CELEX: 62021CJ0162
Ennakkoratkaisupyyntö
Ympäristö
Asetus (EY) N:o 1107/2009
Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattaminen
53 artiklan 1 kohta
Kasvinsuojelun hätätilanteet
Poikkeus
Soveltamisala
Kasvinsuojeluaineilla käsitellyt siemenet
Neonikotinoidit
Tehoaineet, joista aiheutuu merkittäviä riskejä mehiläisille
Tällaisia tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattamista ja käyttöä ulkotiloissa koskeva kielto
Täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/784 ja täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/785
Poikkeusta ei voida soveltaa
Ihmisten ja eläinten terveyden ja ympäristön suojelu
Ennalta varautumisen periaate

Ennakkoratkaisupyyntö koskee kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 (
EUVL 2009, L 309, s. 1
) 53 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty oikeusriidassa, jossa vastakkain ovat yhtäältä kaksi hyönteisten torjunta-aineita vastustavaa ja biologista monimuotoisuutta edistävää yhdistystä eli Pesticide Action Network Europe ASBL ja Nature et Progrès Belgique ASBL sekä yksi mehiläistarhaaja, TN, ja toisaalta Belgian valtio, jota edustaa ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des PME, de l’Agriculture et de l’Intégration sociale, chargé des Grandes villes (keskiluokasta, vapaista ammateista, itsenäisistä ammatinharjoittajista, pk-yrityksistä, maataloudesta, sosiaalisesta integraatiosta ja suurista kaupungeista vastaava ministeri), ja joka koskee kansallisia päätöksiä, joilla on hyväksytty yhtäältä Euroopan unionissa kiellettyjä tehoaineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattaminen siementen käsittelyä varten ja toisaalta näillä aineilla käsiteltyjen siementen myynti ja kylvö.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivi 2009/128/EY
Yhteisön politiikan puitteista torjunta-aineiden kestävän käytön aikaansaamiseksi 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/128/EY (
EUVL 2009, L 309, s. 71
) 14 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet vähän torjunta-aineita käyttävän tuholaistorjunnan edistämiseksi antaen aina kun se on mahdollista etusija muille kuin kemiallisille menetelmille, niin että torjunta-aineiden ammattimaiset käyttäjät siirtyvät sellaisiin samaan tuholaisongelmaan tarkoitettuihin käytänteisiin ja tuotteisiin, joista aiheutuu vähäisin riski ihmisten terveydelle ja ympäristölle. Vähän torjunta-aineita käyttävään tuholaistorjuntaan kuuluvat integroitu torjunta ja luonnonmukainen viljely – –”
Asetus N:o 1107/2009
Asetuksen N:o 1107/2009 johdanto-osan 8, 24, 32 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(8)
Tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa sekä ihmisten ja eläinten terveyden että ympäristön korkeatasoinen suojelu ja turvata samalla yhteisön maatalouden kilpailukyky. – – Olisi sovellettava varovaisuusperiaatetta, ja tässä asetuksessa olisi varmistettava, että yritykset osoittavat, ettei valmistetuilla tai markkinoille saatetuilla aineilla tai tuotteilla ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.
– –
(24)
Lupia koskevilla säännöksillä on taattava suojelun korkea taso. Varsinkin ihmisten ja eläinten terveyden ja ympäristön suojelu olisi asetettava kasvintuotannon parantamisen edelle kasvinsuojeluaineiden lupia myönnettäessä. Ennen kuin kasvinsuojeluaineita saatetaan markkinoille, olisi siksi osoitettava, että niistä on selkeästi hyötyä kasvintuotannolle ja ettei niillä ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen, herkät väestöryhmät mukaan lukien, eikä kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.
– –
(32)
Poikkeustapauksissa olisi sallittava, että jäsenvaltiot myöntävät luvan kasvinsuojeluaineille, jotka eivät ole tässä asetuksessa säädettyjen vaatimusten mukaisia, jos se on tarpeen kasvintuotantoa tai ekosysteemejä kohtaavan vaaran tai uhan takia, jota ei voida ehkäistä muilla kohtuullisilla keinoilla. Tällaiset määräaikaiset luvat olisi tarkistettava uudelleen yhteisön tasolla.
