CELEX: 62019TJ0279
Външни отношения
Международни споразумения
Евро-средиземноморско споразумение за асоцииране ЕО
Мароко
Споразумение под формата на размяна на писма за изменение на протоколи № 1 и № 4 към Евро-средиземноморското споразумение
Решение за одобряване на сключването на споразумението
Жалба за отмяна
Допустимост
Процесуална правоспособност
Пряко засягане
Лично засягане
Териториален обхват
Компетентност
Възприето от Съда тълкуване на международното право
Принцип на самоопределение
Принцип на относително действие на договорите
Възможност за позоваване
Понятие за съгласие
Въвеждане в действие
Право на преценка
Граници
Запазване на правните последици на обжалваното решение

I.

Обстоятелствата по спора
А.

Международен контекст
Развитието на международния контекст по въпроса за Западна Сахара може да бъде предадено накратко по следния начин.
На 14 декември 1960 г. Общото събрание на Организацията на обединените нации (ООН) приема Резолюция 1514 (XV), озаглавена „Декларация за даване на независимост на колониалните страни и народи“, която гласи по-специално, че „[в]сички народи имат право на самоопределение, по силата на което определят свободно своя политически статут и осъществяват свободно своето икономическо, социално и културно развитие“, че „[н]а териториите под попечителство, несамоуправляващите се територии и всички други територии, които още не са получили независимост, незабавно ще бъдат взети мерки за предаване на цялата власт на народите на тези територии в съответствие със свободно изразените от същите воля и желание, без каквито и да било условия или резерви“ и че „[в]сички държави са длъжни да спазват строго и добросъвестно разпоредбите на Устава на Организацията на обединените нации […], като се основават на […] равенството, ненамесата във вътрешните работи на държавите и зачитането на суверенните права и териториалната цялост на всички народи“.
Западна Сахара е територия в Северозападна Африка, колонизирана от Кралство Испания в края на XIX век и която към датата на Резолюция 1514 (XV) е испанска провинция. През 1963 г. тя е включена от ООН в „предварителния списък с територии, към които се прилага Декларацията за даване на независимост на колониалните страни и народи [Резолюция 1514 (XV) на Общото събрание]“, като несамоуправляваща се територия, управлявана от Кралство Испания, по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, подписан в Сан Франциско на 26 юни 1945 г. Тя фигурира и до днес в списъка на несамоуправляващите се територии, съставен от генералния секретар на ООН въз основа на сведенията, предадени на основание член 73, буква д) от този устав.
На 20 декември 1966 г. Общото събрание на ООН приема Резолюция 2229 (XXI) по въпроса за Ифни и Испанска Сахара, потвърждаваща „неотменимото право на народ[а] […] на Испанска Сахара на самоопределение съгласно Резолюция 1514 (XV) на Общото събрание“, и иска от Кралство Испания, в качеството му на упражняващо административна власт, „да приеме възможно най-бързо […] правила за провеждане на референдум под егидата на [ООН], за да се позволи на местното население на територията свободно да упражни правото си на самоопределение“.
На 24 октомври 1970 г. Общото събрание на ООН приема Резолюция 2625 (XXV), с която одобрява „Декларация относно принципите на международното право, свързани с приятелските отношения и сътрудничеството между държавите в съответствие с Устава на ООН“, чийто текст е приложен към резолюцията. Тази декларация „тържествено прокламира“ по-специално „принципа на равноправието и самоопределението на народите“. Що се отнася до този принцип, тя гласи по-конкретно следното:
„Съгласно принципа на равноправието и самоопределението на народите, който е прогласен в Устава на Организацията на обединените нации, всички народи имат право да определят политическия си статут напълно свободно и без външна намеса и да осъществяват своето икономическо, социално и културно развитие, а всяка държава е длъжна да зачита това право в съответствие с разпоредбите на Устава.
[…]
Създаването на суверенна и независима държава, свободното присъединяване или обединяване с независима държава или придобиването на всеки друг политически статут по свободно решение на даден народ са начините, по които този народ упражнява правото си на самоопределение.
[…]
Територията на колония или друга несамоуправляваща се територия притежава в съответствие с Устава статут, отделен и различен от този на територията на държавата, която я управлява; този отделен и различен статут в съответствие с Устава съществува дотогава, докогато народът на колонията или на несамоуправляващата се територия не упражни правото си на самоопределение в съответствие с Устава, и по-специално с целите и принципите му“.
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) (Народeн фронт за освобождение на Сегиет ел Хамра и Рио де Оро (Фронт Полисарио) е организация, създадена на 10 май 1973 г. в Западна Сахара. В член 1 от своя устав тя се определя като „движение за национално освобождение“, чиито членове водят „борба за пълна независимост и възстановяване на суверенитета на народа сахрави на цялата територия на Сахарската арабска демократична република“.
На 20 август 1974 г. Кралство Испания уведомява ООН, че възнамерява да проведе под нейната егида референдум в Западна Сахара.
На 13 декември 1974 г. Общото събрание на ООН приема Резолюция 3292 (XXIX), с която в частност решава да поиска от Международния съд консултативно становище по следните въпроси:
„I. Била ли е Западна Сахара (Rio de Oro и Sakiet El Hamra) ничия територия (
terra nullius
) към момента на колонизирането ѝ от Испания?
В случай че отговорът на първия въпрос е отрицателен,
II. Какви са били правните връзки между тази територия, Кралство Мароко и мавританското обединение?“.
На 16 октомври 1975 г. Международният съд дава консултативно становище (вж. Западна Сахара, консултативно становище, CIJ Recueil 1975, стр. 12, наричано по-нататък „консултативното становище за Западна Сахара“). В параграф 162 от това становище той приема следното:
„Доказателствата и сведенията, предоставени на Съда, сочат, че към момента на испанската колонизация между султана на Мароко и някои племена, живеещи на територията на Западна Сахара, са съществували правни връзки на подчинение. Те сочат също така, че са съществували права, включително определени поземлени права, представляващи правни връзки между мавританското обединение, както то се схваща от Съда, и територията на Западна Сахара. Съдът обаче стигна до заключението, че от предоставените му доказателства и сведения не се установява наличието на каквото и да било отношение на териториален суверенитет между територията на Западна Сахара, от една страна, и Кралство Мароко или цялото мавританско обединение, от друга страна. Следователно Съдът не установи да са налице правни връзки от такова естество, че да променят прилагането на Резолюция 1514 (XV) [на Общото събрание на ООН], що се отнася до деколонизирането на Западна Сахара, и по-специално до прилагането на принципа на самоопределение посредством свободното и непринудено изразяване на волята на народите на територията“.
В параграф 163 от консултативното становище за Западна Сахара Международният съд в частност заявява:
„[Становището на Съда е], [щ]о се отнася до въпрос I, […], че към момента на колонизирането ѝ от Испания Западна Сахара (Rio de Oro и Sakiet El Hamra) не е била ничия територия (
terra nullius
); […], що се отнася до въпрос II, […], че между територията и Кралство Мароко са съществували правни връзки с посочените в параграф 162 от това становище характеристики [и] че между територията и мавританското обединение са съществували правни връзки с посочените в параграф 162 от това становище характеристики“.
В реч, произнесена в деня на публикуването на консултативното становище за Западна Сахара, кралят на Мароко декларира, че „целият свят е признал, че [Западна] Сахара принадлежи“ на Кралство Мароко и че „то трябва мирно да си възстанови тази територия“, и приканва за организирането на шествие.
На 22 октомври 1975 г., сезиран от Кралство Испания, Съветът за сигурност на ООН приема Резолюция 377 (1975), в която „моли [г]енералния секретар [на ООН] да започне незабавно консултации със засегнатите и заинтересованите страни“ и „призовава [последните] да проявят въздържаност и умереност“. На 2 ноември 1975 г. той приема Резолюция 379 (1975), в която „настоява всички засегнати и заинтересовани страни да избягват всякакви едностранни или други действия, които могат допълнително да увеличат напрежението в региона“, и „моли генералния секретар да продължи и да ускори консултациите“. На 6 ноември 1975 г., след началото на обявеното от краля на Мароко шествие, в което се включват 350000 души, и преминаването на участниците през границата между Кралство Мароко и Западна Сахара, Съветът за сигурност на ООН приема Резолюция 380 (1975), в която в частност „изразява съжаление за провеждането на [това] шествие“ и „призовава [Кралство] Мароко незабавно да изтегли от територията на Западна Сахара всички участници в [посоченото] шествие“.
На 26 февруари 1976 г. Кралство Испания уведомява генералния секретар на ООН, че считано от тази дата, преустановява присъствието си в Западна Сахара и се счита за освободено от всякаква отговорност с международен характер, свързана с управлението на тази територия. По отношение на Западна Сахара в списъка с несамоуправляващите се територии, посочен в точка 3 по-горе, се препраща към тази декларация, която е възпроизведена в бележка под линия.
Междувременно в този регион избухва въоръжен конфликт между Кралство Мароко, Ислямска република Мавритания и Фронта Полисарио. Част от населението на Западна Сахара бяга от конфликта и намира убежище в лагери, разположени на алжирска територия, в близост до границата със Западна Сахара.
На 14 април 1976 г. Кралство Мароко сключва с Ислямска република Мавритания договор за разделяне на територията на Западна Сахара и анексира частта от тази територия, предоставена му по силата на този договор. На 10 август 1979 г. Ислямска република Мавритания сключва мирно споразумение с Фронта Полисарио, с което се отказва от всякакви териториални претенции върху Западна Сахара. Кралство Мароко поема контрола над освободената от мавританските сили територия и я анексира.
На 21 ноември 1979 г. Общото събрание на ООН приема Резолюция 34/37 по въпроса за Западна Сахара, в която „[о]тново потвърждава неотменимото право на народа на Западна Сахара на самоопределение и независимост в съответствие с Устава на [ООН] […] и целите на [нейната] Резолюция 1514 (XV)“, „[и]зразява дълбоко съжаление за влошаването на положението в резултат на продължаването на окупацията на Западна Сахара от Мароко“, „[н]астоятелно приканва Мароко също да се включи в мирния процес и да преустанови окупацията на територията на Западна Сахара“ и „[п]репоръчва за тази цел [Фронтът Полисарио], представляващ народа на Западна Сахара, да участва пълноценно в търсенето на справедливо, устойчиво и окончателно политическо решение на въпроса за Западна Сахара в съответствие с резолюциите и декларациите на [ООН]“. Тази резолюция е последвана от Резолюция 35/19 от 11 ноември 1980 г., в точка 10 от която Общото събрание „[н]астоятелно приканва […] Мароко и [Фронта Полисарио], представляващ народа на Западна Сахара, да започнат преки преговори с цел постигане на окончателно уреждане на въпроса за Западна Сахара“.
Въоръженият конфликт между Кралство Мароко и Фронта Полисарио продължава до 30 август 1988 г., когато двете страни принципно приемат предложенията по-специално на генералния секретар на ООН за решаването на конфликта, предвиждащи по-конкретно обявяване на спиране на огъня и организиране на референдум за самоопределение под контрола на ООН.
На 27 юни 1990 г. Съветът за сигурност на ООН приема Резолюция 658 (1990), в която „[о]добрява доклада на [г]енералния секретар [на ООН], който съдържа […] предложенията за решаване на конфликта[, посочени в точка 17 по-горе], както и изложение на плана [за въвеждането им в действие]“ и „[п]риканва двете страни да сътрудничат пълноценно на [г]енералния секретар [на ООН] и на изпълняващия длъжността [п]редседател на Конференцията на държавните и правителствените ръководители на Организацията за африканско единство в рамките на полаганите от тях усилия за постигане на бързо разрешаване на въпроса за Западна Сахара“. На 29 април 1991 г. Съветът за сигурност приема Резолюция 690 (1991), с която създава мисията на Обединените нации за организиране на референдум в Западна Сахара (Minurso).
До този момент, въпреки организираните под егидата на ООН консултации и обсъждания, страните не са постигнали уреждане на положението в Западна Сахара. Кралство Мароко контролира по-голямата част от територията на Западна Сахара, а Фронтът Полисарио контролира останалата част и тези две зони са разделени от пясъчна стена, издигната и наблюдавана от мароканската армия. Голям брой бежанци, произхождащи от тази територия, продължава да живее в управляваните от Фронта Полисарио лагери на алжирска територия.
Б.

Споразумението за асоцииране и споразумението за либерализация
На 1 март 2000 г. влиза в сила Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна, подписано в Брюксел на 26 февруари 1996 г. (
ОВ L 70, 2000 г., стр. 2
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 73, стр. 3, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“).
Член 1, параграф 1 от Споразумението за асоцииране гласи:
„Установява се асоциация между Общността и нейните държави членки, от една страна, и Мароко, от друга страна“.
Член 1, параграф 2 от Споразумението за асоцииране предвижда:
„Целите на настоящото споразумение са:
–
да създаде подходяща рамка за политическия диалог между страните, което да позволи развитието на тесни връзки във всички области, за които считат, че са от значение за този диалог,
–
да създаде условия за постепенно либерализиране на търговията със стоки, услуги и капитали,
–
да насърчава търговията и развитието на хармоничните икономически и социални отношения между страните, по-специално чрез диалог и сътрудничество, така че да се насърчи развитието и благосъстоянието на Мароко и мароканския народ,
–
да насърчава интегрирането на страните от Магреб чрез поощряване на търговията и сътрудничеството между Мароко и другите страни от региона,
–
да насърчава икономическото, социалното, културното и финансовото сътрудничество“.
Член 16 от Споразумението за асоцииране гласи:
„Общността и Мароко въвеждат постепенно по-голяма либерализация на търговията със селскостопански и рибни продукти помежду им“.
Член 94 от Споразумението за асоцииране предвижда:
„Настоящото споразумение се прилага, от една страна, на териториите, на които се прилагат Договорите за създаване на Европейската общност и Европейската общност за въглища и стомана, при условията, предвидени в тези Договори, и от друга страна — на територията на Кралство Мароко“.
Към Споразумението за асоцииране са сключени редица протоколи. В частност Протокол № 1 се отнася до режима, прилаган при внос в Европейския съюз на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти с произход от Мароко (наричан по-нататък „Протокол № 1“), а Протокол № 4 се отнася до определянето на понятието „продукти с произход“ и методите за административно сътрудничество (наричан по-нататък „Протокол № 4“).
На 13 декември 2010 г. Съюзът и Кралство Мароко подписват в Брюксел (Белгия) Споразумение под формата на размяна на писма за реципрочни мерки за либерализация по отношение на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти, за замяна на протоколи № 1, № 2 и № 3 и приложенията към тях и за изменение на Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна (
ОВ L 241, 2012 г., стр. 4
, наричано по-нататък „Споразумението за либерализация“). На 8 март 2012 г. Съветът на Европейския съюз приема Решение 2012/497/ЕС за сключване на Споразумението за либерализация (
ОВ L 241, 2012 г., стр. 2
).
Както следва от Споразумението за либерализация и от съображения 1—3 от Решение 2012/497, това споразумение има за цел постепенното въвеждане на по-голяма либерализация на търговията със селскостопански и рибни продукти, предвидена в член 16 от Споразумението за асоцииране. В частност Споразумението за либерализация заменя протоколи № 1, № 2 и № 3 от Споразумението за асоцииране с текстовете, съдържащи се в приложения I и II към него.
Член 2, параграф 2 от Протокол № 4 от Споразумението за асоцииране гласи:
„За целите на прилагането на настоящото споразумение следните продукти се считат за продукти с произход от Мароко:
a)
продукти, изцяло получени в Мароко по смисъла на член 5;
б)
продукти, получени в Мароко, съдържащи материали, които не са изцяло получени там, при условие че съответните материали са претърпели достатъчна обработка или преработка по смисъла на член 6“.
Съгласно член 16 от Протокол № 4 при внос в Съюза за продуктите с произход от Мароко се прилагат разпоредбите на това споразумение, ако бъде представено едно от доказателствата за произход, изброени в този член.
В.

Спорове, свързани със Споразумението за асоцииране
1.

Дела Т‑512/12 и С‑104/16 Р
На 19 ноември 2012 г. Фронтът Полисарио подава в секретариата на Общия съд жалба, заведена под номер Т‑512/12, за отмяна на Решение 2012/497 (решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario,
С‑104/16 Р
,
EU:C:2016:973
, т.
, наричано по-нататък „решение Съвет/Front Polisario“).
В подкрепа на жалбата си по това дело жалбоподателят твърди по-конкретно редица нарушения на задълженията на Съвета с оглед на международното право, доколкото с Решение 2012/497 е одобрил прилагането на Споразумението за либерализация по отношение на територията на Западна Сахара (решение Съвет/Front Polisario, т. 44).
С решение от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (
Т‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Общият съд отменя Решение 2012/497 в частта, в която одобрява прилагането на Споразумението за либерализация в Западна Сахара, като се мотивира, че Съветът не е изпълнил задължението си преди приемането на Решение 2012/497 да провери всички обстоятелства по конкретния случай, тъй като не е проверил дали експлоатирането на продукти с произход от тази територия, изнасяни в Съюза, не се извършва в ущърб на народа на посочената територия и не е свързано с нарушаване на основните права на съответните лица (решение Съвет/Front Polisario, т. 47 и 48).
На 19 февруари 2016 г. Съветът подава жалба срещу решение от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
С решение Съвет/Front Polisario, постановено по жалбата на Съвета, Съдът отменя решение от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), и отхвърля като недопустима жалбата, подадена от жалбоподателя пред Общия съд.
В това отношение, от една страна, Съдът приема, че е налице второто основание за обжалване, а именно грешка при прилагане на правото, допусната от Общия съд при анализа на процесуалната легитимация на жалбоподателя, и по-конкретно намира за основателно оплакването, че Общият съд неправилно е приел, че Споразумението за либерализация е приложимо по отношение на Западна Сахара (решение Съвет/Front Polisario, т. 126).
Всъщност Съдът приема, първо, че по силата на принципа на самоопределение, приложим в отношенията между Съюза и Кралство Мароко, Западна Сахара, която е несамоуправляваща се територия по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, има отделен и различен статут от статута на която и да е държава, включително Кралство Мароко. Оттук Съдът заключава, че изразът „територията на Кралство Мароко“ в член 94 от Споразумението за асоцииране не може да се тълкува така, че Западна Сахара да бъде включена в териториалния обсег на това споразумение (решение Съвет/Front Polisario, т. 86—93).
Второ, Съдът приема, че следва да се вземе предвид и обичайното правило, закрепено в член 29 от Виенската конвенция за правото на договорите от 23 май 1969 г. (Recueil des traités des Nations unies, том 1155, стр. 331, наричана по-нататък „Виенската конвенция“), съгласно което, ако от договора не личи друго намерение или не е установено по друг начин, договорът е задължителен за всяка страна по отношение на цялата ѝ територия. Той прави извода, че това обичайно правило също не допуска да се счита, че Западна Сахара попада в териториалния обсег на Споразумението за асоцииране. Въпреки това констатира, че от посоченото обичайно правило следва и че в отклонение от общото правило договорът може да обвързва определена държава по отношение на друга територия, ако такова намерение личи от самия договор или е установено по друг начин (решение Съвет/Front Polisario, т. 94—98).
Трето, Съдът приема, че принципът на относително действие на договорите, който е принцип на общото международно право, също трябва да се вземе предвид, тъй като, доколкото по смисъла на този принцип народът на Западна Сахара е „трета страна“ за Споразумението за асоцииране, той може да бъде засегнат от прилагането на това споразумение в случай на включване на територията на Западна Сахара в неговото приложно поле и трябва да даде съгласие за такова прилагане. Тъй като няма никакви данни за такова съгласие, Съдът достига до извода, че да се приеме, че територията на Западна Сахара попада в обхвата на Споразумението за асоцииране, противоречи на принципа на относително действие на договорите (решение Съвет/Front Polisario, т. 100—107).
Четвърто, Съдът констатира, че Споразумението за либерализация трябва да се счита за договор, подчинен на Споразумението за асоцииране, и от това прави извода, че Споразумението за либерализация не може да се схваща като прилагащо се към територията на Западна Сахара, поради което не е необходимо в него да бъде включена клауза, която да изключва това прилагане. Според Съда практиката на Съвета и на Европейската комисия след сключването на Споразумението за асоцииране не може да опровергае този анализ, доколкото това би означавало да се приеме, че Съюзът е възнамерявал да изпълнява Споразумението за асоцииране и Споразумението за либерализация в противоречие с принципите на самоопределение и на относително действие на договорите, и следователно по начин, несъвместим с принципа на добросъвестно изпълнение на договорите (решение Съвет/Front Polisario, т. 110—125).
От друга страна, Съдът постановява окончателно решение по делото. В това отношение той приема, че доколкото Споразумението за либерализация трябва да се тълкува — в съответствие с релевантните правила на международното право, приложими в отношенията между Съюза и Кралство Мароко — в смисъл, че не се прилага по отношение на територията на Западна Сахара, жалбоподателят при всяко положение не е трябвало да се счита, предвид изложените от него доводи, за процесуално легитимиран да иска отмяна на Решение 2012/497, без да е необходимо да се разглеждат останалите твърдения на Съвета и Комисията за липса на процесуални предпоставки (решение Съвет/Front Polisario, т. 128—134).
2.

Дело С‑266/16
С акт от 27 април 2016 г. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Висш съд (Англия и Уелс), общо гражданско отделение (административен състав), Обединеното кралство) сезира Съда с преюдициални въпроси, които се отнасят по същество до валидността с оглед на член 3, параграф 5 ДЕС на актовете на Съюза относно международните споразумения, сключени между Съюза и Кралство Мароко в областта на рибарството в рамките на Споразумението за асоцииране, предвид обстоятелството, че те позволяват използването на ресурси, произхождащи от прилежащите към Западна Сахара води (решение от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, т.
,
и
, наричано по-нататък „решение Western Sahara Campaign UK“).
Въз основа по-конкретно на изводите, направени в решение Съвет/Front Polisario (вж. т. 36—39 по-горе), Съдът приема, че тъй като разглежданите международни споразумения не се прилагат за територията на Западна Сахара и за прилежащите към нея води, при разглеждането на първия въпрос на запитващата юрисдикция не се установяват никакви обстоятелства, които да могат да засегнат валидността на съответните актове на Съюза от гледна точка на член 3, параграф 5 ДЕС (решение Western Sahara Campaign UK, т. 85).
3.

Определения по дела T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
С определения от 19 юли 2018 г., Front Polisario/Съвет (
Т‑180/14
, непубликувано,
EU:T:2018:496
), от 30 ноември 2018 г., Front Polisario/Съвет (
Т‑275/18
, непубликувано,
EU:T:2018:869
), и от 8 февруари 2019 г., Front Polisario/Съвет (
Т‑376/18
, непубликувано,
EU:T:2019:77
), Общият съд отхвърля като недопустими жалбите на жалбоподателя срещу актове на Съвета относно сключването или изменението на отделни международни споразумения между Съюза и Кралство Мароко.
В частност, в първите две определения, цитирани в точка 43 по-горе, Общият съд се основава на решения Съвет/Front Polisario и Western Sahara Campaign UK, за да констатира, че жалбоподателят няма процесуална легитимация, тъй като спорните споразумения не се прилагат за Западна Сахара или за прилежащите ѝ води (определения от 19 юли 2018 г., Front Polisario/Съвет,
T‑180/14
, непубликувано,
EU:T:2018:496
, т.
—
и от 30 ноември 2018 г., Front Polisario/Съвет,
T‑275/18
, непубликувано,
EU:T:2018:869
, т.
и
).
В третото цитирано в точка 43 по-горе определение Общият съд приема, че съгласно член 218, параграфи 3 и 4 ДФЕС решението на Съвета от 16 април 2018 г., с което се разрешава започването на преговори с Кралство Мароко с цел изменение на Споразумението за партньорство в рибарството между Европейската общност и Кралство Мароко и сключване на протокол за прилагането на това споразумение, има за цел единствено да определи преговарящ или ръководител на преговорния екип на Съюза и да им даде насоки. Следователно става въпрос за акт, който има правни последици само в отношенията между Съюза и неговите държави членки, както и между институциите на Съюза. Оттук Общият съд заключава, че това решение няма последици за правното положение на жалбоподателя и следователно той не може да се счита за пряко засегнат от посоченото решение (определение от 8 февруари 2019 г., Front Polisario/Съвет,
T‑376/18
, непубликувано,
EU:T:2019:77
, т.
и
).
Г.

