CELEX: 62019CJ0619
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Aplinka
Orhuso konvencija
Direktyva 2003/4/EB
Visuomenės galimybė susipažinti su informacija apie aplinką
Infrastruktūros kūrimo projektas „Stuttgart 21“
Prašymo pateikti informaciją apie aplinką atmetimas
4 straipsnio 1 dalis
Atsisakymo pagrindai
Sąvoka „vidaus pranešimai“
Taikymo sritis
Vidaus pranešimų apsaugos apribojimas laiko atžvilgiu

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB (
OL L 41, 2003, p. 26
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 7 t., p. 375) 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkto išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas nagrinėjant
Land Baden-Württemberg
(Badeno‑Viurtembergo federalinė žemė, Vokietija) ir D.R. ginčą dėl prašymo pateikti informaciją apie aplinką, siekiant susipažinti su tam tikrais
Staatsministerium Baden-Württemberg
(Badeno-Viurtembergo federalinės žemės ministerija) dokumentais, susijusiais su transporto infrastruktūros ir miesto plėtros projektu „Stuttgart 21“
Stuttgarter Schlossgarten
(Štutgarto rūmų parkas, Vokietija).
Teisinis pagrindas
Tarptautinė teisė
Konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais, pasirašytos 1998 m. birželio 25 d. Orhuse ir Europos bendrijos vardu patvirtintos 2005 m. vasario 17 d. Tarybos sprendimu 2005/370/EB (
OL L 124, 2005, p. 1
; toliau – Orhuso konvencija), 4 straipsnio 3 dalyje nurodyta:
„Prašymas suteikti informacijos apie aplinką gali būti atmestas, jei:
<…>
c)
tai yra prašymas apie baigiamą rengti medžiagą arba valstybės institucijų vidaus korespondenciją, kai tokia išimtis numatyta nacionaliniuose įstatymuose arba yra susiklosčiusi tokia praktika, be to, atsižvelgiant į visuomenės pageidavimą gauti tokios informacijos.
<…>“
Sąjungos teisė
Reglamentas (EB) Nr. 1049/2001
2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais (
OL L 145, 2001, p. 43
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 1 sk., 3 t., p. 331) 4 straipsnio 3 dalyje numatyta:
„Galimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui arba su institucijoje gautais dokumentais, susijusiais su tokiu klausimu dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
Galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė, esanti svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalimi, nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.“
Reglamentas (EB) Nr. 1367/2006
2006 m. rugsėjo 6 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1367/2006 dėl Orhuso konvencijos dėl teisės gauti informaciją, visuomenės dalyvavimo priimant sprendimus ir teisės kreiptis į teismus aplinkosaugos klausimais nuostatų taikymo Bendrijos institucijoms ir organams (
OL L 264, 2006, p. 13
) 3 straipsnyje nurodyta:
„Reglamentas <…> Nr. 1049/2001 taikomas bet kokiam pareiškėjo prašymui susipažinti su [Sąjungos] institucijų ir organų turima informacija apie aplinką, nediskriminuojant dėl jo pilietybės, tautybės ar nuolatinės gyvenamosios vietos, o juridinio asmens atveju – nediskriminuojant dėl jo registruotos buveinės ar pagrindinės veiklos vietos.
<…>“
Reglamento Nr. 1367/2006 6 straipsnio „Išimčių taikymas prašymams susipažinti su informacija apie aplinką“ 1 dalyje nustatyta:
„Kiek tai susiję su Reglamento <…> Nr. 1049/2001 4 straipsnio 2 dalies pirma ir trečia įtraukomis, išskyrus tyrimus <…>, laikoma, kad svarbesnis visuomenės interesas atskleisti informaciją yra tuomet, kai informacija, kurios prašoma, yra susijusi su dujų ar teršalų išmetimu į aplinką. Dėl Reglamento <…> Nr. 1049/2001 4 straipsnyje nustatytų kitų išimčių – atsisakymo pagrindai aiškinami ribotai, atsižvelgiant į visuomenės interesą atskleisti informaciją ir į tai, ar informacija, kurios prašoma, susijusi su dujų ar teršalų išmetimu į aplinką.“
Direktyva 2003/4
Direktyvos 2003/4 1, 5 ir 16 konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„(1)
Padidintos visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir tokios informacijos platinimas padeda geriau suvokti aplinkosaugos klausimus, laisvai pasikeisti nuomonėmis, veiksmingiau visuomenei dalyvauti priimant su aplinkos apsauga susijusius sprendimus ir galiausiai, pagerinti aplinką.
<…>
(5)
1998 m. birželio 25 d. Europos bendrija pasirašė [Orhuso konvenciją]. Kad šią Konvenciją galėtų pasirašyti Europos bendrija, Bendrijos teisės aktų nuostatos turi atitikti tą Konvenciją.
