 13 септември 2005 г.) позволява съвместяване на длъжност на магистрат единствено с длъжността преподавател във висше учебно заведение. Освен това този закон предвижда съдиите и прокурорите, които са освободени от длъжност поради навършване на пенсионна възраст, да могат да кумулират пенсията си за старост с доходите от професионална дейност независимо от размера на съответните доходи.
На 5 ноември 2009 г. е приет Legea n
o
329/2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional (Закон № 329/2009 за реорганизацията на някои публични органи и институции, рационализация на публичните разходи, подпомагане на бизнес средата и спазването на рамковите споразумения с Европейската комисия и Международния валутен фонд,
Monitorul Oficial al României
, част I, № 761 от 9 ноември 2009 г.).
Член 2 от този закон предвижда, че установените с него мерки, които са с извънреден характер, имат за цел намаляването на последиците от икономическата криза и изпълнението на задълженията, произтичащи от Меморандума за разбирателство и от стендбай споразумението между Румъния и Комисията, както и Международния валутен фонд (МВФ).
Този закон налага по-специално намаляване на размера на заплатите, мярка, която е прилагана в рамките на университетското образование. Съгласно член 3 от този закон мерките, приети в съответствие с Меморандума за разбирателство, имат за цел преодоляване на финансовата криза. Те се изразяват в съкращаване на разходите за персонал в публичната администрация, намаляване на заплатите, както и реорганизация или закриване на публични органи или институции вследствие на тяхното обединяване чрез поглъщане, сливане, разделяне или съкращаване на персонала.
Членове 17—26 от Закон № 329/2009 забраняват кумулирането на нетния размер на пенсията с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на пенсията надхвърля размера на средната брутна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване.
Член 18 от посочения закон предвижда, че пенсионерите, посочени в член 17 от него, имат задължението да заявят писмено своя избор между спирането на изплащането на пенсията за срока, в който те упражняват дейността, и прекратяването на трудовоправните или служебните правоотношения или на действието на акта за назначаване на длъжност, ако нетният размер на изплащаната пенсия надхвърля размера на средната брутна заплата за страната. И накрая, член 20 от Закон № 329/2009 предвижда, че неизпълнението на задължението за заявяване на избора в предвидения срок е основание за прекратяване по право на трудовоправните отношения, определени въз основа на индивидуалния трудов договор или на акта за назначаване на длъжност, както и на служебните правоотношения.
Съгласно член 21 от Legea n
o
554/2004 contenciosului administrativ (Закон № 554/2004 за административното производство) от 2 декември 2004 г. (
Monitorul Oficial al României
, част I, № 1154 от 7 декември 2004 г.) окончателните и влезлите в сила съдебни решения подлежат на преразглеждане, освен на предвидените в Гражданскопроцесуалния кодекс основания, и когато нарушават принципа на предимство на правото на Съюза.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Г‑жа Florescu, г‑н Poiană и г‑н Bădilă заемат магистратски длъжности. След приемането им в магистратурата те сключват безсрочни индивидуални трудови договори за преподавателски длъжности, заемани с конкурс, в юридическия факултет в Сибиу. Така успоредно с магистратската си дейност те упражняват и дейност като университетски преподаватели.
През 2009 г. тези жалбоподатели се ползват от правото си да се пенсионират като магистрати след повече от 30 години служба. Към момента на излизането им в пенсия Закон № 303/2004 е разрешавал кумулирането на тяхната пенсия с приходите от дейността им на университетски преподаватели.
След приемането на Закон № 329/2009, който вече забранява такова кумулиране, г‑жа Florescu, г‑н Poiană и г‑н Bădilă избират временно спиране на изплащането на пенсиите си, считано от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Casa Judeţeană de Pensii Sibiu (Окръжната пенсионносигурителна каса Сибиу) на 28 декември 2009 г. взема решение временно да спре изплащането на тези пенсии.
