CELEX: 62014TJ0128
Acceso a los documentos
Reglamento (CE) n.o 1049/2001
Documentos relativos al procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46/CE, que permite a un Estado miembro denegar la matriculación de vehículos que presentan riesgos graves para la seguridad vial u originan serios perjuicios para el medio ambiente o la salud pública
Denegación de acceso
Excepción relativa a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría
Presunción general
Convenio de Aarhus
Denegación de acceso al expediente
Artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales

Antecedentes del litigio
La Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de septiembre de 2007, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (Directiva Marco) (
DO 2007, L 263, p. 1
; en lo sucesivo, «Directiva Marco»), sustituyó los sistemas de homologación de los Estados miembros por un procedimiento de homologación armonizado dentro de la Unión Europea, conocido como «homologación de tipo CE». Dicha homologación de tipo CE se encuentra definida en el artículo 3, punto 5, de la Directiva Marco como el procedimiento mediante el cual un Estado miembro certifica que un tipo de vehículo, sistema, componente o unidad técnica independiente cumple las correspondientes disposiciones administrativas y requisitos técnicos de la presente Directiva y de los actos reglamentarios enumerados en algunos de sus anexos.
El artículo 5, apartado 4, de la Directiva 2006/40/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, relativa a las emisiones procedentes de sistemas de aire acondicionado en vehículos de motor y por la que se modifica la Directiva 70/156/CEE del Consejo (
DO 2006, L 161, p. 12
; en lo sucesivo, «Directiva sobre sistemas de aire acondicionado»), establece que, con efecto a partir del 1 de enero de 2011, los Estados miembros dejarán de conceder homologaciones CE y homologaciones nacionales a los tipos de vehículos equipados con sistemas de aire acondicionado diseñados para contener gases fluorados de efecto invernadero con un potencial de calentamiento atmosférico superior a 150. Sin embargo, dicha Directiva no establece un tipo de refrigerante específico. La entrada en vigor de esta prohibición fue diferida por la Comisión Europea hasta el 1 de enero de 2013.
Los fabricantes europeos de vehículos, en el marco de un proceso internacional de armonización que tuvo lugar en 2009, convinieron en utilizar el refrigerante identificado con la referencia «R1234yf».
En 2013, la demandante, Daimler AG, fabricante de automóviles con domicilio social en Alemania que fabrica, en particular, vehículos automóviles de la marca Mercedes, planteó ciertas dudas sobre la seguridad del uso de este refrigerante.
En mayo de 2013, el Kraftfahrt-Bundesamt (Oficina Federal de Vehículos, Alemania; en lo sucesivo, «KBA») estimó una solicitud de extensión de la homologación del tipo de vehículo 245G formulada por Daimler. Dado que su homologación se efectuó inicialmente en 2008, el tipo de vehículo 245G no estaba sujeto a la obligación de utilizar un refrigerante compatible con la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado. Mediante escrito de 22 de mayo de 2013, se notificó a la Comisión la extensión de la homologación de este tipo de vehículos.
El 10 de junio de 2013, la Comisión inició el procedimiento EU Pilot con la referencia 5160/11/ENTR con el fin de examinar si, en la concesión a la solicitante de las extensiones de homologaciones de tipo CE, la República Federal de Alemania había cumplido la Directiva Marco y la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado.
El 26 de julio de 2013, el ministre de l’Écologie, du Développement durable et de l’Énergie (Ministro de Ecología, Desarrollo Sostenible y Energía, Francia) adoptó una decisión por la que se denegó la matriculación en territorio francés de determinados vehículos de la marca Mercedes para los que había sido concedida una extensión de las homologaciones CE por las autoridades alemanas, con motivo de que dichos vehículos estaban equipados con un sistema de aire acondicionado diseñado para contener gases fluorados de efecto invernadero con un potencial de calentamiento atmosférico superior a 150, infringiéndose de este modo el artículo 5, apartado 4, de la Directiva sobre sistemas de aire acondicionado.
Esta denegación de matriculación se basaba en la disposición de Derecho francés que transpone el artículo 29, apartado 1, primera frase, de la Directiva Marco. Dicho artículo, que figura en el capítulo XII, titulado «Cláusulas de salvaguardia», establece que un Estado miembro podrá, durante un período máximo de seis meses, denegar la matriculación de los vehículos que hayan sido objeto de homologación de tipo CE si considera que estos presentan riesgos graves para la seguridad vial u originan serios perjuicios para el medio ambiente o la salud pública.
El 26 de julio de 2013, de conformidad con el artículo 29, apartado 1, segunda frase, de la Directiva Marco, la República Francesa comunicó a la Comisión su decisión de denegar la matriculación de determinados vehículos de la marca Mercedes. Con arreglo al artículo 29, apartado 2, de la misma Directiva, la Comisión consultó a las partes interesadas con el fin de preparar una decisión sobre dicha denegación.
El 2 de agosto de 2013, Mercedes-Benz France, empresa integrante del grupo Daimler, interpuso un recurso contra la decisión de 26 de julio de 2013 por la que el Ministro de Ecología, Desarrollo Sostenible y Energía había denegado la matriculación en territorio francés de determinados vehículos de la marca Mercedes.
Mediante escrito de 19 de agosto de 2013 dirigido a la Comisión, la demandante alegó lo que consideró oportuno sobre la denegación de la República Francesa. En dicho escrito, la demandante indicó, en particular, lo siguiente:
«[…] en virtud del artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta de los Derechos Fundamentales, el derecho de acceso al expediente también forma parte de los derechos fundamentales protegidos. Pretendemos ejercitar dicho derecho y solicitamos, por tanto, poder tener pleno acceso a todos los documentos relativos al presente procedimiento, seguido conforme al artículo 29 de la [Directiva Marco] (incluidos los que figuran en otros escritos que se han utilizado y que procede tener en consideración en el presente asunto), y en particular, en su caso, a las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Comisión en relación con la aplicación del artículo 29 de la [Directiva Marco]».
Mediante correo electrónico de 17 de septiembre de 2013, dirigido a la demandante, la Comisión acusó recibo del referido escrito y de la solicitud de acceso a los documentos consignada en él, que reputó basada en el Reglamento (CE) n.
o
1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (
DO 2001, L 145, p. 43
), y que registró con la referencia GESTDEM 2013/4643. En dicho correo electrónico, la Comisión también pidió a la demandante que confirmara su solicitud de acceso a los documentos mencionados en el apartado 11 de la presente sentencia.
Mediante correo electrónico de 20 de septiembre de 2013, la demandante confirmó que su solicitud de acceso se refería a toda la documentación relativa al procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, en particular, en su caso, a todas las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Comisión en relación con la aplicación del artículo 29 de la misma Directiva. Indicó a la Comisión que, si deseaba una solicitud más precisa, debía facilitarle un listado de todos los documentos concernientes a aquel procedimiento. Además, la demandante señaló que su solicitud de acceso se fundaba en su derecho de acceso al expediente, según lo dispuesto en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»). Según la demandante, este artículo es aplicable, puesto que el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco la afecta directa e individualmente, habida cuenta de que el apartado 2 de este artículo obliga a la Comisión a consultarle antes de adoptar una decisión.
Mediante decisión de 16 de octubre de 2013, la Comisión indicó que disponía de catorce documentos de los relacionados en la solicitud de acceso de la demandante, cuyo listado se había adjuntado a esta. Precisó que concedía el acceso a cinco de estos documentos y lo denegaba para los otros nueve. Para denegar el acceso a seis de los documentos, la Comisión se fundó en la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría. Respecto a los otros tres documentos, fundó su denegación de acceso en la excepción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1049/2001, relativa a la protección del proceso de toma de decisiones. La Comisión añadió que no era posible un acceso parcial a estos nueve documentos. Por último, señaló que no existía ningún interés público superior que justificara su divulgación.
El 30 de octubre de 2013, la demandante presentó una solicitud confirmatoria, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. En dicha solicitud, señaló que se debía haber considerado que su solicitud de acceso se refería a un mayor número de documentos que los catorce identificados por la Comisión en su decisión de 16 de octubre de 2013. Indicó que las excepciones invocadas por la Comisión no eran pertinentes y que la divulgación de los documentos solicitados revestía un interés público superior, dada la trascendencia del asunto para la consecución de la libre circulación de mercancías. En esta solicitud confirmatoria, la demandante no solo invocó el derecho de acceso a los documentos establecido en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001, sino también el derecho de acceso al expediente proclamado en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
Mediante decisión de 13 de diciembre de 2013 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión confirmó su negativa a conceder el acceso a los nueve documentos que había identificado en su decisión de 16 de octubre de 2013 como intransmisibles.
Además, señaló que una investigación más exhaustiva le había permitido constatar que, además de los catorce documentos identificados en su decisión de 16 de octubre de 2013, disponía de otros 349 correos electrónicos. Indicó que se trataba de los siguientes documentos:
–
55 correos electrónicos internos intercambiados entre los agentes de la unidad de «Industria del Automóvil» de la Dirección General (DG) «Empresa e Industria»;
–
170 correos electrónicos internos de la DG «Empresa e Industria»;
–
25 correos electrónicos intercambiados con el Servicio Jurídico;
–
25 correos electrónicos intercambiados con otras direcciones generales de la Comisión;
–
45 correos electrónicos intercambiados con Estados miembros;
–
29 correos electrónicos intercambiados con personas jurídicas.
La Comisión consideró que la investigación llevada a cabo sobre la base del artículo 29 de la Directiva Marco, en relación con la decisión de la República Francesa de denegar la matriculación de determinados vehículos de la marca Mercedes, y la investigación preliminar tendente a determinar la existencia de un posible incumplimiento por parte de la República Federal de Alemania estaban estrechamente vinculadas, y estimó que todos los documentos solicitados formaban parte de los respectivos expedientes administrativos de estas investigaciones.