Обжалваното решение и спорното споразумение
След постановяване на решение Съвет/Front Polisario, с решение от 29 май 2017 г. Съветът упълномощава Комисията да започне преговори с Кралство Мароко от името на Съюза за сключване на международно споразумение за изменение на протоколи № 1 и № 4.
В рамките на даденото на Комисията пълномощие за започване на преговори Съветът иска от последната, от една страна, да следи за приобщаване по подходящ начин на населението, засегнато от бъдещото международно споразумение, и от друга страна, да оцени потенциалните отражения на посоченото споразумение върху устойчивото развитие на Западна Сахара, и по-специално ползите за местното население и влиянието на експлоатацията на природни ресурси върху съответните територии.
Комисията представя резултатите от проведените от нея консултации и анализ по въпросите, посочени в точка 47 по-горе, в Доклад от 11 юни 2018 г. относно ползите за населението на Западна Сахара и относно консултацията с това население във връзка с разширяването на тарифните преференции, като те обхванат продуктите с произход от Западна Сахара (наричан по-нататък „докладът от 11 юни 2018 г.“). Този доклад придружава предложението за сключване на споразумение под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за изменение на протоколи № 1 и № 4 към Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна (COM(2018) 481 final).
На 25 октомври 2018 г. Съюзът и Кралство Мароко подписват в Брюксел Споразумение под формата на размяна на писма за изменение на протоколи № 1 и № 4 към Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна (наричано по-нататък „спорното споразумение“).
На 28 януари 2019 г. Съветът приема Решение (ЕС) 2019/217 за сключване на споразумение под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за изменение на протоколи № 1 и № 4 към Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна (
ОВ L 34, 2019 г., стр. 1
, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
В съображения 3—10 от обжалваното решение Съветът посочва:
„(3)
Съюзът не предрешава изхода на политическия процес относно окончателния статут на Западна Сахара, който се провежда под егидата на Обединените нации[,] и не е преставал да потвърждава ангажимента си за разрешаването на спора в Западна Сахара, понастоящем вписана от Обединените нации в списъка на несамоуправляващите се територии, и към днешна дата управлявана в голяма степен от Кралство Мароко. […].
(4)
От влизането в сила на споразумението за асоцииране продуктите с произход от Западна Сахара със сертифициран марокански произход се внасят в Съюза, като се ползват от предвидените в съответните разпоредби на посоченото споразумение тарифни преференции.
(5)
В решението си, постановено по дело С‑104/16 Р […], Съдът обаче уточнява, че споразумението за асоцииране обхваща единствено територията на Кралство Мароко, а не Западна Сахара, която е несамоуправляваща се територия.
(6)
Важно е да се следи развилите се във времето търговски потоци да не бъдат нарушавани, като същевременно се установят подходящи гаранции за защита на международното право, включително правата на човека, и за устойчивото развитие на съответните територии. На 29 май 2017 г. Съветът упълномощи Комисията да започне преговори с Кралство Мароко за установяване, съгласно решението на Съда, на правно основание за предоставяне на предвидените в споразумението за асоцииране тарифни преференции на продуктите с произход от Западна Сахара. Споразумението между Европейския съюз и Кралство Мароко е единственото средство, с което може да се гарантира, че при вноса на продукти с произход от Западна Сахара те се ползват от притежаването на преференциален произход с оглед на факта, че мароканските органи са единствените, които могат да гарантират спазването на правилата, необходими за предоставянето на такива преференции.
(7)
Комисията оцени потенциалното въздействие на такова споразумение върху устойчивото развитие, по-специално с оглед на ползите и неблагоприятните последици от предоставените на продуктите от Западна Сахара тарифни преференции за засегнатия народ и последиците във връзка с използването на природните ресурси на съответните територии. […].
(8)
От тази оценка […] е видно, че като цяло ползите за икономиката на Западна Сахара от предоставянето на предвидените в споразумението за асоцииране тарифни преференции на продуктите с произход от Западна Сахара и по-специално мощният лостов ефект за икономиката и следователно за социалното развитие, който представлява то, надвишават посочените в процеса на консултации отрицателни последици, сред които е екстензивното използване на природните ресурси […].
(9)
Направена е оценка, че разширяването на тарифните преференции, така че да обхванат продуктите с произход от Западна Сахара, като цяло ще има положително въздействие за засегнатия народ. […].
(10)
Предвид съображенията относно съгласието в решението на Съда, Комисията, във връзка с Европейската служба за външна дейност, е предприела всички разумни и възможни мерки при настоящите обстоятелства, за да осигури, че засегнатият народ е взел адекватно участие и е дал съгласието си за споразумението. Бяха проведени широки консултации и мнозинството от участвалите в тях социално-икономически и политически заинтересовани лица се произнесоха в полза на разширяването на тарифните [преференции] на споразумението за асоцииране, така че да обхванат Западна Сахара. Тези, които отхвърлят разширяването[,] основно считат, че такова споразумение ще затвърди позицията на Мароко на територията на Западна Сахара. Нищо обаче в съдържанието на това споразумение не позволява да се счита, че с него би се признал суверенитетът на Мароко над Западна Сахара. Впрочем Съюзът ще продължава да полага още по-големи усилия за подкрепа на започналия и продължаващ под егидата на Обединените нации процес за мирно разрешаване на спора“.
Член 1, първа алинея от обжалваното решение предвижда, че спорното споразумение се одобрява от името на Съюза. Това споразумение влиза в сила на 19 юли 2019 г. (
ОВ L 197, 2019 г., стр. 1
).
Трета—девета алинея от спорното споразумение гласят:
„Настоящото споразумение се сключва, без да се засягат съответните позиции на Европейския съюз относно статута на Западна Сахара и на Кралство Мароко относно посочения регион.
Двете страни потвърждават отново подкрепата си за процеса в рамките на Организацията на обединените нации и подкрепят усилията на Генералния секретар за постигането на окончателно политическо решение в съответствие с принципите и целите на Устава на Организацията на обединените нации и въз основа на резолюциите на Съвета за сигурност.
Европейският съюз и Кралство Мароко се споразумяха да вмъкнат посочената по-долу Съвместна декларация след протокол № 4 към споразумението за асоцииране[:]
„Съвместна декларация относно прилагането на протоколи № 1 и № 4 към Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна (наричано по-нататък „споразумението за асоцииране“)
1. Продуктите с произход от Западна Сахара, които подлежат на контрол от митническите органи на Кралство Мароко, се ползват със същите търговски преференции като преференциите, предоставени от Европейския съюз на продуктите, обхванати от споразумението за асоцииране.
2. Протокол № 4 се прилага mutatis mutandis с оглед на определянето дали посочените в параграф 1 продукти притежават статус на продукти с произход, включително по отношение на доказателствата за произход.
3. Митническите органи на държавите — членки на Европейския съюз, и на Кралство Мароко отговарят за прилагането на Протокол № 4 по отношение на тези продукти“.
Европейският съюз и Кралство Мароко потвърждават своя ангажимент да прилагат протоколите в съответствие с разпоредбите на споразумението за асоцииране по отношение на зачитането на основните свободи и правата на човека.
Включването на настоящата съвместна декларация се основава на отдавна установеното привилегировано партньорство между Европейския съюз и Кралство Мароко, утвърдено по-специално с предоставения на Кралство Мароко напреднал статут, както и на споделената от страните амбиция за задълбочаване и разширяване на това партньорство.
В този дух на партньорство и за да се позволи на страните да направят оценка на въздействието на настоящото споразумение по-специално върху устойчивото развитие, а именно по отношение на ползите на засегнатия народ и използването на природните ресурси на съответните територии, Европейският съюз и Кралство Мароко се споразумяха да обменят взаимно информация поне веднъж годишно в рамките на Комитета за асоцииране.
Специфичните условия и ред на извършване на тази оценка ще бъдат определени впоследствие с цел приемането им от Комитета за асоцииране най-късно два месеца след влизането в сила на настоящото споразумение“.
II.

Производството и исканията на страните
На 27 април 2019 г. жалбоподателят подава в секретариата на Общия съд жалбата по настоящото дело.
На 1 август 2019 г. Съветът представя писмена защита.
С актове на председателя на пети състав на Общия съд съответно от 10 и от 18 септември 2019 г. Френската република, от една страна, и Комисията, от друга, са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
На 1 октомври 2019 г. жалбоподателят представя реплика.
След промяна в съставите, в приложение на член 27, параграф 5 от Процедурния правилник на Общия съд с решение от 16 октомври 2019 г. съдията докладчик е включен в девети състав на Общия съд, на който съответно е разпределено настоящото дело.
Френската република и Комисията представят изявленията си при встъпване съответно на 23 и на 29 октомври 2019 г.
С определение от 15 ноември 2019 г., Front Polisario/Съвет (
T‑279/19
, непубликувано,
EU:T:2019:808
), председателят на девети състав на Общия съд допуска Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Мароканска конфедерация за земеделие и селско развитие) (Comader) да встъпи в подкрепа на исканията на Съвета.
На 5 декември 2019 г. Съветът представя дуплика.
На 20 декември 2019 г. и на 6 януари 2020 г. жалбоподателят представя съответно становища по изявленията при встъпване, от една страна, на Френската република и от друга, на Комисията.
На 23 януари 2020 г. Comader подава изявление при встъпване. На 17 февруари 2020 г. жалбоподателят представя становище по това изявление.
На 23 ноември 2020 г., по предложение на девети състав, Общият съд решава на основание член 28 от Процедурния правилник да преразпредели делото на разширен състав.
На 9 декември 2020 г. на основание член 106, параграф 1 от Процедурния правилник Общият съд решава служебно да започне устната фаза на производството.
С две процесуално-организационни действия, съответно от 17 и от 18 декември 2020 г., Общият съд, от една страна, поставя на страните въпроси, на които да отговорят писмено, и приканва жалбоподателя и Комисията да му предоставят допълнителни сведения, а от друга страна, приканва страните да уточнят в съдебното заседание становищата си по някои принципни въпроси, релевантни за настоящия спор.
Съветът, от една страна, и жалбоподателят, Френската република, Комисията и Comader, от друга страна, представят писмени отговори на въпросите на Общия съд съответно на 24 и на 25 януари 2021 г. Жалбоподателят и Комисията предоставят поисканите сведения в рамките на тези отговори.
Съдебното заседание за изслушване на устните състезания е проведено на 2 март 2021 г. В края на това заседание устната фаза на производството е обявена за приключена.
На 19 април 2021 г. Комисията представя становище по протокола от съдебното заседание за изслушване на устните състезания. С определение от 30 април 2021 г. Общият съд възобновява устната фаза на производството, за да приложи към делото това становище и да покани жалбоподателя, Съвета, Френската република и Comader да представят становища по него. Съветът и Френската република, от една страна, и жалбоподателят и Comader, от друга, представят своите становища съответно на 12 и на 17 май 2021 г. На 19 май 2021 г. устната фаза на производството е обявена за приключена и делото е подложено на разисквания. На 22 юни 2021 г. на страните е предоставен коригиран протокол.
След кончината на съдия Berke на 1 август 2021 г., тримата съдии, подписали настоящото решение, продължават разискванията в съответствие с член 22 и член 24, параграф 1 от Процедурния правилник.
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Съвета, Френската република, Комисията и Comader да заплатят съдебните разноски.
Съветът моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
Френската република моли Общия съд да отхвърли жалбата.
Комисията не представя официално искания, но посочва, че поддържа исканията на Съвета.
Comader моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
III.

От правна страна
Като начало следва да се отбележи, че настоящият спор е свързан със сключването от името на Съюза на споразумение между него и Кралство Мароко, с което тези страни се договарят да вмъкнат след Протокол № 4 към Споразумението за асоцииране съвместна декларация, озаглавена „Съвместна декларация относно прилагането на протоколи № 1 и № 4 към Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна“ (наричана по-нататък „съвместната декларация за Западна Сахара“), която включва продуктите с произход от Западна Сахара, „които подлежат на контрол от [мароканските] митнически[…] органи“, в обхвата на търговските преференции, предоставени на продуктите с произход от Мароко, изнасяни в Съюза по силата на Протокол № 1 (вж. т. 53 по-горе).
В жалбата си жалбоподателят, който твърди, че действа „от името на народа сахрави“, иска да бъде отменено обжалваното решение по същество, с мотива че като е одобрил спорното споразумение без съгласието на този народ, макар това споразумение да се прилага към Западна Сахара, с това решение Съветът е нарушил задълженията, които Съюзът има по силата на правото на Съюза и на международното право в отношенията си с Кралство Мароко. В частност жалбоподателят твърди, че спорното споразумение не е в съответствие с практиката на Съда, установена в решения Съвет/Front Polisario и Western Sahara Campaign UK, която изключвала такъв териториален обхват.
Без официално да повдига възражение за недопустимост, Съветът, подкрепен в това отношение от Френската република, Комисията и Comader, излага главно две твърдения за липса на процесуални предпоставки, що се отнася до жалбата по настоящото дело: първо, че жалбоподателят не е процесуално правоспособен пред съдилищата на Съюза и второ, че не е процесуално легитимиран да подаде жалба срещу обжалваното решение. По-конкретно в рамките на тези твърдения те поставят под съмнение обхвата и изключителния характер на претендираната от жалбоподателя роля по отношение на народа на Западна Сахара. Освен това Comader от своя страна поставя под съмнение валидността на пълномощното, дадено от жалбоподателя на неговия адвокат. При условията на евентуалност Съветът, Френската република, Комисията и Comader искат доводите на жалбоподателя да бъдат отхвърлени по същество. В частност Съветът, подкрепен в това отношение от Френската република, изтъква по същество, че като е одобрил спорното споразумение, се е съобразил с практиката на Съда. От своя страна Комисията и Comader одобряват тези доводи и считат, че във всеки случай тази съдебна практика не е релевантна при разглеждането на жалбата по-специално защото се отнасяла до тълкуването на споразуменията, сключени между Съюза и Кралство Мароко, а не до тяхната валидност. Освен това Съветът, Френската република, Комисията и Comader считат, че жалбоподателят не може да се позовава на принципите на международното право, с които обосновава доводите си.
А.

По допустимостта на жалбата
1.

По първото твърдение на Съвета за липса на процесуална предпоставка: липса на процесуална правоспособност на жалбоподателя
В подкрепа на първото твърдение за липса на процесуална предпоставка Съветът изтъква, че жалбоподателят не е юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, което да е процесуално правоспособно пред съдилищата на Съюза. Първо, Съветът изтъква, че жалбоподателят няма правосубектност по силата на вътрешното право на държава членка. Второ, той твърди, че жалбоподателят не е субект на международното право. Трето, посочва, че жалбоподателят не отговаря на установените от съдилищата на Съюза критерии за признаване на процесуална правоспособност на образувание, което няма правосубектност, и в частност на условието въпросното образувание да се счита от Съюза за самостоятелен субект, носител на права и задължения.
Комисията, Френската република и Comader излагат по същество същите доводи като Съвета. Comader твърди освен това, че жалбоподателят не разполага с необходимата самостоятелност, за да действа като образувание, което може да носи отговорност в рамките на правоотношенията, предвид неговите връзки със Сахарската арабска демократична република (САДР), непризната от ООН и от Съюза.
За да обоснове процесуалната си правоспособност, жалбоподателят изтъква, че той е движение за национално освобождение, което черпи правата и задълженията си пряко от международното право вследствие на отделния и различен статут на Западна Сахара и правото на самоопределение на народа сахрави. Потвърждение за този статут били по-специално способността му да сключва споразумения и признаването му за единствен представител на този народ от Общото събрание на ООН. Като субект на международното право той отговарял на още по-силно основание на критериите в съдебната практика за проверка дали дадено образувание, което няма правосубектност, може да се счита за юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
Като начало следва да се припомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да подаде жалба, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея от този член, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.
На следващо място, съгласно съдебната практика, макар съдържащото се в член 263, четвърта алинея ДФЕС понятие „юридическо лице“ по принцип да предполага наличие на правосубектност, която се проверява с оглед на националното право, по което е учредено въпросното юридическо лице, то не съвпада непременно с понятията от различните правни системи на държавите членки (вж. в този смисъл решение от 6 април 2017 г., Saremar/Комисия,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, т.
и цитираната съдебна практика). Така съдебната практика вече е признала процесуална правоспособност пред съдилищата на Съюза на образувания, независимо от въпроса за тяхното учредяване като юридическо лице по националното право.
Такъв е случаят по-специално когато, от една страна, разглежданото образувание разполага с достатъчно представителност по отношение на лицата, чиито изведени от правото на Съюза права твърди, че защитава, както и с необходимата самостоятелност и отговорност, за да влиза в правоотношения, определени от същото право, а от друга страна, е признато от институциите като участник в преговори относно тези права (вж. в този смисъл решения от 8 октомври 1974 г., Union syndicale — Service public européen и др./Съвет,
175/73
,
EU:C:1974:95
, т.
—
и от 8 октомври 1974 г., Syndicat général du personnel des organismes européens/Комисия,
18/74
,
EU:C:1974:96
, т.
—
).
Такъв е случаят и когато институциите на Съюза са приели това образувание за самостоятелен субект, носител на собствени права и задължения. Всъщност последователността и справедливостта налагат на такова образувание да се признае процесуална правоспособност, за да оспори мерки, ограничаващи неговите права, или неблагоприятни за него решения на институциите (вж. в този смисъл решения от 28 октомври 1982 г., Groupement des Agences de voyages/Комисия,
135/81
,
EU:C:1982:371
, т.
—
, от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, т.
—
и от 15 юни 2017 г., Al-Faqih и др./Комисия,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, т.
).
От решенията, цитирани в точки 84 и 85 по-горе, може да се направи извод, че Съдът се стреми да приспособява практиката си спрямо много различни обстоятелства, като изключи твърде формален или строг подход към понятието „юридическо лице“ (вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Съвет/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, т.
). Всъщност това понятие не може да се тълкува ограничително, както Съдът потвърди неотдавна (решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, т.
). Следователно тази съдебна практика не изключва при обстоятелства, които се различават от разгледаните във въпросните решения, да се признае процесуална правоспособност пред съда на Съюза на дадено образувание, независимо от неговата правосубектност по вътрешното право, по-специално когато изискванията за ефективна съдебна защита налагат това.
Накрая, от съдебната практика може да се изведе, че субектите на международното публично право, каквито са третите държави, са юридически лица по смисъла на правото на Съюза (вж. в този смисъл определение от 10 септември 2020 г., Камбоджа и CRF/Комисия,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, т.
,
и
и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл и по аналогия определение на заместник-председателя на Съда от 17 май 2018 г., Съединени американски щати/Apple Sales International и др.,
C‑12/18 P(I
), непубликувано,
EU:C:2018:330
, т.
и цитираната съдебна практика), което впрочем бе потвърдено неотдавна от Съда (вж. в този смисъл решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, т.
).
В случая няма спор, че жалбоподателят няма правосубектност съгласно правото на държава членка или на трета държава. По-конкретно от обясненията на жалбоподателя се установява, че с оглед статута на Западна Сахара на несамоуправляваща се територия, той се позовава единствено на международното публично право, а не на някой национален правен ред. Ето защо качеството му на юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС не може да се установи с оглед на такъв правен ред.
За сметка на това, що се отнася до въпроса за наличието на правосубектност на жалбоподателя с оглед на международното публично право, страните са на различни становища по-конкретно относно последиците от ролята на жалбоподателя в процеса за самоопределение на Западна Сахара за тази правосубектност. Съветът, Френската република, Комисията и Comader твърдят, че неговата представителност по отношение на народа на тази територия се ограничава до тази роля и органите на ООН не са възнамерявали да му предоставят други правомощия в международен план, поради което, доколкото той не е нито държава, нито международна организация, неговата правосубектност не му дава процесуална правоспособност извън този процес. Обратно, жалбоподателят твърди, че черпи международната си правосубектност пряко от правото на самоопределение на посочения народ и от ролята, която му била призната от същите органи, от други международни организации, от трети държави и от Съюза.
Ето защо е необходимо да се провери с оглед на съдебната практика във връзка с понятието „юридическо лице“, припомнена в точки 83—87 по-горе, дали изтъкнатите от жалбоподателя данни за ролята, която играе в рамките на процеса за самоопределение на Западна Сахара, могат да му придадат процесуална правоспособност пред съдилищата на Съюза.
В това отношение, първо, е необходимо да се припомни, че в точка 89 от решение Съвет/Front Polisario, на която жалбоподателят се позовава в рамките на жалбата по настоящото дело, Съдът посочва, че обичайният принцип на самоопределение е част от международноправните норми, приложими в отношенията между Съюза и Кралство Мароко, които Общият съд е бил длъжен да вземе предвид. По-конкретно в точка 105 от посоченото решение Съдът припомня, че в консултативното си становище за Западна Сахара Международният съд подчертава, че по силата на общото международно право населението на тази територия има право на самоопределение, както е посочено в точки 90 и 91 от същото решение. Освен това той уточнява, че от своя страна в точка 7 от Резолюция 34/37 по въпроса за Западна Сахара Общото събрание на ООН препоръчва жалбоподателят, „представляващ народа на Западна Сахара, да участва пълноценно в търсенето на справедливо, устойчиво и окончателно политическо решение на въпроса за Западна Сахара“ (вж. т. 16 по-горе).
Ето защо от тези съображения следва, че международното право признава на народа на Западна Сахара правото на самоопределение, което трябва да бъде взето предвид от съдилищата на Съюза, както и че въз основа на това право Общото събрание на ООН е признало на жалбоподателя, като представляващ посочения народ, правото да участва „пълноценно“ в търсенето на политическо решение на въпроса за окончателния статут на тази територия. Освен това следва да се припомни, че това право е потвърдено в Резолюция 35/19 (вж. т. 16 по-горе) и че жалбоподателят го е упражнявал в рамките на провежданите под егидата на ООН преговори, страни в които от 1988 г. са Кралство Мароко и самият той (вж. т. 17—19 по-горе).
В рамките на настоящото твърдение за липса на процесуална предпоставка обаче Съветът, Френската република, Комисията и Comader не оспорват упражняването от жалбоподателя на правото му да участва в процеса на самоопределение на Западна Сахара като представител на народа на тази територия, което му е признато от органите на ООН.
Освен това, както посочва жалбоподателят, той е поел известен брой ангажименти по силата на международното право в качеството си на представител на народа на Западна Сахара. Всъщност, първо, жалбоподателят е страна по мирен договор, сключен с Ислямска република Мавритания, по силата на който тя се отказва от всякакви териториални претенции към тази територия (вж. т. 15 по-горе). Второ, жалбоподателят и Кралство Мароко са постигнали споразумения по редица въпроси относно прилагането на предложенията на генералния секретар на ООН за решаване на конфликта, одобрени от Съвета за сигурност с Резолюция 658 (1990). Налага се изводът обаче, че както изтъква жалбоподателят в репликата и както се установява от кореспонденцията и резолюциите на органите на ООН, цитирани от него в това отношение, тези органи редовно призовават Кралство Мароко и жалбоподателя към спазване на техните задължения, произтичащи от международното право, и следователно считат по-специално че последният е обвързан от поетите по силата на тези споразумения ангажименти. Трето, както още посочва жалбоподателят, той се подчинява на изискванията на международното хуманитарно право, прогласени по-специално в четирите Женевски конвенции от 12 август 1949 г. и в Допълнителния протокол към Женевските конвенции от 12 август 1949 г. относно защитата на жертвите на международни въоръжени конфликти (Протокол I), подписан на 8 юни 1977 г., към които той се е присъединил на 23 юни 2015 г.
Нещо повече, Съветът, Френската република, Комисията и Comader не оспорват твърдението на жалбоподателя, че той участва в работата на специалния комитет по деколонизацията по въпроса за Западна Сахара, както и в съвместните дейности на Икономическата комисия за Африка (ИКА), създадена в рамките на Икономическия и социален съвет на Организацията на обединените нации, и на Специализирания технически комитет на Африканския съюз по въпросите на финансите, паричните отношения, икономическото планиране и интеграцията.
Следователно жалбоподателят е признат в международен план за представител на народа на Западна Сахара, дори и да се предположи, както твърдят Съветът, Френската република, Комисията и Comader, че той е признат за такъв само в рамките на процеса за самоопределение на тази територия. Освен това неговото участие в този процес предполага, че той има необходимата самостоятелност и отговорност, за да действа в тези рамки, което впрочем се потвърждава от неговия устав, приложен към делото.
Наистина, както Съветът, Френската република, Комисията и Comader твърдят по същество, естеството и обхватът на правата и задълженията на жалбоподателя не са равностойни на естеството и обхвата на правата и задълженията на държавите или международните организации, което той впрочем не оспорва. Въпреки това следва да се заключи, че неговата способност в качеството му на представител на народа на една несамоуправляваща се територия да преговаря и да поема международни ангажименти в контекста на процеса на самоопределение на Западна Сахара и да участва в работата на международни организации по този въпрос, са основни елементи на правосубектността (вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Съвет/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, т.
; вж. също в този смисъл и по аналогия определение от 11 декември 1973 г., Générale sucrière и др./Комисия,
41/73, 43/73—48/73, 50/73, 111/73, 113/73 и 114/73
,
EU:C:1973:151
, т.
).
Второ, жалбоподателят основателно изтъква, че институциите са отчели неговата роля и представителност. От една страна, в точка 105 от решение Съвет/Front Polisario самият Съд отбелязва признаването на тази представителност от Общото събрание на ООН (вж. т. 91 по-горе). От друга страна, жалбоподателят представя данни, които сочат, че той редовно обсъжда с Комисията въпросите за положението в Западна Сахара. Освен това е необходимо да се отбележи, че макар страните да са на различни становища относно квалификацията на обсъжданията между жалбоподателя и Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), проведени преди сключване на спорното споразумение, няма спор, че те са се състояли на 5 февруари 2018 г. и са засегнали по-специално въпроса за прилагането на Споразумението за асоцииране към продуктите с произход от Западна Сахара. В своя доклад от 11 юни 2018 г. Комисията излага позицията на жалбоподателя по предвиденото сключване на спорното споразумение, като се позовава изрично на тези обсъждания. Така, макар да не е участвал в преговорите във връзка със спорното споразумение, жалбоподателят има основание да твърди, че е считан от институциите на Съюза за легитимен партньор по въпросите, които могат да засегнат тази територия, включително за да изрази позицията си по сключването на това споразумение.
Трето, следва да се припомни, че в точка 106 от решение Съвет/Front Polisario Съдът приема, че предвид данните, припомнени в точка 105 от същото решение (вж. т. 91 по-горе), народът на Западна Сахара трябва да се разглежда като „трета страна“ по смисъла на принципа на относително действие на договорите, която в това си качество може да бъде засегната от прилагането на споразумението за асоцииране в случай на включване на територията на Западна Сахара в обхвата на посоченото споразумение, поради което е необходимо във всеки случай да даде съгласие за посоченото прилагане.
С жалбата по настоящото дело жалбоподателят иска да защити правото на самоопределение на народа на Западна Сахара, като по същество твърди, че обжалваното решение нарушава това право, тъй като с него се одобрява сключването на споразумение с Кралство Мароко, което се прилага към тази територия, без съгласието на този народ, в противоречие с постановеното от Съда (вж. т. 77 по-горе). Следователно трябва да се приеме, че при тези особени обстоятелства изискванията за ефективна съдебна защита налагат при всяко положение на жалбоподателя да се признае правоспособността да подаде жалба пред Общия съд в защита на това право.
С оглед на всички тези обстоятелства жалбоподателят трябва да се квалифицира като юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, което има процесуална правоспособност да подаде жалбата по настоящото дело пред съдилищата на Съюза. Тази правоспособност не засяга задължението му да докаже, че отговаря на останалите условия за допустимост, и по-специално че е процесуално легитимиран да подаде жалба срещу обжалваното решение.
Доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader не опровергават този извод.
Първо, доколкото не се спори, че органите на ООН са признали на жалбоподателя качеството на представител на народа на Западна Сахара в рамките на процеса за самоопределение на тази несамоуправляваща се територия, техните доводи, че той не е единственият представител на този народ и че неговата представителност по отношение на този народ се ограничавала до този процес, трябва при всяко положение да бъдат отхвърлени. Същото се отнася до доводите, че той не е определен изрично от органите на ООН като движение за национално освобождение или че не му е даден статут на наблюдател към тези органи. По същите причини доводът, че той има най-много „функционална“ или „временна“ правосубектност, подлежи на отхвърляне. Всъщност тези доводи се отнасят единствено до границите на ролята и на представителността на жалбоподателя, но не поставят под съмнение тяхното съществуване.
Второ, що се отнася до довода на Comader относно твърдяната липса на независимост на жалбоподателя спрямо САДР, се налага изводът, че на жалбоподателя е признато правото да участва във водения под егидата на ООН процес относно окончателния статут на тази територия и той е поел задължения във връзка с този процес като представител на народа на Западна Сахара, а не като представител на САДР. Във всеки случай, както изтъква жалбоподателят, от пълния текст на член 31 от „Конституцията“ на САДР, цитирана отчасти от Comader в подкрепа на нейния довод, се установява, че този текст признава на жалбоподателя самостоятелност в качеството на политическа организация, натоварена да организира и популяризира борбата за независимост на посочената територия. Следователно представените от Comader данни не позволяват да се приеме, че връзките на жалбоподателя със САДР го лишават от необходимата самостоятелност и отговорност, за да е страна по правоотношения.
Трето, процесуалната правоспособност на жалбоподателя не е опровергана от твърдяното обстоятелство, че между жалбоподателя и Съюза или между жалбоподателя и държавите членки няма никакви правоотношения, от които за него да произтичат права и задължения и които да са своеобразно „международно признание“ от страна на Съюза или държавите членки.
В това отношение следва да се припомни, че Съюзът е правен съюз, тъй като нито актовете на неговите държави членки, нито актовете на неговите институции са освободени от контрол за съответствие с Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС, които са основна конституционна харта, и тъй като последният е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда на Европейския съюз контрола за законосъобразност на актовете на институциите (вж. в този смисъл решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия,
C‑402/05 P и C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая Общият съд е сезиран с жалба за отмяна на акт на Съюза, която е компетентен да разгледа на основание член 256, параграф 1 ДФЕС и член 263 ДФЕС. Освен това жалбоподателят твърди, че обжалваното решение го засяга пряко и лично в качеството му на представител на народа на Западна Сахара. Накрая, институциите са длъжни да зачитат правото на самоопределение на този народ, което жалбоподателят иска да защити с жалбата по настоящото дело. Следователно на етапа на проверката на процесуалната правоспособност на жалбоподателя не може да бъде изключено наличието на правоотношение между него и Съюза, като това следва да се провери при анализа дали жалбоподателят е пряко и лично засегнат от обжалваното решение. Този извод не може да бъде оборен с позоваването от Съвета на точка 22 от определение от 3 април 2008 г., Landtag Schleswig-Holstein/Комисия (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), което, както изтъква жалбоподателят, е ирелевантно в случая. Всъщност тази точка от посоченото определение се отнася до качеството „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС на субдържавно образувание на държава членка.
Във всеки случай в точка 98 по-горе вече бе констатирано, че институциите отчитат представителността на жалбоподателя и го разглеждат като легитимен партньор по въпроса за Западна Сахара. Следователно обстоятелството, че той не е адресат на никакъв акт на Съюза, не е определящо за преценката на неговата процесуална правоспособност.
Четвърто, противно на поддържаното по същество от Комисията, като признава, че жалбоподателят е процесуално правоспособен пред него, Общият съд не се превръща в „квазимеждународна“ юрисдикция, която може да бъде сезирана от страна в международен „спор“, дори последната да няма правосубектност по силата на правото на държава членка или трета държава.
Всъщност, от една страна, вече бе припомнено, че настоящото дело се отнася до жалба за отмяна на акт на Съюза. То не се отнася до международния „спор“, по който жалбоподателят е страна.
От друга страна, международно споразумение или актове на международна организация не биха могли да засегнат определените с Договорите правомощия и следователно — самостоятелността на правната система на Съюза, чието спазване се гарантира от Съда на Европейския съюз съгласно изключителната компетентност, предоставена му от член 19 ДЕС. Освен това трябва да се посочи, че Уставът на Организацията на обединените нации не налага на членовете на ООН или на съставените от някои от тях регионални организации, каквато е Съюзът, установен модел за гарантиране на спазването или отразяването на резолюциите на нейните органи в техния собствен вътрешен правен ред (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия,
C‑402/05 P и C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, т.
и
).
Ето защо в случая е от значение единствено жалбоподателят да отговаря на условията за допустимост, присъщи на правото на Съюза, и в частност на условията, произтичащи от понятието „юридическо лице“ по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС. Следователно признаването на процесуална правоспособност на жалбоподателя по настоящото дело изобщо не води до превръщане на Общия съд в „квазимеждународна юрисдикция“, тъй като това признаване се извършва в строгите предели за упражняване на правомощията, предоставени на последния от правото на Съюза.
Пето, що се отнася до твърдението на Комисията, че Общият съд щял да измести институциите, които управляват външните отношения на Съюза, и да вземе „политическо“ решение, признавайки на жалбоподателя процесуална правоспособност, следва да се припомни, че упражняването на компетентността, предоставена на институциите на Съюза в международната област, все пак не може да се изключи от съдебния контрол. Освен това съдът на Съюза не може да даде предимство на съображения от международната политика и по целесъобразност пред правилата за допустимост по член 263, четвърта алинея ДФЕС, тъй като би превишил правомощията си (вж. в този смисъл и по аналогия определение от 25 септември 2019 г.Magnan/Комисия,
Т‑99/19
,
EU:T:2019:693
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
От всичко гореизложено следва, че твърдението на Съвета за липса на процесуална предпоставка, а именно за липса на процесуална правоспособност на жалбоподателя, трябва да бъде отхвърлено.
2.

