CELEX: 62020CJ0177
Renvoi préjudiciel
Principes du droit de l’Union
Primauté
Effet direct
Coopération loyale
Article 4, paragraphe 3, TUE
Article 63 TFUE
Obligations d’un État membre découlant d’un arrêt préjudiciel
Interprétation par la Cour dans un arrêt préjudiciel d’une règle du droit de l’Union
Obligation de donner plein effet au droit de l’Union
Obligation pour une juridiction nationale de laisser inappliquée une réglementation nationale contraire au droit de l’Union tel qu’interprété par la Cour
Décision administrative devenue définitive en l’absence de recours juridictionnel
Principes d’équivalence et d’effectivité
Responsabilité de l’État membre

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 267 TFUE.
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant « Grossmania » Mezőgazdasági Termelő és Szolgáltató Kft. (ci-après « Grossmania ») au Vas Megyei Kormányhivatal (services administratifs du département de Vas, Hongrie) au sujet de la légalité d’une décision rejetant une demande de réinscription au registre foncier de droits d’usufruit éteints de plein droit et radiés de ce registre.
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
L’annexe X de l’acte relatif aux conditions d’adhésion à l’Union européenne de la République tchèque, de la République d’Estonie, de la République de Chypre, de la République de Lettonie, de la République de Lituanie, de la République de Hongrie, de la République de Malte, de la République de Pologne, de la République de Slovénie et de la République slovaque, et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (
JO 2003, L 236, p. 33
) est intitulée « Liste visée à l’article 24 de l’acte d’adhésion : Hongrie ». Le chapitre 3 de cette annexe, lui-même intitulé « Libre circulation des capitaux », dispose, à son point 2 :
« Nonobstant les obligations prévues par les traités sur lesquels l’Union européenne est fondée, la Hongrie peut maintenir en vigueur pendant une période de sept ans à partir de la date d’adhésion les interdictions prévues dans sa législation en vigueur au moment de la signature du présent acte, concernant l’acquisition de terres agricoles par des personnes physiques qui ne sont pas résidentes en Hongrie ou qui n’ont pas la nationalité hongroise d’une part et par des personnes morales d’autre part. Pour ce qui est de l’acquisition de terres agricoles, les ressortissants des États membres ou les personnes morales constituées conformément au droit d’un autre État membre ne peuvent en aucun cas être traités de façon moins favorable qu’à la date de la signature du traité d’adhésion. [...]
Les ressortissants d’un autre État membre qui souhaitent s’établir en tant qu’agriculteurs indépendants et qui résident légalement et exercent une activité agricole en Hongrie depuis au moins trois années consécutives ne sont soumis ni aux dispositions visées au précédent alinéa ni à des règles et procédures autres que celles applicables aux ressortissants hongrois.
[...]
S’il existe des preuves suffisantes selon lesquelles, à l’expiration de la période transitoire, le marché des terres agricoles de la Hongrie subira ou risque de subir de graves perturbations, la Commission [européenne] décide, à la demande de la Hongrie, de proroger la période transitoire pour une durée maximale de trois ans. »
Par la décision 2010/792/UE de la Commission, du 20 décembre 2010, relative à la prorogation de la période transitoire prévue pour l’acquisition de terres agricoles en Hongrie (
JO 2010, L 336, p. 60
), la période transitoire visée à l’annexe X, chapitre 3, point 2, de l’acte d’adhésion mentionné au point précédent du présent arrêt a été prorogée jusqu’au 30 avril 2014.
Le droit hongrois
L’article 38, paragraphe 1, de la földről szóló 1987. évi I. törvény (loi n
o
I de 1987, relative à la terre) prévoyait que les personnes physiques ne possédant pas la nationalité hongroise ou possédant cette nationalité, mais résidant de façon permanente en dehors de la Hongrie ainsi que les personnes morales ayant leur siège en dehors de la Hongrie ou ayant leur siège en Hongrie, mais dont le capital était détenu par des personnes physiques ou morales résidant en dehors de la Hongrie ne pouvaient acquérir la propriété de terres productives par achat, échange ou donation que moyennant l’autorisation préalable du ministre des Finances.
L’article 1
er
, paragraphe 5, du 171/1991 Korm. rendelet (décret gouvernemental 171/1991), du 27 décembre 1991, entré en vigueur le 1
er
janvier 1992, a exclu la possibilité pour les personnes ne possédant pas la nationalité hongroise, à l’exception des personnes disposant d’un permis de séjour permanent et de celles dont le statut de réfugié a été reconnu, d’acquérir des terres productives.
La termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (loi n
o
LV de 1994, sur les terres productives, ci-après la « loi de 1994 sur les terres productives ») a maintenu ladite interdiction d’acquisition tout en l’étendant aux personnes morales, qu’elles soient ou non établies en Hongrie.