A continuación, la Comisión examinó si la divulgación de estos documentos menoscababa, por una parte, el objetivo de la investigación efectuada con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco y, por otra, el objetivo de la investigación preliminar sobre la República Federal de Alemania.
En lo que se refiere al menoscabo del objetivo de la investigación efectuada con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, la Comisión consideró, en esencia, que la divulgación de los documentos solicitados habría tenido por efecto poner en tela de juicio el efecto útil de la cláusula de salvaguardia del artículo 29 de la Directiva Marco y, en particular, el objetivo de las investigaciones llevadas a cabo en este contexto, consistente en determinar si los Estados miembros habían aplicado legítimamente dicha cláusula y en garantizar un elevado nivel de seguridad vial, salud y protección del medio ambiente.
Así pues, la Comisión concluyó que los documentos solicitados, todos ellos integrantes del expediente administrativo correspondiente a la investigación efectuada con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, estaban amparados por una presunción general de no divulgación basada en la protección de las investigaciones mencionada en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En lo que atañe al menoscabo del objetivo de la investigación preliminar sobre la República Federal de Alemania al efecto de declarar un posible incumplimiento, la Comisión observó, en esencia, que, para poder cumplir su labor con eficacia, debía reinar un clima de confianza mutua entre la Comisión y los Estados miembros hasta que concluyese definitivamente el procedimiento, y que podía apoyarse en una presunción general de no divulgación para denegar el acceso a los documentos solicitados.
Por otro lado, la Comisión apreció que la divulgación de los documentos solicitados no estaba justificada por ningún interés público superior y que se atendía mejor al interés público si se protegía el objetivo de las investigaciones en curso.
Además, la Comisión consideró que no podía conceder un acceso parcial a los documentos solicitados.
Finalmente, frente a la referencia que hizo la demandante a la Carta y, en particular, al derecho de acceso al expediente establecido en su artículo 41, apartado 2, la Comisión concluyó que no podía fundar su decisión directamente en dicha disposición y que debía tener en cuenta, en cambio, los límites y los requisitos del ejercicio de ese derecho tal como resulta del Tratado FUE y del Reglamento n.
o
1049/2001.
Procedimiento
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 21 de febrero de 2014, la demandante interpuso el presente recurso.
En el escrito de contestación presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de mayo de 2014, la Comisión solicitó la suspensión del procedimiento.
Mediante auto de 1 de julio de 2014, oídas las partes, el Presidente de la Sala Quinta ordenó, de conformidad con el artículo 77, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la suspensión del procedimiento en el presente asunto hasta que el Tribunal de Justicia dicte sus resoluciones para poner fin al proceso en los asuntos C‑612/13 P, ClientEarth/Comisión, y C‑673/13 P, Comisión/Stichting Greenpeace.
El 5 de marzo de 2015, la demandante solicitó que se reanudara el procedimiento. El 20 de marzo de 2015, la Comisión presentó sus observaciones sobre esta solicitud. Mediante decisión de 8 de abril de 2015, el Presidente de la Sala Quinta denegó la solicitud.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 4 y 14 de abril de 2014, respectivamente, el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea formularon demanda de intervención en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el asunto fue reasignado a la Sala Quinta, en su nueva composición, y a un nuevo Juez Ponente.
Las decisiones de las que pendía la suspensión del presente asunto se produjeron mediante las sentencias de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), y de 23 de noviembre de 2016, Comisión/Stichting Greenpeace Nederland y PAN Europe (
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
).
Mediante decisiones de 7 de diciembre de 2016, el Presidente de la Sala Quinta admitió las intervenciones del Parlamento y del Consejo. Estos últimos presentaron sus escritos de formalización de la intervención y las partes principales presentaron sus observaciones al respecto en los plazos señalados.
El Tribunal, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento contempladas en el artículo 89 de su Reglamento de Procedimiento, mediante escritos de 3 y 24 de enero y de 17 de mayo de 2018, formuló diversas preguntas a la Comisión y a la demandante, que fueron contestadas por estas dentro de los plazos señalados.
En el marco de las diligencias de prueba contempladas en el artículo 91, letra c), de su Reglamento de Procedimiento, el Tribunal ordenó a la Comisión que aportara una copia íntegra de los 29 correos electrónicos que había cruzado con diferentes personas jurídicas y que había identificado en la Decisión impugnada como relativos al procedimiento seguido con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco. La Comisión dio cumplimiento a este auto dentro del plazo señalado.
Mediante escrito de 8 de junio de 2018, la demandante, a la vista de la respuesta dada por la Comisión el 28 de mayo de 2018 a una pregunta escrita del Tribunal, solicitó a este último que adoptara una nueva diligencia de ordenación del procedimiento con objeto de formular dos preguntas a la Comisión.
En virtud del artículo 106, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, de no presentarse solicitud de celebración de una vista oral formulada por las partes principales en un plazo de tres semanas a partir de la notificación de la declaración de terminación de la fase escrita del procedimiento, el Tribunal podrá decidir resolver el recurso sin fase oral. En el caso de autos, el Tribunal estimó que los documentos obrantes en autos le proporcionaban información suficiente y, al no haberse presentado tal solicitud, decidió resolver el recurso sin fase oral.
Pretensiones de las partes
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión, apoyada por el Parlamento y el Consejo, solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, la demandante invoca cuatro motivos. El primero se basa en la vulneración del derecho de acceso al expediente establecido en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta. El segundo se basa en la infracción del Convenio sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Materia de Medio Ambiente, firmado en Aarhus el 25 de junio de 1998 (en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), y del Reglamento (CE) n.
o
1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus (
DO 2006, L 264, p. 13
). El tercero se basa en la infracción del artículo 42 de la Carta, del artículo 15 TFUE, apartado 3, y de los Reglamentos n.
o
1049/2001 y n.
o
1367/2006. Finalmente, el cuarto motivo se basa en la existencia de un incumplimiento de la obligación de motivación.
La Comisión rebate todos estos motivos. El Consejo y el Parlamento solo han formulado alegaciones en relación con la argumentación de la demandante sobre la violación del Convenio de Aarhus, esgrimida en el marco del segundo motivo de recurso.
Sobre el primer motivo de recurso, basado en la vulneración del derecho de acceso al expediente establecido en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta
En el marco del primer motivo, la demandante sostiene que la Comisión vulneró su derecho fundamental a acceder al expediente, garantizado por el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
A este respecto, la demandante alega que, contrariamente a lo que se desprende de la Decisión impugnada, el derecho de acceso al expediente no ha sido definido, articulado o restringido por las disposiciones del Derecho primario o derivado de la Unión, sino que el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierne, establecido en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta, es independiente del derecho de acceso a los documentos de las instituciones proclamado en el artículo 42 de la Carta. Para la demandante, así como este último derecho ha sido reconocido a todo ciudadano de la Unión, el derecho a acceder al expediente es un derecho que se reconoce a todo aquel que sea parte en un procedimiento específico. Añade que la Comisión no tuvo en cuenta esta diferencia fundamental al adoptar la Decisión impugnada. Según la demandante, el Reglamento n.
o
1049/2001 trata solamente del derecho de acceso a los documentos de las instituciones que asiste a todos los ciudadanos de la Unión, y no del derecho fundamental a acceder al expediente, que es objeto de una protección mucho más escrupulosa que la del derecho de acceso a los documentos.
Por otro lado, la demandante recuerda que el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta consagra el «derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial». Pues bien, a su juicio, los documentos relativos al procedimiento iniciado por la República Francesa con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco le afectan directa e individualmente.
Además, la demandante señala que, si bien es cierto que el derecho a acceder al expediente está limitado por la garantía de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, la cuestión de si procede conceder o denegar el acceso al expediente en razón de la protección de dichos intereses legítimos debe evaluarse caso por caso. Sin embargo, continúa la demandante, la Comisión excluyó del acceso al expediente, de plano y sin ninguna matización, todos los documentos que reputó confidenciales, lo cual es contrario a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
En su escrito de réplica, la demandante subraya que tanto su solicitud inicial de acceso como su solicitud confirmatoria se fundaban en el artículo 41, apartado 2, letra b) de la Carta y que, en la Decisión impugnada, la Comisión examinó esta disposición y resolvió denegar la solicitud de acceso al expediente. Según la demandante, el derecho a acceder al expediente basado en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta era, por tanto, el objeto efectivo de la Decisión impugnada, contrariamente a lo que sostiene la Comisión.
La demandante alega también que la jurisprudencia sentada en asuntos de cartel, invocada por la Comisión, según la cual la denegación de acceso al expediente no es un acto impugnable, carece de pertinencia, por cuanto que dicha jurisprudencia fundamentalmente parte del hecho de que el derecho a acceder al expediente está plenamente reconocido como garantía procesal en este tipo de asuntos y su ejercicio está regulado exhaustivamente en un Reglamento. Por otro lado, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal, la demandante señaló que no constaba que pudiera invocarse la ilegalidad de la denegación de acceso al expediente en apoyo de un recurso dirigido contra una decisión final. El artículo 29 de la Directiva Marco no contempla, en efecto, la posibilidad de que el fabricante interponga un recurso contra una decisión final. La demandante señaló asimismo que la Comisión no puede oponer el hecho de que hubiera presentado sus observaciones en el breve plazo señalado sin haber ejercido su derecho de acceso al expediente, habida cuenta de que antes de esa presentación no se le había propuesto el referido acceso al expediente. La demandante considera evidente que, de haber accedido al expediente, habría podido completar sus alegaciones.