От решение от 4 ноември 2009 г. на Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния), с което Закон № 329/2009 е обявен за конституционосъобразен, с мотива че членове 17—26 от този закон не се отнасят до лицата, срокът на чиито мандат е изрично определен в Конституцията, е видно, че от приложното поле на забраната за кумулиране на пенсията със заплата от публичен източник са изключени по-специално лицата, които заемат мандатни длъжности в законодателната или изпълнителната власт и членовете на Curtea de Conturi (Сметна палата, Румъния), на Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния), на Consiliul Superior al Magistraturii (Висш съвет на магистратурата, Румъния) и на Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд, Румъния).
На 1 март 2010 г. жалбоподателите в главното производство подават пред Tribunalul Sibiu (Окръжен съд, Сибиу, Румъния) жалба за отмяна на решенията за спиране на изплащането на пенсиите по отношение на тях, взети на основание Закон № 329/2009, и за осъждане на ответниците в главното производство да им изплатят месечната пенсия, считано от януари 2010 г. В подкрепа на своята жалба те изтъкват, че членове 17—26 от Закон № 329/2009, които съдържат правната уредба на кумулирането на пенсиите с доходите от трудови правоотношения, противоречат на правото на Съюза, по-конкретно разпоредбите на Договора за ЕС и на Хартата на основните права на Европейския съюз, независимо от обстоятелството, че този закон е приет с цел съобразяване с Меморандума за разбирателство.
Първоинстанционната жалба е отхвърлена с решение от 3 май 2012 г. Жалбата, подадена срещу това съдебно решение пред Curtea de Apel Alba Iulia Secţia pentru conflicte de muncă şi asigurări sociale (Апелативният съд Алба Юлия, отделение по трудови и социалноосигурителни спорове, Румъния) е отхвърлена с решение от 9 ноември 2012 г.
Тогава г‑жа Florescu, г‑н Poiană и г‑н Bădilă подават пред запитващата юрисдикция ревизионна жалба срещу това съдебно решение с искането то да бъде отменено в неговата цялост и по тяхната жалба да бъде постановено ново решение. След смъртта на г‑н Bădilă неговите наследници, а именно г‑жа Diaconu, г‑жа Vidrighin и г‑жа Bădilă, встъпват в главното производство. В подкрепа на тази ревизионна жалба жалбоподателите в главното производство правят искане пред запитващата юрисдикция да постави редица преюдициални въпроси на Съда.
При тези условия (Апелативен съд Алба Юлия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Може ли [Меморандумът за разбирателство] да бъде считан за акт, решение, известие и др. с правна стойност в установения от Съда смисъл (решения от 3 февруари 1976 г., 59/75, Manghera и др.,
59/75
,
EU:C:1976:14
и от 20 март 1997 г., Франция/Комисия,
C‑57/95
,
EU:C:1997:164
) и подлежи ли той на тълкуване от Съда?
2)
При утвърдителен отговор, трябва ли [Меморандумът за разбирателство] да се тълкува в смисъл, че с оглед намаляването на последиците от икономическата криза чрез съкращаване на разходите за персонал Европейската комисия може валидно да наложи приемането на национален закон, с който да бъде отнето правото да се получава пенсия, за която лицето е заплащало вноски в продължение на повече от 30 години, била е законно определена и е получавана до приемането на закона, с мотива че това лице получава заплата за упражняваната от него дейност въз основа на трудов договор, различна от дейността, за която лицето е придобило правото на пенсия?
3)
Трябва ли [Меморандумът за разбирателство] да се тълкува в смисъл, че с оглед на намаляването на икономическата криза Европейската комисия може валидно да наложи приемането на национален закон, с който правото да се получава пенсия, за която лицето е заплащало вноски в продължение на повече от 30 години, била е законно определена и е получавана до приемането на закона, се отнема в неговата цялост за неопределено време, с мотива че това лице получава заплата за упражняваната от него дейност въз основа на трудов договор, различна от дейността, за която лицето е придобило правото на пенсия?
4)
Трябва ли [Меморандумът] в неговата цялост и основно точка 5, буква г), която се отнася до реорганизацията и повишаването на ефективността на публичната администрация, да се тълкуват в смисъл, че с оглед на намаляването на икономическата криза Европейската комисия е наложила валидно приемането на национален закон, с който се въвежда забрана за кумулиране на пенсията със заплатата за пенсионираните служители от публичните институции?
