CELEX: 62019CJ0429
Előzetes döntéshozatal
Közbeszerzési szerződések
2014/24/EU irányelv
A 12. cikk (4) bekezdése
Hatály
A közszférába tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződések
Az »együttműködés« fogalma
Hiány

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2014. L 94., 65. o.
; helyesbítés:
HL 2015. L 275., 68. o.
) 12. cikke (4) bekezdése a) pontjának az értelmezésére vonatkozik.
E kérelmet a Remondis GmbH és az Abfallzweckverband Rhein‑Mosel‑Eifel (Rajna‑Mosel‑Eifel hulladékkezelési társulás, Németország) (a továbbiakban: társulás) között folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amelynek tárgya hulladéknak a Landkreis Neuwied (Neuwied járás, Németország mechanikai‑biológiai hulladékkezelő létesítményében való kezelésére vonatkozó közbeszerzés.
Jogi háttér
A 2014/24 irányelv (31) és (33) preambulumbekezdése szerint:
„(31)
Jelentős a jogbizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy a közszférába tartozó szervezetek közötti szerződésekre milyen mértékben vonatkozzanak a közbeszerzési szabályok. A tagállamok – sőt az egyes ajánlatkérő szervek is – egymástól eltérően értelmezik [a Bíróság] vonatkozó ítélkezési gyakorlatát. Ezért szükséges annak tisztázása, hogy a közszférán belül kötött szerződésekre mely esetekben nem alkalmazandók a közbeszerzési szabályok.
E kérdés tisztázását [a Bíróság] vonatkozó ítélkezési gyakorlatában meghatározott elveknek kell vezérelniük. Önmagában az a tény, hogy egy megállapodásban mindkét fél közjogi hatóság, nem zárja ki a közbeszerzési szabályok alkalmazását. A közbeszerzési szabályok alkalmazása ugyanakkor nem képezheti akadályát annak, hogy a hatóságok saját forrásaik felhasználásával lássák el a rájuk bízott közszolgáltatási feladatokat, amibe beletartozik a más hatóságokkal folytatott együttműködés lehetősége is.
Biztosítani kell, hogy a mentesített közszférabeli szervek közötti együttműködés ne eredményezze a verseny torzulását a magánszféra gazdasági szereplői viszonylatában, amennyiben valamely magánszolgáltatót versenyelőnyhöz juttat versenytársaihoz képest.
[…]
(33)
Az ajánlatkérő szervek számára lehetővé kell tenni – anélkül, hogy kötelesek lennének meghatározott jogi formát választani –, hogy úgy dönthessenek, hogy együttműködés keretében, közösen biztosítják közszolgáltatásaikat. Az együttműködés kiterjedhet a részt vevő hatóságokra ruházott vagy általuk vállalt szolgáltatások vagy felelősségi körök ellátásával kapcsolatos összes tevékenységtípusra, így például a helyi vagy regionális hatóságok kötelező vagy önkéntes feladataira vagy a közjog által bizonyos szervekre bízott szolgáltatásokra is. A különböző részt vevő hatóságok által nyújtott szolgáltatásoknak nem kell szükségszerűen azonosaknak lenniük; lehetnek egymást kiegészítő jellegűek is.
A közszolgáltatások közös nyújtására vonatkozó szerződéseknek nem kell az ezen irányelvben meghatározott szabályok hatálya alá tartozniuk, feltéve, hogy megkötésükre kizárólag ajánlatkérő szervek között kerül sor, hogy az adott együttműködés végrehajtása kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások alapján történik, és hogy általuk egyetlen magánszektorbeli szolgáltató sem kerül a versenytársainál előnyösebb versenyhelyzetbe.
Az említett feltételek teljesítése érdekében az együttműködést kooperatív koncepcióra kell alapozni. Az együttműködés nem jelenti szükségszerűen, hogy minden részt vevő hatóság köteles a főbb szerződésbeli kötelezettségek teljesítéséből részt vállalni, csak valamilyen kötelezettségvállalással hozzá kell járulnia a szóban forgó közszolgáltatás együttműködés keretében való ellátásához. Az együttműködés végrehajtását továbbá – ideértve a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti pénzügyi transzfereket is – kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások vezérelhetik.”
Ezen irányelv 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
1.
»ajánlatkérő szerv«: az állami, területi és települési hatóságok, a közjogi intézmények, továbbá az egy vagy több ilyen hatóság, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulások;
[…]
4.
