CELEX: 62019TJ0279
Ulkosuhteet
Kansainväliset sopimukset
EY:n ja Marokon välistä assosiaatiota koskeva Euro
Välimeri-sopimus
Euro
Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta kirjeenvaihtona tehty sopimus
Päätös, jolla hyväksytään sopimuksen tekeminen
Kumoamiskanne
Tutkittavaksi ottaminen
Asianosaiskelpoisuus
Kantajaa suoraan koskeva päätös
Kantajaa erikseen koskeva päätös
Alueellinen soveltamisala
Toimivalta
Unionin tuomioistuimen vahvistama kansainvälisen oikeuden tulkinta
Itsemääräämisoikeuden periaate
Sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate
Periaatteisiin vetoaminen
Suostumuksen käsite
Soveltaminen
Harkintavalta
Harkintavallan rajat
Riidanalaisen päätöksen vaikutukset pidetään voimassa

I

Asian tausta
A

Kansainvälinen konteksti
Länsi-Saharan kysymystä koskevan kansainvälisen kontekstin kehitys voidaan esittää tiivistetysti seuraavasti.
Yhdistyneiden kansakuntien (jäljempänä YK) yleiskokous hyväksyi 14.12.1960 päätöslauselman 1514 (XV), jonka otsikko on ”Itsenäisyyden myöntämistä siirtomaille ja siirtomaakansoille koskeva julistus” ja jossa todettiin muun muassa, että ”kaikilla kansoilla on itsemääräämisoikeus, jonka nojalla ne määrittävät vapaasti poliittisen asemansa ja vapaasti tavoittelevat taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista kehitystä” ja että ”toimenpiteisiin ryhdytään välittömästi huoltohallintoalueilla, itsehallintoa vailla olevilla alueilla ja kaikilla muilla alueilla, jotka eivät ole vielä itsenäistyneet, kaiken vallan siirtämiseksi välittömästi näiden alueiden kansoille ehdoitta ja varauksitta niiden vapaasti ilmaiseman tahdon ja toiveiden mukaan” sekä että ”kaikkien valtioiden on uskollisesti ja ehdottomasti noudatettava Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan määräyksiä – – yhdenvertaisuuden, valtioiden sisäisiin asioihin puuttumattomuuden ja kaikkien kansojen itsemääräämisoikeuksien ja alueellisen koskemattomuuden kunnioittamisen perusteella”.
Länsi-Sahara on Luoteis-Afrikassa sijaitseva alue, josta tuli Espanjan kuningaskunnan siirtomaa 1800-luvun lopulla ja joka oli päätöslauselman 1514 (XV) hyväksymishetkellä Espanjan provinssi. YK merkitsi sen vuonna 1963 ”alustavaan luetteloon alueista, joihin sovelletaan Itsenäisyyden myöntämistä siirtomaille ja siirtomaakansoille koskevaa julistusta [(yleiskokouksen päätöslauselma 1514 (XV))]” San Franciscossa 26.6.1945 allekirjoitetun Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitettuna itsehallintoa vailla olevana alueena, jota Espanjan kuningaskunta hallinnoi. Länsi-Sahara on edelleenkin mainitun peruskirjan 73 artiklan e alakohdan nojalla YK:n pääsihteerille ilmoitettujen tietojen perusteella YK:n pääsihteerin vahvistamassa itsehallintoa vailla olevien alueiden luettelossa.
YK:n yleiskokous hyväksyi 20.12.1966 päätöslauselman 2229 (XXI) Ifnin ja Espanjan Saharan kysymyksestä; tässä päätöslauselmassa se ”vahvist[i] Espanjan Saharan kans[an] erottamattoman oikeuden itsemääräämiseen yleiskokouksen päätöslauselman 1514 (XV) mukaisesti” ja kehotti Espanjan kuningaskuntaa hallintovallan käyttäjänä ”päättämään viipymättä [YK:n] johdolla toteutettavan kansanäänestyksen järjestämistä koskevista menettelytavoista, jotta alueen alkuperäisväestö voisi käyttää vapaasti itsemääräämisoikeuttaan”.
YK:n yleiskokous hyväksyi 24.10.1970 päätöslauselman 2625 (XXV), jolla se hyväksyi ”Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan mukaisista valtioiden välisiä ystävällisiä suhteita ja yhteistyötä koskevista kansainvälisen oikeuden periaatteista annetun julistuksen”, jonka teksti on kyseisen päätöslauselman liitteenä. Mainitussa julistuksessa ”vahvistetaan juhlallisesti” erityisesti ”kansojen yhtäläisiä oikeuksia ja itsemääräämisoikeutta koskeva periaate”. Julistuksessa todetaan tästä periaatteesta muun muassa seuraavaa:
”Kaikilla kansoilla on Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjassa vahvistetun kansojen yhtäläisten oikeuksien ja itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla oikeus määrittää poliittinen asemansa täysin vapaasti ja ilman ulkopuolista puuttumista ja tavoitella olojensa taloudellista, sosiaalista ja kulttuurista kehitystä, ja kaikkien valtioiden on kunnioitettava tätä oikeutta peruskirjan määräysten mukaisesti.
– –
Kansa käyttää itsemääräämisoikeuttaan perustamalla suvereenin ja itsenäisen valtion, yhdistymällä vapaasti toisen itsenäisen valtion kanssa tai liittymällä toiseen itsenäiseen valtioon taikka päättämällä vapaasti muusta poliittisesta asemastaan.
– –
Siirtomaa-alueella tai muulla itsehallintoa vailla olevalla alueella on peruskirjan nojalla oma ja sitä hallinnoivan valtion alueesta erillinen asema; tämä peruskirjaan perustuva oma ja erillinen asema on olemassa niin kauan kuin siirtomaan tai itsehallintoa vailla olevan alueen kansa ei käytä itsemääräämisoikeuttaan peruskirjan ja erityisesti sen tavoitteiden ja periaatteiden mukaisesti.”
Saguia el Hamran ja Río de Oron vapautuksen kansallinen rintama (Front Polisario) on Länsi-Saharassa 10.5.1973 perustettu järjestö. Front Polisarion sääntöjen 1 artiklan mukaan Front Polisario on ”kansallinen vapautusliike,” jonka jäsenet ”taistelevat Länsi-Saharan kansan täyden itsenäisyyden puolesta ja Länsi Saharan kansan suvereniteetin takaisin saamiseksi koko Saharan demokraattisen arabitasavallan alueella”.
Espanjan kuningaskunta ilmoitti 20.8.1974 YK:lle suunnitelmastaan järjestää tämän johdolla kansanäänestys Länsi-Saharassa.
YK:n yleiskokous hyväksyi 13.12.1974 päätöslauselman 3292 (XXIX), jolla se erityisesti päätti pyytää kansainväliseltä tuomioistuimelta neuvoa-antavaa lausuntoa seuraavista kysymyksistä:
”I. Oliko Länsi-Sahara (Río de Oro ja Sakiet el Hamra) ei-kenenkään-maata (
terra nullius
), kun siitä tuli Espanjan kuningaskunnan siirtomaa?
Mikäli tähän ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi,
II. Millaiset oikeudelliset suhteet tällä alueella oli Marokon kuningaskuntaan ja Mauritanian alueeseen?”
Kansainvälinen tuomioistuin antoi 16.10.1975 neuvoa-antavan lausuntonsa (ks. Länsi-Sahara, neuvoa-antava lausunto, jäljempänä Länsi-Saharaa koskeva neuvoa-antava lausunto; kansainvälisen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 1975, s. 12). Lausuntonsa 162 kohdassa se totesi seuraavaa:
”Kansainvälisen tuomioistuimen tietoon saatetut seikat ja tiedot osoittavat, että Espanjan siirtomaavallan aikana Marokon sulttaanin ja tiettyjen Länsi-Saharan alueella elävien heimojen välillä oli uskollisuuteen perustuvia oikeussuhteita. Ne osoittavat myös, että oli olemassa oikeuksia, mukaan lukien tietyt maahan liittyvät oikeudet, jotka muodostivat oikeussuhteita Mauritanian alueen, siten kuin kansainvälinen tuomioistuin sen ymmärtää, ja Länsi-Saharan alueen välillä. Kansainvälinen tuomioistuin sitä vastoin katsoo, että sen tietoon saatetut seikat ja tiedot eivät osoita minkäänlaista yhtäältä Länsi-Saharan alueen ja toisaalta Marokon kuningaskunnan tai Mauritanian alueen välistä alueelliseen suvereniteettiin liittyvää yhteyttä. Kansainvälinen tuomioistuin ei näin ollen ole todennut sellaisia oikeudellisia suhteita, jotka vaikuttaisivat [YK:n yleiskokouksen] päätöslauselman 1514 (XV) – – soveltamiseen Länsi-Saharan dekolonisaatioon saati itsemääräämisoikeusperiaatteen soveltamiseen siten, että alueen kansat ilmaisevat vapaasti todellisen tahtonsa.”
Kansainvälinen tuomioistuin totesi Länsi-Saharaa koskevan neuvoa-antavan lausuntonsa 163 kohdassa erityisesti seuraavaa:
”[Kansainvälisen tuomioistuimen näkemyksen mukaan ensimmäisestä kysymyksestä on todettava, että] – – Länsi-Sahara (Río de Oro ja Sakiet el Hamra) ei ollut ei-kenenkään-maata (
terra nullius
), kun siitä tuli Espanjan siirtomaa; – – ja toisesta kysymyksestä on todettava, että – – alueella oli Marokon kuningaskunnan kanssa oikeudellisia suhteita, joiden ominaispiirteet on mainittu tämän lausunnon 162 kohdassa [ja] että alueella oli Mauritanian alueen kanssa oikeudellisia suhteita, joiden ominaispiirteet on mainittu tämän lausunnon 162 kohdassa.”
Samana päivänä kuin Länsi-Saharaa koskeva neuvoa-antava lausunto julkaistiin, Marokon kuningas piti puheen, jossa hän totesi ”koko maailman tunnustaneen, että [Länsi‑]Sahara kuului” Marokon kuningaskunnalle ja että hänen ”tehtävänään oli ottaa kyseinen alue takaisin haltuunsa rauhanomaisesti”, ja kehotti järjestämään tässä tarkoituksessa rauhanomaisen marssin.
Espanjan kuningaskunnan saatettua asian YK:n turvallisuusneuvoston käsiteltäväksi tämä hyväksyi 22.10.1975 päätöslauselman 377 (1975), jossa turvallisuusneuvosto ”[pyysi YK:n] pääsihteeriä aloittamaan välittömästi neuvottelut asianomaisten osapuolten ja muiden tahojen, joita asia koskee, kesken” ja ”vetosi [asianomaisiin], jotta ne osoittaisivat pidättyväisyyttä ja maltillisuutta”. YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi 2.11.1975 päätöslauselman 379 (1975), jossa se ”[kehotti] kaikkia [asianomaisia] välttämään yksipuolisia tai muita toimia, jotka voivat johtaa jännitteiden pahenemiseen alueella entisestään” ja ”[pyysi] pääsihteeriä jatkamaan ja laajentamaan neuvottelujaan”. Marokon kuninkaan ilmoittaman marssin, johon osallistui 350000 henkilöä ja jonka osallistujat ylittivät Marokon kuningaskunnan ja Länsi-Saharan välisen rajan, alettua YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi 6.11.1975 päätöslauselman 380 (1975), jossa se erityisesti ”[piti] valitettavana [ilmoitetun] marssin järjestämistä” ja ”[kehotti Marokon kuningaskuntaa] vetämään kaikki [kyseiseen] marssiin osallistuneet henkilöt välittömästi Länsi-Saharasta”.
Espanjan kuningaskunta ilmoitti 26.2.1976 YK:n pääsihteerille, että kyseisestä päivästä lukien se vetäytyy Länsi-Saharasta ja että se ei ole enää kansainvälisesti vastuussa tämän alueen hallinnosta. Edellä 3 kohdassa tarkoitetussa itsehallintoa vailla olevien alueiden luettelossa viitataan Länsi-Saharan osalta kyseiseen ilmoitukseen, jonka sisältö toistetaan luettelon alaviitteessä.
Tällä välin oli syttynyt aseellinen konflikti Marokon kuningaskunnan, Mauritanian islamilaisen tasavallan ja Front Polisarion välillä. Osa Länsi-Saharan väestöstä pakeni tätä konfliktia ja asettui asumaan Algerian alueella lähellä Länsi-Saharan rajaa sijaitseville pakolaisleireille.
Marokon kuningaskunta ja Mauritanian islamilainen tasavalta tekivät 14.4.1976 sopimuksen Länsi-Saharan alueen jakamisesta ja samana päivänä Marokon kuningaskunta liitti alueeseensa sille kyseisen sopimuksen mukaan kuuluvan osan Länsi-Saharan alueesta. Mauritanian islamilainen tasavalta teki 10.8.1979 Front Polisarion kanssa rauhansopimuksen, jonka nojalla se luopui kaikista aluevaatimuksistaan Länsi-Saharassa. Marokon kuningaskunta otti hallintaansa alueen, josta Mauritanian joukot olivat vetäytyneet, ja liitti sen alueeseensa.
YK:n yleiskokous hyväksyi 21.11.1979 Länsi-Saharan kysymystä koskevan päätöslauselman 34/37, jossa se ”[vahvisti] Länsi-Saharan kansan erottamattoman oikeuden itsemääräämiseen ja itsenäisyyteen [YK:n] peruskirjan – – ja päätöslauselman[sa] 1514 (XV) tavoitteiden mukaisesti”, ”[piti] erittäin valitettavana tilanteen muuttumista huonommaksi sen seurauksena, että Marokko jatkaa Länsi-Saharan miehittämistä”, ”[kehotti] myös Marokkoa sitoutumaan rauhanprosessiin ja lopettamaan Länsi-Saharan alueen miehittämisen” ja ”[suositti] tässä tarkoituksessa, että [Front Polisario], joka edustaa Länsi-Saharan kansaa, osallistuu täysimääräisesti oikeudenmukaisen, kestävän ja lopullisen poliittisen ratkaisun löytämiseen Länsi-Saharan kysymykseen [YK:n] päätöslauselmien ja julistusten mukaisesti”. Tämän päätöslauselman jälkeen yleiskokous hyväksyi 11.11.1980 päätöslauselman 35/19, jonka 10 kohdassa yleiskokous ”[kehotti] – – Marokkoa ja [Front Polisariota], joka edustaa Länsi-Saharan kansaa, aloittamaan suorat neuvottelut lopullisen sovinnon tekemiseksi Länsi-Saharan kysymyksessä”.
Aseellinen konflikti Marokon kuningaskunnan ja Front Polisarion välillä jatkui siihen saakka, kunnes molemmat osapuolet hyväksyivät lähtökohtaisesti 30.8.1988 muun muassa YK:n pääsihteerin esittämät sovintoehdotukset, jotka koskivat erityisesti aselevon julistamista sekä kansanäänestyksen järjestämistä itsemääräämisoikeudesta YK:n valvonnassa.
YK:n turvallisuusneuvosto hyväksyi 27.6.1990 päätöslauselman 658 (1990), jossa se ”[hyväksyi YK:n] pääsihteerin raportin, joka sisältää – – [edellä 17 kohdassa tarkoitetut] sovintoehdotukset ja esityksen suunnitelmasta [sovintoehdotusten täytäntöön panemiseksi]” ja ”[vetosi] molempiin osapuoliin, jotta ne tekisivät täyttä yhteistyötä [YK:n] pääsihteerin ja Afrikan yhtenäisyysjärjestön valtionpäämiesten ja hallitusten puheenjohtajien konferenssin puheenjohtajan kanssa heidän pyrkiessään nopeaan sovintoon Länsi-Saharan kysymyksessä”. Turvallisuusneuvosto hyväksyi 29.4.1991 päätöslauselman 690 (1991), jolla perustettiin Yhdistyneiden kansakuntien operaatio kansanäänestyksen järjestämiseksi Länsi-Saharassa (MINURSO).
Tähän mennessä osapuolet eivät YK:n johdolla järjestetyistä vuoropuhelusta ja keskusteluista huolimatta ole päässeet sovintoon Länsi-Saharan tilanteesta. Marokon kuningaskunta hallitsee suurinta osaa Länsi‑Saharan alueesta, kun taas Front Polisario hallitsee muuta osaa alueesta, ja kyseiset alueet erottaa toisistaan Marokon armeijan rakentama ja valvoma hiekkamuuri. Huomattava määrä tältä alueelta lähteneitä pakolaisia asuu edelleenkin Algerian alueella leireillä, joita Front Polisario hallinnoi.
B

Assosiaatiosopimus ja vapautussopimus
Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välistä assosiointia koskeva Euro–Välimeri-sopimus, joka allekirjoitettiin Brysselissä 26.2.1996 (
EYVL 2000, L 70, s. 2
; jäljempänä assosiaatiosopimus), tuli voimaan 1.3.2000.
Assosiaatiosopimuksen 1 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Perustetaan yhteisön ja sen jäsenvaltioiden ja Marokon välinen liitto.”
Assosiaatiosopimuksen 1 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tämän sopimuksen tavoitteena on:
–
luoda asianmukaiset puitteet osapuolten väliselle poliittiselle vuoropuhelulle sellaisten suhteiden vahvistamiseksi kaikilla alueilla, joiden ne katsovat kuuluvan tällaiseen vuoropuheluun,
–
vahvistaa tavaroiden, palvelujen ja pääomien kaupan asteittaisen vapauttamisen edellytykset,
–
kehittää kaupankäyntiä ja varmistaa tasapainoisten taloudellisten ja yhteiskunnallisten suhteiden nopea kehitys osapuolten välillä vuoropuhelun ja yhteistyön avulla, erityisesti Marokon ja Marokon kansan kehityksen ja vaurauden edistämiseksi,
–
edistää Maghreb-maiden yhdentymistä suosimalla Marokon ja alueen maiden välistä kaupankäyntiä ja yhteistyötä,
–
edistää yhteistyötä taloudellisella ja sosiaalisella sekä kulttuurin ja rahoituksen alalla.”
Assosiaatiosopimuksen 16 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Yhteisö ja Marokko vapauttavat asteittain kasvavassa määrin maataloustuotteiden ja kalastustuotteiden keskinäisen kaupankäyntinsä.”
Assosiaatiosopimuksen 94 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Tätä sopimusta sovelletaan alueisiin, joihin sovelletaan Euroopan yhteisön ja Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksia näissä perustamissopimuksissa määrätyin edellytyksin, sekä Marokon kuningaskunnan alueeseen.”
Assosiaatiosopimuksesta on tehty useita pöytäkirjoja. Erityisesti assosiaatiosopimuksen pöytäkirja N:o 1 koskee Marokosta peräisin olevien maataloustuotteiden, jalostettujen maataloustuotteiden sekä kalan ja kalastustuotteiden tuonnissa Euroopan unioniin sovellettavia järjestelyjä (jäljempänä pöytäkirja N:o 1), kun taas pöytäkirja N:o 4 koskee ”peräisin olevien tuotteiden” eli alkuperätuotteiden käsitteen määrittelyä ja hallinnollisen yhteistyön menetelmiä (jäljempänä pöytäkirja N:o 4).
Unioni ja Marokon kuningaskunta allekirjoittivat 13.12.2010 Brysselissä (Belgia) maataloustuotteita, jalostettuja maataloustuotteita sekä kaloja ja kalastustuotteita koskevia vastavuoroisia vapauttamistoimenpiteitä ja Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välisestä assosioinnista tehdyn Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1, N:o 2 ja N:o 3 sekä niiden liitteiden korvaamista ja mainitun assosiaatiosopimuksen muuttamista koskevan, kirjeenvaihtona tehdyn sopimuksen (
EUVL 2012, L 241, s. 4
; jäljempänä vapautussopimus). Euroopan unionin neuvosto antoi 8.3.2012 päätöksen 2012/497/EU (
EUVL 2012, L 241, s. 2
), jolla se hyväksyi vapautussopimuksen tekemisen.
Vapautussopimuksesta ja päätöksen 2012/497 johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa ja kolmannessa kappaleessa todetusta ilmenee, että kyseisen sopimuksen tarkoituksena on assosiaatiosopimuksen 16 artiklassa tarkoitetun maataloustuotteiden ja kalastustuotteiden kaupan asteittaisen vapauttamisen toteuttaminen. Vapautussopimuksella on erityisesti korvattu assosiaatiosopimuksen pöytäkirjat N:o 1, N:o 2 ja N:o 3 kyseisen sopimuksen liitteissä I ja II määrätyllä.
Assosiaatiosopimuksen pöytäkirjan N:o 4 2 artiklan 2 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Sopimusta sovellettaessa seuraavia tuotteita pidetään Marokosta peräisin olevina tuotteina eli Marokon alkuperätuotteina:
a)
5 artiklan mukaiset Marokossa kokonaan tuotetut tuotteet;
b)
Marokossa tuotetut tuotteet, joiden valmistuksessa on käytetty muita kuin siellä kokonaan tuotettuja aineksia, jos näille aineksille on suoritettu Marokossa 6 artiklan mukainen riittävä valmistus tai käsittely.”
Pöytäkirjan N:o 4 16 artiklan mukaan Marokon alkuperätuotteet saavat unioniin tuotaessa sopimuksen määräysten mukaiset etuudet, jos niistä esitetään jokin kyseisessä artiklassa mainituista alkuperäselvityksistä.
C

Assosiaatiosopimusta koskevat oikeudenkäynnit
1.

Asia T-512/12 ja asia C‑104/16 P
Tämän asian kantaja Front Polisario nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 19.11.2012 toimittamallaan kannekirjelmällä, joka kirjattiin numerolla T-512/12, kanteen, jossa se vaati päätöksen 2012/497 kumoamista (tuomio 21.12.2016, neuvosto v. Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
,
kohta; jäljempänä tuomio neuvosto v. Front Polisario).
Kanteensa tueksi kantaja väitti erityisesti, että neuvosto oli rikkonut useita kansainvälisen oikeuden mukaisia velvoitteitaan, kun se hyväksyi päätöksellään 2012/497 vapautussopimuksen soveltamisen Länsi-Saharan alueeseen (tuomio neuvosto v. Polisario-rintama, 44 kohta).
Unionin yleinen tuomioistuin kumosi 10.12.2015 antamallaan tuomiolla Front Polisario v. neuvosto (
T-512/12
,
EU:T:2015:953
) päätöksen 2012/497 siltä osin kuin siinä hyväksyttiin vapautussopimuksen soveltaminen Länsi-Saharaan, sillä se katsoi, että neuvosto oli laiminlyönyt velvollisuutensa tutkia ennen päätöksen 2012/497 antamista kaikki asiaan liittyvät seikat, kun se ei ollut varmistanut, ettei Länsi-Saharan alueelta peräisin olevia tuotteita, jotka viedään unioniin, hyödynnetä kyseisen alueen väestön vahingoksi ja ettei tuotteiden hyödyntämisellä loukata asianomaisten henkilöiden perusoikeuksia (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 47 ja 48 kohta).
Neuvosto jätti 19.2.2016 valituksen 10.12.2015 annetusta tuomiosta Front Polisario v. neuvosto (
T-512/12
,
EU:T:2015:953
).
Tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario, jolla unionin tuomioistuin ratkaisi neuvoston valituksen, unionin tuomioistuin kumosi 10.12.2015 annetun tuomion Front Polisario v. neuvosto (
T-512/12
,
EU:T:2015:953
) ja jätti Front Polisarion unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kanteen tutkimatta.
Tältä osin unionin tuomioistuin yhtäältä hyväksyi neuvoston toisen valitusperusteen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen kantajan asiavaltuutta arvioidessaan, ja erityisesti väitteen, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin oli katsonut virheellisesti, että vapautussopimusta sovellettiin Länsi-Saharaan (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 126 kohta).
Unionin tuomioistuin nimittäin katsoi ensinnäkin, että unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa sovellettavan itsemääräämisoikeuden periaatteen mukaisesti Länsi-Saharalla, joka on Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitettu itsehallintoa vailla oleva alue, oli oma ja erillinen asema verrattuna valtioiden asemaan, mukaan lukien Marokon kuningaskunta. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että assosiaatiosopimuksen 94 artiklassa käytettyä ilmaisua ”Marokon kuningaskunnan alue” ei voida tulkita siten, että Länsi-Saharan alue kuuluu tämän sopimuksen alueelliseen soveltamisalaan (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 86–93 kohta).
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoi, että huomioon oli otettava myös Wienissä 23.5.1969 tehdyn valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen (Yhdistyneiden kansakuntien sopimussarja, nide 1155, s. 331; jäljempänä Wienin yleissopimus) 29 artiklaan otettu tapaoikeuden sääntö, jonka mukaan on niin, että jollei muuta tarkoitusta ilmene valtiosopimuksesta tai muuta ole osoitettu, valtiosopimus on jokaista sen osapuolta sitova sen koko alueen osalta. Unionin tuomioistuin päätteli tästä, että kyseinen tapaoikeuden sääntö oli myös esteenä sille, että Länsi‑Saharan katsottaisiin kuuluvan assosiaatiosopimuksen alueelliseen soveltamisalaan. Unionin tuomioistuin totesi kuitenkin, että mainitusta tapaoikeuden säännöstä seuraa myös, että sopimus voi yleissäännöstä poiketen sitoa valtiota toiseen alueeseen nähden, jos tällainen aikomus käy ilmi kyseisestä sopimuksesta tai jos tämä on osoitettu muutoin (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 94–98 kohta).
Kolmanneksi unionin tuomioistuin totesi, että sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate, joka on osa yleistä kansainvälistä oikeutta, oli myös otettava huomioon, koska sopimuksen täytäntöönpano saattoi vaikuttaa Länsi-Saharan väestöön – jota oli pidettävä assosiaatiosopimuksen kannalta ”kolmantena osapuolena” kyseisessä periaatteessa tarkoitetulla tavalla – jos Länsi‑Saharan alue sisällytettiin mainitun sopimuksen soveltamisalaan, ja sopimuksen täytäntöönpano kyseisellä alueella edellytti Länsi-Saharan väestön suostumusta. Koska Länsi-Saharan väestö ei ollut antanut tällaista suostumusta, unionin tuomioistuin katsoi, että se, että Länsi‑Saharan alueen katsottaisiin kuuluvan assosiaatiosopimuksen soveltamisalaan, oli vastoin sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 100–107 kohta).
Neljänneksi unionin tuomioistuin totesi, että vapautussopimusta oli pidettävä assosiaatiosopimuksesta riippuvaisena sopimuksena, ja päätteli tästä, että vapautussopimusta ei voitu ymmärtää siten, että sitä sovellettaisiin Länsi-Saharan alueeseen, joten siihen ei ollut tarpeen sisällyttää lauseketta, jonka mukaan sitä ei sovelleta Länsi-Saharaan. Unionin tuomioistuimen mukaan asiaa ei voitu arvioida toisin neuvoston ja Euroopan komission assosiaatiosopimuksen tekemisen jälkeisen käytännön perusteella, koska tällainen tulkinta merkitsisi, että katsottaisiin, että unionin aikomuksena oli panna assosiaatio- ja vapautussopimus täytäntöön tavalla, joka ei olisi yhteensopiva itsemääräämisoikeuden periaatteen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen kanssa, eli tavalla, joka olisi väistämättä ristiriidassa sopimusten täytäntöönpanoa vilpittömässä mielessä koskevan periaatteen kanssa (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 110–125 kohta).
Toisaalta unionin tuomioistuin antoi asiassa lopullisen ratkaisun. Tässä yhteydessä se katsoi, että koska vapautussopimusta oli tulkittava asiassa merkityksellisten kansainvälisen oikeuden sääntöjen, joita sovelletaan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa, mukaan niin, ettei sitä sovelleta Länsi‑Saharan alueeseen, kantajalla ei voitu missään tapauksessa katsoa olevan asiavaltuutta päätöksen 2012/497 kumoamiseksi, kun otettiin huomioon sen esittämät väitteet, eikä asiassa ollut tarpeen tutkia muita väitteitä, joilla neuvosto ja komissio kiistivät kanteen tutkittavaksi ottamisen (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 128–134 kohta).
2.

Asia C-266/16
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Englannin ja Walesin alioikeus, Queen’s Bench ‑osasto (hallintojaosto), Yhdistynyt kuningaskunta) esitti 27.4.2016 tekemällään päätöksellä unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä, jotka koskivat lähinnä sitä, olivatko unionin ja Marokon kuningaskunnan välisiä, assosiaatiosopimukseen liittyviä kalastusta koskevia kansainvälisiä sopimuksia koskevat unionin toimet päteviä SEU 3 artiklan 5 kohdan kannalta tarkasteltuna, kun otettiin huomioon, että kyseiset toimet mahdollistivat Länsi-Saharan alueen lähivesiltä peräisin olevien luonnonvarojen hyödyntämisen (tuomio 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK,
C-266/16
,
EU:C:2018:118
,
,
ja
kohta; jäljempänä tuomio Western Sahara Campaign UK).
Unionin tuomioistuin katsoi muun muassa tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario esittämiensä toteamusten perusteella (ks. edellä 36–39 kohta), että koska kyseisiä kansainvälisiä sopimuksia ei sovelleta Länsi-Saharan alueeseen tai sen lähivesiin, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen ensimmäisen kysymyksen tutkinnassa ei ollut tullut esiin mitään seikkaa, joka olisi voinut vaikuttaa kyseisiin sopimuksiin liittyvien unionin toimien pätevyyteen SEU 3 artiklan 5 kohdan kannalta tarkasteltuna (tuomio Western Sahara Campaign UK, 85 kohta).
3.

Määräykset asiassa T-180/14, asiassa T-275/18 ja asiassa T-376/18
Unionin yleinen tuomioistuin jätti 19.7.2018 antamallaan määräyksellä Front Polisario v. neuvosto (
T-180/14
, ei julkaistu,
EU:T:2018:496
), 30.11.2018 antamallaan määräyksellä Front Polisario v. neuvosto (
T-275/18
, ei julkaistu,
EU:T:2018:869
) ja 8.2.2019 antamallaan määräyksellä Front Polisario v. neuvosto (
T-376/18
, ei julkaistu,
EU:T:2019:77
) tutkimatta kanteet, joilla kantaja vaati kumoamaan neuvoston toimia, joilla hyväksyttiin useiden unionin ja Marokon kuningaskunnan välisten eri kansainvälisten sopimusten tekeminen tai muuttaminen.
Erityisesti kahdessa ensimmäisessä edellä 43 kohdassa mainitussa määräyksessään unionin yleinen tuomioistuin viittasi tuomioon neuvosto v. Front Polisario ja tuomioon Western Sahara Campaign UK ja katsoi, ettei kantajalla ollut asiavaltuutta, koska riidanalaisia sopimuksia ei voitu soveltaa Länsi-Saharaan tai sen lähivesiin (määräys 19.7.2018, Front Polisario v. neuvosto,
T‑180/14
, ei julkaistu,
EU:T:2018:496
,
–
kohta ja määräys 30.11.2018, Front Polisario v. neuvosto,
T-275/18
, ei julkaistu,
EU:T:2018:869
,
ja
kohta).
Kolmannessa edellä 43 kohdassa mainituista määräyksistä unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että SEUT 218 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaisesti 16.4.2018 tehdyn neuvoston päätöksen, jolla annettiin lupa aloittaa neuvottelut Marokon kuningaskunnan kanssa Euroopan yhteisön ja Marokon kuningaskunnan välisen kalastusalan kumppanuussopimuksen muuttamiseksi ja mainitun sopimuksen täytäntöönpanoa koskevan pöytäkirjan tekemiseksi, tarkoituksena oli vain nimittää unionin neuvottelija tai neuvotteluryhmän johtaja ja ohjeistaa tätä. Kyse oli siis toimesta, jolla oli oikeusvaikutuksia ainoastaan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisissä sekä unionin toimielinten välisissä suhteissa. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen, ettei kyseinen päätös vaikuttanut kantajan oikeusasemaan ja että kyseisen päätöksen ei siis voitu katsoa koskevan kantajaa suoraan (määräys 8.2.2019, Front Polisario v. neuvosto,
T-376/18
, ei julkaistu,
EU:T:2019:77
,
ja
kohta).
D

