CELEX: 62016TJ0165
Statsstøtte
aftaler indgået mellem luftfartselskabet Ryanair og dets datterselskab Airport Marketing Services
lufthavnstjenester
markedsføringstjenester
afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt
begrebet statsstøtte
fordel
kriteriet om den private investor
tilbagesøgning
artikel 41 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
aktindsigt
retten til at blive hørt

)
Tvistens baggrund
De pågældende foranstaltninger
Den første sagsøger, Ryanair DAC, tidligere Ryanair Ltd (herefter »Ryanair«), er et luftfartselskab med hjemsted i Irland, som beflyver mere end 1800 daglige ruter, der forbinder 200 destinationer i 31 lande i Europa og Nordafrika. Den anden sagsøger, Airport Marketing Services Ltd (herefter »AMS«), er Ryanairs datterselskab, som leverer løsninger inden for markedsføringsstrategi, idet størstedelen af selskabets aktiviteter består i salg af reklameplads på Ryanairs hjemmeside.
Altenburg-Nobitz Lufthavn ligger i den sydlige del af delstaten Thüringen i Tyskland. Lufthavnen ejes og drives af selskabet Flugplatz Altenburg-Nobitz GmbH (herefter »AOC«), hvor selskabsdeltagerne er offentlige myndigheder eller enheder, som ejes 100% af de offentlige myndigheder.
I perioden 2003-2011 stod Ryanair for daglige flyvninger fra denne lufthavn til London Stansted Lufthavn (Det Forenede Kongerige). I 2007 begyndte Ryanair ligeledes at beflyve en rute til Barcelona-Girona Lufthavn (Spanien). I 2009 åbnede Ryanair ligeledes en rute til Edinburgh Lufthavn (Det Forenede Kongerige) og i 2010 en rute til Alicante Lufthavn (Spanien).
Den 3. marts 2003 indgik AOC således en tiårig aftale om lufthavnstjenester med Ryanair, hvorefter Ryanair forpligtede sig til at flyve daglige ruter til London Stansted Lufthavn. Ryanair skulle betale en afgift for levering af lufthavnstjenester i henhold til Altenburg-Nobitz Lufthavns ordning om lufthavnsafgifter, der var gældende på dagen for tjenesteydelsen, og et beløb, som svarede til passagersikkerhedsafgiften og statslige afgifter. Sagsøgerne har anført, at aftalen om lufthavnstjenester udgjorde grundlaget for en udvidelse af parternes samarbejde, således at det i alt omfattede fire flyruter (til destinationerne London, Girona, Edinburgh og Alicante).
Endvidere indgik AOC tre aftaler om markedsføringstjenester, den første med Ryanair og de to efterfølgende med AMS.
I henhold til den første aftale om markedsføringstjenester, som blev indgået den 7. april 2003 for en tiårig periode, skulle Ryanair udføre markedsføringsarbejde til fremme af Altenburg-Nobitz-området. AOC skulle som modydelse betale to afgifter. AOC betalte for det første en »succespræmie« pr. afrejsende passager, hvilket resulterede i en nettoafgift pr. passagerer for lufthavnstjenesterne for så vidt angik landing, lokal styring af lufttrafikken, belysning, parkeringsplads (uden natparkering), forplads- og passagerhåndtering, infrastruktur og lufthavns-passagerafgift. AOC beregnede nettoafgiften pr. passager på grundlag af lastfordelingsplaner for passagerer og forelagde Ryanair beregningen ved udgangen af hver uge. Ryanair beregnede succespræmien og forelagde AOC beregningen inden for en frist på 30 dage efter månedens udgang. Beregningen var baseret på tjenesterne i den foregående kalendermåned. Ryanair kunne fratrække sin succespræmie i AOC’s månedsregninger for landingsafgifter. AOC betalte for det andet en »succespræmie« på basis af en bestemt procentsats af eventuelle afgiftsforhøjelser i lufthavnen, dvs. 100% af enhver forhøjelse af den af staten opkrævede sikkerhedsafgift op til en maksimumssats på 10% af den offentliggjorte sats inden for en femårsperiode og 100% af enhver forhøjelse af offentliggjorte afgifter eller yderligere afgifter eller skatter, som indregnes i de offentliggjorte lufthavnsafgifter, op til en maksimumssats på 10% af den offentliggjorte samlede afgift, som Ryanair skulle betale inden for en femårsperiode.
