CELEX: 62019TJ0279
Zahraničné vzťahy
Medzinárodné dohody
Euro‑stredomorská dohoda o pridružení medzi ES a Marokom
Dohoda vo forme výmeny listov o zmene protokolov č. 1 a č. 4 k Euro‑stredomorskej dohode
Rozhodnutie, ktorým sa schvaľuje uzavretie dohody
Žaloba o neplatnosť
Prípustnosť
Procesná spôsobilosť
Priama dotknutosť
Osobná dotknutosť
Územná pôsobnosť
Právomoc
Výklad medzinárodného práva podaný Súdnym dvorom
Zásada sebaurčenia
Zásada relatívneho účinku zmlúv
Možnosť odvolávať sa
Pojem súhlasu
Vykonanie
Voľná úvaha
Hranice
Zachovanie účinkov napadnutého rozhodnutia

I.

Okolnosti predchádzajúce sporu
A.

Medzinárodný kontext
Vývoj medzinárodného kontextu súvisiaceho s otázkou Západnej Sahary možno zhrnúť nasledovne.
Dňa 14. decembra 1960 Valné zhromaždenie Organizácie spojených národov (OSN) prijalo rezolúciu 1514 (XV), nazvanú „Deklarácia o poskytnutí nezávislosti koloniálnym krajinám a národom“, v ktorej sa okrem iného uvádza, že „všetky národy majú právo na sebaurčenie, na základe ktorého si slobodne určujú svoj politický štatút a slobodne uskutočňujú svoj ekonomický, sociálny a kultúry rozvoj“, že „na poručenských územiach, nesamosprávnych územiach a všetkých ďalších územiach, ktoré ešte nenadobudli nezávislosť, sa prijmú bezodkladné opatrenia na prenos všetkých právomocí na ľud týchto území, bez podmienok a bez výhrad, v súlade s ich slobodne vyjadrenou vôľou a želaniami“ a že „všetky štáty musia verne a prísne dodržiavať ustanovenia Charty Organizácie spojených národov… na základe rovnosti, nezasahovania do vnútorných záležitostí štátov a rešpektovania zvrchovaných práv a územnej celistvosti všetkých národov“.
Západná Sahara je územie v severozápadnej Afrike, ktoré bolo na konci 19. storočia kolonizované Španielskym kráľovstvom a ktoré bolo ku dňu prijatia rezolúcie 1514 (XV) španielskou provinciou. V roku 1963 ho OSN zapísala do „predbežného zoznamu území, na ktoré sa uplatňuje Deklarácia o poskytnutí nezávislosti koloniálnym krajinám a národom [rezolúcia Valného zhromaždenia 1514 (XV)]“ ako nesamosprávne územie spravované Španielskym kráľovstvom v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov podpísanej 26. júna 1945 v San Franciscu. Na základe informácií oznámených podľa článku 73 písm. e) tejto Charty sa Západná Sahara k dnešnému dňu ešte stále nachádza na zozname nesamosprávnych území vypracovanom generálnym tajomníkom OSN.
Dňa 20. decembra 1966 Valné zhromaždenie OSN prijalo rezolúciu 2229 (XXI) k otázke Ifni a Španielskej Sahary, v ktorej „opätovne potvrd[ilo] nescudziteľné právo ľudu… Španielskej Sahary na sebaurčenie v súlade s rezolúciou Valného zhromaždenia 1514 (XV)“ a vyzvalo Španielske kráľovstvo ako spravujúcu mocnosť, aby „čo najskôr stanovilo… podmienky usporiadania referenda, ktoré sa uskutoční pod záštitou [OSN], aby sa pôvodnému obyvateľstvu územia umožnilo slobodne vykonať jeho právo na sebaurčenie“.
Dňa 24. októbra 1970 Valné zhromaždenie OSN prijalo rezolúciu 2625 (XXV), ktorou schválilo „Deklaráciu zásad medzinárodného práva týkajúcich sa priateľských vzťahov a spolupráce medzi štátmi v súlade s Chartou Organizácie Spojených národov“, ktorej znenie tvorí prílohu uvedenej rezolúcie. Táto deklarácia „slávnostne vyhlasuje“ najmä „zásadu rovnoprávnosti národov a ich práva na sebaurčenie“. K tejto zásade sa v deklarácii najmä uvádza:
„Podľa zásady rovnoprávnosti národov a ich práva na sebaurčenie, zakotvenej v Charte Organizácie spojených národov, všetky národy majú právo úplne slobodne a bez vonkajšieho zásahu určiť svoj politický štatút a uskutočňovať svoj ekonomický, sociálny a kultúrny rozvoj, a každý štát je povinný rešpektovať toto právo v súlade s ustanoveniami Charty.
…
Vytvorenie zvrchovaného a nezávislého štátu, voľné združenie s nezávislým štátom alebo začlenenie do nezávislého štátu alebo získanie akéhokoľvek iného politického štatútu, o ktorom slobodne rozhodne národ, predstavujú pre tento národ prostriedok výkonu jeho práva na sebaurčenie.
…
Územie kolónie alebo iné nesamosprávne územie má na základe Charty štatút oddelený a odlišný od štatútu územia spravujúceho štátu; tento oddelený a odlišný štatút v súlade s Chartou bude existovať dovtedy, kým ľud kolónie alebo nesamosprávneho územia nevykoná svoje právo na sebaurčenie v súlade s Chartou, a konkrétnejšie v súlade s jej cieľmi a zásadami.“
Ľudový front za oslobodenie Saguia‑el‑Hamra a Rio de Oro (Front Polisario) je organizáciou založenou 10. mája 1973 v Západnej Sahare. V článku 1 svojich stanov je definovaný ako „národnooslobodzovacie hnutie“, ktorého členovia „bojujú za úplnú nezávislosť a za znovuzískanie zvrchovanosti ľudu Sahrawi nad celým územím Saharskej arabskej demokratickej republiky“.
Dňa 20. augusta 1974 Španielske kráľovstvo informovalo OSN, že plánuje pod jej záštitou usporiadať referendum v Západnej Sahare.
Dňa 13. decembra 1974 Valné zhromaždenie OSN prijalo rezolúciu 3292 (XXIX), v ktorej sa predovšetkým rozhodlo požiadať Medzinárodný súdny dvor (MSD) o poradné stanovisko k týmto otázkam:
„I. Bola Západná Sahara (Rio de Oro a Sakiet El Hamra) v čase jej kolonizácie Španielskom územím nikoho (
terra nullius
)?
Ak je odpoveď na prvú otázku záporná,
II. Aké boli právne vzťahy tohto územia s Marockým kráľovstvom a mauritánskou jednotkou?“
Dňa 16. októbra 1975 MSD vydal poradné stanovisko (pozri Západná Sahara, poradné stanovisko, MSD, Zbierka 1975, s. 12, ďalej len „poradné stanovisko k Západnej Sahare“). V bode 162 tohto stanoviska sa tento súd domnieval, že:
„Skutočnosti a informácie, ktoré sú [Medzinárodnému súdnemu dvoru] známe, svedčia o tom, že v čase španielskej kolonizácie existovali spojenecké právne vzťahy medzi marockým sultánom a niektorými z kmeňov žijúcich na území Západnej Sahary. Tiež svedčia o existencii práv, vrátane určitých práv k pôde, ktoré zakladali právne vzťahy medzi mauritánskou jednotkou v zmysle, v akom ju chápe [Medzinárodný súdny dvor], a územím Západnej Sahary. Naproti tomu [Medzinárodný súdny dvor] konštatuje, že skutočnosti a informácie, ktoré sú mu známe, nepreukazujú žiaden vzťah územnej zvrchovanosti medzi územím Západnej Sahary na jednej strane a Marockým kráľovstvom či mauritánskou jednotkou na strane druhej. [Medzinárodný súdny dvor] teda nezistil existenciu právnych vzťahov, ktoré by mohli mať vplyv na uplatňovanie rezolúcie [Valného zhromaždenia OSN] 1514 (XV) pri dekolonizácii Západnej Sahary a najmä na uplatňovanie zásady sebaurčenia na základe slobodného a skutočného vyjadrenia vôle obyvateľov územia.“
V bode 163 poradného stanoviska k Západnej Sahare MSD predovšetkým vyhlásil:
„[Medzinárodný súdny dvor zastáva stanovisko] k otázke I,… že v čase kolonizácie Španielskom nebola Západná Sahara (Rio de Oro a Sakiet el Hamra) územím nikoho (
terra nullius
);… k otázke II,… že toto územie malo s Marockým kráľovstvom právne vzťahy s črtami uvedenými v bode 162 tohto stanoviska [a] že toto územie malo s mauritánskou jednotkou právne vzťahy s črtami uvedenými v bode 162 tohto stanoviska.“
V prejave prednesenom v deň uverejnenia poradného stanoviska k Západnej Sahare marocký kráľ vyhlásil, že „celý svet uznal, že [Západná] Sahara patrí“ Marockému kráľovstvu a že je jeho „povinnosťou mierovou cestou znovu získať toto územie“, pričom na tento účel vyzval k pochodu.
Dňa 22. októbra 1975 Bezpečnostná rada OSN na návrh Španielskeho kráľovstva prijala rezolúciu 377 (1975), v ktorej „žiada[la] generálneho tajomníka [OSN], aby začal okamžité konzultácie s dotknutými a zúčastnenými stranami“ a „vyz[vala] [tieto strany], aby prejavili zdržanlivosť a umiernenosť“. Dňa 2. novembra 1975 Bezpečnostná rada OSN prijala rezolúciu 379 (1975), v ktorej „naliehavo žiada[la] všetky dotknuté a zúčastnené strany, aby sa vyhli akémukoľvek jednostrannému alebo inému konaniu, ktoré by mohlo ešte viac zhoršiť napätie v regióne“ a „žiada[la] generálneho tajomníka, aby ďalej uskutočňoval a zintenzívnil svoje konzultácie“. Dňa 6. novembra 1975, po začatí pochodu oznámeného marockým kráľom, na ktorom sa stretlo 350000 účastníkov, a po prekročení hranice medzi Marockým kráľovstvom a Západnou Saharou týmito účastníkmi, Bezpečnostná rada OSN prijala rezolúciu 380 (1975), v ktorej predovšetkým „vyslov[ila] poľutovanie nad konaním [tohto] pochodu“ a „žiada[la] [Marocké kráľovstvo], aby okamžite stiahlo z územia Západnej Sahary všetkých účastníkov uvedeného pochodu“.
Španielske kráľovstvo 26. februára 1976 informovalo generálneho tajomníka OSN, že od tohto dňa sa sťahuje z územia Západnej Sahary a má za to, že nenesie nijakú medzinárodnú zodpovednosť za správu tohto územia. Zoznam nesamosprávnych území uvedený v bode 3 vyššie v prípade Západnej Sahary odkazuje na toto vyhlásenie, ktorého text je skopírovaný v poznámke pod čiarou.
V medziobdobí v tomto regióne vypukol ozbrojený konflikt medzi Marockým kráľovstvom, Mauritánskou islamskou republikou a Frontom Polisario. Časť obyvateľstva Západnej Sahary utiekla pred týmto konfliktom a našla útočisko v táboroch na alžírskom území v blízkosti hranice so Západnou Saharou.
Dňa 14. apríla 1976 uzavrelo Marocké kráľovstvo s Mauritánskou islamskou republikou zmluvu o rozdelení územia Západnej Sahary a anektovalo časť tohto územia, ktorá mu bola pridelená touto zmluvou. Dňa 10. augusta 1979 uzavrela Mauritánska islamská republika mierovú dohodu s Frontom Polisario, podľa ktorej sa zriekla akýchkoľvek územných nárokov na Západnú Saharu. Marocké kráľovstvo prevzalo kontrolu nad územím evakuovaným mauritánskymi vojskami a pristúpilo k jeho anexii.
Dňa 21. novembra 1979 Valné zhromaždenie OSN prijalo rezolúciu 34/37 k otázke Západnej Sahary, v ktorej „opätovne potvrd[ilo] nescudziteľné právo ľudu Západnej Sahary na sebaurčenie a nezávislosť v súlade s Chartou [OSN]… a s cieľmi [jeho] rezolúcie 1514 (XV)“, „vyjadr[ilo] hlboké poľutovanie nad zhoršením situácie spôsobeným pokračujúcou okupáciou Západnej Sahary Marokom“, „naliehavo žiada[lo] od Maroka, aby sa zapojilo do mierového procesu a ukončilo okupáciu územia Západnej Sahary“ a „na tento účel odpor[učilo], aby sa [Front Polisario] ako zástupca ľudu Západnej Sahary v plnom rozsahu podieľal na hľadaní spravodlivého, trvalého a konečného politického riešenia otázky Západnej Sahary v súlade s rezolúciami a deklaráciami [OSN]“. Po tejto rezolúcii nasledovala rezolúcia 35/19 z 11. novembra 1980, v bode 10 ktorej Valné zhromaždenie „naliehavo žiada[lo]… od Maroka a [Frontu Polisario] ako zástupcu ľudu Západnej Sahary, aby začali priame rokovania s cieľom definitívneho vyriešenia otázky Západnej Sahary“.
Konflikt medzi Marockým kráľovstvom a Frontom Polisario pokračoval až do 30. augusta 1988, keď strany v podstate prijali návrhy na riešenie sporu predložené najmä generálnym tajomníkom OSN, ktoré predpokladali predovšetkým vyhlásenie prímeria a usporiadanie referenda o sebaurčení pod dohľadom OSN.
Dňa 27. júna 1990 prijala Bezpečnostná rada OSN rezolúciu 658 (1990), v ktorej „schv[álila] správu generálneho tajomníka [OSN]… obsahujúcu… návrh[y] na riešenie sporu [uvedené v bode 17 vyššie], ako aj náčrt plánu [ich realizácie]“ a „vyz[vala] obe strany, aby plne spolupracovali s generálnym tajomníkom [OSN] a úradujúcim predsedom Zhromaždenia hláv štátov a vlád Organizácie africkej jednoty pri ich snahách o rýchle vyriešenie otázky Západnej Sahary“. Dňa 29. apríla 1991 prijala Bezpečnostná rada rezolúciu 690 (1991), ktorou bola zriadená misia Organizácie spojených národov pre referendum v Západnej Sahare (Minurso).
K dnešnému dňu sa stranám napriek rozhovorom a konzultáciám pod záštitou OSN nepodarilo vyriešiť situáciu v Západnej Sahare. Marocké kráľovstvo kontroluje väčšinu územia Západnej Sahary, zatiaľ čo Front Polisario kontroluje jeho inú časť, a tieto dve oblasti sú oddelené pieskovým valom vybudovaným a stráženým marockou armádou. Značný počet utečencov pochádzajúcich z tohto územia stále žije v táboroch na alžírskom území, ktoré spravuje Front Polisario.
B.

Dohoda o pridružení a dohoda o liberalizácii
Dňa 1. marca 2000 vstúpila do platnosti euro‑stredomorská dohoda o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej [
neoficiálny preklad
], podpísaná v Bruseli 26. februára 1996 (
Ú. v. ES L 70, 2000, s. 2
, ďalej len „dohoda o pridružení“).
Článok 1 ods. 1 dohody o pridružení stanovuje:
„Zakladá sa pridruženie medzi Spoločenstvom a jeho členskými štátmi na jednej strane a Marokom na druhej strane.“ [
neoficiálny preklad
]
Článok 1 ods. 2 dohody o pridružení uvádza:
„Ciele tejto dohody sú:
–
poskytnúť vhodný rámec pre politický dialóg medzi zmluvnými stranami, ktorý umožní posilnenie ich vzťahov vo všetkých oblastiach, ktoré budú považovať za relevantné na základe takého dialógu,
–
stanoviť podmienky pre postupnú liberalizáciu obchodu s tovarom, službami a kapitálom,
–
podporiť obchod a rozvoj harmonických hospodárskych a spoločenských vzťahov medzi zmluvnými stranami, najmä prostredníctvom dialógu a spolupráce, s cieľom posilniť rozvoj a prosperitu Maroka a marockého ľudu,
–
povzbudiť krajiny Maghrebu k integrácii prostredníctvom podpory obchodu a spolupráce medzi Marokom a ostatnými krajinami regiónu,
–
podporiť hospodársku, spoločenskú, kultúrnu a finančnú spoluprácu.“ [
neoficiálny preklad
]
Článok 16 dohody o pridružení uvádza:
„Spoločenstvo a Maroko budú postupne do väčšej miery liberalizovať vzájomný obchod s poľnohospodárskymi výrobkami a výrobkami rybného hospodárstva.“ [
neoficiálny preklad
]
Článok 94 dohody o pridružení uvádza:
„Táto dohoda sa vzťahuje na jednej strane na územia, na ktorých sa uplatňuje Zmluva o založení Európskeho spoločenstva a Zmluva o založení Európskeho spoločenstva uhlia a ocele a to za podmienok stanovených v týchto zmluvách, a na strane druhej na územie Marockého kráľovstva“ [
neoficiálny preklad
]
K dohode o pridružení bolo uzavretých viacero protokolov. Konkrétne protokol č. 1 sa týka úprav dovozu poľnohospodárskych výrobkov, spracovaných poľnohospodárskych výrobkov, rýb a výrobkov rybného hospodárstva s pôvodom v Maroku do Európskej únie (ďalej len „protokol č. 1“), zatiaľ čo protokol č. 4 sa týka vymedzenia pojmu „pôvodné výrobky“ a metód administratívnej spolupráce (ďalej len „protokol č. 4“).
Únia a Marocké kráľovstvo podpísali 13. decembra 2010 v Bruseli (Belgicko) dohodu vo forme výmeny listov o recipročných liberalizačných opatreniach pre poľnohospodárske výrobky, spracované poľnohospodárske výrobky, ryby a výrobky rybného hospodárstva a o nahradení protokolov č. 1, 2 a 3 a ich príloh a o zmenách a doplneniach Euro‑stredomorskej dohody o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej (
Ú. v. EÚ L 241, 2012, s. 4
, ďalej len „dohoda o liberalizácii“). Dňa 8. marca 2012 prijala Rada Európskej únie rozhodnutie 2012/497/EÚ o uzavretí dohody o liberalizácii (
Ú. v. EÚ L 241, 2012, s. 2
).
Ako vyplýva z dohody o liberalizácii a z odôvodnení 1 až 3 rozhodnutia 2012/497, cieľom tejto dohody je postupne liberalizovať obchod s poľnohospodárskymi výrobkami a výrobkami rybného hospodárstva, ako je stanovené v článku 16 dohody o pridružení. Dohoda o liberalizácii predovšetkým nahradila protokoly č. 1, 2 a 3 dohody o pridružení textami nachádzajúcimi sa v jej prílohách I a II.
Článok 2 ods. 2 protokolu č. 4 k dohode o pridružení uvádza:
„Na účely vykonávania tejto dohody sa za pôvodné výrobky v Maroku pokladajú:
a)
výrobky úplne získané v Maroku podľa článku 5;
b)
výrobky získané v Maroku obsahujúce materiály, ktoré v ňom neboli úplne získané, za predpokladu, že takéto materiály boli podrobené dostatočnému opracovaniu alebo spracovaniu v Maroku podľa článku 6.“
Podľa článku 16 protokolu č. 4, výrobky s pôvodom v Maroku majú pri dovoze do Únie nárok na uplatnenie výhod podľa ustanovení tejto dohody po predložení niektorého z dôkazov o pôvode vymenovaných v tomto článku.
C.

Spory súvisiace s dohodou o pridružení
1.

Veci T‑512/12 a C‑104/16 P
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 19. novembra 2012 a zapísaným do registra pod spisovou značkou T‑512/12, žalobca, Front Polisario, podal žalobu, v ktorej navrhoval zrušenie rozhodnutia 2012/497 (rozsudok z 21. decembra 2016, Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, bod
, ďalej len „rozsudok Rada/Front Polisario“).
Na podporu svojej žaloby v tejto veci žalobca najmä tvrdil, že Rada sa dopustila niekoľkých porušení svojich povinností podľa medzinárodného práva tým, že rozhodnutím 2012/497 schválila uplatňovanie dohody o liberalizácii na územie Západnej Sahary (rozsudok Rada/Front Polisario, bod 44).
Všeobecný súd rozsudkom z 10. decembra 2015, Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), zrušil rozhodnutie 2012/497 v rozsahu, v akom v ňom bolo schválené, že dohoda o liberalizácii sa vzťahuje na Západnú Saharu z dôvodu, že Rada porušila svoju povinnosť preskúmať pred prijatím rozhodnutia 2012/497 všetky okolnosti daného prípadu tým, že neoverila, či výroba výrobkov pochádzajúcich z tohto územia, vyvážaných do Únie, nebola na úkor obyvateľov tohto územia a nespôsobovala porušovanie základných práv dotknutých osôb (rozsudok Rada/Front Polisario, body 47 a 48).
Dňa 19. februára 2016 podala Rada odvolanie proti rozsudku z 10. decembra 2015, Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Súdny dvor rozsudkom Rada/Front Polisario, v ktorom rozhodol o odvolaní Rady, zrušil rozsudok z 10. decembra 2015, Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), a zamietol ako neprípustnú žalobu, ktorú podal žalobca na Všeobecný súd.
V tejto súvislosti Súdny dvor na jednej strane vyhovel druhému odvolaciemu dôvodu založenému na nesprávnom právnom posúdení, ktorého sa dopustil Všeobecný súd vo svojej analýze aktívnej legitimácie žalobcu, a konkrétnejšie výhrade založenej na tom, že Všeobecný súd sa nesprávne domnieval, že dohoda o liberalizácii sa vzťahuje na Západnú Saharu (rozsudok Rada/Front Polisario, bod 126).
V prvom rade sa totiž Súdny dvor domnieval, že v súlade so zásadou sebaurčenia, ktorá sa uplatňuje vo vzťahoch medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, má Západná Sahara ako nesamosprávne územie v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov štatút oddelený a odlišný od štatútu každého štátu, vrátane Marockého kráľovstva. Súdny dvor z toho vyvodil, že výraz „územie Marockého kráľovstva“, nachádzajúci sa v článku 94 dohody o pridružení, nemožno vykladať tak, že Západná Sahara patrí do územnej pôsobnosti tejto dohody (rozsudok Rada/Front Polisario, body 86 až 93).
V druhom rade sa Súdny dvor domnieval, že treba zohľadniť aj obyčajové pravidlo kodifikované v článku 29 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969 (Zbierka zmlúv Spojených národov, zv. 1155, s. 331, ďalej len „Viedenský dohovor“), podľa ktorého pokiaľ zo zmluvy nevyplýva alebo nie je inak zjavný iný úmysel, zaväzuje zmluva každú zmluvnú stranu pre celé jej územie. Súdny dvor dospel k záveru, že aj toto obyčajové pravidlo bráni tomu, aby sa Západná Sahara považovala za patriacu do pôsobnosti dohody o pridružení. Uviedol však, že z uvedeného obyčajového pravidla vyplýva aj to, že zmluva môže výnimočne zaväzovať štát vo vzťahu k inému územiu, pokiaľ takýto úmysel vyplýva z tejto zmluvy alebo je inak zjavný (rozsudok Rada/Front Polisario, body 94 až 98).
V treťom rade Súdny dvor vyslovil, že treba zohľadniť aj zásadu všeobecného medzinárodného práva týkajúcu sa relatívneho účinku zmlúv, keďže ľud Západnej Sahary ako „tretia strana“ dohody o pridružení v zmysle tejto zásady môže byť dotknutý uplatňovaním tejto dohody v prípade zahrnutia územia Západnej Sahary do jej pôsobnosti a má prejaviť súhlas s týmto uplatňovaním. Keďže však chýbal akýkoľvek prejav takéhoto súhlasu, Súdny dvor z toho vyvodil, že záver, že územie Západnej Sahary patrí do pôsobnosti dohody o pridružení, je v rozpore so zásadou relatívneho účinku zmlúv (rozsudok Rada/Front Polisario, body 100 až 107).
V štvrtom rade Súdny dvor, ktorý konštatoval, že dohodu o liberalizácii treba považovať za zmluvu podriadenú dohode o pridružení, z toho vyvodil, že dohodu o liberalizácii nebolo možné chápať tak, že sa uplatňuje na územie Západnej Sahary, takže nebolo potrebné zahrnúť do nej ustanovenie, ktoré by vylučovalo toto uplatňovanie. Podľa Súdneho dvora prax Rady a Európskej komisie po uzavretí dohody o pridružení nemôže spochybniť túto analýzu, keďže by to znamenalo domnievať sa, že Únia zamýšľala vykonať dohodu o pridružení a dohodu o liberalizácii spôsobom nezlučiteľným so zásadami sebaurčenia a relatívneho účinku zmlúv a teda spôsobom nezlučiteľným so zásadou dobromyseľného vykonávania zmlúv (rozsudok Rada/Front Polisario, body 110 až 125).
Na druhej strane Súdny dvor s konečnou platnosťou rozhodol v spore. V tejto súvislosti rozhodol, že keďže dohoda o liberalizácii sa má v súlade s relevantnými pravidlami medzinárodného práva, ktoré sa uplatňujú vo vzťahoch medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, vykladať v tom zmysle, že sa neuplatňuje na územie Západnej Sahary, žalobcu nebolo možné, a to každopádne vzhľadom na tvrdenia, ktoré uvádzal, považovať za aktívne legitimovaného na podanie žaloby na zrušenie rozhodnutia 2012/497, pričom nebolo potrebné preskúmať ostatné námietky neprípustnosti uvádzané Radou a Komisiou (rozsudok Rada/Front Polisario, body 128 až 134).
2.

Vec C‑266/16
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Vrchný súd (Anglicko a Wales), oddelenie Queen’s Bench (správna komora), Spojené kráľovstvo] rozhodnutím z 27. apríla 2016 položil Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, v ktorých sa pýtal v podstate na to, či sú so zreteľom na článok 3 ods. 5 ZEÚ platné akty Únie, ktoré sa týkali medzinárodných dohôd uzavretých v rámci dohody o pridružení Úniou a Marockým kráľovstvom v sektore rybolovu, vzhľadom na to, že umožňujú využívanie zdrojov s pôvodom vo vodách priľahlých k územiu Západnej Sahary (rozsudok z 27. februára 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, body
,
a
, ďalej len „rozsudok Western Sahara Campaign UK“).
Súdny dvor najmä na základe zistení urobených v rozsudku Rada/Front Polisario (pozri body 36 až 39 vyššie) rozhodol, že vzhľadom na to, že dotknuté medzinárodné dohody sa neuplatňujú na územie Západnej Sahary a vody priľahlé k tomuto územiu, z preskúmania prvej otázky vnútroštátneho súdu nevyplynula žiadna skutočnosť, ktorá by mohla mať vplyv na platnosť príslušných aktov Únie so zreteľom na článok 3 ods. 5 ZEÚ (rozsudok Western Sahara Campaign UK, bod 85).
3.

Uznesenia vo veciach T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
Uzneseniami z 19. júla 2018, Front Polisario/Rada (
T‑180/14
, neuverejnené,
EU:T:2018:496
), z 30. novembra 2018, Front Polisario/Rada (
T‑275/18
, neuverejnené,
EU:T:2018:869
), a z 8. februára 2019, Front Polisario/Rada (
T‑376/18
, neuverejnené,
EU:T:2019:77
), Všeobecný súd zamietol ako neprípustné žaloby žalobcu podané proti aktom Rady, ktoré sa týkali uzavretia alebo zmeny rôznych medzinárodných dohôd medzi Úniou a Marockým kráľovstvom.
Konkrétne v prvých dvoch uzneseniach uvedených v bode 43 vyššie Všeobecný súd vychádzal z rozsudkov Rada/Front Polisario a Western Sahara Campaign UK, aby konštatoval nedostatok aktívnej legitimácie žalobcu z dôvodu, že sporné dohody sa neuplatňovali na Západnú Saharu alebo na priľahlé vody (uznesenia z 19. júla 2018, Front Polisario/Rada,
T‑180/14
, neuverejnené,
EU:T:2018:496
, body
až
, a z 30. novembra 2018, Front Polisario/Rada,
T‑275/18
, neuverejnené,
EU:T:2018:869
, body
a
).
V treťom z uznesení uvedených v bode 43 vyššie sa Všeobecný súd domnieval, že v súlade s článkom 218 ods. 3 a 4 ZFEÚ bolo predmetom rozhodnutia Rady zo 16. apríla 2018, ktorým bolo udelené poverenie na začatie rokovaní s Marockým kráľovstvom s cieľom zmeny dohody o partnerstve v sektore rybárstva medzi Európskym spoločenstvom a Marockým kráľovstvom a uzavretia protokolu vykonávajúceho uvedenú dohodu, iba vymenovať vyjednávača alebo vedúceho negociačného tímu Únie a dať im pokyny. Išlo teda o akt, ktorý mal právne účinky iba vo vzťahoch medzi Úniou a jej členskými štátmi, ako aj medzi inštitúciami Únie. Všeobecný súd z toho vyvodil, že toto rozhodnutie nemalo účinky na právne postavenie žalobcu a že žalobcu preto nebolo možné považovať za priamo dotknutého uvedeným rozhodnutím (uznesenie z 8. februára 2019, Front Polisario/Rada,
T‑376/18
, neuverejnené,
EU:T:2019:77
, body
a
).
D.

