CELEX: 62017TJ0745
Staatssteun
Steun voor een investeringsproject in het westen van Slowakije
Regionale investeringssteun
Afwijzing van een klacht
Besluit om geen bezwaar te maken
Voorwaarden voor vrijstelling
Artikel 14 van verordening (EU) nr. 651/2014
Omvang van de toezichtsbevoegdheid van de Commissie
Richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2014‑2020
Begrip ‚kmo’
Artikel 3, leden 2 en 3, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014
Gegevens voor de berekening van het aantal personeelsleden en van de financiële bedragen en referentieperiode
Artikel 4 van bijlage I bij verordening nr. 651/2014
Twijfel over de verenigbaarheid van de steun met de interne markt
Artikel 4, lid 4, van verordening (EU) 2015/1589
Ernstige moeilijkheden

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoekster, Kerkosand spol. s. r. o., exploiteert een terrein in Šajdíkove Humence (Slowakije), waar zij kiezelzand wint en verwerkt.
Op 12 december 2013 heeft verzoekster bij de Europese Commissie een klacht ingediend waarin zij stelde dat de Slovenská inovačná a energetická agentúra (Slowaaks innovatie- en energieagentschap, Slowakije) bij besluit van 22 juli 2013 de vennootschap NAJPI a.s. (hierna: „begunstigde onderneming”) onrechtmatige steun ten belope van 4999999,46 EUR had toegekend voor een investeringsproject in het westen van Slowakije (hierna: „betrokken steun”).
Deze steun is verleend op basis van het Schéma štátnej pomoci na podporu zavádzania inovatívnych a vyspelých technológií v priemysle a v službách [SA.28652 (X518/2009)] (staatssteunregeling ter ondersteuning van de ontwikkeling van innovatieve en geavanceerde technologieën in de industrie en de dienstensector; hierna: „betrokken steunregeling”), dat als regionale investerings- en werkgelegenheidsmaatregel is aangemerkt als bedoeld in artikel 13 van verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 [EG] met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard („de algemene groepsvrijstellingsverordening”) (
PB 2008, L 214, blz. 3
). De steun had betrekking op een investeringsproject van de begunstigde onderneming, waarmee zij probeerde een kiezelzandgroeve te openen in de afzettingsgebieden Borský Peter (Slowakije) en Šajdíkove Humence (hierna: „investeringsproject”).
Bij brieven van 24 februari en 2 mei 2014 heeft de Commissie de Slowaakse autoriteiten een niet-vertrouwelijke versie van de klacht doen toekomen en hun verzocht opmerkingen in te dienen, hetgeen deze autoriteiten bij brieven van 30 mei en 1 juli 2014 hebben gedaan.
Op 30 juli 2014 heeft de Commissie verzoekster een brief met een eerste beoordeling gezonden waarin zij zich op het standpunt stelde dat de betrokken steun overeenkomstig verordening nr. 800/2008 was verleend.
Verzoekster heeft de Commissie aanvullende informatie verstrekt bij brieven van 12 februari, 4 september, 7 november en 21 november 2014, 28 mei, 8 juli, 15 juli, 1 september, 15 oktober en 3 november 2015, 13 juni, 5 juli en 17 augustus 2016.
De Commissie heeft de Slowaakse autoriteiten om informatie verzocht bij brieven van 2 mei, 30 juni, 10 september 2014, 9 januari 2015, 25 februari, 10 maart, 22 april en 23 juni 2016, 25 januari, 15 maart en 13 juni 2017. De Slowaakse autoriteiten hebben geantwoord bij brieven van 1 juli en 3 oktober 2014, 6 februari 2015, 22 april, 19 mei en 1 juli 2016, alsook 7 februari, 12 april en 21 juni 2017.
Op 9 juli 2015 heeft de Commissie verzoekster opnieuw een brief met een eerste beoordeling gestuurd waarin zij de betrokken steun als rechtmatig beschouwde omdat deze overeenkomstig verordening nr. 800/2008 was toegekend en verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt. De Commissie was namelijk van mening dat de begunstigde onderneming op het tijdstip van toekenning van die steun, te weten 22 juli 2013, behoorde tot de categorie kleine en middelgrote ondernemingen (kmo’s) en niet in moeilijkheden verkeerde.
Bij brief van 15 oktober 2015 (zie ook punt 6 hierboven) heeft verzoekster op deze tweede brief met een eerste beoordeling geantwoord en aanvullende informatie verstrekt.
Op 26 november 2015 is er een vergadering gehouden tussen verzoekster en de diensten van de Commissie.
Op 20 juli 2017 heeft de Commissie besluit C(2017) 5050 final betreffende investeringssteun aan de Slowaakse producent van kiezelzand NAJPI a.s. [SA.38121 (2016/FC) – Slowakije] (
PB 2017, C 336, blz. 1
; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld, dat tot het Slowaakse ministerie van Buitenlandse Zaken was gericht maar waarvan de rechtsgrondslag niet was vermeld. In dit besluit was zij in wezen van mening dat, ten eerste, de voorwaarden voor het begrip „staatssteun” als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU waren vervuld (punten 43 en 44), ten tweede, de betrokken steun was toegekend op 7 november 2013, de dag na de registratie van de op 29 oktober 2013 gesloten subsidieovereenkomst in het Slowaakse centrale register van overeenkomsten (punten 45‑47), ten derde, zowel de betrokken steunregeling op basis waarvan de betrokken steun was toegekend als die steun als zodanig voldeed aan de voorwaarden van verordening nr. 800/2008, met uitzondering echter van de voorwaarde in artikel 3, lid 2, van die verordening, dat bepaalt dat bij de individuele steunmaatregel moet worden vermeld dat de steun op grond van die verordening is verleend (punten 50‑55), ten vierde, moest worden onderzocht of deze steun als verenigbaar met de interne markt kon worden beschouwd op grond van verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU] met de interne markt verenigbaar worden verklaard (
PB 2014, L 187, blz. 1
), overeenkomstig artikel 58 van deze verordening (punt 56), en, ten vijfde, die steun voldeed aan de voorwaarden van deze verordening, in het bijzonder de voorwaarde met betrekking tot de kmo-status van de begunstigde onderneming, en zodoende was vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting en als verenigbaar met de interne markt moest worden beschouwd (punten 57‑63). Zij heeft daaruit geconcludeerd dat zij niet bevoegd was om de betrokken steun te onderwerpen aan een eerste onderzoek als bedoeld in artikel 4 van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (
PB 2015, L 248, blz. 9
) (punt 64 van dat besluit). Bijgevolg heeft zij de anonieme klacht die verzoekster op grond van artikel 24, lid 2, van verordening 2015/1589 had ingediend, „ongegrond” verklaard (punt 65 van dat besluit).
Bij brief van 5 september 2017 heeft de Commissie verzoekster een kopie van het bestreden besluit toegezonden waarin zij dit omschrijft als het „besluit over de betrokken steun”.
Op 6 oktober 2017 is het bestreden besluit bekendgemaakt in het
Publicatieblad van de Europese Unie
in de vorm van een samenvatting als bedoeld in artikel 32, lid 1, van verordening 2015/1589 (
PB 2017, C 336, blz. 1
), onder de titel „Goedkeuring van steunmaatregelen van de staten op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU]”, alsook onder de rubriek „Gevallen waartegen de Commissie geen bezwaar maakt”.
Procedure en conclusies van partijen
Bij een op 14 november 2017 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Bij een op 16 juli 2019 ter griffie van het Gerecht neergelegde brief heeft verzoekster een document overgelegd met de jaarresultaten van de begunstigde onderneming voor 2014‑2018 en het Gerecht verzocht dit als nieuwe bewijsaanbieding te accepteren. In haar binnen de gestelde termijn ingediende opmerkingen verzoekt de Commissie het Gerecht onder meer deze bewijsaanbieding af te wijzen als zijnde te laat in de zin van artikel 85 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, en kennelijk irrelevant voor de beslechting van het geschil, en te gelasten dat dit document uit het dossier wordt verwijderd.
Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht op grond van artikel 27, lid 5, van het Reglement voor de procesvoering, is de rechter-rapporteur aan de Derde kamer toegevoegd, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en in het kader van de in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang schriftelijke vragen aan de partijen gesteld en hun verzocht schriftelijk te antwoorden. Partijen hebben hun antwoorden binnen de gestelde termijn ter griffie van het Gerecht neergelegd.
Ter terechtzitting van 21 januari 2020 hebben de partijen pleidooi gehouden en geantwoord op de vragen van het Gerecht.
Verzoekster concludeert tot:
–
nietigverklaring van het bestreden besluit;
–
subsidiair, nietigverklaring van de brief van 5 september 2017;
–
verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Commissie concludeert tot:
–
verwerping van het beroep;
–
verwijzing van verzoekster in de kosten.
In rechte
Middelen tot nietigverklaring
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster twee middelen aan.
Met het eerste middel stelt verzoekster schending van een wezenlijk vormvoorschrift, namelijk artikel 15, lid 1, van verordening 2015/1589, gelezen in samenhang met artikel 4 van die verordening.
Het tweede middel bestaat uit drie afzonderlijke onderdelen.
Met het eerste onderdeel van het tweede middel stelt verzoekster schending van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU. Zij is in wezen van mening dat de Commissie zich niet kon beperken tot de vaststelling dat de betrokken steun verenigbaar was met de interne markt op grond van verordening nr. 651/2014, maar ook aan die bepaling had moeten toetsen of deze steun verenigbaar was met de interne markt.