Riidanalainen päätös ja riidanalainen sopimus
Tuomion neuvosto v. Front Polisario julistamisen jälkeen neuvosto antoi 29.5.2017 tekemällään päätöksellä komissiolle luvan aloittaa unionin puolesta neuvottelut Marokon kuningaskunnan kanssa sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, jolla muutettaisiin pöytäkirjoja N:o 1 ja N:o 4.
Kun neuvosto antoi komissiolle luvan aloittaa neuvottelut, se pyysi komissiota yhtäältä huolehtimaan siitä, että väestöryhmät, joita suunniteltu kansainvälinen sopimus koskee, saadaan asianmukaisesti osallistumaan, ja toisaalta arvioimaan kyseisen sopimuksen mahdollisia seurauksia Länsi-Saharan kestävälle kehitykselle korostamalla erityisesti paikallisväestölle sopimuksesta mahdollisesti koituvia etuja ja luonnonvarojen käytön vaikutusta kyseisiin alueisiin.
Komissio kertoi edellä 47 kohdassa tarkoitettuja kysymyksiä koskeneiden kuulemisten tuloksista ja omasta arviostaan 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan hyödyistä, joita Länsi-Saharan väestölle koituu tullietuuksien ulottamisesta koskemaan Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita, ja väestön kuulemisesta siinä asiassa (jäljempänä 11.6.2018 päivätty kertomus). Kyseinen kertomus oli Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välistä assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä kirjeenvaihtona tehtävän sopimuksen tekemistä koskevan ehdotuksen (COM(2018) 481 final) liitteenä.
Unioni ja Marokon kuningaskunta allekirjoittivat 25.10.2018 Brysselissä Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välistä assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta kirjeenvaihtona tehdyn sopimuksen (jäljempänä riidanalainen sopimus).
Neuvosto antoi 28.1.2019 Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välistä assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä kirjeenvaihtona tehdyn sopimuksen tekemisestä annetun päätöksensä (EU) 2019/217 (
EUVL 2019, L 34, s. 1
; jäljempänä riidanalainen päätös).
Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kolmannesta kymmenenteen perustelukappaleessa neuvosto toteaa seuraavaa:
”(3)
Unioni ei rajoita ennakolta Länsi-Saharan lopullista asemaa koskevan Yhdistyneiden kansakuntien johtaman poliittisen prosessin lopputulosta, ja se on johdonmukaisesti toistanut sitoutumisensa Länsi-Saharaa, jonka Yhdistyneet kansakunnat on tällä hetkellä luokitellut itsehallintoa vailla olevaksi alueeksi ja jota Marokon kuningaskunta tätä nykyä suurelta osin hallinnoi, koskevan konfliktin ratkaisemiseen. – –
(4)
Assosiaatiosopimuksen voimaantulon jälkeen sellaisten Länsi-Saharasta tulevien tuotteiden tuonnissa unioniin, joille on annettu todistus marokkolaisesta alkuperästä, on myönnetty mainitun sopimuksen asianomaisten määräysten mukaiset tullietuudet.
(5)
Asiassa C-104/16 P antamassaan tuomiossa – – unionin tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että assosiaatiosopimuksen soveltamisala kattaa ainoastaan Marokon kuningaskunnan alueen eikä Länsi-Saharan itsehallintoa vailla olevaa aluetta.
(6)
On tärkeää varmistaa, etteivät vuosien mittaan syntyneet kauppavirrat häiriintyisi, ja antaa samalla asianmukaiset takeet kansainvälisen oikeuden, mukaan luettuna ihmisoikeudet, suojaamisesta ja kestävästä kehityksestä näillä alueilla. Neuvosto valtuutti komission 29 päivänä toukokuuta 2017 aloittamaan neuvottelut Marokon kuningaskunnan kanssa, jotta voidaan luoda unionin tuomioistuimen tuomion mukaisesti oikeusperusta assosiaatiosopimuksessa määrättyjen tullietuuksien myöntämiseksi Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille. Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välinen sopimus on ainoa keino varmistaa, että Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden tuontiin sovelletaan etuuskohtelua alkuperän perusteella, kun otetaan huomioon, että Marokon viranomaiset ovat ainoat viranomaiset, jotka voivat varmistaa tällaisten etuuksien myöntämistä varten tarvittavien sääntöjen noudattamisen.
(7)
Komissio on arvioinut tällaisen sopimuksen mahdollisia vaikutuksia kestävän kehityksen kannalta, erityisesti Länsi-Saharan tuotteille myönnettävistä tullietuuksista koituvia etuja ja haittoja asianomaisille [väestöryhmille] sekä vaikutuksia luonnonvarojen hyödyntämiseen kyseisillä alueilla. – –
(8)
Arvioinnista käy – – ilmi, että kaiken kaikkiaan edut, joita Länsi-Saharan taloudelle koituu assosiaatiosopimuksessa määrättyjen tullietuuksien myöntämisestä Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille, ja erityisesti sen voimakas vipuvaikutus taloudelliseen ja sitä kautta sosiaaliseen kehitykseen ylittävät kuulemisessa esiin tuodut haitat, kuten luonnonvarojen – – laaja käyttö – –
(9)
On arvioitu, että tullietuuksien laajentamisella kattamaan Länsi-Saharasta peräisin olevat tuotteet on näin kaiken kaikkiaan myönteinen vaikutus asianomaisille [väestöryhmille]. – –
(10)
Ottaen huomioon unionin tuomioistuimen tuomiossa esitetyt suostumusta koskevat näkökohdat komissio on yhdessä Euroopan ulkosuhdehallinnon kanssa ryhtynyt kaikkiin kohtuullisiin ja nykytilanteessa toteuttamiskelpoisiin toimiin asianomai[sten väestöryhmien] mukaan ottamiseksi riittävällä tavalla heidän sopimusta koskevan suostumuksensa varmistamiseksi. On järjestetty laajoja kuulemisia, ja enemmistö kuulemisiin osallistuneista sosioekonomisista ja poliittisista toimijoista on puoltanut assosiaatiosopimuksen tullietuuksien laajentamista Länsi-Saharaan. Laajentamisen vastustajat katsoivat pääsääntöisesti, että tällainen sopimus vahvistaisi Marokon aseman Länsi-Saharan alueella. On kuitenkin todettava, ettei mikään sopimuksen sanamuodossa anna aihetta katsoa, että sillä tunnustettaisiin Marokon suvereniteetti Länsi-Saharassa. Unioni aikoo lisäksi tehostaa tukeaan Yhdistyneiden kansakuntien johdolla aloitetulle ja käytävälle prosessille kiistan ratkaisemiseksi rauhanomaisesti.” (
*2
)
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, että riidanalainen sopimus hyväksytään unionin puolesta. Kyseinen sopimus tuli voimaan 19.7.2019 (
EUVL 2019, L 197, s. 1
).
Riidanalaisen sopimuksen kolmannesta yhdeksänteen kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tämän sopimuksen tekemisellä ei rajoiteta EU:n kantaa Länsi-Saharan asemaan eikä Marokon kuningaskunnan kantaa mainittuun alueeseen.
Molemmat osapuolet vahvistavat tukensa Yhdistyneiden kansakuntien prosessille ja tukevat pääsihteerin pyrkimyksiä päästä lopulliseen poliittiseen ratkaisuun Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti ja turvallisuusneuvoston päätöslauselmien pohjalta.
Euroopan unioni ja Marokon kuningaskunta ovat sopineet lisäävänsä assosiaatiosopimuksen pöytäkirjan N:o 4 loppuun seuraavan yhteisen julistuksen.
’Yhteinen julistus Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välistä assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen, jäljempänä 'assosiaatiosopimus', pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 soveltamisesta
1. Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille, joita Marokon kuningaskunnan tulliviranomaiset valvovat, myönnetään samat kauppaetuudet kuin ne, jotka Euroopan unioni myöntää assosiaatiosopimuksen soveltamisalaan kuuluville tuotteille.
2. Pöytäkirjaa N:o 4 sovelletaan soveltuvin osin määriteltäessä 1 kohdassa tarkoitettujen tuotteiden alkuperäasemaa, alkuperäselvitys mukaan luettuna.
3. Euroopan unionin jäsenvaltioiden tulliviranomaiset ja Marokon kuningaskunnan tulliviranomaiset vastaavat pöytäkirjan N:o 4 soveltamisesta näihin tuotteisiin.’
Euroopan unioni ja Marokon kuningaskunta toistavat sitoutuneensa soveltamaan pöytäkirjoja perusvapauksien ja ihmisoikeuksien kunnioittamista koskevien assosiaatiosopimuksen määräysten mukaisesti.
Yhteisen julistuksen sisällyttämisen perustana on Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan pitkään jatkunut etuoikeutettu kumppanuus, sellaisena kuin se on erityisesti vahvistettu Marokolle myönnetyllä pitkälle edistyneen maan asemalla, sekä osapuolten yhteinen tavoite syventää ja laajentaa kumppanuuttaan.
Tämän kumppanuuden hengessä ja jotta sopimuspuolet voivat arvioida, miten tämä sopimus vaikuttaa etenkin kestävään kehitykseen erityisesti asianomaiselle väestölle koituvien etujen ja asianomaisten alueiden luonnonvarojen hyödyntämisen osalta, Euroopan unioni ja Marokon kuningaskunta ovat sopineet vaihtavansa keskenään tietoja assosiaatiokomiteassa vähintään kerran vuodessa.
Tämän arvioinnin yksityiskohtaiset säännöt määritetään myöhemmin, jotta assosiaatiokomitea voi hyväksyä ne viimeistään kahden kuukauden kuluttua tämän sopimuksen voimaantulosta.”
II

Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset
Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 27.4.2019 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Neuvosto toimitti vastinekirjelmänsä 1.8.2019.
Unionin yleisen tuomioistuimen viidennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 10.9.2019 tekemällään päätöksellä Ranskan tasavallan ja 18.9.2019 tekemällään päätöksellä komission väliintulijoiksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
Kantaja jätti vastauskirjelmänsä 1.10.2019.
Unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanon muutoksen yhteydessä esittelevä tuomari sijoitettiin 16.10.2019 tehdyllä päätöksellä yhdeksänteen jaostoon ja näin ollen asia siirrettiin kyseisen jaoston käsiteltäväksi työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti.
Ranskan tasavalta jätti väliintulokirjelmänsä 23.10. ja komissio 29.10.2019.
Unionin yleisen tuomioistuimen yhdeksännen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 15.11.2019 antamallaan määräyksellä Front Polisario v. neuvosto (
T-279/19
, ei julkaistu,
EU:T:2019:808
) Confédération marocaine de l’agriculture et du développement ruralin (Comader) (Marokon maatalous- ja maaseudun kehitysliitto) väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia.
Neuvosto jätti vastauskirjelmänsä 5.12.2019.
Kantaja esitti 20.12.2019 ja 6.1.2020 huomautuksensa yhtäältä Ranskan tasavallan ja toisaalta komission väliintulokirjelmistä.
Comader jätti väliintulokirjelmänsä 23.1.2020. Kantaja esitti 17.2.2020 huomautuksensa tästä kirjelmästä.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 23.11.2020 yhdeksännen jaoston ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksensä 28 artiklan nojalla laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti 9.12.2020 työjärjestyksensä 106 artiklan 1 kohdan nojalla omasta aloitteestaan aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen.
Unionin yleinen tuomioistuin esitti 17.12.2020 päivätyllä prosessinjohtotoimellaan asianosaisille ja osapuolille kirjallisia kysymyksiä ja kehotti kantajaa ja komissiota toimittamaan sille lisätietoja, ja 18.12.2020 päivätyllä prosessinjohtotoimellaan se kehotti asianosaisia ja osapuolia täsmentämään istunnossa kantaansa tiettyihin periaatteellisiin kysymyksiin, joilla on merkitystä käsiteltävässä oikeusriidassa.
Neuvosto jätti kirjalliset vastauksensa unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin 24.1.2021 ja kantaja, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader jättivät kirjalliset vastauksensa 25.1.2021. Kantaja ja komissio toimittivat vastaustensa yhteydessä pyydetyt lisätiedot.
Istunto asianosaisten kuulemiseksi pidettiin 2.3.2021. Asian käsittelyn suullinen vaihe julistettiin päättyneeksi istunnon lopussa.
Komissio esitti 19.4.2021 huomautuksensa istunnon pöytäkirjasta. Unionin yleinen tuomioistuin aloitti 30.4.2021 antamallaan määräyksellä asian käsittelyn suullisen vaiheen uudelleen sisällyttääkseen komission huomautukset oikeudenkäyntiasiakirjoihin ja pyytääkseen kantajaa, neuvostoa, Ranskan tasavaltaa ja Comaderia esittämään huomautuksensa niistä. Neuvosto ja Ranskan tasavalta esittivät huomautuksensa 12.5.2021 ja kantaja ja Comader 17.5.2021. Asian käsittelyn suullinen vaihe julistettiin päättyneeksi 19.5.2021, ja asia siirrettiin päätösharkintaan. Muutettu pöytäkirja toimitettiin asianosaisille ja osapuolille 22.6.2021.
Tuomari Berken kuoltua 1.8.2021 tämän tuomion allekirjoittaneet kolme tuomaria jatkoivat asian käsittelyä työjärjestyksen 22 artiklan ja 24 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ranskan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen.
Esittämättä muodollisesti vaatimuksia komissio ilmoittaa tukevansa neuvoston vaatimuksia.
Comader vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III

Oikeudellinen arviointi
Aluksi on todettava, että nyt käsiteltävä asia koskee sitä, että unionin puolesta on tehty unionin ja Marokon kuningaskunnan välinen sopimus, jolla nämä sopimuspuolet sopivat lisäävänsä assosiaatiosopimuksen pöytäkirjan N:o 4 loppuun yhteisen julistuksen, jonka otsikko on ”Yhteinen julistus Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välistä assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 soveltamisesta” (jäljempänä Länsi-Saharaa koskeva yhteinen julistus) ja jolla Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille, ”joita Marokon – – tulliviranomaiset valvovat”, myönnetään samat kauppaetuudet kuin ne, jotka unioni myöntää Marokosta peräisin oleville unioniin viedyille tuotteille pöytäkirjan N:o 1 nojalla (ks. edellä 53 kohta).
Kantaja, joka väittää nostaneensa kanteensa ”Länsi-Saharan väestön puolesta”, vaatii kanteessaan riidanalaisen päätöksen kumoamista lähinnä sillä perusteella, että kun neuvosto antoi päätöksen, jolla se hyväksyi riidanalaisen sopimuksen ilman kyseisen väestön suostumusta, vaikka kyseistä sopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan, se rikkoi unionin oikeuden ja kansainvälisen oikeuden mukaisia velvoitteita, joita unionin on noudatettava suhteissaan Marokon kuningaskuntaan. Kantaja väittää erityisesti, ettei riidanalainen sopimus ole tuomiosta neuvosto v. Front Polisario ja tuomiosta Western Sahara Campaign UK ilmenevän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukainen, sillä kyseisessä oikeuskäytännössä suljetaan pois sopimuksen tällainen alueellinen soveltaminen.
Esittämättä muodollista oikeudenkäyntiväitettä neuvosto, jota Ranskan tasavalta, komissio ja Comader tukevat, esittää nyt käsiteltävästä kanteesta ensisijaisesti kaksi kanteen tutkimatta jättämistä koskevaa vaatimusta, joista yhden mukaan kantajalla ei ole asianosaiskelpoisuutta unionin tuomioistuimissa ja toisen mukaan kantajalla ei ole asiavaltuutta nostaakseen kanteen riidanalaisesta päätöksestä. Näillä väitteillään mainitut asianosainen ja osapuolet kyseenalaistavat erityisesti sen aseman laajuuden ja yksinomaisuuden, johon kantaja vetoaa, kun se väittää edustavansa Länsi-Saharan väestöä. Lisäksi Comader kyseenalaistaa omalta osaltaan kantajan asianajajalleen antaman valtuutuksen pätevyyden. Neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader vaativat toissijaisesti kantajan väitteiden hylkäämistä aineellisesti. Neuvosto, jota Ranskan tasavalta tukee, väittää erityisesti lähinnä, että se noudatti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, kun se hyväksyi riidanalaisen sopimuksen. Komissio ja Comader yhtyvät tähän väitteeseen mutta katsovat omalta osaltaan joka tapauksessa, että kyseisellä oikeuskäytännöllä ei ole merkitystä kannetta arvioitaessa muun muassa siksi, että kyseinen oikeuskäytäntö koskee unionin Marokon kuningaskunnan kanssa tekemien sopimusten tulkintaa eikä niiden pätevyyttä. Neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader katsovat lisäksi, että kansainvälisen oikeuden periaatteisiin, joihin kantajan väitteet perustuvat, ei voida vedota tässä asiassa.
A

Kanteen tutkittavaksi ottaminen
1.

Neuvoston ensimmäinen tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus, jonka mukaan kantaja ei ole asianosaiskelpoinen
Neuvosto väittää ensimmäisen kanteen tutkimatta jättämistä koskevan vaatimuksensa tueksi, että kantaja ei ole SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu oikeushenkilö, joka olisi asianosaiskelpoinen unionin tuomioistuimissa. Neuvosto väittää ensinnäkin, että kantaja ei ole oikeuskelpoinen minkään jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön nojalla. Toiseksi neuvosto väittää, ettei kantaja ole kansainvälisen oikeuden oikeussubjekti. Kolmanneksi neuvosto väittää, että kantaja ei täytä unionin tuomioistuinten vahvistamia edellytyksiä sille, että yhteisöä, joka ei ole oikeuskelpoinen, voidaan pitää asianosaiskelpoisena, ja erityisesti edellytystä, jonka mukaan unionin on kohdeltava kyseistä yhteisöä erillisenä oikeussubjektina, jolla on oikeuksia ja velvollisuuksia.
Komissio, Ranskan tasavalta ja Comader vetoavat lähinnä samoihin perusteluihin kuin neuvostokin. Comader väittää lisäksi, ettei kantaja ole riittävän itsenäinen, jotta se voisi olla vastuullisena osapuolena oikeussuhteissa, kun otetaan huomioon kantajan suhde Saharan demokraattiseen arabitasavaltaan (SADR), jota YK tai unioni eivät ole tunnustaneet valtioksi.
Kantaja vetoaa asianosaiskelpoisuutensa tueksi siihen, että se on kansallinen vapautusliike, jonka oikeudet ja velvollisuudet perustuvat suoraan kansainväliseen oikeuteen Länsi-Saharan oman ja erillisen aseman ja Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeuden vuoksi. Tämä asema ilmenee myös muun muassa siitä, että kantaja voi tehdä sopimuksia, ja siitä, että YK:n yleiskokous on tunnustanut kantajan Länsi-Saharan kansan ainoaksi edustajaksi. Koska kantaja on kansainvälisen oikeuden oikeussubjekti, se täyttää sitäkin suuremmalla syyllä oikeuskäytännössä vahvistetut edellytykset, joita soveltamalla ratkaistaan, voidaanko yhteisöä, joka ei ole oikeuskelpoinen, pitää SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna oikeushenkilönä.
Aluksi on muistutettava, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi kyseisen artiklan ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä.
Tämän jälkeen on todettava, että oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka SEUT 263 artiklan neljänteen kohtaan sisältyvä käsite ”oikeushenkilö” edellyttää lähtökohtaisesti oikeuskelpoisuutta, jonka olemassaolo on tarkistettava sen valtion oikeuden mukaisesti, jonka oikeuden mukaisesti kyseinen yhteisö on perustettu, kyseinen käsite ei välttämättä täysin vastaa jäsenvaltioiden eri oikeusjärjestyksien omia oikeushenkilön käsitteitä (ks. vastaavasti tuomio 6.4.2017, Saremar v. komissio,
T-220/14
,
EU:T:2017:267
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Oikeuskäytännössä on siten tunnustettu asianosaiskelpoisuus unionin tuomioistuimissa yhteisöille riippumatta siitä, ovatko ne kansallisessa lainsäädännössä tarkoitettuja oikeushenkilöitä.
Asianosaiskelpoisuus on tunnustettu tällaisille yhteisöille muun muassa silloin, kun yhtäältä kyseinen yhteisö oli riittävästi niitä henkilöitä edustava, joiden unionin oikeudesta johtuvia oikeuksia se väitti puolustavansa, sekä siten riittävällä tavalla itsenäinen ja vastuussa oleva taho, että se voi tehdä sitoumuksia unionin oikeudessa määritellyissä oikeussuhteissa, ja kun toisaalta toimielimet olivat tunnustaneet sen neuvottelukumppaniksi näitä oikeuksia koskevissa neuvotteluissa (ks. vastaavasti tuomio 8.10.1974, Union syndicale – Service public européen ym. v. neuvosto,
175/73
,
EU:C:1974:95
,
–
kohta ja tuomio 8.10.1974, Syndicat général du personnel des organismes européens v. komissio,
18/74
,
EU:C:1974:96
,
–
kohta).
Asianosaiskelpoisuus on tunnustettu tällaisille yhteisöille myös silloin, kun unionin toimielimet olivat kohdelleet yhteisöä erillisenä oikeussubjektina, jolla oli omia oikeuksia ja velvollisuuksia. On nimittäin johdonmukaista ja oikeudenmukaista tunnustaa, että tällainen yhteisö on siten asianosaiskelpoinen, että se voi riitauttaa toimielinten toimenpiteet, joilla rajoitetaan sen oikeuksia, tai sille annetut toimielinten päätökset, joilla on sille kielteisiä seurauksia (ks. vastaavasti tuomio 28.10.1982, Groupement des Agences de voyages v. komissio,
135/81
,
EU:C:1982:371
,
–
kohta; tuomio 18.1.2007, PKK ja KNK v. neuvosto,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
,
–
kohta ja tuomio 15.6.2017, Al-Faqih ym. v. komissio,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
,
kohta).
Edellä 84 ja 85 kohdassa mainituista tuomioista voidaan päätellä, että unionin tuomioistuin on halunnut mukauttaa oikeuskäytäntöään hyvin erilaisiin olosuhteisiin ja se on hylännyt liian formalistisen tai liian jäykän tulkinnan oikeushenkilön käsitteestä (ks. vastaavasti julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus neuvosto v. Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
,
kohta). Kuten unionin tuomioistuin on hiljattain vahvistanut, tätä käsitettä ei nimittäin ole tulkittava suppeasti (tuomio 22.6.2021, Venezuela v. neuvosto (Vaikutus kolmannen valtion intresseihin),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
,
kohta). Näin ollen tässä oikeuskäytännössä ei suljeta pois sitä, että mainituissa tuomioissa tarkastelluista olosuhteista poikkeavissa olosuhteissa yhteisöllä katsottaisiin olevan asianosaiskelpoisuus unionin tuomioistuimissa riippumatta siitä, onko se oikeuskelpoinen kansallisen lainsäädännön nojalla, erityisesti, jos oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan sitä edellyttää.
Lopuksi on todettava, että oikeuskäytännöstä voidaan päätellä, että kolmansien maiden kaltaiset kansainvälisen julkisoikeuden oikeussubjektit ovat unionin oikeudessa tarkoitettuja oikeushenkilöitä (ks. vastaavasti määräys 10.9.2020, Kambodža ja CRF v. komissio,
T-246/19
,
EU:T:2020:415
,
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti ja analogisesti myös unionin tuomioistuimen varapresidentin määräys 17.5.2018, Amerikan Yhdysvallat v. Apple Sales International ym.,
C‑12/18 P(I
), ei julkaistu,
EU:C:2018:330
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), minkä unionin tuomioistuin on muutenkin hiljattain vahvistanut (ks. vastaavasti tuomio 22.6.2021, Venezuela v. neuvosto (Vaikutus kolmannen valtion intresseihin),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa ei ole kiistetty sitä, että kantaja ei ole oikeuskelpoinen minkään jäsenvaltion tai kolmannen maan oikeuden nojalla. Kantajan selityksistä ilmenee erityisesti, että se vetoaa Länsi-Saharan itsehallintoa vailla olevan alueen aseman osalta ainoastaan kansainväliseen julkisoikeuteen eikä minkään valtion sisäiseen oikeusjärjestykseen. Sitä, että kantaja on SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu oikeushenkilö, ei siis voida todeta tällaisen oikeusjärjestyksen perusteella.
Sen sijaan siitä, onko kantaja oikeuskelpoinen kansainvälisen julkisoikeuden mukaisesti, on todettava, että asianosaiset ja osapuolet ovat eri mieltä erityisesti siitä, miten kantajan asema Länsi-Saharan itsemääräämisprosessissa vaikuttaa tämän kysymyksen arviointiin. Neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader väittävät, että kantaja edustaa Länsi-Saharan kansaa ainoastaan kyseisessä prosessissa ja että YK:n elimet eivät ole tarkoittaneet antaa sille muita toimivaltuuksia kansainvälisellä tasolla, joten koska kantaja ei ole valtio eikä kansainvälinen järjestö, sillä ei ole sen oikeushenkilöllisyyden nojalla kelpoisuutta toimia muuten kuin tässä prosessissa. Kantaja väittää päinvastoin, että se on kansainvälisesti oikeuskelpoinen suoraan kyseisen kansan itsemääräämisoikeuden ja sen aseman perusteella, jonka edellä mainitut elimet ja muut kansainväliset järjestöt, kolmannet maat ja unioni ovat kantajalle tunnustaneet.
Asiassa on siis tutkittava edellä 83–87 kohdassa viitatun oikeushenkilön käsitettä koskevan oikeuskäytännön perusteella, ovatko seikat, joihin kantaja on vedonnut ja jotka koskevat sen asemaa Länsi-Saharan itsemääräämisprosessissa, seikkoja, joiden perusteella se on asianosaiskelpoinen unionin tuomioistuimissa.
Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 89 kohdassa, johon kantaja vetoaa nyt käsiteltävässä kanteessaan, unionin tuomioistuin totesi, että kansainväliseen tapaoikeuteen perustuva itsemääräämisoikeuden periaate on osa niitä kansainvälisen oikeuden sääntöjä, joita sovelletaan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa ja jotka unionin yleisen tuomioistuimen oli otettava huomioon. Unionin tuomioistuin muistutti kyseisen tuomionsa 105 kohdassa tarkemmin sanottuna, että kansainvälinen tuomioistuin korosti Länsi-Saharaa koskevassa neuvoa-antavassa lausunnossaan, että tämän alueen väestöllä oli yleisen kansainvälisen oikeuden nojalla itsemääräämisoikeus, kuten kyseisen tuomion 90 ja 91 kohdassa oli mainittu. Lisäksi unionin tuomioistuin totesi, että YK:n yleiskokous puolestaan suositti Länsi‑Saharan kysymystä koskevan päätöslauselmansa 34/37 7 kohdassa, että kantaja, ”joka edustaa Länsi-Saharan kansaa, osallistuu täysimääräisesti oikeudenmukaisen, kestävän ja lopullisen poliittisen ratkaisun löytämiseen Länsi-Saharan kysymykseen” (ks. edellä 16 kohta).
Näistä toteamuksista ilmenee siis, että kansainvälisessä oikeudessa tunnustetaan Länsi-Saharan kansan itsemääräämisoikeus, mikä unionin tuomioistuinten on otettava huomioon, ja että kyseisen itsemääräämisoikeuden perusteella YK:n yleiskokous on tunnustanut kantajan, joka edustaa Länsi-Saharan kansaa, oikeuden osallistua ”täysimääräisesti” poliittisen ratkaisun löytämiseen tämän alueen lopullista asemaa koskevaan kysymykseen. Lisäksi on muistutettava, että viimeksi mainitun oikeuden olemassaolo on vahvistettu päätöslauselmassa 35/19 (ks. edellä 16 kohta) ja että kantaja on käyttänyt sitä YK:n johdolla käydyissä neuvotteluissa, jonka osapuolia Marokon kuningaskunta ja kantaja ovat olleet vuodesta 1988 alkaen (ks. edellä 17–19 kohta).
Neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader eivät kiistä nyt käsiteltävän tutkimatta jättämistä koskevan vaatimuksen yhteydessä sitä, että kantaja on käyttänyt oikeuttaan osallistua Länsi-Saharan itsemääräämisprosessiin tämän alueen väestön edustajana, minkä kantajan oikeuden YK:n elimet ovat tunnustaneet.
Kuten kantaja toteaa, se on lisäksi tehnyt tiettyjä kansainvälisoikeudellisia sitoumuksia Länsi-Saharan väestön edustajan ominaisuudessaan. Kantaja on nimittäin ensinnäkin tehnyt Mauritanian islamilaisen tasavallan kanssa rauhansopimuksen, jonka nojalla Mauritanian islamilainen tasavalta luopui kaikista aluevaatimuksistaan Länsi-Saharassa (ks. edellä 15 kohta). Toiseksi kantaja ja Marokon kuningaskunta ovat päässeet sopimukseen tietyistä YK:n pääsihteerin sovintoehdotuksien – jotka turvallisuusneuvosto hyväksyi päätöslauselmallaan 658 (1990) – soveltamista koskevista seikoista. On todettava, että – kuten kantaja on vastauskirjelmässään väittänyt ja kuten niistä YK:n elinten kirjeistä ja päätöslauselmista, joihin kantaja tältä osin on viitannut, ilmenee – nämä elimet muistuttavat säännöllisesti Marokon kuningaskuntaa ja kantajaa niiden kansainvälisen oikeuden mukaisista velvoitteista ja katsovat siis, että kyseisten sopimusten mukaiset sitoumukset sitovat muun muassa kantajaa. Kolmanneksi, kuten kantaja myös toteaa, siihen sovelletaan kansainvälisen humanitaarisen oikeuden vaatimuksia, jotka on vahvistettu erityisesti 12.8.1949 tehdyissä neljässä Geneven yleissopimuksessa ja 8.6.1977 allekirjoitetussa kansainvälisten aseellisten selkkausten uhrien suojelemista koskevassa 12.8.1949 tehtyjen Geneven yleissopimusten lisäpöytäkirjassa (I pöytäkirja), joihin kantaja liittyi 23.6.2015.
Neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader eivät myöskään kiistä sitä, että kantaja osallistuu Länsi-Saharan kysymyksen käsittelyyn dekolonisointia käsittelevässä erityiskomiteassa ja Yhdistyneiden kansakuntien talous- ja sosiaalineuvostoon perustetun Afrikan talouskomission (UNECA) ja Afrikan unionin rahoitusta, rahapolitiikkaa, talouden suunnittelua ja integraatiota käsittelevän teknisen erityiskomitean yhteiseen työskentelyyn, kuten kantaja on väittänyt.
Kantaja tunnustetaan siis kansainvälisellä tasolla Länsi-Saharan väestön edustajaksi, vaikka oletettaisiin, että – kuten neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader väittävät – tämä tunnustaminen on rajallista ja liittyy vain kyseisen alueen itsemääräämisprosessiin. Lisäksi kantajan osallistuminen kyseiseen prosessiin tarkoittaa, että se on riittävän itsenäinen ja riittävästi vastuussa oleva taho voidakseen toimia itsemääräämisprosessissa, mikä ilmenee lisäksi myös oikeudenkäyntiasiakirjoihin liitetyistä kantajan säännöistä.
On totta, kuten neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader lähinnä väittävät, että kantajan oikeudet ja velvollisuudet eivät luonteeltaan ja laajuudeltaan vastaa valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen oikeuksia ja velvollisuuksia, mitä kantaja ei muutenkaan kiistä. On kuitenkin todettava, että se, että kantaja voi itsehallintoa vailla olevan alueen väestön edustajana neuvotella ja tehdä kansainvälisiä sitoumuksia Länsi-Saharan itsemääräämisprosessissa ja osallistua kansainvälisten järjestöjen tätä kysymystä koskevaan työskentelyyn, on yksi oikeuskelpoisuuden perusosatekijöistä (ks. vastaavasti julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus neuvosto v. Front Polisario,
C-104/16 P
,
EU:C:2016:677
,
kohta; ks. vastaavasti ja analogisesti myös määräys 11.12.1973, Générale sucrière ym. v. komissio,
41/73, 43/73–48/73, 50/73, 111/73, 113/73 ja 114/73
,
EU:C:1973:151
,
kohta).
Toiseksi kantaja väittää perustellusti, että toimielimet ovat ottaneet huomioon kantajan aseman ja edustavuuden. Yhtäältä tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 105 kohdassa unionin tuomioistuin totesi itsekin, että YK:n yleiskokous on tunnustanut tämän edustavuuden (ks. edellä 91 kohta). Toisaalta kantaja esittää todisteita, jotka osoittavat, että se käy säännöllisesti vuoropuhelua komission kanssa Länsi-Saharan tilannetta koskevista kysymyksistä. Lisäksi on todettava, että vaikka asianosaiset ja osapuolet ovat eri mieltä siitä, miten kantajan ja Euroopan ulkosuhdehallinnon (EUH) välistä vuoropuhelua ennen riidanalaisen sopimuksen tekemistä tulisi luonnehtia, on riidatonta, että tätä vuoropuhelua käytiin 5.2.2018 ja että siinä käsiteltiin erityisesti assosiaatiosopimuksen soveltamista Länsi-Saharasta peräisin oleviin tuotteisiin. Komissio mainitsi 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan kantajan kannan suunniteltuun riidanalaisen sopimuksen tekemiseen, ja viittasi tässä yhteydessä nimenomaisesti tähän vuoropuheluun. Vaikka kantaja ei osallistunut riidanalaista sopimusta koskeviin neuvotteluihin, se väittää siis perustellusti, että unionin toimielimet pitävät sitä legitiiminä keskustelukumppanina, kun on kyse kyseistä aluetta mahdollisesti koskevista kysymyksistä, mukaan lukien siten, että unionin toimielinten mukaan kantaja voi legitiimisti ottaa kantaa kyseisen sopimuksen tekemiseen.
Kolmanneksi on muistutettava, että unionin tuomioistuin katsoi tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa, että kun otetaan huomioon kyseisen tuomion 105 kohdassa mainitut seikat (ks. edellä 91 kohta), Länsi‑Saharan väestöä on pidettävä sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetulla tavalla ”kolmantena osapuolena”, johon assosiaatiosopimuksen täytäntöönpano voi vaikuttaa, jos Länsi‑Saharan alue sisällytetään mainitun sopimuksen soveltamisalaan, joten mainitulle täytäntöönpanolle on joka tapauksessa saatava kantajan suostumus.
Nyt käsiteltävässä kanteessaan kantaja pyrkii puolustamaan Länsi-Saharan väestön itsemääräämisoikeutta vetoamalla lähinnä siihen, että riidanalainen päätös on ristiriidassa tämän oikeuden kanssa, koska sillä hyväksytään Länsi-Saharan alueeseen sovellettavan sopimuksen tekeminen Marokon kuningaskunnan kanssa ilman kyseisen väestön suostumusta, mikä on ristiriidassa unionin tuomioistuimen toteaman kanssa (ks. edellä 77 kohta). Näin ollen on katsottava, että tässä erityistilanteessa tehokkaan oikeussuojan vaatimukset edellyttävät joka tapauksessa sitä, että kantajalla katsotaan olevan mahdollisuus nostaa kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa tämän oikeuden puolustamiseksi.
Kaikkien näiden seikkojen perusteella kantajaa on pidettävä SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna oikeushenkilönä, jolla on käsiteltävänä olevan kanteen nostamisen edellyttämä asianosaiskelpoisuus unionin tuomioistuimissa. Kantajan asianosaiskelpoisuus ei vaikuta sen velvollisuuteen osoittaa, että kanne täyttää muut tutkittavaksi ottamisen edellytykset, ja erityisesti, että kantajalla on asiavaltuus kanteen nostamiseen riidanalaisesta päätöksestä.
Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin esittämät väitteet eivät horjuta tätä päätelmää.
Ensinnäkin on niin, että koska on riidatonta, että YK:n elimet ovat tunnustaneet kantajan Länsi-Saharan väestön edustajaksi kyseisen itsehallintoa vailla olevan alueen itsemääräämisprosessissa, kyseisten asianosaisen ja osapuolten väitteet siitä, että kantaja ei ole Länsi-Saharan väestön ainoa edustaja ja että se edustaa kyseistä väestöä ainoastaan mainitussa prosessissa, on joka tapauksessa hylättävä. Sama pätee väitteisiin, joiden mukaan YK:n elimet eivät ole nimenomaisesti määritelleet kantajaa kansalliseksi vapautusliikkeeksi tai joiden mukaan sille ei ole annettu tarkkailijan asemaa näissä elimissä. Väite, jonka mukaan kantaja on oikeuskelpoinen korkeintaan ”funktionaalisesti” tai ”siirtymävaiheessa”, on hylättävä samoilla perusteilla. Nämä väitteet koskevat nimittäin ainoastaan kantajan aseman ja edustavuuden rajoja eikä niillä kyseenalaisteta niiden olemassaoloa.
Toiseksi Comaderin väitteestä, jonka mukaan kantaja ei ole SADR:stä itsenäinen, on todettava, että kantajalle on tunnustettu oikeus osallistua kyseisen alueen lopullista asemaa koskevaan YK:n johtamaan prosessiin Länsi-Saharan väestön eikä SADR:n edustajana ja että kantaja on tässä prosessissa sopinut siihen sovellettavista velvoitteista. Kuten kantaja toteaa, SADR:n ”perustuslain”, johon Comader on osittain viitannut väitteensä tueksi, 31 §:stä ilmenee kokonaisuutena tarkasteltuna joka tapauksessa, että siinä tunnustetaan kantajan itsenäisyys poliittisena järjestönä, jonka tehtävänä on organisoida ja edistää kyseisen alueen itsenäisyystaistelua. Comaderin esittämien todisteiden perusteella ei siis voida katsoa, että kantajan ja SADR:n väliset yhteydet merkitsisivät, ettei kantaja ole riittävän itsenäinen ja vastuussa oleva taho, jotta se voisi tehdä sitoumuksia oikeussuhteissa.
Kolmanneksi kantajan asianosaiskelpoisuutta ei aseta kyseenalaiseksi väite siitä, että kantajan ja unionin tai kantajan ja jäsenvaltioiden välillä ei vallitse mitään oikeussuhdetta, jonka nojalla kantajalla olisi oikeuksia ja velvollisuuksia ja joka merkitsisi, että unioni tai sen jäsenvaltiot ovat ”kansainvälisesti tunnustaneet” kantajan.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että unioni on oikeusunioni, koska sekä sen jäsenvaltiot että sen toimielimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimenpiteiden yhteensoveltuvuus perustuslakia vastaavien asiakirjojen eli EU- ja EUT-sopimusten kanssa, ja näissä sopimuksissa on luotu täysin kattava oikeussuojateiden ja menettelyjen järjestelmä, jonka tarkoituksena on antaa toimielinten toimenpiteisiin kohdistuva laillisuusvalvonta Euroopan unionin tuomioistuimen tehtäväksi (ks. vastaavasti tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio,
C‑402/05 P ja C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi on saatettu unionin toimesta nostettu kumoamiskanne, jonka se on SEUT 256 artiklan 1 kohdan ja SEUT 263 artiklan mukaisesti toimivaltainen ratkaisemaan. Lisäksi kantaja väittää, että riidanalainen päätös koskee sitä suoraan ja erikseen Länsi-Saharan väestön edustajana. Toimielinten on myös kunnioitettava tämän väestön itsemääräämisoikeutta, jota kantaja pyrkii puolustamaan tässä asiassa nostamallaan kanteella. Näin ollen siinä vaiheessa, kun tutkitaan kantajan asianosaiskelpoisuutta, ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että unionin ja kantajan välillä vallitsisi jonkinlainen oikeussuhde, jonka olemassaolo on tarkistettava, kun tutkitaan, koskeeko riidanalainen päätös kantajaa suoraan ja erikseen. Tätä päätelmää ei horjuta 3.4.2008 annetun määräyksen Landtag Schleswig-Holstein v. komissio (
T-236/06
,
EU:T:2008:91
) 22 kohdassa todettu, johon neuvosto on viitannut ja jolla – kuten kantaja on todennut – ei ole merkitystä käsiteltävässä asiassa. Viitatussa kyseisen määräyksen kohdassa nimittäin tarkastellaan valtiotasoa alemman jäsenvaltion alueellisen yksikön asemaa SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna oikeushenkilönä.
Joka tapauksessa edellä 98 kohdassa on jo todettu, että toimielimet olivat ottaneet huomioon kantajan edustavuuden ja ne kohtelivat sitä legitiiminä keskustelukumppanina Länsi-Saharan kysymyksen osalta. Sillä, ettei sille ole osoitettu mitään unionin toimea, ei siis ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa kantajan asianosaiskelpoisuutta.
Neljänneksi on todettava, että – toisin kuin komissio lähinnä väittää – se, että unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että kantajalla on asianosaiskelpoisuus siinä vireillä olevassa oikeudenkäynnissä, ei tee unionin yleisestä tuomioistuimesta ”puolikansainvälistä” tuomioistuinta, jossa kansainvälisen ”riidan” osapuolet voivat nostaa kanteita, vaikka ne eivät olisikaan oikeuskelpoisia jonkin jäsenvaltion tai kolmannen maan lainsäädännön nojalla.
Yhtäältä edellä on nimittäin jo todettu, että käsiteltävässä asiassa on kyse unionin toimesta nostetusta kumoamiskanteesta. Asiassa ei ole kyse siitä kansainvälisestä ”riidasta”, jonka osapuoli kantaja on.
Toisaalta kansainvälisellä sopimuksella tai kansainvälisen järjestön toimilla ei voida loukata perussopimuksissa määrättyä toimivaltajärjestelmää eikä näin ollen unionin oikeusjärjestyksen itsenäisyyttä, joiden noudattamista Euroopan unionin tuomioistuin valvoo sen yksinomaisen toimivallan nojalla, joka sille myönnetään SEU 19 artiklassa. Lisäksi on todettava, ettei Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjassa edellytetä, että YK:n jäsenet tai unionin kaltaiset alueelliset järjestöt, jonka jäseninä on YK:n jäseniä, valitsisivat tietyn tavan huolehtia omissa oikeusjärjestyksissään siitä, että YK:n elinten päätöslauselmia noudatetaan tai että ne otetaan huomioon (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio,
C‑402/05 P ja C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
,
ja
kohta).
Näin ollen käsiteltävässä asiassa on merkitystä ainoastaan sillä, että kantajan kanne täyttää unionin oikeudessa määritellyt kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset ja erityisesti edellytykset, jotka perustuvat SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuun oikeushenkilön käsitteeseen. Siitä, että kantajalla katsotaan olevan asianosaiskelpoisuus tässä asiassa, ei siis suinkaan seuraa, että unionin yleisestä tuomioistuimesta tulisi ”puolikansainvälinen tuomioistuin”, koska unionin yleinen tuomioistuin vahvistaa tämän kelpoisuuden sen tiukasti säännellyn toimivaltansa puitteissa, joka sille on unionin oikeudessa annettu.
Viidenneksi komission väitteestä, jonka mukaan katsomalla, että kantajalla on asianosaiskelpoisuus, unionin yleinen tuomioistuin asettuu unionin ulkosuhteita hoitavien toimielinten sijaan ja tekee ”poliittisen” päätöksen, on muistutettava, että unionin toimielimille kansainvälisellä tasolla annetun toimivallan käyttäminen ei voi jäädä tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Unionin tuomioistuimet eivät myöskään voi asettaa kansainväliseen politiikkaan liittyviä näkökulmia tai opportunistisia seikkoja SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa vahvistettujen tutkittavaksi ottamista koskevien sääntöjen yläpuolelle, sillä tällöin ne ylittäisivät toimivaltansa (ks. vastaavasti ja analogisesti määräys 25.9.2019, Magnan v. komissio,
T-99/19
,
EU:T:2019:693
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että neuvoston esittämä kanteen tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus, jonka mukaan kantaja ei ole asianosaiskelpoinen, on hylättävä.
2.