По валидността на пълномощното, дадено от жалбоподателя на неговия адвокат
Comader изразява съмнения по повод валидността на пълномощното, дадено от жалбоподателя на неговия адвокат. Всъщност тя се пита дали това пълномощно може да бъде валидно подписано от „политическия секретар“ на жалбоподателя, както е в случая. Освен това функцията „политически секретар“ не била посочена в извлеченията от устава на жалбоподателя, представени от него. Тя иска от Общия съд да провери редовността на това пълномощно. Твърди, че в противен случай жалбата трябва да бъде обявена за недопустима по-специално на основание член 51, параграф 3 от Процедурния правилник.
На поставен във връзка с това въпрос в рамките на процесуално-организационно действие от 17 декември 2020 г., жалбоподателят посочва, първо, че не е „частноправно юридическо лице“ по смисъла на член 51, параграф 3 от Процедурния правилник. Второ, той изтъква, че всички негови жалби от 2012 г. насам са подадени въз основа на пълномощни, подписани от неговия „политически секретар“, без валидността на тези пълномощни някога да е била поставяна под съмнение. Трето, „секретариатът на политическата организация“, начело на който стояло лицето, подписало пълномощното, бил част от „основните структури на Фронта“ и бил регламентиран в членове 119—130 от неговия устав. Четвърто, от достъпни онлайн документи можело съвсем ясно да се установи кое е подписалото пълномощното лице и какви са неговите функции. От всички тези данни следвало, че съгласно съдебната практика няма никакво съмнение относно намерението на жалбоподателя да подаде жалбата по настоящото дело. В подкрепа на тези доводи жалбоподателят представя пълния текст на своя устав, одобрен на неговия четиринадесети конгрес, проведен от 16 до 23 декември 2015 г., както и достъпните онлайн документи, на които се позовава.
Като начало трябва да се припомни, че съдът на Съюза служебно проверява липсата на абсолютни процесуални предпоставки дори когато е изтъкната за пръв път от встъпила страна (вж. по аналогия решение от 14 април 2005 г., Sniace/Комисия,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение, от една страна, може да се припомни, че жалбоподателят не е частноправно юридическо лице, създадено по силата на правото на държава членка или на трета държава (вж. т. 88 по-горе).
Освен това, както следва от точки 91—114 по-горе, жалбоподателят е процесуално правоспособен пред съда на Съюза като юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС.
Необходимо е да се припомни, че разпоредбите на Статута на Съда на Европейския съюз и на Процедурния правилник, по-конкретно тези, които се отнасят до частноправните юридически лица, каквито са член 51, параграф 3 и член 78, параграф 4 от този правилник, не са били приети с оглед на подаването на жалби от организации, които не притежават правосубектност, възникнала по силата на вътрешното право. При това положение процесуалните правила относно допустимостта на жалба за отмяна трябва да се прилагат, като се съобразяват в необходимата степен с конкретните обстоятелства (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, т.
).
От друга страна, във всеки случай е необходимо да се отбележи, че съгласно член 51, параграф 3 от Процедурния правилник адвокатите, представляващи страна, която е частноправно юридическо лице, са длъжни да представят в секретариата пълномощно от това лице. Процедурният правилник обаче не съдържа задължение частноправните юридически лица да представят доказателства, че даденото на адвоката пълномощно е надлежно издадено от оправомощен за тази цел представител.
Въпреки това, за да бъде допустима неговата жалба, всяко образувание трябва да докаже не само процесуалната си правоспособност, но и това, че действително е взело решение да подаде съответната жалба и че адвокатите, които твърдят, че го представляват, действително са упълномощени за тази цел (вж. в този смисъл решение от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, т.
).
В случая даденото от жалбоподателя на адвоката пълномощно, представено с оглед спазването на член 51, параграф 3 от Процедурния правилник, е издадено от името на жалбоподателя и е подписано на 12 април 2019 г. от А, посочен като „политически секретар“ на тази организация.
Във връзка с това, най-напред, органите на жалбоподателя, които са оправомощени да вземат решение за подаване на жалбата, по дефиниция не би могло да се определят с оглед на някое вътрешно право, тъй като жалбоподателят не е регламентиран от такова право. Освен това липсва правна уредба на Съюза по този въпрос (вж. в този смисъл решение от 5 ноември 2019 г., ЕЦБ и др./Trasta Komercbanka и др.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P и C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, т.
). Ето защо при произнасянето по този въпрос следва да се вземе предвид само уставът на тази организация, представен по делото в рамките на нейния отговор на въпросите на Общия съд от 25 януари 2021 г.
Най-напред, както следва от обясненията на жалбоподателя и от подкрепящите ги документи, чието съдържание не е оспорено, изразът „политически секретар“ трябва да се разбира като лицето, което ръководи органа, наречен в устава „Секретариат на политическата организация“. В допълнение не се оспорва и това, че както впрочем изрично следва от посочените документи, лицето, подписало пълномощното, дадено от жалбоподателя на адвоката, действително е осъществявало функцията „политически секретар“ на жалбоподателя към датата на подаване на жалбата.
На следващо място, съгласно член 92, точка 7 от устава на жалбоподателя функциите на националния секретариат, който съгласно член 76 от същия устав е „върховен орган“ на жалбоподателя „в периода между два конгреса“, са по-специално да „[п]редставлява Фронта в неговите отношения с политическите партии, правителствата, освободителните движения и другите организации“. Съгласно член 120 от посочения устав „Секретариатът на Политическата организация осигурява въвеждането в действие и контрола за изпълнението на решенията и програмите на Националния секретариат и неговото Бюро във връзка с естеството и функциите на Политическата организация“.
Следователно от тези членове от устава на жалбоподателя може да се направи извод, както потвърждава жалбоподателят в съдебното заседание, че въвеждането в действие на решенията на националния секретариат в отношенията му с правителствата и другите организации, по-специално със Съюза, може да е в обхвата на правомощията на секретариата на политическата организация и че на това основание А е бил оправомощен да подпише пълномощното на адвоката на жалбоподателя.
Наистина, в съдебното заседание Comader изтъква, че ролята на „политическия секретар“ да изпълнява представителни функции пред международни организации, каквато е Съюзът, и пред юрисдикции, каквато е Общият съд, не е сред изброените в членове 122 и 131 от устава на политическата организация задачи на нейния секретариат и че тази роля, изглежда, по-скоро се извежда от самата компетентност на националния секретариат.
Въпреки това, от една страна, вече бе посочено, че определянето на органите на жалбоподателя, оправомощени да вземат решение за подаване на жалба, не зависи от нормите на някакъв вътрешен правен ред. Освен това трябва да се вземе предвид естеството на тази организация, която не е учредена съгласно правните норми, обичайно приложими спрямо частноправно или публичноправно юридическо лице, създадено по силата на такъв правен ред (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, т.
). От друга страна, член 120 от устава дава на секретариата на политическата организация правомощие за въвеждане в действие и контрол за изпълнението на решенията и програмите на националния секретариат, а от членове 122 и 131 от този устав не следва, че неговите задачи са изброени изчерпателно в тези членове.
Ето защо от тези съображения следва изводът, че в случая А, „политически секретар“ на жалбоподателя, е бил оправомощен да приведе в действие решението на „върховния орган“ на последния, а именно националния секретариат, за подаване на жалбата по настоящото дело.
Нещо повече, може да се отбележи, че адвокатът на жалбоподателя, който е член на адвокатска колегия в държава членка и в това си качество е длъжен да спазва правилата за професионално поведение, заявява в отговора на въпросите на Общия съд от 25 януари 2021 г., че жалбоподателят „наистина е имал намерение да подаде [жалбата]“ и че е „[бил] напълно решен да иска решенията на Съда действително да се зачитат“, което потвърждава в съдебното заседание (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, т.
).
От всичко гореизложено следва, че съмненията на Comader относно валидността на пълномощното, дадено от жалбоподателя на неговия адвокат, трябва да бъдат приети за неоснователни.
3.

По второто твърдение на Съвета за липса на процесуална предпоставка: липса на процесуална легитимация на жалбоподателя
По второто твърдение за липса на процесуална предпоставка Съветът, подкрепен в това отношение от Френската република, Комисията и Comader, изтъква, че жалбоподателят, който не е адресат на обжалваното решение, не е засегнат нито пряко, нито лично от него.
От своя страна жалбоподателят твърди, че е пряко и лично засегнат от обжалваното решение, тъй като спорното споразумение се прилага към Западна Сахара и поради това засяга народа на тази територия.
Като начало, от една страна, е необходимо да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика акт като обжалваното решение, с което се одобрява сключено от Съюза международно споразумение, подлежи на обжалване (вж. в този смисъл решения от 9 август 1994 г., Франция/Комисия,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, т.
—
, от 3 септември 2008 г., Kadi и Al Barakaat International Foundation/Съвет и Комисия,
C‑402/05 P и C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, т.
—
, и Western Sahara Campaign UK, т. 45—51). Всъщност решението за сключване на международно споразумение представлява „акт“ по смисъла на член 263 ДФЕС — понятие, което означава всички приети от институциите разпоредби, независимо от тяхната форма, които имат за цел да произведат задължителни правни последици (вж. в този смисъл определение от 19 март 2019 г., Shindler и др./Съвет,
C‑755/18 P
, непубликувано,
EU:C:2019:221
, т.
и цитираната съдебна практика).
От друга страна, следва да се припомни, че член 263 ДФЕС ясно разграничава правото на обжалване на институциите на Съюза и на държавите членки от това на физическите и юридическите лица. Така съгласно втора алинея от този член институциите и държавите членки имат правото да оспорват с жалба за отмяна законосъобразността на всеки „акт“ по смисъла на посочения член без упражняването на това право да се обуславя от доказването на правен интерес или процесуална легитимация, а четвърта алинея на въпросния член гласи, че физическите и юридическите лица могат да подадат жалба срещу актовете, които са адресирани до тях или които ги засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които ги засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение (вж. решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, т.
и
и цитираната съдебна практика; в този смисъл вж. също определение от 19 март 2019 г., Shindler и др./Съвет,
C‑755/18 P
, непубликувано,
EU:C:2019:221
, т.
и
).
В случая жалбоподателят не е адресат на обжалваното решение, нито на спорното споразумение.
В това отношение, от една страна, следва да се подчертае, че сключените от Съюза международни споразумения имат особено място в неговия правен ред, доколкото по силата на член 216, параграф 2 ДФЕС тези споразумения обвързват институциите на Съюза и следователно имат предимство пред актовете на Съюза, и по-точно пред законодателните актове (вж. в този смисъл решение от 18 март 2014 г., Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, т.
и
и цитираната съдебна практика). От друга страна, е необходимо да се отбележи, че специфичните ред и условия за приемане на обжалваното решение, което се основава на член 218, параграф 6, буква а), подточка i) ДФЕС, изискват одобрение от Европейския парламент и следователно отразяват във външен план разпределението на правомощията между Парламента и Съвета, което се прилага във вътрешен план при приемането на законодателни актове (вж. в този смисъл решение от 24 юни 2014 г., Парламент/Съвет,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, т.
).
Следователно за жалбата на жалбоподателя срещу обжалваното решение не би могло да се прилагат по-малко строги условия за допустимост в сравнение с условията за жалба срещу законодателни актове, до които не се отнася смекчаването на тези условия, предвидено в член 263, четвърта алинея, трета част от изречението ДФЕС, като се има предвид, че понятието „подзаконов акт“ по смисъла на тази част от изречението изключва именно такива актове (вж. в този смисъл решения от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, т.
и
и от 6 ноември 2018 г., Scuola Elementare Maria Montessori/Комисия, Комисия/Scuola Elementare Maria Montessori и Комисия/Ferracci,
C‑622/16 P—C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, т.
,
и
).
Оттук следва, че жалбоподателят трябва да докаже, че е пряко и лично засегнат от обжалваното решение и впрочем той не оспорва това. Необходимо е да се започне с разглеждане на въпроса за прякото засягане на жалбоподателя.
а)

По прякото засягане на жалбоподателя
Съветът твърди, че жалбоподателят не отговаря на установените от съдебната практика критерии за определяне дали едно физическо или юридическо лице е пряко засегнато от обжалвания акт. В това отношение той твърди, че жалбоподателят не е адресат на обжалвания акт и последният не поражда правни последици за него. Всъщност според Съвета обжалваното решение поражда правни последици само за Съюза или за неговите институции, но не и за трети лица. Освен това Съветът счита, че обжалваното решение не поражда последици извън територията, на която се прилагат Договорите. В допълнение той поддържа, че ако се обоснове с последиците на спорното споразумение за територия извън Съюза, когато определя дали жалбоподателят е пряко засегнат, Общият съд щял да бъде принуден да се произнесе по законосъобразността на правата и задълженията, произтичащи за Кралство Мароко от посоченото споразумение, за което то е дало свободно и суверенно съгласието си, а по този начин Общият съд щял да надхвърли пределите на правомощията си. В дупликата Съветът добавя, че дори да се приеме, че обжалваното решение поражда последици извън територията на Съюза, спорното споразумение може да засегне само операторите, който извършват дейност в съответните икономически сектори.
От своя страна жалбоподателят твърди, че отговаря на двата критерия, които трябва да са едновременно изпълнени, за да е изпълнено условието за пряко засягане. Всъщност, от една страна, от решение Съвет/Front Polisario той прави извода, че доколкото обжалваното решение се отнася до сключването на споразумение, в чието приложно поле изрично са включени територията на Западна Сахара и нейните природни ресурси без съгласие на народа на тази територия, посоченото споразумение засяга пряко последния в качеството му на трета страна за споразумението. Дори само поради това споразумението имало последици за правното му положение като единствен представител на този народ. От друга страна, той твърди, че тъй като споразумението има единствено за предмет разширяването на географската зона, обхваната от тарифните преференции, то се прилага чисто автоматично и не изисква приемане на други правила с опосредяващ характер.
Доводите на Френската република, Комисията и Comader по същество възпроизвеждат тези на Съвета.
Като начало следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика условието физическото или юридическото лице да е пряко засегнато от обжалваното решение, предвидено в член 263, четвърта алинея ДФЕС, изисква съчетанието на два кумулативни критерия. На първо място, оспорената мярка на Съюза трябва пряко да поражда последици за правното положение на частноправните субекти. На второ място, тя не трябва да оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е чисто автоматично и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия,
C‑463/10 P и C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, т.
и цитираната съдебна практика; определение от 6 март 2012 г., Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Комисия,
T‑453/10
, непубликувано,
EU:T:2012:106
, т.
).
Ето защо е необходимо да се разгледа поотделно дали жалбоподателят отговаря на всеки от тези два критерия.
1)

По въпроса дали жалбоподателят отговаря на първия критерий за пряко засягане, а именно оспорваната мярка да поражда пряко последици за правното му положение
Що се отнася до спазването на първия критерий за пряко засягане, от доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader се извежда, че техните възражения срещу наличието на преки последици от обжалваното решение за правното положение на жалбоподателя съдържат по същество три части. Първата се основава на правните последици, присъщи на решение за сключване на международно споразумение от името на Съюза. Втората е свързана със специфичните правни последици на обжалваното решение предвид неговия териториален обхват. Третата се отнася до липсата на промяна в правното положение на жалбоподателя предвид неговата роля, ограничена до участие в процеса на самоопределение на Западна Сахара.
i)