Met het tweede onderdeel van het tweede middel stelt verzoekster schending van artikel 109 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 58, lid 1, en artikel 6, lid 3, onder a), van verordening nr. 651/2014. Zij betoogt in wezen dat de betrokken steun niet voldoet aan de voorwaarden van die verordening, aangezien het gaat om ad-hocsteun voor een grote onderneming.
Met het derde onderdeel van het tweede middel stelt verzoekster schending van artikel 108, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589. Zij is van mening dat de Commissie heeft verzuimd de formele onderzoeksprocedure in te leiden, waartoe zij nochtans verplicht was gelet op de ernstige moeilijkheden die zij bij het onderzoek van de betrokken steun heeft ondervonden.
Ontvankelijkheid
Tijdens de schriftelijke behandeling heeft de Commissie aangevoerd dat de tweede vordering, waarmee verzoekster vraagt om nietigverklaring van de brief van 5 september 2017 waarbij het bestreden besluit aan haar is betekend, niet-ontvankelijk was en dat verzoekster niet deed blijken van procesbevoegdheid met betrekking tot het eerste en tweede onderdeel van het tweede middel.
Verzoekster betwist de argumenten van de Commissie.
Bij de ondervraging ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard dat zij niet langer twijfelde aan de ontvankelijkheid van het beroep, waarvan akte is genomen in het proces-verbaal van de terechtzitting.
Hoewel het bestreden besluit formeel uitsluitend tot de Slowaakse Republiek is gericht, blijkt uit het laatste punt 65, onder het opschrift „Conclusie”, immers dat „de klacht die door een anonieme klager op grond van artikel 24, lid 2, van [verordening 2015/1589] is ingediend, [...] ongegrond [wordt] verklaard”. Aangezien deze klager duidelijk verzoekster is, moet worden vastgesteld dat de Commissie aldus deze klacht uitdrukkelijk heeft afgewezen op grond van een overweging die essentieel is in de motivering van dit besluit en zelfs in vergelijkbare vorm als in het dispositief van dat besluit, niettegenstaande het feit dat de Commissie daartoe volgens vaste rechtspraak niet verplicht is (arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punten
en
), zodat verzoekster moet worden geacht te zijn geïndividualiseerd op soortgelijke wijze als de adressaat van het besluit, in de zin van artikel 263, vierde alinea, VWEU.
Hieruit volgt dat het beroep in zijn geheel ontvankelijk is, los van de vraag of het bestreden besluit moet worden aangemerkt als een besluit om geen bezwaar te maken in de zin van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 (zie punten 35‑59 hierna). In elk geval volgt uit vaste rechtspraak dat een verzoeker tegen een dergelijk besluit elk middel kan aanvoeren waaruit blijkt dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover zij beschikte tijdens de inleidende fase van het onderzoek van de aangemelde maatregel, twijfels had moeten koesteren over de verenigbaarheid van deze maatregel met de interne markt (zie arrest van 24 mei 2011, Commissie/Kronoply en Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Met het onderhavige beroep beoogt verzoekster, als concurrente van de steunontvangende onderneming en als belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU, in casu meer bepaald de procedurele rechten te beschermen die zij aan deze bepaling zou ontlenen indien de Commissie had besloten de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Daartoe zijn dus niet alleen het eerste middel en het derde onderdeel van het tweede middel ontvankelijk, maar ook het eerste en het tweede onderdeel van het tweede middel, waaruit moet blijken dat de Commissie bij de beoordeling van de gegevens en de elementen waarover zij tijdens de inleidende fase van het onderzoek beschikte, twijfels had moeten koesteren over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt.
Aangezien verzoeksters eerste vordering ontvankelijk is, hoeft ten slotte de ontvankelijkheid van de tweede vordering, die subsidiair is ingesteld voor het geval de eerste vordering niet-ontvankelijk wordt verklaard, niet te worden onderzocht.
Ten gronde
Eerste middel: schending van artikel 15, lid 1, van verordening 2015/1589, gelezen in samenhang met artikel 4 van die verordening
Met het eerste middel stelt verzoekster schending van een wezenlijk vormvoorschrift, namelijk artikel 15, lid 1, van verordening 2015/1589, gelezen in samenhang met artikel 4 van die verordening. Zij is in wezen van mening dat de Commissie in antwoord op de door haar ingediende klacht een van de in artikel 4, leden 2 tot en met 4, van deze verordening bedoelde besluiten had moeten vaststellen in plaats van het bestreden besluit.
Samengevat repliceert de Commissie dat het toezicht dat zij in casu heeft uitgeoefend, gelet op haar conclusie dat de betrokken steun op grond van verordening nr. 651/2014 was vrijgesteld van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde aanmeldings- en goedkeuringsverplichting, buiten het bestek van het eerste onderzoek viel en dat zij niet bevoegd of verplicht was om een van de in artikel 4, leden 2 tot en met 4, van verordening 2015/1589 bedoelde besluiten vast te stellen. Het bestreden besluit is een sui-generisbesluit van louter declaratoire aard.
Volgens vaste rechtspraak legt artikel 15, lid 1, van verordening 2015/1589 de Commissie de verplichting op om, wanneer de – in voorkomend geval – door de belanghebbenden gemaakte aanvullende opmerkingen eenmaal zijn ingediend of de redelijke termijn is verstreken, de inleidende fase van het onderzoek af te sluiten met een besluit overeenkomstig artikel 4, leden 2, 3 of 4, van deze verordening, te weten hetzij een besluit waarin wordt vastgesteld dat van staatssteun geen sprake is, hetzij een besluit om geen bezwaar te maken, hetzij een besluit om de formele onderzoeksprocedure in te leiden (zie in die zin arrest van 31 mei 2017, DEI/Commissie,
C‑228/16 P
,
EU:C:2017:409
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze verplichting is het logische gevolg van de erkenning van het recht van een klager om op het gebied van staatssteun door indiening van een klacht of van informatie over beweerdelijk onrechtmatige steun het eerste onderzoek te doen instellen dat de Commissie verplicht moet afsluiten met een besluit op grond van artikel 4 van verordening 2015/1589 (zie in die zin arresten van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, punten
‑
; 16 december 2010, Athinaïki Techniki/Commissie,
C‑362/09 P
,
EU:C:2010:783
, punten
en
, en 16 mei 2013, Commissie/Ryanair,
C‑615/11 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2013:310
, punt
).
Vastgesteld moet worden dat de Commissie in casu werd geconfronteerd met een klacht met informatie over steun die onrechtmatig zou zijn omdat hij niet was aangemeld en onverenigbaar was met de vereisten van zowel verordening nr. 651/2014 als artikel 107, lid 3, onder a), VWEU.
Anders dan de Commissie betoogt, zijn de in de punten 35 en 36 genoemde beginselen mutatis mutandis van toepassing op een klacht van een belanghebbende die beweert dat de voorwaarden van een groepsvrijstellingsverordening, zoals verordening nr. 651/2014, op basis waarvan een steunmaatregel kan worden geacht te zijn vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting uit hoofde van artikel 108, lid 3, VWEU, niet van toepassing zijn of onjuist zijn toegepast. Door dergelijke groepsvrijstellingsverordeningen vast te stellen, draagt de Commissie haar controle- en beslissingsbevoegdheid op het gebied van staatssteun, met inbegrip van de klachtenbehandeling, immers niet over aan de nationale autoriteiten, maar behoudt zij ten volle haar toezichthoudende bevoegdheid uit hoofde van artikel 108 VWEU en artikel 12, lid 1, van verordening 2015/1589, met name wat betreft de naleving door deze autoriteiten van de basisverplichting om steunmaatregelen aan te melden en het verbod om deze maatregelen uit te voeren op grond van artikel 108, lid 3, VWEU. Deze beoordeling is des te overtuigender in het licht van de criteria die in de recente rechtspraak van het Hof zijn erkend (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
‑
en 140‑144 en aldaar aangehaalde rechtspraak), waarover de partijen zich in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht (zie punt 17 hierboven) alsook ter terechtzitting hebben kunnen uitspreken.
Deze criteria luiden als volgt:
Ten eerste wordt een lidstaat alleen van zijn aanmeldingsverplichting vrijgesteld indien een door deze lidstaat vastgestelde steunmaatregel daadwerkelijk voldoet aan alle relevante voorwaarden van verordening nr. 651/2014. Omgekeerd is de aanmeldingsverplichting niet nagekomen wanneer met toepassing van deze verordening steun is verleend terwijl niet was voldaan aan alle voorwaarden voor de toepassing van die verordening, zodat die steun moet worden geacht onrechtmatig te zijn (zie in die zin arresten van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
, en 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punt
).
Ten tweede staat het krachtens artikel 12, lid 1, van verordening 2015/1589 aan de Commissie om ofwel ambtshalve ofwel naar aanleiding van een klacht die een belanghebbende heeft ingediend, met inaanmerkingneming van de artikelen 107 en 108 VWEU onderzoek te doen naar een dergelijke steun die in strijd met verordening nr. 651/2014 is verleend (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten derde, ook al is de Commissie bevoegd om groepsvrijstellingsverordeningen vast te stellen teneinde te zorgen voor een doelmatig toezicht op de naleving van de mededingingsregels inzake staatssteun en de administratie te vereenvoudigen, dergelijke verordeningen kunnen haar toezichthoudende bevoegdheid op dit vlak immers op geen enkele wijze verzwakken (zie arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten vierde vloeit hieruit voort dat de Commissie met de vaststelling van verordening nr. 651/2014 de nationale autoriteiten niet de bevoegdheid heeft verleend tot definitieve besluitvorming over de omvang van de vrijstelling van de aanmeldingsverplichting en derhalve evenmin over de beoordeling of is voldaan aan de in deze verordening gestelde voorwaarden waaraan een dergelijke vrijstelling is onderworpen. Deze autoriteiten bevinden zich in dit opzicht op hetzelfde niveau als potentiële begunstigden van steun en moeten ervoor zorgen dat hun besluiten in overeenstemming zijn met deze verordening, zodat een nationale autoriteit die steun verleent en daarbij ten onrechte deze verordening toepast, handelt in strijd met zowel deze verordening als artikel 108, lid 3, VWEU (zie in die zin arresten van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punten
‑
, en 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
en
).