<…>
(16)
Teisė į informaciją reiškia, kad informacijos atskleidimas yra bendra taisyklė ir kad konkrečiais ir aiškiai apibrėžtais atvejais valdžios institucijoms turėtų būti leidžiama nepatenkinti prašymo dėl informacijos apie aplinką. Atsisakymo pateikti informaciją pagrindai turėtų būti aiškinami ribojančiai, informacijos atskleidimo visuomenei interesą palyginant su atsisakymo ją pateikti interesu. Atsisakymo priežastys pareiškėjui turėtų būti pateiktos per šioje direktyvoje nustatytą laikotarpį.“
Šios direktyvos 1 straipsnyje nustatyta:
„Šios direktyvos tikslai yra šie:
a)
užtikrinti teisę susipažinti su valdžios institucijų turima arba joms skirta informacija apie aplinką ir nustatyti naudojimosi šia teise pagrindines sąlygas bei praktines priemones; ir
b)
užtikrinti, kad laikui bėgant informacija apie aplinką palaipsniui būtų pateikiama ir platinama visuomenei taip, kad būtų galima pasiekti, jog informacija apie aplinką būtų kuo plačiau sistemiškai prieinama ir platinama visuomenei. <…>“
Šios direktyvos 2 straipsnyje „Sąvokos“ numatyta:
„Šioje direktyvoje:
1.
„Informacija apie aplinką“ – tai rašytinės, vaizdinės, akustinės, elektroninės arba kitos materialios formos informacija apie:
a)
aplinkos elementų, tokių kaip oro ir atmosferos, vandens, dirvos, žemės, kraštovaizdžio ir gamtinių vietovių, įskaitant pelkes, pakrantės ir jūrų zonas, biologinės įvairovės ir jos komponentų, įskaitant ir genetiškai modifikuotus organizmus, būklę ir šių elementų sąveiką;
<…>
c)
priemones (įskaitant administracines priemones), tokias kaip politikos, teisės aktai, planai, programos, susitarimai aplinkos srityje ir veiklos, darančios arba galinčios daryti įtaką a ir b punkte nurodytiems elementams ir faktoriams, bei šiems elementams apsaugoti sukurtas priemones ar veiklas;
<…>
f)
žmonių sveikatos ir saugumo būklę, įskaitant maisto grandinės užteršimą, kai tinka, žmonių gyvenimo sąlygas, kultūros objektus ir pastatus tiek, kiek jiems daro ar gali daryti įtaką a punkte nurodytų aplinkos elementų būklė arba b ir c punktuose nurodyti dalykai per šiuos elementus.
2.
„Valdžios institucija“ – tai:
a)
Vyriausybės arba kita valstybės valdymo institucija, įskaitant viešąsias patariamąsias įstaigas nacionaliniu, regioniniu arba vietos mastu;
<…>
3.
„Valdžios institucijos turima informacija“ – tai jai priklausanti informacija apie aplinką, kurią ši institucija parengė arba gavo.
<…>
5.
„Pareiškėjas“ – tai informacijos apie aplinką prašantis fizinis arba juridinis asmuo.
<…>“
Minėtos direktyvos 3 straipsnio „Galimybė susipažinti su informacija pateikus prašymą“ 1 dalyje nustatyta:
„Valstybės narės užtikrina, kad būtų reikalaujama, jog valdžios institucijos, laikydamosi šios direktyvos nuostatų pareiškėjo prašymu pateiktų jų turimą arba joms skirtą informaciją apie aplinką, nereikalaudamos pareiškėjo nurodyti intereso.“
Tos pačios direktyvos 4 straipsnyje „Išimtys“ nurodyta:
„1.   Valstybės narės gali numatyti, kad prašymas pateikti informaciją apie aplinką būtų nepatenkintas, jei:
<…>
d)
prašymas susijęs su dar nagrinėjama medžiaga arba neparengtais dokumentais arba duomenimis;
e)
prašymas susijęs su vidaus ryšiais [vidaus pranešimais], atsižvelgiant į visuomenės interesą informacijos atskleidimu.
Jei prašymas nepatenkinamas dėl to, kad jis susijęs su dar nagrinėjama medžiaga, valdžios institucija nurodo medžiagą ruošiančią instituciją ir laiką, per kurį numatoma parengti šią medžiagą.
2.   Valstybė narė gali numatyti, kad prašymas pateikti informaciją apie aplinką būtų atmestas, jei informacijos atskleidimas neigiamai paveiktų:
a)
valdžios institucijų procesinių veiksmų konfidencialumą, jei toks konfidencialumas numatytas įstatymu;
<…>
Straipsnio 1 ir 2 dalyse minėto nepatenkinimo pagrindai turėtų būti aiškinami ribojančiai, konkrečiu atveju atsižvelgiant į visuomenės interesą informacijos atskleidimu. Kiekvienu konkrečiu atveju visuomenės interesas informacijos atskleidimu turi būti palygintas su atsisakymo ją pateikti interesu. Valstybės narės pagal straipsnio 2 dalies a, d, f, g ir h punktus negali numatyti, kad prašymas būtų nepatenkintas, jei prašymas susijęs su emisijos į aplinką informacija.
<…>
4.   Jei įmanoma atskirti informaciją, kuri patenka į straipsnio 1 dalies d ir e punktų arba 2 dalies taikymo sritį, nuo kitos prašomos informacijos, pateikiama tik dalis valdžios institucijos turimos arba jai skirtos pareiškėjo prašomos informacijos.
5.   <…> apie atsisakymą pateikti visą prašomą informaciją arba jos dalį pareiškėjui pranešama <…> Pranešime nurodomos prašymo nepatenkinimo priežastys ir pateikiama informacija apie peržiūros procedūrą, numatytą pagal 6 straipsnį.“
Vokietijos teisė
2014 m. lapkričio 25 d.