5)
Могат ли членове 17, 20, 21 и 47 от Хартата, член 6 ДЕС, член 110 ДФЕС, принципът на правната сигурност, изведен от общностното право и от съдебната практика на Съда, да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба като член 21, втора алинея от Закон № 554/2004, която предвижда в случаите на нарушаване на принципа на предимството на правото на Съюза възможност за преразглеждане на съдебните решения, произнесени единствено по административни спорове, и която не допуска възможността за преразглеждане на национални съдебни решения, произнесени в други области (гражданска, наказателна, търговска и др.), в случаите на нарушаване на същия принцип на предимството на правото на Европейския съюз от тези последни решения?
6)
Допуска ли [член 6 ДЕС] законодателство на държава членка, което обуславя изплащането на пенсията на магистратите от кариерата, определена на базата на вноските, които те са правили в продължение на повече от 30 години стаж в съдебната власт, с прекратяване на трудовия им договор като преподаватели по право във висшите учебни заведения?
7)
Допускат ли [член 6 ДЕС], член 17, параграф 1 от Хартата и практиката на Съда законодателство, по силата на което се отнема правото на собственост върху пенсията, макар и то да е било определено въз основа на заплащани в продължение на повече от 30 години вноски, като отделно, за университетската си дейност, магистратите са правили и продължават да правят вноски към пенсионния фонд?
8)
Допускат ли [член 6 ДЕС] и член 2, параграф 2, буква б) от [Директива 2000/78], както и практиката на Съда, решение, произнесено от Конституционния съд на държава членка, с което в рамките на контрола за конституционосъобразност на закон се определя, че правото на кумулиране на пенсията със заплатата принадлежи само на лицата, които заемат мандатни длъжности, като по този начин от това право се изключват магистратите от кариерата, за които не се допуска да получават пенсията, определена въз основа на индивидуалните им вноски, които те са правили в продължение на повече от 30 години, с мотива че са запазили преподавателската си длъжност във висшето юридическо образование?
9)
Допускат ли [член 6 ДЕС] и практиката на Съда законодателство, което поставя като условие за неопределен срок изплащането на пенсията на магистратите, определена въз основа на вноските, които те са правили в продължение на повече от 30 години, прекратяването на университетската им дейност?
10)
Допускат ли [член 6 ДЕС] и практиката на Съда законодателство, което нарушава необходимия баланс между защитата на собствеността на лицата и изискванията на общия интерес, задължавайки само определена категория лица да понасят загуба на пенсията си на магистрати, с мотива че посочените лица упражняват преподавателска дейност в университети?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали Меморандумът за разбирателство,чието тълкуване се иска, трябва да бъде считан за акт на институция на Съюза по смисъла на член 267 ДФЕС, който подлежи на тълкуване от Съда.
Съгласно постоянната съдебна практика член 267 ДФЕС предоставя на Съда компетентност да се произнася преюдициално относно валидността и тълкуването на всички актове на институциите на Съюза (решения от 13 декември 1989 г., Grimaldi,
C‑322/88
,
EU:C:1989:646
, т.
и от 11 май 2006 г., Friesland Coberco Dairy Foods,
C‑11/05
,
EU:C:2006:312
, т.
).
В случая следва да се посочи, че Меморандумът за разбирателство е сключен между Европейската общност, представлявана от Комисията, и Румъния. Правно основание на този меморандум е член 143 ДФЕС, който предоставя на Съюза компетентност да предостави взаимопомощ на държава членка, чиято парична единица не е еврото и която изпитва затруднения или е сериозно заплашена от затруднения по отношение на платежния си баланс. Съгласно тази разпоредба Комисията препоръчва на Съвета при определени условия предоставянето на такава взаимопомощ и подходящите начини за това. От компетентност на Съвета е да предостави тази взаимопомощ и да определи условията и реда за тази помощ чрез приемането на директиви или на решения.
