CELEX: 62019TJ0279
Vnější vztahy
Mezinárodní dohody
Evropsko-středomořská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a Marokem
Dohoda ve formě výměny dopisů o změně protokolů č. 1 a č. 4 Evropsko-středomořské dohody
Rozhodnutí, kterým se schvaluje uzavření dohody
Žaloba na neplatnost
Přípustnost
Procesní způsobilost
Bezprostřední dotčení
Osobní dotčení
Územní působnost
Pravomoc
Výklad mezinárodního práva podaný Soudním dvorem
Zásada sebeurčení
Zásada relativního účinku smluv
Dovolatelnost
Pojem ‚souhlas‘
Provádění
Posuzovací pravomoc
Meze
Zachování účinků napadeného rozhodnutí

I.

Skutečnosti předcházející sporu
A.

Mezinárodní kontext
Vývoj mezinárodních souvislostí otázky Západní Sahary lze shrnout následovně.
Dne 14. prosince 1960 přijalo Valné shromáždění Organizace spojených národů (OSN) rezoluci č. 1514 (XV) nazvanou „Prohlášení o poskytnutí nezávislosti koloniálním zemím a národům“, která mimo jiné uvádí, že „[v]šechny národy mají právo na sebeurčení[,] na základě [kterého] svobodně určují svůj politický status a svobodně se rozvíjí v oblasti hospodářské, sociální a kulturní“, že „[n]a poručenských územích, nesamosprávných územích a všech ostatních územích, která ještě nezískala nezávislost, budou neprodleně učiněny kroky k okamžitému předání veškerých pravomocí obyvatelům těchto území, a to bez jakýchkoli podmínek a výhrad a v souladu s jejich vůlí a svobodně vyjádřenými přáními“, a že „[v]šechny státy musí věrně a striktně dodržovat ustanovení [C]harty Spojených národů […] na základě rovnosti, nevměšování do vnitřních záležitostí států a respektování svrchovaných práv a územní celistvosti všech národů.“
Západní Sahara je území nacházející se v severozápadní Africe, které bylo na konci XIX. století kolonizováno Španělským královstvím a stalo se ke dni přijetí rezoluce č. 1514 (XV) španělskou provincií. V roce 1963 ji OSN zapsala na „předběžný seznam území, na která se vztahuje Prohlášení o poskytnutí nezávislosti koloniálním zemím a národům [rezoluce č. 1514 (XV) Valného shromáždění]“ jakožto nesamosprávné území spravované Španělským královstvím ve smyslu článku 73 Charty Organizace spojených národů, podepsané v San Francisku dne 26. června 1945. K dnešnímu dni je dosud uvedena na seznamu nesamosprávných území vypracovaném generálním tajemníkem OSN na základě údajů sdělených podle článku 73 písm. e) této charty.
Dne 20. prosince 1966 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 2229 (XXI) k otázce Ifni a Španělské Sahary, kterou opětovně „potvrdilo nezcizitelné právo lidu […] Španělské Sahary na sebeurčení v souladu s rezolucí č. 1514 (XV) Valného shromáždění“ a vyzvalo Španělské království jakožto mocnost spravující toto území, „aby co nejdříve stanovilo […] podmínky pro konání referenda, které proběhne pod záštitou [OSN] s cílem umožnit svobodný výkon práva původních obyvatel území na sebeurčení“.
Dne 24. října 1970 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 2625 (XXV), kterou schválilo „Prohlášení o zásadách mezinárodního práva týkajících se přátelských vztahů a spolupráce mezi státy v souladu s Chartou Organizace spojených národů“, jehož znění je uvedeno v příloze této rezoluce. Toto prohlášení „slavnostně vyhlašuje“ zejména „zásadu rovnoprávnosti národů a jejich právo na sebeurčení“. Pokud jde o tuto zásadu, uvádí zejména následující:
„Na základě zásady rovnoprávnosti a sebeurčení národů, zásady zakotvené v Chartě Spojených národů, mají všechny národy právo svobodně a bez vnějšího zásahu určit svůj politický status a sledovat svůj hospodářský, sociální a kulturní rozvoj a každý stát je povinen toto právo respektovat v souladu s ustanoveními Charty.
[…]
Vytvoření svrchovaného a nezávislého státu, volné přidružení nebo integrace s nezávislým státem nebo nabytí jakéhokoli jiného politického statusu svobodně rozhodnutého lidem představují pro tento lid prostředky k výkonu jeho práva na sebeurčení.
[…]
Území kolonie nebo jiné nesamosprávné území mají na základě Charty status oddělený a odlišný od statusu území státu, který je spravuje; tento oddělený a odlišný status na základě Charty existuje tak dlouho, dokud obyvatelstvo kolonie nebo nesamosprávného území nevykoná své právo na sebeurčení v souladu s Chartou a konkrétně s jejími cíli a zásadami.“
Lidová fronta osvobození Sakíja al-Hamra a Río de Oro (Fronta Polisario) je organizací založenou dne 10. května 1973 v Západní Sahaře. Podle článku 1 jejích stanov jde o „národně osvobozenecké hnutí“, jehož členové „bojují za úplnou nezávislost a znovuzískání svrchovanosti Saharawinců (lidu Západní Sahary) na celém území Saharské arabské demokratické republiky“.
Dne 20. srpna 1974 informovalo Španělské království OSN, že má v úmyslu uspořádat pod záštitou OSN referendum v Západní Sahaře.
Dne 13. prosince 1974 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 3292 (XXIX), kterou se mimo jiné rozhodlo požádat Mezinárodní soudní dvůr (MSD) o posudek k následujícím otázkám:
„I. Byla Západní Sahara (Río de Oro a Sakíja al-Hamra) v okamžiku kolonizace Španělskem zemí bez pána (
terra nullius
)?
Pro případ záporné odpovědi na první otázku:
II. Jaké byly právní vazby tohoto území na Marocké království a mauritánský celek?“
Dne 16. října 1975 vydal MSD posudek (viz Západní Sahara, posudek, Sbírka MSD 1975, s. 12, dále jen „posudek k Západní Sahaře“). V bodě 162 tohoto posudku uvedl následující:
„Ze skutečností a informací, které byly poskytnuty Mezinárodnímu soudnímu dvoru, vyplývá, že v době španělské kolonizace existovaly právní vztahy vazalství mezi některými kmeny žijícími na území Západní Sahary a marockým sultánem. Rovněž z nich vyplývá existence práv, včetně některých práv týkajících se půdy, která představovala právní vazby mezi mauritánským celkem, jak jej chápe Mezinárodní soudní dvůr, a územím Západní Sahary. Mezinárodní soudní dvůr naproti tomu konstatuje, že skutečnosti a informace, které mu byly poskytnuty, neprokazují existenci žádného vztahu územní svrchovanosti mezi územím Západní Sahary na jedné straně a Marockým královstvím nebo mauritánským celkem na straně druhé. Mezinárodní soudní dvůr tedy nezjistil existenci právních vztahů způsobilých ovlivnit použití rezoluce [Valného shromáždění OSN] č. 1514 (XV), pokud jde o dekolonizaci Západní Sahary a zejména uplatňování zásady sebeurčení na základě svobodného a autentického vyjádření vůle obyvatel tohoto území.“
V bodě 163 posudku k Západní Sahaře MSD konkrétně uvedl:
„[Mezinárodní soudní dvůr je toho názoru], [p]okud jde o otázku I, […], že Západní Sahara (Rio de Oro a Sakiet El Hamra) nebyla v okamžiku kolonizace Španělskem územím bez pána (
terra nullius
); […] pokud jde o otázku II, […], že území mělo s Marockým královstvím právní vazby, jejichž rysy jsou uvedeny v bodě 162 tohoto posudku [a] že území mělo na mauritánský celek právní vazby mající znaky uvedené v bodě 162 tohoto posudku.“
Marocký král v projevu, který přednesl v den zveřejnění posudku k Západní Sahaře, prohlásil, že „celý svět uznal, že [Západní] Sahara náleží“ Marockému království a že mu „přísluší pokojným způsobem získat toto území“, a za tímto účelem vyzval k uspořádání pochodu.
Dne 22. října 1975 přijala Rada bezpečnosti OSN, na kterou se obrátilo Španělské království, rezoluci č. 377 (1975), v níž „požádala [g]enerálního tajemníka [OSN], aby zahájil okamžité konzultace s dotčenými a zúčastněnými stranami a „[v]yzvala [posledně uvedené], aby projevily zdrženlivost a umírněnost“. Dne 2. listopadu 1975 přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 379 (1975), ve které „naléhavě [p]ožádala všechny dotčené a zúčastněné strany, aby zabránily jakýmkoliv jednostranným nebo jiným krokům, které by mohly ještě zhoršit napětí v regionu“ a „[v]yzvala generálního tajemníka, aby pokračoval v konzultacích a zintenzivnil je“. Dne 6. listopadu 1975 v návaznosti na zahájení pochodu oznámeného marockým králem, kterého se zúčastnilo 350000 osob, které následně překročily hranici mezi Marockým královstvím a Západní Saharou, přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 380 (1975), ve které zejména „[v]yjádřil[a] politování nad konáním [tohoto] pochodu“ a „[v]yzval[a] Marocké [království], aby okamžitě stáhlo z území Západní Sahary všechny účastníky [uvedeného] pochodu“.
Dne 26. února 1976 informovalo Španělské království generálního tajemníka OSN o tom, že od tohoto data ukončuje svou přítomnost na území Západní Sahary a má za to, že nadále nenese jakoukoliv mezinárodní odpovědnost týkající se správy tohoto území. Seznam nesamosprávných území uvedený výše v bodě 3 odkazuje, co se týče Západní Sahary, na toto prohlášení, jehož znění je uvedeno v poznámce pod čarou.
V mezidobí vypukl v této oblasti ozbrojený konflikt mezi Marockým královstvím, Mauritánskou islámskou republikou a Frontou Polisario. Část obyvatelstva Západní Sahary před tímto konfliktem uprchla a nalezla útočiště v táborech nacházejících se na alžírském území v blízkosti hranice se Západní Saharou.
Dne 14. dubna 1976 podepsalo Marocké království s Mauritánskou islámskou republikou smlouvu o rozdělení území Západní Sahary a anektovalo tu část území, jež mu byla touto smlouvou přidělena. Dne 10. srpna 1979 uzavřela Mauritánská islámská republika s Frontou Polisario mírovou dohodu, na jejímž základě se vzdala všech územních nároků v Západní Sahaře. Marocké království převzalo kontrolu nad územím evakuovaným mauritánskými silami a provedlo jeho anexi.
Dne 21. listopadu 1979 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 34/37 k otázce Západní Sahary, ve které „[z]novu potvrdilo nezcizitelné právo lidu Západní Sahary na sebeurčení a nezávislost, v souladu s Chartou [OSN] […] a s cíli [jeho] rezoluce č. 1514 (XV)“, „[v]yjádřil[o] hluboké politování nad zhoršením situace, které je způsobeno pokračující okupací Západní Sahary Marokem“, „naléhavě [v]yzval[o] Maroko, aby se také zapojilo do mírového procesu a ukončilo okupaci území Západní Sahary“, a [z]a tímto účelem doporučilo, aby se [Fronta Polisario], zástupkyně lidu Západní Sahary, v plném rozsahu zapojila do jakéhokoli hledání spravedlivého, trvalého a konečného politického řešení otázky Západní Sahary, v souladu s rezolucemi a prohlášeními [OSN]“. Po této rezoluci následovala rezoluce č. 35/19 ze dne 11. listopadu 1980, v jejímž bodě 10 Valné shromáždění „naléhavě [v]yzval[o] […] Maroko a [Frontu Polisario], zástupkyni lidu Západní Sahary, aby zahájily přímá jednání s cílem dospět ke konečnému vyřešení otázky Západní Sahary“.
Konflikt mezi Marockým královstvím a Frontou Polisario pokračoval až do 30. srpna 1988, kdy strany v zásadě přijaly návrhy na urovnání konfliktu, které předložil zejména generální tajemník OSN a které stanovily především vyhlášení příměří a uspořádání referenda o sebeurčení pod dohledem OSN.
Dne 27. června 1990 přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 658 (1990), v níž „[s]chválil[a] zprávu generálního tajemníka [OSN], která obsahuje […] návrhy řešení [uvedené výše v bodě 17], jakož i popis plánu [jejich provádění]“ a „[p]ožádal[a] obě strany, aby plně spolupracovaly s [g]enerálním tajemníkem [OSN] a s úřadujícím předsedou Konference hlav států nebo předsedů vlád Organizace africké jednoty v rámci jejich úsilí napřeného k urychlenému urovnání otázky Západní Sahary“. Dne 29. dubna 1991 přijala Rada bezpečnosti rezoluci č. 690 (1991), kterou zřídila misi Spojených národů pro uspořádání referenda v Západní Sahaře (Minurso).
I přes jednání a konzultace organizované pod záštitou OSN strany k dnešnímu dni nedospěly k vyřešení situace v Západní Sahaře. Marocké království kontroluje většinu území Západní Sahary, zatímco Fronta Polisario kontroluje druhou část, přičemž tyto dvě oblasti jsou odděleny písečnou stěnou vybudovanou marockou armádou a pod jejím dohledem. Značný počet uprchlíků pocházejících z tohoto území stále žije v táborech spravovaných Frontou Polisario na alžírském území.
B.

Dohoda o přidružení a dohoda o liberalizaci
Dne 1. března 2000 vstoupila v platnost Evropsko-středomořská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé, podepsaná v Bruselu dne 26. února 1996 (
Úř. věst. 2000, L 70, s. 2
, dále jen „dohoda o přidružení“).
Článek 1 odst. 1 dohody o přidružení stanoví:
„Zakládá se přidružení mezi Společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Marokem na straně druhé.“
Článek 1 odst. 2 dohody o přidružení stanoví:
„Cílem této dohody je:
–
poskytnout vhodný rámec pro politický dialog mezi stranami, který umožní posílení jejich vztahů ve všech oblastech, které strany považují za vhodné pro tento dialog,
–
vytvořit podmínky pro postupnou liberalizaci obchodu se zbožím, službami a kapitálem,
–
rozvíjet obchod a harmonické hospodářské a společenské vztahy mezi stranami, zejména prostřednictvím dialogu a spolupráce, a podpořit tak rozvoj a prosperitu Maroka a jeho lidu,
–
podněcovat integraci Maghrebu prosazováním obchodu a spolupráce mezi Marokem a zeměmi v regionu,
–
podporovat hospodářskou, sociální, kulturní a finanční spolupráci.“
Článek 16 dohody o přidružení stanoví:
„Společenství a Maroko budou postupně provádět větší liberalizaci vzájemného obchodu se zemědělskými produkty a produkty rybolovu.“
Článek 94 dohody o přidružení uvádí:
„Tato dohoda se vztahuje na území, na něž se vztahují smlouvy o založení Evropského společenství a Evropského společenství uhlí a oceli, a to za podmínek stanovených v těchto smlouvách, na jedné straně, a na území Marockého království na straně druhé.“
K dohodě o přidružení bylo uzavřeno několik protokolů. Konkrétně protokol č. 1 se týká režimů dovozu zemědělských produktů, zpracovaných zemědělských produktů, ryb a produktů rybolovu pocházejících z Marockého království do Evropské unie (dále jen „protokol č. 1“), zatímco protokol č. 4 se týká definice pojmu „původní produkty“ a metod správní spolupráce (dále jen „protokol č. 4“).
Dne 13. prosince 2010 podepsaly Evropská unie a Marocké království v Bruselu (Belgie) dohodu ve formě výměny dopisů o vzájemných liberalizačních opatřeních pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu, o nahrazení protokolů č. 1, 2 a 3 a příloh k nim a o změnách Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé (
Úř. věst. 2012, L 241, s. 4
, dále jen „dohoda o liberalizaci“). Dne 8. března 2012 přijala Rada Evropské unie rozhodnutí 2012/497/EU o uzavření dohody o liberalizaci (
Úř. věst. 2012, L 241, s. 2
).
Jak vyplývá z dohody o liberalizaci a bodů 1 až 3 odůvodnění rozhodnutí 2012/497, tato dohoda má za cíl provést postupnou liberalizaci obchodu se zemědělskými produkty a produkty rybolovu stanovenou v článku 16 dohody o přidružení. Dohoda o liberalizaci konkrétně nahradila protokoly č. 1, 2 a 3 dohody o přidružení texty uvedenými v jejích přílohách I a II.
Článek 2 odst. 2 protokolu č. 4 dohody o přidružení stanoví:
„Pro účely provádění dohody se za produkty pocházející z Maroka považují:
a)
produkty, které byly v Maroku zcela získány ve smyslu článku 5;
b)
produkty, které byly získány v Maroku a obsahují materiály, které zde nebyly zcela získány, jestliže byly tyto materiály v Maroku dostatečně zpracovány nebo opracovány ve smyslu článku 6.“
Podle článku 16 protokolu č. 4 se na produkty pocházející z Maroka vztahují ustanovení této dohody o dovozu do Unie po předložení některého z důkazů původu uvedených v tomto článku.
C.

Spory související s dohodou o přidružení
1.

Věci T‑512/12 a C‑104/16 P
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. listopadu 2012 a zapsaným do rejstříku pod číslem T‑512/12 podala žalobkyně, Fronta Polisario, žalobu znějící na zrušení rozhodnutí 2012/497 (rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Rada v. Fronta Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, bod
, dále jen „rozsudek Rada v. Fronta Polisario“).
Na podporu své žaloby v této věci žalobkyně tvrdila zejména to, že se Rada dopustila několika porušení svých závazků podle mezinárodního práva, a to z důvodu, že schválila rozhodnutím 2012/497 použití dohody o liberalizaci na území Západní Sahary (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, bod 44).
Rozsudkem ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Tribunál zrušil rozhodnutí 2012/497 v rozsahu, v němž schválilo použití dohody o liberalizaci na Západní Saharu, a to z důvodu, že Rada nedostála své povinnosti posoudit před přijetím rozhodnutí 2012/497 všechny okolnosti projednávané věci, jelikož neověřila, zda využívání produktů pocházejících z tohoto území vyvážených do Evropské unie neprobíhalo na úkor obyvatelstva uvedeného území a neznamenalo porušení základních práv dotčených osob (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 47 a 48).
Dne 19. února 2016 podala Rada kasační opravný prostředek proti rozsudku ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Rozsudkem Rada v. Fronta Polisario, kterým rozhodoval o kasačním opravném prostředku Rady, Soudní dvůr zrušil rozsudek ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), a odmítl žalobu podanou žalobkyní u Tribunálu jako nepřípustnou.
V tomto ohledu Soudní dvůr vyhověl druhému důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícímu z nesprávného právního posouzení, kterého se Tribunál dopustil při analýze aktivní legitimace žalobkyně, a konkrétně výtce, že Tribunál nesprávně konstatoval, že se dohoda o liberalizaci vztahuje na Západní Saharu (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, bod 126).
Soudní dvůr měl totiž zaprvé za to, že v souladu se zásadou sebeurčení, použitelnou na vztahy mezi Unií a Marockým královstvím, má Západní Sahara, nesamosprávné území ve smyslu článku 73 Charty Organizace spojených národů, status oddělený a odlišný od statusu jakéhokoli státu, včetně statusu Marockého království. Soudní dvůr na základě toho dospěl k závěru, že výraz „území Marockého království“ uvedený v článku 94 dohody o přidružení nelze vykládat v tom smyslu, že Západní Sahara spadá do územní působnosti této dohody (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 86 až 93).
Zadruhé měl Soudní dvůr za to, že je rovněž třeba vzít v úvahu obyčejové pravidlo kodifikované v článku 29 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (Sbírka smluv Organizace spojených národů, sv. 1155, s. 331, dále jen „Vídeňská úmluva“), podle kterého platí, že pokud ze smlouvy nevyplývá nebo není jinak zjevný jiný úmysl, zavazuje tato smlouva každou smluvní stranu pro celé její území. Soudní dvůr z toho vyvodil, že toto obyčejové pravidlo brání rovněž tomu, aby byla Západní Sahara považována za území spadající do působnosti dohody o přidružení. Konstatoval nicméně, že z uvedeného obyčejového pravidla rovněž vyplývá, že smlouva může odchylně od obecného pravidla zavazovat stát ve vztahu k jinému území, pokud takový úmysl vyplývá z této smlouvy nebo je jinak zjevný (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 94 až 98).
Zatřetí měl Soudní dvůr za to, že musí být rovněž zohledněna obecná mezinárodněprávní zásada relativního účinku smluv, jelikož lid Západní Sahary může být jakožto „třetí strana“ ve vztahu k dohodě o přidružení ve smyslu této zásady dotčen jejím prováděním v případě zahrnutí území Západní Sahary do působnosti uvedené dohody a musí s takovým prováděním souhlasit. Vzhledem k tomu, že takový souhlas nebyl nijak vyjádřen, Soudní dvůr konstatoval, že závěr, že území Západní Sahary spadá do působnosti dohody o přidružení, je v rozporu se zásadou relativního účinku smluv (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 100 až 107).
Začtvrté Soudní dvůr konstatoval, že dohodu o liberalizaci je třeba považovat za smlouvu podřízenou dohodě o přidružení, a dovodil z toho, že dohodu o liberalizaci nelze chápat tak, že se použije na území Západní Sahary, takže nebylo nutné do ní vložit ustanovení, které by toto území z uvedené působnosti výslovně vylučovalo. Podle Soudního dvora nemohla tuto analýzu zpochybnit praxe Rady a Evropské komise po uzavření dohody o přidružení, jelikož by to znamenalo připustit, že Unie měla v úmyslu plnit dohodu o přidružení a dohodu o liberalizaci způsobem neslučitelným se zásadou sebeurčení a zásadou relativního účinku smluv, a tedy způsobem odporujícím zásadě plnění smluv v dobré víře (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 110 až 125).
Soudní dvůr dále vydal konečné rozhodnutí ve věci. Konkrétně rozhodl, že jelikož dohoda o liberalizaci musí být vykládána v souladu s relevantními pravidly mezinárodního práva použitelnými na vztahy mezi Unií a Marockým královstvím v tom smyslu, že se nevztahuje na území Západní Sahary, je třeba mít za to, že s ohledem na argumenty, které žalobkyně uvádí, na ni nelze každopádně nahlížet tak, že je aktivně legitimována k podání žaloby na neplatnost rozhodnutí 2012/497, aniž je třeba zkoumat ostatní námitky týkající se podmínek řízení vznesené Radou a Komisí (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 128 až 134).
2.

Věc C‑266/16
Rozhodnutím ze dne 27. dubna 2016 předložil High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Vrchní soud (Anglie a Wales), Queen’s Bench Division (správní senát), Spojené království], Soudnímu dvoru předběžné otázky ohledně platnosti aktů Unie týkajících se mezinárodních dohod uzavřených Unií s Marockým královstvím v oblasti rybolovu v rámci dohody o přidružení z hlediska čl. 3 odst. 5 SEU, s ohledem na okolnost, že umožnily využívání zdrojů pocházejících z vod přiléhajících k území Západní Sahary (rozsudek ze dne 27. února 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, body
,
a
, dále jen „rozsudek Western Sahara Campaign UK“).
Soudní dvůr mimo jiné na základě zjištění učiněných v rozsudku Rada v. Fronta Polisario (viz body 36 až 39 výše) rozhodl, že jelikož se dotčené mezinárodní dohody nevztahují na území Západní Sahary a vody k němu přiléhající, neodhalil přezkum první otázky předkládajícího soudu žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost souvisejících aktů Unie z hlediska čl. 3 odst. 5 SEU (rozsudek Western Sahara Campaign UK, bod 85).
3.

Usnesení ve věcech T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
Usneseními ze dne 19. července 2018, Fronta Polisario v. Rada (
T‑180/14
, nezveřejněné,
EU:T:2018:496
), ze dne 30. listopadu 2018, Fronta Polisario v. Rada (
T‑275/18
, nezveřejněné,
EU:T:2018:869
), a ze dne 8. února 2019, Fronta Polisario v. Rada (
T‑376/18
, nezveřejněné,
EU:T:2019:77
), Tribunál odmítl jako nepřípustné žaloby podané žalobkyní proti aktům Rady týkajícím se uzavření nebo změny různých mezinárodních dohod mezi Unií a Marockým královstvím.
Konkrétně v prvních dvou usneseních citovaných v bodě 43 výše Tribunál vycházel z rozsudků Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, když konstatoval nedostatek aktivní legitimace žalobkyně, jelikož sporné dohody nejsou použitelné na Západní Saharu nebo vody k ní přiléhající (usnesení ze dne 19. července 2018, Fronta Polisario v. Rada,
T‑180/14
, nezveřejněné,
EU:T:2018:496
, body
až
, a ze dne 30. listopadu 2018, Fronta Polisario v. Rada,
T‑275/18
, nezveřejněné,
EU:T:2018:869
, body
a
).
Ve třetím z usnesení citovaných v bodě 43 výše měl Tribunál za to, že v souladu s čl. 218 odst. 3 a 4 SFEU bylo předmětem rozhodnutí Rady ze dne 16. dubna 2018 o zmocnění k zahájení jednání s Marockým královstvím za účelem změny dohody o partnerství v odvětví rybolovu mezi Evropským společenstvím a Marockým královstvím a uzavření protokolu, kterým se provádí uvedená dohoda, pouze určit vyjednavače nebo vedoucího vyjednávacího týmu Unie a uložit jim pokyny. Jednalo se tedy o akt vyvolávající právní účinky pouze ve vztazích mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi unijními orgány. Tribunál z toho vyvodil, že toto rozhodnutí nemá účinky na právní postavení žalobkyně, takže nemůže být považována za bezprostředně dotčenou uvedeným rozhodnutím (usnesení ze dne 8. února 2019, Fronta Polisario v. Rada,
T‑376/18
, nezveřejněné,
EU:T:2019:77
, body
a
).
D.

