CELEX: 62016TJ0098
Държавни помощи
Намеса от страна на уреден от частното право банков консорциум в полза на член на консорциума
Разрешение за намесата, издадено от централната банка на държавата членка
Решение, с което помощта се обявява за несъвместима с вътрешния пазар
Жалба за отмяна
Понятие за държавна помощ
Отговорност на държавата
Ресурси на държава членка

Обстоятелствата по спора
Настоящите жалби са подадени от Италианската република (дело T‑98/16), Banca Popolare di Bari SCpA (наричана по-нататък „BPB“) (дело T‑196/16) и учредения по силата на италианското гражданско право консорциум Fondo interbancario di tutela dei depositi (наричан по-нататък „FITD“) (дело T‑198/16) срещу Решение (ЕС) 2016/1208 на Комисията от 23 декември 2015 година относно държавна помощ, приведена в действие от Италия в полза на банка Tercas (Дело SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN) (
ОВ L 203, 2016 г., стр. 1
, наричано по-нататък „обжалваното решение“).
В обжалваното решение Европейската комисия счита, че намесата на FITD в полза на Banca Tercas (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo S.p.A.) (наричана по-нататък „Tercas“), за която централната банка на Италианската република — Banca d’Italia (наричана по-нататък „Banca d’Italia“) дава разрешение на 7 юли 2014 г. (наричана по-нататък „намесата“ или „намесата на FITD в полза на Tercas“) съставлява неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ, която Италианската република трябва да си възстанови от получателя.
Участващи образувания
Търговски образувания, засегнати от намесата
Tercas е частна банка, която упражнява дейност предимно в региона на Абруцо в Италия. В края на 2010 г. тя придобива Banca Caripe SpA — регионална банка, която също упражнява дейност в този регион.
BPB е холдинговото дружество на група от частни банки, което упражнява дейността си основно в южна Италия.
FITD
FITD е банков консорциум, който е учреден на доброволни начала през 1987 г. съгласно частното право. Той се основава на взаимно подпомагане и е учреден за задоволяване на общите интереси на неговите членове.
Целта на FITD е да защити вложителите на неговите членове (вж. член 1 от устава на FITD, в неговата редакция, приложима към фактите по делото, наричан по-нататък „уставът на FITD“). През 1996 г., поради транспонирането в италианското право на Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 година относно схемите за гарантиране на депозити (
ОВ L 135, 1994 г., стр. 5
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 163) FITD е признат от Banca d’Italia като една от схемите за гарантиране на депозити, на които е разрешено да функционират Италия в приложение на тези разпоредби. По силата на член 27 от правилника на FITD в случай на принудителна административна ликвидация на някоя от членуващите в него банки, консорциумът се намесва, като възстановява влоговете на вложителите при съответната банка, в границите на 100000 EUR за вложител. Според параграф 1 от същия член подлежат на възстановяване вземанията, свързани с капитала, придобит от участващите в консорциума банки, със задължение за възстановяване, в евро и в друга валута, под формата на депозити или във всяка друга форма, както и банкови чекове и всички други допустими ценни книжа.
От самото си учредяване FITD разполага с възможността да се намесва в полза на своите членове не само на основание на законоустановената гаранция на влоговете на вложителите (задължителната намеса), но също така и на доброволни начала, съгласно неговия устав, ако тази намеса позволява да се намали финансовата тежест, която може да възникне за неговите членове на основание на гаранцията на влоговете (доброволната намеса).
Така по силата на член 28 от правилника на FITD, с оглед на това участващите в него банки да понесат по-малка финансова тежест, консорциумът може — вместо на основание на гаранцията да пристъпи към предвиденото възстановяване на влоговете на вложителите в случай на принудителна административна ликвидация на участваща в него банка — да се намеси в сделките по прехвърляне на активите и пасивите на тази банка (алтернативната намеса). Освен това по силата на член 29, параграф 1 от неговия правилник, независимо от формалното започване на процедурата по принудителна административна ликвидация, FITD може да реши да се намеси посредством финансиране, гаранции, придобиване на дялови участия или посредством други технически способи, за да окаже подкрепа на свой член, който е под режим на извънредно управление (доброволната намеса с цел подпомагане, наричана още превантивна намеса, каквато се осъществява в полза на Tercas), когато съществуват перспективи за оздравяване и когато може да се предвиди по-малка финансова тежест в сравнение с тази, която би произтекла от намесата на FITD в хипотезата на принудителна административна ликвидация на този член.
В основата на настоящите дела стоят въпросите за ролята на FITD, за намесата, която консорциумът може да осъществи, с цел по-конкретно подпомагане на неговите членове, и по-специално въпросът дали намесата, която е предмет на обжалваното решение, може да се квалифицира като „помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Banca d’Italia
Banca d’Italia (Италианска централна банка) е публичен орган, който упражнява функциите на централна банка на Италианската република. Тя има собствена правосубектност, различна от тази на италианската държава. В качеството си на член на Европейската система на централните банки (ЕСЦБ) по силата на член 127, параграф 5 ДФЕС Banca d’Italia трябва да допринася за гладкото провеждане на следваните от компетентните власти политики, свързани с надзора за благоразумие на кредитните институции и стабилността на финансовата система.
Decreto legislativo, n
o
385, e successive modifiche e integrazioni, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (италианският Закон за банките) от 1 септември 1993 г. (GURI № 230 от 30 септември 1993 г., редовна притурка № 92), в неговата редакция, приложима към момента на настъпване на разглежданите събития (наричан по-нататък „италианският Закон за банките“), възлага на Banca d’Italia, наред с останалите ѝ функции, и ролята на банков надзорен орган, който има за цел да осигури стабилно и разумно управление на институциите под неин надзор, както и общата стабилност, ефективността и конкурентоспособността на финансовата система, а също и спазването на разпоредбите в областта на отпускането на кредити.
За постигане на тези цели, по-специално за осигуряването на стабилно и разумно управление на институциите под неин надзор, Banca d’Italia разполага с разширени контролни правомощия, които включват контрол по документи, правомощие за приемане на подзаконови актове, правомощие за осъществяване на проверки и различни правомощия по издаване на разрешения. Тези правомощия позволяват на Banca d’Italia да участва във всички важни събития от съществуването на дадена банка, при спазване на нейната търговска самостоятелност, единствено с цел да провери дали нейното управление е стабилно и разумно.
На основание на тези свои правомощия Banca d’Italia утвърждава по-специално устава на FITD, присъства като наблюдател без право на глас на срещите на FITD и съгласно член 96 ter, първа алинея, буква d) от италианския Закон за банките утвърждава намесата на FITD в полза на Tercas.
Контекстът и намесата на FITD в полза на Tercas
На 30 април 2012 г., по предложение на Banca d’Italia, която посочва съществуващите нередности във връзка с Tercas, италианското Министерство на икономиката и финансите решава да постави Tercas под режим на извънредно управление.
Впоследствие Banca d’Italia назначава извънреден управител, на когото е възложено да управлява Tercas в периода на извънредното управление (наричан по-нататък „извънредният управител“).
Първи опит за намеса
През октомври 2013 г., след преценка на различните възможности, извънредният управител започва преговори с BPB, което изразява интереса си да запише акции при увеличаването на капитала на Tercas, при условие че бъде осъществен предварителен одит на Tercas и FITD покрие изцяло финансовия дефицит на тази банка.
На 28 октомври 2013 г., вследствие от молба на извънредния управител на Tercas, отправена на основание на член 29 от устава на FITD, изпълнителният комитет на FITD решава да подпомогне Tercas със сума в размер най-много на 280 милиона евро. На 29 октомври 2013 г. това решение е потвърдено от съвета на FITD. На 4 ноември 2013 г., на основание член 96 ter, първа алинея, буква d) от италианския Закон за банките, Banca d’Italia утвърждава тази намеса с цел подпомагане.
Макар да е получил разрешение от Banca d’Italia, FITD решава да спре предвидената намеса с оглед на несигурното икономическо и имуществено положение на Tercas и данъчното третиране на тази намеса. Всъщност на 18 март 2014 г., вследствие от осъществения одит на активите на Tercas, поискан от BPB (вж. т. 16 по-горе), възниква спор между вещите лица на FITD и на BPB. Този спор е решен впоследствие в рамките на арбитражно производство. Освен това FITD и BPB се съгласяват да си поделят евентуалната тежест, произтичаща от данъчното облагане на намесата, в случай че не бъде приложено предвиденото освобождаване от данъци.
Решението за намеса и разрешението от страна на Banca d’Italia
След спирането на намесата от 18 март 2014 г. и с цел да се увери, че намесата в полза на Tercas е по-благоприятна от икономическа гледна точка в сравнение с възстановяването на влоговете на вложителите на тази банка, FITD прибягва до услугите на одитно и консултантско дружество. С оглед на изводите, представени от това дружество в доклад от 26 май 2014 г., и на стойността на намесата в сравнение с обезщетението в рамките на схемата за гарантиране на депозитите в случай на ликвидация, на 30 май 2014 г. изпълнителният комитет и съветът на FITD вземат решение за намеса в полза на Tercas.
На 1 юли 2014 г. FITD подава пред Banca d’Italia ново искане за издаване на разрешение.
На 7 юли 2014 г. Banca d’Italia издава разрешение за намесата на FITD в полза на Tercas. Тази намеса предвижда три мерки (наричани по-нататък „спорните мерки“), а именно, първо, вноска в размер на 265 милиона евро за покриването на отрицателната стойност на капитала на Tercas, второ, гаранция в размер на 35 милиона евро за покриването на кредитния риск, свързан с някои експозиции на Tercas, и трето, гаранция в размер на 30 милиона евро за покриване на разходите в резултат от данъчното третиране на първата мярка (вж. съображение 38 и член 1 от обжалваното решение).
Положението на Tercas след намесата на FITD с цел подпомагане
Извънредният управител на Tercas, в съгласие с Banca d’Italia, свиква общо събрание, за да може акционерите да се произнесат относно покриването на загубите, установени в хода на процедурата по извънредно управление, и относно правото на увеличаване на капитала, запазено в полза на BPB.
Проведеното на 27 юли 2014 г. общо събрание на акционерите на Tercas решава, от една страна, да покрие частично загубите, по-специално като приравни на нула собственият капитал и отмени всички обикновени акции в обращение, и от друга страна, да установи капитал в размер на 230 милиона евро чрез издаване на нови обикновени акции, които да бъдат предложени на BPB. Това увеличаване на капитала се осъществява на 27 юли 2014 г.
На 1 октомври 2014 г. процедурата по извънредно управление на Tercas е прекратена и BPB назначава новите органи на тази банка.
През декември 2014 г. BPB увеличава капитала на 500 милиона евро, като това включва издаването на нови акции и на подчинен заем от 2. ред. Увеличаването на капитала е имало за цел да се подобрят коефициентите на капиталова адекватност на BPB, които са били засегнати от придобиването на Tercas.
