CELEX: 62015TJ0112
EUGFJ
Garantisektionen
EGFJ och EJFLU
Utgifter som undantagits från finansiering
Förordning (EG) nr 1782/2003
Förordning (EG) nr 796/2004
Arealrelaterat stödsystem
Begreppet permanent betesmark
Motiveringsskyldighet
Proportionalitet
Schablonmässig finansiell korrigering
Avdrag för tidigare korrigering

Bakgrund till tvisten
Mellan den 26 och den 29 september 2008 och mellan den 23 och den 27 februari 2009 genomförde Europeiska gemenskapernas kommission undersökningarna AA/2008/012/GR och AA/2009/031/GR avseende de betalningar som Republiken Grekland hade verkställt som arealstöd och åtgärder för landsbygdsutveckling, inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU).
Genom skrivelser av den 21 november 2008 och den 13 maj 2009 skickade kommissionen sina synpunkter till Republiken Grekland. Republiken Grekland besvarade skrivelserna den 21 januari 2009 respektive den 13 juli 2009.
Ett bilateralt möte ägde rum den 8 april 2010. Den 2 juni 2010 skickade kommissionen sina slutsatser till Republiken Grekland, vilka bemöttes av denna medlemsstat den 2 augusti 2010.
Genom skrivelse av den 31 maj 2013 underrättade kommissionen Republiken Grekland om att den vidhöll sin ståndpunkt beträffande nettobeloppet på 104758550,31 euro som den avsåg att ålägga nämnda medlemsstat och skälen till dess korrigeringar.
Republiken Grekland vände sig till förlikningsorganet genom skrivelse av den 11 juli 2013, i vilken den bestred bland annat storleken på de föreslagna korrigeringarna.
I sitt yttrande av den 31 januari 2014 konstaterade visserligen förlikningsorganet att det inte hade varit möjligt att jämka samman parternas motstridiga ståndpunkter, men förlikningsorganet anmodade parterna att ta kontakt med varandra på andra sätt för att jämka samman deras respektive ståndpunkter.
Den 26 mars 2014 antog kommissionen sin slutliga ståndpunkt efter förlikningsorganets yttrande, i vilken kommissionen konstaterade att det förelåg brister i funktionssättet för systemet för identifiering av jordbruksskiften och det geografiska informationssystemet (nedan kallat LPIS-GIS) som påverkade dubbelkontrollerna och de administrativa kontrollerna, brister i kontrollerna på plats och felaktiga beräkningar av betalningar och sanktioner. Vidare framhöll kommissionen att dessa konstateranden var av återkommande karaktär. Det slutliga nettobeloppet för den korrigering som Republiken Grekland ålades uppgick till 86007771,11 euro.
Den 19 december 2014 antog kommissionen genomförandebeslut 2014/950/EU om undantagande av vissa betalningar från EU-finansiering som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ, inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för EJFLU (
EUT L 369, 2014, s. 71
) (nedan kallat det angripna beslutet).
I det angripna beslutet tillämpade kommissionen, vad beträffar Republiken Grekland, schablonkorrigeringar för ansökningsår 2008 inom området för arealstöd till ett belopp på totalt 61012096,85 euro, från vilket den drog av ett belopp på 2135439,32 euro. Kommissionen gjorde även korrigeringar för ansökningsår 2008 inom området för landsbygdsutveckling till ett belopp på totalt 10504391,90 euro, från vilket den drog av ett belopp på 2588231,20 euro. Storleken på de budgetkonsekvenser som följer därav uppgår till 58876657,53 euro respektive 7916160,70 euro.
Kommissionen motiverade tillämpningen av schablonkorrigeringarna med följande skäl, vilka angavs i den sammanfattande rapport som bifogades det angripna beslutet (nedan kallad den sammanfattande rapporten):
—
Vad beträffar LPIS-GIS: Kommissionens tjänstemän ansåg att systemet inte överensstämde med de krav som följer av artikel 20 i rådets förordning (EG) nr 1782/2003 av den 29 september 2003 om upprättande av gemensamma bestämmelser för system för direktstöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken och om upprättande av vissa stödsystem för jordbrukare och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2019/93, (EG) nr 1452/2001, (EG) nr 1453/2001, (EG) nr 1454/2001, (EG) nr 1868/94, (EG) nr 1251/1999, (EG) nr 1254/1999, (EG) nr 1673/2000, (EEG) nr 2358/71 och (EG) nr 2529/2001 (
EUT L 270, 2003, s. 1
), i dess ändrade lydelse, särskilt vad gäller följande:
—
Det hade konstaterats fel beträffande gränserna för referensskiftena och deras maximala stödberättigande arealer, då dessa uppgifter i huvudsak var oriktiga. I synnerhet konstaterades dessa fel i förhållande till de arealer som användes som betesmark, vilka enligt kontrollerna inte alltid kunde anses vara stödberättigande på grundval av artikel 2 första stycket leden 2 och 2a i kommissionens förordning (EG) nr 796/2004 av den 21 april 2004 om närmare föreskrifter för tillämpningen av de tvärvillkor, den modulering och det integrerade administrations- och kontrollsystem som föreskrivs i förordning nr 1782/2003 (
EUT L 141, 2004, s. 18
), i dess ändrade lydelse. Jordbrukarna var följaktligen inte korrekt informerade om huruvida de skiften som de avsåg att deklarera var stödberättigande. Vidare var dubbelkontrollerna i syfte att förhindra att ett och samma stöd beviljas orättmätigt flera gånger för ett och samma skifte inte avgörande, såvida inte kontroller på plats hade skett, vid vilka skiftenas felaktiga läge och deras stödberättigande upptäcktes.
—
Från och med år 2009 användes en ny uppgift i LPIS-GIS för deklarationer och dubbelkontroller. Resultaten av dubbelkontrollerna kunde dock inte användas för att bedöma risken för fonden för år 2008. År 2008 deklarerade nämligen jordbrukarna sina skiften på grundval av tidigare LPIS-GIS. Om systemet hade fungerat korrekt år 2008, skulle en del av dessa skiften ha avvisats som icke-stödberättigande, varav en betydande andel avser permanent betesmark som de grekiska myndigheterna ansåg vara stödberättigande och avseende vilken kommissionen, i tidigare skriftväxling, redan hade angett att den inte var stödberättigande på grund av att de relevanta lagbestämmelserna inte hade iakttagits.
—
Kontrollerna på plats uppfyllde inte, för ansökningsår 2008, kraven i artiklarna 23 och 30 i förordning nr 796/2004, närmare bestämt följande:
—
Vad beträffar betesmark: Den omständigheten att det inte gjordes någon uppmätning av betesmark ansågs vara särskilt bekymmersam. I flera fall var de stödberättigande arealerna täckta av vedartade växter och andra skiften var delvis täckta av örtartat foder, så att de inte uppfyllde kriterierna för permanent betesmark i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004. De deklarerade arealerna var ofta belägna i avlägsna områden, utan synliga gränser och svårtillgängliga. Det konstaterades att inspektörerna inte hade gjort en uppmätning av arealerna i enlighet med kraven i artikel 30 i förordning nr 796/2004. Även om Republiken Grekland vid flera tillfällen hade uppgett att de omtvistade arealarna alltid hade använts som betesmark utan att deras stödberättigande hade ifrågasatts av kommissionen, hade dessa arealer inte heller varit stödberättigande med hänsyn till de regler som gällde före år 2006 och generaladirektoratet för jordbruk hade även kritiserat deras stödberättigande (undersökning AP/2001/06).
—
Vad beträffar kontrollerna på plats genom fjärranalys: Det förfarande som tillämpades överensstämde inte med kraven. Följaktligen utbetalades stöd till skiften som inte var stödberättigande enligt artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och artikel 2 i förordning nr 796/2004.
—
Vad beträffar de traditionella kontrollerna på plats: Vid den ”nya uppmätningen” framkom skillnader, dock utan att visa att det förelåg en systematisk brist i hur denna typ av kontroll fungerade, med undantag av betesmark. År 2008 hade Republiken Grekland, med tanke på införandet av ett nytt LPIS-GIS, inte fört in upplysningar i det aktuella systemet om de skiften som omfattades av de traditionella kontrollerna på plats. Det fanns följaktligen inte någon grafisk återgivning som gjorde det möjligt att upptäcka om samma skifte hade deklarerats flera gånger.
—
De konstaterade bristfälligheterna utgjorde en varaktig brist i hur de grundläggande kontrollerna och de kompletterande kontrollerna fungerade och innebar en risk för fonden vad beträffar arealstöd. Vidare var dessa konstateranden återkommande.
—
De konstaterade bristfälligheterna påverkade de kompletterande stöd som var ”kopplade” till arealen.
Kommissionen tillämpade, med hänsyn till konstaterandena om bristerna i LPIS-GIS och i kontrollerna på plats, korrigeringar som var fördelade enligt följande klassificering:
—
För de jordbrukare som endast hade deklarerat betesmark, gjordes en schablonkorrigering på 10 procent på grund av en problematisk situation i LPIS och i kontrollerna på plats, vilka avslöjade ett stort antal fel och följaktligen betydande oegentligheter. Kommissionen ansåg att även om en korrigering på 25 procent i enlighet med handling nr VI/5330/97 av den 23 december 1997, med rubriken ”Riktlinjer för utvärdering av budgetkonsekvenserna i samband med granskningen av och beslutet att godkänna räkenskaperna för garantisektionen vid EUGFJ” (nedan kallad handling nr VI/5330/97), var motiverad, tycktes tillämpningen av en schablonkorrigering på 10 procent vara mer lämplig med hänsyn till ”bufferteffekten”.
—
För de jordbrukare som inte hade deklarerat betesmark, gjordes en schablonkorrigering på 2 procent med beaktande av ”bufferteffekten”, förbättringen av de traditionella kontrollerna på plats och den omständigheten att nivån på de identifierade oegentligheterna för denna kategori av jordbrukare var lägre och att de traditionella kontrollerna på plats utgjorde en väsentlig andel av kontrollerna.
—
För det kompletterande arealstödet gjordes en korrigering på 5 procent på grund av den negativa inverkan genom att kontrollerna på plats kom igång sent och på grund av att ”bufferteffekten” saknades.
—
För alla arealbaserade åtgärder för landsbygdsutveckling gjordes en schablonkorrigering på 5 procent.
Förfarandet och parternas yrkanden
Republiken Grekland väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 2 mars 2015.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (åttonde avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i tribunalens rättegångsregler anmodade tribunalen kommissionen att inge två handlingar. Kommissionen efterkom denna begäran inom den utsatta fristen.
Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 15 september 2016. Under förhandlingen lade Republiken Grekland fram vissa handlingar, som redan fanns med bland handlingarna i målet.