Umweltverwaltungsgesetz Baden-Württemberg
(Badeno-Viurtembergo aplinkos tvarkymo įstatymas) (
GBl
. 2014, 592) su pakeitimais, padarytais 2018 m. lapkričio 28 d. įstatymo (
GBl
. 2018, 439) 1 straipsniu, 28 straipsnio 2 dalies 2 punkte numatyta:
„Jeigu prašymas susijęs su pareigą teikti informaciją turinčių valdžios institucijų, kaip tai suprantama pagal 23 straipsnio 1 dalį, vidaus pranešimais, prašymą reikia atmesti, nebent viešasis interesas, kad informacija būtų atskleista, būtų svarbesnis.“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
Ginčas pagrindinėje byloje susijęs su Badeno-Viurtembergo federalinės žemės ministerijai skirtu prašymu, kuriuo fizinis asmuo, t. y. D.R., siekė gauti dokumentus, susijusius su medžių kirtimu Štutgarto rūmų parke 2010 m. spalio mėn. įgyvendinant infrastruktūros kūrimo ir miesto plėtros projektą „Stuttgart 21“.
Šiuose dokumentuose yra, pirma, Badeno-Viurtembergo federalinės žemės ministerijos vadovybei perduotos informacijos apie atitinkamo tyrimo komiteto darbų eigą dėl 2010 m. rugsėjo 30 d. policijos operacijos Štutgarto rūmų parke ir, antra, šios ministerijos pastabų, susijusių su 2010 m. lapkričio 10 ir 23 d. vykdytos taikinimo procedūros įgyvendinimu vykdant projektą „Stuttgart 21“.
Skundas, kurį D. R. pateikė dėl sprendimo neleisti susipažinti su dokumentais, buvo atmestas pirmojoje instancijoje, tačiau jį patenkino
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
(Badeno-Viurtembergo žemės aukštesnysis administracinis teismas, Vokietija). Pastarasis teismas, konstatavęs, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamas prašymas susijęs su informacija apie aplinką, nusprendė, kad D. R. prašomiems dokumentams netaikomas nė vienas atsisakymo pagrindas. Visų pirma, kiek tai susiję su atsisakymo pagrindu, taikomu valdžios institucijų „vidaus pranešimams“, teismas pažymėjo, kad šiuo pagrindu nebegalima remtis užbaigus valdžios institucijos, kurios buvo prašoma perduoti informaciją, sprendimų priėmimo procesą.
Badeno-Viurtembergo federalinė žemė tą sprendimą apskundė kasacine tvarka
Bundesverwaltungsgericht
(Federalinis administracinis teismas, Vokietija).
Tas teismas remiasi prielaida, kad D. R. prašė leisti susipažinti su valdžios institucijos turima informacija apie aplinką, kaip ji apibrėžta Direktyvos 2003/4 2 straipsnio 1 dalies c punkte. Savo klausimais tas teismas siekia išsiaiškinti, ar šią informaciją reikia laikyti „vidaus pranešimais“, kuriems taikomas Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte numatytas atsisakymo pagrindas, ir prireikus – ar galimybė taikyti šį atsisakymo pagrindą yra apribota laiko atžvilgiu.
Dėl pateikto pirmojo klausimo
Bundesverwaltungsgericht
pažymi, kad sąvoka „vidaus pranešimai“ Direktyvoje 2003/4 nėra apibrėžta, tačiau pagal jos 4 straipsnio 2 dalies antros pastraipos pirmą sakinį reikalaujama, kad šiame straipsnyje išvardyti atsisakymo pagrindai būtų aiškinami siaurai.
Atsižvelgdamas į šią aiškinimo taisyklę
Bundesverwaltungsgericht
mano, kad sąvoka „vidaus“ gali apimti informaciją, kuri neišėjo už valdžios institucijos ribų, išskyrus informaciją, kuri turėtų būti atskleista. Dėl sąvokos „pranešimai“ kyla klausimas, ar ji reiškia tam tikros kokybės informaciją ir ypač ar būtina, kad ši informacija būtų skirta gavėjui.
Be to, iš Jungtinių Tautų Organizacijos Europos ekonomikos komisijos paskelbto dokumento „Orhuso konvencija, taikymo vadovas“ (antrasis leidimas, 2014) (toliau – Orhuso konvencijos taikymo vadovas) matyti, kad kai kuriose šalyse „vidaus pranešimų“ išimtimi siekiama apsaugoti pareigūnų asmenines nuomones, tačiau ši išimtis netaikoma faktinei medžiagai.
Dėl pateiktų antrojo ir trečiojo klausimų, susijusių su Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkto taikymo
ratione temporis
sritimi, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, kad pagal šios nuostatos formuluotę draudžiamas griežtas šios nuostatos taikymo
ratione temporis
apribojimas. Tą pačią išvadą galima daryti iš atitinkamos Orhuso konvencijos nuostatos ir jos taikymo vadovo. Kitaip yra šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos d punkte numatyto atsisakymo pagrindo, kuris susijęs su dar nagrinėjama medžiaga arba neparengtais dokumentais ir duomenimis ir kurio taikymas
ratione temporis
apribojamas net pačioje nuostatos formuluotėje, atveju.
