CELEX: 62014CJ0501
Præjudiciel forelæggelse
vejtransport
forordning (EF) nr. 561/2006
artikel 10, stk. 3
artikel 18 og 19
bøde pålagt føreren
nødvendige foranstaltninger med henblik på fuldbyrdelse af sanktionen, truffet i forhold til transportvirksomheden
tilbageholdelse af køretøjet

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 19, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 (
EUT 2006, L 102, s. 1
).
Denne anmodning er indgivet som led i en tvist mellem EL-EM-2001 Ltd og Nemzeti Adó- és Vámhivatal Dél-alföldi Regionális Vám- és Pénzügyőri Főigazgatósága (generaldirektoratet for told og finans i regionen Dél-Alföld, Ungarn) vedrørende tilbageholdelse af en lastvogn, som EL-EM-2001 ejer og udnytter, med henblik på at stille sikkerhed for betaling af en bøde, som er pålagt føreren af dette køretøj, der på daværende tidspunkt var ansat af dette selskab.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 3821/85
Følgende er fastsat i artikel 15, stk. 7, litra a), i Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 af 20. december 1985 om kontrolapparatet inden for vejtransport (
EFT 1985, L 370, s. 8
), som ændret ved forordning nr. 561/2006 (herefter »forordning nr. 3821/85«):
»Føreren af et køretøj, som er udstyret med et kontrolapparat i overensstemmelse med bilag I, skal på tilsynsmyndighedernes forlangende kunne forevise:
i)
diagramarkene for den pågældende uge og de diagramark, han har brugt de forudgående 15 dage
ii)
førerkortet, hvis han er indehaver af et sådant, og
iii)
alle manuelle registreringer og udskrifter, der er foretaget den pågældende uge og de forudgående 15 dage, som krævet i medfør af denne forordning og forordning [...] nr. 561/2006.
Efter den 1. januar 2008 omfatter de perioder, der er nævnt i nr. i) og iii), dog den pågældende dag og de forudgående 28 dage.
[...]«
Forordning nr. 561/2006
Følgende fremgår af 17., 26. og 27. betragtning til forordning nr. 561/2006:
»(17)
Hensigten med denne forordning er at forbedre de sociale betingelser for de arbejdstagere, den omfatter, samt at forbedre den generelle trafiksikkerhed. Dette opnås hovedsagelig ved hjælp af bestemmelserne om den maksimale køretid pr. dag, pr. uge og pr. 14-dages-periode, bestemmelsen om, at en fører skal tage en regulær ugentlig hviletid mindst en gang pr. to på hinanden følgende uger, og bestemmelsen om, at den daglige hviletid under ingen omstændigheder bør være under ni sammenhængende timer. Da disse bestemmelser sikrer passende hvile og under hensyn til de seneste års erfaringer med den praktiske håndhævelse, er der ikke længere behov for en ordning med kompensation for reduceret daglig hviletid.
[...]
(26)
Medlemsstaterne bør fastsætte bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af denne forordning og sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, have afskrækkende virkning og må ikke medføre forskelsbehandling. Også tilbageholdelse af køretøjet bør i alle medlemsstater være en mulig foranstaltning i tilfælde af alvorlige overtrædelser. Denne forordnings bestemmelser om sanktioner og retsforfølgning berører ikke nationale bestemmelser om bevisbyrde.
(27)
Af hensyn til effektiv håndhævelse af reglerne bør der fastsættes ensartede bestemmelser om virksomhedernes og førernes ansvar for overtrædelser af bestemmelserne i denne forordning. Dette ansvar kan resultere i strafferetlige, civilretlige eller administrative sanktioner, afhængigt af, hvad de enkelte medlemsstater bestemmer.«
Artikel 1 i forordning nr. 561/2006 bestemmer:
»Ved denne forordning fastsættes regler for køretid, pauser og hviletid for førere, der udfører godstransport og passagerbefordring ad vej, med det formål at harmonisere vilkårene for konkurrencen mellem de forskellige former for landtransport, navnlig vejtransporten, og at forbedre arbejdsvilkårene og færdselssikkerheden. Forordningen sigter også mod at fremme bedre kontrol og retshåndhævelse i medlemsstaterne og bedre arbejdspraksis i vejtransporterhvervet.«
Denne forordnings artikel 10, stk. 1-3, bestemmer:
»1.   En transportvirksomhed må ikke give førere, som er ansat af eller stillet til rådighed for den, nogen betaling, heller ikke i form af præmier eller løntillæg, i forhold til den tilbagelagte strækning og/eller den transporterede godsmængde, hvis betalingen er af en sådan art, at den udgør en fare for færdselssikkerheden og/eller tilskynder til overtrædelse af denne forordning.