Kantajan asianajajalleen antaman valtuutuksen pätevyys
Comader on kyseenalaistanut kantajan asianajajalleen antaman valtuutuksen pätevyyden. Se nimittäin pohtii, voiko kantajan ”poliittinen sihteeri” pätevästi allekirjoittaa tämän valtuutuksen, kuten käsiteltävässä asiassa on tehty. Lisäksi ”poliittisen sihteerin” tehtävää ei mainita kantajan toimittamassa otteessa kantajan säännöistä. Comader vaatii unionin yleistä tuomioistuinta tarkistamaan, että kyseinen valtuutus on asianmukainen. Se väittää, että jos ei, kanne on jätettävä tutkimatta erityisesti työjärjestyksen 51 artiklan 3 kohdan perusteella.
Kun kantajalta tiedusteltiin tästä 17.12.2020 päivätyllä prosessinjohtotoimella, kantaja totesi ensinnäkin, ettei se ole työjärjestyksen 51 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu ”yksityisoikeudellinen oikeushenkilö”. Toiseksi kantaja väittää, että kaikki sen vuodesta 2012 alkaen nostamat kanteet ovat perustuneet sen ”poliittisen sihteerin” allekirjoittamiin valtuutuksiin, eikä näiden valtuutusten pätevyyttä ole koskaan kyseenalaistettu. Kolmanneksi ”Poliittisen järjestön sihteeristö”, jonka johtaja valtuutuksen allekirjoittaja on, on yksi ”Frontin pääelimistä” ja siitä määrätään kantajan sääntöjen 119–130 artiklassa. Neljänneksi tämä allekirjoittaja ja hänen tehtävänsä on selvästi yksilöity internetissä saatavilla olevissa asiakirjoissa. Kaikista näistä seikoista seuraa, että oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla asiassa ei ole mitään epäilystä kantajan aikomuksesta nostaa nyt käsiteltävänä oleva kanne. Kantaja on toimittanut väitteidensä tueksi Front Polisarion säännöt, jotka hyväksyttiin sen 16.–23.12.2015 pidetyssä 14. kongressissa, kokonaisuudessaan sekä sen mainitsemat internetissä saatavilla olevat asiakirjat.
Aluksi on muistutettava, että unionin tuomioistuinten on omasta aloitteestaan tutkittava, onko asia jätettävä tutkimatta ehdottoman prosessinedellytyksen puuttumisen vuoksi, myös silloin, kun ensimmäinen tätä koskevan väitteen esittäjä on väliintulija (ks. analogisesti tuomio 14.4.2005, Sniace v. komissio,
T-88/01
,
EU:T:2005:128
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin yhtäältä voidaan muistuttaa, että kantaja ei ole jonkin jäsenvaltion tai kolmannen maan oikeuden mukaisesti perustettu yksityisoikeudellinen oikeushenkilö (ks. edellä 88 kohta).
Kuten edellä 91–114 kohdasta ilmenee, kantaja on lisäksi asianosaiskelpoinen unionin tuomioistuimissa SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettuna oikeushenkilönä.
On muistutettava, että Euroopan unionin tuomioistuimen perussääntöä ja unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestystä – ja erityisesti työjärjestyksen 51 artiklan 3 kohdan ja 78 artiklan 4 kohdan kaltaisia yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä koskevia määräyksiä – ei ole laadittu siinä tarkoituksessa, että järjestöt, jotka eivät ole oikeuskelpoisia jonkin kansallisen oikeusjärjestyksen nojalla, voisivat nostaa kanteita. Tässä tilanteessa kumoamiskanteen tutkittavaksi ottamista koskevia menettelysääntöjä on sovellettava siten, että niitä mukautetaan esillä olevan asian olosuhteisiin siltä osin kuin se on välttämätöntä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 18.1.2007, PKK ja KNK v. neuvosto,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
,
kohta).
Toisaalta ja joka tapauksessa on todettava, että työjärjestyksen 51 artiklan 3 kohdan mukaan asianajajan, jonka edustama asianosainen on yksityisoikeudellinen oikeushenkilö, on jätettävä kirjaamoon tämän antama valtakirja. Työjärjestyksessä ei sitä vastoin aseteta yksityisoikeudellisille oikeushenkilöille velvollisuutta esittää selvitys siitä, että asianajajalle annetun valtuutuksen allekirjoittajalla on ollut siihen kelpoisuus.
Jotta kanne voitaisiin ottaa tutkittavaksi, kantajana esiintyvän tahon on kuitenkin osoitettava paitsi asianosaiskelpoisuutensa myös se, että se on todella tehnyt päätöksen kanteen nostamisesta ja että asianajajille, jotka väittävät toimivansa sen edustajina, on todella annettu tätä koskeva valtuutus (ks. vastaavasti tuomio 5.11.2019, EKP ym. v. Trasta Komercbanka ym.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P ja C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantajan asianajajalle antama valtuutus, joka on toimitettu unionin yleiselle tuomioistuimelle tarkoituksessa noudattaa työjärjestyksen 51 artiklan 3 kohdassa säädettyä, on annettu kantajan nimissä ja sen on allekirjoittanut 12.4.2019 A, joka valtuutuksen mukaan on kyseisen järjestön ”poliittinen sihteeri”.
Tältä osin on aluksi todettava, että sitä, millä kantajan elimillä on kelpoisuus tehdä päätös kanteen nostamisesta, ei määritelmällisesti voida ratkaista minkään kansallisen lainsäädännön perusteella, koska kantajaan ei sovelleta tällaista lainsäädäntöä. Tästä kysymyksestä ei myöskään ole annettu unionin sääntelyä (ks. vastaavasti tuomio 5.11.2019, EKP ym. v. Trasta Komercbanka ym.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P ja C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
,
kohta). Kysymys kelpoisuudesta on siis ratkaistava ainoastaan kyseisen järjestön sääntöjen perusteella, jotka kantaja on toimittanut oikeudenkäyntiasiakirjoihin sen unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin 25.1.2021 jättämän vastauksen yhteydessä.
Aluksi on todettava, että – kuten kantajan selityksistä ja niiden tueksi esitetyistä asiakirjoista, joiden sisältöä ei ole kiistetty, ilmenee – ilmaisulla ”poliittinen sihteeri” tarkoitetaan henkilöä, joka johtaa elintä, jota kantajan säännöissä kutsutaan ”Poliittisen järjestön sihteeristöksi”. Asiassa ei myöskään ole kiistetty sitä, että – kuten mainituista asiakirjoista muutenkin nimenomaisesti ilmenee – kantajan asianajajalleen antaman valtuutuksen allekirjoittanut henkilö hoiti tosiasiallisesti kantajan ”poliittisen sihteerin” tehtäviä päivänä, jona kanne nostettiin.
Seuraavaksi on todettava, että kantajan sääntöjen 92 artiklan 7 kohdassa määrätään, että kansallisen sihteeristön – joka on kyseisten sääntöjen 76 artiklan mukaan kantajan ”ylin elin kahden kongressin välisenä aikana” – tehtävänä on muun muassa ”edustaa Frontia sen suhteissa poliittisiin puolueisiin, hallituksiin, vapautusliikkeisiin ja muihin järjestöihin”. Samojen sääntöjen 120 artiklan mukaan ”Poliittisen järjestön sihteeristö huolehtii kansallisen sihteeristön ja sen puhemiehistön Poliittisen järjestön luonteeseen ja tehtäviin liittyvien päätösten ja ohjelmien täytäntöönpanosta ja valvonnasta”.
Näistä kantajan sääntöjen artikloista voidaan siis päätellä, kuten kantaja on istunnossa vahvistanut, että kansallisen sihteeristön päätösten täytäntöönpano kantajan suhteissa hallituksiin ja muihin järjestöihin, muun muassa unioniin, voi kuulua poliittisen järjestön sihteeristön toimivaltaan ja että tällä perusteella A:lla oli kelpoisuus allekirjoittaa kantajan asianajajan valtuutus.
Comader tosin väitti istunnossa, että se, että ”poliittinen sihteeri” edustaa kantajaa kansainvälisissä järjestöissä, kuten unionissa, tai tuomioistuimissa, kuten unionin yleisessä tuomioistuimessa, ei käy ilmi poliittisen järjestön sihteeristön tehtävien luettelosta, josta määrätään kantajan sääntöjen 122 ja 131 artiklassa, ja että kyseisten sääntöjen perusteella tämä tehtävä näyttää kuuluvan pikemminkin kansallisen sihteeristön yksinomaiseen toimivaltaan.
Yhtäältä on kuitenkin todettava – kuten edellä jo huomautettiin –, että sitä, millä kantajan elimillä on kelpoisuus tehdä päätös kanteen nostamisesta, ei määritellä minkään kansallisen oikeusjärjestyksen sääntöjen mukaisesti. Lisäksi on otettava huomioon tämän järjestön luonne, sillä sitä ei ole perustettu sellaisten oikeussääntöjen mukaan, joita tavanomaisesti sovelletaan yksityisoikeudelliseen tai julkisoikeudelliseen oikeushenkilöön, joka on perustettu tällaisen oikeusjärjestyksen nojalla (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 18.1.2007, PKK ja KNK v. neuvosto,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
,
kohta). Toisaalta kantajan sääntöjen 120 artiklassa poliittisen järjestön sihteeristölle annetaan toimivalta panna täytäntöön kansallisen sihteeristön päätökset ja ohjelmat ja valvoa niitä, eikä kyseisten sääntöjen 122 ja 131 artiklasta ilmene, että kyseisissä artikloissa vahvistettu poliittisen järjestön sihteeristön tehtäväluettelo olisi tyhjentävä.
Näistä seikoista on siis pääteltävä, että käsiteltävässä asiassa A:lla, joka oli kantajan ”poliittinen sihteeri”, oli kelpoisuus panna täytäntöön kantajan ”ylimmän elimen” eli kansallisen sihteeristön päätös nostaa käsiteltävänä oleva kanne.
Lisäksi voidaan huomauttaa, että kantajan asianajaja, joka on jäsenvaltion asianajajayhteisön jäsen, jota tämän johdosta sitovat ammattieettiset säännöt, on todennut unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin 25.1.2021 annetussa vastauksessa, että kantajan ”tarkoituksena oli nostaa [kanne]” ja että ”kantaja [oli] täysin sitoutunut varmistamaan, että unionin tuomioistuimen tuomioita noudatetaan tosiasiallisesti”, minkä hän myös vahvisti istunnossa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 18.1.2007, PKK ja KNK v. neuvosto,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
,
kohta).
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että Comaderin väitteet siitä, että kantajan asianajajalleen antama valtuutus ei mahdollisesti olisi pätevä, on hylättävä.
3.

Neuvoston toinen tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus, jonka mukaan kantajalla ei ole asiavaltuutta
Neuvosto, jota Ranskan tasavalta, komissio ja Comader tukevat, väittää toisen tutkimatta jättämistä koskevan vaatimuksensa yhteydessä, että riidanalainen päätös, jota ei ole osoitettu kantajalle, ei koske kantajaa suoraan eikä erikseen.
Kantaja väittää puolestaan, että riidanalainen päätös koskee sitä suoraan ja erikseen, koska riidanalaista sopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan ja se vaikuttaa näin ollen Länsi-Saharan väestöön.
Aluksi on yhtäältä muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan riidanalaisen päätöksen kaltaisesta toimesta, jolla unionin tekemä kansainvälinen sopimus hyväksytään, voidaan nostaa kanne (ks. vastaavasti tuomio 9.8.1994, Ranska v. komissio,
C-327/91
,
EU:C:1994:305
,
–
kohta; tuomio 3.9.2008, Kadi ja Al Barakaat International Foundation v. neuvosto ja komissio,
C‑402/05 P ja C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
,
–
kohta ja tuomio Western Sahara Campaign UK, 45–51 kohta). Kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva päätös on nimittäin SEUT 263 artiklassa tarkoitettu ”toimi”, jolla tarkoitetaan toimielinten missä tahansa muodossa antamia päätöksiä, joilla on tarkoitus olla sitovia oikeusvaikutuksia (ks. vastaavasti määräys 19.3.2019, Shindler ym. v. neuvosto,
C-755/18 P
, ei julkaistu,
EU:C:2019:221
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toisaalta on muistutettava, että SEUT 263 artiklassa tehdään selvä ero unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden kanneoikeuden ja luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden kanneoikeuden välillä. Vaikka kyseisen artiklan toisen kohdan mukaan siis toimielimillä ja jäsenvaltioilla on oikeus riitauttaa kumoamiskanteella minkä tahansa kyseisessä artiklassa tarkoitetun ”toimen” laillisuus ilman, että tämän oikeuden käyttäminen edellyttäisi oikeussuojan tarpeen tai asiavaltuuden osoittamista, kyseisen artiklan neljännessä kohdassa määrätään, että luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat nostaa kanteen niille osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee niitä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee niitä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä (ks. tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. vastaavasti myös määräys 19.3.2019, Shindler ym. v. neuvosto,
C‑755/18 P
, ei julkaistu,
EU:C:2019:221
,
ja
kohta).
Käsiteltävässä asiassa riidanalaista päätöstä tai riidanalaista sopimusta ei ole osoitettu kantajalle.
Tältä osin on yhtäältä korostettava, että unionin tekemillä kansainvälisillä sopimuksilla on erityinen asema unionin oikeusjärjestyksessä, koska SEUT 216 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat unionin toimielimiä, joten ne ovat ensisijaisia unionin toimiin ja erityisesti sen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyihin säädöksiin nähden (ks. vastaavasti tuomio 18.3.2014, Z.,
C-363/12
,
EU:C:2014:159
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Toisaalta on todettava, että SEUT 218 artiklan 6 kohdan a alakohdan i alakohdan perusteella annetun riidanalaisen päätöksen antamista koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen mukaan sen antaminen edellyttää Euroopan parlamentin hyväksyntää ja siten kyseiset säännöt ilmentävät ulkoisella tasolla sitä parlamentin ja neuvoston välistä toimivallan jakoa, jota sovelletaan sisäisellä tasolla, kun annetaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä (ks. vastaavasti tuomio 24.6.2014, parlamentti v. neuvosto,
C-658/11
,
EU:C:2014:2025
,
kohta).
Näin ollen kantajan riidanalaisesta päätöksestä nostamaan kanteeseen ei voida soveltaa lievempiä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä kuin joita sovelletaan lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyistä säädöksistä nostettuihin kanteisiin, joihin ei sovelleta SEUT 263 artiklan neljännen kohdan kolmannessa osassa määrättyjä tutkittavaksi ottamista koskevien edellytysten lievennyksiä, koska mainitun artiklan kyseisessä osassa tarkoitetun sääntelytoimen käsitteen soveltamisalan ulkopuolelle on nimenomaisesti jätetty lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytyt säädökset (ks. vastaavasti tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
,
ja
kohta ja tuomio 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
,
,
ja
kohta).
Tästä seuraa, että kantajan on osoitettava, että riidanalainen päätös koskee sitä suoraan ja erikseen, mitä kantaja ei myöskään kiistä. Aluksi on tutkittava, koskeeko toimi kantajaa suoraan.
a)

Kysymys siitä, koskeeko toimi kantajaa suoraan
Neuvosto väittää, että kantaja ei täytä oikeuskäytännössä vahvistettuja edellytyksiä, joiden mukaan ratkaistaan, koskeeko riidanalainen toimi luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan. Tältä osin neuvosto väittää, että riidanalaista toimea ei ole osoitettu kantajalle eivätkä riidanalaisen toimen oikeusvaikutukset kohdistu kantajaan. Neuvoston mukaan riidanalaisen päätöksen oikeusvaikutukset kohdistuvat nimittäin ainoastaan unioniin tai sen toimielimiin eivätkä kolmansiin osapuoliin. Neuvosto katsoo lisäksi, että riidanalaisen päätöksen vaikutukset eivät ulotu perussopimusten soveltamisalueen ulkopuolelle. Lisäksi se väittää, että jos unionin yleinen tuomioistuin tukeutuu riidanalaisen sopimuksen vaikutuksiin unionin ulkopuoliseen alueeseen, kun se ratkaisee, koskeeko päätös kantajaa suoraan, se joutuu ottamaan kantaa Marokon kuningaskunnan kyseisen sopimuksen – johon Marokon kuningaskunta on vapaasti ja suvereenisti antanut suostumuksensa – mukaisten oikeuksien ja velvollisuuksien laillisuuteen, ja tällöin se ylittää toimivaltansa. Neuvosto lisää vastauskirjelmässään, että vaikka riidanalaisella päätöksellä olisikin vaikutuksia unionin alueen ulkopuolella, riidanalainen sopimus voi vaikuttaa ainoastaan kyseisillä talouden aloilla liiketoimintaa harjoittaviin toimijoihin.
Kantaja puolestaan väittää täyttävänsä ne kaksi edellytystä, jotka sen on täytettävä täyttääkseen edellytyksen siitä, että toimen on koskettava sitä suoraan. Yhtäältä se nimittäin katsoo tuomion neuvosto v. Front Polisario perusteella, että koska riidanalaisella päätöksellä tehdään sopimus, jonka soveltamisalaan nimenomaisesti sisällytetään Länsi-Saharan alue ja sen luonnonvarat ilman kyseisen alueen väestön suostumusta, kyseinen sopimus koskee kyseisen alueen väestöä suoraan sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena. Sopimuksella on vaikutuksia kantajan oikeusasemaan jo pelkästään tällä perusteella, koska kantaja on kyseisen väestön ainoa edustaja. Toisaalta se väittää, että koska sopimuksen tarkoituksena on ainoastaan laajentaa tullietuuskohtelun kattamaa maantieteellistä aluetta, sopimuksen täytäntöönpano on täysin automaattista eikä se edellytä muiden välissä olevien sääntöjen antamista.
Ranskan tasavalta, komissio ja Comader esittävät lähinnä samat perustelut kuin neuvostokin.
Aluksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätty edellytys, jonka mukaan kanteen kohteena olevan päätöksen on koskettava luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan, edellyttää kahden kumulatiivisen edellytyksen täyttymistä. Ensinnäkin riidanalaisella unionin toimenpiteellä on oltava välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan. Toiseksi se ei saa jättää niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on täysin automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 6.3.2012, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development v. komissio,
T-453/10
, ei julkaistu,
EU:T:2012:106
,
kohta).
On siis tutkittava erikseen, täyttääkö kantaja kummatkin näistä edellytyksistä.
1)

Kysymys siitä, täyttääkö kantaja ensimmäisen edellytyksen sille, että toimi koskee sitä suoraan, ja jona on, että riidanalaisella toimenpiteellä on oltava välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan
Siltä osin kuin on kyse siitä, täyttyykö ensimmäinen edellytys sille, että toimi koskee kantajaa suoraan, neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin väitteistä voidaan päätellä, että ne esittävät lähinnä kolmeosaiset perustelut kiistääkseen sen, että riidanalaisella päätöksellä on välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan. Ensinnäkin ne vetoavat sellaisen päätöksen luontaisiin oikeusvaikutuksiin, jolla tehdään kansainvälinen sopimus unionin puolesta. Toiseksi ne vetoavat nimenomaan riidanalaisen päätöksen oikeusvaikutuksiin, kun otetaan huomioon sen alueellinen soveltamisala. Kolmanneksi ne vetoavat siihen, ettei riidanalainen päätös vaikuta kantajan oikeusasemaan, kun otetaan huomioon kantajan asema, joka rajoittuu siihen, että kantaja osallistuu Länsi-Saharan itsemääräämisprosessiin.
i)

Neuvoston perustelujen ensimmäinen osa, joka koskee kansainvälisen sopimuksen tekemistä unionin puolesta koskevan päätöksen luontaisia oikeusvaikutuksia
Neuvosto, jota Ranskan tasavalta tukee, väittää yhtäältä lähinnä, että kansainvälisen sopimuksen tekemistä unionin puolesta koskevalla päätöksellä ei ole kolmansiin osapuoliin kohdistuvia vaikutuksia ja että kantaja ei voi vedota riidanalaisen sopimuksen väitetysti siihen kohdistuviin vaikutuksiin osoittaakseen, että kyseinen päätös vaikuttaa kantajan oikeusasemaan. Toisaalta neuvosto, jota Ranskan tasavalta, komissio ja Comader käytännössä tukevat, väittää, että tällaisella päätöksellä voi olla oikeusvaikutuksia ainoastaan unionin alueella.
Kantaja puolestaan väittää yhtäältä, että riidanalaista päätöstä ei voida erottaa riidanalaisesta sopimuksesta, koska sillä hyväksytään riidanalaisen sopimuksen tekeminen, sillä muutoin tällainen toimi, joka on kannekelpoinen, jäisi tuomioistuinten harjoittaman laillisuusvalvonnan ulkopuolelle, ja toisaalta, että riidanalainen päätös koskee sellaisen sopimuksen tekemistä, jonka soveltamisalaan on nimenomaisesti sisällytetty Länsi-Saharan alue ja sen luonnonvarat. Lisäksi se väittää, että se, että riidanalainen päätös vaikuttaa Länsi-Saharan väestöön, seuraa joka tapauksessa unionin oikeudesta, koska Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden tuominen unionin alueelle marokkolaisilla alkuperätodistuksilla on ristiriidassa Länsi-Saharan oman ja erillisen aseman kanssa.
Tästä on ensinnäkin todettava, että SEUT 218 artiklan 6 kohdan nojalla annettua kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevaa päätöstä ei pidä sekoittaa SEUT 218 artiklan 3 ja 4 kohdan nojalla annettuihin päätöksiin, jotka koskevat kansainvälisten neuvottelujen käymistä ja joilla on näin ollen lähtökohtaisesti oikeusvaikutuksia ainoastaan unionin ja sen jäsenvaltioiden välisissä suhteissa sekä unionin toimielinten välisissä suhteissa (ks. määräys 8.2.2019, Front Polisario v. neuvosto,
T-376/18
, ei julkaistu,
EU:T:2019:77
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevalla päätöksellä nimittäin annetaan konkreettisesti unionin suostumus siihen, että sopimus sitoo sitä (ks. vastaavasti lausunto 2/00 (Cartagenan bioturvallisuuspöytäkirja), 6.12.2001,
EU:C:2001:664
,
kohta). Tällainen päätös on siis osa kyseistä sopimusta samalla tavoin kuin toimi, jolla muut kyseisen sopimuksen osapuolet ovat itse liittyneet siihen (ks. vastaavasti ja analogisesti lausunto 1/13 (Kolmansien valtioiden liittyminen Haagin yleissopimukseen), 14.10.2014,
EU:C:2014:2303
,
–
ja
kohta). Tällä päätöksellä on siten oikeusvaikutuksia sopimuksen muihin osapuoliin nähden, koska sillä unioni hyväksyy muodollisesti kyseisen sopimuksen mukaiset sitoumuksensa kyseisiin osapuoliin nähden.
Lisäksi Wienin yleissopimuksen 29 artiklaan otetun tapaoikeuden säännön mukaisesti kansainvälinen sopimus voi – poiketen yleissäännöstä, jonka mukaan valtiosopimus on jokaista sen osapuolta sitova sen koko alueen osalta – sitoa valtiota toiseen alueeseen nähden, jos tällainen aikomus käy ilmi kyseisestä sopimuksesta tai jos tämä on osoitettu muutoin. Tässä tilanteessa kansainvälinen sopimus voi vaikuttaa yleiseen kansainväliseen oikeuteen kuuluvassa sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitettuun kolmanteen osapuoleen, jolloin sopimuksen tekeminen edellyttää kyseisen kolmannen osapuolen suostumusta (ks. vastaavasti tuomio neuvosto v. Front Polisario, 94, 98, 103 ja 106 kohta).
Kun otetaan huomioon, että tällaista kansainvälistä sopimusta ja sen tekemistä unionin puolesta koskevaa päätöstä ei voida erottaa toisistaan, kyseisen sopimuksen täytäntöönpanon vaikutuksilla kyseisen kolmannen oikeusasemaan on näin ollen merkitystä arvioitaessa sitä, koskeeko kyseinen päätös kyseistä kolmatta osapuolta tai sen edustajaa suoraan.
Tästä seuraa, että neuvosto on väärässä, kun se väittää, että riidanalaisella päätöksellä on luonteensa vuoksi vaikutuksia ainoastaan unioniin ja sen toimielimiin. Samoilla perusteilla on hylättävä Ranskan tasavallan väite, jonka mukaan riidanalaisella päätöksellä ei yksin ole oikeusvaikutuksia kantajaan, koska pelkästään sen antaminen ei riitä, jotta riidanalainen sopimus tulisi voimaan, koska sopimuksen voimaantulo edellyttää ratifiointia sovellettavien menettelyjen mukaisesti. Kuten kantaja toteaa, tämä tulkinta nimittäin perustuu olettamukseen siitä, että riidanalaisen päätöksen ja riidanalaisen sopimuksen oikeusvaikutukset ovat erotettavissa toisistaan. Edellä tämän tuomion 149–152 kohdassa esitetyistä syistä tämä olettamus on virheellinen.
Toiseksi on todettava, kuten Ranskan tasavalta itsekin muistuttaa, että kansainvälisestä sopimuksesta nostetun kumoamiskanteen on katsottava kohdistuvan päätökseen, jolla sopimus on tehty unionin puolesta (ks. vastaavasti tuomio 9.8.1994, Ranska v. komissio,
C-327/91
,
EU:C:1994:305
,
–
kohta). Unionin tuomioistuin on vastaavasti katsonut, että koska unionin tekemät kansainväliset sopimukset sitovat paitsi unionin toimielimiä myös kyseisten sopimusten osapuolina olevia kolmansia valtioita, ennakkoratkaisupyynnön, joka koski unionin tekemän kansainvälisen sopimuksen pätevyyttä, oli ymmärrettävä kohdistuvan toimeen, jolla unioni oli tehnyt kyseisen kansainvälisen sopimuksen (ks. tuomio Western Sahara Campaign UK, 49 ja 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että kun unionin tuomioistuimella on sekä kumoamiskanteen että ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä toimivalta arvioida, soveltuuko unionin tekemä kansainvälinen sopimus yhteen perussopimusten ja unionia sitovien kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa, kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen pätevyyden valvonta, jota unionin tuomioistuin harjoittaa ennakkoratkaisupyynnön perusteella, voi koskea kyseisen toimen laillisuutta kyseessä olevan kansainvälisen sopimuksen sisällönkin perusteella (ks. tuomio Western Sahara Campaign UK, 48 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Näitä toteamuksia voidaan soveltaa tilanteeseen, jossa SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu oikeushenkilö on nostanut kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevasta päätöksestä käsiteltävänä olevan kanteen kaltaisen kumoamiskanteen, jonka unionin yleinen tuomioistuin on SEUT 256 artiklan 1 kohdan mukaisesti toimivaltainen ratkaisemaan.
Koska tällainen päätös on kannekelpoinen toimi ja koska luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat vaatia sen kumoamista edellyttäen, että ne täyttävät SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa asetetut edellytykset, luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt voivat nimittäin kanteessaan vaatia unionin yleistä tuomioistuinta tutkimaan, onko kyseinen päätös laillinen, kun otetaan huomioon päätöksellä hyväksytyn sopimuksen sisältö. Kuten kantaja lähinnä toteaa, muunlainen tulkinta johtaisi siihen, että riidanalaisen päätöksen aineellista laillisuutta ei suurelta osin voitaisi tutkia, mikä olisi ristiriidassa tehokkaan oikeussuojan periaatteen kanssa.
Tästä seuraa, että kun arvioidaan, koskeeko tällainen päätös luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan ja erikseen, on tarvittaessa otettava huomioon ne vaikutukset, joita tämän päätöksen nojalla tehdyllä kansainvälisellä sopimuksella on hänen oikeusasemaansa (ks. vastaavasti ja analogisesti määräys 24.6.2020, Price v. neuvosto,
T‑231/20 R
, ei julkaistu,
EU:T:2020:280
,
–
kohta).
Päinvastainen tulkinta merkitsisi käytännössä sitä, että luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä, joita kyseisen kansainvälisen sopimuksen määräykset koskevat suoraan ja erikseen, ei olisi mahdollisuutta vaatia unionin tuomioistuimia tarkistamaan, soveltuvatko kyseiset määräykset yhteen perussopimusten ja unionia perussopimusten mukaisesti sitovien kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa (ks. vastaavasti Western Sahara Campaign UK, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja siis tarkistamaan, onko unioni voinut laillisesti suostua siihen, että kyseiset määräykset sitovat sitä.
Käsiteltävässä asiassa on todettu, että kun otetaan huomioon kantajan asema Länsi-Saharan väestön edustajana, kantaja on asianosaiskelpoinen unionin tuomioistuimissa puolustaakseen oikeuksia, joita tällä väestöllä on unionia sitovien kansainvälisen oikeuden sääntöjen nojalla. Näin ollen – kuten kantaja lähinnä väittää – kantajan on voitava vedota siihen, miten riidanalainen sopimus vaikuttaa näihin oikeuksiin, osoituksena siitä, että riidanalainen päätös koskee sitä suoraan ja erikseen, koska muuten mainittujen oikeuksien tehokkaalta oikeussuojalta poistettaisiin suuri osa sen tehokkaasta oikeusvaikutuksesta.
Kolmanneksi sen kysymyksen osalta, rajoittuvatko riidanalaisen päätöksen vaikutukset unionin alueeseen, on aluksi tehtävä ero niiden vaikutusten välillä, joita on riidanalaisen päätöksen kaltaisella, SEUT 218 artiklan 6 kohdan nojalla annetulla kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevalla päätöksellä ja unionin sisäisellä tasolla toteutetulla toimenpiteellä. Siten asiaa koskevien kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaisesti sisäisellä tasolla toteutetun toimenpiteen soveltamisala on lähtökohtaisesti määritettävä siten, että toimenpidettä sovelletaan ainoastaan alueisiin, joilla unioni käyttää tuomiovaltaansa täysimääräisesti (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sitä vastoin riidanalaisen päätöksen kaltaisella päätöksellä, joka koskee kahdenvälisen sopimuksen tekemistä Marokon kuningaskunnan kanssa, on väistämättä vaikutuksia kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä. Kuten edellä 150 kohdasta ilmenee, tällaisen päätöksen tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia unionin ja kyseisen kolmannen maan välisessä suhteessa osana näiden kahden kansainvälisen oikeuden oikeussubjektin yhteisymmärryksen ilmaisua.
Lisäksi unionin tekemällä kansainvälisellä sopimuksella voi olla oikeusvaikutuksia sopimuksen toisen osapuolen alueella tai, kuten edellä 151 kohdassa on todettu, toisella alueella, jos tällainen aikomus käy ilmi kyseisestä sopimuksesta tai jos tämä on osoitettu muutoin. Näin ollen luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt voivat vedota näihin vaikutuksiin osoittaakseen, että kyseisen sopimuksen tekemistä koskeva päätös koskee tällaista henkilöä suoraan ja erikseen, koska tällaisella päätöksellä ilmaistaan unionin suostumus siihen, että kyseisellä sopimuksella on tällaisia vaikutuksia.
Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että sillä, millaisia vaikutuksia riidanalaisen sopimuksen kaltaisella sopimuksella katsotaan olevan muulla kuin unionin alueella – ja erityisesti sopimuspuolten alueesta erillisellä alueella – kyseisen sopimuksen määräysten ja sen asiayhteyden perusteella, jossa sopimus on tehty, voi olla merkitystä ratkaistaessa, koskeeko kyseisen sopimuksen tekemistä koskeva päätös suoraan kantajaa, joka vetoaa näihin vaikutuksiin.
Tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 81, 83 ja 116 kohdassa unionin tuomioistuin nimittäin arvioi päättelyä, jonka perusteella unionin yleinen tuomioistuin oli 10.12.2015 antamansa tuomion Front Polisario v. neuvosto (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) 103 kohdassa katsonut, että vapautussopimusta sovellettiin myös Länsi-Saharan alueeseen, ratkaistakseen, voitiinko tähän päätelmään nojautua arvioitaessa kantajan asiavaltuutta. Arvioituaan assosiaatiosopimusta ja vapautussopimusta kansainvälisen oikeuden sääntöjen valossa unionin tuomioistuin katsoi, että unionin yleisen tuomioistuimen tulkinta ei ollut perusteltu assosiaatiosopimuksen tai vapautussopimuksen sanamuodon perusteella eikä myöskään niiden olosuhteiden perusteella, joissa kyseiset sopimukset tehtiin.
Käsiteltävässä asiassa kantaja, joka vetoaa tuomioon neuvosto v. Front Polisario, tukeutuu riidanalaisen sopimuksen soveltamiseen Länsi-Saharan alueeseen ja siihen, että tämän alueen väestöä on pidettävä sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetulla tavalla, ja väittää, että riidanalainen päätös koskee sitä suoraan tämän väestön edustajan ominaisuudessa.
Se, että – kuten neuvosto ja Ranskan tasavalta korostavat – sopimuksen vaikutukset ja sen täytäntöönpano toisen sopimuspuolen eli Marokon kuningaskunnan alueella kuuluvat asiaa koskevien kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti Marokon kuningaskunnan suvereeniin toimivaltaan, ei vaikuta kantajan oikeuteen vedota siihen, että sopimus koskee sitä tällä tavalla suoraan.
Yhtäältä käsiteltävässä asiassa on nimittäin niin, että kantaja vetoaa sen tueksi, että päätös koskee sitä suoraan, vaikutuksiin, joita riidanalaisella sopimuksella sen mukaan on Länsi-Saharan alueella, eikä riidanalaisen sopimuksen tai sen täytäntöönpanon vaikutuksiin assosiaatiosopimuksen 94 artiklassa tarkoitetulla Marokon kuningaskunnan alueella.
Toisaalta on joka tapauksessa niin, että se, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi, koskeeko riidanalainen päätös kantajaa suoraan, kun otetaan huomioon riidanalaisen sopimuksen vaikutukset Länsi-Saharan alueeseen, ei merkitse, että unionin yleinen tuomioistuin ottaa kantaa kolmannen maan eli tässä tapauksessa Marokon kuningaskunnan riidanalaisen sopimuksen mukaisten oikeuksien ja velvollisuuksien laillisuuteen. Kuten oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee (ks. edellä 154 kohta), unionin yleinen tuomioistuin ei voi käsiteltävässä asiassa ottaa kantaa siihen, onko kyseinen kolmas maa suostunut laillisesti siihen, että sitä sitovat kyseisen sopimuksen mukaiset oikeudet ja velvollisuudet, vaan ainoastaan siihen, onko unionin kyseisiä oikeuksia ja velvollisuuksia koskeva suostumus annettu laillisesti. Myöskään 3.7.2007 annetun määräyksen Commune de Champagne ym. v. neuvosto ja komissio (
T-212/02
,
EU:T:2007:194
) 90 ja 94 kohdassa, joihin neuvosto ja Ranskan tasavalta ovat tältä osin viitanneet, todetulla ei voida kyseenalaistaa edellä 161–165 kohdassa todettua, sillä tämän tuomion kyseiset kohdat perustuvat unionin tuomioistuimen mainittua määräystä myöhempään oikeuskäytäntöön.
Joka tapauksessa on niin, kuten kantaja lähinnä toteaa, että koska riidanalaisella sopimuksella säännellään Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden tuontia unioniin, kantaja voi vedota kyseisen sopimuksen ja siten myös riidanalaisen päätöksen unionin alueeseen kohdistuviin vaikutuksiin, kun se väittää, että päätös koskee sitä suoraan.
Edellä esitetystä seuraa, että kun otetaan huomioon kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevan päätöksen luonne ja sen omat oikeusvaikutukset, sitä, että riidanalainen päätös voi riidanalaisen sopimuksen sisällön vuoksi vaikuttaa suoraan kantajan oikeusasemaan, ei voida suoralta kädeltä sulkea pois. Neuvoston perustelujen ensimmäinen osa on siis hylättävä.
ii)