(33)
Siemeniä koskevassa yhteisön lainsäädännössä säädetään siementen vapaasta liikkuvuudesta yhteisössä, mutta siihen ei sisälly erityissäännöstä kasvinsuojeluaineilla käsitellyistä siemenistä. Tällainen säännös olisi näin ollen sisällytettävä tähän asetukseen. Jos käsitellyt siemenet muodostavat vakavan riskin ihmisten tai eläinten terveydelle tai ympäristölle, jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus toteuttaa suojatoimenpiteitä.”
Tämän asetuksen 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”3.   Tämän asetuksen tarkoituksena on varmistaa ihmisten ja eläinten terveyden suojelun sekä ympäristönsuojelun korkea taso ja parantaa sisämarkkinoiden toimintaa yhdenmukaistamalla kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevia sääntöjä ja parantaa samalla maataloustuotantoa.
4.   Tämän asetuksen säännökset perustuvat varovaisuusperiaatteeseen sen varmistamiseksi, että markkinoille saatetuilla tehoaineilla tai tuotteilla ei ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai ympäristöön. – –”
Mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan käyttäjälle toimitettavassa muodossa oleviin tuotteisiin, jotka sisältävät tehoaineita, suoja-aineita tai tehosteaineita tai koostuvat niistä, ja jotka on tarkoitettu johonkin seuraavista käyttötarkoituksista:
a)
kasvien tai kasvituotteiden suojelu kaikkia haitallisia organismeja vastaan tai tällaisten tuhoojien toiminnan ehkäiseminen, jollei näiden aineiden päätarkoitukseksi katsota ennemmin hygieeniset syyt kuin kasvien tai kasvituotteiden suojelu;
– –
Näistä tuotteista käytetään jäljempänä nimitystä ’kasvinsuojeluaineet’.”
Asetuksen 3 artiklan 5, 9, 10 ja 17 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa
– –
5)
’kasveilla’ tarkoitetaan eläviä kasveja ja eläviä kasvinosia, myös tuoreita hedelmiä, vihanneksia ja siemeniä;
– –
9)
’markkinoille saattamisella’ tarkoitetaan hallussapitämistä yhteisössä tapahtuvaa myyntiä varten, myös myytäväksi tarjoamista tai muuta joko ilmaiseksi tai korvausta vastaan tapahtuvaa siirtoa sekä itse myyntiä, jakelua ja muita siirtomuotoja, mutta ei palauttamista edelliselle myyjälle. Luovuttaminen vapaaseen liikkeeseen yhteisön alueelle on tässä asetuksessa tarkoitettua markkinoille saattamista;
10)
’kasvinsuojeluainetta koskevalla luvalla’ tarkoitetaan hallinnollista tointa, jolla jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen antaa luvan kasvinsuojeluaineen saattamiseen markkinoille alueellaan;
– –
17)
– –
Kasvihuoneessa tapahtuvan käytön, sadonkorjuun jälkeisen käsittelyn, tyhjien varastotilojen tai siementen käsittelyn osalta vyöhykkeellä tarkoitetaan kaikkia liitteessä I määriteltyjä vyöhykkeitä”.
Asetuksen N:o 1107/2009 28 artiklan, jonka otsikko on ”Markkinoille saattamista ja käyttöä koskeva lupa”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kasvinsuojeluainetta ei saa saattaa markkinoille tai käyttää, ellei sille ole annettu kyseisessä jäsenvaltiossa lupaa tämän asetuksen mukaisesti.”
Tämän asetuksen 29 artiklan, jonka otsikko on ”Markkinoille saattamista koskevaan lupaan sovellettavat vaatimukset”, 1 kohdan a alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Kasvinsuojeluaineelle annetaan lupa ainoastaan, jos se 6 kohdassa tarkoitettujen yhdenmukaisten periaatteiden mukaisesti täyttää seuraavat vaatimukset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 50 artiklan soveltamista:
a)
sen tehoaineet, suoja-aineet ja tehosteaineet on hyväksytty”.
Mainitun asetuksen 33 artiklan, jonka otsikko on ”Lupaa tai luvan muuttamista koskeva hakemus”, 2 kohdan b alakohta koskee siementen käsittelyä.
Saman asetuksen 40 artiklan, joka koskee lupien vastavuoroista tunnustamista, 1 kohdan c alakohta koskee siementen käsittelyä.
Asetuksen N:o 1107/2009 49 artiklassa, jonka otsikko on ”Käsiteltyjen siemenien markkinoille saattaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltiot eivät saa kieltää sellaisten siemenien markkinoille saattamista ja käyttöä, jotka on käsitelty kasvinsuojeluaineilla, joille on myönnetty lupa tällaista käyttöä varten vähintään yhdessä jäsenvaltiossa.