Ladite loi a été modifiée, avec effet au 1
er
janvier 2002, par la termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2001. évi CXVII. törvény (loi n
o
CXVII de 2001, portant modification de la loi n
o
LV de 1994 sur les terres productives), aux fins d’exclure également la possibilité de constituer contractuellement un droit d’usufruit sur les terres productives au profit de personnes physiques ne possédant pas la nationalité hongroise ou de personnes morales. À la suite de ces modifications, l’article 11, paragraphe 1, de la loi de 1994 sur les terres productives disposait que, « [p]our la constitution contractuelle du droit d’usufruit et du droit d’usage, les dispositions du chapitre II relatives à la restriction de l’acquisition de la propriété doivent être appliquées. [...] »
L’article 11, paragraphe 1, de la loi de 1994 sur les terres productives a, par la suite, été modifié par l’egyes agrár tárgyú törvények módosításáról szóló 2012. évi CCXIII. törvény (loi n
o
CCXIII de 2012, portant modification de certaines lois portant sur l’agriculture). Dans sa nouvelle version issue de cette modification et entrée en vigueur le 1
er
janvier 2013, cet article 11, paragraphe 1, disposait que « [l]e droit d’usufruit constitué par un contrat est nul, sauf s’il est constitué au bénéfice d’un parent proche ». La loi n
o
CCXIII de 2012 a également introduit dans cette loi de 1994 un nouvel article 91, paragraphe 1, aux termes duquel « [t]out droit d’usufruit existant à la date du 1
er
janvier 2013 et constitué, pour une durée indéterminée ou pour une durée déterminée expirant après le 30 décembre 2032, par un contrat conclu entre des personnes qui ne sont pas des membres proches de la même famille s’éteindra de plein droit le 1
er
janvier 2033 ».
La mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (loi n
o
CXXII de 2013, relative à la vente de terres agricoles et sylvicoles, ci-après la « loi de 2013 sur les terres agricoles ») a été adoptée le 21 juin 2013 et est entrée en vigueur le 15 décembre 2013.
L’article 37, paragraphe 1, de la loi de 2013 sur les terres agricoles maintient la règle selon laquelle un droit d’usufruit ou d’usage sur de telles terres constitué par contrat est nul sauf s’il est constitué au bénéfice d’un membre proche de la même famille.
La mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról szóló 2013. évi CCXII. törvény (loi n
o
CCXII de 2013, portant dispositions diverses et mesures transitoires concernant la loi n
o
CXXII de 2013, relative à la vente de terres agricoles et sylvicoles, ci-après la « loi de 2013 relative aux mesures transitoires ») a été adoptée le 12 décembre 2013 et est entrée en vigueur le 15 décembre 2013.
L’article 108, paragraphe 1, de cette loi, qui a abrogé l’article 91, paragraphe 1, de la loi de 1994 sur les terres productives, énonce :
« Tout droit d’usufruit ou d’usage existant à la date du 30 avril 2014 et constitué, pour une durée indéterminée ou pour une durée déterminée expirant après le 30 avril 2014, par un contrat conclu entre des personnes qui ne sont pas membres proches de la même famille s’éteindra de plein droit le 1
er
mai 2014. »
À la suite du prononcé de l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), l’article 108 de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires a été modifié moyennant l’adjonction, avec effet au 11 janvier 2019, de deux nouveaux paragraphes 4 et 5, rédigés dans les termes suivants :
« 4.   Lorsqu’il est nécessaire de rétablir, en exécution d’une décision juridictionnelle, un droit éteint par application du paragraphe 1, mais que, en vertu des dispositions en vigueur au moment de son inscription initiale, ce droit ne pouvait pas être inscrit en raison d’une erreur formelle ou matérielle, le service administratif compétent en matière foncière en informe le ministère public et suspend la procédure jusqu’au terme de l’enquête du ministère public et de la procédure contentieuse introduite sur cette base.
5.   Est constitutif d’une erreur au sens du paragraphe 4 le fait que :
a)
le titulaire du droit d’usage soit une personne morale ;
b)
le droit d’usufruit ou le droit d’usage soit inscrit dans le registre foncier après le 31 décembre 2001 en faveur d’un titulaire qui est une personne morale, ou une personne physique ne possédant pas la nationalité hongroise ;
c)
alors que, au moment de la demande d’inscription d’un droit d’usufruit ou d’un droit d’usage, l’acquisition d’un tel droit nécessite, en vertu des dispositions applicables à ce moment, une attestation ou une autorisation de la part d’un autre service administratif, ce document n’ait pas été produit par la partie. »
Aux termes de l’article 94 de l’ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény (loi n
o
CXLI de 1997, relative au registre foncier, ci-après la « loi relative au registre foncier ») :
« 1.   En vue de la radiation du registre foncier des droits d’usufruit et des droits d’usage frappés d’extinction en vertu de l’article 108, paragraphe 1, de la [loi de 2013 relative aux mesures transitoires] (ci‑après conjointement, dans le présent article, les “droits d’usufruit”), la personne physique titulaire de droits d’usufruit doit, sur mise en demeure envoyée le 31 octobre 2014 au plus tard par l’autorité chargée de la gestion du registre, dans les 15 jours suivant la remise de la mise en demeure, déclarer, sur le formulaire établi à cet effet par le ministre, la relation de membre proche de la même famille qui l’unit le cas échéant à la personne mentionnée comme propriétaire de l’immeuble sur le document ayant servi de base à l’enregistrement. En cas d’absence de déclaration dans les délais, il ne sera pas donné suite à la demande d’attestation après le 31 décembre 2014.
[...]
3.   Si la déclaration ne fait pas apparaître de relation de membre proche de la même famille ou si aucune déclaration n’a été faite dans les délais, l’autorité chargée de la gestion du registre foncier radie d’office les droits d’usufruit dudit registre, dans les six mois suivant l’expiration du délai dans lequel la déclaration doit être faite et le 31 juillet 2015 au plus tard.
[...]
