CELEX: 62017CJ0674
Begäran om förhandsavgörande
Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter
Direktiv 92/43/EEG
Artikel 12.1
Strikt skyddssystem för djurarter
Bilaga IV
Canis lupus (varg)
Artikel 16.1 e
Undantag, enligt vilket det är tillåtet att samla in vissa exemplar i en begränsad mängd
Stamvårdande jakt
Bedömning av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 16.1 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (
EGT L 206, 1992, s. 7
; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114, nedan kallat livsmiljödirektivet).
Begäran har framställts i ett förfarande som anhängiggjorts av Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo – Kainuu ry (nedan kallad Tapiola). Målet rör huruvida Suomen riistakeskus (Finlands viltcentral, nedan kallad viltcentralen) beslut att bevilja dispens för jakt på varg är lagenliga.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
I artikel 1 i livsmiljödirektivet, som har rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
i)
en arts bevarandestatus
: summan av de faktorer som påverkar den berörda arten och som på lång sikt kan påverka den naturliga utbredningen och mängden hos dess populationer inom det territorium som anges i artikel 2.
Bevarandestatusen
anses ”gynnsam” när
–
uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö,
och
–
artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid,
och
–
det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer skall bibehållas på lång sikt.
…”
I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
”1.   Syftet med detta direktiv är att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
2.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
3.   Åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv skall ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.”
I artikel 12.1 i direktivet föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot
a)
att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs,
b)
att avsiktligt störa dessa arter, särskilt under deras parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder,
c)
att avsiktligt förstöra eller samla in ägg i naturen,
d)
att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser.”
I artikel 16.1 i livsmiljödirektivet föreskrivs följande:
”Förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde, får medlemsstaterna göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt 15 a och b av följande anledningar:
a)
För att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer.
b)
För att undvika allvarlig skada, särskilt på gröda, boskap, skog, fiske, vatten och andra typer av egendom.
c)
Av hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, eller av andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär och betydelsefulla positiva konsekvenser för miljön.
d)
För forsknings- och utbildningsändamål, för återinplantering och återinförsel av dessa arter och för den uppfödning som krävs för detta, inbegripet artificiell förökning av växter.
e)
För att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.”
Bland de djurarter ”som är av gemenskapsintresse och som kräver noggrant skydd” som finns upptagna i den förteckning som fastställts i punkt a i bilaga IV till samma direktiv återfinns bland annat ”Canis lupus [varg] (utom de finska populationerna inom renskötselområden enligt 2 § i Finlands lag nr 848/90 av den 14 september 1990 om renskötsel”.
Finländsk rätt
Enligt 37 § 3 mom. jaktlagen (615/1993) av den 28 juni 1993, i dess lydelse enligt lag (159/2011) av den 18 februari 2011 (nedan kallad jaktlagen), är vargen fridlyst.
Enligt 41 § 1 mom. i jaktlagen kan viltcentralen bevilja dispens från fredning enligt 37 § i samma lag under de förutsättningar som anges i 41 a–41 c §. I 41 § 4 mom. i samma lag preciseras det att genom förordning av statsrådet får närmare bestämmelser utfärdas om det förfarande som ska iakttas när dispens beviljas, om de villkor som ska ingå i dispensen, om anmälan om den bytesmängd som erhållits med stöd av dispens, om dispensens giltighetstid samt om bedömningen av förutsättningarna för dispens. Genom förordning av statsrådet får det även utfärdas bestämmelser om vid vilka tidpunkter dispens får beviljas från bestämmelserna om fredning i 37 §. Enligt 41 § 5 mom. jaktlagen kan den årliga bytesmängden vid jakt som sker med stöd av dispens begränsas. Genom förordning av jord- och skogsbruksministeriet får närmare bestämmelser utfärdas bland annat om största tillåtna bytesmängder.
I 41 a § 3 mom. jaktlagen, genom vilken artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet har införlivas med finländsk rätt, föreskrivs följande:
”Dispens i fråga om varg, brunbjörn, utter och lodjur kan även beviljas för att under strängt övervakade förhållanden, selektivt och begränsat fånga eller döda vissa djur.”