По първата част от доводите на Съвета, свързана с правните последици, присъщи на решение за сключване на международно споразумение от името на Съюза
От една страна, Съветът, подкрепен в това отношение от Френската република, твърди по същество, че решение за сключване на международно споразумение от името на Съюза не поражда последици за трети лица и твърдените последици от спорното споразумение за жалбоподателя не можели да се изтъкват, за да се докаже, че неговото правно положение е засегнато от това решение. От друга страна, Съветът, подкрепен в това отношение по същество от Френската република, Комисията и Comader, твърди, че решение с това естество не може да има правни последици извън Съюза.
От своя страна жалбоподателят изтъква, от една страна, че доколкото се отнася до сключването на спорното споразумение, обжалваното решение е неразделно свързано с последното, като в противен случай такъв акт, който е обжалваем, би бил изключен от съдебния контрол за законосъобразност, а от друга страна, че обжалваното решение се отнася до сключването на споразумение, в чието приложно поле изрично са включени територията на Западна Сахара и нейните природни ресурси. Накрая той посочва, че във всеки случай засягането на народа на Западна Сахара произтича от правото на Съюза, доколкото въвеждането на територията на Съюза на продукти с произход от Западна Сахара със сертификати за марокански произход нарушава отделния и различен статут на тази територия.
В това отношение, първо, следва да се отбележи, че решение за сключване на международно споразумение, което се основава на член 218, параграф 6 ДФЕС, не трябва да се смесва с решенията, приети на основание параграфи 3 и 4 от този член, които се отнасят до воденето на международни преговори и следователно по принцип пораждат правни последици само в отношенията между Съюза и неговите държави членки, както и между институциите на Съюза (вж. определение от 8 февруари 2019 г., Front Polisario/Съвет,
T‑376/18
, непубликувано,
EU:T:2019:77
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Всъщност решението за сключване на международно споразумение материализира съгласието на Съюза да бъде обвързан от това споразумение (вж. в този смисъл становище 2/00 (Протокол от Картахена по отношение на биологичната безопасност) от 6 декември 2001 г.,
EU:C:2001:664
, т.
). Следователно то представлява елемент от фактическия състав на сключването на посоченото споразумение, също както и акта, с който останалите страни по въпросното споразумение са се присъединили към него (вж. в този смисъл и по аналогия становище 1/13 (Присъединяване на трети държави към Хагската конвенция) от 14 октомври 2014 г.,
EU:C:2014:2303
, т.
—
и
). Съответно това решение поражда правни последици за тези страни, тъй като обективира приемането от страна на Съюза на ангажиментите към тях, които той поема в рамките на съответното споразумение.
Освен това съгласно обичайното правило, закрепено в член 29 от Виенската конвенция, в отклонение от общото правило, че такъв акт е задължителен за всяка от страните по отношение на цялата ѝ територия, едно международно споразумение може да обвързва определена държава по отношение на друга територия, ако такова намерение личи от самия договор или е установено по друг начин. В този контекст такова споразумение може да засегне „трета страна“ по смисъла на принципа на общото международно право за относително действие на договорите и тя трябва да даде съгласие за това (вж. в този смисъл решение Съвет/Front Polisario, т. 94, 98, 103 и 106).
Следователно предвид неразделната връзка между такова международно споразумение и решението за сключването му от името на Съюза последиците от въвеждането в действие на такова споразумение за правното положение на тази трета страна са релевантни при преценката дали последната или нейният представител са пряко засегнати от посоченото решение.
От това следва, че Съветът неправилно твърди, че по своето естество обжалваното решение поражда последици само по отношение на Съюза и неговите институции. По същите причини трябва да бъде отхвърлен доводът на Френската република, че самото обжалвано решение не поражда правни последици за жалбоподателя, доколкото то не било достатъчно за влизането в сила на спорното споразумение, тъй като за влизането му в сила била необходима ратификация съгласно приложимите процедури. Всъщност, както изтъква жалбоподателят, това схващане се основава на постановката, че правните последици на обжалваното решение и на спорното споразумение са отделни. При все това по съображенията, изложени в точки 149—152 по-горе, тази постановка е неправилна.
Второ, както припомня самата Френска република, жалба за отмяна на международно споразумение следва да се счита за насочена срещу решението за сключването му от името на Съюза (вж. в този смисъл решение от 9 август 1994 г., Франция/Комисия,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, т.
—
). Освен това Съдът приема, че доколкото сключените от Съюза международни споразумения обвързват не само неговите институции, но и третите държави — страни по тези споразумения, следва да се приеме, че преюдициално запитване относно валидността на сключено от Съюза международно споразумение трябва да се счита за насочено към акта, с който Съюзът е сключил това международно споразумение (вж. решение Western Sahara Campaign UK, т. 49 и 50 и цитираната съдебна практика).
Въпреки това предвид компетентността на Съда както в производствата по отмяна, така и в преюдициалните производства да прецени дали сключено от Съюза международно споразумение е съвместимо с Договорите и с правилата на международното право, които обвързват Съюза, се приема, че контролът на Съда за валидност на решение за сключване на международно споразумение в контекста на преюдициално запитване може да се отнася до законосъобразността на този акт с оглед на самото съдържание на разглежданото международно споразумение (вж. решение Western Sahara Campaign UK, т. 48 и 51 и цитираната съдебна практика).
Тези съображения са приложими в хипотеза на жалба за отмяна, подадена от юридическо лице по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС срещу решение за сключване на международно споразумение, каквато е жалбата по настоящото дело, която Общият съд е компетентен да разгледа съгласно член 256, параграф 1 ДФЕС.
Всъщност, доколкото такова решение представлява обжалваем акт и физическите и юридическите лица имат право да искат неговата отмяна, ако отговарят на условията по член 263, четвърта алинея ДФЕС, в своята жалба те могат да поискат от Общия съд да провери законосъобразността на това решение с оглед на самото съдържание на одобреното с него споразумение. Както изтъква по същество жалбоподателят, всяко друго тълкуване би довело до изключване до голяма степен на обжалваното решение от контрола за законосъобразност по същество, което би било несъвместимо с принципа на ефективна съдебна защита.
Следователно при проверката дали дадено физическо или юридическо лице е засегнато пряко и лично от такова решение, трябва да се вземат предвид при необходимост последиците за неговото правно положение от международното споразумение, сключено по силата на това решение (вж. в този смисъл и по аналогия определение от 24 юни 2020 г., Price/Съвет,
T‑231/20 R
, непубликувано,
EU:T:2020:280
, т.
—
).
В противен случай това на практика би означавало физическите и юридическите лица, които са пряко и лично засегнати от клаузите на разглежданото международно споразумение, да бъдат лишени от възможността да поискат от съда на Съюза да провери дали тези клаузи са съвместими с Договорите и с правилата на международното право, които обвързват Съюза в съответствие с Договорите (вж. в този смисъл решение Western Sahara Campaign UK, т. 48 и цитираната съдебна практика), а следователно да провери дали Съюзът е можел законосъобразно да изрази съгласие да бъде обвързан от тези клаузи.
В случая е установено, че с оглед на ролята му на представител на народа на Западна Сахара жалбоподателят е процесуално правоспособен пред съдилищата на Съюза, за да защитава правата, които този народ черпи от правилата на международното право, обвързващи Съюза. Следователно, както жалбоподателят изтъква по същество, той трябва да може да се позове на последиците от спорното споразумение за тези права, за да докаже, че е пряко и лично засегнат, тъй като в противен случай ефективната съдебна защита на последните в голяма степен би била лишена от полезно действие.
Трето, що се отнася до въпроса дали последиците от обжалваното решение се ограничават до територията на Съюза, най-напред е необходимо да се направи разграничение между последиците от решение за сключване на международно споразумение на основание член 218, параграф 6 ДФЕС, каквото е обжалваното решение, и последиците от мярка на Съюза, приета във вътрешен план. Така, що се отнася до последната мярка, съгласно релевантните норми на международното право нейното приложно поле следва да се ограничи по принцип до територията, на която Съюзът упражнява пълната си юрисдикция (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
За сметка на това решение като обжалваното, което се отнася до сключването на двустранно споразумение с Кралство Мароко, непременно има последици в международния правен ред. Всъщност, както следва от точка 150 по-горе, такова решение има за цел да породи правни последици в рамките на отношенията между Съюза и тази трета държава, като елемент от фактическия състав на изразената обща воля на тези два субекта на международното право.
Освен това международно споразумение, сключено от Съюза, може да породи правни последици на територията на другата страна по споразумението или, както бе припомнено в точка 151 по-горе, на друга територия, ако от това споразумение личи такова намерение или ако то е установено по друг начин. Следователно тези последици могат да бъдат изтъкнати, за да се докаже, че едно физическо или юридическо лице е пряко и лично засегнато от решението за сключване на това споразумение, доколкото това решение е израз на съгласието на Съюза посоченото споразумение да породи такива последици.
Впрочем от съдебната практика следва, че анализът на последиците от споразумение като спорното върху територия, различна от територията на Съюза, и по-конкретно на територия, различна от територията на страните по споразумението, с оглед на клаузите на това споразумение и на контекста, в който то е сключено, може да е релевантен, за да се определи дали даден жалбоподател, който се позовава на тези последици, е пряко засегнат от решението за сключване на разглежданото споразумение.
Всъщност в точки 81, 83 и 116 от решение Съвет/Front Polisario Съдът проверява основателността на съображенията, въз основа на които в точка 103 от решение от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Общият съд приема, че Споразумението за либерализация се прилага и спрямо територията на Западна Сахара, за да определи дали този извод може да е предпоставка за анализа на процесуалната легитимация на жалбоподателя. След свой собствен анализ на Споразумението за асоцииране и Споразумението за либерализация от перспективата на правилата на международното право Съдът достига до извода, че това тълкуване не може да се обоснове нито с текста на Споразумението за асоцииране, нито с текста на Споразумението за либерализация, нито пък с обстоятелствата, при които са сключени тези две споразумения.
В случая жалбоподателят, позовавайки се на решение Съвет/Front Polisario, се основава на прилагането на спорното споразумение на територията на Западна Сахара и на качеството на народа на тази територия на „трета страна“ за споразумението по смисъла на относителното действие на договорите, за да обоснове твърдението си, че е засегнат пряко от обжалваното решение в качеството си на представител на този народ.
Обстоятелството, подчертано от Съвета и Френската република, че последиците от споразумението и неговото въвеждане в действие на територията на другата страна, а именно Кралство Мароко, попадат в обхвата на суверенните правомощия на последното в съответствие с релевантните принципи на международното право, не може да постави под съмнение правото на жалбоподателя да се позове на такова пряко засягане.
Всъщност, от една страна, в случая в подкрепа на твърдението си, че е пряко засегнат, жалбоподателят не се позовава нито на последиците от спорното споразумение, нито на последиците от въвеждането му в действие на територията на Кралство Мароко по смисъла на член 94 от Споразумението за асоцииране, а на последиците, които според него то поражда на територията на Западна Сахара.
От друга страна, във всеки случай анализът на въпроса дали жалбоподателят е пряко засегнат с оглед на последиците от спорното споразумение на територията на Западна Сахара, не води до това Общият съд да се произнесе по законосъобразността на правата и задълженията на трета държава, в случая Кралство Мароко, които произтичат от спорното споразумение. Всъщност съгласно съдебната практика (вж. т. 154 по-горе) в случая Общият съд не може да се произнесе по законосъобразността на съгласието на тази трета държава с правата и задълженията, произтичащи от посоченото споразумение, а единствено по законосъобразността на съгласието на Съюза с тях. Освен това точки 90 и 94 от определение от 3 юли 2007 г., Commune de Champagne и др./Съвет и Комисия (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), цитирани от Съвета и Френската република в това отношение, не могат да поставят под съмнение съображенията, изложени в точки 161—165 по-горе, които се основават на практиката на Съда след обявяване на това определение.
Във всеки случай, както изтъква жалбоподателят по същество, доколкото спорното споразумение регламентира вноса в Съюза на продукти с произход от Западна Сахара, последиците от това споразумение, а следователно и от обжалваното решение, на територията на Съюза могат да бъдат изтъквани в подкрепа на твърдението, че е пряко засегнат.
От гореизложеното следва, че с оглед на естеството на решение за сключване на международно споразумение и присъщите му правни последици наличието на преки последици от обжалваното решение за правното положение на жалбоподателя предвид съдържанието на спорното споразумение не може да бъде изначално изключено. Следователно в първата им част доводите на Съвета трябва да бъдат отхвърлени.
ii)

По втората част от доводите на Съвета, отнасяща се до специфичните правни последици от обжалваното решение предвид неговото териториално действие
Съветът, подкрепен в това отношение от Френската република, Комисията и Comader, оспорва наличието на правни последици от обжалваното решение и от спорното споразумение на територията на Западна Сахара. Така последиците от тези актове за тази територия били чисто икономически, но не и правни. Следователно те не създавали права или задължения за народа на тази територия и не били противопоставими на последния. В частност в писмените отговори на поставените от Общия съд въпроси в рамките на процесуално-организационното действие от 17 декември 2020 г. и в съдебното заседание Съветът, Комисията и Comader твърдят по същество, че спорното споразумение се прилага към продуктите с произход от тази територия, но не и към самата нея.
От своя страна жалбоподателят твърди, че поради изричното включване на територията на Западна Сахара и нейните природни ресурси в приложното поле на спорното споразумение последното, а следователно и обжалваното решение засягат народа на тази територия с оглед на неговото право на самоопределение. Освен това поради въвеждането на територията на Съюза на продукти с произход от Западна Сахара със сертификати за марокански произход засягането на народа на Западна Сахара при всяко положение произтичало от правото на Съюза.
Тези доводи изискват отделен анализ, от една страна, по въпроса за прилагането на спорното споразумение към Западна Сахара и от друга, по засягането на народа на тази територия вследствие от това прилагане.
–
По прилагането на спорното споразумение спрямо Западна Сахара
В това отношение, на първо място, следва да се припомни, че както бе посочено в точка 76 по-горе, спорното споразумение има за предмет, чрез вмъкването на съвместната декларация за Западна Сахара след Протокол № 4, обхватът на тарифните преференции, първоначално предоставени в рамките на Споразумението за асоцииране за продуктите с произход от Мароко, да бъде разширен по отношение на продуктите с произход от Западна Сахара, които се изнасят под контрола на мароканските митнически органи въз основа на изрични клаузи. Този предмет следва изрично от параграф 1 от тази декларация, както и от параграфи 2 и 3 от нея, които гласят, от една страна, че Протокол № 4 се прилага „mutatis mutandis“ с оглед на определянето на произхода на тези продукти и от друга, че митническите органи на държавите членки и на Кралство Мароко отговарят за прилагането на протоколи № 1 и № 4 по отношение на посочените продукти (вж. т. 53 по-горе).
На второ място, е необходимо да се отбележи, че както следва от съдебната практика, когато в рамките на международно споразумение Съюзът се съгласява да предостави тарифни преференции, приложими за изнасяни към неговата територия продукти в зависимост от географската зона, от която те произхождат, тази зона определя териториалния обхват на тези преференции (вж. в този смисъл решения от 5 юли 1994 г., Anastasiou и др.,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, т.
и
, от 25 февруари 2010 г., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, т.
и Съвет/Front Polisario, т. 121 и 122).
В случая, макар Съветът и Комисията да посочват, че на практика продуктите, към които се прилагат клаузите на съвместната декларация за Западна Сахара, произхождат от частта от тази територия, която е контролирана от Кралство Мароко, това уточнение не поставя под съмнение обстоятелството, че тези клаузи могат да се прилагат към всеки продукт с произход от Западна Сахара, който се изнася под контрола на митническите органи на Мароко.
Освен това, макар тарифните преференции да се прилагат към продуктите с произход от Западна Сахара при вноса им на територията на Съюза, както посочват Съветът и Комисията, от съвместната декларация за Западна Сахара изрично следва, че предоставянето на тези преференции зависи от съответствието с правилата на Протокол № 4, включително с правилата относно доказателствата за произход, чието прилагане се гарантира от мароканските митнически органи.
Следователно спорното споразумение поражда последици не само на територията на Съюза, но и на териториите, спрямо които мароканските митнически органи упражняват своята компетентност, включително частта от Западна Сахара, която е контролирана от Кралство Мароко (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 25 февруари 2010 г., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, т.
).
Освен това, противно на твърденията на Съвета, Френската република, Комисията и Comader, спорното споразумение не поражда само икономически последици за територията на Западна Сахара. Всъщност, от една страна, е очевидно, че установените в Западна Сахара износители, чиито продукти могат да се ползват от предвидените в него тарифни преференции, са длъжни да спазват правилата на Протокол № 4 към Споразумението за асоцииране в съответствие с параграф 2 от Съвместната декларация за Западна Сахара. От друга страна, пълното или частичното премахване на митата върху изнасяните от тези оператори продукти при влизането им в Съюза се урежда изчерпателно от Протокол № 1 към Споразумението за асоцииране, поради което предимствата, които те могат да получат от това, зависят тясно от прилагането на правилата на последния. Ето защо следва да се приеме, че спорното споразумение поражда правни последици за тези оператори.
На трето място, от клаузите на спорното споразумение ясно се вижда, че Съюзът и Кралство Мароко са изявили общото си намерение да прилагат посоченото споразумение към Западна Сахара.
Всъщност, от една страна, изявленията на тези страни, направени в трета и четвърта алинея от спорното споразумение, могат да бъдат разбрани само с оглед на тази хипотеза. Така съгласно трета алинея това споразумение „се сключва, без да се засягат съответните позиции на Европейския съюз относно статута на Западна Сахара и на Кралство Мароко относно посочения регион“. Също така съгласно четвърта алинея от него „двете страни потвърждават отново подкрепата си за процеса в рамките на Организацията на обединените нации“ на тази територия и „подкрепят усилията на Генералния секретар за постигането на окончателно политическо решение“.
От друга страна, осма алинея от спорното споразумение създава механизъм за взаимен обмен на информация между страните, по-специално по отношение на „ползите за засегнатия народ“ и „използването на природните ресурси на съответните територии“. Предвид определянето на зоната, засегната от разширяването на географския обхват на тарифните преференции с посоченото споразумение, ограничаваща се до Западна Сахара, с тези два израза неминуемо се имат предвид, от една страна, ползите за населението на Западна Сахара и от друга, използването на природните ресурси на тази територия. По този начин механизмът за проследяване отразява целите на страните по спорното споразумение за икономическо развитие на разглежданата територия и за опазване на нейните природни ресурси.
Това общо намерение на Съюза и Кралство Мароко се потвърждава от съображения 5 и 6 от обжалваното решение, в които ясно е изразена волята на Съвета, въз основа на констатацията, че според Съда „споразумението за асоцииране обхваща единствено територията на Кралство Мароко, а не Западна Сахара“, да „следи развилите се във времето търговски потоци“ между Западна Сахара и Съюза „да не бъдат нарушавани, като същевременно се установят подходящи гаранции за защита на международното право, включително правата на човека“ на тази територия, и „за устойчивото [ѝ] развитие“ (вж. т. 51 по-горе). Освен това от съображения 7 и 10 от обжалваното решение следва, че за да се установят тези гаранции, Комисията, от една страна, е оценила въздействието от предоставените на продуктите от Западна Сахара тарифни преференции за народа на тази територия и от използването на нейните природни ресурси, а от друга страна, „[е] осигури[ла]“, че „засегнатият народ“ на тази територия е взел „адекватно участие“, за „[да даде] съгласието си“.
От това следва, че жалбоподателят с основание твърди, че спорното споразумение се прилага спрямо територията на Западна Сахара и че следователно неговото пряко засягане от обжалваното решение, което изразява съгласието на Съюза с това прилагане, може да почива на тази предпоставка.
Този извод не може да бъде оборен с даденото от Съда в точки 86—126 от решение Съвет/Front Polisario тълкуване на Споразумението за асоцииране и Споразумението за либерализация.
Всъщност в решение Съвет/Front Polisario Съдът не изключва възможността с клауза от споразумение, сключено след Споразумението за асоцииране, приложното поле на последното изрично да бъде разширено по отношение на Западна Сахара. Той изключва единствено възможността, ако няма такава изрична клауза, това приложно поле, което по отношение на Кралство Мароко по принцип се ограничава до неговата собствена територия, да се тълкува от гледна точка на приложимите принципи на международното право в смисъл, че обхваща тази несамоуправляваща се територия (решение Съвет/Front Polisario, т. 86, 87, 92 и 94—98).
Следователно в това решение Съдът не разглежда спор относно споразумение между Съюза и Мароко, сключено след Споразумението за асоцииране и съдържащо изрична клауза за разширяване на неговото приложно поле спрямо Западна Сахара, а напротив, спор, който се отнася до аналогично споразумение, в което няма такава изрична клауза.
В случая обаче, както бе припомнено в точки 175—184 по-горе, със спорното споразумение в Споразумението за асоцииране се включва съвместна декларация, която изрично предвижда разширяването спрямо продуктите с произход от Западна Сахара на обхвата на тарифните преференции, предоставени от Съюза на Кралство Мароко по силата на посоченото споразумение, и която изразява ясната и непротиворечива воля на страните да създадат правно основание за такова разширяване. По-конкретно следва да се отбележи, че за разлика от Споразумението за либерализация, разгледано от Съда (вж. в този смисъл решение Съвет/Front Polisario, т. 111—114), спорното споразумение трябва да се счита за дерогация от член 94 от Споразумението за асоцииране, уреждащ териториалния обхват на последното, що се отнася до приложното поле на режима при внос в Съюза на селскостопански продукти, преработени селскостопански продукти, риба и рибни продукти, който е предмет на Протокол № 1.
Освен това е необходимо да се отбележи, че макар по-специално от член 31, параграф 3, буква с) от Виенската конвенция да следва, че клаузите на даден договор трябва да се тълкуват, като се вземат предвид всички съответни норми на международното право, прилагани в отношенията между страните, това изискване не може да е основание за тълкуване на такива клаузи в противоречие с техния текст, когато смисълът на последните е ясен и освен това е установено, че той съответства на смисъла, който страните по договорите са възнамерявали да им дадат (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 13 юли 2018 г., Confédération nationale du Crédit mutuel/ЕЦБ,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-конкретно прилагането на принципа на тълкуване, прогласен в член 31, параграф 3, буква с) от Виенската конвенция, не трябва да е несъвместимо с прогласения в параграф 1 от този член принцип, че договорът трябва да се тълкува добросъвестно, в съответствие с обикновеното значение, което следва да се дава на термините на договора в техния контекст, а също така в духа на обекта и целите на договора.
Освен това в случая тълкуването на разпоредбите от Съвместната декларация за Западна Сахара в смисъл, че те не се прилагат към територията на Западна Сахара, би изпразнило от съдържание тази съвместна декларация, а следователно и спорното споразумение (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 23 ноември 2016 г., Комисия/Stichting Greenpeace Nederland и PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, т.
). Всъщност, както се установява от анализа в точки 175—184 по-горе, това споразумение има единствено за предмет посредством тази съвместна декларация обхватът на тарифните преференции, първоначално предоставени на продуктите с произход от Мароко в рамките на Споразумението за асоцииране, да бъде разширен спрямо продуктите с произход от Западна Сахара. Освен това такова тълкуване би попречило на ефективното прилагане на посоченото споразумение, което би било в противоречие с принципа на правна сигурност.
Във всеки случай, както вече бе посочено в точка 170 по-горе, прякото засягане на жалбоподателя може да произтече от последиците, които спорното споразумение и обжалваното решение пораждат на територията на Съюза вследствие на предоставянето на тарифни преференции на продуктите с произход от Западна Сахара при вноса им в Съюза.
–
По въпроса дали спорното споразумение засяга народа на Западна Сахара в качеството му на трета страна за това споразумение
В самото начало, както Съдът припомня в точка 100 от решение Съвет/Front Polisario, съгласно принципа на относително действие на договорите, който е принцип на общото международно право и намира конкретен израз в правилото, съдържащо се в член 34 от Виенската конвенция, договорите не трябва нито да увреждат, нито да облагодетелстват трети страни без тяхно съгласие. В случая, както Общият съд вече е припомнил в точка 106 от същото решение, Съдът приема, че съгласно този принцип народът на Западна Сахара трябва да се разглежда като „трета страна“, която може да бъде засегната от прилагането на Споразумението за асоцииране в случай на включване на територията на Западна Сахара в приложното поле на посоченото споразумение. Освен това в същата точка от споменатото решение Съдът заключава от посоченото, че при всички положения това включване трябва да стане със съгласието на третата страна, както в случай че това прилагане може да ѝ навреди, така и в случай че може да я ползва.
Тези съображения могат да се отнесат към всички клаузи на Споразумението за асоцииране или последващо споразумение, което изрично предвижда прилагането му спрямо Западна Сахара. Всъщност, доколкото евентуалното въвеждане в действие на такова споразумение на тази територия може да засегне нейния народ в качеството му на трета страна, това важи на още по-силно основание при неговото изрично прилагане спрямо посочената територия. Както бе прието в точка 189 по-горе, спорното споразумение, което е сключено след Споразумението за асоцииране, е дерогация от член 94 от последното, доколкото изрично разширява спрямо тази територия режима на внос на селскостопански продукти към Съюза, предвиден в Протокол № 1.
При всички положения от съдебната практика следва, че предоставянето на тарифни преференции на продуктите с произход от Западна Сахара при вноса им в Съюза въз основа на сертификати, издадени от митническите органи на Кралство Мароко, изисква съгласието на народа на тази територия (вж. в този смисъл решение от 25 февруари 2010 г., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, т.
и цитираната съдебна практика).
Този извод не се оборва с довода на Comader, че при всички положения спорното споразумение било непротивопоставимо на народа на Западна Сахара, поради което жалбоподателят не можел да подаде жалба пред съда на Съюза.
В това отношение, от една страна, както следва от точка 106 от решение Съвет/Front Polisario, засягането от международен договор на трета за него страна по смисъла на принципа на относително действие на договорите е въпрос, предхождащ този дали посочената трета страна е дала съгласие за разглеждания договор. Следователно, дори да се предположи, както твърди Comader, че липсата на съгласие на третата страна с посочения договор прави последния непротивопоставим спрямо нея, тази непротивопоставимост не оказва влияние върху допустимостта на жалба до съда на Съюза с цел защита на правата на тази трета страна, засегнати от разглеждания договор. Във всеки случай допустимостта на жалба на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС се определя единствено от условията, предвидени в този член, както са тълкувани в съдебната практика. Тя не може да зависи от условията за противопоставимост на международно споразумение спрямо трета страна в международния правен ред.
От друга страна, следва да се отбележи, че съображенията на Comader относно твърдяната непротивопоставимост на спорното споразумение спрямо народа на Западна Сахара не могат да поставят под съмнение обстоятелството, че Съдът е констатирал наличието на евентуално засягане на този народ, в качеството му на трета страна за споразумение между Съюза и Кралство Мароко по смисъла на принципа на относително действие на договорите, в случай че това споразумение се прилага на тази територия. Освен това, що се отнася до становището на професор по международно публично право, на което се позовава Comader, следва да се отбележи, че макар съдът на Съюза да може евентуално да почерпи вдъхновение от научни трудове при разглеждането на въпрос, който все още не е решаван в правото на Съюза (вж. в този смисъл решение от 12 юли 1957 г., Algera и др./Обща асамблея,
7/56 и 3/57—7/57
,
EU:C:1957:7
, т.
), Общият съд все пак не може да се основава на такива трудове, за да постави под въпрос възприетото от Съда тълкуване на международното право.
От всичко гореизложено следва, че териториалният обхват на спорното споразумение включва територията на Западна Сахара, поради което това споразумение може да засегне народа на тази територия, а следователно и да изисква неговото съгласие. Ето защо е необходимо да се провери дали с оглед на ролята на жалбоподателя в рамките на процеса на самоопределение на посочената територия като представител на посочения народ тези обстоятелства позволяват да се установи, че той е пряко засегнат.
iii)