Ten vijfde wordt de steun die volgens een lidstaat aan de voorwaarden van verordening nr. 651/2014 voldoet, hoogstens vermoed verenigbaar te zijn met de interne markt. Of dergelijke steun voldoet aan die voorwaarden, kan immers zowel voor een nationale rechterlijke instantie of een nationale autoriteit als voor de Commissie ter discussie worden gesteld (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punt
).
Ten zesde heeft verordening nr. 651/2014 geen invloed op de uitsluitende bevoegdheid van de Commissie om op grond van artikel 107, lid 3, VWEU te beoordelen of in overeenstemming met deze verordening verleende steun verenigbaar is. De Commissie blijft dus als enige bevoegd om een dergelijke steun krachtens deze bepaling verenigbaar te verklaren met de interne markt (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punt
).
Uit het voorgaande volgt dat niet kan worden ingestemd met het argument van de Commissie dat zij het bestreden besluit buiten het bestek van een eerste onderzoek heeft vastgesteld en zelfs niet bevoegd was om een eerste onderzoek te verrichten teneinde te bepalen of de betrokken steun voldeed aan de voorwaarden voor vrijstelling van verordening nr. 651/2014.Ten eerste moet worden vastgesteld dat de klacht van verzoekster de aanzet heeft gegeven tot dat eerste onderzoek, dat de Commissie moest afsluiten met een besluit op grond van artikel 4 van verordening 2015/1589 (zie de in de punten 35 en 36 hierboven aangehaalde rechtspraak). Ten tweede blijkt uit de punten 38 tot en met 45 hierboven dat een dergelijke klacht juist betrekking kon hebben op de eventuele niet-naleving van de bepalingen van een groepsvrijstellingsverordening, waarbij het toezicht op naleving van die bepalingen een taak is van de Commissie die voortvloeit uit haar toezichtsbevoegdheid op grond van artikel 107, lid 3, en artikel 108, lid 3, VWEU. In casu was de Commissie naar aanleiding van verzoeksters klacht dus gehouden dat eerste onderzoek te verrichten om na te gaan of de Slowaakse autoriteiten verordening nr. 651/2014 correct hadden toegepast, dan wel of zij hun aanmeldingsverplichting juist niet waren nagekomen (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
,
‑
en 146). Deze onderzoeksplicht van de Commissie hield dus noodzakelijkerwijs in dat zij onder toezicht van de Unierechter de draagwijdte van de relevante voorwaarden voor vrijstelling moest uitleggen en moest nagaan of deze voorwaarden in de onderhavige zaak correct waren toegepast, en overigens lijkt de Commissie aan deze vereisten te hebben willen voldoen in het bestreden besluit.
Bovendien faalt het argument van de Commissie dat zij slechts bevoegd zou zijn geweest om een dergelijk onderzoek te verrichten indien verzoekster met succes had aangetoond dat niet was voldaan aan de relevante vrijstellingsvoorwaarden, aangezien met dat argument de omvang van haar toezichtsverplichting wordt veronachtzaamd en zelfs de bewijslast wordt omgekeerd, hetgeen onaanvaardbaar is. Integendeel, wanneer de Commissie een klacht ontvangt over vermeende niet-naleving van een aantal bepalingen van een groepsvrijstellingsverordening en zodoende over vermeende toekenning van niet-aangemelde en dus onrechtmatige steun, is zij niet alleen bevoegd maar ook verplicht om na te gaan of de stellingen van de klager gegrond zijn, teneinde te bepalen of de betrokken maatregel bij haar had moeten worden aangemeld en derhalve onrechtmatige steun vormt. Anders zouden de nationale autoriteiten bij de uitvoering van deze bepalingen een te grote mate van autonomie genieten, hetgeen in strijd zou zijn met de in de punten 40 tot en met 43 hierboven genoemde beginselen uit de rechtspraak.
Om de in de punten 46 en 47 hierboven uiteengezette redenen is eveneens ongegrond het argument van de Commissie dat zij de uitvoering van een maatregel die volgens de nationale autoriteiten op grond van een dergelijke vrijstellingsverordening wordt vrijgesteld, niet kan „blokkeren” terwijl in feite niet is voldaan aan de vrijstellingsvoorwaarden. In het laatste geval zijn de niet-aanmelding van die maatregel en de uitvoering ervan immers in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, hetgeen een grief is die bij de Commissie moet kunnen worden ingediend door middel van met name een klacht (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
en
).
Evenzo berust het argument van de Commissie dat artikel 4 van verordening 2015/1589 enkel ziet op het onderzoek van een aanmelding en niet van toepassing is wanneer een steunmaatregel voldoet aan alle voorwaarden van een groepsvrijstellingsverordening, op een onjuiste uitlegging van de in de rechtspraak ontwikkelde beginselen die in de punten 40 en 41 hierboven in herinnering zijn gebracht, aangezien een klacht de verenigbaarheid van de steunmaatregel met deze voorwaarden en dus de rechtmatigheid ervan in het licht van artikel 108, lid 3, VWEU in twijfel kan trekken. Daarbij verwart de Commissie de uitgangspunten van het toezicht dat na een klacht en bij een eerste onderzoek moet worden uitgevoerd – het onderzoek naar het bestaan van een onrechtmatige steunmaatregel omdat met name niet is voldaan aan de voorwaarden voor vrijstelling – met de uitkomst van dat onderzoek (zie de in punt 46 hierboven aangehaalde rechtspraak).
Om dezelfde redenen moet ook de cirkelredenering van de Commissie worden afgewezen waarmee zij betoogt dat een klacht slechts ontvankelijk is wanneer zij betrekking heeft op niet-nakoming van de aanmeldingsverplichting en dus op het bestaan van onrechtmatige steun, maar niet op aangemelde steun, en dat een steunmaatregel die voldoet aan de voorwaarden voor vrijstelling van een vrijstellingsverordening, geen dergelijke onrechtmatige steun kan opleveren. Dit argument is namelijk in strijd met de beginselen die zijn uiteengezet in de punten 138 tot en met 144 van het arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie (
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
), op grond waarvan de Commissie deze klacht juist dient te onderzoeken om uit te maken of de gestelde niet-naleving van de vrijstellingsvoorwaarden en dus van de aanmeldingsverplichting gegrond is.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat geen van de door de Commissie aangevoerde argumenten om het bestreden besluit aan te merken als een sui-generisbesluit dat buiten het bestek van het eerste onderzoek en van artikel 4 van verordening 2015/1589 is vastgesteld, kan worden aanvaard.
Deze conclusie betekent evenwel niet dat het bestreden besluit nietig moet worden verklaard omdat de Commissie het recht verkeerd heeft toegepast, het besluit zonder rechtsgrondslag heeft vastgesteld of onbevoegd was om dat te doen. Hoe de Commissie de aard van dat besluit ook moge kwalificeren, het staat uiteindelijk aan de Unierechter om aan de hand van de toepasselijke regels de werkelijke juridische aard en draagwijdte ervan te bepalen, net zoals hij uitlegging dient te geven aan de vraag of een handeling van de Commissie inzake staatssteun kan worden aangevochten (zie beschikking van 11 juli 2019, Vattenfall Europe Nuclear Energy/Commissie,
T‑674/18
, niet gepubliceerd,
EU:T:2019:501
, punten
e.v. en aldaar aangehaalde rechtspraak). Een dergelijke uitlegging is met name noodzakelijk om deze rechter in staat te stellen te bepalen of de betrokken handeling onrechtmatig is omdat de handeling is vastgesteld door een onbevoegde autoriteit, dan wel omdat er geen toereikende rechtsgrondslag voor bestaat [zie in die zin arresten van 6 september 2017, Slowakije en Hongarije/Raad,
C‑643/15 en C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, punten
‑
, en 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, punten
‑
].
Derhalve moet worden beoordeeld of het bestreden besluit naar de inhoud en niet naar de vorm, in weerwil van het andersluidende standpunt dat de Commissie meer bepaald in de loop van de procedure heeft ingenomen, in werkelijkheid een besluit als bedoeld in artikel 4 van verordening 2015/1589 vormt.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de Commissie in punt 64 van het bestreden besluit heeft geconcludeerd dat de betrokken steun wegens verenigbaarheid met inzonderheid verordening nr. 651/2014 was vrijgesteld en dat zij derhalve niet bevoegd was om deze steun in het kader van het in artikel 4 van verordening 2015/1589 bedoelde eerste onderzoek te onderzoeken. Voorts wordt in punt 65 van dat besluit verklaard dat [...] [verzoeksters] klacht als bedoeld in artikel 24, lid 2, van deze verordening ongegrond wordt verklaard. Evenzo heeft de Commissie in de brief van 5 september 2017 waarmee zij dit besluit aan verzoekster heeft meegedeeld, nagelaten de rechtsgrondslag ervan aan te duiden, maar heeft zij louter vermeld dat het een „besluit over de betrokken steun” betrof. Ten slotte heeft zij in haar schrifturen en ter terechtzitting betoogd dat het betrokken besluit een besluit sui generis vormt, dat is vastgesteld buiten het bestek van een eerste onderzoek en van artikel 4 van verordening 2015/1589, gelezen in samenhang met artikel 15, lid 1, van die verordening, en louter declaratoir van aard was, maar zij kon daarvoor geen uitdrukkelijke of passende rechtsgrondslag aanduiden.