5.   L’administration des affaires foncières procède d’office, le 31 décembre 2014 au plus tard, à la radiation, dans le registre foncier, des droits d’usufruit qui avaient été inscrits au profit de personnes morales ou d’entités ne possédant pas la personnalité juridique, mais capables d’acquérir des droits susceptibles d’être inscrits dans le registre, et qui ont été supprimés par application de l’article 108, paragraphe 1, de la [loi de 2013 relative aux mesures transitoires]. »
Le litige au principal et la question préjudicielle
Grossmania, société commerciale ayant son siège social en Hongrie mais dont les associés sont des personnes physiques ressortissantes d’autres États membres, était titulaire de droits d’usufruit qu’elle avait acquis sur des parcelles agricoles situées à Jánosháza et à Duka (Hongrie).
À la suite de l’extinction de plein droit, le 1
er
mai 2014, de ces droits d’usufruit, conformément à l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires, ceux-ci ont été radiés du registre foncier par l’autorité compétente en vertu de l’article 94, paragraphe 5, de la loi relative au registre foncier. Grossmania n’a pas introduit de recours contre cette radiation.
La Cour ayant jugé, par son arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), que l’article 63 TFUE s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle les droits d’usufruit antérieurement constitués sur des terres agricoles et dont les titulaires n’ont pas la qualité de proche parent du propriétaire de ces terres s’éteignent de plein droit et sont, en conséquence, radiés des registres fonciers, Grossmania a, le 10 mai 2019, introduit auprès du Vas Megyei Kormányhivatal Celldömölki Járási Hivatala (services administratifs du département de Vas – Bureau du district de Celldömölk, Hongrie) une demande visant à la réinscription de ses droits d’usufruit.
Par une décision du 17 mai 2019, cette autorité a déclaré irrecevable cette demande, en se fondant sur l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires ainsi que sur l’article 37, paragraphe 1, de la loi de 2013 sur les terres agricoles.
Saisis par Grossmania d’un recours administratif contre cette décision, les services administratifs du département de Vas l’ont confirmée par une décision du 5 août 2019, au motif que l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires et l’article 37, paragraphe 1, de la loi de 2013 sur les terres agricoles étaient toujours en vigueur et faisaient obstacle à la réinscription demandée. S’agissant de l’argument tiré de l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), ces services ont indiqué que celui-ci n’était applicable qu’aux affaires particulières pour lesquelles il avait été rendu. Quant à l’arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) (
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
), rendu sur un recours en manquement concernant la même réglementation nationale, lesdits services ont souligné qu’il faisait autorité en matière d’indemnisation, mais non pas en matière de réinscription de droits d’usufruit antérieurement radiés.
Grossmania a introduit un recours contre la décision du 5 août 2019 devant le Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Győr, Hongrie), la juridiction de renvoi.
Cette juridiction relève, tout d’abord, que, au moment du litige au principal, il n’existe encore, en droit interne, aucune disposition sur la base de laquelle Grossmania pourrait être indemnisée du préjudice résultant de l’extinction de plein droit et de la radiation de ses droits d’usufruit.
Certes, dans un arrêt du 21 juillet 2015, l’Alkotmánybíróság (Cour constitutionnelle, Hongrie) aurait, d’une part, constaté que la Magyarország Alaptörvénye (Loi fondamentale hongroise) avait été enfreinte en ce que le législateur national n’avait pas adopté, s’agissant des droits d’usufruit et des droits d’usage perdus par application de l’article 108 de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires, de dispositions permettant l’indemnisation des dommages pécuniaires exceptionnels occasionnés par la suppression de ces droits et qui ne pouvaient pas être réparés par le moyen d’une liquidation entre les parties au contrat, d’autre part, invité le législateur national à remédier à cette lacune pour le 1
er
décembre 2015 au plus tard. Toutefois, au moment du litige au principal, aucune mesure n’aurait encore été adoptée à cet effet.
La juridiction de renvoi précise, ensuite, que, se trouvant dans l’impossibilité de bénéficier d’une indemnisation, Grossmania n’avait pas d’autre possibilité que de demander la réinscription de ses droits d’usufruit. Dans ce contexte, cette juridiction s’interroge sur la portée des effets obligatoires des arrêts de la Cour rendus sur renvoi préjudiciel.
À cet égard, elle rappelle que, conformément à une jurisprudence de la Cour, en raison du caractère contraignant de l’interprétation donnée antérieurement par la Cour en vertu de l’article 267 TFUE, une juridiction nationale saisie en dernière instance n’a pas l’obligation d’adresser un renvoi préjudiciel lorsque la question soulevée est matériellement identique à une question ayant déjà fait l’objet d’une décision à titre préjudiciel dans une espèce analogue ou d’une jurisprudence établie de la Cour résolvant le point de droit en cause, quelle que soit la nature des procédures qui ont donné lieu à cette jurisprudence, même à défaut d’une stricte identité des questions en litige. Elle relève également que l’interprétation donnée par la Cour a un effet ex tunc en ce sens que la règle ainsi interprétée peut et doit être appliquée par le juge national même à des rapports juridiques nés et constitués avant l’arrêt statuant sur la demande d’interprétation.
Or, selon la juridiction de renvoi, il résulte clairement de l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), que l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires, sur la base duquel la décision en cause au principal a été adoptée, est contraire au droit de l’Union et qu’un tel constat est également valable aux fins du litige au principal.
Cette juridiction relève toutefois que, à la différence des situations ayant donné lieu à l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), Grossmania n’a pas contesté en justice la radiation de ses droits d’usufruit. Elle se demande dès lors si les enseignements découlant dudit arrêt peuvent trouver à s’appliquer au litige au principal et, notamment, si elle peut écarter l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires en raison de sa contrariété avec le droit de l’Union et enjoindre à la défenderesse au principal de procéder à la réinscription des droits d’usufruit de Grossmania, eu égard, en outre, à l’entrée en vigueur, entre-temps, des paragraphes 4 et 5 dudit article 108.