През март 2015 г. BPB записва ново увеличаване на капитала на Tercas в размер на 135,4 милиона евро, за да покрие допълнителните загуби, отчетени през четвъртото тримесечие на 2014 г., както и разходите за преструктуриране през 2015 г. и 2016 г. и да подобри коефициентите на капиталова адекватност на Tercas. Тези събития нямат връзка с намесата на FITD в полза на Tercas.
Административното производство и обжалваното решение
На 8 август и 10 октомври 2014 г. Комисията иска от италианските органи информация относно намесата на FITD в полза на Tercas. На 16 септември и 14 ноември 2014 г. тези органи дават отговори на исканията за предоставяне на информация.
С писмо от 27 февруари 2015 г. Комисията уведомява Италианската република за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС по отношение на тази мярка.
На 24 април 2015 г. Комисията публикува в
Официален вестник на Европейския съюз
решението си за откриване на тази процедура и приканва заинтересованите страни да представят становищата си по повод на намесата на FITD в полза на Tercas. Становища пред Комисията в това отношение представят Италианската република, Banca d’Italia, FITD, BPB и Tercas (вж. съображения 44—109 от обжалваното решение).
На 13 август и 17 септември 2015 г. се провеждат две срещи с италианските органи и със заинтересованите страни.
На 23 декември 2015 г. Комисията приема обжалваното решение.
В това решение Комисията установява, че спорните мерки, за които е дадено разрешение на 7 юли 2014 г. (вж. т. 21 по-горе) в нарушение на член 108, параграф 3 ДФЕС, съставляват несъвместими с вътрешния пазар и незаконосъобразни помощи, предоставени от Италианската република на Tercas, и разпорежда посочените помощи да бъдат възстановени. В това отношение Комисията счита, че първата мярка, предназначена за покриване на отрицателната стойност на капитала на Tercas, е невъзстановима вноска в размер на 265 милиона евро, че втората мярка, гаранцията в размер на 35 милиона евро, предназначена за покриване на кредитния риск, свързан с някои експозиции, е трябвало да бъде оценена на 140000 EUR, за да се отчете по-специално фактът, че тези експозиции са били изцяло възстановени от длъжниците на датата на падежа и следователно гаранцията не е била задействана, и че третата мярка, а именно гаранцията в размер на 30 милиона евро за покриване на разходите, които произтичат от данъчното третиране на първата мярка, е невъзстановима вноска в размер, равен на този на гаранцията.
Производството и исканията на страните
На 4 март 2016 г. Италианската република подава в секретариата на Общия съд своята жалба, по която е образувано дело T‑98/16.
На 29 април 2016 г. BPB подава в секретариата на Общия съд своята жалба, по която е образувано дело T‑196/16.
На 1 май 2016 г. FITD подава в секретариата на Общия съд своята жалба, по която е образувано дело T‑198/16.
С молби, постъпили в секретариата на Общия съд на 1 август 2016 г., Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo (Гаранционен фонд на вложителите в кредитни кооперации) и Banca d’Italia искат да встъпят в производството по дело T‑198/16 в подкрепа на исканията на FITD.
Поради промяна в съставите на Общия съд, съгласно член 27, параграф 5 от Процедурния правилник на Общия съд съдията докладчик е включен в трети състав, на който съответно са разпределени настоящите дела.
С определение от 15 февруари 2017 г. председателят на трети състав на Общия съд отхвърля молбата за встъпване на Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativo и допуска встъпването на Banca d’Italia. В определения срок встъпилата страна представя писменото си становище, а главните страни — своите становища във връзка с него.
По предложение на трети състав Общият съд решава на основание член 28 от Процедурния правилник да преразпредели делата на разширен съдебен състав.
С решение от 14 декември 2017 г. на председателя на трети разширен състав на Общия съд дела T‑98/16, T‑196/16 и T‑198/16 са съединени за целите на устната фаза на производството и на решението, което слага край на производството съгласно член 68 от Процедурния правилник.
По предложение на съдията докладчик Общият съд (трети разширен състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия страните са поканени да отговорят на поредица от въпроси.
Страните отговарят на тези въпроси на 15 и 16 февруари 2018 г.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 22 март 2018 г.
По дело T‑98/16 Италианската република иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
По дело T‑196/16 BPB иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
при условията на евентуалност, да отмени членове 2—4 от обжалваното решение;
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
По дело T‑198/16 FITD, подкрепян от Banca d’Italia, иска от Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
при условията на евентуалност, да отмени обжалваното решение, доколкото с него се установява и определя размерът на елемента „държавна помощ“, съдържащ се в мярка № 3,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбите,
–
да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
По допустимостта на жалбата на FITD
Без да повдига формално възражение за недопустимост на основание член 130, параграф 1 от Процедурния правилник, Комисията изпитва съмнения относно допустимостта на жалбата на FITD поради липса на процесуална легитимация. Комисията счита по същество, че FITD може да бъде приравнен на посредник, чрез който италианската държава решава да предостави помощ, и тъй като тази държава също е подала жалба, жалбата на посредника трябва да бъде обявена за недопустима.
FITD оспорва доводите на Комисията.
Най-напред следва да се припомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС „[в]сяко физическо или юридическо лице може да заведе иск, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение“. Освен това следва да се посочи, че тъй като има собствена правосубектност, FITD е юридическо лице на частното право, което може да подаде жалба за отмяна по силата на член 263 ДФЕС.
Поради това следва да се провери дали FITD е пряко и лично засегнат от обжалваното решение.
Що се отнася до въпроса дали FITD е пряко засегнат от обжалваното решение, следва да се напомни, че според установената съдебна практика трябва да бъдат удовлетворени два критерия. Първо, въпросният акт трябва пряко да поражда последици за правното положение на жалбоподателя, и второ, посоченият акт не трябва да оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от правната уредба на Съюза, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (вж. решение от 26 януари 2018 г., Centro Clinico e Diagnostico G. B. Morgagni/Комисия,
T‑172/16
, непубликувано,
EU:T:2018:34
, т.
и цитираната съдебна практика).
В конкретния случай обаче, с оглед на приемането на обжалваното решение, в което спорните мерки се обявяват за несъвместими с вътрешния пазар, FITD няма право да се намесва в подкрепа на Tercas. Освен това съгласно членове 2 и 3 от обжалваното решение Италианската република е длъжна незабавно и ефективно да възстанови от Tercas помощта, предоставена от FITD и финансирана от неговите членове, като националните органи нямат никакво право на преценка в това отношение. От това следва, че обжалваното решение поражда пряко последици за правното положение на FITD по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 52 по-горе. Ето защо FITD е пряко засегнат от обжалваното решение.
Що се отнася до въпроса дали FITD е лично засегнат от обжалваното решение, съгласно съдебната практика правното положение на ползващо се с юридическа правосубектност образувание, различно от държава членка, което е приело мярка, квалифицирана като държавна помощ с окончателно решение на Комисията, може да бъде лично засегнато от това решение, ако то го възпрепятства да упражнява своите правомощия според съдържанието, което то влага в тях, изразяващи се по-специално в предоставянето на разглежданата помощ (вж. решение от 17 юли 2014 г., Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband/Комисия,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
, т.
и цитираната съдебна практика).
В конкретния случай, от една страна, е безспорно, че в качеството си на частноправно образувание (вж. т. 5 по-горе), ползващо се с юридическа правосубектност, FITD е предоставило и допуснало мерките, квалифицирани като помощи в обжалваното решение. От друга страна, както твърди FITD, в конкретния случай обжалваното решение не само е направило невъзможно осъществяването на намесата на FITD в полза на Tercas, но и е изключило възможността в бъдеще той да се намеси с цел подпомагане, като по този начин намалява автономността на консорциума и тази на банките, които са негови членове. Така обжалваното решение засяга лично FITD по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 54 по-горе, доколкото възпрепятства консорциума да упражнява собствените си правомощия според съдържанието, което влага в тях, състоящи се в конкретния случай в приемането на мерки, различни от възстановяването на депозитите.
Следователно твърдението на Комисията за наличие на недопустимост трябва да се отхвърли, доколкото цели да установи, че FITD няма процесуална легитимация съгласно член 263 ДФЕС.
По същество
По дело T‑98/16 Италианската република изтъква четири основания, които се отнасят до следните въпроси:
–
финансирането на помощта чрез „ресурси на държава членка“,
–
приписването на помощта на държавата,
–
селективното предимство, предоставено с помощта,
–
несъвместимостта на помощта с вътрешния пазар.
От своя страна BPB изтъква седем основания по дело T‑196/16, които се отнасят до:
–
мотивите във връзка с установяването на наличието на помощ, „предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“,
–
финансирането на помощта чрез „ресурси на държава членка“;
–
приписването на помощта на държавата,
–
предоставеното с помощта селективно предимство,
–
несъвместимостта на помощта с вътрешния пазар,
–
неправилното квалифициране на данъчната гаранция в размер на 30 милиона евро,
–
възстановяването на помощта.
Накрая FITD изтъква пет основания по дело T‑198/16, които се отнасят до:
–
финансирането на помощта чрез „ресурси на държава членка“,
–
приписването на помощта на държавата,
–
предоставеното с помощта селективно предимство,
–
несъвместимостта на помощта с вътрешния пазар,
–
неправилното квалифициране на данъчната гаранция в размер на 30 милиона евро.
По същество тези основания се отнасят до основните етапи от разсъжденията, през които Комисията минава в обжалваното решение, за да направи извод за съществуването на помощ, за нейната несъвместимост с вътрешния пазар и за необходимостта да се разпореди нейното възстановяване.
В настоящия случай Общият съд счита за удачно за разгледа на първо място доводите на страните във връзка с критерия за помощ, „предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. За тази цел следва да се прегрупират и разгледат заедно второто основание на Италианската република по дело T‑98/16, третото основание на BPB по дело T‑196/16 и второто основание на FITD по дело T‑198/16 относно понятието за приписване на помощта на държавата. Освен това следва да се прегрупират и разгледат заедно първото основание на Италианската република по дело T‑98/16, второто основание на BPB по дело T‑196/16 и първото основание на FITD по дело T‑198/16 относно понятието за ресурси на държавата.
Предварителни бележки относно понятието „помощ, предоставена от държава членка“