Регламент № 332/2002 определя условията и реда, приложими към механизма за взаимопомощ, предвиден в посочения член 143 ДФЕС. Член 1, параграф 2 от този регламент посочва, че в съответствие с решение, прието от Съвета съгласно член 3 от същия регламент, и след консултация с Икономическия и финансов комитет Комисията е оправомощена да сключва договори за заеми на капиталовите пазари или с финансови институции от името на Съюза.
Член 3а, първо изречение от Регламент № 332/2002 предвижда, че Комисията и съответната държава членка сключват меморандум за разбирателство, с който подробно се уреждат утвърдените от Съвета условия съгласно член 3 от него. Меморандумът за разбирателство, сключен между Съюза и Румъния, тълкуването на който се иска по настоящото дело от запитващата юрисдикция, е приет по реда на тази процедура, като Съветът е приел последователно две решения, а именно Решение 2009/458 за предоставяне на взаимна помощ на Румъния на основание член 143 ДФЕС и Решение 2009/459 за предоставяне на средносрочен заем на максимална стойност 5 милиарда евро, член 2, параграф 2 от което предвижда, че свързаните с финансовата помощ, предоставена от Съюза, конкретни условия относно икономическата политика се формулират в меморандум за разбирателство.
Следователно, както посочва това генералният адвокат в точка 52 от своето заключение, Меморандумът за разбирателство e конкретизация на задължения между Съюза и държава членка по икономическа програма, договорена между тези страни, като чрез него държавата членка се задължава да спазва предварително определени икономически цели, за да може да се ползва от финансовата помощ на Съюза, при условие че изпълнява тези задължения.
Като акт, правното основание на който е в разпоредбите на правото на Съюза, посочени в точки 31—33 от настоящото съдебно решение, и сключен по-специално между Съюза, представляван от Комисията, Меморандумът за разбирателство съставлява акт на институция на Съюза по смисъла на член 267, буква б) ДФЕС.
С оглед на предходното на първия въпрос следва да се отговори, че Меморандумът за разбирателство трябва да се разглежда като акт на институция на Съюза по смисъла на член 267 ДФЕС, който подлежи на тълкуване от Съда.
По въпроси от втори до четвърти
С въпроси от втори до четвърти, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали Меморандумът за разбирателство следва да се тълкува в смисъл, че той налага приемането на национално законодателство като разглежданото в главното производство, което предвижда забраната нетният размер на пенсията да се кумулира с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на пенсията надхвърля размера на брутната средна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване.
В това отношение, както беше посочено в отговора на първия въпрос, Меморандумът за разбирателство e конкретизация на задължения между Съюза и държава членка по икономическа програма, която позволява на последната да се ползва от предвидения в член 143 ДФЕС и уточнен в Регламент № 332/2002 механизъм за средносрочна финансова помощ на платежния баланс на държавите членки. Той съдържа определени конкретни условия относно икономическата политика, на спазването на които е подчинено предоставянето на финансовата помощ и които са приети по общо съгласие между Комисията и румънските власти, съгласно разпоредбите на Решение 2009/459.
В това отношение в точка 5, първа алинея от този меморандум се посочва, че изплащането на всеки транш ще се извършва, когато изпълнението на икономическата програма на румънското правителство е задоволително. За всеки транш са определени специфични критерии на икономическа политика от бюджетно или количествено естество, които са подробно уточнени в приложение I към този меморандум и които Румъния трябва да изпълни в рамките на целите на тази програма, а именно фискалната консолидация, фискалното управление, паричната политика и регулирането на финансовия сектор, както и и накрая, структурната реформа. В рамките на посочените критерии задача на румънските власти е да приложат конкретните икономически решения, които да им помогнат да постигнат тези цели и да спазят графика, определен с институциите на Съюза.
Нещо повече, в точка 5, буква б), четвърта алинея от Меморандума за разбирателство се посочва, че пенсионната система трябва да бъде реформирана, по-специално посредством някои конкретни мерки като увеличаване на пенсионната възраст или индексация на пенсиите в публичния сектор спрямо потребителските цени.
С оглед на това, макар и да има задължителна сила, меморандумът за разбирателство не съдържа конкретна разпоредба, която да налага приемането на разглежданото в главното производство законодателство.
