CELEX: 62016TJ0098
Riigiabi
Eraõigusliku pankadevahelise konsortsiumi sekkumine ühe oma liikme toetuseks
Liikmesriigi keskpanga poolt sekkumiseks antud luba
Otsus, millega abi tunnistatakse siseturuga kokkusobimatuks
Tühistamishagi
Riigiabi mõiste
Riigile omistatavus
Riigi ressursid

Vaidluse taust
Käesolevad hagid on esitanud Itaalia Vabariik (kohtuasi T‑98/16), Banca Popolare di Bari SCpA (edaspidi „BPB“) (kohtuasi T‑196/16) ja Itaalia eraõiguslik konsortsium Fondo interbancario di tutela dei depositi (edaspidi „FITD“) (kohtuasi T‑198/16) komisjoni 23. detsembri 2015. aasta otsuse (EL) 2016/1208 riigiabi SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) kohta, mida Itaalia andis Tercase pangale (
ELT 2016, L 203, lk 1
; edaspidi „vaidlustatud otsus“), peale.
Euroopa Komisjon leidis vaidlustatud otsuses, et FITD sekkumine Banca Tercas (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA) (edaspidi „Tercas“) toetuseks, milleks Itaalia Vabariigi keskpank Banca d’Italia (edaspidi „Banca d’Italia“) andis loa 7. juulil 2014 (edaspidi „sekkumine“ või „FITD sekkumine Tercase toetuseks“), kujutas endast ebaseaduslikku ja siseturuga kokkusobimatut riigiabi, mille Itaalia Vabariik pidi abisaajalt tagasi nõudma.
Osalevad üksused
Sekkumises osalenud majandusüksused
Tercas on erakapitalil põhinev pank, kes tegutseb peamiselt Itaalias, Abruzzo piirkonnas. Tercas omandas 2010. aasta lõpus Banca Caripe SpA, kes on samuti üks selles piirkonnas tegutsev pank.
BPB on erakapitalil põhineva pangakontserni valdusettevõtja, kes tegutseb peamiselt Lõuna-Itaalias.
FITD
FITD on eraõiguslik pankade konsortsium, mis asutati vabatahtlikkuse alusel 1987. aastal. See vastastikkusel põhinev konsortsium asutati liikmete ühiste huvide teenimiseks.
FITD eesmärk on tagada oma liikmete hoiustajate hoiused (vt FITD põhikirja, kohtuasjade asjaolude asetleidmise ajal kehtinud redaktsioonis, edaspidi „FITD põhikiri“, artikkel 1). 1996. aastal – seoses Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 1994. aasta direktiivi 94/19/EÜ hoiuste tagamise skeemide kohta (
EÜT 1994, L 135, lk 5
; ELT eriväljaanne 06/02, lk 252) ülevõtmisega Itaalia õigusesse – tunnustas Banca d’Italia FITDd kui ühte Itaalias nende õigusnormide alusel kasutada lubatud hoiuste tagamise skeemi. FITD põhikirja artikli 27 kohaselt sekkub FITD juhul, kui mõne tema liikme suhtes on algatatud halduskorras sundlikvideerimine, hüvitades selle liikme juures hoiustatud hoiused kuni 100000 euro ulatuses ühe hoiustaja kohta. Nimetatud artikli lõike 1 kohaselt kuuluvad hüvitamisele nõuded, mis seonduvad konsortsiumi liikmete poolt hüvitamiskohustusega soetatud vahenditega, eurodes ja muudes vääringutes, hoiustena või mis tahes muul viisil, ning pangatšekid ja kõik muud samalaadsed nõuded.
FITD‑l on tema asutamisest alates õigus sekkuda oma liikmete toetuseks mitte ainult selle seadusliku tagatise vormis hoiustajate hoiuste tagamisel (kohustuslik sekkumine), vaid ka vabatahtlikkuse alusel vastavalt oma põhikirjale, kui see sekkumine võimaldab vähendada tema liikmetel hoiuste tagamisest tekkivate kulude katmist (vabatahtlikud sekkumised).
Kui on ette näha väiksemat kulu, võib FITD oma põhikirja artikli 28 kohaselt selle asemel, et hüvitada mõne oma liikmetest halduskorras sundlikvideerimise korral hoiustajate hoiuste tagamise raames hoiused, sekkuda selle liikme varade ja kohustuste võõrandamistehingutesse (vabatahtlik alternatiivne sekkumine). Samuti võib FITD oma põhikirja artikli 29 lõike 1 alusel, sõltumata halduskorras sundlikvideerimise ametlikust algatamisest, otsustada sekkuda finantseeringutega, tagatistega, osaluste omandamisega või mõnel muul tehnilisel moel toetada mõnda oma liiget, kelle suhtes kohaldatakse erihaldusmenetlust, kui on saneerimisväljavaateid ja võib ette näha väiksemat kulu võrreldes sellega, mis tuleneks FITD sekkumisest juhul, kui mõne tema liikme suhtes oleks algatatud halduskorras sundlikvideerimine (vabatahtlik ennetav sekkumine, nagu Tercase puhul).
Käesolevate kohtuasjade keskmes on FITD roll, tema võimalikud sekkumised, eelkõige sekkumised oma liikmete toetuseks, ning täpsemalt küsimus sellest, kas vaidlustatud otsuse esemeks oleva sekkumise võib kvalifitseerida „riigi poolt või riigi ressurssidest antavaks abiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Banca d’Italia
Banca d’Italia on riigiasutus, kes täidab Itaalia Vabariigis keskpanga ülesandeid. Ta on autonoomne ja Itaalia riigist eraldiseisev juriidiline isik. Euroopa Keskpankade Süsteemi (EKPS) liikmena peab Banca d’Italia ELTL artikli 127 lõike 5 kohaselt aitama kaasa krediidiasutuste usaldatavusnormatiivide täitmise järelevalve ning rahandussüsteemi stabiilsusega seotud pädevate asutuste poliitika tõrgeteta teostamisele.
1. septembri 1993. aasta seadusandlik dekreet nr 385 – Itaalia pangandus- ja krediidialaste seaduste konsolideeritud tekst (decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) (
GURI
nr 230, 30.9.1993, regulaarne lisa nr 92), põhikohtuasjade asetleidmise ajal kehtinud redaktsioonis (edaspidi „Itaalia pangandusseadus“), paneb Banca d’Italiale muu hulgas pangandussektori järelevalve funktsiooni ja seab tema eesmärkideks tagada tema järelevalve all olevate üksuste arukas ja usaldusväärne juhtimine, üldine stabiilsus, finantssüsteemi tõhusus ja konkurentsivõime ning krediidivaldkonna õigusnormide järgimine.
Nende eesmärkide täitmiseks ning eelkõige tema järelevalve all olevate üksuste aruka ja usaldusväärse juhtimise tagamiseks on Banca d’Italiale antud laiaulatuslik järelevalvepädevus, sealhulgas pädevus kontrollida dokumente, reguleerimispädevus, inspekteerimispädevus ja lubade andmise pädevus. See pädevus võimaldab Banca d’Italial sekkuda ühe panga olemasolu kõigisse olulistesse sündmustesse, järgides tema majanduslikku autonoomsust ainsa eesmärgiga kontrollida, kas tema juhtimine on arukas ja usaldusväärne.
Seda eelisõigust teostades kiitis Banca d’Italia muu hulgas heaks FITD põhikirja, osales ilma hääleõiguseta vaatlejana FITD koosolekutel ja kiitis vastavalt Itaalia pangandusseaduse artikli 96
ter
esimese lõigu punktile d heaks FITD sekkumise Tercase toetuseks.
Kontekst ja FITD sekkumine Tercase toetuseks
30. aprillil 2012 otsustas Itaalia majandus- ja rahandusministeerium Banca d’Italia ettepanekul, kes oli Tercases tuvastanud õigusrikkumisi, algatada tema suhtes erihaldusmenetluse.
Edasi nimetas Banca d’Italia erihalduri, kes pidi Tercast erihaldusmenetluse ajal juhtima (edaspidi „erihaldur“).
Esimene sekkumiskatse
Erihaldur algatas 2013. aasta oktoobris pärast erinevate võimaluste kaalumist läbirääkimised BPBga, kes oli väljendanud oma huvi kapitali suurendamine vastu, tingimusel et Tercases viiakse eelnevalt läbi audit ning et FITD katab täielikult selle panga varalise puudujäägi.
FITD täitevkomitee otsustas 28. oktoobril 2013 Tercase erihalduri poolt vastavalt FITD põhikirja artiklile 29 esitatud taotluse alusel toetada Tercast kuni 280 miljoni euro ulatuses. Seda otsust kinnitas FITD 29. oktoobril 2013. Banca d’Italia kiitis 4. novembril 2013 vastavalt Itaalia pangandusseaduse artikli 96
ter
esimese lõigu punktile d selle toetava sekkumise heaks.
Kuigi FITD oli saanud Banca d’Italialt loa, otsustas ta kavandatud sekkumise peatada, sest Tercase majanduslik ja varaline olukord ning selle sekkumise maksustamislahendus olid ebakindlad. 18. märtsil 2014, pärast seda, kui BPB taotlusel oli Tercase varade suhtes läbi viidud audit (vt eespool punkt 16), tekkis FITD ja BPB ekspertide vahel lahkheli. See lahkheli lahendati hiljem vahekohtumenetluses. Lisaks jõudsid FITD ja BPB kokkuleppele jagada võimalikud kulud, mis tulenevad sekkumise maksustamisest juhul, kui kavandatud maksuvabastust ei kohaldata.
Sekkumisotsus ja Banca d’Italia luba
Pärast sekkumise peatamist 18. märtsil 2014 ning tegemaks kindlaks, et Tercase toetuseks sekkumine oli majanduslikult soodsam kui selle panga hoiustajate hoiuste hüvitamine, pöördus FITD ühe auditi- ja konsultatsiooniettevõtja poole. Võttes arvesse sellele ettevõtja 26. mai 2014. aasta aruannet ja sekkumise kulu võrreldes likvideerimise puhul hoiuste tagamise skeemi raames makstavate hüvitistega, otsustasid FITD täitevkomitee ja nõukogu 30. mail 2014 Tercase toetuseks sekkuda.
FITD esitas 1. juulil 2014 Banca d’Italiale uue loataotluse.
Banca d’Italia andis 7. juulil 2014 FITD-le loa Tercase toetuseks sekkuda. Sekkumise raames oli ette nähtud kolm meedet (edaspidi „vaidlusalused meetmed“): esiteks toetus 265 miljoni euro suuruses summas Tercase negatiivse omakapitali katmiseks; teiseks 35 miljonit eurot tagatisena, et katta Tercase teatava riskipositsiooniga seotud krediidirisk, ja kolmandaks 30 miljonit eurot tagatisena, et katta kulud, mis võivad kaasneda esimese meetme pealt arvestatava maksu tasumisega (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 38 ja artikkel 1).
Tercase olukord pärast FITD sekkumist
Tercase erihaldur kutsus Banca d’Italia nõusolekul kokku üldkoosoleku, et aktsionärid saaksid väljendada oma seisukohti kahjumi katmise kohta erihaldusmenetluse ajal ja BPB-le suunatud kapitali suurendamise kohta.
Tercase aktsionäride üldkoosolek toimus 27. juulil 2014 ning seal otsustati esiteks katta osaliselt kahjum, muu hulgas vähendades omakapitali nullini ja tühistada kõik ringluses olevad lihtaktsiad, ning teiseks suurendada kapitali 230 miljoni euroni, emiteerides uued lihtaktsiad, mida pakutakse üksnes BPB‑le. See kapitali suurendamine tehti 27. juulil 2014.
1. oktoobril 2014 lõpetati Tercase suhtes erihaldusmenetlus ja BPB määras ametisse tema uued juhtorganid.
2014. aasta detsembris suurendas BPB kapitali 500 miljoni euro võrra, emiteerides uusi aktsiaid ja väljastades teise taseme allutatud laene. Kapitali suurendamisega tugevdati BPB omavahendite suhtarvu, mida oli mõjutanud Tercase omandamine.
2015. aasta märtsis taotles BPB Tercase kapitali uut suurendamist summas 135,4 miljonit eurot, et tulla toime 2014. aasta IV kvartalis saadud lisakahjumiga, katta ümberkorralduskulud 2015. ja 2016. aastal ning parandada Tercase omavahendite suhtarvu. Neil sündmustel ei ole seost FITD sekkumisega Tercase toetuseks.
Haldusmenetlus ja vaidlustatud otsus
Komisjon palus Itaalia ametiasutustelt 8. augustil ja 10. oktoobril 2014 teavet FITD sekkumise kohta Tercase toetuseks. Nimetatud ametiasutused vastasid nendele teabenõuetele 16. septembril ja 14. novembril 2014.
Komisjon teatas 27. veebruari 2015. aasta kirjas Itaalia Vabariigile otsusest algatada seoses kõnealuse meetmega ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetlus.
24. aprillil 2015 avaldas komisjon
Euroopa Liidu Teatajas
uurimismenetluse algatamise otsuse ning palus huvitatud pooltel esitada FITD sekkumise kohta Tercase toetuseks oma märkusi. Komisjonile esitasid sellega seoses oma märkused Itaalia Vabariik, Banca d’Italia, FITD, BPB ja Tercas (vt vaidlustatud otsuse põhjendused 44–109).
13. augustil ja 17. septembril 2015 toimusid Itaalia ametiasutuste ja huvitatud poolte vahel kaks koosolekut.
Komisjon võttis 23. detsembril 2015 vastu vaidlustatud otsuse.