2.   Jos on olemassa vahvoja epäilyksiä siitä, että 1 kohdassa tarkoitetut käsitellyt siemenet todennäköisesti aiheuttavat vakavan riskin ihmisten tai eläinten terveydelle taikka ympäristölle ja että tällaista riskiä ei voida tyydyttävällä tavalla hallita kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion toimenpitein, on viipymättä toteutettava toimenpiteitä tällaisten käsiteltyjen siemenien käytön/ja tai myynnin rajoittamiseksi tai kieltämiseksi 79 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua sääntelymenettelyä noudattaen. Ennen tällaisten toimenpiteiden toteuttamista [Euroopan] komissio tarkastelee todisteita ja voi pyytää [Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselta (EFSA)] lausunnon. Komissio voi asettaa määräajan lausunnon antamiselle.
3.   Tällöin sovelletaan 70 ja 71 artiklaa.
4.   Käsiteltyihin siemeniin liittyvissä merkinnöissä ja asiakirjoissa on oltava sen kasvinsuojeluaineen nimi, jolla siemenet on käsitelty, kyseisen aineen sisältämän yhden tai useamman tehoaineen nimet, – – varotoimenpiteisiin liittyvät vakiolausekkeet sekä tarvittaessa kyseistä ainetta koskevassa luvassa mainitut riskinhallintatoimenpiteet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta siemenien merkintöjä koskevan muun yhteisön lainsäädännön soveltamista.”
Kyseisen asetuksen 53 artiklassa, jonka otsikko on ”Kasvinsuojelun hätätilanteet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Poiketen siitä, mitä 28 artiklassa säädetään, jäsenvaltio voi erityisoloissa sallia enintään 120 päivän ajan kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisen rajoitettua ja valvottua käyttöä varten, jos toimenpide on ilmeisesti välttämätön sellaisen vaaran vuoksi, joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla.
Kyseisen jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava muille jäsenvaltioille ja komissiolle toteutetusta toimenpiteestä ja annettava yksityiskohtaiset tiedot tilanteesta ja kuluttajien turvallisuuden varmistamiseksi suoritetuista toimenpiteistä.
– –
4.   Edellä olevia 1–3 kohtaa ei sovelleta kasvinsuojeluaineisiin, jotka sisältävät muuntogeenisiä organismeja tai koostuvat niistä, paitsi jos tällainen levittäminen on hyväksytty [geneettisesti muunnettujen organismien tarkoituksellisesta levittämisestä ympäristöön ja neuvoston direktiivin 90/220/ETY kumoamisesta 12.3.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2001/18/EY [(
EYVL 2001, L 106, s. 1
)] mukaisesti.”
Mainitun asetuksen 66 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että sana ”kasvinsuojeluaine” voidaan korvata täsmällisemmällä tuotetyypin kuvauksella, kuten ”hyönteisten torjunta-aine”.
Täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/784
Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen klotianidiini hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/784 (
EUVL 2018, L 132, s. 35
) johdanto-osan 6, 11 ja 13 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(6)
Komissio kuuli [EFSAa], joka esitti päätelmänsä klotianidiinin riskinarvioinnista 13 päivänä lokakuuta 2016. [EFSA] yksilöi useimpien viljelykasvien osalta, että mehiläisille aiheutuu suuri välitön riski kasvinsuojeluaineista, jotka sisältävät tehoainetta klotianidiini. Erityisesti pölyn kautta tapahtuvan altistumisen osalta [EFSA] totesi, että mehiläisille aiheutuu suuri välitön riski, kun ainetta käytetään syysviljoihin, eikä mehiläiselle aiheutuvaa suurta pitkäaikaista riskiä voida sulkea pois sokerijuurikkaiden osalta. Mitä tulee torjunta-ainejäämien saamiseen saastuneesta siitepölystä ja medestä, suuri välitön ja pitkäaikainen riski todettiin tai suurta riskiä ei voitu sulkea pois useimmissa tapauksissa, joissa ainetta käytetään pellolla. Kaiken pellolla tapahtuvan käytön osalta mehiläisille todettiin aiheutuvan suuri pitkäaikainen ja välitön riski myös seuraavan vuoden sadoista. Hakijat eivät toimittaneet tietoja metsäpuiden taimien tuotannosta, joten mehiläisille aiheutuvia riskejä ei voida sulkea pois. Lisäksi [EFSA] totesi tiedoissa lukuisia puutteita.