Kalbant apie Europos Parlamento, Europos Sąjungos Tarybos ir Europos Komisijos turimus vidaus dokumentus, pažymėtina, kad, be to, pagal Reglamento Nr. 1049/2001 4 straipsnio 3 dalį leidžiama juos apsaugoti pasibaigus sprendimų priėmimo procesui. Reglamente Nr. 1367/2006, priimtame konkrečiai siekiant taikyti Orhuso konvenciją Sąjungos institucijoms, ši taisyklė nebuvo pakeista.
Be to, „vidaus pranešimams“ numatytas atsisakymo pagrindas turi būti palygintas su Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 2 dalies pirmos pastraipos a punkte įtvirtintu atsisakymo pagrindu, kuriuo siekiama apsaugoti valdžios institucijų procesinių veiksmų konfidencialumą. Iš tiesų, kaip matyti iš 2012 m. vasario 14 d. Teisingumo Teismo sprendimo Flachglas Torgau (
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
punktas), šis pagrindas taikomas ir pasibaigus sprendimų priėmimo procesui. Dėl plataus „vidaus pranešimams“ numatyto atsisakymo pagrindo aiškinimo kyla grėsmė, kad neteks savo prasmės atsisakymo pagrindas, susijęs su procesinių veiksmų konfidencialumu.
Be to, atsižvelgdamas į reikalavimą siaurai aiškinti atsisakymo pagrindus,
Bundesverwaltungsgericht
mano, kad informacijos atskleidimo interesų ir atsisakymo ją pateikti interesų palyginimas, kurio reikalaujama pagal Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą ir 2 dalies antros pastraipos antrą sakinį, galėtų apriboti galimybę remtis „vidaus pranešimams“ numatyto atsisakymo pagrindu, nes ilgainiui mažėja interesas išsaugoti informacijos konfidencialumą.
Galiausiai, jei Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkto taikymo sritis turėtų būti apribota laiko atžvilgiu, sprendimų priėmimo proceso trukmė ne visada būtų tinkamas kriterijus siekiant nustatyti šios nuostatos taikymo sritį. Iš tiesų atliekant administracinį veiksmą ne kiekvienas informacijos apie aplinką nagrinėjimas užbaigiamas sprendimo priėmimu.
Šiomis aplinkybėmis
Bundesverwaltungsgericht
(Federalinis administracinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui tokius prejudicinius klausimus:
„1.
Ar [Direktyvos 2003/4] 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą reikia aiškinti taip, kad sąvoka „vidaus pranešimai“ apima visus pranešimus, kurie neišeina už pareigą teikti informaciją turinčios valdžios institucijos ribų?
2.
Ar „vidaus pranešimų“ apsauga pagal Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą galioja neribotą laiką?
3.
Jeigu į antrąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai, ar „vidaus pranešimų“ apsauga pagal Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą taikoma tik iki tol, kol pareigą teikti informaciją turinti valdžios institucija priima sprendimą ar užbaigia kitą administracinį veiksmą?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
Pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktas turi būti aiškinamas taip, kad sąvoka „vidaus pranešimai“ apima visą informaciją, kuri neišeina už valdžios institucijos ribų.
Pirmiausia reikia priminti, kad priimdamas Direktyvą 2003/4 Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė užtikrinti, jog Sąjungos teisė būtų suderinta su Orhuso konvencija, ir numatė bendrąją sistemą, skirtą užtikrinti, kad bet kuris pareiškėjas, kaip jis suprantamas pagal šios direktyvos 2 straipsnio 5 punktą, nenurodydamas savo intereso, turėtų teisę susipažinti su valdžios institucijų turima arba joms skirta informacija apie aplinką (šiuo klausimu žr. 2012 m. vasario 14 d. Sprendimo Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
punktą).
Taip pat reikia pažymėti, kad pagal Direktyvą 2003/4 garantuojama teisė susipažinti su informacija svarbi tik tiek, kiek prašoma informacija susijusi su šioje direktyvoje nustatytomis taisyklėmis dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija, o tam, be kita ko, reikia, kad tai būtų „informacija apie aplinką“, kaip tai suprantama pagal šios direktyvos 2 straipsnio 1 punktą; kiek tai susiję su pagrindine byla, tai turi patikrinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas (šiuo klausimu žr. 2012 m. vasario 14 d. Sprendimo Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
punktą).
Dėl Direktyvos 2003/4 tikslų jos 1 straipsnyje konkrečiai nurodyta, kad ja siekiama užtikrinti teisę susipažinti su valdžios institucijų turima informacija apie aplinką ir kad laikui bėgant informacija apie aplinką palaipsniui būtų pateikiama ir platinama visuomenei (šiuo klausimu žr. 2012 m. vasario 14 d. Sprendimo Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
punktą).
Vis dėlto Sąjungos teisės aktų leidėjas Direktyvos 2003/4 4 straipsnyje numatė, kad valstybės narės gali nustatyti teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtis. Jeigu tokios išimtys iš tikrųjų buvo perkeltos į nacionalinę teisę, valdžios institucijos gali jomis remtis siekdamos netenkinti prašymų dėl joms prieinamos informacijos suteikimo.
Nagrinėjamu atveju iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Badeno-Viurtembergo aplinkos tvarkymo įstatymo 28 straipsnio 2 dalies 2 punktu buvo perkelta Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte numatyta išimtis, pagal kurią prašymas pateikti informaciją apie aplinką gali būti atmestas tais atvejais, kai jis susijęs su vidaus pranešimais, atsižvelgiant į visuomenės interesą atskleisti prašomą informaciją.