C’est dans ces conditions que le Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (tribunal administratif et du travail de Győr) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Faut-il interpréter l’article 267 TFUE en ce sens que, lorsque la [Cour] constate, dans un arrêt rendu à l’issue d’une procédure préjudicielle, qu’une disposition du droit interne d’un État membre est contraire au droit de l’Union, cette disposition ne peut pas être appliquée dans les procédures administratives et juridictionnelles ultérieures dans cet État membre, même si les faits à l’origine d’une telle procédure ultérieure ne sont pas tout à fait identiques à ceux qui ont donné lieu à la procédure préjudicielle antérieure ? »
Sur la question préjudicielle
À titre liminaire, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour, dans le cadre de la procédure de coopération entre les juridictions nationales et la Cour instituée à l’article 267 TFUE, il appartient à celle-ci de donner au juge national une réponse utile qui lui permette de trancher le litige dont il est saisi. Dans cette optique, il incombe, le cas échéant, à la Cour de reformuler les questions qui lui sont soumises (arrêt du 26 octobre 2021,
C‑109/20
, PL Holdings,
EU:C:2021:875
, point
et jurisprudence citée).
À cet égard, il résulte de la demande de décision préjudicielle, premièrement, que l’interrogation de la juridiction de renvoi, qui porte sur le point de savoir si elle est tenue de laisser inappliquée une réglementation nationale qu’elle considère incompatible avec le droit de l’Union tel qu’interprété par la Cour dans un arrêt rendu à titre préjudiciel, en l’occurrence l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), relatif à l’article 63 TFUE, s’inscrit dans le contexte d’un litige qui, tout en ayant pour objet une demande d’annulation de la décision de refus de réinscription de droits d’usufruit éteints de plein droit et radiés du registre foncier en vertu de la même réglementation nationale que celle en cause dans les affaires ayant conduit à cet arrêt, se distingue de ces affaires en ce que, contrairement aux personnes en cause dans celles-ci, la requérante au principal s’est abstenue de contester en justice, dans les délais légaux, la radiation de ses droits d’usufruit.
Deuxièmement, la juridiction de renvoi se demande si, en l’absence, dans le droit hongrois, d’une base légale permettant l’indemnisation de Grossmania pour le préjudice résultant de l’extinction de plein droit et de la radiation de ses droits d’usufruit, elle peut enjoindre à la défenderesse au principal de procéder à la réinscription desdits droits, conformément à une demande en ce sens de cette société.
Dans ces conditions, il y a lieu de comprendre la question posée par la juridiction de renvoi comme visant à savoir si le droit de l’Union, notamment l’article 267 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’un juge national saisi d’un recours contre une décision rejetant une demande de réinscription de droits d’usufruit éteints de plein droit et radiés du registre foncier en vertu d’une réglementation nationale incompatible avec l’article 63 TFUE, tel qu’interprété par la Cour dans un arrêt préjudiciel, est tenu, d’une part, de laisser inappliquée cette réglementation et, d’autre part, d’enjoindre à l’autorité administrative compétente de procéder à la réinscription de ces droits d’usufruit, alors même que la radiation des droits n’a pas été contestée en justice dans les délais légaux.
À cet égard, il y a lieu de relever que, alors que la juridiction de renvoi s’est seulement référée, dans sa demande de décision préjudicielle, à l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), la réglementation nationale en cause dans l’affaire ayant conduit à cet arrêt et dans l’affaire au principal a également donné lieu à l’arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) (
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
), rendu sur un recours en manquement introduit par la Commission au titre de l’article 258 TFUE.
Par cet arrêt, la Cour a jugé que, en adoptant l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires et en supprimant, de la sorte, ex lege, les droits d’usufruit sur des terres agricoles et sylvicoles sises en Hongrie que détiennent directement ou indirectement des ressortissants d’autres États membres, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des dispositions combinées de l’article 63 TFUE et de l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
Or, en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE, si la Cour constate qu’un État membre a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des traités, cet État membre est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, lequel est revêtu de l’autorité de la chose jugée pour les points de fait et de droit qui ont été effectivement ou nécessairement tranchés par la décision juridictionnelle en cause (voir, en ce sens, arrêt du 24 janvier 2013, Commission/Espagne,
C‑529/09
,
EU:C:2013:31
, points
et
).
Ainsi, si les autorités de l’État membre concerné participant à l’exercice du pouvoir législatif sont obligées de modifier les dispositions nationales ayant fait l’objet d’un arrêt en manquement de manière à les rendre conformes aux exigences du droit de l’Union, les juridictions de cet État membre ont, de leur côté, l’obligation d’assurer le respect de l’arrêt dans l’exercice de leur mission, ce qui implique, notamment, qu’il incombe au juge national, en vertu de l’autorité qui s’attache audit arrêt, de tenir compte, s’il y a lieu, des éléments juridiques fixés dans celui-ci en vue de déterminer la portée des dispositions du droit de l’Union qu’il a mission d’appliquer (voir, en ce sens, arrêt du 14 décembre 1982, Waterkeyn e.a.,
314/81 à 316/81 et 83/82
,
EU:C:1982:430
, points
et
).