Napadené rozhodnutí a sporná dohoda
Rada v návaznosti na rozsudek Rada v. Fronta Polisario rozhodnutím ze dne 29. května 2017 zmocnila Komisi, aby jménem Unie zahájila jednání s Marockým královstvím za účelem uzavření mezinárodní dohody o změně protokolů č. 1 a č. 4.
V rámci svého zmocnění uděleného Komisi k zahájení jednání ji Rada požádala, aby zajistila, že obyvatelstvo dotčené zamýšlenou mezinárodní dohodou bude vhodným způsobem zapojeno, a aby vyhodnotila potenciální dopady uvedené dohody na udržitelný rozvoj Západní Sahary, zejména výhody pro místní obyvatelstvo a dopad využívání přírodních zdrojů na dotčená území.
Komise informovala o výsledku konzultací a analýzy, které provedla ohledně otázek uvedených v bodě 47 výše ve své zprávě ze dne 11. června 2018 o přínosech rozšíření celních preferencí na produkty pocházející ze Západní Sahary pro její obyvatelstvo a o konzultaci s tímto obyvatelstvem (dále jen „zpráva ze dne 11. června 2018“). K této zprávě byl připojen návrh na uzavření dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o změně protokolů č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé [COM (2018) 481 final].
Dne 25. října 2018 podepsaly Unie a Marocké království v Bruselu dohodu ve formě výměny dopisů o změně protokolů č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé (dále jen „sporná dohoda“).
Dne 28. ledna 2019 přijala Rada rozhodnutí EU 2019/217 o uzavření Dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o změně protokolů č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé (
Úř. věst. 2019, L 34, s. 1
, dále jen „napadené rozhodnutí“).
V bodech 3 až 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí Rada uvádí:
„(3)
Unie nepředjímá výsledek politického procesu o konečném statusu Západní Sahary, který je veden pod záštitou OSN, a neustále připomínala, že jí záleží na vyřešení sporu v Západní Sahaře, v současnosti zapsané OSN na seznam nesamosprávných území, nyní z velké části pod správou Marockého království […].
(4)
Od vstupu v platnost dohody o přidružení byly produkty pocházející ze Západní Sahary s osvědčením o původu z Maroka dováženy do Unie s celními preferencemi zakotvenými v relevantních ustanoveních této dohody.
(5)
V rozsudku ve věci C‑104/16 P […] však Soudní dvůr uvedl, že se dohoda o přidružení vztahuje pouze na území Marockého království, a nikoli Západní Sahary, která je nesamosprávným územím.
(6)
Je důležité zajistit, aby nedošlo k narušení obchodních toků, které se během let rozvinuly, a zároveň poskytnout odpovídající záruky pro ochranu mezinárodního práva, včetně lidských práv, a zajištění udržitelného rozvoje na dotčených územích. Rada tedy dne 29. května 2017 pověřila Komisi zahájením jednání s Marockým královstvím s cílem ustavit v souladu s rozsudkem Soudního dvora právní základ pro přiznání celních preferencí zakotvených v dohodě o přidružení produktům pocházejícím ze Západní Sahary. Vzhledem k tomu, že jedině marocké orgány jsou schopné zajistit dodržování pravidel nezbytných pro udělení těchto preferencí, představuje dohoda mezi Evropskou unií a Marockým královstvím jediný nástroj, jak zajistit, aby mohl dovoz produktů pocházejících ze Západní Sahary využívat statusu preferenčního původu.
(7)
Komise posoudila možný dopad takové dohody na udržitelný rozvoj, zejména z hlediska přínosů a nevýhod plynoucích z celních preferencí udělených na produkty ze Západní Sahary pro dotčené obyvatelstvo a dopadu na využívání přírodních zdrojů na dotčených územích […]
(8)
Z provedeného posouzení […] vyplývá, že celkové výhody pro hospodářství Západní Sahary plynoucí z přiznání celních preferencí ustanovených v dohodě o přidružení produktům pocházejícím ze Západní Sahary, a zejména silný pákový efekt pro hospodářský růst, a tudíž i sociální rozvoj, převažují nad nevýhodami zmiňovanými během konzultací, jako je extenzivní využívání přírodních zdrojů […].
(9)
Je odhadováno, že rozšíření celních preferencí na produkty pocházející ze Západní Sahary bude mít celkově pozitivní dopad na dotčené obyvatelstvo […]
(10)
S ohledem na úvahy o souhlasu v rozsudku Soudního dvora přijala Komise ve spolupráci s Evropskou službou pro vnější činnost veškerá v současném kontextu rozumná a možná opatření k tomu, aby odpovídajícím způsobem konzultovala i dotčené obyvatelstvo, aby se ujistila o jeho souhlasu s dohodou. Byly provedeny široké konzultace a činitelé sociálně-ekonomické a politické sféry, kteří se konzultací účastnili, se většinově vyslovili pro rozšíření celních preferencí podle dohody o přidružení i na Západní Saharu. Ti, kdo rozšíření odmítli, soudili zejména, že by taková dohoda stvrdila postavení Maroka na území Západní Sahary. Žádné ustanovení této dohody však neumožňuje tvrdit, že by uznávala svrchovanost Maroka nad Západní Saharou. Unie bude i nadále vyvíjet zvýšené úsilí na podporu procesu mírového řešení konfliktu, který byl započat a probíhá pod záštitou OSN.“
Článek 1 první pododstavec napadeného rozhodnutí stanoví, že sporná dohoda se schvaluje jménem Unie. Tato dohoda vstoupila v platnost dne 19. července 2019 (
Úř. věst. 2019, L 197, s. 1
).
Třetí až devátý pododstavec sporné dohody stanoví:
„Tato dohoda se uzavírá, aniž by tím byl dotčen postoj Evropské unie ohledně statusu Západní Sahary a postoj Marockého království k tomuto regionu.
Obě strany znovu potvrzují svoji podporu procesu OSN a podporují úsilí generálního tajemníka o nalezení konečného politického řešení v souladu se zásadami a cíli Charty Organizace spojených národů a na základě rezolucí Rady bezpečnosti.
Evropská unie a Marocké království se dohodly začlenit níže uvedené společné prohlášení za protokol č. 4 k dohodě o přidružení.
,Společné prohlášení o provádění protokolů č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé (dále jen »dohoda o přidružení«)
1. Na produkty pocházející ze Západní Sahary, které podléhají kontrole celních orgánů Marockého království, se vztahují stejné obchodní preference, jaké Evropská unie udělila na produkty, na něž se vztahuje dohoda o přidružení.
2. Protokol č. 4 se použije přiměřeně pro stanovení statusu původu produktů uvedených v odstavci 1, včetně důkazů o původu.
3. Zajištěním uplatňování protokolu č. 4 na tyto produkty jsou pověřeny celní orgány členských států Evropské unie a Marockého království.‘
Evropská unie a Marocké království znovu potvrzují svůj závazek uplatňovat protokoly v souladu s ustanoveními dohody o přidružení týkajícími se dodržování základních svobod a lidských práv.
Začlenění tohoto společného prohlášení vychází z dlouhodobého privilegovaného partnerství mezi Evropskou unií a Marockým královstvím, které bylo stvrzeno zejména udělením rozšířeného statusu Maroku, jakož i ze společného cíle obou stran toto partnerství prohloubit a rozšířit.
V tomto duchu partnerství a s cílem umožnit stranám posoudit dopad této dohody zvláště na udržitelný rozvoj, zejména pokud jde o výhody pro dotčené obyvatelstvo a využívání přírodních zdrojů na příslušných územích, se Evropská unie a Maroko dohodly na vzájemné výměně informací v rámci Výboru pro přidružení, která proběhne nejméně jednou ročně.
Zvláštní postupy pro toto posuzování budou stanoveny později tak, aby je Výbor pro přidružení mohl schválit nejpozději dva měsíce poté, co tato dohoda vstoupí v platnost.“
II.

Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 27. dubna 2019 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
Dne 1. srpna 2019 předložila Rada žalobní odpověď.
Rozhodnutími předsedy pátého senátu Tribunálu ze dne 10. a 18. září 2019 bylo povoleno vedlejší účastenství Francouzské republiky a Komise na podporu návrhových žádání Rady.
Dne 1. října 2019 předložila žalobkyně repliku.
Vzhledem k tomu, že rozhodnutím ze dne 16. října 2019 došlo ke změně složení senátů podle čl. 27 odst. 5 jednacího řádu Tribunálu, byl soudce zpravodaj přidělen k devátému senátu Tribunálu, kterému byla v důsledku toho přidělena projednávaná věc.
Francouzská republika předložila spis vedlejšího účastníka dne 23. a Komise dne 29. října 2019.
Usnesením ze dne 15. listopadu 2019, Fronta Polisario v. Rada (
T‑279/19
, nezveřejněné,
EU:T:2019:808
), předsedkyně devátého senátu Tribunálu povolila vedlejší účastenství Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Marocká konfederace pro zemědělství a rozvoj venkova, dále jen „Comader“) na podporu Rady.
Dne 5. prosince 2019 Rada předložila dupliku.
Žalobkyně předložila 20. prosince 2019 a 6. ledna 2020 vyjádření ke spisům vedlejšího účastníka, předloženým Francouzskou republikou a Komisí.
Dne 23. ledna 2020 předložila Comader spis vedlejšího účastníka. Dne 17. února 2020 předložila žalobkyně vyjádření k tomuto spisu.
Dne 23. listopadu 2020 rozhodl Tribunál na návrh devátého senátu o předání věcí rozšířenému senátu podle článku 28 jednacího řádu.
Dne 9. prosince 2020 rozhodl Tribunál na základě čl. 106 odst. 1 jednacího řádu o zahájení ústní části řízení.
Dvěma organizačními procesními opatřeními ze dne 17. a 18. prosince 2020 Tribunál položil účastnicím řízení otázky k písemnému zodpovězení a vyzval žalobkyni a Komisi, aby mu poskytly doplňující informace, a dále vyzval účastnice řízení, aby na jednání upřesnily své stanovisko k některým zásadním otázkám relevantním pro spor v této věci.
Dne 24. ledna 2021 předložila Rada a dne 25. ledna 2021 žalobkyně, Francouzská republika, Komise a Comader své písemné odpovědi na otázky Tribunálu. Žalobkyně a Komise poskytly informace požadované v rámci těchto odpovědí.
Jednání se konalo dne 2. března 2021. Ústní část řízení byla ukončena po tomto jednání.
Dne 19. dubna 2021 předložila Komise vyjádření k protokolu z jednání. Usnesením ze dne 30. dubna 2021 otevřel znovu Tribunál ústní část řízení za účelem založení tohoto vyjádření do spisu a vyzvání žalobkyně, Rady, Francouzské republiky a Comader, aby v tomto ohledu předložily svá vyjádření. Rada a Francouzská republika předložily svá vyjádření dne 12. května 2021 a žalobkyně a Comader tak učinily dne 17. května 2021. Ústní část řízení byla ukončena dne 19. května 2021 a ve věci byla zahájena porada. Pozměněný protokol byl účastnicím řízení předán dne 22. června 2021.
Po úmrtí soudce Berkea dne 1. srpna 2021 pokračovali všichni tři soudci podepsaní pod tímto rozsudkem v poradě v souladu s článkem 22 a čl. 24 odst. 1 jednacího řádu.
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí;
–
uložil Radě, Francouzské republice, Komisi a Comader náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Francouzská republika navrhuje, aby Tribunál žalobu zamítl.
Komise, aniž formálně předložila návrhová žádání, uvádí, že podporuje návrhová žádání Rady.
Comader navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
III.

Právní otázky
Úvodem je třeba poukázat na to, že projednávaný spor se týká uzavření dohody mezi Unií a Marockým královstvím jménem Unie, v níž se tyto strany dohodly, že začlení za protokol č. 4 k dohodě o přidružení společné prohlášení, nazvané „Společné prohlášení o provádění protokolů č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé“ (dále jen „společné prohlášení o Západní Sahaře“), které rozšiřuje na produkty pocházející ze Západní Sahary „podléhající kontrole [marockých] celních orgánů“ obchodní preference udělené marockým produktům vyváženým do Unie na základě protokolu č. 1 (viz bod 53 výše).
Žalobkyně, která tvrdí, že jedná „jménem Saharawinců“, se svou žalobou domáhá zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu, že Rada schválením sporné dohody bez souhlasu tohoto lidu, přestože se vztahuje na Západní Saharu, porušila tímto rozhodnutím povinnosti, které Unii příslušely v rámci jejích vztahů s Marockým královstvím na základě unijního a mezinárodního práva. Žalobkyně konkrétně tvrdí, že sporná dohoda není v souladu s judikaturou Soudního dvora obsaženou v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, která takovou územní působnost vyloučila.
Rada, podporovaná Francouzskou republikou, Komisí a Comader, aniž formálně vznesla námitku nepřípustnosti, vznáší proti projednávané žalobě dvě námitky týkající se podmínek řízení, z nichž první vychází z nedostatku způsobilosti žalobkyně vystupovat před unijními soudy a druhá z nedostatku její aktivní legitimace k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí. V rámci těchto námitek zpochybňují rozsah a výlučnost role, kterou si žalobkyně nárokuje ve vztahu k lidu Západní Sahary. Comader také zpochybňuje platnost procesní plné moci, kterou žalobkyně udělila svému advokátovi. Rada, Francouzská republika, Komise a Comader podpůrně navrhují, aby byla odmítnuta argumentace žalobkyně ve věci samé. Konkrétně Rada, podporovaná Francouzskou republikou, tvrdí, že schválením sporné dohody jednala v souladu s judikaturou Soudního dvora. Komise a Comader s touto argumentací souhlasí, ale zároveň tvrdí, že tato judikatura každopádně není pro posouzení žaloby relevantní, a to zejména z důvodu, že se týká výkladu dohod uzavřených Unií s Marockým královstvím, a nikoli jejich platnosti. Rada, Francouzská republika, Komise a Comader mají dále za to, že se nelze dovolávat zásad mezinárodního práva, na kterých žalobkyně zakládá svou argumentaci.
A.

K přípustnosti žaloby
1.

K první námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z nedostatku procesní způsobilosti žalobkyně
Na podporu první námitky nepřípustnosti Rada tvrdí, že žalobkyně není právnickou osobou ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, která má procesní způsobilost před unijními soudy. Zaprvé Rada uvádí, že žalobkyně nemá právní osobnost podle vnitrostátního práva členského státu. Zadruhé tvrdí, že žalobkyně není subjektem mezinárodního práva. Zatřetí má za to, že žalobkyně nesplňuje kritéria stanovená unijními soudy pro přiznání procesní způsobilosti určité entitě bez právní osobnosti, a zejména podmínku, že Unie musí k dotčené entitě přistupovat jako k samostatnému subjektu nadanému právy a povinnostmi.
Komise, Francouzská republika a Comader předkládají v podstatě stejnou argumentaci jako Rada. Comader kromě toho tvrdí, že žalobkyně nemá s ohledem na její vazby na Saharskou demokratickou arabskou republiku (SADR), kterou OSN a Unie neuznávají, autonomii nezbytnou k tomu, aby mohla jednat v právních vztazích jako odpovědná entita.
Na podporu své procesní způsobilosti žalobkyně tvrdí, že je hnutím národního osvobození, které vzhledem k oddělenému a odlišnému statusu Západní Sahary a k právu Saharawinců na sebeurčení odvozuje svá práva a povinnosti přímo z mezinárodního práva. Tento status je potvrzen zejména její způsobilostí uzavírat dohody a tím, že je uznána jako jediná zástupkyně tohoto lidu Valným shromážděním OSN. Jakožto subjekt mezinárodního práva splňuje tím spíše kritéria stanovená judikaturou pro ověření, že entita bez právní osobnosti může být považována za právnickou osobu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU může každá fyzická nebo právnická osoba za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci tohoto článku podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.
Dále podle judikatury platí, že ačkoli pojem „právnická osoba“ uvedený v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU v zásadě předpokládá existenci právní osobnosti, jež musí být ověřena z hlediska vnitrostátního práva, podle kterého byla dotčená právnická osoba založena, nemusí se nutně shodovat s pojmy, které jsou vlastní jednotlivým právním řádům členských států (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. dubna 2017, Saremar v. Komise,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, bod
a citovaná judikatura). Judikatura tak již přiznala procesní způsobilost před unijními soudy entitám nezávisle na otázce jejich založení jakožto právnických osob podle vnitrostátního práva.
Tak tomu bylo zejména v případě, kdy dotčená entita měla dostatečnou způsobilost zastupovat osoby, jejichž práva vyplývající z unijního práva dle svého tvrzení hájila, jakož i autonomii a odpovědnost nezbytné k tomu, aby jednala v rámci právních vztahů určených tímto právem, a kdy ji orgány uznaly jako partnera pro jednání týkající se těchto práv (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 8. října 1974, Union syndicale – Service public européen a další v. Rada,
175/73
,
EU:C:1974:95
, body
až
, a ze dne 8. října 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens v. Komise,
18/74
,
EU:C:1974:96
, body
až
).
Bylo tomu tak rovněž v případě, kdy unijní orgány přistupovaly k této entitě jako k samostatnému subjektu nadanému vlastními právy a povinnostmi. Soudržnost a spravedlnost totiž vyžadují, aby byla uznána procesní způsobilost takové entity za účelem napadení opatření omezujících její práva nebo nepříznivých rozhodnutí, která vůči ní orgány přijaly (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. října 1982, Groupement des Agences de voyages v. Komise,
135/81
,
EU:C:1982:371
, body
až
; ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, body
až
, a ze dne 15. června 2017, Al-Faqih a další v. Komise,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, bod
).
Z rozsudků citovaných v bodech 84 a 85 výše lze vyvodit, že Soudní dvůr chtěl odmítnutím příliš formalistického nebo rigidního přístupu k pojmu právnická osoba přizpůsobit svoji judikaturu velmi odlišným okolnostem (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Watheleta ve věci Rada v. Fronta Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, bod
). Jak totiž nedávno potvrdil Soudní dvůr, tento pojem nelze vykládat restriktivně [rozsudek ze dne 22. června 2021, Venezuela v. Rada (Dotčení třetího státu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
]. Tato judikatura tedy nevylučuje, aby procesní způsobilost před unijním soudem byla s ohledem na okolnosti, které se liší od okolností zkoumaných v dotčených rozsudcích, přiznána určité entitě nezávisle na její právní osobnosti podle vnitrostátního práva, zejména vyžadují-li to požadavky na účinnou soudní ochranu.
Konečně z judikatury lze vyvodit, že takové subjekty mezinárodního práva veřejného, jako jsou třetí státy, jsou právnickými osobami ve smyslu unijního práva [v tomto smyslu viz usnesení ze dne 10. září 2020, Kambodža a CRF v. Komise,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, body
,
a
a citovaná judikatura; viz rovněž v tomto smyslu a obdobně usnesení místopředsedy Soudního dvora ze dne 17. května 2018, Spojené státy americké v. Apple Sales International a další,
C‑12/18 P(I
), nezveřejněné,
EU:C:2018:330
, bod
a citovaná judikatura], což ostatně nedávno potvrdil Soudní dvůr [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. června 2021, Venezuela v. Rada (Dotčení třetího státu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
].
V projednávané věci není sporné, že žalobkyně nemá právní osobnost podle práva členského či třetího státu. Z vysvětlení žalobkyně především vyplývá, že vzhledem ke statusu nesamosprávného území Západní Sahary se zamýšlí dovolávat pouze mezinárodního práva veřejného, a nikoli jakéhokoli vnitrostátního právního řádu. Její postavení právnické osoby ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU nelze tedy prokázat z hlediska takového právního řádu.
Naproti tomu, pokud jde o otázku existence právní osobnosti žalobkyně z hlediska mezinárodního práva veřejného, účastnice řízení se neshodují zejména v otázce dopadů role žalobkyně v rámci procesu sebeurčení Západní Sahary na toto postavení. Rada, Francouzská republika, Komise a Comader tvrdí, že její způsobilost zastupovat lid tohoto území je omezena na tuto úlohu a že orgány OSN neměly v úmyslu přiznat jí jiné pravomoci na mezinárodní úrovni, takže vzhledem k tomu, že není státem ani mezinárodní organizací, jí její právní osobnost nepřiznává žádnou způsobilost jednat mimo tento proces. Žalobkyně naopak tvrdí, že svou mezinárodní právní subjektivitu vyvozuje přímo z práva na sebeurčení uvedeného lidu a z úlohy, kterou jí přiznaly tyto orgány, jakož i jiné mezinárodní organizace, třetí státy a Unie.
Ve světle judikatury týkající se pojmu „právnická osoba“, připomenuté výše v bodech 83 až 87, je tedy třeba ověřit, zda skutečnosti tvrzené žalobkyní týkající se úlohy, kterou hraje v procesu sebeurčení Západní Sahary, jsou takové povahy, že jí propůjčují procesní způsobilost před unijním soudem.
V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že v bodě 89 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, o který se žalobkyně opírá v rámci projednávané žaloby, Soudní dvůr uvedl, že obyčejová zásada sebeurčení je součástí pravidel mezinárodního práva použitelných ve vztazích mezi Unií a Marockým královstvím, jež musí Tribunál zohlednit. Konkrétně v bodě 105 uvedeného rozsudku Soudní dvůr připomněl, že Mezinárodní soudní dvůr (MSD) ve svém posudku k Západní Sahaře zdůraznil, že obyvatelstvo tohoto území má právo na sebeurčení na základě obecného mezinárodního práva, jak bylo uvedeno v bodech 90 a 91 téhož rozsudku. Dále upřesnil, že Valné shromáždění OSN v bodě 7 své rezoluce 34/37 k otázce Západní Sahary doporučilo, aby se žalobkyně, „zástupkyně lidu Západní Sahary, v plném rozsahu zapojila do jakéhokoli hledání spravedlivého, trvalého a konečného politického řešení otázky Západní Sahary“ (viz výše bod 16).
Z těchto úvah tedy vyplývá, že mezinárodní právo přiznává lidu Západní Sahary právo na sebeurčení, které musí unijní soudy zohlednit, a že na základě tohoto práva bylo žalobkyni jakožto zástupkyni uvedeného lidu přiznáno Valným shromážděním OSN právo zapojit se „v plném rozsahu“ do hledání politického řešení v otázce konečného statusu tohoto území. Kromě toho je třeba připomenout, že toto právo bylo potvrzeno rezolucí 35/19 (viz bod 16 výše) a žalobkyně jej vykonávala v rámci jednání vedených pod záštitou OSN, jejichž stranami jsou od roku 1988 Marocké království a žalobkyně (viz výše body 17 až 19).
V rámci této námitky nepřípustnosti přitom Rada, Francouzská republika, Komise a Comader nezpochybňují výkon práva žalobkyně účastnit se procesu sebeurčení Západní Sahary jakožto zástupkyně lidu tohoto území, které jí přiznávají orgány OSN.
Kromě toho žalobkyně přijala, jak uvádí, jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary řadu závazků podle mezinárodního práva. Zaprvé je stranou mírové dohody uzavřené s Mauritánskou islámskou republikou, na jejímž základě se tato republika vzdala veškerých územních nároků na toto území (viz výše bod 15). Zadruhé žalobkyně a Marocké království dosáhly dohod ohledně některých otázek týkajících se provedení návrhů generálního tajemníka OSN na řešení sporu, schválených Radou bezpečnosti v rezoluci 658 (1990). Přitom je nutno konstatovat, že jak žalobkyně uvedla v replice a jak vyplývá z dopisů a rezolucí orgánů OSN, které v této souvislosti cituje, tyto orgány pravidelně připomínají Marockému království a žalobkyni jejich povinnosti plynoucí z mezinárodního práva a mají tedy za to, že žalobkyně je mimo jiné vázána závazky, které přijala na základě těchto dohod. Zatřetí, jak žalobkyně rovněž uvádí, vztahují se na ni požadavky mezinárodního humanitárního práva zakotvené především ve čtyřech Ženevských úmluvách ze dne 12. srpna 1949 a dodatkovém protokolu k Ženevským úmluvám ze dne 12. srpna 1949 o ochraně obětí mezinárodních ozbrojených konfliktů (Protokol I), podepsaném dne 8. června 1977, k nimž přistoupila dne 23. června 2015.
Rada, Francouzská republika, Komise a Comader nadto nezpochybňují, že se žalobkyně, jak uvádí, podílí na pracích zvláštního výboru pro dekolonizaci, týkajících se otázky Západní Sahary, jakož i na společných pracích Hospodářské komise pro Afriku (ECA), zřízené v rámci Hospodářské a sociální rady OSN, a Specializovaného technického výboru Africké unie pro finance, měnové záležitosti, hospodářské plánování a integraci.
Žalobkyně je tedy mezinárodně uznána jako zástupkyně lidu Západní Sahary, a to i za předpokladu, jak tvrdí Rada, Francouzská republika, Komise a Comader, že by toto uznání spadalo do omezeného rámce procesu sebeurčení tohoto území. Kromě toho její účast na tomto procesu znamená, že má autonomii a odpovědnost, které jsou nezbytné k tomu, aby v tomto rámci jednala, což ostatně potvrzují její stanovy založené do spisu.
Je pravda, jak tvrdí Rada, Francouzská republika, Komise a Comader, že povaha a rozsah práv a povinností žalobkyně nejsou rovnocenné povaze a rozsahu práv a povinností států nebo mezinárodních organizací, což ostatně žalobkyně nezpochybňuje. Je však nutno konstatovat, že její způsobilost, jakožto zástupkyně lidu nesamosprávného území, vyjednávat mezinárodní závazky a vstupovat do nich v kontextu sebeurčení Západní Sahary a účastnit se prací mezinárodních organizací ohledně této otázky představuje základní prvky právní osobnosti (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Watheleta ve věci Rada v. Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, bod
; v tomto smyslu a obdobně viz rovněž usnesení ze dne 11. prosince 1973, Générale sucriere a další v. Komise,
41/73, 43/73 až 48/73, 50/73, 111/73, 113/73 a 114/73
,
EU:C:1973:151
, bod
).
Zadruhé žalobkyně právem tvrdí, že orgány vzaly na vědomí její úlohu a způsobilost k zastupování. Na prvním místě v bodě 105 rozsudku Rada v. Fronta Polisario vzal samotný Soudní dvůr na vědomí uznání této způsobilosti k zastupování Valným shromážděním OSN (viz výše bod 91). Na druhém místě žalobkyně předkládá důkazy o tom, že pravidelně komunikuje s Komisí ohledně otázek týkajících se situace Západní Sahary. Kromě toho je třeba uvést, že účastnice řízení se sice rozcházejí v otázce, jak kvalifikovat komunikaci mezi žalobkyní a Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ), k níž došlo před uzavřením sporné dohody, avšak není sporné, že k ní došlo 5. února 2018 a že se týkala zejména otázky použití dohody o přidružení na produkty pocházející ze Západní Sahary. Ve své zprávě ze dne 11. června 2018 vzala Komise na vědomí stanovisko žalobkyně k zamýšlenému uzavření sporné dohody a výslovně odkázala na tuto komunikaci. Přestože se tedy žalobkyně neúčastnila jednání o sporné dohodě, může důvodně tvrdit, že ji unijní orgány považují za legitimního partnera v otázkách, které se mohou týkat tohoto území, včetně vyjádření jejího stanoviska k uzavření této dohody.
Zatřetí je třeba připomenout, že v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario měl Soudní dvůr za to, že s ohledem na skutečnosti připomenuté v bodě 105 téhož rozsudku (viz bod 91 výše) musí být lid Západní Sahary považován za „třetí stranu“ ve smyslu zásady relativního účinku smluv, která může být jako taková dotčena prováděním dohody o přidružení v případě zahrnutí území Západní Sahary do působnosti uvedené dohody, takže k tomuto provádění byl v každém případě nutný její souhlas.
Projednávanou žalobou přitom žalobkyně zamýšlí hájit právo lidu Západní Sahary na sebeurčení, a to v podstatě z důvodu, že napadené rozhodnutí toto právo nerespektuje, když v rozporu s tím, jak rozhodl Soudní dvůr, schvaluje bez jejího souhlasu uzavření dohody s Marockým královstvím, která se vztahuje na toto území (viz výše bod 77). V důsledku toho je třeba mít za to, že v této zvláštní situaci požadavky na účinnou soudní ochranu v každém případě vyžadují, aby byla žalobkyni přiznána způsobilost podat žalobu k Tribunálu za účelem obrany tohoto práva.
S ohledem na všechny tyto okolnosti musí být žalobkyně považována za právnickou osobu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, která má procesní způsobilost k podání projednávané žaloby u unijních soudů. Tato způsobilost se nedotýká její povinnosti prokázat, že tato žaloba splňuje ostatní podmínky přípustnosti, a zvláště že je aktivně legitimována k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí.
Argumenty Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader tento závěr nezpochybňují.
Zaprvé, jelikož není sporné, že orgány OSN uznaly žalobkyni jako zástupkyni lidu Západní Sahary v rámci procesu sebeurčení tohoto nesamosprávného území, musí být každopádně odmítnuty jejich argumenty, že není jedinou zástupkyní lidu Západní Sahary a její způsobilost zastupovat tento lid je omezena na tento proces. Totéž platí pro argumenty vycházející z toho, že orgány OSN ji výslovně nedefinovaly jako národně osvobozenecké hnutí a že jí nepřiznaly postavení pozorovatele u těchto orgánů. Ze stejných důvodů nemůže uspět ani argument, že má nanejvýš „funkční“ nebo „přechodnou“ právní osobnost. Tyto argumenty se totiž týkají pouze mezí úlohy a způsobilosti žalobkyně k zastupování, ale nezpochybňují jejich existenci.
Zadruhé ohledně tvrzení Comader, že žalobkyně není nezávislá ve vztahu k SADR, je nutno konstatovat, že žalobkyni bylo přiznáno právo účastnit se procesu ohledně konečného statusu tohoto území vedeného pod záštitou OSN jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary, a nikoli k zastupování SADR, a že přijala v souvislosti s tímto procesem povinnosti. Jak uvádí žalobkyně, z celého znění článku 31 „ústavy“ SADR, který z části cituje Comader na podporu svého tvrzení, každopádně vyplývá, že toto ustanovení přiznává žalobkyni autonomii jakožto politické organizaci pověřené organizováním a podporou boje za nezávislost uvedeného území. Skutečnosti tvrzené Comader proto neumožňují konstatovat, že žalobkyně je z důvodu svých vazeb na SADR zbavena autonomie a odpovědnosti, které jsou nezbytné pro jednání v rámci právních vztahů.
Zatřetí procesní způsobilost žalobkyně není zpochybněna údajnou okolností, že mezi žalobkyní a Unií nebo mezi žalobkyní a členskými státy neexistuje žádný právní vztah, z něhož by pro ni vyplývaly práva a povinnosti a který by představoval ze strany Unie nebo členských států určitou formu „mezinárodního uznání“.
V této souvislosti je třeba připomenout, že Unie je společenstvím práva v tom, že její členské státy ani její orgány nejsou vyňaty z možnosti přezkumu souladu svých aktů se základní ústavní listinou, kterou jsou Smlouvy o EU a FEU, a že posledně uvedená Smlouva zavedla úplný systém procesních prostředků a řízení určený k tomu, aby byl Soudnímu dvoru Evropské unie umožněn přezkum legality aktů orgánů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je u Tribunálu podána žaloba na neplatnost proti unijnímu aktu, o níž je tento soud příslušný rozhodnout na základě čl. 256 odst. 1 a článku 263 SFEU. Kromě toho žalobkyně tvrdí, že se jí jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary napadené rozhodnutí bezprostředně a osobně dotýká. Konečně orgány jsou povinny respektovat právo tohoto lidu na sebeurčení, které žalobkyně zamýšlí hájit v rámci projednávané žaloby. V důsledku toho nelze ve fázi zkoumání její procesní způsobilosti vyloučit existenci právního vztahu mezi Unií a žalobkyní, kterou bude zapotřebí ověřit v rámci zkoumání bezprostředního a osobního dotčení žalobkyně napadeným rozhodnutím. Tuto analýzu nelze zpochybnit odkazem Rady na bod 22 usnesení ze dne 3. dubna 2008, Landtag Schleswig-Holstein v. Komise (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), který, jak uvedla žalobkyně, není v projednávané věci relevantní. Tento bod uvedeného usnesení se totiž týká postavení územní jednotky členského státu jako právnické osoby ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
V každém případě již bylo v bodě 98 výše konstatováno, že orgány vzaly na vědomí způsobilost žalobkyně k zastupování a přistupovaly k ní jako k legitimnímu partnerovi v otázce Západní Sahary. Skutečnost, že jí není určen žádný unijní akt, není tedy určující pro posouzení její procesní způsobilosti.
Začtvrté na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, uznáním procesní způsobilosti žalobkyně v řízení před Tribunálem není tento soud přeměněn na „kvazi-mezinárodní“ soud, kterému by mohla některá ze stran předložit mezinárodní „spor“, ačkoli nemá právní osobnost podle práva členského nebo třetího státu.
V první řadě již totiž bylo uvedeno, že se projednávaný spor týká žaloby na zrušení unijního aktu. Netýká se mezinárodního „sporu“, jehož stranou je žalobkyně.
Ve druhé řadě mezinárodní dohoda nebo akty mezinárodní organizace nemohou zasahovat do vymezení pravomocí stanoveného Smlouvami, a tedy ani do autonomie právního systému Unie, jehož dodržování zajišťuje Soudní dvůr Evropské unie na základě výlučné pravomoci, kterou mu přiznává článek 19 SEU. Kromě toho Charta Spojených národů neukládá členům OSN nebo regionálním organizacím složeným z některých z nich, jako je Unie, určitý model k zajištění dodržování nebo zohlednění rezolucí jejích orgánů v jejich vnitrostátním právním řádu (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, body
a
).
V projednávané věci je proto důležité pouze to, aby žalobkyně splňovala podmínky přípustnosti vycházející z unijního práva, zejména podmínky vyplývající z pojmu „právnická osoba“ ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Přiznání procesní způsobilosti žalobkyni v rámci projednávaného sporu nemá tedy v žádném případě za následek přeměnu Tribunálu na „kvazi-mezinárodní soud“, jelikož k tomuto přiznání dochází ve striktním rámci výkonu pravomocí, které mu jsou svěřeny unijním právem.
Zapáté, pokud jde o tvrzení Komise, že by Tribunál nahradil orgány příslušné pro vnější vztahy Unie a přijal „politické“ rozhodnutí, kdyby žalobkyni přiznal procesní způsobilost, je třeba připomenout, že výkon pravomocí svěřených unijním orgánům v mezinárodní oblasti nemůže být vyloučen ze soudního přezkumu. Unijní soud navíc nemůže upřednostnit hlediska týkající se mezinárodní politiky a účelnosti před pravidly přípustnosti podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, jelikož by to překračovalo jeho pravomoci (v tomto smyslu obdobně viz usnesení ze dne 25. září 2019, Magnan v. Komise,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, body
a
a citovaná judikatura).
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že námitka nepřípustnosti vznesená Radou vycházející z nedostatku procesní způsobilosti žalobkyně musí být zamítnuta.
2.