Съгласно постоянната съдебна практика квалифицирането на мярка като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС предполага да са изпълнени четири условия, а именно: да е налице намеса на държавата или чрез ресурси на държавата, тази намеса да е в състояние да засегне търговията между държавите членки, да предоставя селективно предимство на своя получател и да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията (вж. решение от 13 септември 2017 г., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до първото условие относно наличието на намеса на държавата или чрез ресурси на държавата, следва да се напомни, че за да могат да бъдат квалифицирани като помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС, предимствата трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени чрез държавни ресурси, и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата (вж. решение от 13 септември 2017 г., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение по принцип не е необходимо a priori да се прави разграничение между случаите, в които помощта е предоставена пряко от държавата, и случаите, в които тя е предоставена посредством публична или частна организация, определена или учредена от държавата (вж. в този смисъл решение от 13 септември 2017 г., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, т.
и цитираната съдебна практика, както и заключението на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по дело ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
, т.
).
Всъщност включването в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС на предимства, предоставяни посредством организации, различни от държавата, цели запазването на полезното действие на правилата относно „помощ[та], предоставена от държава членка“, установени в членове 107—109 ДФЕС. Така Съдът уточнява, че правото на Съюза не може да допусне, че самото създаване на самостоятелни институции, натоварени с разпределението на помощи, позволява заобикаляне на правилата относно държавните помощи (решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия, C‑482/99, наричано по-нататък „решението Stardust,
EU:C:2002:294
, т.
). С други думи, тази съдебна практика има за цел да се избегне рискът от ограничено включване на предимства. Въпреки всичко решението за включване на предимствата, предоставяни посредством организации, различни от държавата, разкрива особен риск от прекомерно включване на предимства, за които държавата не носи отговорност или които не предполагат използване на държавни ресурси (вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Saugmandsgaard Øe по дело ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Именно с оглед на необходимостта да се избегне както рискът от ограничено включване, така и този от прекомерно включване на предимства, предоставени от организации, различни от държавата, следва да се разгледат обстоятелствата, на които Комисията се е основала, за да докаже държавния произход на спорните мерки.
В това отношение се налага изводът, че понятието за държавна помощ има правен характер и трябва да се тълкува въз основа на обективни фактори (вж. в този смисъл решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, т.
и от 30 ноември 2016 г., Комисия/Франция и Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
, т.
), сред които са публичният или частен характер на образуванието, предоставило разглежданата помощ. Когато това образувание има частноправен статут или разполага с автономия, включително що се отнася до управлението на неговите средства по отношение на намесата на публичните органи и публичните финанси в тесен смисъл, Комисията на още по-голямо основание има задължението — под пълния контрол на съда на Съюза — да уточни и обоснове причините, които дават основание да се направи извод за наличието на публичен контрол върху използваните средства и за отговорност на държавата за тези мерки, т.е. извод за съществуването на помощ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Така, в случай, в който Комисията е направила извод, че държавата носи отговорност за финансова помощ, предоставена от дъщерни дружества на публично предприятие, поради самото обстоятелство, че тези дружества са били контролирани непряко от държавата, е прието, че макар държавата да е можела да контролира дадено публично предприятие и да упражнява решаващо влияние върху неговите сделки, ефективното упражняване на този контрол не може да се презумира автоматично в дадена хипотеза (решение от 16 май 2002 г., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
—
). В подобна хипотеза Комисията трябва да разполага с набор от показатели, зависещи от обстоятелствата по конкретния случай и от контекста, в който е предоставена тази финансова помощ, за да установи степента на участие на публичните органи при предоставянето на помощта посредством публично предприятие (вж. в този смисъл решение от 16 май 2002 г., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и
).
Това задължение на Комисията има още по-голямо значение в случай като настоящия, в който разглежданата мярка е приложена от частноправно образувание. Всъщност в подобен случай не е възможно да се презумира, че държавата е в състояние да контролира това предприятие и да упражнява господстващо влияние върху извършваните от него сделки поради наличието на капиталова обвързаност и произтичащите от нея правомощия. Следователно Комисията следва да установи надлежно достатъчна степен на участие на държавата при предоставянето на разглежданата мярка, като докаже не само че държавата има възможност да упражнява господстващо влияние върху образуванието, предоставящо помощта, но и че е била в състояние да упражнява този контрол в конкретния случай.
Освен това, независимо от изискването да се прави разлика между въпроса дали отговорността за дадена помощ се носи от държавата и въпроса дали помощта е предоставена чрез ресурси на държавата, които са две различни и кумулативни условия (вж. решение от 5 април 2006 г., Deutsche Bahn/Комисия,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, т.
и цитираната съдебна практика), в конкретния случай Комисията не е имала за цел да разграничи ясно тези условия (вж. съображение 144 от обжалваното решение). Поради това Общият съд счита за уместно на първо място да разгледа различните обстоятелства, на които Комисията се е основала, за да докаже, че отговорност за намесата носи държавата, и на второ място, да прецени обстоятелствата относно упражнявания от публичните органи контрол върху средствата, използвани за намесата на FITD в полза на Tercas.
Обстоятелства, на които Комисията се основава в обжалваното решение, за да установи публичния произход на мерките
След като в съображение 112 от обжалваното решение посочва, че релевантният критерий при определянето на това дали е налице „помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС не е непосредственият произход на тези средства, а степента на участие на публичния орган при определянето на мерките и на правилата за финансирането им, в съображения 117—145 Комисията излага различните обстоятелства, квалифицирани като „достатъчно доказателства“, които е взела предвид.
На първо място Комисията счита, че италианската държава е предоставила на FITD „публичен мандат“ по отношение на защитата на вложителите, който консорциумът упражнява под различни форми. На това основание в съображение 120 от обжалваното решение Комисията подчертава, че защитата на спестяванията и вложителите има специално място в италианското право, което защитава спестяванията и предоставя на Banca d’Italia задачата да запази стабилността на италианската банкова система и да защити вложителите.
В този контекст, в съображение 121 от обжалваното решение Комисията приема, че член 96 bis от италианския Закон за банките трябва да се тълкува като „конкретно определение на публичния мандат за защита на вложителите, който е приложим за схемите за гарантиране на депозитите, признати в Италия“. Всъщност Комисията уточнява, че „[ч]рез включването на последното изречение в член 96 [bis], параграф 1 [от италианския Закон за банките], според което схемите за гарантиране на депозитите „могат да участват в други видове и форми на намеса“ в допълнение към изплащането на средствата на вложителите, италианските органи са избрали да разрешат на своите признати схеми за гарантиране на депозитите да използват ресурсите, събрани от банките членове, за различни видове действия“. Комисията посочва също така, че от една страна, член 96 bis от италианския Закон за банките е правното основание за признаването на FITD като задължителна схема за гарантиране на депозитите в Италия и от друга страна, тази разпоредба предоставя на FITD правомощия за намеса, в това число и за намеса с цел подпомагане съгласно член 29 от неговия устав.
Така в съображение 122 от обжалваното решение Комисията посочва, че „фактът, че FITD е организиран като консорциум по силата на частното право, е без значение, тъй като самият факт, че органът е учреден съгласно общото право, не може да се счита за достатъчен, за да се изключи възможността мярка за помощ, приведена в действие от такъв орган, да може да се припише на държавата“. Комисията подчертава също така, че „[ц]елите на FITD — преследване на общите интереси на неговите членове чрез укрепване на безопасността на депозитите и опазване на репутацията на банковата система — ясно съвпадат с обществения интерес“. Комисията посочва, от една страна, че „[т]ова обаче не означава непременно, че предприятието [в конкретния случай FITD] е можело да вземе своето решение, без да се съобрази с изискванията на публичните органи“, и от друга страна, че „[о]свен това не е необходимо влиянието на държавата да е резултат от правно обвързващ акт на публичен орган. Автономията, с която по принцип се ползва предприятието, не пречи на фактическото участие на държавата“.
Във всички случаи в съображение 123 от обжалваното решение Комисията уточнява, че „законодателството на Съюза и италианското законодателство дават на Banca d’Italia правомощията и средствата да гарантира, че всички действия, предприети от FITD в качеството му на схема за гарантиране на депозитите, призната съгласно [италианския Закон за банките], са в съответствие с този мандат на публичната политика и допринасят за защитата на вложителите“.
На второ място, Комисията счита, че италианските публични органи имат възможност да оказват влияние върху всички етапи на прилагането на дадена намеса с цел подпомагане, каквато е налице в конкретния случай.
Първо, Комисията посочва, че италианският Закон за банките предоставя на Banca d’Italia правомощието да разрешава намесата на схемите за гарантиране на депозити, включително намесата с цел подпомагане, и да контролира дали спазват целите за стабилност на банковата система и защита на депозитите (съображения 127, 141 и 142 от обжалваното решение). В това отношение в съображение 129 от обжалваното решение Комисията счита, че разрешението от страна на Banca d’Italia е трябвало да бъде предоставено на етап, когато FITD все още е можел да преразгледа и измени предложената мярка, ако Banca d’Italia има възражения по нея. Поради това според Комисията италианските органи оказват влияние върху намесата с цел подпомагане, преди да е взето решение за нея (съображение 130 от обжалваното решение).
Второ, Комисията счита, че италианските публични органи имат правомощието да започнат процедурата, водеща до приемане на решение за намеса с цел подпомагане. В това отношение в съображение 128 от обжалваното решение тя посочва, че само банки, които са поставени под извънредно управление, могат да се ползват от мерките за подпомагане. От една страна обаче, банките се поставят под извънредно управление от министерството на икономиката по предложение на Banca d’Italia. От друга страна, молбата за намеса се изпраща до FITD от извънредния управител, който се назначава и контролира от Banca d’Italia.
Трето, Комисията счита, че влиянието на италианските публични органи е засилено поради присъствието на техни представители във всички заседания за вземане на решения, където тези органи могат да изразят опасенията си в начален стадий (съображения 129 и 130 от обжалваното решение).
Ето защо в съображение 138 от обжалваното решение Комисията прави извод, че „[в] разглеждания случай, както по принцип, така и на практика, италианските органи упражняват постоянен контрол върху съответствието с обществените цели при използването на ресурсите на FITD и влияние върху използването на тези ресурси от FITD“.