Neuvoston perustelujen toinen osa, joka koskee nimenomaan riidanalaisen päätöksen oikeusvaikutuksia, kun otetaan huomioon sen alueellinen soveltaminen
Neuvosto, jota Ranskan tasavalta, komissio ja Comader tukevat, kiistää sen, että riidanalaisella päätöksellä tai riidanalaisella sopimuksella olisi oikeusvaikutuksia Länsi-Saharan alueeseen. Kyseisten toimien vaikutukset tällä alueella ovat puhtaasti taloudellisia eivätkä oikeudellisia. Kyseisillä toimilla ei siis anneta oikeuksia tai aseteta velvoitteita kyseisen alueen väestölle, eikä niihin voida vedota sitä vastaan. Unionin yleisen tuomioistuimen 17.12.2020 päivätyllä prosessinjohtotoimella esitettyihin kysymyksiin annetuissa kirjallisissa vastauksissaan ja istunnossa neuvosto, komissio ja Comader ovat väittäneet erityisesti lähinnä, että riidanalaista sopimusta sovelletaan tältä alueelta peräisin oleviin tuotteisiin eikä kyseiseen alueeseen.
Kantaja puolestaan väittää, että koska Länsi-Saharan alue ja sen luonnonvarat on nimenomaisesti sisällytetty riidanalaisen sopimuksen soveltamisalaan, kyseinen sopimus ja siis myös riidanalainen päätös vaikuttavat tämän alueen väestöön, kun otetaan huomioon sen itsemääräämisoikeus. Kun lisäksi Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita tuodaan unionin alueelle Marokon alkuperätodistuksin, kyseinen sopimus ja siis myös riidanalainen päätös koskevat Länsi-Saharan väestöä joka tapauksessa unionin oikeuden nojalla.
Nämä väitteet edellyttävät, että tarkastellaan erikseen yhtäältä kysymystä siitä, sovelletaanko riidanalaista sopimusta Länsi-Saharaan, ja toisaalta sitä, merkitseekö tämä soveltaminen, että sopimus vaikuttaa kyseisen alueen väestöön.
–
Riidanalaisen sopimuksen soveltaminen Länsi-Saharaan
Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että – kuten edellä 76 kohdassa on todettu – riidanalaisen sopimuksen tarkoituksena on ulottaa – lisäämällä pöytäkirjan N:o 4 loppuun Länsi-Saharaa koskeva yhteinen julistus – assosiaatiosopimuksella alun perin Marokosta peräisin oleville tuotteille myönnettyjen tullietuuksien soveltamisala nimenomaisilla määräyksillä koskemaan myös Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita, jotka viedään Marokon tulliviranomaisten valvonnassa. Tämä riidanalaisen sopimuksen tarkoitus ilmenee nimenomaisesti julistuksen 1 kohdasta ja sen 2 ja 3 kohdasta, joissa määrätään yhtäältä, että pöytäkirjaa N:o 4 sovelletaan ”soveltuvin osin” määriteltäessä kyseisten tuotteiden alkuperäasemaa, ja toisaalta, että jäsenvaltioiden tulliviranomaiset ja Marokon kuningaskunnan tulliviranomaiset vastaavat pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 soveltamisesta näihin tuotteisiin (ks. edellä 53 kohta).
Toiseksi on todettava, että – kuten oikeuskäytännöstä voidaan päätellä – kun unioni suostuu kansainvälisen sopimuksen perusteella myöntämään tullietuuksia, joita sovelletaan unionin alueelle vietyihin tuotteisiin sen maantieteellisen alueen mukaan, josta nämä tuotteet ovat peräisin, kyseinen alue määrittää kyseisen tullietuuskohtelun alueellisen soveltamisalan (ks. vastaavasti tuomio 5.7.1994, Anastasiou ym.,
C-432/92
,
EU:C:1994:277
,
ja
kohta; tuomio 25.2.2010, Brita,
C-386/08
,
EU:C:2010:91
,
kohta ja tuomio neuvosto v. Front Polisario, 121 ja 122 kohta).
Käsiteltävässä asiassa on niin, että vaikka neuvosto ja komissio toteavat, että käytännössä tuotteet, joihin sovelletaan Länsi-Saharaa koskevan yhteisen julistuksen määräyksiä, ovat peräisin siitä osasta Länsi-Saharaa, jota Marokon kuningaskunta hallitsee, tämä täsmennys ei vaikuta siihen, että näitä määräyksiä voidaan soveltaa kaikkiin Länsi-Saharasta peräisin oleviin tuotteisiin, jotka viedään unioniin Marokon tulliviranomaisten valvonnassa.
Lisäksi on niin, että vaikka – kuten neuvosto ja komissio toteavat – tullietuuksia sovelletaan Länsi-Saharasta peräisin oleviin tuotteisiin niiden unionin alueelle tuonnin yhteydessä, Länsi-Saharaa koskevasta yhteisestä julistuksesta ilmenee nimenomaisesti, että tullietuuksien myöntäminen riippuu siitä, ovatko tuotteet pöytäkirjassa N:o 4 vahvistettujen sääntöjen mukaisia, mukaan lukien alkuperäselvitystä koskevat säännöt, joiden soveltamisesta Marokon tulliviranomaiset huolehtivat.
Näin ollen riidanalaisella sopimuksella on vaikutuksia paitsi unionin alueella myös alueilla, joilla Marokon tulliviranomaiset käyttävät toimivaltaansa, mukaan lukien siinä osassa Länsi-Saharaa, jota Marokon kuningaskunta hallitsee (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 25.2.2010, Brita,
C-386/08
,
EU:C:2010:91
,
kohta).
Lisäksi toisin kuin neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader väittävät, riidanalaisella sopimuksella ei ole yksinomaan taloudellisia vaikutuksia Länsi-Saharan alueeseen. Yhtäältä on nimittäin ilmeistä, että Länsi-Saharaan sijoittautuneiden viejien, joiden tuotteisiin voidaan soveltaa assosiaatiosopimuksen mukaisia tullietuuksia, on noudatettava sen pöytäkirjassa N:o 4 vahvistettuja sääntöjä Länsi-Saharaa koskevan yhteisen julistuksen 2 kohdan mukaisesti. Toisaalta kyseisten toimijoiden viemistä tuotteista unionin alueelle tuotaessa kannettavien tullien poistamisesta kokonaan tai osittain määrätään tyhjentävästi assosiaatiosopimuksen pöytäkirjassa N:o 1, joten kyseisille toimijoille assosiaatiosopimuksesta mahdollisesti koituvat edut riippuvat läheisesti mainitussa pöytäkirjassa vahvistettujen sääntöjen soveltamisesta. On siis katsottava, että riidanalaisella sopimuksella on oikeusvaikutuksia näihin toimijoihin nähden.
Kolmanneksi riidanalaisen sopimuksen määräyksistä ilmenee selvästi, että unioni ja Marokon kuningaskunta ovat ilmaisseet yhteisen aikomuksensa soveltaa kyseistä sopimusta Länsi-Saharaan.
Yhtäältä nimittäin kyseisten sopimuspuolten riidanalaisen sopimuksen kolmannessa ja neljännessä kohdassa esittämät toteamukset ovat ymmärrettäviä vain, jos näin on. Siten sopimuksen kolmannessa kohdassa todetaan, että ”tämän sopimuksen tekemisellä ei rajoiteta EU:n kantaa Länsi-Saharan asemaan eikä Marokon kuningaskunnan kantaa mainittuun alueeseen”. Vastaavasti sen neljännessä kohdassa todetaan, että ”molemmat osapuolet vahvistavat tukensa Yhdistyneiden kansakuntien [kyseistä aluetta koskevalle] prosessille ja tukevat pääsihteerin pyrkimyksiä päästä lopulliseen poliittiseen ratkaisuun”.
Toisaalta riidanalaisen sopimuksen kahdeksannessa kohdassa määrätään järjestelystä, jonka mukaisesti sopimuspuolet vaihtavat keskenään tietoja muun muassa ”asianomaiselle väestölle koituvi[sta eduista] ja asianomaisten alueiden luonnonvarojen hyödyntä[misestä]”. Kun otetaan huomioon mainitussa sopimuksessa vahvistettu tullietuuksien maantieteellisen soveltamisalan laajentamisen kohteena olevan alueen määritelmä, joka kattaa vain Länsi-Saharan, näillä kahdella ilmauksella tarkoitetaan välttämättä yhtäältä Länsi-Saharan väestöryhmille koituvia etuja ja toisaalta Länsi-Saharan alueen luonnonvarojen hyödyntämistä. Tämä seurantajärjestely heijastelee siten riidanalaisen sopimuksen osapuolten tavoitteita, joita ovat kyseisen alueen taloudellisen kehityksen edistäminen ja sen luonnonvarojen säilyttäminen.
Tämä unionin ja Marokon kuningaskunnan yhteinen tarkoitus ilmenee myös riidanalaisen päätöksen johdanto-osan viidennessä ja kuudennessa perustelukappaleessa todetusta, joissa ilmaistaan selvästi neuvoston tahto, jona on – koska unionin tuomioistuin on katsonut, että ”assosiaatiosopimuksen soveltamisala kattaa ainoastaan Marokon kuningaskunnan alueen eikä Länsi-Saharan – – aluetta” – ”varmistaa, etteivät vuosien mittaan” Länsi-Saharan ja unionin välillä ”syntyneet kauppavirrat häiriintyisi, ja antaa samalla asianmukaiset takeet kansainvälisen oikeuden, mukaan luettuna ihmisoikeudet, suojaamisesta ja kestävästä kehityksestä näillä alueilla” (ks. edellä 51 kohta). Vastaavasti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan seitsemännestä ja kymmenennestä perustelukappaleesta ilmenee, että tällaisten takeiden antamiseksi komissio on yhtäältä arvioinut Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille myönnettävien tullietuuksien vaikutuksia Länsi-Saharan väestöryhmiin sekä vaikutuksia luonnonvarojen hyödyntämiseen kyseisillä alueilla ja toisaalta ryhtynyt toimiin kyseisen alueen väestöryhmien ”mukaan ottamiseksi – – heidän sopimusta koskevan suostumuksensa varmistamiseksi”.
Tästä seuraa, että kantaja väittää perustellusti, että riidanalaista sopimusta sovelletaan Länsi-Saharan alueeseen ja että näin ollen se, että riidanalainen päätös, jolla ilmaistaan unionin suostumus tällaiseen soveltamiseen, koskee sitä suoraan, voi perustua kyseiseen seikkaan.
Tätä arviointia ei horjuta se, miten unionin tuomioistuin on tulkinnut assosiaatiosopimusta ja vapautussopimusta tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 86–126 kohdassa.
Tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario unionin tuomioistuin ei nimittäin sulkenut pois sitä, että assosiaatiosopimusta myöhemmän sopimuksen määräyksellä voitaisiin nimenomaisesti ulottaa tämän sopimuksen soveltamisala Länsi-Saharaan. Se katsoi ainoastaan, että kun tällaista nimenomaista määräystä ei ollut, kyseistä soveltamisalaa, joka lähtökohtaisesti rajoittuu Marokon kuningaskunnan osalta sen omaan alueeseen, ei voitu sovellettavien kansainvälisen oikeuden periaatteiden valossa tulkita siten, että se ulottuu tähän itsehallintoa vailla olevaan alueeseen (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 86, 87, 92 ja 94–98 kohta).
Kyseisessä tuomiossaan unionin tuomioistuin ei siis tutkinut oikeusriitaa, joka olisi koskenut assosiaatiosopimusta myöhemmin unionin ja Marokon välillä tehtyä sopimusta, jossa on nimenomainen määräys, jolla assosiaatiosopimuksen soveltamisala ulotetaan Länsi-Saharaan, vaan päinvastoin oikeusriidan, joka koski vastaavaa sopimusta, jossa ei ollut tällaista nimenomaista määräystä.
Kuten edellä 175–184 kohdassa on juuri todettu, käsiteltävässä asiassa riidanalaisella sopimuksella lisätään assosiaatiosopimuksen yhteyteen yhteinen julistus, jossa määrätään nimenomaisesti siitä, että unionin Marokon kuningaskunnalle mainitun sopimuksen nojalla myöntämien tullietuuksien soveltaminen ulotetaan koskemaan Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita, ja joka ilmentää sopimuspuolten selvää ja yksiselitteistä tarkoitusta määrätä oikeusperustasta tällaiselle sopimuksen soveltamisalan laajentamiselle. On erityisesti todettava, että – toisin kuin oli unionin tuomioistuimen tarkasteleman vapautussopimuksen osalta (ks. vastaavasti tuomio neuvosto v. Front Polisario, 111–114 kohta) – riidanalaisen sopimuksen osalta on katsottava, että sillä poiketaan assosiaatiosopimuksen alueellista soveltamisalaa koskevasta 94 artiklasta pöytäkirjassa N:o 1 säännellyn maataloustuotteiden, jalostettujen maataloustuotteiden sekä kalan ja kalastustuotteiden tuonnissa unioniin sovellettavan järjestelmän soveltamisalan osalta.
Lisäksi on todettava, että vaikka muun muassa Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 3 kappaleen c kohdassa määrätään, että valtiosopimusten määräysten tulkinnassa tulee ottaa huomioon kaikki osapuolten välisissä suhteissa sovellettavissa olevan kansainvälisen oikeuden säännöt, tämä vaatimus ei voi olla perustana tällaisten määräysten sanamuodon vastaiselle tulkinnalle, kun näiden määräysten merkitys on selvä ja kun on lisäksi selvää, että tämä merkitys vastaa merkitystä, jonka sopimuspuolet ovat määräyksille halunneet antaa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.7.2018, Confédération nationale du Crédit mutuel v. EKP,
T-751/16
,
EU:T:2018:475
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On erityisesti niin, että Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 3 kappaleen c kohdassa vahvistetun tulkintaperiaatteen soveltaminen ei saa olla ristiriidassa kyseisen artiklan 1 kappaleessa vahvistetun periaatteen kanssa, jonka mukaan valtiosopimusta on tulkittava vilpittömässä mielessä ja antamalla valtiosopimuksessa käytetyille sanonnoille niille kuuluvassa yhteydessä niiden tavallinen merkitys, sekä valtiosopimuksen tarkoituksen ja päämäärän valossa.
Lisäksi nyt käsiteltävässä asiassa Länsi-Saharaa koskevan yhteisen julistuksen määräysten tulkitseminen siten, ettei niitä sovellettaisi Länsi-Saharan alueeseen, johtaisi siihen, että kyseinen yhteinen julistus ja siten myös riidanalainen sopimus jäisivät sisällöltään täysin tyhjiksi (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 23.11.2016, komissio v. Stichting Greenpeace Nederland ja PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
,
kohta). Kuten nimittäin edellä 175–184 kohdassa esitetystä ilmenee, kyseisen sopimuksen ainoana tarkoituksena on ulottaa – tällä yhteisellä julistuksella – assosiaatiosopimuksella alun perin Marokosta peräisin oleville tuotteille myönnettyjen tullietuuksien soveltamisala koskemaan myös Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita. Lisäksi tällainen tulkinta estäisi riidanalaisen sopimuksen tosiasiallisen täytäntöönpanon, mikä ei olisi oikeusvarmuuden periaatteen mukaista.
Joka tapauksessa on niin, kuten edellä 170 kohdassa on jo todettu, että riidanalainen päätös voi koskea kantajaa suoraan niiden vaikutusten perusteella, joita riidanalaisella sopimuksella ja riidanalaisella päätöksellä on unionin alueella, koska tullietuudet myönnetään Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille, kun tuotteet tuodaan unioniin.
–
Se, että riidanalainen sopimus koskee Länsi-Saharan väestöä sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena
Aluksi on todettava, kuten unionin tuomioistuin on muistuttanut tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 100 kohdassa, että yleiseen kansainväliseen oikeuteen kuuluvan sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen nojalla, josta Wienin yleissopimuksen 34 artiklassa mainittu sääntö on erityinen ilmaisu, sopimuksesta ei saa olla haittaa tai etua kolmansille ilman niiden suostumusta. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on jo muistuttanut, mainitun tuomionsa 106 kohdassa unionin tuomioistuin katsoi käsiteltävänään olleesta tilanteesta, että Länsi-Saharan väestöä oli pidettävä tämän periaatteen mukaisesti ”kolmantena osapuolena”, johon assosiaatiosopimuksen täytäntöönpano voi vaikuttaa, jos Länsi-Saharan alue sisällytetään mainitun sopimuksen soveltamisalaan. Lisäksi unionin tuomioistuin katsoi tällä perusteella samassa kyseisen tuomionsa kohdassa, että tällainen sisällyttäminen edellyttää muutenkin Länsi-Saharan väestön suostumusta sekä siinä tapauksessa, että tällaisesta täytäntöönpanosta on haittaa kyseiselle väestölle, että siinä tapauksessa, että siitä on etua kyseiselle väestölle.
Näillä toteamuksilla on merkitystä arvioitaessa assosiaatiosopimuksen tai sitä myöhemmän sopimuksen määräyksiä, joissa määrätään nimenomaisesti assosiaatiosopimuksen soveltamisesta Länsi-Saharaan. On nimittäin niin, että kun tällaisen sopimuksen mahdollinen täytäntöönpano tällä alueella voi vaikuttaa kyseisen alueen väestöön kolmantena osapuolena, samoin on katsottava varsinkin, kun on kyse sopimuksen nimenomaisesta soveltamisesta kyseiseen alueeseen. Kuten edellä 189 kohdassa on todettu, assosiaatiosopimusta myöhemmin tehdyllä riidanalaisella sopimuksella poiketaan assosiaatiosopimuksen 94 artiklasta ulottamalla nimenomaisesti pöytäkirjassa N:o 1 säännellyn maataloustuotteiden tuonnissa unioniin sovellettavan järjestelmän soveltamisala koskemaan kyseistä aluetta.
Oikeuskäytännön perusteella on joka tapauksessa katsottava, että tullietuuksien myöntäminen Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille Marokon kuningaskunnan tulliviranomaisten antamien todistusten perusteella, kun niitä tuodaan unioniin, edellyttää tämän alueen väestön suostumusta (ks. vastaavasti tuomio 25.2.2010, Brita,
C-386/08
,
EU:C:2010:91
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tätä päätelmää ei horjuta Comaderin väite siitä, että koska riidanalaiseen sopimukseen ei missään tapauksessa voida vedota Länsi-Saharan väestöä vastaan, kantaja ei voi nostaa kannetta unionin tuomioistuimissa.
Tältä osin on todettava yhtäältä, että – kuten tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdasta ilmenee – se, vaikuttaako kansainvälinen sopimus sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetulla tavalla kolmanteen osapuoleen, on ratkaistava ennen kysymystä siitä, onko kyseinen kolmas osapuoli antanut suostumuksensa kyseisen sopimuksen tekemiseen. Näin ollen on niin, että vaikka oletettaisiin, kuten Comader väittää, että se, että kyseinen kolmas osapuoli ei ole antanut suostumustaan kyseiseen sopimukseen, merkitsee, ettei sopimukseen voida vedota sitä vastaan, tämä seikka ei vaikuttaisi siihen, täyttääkö kanne, joka on nostettu unionin tuomioistuimissa kyseisen kolmannen osapuolen sellaisten oikeuksien puolustamiseksi, joihin kyseinen sopimus vaikuttaa, tutkittavaksi ottamisen edellytykset. Se, voidaanko SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostettua kannetta tutkia, ratkaistaan joka tapauksessa yksinomaan kyseisessä artiklassa määriteltyjen edellytysten mukaan, sellaisina kuin niitä on tulkittu oikeuskäytännössä. Kanteen tutkittavaksi ottamiseen eivät voi vaikuttaa kansainvälisen oikeusjärjestyksen mukaiset edellytykset, joiden mukaan kansainväliseen sopimukseen voidaan vedota kolmatta osapuolta vastaan.
Toisaalta on todettava, että Comaderin väitteet siitä, että riidanalaiseen sopimukseen ei voida vedota Länsi-Saharan väestöä vastaan, eivät vaikuta siihen, että unionin tuomioistuin on todennut, että unionin ja Marokon kuningaskunnan välinen sopimus voi vaikuttaa Länsi-Saharan väestöön sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitettuna kolmantena osapuolena, jos se pannaan täytäntöön Länsi-Saharan alueella. Siitä kansainvälisen julkisoikeuden professorin lausunnosta, johon Comader nojautuu, on lisäksi todettava, että vaikka unionin tuomioistuimet voivat tarvittaessa tukeutua oikeuskirjallisuuteen tutkiessaan kysymystä, jota ei ole vielä ratkaistu unionin oikeudessa (ks. vastaavasti tuomio 12.7.1957, Algera ym. v. edustajakokous,
7/56 ja 3/57–7/57
,
EU:C:1957:7
, s. 115), unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan voi kyseenalaistaa unionin tuomioistuimen vahvistamaa kansainvälisen oikeuden tulkintaa tällaisen lausunnon perusteella.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että riidanalaisen sopimuksen alueellinen soveltamisala kattaa Länsi-Saharan alueen ja että näin ollen kyseinen sopimus voi vaikuttaa kyseisen alueen väestöön ja voi siis edellyttää sen suostumusta. Näin ollen on tutkittava, kun otetaan huomioon kantajan asema kyseisen väestön edustajana kyseisen alueen itsemääräämisprosessissa, seuraako edellä mainituista seikoista, että riidanalainen päätös koskee kantajaa suoraan.
iii)

