CELEX: 62018CJ0742
Fellebbezés
Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA)
Az európai uniós finanszírozásból kizárt költségek
A Cseh Köztársaság által kifizetett kiadások
555/2008/EK rendelet
19. és 77. cikk
Borpiacok
1122/2009/EK rendelet
33. cikk
Vidékfejlesztési támogatás
Területalapú támogatások
Termeléstől független közvetlen támogatások
A kölcsönös megfeleltetésre vonatkozó vizsgálatok
Hagyományos, valamint távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések
Bizonyítási teher
Egyszeri és átalánykorrekciók
Az ellenőrzések hatékonyságával kapcsolatos kétségek
Kockázatelemzés
Hiányosságok

Fellebbezésével a Cseh Köztársaság az Európai Unió Törvényszéke 2018. szeptember 13‑i Cseh Köztársaság kontra Bizottság ítéletének (T‑627/16, nem tették közzé, a továbbiakban: megtámadott ítélet,
EU:T:2018:538
) hatályon kívül helyezését kéri, amennyiben ezzel az ítéletével a Törvényszék elutasította az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2016. június 20‑i (EU) 2016/1059 bizottsági végrehajtási határozatnak (
HL 2016. L 173., 59. o.
; a továbbiakban: vitatott határozat) Cseh Köztársaságot érintő részében történő megsemmisítésére irányuló keresetét.
Jogi háttér
Az 1975/2006 rendelet
A 2009. június 9‑i 484/2009/EK bizottsági rendelettel (
HL 2009. L 145., 25. o.
) módosított, a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. december 7‑i 1975/2006/EK bizottsági rendelet (
HL 2006. L 368., 74. o.
; a továbbiakban: 1975/2006 rendelet) 26. cikkének (1) és (4) bekezdése a következőket írta elő:
„(1)   Adminisztratív ellenőrzéseket hajtanak végre az összes támogatás vagy kifizetés iránti kérelmen, és azok az összes olyan elemre kiterjednek, amelyek adminisztratív eszközökkel megfelelő módon ellenőrizhetőek. Az eljárások megkövetelik a végrehajtott ellenőrzések, a vizsgálati eredmények és a hiányosságok vonatkozásában hozott intézkedések feljegyzését.
[…]
(4)   A beruházási műveletekkel kapcsolatos adminisztratív ellenőrzések magukban foglalják a támogatott művelet vagy befektetési terület legalább egyszeri szemléjét a beruházás végrehajtásának ellenőrzése céljából.
A tagállamok azonban úgy is dönthetnek, hogy nem tartanak ilyen szemléket kisebb befektetések esetén, vagy amennyiben úgy vélik, hogy alacsony annak a kockázata, hogy nem teljesülnek a támogatás biztosításához szükséges feltételek vagy a valóságban nem teljesült a befektetés. Az erről szóló határozatot és annak indokolását feljegyzik.”
E rendelet 27. cikke a következőképpen rendelkezett:
„(1)   A tagállamok a jóváhagyott műveleteket illetően helyszíni ellenőrzéseket szerveznek megfelelő mintavételi alapon. Ezen ellenőrzéseket – lehetőség szerint – a projektet illető utolsó részlet kifizetését megelőzően hajtják végre.
(2)   Az ellenőrzött kiadások a Bizottságnak naptári évente bejelentett támogatható közkiadások legalább 4%‑át, és a teljes programozási időszak során a Bizottságnak bejelentett támogatható közkiadások legalább 5%‑át teszik ki.
(3)   A jóváhagyott műveletek (1) bekezdés értelmében megvizsgálandó mintájánál különösen az alábbiakat veszik figyelembe:
a)
annak szükségessége, hogy a műveletek típusa és mérete szerint megfelelően vegyes mintát ellenőrizzenek;
b)
a nemzeti vagy közösségi ellenőrzések által feltárt kockázati tényezők;
c)
a tengelyek és az intézkedések közötti egyensúly fenntartásának szükségessége.
(4)   A helyszíni ellenőrzések eredményeit annak meghatározása céljából értékelik, hogy a megállapított problémák rendszeres jelleggel lépnek‑e fel és kockázattal járhatnak‑e hasonló műveletekre, kedvezményezettekre és egyéb szervekre nézve. Az értékelés meghatározza továbbá az ilyen helyzetek okait, valamint az esetleg szükséges további vizsgálatot, továbbá a szükséges korrekciós és megelőző intézkedéseket is.”
Az említett rendelet 28. cikkének szövege a következő volt:
„(1)   A helyszíni ellenőrzések segítségével a tagállamok az alábbiakat igyekszenek ellenőrizni:
a)
a kedvezményezett által benyújtott kifizetés iránti kérelmek igazolhatóak‑e a támogatott műveleteket végrehajtó szervek vagy vállalkozások birtokában lévő számviteli vagy egyéb dokumentumokkal;
b)
megfelelő számú kiadási tétel esetén annak vizsgálata, hogy a kapcsolódó kiadás jellege és ütemezése eleget tesz‑e a közösségi rendelkezéseknek és megfelel‑e a művelet jóváhagyott előírásainak és a ténylegesen elvégzett feladatoknak vagy nyújtott szolgáltatásoknak;
c)
a művelet tényleges vagy szándékolt hasznosítása megfelel‑e a közösségi támogatás iránti kérelemben leírt céloknak;
d)
a közpénzből finanszírozott műveleteket a közösségi szabályoknak és szakpolitikáknak, különösen a közbeszerzési szabályoknak és a nemzeti jogszabályok által vagy a vidékfejlesztési programban előírt vonatkozó kötelező előírásoknak megfelelően hajtották‑e végre.
(2)   A helyszíni ellenőrzések a kedvezményezettnek a látogatás alkalmával ellenőrizhető valamennyi kötelezettségvállalására és kötelezettségére kiterjednek.
(3)   A nemzeti hatóságok által megfelelően nyilvántartásba vett és kellően indokolt kivételes körülmények között [helyesen: kivételével], a helyszíni ellenőrzések kiterjednek a művelet szemléjére vagy nem tárgyi művelet esetén a művelet szervezőjének felkeresésére.
(4)   A 27. cikk (2) bekezdésében meghatározott ellenőrzési ráta számításánál csak az e cikk összes követelményének megfelelő ellenőrzéseket veszik figyelembe.”
A 479/2008 rendelet
A borpiac közös szervezéséről, az 1493/1999/EK, az 1782/2003/EK, az 1290/2005/EK és a 3/2008/EK rendelet módosításáról, valamint a 2392/86/EGK és az 1493/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2008. április 29‑i 479/2008/EK tanácsi rendelet (
HL 2008. L 148., 1. o.
; helyesbítés:
HL 2008. L 220., 35. o.
) 15. cikke előírja:
„(1)   Támogatás nyújtható az olyan, feldolgozólétesítményekre, borászati infrastruktúrára és bormarketingre irányuló tárgyi vagy nem tárgyi beruházásokhoz, amelyek javítják a vállalkozás összteljesítményét, és az alábbiak közül egy vagy több pontot érintenek:
a)
a IV. mellékletben említett termékek előállítása vagy forgalmazása;
b)
a IV. mellékletben említett termékekhez kapcsolódó új termékek, eljárások és technológiák kifejlesztése.
(2)   Az (1) bekezdés szerinti támogatás legmagasabb mértéke kizárólag a mikro‑, kis‑ és középvállalkozások meghatározásáról szóló, 2003. május 6‑i 2003/361/EK bizottsági ajánlás [(
HL 2003. L 124., 36. o.
)] szerinti mikro‑, kis‑ és középvállalkozásoknak nyújtható. Az Azori‑szigetek, Madeira, a Kanári‑szigetek, az egyedi mezőgazdasági intézkedések kisebb égei‑tengeri szigetek javára történő meghatározásáról szóló, 2006. szeptember 18‑i 1405/2006/EK tanácsi rendelet [(
HL 2006. L 265., 1. o.
)] szerinti kisebb égei‑tengeri szigetek és Franciaország tengerentúli megyéinek területei tekintetében a legmagasabb mértékre vonatkozóan nincs nagyságbeli korlátozás. A 2003/361/EK ajánlás mellékletének I. címe 2. cikkének (1) bekezdése alá nem tartozó, 750 alkalmazottnál kevesebbet foglalkoztató vagy 200 millió EUR‑nál kevesebb bevétellel rendelkező vállalkozások esetében a maximális támogatásintenzitás megfeleződik.
Nem nyújtható támogatás a nehéz helyzetben lévő cégek megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatások értelmében nehéz helyzetben lévő vállalkozások részére.
(3)   A támogatható kiadásba nem tartoznak bele [az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (
HL 2005. L 277., 1. o.
; helyesbítések:
HL 2007. L 4., 10. o.
;
HL 2012. L 206., 23. o.
)] 71. cikke (3) bekezdésének a)–c) pontjában említett költségek.
(4)   A támogatható beruházási költségekkel kapcsolatos alábbi legmagasabb támogatási mértékeket alkalmazzák a közösségi hozzájárulásokra:
a)
50%‑ot [az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló, 2006. július 11‑i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (
HL 2006. L 210., 25. o.
; helyesbítések:
HL 2006. L 239., 248. o.
;
HL 2007. L 145., 38. o.
;
HL 2007. L 164., 36. o.
;
HL 2008. L 301., 40. o.
)] megfelelően konvergenciarégiónak minősített területeken;
b)
40%‑ot a konvergenciarégióktól eltérő régiókban;
c)
75%‑ot az Unió legkülső régiói részére egyedi mezőgazdasági intézkedések megállapításáról szóló, 2006. január 30‑i 247/2006/EK tanácsi rendeletnek [(
HL 2006. L 42., 1. o.
)] megfelelően a legkülső régiókban;
d)
65%‑ot az 1405/2006/EK rendeletnek megfelelően a kisebb égei‑tengeri szigeteken.
(5)   Az 1698/2005/EK rendelet 72. cikkét értelemszerűen kell alkalmazni az (1) bekezdésben említett támogatásra.”
Az 555/2008 rendelet
A 2009. augusztus 3‑i 702/2009/EK bizottsági rendelettel (
HL 2009. L 202., 5. o.
) módosított, a 479/2008 rendeletnek a támogatási programok, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem, a termelési potenciál és borágazat ellenőrzése tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 27‑i 555/2008/EK bizottsági rendelet (
HL 2008. L 170., 1. o.