I henhold til den anden aftale om markedsføringstjenester, som blev indgået den 28. august 2008 med en oprindelig løbetid på to år, skulle AMS levere markedsføringstjenester i form af reklamer på Ryanairs websted, hvilket AOC honorerede med [
fortroligt
] (
) i 2008 og [
fortroligt
] i 2009. Aftalen var forbundet med Ryanairs tilsagn om at beflyve en rute fra Altenburg-Nobitz Lufthavn til London-Stansted Lufthavn dagligt om sommeren og fire gange om ugen om vinteren samt kun om sommeren en rute til Girona Lufthavn tre gange om ugen.
I henhold til den tredje aftale om markedsføringstjenester, som blev indgået den 25. januar 2010 med en oprindelig løbetid på et år, forpligtede AMS sig igen til at levere markedsføringstjenester i form af reklamer på Ryanairs websted, hvilket AOC honorerede med [
fortroligt
]. I forbindelse med aftalen gjaldt Ryanairs tilsagn om fra sommeren 2010 og udelukkende i IATA-sommersæsonen, der begyndte den 28. marts 2010 og sluttede den 30. oktober 2010, at tilbyde flyforbindelser fra Altenburg-Nobitz Lufthavn til London Stansted Lufthavn (syv gange om ugen), Girona Lufthavn (tre gange om ugen) og Alicante Lufthavn (to gange om ugen).
Senere blev ruterne til Barcelona-Girona Lufthavn, Edinburgh Lufthavn og Alicante Lufthavn opgivet, og den 31. marts 2011 blev også ruten til London-Stansted Lufthavn opgivet, således at Ryanair fra denne dato har indstillet alle sine flyvninger fra Altenburg-Nobitz Lufthavn.
[
udelades
]
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. april 2016 har sagsøgerne anlagt den foreliggende sag.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 30. maj 2016 har sagsøgerne fremsat anmodning om vedtagelse af foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse.
Ved dokument indleveret den 20. juni 2016 har Kommissionen fremsat sine bemærkninger til denne anmodning inden for den fastsatte frist.
Ved dokument indgivet den 22. juni 2016 har Rådet for Den Europæiske Union fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelse af 6. september 2016 har formanden for Rettens Sjette Afdeling taget denne begæring til følge.
Retten har den 15. marts 2018 besluttet at henvise sagen til Sjette Udvidede Afdeling.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del og at anmode parterne om i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. procesreglementets artikel 88, at besvare visse spørgsmål.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 4. juli 2018.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 4, og artikel 2 og 4 annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har med støtte fra Rådet nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
[
udelades
]
Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, idet Kommissionen ikke godtgjorde, at der var givet en fordel
[
udelades
]
Det fjerde led om, at Kommissionen foretog åbenbart urigtige skøn og tilsidesatte sin begrundelsespligt i forbindelse med sin analyse af rentabiliteten
[
udelades
]
–
Klagepunktet om, at der blev anvendt ukorrekte antagelser ved beregningen af rentabiliteten
[
udelades
]
Hvad for det første angår argumentet om, at Kommissionen foretog en ukorrekt undersøgelse af de omhandlede aftalers rentabilitet, idet den anvendte en tidsramme på syv måneder, bemærkes indledningsvis, at argumentet skal undersøges direkte, henset til princippet om den markedsøkonomiske aktør, således som dette fremgår af artikel 107, stk. 1, TEUF, og ikke henset til retningslinjerne fra 2014.
Dernæst følger det af retspraksis (jf. præmis 106 ovenfor), at det må undersøges, hvorvidt Kommissionen i forbindelse med sin analyse af den inkrementelle rentabilitet med rette kunne antage, at en markedsøkonomisk aktør, der handler i Altenburg-Nobitz Lufthavns sted, ville have vurderet interessen i at indgå aftalen af 25. januar 2010, sammenholdt med aftalen om lufthavnstjenester af 3. marts 2003 og aftalen om markedsføringstjenester af 7. april 2003, ved at anvende en tidsramme på syv måneder.
En fornuftig aktør i en markedsøkonomis adfærd er styret af mere langsigtede rentabilitetsudsigter (dom af 21.3.1991, Italien mod Kommissionen,
C-305/89
,
EU:C:1991:142
, præmis
). En sådan aktør, som ønsker at maksimere sin fortjeneste, er villig til at løbe kalkulerede risici ved beregningen af en passende godtgørelse, der kan forventes for vedkommendes investering.