– –
(11)
– – Kun otetaan huomioon tarve varmistaa [Euroopan] unionissa tavoitteena olevaa eläinten terveyden korkeatasoista suojelua vastaava turvallisuuden ja suojelun taso, on aiheellista kieltää kaikki ulkotiloissa tapahtuva käyttö. Tämän vuoksi on aiheellista rajoittaa klotianidiinin käyttö pysyviin kasvihuoneisiin ja edellyttää, että viljelystä saatava sato pysyy koko elinkaarensa ajan pysyvässä kasvihuoneessa eikä sitä istuteta uudelleen ulos.
– –
(13)
Kun otetaan huomioon käsitellyistä siemenistä mehiläisille aiheutuvat riskit, klotianidiinia sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattamiseen ja käyttöön olisi sovellettava samoja rajoituksia kuin klotianidiinin käyttöön. Tämän vuoksi on aiheellista säätää, että klotianidiinia sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjä siemeniä saa saattaa markkinoille ja käyttää ainoastaan silloin, kun siemenet on tarkoitettu käytettäviksi yksinomaan pysyvissä kasvihuoneissa ja kun viljelystä saatava sato pysyy koko elinkaarensa ajan pysyvässä kasvihuoneessa.”
Täytäntöönpanoasetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Käsiteltyjen siementen markkinoille saattamista ja käyttöä koskeva kielto”, säädetään seuraavaa:
”Klotianidiinia sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjä siemeniä saa saattaa markkinoille tai käyttää ainoastaan silloin, kun
a)
siemenet on tarkoitettu käytettäviksi pysyvissä kasvihuoneissa, ja
b)
viljelystä saatava sato pysyy koko elinkaarensa ajan pysyvässä kasvihuoneessa.”
Täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/785
Täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta tehoaineen tiametoksaami hyväksymisedellytysten osalta 29.5.2018 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2018/785 (
EUVL 2018, L 132, s. 40
) johdanto-osan 11 ja 13 perustelukappaleen ja 2 artiklan sanamuoto on sama kuin täytäntöönpanoasetuksen 2018/784 johdanto-osan 11 ja 13 perustelukappaleen ja sen 2 artiklan sanamuoto, lukuun ottamatta viittausta tehoaineeseen tiametoksaami tehoaineen klotianidiini sijasta näissä viimeksi mainituissa säännöksissä.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, klotianidiini ja tiametoksaami ovat neonikotinoidien ryhmään kuuluvia tehoaineita, joita käytetään hyönteisten torjunta-aineina maataloudessa siementen peittaukseen.
Näihin komission vuonna 1991 hyväksymiin aineisiin on mehiläisille aiheutuvien riskien vuoksi ja ottaen huomioon tarve varmistaa unionissa tavoitteena olevaa eläinten terveyden korkeatasoista suojelua vastaava turvallisuuden ja suojelun taso kohdistettu rajoituksia vuodesta 2013 alkaen ensinnäkin täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 muuttamisesta siltä osin kuin on kyse tehoaineiden klotianidiini, tiametoksaami ja imidaklopridi hyväksymisedellytyksistä sekä kyseisiä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen käytön ja myynnin kieltämisestä 24.5.2013 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 485/2013 (
EUVL 2013, L 139, s. 12
), ja sittemmin täytäntöönpanoasetuksilla 2018/784 ja 2018/785. Viimeksi mainituissa säädöksissä kielletään muun muassa tehoaineilla klotianidiini ja tiametoksaami käsiteltyjen siementen markkinoille saattaminen ja käyttö, paitsi jos siemenet on tarkoitettu viljelyyn pysyvässä kasvihuoneessa niin, että viljelystä saatava sato pysyy koko elinkaarensa ajan siellä eikä sitä istuteta uudelleen ulos.
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee, että klotianidiinin hyväksynnän voimassaolo päättyi 31.1.2019 ja tiametoksaamin hyväksynnän voimassaolo päättyi 30.4.2019, koska hakijat peruuttivat näiden tehoaineiden hyväksynnän uusimista koskevat hakemuksensa, ja näin ollen niiden käyttö on vastedes kiellettyä unionissa.