; helyesbítések:
HL 2009. L 114., 23. o.
;
HL 2010. L 139., 3. o.
;
HL 2010. L 285., 39. o.
; a továbbiakban: 555/2008 rendelet) 19. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:
„A támogatást akkor kell kifizetni, ha már megállapítást nyert, hogy az intézkedést vagy a támogatási kérelemben szereplő valamennyi intézkedést – az adott tagállam által az intézkedések végrehajtására vonatkozóan meghozott döntésekkel összhangban – végrehajtották, és a helyszínen ellenőrizték.”
E rendelet 77. cikkének (3) és (5) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(3)   Az illetékes hatóságok a helyszíni ellenőrzéseket a kedvezményezettek/termelők megfelelő százalékának szúrópróbaszerű kiválasztásával hajtják végre az e rendelet 79. cikke szerinti kockázatelemzés alapján, kivéve azokat az eseteket, amikor a 479/2008/EK rendelet vagy az e rendelet szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket ír elő.
[…]
(5)   A 479/2008/EK rendelet 15. cikkében előírt intézkedéseket illetően az 1975/2006/EK rendelet […] 26., 27. és 28. cikke értelemszerűen alkalmazandó.”
Az 1122/2009 rendelet
A 2011. december 21‑i 1368/2011/EU bizottsági végrehajtási rendelettel (
HL 2011. L 341., 33. o.
) módosított, a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30‑i 1122/2009/EK bizottsági rendelet (
HL 2009. L 316., 65. o.
; a továbbiakban: 1122/2009 rendelet) a (37) és (40) preambulumbekezdésében a következőket mondja ki:
„(37)
Helyénvaló meghatározni a különböző támogatási rendszerek keretében helyszíni ellenőrzés formájában ellenőrizendő mezőgazdasági termelők minimális számát. Abban az esetben, ha a tagállamok különböző állatállomány‑alapú támogatási rendszerek alkalmazása mellett döntenek, a szóban forgó rendszerek keretében támogatást kérelmező mezőgazdasági termelők kapcsán célszerű a mezőgazdasági üzemen alapuló integrált megközelítést alkalmazni.
[…]
(40)
Helyénvaló úgy rendelkezni, hogy a helyszíni ellenőrzések minimális arányának megfelelő minta kiválasztása részben kockázatelemzés alapján, részben véletlenszerűen történjen. Indokolt előírni, hogy a kockázati tényezőket az illetékes hatóság állapítsa meg, mivel ez a hatóság van a legjobb helyzetben a megfelelő tényezők kiválasztása szempontjából. Annak érdekében, hogy a kockázatelemzés releváns és hatékony legyen, indokolt éves alapon előírni – az egyes kockázati tényezők relevanciájának figyelembevételével és a véletlenszerűen, illetve a kockázat alapján kiválasztott minták eredményeinek összevetése alapján, egyúttal az egyes tagállamok sajátos helyzetét is figyelembe véve – a kockázatelemzés hatékonyságának értékelését és a kockázatelemzés frissítését.”
E rendelet 26. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„Az e rendelet által előírt igazgatási és helyszíni ellenőrzéseket olyan módon kell elvégezni, hogy biztosítsák a támogatás nyújtására vonatkozó feltételeknek, valamint a kölcsönös megfeleltetés követelményeinek és előírásainak való megfelelés hatékony ellenőrzését.”
Az említett rendelet 30. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az évente elvégzett helyszíni ellenőrzések számának ki kell terjednie az összes, az egységes támogatási rendszerben, az egységes területalapú támogatási rendszerben vagy a különleges támogatás körébe tartozó területalapú támogatás iránt kérelmet benyújtó mezőgazdasági termelő legalább 5%‑ára. A tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy a helyszíni ellenőrzések [a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. január 19‑i 73/2009/EK tanácsi rendelet (
HL 2009. L 30., 16. o.
; helyesbítések:
HL 2009. L 213., 30. o.
;
HL 2010. L 43., 7. o.
)] III., IV. és V. címében előírt minden egyes egyéb területalapú támogatási rendszer keretében kérelmet benyújtó mezőgazdasági termelők legalább 3%‑ára kiterjedjenek.”
Ugyanezen rendelet 31. cikke (1)–(2) bekezdésének szövege a következő:
„(1)   Az e rendelet szerinti helyszíni ellenőrzések ellenőrzési mintáit az illetékes hatóság kockázatelemzés és a benyújtott támogatási kérelmek reprezentativitása alapján választja ki.
A reprezentativitás biztosítása érdekében a tagállamok a 30. cikk (1) és (2) bekezdése szerint helyszíni ellenőrzésnek alávetendő mezőgazdasági termelők minimális számának 20–25%‑át véletlenszerűen választják ki.
Ha azonban a helyszíni ellenőrzések alá vonandó mezőgazdasági termelők száma meghaladja a helyszíni ellenőrzés alá vonandó mezőgazdasági termelőknek a 30. cikk (1) és (2) bekezdésében előírt legkisebb számát, a kiegészítő mintában a véletlenszerűen kiválasztott mezőgazdasági termelők aránya nem haladhatja meg a 25%‑ot.
(2)   A kockázatelemzés hatékonyságát évente értékelni, tényezőit pedig frissíteni kell, a következőképpen:
a)
meghatározva minden egyes kockázati tényező relevanciáját;
b)
összevetve a kockázatok alapján, illetve a véletlenszerűen kiválasztott – az (1) bekezdés második albekezdésben említett – minta eredményeit;
c)
figyelembe véve az adott tagállam sajátos helyzetét.”
Az 1122/2009 rendelet 33. cikke értelmében:
„A helyszíni ellenőrzés kiterjed minden olyan mezőgazdasági parcellára, amelyre a 73/2009/EK rendelet I. mellékletében felsorolt támogatási rendszerek keretében támogatást igényeltek. A helyszíni ellenőrzés részeként ténylegesen meghatározott területet azonban korlátozni lehet egy, a 73/2009/EK rendelet III., IV. és V. címében létrehozott támogatási rendszerek keretében benyújtott kérelmek által érintett mezőgazdasági parcellák legalább 50%‑ára kiterjedő mintára, feltéve, hogy az adott minta az ellenőrzött terület és az igényelt támogatás tekintetében egyaránt garantálja az ellenőrzés megbízhatóságát és reprezentatív voltát. Amennyiben e minta vizsgálata szabálytalanságokat tár fel, a ténylegesen ellenőrzött mezőgazdasági parcellák mintájának elemszámát növelni kell.
A tagállamok lehetőség szerint használhatják a 35. cikk szerinti távérzékelést és a globális navigációs műholdrendszereket.”
E rendeletnek „A bejelentett területekre vonatkozó számítások alapja” címet viselő 57. cikke a (3) bekezdésében a következőket írja elő:
„Az 58. és a 60. cikknek megfelelően alkalmazandó támogatáscsökkentések és támogatás köréből való kizárások sérelme nélkül a területalapú támogatási rendszerek keretében benyújtott támogatási kérelmek esetében akkor, ha az egységes kérelemben bejelentett terület meghaladja az adott terménycsoportra meghatározott területet, a támogatás kiszámítása a szóban forgó terménycsoportra meghatározott területen alapul.
Mindazonáltal – a 73/2009/EK rendelet 30. cikkének sérelme nélkül – ha a meghatározott összterület és a 73/2009/EK rendelet III., IV. és V. címe szerinti támogatási rendszer keretében támogatásra bejelentett teljes terület közötti különbség 0,1 hektár vagy annál kevesebb, a meghatározott terület és a bejelentett terület nagyságát egyenlőnek kell tekinteni. E számításnál kizárólag a terménycsoportok szintjén tett, túlzott mértékű bejelentéseket kell figyelembe venni.
A második albekezdés nem alkalmazandó abban az esetben, ha az említett különbség a támogatásra bejelentett összterület több mint 20%‑ának felel meg.”
Az említett rendeletnek a „Túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott támogatáscsökkentések és támogatás köréből való kizárások” című 58. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben egy terménycsoport tekintetében valamely területalapú támogatási rendszer keretében bejelentett terület meghaladja az 57. cikknek megfelelően meghatározott területet, a meghatározott terület alapján kiszámított támogatást a különbség kétszeresével csökkentik, ha ez a különbség 3%‑nál vagy 2 hektárnál nagyobb, de kisebb, mint a meghatározott terület 20%‑a.
Amennyiben a különbség meghaladja a meghatározott terület 20%‑át, az érintett terménycsoportra területalapú támogatás nem adható.
Amennyiben a különbség meghaladja az 50%‑ot, a mezőgazdasági termelőt a támogatásból ismételten kizárják egy olyan összeg erejéig, amely megfelel a bejelentett terület és az e rendelet 57. cikkével összhangban meghatározott terület közötti különbségnek. Az összeget [az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet (
HL 2006. L 171., 90. o.
; helyesbítés:
HL 2009. L 52., 17. o.
] 5b. cikkével összhangban kell levonni. Ha az összeg az említett cikkel összhangban a ténymegállapítás naptári évét követő három naptári éven belül nem vonható le teljes mértékben, a fennmaradó egyenleget törlik.”
A jogvita előzményei és a vitatott határozat
A Törvényszék a megtámadott ítélet 1–4. pontjában ismertette a jogvita előzményeit, amelyek a jelen eljáráshoz szükséges mértékben a következőképpen foglalhatók össze.
A 2012. szeptember 10. és 14., a 2012. november 12. és 16., valamint a 2014. szeptember 8. és 12. között folytatott három ellenőrzési eljárás keretében (a továbbiakban: ellenőrzés) a Bizottság megvizsgálta a cseh hatóságok által az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) jogcímén teljesített kifizetéseknek a kölcsönös megfeleltetésre, a borágazatban eszközölt beruházásokra, illetve a termeléstől független közvetlen támogatásokra vonatkozó európai uniós joggal való összeegyeztethetőségét.