На трето място, в съображения 133—136 от обжалваното решение Комисията посочва, че италианските банки са длъжни да бъдат членове на FITD и да правят вноски във връзка с намесата, за която неговите органи на управление са взели решение. Поради това, независимо от индивидуалните си интереси, членовете на консорциума не могат нито да упражнят право на вето относно това решение, нито да се разграничат от намесата. Следователно според Комисията намесата може да бъде приписана на FITD, а не на участващите в консорциума банки. Ето защо, при положение че са задължителни както присъединяването към FITD, така и приносът за намесата, за която той е взел решение, Комисията посочва, че „съгласно италианското законодателство е задължително участието в разходите по мерките за подкрепа на FITD“ и че „[р]есурсите, използвани за финансиране на такива мерки за подкрепа, безспорно се изискват, управляват и разпределят в съответствие със закона и други публични правила и следователно имат публичен характер“ (вж. съображение 137 от обжалваното решение).
С оглед на гореизложеното, в съображение 144 от обжалваното решение Комисията приема, че в конкретния случай са налице достатъчно доказателства, сочещи, че спорните мерки могат да бъдат приписани на държавата и че са финансирани чрез ресурси на държавата. По-специално, що се отнася до възможността за приписване на спорните мерки на държавата, в съображение 145 от обжалваното решение Комисията уточнява, че макар, взети поотделно, някои от факторите, на които тя е отдала значение, сами по себе си да не са достатъчни, за да обосноват извода, че спорните мерки могат да бъдат приписани на държавата, разгледаните от нея доказателства, взети заедно, сочат, че осъществената от FITD намеса може да бъде приписана на държавата.
По отговорността на италианската държава за спорните мерки
На първо място, за да се установи дали държавата носи отговорност за дадена мярка, следва да се прецени дали публичните органи са участвали в приемането на тази мярка (вж. решение от 13 септември 2017 г., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение, в хипотеза, в която става дума за приписване на държавата на мярка за помощ, предприета от публично предприятие, е прието, че отговорността на държавата за такава мярка може да бъде изведена въз основа на набор от показатели, зависещи от обстоятелствата по конкретния случай и от контекста, в който мярката е предприета, сред които е и обстоятелството, че съответното образувание не е можело да вземе оспорваното решение, без да отчита изискванията на публичните органи, или че освен елементите с устройствен характер, които свързват публичните предприятия с държавата, тези предприятия, чрез които помощите са били отпуснати, трябва да се съобразяват с указанията, дадени от междуведомствен комитет за икономическо планиране (вж. в този смисъл решение от 16 май 2002 г., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и цитираната съдебна практика).
Според същата тази съдебна практика други обстоятелства биха могли евентуално да бъдат основание за извод, че мярка за помощ, приета от дадено публично предприятие, може да се счита за приета от държавата, каквито обстоятелства са по-специално интеграцията на предприятието в структурите на публичната администрация, естеството на неговата дейност и упражняването ѝ на пазара в нормални условия на конкуренция с частните оператори, правният статут на предприятието, а именно дали той се урежда от публичното право или от общото дружествено право, интензитетът на контрола, упражняван от публичните органи върху управлението на предприятието или всеки друг признак за наличие в конкретния случай на участие на публичните власти или на малка вероятност такова да липсва при приемането на мярката, като се държи сметка също така за обхвата на тази мярка, за нейното съдържание или за условията, които тя включва (вж. в този смисъл решения от 16 май 2002 г., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и от 23 ноември 2017 г., SACE и Sace BT/Комисия,
C‑472/15 P
, непубликувано,
EU:C:2017:885
, т.
).
Освен това с оглед на риска от ограничено включване (вж. т. 64 и 65 по-горе) е прието, че само по себе си обстоятелството, че публично предприятие е създадено под формата на капиталово дружество по общото право, с оглед на автономността, която тази правна форма може да му предостави, не би могло да се разглежда като достатъчно, за да се изключи, че приета от подобно дружество мярка за помощ може да бъде вменена на държавата. Всъщност наличието на положение на упражняван контрол и реалните възможности за упражняване на решаващо влияние, които на практика се съдържат в него, не позволяват да се изключи веднага приписването на държавата на взета от подобно дружество мярка и следователно и рискът от заобикаляне на правилата относно държавните помощи, независимо от уместността на правната форма на публичното предприятие като признак, който наред с други неща, дава възможност да се установи в даден случай участието или неучастието на държавата (вж. в този смисъл решение от 16 май 2002 г., Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
).
Обратно на това, що се отнася до приписването на държавата на мярка за помощ, приета от частноправно образувание, дори сама по себе си правноорганизационната форма на това образувание да не позволява да се изключи възможността подобна мярка да бъде приписана на държавата, вярно е също така, че Комисията следва да докаже надлежно участието на държавата в предоставянето на посочената мярка, като се вземат предвид особеностите относно положението на това частноправно образувание (вж. т. 67—69 по-горе).
Все пак, за разлика от едно публично предприятие по смисъла на член 2, буква б) от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (
ОВ L 318, 2006 г., стр. 17
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 5, стр. 66), който гласи, че понятието за публично предприятие обхваща „всяко едно предприятие, върху което публичните органи могат да упражняват, пряко или косвено, господстващо влияние по силата на собствеността им върху предприятието, на финансовото им участие в него или на норми, регулиращи дейността му“, едно частно образувание принципно разполага с автономия по отношение на вземането на решения. Освен това посочената автономия по отношение на държавата непременно е по-голяма в сравнение със случая, в който тя е основен или единствен акционер на образуванието, поради което изложените от Комисията обстоятелства, евентуално под формата на признаци за съществуването на контрол или господстващо влияние върху сделките на подобно частноправно образувание, във все по-малка степен могат да служат за обосновка на презумпции и съответно трябва да имат все по-голяма доказателствена сила (вж. в този смисъл решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, т.
и
; вж. също така т. 68 и 69 по-горе).
Поради това, за разлика от хипотезата, в която мярка, приета от публично предприятие, е приписана на държавата, в хипотезата на мярка, приета от частноправно образувание, Комисията не може да се ограничи до това да установи, с оглед на данните в конкретния случай, че липсата на влияние или на ефективен контрол от страна на публичните органи върху това частноправно образувание е нереална (вж. в този смисъл решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, т.
).
В конкретния случай, с оглед на обстоятелството, че разглежданата мярка е била осъществена от частноправно образувание, на още по-голямо основание Комисията е била длъжна да изложи и подкрепи с доказателства фактите, които ѝ позволяват да направи извод, че съществуват достатъчно признаци, които позволяват да се счита, че посочената мярка е била приета под влиянието или ефективния контрол на публичните органи (вж. т. 69 по-горе), и следователно в действителност тази мярка може да бъде приписана на държавата (вж. в този смисъл решение от 25 юни 2015 г., SACE и Sace BT/Комисия,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, т.
).
Принципно, също както при критерия относно наличието на публични средства, основният фактор за преценка на критерия относно това дали разглежданата мярка може да бъде приписана на държавата е степента на участие на публичните органи при определянето на мерките и на правилата за финансирането им (вж. в този смисъл решение от 27 септември 2012 г., Франция/Комисия,
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
, т.
). Всъщност само когато участието е достатъчно значително може да се направи извод за наличие на възможност въпросните мерки да бъдат приписани на италианската държава. Следователно в съображение 112 от обжалваното решение Комисията правилно се е основала на този фактор, за да определи обхвата на своя анализ, що се отнася до доказването на публичния произход на посочените мерки.
В това отношение, що се отнася до отговорността на държавата за тези мерки, жалбоподателите, подкрепяни от Banca d’Italia, посочват най-напред че решението за намеса в полза на Tercas е било взето от управителните органи на FITD, с единодушното съгласие на всички представители на неговите членове, след като извънредният управител е отправил обикновена молба в това отношение. Нито един публичен орган не би могъл да задължи FITD да се намеси, ако не се е считало, че тази намеса е в съответствие с интереса на членовете на консорциума. Освен това извънредният управител е действал в качеството си на управител и законен представител на BPB, като се е ограничил до това да отправи до FITD обикновена молба за намеса, която не е била обвързваща за консорциума. Представителите на Banca d’Italia са участвали в срещите на FITD в качеството си на наблюдатели, без право дори да участват в гласуването със съвещателни функции. Освен това предходните контакти с Banca d’Italia и незадължителната покана, отправена от нея до FITD за постигане на балансирано споразумение с BPB, са израз на нормален диалог между заинтересованите страни. Накрая, предоставянето на разрешение от страна на Banca d’Italia за намесата на FITD с цел подпомагане се вписва в контекста на нейната надзорна и контролна задача с оглед на това да се гарантира стабилното и разумно управление на банките, което ѝ е поверено от закона. Това разрешение е предоставено 38 дни след решението на FITD за намеса, като консорциумът е имал възможност да не предприема тази намеса.
Комисията твърди, че е установила наличието на съвкупност от улики, които, взети заедно, позволяват да се установи, че спорните мерки могат да бъдат приписани на държавата. На първо място, макар FITD да е уреден от частното право консорциум, по същество неговата цел е с публичен характер, а именно защитата на вложителите, за чието изпълнение следи Banca d’Italia. На второ място, извънредният управител бил държавен служител, назначен от Banca d’Italia и подложен на нейния контрол. На трето място, участието на служител на Banca d’Italia в срещите на съвета и изпълнителния комитет на консорциума, в качеството на наблюдател, позволявало на Banca d’Italia да изрази на този начален етап всички свои резерви относно планираната намеса. Присъствието, дори като наблюдател, на представител на Banca d’Italia, позволявало на последната да упражнява контрол върху действията на FITD. На четвърто място, Комисията подчертава, че всяка намеса, която FITD планира да осъществи, от възстановяването на средствата на вложителите до другите форми на намеса, изискват предварително разрешение от страна на Banca d’Italia.
–
По обхвата на публичния мандат, предоставен на FITD