По третата част от доводите на Съвета: липса на промяна в правното положение на жалбоподателя предвид ролята му, ограничаваща се до участие в процеса на самоопределение на Западна Сахара
Според Съвета, Френската република, Комисията и Comader поверената на жалбоподателя роля в рамките на процеса на самоопределение на Западна Сахара не предполага обжалваното решение и спорното споразумение да породят преки последици за правното му положение. Всъщност неговите представителни правомощия били ограничени и неизключителни и той не бил икономически оператор. Освен това обжалваното решение и спорното споразумение не предрешавали изхода от този процес. Съответно последиците от обжалваното решение за жалбоподателя били най-много косвени и политически.
От своя страна жалбоподателят твърди, че само поради факта че обжалваното решение засяга народа на Западна Сахара по смисъла на точка 106 от решение Съвет/Front Polisario, то има преки правни последици за неговото положение като единствен представител на народа на Западна Сахара. Освен това в отговор на доводите на Съвета той посочва, че политическият процес на самоопределение „очевидно“ включва икономическите въпроси, свързани с използването на природните ресурси, и че при всички случаи спорното споразумение повдига „териториален“ въпрос, поради което спорът попада изцяло в границите на неговата мисия.
В това отношение най-напред следва да се припомни особеното положение на Западна Сахара в резултат от промяната на международния контекст, припомнена в точки 2—19 по-горе. Всъщност, макар процесът на самоопределение на тази несамоуправляваща се територия все още да е в ход, упражняващият административна власт по смисъла на член 73 от Устава на ООН, а именно Кралство Испания, считано от 26 февруари 1976 г., отказва да носи всякаква отговорност от международен характер за управлението на тази територия — решение, което органите на ООН са отчели (вж. т. 13 по-горе). Следователно страните в този процес, провеждан под егидата на посочената организация, са, от една страна, Кралство Мароко, което претендира упражняването на суверенни права върху тази територия, и от друга страна, жалбоподателят като представител на народа на тази територия. Съответно, както Комисията по същество сочи в изявлението си при встъпване, между Кралство Мароко и жалбоподателя има „спор за легитимност“ относно представителството на тази територия и на нейното население. По-конкретно, както се вижда от разприте между страните в рамките на настоящия спор, между Кралство Мароко и жалбоподателя няма съгласие по въпроса за компетентността за сключване на международно споразумение, приложимо към тази територия.
На следващо място, що се отнася до обхвата на представителността на жалбоподателя по отношение на народа на Западна Сахара и отражението от това за прякото му засягане от решение за сключване на споразумение между Съюза и Кралство Мароко, което се прилага изрично към тази територия, следва да се отбележи, че нито в решения Съвет/Front Polisario и Western Sahara Campaign UK, нито в посочените в точка 43 по-горе определения съдилищата на Съюза са взели отношение по този въпрос.
За сметка на това Съветът се позовава на точки 183—194 от заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Съвет/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). В това отношение, в частност в точки 185 и 186 от това заключение, генералният адвокат посочва, че според него жалбоподателят е признат от ООН като представител на народа на Западна Сахара единствено в рамките на политическия процес, който има за цел да реши въпроса за самоопределението на народа на тази територия. Генералният адвокат отбелязва, че разглежданият по дела Т‑512/12 и С‑104/16 Р спор обаче не е част от този политически процес.
Въпреки това от точка 7 от Резолюция 34/37 се установява, че Общото събрание на ООН по-скоро счита за необходимо жалбоподателят да участва в преговори с Кралство Мароко относно окончателния статут на Западна Сахара, тъй като е легитимен представител на народа на тази територия (вж. т. 16 и 91 по-горе). Съответно признаването на жалбоподателя за представител на посочения народ от органите на ООН логически предхожда признаването на неговото право да е страна в процеса на самоопределение на тази територия. Това тълкуване се потвърждава от текста на точка 10 от Резолюция 35/19 (вж. т. 16 по-горе).
Ето защо, макар провежданият в Западна Сахара процес под егидата на ООН наистина да няма търговски или митнически аспект, участието на жалбоподателя в този процес не означава, че той не може да представлява народа на Западна Сахара в контекста на споразумение между Съюза и Кралство Мароко в тези области, доколкото това представителство е необходимо за защита на правото на самоопределение на този народ. В това отношение е важно да се подчертае, както жалбоподателят основателно изтъква, че спорното споразумение не поставя само търговски или митнически въпроси, но и засягащ го специфичен въпрос за територията, тъй като то се прилага към територията, на която този народ има право на самоопределение.
Накрая, що се отнася до въпроса дали жалбоподателят е единственият представител на народа на Западна Сахара, на този етап е достатъчно да се посочи, както жалбоподателят твърди по същество, че от документите в преписката не се установява структурите на ООН да са поставили под съмнение позицията, изразена в резолюции 34/37 и 35/19, и да са признали и други организации освен него за оправомощени да представляват въпросния народ. Противно на твърденията на Комисията и Comader, обстоятелството, че при проследяване на развитието на процеса на самоопределение, в съответствие със своите пълномощия тези структури имат отношения и контакти не само с жалбоподателя, но и с други организации, по-специално на гражданското общество, както и с мароканските власти, не е определящо в това отношение.
Освен това въпросът дали въпреки декларацията на Кралство Испания от 26 февруари 1976 г. последното е запазило качеството си на упражняващ административна власт по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, който въпрос е разгледан в точки 187—192 от заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Съвет/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
), е неотносим в случая. Всъщност, от една страна, от точка 106 от решение Съвет/Front Polisario се установява, че според Съда народът на Западна Сахара е трета страна за споразумението за асоцииране, различна от Кралство Испания, която е в състояние сама да изрази своето съгласие за прилагането на това споразумение или последващо споразумение на тази територия. От друга страна, както твърди жалбоподателят по същество, доколкото ООН го признава за представител на този народ, и както бе посочено в точка 207 по-горе, неговото участие в процеса на самоопределение не изключва той да може да изрази съгласието на последния със споразумение, приложимо към посочената територия, евентуално запазените от Кралство Испания правомощия при всяко положение не могат да му бъдат противопоставени.
Във всеки случай е необходимо да се отбележи, че сключването от Съюза на спорното споразумение с една от страните в продължаващия процес за самоопределение на територията на Западна Сахара, която претендира за суверенни права над тази територия и самата тя е сключила посоченото споразумение на това основание, непременно има правни последици за другата страна в този процес предвид „спора за легитимност“ между тези страни по отношение на тази територия.
Впрочем мотивите на спорното споразумение и съображенията на обжалваното решение сочат, че самите страни, и в частност Съюзът, съзнават, че сключването на това споразумение има връзка с продължаващия процес на самоопределение на Западна Сахара.
За това свидетелства фактът, че в трета алинея от спорното споразумение страните са се погрижили да уточнят, че сключването на това споразумение не засяга съответните им позиции относно статута на Западна Сахара, а именно, от една страна, позицията на Съюза, че става въпрос за несамоуправляваща се територия, и от друга, позицията на Кралство Мароко, че става въпрос за част от неговата територия. Същото се отнася и до препотвърждаването в четвърта алинея от това споразумение на тяхната подкрепа за„процеса в рамките на Организацията на обединените нации“. От това следва изводът, че страните приемат, че има риск сключването на спорното споразумение да бъде изтълкувано като изразяване на съвместна позиция относно статута на тази територия и засягане на разглеждания процес на самоопределение, както и че за изключване на такъв риск е необходимо да се внесат тези уточнения.
Тези опасения намират отражение и в съображения 3 и 10 от обжалваното решение (вж. т. 51 по-горе). По-конкретно в последното съображение Съветът отговаря на „социално-икономически и политически заинтересовани[те] лица“, участвали в проведените от Комисията и от ЕСВД консултации, които „отхвърлят разширяването [на обхвата на тарифните преференции по споразумението за асоцииране спрямо Западна Сахара]“, тъй като „основно считат, че такова споразумение ще затвърди позицията на Мароко на територията на Западна Сахара“. В това отношение Съветът посочва, че „нищо […] в съдържанието на това споразумение не позволява да се счита, че с него би се признал суверенитетът на Мароко над Западна Сахара“ и че „[в]прочем Съюзът ще продължава да полага още по-големи усилия за подкрепа на започналия и продължаващ под егидата на Обединените нации процес за мирно разрешаване на спора“.
Освен това, макар жалбоподателят да не е бил официално поканен да участва в посочените в точка 213 по-горе консултации, както вече бе отбелязано, на 5 февруари 2018 г. между него и ЕСВД са проведени обсъждания по повод спорното споразумение и в своя доклад от 11 юни 2018 г. Комисията отразява неговата позиция относно предвиденото сключване на това споразумение, като се позовава изрично на тези обсъждания. Тази позиция съвпада с позицията на „социално-икономически и политически заинтересовани[те] лица“, посочена в съображение 10 от обжалваното решение, в смисъл че жалбоподателят се противопоставя на сключването на спорното споразумение. Следователно, макар жалбоподателят да не е страна по това споразумение и да не е участвал в преговорите за неговото сключване, които са водени само между органите на Съюза и мароканските власти, институциите са го счели за легитимен партньор, който да изрази своята гледна точка относно посоченото споразумение (вж. т. 98 по-горе).
Ето защо, доколкото сключването на спорното споразумение засяга народа на Западна Сахара и изисква неговото съгласие, обжалваното решение поражда преки последици за правното положение на жалбоподателя като представител на този народ. Освен това, доколкото това споразумение е сключено с Кралство Мароко, то го засяга пряко като страна в процеса на самоопределение на тази територия. Всъщност, от една страна, е безспорно, че жалбоподателят не е дал съгласие за сключване на спорното споразумение. От друга страна, в жалбата по настоящото дело той твърди, че съгласието на народа на Западна Сахара не е валидно взето именно поради обстоятелството че самият той не го е изразил.
Доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader не оборват този извод.
Всъщност, от една страна, обстоятелството, че жалбоподателят не е икономически оператор, е без значение, доколкото той не претендира за такова качество и не възнамерява да изведе своето пряко засягане от това, че спрямо него се прилагат условията за предоставяне на тарифни преференции за продуктите с произход от Западна Сахара, а от самия териториален обхват на това споразумение. Освен това по повод сравнението между настоящото дело и делото, по което е постановено решение от 20 септември 2019 г., Венецуела/Съвет (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, обжалвано), на което Съветът и Комисията се позовават в подкрепа на своите доводи, е достатъчно да се отбележи, че с решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), Съдът отменя цитираното от Съвета решение на Общия съд, с мотива че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че разглежданите ограничителни мерки нямат преки последици за правното положение на Боливарска република Венецуела, и въз основа на това е приел, че е налице второто повдигнато от Съвета основание за недопустимост (решение от 22 юни 2021 г., Венецуела/Съвет (Засягане на трета държава),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, т.
). Следователно Съветът не може да се обоснове със споменатото по-горе решение на Общия съд, за да постави под съмнение прякото засягане на жалбоподателя. Нещо повече, въпросният спор между горепосочената трета държава и Съвета се отнася до едностранни актове, които се прилагат само на територията на Съюза и за които не се изисква съгласие на трета страна, поради което при всички положения това сравнение е неотносимо.
От друга страна, обстоятелството, че спорното споразумение и обжалваното решение не засягат изхода от процеса на самоопределение, не означава, че тези актове не могат да променят правното положение на жалбоподателя като представител на трета за това споразумение страна и като страна в този процес. Същото се отнася и до възникването на „непреки“„политически“ последици за този процес.
От всичко гореизложено следва, че в трите си части доводите на Съвета относно първия критерий за пряко засягане трябва да бъдат отхвърлени и че жалбоподателят отговаря на този критерий.
2)

По втория критерий за пряко засягане, свързан с това, че прилагането на оспорената мярка е чисто автоматично и произтича от самата правна уредба на Съюза
Що се отнася до втория критерий за пряко засягане, свързан с това, че прилагането на оспорената мярка е чисто автоматично и произтича от самата правна уредба на Съюза, следва да се отбележи, че Съветът не излага конкретни доводи във връзка с този критерий.
В това отношение може да се отбележи, че както твърди жалбоподателят, със спорното споразумение само се разширява географският обхват на тарифните преференции, които вече са предоставени на Кралство Мароко, без промяна на обема или на продуктите, обхванати от тези преференции. Следователно въвеждането в действие на това споразумение на територията на Съюза не оставя никаква свобода на преценка на органите, натоварени с прилагането на посочените тарифни преференции, тъй като, щом разглежданите продукти са продукти с произход от Западна Сахара, предвидените в спорното споразумение тарифни преференции трябва да се прилагат към тях.
Освен това, както бе посочено в точка 215 по-горе, тъй като жалбоподателят в качеството си на представител на народа на Западна Сахара не е дал съгласие за сключване на спорното споразумение, което се прилага към тази територия, обжалваното решение, с което е одобрено това споразумение, променя непосредствено правното му положение, без да са необходими други мерки.
Наистина Комисията оспорва възможността прякото засягане на жалбоподателя да произтича от директния ефект, който спорното споразумение пораждало за частноправните субекти. Въпреки това от съдебната практика следва (вж. т. 144 по-горе), че за да се определи дали е изпълнен вторият критерий за пряко засягане, е необходимо да се разреши въпросът дали въвеждането в действие на клаузите на спорното споразумение е чисто автоматично и произтича от самата правна уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер. Релевантността на този въпрос не може да се постави под съмнение, поради факта че директният ефект на тези клаузи може също да определи възможността частноправните субекти да се позовават на тях по същество.
Ето защо трябва да се приеме, че жалбоподателят е пряко засегнат от обжалваното решение.
б)

По личното засягане на жалбоподателя
Съветът твърди, че участието на жалбоподателя в преговорите за статута на Западна Сахара не може да го индивидуализира с оглед на обжалваното решение и че спорното споразумение не засяга неговата позиция в рамките на тези преговори. В дупликата Съветът добавя, че дори да се приеме, че жалбоподателят е компетентен по икономическите въпроси на Западна Сахара, в частност от точка 69 от решение от 10 април 2003 г., Комисия/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), следва, че тази компетентност не е достатъчна, за да се докаже, че той е лично засегнат от спорното споразумение.
Комисията, Френската република и Comader излагат по същество същите доводи като Съвета.
Жалбоподателят твърди, че е лично засегнат, тъй като от точки 100—106 от решение Съвет/Front Polisario следва, че народът на Западна Сахара, чийто представител е той, трябва да даде съгласие за всяко международно споразумение, приложимо за територията на Сахара. Съответно с оглед на ролята на жалбоподателя по отношение на този народ, по-специално при изразяване на съгласието на последния да бъде обвързан посредством договор, жалбоподателят имал особени качества, които го разграничавали от всяко друго лице, и поради това бил лично засегнат от обжалваното решение. В репликата жалбоподателят добавя, че при провеждането на консултациите, описани в точка 48 по-горе, Съветът му попречил да упражни своята компетентност да изрази съгласието на народа сахрави, и по същество повтаря доводите, изложени с цел да докаже, че е пряко засегнат от това решение.
Съгласно постоянната съдебна практика субектите, които не са адресати на дадено решение, могат да твърдят, че са лично засегнати, само ако решението се отнася до тях поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица и така ги индивидуализира по същия начин като адресата на решението (решение от 13 октомври 2011 г., Deutsche Post и Германия/Комисия,
C‑463/10 P и C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая следва да се отбележи, че като представител на народа на несамоуправляваща се територия, който се ползва от правото на самоопределение, по силата на международното право жалбоподателят разполага със собствена компетентност, различна от компетентността на страните по спорното споразумение. Съответно, за да докаже, че е лично засегнат от обжалваното решение, той може надлежно да изтъкне, че то го възпрепятства да упражнява посочената компетентност както намери за добре.
Първо, при проверката за пряко засягане на жалбоподателя бе прието, че участието на жалбоподателя в продължаващия политически процес в Западна Сахара не означава, че той не може да представлява народа на тази територия в контекста на споразумение между Съюза и Кралство Мароко в търговската и митническата област, което се прилага към тази територия, доколкото това представителство може да е необходимо за защита на правото на самоопределение на този народ. Второ, посочено бе още, че от документите в преписката не се установява структурите на ООН да са признали други организации освен него за оправомощени да представляват разглеждания народ. Трето, противно на твърденията на Съвета, Френската република, Комисията и Comader, сключването на спорното споразумение от Съюза с една от страните в процеса на самоопределение на територията на Западна Сахара повдига въпроси, които не могат да се считат за напълно чужди на този процес и които следователно засягат жалбоподателя като страна по него (вж. т. 206—215 по-горе).
При това положение трябва да се приеме, че жалбоподателят е засегнат от обжалваното решение поради присъщи за него качества, които го индивидуализират по същия начин като адресата на това решение, доколкото е представител на народа на Западна Сахара и страна в процеса на самоопределение. Следователно той трябва да може да поиска контрол над това решение от съда на Съюза, за да може този съд да провери дали Съюзът е можел законосъобразно да даде съгласие спорното споразумение да се прилага към тази територия.
Тези съображения не могат да бъдат оборени с доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader.
Първо, що се отнася до решение от 10 април 2003 г., Комисия/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), следва да се отбележи, че по това дело Съдът е бил сезиран с жалба от Комисията срещу решение на Общия съд по спор, в който Нидерландските Антили — отвъдморска територия, сключила с Европейската общност споразумение за асоцииране, оспорват мерки за защита на вноса на ориз с произход от отвъдморски страни и територии (ОСТ). Тези мерки са били с общо приложение и въпреки факта, че са засягали сектора на оризопроизводството в Нидерландските Антили и че от последните произхожда голяма част от вноса на този продукт с произход от ОСТ в Общността, те не са се отнасяли конкретно до вноса от именно тази отвъдморска територия, а от всички ОСТ.
В този контекст Съдът приема, че общият интерес, който Нидерландските Антили могат да имат от икономическо благоденствие на тяхна територия, и отражението на оспорените мерки върху сектора за преработка на ориз — дейност, която може да се извършва от всеки оператор във всяка ОСТ — не са обстоятелства, които са в състояние да индивидуализират жалбоподателите (вж. в този смисъл решение от 10 април 2003 г., Комисия/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, т.
—
).
Следователно обстоятелствата в спора, по който е постановено решение от 10 април 2003 г., Комисия/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), не са сравними с обстоятелствата по настоящото дело. Всъщност, от една страна, мерките, оспорени в рамките на това дело, не се отнасят конкретно до територията на жалбоподателите. От друга страна и във всеки случай, приемането на тези мерки не предполага да се иска съгласие от народа на тази територия.
Второ, позоваването от Комисията и Френската република на съдебната практика относно личното засягане на сдруженията (вж. решение от 18 януари 2007 г., PKK и KNK/Съвет,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, т.
и цитираната съдебна практика, и определение от 3 април 2014 г., ADEAS/Комисия,
T‑7/13
, непубликувано,
EU:T:2014:221
, т.
и цитираната съдебна практика) е неотносимо в случая. Всъщност личното засягане на сдружение, което представлява частни интереси на група физически лица или предприятия, не може да се сравнява със засягането на организация като жалбоподателя, която е представител на народа на една несамоуправляваща се територия.
Трето, предвид ролята на жалбоподателя и припомнените в точка 230 по-горе обстоятелства, които са достатъчни, за да го индивидуализират с оглед на обжалваното решение, не може да му бъде противопоставен фактът, че не е участвал в проведените от Съюза преговори за сключването на спорното споразумение. Нещо повече, в рамките на жалбата по настоящото дело жалбоподателят оспорва законосъобразността на обжалваното решение именно поради факта че не е бил привлечен към сключването на посоченото споразумение, за да изрази съгласието на народа на Западна Сахара с него.
От това следва, че жалбоподателят е не само пряко, но и лично засегнат от обжалваното решение. Следователно твърдението на Съвета за липса на процесуална предпоставка, а именно за липса на процесуална легитимация на жалбоподателя, следва да бъде отхвърлено и жалбата да бъде разгледана по същество.
Б.

По основателността на жалбата
Жалбоподателят излага десет основания в подкрепа на жалбата. Първото е липса на компетентност на Съвета да приеме обжалваното решение, второто — нарушение на неговото задължение да провери дали са спазени основните права и международното хуманитарно право, третото — нарушение на задължението за изпълнение на решенията на Съда, четвъртото — нарушение на основните права в качеството им на принципи и ценности, от които трябва да се ръководи Съюзът във външната си дейност, петото — нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, шестото — неправилно прилагане на принципа на пропорционалност, седмото — нарушение на правото на самоопределение, осмото — нарушение на принципа на относително действие на договорите, деветото — нарушение на международното хуманитарно право и десетото — нарушение на задълженията на Съюза съгласно правото на международната отговорност.
1.

По първото основание: липса на компетентност на Съвета да приеме обжалваното решение
Жалбоподателят твърди, че като орган на Съюза Съветът не е бил компетентен да приеме обжалваното решение, доколкото то се отнася до сключването на международно споразумение, приложимо към територия, която е под суверенитета на народ, явяващ се трета страна, и над която власт нямат нито Съюзът, нито неговият съдоговорител.
Съветът твърди, че с настоящото основание жалбоподателят всъщност оспорва компетентността на Съюза с мотива за нарушение на принципа на самоопределение и на принципа на относително действие на договорите, и препраща към своя отговор на седмото и осмото основание. Освен това изтъква, че компетентността за сключване на международни споразумения му е възложена с член 218, параграф 6 ДФЕС.
От своя страна Комисията поддържа, че международното право допуска упражняващият административна власт над несамоуправляваща се територия да сключи международно споразумение, което се прилага към посочената територия. В случая Кралство Мароко трябвало да се разглежда като де факто упражняващо административна власт над Западна Сахара. Френската република по същество застъпва аналогична позиция. Comader по същество одобрява отговора на Съвета на настоящото основание.
Като начало следва да се припомни, че съгласно принципа на предоставената компетентност, закрепен в член 5, параграфи 1 и 2 ДЕС, Съюзът действа единствено в границите на компетентност, която държавите членки са му предоставили с Договорите с оглед да се постигнат поставените в тях цели. Относно институциите на Съюза в член 13, параграф 2 ДЕС е уточнено по-специално че всяка от тях действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени в Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях (решение от 12 септември 2017 г., Anagnostakis/Комисия,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, т.
и
).
В случая, както е посочено в първото изречение от обжалваното решение, Съветът приема това решение на основание член 207, параграф 4, първа алинея ДФЕС във връзка с член 218, параграф 6, втора алинея, буква а), подточка i) ДФЕС.
Жалбоподателят не спори, че Съветът е спазил процедурите и условията, които се прилагат към акт, приет на основание разпоредбите от Договора за функционирането на ЕС, припомнени в точка 244 по-горе. Всъщност в рамките на настоящото основание жалбоподателят оспорва само компетентността на Съюза да сключи спорното споразумение, с мотива че това споразумение се прилага за чужда територия, която е под суверенитета на народа на Западна Сахара. В това отношение жалбоподателят се позовава по-специално на общия принцип на правото, изразен в латинската сентенция „nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet“.
Наистина в това отношение може да се отбележи, че някои норми от международното право могат да са пречка за това самият Съюз, поради статута си на международна организация, да се присъедини към международно споразумение или най-малкото могат да поставят строги условия за такова присъединяване (вж. в този смисъл становище 2/91 (Конвенция № 170 на МОТ) от 19 март 1993 г.,
EU:C:1993:106
, т.
и решение от 20 ноември 2018 г., Комисия/Съвет (ЗМЗ Антарктика),
C‑626/15 и C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, т.
—
). Освен това в някои случаи международното право не допуска договори, приложими към дадена несамоуправляваща се територия, да се сключват с определена трета държава поради нарушенията, извършени на тази територия от посочената държава (консултативно становище на Международния съд от 21 юни 1971 г., Правни последици за държавите от продължаващото присъствие на Южна Африка в Намибия (Африкански югозапад) въпреки Резолюция 276 (1970) на Съвета за сигурност (CIJ, Recueil 1971, стp. 16, т. 122—126).
Въпреки това в случая жалбоподателят не посочва норма от международното право, която да ограничава правомощието на Съюза да сключи двустранно споразумение, каквото е спорното споразумение, поради статута му на международна организация. Освен това, макар жалбоподателят да счита, че някои принципи на международното обичайно право не допускат Съюзът да сключи посоченото споразумение, той не се позовава на нито едно правило от това право, което да произтича по-конкретно от резолюция на Съвета за сигурност на ООН или да е прогласено в решение на Международния съд и което да забранява изрично всякакви международни споразумения с Кралство Мароко, приложими за територията на Западна Сахара.
Освен това от точка 98 от решение Съвет/Front Polisario следва, че Съдът не изключва по принцип с оглед на принципите на международното право, приложими в отношенията между Съюза и Кралство Мароко в рамките на Споразумението за асоцииране, Съюзът да има право да сключи с тази трета страна споразумение, което се вписва в тези рамки и което изрично предвижда да се прилага към Западна Сахара.
По тези съображения трябва да бъдат отхвърлени твърденията по първото основание.
Уместно е проверката за основателност на жалбата да продължи с разглеждане на третото основание.
2.

По третото основание: по същество нарушение от Съвета на задължението да спазва изискванията, които съдебната практика извежда от принципа на самоопределение и от принципа на относително действие на договорите
Жалбоподателят поддържа, че като е сключил с Кралство Мароко споразумение, което изрично се прилага за територията на Западна Сахара без неговото съгласие, Съветът е нарушил задължението за изпълнение на решенията на Съда, което произтича от член 266 ДФЕС. Всъщност Съдът приел, че имплицитното включване на тази територия в приложното поле на споразуменията между Съюза и Кралство Мароко е юридически невъзможно по силата на принципа на самоопределение и на принципа на относително действие на договорите. От това жалбоподателят прави извода, че по същите съображения изричното прилагане на такива споразумения към посочената територия е изключено на още по-силно основание. Освен това в първата част от жалбата, както и в предварителните съображения на репликата и в становищата по изявленията при встъпване жалбоподателят изтъква в частност, че сключването на спорното споразумение е в противоречие със съдебната практика, тъй като не зачита отделния и различен статут на Западна Сахара и изискването за съгласие от народа на тази територия.
Съветът поддържа, че се е съобразил с решение Съвет/Front Polisario, като е сключил споразумение, което изрично позволява Споразумението за асоцииране да породи последици за територията на Западна Сахара, след като е получил съгласието на народа на тази територия.
В това отношение в предварителните съображения на писмената защита, озаглавени „Хоризонтални въпроси“, Съветът поддържа по същество, че с оглед на особеното положение на Западна Сахара, което прави невъзможни консултации пряко с народа на тази територия или с посредничеството на институционален представител, институциите са използвали своето право на преценка, за да пристъпят към консултации, основани на обективен критерий за ползата за населението на тази територия, и в този аспект са се съобразили с приложимите принципи на международното право. Освен това Съветът поддържа, че разпоредбите и принципите на международното право, които се прилагат към упражняващите административна власт, са релевантни в случая предвид „фактическото управление“ на тази територия от Кралство Мароко и че жалбоподателят във всеки случай няма нито правна възможност, нито административни средства да сключи търговско споразумение със Съюза. На последно място, той твърди, че жалбоподателят не отговаря на установените в съдебната практика условия за позоваване на правилата на международното право и че съдебният контрол върху обжалваното решение с оглед на принципите на международното обичайно право неминуемо се ограничава до явната грешка в преценката.
В частта от изявлението си при встъпване, озаглавена „Предварителни правни съображения“, Комисията излага по същество аналогични с тези на Съвета доводи относно възможността частноправен субект да се позове на принципите на международното обичайно право и относно ограничения обхват на съдебния контрол върху актовете на Съюза с оглед на тези принципи. Освен това в рамките на седмото и осмото основание Комисията твърди, от една страна, че не е възможно срещу акт на Съвета да бъде изтъкнато нарушение на правото на самоопределение и от друга, че принципът на относително действие на договорите може единствено да направи едно международно споразумение непротивопоставимо на трета страна, но не и да постави под съмнение неговата валидност. Накрая тя твърди, че жалбоподателят допуска грешка, що се отнася до последиците от решения Съвет/Front Polisario и Western Sahara Campaign UK. Всъщност в тези решения само се давало тълкуване на споразуменията, приложими на територията на Мароко, с оглед на релевантните принципи на международното право и те не се отнасяли до валидността на тези споразумения.
В частта „Предварителни съображения по „фактите“ от изявлението ѝ при встъпване Комисията излага по същество идентичен на този на Съвета анализ относно процеса, довел до сключването на спорното споразумение. Освен това тя уточнява, че това споразумение не счита продуктите с произход от Западна Сахара за продукти с марокански произход, а изрично ги определя като произхождащи от тази територия. Твърди също така, че процесът на преговори, воден под егидата на ООН, не възлага на жалбоподателя изключителната задача да „говори от името“ на народа на Западна Сахара.
Френската република по същество споделя позицията на Съвета и Комисията.
В частта „Фактически съображения“ от изявлението си при встъпване Comader отчасти споделя позицията на Комисията и Съвета относно процеса на консултации, предхождащ сключването на спорното споразумение. Освен това Comader твърди, че заемащите изборни длъжности в местните органи лица, които са участвали в тези консултации, са законните представители на населението на Западна Сахара и имат демократична легитимност. Освен това тя твърди в частност, че член 266 ДФЕС не е приложим в случая. Накрая изтъква, че принципът на относително действие на договорите не е приложим в случая и че във всеки случай спорното споразумение е непротивопоставимо на жалбоподателя.
Преди всичко следва да се отбележи, че Съветът, Френската република, Комисията и Comader поставят под съмнение по-специално правната основа на настоящото основание и техните доводи в крайна сметка повдигат въпроса дали твърденията по него не са неотносими. Следователно Общият съд трябва да разгледа този въпрос, преди да се произнесе евентуално по основателността на твърденията по посоченото основание.
а)

По доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader по същество, че твърденията по третото основание са неотносими
Доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader поставят под съмнение правната основа на настоящото основание в три аспекта. Първо, член 266 ДФЕС бил неприложим. Второ, цитираните от жалбоподателя съдебни решения не можело надлежно да се изтъкват с цел оспорване на валидността на споразуменията между Съюза и Кралство Мароко. Трето, жалбоподателят не можел да се позовава на принципите на международното обичайно право, за които твърдял в случая, че са нарушени.
Първо, следва да се припомни, че съгласно член 266, параграф 1 ДФЕС институцията, органът, службата или агенцията, чийто акт е бил отменен или чието бездействие е било обявено за противоречащо на Договорите, е длъжна да предприеме необходимите мерки за изпълнение на решението на Съда на Европейския съюз.
Съгласно постоянната съдебна практика установеното в член 266 ДФЕС задължение, което се прилага по аналогия към решенията, с които се обявява невалидност на акт на Съюза, предполага, че съответните институции са длъжни да спазват не само диспозитива на отменителното решение или решението, с което се обявява невалидност, но и мотивите, довели до постановяването му, които представляват неговата необходима основа, доколкото без тях не може да се определи точният смисъл на постановеното в диспозитива. Всъщност именно тези мотиви, от една страна, указват конкретната разпоредба, приета за незаконосъобразна, а от друга, разкриват основанията за установената в диспозитива незаконосъобразност и съответната институция е длъжна да ги вземе предвид, когато замества отменения акт или акта, обявен за невалиден (вж. решение от 28 януари 2016 г., СM Eurologistik и GLS,
C‑283/14 и C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Въпреки това нито от текста на член 266 ДФЕС, нито от съдебната практика, цитирана в точка 261 по-горе, следва, че установеното в този член задължение обхваща мотивите на решение, с което се отхвърля жалба за отмяна на акт на Съюза.
В случая, както бе припомнено в точки 34 и 40 по-горе, в решение Съвет/Front Polisario Съдът отменя решение от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) и се произнася окончателно по спора, като отхвърля жалбата на жалбоподателя като недопустима поради липса на процесуална легитимация.
Що се отнася до решение Western Sahara Campaign UK, то не само не поставя под съмнение валидността на оспорените актове на Съюза, която е била предмет на отправените до Съда преюдициални въпроси, но е достатъчно да се отбележи и че във всеки случай се отнася до решение и международни споразумения в областта на рибарството, чийто материален обхват се различава от този на обжалваното решение и на спорното споразумение. Аналогични констатации могат да се направят mutatis mutandis и по отношение на определения от 19 юли 2018 г., Front Polisario/Съвет (
T‑180/14
, непубликувано,
EU:T:2018:496
), и от 30 ноември 2018 г., Front Polisario/Съвет (
T‑275/18
, непубликувано,
EU:T:2018:869
).
Следователно, както отбелязва по същество Comader, в случая жалбоподателят не би могъл да изведе от член 266 ДФЕС задължение на институциите да изпълняват актовете на съдилищата на Съюза, посочени в точки 263 и 264 по-горе. Съответно, доколкото са обосновани с разпоредбите на този член, твърденията по настоящото основание трябва да бъдат отхвърлени като неотносими.
При все това следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика няма изискване страната изрично да посочва разпоредби в подкрепа на изтъкнатите от нея основания, стига предметът на искането на страната, както и основните фактически и правни обстоятелства, на които то се основава, да бъдат изложени в исковата молба или жалбата достатъчно ясно. Тази съдебна практика е приложима mutatis mutandis, в случай че в подкрепа на основанията на жалбата не са посочени правилните разпоредби (вж. решение от 23 ноември 2017 г., Aurora/CPVO — SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, както е видно от точка 251 по-горе, изложените в подкрепа на настоящото основание доводи се опират на оплакване по същество за нарушение на задължението на институциите да се съобразят с практиката на Съда относно тълкуването на споразуменията между Съюза и Кралство Мароко с оглед на приложимите правила от международното право. Във връзка с това на поставен в съдебното заседание въпрос за правната основа на това основание жалбоподателят отбелязва по същество, че доколкото в мотивите на обжалваното решение е посочено, че то е прието, за да се изпълни решение Съвет/Front Polisario, той може надлежно да се позове на съображенията в последното и да твърди, че обжалваното решение не ги зачита. Освен това Съветът и Комисията са го разбрали именно в този смисъл, както е видно от доводите им в отговор на тези на жалбоподателя.
По този въпрос следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика Съюзът е правов съюз, в който актовете на институциите са обект на контрол за съответствие по-специално с Договорите и общите принципи на правото и в който физическите и юридическите лица трябва да разполагат с ефективна съдебна защита (вж. решение от 30 май 2017 г., Safa Nicu Sepahan/Съвет,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, т.
и цитираната съдебна практика).
В частност институциите на Съюза са длъжни да се съобразят със задълженията, произтичащи от правото на Съюза, както е тълкувано в решение, с което е установено неизпълнение на задължение, в решение по преюдициално запитване или в трайно установена съдебна практика в съответната област (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 30 май 2017 г., Safa Nicu Sepahan/Съвет,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Следователно в рамките на жалба за отмяна съдът на Съюза, пред който е изложено основание в този смисъл, е длъжен да провери съответствието на обжалваното решение с практиката на Съда, когато тя извежда от правото на Съюза или от приложимото международно право релевантни изисквания за преценка на законосъобразността на това решение.
В случая такива са задълженията, които съгласно решение Съвет/Front Polisario произтичат по-конкретно от принципа на самоопределение и от принципа на относително действие на договорите. Всъщност, както следва от съображения 6 и 10 от обжалваното решение (вж. т. 51 по-горе), институциите са договорили и сключили спорното споразумение с оглед прилагане на последиците от това съдебно решение, като са предвидили изрично правно основание за прилагане на преференциалния режим по Споразумението за асоцииране към продуктите с произход от Западна Сахара и са я допълнили с гаранции за спазване на международното право и основните права, по-специално за да вземат предвид „съображенията относно съгласието“, изложени в точка 106 от посоченото съдебно решение.
От това следва, че доколкото настоящото основание по същество е нарушение на задължението на Съвета да се съобрази с възприетото в съдебната практика, и в частност в решение Съвет/Front Polisario, тълкуване на Споразумението за асоцииране с оглед на приложимите норми от международното публично право, твърденията по това основание не са неотносими, независимо от неправилното позоваване на жалбоподателя на член 266 ДФЕС.
Второ, обстоятелството, че в решение Съвет/Front Polisario Съдът тълкува принципа на самоопределение и принципа на относително действие на договорите в контекста на тълкуването на Споразумението за асоцииране и Споразумението за либерализация, а не в контекста на контрол за валидност на последните, не е определящо.
Всъщност, от една страна, както следва от припомнената в точка 269 по-горе съдебна практика, институциите са длъжни да спазват нормите от правото на Съюза, тълкувани в съдебната практика, независимо от контекста, в който е установена тази съдебна практика. Този принцип се прилага при тълкуването на правила на международното право от Съда, доколкото съгласно постоянната съдебна практика Съюзът е длъжен да упражнява правомощията си при спазване на международното право в неговата цялост (вж. решение Western Sahara Campaign UK, т. 47 и цитираната съдебна практика). Освен това, както бе припомнено, съдът на Съюза е компетентен да прецени дали сключено от Съюза международно споразумение е съвместимо с Договорите и с правилата на международното право, които обвързват Съюза в съответствие с Договорите (вж. т. 155 и 156 по-горе).
От друга страна, както бе припомнено в точка 195 по-горе, правилата, които Съдът извежда от принципите на международното право, тълкувани от него в решение Съвет/Front Polisario, са били релевантни при преценката дали Споразумението за асоцииране законосъобразно е можело да се прилага имплицитно към Западна Сахара. Следователно те са релевантни на още по-силно основание при проверката дали е възможно в това споразумение да се включи клауза, която изрично предвижда такова териториално действие. Следователно законосъобразността на обжалваното решение може да бъде разгледана в светлината на тези правила.
Трето, що се отнася до възможността за позоваване на принципите на международното право, тълкувани от Съда, и в частност принципа на самоопределение и принципа на относително действие на договорите, най-напред, многократно е припомняно, че съдът на Съюза е компетентен да прецени съвместимостта на решение за сключване на международно споразумение по-специално с правилата на международното право, доколкото Съюзът е длъжен да упражнява правомощията си при спазване на тези правила, които го обвързват по силата на Договорите.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 3, параграф 5 и член 21, параграф 1 ДЕС дейността на Съюза на международната сцена се ръководи от основополагащите ценности и принципи за неговото създаване, развитие и разширяване. Той допринася в частност за стриктното спазване и развитието на международното право, по-специално за зачитането на принципите на Устава на Организацията на обединените нации.
Необходимо е да се добави, че съгласно член 207, параграф 1 ДФЕС и както следва впрочем от съображение 12 от обжалваното решение, общата търговска политика се провежда съгласно принципите и целите на външната дейност на Съюза, включително припомнените в точка 277 по-горе. Съюзът е длъжен да включи тези принципи и цели в провеждането на тази политика (вж. в този смисъл становище 2/15 (Споразумение за свободна търговия ЕС—Сингапур) от 16 май 2017 г.,
EU:C:2017:376
, т.
—
).
На следващо място, трябва да се припомни, че в точки 88 и 89 от решение Съвет/Front Polisario Съдът приема, че правото на самоопределение е право, противопоставимо на всички, и един от основните принципи на международното право и че на това основание този принцип е част от международноправните норми, приложими в отношенията между Съюза и Кралство Мароко, които съдът на Съюза е бил длъжен да вземе предвид. Освен това в точки 90—93 от същото решение, въз основа на резолюциите на Общото събрание на ООН и консултативното становище за Западна Сахара Съдът приема, че отделният и различен статут на Западна Сахара трябва да бъде зачетен в отношенията между Съюза и Кралство Мароко и че това изискване трябва да се вземе предвид при тълкуването на Споразумението за асоцииране.
Също така, след като в точки 104 и 105 от решение Съвет/Front Polisario припомня, от една страна, констатациите на Международния съд в консултативното становище за Западна Сахара, и в частност констатацията, че населението на тази територия има право на самоопределение, и от друга страна, препоръката на Общото събрание на ООН за участие на жалбоподателя в търсенето на решение за окончателния статут на тази територия, в точка 106 от същото решение Съдът заключава от всичко това, че посоченият народ трябва да се счита за трета страна по смисъла на принципа на относително действие на договорите, която трябва да даде съгласие за прилагането на Споразумението за асоцииране на тази територия.
От това следва, че в решение Съвет/Front Polisario Съдът е извел от принципа на самоопределение и от принципа на относително действие на договорите ясни, точни и безусловни задължения (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
) във връзка със Западна Сахара в рамките на отношенията между Съюза и Кралство Мароко, а именно, от една страна, зачитането на нейния отделен и различен статут и от друга страна, задължението да се осигури съгласието на нейния народ в случай на прилагане на Споразумението за асоцииране на тази територия. Както бе посочено в точка 275 по-горе, от това следва изводът, че тези задължения са релевантни на още по-силно основание при произнасяне по законосъобразността на клаузите, предвиждащи изричното прилагане на това споразумение или протоколите към него спрямо тази територия.
Ето защо в случая, с цел защита на правата, които народът на Западна Сахара черпи от принципа на самоопределение и от принципа на относително действие на договорите, жалбоподателят трябва да има възможност да се позове на нарушението на тези ясни, точни и безусловни задължения срещу обжалваното решение, доколкото това твърдяно нарушение може да засегне посочения народ като трета страна за споразумението, сключено между Съюза и Кралство Мароко (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 16 юни 1998 г., Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, т.
).
Противно на твърденията на Съвета, Френската република, Комисията и Comader, възможността жалбоподателят да се позовава на принципа на самоопределение и на принципа на относително действие на договорите, не противоречи на практиката на Съда по въпроса за позоваването на принципите на международното обичайно право, установена по-специално в решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
В това отношение следва да се припомни, че в точка 107 от решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), Съдът приема, че субектите на правото могат да се позовават на упоменатите в точка 103 от същото решение принципи на международния обичай за целите на неговата проверка на валидността на акт на Съюза само доколкото, от една страна, тези принципи могат да поставят под съмнение компетентността на Съюза да приеме този акт и от друга страна, доколкото въпросният акт може да засегне правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, или да породи за тях задължения съгласно това право. В случая е ставало въпрос за принципа, че всяка държава има пълен и изключителен суверенитет над своето въздушно пространство, принципа, че никоя държава няма право да претендира да подчини която и да било част от откритото море на своя суверенитет, и принципа за свободата на полетите над открито море.
Така Съдът приема, че доколкото тези принципи са изтъкнати в главното производство с цел Съдът да прецени дали Съюзът е бил компетентен да приеме Директива 2008/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 година за изменение на Директива 2003/87/ЕО с цел включване на авиационните дейности в схемата за търговия с квоти на емисии на парникови газове в рамките на Общността (
ОВ L 8, 2009 г., стр. 3
), и тази директива може да създаде задължения за жалбоподателите в главното производство, не е изключено последните да могат да се позоват на посочените принципи, въпреки че те видимо създават задължения само между държави (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
и
).
Следва да се отбележи обаче, че обстоятелствата, при които Съдът излага съображенията, припомнени в точки 284 и 285 по-горе, се различават от обстоятелствата в настоящия случай.
Първо, от решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), не следва, че от посочените в точка 103 от това решение принципи на международния обичай преди неговото постановяване вече са били изведени ясни, точни и безусловни задължения на Съюза към предприятия от трети държави като жалбоподателите в главното производство. Така в рамките на преюдициалните въпроси, поставени на Съда по това дело, от него е поискано по същество да провери валидността на обжалвания акт пряко с оглед на посочените принципи, които са прогласени общо.
Второ, жалбоподателите в главното производство са предприятия за въздушен транспорт и професионални сдружения на такива предприятия. Следователно става въпрос за частноправни субекти, за които принципите на международния обичай, на които те се позовават, по принцип не създават права, като се има предвид, както Съдът изтъква в точка 109 от решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), че тези принципи видимо създават задължения само между държави. Както подчертава жалбоподателят по същество в становището си по изявлението при встъпване на Комисията и в съдебното заседание, положението на такива частноправни субекти не е сравнимо с неговото в настоящия случай, в качеството му на представител на трета за сключеното с обжалваното решение споразумение страна, който черпи от принципа на самоопределение и от принципа на относително действие на договорите права, на които може да се позове срещу това решение.
Трето, Директива 2008/101, чиято валидност е била оспорена от жалбоподателите в главното производство, е акт, приет при упражняване на вътрешните правомощия на Съюза, и нейното приложно поле по принцип е трябвало да се ограничи до територията на Съюза. Тези страни обаче се позовават именно на принципите на международния обичай, посочени в точка 103 от решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), за да изтъкнат по същество, че Съюзът е нарушил своите правомощия, с мотива че тази директива може да се прилага към частите от международни полети, които се извършват извън въздушното пространство на държавите членки (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
—
).
За сметка на това в случая обжалваното решение не е прието в рамките на вътрешните правомощия на Съюза, а на неговата външна дейност, която по-специално съгласно член 21 ДЕС се ръководи от зачитането на принципите на Устава на Организацията на обединените нации и на международното право. Както обаче бе констатирано в точка 247 по-горе в рамките на първото основание, а именно липса на компетентност на Съвета да приеме обжалваното решение, сам по себе си фактът, че спорното споразумение се прилага към Западна Сахара, не е нарушение от страна на Съвета на норма от международното право, която ограничава правомощията на Съюза за сключване на такова споразумение.
От всичко гореизложено следва, че в случая възможността за позоваване на принципа на самоопределение и на принципа на относително действие на договорите не може да се преценява с оглед на съображенията в точки 107—109 от решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), доколкото тези съображения почиват на преценка на особените обстоятелства в конкретния случай, свързани с естеството на изтъкнатите принципи на международното право и на оспорения акт, както и с правното положение на жалбоподателите в главното производство, които не са сравними с обстоятелствата в настоящия случай. В частност възможността за позоваване на двата посочени по-горе принципа не може да се ограничи в случая до оспорване на компетентността на Съюза да приеме обжалваното решение, доколкото, от една страна, жалбоподателят се позовава на ясни, точни и безусловни задължения на Съюза при приемане на това решение и от друга страна, това позоваване има за цел да гарантира зачитането на правата на трета за споразумението страна, които могат да бъдат засегнати от нарушението на тези задължения.
Във всеки случай, както бе посочено в точки 267, 271 и 272 по-горе, в рамките на настоящото основание жалбоподателят по същество излага оплакване за нарушение на задължението на Съвета и Комисията да се съобразят с практиката на Съда относно тълкуването на споразуменията между Съюза и Кралство Мароко с оглед на приложимите правила на международното право, и в частност на тяхното задължение да се съобразят с решение Съвет/Front Polisario, в подкрепа на жалба срещу решение, прието за прилагане на последиците от това съдебно решение. Следователно в този контекст не може да му бъде отказано правото да оспори законосъобразността на обжалваното решение, като в рамките на това оплакване се позове на такива основополагащи правила, при положение че Съюзът е обвързан от тези правила и това решение е прието, за да се съобрази даденото им от Съда тълкуване (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 16 юни 1998 г., Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Накрая се налага изводът, че трябва да бъдат отхвърлени доводите на Комисията и Comader относно невъзможността за позоваване конкретно, от една страна, на принципа на самоопределение и от друга, на принципа на относително действие на договорите.
От една страна, що се отнася до довода на Комисията, че принципът на самоопределение прогласява „колективно“ право, слагащо начало на процес, който е основно политически и чийто изход не е определен предварително, следва да се отбележи, че от точки 88—106 от решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), не се установява, че така изтъкнатите особености на правото на самоопределение трябва да бъдат взети предвид при проверката за спазване на ясните, точни и безусловни задължения, припомнени в точка 281 по-горе.
Във всеки случай обстоятелството, че правото на самоопределение е колективно право, е без значение, доколкото именно третата страна, представлявана от жалбоподателя, е носителят на това право. Освен това доводът, че правото на самоопределение слага началото на политически процес, чийто изход не е определен предварително, в крайна сметка почива на погрешната постановка, че народът на Западна Сахара все още няма право на самоопределение, тъй като на този етап процесът относно окончателния статут на тази територия не е приключил и следователно посоченият народ не е в състояние пълноценно да упражнява това право. Както Съдът посочва в точка 105 от решение Съвет/Front Polisario, органите на ООН признават, че този народ има това право и именно на това основание жалбоподателят участва в този процес. Следователно обстоятелството, че изходът на този процес на този етап все още не е определен, не може да е пречка за позоваване на този принцип.
От друга страна, що се отнася до възможността за позоваване на принципа за относително действие на договорите, който е принцип на общото международно право и обвързва всяка от страните по международен договор (вж. в този смисъл решение от 25 февруари 2010 г., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, т.
), следва да се отбележи, че съображенията в точки 197—199 по-горе са приложими mutatis mutandis към въпроса за позоваването на този принцип в настоящия случай. В частност, както посочва жалбоподателят по същество, е важно да се разграничат последиците от незачитане на принципа на относително действие на договорите в международния правен ред от последиците от нарушение на произтичащо от този принцип задължение от страна на институциите в правния ред на Съюза, предвид компетентността на съда на Съюза да контролира спазването на това задължение.
От всичко гореизложено следва, че в рамките на настоящото основание жалбоподателят може надлежно да се позове на решение Съвет/Front Polisario и възприетото в него тълкуване на принципа на самоопределение и на принципа на относително действие на договорите в подкрепа на настоящото основание. Следователно твърденията по последното не са неотносими.
б)

По основателността на доводите, изложени от жалбоподателя в подкрепа на настоящото основание
Доводите на жалбоподателя в подкрепа на настоящото основание се разделят по същество на три части: първо, невъзможност Съюзът и Кралство Мароко да сключат споразумение, приложимо към Западна Сахара, второ, нарушение на отделния и различен статут на тази територия в противоречие с принципа на самоопределение и трето, нарушение на изискването за съгласие от народа на тази територия като трета страна за спорното споразумение по смисъла на принципа на относително действие на договорите.
1)

По първата част от третото основание: невъзможност Съюзът и Кралство Мароко да сключат споразумение, приложимо към Западна Сахара
По първата част от третото основание жалбоподателят поддържа, че както следва от решения Съвет/Front Polisario и Western Sahara Campaign UK, прилагането на споразумение между Съюза и Кралство Мароко към Западна Сахара е юридически невъзможно в частност поради нарушението на принципа на самоопределение и на принципа на относително действие на договорите. Всъщност спорното споразумение имало за цел „трайно да закрепи“ фактическото прилагане на Споразумението за асоцииране към частта от тази територия, контролирана от мароканските власти, което е било изключено съгласно първото от тези съдебни решения.
В това отношение, както бе припомнено в точка 187 по-горе, в решение Съвет/Front Polisario Съдът единствено изключва възможността при липса на изрична клауза, която да разширява спрямо територията на Западна Сахара приложното поле на Споразумението за асоцииране, което по отношение на Кралство Мароко е ограничено до собствената му територия, Споразумението за либерализация да се тълкува в смисъл, че предвижда такова разширяване.
Всъщност Съдът най-напред констатира, че по силата на принципа на самоопределение Общото събрание на ООН и Международният съд са признали на Западна Сахара, която е несамоуправляваща се територия по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, отделен и различен статут по отношение на която и да е държава, включително Кралство Мароко. По-нататък, що се отнася до закрепеното в член 29 от Виенската конвенция правило, той изтъква по същество, че съгласно това правило даден договор може да обвързва определена държава по отношение на територия, различна от нейната собствена, само ако такова намерение личи от самия договор или е установено по друг начин. Накрая, след като изтъква, че по силата на принципа на относително действие на договорите народът на територията на Западна Сахара, който е трета страна за Споразумението за асоцииране, е необходимо да даде съгласие за прилагането на споразумението, в случай че посочената територия бъде включена в приложното му поле, Съдът констатира, че от решение от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), не личи народът на Западна Сахара да е давал такова съгласие. От това той достига до извода, че тези три правила от международното право не допускат да се приеме, че тази несамоуправляваща се територия попада в териториалния обхват на Споразумението за асоцииране и на Споразумението за либерализация по силата на мълчаливо съгласие между Съюза и Кралство Мароко (решение Съвет/Front Polisario, т. 92—116).
Освен това Съдът приема, че практиката след сключване на Споразумението за асоцииране не може да обоснове тълкуване на това споразумение и на Споразумението за либерализация в смисъл, че са юридически приложими към Западна Сахара, доколкото в противоречие с член 31, параграф 3, буква b) от Виенската конвенция Общият съд не е проверил дали тази практика е израз на споразумение между страните, и че както се твърди, наличието на воля на Съюза да изпълнява тези споразумения в противоречие с принципите на самоопределение и на относително действие на договорите, би било несъвместимо с принципа на добросъвестно изпълнение на договорите (решение Съвет/Front Polisario, т. 122—125).
В актовете на съдилищата на Съюза, посочени в точки 42 и 44 по-горе, които са постановени след решение Съвет/Front Polisario, са изложени аналогични съображения чрез изрично позоваване на това решение. Всъщност случаите, по които са постановени тези съдебни актове, се отнасят до споразумения между Съюза и Кралство Мароко, които не съдържат изрични клаузи, разширяващи техния териториален обхват спрямо Западна Сахара или прилежащите води (вж. в този смисъл решение Western Sahara Campaign UK, т. 62, 63, 71—73, 79 и 83, определения от 19 юли 2018 г., Front Polisario/Съвет,
Т‑180/14
, непубликувано,
EU:T:2018:496
, т.
—
и от 30 ноември 2018 г., Front Polisario/Съвет,
Т‑275/18
, непубликувано,
EU:T:2018:869
, т.
—
).
В рамките на тази съдебна практика обаче съдилищата на Съюза не се произнасят по спорове относно споразумения между Съюза и Кралство Мароко, съдържащи изрична клауза, която включва Западна Сахара в териториалния обхват на това споразумение.
Както бе припомнено в точка 301 по-горе и както впрочем подчертават Комисията и Френската република, в решение Съвет/Front Polisario Съдът констатира, че правилото, закрепено в член 29 от Виенската конвенция, допуска договор да обвързва определена държава по отношение на територия, различна от нейната собствена, ако такова намерение личи от самия договор. В случая такова намерение следва изрично от текста на Съвместната декларация за Западна Сахара и се подкрепя от съображение 6 от обжалваното решение. Противно на твърденията на жалбоподателя, не може да се приеме, че спорното споразумение „утвърждава“ практика, която е изключена от съдебната практика. Всъщност, от една страна, съдебната практика не изключва напълно възможността споразумение между Съюза и Кралство Мароко да може законосъобразно да се прилага към Западна Сахара. От друга страна, това прилагане в случая не е в резултат просто от „практика“, а от изричните текстове на самото спорно споразумение, които отразяват общата воля на страните, и по-специално на Съюза. Следователно твърденията по настоящата част трябва да бъдат отхвърлени.
Уместно е разглеждането на настоящото основание да продължи с третата част.
2)

По третата част от третото основание: нарушение на изискването народът на Западна Сахара да е дал съгласие за спорното споразумение в качеството си на трета за него страна по смисъла на принципа на относително действие на договорите
По третата част от третото основание жалбоподателят оспорва в частност валидността на проведените от Комисията и ЕСВД консултации и релевантността на доклада от 11 юни 2018 г., в който по-конкретно са отразени тези консултации. Всъщност тези консултации и този доклад се съсредоточавали върху ползите от спорното споразумение, при положение че единственият релевантен критерий, обявен от Съда, бил съгласието на народа на Западна Сахара за това споразумение. Освен това жалбоподателят счита, че тези консултации, за които според него институциите и Кралство Мароко не са били компетентни, не са можели да имат за предмет или резултат получаване на посоченото съгласие, тъй като, от една страна, последното не може да се изведе от неофициален процес на консултации, а от друга страна, последният се отнася до образувания, създадени по мароканския закон, и не включва частта от този народ, която живее извън контролираната от Кралство Мароко зона. Освен това в съображение 10 от обжалваното решение Съветът променил естеството и обхвата на посочените консултации, като ги счел за проява на съгласие от страна на „засегнатия народ“. Тези съображения на Съвета не били в съответствие с решение Съвет/Front Polisario, и по-специално с точка 106 от него.
Съветът, Френската република, Комисията и Comader поддържат по същество, че проведените консултации спазват приложимите принципи на международното право с оглед на особеното положение на Западна Сахара, което не позволявало да се получи съгласие пряко от нейния народ или само с посредничеството на жалбоподателя, както и на широкото право на преценка на институциите (вж. т. 252—257 по-горе).
Анализът на настоящата част предполага да се разгледа, първо, прилагането на принципа на относително действие на договорите в конкретния случай, второ, условията и редът, при които институциите са искали в случая да приложат „съображенията относно съгласието в решение [Съвет/Front Polisario]“ съгласно израза в съображение 10 от обжалваното решение, и трето, основателността на доводите, припомнени в точка 307 по-горе.
i)

