CELEX: 62019CJ0311
Odesłanie prejudycjalne
Swoboda świadczenia usług
Ograniczenia
Przepisy krajowe zakazujące prowadzenia działalności w zakresie gier losowych w niektórych miejscach
Możliwość zastosowania art. 56 TFUE
Istnienie elementu transgranicznego

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 TFUE.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między spółką BONVER WIN, a.s., a Ministerstvo financí ČR (ministerstwem finansów Republiki Czeskiej) w przedmiocie zgodności z prawem decyzji o cofnięciu spółce BONVER WIN zezwolenia na prowadzenie gier losowych, z którego korzystała ona na terytorium miasta Děčín (Czechy).
Ramy prawne
Artykuł 50 ust. 4 zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (ustawy nr 202/1990 o loteriach i innych podobnych grach) stanowi:
„W drodze powszechnie obowiązującego zarządzenia gmina może ograniczyć prowadzenie gier losowych […], loterii i innych podobnych gier […] wyłącznie do okresów i miejsc wymienionych w tym zarządzeniu, określać okresy i miejsca, w których prowadzenie loterii i innych podobnych gier jest zakazane, lub w całości zakazać ich prowadzenia na całym obszarze gminy”.
Artykuł 1 ust. 1 obecně závazná vyhláška města Děčín č. 3/2013, o regulaci provozování sázkových her, loterií a jiných podobných her (powszechnie obowiązującego zarządzenia nr 3/2013 miasta Děčín w sprawie uregulowania prowadzenia gier losowych, loterii i innych podobnych gier, zwanego dalej „powszechnie obowiązującym zarządzeniem nr 3/2013”), przyjętego przez radę miasta Děčín na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy nr 202/1990 o loteriach i innych podobnych grach, ma następujące brzmienie:
„Na całym obszarze miasta Děčín, z wyłączeniem kasyn położonych w miejscach wymienionych w załączniku 1 do niniejszego zarządzenia, zakazane jest prowadzenie:
a)
gier losowych, o których mowa w art. 2 lit. i), l), m) i n) ustawy o loteriach,
b)
loterii i innych podobnych gier, o których mowa w art. 2 lit. j) ustawy o loteriach,
c)
loterii i innych podobnych gier, o których mowa w art. 50 ust. 3 ustawy o loteriach”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Spółka BONVER WIN jest spółką handlową z siedzibą w Czechach, która prowadzi gry losowe.
Decyzją z dnia 22 października 2013 r. ministerstwo finansów cofnęło spółce BONVER WIN, zgodnie z powszechnie obowiązującym zarządzeniem nr 3/2013, zezwolenie, z którego korzystała ona do tej pory w zakresie prowadzenia gier losowych w zakładzie znajdującym się na terytorium miasta Děčín, ze względu na to, że miejsce prowadzenia działalności nie figurowało wśród miejsc wymienionych w załączniku 1 do tego zarządzenia.
Spółka BONVER WIN wniosła od tej decyzji odwołanie w postępowaniu administracyjnym, które zostało oddalone na mocy decyzji ministra finansów z dnia 22 lipca 2014 r.
Spółka BONVER WIN wniosła następnie skargę do Městský soud v Praze (sądu rejonowego w Pradze, Czechy), który tą skargę oddalił. Sąd ten wskazał w odniesieniu do argumentu dotyczącego niezgodności uregulowania krajowego z prawem Unii, że prawo to nie ma zastosowania do sytuacji spółki BONVER WIN, ponieważ spółka ta nie skorzystała z przysługującej jej swobody świadczenia usług.
Spółka BONVER WIN wniosła skargę kasacyjną do sądu odsyłającego, zarzucając Městský soud v Praze (sądowi rejonowemu w Pradze), że naruszył prawo, stwierdzając brak możliwości zastosowania prawa Unii w sprawie w postępowaniu głównym. Twierdzi ona, że potwierdzona przez złożone przez świadka oświadczenie okoliczność, że część klientów jej zakładu w Děčínie, mieście położonym w odległości około 25 km od granicy niemieckiej, składała się z obywateli innych państw członkowskich, prowadzi do zastosowania art. 56 TFUE.