Republiken Grekland har yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet, i den del vissa betalningar som verkställts som arealstöd har undantagits från EU-finansiering för ansökningsår 2008, vilka motsvarade 10 procent av de sammanlagda betalningar som verkställts för stöd till betesmark, 5 procent av de sammanlagda betalningar som verkställts för det kompletterande kopplade stödet, och 5 procent av de sammanlagda betalningar som verkställts på området för landsbygdsutveckling.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
—
ogilla talan, och
—
förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Republiken Grekland har åberopat tre grunder för ogiltigförklaring till stöd för sin talan. Den första grunden, rörande den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 10 procent för arealstöd, avser en felaktig tolkning och tillämpning av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004, en otillräcklig motivering och åsidosättande av proportionalitetsprincipen och de gränser som gäller för kommissionens befogenhet att företa en skönsmässig bedömning. Som andra grund, rörande den schablonmässiga finansiella korrigeringen på 5 procent för det kompletterande kopplade stödet, har det gjorts gällande att det skedde ett sakfel, att motiveringen var otillräcklig och att proportionalitetsprincipen åsidosattes. Den tredje grunden, rörande den finansiella korrigeringen på 5 procent som tillämpades på stöd enligt den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare som rör landsbygdsutveckling, avser bristfällig motivering, ett sakfel och åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Tribunalen påpekar inledningsvis att det följer av fast rättspraxis att de europeiska jordbruksfonderna endast finansierar interventioner som genomförs i enlighet med de unionsbestämmelser som gäller för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna (dom av den 27 februari 2013, Polen/kommissionen,
T‑241/10
, ej publicerad,
EU:T:2013:96
, punkt
).
När kommissionen vägrar att låta fonden stå för vissa utgifter på grund av att unionsrättens bestämmelser har åsidosatts av en medlemsstat, ankommer det inte på kommissionen att på ett uttömmande sätt visa att de kontroller som de nationella myndigheterna har utfört var otillräckliga eller att de sifferuppgifter som de har lämnat är oriktiga. Den behöver endast förete bevis för att det föreligger allvarligt och rimligt tvivel beträffande dessa kontroller eller sifferuppgifter. Att kommissionen har ålagts en lättare bevisbörda beror på att det är medlemsstaten som har lättast att samla in och kontrollera de uppgifter som är nödvändiga för avslutande av de europeiska jordbruksfondernas räkenskaper och att det följaktligen är medlemsstaten som ska inkomma med en så utförlig och fullständig bevisning som möjligt som styrker att dessa kontroller eller sifferuppgifter är riktiga och, i förekommande fall, att kommissionens påståenden är felaktiga (dom av den 11 januari 2001, Grekland/kommissionen,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, punkterna
–
, och dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen,
T‑294/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:261
, punkt
).
Det ska således prövas huruvida den berörda medlemsstaten har visat att kommissionens bedömningar är felaktiga eller att det inte föreligger någon risk för fonden att drabbas av förluster eller oegentligheter på grundval av tillämpningen av ett tillförlitligt och effektivt kontrollsystem (dom av den17 maj 2013, Grekland/kommissionen,
T‑294/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:261
, punkt
; se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2005, Grekland/kommissionen,
C‑300/02
,
EU:C:2005:103
, punkt
).
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tribunalen ska pröva de grunder som Republiken Grekland har anfört till stöd för sin talan i den mån den avser de tre kategorier av schablonkorrigeringar som tillämpades i det angripna beslutet.
Grunden rörande den finansiella korrigeringen på 10 procent vad beträffar arealstödet
Vad beträffar den finansiella korrigeringen på 10 procent avseende arealstödet, har Republiken Grekland åberopat tre anmärkningar, vilka avser en felaktig tolkning och tillämpning av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 som fastställer definitionen av betesmark, en bristfällig motivering och åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Den första anmärkningen: En felaktig tolkning och tillämpning av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004
Republiken Grekland har gjort gällande att definitionen av ”permanent betesmark” i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 ska tolkas så, att den omfattar arealer som är täckta av busksnår och vedartade växter, vilket är karakteristiskt för betesmark av så kallad medelhavstyp.
Tribunalen påpekar inledningsvis att enligt artikel 31 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (
EUT L 209, 2005, s. 1
) ska kommissionen undanta utgifter som inte har betalats enligt unionsreglerna från EU-finansiering. Härav följer att kommissionen är skyldig att eftersträva lagstiftarens mål inom de gränser som har fastställts i de aktuella förordningarna och att stödet till jordbruksinkomster inte beviljas skönsmässigt, utan endast när det är förenligt med de villkor som anges i de tillämpliga bestämmelserna.
Eftersom parterna är oeniga om tolkningen av definitionen av ”permanent betesmark” som är stödberättigande enligt den gällande lagstiftningen vad gäller ansökningsår 2008, ska det först fastställas vilka bestämmelser som är relevanta vad gäller definitionen av ”permanent betesmark” och tolkningen av dessa, och därefter undersökas huruvida kommissionen begick ett fel genom att göra den omtvistade schablonkorrigeringen på grundval av de konstateranden som gjordes.
Det ska först påpekas att med avseende på fastställandet av stödrättigheterna föreskrevs det i artikel 43 i förordning nr 1782/2003, i den lydelse som var gällande vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, rätt till en stödrättighet per hektar, och i antalet hektar ingick enligt artikel 43.2 b all grovfoderareal under referensperioden. Grovfoderareal definierades i artikel 43.3 i förordning nr 1782/2003, enligt vilken sådan areal omfattade ”den areal på jordbruksföretaget som… var tillgänglig för djuruppfödning”, med undantag av bland annat byggnader, skog, dammar och gångstigar.
Enligt artikel 44.1 i förordning nr 1782/2003, i den lydelse som var gällande vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, skulle en stödrättighet som åtföljdes av ett stödberättigande hektar ge rätt till utbetalning av stödet. Enligt artikel 44.2 skulle med ”stödberättigande hektar” avses ”alla jordbruksarealer inom jordbruksföretaget som upptas av åkermark och permanent betesmark, utom arealer … som är skogbeväxta eller används för annat än jordbruksverksamhet”.
Härav följer att i det system som infördes genom förordning nr 1782/2003, i den lydelse som var gällande vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, var arealstödet förbehållet endast jordbruksarealer, med andra ord alla arealer på vilka det bedrevs jordbruksproduktion, för att undvika att arealer som faktiskt inte användes till jordbruksverksamhet skulle berättiga till stöd.
Vidare definierades permanent betesmark i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004, i den lydelse som var tillämplig år 2008, som ”areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder naturligt (självsådd) eller genom kultivering (insådd) och som under fem år eller mer inte har ingått i växtföljden på jordbruksföretaget”.
Enligt artikel 2 första stycket led 2a i förordning nr 796/2004, i den lydelse som var gällande vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, definierades ”gräs och annat örtartat foder” som ”örtartade växter som är vanliga i naturliga betesmarker eller brukar ingå i fröblandningar för betes- eller ängsmark i medlemsstaten, oavsett om sådana marker används för bete”.
I artikel 8.1 i förordning nr 796/2004, i den lydelse som var gällande vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, angavs vidare att ”[e]tt skifte som innehåller träd skall anses vara ett jordbruksskifte vid tillämpning av arealrelaterade stödsystem, förutsatt att den jordbruksverksamhet som avses i artikel 51 i förordning … nr 1782/2003 eller, i tillämpliga fall, den planerade produktionen kan utföras på ett liknande sätt som på skiften utan träd i samma område”.
Det ska först konstateras att i definitionen av ”permanent betesmark” i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 omnämndes uttryckligen endast areal som utnyttjas till att odla gräs och annat örtartat foder som ”permanent betesmark”.
Även om andra växter än gräs och annat örtartat foder inte uttryckligen har undantagits från denna definition, har det i definitionen underförstått gjorts åtskillnad mellan gräs och örtartat foder, å ena sidan, och – i motsats till dessa – alla växter som inte är örtartade, det vill säga vedartade växter. Det framgår nämligen av formuleringen ”odla gräs och annat örtartat foder” att endast gräs och örtartat foder i princip skulle vara stödberättigande med hänsyn till denna definition.
Vad beträffar stöd till betesmark, avsåg det kriterium som valdes i förordning nr 796/2004, för att försäkra sig om att stöd inte betalades ut för arealer som inte användes till jordbruksverksamhet, den typ av vegetation som fanns på den aktuella arealen. Den omständigheten att andra växter än örtartade växter dominerar utgjorde nämligen en indikation på att jordbruksverksamheten hade övergetts på de aktuella arealerna, i förevarande fall betesmark. Begränsningen i definitionen av ”permanent betesmark” till att enbart omfatta arealer täckta av gräs och örtartat foder, då de sistnämnda används som naturligt foder, syftade på så sätt till att förhindra risken för att arealer, som inte användes till jordbruksverksamhet och som faktiskt inte användes till uppfödning av djur, skulle berättiga till stöd. Vedartade inslag (träd och buskar) kunde på sin höjd tolereras under förutsättning att de inte äventyrade utvecklingen av örtartade foderresurser och därigenom ett effektivt utnyttjande av skiften som betesmark.
Det följer således både av ordalydelsen i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 och av förordningens mål och sammanhang att begreppet ”permanent betesmark” ska tolkas så, att skogar och skiften täckta med vedartade växter i princip inte kunde vara stödberättigande.
Vidare framgår det av handlingarna i målet att Gemensamma forskningscentrumet (JRC) vid kommissionen publicerar en handbok som är avsedd att ge medlemsstaterna riktlinjer om hur man på bästa sätt iakttar de gällande lagbestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP).
I den version av handboken som tillämpades år 2008 och som kommissionen ingav som svar med anledning av åtgärden för processledning anges följande: ”[K]ommissionens tjänstemän anser att ’skog’ ska tolkas som arealer inom ett jordbruksskifte med ett täcke av träd (inbegripet buskar etcetera) som förhindrar framväxten av undervegetation som är anpassad till betesmark. Enligt artikel 8.1 i förordning nr 796/2004 ska arealer som innehåller träd inom ett jordbruksskifte med en täthet som överstiger 50 träd per hektar i allmänhet inte anses vara stödberättigande. Undantag som på förhand motiveras av medlemsstaterna kan göras för trädklasser inom blandodling, såsom fruktodlingar, och av ekologiska/miljömässiga skäl … Vad beträffar buskar, klippstenar etcetera bör villkoren för att dessa inslag ska kunna anses utgöra en del av ett jordbruksskifte definieras på grundval av den berörda medlemsstatens eller regionens sedvanliga normer”.
Det framgår av utdraget ur denna handbok att en begränsad förekomst av träd, understigande 50 träd per hektar, inte uteslöt att jordbruksskiftena var stödberättigande, i den mån en sådan marginell förekomst inte hindrade ett effektivt jordbruk. Enligt handboken var det även möjligt att föreskriva andra undantag från uteslutandet av träd och andra vedartade växter, under förutsättning att dessa undantag var fastställda och motiverade på förhand.
Det ska även påpekas att kommissionen i förevarande fall, vad beträffar den schablonkorrigering som tillämpades på stödet till betesmark, grundade sitt beslut på följande konstateranden. I den första skrivelse som skickades till Republiken Grekland, vilken var daterad den 21 november 2008, påpekade kommissionen att de kontroller på plats som utfördes i samband med de aktuella undersökningarna hade visat att vissa arealer som var stödberättigande inte uppfyllde stödkriterierna i artikel 44.2 i förordning nr 1782/2003 och i artikel 2 i förordning nr 796/2004. Kommissionen nämnde följande exempel:
—
642–526–7231–031B: Av de 18 hektar som deklarerats/godkänts kunde endast 10 procent anses vara stödberättigande. Skiftet, såsom det var angivet på kartan, gick inte att lokalisera på den kommunala betesmarken.
—
665–522–0095–039B: 35 hektar som deklarerats/godkänts. En del av det skifte som jordbrukaren hade deklarerat var ett sandigt strandområde med lite gräs, delvis anlagt som en provningsbana. De grekiska myndigheterna hade godkänt arealen som betesmark, eftersom djuren gick över den, vilket inte ansågs utgöra ett godtagbart kriterium.