2.   Transportvirksomheden skal tilrettelægge de i stk. 1 nævnte føreres arbejde på en sådan måde, at førerne er i stand til at overholde bestemmelserne i forordning [...] nr. 3821/85 og i kapitel II i denne forordning. Transportvirksomheden skal give førerne de nødvendige instrukser og føre regelmæssig kontrol for at sikre overholdelsen af bestemmelserne i forordning [...] nr. 3821/85 og i kapitel II i denne forordning.
3.   En transportvirksomhed er ansvarlig for overtrædelser begået af virksomhedens førere, selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats eller et tredjelands område.
Uden at dette indskrænker medlemsstaternes ret til at drage transportvirksomhederne til ansvar i fuldt omfang, kan de gøre dette ansvar betinget af virksomhedens overtrædelse af stk. 1 og 2. Medlemsstaterne kan tage hensyn til alle eventuelle beviser for, at transportvirksomheden ikke med rimelighed kan holdes ansvarlig for den begåede overtrædelse.«
I artikel 18 i forordning nr. 561/2006 bestemmes:
»Medlemsstaterne vedtager de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre denne forordning.«
I forordningens artikel 19 bestemmes:
»1.   Medlemsstaterne fastsætter bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning og forordning [...] nr. 3821/85 og træffer alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de iværksættes. Sanktionerne skal være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, have afskrækkende virkning og må ikke medføre forskelsbehandling. Der må for samme overtrædelse af denne forordning og af forordning [...] nr. 3821/85 ikke pålægges mere end én sanktion eller indledes mere end én retsforfølgning. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen disse foranstaltninger og sanktionsbestemmelser inden den dato, der er fastsat i artikel 29, stk. 2. Kommissionen underretter medlemsstaterne herom.
2.   En medlemsstat giver de kompetente myndigheder mulighed for at pålægge en virksomhed og/eller en fører en sanktion for overtrædelse af denne forordning, når overtrædelsen konstateres på denne medlemsstats område, og overtrædelsen ikke allerede har givet anledning til en sanktion, også selv om overtrædelsen er begået på en anden medlemsstats eller et tredjelands område.
En medlemsstat kan undtagelsesvis, når der er konstateret en overtrædelse:
—
som ikke er begået på den pågældende medlemsstats område, og
—
som er begået af en virksomhed etableret i en anden medlemsstat eller i et tredjeland eller af en fører, hvis ansættelsessted er i en anden medlemsstat eller et tredjeland
indtil den 1. januar 2009 i stedet for at pålægge en sanktion underrette den kompetente myndighed i den medlemsstat eller det tredjeland, hvor virksomheden er etableret, eller hvor føreren har sit ansættelsessted, om omstændighederne i forbindelse med overtrædelsen.
3.   Når en medlemsstat indleder retsforfølgning eller pålægger sanktioner for en bestemt overtrædelse, skal medlemsstaten udstyre føreren med et skriftligt bevis herfor.