Sąd odsyłający, który wskazuje na istnienie rozbieżności w orzecznictwie w przedmiocie możliwości zastosowania postanowień traktatu FUE dotyczących swobody świadczenia usług do sytuacji porównywalnych z sytuacją rozpatrywaną w postępowaniu głównym, podkreśla, że uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym może stanowić źródło ograniczenia swobody usługobiorców. Sąd ten zauważa, po pierwsze, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż usługi świadczone przez usługodawcę mającego siedzibę w danym państwie członkowskim, bez konieczności przemieszczania się, na rzecz usługobiorcy mającego siedzibę lub miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim stanowią transgraniczne świadczenie usług i że do takich usługobiorców zaliczają się również turyści lub osoby przemieszczające się w celach naukowych.
Po drugie, sąd te uznaje, że takie uregulowanie, które stosuje się bez rozróżnienia do obywateli danego państwa członkowskiego i obywateli innych państw członkowskich, może podlegać zakresowi postanowień dotyczących zagwarantowanych w traktacie FUE swobód podstawowych co do zasady wyłącznie wtedy, gdy ma ono zastosowanie do sytuacji związanych z wymianą handlową między państwami członkowskimi.
Sąd odsyłający uważa jednak, że o ile Trybunał objaśnił zastosowanie art. 56 TFUE w odniesieniu do sytuacji, w których usługodawca oferuje swoje usługi za pośrednictwem telefonu lub Internetu oraz do sytuacji dotyczących grup turystów będących usługobiorcami, o tyle nie rozstrzygnął jeszcze jednoznacznie, czy artykuł ten ma zastosowanie tylko dlatego, że grupa obywateli innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej może uzyskać lub uzyskuje w danym państwie członkowskim usługę, która jest świadczona głównie na rzecz obywateli tego państwa. W tym względzie sąd odsyłający wyraża wątpliwość, by sporadyczna wizyta jednego obywatela innego państwa członkowskiego Unii w zakładzie świadczącym pewne usługi prowadziła automatycznie do zastosowania art. 56 TFUE w odniesieniu do jakichkolwiek krajowych przepisów prawnych, powszechnie regulujących tę krajową branżę usług.
Ponadto sąd odsyłający zastanawia się, po pierwsze, nad tym, czy nie byłoby zasadne ustanowienie w dziedzinie swobody świadczenia usług, na podobieństwo tego, co istnieje w dziedzinie swobody przepływu towarów, zasady de minimis, opartej na istnieniu wystarczającego związku między spornymi przepisami a swobodą świadczenia usług. Gdyby taka zasada została sformułowana, uregulowanie, które stosuje się bez zróżnicowania do wszystkich usługodawców prowadzących działalność na terytorium danego państwa członkowskiego, mające marginalny wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi, nie byłoby objęte zakresem stosowania art. 56 TFUE. Po drugie, sąd ten zastanawia się, czy na sferę swobody świadczenia usług należy transponować wnioski płynące z wyroku z dnia 24 listopada 1993 r., Keck i Mithouard (
C‑267/91 i C‑268/91
,
EU:C:1993:905
), i wykluczyć z zakresu stosowania art. 56 TFUE środki stosowane bez rozróżnienia, które oddziałują w ten sam sposób, pod względem prawnym i faktycznym, na wszystkich usługodawców prowadzących działalność na terytorium krajowym.
W tych okolicznościach Nejvyšší správní soud (najwyższy sąd administracyjny, Czechy) postanowił zawiesić postępowanie i skierować do Trybunału następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy art. 56 [i nast. TFUE] znajdują zastosowanie do krajowego uregulowania prawnego (powszechnie obowiązującego zarządzenia gminy), które zakazuje świadczenia określonej usługi w części jednej gminy, wyłącznie z tego powodu, że część klientów usługodawcy, do którego odnosi się to uregulowanie, może pochodzić lub pochodzi z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej?