—
585–559–2915–001B: Deklarerat/godkänt för 3,1 hektar. Skiftet som block var på 38,4 hektar, varav 37,7 hektar ansågs utgöra stödberättigande betesmark av kommunen. Eftersom skiftet var kommunal betesmark, gick det inte att lokalisera det. Det framgick av ett foto som tillhandahölls när undersökningen avslutades att åtminstone hälften av blocket var täckt av täta buskar eller skog.
—
522–528–2317–401B: Deklarerat/godkänt för 20 hektar. Skiftet som block var på 33,69 hektar, varav 32,75 hektar ansågs utgöra stödberättigande betesmark av kommunen. Blocket var helt täckt av träd och utgjorde i själva verket en skog. Myndigheterna hävdade att djuren kunde ta sig in i området. I det nya LPIS-GIS tolkas blocket som en skog på grundval av ortofoton.
—
513–526–3201–401B: Deklarerat/godkänt för 7 hektar. Skiftet som block var på 9,3 hektar, varav 8,8 hektar ansågs utgöra stödberättigande betesmark av kommunen. Blocket bestod faktiskt av en bergsluttning som till 80 procent var täckt av täta buskar och träd. I det nya LPIS-GIS anses blocket vara till 100 procent stödberättigande på grundval av ortofoton, vilket har ansetts vara felaktigt. Vid sidan av blocket finns en betesmark, och den jordbrukare som hade deklarerat blocket låter sina djur beta på den riktiga betesmarken utanför blocket.
—
512–526–9460–402B: Deklarerat/godkänt för 18 hektar. Skiftet som block var på 42 hektar, varav 41,2 hektar ansågs utgöra stödberättigande betesmark av kommunen. Blocket var beläget på en brant bergssluttning, täckt av träd/buskar och buskage. I det nya LPIS-GIS tolkas blocket som en skog på grundval av ortofoton.
Det framgår av den senare skriftväxlingen mellan kommissionen och Republiken Grekland att de brister som kommissionen konstaterade inte kunde motiveras av de grekiska myndigheterna. Kommissionen konstaterade följaktligen i den sammanfattande rapporten att ”för de jordbrukare som endast deklarera[de] betesmark, avslöja[de] situationen ett stort antal fel och följaktligen betydande oegentligheter”. I den sammanfattande rapporten påpekas dessutom att de stödberättigande skiftena i flera fall inte var täckta av örtartade växter, utan vedartade växter, och ibland var delar av skiftena täckta av örtartade växter, och de uppfyllde följaktligen inte de kriterier för permanent betesmark som följer av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004. Enligt den sammanfattande rapporten var det dessutom ganska vanligt att de deklarerade arealerna var belägna på avlägsna platser (offentliga/gemensamma), som inte alltid var synligt avgränsade och lättillgängliga. Det konstaterades således att inspektörerna inte gjorde någon uppmätning av de deklarerade jordbruksskiftenas arealer i överensstämmelse med artikel 30 i förordning nr 796/2004, eftersom det ibland endast angavs en referenspunkt utan att det skedde någon faktisk bestämning av arealen.
Det framgår av det ovan anförda att de oegentligheter som kommissionens tjänstemän konstaterade kunde utgöra bevis för att det förelåg allvarligt och rimligt tvivel beträffande det stöd som utbetalades till betesmarker, i enlighet med den rättspraxis som har angetts ovan i punkt 20.
Republiken Grekland har dock inte lagt fram någon uppgift som visar att kommissionens bedömningar var felaktiga och som gör det möjligt att ifrågasätta beslutet att göra en schablonkorrigering avseende permanent betesmark, i enlighet med den rättspraxis som har angetts ovan i punkt 21.
Republiken Grekland har nämligen gjort gällande att det varken är logiskt eller motiverat att undanta betesmark ”av medelhavstyp” från stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken. Nämnda medlemsstat har till stöd för sitt påstående åberopat en rad argument i syfte att visa att kommissionen begick ett fel genom att göra den omtvistade schablonkorrigeringen, eftersom arealer täckta med vedartade växter som används som traditionellt foder till djur i Medelhavsområdet borde ha berättigat till stöd som betesmark.
Tribunalen påpekar inledningsvis att Republiken Grekland, genom denna anmärkning, inte avser att bestrida lagenligheten av definitionen av ”permanent betesmark” i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004.
För det första har Republiken Grekland hävdat att den gemensamma jordbrukspolitiken alltid har haft till syfte att stödja betesmark av medelhavstyp, som sträcker sig över en väsentlig del av Grekland, Frankrike, Italien, Spanien och Portugal. Vidare anser Republiken Grekland att det skulle strida mot unionens miljöskyddsbestämmelser att undanta betesmark av medelhavstyp från definitionen av ”permanent betesmark”.
Tribunalen konstaterar att Republiken Grekland har begränsat sig till att abstrakt hävda att den gemensamma jordbrukspolitiken alltid har haft till syfte att erbjuda stöd till permanent betesmark av medelhavstyp, genom att till stöd för sina påståenden endast göra en abstrakt hänvisning till dom av den 6 november 2014, Grekland/kommissionen (
T‑632/11
, ej publicerad,
EU:T:2014:934
), utan någon förklaring till varför den domen är relevant.
Vad beträffar det påstådda syftet med den gemensamma jordbrukspolitiken vad gäller stöd till permanent betesmark av medelhavstyp, ska det först påpekas att något sådant syfte inte finns med bland målen med den gemensamma jordbrukspolitiken som anges i artikel 39 FEUF och följer inte heller av bestämmelserna i förordning nr 1782/2003. I skäl 4 i förordning nr 1782/2003 föreskrevs endast att ”[e]ftersom permanent betesmark har positiva miljöeffekter bör det antas bestämmelser för att främja bevarandet av befintlig permanent betesmark och undvika en storskalig omvandling till åkermark”.
Det ska vidare konstateras att i den mån Republiken Grekland har gjort gällande att det angripna beslutet måste vara förenligt med unionens miljöskyddsbestämmelser, har nämnda medlemsstat inte preciserat vilka bestämmelser som skulle ha åsidosatts.
För det andra har Republiken Grekland gjort gällande att i medelhavsländerna syftar begreppet ”permanent betesmark” på arealer som är täckta med naturlig vegetation, som antingen är vedartad eller beskogad, avsedd för bete av boskap. Republiken Grekland har även åberopat det återkommande kravet från uppfödare i södra Europa på att betesmark av medelhavstyp ska erkännas som stödberättigande enligt den gemensamma jordbrukspolitiken, oavsett vilken vegetation som finns där.
Tribunalen påpekar först att Republiken Grekland inte med framgång kan åberopa ett påstått inhemskt begrepp för betesmark som erkänner arealer som till övervägande del har ett vedartat vegetationstäcke som foderresurser, eftersom enbart en marginell förekomst av vedartade växter var tillåten enligt den unionsdefinition som gällde vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juli 2012, Grekland/kommissionen,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, punkt
).
Till stöd för sitt argument om det återkommande kravet på att betesmark av medelhavstyp ska erkännas som stödberättigande enligt den gemensamma jordbrukspolitiken, har Republiken Grekland nöjt sig med att hänvisa till en rad bilagor, av vilka den äldsta daterar sig till år 2011, utan att ge någon förklaring eller identifiera de relevanta avsnitten i dessa bilagor.
Det följer av artikel 44.1 c i rättegångsreglerna att de faktiska och rättsliga omständigheter som talan grundas på ska åtminstone kort framgå av innehållet i själva ansökan, och att det således inte är tillräckligt att det i ansökan hänvisas till sådana omständigheter i en bilaga till densamma. Det ankommer inte heller på tribunalen att i bilagorna söka efter och identifiera de grunder som den skulle kunna anse utgör grunden för talan, eftersom bilagorna enbart ska tjäna som bevismaterial och som ett medel för målets utredning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, punkterna
,
och
). Härav följer att den allmänna hänvisningen till de bilagor som Republiken Grekland har åberopat ska avvisas.
Det ska dock påpekas att arbetet med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 2014–2020 påbörjades i april 2010 genom att en offentlig debatt om den gemensamma jordbrukspolitikens framtid, dess mål och principer inleddes. Vidare lade kommissionen i oktober 2011 fram ett paket med lagförslag som ledde till antagandet av bland annat Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1307/2013 av den 17 december 2013 om regler för direktstöd för jordbrukare inom de stödordningar som ingår i den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 637/2008 och rådets förordning (EG) nr 73/2009 (
EUT L 347, 2013, s. 608
). I nämnda förordning utvidgades definitionen av ”permanent betesmark” till att omfatta arealer täckta med vedartade växter. Det är således möjligt att på grundval av innehållet i de handlingar som Republiken Grekland har försökt att åberopa dra slutsatsen att dessa handlingar upprättades och offentliggjordes inom ramen för en kampanj som hade till mål att påverka lagstiftarens val avseende den omtvistade bestämmelsen om permanent betesmark. Även om det antas att de bilagor som Republiken Grekland har åberopat kan vara relevanta i samband med ett ifrågasättande av lagenligheten – vilket inte har skett i förevarande mål – av förordning nr 796/2004 i den mån sistnämnda förordning utesluter betesmark av medelhavstyp från definitionen av permanent betesmark, är dessa bilagor likväl inte relevanta för att ligga till grund för en vid tolkning av den omtvistade bestämmelsen i förevarande fall.
Republiken Grekland har för det tredje hävdat att de omtvistade arealerna alltid har använts som betesmark, utan att kommissionen har ifrågasatt att de är stödberättigande.
Tribunalen påpekar att kommissionen inte är skyldig att, på de europeiska jordbruksfondernas vägnar, stå för de utgifter som en medlemsstat har betalat på grundval av en tolkning som objektivt sett är felaktig, men som grundar sig på en tolkning av unionsrätten som har gjorts i god tro, såvida inte den felaktiga tolkningen av unionsrätten kan tillskrivas en unionsinstitution (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2009, Spanien/kommissionen,
T‑369/05
, ej publicerad,
EU:T:2009:213
, punkt
).
Republiken Grekland har inte lagt fram några uppgifter som gör det möjligt att dra slutsatsen att dess tolkning av begreppet betesmark år 2008 berodde på ett beteende av kommissionen. Nämnda medlemsstat har nöjt sig med att upprepa argumentet, vilket har bestritts av kommissionen, om att det inte har ifrågasatts att de arealer som traditionellt sett används för bete var stödberättigande, vilket argument medlemsstaten redan hade åberopat under det administrativa förfarandet, dock utan att lägga fram någon bevisning till stöd för detta. I det avseendet framgår det av den sammanfattande rapporten att enligt de regler som gällde före år 2006, ansågs dessa arealer inte vara stödberättigande och att kommissionen ifrågasatte att de var stödberättigande. Det aktuella argumentet ska därför underkännas.
För det fjärde har Republiken Grekland gjort gällande att den tolkning av det omtvistade begreppet som den har framfört bekräftas dels av kommissionens rekommendationer som låg till grund för utarbetandet år 2012 av en grekisk handlingsplan för bedömningen av betesmarkers stödberättigande genom bildanalys av satellitbilder över jordbruksskiften, dels av den ändring av den aktuella definitionen som skedde i förordning nr 1307/2013.
Vad beträffar den ändring av definitionen av ”permanent betesmark” som skedde genom förordning nr 1307/2013, konstaterar tribunalen att Republiken Grekland, genom sitt argument, har åberopat en senare lagstiftning till stöd för sin tolkning av den lagstiftning som är tillämplig i förevarande fall.