Op basis van deze gronden voert verzoekster in het eerste middel aan dat de Commissie een wezenlijk vormvoorschrift heeft geschonden, waardoor het bestreden besluit nietig moet worden verklaard.
Zoals in de punten 35 tot en met 51 hierboven is overwogen, is het juridisch onmogelijk om het bestreden besluit niet aan te merken als een besluit dat is vastgesteld na afloop van een eerste onderzoek en dus op grond van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589.
In dit verband moet worden benadrukt dat het bestreden besluit, net als een besluit op grond van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589, formeel is gericht tot de Slowaakse Republiek, meer in het bijzonder tot het Slowaakse ministerie van Buitenlandse Zaken (zie punt 11 hierboven), en niet tot verzoekster, die overeenkomstig artikel 24, lid 2, derde alinea, van die verordening slechts een kopie van dat besluit heeft ontvangen (zie punt 12 hierboven).
Bovendien moet worden opgemerkt dat het bestreden besluit in het Publicatieblad is bekendgemaakt in de vorm van een samenvatting als bedoeld in artikel 32, lid 1, van verordening 2015/1589 (
PB 2017, C 336, blz. 1
), onder de titel „Goedkeuring van steunmaatregelen van de staten op grond van de artikelen 107 en 108 [VWEU]” en onder de rubriek „Gevallen waartegen de Commissie geen bezwaar maakt” (zie punt 13 hierboven) en dus gevallen waarin de Commissie besluiten heeft moeten vaststellen in de zin van artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589.
Gelet op het feit dat het bestreden besluit slechts een besluit kan vormen om overeenkomstig artikel 4, lid 3, van verordening 2015/1589 geen bezwaar te maken tegen de betrokken steun, moet het eerste middel, namelijk schending van een wezenlijk vormvoorschrift doordat de Commissie niet een van de in artikel 4, leden 2 tot en met 4, van deze verordening bedoelde besluiten heeft vastgesteld, worden afgewezen.
Deze conclusie doet echter niet af aan de omvang van het toezicht dat het Gerecht op het bestreden besluit moet uitoefenen in het licht van met name het tweede middel.
Eerste onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU
Met het eerste onderdeel van het tweede middel stelt verzoekster schending van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, kort samengevat omdat de Commissie niet alleen de verenigbaarheid van de betrokken steun op basis van verordening nr. 651/2014 had moeten onderzoeken, maar ook de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt aan de hand van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU, gelezen in het licht van de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2014‑2020 (
PB 2013, C 209, blz. 1
; hierna: „richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen”), waarin is bepaald dat het criterium van het voorkomen van overcapaciteit in aanmerking moet worden genomen. De Commissie antwoordt in wezen dat in casu alleen de toepasselijke groepsvrijstellingsverordeningen en niet die richtsnoeren de relevante bepalingen zijn.
Vastgesteld moet worden dat dit onderdeel niet kan worden aanvaard. Het onderdeel gaat uit van de onjuiste premisse dat de Commissie, wanneer zij een klacht ontvangt over vermeende niet-naleving van de voorwaarden van een groepsvrijstellingsverordening die met name bedoeld is om de criteria van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU ten uitvoer te leggen, niet ermee kan volstaan te onderzoeken of de betrokken steun aan die voorwaarden voldoet, maar ook aan die bepaling van het VWEU moet toetsen of deze steun verenigbaar is met de interne markt. Verder is verzoekster ten onrechte van mening dat deze bepaling moet worden gelezen in het licht van met name de gedragsregels die de Commissie zichzelf heeft opgelegd, zoals de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen.
In de eerste plaats vormt een groepsvrijstellingsverordening, onverminderd de mogelijkheid om de rechtmatigheid van een beweerdelijk onvolledige bepaling in een dergelijke verordening aan te vechten op grond van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU via een exceptie van onwettigheid in de zin van artikel 277 VWEU – wat verzoekster hier niet heeft gedaan –, vanuit het oogpunt van de betrokken lidstaat en van de justitiabelen een uitputtende regeling van de daarin vastgestelde rechtstreeks toepasselijke voorwaarden voor vrijstelling. Elke andere uitlegging zou ertoe leiden dat de nationale autoriteiten, ook al is aan deze voorwaarden voor vrijstelling voldaan, niet automatisch ertoe zouden worden gemachtigd om de aanmelding van de betrokken maatregel achterwege te laten en deze ten uitvoer te brengen, en het risico zouden blijven lopen om artikel 108, lid 3, VWEU te schenden (zie in die zin arresten van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punten
,
,
en 99 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
en
).
Een dergelijke uitlegging zou niet alleen de rechtstreekse toepasselijkheid in de zin van artikel 288, tweede alinea, VWEU, van een groepsvrijstellingsverordening kunnen ondermijnen, maar ook de doeltreffendheid ervan, die juist is gelegen in de doelstelling van artikel 109 VWEU om de categorieën van steun vast te stellen die ipso facto zijn vrijgesteld van de procedure in artikel 108, lid 3, VWEU, en zodoende van het rechtszekerheidsbeginsel. Zo volgt uit overweging 7 van verordening nr. 651/2014 dat alleen staatssteun die niet onder die verordening valt, aan de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU onderworpen blijft (zie in die zin arresten van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punten
‑
, en 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
en
).
Deze beginselen zijn mutatis mutandis van toepassing wanneer de Commissie moet nagaan of de nationale autoriteiten een groepsvrijstellingsverordening juist hebben toegepast. Anders zouden de rechtsgevolgen van een dergelijke verordening, te weten de onmiddellijke werking van de afwijking van de verplichting om een steunmaatregel aan te melden, en de rechtstreeks toepasselijke en juridisch uitputtende aard van de voorwaarden voor vrijstelling ter zake, op losse schroeven worden gezet louter en alleen omdat de Commissie een klacht heeft ontvangen op grond waarvan zij achteraf moet nagaan of de nationale autoriteiten in dit verband fouten hebben gemaakt en dus hun aanmeldingsverplichting niet zijn nagekomen. Het staat weliswaar aan de Commissie om onder toezicht van de Unierechter na te gaan of er sprake is van dergelijke fouten, maar haar toezichtsverplichting kan deze juridische aard van een groepsvrijstellingsverordening niet aantasten.
In de tweede plaats wordt het criterium van het voorkomen van overcapaciteit op de betrokken markt niet genoemd als voorwaarde voor de vrijstelling voor regionale investeringssteun in de zin van artikel 14 van verordening nr. 651/2014. Verzoekster kan dus niet op goede gronden stellen dat deze verordening van de nationale autoriteiten of van de Commissie verlangt dat zij rekening houden met het eventuele ontstaan van een dergelijke overcapaciteit. De Commissie voert dus terecht aan dat zij op grond van deze verordening niet bevoegd was om dit aspect te beoordelen bij het onderzoek van verzoeksters klacht en dat haar analyse of was voldaan aan de voorwaarden van artikel 14 van deze verordening, zoals uiteengezet in punt 57, onder a) en b), van het bestreden besluit, in beginsel volstond.
Hieruit volgt dat evenmin kan worden ingestemd met verzoeksters argument dat de Commissie met de vaststelling van een groepsvrijstellingsverordening haar beoordelingsbevoegdheid op grond van artikel 107, lid 3, VWEU niet heeft „uitgeput”. Zelfs indien een groepsvrijstellingsverordening op bepaalde punten onvolledig en onverenigbaar met het primaire recht, meer bepaald met artikel 107, lid 3, VWEU, zou worden bevonden, met als automatisch gevolg dat de aanmeldingsverplichting niet wordt nagekomen en, in voorkomend geval, het verbod op de uitvoering van de betrokken steun in de zin van artikel 108, lid 3, VWEU wordt geschonden, kan het Gerecht de zaak slechts behandelen nadat een exceptie van onwettigheid op grond van artikel 277 VWEU is opgeworpen. In het onderhavige geval heeft verzoekster echter nagelaten om deswege krachtens deze bepaling de minstens gedeeltelijke onwettigheid van artikel 14 van verordening nr. 651/2014 aan de orde te stellen.
Gepreciseerd moet worden dat indien de Commissie na indiening van een klacht tot de bevinding komt dat de nationale autoriteiten de voorwaarden van een groepsvrijstellingsverordening onjuist hebben toegepast, zodat de betrokken steun in werkelijkheid op grond van artikel 108, lid 3, VWEU had moeten worden aangemeld, zij de verenigbaarheid van deze steun aan artikel 107, lid 3, onder a), VWEU moet toetsen en daarbij rekening moet houden met de aanvullende criteria die vervat zijn in de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen die zij zichzelf in dit verband heeft opgelegd. De uitoefening als zodanig van dit toezicht op de naleving door de nationale autoriteiten van de voorwaarden van een groepsvrijstellingsverordening lijkt daarentegen op een zuivere rechtmatigheidstoetsing die noodzakelijkerwijs geen ruimte laat voor de afwegingen die vallen onder de beoordelingsvrijheid waarover de Commissie alleen beschikt wanneer zij artikel 107, lid 3, onder a), VWEU op een individueel geval toepast (zie in die zin arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punten
en
).