Selles otsuses tuvastas komisjon, et 7. juulil 2014 ELTL artikli 108 lõiget 3 rikkudes lubatud vaidlusalused meetmed (vt eespool punkt 21) kujutasid endast siseturuga kokkusobimatut abi, mille Itaalia Vabariik oli Tercasele andnud ebaseaduslikult, ning andis Itaalia Vabariigile korralduse see abi tagasi nõuda. Komisjon leidis järgmist: et esimene meede oli tagastamatu abi 265 miljoni euro suuruses summas Tercase negatiivse omakapitali katmiseks; et teine meede, 35 miljonit eurot tagatisena, katmaks Tercase teatava riskipositsiooniga seotud krediidiriski, tuli väärtustada 140000 euroga, võttes eelkõige arvesse asjaolu, et need riskid likvideerisid võlgnikud täies ulatuses tähtaja saabumisel ja seetõttu tagatist ei kasutatud, ning et kolmas meede, 30 miljonit eurot tagatisena, katmaks kulud, mis võivad kaasneda esimese meetme pealt arvestatava maksu tasumisega, oli tagastamatu abi tagatise enesega võrdses summas.
Menetlus ja poolte nõuded
Itaalia Vabariik esitas kohtuasjas T‑98/16 hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 4. märtsil 2016.
BPB esitas kohtuasjas T‑196/16 hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 29. aprillil 2016.
FITD esitas kohtuasjas T‑198/16 hagiavalduse, mis saabus Üldkohtu kantseleisse 1. mail 2016.
Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo (krediidiühistute hoiustajate tagatisfond) ja Banca d’Italia esitasid Üldkohtu kantseleisse 1. augustil 2016 saabunud dokumentidega taotlused astuda kohtuasjas T‑198/16 menetlusse FITD nõuete toetuseks.
Et Üldkohtu kodade koosseisu muudeti Üldkohtu kodukorra artikli 27 lõike 5 alusel, määrati ettekandja-kohtunik kolmandasse kotta ning seetõttu anti käesolevad kohtuasjad lahendada kolmandale kojale.
Kolmanda koja president jättis 15. veebruari 2017. aasta määrusega rahuldamata Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo taotluse astuda menetlusse ning rahuldas Banca d’Italia taotluse astuda menetlusse. Banca d’Italia esitas oma seisukohad ning põhimenetlusosalised esitasid nende kohta oma seisukohad määratud tähtaegade jooksul.
Kolmanda koja ettepanekul otsustas Üldkohus oma kodukorra artikli 28 alusel anda käesolevad kohtuasjad lahendamiseks laiendatud koosseisule.
Üldkohtu kolmanda koja (laiendatud koosseisus) president liitis 14. detsembri 2017. aasta otsusega vastavalt kodukorra artiklile 68 kohtuasjad T‑98/16, T‑196/16 ja T‑198/16 menetluse suulise osa ning kohtuotsuse huvides.
Ettekandja-kohtuniku ettekande alusel otsustas Üldkohus (kolmas koda laiendatud koosseisus) avada suulise menetluse ja pooltel paluti menetlust korraldavate meetmete raames vastata reale küsimustele.
Pooled vastasid nendele küsimustele 15. ja 16. veebruaril 2018.
Poolte kohtukõned ja Üldkohtu küsimustele antud vastused kuulati ära 22. märtsi 2018. aasta kohtuistungil.
Itaalia Vabariik palub kohtuasjas T‑98/16 Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
BPB palub kohtuasjas T‑196/16 Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
teise võimalusena tühistada vaidlustatud otsuse artiklid 2–4;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
FITD, keda toetab Banca d’Italia, palub kohtuasjas T‑198/16 Üldkohtul:
–
tühistada vaidlustatud otsus;
–
teise võimalusena tühistada vaidlustatud otsus osas, milles tuvastatakse meetme nr 3 abielement ja kvalifitseeritakse see abi elemendiks;
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt;
Komisjon palub Üldkohtul:
–
jätta hagi rahuldamata;
–
mõista kohtukulud välja hagejatelt.
Õiguslik käsitlus
FITD esitatud hagi vastuvõetavus
Ilma et komisjon oleks Üldkohtu kodukorra artikli 130 lõike 1 alusel ametlikult esitanud vastuvõetamatuse väidet, väljendab ta kahtlusi FITD esitatud hagi vastuvõetavuse osas, kuna tema väitel puudub FITD‑l kaebeõigus. Komisjoni sõnul võib FITD sisuliselt samastada vahendajaga, kelle kaudu Itaalia riik otsustas abi anda, ning kuna Itaalia riik on samuti hagi esitanud, siis tuleb selle vahendaja hagi tunnistada vastuvõetamatuks.
FITD vaidleb komisjoni argumentidele vastu.
Sissejuhatuseks olgu meenutatud, et ELTL artikli 263 neljandas lõigus on märgitud, et „[i]ga füüsiline või juriidiline isik võib esimeses ja teises lõigus sätestatud tingimustel esitada hagi temale adresseeritud või teda otseselt ja isiklikult puudutava akti vastu ning üldkohaldatava akti vastu, mis puudutab teda otseselt ega sisalda rakendusmeetmeid“. Lisaks tuleb märkida, et juriidilise isikuna on FITD eraõiguslik juriidiline isik, kellel on ELTL artikli 263 alusel õigus tühistamishagi esitada.
Seega tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus puudutab FITDd otseselt ja isiklikult.
Mis puutub küsimusse, kas vaidlustatud otsus puudutab FITDd otseselt ja isiklikult, siis tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab täidetud olema kaks tingimust. Esiteks peab vaidlusalune akt avaldama otsest mõju hageja õiguslikule olukorrale ja teiseks ei tohi see akt jätta seda rakendama kohustatud adressaadile mingit kaalutlusõigust, kuna akti rakendamine on puhtautomaatne ja tuleneb vaid liidu õigusnormidest, ilma et kohaldataks muid vahenorme (vt 26. jaanuari 2018. aasta kohtuotsus Centro Clinico e Diagnostico G. B. Morgagni vs. komisjon,
T 172/16
, ei avaldata,
EU:T:2018:34
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kuna käesoleval juhul tunnistati vaidlustatud otsusega vaidlusalused meetmed siseturuga kokkusobimatuks, siis ei ole FITD‑l õigust astuda menetlusse Tercase toetuseks. Lisaks on Itaalia Vabariik vaidlustatud otsuse artiklite 2 ja 3 kohaselt kohustatud viivitamatult ja tõhusalt nõudma Tercasele FITD antud ja tema liikmete poolt rahastatud abi tagasi, ning riigiasutustel ei ole selles osas mingisugust kaalutlusõigust. Sellest järeldub, et vaidlustatud otsus mõjutab otseselt FITD õiguslikku olukorda eespool punktis 52 viidatud kohtupraktika tähenduses. Seega puudutab vaidlustatud otsus FITDd otseselt.
Mis puutub küsimusse, kas vaidlustatud otsus puudutab FITDd isiklikult, siis kohtupraktikast tuleneb, et muu niisuguse organisatsiooni kui liikmesriigi õiguslikku seisundit, kellel on õigusvõime ja kes võttis komisjoni lõppotsuses riigiabiks kvalifitseeritud meetme, võib see otsus isiklikult puudutada, kui otsusega piiratakse tal enda soovitud viisil oma vastava pädevuse teostamist, mis seisneb eelkõige kõnealuse abi andmises (vt 17. juuli 2014. aasta kohtuotsus Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband vs. komisjon,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul on ühelt poolt selge, et FITD eraõigusliku ühendusena (vt eespool punkt 5), kes on juriidiline isik, on rakendanud meetmeid, mis vaidlustatud otsuses tunnistati riigiabiks. Teiselt poolt tuleb sarnaselt FITDga tõdeda, et vaidlustatud otsus mitte ainult ei muutnud FITD sekkumist Tercase toetuseks käesoleval juhul võimatuks, vaid ka välistas võimaluse rakendada tulevikus muid toetavaid sekkumisi, piirates FITD ja tema liikmetest pankade autonoomiat. Niisiis mõjutab vaidlustatud otsus FITDd isiklikult eespool punktis 54 viidatud kohtupraktika tähenduses sellega, et takistab FITD‑l teostada oma äranägemisel oma pädevust, mis käesoleval juhul seisneb muude meetmete võtmises kui hoiuste hüvitamine.
Seega tuleb tagasi lükata komisjoni väide, mille kohaselt puudub FITD‑l ELTL artiklile 263 vastav kaebeõigus.
Sisulised küsimused
Kohtuasjas T‑98/16 esitab Itaalia Vabariik neli väidet, mis puudutavad järgmisi küsimusi:
–
abi rahastamine „riigi ressurssidest“;
–
seostatavus riigiga;
–
abi kaudu antud valikuline eelis;
–
abi kokkusobimatus siseturuga.
Kohtuasjas T‑196/16 esitab BPB seitse väidet, mis puudutavad järgmist:
–
„riigi poolt või riigi ressurssidest antava abi“ olemasolu tõendamisega seotud põhjendus:
–
abi rahastamine „riigi ressurssidest“;
–
seostatavus riigiga;
–
abi kaudu antud valikuline eelis;
–
abi kokkusobimatus siseturuga;
–
30 miljoni euro suuruse tagatise valesti kvalifitseerimine;
–
abi tagasinõudmine.
Kohtuasjas T‑198/16 esitab FITD viis väidet, mis puudutavad järgmist:
–
abi rahastamine „riigi ressurssidest“;
–
seostatavus riigiga;
–
abi kaudu antud valikuline eelis;
–
abi kokkusobimatus siseturuga;
–
30 miljoni euro suuruse tagatise valesti kvalifitseerimine.
Need väited puudutavad sisuliselt vaidlustatud otsuses toodud arutluskäigu etappe, mis võimaldasid komisjonil järeldada abi olemasolu, selle kokkusobimatuse siseturuga ja vajaduse korral anda korraldus abi tagasinõudmiseks.
Käesoleval juhul peab Üldkohus otstarbekaks analüüsida esimesena argumente, mis puudutavad „liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest antava abi“ kriteeriume ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Selleks tuleb ümber rühmitada Itaalia Vabariigi poolt kohtuasjas T‑98/16 esitatud teine väide, BPB poolt kohtuasjas T‑196/16 esitatud kolmas väide ja FITD poolt kohtuasjas T‑198/16 esitatud teine väide, mis puudutavad riigile omistatavuse mõistet, ning analüüsida neid väiteid koos. Samuti tuleb ümber rühmitada Itaalia Vabariigi poolt kohtuasjas T‑98/16 esitatud esimene väide, BPB poolt kohtuasjas T‑196/16 esitatud teine väide ja FITD poolt kohtuasjas T‑198/16 esitatud esimene väide, mis puudutavad riigi ressursside mõistet, ning analüüsida neid väiteid koos.
Sissejuhatavad märkused mõiste „riigi poolt antud abi“ kohta
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peavad selleks, et abi võiks kvalifitseerida „riigiabiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, olema täidetud neli tingimust: eksisteerib riigi sekkumine või sekkumine riigi ressursside abil, see sekkumine võib kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust, see annab abi saajale valikulise eelise ning see kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi (vt 13. septembri 2017. aasta kohtuotsus ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis puutub esimesse tingimusse, et eksisteerib riigi sekkumine või sekkumine riigi ressursside abil, siis tuleb märkida, et selleks, et eeliseid saaks lugeda ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses „abiks“, peavad need ühest küljest olema vahetult või kaudselt antud riigi ressurssidest ja teisest küljest peavad need olema riigile omistatavad (vt 13. septembri 2017. aasta kohtuotsus ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Üldiselt ei ole olukordi, kus abi annab otseselt riik, vaja eristada nendest olukordadest, kus seda antakse riigi poolt määratud või asutatud avalik- või eraõigusliku isiku kaudu (vt selle kohta 13. septembri 2017. aasta kohtuotsus ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning kohtujurist Saugmandsgaard Øe ettepanek kohtuasjas ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
, punkt
).
Riigist eraldiseisvate üksuste vahendusel antavate eeliste arvamisega ELTL artikli 107 lõike 1 kohaldamisalasse püütakse kaitsta ELTL artiklites 107–109 määratletud „riigi poolt antavat abi“ reguleerivate eeskirjade kasulikku mõju. Nii on Euroopa Kohus täpsustanud, et liidu õiguse kohaselt ei ole lubatav, et ainuüksi asjaolu, et asutatakse iseseisvaid institutsioone, kes vastutavad abi andmise eest, võimaldaks kõrvale hoida riigiabi eeskirjadest (16. mai 2002. aasta kohtuotsus Prantsusmaa
vs
. komisjon, C‑482/99, edaspidi „kohtuotsus Stardust,
EU:C:2002:294
, punkt