Det är ostridigt att de relevanta bestämmelserna i den nya förordningen nr 1307/2013 är tillämpliga sedan den 1 januari 2015, utan att det har föreskrivits någon tillämpning med retroaktiv verkan. Med hänsyn till att det ankom på unionslagstiftaren, som vid utövandet av sina befogenheter har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning, att utvärdera situationen och i förekommande fall besluta om att ändra den gällande bestämmelsen, ska det konstateras att det inte följer enbart av den senare ändringen av den omtvistade definitionen att artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 ska tolkas i enlighet med den ändring som gjordes (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 april 2006, Deutsche Bahn/kommissionen,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, punkt
). Denna anmärkning ska således underkännas.
Vad beträffar rekommendationerna och handlingsplanen från år 2012, framgår det av ett utdrag ur dessa rekommendationer, som ingavs av Republiken Grekland, att om antalet träd per hektar betesmark understeg 50, ansågs hela skiftet uteslutande utgöra betesmark. Om antalet träd per hektar referensskifte däremot översteg 50, skulle hela skiftet inte anses utgöra betesmark. Vad beträffar skiften med utspridda buskar, upprättades följande klassificering:
—
Om den areal som är stödberättigande som betesmark genom bildanalys uppskattades till en procentsats på 0–25 procent, skulle det anses att 0 procent av den totala arealen var stödberättigande.
—
Om den areal som är stödberättigande som betesmark genom bildanalys uppskattades till en procentsats på 25–50 procent, skulle det anses att 37,5 procent av den totala arealen var stödberättigande.
—
Om den areal som är stödberättigande som betesmark genom bildanalys uppskattades till en procentsats på 50–75 procent, skulle det anses att 62,5 procent av den totala arealen var stödberättigande.
—
Om den areal som är stödberättigande som betesmark genom bildanalys uppskattades till en procentsats på 75–100 procent, skulle det anses att 100 procent av den totala arealen var stödberättigande.
Dessa rekommendationer grundade sig på den år 2012 tillämpade versionen av den handbok som publiceras av JRC, vilken är avsedd att ge medlemsstaterna riktlinjer om hur man på bästa sätt iakttar de gällande lagbestämmelserna om den gemensamma jordbrukspolitiken (se punkterna 37–39 ovan). Följande framgick av ett utdrag ur denna handbok, som bifogades de ovannämnda rekommendationerna och som är identisk med den lydelse som var gällande år 2008:
”Kommissionen anser att ’skog’ ska tolkas som arealer inom ett jordbruksskifte med ett täcke av träd (inbegripet buskar etcetera) som förhindrar framväxten av undervegetation som är anpassad till betesmark. Vad beträffar skiften som innehåller träd, anser följaktligen kommissionens tjänstemän att arealer som innehåller träd inom ett jordbruksskifte med en täthet som överstiger 50 träd per hektar i allmänhet inte ska anses vara stödberättigande. Undantag som på förhand motiveras av medlemsstaterna kan göras för trädklasser inom blandodling, såsom fruktodlingar, och av ekologiska/miljömässiga skäl. Vad beträffar buskar, klippstenar etcetera bör villkoren för att dessa inslag ska kunna anses utgöra en del av ett jordbruksskifte definieras på grundval av den berörda medlemsstatens eller regionens sedvanliga normer.”
Till skillnad från den version som gällde år 2008, angavs det i 2012 års version att medlemsstaterna, för att bedöma den stödberättigande arealen inom ett jordbruksskifte med permanent betesmark, kunde använda en nedsättningskoefficient, i en av följande former: ”– ett proportionellt system”.
Det framgår av handlingarna i målet och av de upplysningar som kommissionen lämnade vid förhandlingen att den handlingsplan som var baserad på kommissionens rekommendationer och som Republiken Grekland har hänvisat till höll på att utarbetas år 2012, inför ikraftträdandet av förordning nr 1307/2013, varigenom definitionen av ”permanent betesmark” ändrades. Det framgår dock inte alls av handlingarna i målet att denna handlingsplan och de rekommendationer som den baserades på var tillämpliga före det år då planen utarbetades, det vill säga år 2012. Härav följer att även om det antas att handlingsplanen och nämnda rekommendationer kan ligga till grund för en vid tolkning av begreppet betesmark som ger rätt till stöd för arealer som är täckta av vedartade växter med mer än 50 träd per hektar, kan Republiken Grekland inte med framgång åberopa utarbetandet av denna handlingsplan och dessa rekommendationer för att ifrågasätta den omtvistade schablonkorrigering som beslutades på grundval av de konstateranden som gjordes för ansökningsåret 2008.
Tribunalen konstaterar följaktligen att Republiken Grekland inte har visat att kommissionens bedömningar är felaktiga.
Slutligen ska det för fullständighetens skull konstateras att med hänsyn till de brister som konstaterades i tillämpningen av reglerna rörande betesmark och i funktionssättet för kontrollsystemet i LPIS-GIS, vilka avses i punkterna 40 och 41 ovan, skulle de omtvistade arealerna inte ha varit stödberättigande, oavsett om den definition som tillämpades skulle ha varit förenlig med ordalydelsen i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 eller om kommissionen hade tillämpat den tolkning som följde av handlingsplanen från år 2012 eller till och med den tolkning som gjordes i förordning nr 1307/2013.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan tribunalen inte godta Republiken Greklands första anmärkning om att definitionen av ”permanent betesmark” i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 tolkades felaktigt.
Den andra anmärkningen: En bristfällig motivering
Republiken Grekland har hävdat att kommissionen motiverade sitt beslut bristfälligt, genom att vägra att beakta de uppgifter som nämnda medlemsstat åberopade till stöd för anmärkningen om den felaktiga tolkningen och tillämpningen av definitionen av betesmark, mot bakgrund av det större sammanhang som målen med den gemensamma jordbrukspolitiken utgör.
Tribunalen påpekar inledningsvis att enbart den omständigheten att kommissionen inte har tillmötesgått Republiken Grekland inte medför att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat.
Motiveringsskyldigheten utgör en väsentlig formföreskrift som ska särskiljas från frågan huruvida motiveringen är välgrundad, vilken ska hänföras till frågan huruvida den omtvistade rättsakten är lagenlig i materiellt hänseende. Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och det ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (dom av den 29 april 2004, Nederländerna/kommissionen,
C‑159/01
,
EU:C:2004:246
, punkt
).
Kommissionens beslut om avslut av fondernas räkenskaper fattas på grundval av en sammanfattande rapport och en skriftväxling mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten (dom av den 14 mars 2002, Nederländerna/kommissionen,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, punkt
). Under dessa omständigheter ska motiveringen av ett beslut att vägra låta fonden stå för en del av de deklarerade utgifterna anses vara tillräcklig, om den stat till vilken beslutet är riktat har varit nära delaktig vid utarbetandet av beslutet och således kände till skälen till varför kommissionen ansåg att fonden inte skulle stå för det omtvistade beloppet (dom av den 20 september 2001, Belgien/kommissionen,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, punkt
, och dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen,
T‑294/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:261
, punkt
).
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att Republiken Grekland var delaktig vid utarbetandet av det angripna beslutet och att frågan huruvida de deklarerade arealerna inte var stödberättigande på grund av att de inte överensstämde med definitionen av ”permanent betesmark” i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 uttryckligen togs upp i den inledande skriftväxlingen, inom ramen för förlikningsförfarandet och i den slutliga ståndpunkt som kommissionen antog, såsom framgår av de skrivelser som utväxlades mellan kommissionen och Republiken Grekland, av förlikningsorganets yttrande och av den sammanfattande rapporten.
Det framgår således klart av kommissionens skrivelser av den 21 november 2008 och den 31 maj 2013, samt av förlikningsorganets yttrande och den sammanfattande rapport som bifogades det angripna beslutet, att Republiken Grekland kände till de oegentligheter som motiverade de korrigeringar som gjordes. Kommissionens tjänstemän ifrågasatte nämligen uttryckligen det sätt på vilket de grekiska myndigheterna fastställde de arealer betesmark som var stödberättigande, genom att stödja sig på exempel på oegentligheter, och de konstaterade och uppräknade bristerna i LPIS-GIS funktionssätt och i kontrollerna på plats.
I den sammanfattande rapporten drog kommissionen slutligen följande slutsats: ”För de jordbrukare som endast deklarera[de] betesmark, avslöja[de] situationen ett stort antal fel och följaktligen betydande oegentligheter. I enlighet med bestämmelserna i handling nr VI/5330/97, sidorna 11 och 12, är följaktligen en korrigering på 25 procent motiverad. Med hänsyn till att många jordbrukare äger mer mark än rättigheter (’bufferteffekten’), [användes emellertid endast en del av den permanenta betesmark som deklarerades för att aktivera stödrättigheter och] tillämpningen av en schablonkorrigering på 10 procent tycks vara mer lämplig.”
Härav följer att Republiken Grekland var nära delaktig i utarbetandet av det angripna beslutet, att den kände till skälen till varför kommissionen ansåg att fonden inte skulle stå för det omtvistade beloppet och att kommissionen under förfarandet uttryckligen angav skälen till att det gjordes en schablonkorrigering på 10 procent av det stöd som utbetalades till Republiken Grekland år 2008 som arealstöd till permanent betesmark.
Det följer av konstaterandena ovan att det angripna beslutet är motiverat i enlighet med kraven i artikel 296 FEUF. Denna anmärkning kan således inte godtas.
Den tredje anmärkningen: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Republiken Grekland har gjort gällande att den korrigeringssats på 10 procent som tillämpades i det angripna beslutet är oproportionerlig och inte borde överstiga 5 procent.
Det följer av rättspraxis att en korrigering som kommissionen vidtar i enlighet med de riktlinjer som den har antagit på området syftar till att förhindra att fonderna bär kostnaderna för belopp som inte har använts för att finansiera ett mål som eftersträvas med den aktuella unionslagstiftningen och utgör inte en sanktionsåtgärd (se dom av den 31 mars 2011, Grekland/kommissionen,
T-214/07
, ej publicerad,
EU:T:2011:130
, punkt
och där angiven rättspraxis). I rättspraxis har det således erkänts att de schablonsatser som används i riktlinjerna både möjliggör iakttagandet av unionsrätten och en god förvaltning av unionens resurser och förhindrar att kommissionen utövar sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att ålägga medlemsstaterna orimliga och oproportionerliga korrigeringar (dom av den 10 september 2008, Italien/kommissionen,
T‑181/06
, ej publicerad,
EU:T:2008:331
, punkt
).
Vad beträffar storleken på den finansiella korrigeringen, kan kommissionen gå så långt som till att vägra låta de europeiska jordbruksfonderna stå för alla de utgifter som uppkommit, om den konstaterar att det inte finns tillräckliga kontrollmekanismer (dom av den 11 juni 2009, Grekland/kommissionen,
T‑33/07
, ej publicerad,
EU:T:2009:195
, punkt
). Kommissionen ska dock iaktta proportionalitetsprincipen, vilken innebär att institutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå det mål som eftersträvas (dom av den 17 maj 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, punkt
, och dom av den 19 juni 1997, Air Inter/kommissionen,
T‑260/94
,
EU:T:1997:89
, punkt
).