In de derde plaats heeft verzoekster, los van voorgaande overwegingen, niet aangetoond dat volgens de rechtspraak met betrekking tot artikel 107, lid 3, onder a), VWEU rekening moet worden gehouden met een criterium inzake het voorkomen van overcapaciteit op de relevante markt dat voortvloeit uit een eis die door het primaire recht als zodanig wordt gesteld. In dit verband zij eraan herinnerd dat deze uitzonderingsbepaling niet vereist dat de mededinging niet wordt verstoord of dreigt te worden verstoord, wat enkel een criterium is voor het begrip „steun” als bedoeld in artikel 107, lid 1, VWEU. De toepassing van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU of van een groepsvrijstellingsverordening die de draagwijdte ervan op het niveau van het secundair recht verduidelijkt, veronderstelt integendeel noodzakelijkerwijs dat de betrokken maatregel voldoet aan alle voorwaarden van het begrip „steun”, waaronder de voorwaarden betreffende de verstoring van de mededinging, zonder dat de mededingingsverstorende gevolgen ervan opnieuw hoeven te worden onderzocht, meer bepaald omdat de steun overcapaciteit op de betrokken markt veroorzaakt (zie in die zin arresten van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
en
, en 20 juni 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Commissie,
T‑578/17
, niet gepubliceerd,
EU:T:2019:437
, punt
). Anders dan bij artikel 107, lid 3, onder c), VWEU hoeft bij artikel 107, lid 3, onder a), VWEU zelfs niet te worden nagegaan of de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt zodanig worden vervalst dat het gemeenschappelijke belang wordt geschaad.
De door verzoekster aangevoerde rechtspraak heeft daarentegen uitsluitend betrekking op de uitlegging en de toepassing van gedragsregels die de Commissie zichzelf heeft opgelegd, en niet op de uitlegging van het primaire recht waarmee die regels evenwel verenigbaar moeten zijn en waarvan het Hof heeft erkend dat zij de beoordelingsbevoegdheid van de Commissie uit hoofde van artikel 107, lid 3, VWEU niet volledig kunnen uitputten (zie in die zin arresten van 8 maart 2016, Griekenland/Commissie,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, punten
en
; 19 juli 2016, Kotnik e.a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punt
, en 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punt
). Verder heeft de Unierechter, buiten de werkingssfeer van een groepsvrijstellingsverordening om, enkel beoordeeld of de Commissie de gedragsregels die uitdrukkelijk betrekking hebben op het probleem van overcapaciteit, onjuist had toegepast en of zij dienaangaande dus een kennelijke beoordelingsfout had gemaakt (zie in die zin arresten van 14 januari 1997, Spanje/Commissie,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, punt
, en 9 september 2009, Holland Malt/Commissie,
T‑369/06
,
EU:T:2009:319
, punt
). In dit verband heeft deze rechter echter niet onderzocht of bepaalde van in die gedragsregels vervatte criteria, zoals verzoekster stelt, daarentegen rechtstreeks voortvloeien uit eisen die door het primaire recht als zodanig worden gesteld, en heeft hij evenmin de juridische draagwijdte beoordeeld of zelfs maar de wettigheid van een groepsvrijstellingsverordening aan het primaire recht getoetst.
In de vierde plaats moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak waarin wordt erkend dat de Commissie bij de uitoefening van haar ruime beoordelingsbevoegdheid op grond van artikel 107, lid 3, VWEU richtsnoeren kan aannemen op basis waarvan zij de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt wil beoordelen. Door dergelijke gedragsregels vast te stellen en via de publicatie ervan te kennen te geven dat deze voortaan op de betrokken gevallen zullen worden toegepast, stelt de Commissie grenzen aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij in beginsel niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel (zie arrest van 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voorts is de Commissie weliswaar gebonden aan die regels, maar uitsluitend voor zover zij niet afwijken van de juiste toepassing van het verdrag. Die regels kunnen namelijk niet aldus worden uitgelegd dat zij de draagwijdte van de artikelen 107 en 108 VWEU beperken of indruisen tegen de doelstellingen daarvan (zie arrest van 11 september 2008, Duitsland e.a./Kronofrance,
C‑75/05 P en C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze overwegingen gelden mutatis mutandis voor een groepsvrijstellingsverordening die eveneens het gevolg is van de uitoefening ex ante door de Commissie van haar bevoegdheden krachtens artikel 107, lid 3, VWEU (zie in die zin arresten van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punten
en
, en 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke en Freistaat Sachsen/Commissie,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punt
), maar die, anders dan de gedragsregels, krachtens artikel 288, tweede alinea, VWEU juridisch bindend en rechtstreeks toepasselijk is in de interne rechtsorde van de lidstaten. De Commissie wordt door deze verordening in haar handelen begrensd doordat daarin de criteria staan voor steun die moet worden geacht ipso facto te zijn vrijgesteld op grond van artikel 107, lid 3, VWEU, zodat deze steun ontsnapt aan de aanmeldingsverplichting en aan de toezichtsplicht van de Commissie, op voorwaarde uiteraard dat deze criteria in overeenstemming zijn met de hogere rechtsregels, waaronder de artikelen 107 en 108 VWEU. Voorts kan de draagwijdte van een juridisch bindende en rechtstreeks toepasselijke groepsvrijstellingsverordening in beginsel niet worden gerelativeerd door gedragsregels. Dit geldt des te meer omdat die regels in geen geval juridisch bindend zijn voor de lidstaten (zie in die zin arrest van 19 juli 2016, Kotnik e.a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punt
), en met name zijn bedoeld als leidraad voor de Commissie en haar aldus begrenzen bij de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU in een procedure op grond van artikel 108, lid 2, VWEU, en dus buiten de werkingssfeer van een groepsvrijstellingsverordening om.
Bijgevolg kunnen zulke gedragsregels die de Commissie heeft vastgesteld op grond van haar bevoegdheid om haar procedures inzake staatssteun te organiseren, niet afwijken van hogere rechtsnormen waaronder groepsvrijstellingsverordeningen. Ongeacht de draagwijdte van die gedragsregels kunnen zij als zodanig de draagwijdte van de in die verordeningen neergelegde vrijstellingsvoorwaarden dus niet relativeren.
In de vijfde plaats moet worden vastgesteld dat artikel 14 van verordening nr. 651/2014, dat in casu van toepassing is, niet verwijst naar de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, met name naar punt 114 betreffende de mededingingsverstorende gevolgen van uitbreiding van de capaciteit als gevolg van staatssteun. In dit opzicht verschilt dit artikel duidelijk van artikel 15, lid 1, van die verordening, betreffende regionale exploitatiesteun, doordat het expliciet verwijst naar punt 161 van die richtsnoeren. De Commissie had derhalve niet de intentie om de voorwaarden voor de verenigbaarheid van regionale investeringssteun afhankelijk te stellen van de in deze richtsnoeren neergelegde gedragsregels. Anders dan verzoekster stelt, waren de nationale autoriteiten en de Commissie dus niet verplicht om ermee rekening te houden bij de uitlegging en de toepassing van artikel 14 van deze verordening.
Ten slotte wordt aan deze beoordeling niet afgedaan door de argumenten die verzoekster ontleent aan het evenredigheidsbeginsel en haar recht op vrijheid van ondernemerschap. In dit verband volstaat het vast te stellen dat zij heeft nagelaten om de mogelijke onwettigheid van artikel 14 van verordening nr. 651/2014 in het licht van die hogere rechtsregels op te werpen krachtens artikel 277 VWEU, of op zijn minst toe te lichten in welk opzicht deze verordening in weerwil van de duidelijke en uitputtende bewoordingen kan worden uitgelegd in overeenstemming met die regels zodat rekening had moeten worden gehouden met het eventuele ontstaan van overcapaciteit op de betrokken markt.
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Tweede onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 109 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 58, lid 1, en artikel 6, lid 3, onder a), van verordening nr. 651/2014
–
Eerste grief: onjuiste kwalificatie van de begunstigde onderneming als kmo
Met het tweede onderdeel van het tweede middel voert verzoekster in een eerste grief aan dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt of heeft gedwaald ten aanzien van het recht bij de toepassing van artikel 6, lid 3, onder a), van verordening nr. 651/2014, hoofdzakelijk omdat de betrokken steun in werkelijkheid aan een grote onderneming toegekende ad-hocsteun betreft. De Commissie heeft deze bepaling geschonden door ten onrechte te aanvaarden dat de Slowaakse autoriteiten de begunstigde onderneming als een kmo in de zin van artikel 2, lid 1, van bijlage I bij die verordening hebben gekwalificeerd en door deze kwalificatie niet te verifiëren. Gelet op de vennootschaps- en zeggenschapsbanden die de situatie van deze onderneming kenmerkten voor en na de overdracht van de aandelen ervan door vennootschap P. aan vennootschap N., had die onderneming op grond van artikel 3 en op zijn minst van artikel 4, lid 2, van die bijlage als grote onderneming moeten worden aangemerkt. De Commissie heeft met name niet voldoende onderzoek verricht naar de banden die bestonden tussen vennootschap P. enerzijds en een familie alsook andere ondernemingen die door de leden ervan werden geleid of gecontroleerd anderzijds, alsmede naar de situatie van de hoofdaandeelhouder van vennootschap N. zoals die bestond sinds 7 augustus 2013, met inbegrip van de banden die hij onderhield met andere ondernemingen. Om die redenen heeft de Commissie de criteria voor ad-hocsteun aan grote ondernemingen als bedoeld in artikel 6, lid 3, onder a), van deze verordening onjuist toegepast en had zij bij gebreke van een zorgvuldig en volledig onderzoek ter zake moeten twijfelen aan de verenigbaarheid van deze steun met de interne markt. In haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Gerecht stelt verzoekster dat de Commissie, om de betrokken onderneming als kmo te kunnen kwalificeren, in ieder geval had moeten onderzoeken of aan de voorwaarden van artikel 4, lid 2, van die bijlage was voldaan, waarvan er in de motivering van het bestreden besluit in strijd met de vereisten van artikel 296, tweede alinea, VWEU, geen spoor te vinden is.