Napadnuté rozhodnutie a sporná dohoda
Rada v nadväznosti na rozsudok Rada/Front Polisario rozhodnutím z 29. mája 2017 poverila Komisiu, aby v mene Únie začala rokovania s Marockým kráľovstvom s cieľom uzavrieť medzinárodnú dohodu, ktorou sa menia protokoly č. 1 a č. 4.
V poverení na začatie rokovaní udelenom Komisii ju Rada požiadala, aby na jednej strane zabezpečila, aby bolo primerane zapojené obyvateľstvo dotknuté plánovanou medzinárodnou dohodou, a na druhej strane, aby posúdila možné dôsledky uvedenej dohody na udržateľný rozvoj Západnej Sahary, najmä prínos pre miestne obyvateľstvo, ako aj vplyv využívania prírodných zdrojov na dotknuté územia.
Komisia informovala o výsledku svojich konzultácií a svojej analýzy, ktoré sa zaoberali otázkami uvedenými v bode 47 vyššie, vo svojej správe z 11. júna 2018 o výhodách rozšírenia colných preferencií na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare pre obyvateľstvo Západnej Sahary a o konzultácii s týmto obyvateľstvom (ďalej len „správa z 11. júna 2018“). Táto správa bola prílohou návrhu na uzavretie Dohody vo forme výmeny listov medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom o zmene protokolov č. 1 a č. 4 k Euro‑stredomorskej dohode o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej [
neoficiálny preklad
] [COM (2018) 481 final].
Dňa 25. októbra 2018 Únia a Marocké kráľovstvo podpísali v Bruseli dohodu vo forme výmeny listov o zmene protokolov č. 1 a č. 4 k Euro‑stredomorskej dohode o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej (ďalej len „sporná dohoda“).
Dňa 28. januára 2019 Rada prijala rozhodnutie (EÚ) 2019/217 z 28. januára 2019 o uzavretí Dohody vo forme výmeny listov medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom o zmene protokolov č. 1 a č. 4 k Euro‑stredomorskej dohode o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej (Ú. v. EÚ L. 34, 2019, s. 1, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
V odôvodneniach 3 až 10 napadnutého rozhodnutia Rada uvádza:
„(3)
Únia neprejudikuje výsledok politického procesu o konečnom statuse Západnej Sahary, ktorý sa vedie pod záštitou Organizácie Spojených národov a zároveň dôsledne opakuje, že jej záleží na urovnaní sporu v Západnej Sahare, aktuálne zapísanej Organizáciou Spojených národov na zozname nesamosprávnych území a v súčasnosti z veľkej časti spravovan[ej] Marockým kráľovstvom…
(4)
Od nadobudnutia platnosti dohody o pridružení sa výrobky pochádzajúce zo Západnej Sahary s osvedčením o pôvode v Maroku dovážali z Únie s colnými preferenciami zakotvenými v relevantných ustanoveniach uvedenej dohody.
(5)
Vo svojom rozsudku vo veci C‑104/16 P… Súdny dvor však spresnil, že dohoda o pridružení sa vzťahuje len na územie Marockého kráľovstva, a nie na Západnú Saharu, ktorá je nesamosprávnym územím.
(6)
Dôležité je zabezpečiť, aby sa nenarušili obchodné toky, ktoré sa vytvorili v priebehu rokov, a zároveň poskytnúť primerané záruky na ochranu medzinárodného práva, vrátane ľudských práv, a na udržateľný rozvoj predmetných území. Rada 29. mája 2017 poverila Komisiu začatím rokovaní s Marockým kráľovstvom s cieľom v súlade s rozsudkom Súdneho dvora ustanoviť právny základ na udelenie colných preferencií stanovených v dohode o pridružení na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare. Dohoda medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom predstavuje jediný spôsob, ako zabezpečiť, aby dovoz výrobkov s pôvodom v Západnej Sahare mohol získať štatút preferenčného pôvodu, keďže jedine marocké orgány sú schopné zaručiť dodržiavanie pravidiel potrebných na udelenie týchto preferencií.
(7)
Komisia posúdila potenciálny vplyv tejto dohody na udržateľný rozvoj, najmä pokiaľ ide o výhody a nevýhody vyplývajúce z colných preferencií udeľovaných výrobkom zo Západnej Sahary pre dotknuté obyvateľstvo a účinky na využívanie prírodných zdrojov v predmetných regiónoch…
(8)
Z tohto hodnotenia… vo všeobecnosti vyplýva, že výhody pre hospodárstvo Západnej Sahary vyplývajúce z udelenia colných preferencií stanovených v dohode o pridružení na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare, a najmä silný pákový efekt pre hospodárstvo a s tým súvisiaci sociálny rozvoj, prevažujú nad nevýhodami spomínanými počas konzultácií, ako je extenzívne využívanie prírodných zdrojov…
(9)
Odhaduje sa, že rozšírenie colných preferencií na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare bude mať teda celkovo pozitívny vplyv na dotknuté obyvateľstvo…
(10)
Vzhľadom na úvahy o súhlase v rozsudku Súdneho dvora Komisia spolu s Európskou službou pre vonkajšiu činnosť prijala všetky rozumné a možné opatrenia v aktuálnom kontexte k tomu, aby primerane zapojila dotknuté obyvateľstvo, aby sa uistila o jeho súhlase s dohodou. Uskutočnili sa konzultácie so zástupcami zahŕňajúcimi širokú škálu zástupcov spoločenských, ekonomických a politických kruhov, ktorí sa v rámci týchto konzultácií vo veľkej miere [väčšinovo –
neoficiálny preklad
] vyjadrili pre rozšírenie colných preferencií z dohody o pridružení na Západnú Saharu. Tí, ktorí odmietli rozšírenie, sa hlavne domnievali, že táto dohoda by potvrdzovala pozíciu Maroka na území Západnej Sahary. Žiadne ustanovenie tejto dohody však nenasvedčuje tomu, že by uznávala suverenitu Maroka nad Západnou Saharou. Únia bude i naďalej vynakladať zvýšené úsilie na podporu procesu mierového riešenia sporu, ktorý pod svojou záštitou iniciovala a pokračovala v ňom Organizácia Spojených národov.“
Článok 1 prvý odsek napadnutého rozhodnutia stanovuje, že sporná dohoda sa schvaľuje v mene Únie. Táto dohoda nadobudla platnosť 19. júla 2019 (
Ú. v. EÚ L 197, 2019, s. 1
).
V treťom až deviatom odseku spornej dohody sa uvádza:
„Táto dohoda sa uzatvára bez toho, aby boli dotknuté príslušné pozície Európskej únie a Marockého kráľovstva k štatútu Západnej Sahary.
Obe zmluvné strany opätovne potvrdzujú svoju podporu procesu Organizácie Spojených národov a podporujú úsilie generálneho tajomníka dosiahnuť konečné politické riešenie v súlade so zásadami a s cieľmi Charty Organizácie Spojených národov a na základe rezolúcií Bezpečnostnej rady.
Európska únia a Marocké kráľovstvo sa dohodli na vložení ďalej uvedeného spoločného vyhlásenia za protokol č. 4 k dohode o pridružení.
‚Spoločné vyhlásenie týkajúce sa vykonávania protokolov č. 1 a č. 4 k Euro‑stredomorskej dohode o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej (ďalej len „dohoda o pridružení“)
1. Na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare, ktoré podliehajú kontrole colných orgánov Marockého kráľovstva, sa vzťahujú rovnaké obchodné preferencie ako na tie, ktoré Európska únia udelila na výrobky, na ktoré sa vzťahuje dohoda o pridružení.
2. Protokol č. 4 sa uplatňuje
mutatis mutandis
na účely vymedzenia statusu pôvodu výrobkov uvedených v odseku 1 vrátane dôkazov o pôvode.
3. Colné orgány členských štátov Európskej únie a Marockého kráľovstva zodpovedajú za zabezpečenie uplatňovania protokolu č. 4 na tieto výrobky.‘
Európska únia a Marocké kráľovstvo opätovne potvrdzujú svoj záväzok vykonávať protokoly v súlade s platnými ustanoveniami dohody o pridružení, ktoré sa týkajú dodržiavania základných slobôd a ľudských práv.
Vloženie tohto spoločného vyhlásenia je založené na dlhoročnom privilegovanom partnerstve medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom, ktoré je zakotvené najmä posilneným štatútom, ktorý bol Marockému kráľovstvu pridelený, ako aj na zdieľanej ambícií zmluvných strán prehĺbiť a rozšíriť toto partnerstvo.
V tomto duchu partnerstva a s cieľom umožniť zmluvným stranám posúdiť vplyv tejto dohody, a to najmä na udržateľný rozvoj, hlavne čo sa týka výhod pre dotknuté obyvateľstvo a využívania prírodných zdrojov na príslušnom území, sa Európska únia a Marocké kráľovstvo dohodli na vzájomnej výmene informácií vo výbore pre pridruženie aspoň raz ročne.
Konkrétne spôsoby vykonania tohto posúdenia budú určené neskôr s ohľadom na ich prijatie výborom pre pridruženie, a to najneskôr dva mesiace po vstupe tejto dohody do platnosti.“
II.

Konanie a návrhy účastníkov konania
Návrhom zapísaným do registra kancelárie Všeobecného súdu 27. apríla 2019 žalobca podal žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
Dňa 1. augusta 2019 podala Rada vyjadrenie k žalobe.
Rozhodnutiami predsedu piatej komory Všeobecného súdu z 10. a 18. septembra 2019 bolo Francúzskej republike a Komisii povolené, aby vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania na podporu Rady.
Dňa 1. októbra 2019 žalobca podal repliku.
Vzhľadom na to, že zloženie komôr sa zmenilo, bol sudca spravodajca rozhodnutím zo 16. októbra 2019 podľa článku 27 ods. 5 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu pridelený k deviatej komore Všeobecného súdu, ktorej bola v dôsledku toho táto vec pridelená.
Francúzska republika a Komisia podali svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania 23. a 29. októbra 2019.
Uznesením z 15. novembra 2019, Front Polisario/Rada (
T‑279/19
, neuverejnené,
EU:T:2019:808
), predsedníčka deviatej komory Všeobecného súdu povolila, aby Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Marocká konfederácia pre poľnohospodárstvo a rozvoj vidieka) (Comader) vstúpila do konania ako vedľajší účastník konania na podporu Rady.
Dňa 5. decembra 2019 Rada podala dupliku.
Žalobca podal 20. decembra 2019 a 6. januára 2020 pripomienky k vyjadreniam vedľajších účastníkov konania, ktoré podali Francúzska republika a Komisia.
Dňa 23. januára 2020 Comader podala svoje vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania. Žalobca 17. februára 2020 podal pripomienky k tomuto vyjadreniu.
Dňa 23. novembra 2020 Všeobecný súd na základe návrhu deviatej komory rozhodol podľa článku 28 rokovacieho poriadku o postúpení veci širšiemu rozhodovaciemu zloženiu.
Dňa 9. decembra 2020 Všeobecný súd na základe článku 106 ods. 1 rokovacieho poriadku bez návrhu rozhodol o začatí ústnej časti konania.
Všeobecný súd dvomi opatreniami na zabezpečenie priebehu konania zo 17. a 18. decembra 2020 jednak položil účastníkom konania otázky, aby na ne písomne odpovedali a vyzval žalobcu a Komisiu, aby mu poskytli doplňujúce informácie a jednak vyzval účastníkov konania, aby na pojednávaní spresnili svoje stanovisko k určitým zásadným otázkam relevantným pre prejednávaný spor.
Rada na jednej strane a žalobca, Francúzska republika, Komisia a Comader na druhej strane podali svoje písomne odpovede na otázky Všeobecného súdu 24. a 25. januára 2021. Žalobca a Komisia v týchto odpovediach poskytli požadované informácie.
Pojednávanie sa konalo 2. marca 2021. Na konci tohto pojednávania bola ústna časť konania vyhlásená za skončenú.
Dňa 19. apríla 2021 Komisia podala pripomienky k zápisnici z pojednávania. Všeobecný súd uznesením z 30. apríla 2021 opätovne otvoril ústnu časť konania, aby tieto pripomienky založil do spisu a vyzval žalobcu, Radu, Francúzsku republiku a Comader, aby v tejto súvislosti predložili svoje pripomienky. Rada a Francúzska republika na jednej strane a žalobca a Comader na druhej strane predložili svoje pripomienky 12. a 17. mája 2021. Ústna časť konania bola vyhlásená za skončenú 19. mája 2021 a vec bola predložená na poradu. Upravená zápisnica bola účastníkom konania odovzdaná 22. júna 2021.
Po tom, čo pán sudca Berke dňa 1. augusta 2021 zomrel, traja sudcovia, ktorí podpísali tento rozsudok, pokračovali v porade o veci v súlade s článkom 22 a článkom 24 ods. 1 rokovacieho poriadku.
Žalobca navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie,
–
uložil Rade, Francúzskej republike, Komisii a Comader povinnosť nahradiť trovy konania.
Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
Francúzska republika navrhuje, aby Všeobecný súd zamietol žalobu.
Komisia, ktorá formálne nepredkladá žiadne návrhy, uvádza, že podporuje návrhy Rady.
Comader navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil žalobcovi povinnosť nahradiť trovy konania.
III.

Právny stav
Na úvod treba uviesť, že prejednávaný spor sa týka uzavretia dohody v mene Únie medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, v ktorej sa tieto zmluvné strany dohodli na tom, že za protokol č. 4 k dohode o pridružení vložia spoločné vyhlásenie, nazvané „Spoločné vyhlásenie týkajúce sa vykonávania protokolov č. 1 a č. 4 k Euro‑stredomorskej dohode o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej“ (ďalej len „spoločné vyhlásenie k Západnej Sahare“), ktoré rozširuje na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare, ktoré „podliehajú kontrole [marockých] colných orgánov“, obchodné preferencie udelené na výrobky marockého pôvodu vyvážané do Únie podľa protokolu č. 1 (pozri bod 53 vyššie).
Vo svojej žalobe žalobca, ktorý tvrdí, že koná „v mene ľudu Sahrawi“, navrhuje zrušenie napadnutého rozhodnutia v podstate z dôvodu, že Rada týmto rozhodnutím, v ktorom schvaľuje spornú dohodu bez súhlasu tohto ľudu, hoci táto dohoda sa vzťahuje na Západnú Saharu, porušila povinnosti, ktoré mala Únia vo svojich vzťahoch s Marockým kráľovstvom podľa práva Únie a medzinárodného práva. Žalobca predovšetkým tvrdí, že sporná dohoda nie je v súlade s judikatúrou Súdneho dvora formulovanou v rozsudkoch Rada/Front Polisario a Western Sahara Campaign UK, ktorá vylúčila takúto územnú pôsobnosť.
Rada, ktorú v konaní podporujú Francúzska republika, Komisia a Comader, v prvom rade bez formálneho vznesenia námietky neprípustnosti uvádza dve námietky proti prejednávanej žalobe, z ktorých jedna sa zakladá na nedostatku procesnej spôsobilosti žalobcu v konaniach na súdoch Únie a druhá na nedostatku jeho aktívnej legitimácie na napadnutie napadnutého rozhodnutia. V týchto námietkach spochybňujú najmä rozsah a výhradnosť úlohy, ktorej sa domáha žalobca vo vzťahu k ľudu Západnej Sahary. Comader navyše spochybňuje platnosť plnomocenstva, ktoré žalobca udelil svojmu advokátovi. Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader subsidiárne navrhujú zamietnutie argumentácie žalobcu vo veci samej. Rada, ktorú podporuje Francúzska republika, v podstate tvrdí predovšetkým to, že pri schválení spornej dohody rešpektovala judikatúru Súdneho dvora. Komisia a Comader, ktoré súhlasia s touto argumentáciou, sa v každom prípade domnievajú, že táto judikatúra nie je relevantná pri preskúmaní žaloby najmä z dôvodu, že sa týka výkladu dohôd, ktoré Únia uzavrela s Marockým kráľovstvom, a nie ich platnosti. Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader sa navyše domnievajú, že sa nemožno odvolávať na zásady medzinárodného práva, o ktoré žalobca opiera svoju argumentáciu.
A.

O prípustnosti žaloby
1.

O prvej námietke neprípustnosti uplatnenej Radou a založenej na nedostatku procesnej spôsobilosti žalobcu
Na podporu prvej námietky neprípustnosti Rada tvrdí, že žalobca nie je právnickou osobou v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ktorá má procesnú spôsobilosť na súdoch Únie. V prvom rade tvrdí, že žalobca nemá právnu subjektivitu podľa vnútroštátneho práva členského štátu. V druhom rade uvádza, že žalobca nie je subjektom medzinárodného práva. V treťom rade tvrdí, že žalobca nespĺňa kritériá stanovené súdmi Únie na priznanie procesnej spôsobilosti osobe bez právnej subjektivity, a predovšetkým podmienku, aby sa Únia k danej osobe správala ako k samostatnému subjektu, ktorý je nositeľom práv a povinností.
Komisia, Francúzska republika a Comader v podstate vysvetľujú rovnakú argumentáciu ako Rada. Comader navyše tvrdí, že žalobca vzhľadom na jeho vzťahy so Saharskou arabskou demokratickou republikou (SADR), neuznanou OSN a Úniou, nemá autonómiu potrebnú na to, aby v právnych vzťahoch konal ako zodpovedná osoba.
Na podporu svojej procesnej spôsobilosti žalobca tvrdí, že je národnooslobodzovacím hnutím, vyvodzujúcim svoje práva a povinnosti priamo z medzinárodného práva, a to vzhľadom na oddelený a odlišný štatút Západnej Sahary a právo ľudu Sahrawi na sebaurčenie. Toto postavenie je potvrdené najmä jeho spôsobilosťou uzatvárať zmluvy a jeho uznaním za jediného zástupcu tohto ľudu Valným zhromaždením OSN. Ako subjekt medzinárodného práva o to viac zodpovedá kritériám stanoveným judikatúrou na potvrdenie, že osobu bez právnej subjektivity možno považovať za právnickú osobu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
Na úvod treba pripomenúť, že podľa článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ môže každá fyzická alebo právnická osoba za podmienok stanovených v prvom a druhom odseku tohto článku podať žalobu proti aktom, ktoré sú jej určené alebo ktoré sa jej priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa jej priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia.
Ďalej podľa judikatúry platí, že hoci pojem právnickej osoby uvedený v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ v zásade predpokladá existenciu právnej subjektivity, ktorú treba overiť so zreteľom na vnútroštátne právo, podľa ktorého bola daná právnická osoba založená, tento pojem sa nemusí zhodovať s pojmami v jednotlivých právnych poriadkoch členských štátov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. apríla 2017, Saremar/Komisia,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, bod
a citovanú judikatúru). Judikatúra tak už priznala procesnú spôsobilosť na súdoch Únie osobám nezávisle od toho, či boli založené ako právnické osoby podľa vnútroštátneho práva.
Bolo to tak najmä vtedy, keď bola daná osoba na jednej strane dostatočne reprezentatívna vo vzťahu k osobám, ktorých práva vyvodené z práva Únie podľa svojho tvrdenia chránila a mala autonómiu a zodpovednosť potrebné na to, aby konala v právnych vzťahoch definovaných týmto právom a keď bola na druhej strane inštitúciami uznaná za partnera pri rokovaniach týkajúcich sa týchto práv (pozri v tomto zmysle rozsudky z 8. októbra 1974, Union syndicale – Service public européen a i./Rada,
175/73
,
EU:C:1974:95
, body
až
, a z 8. októbra 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens/Komisia,
18/74
,
EU:C:1974:96
, body
až
).
Bolo to tak aj vtedy, keď sa inštitúcie Únie správali k tejto osobe ako k samostatnému subjektu, ktorý je nositeľom vlastných práv a povinností. Logika a spravodlivosť si totiž vyžadujú priznať takejto osobe procesnú spôsobilosť na napadnutie opatrení obmedzujúcich jej práva alebo rozhodnutí, ktoré v jej neprospech príjmu inštitúcie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. októbra 1982, Groupement des Agences de voyages/Komisia,
135/81
,
EU:C:1982:371
, body
až
; z 18. januára 2007, PKK a KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, body
až
, a z 15. júna 2017, Al‑Faqih a i./Komisia,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, bod
).
Z rozsudkov uvedených v bodoch 84 a 85 vyššie možno vyvodiť, že Súdny dvor chcel prispôsobiť svoju judikatúru veľmi odlišným okolnostiam, pričom odmietol príliš formalistický alebo príliš striktný prístup k pojmu právnickej osoby (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veciach Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, bod
). Tento pojem totiž nemožno vykladať reštriktívne, ako to Súdny dvor nedávno potvrdil [rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Dotknutosť tretieho štátu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
]. Táto judikatúra teda nevylučuje, aby so zreteľom na okolnosti odlišné od okolností preskúmaných v daných rozsudkoch, bola procesná spôsobilosť na súde Únie priznaná osobe bez ohľadu na jej právnu subjektivitu podľa vnútroštátneho práva, najmä ak si to vyžadujú požiadavky účinnej súdnej ochrany.
Z judikatúry možno napokon vyvodiť, že subjekty medzinárodného práva verejného, ako sú napríklad tretie štáty, predstavujú právnické osoby v zmysle práva Únie [pozri v tomto zmysle uznesenie z 10. septembra 2020, Cambodge a CRF/Komisia,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, body
,
a
a citovanú judikatúru; pozri rovnako v tomto zmysle a analogicky uznesenie podpredsedu Súdneho dvora zo 17. mája 2018, Spojené štáty americké/Apple Sales International a i.,
C‑12/18 P(I)
, neuverejnené,
EU:C:2018:330
, bod
a citovanú judikatúru], čo napokon nedávno potvrdil Súdny dvor [pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Dotknutosť tretieho štátu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
].
V tomto prípade nie je sporné, že žalobca nemá právnu subjektivitu podľa práva členského štátu alebo tretieho štátu. Z vysvetlení žalobcu predovšetkým vyplýva, že vzhľadom na štatút Západnej Sahary ako nesamosprávneho územia sa žalobca chce odvolávať iba na medzinárodné právo verejné a nie na akýkoľvek vnútroštátny právny poriadok. Jeho postavenie ako právnickej osoby v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ preto nemožno preukázať podľa takého právneho poriadku.
Naproti tomu, pokiaľ ide o otázku existencie právnej subjektivity žalobcu podľa medzinárodného práva verejného, účastníci konania sa rozchádzajú predovšetkým v názore na to, aké dôsledky má na túto subjektivitu úloha žalobcu v procese sebaurčenia Západnej Sahary. Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader tvrdia, že schopnosť žalobcu zastupovať ľud tohto územia je obmedzená na túto úlohu a že orgány OSN mu nemali v úmysle priznať iné právomoci na medzinárodnej úrovni, takže z dôvodu, že nie je ani štátom, ani medzinárodnou organizáciou, mu jeho právna subjektivita nepriznáva žiadnu spôsobilosť konať mimo tohto procesu. Žalobca naopak tvrdí, že svoju medzinárodnoprávnu subjektivitu vyvodzuje priamo z práva uvedeného ľudu na sebaurčenie a z úlohy, ktorú mu priznali orgány OSN, ako aj iné medzinárodné organizácie, tretie štáty a Únia.
S prihliadnutím na judikatúru k pojmu právnickej osoby, pripomenutú v bodoch 83 až 87 vyššie, teda treba overiť, či skutočnosti uvádzané žalobcom o úlohe, ktorú zohráva v procese sebaurčenia Západnej Sahary, mu môžu priznať procesnú spôsobilosť na súde Únie.
V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že v bode 89 rozsudku Rada/Front Polisario, z ktorého žalobca vychádza v prejednávanej žalobe, Súdny dvor uviedol, že obyčajová zásada sebaurčenia je súčasťou pravidiel medzinárodného práva uplatňujúcich sa vo vzťahoch medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, ktoré musí Všeobecný súd zohľadniť. Konkrétnejšie v bode 105 uvedeného rozsudku Súdny dvor pripomenul, že MSD vo svojom poradnom stanovisku k Západnej Sahare zdôraznil, že obyvateľstvo tohto územia má podľa všeobecného medzinárodného práva právo na sebaurčenie, ako to bolo vysvetlené v bodoch 90 a 91 toho istého rozsudku. Navyše Súdny dvor spresnil, že Valné zhromaždenie OSN v bode 7 svojej rezolúcie 34/37 k otázke Západnej Sahary odporučilo, aby sa žalobca ako „zástupca ľudu Západnej Sahary v plnom rozsahu podieľal na hľadaní spravodlivého, trvalého a konečného politického riešenia otázky Západnej Sahary“ (pozri bod 16 vyššie).
Z týchto úvah teda vyplýva, že medzinárodné právo priznáva ľudu Západnej Sahary právo na sebaurčenie, ktoré musia súdy Únie zohľadniť, a že na základe tohto práva bolo žalobcovi ako zástupcovi tohto ľudu Valným zhromaždením OSN priznané právo podieľať sa „v plnom rozsahu“ na hľadaní politického riešenia otázky definitívneho štatútu tohto územia. Okrem toho treba pripomenúť, že toto právo bolo potvrdené rezolúciou 35/19 (pozri bod 16 vyššie) a že žalobca ho vykonával pri rokovaniach pod záštitou OSN, na ktorých sa Marocké kráľovstvo a on sám zúčastňujú od roku 1988 (pozri body 17 až 19 vyššie).
V prejednávanej námietke neprípustnosti však Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader nespochybňujú, že žalobca vykonáva svoje právo, ktoré mu priznali orgány OSN, podieľať sa na procese sebaurčenia Západnej Sahary ako zástupca ľudu tohto územia.
Okrem toho, ako to žalobca vysvetľuje, ako zástupca ľudu Západnej Sahary dojednal niekoľko záväzkov podľa medzinárodného práva. Žalobca je totiž, po prvé, zmluvnou stranou mierovej dohody uzavretej s Mauritánskou islamskou republikou, podľa ktorej sa vzdal akýchkoľvek územných nárokov na toto územie (pozri bod 15 vyššie). Po druhé, žalobca a Marocké kráľovstvo dospeli k dohodám o niektorých otázkach týkajúcich sa uplatňovania návrhov na riešenie sporu, ktoré predložil generálny tajomník OSN a schválila Bezpečnostná rada v rezolúcii 658 (1990). Treba však uviesť, že ako to žalobca tvrdil v replike, a ako to vyplýva z listov a rezolúcií orgánov OSN, ktoré cituje v tejto súvislosti, tieto orgány pravidelne pripomínajú Marockému kráľovstvu a žalobcovi ich povinnosti vyplývajúce z medzinárodného práva a teda sa okrem iného domnievajú, že žalobca je viazaný záväzkami dohodnutými v týchto dohodách. Po tretie, ako to tiež uvádza žalobca, na žalobcu sa vzťahujú požiadavky vyplývajúce z medzinárodného humanitárneho práva zakotvené najmä v štyroch ženevských dohovoroch z 12. augusta 1949 a v dodatkovom protokole k ženevským dohovorom z 12. augusta 1949 o ochrane obetí medzinárodných ozbrojených konfliktov (Protokol I), podpísanom 8. júna 1977, ku ktorým pristúpil 23. júna 2015.
Navyše Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader nespochybňujú, že žalobca, ako to sám uvádza, sa podieľa na prácach osobitného výboru pre dekolonizáciu, ktoré sa týkajú otázky Západnej Sahary, ako aj na spoločných prácach Hospodárskej komisie pre Afriku (ECA), zriadenej v rámci Hospodárskej a sociálnej rady OSN, a Špecializovanej technickej komisie Africkej únie pre financie, menové záležitosti, hospodárske plánovanie a integráciu.
Žalobca je teda na medzinárodnej úrovni uznaný ako zástupca ľudu Západnej Sahary, a to aj keby k tomuto uznaniu došlo v obmedzenom rámci procesu sebaurčenia tohto územia, ako to tvrdí Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader. Navyše jeho účasť na tomto procese znamená, že má autonómiu a zodpovednosť potrebné na to, aby konal v tomto rámci, čo okrem toho potvrdzujú jeho stanovy založené do spisu.
Je pravda, ako to v podstate tvrdia Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader, že povaha a rozsah práv a povinností žalobcu nie sú rovnocenné povahe a rozsahu práv a povinností štátov alebo medzinárodných organizácií, čo žalobca napokon nepopiera. Treba však uviesť, že jeho spôsobilosť ako zástupcu ľudu nesamosprávneho územia dojednávať a uzatvárať medzinárodné záväzky v rámci procesu sebaurčenia Západnej Sahary a podieľať sa na prácach medzinárodných organizácií zaoberajúcich sa touto otázkou predstavuje základ jeho právnej subjektivity (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, bod
; pozri rovnako v tomto zmysle a analogicky uznesenie z 11. decembra 1973, Générale sucrière a i./Komisia,
41/73, 43/73 až 48/73, 50/73, 111/73, 113/73 a 114/73
,
EU:C:1973:151
, bod
).
V druhom rade žalobca správne tvrdí, že inštitúcie si uvedomovali jeho úlohu a schopnosť zastupovať. Na jednej strane v bode 105 rozsudku Rada/Front Polisario vzal samotný Súdny dvor na vedomie, že Valné zhromaždenie OSN uznalo túto schopnosť žalobcu (pozri bod 91 vyššie). Na druhej strane žalobca predkladá dôkazy o tom, že pravidelne komunikuje s Komisiou o otázkach týkajúcich sa situácie Západnej Sahary. Okrem toho treba uviesť, že hoci sa účastníci konania rozchádzajú v otázke, ako kvalifikovať komunikáciu medzi žalobcom a Európskou službou pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), ku ktorej došlo pred uzavretím spornej dohody, nie je sporné, že k tejto komunikácii došlo 5. februára 2018 a že sa týkala najmä otázky uplatňovania dohody o pridružení na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare. Komisia vo svojej správe z 11. júna 2018 informovala o stanovisku žalobcu k plánovanému uzavretiu spornej dohody, pričom výslovne odkázala na túto komunikáciu. Hoci sa teda žalobca nezúčastnil na rokovaniach týkajúcich sa spornej dohody, dôvodne tvrdí, že v otázkach, ktoré sa môžu týkať tohto územia, ho inštitúcie Únie považujú za legitímneho partnera, ktorý môže vyjadriť svoje stanovisko aj k uzavretiu tejto dohody.
V treťom rade treba pripomenúť, že v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario sa Súdny dvor domnieval, že vzhľadom na skutočnosti pripomenuté v bode 105 toho istého rozsudku (pozri bod 91 vyššie), treba ľud Západnej Sahary považovať za „tretiu stranu“ v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv, ktorá ako taká môže byť dotknutá uplatňovaním dohody o pridružení v prípade zahrnutia územia Západnej Sahary do územnej pôsobnosti uvedenej dohody, takže takéto uplatňovanie má tento ľud v každom prípade odsúhlasiť.
Prostredníctvom prejednávanej žaloby chce teda žalobca chrániť právo ľudu Západnej Sahary na sebaurčenie v podstate z dôvodu, že ho napadnuté rozhodnutie nerešpektuje tým, že v rozpore s rozhodnutím Súdneho dvora schvaľuje bez jeho súhlasu uzavretie dohody s Marockým kráľovstvom, ktorá sa uplatňuje na toto územie (pozri bod 77 vyššie). V dôsledku toho sa treba domnievať, že v tejto konkrétnej situácii si požiadavky účinnej súdnej ochrany v každom prípade vyžadujú priznať žalobcovi spôsobilosť podať žalobu na Všeobecný súd na ochranu tohto práva.
S prihliadnutím na všetky tieto okolnosti treba žalobcu kvalifikovať ako právnickú osobu v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ, ktorá má procesnú spôsobilosť na súdoch Únie na účely podania prejednávanej žaloby. Touto spôsobilosťou nie je dotknutá jeho povinnosť preukázať, že spĺňa ostatné podmienky prípustnosti a predovšetkým, že má aktívnu legitimáciu na napadnutie napadnutého rozhodnutia.
Tvrdenia Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader nespochybňujú tento záver.
V prvom rade, keďže nie je sporné, že orgány OSN priznali žalobcovi postavenie zástupcu ľudu Západnej Sahary v rámci procesu sebaurčenia tohto nesamosprávneho územia, tvrdenia, že nie je jediným zástupcom ľudu Západnej Sahary a že jeho schopnosť zastupovať tento ľud je obmedzená na tento proces, treba v každom prípade zamietnuť. Platí to aj pre tvrdenia založené na tom, že orgány OSN ho výslovne nedefinovali ako národnooslobodzovacie hnutie alebo na tom, že mu nebolo priznané postavenie pozorovateľa u týchto orgánov. Z rovnakých dôvodov treba zamietnuť aj tvrdenie, že žalobca má nanajvýš „funkčnú“ alebo „prechodnú“ právnu subjektivitu. Tieto tvrdenia sa totiž týkajú iba toho, že úloha žalobcu a jeho schopnosť zastupovať sú obmedzené, ale nespochybňujú ich existenciu.
V druhom rade, k tvrdeniu Comader, že žalobca údajne nie je nezávislý od SADR, treba uviesť, že žalobcovi bolo priznané právo zúčastniť sa na procese týkajúcom sa definitívneho štatútu Západnej Sahary vedenom pod záštitou OSN a že záväzky v súvislosti s týmto procesom dojednal práve ako zástupca ľudu Západnej Sahary a nie ako zástupca SADR. V každom prípade, ako to zdôrazňuje žalobca, z celého článku 31 „ústavy“ SADR, ktorý čiastočne cituje Comader na podloženie svojho tvrdenia, vyplýva, že tento text priznáva žalobcovi autonómiu ako politickej organizácii zodpovednej za organizáciu a podporu boja za nezávislosť tohto územia. Dôkazy, ktoré predložila Comader, teda neumožňujú domnievať sa, že vzťahy žalobcu so SADR ho zbavujú autonómie a zodpovednosti, ktoré sú potrebné na to, aby konal v právnych vzťahoch.
V treťom rade, procesná spôsobilosť žalobcu nie je spochybnená údajnou okolnosťou, že medzi žalobcom a Úniou alebo medzi žalobcom a členskými štátmi neexistuje žiadny druh právneho vzťahu, z ktorého by pre neho vyplývali práva a povinnosti a ktorý by zo strany Únie alebo členských štátov predstavoval formu „medzinárodného uznania“.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Únia je úniou práva, pretože ani jej členské štáty, ani jej inštitúcie sa nemôžu vyhnúť preskúmaniu súladu ich aktov so základnou ústavnou listinou, ktorou sú Zmluvy o EÚ a o FEÚ, a pretože táto posledne uvedená Zmluva zaviedla úplný systém opravných prostriedkov a konaní, ktoré majú Súdnemu dvoru Európskej únie zveriť právomoc preskúmavať zákonnosť aktov inštitúcií (pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, bod
a citovanú judikatúru).
V tomto prípade je na Všeobecný súd podaná žaloba o neplatnosť proti aktu Únie, o ktorej má tento súd právomoc rozhodnúť podľa článku 256 ods. 1 a článku 263 ZFEÚ. Navyše žalobca tvrdí, že sa ho napadnuté rozhodnutie priamo a osobne dotýka ako zástupcu ľudu Západnej Sahary. Napokon, inštitúcie sú povinné rešpektovať právo tohto ľudu na sebaurčenie, ktoré chce žalobca chrániť v rámci prejednávanej žaloby. V štádiu preskúmania jeho procesnej spôsobilosti preto nemožno vylúčiť existenciu právneho vzťahu medzi Úniou a žalobcom, ktorú bude potrebné overiť pri preskúmaní jeho priamej a osobnej dotknutosti napadnutým rozhodnutím. Túto analýzu nemôže spochybniť odkaz Rady na bod 22 uznesenia z 3. apríla 2008, Landtag Schleswig‑Holstein/Komisia (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), ktorý je v tomto prípade irelevantný, ako to zdôraznil žalobca. Tento bod uvedeného uznesenia sa totiž týka postavenia regionálneho orgánu členského štátu ako právnickej osoby v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
V každom prípade v bode 98 vyššie už bolo uvedené, že inštitúcie vzali na vedomie schopnosť žalobcu zastupovať a že sa k nemu v otázke Západnej Sahary správali ako k legitímnemu partnerovi. Skutočnosť, že mu nie je určený žiadny akt Únie, nie je preto rozhodujúca pre posúdenie jeho procesnej spôsobilosti.
V štvrtom rade, na rozdiel od toho, čo v podstate tvrdí Komisia, tým, že sa žalobcovi prizná procesná spôsobilosť na Všeobecnom súde, sa z tohto súdu nestáva „kvázi‑medzinárodný“ súd, na ktorý by sa mohol obrátiť účastník medzinárodného „sporu“ dokonca aj keď nemá právnu subjektivitu podľa práva členského štátu alebo tretieho štátu.
Na jednej strane už totiž bolo pripomenuté, že prejednávaná vec sa týka žaloby o neplatnosť podanej proti aktu Únie. Netýka sa medzinárodného „sporu“, ktorého účastníkom je žalobca.
Na druhej strane medzinárodná dohoda alebo akty medzinárodnej organizácie nemôžu zasahovať do systému právomocí stanoveného Zmluvami, a teda do autonómie právneho systému Únie, ktorého rešpektovanie zabezpečuje Súdny dvor Európskej únie na základe výlučnej právomoci, ktorá mu je zverená článkom 19 ZEÚ. Treba navyše zdôrazniť, že Charta Organizácie Spojených národov neukladá členom OSN alebo ich regionálnym organizáciám, ako je napríklad Únia, povinnosť mať určitý model na to, aby vo svojich vlastných vnútorných právnych poriadkoch zabezpečili rešpektovanie alebo zohľadnenie rezolúcií orgánov OSN (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, body
a
).
V dôsledku toho je v tomto prípade dôležité iba to, aby žalobca spĺňal podmienky prípustnosti obsiahnuté v práve Únie, predovšetkým podmienky vyplývajúce z pojmu právnickej osoby v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ. Uznanie procesnej spôsobilosti žalobcu v prejednávanom spore teda nijako nerobí zo Všeobecného súdu „kvázi‑medzinárodný“ súd, keďže k nemu dochádza v striktnom rámci výkonu právomocí, ktoré sú Všeobecnému súdu zverené právom Únie.
V piatom rade, pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, že Všeobecný súd nahrádza inštitúcie riadiace vonkajšie vzťahy Únie a prijíma „politické“ rozhodnutie tým, že priznáva žalobcovi procesnú spôsobilosť, treba pripomenúť, že výkon právomocí zverených inštitúciám Únie v medzinárodnej oblasti nemôže byť vyňatý zo súdneho preskúmania. Navyše súd Únie nemôže uprednostniť hľadiská medzinárodnej politiky a účelnosti pred pravidlami prípustnosti obsiahnutými v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, čo by prekračovalo jeho právomoci (pozri v tomto zmysle a analogicky uznesenie z 25. septembra 2019, Magnan/Komisia,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, body
a
a citovanú judikatúru).
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že námietku neprípustnosti uplatnenú Radou a založenú na nedostatku procesnej spôsobilosti žalobcu, treba zamietnuť.
2.