I statsrådets förordning (452/2013), som antagits med stöd av 41 § 4 mom. och 41a § 4 mom. jaktlagen, anges i 3 § 1 mom. 1 punkten att dispens enligt 41 a § 3 mom. jaktlagen kan beviljas för att fånga eller döda varg inom renskötselområdet från och med den 1 oktober till och med den 31 mars och i övriga landet från och med den 1 november till och med den 31 mars. I samma förordning preciseras i 4 § 3 mom. att en sådan dispens endast får beviljas för områden där stammen av arten i fråga är stark.
I jord- och skogsbruksministeriets förordning (1488/2015) som antogs för jaktåret 2015–2016 med stöd av 41 § 5 mom. jaktlagen fastställs att det antal vargar som får fällas vid jakt som sker med stöd av dispens enligt 41 a § 3 mom. i den lagen utanför renskötselområdet får uppgå till högst 46 individer. I jord- och skogsbruksministeriets förordning (1335/2016) som antogs för jaktåren 2016–2018 fastställs att det antal vargar som får fällas vid jakt som sker med stöd av dispens enligt 41 § 1 mom. i den lagen utanför renskötselområdet under respektive jaktår får uppgå till högst 53 individer.
Den 22 januari 2015 antog jord- och skogsbruksministeriet en ny förvaltningsplan för vargstammen i Finland (nedan kallad förvaltningsplanen för varg). Nämnda förvaltningsplan bygger på resultaten av en bedömning av utvecklingen av den nationella politiken kring de stora rovdjuren. Målet för förvaltningsplanen är att nå och bevara vargstammens gynnsamma bevarandestatus. En minsta livskraftig vargpopulation har fastställts till 25 reproducerande par. Det framgår även att förvaltningen av vargstammen i Finland är dömd att misslyckas, om hänsyn inte tas till behoven hos människor som bor och arbetar i vargområden, särskilt med beaktande av att den olagliga jakten på varg under vissa omständigheter har blivit mer socialt accepterad. Syftet med dispenser avseende vargar är således att säkerställa förekomsten av en lokal vargflock och samtidigt främja samlevnaden mellan vargar och människor. Avsikten är därför att ingripa mot vargar som orsakar olägenhet och på så sätt stoppa det olagliga dödandet av varg.
Förvaltningsplanen för varg bygger på principen om en förvaltning av vargstammen på lokal nivå, flock för flock. Härav följer att den dispens som beviljas av viltcentralen enligt 41 a § 3 mom. jaktlagen ska – för att säkerställa att vargflocken är livskraftig – avse ett visst antal jaktbara individer. Jakten ska inriktas på en ung individ i flocken, eftersom inverkan på flockens livskraft sannolikt då blir minst. Det är lämpligt att inrikta sig på en individ som orsakar skada eller olägenhet för människor som bor i vargreviret eller deras egendom.
Dispenserna bör slutligen avse artens starka förekomstområden och får inte gå utöver den största tillåtna bytesmängden som fastställts i jord- och skogsbruksministeriets förordning.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Genom två beslut av den 18 december 2015 beviljade viltcentralen, i enlighet med 41 § och 41 a § 3 mom. jaktlagen, Risto Mustonen respektive Kai Ruhanen dispens att mellan den 23 januari och den 21 februari 2016 fälla totalt sju vargar i landskapet Norra Savolax (Finland). Enligt det första beslutet var det tillåtet att fälla två vargar inom reviret för vargflocken i Juudinsalo (Finland) och ytterligare två inom området mellan Sukeva (Finland) och Laakajärvi (Finland). Enligt det andra beslutet var det tillåtet att fälla en varg inom reviret för vargflocken i Vieremä-Kajana-Sonkajärvi (Finland) och två vargar inom reviret för vargflocken i Kiuruvesi-Vieremä (Finland).
Viltcentralen motiverade sina beslut genom att, med hänvisning till de tillämpliga bestämmelserna och till förvaltningsplanen, beskriva de berörda flockarnas sammansättning och hänvisa till de skador som vargarna vållat hundar och den oro som människor i närområdena känner. Viltcentralen preciserade att det strikta skydd som beviljande av dispens ”i skademotverkande syfte” grundas på inte hade gjort det möjligt att uppfylla de mål som beskrivs i föregående förvaltningsplan. Enligt viltcentralen är syftet med de dispenser som beviljats i samband med förvaltningen av vargstammen att inrätta ett lagstadgat tillvägagångssätt för förvaltningen av vargstammen, vilket gör det möjligt att ingripa mot individer som orsakar olägenheter, samtidigt som olagligt dödande förebyggs.