Jeżeli tak, to czy dla zastosowania art. 56 [TFUE] wystarczające jest jedynie powołanie się na możliwość wystąpienia klientów z innego państwa członkowskiego, czy też usługodawca jest zobowiązany wykazać, że rzeczywiście świadczy usługi na rzecz klientów pochodzących z innych państw członkowskich?
2)
Czy dla udzielenia odpowiedzi na pierwsze przedłożone pytanie ma jakiekolwiek znaczenie to, że:
a)
potencjalne ograniczenie swobody świadczenia usług jest wyraźnie limitowane zarówno pod względem geograficznym, jak i pod względem przedmiotowym (ewentualne zastosowanie wyjątku de minimis);
b)
brakuje podstaw do przyjęcia, że krajowe uregulowanie prawne reguluje w różny sposób, pod względem prawnym lub faktycznym, sytuację podmiotów świadczących usługi przede wszystkim na rzecz obywateli innych państw członkowskich Unii Europejskiej z jednej strony i podmiotów kierujących swoją ofertę do klientów krajowych z drugiej strony?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez swoje pytania prejudycjalne, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy – a jeśli tak, to pod jakimi warunkami – art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że znajduje on zastosowanie do sytuacji spółki mającej siedzibę w państwie członkowskim, która utraciła zezwolenie na prowadzenie gier losowych w następstwie wejścia w życie w tym państwie członkowskim przepisów określających miejsca, w których dozwolone jest organizowanie takich gier, które stosuje się bez rozróżnienia do wszystkich usługodawców wykonujących działalność na tym terytorium, bez względu na to, czy ci usługodawcy świadczą usługi obywatelom danego państwa członkowskiego czy obywatelom innych państw członkowskich, w sytuacji gdy spółka ta podnosi, że część jej klienteli pochodzi z innego państwa członkowskiego niż państwo jej siedziby.
Aby odpowiedzieć na te pytania, należy przypomnieć, że przepisy krajowe, takie jak będące przedmiotem postępowania głównego, które stosuje się bez zróżnicowania do obywateli różnych państw członkowskich, mogą, co do zasady, być objęte postanowieniami dotyczącymi zagwarantowanych w traktacie FUE swobód podstawowych, wyłącznie w zakresie, w jakim przepisy te znajdują zastosowanie do stanów faktycznych mających związek z wymianą handlową pomiędzy państwami członkowskimi (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
; postanowienie z dnia 4 czerwca 2019 r., Pólus Vegas,
C‑665/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:477
, pkt
).
Postanowienia traktatu FUE w dziedzinie swobody świadczenia usług nie mają bowiem zastosowania do sytuacji, której wszystkie elementy ograniczają się do obrębu jednego państwa członkowskiego (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W związku z powyższym należy przypomnieć, że art. 56 TFUE wymaga zniesienia jakichkolwiek ograniczeń w swobodzie świadczenia usług, nawet gdy ograniczenia te są stosowane bez różnicy zarówno w stosunku do krajowych usługodawców, jak i usługodawców z innych państw członkowskich, jeżeli ograniczenia te są w stanie uniemożliwić, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, w którym zgodnie z przepisami świadczy on takie same usługi. Ponadto ze swobody świadczenia usług korzystają zarówno usługodawca, jak i usługobiorca (wyrok z dnia 8 września 2009 r., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo) Obejmuje ona swobodę usługobiorców w zakresie udania się do innego państwa członkowskiego w celu skorzystania tam z usługi, bez przeszkód ze względu na ograniczenia, przy czym turyści powinni być uznawani za usługobiorców (zob. podobnie wyroki: z dnia 31 stycznia 1984 r., Luisi i Carbone,
286/82 i 26/83
,
EU:C:1984:35
, pkt
; z dnia 2 lutego 1989 r., Cowan,
186/87
,
EU:C:1989:47
, pkt
; z dnia 2 kwietnia 2020 r., Ruska Federacija,
C‑897/19 PPU
,
EU:C:2020:262
, pkt
).