»közjogi intézmény«: olyan intézmény, amelyre a következők mindegyike jellemző:
a)
amely kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű;
b)
amely jogi személyiséggel rendelkezik; és
c)
amelyet többségi részben állami, területi vagy települési hatóság, vagy egyéb közjogi intézmény finanszíroz; vagy amelynek irányítása e hatóságok vagy intézmények felügyelete alatt áll; vagy amelynek olyan ügyvezető, döntéshozó vagy felügyelő testülete van, amely tagjainak többségét állami, területi vagy települési hatóság, vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki.
[…]”
Az említett irányelvnek „A közszférába tartozó szervezetek közötti közbeszerzési szerződések” című 12. cikke a (4) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Nem tartozik ezen irányelv hatálya alá a kizárólag két vagy több ajánlatkérő szerv által kötött szerződés az alábbi feltételek együttes teljesülése esetén:
a)
a szerződés a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti együttműködést hoz létre vagy valósít meg annak érdekében, hogy biztosítva legyen az általuk teljesítendő közszolgáltatások nyújtása, a közös célkitűzéseik megvalósítása céljából;
b)
az együttműködés megvalósítását kizárólag a közérdekkel kapcsolatos megfontolások vezérlik; és
c)
a részt vevő ajánlatkérő szervek az együttműködés által érintett tevékenységeknek kevesebb mint 20%‑át végzik a nyílt piacon.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
Mayen‑Koblenz járás (Németország) és Cochem‑Zell járás (Németország), valamint Koblenz városa (Németország) az általuk együttesen irányított társulásra bízta a saját területükön keletkezett hulladékok hasznosításának és ártalmatlanításának feladatát.
Ugyanakkor a társulás, amely maga is ajánlatkérő szerv, kizárólag a maradékhulladék, azaz, az olyan hulladék lerakására rendelkezik kapacitással, amely túlnyomórészt háztartásokból származik, és amely nem vagy szinte nem tartalmaz újrahasznosítható anyagot. Márpedig a maradékhulladék kinyeréséhez a vegyes háztartási települési hulladékon egy összetett biológiai mechanikai létesítményben előkezelést kell végezni. Ezen előkezelés lehetővé teszi a magas fűtőértékű hulladékok és az újrahasznosítható anyagok kivonását, a szennyező anyagok lehető legnagyobb mértékű eltávolítását és a hulladék szerves része biológiai aktivitásának a jelentős mértékű lecsökkentését. A hulladék visszamaradó része, amelyet ezt követően leraknak, átlagosan az eredeti mennyiségnek valamivel kevesebb mint 50%‑át képezi.
A társulás, mivel nem rendelkezik az említett létesítménnyel, a települési hulladék hasznosítására és ártalmatlanítására irányuló műveletek 80%‑át magánvállalkozásokra bízza. A fennmaradó 20%, azaz évente hozzávetőlegesen 10000 megagramm (Mg) kezelését Neuwied járásra (a továbbiakban: járás) bízzák a társulás és a járás között 2018. szeptember 27‑én kötött megállapodás alapján. Ezt a megállapodást az illetékes hatóság 2018. október 18‑án hagyta jóvá, és azt közzétették a hivatalos helyi és regionális újságokban.
Ezen megállapodás értelmében:
„1. §
Az alaphelyzet
1.   [A járás] hulladékgazdálkodási közszolgáltató (a [Kreislaufwirtschaftsgesetz] (a zártláncú gazdálkodásról szóló törvény, a továbbiakban: KrWG) 17. §‑ának a [Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (a tartományi zártláncú gazdálkodásról szóló törvény, a továbbiakban: LKrWG)] 3. §‑ának (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdése). E minőségében a [Gewerbeabfallverordnung (az ipari hulladékokról szóló rendelet, a továbbiakban: GewAbfV)] 2. §‑ának (2) bekezdése értelmében át kell vennie és hasznosítania vagy ártalmatlanítania kell a háztartásokból vagy más forrásokból származó, és a területén keletkezett, részére átadott hulladékot.
A [társulást] mint közjogi testületet terheli többek között a maradékhulladék kezelése, hasznosítása és ártalmatlanítása a társulás tagjainak, nevezetesen Koblenz városának, valamint Mayen‑Koblenz és Cochem‑Zell járásoknak a területén keletkezett, magánháztartásokból vagy más forrásból származó hulladékok, és különösen a maradékhulladékok és a háztartási hulladékokhoz hasonló ipari hulladékok tekintetében.