2016. június 20‑án a Bizottság elfogadta a vitatott határozatot, amely kizárt az uniós finanszírozásból a tagállamok által az EMGA és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) jogcímén kifizetett bizonyos kiadásokat, és konkrétabban, a Cseh Köztársaság tekintetében, az alábbi összegű kiadásokat:
–
29485612,55 euró a 2011–2014‑es pénzügyi években a kölcsönös megfeleltetéshez kapcsolódó követelmények címén;
–
636516,20 euró a 2011–2014‑es pénzügyi években a borágazatban eszközölt beruházások támogatási programja címén;
–
462517,83 euró a 2013–2015‑ös pénzügyi években a termeléstől független közvetlen támogatások programja címén.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítélet
A Törvényszék Hivatalához 2016. augusztus 31‑én benyújtott keresetlevelével a Cseh Köztársaság a vitatott határozat megsemmisítése iránti keresetet indított, amelynek keretében négy jogalapra hivatkozott: az első három a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2013. L 347., 549. o.
; helyesbítések:
HL 2016. L 130.
,. 7. o.;
HL 2017. L 327., 83. o.
;
HL 2018. L 233., 3. o.
) 52. cikke (1) bekezdésének a megsértésén, míg a negyedik e cikk (2) bekezdésének a megsértésén alapul.
A megtámadott ítélettel a Törvényszék a negyedik jogalap harmadik részének kivételével valamennyi hivatkozott jogalapot elutasította. Következésképpen a Törvényszék megsemmisítette a vitatott határozatot abban a részében, amelyben az a 2011‑es pénzügyi év tekintetében a kölcsönös megfeleltetés területén végrehajtott ellenőrzések alapján 6356909,30 euró összegben kizárta a Cseh Köztársaság által az EMGA jogcímén teljesített kifizetéseket.
A felek kérelmei a Bíróság előtt
A Cseh Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
helyezze hatályon kívül a megtámadott ítélet rendelkező részének 2. pontját és az ítélet vonatkozó részét;
–
semmisítse meg a vitatott határozatot annyiban, amennyiben az az egységes területalapú támogatással kapcsolatban kizárt összesen 462517,83 euró összegű kiadást;
–
semmisítse meg a vitatott határozatot annyiban, amennyiben az a borágazatban eszközölt beruházásokkal kapcsolatban kizárt összesen 636516,20 euró összegű kiadást;
–
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
a fellebbezést utasítsa el, és
–
a fellebbezőt kötelezze a költségek viselésére.
Az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitása iránti kérelemről
A főtanácsnok indítványának ismertetését követően a Cseh Köztársaság a Bíróság Hivatalához 2020. március 30‑án előterjesztett beadványával kérte, hogy a Bíróság az eljárási szabályzatának 83. cikke alapján rendelje el az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását.
E rendelkezés értelmében a Bíróság a főtanácsnok meghallgatását követően az eljárás során bármikor elrendelheti az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását, különösen, ha úgy ítéli meg, hogy az ügy körülményei nincsenek kellően feltárva, vagy ha a fél e szakasz befejezését követően a Bíróság határozatára nézve döntő jelentőségű új tényt hoz fel, illetve ha az ügyet olyan érv alapján kellene eldönteni, amelyet nem vitattak meg.
Kérelmének alátámasztására a Cseh Köztársaság arra hivatkozik, hogy a főtanácsnok indítványa a harmadik jogalapot illetően nyilvánvalóan téves tényeken alapul, amelyek ellentmondásban állnak a Bíróság előtti eljárás keretében tett állításokkal és az ott benyújtott bizonyítékokkal.
Emlékeztetni kell azonban arra, hogy az EUMSZ 252. cikk második bekezdése értelmében a főtanácsnok feladata, hogy teljesen pártatlanul és függetlenül eljárva, nyilvános tárgyaláson indokolással ellátott indítványt terjesszen elő azokban az ügyekben, amelyek esetében az Európai Unió Bíróságának alapokmánya szerint a főtanácsnok részvételére van szükség. A Bíróságot nem köti sem ezen indítvány, sem pedig az annak alapjául szolgáló indokolás (2020. március 5‑iFoundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi kontra EUIPO ítélet,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
,
35.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Arra is emlékeztetni kell, hogy az Európai Unió Bíróságának alapokmánya és eljárási szabályzata nem teszi lehetővé, hogy a főtanácsnok által ismertetett indítványra válaszként észrevételeket tegyenek. Következésképpen a főtanácsnok indítványával való egyet nem értés önmagában véve nem indokolhatja a szóbeli szakasz újbóli megnyitását (2020. március 5‑iFoundation for the Protection of the Traditional Cheese of Cyprus named Halloumi kontra EUIPO ítélet,
C‑766/18 P
,
EU:C:2020:170
,
36.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitása iránti kérelemből kitűnik, hogy e kérelemmel a Cseh Köztársaság valójában a harmadik fellebbezési jogalap mögötti ténybeli és jogi körülmények főtanácsnok általi olvasatára kíván választ adni. Márpedig, amint az a jelen ítélet előző pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatból kitűnik, ez nem indokolja az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását. Egyébiránt rá kell mutatni arra, hogy e körülmények a fellebbezési eljárásban részt vevő felek között széles körű viták tárgyát képezték, különösen az eljárás írásbeli szakaszában.
A Bíróság a főtanácsnok meghallgatását követően úgy véli, hogy a fellebbezés elbírálásához szükséges összes információval rendelkezik.
A fenti szempontokra tekintettel nem kell elrendelni az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását.
A fellebbezésről
Fellebbezésének alátámasztására a Cseh Köztársaság négy jogalapra hivatkozik. Az első, a második, illetve a negyedik jogalap a bizonyítási teherrel, az 1122/2009 rendelet 33. cikkével, illetve az 555/2008 rendelet 19. és 77. cikkével kapcsolatos téves jogalkalmazáson alapul. A harmadik jogalap a téves jogalkalmazásra, valamint a jogvita tényállásának és tárgyának elferdítésére vonatkozik a Törvényszéknek a nemzeti támogatási program cseh hatóságok általi megvalósítása időpontjával kapcsolatban tett megállapítását illetően.
Az első jogalapról
A felek érvei
Első jogalapjával a Cseh Köztársaság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy tévesen alkalmazta a jogot, amikor a bizonyítási teherre vonatkozó állandó ítélkezési gyakorlatot az EMGA területén alkalmazta. Először is azt kifogásolja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 22. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a távérzékelés útján végrehajtott, illetve a hagyományos helyszíni ellenőrzéseknek „főszabály szerint hasonló” szabálytalansági arányokhoz kell vezetniük.
A Cseh Köztársaság ugyanis lényegében azt állítja, hogy a két ellenőrzési módszer keretében feltárt hibaarányok összehasonlítása nem releváns, mivel a két módszer között alapvető objektív különbségek vannak az ellenőrzési minta kiválasztásának módját illetően.
Közelebbről, a Cseh Köztársaság azzal érvel, hogy a távérzékelés tekintetében folytatott kockázatelemzés nem eredményezhet a hagyományos helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó kockázatelemzés által megállapítotthoz hasonló szabálytalansági arányt, mivel a távérzékelésre vonatkozó kockázatelemzés objektíve kevésbé célzott.
Ez először is annak a következménye, hogy a távérzékelés útján folytatott ellenőrzések alapjául szolgáló kockázatelemzésre a Bizottság által a 2013. évi közös műszaki előírások 36. oldalán előírt követelmények miatt korábban kerül sor, és e kockázatelemzés a hagyományos helyszíni ellenőrzések tekintetében folytatott kockázatelemzéshez képest kevésbé naprakész adatokon alapul.
Másodszor, a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó kockázatelemzés alapján az ellenőrzési mintákat 20 km‑szer 30 km‑es területek formájában választják ki, ahol e terület mezőgazdasági termelőinek kockázati profiljától függetlenül valamennyi mezőgazdasági parcellát ellenőriznek, míg a hagyományos helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó kockázatelemzés kifejezetten az úgynevezett „kockázatot jelentő” mezőgazdasági termelőket célozza. Ebből következik, hogy a távérzékelésre vonatkozó kockázatelemzés célzottsága korlátozott a hagyományos helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó elemzéshez képest.
Harmadszor és utolsósorban, mivel a Bizottság által támasztott követelményekkel összhangban azok a területek, amelyek 25%‑nál kevesebb mezőgazdasági területet tartalmaznak, nem képezhetik távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzés tárgyát, a magas kockázatot jelentő bizonyos mezőgazdasági termelők tekintetében nem lenne lefolytatható ilyen ellenőrzés, és így e termelők kizárólag hagyományos helyszíni ellenőrzés tárgyát képezhetnék.
Az e két módszer közötti objektív különbségekre figyelemmel tehát a szabálytalanságoknak a távérzékelésre vonatkozó kockázatelemzés keretében tapasztalt alacsonyabb aránya önmagában nem kelthet komoly és észszerű kétségeket a tagállami ellenőrzési rendszer megfelelő működését illetően.
Ebből következik, hogy mivel objektíve nem lehetséges a kockázatelemzések célzottságának összehasonlítása, ez egyúttal a két módszer útján megállapított szabálytalansági arányok között megengedett maximális eltérés meghatározásának is akadályát képezi.
A Cseh Köztársaság emellett hangsúlyozza, hogy jóllehet az 1122/2009 rendelet 33. cikkének második bekezdése és 35. cikke anélkül hatalmazza fel a tagállamokat a mezőgazdasági területek két ellenőrzési módszer útján történő ellenőrzésére, hogy e két módszer bármelyikét előnyben részesítené, vagy további feltételeket támasztana azok alkalmazásához, ez nem változtat azon, hogy a hatékony ellenőrzési rendszer e két ellenőrzési módszer egymást kiegészítő alkalmazásával jellemezhető. Márpedig annak megkövetelése, hogy e két objektíve eltérő módszer összehasonlítható eredményekhez vezessen, a gyakorlatban azt eredményezné, hogy a tagállamoknak vagy csökkenteniük kellene a hagyományos helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó kockázatelemzés célzottságát, vagy fel kellene hagyniuk a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzéssel, amely esetben az említett rendelet ezen ellenőrzési módszer használatát megengedő rendelkezései elveszítenék a hatékony érvényesülésüket.
Egyébiránt a Cseh Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék nem tért ki a Bizottság azon érvére, amely szerint a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzés céljából véletlenszerűen kiválasztott minta komoly és észszerű kétségeket ébreszt, mivel e minta magasabb szabálytalansági arányt tárt fel a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzés céljából kiválasztott és kockázatelemzésen alapuló mintához képest.