W tym względzie, po pierwsze, Trybunał orzekł już, że usługi świadczone przez usługodawcę posiadającego siedzibę w jednym państwie członkowskim, bez przemieszczania się, usługobiorcy posiadającemu siedzibę lub miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim, stanowią transgraniczne świadczenie usług w rozumieniu art. 56 TFUE (wyrok z dnia 11 czerwca 2015 r., Berlington Hungary i in.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, nie ma znaczenia, że ograniczenie w odniesieniu do usługodawcy jest narzucone przez państwo członkowskie jego pochodzenia. Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że swoboda świadczenia usług dotyczy nie tylko ograniczeń wprowadzonych przez państwo przyjmujące, ale również ustanowionych w państwie pochodzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 10 maja 1995 r., Alpine Investments,
C‑384/93
,
EU:C:1995:126
, pkt
).
Należy zauważyć, że jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 50 opinii, traktat ujmuje ograniczenia nałożone na usługodawców i ograniczenia nałożone na usługobiorców w identyczny sposób. W związku z tym, gdy sytuacja wchodzi w zakres stosowania art. 56 TFUE, zarówno usługobiorca, jak i usługodawca mogą powołać się na ten artykuł.
Trybunał orzekł już zatem, że na prawo do swobody świadczenia usług może powołać się przedsiębiorstwo w stosunku do państwa, w którym ma ono siedzibę, gdy usługi są świadczone na rzecz świadczeniobiorców mających siedzibę lub miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim. (zob. podobnie wyrok z dnia 10 maja 1995 r., Alpine Investments,
C‑384/93
,
EU:C:1995:126
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy jednak przypomnieć, że Trybunał, do którego sąd krajowy zwrócił się w sytuacji, której wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, nie może uznać – jedynie na podstawie stwierdzenia przez ów sąd, że rozpatrywane uregulowanie jest stosowane bez rozróżnienia do obywateli danego państwa członkowskiego oraz obywateli innych państw członkowskich – że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący postanowień traktatu FUE gwarantujących swobody podstawowe jest z punktu widzenia owego sądu krajowego niezbędny dla rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu. Konkretne okoliczności sprawy pozwalające na ustalenie związku pomiędzy przedmiotem lub okolicznościami sporu, którego wszystkie elementy ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, a art. 56 TFUE muszą bowiem wynikać z postanowienia odsyłającego (wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, pkt
; postanowienie z dnia 4 czerwca 2019 r., Pólus Vegas,
C‑665/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:477
, pkt
).
Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że istnienia sytuacji transgranicznej nie można domniemywać tylko na tej podstawie, że obywatele Unii pochodzący z innych państw członkowskich mogą skorzystać z oferowanych w ten sposób możliwości usług (zob. podobnie postanowienie z dnia 4 czerwca 2019 r., Pólus Vegas,
C‑665/18
, niepublikowane,
EU:C:2019:477
, pkt
).
W niniejszym przypadku z powyższego wynika, że samo twierdzenie usługodawcy, zgodnie z którym część jego klienteli pochodzi z państwa członkowskiego innego niż państwo jego siedziby, nie wystarcza do wykazania istnienia sytuacji transgranicznej mogącej wchodzić w zakres stosowania art. 56 TFUE. Aby zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącym sytuacji tego usługodawcy, sąd krajowy musi wykazać zasadność tego twierdzenia w postanowieniu odsyłającym.
Co się tyczy ewentualnego znaczenia liczby klientów pochodzących z innego państwa członkowskiego, to należy odrzucić, jak to zaproponował rzecznik generalny w pkt 82 opinii, koncepcję, zgodnie z którą należałoby wprowadzić zasadę de minimis do dziedziny swobodnego świadczenia usług.
Należy zatem zauważyć, że okoliczności takie jak liczba klientów zagranicznych, którzy korzystali z usługi, ilość świadczonych usług lub ograniczony zasięg geograficzny potencjalnego ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług, pod względem geograficznym lub materialnym, nie mają wpływu na stosowanie art. 56 TFUE.