En l’occurrence, il résulte de la décision de renvoi que l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires était toujours en vigueur lorsque la décision de refus de réinscription des droits d’usufruit en cause au principal a été adoptée, cette disposition nationale ayant été invoquée par les autorités nationales compétentes aux fins de justifier ladite décision. Ainsi, à cette date, les autorités hongroises participant à l’exercice du pouvoir législatif n’avaient pas pris les mesures qu’implique l’exécution de l’arrêt en manquement visé au point 33 du présent arrêt.
Il n’en demeure pas moins que, nonobstant l’absence d’adoption de telles mesures, la juridiction de renvoi est tenue de prendre toutes les mesures pour faciliter la réalisation du plein effet du droit de l’Union conformément aux enseignements contenus dans l’arrêt en manquement (voir, en ce sens, arrêts du 19 janvier 1993, Commission/Italie,
C‑101/91
,
EU:C:1993:16
, point
, et du 18 janvier 2022, Thelen Technopark Berlin,
C‑261/20
,
EU:C:2022:33
, point
).
En l’occurrence, il y a lieu de rappeler, en premier lieu, que, dans l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), visé par la juridiction de renvoi, la Cour a dit pour droit que l’article 63 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale en vertu de laquelle les droits d’usufruit antérieurement constitués sur des terres agricoles et dont les titulaires n’ont pas la qualité de proche parent du propriétaire de ces terres s’éteignent de plein droit et sont, en conséquence, radiés des registres fonciers.
La Cour a en effet considéré, tout d’abord, aux points 62 à 64 de cet arrêt, que, en prévoyant l’extinction ex lege des droits d’usufruit détenus sur des terres agricoles par les ressortissants d’États membres autres que la Hongrie, la réglementation nationale concernée restreignait, par son objet même et en raison de ce seul fait, le droit des intéressés à la libre circulation des capitaux garanti à l’article 63 TFUE, cette réglementation privant ceux-ci tant de la possibilité de continuer à jouir de leur droit d’usufruit, en les empêchant, notamment, d’utiliser et d’exploiter les terres concernées ou de les donner en fermage et d’en tirer ainsi profit, que de la possibilité éventuelle d’aliéner ce droit. Ensuite, au point 65 dudit arrêt, la Cour a ajouté que ladite réglementation était de nature à dissuader les non-résidents de réaliser des investissements en Hongrie à l’avenir. Enfin, aux points 24, 94 et 107 du même arrêt, la Cour a constaté que cette restriction à la liberté de circulation des capitaux ne pouvait être justifiée sur la base des éléments avancés par la Hongrie.
S’agissant, en deuxième lieu, du point de savoir si une telle interprétation de l’article 63 TFUE, fournie dans un arrêt préjudiciel rendu au titre de l’article 267 TFUE, implique, pour la juridiction de renvoi, l’obligation de laisser inappliquée la réglementation nationale en cause, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante de la Cour, l’interprétation que, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, celle-ci donne d’une règle du droit de l’Union éclaire et précise, lorsque besoin en est, la signification et la portée de cette règle, telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de sa mise en vigueur (arrêt du 7 août 2018, Hochtief,
C‑300/17
,
EU:C:2018:635
, point
). En d’autres termes, un arrêt préjudiciel a une valeur non pas constitutive, mais purement déclarative (arrêt du 28 janvier 2015, Starjakob,
C‑417/13
,
EU:C:2015:38
, point
).
Ainsi, lorsque la jurisprudence de la Cour a apporté une réponse claire à une question portant sur l’interprétation du droit de l’Union, le juge national doit faire tout le nécessaire pour que cette interprétation soit mise en œuvre (voir, en ce sens, arrêt du 5 avril 2016, PFE,
C‑689/13
,
EU:C:2016:199
, point
).
Par ailleurs, en vertu du principe de primauté, à défaut de pouvoir procéder à une interprétation de la réglementation nationale conforme aux exigences du droit de l’Union, le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit de l’Union a l’obligation d’assurer le plein effet de celles-ci en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute réglementation nationale, même postérieure, qui est contraire à une disposition du droit de l’Union qui est d’effet direct, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par la voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel (voir, en ce sens, arrêt du 24 juin 2019, Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, points
et
).
S’agissant de l’article 63 TFUE, visé par la présente demande de décision préjudicielle, il découle d’une jurisprudence constante de la Cour que cet article est doté d’un effet direct, de sorte qu’il peut être invoqué devant le juge national et entraîner l’inapplicabilité des règles nationales qui lui sont contraires (voir, en ce sens, arrêt du 14 septembre 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme,
C‑628/15
,
EU:C:2017:687
, point
).
En l’occurrence, dès lors que la réglementation nationale en cause au principal est incompatible avec l’article 63 TFUE, ainsi qu’il résulte de l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), la juridiction de renvoi, saisie d’un recours tendant à l’annulation d’une décision fondée, notamment, sur cette réglementation, est tenue de garantir le plein effet de l’article 63 TFUE en laissant inappliquée ladite réglementation nationale aux fins de la solution du litige pendant devant elle.
Il y a lieu d’ajouter qu’une même obligation incombait aux autorités administratives nationales saisies par la requérante au principal d’une demande de réinscription de ses droits d’usufruit au registre foncier (voir, en ce sens, arrêt du 4 décembre 2018, Minister for Justice and Equality et Commissioner of An Garda Síochána,
C‑378/17
,
EU:C:2018:979
, point
ainsi que jurisprudence citée), ces autorités ayant toutefois, en méconnaissance de cette obligation, continué de faire application de la réglementation nationale en cause au principal et, partant, rejeté cette demande.