4.   Medlemsstaterne sikrer, at der anvendes en ordning med forholdsmæssigt afpassede sanktioner, som kan omfatte økonomiske sanktioner, hvis virksomheder eller associerede speditører, transportører, rejsearrangører, hovedkontrahenter, underkontrahenter og førerformidlingsbureauer overtræder denne forordning eller forordning [...] nr. 3821/85.«
I artikel 21 i forordning nr. 561/2006 bestemmes:
»Hvis denne forordning efter en medlemsstats opfattelse er blevet overtrådt på en måde, der kan udgøre en åbenlys fare for færdselssikkerheden, skal den give den kompetente myndighed beføjelse til at tilbageholde det pågældende køretøj, indtil årsagen til overtrædelsen er afhjulpet. Medlemsstaterne kan pålægge føreren at afholde en daglig hviletid. Medlemsstaterne skal, hvis det er relevant, også inddrage, suspendere eller begrænse en virksomheds tilladelse, hvis virksomheden er etableret i den pågældende medlemsstat, eller inddrage, suspendere eller begrænse en førers kørekort. Kommissionen udarbejder efter proceduren i artikel 24, stk. 2, retningslinjer med henblik på at fremme en ensartet anvendelse af bestemmelserne i denne artikel.«
Ungarsk ret
I § 20 i közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (lov nr. I af 1998 om færdsel, herefter »færdselsloven«) bestemmes:
»(1)   Bøde kan pålægges enhver person, der overtræder de bestemmelser, der følger af denne lov såvel som af specifikke retsregler og EF-retlige forskrifter, vedrørende
[...]
d)
anvendelsen af kontrolapparatet og fartskriveren inden for vejtransport samt de kort, der er nødvendige for digitale fartskrivere
[...]
(7)   Som led i en færdselskontrol er det i overensstemmelse med betingelserne for retsbevarende foranstaltninger, der er fastsat i loven om administrative procedurer og ydelser, muligt at tilbageholde et køretøj – forudsat at bestemmelserne om tilbageholdelse af forsendelser af farligt gods, letfordærvelige fødevarer og levende dyr overholdes – under den administrative procedure eller eventuelt, indtil bøden betales, eller der stilles sikkerhed for en økonomisk fordring, uden at det er nødvendigt at træffe udtrykkelig afgørelse herom. Køretøjet må navnlig ikke tilbageholdes, hvis
a)
bødens debitors (eller debitorers) hovedsæde, hjemsted eller bopæl ligger på Ungarns territorium, eller når debitor har et beskatningsnummer eller en skatteidentifikationskode, som er tildelt af den nationale skatteforvaltning, eller
b)
et finansinstitut stiller sikkerhed eller kautionerer for, at forpligtelsen til at betale bøden overholdes, eller denne forpligtelse påtages af en virksomhed, der har et beskatningsnummer og er registreret på det nationale territorium, forudsat at bødens debitor godtgør denne omstændighed på tilstrækkelig vis under proceduren.
(7a)   Såfremt en kontrol viser, at en af de i stk. 1, litra c), e) eller h), nævnte regler er blevet tilsidesat, og denne overtrædelse udgør en risiko for færdselssikkerheden, kan den kompetente myndighed tilbageholde køretøjet, indtil risikoen for færdselssikkerheden er ophørt, i overensstemmelse med reglerne om retsbevarende foranstaltninger, der er fastsat i loven om forvaltning og administrative tjenester, uden at det er nødvendigt at træffe udtrykkelig afgørelse herom.«
§ 5 i közúti árufuvarozáshoz, személyszállításhoz és a közúti közlekedéshez kapcsolódó egyes rendelkezések megsértése esetén kiszabható bírságok összegéről, valamint a bírságolással összefüggő hatósági feladatokról szóló 156/2009. kormányrendelet (regeringsdekret nr. 156/2009 om størrelsen af de bøder, som kan pålægges ved overtrædelse af visse bestemmelser vedrørende vejtransport af varer og personer samt trafik, og om det offentliges opgaver i forbindelse med pålæggelsen af bøder) af 29. juli 2009 bestemmer følgende:
»Hvad angår § 20, stk. 1, litra d), i [færdselsloven] skal beløbet på den bøde, der er blevet fastsat i overensstemmelse med bilag 4 i dette dekret – medmindre andet følger af lov eller administrativ bestemmelse – betales af den person, der har overtrådt en bestemmelse vedrørende kontrolapparatet og fartskriveren såvel som disses anvendelse som fastsat i:
[...]
e)
forordning [nr. 3821/85].