Жалбоподателите поддържат по същество, че FITD няма публичен мандат да се намесва в полза на банки в затруднено положение, тъй като член 96 bis от италианския Закон за банките предвижда само възможността за друг вид намеса, без да прави допълнително уточнение, поради което FITD бил самостоятелен, що се отнася до намесата, различна от възстановяването на депозити. Така по отношение на последния вид намеса италианският законодател е дал възможност на самите схеми за гарантиране на депозити, каквато е FITD, да определят напълно самостоятелно предмета, обхвата и конкретните ред и условия за такава намеса. Следователно намесата, за която се отнася член 29 от устава на FITD, съответства главно на частните интереси на банките, които са членове консорциума. Освен това решението в устава на FITD да се предвиди възможност за осъществяване на намеса, различна от възстановяването на депозити, е взето от банките, които са членове на консорциума, като никаква разпоредба или административен акт не ги задължава в този смисъл. Обстоятелството, че Banca d’Italia одобрява устава на FITD, няма влияние върху възприетите в този устав механизми за вземане на решение, тъй като Banca d’Italia трябва да се ограничи до това да констатира, че разпоредбите на устава, свързани с възложените на FITD задачи с публичен характер, са в съответствие със законоустановената цел за защита на вложителите.
Комисията възразява, че макар да става дума за уреден от частното право консорциум, притежаващ свои органи, които от формална гледна точка са независими, на FITD е възложена също така задача в обществен интерес, а именно защитата на вложителите, която се изразява в различни форми на намеса. Тази констатация се потвърждавала и от обстоятелството, че FITD посочва в своя уебсайт, че неговата институционална цел е да гарантира вложителите на банките, които са членове на консорциума, и че тази задача може да се осъществи по много начини. Освен това според Комисията защитата на спестяванията в Италия е публична цел, която е закрепена в Конституцията. Обстоятелството, че предоставяйки разрешение за намеса, за която FITD е взел решение, Banca d’Italia действа съгласно член 96 ter от италианския Закон за банките „с оглед на защитата на вложителите и стабилността на банковата система“, потвърждава, че всяка намеса на FITD е насочена към защитата на вложителите, че FITD действа в изпълнение на публичен мандат и че е обект на публичноправна намеса на Banca d’Italia.
На първо място, както твърдят жалбоподателите, следва да се констатира, че намесата на FITD с цел подпомагане цели основно задоволяването на частните интереси на банките — членове на FITD.
Така за членовете на FITD намесата с цел подпомагане е насочена преди всичко към избягване на по-тежките финансови последици от възстановяването на депозитите в случай на принудителна административна ликвидация. Всъщност от текста на член 29, параграф 1 от устава на FITD следва, че намесата с цел подпомагане трябва да отговаря на две кумулативни условия. От една страна, трябва да са налице перспективи за оздравяване на банката в затруднено положение, която се ползва от намесата, за да се избегне бъдещата намеса на FITD, независимо дали посредством нова мярка за подпомагане или по силата на законоустановеното задължение за възстановяване на депозитите. От друга страна, намесата с цел подпомагане трябва да съставлява по-малка финансова тежест за банките, които са членове на FITD, в сравнение с изпълнението на законоустановеното задължение за възстановяване на депозитите. Следва да се приеме за установено, че посредством предвиждането на последното посочено условие уставът на FITD утвърждава частните интереси на банките, които са членове на FITD, по отношение на всяко друго съображение, свързано със защитата на спестяванията. Всъщност уставът на FITD не допуска намеса с цел подпомагане, която би довела до твърде висока финансова тежест за членовете на FITD, дори в хипотезата, в която подобна намеса с цел подпомагане би позволила по-добра защита на спестяванията, като защитава и депозитите, които надхвърлят законоустановения таван от 100000 EUR в случай на принудителна административна ликвидация.
За членовете на FITD намесата с цел подпомагане е насочена също така към избягване на отрицателните последици за тях и за целия банков сектор, по-специално от гледна точка на репутацията и на риска от пораждане на паника у вложителите, които биха произтекли от принудителната административна ликвидация на банка в затруднено положение. Все пак обстоятелството, че даден сектор въвежда частна схема за взаимно застраховане, не съставлява само по себе си признак за намеса на държавата. Всъщност в конкретния случай, както признава Комисията в съображение 122 от обжалваното решение, банките, които са членове на FITD, имат общ интерес от укрепване на безопасността на депозитите и опазване на репутацията на банковата система. В конкретния случай се налага също така изводът, че създаването на фонд за гарантиране на депозитите и възможността за намеса с цел подпомагане са в основата на изцяло частна инициатива на банките — членове на FITD, предприета в момент, в който законодателството не налага на банките да се присъединят към каквато и да е схема за гарантиране на депозитите (вж. т. 5 по-горе).
Несъмнено частните интереси на банките — членове на консорциума, могат да съвпаднат с обществения интерес. Съгласно съдебната практика обаче обстоятелството, че в определени случаи целите от общ интерес съвпадат с интереса на частноправните образувания, какъвто е учреденият от частното право консорциум в конкретния случай, само по себе си по никакъв начин не указва за евентуалното участие или липсата на участие на публичните органи, по един или друг начин, при приемането на разглежданата мярка (вж. в този смисъл решение от 23 ноември 2017 г., SACE и Sace BT/Комисия,
C‑472/15 P
, непубликувано,
EU:C:2017:885
, т.
).
На второ място, обратно на твърденията на Комисията, следва да се приеме за установено, че намесата с цел подпомагане не привежда в изпълнение какъвто и да било публичен мандат, предоставен от италианското законодателство.
От една страна, съгласно член 96 bis, параграф 1 от италианския Закон за банките, който гласи, че „[г]аранционните схеми осъществяват възстановяванията в случай на принудителна административна ликвидация на банките, лицензирани в Италия […]“, възложеният с италианския закон публичен мандат на FITD се състои единствено във възстановяване на влоговете на вложителите, като гаранционна схема, когато банка — член на този консорциум, е обект на принудителна административна ликвидация. Впрочем възложеният по силата на италианското законодателство публичен мандат на схемите за гарантиране на депозити е не само ограничен до възстановяването на депозитите в случай на принудителна административна ликвидация, но и за него е предвиден таван, тъй като член 96 bis, параграф 5 от италианския Закон за банките гласи, че „възстановяването е в размер на 100000 EUR на вложител“. Следователно извън тази рамка FITD не действа в изпълнение на обществена цел, предвидена от италианското законодателство (вж. също т. 97 по-горе).
От друга страна, следва да се отбележи, че италианското законодателство не задължава по какъвто и да било начин FITD или друга схема за гарантиране на депозитите да предвидят възможност за намеса с цел подпомагане. Освен това посоченото законодателство не урежда реда и условията на подобна намеса. Правната разпоредба, на която се позовава Комисията, не задължава FITD, при липса на принудителна административна ликвидация на негов член, да се намеси на основание на публичния мандат за защита на вложителите. Всъщност, освен възстановяването на депозитите, тази разпоредба не предвижда никаква форма на задължителна намеса.
Действително, макар член 96 bis, параграф 1 от италианския Закон за банките да гласи, че „[с]хемите за гарантиране могат да участват в други видове и форми на намеса“, от тази разпоредба изрично се установява, че става въпрос единствено за възможност, която е предоставена на свободната преценка на схемите за гарантиране на депозити. Италианското законодателство не налага на тези схеми да предвидят различните хипотези и форми на намеса, които са различни от законоустановеното задължение за възстановяване на депозитите в случай на принудителна административна ликвидация. Освен това, дори италианска схема за гарантиране на депозити да предвижда възможността за подобна намеса, италианският законодател предоставя на тази схема правото да определи предмета и реда и условията за осъществяване на такава намеса.
Следователно в конкретния случай възможността FITD да осъществи намесата с цел подпомагане не произтича от каквото и да било законоустановено задължение, а само от самостоятелното решение на банките — членове на FITD, да въведат подобна възможност в устава на консорциума. Освен това именно банките — членове на FITD, са тези, които са определили самостоятелно условията, в които може да бъде осъществена подобна намеса с цел подпомагане. Така член 29 от устава на FITD предвижда, че той „може да се намеси в подкрепа на член на консорциума, поставен под извънредно управление, ако има разумни изгледи за възстановяване и ако може да се допусне, че разходите за намесата ще бъдат по-малки от тези, които биха възникнали при ликвидация“.
Все пак, при липса на каквото и да било законоустановено задължение да предвиди подобна намеса, обстоятелството, че съгласно член 96 ter, първа алинея, буква a) от италианския Закон за банките уставът на FITD се одобрява от Banca d’Italia, не може да постави под въпрос самостоятелността на FITD при вземане на решения относно намесата с цел подпомагане. Това важи с още по-голяма сила и с оглед на факта, че съгласно италианския Закон за банките в рамките на осъществявания от нея надзор Banca d’Italia одобрява уставите на всички италиански банкови институции.
От гореизложеното следва, обратно на посоченото от Комисията в съображение 121 от обжалваното решение, че намесата с цел подпомагане, каквато е налице в конкретния случай, има различна цел от възстановяването на депозитите в случай на принудителна административна ликвидация и не съставлява привеждане в действие на публичен мандат.
–
По самостоятелността на FITD при вземането на решение за намеса
Първо, жалбоподателите поддържат, че решението за намеса на FITD за подпомагане на Tercas е взето самостоятелно. То било прието доброволно от управителните органи на FITD и било израз на единодушното съгласие на всички представители на банките — членове на консорциума. Нито един публичен орган не бил дал задължителни инструкции или насоки в това отношение, нито пък такъв публичен орган можел да задължи FITD да осъществи намесата, ако неговите органи не са считали, че тя е в интерес на членовете му.
Второ, съгласно член 72, параграф 1 от италианския Закон за банките извънредният управител упражнява „функциите и правомощията по управление на банката“ и съответно встъпва в частноправните правомощия на административните органи, които вече не функционират. В конкретния случай, в качеството си на управител и законен представител на Tercas — банка, която по това време е била под режим на извънредно управление, извънредният управител се ограничил да изпрати до FITD обикновена молба за намеса, която не обвързва консорциума по никакъв начин. Освен това жалбоподателите отбелязват, че извънредният управител не е длъжен да получи съгласието или становището на Banca d’Italia, за да отправи до FITD молба за намеса с цел подпомагане.
Трето, представителят на Banca d’Italia участвал в срещите на съвета и на изпълнителния комитет на FITD единствено в качеството си на наблюдател, т.е. той имал пасивна роля и не разполагал дори с право на съвещателен глас.