). Teiste sõnadega oli selle kohtupraktika eesmärk vältida ohtu, et sellesse kohaldamisalasse arvatakse liiga vähe eeliseid. Otsus arvata sellesse kohaldamisalasse riigist eraldiseisvate üksuste vahendusel antavad eelised toob siiski ilmsiks erilise ohu, et sinna arvatakse liiga palju eeliseid, mida ei ole andnud riik või millega ei kaasne riigi ressursside kasutamist (vt selle kohta kohtujurist Saugmandsgaard Øe ettepanek kohtuasjas ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Arvestades vajadust vältida, et hõlmatakse liiga vähesed või liiga paljud riigist eraldiseisvate üksuste vahendusel antavad eelised, tulebki analüüsida neid asjaolusid, mille komisjon võttis arvesse vaidlusaluste meetmete riikliku päritolu tuvastamisel.
Selles osas tuleb tõdeda, et riigiabi mõiste on õigusmõiste ja seda tuleb tõlgendada objektiivsete asjaolude alusel (vt selle kohta 22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus British Aggregates vs. komisjon,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punkt
, ja 30. novembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa ja Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, punkt
), sealhulgas abi andnud üksuse avalik- või eraõiguslik laad. Kui see üksus on eraõiguslik või autonoomne, sealhulgas oma vahendite käsutamisel, avaliku võimu organite sekkumiste või riigi rahanduse suhtes kitsamas tähenduses, siis on komisjonil liidu kohtu täieliku kontrolli all seda märkimisväärsem kohustus täpsustada ja põhjendada seisukohad, mis võimaldavad tal järeldada, et esineb riigi kontroll kasutatud vahendite üle ja meetmed saab riigile omistada ning järelikult on tegemist abiga TFUE artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Nii leidis Euroopa Kohus olukorras, kus komisjon oli tuvastanud avaliku ettevõtja tütarettevõtja antud finantsabi omistatavuse riigile ainuüksi põhjusel, riik teostas nende äriühingute üle kaudset kontrolli, et isegi kui riigil on võimalik avalikku ettevõtjat kontrollida ja tal on selle äriühingu tegevuse üle valitsev mõju, ei saa siiski automaatselt eeldada, et konkreetsel juhul seda kontrolli ka tegelikult teostatakse (16. mai 2002. aasta kohtuotsus Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punktid
–
). Niisugusel juhul peavad komisjoni käsutuses olema kõik tõendid, mis lähtuvad juhtumi asjaoludest ja kontekstist, milles see abi anti, et tuvastada ametiasutuste kaasatuse ulatus abi andmisse avaliku ettevõtja vahendusel (vt selle kohta 16. mai 2002. aasta kohtuotsus Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punktid
ja
).
See komisjoni kohustus on seda enam vajalik olukorras, kus – nagu käesoleval juhul – vaidlusalust meedet rakendab eraõiguslik üksus. Sellises olukorras ei ole võimalik eeldada, et riik suudab seda ettevõtjat kontrollida ja et tal on selle äriühingu tegevuse üle valitsev mõju tänu kapitaliosalusel põhinevale seosele ja sellega kaasnevatele eelisõigustele. Seega tuleb komisjonil õiguslikult piisavalt tõendada riigi kaasatuse piisav ulatus kõnealuse meetme rakendamisel, tõendades mitte ainult seda, et riigil on võimalik teostada abi andva üksuse üle valitsevat mõju, vaid ka seda, et tal oli seda kontrolli konkreetsel juhul võimalik teostada.
Vaatamata nõudele eristada see, kas abi on antud riigi initsiatiivil, sellest, kas abi andmise aluseks olid riigi ressursid, mis on eraldiseisvad ja kumulatiivsed tingimused (vt 5. aprilli 2006. aasta kohtuotsus Deutsche Bahn vs. komisjon,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika), ei püüdnud komisjon käesoleval juhul neid tingimusi selgelt eristada (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 144). Seega peab Üldkohus esiteks asjakohaseks analüüsida erinevaid asjaolusid, mille komisjon võttis arvesse tõendamaks, et sekkumine on omistatav riigile, ja teiseks hinnata seda kontrolli puudutavaid asjaolusid, mida ametiasutused teostasid nende ressursside üle, mida FITD Tercase toetuseks sekkumiseks kasutas.
Asjaolud, mida võeti vaidlustatud otsuses meetmete riikliku päritolu tuvastamisel arvesse
Olles märkinud vaidlustatud otsuse põhjenduses 112, et selle kindlakstegemisel, kas esineb „riigi poolt või riigi ressurssidest antav abi“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, ei ole oluline mitte nende ressursside otsene päritolu, vaid riigi ametiasutuse sekkumise ulatus nende meetmete määratlemisel ja nende rahastamismeetodites, käsitles komisjon põhjendustes 117–145 erinevaid „piisavaks“ peetud asjaolusid, mida ta arvesse võttis.
Esiteks leidis komisjon, et Itaalia riik oli andnud FITD-le „avaliku võimu volituse“ kaitsta hoiustajaid, mida ta rakendab erineval moel. Selle kohta rõhutas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 120, et hoiuste ja hoiustajate kaitsel on Itaalia õiguses eriline koht, mis kaitseb sääste ja seab Banca d’Italia ülesandeks kindlustada Itaalia pangandussüsteemi stabiilsust, et kaitsta hoiustajaid.
Selles kontekstis leidis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 121, et Itaalia pangandusseaduse artiklit 96
bis
tuleb tõlgendada kui „hoiustajate kaitsmist käsitleva avaliku võimu volituse konkreetset määratlust, mida kohaldatakse Itaalias tunnustatud hoiuste tagamise skeemide suhtes“. Komisjon täpsustas nimelt, et „[k]ui võtta siia kõrvale [Itaalia pangandusseaduse] artikli 96
bis
lõike 1 viimane lause, mille kohaselt võidakse hoiuste tagamise skeemide kaudu peale hoiustajatele hüvitise maksmise sekkuda ka muul viisil, siis [olid] Itaalia ametiasutused otsustanud lubada nende tunnustatud hoiuste tagamise skeemide kaudu kasutada liikmespankadelt kogutud vahendeid erinevat liiki meetmete jaoks“. Komisjon märkis veel, et Itaalia pangandusseaduse artikkel 96
bis
on ühelt poolt alus FITD tunnustamiseks Itaalia kohustusliku hoiuste tagamise skeemina ja teiselt poolt säte, mis annab FITD‑le pädevuse võtta „sekkumismeetmeid“, sealhulgas toetav sekkumine oma põhikirja artikli 29 alusel.
Seega leidis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 122, et „asjaolu, et FITD on loodud eraõigusliku konsortsiumina, ei oma tähtsust, sest pelgalt seda, et asutus on loodud tavaõiguse alusel, ei saa lugeda piisavaks sellise võimaluse välistamisel, et sellise asutuse võetud abimeede on omistatav riigile“. Ta rõhutas veel, et „FITD eesmärgid – oma liikmete ühiste huvide kaitse hoiuste turvalisuse suurendamise abil ning pangandussüsteemi maine eest seismine – langevad ilmselgelt kokku avalike huvidega“. Samas märkis komisjon ühelt poolt, et „[s]ee ei tähenda […] ilmtingimata, et äriühing võib võtta oma otsuse vastu, ilma et ta arvestaks avaliku sektori asutuste nõudeid“ ja teiselt poolt, et „[a]mmugi ei ole oluline see, et riigi mõju peaks tulenema avaliku sektori asutuse õiguslikult siduvast aktist[, kuna s]õltumatus, mis äriühingul põhimõtteliselt on, ei välista riigi praktilist kaasatust“.
Igal juhul täpsustas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 123, et „liidu ja Itaalia õigusnormidega [antakse] Banca d’Italiale volitused ja vahendid tagamaks, et kõik FITD kui pangandusseaduse alusel tunnustatud hoiuste tagamise skeemi abil võetud meetmed on kooskõlas avaliku poliitika eesmärgiga ja aitavad kaitsta hoiustajaid“.
Teiseks leidis komisjon, et Itaalia ametiasutustel oli võimalus mõjutada kõiki sellise toetava sekkumise rakendamise etappe, nagu on käsitletud põhikohtuasjas.
Selle kohta märkis komisjon esiteks, et Itaalia pangandusseadus andis Banca d’Italiale pädevuse anda luba hoiuste tagamise skeemide abil sekkumisteks, sealhulgas toetavad sekkumised, ja kontrollida, kas need järgivad pangandussüsteemi stabiilsuse ja hoiuste kaitse eesmärke (vaidlustatud otsuse põhjendused 127, 141 ja 142). Selles osas leidis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 129, et Banca d’Italia luba pidi olema antud etapis, mil FITD võis veel pakutud meedet üle vaadata või muuta, kui Banca d’Italia oleks olnud sellele vastu. Seega oli komisjon seisukohal, et Itaalia ametiasutustel oli mõju toetavatele sekkumistele juba enne, kui need tegelikult heaks kiideti (vaidlustatud otsuse põhjendus 130).
Teiseks tõdes komisjon, et Itaalia ametiasutustel oli võimalus algatada toetava sekkumiseni viiv menetlus. Sellega seoses märkis ta vaidlustatud otsuse põhjenduses 128, et sekkumine oli lubatud vaid selliste pankade toetuseks, kelle suhtes oli algatatud erihaldusmenetlus. Ühelt poolt aga algatas erihaldusmenetluse pankade suhtes majandusministeerium Banca d’Italia ettepanekul. Teiselt poolt saatis sekkumistaotluse FITD‑le erihaldur, kelle on nimetanud ning kelle üle teostab järelevalvet Banca d’Italia.
Kolmandaks leidis komisjon, et Itaalia ametiasutuste mõju oli veelgi suurem, sest nad olid kohal kõigil koosolekutel, kus tehti otsuseid ja kus neil oli võimalik teha oma seisukohad kohe algetapis teatavaks (vaidlustatud otsuse põhjendused 129 ja 130).
Seetõttu jõudis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 138 järeldusele, et „kõnesoleva juhtumi puhul kontrollivad Itaalia ametiasutused pidevalt nii põhimõtteliselt kui ka praktiliselt, kas FITD ressursse kasutatakse vastavuses avaliku huvi eesmärkidega, ning avaldavad mõju sellele, kuidas FITD neid ressursse kasutab“.
Kolmandaks märkis komisjon vaidlustatud otsuse punktides 133–136, et Itaalia pankadel oli kohustus astuda FITD liikmeks ja panustada sekkumisse, mille tema juhtorganid olid otsustanud. Sõltumata nende endi huvidest ei saanud konsortsiumi liikmed selle otsuse suhtes kasutada vetoõigust ega sekkumisega mitte ühineda. Seega on sekkumine omistatav FITD‑le, mitte aga konsortsiumi pankadele. Lähtudes sellest, et FITDga liitumine ja tema otsustatud sekkumistesse panustamine on kohustuslik, märkis komisjon, et FITD liikmetel „[oli] kohustus osaleda FITD sekkumistega kaasnevate kulude katmises“ ning et „nende sekkumiste rahastamiseks kasutatavaid ressursse nõutakse, hallatakse ja jagatakse ilmselgelt õigusaktide ning muude avalik‑õiguslike eeskirjade kohaselt ja järelikult on need avalik‑õiguslikku laadi“ (vaidlustatud otsuse põhjendus 137).
Eeltoodust lähtudes leidis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 144, et oli piisavalt tõendeid näitamaks, et vaidlusalused meetmed on omistatavad riigile ja et neid rahastati riigi ressurssidest. Konkreetsemalt täpsustas komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 145 vaidlusaluste meetmete riigile omistatavuse kohta, et isegi kui mõni kaalutud tegur ei oleks eraldiseisvalt andnud piisavat alust järeldada, et meetmed on omistatavad riigile, võib hinnatud tõendeid koos võetuna vaadeldes järeldada, et FITD meetmeid on võimalik omistada riigile.
Vaidlusaluste meetmete omistatavus Itaalia riigile
Meetme riigile omistatavuse hindamiseks tuleb esmalt analüüsida, kas ametiasutused on osalenud asjaomase meetme võtmises (13. septembri 2017. aasta kohtuotsus ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Olukorras, mis puudutas avaliku ettevõtja võetud meetme omistatavust riigile, on Euroopa Kohus leidnud, et seda võis järeldada kõigist tõenditest, mis lähtuvad juhtumi asjaoludest ja kontekstist, milles kõnealune meede võeti: sealhulgas see, et kõnealune üksus ei saanud seda vaidlustatud otsust vastu võtta ametiasutuste nõudeid arvestamata, või et peale asjaolude, et riiki ja avalikke ettevõtjaid, kelle vahendusel abi oli antud, seovad organisatsioonilised elemendid, pidid need ettevõtjad arvesse võtma ka ministeeriumidevahelise majanduse planeerimise komitee juhiseid (vt selle kohta 16. mai 2002. aasta kohtuotsus Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selle sama kohtupraktika kohaselt võivad muud tõendid olukorrast olenevalt olla sobivad selle tuvastamiseks, et avaliku ettevõtja võetud meede on omistatav riigile, nagu tema integreeritus avaliku halduse struktuuridesse, tema tegevus ja selle teostamine turul tavapärastes konkurentsitingimustes kõrvuti eraettevõtjatega, ettevõtja õiguslik seisund, st kas tema suhtes kohaldatakse avalikku õigust või äriühinguõigust, või ametiasutuste poolt ettevõtja juhtimise üle teostatava kontrolli ulatus või mis tahes muu tõend, mis konkreetsel juhtumil viitab sellele, et ametiasutused olid meetme võtmisega seotud või et nende mitteseotus on ebatõenäoline, võttes arvesse ka meetme ulatust, sisu ja selles sisalduvaid tingimusi (vt selle kohta 16. mai 2002. aasta kohtuotsus Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punkt