W szczególności z utrwalonego orzecznictwa wynika, że na swobodę, o której mowa w tym artykule, można się powołać zarówno w sytuacjach charakteryzujących się istnieniem jednego usługobiorcy (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lutego 1989 r., Cowan,
186/87
,
EU:C:1989:47
, pkt
,
), jak i w sytuacjach, w których istnieje nieokreślona liczba usługobiorców korzystających z nieokreślonej liczby usług świadczonych przez usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim (zob. podobnie wyroki: z dnia 10 maja 1995 r., Alpine Investments,
C‑384/93
,
EU:C:1995:126
, pkt
; a także z dnia 6 listopada 2003 r., Gambelli i in.,
C‑243/01
,
EU:C:2003:597
, pkt
,
).
Jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 80 opinii, uzależnienie stosowania art. 56 TFUE od kryterium ilościowego zagrażałoby jednolitemu stosowaniu tego artykułu w Unii, wobec czego takiego kryterium nie można przyjąć.
Ponadto nie można przyjąć stanowiska sądu odsyłającego, zgodnie z którym przepis o charakterze generalnym zakazujący, poza określonymi w nim wyjątkami, organizowania gier losowych na terytorium gminy państwa członkowskiego, który pod względem prawnym oddziałuje w ten sam sposób na wszystkich usługodawców mających siedzibę na terytorium tego państwa członkowskiego, bez względu na to, czy ci usługodawcy świadczą usługi obywatelom danego państwa członkowskiego czy obywatelom innych państw członkowskich, nie jest objęty przedmiotowym zakresem stosowania art. 56 TFUE.
Trybunał orzekł już bowiem, że ustawodawstwo krajowe, które ogranicza prawo do prowadzenia gier losowych i pieniężnych do określonych miejsc, może stanowić przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług, która wpisuje się w zakres art. 56 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 11 września 2003 r., Anomar i in.,
C‑6/01
,
EU:C:2003:446
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że miasto Děčín, położone w odległości około 25 km od granicy niemieckiej, jest miejscem cenionym przez obywateli niemieckich i że spółka BONVER WIN przedstawiła w ramach postępowania krajowego dowody mające na celu wykazanie, że część jej klienteli składała się z osób pochodzących z innych państw członkowskich, a zatem nie można twierdzić, że istnienie klienteli zagranicznej jest czysto hipotetyczne.
W związku z tym, z zastrzeżeniem zbadania przez sąd odsyłający dowodów dostarczonych przez spółkę BONVER WIN, z całości powyższych rozważań wynika, że art. 56 TFUE ma zastosowanie w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym.
Stwierdzenie to pozostaje jednak bez uszczerbku dla ewentualnej zgodności spornego w postępowaniu głównym uregulowania krajowego ze wspomnianym artykułem. Do Trybunału nie zwrócono się z pytaniem, czy przepis ten stoi na przeszkodzie takiemu uregulowaniu, ani też Trybunał nie dysponuje istotnymi informacjami pozwalającymi udzielić sądowi odsyłającemu użytecznych wskazówek w tym względzie.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, na pytania zadane przez sąd odsyłający należy odpowiedzieć, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że znajduje on zastosowanie do sytuacji spółki mającej siedzibę w danym państwie członkowskim, która utraciła zezwolenie na prowadzenie gier losowych w następstwie wejścia w życie w tym państwie członkowskim uregulowania określającego miejsca, w których dozwolone jest organizowanie takich gier, mającego zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich usługodawców prowadzących działalność na terytorium tego państwa członkowskiego, bez względu na to, czy ci usługodawcy świadczą usługi obywatelom danego państwa członkowskiego czy obywatelom innych państw członkowskich, w sytuacji gdy część jej klienteli pochodzi z państwa członkowskiego innego niż państwo jej siedziby.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że znajduje on zastosowanie do sytuacji spółki mającej siedzibę w danym państwie członkowskim, która utraciła zezwolenie na prowadzenie gier losowych w następstwie wejścia w życie w tym państwie członkowskim uregulowania określającego miejsca, w których dozwolone jest organizowanie takich gier, mającego zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich usługodawców prowadzących działalność na terytorium tego państwa członkowskiego, bez względu na to, czy ci usługodawcy świadczą usługi obywatelom danego państwa członkowskiego czy obywatelom innych państw członkowskich, w sytuacji gdy część jej klienteli pochodzi z państwa członkowskiego innego niż państwo jej siedziby.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: czeski.