[...]«
§ 143 i közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (lov nr. CXL af 2004 om forvaltning og administrative tjenester), med titlen »Retsbevarende foranstaltninger« bestemmer:
»(1)   Såfremt den senere overholdelse af den forpligtelse, der ligger til grund for proceduren, er i fare, kan inden udløbet af fristen for overholdelse og inden for fem dage efter tilblivelsen af den omstændighed, der ligger til grund for denne fordring, som retsbevarende foranstaltning anvendes sikkerhedsstillelse for den økonomiske fordring eller beslaglæggelse af et bestemt aktiv.
(2)   Den retsbevarende foranstaltning vedtages af myndigheden i første instans og gennemføres af det udøvende organ.
(3)   Den retsbevarende foranstaltning ophæves, hvis
a)
den blev vedtaget for at sikre en betalingsforpligtelse, og det beløb, der svarer til denne forpligtelse, er blevet betalt til det udøvende organ
b)
den blev vedtaget for at sikre opfyldelsen af en retsakt, og der føres utvetydigt bevis for, at alle de krævne forberedende handlinger er truffet med henblik på en frivillig opfyldelse af denne retsakt, som nu alene den retsbevarende foranstaltning hindrer, eller hvis
c)
årsagen til vedtagelsen af den retsbevarende foranstaltning er forsvundet af andre årsager.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
EL-EM-2001 er en transportvirksomhed med hjemsted i Bulgarien. Under transport i Ungarn blev der foretaget en færdselskontrol af en af denne virksomheds ansatte, der førte en lastbil, som virksomheden både ejer og udnytter. Herved konstaterede de kompetente myndigheder en tilsidesættelse af artikel 15, stk. 7, litra a), i forordning nr. 3821/85.
Den 25. februar 2014 pålagde Nemzeti Adó- és Vámhivatal Csongrád Megyei Vám- és Pénzügyőri Igazgatósága (regionsdirektoratet for told og finans i Csongrád, der hører under den nationale skatte- og toldmyndighed, Ungarn) (herefter »den administrative myndighed i første instans«) følgelig føreren af dette køretøj en administrativ bøde på 400000 HUF (ca. 1270 EUR). Denne myndighed vedtog endvidere en retsbevarende foranstaltning med henblik på at sikre betaling af denne bøde og besluttede i den forbindelse at tilbageholde køretøjet, indtil bøden var betalt.
Som led i en klage indgivet af EL-EM-2001 har den administrative myndighed i anden instans tiltrådt beslutningen om den retsbevarende foranstaltning.
EL-EM-2001 har anlagt et søgsmål med påstand om annullation af denne beslutning for Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Szeged, Ungarn).
EL-EM-2001 har i denne forbindelse gjort gældende, at selskabet ikke var omfattet af den administrative procedure, der førte til den anfægtede afgørelse, og at det ikke var part i proceduren. Selskabet har gjort gældende, at eftersom føreren af det pågældende køretøj begik overtrædelsen, og kun han blev pålagt en bøde af den administrative myndighed i første instans, kunne selskabet som førerens arbejdsgiver ikke gøres til genstand for en retsbevarende foranstaltning, såsom tilbageholdelse af det køretøj, som det udnyttede. Selskabet har anført, at tilbageholdelse af et køretøj, der tilhørte tredjemand, som ikke var part i den administrative procedure, og som ikke havde begået overtrædelsen, ikke havde lovhjemmel.
Myndigheden har nedlagt påstand om frifindelse i det af EL-EM-2001 anlagte søgsmål, idet den navnlig har gjort gældende, at selskabet var part i den administrative procedure, og at det i øvrigt havde udøvet sin klageadgang i forhold til denne beslutning om tilbageholdelse af det pågældende køretøj. Når en bøde er pålagt, uanset hvem den skyldige person for denne er, kunne den administrative myndighed nemlig i henhold til ungarsk ret, når føreren eller operatøren af et køretøj er pålagt en administrativ bøde, kræve tilbageholdelse af det køretøj, der blev benyttet, da overtrædelsen blev fastslået.