Az LKrWG 3. §‑ának (2) bekezdése előírja a hulladékkezelési közszolgáltatók számára, hogy feladataik teljesítése érdekében együttműködjenek egymással. A járás és a társulás a [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (a versenykorlátozás elleni törvény, a továbbiakban: GWB)] 108. §‑a (6) bekezdésének megfelelően megállapodik abban, hogy a [Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (az önkormányzatok közötti együttműködésről szóló tartományi törvény, a továbbiakban: KomZG) 12. és 13. §‑a értelmében a jelen megállapodás alapján együttműködnek a maradékhulladék kezelése, valamint a vegyes települési hulladék hasznosítása és ártalmatlanítása tekintetében.
2.   A járás Linkenbach [Németország] település területén üzemelteti a linkenbachi […] hulladékkezelő létesítményt, amely magában foglal egy biológiai mechanikai hulladékkezelő létesítményt (TBM) […]
3.   A fent hivatkozott rendelkezések alapján és a közelség elvére tekintettel a járás és a társulás a KomZG 12. §‑ának (1) bekezdése alapján megállapodik abban, hogy a társulás a részére átadott hulladék […] egy része tekintetében használhatja a linkenbachi TBM‑létesítményt.
2. §
Tárgy
1.   A társulás kötelezettséget vállal arra, hogy a háztartásokból és más forrásokból származó, részére átadott hulladékok (az [Abfallverzeichnisverordnung (a hulladékjegyzékről szóló rendelet, a továbbiakban: AVV) szerinti 20 03 01 kód alá tartozó vegyes települési hulladék] egy részét […] a linkenbachi TBM‑létesítményben kezelteti.
2.   A járás kötelezettséget vállal arra, hogy e hulladékot a jelen egyezmény 3. §‑ának megfelelően átveszi, és azt a [Deponieverordnung (a hulladéklerakókról szóló rendelet, a továbbiakban: DepV)] 6. §‑ának (4) bekezdésében foglalt követelményeknek megfelelően kezeli. A társulás felelős a maradékhulladék hasznosításáért és ártalmatlanításáért.
3.   A társulás az együttműködés keretében kijelenti, hogy készen áll arra, hogy évente 3000 Mg erejéig átvegye a járást állami hatóságként terhelő hulladékhasznosítási és ‑ártalmatlanítási kötelezettség keretében kezelendő ásványi hulladék egy részét. A társulás által átveendő mennyiség a kapacitásától függ, az ezt érintő részletekben a feleknek a saját érdekeikre tekintettel meg kell állapodniuk.
3. §
Szállítási feltételek
1.   A társulás kötelezettséget vállal arra, hogy a linkenbachi TBM létesítménybe a 2. §‑ban említett hulladékokból munkanaponként (hétfőtől péntekig) nem szállít 50 Mg‑ot meghaladó mennyiséget. A felek megállapodnak abban, hogy a társulás által szállítandó éves mennyiség 10000 Mg, és a 2018‑as évet érintően a részarányos mennyiség hozzávetőlegesen 4000 Mg. A járás jogosult arra, hogy a társulás egyetértésével megtagadja azon hulladék átvételét, amely nem felel meg a 2. § (1) bekezdésében szereplő meghatározásnak.
Az [(1) bekezdés] második mondatában említett tonnamennyiség valószínűsített mennyiséget képez, a ténylegesen kezelt mennyiség ettől 15%‑kal nagyobb vagy kisebb is lehet, anélkül hogy ez hatással lenne a díjazásra (az 5. § (1) bekezdése).
[…]”
4. §
A linkenbachi TBM‑létesítmény üzemeltetése
1.   A járás üzemelteti a linkenbachi TBM‑létesítményben található hulladékkezelő, ‑hasznosító és ártalmatlanító létesítményt az engedélyező határozatok hatályos rendelkezéseinek tiszteletben tartása mellett.
[…]”
3.   A linkenbachi TBM‑létesítmény előállítja a lerakandó maradékhulladékot, amely a kiinduló mennyiség 46%‑ának felel meg, és amelyet a társulás a 2. § (2) bekezdése alapján visszavesz.
5 §
Díjazás
1.   A társulás a maradékhulladék szabályszerű kezeléséért a járásnak a kezelt hulladék mennyiségétől függő díjazást biztosít a költségek megtérítése útján, anélkül hogy a folyó működési költségekre vonatkozóan haszonkulcsot vennének figyelembe. A részleteket illetően a felek külön díjtáblázatban állapodnak meg.
