CELEX: 62016TJ0750
Służba publiczna
Urzędnicy
Artykuł 42c regulaminu pracowniczego
Skierowanie na urlop w interesie służby
Równość traktowania
Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek
Oczywisty błąd w ocenie
Odpowiedzialność

I.

Okoliczności powstania sporu
Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej (zwany dalej „regulaminem pracowniczym”) został zmieniony między innymi rozporządzeniem (UE, Euratom) nr 1023/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 października 2013 r. (
Dz.U. 2013, L 287, s. 15
).
Motywy pierwszy, trzeci, siódmy i dwunasty rozporządzenia nr 1023/2013 mają następujące brzmienie:
„(1)
Unia Europejska wraz z ponad 50 jej instytucjami i agencjami powinna nadal posiadać wysokiej jakości europejską administrację publiczną, tak aby móc osiągać swoje cele, realizować swoje strategie polityczne i działania, a także wykonywać swoje zadania na najwyższym możliwym poziomie zgodnie z traktatami, w celu sprostania wyzwaniom, zarówno wewnętrznym, jak i zewnętrznym, które czekają ją w przyszłości, oraz służenia obywatelom Unii.
[…]
(3)
Zważywszy na liczbę pracowników europejskiej służby publicznej w stosunku do celów Unii i liczby jej ludności, zmniejszenie liczby pracowników unijnych instytucji i agencji nie powinno wpływać negatywnie na wypełnianie przez nie swych zadań oraz na wykonywanie obowiązków i funkcji zgodnie z zobowiązaniami i uprawnieniami przewidzianymi w traktatach. W związku z tym konieczna jest przejrzystość w zakresie kosztów związanych z personelem ponoszonych przez każdą instytucję i agencję w odniesieniu do wszystkich kategorii zatrudnionych przez nie pracowników.
[…]
(7)
Szerszym celem powinna być optymalizacja procesu zarządzania zasobami ludzkimi w europejskiej służbie publicznej charakteryzującej się najwyższą fachowością, kompetencjami, niezależnością, lojalnością, bezstronnością oraz stabilnością, a także różnorodnością kulturową i językową oraz atrakcyjnymi warunkami zatrudnienia.
[…]
(12)
W konkluzjach z dnia 8 lutego 2013 r. w sprawie wieloletnich ram finansowych Rada Europejska wskazała, że potrzeba konsolidacji finansów publicznych w krótkiej, średniej i długiej perspektywie wymaga szczególnych wysiłków ze strony każdej administracji publicznej i jej pracowników, aby poprawić wydajność i efektywność oraz dostosować się do zmieniającej się sytuacji gospodarczej. Postulat ten był w istocie powtórzeniem celu określonego we wniosku Komisji z 2011 r. dotyczącym zmiany regulaminu pracowniczego urzędników i warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej, w którym to wniosku dążono do zapewnienia oszczędności [efektywności kosztowej] i uznano, że wyzwania, przed jakimi stoi obecnie Unia Europejska, wymagają szczególnego wysiłku ze strony każdej administracji publicznej oraz każdego ich pracownika, w celu poprawy wydajności oraz dostosowani[a] się do zmieniających się warunków gospodarczych i społecznych w Europie […]”.
W art. 1 pkt 24 rozporządzenia nr 1023/2013 przewidziano, że w rozdziale 2 tytułu III zostanie dodana sekcja 7, zatytułowana „Urlop w interesie służby”, zawierająca tylko jeden przepis, art. 42c. Zgodnie z tym przepisem:
„Najwcześniej pięć lat przed osiągnięciem przez urzędnika wieku emerytalnego, organ powołujący może podjąć decyzję o odesłaniu urzędnika o co najmniej 10‑letnim stażu pracy na urlop w interesie służby w celach organizacyjnych związanych z nabyciem nowych umiejętności w instytucjach.
Ogólna liczba urzędników odesłanych w każdym roku na urlop w interesie służby nie może przekraczać 5% [ogólnej liczby] urzędników we wszystkich instytucjach, którzy przeszli na emeryturę w roku poprzednim. Obliczoną w ten sposób łączną liczbę należy przydzielić każdej instytucji w zależności od liczby jej urzędników na dzień 31 grudnia poprzedniego roku. Wynik takiego przydziału jest zaokrąglany w górę do najbliższej liczby całkowitej w każdej instytucji.
Taki urlop nie stanowi środka dyscyplinarnego.
Czas trwania urlopu odpowiada co do zasady okresowi pozostającemu urzędnikowi do osiągnięcia wieku emerytalnego. W wyjątkowych przypadkach organ powołujący może jednak podjąć decyzję o zakończeniu urlopu i przywróceniu urzędnika do pracy.
Z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego urzędnik pozostający na urlopie w interesie służby przechodzi automatycznie na emeryturę.
Urlop w interesie służby podlega następującym zasadom:
a)
na stanowisko zajmowane przez urzędnika można powołać innego urzędnika;
b)
urzędnikowi przebywającemu na urlopie w interesie służby nie przysługuje prawo do przeniesienia na wyższy stopień ani do awansu do wyższej grupy zaszeregowania.
Urzędnik, który został odesłany na urlop w tym trybie, otrzymuje dodatek obliczany zgodnie z załącznikiem IV.
Na wniosek urzędnika od dodatku potrąca się składki na fundusz emerytalny obliczane na podstawie wysokości tego dodatku. W takim przypadku okres służby urzędnika pozostającego na urlopie w interesie służby jest uwzględniany do celów obliczenia lat służby objętej systemem emerytalno-rentowym w rozumieniu art. 2 załącznika VIII.
Dodatek nie podlega współczynnikowi korygującemu [Do dodatku nie stosuje się żadnych współczynników korygujących]”.
Rozporządzenie nr 1023/2013 weszło w życie z dniem 1 listopada 2013 r., a art. 42c regulaminu pracowniczego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2014 r.
Skarżąca, FV, jest byłym urzędnikiem Rady Unii Europejskiej. Pracę rozpoczęła w Sekretariacie Generalnym Rady (zwanym dalej „SGR”) w dniu 1 maja 1981 r. jako urzędnik na okresie próbnym, a powołanie na urzędnika zatrudnionego na czas nieokreślony nastąpiło w dniu 1 listopada 1981 r. W trakcie swojej kariery zawodowej skarżąca była zatrudniona w różnych jednostkach organizacyjnych Rady.
[poufne] (
)
[poufne]
W komunikacie do personelu nr 71/15 z dnia 23 października 2015 r. (zwanym dalej „komunikatem 71/15”) sekretarz generalny Rady przedstawił informacje dotyczące wdrażania przez tę instytucję art. 42c regulaminu pracowniczego. Zgodnie z tym komunikatem:
„[…] Instytucje UE są zobowiązane stale wprowadzać innowacyjne rozwiązania i poddawać się modernizacji, co oznacza, że urzędnicy powinni zdobywać nowe umiejętności i aktualizować swoją wiedzę, aby dostosowywać się do kolejnych zmian. Nowe umiejętności mogą być związane na przykład z nowymi narzędziami informatycznymi, nowymi systemami wdrażanymi w celu sporządzania dokumentów Rady Europejskiej/Rady, nowymi procedurami dotyczącymi zamówień publicznych lub audytu wewnętrznego, nowymi metodami pracy albo nowymi sposobami zarządzania lub organizacji.
Urlop w interesie służby ma na celu umożliwienie urzędnikom, którzy napotykają trudności w nabywaniu nowych umiejętności i dostosowywaniu się do zmian zachodzących w środowisku pracy, skorzystania z urlopu przed osiągnięciem wieku emerytalnego. […]
W 2015 r. Rada i Rada Europejska miały do dyspozycji 5 (pięć) możliwości […]”.
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
II.

Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 października 2016 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w tym samym dniu skarżąca wniosła o utajnienie jej tożsamości na podstawie art. 66 regulaminu postępowania przed Sądem. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2017 r. Sąd uwzględnił ten wniosek.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 listopada 2016 r. skarżąca wniosła na podstawie art. 66 regulaminu postępowania przed Sądem o pominięcie w dokumentach publicznie dostępnych pewnych danych zawartych w skardze oraz w załącznikach do skargi.
W dniu 1 lutego 2017 r. Rada złożyła odpowiedź na skargę.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu, odpowiednio, w dniach 24 i 10 lutego 2017 r. Parlament Europejski i Komisja Europejska wystąpiły o dopuszczenie do niniejszej sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 8 marca 2017 r. skarżąca wniosła o utajnienie wobec Parlamentu i Komisji niektórych informacji zawartych w skardze i w załącznikach do skargi, jeśli instytucje te zostaną dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów. Do wniosku załączyła niepoufną wersję tych dokumentów.
W dniu 20 kwietnia 2017 r. skarżąca złożyła replikę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 maja 2017 r. skarżąca wniosła o utajnienie wobec Parlamentu i Komisji niektórych informacji zawartych w replice oraz w załącznikach do repliki, jeśli instytucje te zostaną dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów. Do wniosku załączyła niepoufną wersję tych dokumentów.
Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2017 r., FV/Rada (
T‑750/16
, niepublikowanym,
EU:T:2017:420
), Parlament i Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady. W związku z tym, że zgodnie z art. 144 § 2 regulaminu postępowania przed Sądem strona skarżąca wniosła o potraktowanie jako poufne niektórych informacji zawartych w pismach procesowych i załącznikach do nich, w postanowieniu tym Sąd tymczasowo ograniczył przekazywanie pism procesowych Parlamentowi i Komisji do ich niepoufnej wersji, do czasu otrzymania ewentualnych uwag od obu instytucji w przedmiocie wniosków o zachowanie poufności.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 28 czerwca 2017 r. Komisja wyraziła sprzeciw wobec wniosku o zachowanie poufności dotyczącego skargi i załączników do skargi. Parlament nie zgłosił sprzeciwu wobec tego wniosku.
W dniu 17 lipca 2017 r. Rada złożyła duplikę.
W dniach 19 i 12 lipca 2017 r., odpowiednio, Parlament oraz Komisja złożyły uwagi interwenienta.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 21 sierpnia 2017 r. skarżąca wniosła o utajnienie wobec Parlamentu i Komisji niektórych informacji zawartych w duplice oraz w załącznikach do dupliki i załączyła do wniosku niepoufną wersję tych dokumentów.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 1 września 2017 r. Rada oświadczyła, że nie ma uwag do stanowiska przedstawionego przez Parlament i Komisję w uwagach interwenientów.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu w dniu 5 września 2017 r. skarżąca ustosunkowała się do uwag interwenientów Parlamentu i Komisji.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 września 2017 r. Komisja wyraziła sprzeciw wobec wniosku o zachowanie poufności dotyczącego dupliki oraz załączników do dupliki. Parlament nie zgłosił sprzeciwu wobec tego wniosku.
Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2018 r. prezes drugiej izby Sądu częściowo uwzględnił wnioski o zachowanie poufności złożone przez skarżącą, wyznaczył jej termin na przekazanie niepoufnej wersji skargi, dupliki oraz załączników do tych pism i poinformował, że po doręczeniu niepoufnej wersji tych dokumentów Komisji będzie jej przysługiwał termin na przedstawienie ewentualnych uwag uzupełniających do jej uwag interwenienta.
W dniu 7 marca 2018 r. Komisja przedstawiła uwagi uzupełniające do uwag interwenienta.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 22 marca 2018 r. Rada poinformowała, że nie ma uwag do uzupełniających uwag Komisji.
W dniu 5 kwietnia 2018 r. skarżąca przedstawiła swoje uwagi na temat uwag uzupełniających Komisji.
W dniu 6 kwietnia 2018 r. sekretariat Sądu poinformował strony o zamknięciu pisemnego etapu postępowania.
Pismem z dnia 24 kwietnia 2018 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem z uzasadnieniem, na podstawie art. 106 regulaminu postępowania przed Sądem, o przedstawienie ustnie swojego stanowiska podczas ustnego etapu postępowania.
Na wniosek drugiej izby w dniu 16 maja 2018 r. Sąd, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, postanowił przekazać sprawę do rozpoznania powiększonemu składowi orzekającemu.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i w ramach środków organizacji postępowania, przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania, wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na piśmie na pewne pytania oraz do przedstawienia niektórych dokumentów. Strony zastosowały się do tych wezwań w wyznaczonym terminie.
Strony przedstawiły swoje wystąpienia ustnie oraz udzieliły odpowiedzi na pytania Sądu podczas rozprawy w dniu 10 lipca 2018 r.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r. oraz w razie potrzeby decyzji oddalającej zażalenie z dnia 19 lipca 2016 r.;
–
zasądzenie od Rady odszkodowania i zadośćuczynienia za krzywdę doznaną przez skarżącą;
–
obciążenie Rady całością kosztów postępowania.
Rada wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Parlament wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
Komisja wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
III.