På denne baggrund har Szegedi közigazgatási és munkaügyi bíróság (forvaltnings- og arbejdsretten i Szeged, Ungarn) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 19, stk. 1, i forordning […] nr. 561/2006 fortolkes således, at de nødvendige foranstaltninger for at iværksætte en sanktion, som en medlemsstat fastsætter og pålægger for en overtrædelse, kun kan finde anvendelse på den person, som har begået den pågældende overtrædelse?
Med andre ord: På baggrund af bestemmelserne i artikel 18 i forordning […] nr. 561/2006 er en national bestemmelse, hvorefter de nødvendige foranstaltninger for at iværksætte en sanktion, som en medlemsstat fastsætter og pålægger, finder anvendelse på en (fysisk eller juridisk) person, da i strid med medlemsstaternes forpligtelse i henhold til artikel 19, stk. 1, første punktum, i forordning […] nr. 561/2006, når det under den administrative procedure ikke er blevet konstateret, at denne person har begået en overtrædelse?
2)
Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal artikel 19, stk. 1, i forordning […] nr. 561/2006 da fortolkes således, at en foranstaltning, der iværksættes over for tredjemand (en fysisk eller juridisk person) for en overtrædelse, som en anden person har begået, betragtes som en sanktion, der pålægges denne, uanset hvordan den benævnes, når det ikke er blevet konstateret, at den pågældende tredjemand har begået en overtrædelse?
3)
Såfremt det andet spørgsmål besvares bekræftende, er en national bestemmelse, hvorefter det er muligt at pålægge en anden (fysisk eller juridisk) person en sanktion – som kaldes foranstaltning, men som har sanktionerende indhold – i forbindelse med iværksættelse af den sanktion, der pålægges for en overtrædelse begået af føreren af køretøjet, i så fald i strid med det forbud mod mere end én sanktion, der henvises til i artikel 19, stk. 1, i forordning […] nr. 561/2006?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om forordning nr. 561/2006 er til hinder for en national lovgivning, der som retsbevarende foranstaltning giver mulighed for at tilbageholde et køretøj, der tilhører en transportvirksomhed, i en situation, hvor føreren, som er ansat af denne virksomhed, førte dette køretøj i strid med bestemmelserne i forordning nr. 3821/85, når den nationale myndighed endvidere ikke har pålagt denne virksomhed ansvaret.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det fremgår af 17. betragtning til og artikel 1 i forordning nr. 561/2006, at hensigten med denne navnlig er at forbedre de sociale betingelser for de arbejdstagere, den omfatter, samt at forbedre den generelle trafiksikkerhed.
I henhold til 27. betragtning til forordning nr. 561/2006 bør der af hensyn til en effektiv håndhævelse af reglerne vedrørende køretid og hviletid fastsættes ensartede bestemmelser om transportvirksomhedernes og førernes ansvar for overtrædelser af bestemmelserne i denne forordning, hvilket ansvar kan resultere i strafferetlige, civilretlige eller administrative sanktioner i medlemsstaterne.
I denne forbindelse bestemmer artikel 18 i forordning nr. 561/2006, at medlemsstaterne vedtager de foranstaltninger, der er nødvendige for at gennemføre denne forordning.
Følgelig pålægger artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 medlemsstaterne at fastsætte »bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning og forordning [...] nr. 3821/85« og træffe »alle nødvendige foranstaltninger til at sikre, at de iværksættes«.
Det fremgår af disse bestemmelser, at formålet med forordning nr. 561/2006 ikke er at harmonisere sanktionerne, idet medlemsstaterne tværtimod stilles frit med hensyn til de foranstaltninger, der skal vedtages, og de sanktioner, der er nødvendige for at iværksætte den (jf. i denne retning dom af 9.2.2012, Urbán,
C-210/10
,
EU:C:2012:64
, præmis
).
Det skal i denne henseende bemærkes, at artikel 10, stk. 3, i forordning nr. 561/2006 udtrykkeligt giver medlemsstaterne ret til at drage transportvirksomhederne »til ansvar i fuldt omfang« for overtrædelser begået af deres ansatte førere.