, ja 23. novembri 2017. aasta kohtuotsus SACE ja Sace BT vs. komisjon,
C‑472/15 P
, ei avaldata,
EU:C:2017:885
, punkt
).
Pealegi, võttes arvesse ohtu, et kohaldamisalasse arvatakse liiga vähe eeliseid (vt eespool punktid 64 ja 65), on Euroopa Kohus leidnud, et ainuüksi asjaolu, et avalik ettevõtja on asutatud kapitaliühingu vormis tavaliselt kohaldatava õiguse alusel, ei saa pidada piisavaks – arvestades autonoomiat, mille niisugune õiguslik vorm võib talle anda –, välistamaks seda, et niisuguse ettevõtja võetud abimeedet saaks käsitada riigi võetud meetmena. Kontrolli olemasolu ja selle praktiliseks väljundiks olevad tegelikud võimalused valitseva mõju teostamiseks teevad võimatuks selle, et algusest peale oleks välistatud, et sellise ettevõtja võetud meedet saaks seostada riigiga, ning seega on võimatu välistada ohtu, et riigiabi käsitlevatest sätetest on mööda mindud – sõltumata sellest, kas avaliku ettevõtja õiguslik vorm iseenesest on asjakohane kui üks näitaja teiste hulgas, mis võimaldab konkreetsel juhul järeldada, kas riik on kaasatud või mitte (vt selle kohta 16. mai 2002. aasta kohtuotsus Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, punkt
).
Mis aga puutub aga eraõigusliku üksuse võetud abimeetmesse juhul, kui selle üksuse õiguslik vorm iseenesest ei võimalda välistada, et selline meede on omistatav riigile, siis tuleb komisjonil sellegipoolest õiguslikult piisavalt tõendada riigi osalus nimetatud meetme rakendamises, võttes arvesse selle eraõigusliku üksuse olukorra erisusi (vt eespool punktid 67–69).
Erinevalt riigi osalusega äriühingust, nagu see on määratletud komisjoni 16. novembri 2006. aasta direktiivi 2006/111/EÜ liikmesriikide ja riigi osalusega äriühingute vaheliste finantssuhete läbipaistvuse ning teatavate ettevõtjate finantsläbipaistvuse kohta (
ELT 2006, L 318, lk 17
) artikli 2 punktis b, mis sätestab, et riigi osalusega äriühingud on kõik „ettevõtjad, kelle suhtes ametiasutused võivad otseselt või kaudselt kasutada valitsevat mõju omandiõiguse, finantsosaluse või ettevõtja suhtes kehtivate eeskirjade alusel“, on eraettevõtjal otsustustasandil põhimõtteline autonoomia. Lisaks on see autonoomia riigi suhtes ilmselt suurem, kui see oleks juhul, kui riik oleks tema ainuaktsionär, mistõttu komisjoni poolt tõendina esitatud asjaolud, mis puudutavad kontrolli või valitsevat mõju sellise eraõigusliku üksuse tegevuse üle, võivad seda vähem põhineda oletustel ning peavad seda enam olema piisavalt tõendavad (vt selle kohta 25. juuni 2015. aasta kohtuotsus SACE ja Sace BT vs. komisjon,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punktid
ja
; vt ka eespool punktid 68 ja 69).
Erinevalt olukorrast, kus avaliku ettevõtja võetud meede on omistatav riigile, ei saa komisjon eraõigusliku üksuse võetud meetme puhul piirduda sellega, et tõendab juhtumi asjaolude põhjal, et ametiasutuste mõju või tegeliku kontrolli puudumine nimetatud eraõigusliku üksuse suhtes on ebatõenäoline (vt selle kohta 25. juuni 2015. aasta kohtuotsus SACE ja Sace BT vs. komisjon,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punkt
).
Käesoleval juhul pidi komisjon, arvestades seda, et meetme võttis eraõiguslik üksus, seda enam välja tooma ja põhjendama asjaolud, mis võimaldasid tal järeldada, et leidus piisavalt tõendeid näitamaks, et see meede olid võetud ametiasutuste mõju või tegeliku kontrolli all (vt eespool punkt 69) ning et järelikult oli see meede tegelikult omistatav riigile (vt selle kohta 25. juuni 2015. aasta kohtuotsus SACE ja Sace BT vs. komisjon,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, punkt
).
Üldiselt on kõnealuse meetme riigile omistatavuse kriteeriumi hindamisel – nagu ka riigi ressursside olemasolu puudutava kriteeriumi puhul – otsustava tähtsusega faktoriks riigi ametiasutuste sekkumise ulatus asjaomaste meetmete ja nende rahastamisviisi määratlemisel (vt selle kohta 27. septembri 2012. aasta kohtuotsus Prantsusmaa vs. komisjon,
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
, punkt
). Vaid piisavalt oluline sekkumise ulatus võimaldab järeldada, et kõnealused meetmed on omistatavad riigile. Seega oli komisjonil õigus, kui ta vaidlustatud otsuse põhjenduses 112 tugines sellele faktorile, et määratleda oma analüüsi ulatust nimetatud meetmete riigi päritolu tõendamisel.
Mis puutub nende meetmete riigile omistatavusse, siis hagejad väidavad Banca d’Italia toetusel kõigepealt, et sekkumise Tercase toetuseks otsustasid FITD juhtorganid FITD kõigi liikmete ühehäälsel nõusolekul pelgalt erihalduri taotlusel. Ükski ametiasutus ei oleks saanud kohustada FITDd sekkuma, kui seda ei oleks peetud vastavaks konsortsiumi liikmete huvile. Lisaks tegutses erihaldur BPB juhi ja seadusliku esindajana, piirdudes sellega, et saatis FITD‑le vaid sekkumistaotluse, mis ei olnud konsortsiumile siduv. Banca d’Italia esindajad osalesid FITD koosolekutel vaatlejatena, ilma isegi nõuandva hääleõiguseta. Pealegi on eelnevad kontaktid Banca d’Italiaga ja viimase poolt FITD‑le esitatud üleskutse – leida BPBga tasakaalustatud kokkulepe – huvitatud poolte vahelise loomuliku dialoogi väljendus. See, et Banca d’Italia andis FITD‑le sekkumisloa, on osa temale seadusega pandud järelevalvemissioonist, et tagada pankade arukas ja usaldusväärne juhtimine. See luba anti 38 päeva pärast FITD otsust sekkuda ja FITD‑le jäi vabadus mitte sekkuda.
Komisjon väidab, et ta tegi kindlaks tõendite kogumi, mis koos võetuna võimaldavad tõendada, et vaidlusalused meetmed on omistatavad riigile. Esiteks, vaatamata sellele, et FITD on eraõiguslik konsortsium, teenib ta sisuliselt avalikku huvi, nimelt hoiustajate kaitset – eesmärk, mille saavutamise üle teostab järelevalvet Banca d’Italia. Teiseks on erihaldur Banca d’Italia poolt ametisse nimetanud ja tema kontrolli all tegutsev avalik teenistuja. Kolmandaks võimaldab Banca d’Italia ametniku osalemine vaatlejana nõukogu ja täitevkomitee koosolekutel Banca d’Italial teha oma seisukohad kohe algetapis kavandatud sekkumise kohta teatavaks. Isegi see, et Banca d’Italia esindaja osaleb vaid vaatlejana, võimaldab Banca d’Italial FITD tegevuse üle kontrolli teostada. Neljandaks rõhutab komisjon, et kõik sekkumised, mida FITD kavandab – alates hoiustajatele hüvitamisest kuni muude sekkumisteni –, eeldavad Banca d’Italia eelnevat luba.
–
FITD-le antud avaliku võimu volituse ulatus
Kaebajad väidavad sisuliselt, et FITD‑le ei ole antud avaliku võimu volitust raskustes olevate pankade toetuseks sekkuda, kuna tulenevalt sellest, et Itaalia pangandusseaduse artikkel 96
bis
näeb ette vaid võimaluse muudeks sekkumisteks, ilma seda täiendavalt täpsustamata, on FITD‑l autonoomia muude sekkumiste suhtes peale hoiuste hüvitamise. Niisiis on Itaalia seadusandja nende viimaste suhtes jätnud sellistele hoiuste tagamise skeemidele nagu FITD õiguse määrata niisuguste sekkumiste ese, ulatus ja viisid kindlaks täiesti autonoomselt. Seega vastavad FITD põhikirja artiklis 29 nimetatud sekkumised peamiselt konsortsiumi liikmetest pankade erahuvidele. Pealegi, otsuse näha FITD põhikirjas ette võimalus kasutada ka muid sekkumisviise peale hoiuste hüvitamise võtsid vastu konsortsiumi liikmetest pangad – mitte ükski õigusnorm ega haldusakt ei kohustanud neid selleks. Asjaolu, et Banca d’Italia kinnitab FITD põhikirja, ei mõjuta FITD otsustusmehhanisme, kuna Banca d’Italia peab piirduma tõdemisega, et põhikirja sätted, mis puudutavad FITD‑le antud avalikku laadi ülesandeid, järgivad hoiustajate kaitse seaduspärast eesmärki.
Komisjon väidab vastu, et vaatamata sellele, et FITD on eraõiguslik konsortsium, kellel on oma formaalselt sõltumatud organid, on talle seadusega pandud avalikku huvi teeniv ülesanne, nimelt hoiustajate kaitse, mis väljendub erinevat liiki sekkumistes. Seda tõdemust kinnitab pealegi asjaolu, et FITD on oma veebilehel märkinud, et tema asutamisaktidest tulenev eesmärk on anda konsortsiumi liikmetest pankade hoiustajatele tagatis ning seda ülesannet võidakse täita mitmel viisil. Komisjoni sõnul on säästude kaitse Itaalias avalikku laadi ülesanne, mis on konstitutsioonilise väärtusega. Asjaolu, et Banca d’Italia tegutseb FITD otsustatud kõikideks sekkumisteks luba andes vastavalt Itaalia pangandusseaduse artiklile 96
ter
, „võttes arvesse hoiustajate kaitset ja pangandussüsteemi stabiilsust“, kinnitab, et kõik FITD sekkumised on suunatud hoiustajate kaitsele, et FITD tegutseb avaliku võimu volitust rakendades ning et tema tegevusse sekkub avalikust huvist tulenevalt Banca d’Italia.
Esiteks tuleb sarnaselt hagejatega märkida, et FITD sekkumiste eesmärk on peamiselt FITD liikmetest pankade erahuvide kaitse.
Niisiis on FITD liikmete jaoks nende toetavate sekkumiste eesmärk eelkõige vältida hoiuste hüvitamise raskemaid majanduslikke tagajärgi halduskorras sundlikvideerimise puhul. FITD põhikirja artikli 29 lõikest 1 tuleneb nimelt, et toetavate sekkumiste suhtes kehtib kaks kumulatiivset tingimust. Esiteks peab olema raskustes oleval pangal saneerimisväljavaateid, vältimaks seda, et FITDd ei peaks tulevikus uuesti sekkuma kutsuma, olgu see siis mõne uue toetava sekkumisega või seadusest tuleneva kohustuse alusel hoiused hüvitada. Teiseks peavad toetavad sekkumised kujutama endast FITD liikmetest pankade jaoks rahaliselt väiksemat koormust kui seadusest tuleneva kohustuse hoiused hüvitada täitmine. FITD põhikirjaga viimati nimetatud tingimust kehtestades peeti silmas FITD liikmetest pankade erahuve võrreldes kõigi muude kaalutlustega, mis on säästude kaitsega seotud. Nimelt keelab FITD põhikiri kõik toetavad sekkumised, millega kaasneb FITD liikmetele liiga suur rahaline koormus, isegi juhul, kui selline sekkumine võimaldaks sääste paremini kaitsta, kaitstes samas ka hoiuseid kuni seaduses sätestatud 100000 euro piirini halduskorras sundlikvideerimise juhtudel.
FITD liikmete jaoks on sekkumiste eesmärk vältida nii negatiivseid tagajärgi neile ja kogu pangandussektorile, eelkõige seoses mainega, kui ka hoiustajate paanika tekkimise ohtu, mille tooks kaasa raskustes oleva panga halduskorras sundlikvideerimine. Samas ei kujuta see, kui üks sektor loob eraõigusliku vastastikuse abistamise skeemi, iseenesest märki sellest, et riik on sekkunud. Nagu komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 122 möönab, on FITD liikmetest pankadel käesoleval juhul vastastikune huvi tugevdada hoiuste kindlust ja kaitsta pangandussüsteemi mainet. Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et hoiuste tagamise fondi asutamine ja võimalus teostada toetavaid sekkumisi sai alguse FITD liikmetest pankade puhtalt eraviisilisest algatusest ajal, mil seadus ei pannud pankadele kohustust liituda mis tahes hoiuste tagamise skeemiga (vt eespool punkt 5).