Четвърто, „контактите“ с Banca d’Italia и „поканата“ от страна на последната за постигане на „балансирано споразумение с купувача BPB за покриване на отрицателната стойност на собствения капитал“ били израз на нормален и пълноценен диалог с компетентните надзорни органи в един сложен контекст като този на управлението на кредитно учреждение в кризисно положение. Освен това „поканата“ от страна на Banca d’Italia била израз на обикновено пожелание с общо съдържание („постигане на балансирано споразумение“) и съответно била напълно допустима, тъй като предоставяла на страните свобода на преценката относно евентуалното споразумение. Във всички случаи една „покана“ не можела да има задължителна сила за FITD.
Пето, подобно на останалите разрешения, които издава Banca d’Italia, разрешението относно намеса с цел подпомагане, предвидено в член 96 ter, първа алинея, буква d) от италианския Закон за банките, се вписвало в рамките контролната и надзорна функция, възложена на Banca d’Italia с оглед на гарантиране на стабилното и разумно управление на банките, без да засяга решенията, взети свободно от образуванията, върху които Banca d’Italia упражнява надзор. Освен това подобно разрешение било издадено, след като органите на FITD вече били приели самостоятелно решението си за намеса, като в конкретния случай разрешението е издадено 38 дни след приемане на това решение. Във всички случаи, дори след като бъдело предоставено, разрешението на Banca d’Italia не задължавало по никакъв начин FITD, който оставал свободен да не осъществява намесата.
Комисията възразява, че Banca d’Italia осъществява върху дейностите на FITD контрол, който е ефективен, постоянен и ex ante, като одобрява неговия правилник, участва със свой представител в срещите на съвета и на изпълнителния комитет на FITD и предоставя предварително разрешение за всяка намеса, която FITD възнамерява да осъществи. Banca d’Italia била назначила и извънредния управител, осъществяващ управлението на Tercas, който е държавен служител с важни правомощия и върху когото тя упражнява надзор.
В това отношение най-напред следва да се посочи, че FITD е уреден от частното право консорциум, който съгласно член 4, параграф 2 от неговия правилник действа „за сметка и в интерес на членовете на консорциума“. Освен това неговите управителни органи, а именно изпълнителният комитет и съветът, се избират от общото събрание на FITD и също като самото общо събрание се състоят само от представители на банките — членове на консорциума. Следователно се налага изводът, че не е налице никакъв устройствен елемент, който свързва FITD с италианските публични органи.
Именно в този контекст следва да се разгледат обстоятелствата, които Комисията е взела предвид в обжалваното решение, за да направи извода, че все пак италианските публични органи са разполагали с правомощия и способи да оказват влияние върху всички етапи от осъществяването на намесата с цел подпомагане и че са упражнили тези правомощия, що се отнася до приемането на спорните мерки. По-специално следва да се провери дали обстоятелствата, на които се основава Комисията, доказват надлежно, че намесата на FITD в полза на Tercas може да бъде приписана на италианската държава с оглед на съдебната практика и на принципите, напомнени в точки 63—69 и 83—91 по-горе.
На първо място, що се отнася до разрешението от страна на Banca d’Italia на намесата на FITD в полза на Tercas, следва да се приеме за установено, че тя не съставлява признак, който позволява разглежданата мярка да бъде приписана на държавата.
Първо, съгласно италианското законодателство разрешението относно намеса с цел подпомагане се предоставя от Banca d’Italia едва след осъществяването на контрол за съвместимост на мярката с правната уредба в рамките на осъществявания от тази банка надзор за благоразумие на кредитните институции. В това отношение член 96 ter, параграф 1, буква d) от италианския Закон за банките гласи, че Banca d’Italia „разрешава намесите на гаранционните схеми […], като взема предвид защитата на вложителите и стабилността на банковата система“. Тази разпоредба трябва да се тълкува в светлината на надзорните функции за благоразумие на кредитните институции, възложени на Banca d’Italia от италианското законодателство, които тя осъществява „с оглед на стабилното и разумно управление на учрежденията под неин контрол, на общата стабилност, на ефективността и конкурентоспособността на финансовата система и спазването на приложимите разпоредби“ (член 5, параграф 1 от италианския Закон за банките). Всъщност, освен разрешения във връзка с намесите на схемите за гарантиране, италианското законодателство предвижда и издаване на разрешения от страна на Banca d’Italia във връзка с определени значими решения на банките и на други участници във финансовия сектор, като например решения за придобиване (вж. по-специално член 19 от италианския Закон за банките). Все пак, като прилага разрешителен режим от страна на Banca d’Italia по отношение на вземането на решения за намеса и на други решения на частноправните участници във финансовия сектор, италианското законодателство не цели по никакъв начин преценката на Banca d’Italia да замени тази на посочените участници, що се отнася до уместността на въпросните решения или определянето на реда и условията за привеждането им в изпълнение. Обратно на това, следва да се приеме за установено, че Banca d’Italia осъществява единствено контрол за съобразност на мярката с правната уредба за целите на надзора за благоразумие на кредитните институции.
Второ, следва да се приеме за установено, че Banca d’Italia не разполага с каквито и да било средства да наложи на FITD да се намеси в подкрепа на банка в затруднено положение.
Правомощията на Banca d’Italia се ограничават до упражняването на контрол върху това дали решенията на управителните органи на FITD за намеса с цел подпомагане са в съответствие с правната уредба, с оглед на издаване на разрешение за тях. Обратно на това, което, изглежда, Комисията твърди в съображение 129 от обжалваното решение, обстоятелството, че в случай на отказ Banca d’Italia да издаде разрешение, ако са налице различни условия FITD запазва възможността си да отправи нова молба за такова разрешение, не дава право на Banca d’Italia да се намесва при вземането от страна на FITD на решение за намеса с цел подпомагане. Всъщност, както следва от съображения 18 и 19 от обжалваното решение, тук става въпрос единствено за това да се разреши осъществяването на намесата с цел подпомагане, като решението за нея е взето самостоятелно от управителните органи на FITD. Последните са единствените компетентни в случая да вземат решение за намеса в подкрепа на банка в затруднено положение и да определят от практическа гледна точка реда и условията за осъществяване на намесата.
Освен това, както признава Комисията в съображение 132 от обжалваното решение, FITD не е длъжен да осъществи намесата с цел подпомагане, за която е получено разрешение от страна на Banca d’Italia. В това отношение е достатъчно да се посочи, че на 4 ноември 2013 г. Banca d’Italia е разрешила първа намеса в полза на Tercas, за която управителните органи на FITD са взели решение на 28 и 29 октомври 2013 г., и която намеса не е била осъществена от консорциума.
При всички положения в настоящия случай следва да се приеме за установено, от една страна, че решението на FITD за намеса в полза на Tercas е било взето с единодушие от изпълнителния комитет и съвета на FITD на 30 май 2014 г., и от друга страна, че тази намеса е била разрешена без изменения от Banca d’Italia на 7 юли 2014 г. При тези условия разрешението за разглежданата мярка, издадено от Banca d’Italia, не може да бъде обстоятелство, което доказва, че италианските публични органи са взели участие при приемането на тази мярка по начин, че намесата на FITD в полза на Tercas може да бъде приписана на тези публични органи.
На второ място, що се отнася до присъствието на представители на Banca d’Italia на срещите на управителните органи на FITD, следва да се приеме за установено, че това обстоятелство също не е показателно за възможността разглежданата мярка да се припише на държавата.
От една страна, от член 13, параграф 6 и член 16, параграф 3 от устава на FITD се установява изрично, че представителите на Banca d’Italia, които присъстват на срещите на изпълнителния комитет и на съвета на FITD, имат ролята само на обикновени наблюдатели, без право дори на съвещателен глас.
От друга страна, от преписката следва, че Комисията не е посочила никакво доказателство в подкрепа на своите твърдения, съдържащи се в съображения 129 и 130 от обжалваното решение, съгласно които „може да се предполага“, че присъствието на представители — в качеството им на наблюдатели — на срещите на управителните органи на FITD „е дало възможност на Banca d’Italia да изрази всички опасения относно планираната намеса на ранен етап“ и да засили влиянието, което упражнява върху посочената намеса. В това отношение следва да се приеме за установено, че съгласно обжалваното решение тези твърдения съставляват единствено предположения и не се подкрепят по никакъв начин от документите по преписката. Обратно на това, докладите от срещи на управителните органи на FITD свидетелстват за напълно пасивната роля на представителите на Banca d’Italia. Всъщност на срещата на изпълнителния комитет от 30 май 2014 г. представител на Banca d’Italia се ограничава до това в края на срещата да изрази своето удовлетворение от подхода, предприет по отношение на кризисното положение на Tercas, докато на срещата на съвета от 30 май 2014 г. представителите на Banca d’Italia дори не са взели думата.
С оглед на тези фактически констатации Комисията не е доказала, че присъствието — дори само като наблюдатели — на представителите на Banca d’Italia на срещите на управителните органи на FITD би позволило на тази банка да въздейства върху решенията на FITD.
На трето място, що се отнася до контекста, в който е взето решението за намеса на FITD в полза на Tercas, следва да се приеме за установено, че Комисията не посочва никакво доказателство, че Banca d’Italia е имала решително влияние върху преговорите между FITD, една страна, и от друга страна, BPB и извънредния управител.
Така, що се отнася до обстоятелството, че преговорите между заинтересованите частноправни страни са били проведени „в сътрудничество с Централната банка на Италия“ (съображение 131 от обжалваното решение), следва да се посочи, както считат жалбоподателите, че при толкова сложна операция, каквато е кризисното управление на кредитно учреждение, не е учудващо, че Banca d’Italia е информирана за развитието на преговорите между заинтересованите страни. Следователно обстоятелството, че е можело да бъдат проведени неформални срещи, от една страна, между заинтересованите страни (а именно FITD, BPB и извънредния управител, който действа за сметка на Tercas), и от друга страна, Banca d’Italia, за целите на уведомяването на Banca d’Italia за развитието на преговорите, е единствено израз на законоустановен обикновен диалог с компетентните надзорни органи. Налага се изводът, че Комисията не представя никакво доказателство, че Banca d’Italia е използвала тези контакти, за да окаже решаващо влияние върху съдържанието на разглежданите спорни мерки. Обратно на това, нищо в преписката не може да постави под въпрос довода на жалбоподателите, че подобни контакти единствено са позволили на Banca d’Italia да бъде информирана за развитието на преписката, за да може да вземе по-бързо решението си за разрешаване на разглежданата мярка, след като последната бъде приета от управителните органи на FITD и съобщена на Banca d’Italia.