Endvidere bestemmes i artikel 19, stk. 2, i forordning nr. 561/2006, at en medlemsstat giver de kompetente myndigheder mulighed for at pålægge en virksomhed og/eller en fører en sanktion for overtrædelse af denne forordning, når overtrædelsen konstateres på denne medlemsstats område, og overtrædelsen ikke allerede har givet anledning til en sanktion.
Følgelig fremgår det af denne bestemmelse, at forordning nr. 561/2006 pålægger såvel transportvirksomhederne som førerne bestemte forpligtelser og holder begge ansvarlige for tilsidesættelser af deres respektive forpligtelser (dom af 9.6.2016, Eurospeed,
C-287/14
,
EU:C:2016:420
, præmis
).
Det fremgår ligeledes utvetydigt af 27. betragtning til denne forordning, at medlemsstaterne har beføjelse til at fastsætte en ordning om ansvar for førerne i forhold til overtrædelser af den nævnte forordning, og at medlemsstaterne for så vidt angår arten af de sanktioner, der finder anvendelse, råder over en skønsmargin (dom af 9.6.2016, Eurospeed,
C-287/14
,
EU:C:2016:420
, præmis
).
I det omfang medlemsstaterne for det første i henhold til artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 er forpligtede til at fastsætte bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning, således at disse sanktioner er effektive, står i rimeligt forhold til overtrædelsen, har afskrækkende virkning og ikke medfører forskelsbehandling, og den nævnte forordning for det andet ikke udelukker førernes ansvar, følger det, at disse medlemsstater kan fastsætte bestemmelser, der giver mulighed for udelukkende eller ikke-udelukkende at pålægge førerne sanktioner (dom af 9.6.2016, Eurospeed,
C-287/14
,
EU:C:2016:420
, præmis
).
Endvidere har Domstolen fastslået, at et objektivt ansvar kan tilskynde arbejdsgiveren til at tilrettelægge sine ansattes arbejde på en sådan måde, at forordning nr. 561/2006 overholdes, samt at færdselssikkerheden er af almen interesse, hvilket kan begrunde, at der pålægges arbejdsgiveren en bøde for overtrædelser begået af hans ansatte, og at der indføres en ordning med objektivt strafansvar (dom af 10.7.1990, Hansen,
C-326/88
,
EU:C:1990:291
, præmis
).
Endelig skal det bemærkes, at det fremgår af 26. betragtning til forordning nr. 561/2006, at også tilbageholdelse af køretøjet i alle medlemsstater bør være en mulig foranstaltning i tilfælde af alvorlige overtrædelser.
Artikel 21 i forordning nr. 561/2006 bestemmer i denne sammenhæng, at en medlemsstat, hvis der er tale om en overtrædelse, der kan udgøre en åbenlys fare for færdselssikkerheden, skal give den kompetente myndighed beføjelse til at tilbageholde det pågældende køretøj, indtil årsagen til overtrædelsen er afhjulpet. Medlemsstaterne kan pålægge føreren at afholde en daglig hviletid, eller, hvis det er relevant, også inddrage, suspendere eller begrænse en virksomheds tilladelse, hvis virksomheden er etableret i den pågældende medlemsstat, eller inddrage, suspendere eller begrænse en førers kørekort.
Det fremgår af det ovenstående, at vedtagelsen af en retsbevarende foranstaltning, såsom tilbageholdelse af et køretøj, der tilhører transportvirksomheden, som følge af en overtrædelse, som virksomhedens fører har begået, henset til det forfulgte formål, der består i at få såvel førere som transportvirksomheder til at overholde de forpligtelser, som påhviler dem i medfør af forordning nr. 3821/85 og nr. 561/2006, med henblik på at sikre fuldbyrdelsen af en sanktion, der er pålagt som følge af denne overtrædelse, i sig selv er forenelig med EU-retten.
Det skal imidlertid bemærkes, at artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 561/2006 pålægger medlemsstaterne at fastsætte bestemmelser om sanktioner for overtrædelse af bestemmelserne i denne forordning og forordning nr. 3821/85, som skal være »effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen, have afskrækkende virkning og [ikke må] medføre forskelsbehandling«.