Viltcentralen betonade att det i de berörda områdena inte fanns någon lämpligare lösning än att bevilja dispenserna och angav även att jaktens selektiva och begränsade karaktär hade uppnåtts med hjälp av de geografiska och kvantitativa begränsningar som fastställts i besluten och genom att den jaktmetod som föreskrivs däri hade följts.
Viltcentralen angav även att det var lämpligt att undvika att fälla en alfahanne eller en varg som försetts med en sändare. Viltcentralen rekommenderade de personer som besluten riktade sig till att inrikta jakten på unga individer eller individer som orsakar olägenheter. Viltcentralen preciserade även att i de fall då det – efter det att nämnda beslut har antagits – av en myndighet har konstaterats att det har förekommit dödsfall i flockarna och bland individerna redan innan den tillåtna jakten inleds ska denna omständighet beaktas genom att omfattningen av tillståndet i kvantitativt hänseende begränsas.
Tapiola, en finländsk naturskyddsförening, överklagade de två beslut som viltcentralen hade fattat till Östra Finlands förvaltningsdomstol (Finland). Genom beslut av den 11 februari 2016 avvisade nämnda domstol respektive talan med motiveringen att Tapiola inte hade talerätt i förevarande fall.
Genom beslut av den 29 maj 2017 upphävde Högsta förvaltningsdomstolen (Finland) de beslut som meddelats av Östra Finlands förvaltningsdomstol och prövade Tapiolas överklaganden.
Den hänskjutande domstolen har betonat att vargen är en art som är allvarligt hotad i Finland. Antalet vargar har varierat kraftigt under de senaste åren, troligtvis på grund av tjuvjakt. Den hänskjutande domstolen vill bland annat få utrett – i den mån som dispenserna, vilka gör det möjligt att döda vargar i ”stamvårdande syfte”, beviljas för ett bestämt område – huruvida en arts bevarandestatus, när det är fråga om att bevilja en sådan dispens med stöd av artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet, ska bedömas med hänsyn till detta område eller hela medlemsstatens territorium. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i under vilka omständigheter sådana dispenser kan motiveras med syftet att minska tjuvjakten och vilken betydelse det har i detta avseende att dispenserna har beviljats inom ramen för en nationell förvaltningsplan och en nationell lagstiftning som fastställer den största tillåtna bytesmängden per år inom landet. Nämnda domstol vill även få klarhet i hur de svårigheter som rör kontrollen av tjuvjakt påverkar analysen av huruvida det finns en annan lämplig lösning i stället för att döda varg. Den hänskjutande domstolen vill slutligen få klarhet i huruvida syftet att förhindra hundskador och att öka den allmänna trygghetskänslan bland de människor som bor i det aktuella området utgör skäl som kan motivera att en sådan dispens beviljas.
Mot denna bakgrund beslutade Högsta förvaltningsdomstolen att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Kan regionalt begränsade dispenser för jakt beviljas i så kallat ’stamvårdande syfte’ (nedan kallad stamvårdande jakt) på ansökan av enskilda jägare i enlighet med artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet, med beaktande av artikelns ordalydelse?
–
Har det betydelse i ärendet, att prövningen gällande dispensen grundar sig på den riksomfattande förvaltningsplanen och den största tillåtna bytesmängd som stadgas i förordningen, inom vars gränser dispens årligen kan beviljas på en medlemsstats område?
–
Kan man vid prövningen beakta även andra frågor, såsom syftet att förhindra hundskador och att öka den allmänna trygghetskänslan?
2)
Kan beviljandet av dispens för den i första frågan avsedda stamvårdande jakten motiveras med att det inte finns någon i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet avsedd annan lämplig lösning för att förhindra tjuvjakt?
–
Kan man i så fall beakta de praktiska svårigheterna med att övervaka tjuvjakt?