Pažymėtina, kad, kaip matyti iš Direktyvos 2003/4 sistemos ir visų pirma jos 4 straipsnio 2 dalies antros pastraipos, taip pat jos 16 konstatuojamosios dalies, teisė į informaciją reiškia, kad informacijos atskleidimas turėtų būti bendra taisyklė ir kad valdžios institucijoms turėtų būti leidžiama netenkinti prašymo dėl informacijos apie aplinką tik nedaugeliu konkrečių ir aiškiai apibrėžtų atvejų. Taigi teisės susipažinti su informacija išimtys turėtų būti aiškinamos siaurai, visuomenės suinteresuotumą informacijos atskleidimu palyginant su atsisakymo ją atskleisti interesu (2011 m. liepos 28 d. Sprendimo Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
punktas).
Be to, pagal suformuotą jurisprudenciją iš vienodo Sąjungos teisės taikymo ir lygybės principo reikalavimų matyti, kad Sąjungos teisės nuostatos, kurioje nėra jokios aiškios, šios nuostatos prasmei ir reikšmei nustatyti skirtos nuorodos į valstybių narių teisę, sąvokos visoje Europos Sąjungoje paprastai turi būti aiškinamos savarankiškai ir vienodai, atsižvelgiant į šios nuostatos kontekstą ir atitinkamu reglamentavimu siekiamą tikslą (2012 m. vasario 14 d. Sprendimo Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
punktas).
Būtent atsižvelgiant į šiuos argumentus reikia aiškinti Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte numatytą vidaus pranešimams taikomą teisės susipažinti su informacija išimtį.
Dėl sąvokos „vidaus pranešimai“ reikia pažymėti, kad Direktyvoje 2003/4 ji neapibrėžta ir nėra nuorodos į valstybių narių teisę šiuo klausimu. Todėl, remiantis šio sprendimo 34 punkte nurodyta jurisprudencija, reikia pateikti savarankišką šios sąvokos išaiškinimą.
Pirma, dėl Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte vartojamos sąvokos „pranešimai“ konstatuotina, kad, kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 20 ir 21 punktuose, ši sąvoka apima adresatui skirtą autoriaus informaciją, o šis adresatas gali būti tiek abstraktus subjektas, kaip antai juridinio asmens administracijos ar „valdybos“„nariai“, tiek konkretus tokiam juridiniam asmeniui priklausantis asmuo, kaip antai tarnautojas ar pareigūnas.
Tokį sąvokos „pranešimai“ aiškinimą patvirtina Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkto kontekstas.
Orhuso konvencijos 4 straipsnio 3 dalies c punkte numatyta teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtis tuo atveju, kai prašymas susijęs su baigiama rengti medžiaga arba valstybės institucijų vidaus korespondencija (pranešimai). Taigi šioje nuostatoje sąvoka „medžiaga“ atskiriama nuo sąvokos „korespondencija“ („pranešimai“).
Kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 23 ir 24 punktuose, tokį patį sąvokų atskyrimą perėmė ir Sąjungos teisės aktų leidėjas, kuris Orhuso konvencijos 4 straipsnio 3 dalies c punktą perkėlė dviem atskiromis nuostatomis. Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos d punkte numatyta išimtis, susijusi su dar nagrinėjama medžiaga arba neparengtais dokumentais ir duomenimis, o šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte numatyta išimtis, kuri susijusi su vidaus pranešimais. Darytina išvada, kad sąvokoms „pranešimai“ ir „medžiaga“ reikia suteikti skirtingą reikšmę. Visų pirma, priešingai nei pirmoji sąvoka, antroji sąvoka nebūtinai susijusi su informacija, kuri kažkam skirta.
Antra, dėl sąvokos „vidaus“ pažymėtina, kad iš Direktyvos 2003/4 3 straipsnio 1 dalies matyti, jog informaciją apie aplinką, su kuria šia direktyva siekiama leisti susipažinti, turi valdžios institucijos. Pagal minėtos direktyvos 2 straipsnio 3 dalį tai yra valdžios institucijai priklausanti informacija apie aplinką, kurią ši institucija parengė arba gavo. Kitaip tariant, valdžios institucijos, turinčios informacijos apie aplinką, gali ja disponuoti, tvarkyti ir analizuoti vidaus darbe, taip pat nuspręsti dėl jos atskleidimo.
Darytina išvada, kad nebūtinai visa valdžios institucijos turima informacija apie aplinką yra „vidaus“ informacija. Taip yra tik tuo atveju, kai informacija neišeina už valdžios institucijos ribų, ypač jeigu ji nebuvo atskleista trečiajam asmeniui arba nebuvo padaryta prieinama visuomenei.
Tuo atveju, kai valdžios institucija turi informacijos apie aplinką, kurią gavo iš išorės šaltinio, ši informacija taip pat gali būti „vidaus“ informacija, jeigu ji nebuvo arba neturėjo būti padaryta prieinama visuomenei prieš tai, kai ją gauna minėta valdžios institucija, ir jeigu ji neišėjo už šios valdžios institucijos ribų po to, kai ši ją gavo.