Belgian viranomaiset vetosivat 19.10.2018 asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan mukaiseen tilapäiseen poikkeusjärjestelyyn ja sallivat tilapäisesti tehoainetta klotianidiini sisältävän kasvinsuojeluaineen (Bayer AG:n valmistama Poncho Beta) ja tehoainetta tiametoksaami sisältävän kasvinsuojeluaineen (Syngentan valmistama Cruiser 600 FS) markkinoille saattamisen sokerijuurikkaan siementen käsittelyä varten.
Näitä tehoaineita sisältävien kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista varten myönnettiin 7.12.2018 päivätyillä kirjeillä neljä muuta tilapäistä lupaa näillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen eli sokerijuurikkaiden, porkkanoiden, lehtisalaatin, endiivin, radicchio rosson ja sikurin siementen kylvämistä varten.
Pääasian kantajat nostivat 21.1.2019 ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kanteen, jossa ne vaativat näiden lupien peruuttamista ja kumoamista.
Pääasian kantajat väittävät, että neonikotinoideja on alettu käyttää kasvavassa määrin siementen peittaustekniikan myötä; tässä tekniikassa neonikotinoideja ei ruiskuteta kasvuston päälle vaan siemenet peitataan niillä ennaltaehkäisevästi ennen kylvöä. Maanviljelijät ostavat näin ollen näitä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla jo käsiteltyjä siemeniä ottamatta huomioon sitä, onko todettu esiintyvän hyönteisiä, jotka näillä kasvinsuojeluaineilla on tarkoitus poistaa.
Pääasian kantajien mukaan sekä Euroopan parlamentti että komissio ovat ilmaisseet huolensa siitä, että jäsenvaltiot käyttävät yhä enemmän asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdassa säädettyä poikkeusta, sillä ne myöntävät hätätilanteessa myönnettäviä lupia väärinkäytösluonteisesti useiden peräkkäisien vuosien ajan viljelykasvien kasvun sääntelemiseksi tai kasvien sadonkorjuun tai varastoinnin helpottamiseksi, vaikka viljelylle aiheutuvaa vaaraa ei ole osoitettu. Kun otetaan huomioon uudet tieteelliset tiedot klotianidiinin ja tiametoksaamin myrkyllisistä vaikutuksista mehiläisiin, komissio on kantajien mukaan kieltänyt näitä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla peitattujen siementen myynnin ja käytön ulkotiloissa.
Ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des PME, de l’Agriculture et de l’Intégration sociale, chargé des Grandes villes väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa muun muassa, että pääasian kantajat eivät ole osoittaneet niiden tietojen merkityksellisyyttä, joihin ne vetoavat, eivätkä ne ole myöskään esittäneet mitään seikkaa, joka oikeuttaisi kieltämään näiden tuotteiden käytön kyseessä olevissa luvissa määrätyin edellytyksin.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma sekä asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan soveltamisalasta että siinä säädetyn poikkeuksen ulottuvuudesta.
Näissä olosuhteissa Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Belgia) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko [asetuksen N:o 1107/2009] 53 artiklaa tulkittava siten, että jäsenvaltio voi sen nojalla myöntää tietyin edellytyksin luvan siemenien käsittelyyn kasvinsuojeluaineilla ja näillä aineilla käsiteltyjen siemenien myyntiin tai kylvöön?
2)
Jos vastaus ensimmäiseen kysymykseen on myöntävä, voidaanko edellä mainittua [direktiivin N:o 1107/2009] 53 artiklaa soveltaa tietyin edellytyksin sellaisia tehoaineita sisältäviin kasvinsuojeluaineisiin, joita saa saattaa markkinoille tai käyttää – – unionin alueella vain rajoitetusti tai ei lainkaan?
3)
Kattavatko [asetuksen N:o 1107/2009] 53 artiklassa edellytetyt ’erityisolot’ tilanteet, joissa vaaran ilmeneminen ei ole varmaa vaan ainoastaan todennäköistä?
4)
Kattavatko edellä [asetuksen N:o 1107/2009] 53 artiklassa edellytetyt ’erityisolot’ tilanteet, joissa vaaran ilmeneminen on ennakoitavissa, tavanomaista ja jopa kausittaista?