По прилагането на принципа на относително действие на договорите в настоящия случай
Първо, необходимо е да се припомни, че както е видно от точки 100—107 от решение Съвет/Front Polisario и противно на поддържаното от Comader, принципът на относително действие на договорите се прилага в настоящия случай. В частност твърдението, че предвид позицията му за Западна Сахара Кралство Мароко не е възнамерявало да предостави нито права, нито задължения на народа на тази територия, няма никакво отношение към приложимостта на този принцип при тълкуването от съдилищата на Съюза с оглед на международното право на споразумение между Съюза и Кралство Мароко, приложимо към Западна Сахара, каквото е спорното споразумение.
Второ, следва да се констатира, че в решение Съвет/Front Polisario Съдът не е посочил критериите, които позволяват да се определи дали народът на Западна Сахара е дал съгласие за прилагането на Споразумението за асоцииране за тази територия, нито начина, по който е можело да се изрази това съгласие, доколкото само констатира, че от решение от 10 декември 2015 г., Front Polisario/Съвет (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), не личи този народ да е изразил такова съгласие.
Освен това не личи органите на ООН да са заели позиция по въпроса за съгласието на народа на Западна Сахара с международно споразумение, приложимо за тази територия. В това отношение може да се изтъкне, че писмото на заместник генералния секретар по правните въпроси, правен съветник на ООН, от 29 януари 2002 г. (наричано по-нататък „писмото на правния съветник на ООН от 29 януари 2002 г.“), на което Съветът се позовава, не се произнася по този въпрос. Всъщност, от една страна, то е свързано с въпроса за законосъобразността на частноправни договори, сключени между марокански публичноправни организации и петролни дружества с оглед търсенето и оценката на петролни ресурси по крайбрежието на Западна Сахара, а от друга страна, то се произнася само по необходимостта да се вземат предвид интересите и волята на този народ, но не и по условията и реда за това.
Трето, в точка 194 по-горе бе припомнено, че по силата на принципа на общото международно право за относително действие на договорите, който намира конкретен израз в правилото на член 34 от Виенската конвенция, договорите не трябва нито да увреждат, нито да облагодетелстват трети страни без тяхно съгласие.
Освен това член 35 от Виенската конвенция гласи:
„Задължение за трета държава възниква от разпоредба на договор, ако страните по договора имат намерение да направят от тази разпоредба средство за създаване на задължение и ако третата държава изрично поеме това задължение в писмена форма“.
В допълнение член 36, параграф 1 от Виенската конвенция гласи:
„Право за трета държава възниква от разпоредба на договор, ако страните по договора имат намерение посредством тази разпоредба да предоставят такова право на трета държава или на група държави, към която тя принадлежи, или на всички държави и ако третата държава се съгласява с това. Нейното съгласие ще се предполага дотогава, докато липсва доказателство за противното, ако договорът не предвижда друго“.
От разпоредбите на членове 35 и 36 от Виенската конвенция, които изразяват по отношение на държавите правила, произтичащи от обичайния принцип за относително действие на договорите, може да се направи извод, че съгласието на народа на Западна Сахара със спорното споразумение може да се предполага само в хипотеза, при която страните по това споразумение са имали намерение да му предоставят право, ако не е предвидено друго, и че за сметка на това съгласието трябва да бъде изрично, когато се отнася до задълженията, които същите тези страни имат намерение да му възложат.
Този извод не може да бъде оборен с довода на Съвета и Комисията, че изискването за съгласие не може да се прилага по еднакъв начин към държава и към несамоуправляваща се територия. Всъщност, от една страна, макар разпоредбите на Виенската конвенция да се отнасят единствено до междудържавните отношения, кодифицираните в нея принципи могат да се прилагат и към други субекти на международното право (вж. в този смисъл решение Съвет/Front Polisario, т. 100). От друга страна, налага се изводът, че от точка 106 от горепосоченото решение не следва такова разграничение. Всъщност по този въпрос Съдът не прави разлика в съдържанието между квалифицирането на народа на Западна Сахара като „трета страна“ по смисъла на принципа на относително действие на договорите и квалифицирането на една държава като „трета държава“ по смисъла на член 34 от Виенската конвенция.
В случая обаче следва да се изтъкне, че спорното споразумение няма за цел да предостави права на народа на Западна Сахара в качеството му на трета за него страна.
От една страна, Кралство Мароко като страна по спорното споразумение се ползва от тарифните преференции, предоставени от Съюза за продуктите с произход от Западна Сахара. Тази констатация се потвърждава от факта, че както изтъква жалбоподателят и както уточнява Комисията в обяснителния меморандум към предложението за сключване на спорното споразумение, клаузите на Съвместната декларация за Западна Сахара не променят нито обема, нито категориите продукти, обхванати от Протокол № 1. Съответно тарифните преференции за продукти с произход от Западна Сахара, поставени под контрола на мароканските органи, се предоставят в границите на общия обем, определен в Протокол № 1 за продукти с произход от Мароко, и само за категориите продукти, обхванати от този протокол.
Освен това не може да се счита, че Кралство Мароко упражнява тези права от името на народа на Западна Сахара, доколкото предвид позицията му относно тази територия, изразена в трета алинея от спорното споразумение, и както посочва по същество Comader, то не възнамерява да му признава такива права.
От друга страна, макар спорното споразумение да може да породи права за износителите, установени в Западна Сахара, тези последици се отнасят само до частноправни субекти, но не и до трета за това споразумение страна, която може да изрази съгласие с него. Освен това, що се отнася до ползите, които населението на тази територия като цяло може да извлече от посоченото споразумение, във всеки случай става въпрос за последици от чисто социално-икономическо, но не и правно естество. Ето защо тези ползи, които впрочем са косвени, не могат да се приравнят на предоставени на трета страна права по смисъла на относителното действие на договорите.
За сметка на това спорното споразумение има за последица възлагането на задължение на разглежданата трета страна, доколкото предоставя на една от страните по него правомощия над нейната територия, които следователно тя не е в правото си да упражни сама или евентуално да делегира упражняването им (вж. в този смисъл решение от 25 февруари 2010 г., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, т.
). Твърдението на Съвета, че на този етап третата страна не е в състояние да упражнява тези правомощия, предвид статута на разглежданата територия на несамоуправляваща се територия и настоящото положение в нея, не може да обори тази констатация, нито необходимостта третата страна да даде съгласие за това задължение.
От това следва, че изразеният в член 36, параграф 1 от Виенската конвенция принцип, че съгласието на третата страна с даден договор може да се предполага, когато този договор поражда право за нея и липсва доказателство за противното, е неприложим в случая. Съответно това съгласие трябва да бъде дадено с изрично волеизявление.
Четвърто, що се отнася до съдържанието и обхвата на понятието „съгласие“, използвано в членове 34—36 от Виенската конвенция и разгледано в точка 106 от решение Съвет/Front Polisario, следва да се отбележи, че както е видно от трета алинея от преамбюла на тази конвенция, принципът на свободното съгласие, наред с принципа на добросъвестността и правилото „pacta sunt servanda“, е „всеобщо признат[…]“ и има основополагаща роля в областта на правото на договорите.
Освен това е необходимо да се отбележи, че когато една норма от международното право изисква съгласието на страна или на трета страна, тази норма предполага, първо, че изразяването на такова съгласие е условие за валидност на акта, за който то се изисква, второ, че валидността на самото съгласие зависи от това да е изразено „свободно и непринудено“ и трето, че посоченият акт е противопоставим на страната или на третата страна, която е изразила валидно съгласието си с него (вж. в този смисъл решение на Международния съд от 12 октомври 1984 г., Определяне на морската граница в района на залива Мейн, CIJ, Recueil 1984, стp. 246, т. 127—130 и 138—140 и консултативно становище на Международния съд от 25 февруари 2019 г., Правни последици от разделянето на архипелага Чагос от Мавриций през 1965 г., CIJ, Recueil 2019, стp. 95, т. 160, 172 и 174; вж. още в същия смисъл и по аналогия решение от 23 януари 2014 г., Manzi и Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ето защо следва да се приеме, че съгласието на народа на Западна Сахара в качеството му на трета страна за спорното споразумение по смисъла на точка 106 от решение Съвет/Front Polisario по принцип трябва да отговаря на същите изисквания и да има същите правни последици като изложените в точка 325 по-горе.
Конкретните постъпки от страна на Съвета и Комисията за съобразяване с изискването по точка 106 от решение Съвет/Front Polisario трябва да бъдат преценени именно с оглед на тези съображения.
ii)

По консултациите, проведени от Съвета и Комисията за съобразяване с тълкуването на принципа на относително действие на договорите, възприето в решение Съвет/Front Polisario
Като начало следва да се припомни, че в съображение 10 от обжалваното решение Съветът посочва, че „Комисията, във връзка с [ЕСВД], е предприела всички разумни и възможни мерки при настоящите обстоятелства, за да осигури, че засегнатият народ е взел адекватно участие и е дал съгласието си за споразумението“. Както потвърждават обясненията на Съвета, Комисията и Френската република пред Общия съд, институциите са имали намерение в рамките на тези консултации да вземат предвид „съображенията относно съгласието“, посочени в точка 106 от решение Съвет/Front Polisario.
В това отношение, първо, от обясненията на Съвета и от доклада от 11 юни 2018 г. следва, че в решението на Съвета от 29 май 2017 г., с което Комисията е упълномощена да започне преговори с Кралство Мароко в съответствие с член 218, параграф 2 ДФЕС, това упълномощаване е съпътствано от две условия, едното от които е Комисията да оцени „потенциалните последици от споразумението върху устойчивото развитие на Западна Сахара“, а другото — „засегнатото от споразумението население да вземе участие по подходящ начин“.
Второ, в доклада от 11 юни 2018 г., в който прави обобщение на оценката и на консултациите, които е провела по искане на Съвета, Комисията посочва:
„Поради липсата на всякаква възможна алтернатива, позволяваща директно допитване до населението на Западна Сахара, службите на [Комисията] и ЕСВД проведоха консултации с широк кръг от представителни организации на сахравското гражданско общество, депутати, икономически оператори и организации, в това число и [жалбоподателя] […]. Тези консултации се съсредоточиха върху основната цел, свързана с обмен на позиции и коментари за интереса за населението на Западна Сахара и за икономиката на територията от разширяването на предоставеното на мароканските продукти преференциално третиране, като то обхване продуктите от Западна Сахара, при вноса им в Европейския съюз“.
По-конкретно в доклада от 11 юни 2018 г. Комисията уточнява също следното:
„[П]роведената от службите на [Комисията] и от ЕСВД консултация имаше тройно измерение. В качеството си на партньор в рамките на преговорите правителството на Мароко проведе от своя страна обширни консултации със заемащите изборни длъжности на регионално равнище лица по силата и при зачитане на собствените си институционални правила и сподели заключенията със службите на [Комисията] и с ЕСВД. Освен това последно посочените служби поискаха да проведат консултации и с възможно най-широк кръг политически и социално-икономически организации или с организации на гражданското общество, които представляват интересите на местно или регионално ниво в Западна Сахара. На последно място, се проведоха разговори и с [жалбоподателя] в качеството му на една от страните в мирния процес, провеждан от Организацията на обединените нации“.
Трето, в заключенията относно резултатите от „консултацията“ със „засегнатото население“ в същия доклад Комисията посочва:
„От проведения от службите на Европейската комисия и от ЕСВД процес на консултации е видно, че голяма част от населението, живеещо понастоящем в Западна Сахара, подкрепя в голяма степен разширяването на тарифните преференции, като те обхванат продуктите от Западна Сахара, в рамките на споразумението [за асоцииране]. Положително становище бе изразено и от заемащите изборни длъжности представители от Западна Сахара в националните, регионалните и местните органи вследствие на мерките по повишаване на осведомеността и консултациите, проведени от съответните органи в рамките на мароканските институции. Това становище се споделя от голямо мнозинство организации, които работят в социално-икономическата област в рамките на гражданското общество“.
За сметка на това в заключението, посочено в точка 331 по-горе, Комисията отбелязва, че „[жалбоподателят] отхвърля изменението с цел разширяване на тарифните преференции, като те обхванат продуктите от Западна Сахара, в рамките на споразумението [за асоцииране] основно поради това че включването на Западна Сахара в обхвата на [това споразумение] се възприема като затвърждаващо суверенитета на Мароко над Западна Сахара, а не защото разширяването на обхвата на тарифните преференции ще се извърши в ущърб на интересите във връзка с развитието на живеещото на територията население“.
Съответно, както Комисията посочва в изявлението си при встъпване, тя е приела, от една страна, че поради невъзможността за преки или с посредничеството само на един „легитимен“ представител на народа на Западна Сахара консултации и от друга страна, от съображения за „ненамеса“ в „спора за легитимност между [Кралство] Мароко и жалбоподателя“, доколкото „нито една [от тези страни] не се ползва с изключителна легитимност“, тя е трябвало съвместно с ЕСВД да проведе „възможно най-широки консултации“, като разшири „основата за консултации отвъд предложените от едната или от другата страна партньори и да включи в нея, доколкото е възможно, гражданското общество“. Съветът одобрява този подход в съображение 10 от обжалваното решение, като посочва, че тази институция и тази служба са „предприел[и] всички разумни и възможни мерки при настоящите обстоятелства, за да осигур[ят], че засегнатият народ […] е дал съгласието си за [спорното споразумение]“.
От тези съображения могат да бъдат направени няколко извода.
Най-напред, от тях може да се направи изводът, че институциите са счели за невъзможно на практика да получат пряко или с посредничеството само на жалбоподателя съгласието на народа на Западна Сахара, в качеството му на трета за спорното споразумение страна, поради особеното положение на тази територия, но за сметка на това са счели, че консултациите с „представителни организации“ на „засегнатото население“ с цел получаване на тяхното съгласие за това споразумение все пак позволяват с оглед на това положение да се съобразят доколкото е възможно с изискванията, които могат да бъдат изведени от точка 106 от решение Съвет/Front Polisario.
На следващо място, от тях може да се направи изводът, че понятието „засегнато население“, използвано от институциите, включва основно населението, което се намира понастоящем на територията на Западна Сахара, независимо от неговата принадлежност към народа на тази територия, без обаче да се засяга, съгласно текста на доклада от 11 юни 2018 г., „[вземането на] мнение от сахравското бежанско население“, както би позволило „[включването на жалбоподателя] сред страните, с които се провеждат консултации“. Съответно това понятие се различава от понятието „народ на Западна Сахара“, от една страна, доколкото то може да включва цялото местно население, засегнато благоприятно или неблагоприятно от прилагането на спорното споразумение за тази територия, а от друга страна, доколкото няма политическото съдържание на второто понятие, което произтича по-специално от признатото на посочения народ право на самоопределение.
На последно място, както жалбоподателят изтъква по същество, проведените от Комисията и от ЕСВД консултации се основават на подход, сравним с изисквания от член 11, параграф 3 ДЕС и от член 2 от Протокол № 2 към ДФЕС относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност, съгласно които Комисията е длъжна да проведе широки консултации със засегнатите страни, по-специално преди да предложи законодателен акт.
Въпреки това може да се подчертае, че този подход по принцип предполага единствено да бъдат получени и взети предвид мненията на отделните засегнати страни, по-специално при приемане на предложения акт, от съображения за съгласуваност и прозрачност. Съответно, макар вземането предвид на тези мнения да може да окаже влияние върху приемането на посочения акт, то няма правни последици, сходни с тези от изразяването на съгласие от съдоговоряща или трета страна, каквото се изисква за приемането на такъв акт.
Следователно, когато в съображение 10 от обжалваното решение Съветът посочва „съгласието на засегнатото население“, това понятие не може да се тълкува в смисъл, че е с юридическото съдържание, посочено в точка 325 по-горе. Всъщност, както следва в частност от заключенията в доклада от 11 юни 2018 г., мнозинството от институциите и организациите, считани от Комисията и от ЕСВД за представителни за „засегнатото население“, с които последните и Кралство Мароко са провели консултации, само са изразили мнение в полза на сключването на спорното споразумение. Само по себе си обаче това мнение не може да се счита за условие за валидност на това споразумение и на обжалваното решение и за обвързващо тези институции и организации или самото„засегнато население“, така че посоченото споразумение да им е противопоставимо. Ето защо понятието „съгласие“, посочено в обжалваното решение, трябва да се възприема в този особен контекст единствено като препращане към това положително мнение на мнозинството. В рамките на проверката за основателност на твърденията по настоящата част трябва да се разгледа дали особеният смисъл, придаден на понятието „съгласие“ в обжалваното решение, е съвместим с тълкуването на принципа на относително действие на договорите, възприето от Съда в точка 106 от решение Съвет/Front Polisario.
iii)