O platnosti plnomocenstva udeleného žalobcom jeho advokátovi
Comader vyjadruje pochybnosti o platnosti plnomocenstva udeleného žalobcom jeho advokátovi. Kladie si totiž otázku, či toto plnomocenstvo môže byť platne podpísané „politickým tajomníkom“ žalobcu, ako je tomu v tomto prípade. Funkcia „politického tajomníka“ sa navyše nespomína vo výňatku zo stanov žalobcu, ktorý žalobca predložil. Požaduje od Všeobecného súdu, aby overil súlad tohto plnomocenstva s právnymi predpismi. Tvrdí, že bez toho treba žalobu vyhlásiť za neprípustnú predovšetkým na základe článku 51 ods. 3 rokovacieho poriadku.
Žalobca na otázku v tejto súvislosti v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania zo 17. decembra 2020 po prvé uvádza, že nie je „súkromnoprávnou právnickou osobou“ v zmysle článku 51 ods. 3 rokovacieho poriadku. Po druhé tvrdí, že všetky žaloby, ktoré podal od roku 2012, boli podané na základe plnomocenstiev podpísaných jeho „politickým tajomníkom“, pričom ich platnosť nebola nikdy spochybnená. Po tretie, „sekretariát politickej organizácie“, na čele ktorého je osoba, ktorá podpísala plnomocenstvo, je súčasťou „hlavných štruktúr Frontu“ a je upravený v článkoch 119 až 130 jeho stanov. Po štvrté, táto osoba a jej úlohy sú určené v dokumentoch dostupných online. Zo všetkých týchto skutočností vyplýva, že v súlade s judikatúrou neexistuje žiadna pochybnosť o úmysle žalobcu podať prejednávanú žalobu. Žalobca na podloženie týchto tvrdení predkladá úplné znenie svojich stanov, schválených na jeho štrnástom kongrese, ktorý sa konal v dňoch 16. až 23. decembra 2015, ako aj dokumenty dostupné online, na ktoré odkazuje.
Na úvod treba pripomenúť, že prináleží súdu Únie, aby preskúmal aj bez návrhu prekážky konania z dôvodu verejného záujmu, a to aj keď ich po prvýkrát uplatnil vedľajší účastník konania (pozri analogicky rozsudok zo 14. apríla 2005, Sniace/Komisia,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, bod
a citovanú judikatúru).
V tejto súvislosti možno na jednej strane pripomenúť, že žalobca nie je súkromnoprávnou právnickou osobou založenou podľa práva členského štátu alebo tretieho štátu (pozri bod 88 vyššie).
Ako okrem toho vyplýva z bodov 91 až 114 vyššie, žalobca má procesnú spôsobilosť na súde Únie ako právnická osoba v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ.
Treba však pripomenúť, že ustanovenia Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a rokovacieho poriadku, predovšetkým také ustanovenia týkajúce sa súkromnoprávnych právnických osôb, ako je článok 51 ods. 3 a článok 78 ods. 4 tohto rokovacieho poriadku, neboli zamýšľané na podanie žaloby organizáciami, ktoré nemajú právnu subjektivitu podľa vnútroštátneho práva. V tejto situácii treba procesné pravidlá, ktorými sa riadi prípustnosť žaloby o neplatnosť uplatniť tak, že sa v nevyhnutnej miere prispôsobia okolnostiam danej veci (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 18. januára 2007, PKK a KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
).
Na druhej strane a v každom prípade treba zdôrazniť, že podľa článku 51 ods. 3 rokovacieho poriadku musia advokáti v prípade, že účastníkom konania, ktorého zastupujú, je právnická osoba podľa súkromného práva, uložiť v kancelárii plnomocenstvo udelené touto osobou. Naproti tomu rokovací poriadok neobsahuje povinnosť súkromnoprávnych právnických osôb predložiť dôkaz, že plnomocenstvo udelené advokátovi bolo riadne vystavené osobou oprávnenou na tento účel.
Na prípustnosť svojej žaloby však musí každá osoba preukázať nielen svoju procesnú spôsobilosť, ale aj skutočnosť, že naozaj prijala rozhodnutie podať žalobu a že advokáti, ktorí tvrdia, že ju zastupujú, boli skutočne splnomocnení na tento účel (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. novembra 2019, ECB a i./Trasta Komercbanka a i.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P a C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, bod
).
V tomto prípade je plnomocenstvo udelené žalobcom advokátovi, ktoré bolo predložené na účely dodržania článku 51 ods. 3 rokovacieho poriadku, vystavené v mene žalobcu a s dátumom 12. apríla 2019, podpísané pánom A, označeným ako „politický tajomník“ tejto organizácie.
V tejto súvislosti treba predovšetkým uviesť, že orgány žalobcu oprávnené prijať rozhodnutie o podaní žaloby z povahy veci nemožno určiť podľa žiadneho vnútroštátneho práva, keďže žalobca sa takýmto právom neriadi. Navyše v tejto oblasti nebola prijatá žiadna právna úprava Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. novembra 2019, ECB a i./Trasta Komercbanka a i., C‑663/17 P, C‑665/17 P a C‑669/17 P, bod 58). O tejto otázke teda treba rozhodnúť iba s prihliadnutím na stanovy tejto organizácie, založené do spisu ako súčasť jej odpovede na otázky Všeobecného súdu z 25. januára 2021.
V prvom rade, ako vyplýva z vysvetlení žalobcu a z dokumentov založených do spisu na ich podporu, ktorých obsah nie je sporný, výraz „politický tajomník“ treba chápať tak, že sa vzťahuje na osobu na čele orgánu, ktorý je v jeho stanovách označený ako „Sekretariát politickej organizácie“. Okrem toho nie je sporné ani to, ako to napokon výslovne vyplýva z uvedených dokumentov, že osoba, ktorá podpísala plnomocenstvo udelené žalobcom advokátovi, skutočne vykonávala funkciu „politického tajomníka“ žalobcu ku dňu podania žaloby.
Ďalej treba uviesť, že podľa článku 92 bodu 7 stanov žalobcu je úlohou národného sekretariátu, ktorý je podľa článku 76 tých istých stanov „najvyšším orgánom“ žalobcu „v čase medzi dvomi kongresmi“, najmä „zastupovať Front v jeho vzťahoch s politickými stranami, vládami, oslobodzovacími hnutiami a inými organizáciami“. Podľa článku 120 tých istých stanov „Sekretariát politickej organizácie zabezpečuje vykonávanie a monitorovanie rozhodnutí a programov Národného sekretariátu a jeho úradu, ktoré súvisia s povahou a úlohami politickej organizácie“.
Z týchto článkov stanov žalobcu teda možno vyvodiť, ako to žalobca potvrdil na pojednávaní, že vykonávanie rozhodnutí národného sekretariátu v jeho vzťahoch s vládami a inými organizáciami, najmä s Úniou, môže patriť do právomoci sekretariátu politickej organizácie a že z tohto dôvodu bol A oprávnený podpísať plnomocenstvo advokáta žalobcu.
Je pravda, že Comader na pojednávaní tvrdila, že úloha „politického tajomníka“ spočívajúca v zastupovaní pred medzinárodnými organizáciami, ako je napríklad Únia, a súdmi, ako je napríklad Všeobecný súd, nevyplýva z výpočtu úloh sekretariátu politickej organizácie obsiahnutého v článkoch 122 a 131 jeho stanov, a že sa zdá, že táto úloha patrí skôr do samotnej právomoci národného sekretariátu.
Na jednej strane však, ako už bolo uvedené, určenie orgánov žalobcu oprávnených na prijatie rozhodnutia o podaní žaloby nezávisí od pravidiel žiadneho vnútroštátneho právneho poriadku. Treba navyše zohľadniť povahu tejto organizácie, ktorá nie je založená podľa právnych pravidiel, ktoré sa obvykle uplatňujú na súkromnoprávnu alebo verejnoprávnu právnickú osobu zriadenú podľa takého právneho poriadku (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 18. januára 2007, PKK a KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
). Na druhej strane článok 120 stanov zveruje sekretariátu politickej organizácie právomoc vykonávať a monitorovať rozhodnutia a programy národného sekretariátu a z článkov 122 a 131 týchto stanov nevyplýva, že výpočet jeho úloh, ktorý sa v nich nachádza, je taxatívny.
Z týchto úvah teda treba vyvodiť, že v tomto prípade bol A ako „politický tajomník“ žalobcu oprávnený vykonať rozhodnutie jeho „najvyššieho orgánu“, teda národného sekretariátu, podať prejednávanú žalobu.
Navyše možno uviesť, že advokát žalobcu ako člen advokátskej komory členského štátu a ako taký viazaný etickým kódexom v odpovedi na otázky Všeobecného súdu z 25. januára 2021 vyhlásil, že žalobca mal „naozaj úmysel podať [žalobu]“ a že „je úplne odhodlaný dosiahnuť skutočné rešpektovanie rozsudkov Súdneho dvora“, čo potvrdil na pojednávaní (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 18. januára 2007, PKK a KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
).
Zo všetkého, čo bolo uvedené vyplýva, že pochybnosti Comader o platnosti plnomocenstva udeleného žalobcom jeho advokátovi treba odmietnuť.
3.

O druhej námietke neprípustnosti uplatnenej Radou a založenej na nedostatku aktívnej legitimácie žalobcu
V druhej námietke neprípustnosti Rada, ktorú podporuje Francúzska republika, Komisia a Comader, tvrdí, že žalobca, ktorému nie je napadnuté rozhodnutie určené, ním nie je priamo ani osobne dotknutý.
Žalobca zase tvrdí, že je priamo a osobne dotknutý napadnutým rozhodnutím, pretože sporná dohoda sa vzťahuje na Západnú Saharu a z tohto dôvodu sa dotýka ľudu tohto územia.
Na úvod treba na jednej strane pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry taký akt, ako je napadnuté rozhodnutie, ktorým sa schvaľuje medzinárodná dohoda uzavretá Úniou, možno napadnúť žalobou (pozri v tomto zmysle rozsudky z 9. augusta 1994, Francúzsko/Komisia,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, body
až
; z 3. septembra 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation/Rada a Komisia,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, body
až
, a Western Sahara Campaign UK, body 45 až 51). Rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody predstavuje totiž „akt“ v zmysle článku 263 ZFEÚ, čo je pojem, ktorý sa vzťahuje na všetky opatrenia prijímané inštitúciami bez ohľadu na ich formu, ktoré majú vyvolávať záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle uznesenie z 19. marca 2019, Shindler a i./Rada,
C‑755/18 P
, neuverejnené,
EU:C:2019:221
, bod
a citovanú judikatúru).
Na druhej strane treba pripomenúť, že článok 263 ZFEÚ jasne rozlišuje medzi právom inštitúcií Únie a členských štátov na podanie žaloby a takýmto právom fyzických a právnických osôb. Hoci tak v súlade s druhým odsekom tohto článku majú inštitúcie a členské štáty právo napadnúť žalobou o neplatnosť zákonnosť každého „aktu“ v zmysle uvedeného článku, bez toho, aby bol výkon tohto práva podmienený preukázaním záujmu na konaní alebo aktívnej legitimácie, štvrtý odsek tohto článku stanovuje, že fyzické a právnické osoby môžu podať žalobu proti aktom, ktoré sú im určené alebo ktoré sa ich priamo a osobne týkajú, ako aj voči regulačným aktom, ktoré sa ich priamo týkajú a nevyžadujú vykonávacie opatrenia (pozri rozsudok z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, body
a
a citovanú judikatúru; pozri rovnako v tomto zmysle uznesenie z 19. marca 2019, Shindler a i./Rada,
C‑755/18 P
, neuverejnené,
EU:C:2019:221
, body
a
).
V tomto prípade žalobcovi nie je určené ani napadnuté rozhodnutie, ani sporná dohoda.
V tejto súvislosti treba na jednej strane zdôrazniť, že medzinárodné dohody uzavreté Úniou majú v jej právnom poriadku osobitné postavenie, keďže podľa článku 216 ods. 2 ZFEÚ sú takéto dohody záväzné pre inštitúcie Únie a v dôsledku toho majú prednosť pred aktmi Únie a konkrétnejšie legislatívnymi aktmi (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. marca 2014, Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, body
a
a citovanú judikatúru). Na druhej strane treba uviesť, že špecifické podmienky prijatia napadnutého rozhodnutia, založeného na článku 218 ods. 6 písm. a) bode i) ZFEÚ, vyžadujú súhlas Európskeho parlamentu a teda navonok odrážajú vnútorné rozdelenie právomocí medzi Parlament a Radu pri prijímaní legislatívnych aktov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 24. júna 2014, Parlament/Rada,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, bod
).
V dôsledku toho sa na žalobu žalobcu proti napadnutému rozhodnutiu nemôžu vzťahovať menej prísne podmienky prípustnosti ako sa uplatňujú na žalobu proti legislatívnym aktom, ktorých sa netýka zmiernenie týchto podmienok uvedené v článku 263 štvrtom odseku tretej časti vety ZFEÚ, keďže pojem regulačného aktu v zmysle tejto časti vety vylučuje práve takéto akty (pozri v tomto zmysle rozsudky z 3. októbra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami a i./Parlament a Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, body
a
, a zo 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisia, Komisia/Scuola Elementare Maria Montessori a Komisia/Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, body
,
a
).
Z toho vyplýva, že žalobca musí preukázať, že je priamo a osobne dotknutý napadnutým rozhodnutím, čo on napokon nepopiera. Treba začať preskúmaním priamej dotknutosti žalobcu.
a)

O priamej dotknutosti žalobcu
Rada tvrdí, že žalobca nespĺňa kritériá stanovené judikatúrou na určenie, či je fyzická alebo právnická osoba priamo dotknutá napadnutým aktom. V tejto súvislosti tvrdí, že napadnutý akt nie je určený žalobcovi a že voči nemu nemá právne účinky. Podľa Rady má totiž napadnuté rozhodnutie právne účinky iba voči Únii alebo jej inštitúciám a nie voči tretím osobám. Okrem toho sa Rada domnieva, že napadnuté rozhodnutie nevyvoláva svoje účinky mimo územia, na ktoré sa uplatňujú Zmluvy. Navyše tvrdí, že ak by sa Všeobecný súd opieral o účinky spornej dohody na území nachádzajúcom sa mimo Únie, aby určil priamu dotknutosť žalobcu, musel by rozhodovať o zákonnosti práv a povinností Marockého kráľovstva vyplývajúcich z uvedenej dohody, s ktorou toto kráľovstvo slobodne a zvrchovane súhlasilo, čo by prekračovalo jeho právomocí. V duplike Rada dodáva, že aj keby napadnuté rozhodnutie malo účinky mimo územia Únie, spornou dohodou môžu byť dotknuté iba subjekty vykonávajúce činnosť v dotknutých hospodárskych odvetviach.
Žalobca tvrdí, že spĺňa obe kritéria, ktoré sa vyžadujú na splnenie podmienky priamej dotknutosti. Na jednej strane totiž z rozsudku Rada/Front Polisario vyvodzuje, že keďže napadnutým rozhodnutím sa uzatvára dohoda, ktorá do svojej pôsobnosti výslovne zahŕňa územie Západnej Sahary a jeho prírodne zdroje, a to bez súhlasu ľudu tohto územia, dotýka sa táto dohoda tohto ľudu priamo ako jej tretej strany. Už len na základe toho má táto dohoda účinky na jeho právne postavenie ako jediného zástupcu tohto ľudu. Na druhej strane žalobca tvrdí, že keďže predmetom dohody je iba rozšíriť zemepisnú oblasť, na ktorú sa vzťahujú colné preferencie, má jej vykonávanie úplne automatický charakter a nevyžaduje si prijatie iných vykonávacích ustanovení.
Francúzska republika, Komisia a Comader sa vo svojej argumentácii v podstate pripájajú k argumentácii Rady.
Na úvod treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry si taká podmienka, podľa ktorej fyzická alebo právnická osoba musí byť priamo dotknutá rozhodnutím, ktoré je predmetom žaloby, ako je podmienka upravená v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, vyžaduje splnenie dvoch kumulatívnych kritérií. V prvom rade, napadnuté opatrenie Únie musí mať priamo účinky na právne postavenie jednotlivca. V druhom rade toto opatrenie nesmie ponechávať žiadnu voľnú úvahu jeho adresátom povereným jeho vykonávaním, keďže toto vykonávanie má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných vykonávacích ustanovení (pozri rozsudok z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
a citovanú judikatúru; uznesenie zo 6. marca 2012, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Komisia,
T‑453/10
, neuverejnené,
EU:T:2012:106
, bod
).
Treba teda samostatne preskúmať, či žalobca spĺňa každé z týchto dvoch kritérií.
1)

O tom, či žalobca spĺňa prvé kritérium priamej dotknutosti, podľa ktorého musí mať napadnuté opatrenie priamo účinky na jeho právne postavenie
Pokiaľ ide o splnenie prvého z kritérií priamej dotknutosti, z argumentácie Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader vyplýva, že ich spochybnenie existencie priamych účinkov napadnutého rozhodnutia na právne postavenie žalobcu má v podstate tri časti. Prvá časť sa zakladá na právnych účinkoch, ktoré sú vlastné rozhodnutiu o uzavretí medzinárodnej dohody v mene Únie. Druhá časť sa týka konkrétnych právnych účinkov napadnutého rozhodnutia vzhľadom na jeho územnú pôsobnosť. Tretia časť sa týka toho, že nedošlo k zmene právneho postavenia žalobcu vzhľadom na jeho úlohu, ktorá sa obmedzovala na účasť na procese sebaurčenia Západnej Sahary.
i)

O prvej časti argumentácie Rady týkajúcej sa právnych účinkov vlastných rozhodnutiu o uzavretí medzinárodnej dohody v mene Únie
Rada, ktorú podporuje Francúzska republika, na jednej strane v podstate tvrdí, že rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody v mene Únie nemá účinky voči tretím osobám a že na údajné účinky spornej dohody na žalobcu sa nemožno odvolávať na preukázanie toho, že je jeho právne postavenie dotknuté týmto rozhodnutím. Na druhej strane Rada, ktorú v podstate podporuje Francúzska republika, Komisia a Comader, tvrdí, že rozhodnutie tejto povahy nemôže mať právne účinky inde ako v Únii.
Žalobca zase tvrdí na jednej strane, že vzhľadom na to, že napadnutým rozhodnutím sa uzatvára sporná dohoda, nemožno ho od nej oddeliť, pretože inak by bol taký akt, ktorý možno napadnúť, vyňatý z preskúmania zákonnosti vykonávaného súdom a na druhej strane, že napadnutým rozhodnutím sa uzatvára dohoda, ktorá do svojej pôsobnosti výslovne zahŕňa územie Západnej Sahary a jeho prírodné zdroje. Žalobca napokon tvrdí, že dotknutosť ľudu Západnej Sahary v každom prípade vyplýva z práva Únie, pretože uvedenie výrobkov pochádzajúcich zo Západnej Sahary na územie Únie s osvedčením o marockom pôvode nerešpektuje oddelený a odlišný štatút tohto územia.
V tejto súvislosti treba v prvom rade uviesť, že rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody, ktoré sa zakladá na článku 218 ods. 6 ZFEÚ, nemožno zamieňať s rozhodnutiami prijatými na základe odsekov 3 a 4 tohto článku, ktoré sa týkajú vedenia medzinárodných rokovaní a teda v zásade majú právne účinky iba vo vzťahoch medzi Úniou a jej členskými štátmi, ako aj medzi inštitúciami Únie (pozri uznesenie z 8. februára 2019, Front Polisario/Rada,
T‑376/18
, neuverejnené,
EU:T:2019:77
, body
a
a citovanú judikatúru).
Rozhodnutie o uzavretí medzinárodnej dohody totiž vyjadruje súhlas Únie byť viazaná touto dohodou [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/00 (Kartagenský protokol o biologickej bezpečnosti) zo 6. decembra 2001,
EU:C:2001:664
, bod
]. Je teda základnou zložkou uvedenej dohody, rovnako ako akt, ktorým k nej pristúpili ostatné zmluvné strany tejto dohody [pozri v tomto zmysle a analogicky stanovisko 1/13 (Pristúpenie tretích štátov k Haagskemu dohovoru) zo 14. októbra 2014,
EU:C:2014:2303
, bod
až
a
]. Toto rozhodnutie tak má právne účinky voči týmto zmluvným stranám, pretože je formálnym vyjadrením toho, že Únia voči nim prijíma záväzky, ku ktorým sa v dotknutej dohode zaviazala.
Okrem toho v súlade s obyčajovým pravidlom kodifikovaným v článku 29 Viedenského dohovoru môže medzinárodná dohoda odchylne od všeobecného pravidla, podľa ktorého taký akt zaväzuje každú jeho zmluvnú stranu pre celé jej územie, zaväzovať štát vo vzťahu k inému územiu, pokiaľ takýto úmysel vyplýva z tejto zmluvy alebo je inak zjavný. Za týchto okolností sa môže takáto dohoda dotýkať tretej strany v zmysle zásady všeobecného medzinárodného práva týkajúcej sa relatívneho účinku zmlúv, ktorá s ňou musí súhlasiť (pozri v tomto zmysle rozsudok Rada/Front Polisario, body 94, 98, 103 a 106).
Vzhľadom na neoddeliteľnosť takej medzinárodnej dohody od rozhodnutia o jej uzavretí v mene Únie sú teda účinky vykonávania tejto dohody na právne postavenie tejto tretej osoby relevantné pri posúdení priamej dotknutosti tejto tretej osoby alebo jej zástupcu uvedeným rozhodnutím.
Z toho vyplýva, že Rada nesprávne tvrdí, že napadnuté rozhodnutie má v dôsledku svojej povahy účinky iba voči Únii a jej inštitúciám. Z rovnakých dôvodov treba odmietnuť tvrdenie Francúzskej republiky, že napadnuté rozhodnutie samo osebe nemá právne účinky voči žalobcovi, keďže nestačí na to, aby sporná dohoda nadobudla platnosť, pretože na toto nadobudnutie platnosti sa vyžaduje ratifikácia podľa príslušných postupov. Ako to zdôrazňuje žalobca, toto chápanie sa totiž zakladá na predpoklade, že právne účinky napadnutého rozhodnutia a spornej dohody možno oddeliť. Z dôvodov vysvetlených v bodoch 149 až 152 vyššie je však tento predpoklad nesprávny.
V druhom rade, ako to pripomína samotná Francúzska republika, žalobu o neplatnosť podanú proti medzinárodnej dohode treba chápať tak, že smeruje proti rozhodnutiu, ktorým bola dohoda uzavretá v mene Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. augusta 1994, Francúzsko/Komisia,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, body
až
). Súdny dvor rovnako rozhodol, že keďže medzinárodné dohody uzavreté Úniou nezaväzujú len jej inštitúcie, ale aj tretie štáty, ktoré sú zmluvnými stranami týchto dohôd, treba sa domnievať, že návrh na začatie prejudiciálneho konania týkajúci sa platnosti medzinárodnej dohody uzavretej Úniou sa má chápať tak, že sa týka aktu, ktorým Únia uzavrela takú medzinárodnú dohodu (pozri rozsudok Western Sahara Campaign UK, body 49 a 50 a citovanú judikatúru).
Vzhľadom na právomoc Súdneho dvora posúdiť tak v konaní o žalobe o neplatnosť, ako aj v konaní o návrhu na začatie prejudiciálneho konania, či je medzinárodná dohoda uzavretá Úniou v súlade so Zmluvami a s pravidlami medzinárodného práva, ktorými je Únia viazaná, teda bolo rozhodnuté, že preskúmanie platnosti rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody Súdnym dvorom v kontexte prejudiciálnej otázky sa môže týkať zákonnosti tohto aktu so zreteľom na samotný obsah danej medzinárodnej dohody (pozri rozsudok Western Sahara Campaign UK, body 48 a 51 a citovanú judikatúru).
Tieto úvahy platia v prípade takej žaloby o neplatnosť podanej právnickou osobou v zmysle článku 263 štvrtého odseku ZFEÚ proti rozhodnutiu o uzavretí medzinárodnej dohody, ako je prejednávaná žaloba, o ktorej má Všeobecný súd v súlade s článkom 256 ods. 1 ZFEÚ právomoc rozhodnúť.
Keďže totiž takéto rozhodnutie predstavuje napadnuteľný akt a keďže je prípustné, aby fyzické a právnické osoby navrhovali jeho zrušenie, ak sú splnené podmienky uvedené v článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ, sú tieto osoby oprávnené vo svojej žalobe navrhnúť Všeobecnému súdu, aby preskúmal zákonnosť tohto rozhodnutia so zreteľom na samotný obsah dohody, ktorá ním bola schválená. Ako to v podstate zdôrazňuje žalobca, akýkoľvek iný výklad by viedol k tomu, že napadnuté rozhodnutie by bolo z veľkej časti vyňaté z preskúmania jeho vecnej zákonnosti, čo by bolo nezlučiteľné so zásadou účinnej súdnej ochrany.
Preskúmanie priamej a osobnej dotknutosti fyzickej alebo právnickej osoby takýmto rozhodnutím musí preto v prípade potreby zohľadňovať účinky, ktoré má na jej právne postavenie medzinárodná dohoda uzavretá na základe tohto rozhodnutia (pozri v tomto zmysle a analogicky uznesenie z 24. júna 2020, Price/Rada,
T‑231/20 R
, neuverejnené,
EU:T:2020:280
, body
až
).
V opačnom prípade by to v praxi znamenalo zbaviť fyzické a právnické osoby, ktoré sú priamo a osobne dotknuté ustanoveniami danej medzinárodnej dohody, možnosti navrhnúť súdu Únie, aby overil, či sú tieto ustanovenia zlučiteľné so Zmluvami a s pravidlami medzinárodného práva, ktorými je Únia v súlade so Zmluvami viazaná (pozri v tomto zmysle Western Sahara Campaign UK, bod 48 a citovanú judikatúru) a teda overil, či Únia mohla súhlasiť s tým, že bude viazaná týmito ustanoveniami.
V tomto prípade súd konštatoval, že žalobca má vzhľadom na svoju úlohu ako zástupca ľudu Západnej Sahary procesnú spôsobilosť na súdoch Únie, aby chránil práva, ktoré tento ľud vyvodzuje z pravidiel medzinárodného práva, ktorými je Únia viazaná. Žalobca preto musí byť schopný na účely preukázania svojej priamej a osobnej dotknutosti odvolať sa na účinky spornej dohody na tieto práva, ako to v podstate tvrdí, inak by ich účinná súdna ochrana bola z veľkej časti zbavená svojho potrebného účinku.
V treťom rade, pokiaľ ide o otázku, či sú účinky napadnutého rozhodnutia obmedzené na územie Únie, treba predovšetkým rozlišovať medzi účinkami takého rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody, založeného na článku 218 ods. 6 ZFEÚ, ako je napadnuté rozhodnutie, a účinkami opatrenia Únie prijatého na vnútornej úrovni. V prípade opatrenia prijatého na vnútornej úrovni tak v súlade s príslušnými pravidlami medzinárodného práva musí byť jeho pôsobnosť v zásade obmedzená na územia, na ktorými Únia plne vykonáva svoju jurisdikciu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, body
a
a citovanú judikatúru).
Naproti tomu také rozhodnutie, ako je napadnuté rozhodnutie, ktorým sa uzatvára dvojstranná dohoda s Marockým kráľovstvom, má zákonite účinky v medzinárodnom právnom poriadku. Ako totiž vyplýva z bodu 150 vyššie, takéto rozhodnutie má mať právne účinky vo vzťahoch medzi Úniou a touto treťou krajinou ako základná zložka prejavu zhodnej vôle týchto dvoch subjektov medzinárodného práva.
Okrem toho medzinárodná dohoda uzavretá Úniou môže mať právne účinky na území druhej zmluvnej strany dohody alebo, ako bolo pripomenuté v bode 151 vyššie, na inom území, ak takýto úmysel vyplýva z tejto dohody alebo je zjavný inak. V dôsledku toho sa na tieto účinky možno odvolávať na účely preukázania priamej a osobnej dotknutosti fyzickej a právnickej osoby rozhodnutím o uzavretí tejto dohody, keďže toto rozhodnutie vyjadruje súhlas Únie s tým, aby uvedená dohoda mala také účinky.
Z judikatúry napokon vyplýva, že analýza účinkov takej dohody, ako je sporná dohoda, na inom území než je územie Únie, a najmä na území, ktoré nie je územím zmluvných strán dohody, so zreteľom na ustanovenia tejto dohody a kontext, v ktorom bola uzavretá, môže byť relevantná pri určení, či žalobca, ktorý sa odvoláva na tieto účinky, je priamo dotknutý rozhodnutím o uzavretí danej dohody.
Súdny dvor totiž v bodoch 81, 83 a 116 rozsudku Rada/Front Polisario, overil dôvodnosť úvahy, na základe ktorej Všeobecný súd v bode 103 rozsudku z 10. decembra 2015, Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), dospel k záveru, že dohoda o liberalizácii sa vzťahuje aj na územie Západnej Sahary, aby určil, či tento záver môže slúžiť ako východiskový predpoklad pri analýze aktívnej legitimácie žalobcu. Súdny dvor na záver svojej vlastnej analýzy dohody o pridružení a dohody o liberalizácii s prihliadnutím na pravidlá medzinárodného práva dospel k záveru, že tento výklad nemožno odôvodniť ani textom dohody o pridružení, ani textom dohody o liberalizácii, a napokon ani okolnosťami, za ktorých došlo k uzavretiu týchto dvoch dohôd.
V tomto prípade teda žalobca, ktorý sa odvoláva na rozsudok Rada/Front Polisario, vychádza z uplatňovania spornej dohody na územie Západnej Sahary a z postavenia ľudu tohto územia ako tretej strany dohody v zmysle relatívneho účinku zmlúv, aby tvrdil, že je ako zástupca tohto ľudu priamo dotknutý napadnutým rozhodnutím.
Skutočnosť, že ako to zdôrazňuje Rada a Francúzska republika, účinky dohody a jej vykonávania na území druhej strany, teda Marockého kráľovstva, patria v súlade s príslušnými zásadami medzinárodného práva do zvrchovanej právomoci tohto kráľovstva, nemôže spochybniť právo žalobcu odvolávať sa na takú priamu dotknutosť.
Na jednej strane sa totiž v tomto prípade žalobca na podloženie svojej priamej dotknutosti neodvoláva na účinky spornej dohody, ani na účinky jej vykonávania na území Marockého kráľovstva v zmysle článku 94 dohody o pridružení, ale na účinky, ktoré má táto dohoda podľa neho na území Západnej Sahary.
Na druhej strane analýza priamej dotknutosti žalobcu so zreteľom na účinky, ktoré má sporná dohoda na území Západnej Sahary, v žiadnom prípade nevedie Všeobecný súd k tomu, aby rozhodoval o zákonnosti práv a povinností tretieho štátu, v tomto prípade Marockého kráľovstva, ktoré vyplývajú zo spornej dohody. V súlade s judikatúrou (pozri bod 154 vyššie) totiž Všeobecný súd v tomto prípade nemôže rozhodovať o zákonnosti súhlasu tohto tretieho štátu s právami a povinnosťami vyplývajúcimi z uvedenej dohody, ale iba o zákonnosti súhlasu Únie s nimi. Okrem toho body 90 a 94 uznesenia z 3. júla 2007, Commune de Champagne a i./Rada a Komisia (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), ktoré v tejto súvislosti citujú Rada a Francúzska republika, nemôžu spochybniť úvahy uvedené v bodoch 161 až 165 vyššie, založené na judikatúre Súdneho dvora formulovanej po vydaní tohto uznesenia.
V každom prípade, ako to v podstate zdôrazňuje žalobca, keďže sporná dohoda upravuje dovoz výrobkov pochádzajúcich zo Západnej Sahary do Únie, možno sa na účely jeho priamej dotknutosti odvolávať na účinky tejto dohody, a teda napadnutého rozhodnutia, na území Únie.
Z uvedeného vyplýva, že vzhľadom na povahu rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody a jemu vlastné právne účinky, nemožno bez ďalšieho vylúčiť, že napadnuté rozhodnutie má vzhľadom na obsah spornej dohody priame účinky na právne postavenie žalobcu. Prvú časť argumentácie Rady treba preto zamietnuť.
ii)