Por añadidura, la demandante observó que el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta otorga una importancia decisiva a la condición de «persona afectada» en un procedimiento y que dicha persona no puede ejercer de manera efectiva su derecho a ser oída en el asunto a menos que tenga pleno conocimiento del expediente. De este modo, según la demandante, el derecho a formular observaciones, que confiere la condición de persona afectada a quien las formule, implica por regla general también el derecho a acceder al expediente. Para la demandante, el artículo 29, apartado 1, de la Directiva Marco resalta la posición procesal singular del fabricante afectado por una denegación de matriculación, en la medida en que esta disposición establece que el Estado miembro que adopte esta decisión deberá informar inmediatamente a los demás Estados miembros, a la Comisión y al fabricante afectado. El artículo 29, apartado 1, de la Directiva Marco confiere al fabricante, por tanto, a juicio de la demandante, la condición de parte afectada en el procedimiento, de suerte que la Comisión está obligada a consultarle, de conformidad con el artículo 29, apartado 2, de la misma Directiva.
Finalmente, la demandante considera incontrovertible que su acceso al expediente puede influir en el procedimiento que la concierne. Como fabricante interesado en el procedimiento iniciado por la República Francesa con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, la demandante sostiene que puede proporcionar indicaciones muy precisas sobre las cuestiones técnicas pertinentes y ofrecer información útil para la decisión que haya de adoptarse.
La Comisión reconoce que el derecho de acceso al expediente establecido por el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta es distinto del derecho a acceder a los documentos garantizado por los artículos 42 de la Carta y 15 TFUE, apartado 2, así como por el Reglamento n.
o
1049/2001. Sostiene que, por consiguiente, la demandante no puede solicitar la anulación de una decisión adoptada por la Comisión sobre la base del artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 aduciendo como motivo que dicha decisión vulnera su derecho a acceder al expediente. La Comisión añade que no examinó la solicitud de acceso al expediente de la demandante porque no es tal el objeto de un procedimiento incoado en virtud del Reglamento n.
o
1049/2001. En la Decisión impugnada, la Comisión solo se pronunció sobre el derecho de la demandante a acceder a los documentos en virtud del Reglamento n.
o
1049/2001. Las consideraciones formuladas en la Decisión impugnada, relativas al artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta, no indican en modo alguno, contrariamente a lo que sostiene la demandante, que la Comisión haya adoptado una decisión sobre la solicitud de acceso al expediente. La Comisión afirma que, al contrario, en la Decisión impugnada declaró expresamente que había analizado la solicitud basándose exclusivamente en el Reglamento n.
o
1049/2001. Por tanto, la demandante no puede excluir o eludir los requisitos de ese derecho de acceso, regulados por el Derecho derivado, invocando un derecho a acceder al expediente como parte en un procedimiento administrativo tramitado por la Comisión.
Además, la Comisión recuerda que el derecho a acceder al expediente se refiere a la participación de la demandante en un procedimiento incoado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco y que, en relación con este procedimiento, la negativa a conceder el acceso al expediente no equivale a una decisión final de la Comisión adoptada al término de dicho procedimiento, por lo que, en virtud de la jurisprudencia, esta negativa no constituye aún un acto impugnable. Los reproches relativos a la legalidad de una medida intermedia —como una decisión sobre una solicitud de acceso al expediente— solo pueden plantearse con carácter incidental, en el marco del recurso contra la decisión que pone fin al procedimiento. Por otro lado, la demandante no ha demostrado que un recurso contra una decisión final no le proporciona una protección jurídica suficiente.
En respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal, la Comisión señaló que el artículo 29 de la Directiva Marco no establece que el fabricante goce de un derecho de acceso al expediente y que tal derecho de los fabricantes interesados hubiera podido basarse, a lo sumo, en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta. Según la Comisión, solo a las partes del procedimiento les asiste un derecho procesal que permita al interesado ejercer correctamente su defensa. Pues bien, los fabricantes no son partes en el procedimiento incoado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco. En efecto, para la Comisión, la circunstancia de que, a efectos de la evaluación de todos los hechos pertinentes, haya oído a los operadores económicos afectados no implica que estos ocupen en el procedimiento una posición que les confiera derechos específicos.
La Comisión añade que el derecho de acceso al expediente no se concede sin reservas a las partes de un procedimiento, ya que tal acceso puede ser denegado cuando existan intereses superiores de confidencialidad que obstaculicen ese derecho. A su juicio, los límites del derecho a acceder al expediente establecido en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta corresponden a las excepciones del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, relativas a la protección de las investigaciones. De esta manera, según la Comisión, si el derecho de acceso al expediente hubiera sido objeto de la Decisión impugnada, también habría podido limitarse proporcionadamente y por razones análogas a las relativas al derecho de acceso al que se refiere dicha Decisión.
Finalmente, la Comisión señala que, con arreglo a la jurisprudencia, para probar que se ha vulnerado el derecho de acceso al expediente, la demandante debe demostrar que la denegación del acceso pudo influir en el desarrollo del procedimiento y en el contenido de la decisión de la Comisión. Pues bien, la demandante no ha acreditado dicho extremo. Además, tal influencia queda excluida por razones cronológicas, dado que la demandante presentó sus observaciones, en el procedimiento iniciado sobre la base del artículo 29 de la Directiva Marco, el 19 de agosto de 2013, es decir, antes de presentar su solicitud de acceso a los documentos mediante escrito fechado ese mismo día.
Procede determinar, antes de nada, si en la Decisión impugnada, como sostiene la Comisión, esta se pronunció únicamente sobre la solicitud de acceso a los documentos fundada en el Reglamento n.
o
1049/2001 o si también se pronunció sobre la solicitud de acceso al expediente fundada en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
En el escrito de 19 de agosto de 2013, dirigido a la Comisión, en el que la demandante manifestó su postura sobre la decisión de la República Francesa de denegar la matriculación de determinados vehículos de la marca Mercedes, la demandante fundó su solicitud de acceso a todos los documentos relacionados con el procedimiento iniciado por la República Francesa con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco únicamente en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
Además, en respuesta al correo electrónico que la Comisión remitió a la demandante y en el que consideraba que la solicitud de acceso formulada en el escrito de 19 de agosto de 2013 era una solicitud de acceso a los documentos fundada en el Reglamento n.
o
1049/2001, la demandante, mediante correo electrónico de 20 de septiembre de 2013, observó que su solicitud de acceso se basaba en su derecho de acceso al expediente reconocido por el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
Finalmente, en su solicitud confirmatoria de 30 de octubre de 2013, la demandante no solo invocó el derecho a acceder a los documentos conforme al artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001, sino también el derecho de acceso al expediente del artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
De este modo, las solicitudes iniciales de acceso a los documentos formuladas mediante el escrito de 19 de agosto de 2013 y el correo electrónico de 20 de septiembre de 2013, respectivamente, se basaban únicamente en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta, y la solicitud confirmatoria de acceso se basaba tanto en el derecho de acceso a los documentos del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.
o
1049/2001 como en el derecho de acceso al expediente del artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
Por otro lado, es cierto que la Decisión impugnada lleva por título «Decisión de la Secretaría General adoptada de conformidad con el artículo 4 de las normas de aplicación del Reglamento […] n.
o
1049/2001» y tiene por objeto «su solicitud confirmatoria de acceso a los documentos presentada en virtud del Reglamento […] n.
o
1049/2001 — GESTDEM 2013/4643» y que, bajo el título «Apreciación y conclusiones sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001» de la Decisión impugnada, la Comisión afirmó que «cuando examina una solicitud de divulgación de documentos en virtud del Reglamento n.
o
1049/2001, la Comisión no puede pronunciarse sobre posibles vulneraciones de un derecho de acceso preferente fundado en otros actos legislativos (como la Directiva [Marco] y la Directiva [relativa a los sistemas de aire acondicionado], en tanto en cuanto estas establecen tal derecho de acceso a los documentos)» y que «por tanto, este reproche no es objeto de la presente Decisión».
Pero también es cierto que la Decisión impugnada no solo contiene un título denominado «Apreciación y conclusiones sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001», sino también un título denominado «Referencias a la [Carta]». Pues bien, bajo esta rúbrica, el tenor de la Decisión impugnada es el siguiente:
«En su solicitud confirmatoria, Ud. hace referencia además a la [Carta] y, en particular, al derecho de toda persona a acceder al expediente que la concierna establecido en el artículo 41, apartado 2, y solicita que su petición sea examinada teniendo también en cuenta dichas disposiciones.
Ciertamente, el Reglamento n.
o
1049/2001 es conforme a la [Carta], pero se adoptó sobre [la base] del artículo 15 [TFUE], apartado 3, que transpone.
En virtud del artículo 52, apartado 2, de la [Carta], los “derechos reconocidos por la presente Carta que [se basan en] los Tratados […] se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por estos”.
Por lo tanto, procede ejercer el derecho de acceso establecido por la [Carta] en las condiciones y dentro de los límites fijados por el artículo 15 TFUE, apartado 3, y por el Reglamento n.
o
1049/2001.
Esta es la razón por la que la Comisión no puede basar su decisión sobre la solicitud de acceso formulada por Ud. directamente en el derecho de acceso contemplado en la [Carta]. Al contrario, debe tener en cuenta las condiciones y los límites definidos por el [Tratado FUE] y el Reglamento n.
o
1049/2001.»
En consecuencia, de este pasaje de la Decisión impugnada se deduce que la Comisión examinó la solicitud de acceso al expediente fundada en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta y que la desestimó, en esencia, por entender que el derecho de acceso al expediente también estaba limitado por las excepciones establecidas en el Reglamento n.
o
1049/2001.
Por otro lado, procede señalar que, en su escrito de contestación, si bien la Comisión sostiene en su argumentación relativa al primer motivo de recurso que no se pronunció sobre la solicitud de acceso al expediente de la demandante basada en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta, en el razonamiento que esgrime respecto del cuarto motivo de recurso, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación, la Comisión afirma que en la Decisión impugnada «sí se pronunció sobre el derecho a acceder al expediente» y que «demostró que, en definitiva, procedía denegar el derecho de acceso al expediente por la misma razón que el acceso global a los documentos en el sentido del Reglamento […] n.
o
1049/2001».