Tõsi on see, et konsortsiumi liikmetest pankade erahuvid võivad kattuda avaliku huviga. Samas tuleneb kohtupraktikast, et asjaolu, et teatavatel juhtudel on üldise huvi eesmärgid kooskõlas eraõiguslike üksuste huvidega – nagu käesoleval juhul eraõiguslik konsortsium –, ei viita iseenesest kuidagi sellele, et ametiasutused võisid ühel või teisel viisil olla asjaomase meetme vastuvõtmisega seotud või et selline seos puudub (vt selle kohta 23. novembri 2017. aasta kohtuotsus SACE ja Sace BT vs. komisjon,
C‑472/15 P
, ei avaldata,
EU:C:2017:885
, punkt
).
Teiseks tuleb vastupidi komisjoni väitele märkida, et toetavate sekkumistega ei rakendata mingisuguseid Itaalia õigusnormidega antud avaliku võimu volitusi.
Ühelt poolt tuleneb Itaalia pangandusseaduse artikli 96
bis
lõikest 1, mis sätestab, et „tagatisskeemid hüvitavad hoiuseid Itaalias tunnustatud pankade halduskorras sundlikvideerimise korral“, et FITD‑le Itaalia seadusega pandud avaliku võimu volitus seisneb üksnes hoiustajatele hüvitamises tagatiskeemi kaudu, kui konsortsiumi liikmest panga suhtes algatatakse halduskorras sundlikvideerimine. Itaalia õigusnormidega hoiuste tagamise skeemidele antud avaliku võimu volitus mitte ainult ei piirdu hoiuste hüvitamisega halduskorras sundlikvideerimise korral, vaid sellel on ka ülemmäär, kuna Itaalia pangandusseaduse artikli 96
bis
lõige 5 näeb ette, et „iga hoiustaja kohta hüvitatakse kuni 100000 eurot“. Väljaspool seda raamistikku ei tegutse FITD niisiis Itaalia õigusnormidega pandud avaliku eesmärgi täitmise huvides (vt eespool punkt 97).
Teiselt poolt tuleb märkida, et Itaalia õigusnormid ei pane FITD‑le ega ühelegi teisele hoiuste tagamise skeemile mingisugust kohustust näha ette võimalus teostada toetavaid sekkumisi. Need ei näe ette ka selliste sekkumiste korda. Komisjoni nimetatud õigusnorm ei pane FITD‑le ajaks, mil ühegi FITD liikme suhtes ei ole algatatud halduskorras sundlikvideerimist, kohustust sekkuda avaliku võimu volituse rakendamisel hoiustajate kaitseks. Peale hoiuste hüvitamise ei ole selles sättes ette nähtud mingisugust kohustuslikku laadi sekkumist.
Kuigi itaalia pangandusseaduse artikli 96
bis
lõige 1 sätestab, et „[h]oiuste tagamise skeemide kaudu võidakse sekkuda ka muul viisil“, tuleneb sellest sättest sõnaselgelt, et tegemist on vaid võimalusega lasta hoiuste tagamise skeemide haldajatel endil selle üle otsustada. Itaalia õigusnormid ei kehtesta nende skeemide puhul kohustust näha ette juhud ja sekkumisviisid, mis erineksid seadusest tulenevast kohustusest maksta hoiustajatele halduskorras sundlikvideerimise korral hüvitist. Lisaks, kuigi Itaalia hoiuste tagamise skeem näeb ette selliste sekkumiste võimaluse, jätab Itaalia seadusandja siiski vabaks selle, kuidas määratleda nende ese ja viisid.
Käesoleval juhul ei tulene FITD võimalus teostada toetavaid sekkumisi seega mitte ühestki seaduslikust kohustusest, vaid ainult konsortsiumi liikmetest pankade autonoomsest otsusest selline võimalus FITD põhikirjas ette näha. Samuti on konsortsiumi liikmetest pangad need, kes määrasid autonoomselt kindlaks tingimused, millistel selliseid toetavaid sekkumisi võis teostada. Nii näeb FITD põhikirja artikkel 29 ette, et FITD „võib sekkuda sellise konsortsiumiliikme toetuseks, kelle suhtes on algatatud erihaldusmenetlus, kui on väljavaateid finantsseisundi taastamiseks ja on ette näha, et kulud on väiksemad võrreldes likvideerimise puhul hüvitistena makstavate kuludega“.
Kuna aga puudub seaduses ette nähtud kohustus sellisteks sekkumisteks, siis ei kujuta asjaolu, et Itaalia pangandusseaduse artikli 96
ter
esimese lõigu punkti a kohaselt kiidab FITD põhikirja heaks Banca d’Italia, endast tõendit, mis võiks seada kahtluse alla FITD otsustusvabaduse seoses selliste sekkumistega. See on nii seda enam, et vastavalt Itaalia pangandusseaduse sätetele kiidab Banca d’Italia oma järelevalvepädevuse raames heaks kõigi Itaalia finantsasutuste põhikirjad.
Eelnevast tuleneb, et vastupidi sellele, mida komisjon väidab vaidlustatud otsuse punktis 121, on sellistel toetavatel sekkumistel nagu põhikohtuasjas käsitletavad muu eesmärk kui hoiustajatele halduskorras sundlikvideerimise korral hüvitise maksmine ning need ei kujuta endast avaliku võimu volituse rakendamist.
–
FITD autonoomia sekkumise otsustamisel
Hagejad väidavad esiteks, et FITD sekkumine Tercase toetuseks otsustati autonoomselt. Selle otsuse võtsid FITD juhtorganid vastu vabatahtlikult kõigi konsortsiumi liikmetest pankade esindajate ühehäälsel nõusolekul. Ükski ametiasutus ei andnud juhiseid ega siduvaid korraldusi ning ükski ametiasutus ei oleks saanud FITDd sekkumiseks kohustada, kui tema organid ei oleks pidanud seda liikmete huvidega kooskõlas olevaks.
Teiseks, vastavalt Itaalia pangandusseaduse artikli 72 lõikele 1 täidab erihaldur „panga ülesandeid ja pädevust“ ning astub seega tagandatud juhtorganite eraõiguslikku pädevusse. Käesoleval juhul Tercase – kelle suhtes on algatatud erihaldusmenetlus – juhi ja seadusliku esindajana piirdus erihaldur sellega, et saatis FITD‑le vaid sekkumistaotluse, mis ei olnud mingil moel siduv. Veel märgivad hagejad, et erihaldur ei ole kohustatud saama FITD‑le sekkumistaotluse esitamiseks Banca d’Italia nõusolekut või arvamust.
Kolmandaks osales Banca d’Italia esindaja FITD nõukogu ja täitevkomitee koosolekutel vaid vaatlejana, mistõttu oli tal passiivne roll, ilma isegi nõuandva hääleõiguseta.
Neljandaks, „kontaktid“ Banca d’Italiaga ja viimase „üleskutse“ jõuda „BPBga tasakaalustatud kokkuleppele, et katta negatiivne omakapital“, on pädevate ametiasutustega peetava mõistliku ja tavapärase dialoogi väljendus sellises raskes olukorras nagu krediidiasutuse kriisiohjamine. Lisaks väljendab Banca d’Italia „üleskutse“ lihtsalt soovi, millel on üldine sisu („püüda jõuda tasakaalustatud kokkuleppele“), ning sellisena on see täiesti lubatav, kuna see jätab pooltele võimaliku kokkuleppe saavutamisel täieliku vabaduse. Igal juhul ei oleks „üleskutsel“ saanud FITD jaoks olla mingisugust siduvat jõudu.
Viiendaks, sarnaselt kõigile Banca d’Italia lubadele kuulub Itaalia pangandusseaduse artikli 96
ter
esimese lõigu punktis d ette nähtud sekkumisteks antav luba Banca d’Italia järelevalvepädevusse, et tagada pankade arukas ja usaldusväärne juhtimine, mõjutamata nende üksuste autonoomselt tehtavaid valikuid, kelle üle Banca d’Italia järelevalvet teostab. Selline luba antakse ka pärast otsust, mille FITD organid on autonoomselt juba vastu võtnud, ehk käesoleval juhul 38 päeva pärast sekkumisotsust. Mingil juhul ei oleks Banca d’Italia loal, isegi pärast selle andmist, saanud olla FITD jaoks mingisugust siduvust, talle jäi vabadus mitte sekkuda.
Komisjon väidab vastu, et Banca d’Italia teostab FITD tegevuse üle tegelikku, alalist ja
ex ante
kontrolli, kuna kiidab heaks tema põhikirja, tema esindaja osaleb FITD nõukogu ja täitevkomitee koosolekutel ning ta annab igaks sekkumiseks, mida FITD kavandab, eelneva loa. Banca d’Italia on nimetanud ka erihalduri, kes on tema järelevalve all tegutsev ametnik, kes tagas Tercase juhtimise, ning tal on olulised õigused.
Sellega seoses tuleb kõigepealt märkida, et FITD on eraõiguslik konsortsium, kes tegutseb oma põhikirja artikli 4 lõike 2 kohaselt „konsortsiumi liikmete nimel ja huvides“. Lisaks valitakse tema juhtorganite – nõukogu ja täitevkomitee – liikmed FITD üldkoosolekul ning need koosnevad, nagu ka üldkoosolek, eranditult konsortsiumi liikmetest pankade esindajatest. Siinkohal tuleb tõdeda, et ei ole ühtegi organisatsioonilist elementi, mis seoks FITDd Itaalia ametiasutustega.
Selles kontekstis tulebki analüüsida vaidlustatud otsuses komisjoni poolt välja toodud elemente, mille alusel ta leidis, et Itaalia ametiasutustel oli pädevus ja vahendid mõjutada kõiki toetava sekkumise etappe ning et nad kasutasid seda pädevust seoses vaidlusaluste meetmete võtmisega. Eeskätt tuleb kontrollida, kas need tõendusmaterjalid, millele komisjon tugineb, tõendavad õiguslikult piisavalt, et FITD sekkumist Tercase toetuseks võib kohtupraktikat ja eespool punktides 63–69 ja 83–91 välja toodud põhimõtteid arvestades omistada riigile.
Mis esiteks puutub sellesse, et Banca d’Italia andis FITD‑le loa Tercase toetuseks sekkuda, siis tuleb tõdeda, et see tõend ei võimalda kõnealust meedet omistada riigile.
Esiteks tuleneb Itaalia õigusnormidest, et Banca d’Italia annab toetavateks sekkumisteks loa alles pärast seda, kui ta on usaldatavusnõuete täitmise järelevalve raames kontrollinud, kas meede on kooskõlas õigusliku raamistikuga. Selle kohta sätestab Itaalia pangandusseaduse artikli 96
ter
lõike 1 punkt d, et Banca d’Italia „annab loa sekkumiseks hoiuste tagamise skeemide kaudu […], võttes arvesse hoiustajate kaitset ja pangandussüsteemi stabiilsust“. Seda sätet tuleb tõlgendada Banca d’Italiale Itaalia õigusnormidega pandud usaldatavusnõuete täitmise järelevalve ülesandeid ning seda silmas pidades, et ta tegutseb „arvestades tema järelevalve all olevate üksuste arukat ja usaldusväärset juhtimist, üldist stabiilsust, finantssüsteemi tõhusust ja konkurentsivõimet ning kehtivate õigusnormide järgimist“ (Itaalia pangandusseaduse artikli 5 lõige 1). Peale tagamisskeemide kaudu sekkumiste on Banca d’Italia luba Itaalia õiguse kohaselt tarvis veel mitme olulisema otsuse puhul, mille pangad või muud finantssektori asutused teevad, nagu osaluste omandamine (vt eelkõige Itaalia pangandusseaduse artikkel 19). Kuigi Itaalia õigus näeb Banca d’Italia loa taotlemise kohustuse ette tagamisskeemide kaudu sekkumistele ja muudele otsustele, mida finantssektori eraõiguslikud asutused teevad, ei ole selle eesmärk sugugi asendada nende eraõiguslike asutuste hinnangut Banca d’Italia omaga küsimuses, kas kõnealuseid otsuseid teha või kuidas selleks meetodeid määratleda. Vastupidi, tuleb tõdeda, et Banca d’Italia teostab vaid usaldatavusnõuete täitmise järelevalve raames kontrolli meetme kooskõla üle õigusliku raamistikuga.
Teiseks tuleb nentida, et Banca d’Italial ei ole mingit võimalust kohustada FITDd mõne raskustes oleva panga toetuseks sekkuma.
Banca d’Italia pädevus piirdub sellega, et ta kontrollib loa andmiseks seda, kas FITD juhtorganite otsustatud toetavad sekkumised on õigusliku raamistikuga kooskõlas. Vastupidi sellele, mida näib väitvat komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 129, ei anna asjaolu, et FITD‑le jääb juhul, kui talle luba ei anta, võimalus taotleda soovi korral Banca d’Italialt toetavaks sekkumiseks uuesti luba erinevatel tingimustel, Banca d’Italiale õigust sekkuda FITD poolt toetava sekkumise otsuse vastuvõtmisse. Nagu nähtub vaidlustatud otsuse põhjendustest 18 ja 19, on tegemist vaid loaga rakendada toetavat sekkumist, mille FITD juhtorganid on autonoomselt otsustanud. Vaid nendel juhtorganitel on pädevus otsustada sekkuda mõne raskustes oleva panga toetuseks ja määrata kindlaks sellise sekkumise praktilised meetmed.
Lisaks, nagu möönab komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 132, ei ole FITD kohustatud seda toetavat sekkumist rakendama, milleks Banca d’Italia on loa andnud. Selles osas piisab, kui märkida, et Banca d’Italia andis esimeseks sekkumiseks Tercase toetuseks, mille FITD juhtorganid olid otsustatud 28. ja 29. oktoobril 2013, loa 4. novembril 2013, kuid FITD ei rakendanud seda sekkumist kunagi.