С оглед на предходното на втория до четвъртия въпрос следва да се отговори, че Меморандумът за разбирателство трябва да се тълкува в смисъл, че той не налага приемането на национално законодателство като разглежданото в главното производство, което предвижда забрана на кумулирането на нетния размер на пенсията в публичния сектор с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на пенсията надхвърля размера на средната брутна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване.
По шестия, седмия, деветия и десетия въпрос
С шестия, седмия, деветия и десетия въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 6 ДЕС и член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, което предвижда забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията в публичния сектор с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато нейният размер надхвърля определен праг.
Следва да се припомни, че приложното поле на Хартата спрямо дейността на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки единствено когато те прилагат правото на Съюза (решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
, т.
).
В случая, както посочва това запитващата юрисдикция, Закон № 329/2009, който се отнася до „реорганизацията на някои публични органи и институции, рационализация на публичните разходи, подпомагане на бизнес средата и спазването на рамковите споразумения с [Комисията] и [МВФ]“, е приет с цел Румъния да може да се съобрази с поетите от нея ангажименти към Съюза, които се съдържат в Меморандума за разбирателство. Съгласно член 2 от този закон установените с него мерки имат за цел „изпълнението на задълженията, произтичащи от Меморандума за разбирателство между Европейската общност и Румъния“.
Сред условията, съдържащи се в Меморандума за разбирателство, от които зависи предоставянето на финансовата помощ, в точка 5, буква а) от него се предвижда намаляване на разходите за заплати в публичния сектор, и в същата точка, буква б), четвърта алинея, с цел дългосрочно подобряване на публичните финанси — реформа на основните параметри на пенсионната система.
Затова следва да се установи, че разпоредбата за забрана на разглежданото в главното производство кумулиране, която преследва едновременно двете цели, посочени в предходната точка, има за цел изпълнение на задълженията, поети от Румъния в Меморандума за разбирателство, който е част от правото на Съюза.
Вярно е, че Меморандумът за разбирателство оставя поле за преценка на Румъния при определянето на мерките, които водят в най-голяма степен до спазване на посочените ангажименти. Същевременно обаче, когато държава членка приема мерки в рамките на правото на преценка, което ѝ е предоставено с акт на правото на Съюза, трябва да се приеме, че съответната държава членка прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др.,
C‑411/10 и C‑493/10
,
EU:C:2011:865
, т.
—
). От друга страна, целите, поставени в член 3, параграф 5 от Решение 2009/459, както и целите, поставени в Меморандума за разбирателство, са достатъчно подробни и точни, за да позволят да се приеме, че забраната за кумулиране, произтичаща от Закон № 329/2009, има за цел изпълнението на този меморандум и на това решение и вследствие на това — на правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз. Вследствие на това последната е приложима към спора в главното производство.
При тези условия следва да се обсъди дали член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, и по-конкретно параграф 1 от него, допуска национално законодателство като разглежданото в главното производство. За да се определи обхватът на основното право на зачитане на собствеността, следва, с оглед на член 52, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз, да се има предвид член 1 от Първия допълнителен протокол към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г., която прогласява това право (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия (
C‑402/05 P и C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, т.
).
В това отношение, когато законодателството предвижда автоматично изплащане на социално обезщетение, то поражда имуществен интерес за лицата, отговарящи на тези условия, който попада в приложното поле на член 1 от Допълнителния протокол № 1 към посочената конвенция (Европейски съд по правата на човека, 7 юли 2011 г., Stummer с/у Австрия, CE:ECHR:2011:0707JUD003745202, § 82). Затова правата, произтичащи от плащането на вноски в социалноосигурителна схема, съставляват имуществени права за целите на този член (Европейски съд по правата на човека, 12 октомври 2004 г., Kjartan Ásmundsson с/у Исландия, CE:ECHR:2004:1012JUD006066900, § 39). Същевременно обаче правото на собственост, прогласено в посочения член, не може да се тълкува като право на пенсия в определен размер (вж. Европейски съд по правата на човека, 12 октомври 2004 г., Kjartan Ásmundsson с/у Исландия, CE:ECHR:2004:1012JUD006066900, § 39).