K platnosti procesní plné moci vydané žalobkyní jejímu advokátovi
Comader vyjadřuje pochybnosti ohledně platnosti procesní plné moci vydané žalobkyní jejímu advokátovi. Klade si totiž otázku, zda tato plná moc může být platně podepsána „politickým tajemníkem“ žalobkyně, jako je tomu v projednávané věci. Mimoto není funkce „politického tajemníka“ zmíněna ve výňatku ze stanov žalobkyně, který předložila. Comader žádá Tribunál, aby ověřil řádnost této plné moci. Tvrdí, že pokud nebyla procesní plná moc řádně udělena, musí být žaloba prohlášena za nepřípustnou zejména na základě čl. 51 odst. 3 jednacího řádu.
Na příslušný dotaz položený v rámci organizačního procesního opatření ze dne 17. prosince 2020 žalobkyně zaprvé uvádí, že není „právnickou osobou soukromého práva“ ve smyslu čl. 51 odst. 3 jednacího řádu. Zadruhé tvrdí, že všechny žaloby, které podala od roku 2012, byly podány na základě procesních plných mocí podepsaných jejím „politickým tajemníkem“, aniž byla platnost těchto zmocnění někdy zpochybněna. Zatřetí „sekretariát politické organizace“, v jejímž čele stojí osoba, která procesní plnou moc podepsala, je součástí „hlavních struktur Fronty“ a je předmětem článků 119 až 130 jejích stanov. Začtvrté jsou tento signatář a jeho funkce přesně vymezeny v dokumentech, které jsou dostupné on-line. Ze všech těchto skutečností vyplývá, že podle judikatury neexistuje žádná pochybnost o úmyslu žalobkyně podat projednávanou žalobu. Žalobkyně na podporu těchto argumentů předkládá úplné znění svých stanov schválených na svém čtrnáctém kongresu, konaném ve dnech 16. až 23. prosince 2015, jakož i dokumenty dostupné on-line, na které odkazuje.
Úvodem je třeba připomenout, že unijní soud musí i bez návrhu zkoumat, zda jsou splněny nepominutelné podmínky řízení, i když byly poprvé uplatněny vedlejším účastníkem řízení. (obdobně viz rozsudek ze dne 14. dubna 2005, Sniace v. Komise,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu lze připomenout, že žalobkyně není právnickou osobou soukromého práva založenou podle práva členského nebo třetího státu (viz bod 88 výše).
Kromě toho, jak vyplývá z bodů 91 až 114 výše, žalobkyně má procesní způsobilost před unijním soudem jako právnická osoba ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
Je přitom třeba připomenout, že taková ustanovení statutu Soudního dvora Evropské unie a jednacího řádu, zejména ustanovení týkající se právnických osob soukromého práva, jako je čl. 51 odst. 3 a čl. 78 odst. 4 tohoto jednacího řádu, nebyla koncipována za účelem podání žaloby organizacemi, které nemají právní osobnost podle vnitrostátního práva. Za této situace musejí být procesní pravidla, kterými se řídí přípustnost žaloby na neplatnost, při jejich použití přizpůsobena v nezbytném rozsahu okolnostem projednávané věci (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
).
Dále je třeba v každém případě uvést, že podle čl. 51 odst. 3 jednacího řádu jsou advokáti zastupující účastníka řízení, který je právnickou osobou soukromého práva, povinni v soudní kanceláři uložit procesní plnou moc udělenou touto právnickou osobou. Jednací řád naproti tomu neobsahuje povinnost právnických osob soukromého práva předložit důkaz o tom, že procesní plná moc byla advokátovi řádně udělena zástupcem k tomu oprávněným.
K tomu, aby byla žaloba přípustná, však musí každá entita prokázat nejen svou procesní způsobilost, ale rovněž to, že se skutečně rozhodla podat žalobu, a že advokáti, kteří tvrdí, že ji zastupují, byli skutečně k tomuto účelu zplnomocněni (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. listopadu 2019, ECB a další v. Trasta Komercbanka a další,
C‑663/17 P, C‑665/17 P a C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, bod
).
Procesní plná moc udělená žalobkyní advokátovi, předložená za účelem dodržení čl. 51 odst. 3 jednacího řádu, je v projednávané věci vydána jménem žalobkyně a podepsána dne 12. dubna 2019 A, označeným jako „politický tajemník“ této organizace.
V tomto ohledu nelze orgány žalobkyně, které jsou oprávněny rozhodnout o podání žaloby, z podstaty věci určit podle jakéhokoli vnitrostátního práva, jelikož se na žalobkyni takové právo nevztahuje. Kromě toho nebyla v této oblasti přijata žádná unijní právní úprava (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. listopadu 2019, ECB a další v. Trasta Komercbanka a další, C‑663/17 P, C‑665/17 P a C‑669/17 P, bod 58). Tuto otázku je tedy třeba posoudit pouze z hlediska stanov této organizace založených do spisu v rámci její odpovědi na otázky Tribunálu ze dne 25. ledna 2021.
Nejprve, jak vyplývá z vysvětlení žalobkyně a z dokumentů předložených na jejich podporu, jejichž obsah není zpochybněn, výraz „politický tajemník“ musí být chápán tak, že se vztahuje na osobu stojící v čele orgánu, který je ve stanovách uveden jako „Sekretariát politické organizace“. Kromě toho není sporné ani to, jak ostatně výslovně vyplývá z uvedených dokumentů, že osoba, která podepsala procesní plnou moc udělenou advokátovi žalobkyní, skutečně zastávala ke dni podání žaloby funkci „politického tajemníka“ žalobkyně.
Dále podle čl. 92 bodu 7 stanov žalobkyně má národní sekretariát, který je podle článku 76 týchž stanov „nejvyšším orgánem“ žalobkyně „v období mezi oběma Kongresy“, mimo jiné za úkol „zastupovat Frontu ve vztazích s politickými stranami, vládami, osvobozeneckými hnutími a dalšími organizacemi“. Podle článku 120 týchž stanov „Sekretariát politické organizace zajišťuje provádění a monitorování rozhodnutí a programů národního sekretariátu a jeho předsednictva v souvislosti s povahou a funkcemi politické organizace“.
Z těchto článků stanov žalobkyně lze tedy vyvodit, jak žalobkyně potvrdila na jednání, že provádění rozhodnutí národního sekretariátu v jejích vztazích s vládami a dalšími organizacemi, zejména s Unií, může spadat do pravomoci sekretariátu politické organizace a z tohoto titulu byl A oprávněn podepsat procesní plnou moc advokáta žalobkyně.
Je pravda, že Comader na jednání uvedla, že role „politického tajemníka“ spočívající v zastupování u mezinárodních organizací, jako je Unie, a soudů, jako je Tribunál, nevyplývá z výčtu úkolů sekretariátu politické organizace v článcích 122 a 131 jejích stanov a zdá se, že tato úloha patří spíše do samotné pravomoci národního sekretariátu.
Jak již bylo nicméně uvedeno, určení orgánů žalobkyně, které jsou oprávněny rozhodnout o podání žaloby, nezávisí na pravidlech jakéhokoli vnitrostátního právního řádu. Kromě toho je třeba zohlednit povahu této organizace, která není založena podle právních pravidel obvykle použitelných na osobu soukromého nebo veřejného práva zřízenou na základě takového právního řádu (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
). Mimoto svěřuje článek 120 stanov sekretariátu politické organizace pravomoc provádět a sledovat rozhodnutí a programy národního sekretariátu a z článků 122 a 131 těchto stanov nevyplývá, že by byl výčet jeho úkolů, který je v nich uveden, taxativní.
Z těchto úvah je tedy třeba vyvodit, že v projednávané věci byl A, „politický tajemník“ žalobkyně, oprávněn provést rozhodnutí „nejvyššího orgánu“ žalobkyně, tedy národního sekretariátu, podat projednávanou žalobu.
Navíc lze uvést, že advokát žalobkyně, člen advokátní komory členského státu, na kterého se vztahuje kodex profesní etiky, prohlásil v odpovědi na otázky Tribunálu ze dne 25. ledna 2021, že žalobkyně „měla skutečně v úmyslu podat [žalobu]“ a že „[byla] zcela odhodlána dosáhnout skutečného respektování rozsudků Soudního dvora“, což potvrdil na jednání (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
).
Z výše uvedeného vyplývá, že pochybnosti Comader o platnosti procesní plné moci udělené žalobkyní jejímu advokátovi je nutno odmítnout.
3.

Ke druhé námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z nedostatku aktivní legitimace žalobkyně
V rámci druhé námitky nepřípustnosti Rada, podporovaná Francouzskou republikou, Komisí a Comader, tvrdí, že žalobkyně, které není napadené rozhodnutí určeno, není tímto rozhodnutím bezprostředně ani osobně dotčena.
Žalobkyně naproti tomu tvrdí, že je napadeným rozhodnutím bezprostředně a osobně dotčena, jelikož se sporná dohoda použije na území Západní Sahary a dotýká se tak lidu tohoto území.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury lze proti takovému aktu, jako je napadené rozhodnutí, kterým se schvaluje mezinárodní dohoda uzavřená Unií, podat žalobu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 9. srpna 1994, Francie v. Komise,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, body
až
; ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, body
až
, a Western Sahara Campaign UK, body 45 až 51). Rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody je totiž „aktem“ ve smyslu článku 263 SFEU, což je pojem, který zahrnuje všechna opatření přijatá orgány v jakékoliv formě, jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 19. března 2019, Shindler a další v. Rada,
C‑755/18 P
, nezveřejněné,
EU:C:2019:221
, bod
a citovaná judikatura).
Dále je třeba připomenout, že článek 263 SFEU jasně rozlišuje mezi právem unijních orgánů a členských států na podání žaloby a takovým právem fyzických a právnických osob. Zatímco podle druhého pododstavce tohoto článku mají orgány a členské státy právo napadnout žalobou na neplatnost legalitu jakéhokoliv „aktu“ ve smyslu uvedeného článku, aniž je výkon tohoto práva podmíněn odůvodněním právního zájmu na podání žaloby nebo aktivní legitimace, čtvrtý pododstavec tohoto článku stanoví, že fyzické a právnické osoby mohou podat žalobu proti aktům, které jsou jim určeny nebo které se jich bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti nařizovacím aktům, které se jich bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření (viz rozsudek ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, body
a
a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž usnesení ze dne 19. března 2019, Shindler a další v. Rada,
C‑755/18 P
, nezveřejněné,
EU:C:2019:221
, body
a
).
V projednávané věci není žalobkyně adresátem napadeného rozhodnutí ani sporné dohody.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že mezinárodní dohody uzavřené Unií zaujímají v jejím právním řádu zvláštní postavení, jelikož podle čl. 216 odst. 2 SFEU jsou takové dohody pro unijní orgány závazné a mají proto přednost před unijními a především legislativními akty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. března 2014, Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, body
a
a citovaná judikatura). Dále je třeba uvést, že zvláštní podmínky pro přijetí napadeného rozhodnutí na základě čl. 218 odst. 6 písm. a) bodu i) SFEU vyžadují souhlas Evropského parlamentu, a odrážejí tak na vnější úrovni rozdělení pravomocí mezi Parlament a Radu, které platí na vnitřní úrovni při přijímání legislativních aktů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, bod
).
Žaloba podaná žalobkyní proti napadenému rozhodnutí nemůže proto podléhat méně přísným podmínkám přípustnosti, než jsou podmínky, které se použijí na žalobu proti legislativním aktům, jichž se nedotýká zmírnění těchto podmínek uvedené v čl. 263 čtvrtém pododstavci třetí části věty SFEU, jelikož pojem „nařizovací akt“ ve smyslu této části věty právě takové akty vylučuje (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 3. října 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a další v. Parlament a Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, body
a
, a ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, body
,
a
).
Z toho vyplývá, že žalobkyně musí prokázat, že je napadeným rozhodnutím bezprostředně a osobně dotčena, což ostatně nezpochybňuje. Nejprve je třeba zkoumat bezprostřední dotčení žalobkyně.
a)

K bezprostřednímu dotčení žalobkyně
Rada tvrdí, že žalobkyně nesplňuje kritéria stanovená judikaturou pro určení, zda je fyzická nebo právnická osoba napadeným aktem bezprostředně dotčena. V tomto ohledu má za to, že žalobkyně není adresátem napadeného aktu a tento vůči ní nevyvolává právní účinky. Podle jejího názoru totiž napadené rozhodnutí vyvolává právní účinky pouze vůči Unii nebo jejím orgánům, a nikoli vůči třetím osobám. Kromě toho se Rada domnívá, že napadené rozhodnutí nevyvolává účinky mimo území působnosti Smluv. Rada dále uvádí, že pokud by měl Tribunál při posouzení bezprostředního dotčení žalobkyně vycházet z účinků sporné dohody na území mimo Unii, rozhodoval by o legalitě práv a povinností Marockého království vyplývajících z uvedené dohody, s níž tato třetí země svobodně a svrchovaně souhlasila, což by překračovalo jeho pravomoci. V duplice Rada dodává, že pokud napadené rozhodnutí vyvolává účinky mimo území Unie, může se sporná dohoda dotýkat pouze hospodářských subjektů činných v dotčených hospodářských odvětvích.
Žalobkyně tvrdí, že splňuje obě kritéria, jejichž splnění je vyžadováno k tomu, aby byla splněna podmínka bezprostředního dotčení. Z rozsudku Rada v. Fronta Polisario totiž vyvozuje, že jelikož se napadené rozhodnutí týká uzavření dohody, která výslovně zahrnuje území Západní Sahary a její přírodní zdroje do své působnosti bez souhlasu lidu tohoto území, dotýká se uvedená dohoda bezprostředně tohoto lidu jakožto „třetí strany“ ve vztahu k dohodě. Již z tohoto důvodu má tato dohoda účinky na její právní postavení, jakožto jediné zástupkyně tohoto lidu. Dále tvrdí, že předmětem dohody je pouze rozšíření zeměpisné oblasti, na kterou se vztahují celní preference, takže její provádění je čistě automatické povahy a nevyžaduje přijetí dalších zprostředkujících předpisů.
Francouzská republika, Komise a Comador se v podstatě připojují k argumentům Rady.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury vyžaduje podmínka, podle které musí být fyzická nebo právnická osoba bezprostředně dotčena rozhodnutím, které je předmětem žaloby, jak je stanovena v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU, splnění dvou kumulativních kritérií. Zaprvé musí napadené unijní opatření vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení jednotlivce. Zadruhé nesmí ponechávat adresátům pověřeným jeho provedením žádnou volnost uvážení, jelikož toto provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy (viz rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
a citovaná judikatura; usnesení ze dne 6. března 2012, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development v. Komise,
T‑453/10
, nezveřejněné,
EU:T:2012:106
, bod
).
Je tedy třeba zkoumat, zda žalobkyně splňuje obě tato kritéria, a to každé samostatně.
1)

Ke splnění prvního kritéria bezprostředního dotčení ze strany žalobkyně, podle kterého musí sporné opatření vyvolávat bezprostřední účinky na její právní postavení
Pokud jde o splnění prvního z kritérií bezprostředního dotčení, z argumentace Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader vyplývá, že jejich zpochybnění existence bezprostředních účinků napadeného rozhodnutí na právní postavení žalobkyně se skládá v podstatě ze tří částí. První z nich je založena na právních účincích, jež jsou vlastní rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie. Druhá se týká specifických právních účinků napadeného rozhodnutí s ohledem na její územní působnost. Třetí část se týká neexistence změny právního postavení žalobkyně vzhledem k její omezené roli při účasti na procesu sebeurčení Západní Sahary.
i)

K první části argumentace Rady, která se týká právních účinků, jež jsou vlastní rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie
Rada, podporovaná Francouzskou republikou, v podstatě tvrdí, že rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie nevyvolává účinky vůči třetím stranám a že se nelze dovolávat údajných účinků sporné dohody na žalobkyni k prokázání toho, že se toto rozhodnutí dotýká jejího právního postavení. Dále Rada, podporovaná Francouzskou republikou, Komisí a Comader, tvrdí, že takové rozhodnutí nemůže vyvolávat právní účinky mimo Unii.
Žalobkyně tvrdí, že jelikož se napadené rozhodnutí týká uzavření sporné dohody, je od této dohody neoddělitelné, jinak by byl takový akt, který je napadnutelný, vyloučen z přezkumu legality vykonávaného soudem, a dále že napadené rozhodnutí obsahuje uzavření dohody, která do své působnosti výslovně zahrnuje území Západní Sahary a její přírodní zdroje. Nakonec uvádí, že dotčení lidu Západní Sahary každopádně vyplývá z unijního práva, jelikož uvedení produktů pocházejících ze Západní Sahary na území Unie s osvědčeními marockého původu je v rozporu s odděleným a odlišným statusem tohoto území.
V tomto ohledu je třeba uvést, že rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody, které je založeno na čl. 218 odst. 6 SFEU, nelze zaměňovat s rozhodnutími přijatými na základě čl. 218 odst. 3 a 4 SFEU, která se týkají vedení mezinárodních jednání, a vyvolávají tedy v zásadě právní účinky pouze ve vztazích mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi unijními orgány (viz usnesení ze dne 8. února 2019, Fronta Polisario v. Rada,
T‑376/18
, nezveřejněné,
EU:T:2019:77
, body
a
a citovaná judikatura).
Rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody totiž materializuje souhlas Unie s tím, že bude touto dohodou vázána [v tomto smyslu viz posudek 2/00 (Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001,
EU:C:2001:664
, bod
]. Je tedy konstitutivním prvkem uvedené dohody stejně jako akt, kterým k ní přistoupily i ostatní strany dotčené dohody [v tomto smyslu obdobně viz posudek 1/13 (Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014,
EU:C:2014:2303
, body
až
a
]. Toto rozhodnutí tak ve vztahu k těmto stranám vyvolává právní účinky, jelikož formalizuje akceptaci závazků, které vůči nim Unie přijala v rámci dotyčné dohody.
Kromě toho v souladu s obyčejovým pravidlem kodifikovaným v článku 29 Vídeňské úmluvy může mezinárodní dohoda odchylně od obecného pravidla, podle kterého taková dohoda zavazuje každou smluvní stranu pro celé její území, zavazovat stát ve vztahu k jinému území, pokud takový úmysl vyplývá z této smlouvy nebo je jinak zjevný. V tomto kontextu se může taková dohoda dotýkat třetí strany ve smyslu zásady relativního účinku smluv, která s ní musí souhlasit (v tomto smyslu viz rozsudek Rada v. Front Polisario, body 94, 98, 103 a 106).
S ohledem na neoddělitelnost takové mezinárodní dohody a rozhodnutí o jejím uzavření jménem Unie jsou proto účinky provádění této dohody na právní postavení této třetí strany relevantní pro posouzení bezprostředního dotčení této třetí strany nebo jejího zástupce uvedeným rozhodnutím.
Z toho vyplývá, že Rada nesprávně tvrdí, že napadené rozhodnutí má ze své povahy účinky pouze ve vztahu k Unii a jejím orgánům. Ze stejných důvodů musí být odmítnut argument Francouzské republiky, podle kterého napadené rozhodnutí samo o sobě nevyvolává právní účinky vůči žalobkyni, jelikož nepostačuje k tomu, aby sporná dohoda vstoupila v platnost, neboť tento vstup v platnost vyžaduje ratifikaci podle příslušných postupů. Tento přístup totiž spočívá, jak uvádí žalobkyně, na předpokladu, že právní účinky napadeného rozhodnutí a sporné dohody jsou od sebe oddělitelné. Z důvodů popsaných v bodech 149 až 152 výše je přitom tento předpoklad nesprávný.
Zadruhé, jak připomíná samotná Francouzská republika, žaloba na neplatnost podaná proti mezinárodní dohodě musí být chápána tak, že směřuje proti rozhodnutí, kterým byla jménem Unie uzavřena (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 9. srpna 1994, Francie v. Komise,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
body 15 až 17). Stejně tak Soudní dvůr rozhodl, že jelikož mezinárodní dohody uzavřené Unií zavazují nejen její orgány, ale i třetí státy, které jsou stranou těchto dohod, je třeba mít za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti mezinárodní dohody uzavřené Unií musí být chápána tak, že se týká aktu, kterým Unie takovou mezinárodní dohodu uzavřela (viz rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 49 a 50 a citovaná judikatura).
Nicméně s ohledem na pravomoc Soudního dvora posuzovat, jak v rámci řízení o žalobě na neplatnost, tak v rámci řízení o žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, zda je mezinárodní dohoda uzavřená Unií slučitelná se Smlouvami a s pravidly mezinárodního práva, kterými je vázána, bylo rozhodnuto, že se přezkum platnosti rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody Soudním dvorem v kontextu předběžné otázky může týkat legality tohoto aktu z hlediska samotného obsahu předmětné mezinárodní dohody (viz rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 48 a 51 a citovaná judikatura).
Tyto úvahy platí pro případ takové žaloby na neplatnost ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU podané právnickou osobou proti rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody, jako je projednávaná žaloba, k jejímuž projednání je příslušný Tribunál podle čl. 256 odst. 1 SFEU.
Vzhledem k tomu, že takové rozhodnutí představuje napadnutelný akt a fyzické a právnické osoby jsou oprávněny se domáhat jeho zrušení s výhradou splnění podmínek čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, mohou v rámci své žaloby požadovat, aby Tribunál přezkoumal legalitu tohoto rozhodnutí z hlediska samotného obsahu dohody jím schválené. Jakýkoli jiný výklad by vedl k tomu, jak v podstatě uvádí žalobkyně, že napadené rozhodnutí by bylo z velké části vyloučeno z věcného přezkumu své legality, což by bylo neslučitelné se zásadou účinné soudní ochrany.
Při zkoumání bezprostředního a osobního dotčení fyzické nebo právnické osoby takovým rozhodnutím musí být tedy případně zohledněny účinky mezinárodní dohody uzavřené na základě tohoto rozhodnutí na její právní postavení (v tomto smyslu a obdobně viz usnesení ze dne 24. června 2020, Price v. Rada,
T‑231/20 R
, nezveřejněné,
EU:T:2020:280
, body
až
).
V opačném případě by to v praxi zbavovalo fyzické a právnické osoby, které jsou bezprostředně a osobně dotčeny ustanoveními předmětné mezinárodní dohody, možnosti domáhat se u unijního soudu, aby přezkoumal, zda jsou tato ustanovení slučitelná se Smlouvami a s pravidly mezinárodního práva, která v souladu s nimi zavazují Unii (v tomto smyslu viz Western Sahara Campaign UK, bod 48 a citovaná judikatura), a zda tedy mohla legálně souhlasit s tím, že bude těmito ustanoveními vázána.
V projednávané věci bylo konstatováno, že žalobkyně má vzhledem ke své roli zástupkyně lidu Západní Sahary procesní způsobilost před unijními soudy k obraně práv, která vyplývají pro tento lid z pravidel mezinárodního práva, kterými je Unie vázána. Proto musí mít žalobkyně, jak tvrdí, možnost dovolávat se účinků sporné dohody na tato práva, aby prokázala své bezprostřední a osobní dotčení, jinak by byla účinná soudní ochrana těchto práv z velké části zbavena svého užitečného účinku.
Zatřetí stran otázky, zda jsou účinky napadeného rozhodnutí omezeny na území Unie, je třeba nejprve odlišit účinky takového rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody založeného na čl. 218 odst. 6 SFEU, jako je napadené rozhodnutí, od účinků unijního opatření přijatého na vnitřní úrovni. Pokud jde o posledně uvedené opatření, musí být jeho působnost v souladu s relevantními pravidly mezinárodního práva v zásadě omezena na území, na kterých Unie vykonává svou pravomoc v plném rozsahu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, body
a
a citovaná judikatura).
Naproti tomu takové rozhodnutí, jako je napadené rozhodnutí, kterým je uzavřena dvoustranná dohoda s Marockým královstvím, vyvolává nutně účinky v mezinárodním právním řádu. Jak totiž vyplývá z bodu 150 výše, takové rozhodnutí má vyvolávat právní účinky v rámci vztahů mezi Unií a touto třetí zemí jakožto konstitutivní prvek vyjádření shody vůle těchto dvou subjektů mezinárodního práva.
Kromě toho může mezinárodní dohoda uzavřená Unií vyvolávat právní účinky na území druhé smluvní strany nebo, jak bylo připomenuto v bodě 151 výše, na jiném území, pokud takový úmysl vyplývá z této dohody nebo je jinak zjevný. Těchto účinků se lze tedy dovolávat za účelem prokázání bezprostředního a osobního dotčení fyzické a právnické osoby rozhodnutím o uzavření této dohody, jelikož toto rozhodnutí vyjadřuje souhlas Unie s tím, aby uvedená dohoda takové účinky vyvolávala.
Z judikatury navíc vyplývá, že analýza účinků takové dohody, jako je sporná dohoda, na jiném území než na území Unie, a zejména území odlišném od území stran dohody, s ohledem na ustanovení této dohody a kontext, ve kterém byla uzavřena, může být relevantní pro určení, zda je žalobkyně, která se dovolává těchto účinků, bezprostředně dotčena rozhodnutím o uzavření předmětné dohody.
V bodech 81, 83 a 116 rozsudku Rada v. Fronta Polisario totiž Soudní dvůr ověřoval opodstatněnost úvah, na jejichž základě Tribunál v bodě 103 rozsudku ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) dospěl k závěru, že se dohoda o liberalizaci použije i na území Západní Sahary, aby určil, zda tento závěr může sloužit jako předpoklad pro analýzu aktivní legitimace žalobkyně. Na základě vlastní analýzy dohody o přidružení a dohody o liberalizaci ve světle pravidel mezinárodního práva dospěl Soudní dvůr k závěru, že tento výklad nelze odůvodnit zněním dohody o přidružení ani zněním dohody o liberalizaci ani okolnostmi, které provázely uzavření těchto dvou dohod.
V projednávané věci se přitom na podporu tvrzení žalobkyně s odkazem na rozsudek Rada v. Fronta Polisario opírá o použití sporné dohody na území Západní Sahary a o postavení lidu tohoto území jakožto třetí strany ve vztahu k dohodě ve smyslu relativního účinku smluv, že se jí napadené rozhodnutí bezprostředně dotýká jako zástupkyně tohoto lidu.
Skutečnost, jak zdůrazňují Rada a Francouzská republika, že účinky dohody a jejího provádění na území druhé smluvní strany, a sice Marockého království, spadají v souladu s relevantními zásadami mezinárodního práva do svrchované pravomoci Marockého království, nemůže zpochybnit právo žalobkyně dovolávat se takového bezprostředního dotčení.
V projednávané věci se totiž žalobkyně na podporu svého bezprostředního dotčení nedovolává účinků sporné dohody ani jejího provádění na území Marockého království ve smyslu článku 94 dohody o přidružení, ale účinků, které dohoda podle jejího názoru vyvolává na území Západní Sahary.
Analýza bezprostředního dotčení žalobkyně z hlediska účinků, které vyvolává sporná dohoda na území Západní Sahary, nevede každopádně k tomu, že by Tribunál musel rozhodnout o legalitě práv a povinností třetí země, tedy projednávané věci Marockého království, které vyplývají ze sporné dohody. V souladu s judikaturou (viz bod 154 výše) se totiž Tribunál v projednávané věci nemůže vyslovit k legalitě souhlasu této třetí země s právy a povinnostmi plynoucími z uvedené dohody, ale pouze k legalitě souhlasu Unie s těmito právy a povinnostmi. Kromě toho body 90 a 94 usnesení ze dne 3. července 2007, Commune de Champagne a další v. Rada a Komise (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), které v této souvislosti uvádí Rada a Francouzská republika, nemohou zpochybnit úvahy uvedené výše v bodech 161 až 165, které se zakládají na judikatuře Soudního dvora z doby po vydání tohoto usnesení.
Vzhledem k tomu, jak v podstatě uvádí žalobkyně, že sporná dohoda upravuje dovoz produktů pocházejících ze Západní Sahary do Unie, může se žalobkyně každopádně pro účely svého bezprostředního dotčení dovolávat účinků této dohody, a tedy napadeného rozhodnutí, na území Unie.
Z výše uvedeného vyplývá, že s ohledem na povahu rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody a jeho vlastní právní účinky nelze bez dalšího vyloučit, že napadené rozhodnutí má vzhledem k obsahu sporné dohody přímé účinky na právní postavení žalobkyně. První část argumentace Rady musí být tedy odmítnuta.
ii)