Másodszor, a Cseh Köztársaság állítása szerint a Törvényszék a megtámadott ítélet 23. és 24. pontjában ugyanilyen hibát követett el, amikor úgy ítélte meg, hogy a Cseh Köztársaság nem terjesztett elő az annak alátámasztására alkalmas konkrét bizonyítékokat, hogy a megállapított különböző szabálytalansági arányok az érintett módszerek jellegéből vagy az ellenőrzött gazdasági szereplők kockázati profiljából, és nem a nemzeti hatóságok választását érintő hiányosságokból fakadnak.
A fentiekre figyelemmel, még annak feltételezése esetén is, hogy a Bizottság megállapításai komoly és észszerű kétségeket keltettek, azok eloszlatásához felesleges lenne magyarázatot adni a megállapított szabálytalansági arányok közötti eltérésre. E kétségek eloszlatásához elegendő, ha a tagállam bizonyítja az ellenőrzési rendszer hatékony működését és a két ellenőrzési módszer megfelelő alkalmazását. E tekintetben a Cseh Köztársaság hangsúlyozza, hogy az ellenőrzés és a Törvényszék előtti eljárás során olyan konkrét bizonyítékokat terjesztett elő, amelyek egyértelműen alátámasztják, hogy a kockázatelemzés megfelelt az 1122/2009 rendelet követelményeinek, amit a Bizottság soha nem cáfolt.
Válaszában a Bizottság először is azt állítja, hogy a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 22. pontjában szereplő azon értékelése, amely szerint észszerű arra számítani, hogy a hagyományos, illetve a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések „főszabály szerint hasonló” szabálytalansági arányokhoz vezessenek, tárgyilag pontos.
Lényegében arra hivatkozik, hogy az 1122/2009 rendelet 26. cikke, 31. cikkének (2) bekezdése és 33. cikke ellentmondásban áll a Cseh Köztársaság által annak érdekében előadott érvelésnek, hogy igazolja a különböző helyszíni ellenőrzési módszerek szabálytalansági arányai közötti eltéréseket.
Először is, e rendelet 26. cikke megköveteli, hogy a helyszíni ellenőrzések az alkalmazott módszertől függetlenül biztosítsák a támogatás nyújtására vonatkozó feltételeknek való megfelelés hatékony ellenőrzését.
Másodszor, az 1122/2009 rendelet 26. cikkének, 31. cikke (2) bekezdésének és 33. cikkének együttes olvasatából az következik, hogy e módszerek alkalmazása nem vonhatja maga után a mezőgazdasági termelők közötti eltérő bánásmódot. Márpedig a Bizottság szerint elkerülhetetlen lenne az ilyen eltérő bánásmód, ha a hibák kimutatásának valószínűsége nagyobb lenne a távérzékelés útján ellenőrzött személyeknél azokhoz képest, akik hagyományos helyszíni ellenőrzés tárgyát képezték. Az eltérő bánásmód e kockázatának megszüntetése érdekében a megállapított hibaarányoknak a helyszíni ellenőrzés módszerei közötti összehasonlítása egyértelműen megfelelő hatékonysági mutatót képez, amely lehetővé teszi az ellenőrzési rendszer hiányosságának azonosítását.
Mindazonáltal a Bizottság azt állítja – mivel tisztában van a helyszíni ellenőrzés egyes módszereinek sajátosságaival –, hogy amennyiben az egyik módszer a másikkal szemben nagyobb arányban tár fel szabálytalanságokat, mégpedig több éven keresztül, a tagállam feladata, hogy magyarázatot adjon ezen eltérések indokairól, aminek az elmaradása esetén ezek az eltérések az adott módszer alacsonyabb hatékonyságát vagy az ellenőrzési minta nem megfelelő kiválasztását jelzik, különösen ha a tagállam a helyszíni ellenőrzéseinek hozzávetőlegesen 50%‑a esetében a távérzékelés módszerét alkalmazta. Ezen intézmény szerint az összehasonlítható szabálytalansági arányok elérése az említett ellenőrzések hatékonysága bizonyításának eszköze, és nem tekinthető önmagában vett célnak. A Bizottság szerint a jelen ügyben megállapított eltérés az ellenőrzési rendszer olyan hiányosságát jelzi, amely komoly és észszerű kétségeket kelthet.
Másodszor, a Bizottság hangsúlyozza, hogy a Cseh Köztársaság által szolgáltatott, az alkalmazott ellenőrzési módszerek sajátos jellemzőire alapított magyarázatok túl általánosak ahhoz, hogy eloszlassák a Bizottság komoly és észszerű kétségeit. A Cseh Köztársaság így nem szolgáltatott a választott ellenőrzési módszer hatékonyságát alátámasztó konkrét tényeket. Közelebbről, a Cseh Köztársaság nem fejtette ki, hogy a minta kiválasztása, illetve a távérzékeléses módszer milyen konkrét indokok miatt eredményezett éveken át jelentős eltérést a szabálytalansági arányok között, sem azt, hogy e tagállam miként módosította a kockázatelemzést és a mintavételt e helyzet orvoslása érdekében.
Végül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a Cseh Köztársaság, mivel tisztában volt a szabálytalansági arányok közötti különbségek okozta nehézségekkel, a 2013‑as év során új elemző szoftvert szerzett be, ami pozitív hatást gyakorolt a 2014. évi kérelmekre.
Válaszában a Cseh Köztársaság hangsúlyozza, hogy először is az 1122/2009 rendelet 26. cikke az ellenőrzési rendszer egészének hatékonyságát követeli meg, nem pedig a különböző típusú ellenőrzések keretében megállapított azonos vagy hasonló hibaarányt.
Másodszor, állítása szerint az ellenőrzés folyamán magyarázatot adott a Bizottság számára a véletlenszerűen kiválasztott mintán belüli kérelmezők magas kockázati szintjéről, és egyébiránt részletesebb elemzést tartalmazó dokumentumokat is benyújtott.
Harmadszor, még annak feltételezése esetén is, hogy a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a szabálytalansági arányoknak a két ellenőrzési módszer közötti összehasonlítása az ellenőrzési rendszer hatékonyságával kapcsolatos komoly és észszerű kétséget képezhet, nem követelhető meg a tagállamtól, hogy magyarázatot adjon az ezen arányok közötti eltérés indokairól. A Cseh Köztársaság szerint e tagállamtól csupán olyan bizonyítékok benyújtása követelhető meg, amelyek többek között a mezőgazdasági termelők ellenőrzésre történő kiválasztásának módjára, valamint a két ellenőrzési módszerre vonatkozó kockázatelemzés lefolytatásának részletes szabályaira vonatkoznak, beleértve az 1122/2009 rendelet 31. cikke (2) bekezdése b) pontjával összhangban a kockázatelemzés éves értékelését és frissítését is. Márpedig a Cseh Köztársaság az ellenőrzés során éppen ezeket a bizonyítékokat terjesztette a Bizottság elé. Így részletes leírást adott a két ellenőrzési módszer tekintetében folytatott kockázatelemzésekről, beleértve az alkalmazott kockázati tényezőket és azok relevanciáját is, továbbá benyújtotta ezen elemzések hatékonyságának a levont tanulságokat figyelembe vevő éves értékelését és frissítését.
Negyedszer és utolsósorban, cáfolja, hogy egy szoftver 2013‑as év folyamán történő beszerzése alátámaszthatná a kockázatelemzés elégtelenségére vonatkozó álláspontot. A kockázatelemzés szoftver beszerzésének köszönhető fokozatos javítása nem tekinthető az aktuális helyzet gyengesége elismerésének. E tekintetben emlékeztet arra, hogy a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzésekre vonatkozó kockázatelemzésnek megvannak az objektív korlátai, amelyek megmagyarázzák, hogy e kockázatelemzés soha nem érheti el a hagyományos helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó kockázatelemzések hatékonyságát az ellenőrzési rendszer egésze hatékonyságának befolyásolása nélkül.
Viszonválaszában a Bizottság megismétli, hogy a mintákban megállapított hibaarányok összehasonlítása megfelelő mutatója az alkalmazott ellenőrzési módszerek hatékonyságának. A reprezentatív mintákon alapuló módszer alapját az 1122/2009 rendelet 31. cikke képezi, amely szerint a kockázatelemzés hatékonyságát úgy értékelik, hogy a kockázatok alapján kiválasztott minta eredményeit összehasonlítják a véletlenszerűen kiválasztott minta eredményeivel. Ezen intézmény szerint ez az egyetlen módja az arról való meggyőződésnek, hogy a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzések a hagyományos helyszíni ellenőrzésekkel azonos hatékonysággal rendelkeznek.
E rendelkezés nem pontosítja, hogy e két eredmény összehasonlításakor különbséget kell‑e tenni aszerint, hogy azokat hagyományos vagy pedig távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzés révén érték‑e el, és így úgy kell‑e tekinteni, hogy ezen ellenőrzési módszereknek azonos hatékonyságot kell biztosítaniuk.
Ezenkívül a Bizottság megismétli, hogy a megtámadott ítélet 24. pontjában a Törvényszék helyesen vélte úgy, hogy a Cseh Köztársaság által előterjesztett bizonyítékok nem elegendőek a szabálytalansági arányok közötti eltérés igazolásához és a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzések hatékonyságával kapcsolatos kétségei eloszlatásához. A Bizottság emellett rámutat arra, hogy az általa jelzett hiányosságok megszüntetésére irányuló erőfeszítéseknek köszönhetően javultak az eredmények, ami alátámasztja, hogy a Cseh Köztársaság befolyással rendelkezett azokra.
A Bíróság álláspontja
Első jogalapjával a Cseh Köztársaság lényegében azt állítja, hogy egyrészt a Törvényszék a megtámadott ítélet 22. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzéseknek és a hagyományos helyszíni ellenőrzéseknek „főszabály szerint hasonló” szabálytalansági arányokhoz kell vezetniük, és e tekintetben észszerű arra számítani, hogy az ezekből országos szinten eredő szabálytalansági arányok ne mutassanak a jelen esethez hasonló olyan eltéréseket, ahol a hagyományos helyszíni ellenőrzések keretében megállapított szabálytalansági arányok háromszorosan vagy négyszeresen meghaladják a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzések keretében megállapított szabálytalansági arányokat. A Cseh Köztársaság szerint – a Törvényszék által elfogadott megközelítéssel ellentétben – az ellenőrzési rendszerének hatékonyságára vonatkozó komoly és észszerű kétségek nem alapíthatók önmagában az említett szabálytalansági arányok közötti különbség megállapítására.