Enligt fast rättspraxis åligger det kommissionen att styrka att de unionsrättsliga bestämmelserna har åsidosatts. När detta åsidosättande styrkts, åligger det därefter medlemsstaten att i förekommande fall bevisa att kommissionen har dragit oriktiga slutsatser om de finansiella konsekvenserna av detta åsidosättande (dom av den 14 februari 2008, Spanien/kommissionen,
T‑266/04
, ej publicerad,
EU:T:2008:37
, punkt
, och dom av den 5 juli 2012, Grekland/kommissionen,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, punkt
).
Vad beträffar den typ av korrigering som tillämpades i förevarande fall ska det, med beaktande av de riktlinjer som kommissionen har fastställt i handling nr VI/5330/97, påpekas att när det inte är möjligt att exakt utvärdera den ekonomiska förlust som unionen har åsamkats, kan en schablonkorrigering användas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 september 2003, Förenade kungariket/kommissionen,
C‑346/00
,
EU:C:2003:474
, punkt
).
Det följer av handling nr VI/5330/97 att om genomförandet av kontrollsystemet är helt obefintligt eller har allvarliga brister, och det finns tecken på mycket ofta förekommande fel och försummelser i det förebyggande arbetet mot oriktigheter och bedrägerier, ska en korrigering på 25 procent av utgifterna tillämpas i den mån det finns en risk för särskilt stora förluster för fonden.
Om en eller flera grundläggande kontroller inte utförs eller utförs så bristfälligt eller så sällan att man inte med deras hjälp kan bedöma om en ansökan berättigar till stöd eller inte kan förhindra oegentligheter, ska en korrigering på 10 procent tillämpas, i den mån det finns en stor risk för omfattande förluster för de europeiska jordbruksfonderna.
Vad beträffar de brister som kommissionen konstaterade, ska det inledningsvis påpekas att Republiken Grekland inte har bestritt att de föreligger, utan den har endast ifrågasatt storleken på den korrigering som gjordes, det vill säga 10 procent.
Det är i förevarande fall ostridigt att genomförandet av kontrollsystemet inte var helt obefintligt. I enlighet med de kriterier som avses i punkt 82 ovan, ska det följaktligen undersökas huruvida kommissionen hade fog för att anse att genomförandet av kontrollsystemet hade allvarliga brister, med hänsyn till de konstaterade bristerna.
Det framgår av den sammanfattande rapporten att kommissionen hade konstaterat bristfälligheter i LPIS-GIS som innebar materiella felaktigheter vad gäller gränserna för referensskiftena och deras maximala stödberättigande arealer. Dubbelkontrollerna i syfte att förhindra att ett och samma stöd beviljas orättmätigt flera gånger för ett och samma skifte var följaktligen inte avgörande, såvida inte kontroller på plats hade skett, vid vilka skiftenas felaktiga läge och deras bristande stödberättigande upptäcktes.
Närmare bestämt konstaterade kommissionen betydande problem beträffande de arealer som hade deklarerats som permanent betesmark och som Republiken Grekland ansåg var stödberättigande, men som kommissionen upprepade gånger avslog på grund av att de inte överensstämde med de relevanta bestämmelserna.
Parterna har olika uppfattningar om hur ”stödberättigande betesmark” ska fastställas. Det framgår dock av den analys som gjordes i samband med denna grunds första anmärkning att trots den vida definitionen av ”permanent betesmark” som tillämpades i förevarande fall, medförde de konstaterade oegentligheterna ändå att kommissionen gjorde den tillämpade schablonkorrigeringen.
Närmare bestämt påpekade kommissionen i den sammanfattande rapporten att som en följd av uppdateringen av LPIS-GIS, hade en del av de arealer som deklarerades år 2008 tagits bort från systemet från och med år 2009. Om LPIS-GIS hade fungerat på ett korrekt sätt år 2008, skulle denna del av arealerna inte ha ansetts vara stödberättigande. Denna bristfällighet avsåg en stor andel av de arealer som felaktigt ansågs vara stödberättigande som permanent betesmark på grundval av en felaktig definition.
År 2008 konstaterade dessutom kommissionen att LPIS-GIS inte fungerade korrekt, eftersom Republiken Grekland, med tanke på införandet av ett nytt LPIS-GIS år 2009, inte hade fört in upplysningar i nämnda system om de skiften som omfattades av de traditionella kontrollerna på plats. Det fanns följaktligen inte någon grafisk återgivning som gjorde det möjligt att upptäcka om samma skifte hade deklarerats flera gånger. Enligt unionsrättens regler rörande fonderna ankommer det emellertid på medlemsstaterna att införa ett effektivt kontroll- och övervakningssystem. Ett sådant krav innebär att gränserna för referensskiftena och deras maximala stödberättigande arealer definieras på ett noggrant och exakt sätt. Dessa uppgifter är nämligen väsentliga för att garantera att de administrativa dubbelkontrollerna är tillförlitliga, för att det ska kunna genomföras kontroller på plats och för att jordbrukarna ska ha tillgång till korrekta uppgifter så att de kan inge korrekta deklarationer (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2013, Bulgarien/kommissionen,
T‑335/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:262
, punkt
).
Vad vidare beträffar kontrollerna på plats, konstaterade kommissionen i den sammanfattande rapporten att dessa kontroller inte hade utförts i enlighet med de bestämmelser som var gällande år 2008.
Vad, för det första, beträffar kvaliteten på kontrollerna på plats, konstaterade kommissionen att den omständigheten att det inte gjordes någon uppmätning av betesmark var särskilt bekymmersam. Förutom att arealerna inte överensstämde med den definition av ”permanent betesmark” som följer av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004, var de arealer som deklarerades ofta belägna i avlägsna områden, utan synliga gränser och svårtillgängliga. Det konstaterades att inspektörerna inte hade gjort en uppmätning av arealerna i enlighet med kraven i artikel 30 i förordning nr 796/2004, genom att det ibland angavs endast en referenspunkt utan att det skedde någon faktisk bestämning av arealen.
Vad, för det andra, beträffar kontrollerna genom fjärranalys, överensstämde inte det förfarande som tillämpades med kraven. Vid revisionerna framkom nämligen att koden T-4 (skifte täckt av moln) alltför ofta tilldelades skiften, vilkas stödberättigande var tvivelaktigt. I det avseendet uppmärksammade kommissionen de tekniska specifikationerna, enligt vilka dessa koder inte skulle tilldelas de skiften vilkas stödberättigande var tvivelaktigt efter en datoriserad bildanalys.
Vad, för det tredje, beträffar de vanliga kontrollerna på plats, påpekade kommissionen i den sammanfattande rapporten att vad beträffar samtliga skiften år 2008, var de upplysningar som dessa kontroller avsåg inte registrerade, vilket gjorde det omöjligt att upptäcka om samma skifte hade deklarerats flera gånger.
Av det ovan anförda följer att kommissionen, vad beträffar de utgifter som var knutna till betesmark, konstaterade brister i kontrollsystemet som avsåg de grekiska myndigheternas godkännande av arealer, vilka inte överensstämde med de gällande bestämmelserna, som stödberättigande betesmark. Detta konstaterande av kommissionen påverkas inte även om det görs en vid tolkning av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004. Dessa brister i kontrollsystemet, tillsammans med alla de andra brister som konstaterades och som inte har bestritts av Republiken Grekland, utgör ett genomförande av kontrollsystemet som har allvarliga brister och som medför en hög felnivå som tyder på generella oegentligheter, vilket sannolikt har medfört oerhört stora förluster för fonden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 oktober 2005, Grekland/kommissionen,
C‑175/03
, ej publicerad,
EU:C:2005:643
, punkt
). Kommissionen tog likväl hänsyn till den lägre risk för förlust för fonden som följde av ”bufferteffekten”, enligt vilken endast en del av de deklarerade arealerna ska beaktas för att aktivera stödrättigheter.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden finner tribunalen att kommissionen kunde tillämpa en schablonkorrigering på 10 procent på dessa utgifter, utan att begå något fel.
Inget av de argument som Republiken Grekland har anfört påverkar denna slutsats.
För det första har Republiken Grekland åberopat förbättringar som ska ha skett i de traditionella kontrollerna, dock utan att dess argument är underbyggt eller att det har preciserats vilka förbättringar det rörde sig om.
Vad beträffar kontrollerna på plats, framgår det av den sammanfattande rapporten att kommissionen faktiskt konstaterade en kontinuerligt hög nivå av kontroller på plats (högre än 10 procent) hos jordbrukarna under ansökningsåren 2007 och 2008, vilket den tog hänsyn till vid beräkningen av schablonkorrigeringarna. Det ska dock även konstateras, vad beträffar kvaliteten på systemet med kontroller på plats, att kommissionen i den sammanfattande rapporten kritiserade Republiken Grekland för bristfälligheter och brister, dock utan att konstatera några förbättringar vad beträffar betesmark.
Eftersom det saknas uppgifter som gör det möjligt att kontrollera Republiken Greklands påstående, ska argumentet rörande de konstaterade förbättringarna underkännas.
Vad för det andra beträffar kommissionens genomförandebeslut av den 15 april 2011 om undantagande från EU-finansiering av vissa utgifter som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ, inom ramen för EGFJ och inom ramen för EJFLU (
EUT L 102, 2011, s. 33
), genom vilket kommissionen ålade Republiken Grekland en korrigeringssats på 5 procent för år 2007 på grundval av samma konstateranden som dem som anges i det angripna beslutet, påpekar tribunalen att kommissionens konstateranden avseende ett tidigare ansökningsår inte räcker för att vederlägga kommissionens konstateranden avseende det aktuella ansökningsåret, eftersom dessa konstateranden är sådana att de motiverar slutsatserna och den schablonkorrigering som gjordes. I den sammanfattande rapporten påpekade dessutom kommissionen att de brister som den konstaterat var av återkommande karaktär.
Slutligen påpekar tribunalen, i likhet med kommissionen, att arealerna med permanent betesmark minskade till 1,5 miljoner hektar, trots att den vidare definitionen av ”permanent betesmark”, som omfattar vedartad vegetation, tillämpades från och med år 2012. Kommissionen har korrekt gjort gällande att en sådan minskning med 50 procent av de stödberättigande arealerna, i stället för en förutsebar ökning av dessa till följd av utvidgningen av den omtvistade definitionen, vittnar om omfattningen av det ursprungliga problemet med deklarationerna av de arealer som i vilket fall som helst inte uppfyllde definitionen av betesmark – inte ens en vid sådan.
Även om skillnaden mellan de arealer betesmark som ligger till grund för stödrättigheter och de arealer betesmark som faktiskt deklarerades – vilken Republiken Grekland har åberopat – togs i beaktande i vederbörlig ordning och gjorde det möjligt att sätta ned den tillämpade schablonkorrigeringen till 10 procent genom att beakta ”bufferteffekten”, är den fristående från problemet med de ursprungliga deklarationerna som konstaterades år 2008. Republiken Grekland kan nämligen inte med framgång hävda att det, även om det tas hänsyn till minskningen av de stödberättigande arealerna till 1,5 miljoner hektar, därav inte följer någon risk för fonden. Den omständigheten att de arealer betesmark som ger rätt till stöd kopplade till arealen endast utgör en bråkdel av de deklarerade arealerna betesmark kan inte leda till ett ifrågasättande av de konstaterade felaktigheterna i LPIS-GIS funktionssätt och i de grundläggande kontrollerna, enligt vilka dessa arealer, vilka beviljades stöd, fortfarande inte var helt stödberättigande, eftersom de inte uppfyllde kraven i artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen,
T‑294/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:261
, punkt
).