2.   Amennyiben a 3. § (1) bekezdésében megállapított évi 8500 Mg minimális hulladékmennyiséget nem érik el, a társulás köteles a ténylegesen szállított mennyiség és az éves 8500 Mg mennyiség közötti különbözet után ellentételezést fizetni, amely a tonnában kifejezett mennyiségtől függ. Ezt követően ezen ellentételezés összegét a felek közös megegyezéssel határozzák meg, különös figyelemmel a jelen megállapodás 10. §‑ában foglalt, lojalitásra vonatkozó kikötésre. E meghatározás során figyelembe kell venni többek között azokat a költségeket, amelyeket a járásnak nem kellett viselnie, valamint a harmadik személyek javára kezelt mennyiségeket. A járás nem köteles arra, hogy a hiányzó hulladékmennyiség kiegyenlítése érdekében kezelendő hulladékot szerezzen be. Ha a járás számára nem lehetséges a rendelkezésre álló kapacitások kihasználása, és a létesítmény költségei nem csökkenthetők, az 5. § (1) bekezdésében megállapított díjazást meg kell fizetni a hiányzó hulladékmennyiség ellentételezéseként. A maximális hulladékmennyiség (11500 Mg/év) túllépése esetén a felek a fentiekben leírt elvek szerint megállapodnak a díjazásnak az 11500 Mg‑t meghaladó mennyiséget érintő kiigazításáról.
6. §
A jelen megállapodás tartama
1.   A jelen megállapodás, miután azt [az illetékes hatóság] jóváhagyta, a közzétételének napján – feltehetően 2018. október 1‑jén – lép hatályba.
2.   A jelen megállapodást a felek tízéves időtartamra kötik. Azt két alkalommal, közös megegyezéssel, az előírt lejárati időpont előtt legalább egy évvel meg lehet hosszabbítani, alkalmanként két évre. Ellenkező esetben a megállapodás automatikusan megszűnik, a megszűnéshez felmondás nem szükséges.
[…]
8. §
Kölcsönös segítségnyújtási hálózat
A járás más létesítmények üzemeltetőivel kölcsönös segítségnyújtási hálózatot hozott létre arra az esetre, ha a linkenbachi TBM‑létesítményben a maradékhulladék kezelése akadályba ütközne a működés átmeneti zavara, a létesítmény felülvizsgálata vagy más, a járás felelősségi körébe tartozó esemény miatt. A járás ebben az esetben jogosult a társulás maradékhulladékát a kölcsönös segítségnyújtási hálózat e létesítményeibe szállítani, és azokat ott kezeltetni, vagy más módon biztosítja e hulladékok hasznosítását vagy ártalmatlanítását. Az esetleges többletköltséget a járás viseli.
A járás az említett létesítményekben történő hasznosítás vagy ártalmatlanítás tárgyában – adott esetben eltérve a jelen megállapodás 2. §‑a (2) bekezdésének első és második mondatában foglaltaktól – konkrétan és minden egyes esetben egyeztet a társulással. A felek a 8. § első mondatának hatálya alá tartozó esetben is szabadon megállapodhatnak a kölcsönös kötelezettségeknek a 7. § szerinti felfüggesztésében.
9. §
Átmeneti tárolás
A 8. § (1) bekezdésének hatálya alá tartozó esemény esetén a társulás a jelen megállapodáshoz kapcsolódó viszonosság keretében a kölcsönös segítségnyújtási hálózat igénybevétele helyett elsősorban a saját költségén átmenetileg a saját tulajdonában álló területen tárolja az általa leszállítandó hulladékokat, amennyiben ez lehetséges. Amennyiben az akadály megszűnik, a felek a kapacitásaik kölcsönös figyelembevétele mellett teljesítik az elmaradt kötelezettségeiket. Az átmeneti tárolásra vonatkozó kötelezettség feltétele az, hogy a társulás területére vonatkozóan megadják a kibocsátások elleni védelemre vonatkozó szabályozás szerinti engedélyt.
10. §
A lojális együttműködés kötelezettsége
A felek kötelezettséget vállalnak arra, hogy a jelen megállapodás célkitűzéseinek megvalósítása érdekében mindig bizalommal és lojális módon együttműködnek, és folyamatosan tájékoztatják egymást minden olyan fejlesztésről vagy módosításról, amely hatással lehet a jelen megállapodás végrehajtására.