Imidlertid indeholder den nævnte forordning ikke mere præcise bestemmelser med hensyn til fastsættelsen af nævnte nationale sanktioner og fastsætter navnlig ikke noget udtrykkeligt kriterium med hensyn til bedømmelsen af, hvorvidt sådanne sanktioner er forholdsmæssigt afpassede (dom af 9.2.2012, Urbán,
C-210/10
,
EU:C:2012:64
, præmis
).
Det følger af fast retspraksis, at så længe der ikke er gennemført nogen EU-retlig harmonisering på området for sanktioner ved manglende opfyldelse af betingelserne i en EU-retlig ordning, er medlemsstaterne beføjet til at træffe bestemmelser om de sanktioner, som de finder rimelige. Medlemsstaterne skal dog udøve deres beføjelser på dette område under iagttagelse af EU-retten og dennes almindelige grundsætninger og dermed under iagttagelse af proportionalitetsprincippet (jf. dom af 9.2.2012, Urbán,
C-210/10
,
EU:C:2012:64
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Øvrige foranstaltninger, som er snævert knyttet til de sanktioner, der som en tilbageholdelse af et køretøj sikrer deres effektivitet, skal ligeledes opfylde disse krav.
I det foreliggende tilfælde må den retsbevarende foranstaltning, der er tilladt i den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, således ikke overskride grænserne for, hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål (dom af 9.2.2012, Urbán,
C-210/10
,
EU:C:2012:64
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Domstolen har i denne henseende fastslået, at sanktionerne skal tilpasses overtrædelsernes grovhed bl.a. ved at sikre en tilstrækkelig afskrækkende virkning, samtidig med at det generelle proportionalitetsprincip overholdes (dom af 27.3.2014, LCL Le Crédit Lyonnais,
C-565/12
,
EU:C:2014:190
, præmis
).
Domstolen har endvidere fastslået, at proportionalitetsprincippet gælder for medlemsstaterne ikke blot for så vidt angår fastlæggelsen af de forhold, som udgør en overtrædelse, og fastlæggelsen af bestemmelserne vedrørende bødernes størrelse, men ligeledes for så vidt angår vurderingen af de forhold, der kan tages hensyn til ved fastsættelsen af bøden (dom af 9.2.2012, Urbán,
C-210/10
,
EU:C:2012:64
, præmis
).
Det står i denne forbindelse fast, at den i hovedsagen omhandlede retsbevarende foranstaltning med tilbageholdelse blev vedtaget som led i en administrativ procedure, der alene blev ført mod føreren, som blev draget til ansvar. Ungarsk lovgivning bestemmer i denne forbindelse i færdselslovens § 20, stk. 7, sammenholdt med § 143 i lov nr. CXL af 2004 om forvaltning og administrative tjeneste, at det som led i en færdselskontrol i overensstemmelse med betingelserne for retsbevarende foranstaltninger, der er fastsat i loven om administrative procedurer og ydelser, er muligt at tilbageholde et køretøj – forudsat at bestemmelserne om tilbageholdelse af forsendelser af farligt gods, letfordærvelige fødevarer og levende dyr overholdes – under den administrative procedure eller eventuelt, indtil bøden betales, eller der stilles sikkerhed for en økonomisk fordring, når den kompetente myndighed finder, at der er risiko for en efterfølgende tilsidesættelse af den i hovedsagen omstridte forpligtelse, uden at det er nødvendigt at træffe udtrykkelig afgørelse herom.
Det skal endvidere fastslås, at et køretøj i henhold til færdselslovens § 20, stk. 7, navnlig ikke må tilbageholdes, når bødens debitors hovedsæde, hjemsted eller bopæl ligger på ungarsk territorium, eller når debitor har et beskatningsnummer eller en skatteidentifikationskode, som er tildelt af den nationale skatteforvaltning, eller når et økonomisk institut stiller sikkerhed eller kautionerer for, at forpligtelsen til at betale den pålagte bøde overholdes, eller denne forpligtelse påtages af en virksomhed, der har et beskatningsnummer og er registreret på det nationale territorium, forudsat at bødens debitor godtgør denne omstændighed på tilstrækkelig vis under proceduren.