Másrészt a Cseh Köztársaság azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a megtámadott ítélet 23. és 24. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor megvizsgálta, hogy e tagállam eloszlatta‑e a Bizottság kétségeit, és így ilyen eltérések megállapítása esetén a tagállam feladata az eltéréseket indokoló részletes adatok bemutatása, továbbá amikor e célból több olyan tényezőt is megjelölt, amelyekre e tagállam hivatkozhatott, és végül amikor megállapította, hogy a Cseh Köztársaság nem adott elő konkrét, annak alátámasztására alkalmas információkat, hogy a megfigyelt eltérések inkább e tényezőknek tudhatók be, mintsem a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzések lefolytatásakor a nemzeti hatóságok által eszközölt választások hiányosságainak.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a Bizottság a mezőgazdasági piacok közös szervezése szabályai megsértésének bizonyítása érdekében nem a nemzeti közigazgatási szervek által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségének vagy az azok által ismertetett számok szabálytalanságának kimerítő jellegű bemutatására köteles, hanem arra, hogy bizonyítsa a nemzeti közigazgatási szervek által végrehajtott ellenőrzések vagy az általuk ismertetett számok szabálytalansága tekintetében benne felmerült komoly és észszerű kétséget. A tagállamra hárul ellenőrzései és számai valóságának és adott esetben a Bizottság állításai pontatlanságának legrészletesebb és legteljesebb bizonyítása (2014. november 6‑iHollandia kontra Bizottság ítélet,
C‑610/13 P
, nem tették közzé,
EU:C:2014:2349
,
58.
pont).
Rá kell mutatni arra, hogy az 1122/2009 rendelet 33. cikke értelmében a tagállamok lehetőség szerint használhatják az e rendelet 35. cikke szerinti távérzékelést és a globális navigációs műholdrendszereket.
Mindazonáltal a hagyományos módon vagy távérzékelés útján is végrehajtható helyszíni ellenőrzéseket az említett rendelet 26. cikke szerint olyan módon kell elvégezni, hogy biztosítsák a támogatás nyújtására vonatkozó feltételeknek, valamint a kölcsönös megfeleltetés követelményeinek és előírásainak való megfelelés hatékony ellenőrzését.
Ebből következik, hogy a tagállamok – amennyiben választásuk biztosítja a hatékony ellenőrzést – a hagyományos helyszíni ellenőrzések vagy a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések, adott esetben pedig a két ellenőrzési módszer kombinációja mellett is dönthetnek.
Ezenkívül az 1122/2009 rendelet 30. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a helyszíni ellenőrzéseknek évente legalább az összes mezőgazdasági termelő hány százalékára kell kiterjedniük.
E célból e rendelet 31. cikkének (1) bekezdése megállapítja, hogy a helyszíni ellenőrzések ellenőrzési mintáit kockázatelemzés és a benyújtott támogatási kérelmek reprezentativitása alapján kell kiválasztani. A reprezentativitás biztosítása érdekében a tagállamok az e rendelet 30. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint helyszíni ellenőrzésnek alávetendő mezőgazdasági termelők minimális számának 20–25%‑át véletlenszerűen választják ki.
Annak érdekében, hogy a kockázatelemzés releváns és hatékony legyen, rá kell mutatni arra, hogy ugyanezen rendelet 31. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy a kockázatelemzés hatékonyságát évente értékelni, tényezőit pedig frissíteni kell, először is figyelembe véve minden egyes kockázati tényező relevanciáját, másodszor összevetve a kockázatok alapján, illetve a véletlenszerűen kiválasztott minta eredményeit, és harmadszor az adott tagállam sajátos helyzete függvényében.
Meg kell tehát vizsgálni, hogy önmagában az, hogy a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések és a hagyományos helyszíni ellenőrzések esetén kapott szabálytalansági arányok nem hasonlóak, alkalmas‑e arra, hogy komoly és észszerű kétséget ébresszen az ezen ellenőrzések alapjául szolgáló kockázatelemzések nem megfelelő jellegét illetően.
Először is a jelen ítélet 50–55. pontjából az következik, hogy az 1122/2009 rendelet egyetlen, ott említett cikke sem követeli meg a tagállamoktól, hogy a hagyományos helyszíni ellenőrzések és a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések főszabály szerint hasonló szabálytalansági arányokat eredményezzenek.
Másodszor rá kell mutatni arra, hogy a távérzékelés útján végrehajtott ellenőrzés alapjául szolgáló kockázatelemzést – a Cseh Köztársaságnak a Bizottság által nem vitatott állítása szerint – azt megelőzően kell lefolytatni, hogy az érintett tagállam ezen ellenőrzési módszer alkalmazása mellett döntene, ami a hagyományos helyszíni ellenőrzések esetében nem így van.
A távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések alapjául szolgáló kockázatelemzés – az ilyen típusú ellenőrzés sajátos jellemzői miatt – kevésbé naprakész adatokon alapul, mint amely adatokon a hagyományos helyszíni ellenőrzésekre vonatkozó kockázatértékelés nyugszik.
Ebből következik, hogy e sajátos jellemzője miatt a távérzékeléses ellenőrzési módszer főszabály szerint a hagyományos helyszíni ellenőrzések eredményeként megállapított szabálytalansági arányoktól eltérő szabálytalansági arányok megállapításához vezethet.
Harmadszor rá kell mutatni arra, hogy a Cseh Köztársaságnak a Bizottság által nem vitatott állításai szerint a távérzékelés alkalmazására csupán 20 km‑szer 30 km‑es területeken kerülhet sor azzal, hogy az ellenőrzés alá vont terület legalább 25%‑ának mezőgazdasági területnek kell lennie, és az ellenőrzésnek e terület valamennyi mezőgazdasági termelőjére ki kell terjednie.
Ezért annak érdekében, hogy a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések ugyanolyan szabálytalansági arányokat eredményezzenek, mint amelyek a hagyományos helyszíni ellenőrzésekből következnek, azokat nemcsak az olyan 20 km‑szer 30 km‑es területeken kellene végrehajtani, amelyeknek legalább 25%‑a mezőgazdasági terület, hanem emellett kizárólag azokra a mezőgazdasági termelőkre kellene irányulniuk, akik a hagyományos helyszíni ellenőrzések végrehajtása céljából folytatott kockázatelemzés alapján kiválasztott mintába tartoznak.
A fentiek összességéből következik, hogy a hagyományos helyszíni ellenőrzések és a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések eredményeként megállapított szabálytalansági arányok közötti eltérés önmagában nem kelthetett komoly és észszerű kétségeket a Bizottságban a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések hatékonyságát illetően.
Mivel a Törvényszék ennélfogva tévesen alkalmazta a jogot, az első fellebbezési jogalapnak helyt kell adni.
A második jogalapról
A felek érvei
Második jogalapjával a Cseh Köztársaság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy a megtámadott ítélet 38. és 40. pontjában tévesen értelmezte az 1122/2009 rendelet 33., 57. és 58. cikkét, amikor úgy ítélte meg, hogy a meghatározott terület 0,1 és 2 hektár közötti részét vagy 3%‑át képviselő túlzott mértékű bejelentés megállapítása esetén az illetékes nemzeti hatóság feladata az ellenőrzési minta bővítése mindaddig, amíg már nem állapítható meg ilyen jellegű túlzott mértékű bejelentés.
Konkrétabban, e tagállam először is azt állítja, hogy az 1122/2009 rendelet 57. és 58. cikke nem releváns az ellenőrzési minta bővítésének összefüggésében, mivel az e cikkekben előírt, a meghatározott terület 0,1 hektáros vagy 2 hektáros részében vagy 3%‑ában megállapított küszöbértékek azokra a következményekre vonatkoznak, amelyek az ellenőrzés keretében kapott végleges eredményekből fakadnak.
Másodszor, sem az 1122/2009 rendelet 33. cikkének, sem a Bizottság módszertani útmutatásának a szövege nem határozza meg az azonosított szabálytalanságok olyan küszöbértékét, amelynek az átlépése az ellenőrzési minta automatikus kiterjesztését indokolná. Ezenkívül e cikk és ezen útmutatások nem határozzák meg pontosan, hogy milyen mértékben lenne szükséges az ellenőrzési minta bővítése.
A Cseh Köztársaság ezért az említett cikk céljának követését javasolja, amely szerint az ellenőrzési minta bővítésére csupán az ellenőrzés hatékonyságának és a minta reprezentatív szintjének biztosítása céljából van szükség. E minta bővítése így csak akkor szükséges, ha az eredmények jellege és az, hogy az érintett mezőgazdasági termelő további, ellenőrzés alá nem vont parcellákkal rendelkezik, együtt jár azzal, hogy a hibák más parcellákat is érinthetnek. Ezt az értelmezést támasztja alá e rendelet 33. cikkének első bekezdésében a „szabálytalanságok” fogalmának többes számú alkalmazása, amit úgy kell érteni, hogy az a szabálytalanságok elszigetelt és elhanyagolható megállapítása helyett megköveteli a szabálytalanságok bizonyos súlyosságát.
Harmadszor, a mintának a hatékony ellenőrzés és a reprezentatív szint biztosítása érdekében történő bővítésének kérdését a gyakorlatban a konkrét helyzet összes körülményének értékelése keretében kell vizsgálni. A Bíróságnak a 2018. április 17‑iB és Vomero ítéletben (
C‑316/16 és C‑424/16
,
EU:C:2018:256
,
70.
pont) kifejtett álláspontja szerint az egységesen alkalmazandó megoldások helyetti, esetről esetre történő értékelés az uniós jog egyik alapvető megközelítését képezi.
Negyedszer, a cseh hatóságok megközelítése nem jelentett semmilyen kockázatot az uniós alapokra, mivel kizárólag abban az esetben nem kerül sor az ellenőrzött minta bővítésére, ha az illetékes hatóságok kellő fokú bizonyossággal úgy ítélik meg, hogy – az 1122/2009 rendelet 57. és 58. cikkével összhangban – várhatóan nem merülnek fel hibák az érintett mezőgazdasági termelő bejelentett mezőgazdasági területét illetően.
Ötödször és utoljára, a Törvényszék által megkövetelt eljárás szükségessé tenné az ellenőrzési minta bővítését, anélkül hogy ez bármilyen hozzáadott értékkel rendelkezne.