Co do prawa
A.

Przedmiot skargi
W ramach swoich żądań skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r. oraz, w razie potrzeby, stwierdzenia nieważności decyzji oddalającej zażalenie z dnia 19 lipca 2016 r. Skarżąca twierdzi, że żądanie to jest dopuszczalne nie tylko w zakresie, w jakim odnosi się do decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r., lecz także w zakresie dotyczącym decyzji oddalającej zażalenie, ponieważ zawiera ona nowe elementy w stosunku do decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r.
Pozostali uczestnicy postępowania nie zakwestionowali dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności obu wyżej wymienionych decyzji.
Należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zażalenie w trybie administracyjnym, określone w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, oraz jego oddalenie – w sposób wyraźny lub dorozumiany – stanowią integralną część złożonej procedury i są jedynie wstępną przesłanką wniesienia skargi do sądu. W takiej sytuacji skarga o stwierdzenie nieważności, nawet formalnie skierowana przeciwko oddaleniu zażalenia, skutkuje zaskarżeniem do Sądu niekorzystnego aktu, na który złożono zażalenie (zob. podobnie wyrok z dnia 17 stycznia 1989 r., Vainker/Parlament,
293/87
,
EU:C:1989:8
, pkt
,
), chyba że oddalenie zażalenia ma inny zakres niż akt, na który zażalenie zostało wniesione (wyrok z dnia 25 października 2006 r., Staboli/Komisja,
T‑281/04
,
EU:T:2006:334
, pkt
).
Każda bowiem wyraźna lub dorozumiana decyzja oddalająca zażalenie, jeśli nie jest obwarowana warunkiem, utrzymuje jedynie w mocy akt prawny lub potwierdza zasadność powstrzymania się od działania, na które zostało wniesione zażalenie, i nie stanowi, rozpatrywana odrębnie, aktu podlegającego zaskarżeniu. Zatem żądania skierowane przeciwko takiej decyzji nieposiadającej treści samodzielnej w stosunku do pierwotnej decyzji należy uważać za skierowane przeciwko pierwotnemu aktowi (zob. wyrok z dnia 19 czerwca 2015 r., Z/Trybunał Sprawiedliwości,
T‑88/13 P
,
EU:T:2015:393
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Decyzja oddalająca w wyraźny sposób zażalenie może, ze względu na swoją treść, nie stanowić decyzji utrzymującej w mocy akt podważany przez skarżącego. Jest tak w przypadku decyzji oddalającej zażalenie, w której ponownie zbadano sytuację skarżącego w świetle nowych okoliczności prawnych lub faktycznych, lub decyzji, która zmienia albo uzupełnia decyzję wydaną pierwotnie. W tych wypadkach oddalenie zażalenia stanowi akt podlegający kontroli sądu, który bierze go pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem kwestionowanego aktu, a nawet uznaje za akt niekorzystny wstępujący w miejsce tego ostatniego (wyrok z dnia 15 września 2017 r., Skareby/ESDZ,
T‑585/16
,
EU:T:2017:613
, pkt
).
W rozpoznawanej sprawie należy na wstępie zauważyć, że zażalenie oraz skarga do Sądu zostały wniesione w terminach przewidzianych w art. 90 i 91 regulaminu pracowniczego.
Następnie należy zaznaczyć, że decyzja oddalająca zażalenie nie zmienia ani rozstrzygnięcia, ani zakresu decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r. o skierowaniu skarżącej na urlop w interesie służby na podstawie art. 42c regulaminu pracowniczego. Poza tym decyzja oddalająca zażalenie uzupełnia uzasadnienie decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r. w zakresie oceny zdolności skarżącej do zdobywania nowych umiejętności i dostosowywania się do zmian zachodzących w środowisku pracy oraz uwzględnia w ramach tej oceny okoliczności faktyczne, które nie były znane w dniu 8 grudnia 2015 r., tj. w dniu, w którym została wydana decyzja o skierowaniu skarżącej na urlop w interesie służby. Sąd odnosi się w tym miejscu do sprawozdań z oceny skarżącej za lata 2014 i 2015, które to sprawozdania zgodnie z wyjaśnieniami Rady zostały sporządzone po wydaniu decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r., ale przed wydaniem decyzji oddalajacej zażalenie.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie jedynym aktem niekorzystnym dla skarżącej jest decyzja z dnia 8 grudnia 2015 r. o skierowaniu jej na urlop w interesie służby na podstawie art. 42c regulaminu pracowniczego (zwana dalej „zaskarżoną decyzją”), której zgodność z prawem będzie jednak oceniana przy uwzględnieniu uzasadnienia zawartego w decyzji oddalającej zażalenie.
B.

W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności
Na poparcie swojego żądania stwierdzenia nieważności skarżąca podnosi pięć zarzutów, z których pierwszy stanowi zarzut niezgodności z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego, zarzut drugi dotyczy naruszenia tego przepisu i komunikatu 71/15 oraz oczywistych błędów w ocenie, zarzut trzeci dotyczy naruszenia prawa do bycia wysłuchanym, zarzut czwarty – naruszenia obowiązku zachowania staranności, a piąty – nadużycia władzy.
1.

W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego niezgodności z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego
a)