5)
Onko [asetuksen N:o 1107/2009] 53 artiklassa käytettyä ilmausta ’joka ei ole hallittavissa muilla kohtuullisilla keinoilla’ tulkittava siten, että siinä annetaan yhtä suuri painoarvo yhtäältä ihmisten ja eläinten terveyden sekä ympäristön korkeatasoisen suojelun varmistamiselle ja toisaalta yhteisön maatalouden kilpailukyvyn turvaamiselle, kun otetaan huomioon asetuksen johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen sanamuoto?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen ja toinen kysymys
Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, onko asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että siinä sallitaan se, että jäsenvaltio myöntää siinä säädettyjen edellytysten täyttyessä kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevan luvan siementen käsittelyä varten ja näillä aineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattamista ja käyttöä koskevan luvan, vaikka näillä samoilla aineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattaminen ja käyttö on nimenomaisesti kielletty täytäntöönpanoasetuksella.
On huomautettava, että kuten tämän tuomion 19 ja 20 kohdassa on täsmennetty, siementen, joita on käsitelty kasvinsuojeluaineilla, jotka sisältävät muun muassa pääasiassa kyseessä olevien lupien kohteena olevaa tehoainetta klotianidiini, markkinoille saattaminen ja käyttö ulkona on kielletty täytäntöönpanoasetuksella 2018/784 ja siementen, joita on käsitelty kasvinsuojeluaineilla, jotka sisältävät muun muassa pääasiassa kyseessä olevien lupien kohteena olevaa tehoainetta tiametoksaami, markkinoille saattaminen ja käyttö ulkona on kielletty täytäntöönpanoasetuksella 2018/785.
Tarkemmin sanottuna kyseisten täytäntöönpanoasetusten 2 artiklassa säädetään, että tällaisia tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjä siemeniä saa saattaa markkinoille tai käyttää ainoastaan silloin, kun siemenet on tarkoitettu käytettäviksi pysyvissä kasvihuoneissa, ja viljelystä saatava sato pysyy koko elinkaarensa ajan pysyvässä kasvihuoneessa.
Tällainen näiden tehoaineiden käytön rajoittaminen pysyviin kasvihuoneisiin, minkä seurauksena viljelystä saatua satoa ei istuteta uudelleen ulos, perustellaan, kuten mainittujen täytäntöönpanoasetusten johdanto-osan 11 ja 13 perustelukappaleesta ilmenee, näitä tehoaineita sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsitellyistä siemenistä mehiläisille aiheutuvilla riskeillä ja tarpeella varmistaa unionissa tavoitteena olevaa eläinten terveyden korkeatasoista suojelua vastaava turvallisuuden ja suojelun taso.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymykset liittyvät näin ollen mahdollisuuteen sallia kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattaminen siementen käsittelyä varten ja näillä aineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattaminen ja käyttö poikkeamalla asetuksen N:o 1107/2009 49 artiklan 2 kohdan nojalla asetetusta nimenomaisesta kiellosta.
Aluksi on korostettava, että asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohta on poikkeus kyseisen asetuksen 28 artiklan 1 kohdassa vahvistetusta pääsäännöstä, jonka mukaan kasvinsuojeluainetta ei saa saattaa markkinoille tai käyttää, ellei sille ole annettu kyseisessä jäsenvaltiossa lupaa tämän asetuksen mukaisesti. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että koska kyse on poikkeuksesta, sitä on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio 4.3.2021, Agrimotion,
C‑912/19
,
EU:C:2021:173
,
kohta).
Lisäksi on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkitsemisessa on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto, myös asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on (tuomio 25.7.2018, Confédération paysanne ym.,
C‑528/16
,
EU:C:2018:583
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan sanamuodosta on todettava, että sen mukaan tätä säännöstä sovelletaan ”poiketen siitä, mitä [mainitun asetuksen] 28 artiklassa säädetään”.
Tästä on todettava, että kyseisen asetuksen 28 artiklan 1 kohdassa täsmennetään, että kasvinsuojeluainetta ei saa saattaa markkinoille tai käyttää, ellei sille ole annettu kyseisessä jäsenvaltiossa lupaa tämän asetuksen mukaisesti, ja 28 artiklan 2 kohdassa esitetään tapaukset, joita varten lupaa ei vaadita.
Asetuksen N:o 1107/2009 29 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan kyseisen asetuksen 28 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun kasvinsuojeluaineelle annettavan luvan edellytyksenä on muun muassa sen sisältämien tehoaineiden hyväksyminen.
Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat siinä säädetyin edellytyksin sallia sellaisten kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisen, jotka sisältävät aineita, joita hyväksymisasetus ei kata. Tämän säännöksen sanamuodon perusteella ei sitä vastoin voida päätellä, että kyseiset jäsenvaltiot voisivat näin poiketa unionin säännöistä, joilla nimenomaisesti pyritään kieltämään kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattaminen ja käyttö.
Tästä on todettava, että asetuksen N:o 1107/2009 johdanto-osan 33 perustelukappaleen mukaan unionin lainsäätäjä on vahvistanut kasvinsuojeluaineilla käsitellyille siemenille kyseisen asetuksen ”erityissäännöksen” eli kyseisen asetuksen 49 artiklan. Kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetään, että jos on olemassa vahvoja epäilyksiä siitä, että siemenet, jotka on käsitelty kasvinsuojeluaineilla, jotka on hyväksytty tätä käyttöä varten jäsenvaltiossa, todennäköisesti aiheuttavat vakavan riskin ihmisten tai eläinten terveydelle taikka ympäristölle ja että tällaista riskiä ei voida tyydyttävällä tavalla hallita kyseisen yhden tai useamman jäsenvaltion toimenpitein, on viipymättä toteutettava toimenpiteitä tällaisten käsiteltyjen siemenien käytön ja/tai myynnin rajoittamiseksi tai kieltämiseksi.
Asetuksen N:o 1107/2009 49 artiklan nojalla toteutetut toimenpiteet ovat näin ollen kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjä siemeniä koskevia erityistoimenpiteitä. On kuitenkin todettava, ettei asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ilmene, että sillä poikettaisiin tämän asetuksen 49 artiklan 2 kohdasta tai viimeksi mainitun säännöksen nojalla toteutetuista toimenpiteistä, koska ensin mainittu säännös koskee ainoastaan kyseisen asetuksen 28 artiklaa.
Asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan asiayhteydestä on todettava seuraavaksi, että unionin lainsäätäjä on viitannut kyseisen asetuksen johdanto-osan 32 perustelukappaleessa jäsenvaltioiden mahdollisuuteen sallia poikkeustapauksissa kasvinsuojeluaineet, jotka eivät ole tässä asetuksessa säädettyjen vaatimusten mukaisia.
Vaikka tästä perustelukappaleesta ilmenee, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut antaa jäsenvaltioille mahdollisuus sallia kasvinsuojeluaineita tai tässä tapauksessa tällaisilla aineilla käsiteltyjä siemeniä noudattamatta tässä samassa asetuksessa säädettyjä edellytyksiä, kyseisessä perustelukappaleessa ei millään tavoin mainita lainsäätäjän tahtoa sallia jäsenvaltioiden poiketa tällaisia siemeniä koskevasta nimenomaisesta kiellosta.
Lisäksi on huomattava, että tämän tuomion 39 kohdassa mainittua asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdan tulkintaa tukee jäsenvaltioilla direktiivin 2009/128 14 artiklan 1 kohdan nojalla oleva velvollisuus toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet vähän torjunta-aineita käyttävän tuholaistorjunnan edistämiseksi antaen aina kun se on mahdollista etusija muille kuin kemiallisille menetelmille, niin että torjunta-aineiden ammattimaiset käyttäjät siirtyvät sellaisiin samaan tuholaisongelmaan tarkoitettuihin käytänteisiin ja tuotteisiin, joista aiheutuu vähäisin riski ihmisten terveydelle ja ympäristölle.
Lopuksi on todettava, että täytäntöönpanoasetuksissa 2018/784 ja 2018/785 säädetyt kieltotoimenpiteet on toteutettu ottaen huomioon tarve varmistaa unionissa tavoitteena olevaa eläinten terveyden korkeatasoista suojelua vastaava turvallisuuden ja suojelun taso, kuten näiden täytäntöönpanoasetusten johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan.
Tällaiset kiellot vastaavat siten asetuksen N:o 1107/2009 tavoitetta, joka on – kuten kyseisen asetuksen 1 artiklan 3 ja 4 kohdassa täsmennetään ja kuten sen johdanto-osan kahdeksannesta perustelukappaleesta ilmenee – erityisesti ihmisten ja eläinten terveyden suojelun sekä ympäristönsuojelun korkean tason varmistaminen.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että nämä säännökset perustuvat ennalta varautumisen periaatteeseen, joka on SEUT 191 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan yksi unionin ympäristöpolitiikalla tavoitellun suojelun korkean tason perusteista, sen varmistamiseksi, että markkinoille saatetuilla tehoaineilla tai tuotteilla ei ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai ympäristöön.