Tribunalen finner följaktligen att Republiken Grekland inte har lyckats visa att kommissionens bedömningar är felaktiga eller att det inte föreligger någon risk för fonden att drabbas av förluster eller oegentligheter, med hänsyn till det allvarliga och rimliga tvivel som kommissionen hyste med avseende på LPIS-GIS funktionssätt och kontrollerna.
Härav följer att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den slog fast att bristerna i LPIS-GIS och bristfälligheterna i de grundläggande kontrollerna var en följd av genomförandet av ett kontrollsystem som hade allvarliga brister, vilket medförde en hög felnivå som tydde på generella oegentligheter. Genom att beakta den lägre risken för fonden som följde av ”bufferteffekten”, gjorde kommissionen en riktig bedömning när den tillämpade en finansiell korrigering på 10 procent.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den aktuella anmärkningen underkännas, och talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser någon del av grunden rörande den schablonkorrigering på 10 procent som tillämpades på betesmark.
Grunden rörande den finansiella korrigeringen på 5 procent vad beträffar det kompletterade arealstödet
Inom ramen för grunden rörande den finansiella korrigeringen på 5 procent vad beträffar det kompletterade arealstödet, har Republiken Grekland åberopat anmärkningar som avser ett sakfel, en otillräcklig motivering och åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Tribunalen påpekar att Republiken Grekland, inom ramen för denna grund, har nöjt sig med att i formuleringen av grunden räkna upp nämnda anmärkningar, och denna uppräkning åtföljs av ett oklart och delvis ostyrkt resonemang beträffande de principer som ska ha åsidosatts. Det framgår dock av Republiken Greklands inlagor att denna medlemsstat i huvudsak har gjort gällande att det skedde ett åsidosättande av de processrättsliga skyddsreglerna inom ramen för det administrativa förfarandet och ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen.
Den första anmärkningen: Åsidosättande av de processrättsliga skyddsreglerna inom ramen för det administrativa förfarandet
Republiken Grekland har åberopat denna anmärkning i syfte att tribunalen ska fastställa att denna medlemsstat berövades den processrättsliga skyddsregel som avses i artikel 31 i förordning nr 1290/2005 och i artikel 11 i kommissionens förordning (EG) nr 885/2006 av den 21 juni 2006 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 1290/2005 när det gäller godkännande av utbetalningsställen och andra organ och avslutande av räkenskaperna för EGFJ och EJFLU (
EUT L 171, 2006, s. 90
), på grund av att kommissionen underlät att i tid kritisera den för att kontrollerna utfördes för sent.
Tribunalen erinrar om att det slutliga, definitiva beslutet om avslut av räkenskaperna ska fattas efter ett särskilt kontradiktoriskt förfarande, under vilket de berörda medlemsstaterna ska ha alla garantier för att få framföra sina synpunkter (dom av den 14 december 2000, Tyskland/kommissionen,
C‑245/97
,
EU:C:2000:687
, punkt
).
Vidare följer det av fast rättspraxis att kommissionen i sina mellanhavanden med medlemsstaterna är skyldig att iaktta de villkor som den har ställt upp för sig själv i sina tillämpningsförordningar. En underlåtenhet att iaktta dessa villkor skulle, beroende på dess betydelse, nämligen kunna innebära att den processrättsliga skyddsregeln för medlemsstaterna i artikel 31 i förordning nr 1290/2005 förlorar sin mening (se, analogt, dom av den 17 juni 2009, Portugal/kommissionen,
T‑50/07
, ej publicerad,
EU:T:2009:206
, punkt
).
Dessutom avser artikel 31 i förordning nr 1290/2005, å ena sidan, och artikel 11 i förordning nr 885/2006, å den andra, samma skede i förfarandet vid avslutande av räkenskaperna, det vill säga den tidpunkt då kommissionen, efter genomförda kontroller, skickar sitt första meddelande till medlemsstaten (se dom av den 30 april 2015, Frankrike/kommissionen,
T‑259/13
, ej publicerad, under överklagande,
EU:T:2015:250
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I artikel 11 i förordning nr 885/2006 anges de olika steg som ska följas vid förfarandet för avslutande av räkenskaperna. I artikel 11.1 första stycket i denna förordning anges särskilt innehållet i det första skriftliga meddelandet genom vilket kommissionen delger medlemsstaterna resultatet av sina granskningar, innan det bilaterala mötet organiseras. Enligt denna bestämmelse ska den berörda medlemsstaten i det första meddelandet delges resultaten av kommissionens undersökningar, och de korrigerande åtgärder som ska vidtas för att säkerställa att de aktuella unionsreglerna följs i framtiden ska anges (dom av den 24 mars 2011, Grekland/kommissionen,
T‑184/09
, ej publicerad,
EU:T:2011:120
, punkt
).
Vidare erinrar tribunalen om att det redan har slagits fast att det skriftliga meddelande som avses i artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 ska kunna ge medlemsstaten fullständig kännedom om kommissionens anmärkningar, så att det uppfyller den varningsfunktion som ett sådant meddelande har (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juni 2009, Portugal/kommissionen,
T‑50/07
, ej publicerad,
EU:T:2009:206
, punkt
).
Härav följer att kommissionen i det första meddelandet som avses i artikel 11.1 i förordning nr 885/2006 tillräckligt tydligt ska ange syftet med undersökningen som den har utfört och de brister som konstaterats vid denna undersökning, vilka senare kan åberopas som bevis för att det föreligger allvarligt och rimligt tvivel beträffande de kontroller som utförts av de nationella myndigheterna eller beträffande de sifferuppgifter som lämnats in av de sistnämnda, och sålunda motivera de finansiella korrigeringar som antas i det slutliga beslutet om undantagande från unionsfinansiering av vissa utgifter som verkställts av den berörda medlemsstaten inom ramen för fonden (dom av den 17 juni 2009, Portugal/kommissionen,
T‑50/07
, ej publicerad,
EU:T:2009:206
, punkt
).
För att uppfylla sin varningsfunktion, särskilt mot bakgrund av artikel 31 i förordning nr 1290/2005, ska således det skriftliga meddelande som avses i artikel 11 i förordning nr 885/2006 tillräckligt tydligt ange samtliga oegentligheter som läggs den berörda medlemsstaten till last och som sedan slutligen legat till grund för den finansiella korrigeringen. Endast genom ett sådant skriftligt meddelande kan det säkerställas att fullständig kännedom om kommissionens anmärkningar ges, och det är endast ett sådant skriftligt meddelande som kan utgöra utgångspunkten för beräkningen av den frist på 24 månader som anges i artikel 31 i förordning nr 1290/2005 (dom av den 3 maj 2012, Spanien/kommissionen,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
, punkt
, och dom av den 30 april 2015, Frankrike/kommissionen,
T‑259/13
, ej publicerad, under överklagande,
EU:T:2015:250
, punkt
).
I enlighet med ovannämnda rättspraxis, ska det prövas om meddelandet om resultaten uppfyller kraven i artikel 11 i förordning nr 885/2006, och följaktligen utgör ett korrekt meddelande i enlighet med denna bestämmelse.
Tribunalen konstaterar att så är fallet. Såsom kommissionen har gjort gällande, tog nämligen kommissionen, i samband med meddelandet om resultaten av undersökningarna i skrivelsen av den 21 november 2008, och i skrivelsen av den 31 maj 2013 som upprättades på grundval av artikel 16.1 i förordning nr 885/2006, uttryckligen upp problemet med förseningar i genomförandet av kontrollerna på plats, genom att ange att förseningarna påverkade kvaliteten på kontrollerna på plats vad gäller stöd kopplat till arealen. De bristfälligheter som följde av den negativa påverkan på kvaliteten på kontrollerna på plats på grund av att de utfördes för sent blev därefter klart identifierade i kommissionens slutliga ståndpunkt (se skrivelsen av den 26 mars 2014).
Det ska följaktligen konstateras att både i meddelandet om resultaten och i det meddelande som skickades till Republiken Grekland inom ramen för förlikningsförfarandet identifierades, i den mening som avses i ovannämnda rättspraxis, den försening med kontrollerna som lades medlemsstaten till last, vilken bidrog till att motivera den finansiella korrigeringen i förevarande fall vad beträffar det kompletterande arealstödet.
Med beaktande av att Republiken Grekland åtminstone två gånger under det administrativa förfarandet underrättades om anmärkningen om att förseningen med kontrollerna påverkade kvaliteten på dessa, vilket kan medföra förluster för fonden och motivera att en finansiell korrigering görs, kan Republiken Grekland inte med framgång hävda att kommissionen åsidosatte sin skyldighet att låta varje kontrollresultat, som kan komma att utgöra skäl för en höjd korrigering, bli föremål för bilaterala diskussioner.
Härav följer att Republiken Greklands första anmärkning ska underkännas.
Den andra anmärkningen: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Inom ramen för denna anmärkning har Republiken Grekland gjort gällande att korrigeringen bör begränsas till högst 2 procent, med hänsyn till konstaterandena avseende andra arealer än betesmark och de konstaterade förbättringarna jämfört med föregående räkenskapsår.
Tribunalen konstaterar allra först att Republiken Grekland inte har bestritt förseningarna med genomförandet av de traditionella kontrollerna på plats.
Det framgår av bilaga 2 till ovannämnda handling nr VI/5330/97 att de brister som påverkade LPIS-GIS funktionssätt och bristerna vid kontrollerna på plats avser de grundläggande kontrollerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2013, Bulgarien/kommissionen,
T‑335/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:262
, punkt
).
Det framgår även av handling nr VI/5330/97 att om alla grundläggande kontroller har utförts, men bristen gäller att det antal, den frekvens eller den noggrannhet som föreskrivs i förordningarna inte har uppfyllts, och det således rimligen kan antas att dessa kontroller inte ger den förväntade garantin för att utgiften är korrekt, är en korrigering på 5 procent berättigad i den mån det föreligger en ansenlig risk för betydande förluster för fonden.
Såsom redan har påpekats i samband med prövningen av den första grundens tredje anmärkning och den andra grundens första anmärkning, konstaterade kommissionen i den sammanfattande rapporten att det förelåg brister rörande LPIS-GIS, vilket system innehöll materiellt felaktiga uppgifter om gränserna för skiftena och deras maximala stödberättigande arealer. Trots att dessa brister särskilt rör betesmark, har de likväl konstaterats föreligga i fråga om alla typer av skiften.
Vad vidare beträffar kontrollerna på plats, konstaterade kommissionen i den sammanfattande rapporten att dessa kontroller inte hade utförts i enlighet med de bestämmelser som var gällande år 2008, trots att detta var nödvändigt för att göra en korrekt kontroll av huruvida den deklarerade arealen var stödberättigande och således säkerställa att artiklarna 23 och 30 i förordning nr 796/2004 iakttas. Vad beträffar kontrollerna genom fjärranalys, överensstämde inte det förfarande som tillämpades med kraven. Vid revisionerna framkom nämligen att koden T-4 (skifte täckt av moln) alltför ofta tilldelades skiften vilkas stödberättigande var tvivelaktigt. Vad beträffar de vanliga kontrollerna på plats, påpekade kommissionen att vad beträffar samtliga skiften år 2008, var de upplysningar som dessa kontroller avsåg inte registrerade, vilket således gjorde det omöjligt att upptäcka om samma skifte hade deklarerats flera gånger.