A Bizottság erre válaszul kifejti, hogy jóllehet egyetért a Törvényszéknek a megtámadott ítélet 42. pontjában szereplő következtetésével, nem fogadja el ezen ítélet indokolásának különösen az ítélet 37., 38. és 41. pontjában szereplő bizonyos szempontjait, és ezért azt kéri a Bíróságtól, hogy hagyja helyben a megtámadott ítéletet, és – ezen ítélet indokolásának módosítása mellett – utasítsa el a fellebbezés második jogalapját.
A Bizottság ugyanis elismeri, hogy először is a megtámadott ítélet 37. és 38. pontját illetően az 1122/2009 rendelet 57. és 58. cikke pontosítja a támogatható mezőgazdasági terület bejelentését érintő hibák megállapításából eredő következményeket, azonban e cikkek nem kapcsolódnak közvetlenül az ellenőrzési minta bővítéséhez.
Másodszor, a Bizottság hangsúlyozza, hogy az 1122/2009 rendelet 33. cikke nem tartalmaz olyan küszöbértéket, amely alatt nem kötelező a minta elemszámának növelése. A 2016. január 28‑iSzlovénia kontra Bizottság ítélet (
T‑667/14
,
EU:T:2016:34
)
39.
és
40.
pontjában a Törvényszék elutasította a szlovén hatóságok által alkalmazott azon értelmezést, amely szerint 3% alatti hibaarány esetén a mintát nem terjesztették ki automatikusan, hanem az ellenőr feladata volt eldönteni, hogy az ellenőrzést ki kellett‑e terjeszteni valamennyi mezőgazdasági üzemre.
A Bizottság szerint ezt a megoldást kell elfogadni, mivel az 1122/2009 rendelet 33. cikkének szövegében semmi nem támasztja alá a Cseh Köztársaság érvelését. Konkrétabban, e rendelkezés nem határoz meg olyan küszöbértéket, amely felett kötelező lenne a minta bővítése, és amely alatt e bővítés az ellenőrző hatóság mérlegelésére lenne bízva.
Ezenfelül arra hivatkozik, hogy az 1122/2009 rendeletnek a (44) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 33. cikkével összhangban a tagállamok azon lehetősége, hogy a helyszíni ellenőrzések végrehajtását a mezőgazdasági parcellák legalább 50%‑ára kiterjedő mintára korlátozzák, kivételt képez azon szabály alól, amely szerint minden olyan mezőgazdasági parcellát helyszíni ellenőrzés alá kell vonni, amelyre támogatási kérelmet nyújtottak be, és ezért e lehetőséget szigorúan kell értelmezni. Következésképpen a Cseh Köztársaság azon választása, miszerint feleslegesnek tartja az ellenőrzési minta bővítését, amennyiben a parcellák bejelentett és meghatározott területe közötti különbség 3% alatti, ellentétes az ellenőrzések korlátozására vonatkozó lehetőségnek az 1122/2009 rendelet 26. és 33. cikkében szabályozott alkalmazási feltételeivel.
A Bíróság álláspontja
Második jogalapjával a Cseh Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 38. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, mivel az 1122/2009 rendelet 33. cikkét nem úgy értelmezte, hogy az ellenőrzési mintát kizárólag a súlyosabb szabálytalanságok eseteire kell kiterjeszteni, ami a nemzeti hatóságok értékelésének körébe tartozik. Ezenkívül a Törvényszék a megtámadott ítélet 38. és 40. pontjában tévesen értelmezte e rendelet 33., 57. és 58. cikkét, amikor úgy ítélte meg, hogy az ellenőrzési minta bővítése nemcsak az olyan túlzott mértékű bejelentés megállapítása esetén kötelező, amely felveti a bejelentett terület 3%‑ában vagy 2 hektáros részében megállapított küszöbérték túllépésének nem elhanyagolható lehetőségét, hanem az olyan túlzott mértékű bejelentés esetén is, amely a 0,1 hektár túllépésének nem elhanyagolható lehetőségét sugallja.
A megtámadott ítélet 38. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy amennyiben az egységes támogatási kérelem tárgyát képező parcellák mintájának ellenőrzése a meghatározott terület 0,1 és 2 hektár közötti részét vagy 3%‑át képviselő túlzott mértékű bejelentéseket tár fel, az illetékes nemzeti hatóság feladata, hogy az 1122/2009 rendelet 33. cikkével összhangban kiterjessze az ellenőrzési mintát mindaddig, amíg már nem állapítanak meg túlzott mértékű bejelentést.
Ezen ítélet 40. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy a Cseh Köztársaság által előadottak szerint az a 261 mezőgazdasági termelő, akik tekintetében nem terjesztették ki az ellenőrzéseket, a 3%‑os küszöbértéket nem meghaladó, túlzott mértékű bejelentésekkel érintett kérelmeket benyújtó mezőgazdasági termelők csoportjába tartozik, ami a Törvényszék szerint nem zárta ki, hogy szükség lehetett a meghatározott területnek megfelelő szintű, szankció alkalmazása nélküli támogatáscsökkentésre.
Amint az a megtámadott ítélet 30–36. pontjából kitűnik, a Törvényszék e következtetést az 1122/2009 rendelet 33. cikkének, e rendelet 57. cikke (3) bekezdésének és az említett rendelet 58. cikkének a szövegére alapította.
Először is, amint azt a főtanácsnok az indítványának 61. pontjában megállapította, magából az 1122/2009 rendelet 33. cikkének szövegéből következik, hogy amennyiben a nemzeti hatóságok megállapítják, hogy a minta vizsgálata szabálytalanságokat tár fel, e hatóságok főszabály szerint nem rendelkeznek semmilyen mérlegelési mozgástérrel. Mivel mérlegelést nem engedő helyzetben vannak, ki kell terjeszteniük az ellenőrzési mintát.
E tekintetben hozzá kell tenni, hogy e rendelet (39) preambulumbekezdésével összhangban csak abban az – ezen ügyben nem hivatkozott – esetben lehet lemondani e minta bővítéséről, ha nem lehetséges a minta oly módon való kiterjesztése, hogy az hiteles és reprezentatív megbízhatósági szintet garantáljon.
Ami a Cseh Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint az 1122/2009 rendelet 33. cikkének első bekezdésében a „szabálytalanságok” kifejezés többes számú használata azt jelenti, hogy csak a súlyos szabálytalanságok megállapítása kötelezi a nemzeti hatóságokat az ellenőrzési minta kiterjesztésére, ezen érvet el kell utasítani, mivel e rendelet 2. cikkének 10. pontjából kitűnik, hogy a „szabálytalanságok” („anomalies”) fogalmával analóg „szabálytalanságok” („irregularities”) fogalma nem csupán a súlyos szabálytalanságokra vonatkozik, hanem ellenkezőleg, e fogalmat e rendelkezés „az adott támogatás nyújtására vonatkozó szabályoknak való bárminemű meg nem felelés[ként]” határozza meg.
A fentiekből következik, hogy az 1122/2009 rendelet 33. cikkét úgy kell értelmezni, hogy amennyiben a végrehajtott ellenőrzés szabálytalanságokat tárt fel, a nemzeti hatóságok e szabálytalanságok fokától függetlenül kötelesek az ellenőrzési mintát kiterjeszteni.
Másodszor, amint az az 1122/2009 rendelet 57., illetve 58. cikkének a szövegéből kitűnik, e cikkek egyrészt a bejelentett területekre vonatkozó számítások alapjára, másrészt a túlzott mértékű bejelentések esetén alkalmazott támogatáscsökkentésekre és támogatás köréből való kizárásokra vonatkoznak. Tárgykörüknél fogva egyértelművé teszik a támogatható mezőgazdasági terület bejelentésében észlelt hibák megállapításából fakadó következményeket.
Ezzel szemben e cikkek egyáltalán nem rendelkeznek olyan kötelezettségről, amely szerint a tagállamok bizonyos esetekben kötelesek az ellenőrzési minta bővítésére – e kötelezettséget e rendelet 33. cikke írja elő.
A fentiekből következik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 38. és 40. pontjában az említett rendelet 57. és 58. cikkére hivatkozott a nemzeti hatóság azon kötelezettségének igazolása érdekében, amely szerint ki kell terjesztenie az ellenőrzési mintát, amennyiben a parcellák mintájára vonatkozó ellenőrzés a meghatározott terület 0,1 és 2 hektár közötti részét vagy 3%‑át képviselő túlzott mértékű bejelentéseket tár fel.
Ugyanakkor, mivel a Törvényszék a megtámadott ítélet 42. pontjában a helyszíni ellenőrzések minimális arányára vonatkozó korrekció indokával szemben felhozott érvelés elutasításához – helyesen – az 1122/2009 rendelet 33. cikkének a megtámadott ítélet 30. pontjában elvégzett értelmezésére támaszkodott, a Cseh Köztársaság második jogalapját mint megalapozatlant el kell utasítani.
A harmadik jogalapról
A felek érvei
Harmadik jogalapjával a Cseh Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék által a megtámadott ítélet 49. pontjában levont azon következtetés, amely szerint a nemzeti támogatási program bevezetését követően, de az egyedi támogatási kérelem jóváhagyását megelőzően végrehajtott beruházásokhoz nyújtott támogatásokra vonatkozó érve hatástalan, téves jogalkalmazáson, valamint a jogvita tényállásának és tárgyának elferdítésén alapul.
Rámutat arra, hogy a Bizottság az igazgatási eljárás során több alkalommal is felrótta neki olyan támogatási kérelmek jóváhagyását, amelyek már végrehajtott beruházásokra vonatkoztak, és e célból egy 2009. szeptember 29‑én megvalósított beruházást hozott fel példaként. A Bizottság emellett felrótta neki, hogy az egyedi támogatási kérelmek vizsgálatát és jóváhagyását, illetve benyújtását megelőzően folyósított ilyen támogatásokat.
A Cseh Köztársaság megjegyzi, hogy ezen eljárás során a cseh hatóságok elismerték, hogy hibákat követtek el nyolc, a nemzeti támogatási program jóváhagyását megelőzően megvalósított beruházás keretében, és információkat szolgáltattak minden olyan további esetről, ahol e program jóváhagyását követően, de az egyedi támogatási kérelem benyújtását vagy jóváhagyását megelőzően végrehajtott intézkedések javára folyósítottak beruházási támogatást. A Bizottsággal fennálló nézeteltérés az utóbbi beruházásokkal kapcsolatos támogatások szabályszerűségére vonatkozott.