O druhej časti argumentácie Rady týkajúcej sa konkrétnych právnych účinkov napadnutého rozhodnutia vzhľadom na jeho územnú pôsobnosť
Rada, ktorú podporuje Francúzska republika, Komisia a Comader, popiera existenciu právnych účinkov napadnutého rozhodnutia a spornej dohody na územie Západnej Sahary. Účinky týchto aktov na toto územie sú tak čisto ekonomické a nie právne. Tieto akty teda nepriznávajú ľudu tohto územia žiadne práva, ani mu neukladajú žiadne povinnosti a nemožno sa na ne voči tomuto ľudu odvolávať. Predovšetkým vo svojich písomných odpovediach na otázky Všeobecného súdu položené v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania zo 17. decembra 2020 a na pojednávaní, Rada, Komisia a Comader v podstate potvrdili, že sporná dohoda sa uplatňuje na výrobky s pôvodom z tohto územia a nie na toto územie samotné.
Žalobca zase tvrdí, že v dôsledku výslovného zahrnutia územia Západnej Sahary a jeho prírodných zdrojov do pôsobnosti spornej dohody je ľud tohto územia vzhľadom na jeho právo na sebaurčenie dotknutý touto dohodou a teda aj napadnutým rozhodnutím. Navyše, keďže výrobky s pôvodom v Západnej Sahare sú na územie Únie uvádzané s osvedčením o marockom pôvode, dotknutosť ľudu Západnej Sahary v každom prípade vyplýva z práva Únie.
Tieto tvrdenia si vyžadujú samostatnú analýzu jednak otázky uplatňovania spornej dohody na Západnú Saharu a jednak dotknutosti ľudu tohto územia vzhľadom na toto uplatňovanie.
–
O uplatňovaní spornej dohody na Západnú Saharu
V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že ako bolo uvedené v bode 76 vyššie, sporná dohoda má za cieľ vložením spoločného vyhlásenia k Západnej Sahare za protokol č. 4 rozšíriť na základe výslovných ustanovení pôsobnosť colných preferencií udelených pôvodne v rámci dohody o pridružení na výrobky marockého pôvodu aj na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare, ktoré pri vývoze podliehajú kontrole marockých colných orgánov. Takýto cieľ výslovne vyplýva z odseku 1 tohto vyhlásenia, ako aj z jeho odsekov 2 a 3, ktoré uvádzajú na jednej strane, že protokol č. 4 sa uplatňuje „
mutatis mutandis
“ na účely vymedzenia statusu pôvodu týchto výrobkov a na druhej strane, že colné orgány členských štátov a Marockého kráľovstva zodpovedajú za uplatňovanie pravidiel protokolov č. 1 a č. 4 na uvedené výrobky (pozri bod 53 vyššie).
V druhom rade treba uviesť, že ako možno vyvodiť z judikatúry, keď Únia v rámci medzinárodnej dohody vysloví súhlas s udelením colných preferencií, ktoré sa uplatňujú na výrobky vyvážané na jej územie v závislosti od zemepisnej oblasti, z ktorej tieto výrobky pochádzajú, táto oblasť určuje územnú pôsobnosť týchto preferencií (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. júla 1994, Anastasiou a i.,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, body
a
; z 25. februára 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
, a Rada/Front Polisario, body 121 a 122).
Hoci v tomto prípade Rada a Komisia uvádzajú, že výrobky, na ktoré sa uplatňujú ustanovenia spoločného vyhlásenia k Západnej Sahare, v praxi pochádzajú z časti tohto územia kontrolovanej Marockým kráľovstvom, toto spresnenie nespochybňuje skutočnosť, že tieto ustanovenia sa môžu uplatňovať na každý výrobok s pôvodom v Západnej Sahare, ktorý pri vývoze podlieha kontrole colných orgánov Maroka.
Okrem toho, hoci sa colné preferencie uplatňujú na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare pri ich dovoze na územie Únie, ako to uvádzajú Rada a Komisia, zo spoločného vyhlásenia k Západnej Sahare výslovne vyplýva, že ich udelenie závisí od dodržania pravidiel obsiahnutých v protokole č. 4, vrátane pravidiel upravujúcich dôkazy o pôvode, ktorých uplatňovanie zabezpečujú marocké colné orgány.
V dôsledku toho má sporná dohoda účinky nielen na území Únie, ale aj na územiach, na ktorých vykonávajú svoje právomoci marocké colné orgány, vrátane časti Západnej Sahary kontrolovanej Marockým kráľovstvom (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 25. februára 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
).
Navyše na rozdiel od toho, čo tvrdia Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader, sporná dohoda nemá iba ekonomické účinky na území Západnej Sahary. Na jednej strane je totiž zjavné, že vývozcovia so sídlom v Západnej Sahare, ktorých výrobky môžu využiť colné preferencie, ktoré táto dohoda upravuje, sú v súlade s odsekom 2 spoločného vyhlásenia k Západnej Sahare povinní dodržiavať pravidlá obsiahnuté v protokole č. 4 k dohode o pridružení. Na druhej strane, úplné alebo čiastočné zrušenie ciel na výrobky, ktoré tieto subjekty vyvážajú, pri ich vstupe do Únie, je podrobne upravené protokolom č. 1 k dohode o pridružení, takže výhody, ktoré z neho môžu získať, úzko závisia od uplatňovania pravidiel tohto protokolu. Treba sa preto domnievať, že sporná dohoda má voči týmto subjektom právne účinky.
V treťom rade z ustanovení spornej dohody jasne vyplýva, že Únia a Marocké kráľovstvo prejavili spoločný úmysel uplatňovať uvedenú dohodu na Západnú Saharu.
Na jednej strane sú totiž vyhlásenia týchto zmluvných strán nachádzajúce sa v treťom a štvrtom odseku spornej dohody pochopiteľné iba za tohto predpokladu. Podľa tohto tretieho odseku sa tak táto dohoda „uzatvára bez toho, aby boli dotknuté príslušné pozície Európskej únie a Marockého kráľovstva k štatútu Západnej Sahary“. Rovnako podľa jej štvrtého odseku „obe zmluvné strany opätovne potvrdzujú svoju podporu procesu Organizácie Spojených národov“ na tomto území a „podporujú úsilie generálneho tajomníka dosiahnuť konečné politické riešenie“.
Na druhej strane ôsmy odsek spornej dohody zavádza medzi zmluvnými stranami mechanizmus vzájomnej výmeny informácií, hlavne čo sa týka „výhod pre dotknuté obyvateľstvo“ a „využívania prírodných zdrojov na príslušnom území“. Vzhľadom na vymedzenie oblasti, ktorej sa týka zemepisné rozšírenie colných preferencií v uvedenej dohode, obmedzené na Západnú Saharu, sa však tieto dva výrazy zákonite týkajú na jednej strane výhod pre obyvateľstvo Západnej Sahary a na druhej strane využívania prírodných zdrojov tohto územia. Tento monitorovací mechanizmus tak odráža ciele zmluvných strán spornej dohody spočívajúce v hospodárskom rozvoji dotknutého územia a zachovaní jeho prírodných zdrojov.
Tento spoločný zámer Únie a Marockého kráľovstva potvrdzujú odôvodnenia 5 a 6 napadnutého rozhodnutia, v ktorých je jasne uvedený úmysel Rady, vychádzajúcej z konštatovania, že Súdny dvor sa domnieval, že „dohoda o pridružení sa vzťahuje len na územie Marockého kráľovstva, a nie na Západnú Saharu“, „zabezpečiť, aby sa nenarušili obchodné toky, ktoré sa vytvorili v priebehu rokov“ medzi Západnou Saharou a Úniou, „a zároveň poskytnúť primerané záruky na ochranu medzinárodného práva, vrátane ľudských práv“ na tomto území a jeho „udržateľný rozvoj“ (pozri bod 51 vyššie). Rovnako z odôvodnení 7 a 10 napadnutého rozhodnutia vyplýva, že na účely poskytnutia týchto záruk Komisia na jednej strane posúdila vplyv colných preferencií udelených na výrobky zo Západnej Sahary na obyvateľstvo tohto územia a využívanie jeho prírodných zdrojov, a na druhej strane „zapojila“„obyvateľstvo“ tohto územia, „aby sa uistila o jeho súhlase“.
Z toho vyplýva, že žalobca dôvodne tvrdí, že sporná dohoda sa uplatňuje na územie Západnej Sahary a že v dôsledku toho sa jeho priama dotknutosť napadnutým rozhodnutím, ktoré vyjadruje súhlas Únie s takým uplatňovaním, môže zakladať na tomto predpoklade.
Túto analýzu nespochybňuje výklad dohody o pridružení a dohody o liberalizácii podaný Súdnym dvorom v bodoch 86 až 126 rozsudku Rada/Front Polisario.
Súdny dvor totiž v rozsudku Rada/Front Polisario nevylúčil, že ustanovenie dohody uzavretej po dohode o pridružení môže výslovne rozšíriť jej pôsobnosť na Západnú Saharu. Súdny dvor iba vylúčil, že bez takéhoto výslovného ustanovenia možno túto pôsobnosť, ktorá je v prípade Marockého kráľovstva v zásade obmedzená na jeho vlastné územie, vykladať so zreteľom na príslušné zásady medzinárodného práva tak, že sa vzťahuje aj na toto nesamosprávne územie (rozsudok Rada/Front Polisario, body 86, 87, 92 a 94 až 98).
V tomto rozsudku teda Súdny dvor neposudzoval spor vzťahujúci sa na dohodu medzi Úniou a Marokom uzavretú po dohode o pridružení, ktorá by obsahovala výslovné ustanovenie upravujúce rozšírenie jej pôsobnosti na Západnú Saharu, ale naopak spor vzťahujúci sa na analogickú dohodu bez takéhoto výslovného ustanovenia.
Ako však bolo práve pripomenuté v bodoch 175 až 184 vyššie, v tomto prípade sporná dohoda vkladá do rámca dohody o pridružení spoločné vyhlásenie, ktoré výslovne upravuje rozšírenie colných preferencií udelených Úniou Marockému kráľovstvu podľa uvedenej dohody na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare a ktoré vyjadruje jasný a jednoznačný úmysel zmluvných strán vytvoriť právny základ pre také rozšírenie. Predovšetkým treba uviesť, že na rozdiel od dohody o liberalizácii preskúmanej Súdnym dvorom (pozri v tomto zmysle rozsudok Rada/Front Polisario, body 111 až 114), treba spornú dohodu považovať za odchyľujúcu sa od článku 94 dohody o pridružení upravujúceho jej územnú pôsobnosť v rozsahu, v akom ide o pôsobnosť úpravy uplatňujúcej sa na dovoz poľnohospodárskych výrobkov, spracovaných poľnohospodárskych výrobkov, rýb a výrobkov rybného hospodárstva do Únie, ktorá je predmetom protokolu č. 1.
Okrem toho treba uviesť, že hoci najmä z článku 31 ods. 3 písm. c) Viedenského dohovoru vyplýva, že pri výklade ustanovení zmluvy sa musí brať zreteľ na každé pravidlo medzinárodného práva použiteľné vo vzťahoch medzi stranami, táto požiadavka nemôže byť základom pre výklad takých ustanovení, ktorý by odporoval ich zneniu, keď je ich význam jasný a keď je navyše preukázané, že zodpovedá významu, ktorý im zamýšľali dať zmluvné strany (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 13. júla 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel/ECB,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, bod
a citovanú judikatúru).
Vykonávanie zásady výkladu zakotvenej v článku 31 ods. 3 písm. c) Viedenského dohovoru predovšetkým nesmie byť nezlučiteľné so zásadou zakotvenou v odseku 1 tohto článku, podľa ktorej sa zmluva musí vykladať dobromyseľne, v súlade s obvyklým významom, ktorý sa dáva výrazom v zmluve v ich celkovej súvislosti, a takisto s prihliadnutím na predmet a účel zmluvy.
Navyše v tomto prípade by výklad ustanovení spoločného vyhlásenia k Západnej Sahare v tom zmysle, že sa neuplatňujú na územie Západnej Sahary, zbavoval toto spoločné vyhlásenie a tým aj spornú dohodu jej podstaty (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 23. novembra 2016, Komisia/Stichting Greenpeace Nederland a PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, bod
). Ako totiž vyplýva z analýzy urobenej v bodoch 175 až 184 vyššie, jediným cieľom tejto dohody je prostredníctvom tohto spoločného vyhlásenia rozšíriť colné preferencie pôvodne udelené na výrobky marockého pôvodu v rámci dohody o pridružení na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare. Takýto výklad by navyše bránil akémukoľvek skutočnému vykonávaniu uvedenej dohody, čo by nebolo v súlade so zásadou právnej istoty.
V každom prípade, ako už bolo uvedené v bode 170 vyššie, priama dotknutosť žalobcu môže vyplývať z účinkov, ktoré sporná dohoda a napadnuté rozhodnutie majú na území Únie v dôsledku udelenia colných preferencií na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare pri ich dovoze do Únie.
–
O dotknutosti ľudu Západnej Sahary spornou dohodou ako jej tretej strany
Na úvod, ako to Súdny dvor pripomenul v bode 100 rozsudku Rada/Front Polisario, podľa zásady všeobecného medzinárodného práva týkajúcej sa relatívneho účinku zmlúv, ktorej osobitným výrazom je pravidlo obsiahnuté v článku 34 Viedenského dohovoru, platí, že zmluvy nesmú ani škodiť, ani poskytovať výhody tretím stranám bez ich súhlasu. V tomto prípade, ako to Všeobecný súd už pripomenul, sa Súdny dvor v bode 106 toho istého rozsudku domnieval, že na základe tejto zásady treba ľud Západnej Sahary považovať za „tretiu stranu“, ktorá môže byť dotknutá vykonávaním dohody o pridružení v prípade zahrnutia územia Západnej Sahary do jej pôsobnosti. Navyše, v tom istom bode uvedeného rozsudku z toho Súdny dvor vyvodil, že také zahrnutie má byť každopádne odsúhlasené týmto ľudom, a to tak v prípade, keď mu takéto vykonávanie môže škodiť, ako aj v prípade, keď mu môže poskytnúť výhody.
Tieto úvahy môžu byť relevantné pre každé ustanovenie dohody o pridružení alebo neskoršej dohody výslovne upravujúce jej uplatňovanie na Západnú Saharu. Keďže sa totiž potenciálne vykonávanie takejto dohody na tomto území môže dotýkať jeho ľudu ako tretej strany, platí to o to viac pre jej výslovné uplatňovanie na uvedené územie. Ako však bolo konštatované v bode 189 vyššie, sporná dohoda, ktorá bola uzavretá po dohode o pridružení, sa odchyľuje od jej článku 94, pretože výslovne rozširuje na toto územie úpravu dovozu poľnohospodárskych výrobkov do Únie obsiahnutú v protokole č. 1.
V každom prípade treba z judikatúry vyvodiť, že udelenie colných preferencií na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare pri ich dovoze do Únie na základe osvedčení vydaných colnými orgánmi Marockého kráľovstva, si vyžaduje súhlas ľudu tohto územia (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. februára 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
a citovanú judikatúru).
Tento záver nespochybňuje tvrdenie Comader, že na spornú dohodu sa v žiadnom prípade nemožno odvolávať voči ľudu Západnej Sahary, takže žalobca nemôže podať žalobu na súd Únie.
V tejto súvislosti na jednej strane, ako vyplýva z bodu 106 rozsudku Rada/Front Polisario, je dotknutosť tretej strany v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv medzinárodným dohovorom predbežnou otázkou pre otázku, či táto tretia strana vyjadrila svoj súhlas s daným dohovorom. Aj keby sa teda kvôli chýbajúcemu súhlasu tretej strany s uvedeným dohovorom nebolo možné v tejto súvislosti na tento dohovor odvolávať, ako to tvrdí Comader, nemalo by to žiaden vplyv na prípustnosť žaloby podanej na súd Únie na ochranu práv tejto tretej osoby dotknutých uvedeným dohovorom. V každom prípade sa prípustnosť žaloby založenej na článku 263 štvrtom odseku ZFEÚ určuje iba na základe podmienok definovaných v tomto článku tak, ako ich vykladá judikatúra. Táto prípustnosť sa nemôže riadiť podmienkami, za akých sa v medzinárodnom právnom poriadku možno voči tretej osobe odvolávať na medzinárodnú dohodu.
Na druhej strane treba zdôrazniť, že úvahy Comader o údajnej nemožnosti odvolávať sa na spornú dohodu voči ľudu Západnej Sahary, nemôžu spochybniť, že Súdny dvor skonštatoval, že tento ľud môže byť ako tretia strany dohody medzi Úniou a Marockým kráľovstvom v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv prípadne dotknutý vtedy, ak bude táto dohoda vykonávaná na tomto území. Okrem toho, pokiaľ ide o stanovisko profesora medzinárodného práva verejného, z ktorého vychádza Comader, treba uviesť, že aj keď sa súd Únie prípadne môže inšpirovať dielami doktríny pri preskúmaní otázky, ktorá ešte nebola vyriešená právom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. júla 1957, Algera a i./Assemblée commune,
7/56 a 3/57 až 7/57
,
EU:C:1957:7
, s. 115), Všeobecný súd sa naproti tomu nemôže oprieť o také písomnosti, aby spochybnil výklad medzinárodného práva podaný Súdnym dvorom.
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že územná pôsobnosť spornej dohody zahŕňa územie Západnej Sahary a že v dôsledku toho sa táto dohoda môže dotýkať ľudu tohto územia a teda si vyžadovať jeho súhlas. Treba preto overiť, či so zreteľom na úlohu, ktorú žalobca zohráva v procese sebaurčenia uvedeného územia ako zástupca uvedeného ľudu, môžu tieto okolnosti preukazovať jeho priamu dotknutosť.
iii)