Uwagi wstępne
Skarżąca utrzymuje, że art. 42c regulaminu pracowniczego jest niezgodny z prawem w zakresie, w jakim narusza zasadę równości wobec prawa oraz zasadę niedyskryminacji, w szczególności ze względu na wiek, tj. zasady zapisane w art. 20 i 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, w dyrektywie Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (
Dz.U. 2000, L 303, s. 16
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 4, s. 79) oraz w art. 1d regulaminu pracowniczego.
W tym kontekście skarżąca podnosi, że art. 42c regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim wyraźnie odnosi się do urzędników i pracowników „[n]ajwcześniej pięć lat przed osiągnięciem [przez nich] wieku emerytalnego”, wprowadza odmienne traktowanie ze względu na wiek, określone w art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78. Zdaniem skarżącej to odmienne traktowanie nie jest obiektywnie ani racjonalnie uzasadnione celem zgodnym z przepisami, w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Ponadto, nawet jeśli należałoby uznać, że art. 42c regulaminu pracowniczego ma taki zgodny z prawem cel, to środki użyte do jego osiągnięcia nie są ani właściwe, ani konieczne w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
Parlament, Rada i Komisja nie zgadzają się z argumentacją skarżącej i wnoszą o oddalenie niniejszego zarzutu.
Na wstępie trzeba określić przepisy, w świetle których należy badać zarzut niezgodności z prawem podniesiony przez skarżącą.
W tym względzie należy zauważyć, że zasada równego traktowania stanowi zasadę ogólną prawa Unii, zapisaną w art. 20 karty praw podstawowych, zaś jej szczególnym wyrazem jest zasada niedyskryminacji ujęta w art. 21 ust. 1 karty (wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
).
Ponadto art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych stanowi, że jej postanowienia mają zastosowanie do instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczości.
Z powyższego wynika, że zgodność z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego, który to artykuł został wprowadzony do regulaminu rozporządzeniem nr 1023/2013, należy oceniać w świetle normy wyższego rzędu, jaką stanowi art. 21 ust. 1 karty praw podstawowych, wskazany w argumentacji skarżącej, a który zakazuje wszelkiej dyskryminacji, między innymi ze względu na wiek.
Na wstępie należy przedstawić właściwe przepisy dyrektywy 2000/78, na którą powołuje się skarżąca.
Artykuł 1 dyrektywy 2000/78, zatytułowany „Cel”, przewiduje:
„Celem niniejszej dyrektywy jest wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
Artykuł 2 dyrektywy 2000/78, zatytułowany „Pojęcie dyskryminacji”, stanowi w ustępie pierwszym i drugim:
„1.   Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.
2.   Do celów ust. 1:
a)
dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1;
b)
dyskryminacja pośrednia występuje w przypadku, gdy przepis, kryterium lub pozornie neutralna praktyka może doprowadzić do szczególnej niekorzystnej sytuacji dla osób danej religii lub przekonań, niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej, w stosunku do innych osób, chyba że:
(i)
taki przepis, kryterium lub praktyka jest obiektywnie uzasadniona zgodnym z prawem celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są właściwe i konieczne […]”.
Artykuł 6 dyrektywy 2000/78, zatytułowany „Uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek”, w ustępie pierwszym stanowi:
„1.   Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2, państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:
a)
wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im ochrony;
b)
określeniu warunków dolnej granicy wieku, doświadczenia zawodowego lub stażu pracy, wymaganego do zatrudnienia lub niektórych korzyści związanych z zatrudnieniem;
c)
określenia górnej granicy wieku przy rekrutacji, z uwzględnieniem wykształcenia wymaganego na danym stanowisku lub potrzeby racjonalnego okresu zatrudnienia przed przejściem na emeryturę”.
Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 288 akapit trzeci TFUE dyrektywy wiążą państwa członkowskie, do których są kierowane, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty. Wynika stąd, że dyrektywa 2000/78, zgodnie zresztą ze swym art. 21, jest skierowana do państw członkowskich, a nie do instytucji. W konsekwencji nie można uznać, że przepisy tej dyrektywy, jako takie, nakładają obowiązki na instytucje przy wykonywaniu ich uprawnień legislacyjnych lub decyzyjnych (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 9 września 2003 r., Rinke,
C‑25/02
,
EU:C:2003:435
, pkt
; z dnia 24 maja 2008 r., Belfass/Rada,
T‑495/04
,
EU:T:2008:160
, pkt
), a tym bardziej nie mogą, jako takie, stanowić podstawy zarzutu niezgodności z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego (zob. podobnie wyrok z dnia 21 września 2011 r., Adjemian i in./Komisja,
T‑325/09 P
,
EU:T:2011:506
, pkt
).
Niemniej jednak, nawet jeżeli dyrektywa 2000/78 nie może, jako taka, być źródłem obowiązków dla instytucji Unii przy wykonywaniu ich uprawnień legislacyjnych lub decyzyjnych w celu uregulowania stosunków pracy pomiędzy instytucjami a ich pracownikami, nie zmienia to faktu, że na przepisy lub zasady ustanowione w tej dyrektywie albo takie, które można z niej wywieść, można się powoływać wobec instytucji, jeżeli te przepisy i zasady stanowią jedynie szczególny wyraz podstawowych norm traktatów oraz zasad ogólnych, które bezpośrednio wiążą rzeczone instytucje (zob. podobnie wyrok z dnia 14 grudnia 2016 r., Todorova Androva/Rada i in.,
T‑366/15 P
, niepublikowany,
EU:T:2016:729
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł już, że dyrektywa 2000/78 konkretyzuje w dziedzinie zatrudnienia i pracy zasadę niedyskryminacji ze względu na wiek, która stanowi zasadę ogólną prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Vital Pérez,
C‑416/13
,
EU:C:2014:2371
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika stąd, że o ile przepisy dyrektywy 2000/78 nie mogą wprawdzie, jako takie, stanowić podstawy zarzutu niezgodności z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego, o tyle mogą jednak stanowić źródło inspiracji przy ustalaniu obowiązków prawodawcy unijnego w dziedzinie służby publicznej Unii przy jednoczesnym uwzględnieniu jej specyfiki. Właśnie w ten sposób Sąd uwzględni w rozpoznawanej sprawie dyrektywę 2000/78.
Jeżeli chodzi o powołanie się przez skarżącą na art. 1d regulaminu pracowniczego, należy przypomnieć, że przepis ten ustanawia zakaz wszelkiej dyskryminacji, między innymi ze względu na wiek, w stosowaniu regulaminu pracowniczego. Przepis ten został włączony do regulaminu pracowniczego na mocy rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 723/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniającego Regulamin pracowniczy urzędników Wspólnot Europejskich i Warunki zatrudnienia innych pracowników Wspólnot Europejskich (
Dz.U. 2004, L 124, s. 1
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 2, s. 130).
Skoro art. 1d regulaminu pracowniczego znajduje się w tym samym akcie prawnym co art. 42c regulaminu pracowniczego, czyli w regulaminie pracowniczym, w związku z czym ma taką samą rangę w hierarchii norm prawnych, przepis ten nie stanowi normy, w świetle której można oceniać zgodność z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego. Skarżąca wyjaśniła zresztą, że art. 1d regulaminu pracowniczego został powołany jedynie w zakresie, w jakim przepis ten wyraża ogólną zasadę równości wobec prawa oraz zasadę niedyskryminacji, między innymi ze względu na wiek.
Mając na względzie powyższe wywody, należy stwierdzić, że oceny zgodności z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego należy dokonywać w świetle art. 21 ust. 1 karty praw podstawowych przy uwzględnieniu dyrektywy 2000/78 w granicach przedstawionych powyżej w pkt 73.
Jak już zostało powiedziane (zob. pkt 63 powyżej), art. 21 ust. 1 karty praw podstawowych ustanawia zasadę niedyskryminacji, która stanowi szczególny wyraz zasady równego traktowania ujętej w art. 20 karty.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada równego traktowania wymaga, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy zbadać w pierwszej kolejności, czy art. 42c regulaminu pracowniczego wprowadza odmienne traktowanie ze względu na wiek, a jeśli tak, to w drugiej kolejności, czy to odmienne traktowanie nie jest jednak zgodne z art. 21 ust. 1 karty praw podstawowych z uwagi na to, że odpowiada kryteriom, o których mowa w art. 52 ust. 1 tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
).
b)

W przedmiocie istnienia odmiennego traktowania ze względu na wiek
Należy przypomnieć, że art. 42c regulaminu pracowniczego stosuje się „[n]ajwcześniej pięć lat przed osiągnięciem […] wieku emerytalnego” przez urzędników. Rada wyjaśniła, że przepis ten znajduje zastosowanie do urzędników w przedziale wiekowym od 55 do 66 lat. Z obowiązujących przepisów prawnych oraz wyjaśnień Rady przedstawionych w odpowiedzi pisemnej udzielonej na pytanie Sądu wynika, że ten przedział wiekowy został ustalony na podstawie następującego toku rozumowania.
Jeśli chodzi o urzędników, którzy rozpoczęli pracę przed dniem 1 stycznia 2014 r., należy wziąć pod uwagę art. 22 ust. 1 akapit piąty załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, który to przepis przewiduje, że:
„W przypadku urzędników pełniących służbę przed dniem 1 stycznia 2014 r. wiek emerytalny uwzględniany dla potrzeb wszelkich odniesień do wieku emerytalnego zawartych w niniejszym regulaminie pracowniczym ustala się zgodnie z powyższymi przepisami, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów zawartych w niniejszym regulaminie pracowniczym”.
Jak wynika z treści czterech pierwszych akapitów art. 22 ust. 1 załącznika XIII do regulaminu pracowniczego, wiek emerytalny waha się od 60 do 65 lat w zależności od wieku urzędnika w dniu 1 maja 2014 r.
W przypadku urzędników, którzy rozpoczęli pracę po 1 stycznia 2014 r., zgodnie z art. 52 akapit pierwszy lit. a) regulaminu pracowniczego wiek emerytalny wynosi 66 lat.
Wynika stąd, że skoro kierowanie na urlop w interesie służby może być stosowane wobec urzędników, którzy mają 10 lat stażu pracy, oraz najwcześniej na pięć lat przed osiągnięciem przez nich wieku emerytalnego, potencjalnie urlop ten dotyczy urzędników w wieku od 55 lat (w przypadku pracowników, którzy w dniu 1 maja 2014 r. mieli 60 lat i więcej, a w związku z tym dla nich wiek emerytalny został ustalony na 60 lat) do 66 lat (w przypadku tych, którzy zostali zatrudnieni po dniu 1 stycznia 2014 r. i w związku z tym ich wiek emerytalny wynosi 66 lat).
Ponieważ art. 42c regulaminu pracowniczego stosuje się wyłącznie do urzędników w wieku pomiędzy 55 a 66 lat i nie ma zastosowania do urzędników młodszych, którzy nie mieszczą się w tym przedziale wiekowym, przepis ten wprowadza odmienne traktowanie ze względu na wiek.
Należy zaznaczyć, że Rada wyraziła wątpliwość, czy art. 42c może wchodzić w zakres pojęcia dyskryminacji w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2000/78, ponieważ nie odnosi się on do „danego wieku”, lecz do wieku emerytalnego urzędników, a ten może być różny. Chodzi zatem o środek wspierający przejście na emeryturę, służący złagodzeniu „efektu odcięcia”, jaki odejście na emeryturę mogłoby spowodować, a nie dyskryminowaniu konkretnej grupy wiekowej w stosunku do innej. Na poparcie tej argumentacji Rada podnosi również, że zastosowanie art. 42c regulaminu pracowniczego jest uzależnione jeszcze od drugiego, niezwiązanego z wiekiem warunku, czyli wymogu posiadania co najmniej dziesięcioletniego stażu pracy.
Argumentacja Rady odnosi się do uzasadnienia odmiennego traktowania ze względu na wiek, jakie zawiera art. 42c regulaminu pracowniczego, lecz nie kwestionuje istnienia różnicy w traktowaniu. Ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie urzędników w konkretnym, jasno wskazanym przedziale wiekowym, to wprowadza odmienne traktowanie bezpośrednio związane z wiekiem bez względu na okoliczność, że wspomniany przedział wiekowy jest określony w zależności od wieku emerytalnego urzędników. Odpowiedź na pytanie, czy takie odmienne traktowanie stanowi dyskryminację zakazaną przez art. 21 karty praw podstawowych, jest zagadnieniem odrębnym od kwestii istnienia różnicy w traktowaniu.
Ponadto, kontynuując analizę argumentacji Rady przedstawionej w pkt 86 powyżej, należy stwierdzić, że okoliczność, iż art. 42c regulaminu pracowniczego przewiduje również inne warunki niezwiązane z wiekiem, jak wymóg posiadania przez urzędników stażu pracy oraz wymóg istnienia „celów organizacyjnych związanych z nabyciem nowych umiejętności”, nie zmienia faktu, że jeżeli przesłanki te zostaną spełnione, urzędnicy w omawianym przedziale wiekowym będą traktowani inaczej niż urzędnicy, którzy się w tym przedziale nie mieszczą.
Zgodnie z orzecznictwem w celu skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia zasady równego traktowania wobec prawodawcy unijnego konieczne jest zaistnienie odmiennego traktowania sytuacji podobnych, stawiającego niektóre podmioty w sytuacji niekorzystnej w stosunku do innych podmiotów (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Z orzecznictwa tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie należy zbadać, czy odmienne traktowanie uzależnione od wieku, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, stawia urzędników w przedmiotowym przedziale wiekowym w sytuacji niekorzystnej w porównaniu z urzędnikami, którzy się w nim nie mieszczą (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
).
W niniejszej sprawie urzędnikom mieszczącym się w omawianym przedziale wiekowym i w związku z tym potencjalnie podlegającym zastosowaniu środka przewidzianego w art. 42c regulaminu pracowniczego można wbrew ich woli narzucić zmianę statusu służbowego, ponieważ przestają być „aktywnie zatrudnieni” w rozumieniu art. 36 regulaminu pracowniczego i zostają skierowani „na urlop w interesie służby”. Ponadto kariera zawodowa tych urzędników przestaje się rozwijać, gdyż zgodnie z art. 42c akapit szósty lit. b) regulaminu pracowniczego przestaje im przysługiwać prawo do przeniesienia na wyższy stopień oraz do awansu do wyższej grupy zaszeregowania.
Urzędnicy, którzy nie podlegają art. 42c regulaminu pracowniczego, nie są stawiani w tak niekorzystnej sytuacji z punktu widzenia ich kariery.
Ponadto zarobki urzędników urlopowanych w interesie służby bez wątpienia ulegają obniżeniu wynikającemu w szczególności z faktu, iż przestają oni otrzymywać wynagrodzenie podstawowe, które zostaje zastąpione dodatkiem przewidzianym w art. 42c akapit siódmy regulaminu pracowniczego. Na podstawie tego przepisu dodatek ten oblicza się zgodnie z załącznikiem IV do regulaminu pracowniczego, co oznacza, że urzędnicy przebywający na urlopie w interesie służby przez pierwsze trzy miesiące stosowania środka otrzymują comiesięczny dodatek równy wysokości ich wynagrodzenia podstawowego, w okresie od czwartego do szóstego miesiąca stosowania środka otrzymują comiesięczny dodatek w wysokości 85% wynagrodzenia podstawowego, a od siódmego miesiąca do końca urlopu, tj. do czasu osiągnięcia wieku emerytalnego, comiesięczny dodatek w wysokości 70% wynagrodzenia podstawowego. Zgodnie z akapitem dziewiątym art. 42c regulaminu pracowniczego żaden współczynnik korygujący nie ma zastosowania do tego dodatku. Ponadto, jak już zauważono, wspomniany uszczerbek finansowy może pogłębiać okoliczność, że urlopowani urzędnicy przestają awansować na wyższy stopień lub do wyższej grupy zaszeregowania.
Urzędnicy, którzy nie mieszczą się w omawianym przedziale wiekowym i których wobec tego nie obejmuje art. 42c regulaminu pracowniczego, nie odczują niekorzystnych skutków finansowych wskazanych w pkt 92 powyżej.
Mając na uwadze powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż art. 42c regulaminu pracowniczego wprowadza odmienne traktowanie ze względu na wiek.
c)