Asimismo, la argumentación de la Comisión según la cual, en principio, una solicitud de acceso al expediente no es objeto de un procedimiento basado en el Reglamento n.
o
1049/2001 y la relativa a que la referida institución no estaba obligada a pronunciarse sobre esta solicitud en la Decisión impugnada no cuestionan el hecho de que, en esta última, la Comisión se pronunció sobre dicha solicitud.
Por consiguiente, procede considerar que la Decisión impugnada deniega el acceso al expediente solicitado por la demandante sobre la base del artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta.
Así pues, es preciso determinar si la Comisión sostiene acertadamente que tal negativa al acceso no es un acto impugnable.
Según reiterada jurisprudencia, cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, en principio, únicamente constituyen actos que pueden ser objeto de un recurso de anulación las medidas que fijan definitivamente la posición de la institución de que se trate al término de dicho procedimiento, con exclusión de las medidas intermedias o de trámite, cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, (véase el auto de 15 de febrero de 2012, Internationaler Hilfsfonds/Comisión,
C‑208/11 P
, no publicado,
EU:C:2012:76
, apartado
y jurisprudencia citada).
De la jurisprudencia sentada en materia de competencia resulta que, aun cuando pueden ser constitutivos de una vulneración del derecho de defensa, los actos de la Comisión por los que se deniega el examen del expediente, en principio, solamente producen los efectos limitados propios de un acto de trámite que se inserta en el marco de un procedimiento administrativo previo. Pues bien, solo los actos que afectan inmediatamente y de forma irreversible a la situación jurídica de las empresas afectadas pueden justificar, desde antes de que finalice el procedimiento administrativo, la admisibilidad de un recurso de anulación (sentencia de 18 de diciembre de 1992, Cimenteries CBR y otros/Comisión,
T‑10/92 a T‑12/92 y T‑15/92
,
EU:T:1992:123
, apartado
; autos de 5 de diciembre de 2001, Reisebank/Comisión,
T‑216/01 R
,
EU:T:2001:277
, apartado
, y de 27 de enero de 2009, Intel/Comisión,
T‑457/08 R
, no publicado,
EU:T:2009:18
, apartado
).
El hecho, invocado por la demandante, de que, en materia de competencia, el derecho de acceso al expediente esté establecido por un Reglamento no justifica que el Tribunal adopte un criterio distinto en el caso de autos. Las resoluciones citadas en el apartado 68 de la presente sentencia se basaron, en esencia, en la circunstancia de que, hasta que la Comisión adoptara su decisión en un procedimiento administrativo, la denegación de acceso al expediente, en principio, era reversible y de que la ilegalidad, en su caso, de la denegación de acceso podía invocarse en apoyo de un recurso dirigido contra la decisión adoptada al término del procedimiento administrativo.
En el caso de autos, del artículo 29, apartado 1, de la Directiva Marco resulta que los Estados miembros han de informar a la Comisión acerca de su decisión de denegar la matriculación de vehículos o la autorización de la venta y puesta en servicio dentro de su territorio de dichos vehículos, componentes y unidades técnicas independientes, así como acerca de los motivos en los que se basa dicha decisión. Por otro lado, con arreglo al artículo 29, apartado 2, de la Directiva Marco, la Comisión debe consultar a las partes interesadas con el fin de preparar una decisión.
Dicha decisión precisará la posición jurídica de la Comisión sobre la compatibilidad de la denegación de matriculación notificada por el Estado miembro con, entre otros extremos, la libre circulación de mercancías en el mercado interior.
La demandante no ha explicado por qué no podría oponer la eventual ilegalidad de la denegación de acceso al expediente en un recurso contra la decisión de la Comisión a que se refiere el artículo 29, apartado 2, de la Directiva Marco.
Además, procede señalar que el artículo 11 de la Directiva 2006/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, relativa a las máquinas y por la que se modifica la Directiva 95/16/CE (
DO 2006, L 157, p. 24
), establece una cláusula de salvaguardia que permite a los Estados miembros retirar del mercado determinadas máquinas provistas del marcado «CE» que pueden poner en peligro la salud o la seguridad de las personas. Dicha cláusula de salvaguardia es similar a la prevista en el artículo 29, apartado 1, de la Directiva Marco. Pues bien, en la sentencia de 15 de julio de 2015, CSF/Comisión (
T‑337/13
,
EU:T:2015:502
), apartados
a
, el Tribunal declaró admisible un recurso de anulación interpuesto por el fabricante de una máquina contra una decisión de la Comisión por la que se consideraban justificadas unas medidas adoptadas por las autoridades danesas, en relación con las condiciones en las que se comercializaba dicha máquina en el mercado danés, basadas en la cláusula de salvaguardia del artículo 11 de la Directiva 2006/42.
De ello se deduce que la denegación de acceso al expediente que contiene la Decisión impugnada no puede producir efectos jurídicos que afecten, desde su misma adopción, y antes de que se dicte una decisión definitiva de la Comisión, a los intereses de la demandante.
En consecuencia, debe desestimarse el primer motivo de recurso.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del Convenio de Aarhus y del Reglamento n.
o
1367/2006
La demandante sostiene que los documentos solicitados contienen información sobre el medio ambiente y que, en consecuencia, al negarse a comunicarle tales documentos, la Comisión vulneró el derecho de acceso a los documentos de las instituciones reconocido en el Convenio de Aarhus y en el Reglamento n.
o
1367/2006.
Este motivo se divide en dos partes. La primera parte se basa, en esencia, en la incompatibilidad del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 con el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus. La segunda parte se basa en la infracción del artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus y del artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006.
Sobre la primera parte, basada en la incompatibilidad del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 con el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus
La demandante sostiene que el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006, en la medida en que establece una excepción al acceso a la información medioambiental que no está contemplada en el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus, a saber, la relativa a las investigaciones, es incompatible con este último artículo. Según la demandante, el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus dispone, ciertamente, que podrá denegarse una solicitud de información medioambiental para la protección del objetivo de las investigaciones de índole penal o disciplinaria. Sin embargo, para la demandante, dicho artículo no contempla la posibilidad de denegar tal solicitud para proteger el objetivo de investigaciones administrativas como la efectuada por la Comisión con arreglo al procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco o la investigación previa a un eventual recurso por incumplimiento.
Además, en opinión de la demandante, si bien es cierto que las Partes contratantes del Convenio de Aarhus, entre las que figura la Unión, disponen de un margen de discrecionalidad para adaptar el Derecho interno a las disposiciones de este, dicho margen de discrecionalidad no permite a la Comisión introducir nuevas causas de denegación del acceso a la información sobre el medio ambiente distintas de las previstas en el Convenio de Aarhus. La demandante sostiene, en fin, que el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus es suficientemente preciso para poder ser aplicado directamente.
Por otro lado, la demandante rebate la argumentación de la Comisión según la cual no puede examinarse la legalidad del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 a la luz del Convenio de Aarhus. Sostiene que la Unión, al adoptar el Reglamento n.
o
1367/2006 y, en particular, el artículo 6, apartado 1, de este, pretendió transponer las obligaciones que se derivan del Convenio de Aarhus. Lo cual significa, para la demandante, que, en virtud de los principios sentados por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión (
70/87
,
EU:C:1989:254
), y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), la legalidad, la interpretación y la aplicación del Reglamento n.
o
1367/2006 y, en particular, de su artículo 6 pueden apreciarse a la luz del Convenio de Aarhus. La sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), tampoco se opone a un control del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 a la luz del Convenio de Aarhus.
La Comisión replica, con carácter preliminar, que, dado que la demandante no invocó ni en su primera solicitud de acceso a los documentos ni en su solicitud confirmatoria un derecho de acceso a la información medioambiental en virtud del Convenio de Aarhus, no admitió ni negó, en la Decisión impugnada, la existencia de tal derecho, el cual, por lo tanto, no puede ser objeto del presente recurso.
La Comisión arguye asimismo que el Convenio de Aarhus no es aplicable en el presente asunto, ya que los documentos solicitados no contienen información medioambiental en el sentido de dicho Convenio. Además, la Comisión sostiene que, al carecer de efecto directo, el artículo 4, apartado 4, de este no puede fundar el examen de la validez del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006. Por otro lado, aduce que el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006 es compatible con el Convenio de Aarhus y que, suponiendo que no lo fuera, habida cuenta de que el Reglamento n.
o
1049/2001 no fue adoptado para transponer el citado Convenio, no cabe deducir la inaplicabilidad de las excepciones al acceso a los documentos establecidas en este Reglamento.
El Consejo y el Parlamento alegan, en esencia, que de la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), se desprende que la demandante no puede invocar el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus.
Debe señalarse que la presente parte se refiere a la cuestión de si el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006, en la medida en que establece una excepción relativa a las «investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho [de la Unión]», es compatible con el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus.
El artículo 6 del Reglamento n.
o
1367/2006 añade al Reglamento n.
o
1049/2001 normas específicas relativas a las solicitudes de acceso a información medioambiental. El artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 establece que, por lo que respecta al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.
o
1049/2001, con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho de la Unión, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente.
En virtud del artículo 216 TFUE, apartado 2, los acuerdos internacionales celebrados por la Unión vinculan a las instituciones de esta y, por consiguiente, gozan de primacía frente a los actos que emanan de ellas (véase la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello se sigue que la validez de un acto de la Unión puede resultar afectada por su incompatibilidad con tales reglas del Derecho internacional (véase la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que el juez de la Unión solo puede apreciar la supuesta incompatibilidad de un acto de la Unión con las normas de un acuerdo internacional en el que esta sea parte a condición de que la naturaleza y el sistema de ese acuerdo no se opongan a ello y de que esas normas sean, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas (véase la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, procede señalar que de la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), apartados
a
, se infiere que el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus no es, desde el punto de vista de su contenido, incondicional y suficientemente preciso para que el juez de la Unión pueda examinar la compatibilidad de un acto de la Unión con dicho artículo, de acuerdo con la jurisprudencia citada en el apartado 88 de la presente sentencia.