De Commissie antwoordt in wezen dat de begunstigde onderneming ten gevolge van een overeenkomst voor de verkoop van 100 % van haar aandelen, die op 31 december 2012 tussen de vennootschappen P. en N. is gesloten en op 7 augustus 2013 in het Slowaakse handelsregister is ingeschreven, ten tijde van toekenning van de steun op 7 november 2013, een kmo was met vennootschap N. als enige eigenaar. Het argument betreffende de zeggenschap van bepaalde natuurlijke personen over vennootschap P. treft dus geen doel, aangezien vennootschap P. en vennootschap N. alleen vóór de verwerving van de aandelen door vennootschap N. verbonden ondernemingen waren in de zin van artikel 3, lid 3, derde alinea, van aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (
PB 2003, L 124, blz. 36
; hierna: „kmo-aanbeveling”). In ieder geval was er geen reden om te twijfelen aan de door de Slowaakse autoriteiten verstrekte informatie dat vennootschap P. en de verbonden ondernemingen in 2010 en 2011 niet meer dan 120 werknemers hadden en de omzet van 50 miljoen EUR of het jaarlijkse balanstotaal van 43 miljoen EUR niet werd overschreden. Verder voldeden de deelnemingen van deze onderneming in andere ondernemingen vanaf 9 juli 2011 niet aan de criteria van artikel 3, leden 2 en 3, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014. Het argument dat een familie nog steeds beslissende invloed op vennootschap P. uitoefende is niet ter zake dienend, aangezien deze vennootschap ten tijde van toekenning van de betrokken steun geen aandelen meer had in de betrokken onderneming. Volgens de Commissie is het argument op basis van de in artikel 4, lid 2, van die bijlage genoemde termijn van twee jaar even ondoeltreffend, aangezien vennootschap P. in de betrokken periode niet als grote onderneming kon worden aangemerkt.
De Commissie merkt op dat de begunstigde onderneming en vennootschap N. niet via bepaalde natuurlijke personen verbonden waren met andere ondernemingen in de zin van artikel 3, lid 3, vierde alinea, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014. Het is juist dat de algemeen directeur van de begunstigde onderneming van 1 maart tot en met 28 december 2012 en de vicedirecteur sinds 28 december 2012 meerdere mandaten bij verschillende ondernemingen bekleedden. Met uitzondering van een met vennootschap E. F. gesloten huurovereenkomst is echter geen van deze ondernemingen actief op dezelfde markt als de begunstigde onderneming of op een verwante markt. Volgens de informatie in het Slowaakse handelsregister is vennootschap L. met name actief in meerdere sectoren van de economie. De door verzoekster overgelegde kaart van het afzettingsgebied van Borský Peter is onvoldoende nauwkeurig en heeft geen enkele bewijskracht met betrekking tot de banden die in voorkomend geval bestaan tussen vennootschap L. en de begunstigde onderneming. De Commissie verklaart niet over aanwijzingen te beschikken dat deze algemeen directeur een beslissende invloed op of een eigendomspositie in vennootschap L. heeft gehad, noch dat de begunstigde onderneming of vennootschap N. zodanig samen met vennootschap L. hebben gehandeld dat zij niet als economisch onafhankelijke ondernemingen konden worden beschouwd.
De Commissie concludeert dat de begunstigde onderneming ten tijde van toekenning van de betrokken steun voldeed aan alle voorwaarden om als kmo te worden aangemerkt. Om het stimulerend effect van deze steun als bedoeld in artikel 6, lid 2, van verordening nr. 651/2014 te bewijzen, volstond het dus aan te tonen dat de steunaanvraag was ingediend voordat de werkzaamheden in verband met het investeringsproject aanvingen.
Vooraf zij eraan herinnerd dat partijen volgens hetgeen is vastgelegd in het proces-verbaal van de terechtzitting van mening zijn dat de vraag of de begunstigde onderneming ten tijde van toekenning van de betrokken steun een kmo was als bedoeld in bijlage I bij verordening nr. 651/2014, waarvan de bewoordingen overeenstemmen met die van de bijlage bij de kmo-aanbeveling, een rechtsvraag is die aan het toezicht van het Gerecht is onderworpen en die bepalend is voor de beslechting van het onderhavige geding. In dit verband verklaart de Commissie, zonder op dit punt te worden weersproken door verzoekster, dat de steunintensiteit in bruto subsidie-equivalent (BSE), zoals blijkt uit punt 57, onder b), van het bestreden besluit, op grond van artikel 14, lid 12, van die verordening niet hoger mag zijn dan het intensiteitsplafond dat is vastgesteld op de regionalesteunkaart die van kracht is op het tijdstip van de steunverlening in het betrokken gebied, in dit geval de Slowaakse regionale steunkaart voor 2007‑2013 die voorziet in een BSE-plafond van 40 % voor grote ondernemingen. Voorts moest volgens hetzelfde punt, overeenkomstig artikel 14, lid 2, van die verordening, in samenhang met de definitie van „steungebied” in artikel 2 van die verordening, het maximale BSE van de Slowaakse regionalesteunkaart voor 2014‑2020 in acht worden genomen, dat wil zeggen 25 % voor grote ondernemingen, 35 % voor middelgrote en 45 % voor kleine ondernemingen.
Aangaande de inhoud van het bestreden besluit moet worden opgemerkt dat verzoeksters grief beknopt is samengevat in punt 24 van dat besluit, waarin melding wordt gemaakt van de vermeende banden tussen de begunstigde onderneming enerzijds en vennootschap P. en de eigenaren of managers ervan anderzijds. De punten 38 en 39 van dat besluit bevatten de gegevens die door de Slowaakse autoriteiten zijn verstrekt over de vennootschapsbanden die van invloed waren op de situatie van deze onderneming ten tijde van toekenning van de betrokken steun, toen 100 % van de aandelen volledig in handen was van vennootschap N., die zelf voor 99,94 % en 0,06 % werd gecontroleerd door twee natuurlijke personen, waarvan de eerste de algemeen directeur van deze onderneming was.
In de punten 38 en 39 van het bestreden besluit wordt evenwel geen gewag gemaakt van de maatschappelijke en zeggenschapsbanden die bestonden tussen de begunstigde onderneming en met name vennootschap P. en de aandeelhouders of bestuurders ervan, de voorloper van vennootschap N. Dit stemt overeen met de opmerkingen die de Slowaakse autoriteiten bij brief van 13 mei 2016 hebben ingediend in antwoord op een verzoek om inlichtingen van de Commissie. In deze opmerkingen voerden die autoriteiten aan dat de beweringen van verzoekster hun doel misten omdat ten tijde van toekenning van de betrokken steun geen vennootschaps- of zeggenschapsbanden in de zin van artikel 3 van bijlage I bij verordening nr. 651/2014 bestonden tussen vennootschap P. en de begunstigde onderneming of vennootschap N. Aangaande de toestand van vennootschap P. hebben de Slowaakse autoriteiten enkel gesteld dat de aandeelhoudersstructuur van deze vennootschap hun onbekend was omdat die informatie niet openbaar was. Overigens was volgens deze autoriteiten de tot 14 maart 2012 dienstdoende vicevoorzitter van de raad van bestuur van de begunstigde onderneming geen aandeelhouder of lid van een andere in Slowakije gevestigde onderneming tussen 14 maart 2012 en 31 december 2012.
Samen met de argumenten die de Commissie in de loop van het geding heeft aangevoerd, onder meer in antwoord op de schriftelijke vragen van het Gerecht (zie punten 78‑80 hierboven), tonen deze elementen aan dat zij genoegen heeft genomen met deze opmerkingen van de Slowaakse autoriteiten over de situatie van de begunstigde onderneming zoals die bestond vóór de verkoop van de aandelen ervan aan vennootschap N., dat wil zeggen toen zij nog onder zeggenschap stond van vennootschap P. Deze beoordeling wordt bevestigd door de motivering in punt 57, onder d), van het bestreden besluit, waarin de Commissie een standpunt inneemt over verzoeksters grief en daarbij rekening houdt met de opmerkingen van de Slowaakse autoriteiten. Daarin wordt in wezen opgemerkt dat deze autoriteiten volgens de Commissie genoegzaam hebben aangetoond dat de begunstigde onderneming een kmo was op het tijdstip dat de betrokken steun krachtens het toepasselijke Slowaakse recht op 7 november is toegekend. De Commissie is daarin van mening dat er geen band bestaat tussen de begunstigde onderneming en vennootschap N., in de zin van de begrippen „partnerondernemingen” of „verbonden ondernemingen” zoals gedefinieerd in artikel 3, leden 2 en 3, eerste tot en met derde alinea, van de bijlage bij de kmo-aanbeveling, waarvan de tekst overeenkomt met die van artikel 3, leden 2 en 3, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014. Evenzo meent zij dat in casu, gelet op de rechtspraak en haar besluitvormingspraktijk, niet is voldaan aan het criterium van ondernemingen die verbonden zijn via een natuurlijke persoon of een in gemeenschappelijk overleg handelende groep van natuurlijke personen indien ten minste een deel van hun activiteiten op dezelfde betrokken markt of op verwante markten wordt uitgeoefend in de zin van artikel 3, lid 3, vierde en vijfde alinea, van de bijlage bij die aanbeveling, waarvan de tekst overeenkomt met die van artikel 3, lid 3, vierde en vijfde alinea, van bijlage I bij die verordening. Bij gebreke van bewijs van nauwe commerciële banden, met name in de vorm van overeenkomsten tot verkoop, aankoop, verdeling van leveranciers of andere commerciële belangen, tussen de begunstigde onderneming enerzijds en vennootschap N. en de hoofdaandeelhouder ervan anderzijds, kunnen die onderneming en die vennootschap niet als verbonden ondernemingen worden beschouwd op het tijdstip van toekenning van de steun. De Commissie is het met de Slowaakse autoriteiten eens dat deze onderneming samen met vennootschap N. een kmo vormt. Tot staving van deze conclusie bevat het bestreden besluit een tabel met een overzicht van het aantal personeelsleden, de omzet en de jaarresultaten van de begunstigde onderneming en vennootschap N. samen voor 2010‑2015.