Vad särskilt beträffar de traditionella kontrollerna på plats, påpekade kommissionen i den sammanfattande rapporten att även om det vid den ”nya uppmätningen” hade framkommit skillnader, var dessa skillnader inte sådana att de kunde stödja slutsatsen att det förelåg en systematisk brist i hur dessa kontroller fungerade.
Slutligen angav kommissionen, vad beträffar kompletterande stöd som var kopplat till arealen, att kontrollerna på plats hade påverkats negativt av förseningarna i utförandet av dessa.
Kommissionen drog slutsatsen att de konstaterade bristfälligheterna utgjorde en varaktig brist i hur de grundläggande kontrollerna och de kompletterande kontrollerna fungerade. Närmare bestämt konstaterade kommissionen, beträffande det aktuella året, att bristerna rörande LPIS-GIS inte hade rättats till jämfört med det föregående ansökningsåret (år 2007).
Av det ovan anförda följer att kommissionen, vad gäller det stöd som var kopplat till arealen, kunde tillämpa en schablonkorrigering på 5 procent på detta stöd, i enlighet med bestämmelserna i handling nr VI/5330/97, utan att begå något fel.
Republiken Grekland har gjort gällande att de förbättringar som skedde i de traditionella kontrollerna på plats och den ständiga förbättringen av LPIS-GIS motsäger det allvarliga och rimliga tvivel som kommissionen har gett uttryck för, och som enligt denna institution motiverar tillämpningen av en korrigeringssats på 5 procent för det kompletterande arealstödet. Vidare anser Republiken Grekland att kommissionen borde ha tillämpat en procentsats på 2 procent, vilken är tillämplig på det stöd som beviljats för andra arealer än betesmark.
Argumentet om att det saknades fog för att ett allvarligt och rimligt tvivel kvarstod, trots de förbättringar som skedde i LPIS-GIS, kan inte godtas. Det framgår nämligen av punkt 4 i ansökan och av bilaga 4 till ansökan att de förbättringar av LPIS-GIS som har åberopats av Republiken Grekland inte var tillämpliga under ansökningsåret 2008. De förbättringar som senare skedde i LPIS-GIS kan inte påverka konstaterandena om brister under den omtvistade perioden (se, analogt, dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen,
T‑294/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:261
, punkt
).
De förbättringar som konstaterades i systemet med traditionella kontroller på plats är vidare i sig inte tillräckliga för att ifrågasätta den bedömning av risken för fonden som gjordes på grundval av samtliga de brister som konstaterades för det omtvistade året och som har angetts ovan.
Slutligen kan tribunalen inte godta Republiken Greklands argument att kommissionen, vid viktningen av risken för fonden, borde ha hänvisat till typen kompletterande arealstöd och på detta stöd tillämpat den procentsats på 2 procent som den tillämpade på stöd som hade beviljats för andra arealer än betesmark.
Utöver det faktum att Republiken Grekland, till stöd för sitt argument, har nöjt sig med att anföra att stöd som är kopplat till arealen är underordnat, framgår det av den sammanfattande rapporten att nedsättningen av korrigeringssatsen från 5 till 2 procent för stöd till andra arealer än betesmark (åkermark) följer av en tillämpning av ”bufferteffekten”. Såsom kommissionen har gjort gällande kan en motsvarande nedsättning till följd av ”bufferteffekten” inte tillämpas på det kompletterande arealstödet avseende vilket ”bufferteffekten” inte spelar någon roll. För den typen av stöd, vilket är kopplat till produktionen, används nämligen inte ”stödrättigheter, eftersom de sistnämnda aktiveras av stödberättigande arealer, vilka till antalet kan understiga de totala arealer som en jordbrukare har deklarerat. När det gäller kompletterande arealstöd är det således endast den areal som faktiskt odlas och som har deklarerats som motiverar ett motsvarande stöd.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den aktuella anmärkningen underkännas, och talan kan följaktligen inte bifallas såvitt avser någon del av grunden rörande korrigeringen på 5 procent vad beträffar det kompletterande arealstödet.
Grunden rörande den finansiella korrigeringen på 5 procent vad beträffar stödet till landsbygdsutveckling
Inom ramen för grunden rörande den finansiella korrigeringen på 5 procent vad beträffar stödet till landsbygdsutveckling, har Republiken Grekland framställt anmärkningar som avser en bristfällig motivering, ett sakfel och åsidosättande av proportionalitetsprincipen. Vidare har nämnda medlemsstat gjort gällande att en korrigering gjordes två gånger av samma skäl.
Tribunalen påpekar att Republiken Grekland, inom ramen för denna grund, återigen har nöjt sig med att i formuleringen av grunden räkna upp nämnda anmärkningar, och denna uppräkning åtföljs av ett oklart och delvis ostyrkt resonemang beträffande de principer som ska ha åsidosatts. Hur beklagansvärd denna tvetydighet än är, hindrar den dock inte kommissionen från att framföra argument till sitt försvar eller tribunalen från att pröva talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2011, Sachsa Verpackung/kommissionen,
T‑79/06
, ej publicerad,
EU:T:2011:674
, punkt
). Det framgår nämligen av Republiken Greklands inlagor att denna medlemsstat i huvudsak har åberopat en anmärkning som avser en bristfällig motivering och en anmärkning om att korrigeringen gjordes två gånger av samma skäl, vad beträffar åtgärden nummer 214 i programmet för landsbygdsutveckling.
Den första anmärkningen: En bristfällig motivering i ytterligare ett avseende
För det första, och såsom redan har påpekats, fattas kommissionens beslut om avslut av fondernas räkenskaper på grundval av en sammanfattande rapport och en skriftväxling mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten (dom av den 14 mars 2002, Nederländerna/kommissionen,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, punkt
). Under dessa omständigheter ska motiveringen av ett beslut att vägra låta fonden stå för en del av de deklarerade utgifterna anses vara tillräcklig, om den stat till vilken beslutet är riktat har varit nära delaktig vid utarbetandet av beslutet och således kände till skälen till varför kommissionen ansåg att fonden inte skulle stå för det omtvistade beloppet (dom av den 20 september 2001, Belgien/kommissionen,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, punkt
, och dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen,
T‑294/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:261
, punkt
).
För det andra ska kommissionen, i enlighet med artikel 73 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från EJFLU (
EUT L 277, 2005, s. 1
), inom ramen för delad förvaltning garantera sund ekonomisk förvaltning i enlighet med artikel 274 EG och i detta syfte vidta de åtgärder och genomföra de kontroller som föreskrivs i artikel 9.2 i förordning nr 1290/2005.
Enligt artikel 9.2 i förordning nr 1290/2005 ska kommissionen bland annat kontrollera att systemen för förvaltning och kontroll i medlemsstaterna fungerar väl.
Vidare ska det påpekas, såsom kommissionen korrekt har noterat utan att Republiken Grekland har bestritt detta, att det stöd till landsbygdsutveckling som är i fråga i förevarande fall utgör stöd kopplat till den deklarerade jordbruksarealen.
Härav följer att det integrerade administrations- och kontrollsystemet är tillämpligt på systemen för direktstöd samt på de åtgärder för landsbygdsutveckling som beviljas på grundval av antalet hektar.
Det ska i det avseendet erinras om betydelsen, som redan har nämnts, av att LPIS-GIS genomförs för att systemet med arealstöd ska fungera. Identifieringen av jordbruksskiftena utgör nämligen en viktig del för att ett system som bygger på arealen ska kunna tillämpas på ett korrekt sätt. Avsaknad av ett tillförlitligt system för identifiering av jordbruksskiften innebär i sig en förhöjd risk för att det uppkommer förluster för unionsbudgeten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 31 mars 2011. Grekland/kommissionen,
T‑214/07
, ej publicerad,
EU:T:2011:130
, punkt
, och dom av den 5 juli 2012, Grekland/kommissionen,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, punkt
).
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att Republiken Grekland var delaktig vid utarbetandet av det angripna beslutet och att kommissionen påtalade bristerna i LPIS-GIS funktionssätt och i kontrollerna på plats i den inledande skriftväxlingen, inom ramen för förlikningsförfarandet och i den slutliga ståndpunkten, såsom framgår av de skrivelser som utväxlades mellan kommissionen och Republiken Grekland, av förlikningsorganets yttrande och av den sammanfattande rapporten. De konstaterade bristerna påverkade alla typer av arealstöd.
Det framgår således klart av kommissionens skrivelser av den 21 november 2008 och den 31 maj 2013 samt av kommissionens slutliga ståndpunkt att Republiken Grekland kände till de oegentligheter som motiverade de korrigeringar som gjordes. Kommissionens tjänstemän kritiserade nämligen uttryckligen de grekiska myndigheterna för att LPIS-GIS och kontrollerna på plats inte fungerade som de skulle.
I den sammanfattande rapporten drog kommissionen slutligen slutsatsen att ”[v]ad beträffar samtliga åtgärder i den andra pelaren som grundar sig på arealen, med hänsyn till kombinationen av konstateranden och i enlighet med bestämmelserna i handling [nr] VI/5330/97, föreslås en schablonkorrigering på 5 procent”.
Härav följer att Republiken Grekland var nära delaktig vid utarbetandet av det angripna beslutet, att den kände till skälen till varför kommissionen ansåg att fonden inte skulle stå för det omtvistade beloppet och att kommissionen under det administrativa förfarandet uttryckligen angav skälen till att den aktuella schablonkorrigeringen gjordes.
Republiken Greklands påstående – vilket för övrigt inte är styrkt – att kommissionen, vid bedömningen av den risk som de konstaterade bristerna utgjorde, inte beaktade den ökning av kontrollerna på plats som föreskrevs i samband med genomförandet av den aktuella åtgärden för landsbygdsutveckling, saknar i det avseendet relevans. Även om denna ökning av kontrollerna på plats antas vara styrkt, kan den inte kompensera de brister som konstaterades vid genomförandet av dessa (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 maj 2013, Grekland/kommissionen,
T‑294/11
, ej publicerad,
EU:T:2013:261
, punkt
).
Såsom har påpekats i punkt 133 ovan, ska det dessutom noteras att även om det antas att Republiken Grekland, genom att åberopa den ständiga förbättringen av LPIS-GIS, har hänvisat till de förbättringar som skedde från och med år 2009 till följd av en handlingsplan med det syftet, kan de förbättringar som skedde efter år 2008, om det antas att de är styrkta, inte påverka ovannämnda överväganden. Tribunalen kan följaktligen inte godta den första anmärkningen, som avser en bristfällig motivering i ytterligare ett avseende.
Den andra anmärkningen: En korrigering ska ha gjorts två gånger av samma skäl
Republiken Grekland har i huvudsak gjort gällande att korrigeringen avseende stödet till landsbygdsutveckling ska upphävas, i den mån korrigeringen tillämpades en andra gång vad beträffar åtgärden för landsbygdsutveckling med nummer 214.
Närmare bestämt har Republiken Grekland först gjort gällande att när flera brister har upptäckts i samma system ska, enligt de riktlinjer som kommissionen tillämpade, vilka har fastställts i handling nr VI/5330/97, schablonkorrigeringarna inte tillämpas kumulativt, utan endast den allvarligaste bristen, vad gäller riskerna för kontrollsystemet som helhet, ska beaktas.
Såsom preciserades i repliken och vid förhandlingen, har Republiken Grekland ifrågasatt metoden för beräkning av den korrigering som tillämpades i förevarande fall.