[…]”
A Remondis, amely a hulladékkezelés területén tevékenykedő magánvállalkozás, azt követően, hogy az álláspontja szerint közbeszerzési szerződés jogellenes közvetlen odaítélését megvalósító ezen megállapodással szemben benyújtott panasza eredménytelennek bizonyult, 2018. december 3‑án keresetet nyújtott be a Vergabekammer Rheinland‑Pfalzhoz (Rajna‑vidék‑Pfalz tartomány közbeszerzési tanácsa, Németország).
A Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Rajna‑vidék‑Pfalz tartomány közbeszerzési tanácsa) a 2019. március 6‑i határozatával a keresetet elfogadhatatlannak nyilvánította azzal az indokkal, hogy az alapügy tárgyát képező megállapodás két ajánlatkérő szerv közötti együttműködésnek minősül, amely a GWB 108. §‑a (6) bekezdésének és a 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdésének hatálya alá tartozik, és azzal szemben önmagában nem lehet jogorvoslattal élni.
E bíróság többek között megállapította, hogy a társulás évente köteles egy meghatározott mennyiségű ‑ 10000 Mg‑ban megállapított – maradékhulladékot szállítani a járásnak annak érdekében, hogy ez utóbbi azt a linkenbachi TBM‑létesítményben kezelje. E biológiai‑mechanikai kezeléssel a járás eléri azt, hogy a hulladék egy részét hasznosítják, és mennyisége jelentősen csökken. A társulás a maga részéről az alapügy tárgyát képező megállapodásban kötelezettséget vállalt arra, hogy visszaveszi a lerakandó maradékhulladékot, amely a kiinduló mennyiségnek hozzávetőlegesen 46%‑át teszi ki, és azt a saját felelősségére ártalmatlanítja. A két fél tehát a szerződésben szinallagmatikus kötelezettségeket vállalt, ami megalapozza a GWB 108. §‑ának (6) bekezdése és a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdése értelmében vett együttműködés fennállását. Ezenfelül e megállapodás 9. §‑ában a felek megállapodtak abban, hogy az említett megállapodás 8. §‑ának hatálya alá tartozó esetekben a társulás a hulladékot saját költségén a saját tulajdonában álló területen tárolja a kölcsönös segítségnyújtási hálózat igénybevétele helyett, amennyiben ez lehetséges. A társulás tehát szerződéses kötelezettséget vállalt arra, hogy átmenetileg tárolja a hulladékot abban az esetben, ha a járás felelősségi körében felmerült okból a végrehajtás nem lehetséges, ami szintén az említett rendelkezések értelmében vett együttműködés fennállására utal.
A Remondis a Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Rajna‑vidék‑Pfalz tartomány közbeszerzési tanácsa) határozatával szemben keresetet terjesztett a kérdést előterjesztő bíróság, az Oberlandesgericht Koblenz (koblenzi regionális felsőbíróság, Németország) elé. E kereset alátámasztása érdekében arra hivatkozik, hogy nem áll fenn a kooperatív koncepción alapuló együttműködés, és hogy az alapügy tárgyát képező helyzet olyan közbeszerzési szerződésnek minősül, amelynek esetében kötelező az ajánlati felhívás.
A kérdést előterjesztő bíróság előzetesen megállapítja, hogy az alapügy tárgyát képező, évente körülbelül 1 millió euró értékű szerződés értéke meghaladja azt a 221000 eurós küszöböt, amelytől kezdve jogorvoslati kérelem nyújtható be. Ezenfelül az alapügy tárgyát képező megállapodás a közbeszerzési szerződések valamennyi jellemzőjével rendelkezik. Ha azonban a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdésében és a GWB 108. §‑ának (6) bekezdésében foglalt feltételek teljesülnek, e közbeszerzési szerződésre sem az uniós közbeszerzési jog, sem a nemzeti közbeszerzési jog nem vonatkozik.
A 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdése a) pontjának szövege azonban nem teszi lehetővé annak meghatározását, hogy az alapügy tárgyát képező megállapodás esetében fennáll‑e, hogy „a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti együttműködést hoz létre […] annak érdekében, hogy biztosítva legyen az általuk teljesítendő közszolgáltatások nyújtása, a közös célkitűzéseik megvalósítása céljából”, és így e megállapodás az uniós közbeszerzési jog hatálya alá tartozik‑e. Ezenkívül e rendelkezést a német bíróságok eltérően értelmezik.