Ke druhé části argumentace Rady, týkající se specifických právních účinků napadeného rozhodnutí s ohledem na jeho územní působnost
Rada, podporovaná Francouzskou republikou, Komisí a Comader, zpochybňuje existenci právních účinků napadeného rozhodnutí a sporné dohody na území Západní Sahary. Účinky těchto aktů na tomto území jsou podle jejího názoru čistě hospodářské, a nikoli právní povahy. Nezakládají tedy práva ani povinnosti vůči lidu tohoto území a nelze je vůči němu uplatňovat. Ve svých písemných odpovědích na otázky Tribunálu položené v rámci organizačního procesního opatření ze dne 17. prosince 2020 a na jednání Rada, Komise a Comader uvedly, že se sporná dohoda vztahuje na produkty pocházející z tohoto území, a nikoli na samotné toto území.
Žalobkyně tvrdí, že z důvodu výslovného zahrnutí území Západní Sahary a jejích přírodních zdrojů do působnosti sporné dohody se tato dohoda, a tedy napadené rozhodnutí, dotýkají lidu tohoto území s ohledem na jeho právo na sebeurčení. Kromě toho vyplývá dotčení lidu Západní Sahary v každém případě z unijního práva, jelikož produkty pocházející ze Západní Sahary jsou s osvědčeními o marockém původu dováženy na území Unie.
Tyto argumenty vyžadují samostatnou analýzu jednak otázky použití sporné dohody na Západní Saharu a jednak dotčení lidu tohoto území z důvodu tohoto použití.
–
K použití sporné dohody na Západní Saharu
V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že jak bylo uvedeno v bodě 76 výše, cílem sporné dohody je vložením společného prohlášení o Západní Sahaře za protokol č. 4 rozšířit na základě výslovných ustanovení působnost celních preferencí, které byly původně přiznány v rámci dohody o přidružení produktům marockého původu, na produkty pocházející ze Západní Sahary vyvážené pod kontrolou marockých celních orgánů. Tento cíl vyplývá výslovně z odstavce 1 tohoto prohlášení, jakož i z jeho odstavců 2 a 3, které stanoví, že protokol č. 4 se použije „přiměřeně“ pro stanovení statusu původu těchto produktů, a že uplatňování pravidel protokolů č. 1 a č. 4 na uvedené produkty zajišťují celní orgány členských států a Marockého království (viz bod 53 výše).
Zadruhé je nutno uvést, že jak lze dovodit z judikatury, pokud Unie v rámci mezinárodní dohody přizná celní preference použitelné na produkty vyvážené na její území v závislosti na zeměpisné oblasti, ze které tyto produkty pocházejí, určuje tato oblast územní působnost těchto preferencí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 5. července 1994, Anastasiou a další,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, body
a
; ze dne 25. února 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
, a Rada v. Fronta Polisario, body 121 a 122).
Ačkoli Rada a Komise v projednávané věci uvádějí, že produkty, na které se vztahují ustanovení společného prohlášení o Západní Sahaře, pocházejí v praxi z části tohoto území, které je kontrolované Marockým královstvím, nezpochybňuje toto upřesnění skutečnost, že se tato ustanovení mohou vztahovat na každý produkt pocházející ze Západní Sahary, který je vyvážen pod kontrolou marockých celních orgánů.
Navíc, třebaže se celní preference, jak uvádí Rada a Komise, vztahují na produkty pocházející ze Západní Sahary při jejich dovozu na území Unie, ze společného prohlášení o Západní Sahaře výslovně vyplývá, že jejich přiznání závisí na dodržení ustanovení protokolu č. 4, včetně ustanovení týkajících se důkazů o původu, jejichž uplatňování zajišťují marocké celní orgány.
Sporná dohoda proto vyvolává účinky nejen na území Unie, ale i na územích, na kterých marocké celní orgány vykonávají své pravomoci, včetně části Západní Sahary kontrolované Marockým královstvím (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 25. února 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
).
Kromě toho na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, Francouzská republika, Komise a Comader, sporná dohoda nemá pouze hospodářské účinky na území Západní Sahary. Jednak je totiž zřejmé, že vývozci usazení v Západní Sahaře, kteří mají pro své produkty nárok na celní preference, které dohoda stanoví, jsou povinni řídit se v souladu s odstavcem 2 společného prohlášení o Západní Sahaře pravidly protokolu č. 4 k dohodě o přidružení. Dále pak je úplné nebo částečné zrušení cel z produktů vyvážených těmito hospodářskými subjekty při jejich dovozu do Unie vyčerpávajícím způsobem upraveno protokolem č. 1 k dohodě o přidružení, takže výhody, které jim z něj mohou plynout, úzce závisí na uplatňování jeho pravidel. Je tedy třeba mít za to, že sporná dohoda vyvolává právní účinky vůči těmto hospodářským subjektům.
Zatřetí z ustanovení sporné dohody jasně vyplývá, že Unie a Marocké království projevily společný úmysl použít uvedenou dohodu na Západní Saharu.
Prohlášení těchto stran obsažená ve třetím a čtvrtém pododstavci sporné dohody lze totiž chápat pouze v tomto smyslu. Podle tohoto třetího pododstavce se tato dohoda „uzavírá, aniž by tím byl dotčen postoj Evropské unie ohledně statusu Západní Sahary a postoj Marockého království k tomuto regionu“. Stejně tak podle jejího čtvrtého pododstavce „obě strany znovu potvrzují svoji podporu procesu OSN“ na tomto území a „podporují úsilí generálního tajemníka o nalezení konečného politického řešení“.
Kromě toho osmý pododstavec sporné dohody zavádí mezi smluvními stranami mechanismus vzájemné výměny informací, pokud jde zejména o „výhody pro dotčené obyvatelstvo“ a „využívání přírodních zdrojů na příslušných územích“. Vzhledem k vymezení oblasti dotčené zeměpisným rozšířením celních preferencí provedené uvedenou dohodou, omezenému na Západní Saharu, se tyto dva výrazy nutně týkají jednak výhod pro obyvatelstvo Západní Sahary a jednak využívání přírodních zdrojů tohoto území. Tento mechanismus sledování tak odráží cíle stran sporné dohody týkající se hospodářského rozvoje dotčeného území a zachování jeho přírodních zdrojů.
Tento společný úmysl Unie a Marockého království je potvrzen body 5 a 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí, které jasně vyjadřují vůli Rady, vycházející z konstatování, že Soudní dvůr rozhodl, že „dohoda o přidružení se vztahuje pouze na území Marockého království, a nikoli Západní Sahary“, „zajistit, aby nedošlo k narušení obchodních toků, které se během let rozvinuly“ mezi Západní Saharou a Unií, „a zároveň poskytnout odpovídající záruky pro ochranu mezinárodního práva, včetně lidských práv“ na tomto území, „a zajištění udržitelného rozvoje“ tohoto území (viz bod 51 výše). Stejně tak z bodů 7 a 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že za účelem zajištění těchto záruk Komise posoudila dopady celních preferencí přiznaných produktům Západní Sahary na obyvatelstvo tohoto území a využívání jejích přírodních zdrojů, a dále „konzultovala obyvatelstvo“ tohoto území, „aby se ujistila o jeho souhlasu s dohodou“.
Z toho vyplývá, že žalobkyně důvodně tvrdí, že se sporná dohoda použije na území Západní Sahary, a že tedy její bezprostřední dotčení napadeným rozhodnutím, které vyjadřuje souhlas Unie s takovým použitím, může být založeno na tomto předpokladu.
Tato analýza není zpochybněna výkladem dohody o přidružení a dohody o liberalizaci podaným Soudním dvorem v bodech 86 až 126 rozsudku Rada v. Fronta Polisario.
V rozsudku Rada v. Fronta Polisario totiž Soudní dvůr nevyloučil, že by ustanovením dohody uzavřené po dohodě o přidružení mohla být výslovně rozšířena působnost posledně uvedené dohody na Západní Saharu. Soudní dvůr pouze vyloučil, že by v případě neexistence takového výslovného ustanovení mohla být tato působnost, která je v případě Marockého království v zásadě omezena na jeho území, vykládána z hlediska příslušných zásad mezinárodního práva tak, že se vztahuje na toto nesamosprávné území (rozsudek Rada v. Front Polisario, body 86, 87, 92 a 94 až 98).
V tomto rozsudku tedy Soudní dvůr nerozhodoval o sporu týkajícím se dohody mezi Unií a Marokem uzavřené po dohodě o přidružení, která obsahuje výslovné ustanovení o rozšíření její působnosti na Západní Saharu, ale naopak o sporu týkajícím se obdobné dohody bez takového výslovného ustanovení.
V projednávané věci, jak bylo připomenuto v bodech 175 až 184 výše, však sporná dohoda vkládá do rámce dohody o přidružení společné prohlášení, které výslovně stanoví rozšíření celních preferencí přiznaných Unií Marockému království na základě uvedené dohody na produkty pocházející ze Západní Sahary a které vyjadřuje jasný a jednoznačný úmysl stran vytvořit právní základ pro takové rozšíření. Především je třeba uvést, že na rozdíl od dohody o liberalizaci zkoumané Soudním dvorem (v tomto smyslu viz rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 111 až 114), je třeba mít za to, že se sporná dohoda odchyluje od článku 94 dohody o přidružení, který upravuje územní působnost dohody, jelikož je dotčena působnost režimu použitelného na dovoz zemědělských produktů, zpracovaných zemědělských produktů, ryb a produktů rybolovu do Unie, který je předmětem protokolu č. 1.
Kromě toho je třeba uvést, že i když zejména z čl. 31 odst. 3 písm. c) Vídeňské úmluvy vyplývá, že ustanovení smlouvy musí být vykládána se zřetelem na každé příslušné pravidlo mezinárodního práva použitelné ve vztazích mezi stranami, nemůže tento požadavek sloužit jako základ pro to, aby taková ujednání byla vykládána v rozporu s jejich zněním, pokud je smysl těchto ujednání jasný a pokud je kromě toho prokázáno, že tento význam odpovídá významu, který jim strany smlouvy zamýšlely dát (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 13. července 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel v. ECB,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, bod
a citovaná judikatura).
Konkrétně nesmí být použití zásady výkladu zakotvené v čl. 31 odst. 3 písm. c) Vídeňské úmluvy neslučitelné se zásadou zakotvenou v odstavci 1 tohoto článku, podle které musí být smlouva vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy.
Kromě toho by výklad ustanovení společného prohlášení o Západní Sahaře v tom smyslu, že se nepoužijí na území Západní Sahary, vedl v projednávané věci k tomu, že by toto společné prohlášení, a tím i sporná dohoda byly zbaveny veškeré podstaty (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 23. listopadu 2016, Komise v. Stichting Greenpeace Nederland a PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, bod
). Jak totiž vyplývá z analýzy obsažené v bodech 175 až 184 výše, jediným předmětem této dohody je rozšíření celních preferencí přiznaných v rámci dohody o přidružení původně produktům marockého původu na produkty pocházející ze Západní Sahary prostřednictvím tohoto společného prohlášení. Takový výklad by mimoto představoval překážku pro jakékoli účinné provádění uvedené dohody, což by nebylo v souladu se zásadou právní jistoty.
Jak již bylo uvedeno v bodě 170 výše, bezprostřední dotčení žalobkyně může každopádně vyplývat z účinků, které sporná dohoda a napadené rozhodnutí vyvolávají na území Unie z důvodu přiznání celních preferencí produktům pocházejícím ze Západní Sahary při jejich dovozu do Unie.
–
K dotčení lidu Západní Sahary spornou dohodou jakožto „třetí strany“
Úvodem je třeba uvést, jak Soudní dvůr připomněl v bodě 100 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, že na základě zásady relativního účinku smluv, která je zásadou obecného mezinárodního práva a je konkrétně vyjádřena v pravidle uvedeném v článku 34 Vídeňské úmluvy, nemohou ze smluv vznikat ani závazky ani práva třetí straně bez jejího souhlasu. Jak již Tribunál připomněl, Soudní dvůr měl v bodě 106 téhož rozsudku za to, že lid Západní Sahary musí být podle této zásady považován za „třetí stranu“, která může být dotčena prováděním dohody o přidružení v případě zahrnutí území Západní Sahary do působnosti uvedené dohody. V témže bodě uvedeného rozsudku z toho Soudní dvůr vyvodil, že takové zahrnutí vyžaduje každopádně souhlas tohoto lidu, a to jak v případě, kdy by mu z takového provádění mohly vznikat závazky, tak pokud by mu takto mohla vznikat práva.
Tyto úvahy mohou být relevantní z hlediska každého ustanovení dohody o přidružení nebo pozdější dohody, které výslovně stanoví její použití na Západní Saharu. Jelikož by se případné provádění takové dohody na tomto území mohlo dotknout lidu tohoto území jakožto třetí strany, platí to tím spíše pro její výslovné použití na uvedené území. Jak přitom bylo konstatováno v bodě 189 výše, sporná dohoda, která následovala po dohodě o přidružení, se odchyluje od článku 94 posledně uvedené dohody, jelikož výslovně rozšiřuje režim dovozu zemědělských produktů do Unie stanovený protokolem č. 1 na toto území.
V každém případě je třeba z judikatury vyvodit, že přiznání celních preferencí produktům s původem ze Západní Sahary při jejich dovozu do Unie na základě osvědčení vydaných celními orgány Marockého království vyžaduje souhlas lidu tohoto území (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. února 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
a citovaná judikatura).
Tento závěr není zpochybněn argumenty Comader, podle nichž nemá sporná dohoda v žádném případě účinky vůči lidu Západní Sahary, takže žalobkyně nemůže podat žalobu k unijnímu soudu.
V tomto ohledu je třeba uvést, jak vyplývá z bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, že dotčení třetí strany mezinárodní úmluvou ve smyslu zásady relativního účinku smluv představuje otázku předcházející otázce, zda uvedená třetí strana vyjádřila svůj souhlas s dotčenou úmluvou. Pokud by neexistence souhlasu dotčené třetí strany s uvedenou úmluvou, jak tvrdí Comader, vedla k tomu, že vůči ní nemůže vyvolávat žádné účinky, nemá proto tato okolnost vliv na přípustnost žaloby podané k unijnímu soudu za účelem obrany práv této třetí strany, jichž se dotčená úmluva dotýká. Přípustnost žaloby podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU je každopádně určena pouze podmínkami definovanými v tomto článku, jak jsou vykládány judikaturou. Nemůže se řídit podmínkami, za kterých má mezinárodní dohoda vůči třetí straně v mezinárodním právním řádu účinky.
Dále je třeba uvést, že úvahy Comader týkající se neexistence účinků sporné dohody ve vztahu k lidu Západní Sahary nemohou zpochybnit konstatování Soudního dvora ohledně případného dotčení tohoto lidu jakožto třetí strany ve smyslu zásady relativního účinku smluv, dohodou mezi Unií a Marockým královstvím v případě, že by tato dohoda byla na tomto území prováděna. Navíc stran stanoviska profesora mezinárodního práva veřejného, o něž se Comader opírá, je třeba uvést, že i když se unijní soud může při zkoumání otázky, která dosud nebyla unijním právem vyřešena, případně inspirovat právní naukou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 1957, Algera a další v. Assemblée commune,
7/56 a 3/57 až 7/57
,
EU:C:1957:7
, s. 115), nemůže Tribunál naproti tomu z takových písemností vycházet pro účely zpochybnění výkladu mezinárodního práva podaného Soudním dvorem.
Z výše uvedeného vyplývá, že územní působnost sporné dohody zahrnuje území Západní Sahary a že se z tohoto důvodu může tato dohoda dotýkat lidu tohoto území a vyžadovat tedy jeho souhlas. Je proto třeba ověřit, zda s ohledem na roli, kterou žalobkyně hraje v rámci procesu sebeurčení uvedeného území jakožto zástupkyně uvedeného lidu, mohou tyto okolnosti prokázat její bezprostřední dotčení.
iii)