I det foreliggende tilfælde er det imidlertid ubestridt, at de tre omhandlede aftaler, og navnlig aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010, blev indgået for en bestemt periode. Kommissionen konstaterede således i 259. betragtning til den anfægtede afgørelse, at sidstnævnte aftale begyndte den 25. januar 2010 og sluttede et år efter opstart af den første flyforbindelse, som skulle påbegyndes med sommersæsonen 2010. Eftersom Ryanairs lufttrafiktjenester udelukkende omfattede en periode på syv måneder, dvs. IATA-sommersæsonen i 2010, angik Kommissionens rentabilitetsanalyse udelukkende denne periode.
Således som Kommissionen har anført, og sagsøgerne ikke har anfægtet, er det ligeledes ubestridt, at operatøren af Altenburg-Nobitz Lufthavn forud for indgåelsen af de omhandlede aftaler ikke havde lagt nogen forretningsplan for beflyvningen af forbindelserne til lufthavnene i London, Girona og Alicante.
Under disse omstændigheder kunne Kommissionen med rette antage, at en aktør i en markedsøkonomi ville vurdere den inkrementelle rentabilitet af de omhandlede tre aftaler tilsammen med hensyn til omkostningerne og indtægterne i den periode, hvor der blev fløjet på den omhandlede forbindelse, dvs. syv måneder.
Sagsøgernes argument om, at Kommissionen i 259. betragtning til den anfægtede afgørelse fejlagtigt antog, at aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010 sluttede et år efter opstarten af Ryanairs første flyforbindelse og ikke efter, at AMS havde leveret markedsføringstjenester, er irrelevant. Sagsøgerne har således ikke godtgjort, at en sådan fejl, hvor beklagelig den end er, i betydelig grad påvirkede beregningen af den forventede inkrementelle rentabilitet af aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010. Således som Kommissionen har forklaret i retsmødet i forbindelse med besvarelsen af et spørgsmål fra Retten, synes det at forholde sig således, at de gradvist stigende luftfartsrelaterede og ikke-luftfartsrelaterede indtægter samt de gradvist stigende driftsomkostninger, som kunne forventes ved Ryanairs beflyvning af ruten til Altenburg-Nobitz Lufthavn, ikke var blevet ændret, selv om aftalen var blevet indgået med en oprindelig løbetid på et år regnet fra indførelsen af AMS’s første markedsføringstjeneste. Det er heller ikke blevet godtgjort, at den tidsmæssige forskydning med hensyn til, hvornår AMS fakturerede AOC for markedsføringstjenesterne, havde haft indvirkning på størrelsen af det beløb, som AOC skulle betale i henhold til aftalen om markedsføringstjenester, og som var en del af de omkostninger, der skulle tages hensyn til ved analysen af den inkrementelle rentabilitet af aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010.
Den omstændighed, at Kommissionen tog hensyn til, hvor længe Ryanair faktisk befløj forbindelsen, og ikke til, hvor længe aftalen af 25. januar 2010 varede, dvs. et år, har ingen betydning for gyldigheden af den analyse af den inkrementelle rentabilitet, der blev foretaget i den anfægtede afgørelse. Kommissionen kunne således, uden at dette udgjorde et åbenbart urigtigt skøn, formode, at en aktør i en markedsøkonomi udelukkende ville forvente gradvist stigende indtægter i den periode, hvor Ryanair havde forpligtet sig til at flyve på den omhandlede forbindelse. I denne henseende bemærkes, at sagsøgerne ikke har påvist, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn ved at formode, at de markedsføringstjenester, som AMS leverede, ikke ville få nogen varig indvirkning på adfærden hos de personer, der besøgte Ryanairs websted (jf. præmis 184-188 ovenfor).
Endelig kan argumentet om, at Kommissionen skulle have analyseret rentabiliteten af aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010 med hensyn til perioden fra denne aftales ikrafttræden til udløbet af aftalen om lufthavnstjenester af 3. marts 2003, ikke tiltrædes.