O tretej časti argumentácie Rady založenej na tom, že nedošlo k zmene právneho postavenia žalobcu vzhľadom na jeho úlohu obmedzenú na účasť na procese sebaurčenia Západnej Sahary
Podľa Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader, úloha zverená žalobcovi v rámci procesu sebaurčenia Západnej Sahary nemá za následok, že napadnuté rozhodnutie a sporná dohoda majú priame účinky na jeho právneho postavenie. Jeho oprávnenie na zastupovanie je totiž obmedzené a nevýhradné a nie je ani hospodárskym subjektom. Navyše, napadnutým rozhodnutím a spornou dohodou nie je dotknutý výsledok tohto procesu. Účinky napadnutého rozhodnutia na žalobcu sú tak nanajvýš nepriame a politické.
Žalobca zase tvrdí, že iba na základe toho, že napadnuté rozhodnutie sa dotýka ľudu Západnej Sahary v zmysle bodu 106 rozsudku Rada/Front Polisario, má toto rozhodnutie priame právne účinky na jeho postavenie ako jediného zástupcu ľudu Západnej Sahary. Navyše, v odpovedi na tvrdenia Rady uvádza, že politický proces sebaurčenia „zjavne“ zahŕňa ekonomické otázky súvisiace s využívaním prírodných zdrojov a že v každom prípade sporná dohoda nastoľuje „územnú“ otázku, takže spor v celom rozsahu patrí do rámca, v ktorom žalobca vykonáva svoje poslanie.
V tejto súvislosti treba najprv pripomenúť konkrétnu situáciu Západnej Sahary tak, ako vyplýva z vývoja medzinárodného kontextu pripomenutého v bodoch 2 až 19 vyššie. Hoci totiž proces sebaurčenia tohto nesamosprávneho územia stále prebieha, jeho spravujúca mocnosť v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov, teda Španielske kráľovstvo, sa od26. februára 1976 vzdalo výkonu akejkoľvek medzinárodnej zodpovednosti súvisiacej so správou tohto územia, čo orgány OSN vzali na vedomie (pozri bod 13 vyššie). V dôsledku toho sú účastníkmi na tomto procese, vedenom pod záštitou OSN, jednak Marocké kráľovstvo, ktoré požaduje výkon zvrchovaných práv nad týmto územím, a jednak žalobca ako zástupca ľudu tohto územia. Ako to v podstate uvádza Komisia vo svojom vyjadrení vedľajšieho účastníka konania, medzi Marockým kráľovstvom a žalobcom je „konflikt legitimity“ týkajúci sa schopnosti zastupovať toho územie a jeho obyvateľstvo. Predovšetkým, ako to ukazuje diskusia medzi účastníkmi konania v tomto spore, medzi Marockým kráľovstvom a žalobcom neexistuje žiadna dohoda týkajúca sa otázky právomoci na uzavretie medzinárodnej dohody uplatňujúcej sa na toto územie.
Pokiaľ ide ďalej o rozsah, v akom žalobca môže zastupovať ľud Západnej Sahary a jeho vplyv na jeho priamu dotknutosť rozhodnutím o uzavretí dohody medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, ktorá sa výslovne uplatňuje na toto územie, treba uviesť, že ani v rozsudkoch Rada/Front Polisario a Western Sahara Campaign UK, ani v uzneseniach uvedených v bode 43 vyššie, súdy Únie nezaujali stanovisko k tejto otázke.
Naproti tomu Rada odkazuje na body 183 až 194 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). V tejto súvislosti generálny advokát predovšetkým v bodoch 185 a 186 týchto návrhov uviedol, že podľa jeho názoru OSN uznala žalobcu len ako zástupcu ľudu Západnej Sahary v politickom procese, ktorý má vyriešiť otázku sebaurčenia ľudu tohto územia. Generálny advokát však poznamenal, že spor, o ktorý išlo vo veciach T‑512/12 a C‑104/16 P, nebol súčasťou tohto politického procesu.
Z bodu 7 rezolúcie 34/37 však vyplýva, že Valné zhromaždenie OSN sa skôr domnievalo, že bolo nevyhnutné, aby sa žalobca podieľal na rokovaniach s Marockým kráľovstvom týkajúcich sa definitívneho štatútu Západnej Sahary, pretože bol legitímnym zástupcom ľudu tohto územia (pozri body 16 a 91 vyššie). Uznanie schopnosti žalobcu zastupovať uvedený ľud orgánmi OSN tak logicky predchádza uznaniu jeho práva byť účastníkom na procese sebaurčenia tohto územia. Tento výklad je potvrdený znením bodu 10 rezolúcie 35/19 (pozri bod 16 vyššie).
V dôsledku toho, hoci je pravda, že proces vedený v Západnej Sahare pod záštitou OSN sa nevzťahuje na obchodné alebo colné otázky, účasť žalobcu na tomto procese neznamená, že by nemohol zastupovať ľud Západnej Sahary v kontexte dohody medzi Úniou a Marockým kráľovstvom týkajúcej sa takýchto oblastí, pokiaľ sa toto zastupovanie ukáže nevyhnutné na ochranu práva tohto ľudu na sebaurčenie. V tejto súvislosti treba zdôrazniť, ako to správne uvádza žalobca, že sporná dohoda so sebou neprináša iba obchodné alebo colné otázky, ale aj špecifickú otázku územnej povahy, ktorá sa ho týka, keďže sa uplatňuje na územie, na ktorom má tento ľud právo na sebaurčenie.
Napokon, pokiaľ ide o to, či výhradne žalobca môže zastupovať ľud Západnej Sahary, v tomto štádiu stačí uviesť, že z dokumentov nachádzajúcich sa v spise nevyplýva, ako to v podstate uvádza žalobca, že by orgány OSN spochybnili stanovisko vyjadrené v rezolúciách 34/37 a 35/19 a uznali iné organizácie ako jeho, ktoré by boli oprávnené zastupovať uvedený ľud. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia a Comader, skutočnosť, že v rámci monitorovania procesu sebaurčenia tieto orgány v súlade so svojim mandátom udržiavajú vzťahy a komunikujú s inými organizáciami ako je žalobca, najmä s organizáciami občianskej spoločnosti, ako aj s marockými orgánmi, nie je v tejto súvislosti rozhodujúca.
Rovnako nie je v tomto prípade relevantná otázka, či si Španielske kráľovstvo napriek svojmu vyhláseniu z 26. februára 1976 zachovalo postavenie spravujúcej mocnosti v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov, rozoberaná v bodoch 187 až 192 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). Na jednej strane totiž z bodu 106 rozsudku Rada/Front Polisario vyplýva, že Súdny dvor sa domnieval, že ľud Západnej Sahary je treťou stranou dohody o pridružení odlišnou od Španielskeho kráľovstva, ktorá je sama spôsobilá vyjadriť svoj súhlas s vykonávaním tejto dohody alebo neskoršej dohody na tomto území. Na druhej strane, ako to v podstate tvrdí žalobca, keďže ho OSN uznala ako zástupcu tohto ľudu a keďže jeho účasť na procese sebaurčenia nevylučuje, aby mohol vyjadriť súhlas tohto ľudu s dohodou, ktorá sa uplatňuje na uvedené územie, ako bolo uvedené v bode 207 vyššie, nemožno sa voči nemu v žiadnom prípade odvolávať na právomoci, ktoré si prípadne zachovalo Španielske kráľovstvo.
V každom prípade treba zdôrazniť, že skutočnosť, že Únia uzavrela spornú dohodu s jedným z účastníkov na procese sebaurčenia prebiehajúcom na území Západnej Sahary, ktorý požaduje zvrchované práva nad týmto územím, a sám uzavrel uvedenú dohodu na tomto základe, má nevyhnutne právne účinky na druhého účastníka na tomto procese vzhľadom na „konflikt legitimity“ týkajúci sa tohto územia, ktorý medzi sebou majú.
Navyše v odôvodnení spornej dohody a v odôvodneniach napadnutého rozhodnutia sa uvádza, že samotné zmluvné strany, a predovšetkým Únia, si sú vedomé toho, že uzavretie tejto dohody súvisí s procesom sebaurčenia prebiehajúcim v Západnej Sahare.
Preukazuje to skutočnosť, že v treťom odseku spornej dohody zmluvné strany venovali pozornosť tomu, aby spresnili, že uzavretím tejto dohody nie sú dotknuté ich vlastné pozície k štatútu Západnej Sahary, a to na jednej strane v prípade Únie stanovisko, že ide o nesamosprávne územie, a na druhej strane v prípade Marockého kráľovstva stanovisko, že ide o súčasť jeho vnútroštátneho územia. Platí to aj pre opätovné potvrdenie ich podpory „procesu Organizácie Spojených národov“ v štvrtom odseku tejto dohody. Z toho treba vyvodiť, že zmluvné strany sa domnievali, že hrozilo, že uzavretie spornej dohody bude vykladané tak, že vyjadruje ich spoločnú pozíciu k štatútu tohto územia a zasahuje do daného procesu sebaurčenia a že bolo nevyhnutné uviesť tieto spresnenia, aby sa takéto riziko vylúčilo.
Tieto obavy sa odrážajú aj v odôvodneniach 3 a 10 napadnutého rozhodnutia (pozri bod 51 vyššie). Predovšetkým v odôvodnení 10 Rada reaguje na „zástupcov spoločenských, ekonomických a politických kruhov“, ktorí sa zúčastnili na konzultáciách vedených Komisiou a ESVČ a ktorí „odmietli rozšírenie [colných preferencií podľa dohody o pridružení na Západnú Saharu]“, pretože „sa hlavne domnievali, že táto dohoda by potvrdzovala pozíciu Maroka na území Západnej Sahary“. V tejto súvislosti Rada uvádza, že „žiadne ustanovenie tejto dohody… nenasvedčuje tomu, že by uznávala suverenitu Maroka nad Západnou Saharou“ a že „Únia bude i naďalej vynakladať zvýšené úsilie na podporu procesu mierového riešenia sporu, ktorý pod svojou záštitou iniciovala a pokračovala v ňom Organizácia Spojených národov“.
Okrem toho, hoci žalobca nebol formálne pozvaný, aby sa zúčastnil na konzultáciách uvedených v bode 213 vyššie, ku komunikácii medzi ním a ESVČ týkajúcej sa spornej dohody došlo 5. februára 2018, ako to už bolo uvedené, a Komisia vo svojej správe z 11. júna 2018 informovala o jeho stanovisku k plánovanému uzavretiu tejto dohody, pričom výslovne odkázala na túto komunikáciu. Toto stanovisko sa zhodovalo so stanoviskom „zástupcov spoločenských, ekonomických a politických kruhov“ uvedeným v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia, pretože žalobca nesúhlasil s uzavretím spornej dohody. Aj keď teda žalobca nie je zmluvnou stranou tejto dohody a nezúčastnil sa na rokovaniach s cieľom jej uzavretia, na ktorých sa zúčastnili iba orgány Únie a marocké orgány, inštitúcie ho považovali za legitímneho partnera na vyjadrenie jeho stanoviska k uvedenej dohode (pozri bod 98 vyššie).
V dôsledku toho, keďže uzavretie spornej dohody sa dotýka ľudu Západnej Sahary a vyžaduje si jeho súhlas, má napadnuté rozhodnutie priame účinky na právne postavenie žalobcu ako zástupcu tohto ľudu. Navyše, keďže táto dohoda bola uzavretá s Marockým kráľovstvom, dotýka sa žalobcu priamo ako účastníka na procese sebaurčenia, ktorý prebieha na tomto území. Na jednej strane totiž nie je sporné, že žalobca nedal súhlas s uzavretím spornej dohody. Na druhej strane žalobca v prejednávanej žalobe tvrdí, že súhlas ľudu Západnej Sahary nebol získaný platne, najmä z dôvodu, že ho nedal on sám.
Tvrdenia Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader nespochybňujú tento záver.
Na jednej strane je totiž skutočnosť, že žalobca nie je hospodárskym subjektom irelevantná, keďže žalobca sa nedomáha tohto postavenia a nemá v úmysle vyvodzovať svoju priamu dotknutosť z toho, že sa na neho uplatňujú pravidlá upravujúce podmienky udelenia colných preferencií na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare, ale zo samotnej územnej pôsobnosti tejto dohody. Navyše, pokiaľ ide o porovnanie prejednávanej veci s vecou, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 20. septembra 2019, Venezuela/Rada (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, vec v odvolacom konaní), na ktorý sa odvolávajú Rada a Komisia na podporu svojej argumentácie, stačí uviesť, že Súdny dvor rozsudkom z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Dotknutosť tretieho štátu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), zrušil rozsudok Všeobecného súdu uvádzaný Radou z dôvodu, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď sa domnieval, že reštriktívne opatrenia, o ktoré išlo, nemajú priamo účinky na právne postavenie Venezuelskej bolívarovskej republiky a na tomto základe vyhovel druhému dôvodu neprípustnosti uvedenému Radou [rozsudok z 22. júna 2021, Venezuela/Rada (Dotknutosť tretieho štátu),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, bod
]. V dôsledku toho Rada nemôže vychádzať z vyššie uvedeného rozsudku Všeobecného súdu, aby spochybnila priamu dotknutosť žalobcu. Navyše spor, o ktorý išlo medzi vyššie uvedeným tretím štátom a Radou sa týkal jednostranných aktov, ktoré sa uplatňovali iba na územie Únie a súhlas tretej osoby s týmito aktmi sa nevyžadoval, takže toto porovnanie v každom prípade nie je relevantné.
Na druhej strane skutočnosť, že spornou dohodou a napadnutým rozhodnutím nie je dotknutý výsledok procesu sebaurčenia neznamená, že tieto akty nemôžu meniť právne postavenie žalobcu ako zástupcu tretej strany tejto dohody a ako účastníka na tomto procese. Platí to aj pre vznik „politických“„nepriamych“ účinkov na tento proces.
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že tri časti argumentácie Rady týkajúce sa prvého kritéria priamej dotknutosti treba odmietnuť a že žalobca spĺňa toto kritérium.
2)

O druhom kritériu priamej dotknutosti týkajúcom sa toho, že vykonávanie napadnutého opatrenia má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie
Treba zdôrazniť, že Rada neuviedla osobitnú argumentáciu týkajúcu sa druhého kritéria priamej dotknutosti, ktoré sa týka toho, že vykonávanie napadnutého opatrenia má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie.
V tejto súvislosti možno uviesť, ako to tvrdí žalobca, že sporná dohoda je iba jednoduchým zemepisným rozšírením colných preferencií už udelených Marockému kráľovstvu bez zmeny objemu alebo výrobkov, na ktoré sa vzťahujú tieto preferencie. V dôsledku toho jej vykonávanie na území Únie neponecháva žiadnu voľnú úvahu orgánom povereným uplatňovaním uvedených colných preferencií, pretože pokiaľ sú výrobky, o ktoré ide, výrobkami s pôvodom v Západnej Sahare, musia sa na ne uplatniť colné preferencie upravené v spornej dohode.
Okrem toho, ako bolo uvedené v bode 215 vyššie, keďže žalobca ako zástupca ľudu Západnej Sahary nesúhlasil s uzavretím spornej dohody, ktorá sa uplatňuje na toto územie, napadnuté rozhodnutie, ktorým sa schvaľuje táto dohoda, bezprostredne mení jeho právne postavenie, pričom nie sú potrebné žiadne ďalšie opatrenia.
Komisia samozrejme popiera, že priama dotknutosť žalobcu môže vyplývať z priameho účinku, ktorý má sporná dohoda na jednotlivcov. Z judikatúry (pozri bod 144 vyššie) však vyplýva, že na účely určenia, či je splnené druhé kritérium priamej dotknutosti, treba vyriešiť otázku, či má vykonávanie ustanovení spornej dohody úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie bez uplatnenia iných vykonávacích ustanovení. Význam tejto otázky nemôže spochybniť skutočnosť, že priamy účinok týchto ustanovení môže okrem toho spôsobiť, že sa na ne možno vecne odvolávať voči jednotlivcom.
Treba preto dospieť k záveru, že žalobca je priamo dotknutý napadnutým rozhodnutím.
b)

O osobnej dotknutosti žalobcu
Rada tvrdí, že účasť žalobcu na rokovaniach o štatúte Západnej Sahary ho nemôže individualizovať vo vzťahu k napadnutému rozhodnutiu a že sporná dohoda sa nedotýka jeho pozície v týchto rokovaniach. V duplike Rada dodáva, že aj keby mal žalobca právomoc v hospodárskych otázkach Západnej Sahary, predovšetkým z bodu 69 rozsudku z 10. apríla 2003, Komisia/Holandské Antily (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), vyplýva, že táto právomoc nestačí na preukázanie, že je osobne dotknutý spornou dohodou.
Komisia, Francúzska republika a Comader vysvetľujú v podstate rovnakú argumentáciu ako Rada.
Žalobca tvrdí, že je osobne dotknutý z dôvodu, že z bodov 100 až 106 rozsudku Rada/Front Polisario vyplýva, že ľud Západnej Sahary, ktorého je zástupcom, má súhlasiť s každou medzinárodnou dohodou, ktorá sa uplatňuje na územie Sahary. Vzhľadom na úlohu, ktorú žalobca zohráva vo vzťahu k tomuto ľudu, najmä pri prejavovaní jeho súhlasu byť viazaný zmluvou, tak žalobca má osobitné vlastnosti, ktoré ho môžu charakterizovať vo vzťahu ku každej inej osobe a je preto osobne dotknutý napadnutým rozhodnutím. V replike žalobca dodáva, že uskutočnením konzultácií opísaných v bode 48 vyššie mu Rada zabránila, aby vykonal svoju právomoc vyjadriť súhlas ľudu Sahrawi a v podstate opakuje argumentáciu vysvetlenú pri preukazovaní svojej priamej dotknutosti týmto rozhodnutím.
Podľa ustálenej judikatúry iné subjekty ako osoby, ktorým je rozhodnutie určené, môžu tvrdiť, že sa ich rozhodnutie osobne týka iba vtedy, keď sa ich toto rozhodnutie dotýka na základe ich určitých osobitných vlastností alebo na základe okolnosti, ktorá ich charakterizuje vo vzťahu k akejkoľvek inej osobe, a tým ich individualizuje obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je rozhodnutie určené (rozsudok z 13. októbra 2011, Deutsche Post a Nemecko/Komisia,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
a citovaná judikatúra).
V tomto prípade treba uviesť, že ako zástupca ľudu nesamosprávneho územia s právom na sebaurčenie má žalobca podľa medzinárodného práva vlastné právomoci, ktoré sú odlišné od právomocí zmluvných strán spornej dohody. Na účely preukázania, že je osobne dotknutý napadnutým rozhodnutím, tak môže tvrdiť, že mu toto rozhodnutie bráni, aby vykonal uvedené právomoci tak, ako to má v úmysle.
Po prvé, pri preskúmaní priamej dotknutosti žalobcu súd dospel k záveru, že účasť žalobcu na politickom procese prebiehajúcom v Západnej Sahare neznamená, že by nemohol zastupovať ľud tohto územia v kontexte dohody medzi Úniou a Marockým kráľovstvom v obchodnej a colnej oblasti, ktorá sa uplatňuje na toto územie, pokiaľ sa toto zastupovanie ukáže nevyhnutné na ochranu práva tohto ľudu na sebaurčenie. Po druhé tiež bolo zdôraznené, že z dokumentov nachádzajúcich sa v spise nevyplýva, že orgány OSN uznali iné organizácie ako jeho, ktoré by boli oprávnené zastupovať uvedený ľud. Po tretie, na rozdiel od toho, čo tvrdia Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader, to, že Únia uzavrela spornú dohodu s jedným z účastníkov na procese sebaurčenia na území Západnej Sahary, so sebou prináša otázky, ktoré nemožno považovať za úplne nesúvisiace s týmto procesom a ktoré sa teda týkajú žalobcu ako účastníka na tomto procese (pozri body 206 až 215 vyššie).
Za týchto okolností treba žalobcu považovať za dotknutého napadnutým rozhodnutím na základe jeho osobitných vlastností, ktoré ho ako zástupcu ľudu Západnej Sahary a ako účastníka na procese sebaurčenia individualizujú obdobným spôsobom ako osobu, ktorej je toto rozhodnutie určené. Žalobca preto musí byť oprávnený predložiť toto rozhodnutie na preskúmanie súdu Únie, aby tento súd overil, či Únia mohla v súlade s právnou úpravou súhlasiť s tým, aby sa sporná dohoda uplatňovala na toto územie.
Tieto úvahy nie sú spochybnené tvrdeniami, ktoré uvádza Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader.
Po prvé, pokiaľ ide o rozsudok z 10. apríla 2003, Komisia/Holandské Antily (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), treba uviesť, že v tejto veci bolo na Súdny dvor podané odvolanie Komisie proti rozsudku Všeobecného súdu v spore, v ktorom Holandské Antily, zámorské územie, ktoré malo s Európskym spoločenstvom uzavretú dohodu o pridružení, napadli ochranné opatrenia proti dovozu ryže s pôvodom v zámorských krajinách a územiach (ZKÚ). Tieto opatrenia mali všeobecnú záväznosť a napriek tomu, že zasiahli odvetvie produkcie ryže v Holandských Antilách a že práve z Holandských Antíl pochádzala väčšina dovozov tohto výrobku s pôvodom v ZKÚ do Spoločenstva, netýkali sa tieto opatrenia konkrétne dovozov z tohto konkrétneho zámorského územia, ale zo všetkých ZKÚ.
V tomto kontexte sa Súdny dvor domnieval, že všeobecný záujem, ktorý Holandské Antily môžu mať na hospodárskej prosperite na ich území, a vplyv napadnutých opatrení na odvetvie spracovania ryže, čo je činnosť, ktorú môže vykonávať každý hospodársky subjekt v každom ZKÚ, nepredstavujú okolnosti, ktoré môžu žalobcu individualizovať (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. apríla 2003, Komisia/Holandské Antily,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, body
až
).
Okolnosti sporu, v ktorom bol vyhlásený rozsudok z 10. apríla 2003, Komisia/Holandské Antily (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), teda nemožno porovnávať s okolnosťami prejednávanej veci. Na jednej strane sa totiž opatrenia napadnuté v uvedenom spore nevzťahovali konkrétne na územie žalobcu. Na druhej strane a v každom prípade, na prijatie týchto opatrení sa nevyžadoval súhlas ľudu tohto územia.
Po druhé, odkaz Komisie a Francúzskej republiky na judikatúru týkajúcu sa osobnej dotknutosti združení (pozri rozsudok z 18. januára 2007, PKK a KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
a citovanú judikatúru, a uznesenie z 3. apríla 2014, ADEAS/Komisia,
T‑7/13
, neuverejnené,
EU:T:2014:221
, bod
a citovanú judikatúru) nie je v tomto prípade relevantný. Osobnú dotknutosť združenia, ktoré zastupuje súkromné záujmy súhrnu jednotlivcov alebo podnikov, nemožno totiž porovnávať s osobnou dotknutosťou takej organizácie zastupujúcej ľud nesamosprávneho územia ako je žalobca.
Po tretie, vzhľadom na úlohu žalobcu a na okolnosti pripomenuté v bode 230 vyššie, ktoré postačujú na to, aby ho individualizovali vo vzťahu k napadnutému rozhodnutiu, nemožno voči nemu namietať skutočnosť, že sa nezúčastnil na rokovaniach vedených Úniou s cieľom uzavretia spornej dohody. Navyše v prejednávanej žalobe žalobca spochybňuje zákonnosť napadnutého rozhodnutia práve z dôvodu, že nebol zapojený do uzavretia uvedenej dohody, aby vyjadril súhlas ľudu Západnej Sahary s ňou.
Z toho vyplýva, že žalobca je nielen priamo, ale aj osobne dotknutý napadnutým rozhodnutím. Treba preto zamietnuť námietku neprípustnosti uplatnenú Radou, ktorá sa zakladá na nedostatku jeho aktívnej legitimácie a meritórne preskúmať žalobu.
B.

O dôvodnosti žaloby
Na podporu svojej žaloby žalobca uvádza desať žalobných dôvodov. Prvý žalobný dôvod sa zakladá na nedostatku právomoci Rady na prijatie napadnutého rozhodnutia, druhý na porušení jej povinnosti overiť dodržanie základných práv a medzinárodného humanitárneho práva, tretí na porušení povinnosti vykonať rozsudky Súdneho dvora, štvrtý na porušení základných práv, ako aj zásad a hodnôt, ktorými sa má riadiť vonkajšia činnosť Únie, piaty na porušení zásady ochrany legitímnej dôvery, šiesty na nesprávnom uplatnení zásady proporcionality, siedmy na porušení práva na sebaurčenie, ôsmy na porušení zásady relatívneho účinku zmlúv, deviaty na porušení medzinárodného humanitárneho práva a desiaty na porušení povinností Únie podľa práva upravujúceho medzinárodnú zodpovednosť.
1.

O prvom žalobnom dôvode založenom na nedostatku právomoci Rady na prijatie napadnutého rozhodnutia
Žalobca tvrdí, že Rada ako orgán Únie nemala právomoc na prijatie napadnutého rozhodnutia, pretože týmto rozhodnutím bola uzavretá medzinárodná dohoda, ktorá sa uplatňuje na územie podliehajúce zvrchovanosti tretieho ľudu, nad ktorým nemala ani Únia, ani jej zmluvný partner právomoc.
Rada tvrdí, že prejednávaným žalobným dôvodom žalobca v skutočnosti spochybňuje právomoc Únie z dôvodu porušenia zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv a odkazuje na svoje vyjadrenie k siedmemu a ôsmemu žalobnému dôvodu. Okrem toho zdôrazňuje, že právomoc na uzatváranie medzinárodných dohôd jej zveruje článok 218 ods. 6 ZFEÚ.
Komisia zase tvrdí, že medzinárodné právo nebráni tomu, aby spravujúca mocnosť nesamosprávneho územia uzavrela medzinárodnú dohodu, ktorá sa uplatňuje na toto územie. V tomto prípade treba Marocké kráľovstvo považovať za
de facto
spravujúcu mocnosť Západnej Sahary. Francúzska republika v podstate obhajuje rovnaké stanovisko. Comader v zásade súhlasí s vyjadrením Rady k prejednávanému žalobnému dôvodu.
Na úvod treba pripomenúť, že podľa zásady prenesenia právomocí zakotvenej v článku 5 ods. 1 a 2 ZEÚ Únia koná len v medziach právomocí, ktoré na ňu preniesli členské štáty v Zmluvách na dosiahnutie v nich vymedzených cieľov. Pokiaľ ide konkrétnejšie o inštitúcie Únie, v článku 13 ods. 2 ZEÚ sa uvádza, že každá inštitúcia Únie koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami, a v súlade s postupmi, podmienkami a cieľmi v nich stanovenými (rozsudok z 12. septembra 2017, Anagnostakis/Komisia,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, body
a
).
V tomto prípade, ako sa uvádza v prvej vete preambuly napadnutého rozhodnutia, Rada prijala toto rozhodnutie na základe článku 207 ods. 4 prvého pododseku ZFEÚ v spojení s článkom 218 ods. 6 druhým pododsekom písm. a) bodom i) ZFEÚ.
Žalobca nepopiera, že Rada rešpektovala postupy a podmienky, ktoré sa uplatňujú na akt prijatý na základe ustanovení Zmluvy o FEÚ pripomenutých v bode 244 vyššie. V rámci prejednávaného žalobného dôvodu žalobca v skutočnosti popiera iba právomoc Únie na uzavretie spornej dohody z dôvodu, že táto dohoda sa uplatňuje na cudzie územie patriace pod zvrchovanosť ľudu Západnej Sahary. V tejto súvislosti žalobca odkazuje predovšetkým na všeobecnú zásadu práva zakotvenú v latinskom výraze „
nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet
“.
V tejto súvislosti možno samozrejme uviesť, že niektoré pravidlá medzinárodného práva môžu brániť tomu, aby Únia vzhľadom na svoje postavenie medzinárodnej organizácie sama pristúpila k medzinárodnému dohovoru alebo môžu prinajmenšom striktne vymedzovať také pristúpenie [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/91 (Dohovor MOP č. 170) z 19. marca 1993,
EU:C:1993:106
, bod
, a rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (AMP Antarctique),
C‑626/15 a C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, body
až
]. Rovnako v niektorých prípadoch dokázalo medzinárodné právo zabrániť tomu, aby zmluvy, ktoré sa uplatňujú na nesamosprávne územie, boli uzavreté s konkrétnym tretím štátom vzhľadom na porušenia, ktorých sa uvedený štát dopustil na tomto území [poradné stanovisko MSD z 21. júna 1971, Právne dôsledky pretrvávajúcej prítomnosti Južnej Afriky v Namíbii (Juhozápadnej Afrike) pre štáty napriek rezolúcii Bezpečnostnej rady č. 276 (1970) (MSD, Zbierka 1971, s. 16, body 122 až 126)].
V tomto prípade však žalobca neuviedol žiadne pravidlo medzinárodného práva, ktoré by vzhľadom na postavenie Únie ako medzinárodnej organizácie mohlo obmedzovať jej právomoc uzavrieť takú dvojstrannú dohodu, ako je sporná dohoda. Okrem toho, hoci sa žalobca domnieva, že niektoré zásady medzinárodného obyčajového práva bránia Únii, aby uzavrela uvedenú dohodu, neodvoláva sa na žiadne pravidlo tohto práva, najmä vyplývajúce z rezolúcie Bezpečnostnej rady OSN alebo zakotvené v rozsudku MSD, ktoré by výslovne zakazovalo akúkoľvek medzinárodnú dohodu s Marockým kráľovstvom, ktorá sa uplatňuje na územie Západnej Sahary.
Z bodu 98 rozsudku Rada/Front Polisario navyše vyplýva, že Súdny dvor v zásade nevylúčil, že so zreteľom na zásady medzinárodného práva, ktoré sa uplatňujú na vzťahy medzi Úniou a Marockým kráľovstvom v rámci dohody o pridružení, je Únia oprávnená uzavrieť s touto treťou krajinou dohodu, ktorá je súčasťou tohto rámca a výslovne upravuje jej uplatňovanie na Západnú Saharu.
Z týchto dôvodov treba prvý žalobný dôvod zamietnuť.
V preskúmaní dôvodnosti žaloby treba pokračovať tretím žalobným dôvodom.
2.

O treťom žalobnom dôvode založenom v podstate na tom, že Rada porušila svoju povinnosť rešpektovať požiadavky vyvodené judikatúrou zo zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv
Žalobca tvrdí, že Rada tým, že s Marockým kráľovstvom uzavrela bez jeho súhlasu dohodu, ktorá sa výslovne uplatňuje na územie Západnej Sahary, nerešpektovala povinnosť vykonať rozsudky Súdneho dvora, ktorá vyplýva z článku 266 ZFEÚ. Súdny dvor sa totiž domnieval, že implicitné zahrnutie tohto územia do pôsobnosti dohôd uzavretých medzi Úniou a Marockým kráľovstvom je právne nemožné na základe zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv. Žalobca z toho vyvodzuje, že tým skôr je z rovnakých dôvodov vylúčené výslovné uplatňovanie takýchto dohôd na uvedené územie. Okrem toho žalobca v prvej časti žaloby, ako aj v úvodných úvahách repliky a v pripomienkach k vyjadreniam vedľajších účastníkov konania predovšetkým tvrdí, že uzavretie spornej dohody je v rozpore s judikatúrou, pretože nerešpektuje oddelený a odlišný štatút Západnej Sahary a požiadavku súhlasu ľudu tohto územia.
Rada tvrdí, že uzavretím dohody, ktorá výslovne umožňuje, aby dohoda o pridružení mala účinky na území Západnej Sahary, po tom, čo získala súhlas ľudu tohto územia, rešpektovala rozsudok Rada/Front Polisario.
Rada v tejto súvislosti v úvodných úvahách svojho vyjadrenia k žalobe, nazvaných „Horizontálne otázky“, v podstate tvrdí, že vzhľadom na osobitú situáciu Západnej Sahary znemožňujúcu konzultovať s ľudom tohto územia priamo alebo prostredníctvom inštitucionalizovaného zástupcu, mohli inštitúcie využiť svoju voľnú úvahu a uskutočniť konzultácie na základe objektívneho kritéria založeného na výhodách pre obyvateľstvo tohto územia a v tejto súvislosti rešpektovali príslušné zásady medzinárodného práva. Okrem toho Rada tvrdí, že v tomto prípade sú relevantné ustanovenia a zásady medzinárodného práva, ktoré sa uplatňujú na spravujúce mocnosti, a to so zreteľom na „faktickú správu“ tohto územia Marockým kráľovstvom a že žalobca v každom prípade nemá ani právnu spôsobilosť, ani administratívne prostriedky na uzavretie obchodnej dohody s Úniou. Napokon Rada tvrdí, že žalobca nespĺňa podmienky formulované judikatúrou na to, aby sa mohol odvolávať na pravidlá medzinárodného práva a že súdne preskúmanie napadnutého rozhodnutia s prihliadnutím na zásady medzinárodného obyčajového práva sa nevyhnutne obmedzuje na zjavne nesprávne posúdenie.
Komisia v časti svojho vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania nazvanej „Úvodné právne úvahy“ vysvetľuje v podstate podobnú argumentáciu ako Rada, pokiaľ ide o možnosť jednotlivca odvolávať sa na zásady medzinárodného obyčajového práva a obmedzenú povahu súdneho preskúmania aktov Únie s prihliadnutím na tieto zásady. Navyše v rámci siedmeho a ôsmeho žalobného dôvodu Komisia tvrdí na jednej strane, že na porušenie práva na sebaurčenie sa nemožno odvolávať voči aktu Rady a na druhej strane, že zásada relatívneho účinku zmlúv môže mať za následok iba to, že na medzinárodnú dohodu sa nemožno odvolávať voči tretej strane, ale nemôže spochybniť jej platnosť. Komisia napokon tvrdí, že žalobca sa mýli v tom, aké dôsledky treba vyvodiť z rozsudkov Rada/Front Polisario a Western Sahara Campaign UK. Tieto rozsudky totiž obsahovali iba výklad dohôd uplatniteľných na územie Maroka s prihliadnutím na relevantné zásady medzinárodného práva, ale netýkali sa ich platnosti.
Komisia v časti svojho vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania nazvanej „Úvodné úvahy o ‚skutkovom stave‘“ vysvetľuje v podstate rovnakú analýzu ako Rada, pokiaľ ide o proces, ktorý viedol k uzavretiu spornej dohody. Okrem toho spresňuje, že táto dohoda nepovažuje výrobky s pôvodom v Západnej Sahare za výrobky marockého pôvodu, ale výslovne na ne odkazuje ako na výrobky s pôvodom na tomto území. Navyše tvrdí, že rokovania vedené pod záštitou OSN nezverujú žalobcovi výhradnú úlohu „hovoriť v mene“ ľudu Západnej Sahary.
Francúzska republika v podstate súhlasí s analýzou Rady a Komisie.
Comader sa v časti svojho vyjadrenia vedľajšieho účastníka konania nazvanej „Skutkové úvahy“ čiastočne pripája k analýze Komisie a Rady týkajúcej sa konzultačného procesu predchádzajúceho uzavretiu spornej dohody. Navyše Comader tvrdí, že miestni volení predstavitelia, ktorí sa zúčastnili na týchto konzultáciách, sú oprávnenými zástupcami obyvateľstva Západnej Sahary s demokratickou legitimitou. Okrem toho tvrdí predovšetkým to, že článok 266 ZFEÚ sa v tomto prípade neuplatňuje. Napokon Comader tvrdí, že zásada relatívneho účinku zmlúv sa v tomto prípade nepoužije a že v každom prípade spornú dohodu nemožno uplatňovať voči žalobcovi.
Na úvod treba uviesť, že Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader spochybňujú najmä právne základy prejednávaného žalobného dôvodu a že ich tvrdenia nastoľujú v konečnom dôsledku otázku, či tento žalobný dôvod nie je neúčinný. Pred prípadným rozhodnutím o dôvodnosti uvedeného žalobného dôvodu treba preto preskúmať túto otázku.
a)