En ce qui concerne, en troisième lieu, la circonstance selon laquelle Grossmania n’a pas contesté en justice, dans les délais prévus à cet effet, la radiation de ses droits d’usufruit, il y a lieu de relever que la juridiction de renvoi n’a pas explicité en quoi une telle circonstance est de nature à soulever une difficulté pour la solution du litige au principal. En effet, dans ce contexte, cette juridiction s’est bornée à indiquer que le refus de l’administration nationale compétente de procéder à la réinscription des droits d’usufruit de la requérante au principal était fondé sur la circonstance que l’article 108, paragraphe 1, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires et l’article 37, paragraphe 1, de la loi de 2013 sur les terres agricoles étaient toujours en vigueur. Néanmoins, le gouvernement hongrois a souligné, dans ses observations devant la Cour, que, conformément au droit national, en l’absence de contestation, la radiation était devenue définitive et faisait obstacle à la réinscription des droits d’usufruit dans le registre foncier.
Ainsi, s’il n’appartient pas à la Cour, en vertu de la coopération au titre de l’article 267 TFUE, de vérifier l’exactitude du cadre réglementaire et factuel que le juge national définit sous sa propre responsabilité, il n’est pas exclu, en l’occurrence, que les doutes de la juridiction de renvoi soient susceptibles de découler du fait que le caractère définitif de la radiation des droits d’usufruit l’empêche de tirer, aux fins du litige au principal, toutes les conséquences résultant de l’illégalité constatée de la réglementation nationale en cause au principal.
Si cette hypothèse devait s’avérer fondée et afin de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, il convient de rappeler qu’il appartient, en vertu du principe de l’autonomie procédurale, à l’ordre juridique interne de chaque État membre de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits des justiciables, à condition, toutefois, que ces modalités ne soient pas, dans les situations relevant du droit de l’Union, moins favorables que dans des situations similaires soumises au droit interne (principe d’équivalence) et qu’elles ne rendent pas impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union (principe d’effectivité) (voir, en ce sens, arrêt du 10 mars 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N.,
C‑949/19
,
EU:C:2021:186
, point
et jurisprudence citée).
S’agissant du respect du principe d’équivalence, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier que, en droit hongrois, la possibilité de contester une mesure de radiation de droits d’usufruit devenue définitive, à l’occasion d’un recours dirigé contre une décision rejetant une demande de réinscription de ces droits, ne diffère pas selon que cette mesure méconnaît le droit national ou le droit de l’Union.
En ce qui concerne le respect du principe d’effectivité, il importe de souligner que, conformément à la jurisprudence, chaque cas dans lequel se pose la question de savoir si une disposition procédurale nationale rend impossible ou excessivement difficile l’application du droit de l’Union doit être analysé en tenant compte de la place de cette disposition dans l’ensemble de la procédure, de son déroulement et de ses particularités devant les diverses instances nationales. Dans cette perspective, il y a lieu de prendre en considération, le cas échéant, les principes qui sont à la base du système juridictionnel national, tels que la protection des droits de la défense, le principe de sécurité juridique et le bon déroulement de la procédure [arrêt du 20 mai 2021, X (Véhicules-citernes GPL),
C‑120/19
,
EU:C:2021:398
, point
].
Or, la Cour a déjà reconnu que le caractère définitif d’une décision administrative, acquis à l’expiration de délais de recours raisonnables, contribue à la sécurité juridique, avec la conséquence que le droit de l’Union n’exige pas qu’un organe administratif soit, en principe, obligé de revenir sur une décision administrative ayant acquis un tel caractère définitif (arrêt du 12 février 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, point
). Le respect du principe de sécurité juridique permet ainsi d’éviter la remise en cause indéfinie des actes administratifs entraînant des effets de droit (arrêt du 19 septembre 2006, i-21 Germany et Arcor,
C‑392/04 et C‑422/04
,
EU:C:2006:586
, point
).
En l’occurrence, il ressort du dossier dont dispose la Cour que le délai de réclamation contre une décision de l’autorité nationale compétente en matière de registre foncier est de quinze jours à compter de sa notification et que, en cas de rejet de cette réclamation, le délai de recours en justice est de trente jours à compter de la notification de ce rejet. De tels délais apparaissent, en principe, suffisants pour permettre aux personnes concernées de contester une telle décision.
La Cour a cependant jugé, en substance, que des circonstances particulières peuvent être susceptibles, en vertu des principes d’effectivité et de coopération loyale découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE, d’imposer à un organe administratif national de réexaminer une décision administrative devenue définitive. Dans ce contexte, il convient de tenir compte des particularités des situations et des intérêts en cause en vue de trouver un équilibre entre l’exigence de sécurité juridique et celle de la légalité au regard du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 20 décembre 2017, Incyte,
C‑492/16
,
EU:C:2017:995
, point
et jurisprudence citée).
En l’occurrence, les droits d’usufruit de Grossmania ont été radiés du registre foncier sur la base d’une réglementation nationale qui, ainsi qu’il a été relevé au point 40 du présent arrêt, en prévoyant l’extinction ex lege des droits d’usufruit détenus sur des terres agricoles par les ressortissants d’États membres autres que la Hongrie, restreint, par son objet même et en raison de ce seul fait, le droit des intéressés à la libre circulation des capitaux garanti à l’article 63 TFUE, sans qu’aucun élément soit susceptible de justifier une telle restriction.