Ke třetí části argumentace Rady, vycházející z toho, že nedošlo ke změně právního postavení žalobkyně vzhledem k její omezené úloze při účasti na procesu sebeurčení Západní Sahary
Podle tvrzení Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader neznamená úloha přiznaná žalobkyni v rámci procesu sebeurčení Západní Sahary, že napadené rozhodnutí a sporná dohoda mají bezprostřední účinky na její právní postavení. Její oprávnění k zastupování je totiž omezené a nikoli výlučné a žalobkyně není hospodářským subjektem. Kromě toho napadené rozhodnutí a sporná dohoda nepředjímají výsledek tohoto procesu. Účinky napadeného rozhodnutí na žalobkyni jsou tak nanejvýš nepřímé a politické.
Žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí má bezprostřední právní účinky na její postavení jakožto jediné zástupkyně lidu Západní Sahary již z toho důvodu, že se dotýká tohoto lidu ve smyslu bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario. Kromě toho v reakci na argumenty Rady namítá, že politický proces sebeurčení zahrnuje „samozřejmě“ hospodářské otázky a otázky související s využíváním přírodních zdrojů a že sporná dohoda v každém případě nastoluje „územní“ otázku, takže spor spadá v plném rozsahu do rámce, v němž žalobkyně plní svůj úkol.
V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout zvláštní situaci Západní Sahary, která vyplývá z vývoje mezinárodního kontextu popsaného v bodech 2 až 19 výše. Ačkoli proces sebeurčení tohoto nesamosprávného území stále probíhá, jeho spravující mocnost ve smyslu článku 73 Charty Spojených národů, a sice Španělské království, se od 26. února 1976 vzdala jakékoli mezinárodní odpovědnosti týkající se správy tohoto území, což orgány OSN vzaly na vědomí (viz výše bod 13). Účastníky tohoto procesu, vedeného pod záštitou této organizace, jsou tudíž jednak Marocké království, které se domáhá výkonu svrchovaných práv na tomto území, a dále žalobkyně jakožto zástupkyně lidu tohoto území. Jak v podstatě uvádí Komise ve svém spise vedlejšího účastníka, mezi Marockým královstvím a žalobkyní dochází ke „sporu o legitimitu“, pokud jde o „způsobilost zastupovat“ toto území a jeho obyvatelstvo. Jak konkrétně ukazuje diskuse mezi účastnicemi řízení v rámci projednávaného sporu, mezi Marockým královstvím a žalobkyní neexistuje dohoda ohledně otázky příslušnosti k uzavření mezinárodní dohody použitelné na toto území.
Pokud jde dále o rozsah způsobilosti žalobkyně zastupovat lid Západní Sahary a jeho dopad na její bezprostřední dotčení rozhodnutím o uzavření dohody mezi Unií a Marockým královstvím, která se na toto území výslovně vztahuje, je třeba uvést, že unijní soudy k této otázce nezaujaly stanovisko ani v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, ani v usneseních uvedených výše v bodě 43.
Rada naproti tomu odkazuje na body 183 až 194 stanoviska generálního advokáta Watheleta ve věci Rada v. Fronta Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). V této souvislosti generální advokát zejména v bodech 185 a 186 tohoto stanoviska uvedl, že podle jeho názoru byla žalobkyně uznána OSN jako zástupkyně lidu Západní Sahary pouze v rámci politického procesu, který má vyřešit otázku sebeurčení lidu tohoto území. Generální advokát přitom poznamenal, že spor, který byl předmětem věcí T‑512/12 a C‑104/16 P, není součástí tohoto politického procesu.
Z bodu 7 rezoluce č. 34/37 však vyplývá, že Valné shromáždění OSN mělo spíše za to, že je nezbytné, aby se žalobkyně účastnila jednání s Marockým královstvím o konečném statusu Západní Sahary, jelikož je legitimní zástupkyní lidu tohoto území (viz body 16 a 91 výše). Uznání způsobilosti žalobkyně zastupovat uvedený lid ze strany orgánů OSN tedy logicky předchází uznání jejího práva účastnit se procesu sebeurčení tohoto území. Tento výklad je potvrzen zněním bodu 10 rezoluce 35/19 (viz bod 16 výše).
I když tedy proces probíhající v Západní Sahaře pod záštitou OSN nezahrnuje obchodní nebo celní otázky, účast žalobkyně na tomto procesu neznamená, že by nemohla zastupovat lid Západní Sahary v kontextu dohody mezi Unií a Marockým královstvím týkající se takových oblastí, pokud se toto zastoupení jeví jako nezbytné pro zachování práva tohoto lidu na sebeurčení. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, jak právem uvádí žalobkyně, že sporná dohoda nevyvolává pouze obchodní či celní otázky, ale rovněž zvláštní otázku územní povahy, která se jí týká, jelikož se vztahuje na území, na kterém má tento lid právo na sebeurčení.
Konečně, pokud jde o výlučnost způsobilosti žalobkyně zastupovat lid Západní Sahary, stačí v této fázi uvést, že z písemností ve spise nevyplývá, že by orgány OSN, jak uvádí žalobkyně, zpochybnily postoj vyjádřený v rezolucích č. 34/37 a č. 35/19 a uznaly jako organizace oprávněné zastupovat dotčený lid i jiné organizace, než je žalobkyně. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise a Comader, není v tomto ohledu rozhodující skutečnost, že tyto orgány v rámci sledování procesu sebeurčení a v souladu se svým mandátem udržují vztahy a komunikují i s jinými organizacemi, než je žalobkyně, zejména s organizacemi občanské společnosti, jakož i s marockými orgány.
Stejně tak není v projednávané věci relevantní otázka, zda si Španělské království navzdory svému prohlášení ze dne 26. února 1976 zachovalo postavení spravující mocnosti ve smyslu článku 73 Charty Spojených národů, kterou se v bodech 187 až 192 zabývalo stanovisko generálního advokáta Watheleta ve věci Rada v. Fronta Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). Zaprvé totiž z bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario vyplývá, že Soudní dvůr měl za to, že lid Západní Sahary je „třetí stranou“ ve vztahu k dohodě o přidružení, odlišnou od Španělského království, který je s to sám vyjádřit svůj souhlas s prováděním této dohody nebo následné dohody na tomto území. Zadruhé, jak v podstatě tvrdí žalobkyně, jelikož byla uznána OSN jako zástupkyně tohoto lidu a jak bylo uvedeno v bodě 207 výše, její účast na procesu sebeurčení nevylučuje, že může vyjádřit souhlas tohoto lidu s dohodou použitelnou na uvedené území, nelze se vůči ní každopádně dovolávat pravomocí, které si případně ponechalo Španělské království.
V každém případě je třeba uvést, že uzavření sporné dohody mezi Unií a jednou ze stran procesu sebeurčení na území Západní Sahary, která uplatňuje práva na svrchovanost nad Západní Saharou a sama uzavřela uvedenou dohodu na tomto základě, nutně vyvolává právní účinky ve vztahu ke druhé straně tohoto procesu, s ohledem na „spor o legitimitu“ panující mezi těmito stranami ohledně tohoto území.
Odůvodnění sporné dohody a body odůvodnění napadeného rozhodnutí svědčí ostatně o tom, že samotné strany, a zvláště Unie, jsou si vědomy toho, že uzavření této dohody není bez spojitosti s procesem sebeurčení probíhajícím v Západní Sahaře.
Svědčí o tom skutečnost, že ve třetím pododstavci sporné dohody strany upřesnily, že uzavřením této dohody nejsou dotčeny postoje stran ke statusu Západní Sahary, a sice na jedné straně postoj Unie, že se jedná o nesamosprávné území, a na druhé straně postoj Marockého království, že se jedná o „nedílnou součást“ jeho státního území. Totéž platí pro potvrzení jejich podpory „procesu Organizace spojených národů“ ve čtvrtém pododstavci této dohody. Z toho je třeba vyvodit, že strany měly za to, že hrozí, že uzavření sporné dohody by mohlo být vykládáno tak, že vyjadřuje společný postoj ke statusu tohoto území a ohrožuje dotčený proces sebeurčení, a že za účelem vyloučení takového rizika bylo nezbytné uvést tato upřesnění.
Tyto obavy jsou rovněž vyjádřeny v bodech 3 a 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz výše bod 51). Konkrétně v posledně uvedeném bodu odůvodnění Rada reaguje na „činitele sociálně-ekonomické a politické sféry“, kteří se účastnili konzultací vedených Komisí a ESVČ a „odmítli rozšíření [celních preferencí podle dohody o přidružení na Západní Saharu]“, jelikož „se zejména domnívali, že by taková dohoda stvrdila postavení Maroka na území Západní Sahary“. V tomto ohledu Rada uvádí, že „žádné ustanovení této dohody neumožňuje tvrdit, že by uznávala svrchovanost Maroka nad Západní Saharou“ a že „Unie bude i nadále vyvíjet zvýšené úsilí na podporu procesu mírového řešení konfliktu, který byl započat a probíhá pod záštitou OSN“.
Kromě toho, i když žalobkyně nebyla formálně pozvána k účasti na konzultacích uvedených v bodě 213 výše, komunikace mezi ní a ESVČ ohledně sporné dohody se uskutečnila, jak již bylo uvedeno, dne 5. února 2018 a Komise ve své zprávě ze dne 11. června 2018 informovala o svém postoji k zamýšlenému uzavření této dohody s výslovným odkazem na tuto komunikaci. Tento postoj navázal na postoj „činitelů sociálně-ekonomické a politické sféry“ uvedený v desátém bodě odůvodnění napadeného rozhodnutí v tom smyslu, že žalobkyně nesouhlasila s uzavřením sporné dohody. Ačkoli tedy žalobkyně není stranou této dohody a nezapojila se do jednání o jejím uzavření, vedených pouze unijními a marockými orgány, považovaly ji orgány za partnera oprávněného vyjádřit své stanovisko k uvedené dohodě (viz bod 98 výše).
Vzhledem k tomu, že se uzavření sporné dohody dotýká lidu Západní Sahary a vyžaduje jeho souhlas, má napadené rozhodnutí bezprostřední účinky na právní postavení žalobkyně jakožto zástupkyně tohoto lidu. Jelikož tato dohoda byla uzavřena s Marockým královstvím, týká se jí přímo jakožto účastníka procesu sebeurčení na tomto území. Zaprvé je totiž nesporné, že žalobkyně nesouhlasila s uzavřením sporné dohody. Zadruhé žalobkyně v rámci projednávané žaloby tvrdí, že souhlas lidu Západní Sahary nebyl získán platným způsobem, zejména z toho důvodu, že ho nevyjádřil sám.
Argumenty Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader tento závěr nezpochybňují.
Skutečnost, že žalobkyně není hospodářským subjektem, je totiž irelevantní, jelikož se tohoto postavení nedovolává a nezamýšlí odvozovat své bezprostřední dotčení z použití pravidel, na nichž závisí přiznání celních preferencí produktům s původem ze Západní Sahary, ale ze samotné územní působnosti této dohody. Pokud jde o srovnání projednávané věci s věcí, ve které byl vydán rozsudek ze dne 20. září 2019, Venezuela v. Rada (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, napadený kasačním opravným prostředkem), na který Rada a Komise odkazují na podporu svých argumentů, postačí uvést, že rozsudkem ze dne 22. června 2021, Venezuela v. Rada (Dotčení třetího státu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
) zrušil Soudní dvůr rozsudek Tribunálu citovaný Radou z důvodu, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když učinil závěr, že dotčená omezující opatření nemají bezprostřední účinky na právní postavení Bolívarovské republiky Venezuela, a na tomto základě vyhověl druhému důvodu nepřípustnosti vznesenému Radou [rozsudek ze dne 22. června 2021, Venezuela v. Rada (Dotčení třetího státu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
]. Rada se proto nemůže opírat o výše uvedený rozsudek Tribunálu, aby zpochybnila bezprostřední dotčení žalobkyně. Dotčený spor mezi výše uvedeným třetím státem a Radou se navíc týkal jednostranných aktů použitelných pouze na území Unie a souhlas třetí strany s těmito akty nebyl vyžadován, takže toto srovnání není každopádně relevantní.
Kromě toho skutečnost, že sporná dohoda a napadené rozhodnutí nepředjímají výsledek procesu sebeurčení, neznamená, že tyto akty nemohou změnit právní postavení žalobkyně jakožto zástupkyně třetí strany a účastnice tohoto procesu. Totéž platí pro vznik „nepřímých“„politických“ účinků na tento proces.
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že všechny tři části argumentace Rady týkající se prvního kritéria bezprostředního dotčení musí být odmítnuty a žalobkyně toto kritérium splňuje.
2)

Ke druhému kritériu bezprostředního dotčení, podle kterého provádění napadeného opatření musí být čistě automatické povahy a vyplývat pouze z unijní právní úpravy
Stran druhého kritéria bezprostředního dotčení, podle kterého musí být provádění napadeného opatření čistě automatické povahy a vyplývat pouze z unijní právní úpravy, je třeba uvést, že Rada ohledně tohoto kritéria nepředložila konkrétní argumenty.
V tomto ohledu představuje sporná dohoda podle tvrzení žalobkyně pouhé zeměpisné rozšíření celních preferencí již přiznaných Marockému království beze změny objemu nebo produktů, na které se tyto preference vztahují. Provádění této dohody na území Unie tedy neponechává orgánům pověřeným uplatňováním uvedených celních preferencí žádný prostor pro uvážení, neboť pocházejí-li dotčené produkty ze Západní Sahary, musí se na ně použít celní preference stanovené spornou dohodou.
Kromě toho, jak bylo uvedeno v bodě 215 výše, vzhledem k tomu, že žalobkyně jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary nesouhlasila s uzavřením sporné dohody, která se použije na toto území, napadené rozhodnutí, které tuto dohodu schvaluje, mění přímo její právní postavení, aniž jsou nezbytná další opatření.
Je pravda, že Komise zpochybňuje skutečnost, že bezprostřední dotčení žalobkyně může vyplývat z přímého účinku, který vyvolává sporná dohoda vůči jednotlivcům. Z judikatury však vyplývá (viz bod 144 výše), že pro účely určení, zda je splněno druhé kritérium bezprostředního dotčení, je nezbytné odpovědět na otázku, zda je provádění ustanovení sporné dohody čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy. Relevance této otázky nemůže být zpochybněna skutečností, že by přímý účinek těchto ustanovení mohl určovat, zda se jich jednotlivci mohou dovolávat z obsahového hlediska.
Je tedy třeba dospět k závěru, že žalobkyně je napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčena.
b)

K osobnímu dotčení žalobkyně
Rada tvrdí, že účast žalobkyně na jednáních o statusu Západní Sahary ji nemůže individualizovat ve vztahu k napadenému rozhodnutí a že sporná dohoda nemá vliv na její postavení v rámci těchto jednání. V duplice dodává, že i za předpokladu, že by žalobkyně měla pravomoc rozhodovat o hospodářských otázkách Západní Sahary, vyplývá zejména z bodu 69 rozsudku ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), že tato pravomoc nestačí k prokázání toho, že je spornou dohodou osobně dotčena.
Komise, Francouzská republika a Comader předkládají v podstatě stejné argumenty jako Rada.
Žalobkyně tvrdí, že je osobně dotčena proto, že z bodů 100 až 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario vyplývá, že lid Západní Sahary, jehož je zástupkyní, musí vyjádřit souhlas s každou mezinárodní dohodou použitelnou na území Sahary. Vzhledem k úloze, kterou zastává ve vztahu k tomuto lidu, zejména při vyjádření jeho souhlasu být vázán určitou smlouvou, má tedy žalobkyně zvláštní vlastnosti, které ji vymezují vzhledem ke všem ostatním osobám, a je tak napadeným rozhodnutím osobně dotčena. V replice dodává, že provedením konzultací uvedených v bodě 48 výše jí Rada zabránila ve výkonu její pravomoci vyjádřit souhlas lidu Západní Sahary, a opakuje v podstatě argumentaci uvedenou za účelem prokázání, že je tímto rozhodnutím bezprostředně dotčena.
Podle ustálené judikatury mohou jiné subjekty než adresáti rozhodnutí tvrdit, že jsou osobně dotčeny pouze tehdy, pokud je toto rozhodnutí zasahuje z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát takového rozhodnutí (rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci má žalobkyně jakožto zástupkyně lidu nesamosprávného území, který požívá práva na sebeurčení, na základě mezinárodního práva vlastní pravomoci, jež se liší od pravomocí stran sporné dohody. Za účelem prokázání, že je napadeným rozhodnutím osobně dotčena, tak může účinně tvrdit, že jí napadené rozhodnutí brání vykonávat uvedené pravomoci podle svého uvážení.
V rámci posouzení bezprostředního dotčení žalobkyně byl přitom zaprvé učiněn závěr, že účast žalobkyně na politickém procesu probíhajícím v Západní Sahaře neznamená, že by nemohla zastupovat lid tohoto území v kontextu dohody mezi Unií a Marockým královstvím v obchodní a celní oblasti, která se na tento stát vztahuje, pokud je toto zastoupení nezbytné pro ochranu práva tohoto lidu na sebeurčení. Zadruhé bylo rovněž uvedeno, že ze skutečností obsažených ve spise nevyplývá, že by orgány OSN uznaly jiné organizace, než je ona sama za oprávněné zastupovat dotčený lid. Zatřetí na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, Francouzská republika, Komise a Comader, uzavření sporné dohody Unií s jednou ze stran procesu sebeurčení na území Západní Sahary vyvolává otázky, které nelze považovat za zcela nezávislé na tomto procesu, a tedy se týkají žalobkyně jakožto strany tohoto procesu (viz výše body 206 až 215).
Za těchto podmínek je třeba mít za to, že žalobkyně je napadeným rozhodnutím dotčena z důvodu vlastností, které jsou pro ni zvláštní a které ji individualizují obdobným způsobem, jakým by byl individualizován adresát tohoto rozhodnutí, jakožto zástupce lidu Západní Sahary a účastník procesu sebeurčení. Z tohoto důvodu musí mít tedy možnost předložit toto rozhodnutí unijnímu soudu k přezkumu za účelem ověření, zda Unie mohla legálně souhlasit s tím, aby se sporná dohoda na tomto území použila.
Tyto úvahy nejsou zpochybněny argumenty Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader.
Zaprvé stran rozsudku ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), je třeba uvést, že v této věci rozhodoval Soudní dvůr o kasačním opravném prostředku podaném Komisí proti rozsudku Tribunálu týkajícího se sporu, ve kterém Nizozemské Antily, zámořské území spojené s Evropským společenstvím dohodou o přidružení, napadly ochranná opatření na dovoz rýže pocházející ze zámořských zemí a území (ZZÚ). Tato opatření byla obecně závazná a i přes skutečnost, že se dotýkala zpracovatelského sektoru rýže na Nizozemských Antilách a že z tohoto území pocházela převážná část dovozů tohoto produktu původem ze ZZÚ do Společenství, nevztahovala se specificky na dovozy z tohoto konkrétního zámořského území, ale ze všech ZZÚ.
V tomto kontextu měl Soudní dvůr za to, že obecný zájem, který mohou mít Nizozemské Antily na hospodářské prosperitě na jejich území, a dopad napadených opatření na odvětví zpracování rýže, což je činnost, kterou může vykonávat kterýkoli hospodářský subjekt v jakémkoli ZZÚ, nepředstavují okolnosti, které by mohly žalobce individualizovat (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, body
až
).
Okolnosti sporu, který vedl k vydání rozsudku ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), nejsou tedy srovnatelné s okolnostmi projednávané věci. Opatření napadená v rámci uvedeného sporu se totiž nevztahovala specificky na území žalobců. Kromě toho přijetí těchto opatření každopádně nepředpokládalo získání souhlasu lidu tohoto území.
Zadruhé odkaz Komise a Francouzské republiky na judikaturu týkající se osobního dotčení sdružení (viz rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
a citovaná judikatura, a usnesení ze dne 3. dubna 2014, ADEAS v. Komise,
T‑7/13
, nezveřejněné,
EU:T:2014:221
, bod
a citovaná judikatura) není v projednávané věci relevantní. Osobní dotčení sdružení zastupujícího soukromé zájmy skupiny jednotlivců nebo podniků nelze totiž srovnávat s osobním dotčením takové organizace, jako je žalobkyně, která zastupuje lid nesamosprávného území.
Zatřetí s ohledem na roli žalobkyně a okolnosti připomenuté v bodě 230 výše, které postačují k tomu, aby ji individualizovaly ve vztahu k napadenému rozhodnutí, nelze vůči ní namítat skutečnost, že se neúčastnila jednání vedených Unií za účelem uzavření sporné dohody. V rámci projednávané žaloby navíc žalobkyně zpochybňuje legalitu napadeného rozhodnutí právě z toho důvodu, že nebyla zapojena do uzavření uvedené dohody za účelem vyjádření souhlasu lidu Západní Sahary s touto dohodou.
Z toho vyplývá, že napadené rozhodnutí se žalobkyně dotýká nejen bezprostředně, ale rovněž osobně. Námitku nepřípustnosti vznesenou Radou, která vychází z nedostatku aktivní legitimace žalobkyně, je tudíž třeba zamítnout a žalobu je nutné zkoumat meritorně.
B.

K opodstatněnosti žaloby
Na podporu své žaloby vznáší žalobkyně deset žalobních důvodů. První žalobní důvod vychází z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí, druhý z porušení její povinnosti ověřit dodržování základních práv a mezinárodního humanitárního práva, třetí z porušení povinnosti vyhovět rozsudkům Soudního dvora, čtvrtý z porušení základních práv jakožto zásad a hodnot, kterými se musí řídit vnější činnost Unie, pátý žalobní důvod vychází z porušení zásady ochrany legitimního očekávání, šestý z nesprávného použití zásady proporcionality, sedmý z porušení práva na sebeurčení, osmý z porušení zásady relativního účinku smluv, devátý z porušení mezinárodního humanitárního práva a desátý z porušení povinností Unie vyplývajících z práva mezinárodní odpovědnosti.
1.

K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí
Žalobkyně tvrdí, že Rada jakožto unijní instituce neměla pravomoc přijmout napadené rozhodnutí, jelikož se toto rozhodnutí týkalo uzavření mezinárodní dohody použitelné na území spadající pod svrchovanost lidu, vůči němuž Unie ani její smluvní partner neměly žádnou pravomoc.
Rada tvrdí, že tímto žalobním důvodem žalobkyně ve skutečnosti zpochybňuje pravomoc Unie z důvodu porušení práva na sebeurčení a zásady relativního účinku smluv a odkazuje na svou odpověď na sedmý a osmý žalobní důvod. Mimoto uvádí, že pravomoc uzavírat mezinárodní dohody je jí svěřena článkem 218 odst. 6 SFEU.
Komise tvrdí, že mezinárodní právo nebrání tomu, aby mocnost spravující nesamosprávné území uzavřela mezinárodní dohodu použitelnou na uvedené území. V projednávané věci je třeba mít za to, že Marocké království je
de facto
autoritou spravující Západní Saharu. Francouzská republika zastává obdobné stanovisko. Comader v podstatě souhlasí s odpovědí Rady na tento žalobní důvod.
Úvodem je třeba připomenout, že podle zásady svěření pravomocí zakotvené v čl. 5 odst. 1 a odst. 2 SEU jedná Unie pouze v mezích pravomocí svěřených jí ve Smlouvách členskými státy pro dosažení cílů stanovených ve Smlouvách. Pokud jde konkrétně o unijní orgány, čl. 13 odst. 2 SEU blíže stanoví, že každý unijní orgán jedná v mezích působnosti svěřené mu Smlouvami a v souladu s postupy, podmínkami a cíli v nich stanovenými (rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, body
a
).
V projednávané věci, jak uvádí první právní východisko napadeného rozhodnutí, přijala Rada toto rozhodnutí na základě čl. 207 odst. 4 prvního pododstavce SFEU ve spojení s čl. 218 odst. 6 druhým pododstavcem písm. a) bodem i) SFEU.
Žalobkyně nezpochybňuje, že Rada postupovala v souladu s postupy a podmínkami použitelnými na akt přijatý na základě ustanovení Smlouvy o FEU připomenutých v bodě 244 výše. V rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně ve skutečnosti zpochybňuje pouze pravomoc Unie uzavřít spornou dohodu z důvodu, že se tato dohoda vztahuje na cizí území, které spadá pod svrchovanost lidu Západní Sahary. V tomto ohledu odkazuje žalobkyně zejména na obecnou právní zásadu vyjádřenou latinským úslovím
nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet
.
V této souvislosti lze zajisté uvést, že některá pravidla mezinárodního práva mohou bránit tomu, aby Unie na základě svého postavení mezinárodní organizace sama přistoupila k mezinárodní úmluvě, nebo mohou takové přistoupení alespoň přísně omezit [v tomto smyslu viz posudek 2/91 (Úmluva MOP č. 170) ze dne 19. března 1993,
EU:C:1993:106
, bod
, a rozsudek ze dne 20. listopadu 2018, Komise v. Rada (CHMO Antarktida),
C‑626/15 a C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, body
až
]. Stejně tak mohlo v některých případech mezinárodní právo bránit tomu, aby byly smlouvy použitelné na nesamosprávné území uzavřeny s konkrétní třetí zemí z důvodu porušení práva, jichž se uvedená země na tomto území dopustila [posudek MSD ze dne 21. června 1971, Právní následky pro státy plynoucí z trvalé přítomnosti Jihoafrické republiky v Namibii (Jihozápadní Afrika) bez ohledu na rezoluci Rady bezpečnosti 276 (1970) (Sbírka MSD 1971, s. 16, body 122 až 126)].
V projednávané věci se však žalobkyně nedovolávala žádného pravidla mezinárodního práva, které by mohlo omezit pravomoc Unie uzavřít takovou dvoustrannou dohodu, jako je sporná dohoda, na základě jejího postavení mezinárodní organizace. Kromě toho, i když má žalobkyně za to, že některé zásady mezinárodního obyčejového práva brání tomu, aby Unie uvedenou dohodu uzavřela, neodkazuje na žádné pravidlo tohoto práva, vyplývající zejména z rezoluce Rady bezpečnosti OSN nebo zakotvené v rozsudku MSD, které by výslovně zakazovalo jakoukoliv mezinárodní dohodu s Marockým královstvím použitelnou na území Západní Sahary.
Z bodu 98 rozsudku Rada v. Fronta Polisario navíc vyplývá, že Soudní dvůr v zásadě nevyloučil, že s ohledem na zásady mezinárodního práva použitelné na vztahy mezi Unií a Marockým královstvím v rámci dohody o přidružení má Unie právo uzavřít s touto třetí zemí dohodu, která je součástí tohoto rámce a výslovně stanoví její použití na Západní Saharu.
Z těchto důvodů musí být první žalobní důvod zamítnut.
Opodstatněnost žaloby je třeba dále zkoumat analýzou třetího žalobního důvodu.
2.

Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že Rada porušila svou povinnost dodržet požadavky vyvozené judikaturou ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv
Žalobkyně tvrdí, že Rada tím, že uzavřela s Marockým královstvím dohodu výslovně použitelnou na území Západní Sahary bez jejího souhlasu, porušila povinnost vyhovět rozsudkům Soudního dvora, která je zakotvena v článku 266 SFEU. Soudní dvůr měl totiž podle ní za to, že implicitní zahrnutí tohoto území do působnosti dohod uzavřených mezi Unií a Marockým královstvím je z právního hlediska nemožné, a to s ohledem na zásadu sebeurčení a zásadu relativního účinku smluv. Žalobkyně z toho vyvozuje, že ze stejných důvodů je tím spíše vyloučeno explicitní použití takových dohod na uvedené území. Kromě toho v první části žaloby, jakož i v úvodních poznámkách repliky a ve vyjádřeních ke spisům vedlejších účastnic žalobkyně tvrdí, že uzavření sporné dohody je v rozporu s judikaturou, jelikož nerespektuje oddělený a odlišný status Západní Sahary a požadavek souhlasu lidu tohoto území.
Rada tvrdí, že uzavřením dohody, která výslovně umožňuje, aby dohoda o přidružení vyvolávala účinky na území Západní Sahary poté, co získala souhlas lidu tohoto území, vyhověla rozsudku Rada v. Fronta Polisario.
V této souvislosti Rada v úvodních poznámkách žalobní odpovědi, nazvaných „Horizontální otázky“, tvrdí, že s ohledem na zvláštní situaci Západní Sahary, která znemožňuje vést přímou konzultaci s lidem tohoto území nebo prostřednictvím institucionálního zástupce, mohly orgány využít svého uvážení k vedení konzultací založených na objektivním kritériu vycházejícím z výhod pro obyvatelstvo tohoto území a v tomto ohledu postupovaly v souladu s příslušnými zásadami mezinárodního práva. Rada dále tvrdí, že v projednávané věci jsou relevantní ustanovení a zásady mezinárodního práva použitelné na spravující mocnosti vzhledem k „faktické správě“ tohoto území Marockým královstvím a že žalobkyně každopádně nemá právní způsobilost ani správní prostředky k uzavření obchodní dohody s Unií. Nakonec Rada tvrdí, že žalobkyně nesplňuje podmínky stanovené judikaturou k tomu, aby se mohla dovolávat pravidel mezinárodního práva a že soudní přezkum napadeného rozhodnutí z hlediska zásad mezinárodního obyčejového práva je nutně omezen na zjevně nesprávné posouzení.
V části svého spisu vedlejšího účastníka, nazvané „Úvodní právní úvahy“, Komise v podstatě rozvíjí podobnou argumentaci jako Rada, která se týká možnosti dovolávat se zásad mezinárodního obyčejového práva jednotlivcem a omezené povahy soudního přezkumu unijních aktů z hlediska těchto zásad. Kromě toho v rámci sedmého a osmého žalobního důvodu Komise tvrdí, že se vůči aktu Rady nelze dovolávat porušení zásady sebeurčení a že zásada relativního účinku smluv může vést pouze k tomu, že mezinárodní dohoda nemá účinky vůči třetí straně, avšak nemůže zpochybnit její platnost. Nakonec Komise uvádí, že se žalobkyně mýlí ohledně důsledků, které je třeba vyvodit z rozsudků Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK. Tyto rozsudky se totiž omezily na výklad dohod použitelných na území Maroka z hlediska relevantních zásad mezinárodního práva, ale netýkají se platnosti těchto dohod.
V části „Úvodní úvahy ke ‚skutkovým okolnostem‘ “ svého spisu vedlejšího účastníka rozvíjí Komise v podstatě tutéž analýzu jako Rada stran postupu, který vedl k uzavření sporné dohody. Dále upřesňuje, že tato dohoda nepovažuje produkty pocházející ze Západní Sahary za produkty marockého původu, ale výslovně je označuje za produkty s původem na tomto území. Tvrdí rovněž, že proces jednání vedený pod záštitou OSN nepřiznává žalobkyni výlučnou roli „hovořit jménem“ lidu Západní Sahary.
Francouzská republika se v podstatě připojuje k analýze Rady a Komise.
V části „Skutkové úvahy“ svého spisu vedlejšího účastníka se Comader částečně připojuje k analýze Komise a Rady týkající se konzultačního procesu předcházejícího uzavření sporné dohody. Comader kromě toho tvrdí, že místní volení zástupci, kteří se této konzultace účastnili, jsou legitimními zástupci obyvatelstva Západní Sahary a mají demokratickou legitimitu. Dále má za to, že článek 266 SFEU se v projednávané věci nepoužije. Nakonec tvrdí, že zásadu relativního účinku smluv nelze v projednávané věci použít a sporná dohoda každopádně nemá vůči žalobkyni žádný účinek.
Úvodem je třeba uvést, že Rada, Francouzská republika, Komise a Comader zpochybňují zejména právní základy tohoto žalobního důvodu a že jejich argumenty v konečném důsledku vyvolávají otázku, zda tento žalobní důvod není irelevantní. Tuto otázku je tedy třeba zkoumat ještě před případným vyjádřením se k opodstatněnosti uvedeného žalobního důvodu.
a)