O tvrdeniach Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader založených v podstate na neúčinnosti tretieho žalobného dôvodu
Tvrdenia Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader spochybňujú právne základy prejednávaného žalobného dôvodu v troch ohľadoch. Po prvé, článok 266 ZFEÚ sa podľa nich neuplatňuje. Po druhé, na rozsudky uvádzané žalobcom sa nemožno odvolávať na účely napadnutia platnosti dohôd medzi Úniou a Marockým kráľovstvom. Po tretie, žalobca sa nemôže odvolávať na zásady medzinárodného obyčajového práva, ktorých porušenie tvrdí v tomto prípade.
V prvom rade treba pripomenúť, že podľa článku 266 ods. 1 ZFEÚ inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra, ktorej akt bol vyhlásený za neplatný alebo ktorej nečinnosť bola vyhlásená za odporujúcu Zmluvám, je povinná urobiť nevyhnutné opatrenia, aby vyhovela rozsudku Súdneho dvora Európskej únie.
Podľa ustálenej judikatúry povinnosť stanovená v článku 266 ZFEÚ, ktorý sa analogicky uplatňuje na rozsudky konštatujúce neplatnosť aktu Únie, znamená, že dotknuté inštitúcie sú povinné rešpektovať nielen výrok rozsudku o zrušení alebo neplatnosti, ale aj dôvody, ktoré k nemu viedli a ktoré predstavujú jeho potrebnú oporu v tom zmysle, že sú nevyhnutné na určenie presného významu toho, o čom sa rozhodlo vo výroku. Práve toto odôvodnenie totiž jednak presne určuje ustanovenie, ktoré je považované za protiprávne, a jednak poukazuje na dôvody protiprávnosti konštatovanej vo výroku, ktoré musí dotknutá inštitúcia vziať do úvahy pri nahrádzaní aktu, ktorý bol zrušený alebo vyhlásený za neplatný (pozri rozsudok z 28. januára 2016, CM Eurologistik a GLS,
C‑283/14 a C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, body
a
a citovanú judikatúru).
Ani zo znenia článku 266 ZFEÚ, ani z judikatúry uvedenej v bode 261 vyššie však nevyplýva, že povinnosť stanovená v tomto článku sa vzťahuje na odôvodnenie rozsudku, ktorým bola zamietnutá žaloba o neplatnosť podaná proti aktu Únie.
V tomto prípade však, ako to bolo pripomenuté v bodoch 34 a 40 vyššie, Súdny dvor v rozsudku Rada/Front Polisario po tom, čo zrušil rozsudok z 10. decembra 2015, Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), definitívne rozhodol v spore tak, že zamietol žalobu žalobcu ako neprípustnú pre nedostatok aktívnej legitimácie.
Pokiaľ ide o rozsudok Western Sahara Campaign UK, okrem toho, že v tomto rozsudku nebola spochybnená platnosť napadnutých aktov Únie, ktoré boli predmetom prejudiciálnych otázok predložených Súdnemu dvoru, stačí v každom prípade uviesť, že tento rozsudok sa týkal rozhodnutia a medzinárodných dohôd v oblasti rybolovu, ktorých vecná pôsobnosť je odlišná od vecnej pôsobnosti napadnutého rozhodnutia a spornej dohody. Analogické zistenia platia
mutatis mutandis
pre uznesenia z 19. júla 2018, Front Polisario/Rada (
T‑180/14
, neuverejnené,
EU:T:2018:496
), a z 30. novembra 2018, Front Polisario/Rada (
T‑275/18
, neuverejnené,
EU:T:2018:869
).
V dôsledku toho, ako to v podstate uvádza Comader, žalobca nemôže v tomto prípade vyvodzovať z článku 266 ZFEÚ povinnosť inštitúcií vykonať rozhodnutia súdov Únie uvedené v bodoch 263 a 264 vyššie. V rozsahu, v akom sa prejednávaný žalobný dôvod zakladá na ustanoveniach tohto článku, tak musí byť zamietnutý ako neúčinný.
Napriek tomu treba zdôrazniť, že podľa ustálenej judikatúry sa nevyžaduje, aby účastník konania výslovne uviedol ustanovenia, na ktorých sa zakladajú žalobné dôvody, ktorých sa dovoláva, pod podmienkou, že predmet jeho návrhu, ako aj najdôležitejšie skutkové a právne okolnosti, na ktorých je založený, sú v žalobe uvedené s dostatočnou jasnosťou. Táto judikatúra sa uplatňuje
mutatis mutandis
v prípade chyby vo formulácii ustanovení, na ktorých sa zakladajú žalobné dôvody [pozri rozsudok z 23. novembra 2017, Aurora/OCVV – SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, bod
a citovanú judikatúru].
Ako vyplýva z bodu 251 vyššie, v tomto prípade sa argumentácia vysvetlená na podporu prejednávaného žalobného dôvodu zakladá na výhrade založenej v podstate na tom, že inštitúcie porušili svoju povinnosť rešpektovať judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa výkladu dohôd medzi Úniou a Marockým kráľovstvom podľa príslušných pravidiel medzinárodného práva. V tejto súvislosti žalobca na otázku na pojednávaní, aký je právny základ tohto žalobného dôvodu, v podstate uviedol, že keďže v odôvodneniach napadnutého rozhodnutia sa uvádza, že bolo prijaté na dosiahnutie súladu s rozsudkom Rada/Front Polisario, môže sa odvolávať na úvahy obsiahnuté v tomto rozsudku, aby tvrdil, že uvedené rozhodnutie ich nerešpektuje. Takto to napokon chápali Rada a Komisia, ako to preukazujú ich tvrdenia v reakcii na tvrdenia žalobcu.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je Únia úniou práva, v ktorej jej inštitúcie podliehajú preskúmaniu súladu ich aktov najmä so Zmluvami a so všeobecnými zásadami práva a v ktorej fyzické a právnické osoby musia požívať účinnú súdnu ochranu (pozri rozsudok z 30. mája 2017, Safa Nicu Sepahan/Rada,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, bod
a citovanú judikatúru).
Inštitúcie Únie sú predovšetkým povinné rešpektovať povinnosti vyplývajúce z práva Únie tak, ako je vyložené v rozsudku o určení nesplnenia povinnosti, rozsudku vyhlásenom v prejudiciálnom konaní alebo ustálenej judikatúre v danej oblasti (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 30. mája 2017, Safa Nicu Sepahan/Rada,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, body
a
a citovanú judikatúru).
V konaní o žalobe o neplatnosť prináleží teda súdu Únie, rozhodujúcemu o žalobnom dôvode v tomto zmysle, aby preskúmal súlad napadnutého rozhodnutia s judikatúrou Súdneho dvora, keď tento súd z práva Únie alebo uplatniteľného medzinárodného práva vyvodil požiadavky, ktoré sú relevantné pre posúdenie zákonnosti tohto rozhodnutia.
To je v prejednávanej veci prípad povinností vyplývajúcich podľa rozsudku Rada/Front Polisario predovšetkým zo zásady sebaurčenia a zo zásady relatívneho účinku zmlúv. Ako totiž vyplýva z odôvodnení 6 a 10 napadnutého rozhodnutia (pozri bod 51 vyššie), inštitúcie vyrokovali a uzavreli spornú dohodu, aby vyvodili dôsledky z tohto rozsudku tým, že upravia výslovný právny základ pre uplatňovanie preferenčného režimu upraveného v dohode o pridružení na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare, doplnený zárukami rešpektovania medzinárodného práva a základných práv, aby boli najmä zohľadnené „úvahy o súhlase“ obsiahnuté v bode 106 uvedeného rozsudku.
Z toho vyplýva, že v rozsahu, v akom sa prejednávaný žalobný dôvod zakladá v podstate na tom, že Rada porušila svoju povinnosť rešpektovať výklad dohody o pridružení podľa príslušných pravidiel medzinárodného práva verejného, podaný v judikatúre, predovšetkým v rozsudku Rada/Front Polisario, nie je tento žalobný dôvod neúčinný napriek nesprávnemu odkazu žalobcu na článok 266 ZFEÚ.
V druhom rade skutočnosť, že Súdny dvor v rozsudku Rada/Front Polisario vyložil zásadu sebaurčenia a zásadu relatívneho účinku zmlúv pri výklade dohody o pridružení a dohody o liberalizácii, a nie pri preskúmaní ich platnosti, nie je rozhodujúca.
Na jednej strane totiž, ako vyplýva z judikatúry pripomenutej v bode 269 vyššie, sú inštitúcie povinné rešpektovať pravidlá práva Únie tak, ako ich vykladá judikatúra, bez ohľadu na kontext, v ktorom je táto judikatúra formulovaná. Táto zásada platí pre výklad pravidiel medzinárodného práva podaný Súdnym dvorom, keďže Únia je v súlade s ustálenou judikatúrou povinná pri výkone svojich právomocí dodržiavať medzinárodné právo ako celok (pozri rozsudok Western Sahara Campaign UK, bod 47 a citovanú judikatúru). Ako bolo navyše pripomenuté, súd Únie má právomoc posúdiť, či je medzinárodná dohoda uzavretá Úniou zlučiteľná so Zmluvami a s pravidlami medzinárodného práva, ktorými je Únia v súlade so Zmluvami viazaná (pozri body 155 a 156 vyššie).
Na druhej strane, ako bolo pripomenuté v bode 195 vyššie, pravidlá, ktoré Súdny dvor vyvodil zo zásad medzinárodného práva, ktoré vyložil v rozsudku Rada/Front Polisario, boli relevantné pri určení, či sa dohoda o pridružení môže legálne implicitne uplatňovať na Západnú Saharu. Tieto pravidlá sú preto tým skôr relevantné pri preskúmaní, či je možné do tejto dohody vložiť ustanovenie, ktoré výslovne upravuje takéto územné uplatňovanie. Zákonnosť napadnutého rozhodnutia preto možno preskúmať podľa týchto pravidiel.
V treťom rade, pokiaľ ide o možnosť odvolávať sa na zásady medzinárodného práva vyložené Súdnym dvorom, predovšetkým zásadu sebaurčenia a zásadu relatívneho účinku zmlúv, treba najprv uviesť, že bolo opakovane pripomenuté, že súd Únie má právomoc posúdiť zlučiteľnosť rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody okrem iného s pravidlami medzinárodného práva, keďže Únia musí vykonávať svoje právomoci v súlade s týmito pravidlami, ktorými je podľa Zmlúv viazaná.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 3 ods. 5 a článku 21 ods. 1 ZEÚ sa činnosť Únie na medzinárodnej scéne zakladá na hodnotách a zásadách, ktoré sa uplatnili pri jej založení, rozvoji a rozšírení. Únia predovšetkým prispieva k prísnemu dodržiavaniu a rozvoju medzinárodného práva, najmä k dodržiavaniu zásad Charty Organizácie spojených národov.
Treba dodať, že v súlade s článkom 207 ods. 1 ZFEÚ, a ako to napokon vyplýva z odôvodnenia 12 napadnutého rozhodnutia, sa spoločná obchodná politika uskutočňuje v rámci zásad a cieľov vonkajšej činnosti Únie, vrátane tých, ktoré sú pripomenuté v bode 277 vyššie. Únia je povinná začleniť tieto zásady a ciele do vedenia tejto politiky [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode so Singapurom) zo 16. mája 2017,
EU:C:2017:376
, body
až
].
Ďalej treba pripomenúť, že Súdny dvor v bodoch 88 a 89 rozsudku Rada/Front Polisario konštatoval, že právo na sebaurčenie predstavuje právo, na ktoré sa možno odvolávať
erga omnes
, ako aj jednu zo základných zásad medzinárodného práva a že z tohto dôvodu je táto zásada súčasťou pravidiel medzinárodného práva uplatňujúcich sa vo vzťahoch medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, ktoré musí súd Únie zohľadniť. Súdny dvor navyše v bodoch 90 až 93 toho istého rozsudku na základe rezolúcií Valného zhromaždenia OSN a poradného stanoviska k Západnej Sahare rozhodol, že vo vzťahoch medzi Úniou a Marockým kráľovstvom treba rešpektovať oddelený a odlišný štatút Západnej Sahary a že túto požiadavku treba zohľadniť pri výklade dohody o pridružení.
Súdny dvor rovnako po tom, čo v bodoch 104 a 105 rozsudku Rada/Front Polisario pripomenul na jednej strane vyjadrenia MSD v poradnom stanovisku k Západnej Sahare, predovšetkým vyjadrenie, že obyvateľstvo tohto územia má právo na sebaurčenie, a na druhej strane odporúčanie Valného zhromaždenia OSN, aby sa žalobca podieľal na hľadaní riešenia definitívneho štatútu tohto územia, v bode 106 toho istého rozsudku z týchto skutočností vyvodil, že uvedený ľud treba považovať za tretiu stranu v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv, ktorá má súhlasiť s vykonávaním dohody o pridružení na uvedenom území.
Z toho vyplýva, že v rozsudku Rada/Front Polisario Súdny dvor vyvodil zo zásady sebaurčenia a zo zásady relatívneho účinku zmlúv jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, bod
), ktoré sú vo vzťahoch medzi Úniou a Marockým kráľovstvom uložené voči Západnej Sahare, a to na jednej strane povinnosť rešpektovať jej oddelený a odlišný štatút a na druhej strane povinnosť ubezpečiť sa o súhlase jej ľudu v prípade vykonávania dohody o pridružení na tomto území. Ako bolo vysvetlené v bode 275 vyššie, treba z toho vyvodiť, že tieto povinnosti sú o to viac relevantné pri rozhodovaní o zákonnosti ustanovení, ktoré upravujú výslovné uplatňovanie tejto dohody alebo jej protokolov na toto územie.
V tomto prípade teda žalobca musí mať na ochranu práv, ktoré ľud Západnej Sahary vyvodzuje zo zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv, možnosť odvolávať sa voči napadnutému rozhodnutiu na porušenie týchto jasných, presných a bezpodmienečných povinností, keďže toto tvrdené porušenie sa môže dotýkať tohto ľudu ako tretej strany dohody uzavretej medzi Úniou a Marockým kráľovstvom (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 16. júna 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, bod
).
Na rozdiel od toho, čo naznačujú Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader, možnosť žalobcu odvolávať sa na zásadu sebaurčenia a zásadu relatívneho účinku zmlúv neodporuje judikatúre Súdneho dvora týkajúcej sa možnosti odvolávať sa na zásady medzinárodného obyčajového práva, ktorá vyplýva najmä z rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že Súdny dvor v bode 107 rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), rozhodol, že osoba podliehajúca súdnej právomoci sa môže odvolávať na zásady medzinárodného obyčajového práva uvedené v bode 103 toho istého rozsudku na účely toho, aby Súdny dvor preskúmal platnosť aktu Únie iba vtedy, po prvé, pokiaľ tieto zásady môžu spochybniť právomoc Únie prijať uvedený akt a po druhé, pokiaľ sa daný akt môže dotknúť práv, ktoré osoba podliehajúca súdnej právomoci vyvodzuje z práva Únie, alebo jej môže ukladať povinnosti podľa tohto práva. V tomto prípade išlo o zásadu, podľa ktorej má každý štát úplnú a výlučnú zvrchovanosť nad svojím vzdušným priestorom, zásadu, podľa ktorej si nijaký štát nemôže robiť platné nároky na podrobenie ktorejkoľvek časti šíreho mora svojej zvrchovanosti a zásadu zaručujúcu slobodný prelet nad šírym morom.
Súdny dvor tak rozhodol, že keďže tieto zásady boli vo veci samej uplatnené preto, aby posúdil, či Únia mala právomoc na prijatie smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/101/ES z 19. novembra 2008, ktorou sa mení a dopĺňa smernica 2003/87/ES s cieľom začleniť činnosti leteckej dopravy do systému obchodovania s emisnými kvótami skleníkových plynov v rámci Spoločenstva (
Ú. v. EÚ L 8, 2009, s. 3
), a keďže táto smernica mohla žalobcom vo veci samej ukladať povinnosti, nebolo možné vylúčiť, že žalobcovia sa môžu odvolávať na uvedené zásady, aj keď sa zdalo, že tieto zásady zakladajú povinnosti len medzi štátmi (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, body
a
).
Treba však zdôrazniť, že okolnosti, za ktorých Súdny dvor formuloval úvahy pripomenuté v bodoch 284 a 285 vyššie, sa líšia od okolností prejednávanej veci.
V prvom rade z rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), nevyplýva, že už pred jeho vyhlásením boli zo zásad medzinárodného obyčajového práva uvedených v jeho bode 103 vyvodené jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti uložené Únii voči takým podnikom tretej krajiny, ako boli žalobcovia vo veci samej. V rámci prejudiciálnych otázok položených Súdnemu dvoru v tejto veci tak bol Súdny dvor v podstate požiadaný, aby preskúmal platnosť napadnutého aktu priamo s prihliadnutím na uvedené zásady, formulované všeobecne.
V druhom rade, žalobcami vo veci samej boli letecké dopravné podniky a profesijné združenia takýchto podnikov. Išlo teda o jednotlivcov, ktorým zásady medzinárodného obyčajového práva, na ktoré sa odvolávali, v zásade nepriznávali právo, keďže sa zdalo, že tieto zásady zakladali povinnosti len medzi štátmi, ako to Súdny dvor uviedol v bode 109 rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
). Ako to žalobca v podstate zdôraznil vo svojich pripomienkach k vyjadreniu Komisie ako vedľajšieho účastníka konania, ako aj na pojednávaní, postavenie takýchto jednotlivcov nemožno porovnávať s jeho postavením v tomto prípade ako zástupcu tretej strany dohody uzavretej napadnutým rozhodnutím, ktorý vyvodzuje zo zásady sebaurčenia a zo zásady relatívneho účinku zmlúv práva, na ktoré sa môže odvolávať voči tomuto rozhodnutiu.
V treťom rade, smernica 2008/101, ktorej platnosť bola napadnutá žalobcami vo veci samej, bola aktom prijatým pri výkone vnútorných právomocí Únie a jej pôsobnosť mala byť v zásade obmedzená na jej územie. Títo účastníci konania sa však odvolávali na zásady medzinárodného obyčajového práva uvedené v bode 103 rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), práve preto, aby v podstate tvrdili, že Únia nerešpektovala svoje právomoci z dôvodu, že táto smernica sa mohla uplatňovať na časti medzinárodných letov mimo vzdušného priestoru členských štátov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, body
až
).
Naproti tomu v prejednávanej veci nebolo napadnuté rozhodnutie prijaté v rámci vnútorných právomocí Únie, ale v rámci jej vonkajšej činnosti, ktorá sa najmä podľa článku 21 ZEÚ zakladá na dodržiavaní zásad Charty Organizácie spojených národov a medzinárodného práva. Ako však bolo uvedené v bode 247 vyššie pri preskúmaní prvého žalobného dôvodu založeného na nedostatku právomoci Rady na prijatie napadnutého rozhodnutia, samotná skutočnosť, že sporná dohoda sa uplatňuje na Západnú Saharu sama osebe neznamená, že Rada porušila pravidlo medzinárodného práva obmedzujúce právomoci Únie na uzavretie takej dohody.
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že v tomto prípade možnosť odvolávať sa na zásadu sebaurčenia a zásadu relatívneho účinku zmlúv nemožno posudzovať na základe úvah nachádzajúcich sa v bodoch 107 až 109 rozsudku z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), keďže tieto úvahy sa zakladali na posúdení konkrétnych okolností danej veci týkajúcich sa povahy uplatnených zásad medzinárodného práva a napadnutého aktu, ako aj právneho postavenia žalobcov vo veci samej, ktoré nemožno porovnávať s okolnosťami prejednávanej veci. Možnosť odvolávať sa na dve vyššie uvedené zásady predovšetkým nemožno v prejednávanej veci obmedziť na napadnutie právomoci Únie na prijatie napadnutého rozhodnutia, keďže žalobca sa na jednej strane odvoláva na jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti uložené Únii pri prijatí tohto rozhodnutia, a na druhej strane má toto odvolanie sa zaručiť rešpektovanie práv tretej strany dohody, ktoré môžu byť dotknuté porušením týchto povinností.
V každom prípade, ako bolo uvedené v bodoch 267, 271 a 272 vyššie, žalobca v rámci prejednávaného žalobného dôvodu uvádza výhradu založenú v podstate na tom, že Rada a Komisia porušili svoju povinnosť rešpektovať judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa výkladu dohôd medzi Úniou a Marockým kráľovstvom podľa príslušných pravidiel medzinárodného práva a predovšetkým svoju povinnosť rešpektovať rozsudok Rada/Front Polisario, a to na podporu žaloby podanej proti rozhodnutiu, ktoré bolo prijaté preto, aby boli vyvodené dôsledky z tohto rozsudku. V dôsledku toho mu v tomto kontexte nemožno uprieť právo spochybniť zákonnosť napadnutého rozhodnutia tým, že sa v rámci tejto výhrady odvolá na takéto základné pravidlá, vzhľadom na to, že Únia je nimi viazaná a že toto rozhodnutie bolo prijaté preto, aby bol rešpektovaný ich výklad podaný Súdnym dvorom (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 16. júna 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, body
a
a citovanú judikatúru).
Napokon treba uviesť, že argumentáciu Komisie a Comader týkajúcu sa možnosti konkrétne sa odvolávať jednak na zásadu sebaurčenia a jednak na zásadu relatívneho účinku zmlúv, treba zamietnuť.
Na jednej strane, k tvrdeniu Komisie, že zásada sebaurčenia zakotvuje „kolektívne“ právo, na základe ktorého sa začína v podstate politický proces, ktorého výsledok nie je vopred určený, treba uviesť, že z bodov 88 až 106 rozsudku z 21. decembra 2016, Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), nevyplýva, že tieto údajné špecifiká práva na sebaurčenie treba zohľadniť pri preskúmaní dodržania jasných, presných a bezpodmienečných povinností pripomenutých v bode 281 vyššie.
V každom prípade skutočnosť, že právo na sebaurčenie je kolektívnym právom je irelevantná, keďže nositeľom tohto práva je práve tretia strana, ktorú zastupuje žalobca. Rovnako tvrdenie, že na základe práva na sebaurčenie sa začína politický proces, ktorého výsledok nie je vopred určený, spočíva v konečnom dôsledku na nesprávnom predpoklade, podľa ktorého ľud Západnej Sahary už nemá právo na sebaurčenie z dôvodu, že v tomto štádiu ešte nie je ukončený proces týkajúci sa definitívneho štatútu tohto územia a že uvedený ľud preto nie je schopný plne vykonať toto právo. Ako však Súdny dvor konštatoval v bode 105 rozsudku Rada/Front Polisario, orgány OSN uznali, že tento ľud má toto právo a práve z tohto dôvodu sa žalobca zúčastňoval na tomto procese. V dôsledku toho skutočnosť, že v tomto štádiu ešte nie je určený výsledok tohto procesu, nemôže brániť možnosti odvolávať sa na túto zásadu.
Na druhej strane, pokiaľ ide o možnosť odvolávať sa na zásadu relatívneho účinku zmlúv, teda zásadu všeobecného medzinárodného práva, ktorá je záväzná pre každú zmluvnú stranu medzinárodnej dohody (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. februára 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
), treba uviesť, že úvahy formulované v bodoch 197 až 199 vyššie sa obdobne uplatňujú aj na otázku možnosti odvolávať sa na túto zásadu v rámci prejednávanej žaloby. Predovšetkým, ako to v podstate vysvetľuje žalobca, treba rozlišovať dôsledky, ktoré má v medzinárodnom právnom poriadku nerešpektovanie zásady relatívneho účinku zmlúv a dôsledky, ktoré má v právnom poriadku Únie porušenie povinnosti vyplývajúcej z tejto zásady inštitúciami, a to so zreteľom na právomoc súdu Únie preskúmať dodržiavanie tejto povinnosti.
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že žalobca sa v rámci prejednávaného žalobného dôvodu môže na jeho podporu odvolávať na rozsudok Rada/Front Polisario a v ňom podaný výklad zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv. Tento žalobný dôvod teda nie je neúčinný.
b)

O dôvodnosti tvrdení uvádzaných žalobcom na podporu prejednávaného žalobného dôvodu
Argumentácia žalobcu na podporu prejednávaného žalobného dôvodu má v podstate tri časti založené po prvé, na nemožnosti Únie a Marockého kráľovstva uzavrieť dohodu, ktorá sa uplatňuje na Západnú Saharu, po druhé, na porušení oddeleného a odlišného štatútu tohto územia v rozpore so zásadou sebaurčenia, a po tretie, na porušení požiadavky súhlasu ľudu tohto územia ako tretej strany spornej dohody v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv.
1)

O prvej časti tretieho žalobného dôvodu založenej na nemožnosti Únie a Marockého kráľovstva uzavrieť dohodu, ktorá sa uplatňuje na Západnú Saharu
V prvej časti tretieho žalobného dôvodu žalobca tvrdí, že ako vyplýva z rozsudkov Rada/Front Polisario a Western Sahara Campaign UK, uplatňovanie dohody medzi Úniou a Marockým kráľovstvom na Západnú Saharu je právne nemožné predovšetkým vzhľadom na porušenie zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv. Sporná dohoda má teda v skutočnosti „zachovať“ faktické uplatňovanie dohody o pridružení na časť tohto územia kontrolovanú marockými orgánmi, ktoré bolo vylúčené prvým z týchto rozsudkov.
V tejto súvislosti, ako bolo pripomenuté v bode 187 vyššie, Súdny dvor v rozsudku Rada/Front Polisario iba vylúčil, že bez výslovného ustanovenia rozširujúceho na územie Západnej Sahary pôsobnosť dohody o pridružení, obmedzenú v prípade Marockého kráľovstva na jeho vlastné územie, možno dohodu o liberalizácii vykladať tak, že vykonala toto rozšírenie.
Súdny dvor totiž najprv konštatoval, že na základe zásady sebaurčenia bol Západnej Sahare ako nesamosprávnemu územiu v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov priznaný Valným zhromaždením OSN a MSD štatút oddelený a odlišný od štatútu každého štátu, vrátane Marockého kráľovstva. Súdny dvor ďalej k pravidlu kodifikovanému v článku 29 Viedenského dohovoru v podstate uviedol, že podľa tohto pravidla môže zmluva zaväzovať štát vo vzťahu k inému územiu ako je jeho vlastné územie, iba ak takýto úmysel vyplýva z tejto zmluvy alebo je inak zjavný. Napokon Súdny dvor, ktorý zdôraznil, že podľa zásady relatívneho účinku zmlúv má vykonávanie dohody o pridružení v prípade zahrnutia Západnej Sahary do jej pôsobnosti odsúhlasiť ľud tohto územia ako tretia strana tejto dohody, konštatoval, že z rozsudku z 10. decembra 2015, Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) nevyplýva, že by ľud Západnej Sahary prejavil takýto súhlas. Súdny dvor z toho vyvodil, že tieto tri pravidlá medzinárodného práva bránili tomu, aby sa toto nesamosprávne územie považovalo za patriace do územnej pôsobnosti dohody o pridružení a dohody o liberalizácii na základe konkludentnej dohody medzi Úniou a Marockým kráľovstvom (rozsudok Rada/Front Polisario, body 92 až 116).
Súdny dvor sa navyše domnieval, že prax po uzavretí dohody o pridružení nemôže odôvodniť výklad tejto dohody a dohody o liberalizácii v tom zmysle, že sa legálne uplatňujú na Západnú Saharu, keďže v rozpore s článkom 31 ods. 3 písm. b) Viedenského dohovoru Všeobecný súd neoveril, či táto prax vyjadruje existenciu dohody zmluvných strán a keďže údajný úmysel Únie vykonávať tieto dohody spôsobom nezlučiteľným so zásadami sebaurčenia a relatívneho účinku zmlúv by bol nezlučiteľný so zásadou dobromyseľného vykonávania zmlúv (rozsudok Rada/Front Polisario, body 122 až 125).
Rozhodnutia súdov Únie uvedené v bodoch 42 a 44 vyššie, ktoré nasledovali po rozsudku Rada/Front Polisario, použili podobnú úvahu s výslovným odkazom na tento rozsudok. Veci, v ktorých boli vydané tieto rozhodnutia, sa totiž týkali dohôd medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, ktoré neobsahujú výslovné ustanovenia rozširujúce ich územnú pôsobnosť na Západnú Saharu alebo na priľahlé vody (pozri v tomto zmysle rozsudok Western Sahara Campaign UK, body 62, 63, 71 až 73, 79 a 83; uznesenia z 19. júla 2018, Front Polisario/Rada,
T‑180/14
, neuverejnené,
EU:T:2018:496
, body
až
, a z 30. novembra 2018, Front Polisario/Rada,
T‑275/18
, neuverejnené,
EU:T:2018:869
, body
až
).
V tejto judikatúre súdy Únie naopak nerozhodovali v sporoch týkajúcich sa dohôd medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, ktoré by obsahovali výslovné ustanovenie zahŕňajúce Západnú Saharu do územnej pôsobnosti tejto dohody.
Ako však bolo práve pripomenuté v bode 301 vyššie a ako to navyše zdôraznili Komisia a Francúzska republika, Súdny dvor v rozsudku Rada/Front Polisario konštatoval, že pravidlo kodifikované v článku 29 Viedenského dohovoru nebráni tomu, aby zmluva zaväzovala štát vo vzťahu k inému územiu, ako je jeho vlastné územie, ak takýto úmysel vyplýva z tejto zmluvy. V tomto prípade však takýto úmysel výslovne vyplýva zo znenia spoločného vyhlásenia k Západnej Sahare a je potvrdený odôvodnením 6 napadnutého rozhodnutia. Na rozdiel od toho, čo tvrdí žalobca, sa teda nemožno domnievať, že sporná dohoda „potvrdzuje“ prax, ktorú judikatúra vylúčila. Na jednej strane totiž táto judikatúra úplne neodmietla možnosť, že dohoda medzi Úniou a Marockým kráľovstvom sa môže legálne uplatňovať na Západnú Saharu. Na druhej strane, takéto uplatňovanie nevyplýva v tomto prípade z obyčajnej „praxe“, ale z výslovného znenia samotnej spornej dohody, ktoré odráža spoločnú vôľu zmluvných strán, a najmä Únie. Prejednávanú časť treba teda zamietnuť.
V preskúmaní prejednávaného žalobného dôvodu treba pokračovať treťou časťou.
2)

O tretej časti tretieho žalobného dôvodu založenej na porušení požiadavky, podľa ktorej mal ľud Západnej Sahary súhlasiť so spornou dohodou ako jej tretia strana v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv
Prostredníctvom tretej časti tretieho žalobného dôvodu žalobca predovšetkým spochybňuje platnosť konzultácií, ktoré uskutočnili Komisia a ESVČ a relevanciu správy z 11. júna 2018, ktorá o nich informuje. Tieto konzultácie a správa sa totiž zameriavali na výhody spornej dohody, hoci jediným relevantným kritériom formulovaným Súdnym dvorom je súhlas ľudu Západnej Sahary s touto dohodou. Navyše podľa žalobcu tieto konzultácie, na ktoré podľa neho inštitúcie a Marocké kráľovstvo nemali právomoc, nemohli mať za cieľ ani za následok získanie uvedeného súhlasu jednak z dôvodu, že tento súhlas nemôže vyplynúť z neformálneho konzultačného procesu a jednak preto, že tento konzultačný proces sa týkal subjektov zriadených podľa marockého zákona a nezahŕňal časť tohto ľudu žijúcu mimo oblasti kontrolovanej Marockým kráľovstvom. Navyše v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia Rada zmenila povahu a rozsah týchto konzultácií, keď ich považovala za prejav súhlasu „dotknutého obyvateľstva“. Tieto úvahy Rady nie sú v súlade s rozsudkom Rada/Front Polisario, najmä s jeho bodom 106.
Rada, Francúzska republika, Komisia a Comader v podstate tvrdia, že uskutočnené konzultácie rešpektujú príslušné zásady medzinárodného práva so zreteľom na osobitnú situáciu Západnej Sahary, ktorá neumožňuje získať súhlas jej ľudu priamo alebo iba prostredníctvom žalobcu a na značnú voľnú úvahu inštitúcií (pozri body 252 až 257 vyššie).
Preskúmanie prejednávanej časti znamená preskúmať po prvé, uplatnenie zásady relatívneho účinku zmlúv v tejto veci, po druhé, spôsob, akým inštitúcie v tomto prípade zamýšľali rešpektovať, podľa výrazu použitého v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia, „úvahy o súhlase v rozsudku [Rada/Front Polisario]“ a po tretie, dôvodnosť argumentácie pripomenutej v bode 307 vyššie.
i)