Същото се отнася и до обстоятелството, че Banca d’Italia е „приканила“ FITD да постигне „балансирано споразумение“ с BPB със връзка с покриването на отрицателната стойност на капитала на Tercas, вземайки предвид възможните отрицателни последици от ликвидацията на Tercas и на нейното дъщерно дружество Banca Caripe. Всъщност следва да се посочи, както са направили жалбоподателите, че става въпрос за израз на обикновено пожелание с общо съдържание, което е лишено от всякаква задължителна сила за FITD. Подобно пожелание от страна на публичните органи не е изненадващо при обстоятелства като тези в настоящия случай. То обаче не е цели по никакъв начин даването на разпореждания на съответните страни и впрочем не е било изтълкувано от последните в този смисъл. Във всички случаи от преписката не се установява, че посочената покана е имала каквото и да било влияние върху решението на FITD да се намеси в полза на Tercas, тъй като тази намеса се обяснява основно с икономическите съображения на FITD и неговите членове, които са посочени в доклада на одиторското дружество и на назначения за тази цел съветник (вж. т. 19 по-горе).
Накрая, на четвърто място, що се отнася до ролята на извънредния управител, обстоятелството, че той има правомощието да започне процедурата, която може да доведе до вземане от страна на FITD на решение за намеса, изпращайки до консорциума молба с необвързващ характер в този смисъл, също не може да постави под въпрос самостоятелността на FITD при вземане на решение за подобна намеса.
По силата на член 29, параграф 1 от неговия правилник FITD може да предприеме намеса с цел подпомагане само в полза на банки — членове на консорциума, които са под режим на извънредно управление. В това отношение съгласно членове 70—72 от италианския Закон за банките решението дадена банка да бъде поставена под режим на извънредно управление се взема от министъра на икономиката по предложение на Banca d’Italia, като последната назначава извънредния управител и има правомощието да го отзове. Съгласно член 72, параграф 1 от италианския Закон за банките след назначаването си извънредният управител действа в качеството на управител на банката и встъпва в частноправните правомощия на управителните органи на банката, която е поставена под режим на извънредно управление в интерес на вложителите.
Трябва обаче да се приеме за установено, че подаването от страна на извънредния управител до FITD на молба за намеса не задължава по никакъв начин консорциума да уважи тази молба, нито пък влияе върху самостоятелността на FITD относно съдържанието на намесата с цел подпомагане, в случай че консорциумът реши да я предприеме. Освен това, обратно на твърденията на Комисията в съображение 128 от обжалваното решение, нищо в устава на FITD или в италианското законодателство не сочи, че извънредният управител е единственият, който може да отправи подобна молба, и не оборва твърдението на FITD, че той може по собствена инициатива да започне производството по осъществяване на намеса с цел подпомагане, дори ако извънредният управител не е подал молба в този смисъл.
Освен това в конкретния случай Комисията не представя никакво доказателство, че молбата на извънредния управител е подадена в резултат от указанията на Banca d’Italia. Напротив, от обстоятелствата, напомнени в точка 16 по-горе, следва, че инициативата да се прибегне до FITD произтича от изискванията, поставени от BPB, което е поставило записването на акции за увеличаване на капитала на Tercas в зависимост от покриването на финансовия дефицит на тази банка от FITD.
В заключение, от гореизложеното следва, че Комисията е допуснала грешка, като е приела за доказано в съображение 133 от обжалваното решение, че италианските органи са упражнили съществен публичен контрол при определянето на намесата на FITD в полза на Tercas. Обратно на това, се налага изводът, че Комисията не е доказала надлежно участието на италианските публични органи при приемането на разглежданата мярка и следователно, че тази мярка може да бъде приписана на държавата по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
По финансирането на намесата чрез ресурси на държава членка
Понятието за намеса „чрез ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС цели да включи, освен предоставените пряко от държавата предимства, и тези, които са предоставени посредством публична или частна организация, определена или учредена от държавата, за да прилага схемата за помощи. Всъщност правото на Съюза не може да допусне правилата в областта на държавните помощи да бъдат заобикаляни единствено със създаването на самостоятелни институции, отговарящи за разпределянето на помощите (вж. решение от 9 ноември 2017 г., Комисия/TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно постоянната съдебна практика член 107, параграф 1 ДФЕС обхваща всички имуществени средства, които публичните органи могат ефективно да използват, за да подкрепят предприятия, като е без значение дали тези средства спадат постоянно или не към патримониума на държавата. Ето защо, макар съответстващите на разглежданата мярка суми да не се притежават постоянно от държавата, обстоятелството, че остават непрекъснато под публичен контрол и следователно на разположение на компетентните национални власти, е достатъчно, за да бъдат квалифицирани като „ресурси на държава членка“ (вж. решение от 9 ноември 2017 г., Комисия/TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение в хипотеза, която се отнася до публични предприятия, е прието, че ако техните ресурси попадат под контрола на държавата, така че да са на нейно разположение, тези ресурси се обхващат от понятието „ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Всъщност посредством упражняването на своето доминиращо влияние върху тези предприятия държавата е напълно в състояние да насочи използването на техните средства, за да финансира евентуално специфични предимства в полза на други предприятия. В това отношение е без значение обстоятелството, че съответните средства са управлявани от различни от публичния орган субекти или че са с частен произход (вж. решение от 9 ноември 2017 г., Комисия/TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Така в рамките на делото, по което е постановено решение от 9 ноември 2017 г., Комисия/TV2/Danmark (
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
, т.
—
), Съдът посочва, че трите предприятия, за които става въпрос, са публични предприятия, притежавани от държавата, и че им е било възложено да управляват превеждането на едно от тях на приходите от продажбата на рекламните блокове на това предприятие. Съдът е установил също така, че целият „канал“, по който преминават тези приходи, се урежда от закон, съгласно който специално упълномощени от държавата публични предприятия имат задачата да управляват посочените приходи. Вследствие на това въпросните приходи се намират под публичен контрол и на разположение на държавата, която може да взема решения относно тяхното разпределяне. В резултат от това Съдът прави извод, че тези приходи съставляват „ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
В настоящите дела жалбоподателите, подкрепяни от Banca d’Italia, посочват, че в обжалваното решение Комисията неправилно е приела, че използваните от FITD средства са „ресурси на държава членка“. Поради това Комисията не можела да твърди, че FITD действа въз основа на публичен мандат при намесата си в полза на някой от своите членове в затруднено положение, а не въз основа на законоустановената гаранция на депозитите на вложителите. Освен това би следвало да се вземе предвид обстоятелството, че FITD е уреден от частното право консорциум, чиито органи представляват неговите членове, а не публичните органи. Дори представител на Banca d’Italia да присъства на някои срещи на органите на FITD, той е само наблюдател, без право на съвещателен глас или роля. Нито един публичен орган не можел да задължи FITD да вземе решение за намеса или да определи реда и условията на нейното осъществяване. Освен това, макар извънредният управител, който встъпва във функциите на управителите на Tercas, да е отправил до FITD молба за намеса, това е било в интерес на посоченото предприятие и неговите кредитори, а освен това посочената молба не е била обвързваща за FITD. Освен това разрешението от страна на Banca d’Italia във връзка с намесата попада в обхвата на нейните обикновени функции за защита на стабилността и на спестяванията. Предоставянето на разрешение е мярка за одобрение, която се ограничава до формалния контрол a posteriori на акт с частноправен характер. Освен това вноските на членовете във връзка с осъществяване на намесата не са били нито наложени от държавата, нито са били предмет на контрол от нейна страна, нито пък са били на нейно разположение. Макар членовете на консорциума да са длъжни да правят вноски за възстановяването на депозитите, не съществува разпоредба или административен акт, които ги задължават да правят вноски за осъществяване на намесата. Задължителният характер на тези вноски произтича единствено от устава и от решенията на FITD.
Комисията изтъква по същество, че макар FITD да е уреден от частното право консорциум, който има свои формално независими органи, той е натоварен и със задача в обществен интерес, а именно защитата на вложителите, която би могла да придобие различни форми. Banca d’Italia упражнявала също така контрол върху дейностите на FITD, който е ефективен, постоянен и ex ante, тъй като одобрява неговия правилник, неин представител участва на срещите на съвета и на изпълнителния комитет на FITD и тя издава предварително разрешение за всяка намеса. Освен това именно Banca d’Italia назначавала извънредния управител, който е държавен служител под неин контрол, осигуряващ управлението на Tercas по време на процедурата по извънредно управление. По-нататък, тъй като FITD съставлявал единствената призната от Banca d’Italia схема за гарантиране на депозитите, банките, които не са кредитни кооперации, били длъжни да се присъединят към него и да заплащат изискуемите вноски, за да осъществят общата цел за защита на спестяванията.
В конкретния случай, за да направи извод в съображение 144 от обжалваното решение, че предприетата от намеса FITD в полза на Tercas е финансирана с публични средства, Комисията взема предвид следните обстоятелства: това, че FITD притежава публичен мандат, контрола от страна на публичните органи върху средствата, използвани от FITD за финансиране на намесата, и обстоятелството, че вноските, които FITD е използвал за финансиране на намесата, са били задължителни.
Първо, Комисията счита, че FITD е имал публичен мандат и че намесата на FITD в полза на Tercas е била с цел защита на депозитите на вложителите. Всъщност италианските органи били решили да позволят на схемите за гарантиране на депозити да използват средства, предоставени от техните членове, за да осъществят друг вид намеса, различна от възстановяване на депозитите на вложителите (вж. съображение 121 от обжалваното решение).
В това отношение, както следва от изложеното по-горе относно възможността намесата да бъде приписана на държавата, се оказва, че публичният мандат, възложен на различните схеми за гарантиране на депозити в Италия, налага единствено въвеждането на схема, която позволява възстановяване на депозитите на вложителите в случай на неплатежоспособност на кредитна институция. Този публичен мандат обаче не предвижда посочените схеми да се намесват преди настъпването на подобна неплатежоспособност, като изискват от техните членове необходимите за това средства. В конкретния случай имено уставът на FITD, който е уреден от частното право консорциум, предвижда от самото начало възможността за намеса в полза на някой от неговите членове в затруднено положение, който има перспективи за оздравяване, в случай че посочената намеса струва по-малко от прилагането на законоустановената гаранция на депозитите на вложителите.
Този анализ е валиден и при разглеждането на обстоятелствата, на които Комисията се е основала, за да докаже финансирането на намесата чрез ресурси на държавата.