Republiken Grekland har nämligen gjort gällande att kommissionen, trots avdraget på 2318055,75 euro, gjorde en korrigering två gånger av samma skäl som en korrigering som tidigare hade gjorts. I synnerhet anser Republiken Grekland att det aktuella avdraget inte tar hänsyn till hela den korrigering som gjordes enligt kommissionens genomförandebeslut 2013/214/EU av den 2 maj 2013 om undantagande från EU-finansiering av vissa betalningar som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid EUGFJ, inom ramen för EGFJ och inom ramen för EJFLU (
EUT L 123, 2013, s. 11
). Republiken Grekland har gjort gällande att det är omöjligt för den att förstå beräkningsmetoden för beloppet 2318055,75 euro, vilket var det enda belopp som beaktades med avseende på den korrigering som gjordes enligt genomförandebeslut 2013/214, även om den sistnämnda korrigeringen uppgick till 3328030,09 euro.
Det framgår av den sammanfattande rapporten, som det hänvisas till i genomförandebeslut 2013/214, att de svagheter i kontrollerna som kommissionen konstaterade avsåg iakttagandet av de åtaganden som ålades samt kontrollrapporternas fullständighet och spårbarheten, vad beträffar bland annat en stödåtgärd för landsbygdsutveckling med nummer 214, för ansökningsår 2008. De konstaterade bristerna avsåg däremot inte skiftesarealerna (gränserna och de maximala stödberättigande arealerna), vilka hade framkommit i samband med den undersökning som ledde fram till det angripna beslutet i förevarande fall, med avseende på bland annat samma stödåtgärd för landsbygdsutveckling med nummer 214.
Det ska följaktligen konstateras att de två på varandra följande schablonkorrigeringarna gjordes på grund av olika svagheter och brister som upptäcktes under de två på varandra följande undersökningar som kommissionen utförde avseende samma stödåtgärd för landsbygdsutveckling. I det avseendet har kommissionen, både i sitt skriftliga svar med anledning av åtgärden för processledning och under förhandlingen, hävdat att den var skyldig att sätta ned det omtvistade korrigeringsbeloppet för att undvika en kumulation av korrigeringar, men den har gjort gällande att avdraget på 2318055,75 euro var korrekt för det syftet.
Vad beträffar genomförandebeslut 2013/214, framgår det av den del av bilagan till nämnda beslut som avser budgetpost 6711 att kommissionen gjorde dels en schablonkorrigering på 2 procent för år 2009 på grund av brister i kontrollerna på plats vad beträffar den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare, med ett belopp på 959020,82 euro, dels en schablonkorrigering på 5 procent för år 2009 på grund av brister i kontrollerna på plats vad beträffar den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare, med ett belopp på 2369009,27 euro. Totalbeloppet för den korrigering som gjordes för år 2009 på grund av brister i kontrollerna på plats vad beträffar landsbygdsutveckling (den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare) uppgick till 3328030,09 euro.
Vad därefter beträffar beloppen för de korrigeringar som gjordes i det angripna beslutet, framgår det av den del av bilagan till nämnda beslut som avser budgetpost 6711 att kommissionen gjorde en schablonkorrigering på 5 procent på grund av brister i LPIS och i kontrollerna på plats vad beträffar landsbygdsutveckling (den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare). Enligt samma bilaga uppgick det ursprungliga beloppet för denna korrigering till 5007867,36 euro, från vilket kommissionen drog av 2318055,75 euro för den tidigare korrigering som gjordes genom genomförandebeslut 2013/214. Med hänsyn till detta avdrag uppgick den omtvistade korrigeringens budgetkonsekvenser till 2689811,61 euro.
Vad beträffar ovannämnda avdrag på 2318055,75 euro, framgår det av de förklaringar som kommissionen har gett i sitt svaromål och i dupliken att beloppet 2318055,75 euro, vilket motsvarar beloppet på den tidigare korrigeringen som drogs av från den korrigering som är aktuell i förevarande fall, inkluderades för ansökningsår 2008 i schablonkorrigeringens belopp på 2369009,27 euro, vilket avsåg de två ansökningsåren 2008 och 2009.
När kommissionen tillfrågades om hur beloppet på 2318055,75 euro som drogs av från den omtvistade korrigeringen beräknades, förklarade kommissionen i sitt svar med anledning av åtgärden för processledning, och därefter vid förhandlingen, att den tidigare korrigering som gjordes år 2009 med avseende på år 2008 uppgick till 3745694,27 euro av ett utgiftsbelopp på totalt 134518285,02 euro. Enligt kommissionens förklaringar avsåg dock denna korrigering alla åtgärder för landsbygdsutveckling (angivna med en kod som slutar på 001). Enligt kommissionen uppgick direktstöden under samma period till 83247820,42 euro. Kommissionen anser att härav följer att förhållandet mellan direktstöden kopplade till arealen och samtliga utgifter för åtgärder för miljövänligt jordbruk var i storleksordningen 61 procent.
Kommissionen har vidare gjort gällande att eftersom den, för att undvika att en korrigering skedde två gånger, endast skulle dra av beloppet för den tidigare korrigeringen avseende stöd till landsbygdsutveckling som motsvarade procentsatsen för detta arealstöd, tillämpade den en procentsats på 61 procent på den tidigare korrigeringen i enlighet med det förhållande som avses i punkt 161 ovan. På så sätt kom kommissionen fram till beloppet 2318055,75 euro, som den drog av.
Tribunalen konstaterar emellertid att de inlagor som kommissionen har lagt fram till stöd för sin metod för att beräkna avdraget på 2318055,75 euro i vilket fall som helst inte stöder denna beräkningsmetod. De belopp som anges i de tabeller som kommissionen har lagt fram som bilaga VI a till sitt svaromål överensstämmer nämligen inte med beloppen i de tabeller som kommissionen har lagt fram som bilaga till sitt svar med anledning av åtgärden för processledning. Närmare bestämt stämmer underlaget för beräkningen av de korrigeringar som gjordes inte överens i de handlingar som kommissionen har lagt fram. Vidare har kommissionen inte förklarat bakgrunden till beloppet på 134518285,02 euro eller det tidigare avdrag som gjordes år 2009 med avseende på ansökningsår 2008, vilket uppgick till 3745694,27 euro. Dessa belopp framgår inte av någon annan handling i målet. Kommissionen har inte heller förklarat på vilket sätt dessa sifferuppgifter är relevanta för beräkningen av det omtvistade avdraget och för att utesluta att en korrigering sker två gånger mellan genomförandebeslut 2013/214 och det angripna beslutet.
Vidare ska det påpekas att det ”direktstöd” som kommissionen har hänvisat till i sitt svar med anledning av åtgärden för processledning hör till den gemensamma jordbrukspolitikens första pelare. Både den omtvistade korrigeringen och den föregående korrigering som gjordes enligt genomförandebeslut 2013/214 och som anses ha dragits av, avser dock landsbygdsutveckling (den gemensamma jordbrukspolitikens andra pelare). Härav följer att kommissionens svar med anledning av åtgärden för processledning är tvetydigt och orsakar förvirring, i den mån det däri anges att den felaktiga beräkningen av arealerna påverkar både direktstöden och stödet till landsbygdsutveckling, utan att det preciseras på vilket sätt detta motiverar de förklaringar som följer.
Av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska, enligt fast rättspraxis, klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning (se dom av den 12 maj 2016, Italien/kommissionen,
T‑384/14
,
EU:T:2016:298
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen konstaterar att det angripna beslutet endast innehåller beloppen för den korrigering som gjordes och för avdraget utan någon uppgift som kan klargöra hur dessa belopp beräknades. Såsom har angetts i punkt 163 ovan är dessutom det resonemang som föranledde kommissionen att slå fast att avdraget med ett belopp på 2318055,75 euro är tillräckligt för att beakta den tidigare korrigeringen, vilken gjordes enligt genomförandebeslut 2013/214, fortfarande tvetydigt och bristfälligt.
Härav följer att det angripna beslutet, mot bakgrund av den rättspraxis som nämnts ovan i punkt 165, är bristfälligt motiverat vad beträffar det förhållandet att det inte förelåg någon kumulation av korrigeringar. Talan ska följaktligen bifallas såvitt avser Republiken Greklands tredje grund, och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras såvitt avser beräkningen av korrigeringsbeloppet på 5007867,36 euro, avdraget på 2318055,75 euro och budgetkonsekvenserna på 2689811,61 euro vad beträffar utgifterna för stöd till landsbygdsutveckling (andra pelaren), vilka ålades med avseende på räkenskapsåret 2009 på grund av bristerna i LPIS och i kontrollerna på plats för ansökningsåret 2008.
Av det ovan anförda följer att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras på grund av en bristfällig motivering, i den del beslutet undantar betalningar, som har verkställts av Republiken Grekland på området för landsbygdsutveckling EJFLU Axel 2 (2007–2013, arealrelaterade åtgärder) för räkenskapsåret 2009 på grund av brister i LPIS och i kontrollerna på plats (andra pelaren, ansökningsår 2008), från EU-finansiering, och att talan ska ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.3 i rättegångsreglerna ska vardera rättegångsdeltagaren bära sina rättegångskostnader, om deltagarna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Tribunalen får emellertid besluta att en rättegångsdeltagare – förutom att bära sina rättegångskostnader – delvis ska ersätta en annan deltagares rättegångskostnader, om det framstår som skäligt med hänsyn till omständigheterna i målet.
I förevarande fall ska det konstateras att Republiken Grekland inte har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
Eftersom Republiken Grekland inte har framställt några yrkanden om rättegångskostnader och talan endast delvis har bifallits, ska Republiken Grekland följaktligen förpliktas att bära sina rättegångskostnader och att ersätta kommissionens rättegångskostnader, i enlighet med kommissionens yrkanden.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen)
följande:

1)
Kommissionens genomförandebeslut 2014/950/EU av den 19 december 2014 om undantagande av vissa betalningar från EU-finansiering som verkställts av medlemsstaterna inom ramen för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), inom ramen för Europeiska garantifonden för jordbruket (EGFJ) och inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) ogiltigförklaras, vad beträffar beloppen avseende korrigeringen på 5007867,36 euro, avdraget på 2318055,75 euro och budgetkonsekvenserna på 2689811,61 euro, med avseende på de betalningar som Republiken Grekland verkställt på området för landsbygdsutveckling EJFLU Axel 2 (2007–2013, arealrelaterade åtgärder), för räkenskapsåret 2009, på grund av brister i systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS) och i kontrollerna på plats (andra pelaren, ansökningsår 2008).

2)
Talan ogillas i övrigt.

3)
Republiken Grekland ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

Gratsias
Kancheva
Półtorak
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 30 mars 2017.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Grunden rörande den finansiella korrigeringen på 10 procent vad beträffar arealstödet

Den första anmärkningen: En felaktig tolkning och tillämpning av artikel 2 första stycket led 2 i förordning nr 796/2004

Den andra anmärkningen: En bristfällig motivering

Den tredje anmärkningen: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Grunden rörande den finansiella korrigeringen på 5 procent vad beträffar det kompletterade arealstödet

Den första anmärkningen: Åsidosättande av de processrättsliga skyddsreglerna inom ramen för det administrativa förfarandet

Den andra anmärkningen: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

Grunden rörande den finansiella korrigeringen på 5 procent vad beträffar stödet till landsbygdsutveckling

Den första anmärkningen: En bristfällig motivering i ytterligare ett avseende

Den andra anmärkningen: En korrigering ska ha gjorts två gånger av samma skäl

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: grekiska.