K argumentům Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader vycházejícím v podstatě z irelevance třetího žalobního důvodu
Argumenty Rady Francouzské republiky, Komise a Comader zpochybňují právní základy tohoto žalobního důvodu ze tří hledisek. Zaprvé tvrdí, že článek 266 SFEU není použitelný. Zadruhé uvádějí, že se rozsudků uvedených žalobkyní nelze účinně dovolávat za účelem zpochybnění platnosti dohod mezi Unií a Marockým královstvím. Zatřetí se podle nich žalobkyně nemůže dovolávat zásad mezinárodního obyčejového práva, na jejichž porušení v projednávaném případě poukazuje.
Zaprvé je třeba připomenout, že podle čl. 266 odst. 1 SFEU je orgán, instituce nebo jiný subjekt, jehož akt byl prohlášen za neplatný nebo jehož nečinnost byla prohlášena za odporující Smlouvám, povinen přijmout opatření vyplývající z rozsudku Soudního dvora Evropské unie.
Podle ustálené judikatury znamená povinnost stanovená v článku 266 SFEU, která je obdobně použitelná na rozsudky prohlašující neplatnost unijního aktu, že dotyčné orgány jsou povinny respektovat nejen výrok rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o zrušení nebo neplatnosti, ale i odůvodnění, které k výroku vedlo a tvoří jeho nezbytnou oporu v tom smyslu, že je nezbytné pro určení přesného smyslu toho, co bylo ve výroku rozhodnuto. Toto odůvodnění totiž označuje ustanovení, které je považováno za protiprávní, a jsou z něj zřejmé důvody protiprávnosti konstatované ve výroku, které musí dotčený orgán vzít v úvahu při nahrazování zrušeného nebo neplatného aktu (viz rozsudek ze dne 28. ledna 2016, CM Eurologistik a GLS,
C‑283/14 a C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, body
a
a citovaná judikatura).
Ze znění článku 266 SFEU ani z judikatury citované v bodě 261 výše však nevyplývá, že se povinnost upravená v tomto článku vztahuje na odůvodnění rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba na neplatnost podaná proti unijnímu aktu.
V projednávané věci, jak bylo připomenuto v bodech 34 a 40 výše, přitom Soudní dvůr v rozsudku Rada v. Fronta Polisario poté, co zrušil rozsudek ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), vydal konečné rozhodnutí o sporu a odmítl žalobu žalobkyně jako nepřípustnou z důvodu nedostatku aktivní legitimace.
Pokud jde o rozsudek Western Sahara Campaign UK, postačí mimo skutečnost, že Soudní dvůr nezpochybnil platnost napadených unijních aktů, které byly předmětem předběžných otázek předložených Soudnímu dvoru, každopádně uvést, že se týkal rozhodnutí a mezinárodních dohod v oblasti rybolovu, jejichž věcná působnost se liší od věcné působnosti napadeného rozhodnutí a sporné dohody. To samé lze
mutatis mutandis
konstatovat ve vztahu k usnesením ze dne 19. července 2018, Fronta Polisario v. Rada (
T‑180/14
, nezveřejněné,
EU:T:2018:496
), a ze dne 30. listopadu 2018, Fronta Polisario v. Rada (
T‑275/18
, nezveřejněné,
EU:T:2018:869
).
Jak tedy v podstatě uvádí Comader, žalobkyně nemůže v projednávané věci vyvozovat z článku 266 SFEU povinnost orgánů vyhovět rozhodnutím unijních soudů uvedeným v bodech 263 a 264 výše. Tento žalobní důvod musí být proto v rozsahu, v němž je založen na ustanoveních tohoto článku, zamítnut jako irelevantní.
Je však třeba poukázat na to, že podle ustálené judikatury není vyžadováno, aby účastník řízení výslovně uplatnil ustanovení, na kterých zakládá žalobní důvody, které předkládá, za předpokladu, že předmět žaloby tohoto účastníka řízení, jakož i hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je založena, jsou v žalobním návrhu uvedeny dostatečně jasně. Tato judikatura se použije
mutatis mutandis
i v případě chyby při uvedení ustanovení, na kterých se zakládají žalobní důvody [viz rozsudek ze dne 23. listopadu 2017, Aurora v. OÚS – SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, bod
a citovaná judikatura).
Jak vyplývá z bodu 251 výše, argumentace uvedená na podporu tohoto žalobního důvodu se v projednávané věci opírá o výtku vycházející v podstatě z toho, že orgány porušily svou povinnost řídit se judikaturou Soudního dvora k výkladu dohod mezi Unií a Marockým královstvím z hlediska příslušných pravidel mezinárodního práva. Žalobkyně, která byla na jednání dotázána na právní základ, z něhož tento žalobní důvod vychází, odpověděla, že jelikož je v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedeno, že bylo přijato proto, aby vyhovělo rozsudku ve věci Rada v. Fronta Polisario, může se účinně dovolávat úvah obsažených v uvedeném rozsudku na podporu svého tvrzení, že uvedené rozhodnutí tyto úvahy nerespektuje. Tak to ostatně pochopily Rada a Komise, jak dokládají jejich argumenty předložené v reakci na argumenty žalobkyně.
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je Unie unií práva, v níž její orgány podléhají přezkumu souladu svých aktů zejména se Smlouvami a obecnými právními zásadami a v níž fyzické a právnické osoby musí mít nárok na účinnou soudní ochranu (viz rozsudek ze dne 30. května 2017, Safa Nicu Sepahan v. Rada,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, bod
a citovaná judikatura).
Unijní orgány jsou zejména povinny splnit povinnosti vyplývající z unijního práva, vyloženého v rozsudku konstatujícím nesplnění povinnosti, v rozsudku v řízení o předběžné otázce nebo ustálenou judikaturou v dané oblasti (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 30. května 2017, Safa Nicu Sepahan v. Rada,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, body
a
a citovaná judikatura).
V rámci žaloby na neplatnost je tedy na unijním soudu, kterému byl v tomto smyslu předložen žalobní důvod, aby přezkoumal soulad napadeného rozhodnutí s judikaturou Soudního dvora, pokud vyvodila z unijního nebo použitelného mezinárodního práva požadavky, které jsou relevantní pro posouzení legality tohoto rozhodnutí.
Tak je tomu v projednávané věci v případě povinností vyplývajících podle rozsudku Rada v. Fronta Polisario především ze zásady sebeurčení a ze zásady relativního účinku smluv. Jak totiž vyplývá z bodů 6 a 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz bod 51 výše), orgány vyjednaly a uzavřely spornou dohodu za účelem vyvození důsledků z tohoto rozsudku tím, že stanovily výslovný právní základ pro použití preferenčního režimu dohody o přidružení na produkty pocházející ze Západní Sahary, k němuž byly připojeny záruky pro dodržování mezinárodního práva a základních práv, zejména za účelem zohlednění „úvah o souhlasu“ uvedených v bodě 106 uvedeného rozsudku.
Z toho vyplývá, že bez ohledu na nesprávný odkaz žalobkyně na článek 266 SFEU není tento žalobní důvod, který vychází v podstatě z toho, že Rada porušila svou povinnost řídit se výkladem dohody o přidružení z hlediska použitelných pravidel mezinárodního práva veřejného, podaným judikaturou zejména v rozsudku Rada v. Fronta Polisario, irelevantní.
Zadruhé není rozhodující okolnost, že Soudní dvůr v rozsudku Rada v. Fronta Polisario vyložil zásadu sebeurčení a zásadu relativního účinku smluv v kontextu výkladu dohody o přidružení a dohody o liberalizaci, a nikoli v kontextu přezkumu platnosti těchto dohod.
Jak totiž vyplývá z judikatury připomenuté v bodě 269 výše, orgány jsou povinny dodržovat pravidla unijního práva, jak jsou vykládána judikaturou, bez ohledu na kontext, v němž je tato judikatura formulována. Tato zásada je použitelná na výklad pravidel mezinárodního práva Soudním dvorem, jelikož Unie je v souladu s ustálenou judikaturou povinna vykonávat své pravomoci v souladu s mezinárodním právem jako celkem (viz rozsudek Western Sahara Campaign UK, bod 47 a citovaná judikatura). Unijní soud má navíc, jak bylo připomenuto, pravomoc posoudit, zda je mezinárodní dohoda uzavřená Unií slučitelná se Smlouvami a s pravidly mezinárodního práva, která jsou v souladu s nimi pro Unii závazná (viz body 155 a 156 výše).
Dále, jak bylo připomenuto v bodě 195 výše, pravidla vyvozená Soudním dvorem ze zásad mezinárodního práva, které vyložil v rozsudku Rada v. Fronta Polisario, jsou relevantní pro určení, zda se dohoda o přidružení může legálně použít na Západní Saharu implicitně. Tato pravidla jsou tedy tím spíše relevantní při zkoumání, zda je možné vložit do této dohody ustanovení, které takovou územní působnost stanoví výslovně. Legalita napadeného rozhodnutí tedy může být zkoumána z hlediska těchto pravidel.
Zatřetí, pokud jde o možnost dovolávat se zásad mezinárodního práva vyložených Soudním dvorem, a to zejména zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv, bylo nejprve opakovaně připomenuto, že unijní soud má pravomoc posoudit slučitelnost rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody mimo jiné s pravidly mezinárodního práva, jelikož Unie musí vykonávat své pravomoci v souladu s těmito pravidly, kterými je na základě Smluv vázána.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 3 odst. 5 a čl. 21 odst. 1 SEU spočívá mezinárodní činnost Unie na hodnotách a zásadách, které se uplatnily při jejím založení, jejím rozvoji a jejím rozšiřování. Přispívá zejména k přísnému dodržování a rozvoji mezinárodního práva, zejména k dodržování zásad Charty Organizace spojených národů.
K tomu je třeba dodat, že v souladu s čl. 207 odst. 1 SFEU a jak vyplývá i z bodu 12 odůvodnění napadeného rozhodnutí, je společná obchodní politika prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie, včetně zásad a cílů připomenutých v bodě 277 výše. Unie má povinnost začlenit tyto zásady a cíle do provádění této politiky [v tomto smyslu viz posudek 2/15 (Dohoda o volném obchodu se Singapurem) ze dne 16. května 2017,
EU:C:2017:376
, body
až
].
Dále je nutno připomenout, že v bodech 88 a 89 rozsudku Rada v. Fronta Polisario Soudní dvůr konstatoval, že právo na sebeurčení představuje právo uplatnitelné
erga omnes
, jakož i jednu ze základních zásad mezinárodního práva, a že tato zásada patří z tohoto důvodu mezi pravidla mezinárodního práva použitelná ve vztazích mezi Unií a Marockým královstvím, která musí unijní soud zohlednit. Kromě toho v bodech 90 až 93 téhož rozsudku Soudní dvůr na základě rezolucí Valného shromáždění OSN a posudku k Západní Sahaře rozhodl, že v rámci vztahů mezi Unií a Marockým královstvím musí být zohledněn oddělený a odlišný statut Západní Sahary a že k tomuto požadavku musí být přihlédnuto při výkladu dohody o přidružení.
Stejně tak poté, co v bodech 104 a 105 rozsudku Rada v. Fronta Polisario připomněl jednak závěry MSD v posudku k Západní Sahaře, a zejména konstatování, že obyvatelstvo tohoto území má právo na sebeurčení, a jednak doporučení Valného shromáždění OSN týkající se zapojení žalobkyně do hledání řešení ohledně definitivního statusu tohoto území, vyvodil Soudní dvůr v bodě 106 téhož rozsudku z těchto skutečností, že uvedený lid musí být považován za třetí stranu ve smyslu zásady relativního účinku, která musí s prováděním dohody o přidružení na uvedeném území souhlasit.
Z toho vyplývá, že Soudní dvůr v rozsudku Rada v. Fronta Polisario vyvodil ze zásady sebeurčení a ze zásady relativního účinku smluv jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, bod
), které musí být v rámci vztahů mezi Unií a Marockým královstvím dodrženy ve vztahu k Západní Sahaře, a sice povinnost respektovat její oddělený a odlišný status, jakož i povinnost ujistit se o souhlasu jejího lidu v případě provádění dohody o přidružení na tomto území. Jak bylo uvedeno v bodě 275 výše, je z toho třeba vyvodit, že tyto povinnosti jsou tím spíše relevantní při rozhodování o legalitě ustanovení, která stanoví výslovné použití této dohody nebo jejích protokolů na toto území.
V projednávané věci musí mít tedy žalobkyně za účelem obrany práv, která pro lid Západní Sahary vyplývají ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv, možnost dovolávat se porušení těchto jasných, přesných a bezpodmínečných povinností ve vztahu k napadenému rozhodnutí, jelikož toto tvrzené porušení může mít dopad na uvedený lid jakožto „třetí stranu“ ve vztahu k dohodě uzavřené mezi Unií a Marockým královstvím (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 16. června 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, bod
).
Na rozdíl tvrzení Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader neodporuje možnost žalobkyně dovolávat se zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv judikatuře Soudního dvora týkající se dovolatelnosti zásad mezinárodního obyčejového práva, která vyplývá zejména z rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
V této souvislosti je třeba připomenout, že Soudní dvůr v bodě 107 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), rozhodl, že jednotlivec se může dovolávat zásad mezinárodního obyčejového práva zmíněných v bodě 103 téhož rozsudku za tím účelem, aby Soudní dvůr přezkoumal platnost určitého unijního aktu, zaprvé pouze tehdy, mohou-li tyto zásady zpochybnit unijní pravomoc k přijetí uvedeného aktu, a zadruhé může-li se daný akt dotknout práv, jež jednotlivec vyvozuje z unijního práva, nebo může-li mu ukládat povinnosti podle tohoto práva. V daném případě se jednalo o zásadu, podle které má každý stát úplnou a výlučnou svrchovanost nad svým vzdušným prostorem, zásadu, podle níž si žádný stát nemůže činit platné nároky na podrobení kterékoli části volného moře své svrchovanosti, a zásadu, která zaručuje svobodu přeletu nad volným mořem.
Soudní dvůr rozhodl, že vzhledem k tomu, že tyto zásady byly ve věci v původním řízení uplatněny za tím účelem, aby posoudil, zda Unie měla pravomoc k přijetí směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/101/ES ze dne 19. listopadu 2008, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem začlenění činností v oblasti letectví do systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (
Úř. věst. 2009, L 8, s. 3
), a že tato směrnice může žalobkyním v původním řízení ukládat povinnosti, nelze vyloučit, že by se tyto žalobkyně mohly uvedených zásad dovolávat, i když se zdá, že zakládají povinnosti pouze mezi státy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, body
a
).
Je však třeba uvést, že okolnosti, za kterých Soudní dvůr učinil úvahy připomenuté v bodech 284 a 285 výše, se liší od okolností projednávané věci.
Zaprvé z rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), nevyplývá, že jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti, které musí Unie dodržovat ve vztahu k takovým podnikům třetích zemí, jako byly žalobkyně ve věci v původním řízení, byly vyvozeny ze zásad mezinárodního obyčejového práva zmíněných v bodě 103 tohoto rozsudku již před jeho vydáním. V rámci předběžných otázek položených v uvedené věci byl tedy Soudní dvůr požádán, aby přezkoumal platnost napadeného aktu přímo z hlediska těchto zásad, které byly uvedeny obecně.
Zadruhé žalobkyněmi ve věci v původním řízení byly letecké společnosti a profesní sdružení těchto společností. Jednalo se tedy o jednotlivce, vůči kterým zásady mezinárodního obyčejového práva, kterých se dovolávali, v zásadě nezakládaly práva, jelikož, jak Soudní dvůr uvedl v bodě 109 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), tyto zásady zakládají podle všeho povinnosti pouze mezi státy. Jak žalobkyně zdůraznila ve svém vyjádření ke spisu vedlejšího účastníka předloženému Komisí, jakož i na jednání, situace takových jednotlivců není srovnatelná s její situací v projednávané věci jakožto zástupkyní „třetí strany“ ve vztahu k dohodě uzavřené napadeným rozhodnutím, jíž vyplývají ze zásady sebeurčení a ze zásady relativního účinku smluv práva, kterých se může dovolávat vůči tomuto rozhodnutí.
Zatřetí směrnice 2008/101, jejíž platnost byla žalobkyněmi ve věci v původním řízení zpochybněna, byla aktem přijatým v rámci výkonu vnitřních pravomocí Unie a její působnost byla v zásadě omezena na území Unie. Tyto účastnice řízení se přitom dovolávaly právě zásad mezinárodního obyčejového práva uvedených v bodě 103 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), na podporu tvrzení, že Unie porušila své pravomoci z důvodu, že se tato směrnice může vztahovat na části mezinárodních letů uskutečňované mimo vzdušný prostor členských států (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, body
až
).
Naproti tomu v projednávané věci nebylo napadené rozhodnutí přijato v rámci vnitřních pravomocí Unie, ale v rámci její vnější činnosti, která spočívá podle článku 21 SEU mimo jiné na dodržování zásad Charty Organizace spojených národů a mezinárodního práva. Jak přitom bylo konstatováno v bodě 247 výše v rámci prvního žalobního důvodu vycházejícího z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí, nepředstavuje skutečnost, že se sporná dohoda použije na Západní Saharu, sama o sobě porušení pravidla mezinárodního práva omezujícího pravomoci Unie k uzavření takové dohody, kterého by se dopustila Rada.
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že možnost dovolávat se zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv nelze v projednávané věci zkoumat z hlediska úvah uvedených v bodech 107 až 109 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), jelikož tyto úvahy vycházely z posouzení konkrétních okolností posledně uvedené věci, jež se týkaly povahy dovolávaných zásad mezinárodního práva a napadeného aktu, jakož i právní situace žalobkyň v původním řízení, které nejsou srovnatelné s okolnostmi projednávané věci. Možnost dovolávat se obou výše uvedených zásad nemůže být v této věci omezena na zpochybnění pravomoci Unie k přijetí napadeného rozhodnutí, jelikož žalobkyně se dovolává jasných, přesných a bezpodmínečných povinností, které Unie musí splnit při přijetí tohoto rozhodnutí, a toto dovolávání se povinností směřuje k zajištění dodržení práv „třetí strany“ ve vztahu k dohodě, která mohou být dotčena porušením těchto povinností.
V každém případě, jak bylo uvedeno v bodech 267, 271 a 272 výše, žalobkyně vznáší v rámci tohoto žalobního důvodu výtku vycházející ze skutečnosti, že Rada a Komise porušily svou povinnost řídit se judikaturou Soudního dvora, týkající se výkladu dohod mezi Unií a Marockým královstvím z hlediska příslušných pravidel mezinárodního práva, a zejména povinnost řídit se rozsudkem Rada v. Fronta Polisario, a to na podporu žaloby podané proti rozhodnutí přijatému za účelem vyvození důsledků z tohoto rozsudku. V této souvislosti jí proto nelze odepřít právo zpochybnit legalitu napadeného rozhodnutí tím, že se v rámci této výtky bude dovolávat takových základních pravidel, když je Unie těmito pravidly vázána a toto rozhodnutí bylo přijato za účelem respektování výkladu podaného Soudním dvorem (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 16. června 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, body
a
a citovaná judikatura).
Konečně je třeba konstatovat, že argumenty Komise a Comader týkající se konkrétně možnosti dovolávat se jednak zásady sebeurčení a jednak zásady relativního účinku smluv, musí být odmítnuty.
Pokud jde o argument Komise, že zásada sebeurčení je „kolektivním“ právem, které otevírá proces, jenž je v podstatě politické povahy a jehož výsledek není předem určen, je třeba uvést, že z bodů 88 až 106 rozsudku ze dne 21. prosince 2016, Rada v. Fronta Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), nevyplývá, že tyto údajné zvláštnosti práva na sebeurčení musí být zohledněny při přezkumu dodržování jasných, přesných a bezpodmínečných povinností, které jsou připomenuty v bodě 281 výše.
Skutečnost, že právo na sebeurčení je kolektivním právem, je každopádně irelevantní, jelikož nositelem tohoto práva je právě třetí strana, kterou zastupuje žalobkyně. Rovněž argument, podle kterého právo sebeurčení otevírá politický proces, jehož výsledek není určen předem, spočívá v konečném výsledku na nesprávném předpokladu, že lid Západní Sahary nemá právo na sebeurčení již z toho důvodu, že v této fázi nebyl proces týkající se konečného statusu tohoto území ještě ukončen, a že tedy uvedený lid není s to toto právo plně využít. Jak přitom Soudní dvůr konstatoval v bodě 105 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, orgány OSN uznaly, že tento lid toto právo má, a právě z tohoto důvodu se žalobkyně tohoto procesu účastnila. Skutečnost, že výsledek tohoto procesu není v této fázi dosud určen, nemůže proto bránit možnosti dovolávat se této zásady.
Pokud jde dále o možnost dovolávat se zásady relativního účinku smluv, což je zásada obecného mezinárodního práva, která platí pro každou smluvní stranu mezinárodní smlouvy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. února 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
), je třeba uvést, že úvahy uvedené v bodech 197 až 199 výše lze
mutatis mutandis
přenést na otázku možnosti dovolávat se této zásady v rámci projednávané žaloby. Konkrétně, jak uvádí žalobkyně, je třeba odlišovat důsledky nedodržení zásady relativního účinku smluv v mezinárodním právním řádu od důsledků, které má v unijním právním řádu porušení povinnosti ze strany orgánů, která vyplývá z této zásady, s ohledem na pravomoc unijního soudu přezkoumávat dodržování této povinnosti.
Ze všech výše uvedených úvah vyplývá, že se žalobkyně může v rámci tohoto žalobního důvodu účinně dovolávat rozsudku Rada v. Fronta Polisario a výkladu zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv, který v něm byl podán, na podporu tohoto žalobního důvodu. Tento žalobní důvod proto není irelevantní.
b)

K opodstatněnosti argumentů žalobkyně na podporu tohoto žalobního důvodu
Argumentace žalobkyně na podporu tohoto žalobního důvodu obsahuje v podstatě tři části vycházející zaprvé z toho, že Unie a Marocké království nemohou uzavřít dohodu použitelnou na Západní Saharu, zadruhé z nerespektování odděleného a odlišného statusu tohoto území, které je v rozporu se zásadou sebeurčení, a zatřetí z porušení požadavku, podle kterého musí lid tohoto území souhlasit se spornou dohodou jakožto třetí strana ve vztahu k této dohodě ve smyslu zásady relativního účinku smluv.
1)

K první části třetího žalobního důvodu, vycházející z toho, že Unie a Marocké království nemohou uzavřít dohodu použitelnou na Západní Saharu
V rámci první části třetího žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že jak vyplývá z rozsudků Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, použití dohody mezi Unií a Marockým královstvím na Západní Saharu není z právního hlediska možné, zvláště z důvodu porušení zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv. Sporná dohoda přitom ve skutečnosti směřuje k „zakonzervování“ faktického použití dohody o přidružení na část tohoto území kontrolovanou marockými orgány, které bylo vyloučeno prvním z těchto rozsudků.
Jak bylo připomenuto v bodě 187 výše, Soudní dvůr v této souvislosti v rozsudku Rada v. Fronta Polisario pouze vyloučil, že by v případě neexistence výslovného ustanovení rozšiřujícího působnost dohody o přidružení, která je v případě Marockého království v zásadě omezena na jeho území, mohla být dohoda o liberalizaci vykládána tak, že provedla takové rozšíření.
Soudní dvůr totiž nejprve konstatoval, že na základě zásady sebeurčení přiznaly Valné shromáždění OSN a MSD Západní Sahaře, která je nesamosprávným územím ve smyslu článku 73 Charty Organizace spojených národů, status oddělený a odlišný od statusu jakéhokoli státu, včetně Marockého království. Pokud jde dále o pravidlo kodifikované v článku 29 Vídeňské úmluvy, Soudní dvůr uvedl, že podle tohoto pravidla může smlouva zavazovat stát ve vztahu k jinému než vlastnímu území pouze tehdy, pokud takový úmysl vyplývá z této smlouvy nebo je jinak zjevný. Nakonec Soudní dvůr uvedl, že podle zásady relativního účinku smluv musí být k provádění dohody o přidružení v případě zahrnutí Západní Sahary do její působnosti získán souhlas lidu tohoto území jakožto „třetí strany“ ve vztahu k této dohodě, a konstatoval, že z rozsudku ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), není zřejmé, že lid Západní Sahary takový souhlas vyjádřil. Na základě toho dospěl k závěru, že tato tři pravidla mezinárodního práva brání tomu, aby toto nesamosprávné území bylo považováno za území spadající do územní působnosti dohody o přidružení a dohody o liberalizaci na základě mlčky učiněného ujednání mezi Unií a Marockým královstvím (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 92 až 116).
Kromě toho měl Soudní dvůr za to, že praxe následující po uzavření dohody o přidružení nemůže odůvodnit výklad této dohody a dohody o liberalizaci v tom smyslu, že se z právního hlediska použijí na Západní Saharu, jelikož Tribunál v rozporu s čl. 31 odst. 3 písm. b) Vídeňské úmluvy neověřil, zda je tato praxe projevem existence dohody mezi smluvními stranami, a jelikož údajná vůle Unie plnit tyto dohody způsobem neslučitelným se zásadami sebeurčení a relativního účinku smluv by byla nutně neslučitelná se zásadou plnění smluv v dobré víře (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 122 až 125).
Rozhodnutí unijních soudů uvedená v bodech 42 a 44 výše, která následovala po vydání rozsudku Rada v. Fronta Polisario, obsahují obdobné odůvodnění a odkazují výslovně na uvedený rozsudek. Věci, ve kterých byla tato rozhodnutí vydána, se totiž týkaly dohod mezi Unií a Marockým královstvím, které neobsahovaly výslovná ustanovení rozšiřující jejich územní působnost na Západní Saharu nebo vody k ní přiléhající (v tomto smyslu viz rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 62, 63, 71 až 73, 79 a 83; usnesení ze dne 19. července 2018, Fronta Polisario v. Rada,
T‑180/14
, nezveřejněné,
EU:T:2018:496
, body
až
, a ze dne 30. listopadu 2018, Fronta Polisario v. Rada,
T‑275/18
, nezveřejněné,
EU:T:2018:869
, body
až
).
Naproti tomu se unijní soudy v rámci této judikatury nevyjádřily ke sporům týkajícím se dohod mezi Unií a Marockým královstvím, které obsahují výslovné ujednání zahrnující Západní Saharu do územní působnosti této dohody.
Jak přitom bylo připomenuto v bodě 301 výše a jak ostatně zdůraznily Komise a Francouzská republika, Soudní dvůr v rozsudku Rada v. Fronta Polisario konstatoval, že pravidlo kodifikované v článku 29 Vídeňské úmluvy nebrání tomu, aby smlouva zavazovala stát ve vztahu k jinému než vlastnímu území, pokud takový úmysl vyplývá z této smlouvy. V projednávané věci přitom takový úmysl výslovně vyplývá ze znění společného prohlášení o Západní Sahaře a je potvrzen v bodě 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, nelze mít za to, že sporná dohoda „potvrzuje“ praxi vyloučenou judikaturou. Zaprvé totiž tato praxe zcela nevyloučila možnost, že by se dohoda mezi Unií a Marockým královstvím mohla legálně použít na Západní Saharu. Zadruhé toto použití nevyplývá v projednávané věci pouze z „praxe“, ale z výslovného znění samotné sporné dohody odrážejícího společnou vůli stran, a zejména Unie. Tato část žalobního důvodu musí být proto zamítnuta.
Ve zkoumání tohoto žalobního důvodu je třeba pokračovat analýzou jeho třetí části.
2)

Ke třetí části třetího žalobního důvodu, vycházející z porušení požadavku, aby lid Západní Sahary vyjádřil souhlas se spornou dohodou, jakožto „třetí strana“ ve vztahu k této dohodě, ve smyslu zásady relativního účinku smluv
Ve třetí části třetího žalobního důvodu žalobkyně zpochybňuje především platnost konzultací uskutečněných Komisí a ESVČ a relevanci zprávy ze dne 11. června 2018, která zmiňuje mimo jiné tyto konzultace. Tyto konzultace a tato zpráva se totiž soustředí na přínosy sporné dohody, zatímco jediným relevantním kritériem uvedeným Soudním dvorem je souhlas lidu Západní Sahary s touto dohodou. Kromě toho tyto konzultace, k nimž nebyly unijní orgány a Marocké království podle žalobkyně příslušné, nemohly mít podle ní za cíl nebo za následek získání uvedeného souhlasu z toho důvodu, že tento souhlas nemůže vyplývat z neformálního konzultačního procesu a že se uvedený proces týkal entit zřízených podle marockého práva a nezahrnoval tu část tohoto lidu, která žije mimo oblast kontrolovanou Marockým královstvím. Navíc Rada v bodě 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí pozměnila povahu a dosah uvedených konzultací v tom směru, že je pokládá za projev souhlasu „dotčeného obyvatelstva“. Tyto úvahy Rady nejsou v souladu s rozsudkem Rada v. Fronta Polisario a zejména jeho bodem 106.
Rada, Francouzská republika, Komise a Comader tvrdí, že provedené konzultace dodržují příslušné zásady mezinárodního práva s ohledem na zvláštní situaci Západní Sahary, která neumožňuje získat souhlas jejího lidu přímo nebo pouze prostřednictvím žalobkyně, a na významnou posuzovací pravomoc orgánů (viz výše body 252 až 257).
V této části je nezbytné posoudit zaprvé použití zásady relativního účinku smluv v projednávané věci, zadruhé způsoby, kterými orgány zamýšlely, podle znění bodu 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v daném případě vyhovět „úvahám o souhlasu v rozsudku [Rada v. Fronta Polisario]“, a zatřetí opodstatněnost argumentace připomenuté v bodě 307 výše.
i)