Второ, за да се докаже упражняването на контрол от страна на публичните органи върху средствата, използвани от FITD за финансиране на намесата, Комисията изтъква определени характеристики на тази намеса. Така тя посочва, че единствено банките, които се намират под режим на извънредно управление, могат да се ползват от намесата на FITD на основание член 29, параграф 1 от неговия правилник и следователно „намесата от страна на FITD става по инициатива“ единствено на извънредния управител на Tercas, който е държавен служител, върху когото Banca d’Italia упражнява контрол (вж. съображение 128 от обжалваното решение). Освен това Banca d’Italia има широки правомощия, що се отнася до FITD, сред които по-специално е нейното правомощие да одобри устава му и да разреши намесата в полза на Tercas, преди тя да бъде приведена в изпълнение (вж. съображения 124 и 127—129 от обжалваното решение).
В това отношение, поради същите причини като изложените във връзка с възможността за приписване на намесата на държавата, се оказва, че посочените обстоятелства трябва да се преценят в техния контекст, от който следва, че те не са достатъчни, за да се направи изводът, че поради наличието на контрол от страна на публичните органи използваните от FITD средства за финансиране на намесата съставляват „ресурси на държава членка“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Всъщност решението да поиска намеса от страна на FITD, взето от извънредния управител на Tercas, действащ от името на предприятието, по отношение на което упражнява ръководни функции, тъй като то е поставено под извънредно управление, се обяснява с обстоятелството, че сред различните възможности предложената от BPB изглежда най-интересна в неговите очи. Тъй като предложението на BPB е било поставено в зависимост от намесата на FITD в полза на Tercas (вж. т. 16 по-горе), не може да се счита, че подобна молба е подадена по инициатива на публичните органи, които са целели да дадат насока за използването на средствата на FITD. Така FITD е сезиран с молба за намеса съгласно член 29, параграф 1 от правилника му, като тази молба е резултат по-скоро от частна инициатива, отправена от извънредния управител, който приема — както би направил обикновеният управител, ако се намираше в същото положение —че тя е в интерес на ръководеното от него предприятие.
Освен това, както посочва Banca d’Italia пред Общият съд, различните възможности за намеса, с която тя разполага по отношение на FITD, са свързани само с прилагането на нейните надзорни правомощия относно изпълнението на целите за защита на вложителите, стабилността на банковата система и стабилното и разумно управление на банките.
От преписките по настоящите дела не се установява, че разрешението относно намесата от страна на FITD в полза на Tercas е имало други последици, освен осъществения формален контрол за законосъобразност от страна на Banca d’Italia. В конкретния случай това разрешение, заедно с различните актове, които го предшестват, считано от лицензирането на FITD като схема за гарантиране на депозити, призната в Италия — не могат да бъдат оприличени, както индивидуално, така и взети заедно, на мерки, които позволяват да се установи, че посредством упражняването на господстващо влияние върху FITD държавата е имала възможност да даде насока за използването на средствата за финансиране на намесата на този консорциум.
Всъщност намесата на FITD в полза на Tercas води началото си от едно предложение, направено първоначално от BPB, което впоследствие е подето от Tercas в интерес на BPB. Освен това посочената намеса, която отговаря на целта на консорциума, отговаря на интереса на неговите членове.
В подобен контекст това, което правят различните предвидени в италианската правна уредба механизми с цел да се избегне възможността подобен вид намеса да наруши функционирането на банковия сектор или да застраши привеждането в действие на поверения на FITD публичен мандат, е по-специално да утвърдят принципно призната с устава на FITD възможност да се намеси в полза на свой член, използвайки собствените си средства, и по-специално да разрешат инициативата на FITD в полза на Tercas в съответствие с интересите на BPB, на Tercas и на всички други членове на консорциума. В нито един момент Комисията не е могла да докаже, че посредством осъществяването на формалния контрол за законосъобразност Banca d’Italia е целяла да даде насока на частните средства, които са били предоставени на разположение на FITD.
Трето, Комисията счита, че вноските, използвани от FITD за финансиране на намесата, са били задължителни, тъй като, от една страна, участващите в консорциума банки на практика не са имали друг избор, освен да се присъединят към него, и от друга страна, тези банки не могат да наложат вето върху решенията на FITD или да се разграничат от неговото решение за намеса (вж. съображения 133—135 от обжалваното решение).
За целите на разглеждането на тези доводи следва най-напред да се напомни, че безспорно средствата, използвани за намесата на FITD в полза на Tercas, са частни средства, които са предоставени от банките — членове на консорциума.
Всъщност уставът на FITD предвижда, че този консорциум осъществява дейността си със средства, „предоставени от членовете на консорциума“ (вж. член 1, параграф 1 от устава на FITD). Размерът на вноските на банките — членове на консорциума, се определя въз основа на обема на съответните им възстановими средства („основа за изчисляване на вноската“) и е свързан с нивото на риск на предприятието, измерено посредством „индикатори за способите на управление“ (вж. член 25 и приложението към устава).
Освен това към момента на настъпване на фактите в член 21 от устава на FITD е било уточнено, че с оглед на решенията на компетентните установени в устава органи средствата, използвани за намеса като тази, която е предприета в полза на Tercas, се поискват от FITD и се предоставят специално от членовете на консорциума. Така, макар средствата, необходими за функционирането на консорциума, да са участвали във формирането на неговия бюджет, вноските, предназначени за осъществяване на намеса, се считат за „аванси“, изплащани от членовете на FITD, който ги управлява за тяхна сметка в качеството си на пълномощник.
Следователно задължението на членовете на FITD да направят вноски във връзка с намесата, за която FITD е взел решение, не произтича от подзаконова разпоредба, какъвто например е случаят, когато на консорциума е възложен специален мандат от държавата да управлява вноските на неговите членове на основание на законоустановената гаранция на депозитите на вложителите, а произтича от разпоредба на неговия указ, която има частноправен характер и запазва самостоятелността на процеса на вземане на решение на членовете на FITD.
Трябва също така да се посочи, че преди да вземе решение за намеса и в резултат от него да мобилизира частните средства на своите членове, FITD се е убедил в съответствие с член 29 от своя правилник и съгласно доклада, представен на 26 май 2014 г. от одитното и консултантско дружество, че разходите във връзка с тази намеса ще бъдат по-малки от разходите, които ще произтекат за неговите членове в резултат от ликвидацията на Tercas и съответно от прилагането на законоустановената гаранция на депозитите на вложителите.
Следователно намесата на FITD в полза на Tercas е била не само в интерес на BPB и на Tercas, но и на всички негови членове, тъй като е съществувал риск да се наложи да заплатят по-големи суми от тези, които са необходими, за да може BPB да придобие Tercas.
В този контекст следва да се отбележи, както посочва FITD, че решението за намеса е прието от изпълнителния комитет и от съвета на FITD с единодушие на представителите на техните членове. Следователно нито един от тези представители не се е противопоставил на подобна мярка.
Нормално е също така, след като управителните органи на консорциума приемат разглежданото решение на основание на разпоредбите на устава, то да бъде задължително за всички негови членове. Освен това нито един документ по преписката не подкрепя твърдението, че някои членове на консорциума не са одобрявали установения в устава механизъм за намеса или че не са одобрявали намесата на FITD в полза на Tercas.
Следователно задължителният характер на вноските на членовете на FITD във връзка с намесата води началото си от решение, което е било приемано на два пъти от неговите членове, на основание не само техните решения да се присъединят към FITD, който предвижда такава възможност, но и на техните решения да приемат, че подобна намеса може да бъде предприета от управителните органи на консорциума. Намесата се оказва в съответствие също така и с целите на FITD, както и с интересите на неговите членове.
Ето защо като цяло е теоретичен и ирелевантен за разглежданата в настоящия случай намеса доводът на Комисията, че de facto било трудно за банковите учреждения да се разграничат от FITD — тъй като са дългосрочни негови членове и понастоящем той е единственият фонд за гарантиране на депозити, в който банки, които не са функционирали при условията на взаимно подпомагане, са се обединили с цел създаване на друг гаранционен фонд, който може да бъде признат от Banca d’Italia, като неговият устав позволява осъществяването на намеса само на основание на законоустановената гаранция на депозитите на вложителите — или евентуално да откажат да изплатят вноската за осъществяване на намеса в полза на член на консорциума, макар решението за тази намеса да е взето от управителните органи.
От гореизложеното следва, че в обжалваното решение Комисията не е доказала надлежно, че разглежданите средства са били под контрола на италианските публични органи и съответно са били на разположение на последните. Следователно Комисията не е можела да направи извода, че макар намесата на FITD в полза на Tercas да е била осъществена в съответствие с устава на този консорциум и в интерес на неговите членове, посредством използване на изцяло частни средства, всъщност публичните органи са били тези, които чрез упражняване на господстващо влияние върху FITD са решили да насочат използването на тези средства за финансирането на подобна намеса.
Заключение
Тъй като в конкретния случай не е изпълнено първото от условията относно квалифицирането на помощта по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, следва да се уважат основанията, че Комисията неправилно е приела, че спорните мерки предполагат използването на ресурси на държава членка и че могат да бъдат приписани на държавата, поради което обжалваното решение следва да се отмени, без да е необходимо да се разглеждат останалите доводи на жалбоподателите.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на жалбоподателите и на встъпилата страна съгласно направените от тях искания.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:

1)
Отменя Решение (ЕС) 2016/1208 на Комисията от 23 декември 2015 година относно държавна помощ, приведена в действие от Италия в полза на банка Tercas (Дело SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN).

2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 19 март 2019 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелствата по спора

Участващи образувания

Търговски образувания, засегнати от намесата

FITD

Banca d’Italia

Контекстът и намесата на FITD в полза на Tercas

Първи опит за намеса

Решението за намеса и разрешението от страна на Banca d’Italia

Положението на Tercas след намесата на FITD с цел подпомагане

Административното производство и обжалваното решение

Производството и исканията на страните

От правна страна

По допустимостта на жалбата на FITD

По същество

Предварителни бележки относно понятието „помощ, предоставена от държава членка“

Обстоятелства, на които Комисията се основава в обжалваното решение, за да установи публичния произход на мерките

По отговорността на италианската държава за спорните мерки

– По обхвата на публичния мандат, предоставен на FITD

– По самостоятелността на FITD при вземането на решение за намеса

По финансирането на намесата чрез ресурси на държава членка

Заключение

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: италиански.