По въпроса дали особеният смисъл, придаден на понятието „съгласие“ в обжалваното решение, е съвместим с тълкуването на принципа на относително действие на договорите, възприето от Съда в решение Съвет/Front Polisario
Като начало следва да се отбележи, че доводите на жалбоподателя в подкрепа на настоящата част от третото основание повдигат въпроса дали с оглед на особеното положение на Западна Сахара Съветът е можел да упражни своята свобода на преценка, за да тълкува изискването народът на тази територия да изрази съгласие със спорното споразумение в смисъл, че то предполага единствено получаването на благоприятно мнение от мнозинството от „засегнатото“ население в рамките на проведените от Комисията и от ЕСВД консултации.
В това отношение, на първо място, следва да се припомни, че в областта на външните отношения, и най-вече на търговската политика, институциите разполагат с широко право на преценка, предвид сложността на оценките, по-специално политически и икономически, които трябва да извършат в този контекст (вж. решение от 27 септември 2007 г., Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, т.
и цитираната съдебна практика). Освен това в рамките на споразумение за асоцииране като разглежданото в случая, което представлява сложна съвкупност от договорености, съдържаща редица аспекти и отговаряща на общата воля на страните да установят близки отношения и евентуално да ги засилят (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2018 г., Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, т.
—
), институциите трябва да могат да постигнат необходимото съвместяване на различните засегнати интереси в отношенията с третата държава, партньор на Съюза, и да определят най-подходящата стратегия с оглед на това (вж. в този смисъл и по аналогия определение от 25 септември 2019 г., Magnan/Комисия,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това Съдът приема, че доколкото принципите на международния обичай не се отличават със същата степен на точност като разпоредбите на международните споразумения, съдебният контрол трябва задължително да се ограничава до въпроса дали при приемането на съответния акт институциите на Съюза са допуснали явни грешки при преценката на условията за прилагане на такъв принцип (вж. в този смисъл решение от 21 декември 2011 г., Air Transport Association of America и др.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, т.
и цитираната съдебна практика).
При все това, от една страна, Съдът приема, че съдебният контрол за явна грешка при преценката изисква институциите на Съюза, издатели на разглеждания акт, да са в състояние да докажат пред съда на Съюза, че при приемането на акта действително са упражнили правото си на преценка, което предполага да са взели предвид всички релевантни данни и обстоятелства относно положението, което този акт трябва да регулира (решение от 7 септември 2006 г., Испания/Съвет,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, т.
).
Освен това Съдът приема също така, че що се отнася до въпроса дали условието за приемане като крайна мярка на решение за разрешаване на засилено сътрудничество е спазено или не, той следва да провери дали Съветът, който най-добре може да прецени дали държавите членки могат да приемат уредба за Съюза като цяло, е разгледал внимателно и безпристрастно всички относими към конкретния случай данни и дали заключението, до което е достигнал, е мотивирано в достатъчна степен (вж. в този смисъл решение от 16 април 2013 г., Испания и Италия/Съвет,
C‑274/11 и C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, т.
—
).
Припомнените в точки 344 и 345 по-горе съображения на Съда, изложени в контекста на жалби, от една страна, срещу законодателен акт и от друга, срещу решение на Съвета за разрешаване на засилено сътрудничество, прието на основание член 329, параграф 1 ДФЕС, а именно актове, които предполагат особено широко право на преценка на техните издатели, са приложими mutatis mutandis към жалба срещу решение за сключване на международно споразумение (вж. в този смисъл заключението на генерален адвокат Wathelet по дело Съвет/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, т.
—
).
Освен това правото на преценка на институциите може да бъде ограничено, включително в рамките на външните отношения, от правно понятие, което въвежда обективни критерии и гарантира изискваната от правото на Съюза степен на предвидимост (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2014 г., National Iranian Oil Company/Съвет,
T‑578/12
, непубликувано,
EU:T:2014:678
, т.
).
В случая, както бе констатирано в точка 281 по-горе, като извежда, от една страна, от принципа на самоопределение задължението за зачитане в рамките на отношенията между Съюза и Кралство Мароко на отделния и различен статут на Западна Сахара и от друга, от принципа на относително действие на договорите изискването народът на тази територия да даде съгласие за споразумение между Съюза и Кралство Мароко, което ще се прилага към нея, Съдът прогласява ясни, точни и безусловни задължения, които обвързват институциите по отношение на третата страна, представлявана от жалбоподателя.
Следователно свободата на преценка на Съвета за сключване на споразумение с Кралство Мароко, което изрично се прилага към Западна Сахара, е ограничена юридически от задълженията, посочени в точка 348 по-горе. В частност, що се отнася до изискването народът на тази територия да даде съгласие за такова споразумение, наистина Съветът е следвало да прецени дали настоящото положение на тази територия оправдава адаптиране на условията и реда за изразяване на това съгласие и дали са изпълнени всички условия да се счита, че то е дадено. Съветът обаче не е следвало да решава дали посоченото съгласие е можело да бъде спестено, тъй като в противен случай е щял да наруши това изискване.
На второ място, в точка 203 по-горе бе припомнено особеното положение на Западна Сахара — несамоуправляваща се територия, спрямо която упражняващият административна власт по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации е отказал да поеме всякаква международна отговорност и за която все още продължава процес на самоопределение поради липсата на съгласие между страните в този процес, а именно Кралство Мароко и жалбоподателя в качеството му на представител на народа на тази територия, за уреждането на положението на тази територия, по-специално поради неразрешения „спор за легитимност“ между тях.
По-конкретно в случая може да се отбележи, че и до днес няма съгласие между тези страни едната от тях да приеме другата да упражнява по отношение на тази територия митнически и търговски правомощия, по-специално в рамките на международно споразумение, което да се прилага към нея, каквото е спорното споразумение.
В това отношение следва да се отбележи, че в съображение 6 от обжалваното решение Съветът посочва, че „[с]поразумението между Европейския съюз и Кралство Мароко е единственото средство, с което може да се гарантира, че при вноса на продукти с произход от Западна Сахара те се ползват от притежаването на преференциален произход с оглед на факта, че мароканските органи са единствените, които могат да гарантират спазването на правилата, необходими за предоставянето на такива преференции“. Следователно трябва да се приеме, че именно за да се изведат последиците от особеното положение на Западна Сахара, описано в точки 350 и 351 по-горе, Съветът е решил да сключи спорното споразумение с Кралство Мароко, което му е изглеждало единствената от страните в процеса на самоопределение на тази територия, която е в състояние да упражнява изискваните от това споразумение правомощия, както се потвърждава впрочем от доводите на Съвета и Комисията относно неспособността на жалбоподателя да упражнява такива правомощия, изразени в рамките на настоящото дело.
Въпреки това, както бе припомнено в точка 336 по-горе, институциите са приели също така, че особеното положение на Западна Сахара не им позволява на практика да получат съгласие от народа на тази територия като трета страна за спорното споразумение и че трябва да проведат консултации с местното население на тази територия, за да получат мнението му за сключването на това споразумение. В частност институциите са счели, че не е възможно провеждане на консултации с този народ пряко или с посредничеството на един-единствен представител, а именно жалбоподателя, и че следва да проведат възможно най-широки консултации, за да не се намесват в спора за легитимност между последния и Кралство Мароко.
При все това се налага изводът, че отделните данни относно особеното положение на Западна Сахара, които Съветът и Комисията са изтъкнали, за да оправдаят решението, посочено в точка 353 по-горе, не могат да бъдат приети.
Всъщност, първо, що се отнася до довода на Съвета и Комисията, че изискването за съгласие не може да се прилага по един и същ начин към държава и към несамоуправляваща се територия, в точка 317 по-горе бе констатирано, че кодифицираните във Виенската конвенция принципи могат да се прилагат не само към държавите, но и към други субекти на международното право и че във всеки случай в точка 106 от решение Съвет/Front Polisario Съдът не прави разлика в съдържанието между квалифицирането на народа на Западна Сахара като „трета страна“ по смисъла на принципа на относително действие на договорите и квалифицирането на една държава като „трета държава“ по смисъла на член 34 от Виенската конвенция.
Второ, що се отнася до изтъкнатия от Комисията принцип, прогласен в член 36, параграф 1, второ изречение от Виенската конвенция, че съгласието се предполага, ако едно споразумение поражда ползи или права за съответната трета страна, необходимо е да се припомни, че по изложените в точки 319—322 по-горе съображения в точка 323 бе прието, че този принцип е неприложим.
Трето, що се отнася до доводите на Съвета и Комисията относно затрудненията при идентифициране на членовете на народа на Западна Сахара, следва да се констатира, подобно на жалбоподателя, че такива затруднения сами по себе си не би могло да са пречка този народ да може да изрази съгласие със спорното споразумение. Всъщност, от една страна, от решение от 21 декември 2016 г., Съвет/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), и от отделните принципи на международното право, тълкувани в това решение, не следва, че съгласието на този народ трябва непременно да се получи чрез преки консултации с неговите членове. Впрочем самият жалбоподател не излага такава теза, а напротив, твърди в репликата, че институциите не са компетентни да проведат такъв вид консултации. От друга страна, както основателно изтъква жалбоподателят, правото на самоопределение е колективно право и структурите на ООН са признали на посочения народ това право, а оттам и неговото съществуване, независимо от съставящите го индивиди и от техния брой. Впрочем от точка 106 от горепосоченото решение следва, че Съдът имплицитно приема този народ за самостоятелен правен субект, който е способен да изрази своето съгласие с международно споразумение, независимо от идентифицирането на неговите членове.
Четвърто, що се отнася до необходимостта от ненамеса в „спора за легитимност“ между жалбоподателя и Кралство Мароко относно Западна Сахара, на която се позовават Съветът и Комисията, достатъчно е да се посочи, че този довод се съвместява трудно с факта, както припомня самият Съвет, че той изрично е уточнил в съображение 10 от обжалваното решение, че нищо в съдържанието на спорното споразумение не позволява да се счита, че с него би се признал суверенитетът на Кралство Мароко над Западна Сахара. Всъщност, тъй като Съюзът не би могъл съгласно международното право и даденото му от Съда тълкуване да признае претенциите на Кралство Мароко към тази територия, институциите не могат да се позовават на риска от намеса в спора между жалбоподателя и тази трета държава по повод на споменатите претенции, за да се въздържат от предприемане на подходящи постъпки за осигуряване на съгласието на народа на посочената територия.
Пето, независимо от въпроса дали съгласието на народа на Западна Сахара може да бъде изразено само посредством жалбоподателя, обстоятелството, което изтъква по-специално Съветът, че на този етап Западна Сахара е несамоуправляваща се територия и следователно е неспособна да изрази съгласие както една независима държава, не е определящо.
От една страна, тези доводи в крайна сметка почиват на погрешната постановка, посочена в точка 295 по-горе, че народът на Западна Сахара все още не разполага с право на самоопределение, тъй като на този етап процесът относно окончателния статут на тази територия не е приключил и посоченият народ не е в състояние да го упражнява пълноценно. Както обаче бе констатирано в същата точка, тази постановка е несъвместима с констатациите на Съда по отношение на признатото от органите на ООН право на самоопределение, чийто носител е този народ.
От друга страна, твърдяното обстоятелство, че народите на несамоуправляващите се територии, каквато е Западна Сахара, не са непременно в състояние да сключат договор с оглед предоставянето на търговски преференции или да упражняват правомощията, които предполага такъв договор, не означава, че те не са в състояние да изразят валидно своето съгласие с такъв договор като трета за него страна. В частност от принципа на относително действие на договорите, както е тълкуван от Съда, не следва, че самото съгласие на такава трета страна трябва непременно да бъде получено посредством договор.
Шесто, обстоятелството, че институциите считат Кралство Мароко за „де факто управляващата власт“ в Западна Сахара, видимо не може да изключи необходимостта народът на тази територия да даде съгласие за спорното споразумение. В това отношение е достатъчно да се припомни, че в точка 72 от решение Western Sahara Campaign UK Съдът констатира, че Кралство Мароко категорично отрича по-специално да е управляваща власт на територията на Западна Сахара.
Изглежда, позицията на Кралство Мароко не се е променила, доколкото, както припомня Comader, тази трета държава продължава да счита, че „регионът на Сахара е неразделна част от националната територия, спрямо която [тя] упражнява в пълен обем своите суверенни прерогативи, така както спрямо останалата част от националната територия“. Тази позиция, която впрочем е припомнена в трета алинея от спорното споразумение, е несъвместима с качеството на упражняващ административна власт по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, което предполага, както се посочва в Резолюция 2625 (XXV) на Общото събрание на ООН (вж. т. 5 по-горе) и както подчертава жалбоподателят, че една несамоуправляваща се територия има отделен и различен статут от територията на държавата, която упражнява административна власт над нея. Във всеки случай, дори да се приеме, че Кралство Мароко играе ролята на упражняващ „де факто“ административната власт над Западна Сахара, това обстоятелство не може да направи ненужно съгласието на нейния народ за спорното споразумение предвид неговото право на самоопределение и прилагането на принципа на относително действие на договорите.
Седмо, необходимо е да се припомни, че както бе констатирано при проверката относно процесуалната легитимация на жалбоподателя, неговото участие в процеса на самоопределение не означава, че той не може да представлява този народ в контекста на споразумение между Съюза и Кралство Мароко, а от документите в преписката не се установява органите на ООН да са признали други организации освен него за оправомощени да представляват посочения народ (вж. т. 207 и 208 по-горе). Следователно не е било невъзможно съгласието на последния да се получи с посредничеството на жалбоподателя. Доводът на Съвета и Комисията, че в такава хипотеза тази организация би имала „право на вето“ над прилагането на спорното споразумение към посочената територия, трябва да бъде отхвърлен. Всъщност в това отношение е достатъчно да се припомни, както бе констатирано в точка 349 по-горе, че Съветът не е имал право да решава дали е било възможно да се спести съгласието на народа на Западна Сахара при сключването на спорното споразумение. Следователно изложеното обстоятелство, че компетентността на жалбоподателя да изрази такова съгласие, би му предоставила „право на вето“, не може да оправдае такова решение.
От това следва, че данните относно особеното положение на Западна Сахара, изложени от Съвета и Комисията, не могат да изключат възможността народът на Западна Сахара да изрази своето съгласие със споразумението като трета за него страна.
На трето място, както бе констатирано в точка 339 по-горе, проведените от Комисията и от ЕСВД консултации са имали за предмет единствено да бъде получено мнението на „засегнатото население“ за спорното споразумение, а не съгласието на народа на Западна Сахара с него. Следователно, както основателно твърди жалбоподателят, не може да се счита, че тези консултации отговарят на изискванията, които Съдът извежда от принципа за относително действие на договорите, който се прилага към посочения народ по силата на неговото право на самоопределение.
Доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader, че въпросните консултации са проведени при спазване на релевантните принципи на международното право, не могат да оборят този извод.
В това отношение, от една страна, Съветът твърди, че проведените от Съюза консултации съответстват на релевантните принципи на международното право, доколкото са водени с представителни структури и с цел получаване на съгласие. Тези критерии Съветът извежда в частност от Конвенция № 169 на Международната организация по труда (МОТ) за коренните и племенните народи, приета в Женева на 27 юни 1989 г., и от Декларацията на Организацията на обединените нации за правата на коренното население, приета от Общото събрание на ООН на 13 септември 2007 г. Съответно разглежданите консултации имали за цел да осигурят възможно най-широко участие на представителните структури и организации на засегнатото население. В този контекст Кралство Мароко провело консултации по-специално с лицата, заемащи изборни длъжности на регионално равнище, определени с всеобщо пряко гласуване през 2015 г., значителна част от които произхожда от местните племена. Комисията и ЕСВД провели консултации с широк кръг местни политически и социално-политически организации и с представители на гражданското общество, както и с жалбоподателя.
От друга страна, според Съвета, подкрепен в това отношение от Френската република и Комисията, институциите са се основали на обективен критерий, а именно наличието или липсата на ползи за населението на Западна Сахара от тарифните преференции, произтичащи от Споразумението за асоцииране, който бил съобразен с принципите, които могат да бъдат изведени от писмото на правния съветник на ООН от 29 януари 2002 г.
Що се отнася до доводите на Съвета, посочени в точка 368 по-горе, достатъчно е да се отбележи, че както жалбоподателят изтъква по същество, критериите, които Съветът извежда от тази конвенция и от тази декларация, а именно че всички консултации трябва да се провеждат с представителни структури на засегнатото население и трябва да имат за цел получаване на тяхното съгласие, не съответстват на изискванията, които Съдът извежда от принципа на относително действие на договорите във връзка с принципа на самоопределение.
Всъщност, от една страна, следва преди всичко да се посочи, че както вече бе изтъкнато многократно, Съветът не придава на понятието „съгласие“ правните последици, които международното право по принцип свързва с това понятие, тъй като тази институция няма предвид в случая съгласието на трета за спорното споразумение страна по смисъла на точка 106 от решение Съвет/Front Polisario, а благоприятното мнение на голяма част от местното население (вж. т. 336—340 по-горе).
Впрочем, както подчертава жалбоподателят, в доклада от 11 юни 2018 г. Комисията не употребява понятието „съгласие“, а единствено посочва в заключението, че „голяма част от населението, живеещо понастоящем в Западна Сахара, подкрепя в голяма степен разширяването на обхвата на тарифните преференции по отношение на продуктите от Западна Сахара в рамките на [Споразумението за асоцииране]“. Също така тя се позовава на „положителното становище“, „изразено от представителите на Западна Сахара, заемащи изборни длъжности в националните, регионалните и местните органи, вследствие на мерките по повишаване на осведомеността и консултациите, проведени от съответните органи в рамките на мароканските институции“, което се „споделя от голямо мнозинство организации, които работят на местно равнище в социално-икономическата област в рамките на гражданското общество“.
От друга страна, както бе посочено в точка 337 по-горе и както жалбоподателят многократно изтъква в подкрепа на жалбата, по-специално в рамките на настоящата част, понятието „засегнато население“, на което се позовават институциите, не съответства на понятието „народ на Западна Сахара“, чието съдържание предполага правото на самоопределение. Следователно институциите не могат да твърдят, че тези две понятия са равностойни, за да докажат, че са изпълнили изискванията, произтичащи от зачитането на това право.
В частност не изглежда, че страните, с които Комисията е провела консултации, с изключение на жалбоподателя, могат да се считат за „представителни структури“ на народа на Западна Сахара.
Първо, що се отнася до консултациите със заемащите изборни длъжности представители в местните органи, проведени от Кралство Мароко, е необходимо да се отбележи, че както уточнява Комисията, тези местни и регионални органи са определени по силата на мароканския конституционен ред и че както подчертава жалбоподателят, по същество упражняването на техните правомощия се основава на претенциите на Кралство Мароко за суверенитет над Западна Сахара. Следователно институциите във всеки случай не е можело да считат, че консултациите, проведени с тези органи от тази държава, която е страна по спорното споразумение, са имали за цел да се получи съгласието на трета за това споразумение страна, а най-много да приобщят към неговото сключване местните общности и заинтересованите обществени организации на посочената държава.
Твърдението на Съвета, че тези лица на изборни длъжности са „от сахравски произход“, няма отношение в случая, още повече че както Комисията уточнява в доклада от 11 юни 2018 г. и както изтъква жалбоподателят, Кралство Мароко не прави разлика на етническа или общностна основа между жителите, които се намират в контролираната от него част от Западна Сахара.
Второ, що се отнася до консултациите, проведени от Комисията и от ЕСВД с различните неправителствени организации и икономически оператори, посочени в доклада от 11 юни 2018 г., на поставен от Общия съд въпрос за това в рамките на процесуално-организационните действия Комисията посочва, че при избора на тези образувания с ЕСВД са се основали най-вече на три критерия. Тези критерии са, първо, действителното присъствие на образуванието в Западна Сахара или редовното провеждане на дейности там, второ, видът на извършваната дейност (социално-икономически дейности и права на човека) и трето, значението или релевантността на дейността, извършвана в полза на населението на Западна Сахара, и нейното признание в този сектор на дейност в Западна Сахара или на международно равнище. В писмения си отговор тя добавя, че голямата част от събеседниците, до които се е допитала, са заявили, че са от сахравски произход.
В това отношение, от една страна, може да се посочи, че тези критерии за избор не могат да се считат за целящи подбор на „представителните структури“ на народа на Западна Сахара, а най-много на представителна извадка от образувания, които осъществяват на тази територия дейност — било то в социално-икономическата област, или в областта на основните права — която може да е от полза за местното население. Посоченото от Комисията обстоятелство, че по-голямата част от събеседниците, до които се е допитала, са заявили, че са от „сахравски произход“, няма значение в това отношение. Всъщност от обясненията на тази институция се установява, че този произход не е бил критерий за подбор на посочените образувания и че във всеки случай събеседниците не са изразили становище като членове на този народ, а като представители на образуванията, с които са водени консултациите.
От друга страна, следва да се отбележи, че тези образувания и организации в най-добрия случай представляват различни социално-икономически интереси, присъщи на гражданското общество, но нито от доклада от 11 юни 2018 г., нито от писмените изявления на Съвета и Комисията се установява, че тези образувания и организации сами се считат или трябва да бъдат считани за представители на народа на Западна Сахара и за оправомощени да изразят съгласието на последния. Във всеки случай, дори да се приеме, че посочените в точка 368 критерии са приложими, от материалите по преписката също не следва, че те се считат или трябва да бъдат считани за „представителни структури“ на „засегнатото население“.
Нещо повече, следва да се добави, че представителността на образуванията и организациите, с които Комисията и ЕСВД са провели консултации, се оспорва от жалбоподателя, който твърди, от една страна, че преобладаващата част от организациите, с които Комисията е посочила в доклада от 11 юни 2018 г., че е провела консултации, в действителност не са участвали в посочените консултации (94 от 112 организации, посочени в приложение към доклада), и който в това отношение представя в подкрепа на твърдението си точни и конкретни данни. От друга страна, жалбоподателят твърди, че единствените образувания, участвали в проведените от Комисията консултации, в преобладаващата си част са или марокански оператори, или организации, благосклонни към интересите на Кралство Мароко. Съветът и Комисията не оспорват първото от тези твърдения, а уточненията на Комисията относно действително участвалите в консултациите образувания, изглежда, потвърждават второто твърдение.
Трето, що се отнася до самия жалбоподател, той твърди, че срещата, проведена на 5 февруари 2018 г. в Брюксел между неговия представител и представителя на ЕСВД, сама по себе си не се вписва в рамките на консултациите, посочени в точка 377 по-горе. Всъщност жалбоподателят оспорва принципно тези консултации, за които според него Комисията и ЕСВД не са имали правомощия, и уточнява, че тази среща е била организирана по негово искане и единствено с цел възобновяване на диалога с Комисията. От своя страна в доклада от 11 юни 2018 г. Комисията посочва, че с жалбоподателя са проведени „технически[…] обсъждания“, „в качеството му на партньор на Организацията на обединените нации и на страна в провеждания в рамките на ООН мирен процес“.
Въпреки това, доколкото мнението на жалбоподателя за спорното споразумение все пак е било взето предвид в доклада от 11 юни 2018 г., както и мнението на останалите образувания, цитирани в този доклад, следва да се отбележи, че във всеки случай Комисията не е считала жалбоподателя за представителна структура на народа на Западна Сахара, оправомощена да изрази неговото съгласие, а най-много за една от многото „заинтересовани страни“ по смисъла на член 11, параграф 3 ДЕС, с които е трябвало да проведе консултации съгласно тази разпоредба.
Ето защо не може да се приеме, че консултациите, отразени в доклада от 11 юни 2018 г., са водени с „представителни структури“ на народа на Западна Сахара, а най-много, както изтъква жалбоподателят по същество, със „заинтересовани страни“, на които институциите са можели във всеки случай да осигурят участие при сключването на спорното споразумение съгласно Договорите, независимо от „съображенията относно съгласието“ на Съда, посочени в съображение 10 от обжалваното решение.
Ето защо от точки 371—383 по-горе следва, че не може да се приеме, че проведените от Комисията и от ЕСВД по искане на Съвета консултации са позволили да се получи съгласието на народа на Западна Сахара за спорното споразумение в съответствие с принципа на относително действие на договорите, както е тълкуван от Съда.
Що се отнася понастоящем до тълкуването на международното право, което Съветът застъпва въз основа на писмото на правния съветник на ООН от 29 януари 2002 г. и във връзка с което е подкрепен от Комисията и Френската република (вж. т. 369 по-горе), първо, следва да се отбележи, че както бе припомнено в точка 111 по-горе, Съюзът представлява самостоятелна правна система. От това следва, че не е възможно институциите да не изпълнят задължението да се съобразят с даденото от Съда тълкуване на международноправните норми, приложими към споразумение, отнасящо се до несамоуправляваща се територия, като заместят това тълкуване с други критерии, изведени от писмо на правния съветник на ООН до Съвета за сигурност, които освен това нямат задължителен характер.
Освен това правният съветник на ООН дава становища на нейните органи в рамките на функциите на секретариата на тази международна организация по силата на член 98 от Устава на Организацията на обединените нации. Следователно техният обхват не е равностоен на обхвата на консултативните становища, които Международният съд — главен съдебен орган на Организацията на обединените нации по смисъла на член 92 от този устав — дава в съответствие с член 96 от посочения устав и които определят приложимото към поставения въпрос право (вж. в този смисъл консултативно становище от 25 февруари 2019 г., Правни последици от разделянето на архипелага Чагос от Мавриций през 1965 г., CIJ, Recueil 2019, стp. 95, т. 137).
Второ, следва да се отбележи, че както бе припомнено в точка 312 по-горе, писмото на правния съветник на ООН от 29 януари 2002 г. не се отнася до въпроса за съгласието на народа на Западна Сахара с международно споразумение, приложимо към тази територия, а до въпроса за законосъобразността на частноправните договори, сключени между марокански публичноправни организации и петролни дружества с оглед търсенето и оценката на петролни ресурси по крайбрежието на Западна Сахара.
Трето, необходимо е да се отбележи, че в писмото от 29 януари 2002 г. правният съветник на ООН разглежда въпроса на Съвета за сигурност въз основа на аналогии с въпроса дали в по-общ план дейностите на упражняващия административна власт по смисъла на член 73 от Устава на Организацията на обединените нации, които засягат минералните ресурси на несамоуправляваща се територия, са незаконосъобразни сами по себе си, или само при определени условия. Както вече бе посочено в точки 362 и 363 по-горе, Кралство Мароко не иска да бъде считано за упражняващ административна власт над Западна Сахара и не би могло да се счита за такъв предвид неговата позиция относно статута на тази територия, която впрочем е отразена в преамбюла на спорното споразумение.
Четвърто, от раздела „Заключения“ в писмото на правния съветник на ООН от 29 януари 2002 г. следва, че той счита, че експлоатацията на природните ресурси на несамоуправляващите се територии противоречи на международноправните принципи, приложими към тези територии, ако тази експлоатация се предприема в ущърб на интересите и волята на народите на тези несамоуправляващи се територии. Съответно, дори да се предположи, че тези заключения могат да се приложат по аналогия към разширяването на обхвата на търговските преференции, предоставени от Съюза в рамките на Споразумението за асоцииране, следва да се приеме, че те не са в подкрепа на тезата на Съвета, Комисията и Френската република, че институциите са спазили приложимите международноправни принципи. Всъщност от тях изрично следва, че дейностите за търсене и експлоатация в Западна Сахара трябва да са съобразени не само с интересите на народа на тази територия, но и с неговата воля и че в противен случай те противоречат на тези принципи.
Следователно Съветът и Комисията в никакъв случай не са можели да се позоват на писмото на правния съветник на ООН от 29 януари 2002 г., за да приемат, че спорното споразумение е съобразено с международноправните принципи, приложими към несамоуправляващите се територии, доколкото може да се счита за благоприятно за икономическото развитие на Западна Сахара, независимо от въпроса дали народът на Западна Сахара е изразил съгласие. Съответно жалбоподателят основателно твърди, че институциите не могат да заместят изискването за изразяване на това съгласие, прогласено от Съда в точка 106 от решение Съвет/Front Polisario, с критерия за ползите на засегнатото население от спорното споразумение.
От всичко гореизложено следва, че при приемането на обжалваното решение Съветът не е взел предвид в достатъчна степен всички релевантни данни за положението на Западна Сахара и неправилно е счел, че разполага със свобода на преценка да реши дали следва да се съобрази с изискването народът на тази територия да изрази съгласието си с прилагането на спорното споразумение към тази територия в качеството си на трета за него страна, в съответствие с възприетото от Съда тълкуване на принципа на относително действие на договорите във връзка с принципа на самоопределение. В частност, първо, Съветът и Комисията неправилно са приели, че настоящото положение на тази територия не позволява да се осигури такова съгласие, по-специално с посредничеството на жалбоподателя. Второ, като е приел, че проведените от Комисията и ЕСВД консултации, които не са имали за предмет да се получи такова съгласие и не са имали за цел допитване до „представителни структури“ на посочения народ, са позволили спазването на принципа на относително действие на договорите, както е тълкуван от Съда в точка 106 от решение Съвет/Front Polisario, Съветът е допуснал грешка както по отношение на обхвата на тези консултации, така и на обхвата на изискването, установено в тази точка. Трето, Съветът неправилно е приел, че може да се обоснове с писмото на правния съветник на ООН от 29 януари 2002 г., за да замени това изискване с критериите, които се твърди, че са установени в това писмо. От това следва, че твърденията по настоящата част от третото основание са основателни, което може да доведе до отмяната на обжалваното решение.
От всичко гореизложено следва, че обжалваното решение трябва да бъде отменено, без да е необходимо да се разглежда втората част от третото основание и останалите основания в жалбата.
В.

По запазването на правните последици на обжалваното решение
Съгласно член 264, втора алинея ДФЕС Общият съд определя, ако счете за необходимо, онези от правните последици на отменения акт, които трябва да се считат за окончателни.
В това отношение от съдебната практика следва, че по съображения, свързани с правната сигурност, правните последици на обжалван акт, и по-специално решение за сключване на международно споразумение, могат да бъдат запазени, когато като непосредствен резултат от неговата отмяна биха настъпили сериозни отрицателни последствия (вж. в този смисъл решения от 28 април 2015 г., Комисия/Съвет,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, т.
и цитираната съдебна практика и от 4 септември 2018 г., Комисия/Съвет (Споразумение с Казахстан),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, т.
).
В случая следва да се отбележи, че незабавното действие на отмяната на обжалваното решение може да доведе до тежки последици за външната дейност на Съюза и да застраши правната сигурност на международните ангажименти, които той е поел и които обвързват институциите и държавите членки.
При тези обстоятелства следва служебно да се приложи член 264, втора алинея ДФЕС, като бъдат запазени правните последици от обжалваното решение за период, не по-дълъг от срока по член 56, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, или, ако в този срок бъде подадена жалба пред Съда, до обявяването на решението на Съда по нея.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като Съветът е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник Френската република и Комисията понасят направените от тях съдебни разноски.
Съгласно член 138, параграф 3 от Процедурния правилник Общият съд може да реши встъпила страна, различна от посочените в параграфи 1 и 2, да понесе направените от нея съдебни разноски.
В случая Comader следва да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения,
ОБЩИЯТ СЪД (девети разширен състав)
реши:

1)
Отменя Решение (ЕС) 2019/217 на Съвета от 28 януари 2019 година за сключване на споразумение под формата на размяна на писма между Европейския съюз и Кралство Мароко за изменение на протоколи № 1 и № 4 към Евро-средиземноморското споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Кралство Мароко, от друга страна.

2)
Запазва правните последици на Решение 2019/217 за период, не по-дълъг от срока по член 56, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, или, ако в този срок бъде подадена жалба пред Съда, до обявяването на решението на Съда по нея.

3)
Осъжда Съвета на Европейския съюз да понесе, освен направените от него съдебни разноски, и тези на Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario).

4)
Френската република, Европейската комисия и Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) понасят направените от тях съдебни разноски.

Costeira
Gratsias
Кънчева
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 29 септември 2021 година.
Подписи
Съдържание

I. Обстоятелствата по спора

А. Международен контекст

Б. Споразумението за асоцииране и споразумението за либерализация

В. Спорове, свързани със Споразумението за асоцииране

1. Дела Т‑512/12 и С‑104/16 Р

2. Дело С‑266/16

3. Определения по дела T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

Г. Обжалваното решение и спорното споразумение

II. Производството и исканията на страните

III. От правна страна

А. По допустимостта на жалбата

1. По първото твърдение на Съвета за липса на процесуална предпоставка: липса на процесуална правоспособност на жалбоподателя

2. По валидността на пълномощното, дадено от жалбоподателя на неговия адвокат

3. По второто твърдение на Съвета за липса на процесуална предпоставка: липса на процесуална легитимация на жалбоподателя

а) По прякото засягане на жалбоподателя

1) По въпроса дали жалбоподателят отговаря на първия критерий за пряко засягане, а именно оспорваната мярка да поражда пряко последици за правното му положение

i) По първата част от доводите на Съвета, свързана с правните последици, присъщи на решение за сключване на международно споразумение от името на Съюза

ii) По втората част от доводите на Съвета, отнасяща се до специфичните правни последици от обжалваното решение предвид неговото териториално действие

– По прилагането на спорното споразумение спрямо Западна Сахара

– По въпроса дали спорното споразумение засяга народа на Западна Сахара в качеството му на трета страна за това споразумение

iii) По третата част от доводите на Съвета: липса на промяна в правното положение на жалбоподателя предвид ролята му, ограничаваща се до участие в процеса на самоопределение на Западна Сахара

2) По втория критерий за пряко засягане, свързан с това, че прилагането на оспорената мярка е чисто автоматично и произтича от самата правна уредба на Съюза

б) По личното засягане на жалбоподателя

Б. По основателността на жалбата

1. По първото основание: липса на компетентност на Съвета да приеме обжалваното решение

2. По третото основание: по същество нарушение от Съвета на задължението да спазва изискванията, които съдебната практика извежда от принципа на самоопределение и от принципа на относително действие на договорите

а) По доводите на Съвета, Френската република, Комисията и Comader по същество, че твърденията по третото основание са неотносими

б) По основателността на доводите, изложени от жалбоподателя в подкрепа на настоящото основание

1) По първата част от третото основание: невъзможност Съюзът и Кралство Мароко да сключат споразумение, приложимо към Западна Сахара

2) По третата част от третото основание: нарушение на изискването народът на Западна Сахара да е дал съгласие за спорното споразумение в качеството си на трета за него страна по смисъла на принципа на относително действие на договорите

i) По прилагането на принципа на относително действие на договорите в настоящия случай

ii) По консултациите, проведени от Съвета и Комисията за съобразяване с тълкуването на принципа на относително действие на договорите, възприето в решение Съвет/Front Polisario

iii) По въпроса дали особеният смисъл, придаден на понятието „съгласие“ в обжалваното решение, е съвместим с тълкуването на принципа на относително действие на договорите, възприето от Съда в решение Съвет/Front Polisario

В. По запазването на правните последици на обжалваното решение

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: френски.