A megsemmisítés iránti kereset keretében benyújtott beadványaiban a Bizottság fenntartotta, hogy a már megvalósult beruházásokra irányuló támogatások kifizetése az uniós jog megsértését képezi. E kifogás tehát részét képezte a Törvényszék előtt folyamatban lévő jogvitának, mivel a vitatott határozatban előírt korrekció többek között e beruházások visszamenőleges finanszírozására vonatkozott.
E tekintetben a Cseh Köztársaság elismeri, hogy a Törvényszék a megtámadott ítélet 43. pontjában helyesen határozta meg a jogvita tárgyát. Ugyanakkor megjegyzi, hogy a Törvényszék ezen ítélet 47. pontjában tévesen értelmezte a Bizottság összefoglaló jelentésének 7.1.1.1. pontját annak megállapításával, hogy a Bizottság azt rótta fel a Cseh Köztársaságnak, hogy finanszírozásban részesített egy beruházási projektet, jóllehet e beruházást még a nemzeti támogatási program bevezetése előtt teljes egészében végrehajtották. A Cseh Köztársaság ugyanis rámutat arra, hogy a szóban forgó – azaz a 2009. szeptember 29‑én megvalósított projekt – a nemzeti támogatási program jóváhagyását követően valósult meg.
A Bizottság szerint a harmadik jogalapot el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
Harmadik jogalapjával a Cseh Köztársaság lényegében azt vitatja, hogy a Törvényszék mint hatástalant elutasította az utólagos kifizetésekre vonatkozó korrekcióval szemben felhozott érvelésének egy részét.
Emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az EUMSZ 256. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből és az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 58. cikkének első bekezdéséből az következik, hogy a Bíróságnak nincs hatásköre a tényállás megállapítására és főszabályként a Törvényszék által az e tényállás alátámasztására elfogadott bizonyítékok vizsgálatára. Amennyiben ugyanis a bizonyítékok megszerzése szabályszerűen történt, valamint az általános jogelveket, és a bizonyítási teherre és a bizonyításfelvételre vonatkozó eljárási szabályokat tiszteletben tartották, kizárólag a Törvényszék feladata annak mérlegelése, hogy a hozzá benyújtott bizonyítékoknak milyen bizonyító erőt tulajdonít. E mérlegelés tehát – eltekintve e bizonyítékok elferdítésétől – nem minősül a Bíróság felülvizsgálati jogkörébe tartozó jogkérdésnek (2020. február 27‑iLitvánia kontra Bizottság ítélet,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
,
70.
pont).
Ilyen elferdítés akkor valósul meg, ha a meglévő bizonyítékok értékelése új bizonyítékok felhasználása nélkül is nyilvánvalóan tévesnek mutatkozik. Az ilyen elferdítésnek azonban nyilvánvalóan ki kell tűnnie az ügy irataiból, anélkül hogy szükség lenne a tényállás és a bizonyítékok újbóli értékelésére. Amennyiben a fellebbező azt állítja, hogy a Törvényszék elferdítette a bizonyítékokat, pontosan meg kell jelölnie az e bíróság által állítólagosan elferdített bizonyítékokat, és bizonyítania kell azokat az értékelési hibákat, amelyek megítélése szerint a Törvényszéket ehhez az elferdítéshez vezették (2020. február 27‑iLitvánia kontra Bizottság ítélet,
C‑79/19 P
,
EU:C:2020:129
,
71.
pont).
A megtámadott ítélet 48. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy a Cseh Köztársaság nem hivatkozott olyan különleges körülményekre vagy bizonyítékokra, amelyek alkalmasak lennének azon állítása helytállóságának bizonyítására, amely szerint csupán nyolc esetben részesítettek támogatásban a nemzeti támogatási program bevezetését megelőzően megvalósított beruházásokat.
Ezen ítélet 49. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy hatástalan a Cseh Köztársaság azon érvelése, amely a nemzeti támogatási program bevezetését követően, de az egyedi támogatási kérelem jóváhagyását megelőzően megvalósított beruházásokhoz nyújtott támogatásokra vonatkozik.
E tekintetben az említett ítélet 50. pontjában megállapította, hogy az összefoglaló jelentés 7.1.1.1. pontja szerint a vitatott korrekció egyrészt kizárólag az olyan beruházásokhoz köthető jelenségen alapult, amelyek annak ellenére részesültek támogatásban, hogy azokat a nemzeti támogatási program bevezetését megelőzően valósították meg, másrészt pedig kizárólag azon, hogy a cseh hatóságok nem szolgáltattak azt alátámasztó bizonyítékot, hogy e beruházások kizárólag nyolc esetet érintettek.
Ami a Cseh Köztársaság azon állítását illeti, amely szerint ezen érv hatástalanként történő elutasítása téves jogalkalmazást valósít meg, mivel a Törvényszék elferdítette az összefoglaló jelentés 7.1.1.1. pontjának tartalmából kitűnő tényeket annak megítélésével, hogy a Bizottság „kizárólag” a nemzeti támogatási program bevezetését megelőzően megvalósított beruházások miatt alkalmazott pénzügyi korrekciót, rá kell mutatni arra, hogy a Cseh Köztársaság mindvégig adós maradt ezen elferdítés bizonyításával, amint azt a jelen ítélet 107. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat megköveteli.
E tagállam ugyanis – anélkül, hogy ezen összefoglaló jelentés vagy a Törvényszék elé terjesztett egyéb dokumentumok meghatározott részére utalt volna – annak állítására szorítkozott, hogy a Törvényszék által kimondottakkal ellentétben a vitatott határozat és az összefoglaló jelentés elfogadása előtt a Bizottsággal folytatott levélváltásból, ezen összefoglaló jelentés 7.1.1.1. pontjában az állítólagosan a nemzeti támogatási program bevezetését követően megvalósított beruházás példaként való említéséből, valamint a Törvényszékhez benyújtott ellenkérelemben szereplő állításból kitűnik, hogy a pénzügyi korrekció alkalmazására a nemzeti támogatási program bevezetését követően, de a támogatási kérelem benyújtása előtt megvalósított borágazati beruházások miatt került sor.
Ebből következik, hogy mivel a Törvényszék a megtámadott ítélet 50. pontjában úgy ítélte meg, hogy az összefoglaló jelentés az e beruházásokkal kapcsolatos egyetlen megállapítást sem tartalmazott, a Törvényszék helyesen állapíthatta meg, hogy hatástalan a Cseh Köztársaság azon érvelése, amely az ilyen beruházásokhoz nyújtott támogatásokra vonatkozik.
E körülmények között a harmadik jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.
A negyedik jogalapról
A felek érvei
Negyedik jogalapjával a Cseh Köztársaság azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 56. pontjában megállapította, hogy az 555/2008 rendelet 77. cikkének (5) bekezdése nem teszi lehetővé a borágazatban eszközölt beruházások mintavétel útján történő ellenőrzését.
Először is, a Cseh Köztársaság szerint az 555/2008 rendelet 19. cikke e rendelet 77. cikkének (5) bekezdésének tekintetében nem minősül
lex specialisnak
, mivel e rendelkezés nem általános szabályt, hanem olyan különös rendelkezést képez, amely megállapítja a beruházási intézkedésekkel kapcsolatos ellenőrzések különös részletes szabályait. Az említett rendelkezés ugyanis kifejezett utalást tartalmaz a 479/2008 rendelet 15. cikkére, amely nem a borágazat egészére, hanem kizárólag a beruházásokra vonatkozik.
Másodszor, a Cseh Köztársaság állítása szerint a Törvényszék által a megtámadott ítélet 61. pontjában adott értelmezés teljesen megfosztja az értelmétől az 555/2008 rendelet 77. cikkének (5) bekezdésében szereplő, az 1975/2006 rendelet 27. cikkére tett utalást, amelynek lehetetlen lenne megfelelni.
Harmadszor, állítása szerint az 1975/2006 rendelet 27. cikkére való ezen utalásnak meghatározó jelentősége volt, mivel a 2013‑as év folyamán a Bizottság olyan jogszabály‑módosításra kényszerült, amely többek között ezen utalásnak az 555/2008 rendelet szövegéből való törléséből állt.
Negyedszer és utolsósorban, a Cseh Köztársaság hangsúlyozza, hogy a Bizottság nem írhat elő valamely tagállammal szemben olyan korrekciót, amely éppen a Bizottság által kibocsátott szabály nem egyértelmű megfogalmazásából következik. Hangsúlyozza, hogy a megtámadott ítélet 60. pontja szerint az 555/2008 rendelet „két, különböző terjedelmű követelményt állapít meg”.
A Bizottság válasza szerint az 555/2008 rendelet 19. cikkében szereplő, „valamennyi intézkedés[re]” való hivatkozás azt jelenti, hogy a tagállamoknak nem csupán egy minimális méretű mintát, hanem valamennyi beruházást ellenőrizniük kell. Ezenfelül a megtámadott ítélet 56. pontjában a Törvényszék e rendelet 77. cikkének egészére utal, és nem csupán e 77. cikk (5) bekezdésére. Egyébiránt az említett rendelet 19. cikke
lex specialist
képez ugyanezen rendelet 77. cikkének tekintetében, mivel – amint azt a Törvényszék a megtámadott ítélet 56. pontjában megállapította – az 555/2008 rendelet 19. pontjában kimondott kötelezettség e rendelet 77. cikkének (3) bekezdése szerint csupán az egyikét képezi azon eseteknek, amikor „e rendelet szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket ír elő”.
Ráadásul az 555/2008 rendelet 77. cikkéből egyértelműen kitűnik, hogy az 1975/2006 rendeletnek az EMVA által finanszírozott vidékfejlesztési intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások szabályait megállapító 26–28. cikke értelemszerűen alkalmazandó a borágazatban eszközölt beruházásokra. Az 1975/2006 rendelet 26. cikke igazgatási ellenőrzéseket, azaz olyan ellenőrzéseket ír elő, amelyeket a tagállamok a helyszíni ellenőrzések végrehajtását megelőzően valamennyi támogatási vagy kifizetési kérelem tekintetében lefolytatnak, és amelyek a tagállamok által folytatott „első ellenőrzésnek” tekinthetők.