Igal juhul tuleb käesoleval juhul tõdeda ühelt poolt, et FITD sekkumiseks Tercase toetuseks tegid FITD nõukogu ja täitevkomitee otsuse ühehäälselt 30. mail 2014, ja teiselt poolt andis Banca d’Italia selleks loa 7. juulil 2014. Neil asjaoludel ei saa kõnealusele meetmele Banca d’Italia poolt antud luba pidada tõendiks selle kohta, et Itaalia ametiasutused on osalenud nimetatud meetme vastuvõtmisel selliselt, et FITD sekkumise Tercase toetuseks võib omistada neile.
Mis teiseks puutub sellesse, et Banca d’Italia esindajad osalesid FITD juhtorganite koosolekutel, siis tuleb tõdeda, et ka see asjaolu ei võimalda kõnealust meedet omistada riigile.
Ühelt poolt tuleneb sõnaselgelt FITD põhikirja artikli 13 lõikest 6 ja artikli 16 lõikest 3, et Banca d’Italia esindajatel, kes osalevad FITD nõukogu ja täitevkomitee koosolekutel, on vaid vaatleja roll ilma mis tahes hääleõiguseta, isegi nõuandva hääleõiguseta.
Teiselt poolt ilmneb toimikust, et komisjon ei esita oma väidete kohta vaidlustatud otsuse põhjendustes 129 ja 130 – mille kohaselt „võib oletada“, et esindajate osalemine FITD juhtorganite koosolekutel „võimalda[b] Banca d’Italial teha oma seisukohad kohe algetapis kavandatud sekkumiste kohta teatavaks“ ja „suurendada“ oma mõju nende suhtes – ühtegi toetavat tõendit. Selles osas piisab, kui märkida, et vaidlustatud otsusest ilmneb, et need väited on pelgad oletused ning nende kohta puuduvad toimikus tõendid. Vastupidi, FITD juhtorganite koosolekute protokollid tõendavad, et Banca d’Italia esindajate roll on puhtalt passiivne. 30. mai 2014. aasta täitevkomitee koosolekul nimelt piirdus Banca d’Italia esindaja sellega, et väljendas koosoleku lõppedes oma rahulolu selle üle, kuidas Tercase kriis oli lahendatud, ning samas ei võtnud Banca d’Italia esindajad 30. mail 2014 toimunud nõukogu koosolekul isegi mitte sõna.
Kui neid faktilisi asjaolusid arvesse võtta, siis ei ole komisjon tõendanud, et Banca d’Italia esindajate kohalolu FITD juhtorganite koosolekutel vaid vaatlejatena oleks võimaldanud Banca d’Italial FITD otsuseid mõjutada.
Kolmandaks, mis puutub konteksti, milles otsustati FITD sekkumine Tercase toetuseks, siis tuleb tõdeda, et komisjon ei ole esitanud ühtegi tõendit, millest ilmneks, et Banca d’Italia on FITD ja erihalduri või BPB ja erihalduri vahelisi läbirääkimisi mõjutanud.
Asjaolu kohta, et läbirääkimised huvitatud poolte vahel toimusid Banca d’Italia koordineerimisel (vaidlustatud otsuse põhjendus 131), tuleb sarnaselt hagejatega märkida, et niivõrd keeruka tehingu puhul, nagu on krediidiasutuse kriisiohjamine, pole üllatav, et Banca d’Italia on huvitatud poolte vaheliste läbirääkimiste käigust informeeritud. Järelikult see, et on toimunud mitteametlikud kohtumised huvitatud poolte (nimelt FITD ja BPB ning Tercase nimel erihaldur) ja Banca d’Italia vahel, et teavitada Banca d’Italiat läbirääkimiste käigust, on vaid pädevate järelevalveasutustega toimuva legitiimse ja tavapärase dialoogi väljendus. Siinkohal tuleb märkida, et komisjon ei ole esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et Banca d’Italia oleks neid kontakte kasutanud selleks, et otsustavalt mõjutada vaidlusaluste meetmete sisu. Vastupidi, mitte miski toimikus ei võimalda seada kahtluse alla hagejate argumenti, et need kontaktid võimaldasid Banca d’Italial vaid olla sündmuste käiguga kursis, et teha kiiresti oma otsus kõnealuseks meetmeks loa andmise kohta, kui FITD juhtorganid on otsustanud sellise meetme võtta ja sellest Banca d’Italiale teatanud.
Sama kehtib ka asjaolu kohta, et Banca d’Italia on „kutsunud“ FITDd üles jõudma „tasakaalustatud kokkuleppele“ BPBga, et katta Tercase negatiivne omakapital, võttes arvesse Tercase ja tema tütarettevõtja Banca Caripe likvideerimise võimalikku negatiivset mõju. Tuleb nimelt märkida sarnaselt hagejatega, et tegemist on lihtsalt soovi väljendusega, millel on üldine sisu, kuid pole FITD jaoks mingisugust siduvust. Selline ametiasutuste soov ei ole kohtuasja asjaoludel üllatav. Samas ei ole selline soov mõeldud selleks, et anda asjaomastele pooltele juhiseid ning pooled pole seda nii ka tõlgendanud. Igal juhul ei ilmne toimikust, et sellel üleskutsel oleks olnud mingisugust mõju FITD otsustele Tercase kasuks sekkuda, mis on seletatav peamiselt FITD ja tema liikmete eneste majanduslike kaalutlustega, mida kinnitab ka selleks volitatud auditi- ja konsultatsiooniettevõtja aruanne (vt eespool punkt 19).
Neljandaks, mis puutub erihalduri rolli, siis asjaolu, et tal on õigus algatada FITD toetava sekkumiseni viia võiv menetlus, esitades viimasele selle kohta taotluse, mis ei ole siduv, ei võimalda samuti seada kahtluse alla FITD autonoomiat sellise sekkumise otsustamisel.
FITD põhikirja artikli 29 lõike 1 kohaselt võib ta sekkuda vaid selliste konsortsiumi liikmetest pankade toetuseks, kelle suhtes on algatatud erihaldusmenetlus. Selles osas tuleneb Itaalia pangandusseaduse artiklitest 70–72, et erihaldusmenetluse algatab pankade suhtes majandusministeerium Banca d’Italia ettepanekul ning erihalduri nimetab Banca d’Italia, kes võib tema ka tagasi kutsuda. Kui erihaldur on nimetatud, siis täidab ta Itaalia pangandusseaduse artikli 72 lõike 1 alusel pangajuhi ülesandeid ja astub erihaldusmenetluse all oleva panga juhtorganite eraõiguslikku pädevusse hoiustajate huvide kaitseks.
Samas tuleb tõdeda, et erihalduri poolt FITD‑le sekkumistaotluse esitamine ei kohusta FITDd sugugi seda taotlust rahuldama ega mõjuta FITD autonoomiat sekkumise sisu osas, kui ta otsustab sekkuda. Vastupidi sellele, mida komisjon leidis vaidlustatud otsuse põhjenduses 128, ei viita miski FITD põhikirjas ega Itaalia õiguses sellele, et erihaldur ainsana võib sellise taotluse esitada, ega lükka ümber FITD kinnitust, mille kohaselt võib ta ise algatada toetava sekkumise isegi juhul, kui erihaldur ei ole sellekohast taotlust esitanud.
Lisaks ei ole komisjon käesoleval juhul esitanud ühtegi tõendit, millest ilmneks, et erihalduri esitatud taotlus oleks koostatud Banca d’Italia juhiste järgi. Vastupidi, eespool punktis 16 kirjeldatud asjaoludest nähtub, et initsiatiiv pöörduda FITD poole põhineb BPB nõudmistel, kuna tema seadis selle tingimuseks, et ta osaleb Tercase kapitali suurendamises, selle panga varalise puudujäägi katmise FITD poolt.
Kokkuvõttes tuleneb kõigest eeltoodust, et komisjon eksis, kui ta vaidlustatud otsuse põhjenduses 133 leidis, et on tuvastanud, et Itaalia ametiasutused olid teostanud sisulist riiklikku kontrolli selle üle, kuidas FITD Tercase kasuks sekkumise kindlaks määras. Seevastu tuleb tõdeda, et komisjon ei suutnud õiguslikult piisavalt tõendada, et Itaalia ametiasutused olid kõnealuse meetme vastuvõtmisel osalised, ega järelikult ka seda, et see meede on riigile omistatav ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Sekkumise rahastamine riigi ressurssidest
Mõiste „riigi ressursside kaudu“ sekkumine ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses hõlmab lisaks riigi poolt vahetult antud eelistele ka neid eeliseid, mida antakse riigi poolt abi haldamiseks määratud või asutatud avalik-õigusliku või eraõigusliku isiku kaudu. Nimelt ei saa liidu õigus lubada riigiabi eeskirjadest kõrvalehoidmist lihtsalt nii, et asutatakse iseseisvaid isikuid, kes abi annavad (vt 9. novembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Pealegi hõlmab ELTL artikli 107 lõige 1 väljakujunenud praktika kohaselt kõiki rahalisi vahendeid, mida avalik sektor võib reaalselt ettevõtjate toetamiseks kasutada, ilma et oleks oluline, kas need vahendid kuuluvad püsivalt riigi vahendite hulka või mitte. Seega, isegi juhul, kui kõnealusele meetmele vastavad summad ei ole alaliselt riigikassa käsutuses, piisab nende „riigi ressurssideks“ kvalifitseerimiseks asjaolust, et need on pidevalt riigi kontrolli all ning seega pädevatele riigiasutustele kättesaadavad (vt 9. novembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Avalikke ettevõtjaid puudutavas olukorras on Euroopa Kohus leidnud, et kuna avalike ettevõtjate ressursid kuuluvad riigi kontrolli alla ja on seega riigile kättesaadavad, on need hõlmatud mõistega „riigi ressursid“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Nimelt saab riik ettevõtja üle teostatava valitseva mõju kaudu suurepäraselt juhtida selle vahendite kasutamist, rahastamaks vajaduse korral spetsiaalseid soodustusi, mida teatavatele ettevõtjatele antakse. Asjaolu, et kõnealuseid ressursse haldavad avalikust võimust eraldiseisvad üksused või et need üksused on eraõiguslikku päritolu, ei oma sellega seoses mingit tähtsust (vt 9. novembri 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, punktid
ja
ning seal viidatud kohtupraktika).
Nii märkis Euroopa Kohus asjas, mis päädis 9. novembri 2017. aasta kohtuotsusega komisjon vs. TV2/Danmark (
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, punktid
–
), et kolm asjaomast ettevõtjat olid avalikud ettevõtjad, mis kuulusid riigile, ja et neile tehti ülesandeks hallata reklaamiaegade müügist saadud tulu ülekandmist ühele neist. Euroopa Kohus leidis ka, et kogu teele, mida mööda need tulud liikusid, kehtis seadus, mille alusel oli riigi erivolituse saanud avalike ettevõtjate ülesanne hallata neid tulusid. Kõnealused tulud olid seetõttu avaliku võimu kontrolli all ja riigi käsutuses ning viimane sai otsustada nende jaotamise. Seetõttu leidis Euroopa Kohus, et kõnealused tulud olid ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses „riigi ressursid“.
Käesolevates kohtuasjades väidavad hagejad, keda toetab Banca d’Italia, et komisjonil polnud õigus, kui ta vaidlustatud otsuses leidis, et FITD kasutatud ressursid olid „riigi ressursid“. Niisiis ei ole komisjonil alust väita, et FITD tegutseb avaliku võimu volituse alusel, kui ta sekkub mõne oma raskustes oleva liikme toetuseks, kuid mitte hoiustajate hoiuste seadusliku tagatise vormis. Lisaks tuleb arvesse võtta asjaolu, et FITD on avalik-õiguslik konsortsium, kelle organid esindavad selle liikmeid, mitte avalikku võimu. Kui Banca d’Italia esindaja osaleb teatavatel FITD organite koosolekutel, siis teeb ta seda ainult vaatlejana, ilma nõuandva hääleõiguseta. Üksi ametiasutus ei oleks saanud kohustada FITDd sekkuma või selleks juhiseid ette näha. Kui erihaldur, kes astus Tercase juhtide ülesannetesse, palus FITD‑l sekkuda, siis on see selle ettevõtja ja tema võlausaldajate huvides, kuid pole FITD‑le siduv. Pealegi kuulub Banca d’Italia luba sekkuda tavapäraste stabiilsuse ja hoiuste kaitse ülesannete konteksti. Tegemist on ratifitseerimisega, mis on piiratud eraõigusliku otsuse õiguspärasuse ametliku tagasiulatuva kontrolliga. Liikmete panused sekkumisel ei ole kohustuslikud, kontrollitud ega riigi käsutuses. Kuigi konsortsiumi liikmed on kohustatud panustama hoiuste hüvitamisse, ei kohusta ükski norm ega akt neid panustama sekkumisse. Nende panustamiste kohustuslikkus tuleneb vaid FITD põhikirjast ja otsustest.
Komisjon väidab sisuliselt, et vaatamata sellele, et FITD on eraõiguslik konsortsium, kellel on oma formaalselt sõltumatud organid, on talle seadusega pandud avaliku huvi teeniv ülesanne, nimelt hoiustajate kaitse, mis võib väljenduda erinevates vormides. Samuti teostab Banca d’Italia FITD tegevuse üle tegelikku, alalist ja