Lisäksi on huomautettava, että – kuten asetuksen N:o 1107/2009 johdanto-osan 24 perustelukappaleessa todetaan – lupia koskevilla säännöksillä on taattava suojelun korkea taso ja että varsinkin ihmisten ja eläinten terveyden ja ympäristön suojelu olisi asetettava kasvintuotannon parantamisen edelle kasvinsuojeluaineiden lupia myönnettäessä (ks. analogisesti tuomio 5.5.2022, R. en R. (Luvattoman aineen käyttö maataloudessa),
C‑189/21
,
EU:C:2022:360
,
ja
kohta).
Näin ollen, kuten kyseisessä perustelukappaleessa täsmennetään, ennen kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista olisi osoitettava paitsi se, että niistä on selkeästi hyötyä kasvintuotannolle, myös se, ettei niillä ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen.
Jos asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava siten, että siinä sallitaan kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattaminen ja käyttö, vaikka tämä markkinoille saattaminen ja käyttö on Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen arvioinnin jälkeen nimenomaisesti kielletty, tällainen tulkinta olisi yhtäältä vastoin tämän tuomion 46 ja 47 kohdassa mainittua kyseisen asetuksen tavoitetta. Toisaalta tämä tulkinta merkitsisi sitä, että kasvintuotannon paraneminen asetettaisiin etusijalle ihmisten ja eläinten terveydelle sekä ympäristölle aiheutuvien niiden riskien ehkäisemiseen nähden, joita kasvinsuojeluaineilla, joiden haitallisuus on todistettu, käsiteltyjen siementen käytöstä voisi aiheutua, ja tämä olisi vastoin tämän tuomion 48 kohdassa esitettyjä näkemyksiä.
Tältä osin on korostettava, että komissio toteuttaa täytäntöönpanoasetuksessa 2018/784 ja 2018/785 säädettyjen kaltaisia kieltotoimenpiteitä noudattaen tiukkoja edellytyksiä, koska tällaisilla kasvinsuojeluaineilla käsitellyt siemenet voivat aiheuttaa vakavan riskin ympäristölle tai ihmisten tai eläinten terveydelle.
Kuten täytäntöönpanoasetuksen 2018/784 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa nimittäin todetaan, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen on todennut muun muassa, että useimpien viljelykasvien osalta mehiläisille aiheutui suuri välitön riski ja pitkäaikainen riski kasvinsuojeluaineista, jotka sisältävät tehoainetta klotianidiini, erityisesti pölyn kautta tapahtuvan altistumisen vuoksi ja saastuneesta siitepölystä ja medestä saatujen torjunta-ainejäämien vuoksi. Täytäntöönpanoasetuksen 2018/785 johdanto-osan 13 perustelukappaleessa korostetaan myös tiametoksaamia sisältävillä kasvinsuojeluaineilla käsiteltyjen siementen aiheuttamia riskejä mehiläisille.
On myös lisättävä, että tämä asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohdasta tehty tulkinta ei koske ainoastaan sellaisten siementen markkinoille saattamista ja käyttöä, jotka on käsitelty täytäntöönpanoasetuksilla nimenomaisesti kielletyillä kasvinsuojeluaineilla, tässä tapauksessa näiden siementen kylvöä varten, vaan myös tällaisten kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista siementen käsittelyä varten.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että siinä ei sallita sitä, että jäsenvaltio myöntää kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevan luvan siementen käsittelyä varten ja näillä aineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattamista ja käyttöä koskevan luvan, kun näillä samoilla aineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattaminen ja käyttö on nimenomaisesti kielletty täytäntöönpanoasetuksella.
Kolmas, neljäs ja viides kysymys
Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen ei kolmanteen, neljänteen ja viidenteen kysymykseen ole tarpeen vastata.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 53 artiklan 1 kohtaa

on tulkittava siten, että

siinä ei sallita sitä, että jäsenvaltio myöntää kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevan luvan siementen käsittelyä varten ja näillä aineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattamista ja käyttöä koskevan luvan, kun näillä samoilla aineilla käsiteltyjen siementen markkinoille saattaminen ja käyttö on nimenomaisesti kielletty täytäntöönpanoasetuksella.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.