En outre, ainsi qu’il découle de l’arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) (
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
), notamment de ses points 81, 86, 124, 125 et 129, cette réglementation nationale porte également atteinte au droit de propriété garanti à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte en ce qu’elle prive, par définition, de manière forcée, intégrale et définitive les intéressés de leurs droits d’usufruit existants, sans qu’elle soit justifiée par une cause d’utilité publique ni, au demeurant, accompagnée d’un régime de paiement d’une juste indemnité en temps utile.
Il résulte de ces éléments que la réglementation nationale en cause au principal, tout comme les décisions la mettant en œuvre, constitue une violation manifeste et grave à la fois de la liberté fondamentale prévue à l’article 63 TFUE et du droit à la propriété garanti à l’article 17, paragraphe 1, de la Charte. Cette violation paraît d’ailleurs avoir eu des répercussions à grande échelle, puisque, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 50 de ses conclusions, en se fondant sur les précisions fournies par le gouvernement hongrois dans les affaires ayant conduit à l’arrêt du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, point
), plus de 5000 ressortissants d’États membres autres que la Hongrie ont été affectés par la suppression de leurs droits d’usufruit.
Dans ces circonstances, au vu des conséquences néfastes de grande ampleur provoquées par la réglementation nationale en cause au principal et par la radiation des droits d’usufruit la mettant en œuvre, l’exigence de la légalité au regard du droit de l’Union doit se voir accorder une importance particulière.
Il convient d’ajouter, en ce qui concerne l’exigence de sécurité juridique, que l’article 108 de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires a prévu, pour les droits d’usufruit qu’il vise, l’extinction « de plein droit » de ces droits le 1
er
mai 2014, ceux-ci étant ensuite, en vertu de l’article 94 de la loi relative au registre foncier, radiés du registre foncier par une décision adoptée à cet effet.
Or, une telle extinction « de plein droit » des droits d’usufruit a vocation, eu égard à sa nature même, à produire ses effets indépendamment des décisions de radiation qui interviennent postérieurement en application de l’article 94 de la loi relative au registre foncier.
Dès lors, quand bien même la radiation des droits d’usufruit constituerait, ainsi que l’a souligné lors de l’audience le gouvernement hongrois, un événement autonome par rapport à l’extinction de plein droit de ces droits, la réglementation nationale en cause au principal, en définissant ainsi les modalités d’une telle extinction, est de nature à prêter à confusion quant à la nécessité, pour les titulaires de droits d’usufruit frappés d’extinction de plein droit, de contester les décisions de radiation subséquentes afin de sauvegarder leurs droits d’usufruit.
Il s’ensuit que, s’il devait être confirmé que le droit hongrois ne permet pas de contester auprès d’une juridiction, à l’occasion d’un recours dirigé contre le rejet d’une demande de réinscription de droits d’usufruit, la mesure de radiation de ces droits devenue entre-temps définitive, cette impossibilité ne saurait raisonnablement être justifiée par l’exigence de sécurité juridique et devrait donc être écartée par cette juridiction comme étant contraire au principe d’effectivité et au principe de coopération loyale découlant de l’article 4, paragraphe 3, TUE.
S’agissant, en quatrième lieu, de la question de savoir si, dans des circonstances telles que celles au principal, les autorités compétentes, une fois la réglementation nationale laissée inappliquée, sont tenues en toutes circonstances de procéder à la réinscription des droits d’usufruit concernés ou bien s’il peut être remédié à cette suppression illégale par d’autres moyens, il doit être relevé que, en vertu du principe de coopération loyale prévu à l’article 4, paragraphe 3, TUE, les États membres sont tenus d’effacer les conséquences illicites d’une violation du droit de l’Union [arrêt du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, point
].
Dès lors, à la suite d’un arrêt rendu sur demande de décision préjudicielle dont découle l’incompatibilité d’une législation nationale avec le droit de l’Union, il incombe aux autorités de l’État membre concerné non seulement de laisser inappliquée une telle législation, conformément à la jurisprudence rappelée au point 43 du présent arrêt, mais également de prendre toutes autres mesures générales ou particulières propres à assurer sur leur territoire le respect de ce droit (voir, en ce sens, arrêt du 21 juin 2007, Jonkman e.a.,
C‑231/06 à C‑233/06
,
EU:C:2007:373
, point
).
À défaut de règles spécifiques, en droit de l’Union, relatives aux modalités selon lesquelles il convient d’effacer les conséquences illicites d’une violation de l’article 63 TFUE dans des circonstances telles que celles au principal, de telles mesures peuvent consister, notamment, à procéder à la réinscription au registre foncier des droits d’usufruit illégalement supprimés, dans la mesure où une telle réinscription est le moyen le plus à même de rétablir, à tout le moins avec effet pour l’avenir, la situation en droit et en fait dans laquelle l’intéressé se serait trouvé en l’absence de la suppression illégale de ses droits.
Toutefois, ainsi que M. l’avocat général l’a, en substance, également relevé au point 55 de ses conclusions, dans des cas spécifiques, des obstacles objectifs et légitimes, notamment d’ordre juridique, peuvent s’opposer à une telle mesure, notamment lorsque, depuis la suppression des droits d’usufruit, un nouveau propriétaire a acquis de bonne foi les terres sur lesquelles pesaient les droits concernés ou que ces terres ont fait l’objet d’une restructuration.
En l’occurrence, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier, au regard de la situation juridique et factuelle existant au moment de statuer, s’il y a lieu d’enjoindre à l’autorité compétente de procéder à la réinscription des droits d’usufruit dont Grossmania était titulaire.