Egyébiránt a Bizottság úgy véli, hogy az 1975/2006 rendelet 27. és 28. cikke részletesebb szabályokat tartalmaz az ellenőrzött kiadások mintájáról – amely kiadásoknak „az elszámolható közkiadások legalább 4%‑át” kell képviselniük –, valamint a helyszíni ellenőrzések tényleges tartalmáról. Ezenkívül a vidékfejlesztési intézkedések széles skáláját magában foglaló 1975/2006 rendelet rendelkezéseinek hatálya sokkal tágabb, mint az 555/2008 rendelet 19. és 77. cikkének hatálya, amely utóbbi rendelet csupán a borágazatban eszközölt beruházásokra terjed ki. Hangsúlyozza, hogy jóllehet az 1975/2006 rendelet hatálya alá tartozó bizonyos vidékfejlesztési intézkedések a „beruházások” körébe tartoznak, számos ilyen intézkedés más jellegű.
A Bíróság álláspontja
Negyedik jogalapjával a Cseh Köztársaság lényegében azt rója fel a Törvényszéknek, hogy az tévesen alkalmazta a jogot, amikor az 555/2008 rendelet 19. cikkét és 77. cikkének (5) bekezdését akképpen értelmezte, hogy azok kizárják a mintavétel útján történő helyszíni ellenőrzések lehetőségét.
E tekintetben a megtámadott ítélet 54–56. pontjában a Törvényszék az 555/2008 rendelet 19. és 77. cikke rendelkezéseinek együttes olvasata alapján lényegében úgy ítélte meg, hogy e 19. cikk
lex specialist
képez e 77. cikkhez képest, és az említett 19. cikk minden esetben megköveteli, hogy a beruházási támogatás kifizetését megelőzően szisztematikus helyszíni ellenőrzést végezzenek.
A jelen jogalap megalapozottságának vizsgálatához tehát értelmezni kell e rendelkezéseket.
E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jog valamely rendelkezésének értelmezéséhez figyelembe kell venni nemcsak az érintett rendelkezés szövegét, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak az általános rendszerét, amelynek az részét képezi, valamint az általa követett célkitűzéseket (2018. július 5‑iX ítélet,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
,
26.
pont).
A jelen esetben rá kell mutatni arra, hogy az 555/2008 rendelet „Általános elvek” című 77. cikke e rendeletnek „A borágazat ellenőrzése” című V. címén belüli, „Az ellenőrzés alapelvei” című I. fejezetében szerepel. E cikk (3) bekezdése értelmében a tagállamok a támogatás kedvezményezettjeinél mintavételen alapuló helyszíni ellenőrzéseket hajtanak végre, „kivéve azokat az eseteket, amikor […] e rendelet szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket ír elő”. Egyébiránt az említett rendelet 77. cikkének (5) bekezdése a 479/2008 rendelet 15. cikkében (jelenleg az 1234/2007 rendelet 103u. cikkében) meghatározott borágazati beruházási intézkedések esetében megköveteli az 1975/2006 rendelet 27. és 28. cikkének – amely cikkek meghatározzák az említett beruházások mintavétel útján történő helyszíni ellenőrzéseinek különös részletes szabályait – értelemszerű alkalmazását.
Ami az 555/2008 rendelet „Pénzgazdálkodás” című 19. cikkét illeti, amely a „Támogatási programok” című II. cím „Támogatható intézkedések” címet viselő II. fejezetében található, az (1) bekezdésének első albekezdésében előírja, hogy a támogatást akkor kell kifizetni, ha már megállapították, hogy az intézkedést vagy a támogatási kérelemben szereplő valamennyi intézkedést – az adott tagállam által az intézkedések végrehajtására vonatkozóan meghozott döntésekkel összhangban – végrehajtották és a helyszínen ellenőrizték.
Amint arra a főtanácsnok az indítványának 77. pontjában rámutatott, meg kell állapítani, hogy az 555/2008 rendelet 19. cikke (1) bekezdése első albekezdésének szövege nem ír elő a tagállamok számára a szisztematikus ellenőrzések lefolytatására vonatkozó kötelezettséget. E rendelkezés így mindössze annyit mond ki, hogy a tagállamoknak a helyszínen ellenőrizniük kell a végrehajtott intézkedéseket.
E szó szerinti értelmezés összhangban áll e rendelet szövegösszefüggéseivel és általános szabályozási módszerével is.
E tekintetben egyrészt rá kell mutatni arra, hogy az 555/2008 rendelet 19. cikkének címéből és az e rendeletben elfoglalt helyéből az következik, hogy e cikk tárgyát a borágazatban eszközölt beruházásokhoz nyújtott támogatással kapcsolatos pénzgazdálkodás szabályozása, nem pedig az e beruházások helyszíni ellenőrzésére vonatkozó részletes szabályok megállapítása képezi. E cikk ugyanis úgy rendelkezik, hogy a támogatás kifizetése az intézkedés vagy a támogatási kérelemben szereplő valamennyi intézkedés előzetes helyszíni ellenőrzésétől függ, anélkül hogy meghatározná meg e helyszíni ellenőrzés részletes szabályait. Az említett rendelkezés szövegével és tárgyával tehát nem ellentétes az, ha ezek az intézkedések a minta helyszíni ellenőrzésének formájában valósulnak meg.
Másrészt, amint arra a főtanácsnok az indítványának 78. pontjában rámutatott, az 555/2008 rendelet általános szabályozási módszeréből kitűnik, hogy e rendelet a szisztematikus ellenőrzéseket kifejezett módon előírja, ha a tagállamok ilyen ellenőrzéseket kötelesek végrehajtani. Ebből következik, hogy mivel az említett rendelet 19. cikke (1) bekezdésének első albekezdése egyáltalán nem tartalmaz ilyen irányú kifejezett kötelezettséget, a tagállamokkal szemben nem írható elő ilyen jellegű kötelezettség.
Ebből következik, hogy az e rendelet 77. cikkének (3) bekezdésétől való eltérés nem alapítható az 555/2008 rendelet 19. cikkére, mivel e rendelet a mintavétel útján történő ellenőrzések végrehajtását írja elő, amely alól kivételt képez többek között az, amikor e rendelet előírása szerint szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket kell végrehajtani.
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor a megtámadott ítélet 56. pontjában úgy ítélte meg, hogy az 555/2008 rendelet 19. cikke megköveteli, hogy a tagállamok szisztematikus ellenőrzéseket hajtsanak végre.
E körülmények között a negyedik jogalapnak helyt kell adni, anélkül hogy meg kellene vizsgálni az e jogalap keretében előadott többi érvet.
A Törvényszékhez benyújtott keresetről
Az Európai Unió Bírósága alapokmánya 61. cikke első bekezdésének második mondata értelmében a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezése esetén az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti, ha a per állása megengedi, illetve határozathozatalra visszautalhatja az ügyet a Törvényszékhez.
A jelen ügyben a Bíróság nem rendelkezik a vitatott határozat megalapozottságáról való végleges határozathozatalhoz szükséges információkkal, amennyiben e határozatban a Bizottság egyrészt a 2013–2015‑ös pénzügyi évek tekintetében 462517,83 euró összegű egyszeri korrekciót írt elő többek között a kockázatelemzésben észlelt több, különböző jellegű hiányosság miatt, másrészt pedig a 2011–2014‑es pénzügyi évek tekintetében 636516,20 euró összegű átalánykorrekciót alkalmazott amiatt, hogy egyrészt a megvalósított beruházások keretében a támogatási kérelem jóváhagyását megelőzően került sor kifizetésekre, másrészt pedig a borágazatban finanszírozott beruházások tekintetében elégtelenek voltak a helyszíni ellenőrzések.
Ami ugyanis a 462517,83 euró összegű egyszeri korrekciót illeti, a megtámadott ítélet 19. pontjából kitűnik, hogy a Bizottság a vitatott határozatot nemcsak azokra a bizonyítékokra alapította, amelyek Törvényszék általi értékelését az első fellebbezési jogalap keretében téves jogalkalmazás miatt kifogásolják, hanem egyúttal a távérzékelés útján végrehajtott és kockázatelemzésen alapuló helyszíni ellenőrzések, illetve az ugyanilyen típusú, de véletlenszerű mintavételen alapuló ellenőrzések által feltárt szabálytalansági arányok közötti különbségek megállapítására is.
Noha e szabálytalansági arányok összehasonlítása komoly és észszerű kétségeket kelthet a távérzékelés útján végrehajtott helyszíni ellenőrzések hatékonyságát, és különösen a helyszíni ellenőrzések alapjául szolgáló kockázatelemzés megfelelő jellegét illetően, meg kell állapítani, hogy a Törvényszék ebben az összefüggésben nem vizsgálta meg a Cseh Köztársaság által az ellenőrzési rendszere hatékonyságának bizonyítása érdekében esetlegesen előterjesztett bizonyítékokat.
Ezenkívül a 636516,20 euró összegű átalánykorrekciót illetően – mivel e korrekció több indokon alapul – a Bíróság nem rendelkezik az annak meghatározásához szükséges információkkal, hogy a negyedik fellebbezési jogalap elfogadása milyen mértékben érinti e korrekciót.
Ebből következik, hogy az ügyet vissza kell utalni a Törvényszék elé, hogy az határozzon a jelen ítélet 139. és 140. pontjában előadott elemekről.
A költségekről
Mivel az ügyet a Bíróság visszautalta a Törvényszék elé, az eljárás költségeiről jelenleg nem kell határozni.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság hatályon kívül helyezi az Európai Unió Törvényszéke 2018. szeptember 13‑iCseh Köztársaság kontra Bizottság ítéletét (
T‑627/16
, nem tették közzé,
EU:T:2018:538
) annyiban, amennyiben ezzel az ítéletével a Törvényszék elutasította a 2013–2015‑ös pénzügyi évek tekintetében alkalmazott 462517,83 euró összegű egyszeri korrekcióra vonatkozó kereseti jogalapot a kockázatelemzéssel kapcsolatos hiányosságokra alapított érvre vonatkozó részében, valamint a 2011–2014‑es pénzügyi évek tekintetében alkalmazott 636516,20 euró összegű átalánykorrekcióra vonatkozó kereseti jogalapot a borágazatban finanszírozott beruházások tekintetében végrehajtott helyszíni ellenőrzések elégtelenségére alapított érvre vonatkozó részében.

2)
A Bíróság a fellebbezést az ezt meghaladó részében elutasítja.

3)
A Bíróság az ügyet visszautalja az Európai Unió Törvényszéke elé.

4)
A Bíróság a költségekről jelenleg nem határoz.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: cseh.