Es cierto que, como señala la demandante, el Tribunal de Justicia también ha declarado que, en la hipótesis de que la Unión hubiera tenido el propósito de cumplir una obligación particular asumida en virtud de los acuerdos celebrados en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) o cuando el acto del Derecho de la Unión de que se trate se remita expresamente a disposiciones precisas de esos acuerdos, corresponde al Tribunal de Justicia, en su caso, controlar la legalidad del acto de la Unión en cuestión a la vista de las normas de la OMC (véase la sentencia de 18 de diciembre de 2014, LVP,
C‑306/13
,
EU:C:2014:2465
, apartado
y jurisprudencia citada; véanse asimismo, en este sentido, las sentencias de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión,
70/87
,
EU:C:1989:254
, apartados
a
, y de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, apartados
a
).
No obstante, el Tribunal de Justicia ha precisado que estas dos excepciones habían estado justificadas únicamente por las singularidades de los acuerdos que dieron lugar a su aplicación (sentencia del 13 de enero de 2015, Consejo y otros/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P a C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, apartados
a
).
En el caso de autos, el artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 no contiene ninguna remisión directa a disposiciones concretas del Convenio de Aarhus ni confiere a los particulares el derecho a invocar las disposiciones de dicho Convenio. Por consiguiente, a falta de tal remisión explícita a disposiciones de un acuerdo internacional, no puede considerarse pertinente en el presente asunto la sentencia de 22 de junio de 1989, Fediol/Comisión (
70/87
,
EU:C:1989:254
) (sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
).
Por otro lado, el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus no establece ninguna obligación particular en el sentido de la sentencia de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), puesto que las Partes contratantes de dicho Convenio disponen de un margen de apreciación en cuanto a la interpretación del concepto de «investigaciones de índole penal o disciplinaria» que figura en el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus y, por tanto, en cuanto a la aplicación de la obligación derivada de este artículo (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
).
De las anteriores consideraciones se colige que la demandante no puede invocar el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra c), del Convenio de Aarhus para impugnar la legalidad del artículo 6, apartado 1, primera frase, del Reglamento n.
o
1367/2006.
Por lo tanto, la primera parte del segundo motivo debe ser desestimada.
Sobre la segunda parte, basada en la infracción del artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus y del artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006
La demandante sostiene que, según el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006, la excepción establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 debe ser objeto de una interpretación restrictiva, y que debe tenerse especialmente en cuenta el hecho de que la información solicitada se refiere a emisiones en el medio ambiente. Añade que la interpretación restrictiva de la excepción relativa a los procedimientos de investigación que, a su modo de ver, imponen el artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus y el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 exige que cada documento pertinente en materia de emisiones sea objeto de un examen individual dirigido a determinar si el interés público en su divulgación debe prevalecer sobre el interés en la confidencialidad de la investigación.
La Comisión replica que los documentos objeto de la solicitud de acceso de la demandante no contienen información sobre emisiones en el medio ambiente en el sentido del artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 y que, aunque hubieran contenido tal información, esta última disposición no es aplicable.
Es pertinente señalar que el artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus establece que los motivos de denegación de las solicitudes de información sobre el medio ambiente deben interpretarse de manera restrictiva.
El juez de la Unión ha considerado que la obligación enunciada en el artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus de interpretar de manera restrictiva los motivos de denegación de acceso no puede entenderse en el sentido de que implique una obligación precisa (sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
). Por tanto, la demandante no puede invocar directamente dicha disposición.
El artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 dispone que, «por lo que respecta a las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del [Reglamento n.
o
1049/2001], los motivos de denegación serán interpretados de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente».
Pues bien, del tenor y del sistema del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006 se infiere que las «demás excepciones», en el sentido de la segunda frase de este apartado, no incluyen la protección del objetivo de las «investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho [de la Unión]».
En efecto, la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006 establece una regla en relación con las excepciones que figuran en los guiones primero y tercero del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. La segunda frase de ese mismo apartado 1 del artículo 6 del Reglamento n.
o
1367/2006 no se refiere simplemente a «las demás excepciones», sino a «las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento [n.
o
1049/2001]». Así pues, esa disposición se refiere a las excepciones que figuran en el citado artículo 4, apartados 1, 2, segundo guion, 3 y 5, del Reglamento n.
o
1049/2001. La actividad de investigación en el sentido del tercer guion del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, la cual está contemplada en la primera frase del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, no está comprendida en el concepto «las demás excepciones» que figura en la segunda frase de dicha disposición (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
).
Por lo tanto, el artículo 6, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1367/2006 no tiene incidencia en el examen que debe efectuar la Comisión en virtud del Reglamento n.
o
1049/2001 cuando una solicitud de acceso tiene por objeto documentos atinentes a un procedimiento de investigación.
En cualquier caso, ha de observarse que, ciertamente, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.
o
1367/2006, en cuanto norma especial respecto de las disposiciones del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001, contiene precisiones relativas a la interpretación restrictiva de las excepciones que contemplan dichas disposiciones y a la ponderación de los intereses contrapuestos, lo que puede tener como resultado un mayor acceso a la información medioambiental que a otra información contenida en los documentos que obran en poder de las instituciones. Pero no es menos cierto que esta conclusión carece de incidencia sobre la cuestión de si la institución concernida debe efectuar o no un examen concreto e individual de los documentos o información solicitados (sentencia de 9 de septiembre de 2011, LPN/Comisión,
T‑29/08
,
EU:T:2011:448
, apartado
).
De ahí que sea errónea la afirmación de la demandante de que, dada la naturaleza de los documentos solicitados, la Comisión debería haber procedido a un examen individual de cada documento.
Por lo tanto, la segunda parte del segundo motivo debe ser desestimada.
De ello se deduce que el segundo motivo debe desestimarse por infundado, sin que sea necesario pronunciarse sobre la argumentación de la Comisión según la cual los documentos cuyo acceso solicita la demandante no se refieren a emisiones al medio ambiente ni sobre la argumentación según la cual, al no haber invocado la demandante, en su solicitud de acceso a los documentos, el derecho a acceder a la información sobre el medio ambiente de conformidad con el Convenio de Aarhus, tal derecho no puede ser objeto del presente recurso.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 42 de la Carta y del artículo 15 TFUE, apartado 3, así como de los Reglamentos n.
o
1049/2001 y n.
o
1367/2006
Con carácter preliminar, es oportuno recordar que, en virtud del artículo 15 TFUE, apartado 3, y del artículo 42 de la Carta, todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con el artículo 15 TFUE, apartado 3. Concretamente, en virtud del párrafo segundo de esta última disposición, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, determinarán mediante reglamentos dichos principios y condiciones.
Partiendo del referido fundamento jurídico, el Reglamento n.
o
1049/2001 tiene por objeto garantizar al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones de la Unión, aunque, como se desprende del régimen de excepciones establecido en su artículo 4, tal derecho de acceso está sometido a ciertos límites fundados en razones de interés público o privado (sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, apartado
, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
).
En particular, del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001, invocado por la Comisión para denegar la comunicación de los documentos solicitados por la demandante, resulta que las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que tal divulgación revista un interés público superior.
Según la jurisprudencia, el régimen de excepciones del artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001, y especialmente de su apartado 2, se fundamenta en la ponderación de los intereses en juego, a saber, los intereses que se verían favorecidos por la divulgación de los documentos solicitados y aquellos otros que resultarían amenazados por esa divulgación (sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
).
Dado que las excepciones establecidas en ese artículo invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos de las instituciones de la Unión, deben interpretarse y aplicarse de forma estricta (sentencias de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
, y de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, apartado
).
Por consiguiente, para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado, no basta, en principio, que dicho documento esté incluido en el ámbito de una actividad mencionada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.
o
1049/2001. También corresponde, en principio, a la institución destinataria de la solicitud explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por la excepción o las excepciones que invoca aquella institución (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
). Además, el riesgo de tal menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo,
C‑39/05 P y C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, apartado
, y de 17 de octubre de 2013, Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, apartado
).
No obstante, la institución de que se trate puede basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones de carácter general similares pueden aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de igual naturaleza (sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, apartado
, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
).
De este modo, el Tribunal de Justicia ha reconocido la existencia de presunciones generales de denegación de acceso a documentos en lo que atañe a los documentos del expediente administrativo de un procedimiento de control de ayudas de Estado (sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, apartado
), a los documentos intercambiados por la Comisión con las partes notificantes o con terceros en el marco de un procedimiento de control de las operaciones de concentración entre empresas (sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, apartado
, y de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, apartado
), a los escritos procesales presentados por una institución en un procedimiento jurisdiccional (sentencia de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
), a los documentos correspondientes a un procedimiento por incumplimiento durante la fase administrativa previa de este (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, apartado
), a los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación del artículo 101 TFUE (sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
), así como a los documentos relativos a un procedimiento denominado «EU Pilot» (sentencia de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, apartado
).
El Tribunal General ha reconocido la existencia de presunciones generales en lo que respecta a las ofertas de los licitadores en un procedimiento de contratación pública en caso de solicitud de acceso formulada por otro licitador (sentencia de 29 de enero de 2013, Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 y T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, apartado
), a los documentos transmitidos en virtud del artículo 11, apartado 4, del Reglamento (CE) n.