In dit verband is het belangrijk eraan te herinneren dat er op het tijdstip van toekenning van de betrokken steun, op 7 november 2013, inderdaad geen structurele band meer bestond tussen de begunstigde onderneming en vennootschap P., die al haar aandelen in die onderneming aan vennootschap N. had verkocht. Zoals de Commissie aanvoert, is de definitie van het „tijdstip van toekenning van de steun” in artikel 2, punt 28, van verordening nr. 651/2014 in overeenstemming met de rechtspraak (arrest van 21 maart 2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
, punt
, en 6 juli 2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, punten
en
) het tijdstip waarop de wettelijke aanspraak om steun te ontvangen krachtens de nationale wettelijke regeling toekomt aan de begunstigde. Zoals blijkt uit de punten 45 tot en met 47 van het bestreden besluit, is de subsidieovereenkomst, zoals die op 29 oktober 2013 is gesloten tussen het Slowaakse agentschap voor innovatie en energie en de begunstigde onderneming, volgens het toepasselijke Slowaakse burgerlijk recht immers pas op 7 november 2013 in werking getreden, dat wil zeggen één dag na de bekendmaking ervan in het Slowaakse centrale register van overeenkomsten. Om die reden moest de Commissie in dit geval beoordelen of de Slowaakse autoriteiten correct hadden afgewogen of de begunstigde onderneming op 7 november 2013, toen zij onder de uitsluitende zeggenschap van N. stond, een kmo was.
Ondanks het feit dat de relevante datum voor de beoordeling van de kmo-status van de begunstigde onderneming 7 november 2013 was, konden de door verzoekster verstrekte aanwijzingen over banden tussen de begunstigde onderneming en vennootschap P., de rechtsvoorganger van vennootschap N., bij de Commissie echter twijfel als bedoeld in artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 doen ontstaan over de vraag of de begunstigde onderneming als een kmo in de zin van bijlage I bij verordening nr. 651/2014 kon worden aangemerkt en of de steun bijgevolg onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt was.
In dit verband kan verzoekster zich op goede gronden beroepen op artikel 4 van bijlage I bij verordening nr. 651/2014, met als opschrift „Gegevens voor de berekening van het aantal werkzame personen en van de financiële bedragen en referentieperiode” en waarvan de bewoordingen volledig overeenstemmen met die van artikel 4 van de bijlage bij de kmo-aanbeveling. De leden 1 en 2 van dit artikel zijn verwoord als volgt:
„1.   De gegevens voor de berekening van het aantal werkzame personen en van de financiële bedragen hebben betrekking op het laatste afgesloten boekjaar en worden jaarlijks berekend. Zij worden vanaf de datum van afsluiting van de rekeningen in aanmerking genomen. Het bedrag van de omzet wordt berekend exclusief belasting over de toegevoegde waarde (btw) en andere indirecte rechten of heffingen.
2.   Wanneer een onderneming op de datum van afsluiting van de rekeningen vaststelt dat de op jaarbasis berekende gegevens boven of onder de in artikel 2 bedoelde drempels voor het aantal werkzame personen of de financiële bedragen liggen, verkrijgt of verliest zij de hoedanigheid van [kmo] alleen wanneer deze drempels in twee opeenvolgende boekjaren worden overschreden.”
Artikel 4 van bijlage I bij verordening nr. 651/2014 bevat de berekeningsmethode, die uitgaat van het laatst afgesloten boekjaar op jaarbasis, waarmee moet worden bepaald of is voldaan aan de drie criteria die moeten zijn vervuld om te kunnen spreken van een kmo als bedoeld in artikel 2, lid 1, van die bijlage, te weten een personeelsbestand van minder dan 250 personen, een maximale jaaromzet van 50 miljoen EUR en een jaarbalans van niet meer dan 43 miljoen EUR. Voorts betwisten de partijen niet dat bij deze berekening, zo er sprake is van verbonden ondernemingen als bedoeld in artikel 3, lid 3, van die bijlage, de relevante gegevens van al deze ondernemingen in beschouwing moeten worden genomen. Overeenkomstig dit vereiste bevat punt 57, onder d), in fine, van het bestreden besluit dus een tabel met de gecombineerde gegevens van de begunstigde onderneming en vennootschap N. voor 2010‑2015, betreffende de drie voorwaarden die vervuld moeten zijn om te kunnen spreken van een kmo als bedoeld in artikel 2, lid 1, van deze bijlage.
Ter terechtzitting heeft de Commissie onder verwijzing naar bladzijde 14 van de „Gebruikersgids bij de definitie van kmo’s”, zoals gepubliceerd in 2015 door het Bureau voor publicaties van de Europese Unie (OP), evenwel betwist dat artikel 4, lid 2, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014 van toepassing is op een eigendomsoverdracht van een onderneming zoals in casu tussen de vennootschappen P. en N. met betrekking tot de begunstigde onderneming heeft plaatsgevonden. In deze gids wordt onder meer uitgelegd dat de analoge regel van de bijlage bij de kmo-aanbeveling „[niet] geldt [...] voor ondernemingen die de kmo-drempels overschrijden ten gevolge van een verandering in hun eigendomsstructuur, na een fusie of overname” en dat die ondernemingen „moeten worden beoordeeld op grond van hun aandeelhoudersstructuur op het ogenblik van de transactie, niet op de aandeelhoudersstructuur op het ogenblik waarop de recentste rekeningen zijn gesloten”. Deze vaststelling wordt gevolgd door een verwijzing naar punt 1.1.3.1, lid 6, onder e), van besluit 2012/838/EU, Euratom van de Commissie van 18 december 2012 inzake het vaststellen van de regels om consistente verificatie te verzekeren van het bestaan en de rechtspositie, alsmede van het operationele en financiële vermogen, van deelnemers aan acties onder contract ondersteund door een subsidie in het kader van het zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor activiteiten op het gebied van onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratie, en in het kader van het zevende kaderprogramma van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie voor onderzoeks- en opleidingsactiviteiten inzake kernenergie (
PB 2012, L 359, blz. 45
), waarin met name staat dat „deze regel [...] niet van toepassing [is] wanneer een kmo fuseert met of wordt overgenomen door een grotere groep; in dat geval verliest de kmo haar status met ingang van de datum van de transactie”.
In dit verband volstaat het op te merken dat de „Gebruikersgids bij de definitie van kmo’s”, waarnaar het bestreden besluit overigens niet verwijst, geen juridisch bindende tekst is die kan afwijken van de dwingende regel van artikel 4, lid 2, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014 of de draagwijdte ervan kan beperken. Evenzo wordt in een „disclaimer” op bladzijde 2 gesteld dat deze gids „is bedoeld als leidraad voor ondernemers en andere belanghebbenden bij de toepassing van de definitie van kmo’s”, maar dat hij „niet wettelijk [kan] worden gehandhaafd en [...] geenszins bindend [is] voor de Commissie”, aangezien de kmo-aanbeveling „de enige authentieke basis [is] voor de vaststelling van de voorwaarden om als kmo te worden gedefinieerd”. De verwijzing naar punt 1.1.3.1, lid 6, onder e), van besluit 2012/838 kan aan deze beoordeling niet afdoen, aangezien deze bepaling, waarvan de werkingssfeer beperkt is tot onderzoeks- en opleidingsactiviteiten op het gebied van kernenergie, in casu niet van toepassing is. Bijgevolg moet dit argument van de Commissie ongegrond worden verklaard.
Bijgevolg was de Commissie in casu verplicht om artikel 4, lid 2, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014 toe te passen.
Evenwel blijkt noch uit de aan het dossier toegevoegde opmerkingen van de Slowaakse autoriteiten, noch uit het bestreden besluit, noch uit de schrifturen van de Commissie in de loop van het geding – zelfs niet na een specifieke schriftelijke vraag van het Gerecht dienaangaande – welk afgesloten boekjaar deze autoriteiten in casu in aanmerking hebben genomen om de berekening op jaarbasis uit te voeren krachtens artikel 2, lid 1, van verordening nr. 651/2014, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 3, en artikel 4, lid 2, van bijlage I bij die verordening. Verder wordt bij de voorstelling in dat besluit van de gecombineerde gegevens van de begunstigde onderneming en vennootschap N. voor 2010‑2012 geen rekening gehouden met het feit dat de begunstigde onderneming in die periode en een aanzienlijk deel van 2013 onder zeggenschap stond van vennootschap P., waarvan de gegevens echter niet in aanmerking zijn genomen. In ieder geval was op het tijdstip van toekenning van de betrokken steun, op 7 november 2013, het laatst afgesloten boekjaar waarvoor een berekening op jaarbasis moest worden gemaakt, boekjaar 2012, waarin de begunstigde onderneming uitsluitend werd gecontroleerd door vennootschap P. en niet door vennootschap N. In haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Gerecht heeft de Commissie trouwens bevestigd dat 2012 relevant is voor de toepassing van artikel 4, lid 1, van die bijlage.