W przedmiocie spełnienia kryteriów określonych w art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych
Zgodnie z art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych wszelkie ograniczenia w korzystaniu z zapisanych w karcie praw i wolności muszą być przewidziane ustawą oraz szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób.
W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, zostało przewidziane „ustawą” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych, gdyż przepis ten znajduje swoje źródło w rozporządzeniu nr 1023/2013 (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
).
Ponadto należy stwierdzić, że odmienne traktowanie, o którym mowa powyżej, dotyczy ograniczonego aspektu funkcjonowania służby publicznej Unii, tj. kierowania na urlop w interesie służby niektórych urzędników spełniających szereg warunków, wśród których znajduje się warunek związany z wiekiem. W związku z czym odmienne traktowanie „szanuje istotę” zasady niedyskryminacji w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W celu potwierdzenia powyższego wniosku należy zaznaczyć, że art. 42c akapit drugi regulaminu pracowniczego przewiduje, że ogólna liczba urzędników kierowanych w każdym roku na urlop w interesie służby nie może przekraczać 5% ogólnej liczby urzędników we wszystkich instytucjach, którzy przeszli na emeryturę w roku poprzednim. Okazuje się zatem, że przy uwzględnieniu wyżej wymienionego górnego limitu oraz przesłanek stosowania art. 42c regulaminu pracowniczego, przewidzianych w akapicie pierwszym tego przepisu, liczba urzędników, którzy mogą zostać wysłani na urlop w interesie służby, jest bardzo ograniczona w skali roku, jak wynika także z pisemnych odpowiedzi Parlamentu, Rady oraz Komisji udzielonych na pytanie postawione przez Sąd. Przykładowo Rada wskazała, że w latach 2015, 2016 i 2017 w tej instytucji na urlop w interesie służby w każdym roku zostało odesłanych czterech urzędników, przy łącznej liczbie 2757 urzędników zatrudnionych w Radzie na dzień 31 grudnia 2017 r.
Sąd zbada, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione dwie pozostałe przesłanki określone w art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych, umożliwiające uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek, wprowadzonego w art. 42c regulaminu pracowniczego. Przesłanki te to przesłanka istnienia uznawanego przez Unię celu interesu ogólnego, któremu to celowi służy odmienne traktowanie, oraz przesłanka zachowania proporcjonalności.
1)

W przedmiocie ustalenia, czy odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, służy celowi interesu ogólnego uznawanemu przez Unię
Rada, popierana przez Parlament i Komisję, podnosi zasadniczo, że odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, służy trzem celom interesu ogólnego w ramach polityki kadrowej. Po pierwsze, to odmienne traktowanie służy optymalizacji inwestycji instytucji związanych z kształceniem zawodowym, umożliwiając im skoncentrowanie nakładów na urzędnikach, którzy mają jeszcze przed sobą racjonalny okres zatrudnienia przed przejściem na emeryturę. Po drugie, wyżej omawiane odmienne traktowanie służy wspieraniu pracowników zbliżających się do wieku emerytalnego, którzy nie są w stanie opanować nowych umiejętności ani dostosować się do zmian zachodzących w środowisku pracy instytucji. Po trzecie, odmienne traktowanie w tym zakresie zasadniczo służy utrzymaniu równowagi w strukturze wiekowej pomiędzy młodymi a starszymi urzędnikami, co z kolei sprzyja zatrudnianiu oraz promowaniu młodych pracowników, wymianie doświadczeń, innowacjom, a także zróżnicowaniu geograficznemu.
Skarżąca kwestionuje istnienie trzech wyżej wymienionych celów. Utrzymuje, że jedynym celem, jakiemu służy art. 42c regulaminu pracowniczego, jest obniżenie kosztów oraz zmniejszenie liczby zatrudnionych w instytucji przez „pozbywanie się” urzędników, którzy są najbliżej emerytury i którym przysługuje wysokie wynagrodzenie. Tymczasem ten cel nie stanowi zgodnego z przepisami „celu polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego” w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 uzasadniającego odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego.
W pierwszej kolejności należy zweryfikować istnienie celów powołanych przez instytucje. W tym względzie należy wziąć pod uwagę przepisy art. 42c regulaminu pracowniczego oraz, w razie potrzeby, jego ogólny kontekst umożliwiający identyfikację celu leżącego u podstaw wprowadzonego tym artykułem odmiennego traktowania ze względu na wiek (zob. analogicznie wyroki: z dnia 16 października 2007 r., Palacios de la Villa,
C‑411/05
,
EU:C:2007:604
, pkt
,
; z dnia 21 lipca 2011 r., Fuchs i Köhler,
C‑159/10 i C‑160/10
,
EU:C:2011:508
, pkt
; z dnia 6 listopada 2012 r., Komisja/Węgry,
C‑286/12
,
EU:C:2012:687
, pkt
).
W odniesieniu do pierwszego powołanego celu, tj. optymalizacji inwestycji związanych z kształceniem zawodowym, należy przede wszystkim stwierdzić, że zastosowanie art. 42c regulaminu pracowniczego jest uzależnione od przesłanki dotyczącej istnienia „celów organizacyjnych związanych z nabyciem nowych umiejętności”. Odniesienie do „nabycia nowych umiejętności” wykazuje istnienie związku między wyżej wymienionym przepisem a kształceniem zawodowym.
Następnie, jak wynika z akt sprawy, a zwłaszcza z konkluzji Rady Europejskiej z dnia 7 i 8 lutego 2013 r., rozporządzenie nr 1023/2013, a w konsekwencji art. 42c regulaminu pracowniczego zostały przyjęte w kontekście ograniczeń budżetowych dla unijnej administracji publicznej, woli państw członkowskich doprowadzenia do poprawy jej skuteczności i wydajności oraz stopniowego zmniejszania liczby pracowników instytucji o 5% w okresie 2013–2017.
Ponadto należy przypomnieć, że założenia przedstawione w motywach pierwszym, trzecim, siódmym oraz dwunastym rozporządzenia nr 1023/2013 wskazują, po pierwsze, na potrzebę dalszego posiadania przez Unię administracji publicznej wysokiej jakości (motyw pierwszy), która byłaby w stanie wykonywać zadania powierzone instytucjom przy równoczesnym zmniejszeniu liczby pracowników (motyw trzeci), po drugie, na potrzebę optymalizacji procesu zarządzania zasobami ludzkimi (motyw siódmy) i po trzecie, przy uwzględnieniu wspomnianych wyżej konkluzji Rady Europejskiej, na potrzebę poprawy wydajności i efektywności, na potrzebę dostosowania się do zmieniającej się sytuacji gospodarczej oraz dążenie do zapewnienia efektywności kosztowej (motyw dwunasty).
Powyższe motywy rozporządzenia nr 1023/2013 świadczą o woli dążenia przez prawodawcę Unii do efektywnego zarządzania wydatkami związanymi z unijną administracją publiczną pod względem efektywności kosztowej, co umożliwi utrzymanie wysokiej jakości tej administracji, a ostatecznie osiągnięcie przez Unię jej celów, realizowanie polityk oraz wykonywanie zadań w kontekście ograniczeń budżetowych i zmniejszenia liczby pracowników instytucji. W świetle powyższego ustalenia oraz wywodów przedstawionych w pkt 103 powyżej należy stwierdzić, że wykazano istnienie celu w postaci optymalizacji inwestycji przeznaczonych na kształcenie zawodowe urzędników, realizowanego przez prawodawcę unijnego poprzez odmienne traktowanie ze względu na wiek przewidziane w art. 42c regulaminu pracowniczego.
Bez potrzeby badania istnienia dwóch pozostałych celów powołanych przez instytucje, w drugiej kolejności należy zbadać, czy pierwszy z powołanych celów, którego istnienie zostało wykazane, stanowi cel „interesu ogólnego uznawan[y] przez Unię” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych.
Pierwszy z powołanych celów dotyczy zasadniczo należytego zarządzania środkami publicznymi pod względem efektywności kosztowej w kontekście ograniczeń budżetowych oraz zmniejszenia liczby pracowników instytucji. W tym miejscu należy zaznaczyć, że na mocy art. 310 ust. 5 TFUE budżet Unii jest wykonywany zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Ponadto art. 30 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (
Dz.U. 2012, L 298, s. 1
) przewiduje, że środki wykorzystuje się zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, czyli zgodnie z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności. Artykuł 30 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 966/2012 uściśla, że zasada wydajności wiąże się z jak najkorzystniejszą relacją pomiędzy wykorzystanymi zasobami a osiągniętymi wynikami. Z przepisów tych wynika, że cel prawodawcy unijnego, polegający na zapewnieniu poprzez odmienne traktowanie ze względu na wiek – przewidziane w art. 42c regulaminu pracowniczego – optymalizacji wydatków instytucji w dziedzinie kształcenia zawodowego, stanowi cel „interesu ogólnego uznawan[y] przez Unię”.
Ponadto z uwagi na fakt, że pierwszy z powołanych celów dotyczy polityki instytucji w dziedzinie kształcenia zawodowego, wchodzi w zakres stosowania art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/78, który pośród zgodnych z przepisami celów mogących uzasadnić odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone przez przepisy krajowe, wymienia cele związane z kształceniem zawodowym. Wynika stąd, że także w świetle wyżej wymienionej dyrektywy, która stanowi źródło inspiracji przy ustalaniu obowiązków prawodawcy Unii w niniejszej sprawie (zob. pkt 73 powyżej), pierwszy z powołanych celów stanowi cel „interesu ogólnego uznawan[y] przez Unię” w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych (zob. analogicznie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
,
).
Mając na uwadze powyższe wywody, należy stwierdzić, że odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, służy co najmniej jednemu celowi interesu ogólnego uznawanemu przez Unię w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych.
Argumentacja skarżącej przedstawiona powyżej w pkt 101 nie podważa tego wniosku. Niezależnie bowiem od poruszonej w tej argumentacji kwestii, czy cel w postaci obniżenia kosztów i zmniejszenia liczby zatrudnionych w instytucji może, jako taki, stanowić cel interesu ogólnego uznawany przez Unię, trzeba stwierdzić, iż skarżąca nie wykazała, że jest on jedynym celem realizowanym przez art. 42c regulaminu pracowniczego. W tym względzie należy przypomnieć, że wykazano istnienie przynajmniej jednego innego, zgodnego z prawem celu realizowanego przez prawodawcę Unii, a mianowicie optymalizacji inwestycji przeznaczonych na kształcenie zawodowe urzędników.
Ponieważ odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, służy co najmniej jednemu celowi interesu ogólnego uznawanemu przez Unię, należy zbadać, czy to odmienne traktowanie jest zgodne z zasadą proporcjonalności w rozumieniu art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
).
2)