Idet aftalen om lufthavnstjenester af 3. marts 2003 og aftalen om markedsføringstjenester af 7. april 2003 ganske vist fortsat fandt anvendelse efter udløbet af aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010, skal det bemærkes, at parterne efter ikrafttrædelsen af disse aftaler fra 2003, som bl.a. foreskrev daglige, helårlige ruteflyvninger til London Stansted Lufthavn (47. betragtning til den anfægtede afgørelse), reviderede betingelserne for deres fortsatte samarbejde med hensyn til såvel beflyvningsforpligtelser som betaling for markedsføringstjenesterne og endda tilføjede yderligere betingelser. Ved aftalen om markedsføringstjenester af 28. august 2008 forpligtede Ryanair sig således til at beflyve en rute til denne lufthavn dagligt om sommeren og fire gange om ugen om vinteren samt kun om sommeren en rute til Girona Lufthavn tre gange om ugen (57. betragtning til den anfægtede afgørelse), mens Ryanair ved aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010 forpligtede sig til at beflyve ruter til London Stansted Lufthavn (syv gange om ugen), Girona Lufthavn (tre gange om ugen) og Alicante Lufthavn (to gange om ugen) i IATA-sommersæsonen. På samme måde forpligtede AOC sig til ved aftalen om markedsføringstjenester af 28. august 2008 og aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010 at betale et beløb på henholdsvis [
fortroligt
] (jf. præmis 7 ovenfor) og [
fortroligt
] (jf. præmis 8 ovenfor) for at benytte AMS’ markedsføringstjenester. Ud over disse betalinger skulle der, som foreskrevet i aftalen om markedsføringstjenester af 7. april 2003, erlægges en »succespræmie« som vederlag for de markedsføringstjenester, som Ryanair ydede.
Det kan derfor med rimelighed formodes, at en markedsøkonomisk aktør, der handler i AOC’s sted, ved indgåelsen af aftalen af 25. januar 2010 ville forvente, at sagsøgerne ved udløbet af denne aftale ikke ville acceptere blot at genanvende ordlyden af aftalen om lufthavnstjenester af 3. marts 2003 og aftalen om markedsføringstjenester af 7. april 2003, men ligeledes ville insistere på at genforhandle forpligtelserne vedrørende beflyvninger fra Altenburg-Nobitz Lufthavn og på at få nye betalinger for markedsføringstjenesterne.
Den omstændighed, at Ryanair ikke var rede til blot at genanvende den oprindelige ordlyd af aftalerne fra 2003 uden at anmode om nye betalinger, blev bekræftet ex post for det første ved den omstændighed, at Ryanair kun befløj én rute i IATA-vintersæsonen 2010/2011, som begyndte den 30. oktober 2010 og sluttede den 28. marts 2011, fra og til London Stansted Lufthavn, idet selskabet dog modtog finansiel støtte fra private regionale virksomheder [32. betragtning, litra d), og 64. betragtning til den anfægtede afgørelse], og for det andet ved den omstændighed, at Ryanair, idet selskabsdeltagerne og direktionen i AOC afviste at indskyde det beløb på 420000 EUR, som Ryanair havde krævet som markedsføringsgebyr i forbindelse med sommerflyveplanen 2011, indstillede sine aktiviteter i Altenburg-Nobitz Lufthavn i marts 2011.
Det er på denne baggrund ikke blevet godtgjort, at det ville havde været mere hensigtsmæssigt, hvis Kommissionen havde undersøgt den forventede rentabilitet af aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010 med hensyn til perioden fra denne aftales ikrafttræden til udløbet af aftalen om lufthavnstjenester af 3. marts 2003, som den førstnævnte aftale er forbundet med, dvs. i april 2013, og således havde udvidet tidsrammen til 2010-2013 i stedet for de syv måneder, som Kommissionen havde anvendt. I denne forbindelse bemærkes, at det ganske vist fremgår af det af sagsøgerne fremlagte notat af 14. april 2016, at indgåelsen af aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010, sammenholdt med de to øvrige aftaler, havde været rentabel, såfremt rentabilitetsanalysen havde angået perioden mellem januar 2010 og april 2013. Således som Kommissionen med rette har anført, indeholder analysen i notatet af 14. april 2016 imidlertid ikke de nye forventede betalinger for markedsføringstjenesterne.
I lyset af det ovenstående skal sagsøgernes klagepunkt vedrørende tidsrammen for rentabilitetsanalysen forkastes.
Hvad for det andet angår sagsøgernes argument vedrørende den faktor, som måler et luftfartøjs kapacitetsudnyttelse, bemærkes, at Kommissionen ved beregningen af det forventede antal passagerer i henhold til aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010 i 264. betragtning til den anfægtede afgørelse anvendte en kapacitetsudnyttelsesgrad på 80% i et luftfartøj med 189 siddepladser, som var den kapacitetsudnyttelsesgrad, der var nævnt i aftalen.