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy az, hogy a társulás ásványi hulladékokat vesz át, amelyeket az alapügy tárgyát képező megállapodás 2. §‑ában évente 3000 Mg‑ban határoztak meg, pusztán elméleti jellegű, és annak kizárólagos célja az együttműködés hiányának leplezése. Ugyanez vonatkozik e megállapodás 9. §‑ára, tekintettel az e rendelkezésben szereplő „amennyiben ez lehetséges” kifejezésre, valamint arra, hogy a társulás az adott időpontig még nem próbálta meg megszerezni az átmeneti tároláshoz szükséges engedélyt. Következésképpen az említett megállapodás tartalma lényegében a járás azon kötelezettségére korlátozódik, hogy szolgáltatóként díjazás ellenében köteles előkezelni a társulás által leszállított maradékhulladékot annak érdekében, hogy a hulladék lerakása, amely a társulás feladata, lehetővé váljon.
Így, még ha az alapügy tárgyát képező megállapodás mindkét részes fele a hulladékok hasznosításának és ártalmatlanításának közérdekű célját követi is, ennek keretében saját külön érdekkel rendelkeznek. A társulásnak el kell látnia a német jog által ráruházott feladatot. Mivel azonban nem rendelkezik biológiai mechanikai kezelőlétesítménnyel, a járás segítségét kérte, amely e segítség ellenében növeli a létesítményének a jövedelmezőségét.
A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint ebből a megfontolásból nem vonható le az a következtetés, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdésének a) pontjában foglalt feltételek nem teljesülnek, mivel ezen irányelv (33) preambulumbekezdése értelmében az ajánlatkérők szervek jogosultak arra, hogy „úgy [döntsenek], hogy együttműködés keretében, közösen biztosítják közszolgáltatásaikat”, „anélkül, hogy kötelesek lennének meghatározott jogi formát választani”, feltéve hogy „az együttműködést kooperatív koncepcióra” alapítják. Nem követelhető meg azonban, hogy minden részt vevő ajánlatkérő szerv részt vállaljon a főbb szerződésbeli kötelezettségek teljesítéséből, ha valamilyen kötelezettségvállalással hozzájárulnak a szóban forgó közszolgáltatás együttműködés keretében való ellátásához.
E megfontolások értelmezési mozgásteret hagynak, és nem teszik lehetővé sem annak meghatározását, hogy két olyan ajánlatkérő szerv, amelyek mindketten a hulladékgazdálkodásért felelősek, együttműködnek‑e az említett irányelv 12. cikke (4) bekezdésének a) pontja értelmében pusztán azon tény alapján, hogy közösen hajtanak végre egy olyan konkrét hulladékhasznosítási és ‑ártalmatlanítási feladatot, amely csak az egyiküket terheli, sem annak meghatározását, hogy a társulás „hozzájárul‑e” e hulladékhasznosítási és ‑ártalmatlanítási feladat „közös végrehajtásához” azáltal, hogy a járás számára díjazást nyújt azért, hogy ezen utóbbi végrehajtsa a társulásra háruló feladat egy részét.
E tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy az „együttműködés” fogalma megköveteli, hogy az egyes részt vevő felek hozzájárulása meghaladja pusztán egy olyan kötelezettség végrehajtását, amelyre e fél egyébként is köteles, vagy a tisztán pénzügyi „hozzájárulást”. Az együttműködés következésképpen azt feltételezi, hogy mindegyik fél olyan hozzájárulást nyújtson, amelyet együttműködési megállapodás hiányában nem neki, hanem a többi fél valamelyikének kellene nyújtania.
E körülmények között az Oberlandesgericht Koblenz (koblenzi regionális felsőbíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Úgy kell‑e értelmezni a [2014/24 irányelv] 12. cikke (4) bekezdésének a) pontját, hogy az együttműködés már akkor megvalósul, ha a saját illetékességi területén a hulladék hasznosításáért és ártalmatlanításért felelős ajánlatkérő szerv a nemzeti jogszabályok által kizárólag hozzá rendelt, több műveletből álló hulladékhasznosítási és ‑ártalmatlanítási feladatot nem teljes egészében maga végzi el, hanem egy másik, tőle független, a saját illetékességi területén szintén hulladékhasznosításért és ‑ártalmatlanításért felelős ajánlatkérő szervet bíz meg azzal, hogy a szükséges műveletek egyikét ellenérték fejében elvégezze?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
A kérdést előterjesztő bíróság a kérdésével lényegében arra vár választ, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdésének a) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy nem valósulhat meg ajánlatkérő szervek közötti együttműködés abban az esetben, ha az olyan ajánlatkérő szerv, amely a területén felelős valamely közérdekű feladat ellátásáért, nem teljes mértékben maga látja el a nemzeti jog értelmében kizárólag rá bízott, több művelet végrehajtását megkövetelő ezen feladatot, hanem az egyik szükséges művelettel díjazás ellenében megbíz egy olyan más ajánlatkérő szervet, amely tőle független, és amely szintén felelős e közérdekű feladatnak a saját területén való ellátásáért.