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2003, L 1, p. 1
), por las autoridades nacionales de competencia a la Comisión (sentencia de 12 de mayo de 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España/Comisión,
T‑623/13
,
EU:T:2015:268
, apartado
), a las preguntas de respuesta múltiple formuladas en una oposición general organizada por la Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO) (sentencia de 12 de noviembre de 2015, Alexandrou/Comisión,
T‑515/14 P y T‑516/14 P
,
EU:T:2015:844
, apartado
), a los documentos relacionados con una investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (sentencia de 26 de mayo de 2016, International Management Group/Comisión,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, apartado
), y a los documentos relativos a un procedimiento por abuso de posición dominante que ha concluido (sentencia de 28 de marzo de 2017, Deutsche Telekom/Comisión,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
).
Procede igualmente recordar que, cuando una solicitud de acceso no se refiere a un solo documento, sino a un conjunto de documentos, el reconocimiento de una presunción general según la cual la divulgación de documentos de determinada naturaleza perjudicaría, en principio, la protección de alguno de los intereses enumerados en el artículo 4 del Reglamento n.
o
1049/2001 permite que la institución interesada tramite una solicitud global y responda a ella de una manera igualmente global (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ha de recordarse, en fin, que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la actividad administrativa de la Comisión no exige un acceso a los documentos tan amplio como el requerido por la actividad legislativa de una institución de la Unión (sentencia de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, apartado
; véanse asimismo, en este sentido, las sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, apartado
, y de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión,
C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, apartado
).
El presente motivo de recurso se divide, en esencia, en dos partes. La primera parte denuncia que la Comisión no podía invocar la excepción relativa a la protección de las actividades de investigación establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 ni una presunción general de no divulgación. La segunda parte aduce que la Comisión incurrió en error al considerar que la divulgación de los documentos solicitados no revestía un interés público superior.
En cuanto a la primera parte, basada en que la Comisión no podía invocar la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 ni una presunción general de no divulgación, la demandante sostiene, en primer lugar, que la divulgación de los documentos solicitados no perjudica a ninguna «investigación», por cuanto que el litigio versa exclusivamente sobre el valor jurídico que debe darse a unos acontecimientos efectivamente verificados y completados, es decir, sobre la cuestión de si el Ministro de Ecología, Desarrollo Sostenible y Energía tenía derecho a suspender la matriculación de los vehículos de motor afectados en razón de un supuesto peligro para el medio ambiente.
En segundo lugar, la demandante aduce que la Comisión no podía basarse en una presunción general de no divulgación para denegar la solicitud de acceso a los documentos relativos al procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco.
A este respecto, alega que denegar el acceso a los documentos solicitados con motivo, en particular, de que el éxito de la investigación dependa de la existencia de un intercambio de información en un clima de confianza recíproca y discreción y de que la divulgación de esos documentos sometería el procedimiento a la injerencia de terceros equivale a crear un régimen de excepción mientras se sustancia la investigación que no está contemplado en el Reglamento n.
o
1049/2001.
La demandante añade que no entiende la razón por la que, en caso de divulgarse los documentos solicitados, según la Comisión, el objetivo de la investigación efectuada con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco quedaría vacío de contenido. En opinión de la demandante, el hecho de que el fabricante afectado pudiera acceder a documentos relativos al procedimiento incoado con arreglo a dicho artículo, por el contrario, contribuiría al objetivo de este procedimiento, que tiene por objeto aplicar la política común de circulación en el ámbito de la seguridad vial. Las mismas razones aconsejan el acceso del público a esos documentos, teniendo en cuenta que, según la República Francesa, que denegó la matriculación de los vehículos de la demandante, resultaban afectados los intereses del público en materia de seguridad y en materia ecológica.
La demandante sostiene, por otro lado, que la jurisprudencia relativa a los procedimientos por incumplimiento no es extrapolable al procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco. A este respecto, aduce que las cuestiones que se suscitan en este último procedimiento son distintas de las propias de un procedimiento por incumplimiento. Asimismo, sostiene que la apertura del procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco no presume la existencia, en su caso, de un procedimiento por incumplimiento y que, en consecuencia, no constituye una «fase administrativa previa» de un procedimiento por incumplimiento. Añade que el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco es radicalmente distinto del procedimiento por incumplimiento porque implica a otras personas, persigue otros objetivos y está sujeto a sus propias reglas. En particular, las partes en aquel procedimiento no son únicamente la Comisión y el Estado miembro que presuntamente ha vulnerado el Derecho de la Unión, sino también el Estado miembro que adoptó la medida de protección y el fabricante de automóviles interesado, que, en el caso de autos, es la demandante. De esta manera, según esta última, la mera posibilidad de que el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco vaya seguido de un procedimiento por incumplimiento no basta para denegar el acceso a los documentos solicitados. Para la demandante, la Comisión denegó el acceso a estos documentos cuando ni siquiera conocía si se cumplían los requisitos del artículo 29, apartado 1, de la Directiva Marco.
Finalmente, la demandante niega que se cumplan los requisitos que permiten aplicar una presunción general de no divulgación en lo concerniente a los documentos que obran en un procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco. Reconoce que su solicitud de acceso tenía por objeto un conjunto de documentos, pero hace hincapié, no obstante, en que se refería a documentos de naturaleza extremadamente diversa. Para la demandante, por otro lado, los requisitos para aplicar una presunción general de no divulgación no se ven satisfechos en el caso de autos, habida cuenta de que la Directiva Marco no contiene ninguna norma procesal relativa al acceso a los documentos.
En tercer lugar, la demandante aduce que la Comisión no podía apoyarse en una presunción general de no divulgación de los documentos obrantes en un procedimiento EU Pilot. Preguntada acerca de las consecuencias de la sentencia de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), sobre el presente motivo, la demandante constató que el Tribunal de Justicia había confirmado que podía invocarse una presunción de no divulgación de los documentos relativos a un procedimiento EU Pilot, si bien recordó que su solicitud de acceso no se refería a documentos obrantes en un procedimiento EU Pilot, sino a documentos relativos a un procedimiento administrativo distinto, a saber, un procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, para el que no existe una presunción de confidencialidad. Asimismo, la demandante destacó que, aunque los documentos de estos dos procedimientos podían ser parcialmente idénticos, no consideraba que todos los documentos del procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco se hallaran también en el expediente del procedimiento EU Pilot 5160/11. Pues bien, para la demandante, se trata de un requisito
sine qua non
para que tales documentos puedan ser objeto de la presunción de no divulgación reconocida en caso de documentos obrantes en un procedimiento EU Pilot.
La Comisión responde, en primer lugar, que, en lo que respecta a los documentos relativos a un procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco, podía fundarse en una presunción general de no divulgación. Sobre este punto, sostiene que existe un estrecho vínculo funcional entre dicho procedimiento y el procedimiento paralelo EU Pilot 5160/11, que precede a un procedimiento por incumplimiento contra la República Federal de Alemania. Una de las medidas que puede adoptar la Comisión conforme al artículo 29, apartado 4, de la Directiva Marco es, en efecto, la incoación de un procedimiento por incumplimiento. Además, la Comisión sostiene que, con independencia del expresado vínculo funcional, cabe admitir una presunción general de no divulgación en un procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, habida cuenta de que el procedimiento previsto en dicho artículo no confiere a las partes más derecho de participación que la consulta prescrita y, desde luego, ningún derecho de acceso al expediente. Por otro lado, según la Comisión, la divulgación de los documentos solicitados supone un perjuicio para el objetivo de esa investigación. Sobre este particular, recuerda las consideraciones que formuló en la Decisión impugnada.
En segundo lugar, la Comisión responde, invocando la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
), apartados
,
y
, confirmada por la sentencia de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), que, para los documentos relativos a un procedimiento EU Pilot, podía fundarse en una presunción general de no divulgación. Asimismo, alega que un conjunto de documentos, si estos se refieren a un procedimiento único, como ocurre en el presente asunto, puede estar cubierto por una presunción. Por último, la Comisión recuerda que en la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada ya se había incoado un procedimiento EU Pilot y que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, existe una presunción de confidencialidad, aunque en la fecha de adopción de la Decisión impugnada no se había iniciado aún un procedimiento por incumplimiento. En su respuesta a las preguntas formuladas por el Tribunal, la Comisión señaló que todos los documentos del procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco eran elementos del expediente EU Pilot 5160/11, por más que no se hubieran «incorporado físicamente» al expediente del procedimiento EU Pilot.
Frente a la alegación de la demandante de que la divulgación de los documentos solicitados no perjudica a ninguna «investigación», por tratarse de un litigio que versa exclusivamente sobre el valor jurídico que debe darse a unos acontecimientos efectivamente verificados y completados, procede examinar, en primer lugar, si el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco puede calificarse de actividad de investigación a los efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001.
Resulta oportuno señalar al respecto que el concepto de investigación que figura en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 es un concepto autónomo del Derecho de la Unión, que debe interpretarse atendiendo en particular a su significado habitual y al contexto en que se sitúa (sentencia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ha declarado que, sin que sea necesario elaborar una definición exhaustiva de lo que a efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001 son «actividades de investigación», procede considerar que queda subsumido en dicha actividad un procedimiento estructurado y formalizado de la Comisión cuyo objetivo es la recogida y el análisis de información con el fin de que dicha institución pueda adoptar una postura en el marco del ejercicio de sus funciones con arreglo a los Tratados UE y FUE (sentencia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ha precisado que el fin de ese procedimiento no tiene por qué dilucidar si se han cometido infracciones o irregularidades o sancionarlas. Puede incluirse asimismo en el concepto de «investigación» la actividad mediante la que la Comisión pretende constatar hechos con el fin de evaluar una situación determinada (sentencia de 7 de septiembre de 2017, Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, apartado
).