K použití zásady relativního účinku smluv na projednávanou věc
Zaprvé je třeba připomenout, jak vyplývá z bodů 100 až 107 rozsudku Rada v. Fronta Polisario a na rozdíl od toho, co tvrdí Comader, že v projednávané věci se použije zásada relativního účinku smluv. Konkrétně tvrzení, že Marocké království nemělo s ohledem na svůj postoj k Západní Sahaře v úmyslu přiznat lidu tohoto území práva ani povinnosti, nemá žádný vliv na použitelnost této zásady v rámci výkladu takové dohody uzavřené mezi Unií a Marockým královstvím, jako je sporná dohoda, ze strany unijních soudů z hlediska mezinárodního práva.
Zadruhé je třeba konstatovat, že v rozsudku Rada v. Fronta Polisario Soudní dvůr neuvedl kritéria umožňující určit, zda byl souhlas lidu Západní Sahary dán k provádění dohody o přidružení na tomto území, ani způsob, jakým mohl být tento souhlas vyjádřen, jelikož pouze konstatoval, že z rozsudku ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), není zřejmé, že by tento lid takový souhlas vyjádřil.
Kromě toho se nezdá, že by k otázce souhlasu lidu Západní Sahary s mezinárodní dohodou použitelnou na toto území zaujaly stanovisko orgány OSN. V tomto ohledu lze uvést, že dopis právního poradce, který je zástupcem generálního tajemníka pro právní záležitosti OSN, ze dne 29. ledna 2002 (dále jen „dopis právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002“), na který Rada odkazuje, se k této otázce nevyjadřuje. Tento dopis se totiž týká otázky legality soukromoprávních smluv uzavřených mezi marockými veřejnoprávními institucemi a ropnými společnostmi za účelem provedení průzkumu a odhadu ropných zdrojů podél pobřeží Západní Sahary a vyjadřuje se pouze k nutnosti zohlednit zájmy a vůli tohoto lidu, a nikoli ke způsobům tohoto zohlednění.
Zatřetí bylo v bodě 194 výše připomenuto, že na základě obecné mezinárodněprávní zásady relativního účinku smluv, která je konkrétně vyjádřena v pravidle uvedeném v článku 34 Vídeňské úmluvy, nemohou ze smluv vznikat ani závazky ani práva třetí straně bez jejího souhlasu.
Dále je třeba uvést, že článek 35 Vídeňské úmluvy stanoví:
„Třetímu státu vznikne závazek z ustanovení smlouvy, jestliže strany této smlouvy mají v úmyslu tímto ustanovením vytvořit závazek a jestliže třetí stát tento závazek výslovně přijme písemnou formou.“
Článek 36 odst. 1 Vídeňské úmluvy vedle toho stanoví:
„Třetímu státu vznikne právo z ustanovení smlouvy, jestliže strany této smlouvy mají v úmyslu tímto ustanovením poskytnout toto právo buď třetímu státu či skupině států, k níž náleží, nebo všem státům a jestliže s tím třetí stát souhlasí. Jeho souhlas se předpokládá, pokud není důkaz o opaku, ledaže by smlouva stanovila jinak.“
Z ustanovení článků 35 a 36 Vídeňské úmluvy, která ve vztahu ke státům vyjadřují pravidla vyplývající ze zásady relativního účinku smluv, která je zásadou obyčejového práva, lze vyvodit, že souhlas lidu Západní Sahary se spornou dohodou lze předpokládat pouze v případě, že strany této dohody zamýšlely přiznat mu právo, není-li stanoveno jinak, a že naopak tento souhlas musí být výslovný ve vztahu k závazkům, které mu tyto strany zamýšlí uložit.
Tento závěr nemůže být zpochybněn tvrzením Rady a Komise, podle kterého se požadavek souhlasu nemůže použít stejným způsobem na stát i na nesamosprávné území. I když ustanovení Vídeňské úmluvy odkazují pouze na vztahy mezi státy, zásady, které tato úmluva kodifikuje, se totiž mohou vztahovat i na jiné subjekty mezinárodního práva (v tomto smyslu viz rozsudek Rada v. Fronta Polisario, bod 100). Dále je nutno konstatovat, že takové rozlišování nevyplývá z bodu 106 výše uvedeného rozsudku. V tomto bodě totiž Soudní dvůr nepoukázal na obsahový rozdíl mezi kvalifikací lidu Západní Sahary jako třetí strany ve smyslu zásady relativního účinku smluv a kvalifikací státu jako „třetího státu“ ve smyslu článku 34 Vídeňské úmluvy.
V projednávané věci je přitom třeba uvést, že cílem sporné dohody není přiznat práva lidu Západní Sahary jakožto „třetí straně“ ve vztahu k této dohodě.
Zaprvé je to Marocké království jakožto smluvní strana sporné dohody, které je subjektem, jemuž byly přiznány celní preference, které Unie poskytuje produktům pocházejícím ze Západní Sahary. Toto konstatování je potvrzeno skutečností, jak tvrdí žalobkyně a upřesňuje Komise v odůvodnění návrhu na uzavření sporné dohody, že ustanovení společného prohlášení o Západní Sahaře nepozměňují objem ani kategorii produktů, na které se vztahuje protokol č. 1. Celní preference použitelné na produkty pocházející ze Západní Sahary, které podléhají kontrole marockých orgánů, jsou tedy přiznány v mezích celkového objemu vymezeného protokolem č. 1 pro produkty marockého původu a pouze pro kategorie produktů, na které se tento protokol vztahuje.
Kromě toho nelze mít za to, že Marocké království vykonává tato práva jménem lidu Západní Sahary, jelikož s ohledem na jeho postoj k tomuto území vyjádřený ve třetím pododstavci sporné dohody a jak v podstatě uvádí Comader, mu taková práva nezamýšlí přiznat.
Zadruhé je třeba uvést, že i když může sporná dohoda založit práva vývozcům usazeným v Západní Sahaře, týkají se tyto účinky pouze jednotlivců, a nikoli subjektu, který je ve vztahu k ní třetí stranou, jež by s ní mohla souhlasit. Mimoto, pokud jde o přínosy, které by mohly z uvedené dohody plynout pro obyvatele tohoto území jako celek, jedná se v každém případě o čistě sociálně-ekonomické, a nikoli právní účinky. Tyto přínosy, které jsou navíc nepřímé, nemohou být tedy postaveny na roveň právům přiznaným třetí straně ve smyslu relativního účinku smluv.
Sporná dohoda vede naproti tomu k uložení povinnosti dotčené třetí straně, jelikož přiznává jedné ze smluvních stran pravomoc na jejím území, kterou tedy není oprávněna sama vykonávat nebo její výkon případně delegovat (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. února 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
). Okolnost tvrzená Radou, že tato třetí strana není v této fázi s to vykonávat tyto pravomoci s ohledem na postavení dotčeného území jako nesamosprávného území a situaci, která na něm v současnosti panuje, nemůže zpochybnit toto konstatování ani nezbytnost, aby tato třetí strana s touto povinností souhlasila.
Z toho vyplývá, že zásada vyjádřená v čl. 36 odst. 1 Vídeňské úmluvy, podle níž lze souhlas třetí strany se smlouvou předpokládat, pokud ve vztahu k ní vzniklo právo z této smlouvy a není důkaz o opaku, není v projednávané věci použitelná. Vyjádření tohoto souhlasu musí být tedy výslovné.
Začtvrté stran obsahu a rozsahu pojmu „souhlas“, který je používán v článcích 34 až 36 Vídeňské úmluvy a je uveden v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, je třeba uvést, že jak vyplývá z třetího pododstavce preambule této úmluvy, zásada svobodného souhlasu představuje podobně jako zásada dobré víry a zásada
pacta sunt servanda
„všeobecně uznávanou“ zásadu, která hraje stěžejní úlohu v právu mezinárodních smluv.
Kromě toho je třeba uvést, že pokud norma mezinárodního práva vyžaduje souhlas smluvní nebo třetí strany, toto pravidlo znamená, že zaprvé vyjádření tohoto souhlasu podmiňuje platnost aktu, pro který je souhlas vyžadován, zadruhé platnost samotného souhlasu závisí na jeho „svobodné a pravé“ povaze a zatřetí uvedený akt lze uplatňovat vůči té smluvní nebo třetí straně, která s ním platně souhlasila (v tomto smyslu viz rozsudek MSD ze dne 12. října 1984, vymezení námořní hranice v regionu zálivu Maine, Sbírka MSD 1984, s. 246, body 127 až 130 a 138 až 140, a posudek MSD ze dne 25. února 2019, právní účinky oddělení Čagoských ostrovů od Mauricia v roce 1965, Sbírka MSD 2019, s. 95, body 160, 172 a 174; v tomto smyslu viz rovněž obdobně rozsudek ze dne 23. ledna 2014, Manzi a Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, bod
a citovaná judikatura).
Je tedy třeba mít za to, že souhlas lidu Západní Sahary jakožto „třetí strany“ ve vztahu ke sporné dohodě ve smyslu bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario musí v zásadě splňovat tytéž požadavky a vyvolávat stejné právní účinky, jako ty, které jsou uvedeny v bodě 325 výše.
Ve světle těchto úvah je třeba zkoumat konkrétní kroky, které Rada a Komise učinily ke splnění požadavku uvedeného v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario.
ii)

Ke konzultacím, které Rada a Komise provedly, aby respektovaly výklad zásady relativního účinku smluv podaný v rozsudku Rada v. Fronta Polisario
Úvodem je třeba připomenout, že v bodě 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí Rada tvrdí, že „Komise ve spolupráci s [ESVČ] přijala veškerá v současném kontextu rozumná a možná opatření k tomu, aby odpovídajícím způsobem konzultovala i dotčené obyvatelstvo, aby se ujistila o jeho souhlasu s dohodou“. Jak potvrzují vysvětlení Rady, Komise a Francouzské republiky před Tribunálem, orgány zamýšlely v rámci těchto konzultací zohlednit „úvahy o souhlasu“, které jsou uvedeny v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario.
V tomto ohledu zaprvé z vysvětlení Rady, jakož i ze zprávy ze dne 11. června 2018 vyplývá, že Rada ve svém rozhodnutí ze dne 29. května 2017 zmocňujícím Komisi k zahájení jednání s Marockým královstvím podle čl. 218 odst. 2 SFEU podmínila zmocnění jednak tím, že Komise posoudí „možný dopad sporné dohody na udržitelný rozvoj Západní Sahary“, a jednak požadavkem, že „obyvatelstvo dotčené touto dohodou bude přiměřeně zapojeno“.
Zadruhé ve zprávě ze dne 11. června 2018, ve které Komise provádí bilanci hodnocení a konzultací uskutečněných na žádost Rady, uvádí:
„Z důvodu neexistující jakékoli představitelné alternativy umožňující přímo konzultovat obyvatelstvo Západní Sahary vedly proto útvary [Komise] a ESVČ konzultace se širokou škálou organizací zastupujících saharawinskou občanskou společnost, se členy parlamentu, hospodářskými subjekty a organizacemi, mezi nimiž byla i [žalobkyně] […] Hlavním cílem těchto konzultací byla výměna stanovisek a komentářů ohledně významu, který by pro obyvatelstvo Západní Sahary a pro hospodářství tohoto území mohlo mít rozšíření celních preferencí přiznaných marockým produktům na produkty ze Západní Sahary při jejich dovozu do Evropské unie.“
Konkrétně uvádí Komise ve zprávě ze dne 11. června 2018 následující:
„Konzultační postup, který vedly útvary Komise a ESVČ, měl trojí rozměr. Jako partner při jednání vedla marocká vláda rozsáhlou konzultaci s regionálními volenými zástupci na základě a v souladu s vlastními institucionálními pravidly a sdílela závěry těchto konzultací s útvary Evropské komise a ESVČ. Kromě toho si tyto útvary přály rovněž konzultovat co nejširší možnou škálu politických, sociálně-ekonomických organizací nebo organizací občanské společnosti, které mohou zastupovat místní nebo regionální zájmy Západní Sahary. Nakonec došlo také k rozhovorům se [žalobkyní], jakožto jednou ze stran mírového procesu vedeného Organizací spojených národů.“
Zatřetí v závěrech týkajících se výsledků „konzultací“„dotčeného obyvatelstva“ v téže zprávě Komise uvádí:
„Konzultace provedené útvary Evropské komise a ESVČ naznačují, že většina obyvatelstva, které v současnosti žije na Západní Sahaře, velmi široce podporuje rozšíření celních preferencí na produkty ze Západní Sahary v rámci dohody [o přidružení]. Kladné stanovisko vyjádřili rovněž zástupci Západní Sahary zvolení v národních, regionálních a místních orgánech v návaznosti na senzibilizaci a konzultace vedené orgány v marockém institucionálním rámci. Toto stanovisko sdílí velká většina sociálně-ekonomických organizací občanské společnosti na daném území.“
Naproti tomu v závěrech uvedených v bodě 331 výše Komise uvádí, že „[žalobkyně] odmítá změnu, jejímž cílem je rozšířit celní preference na produkty ze Západní Sahary v rámci dohody [o přidružení] především proto, že zahrnutí Západní Sahary do [této] dohody je chápáno jako upevnění svrchovanosti Maroka nad Západní Saharou, a nikoli proto, že by rozšíření celních preferencí působilo v neprospěch zájmů rozvoje obyvatelstva žijícího na daném území.“
Komise ve svém spise vedlejšího účastníka uvádí, že měla za to, že jednak z důvodu nemožnosti konzultovat lid Západní Sahary přímo nebo prostřednictvím jediného „legitimního“ zástupce a jednak ve snaze o „nevměšování se“ do „sporu o legitimitu mezi Marockým královstvím a žalobkyní“, „v němž žádná z [těchto] stran […] nemá výsadu legitimity“, musela ve spolupráci s ESVČ „vést co možná ‚nejinkluzivnější‘ konzultace“ a rozšířit „konzultační základnu nad rámec účastníků jednání prosazovaných jednou či druhou stranou, aby pokud možno co nejvíce pokrývala občanskou společnost“. Rada tento přístup schválila v bodě 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí, v němž uvedla, že tento orgán a tato služba „přijaly veškerá v současném kontextu rozumná a možná opatření k tomu, aby se ujistily o souhlasu [dotčeného obyvatelstva] se [spornou] dohodou“.
Z těchto úvah lze vyvodit několik závěrů.
Předně z toho lze vyvodit, že orgány považovaly za prakticky nemožné získat, přímo nebo pouze prostřednictvím žalobkyně, souhlas lidu Západní Sahary jakožto „třetí strany“ ve vztahu ke sporné dohodě z důvodu zvláštní situace tohoto území, ale že se naopak domnívaly, že konzultace s „organizacemi zastupujícími“„dotčené obyvatelstvo“ za účelem získání jeho souhlasu s touto dohodou nicméně umožnila, s ohledem na tuto situaci, splnit v rámci možností požadavky, které bylo možné vyvodit zvláště z bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario.
Dále z toho lze vyvodit, že pojem „dotčené obyvatelstvo“ uváděný orgány zahrnuje hlavně obyvatelstvo, které se v současnosti nachází na území Západní Sahary, bez ohledu na jeho příslušnost k lidu tohoto území, aniž je však dotčeno, podle znění zprávy ze dne 11. června 2018, „[zjištění] názoru saharawinského uprchlického obyvatelstva“, které by umožnilo „zahrnutí žalobkyně mezi konzultované strany“. Tento pojem se tedy liší od pojmu „lid Západní Sahary“ jednak tím, že může zahrnovat veškeré místní obyvatelstvo pozitivně či negativně dotčené použitím sporné dohody na toto území, a jednak tím, že nemá politický obsah tohoto druhého pojmu vyplývající zejména z práva na sebeurčení přiznaného uvedenému lidu.
Konečně, jak v podstatě uvedla žalobkyně, konzultace vedené Komisí a ESVČ vycházejí z přístupu srovnatelného s přístupem vyžadovaným článkem 11 odst. 3 SEU a článkem 2 protokolu č. 2 SFEU o používání zásad subsidiarity a proporcionality, podle kterých musí Komise vést rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami, zejména před předložením návrhu legislativního aktu.
Lze však zdůraznit, že tento přístup v zásadě znamená pouze získat názory jednotlivých dotčených stran a zohlednit je zejména při přijetí navrhovaného aktu v zájmu zajištění soudržnosti a transparentnosti. Ačkoli zohlednění těchto názorů může mít vliv na přijetí či nepřijetí uvedeného aktu, nevyvolává právní účinky srovnatelné s účinky vyjádření souhlasu smluvní nebo třetí strany, které je vyžadováno pro přijetí takového aktu.
Pokud tedy Rada v bodě 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí „souhlas dotčeného obyvatelstva“, nelze tento pojem vykládat tak, že má právní obsah uvedený v bodě 325 výše. Jak totiž vyplývá zejména ze závěrů zprávy ze dne 11. června 2018, orgány a organizace považované Komisí a ESVČ za zastupující „dotčené obyvatelstvo“, s nimiž vedly jak Komise a ESVČ, tak Marocké království konzultace, vyjádřily pouze převážně kladné stanovisko k uzavření sporné dohody. Naproti tomu toto stanovisko nelze samo o sobě chápat tak, že podmiňuje platnost této dohody a napadeného rozhodnutí a zavazuje tyto orgány a organizace nebo samotné „dotčené obyvatelstvo“, takže by uvedená dohoda mohla vůči nim vyvolávat účinky. Pojem „souhlas“ uvedený v napadeném rozhodnutí musí být tedy v tomto konkrétním kontextu chápán tak, že odkazuje pouze na toto převážně kladné stanovisko. V rámci zkoumání opodstatněnosti této části bude třeba ověřit, zda je zvláštní význam, který napadené rozhodnutí přiznává pojmu „souhlas“, slučitelný s výkladem zásady relativního účinku smluv, který podal Soudní dvůr v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario.
iii)