O uplatnení zásady relatívneho účinku zmlúv v tejto veci
V prvom rade treba pripomenúť, že ako vyplýva z bodov 100 až 107 rozsudku Rada/Front Polisario, a na rozdiel od toho, čo tvrdí Comader, zásada relatívneho účinku zmlúv sa uplatňuje v tomto prípade. Predovšetkým uvádzaná skutočnosť, že Marocké kráľovstvo vzhľadom na svoju pozíciu k otázke Západnej Sahary nezamýšľalo priznať práva, ani uložiť povinnosti ľudu tohto územia, nemá žiaden vplyv na uplatniteľnosť tejto zásady v konaní, v ktorom súdy Únie vykladajú so zreteľom na medzinárodné právo takú dohodu medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, ktorá sa uplatňuje na Západnú Saharu, ako je sporná dohoda.
V druhom rade treba uviesť, že Súdny dvor v rozsudku Rada/Front Polisario neodporučil žiadne kritériá umožňujúce určiť, či bol daný súhlas ľudu Západnej Sahary s vykonávaním dohody o pridružení na tomto území, ani aký je spôsob, akým možno prejaviť tento súhlas, keďže iba skonštatoval, že z rozsudku z 10. decembra 2015, Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), nevyplývalo, že by tento ľud prejavil takýto súhlas.
Okrem toho sa nezdá, že by orgány OSN zaujali stanovisko k otázke súhlasu ľudu Západnej Sahary s medzinárodnou dohodou, ktorá sa uplatňuje na toto územie. V tejto súvislosti možno uviesť, že list právneho poradcu, námestníka generálneho tajomníka OSN pre právne veci, z 29. januára 2002 (ďalej len „list právneho poradcu OSN z 29. januára 2002“), na ktorý odkazuje Rada, sa nevyjadruje k tejto otázke. Na jednej strane sa totiž tento list týka otázky zákonnosti súkromnoprávnych zmlúv uzavretých medzi marockými verejnými organizáciami a ropnými spoločnosťami na účely prieskumu a odhadnutia zdrojov ropy pri pobreží Západnej Sahary a na druhej strane sa vyjadruje iba k nevyhnutnosti zohľadniť záujmy a vôľu tohto ľudu, a nie k podmienkam tohto zohľadnenia.
V treťom rade bolo v bode 194 vyššie pripomenuté, že podľa zásady všeobecného medzinárodného práva týkajúcej sa relatívneho účinku zmlúv, ktorej osobitným výrazom je pravidlo obsiahnuté v článku 34 Viedenského dohovoru, platí, že zmluvy nesmú ani škodiť, ani poskytovať výhody tretím stranám bez ich súhlasu.
Okrem toho článok 35 Viedenského dohovoru uvádza:
„Tretiemu štátu vznikne záväzok z ustanovenia zmluvy, ak strany tejto zmluvy majú v úmysle týmto ustanovením vytvoriť záväzok a ak tretí štát tento záväzok výslovne prijme písomnou formou.“
Článok 36 ods. 1 Viedenského dohovoru navyše uvádza:
„Tretiemu štátu vznikne právo z ustanovení zmluvy, ak strany tejto zmluvy majú v úmysle týmto ustanovením poskytnúť toto právo buď tretiemu štátu alebo skupine štátov, ku ktorej patrí, alebo všetkým štátom a ak s tým tretí štát súhlasí. Jeho súhlas sa predpokladá, pokiaľ nie je dôkaz o opaku, ledaže by zmluva ustanovila inak.“
Z ustanovení článkov 35 a 36 Viedenského dohovoru, ktoré vo vzťahu k štátom vyjadrujú pravidlá vyplývajúce zo zásady obyčajového práva týkajúcej sa relatívneho účinku zmlúv, možno vyvodiť, že ak chýba dôkaz o opaku, súhlas ľudu Západnej Sahary so spornou dohodou možno predpokladať iba v prípade, ak mu zmluvné strany tejto dohody mali v úmysle poskytnúť právo, a že naopak tento súhlas musí byť výslovný v prípade povinností, ktoré mu tieto zmluvné strany majú v úmysle uložiť.
Tento záver nemôže spochybniť tvrdenie Rady a Komisie, podľa ktorého sa požiadavka súhlasu nemôže vzťahovať rovnako na štát a na nesamosprávne územie. Hoci totiž na jednej strane ustanovenia Viedenského dohovoru odkazujú iba na vzťahy medzi štátmi, zásady, ktoré tento dohovor kodifikuje, sa môžu uplatňovať aj na iné subjekty medzinárodného práva (pozri v tomto zmysle rozsudok Rada/Front Polisario, bod 100). Na druhej strane treba uviesť, že také rozlišovanie nevyplýva z bodu 106 vyššie uvedeného rozsudku. V tomto bode totiž Súdny dvor nezdôraznil obsahový rozdiel medzi kvalifikáciou ľudu Západnej Sahary ako „tretej strany“ v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv, a kvalifikáciou štátu ako „tretieho štátu“ v zmysle článku 34 Viedenského dohovoru.
V tomto prípade však treba zdôrazniť, že sporná dohoda nemá poskytnúť práva ľudu Západnej Sahary ako jej tretej strane.
Na jednej strane je držiteľom colných preferencií udelených Úniou na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare Marocké kráľovstvo ako zmluvná strana spornej dohody. Toto konštatovanie potvrdzuje skutočnosť, ako to uvádza žalobca a spresňuje Komisia v odôvodnení návrhu na uzavretie spornej dohody, že ustanovenia spoločného vyhlásenia k Západnej Sahare nemenia objem, ani kategórie výrobkov, na ktoré sa vzťahuje protokol č. 1. Colné preferencie na výrobky s pôvodom v Západnej Sahare podliehajúce kontrole marockých orgánov sú tak udelené v rámci celkového objemu určeného protokolom č. 1 pre výrobky marockého pôvodu a iba pre tie kategórie výrobkov, na ktoré sa vzťahuje uvedený protokol.
Okrem toho sa nemožno domnievať, že Marocké kráľovstvo vykonáva tieto práva v mene ľudu Západnej Sahary, keďže vzhľadom na jeho pozíciu k tomuto územiu vyjadrenú v treťom odseku spornej dohody nemá v úmysle priznať tomuto ľudu takéto práva, ako to v podstate uvádza Comader.
Na druhej strane, hoci sporná dohoda môže vytvárať práva pre vývozcov so sídlom v Západnej Sahare, tieto účinky sa týkajú iba jednotlivcov a nie tretej strany dohody, ktorá je oprávnená vysloviť s ňou súhlas. Navyše, pokiaľ ide o výhody, ktoré môže z uvedenej dohody získať obyvateľstvo tohto územia ako celok, v každom prípade ide o výlučne sociálno‑ekonomické, a nie právne účinky. Tieto výhody, ktoré sú navyše nepriame, preto nemožno prirovnávať k právam poskytnutým tretej strane v zmysle relatívneho účinku zmlúv.
Naproti tomu sporná dohoda má za následok uloženie povinnosti tretej strane, pretože poskytuje jednej zo zmluvných strán právomoc nad jej územím, ktorú tak táto tretia strana nie je oprávnená vykonávať sama alebo prípadne jej výkon delegovať (pozri v tomto zmysle rozsudok z 25. februára 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, bod
). Okolnosť uvádzaná Radou, že tretia strana nie je v tomto štádiu schopná vykonávať tieto právomoci vzhľadom na štatút tohto územia ako nesamosprávneho územia a na situáciu, ktorá na ňom v súčasnosti existuje, nemôže spochybniť toho konštatovanie, ani nevyhnutnosť, aby táto tretia strana súhlasila s touto povinnosťou.
Z toho vyplýva, že zásada vyjadrená v článku 36 ods. 1 Viedenského dohovoru, podľa ktorej, ak chýba dôkaz o opaku, súhlas tretej strany so zmluvou možno predpokladať, ak jej táto zmluva poskytuje právo, sa v tomto prípade neuplatňuje. Prejav tohto súhlasu musí byť preto výslovný.
V štvrtom rade, pokiaľ o obsah a pôsobnosť pojmu „súhlas“ tak, ako je použitý v článkoch 34 až 36 Viedenského dohovoru a uvedený v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario, treba zdôrazniť, že ako vyplýva z tretieho odseku preambuly tohto dohovoru, zásada slobodného súhlasu je rovnako ako zásada dobromyseľnosti a zásada „
pacta sunt servanda
“„všeobecne uznanou“ zásadou, ktorá zohráva zásadnú úlohu v oblasti zmluvného práva.
Okrem toho treba zdôrazniť, že keď pravidlo medzinárodného práva vyžaduje súhlas zmluvnej strany alebo tretej strany, toto pravidlo znamená po prvé, že prejav tohto súhlasu je podmienkou platnosti aktu, pre ktorý sa vyžaduje, po druhé, že platnosť samotného súhlasu závisí od toho, či je „slobodný a pravý“, a po tretie, že na uvedený akt sa možno odvolávať voči zmluvnej strane alebo tretej strane, ktorá s ním platne súhlasila (pozri v tomto zmysle rozsudok MSD z 12. októbra 1984, Vymedzenie morskej hranice v oblasti Mainského zálivu, MSD, Zbierka 1984, s. 246, body 127 až 130 a 138 až 140, a poradné stanovisko MSD z 25. februára 2019, Právne účinky oddelenia Čagoských ostrovov od Maurícia v roku 1965, MSD, Zbierka 2019, s. 95, body 160, 172 a 174; pozri rovnako v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 23. januára 2014, Manzi a Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, bod
a citovanú judikatúru).
Treba sa teda domnievať, že súhlas ľudu Západnej Sahary ako tretej strany spornej dohody v zmysle bodu 106 rozsudku Rada/Front Polisario musí v zásade spĺňať rovnaké požiadavky a mať rovnaké právne účinky ako je uvedené v bode 325 vyššie.
S prihliadnutím na tieto úvahy treba preskúmať konkrétne kroky, ktoré uskutočnili Rada a Komisia, aby rešpektovali požiadavku formulovanú v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario.
ii)

O konzultáciách, ktoré uskutočnili Rada a Komisia, aby rešpektovali výklad zásady relatívneho účinku zmlúv podaný v rozsudku Rada/Front Polisario
Na úvod treba pripomenúť, že Rada v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia tvrdí, že „Komisia spolu s [ESVČ] prijala všetky rozumné a možné opatrenia v aktuálnom kontexte k tomu, aby primerane zapojila dotknuté obyvateľstvo, aby sa uistila o jeho súhlase s dohodou“. Ako to potvrdzujú vysvetlenia Rady, Komisie a Francúzskej republiky na Všeobecnom súde, práve v rámci týchto konzultácií mali inštitúcie v úmysle zohľadniť „úvahy o súhlase“ nachádzajúce sa v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario.
V tejto súvislosti po prvé, z vysvetlení Rady, ako aj zo správy z 11. júna 2018 vyplýva, že v rozhodnutí Rady z 29. mája 2017 poverujúcom Komisiu na začatie rokovaní s Marockým kráľovstvom v súlade s článkom 218 ods. 2 ZFEÚ Rada pripojila k svojmu povereniu dve podmienky, z ktorých jedna sa týkala posúdenia „potenciálneho vplyvu spornej dohody na udržateľný rozvoj Západnej Sahary“ Komisiou a druhá vyžadovala, aby „bolo primerane zapojené obyvateľstvo dotknuté touto dohodou“.
Po druhé, Komisia v správe z 11. júna 2018, v ktorej hodnotí posúdenie a konzultácie, ktoré uskutočnila na žiadosť Rady, uvádza:
„Keďže neexistuje žiadna mysliteľná alternatíva, ktorá by umožňovala priame konzultácie s obyvateľstvom Západnej Sahary, služby [Komisie] a ESVČ uskutočnili konzultácie so širokou škálou organizácií zastupujúcich západosaharskú občiansku spoločnosť, poslancov, hospodárske subjekty a organizácie, vrátane [žalobcu]… Tieto konzultácie sa zameriavali na hlavný cieľ, ktorým bola výmena stanovísk a vyjadrení k významu, ktorý môže mať pre obyvateľstvo Západnej Sahary a hospodárstvo územia rozšírenie preferenčného zaobchádzania poskytnutého marockým výrobkom na výrobky zo Západnej Sahary pri ich dovoze do Európskej únie.“
Komisia ďalej v správe z 11. júna 2018 konkrétnejšie spresňuje, že:
„Konzultácie uskutočnené službami Komisie a ESVČ mali trojaký rozmer. Marocká vláda ako partner pri rokovaniach viedla rozsiahle konzultácie s regionálnymi volenými zástupcami na základe svojich vlastných inštitucionálnych pravidiel a v súlade s nimi a o závery z nich sa podelila so službami Európskej komisie a ESVČ. Komisia a ESVČ okrem toho chceli viesť konzultácie s čo najširšou škálou politických, sociálno‑ekonomických alebo občianskych organizácií spôsobilých zastupovať miestne alebo regionálne záujmy Západnej Sahary. Napokon, diskusie prebehli aj so [žalobcom] ako s jedným z účastníkov na mierovom procese vedenom Organizáciou Spojených národov.“
Po tretie, Komisia v záveroch týkajúcich sa výsledkov „konzultácie“ s „dotknutým obyvateľstvom“ v tej istej správe uvádza:
„Konzultačný proces vedený službami Európskej komisie a ESVČ naznačuje, že väčšina obyvateľstva žijúceho v súčasnosti v Západnej Sahare je v značnej miere za rozšírenie colných preferencií na výrobky zo Západnej Sahary v rámci dohody [o pridružení]. Kladné stanovisko vyjadrili po oboznámení s vecou a konzultáciách uskutočnených orgánmi v rámci marockého inštitucionálneho rámca aj volení zástupcovia Západnej Sahary v národných, regionálnych a miestnych orgánoch. Toto stanovisko zdieľa aj veľká väčšina miestnych sociálno‑ekonomických organizácií občianskej spoločnosti.“
Naproti tomu v záveroch uvedených v bode 331 vyššie Komisia uvádza, že „[žalobca] odmieta zmenu, ktorá má rozšíriť colné preferencie na výrobky zo Západnej Sahary v rámci dohody [o pridružení] hlavne preto, že zahrnutie Západnej Sahary do [tejto] dohody je vnímané ako upevnenie zvrchovanosti Maroka nad Západnou Saharou, a nie preto, že by sa rozšírenie colných preferencií vykonávalo na úkor záujmov na rozvoji obyvateľstva žijúceho na území.“
Ako to teda Komisia vysvetľuje vo svojom vyjadrení vedľajšieho účastníka konania, domnievala sa, že na jednej strane kvôli nemožnosti konzultovať s ľudom Západnej Sahary priamo alebo prostredníctvom jediného „legitímneho“ zástupcu a na druhej strane v záujme „nezasahovania“ do „konfliktu legitimity medzi [Marockým kráľovstvom] a žalobcom“, keďže „žiaden z [týchto] účastníkov nemá privilégium legitimity“, jej prináležalo spolu s ESVČ „viesť čo ‚najotvorenejšie‘ konzultácie“ a rozšíriť „ich základňu tým, že ju okrem respondentov podporovaných jedným alebo druhým účastníkom čo najviac rozšírila na občiansku spoločnosť“. Rada odobrila tento prístup v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia, keď uviedla, že Komisia a ESVČ prijali „všetky rozumné a možné opatrenia v aktuálnom kontexte k tomu, aby… sa uistil[i] o… súhlase [dotknutého obyvateľstva] [so spornou] dohodou“.
Z týchto úvah možno vyvodiť viacero záverov.
Najprv z nich možno vyvodiť, že inštitúcie nepovažovali v praxi za možné získať súhlas ľudu Západnej Sahary ako tretej strany spornej dohody priamo alebo iba prostredníctvom žalobcu, a to vzhľadom na osobitnú situáciu tohto územia, ale že sa naopak domnievali, že konzultácia s „organizáciami zastupujúcimi dotknuté obyvateľstvo“ za účelom získania ich súhlasu s touto dohodou napriek tomu umožnila vzhľadom na túto situáciu čo najviac rešpektovať požiadavky, ktoré bolo možné vyvodiť z bodu 106 rozsudku Rada/Front Polisario.
Ďalej z nich možno vyvodiť, že pojem „dotknuté obyvateľstvo“ uvádzaný inštitúciami zahŕňa hlavne obyvateľstvo, ktoré sa v súčasnosti nachádza na území Západnej Sahary, bez ohľadu na jeho príslušnosť k ľudu tohto územia, avšak podľa znenia správy z 11. júna 2018 bez toho, aby tým bolo dotknuté „[získanie] názoru západosaharských utečencov“, ktoré umožňuje „zahrnutie žalobcu medzi konzultované strany“. Tento pojem sa teda odlišuje od pojmu „ľud Západnej Sahary“ na jednej strane v tom, že môže zahŕňať všetkých miestnych obyvateľov, ktorí sú pozitívne alebo negatívne dotknutí uplatňovaním spornej dohody na tomto území a na druhej strane v tom, že nemá politický obsah tohto druhého pojmu vyplývajúci najmä z práva na sebaurčenie priznaného uvedenému ľudu.
Napokon, ako to v podstate uviedol žalobca, konzultácie uskutočnené Komisiou a ESVČ sa zakladajú na prístupe, ktorý je porovnateľný s prístupom vyžadovaným článkom 11 ods. 3 ZEÚ a článkom 2 protokolu č. 2 k ZFEÚ o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality, podľa ktorých musí Komisia viesť rozsiahle konzultácie s dotknutými stranami, najmä pred podaním návrhu legislatívneho aktu.
Možno však zdôrazniť, že tento prístup vyžaduje v zásade iba získať názory rôznych dotknutých strán a zohľadniť ich, predovšetkým na účely prijatia navrhovaného aktu v záujme koherencie a transparentnosti. Hoci teda zohľadnenie týchto názorov môže mať vplyv na prijatie či neprijatie uvedeného aktu, nemá právne účinky porovnateľné s prejavom súhlasu druhej zmluvnej strany alebo tretej strany, ktorý sa vyžaduje na prijatie takého aktu.
Keď teda Rada v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia odkazuje na „súhlas dotknutého obyvateľstva“, tento pojem nemožno vykladať tak, že má právny obsah uvedený v bode 325 vyššie. Ako totiž vyplýva predovšetkým zo záverov správy z 11. júna 2018, inštitúcie a organizácie, ktoré Komisia a ESVČ považovali za zástupcov „dotknutého obyvateľstva“, a s ktorými viedli konzultácie tak ony, ako aj Marocké kráľovstvo, iba vyjadrili väčšinovo priaznivý názor v prospech uzavretia spornej dohody. Tento názor naproti tomu sám osebe nemožno považovať za podmienku platnosti tejto dohody a napadnutého rozhodnutia a za záväzný pre tieto inštitúcie a organizácie alebo samotné „dotknuté obyvateľstvo“, takže by sa voči nim bolo možné odvolávať na uvedenú dohodu. Pojem „súhlas“, na ktorý sa vzťahuje napadnuté rozhodnutie, teda v tomto osobitnom kontexte treba chápať tak, že odkazuje iba na tento väčšinovo priaznivý názor. Pri preskúmaní dôvodnosti tejto časti bude potrebné overiť, či je osobitný význam, ktorý napadnuté rozhodnutie priznáva pojmu „súhlas“, zlučiteľný s výkladom zásady relatívneho účinku zmlúv podaným Súdnym dvorom v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario.
iii)