Zelfs indien daartoe rekening moet worden gehouden met 2013, voert verzoekster terecht aan dat de jaarbalans van de begunstigde onderneming noodzakelijkerwijs gegevens bevatte die betrekking hadden op de periode waarin de aandelen van die onderneming nog in handen waren van vennootschap P., aangezien de verandering van aandeelhouder pas op 7 augustus 2013 in het Slowaakse handelsregister is ingeschreven [zie punt 57, onder d), derde alinea, van het bestreden besluit]. In een dergelijk geval was het, om te voldoen aan de criteria van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 651/2014, gelezen in samenhang met artikel 4, leden 1 en 2, van bijlage I bij die verordening, en correct vast te stellen of de begunstigde onderneming op het tijdstip van toekenning van de betrokken steun een kmo was, niet voldoende om de gegevens in aanmerking te nemen van de overnemende moedervennootschap als verbonden onderneming van de begunstigde onderneming, die in de loop van het boekjaar in kwestie de zeggenschap over die onderneming heeft overgenomen, maar moest er ook rekening worden gehouden met de gegevens van de overdragende moedervennootschap, onder wier zeggenschap deze onderneming in datzelfde boekjaar een aanzienlijk deel van haar economische activiteit heeft uitgeoefend. Elke andere uitlegging zou immers indruisen tegen de opzet van artikel 4, lid 2, van die bijlage, waarmee wordt beoogd dat de steun daadwerkelijk aan een kmo wordt toegekend en dat de definitie van kmo niet op louter formele gronden wordt omzeild (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, HaTeFo,
C‑110/13
,
EU:C:2014:114
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat in casu zowel de Slowaakse autoriteiten als de Commissie verplicht waren om het relevante afgesloten boekjaar en het relevante jaar nauwkeurig te bepalen teneinde de respectieve gegevens van de „verbonden ondernemingen” als bedoeld in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 651/2014, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 3, en artikel 4, lid 2, van bijlage I bij die verordening gezamenlijk te kunnen berekenen, en te specificeren welke onderneming(en) daartoe in aanmerking moesten worden genomen. Tevens moesten zij op grond daarvan beoordelen of de relevante drempels voor de indeling van de begunstigde onderneming als kmo overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die bijlage gedurende twee opeenvolgende boekjaren werden overschreden.
Zoals in de punten 83 en 84 hierboven is opgemerkt, hult het bestreden besluit zich dienaangaande in stilzwijgen, hetgeen bevestigt dat de relevante gegevens in deze zaak onvoldoende zijn vastgesteld en onderzocht. Bovendien wordt het gebrek aan zorgvuldigheid van de Commissie bij het onderzoek naar de situatie van vennootschappen P. en N. alsook naar de situatie van hun bestuurders bevestigd door de informatie in het dossier en kan het niet worden gerechtvaardigd met het argument dat deze instelling zonder enige twijfel in de zin van artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 kon afgaan op de door de Slowaakse autoriteiten verstrekte informatie op grond van de overweging dat deze autoriteiten krachtens artikel 4, lid 3, VEU waren gehouden tot loyale samenwerking.
In de eerste plaats bestonden de directieraden en de raden van bestuur van de begunstigde onderneming en vennootschap P., zoals blijkt uit de bijlagen A.21 en A.22 bij het verzoekschrift, in 2012 en 2013 gedurende enige tijd deels uit leden van dezelfde familie waarvan één lid in beide directieraden zetelde. In dit verband heeft de Commissie zich ondanks de bewijzen die verzoekster tijdens de administratieve procedure heeft aangedragen over de groepen van ondernemingen die deze familie in Slowakije beheerde – zonder dit nader te onderzoeken – gebaseerd op de vage beweringen van de Slowaakse autoriteiten dat zij geen kennis hadden van de aandeelhoudersstructuur van vennootschap P. omdat die informatie niet openbaar was, en dat het lid van die familie van 14 maart 2012 tot en met 31 december 2012 geen aandeelhouder of lid van een andere in Slowakije gevestigde onderneming was. In ieder geval zijn deze elementen, zoals in punt 83 hierboven is opgemerkt, in het bestreden besluit niet uiteengezet of beoordeeld. Ten slotte kon de Commissie wat dat betreft in haar brief van 9 juli 2015 niet louter een kort standpunt innemen over de situatie van vennootschap P. om de twijfels ter zake weg te nemen en te rechtvaardigen dat verzoekster voldoende op de hoogte was van de factoren die de Commissie ertoe hebben gebracht om deze onderneming ook als kmo aan te merken.
In de tweede plaats heeft de Commissie, aangaande de situatie van vennootschap N. en in het bijzonder de situatie van haar hoofdaandeelhouder, in weerwil van de bewijzen die verzoekster in de loop van de administratieve procedure heeft overgelegd, slechts vaag en op basis van de informatie van de Slowaakse autoriteiten vastgesteld, in punt 57, onder d), bladzijde 16, zeventiende alinea, van het bestreden besluit, dat „de meeste ondernemingen waarin [die aandeelhouder] een leidinggevende positie bekleedde niet op dezelfde markt actief waren als [de begunstigde onderneming]”. Zij heeft echter niet verder onderzocht of vennootschap L., waarin deze aandeelhouder voorzitter van de directieraad was, daadwerkelijk actief was op dezelfde markt of op een verwante markt als bedoeld in artikel 3, lid 3, vierde en vijfde alinea, van bijlage I bij verordening nr. 651/2014, hoewel er belangrijke aanwijzingen in die zin bestonden die twijfel deden rijzen, in het bijzonder de kaart van het afzettingsgebied van Borský Peter, waarop duidelijk de naam van vennootschap L. als eigenaar van een zandgroeve in de nabijheid van de winningsgebieden van verzoekster en die van de begunstigde onderneming is aangegeven.
Hieruit volgt dat de Commissie dienaangaande twijfels had moeten koesteren in de zin van artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589.
Bijgevolg moet de eerste grief worden aanvaard en hoeft er geen uitspraak te worden gedaan over de ontvankelijkheid van verzoeksters nieuw bewijsaanbod betreffende de balansen van de begunstigde onderneming voor 2014‑2018 (zie punt 15 hierboven).
–
Tweede grief: toekenning van de betrokken steun op grond van een steunregeling
Met de tweede grief van het tweede onderdeel van het tweede middel verwijt verzoekster de Commissie in wezen niet te zijn nagegaan of de betrokken steun voldeed aan de criteria van de betrokken steunregeling, met name het criterium aangaande het innoverende karakter van het investeringsproject. Daarmee probeert zij aan te tonen dat deze steun in werkelijkheid ad-hocsteun aan een grote onderneming in de zin van artikel 6, lid 3, onder a), van verordening nr. 651/2014 vormde.
Kort gesteld brengt de Commissie daartegen in niet bevoegd te zijn om maatregelen die aan alle voorwaarden van deze verordening voldoen, onverenigbaar met verordening nr. 651/2014 te verklaren louter omdat die maatregelen mogelijk in strijd zijn met aanvullende criteria naar nationaal recht. Aangezien deze verordening niet als criterium stelt dat de betrokken steun een innoverend karakter heeft, is dat criterium irrelevant om te bepalen of de betrokken steun met deze verordening verenigbaar is.
Vastgesteld moet worden dat deze grief niet kan slagen, daar verordening nr. 651/2014 niet vereist dat de Commissie nagaat of individuele steun is toegekend overeenkomstig de toekenningscriteria van de betrokken steunregeling, hetgeen hoofdzakelijk tot de bevoegdheid van de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties behoort (zie in die zin en naar analogie arrest van 6 juli 2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, punten
en
, en conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:271
, punten
‑
). Noch artikel 6, lid 3, onder a), van die verordening, dat volgens verzoekster in casu had moeten worden toegepast omdat de begunstigde onderneming een grote onderneming was, noch artikel 14 van deze verordening voorziet immers in een dergelijk vereiste.
Bijgevolg moet de tweede grief van het tweede onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Derde onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 108, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589
Met het derde onderdeel van het tweede middel stelt verzoekster schending van artikel 108, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589, omdat de Commissie de formele onderzoeksprocedure niet heeft ingeleid ondanks de ernstige moeilijkheden die zij bij het onderzoek van de betrokken steun heeft ondervonden.
De Commissie is van mening dat zij nooit ernstige moeilijkheden heeft ondervonden bij haar onderzoek of de betrokken steun met de interne markt verenigbaar was.
Dienaangaande volstaat het om vast te stellen dat ook het derde onderdeel van het tweede middel moet worden aanvaard, gelet op het feit dat is ingestemd met de eerste grief van het tweede onderdeel van het tweede middel omdat er sprake is van twijfel als bedoeld in artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589 (zie punten 81‑99 hierboven), waarbij dit begrip overeenkomt met het begrip „ernstige moeilijkheden” (zie in die zin arrest van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, punt
).
Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard en moet het beroep in zijn geheel worden toegewezen.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van verzoekster te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Besluit C(2017) 5050 final van de Commissie van 20 juli 2017 betreffende investeringssteun aan de Slowaakse producent van kiezelzand NAJPI a.s. [SA.38121 (2016/FC) – Slowakije] wordt nietig verklaard.

2)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.

Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 september 2020.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Procedure en conclusies van partijen

In rechte

Middelen tot nietigverklaring

Ontvankelijkheid

Ten gronde

Eerste middel: schending van artikel 15, lid 1, van verordening 2015/1589, gelezen in samenhang met artikel 4 van die verordening

Eerste onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 107, lid 3, onder a), VWEU

Tweede onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 109 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 58, lid 1, en artikel 6, lid 3, onder a), van verordening nr. 651/2014

– Eerste grief: onjuiste kwalificatie van de begunstigde onderneming als kmo

– Tweede grief: toekenning van de betrokken steun op grond van een steunregeling

Derde onderdeel van het tweede middel: schending van artikel 108, lid 2, VWEU, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4, van verordening 2015/1589

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Duits.