ex ante
kontrolli, kuna kiidab heaks tema põhikirja, tema esindaja osaleb FITD nõukogu ja täitevkomitee koosolekutel ning ta annab igaks sekkumiseks eelneva loa. Banca d’Italia on ka see, kes nimetab erihalduri, kes on tema järelevalve all tegutsev ametnik, kes tagas Tercase juhtimise erihaldusmenetluse ajal. Lisaks, kuna FITD on ainus Banca d’Italia tunnustatud hoiuste tagamise skeem, siis on pangad, kes ei ole krediidiühistud, seega kohustatud sellega ühinema ja tasuma nõutud summasid säästude kaitse avaliku huvi eesmärgi saavutamiseks.
Käesoleval juhul võttis komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 144, kus ta jõudis järeldusele, et FITD sekkumine Tercase toetuseks oli rahastatud riigi ressurssidest, arvesse järgmisi asjaolusid: FITD‑l oli avaliku võimu volitus, ametiasutustel oli kontroll FITD poolt sekkumise rahastamiseks kasutatud ressursside üle ja asjaolu, et FITD poolt sekkumise rahastamiseks kasutatud panused olid kohustuslikud.
Esiteks leidis komisjon, et FITD-l oli avaliku võimu volitus ning FITD oli Tercase toetuseks sekkunud selleks, et kaitsta hoiustajate hoiuseid. Nimelt olid Itaalia ametiasutused komisjoni hinnangul otsustanud lubada oma hoiuste tagamise skeemidel kasutada oma liikmetelt kogutud vahendeid, et rakendada muud liiki sekkumisi kui see, mis seisneb hoiustajate hoiuste hüvitamises (vaidlustatud otsuse põhjendus 121).
Nagu tuleneb eespool kirjeldatust seoses sekkumise riigile omistatavusega, on ilmne, et Itaalias erinevatele hoiuste tagamise skeemidele antud avaliku võimu volitus kohustab vaid rakendama skeemi, mis võimaldab hüvitada hoiustajate hoiused krediidiasutuse maksejõuetuse korral. See avaliku võimu volitus ei näe siiski ette, et need skeemid peaksid sekkuma ka ennetavalt, enne sellise maksejõuetuse tekkimist. Käesoleval juhul on just FITD kui eraõigusliku konsortsiumi põhikiri see, mis näeb algusest peale ette võimaluse sekkuda mõne tema liikme toetuseks, kui sellel on raskuste korral saneerimisväljavaateid ja kui nimetatud sekkumine oleks vähem kulukas kui hoiustajate hoiuste seadusliku tagatise realiseerimine.
See analüüs kehtib ka nende asjaolude uurimise kohta, millega on püütud tõendada, et rahastamine on toimunud riigi ressurssidest.
Teiseks tõi komisjon, selleks et tõendada, et ametiasutused kontrollisid FITD poolt sekkumise rahastamiseks kasutatud ressursse, välja mõned sellele sekkumisele iseloomulikud jooned. Nii märkis ta, et FITD põhikirja artikli 29 lõike 1 kohaselt võis FITD sekkuda vaid selliste pankade toetuseks, kelle suhtes oli algatatud erihaldusmenetlus, ja seega oli vaid erihalduril, kes on Banca d’Italia järelevalve all tegutsev ametnik, „õigus rakendada FITD poolne sekkumismeede“ (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 128). Samuti on Banca d’Italial FITD suhtes laiaulatuslikud volitused, sealhulgas kiitis ta heaks tema põhikirja ja andis loa sekkumiseks Tercase toetuseks enne selle meetme jõustumist (vt vaidlustatud otsuse põhjendused 124 ja 127–129).
Selles osas ilmneb – samadel põhjustel kui need, mis on toodud seoses sekkumise omistatavusega riigile –, et eespool viidatud asjaolusid tuleb hinnata nende kontekstis, millest tuleneb, et need ei ole piisavad, järeldamaks, et ametiasutuste kontrolli tõttu on FITD poolt sekkumise rahastamiseks kasutatud ressursid „riigi ressursid“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Tercase erihalduri otsus paluda selle ettevõtja nimel, kelle juhtkonna ülesandeid ta selle ettevõtja suhtes algatatud erihaldusmenetluse tõttu täitis, FITD-l sekkuda, on selgitatav asjaoluga, et erinevate olemasolevate võimaluste hulgas näis talle BPB pakutud võimalus kõige huvitavam. Kuna BPB ettepanekus oli tingimus, et FITD sekkub Tercase toetuseks (vt eespool punkt 16), siis ei saa asuda seisukohale, et see taotlus põhineb nende ametiasutuste initsiatiivil, kes püüdsid sellega suunata FITD ressursside kasutamist. Niisiis toimus see pigem erainitsiatiivil – mida oli väljendanud erihaldur, kes leidis, nagu oleks seda teinud ka samasse olukorda asetatud tavaline ametnik, et see oli tema juhitava ettevõtja huvides –, kui FITD-le esitati tema põhikirja artikli 29 lõike 1 kohaselt sekkumise taotlus.
Lisaks – nagu väitis Banca d’Italia Üldkohtus – puudutavad erinevad sekkumisvõimalused, mis tal FITD suhtes on, vaid järelevalve teostamist selle üle, kuidas täidetakse hoiustajate kaitse, pangandussüsteemi stabiilsuse ning pankade aruka ja usaldusväärse juhtimise eesmärke.
Käesolevates kohtuasjades ei ilmne toimikust, et loa andmine FITD sekkumiseks Tercase toetuseks oleks võimaldanud midagi muud kui ametlikku seaduspärasuse kontrolli Banca d’Italia poolt. Käesoleval juhul ei võimalda see luba, ega ka erinevad sellele eelnenud aktid alates FITD tunnustamisest hoiuste tagamise skeemina Itaalias, samastada seda eraldi ega ka teistega koosvõetuna meetmetega, mille põhjal saaks tuvastada, et riigil oli võimalus suunata FITD ressursside kasutamist sekkumisel, avaldades selle konsortsiumi suhtes valitsevat mõju.
Nimelt sai FITD sekkumine Tercase toetuseks alguse ettepanekust, mille algul tegi BPB ja seejärel kordas seda oma huvides Tercas. Samuti vastab sekkumine, mis teenib konsortsiumi eesmärki, tema liikmete huvidele.
Selles kontekstis kinnitasid erinevad Itaalia õigusnormides selleks ette nähtud mehhanismid, et seda laadi sekkumine ei kahjustaks pangandussektorit ega seaks ohtu FITD‑le antud avaliku võimu volituse rakendamist, üldises plaanis vaid FITD‑le tema põhikirjaga antud võimalust sekkuda oma liikmete toetuseks, kaasates omaenese vahendid, ja konkreetsemalt FITD‑le Tercase toetuseks sekkumise luba vastavalt BPB, Tercase ja kõigi konsortsiumi liikmete huvile. Komisjon ei ole mitte ühelgi hetkel suutnud tõendada, et Banca d’Italia püüdis ametliku seaduspärasuse kontrolli kaudu suunata FITD käsutusse antud eraressursside kasutamist.
Kolmandaks leidis komisjon, et FITD poolt sekkumise rahastamiseks kasutatud panused olid kohustuslikud, kuna ühelt poolt ei ole tema liikmetest pankadel muud võimalust, kui FITD liikmeks astuda, ja teiselt poolt ei saa need pangad FITD otsuste suhtes vetoõigust kasutada või otsustatud sekkumises mitte osaleda (vt vaidlustatud otsuse põhjendused 133–135).
Selle argumentatsiooni analüüsimiseks tuleb kõigepealt täheldada, et vaidlust ei ole selles, et FITD poolt Tercase toetuseks sekkumiseks kasutatud vahendid on eraressursid, mille on andnud konsortsiumi liikmed.
Nimelt näeb FITD põhikiri üldiselt ette, et seda skeemi rahastatakse „konsortsiumi liikmete vahenditest“ (vt FITD põhikirja artikli 1 lõige 1). Konsortsiumi liikmetest pankade panused on kindlaks määratud nende vastavate hüvitatavate vahendite väärtuse põhjal („panuse alus“) ja on seotud ettevõtja riskitasemega, mõõdetuna „haldusmeetodite näitajate“ kaudu (vt põhikirja artikkel 25).
Lisaks täpsustas FITD põhikirja artikkel 21 põhikohtuasjade asjaolude asetleidmise ajal, et arvestades pädevate põhikirjajärgsete organite otsuseid, nõudis Tercase puhul kasutatud tüüpi sekkumisteks suunatud ressursid välja FITD ning need andsid konkreetselt konsortsiumi liikmed. Niisiis, kuigi konsortsiumi toimimiseks vajalikud ressursid olid seotud tema eelarve koostamisega, olid sekkumisteks määratud panused käsitatavad FITD liikmete poolt makstud „ettemaksetena“ ning FITD käsutas neid oma liikmete nimel nende esindajana.
FITD liikmete kohustus panustada FITD otsustatud sekkumisse ei põhine seega mõnel õigusnormil, nagu see oleks juhul, kui selleks oleks konkreetselt volituse andnud riik, et juhtida liikmete poolt hoiustajate hoiuste seadusliku tagatise vormis tehtud panuseid, vaid eraõiguslikul põhikirja sättel, mis kaitseb FITD liikmete otsustusautonoomiat.
Veel tuleb märkida, et enne, kui FITD otsustas sekkuda ja seetõttu kaasata oma liikmete eraressursid, tegi ta vastavalt oma põhikirja artiklis 29 ette nähtule kindlaks, mis ilmneb ka auditi- ja konsultatsiooniettevõtja 26. mail 2014 esitatud aruandest, et selle sekkumise kulu on madalam kulust, mis tuleks tema liikmetel kanda Tercase likvideerimise ja seega hoiustajate hoiuste seadusliku tagatise realiseerimine korral.
Seega oli FITD sekkumine Tercase toetuseks mitte ainult BPB ja Tercase huvides, vaid ka kõigi tema liikmete huvides, kuna neil oli oht, et tuleb maksta palju suuremad summad kui need, mida nõuti, et võimaldada BPB‑l Tercas üle võtta.
Selles kontekstis tuleb märkida, nagu seda teeb ka FITD, et sekkumisotsuse on vastu võtnud FITD nõukogu ja täitevkomitee FITD liikmete esindajate ühehäälsel nõusolekul. Seega ei olnud sellise meetme vastu ükski tema liikmetest.
Samuti on loomulik, et kui need juhtorganid olid otsuse põhikirja sätete kohaselt vastu võtnud, oli see otsus kõigile konsortsiumi liikmetele kohustuslik. Lisaks ei võimalda ükski asjaolu toimikus põhjendada argumenti, nagu oleks mõned konsortsiumi liikmed olnud vastu sekkumiste põhikirjalisele mehhanismile või FITD sekkumisele Tercase toetuseks.
Seega tuleneb FITD liikmete kohustus sekkumise korral panustada otsusest, mille tema liikmed on kahekordselt heaks kiitnud, mitte ainult oma otsustega liituda FITDga, kes sellise võimaluse ette näeb, vaid ka oma otsustega anda nõusolek selleks, et konsortsiumi juhtorganid sellise sekkumise oma otsusega heaks kiidavad. Sekkumine on kooskõlas ka FITD eesmärkidega ning tema liikmete huvidega.
Järelikult, komisjoni argument – mille kohaselt oleks pangandusasutustel
de facto
raske eraldada end FITDst, mille liikmed nad ajalooliselt on ning mis on hetkel ainus hoiuste tagamise fond, mis ühendab panku, mis ei ole ühistupangad, et luua muu tagatisfond, mida Banca d’Italia võiks tunnustada ja mille põhikiri võimaldaks sekkuda vaid hoiustajate hoiuste seadusliku tagatise vormis, või teatud juhtudel keelduda panustamast mõne liikme toetuseks isegi juhul, kui selle on otsustanud juhtorganid – jääb peamiselt teoreetiliseks ega mõjuta käesoleval juhul kõnesolevat sekkumist.
Eeltoodust tuleneb, et komisjon ei ole vaidlustatud otsuses õiguslikult piisavalt tõendanud, et kõnealuseid ressursse kontrollisid Itaalia ametiasutused ning et seega olid need ressursid viimaste käsutuses. Seega ei olnud komisjonil alust järeldada, et vaatamata sellele, et FITD sekkumine Tercase toetuseks oli toimunud vastavalt selle konsortsiumi põhikirjale ja tema liikmete huvides, kasutades eranditult eravahendeid, olid tegelikult ametiasutused need, kes FITD suhtes avaldatava valitseva mõju kaudu otsustasid, kuidas suunata nende ressursside kasutamist sellise sekkumise rahastamisel.
Järeldus
Kuna ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses abi kvalifitseerimise esimene tingimus ei ole käesoleval juhul täidetud, siis tuleb nõustuda väidetega, mille kohaselt ei olnud komisjonil õigus, kui ta leidis, et vaidlusalused meetmed eeldasid riigi ressursside kasutamist ja olid omistatavad riigile, ning ilma et oleks tarvis analüüsida teisi hagejate esitatud argumente, tuleb vaidlustatud otsus tühistada.
Kohtukulud
Kodukorra artikli 134 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, mõistetakse hagejate ja menetlusse astuja kohtukulud vastavalt nende nõudele välja komisjonilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.