Neuvoston perustelujen kolmas osa, jonka mukaan riidanalainen päätös ei vaikuta kantajan oikeusasemaan, kun otetaan huomioon kantajan asema, joka rajoittuu siihen, että kantaja osallistuu Länsi-Saharan itsemääräämisprosessiin
Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin mukaan kantajalle Länsi-Saharan itsemääräämisprosessissa annettu rooli ei merkitse sitä, että riidanalainen päätös ja riidanalainen sopimus vaikuttaisivat välittömästi kantajan oikeusasemaan. Tämän asianosaisen ja näiden osapuolten mukaan kantajan edustusvalta on nimittäin rajoitettu eikä yksinomainen, eikä kantaja ole taloudellinen toimija. Riidanalainen päätös ja riidanalainen sopimus eivät myöskään vaikuta tämän prosessin lopputulokseen. Riidanalaisen päätöksen vaikutukset kantajaan ovat siten korkeintaan välillisiä ja poliittisia.
Kantaja puolestaan väittää, että kun riidanalainen päätös vaikuttaa Länsi-Saharan väestöön tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa tarkoitetulla tavalla, sillä on jo pelkästään tällä perusteella välittömiä oikeusvaikutuksia kantajan oikeusasemaan Länsi-Saharan väestön ainoana edustajana. Lisäksi kantaja esittää vastauksena neuvoston väitteisiin, että on ”ilmeistä”, että poliittinen itsemääräämisprosessi koskee myös taloudellisia kysymyksiä, jotka liittyvät luonnonvarojen hyödyntämiseen, ja että riidanalaisen sopimuksen yhteydessä nousee joka tapauksessa esiin ”alueellinen” kysymys, joten nyt käsiteltävä oikeusriita liittyy kaikilta osin siihen asiayhteyteen, jossa kantaja hoitaa tehtäväänsä.
Tältä osin on aluksi palautettava mieleen Länsi-Saharan erityistilanne, sellaisena kuin se on edellä 2–19 kohdassa tiivistetysti esitetyn kansainvälisen kontekstin kehityksen tuloksena. Vaikka nimittäin tämän itsehallintoa vailla olevan alueen itsemääräämisprosessi on edelleen kesken, alueen Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitettu hallintovallan käyttäjä eli Espanjan kuningaskunta on luopunut 26.2.1976 kaikesta kansainvälisestä vastuusta tämän alueen hallinnosta, minkä YK:n elimet ovat ottaneet huomioon (ks. edellä 13 kohta). Näin ollen YK:n johdolla tapahtuvan itsemääräämisprosessin osapuolia ovat yhtäältä Marokon kuningaskunta, joka vaatii suvereeneja oikeuksia kyseiseen alueeseen, ja toisaalta kantaja tämän alueen väestön edustajan ominaisuudessaan. Kuten komissio väliintulokirjelmässään lähinnä esittää, Marokon kuningaskunnan ja kantajan välillä vallitsee siis ”legitimiteettikonflikti” kyseisen alueen ja sen väestön edustamisen osalta. Kuten asianosaisten ja osapuolten nyt käsiteltävässä asiassa käymä keskustelu osoittaa, on erityisesti niin, että Marokon kuningaskunnan ja kantajan välillä ei ole sopimusta siitä, kummalla niistä on toimivalta tehdä tähän alueeseen sovellettavia kansainvälisiä sopimuksia.
Tämän jälkeen siitä, kuinka laajasti kantajan on katsottava edustavan Länsi-Saharan väestöä, ja siitä, miten tämä vaikuttaa siihen, koskeeko nimenomaisesti Länsi-Saharaan sovellettavan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen sopimuksen tekemistä koskeva päätös kantajaa suoraan, on todettava, että unionin tuomioistuimet eivät ole ottaneet kantaa tähän kysymykseen tuomiossa neuvosto v. Front Polisario, tuomiossa Western Sahara Campaign UK tai edellä 43 kohdassa tarkoitetuissa määräyksissä.
Neuvosto viittaa sen sijaan julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotuksen neuvosto v. Front Polisario 183–194 kohtaan (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). Julkisasiamies totesi tältä osin erityisesti ratkaisuehdotuksensa 185 ja 186 kohdassa, että hänen käsityksensä mukaan YK on tunnustanut kantajan Länsi-Saharan väestön edustajaksi vain poliittisessa prosessissa, jonka tarkoituksena on ratkaista kansan itsemääräämisoikeutta tällä alueella koskeva kysymys. Julkisasiamies huomautti, että asioissa T-512/12 ja C-104/16 P käsiteltävänä ollut riita ei kuulunut kyseiseen poliittiseen prosessiin.
Päätöslauselman 34/37 7 kohdasta voidaan kuitenkin päätellä, että YK:n yleiskokous on pikemminkin pitänyt kantajan osallistumista Marokon kuningaskunnan kanssa käytäviin neuvotteluihin Länsi-Saharan lopullisesta asemasta välttämättömänä, koska kantaja on kyseisen alueen väestön legitiimi edustaja (ks. edellä 16 ja 91 kohta). Näin ollen YK:n elimet ovat loogisesti katsoneet kantajan edustavan kyseistä väestöä ennen kuin ne ovat katsoneet, että kantajalla on oikeus osallistua tämän alueen itsemääräämisprosessiin yhtenä osapuolena. Tätä tulkintaa tukee päätöslauselman 35/19 10 kohdan sanamuoto (ks. edellä 16 kohta).
Tästä seuraa, että vaikka on totta, että YK:n johdolla Länsi-Saharassa käytävä prosessi ei koske kaupallisia tai tulliasioita, kantajan osallistuminen tähän prosessiin ei merkitse, etteikö kantaja voisi edustaa Länsi-Saharan väestöä, kun on kyse näitä aloja koskevasta unionin ja Marokon kuningaskunnan välisestä sopimuksesta, koska tällainen edustaminen on tarpeen kyseisen väestön itsemääräämisoikeuden turvaamiseksi. Tältä osin on korostettava, että – kuten kantaja perustellusti toteaa – riidanalaiseen sopimukseen ei liity ainoastaan kaupallisia tai tulliasioihin liittyviä kysymyksiä vaan myös tietty alueellinen kysymys, joka koskee kantajaa, koska kyseistä sopimusta sovelletaan alueeseen, jolla tällä väestöllä on itsemääräämisoikeus.
Lopuksi siitä, edustaako kantaja yksin Länsi-Saharan väestöä, on riittävää todeta tässä vaiheessa, ettei oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmene, että YK:n elimet olisivat muuttaneet päätöslauselmissa 34/37 ja 35/19 ilmaistua kantaa ja tunnustaneet kantajan lisäksi muita järjestöjä, jotka edustavat kyseessä olevaa väestöä – kuten kantaja lähinnä toteaa. Toisin kuin komissio ja Comader väittävät, sillä, että itsemääräämisprosessin seurannan yhteydessä nämä elimet mandaattinsa mukaisesti ylläpitävät suhteita ja pitävät yhteyttä muihin järjestöihin kuin kantajaan, muun muassa kansalaisjärjestöihin ja Marokon viranomaisiin, ei ole tältä osin ratkaisevaa merkitystä.
Myöskään sillä, onko Espanjan kuningaskunta edelleenkin sen 26.2.1976 päivätystä ilmoituksesta huolimatta Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitettu hallintovallan käyttäjä – joka on kysymys, jota julkisasiamies Wathelet on arvioinut ratkaisuehdotuksensa neuvosto v. Front Polisario (
C-104/16 P
,
EU:C:2016:677
) 187–192 kohdassa –, ei ole merkitystä nyt käsiteltävässä asiassa. Yhtäältä tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdasta nimittäin ilmenee, että unionin tuomioistuin on katsonut, että Länsi-Saharan väestö on assosiaatiosopimuksen kannalta Espanjan kuningaskunnasta erillinen kolmas oikeussubjekti, joka voi itse ilmaista suostumuksensa tämän sopimuksen tai myöhemmän sopimuksen täytäntöönpanoon kyseisellä alueella. Toisaalta on niin, kuten kantaja lähinnä väittää, että koska YK on tunnustanut sen Länsi-Saharan väestön edustajaksi ja koska – kuten edellä 207 kohdassa on todettu – kantajan osallistuminen itsemääräämisprosessiin ei sulje pois sitä, että kantaja voisi ilmaista kyseisen väestön suostumuksen sopimukseen, jota sovelletaan kyseiseen alueeseen, Espanjan kuningaskunnalla mahdollisesti edelleen olevaan toimivaltaan ei voida missään tapauksessa vedota kantajaa vastaan.
Joka tapauksessa on todettava, että sillä, että unioni tekee riidanalaisen sopimuksen Länsi-Saharan alueella käynnissä olevan itsemääräämisprosessin toisen osapuolen kanssa, joka vaatii suvereeneja oikeuksia kyseiseen alueeseen ja joka on itse tehnyt kyseisen sopimuksen tällä perusteella, on väistämättä oikeusvaikutuksia, jotka kohdistuvat kyseisen prosessin toiseen osapuoleen, kun otetaan huomioon näiden osapuolten välinen tätä aluetta koskeva ”legitimiteettikonflikti”.
Lisäksi riidanalaisen sopimuksen perusteluista ja riidanalaisen päätöksen perustelukappaleista ilmenee, että sopimuspuolet ja erityisesti unioni ovat tietoisia siitä, että sopimuksen tekeminen ei ole vailla yhteyttä Länsi-Saharassa käynnissä olevaan itsemääräämisprosessiin.
Tästä on osoituksena se, että sopimuspuolet ovat riidanalaisen sopimuksen kolmannessa kohdassa päättäneet täsmentää, että tämän sopimuksen tekemisellä ei rajoiteta sopimuspuolten kantoja Länsi-Saharan asemaan eli yhtäältä unionin kantaa, jonka mukaan Länsi-Sahara on itsehallintoa vailla oleva alue, ja toisaalta Marokon kuningaskunnan kantaa, jonka mukaan Länsi-Sahara kuuluu sen alueeseen. Tätä tukee myös kyseisen sopimuksen neljännessä kohdassa oleva toteamus siitä, että sopimuspuolet vahvistavat tukensa ”Yhdistyneiden kansakuntien prosessille”. Tästä on pääteltävä, että sopimuspuolet katsoivat, että oli olemassa riski siitä, että riidanalaisen sopimuksen tekemisen tulkittaisiin ilmentävän yhteistä kantaa tämän alueen asemaan ja vahingoittavan kyseistä itsemääräämisprosessia, ja että mainitut täsmennykset olivat tarpeen tällaisen riskin poistamiseksi.
Nämä huolenaiheet ilmenevät myös riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kolmannesta ja kymmenennestä perustelukappaleesta (ks. edellä 51 kohta). Erityisesti viimeksi mainitussa perustelukappaleessa neuvosto vastaa komission ja EUH:n järjestämiin kuulemisiin osallistuneille ”sosioekonomisille ja poliittisille toimijoille”, jotka eivät hyväksyneet assosiaatiosopimuksen mukaisten tullietuuksien ulottamista koskemaan myös Länsi-Saharaa, koska ne katsoivat ”pääsääntöisesti, että tällainen sopimus vahvistaisi Marokon aseman Länsi-Saharan alueella”. Tässä yhteydessä neuvosto toteaa, ”ettei mikään sopimuksen sanamuodossa anna aihetta katsoa, että sillä tunnustettaisiin Marokon suvereniteetti Länsi-Saharassa[,]” ja että ”[u]nioni aikoo lisäksi tehostaa tukeaan Yhdistyneiden kansakuntien johdolla aloitetulle ja käytävälle prosessille kiistan ratkaisemiseksi rauhanomaisesti”.
Lisäksi on niin, että vaikka kantajaa ei ole muodollisesti kutsuttu osallistumaan edellä 213 kohdassa tarkoitettuihin kuulemisiin, kantaja ja EUH ovat käyneet vuoropuhelua riidanalaisesta sopimuksesta 5.2.2018, kuten on jo todettu, ja komissio on 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan maininnut kantajan kannan kyseisen sopimuksen suunniteltuun tekemiseen viittaamalla nimenomaisesti tähän vuoropuheluun. Tämä kanta vastasi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa tarkoitettujen ”sosioekonomisten ja poliittisten toimijoiden” kantaa siinä mielessä, että kantaja vastusti riidanalaisen sopimuksen tekemistä. Tästä seuraa, että vaikka kantaja ei ole tämän sopimuksen osapuoli eikä se osallistunut sopimuksen tekemistä koskeviin neuvotteluihin, joihin osallistuivat ainoastaan unionin ja Marokon viranomaiset, toimielimet ovat pitäneet kantajaa legitiiminä keskustelukumppanina, joka voi ottaa kantaa kyseiseen sopimukseen (ks. edellä 98 kohta).
Tästä seuraa, että koska riidanalaisen sopimuksen tekeminen vaikuttaa Länsi-Saharan väestöön ja sopimuksen tekeminen edellyttää kyseisen väestön suostumusta, riidanalaisella päätöksellä on välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan kyseisen väestön edustajana. Kun kyseinen sopimus on tehty Marokon kuningaskunnan kanssa, riidanalainen päätös koskee kantajaa lisäksi suoraan kyseisen alueen itsemääräämisprosessin osapuolena. Yhtäältä on nimittäin riidatonta, että kantaja ei ole antanut suostumustaan riidanalaisen sopimuksen tekemiseen. Toisaalta se väittää nyt käsiteltävän kanteen yhteydessä, että Länsi-Saharan väestön suostumusta ei ole hankittu pätevällä tavalla erityisesti, koska kantaja ei ole itse antanut kyseistä suostumusta.
Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin esittämät väitteet eivät horjuta tätä päätelmää.
Yhtäältä nimittäin sillä, että kantaja ei ole taloudellinen toimija, ei ole merkitystä, koska kantaja ei vetoa tällaiseen asemaan ja kantaja perustelee sitä, että päätös koskee sitä suoraan, kyseisen sopimuksen alueellisella soveltamisalalla eikä sillä, että kantajaan sovellettaisiin sääntöjä, joiden mukaisesti tullietuudet myönnetään Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille. Lisäksi tämän asian ja 20.9.2019 annetun tuomion Venezuela v. neuvosto (
T-65/18
,
EU:T:2019:649
, josta valitettiin) vertailusta, johon neuvosto ja komissio ovat vedonneet väitteidensä tueksi, on riittävää todeta, että unionin tuomioistuin kumosi 22.6.2021 antamallaan tuomiolla Venezuela v. neuvosto (Vaikutus kolmannen valtion intresseihin) (
C-872/19 P
,
EU:C:2021:507
) unionin yleisen tuomioistuimen tuomion, johon neuvosto on viitannut, sillä perusteella, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se katsoi, etteivät kyseessä olevat rajoittavat toimenpiteet vaikuttaneet suoraan Venezuelan bolivariaanisen tasavallan oikeusasemaan, ja hyväksyi tällä perusteella neuvoston esittämän toisen oikeudenkäyntiväitteen (tuomio 22.6.2021, Venezuela v. neuvosto (Vaikutus kolmannen valtion intresseihin),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
,
kohta). Näin ollen neuvosto ei voi edellä mainitun unionin yleisen tuomioistuimen tuomion perusteella väittää, että päätös ei koske kantajaa suoraan. Lisäksi edellä mainittu kolmannen maan ja neuvoston välinen riita-asia koski yksipuolisia toimia, joita sovellettiin yksinomaan unionin alueella, eikä kyseisten toimien toteuttaminen edellyttänyt kolmannen osapuolen suostumusta, joten tällä vertailulla ei muutenkaan ole merkitystä.
Toisaalta se, että riidanalaisella sopimuksella ja riidanalaisella päätöksellä ei oteta ennalta kantaa itsemääräämisprosessin lopputulokseen, ei merkitse, etteivätkö nämä toimet voisi muuttaa kantajan oikeusasemaa kyseisen sopimuksen kannalta kolmannen osapuolen edustajana, joka on kyseisen prosessin osapuoli. Samoin on sen suhteen, onko riidanalaisella sopimuksella ja riidanalaisella päätöksellä ”välillisiä””poliittisia” vaikutuksia kyseiseen prosessiin.
Kaiken edellä todetun perusteella on hylättävä neuvoston perustelujen kaikki kolme osaa, jotka koskevat ensimmäistä edellytystä sille, että toimi koskee kantajaa suoraan, ja on katsottava, että kantaja täyttää kyseisen edellytyksen.
2)

Kysymys siitä, täyttääkö kantaja toisen edellytyksen sille, että toimi koskee sitä suoraan, ja jona on, että riidanalaisen toimenpiteen täytäntöönpanon on oltava täysin automaattista ja perustuttava yksinomaan unionin lainsäädäntöön
Siltä osin kuin on kyse siitä, täyttyykö toinen edellytys sille, että toimi koskee kantajaa suoraan, jona on, että riidanalaisen toimenpiteen täytäntöönpanon on oltava täysin automaattista ja perustuttava yksinomaan unionin lainsäädäntöön, on todettava, että neuvosto ei ole esittänyt erityisiä väitteitä tästä edellytyksestä.
Tältä osin voidaan todeta, kuten kantaja väittää, että riidanalaisella sopimuksella pelkästään laajennetaan Marokon kuningaskunnalle jo myönnettyjen tullietuuksien soveltamisalaa maantieteellisesti muuttamatta määräyksiä siitä, millaisiin tuotemääriin tai mihin tuotteisiin kyseisiä etuuksia sovelletaan. Näin ollen tämän sopimuksen täytäntöönpano unionin alueella ei jätä harkintavaltaa mainittujen tullietuuksien soveltamisesta vastaaville viranomaisille, koska jos kyseessä olevat tuotteet ovat peräisin Länsi-Saharasta, niihin on sovellettava riidanalaisessa sopimuksessa määrättyjä tullietuuksia.
Kuten edellä 215 kohdassa on lisäksi todettu, koska kantaja ei ole Länsi-Saharan väestön edustajana antanut suostumustaan riidanalaisen sopimuksen, jota sovelletaan tähän alueeseen, tekemiseen, riidanalaisella päätöksellä, jolla tämä sopimus hyväksytään, muutetaan välittömästi sen oikeusasemaa ilman, että olisi tarpeen toteuttaa muita toimenpiteitä.
Komissio tosin kiistää sen, että toimi voisi koskea kantajaa suoraan sillä perusteella, että riidanalaisella sopimuksella on välittömiä oikeusvaikutuksia yksityisiin oikeussubjekteihin. Oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee (ks. edellä 144 kohta), että ratkaistaessa, täyttyykö toinen edellytys sille, että toimi koskee kantajaa suoraan, on ratkaistava, onko riidanalaisen sopimuksen määräysten täytäntöönpano täysin automaattista ja perustuuko se yksinomaan unionin lainsäädäntöön siten, ettei se edellytä muiden, välissä olevien sääntöjen soveltamista. Tämän kysymyksen merkityksellisyyttä ei voida kyseenalaistaa sillä perusteella, että näiden määräysten välitön oikeusvaikutus voi lisäksi olla ratkaiseva seikka arvioitaessa, voivatko yksityiset vedota niihin aineellisesti.
Näin ollen on katsottava, että riidanalainen päätös koskee kantajaa suoraan.
b)

Kysymys siitä, koskeeko toimi kantajaa erikseen
Neuvosto väittää, että se, että kantajan osallistuu Länsi-Saharan asemaa koskeviin neuvotteluihin, ei merkitse, että se olisi yksilöitävissä tahoksi, jota riidanalainen päätös koskee, ja että riidanalainen sopimus ei vaikuta sen asemaan näissä neuvotteluissa. Neuvosto lisää vastauskirjelmässään, että vaikka oletettaisiin, että kantajalla on toimivalta Länsi-Saharan taloudellisten kysymysten osalta, erityisesti 10.4.2003 annetun tuomion komissio v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
) 69 kohdasta ilmenee, että tämä toimivalta ei riitä osoittamaan, että riidanalainen sopimus koskee sitä erikseen.
Komissio, Ranskan tasavalta ja Comader esittävät pääosin samat perustelut kuin neuvostokin.
Kantaja väittää, että riidanalainen päätös koskee sitä erikseen, koska tuomion neuvosto v. Front Polisario 100–106 kohdasta ilmenee, että Saharan alueeseen sovellettavien kansainvälisten sopimusten tekeminen edellyttää Länsi-Saharan väestön, jonka edustaja se on, suostumusta. Kun otetaan huomioon kantajan asema tämän väestön suhteen ja erityisesti, että kantajan on ilmaistava kyseisen väestön suostumus siihen, että kansainvälinen sopimus sitoo kyseistä väestöä, kantajalla on siis sille tunnusomaisia erityispiirteitä, joiden perusteella se erottuu kaikista muista, joten riidanalainen päätös koskee sitä erikseen. Kantaja lisää vastauskirjelmässään, että kun neuvosto kuuli eri toimijoita edellä 48 kohdassa kuvaillulla tavalla, se esti kantajaa käyttämästä toimivaltaansa ilmaista Länsi-Saharan väestön suostumus, ja toistaa lähinnä samat väitteet, jotka se esitti osoittaakseen, että kyseinen päätös koskee sitä suoraan.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan päätös voi koskea erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan silloin, kun se vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan näin ollen yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C-463/10 P ja C-475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantajalla on itsehallintoa vailla olevan alueen väestön, jolla on itsemääräämisoikeus, edustajana kansainvälisen oikeuden nojalla riidanalaisen sopimuksen osapuolten toimivaltuuksiin nähden omat ja erilliset toimivaltuutensa. Näin ollen kantaja voi osoittaakseen, että riidanalainen päätös koskee sitä erikseen, tehokkaasti väittää, että päätös estää sitä käyttämästä kyseisiä toimivaltuuksia haluamallaan tavalla.
Ensinnäkin edellä on katsottu arvioitaessa sitä, koskeeko päätös kantajaa suoraan, että kantajan osallistuminen Länsi-Saharassa meneillään olevaan poliittiseen prosessiin ei merkinnyt, etteikö kantaja voisi edustaa Länsi-Saharan väestöä, kun on kyse kauppa- ja tulliasioita koskevasta unionin ja Marokon kuningaskunnan välisestä sopimuksesta, jota sovelletaan kyseiseen alueeseen, koska tällainen edustaminen on tarpeen kyseisen väestön itsemääräämisoikeuden turvaamiseksi. Toiseksi edellä on myös todettu, ettei oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmene, että YK:n elimet olisivat tunnustaneet kantajan lisäksi muita järjestöjä, jotka edustavat kyseessä olevaa väestöä. Kolmanneksi on todettava, että – toisin kuin neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader väittävät – se, että unioni tekee riidanalaisen sopimuksen Länsi-Saharan alueen itsemääräämisprosessin toisen osapuolen kanssa, nostaa esiin kysymyksiä, joiden ei voida katsoa olevan täysin vailla yhteyttä kyseiseen prosessiin ja jotka näin ollen koskevat kantajaa kyseisen prosessin osapuolena (ks. edellä 206–215 kohta).
Näin ollen riidanalaisen päätöksen on katsottava vaikuttavan kantajaan sille tunnusomaisten erityispiirteiden vuoksi, joiden perusteella se voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle tämä päätös on osoitettu, Länsi-Saharan väestön edustajana ja kyseisen alueen itsemääräämisprosessin osapuolena. Kantajan on siis voitava saattaa riidanalainen päätös unionin tuomioistuinten tutkittavaksi, jotta nämä varmistuisivat siitä, onko unioni voinut laillisesti hyväksyä riidanalaisen sopimuksen soveltamisen tähän alueeseen.
Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin väitteet eivät horjuta näitä päätelmiä.
Ensinnäkin 10.4.2003 annetusta tuomiosta komissio v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
) on todettava, että kyseisessä tuomiossaan yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi oli saatettu komission valitus, joka koski ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiota asiassa, jossa Alankomaiden Antillit, joka on Euroopan yhteisön kanssa assosiaatiosopimuksen tehnyt merentakainen alue, riitauttivat merentakaisista maista ja merentakaisilta alueilta (jäljempänä MMA) peräisin olevan riisin tuontia koskevat suojatoimenpiteet. Kyseiset suojatoimenpiteet olivat yleisesti sovellettavia, ja huolimatta siitä, että ne vaikuttivat Alankomaiden Antillien riisinjalostusalaan ja että suurin osa MMA:ista peräisin olevasta yhteisöön tuodusta riisistä oli peräisin Alankomaiden Antilleilta, kyseiset suojatoimenpiteet eivät koskeneet erityisesti tuontia tältä erityiseltä merentakaiselta alueelta vaan kaikista MMA:ista.
Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että Alankomaiden Antillien mahdollinen yleinen intressi saada aikaan alueensa taloudellista vaurautta koskevia myönteisiä tuloksia ja riidanalaisten toimenpiteiden vaikutus riisinjalostusliiketoimintaan, jota mikä tahansa talouden toimija voi harjoittaa missä tahansa MMA:ssa, eivät olleet seikkoja, jotka yksilöivät tuomion kantajat (ks. vastaavasti tuomio 10.4.2003, komissio v. Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
,
–
kohta).
Näin ollen 10.4.2003 annetun tuomion komissio v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
) taustalla olleita olosuhteita ei voida verrata nyt käsiteltävän asian olosuhteisiin. Yhtäältä nimittäin mainitussa tuomiossa riidanalaiset toimenpiteet eivät koskeneet nimenomaan kantajien aluetta. Toisaalta ja joka tapauksessa näiden toimenpiteiden toteuttaminen ei edellyttänyt kyseisen alueen väestön suostumusta.
Toiseksi oikeuskäytännöllä, joka koskee sitä, koskeeko päätös erikseen yhdistystä (ks. tuomio 18.1.2007, PKK ja KNK v. neuvosto,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 3.4.2014, ADEAS v. komissio,
T-7/13
, ei julkaistu,
EU:T:2014:221
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), ja johon komissio ja Ranskan tasavalta ovat viitanneet, ei ole merkitystä tässä asiassa. Sitä, että toimi koskee erikseen yhdistystä, joka edustaa yksityisten tai yritysten ryhmän yksityisiä intressejä, ei nimittäin voida verrata tilanteeseen, jossa toimi koskee erikseen kantajan kaltaista järjestöä, joka edustaa itsehallintoa vailla olevan alueen väestöä.
Kolmanneksi on todettava, että kun otetaan huomioon kantajan asema Länsi-Saharan väestön edustajana ja edellä 230 kohdassa mainitut seikat, joiden perusteella kantaja on riidanalaisen päätöksen kannalta yksilöitävissä, kantajaa vastaan ei voida vedota siihen, ettei kantaja ole osallistunut neuvotteluihin, joita unioni on käynyt tehdäkseen riidanalaisen sopimuksen. Lisäksi kantaja kyseenalaistaa nyt käsiteltävällä kanteellaan riidanalaisen päätöksen laillisuuden nimenomaan sillä perusteella, että sitä ei ole pyydetty osallistumaan kyseisen sopimuksen tekemiseen ilmaisemalla Länsi-Saharan väestön suostumuksen.
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös koskee kantajaa paitsi suoraan myös erikseen. Näin ollen on hylättävä neuvoston tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus, jonka mukaan kantajalla ei ole asiavaltuutta, ja kanne on tutkittava aineellisesti.
B

Kanteen tutkiminen
Kantaja esittää kanteensa tueksi kymmenen kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste perustuu siihen, ettei neuvostolla ollut toimivaltaa antaa riidanalaista päätöstä, toinen siihen, ettei neuvosto noudattanut velvollisuuttaan tutkia perusoikeuksien ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden noudattamista koskeva kysymys, kolmas siihen, että neuvosto on laiminlyönyt velvollisuutensa panna täytäntöön unionin tuomioistuimen tuomiot, neljäs siihen, että neuvosto on loukannut perusoikeuksia periaatteina ja arvoina, joiden on ohjattava unionin toimintaa sen ulkosuhteissa, viides siihen, että neuvosto on rikkonut luottamuksensuojan periaatetta, kuudes siihen, että neuvosto on soveltanut virheellisesti suhteellisuusperiaatetta, seitsemäs siihen, että neuvosto on loukannut itsemääräämisoikeutta, kahdeksas siihen, että neuvosto on rikkonut sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta, yhdeksäs siihen, että neuvosto on rikkonut kansainvälistä humanitaarista oikeutta ja kymmenes siihen, että neuvosto on rikkonut unionin velvoitteita kansainvälistä vastuuta koskevan oikeuden osalta.
1.

Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan neuvostolla ei ollut toimivaltaa antaa riidanalaista päätöstä
Kantaja väittää, ettei neuvostolla unionin elimenä ollut toimivaltaa antaa riidanalaista päätöstä, koska se koski sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekemistä, jota sovelletaan kolmannen väestön suvereniteettiin kuuluvaan alueeseen, jonka puolesta unionilla tai sen sopimuskumppanilla ei ole toimivaltaa tehdä kansainvälisiä sopimuksia.
Neuvosto väittää, että tällä kanneperusteellaan kantaja kiistää todellisuudessa unionin toimivallan itsemääräämisoikeuden periaatteen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen rikkomisen perusteella, ja viittaa vastaukseensa seitsemänteen ja kahdeksanteen kanneperusteeseen. Neuvosto toteaa lisäksi, että sille on annettu toimivalta tehdä kansainvälisiä sopimuksia SEUT 218 artiklan 6 kohdassa.
Komissio puolestaan väittää, että kansainvälinen oikeus ei ole esteenä sille, että itsehallintoa vailla olevan alueen hallintovallan käyttäjä tekee kansainvälisen sopimuksen, jota sovelletaan mainittuun alueeseen. Nyt käsiteltävässä asiassa Marokon kuningaskunnan on katsottava olevan de facto hallintovallan käyttäjä Länsi-Saharan alueella. Ranskan tasavalta esittää olennaisilta osin saman kannan. Comader käytännössä puoltaa neuvoston tähän kanneperusteeseen antamaa vastausta.
Aluksi on huomautettava, että SEU 5 artiklan 1 ja 2 kohdassa määrätyn annetun toimivallan periaatteen mukaisesti unioni toimii ainoastaan jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa antaman toimivallan rajoissa ja kyseisissä sopimuksissa asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. SEU 13 artiklan 2 kohdassa on tarkennettu erityisesti unionin toimielinten osalta, että kukin niistä toimii sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa sekä niissä määrättyjen menettelyjen, edellytysten ja tavoitteiden mukaisesti (tuomio 12.9.2017, Anagnostakis v. komissio,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
,
ja
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on niin, kuten riidanalaisen päätöksen ensimmäisessä viittauskappaleessa todetaan, että neuvosto on antanut kyseisen päätöksen SEUT 207 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla yhdessä SEUT 218 artiklan 6 kohdan toisen alakohdan a alakohdan i alakohdan kanssa.
Kantaja ei kiistä sitä, että neuvosto on noudattanut edellä 244 kohdassa viitattujen EUT-sopimuksen määräysten perusteella annettuun toimeen sovellettavia menettelyjä ja edellytyksiä. Tosiasiassa tällä kanneperusteellaan kantaja riitauttaa ainoastaan unionin toimivallan tehdä riidanalainen sopimus, koska kyseistä sopimusta sovelletaan ulkomaiseen alueeseen, joka kuuluu Länsi-Saharan väestön suvereniteettiin. Tältä osin kantaja viittaa erityisesti yleiseen oikeusperiaatteeseen, joka on ilmaistu latinaksi seuraavasti: ”nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet” (kukaan ei voi antaa toiselle oikeuksia, joita sillä itsellään ei ole).
Tältä osin voidaan tosin todeta, että tietyt kansainvälisen oikeuden säännöt voivat olla esteenä sille, että unioni liittyy kansainvälisenä järjestönä itse kansainväliseen sopimukseen, tai ainakin tällaisissa säännöissä voidaan rajoittaa tiukasti tällaista liittymistä (ks. vastaavasti lausunto 2/91 (ILO:n yleissopimus nro 170), 19.3.1993,
EU:C:1993:106
,
kohta ja tuomio 20.11.2018, komissio v. neuvosto (Etelämantereen merelliset suojelualueet),
C-626/15 ja C-659/16
,
EU:C:2018:925
,
–
kohta). Samoin tietyissä tapauksissa kansainvälinen oikeus on voinut olla esteenä sille, että tietyn kolmannen valtion kanssa tehdään itsehallintoa vailla olevaan alueeseen sovellettavia sopimuksia, koska kyseinen valtio on rikkonut tällä alueella kansainvälistä oikeutta (21.6.1971 annettu kansainvälisen tuomioistuimen neuvoa-antava lausunto: Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), kansainvälisen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 1971, s. 16, 122–126 kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantaja ei kuitenkaan ole vedonnut mihinkään kansainvälisen oikeuden sääntöön, joka rajoittaisi unionin toimivaltaa tehdä riidanalaisen sopimuksen kaltainen kahdenvälinen sopimus sillä perusteella, että unioni on kansainvälinen järjestö. Lisäksi on niin, että vaikka kantaja katsoo, että tietyt kansainvälisen tapaoikeuden periaatteet ovat esteenä sille, että unioni tekee mainitun sopimuksen, se ei vetoa mihinkään kansainvälisen oikeuden sääntöön, joka perustuisi esimerkiksi YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan tai joka olisi vahvistettu kansainvälisen tuomioistuimen tuomiolla ja jolla kiellettäisiin nimenomaisesti sellaisen kansainvälisen sopimuksen tekeminen Marokon kuningaskunnan kanssa, jota sovelletaan Länsi-Saharan alueeseen.
Lisäksi tuomion neuvosto v. Front Polisario 98 kohdasta ilmenee, ettei unionin tuomioistuin ole lähtökohtaisesti sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että unionilla olisi oikeus – kun otetaan huomioon unionin ja Marokon kuningaskunnan välisiin suhteisiin assosiaatiosopimuksen yhteydessä sovellettavat kansainvälisen oikeuden periaatteet – tehdä tämän kolmannen maan kanssa assosiaatiosopimukseen liittyvä sopimus, jossa määrätään nimenomaisesti, että sopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan.
Näistä syistä ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Seuraavaksi on syytä tutkia kolmas kanneperuste.
2.

Kolmas kanneperuste, joka perustuu lähinnä siihen, että neuvosto on laiminlyönyt velvollisuutensa noudattaa niitä vaatimuksia, jotka oikeuskäytännössä on johdettu itsemääräämisoikeuden periaatteesta ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta
Kantaja väittää, että kun neuvosto on tehnyt Marokon kuningaskunnan kanssa sopimuksen, jota nimenomaisesti sovelletaan Länsi-Saharan alueeseen, ilman kantajan suostumusta, neuvosto ei ole noudattanut SEUT 266 artiklan mukaista velvollisuuttaan panna täytäntöön unionin tuomioistuimen tuomiot. Kantajan mukaan unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut, että kun otetaan huomioon itsemääräämisoikeuden periaate ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate, on oikeudellisesti mahdotonta implisiittisesti sisällyttää kyseinen alue unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä tehtyjen sopimusten soveltamisalaan. Kantaja päättelee tästä, että samoilla perusteilla täytyy varsinkin olla niin, ettei tällaisia sopimuksia voida soveltaa kyseiseen alueeseen nimenomaisesti. Lisäksi kantaja väittää kannekirjelmänsä ensimmäisessä osassa, vastauskirjelmänsä alustavissa huomautuksissa ja väliintulokirjelmiä koskevissa huomautuksissaan erityisesti, että riidanalaisen sopimuksen tekeminen on oikeuskäytännön vastaista, koska sopimuksen tekemisellä loukataan Länsi-Saharan omaa ja erillistä asemaa ja rikotaan edellytystä siitä, että sopimuksen tekeminen edellyttää kyseisen alueen väestön suostumusta.
Neuvosto väittää, että se on noudattanut tuomiota neuvosto v. Front Polisario, kun se on Länsi-Saharan alueen väestön suostumuksen saatuaan tehnyt sopimuksen, jossa määrätään nimenomaisesti, että assosiaatiosopimuksella voi olla oikeusvaikutuksia Länsi-Saharan alueella.
Tältä osin neuvosto väittää vastinekirjelmänsä alustavissa huomautuksissa, joiden otsikko on ”Horisontaaliset kysymykset”, lähinnä, että kun otetaan huomioon Länsi-Saharan erityistilanne, jonka vuoksi kyseisen alueen väestöä on mahdotonta kuulla suoraan tai sen institutionaalisen edustajan välityksellä, toimielimet ovat voineet käyttää harkintavaltaansa ja järjestää kuulemisia, jotka perustuivat kyseisen alueen väestöryhmille koituvia etuja koskevaan objektiiviseen kriteeriin, ja että ne ovat tältä osin noudattaneet asiaan sovellettavia kansainvälisen oikeuden periaatteita. Neuvosto väittää lisäksi, että käsiteltävässä asiassa on merkitystä hallintovallan käyttäjiin sovellettavilla kansainvälisen oikeuden määräyksillä ja periaatteilla, kun otetaan huomioon se, että Marokon kuningaskunta hallitsee de facto kyseistä aluetta ja että kantajalla ei muutenkaan ole oikeudellista toimivaltaa eikä hallinnollisia resursseja tehdä kauppasopimus unionin kanssa. Lopuksi neuvosto väittää, että kantaja ei täytä oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä sille, että se voisi vedota kansainvälisen oikeuden sääntöihin, ja että riidanalaisen päätöksen kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden mukaisuutta koskeva tuomioistuinvalvonta rajoittuu väistämättä pelkästään kysymykseen siitä, onko neuvosto tehnyt ilmeisen arviointivirheen.
Väliintulokirjelmänsä osassa, jonka otsikko on ”Alustavat oikeudelliset huomautukset”, komissio esittää lähinnä neuvoston väitteitä vastaavat perustelut siltä osin, voiko yksityinen vedota kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin, ja siltä osin, että unionin toimien tuomioistuinvalvonta on näiden periaatteiden osalta rajoitettua. Lisäksi seitsemännen ja kahdeksannen kanneperusteen osalta komissio väittää yhtäältä, että itsemääräämisoikeuden loukkaamiseen ei voida vedota neuvoston toimea vastaan, ja toisaalta, että sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaate voi ainoastaan merkitä, ettei kansainväliseen sopimukseen voida vedota kolmatta osapuolta vastaan, mutta tällaisen sopimuksen pätevyyttä ei voida kyseenalaistaa mainitun periaatteen nojalla. Lopuksi komissio väittää, että kantaja on väärässä sen suhteen, millaisia päätelmiä on tehtävä tuomiosta neuvosto v. Front Polisario ja tuomiosta Western Sahara Campaign UK. Komission mukaan mainituissa tuomioissa nimittäin ainoastaan tulkitaan Marokon alueella sovellettavia sopimuksia merkityksellisten kansainvälisen oikeuden periaatteiden valossa, eivätkä kyseiset tuomiot koske kyseisten sopimusten pätevyyttä.
Väliintulokirjelmänsä osassa ”Alustavat huomautukset ’tosiseikoista’” komissio esittää lähinnä vastaavan analyysin kuin neuvosto riidanalaisen sopimuksen tekemiseen johtaneesta menettelystä. Se täsmentää lisäksi, että kyseisen sopimuksen mukaan Länsi-Saharasta peräisin olevia tuotteita ei pidetä Marokon alkuperätuotteina vaan siinä mainitaan nimenomaisesti, että ne ovat peräisin tältä alueelta. Komissio väittää lisäksi, että YK:n johtamasta neuvotteluprosessista ei seuraa, että kantaja olisi ainoa taho, joka voi ”puhua” Länsi-Saharan väestön ”puolesta”.
Ranskan tasavalta yhtyy olennaisilta osin neuvoston ja komission analyysiin.
Väliintulokirjelmänsä osassa ”Tosiseikat” Comader yhtyy osittain komission ja neuvoston analyysiin, joka koskee riidanalaisen sopimuksen tekemistä edeltänyttä kuulemismenettelyä. Lisäksi Comader väittää, että kuulemisiin osallistuneet vaaleilla valitut edustajat ovat Länsi-Saharan väestön legitiimit edustajat ja niillä on demokraattinen legitimiteetti. Lisäksi se väittää erityisesti, ettei SEUT 266 artiklaa voida soveltaa käsiteltävässä asiassa. Lopuksi Comader väittää, että sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta ei voida soveltaa tässä asiassa ja että riidanalaiseen sopimukseen ei voida muutenkaan vedota kantajaa vastaan.
Aluksi on todettava, että neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader kyseenalaistavat muun muassa nyt käsiteltävän kanneperusteen oikeusperustat ja että niiden väitteissä nostetaan viime kädessä esiin kysymys siitä, onko nyt käsiteltävä kanneperuste tehoton. Tämä kysymys on siis tutkittava ennen kuin tarvittaessa ratkaistaan, onko kyseinen kanneperuste perusteltu.
a)

Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin väitteet, jotka koskevat lähinnä sitä, että kolmas kanneperuste on tehoton
Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin esittämillä väitteillä kyseenalaistetaan nyt käsiteltävänä olevan kanneperusteen oikeusperustat kolmen seikan perusteella. Ensinnäkään SEUT 266 artiklaa ei voida soveltaa asiassa. Toiseksi kantajan mainitsemiin tuomioihin ei voida tehokkaasti vedota unionin ja Marokon kuningaskunnan välisten sopimusten pätevyyden riitauttamiseksi. Kolmanneksi kantaja ei voi vedota niihin kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin, joita hän väittää käsiteltävässä asiassa rikotun.
Ensinnäkin on muistutettava, että SEUT 266 artiklan 1 kohdan mukaan toimielimen, elimen tai laitoksen, jonka säädös on julistettu mitättömäksi tai jonka laiminlyönti on julistettu perussopimusten vastaiseksi, on toteutettava Euroopan unionin tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 266 artiklassa määrätty velvollisuus, jota sovelletaan analogisesti tuomioihin, joilla unionin toimi todetaan pätemättömäksi, merkitsee, että kyseisten toimielinten on noudatettava paitsi kumoamis- tai pätemättömyystuomion tuomiolauselmaa, myös sen antamiseen johtaneita perusteluja, jotka ovat tuomiolauselmalle tarvittava tuki, koska ne ovat välttämättömät määritettäessä tuomiolauselman täsmällistä sisältöä. Juuri perusteluissa yhtäältä yksilöidään säännös tai määräys, joka on vahvistettu lainvastaiseksi, ja juuri niistä toisaalta käyvät ilmi ne tuomiolauselmassa todetun lainvastaisuuden syyt, jotka asianomaisen toimielimen on otettava huomioon, kun se korvaa kumotun tai pätemättömän toimen toisella toimella (ks. tuomio 28.1.2016, CM Eurologistik ja GLS,
C-283/14 ja C-284/14
,
EU:C:2016:57
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
SEUT 266 artiklan sanamuodosta tai edellä 261 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan ilmene, että kyseisessä artiklassa määrätty velvollisuus koskisi myös sellaisen tuomion perusteluja, jolla on hylätty unionin toimesta nostettu kumoamiskanne.
Kuten edellä 34 ja 40 kohdassa muistutettiin, käsiteltävässä asiassa on niin, että tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario unionin tuomioistuin kumosi ensin 10.12.2015 annetun tuomion Front Polisario v. neuvosto (
T-512/12
,
EU:T:2015:953
) ja ratkaisi tämän jälkeen asian lopullisesti jättämällä kantajan kanteen tutkimatta asiavaltuuden puuttumisen vuoksi.
Tuomiosta Western Sahara Campaign UK on todettava, että sen lisäksi, ettei siinä kyseenalaisteta unionin tuomioistuimelle esitettyjen ennakkoratkaisukysymysten kohteena olleiden riidanalaisten unionin tointen pätevyyttä, on joka tapauksessa riittävää todeta, että se koski kalastusta koskevia päätöstä ja kansainvälisiä sopimuksia, joiden aineellinen soveltamisala eroaa riidanalaisen päätöksen ja riidanalaisen sopimuksen aineellisesta soveltamisalasta. Sama pätee soveltuvin osin 19.7.2018 annettuun määräykseen Front Polisario v. neuvosto (
T-180/14
, ei julkaistu,
EU:T:2018:496
) ja 30.11.2018 annettuun määräykseen Front Polisario v. neuvosto (
T-275/18
, ei julkaistu,
EU:T:2018:869
).
Tästä seuraa, kuten Comader lähinnä toteaa, että käsiteltävässä asiassa kantaja ei voi johtaa SEUT 266 artiklasta toimielimille asetettua velvollisuutta panna täytäntöön edellä 263 ja 264 kohdassa tarkoitetut unionin tuomioistuinten ratkaisut. Näin ollen tämä kanneperuste on hylättävä tehottomana siltä osin kuin se perustuu mainitussa artiklassa määrättyyn.
On kuitenkin todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan asianosaisen ei tarvitse vedota nimenomaisesti niihin säännöksiin, joihin se perustaa esittämänsä kanneperusteet, kunhan kannekirjelmässä esitetään riittävän selvästi kyseisen asianosaisen vaatimuksen kohde sekä pääasialliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin vaatimus perustuu. Tätä oikeuskäytäntöä voidaan soveltaa soveltuvin osin silloin, kun määräysten, joihin kanneperusteet perustuvat, yksilöinnissä on virhe (ks. tuomio 23.11.2017, Aurora v. CPVO – SESVanderhave (M 02205),
T-140/15
,
EU:T:2017:830
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kuten edellä 251 kohdasta ilmenee, nyt käsiteltävän kanneperusteen perustelut perustuvat lähinnä väitteeseen siitä, että toimielimet ovat rikkoneet velvollisuuttaan noudattaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee unionin ja Marokon kuningaskunnan välisten sopimusten tulkintaa sovellettavien kansainvälisen oikeuden sääntöjen valossa. Kun kantajalta tiedusteltiin istunnossa tämän kanneperusteen oikeusperustasta, kantaja totesi tältä osin lähinnä, että kun riidanalaisen päätöksen perusteluissa todetaan, että kyseinen päätös on annettu tuomion neuvosto v. Front Polisario noudattamiseksi, se voi tehokkaasti vedota kyseisessä tuomiossa todettuun, kun se väittää, ettei kyseinen päätös täytä kyseisen tuomion mukaisia vaatimuksia. Lisäksi neuvosto ja komissio ovat ymmärtäneet kanneperusteen tällä tavoin, kuten niiden vastauksena kantajan väitteisiin esittämät väitteet osoittavat.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unioni on oikeusunioni, jossa sen toimielimet ovat sellaisen valvonnan alaisia, jonka kohteena on niiden toteuttamien toimien yhteensoveltuvuus erityisesti perussopimusten ja yleisten oikeusperiaatteiden kanssa, ja jossa luonnollisten henkilöiden ja oikeushenkilöiden on voitava saada tehokasta oikeussuojaa (ks. tuomio 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan v. neuvosto,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin toimielinten on erityisesti noudatettava unionin oikeudesta johtuvia velvollisuuksiaan, sellaisina kuin niitä on tulkittu laiminlyönnin toteavassa tuomiossa, ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa tuomiossa tai asiaa koskevassa vakiintuneessa oikeuskäytännössä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan v. neuvosto,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kumoamiskanteen yhteydessä unionin tuomioistuinten, joiden käsiteltäväksi on saatettu tällainen kanneperuste, on siis tutkittava, soveltuuko riidanalainen päätös yhteen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, jos unionin tuomioistuin on johtanut unionin oikeudesta tai sovellettavasta kansainvälisestä oikeudesta vaatimuksia, joilla on merkitystä arvioitaessa kyseisen päätöksen lainmukaisuutta.
Käsiteltävässä asiassa on tutkittava, soveltuuko riidanalainen päätös yhteen niiden velvoitteiden kanssa, joita tuomion neuvosto v. Front Polisario mukaan sovelletaan unionin toimielimiin erityisesti itsemääräämisoikeuden periaatteen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen nojalla. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudennesta ja kymmenennestä perustelukappaleesta nimittäin ilmenee (ks. edellä 51 kohta), toimielimet neuvottelivat ja tekivät riidanalaisen sopimuksen tarkoituksessa noudattaa kyseisessä tuomiossa todettua määräämällä nimenomaisesta oikeusperustasta sille, että assosiaatiosopimuksen mukaista etuuskohtelua sovelletaan Länsi-Saharasta peräisin oleviin tuotteisiin, ja määräämällä samalla takeista kansainvälisen oikeuden ja perusoikeuksien suojaamiseksi, erityisesti tarkoituksenaan ottaa huomioon mainitun tuomion 106 kohdassa esitetyt ”suostumusta koskevat näkökohdat”.
Tästä seuraa, että siltä osin kuin nyt käsiteltävä kanneperuste koskee lähinnä sitä, että neuvosto on laiminlyönyt velvollisuutensa noudattaa oikeuskäytännössä ja erityisesti tuomiossa neuvosto v. Front Polisario vahvistettua assosiaatiosopimuksen tulkintaa, jossa on otettu huomioon sovellettavat kansainvälisen julkisoikeuden säännöt, se ei ole tehoton, vaikka kantaja on virheellisesti viitannut SEUT 266 artiklaan.
Toiseksi sillä, että tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario unionin tuomioistuin tulkitsi itsemääräämisoikeuden periaatetta ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta tulkitessaan assosiaatiosopimusta ja vapautussopimusta eikä arvioidessaan mainittujen sopimusten pätevyyttä, ei ole ratkaisevaa merkitystä.
Kuten edellä 269 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee, yhtäältä on nimittäin niin, että toimielinten on noudatettava unionin oikeussääntöjä, sellaisina kuin niitä on tulkittu oikeuskäytännössä, riippumatta asiayhteydestä, jossa kyseinen oikeuskäytäntö on annettu. Tätä lähtökohtaa voidaan soveltaa tilanteessa, jossa unionin tuomioistuin on tulkinnut kansainvälisen oikeuden sääntöjä, koska unionin on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan käytettävä toimivaltaansa noudattamalla kokonaisuudessaan kansainvälistä oikeutta (ks. tuomio Western Sahara Campaign UK, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi, kuten edellä on todettu, unionin tuomioistuimilla on toimivalta arvioida, soveltuuko unionin tekemä kansainvälinen sopimus yhteen perussopimusten ja unionia perussopimusten mukaisesti sitovien kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa (ks. edellä 155 ja 156 kohta).
Toisaalta, kuten edellä 195 kohdassa on todettu, säännöillä, jotka unionin tuomioistuin johti kansainvälisen oikeuden periaatteista, joita se tulkitsi tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario, oli merkitystä, kun unionin tuomioistuin ratkaisi, voitiinko assosiaatiosopimusta laillisesti soveltaa Länsi-Saharaan implisiittisesti. Niillä on siten merkitystä sitäkin suuremmalla syyllä, kun arvioidaan, voidaanko kyseiseen sopimukseen ottaa määräys, joka koskee nimenomaisesti sopimuksen tällaista alueellista soveltamisalaa. Riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta voidaan siis arvioida kyseisten sääntöjen valossa.
Kolmanneksi siitä, voiko kantaja vedota kansainvälisen oikeuden periaatteisiin, joita unionin tuomioistuin on tulkinnut, ja erityisesti itsemääräämisoikeuden periaatteeseen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteeseen, on aluksi todettava, että edellä on toistuvasti muistutettu siitä, että unionin tuomioistuimilla on toimivalta arvioida, soveltuuko kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva päätös yhteen muun muassa kansainvälisen oikeuden sääntöjen kanssa, koska unionin on käytettävä toimivaltaansa noudattamalla kyseisiä sääntöjä, jotka sitovat unionia perussopimusten nojalla.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEU 3 artiklan 5 kohdan ja SEU 21 artiklan 1 kohdan mukaan unionin toiminta kansainvälisellä tasolla perustuu arvoihin ja periaatteisiin, jotka ovat ohjanneet unionin perustamista, kehittämistä ja laajentumista. Unioni edistää erityisesti kansainvälisen oikeuden tarkkaa noudattamista ja kehittämistä, etenkin Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden kunnioittamista.
On lisättävä, että SEUT 207 artiklan 1 kohdan mukaisesti, ja kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 12 perustelukappaleesta muutenkin ilmenee, yhteistä kauppapolitiikkaa harjoitetaan unionin ulkoista toimintaa koskevien periaatteiden ja tavoitteiden mukaisesti, edellä 277 kohdassa mainitut periaatteet ja tavoitteet mukaan lukien. Unionilla on velvollisuus soveltaa näitä periaatteita ja tavoitteita, kun se harjoittaa kyseistä politiikkaa (ks. vastaavasti lausunto 2/15 (Vapaakauppasopimus Singaporen kanssa), 16.5.2017,
EU:C:2017:376
,
–
kohta).
Tämän jälkeen on muistutettava, että unionin tuomioistuin totesi tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 88 ja 89 kohdassa, että itsemääräämisoikeutta on pidettävä oikeutena, johon voidaan vedota erga omnes, sekä yhtenä kansainvälisen oikeuden olennaisena periaatteena ja että tämä periaate on täten osa niitä kansainvälisen oikeuden sääntöjä, joita sovelletaan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa ja jotka unionin tuomioistuinten on otettava huomioon. Lisäksi saman tuomionsa 90–93 kohdassa unionin tuomioistuin katsoi YK:n yleiskokouksen päätöslauselmien ja Länsi-Saharaa koskevan neuvoa-antavan lausunnon perusteella, että unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa on kunnioitettava Länsi-Saharan omaa ja erillistä asemaa ja että tämä vaatimus on otettava huomioon assosiaatiosopimuksen tulkinnassa.
Vastaavasti tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario unionin tuomioistuin viittasi ensin tuomion 104 ja 105 kohdassa yhtäältä kansainvälisen tuomioistuimen Länsi-Saharaa koskevassa neuvoa-antavassa lausunnossaan esittämiin toteamuksiin ja erityisesti siihen, että kansainvälisen tuomioistuimen mukaan tämän alueen väestöllä oli itsemääräämisoikeus, ja toisaalta YK:n yleiskokouksen suositukseen siitä, että kantaja osallistuu kyseisen alueen lopullista asemaa koskevan ratkaisun löytämiseen, ja tämän jälkeen unionin tuomioistuin katsoi kyseisen tuomionsa 106 kohdassa edellä mainittujen seikkojen perusteella, että Länsi-Saharan väestöä oli pidettävä sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetulla tavalla kolmantena osapuolena, jonka suostumusta edellytetään, jotta assosiaatiosopimus voidaan panna täytäntöön kyseisellä alueella.
Tästä seuraa, että tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario unionin tuomioistuin johti itsemääräämisoikeuden periaatteesta ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta selviä, täsmällisiä ja ehdottomia velvoitteita (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym.,
C-366/10
,
EU:C:2011:864
,
kohta), joita on sovellettava unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa Länsi-Saharan osalta, nimittäin yhtäältä velvoitteen kunnioittaa Länsi-Saharan omaa ja erillistä asemaa ja toisaalta velvoitteen varmistua siitä, että Länsi-Saharan väestö on antanut suostumuksensa, jos assosiaatiosopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan. Kuten edellä 275 kohdassa on todettu, tästä on pääteltävä, että kyseisillä velvoitteilla on merkitystä sitäkin suuremmalla syyllä, kun arvioidaan sellaisten määräysten lainmukaisuutta, joissa nimenomaisesti määrätään kyseisen sopimuksen tai sen pöytäkirjojen soveltamisesta kyseiseen alueeseen.
Näin ollen nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että kun kantaja puolustaa oikeuksia, joita Länsi-Saharan väestöllä on itsemääräämisoikeuden periaatteen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen nojalla, sen on voitava vedota riidanalaista päätöstä vastaan siihen, että edellä mainittuja selkeitä, täsmällisiä ja ehdottomia velvoitteita on rikottu, koska kyseisten velvoitteiden väitetty rikkominen voi vaikuttaa Länsi-Saharan väestöön unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 16.6.1998, Racke,
C-162/96
,
EU:C:1998:293
,
kohta).
Toisin kuin neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader esittävät, se, että kantaja voi vedota itsemääräämisoikeuden periaatteeseen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteeseen, ei ole ristiriidassa sen unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, joka koskee mahdollisuutta vedota kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin ja joka perustuu muun muassa 21.12.2011 annettuun tuomioon Air Transport Association of America ym. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
Tältä osin on muistutettava, että 21.12.2011 antamansa tuomion Air Transport Association of America ym. (
C-366/10
,
EU:C:2011:864
) 107 kohdassa unionin tuomioistuin katsoi, että oikeussubjekti voi vedota kyseisen tuomion 103 kohdassa mainittuihin kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin, jotta unionin tuomioistuin tutkisi unionin toimen pätevyyden, siltä osin kuin yhtäältä kyseiset periaatteet voivat kyseenalaistaa unionin toimivallan antaa kyseinen toimi ja toisaalta kyseessä oleva toimi voi vaikuttaa oikeuksiin, jotka oikeussubjektilla on unionin oikeuden nojalla, tai synnyttää tälle unionin oikeuden mukaisia velvollisuuksia. Kyseisessä 103 kohdassa mainittiin periaate, jonka mukaan jokaisella valtiolla on täydellinen ja yksinomainen suvereniteetti oman alueensa yläpuolella olevaan ilmatilaan, periaate, jonka mukaan yksikään valtio ei voi pätevin perustein esittää minkään aavan meren osan kuuluvan suvereniteettinsa piiriin, ja periaate, joka takaa vapauden lentää aavan meren yläpuolella.
Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että kun näihin periaatteisiin vedottiin pääasiassa, jotta unionin tuomioistuin arvioisi, oliko unionilla toimivalta antaa direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta ilmailutoiminnan sisällyttämiseksi yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmään 19.11.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/101/EY (
EUVL 2009, L 8, s. 3
) ja kun kyseinen direktiivi saattoi synnyttää velvollisuuksia pääasian kantajille, asiassa ei voitu sulkea pois sitä, että viimeksi mainitut voivat vedota kyseisiin periaatteisiin, vaikka kyseisten periaatteiden vaikutuksena näyttikin olevan vain se, että luodaan velvollisuuksia valtioiden välillä (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym.,
C-366/10
,
EU:C:2011:864
,
ja
kohta).
On todettava, että olosuhteet, joissa unionin tuomioistuin esitti edellä 284 ja 285 kohdassa mainitut seikat, poikkeavat käsiteltävän asian olosuhteista.
Ensinnäkään 21.12.2011 annetusta tuomiosta Air Transport Association of America ym. (
C-366/10
,
EU:C:2011:864
) ei ilmene, että kyseisen tuomion 103 kohdassa mainituista kansainvälisen tapaoikeuden periaatteista olisi jo ennen kyseisen tuomion antamista johdettu selkeitä, täsmällisiä ja ehdottomia velvoitteita, joita unionin olisi noudatettava suhteissaan mainitun tuomion pääasian kantajien kaltaisiin yrityksiin, jotka ovat sijoittautuneet kolmansiin maihin. Siten kyseisessä asiassa unionin tuomioistuimelle esitetyillä ennakkoratkaisukysymyksillä unionin tuomioistuinta pyydettiin lähinnä arvioimaan sitä, oliko riidanalainen toimi pätevä, suoraan mainittujen, yleisluontoisesti muotoiltujen periaatteiden kannalta.
Toiseksi kyseisessä tuomiossa pääasian kantajat olivat lentoliikennealan yrityksiä ja lentoliikennealan järjestöjä, joiden jäseninä oli tällaisia yrityksiä. Kyse oli siis yksityisistä, joille ei lähtökohtaisesti syntynyt oikeuksia niiden kansainvälisen tapaoikeuden periaatteiden nojalla, joihin ne vetosivat, sillä – kuten unionin tuomioistuin totesi 21.12.2011 antamansa tuomion Air Transport Association of America ym. (
C-366/10
,
EU:C:2011:864
) 109 kohdassa – kyseisistä periaatteista näytti johtuvan velvoitteita vain valtioiden välillä. Kuten kantaja on komission väliintulokirjelmästä esittämissään huomautuksissa ja istunnossa lähinnä korostanut, tällaisten yksityisten tilanne ei ole rinnastettavissa kantajan tilanteeseen nyt käsiteltävässä asiassa, sillä kantaja edustaa riidanalaisella päätöksellä tehdyn sopimuksen kannalta kolmatta oikeussubjektia, jolla on itsemääräämisoikeuden periaatteen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen nojalla oikeuksia, joihin se voi vedota kyseistä päätöstä vastaan.
Kolmanneksi direktiivi 2008/101, jonka pätevyyden edellä mainitussa tuomiossa tarkoitetun pääasian kantajat riitauttivat, oli unionin sisäisen toimivallan käytön yhteydessä annettu toimi, ja sen soveltamisala oli lähtökohtaisesti rajattava unionin alueeseen. Kyseiset kantajat vetosivat 21.12.2011 annetun tuomion Air Transport Association of America ym. (
C-366/10
,
EU:C:2011:864
) 103 kohdassa mainittuihin kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin nimenomaan väittääkseen lähinnä, että unioni oli ylittänyt toimivaltansa, koska kyseistä direktiiviä voitiin soveltaa myös kansainvälisten lentojen sellaisiin osuuksiin, jotka lennetään jäsenvaltioiden ilmatilan ulkopuolella (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym.,
C-366/10
,
EU:C:2011:864
,
–
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaista päätöstä ei sitä vastoin ole annettu unionin sisäisen toimivallan vaan sen ulkoisen toiminnan yhteydessä, ja unionin ulkoinen toiminta perustuu SEU 21 artiklan sanamuodon mukaan muun muassa Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan ja kansainvälisen oikeuden periaatteiden noudattamiseen. Kuten edellä 247 kohdassa on todettu arvioitaessa ensimmäistä kanneperustetta, jonka mukaan neuvostolla ei ollut toimivaltaa antaa riidanalaista päätöstä, pelkästään se, että riidanalaista sopimusta sovelletaan Länsi-Saharaan, ei sellaisenaan merkitse, että neuvosto olisi rikkonut kansainvälisen oikeuden sääntöä, joka rajoittaisi unionin toimivaltaa tehdä tällainen sopimus.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että nyt käsiteltävässä asiassa sitä, voiko kantaja vedota itsemääräämisoikeuden periaatteeseen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteeseen, ei voida ratkaista 21.12.2011 annetun tuomion Air Transport Association of America ym. (
C-366/10
,
EU:C:2011:864
) 107–109 kohdassa esitettyjen toteamusten perusteella, koska nämä toteamukset perustuivat käsiteltävänä olleen asian sellaisten erityisten olosuhteiden arviointiin, jotka koskivat niiden kansainvälisen oikeuden periaatteiden luonnetta, joihin asiassa oli vedottu, asiassa riidanalaisen toimen luonnetta ja kyseisen tuomion pääasian kantajien oikeusasemaa, eivätkä kyseiset olosuhteet ole rinnastettavissa tämän asian erityisiin olosuhteisiin. Erityisesti on niin, että käsiteltävässä asiassa mahdollisuutta vedota edellä mainittuihin periaatteisiin ei voida rajata tilanteeseen, jossa riitautetaan unionin toimivalta antaa riidanalainen päätös, koska yhtäältä kantaja vetoaa selkeisiin, täsmällisiin ja ehdottomiin velvoitteisiin, joita unionin on noudatettava kyseisen päätöksen antamisen yhteydessä, ja koska toisaalta kyseisiin periaatteisiin vetoamisella pyritään turvaamaan sopimuksen kannalta kolmannen oikeussubjektin oikeuksia, joihin kyseisten velvoitteiden rikkominen voi vaikuttaa.
Joka tapauksessa on niin, kuten edellä 267, 271 ja 272 kohdassa on todettu, että kantaja esittää tämän kanneperusteensa yhteydessä väitteen, joka koskee lähinnä sitä, että neuvosto ja komissio ovat rikkoneet velvollisuuttaan noudattaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee sitä, miten unionin ja Marokon kuningaskunnan välisiä sopimuksia on tulkittava, kun otetaan huomioon sovellettavat kansainvälisen oikeuden säännöt, ja erityisesti velvollisuuttaan noudattaa tuomiota neuvosto v. Front Polisario, ja kantaja esittää kyseisen väitteen sellaisen kanteen tueksi, jolla se vaatii kumoamaan päätöksen, joka on annettu tarkoituksessa noudattaa kyseisessä tuomiossa todettua. Näin ollen kantajalta ei voida tässä yhteydessä evätä oikeutta kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen laillisuus vetoamalla tämän väitteensä yhteydessä tällaisiin luonteeltaan perustavanlaatuisiin sääntöihin, kun kyseiset säännöt sitovat unionia ja kun kyseinen päätös on annettu tarkoituksessa noudattaa unionin tuomioistuimen vahvistamaa kyseisiä sääntöjä koskevaa tulkintaa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 16.6.1998, Racke,
C-162/96
,
EU:C:1998:293
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lopuksi on todettava, että komission ja Comaderin väitteet, jotka koskevat mahdollisuutta vedota nimenomaan yhtäältä itsemääräämisoikeuden periaatteeseen ja toisaalta sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteeseen, on hylättävä.
Yhtäältä komission väitteestä, jonka mukaan itsemääräämisoikeuden periaatteella vahvistetaan luonteeltaan ”kollektiivinen” oikeus, jonka perusteella aloitetaan olennaisilta osin poliittinen prosessi, jonka lopputulos ei ole ennalta määrätty, on todettava, että 21.12.2016 annetun tuomion neuvosto v. Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
) 88–106 kohdasta ei ilmene, että nämä itsemääräämisoikeuteen väitetysti liittyvät erityispiirteet olisi otettava huomioon, kun arvioidaan, onko edellä 281 kohdassa tarkoitettuja selviä, täsmällisiä ja ehdottomia velvoitteita noudatettu.
Joka tapauksessa sillä, että itsemääräämisoikeus on kollektiivinen oikeus, ei ole merkitystä, koska tämän oikeuden haltija on nimenomaan se kolmas oikeussubjekti, jota kantaja edustaa. Samoin väite, jonka mukaan itsemääräämisoikeuden perusteella aloitetaan poliittinen prosessi, jonka lopputulos ei ole ennalta määrätty, perustuu viime kädessä virheelliseen olettamukseen siitä, että Länsi-Saharan väestöllä ei olisi jo itsemääräämisoikeutta, koska tässä vaiheessa kyseisen alueen lopullista asemaa koskeva prosessi ei ole päättynyt eikä kyseinen väestö voi näin ollen täysimääräisesti käyttää tätä oikeuttaan. Kuten unionin tuomioistuin on todennut tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 105 kohdassa, YK:n elimet ovat tunnustaneet kyseisen väestön itsemääräämisoikeuden ja kantaja on osallistunut kyseiseen prosessiin juuri kyseisen oikeuden perusteella. Näin ollen se, että kyseisen prosessin lopputulosta ei ole vielä tässä vaiheessa määritetty, ei voi estää tähän periaatteeseen vetoamista.
Toisaalta siitä, voiko kantaja vedota sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteeseen, joka on yleisen kansainvälisen oikeuden periaate, jota sovelletaan kaikkiin kansainvälisen sopimuksen osapuoliin (ks. vastaavasti tuomio 25.2.2010, Brita,
C-386/08
,
EU:C:2010:91
,
kohta), on todettava, että edellä 197–199 kohdassa todettua voidaan soveltuvin osin soveltaa myös kysymykseen siitä, voidaanko mainittuun periaatteeseen vedota tämän kanteen yhteydessä. Kuten kantaja lähinnä esittää, erityisesti on erotettava toisistaan seuraukset, jotka aiheutuvat kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä siitä, että sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta ei noudateta, ja seuraukset, jotka aiheutuvat unionin oikeusjärjestyksessä siitä, että toimielimet rikkovat kyseiseen periaatteeseen perustuvaa velvoitettaan, kun otetaan huomioon unionin tuomioistuinten toimivalta valvoa kyseisen velvoitteen noudattamista.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kantaja voi nyt käsiteltävän kanneperusteensa yhteydessä ja sen tueksi vedota tehokkaasti tuomioon neuvosto v. Front Polisario ja unionin tuomioistuimen kyseisessä tuomiossaan vahvistamaan itsemääräämisoikeuden periaatetta ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta koskevaan tulkintaan. Tämä kanneperuste ei siis ole tehoton.
b)

Kantajan nyt käsiteltävän kanneperusteensa tueksi esittämät väitteet
Kantaja esittää nyt käsiteltävän kanneperusteensa tueksi lähinnä kolmeosaiset perustelut, jotka koskevat ensinnäkin sitä, että unioni ja Marokon kuningaskunta eivät voi tehdä Länsi-Saharaan sovellettavaa sopimusta, toiseksi sitä, että neuvosto on itsemääräämisoikeuden periaatteen vastaisesti loukannut kyseisen alueen omaa ja erillistä asemaa, ja kolmanneksi sitä, että neuvosto on rikkonut vaatimusta siitä, että sopimuksen tekeminen edellyttää kyseisen alueen väestön suostumusta, koska kyseinen väestö on riidanalaisen sopimuksen kannalta kolmas osapuoli sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetulla tavalla.
1)

Kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan unioni ja Marokon kuningaskunta eivät voi tehdä Länsi-Saharaan sovellettavaa sopimusta
Kolmannen kanneperusteensa ensimmäisessä osassa kantaja esittää, että tuomiosta neuvosto v. Front Polisario ja tuomiosta Western Sahara Campaign UK ilmenee, että unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen sopimuksen soveltaminen Länsi-Saharaan on oikeudellisesti mahdotonta erityisesti, koska sillä rikottaisiin itsemääräämisoikeuden periaatetta ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta. Kantajan mukaan riidanalaisen sopimuksen tarkoituksena on todellisuudessa ”pysyttää” assosiaatiosopimuksen de facto soveltaminen siihen osaan kyseistä aluetta, joka on Marokon viranomaisten hallinnassa, vaikka mahdollisuus soveltaa kyseistä sopimusta tällä tavalla on suljettu pois ensin mainitussa tuomiossa.
Tältä osin on todettava, että – kuten edellä 187 kohdassa muistutettiin – tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario unionin tuomioistuin katsoi ainoastaan, että kun vapautussopimuksessa ei ollut nimenomaista määräystä, jolla assosiaatiosopimuksen soveltamisala, joka rajoittuu Marokon kuningaskunnan osalta sen omaan alueeseen, ulotettaisiin Länsi-Saharaan, vapautussopimusta ei voitu tulkita siten, että sillä olisi tällä tavalla laajennettu assosiaatiosopimuksen soveltamisalaa.
Unionin tuomioistuin totesi nimittäin aluksi, että YK:n yleiskokous ja kansainvälinen tuomioistuin ovat todenneet itsemääräämisoikeuden periaatteen nojalla, että Länsi-Saharalla, joka on Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitettu itsehallintoa vailla oleva alue, on oma ja erillinen asemansa verrattuna valtioiden asemaan, mukaan lukien Marokon kuningaskunta. Tämän jälkeen se totesi Wienin yleissopimuksen 29 artiklaan otetusta säännöstä lähinnä, että kyseisen säännön mukaan sopimus voi sitoa valtiota toiseen alueeseen nähden vain, jos tällainen aikomus käy ilmi kyseisestä sopimuksesta tai jos tämä on osoitettu muutoin. Lopuksi unionin tuomioistuin totesi ensin, että jos Länsi-Sahara sisällytetään assosiaatiosopimuksen soveltamisalaan, sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen nojalla kyseisen sopimuksen täytäntöönpano edellyttää, että kyseisen alueen väestö antaa tällaiseen soveltamiseen suostumuksensa kyseisen sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena, ja tämän jälkeen unionin tuomioistuin totesi, että 10.12.2015 annetusta tuomiosta Front Polisario v. neuvosto (
T-512/12
,
EU:T:2015:953
) ei ilmene, että Länsi‑Saharan väestö olisi antanut tällaisen suostumuksen. Näin ollen unionin tuomioistuin katsoi, että mainitut kolme kansainvälisen oikeuden sääntöä olivat esteenä sille, että kyseisen itsehallintoa vailla olevan alueen katsottaisiin kuuluvan assosiaatiosopimuksen ja vapautussopimuksen alueelliseen soveltamisalaan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen hiljaisen sopimuksen nojalla (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 92–116 kohta).
Unionin tuomioistuin katsoi lisäksi, että assosiaatiosopimuksen tekemistä myöhemmän käytännön perusteella ei ollut perusteltua tulkita assosiaatiosopimusta ja vapautussopimusta siten, että niitä voitiin oikeudellisesti soveltaa Länsi-Saharaan, koska toisin kuin Wienin yleissopimuksen 31 artiklan 3 kappaleen b kohdassa määrätään, unionin yleinen tuomioistuin ei ollut tutkinut, ilmensikö tämä käytäntö osapuolten välisen sopimuksen olemassaoloa, ja koska unionin väitetty tahto panna nämä sopimukset täytäntöön tavalla, joka ei olisi yhteensopiva itsemääräämisoikeuden periaatteen ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen kanssa, olisi ollut väistämättä ristiriidassa sopimusten täytäntöönpanoa vilpittömässä mielessä koskevan periaatteen kanssa (tuomio neuvosto v. Front Polisario, 122–125 kohta).
Edellä 42 ja 44 kohdassa mainituissa unionin tuomioistuinten ratkaisuissa, jotka on annettu tuomion neuvosto v. Front Polisario antamisen jälkeen, on sovellettu vastaavaa päättelyä ja viitattu nimenomaisesti kyseiseen tuomioon. Kyseisten ratkaisujen taustalla olleet asiat liittyivät nimittäin unionin ja Marokon kuningaskunnan välisiin sopimuksiin, joissa ei ollut nimenomaisia määräyksiä, joilla sopimusten alueellinen soveltamisala olisi ulotettu Länsi-Saharaan tai sen lähivesiin (ks. vastaavasti tuomio Western Sahara Campaign UK, 62, 63, 71–73, 79 ja 83 kohta; määräys 19.7.2018, Front Polisario v. neuvosto,
T-180/14
, ei julkaistu,
EU:T:2018:496
,
–
kohta ja määräys 30.11.2018, Front Polisario v. neuvosto,
T-275/18
, ei julkaistu,
EU:T:2018:869
,
–
kohta).
Unionin tuomioistuimet eivät sitä vastoin ole kyseisessä oikeuskäytännössään ottaneet kantaa oikeusriitoihin, jotka koskevat unionin ja Marokon kuningaskunnan välisiä sopimuksia, joissa on nimenomainen määräys, jolla Länsi-Sahara sisällytetään kyseisen sopimuksen alueelliseen soveltamisalaan.
Kuten edellä 301 kohdassa on juuri todettu ja kuten komissio ja Ranskan tasavalta ovat lisäksi korostaneet, tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario unionin tuomioistuin totesi, että Wienin yleissopimuksen 29 artiklaan otettu sääntö ei ole esteenä sille, että sopimus sitoo valtiota toiseen alueeseen nähden, jos tällainen aikomus käy ilmi kyseisestä sopimuksesta. Käsiteltävässä asiassa tällainen aikomus käy nimenomaisesti ilmi Länsi-Saharaa koskevan yhteisen julistuksen sanamuodosta, ja se vahvistetaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa. Toisin kuin kantaja väittää, riidanalaisella sopimuksella ei siis voida katsoa ”pysytettävän” käytäntöä, joka on kielletty oikeuskäytännössä. Yhtäältä oikeuskäytännössä ei nimittäin ole kokonaan suljettu pois sitä mahdollisuutta, että unionin ja Marokon kuningaskunnan välistä sopimusta voitaisiin laillisesti soveltaa Länsi-Saharaan. Toisaalta sopimuksen tällainen soveltaminen ei käsiteltävässä asiassa perustu pelkkään ”käytäntöön” vaan riidanalaisen sopimuksen nimenomaiseen sanamuotoon, joka heijastaa sopimuspuolten yhteistä tahtoa ja erityisesti unionin tahtoa. Kantajan perustelujen tämä osa on siis hylättävä.
Kanneperusteen käsittelyä on syytä jatkaa sen perustelujen kolmannesta osasta.
2)

Kolmannen kanneperusteen kolmas osa, jonka mukaan neuvosto ei ole noudattanut vaatimusta siitä, että riidanalaisen sopimuksen tekeminen edellyttää Länsi-Saharan väestön suostumusta, koska Länsi-Saharan väestö on kyseisen sopimuksen kannalta sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitettu kolmas osapuoli
Kolmannen kanneperusteensa kolmannessa osassa kantaja riitauttaa erityisesti komission ja EUH:n järjestämien kuulemisten pätevyyden ja sen, että 11.6.2018 päivätyllä kertomuksella, jossa kerrotaan muun muassa kyseisten kuulemisten tuloksista, olisi merkitystä riidanalaisen päätöksen kannalta. Kantajan mukaan kyseisissä kuulemisissa ja kyseisessä kertomuksessa on nimittäin keskitytty riidanalaisen sopimuksen hyötyihin, vaikka ainoa unionin tuomioistuimen vahvistama merkityksellinen arviointiperuste on Länsi-Saharan väestön suostumus kyseisen sopimuksen tekemiseen. Kantaja toteaa lisäksi, että näiden kuulemisten, joiden osalta toimielimet tai Marokon kuningaskunta eivät kantajan mukaan olleet toimivaltaisia, tarkoituksena tai vaikutuksena ei ole voinut olla kyseisen suostumuksen saaminen, koska yhtäältä Länsi-Saharan väestön suostumusta kyseisen sopimuksen tekemiseen ei voida saada epämuodollisessa kuulemismenettelyssä ja koska toisaalta kuulemismenettelyssä kuultiin Marokon lain nojalla perustettuja yhteisöjä eikä siinä kuultu sitä osaa Länsi-Saharan väestöstä, joka asuu Marokon kuningaskunnan hallitseman alueen ulkopuolella. Lisäksi neuvosto on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa muuttanut kyseisten kuulemisten luonnetta ja ulottuvuutta, kun se katsoi, että kuulemiset ilmensivät ”asianomaisten väestöryhmien” suostumusta. Nämä neuvoston toteamukset eivät kantajan mukaan sovellu yhteen tuomion neuvosto v. Front Polisario ja erityisesti sen 106 kohdan kanssa.
Neuvosto, Ranskan tasavalta, komissio ja Comader väittävät lähinnä, että kuulemiset olivat kansainvälisen oikeuden sovellettavien periaatteiden mukaisia, kun otetaan huomioon Länsi-Saharan erityistilanne, jossa Länsi-Saharan väestön suostumusta ei voida hankkia suoraan tai yksinomaan kantajan välityksellä, ja toimielimillä asiassa oleva huomattava harkintavalta (ks. edellä 252–257 kohta).
Arvioitaessa tätä kantajan perustelujen osaa on tutkittava ensinnäkin, miten sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta on sovellettava käsiteltävässä asiassa, toiseksi, miten toimielimet ovat tässä tapauksessa tarkoittaneet noudattaa – lainataksemme riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa käytettyä ilmaisua – tuomiossa neuvosto v. Front Polisario esitettyjä suostumusta koskevia näkökohtia, ja kolmanneksi, ovatko edellä 307 kohdassa esitetyt kantajan väitteet perusteltuja.
i)

Sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen soveltaminen käsiteltävässä asiassa
Ensinnäkin on muistutettava, että – kuten tuomion neuvosto v. Front Polisario 100–107 kohdasta ilmenee ja toisin kuin Comader väittää – käsiteltävässä asiassa on sovellettava sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta. Erityisesti se väitetty seikka, että kun otetaan huomioon Marokon kuningaskunnan Länsi-Saharaa koskeva kanta, Marokon kuningaskunnan tarkoituksena ei ole ollut antaa oikeuksia tai asettaa velvoitteita tämän alueen väestölle, ei mitenkään vaikuta siihen, onko kyseistä periaatetta sovellettava, kun unionin tuomioistuimet tulkitsevat riidanalaisen sopimuksen kaltaista unionin ja Marokon kuningaskunnan välistä sopimusta, jota sovelletaan Länsi-Saharaan, kansainvälisen oikeuden perusteella.
Toiseksi on todettava, että unionin tuomioistuin ei ole tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario määritellyt edellytyksiä, joiden mukaan voidaan ratkaista, onko Länsi-Saharan väestö antanut suostumuksensa assosiaatiosopimuksen täytäntöönpanoon Länsi-Saharassa, eikä sitä, miten tällainen suostumus voidaan ilmaista, sillä unionin tuomioistuin totesi kyseisessä tuomiossaan ainoastaan, että 10.12.2015 annetusta tuomiosta Front Polisario v. neuvosto (
T-512/12
,
EU:T:2015:953
) ei ilmene, että Länsi‑Saharan väestö olisi antanut tällaisen suostumuksen.
Myöskään YK:n elimet eivät ilmeisesti ole ottaneet kantaa kysymykseen siitä, miten Länsi-Saharan väestö voi antaa suostumuksensa kyseiseen alueeseen sovellettavan kansainvälisen sopimuksen tekemiseen. Tältä osin voidaan todeta, että YK:n oikeudellisen neuvonantajan, oikeudellisten asioiden apulaispääsihteerin 29.1.2002 päivätyssä kirjeessä (jäljempänä YK:n oikeudellisen neuvonantajan 29.1.2002 päivätty kirje), johon neuvosto viittaa, ei oteta kantaa tähän kysymykseen. Yhtäältä kyseinen kirje koskee nimittäin sitä, ovatko Marokon viranomaisten ja öljy-yhtiöiden väliset öljyvarojen etsimistä ja arviointia Länsi-Saharan rannikolla koskevat yksityisoikeudelliset sopimukset laillisia, ja toisaalta siinä todetaan ainoastaan tarve ottaa huomioon kyseisen väestön intressit ja tahto eikä siinä esitetä, miten kyseiset intressit ja tahto tulisi ottaa huomioon.
Kolmanneksi edellä 194 kohdassa on muistutettu, että yleiseen kansainväliseen oikeuteen kuuluvan sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen nojalla, josta Wienin yleissopimuksen 34 artiklassa mainittu sääntö on erityinen ilmaisu, sopimuksesta ei saa olla haittaa tai etua kolmansille ilman niiden suostumusta.
Wienin yleissopimuksen 35 artiklassa määrätään lisäksi seuraavaa:
”Valtiosopimuksen määräyksestä johtuu kolmannelle valtiolle velvoitus, mikäli valtiosopimuksen osapuolten tarkoituksena on tällä määräyksellä perustaa sanottu velvoitus, ja kolmas valtio nimenomaan kirjallisesti hyväksyy sen.”
Lisäksi Wienin yleissopimuksen 36 artiklan 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Valtiosopimuksen määräyksestä syntyy kolmannelle valtiolle oikeus, mikäli osapuolten tarkoituksena on tällä määräyksellä myöntää tämä oikeus joko kolmannelle valtiolle tai valtioryhmälle, johon se kuuluu, taikka kaikille valtioille, ja kolmas valtio suostuu tähän. Sen suostumus oletetaan annetuksi, mikäli muuta ei ole ilmaistu, eikä valtiosopimus toisin määrää.”
Wienin yleissopimuksen 35 ja 36 artiklassa määrätystä, joissa ilmaistaan sopimusten suhteellista vaikutusta koskevasta tapaoikeuden periaatteesta johtuvat säännöt sellaisina kuin niitä sovelletaan valtioihin, voidaan päätellä, että Länsi-Saharan väestön voidaan olettaa antaneen suostumuksensa riidanalaiseen sopimukseen, jollei se toisin ilmoita, vain, jos kyseisen sopimuksen osapuolet ovat tarkoittaneet antaa sille oikeuksia, ja että kyseisen väestön suostumuksen on sitä vastoin oltava nimenomainen, jos kyseisten osapuolten tarkoituksena on asettaa sille velvoitteita.
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa neuvoston ja komission väitteellä, jonka mukaan suostumusta koskevaa vaatimusta ei voida soveltaa samalla tavalla valtioon ja itsehallintoa vailla olevaan alueeseen. Yhtäältä on nimittäin niin, että vaikka Wienin yleissopimuksen määräyksissä viitataan ainoastaan valtioiden välisiin suhteisiin, yleissopimuksella kodifioituja periaatteita voidaan soveltaa muihin kansainvälisen oikeuden subjekteihin (ks. vastaavasti tuomio neuvosto v. Front Polisario, 100 kohta). Toisaalta on todettava, että tällainen erottelu ei ilmene edellä mainitun tuomion 106 kohdasta. Unionin tuomioistuin ei nimittäin todennut kyseisessä kohdassa, että Länsi-Saharan väestön luokittelu sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetuksi ”kolmanneksi osapuoleksi” eroaisi sisällöllisesti valtion luokittelusta Wienin yleissopimuksen 34 artiklassa tarkoitetuksi ”kolmanneksi valtioksi”.
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalaisen sopimuksen tarkoituksena ei ole myöntää oikeuksia Länsi-Saharan väestölle kyseisen sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena.
Yhtäältä unioni myöntää Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille tullietuudet nimenomaan Marokon kuningaskunnan eduksi, sillä Marokon kuningaskunta on riidanalaisen sopimuksen osapuoli. Tämän toteamuksen vahvistaa se, että – kuten kantaja toteaa ja kuten komissio täsmentää riidanalaisen sopimuksen tekemistä koskevan ehdotuksensa perusteluissa – Länsi-Saharaa koskevan yhteisen julistuksen määräyksillä ei muuteta pöytäkirjassa N:o 1 tarkoitettujen tuotteiden määrää eikä ryhmiä. Siten Länsi-Saharasta peräisin oleville tuotteille, joita Marokon tulliviranomaiset valvovat, myönnetään tullietuudet pöytäkirjan N:o 1 mukaisissa Marokon alkuperätuotteiden kokonaismäärien rajoissa ja yksinomaan niiden tuoteryhmien osalta, jotka kuuluvat kyseisen pöytäkirjan soveltamisalaan.
Marokon kuningaskunnan ei myöskään voida katsoa käyttävän näitä oikeuksia Länsi-Saharan väestön puolesta, koska – kun otetaan huomioon Marokon kuningaskunnan riidanalaisen sopimuksen kolmannessa kohdassa ilmaisema kanta kyseiseen alueeseen ja kuten Comader lähinnä toteaa – Marokon kuningaskunta ei aio tunnustaa kyseiselle väestölle tällaisia oikeuksia.
Toisaalta on niin, että vaikka riidanalaisella sopimuksella annetaan oikeuksia Länsi-Saharaan sijoittautuneille viejille, nämä vaikutukset kohdistuvat ainoastaan yksityisiin eivätkä sopimuksen kannalta kolmanteen oikeussubjektiin, joka voisi antaa suostumuksensa sopimuksen tekemiseen. Lisäksi hyödyt, joita kyseisestä sopimuksesta voi koitua tämän alueen koko väestölle, ovat joka tapauksessa ainoastaan sosioekonomisia eivätkä oikeudellisia. Näitä hyötyjä, jotka ovat sitä paitsi välillisiä, ei siis voida rinnastaa sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetuille kolmansille osapuolille myönnettyihin oikeuksiin.
Sen sijaan riidanalaisella sopimuksella asetetaan kyseiselle kolmannelle osapuolelle velvoite sikäli kuin sillä annetaan sopimuksen toiselle osapuolelle kyseisen kolmannen osapuolen alueella toimivalta, jota se ei siis voi oikeudellisesti itse käyttää tai jonka käyttöä se ei voi tarvittaessa siirtää (ks. vastaavasti tuomio 25.2.2010, Brita,
C-386/08
,
EU:C:2010:91
,
kohta). Neuvoston väite, jonka mukaan Länsi-Saharan väestö ei voi tässä vaiheessa käyttää tätä toimivaltaa, kun otetaan huomioon se, että kyse on itsehallintoa vailla olevasta alueesta, ja kyseisen alueen tämänhetkinen tilanne, ei vaikuta tähän toteamukseen eikä siihen, että kyseisen velvoitteen asettaminen edellyttää kyseisen kolmannen osapuolen suostumusta.
Tästä seuraa, että tässä tapauksessa ei voida soveltaa Wienin yleissopimuksen 36 artiklan 1 kappaleessa ilmaistua periaatetta, jonka mukaan kolmannen osapuolen valtiosopimusta koskeva suostumus voidaan olettaa annetuksi, mikäli muuta ei ole ilmaistu, jos sopimuksella annetaan sille oikeuksia. Kyseinen suostumus on siis ilmaistava nimenomaisesti.
Neljänneksi Wienin yleissopimuksen 34–36 artiklassa käytetyn ja tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa tarkoitetun suostumuksen käsitteen sisällöstä ja ulottuvuudesta on todettava, että – kuten kyseisen yleissopimuksen johdanto-osan kolmannesta kappaleesta ilmenee – vapaan suostumuksen periaate on vilpittömän mielen periaatteen ja pacta sunt servanda ‑säännön tavoin periaate, joka on ”yleismaailmallisesti hyväksytty” ja jolla on keskeinen rooli valtiosopimusoikeudessa.
Lisäksi on todettava, että kun kansainvälisen oikeuden säännössä edellytetään osapuolen tai kolmannen osapuolen suostumusta, tämä sääntö merkitsee ensinnäkin sitä, että toimi, jonka toteuttaminen edellyttää suostumusta, ei ole pätevä, jos suostumusta ei ole annettu, toiseksi, että kyseinen suostumus on pätevä vain, jos se on ”vapaa ja todellinen” tahdonilmaisu, ja kolmanneksi, että kyseiseen toimeen voidaan vedota vain sellaista osapuolta tai kolmatta osapuolta vastaan, joka on antanut siihen pätevästi suostumuksensa (ks. vastaavasti kansainvälisen tuomioistuimen tuomio 12.10.1984, Delimitation of the Maritime Boundary in the Gulf of Maine Area, kansainvälisen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 1984, s. 246, 127–130 ja 138–140 kohta ja kansainvälisen tuomioistuimen neuvoa-antava lausunto 25.2.2019, Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965, kansainvälisen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 2019, s. 95, 160, 172 ja 174; ks. myös vastaavasti ja analogisesti tuomio 23.1.2014, Manzi ja Compagnia Naviera Orchestra,
C-537/11
,
EU:C:2014:19
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On siis katsottava, että tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa tarkoitetun Länsi-Saharan väestön suostumuksen, jonka se mahdollisesti antaa riidanalaisen sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena, on lähtökohtaisesti täytettävä edellä 325 kohdassa mainitut vaatimukset ja sillä on oltava edellä 325 kohdassa mainitut oikeusvaikutukset.
Neuvoston ja komission konkreettisia toimia tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa vahvistetun vaatimuksen noudattamiseksi on arvioitava näiden seikkojen valossa.
ii)

Kuulemiset, jotka neuvosto ja komissio järjestivät tarkoituksessa noudattaa tuomiossa neuvosto v. Front Polisario omaksuttua tulkintaa sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta
Aluksi on muistutettava, että neuvosto toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa, että ”komissio on yhdessä [EUH:n] kanssa ryhtynyt kaikkiin kohtuullisiin ja nykytilanteessa toteuttamiskelpoisiin toimiin asianomai[sten väestöryhmien] mukaan ottamiseksi riittävällä tavalla heidän sopimusta koskevan suostumuksensa varmistamiseksi.” Kuten neuvoston, komission ja Ranskan tasavallan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämistä selityksistä ilmenee, toimielinten tarkoituksena on ollut ottaa huomioon tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohtaan sisältyvät ”suostumusta koskevat näkökohdat” järjestämällä kyseiset kuulemiset.
Tältä osin neuvoston selityksistä ja 11.6.2018 päivätystä kertomuksesta ilmenee ensinnäkin, että 29.5.2017 annetussa päätöksessään, jolla neuvosto SEUT 218 artiklan 2 kohdan mukaisesti antoi komissiolle luvan aloittaa neuvottelut Marokon kuningaskunnan kanssa, neuvosto asetti antamalleen luvalle kaksi ehtoa, joista toisen mukaan komission oli arvioitava ”riidanalaisen sopimuksen mahdolliset seuraukset Länsi-Saharan kestävälle kehitykselle” ja toisen mukaan ”väestö[ryhmät], jota sopimus koskee, on saatava osallistumaan asianmukaisella tavalla”.
Toiseksi 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessa, jossa komissio esittää päätelmänsä neuvoston pyynnöstä suorittamistaan arvioinneista ja kuulemisista, komissio toteaa seuraavaa:
”Koska käytettävissä ei ollut mitään toteuttamiskelpoista vaihtoehtoa, jonka mukaisesti Länsi-Saharan väestöä olisi ollut mahdollista kuulla suoraan, – – komission yksiköt ja [EUH] ovat kuulleet suurta ja monipuolista joukkoa Länsi-Saharan kansalaisyhteiskuntaa edustavia järjestöjä, parlamentin jäseniä, talouden toimijoita ja muita järjestöjä, kuten [kantajaa]. – – Kuulemisessa keskityttiin päätavoitteeseen vaihtaa näkemyksiä ja huomautuksia siitä, mitä etua Länsi-Saharan väestölle ja alueen taloudelle mahdollisesti voisi olla siitä, että Marokon tuotteille myönnetty etuuskohtelu ulotettaisiin koskemaan Länsi-Saharan tuotteita, kun niitä tuodaan Euroopan unioniin.”
Komissio toteaa 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan erityisesti seuraavaa:
”Edellä mainituissa puitteissa komission yksiköiden ja [EUH:n] toteuttama kuuleminen sai kolme ulottuvuutta. Marokon hallitus on neuvottelukumppanina toteuttanut omalta osaltaan laajan alueellisten luottamushenkilöiden kuulemisen omien institutionaalisten sääntöjensä nojalla ja mukaisesti ja jakanut tekemänsä päätelmät komission yksiköiden ja [EUH:n] kanssa. Lisäksi viimeksi mainitut tahot halusivat kuulla mahdollisimman laajaa valikoimaa poliittisia, sosiaalis-taloudellisia tai kansalaisyhteiskunnan organisaatioita, joiden voitiin olettaa edustavan Länsi-Saharan paikallisia tai alueellisia etuja. Lisäksi keskusteluja käytiin [kantajan] kanssa, koska se on yksi YK:n rauhanprosessin osapuolista.”
Kolmanneksi saman kertomuksen päätelmissä, jotka koskevat ”asianomais[te]n väestö[ryhmien]””kuulemisen” tuloksia, komissio toteaa seuraavaa:
”Euroopan komission yksiköiden ja [EUH:n] toteuttamassa kuulemismenettelyssä kävi ilmi, että suurin osa Länsi-Saharassa nykyisin asuvasta väestöstä kannattaa erittäin selvästi tullietuuksien ulottamista koskemaan Länsi-Saharan tuotteita EU:n ja Marokon assosiaatiosopimuksen puitteissa. Myös kansallisissa, alueellisissa ja paikallisissa elimissä toimivat Länsi-Saharan luottamushenkilöt ilmaisivat myönteisen kannan viranomaisten toteutettua Marokon institutionaalisissa puitteissa tiedotus- ja kuulemismenettelyn. Kansalaisyhteiskunnassa alueella toimivien sosiaalis-taloudellisten organisaatioiden suurella enemmistöllä oli sama näkemys.”
Edellä [332] kohdassa mainituissa päätelmissään komissio sitä vastoin toteaa, että ”[kantaja] hylkää muutoksen, jonka tarkoituksena on ulottaa tullietuudet koskemaan Länsi-Saharan tuotteita EU:n ja Marokon assosiaatiosopimuksen puitteissa, sillä [se] katsoo, että Länsi-Saharan sisällyttäminen EU:n ja Marokon assosiaatiosopimuksen soveltamisalaan vakiinnuttaa Länsi-Saharan kuulumisen Marokon suvereniteettiin. Syynä ei siis ole, että tullietuuksien ulottaminen Länsi-Saharaan olisi alueella asu[vien] väestö[ryhmien] kehitysetujen vastaista.”
Näin ollen – kuten komissio esittää väliintulokirjelmässään – se katsoi, että yhtäältä koska Länsi-Saharan väestöä ei voitu kuulla suoraan tai kyseisen väestön yhden ainoan ”legitiimin” edustajan välityksellä ja toisaalta koska komissio ”ei halunnut puuttua Marokon kuningaskunnan ja kantajan väliseen legitimiteettikonfliktiin”, ”sillä legitimiteetti ei kuulu selvästi kummallekaan näistä osapuolista”, sen oli toteutettava EUH:n kanssa ”mahdollisimman ’inklusiivinen’ kuulemismenettely” kuulemalla menettelyssä ”muitakin kuin jommankumman osapuolen ehdottamia keskustelukumppaneita siten, että mahdollisuuksien rajoissa kuultiin myös kansalaisyhteiskunnan edustajia”. Neuvosto hyväksyi tämän lähestymistavan riidanalaisen päätöksensä johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa toteamalla, että komissio ja EUH olivat ”ryhtyn[eet] kaikkiin kohtuullisiin ja nykytilanteessa toteuttamiskelpoisiin toimiin asianomai[sten väestöryhmien] mukaan ottamiseksi riittävällä tavalla [– – sopimuksen osalta]”.
Näistä seikoista voidaan tehdä useita johtopäätöksiä.
Aluksi voidaan päätellä, että toimielimet ovat katsoneet, että Länsi-Saharan alueen erityistilanteessa ei ole käytännössä mahdollista hankkia kyseisen alueen väestön, joka on sopimuksen kannalta kolmas osapuoli, suostumusta suoraan kyseiseltä väestöltä tai yksinomaan kantajan välityksellä, vaan ne ovat sitä vastoin katsoneet, että kuulemalla asianomaisia väestöryhmiä ”edustavia järjestöjä”, jotta kyseiset väestöryhmät antaisivat suostumuksensa sopimukseen tekemiseen, tässä erityistilanteessa voitiin kuitenkin noudattaa mahdollisen rajoissa tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdasta ilmeneviä vaatimuksia.
Tämän jälkeen voidaan päätellä, että toimielimet tarkoittavat käsitteellään ”asianomaiset väestöryhmät” lähinnä Länsi-Saharan alueella tällä hetkellä asuvia väestöryhmiä riippumatta siitä, edustavatko nämä väestöryhmät Länsi-Saharan kansaa vai eivät, tämän kuitenkaan estämättä – 11.6.2018 päivätyn kertomuksen mukaan – sitä, että ”[toimielimet kuulisivat] Länsi-Saharan ulkopuolella asuvia [Sahrawi-kansan jäseniä] (pakolaisia)”, millä perusteella toimielimet ovat kuulleet myös kantajaa yhtenä osapuolena. Asianomaisten väestöryhmien käsite eroaa siten käsitteestä ”Länsi-Saharan väestö” yhtäältä siltä osin kuin se voi kattaa kaikki paikalliset väestöt, joihin riidanalaisen sopimuksen soveltaminen Länsi-Saharaan voi vaikuttaa joko myönteisesti tai kielteisesti, ja toisaalta siltä osin kuin sillä ei ole Länsi-Saharan väestön käsitteen poliittista merkitystä, joka perustuu muun muassa kyseisellä väestöllä olevaan itsemääräämisoikeuteen.
Lopuksi voidaan päätellä, kuten kantaja on lähinnä todennut, että komission ja EUH:n järjestämät kuulemiset perustuvat lähestymistapaan, joka rinnastuu SEU 11 artiklan 3 kohdan ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyssä EUT-sopimuksen pöytäkirjassa N:o 2 olevan 2 artiklan mukaiseen lähestymistapaan, jossa komission on kuultava laajasti asianomaisia osapuolia erityisesti ennen kuin se tekee ehdotuksen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi.
Voidaan kuitenkin huomauttaa, että lähtökohtaisesti tämä lähestymistapa merkitsee ainoastaan, että asiassa kuullaan eri asianomaisten kannat ja että ne on johdonmukaisuuden ja avoimuuden nimissä otettava huomioon erityisesti, kun ehdotettu säädös hyväksytään. Vaikka kyseisten kantojen huomioon ottaminen voi siis vaikuttaa siihen, hyväksytäänkö ehdotettua säädöstä vai ei, tällä huomioon ottamisella ei ole oikeusvaikutuksia, jotka voitaisiin rinnastaa oikeusvaikutukseen, joka tällaisen toimen antamiseksi edellytetyllä sopimuspuolen tai kolmannen osapuolen suostumuksella on.
Näin ollen on niin, että kun neuvosto viittaa riidanalaisen päätöksensä johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa asianomaisten väestöryhmien suostumukseen, tätä käsitettä ei voida tulkita siten, että sillä olisi edellä 325 kohdassa tarkoitettu oikeudellinen sisältö. Kuten erityisesti 11.6.2018 päivätyn kertomuksen päätelmistä ilmenee, elimet ja järjestöt, joiden komissio ja EUH katsoivat edustavan ”asianomaisia väestöryhmiä” ja joita sekä komissio ja EUH että Marokon kuningaskunta kuulivat, ovat nimittäin ainoastaan ilmaisseet riidanalaisen sopimuksen tekemistä puoltavan kannan, jota niiden enemmistö kannatti. Sitä vastoin ei voida katsoa, että tämä kanta sellaisenaan olisi edellytys kyseisen sopimuksen ja riidanalaisen päätöksen pätevyydelle tai että se sitoisi kyseisiä elimiä ja järjestöjä tai kyseisiä ”asianomaisia väestöryhmiä” siten, että kyseiseen sopimukseen voitaisiin vedota niitä vastaan. Tässä erityisessä asiayhteydessä riidanalaisessa päätöksessä tarkoitetun suostumuksen käsitteen on siis katsottava viittaavan vain kyseiseen puoltavaan kantaan, jota kyseisten elinten ja järjestöjen enemmistö kannatti. Nyt käsiteltävää kantajan perustelujen osaa arvioitaessa on ratkaistava, soveltuuko riidanalaisessa päätöksessä suostumuksen käsitteelle annettu erityinen merkitys yhteen sen sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta koskevan tulkinnan kanssa, jonka unionin tuomioistuin on vahvistanut tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa.
iii)