Що се отнася до член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз, видно от постоянната практика на Съда, правото на собственост, гарантирано от този член, не е абсолютно и упражняването му може да се ограничава, когато това е обосновано с преследваните от Съюза цели от общ интерес (вж. в този смисъл решение от 20 септември 2016 г., Ledra Advertising и др./Комисия и ЕЦБ,
C‑8/15 P—C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, т.
и цитираната съдебна практика).
В главното производство разглежданата национална мярка очевидно не предполага обикновено лишаване от правото на пенсия на лицата, които са в положението на жалбоподателите в главното производство, тъй като те могат да продължат да получават своята пенсия, ако се откажат от успоредното упражняване на платена професионална дейност в публична институция. Същевременно обаче такава мярка ограничава ползването на правото на пенсия на съответните лица с това, че тя предполага временно спиране на изплащането на тяхната пенсия в случая, в който, обратно, те изберат да продължат такава дейност.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 52, параграф 1 от Хартата, всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от нея, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на същите права и свободи. При спазване на принципа на пропорционалност ограничения върху упражняването на тези права и свободи могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
Затова трябва да се прецени дали ограничението на правото на собственост, което произтича от предвидената в Закон № 329/2009 забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията в публичния сектор с доходите от дейност, полагана в публична институция, отговоря на същественото съдържание на правото на собственост, дали то отговаря на цел от общ интерес и дали е необходимо за тази цел.
В това отношение следва да се отбележи, най-напред, че видно от текста на член 2 от Закон № 329/2009, този закон има извънреден характер и е предназначен да бъде с временно приложение. Освен това той не поставя под въпрос самия принцип на правото на пенсия, а ограничава ползването от това право при добре определени и регламентирани обстоятелства, а именно когато пенсията е съвместявана с дейност, упражнявана в публични институции, и когато размерът на пенсията надхвърля определен праг. Вследствие на това Закон № 329/2009 съблюдава същественото съдържание на правото на собственост, с което се ползват жалбоподателите в главното производство върху разглежданите пенсии, както генералният адвокат посочва това в точка 83 от своето заключение.
По-нататък, следва да се посочи, че Закон № 329/2009 има за цел рационализиране на публичните разходи в изключителния контекст на глобална криза във финансов и икономически план (вж. в това отношение решение на Европейския съд по правата на човека от 20 март 2012 г., Ionel Panlife с/у Румъния, CE:ECHR:2012:0320DEC001390211, § 21). Що се отнася по-конкретно до националното законодателство, разглеждано в главното производство, то попада едновременно в обхвата на целта за намаляване на разходите за заплати в публичния сектор и на целта, отнасяща се до реформата на пенсионната система, които са определени в Решение 2009/459 и в Меморандума за разбирателство с цел намаляване на затрудненията в платежния баланс, поради които Румъния е поискала и получила финансова помощ от Съюза. Такива цели са цели от общ интерес.
Що се отнася до годността и до необходимостта от националното законодателство, разглеждано в главното производство, следва да се припомни, че с оглед на специфичната икономическа обстановка държавите членки разполагат с широко поле на преценка, когато приемат решения в икономическата област, и че те са в по-добра позиция да определят мерките, чрез които може да се осъществи преследваната цел.
Нещо повече, Закон № 329/2009 не обременява лицата, засегнати от забраната за кумулиране на пенсията с доходи от дейност, упражнявана в публична институция, с непропорционална и прекомерна тежест, тъй като, от една страна, те трябва да избират между получаването на тяхната пенсия или на техните доходи единствено когато размерът на тяхната пенсия надхвърля размера на брутната средна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване, и от друга страна, те могат във всеки един момент да решат да прекратят трудовото си правоотношение и отново да получават своята пенсия, както посочва генералният адвокат в точка 86 от своето заключение.
Вследствие на това разглежданото в главното производство национално законодателство е годно за осъществяване на преследваната цел от общ интерес и е необходимо за постигането на посочената цел.