–
Har syftet att förhindra hundskador och att öka den allmänna trygghetskänslan eventuellt betydelse vid bedömningen av en annan lämplig lösning?
3)
Hur ska förutsättningen gällande en gynnsam bevarandestatus i enlighet med artikel 16.1 i livsmiljödirektivet bedömas i samband med beviljandet av regionalt begränsade dispenser?
–
Ska artens bevarandestatus bedömas både regionalt och riksomfattande eller på ett ännu vidare utbredningsområde för arten i fråga?
–
Är det möjligt att förutsättningarna för dispens enligt artikel 16.1 i livsmiljödirektivet uppfylls trots att artens bevarandestatus inte kan bedömas vara gynnsam på det sätt som avses i direktivet?
–
Om svaret på föregående fråga är jakande, i vilka situationer kan detta vara fallet?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den hänskjutande domstolen har ställt frågorna, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för att anta beslut om beviljande av undantag – i form av dispenser för stamvårdande jakt i syfte att bekämpa tjuvjakt – från förbudet att avsiktligt döda varg som föreskrivs i artikel 12.1 a, jämförd med punkt a i bilaga IV till nämnda direktiv.
EU-domstolen erinrar inledningsvis om att enligt artikel 2.1 i livsmiljödirektivet är syftet med detta direktiv att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium. Enligt artikel 2.2 och 2.3 i nämnda direktiv syftar de åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av intresse för Europeiska unionen. Sådana åtgärder ska även ta hänsyn till ekonomiska, sociala och kulturella behov och till regionala och lokala särdrag.
Enligt artikel 12.1 a och d i livsmiljödirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i punkt a i bilaga IV till samma direktiv, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs och att skada eller förstöra parningsplatser eller rastplatser (dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, punkt
).
Iakttagande av denna bestämmelse innebär att medlemsstaterna inte enbart ska anta ett heltäckande regelverk, utan att de även ska vidta konkreta och specifika skyddsåtgärder. Ett strikt skyddssystem innebär även ett krav på att sammanhängande och samordnade åtgärder av förebyggande karaktär vidtas. Ett sådant strikt skyddssystem ska således göra det möjligt att faktiskt förhindra att de arter som är förtecknade i punkt a i bilaga IV till livsmiljödirektivet avsiktligen fångas eller dödas i naturen, eller att deras parningsplatser eller rastplatser skadas eller förstörs (dom av den 17 april 2018, kommissionen/Polen (Białowieżaskogen),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om artikel 16.1 i livsmiljödirektivet tillåter medlemsstaterna att göra undantag från bestämmelserna i artiklarna 12–14 samt artikel 15 a och b i nämnda direktiv förutsätter ett undantagsbeslut som antagits på denna grund – i den mån ett sådant undantag innebär att medlemsstaterna kan underlåta att uppfylla de skyldigheter som ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet medför – att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Det kan konstateras att dessa villkor rör samtliga de fall som avses i artikel 16.1 i nämnda direktiv.
Det ska även betonas att artikel 16.1 i livsmiljödirektivet – i vilket det på ett klart och uttömmande sätt anges på vilka villkor medlemsstaterna får göra undantag från artiklarna 12–14 samt artikel 15 a och b i samma direktiv – utgör ett undantag från det skyddssystem som föreskrivs i direktivet, vilket ska tolkas restriktivt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 oktober 2005, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑6/04
,
EU:C:2005:626
, punkt
och dom av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike,
C‑508/04
,
EU:C:2007:274
, punkterna
och
) och den myndighet som fattat beslutet har bevisbördan för att de nödvändiga förutsättningarna föreligger för varje undantag (se, analogt, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, punkt
).
Det ska vidare påpekas att arten canis lupus, vanligen kallad varg, återfinns bland de djurarter ”som är av gemenskapsintresse och som kräver noggrant skydd” och som finns upptagna i den förteckning som fastställts i punkt a i bilaga IV till livsmiljödirektivet, med undantag för ”de finska populationerna inom renskötselområden”.