W przedmiocie proporcjonalności
Analiza proporcjonalności odmiennego traktowania ze względu na wiek, wprowadzonego w art. 42c regulaminu pracowniczego, wymaga zbadania, czy to odmienne traktowanie jest odpowiednie do osiągnięcia realizowanego celu i czy nie wykracza ponad to, co jest w tym zakresie konieczne (zob. podobnie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
).
W tym względzie, przez analogię do szerokiego zakresu uznania przysługującego prawodawcy krajowemu przy definiowaniu środków mogących zrealizować określony cel w dziedzinie polityki społecznej i polityki zatrudnienia (wyroki: z dnia 16 października 2007 r., Palacios de la Villa,
C‑411/05
,
EU:C:2007:604
, pkt
; z dnia 5 marca 2009 r., Age Concern England,
C‑388/07
,
EU:C:2009:128
, pkt
; z dnia 9 września 2015 r., Unland,
C‑20/13
,
EU:C:2015:561
, pkt
), należy przyznać prawodawcy Unii szeroki zakres uznania przy definiowaniu środków mogących realizować cel interesu ogólnego w ramach polityki kadrowej. Biorąc pod uwagę ten szeroki zakres uznania, kontrola sądowa w rozpoznawanej sprawie obejmuje ustalenie, czy nie wydaje się nieracjonalne uznanie przez prawodawcę Unii, że odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, może być właściwe i konieczne dla osiągnięcia powołanego, zgodnego z przepisami celu (zob. analogicznie wyroki: z dnia 16 października 2007 r., Palacios de la Villa,
C‑411/05
,
EU:C:2007:604
, pkt
; z dnia 12 stycznia 2010 r., Petersen,
C‑341/08
,
EU:C:2010:4
, pkt
; z dnia 9 września 2015 r., Unland,
C‑20/13
,
EU:C:2015:561
, pkt
).
Jeżeli chodzi o pierwszy z powołanych celów dotyczący optymalizacji inwestycji związanych z kształceniem zawodowym, należy przypomnieć, że art. 42c regulaminu pracowniczego został przyjęty w kontekście ograniczeń budżetowych i redukcji personelu instytucji. Jak wynika z akt sprawy, chodzi o stopniowe zmniejszenie o 5% w okresie 2013–2017 liczby pracowników wszystkich instytucji, organów i agencji Unii. Jak wynika w szczególności z motywu dwunastego rozporządzenia nr 1023/2013, wyżej wymieniony przepis został przyjęty również w kontekście dążenia do poprawy wydajności i efektywności unijnej administracji publicznej pod względem efektywności kosztowej.
Rada wyjaśniła, że w takim kontekście oraz w celu zapewnienia realizacji nowych zadań przy malejącej liczbie pracowników instytucje powinny zmienić swoje metody pracy i wymagać od urzędników dostosowywania się i systematycznego zdobywania nowych umiejętności. Do tych okoliczności dochodzą również możliwości, jakie oferuje informatyzacja i cyfryzacja procedur, prowadzące do zmniejszenia zapotrzebowania na mniej wykwalifikowanych pracowników. Wszystkie te okoliczności, zdaniem Rady, zmuszają instytucje do intensywnego inwestowania w kształcenie ustawiczne swoich urzędników.
Rada utrzymuje, że ze względu na te okoliczności art. 42c regulaminu pracowniczego umożliwia instytucjom skoncentrowanie nakładów przeznaczonych na kształcenie zawodowe na urzędnikach, którzy mają jeszcze przed sobą racjonalny okres zatrudnienia przed przejściem na emeryturę, oraz zaoferowanie pewnej formy emerytury pomostowej dla urzędników, których kariera zawodowa dobiega końca.
Nie można bowiem zaprzeczyć, że w obliczu potrzeby nabywania nowych umiejętności przez urzędników, a co za tym idzie, potrzeby inwestowania przez instytucje w kształcenie zawodowe, w kontekście oszczędności budżetowych i zmniejszenia liczby zatrudnionych, kierowanie na urlop urzędników zbliżających się do wieku emerytalnego uwalnia środki przeznaczone na ich kształcenie zawodowe, które to środki można wykorzystać na kształcenie zawodowe młodszych urzędników, mających przed sobą dłuższą karierę w instytucjach. Wynika stąd, że wysyłanie na taki urlop przyczynia się do optymalizacji inwestycji związanych z kształceniem zawodowym, ponieważ służy poprawie relacji między kosztami inwestycji a korzyściami uzyskanymi przez instytucje. Należy zatem stwierdzić, że ze względu na szeroki zakres uznania, jaki przysługuje prawodawcy Unii (zob. pkt 114 powyżej), odmienne w traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, stanowi środek właściwy do osiągnięcia pierwszego celu realizowanego przez prawodawcę Unii.
Jeśli chodzi o ocenę kwestii, czy wyżej wymienione odmienne traktowanie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, należy przyjrzeć się temu przepisowi w kontekście prawnym, w jaki się on wpisuje, oraz uwzględnić zarówno szkodę, jaką może wyrządzić urzędnikom, których dotyczy, jak i korzyści, jakie czerpią z niego w szczególności instytucje (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 5 lipca 2017 r., Fries,
C‑190/16
,
EU:C:2017:513
, pkt
).
Co się tyczy korzyści osiąganych przez instytucje, należy stwierdzić, iż optymalizacja inwestycji związanych z kształceniem zawodowym, której ma służyć odmienne traktowanie ze względu na wiek, przyczynia się ostatecznie do zapewnienia, by instytucje mogły nadal wykonywać swoje zadania w kontekście ograniczeń budżetowych i zmniejszenia liczby pracowników.
Poza tym, analizując wyżej wymienione odmienne traktowanie w kontekście art. 42c regulaminu pracowniczego oraz całego regulaminu, należy zauważyć, że kierowanie na urlop w interesie służby jest ostatecznie instrumentem zarządzania zasobami kadrowymi instytucji, ponieważ jest to dodatkowy status służbowy, który mogą mieć urzędnicy obok innych statusów, jakie stanowią – zgodnie z art. 35 regulaminu pracowniczego – aktywne zatrudnienie, oddelegowanie, urlop z przyczyn osobistych, tymczasowy stan spoczynku, urlop na czas pełnienia służby wojskowej, urlop rodzicielski lub ze względów rodzinnych.
Należy ponadto stwierdzić, że w regulaminie pracowniczym nie ma przepisów, które stanowiłyby „rozwiązanie alternatywne” dla środka przewidzianego w art. 42c regulaminu pracowniczego. W szczególności, ponieważ skarżąca powołuje się na art. 51 regulaminu pracowniczego dotyczący nienależytego wykonywania obowiązków, należy stwierdzić, że przepis ten odnosi się do stwierdzenia i karania niezadowalającego wypełniania obowiązków przez urzędnika i funkcjonuje niezależnie od względów związanych z interesem służby, podczas gdy środek przyjęty na podstawie art. 42c regulaminu pracowniczego działa w interesie służby.
Jako dodatkowe narzędzie zarządzania personelem art. 42c regulaminu pracowniczego jest ipso facto korzystny dla instytucji.
Jeśli chodzi o szkodę wyrządzoną danym urzędnikom, należy wziąć pod uwagę rozważania zawarte w pkt 90–92 powyżej.
Jednocześnie należy podkreślić, że – jak twierdzi Rada, również słusznie – urzędnicy ci są kierowani na urlop w interesie służby na rozsądnych warunkach finansowych. Należy bowiem przypomnieć w szczególności, że urzędnicy do końca urlopu otrzymują miesięczny dodatek, którego sposobu obliczania – omówionego powyżej w pkt 92 – Sąd nie uważa za nieracjonalny. Ponadto, jak wynika z art. 42c akapit ósmy regulaminu pracowniczego, urzędnicy mogą w dalszym ciągu odprowadzać składki na fundusz emerytalny i w ten sposób spowodować, że wzrośnie wysokość ich emerytury. Warunek posiadania dziesięcioletniego stażu pracy, przewidziany w art. 42c regulaminu pracowniczego, ma również charakter proporcjonalny do środka przewidzianego w tym przepisie w takim znaczeniu, że – jak słusznie zauważa Parlament – prowadzi on do ograniczenia stosowania tego środka do urzędników, których zarobki i prawa do emerytury są na takim poziomie, że łagodzi to negatywne pod względem finansowym aspekty urlopu. Na koniec należy przypomnieć, że po pierwsze, środek przewidziany w art. 42c regulaminu pracowniczego jest uzależniony od całego zbioru przesłanek określonych w akapicie pierwszym tego przepisu, po drugie, jego wprowadzenie nie jest obowiązkowe dla instytucji, którym przysługuje szeroki zakres uznania w kwestii jego przyjęcia, a po trzecie, ogólna liczba urzędników, wobec których można zastosować ten środek, wynosi maksymalnie 5% ogólnej liczby urzędników we wszystkich instytucjach, którzy przeszli na emeryturę w roku poprzednim (zob. pkt 98 powyżej).
W świetle całości wywodów, zawartych w pkt 120–125 powyżej, nie wydaje się nieracjonalne uznanie za konieczne przez prawodawcę Unii, by wprowadzić urlop w interesie służby wyłącznie dla urzędników w omawianym przedziale wiekowym, a nie dla urzędników, którzy się w tym przedziale nie mieszczą, w celu osiągnięcia zgodnego z przepisami celu polegającego na optymalizacji inwestycji związanych z kształceniem zawodowym. Należy zatem stwierdzić, że odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, jest proporcjonalne do powołanego, zgodnego z prawem celu.
Ponieważ proporcjonalność odmiennego traktowania ze względu na wiek została wykazana w stosunku do pierwszego powołanego celu zgodnego z prawem, należy stwierdzić, że odmienne traktowanie, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, nie narusza art. 21 ust. 1 karty praw podstawowych, gdyż spełnia kryteria określone w art. 52 ust. 1 karty. W konsekwencji należy oddalić zarzut niezgodności z prawem podniesiony wobec art. 42c regulaminu pracowniczego.
2.