En el caso de autos, procede señalar, en primer término, que el artículo 29 de la Directiva Marco establece, en sus apartados 1 a 4, un procedimiento escalonado que comprende, primero, la notificación por parte del Estado miembro de una decisión de denegar la matriculación de nuevos vehículos, sistemas, componentes o unidades técnicas independientes que presentan riesgos graves para la seguridad vial u originan serios perjuicios para el medio ambiente o la salud pública o la autorización para la venta o puesta en servicio dentro de su territorio de dichos vehículos, componentes o unidades técnicas independientes; segundo, la consulta por parte de la Comisión a las partes interesadas y, tercero, la adopción por parte de la Comisión de una decisión y, en su caso, de las medidas oportunas. De ello se sigue que el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco es un procedimiento estructurado y formalizado.
A continuación, del artículo 29, apartado 1, de la Directiva Marco resulta que los Estados miembros comunicarán a la Comisión no solo la decisión de denegación de la matriculación de vehículos o de la autorización para la venta o puesta en servicio dentro de su territorio de vehículos, componentes o unidades técnicas independientes, sino también los motivos en los que funda esa denegación y, en particular, si esta se produce como resultado de lagunas en los actos reglamentarios pertinentes o de una aplicación incorrecta de los requisitos establecidos. Por otro lado, el artículo 29, apartado 2, de la Directiva Marco establece que la Comisión consultará a las partes interesadas con el fin de preparar la decisión. La preparación de dicha decisión implica claramente la existencia de un análisis previo de la información proporcionada a la Comisión. De ello se sigue que el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco tiene como objetivo la recogida y el análisis de información.
Por último, según el artículo 29, apartado 2, de la Directiva Marco, la Comisión tomará una decisión que especifique su posición jurídica en lo que atañe a la compatibilidad entre la denegación de la matriculación o de la autorización para la venta notificada por el Estado miembro y, en particular, la libre circulación de mercancías en el mercado interior. De ello se sigue que el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco tiene como finalidad permitir a la Comisión adoptar una postura en el marco del ejercicio de las funciones que se le han asignado con arreglo a los Tratados UE y FUE.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco es una actividad de investigación a los efectos del artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En consecuencia, es preciso determinar si la Comisión se fundó válidamente en una presunción general de confidencialidad para denegar el acceso a los documentos relativos al procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco.
De una parte, de la jurisprudencia citada en los apartados 115 y 116 de la presente sentencia se desprende que, para oponer válidamente una presunción general a la persona que solicita el acceso a documentos sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001, es necesario que los documentos formen parte de una misma categoría de documentos o sean documentos de igual naturaleza (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, apartado
y jurisprudencia citada).
De otra parte, dicha jurisprudencia indica que la aplicación de las presunciones generales viene principalmente dictada por la necesidad imperiosa de asegurar el correcto funcionamiento de los procedimientos en cuestión y de garantizar que sus objetivos no se vean comprometidos. De este modo, el reconocimiento de una presunción general puede basarse en la incompatibilidad del acceso a los documentos de determinados procedimientos con el buen desarrollo de estos y en el riesgo de que estos se vean comprometidos, al entender que las presunciones generales permiten preservar la integridad del desarrollo del procedimiento, limitando la injerencia de terceras partes (véanse, en este sentido, la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, apartados
y
, y las conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en los asuntos acumulados LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, puntos
,
,
y
).
La aplicación de reglas específicas establecidas por un acto jurídico relativo a un procedimiento que se tramita ante una institución a cuyos efectos se presentaron los documentos solicitados es uno de los criterios que pueden justificar el reconocimiento de una presunción general (véanse, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, McCullough/Cedefop,
T‑496/13
, no publicada,
EU:T:2015:374
, apartado
y jurisprudencia citada, y las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Consejo/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:325
, punto
).
En primer lugar, debe determinarse si los documentos solicitados pertenecen a una misma categoría o son de igual naturaleza. A este respecto, basta señalar que ha quedado acreditado que dichos documentos forman parte del mismo expediente administrativo, a saber, el del procedimiento en curso del artículo 29 de la Directiva Marco, y, por tanto, que todos pertenecen a una misma categoría (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartados
y
).
En segundo lugar, es preciso determinar si los motivos invocados por la Comisión en la Decisión impugnada para denegar el acceso a los documentos relativos al procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco justificaban el reconocimiento de una nueva presunción general de no divulgación.
Sobre este punto, ha de recordarse que, en la Decisión impugnada, la Comisión señaló, remitiéndose a la sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), que ni el Reglamento n.
o
1049/2001 ni la Directiva Marco contienen disposiciones que consagren expresamente la primacía de uno de estos actos sobre el otro y que, en consecuencia, procedía garantizar una aplicación de ambos actos que resultara congruente.
Asimismo, la Comisión observó que el inicio y el desarrollo de las investigaciones que siguen a una notificación basada en el artículo 29 de la Directiva Marco forman parte de sus funciones administrativas y que la aplicación del Reglamento n.
o
1049/2001 no debe tener como consecuencia que el citado artículo se vea privado de su efecto útil.
La Comisión indicó, además, en primer lugar, que seis de los documentos que integran el expediente de la investigación abierta con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco consisten en las respuestas de los Estados miembros a consultas formuladas por aquella en el marco de la referida investigación. Señaló que dicho expediente contenía también 45 correos electrónicos intercambiados con Estados miembros. La Comisión consideró que, para que su investigación fuera eficaz, era esencial que se desarrollara en un clima de discreción y confianza que propiciara un intercambio libre de información y opiniones entre la institución y los Estados miembros. Añadió que, a falta de esa confidencialidad, los Estados miembros se mostrarían reticentes a expresar libremente sus opiniones sobre el cumplimiento o el incumplimiento de las disposiciones de la Directiva Marco.
En segundo lugar, la Comisión indicó que el expediente de la investigación abierta con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco contenía numerosos documentos consistentes en intercambios de puntos de vista internos, especialmente entre distintas direcciones generales y con el Servicio Jurídico de la Comisión, efectuados en el marco de deliberaciones preliminares sobre la investigación en curso en lo concerniente a la aplicación de la Directiva Marco por parte de la República Francesa y de la República Federal de Alemania. Asimismo, señaló que algunos documentos consistían en correos electrónicos intercambiados con empresas privadas. La Comisión insistió en que cualquier divulgación prematura de estos intercambios preliminares expondría el procedimiento de investigación a injerencias indebidas de terceros, basadas en declaraciones o dictámenes no corroborados, menoscabando la agilidad y la eficacia de la investigación. La divulgación de dichos documentos socavaría la confianza de los Estados miembros en la objetividad, la imparcialidad y la confidencialidad del procedimiento de investigación y, en consecuencia, minaría la voluntad de los Estados miembros de contribuir de forma constructiva, una vez concluida la investigación, a un seguimiento eficaz de los resultados de esta.
Así pues, la divulgación de los documentos solicitados habría tenido por efecto, según la Comisión, poner en entredicho el efecto útil de la cláusula de salvaguardia establecida en el artículo 29 de la Directiva Marco y, en particular, el objetivo de las investigaciones realizadas en este contexto, a saber, determinar si el Estado miembro en cuestión ha aplicado legítimamente dicha cláusula y garantizar un elevado nivel de seguridad vial, protección de la salud y protección del medio ambiente.
Por tanto, la Comisión concluyó que los documentos solicitados, todos ellos integrantes del expediente administrativo de la investigación abierta con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, estaban amparados por una presunción general de no divulgación fundada en la protección de las investigaciones a la que se hace referencia en el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.
o
1049/2001.
En cuanto al razonamiento esgrimido por la Comisión en la Decisión impugnada para aplicar a los documentos solicitados una presunción general de no divulgación, sustentado en la necesidad de garantizar una aplicación coherente del Reglamento n.
o
1049/2001 y de la Directiva Marco, procede señalar que no aparece ninguna indicación en la Decisión impugnada de cuál es la incoherencia entre ambos textos que la Comisión pretendía evitar con la aplicación de una presunción general de no divulgación.
Debe recordarse también que, en la sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), en la que, en este caso, se apoyó la Comisión, el Tribunal de Justicia había reconocido la existencia de una presunción general de no divulgación de los documentos relativos a un procedimiento de control de ayudas de Estado. Tras recordar que el artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
), dispone que las observaciones recibidas por la Comisión, en el marco de tal procedimiento de control, se comunicarán al Estado miembro interesado y que posteriormente este tendrá la posibilidad de responder a las observaciones presentadas en un plazo determinado, el Tribunal de Justicia señaló que del Reglamento n.
o
659/1999 resulta que los interesados, a excepción del Estado miembro responsable de la concesión de la ayuda, en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado, no tienen derecho a consultar los documentos del expediente administrativo de la Comisión y que, por lo tanto, si dichos interesados pudieran obtener, sobre la base del Reglamento n.
o
1049/2001, el acceso a los documentos del expediente administrativo de la Comisión, resultaría cuestionado el sistema de control de las ayudas de Estado (sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, apartados
y
).
Ahora bien, a diferencia del Reglamento n.
o
659/1999, la Directiva Marco no contiene ninguna disposición que establezca que el Estado miembro (o los Estados miembros) implicado en el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco tendrá acceso a los documentos del expediente administrativo de dicho procedimiento, de lo que podría deducirse,
sensu contrario
, que a las demás partes implicadas en este procedimiento no les asiste tal derecho. Por otro lado, el artículo 29, apartado 2, de la Directiva Marco, que trata de la consulta de las partes interesadas en el procedimiento contemplado en dicho artículo y no del acceso a los documentos obrantes en ese procedimiento, no puede interpretarse como una disposición que regula de manera restrictiva el uso de los documentos que figuran en el expediente de la Comisión, contrariamente a lo que parece sostener esta institución.
La Directiva Marco no contiene, por tanto, ninguna norma que regule específicamente las condiciones del acceso a un expediente administrativo de la Comisión en el marco del procedimiento de su artículo 29.