O otázke, či je osobitný význam priznaný pojmu „súhlas“ v napadnutom rozhodnutí zlučiteľný s výkladom zásady relatívneho účinku zmlúv podaným Súdnym dvorom v rozsudku Rada/Front Polisario
Na úvod treba zdôrazniť, že tvrdenia uvádzané žalobcom na podporu tejto časti tretieho žalobného dôvodu nastoľujú otázku, či vzhľadom na osobitnú situáciu Západnej Sahary Rada mohla alebo nemohla využiť svoju voľnú úvahu na to, aby vyložila požiadavku, podľa ktorej mal ľud tohto územia prejaviť svoj súhlas so spornou dohodou tak, že znamená iba získať väčšinovo priaznivý názor „dotknutého“ obyvateľstva v rámci konzultácií, ktoré uskutočnili Komisia a ESVČ.
V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že v rámci vonkajších vzťahov, a predovšetkým obchodnej politiky, majú inštitúcie značnú mieru voľnej úvahy vzhľadom na zložitosť posúdení najmä politickej a ekonomickej povahy, ktoré musia v tomto rámci vykonať (pozri rozsudok z 27. septembra 2007, Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, bod
a citovanú judikatúru). Navyše v rámci takej dohody o pridružení, ako je dohoda v tomto prípade, ktorá predstavuje komplexný súbor dohôd zložený z viacerých častí a ktorá zodpovedá spoločnej vôli zmluvných strán vytvoriť úzke vzťahy a prípadne ich zintenzívniť (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. februára 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, body
až
), musia byť inštitúcie schopné vykonať potrebné zosúladenie rôznych záujmov, o ktoré ide vo vzťahoch s treťou krajinou, ktorá je partnerom Únie a určiť v tejto súvislosti najvhodnejšiu stratégiu (pozri v tomto zmysle a analogicky uznesenie z 25. septembra 2019, Magnan/Komisia,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, bod
a citovanú judikatúru).
Súdny dvor okrem toho rozhodol, že keďže zásada medzinárodného obyčajového práva nie je natoľko presná ako ustanovenie medzinárodnej dohody, musí sa súdne preskúmanie nevyhnutne obmedziť na otázku, či sa inštitúcie Únie prijatím daného aktu dopustili zjavne nesprávneho posúdenia podmienok pre uplatnenie takej zásady (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, bod
a citovanú judikatúru).
Súdny dvor napriek tomu na jednej strane rozhodol, že súdne preskúmanie zjavne nesprávneho posúdenia vyžaduje, aby inštitúcie Únie ako autori daného aktu boli schopné na súde Únie preukázať, že akt bol prijatý na základe skutočného výkonu ich voľnej úvahy, ktorá predpokladá zohľadnenie všetkých relevantných skutočností a okolností situácie, ktorú mal tento akt upravovať (rozsudok zo 7. septembra 2006, Španielsko/Rada,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, bod
).
Na druhej strane Súdny dvor tiež rozhodol, že pokiaľ ide o to, či bola dodržaná podmienka, podľa ktorej bolo rozhodnutie o povolení posilnenej spolupráce prijaté ako posledná možnosť, mu prináleží overiť, či Rada, ktorá bola v postavení najlepšie posúdiť, či členské štáty boli schopné dospieť k prijatiu právnej úpravy pre Úniu ako celok, dôkladne a nestranne preskúmala skutočnosti, ktoré boli v tejto súvislosti dôležité a či záver, ku ktorému dospela, bol dostatočne odôvodnený (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. apríla 2013, Španielsko a Taliansko/Rada,
C‑274/11 a C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, body
až
).
Úvahy Súdneho dvora pripomenuté v bodoch 344 a 345 vyššie, formulované v kontexte žaloby jednak proti legislatívnemu aktu a jednak proti rozhodnutiu Rady o povolení nadviazať posilnenú spoluprácu, prijatému na základe článku 329 ods. 1 ZFEÚ, teda proti aktom zahŕňajúcim zvlášť významnú voľnú úvahu ich autorov, možno
mutatis mutandis
uplatniť na žalobu proti rozhodnutiu o uzavretí medzinárodnej dohody (pozri v tomto zmysle návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Wathelet vo veci Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, body
až
).
Voľná úvaha inštitúcií môže byť navyše obmedzená, a to aj v oblasti vonkajších vzťahov, právnym pojmom zavádzajúcim objektívne kritériá a zaručujúcim stupeň predvídateľnosti vyžadovaný právom Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júla 2014, National Iranian Oil Company/Rada,
T‑578/12
, neuverejnený,
EU:T:2014:678
, bod
).
V tomto prípade, ako bolo uvedené v bode 281 vyššie, Súdny dvor tým, že na jednej strane zo zásady sebaurčenia vyvodil povinnosť rešpektovať vo vzťahoch medzi Úniou a Marockým kráľovstvom oddelený a odlišný štatút Západnej Sahary a na druhej strane zo zásady relatívneho účinku zmlúv vyvodil požiadavku, podľa ktorej má ľud tohto územia súhlasiť s dohodou medzi Úniou a Marockým kráľovstvom, ktorá je vykonávaná na tomto území, formuloval jasné, presné a bezpodmienečné povinnosti uložené inštitúciám vo vzťahu k tretej strane zastupovanej žalobcom.
V dôsledku toho je voľná úvaha, ktorou Rada disponuje pri uzatváraní dohody s Marockým kráľovstvom, ktorá sa výslovne vzťahuje na Západnú Saharu, právne obmedzená povinnosťami uvedenými v bode 348 vyššie. Pokiaľ ide konkrétne o požiadavku, podľa ktorej mal ľud tohto územia súhlasiť s takouto dohodou, prináležalo samozrejme Rade, aby posúdila, či skutočná situácia tohto územia odôvodňovala, aby bol upravený spôsob prejavenia tohto súhlasu, a či boli splnené podmienky na to, aby sa bolo možné domnievať, že súhlas bol prejavený. Neprináležalo jej však rozhodnúť, či sa môže zaobísť bez uvedeného súhlasu, ak nemalo dôjsť k porušeniu tejto požiadavky.
V druhom rade, v bode 203 vyššie bola pripomenutá osobitná situácia Západnej Sahary ako nesamosprávneho územia, vo vzťahu ku ktorému sa spravujúca mocnosť v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov, vzdala výkonu akejkoľvek medzinárodnej zodpovednosti, a na ktorom stále prebieha proces sebaurčenia, pretože jeho účastníci, a to Marocké kráľovstvo a žalobca ako zástupca ľudu tohto územia, nedospeli k dohode o vyriešení situácie tohto územia najmä vzhľadom na „konflikt legitimity“, ktorý v tejto súvislosti medzi sebou majú.
Konkrétnejšie možno v tomto prípade poznamenať, že k dnešnému dňu neexistuje dohoda medzi týmito účastníkmi, v ktorej by jeden z nich súhlasil s tým, aby druhý účastník vykonával v prospech tohto nesamosprávneho územia colné a obchodné právomoci najmä v rámci takej medzinárodnej dohody, ktorá sa na neho uplatňuje, ako je sporná dohoda.
V tejto súvislosti treba uviesť, že Rada v odôvodnení 6 napadnutého rozhodnutia uviedla, že „dohoda medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom predstavuje jediný spôsob, ako zabezpečiť, aby dovoz výrobkov s pôvodom v Západnej Sahare mohol získať štatút preferenčného pôvodu, keďže jedine marocké orgány sú schopné zaručiť dodržiavanie pravidiel potrebných na udelenie týchto preferencií“. Z toho teda treba vyvodiť, že práve preto, aby vyvodila dôsledky z osobitnej situácie Západnej Sahary, opísanej v bodoch 350 a 351 vyššie, Rada rozhodla o uzavretí spornej dohody s Marockým kráľovstvom, ktoré sa jej javilo ako jediný z účastníkov na procese sebaurčenia tohto územia, ktorý je schopný vykonávať právomoci vyžadované touto dohodou, čo napokon potvrdzujú tvrdenia Rady a Komisie o neschopnosti žalobcu vykonávať tieto právomoci, formulované v tomto spore.
Ako však bolo pripomenuté v bode 336 vyššie, inštitúcie sa tiež domnievali, že osobitná situácia Západnej Sahary im v praxi neumožňovala získať súhlas ľudu tohto územia ako tretej strany spornej dohody a že museli uskutočniť konzultácie s miestnym obyvateľstvom tohto územia, aby získali jeho názor na uzavretie tejto dohody. Inštitúcie sa predovšetkým domnievali, že nebolo možné konzultovať s týmto ľudom priamo alebo prostredníctvom jediného zástupcu, teda žalobcu, a že im prináležalo viesť čo najotvorenejšie konzultácie, aby nezasiahli do konfliktu legitimity medzi žalobcom a Marockým kráľovstvom.
Napriek tomu treba uviesť, že rôzne skutočnosti týkajúce sa osobitnej situácie Západnej Sahary, ktoré uviedli Rada a Komisia na odôvodnenie rozhodnutia uvedeného v bode 353 vyššie, nemožno zohľadniť.
Pokiaľ totiž ide po prvé, o tvrdenie Rady a Komisie, podľa ktorého sa požiadavka súhlasu nemôže vzťahovať rovnako na štát alebo na nesamosprávne územie, v bode 317 vyššie bolo uvedené, že zásady kodifikované Viedenským dohovorom sa môžu uplatňovať aj na iné subjekty medzinárodného práva ako štáty a že Súdny dvor v každom prípade v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario nezdôraznil obsahový rozdiel medzi kvalifikáciou ľudu Západnej Sahary ako „tretej strany“ v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv a kvalifikáciou štátu ako „tretieho štátu“ v zmysle článku 34 Viedenského dohovoru.
Po druhé, pokiaľ ide o zásadu, na ktorú sa odvoláva Komisia, ktorá je zakotvená v článku 36 ods. 1 druhej vete Viedenského dohovoru, podľa ktorej sa súhlas predpokladá, keď dohoda poskytuje výhody alebo práva dotknutej tretej strane, treba pripomenúť, že z dôvodov uvedených v bodoch 319 až 322 vyššie súd v bode 323 konštatoval, že táto zásada sa neuplatňuje.
Po tretie, k argumentácii Rady a Komisie týkajúcej sa problému identifikovať príslušníkov ľudu Západnej Sahary treba rovnako ako žalobca uviesť, že takýto problém nemôže sám osebe predstavovať prekážku toho, aby tento ľud mohol súhlasiť so spornou dohodou. Na jednej strane totiž z rozsudku z 21. decembra 2016, Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), ani z rôznych zásad medzinárodného práva vyložených v tomto rozsudku nevyplýva, že súhlas tohto ľudu musí byť nevyhnutne získaný na základe priamej konzultácie s jeho príslušníkmi. Navyše samotný žalobca nepodporuje takýto názor a vo svojej replike naopak tvrdí, že inštitúcie nemajú žiadnu právomoc uskutočniť tento typ konzultácie. Na druhej strane, ako to správne uvádza žalobca, právo na sebaurčenie je kolektívnym právom a orgány OSN priznali uvedenému ľudu toto právo a v dôsledku toho uznali jeho existenciu bez ohľadu na jednotlivcov, z ktorých sa skladá a ich počet. Navyše z bodu 106 vyššie uvedeného rozsudku vyplýva, že Súdny dvor implicitne považoval tento ľud za samostatný subjekt práva spôsobilý prejaviť svoj súhlas s medzinárodnou dohodou bez ohľadu na identifikáciu jeho príslušníkov.
Po štvrté, pokiaľ ide o nevyhnutnosť nezasahovať do „konfliktu legitimity“ týkajúceho sa Západnej Sahary medzi žalobcom a Marockým kráľovstvom, na ktorú sa odvoláva Rada a Komisia, stačí uviesť, že toto tvrdenie možno ťažko zosúladiť s tým, že ako to pripomína samotná Rada, v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia výslovne spresnila, že žiadne ustanovenie spornej dohody nenasvedčuje tomu, že by uznávala suverenitu Marockého kráľovstva nad Západnou Saharou. Keďže totiž Únia v súlade s medzinárodným právom a jeho výkladom podaným Súdnym dvorom nemôže uznať nároky Marockého kráľovstva na toto územie, inštitúcie sa nemôžu odvolávať na riziko zasahovania do sporu týkajúceho sa týchto nárokov medzi žalobcom a touto treťou krajinou, aby upustili od uskutočnenia vhodných krokov s cieľom uistiť sa o súhlase ľudu tohto územia.
Po piate, bez ohľadu na to, či súhlas ľudu Západnej Sahary môže byť prejavený iba prostredníctvom žalobcu, skutočnosť uvádzaná predovšetkým Radou, že Západná Sahara je v tomto štádiu nesamosprávnym územím a teda nemá spôsobilosť prejaviť svoj súhlas tak ako nezávislý štát, nie je rozhodujúca.
Na jednej strane táto argumentácia spočíva v konečnom dôsledku na nesprávnom predpoklade uvedenom v bode 295 vyššie, podľa ktorého ľud Západnej Sahary už nemá právo na sebaurčenie z dôvodu, že v tomto štádiu ešte nie je ukončený proces týkajúci sa definitívneho štatútu tohto územia a že uvedený ľud ho preto nie je schopný plne vykonať. Ako však bolo uvedené v tom istom bode, tento predpoklad je nezlučiteľný so zisteniami, ktoré urobil Súdny dvor so zreteľom na uznanie práva na sebaurčenie, ktorého nositeľom je tento ľud, orgánmi OSN.
Na druhej strane údajná okolnosť, že ľud nesamosprávnych území, ako je územie Západnej Sahary, nemusí byť schopný uzavrieť zmluvu na účely udelenia obchodných preferencií alebo vykonávať právomoci, ktoré takáto zmluva obsahuje, neznamená, že nie je schopný platne prejaviť svoj súhlas s ňou ako jej tretia strana. Predovšetkým zo zásady relatívneho účinku zmlúv tak, ako ju vykladá Súdny dvor, nevyplýva, že samotný súhlas takej tretej strany musí byť nevyhnutne získaný zmluvou.
Po šieste, skutočnosť, že inštitúcie považujú Marocké kráľovstvo za „
de facto
spravujúcu mocnosť“ v Západnej Sahare sa nejaví byť okolnosťou, ktorá by mohla vylučovať nevyhnutnosť, aby ľud tohto územia súhlasil so spornou dohodou. V tejto súvislosti stačí pripomenúť, že Súdny dvor v bode 72 rozsudku Western Sahara Campaign UK konštatoval, že Marocké kráľovstvo kategoricky vylúčilo, že je okrem iného spravujúcou mocnosťou územia Západnej Sahary.
Nezdá sa však, že by sa pozícia Marockého kráľovstva zmenila, keďže, ako to pripomína Comader, tento tretí štát sa stále domnieva, že „región Sahary [je] neoddeliteľnou súčasťou vnútroštátneho územia, nad ktorým uplatňuje plnú zvrchovanosť ako nad zvyškom vnútroštátneho územia“. Táto pozícia, ktorá je navyše pripomenutá v treťom odseku spornej dohody, je nezlučiteľná s postavením spravujúcej mocnosti v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov, ktoré predpokladá, ako sa uvádza v rezolúcii Valného zhromaždenia OSN 2625 (XXV) (pozri bod 5 vyššie) a ako to zdôraznil žalobca, že nesamosprávne územie má štatút oddelený a odlišný od štatútu územia spravujúceho štátu. V každom prípade, aj za predpokladu, že Marocké kráľovstvo zohráva úlohu „
de facto
“ spravujúcej mocnosti vo vzťahu k Západnej Sahare, táto okolnosť nemôže znamenať, že súhlas jej ľudu so spornou dohodou nie je potrebný, a to so zreteľom na jeho právo na sebaurčenie a uplatnenie zásady relatívneho účinku zmlúv.
Po siedme, treba pripomenúť, že ako bolo uvedené pri preskúmaní aktívnej legitimácie žalobcu, jeho účasť na procese sebaurčenia neznamená, že nemôže zastupovať tento ľud v kontexte dohody medzi Úniou a Marockým kráľovstvom a z dokumentov nachádzajúcich sa v spise nevyplýva, že orgány OSN uznali iné organizácie ako jeho, ktoré by boli oprávnené zastupovať uvedený ľud (pozri body 207 a 208 vyššie). V dôsledku toho nebolo nemožné získať súhlas tohto ľudu prostredníctvom žalobcu. Tvrdenie Rady a Komisie, podľa ktorého by táto možnosť priznala tejto organizácii „právo vetovať“ uplatňovanie spornej dohody na uvedené územie, treba zamietnuť. V tejto súvislosti totiž stačí pripomenúť, že ako bolo uvedené v bode 349 vyššie, neprináležalo Rade, aby rozhodla, či je možné pri uzavretí spornej dohody zaobísť sa bez súhlasu ľudu Západnej Sahary. V dôsledku toho údajná okolnosť, že právomoc žalobcu prejaviť tento súhlas by mu priznávala „právo veta“, nemôže odôvodniť takéto rozhodnutie.
Z toho vyplýva, že skutočnosti týkajúce sa osobitnej situácie Západnej Sahary, uvádzané Radou a Komisiou, nemôžu vylúčiť možnosť ľudu Západnej Sahary prejaviť svoj súhlas s dohodou ako jej tretia strana.
V treťom rade, ako bolo uvedené v bode 339 vyššie, cieľom konzultácií, ktoré uskutočnili Komisia a ESVČ, bolo získať iba názor „dotknutého obyvateľstva“ na spornú dohodu a nie súhlas ľudu Západnej Sahary s ňou. V dôsledku toho, ako to správne tvrdí žalobca, tieto konzultácie nemožno považovať za spĺňajúce požiadavky, ktoré Súdny dvor vyvodil zo zásady relatívneho účinku zmlúv, ktorá sa uplatňuje na uvedený ľud na základe jeho práva na sebaurčenie.
Argumentácia Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader, podľa ktorej uvedené konzultácie rešpektujú relevantné zásady medzinárodného práva, nemôže spochybniť tento záver.
V tejto súvislosti Rada na jednej strane tvrdí, že konzultácia vedená Úniou je v súlade s relevantnými zásadami medzinárodného práva, keďže bola vedená so zastupujúcimi orgánmi a s cieľom získania súhlasu. Rada vyvodzuje tieto kritériá predovšetkým z dohovoru Medzinárodnej organizácie práce (MOP) č. 169 o domorodom a kmeňovom obyvateľstve v nezávislých krajinách, prijatého v Ženeve 27. júna 1989, a z Deklarácie Organizácie spojených národov o právach pôvodného obyvateľstva, prijatej Valným zhromaždením OSN 13. septembra 2007. Uvedená konzultácia tak mala za cieľ zabezpečiť čo najširšiu účasť orgánov a organizácií zastupujúcich dotknuté obyvateľstvo. V tomto rámci Marocké kráľovstvo uskutočnilo konzultácie predovšetkým s regionálnymi zástupcami zvolenými vo všeobecných priamych voľbách v roku 2015, ktorých podstatná časť pochádza z miestnych kmeňov. Komisia a ESVČ viedli konzultácie so širokou škálou miestnych politických a sociálno‑politických organizácií a zástupcami občianskej spoločnosti, ako aj so žalobcom.
Na druhej strane podľa Rady, ktorú podporuje Francúzska republika a Komisia, vychádzali inštitúcie z objektívneho kritéria, a to z kritéria, či sú colné preferencie vyplývajúce z dohody o pridružení výhodné pre obyvateľstvo Západnej Sahary alebo nie, ktoré je v súlade so zásadami, ktoré možno vyvodiť z listu právneho poradcu OSN z 29. januára 2002.
K argumentácii Rady uvedenej v bode 368 vyššie stačí uviesť, že ako to v podstate tvrdí žalobca, kritériá, ktoré Rada vyvodzuje z tohto dohovoru a z tejto deklarácie, a to že každá konzultácia má byť vedená s orgánmi zastupujúcimi dotknuté obyvateľstvo a má mať za cieľ získať jeho súhlas, nezodpovedajú požiadavkám, ktoré Súdny dvor vyvodil zo zásady relatívneho účinku zmlúv v spojení so zásadou sebaurčenia.
Na jednej strane totiž treba najprv zdôrazniť, že ako už bolo opakovane uvedené, Rada nepripisuje pojmu „súhlas“ právne účinky, ktoré sa v zásade spájajú s týmto pojmom v medzinárodnom práve, keďže táto inštitúcia v tomto prípade nemá na mysli súhlas tretej strany so spornou dohodou v zmysle bodu 106 rozsudku Rada/Front Polisario, ale väčšinovo priaznivý názor miestneho obyvateľstva (pozri body 336 až 340 vyššie).
Navyše, ako to zdôrazňuje žalobca, Komisia v správe z 11. júna 2018 neodkazuje na pojem „súhlas“, ale vo svojich záveroch iba uvádza, že „väčšina obyvateľstva žijúceho v súčasnosti v Západnej Sahare je v značnej miere za rozšírenie colných preferencií na výrobky zo Západnej Sahary v rámci dohody [o pridružení]“. Rovnako odkazuje na „kladné stanovisko“, ktoré „vyjadrili po oboznámení s vecou a konzultáciách uskutočnených orgánmi v rámci marockého inštitucionálneho rámca… volení zástupcovia Západnej Sahary v národných, regionálnych a miestnych orgánoch“, a ktoré „zdieľa aj veľká väčšina miestnych sociálno‑ekonomických organizácií v rámci občianskej spoločnosti“.
Na druhej strane, ako bolo vysvetlené v bode 337 vyššie a ako to žalobca viackrát tvrdí na podporu svojej žaloby, najmä v rámci prejednávanej časti, pojem „dotknuté obyvateľstvo“, na ktorý odkazujú inštitúcie, sa nezhoduje s pojmom „ľud Západnej Sahary“, ktorého obsah zahŕňa právo na sebaurčenie. V dôsledku toho inštitúcie nemôžu tvrdiť, že tieto dva pojmy sú rovnocenné, aby preukázali, že rešpektovali požiadavky vyplývajúce z dodržiavania tohto práva.
Predovšetkým sa nezdá, že okrem žalobcu možno účastníkov, s ktorými konzultovala Komisia, považovať za „zastupujúce orgány“ ľudu Západnej Sahary.
Po prvé, pokiaľ ide o konzultácie Marockého kráľovstva s miestnymi volenými zástupcami, treba uviesť, ako to spresňuje Komisia, že tieto miestne a regionálne orgány boli vymenované podľa marockého ústavného poriadku a že, ako to v podstate zdôrazňuje žalobca, výkon ich právomocí sa zakladá na nárokoch Marockého kráľovstva na zvrchovanosť nad Západnou Saharou. V dôsledku toho sa inštitúcie v žiadnom prípade nemôžu domnievať, že konzultácie, ktoré viedol s týmito orgánmi tento štát, zmluvná strana spornej dohody, mali za cieľ získať súhlas tretej strany tejto dohody, ale nanajvýš zapojiť do jej uzavretia dotknuté miestne orgány a verejné organizácie podliehajúce tomuto štátu.
Skutočnosť uvádzaná Radou, že títo volení zástupcovia majú „západosaharský pôvod“, je v tejto súvislosti irelevantná, a to tým skôr, že ako to spresnila Komisia v správe z 11. júna 2018 a ako to uvádza žalobca, Marocké kráľovstvo nerozlišuje na etnickom alebo komunitnom základe medzi obyvateľstvom, ktoré sa nachádza v časti Západnej Sahary, ktorú kontroluje.
Po druhé, pokiaľ ide o konzultácie Komisie a ESVČ s rôznymi mimovládnymi organizáciami a hospodárskymi subjektmi, na ktoré sa odkazuje v správe z 11. júna 2018, Komisia na otázku Všeobecného súdu v tejto súvislosti v rámci opatrenia na zabezpečenie priebehu konania uviedla, že pri výbere týchto subjektov ESVČ a ona samotná vychádzali v podstate z troch kritérií. Týmito kritériami sú po prvé, skutočná prítomnosť subjektu alebo pravidelné vykonávanie činnosti v Západnej Sahare, po druhé, typ vykonávanej činnosti (sociálno‑ekonomické činnosti a ľudské práva) a po tretie, význam alebo relevancia činnosti vykonávanej v prospech obyvateľstva Západnej Sahary a jej uznanie v danom odvetví činnosti v Západnej Sahare alebo na medzinárodnej úrovni. Komisia vo svojej písomnej odpovedi dodáva, že väčšina konzultovaných respondentov vyhlásila, že má západosaharský pôvod.
V tejto súvislosti možno na jednej strane uviesť, že tieto kritériá výberu nemožno považovať za kritériá, ktoré mali vybrať „zastupujúce orgány“ ľudu Západnej Sahary, ale nanajvýš vzorku subjektov vykonávajúcich činnosť na tomto území, ktorá môže byť výhodná pre miestne obyvateľstvo, a to buď v sociálno‑ekonomickej oblasti alebo v oblasti ľudských práv. Údaj Komisie, podľa ktorého väčšina konzultovaných respondentov vyhlásila, že má „západosaharský pôvod“, je v tejto súvislosti irelevantný. Z vysvetlení tejto inštitúcie totiž vyplýva, že tento pôvod nepredstavoval kritérium výberu uvedených subjektov a že v každom prípade sa títo respondenti nevyjadrovali ako príslušníci tohto ľudu, ale ako zástupcovia konzultovaných subjektov.
Na druhej strane treba uviesť, že tieto subjekty a organizácie zastupujú nanajvýš rôzne sociálno‑ekonomické záujmy občianskej spoločnosti, ale ani zo správy z 11. júna 2018, ani z písomností Rady a Komisie nevyplýva, že tieto subjekty alebo organizácie sa samé považujú alebo by sa mali považovať za zastupujúce orgány ľudu Západnej Sahary oprávnené na vyjadrenie jeho súhlasu. V každom prípade, aj za predpokladu, že sa uplatňujú kritériá uvedené v bode 368, z dokumentov nachádzajúcich sa v spise nevyplýva ani to, že tieto subjekty alebo organizácie sa považujú alebo by sa mali považovať za „zastupujúce orgány“„dotknutého obyvateľstva“.
Navyše treba dodať, že schopnosť subjektov a organizácií, s ktorými viedla konzultácie Komisia a ESVČ, zastupovať spochybňuje žalobca, ktorý na jednej strane tvrdí, že veľká väčšina organizácií, o ktorých Komisia v správe z 11. júna 2018 uvádza, že s nimi konzultovala, sa v skutočnosti tejto konzultácie nezúčastnila (94 zo 112 organizácií uvedených v prílohe správy) a ktorý svoje tvrdenie v tejto súvislosti dokladá presnými a konkrétnymi dôkazmi. Na druhej strane žalobca tvrdí, že jedinými subjektami, s ktorými Komisia konzultovala, sú vo veľkej väčšine buď marocké subjekty alebo organizácie naklonené záujmom Marockého kráľovstva. Rada a Komisia nepopierajú prvé z týchto tvrdení a spresnenia Komisie týkajúce sa skutočne konzultovaných subjektov skôr potvrdzujú druhé z nich.
Po tretie, pokiaľ ide o samotného žalobcu, tento tvrdí, že stretnutie, ktoré sa konalo 5. februára 2018 v Bruseli medzi jeho zástupcom a zástupcom ESVČ, nebolo ako také súčasťou konzultácií uvedených v bode 377 vyššie. Žalobca totiž principiálne spochybňuje tieto konzultácie, na ktoré podľa neho Komisia a ESVČ nemali právomoc a spresňuje, že toto stretnutie bolo zorganizované na jeho žiadosť a s jediným cieľom obnoviť dialóg s Komisiou. Komisia zase v správe z 11. júna 2018 uvádza, že prebehli „technické diskusie“ so žalobcom „ako partnerom OSN a účastníkom na mierovom procese OSN“.
Napriek tomu, keďže názor žalobcu na spornú dohodu bol v správe z 11. júna 2018 predsa len zohľadnený, rovnako ako aj názor ostatných subjektov uvedených v tejto správe, treba v každom prípade uviesť, že Komisia sa nedomnievala, že žalobca bol zastupujúcim orgánom ľudu Západnej Sahary oprávneným prejaviť jeho súhlas, ale nanajvýš jednou z mnohých „dotknutých strán“ v zmysle článku 11 ods. 3 ZEÚ, s ktorou bola povinná v súlade s týmito ustanoveniami konzultovať.
Nemožno sa teda domnievať, že konzultácie, o ktorých informuje správa z 11. júna 2018, boli vedené so „zastupujúcimi orgánmi“ ľudu Západnej Sahary, ale nanajvýš, ako to v podstate uvádza žalobca, s „dotknutými stranami“, ktoré inštitúcie v každom prípade dokázali zapojiť do uzavretia spornej dohody v súlade so Zmluvami, a to bez ohľadu na „úvahy o súhlase“ Súdneho dvora spomínané v odôvodnení 10 napadnutého rozhodnutia.
Z bodov 371 až 383 vyššie teda vyplýva, že konzultácie, ktoré na žiadosť Rady viedli Komisia a ESVČ, nemožno považovať za konzultácie, ktoré umožnili získať súhlas ľudu Západnej Sahary so spornou dohodou v súlade so zásadou relatívneho účinku zmlúv tak, ako ju vykladá Súdny dvor.
Pokiaľ ide teraz o výklad medzinárodného práva, ktorý na základe listu právneho poradcu OSN z 29. januára 2002 obhajuje Rada, ktorú v tejto súvislosti podporuje Komisia a Francúzska republika (pozri bod 369 vyššie), po prvé treba uviesť, že ako už bolo pripomenuté v bode 111 vyššie, Únia predstavuje autonómny právny systém. Z toho vyplýva, že inštitúcie sa nemôžu vyhnúť povinnosti rešpektovať výklad pravidiel medzinárodného práva uplatniteľných na dohodu týkajúcu sa nesamosprávneho územia, podaný Súdnym dvorom tým, že ho nahradia odlišnými kritériami vyvodenými z listu právneho poradcu OSN Bezpečnostnej rade, ktorý navyše nie je záväzný.
Navyše stanoviská právneho poradcu OSN sú vydané pre jej orgány v rámci úloh sekretariátu tejto medzinárodnej organizácie podľa článku 98 Charty Organizácie spojených národov. Ich význam teda nie je rovnaký ako význam poradných stanovísk, ktoré v súlade s článkom 96 uvedenej charty vydáva MSD, hlavný súdny orgán Organizácie spojených národov podľa článku 92 tejto charty, a ktoré určujú právo, ktoré sa uplatňuje na položenú otázku (pozri v tomto zmysle poradné stanovisko z 25. februára 2019, Právne účinky oddelenia Čagoských ostrovov od Maurícia v roku 1965, MSD, Zbierka 2019, s. 95, bod 137).
Po druhé treba uviesť, že ako bolo pripomenuté v bode 312 vyššie, list právneho poradcu OSN z 29. januára 2002 sa netýkal otázky súhlasu ľudu Západnej Sahary s medzinárodnou dohodou uplatniteľnou na toto územie, ale otázky zákonnosti súkromnoprávnych zmlúv uzavretých medzi marockými verejnými organizáciami a ropnými spoločnosťami na účely prieskumu a odhadnutia zdrojov ropy pri pobreží Západnej Sahary.
Po tretie treba zdôrazniť, že právny poradca OSN vo svojom liste z 29. januára 2002 preskúmal otázku položenú Bezpečnostnou radou na základe analógie so všeobecnejšou otázkou, či sú činnosti spravujúcej mocnosti v zmysle článku 73 Charty Organizácie spojených národov týkajúce sa nerastných zdrojov nesamosprávneho územia protiprávne samé osebe alebo iba za určitých podmienok. Ako však už bolo vysvetlené v bodoch 362 a 363 vyššie, Marocké kráľovstvo nechce byť považované za spravujúcu mocnosť Západnej Sahary a nemožno ho za ňu považovať vzhľadom na jeho pozíciu k štatútu tohto územia, ktorá je navyše vyjadrená v preambule spornej dohody.
Po štvrté, z časti listu právneho poradcu OSN z 29. januára 2002 nazvanej „Závery“ vyplýva, že tento právny poradca sa domnieva, že využívanie prírodných zdrojov nesamosprávnych území porušuje zásady medzinárodného práva, ktoré sa uplatňujú na tieto územia, ak toto využívanie nezohľadňuje záujmy a vôľu ľudu týchto nesamosprávnych území. Aj za predpokladu, že tieto závery možno analogicky uplatniť na rozšírenie obchodných preferencií udelených Úniou v rámci dohody o pridružení, tak treba uviesť, že nepodporujú názor Rady, Komisie a Francúzskej republiky, podľa ktorého inštitúcie rešpektovali uplatniteľné zásady medzinárodného práva. Z týchto záverov totiž výslovne vyplýva, že činnosti pri prieskume a využívaní vykonávané v Západnej Sahare musia byť v súlade nielen so záujmami ľudu tohto územia, ale aj s jeho voľou, a že ak to tak nie je, sú v rozpore s týmito zásadami.
Rada a Komisia teda v každom prípade nemohli vychádzať z listu právneho poradcu OSN z 29. januára 2002, aby sa domnievali, že sporná dohoda je v súlade so zásadami medzinárodného práva, ktoré sa uplatňujú na nesamosprávne územia z dôvodu, že ju bolo možné považovať za výhodnú pre hospodársky rozvoj Západnej Sahary, bez ohľadu na to, či bol vyjadrený súhlas ľudu Západnej Sahary. Žalobca tak správne tvrdí, že inštitúcie nemohli požiadavku prejavu tohto súhlasu, formulovanú Súdnym dvorom v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario, nahradiť kritériom výhod spornej dohody pre dotknuté obyvateľstvo.
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že pri prijatí napadnutého rozhodnutia Rada dostatočne nezohľadnila všetky relevantné skutočnosti týkajúce sa situácie Západnej Sahary a nesprávne sa domnievala, že disponuje voľnou úvahou, aby rozhodla, či je potrebné rešpektovať požiadavku, podľa ktorej má ľud tohto územia v súlade s výkladom zásady relatívneho účinku zmlúv v spojení so zásadou sebaurčenia podaným Súdnym dvorom prejaviť svoj súhlas s uplatňovaním spornej dohody na toto územie ako jej tretia strana. Predovšetkým po prvé, Rada a Komisia sa nesprávne domnievali, že súčasná situácia tohto územia neumožňuje uistiť sa o existencii tohto súhlasu, a to predovšetkým prostredníctvom žalobcu. Po druhé, keď sa Rada domnievala, že konzultácie vedené Komisiou a ESVČ, ktoré sa nezaoberali získaním takého súhlasu a ich cieľom nebolo obrátiť sa na „zastupujúce orgány“ uvedeného ľudu, umožňovali rešpektovať zásadu relatívneho účinku zmlúv tak, ako ju vyložil Súdny dvor predovšetkým v bode 106 rozsudku Rada/Front Polisario, nepochopila význam týchto konzultácií, ako ani význam požiadavky formulovanej v uvedenom bode. Po tretie, Rada sa nesprávne domnievala, že môže vychádzať z listu právneho poradcu OSN z 29. januára 2002, aby nahradila túto požiadavku kritériami údajne formulovanými v tomto liste. Z toho vyplýva, že prejednávaná časť tretieho žalobného dôvodu je dôvodná a môže mať za následok zrušenie napadnutého rozhodnutia.
Zo všetkého, čo bolo uvedené, vyplýva, že treba zrušiť napadnuté rozhodnutie, pričom nie je potrebné preskúmať druhú časť tretieho žalobného dôvodu, ani ostatné žalobné dôvody.
C.

O zachovaní účinkov napadnutého rozhodnutia
Podľa článku 264 druhého odseku ZFEÚ Všeobecný súd môže uviesť, ak to považuje za potrebné, ktoré z účinkov aktu, ktorý vyhlásil za neplatný, sa považujú za konečné.
V tejto súvislosti z judikatúry vyplýva, že účinky napadnutého aktu, najmä rozhodnutia o uzavretí medzinárodnej dohody, môžu byť zachované, a to aj bez návrhu, z dôvodov právnej istoty, keď by okamžité účinky zrušenia tohto aktu mali závažné negatívne dôsledky [pozri v tomto zmysle rozsudky z 28. apríla 2015, Komisia/Rada,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, bod
a citovanú judikatúru, a zo 4. septembra 2018, Komisia/Rada (Dohoda s Kazachstanom),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, bod
].
V tomto prípade treba uviesť, že zrušenie napadnutého rozhodnutia s okamžitým účinkom môže mať závažné dôsledky na vonkajšiu činnosť Únie a spochybniť právnu istotu medzinárodných záväzkov, s ktorými vyslovila súhlas a ktoré zaväzujú inštitúcie a členské štáty.
Za týchto okolností treba uplatniť aj bez návrhu článok 264 druhý odsek ZFEÚ a zachovať účinky napadnutého rozhodnutia počas obdobia, ktoré nemôže presiahnuť lehotu uvedenú v článku 56 prvom odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie alebo, ak by bolo v tejto lehote podané odvolanie, až do vyhlásenia rozsudku Súdneho dvora rozhodujúceho o tomto odvolaní.
O trovách
Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Keďže Rada nemala vo veci úspech, je preto opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania v súlade s návrhom žalobcu.
V súlade s článkom 138 ods. 1 rokovacieho poriadku, Francúzska republika a Komisia znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podľa článku 138 ods. 3 rokovacieho poriadku môže Všeobecný súd nariadiť, že vlastné trovy konania znáša aj iný vedľajší účastník konania než vedľajší účastníci uvedení v odseku 1 a 2.
V tomto prípade je potrebné rozhodnúť, že Comader znáša svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata rozšírená komora)
rozhodol takto:

1.
Rozhodnutie Rady (EÚ) 2019/217 z 28. januára 2019 o uzavretí Dohody vo forme výmeny listov medzi Európskou úniou a Marockým kráľovstvom o zmene protokolov č. 1 a č. 4 k Euro‑stredomorskej dohode o pridružení medzi Európskymi spoločenstvami a ich členskými štátmi na jednej strane a Marockým kráľovstvom na strane druhej, sa zrušuje.

2.
Účinky rozhodnutia 2019/217 sa zachovajú počas obdobia, ktoré nemôže presiahnuť lehotu uvedenú v článku 56 prvom odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie alebo, ak by bolo v tejto lehote podané odvolanie, až do vyhlásenia rozsudku Súdneho dvora rozhodujúceho o tomto odvolaní.

3.
Rada Európskej únie znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli Ľudovému frontu za oslobodenie Saguia‑el‑Hamra a Rio de Oro (Front Polisario).

4.
Francúzska republika, Európska komisia a Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) znášajú svoje vlastné trovy konania.

Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 29. septembra 2021.
Costeira
Gratsias
Kănčeva
Obsah

I. Okolnosti predchádzajúce sporu

A. Medzinárodný kontext

B. Dohoda o pridružení a dohoda o liberalizácii

C. Spory súvisiace s dohodou o pridružení

1. Veci T‑512/12 a C‑104/16 P

2. Vec C‑266/16

3. Uznesenia vo veciach T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

D. Napadnuté rozhodnutie a sporná dohoda

II. Konanie a návrhy účastníkov konania

III. Právny stav

A. O prípustnosti žaloby

1. O prvej námietke neprípustnosti uplatnenej Radou a založenej na nedostatku procesnej spôsobilosti žalobcu

2. O platnosti plnomocenstva udeleného žalobcom jeho advokátovi

3. O druhej námietke neprípustnosti uplatnenej Radou a založenej na nedostatku aktívnej legitimácie žalobcu

a) O priamej dotknutosti žalobcu

1) O tom, či žalobca spĺňa prvé kritérium priamej dotknutosti, podľa ktorého musí mať napadnuté opatrenie priamo účinky na jeho právne postavenie

i) O prvej časti argumentácie Rady týkajúcej sa právnych účinkov vlastných rozhodnutiu o uzavretí medzinárodnej dohody v mene Únie

ii) O druhej časti argumentácie Rady týkajúcej sa konkrétnych právnych účinkov napadnutého rozhodnutia vzhľadom na jeho územnú pôsobnosť

– O uplatňovaní spornej dohody na Západnú Saharu

– O dotknutosti ľudu Západnej Sahary spornou dohodou ako jej tretej strany

iii) O tretej časti argumentácie Rady založenej na tom, že nedošlo k zmene právneho postavenia žalobcu vzhľadom na jeho úlohu obmedzenú na účasť na procese sebaurčenia Západnej Sahary

2) O druhom kritériu priamej dotknutosti týkajúcom sa toho, že vykonávanie napadnutého opatrenia má úplne automatický charakter a vyplýva zo samotnej právnej úpravy Únie

b) O osobnej dotknutosti žalobcu

B. O dôvodnosti žaloby

1. O prvom žalobnom dôvode založenom na nedostatku právomoci Rady na prijatie napadnutého rozhodnutia

2. O treťom žalobnom dôvode založenom v podstate na tom, že Rada porušila svoju povinnosť rešpektovať požiadavky vyvodené judikatúrou zo zásady sebaurčenia a zásady relatívneho účinku zmlúv

a) O tvrdeniach Rady, Francúzskej republiky, Komisie a Comader založených v podstate na neúčinnosti tretieho žalobného dôvodu

b) O dôvodnosti tvrdení uvádzaných žalobcom na podporu prejednávaného žalobného dôvodu

1) O prvej časti tretieho žalobného dôvodu založenej na nemožnosti Únie a Marockého kráľovstva uzavrieť dohodu, ktorá sa uplatňuje na Západnú Saharu

2) O tretej časti tretieho žalobného dôvodu založenej na porušení požiadavky, podľa ktorej mal ľud Západnej Sahary súhlasiť so spornou dohodou ako jej tretia strana v zmysle zásady relatívneho účinku zmlúv

i) O uplatnení zásady relatívneho účinku zmlúv v tejto veci

ii) O konzultáciách, ktoré uskutočnili Rada a Komisia, aby rešpektovali výklad zásady relatívneho účinku zmlúv podaný v rozsudku Rada/Front Polisario

iii) O otázke, či je osobitný význam priznaný pojmu „súhlas“ v napadnutom rozhodnutí zlučiteľný s výkladom zásady relatívneho účinku zmlúv podaným Súdnym dvorom v rozsudku Rada/Front Polisario

C. O zachovaní účinkov napadnutého rozhodnutia

O trovách
(
*1
)	Jazyk konania: francúzština.