Esitatud põhjendustest lähtudes,
ÜLDKOHUS (kolmas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:

1.
Tühistada komisjoni 23. detsembri 2015. aasta otsus (EL) 2016/1208 riigiabi SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) kohta, mida Itaalia andis Tercase pangale.

2.
Mõista kohtukulud välja Euroopa Komisjonilt.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 19. märtsil 2019 Luxembourgis.
Allkirjad
Sisukord

Vaidluse taust

Osalevad üksused

Sekkumises osalenud majandusüksused

FITD

Banca d’Italia

Kontekst ja FITD sekkumine Tercase toetuseks

Esimene sekkumiskatse

Sekkumisotsus ja Banca d’Italia luba

Tercase olukord pärast FITD sekkumist

Haldusmenetlus ja vaidlustatud otsus

Menetlus ja poolte nõuded

Õiguslik käsitlus

FITD esitatud hagi vastuvõetavus

Sisulised küsimused

Sissejuhatavad märkused mõiste „riigi poolt antud abi“ kohta

Asjaolud, mida võeti vaidlustatud otsuses meetmete riikliku päritolu tuvastamisel arvesse

Vaidlusaluste meetmete omistatavus Itaalia riigile

– FITD-le antud avaliku võimu volituse ulatus

– FITD autonoomia sekkumise otsustamisel

Sekkumise rahastamine riigi ressurssidest

Järeldus

Kohtukulud
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.