Begreppet insamling i den mening som avses i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet ska, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 40 i sitt förslag till avgörande, slutligen förstås så, att det både omfattar fångst och dödande av individer som tillhör de berörda arterna, vilket medför att denna bestämmelse i princip kan utgöra grund för att bevilja ett undantag som bland annat tillåter dödande av individer som tillhör de arter som nämns i punkt a i bilaga IV till direktivet, förutsatt att vissa däri föreskrivna specifika villkor är uppfyllda.
Det är mot bakgrund av dessa inledande överväganden som den hänskjutande domstolens frågor ska prövas.
Vad för det första gäller syftet med ett undantag som beviljats med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet, ska det påpekas att medan det i artikel 16.1 a–d uttryckligen föreskrivs för vart och ett av de undantag som föreskrivs däri vilka mål som eftersträvas – nämligen att skydda vilda djur och växter och bevara livsmiljöer (a), att undvika allvarlig skada (b), att ta hänsyn till allmän hälsa och säkerhet, samt allmänintresset (c), att beakta forsknings- och utbildningsändamål, återinplantering och återinförsel av arter (d) – så är detta inte fallet med punkt e i den bestämmelsen, eftersom det mål som eftersträvas med det undantag som följer därav inte anges i denna bestämmelse.
De undantag som grundar sig på artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet måste uppfylla ytterligare villkor i förhållande till de villkor som anges i artikel 16.1 a–d i detta direktiv. Dessa villkor gör det möjligt att under strängt kontrollerade förhållanden selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga IV till nämnda direktiv i en begränsad mängd.
Artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet utgör således inte en allmän rättslig grund för att bevilja undantag från artikel 12.1 i nämnda direktiv. Om detta var fallet skulle nämligen de andra situationerna som anges i artikel 16.1 samma direktiv och det strikta skyddssystemet förlora sin ändamålsenliga verkan.
Härav följer att syftet med ett undantag som grundar sig på artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet i princip inte får förväxlas med syftena med de undantag som grundas på artikel 16.1 a–d i detta direktiv, vilket innebär att den förstnämnda bestämmelsen kan utgöra grund för att anta ett undantag endast i de fall då de sistnämnda bestämmelserna inte är relevanta.
De undantag som beviljas med stöd av artikel 16.1 i nämnda direktiv får i vart fall inte sammantaget medföra verkningar som strider mot de mål som eftersträvas genom direktivet, vilka det erinrats om i punkt 25 ovan.
I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att de undantag som är i fråga i det nationella målet, i likhet med förvaltningsplanen för varg som dessa undantag omfattas av, syftade till att minska tjuvjakten. Att förhindra hundskador och att öka den allmänna trygghetskänslan hos de personer som bor i närheten av vargrevirområden har angetts vara relevanta åtgärder i detta hänseende; dessa åtgärder har ett nära samband med det ändamålet eftersom genomförandet av dessa åtgärder enligt viltcentralen borde öka den ”sociala acceptansen” hos lokalbefolkningen avseende varg och därmed minska den olagliga jakten.
Det framgår dessutom av en fråga som EU-domstolen ställde under förhandlingen att den förvaltningsplan för varg som godkändes under år 2015 innehöll åtgärder och projekt för att uppnå en gynnsam bevarandestatus hos denna art och att beviljande av dispens för stamvårdande jakt på varg syftade till att öka befolkningens acceptans av vargen och således minska tjuvjakten.
De mål som åberopas till stöd för ett undantag ska således anges på ett klart, tydligt och underbyggt sätt i undantagsbeslutet. Ett undantag med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet får nämligen endast beviljas i konkreta enskilda fall och för att uppfylla klart definierade krav och motsvara specifika situationer (se, analogt, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, punkt
, och dom av den 11 november 2010, kommissionen/Italien,
C‑164/09
, ej publicerad,
EU:C:2010:672
, punkt
).
Det ska i detta avseende först påpekas att det framgår av innehållet i de aktuella undantagsbesluten, och bland annat av den förvaltningsplan som nämnda beslut omfattas av, att tjuvjakten – med hänsyn till syftet med livsmiljödirektivet – är en stor utmaning för bevarandet av hotade arter. Den hänskjutande domstolen har i detta avseende preciserat att antalet vargar i Finland har varierat avsevärt under åren och den antar att dessa förändringar är knutna till tjuvjakten som, med hänsyn till att vargen är hotad, har betydelse för dess bevarande. Vid förhandlingen bekräftade vidare både viltcentralen och den finländska regeringen att bekämpandet av tjuvjakten i slutändan syftade till att bevara den berörda arten.