Ce n’est que dans l’hypothèse où une telle réinscription s’avérerait effectivement impossible qu’il serait nécessaire, pour effacer les conséquences illicites de la violation du droit de l’Union, d’accorder aux anciens titulaires des droits d’usufruit supprimés le droit à une compensation, financière ou autre, dont la valeur serait apte à réparer sur le plan financier la perte économique résultant de la suppression de ces droits.
En outre, indépendamment des mesures visées aux points 65 et 68 du présent arrêt visant à effacer les conséquences illicites de la violation de l’article 63 TFUE, la pleine efficacité du droit de l’Union implique que les particuliers lésés par une violation de ce droit aient, en vertu du principe de la responsabilité de l’État pour des dommages causés par une telle violation, également un droit à réparation, dès lors que trois conditions sont réunies, à savoir que la règle violée du droit de l’Union a pour objet de leur conférer des droits, que la violation de cette règle est suffisamment caractérisée et qu’il existe un lien de causalité direct entre cette violation et le préjudice subi par les particuliers (arrêts du 5 mars 1996, Brasserie du pêcheur et Factortame,
C‑46/93 et C‑48/93
,
EU:C:1996:79
, point
, ainsi que du 24 mars 2009, Danske Slagterier,
C‑445/06
,
EU:C:2009:178
, point
).
Or, en l’occurrence, tout d’abord, l’article 63 TFUE a pour objet de conférer des droits aux particuliers, dans la mesure où il accorde, dans des circonstances telles que celles au principal, le droit aux titulaires de droits d’usufruit de ne pas se voir privés de ces droits en méconnaissance dudit article (voir, par analogie, arrêt du 14 septembre 2017, The Trustees of the BT Pension Scheme,
C‑628/15
,
EU:C:2017:687
, point
). De même, l’article 17 de la Charte constitue une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers [arrêt du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles),
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
, point
].
Ensuite, il découle d’une jurisprudence constante de la Cour qu’une violation du droit de l’Union est manifestement caractérisée lorsqu’elle a perduré malgré le prononcé d’un arrêt constatant le manquement reproché, d’un arrêt préjudiciel ou d’une jurisprudence bien établie de la Cour en la matière, desquels résulte le caractère infractionnel du comportement en cause (arrêt du 30 mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Conseil,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, point
). Or, tel est le cas en l’occurrence, ainsi qu’il a été rappelé au point 37 du présent arrêt.
Enfin, à la lumière des arrêts du 6 mars 2018, SEGRO et Horváth (
C‑52/16 et C‑113/16
,
EU:C:2018:157
), ainsi que du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles) (
C‑235/17
,
EU:C:2019:432
), il paraît exister un lien de causalité direct entre la violation de l’article 63 TFUE et les préjudices subis par Grossmania en conséquence de cette violation, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi ou, le cas échéant, au juge compétent en la matière selon le droit hongrois de vérifier.
S’agissant, en cinquième et dernier lieu, de la circonstance constituée par l’entrée en vigueur des paragraphes 4 et 5 de l’article 108 de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires, évoquée par la juridiction de renvoi, il convient de relever que cette juridiction n’explique pas en quoi ces nouvelles dispositions seraient pertinentes aux fins de la solution du litige au principal ni ne précise si celles-ci trouvent à s’appliquer au stade actuel de la procédure. De son côté, le gouvernement hongrois a contesté une telle applicabilité dans la mesure où celle-ci présupposerait, en tout état de cause, l’existence d’une décision de réinscription des droits d’usufruit de Grossmania, laquelle n’est, à ce stade, pas intervenue.
Dans ces circonstances, il suffit de préciser que l’article 108, paragraphes 4 et 5, de la loi de 2013 relative aux mesures transitoires doit également être compatible, notamment, avec le principe d’effectivité, tel que rappelé au point 51 du présent arrêt, ce qui implique qu’il ne doive pas rendre impossible en pratique ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par le droit de l’Union, ainsi qu’avec les libertés fondamentales, en particulier avec la libre circulation des capitaux prévue à l’article 63 TFUE.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la question préjudicielle que le droit de l’Union, notamment l’article 4, paragraphe 3, TUE et l’article 267 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’un juge national saisi d’un recours contre une décision rejetant une demande de réinscription de droits d’usufruit éteints de plein droit et radiés du registre foncier en vertu d’une réglementation nationale incompatible avec l’article 63 TFUE, tel qu’interprété par la Cour dans un arrêt préjudiciel, est tenu :
–
de laisser inappliquée cette réglementation et
–
sauf obstacles objectifs et légitimes, notamment d’ordre juridique, d’enjoindre à l’autorité administrative compétente de procéder à la réinscription des droits d’usufruit, alors même que la radiation de ces droits n’a pas été contestée en justice dans les délais légaux et est, par suite, devenue définitive conformément au droit national.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :

Le droit de l’Union, notamment l’article 4, paragraphe 3, TUE et l’article 267 TFUE, doit être interprété en ce sens qu’un juge national saisi d’un recours contre une décision rejetant une demande de réinscription de droits d’usufruit éteints de plein droit et radiés du registre foncier en vertu d’une réglementation nationale incompatible avec l’article 63 TFUE, tel qu’interprété par la Cour dans un arrêt préjudiciel, est tenu :

–
de laisser inappliquée cette réglementation et
–
sauf obstacles objectifs et légitimes, notamment d’ordre juridique, d’enjoindre à l’autorité administrative compétente de procéder à la réinscription des droits d’usufruit, alors même que la radiation de ces droits n’a pas été contestée en justice dans les délais légaux et est, par suite, devenue définitive conformément au droit national.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le hongrois.