W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 42c regulaminu pracowniczego i komunikatu 71/15 oraz oczywistych błędów w ocenie
Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja narusza art. 42c regulaminu pracowniczego oraz komunikat 71/15 i jest obarczona oczywistymi błędami w ocenie. W tym kontekście twierdzi ona w szczególności, że Rada nie wykazała interesu służby, któremu miało służyć zastosowanie wobec niej art. 42c regulaminu pracowniczego, nie wskazała rzeczywistych celów organizacyjnych, które wymagałyby nabycia nowych umiejętności, ani nie wskazała nowych umiejętności, których skarżąca nie byłaby w stanie nabyć. Przeciwnie, Rada długo rozwodziła się zwłaszcza nad negatywnymi jej zdaniem sprawozdaniami z oceny oraz zachowaniem skarżącej w pracy, czyli zajmowała się kwestiami, które nie są objęte zakresem stosowania art. 42c regulaminu pracowniczego. Skarżąca kwestionuje również konkluzję zawartą w zaskarżonej decyzji, jakoby nie była zdolna dostosować się do zmieniających się potrzeb w miejscu pracy.
Rada nie zgadza się z argumentacją skarżącej i wnosi o oddalenie niniejszego zarzutu.
a)

W przedmiocie ustalenia ram prawnych mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie
Należy przypomnieć, że art. 42c regulaminu pracowniczego przewiduje wyraźnie, że kierowanie urzędników na urlop odbywa się w interesie służby. Ponadto przewiduje, jako warunek swego zastosowania, istnienie „celów organizacyjnych związanych z nabyciem nowych umiejętności w instytucjach”.
Należy również przypomnieć, że w komunikacie 71/15 sekretarz generalny Rady przedstawił informacje na temat wdrożenia przez tę instytucję art. 42c regulaminu pracowniczego (zob. pkt 8 powyżej), wskazując w szczególności, co obejmują „cele organizacyjne związane z nabyciem nowych umiejętności” w odniesieniu do tej instytucji. Z tego komunikatu oraz wyjaśnień przedstawionych w treści decyzji oddalającej zażalenie (zob. w szczególności pkt 44 i 64 decyzji) wynika, że w celu zastosowania art. 42c regulaminu pracowniczego Rada uwzględnia równolegle dwa następujące elementy: z jednej strony, bierze pod uwagę występujące w instytucji „cele organizacyjne związane z nabyciem nowych umiejętności” w ten sposób, że ocenia, czy istnieją cele wymagające od konkretnych urzędników nabycia nowych umiejętności, a z drugiej strony, bierze pod uwagę zdolność tych urzędników do opanowania nowych umiejętności oraz dostosowania się do zmian zachodzących w środowisku pracy.
W pkt 44 decyzji oddalającej zażalenie oraz w odpowiedzi na skargę w postępowaniu przed Sądem Rada wskazała, że drugi element wymieniony w pkt 131 powyżej zawsze zawiera aspekt prognostyczny w tym sensie, że chodzi o ocenienie na podstawie informacji, jakimi dysponuje organ powołujący w momencie podejmowania decyzji, czy można racjonalnie założyć, że konkretni urzędnicy będą mieli trudności z dostosowaniem się do zmian zachodzących w środowisku pracy oraz wymagań służby w przyszłości.
Jak wynika z ram prawnych, na które w tym przypadku składa się art. 42c regulaminu pracowniczego, doprecyzowany w komunikacie 71/15, który jest wiążący dla Rady, ocena obydwu elementów wskazanych w pkt 131 powyżej jest oceną prospektywną, co zresztą instytucja ta potwierdziła na rozprawie, udzielając odpowiedzi na pytanie postawione przez Sąd.
Skarżąca kwestionuje zgodność z prawem dokonanej przez Radę wykładni art. 42c regulaminu pracowniczego. Po pierwsze, twierdzi ona, że w komunikacie 71/15 Rada wypaczyła ten przepis, postanawiając, że kierowanie na urlop w interesie służby będzie stosowane do „urzędników, którzy napotykają trudności w nabywaniu nowych umiejętności i dostosowywaniu się do zmian zachodzących w środowisku pracy”. Po drugie, skarżąca twierdzi, że ze względu na naruszające prawo wypaczenie argumentacja Rady, przedstawiona w pkt 76 odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą chodzi o „ocenę potencjału urzędnika w zakresie zdobywania nowych umiejętności i dostosowywania się do zmian w środowisku pracy”, również nie powinna zostać uwzględniona, ponieważ opiera się na spekulacjach niedopuszczalnych w świetle brzmienia art. 42c regulaminu pracowniczego.
Powyższa argumentacja skarżącej obliguje do zbadania zgodności podejścia zastosowanego przez Radę, opisanego w komunikacie 71/15 i decyzji oddalającej zażalenie oraz w jej pismach procesowych w postępowaniu przed Sądem, z normą wyższej rangi, jaką stanowi art. 42c regulaminu pracowniczego (zob. podobnie wyrok z dnia 22 września 2015 r., Barnett/EKES,
F‑20/14
,
EU:F:2015:107
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy przypomnieć, że art. 42c regulaminu pracowniczego wyraźnie powołuje się na „interes służby”. Jak wskazała Rada w pisemnej odpowiedzi na pytanie postawione przez Sąd, „cele organizacyjne związane z nabyciem nowych umiejętności”, o których również jest mowa w tym artykule, stanowią pewien szczególny aspekt interesu służby.
Ponieważ „cele organizacyjne” są powiązane z „nowymi umiejętnościami” i stanowią jedynie pewien szczególny aspekt interesu służby w kontekście art. 42c regulaminu pracowniczego, należy stwierdzić, że brzmienie tego przepisu nie zakazuje Radzie brania pod uwagę, w związku z „celami organizacyjnymi związanymi z nabyciem nowych umiejętności”, zdolności konkretnych urzędników „do zdobywania nowych umiejętności i dostosowywania się do zmian zachodzących w środowisku pracy”, zgodnie z brzmieniem komunikatu 71/15.
Uwzględnienie kryterium powiązanego z samymi urzędnikami nie jest sprzeczne z ratio legis art. 42c regulaminu pracowniczego. Z uwagi bowiem na fakt, że wykazano, że przepis ten służy optymalizacji pod względem efektywności kosztowej inwestycji instytucji związanych z kształceniem zawodowym, branie przez Radę pod uwagę – dla potrzeb określenia kosztów inwestycji związanych z kształceniem zawodowym – zdolności urzędników do nabywania nowych umiejętności oraz dostosowywania się do zmian zachodzących w środowisku pracy wydaje się zgodne z tym celem. Uwzględnienie kryterium powiązanego z urzędnikami wydaje się uzasadnione również okolicznością, że stosowanie art. 42c regulaminu pracowniczego pociąga za sobą skutki dla nich niekorzystne i może im zostać narzucone wbrew ich woli (zob. pkt 90–92 powyżej). Wynika stąd, że uwzględnienie kryterium powiązanego z konkretnymi urzędnikami sprawia, że stosowanie tego przepisu jest w stosunku do nich bardziej elastyczne.
Należy zatem stwierdzić, że przeprowadzana przez Radę ocena zdolności konkretnych urzędników do zdobywania nowych umiejętności oraz dostosowywania się do zmian zachodzących w środowisku pracy jest zgodna z art. 42c regulaminu pracowniczego.
Ponadto z uwagi na fakt, że ocena ta służy realizacji interesu służby, musi koniecznie obejmować zdolności urzędników do zdobywania nowych umiejętności w przyszłości oraz dostosowywania się do zmian zachodzących w środowisku pracy, a zatem musi zawierać element prognozy, jak słusznie podnosi Rada. W przeciwnym wypadku ocena ta nie służyłaby realizacji interesu służby. W związku z powyższym należy również stwierdzić, że element prognozy, zawarty w ocenie drugiego elementu wskazanego w pkt 131 powyżej, jest zgodny z art. 42c regulaminu pracowniczego.
Na podstawie powyższych rozważań należy odrzucić argumenty skarżącej przedstawione w pkt 134 powyżej.
Jak wynika z ram prawnych, na które składają się art. 42c regulaminu pracowniczego oraz komunikat 71/15, w rozpatrywanej sprawie Rada miała obowiązek ocenić dwa elementy w kontekście „celów organizacyjnych związanych z nabyciem nowych umiejętności”, a mianowicie, w pierwszej kolejności, przyszłe cele organizacyjne instytucji wymagające nabycia nowych umiejętności, a w drugiej kolejności, zdolności skarżącej do opanowania nowych, określonych wcześniej umiejętności, aby ostatecznie ocenić efektywność kosztową inwestycji związanej z jej szkoleniem zawodowym, zgodnie z celem realizowanym przez art. 42c regulaminu pracowniczego.
b)