С оглед на предходното на шестия, седмия, деветия и десетия въпрос следва да се отговори, че член 6 ДЕС и член 17, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, което предвижда забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията в публичния сектор с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на пенсията надхвърля определен праг.
По осмия въпрос
С осмия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи по същество дали член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2000/78 трябва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба не допуска тълкуване на национално законодателство като разглежданото в главното производство, съгласно което предвидената в него забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на тази пенсия надхвърля размера на средната брутна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване, се прилага по отношение на магистратите от кариерата, но не и по отношение на лицата, които заемат мандатни длъжности, предвидени в националната Конституция.
Следва да се посочи, че Съдът вече е имал повод да се произнесе по сходен въпрос по делото, по което е постановено решението от 21 май 2015 г., SCMD (
C‑262/14
, непубликувано,
EU:C:2015:336
), което се отнася до тълкуването на член 2, параграф 2 и на член 3, параграф 1 от Директива 2000/78 в контекста на същите разпоредби на Закон № 329/2009.
В точка 29 от това решение Съдът е приел, че доколкото съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2000/78, принципът на равно третиране, гарантиран от тази директива, има за цел недопускането на всяка форма на дискриминация, основана на някой от изчерпателно изброените признаци в член 1 от нея, посочената директива не се отнася до дискриминация, основана на професионална категория или месторабота.
В случая запитващата юрисдикция не сочи нито един от признаците, изброени в посочения член 1, а се ограничава в своите въпроси да представи разлика в заплащането между магистратите от кариерата, и лицата, които заемат мандатни длъжности, предвидени в румънската Конституция.
Вследствие на това, положение като разглежданото в главното производство не попада в обхвата на общата рамка, определена в член 2, параграф 2 от Директива 2000/78, за недопускане на прояви на дискриминация (вж. решение от 21 май 2015 г., SCMD,
C‑262/14
, непубликувано,
EU:C:2015:336
, т.
).
С оглед на предходното на осмия въпрос следва да се отговори, че член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2000/78 трябва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба не намира приложение при тълкуването на национално законодателство като разглежданото в главното производство, съгласно което предвидената в него забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на пенсията надхвърля размера на средната брутна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване, се прилага по отношение на магистратите от кариерата, но не и по отношение на лицата, които заемат мандатни длъжности, предвидени в националната Конституция.
По петия въпрос
С петия си въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали правото на Съюза, включително и принципите на равностойност и ефективност, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, което предвижда в случаите на нарушаване на принципа на предимството на правото на Съюза възможност за преразглеждане на окончателно влезлите в сила съдебни решения, произнесени единствено по административни спорове.
С оглед на отговорите, дадени на другите въпроси, на този въпрос не се следва да се дава отговор.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Меморандумът за разбирателство между Европейската общност и Румъния, подписан в Букурещ и в Брюксел на 23 юни 2009 г., трябва да бъде считан за акт на институция на Европейския съюз по смисъла на член 267 ДФЕС, който подлежи на тълкуване от Съда на Европейския съюз.

2)
Меморандумът за разбирателство между Европейската общност и Румъния, подписан в Букурещ и в Брюксел на 23 юни 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че той не налага приемането на национално законодателство като разглежданото в главното производство, което предвижда забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията в публичния сектор с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на пенсията надхвърля размера на средната брутна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване.

3)
Член 6 ДЕС и член 17 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат национално законодателство като разглежданото в главното производство, което предвижда забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията в публичния сектор с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на пенсията надхвърля определен праг.

4)
Член 2, параграф 2, буква б) от Директива 2000/78 Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите трябва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба не намира приложение при тълкуването на национално законодателство като разглежданото в главното производство, съгласно което предвидената в него забрана за кумулиране на нетния размер на пенсията с доходите от дейности, упражнявани в публични институции, когато размерът на тази пенсия надхвърля размера на средната брутна заплата за страната, която е послужила като основа за съставяне на бюджета на държавното социално осигуряване, се прилага по отношение на магистратите от кариерата, но не и по отношение на лицата, които заемат мандатни длъжности, предвидени в Конституцията на страната.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: румънски.