Először is meg kell állapítani, hogy az „együttműködésnek” a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdésében szereplő fogalmát ezen irányelv nem határozza meg.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést általában az egész Európai Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve nem csak annak szövegét, hanem a kontextusát és a szóban forgó szabályozás által követett célt is (lásd ebben az értelemben: 1983. november 17‑iMerck ítélet,
292/82
,
EU:C:1983:335
,
12.
pont; 1984. január 18‑iEkro ítélet,
327/82
,
EU:C:1984:11
,
11.
pont; 2000. szeptember 19‑iLinster ítélet,
C‑287/98
,
EU:C:2000:468
,
43.
pont; 2019. március 21‑iFalck Rettungsdienste és Falck ítélet,
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
,
28.
pont).
A 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdésének a) pontjából az következik, hogy nem tartozik ezen irányelv hatálya alá a kizárólag két vagy több ajánlatkérő szerv által kötött szerződés, ha a szerződés a részt vevő ajánlatkérő szervek közötti együttműködést hoz létre vagy valósít meg annak érdekében, hogy biztosítva legyen az általuk teljesítendő közszolgáltatások nyújtása, a közös célkitűzéseik megvalósítása céljából.
Maga e rendelkezés szövege tehát az „együttműködés” fogalmát az említett rendelkezésben foglalt kizáró rendelkezés középpontjába helyezi.
E tekintetben nincs jelentősége annak, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdésének végleges szövege a közbeszerzésről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó, 2011. december 20‑i javaslat (COM(2011) 896 végleges) 11. cikkének (4) bekezdésével ellentétben már nem utal a „részt vevő ajánlatkérő szervek közötti valódi együttműködés” követelményére.
Meg kell ugyanis állapítani, hogy hacsak az uniós jogalkotónak az nem volt a szándéka, hogy olyan rendelkezést vezessen be, amely nem valódi együttműködésen alapul, vagy hacsak figyelmen kívül nem kívánta hagyni az ajánlatkérő szervek közötti horizontális együttműködés gyakorlati hatékonyágát, a „valódi együttműködés” követelménye kitűnik a 2014/24 irányelv (33) preambulumbekezdésének harmadik albekezdésében szereplő pontosításból, amely szerint az együttműködést a „kooperatív koncepcióra” kell alapozni. Ezt a látszólag tautologikus megfogalmazást úgy kell értelmezni, hogy az az így létrehozott vagy végrehajtott együttműködés ténylegességének a követelményére utal.
Ebből következik, hogy az együttműködési megállapodásban részes valamennyi fél együttes részvétele elengedhetetlen annak biztosításához, hogy az általuk nyújtandó közszolgáltatásokat teljesítsék, és e feltétel nem tekinthető teljesítettnek, ha egyes szerződő felek mindenfajta hozzájárulása az olyan költségek visszatérítésére korlátozódik, mint amelyeket az alapügy tárgyát képező megállapodás 5. §‑a ír elő.
Végeredményben, ha a költségek ilyen megtérítése önmagában elegendő lenne ahhoz, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „együttműködés” megvalósuljon, semmilyen különbséget nem lehetne tenni az ilyen „együttműködés” és az e rendelkezésben előírt kizárás hatálya alá nem tartozó „közbeszerzési szerződés” között.
Az ezen irányelv 12. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „együttműködés” fogalmának ilyen értelmezését egyébiránt megerősíti az említett irányelv (31) preambulumbekezdésének második albekezdése, amely szerint önmagában az a tény, hogy egy megállapodásban mindkét fél közjogi hatóság, nem zárja ki a közbeszerzési szabályok alkalmazását.
Ezenfelül a közszférába tartozó szervezetek közötti együttműködési megállapodás megkötésének az abban részes felek közötti együttműködési fellépés eredményének kell tűnnie (lásd ebben az értelemben: 2009. június 9‑iBizottság kontra Németország ítélet,
C‑480/06
,
EU:C:2009:357
,
38.
pont). A közszférába tartozó szervezetek közötti együttműködés kialakítása ugyanis a jellegénél fogva rendelkezik egy együttműködési dimenzióval, amely nem áll fenn a 2014/24 irányelvben előírt szabályok hatálya alá tartozó közbeszerzési szerződés odaítélési eljárásában.