W przedmiocie przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie oceny przyszłych celów organizacyjnych
Na wstępie należy zaznaczyć, że Rada wyjaśniła w swoich pismach procesowych w postępowaniu przed Sądem, odsyłając do pkt 9 lit. c) zaskarżonej decyzji, że organ powołujący uwzględnił w niniejszym przypadku nie tylko zmiany w jednostce organizacyjnej, w której skarżąca była zatrudniona, lecz także cele organizacyjne instytucji, tj. SGR, jako całości, oraz wskazała, że taki sposób działania nie narusza art. 42c regulaminu pracowniczego ani nie był obciążony oczywistym błędem w ocenie. Skarżąca zaprzecza, że Rada rzeczywiście przeprowadziła ocenę, co do której utrzymuje, że ją wykonała.
Należy zatem zbadać, czy w rozpoznawanej sprawie Rada rzeczywiście przeprowadziła – jak utrzymuje – analizę prospektywną celów organizacyjnych jednostki organizacyjnej, w której skarżąca była zatrudniona, a także całej instytucji.
Ponieważ ocena celów organizacyjnych ma związek z oceną interesu służby, należy przyznać Radzie szeroki zakres uznania przy dokonaniu tej oceny, a korzystanie z niego może być zakwestionowane przez sąd jedynie w przypadku oczywistego błędu w ocenie, nieprawidłowości lub nadużycia władzy (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 grudnia 2000 r., Dejaiffe/OHIM,
T‑223/99
,
EU:T:2000:292
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 16 maja 2018 r., Barnett/EKES,
T‑23/17
, niepublikowany, odwołanie w toku,
EU:T:2018:271
, pkt
,
).
Niemniej jednak kontrola sądowa w rozpoznawanej sprawie – nawet w ograniczonym zakresie – wymaga, by Rada jako organ, który wydał zaskarżoną decyzję, była w stanie wykazać przed Sądem, że decyzja została wydana w ramach faktycznego wykonywania jej uprawnień dyskrecjonalnych, co zakłada rozważenie wszelkich istotnych elementów i okoliczności danej sytuacji (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, pkt
; z dnia 11 lipca 2007 r., Wils/Parlament,
F‑105/05
,
EU:F:2007:128
, pkt
).
Wynika stąd, że Rada powinna przynajmniej być w stanie przedstawić i objaśnić w sposób klarowny i jednoznaczny podstawowe dane, które należało uwzględnić jako podstawę zaskarżonej decyzji i na których opierało się wykonanie przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, pkt
; z dnia 11 lipca 2007 r., Wils/Parlament,
F‑105/05
,
EU:F:2007:128
, pkt
).
Ponieważ Rada miała ocenić efektywność kosztową inwestycji związanej ze szkoleniem zawodowym skarżącej, podstawowe dane, o których mowa powyżej, zgodnie z logiką obejmowały informacje o charakterze oraz zakresie przyszłych reform.
W rozpoznawanej sprawie, po pierwsze, z akt sprawy wynika, że skarżąca w notatce z dnia 1 grudnia 2015 r. (zob. pkt 13 powyżej) twierdziła w szczególności, że organ powołujący nie wykazał, iż istniały „cele organizacyjne związane z nabyciem nowych umiejętności” uzasadniające skierowanie skarżącej na urlop wbrew jej woli, oraz że nie określił nowych umiejętności, które powinny zostać nabyte.
Po drugie, z zaskarżonej decyzji wynika, że jedyne istotne punkty poruszające problematykę wiążącą się z oceną przyszłych celów organizacyjnych to pkt 9 lit. a) i c).
W pkt 9 lit. a) zaskarżonej decyzji organ powołujący wskazał, że jednostka [poufne], w której skarżąca była zatrudniona, przystąpiła do dostosowywania swoich metod pracy do reform przeprowadzanych również w innych jednostkach organizacyjnych dyrekcji [poufne]. Organ powołujący określił te reformy w sposób ogólny jako polegające w szczególności na wdrożeniu „nowych, elastycznych procedur” i „procesów”, na „cyfryzacji przepływów pracy” oraz na „wprowadzeniu międzyinstytucjonalnych rozwiązań informatycznych”. Organ powołujący wskazał, że realizacja tych reform wymaga ze strony pracowników odpowiedniego know-how oraz pewnego stopnia elastyczności.
Sąd uważa, że treść pkt 9 lit. a), o którym mowa powyżej, nie wskazuje na to, by organ powołujący rzeczywiście przeprowadził analizę prospektywną celów organizacyjnych ani na szczeblu działu [poufne], ani na szczeblu dyrekcji [poufne]. Informacje przedstawione w tym punkcie nie wskazują bowiem ani na to, że wymienione reformy mają mieć miejsce w przyszłości, ani na uwzględnienie charakteru oraz zakresu tych reform. Innymi słowy, informacje te nie wykazują, że Rada wzięła pod uwagę przyszłe cele organizacyjne, co miała obowiązek zrobić w ujęciu prospektywnym, ani nie wykazują też, że Rada oceniła charakter oraz zakres tych reform, tak aby móc ocenić efektywność kosztową potrzeb w zakresie przeszkolenia skarżącej.
W odniesieniu do pkt 9 lit. c) zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Rada ograniczyła się do wskazania, że jednostki organizacyjne SGR „stale dostosowują się do charakteru i większej częstotliwości posiedzeń, które sekretariat musi organizować, oraz do zmian dynamiki procesu legislacyjnego”. Tymczasem te informacje nie wykazują, że Rada przeprowadziła, jak twierdziła, prospektywną ocenę celów organizacyjnych SGR jako całości (zob. pkt 143 powyżej). Nawet jeśli założyć, że Rada dokonała takiej oceny, to nie wykazano, że ocena uwzględnia charakter oraz zakres przyszłych reform. Rozważania zawarte w pkt 9 lit. c) zaskarżonej decyzji wydają się bowiem dotyczyć oceny potencjału skarżącej w zakresie mobilności, jak wynika z pierwszego i ostatniego zdania tego punktu.
Pozostałe postanowienia pkt 9 zaskarżonej decyzji, który to punkt zawiera uzasadnienie zastosowania wobec skarżącej art. 42c regulaminu pracowniczego, nie dotyczą oceny przyszłych celów organizacyjnych. Punkt 9 lit. b) zaskarżonej decyzji przedstawia informacje na temat historii zatrudnienia skarżącej oraz zawiera ocenę jej zdolności adaptacyjnych opartą na danych dotyczących przebiegu jej kariery zawodowej do dnia wydania zaskarżonej decyzji. W pkt 9 lit. d) i e) zaskarżonej decyzji przedstawiona jest ocena potencjału skarżącej w zakresie mobilności, a w lit. e) stwierdzenie braku tego potencjału. Tymczasem ocena potencjału nie stanowi oceny przyszłych celów organizacyjnych, gdyż dotyczy ona ustalenia, czy skarżącą można było przenieść do innego działu, i nie ma związku z odpowiedzią na pytanie, czy z punktu widzenia efektywności kosztowej uzasadnione jest przeszkolenie zawodowe skarżącej w celu dostosowania jej do reform, które będą miały miejsce. W każdym bądź razie – jak wynika z notatki służbowej działu kadr z dnia 17 listopada 2015 r. (zob. pkt 11 powyżej), na której podstawie przeprowadzono ocenę potencjału mobilności skarżącej – wpływ na ten potencjał miały również osobiste wybory skarżącej, która według tej notatki odmówiła objęcia kilku dostępnych stanowisk. Notatka ta nie zawiera żadnej oceny przyszłych celów organizacyjnych.
W trzeciej kolejności należy zaznaczyć, że w zażaleniu na zaskarżoną decyzję skarżąca ponownie zakwestionowała w szczególności istnienie jakiejkolwiek reformy, której charakter uzasadniałby zastosowanie wobec niej art. 42c regulaminu pracowniczego. Tymczasem decyzja oddalająca zażalenie nie zawiera odpowiedzi na ten zarzut skarżącej oraz generalnie nie zawiera żadnej informacji, która wskazywałaby na to, że Rada rzeczywiście przeprowadziła analizę prospektywną w zakresie celów organizacyjnych. Instytucja ta ograniczyła swoją analizę do oceny zdolności skarżącej do zdobywania nowych umiejętności i dostosowywania się do zmian zachodzących w środowisku pracy, a swoje wnioski dotyczące braku takiej zdolności oparła na rozumowaniu streszczonym w pkt 33 decyzji oddalającej zażalenie, zgodnie z którym „osoba, która z trudem wykonuje swojej rutynowe obowiązki, nie jest w stanie podjąć wysiłku, jakiego wymaga dostosowywanie się do zmieniających się realiów”.
W czwartej kolejności, w postępowaniu przed Sądem, w odpowiedzi na skargę Rada w ramach ustosunkowania się do argumentacji skarżącej dotyczącej niezidentyfikowania rzeczywistych celów organizacyjnych wymagających opanowania nowych umiejętności (zob. pkt 128 powyżej), powołując się na pkt 9 lit. c) zaskarżonej decyzji, ograniczyła się do stwierdzenia, że „zmiany metody pracy w SGR oraz wynikające stąd większe potrzeby w zakresie zdolności adaptacyjnych pracowników, w tym urzędników z grupy funkcyjnej AST, nie są czysto hipotetyczne, lecz stanowią realia, które organ powołujący musi wziąć pod uwagę”. To zwykłe stwierdzenie Rady w żaden sposób nie dowodzi, że rzeczywiście przeprowadziła ona analizę prospektywną celów organizacyjnych, ani nie dostarcza żadnej dodatkowej, istotnej informacji oprócz zawartej w pkt 9 lit. c) zaskarżonej decyzji, która to informacja, sama w sobie, jest niewystarczająca jako dowód w tym zakresie (zob. pkt 153 powyżej). Argumentacja Rady w duplice również ogranicza się do przedstawienia pkt 9 zaskarżonej decyzji.
Ponadto odniesienie Rady w postępowaniu przed Sądem do notatki kierownika wydziału [poufne] z dnia 26 października 2015 r. (zob. pkt 11 powyżej) w sprawie reorganizacji wydziału [poufne], która miała miejsce w 2014 r. w następstwie objęcia stanowiska przez nowego [poufne], nie dostarcza żadnej przydatnej informacji na temat faktycznego istnienia prospektywnej oceny celów organizacyjnych tego wydziału [poufne] lub SGR jako całości. Jak bowiem wynika z wyżej wymienionej notatki z dnia 26 października 2015 r. – i co zostało potwierdzone przez Radę w duplice – informacja o reorganizacji, która została przeprowadzona w przeszłości, posłużyła jedynie do uzasadnienia wniosku dotyczącego rzekomej niezdolności skarżącej do opanowania nowych umiejętności oraz dostosowania się do zmian zachodzących w środowisku pracy.
W piątej kolejności, w związku argumentacją Rady w pkt 42 dupliki, którą można interpretować w ten sposób, że do celów oceny w niniejszej sprawie przyszłych celów organizacyjnych instytucja ta wzięła pod uwagę redukcję personelu, którą przeprowadzono, Rada wyjaśniła podczas rozprawy, odpowiadając na pytanie postawione przez Sąd, że tak nie było. Ponadto uwzględnienie tego aspektu nie wynika ani z treści zaskarżonej decyzji, ani z decyzji oddalającej zażalenie.
Mając na uwadze powyższe wywody, należy stwierdzić, iż Rada nie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach faktycznego wykonywania przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do istnienia przyszłych celów organizacyjnych wymagających nabycia nowych umiejętności przez skarżącą, ponieważ Rada nie wykazała, że przeprowadziła, jak utrzymuje, ocenę prospektywną ani że wzięła pod uwagę, z jednej strony, charakter oraz zakres planowanych reform, a z drugiej strony, cele organizacyjne instytucji jako całości. Natomiast z akt sprawy wynika, że Rada w rzeczywistości oparła zaskarżoną decyzję wyłącznie na ocenie zdolności skarżącej do nabywania nowych umiejętności. Tymczasem z uwagi na fakt, że ocena ta nie została zestawiona z rzeczywistą analizą prospektywną celów organizacyjnych, Rada nieprawidłowo zastosowała art. 42c regulaminu pracowniczego, który to przepis wymaga uwzględnienia przez instytucję obiektywnych informacji dotyczących jej „celów organizacyjnych”. W razie nieuwzględnienia tego aspektu istnieje bowiem ryzyko, że skierowanie na urlop przewidziane w wyżej wymienionym przepisie może mieć charakter kary dyscyplinarnej w stosunku do urzędników objętych tym środkiem.
W tych okolicznościach trzeba uznać, że Rada przekroczyła granice szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakie jej przysługiwały w niniejszym przypadku, i na tej podstawie stwierdzić, że zarzut drugi należy uwzględnić. W związku z powyższym należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, na mocy której skarżąca przebywała na urlopie w interesie służby, bez potrzeby badania pozostałych podniesionych przez nią zarzutów.
C.