Tokį „vidaus“ sąvokos aiškinimą patvirtina tikslas, kurio siekiama vidaus pranešimams numatyta teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtimi. Iš paaiškinimų dėl 2000 m. birželio 29 d. Komisijos pateikto pasiūlymo dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką (COM(2000) 402
final
– COD 2000/0169,
OL C 337 E, 2000, p. 156
) 4 straipsnio matyti, kad, kaip ir išimtimi, susijusia su dar nagrinėjamais ar neparengtais dokumentais, išimtimi, susijusia su galimybe atsisakyti leisti susipažinti su vidaus pranešimais, siekiama atsižvelgti į valdžios institucijų poreikį turėti saugią erdvę, būtiną siekiant tęsti svarstymus ir vidaus diskusijas.
Toks poreikis taip pat buvo pripažintas informacijos apie aplinką, kurią turi Reglamente Nr. 1049/2001 nurodytos Sąjungos institucijos, atveju.
Šis reglamentas taikomas visiems prašymams leisti susipažinti su informacija apie aplinką. Pagal jo 4 straipsnio 3 dalį Sąjungos institucijos turi galimybę neleisti susipažinti su vidaus reikmėms skirtais dokumentais arba dokumentais, kuriuose pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė. Taigi šia nuostata siekiama užtikrinti, kad šios institucijos galėtų naudotis apmąstymams skirta erdve tam, kad galėtų nuspręsti dėl politinių pasirinkimų ir galimų pateikti pasiūlymų (šiuo klausimu žr. 2018 m. rugsėjo 4 d. Sprendimo ClientEarth / Komisija,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
ir
punktus).
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta šio sprendimo 37–46 punktuose, Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte numatyta vidaus pranešimams taikoma teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtis turi būti suprantama kaip apimanti informaciją, kuria naudojamasi valdžios institucijoje ir kuri prašymo leisti susipažinti su informacija pateikimo dieną (tam tikrais atvejais po to, kai ši institucija gavo tokią informaciją) nebuvo išėjusi už šios institucijos ribų būtent dėl to, kad ji nebuvo atskleista trečiajam asmeniui arba nebuvo padaryta prieinama visuomenei.
Kaip priminta šio sprendimo 33 punkte, teisės susipažinti su informacija išimtys turėtų būti aiškinamos siaurai, visuomenės suinteresuotumą informacijos atskleidimu palyginant su atsisakymo ją atskleisti interesu. Vis dėlto šia aiškinimo taisykle negalima apriboti Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkto taikymo srities, neatsižvelgiant į šios nuostatos tekstą.
Iš to matyti, kad tai, jog tam tikru momentu informacija apie aplinką gali išeiti už valdžios institucijos ribų, ypač kai ją ketinama paskelbti ateityje, negali lemti to, jog informacijoje esanti žinia praranda savo vidaus pobūdį.
Be to, Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkto formuluotėje nėra nurodyta, kad sąvoka „vidaus pranešimai“ turi būti aiškinama taip, jog ji apima tik asmeninę valdžios institucijos tarnautojų nuomonę ir esminius dokumentus arba kad ji neapima faktinio pobūdžio informacijos. Be to, tokie apribojimai būtų nesuderinami su šios nuostatos tikslu sukurti valdžios institucijoms skirtą saugią erdvę, būtiną siekiant tęsti svarstymus ir vidaus diskusijas.
Dėl atsižvelgimo į Orhuso konvenciją ir jos taikymo vadovą taip pat negali būti ribojama sąvokos „vidaus pranešimai“ taikymo sritis, kaip antai nurodyta šio sprendimo 20, 49 ir 50 punktuose. Kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 27 punkte, Orhuso konvencijos 4 straipsnio 3 dalies c punkte sąvokos „vidaus korespondencija“ („vidaus pranešimai“) taikymo sritis savaime neribojama atsižvelgiant į jos turinį arba svarbą. Be to, 2012 m. vasario 16 d. Sprendime Solvay ir kt. (
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
,
punktas) Teisingumo Teismas nusprendė, kad, nors Orhuso konvencijos taikymo vadovas gali būti laikomas aiškinamuoju dokumentu, į kurį, aiškinant konvenciją, prireikus galima atsižvelgti greta kitų reikšmingų dalykų, jame esanti analizė neturi jokios privalomosios galios ir tokios norminės reikšmės, kokią turi konvencijos nuostatos.
Nagrinėjamu atveju, remiantis nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pateikta informacija, dokumentuose, susijusiose su pagrindinėje byloje nagrinėjamu prašymu leisti susipažinti su informacija, yra, pirma, Badeno-Viurtembergo federalinės žemės ministerijai perduotos informacijos ir, antra, šios ministerijos pastabų, susijusių su taikinimo procedūros įgyvendinimu. Iš Teisingumo Teismo turimos bylos medžiagos nematyti, kad tai buvo informacija, gauta ne iš minėtos ministerijos. Atrodo, kad šie dokumentai buvo parengti siekiant perduoti informaciją Badeno-Viurtembergo federalinės žemės ministerijos viduje ir kad jie neišėjo už šios administracijos ribų, tačiau tai turi įvertinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas. Darytina išvada, kad šie dokumentai galėtų būti laikomi „vidaus pranešimais“, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktą pirmąjį klausimą reikia atsakyti: Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktas turi būti aiškinamas taip, kad sąvoka „vidaus pranešimai“ apima visą informaciją, kuria naudojamasi valdžios institucijos viduje ir kuri prašymo leisti susipažinti su informacija pateikimo dieną (tam tikrais atvejais po to, kai ši institucija gavo tokią informaciją) nebuvo išėjusi už šios institucijos ribų, su sąlyga, kad ši informacija iki jos gavimo dienos nebuvo ir neturėjo būti padaryta prieinama visuomenei.