K otázce, zda je zvláštní význam přisuzovaný v napadeném rozhodnutí pojmu „souhlas“ slučitelný s výkladem zásady relativního účinku smluv podaným Soudním dvorem v rozsudku Rada v. Fronta Polisario
Úvodem je třeba uvést, že argumenty předložené žalobkyní na podporu této části třetího žalobního důvodu nastolují otázku, zda s ohledem na zvláštní situaci Západní Sahary mohla Rada využít svého uvážení k tomu, aby vyložila požadavek souhlasu lidu tohoto území se spornou dohodou tak, že předpokládá pouze získání převážně kladného stanoviska „dotčeného obyvatelstva“ v rámci konzultací vedených Komisí a ESVČ.
V tomto ohledu je třeba v první řadě připomenout, že v rámci vnějších vztahů, a zejména obchodní politiky, mají orgány široký prostor pro uvážení s ohledem na složitost hodnocení, zejména politického a hospodářského charakteru, které musí v tomto rámci provést (viz rozsudek ze dne 27. září 2007, Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, bod
a citovaná judikatura). Mimoto v rámci takové dohody o přidružení, jako je dohoda dotčená v projednávané věci, která představuje komplexní smluvní celek sestávající z několika částí a odpovídá společné vůli stran navázat úzké vztahy a případně je posílit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, body
až
), musí mít orgány možnost provést nezbytná poměření mezi jednotlivými zájmy dotčenými ve vztazích se třetími zeměmi, které jsou partnery Unie, a určit v tomto ohledu nejvhodnější strategii (v tomto smyslu obdobně viz usnesení ze dne 25. září 2019, Magnan v. Komise,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, bod
a citovaná judikatura).
Soudní dvůr navíc rozhodl, že jelikož zásada mezinárodního obyčejového práva není natolik přesná jako ustanovení mezinárodní dohody, musí se soudní přezkum nutně omezit na otázku, zda se unijní orgány přijetím daného aktu dopustily zjevně nesprávného posouzení podmínek použití této zásady (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, bod
a citovaná judikatura).
Soudní dvůr ovšem zaprvé rozhodl, že soudní přezkum zjevně nesprávného posouzení vyžaduje, aby unijní orgány, které jsou autory dotčeného aktu, byly schopny před unijním soudem prokázat, že akt byl přijat v rámci skutečného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou měl tento akt upravovat (rozsudek ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, bod
).
Zadruhé Soudní dvůr rovněž judikoval, že pokud jde o otázku, zda byla dodržena podmínka, že rozhodnutí o povolení posílené spolupráce bylo přijato až jako poslední prostředek, musí ověřit, zda Rada, která měla nejlepší předpoklady k posouzení, zda členské státy byly s to dospět k přijetí právní úpravy pro Unii jako celek, důkladně a nestranně posoudila skutečnosti, které jsou v tomto ohledu relevantní, a zda závěr, k němuž dospěla, byl dostatečně odůvodněný (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. dubna 2013, Španělsko a Itálie v. Rada,
C‑274/11 a C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, body
až
).
Úvahy Soudního dvora připomenuté v bodech 344 a 345 výše, vyjádřené v kontextu žaloby podané proti legislativnímu aktu a proti rozhodnutí Rady o povolení posílené spolupráce, přijatému na základě čl. 329 odst. 1 SFEU, tedy aktům, které zahrnují obzvláště významnou posuzovací pravomoc jejich autorů, lze
mutatis mutandis
přenést na žalobu proti rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta Watheleta ve věci Rada v. Fronta Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, body
až
).
Kromě toho může být posuzovací pravomoc orgánů omezena, a to i v rámci vnějších vztahů, právním institutem, který zavádí objektivní kritéria a zaručuje stupeň předvídatelnosti vyžadovaný unijním právem (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2014, National Iranian Oil Company v. Rada,
T‑578/12
, nezveřejněný,
EU:T:2014:678
, bod
).
V projednávané věci, jak bylo konstatováno v bodě 281 výše, Soudní dvůr tím, že vyvodil jednak ze zásady sebeurčení povinnost respektovat v rámci vztahů mezi Unií a Marockým královstvím oddělený a odlišný status Západní Sahary a jednak ze zásady relativního účinku smluv požadavek, podle něhož lid tohoto území musí souhlasit s dohodou uzavřenou mezi Unií a Marockým královstvím, která bude na jeho území prováděna, uložil orgánům ve vztahu ke třetí straně zastupované žalobkyní jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti.
Prostor pro uvážení, který Rada má při uzavření dohody s Marockým královstvím, která se použije výslovně na Západní Saharu, je tedy právně omezen povinnostmi uvedenými v bodě 348 výše. Pokud jde konkrétně o požadavek, podle kterého měl lid tohoto území s takovou dohodou souhlasit, musela Rada zajisté posoudit, zda aktuální situace tohoto území odůvodňovala úpravu způsobu, jakým měl být tento souhlas vyjádřen, a zda byly splněny podmínky pro to, aby bylo možné mít za to, že se vyjádřil. Nepříslušelo jí však rozhodnout, pokud nechtěla tento požadavek porušit, zda může od tohoto souhlasu odhlédnout.
Ve druhé řadě bylo výše v bodě 203 připomenuto zvláštní postavení Západní Sahary, která je nesamosprávným územím, ve vztahu k němuž se spravující mocnost ve smyslu článku 73 Charty Organizace spojených národů vzdala výkonu jakékoli mezinárodní odpovědnosti, a ohledně kterého stále probíhá proces sebeurčení, jelikož strany tohoto procesu, a sice Marocké království a žalobkyně jakožto zástupkyně lidu tohoto území, nedospěly především z důvodu jejich „sporu o legitimitu“ k dohodě ohledně vyřešení situace tohoto území.
Konkrétně lze v projednávané věci poznamenat, že k dnešnímu dni nedošlo mezi těmito stranami k dohodě, v níž by jedna z nich souhlasila s tím, aby druhá strana vykonávala ve prospěch tohoto území pravomoci v celních a obchodních otázkách, zejména v rámci takové mezinárodní dohody, která by se na toto území použila, jako je sporná dohoda.
V této souvislosti je třeba uvést, že v bodě 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí Rada uvedla, že „[v]zhledem k tomu, že jedině marocké orgány jsou schopné zajistit dodržování pravidel nezbytných pro udělení těchto preferencí, představuje dohoda mezi Evropskou unií a Marockým královstvím jediný nástroj, jak zajistit, aby mohl dovoz produktů pocházejících ze Západní Sahary využívat statusu preferenčního původu“. Z toho je tedy třeba dovodit, že Rada se k tomu, aby vyvodila důsledky ze zvláštní situace Západní Sahary popsané v bodech 350 a 351 výše, rozhodla uzavřít spornou dohodu s Marockým královstvím, které se jí jevilo jako jediná strana z procesu sebeurčení tohoto území, která je s to vykonávat pravomoci požadované touto dohodou, což ostatně potvrzují argumenty Rady a Komise ohledně skutečnosti, že žalobkyně není schopna vykonávat takové pravomoci uvedené v rámci projednávaného sporu.
Jak však bylo připomenuto v bodě 336 výše, orgány měly rovněž za to, že zvláštní situace Západní Sahary jim prakticky neumožňuje získat souhlas lidu tohoto území jakožto „třetí strany“ ve vztahu ke sporné dohodě, a že musí vést konzultace s místním obyvatelstvem tohoto území k získání jeho názoru na uzavření této dohody. Uvedené orgány se především domnívaly, že není možné vést konzultace s tímto lidem přímo nebo prostřednictvím jediného zástupce, a sice žalobkyně, a že musí vést co možná nejinkluzivnější konzultace, aby nezasahovaly do sporu o legitimitu mezi žalobkyní a Marockým královstvím.
Je však nutno konstatovat, že jednotlivé skutečnosti týkající se zvláštní situace Západní Sahary, které Rada a Komise uvedly k odůvodnění rozhodnutí uvedeného v bodě 353 výše, nelze zohlednit.
Zaprvé je totiž třeba uvést, pokud jde o argument Rady a Komise, že se požadavek souhlasu nemůže uplatnit stejným způsobem ve vztahu ke státu a k nesamosprávnému území, že v bodě 317 výše bylo konstatováno, že zásady kodifikované Vídeňskou úmluvou se mohou vztahovat i na jiné subjekty mezinárodního práva, než jsou státy, a že v každém případě v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario Soudní dvůr nepoukázal na obsahový rozdíl mezi kvalifikací lidu Západní Sahary jako třetí strany ve smyslu zásady relativního účinku smluv a kvalifikací „třetího“ státu ve smyslu článku 34 Vídeňské úmluvy.
Zadruhé, pokud jde o zásadu, jíž se dovolává Komise, jež je zakotvena v čl. 36 odst. 1 druhé větě Vídeňské úmluvy, a podle které se souhlas předpokládá, pokud dohoda zakládá výhody nebo práva ve prospěch dotčeného třetího státu, je třeba připomenout, že z důvodů uvedených v bodech 319 až 322 výše bylo v bodě 323 konstatováno, že se tato zásada nepoužije.
Zatřetí stran argumentace Rady a Komise týkající se obtížnosti určit příslušníky lidu Západní Sahary je třeba ve shodě se žalobkyní konstatovat, že taková obtíž nemůže sama o sobě představovat překážku pro to, aby tento lid mohl souhlasit se spornou dohodou. Z rozsudku ze dne 21. prosince 2016, Rada v. Fronta Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), ani z jednotlivých zásad mezinárodního práva vyložených v tomto rozsudku totiž nevyplývá, že by souhlas tohoto lidu musel být nutně získán prostřednictvím přímé konzultace s jeho příslušníky. Takové tvrzení navíc nepodporuje ani samotná žalobkyně, a naopak v replice tvrdí, že orgány nemají žádnou pravomoc k tomu, aby tento typ konzultace provedly. Dále, jak právem uvádí žalobkyně, právo na sebeurčení je kolektivním právem a uvedenému lidu bylo orgány OSN toto právo přiznáno, a tím i jeho existence, nezávisle na jedincích, které ho tvoří, a jejich počtu. Kromě toho lze z bodu 106 výše uvedeného rozsudku vyvodit, že Soudní dvůr implicitně považoval tento lid za samostatný právní subjekt schopný vyjádřit svůj souhlas s mezinárodní dohodou nezávisle na identifikaci jeho příslušníků.
Začtvrté, pokud jde o nezbytnost nezasahovat do „sporu o legitimitu“ mezi žalobkyní a Marockým královstvím ohledně Západní Sahary, na kterou poukazuje Rada, Komise a Francouzská republika, stačí uvést, že tento argument je obtížně slučitelný se skutečností, že – jak připomíná samotná Rada – v bodě 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně uvedla, že žádné ustanovení sporné dohody neumožňovalo mít za to, že by uznávala svrchovanost Marockého království nad Západní Saharou. Vzhledem k tomu, že Unie nemůže v souladu s mezinárodním právem a jeho výkladem, který podal Soudní dvůr, uznat nároky Marockého království na toto území, nemohou unijní orgány poukazovat na riziko zásahu do sporu mezi žalobkyní a touto třetí zemí ohledně těchto nároků, aby se vyhnuly přijetí příslušných kroků, které jsou vhodné k ujištění se o souhlasu jejího lidu.
Zapáté bez ohledu na otázku, zda souhlas lidu Západní Sahary může být vyjádřen pouze prostřednictvím žalobkyně, není rozhodující skutečnost uváděná zejména Radou, že Západní Sahara je v této fázi nesamosprávným územím, a tedy není způsobilá vyjádřit svůj souhlas způsobem, jakým to může učinit nezávislý stát.
Tato argumentace v konečném důsledku spočívá na nesprávném předpokladu uvedeném v bodě 295 výše, že lid Západní Sahary nepožívá práva na sebeurčení již z toho důvodu, že v této fázi nebyl proces týkající se konečného statusu tohoto území ukončen a uvedený lid jej nemůže vykonávat v plném rozsahu. Jak přitom bylo konstatováno v tomtéž bodě, tento předpoklad není slučitelný se zjištěními učiněnými Soudním dvorem ohledně toho, že orgány OSN uznaly právo na sebeurčení, jehož nositelem je tento lid.
Dále pak tvrzená okolnost, že takový lid nesamosprávných území, jako je lid Západní Sahary, není nutně schopen uzavřít smlouvu za účelem přiznání obchodních preferencí nebo vykonávat pravomoci, které obsahuje taková smlouva, neznamená, že by nebyl schopen platně vyjádřit svůj souhlas s takovou smlouvou, jakožto „třetí strana“ ve vztahu k této smlouvě. Ze zásady relativního účinku smluv vykládané Soudním dvorem nelze především vyvodit, že by souhlas takové třetí strany musel být sám nutně získán prostřednictvím smlouvy.
Zašesté skutečnost, že unijní orgány považují Marocké království za „faktickou spravující mocnost“ v Západní Sahaře, není podle všeho okolností, která by mohla vyloučit nezbytnost, aby lid tohoto území vyjádřil se spornou dohodou souhlas. V tomto ohledu stačí připomenout, že v bodě 72 rozsudku Western Sahara Campaign UK Soudní dvůr konstatoval, že Marocké království kategoricky vyloučilo, že by bylo na území Západní Sahary mimo jiné spravující mocností.
Není přitom zjevné, že se postoj Marockého království změnil, jelikož, jak připomíná Comader, tato třetí země má stále za to, že „oblast Sahary je nedílnou součástí území státu, nad nímž plně vykonává svrchovanost, stejně jako nad zbytkem státního území“. Tento postoj, který je navíc připomenut ve třetím pododstavci sporné dohody, je neslučitelný s postavením spravující mocnosti ve smyslu článku 73 Charty Spojených národů, které znamená, jak uvádí rezoluce Valného shromáždění OSN č. 2625 (XXV) (viz bod 5 výše) a jak zdůraznila žalobkyně, že nesamosprávné území má status oddělený a odlišný od území státu, který jej spravuje. V každém případě, i kdybychom připustili, že Marocké království vykonává
de facto
roli spravující mocnosti ve vztahu k Západní Sahaře, nemůže tato okolnost vést k tomu, že souhlas jejího lidu se spornou dohodou není nezbytný, a to vzhledem k jeho právu na sebeurčení a k použití zásady relativního účinku smluv.
Zasedmé je třeba připomenout, jak bylo konstatováno v rámci zkoumání aktivní legitimace žalobkyně, že její účast na procesu sebeurčení neznamená, že nemůže tento lid zastupovat v kontextu dohody mezi Unií a Marockým královstvím, a že z písemností ve spise nevyplývá, že orgány OSN uznaly jiné organizace za organizace oprávněné zastupovat uvedený lid (viz body 207 a 208 výše). V důsledku toho nebylo nemožné získat souhlas tohoto lidu prostřednictvím žalobkyně. Tvrzení Rady a Komise, že by tento předpoklad přiznal této organizaci „právo veta“ k použití sporné dohody na uvedené území, musí být jedině odmítnuto. V tomto ohledu totiž stačí připomenout, jak bylo konstatováno výše v bodě 349, že Radě nepřísluší rozhodovat o tom, zda je při uzavření sporné dohody možné odhlédnout od souhlasu lidu Západní Sahary. Tvrzená okolnost, že oprávnění žalobkyně k vyjádření tohoto souhlasu jí v tomto ohledu přiznává „právo veta“, nemůže tedy odůvodnit takové rozhodnutí.
Z toho vyplývá, že skutečnosti týkající se zvláštní situace Západní Sahary, na které poukazují Rada a Komise, nejsou takové povahy, aby vylučovaly možnost lidu Západní Sahary vyjádřit svůj souhlas s dohodou, jakožto „třetí strana“ ve vztahu k této dohodě.
Ve třetí řadě, jak bylo konstatováno výše v bodě 339, cílem konzultací vedených Komisí a ESVČ bylo pouze získat stanovisko „dotčeného obyvatelstva“ ke sporné dohodě, a nikoliv souhlas lidu Západní Sahary s touto dohodou. Jak tedy právem tvrdí žalobkyně, nelze mít za to, že tyto konzultace splňují požadavky vyvozené Soudním dvorem ze zásady relativního účinku smluv, které se na uvedený lid vztahují na základě jeho práva na sebeurčení.
Argumentace Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader, podle níž dotčené konzultace naplňují relevantní zásady mezinárodního práva, nemůže tento závěr zpochybnit.
V tomto ohledu Rada tvrdí, že konzultace vedené Unií jsou v souladu s relevantními zásadami mezinárodního práva, jelikož byly vedeny se zastupujícími orgány a za účelem získání souhlasu. Rada vyvozuje tato kritéria především z Úmluvy Mezinárodní organizace práce (MOP) č. 169 o domorodém a kmenovém obyvatelstvu, přijaté v Ženevě dne 27. června 1989, a z Deklarace Organizace spojených národů o právech původních obyvatel, přijaté Valným shromážděním OSN dne 13. září 2007. Cílem dotčené konzultace tak bylo zajistit co nejširší možnou účast orgánů a organizací zastupujících dotčené obyvatelstvo. Marocké království v tomto rámci konkrétně vedlo konzultace s regionálními zástupci zvolenými ve všeobecných a přímých volbách v roce 2015, jejichž značná část pochází z místních kmenů. Komise a ESVČ konzultovaly široké spektrum místních politických a sociálně-politických organizací a zástupců občanské společnosti, jakož i žalobkyni.
Dále se podle Rady, podporované Francouzskou republikou a Komisí, orgány opíraly o objektivní kritérium, a sice zda jsou celní preference vyplývající z dohody o přidružení pro obyvatelstvo Západní Sahary přínosné či nikoli, které odpovídá zásadám, jež lze vyvodit z dopisu právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002.
Pokud jde o argumentaci Rady uvedenou výše v bodě 368, stačí uvést, jak v podstatě tvrdí žalobkyně, že kritéria, která vyvozuje z této úmluvy a z této deklarace, a sice že každá konzultace musí být vedena s orgány zastupujícími dotčené obyvatelstvo a musí mít za cíl získat jeho souhlas, neodpovídají požadavkům vyvozeným Soudním dvorem ze zásady relativního účinku smluv ve spojení se zásadou sebeurčení.
Jak již totiž bylo opakovaně uvedeno, Rada nepřiznává pojmu „souhlas“ právní účinky, které jsou s tímto pojmem v zásadě spojeny v mezinárodním právu, jelikož za něj v projednávané věci nepovažuje souhlas subjektu, který je „třetí stranou“ ve vztahu ke sporné dohodě, ve smyslu bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, ale převážně kladné stanovisko místního obyvatelstva (viz výše body 336 až 340).
Jak navíc zdůrazňuje žalobkyně, Komise ve zprávě ze dne 11. června 2018 na pojem „souhlas“ neodkazuje, ale pouze v jejích závěrech uvádí, že „většina obyvatelstva, které v současnosti žije na Západní Sahaře, velmi široce podporuje rozšíření celních preferencí na produkty ze Západní Sahary v rámci dohody [o přidružení]. Komise dále odkazuje na „kladné stanovisko“, „které vyjádřili zástupci Západní Sahary zvolení v národních, regionálních a místních orgánech v návaznosti na senzibilizaci a konzultace vedené orgány v marockém institucionálním rámci“, jež „sdílí velká většina sociálně-ekonomických organizací občanské společnosti na daném území“.
Dále, jak bylo uvedeno v bodě 337 výše a jak opakovaně tvrdí žalobkyně na podporu své žaloby, zejména v rámci této části žalobního důvodu, pojem „dotčené obyvatelstvo“, na který orgány odkazují, se neshoduje s pojmem „lid Západní Sahary“, jehož obsah zahrnuje právo na sebeurčení. Orgány proto nemohou tvrdit, že tyto dva pojmy jsou rovnocenné, aby prokázaly, že splnily požadavky na dodržení tohoto práva.
Zejména se nejeví, že by za „zastupující orgány“ lidu Západní Sahary mohly být kromě žalobkyně považovány strany, s nimiž vedla Komise konzultace.
Zaprvé, pokud jde o místně zvolené zástupce, s nimiž vedlo konzultace Marocké království, je třeba uvést, jak uvádí Komise, že tyto místní a regionální orgány byly určeny na základě marockého ústavního pořádku a že, jak zdůrazňuje žalobkyně, výkon jejich pravomocí je založen na nárocích Marockého království na svrchovanost nad Západní Saharou. Orgány se proto každopádně nemohou domnívat, že konzultace vedené tímto státem, který je stranou sporné dohody, s těmito orgány, směřovaly k získání souhlasu třetí strany s touto dohodou, ale nanejvýše k zapojení místních územních celků a zainteresovaných veřejných institucí spadajících pod uvedený stát do jejího uzavření.
Skutečnost tvrzená Radou, že tito zvolení zástupci mají „saharawinský původ“, je v tomto ohledu irelevantní, a to tím spíše, jak Komise upřesnila ve zprávě ze dne 11. června 2018 a jak uvádí žalobkyně, že Marocké království nerozlišuje mezi obyvatelstvem, které se nachází v části Západní Sahary, kterou kontroluje, na etnickém či komunitárním základě.
Zadruhé, pokud jde o konzultace Komise a ESVČ s jednotlivými nevládními organizacemi a hospodářskými subjekty, které jsou uvedeny ve zprávě ze dne 11. června 2018, Komise, která byla v tomto ohledu Tribunálem dotázána v rámci organizačního procesního opatření, poznamenala, že při výběru těchto entit se ESVČ a ona sama opíraly především o tři kritéria. Těmito kritérii jsou zaprvé skutečná přítomnost entity nebo pravidelný výkon činností v Západní Sahaře, zadruhé druh vykonávané činnosti (socioekonomické činnosti a lidská práva) a zatřetí význam či relevance vykonávané činnosti ve prospěch obyvatelstva Západní Sahary a její uznání v daném oboru činnosti v Západní Sahaře nebo na mezinárodní úrovni. Ve své písemné odpovědi Komise dodává, že většina konzultovaných partnerů prohlásila, že má saharawinský původ.
V tomto ohledu lze uvést, že tato výběrová kritéria nelze považovat za kritéria, jejichž cílem je vybrat „zastupující orgány“ lidu Západní Sahary, ale nanejvýš vzorek entit vykonávajících činnosti na tomto území buď v socioekonomické oblasti, nebo v oblasti základních práv, které mohou být prospěšné pro místní obyvatelstvo. Údaj Komise, podle kterého většina konzultovaných partnerů prohlásila, že má „saharawinský původ“, je v tomto ohledu irelevantní. Z vysvětlení tohoto orgánu totiž vyplývá, že tento původ nepředstavoval kritérium výběru uvedených entit a tito partneři se každopádně nevyjádřili jako příslušníci uvedeného lidu, ale jako zástupci konzultovaných entit.
Dále je třeba uvést, že tyto entity a instituce reprezentují nanejvýš různé socioekonomické zájmy a zájmy občanské společnosti, avšak ze zprávy ze dne 11. června 2018 ani z písemností Rady a Komise nevyplývá, že se tyto entity nebo instituce samy považují nebo by měly být považovány za orgány zastupující lid Západní Sahary, které jsou oprávněny vyjádřit souhlas tohoto lidu. I kdybychom každopádně připustili, že kritéria uvedená v bodě 368 jsou použitelná, nevyplývá z písemností ve spise ani to, že se považují nebo by měly být považovány za „orgány zastupující“„dotčené obyvatelstvo“.
Navíc je třeba dodat, že způsobilost entit a institucí k zastupování, s nimiž vedla Komise a ESVČ konzultace, je zpochybněna žalobkyní, která tvrdí, že se převážná většina organizací, o nichž Komise ve zprávě ze dne 11. června 2018 tvrdí, že s nimi vedla konzultace, ve skutečnosti uvedených konzultací nezúčastnila (94 ze 112 organizací uvedených v příloze zprávy), a dokládá v tomto ohledu své tvrzení přesnými a konkrétními důkazy. Žalobkyně dále tvrdí, že jedinými entitami konzultovanými Komisí jsou v naprosté většině buď marocké hospodářské subjekty, nebo organizace nakloněné zájmům Marockého království. Rada a Komise nepopírají první z těchto tvrzení a upřesnění Komise ohledně entit, jež skutečně konzultovala, spíše potvrzují druhé z nich.
Zatřetí, pokud jde o samotnou žalobkyni, ta tvrdí, že schůzka, která se konala dne 5. února 2018 v Bruselu mezi jejím zástupcem a zástupcem ESVČ, nebyla jako taková součástí konzultací uvedených v bodě 377 výše. Žalobkyně totiž zpochybňuje samotný základ těchto konzultací, k nimž podle jejího názoru neměly Komise a ESVČ pravomoc, a upřesňuje, že tato schůzka byla uskutečněna na její žádost a pouze s cílem obnovit dialog s Komisí. Komise ve zprávě ze dne 11. června 2018 uvádí, že se žalobkyní „jakožto partnerem Organizací spojených národů, která je stranou mírového procesu Organizace spojených národů“, proběhly „technické rozhovory“.
Vzhledem k tomu, že názor žalobkyně na spornou dohodu byl nicméně zohledněn ve zprávě ze dne 11. června 2018, stejně jako stanovisko dalších entit uvedených v této zprávě, je třeba v každém případě uvést, že Komise neměla za to, že žalobkyně je zastupujícím orgánem lidu Západní Sahary, který je oprávněn k vyjádření jeho souhlasu, ale nanejvýš jednou z mnoha „dotčených stran“ ve smyslu čl. 11 odst. 3 SEU, s nimiž mají být v souladu s těmito ustanoveními vedeny konzultace.
Nelze tedy mít za to, že konzultace, které jsou uvedeny ve zprávě ze dne 11. června 2018, byly vedeny se „zastupujícími orgány“ lidu Západní Sahary, ale nanejvýš, jak uvádí žalobkyně, s „dotčenými stranami“, které orgány každopádně mohly zapojit do uzavření sporné dohody v souladu se Smlouvami, bez ohledu na „úvahy o souhlasu“ Soudního dvora uvedené v bodě 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Z bodů 371 až 383 výše tedy vyplývá, že konzultace vedené na žádost Rady Komisí a ESVČ nemohou být považovány za konzultace, které umožnily získat souhlas lidu Západní Sahary se spornou dohodou v souladu se zásadou relativního účinku smluv, jak je vykládána Soudním dvorem.
Pokud jde nyní o výklad mezinárodního práva zastávaný Radou, podporovanou v tomto ohledu Komisí a Francouzskou republikou, na základě dopisu právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002 (viz bod 369 výše), je třeba zaprvé uvést, že jak již bylo připomenuto v bodě 111 výše, Unie představuje autonomní právní systém. Z toho vyplývá, že unijní orgány se nemohou vyhnout povinnosti řídit se výkladem pravidel mezinárodního práva použitelných na dohodu týkající se nesamosprávného území, který podal Soudní dvůr, tím, že tento výklad nahradí jinými kritérii vyplývajícími z dopisu právního poradce OSN Radě bezpečnosti, která navíc postrádají závaznou povahu.
Stanoviska právního poradce OSN jsou navíc vydávána pro její orgány v rámci úkolů příslušejících sekretariátu této mezinárodní organizace na základě článku 98 Charty Spojených národů. Jejich dosah tedy není rovnocenný dosahu posudků, které podle článku 96 uvedené Charty vydává MSD, hlavní soudní orgán OSN podle jejího článku 92, kteréžto určují právo použitelné na položenou otázku (v tomto smyslu viz posudek ze dne 25. února 2019, právní účinky oddělení Čagoských ostrovů od Mauricia v roce 1965, Sbírka MSD 2019, s. 95, bod 137).
Zadruhé, jak bylo připomenuto v bodě 312 výše, dopis právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002 se netýkal otázky souhlasu lidu Západní Sahary s mezinárodní dohodou použitelnou na toto území, ale otázky legality soukromoprávních smluv uzavřených mezi marockými veřejnoprávními institucemi a ropnými společnostmi za účelem provedení průzkumu a odhadu ropných zdrojů podél pobřeží Západní Sahary.
Zatřetí je třeba uvést, že právní poradce OSN v dopise ze dne 29. ledna 2002 posuzoval otázku Rady bezpečnosti na základě analogie s otázkou, zda obecně činnosti spravující mocnosti ve smyslu článku 73 Charty Spojených národů týkající se nerostných zdrojů nesamosprávného území jsou protiprávní samy o sobě nebo pouze za určitých podmínek. Jak již bylo přitom uvedeno v bodech 362 a 363 výše, Marocké království se nepovažuje za spravující mocnost Západní Sahary a nemůže být za takové považováno vzhledem ke svému postoji ohledně statusu tohoto území, který je ostatně vyjádřen v preambuli sporné dohody.
Začtvrté z části „Závěry“ dopisu právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002 vyplývá, že zastává názor, že využívání přírodních zdrojů nesamosprávných území je v rozporu se zásadami mezinárodního práva použitelnými na tato území, pokud k tomuto využívání dochází v rozporu se zájmy a vůlí obyvatel těchto nesamosprávných území. I za předpokladu, že by tyto závěry mohly být obdobně použity na rozšíření obchodních preferencí přiznaných Unií v rámci dohody o přidružení, je třeba konstatovat, že nepodporují tvrzení Rady, Komise a Francouzské republiky, podle něhož orgány dodržely příslušné zásady mezinárodního práva. Z těchto závěrů totiž výslovně vyplývá, že průzkum a využívání zdrojů na Západní Sahaře musí být v souladu nejen se zájmy lidu tohoto území, ale i s jeho vůlí, a že v opačném případě jsou s těmito zásadami v rozporu.
Rada a Komise se proto každopádně nemohly opírat o dopis právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002 k učinění závěru, že sporná dohoda je v souladu se zásadami mezinárodního práva použitelnými na nesamosprávná území, jelikož ji bylo možné považovat za prospěšnou pro hospodářský rozvoj Západní Sahary, bez ohledu na to, zda byl vyjádřen souhlas lidu Západní Sahary. Žalobkyně tedy právem tvrdí, že orgány nemohly nahradit požadavek vyjádření tohoto souhlasu uvedený Soudním dvorem v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario kritériem přínosů sporné dohody pro dotčené obyvatelstvo.
Z výše uvedeného vyplývá, že Rada přijetím napadeného rozhodnutí dostatečně nezohlednila všechny relevantní skutečnosti týkající se situace Západní Sahary a měla nesprávně za to, že má prostor pro uvážení při rozhodování, zda je třeba vyhovět požadavku, že lid tohoto území musí vyjádřit svůj souhlas s použitím sporné dohody na tomto území, jakožto „třetí strana“ ve vztahu k uvedené dohodě, v souladu s výkladem zásady relativního účinku smluv ve spojení se zásadou sebeurčení, podaným Soudním dvorem. Konkrétně měly Rada a Komise zaprvé nesprávně za to, že aktuální situace tohoto území neumožňovala ujistit se o existenci tohoto souhlasu, a to zvláště prostřednictvím žalobkyně. Zadruhé se Rada tím, že se domnívala, že konzultace vedené Komisí a ESVČ, jejichž předmětem nebylo získání takového souhlasu, a jejichž cílem nebylo obrátit se na „zastupující orgány“ uvedeného lidu, umožnily dodržet zásadu relativního účinku smluv, jak je vykládána Soudním dvorem v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, zmýlila jak ohledně dosahu těchto konzultací, tak dosahu požadavku uvedeného v tomto bodě. Zatřetí měla Rada nesprávně za to, že se může opřít o dopis právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002 za účelem nahrazení tohoto požadavku kritérii údajně uvedenými v tomto dopise. Z toho vyplývá, že tato část třetího žalobního důvodu je opodstatněná a může vést ke zrušení napadeného rozhodnutí.
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí musí být zrušeno, aniž je třeba zkoumat druhou část třetího žalobního důvodu a ostatní žalobní důvody.
C.

K zachování účinků napadeného rozhodnutí
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Tribunál uvést, považuje-li to za nezbytné, ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
V tomto ohledu z judikatury vyplývá, že účinky napadeného aktu, zejména rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody, mohou být zachovány z důvodů právní jistoty, pokud by okamžité účinky zrušení tohoto aktu měly závažné negativní důsledky [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, bod
].
V projednávané věci je třeba uvést, že zrušení napadeného rozhodnutí s okamžitým účinkem může mít závažné důsledky pro vnější činnost Unie a zpochybnit právní jistotu mezinárodních závazků, k nimž Unie přistoupila a které zavazují orgány a členské státy.
Za těchto okolností je třeba i bez návrhu použít čl. 264 druhý pododstavec SFEU a zachovat účinky napadeného rozhodnutí po dobu, která nemůže přesáhnout lhůtu stanovenou v čl. 56 prvním pododstavci statutu Soudního dvora Evropské unie, nebo pokud bude v této lhůtě podán kasační opravný prostředek, do vyhlášení rozsudku, kterým Soudní dvůr rozhodne o tomto kasačním opravném prostředku.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu ponesou Francouzská republika a Komise vlastní náklady řízení.
Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu může Tribunál rozhodnout, že vlastní náklady řízení ponesou i jiní vedlejší účastníci, než jsou účastníci uvedení v odstavcích 1 a 2.
V projednávané věci je třeba rozhodnout, že Comader ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Rady (EU) 2019/217 ze dne 28. ledna 2019 o uzavření Dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o změně protokolů č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé se zrušuje.

2)
Účinky rozhodnutí 2019/217 se zachovávají po dobu, která nemůže přesáhnout lhůtu stanovenou v čl. 56 prvním pododstavci statutu Soudního dvora Evropské unie, nebo pokud bude v této lhůtě podán kasační opravný prostředek, do vyhlášení rozsudku, kterým Soudní dvůr rozhodne o tomto kasačním opravném prostředku.

3)
Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Lidovou frontou osvobození Sakía al Hamra a Ria de Oro (Fronta Polisario).

4)
Francouzská republika, Evropská komise a Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) ponesou vlastní náklady řízení.

Costeira
Gratsias
Kančeva
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 29. září 2021.
Podpisy
Obsah

I. Skutečnosti předcházející sporu

A. Mezinárodní kontext

B. Dohoda o přidružení a dohoda o liberalizaci

C. Spory související s dohodou o přidružení

1. Věci T‑512/12 a C‑104/16 P

2. Věc C‑266/16

3. Usnesení ve věcech T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

D. Napadené rozhodnutí a sporná dohoda

II. Řízení a návrhová žádání účastnic řízení

III. Právní otázky

A. K přípustnosti žaloby

1. K první námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z nedostatku procesní způsobilosti žalobkyně

2. K platnosti procesní plné moci vydané žalobkyní jejímu advokátovi

3. Ke druhé námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z nedostatku aktivní legitimace žalobkyně

a) K bezprostřednímu dotčení žalobkyně

1) Ke splnění prvního kritéria bezprostředního dotčení ze strany žalobkyně, podle kterého musí sporné opatření vyvolávat bezprostřední účinky na její právní postavení

i) K první části argumentace Rady, která se týká právních účinků, jež jsou vlastní rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie

ii) Ke druhé části argumentace Rady, týkající se specifických právních účinků napadeného rozhodnutí s ohledem na jeho územní působnost

– K použití sporné dohody na Západní Saharu

– K dotčení lidu Západní Sahary spornou dohodou jakožto „třetí strany“

iii) Ke třetí části argumentace Rady, vycházející z toho, že nedošlo ke změně právního postavení žalobkyně vzhledem k její omezené úloze při účasti na procesu sebeurčení Západní Sahary

2) Ke druhému kritériu bezprostředního dotčení, podle kterého provádění napadeného opatření musí být čistě automatické povahy a vyplývat pouze z unijní právní úpravy

b) K osobnímu dotčení žalobkyně

B. K opodstatněnosti žaloby

1. K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí

2. Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že Rada porušila svou povinnost dodržet požadavky vyvozené judikaturou ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv

a) K argumentům Rady, Francouzské republiky, Komise a Comader vycházejícím v podstatě z irelevance třetího žalobního důvodu

b) K opodstatněnosti argumentů žalobkyně na podporu tohoto žalobního důvodu

1) K první části třetího žalobního důvodu, vycházející z toho, že Unie a Marocké království nemohou uzavřít dohodu použitelnou na Západní Saharu

2) Ke třetí části třetího žalobního důvodu, vycházející z porušení požadavku, aby lid Západní Sahary vyjádřil souhlas se spornou dohodou, jakožto „třetí strana“ ve vztahu k této dohodě, ve smyslu zásady relativního účinku smluv

i) K použití zásady relativního účinku smluv na projednávanou věc

ii) Ke konzultacím, které Rada a Komise provedly, aby respektovaly výklad zásady relativního účinku smluv podaný v rozsudku Rada v. Fronta Polisario

iii) K otázce, zda je zvláštní význam přisuzovaný v napadeném rozhodnutí pojmu „souhlas“ slučitelný s výkladem zásady relativního účinku smluv podaným Soudním dvorem v rozsudku Rada v. Fronta Polisario

C. K zachování účinků napadeného rozhodnutí

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.