Így az együttműködési megállapodás előkészítése azt feltételezi, hogy a közszférába tartozó azon szervezetek, amelyek ilyen megállapodás megkötését tervezik, közösen határozzák meg szükségleteiket és az azokat érintő megoldásokat. Ezzel szemben a szükségletek értékelésének és meghatározásának ilyen szakasza a rendes közbeszerzés keretében főszabály szerint egyoldalú. Ez utóbbi esetben ugyanis az ajánlatkérő szerv csupán közzéteszi a saját maga által elfogadott dokumentációt tartalmazó ajánlati felhívást.
Ebből az következik, hogy a közszférába tartozó szervezetek közötti együttműködés fennállása az ezen együttműködésben részt vevő partnerek közös stratégiáján alapul, és megköveteli, hogy az ajánlatkérő szervek egyesítsék az erőfeszítéseiket a közszolgáltatások nyújtása érdekében.
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a társulás és a járás közötti megállapodás nem tartalmazza a szerződő felek közötti együttműködésnek semmilyen formáját. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis lényegében azt állapította meg, hogy csak az alapügy tárgyát képező megállapodás 2. §‑ának 3. pontjában szereplő kikötés vezethet a szerződő felek közötti együttműködés kialakulásához. Miután azonban a szerződő felek azt állították, hogy e kikötés szándéknyilatkozatnak minősül, a társulás a Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Rajna‑vidék‑Pfalz tartomány közbeszerzési tanácsa) előtti eljárásban kifejezetten elismerte, hogy az említett kikötés tárgytalan.
Ezenfelül a Bíróság rendelkezésére álló iratokból nem tűnik ki, hogy az alapügy tárgyát képező megállapodás megkötése a társulás és a járás közötti együttműködési fellépés eredménye lenne, aminek vizsgálata mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Végül, annak megállapításához, hogy a társulás és a járás között fennáll a valódi együttműködés, nem elegendő sem az, hogy az alapügy tárgyát képező megállapodás 2. §‑ának 2. pontja és 4. §‑ának 3. pontja szerint a társulás köteles lerakás céljából visszavenni a maradékhulladékot, amely a kiinduló mennyiség 46%‑ának felel meg, sem az a körülmény, hogy Neuwies járás díjazása ezen megállapodás 5. §‑ának 1. pontja szerint kizárólag a költségek megtérítésének formájában valósul meg, anélkül, hogy a folyó működési költségekre vonatkozóan haszonkulcsot vennének figyelembe.
Következésképpen úgy tűnik, hogy az alapügy tárgyát képező megállapodás célja kizárólag egy szolgáltatás díjazás ellenében történő igénybevétele. E körülmények között az alapügy tárgyát képező közbeszerzési szerződésre nem vonatkozik a 2014/24 irányelv 12. cikkének (4) bekezdésében előírt kizárás, amit mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia.
A fentiek összességére tekintettel az előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014/24 irányelv 12. cikke (4) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy nem valósulhat meg ajánlatkérő szervek közötti együttműködés abban az esetben, ha az olyan ajánlatkérő szerv, amely a területén felelős valamely közérdekű feladat ellátásáért, nem teljes mértékben maga látja el a nemzeti jog értelmében kizárólag rá bízott, több művelet végrehajtását megkövetelő ezen feladatot, hanem az egyik szükséges művelettel díjazás ellenében megbíz egy olyan más ajánlatkérő szervet, amely tőle független, és amely szintén felelős e közérdekű feladatnak a saját területén való ellátásáért.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (kilencedik tanács) a következőképpen határozott:

A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 12. cikke (4) bekezdésének a) pontját úgy kell értelmezni, hogy nem valósulhat meg ajánlatkérő szervek közötti együttműködés abban az esetben, ha az olyan ajánlatkérő szerv, amely a területén felelős valamely közérdekű feladat ellátásáért, nem teljes mértékben maga látja el a nemzeti jog értelmében kizárólag rá bízott, több művelet végrehajtását megkövetelő ezen feladatot, hanem az egyik szükséges művelettel díjazás ellenében megbíz egy olyan más ajánlatkérő szervet, amely tőle független, és amely szintén felelős e közérdekű feladatnak a saját területén való ellátásáért.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.