Dėl antrojo klausimo
Antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktas turi būti aiškinamas taip, kad jame numatyta galimybė taikyti valdžios institucijos vidaus pranešimams nustatytą teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtį yra apribota laiko atžvilgiu.
Pažymėtina, kad, kaip ir Orhuso konvencijos 4 straipsnio 3 dalies c punkte, kuris į Sąjungos teisę perkeltas Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktu, šioje direktyvos nuostatoje nėra nieko, kas leistų apriboti jos taikymą laiko atžvilgiu. Orhuso konvencijos taikymo vadove taip pat nėra jokių nuorodų šiuo klausimu.
Visų pirma, skirtingai nuo Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos d punkte numatytos teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimties, kuri susijusi su dar nagrinėjama medžiaga arba neparengtais dokumentais ir duomenimis, vidaus pranešimams numatyta išimtis nėra susijusi su dokumentų rengimu. Ji taip pat nepriklauso nuo kokio nors administracinio veiksmo eigos. Todėl tokio veiksmo ar jo dalies užbaigimas, kai valdžios institucija priima sprendimą arba parengia dokumentą, negali būti lemiama aplinkybė siekiant taikyti Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą.
Šios nuostatos taikymo
ratione temporis
srities neapribojimas atitinka šio sprendimo 44 ir 50 punktuose nurodytą šios nuostatos tikslą – sukurti valdžios institucijoms skirtą saugią erdvę, būtiną siekiant tęsti svarstymus ir vidaus diskusijas. Kaip iš esmės pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 44 ir 50 punktuose, siekiant nustatyti, ar išlieka poreikis apsaugoti atitinkamo pranešimo autoriaus minties laisvę ir galimybė laisvai keistis nuomonėmis, reikia atsižvelgti į visas faktines ir teisines bylos aplinkybes tą dieną, kai kompetentingos institucijos turi priimti sprendimą dėl joms pateikto prašymo, nes, kaip matyti iš 2010 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Stichting Natuur en Milieu ir kt. (
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
) 34 punkto, teisė susipažinti su informacija apie aplinką materializuojasi nuo tos dienos.
Nors Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte numatyta išimtis neribojama laiko atžvilgiu, iš pačios šios nuostatos ir šios direktyvos 4 straipsnio 2 dalies antros pastraipos matyti, kad atsisakymas leisti susipažinti su informacija apie aplinką dėl to, kad ji susijusi su vidaus pranešimais, visuomet turi būti grindžiamas esamų interesų palyginimu.
Iš Teisingumo Teismo jurisprudencijos matyti, kad šie interesai turi būti palyginami atliekant konkretų kiekvieno kompetentingoms valdžios institucijoms pateikto atvejo, nagrinėjant pagal Direktyvą 2003/4 pateiktą prašymą leisti susipažinti su informacija apie aplinką, faktinį vertinimą, neatmetant galimybės, kad nacionalinės teisės aktų leidėjas bendro pobūdžio nuostatoje įtvirtins kriterijus, leidžiančius palengvinti tokį lyginamąjį egzistuojančių interesų vertinimą (šiuo klausimu žr. 2010 m. gruodžio 16 d. Sprendimo Stichting Natuur en Milieu ir kt.,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
,
punktą ir 2011 m. liepos 28 d. Sprendimo Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
punktą).
Kalbant apie Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą, pažymėtina, kad šis vertinimas yra ypač svarbus, nes šioje nuostatoje vidaus dokumentams numatytos teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimties materialinė taikymo sritis yra ypač plati. Taigi tam, kad Direktyva 2003/4 neprarastų savo prasmės, esamų interesų palyginimas, kurio reikalaujama pagal šios direktyvos 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktą ir 2 dalies antrą pastraipą, turi būti griežtai apibrėžtas.
Kadangi, kaip priminta šio sprendimo 28 punkte, Direktyva 2003/4 siekiama užtikrinti, kad bet kuris pareiškėjas, kaip jis suprantamas pagal šios direktyvos 2 straipsnio 5 punktą, nenurodydamas savo intereso, turėtų teisę susipažinti su valdžios institucijų turima arba joms skirta informacija apie aplinką, prašymą leisti susipažinti su dokumentais gavusi institucija negali reikalauti, kad šis pareiškėjas nurodytų jai konkretų interesą, pateisinantį prašomos informacijos apie aplinką atskleidimą.
Iš Direktyvos 2003/4 1 konstatuojamosios dalies matyti, kad tarp priežasčių, kurios gali patvirtinti informacijos atskleidimą ir į kurias bet kuriuo atveju turi atsižvelgti institucija, lygindama esamus interesus, yra galimybė „geriau suvokti aplinkosaugos klausimus, laisvai pasikeisti nuomonėmis, veiksmingiau visuomenei dalyvauti priimant su aplinkos apsauga susijusius sprendimus ir <…> pagerinti aplinką“ (šiuo klausimu žr. 2011 m. liepos 28 d. Sprendimo Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
ir
punktus).