W przedmiocie roszczenia odszkodowawczego
Skarżąca utrzymuje, że zaskarżona decyzja wyrządziła jej szkodę materialną oraz krzywdę.
Szkoda materialna polega jej zdaniem głównie na utracie dochodów, a Rada powinna wyciągnąć wszystkie konsekwencje ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji oddalającej zażalenie.
W szczególności Rada powinna wypłacić skarżącej różnicę między, po pierwsze, wynagrodzeniem skarżącej netto (wynagrodzenie podstawowe i dodatki) a dodatkiem wypłacanym na podstawie art. 42c regulaminu pracowniczego (ustalonym w załączniku IV do regulaminu pracowniczego) za okres od stycznia do marca 2016 r., a po drugie, różnicę między wynagrodzeniem skarżącej netto (wynagrodzenie podstawowe i dodatki) a emeryturą od dnia 1 kwietnia 2016 r. Przy tych obliczeniach należałoby wziąć pod uwagę negatywny wpływ na rozwój kariery zawodowej skarżącej, co obejmuje nie tylko osiąganie kolejnych szczebli kariery, ale także szansę na awans przed przejściem na emeryturę w wieku 65 lat. Na koniec należałoby naliczyć odsetki za zwłokę od wszystkich tych kwot według stopy Europejskiego Banku Centralnego (EBC) powiększonej o 2 punkty procentowe. Skarżąca szacuje szkodę na 121101,72 EUR, przy czym kwota ta nie uwzględnia, między innymi, odsetek za zwłokę, nadania dwóch kolejnych stopni w dniu 1 kwietnia 2018 r. oraz w dniu 1 kwietnia 2020 r. ani rozwoju kariery w drodze awansu.
Jako szkodę majątkową skarżąca wskazuje również trudności finansowe spowodowane przez dwie wyżej wymienione decyzje. [poufne] Skarżąca szacuje szkodę wynikającą z tych okoliczności na 30000 EUR, z zastrzeżeniem możliwości zmiany.
[poufne]
[poufne]
[poufne]
[poufne]
Skarżąca twierdzi, że doznana krzywda nie może zostać naprawiona przez sam wyrok stwierdzający nieważność, i wycenia zadośćuczynienie za tę szkodę ex æquo et bono na 70000 EUR.
Rada, popierana przez Komisję, tytułem żądania głównego wnosi o oddalenie roszczenia o odszkodowanie, a tytułem ewentualnym twierdzi, że kwoty żądane przez skarżącą z tytułu podnoszonych szkód są zawyżone i powinny być obniżone do bardziej sprawiedliwego poziomu.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w wypadku roszczenia odszkodowawczego zgłoszonego przez urzędnika lub pracownika do powstania odpowiedzialności Unii konieczne jest łączne spełnienie całego zbioru przesłanek, a mianowicie niezgodność z prawem zachowania zarzucanego instytucjom, rzeczywisty charakter szkody oraz istnienie związku przyczynowego między zarzucanym zachowaniem a podnoszoną szkodą (zob. wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Komisja/Nanopoulos,
T‑308/10 P
,
EU:T:2012:370
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca podnosi istnienie szkody majątkowej oraz krzywdy.
1.

W przedmiocie szkody majątkowej
Na szkodę majątkową powołaną przez skarżącą składają się dwa elementy: utrata dochodów wynikająca z odesłania jej na urlop w interesie służby oraz skutki finansowe wynikające z niezdolności do spłaty zobowiązań, które zaciągnęła.
Jeśli chodzi o pierwszy element, skarżąca twierdzi, że „pozwana powinna wyciągnąć wszystkie konsekwencje ze stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji”. Następnie wymienia te konsekwencje.
Z powyższego wynika, że naprawienie szkody materialnej, jakiego domaga się skarżąca, pokrywa się z obowiązkami ciążącymi na Radzie, zgodnie z art. 266 TFUE, wynikającymi ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 266 TFUE instytucja, która wydała akt, którego nieważność została stwierdzona przez sąd Unii, jest zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność w celu usunięcia skutków naruszenia prawa, którego się dopuściła. Zatem, co do zasady, organ administracji powinien przywrócić dokładnie taki sam stan, w jakim urzędnik by się znajdował w chwili obecnej, gdyby nie doszło do stwierdzonego naruszenia prawa. W tym celu, aby naprawić na przestrzeni czasu skutki, które mogło wywołać niezgodne z prawem działanie, pod warunkiem poszanowania uzasadnionych oczekiwań zainteresowanych, organ administracji może wydać akt z mocą wsteczną (zob. podobnie wyrok z dnia 13 września 2011 r., AA/Komisja,
F‑101/09
,
EU:F:2011:133
, pkt
).
W konsekwencji z uwagi na fakt, że naprawienie pierwszego elementu szkody materialnej, którego domaga się skarżąca, pokrywa się z obowiązkami ciążącymi na Radzie, wynikającymi ze stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, należy stwierdzić, że żądanie skarżącej jest przedwczesne i w związku z tym nie może zostać uwzględnione (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2017 r., Teeäär/EBC,
T‑555/16
, niepublikowany,
EU:T:2017:817
, pkt
).
Jeśli chodzi o drugi element, należy, po pierwsze, stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, że jej szkoda finansowa jest rzeczywista i pewna. [poufne] Tymczasem te okoliczności nie dowodzą istnienia szkody pewnej, tylko hipotetycznej.
Po drugie, należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby szkoda podlegała naprawieniu, musi w wystarczająco bezpośredni sposób wynikać z zarzucanego zachowania (wyroki: z dnia 4 października 1979 r., Dumortier i in./Rada,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79
,
EU:C:1979:223
, pkt
; z dnia 25 czerwca 1997 r., Perillo/Komisja,
T‑7/96
,
EU:T:1997:94
, pkt
; z dnia 27 czerwca 2000 r., Meyer/Komisja,
T‑72/99
,
EU:T:2000:170
, pkt
). Do skarżącego należy przedstawienie dowodu na istnienie związku przyczynowego (wyroki: z dnia 18 września 1995 r., Blackspur i in./Rada i Komisja,
T‑168/94
,
EU:T:1995:170
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 14 października 2004 r., I/Trybunał Sprawiedliwości,
T‑256/02
,
EU:T:2004:306
, pkt
). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia wystarczająco bezpośredniego związku pomiędzy spadkiem dochodów wynikającym z zaskarżonej decyzji a jej niezdolnością do spłaty zobowiązań, które zaciągnęła. Niezdolność ta może być skutkiem wielu czynników znajdujących się poza sferą wpływów Rady, na przykład gospodarowania środkami finansowymi przez skarżącą, za co Rada nie może ponosić odpowiedzialności.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić żądanie skarżącej zmierzające do naprawienia szkody.
2.

W przedmiocie krzywdy
Sąd Unii wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności aktu niezgodnego z prawem może samo w sobie stanowić stosowne i, co do zasady, wystarczające zadośćuczynienie każdej krzywdy, jaką taki akt mógł spowodować, chyba że strona skarżąca wykaże, iż doznała krzywdy dającej się oddzielić od niezgodności z prawem stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności i niemożliwej do naprawienia w pełni przez stwierdzenie nieważności aktu (zob. wyrok z dnia 31 marca 2004 r., Girardot/Komisja,
T‑10/02
,
EU:T:2004:94
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W rozpoznawanej sprawie okoliczności przedstawione w pkt 166 i 167 powyżej, które rzekomo wyrządziły krzywdę, są związane z wydaniem zaskarżonej decyzji. W tym względzie Sąd stoi na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności tej decyzji stanowi odpowiednie zadośćuczynienie za krzywdę wynikającą z tych elementów.
Jeśli chodzi o krzywdę przedstawioną w pkt 165 powyżej, nie ma ona żadnego związku z zaskarżoną decyzją [poufne].
Jeśli chodzi o krzywdę przedstawioną w pkt 168 powyżej, należy zauważyć, że skarżąca nie wykazała istnienia wystarczająco bezpośredniego związku pomiędzy spadkiem jej dochodów wynikającym z zaskarżonej decyzji a [poufne].
Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić również żądanie skarżącej zmierzające do zadośćuczynienia za krzywdę. Wobec tego roszczenia odszkodowawcze należy oddalić w całości.
IV.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Rada przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania zgodnie z żądaniem skarżącej.
Parlament i Komisja pokrywają własne koszty zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem.

Z powyższych względów
SĄD (druga izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji z dnia 8 grudnia 2015 r., mocą której FV została skierowana na urlop w interesie służby.

2)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3)
Rada Unii Europejskiej pokrywa własne koszty postępowania oraz koszty poniesione przez FV.

4)
Parlament Europejski i Komisja Europejska pokrywają każdy własne koszty postępowania.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 14 grudnia 2018 r.
Podpisy
Spis treści

I. Okoliczności powstania sporu

II. Przebieg postępowania i żądania stron

III. Co do prawa

A. Przedmiot skargi

B. W przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego dotyczącego niezgodności z prawem art. 42c regulaminu pracowniczego

a) Uwagi wstępne

b) W przedmiocie istnienia odmiennego traktowania ze względu na wiek

c) W przedmiocie spełnienia kryteriów określonych w art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych

1) W przedmiocie ustalenia, czy odmienne traktowanie ze względu na wiek, wprowadzone w art. 42c regulaminu pracowniczego, służy celowi interesu ogólnego uznawanemu przez Unię

2) W przedmiocie proporcjonalności

2. W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego naruszenia art. 42c regulaminu pracowniczego i komunikatu 71/15 oraz oczywistych błędów w ocenie

a) W przedmiocie ustalenia ram prawnych mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie

b) W przedmiocie przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie oceny przyszłych celów organizacyjnych

C. W przedmiocie roszczenia odszkodowawczego

1. W przedmiocie szkody majątkowej

2. W przedmiocie krzywdy

IV. W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: francuski.
(
)	Utajnione informacje poufne.