Det følger heraf, at det eneste tilsigtede formål med at tilbageholde køretøjet er at sikre en hurtig betaling af den bøde, der er pålagt som sanktion.
Selv om en sådan retsbevarende foranstaltning i princippet er passende og effektiv med henblik på at gennemføre formålet om at forbedre de sociale betingelser for de arbejdstagere og trafiksikkerheden, som tilsigtes ved forordning nr. 561/2006, går tilbageholdelsen af et køretøj, som tilhører en transportvirksomhed, der ikke er blevet pålagt ansvar ved en administrativ procedure, ud over, hvad der er nødvendigt for at gennemføre dette formål.
Som Kommissionen har bemærket i punkt 43 i sine bemærkninger, findes der nemlig lige så effektive foranstaltninger, som er mindre begrænsende og mindre uforholdsmæssige i forhold til ejendomsretten, hvorunder bl.a. findes suspendering, inddragelse eller begrænsning af førerens kørekort, indtil bøden betales. Denne foranstaltning giver transportvirksomheden mulighed for at udpege en anden fører, som vil kunne føre det pågældende køretøj uafhængigt af betalingen af bøden.
Hvad angår den pågældende foranstaltnings effektivitet og afskrækkende virkning, der fremgår af artikel 19, stk. 1, i forordning nr. 561/2006, sammenholdt med forordningens artikel 18, skal det bemærkes, at en foranstaltning opfylder disse kriterier, når den tilskynder de operatører, der er involveret i vejtransport, til at undgå sanktioner, og til, såfremt en bøde pålægges, at betale denne hurtigst muligt. Den afskrækkende virkning er større, når bødens debitor ligeledes ejer det tilbageholdte køretøj. Dette er bl.a. tilfældet, når ophavsmanden til overtrædelsen både fører og ejer køretøjet, eller når både føreren og virksomheden straffes for en overtrædelse.
I tvisten i hovedsagen er alene føreren blevet pålagt en bøde, eftersom der hverken er fastslået eller rejst tvivl om et ansvar for virksomheden, der ikke var part i den administrative procedure. Den retsbevarende foranstaltning vedrører imidlertid alene denne virksomhed, selv om den ikke har begået en overtrædelse. I dette tilfælde er den retsbevarende foranstaltning i form af tilbageholdelse af køretøjet ikke reelt afskrækkende og effektiv i forhold til føreren. En foranstaltning som inddragelse, suspendering eller begrænsning af denne førers kørekort, indtil bøden betales, ville derimod være afskrækkende og effektiv og ville opfylde kravene i proportionalitetsprincippet.
I betragtning af det ovenstående skal det første spørgsmål besvares med, at forordning nr. 561/2006 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der som retsbevarende foranstaltning giver mulighed for at tilbageholde et køretøj, der tilhører en transportvirksomhed, i en situation, hvor føreren, som er ansat af denne virksomhed, førte dette køretøj i strid med bestemmelserne i forordning nr. 3821/85, når den nationale myndighed endvidere ikke har pålagt denne virksomhed ansvaret, eftersom en sådan retsbevarende foranstaltning ikke opfylder kravene i henhold til proportionalitetsprincippet.
Det andet og det tredje spørgsmål
Henset til svaret på det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet og det tredje spørgsmål.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 561/2006 af 15. marts 2006 om harmonisering af visse sociale bestemmelser inden for vejtransport og om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 og (EF) nr. 2135/98 samt ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 3820/85 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der som retsbevarende foranstaltning giver mulighed for at tilbageholde et køretøj, der tilhører en transportvirksomhed, i en situation, hvor føreren, som er ansat af denne virksomhed, førte dette køretøj i strid med bestemmelserne i Rådets forordning (EØF) nr. 3821/85 af 20. december 1985 om kontrolapparatet inden for vejtransport, når den nationale myndighed endvidere ikke har pålagt denne virksomhed ansvaret, eftersom en sådan retsbevarende foranstaltning ikke opfylder kravene i henhold til proportionalitetsprincippet.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: ungarsk.