Kommissionen har for Retten forklaret, at en udnyttelsesgrad på 80% med rimelighed kunne forventes. I denne forbindelse har Kommissionen henvist til Ryanairs årsrapport fra 2009, hvoraf det fremgår, dels at de fly, som Ryanair anvendte i sit netværk, havde en gennemsnitlig udnyttelsesgrad på 81%, dels at udnyttelsesgraden på nye ruter såsom den nye rute til Alicante Lufthavn, der var fastsat i aftalen om markedsføringstjenester af 25. januar 2010, generelt var lavere.
I forbindelse med besvarelsen af et spørgsmål fra Retten har Kommissionen desuden forklaret, at den udnyttelsesgrad på 80%, som den anvendte, var udtryk for et mere optimistisk scenarie end det, som Altenburg-Nobitz Lufthavn havde tegnet med hensyn til de forventede indtægter fra Ryanairs aktiviteter. I denne forbindelse har Kommissionen fremlagt den tabel, der var blevet fremlagt af de tyske myndigheder under den administrative procedure, og som omfattede en række scenarier vedrørende udnyttelsesgrader på 70%-90%. I henhold til tabellen ville der selv med en udnyttelsesgrad på 70% kunne opnås positive resultater med Ryanairs aktiviteter (jf. 99. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det følger heraf, at Kommissionen ved fastsættelsen af den udnyttelsesgrad, der blev anvendt i den anfægtede afgørelse, baserede sig på objektive elementer, som desuden i tilstrækkelig grad begrundede afvigelsen fra den udnyttelsesgrad på 85%, der var blevet anvendt i andre statsstøttesager vedrørende aftaler, som sagsøgerne havde indgået med andre lufthavne. Idet de metoder til beregning af udnyttelsesgraden, som blev anvendt i disse andre sager, var forskellige fra den, der blev anvendt i den anfægtede afgørelse, må det bemærkes, at Kommissionens fremgangsmåde ikke kan anses for at være usammenhængende.
Sagsøgernes klagepunkt vedrørende anvendelsen af en udnyttelsesgrad på 80% skal derfor forkastes.
Hvad for det tredje angår sagsøgernes argument om, at der ved beregningen af ikke-luftfartsrelaterede indtægter i 2010 ikke blev taget hensyn til netværkseksternaliteter, skal det bemærkes, at Kommissionen i mangel af relevante ex ante-oplysninger tog udgangspunkt i en formodning om, at Altenburg-Nobitz Lufthavn i januar 2010, da aftalen om markedsføringstjenester var blevet indgået, ved beregningen af ikke-luftfartsrelaterede indtægter tog hensyn til sine reelle indtægter i de foregående år, som var steget markant i forhold til 2006 og 2007. Kommissionen antog således, at Altenburg-Nobitz Lufthavn i 2010 havde lagt de to foregående år til grund for sine prognoser for ikke-luftfartsrelaterede indtægter, som i 2008 og 2009 i gennemsnit beløb sig til 1,80 EUR –2,30 EUR pr. passager [263. betragtning, litra b), til den anfægtede afgørelse].
Det skal fastslås, at Kommissionen ikke anlagde noget åbenbart urigtigt skøn ved denne beregning af ikke-luftfartsrelaterede indtægter for 2010.
Således som Kommissionen har forklaret, følger det således af sagsakterne, at sagsøgerne havde leveret meget lignende tjenester i de to foregående år i henhold til aftalen af 28. august 2008, sammenholdt med aftalen om lufthavnstjenester af 3. marts 2003 og aftalen om markedsføringstjenester af 7. april 2003, således at der ikke var nogen omstændigheder, som kunne få en aktør i en markedsøkonomi til at forvente en pludselig stigning i de ikke-luftfartsrelaterede indtægter pr. passager som følge af netværkseksternaliteter.
Klagepunktet om, at der blev anvendt ukorrekt antagelser ved beregningen af rentabiliteten, skal således forkastes.
[
udelades
]

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Ryanair DAC og Airport Marketing Services Ltd bærer hver deres egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

3)
Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger.

Berardis
Papasavvas
Spielmann
Csehi
Spineanu-Matei
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. december 2018.
Underskrifter
[Udelades]
(
*1
) – Processprog: engelsk.
(
) – Der gengives kun de præmisser i nærværende dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.
(
) – Fortrolige oplysninger udeladt.