Por consiguiente, las razones aducidas por la Comisión en la Decisión impugnada para aplicar a los documentos solicitados una presunción general de no divulgación, sustentadas en la necesidad de garantizar una aplicación congruente del Reglamento n.
o
1049/2001 y de la Directiva Marco, así como en la sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), no resultan en este caso convincentes.
Es cierto que el hecho de que no exista un texto legislativo que regule específicamente las condiciones de acceso a los documentos solicitados no basta por sí solo para justificar la exclusión de toda posibilidad de reconocer la existencia de una presunción general por la que pueda denegarse el acceso a los documentos solicitados (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de mayo de 2016, International Management Group/Comisión,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, apartado
).
Sin embargo, en la medida en que la posibilidad de recurrir a presunciones generales no solamente tiene por efecto socavar el principio fundamental de transparencia consagrado por el artículo 11 TUE, el artículo 15 TFUE y el Reglamento n.
o
1049/2001, sino que, además, y necesariamente, limita en la práctica el acceso a los documentos en cuestión, el recurso a tales presunciones debe estar fundado en razones sólidas y convincentes (véanse, en este sentido, las conclusiones del Abogado General Wathelet presentadas en los asuntos acumulados LPN y Finlandia/Comisión,
C‑514/11 P y C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, punto
).
De esta manera, para poder oponer frente a la demandante una presunción general de no divulgación de los documentos solicitados, la Comisión debería haber explicado las razones por las que era necesaria esa presunción para garantizar tanto el correcto funcionamiento del procedimiento de que se trata en el caso de autos, a saber, el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco, como el logro de los objetivos de este.
Pues bien, aparte de las razones derivadas de la necesidad de garantizar una aplicación congruente del Reglamento n.
o
1049/2001 y de la Directiva Marco, así como de la sentencia de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), que no resultan en este caso convincentes, la Comisión, para aplicar una presunción general de no divulgación a los documentos solicitados, invocó, en esencia, la necesidad de garantizar un clima de discreción y confianza con los Estados miembros y de evitar la injerencia de terceros en la investigación en curso.
Procede advertir que tales razones son válidas para cualquier procedimiento de investigación en curso que se tramite respecto de un Estado miembro.
Admitir que estas razones permiten aplicar una presunción general de no divulgación sería contrario a la jurisprudencia según la cual las presunciones deben ser objeto de una interpretación y una aplicación estrictas, dado que constituyen una excepción a la obligación de examen concreto e individual por la institución interesada de cada documento objeto de una solicitud de acceso, y de manera más general al principio del acceso más amplio posible del público a los documentos en poder de las instituciones de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
).
Procede añadir, por otro lado, que, por lo que se refiere a los 29 correos electrónicos que la Comisión intercambió con personas jurídicas en el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco, las razones formuladas por la Comisión para aplicar la presunción según la cual su divulgación se opondría al objetivo de la investigación realizada con arreglo a esa disposición carecen manifiestamente de pertinencia. En efecto, a la vista de la Decisión impugnada, difícilmente puede deducirse hasta qué punto la divulgación de esos correos electrónicos podría mermar la confianza de los Estados miembros en la objetividad e imparcialidad de la investigación realizada por la Comisión o exponer dicha investigación a injerencias indebidas de terceros.
En el marco de las diligencias de prueba contempladas en el artículo 91, letra c), del Reglamento de Procedimiento, se ordenó a la Comisión que presentara una copia íntegra de esos 29 correos electrónicos.
En estos, las personas jurídicas en cuestión básicamente expresan su opinión sobre el refrigerante R1234yf, utilizado en los sistemas de aire acondicionado de los vehículos de la demandante. Ninguno de los referidos correos electrónicos (en realidad eran 28, pues uno de ellos es un correo electrónico interno de la Comisión, como indicó esta institución en su escrito adjunto a las copias de estos documentos) revela que la divulgación del dictamen de determinadas personas jurídicas sobre el refrigerante R1234yf socavaría la confianza de los Estados miembros en la objetividad, la imparcialidad y la confidencialidad del procedimiento de investigación y expondría el procedimiento de investigación a injerencias indebidas de terceros. Además, si bien es cierto que un informe del KBA sobre el refrigerante R1234yf figura como anexo a uno de estos correos electrónicos y que numerosos correos electrónicos desvelan el contenido de dicho informe, este ha sido divulgado por terceros y está disponible en el sitio de Internet del KBA. Por lo tanto, no cabe considerar que la divulgación de los susodichos correos electrónicos socavaría la confianza de una autoridad nacional.
Así pues, las razones formuladas por la Comisión para aplicar a los documentos relativos al procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco una presunción general de no divulgación, por lo que se refiere a los intercambios que mantuvo con las personas jurídicas concernidas, carecen de pertinencia y, por lo que se refiere a las otras categorías de documentos identificados por ella, no son ni sólidas ni convincentes.
La Comisión no podía, en consecuencia, aplicar a los documentos solicitados una presunción general de no divulgación a la vista de las razones esgrimidas en la Decisión impugnada.
Esta conclusión no resulta desvirtuada por la alegación de la Comisión de que existe un estrecho vínculo funcional entre el procedimiento EU Pilot 5160/11 y el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29 de la Directiva Marco.
A este respecto, procede señalar, en primer término, que la Comisión admitió, en sus respuestas a las preguntas escritas del Tribunal General, que los documentos solicitados no habían sido incorporados al expediente EU Pilot 5160/11. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha considerado que el hecho de que se hayan unido documentos al expediente de un procedimiento administrativo es determinante para concluir que dichos documentos son pertenecientes a ese procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, apartado
). En consecuencia, la demandante sostiene acertadamente que la Comisión no puede invocar la presunción general de no divulgación de los documentos relativos a los procedimientos EU Pilot, reconocida por el Tribunal General en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
), apartados
,
y
, y confirmada mediante la sentencia de 11 de mayo de 2017, Suecia/Comisión (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
).
A continuación, es cierto que, en el caso de autos, la República Francesa justificó su denegación de matriculación en el hecho de que las extensiones de homologaciones de tipo CE concedidas por las autoridades alemanas incumplían la Directiva sobre los sistemas de aire acondicionado. Pero también es cierto que una denegación de matriculación puede estar justificada por otros motivos distintos del incumplimiento de la legislación aplicable por parte de las autoridades nacionales competentes en materia de homologación de vehículos. Así, del artículo 29, apartado 1, segunda frase, primer guion, de la Directiva Marco resulta que dicha denegación puede estar justificada por lagunas en los actos reglamentarios aplicables. En esta hipótesis, no existe vínculo entre el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco y un procedimiento EU Pilot.
En el caso de autos, por añadidura, el procedimiento iniciado con arreglo al artículo 29, apartado 1, de la Directiva Marco no constituye la fase previa al procedimiento por incumplimiento incoado contra la República Federal de Alemania, pues es el procedimiento EU Pilot 5160/11 el constitutivo de dicha fase previa.
Por último, ha de señalarse que el Tribunal, para justificar un criterio común en lo referente a los procedimientos EU Pilot y el procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, en la sentencia de 25 de septiembre de 2014, Spirlea/Comisión (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
), apartado
, declaró que tanto el procedimiento EU Pilot como la fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento tienen carácter bilateral, entre la Comisión y el Estado miembro afectado, no obstante el hecho de que haya podido ser promovido en virtud de una denuncia, dado que, en cualquier caso, el posible denunciante no adquiere ningún derecho respecto del resultado del procedimiento por incumplimiento. Ahora bien, a diferencia de un procedimiento EU Pilot o un procedimiento por incumplimiento, el procedimiento del artículo 29 de la Directiva Marco no es un procedimiento bilateral entre la Comisión y el Estado miembro afectado. En efecto, el artículo 29, apartado 2, de la Directiva Marco establece que la Comisión consultará a las partes interesadas a la mayor brevedad con el fin de preparar la decisión. De esta disposición resulta que el fabricante, como parte interesada, tiene derecho a ser consultado y que, consecuentemente, es parte implicada en dicho procedimiento, a diferencia del eventual denunciante en los procedimientos por incumplimiento.
Por otro lado, procede recordar que, en el presente asunto, la Comisión consultó tanto a otros Estados miembros como a diferentes personas jurídicas con el fin de obtener información que, según parece, consideró útil o necesaria a los efectos de su investigación. Pues bien, esos datos consultados establecen una distinción muy clara entre el procedimiento tramitado por la Comisión en el caso de autos y un procedimiento por incumplimiento o un procedimiento EU Pilot. En cualquier caso, dado el número y la diversidad de personas consultadas por la Comisión, no es posible presumir que toda la información obtenida por esta de dichas consultas está cubierta por la excepción relativa a la protección de las actividades de inspección, investigación y auditoría.
Por lo tanto, no cabe aplicar, por analogía, la jurisprudencia relativa a los procedimientos EU Pilot y al procedimiento por incumplimiento.
Por cuantas razones han quedado expuestas, procede estimar la primera parte del tercer motivo y, en consecuencia, anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar la segunda parte del tercer motivo ni el cuarto motivo, ni pronunciarse sobre la diligencia de ordenación del procedimiento solicitada por la demandante en su escrito de 8 de junio de 2018.
Costas
A tenor artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones planteadas por la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por esta.
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. En consecuencia, el Consejo y el Parlamento cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
decide:

1)
Anular la Decisión Ares(2013) 3715941 de la Comisión Europea, de 13 de diciembre de 2013, por la que se deniega a Daimler AG el acceso a los documentos relativos al procedimiento iniciado por la República Francesa con arreglo al artículo 29 de la Directiva 2007/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de septiembre de 2007, por la que se crea un marco para la homologación de los vehículos de motor y de los remolques, sistemas, componentes y unidades técnicas independientes destinados a dichos vehículos (Directiva Marco).

2)
La Comisión cargará, además de con sus propias costas, con las de Daimler.

3)
El Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.

Gratsias
Dittrich
Xuereb
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 4 de octubre de 2018.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.