Kysymys siitä, soveltuuko riidanalaisessa päätöksessä suostumuksen käsitteelle annettu erityinen merkitys yhteen sen sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta koskevan tulkinnan kanssa, jonka unionin tuomioistuin on vahvistanut tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario
Aluksi on todettava, että väitteissä, joihin kantaja vetoaa kolmannen kanneperusteensa tämän osan tueksi, tuodaan esiin kysymys siitä, onko neuvosto voinut Länsi-Saharan erityistilanteen perusteella käyttää harkintavaltaansa ja tulkita vaatimusta siitä, että riidanalaisen sopimuksen tekeminen edellyttää Länsi-Saharan väestön suostumusta, siten, että tämä vaatimus merkitsee ainoastaan sitä, että unionin on kuultava ”asianomaisilta” väestöryhmiltä puoltava kanta, jota niiden enemmistö kannattaa, komission ja EUH:n toteuttamien kuulemisten yhteydessä.
Tältä osin on ensinnäkin muistutettava, että ulkosuhteiden ja erityisesti kauppapolitiikan alalla toimielimillä on laaja harkintavalta, koska niiden on arvioitava tässä yhteydessä monitahoisesti erityisesti poliittisia ja taloudellisia tilanteita (ks. tuomio 27.9.2007, Ikea Wholesale,
C-351/04
,
EU:C:2007:547
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi on niin, että kun on kyse käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisesta assosiaatiosopimuksesta, joka on monitahoinen, moniosainen sopimuskokonaisuus, joka ilmentää osapuolten yhteistä tahtoa luoda välilleen läheiset suhteet ja mahdollisesti myös tiivistää niitä (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2018, Western Sahara Campaign UK,
C-266/16
,
EU:C:2018:118
,
–
kohta), toimielinten on voitava tehdä välttämättömiä valintoja unionin ja unionin kumppanina olevan kolmannen maan suhteisiin kuuluvien eriävien intressien välillä ja määritellä tältä osin sopivin strategia (ks. vastaavasti ja analogisesti määräys 25.9.2019, Magnan v. komissio,
T-99/19
,
EU:T:2019:693
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on lisäksi katsonut, että koska kansainvälisen tapaoikeuden periaate ei ole yhtä täsmällinen kuin kansainvälisen sopimuksen määräys, tuomioistuimen harjoittaman valvonnan on välttämättä kohdistuttava yksinomaan siihen, ovatko unionin toimielimet kyseessä olevan toimen antaessaan arvioineet tällaisen periaatteen soveltamisedellytyksiä ilmeisen väärin (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Air Transport Association of America ym.,
C-366/10
,
EU:C:2011:864
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on kuitenkin yhtäältä katsonut, että ilmeistä arviointivirhettä koskeva tuomioistuinten harjoittama valvonta edellyttää, että unionin toimielimet kyseisen toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimissa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää kaikkien sen tilanteen kannalta merkityksellisten seikkojen ja olosuhteiden huomioon ottamista, joita toimella aiottiin säännellä (tuomio 7.9.2006, Espanja v. neuvosto,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
,
kohta).
Toisaalta unionin tuomioistuin on myös katsonut arvioidessaan sitä, oliko edellytystä, jonka mukaan päätös luvan antamisesta tiiviimpään yhteistyöhön on tehtävä viimeisenä keinona, noudatettu vai ei, että sen oli tutkittava, oliko neuvosto, joka voi parhaiten arvioida, kykenevätkö jäsenvaltiot päättämään koko unionia koskevan säännöstön antamisesta, käsitellyt huolellisesti ja puolueettomasti asian kannalta merkitykselliset seikat ja oliko se perustellut riittävästi päätelmänsä (ks. vastaavasti tuomio 16.4.2013, Espanja ja Italia v. neuvosto,
C-274/11 ja C-295/11
,
EU:C:2013:240
,
–
kohta).
Edellä 344 ja 345 kohdassa mainittuja unionin tuomioistuimen tulkintoja, jotka se esitti tutkiessaan kanteita, joilla vaadittiin kumoamaan yhtäältä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksytty säädös ja toisaalta neuvoston päätös, jolla annettiin lupa tiiviimpään yhteistyöhön SEUT 329 artiklan 1 kohdan nojalla – jotka ovat siis toimia, joiden laatijoilla on erityisen paljon harkintavaltaa –, voidaan soveltuvin osin soveltaa myös, kun on kyse kanteesta, jolla vaaditaan kumoamaan päätös kansainvälisen sopimuksen tekemisestä (ks. vastaavasti julkisasiamies Wathelet’n ratkaisuehdotus neuvosto v. Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
,
–
kohta).
Lisäksi toimielinten harkintavaltaa voi rajoittaa myös ulkosuhteiden yhteydessä oikeudellinen käsite, jolla otetaan käyttöön objektiiviset kriteerit ja taataan unionin oikeudessa edellytetty ennustettavuuden aste (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2014, National Iranian Oil Company v. neuvosto,
T-578/12
, ei julkaistu,
EU:T:2014:678
,
kohta).
Kuten edellä 281 kohdassa on todettu, nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että kun unionin tuomioistuin on johtanut yhtäältä itsemääräämisoikeuden periaatteesta unionin ja Marokon kuningaskunnan välisissä suhteissa sovellettavan velvoitteen kunnioittaa Länsi-Saharan omaa ja erillistä asemaa ja toisaalta sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta vaatimuksen siitä, että Länsi-Saharaan sovellettavan unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen sopimuksen tekeminen edellyttää kyseisen alueen väestön suostumusta, unionin tuomioistuin on vahvistanut selkeitä, täsmällisiä ja ehdottomia velvoitteita, joita toimielinten on noudatettava suhteessa siihen kolmanteen osapuoleen, jota kantaja edustaa.
Näin ollen edellä 348 kohdassa tarkoitetut velvoitteet rajoittavat oikeudellisesti neuvoston harkintavaltaa tehdä Marokon kuningaskunnan kanssa sopimus, jota sovelletaan nimenomaisesti Länsi-Saharaan. Erityisesti siitä vaatimuksesta, että tällaisen sopimuksen tekeminen edellyttää kyseisen alueen väestön suostumusta, on todettava, että neuvosto saattoi tosin arvioida, tuliko kyseisen suostumuksen antamiseen sovellettavia menettelyjä mukauttaa, kun otetaan huomioon kyseisen alueen nykytilanne, ja täyttyivätkö asiassa edellytykset sille, että voitiin katsoa, että suostumus oli annettu. Neuvosto ei kuitenkaan voinut kyseistä vaatimusta loukkaamatta päättää, voitiinko kyseinen suostumus jättää hankkimatta.
Toiseksi edellä 203 kohdassa on kuvattu Länsi-Saharan erityistilannetta itsehallintoa vailla olevana alueena, jonka Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitettu hallintovallan käyttäjä on luopunut kaikesta kansainvälisestä vastuusta ja jonka itsemääräämisprosessi on edelleen kesken, koska kyseisen prosessin osapuolet eli Marokon kuningaskunta ja kantaja, joka edustaa kyseisen alueen väestöä, eivät ole päässeet sopimukseen siitä, miten kyseisen alueen tilanne ratkaistaan, muun muassa, koska niiden välillä vallitsee tältä osin ”legitimiteettikonflikti”.
Nyt käsiteltävässä asiassa on erityisesti todettava, etteivät kyseiset osapuolet ole toistaiseksi tehneet sopimusta, jolla yksi niistä olisi suostunut siihen, että toinen osapuoli käyttää kyseisen alueen hyväksi toimivaltaa tulli- ja kaupallisissa asioissa muun muassa riidanalaisen sopimuksen kaltaisen kyseiseen alueeseen sovellettavan kansainvälisen sopimuksen yhteydessä.
Tältä osin on todettava, että neuvosto on todennut riidanalaisen päätöksensä johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa, että ”Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välinen sopimus on ainoa keino varmistaa, että Länsi-Saharasta peräisin olevien tuotteiden tuontiin sovelletaan etuuskohtelua alkuperän perusteella, kun otetaan huomioon, että Marokon viranomaiset ovat ainoat viranomaiset, jotka voivat varmistaa tällaisten etuuksien myöntämistä varten tarvittavien sääntöjen noudattamisen”. Näin ollen on pääteltävä, että neuvosto on päättänyt tehdä riidanalaisen sopimuksen Marokon kuningaskunnan kanssa, jota se piti ainoana kyseisen alueen itsemääräämisprosessin osapuolena, joka voi käyttää kyseisen sopimuksen edellyttämää toimivaltaa, edellä 350 ja 351 kohdassa kuvatun Länsi-Saharan erityistilanteen vuoksi, mikä ilmenee lisäksi neuvoston ja komission tämän kanteen käsittelyn yhteydessä esittämistä väitteistä siitä, että kantaja ei voi käyttää tällaisia toimivaltuuksia.
Kuten edellä 336 kohdassa on muistutettu, toimielimet ovat kuitenkin myös katsoneet, että Länsi-Saharan alueen erityistilanteessa ne eivät voineet käytännössä hankkia kyseisen alueen väestön, joka on riidanalaisen sopimuksen kannalta kolmas osapuoli, suostumusta ja että niiden oli kuultava kyseisen alueen paikallisia väestöryhmiä menettelyssä, jonka tarkoituksena oli kuulla kyseisten ryhmien kanta sopimuksen tekemiseen. Toimielimet katsoivat erityisesti, että kyseisen väestön kuuleminen suoraan tai yhden ainoan edustajan eli kantajan välityksellä ei ollut mahdollista ja että niiden oli toteutettava mahdollisimman ”inklusiivinen” kuulemismenettely, jotta ne eivät puuttuisi kantajan ja Marokon kuningaskunnan väliseen legitimiteettikonfliktiin.
On kuitenkin todettava, että Länsi-Saharan erityistilannetta koskevia eri seikkoja, joihin neuvosto ja komissio ovat vedonneet edellä 353 kohdassa tarkoitetun päätöksen perusteluina, ei voida pitää pätevinä perusteluina tällaiselle päätökselle.
Ensinnäkin neuvoston ja komission väitteestä, jonka mukaan suostumusta koskevaa vaatimusta ei voida soveltaa samalla tavalla valtioon ja itsehallintoa vailla olevaan alueeseen, on todettava, että edellä 317 kohdassa on todettu, että Wienin yleissopimukseen otettuja periaatteita voidaan soveltaa muihinkin kansainvälisen oikeuden subjekteihin kuin valtioihin ja että unionin tuomioistuin ei muutenkaan todennut tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa, että Länsi-Saharan väestön luokittelu sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitetuksi ”kolmanneksi osapuoleksi” eroaisi sisällöllisesti valtion luokittelusta Wienin yleissopimuksen 34 artiklassa tarkoitetuksi ”kolmanneksi valtioksi”.
Toiseksi Wienin yleissopimuksen 36 artiklan 1 kappaleen toisessa virkkeessä vahvistetusta periaatteesta, johon komissio vetoaa ja jonka mukaan suostumus voidaan olettaa annetuksi, jos sopimuksella annetaan sopimuksen kannalta kolmannelle osapuolelle etuja tai oikeuksia, on muistutettava, että edellä 319–322 kohdassa esitetyistä syistä edellä 323 kohdassa on todettu, että kyseistä periaatetta ei voida soveltaa tässä tapauksessa.
Kolmanneksi neuvoston ja komission väitteistä, jotka koskevat Länsi-Saharan väestön jäsenten tunnistamisen vaikeutta, on todettava kantajan tavoin, että tällainen vaikeus ei itsessään voi muodostaa estettä sille, että kyseinen väestö voisi antaa suostumuksensa riidanalaisen sopimuksen tekemiseen. Yhtäältä 21.12.2016 annetusta tuomiosta neuvosto v. Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
) tai kyseisessä tuomiossa tulkituista kansainvälisen oikeuden periaatteista ei nimittäin ilmene, että kyseisen väestön suostumus olisi välttämättä hankittava kuulemalla sen jäseniä suoraan. Kantaja ei myöskään itse kannata tällaista tulkintaa vaan väittää päinvastoin vastauskirjelmässään, että toimielimillä ei ole toimivaltaa ryhtyä tämän tyyppiseen kuulemiseen. Toisaalta, kuten kantaja perustellusti toteaa, itsemääräämisoikeus on kollektiivinen oikeus, ja YK:n elimet ovat tunnustaneet, että Länsi-Saharan väestöllä on tämä oikeus, ja siten myös, että Länsi-Saharan kansa on olemassa, riippumatta siitä, keiden on katsottava kuuluvan Länsi-Saharan kansaan ja kuinka suuri kyseinen kansa on. Muutenkin edellä mainitun tuomion 106 kohdasta on katsottava, että unionin tuomioistuin on implisiittisesti katsonut, että Länsi-Saharan väestö on itsenäinen oikeussubjekti, joka voi ilmaista suostumuksensa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen riippumatta siitä, miten sen jäsenet tunnistetaan.
Neljänneksi siitä, että unionin on vältettävä puuttumista kantajan ja Marokon kuningaskunnan väliseen Länsi-Saharaa koskevaan ”legitimiteettikonfliktiin”, mihin neuvosto ja komissio ovat vedonneet, on riittävää todeta, että tätä väitettä on vaikea sovittaa yhteen sen kanssa, että – kuten neuvosto itsekin muistuttaa – neuvosto on nimenomaisesti todennut riidanalaisen päätöksensä johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa, ettei mikään riidanalaisen sopimuksen sanamuodossa anna aihetta katsoa, että sillä tunnustettaisiin Marokon kuningaskunnan suvereniteetti Länsi-Saharassa. On nimittäin niin, että koska kansainvälisen oikeuden ja unionin tuomioistuimen siitä omaksuman tulkinnan mukaan unioni ei voi tunnustaa Marokon kuningaskunnan Länsi-Saharaa koskevia aluevaatimuksia, toimielimet eivät voi vedota vaaraan siitä, että unioni puuttuisi kantajan ja mainitun kolmannen maan väliseen, kyseisiä aluevaatimuksia koskevaan riitaan, perusteluna sille, että ne jättävät toteuttamatta asianmukaiset toimet varmistuakseen siitä, että sopimuksen tekemiseen on Länsi-Saharan väestön suostumus.
Viidenneksi riippumatta siitä, voidaanko Länsi-Saharan väestön suostumus ilmaista ainoastaan kantajan välityksellä, väitteellä siitä, että Länsi-Sahara on tässä vaiheessa itsehallintoa vailla oleva alue ja että se ei näin ollen voi ilmaista suostumustaan itsenäisen valtion tapaan, mihin seikkaan erityisesti neuvosto vetoaa, ei ole ratkaisevaa merkitystä.
Yhtäältä tämä väite perustuu viime kädessä edellä 295 kohdassa mainittuun virheelliseen olettamukseen siitä, että Länsi-Saharan väestöllä ei olisi jo itsemääräämisoikeutta, koska tässä vaiheessa kyseisen alueen lopullista asemaa koskeva prosessi ei ole päättynyt eikä kyseinen väestö voi täysimääräisesti käyttää tätä oikeuttaan. Kuten mainitussa kohdassa on todettu, kyseinen olettamus ei sovi yhteen unionin tuomioistuimen toteamusten kanssa, jotka koskevat sitä, että YK:n elimet ovat tunnustaneet kyseisen väestön itsemääräämisoikeuden.
Toisaalta se väitetty seikka, että Länsi-Saharan kaltaisten itsehallintoa vailla olevien alueiden väestöt eivät välttämättä voi tehdä sopimusta kaupallisten etuuksien myöntämisestä tai käyttää toimivaltaa, jota tällaisen sopimuksen tekeminen edellyttää, ei merkitse, etteivätkö ne voisi pätevästi ilmaista suostumuksensa tällaisen sopimuksen tekemiseen kyseisen sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena. Etenkään sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut, ei voida päätellä, että tällaisen kolmannen osapuolen suostumus olisi välttämättä hankittava niin ikään valtiosopimuksella.
Kuudenneksi se, että toimielimet pitävät Marokon kuningaskuntaa Länsi-Saharan ”de facto hallintovallan käyttäjänä”, ei ole seikka, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että riidanalaisen sopimuksen tekeminen ei edellytä kyseisen alueen väestön suostumusta. Tältä osin on riittävää muistuttaa, että tuomionsa Western Sahara Campaign UK 72 kohdassa unionin tuomioistuin totesi, että Marokon kuningaskunta on ehdottomasti kiistänyt olevansa muun muassa Länsi-Saharan alueen hallintovallan käyttäjä.
Ei ole ilmeistä, että Marokon kuningaskunta olisi muuttanut kantaansa, koska – kuten Comader muistuttaa – kyseinen kolmas maa katsoo edelleenkin, että ”Saharan alue on olennainen osa Marokon kansallista aluetta, jolla Marokko käyttää täysimääräisesti itsemääräämisoikeuttaan muiden kansallisten alueidensa tapaan”. Tämä kanta, johon lisäksi viitataan riidanalaisen sopimuksen kolmannessa kohdassa, ei sovi yhteen Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitetun hallintovallan käyttäjän aseman kanssa, joka edellyttää, kuten YK:n yleiskokouksen päätöslauselmassa 2625 (XXV) todetaan (ks. edellä 5 kohta) ja kuten kantaja on korostanut, että itsehallintoa vailla olevalla alueella on oma ja sitä hallinnoivan valtion alueesta erillinen asema. Muutenkin on niin, että vaikka katsottaisiin, että Marokon kuningaskunta on Länsi-Saharan ”de facto” hallintovallan käyttäjä, tämä ei voi merkitä, että riidanalaisen sopimuksen tekeminen ei edellyttäisi Länsi-Saharan väestön suostumusta, kun otetaan huomioon kyseisen väestön itsemääräämisoikeus ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen soveltaminen.
Seitsemänneksi on muistutettava, että – kuten kantajan asiavaltuutta tarkasteltaessa on todettu – kantajan osallistuminen itsemääräämisprosessiin ei merkitse, etteikö se voisi edustaa Länsi-Saharan väestöä unionin ja Marokon kuningaskunnan välisen sopimuksen yhteydessä, eikä oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmene, että YK:n elimet olisivat tunnustaneet kantajan lisäksi muita järjestöjä, jotka edustavat kyseessä olevaa väestöä (ks. edellä 207 ja 208 kohta). Näin ollen Länsi-Saharan väestön suostumusta ei ollut mahdotonta saada kantajan välityksellä. Neuvoston ja komission väite, jonka mukaan tällaisella tulkinnalla tälle järjestölle annetaan riidanalaisen sopimuksen soveltamista kyseiseen alueeseen koskeva ”veto-oikeus”, on hylättävä. Tältä osin on nimittäin riittävää muistuttaa, että – kuten edellä 349 kohdassa on todettu – neuvosto ei voinut päättää, voitiinko riidanalainen sopimus tehdä Länsi-Saharan väestön suostumusta hankkimatta. Näin ollen sillä väitetyllä seikalla, että kantajan toimivalta ilmaista tämä suostumus antaa sille sopimuksen tekemistä koskevan ”veto-oikeuden”, ei voida perustella tällaista päätöstä.
Tästä seuraa, että Länsi-Saharan erityistilanteeseen liittyvät seikat, joihin neuvosto ja komissio vetoavat, eivät ole seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, että Länsi-Saharan väestölle, joka on sopimuksen kannalta kolmas osapuoli, ei ole annettava tilaisuutta ilmaista suostumuksensa sopimuksen tekemiseen.
Kolmanneksi on niin, kuten edellä 339 kohdassa on todettu, että komission ja EUH:n järjestämien kuulemisten tarkoituksena oli ainoastaan kuulla ”asianomaisten väestöryhmien” kanta riidanalaiseen sopimukseen eikä saada Länsi-Saharan väestön suostumus siihen. Kuten kantaja perustellusti väittää, näiden kuulemisten ei näin ollen voida katsoa olevan niiden vaatimusten mukaisia, jotka unionin tuomioistuin on johtanut sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta, jota sovelletaan kyseiseen väestöön sen itsemääräämisoikeuden nojalla.
Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin väitteillä, joiden mukaan kyseisillä kuulemisilla täytettiin kansainvälisen oikeuden merkityksellisten periaatteiden mukaiset vaatimukset, ei voida kyseenalaistaa tätä päätelmää.
Tältä osin neuvosto väittää yhtäältä, että unionin toteuttamalla kuulemisella täytettiin kansainvälisen oikeuden merkityksellisten periaatteiden mukaiset vaatimukset, koska niissä kuultiin edustavia elimiä ja koska niiden tarkoituksena oli suostumuksen saaminen. Neuvosto johtaa nämä kriteerit erityisesti 27.6.1989 Genevessä hyväksytystä itsenäisten maiden alkuperäis- ja heimokansoja koskevasta Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimuksesta nro 169 ja YK:n alkuperäiskansojen oikeuksia koskevasta julistuksesta, jonka YK:n yleiskokous hyväksyi 13.9.2007. Siten kyseisen kuulemisen tavoitteena oli varmistaa asianomaisia väestöryhmiä edustavien elinten ja järjestöjen mahdollisimman laaja osallistuminen. Tässä yhteydessä Marokon kuningaskunta kuuli erityisesti yleisillä, välittömillä vaaleilla vuonna 2015 valittuja alueellisia edustajia, joista huomattavan moni kuuluu paikalliseen heimoon. Komissio ja EUH kuulivat lukuisia poliittisia ja sosiopoliittisia paikallisjärjestöjä, kansalaisyhteiskunnan edustajia sekä kantajaa.
Toisaalta neuvoston, jota Ranskan tasavalta ja komissio tukevat, mukaan toimielimet sovelsivat objektiivista kriteeriä eli kysymystä siitä, olivatko assosiaatiosopimuksen mukaiset tullietuudet Länsi-Saharan väestöryhmille hyödyllisiä vai eivät, ja tämä kriteeri vastaa periaatteita, jotka voidaan johtaa YK:n oikeudellisen neuvonantajan 29.1.2002 päivätystä kirjeestä.
Edellä 368 kohdassa esitettyjen neuvoston väitteiden osalta on riittävää todeta, että – kuten kantaja lähinnä väittää – kriteerit, jotka neuvosto johtaa edellä mainituista yleissopimuksesta ja julistuksesta ja joiden mukaan kuulemismenettelyssä on kuultava asianomaisia väestöryhmiä edustavia elimiä ja sen tarkoituksena on oltava kyseisten väestöryhmien suostumuksen saaminen, eivät vastaa vaatimuksia, jotka unionin tuomioistuin on johtanut tulkitsemalla sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta yhdessä itsemääräämisoikeuden periaatteen kanssa.
Yhtäältä on nimittäin todettava aluksi, että – kuten edellä on jo toistuvasti todettu – neuvosto ei anna suostumuksen käsitteelle niitä oikeusvaikutuksia, jotka suostumuksen käsitteellä lähtökohtaisesti on kansainvälisen oikeuden nojalla, koska kyseinen toimielin ei käsiteltävässä asiassa tarkoita suostumuksella tuomion neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa tarkoitettua kolmannen oikeussubjektin suostumusta riidanalaisen sopimuksen tekemiseen vaan paikallisten väestöryhmien enemmistön puoltavaa kantaa (ks. edellä 336–340 kohta).
Kuten kantaja korostaa, 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan komissio ei myöskään viittaa suostumuksen käsitteeseen vaan toteaa päätelmissään ainoastaan, että ”suurin osa Länsi-Saharassa nykyisin asuvasta väestöstä kannattaa erittäin selvästi tullietuuksien ulottamista koskemaan Länsi-Saharan tuotteita [assosiaatio]sopimuksen puitteissa”. Komissio viittaa myös ”myönteiseen kantaan”, jonka ”kansallisissa, alueellisissa ja paikallisissa elimissä toimivat Länsi-Saharan luottamushenkilöt ilmaisivat – – viranomaisten toteutettua Marokon institutionaalisissa puitteissa tiedotus- ja kuulemismenettelyn” ja josta ”kansalaisyhteiskunnassa alueella toimivien sosiaalis-taloudellisten organisaatioiden suurella enemmistöllä oli sama näkemys”.
Toisaalta, kuten edellä 337 kohdassa on esitetty ja kuten kantaja väittää useaan otteeseen kanteensa tueksi – erityisesti tämän perustelujensa osan yhteydessä – toimielinten käyttämä käsite ”asianomaiset väestöryhmät” ei vastaa Länsi-Saharan kansan käsitettä, joka merkitsee sisällöllisesti sitä, että kyseisellä väestöllä on itsemääräämisoikeus. Näin ollen toimielimet eivät voi väittää, että nämä kaksi käsitettä vastaavat toisiaan, osoittaakseen, että ne ovat noudattaneet itsemääräämisoikeuden mukaisia vaatimuksia.
Erityisesti ei ole ilmeistä, että – kantajaa lukuun ottamatta – komission kuulemia tahoja voitaisiin pitää Länsi-Saharan väestöä ”edustavina eliminä”.
Ensinnäkin Marokon kuningaskunnan suorittamasta vaaleilla valittujen paikallisten edustajien kuulemisesta on todettava, että – kuten komissio toteaa – nämä paikalliset ja alueelliset viranomaiset on nimitetty Marokon valtiosäännön mukaisen oikeusjärjestyksen nojalla ja että – kuten kantaja korostaa – niiden toimivallan käyttö perustuu aineellisesti Marokon kuningaskunnan vaatimuksiin siitä, että Länsi-Saharan on katsottava kuuluvan sen suvereniteettiin. Näin ollen toimielimet eivät voi missään tapauksessa katsoa, että sillä, että kyseinen valtio, joka on riidanalaisen sopimuksen osapuoli, kuuli kyseisiä viranomaisia, pyrittiin saamaan kolmannen osapuolen suostumus tähän sopimukseen, vaan tällä kuulemisella on korkeintaan pyritty mahdollistamaan kyseisen valtion alaisten paikallisten yhteisöjen ja julkisten elinten, joita asia koski, osallistuminen sopimuksen tekemiseen.
Neuvoston väite siitä, että nämä vaaleilla valitut edustajat ovat ”Sahrawi-taustaisia”, on tältä osin merkityksetön varsinkin, kun – kuten komissio on todennut 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan ja kuten kantaja toteaa – Marokon kuningaskunta ei erottele sen hallitsemassa osassa Länsi-Saharan aluetta asuvia väestöryhmiä etnisyyden tai tiettyyn yhteisöön kuulumisen perusteella.
Toiseksi komission ja EUH:n järjestämästä eri kansalaisjärjestöjen ja talouden toimijoiden, joihin 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessa viitataan, kuulemisesta on todettava, että komissio totesi vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen prosessinjohtotoimena tästä esittämään kysymykseen, että EUH ja komissio valitsivat kyseiset kuultavat lähinnä kolmella valintaperusteella. Näitä valintaperusteita olivat ensinnäkin se, että kyseinen taho on tosiasiallisesti läsnä tai harjoittaa säännöllisesti liike- tai kansalaisjärjestötoimintaa Länsi-Saharassa, toiseksi harjoitetun toiminnan luonne (sosioekonominen toiminta ja ihmisoikeudet) ja kolmanneksi Länsi-Saharan asukkaiden hyväksi harjoitetun toiminnan laajuus tai merkityksellisyys ja se, että kyse on toiminnasta, joka on tunnustettu alallaan Länsi-Saharassa tai kansainvälisesti. Se lisää kirjallisessa vastauksessaan, että suurin osa kuulluista keskustelukumppaneista oli ilmoittanut olevansa Sahrawi-taustaisia.
Tältä osin voidaan yhtäältä todeta, ettei voida katsoa, että näillä valintaperusteilla olisi pyritty kuulemaan Länsi-Saharan väestöä ”edustavia elimiä” vaan enintään otosta yhteisöistä, jotka harjoittavat kyseisellä alueella joko sosioekonomista tai perusoikeuksiin liittyvää toimintaa, josta voi olla hyötyä paikallisille. Sillä, että komission mukaan suurin osa kuulluista keskustelukumppaneista oli ilmoittanut olevansa ”Sahrawi-taustaisia”, ei ole merkitystä tältä osin. Komission selityksistä nimittäin ilmenee, että Sahrawi-taustaisuus ei ollut kuultujen yhteisöjen valintaperuste ja että joka tapauksessa nämä keskustelukumppanit eivät ottaneet kantaa asiaan kyseisen kansan jäseninä vaan kuultujen yhteisöjen edustajina.
Toisaalta on todettava, että nämä yhteisöt ja elimet edustavat korkeintaan erilaisia sosioekonomisia tai kansalaisyhteiskunnan intressejä, mutta 11.6.2018 päivätystä kertomuksesta tai neuvoston ja komission kirjelmistä ei ilmene, että nämä yhteisöt tai elimet itse katsovat olevansa tai että niitä olisi pidettävä Länsi-Saharan väestön edustajina, jotka voivat antaa Länsi-Saharan väestön suostumuksen. Joka tapauksessa on niin, että vaikka katsottaisiin, että edellä 368 kohdassa tarkoitettuja kriteerejä voitaisiin soveltaa, oikeudenkäyntiasiakirjoista ei myöskään ilmene, että kyseiset yhteisöt tai elimet itse katsovat olevansa tai että niitä olisi pidettävä ”asianomaisia väestöryhmiä””edustavina eliminä”.
Lisäksi on todettava, että kantaja kiistää niiden yhteisöjen ja elinten edustavuuden, joita komissio ja EUH ovat kuulleet, ja väittää yhtäältä, että suurin osa järjestöistä, joita komissio 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan ilmoittaa kuulleensa, eivät tosiasiassa ole osallistuneet kuulemismenettelyyn (94 kertomuksen liitteessä mainituista 112 organisaatiosta), ja perustelee tätä väitettään täsmällisillä ja konkreettisilla seikoilla. Toisaalta kantaja väittää, että ne yhteisöt, joita komissio todella kuuli, ovat selvästi suurimmaksi osaksi marokkolaisia toimijoita tai Marokon kuningaskunnan etuja edistäviä järjestöjä. Neuvosto ja komissio eivät kiistä kantajan ensimmäistä väitettä, ja komission selvennykset, jotka koskevat todellisuudessa kuultuja yhteisöjä, pääasiallisesti tukevat kantajan jälkimmäistä väitettä.
Kolmanneksi kantajan itsensä kuulemisesta kantaja väittää, että kantajan edustajan ja EUH:n edustajan välinen 5.2.2018 Brysselissä pidetty tapaaminen ei varsinaisesti ollut osa edellä 377 kohdassa tarkoitettuja kuulemisia. Kantaja nimittäin kiistää periaatteellisesti jo näiden kuulemisten pitämisenkin, sillä kantajan mukaan komissiolla ja EUH:lla ei ollut toimivaltaa järjestää tällaisia kuulemisia, ja täsmentää, että tämä tapaaminen järjestettiin kantajan pyynnöstä ja yksinomaan tarkoituksessa aloittaa kantajan ja komission välinen vuoropuhelu uudelleen. Komissio puolestaan toteaa 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessaan, että kantajan kanssa käytiin ”teknisiä keskusteluja”, koska kantaja on ”YK:n keskustelukumppani” ja ”YK:n rauhanprosessin osapuoli”.
Koska kantajan kanta riidanalaiseen sopimukseen on kuitenkin otettu huomioon 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessa samalla tavalla kuin kyseisessä kertomuksessa mainittujen muidenkin yhteisöjen kannat, on joka tapauksessa todettava, ettei komissio ole katsonut, että kantaja olisi Länsi-Saharan väestöä edustava elin, joka voi ilmaista Länsi-Saharan väestön suostumuksen, vaan korkeintaan yksi lukuisista SEU 11 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuista ”asianomaisista osapuolista”, joita komission oli kyseisen määräyksen mukaisesti kuultava.
Näin ollen ei voida katsoa, että 11.6.2018 päivätyssä kertomuksessa viitatuissa kuulemisissa olisi kuultu Länsi-Saharan väestöä ”edustavia elimiä” vaan korkeintaan, kuten kantaja toteaa, lähinnä ”asianomaisia osapuolia”, joiden osallistumisesta riidanalaisen sopimuksen tekemiseen toimielinten oli joka tapauksessa huolehdittava perussopimusten mukaisesti riippumatta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa tarkoitetuista ”suostumusta koskevista näkökohdista”, joista unionin tuomioistuin on puhunut.
Edellä 371–383 kohdassa todetusta seuraa näin ollen, että ei voida katsoa, että komission ja EUH:n neuvoston pyynnöstä toteuttamilla kuulemisilla olisi voitu saada Länsi-Saharan väestön suostumus riidanalaisen sopimuksen tekemiseen sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen mukaisesti, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on sitä tulkinnut.
Siitä kansainvälisen oikeuden tulkinnasta, johon neuvosto, jota komissio ja Ranskan tasavalta tukevat tältä osin, on vedonnut YK:n oikeudellisen neuvonantajan 29.1.2002 päivätyn kirjeen perusteella (ks. edellä 369 kohta), on todettava tässä vaiheessa ensinnäkin, että – kuten edellä 111 kohdassa on jo muistutettu – unioni on itsenäinen oikeusjärjestyksensä. Tästä seuraa, etteivät toimielimet voi välttää velvollisuuttaan noudattaa sitä, miten unionin tuomioistuimen tulkitsee kansainvälisen oikeuden sääntöjä, joita sovelletaan itsehallintoa vailla olevaa aluetta koskevaan sopimukseen, korvaamalla kyseisen tulkinnan eri kriteereillä, jotka perustuvat YK:n oikeudellisen neuvonantajan kirjeeseen turvallisuusneuvostolle ja jotka eivät muutenkaan ole sitovia.
Muutenkin YK:n oikeudellisen neuvonantajan lausunnot annetaan YK:n elimille kyseisen kansainvälisen järjestön sihteeristölle YK:n peruskirjan 98 artiklan nojalla kuuluvien tehtävien hoidon yhteydessä. Ne eivät siis vastaa ulottuvuudeltaan kansainvälisen tuomioistuimen, joka Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 92 artiklan mukaan on YK:n keskeinen lainkäyttöelin, mainitun peruskirjan 96 artiklan mukaisesti antamia neuvoa-antavia lausuntoja, joilla määritellään esitettyyn kysymykseen sovellettava oikeus (ks. vastaavasti neuvoa-antava lausunto 25.2.2019, Legal Consequences of the Separation of the Chagos Archipelago from Mauritius in 1965, kansainvälisen tuomioistuimen oikeustapauskokoelma 2019, s. 95, 137 kohta).
Toiseksi on todettava, että – kuten edellä 312 kohdassa muistutettiin – YK:n oikeudellisen neuvonantajan 29.1.2002 päivätty kirje ei koskenut Länsi-Saharan väestön suostumusta kyseisellä alueella sovellettavaan kansainväliseen sopimukseen vaan sitä, olivatko Marokon viranomaisten ja öljy-yhtiöiden väliset öljyvarojen etsimistä ja arviointia Länsi-Saharan rannikolla koskevat yksityisoikeudelliset sopimukset laillisia.
Kolmanneksi on todettava, että YK:n oikeudellinen neuvonantaja arvioi 29.1.2002 päivätyssä kirjeessään turvallisuusneuvoston esittämää kysymystä tarkastelemalla analogisesti yleisempää kysymystä siitä, onko Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 73 artiklassa tarkoitetun hallintovallan käyttäjän itsehallintoa vailla olevan alueen mineraalivaroja koskeva toiminta laitonta sellaisenaan vai ainoastaan tietyin edellytyksin. Kuten edellä 362 ja 363 kohdassa on jo todettu, Marokon kuningaskunta kiistää olevansa Länsi-Saharan hallintovallan käyttäjä, eikä sitä voida pitää sellaisena, kun otetaan huomioon sen kyseisen alueen asemaa koskeva kanta, joka sitä paitsi mainitaan myös riidanalaisen sopimuksen johdanto-osassa.
Neljänneksi YK:n oikeudellinen neuvonantaja katsoo 29.1.2002 päivätyn kirjeensä Päätelmät ‑osassa, että itsehallintoa vailla olevien alueiden luonnonvarojen käytöllä rikotaan tällaisiin alueisiin sovellettavia kansainvälisen oikeuden periaatteita, jos luonnonvaroja käytetään kyseisten itsehallintoa vailla olevien alueiden väestön intressien ja tahdon vastaisesti. Näin ollen on niin, että vaikka katsottaisiin, että mainittuja päätelmiä voidaan soveltaa analogisesti unionin assosiaatiosopimuksen nojalla myöntämien kaupallisten etuuksien ulottamiseen koskemaan tällaista aluetta, on todettava, että kyseiset päätelmät eivät tue neuvoston, komission ja Ranskan tasavallan väitettä siitä, että toimielimet ovat noudattaneet asiassa sovellettavia kansainvälisen oikeuden periaatteita. Kyseisissä päätelmissä nimittäin todetaan nimenomaisesti, että Länsi-Saharan öljyvarojen etsinnän ja hyödyntämisen on oltava paitsi kyseisen alueen väestön intressissä myös sen tahdon mukaista ja että muussa tapauksessa tällainen toiminta on kyseisten periaatteiden vastaista.
Näin ollen neuvosto ja komissio eivät missään tapauksessa voineet katsoa YK:n oikeudellisen neuvonantajan 29.1.2002 päivätyn kirjeen perusteella, että riidanalainen sopimus oli itsehallintoa vailla oleviin alueisiin sovellettavien kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukainen sillä perusteella, että sopimuksen voitiin katsoa edistävän Länsi-Saharan taloudellista kehitystä, riippumatta siitä, oliko Länsi-Saharan väestön suostumusta sopimuksen tekemiseen annettu. Näin ollen kantaja väittää perustellusti, että toimielimet eivät voineet korvata unionin tuomioistuimen tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa vahvistamaa kyseistä nimenomaista suostumusta koskevaa vaatimusta kriteerillä, joka koskee sitä, että riidanalaisesta sopimuksesta koituu hyötyjä asianomaisille väestöryhmille.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kun neuvosto antoi riidanalaisen päätöksensä, se ei ottanut riittävällä tavalla huomioon kaikkia Länsi-Saharan tilanteeseen liittyviä merkityksellisiä seikkoja ja katsoi virheellisesti, että sillä oli harkintavalta päättää, oliko sen noudatettava unionin tuomioistuimen sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta yhdessä itsemääräämisoikeuden periaatteen kanssa tulkinnalla johtamaa vaatimusta siitä, että riidanalaisen sopimuksen soveltaminen Länsi-Saharaan edellyttää kyseisen alueen väestön suostumusta, koska kyseinen väestö on sopimuksen kannalta kolmas osapuoli. On todettava erityisesti ensinnäkin, että neuvosto ja komissio ovat katsoneet virheellisesti, että kyseisen alueen nykytilanteessa ei ole mahdollista varmistua kyseisestä suostumuksesta eikä erityisesti kantajan välityksellä. Toiseksi on niin, että kun neuvosto katsoi, että koska komissio ja EUH olivat järjestäneet kuulemisia, joiden tarkoituksena ei ollut hankkia kyseistä suostumusta tai kääntyä kyseistä väestöä ”edustavien elinten” puoleen, sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta, sellaisena kuin unionin tuomioistuin on tulkinnut sitä tuomionsa neuvosto v. Front Polisario 106 kohdassa, oli noudatettu, neuvosto ymmärsi väärin sekä kyseisten kuulemisten että mainitussa kohdassa vahvistetun vaatimuksen merkityksen. Kolmanneksi neuvosto katsoi virheellisesti, että se voi vedota YK:n oikeudellisen neuvonantajan 29.1.2002 päivättyyn kirjeeseen ja korvata edellä mainitun vaatimuksen kyseisessä kirjeessä väitetysti vahvistetuilla kriteereillä. Tästä seuraa, että kolmannen kanneperusteen tämä osa on perusteltu ja riidanalainen päätös on näin ollen kumottava.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että riidanalainen päätös on kumottava eikä asiassa ole tarpeen tutkia kolmannen kanneperusteen toista osaa tai muita kanneperusteita.
C

Riidanalaisen päätöksen vaikutusten ajallinen pysyttäminen
SEUT 264 artiklan toisen kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi tarpeellisiksi katsomissaan tapauksissa todeta, miltä osin kumotun toimen vaikutuksia on kuitenkin pidettävä pysyvinä.
Oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että riidanalaisen toimen vaikutukset ja erityisesti kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva päätös voidaan pysyttää oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä, jos kyseisen toimen kumoamisen välittömät vaikutukset aiheuttaisivat vakavia kielteisiä seurauksia (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2015, komissio v. neuvosto,
C-28/12
,
EU:C:2015:282
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 4.9.2018, komissio v. neuvosto (Kazakstanin kanssa tehty sopimus),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että riidanalaisen päätöksen kumoaminen välittömin vaikutuksin voisi aiheuttaa vakavia seurauksia unionin ulkoisessa toiminnassa ja vaarantaa sen tekemien kansainvälisten sitoumusten, jotka sitovat toimielimiä ja jäsenvaltioita, oikeusvarmuuden.
Näin ollen asiassa on sovellettava viran puolesta SEUT 264 artiklan toista kohtaa siten, että riidanalaisen päätöksen vaikutukset pidetään voimassa enintään Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun määräajan ajan, tai jos muutosta on haettu tämän ajan kuluessa, kunnes unionin tuomioistuin on antanut muutoksenhausta ratkaisun.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.
Koska neuvosto on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut kantajan vaatimusten mukaisesti.
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti Ranskan tasavalta ja komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin kyseisen artiklan 1 ja 2 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Käsiteltävänä olevassa asiassa on päätettävä, että Comader vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Marokon kuningaskunnan välistä assosiointia koskevan Euro–Välimeri-sopimuksen pöytäkirjojen N:o 1 ja N:o 4 muuttamisesta Euroopan unionin ja Marokon kuningaskunnan välillä kirjeenvaihtona tehdyn sopimuksen tekemisestä 28.1.2019 annettu neuvoston päätös (EU) 2019/217 kumotaan.

2)
Päätöksen 2019/217 vaikutukset pidetään voimassa enintään Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 56 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun määräajan ajan, tai jos muutosta on haettu tämän ajan kuluessa, kunnes unionin tuomioistuin on antanut muutoksenhausta ratkaisun.

3)
Euroopan unionin neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Saguia el Hamran ja Río de Oron vapautuksen kansallisen rintaman (Front Polisario) oikeudenkäyntikulut.

4)
Ranskan tasavalta, Euroopan komissio ja Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Julistettiin Luxemburgissa 29 päivänä syyskuuta 2021.
Allekirjoitukset
Sisällys

I Asian tausta

A Kansainvälinen konteksti

B Assosiaatiosopimus ja vapautussopimus

C Assosiaatiosopimusta koskevat oikeudenkäynnit

1. Asia T-512/12 ja asia C‑104/16 P

2. Asia C-266/16

3. Määräykset asiassa T-180/14, asiassa T-275/18 ja asiassa T-376/18

D Riidanalainen päätös ja riidanalainen sopimus

II Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset

III Oikeudellinen arviointi

A Kanteen tutkittavaksi ottaminen

1. Neuvoston ensimmäinen tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus, jonka mukaan kantaja ei ole asianosaiskelpoinen

2. Kantajan asianajajalleen antaman valtuutuksen pätevyys

3. Neuvoston toinen tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus, jonka mukaan kantajalla ei ole asiavaltuutta

a) Kysymys siitä, koskeeko toimi kantajaa suoraan

1) Kysymys siitä, täyttääkö kantaja ensimmäisen edellytyksen sille, että toimi koskee sitä suoraan, ja jona on, että riidanalaisella toimenpiteellä on oltava välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan

i) Neuvoston perustelujen ensimmäinen osa, joka koskee kansainvälisen sopimuksen tekemistä unionin puolesta koskevan päätöksen luontaisia oikeusvaikutuksia

ii) Neuvoston perustelujen toinen osa, joka koskee nimenomaan riidanalaisen päätöksen oikeusvaikutuksia, kun otetaan huomioon sen alueellinen soveltaminen

– Riidanalaisen sopimuksen soveltaminen Länsi-Saharaan

– Se, että riidanalainen sopimus koskee Länsi-Saharan väestöä sopimuksen kannalta kolmantena osapuolena

iii) Neuvoston perustelujen kolmas osa, jonka mukaan riidanalainen päätös ei vaikuta kantajan oikeusasemaan, kun otetaan huomioon kantajan asema, joka rajoittuu siihen, että kantaja osallistuu Länsi-Saharan itsemääräämisprosessiin

2) Kysymys siitä, täyttääkö kantaja toisen edellytyksen sille, että toimi koskee sitä suoraan, ja jona on, että riidanalaisen toimenpiteen täytäntöönpanon on oltava täysin automaattista ja perustuttava yksinomaan unionin lainsäädäntöön

b) Kysymys siitä, koskeeko toimi kantajaa erikseen

B Kanteen tutkiminen

1. Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan neuvostolla ei ollut toimivaltaa antaa riidanalaista päätöstä

2. Kolmas kanneperuste, joka perustuu lähinnä siihen, että neuvosto on laiminlyönyt velvollisuutensa noudattaa niitä vaatimuksia, jotka oikeuskäytännössä on johdettu itsemääräämisoikeuden periaatteesta ja sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta

a) Neuvoston, Ranskan tasavallan, komission ja Comaderin väitteet, jotka koskevat lähinnä sitä, että kolmas kanneperuste on tehoton

b) Kantajan nyt käsiteltävän kanneperusteensa tueksi esittämät väitteet

1) Kolmannen kanneperusteen ensimmäinen osa, jonka mukaan unioni ja Marokon kuningaskunta eivät voi tehdä Länsi-Saharaan sovellettavaa sopimusta

2) Kolmannen kanneperusteen kolmas osa, jonka mukaan neuvosto ei ole noudattanut vaatimusta siitä, että riidanalaisen sopimuksen tekeminen edellyttää Länsi-Saharan väestön suostumusta, koska Länsi-Saharan väestö on kyseisen sopimuksen kannalta sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteessa tarkoitettu kolmas osapuoli

i) Sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteen soveltaminen käsiteltävässä asiassa

ii) Kuulemiset, jotka neuvosto ja komissio järjestivät tarkoituksessa noudattaa tuomiossa neuvosto v. Front Polisario omaksuttua tulkintaa sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatteesta

iii) Kysymys siitä, soveltuuko riidanalaisessa päätöksessä suostumuksen käsitteelle annettu erityinen merkitys yhteen sen sopimusten suhteellisen vaikutuksen periaatetta koskevan tulkinnan kanssa, jonka unionin tuomioistuin on vahvistanut tuomiossaan neuvosto v. Front Polisario

C Riidanalaisen päätöksen vaikutusten ajallinen pysyttäminen

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.
(
*2
)	Lainausta on korjattu unionin tuomioistuimessa, koska päätöksen suomenkielinen versio on epätarkka.