Kadangi, kaip priminta šio sprendimo 59 punkte, nagrinėjant prašymą leisti susipažinti su dokumentais reikia atsižvelgti į kiekvienu konkrečiu atveju esamus konkrečius interesus, valdžios institucija taip pat privalo išnagrinėti prašymą pateikusio asmens galimai pateiktą informaciją apie priežastis, galinčias pateisinti prašomos informacijos atskleidimą.
Be to, valdžios institucijos, gavusios prašymą leisti susipažinti su vidaus pranešime esančia informacija apie aplinką, turi atsižvelgti į laikotarpį, praėjusį nuo tokio pranešimo parengimo dienos, ir į jame esančią informaciją. Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punkte numatyta teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtis gali būti taikoma tik laikotarpiu, kai apsauga pateisinama atsižvelgiant į tokio pranešimo turinį (pagal analogiją žr. 2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Internationaler Hilfsfonds / Komisija,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
,
punktą).
Konkrečiai kalbant, net jei atsižvelgiant į tikslą sukurti valdžios institucijoms skirtą saugią erdvę, būtiną siekiant tęsti svarstymus ir vidaus diskusijas, vidaus pranešime esanti informacija prašymo leisti susipažinti su dokumentais pateikimo dieną galėjo būti pagrįstai neatskleidžiama, valdžios institucijai vis dėlto gali tekti nuspręsti, kad informacija dėl nuo jos parengimo praėjusio laiko tarpo tapo nebeaktuali, taigi prarado savo turėtą konfidencialumą, nes prabėgo tam tikras laikotarpis nuo šios informacijos parengimo (pagal analogiją žr. 2018 m. birželio 19 d. Sprendimo Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
,
punktą).
Be to, nagrinėdama prašymą leisti susipažinti su informacija apie aplinką, valdžios institucija, į kurią kreiptasi, pagal Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 4 dalį turi patikrinti, ar tam tikra reikalaujama informacija gali būti atskirta nuo informacijos, kurią apima taikytina teisės susipažinti su informacija išimtis, todėl ji gali atskleisti dalį informacijos.
Suinteresuotasis asmuo turi galėti įvertinti, ar laikomasi visų pareigų, kurios, kaip matyti iš šio sprendimo 58–66 punktų, tenka valdžios institucijoms nagrinėjant prašymą leisti susipažinti su informacija apie aplinką, įskaitant, be kita ko, pareigą palyginti esamus interesus, o pagal Direktyvos 2003/4 6 straipsnį tai gali būti peržiūrėta nacionaliniu lygmeniu numatytose administracinėse ir teisminėse procedūrose.
Siekiant įvykdyti šį reikalavimą, Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 5 dalyje numatyta, kad pareiškėjui pranešama apie sprendimą neleisti susipažinti su informacija ir nurodomi atsisakymo pagrindai, kuriais toks sprendimas grindžiamas.
Kaip pažymėjo generalinis advokatas savo išvados 34 punkte, ši pareiga motyvuoti nėra įvykdoma, kai valdžios institucija tik formaliai nurodo vieną iš Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalyje numatytų išimčių. Priešingai, valdžios institucija, priimdama sprendimą neleisti susipažinti su informacija apie aplinką, turi nurodyti priežastis, kodėl ji mano, jog šios informacijos atskleidimas galėtų konkrečiai ir realiai pakenkti nurodytomis išimtimis saugomam interesui. Be to, tokio pakenkimo grėsmė turi būti pagrįstai numatoma, o ne tik hipotetiška (pagal analogiją žr. 2011 m. liepos 21 d. Sprendimo Švedija / MyTravel ir Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
punktą).
Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, į pateiktą antrąjį klausimą reikia atsakyti: Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktas turi būti aiškinamas taip, kad jame numatyta galimybė taikyti valdžios institucijos vidaus pranešimams nustatytą teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtį nėra apribota laiko atžvilgiu. Vis dėlto ši išimtis gali būti taikoma tik tuo laikotarpiu, kai reikalaujamos informacijos apsauga yra pateisinama.
Dėl trečiojo klausimo
Atsižvelgiant į atsakymą į antrąjį klausimą, į trečiąjį pateiktą klausimą atsakyti nereikia.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:

1.
2003 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2003/4/EB dėl visuomenės galimybės susipažinti su informacija apie aplinką ir panaikinančios Tarybos direktyvą 90/313/EEB 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktas turi būti aiškinamas taip, kad sąvoka „vidaus pranešimai“ apima visą informaciją, kuria naudojamasi valdžios institucijos viduje ir kuri prašymo leisti susipažinti su informacija pateikimo dieną (tam tikrais atvejais po to, kai ši institucija gavo tokią informaciją) nebuvo išėjusi už šios institucijos ribų, su sąlyga, kad ši informacija iki jos gavimo dienos nebuvo ir neturėjo būti padaryta prieinama visuomenei.

2.
Direktyvos 2003/4 4 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos e punktas turi būti aiškinamas taip, kad jame numatyta galimybė taikyti valdžios institucijos vidaus pranešimams nustatytą teisės susipažinti su informacija apie aplinką išimtį nėra apribota laiko atžvilgiu. Vis dėlto ši išimtis gali būti taikoma tik tuo laikotarpiu, kai reikalaujamos informacijos apsauga yra pateisinama.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: vokiečių.