Bekämpandet av tjuvjakten kan således åberopas som en metod som bidrar till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos den berörda arten, och således som ett mål som omfattas av artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet.
Vad sedan gäller frågan huruvida de undantag som beviljats med stöd av artikel 16.1 e i nämnda direktiv var ägnade att uppnå det eftersträvade målet, ska följande påpekas. Eftersom de dispenser som är i fråga i det nationella målet byggde på ett försök att undersöka huruvida ett begränsat tillstånd för laglig jakt kunde bidra till att minska tjuvjakten och därmed
in fine
förbättra vargstammens bevarandestatus, rådde det, vid tidpunkten för viltcentralens beviljande av de aktuella dispenserna – med hänsyn till de omständigheter som förelåg när ansökningarna om dispens lämnades in – tvivel om huruvida dessa var ägnade att uppnå dessa mål.
I ett sådant sammanhang ankommer det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 62 i sitt förslag till avgörande, på den nationella myndigheten att – grundat på rigorösa vetenskapliga uppgifter, vilket i förevarande fall omfattar jämförande uppgifter om följderna av stamvårdande jakt på vargens bevarandestatus – underbygga påståendet att tillstånd att bedriva stamvårdande jakt faktiskt kan minska den olagliga jakten, och detta i en omfattning som kommer att få en positiv nettoeffekt på vargstammens bevarandestatus. Dessutom ska antalet planerade dispenser och de senaste uppskattningarna av antalet olagligt fällda vargar beaktas.
I förevarande fall har viltcentralen anfört att det är visat att stamvårdande jakt kan minska tjuvjakt, vilket Tapiola och Europeiska kommissionen har bestritt. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det inte finns några vetenskapliga bevis som gör det möjligt att fastställa att laglig jakt på en skyddad art begränsar tjuvjakten i en sådan omfattning att den ur ett helhetsperspektiv får en positiv effekt på vargens bevarandestatus. Det ankommer således på den nationella domstolen att, med hänsyn till ovanstående överväganden, slutgiltigt fastställa huruvida de dispenser som beviljats för stamvårdande jakt är ägnade att uppnå målet att bekämpa tjuvjakt i syfte att skydda arten och huruvida viltcentralen har iakttagit sina skyldigheter i detta avseende.
För det andra kan ett undantag inte beviljas med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet när det mål som eftersträvas med undantaget kan uppnås genom en annan lämplig lösning, i den mening som avses i denna bestämmelse. Ett sådant undantag kan således endast göras om det inte finns någon alternativ åtgärd som gör det möjligt att uppnå det eftersträvade målet på ett lämpligt sätt, samtidigt som de förbud som föreskrivs i direktivet iakttas.
EU-domstolen finner i förevarande fall att enbart förekomsten av en sådan olaglig aktivitet som tjuvjakt eller de svårigheter som är förenade med genomförandet av kontroller av densamma inte räcker för att befria en medlemsstat från sin skyldighet att säkerställa skyddet av de arter som skyddas enligt bilaga IV till livsmiljödirektivet. I en sådan situation ankommer det tvärtom på medlemsstaten att prioritera dels en strikt och effektiv kontroll av den olagliga aktiviteten, dels genomförandet av åtgärder som inte medför att förbuden i artiklarna 12–14 samt artikel 15 a och b i nämnda direktiv åsidosätts.
Medlemsstaterna är dessutom enligt artikel 16.1 i livsmiljödirektivet skyldiga att lämna en noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar som gör det möjligt att nå de mål som åberopas till stöd för det aktuella undantaget (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland,
C‑342/05
,
EU:C:2007:341
, punkt
).
Denna motiveringsskyldighet är inte uppfylld när undantagsbeslutet varken innehåller någon uppgift om att det inte finns någon annan lämplig lösning eller hänvisning till de tekniska, rättsliga och vetenskapliga rapporter som är relevanta i detta avseende (se, analogt, dom av den 16 oktober 2003, Ligue pour la protection des oiseaux m.fl.,
C‑182/02
,
EU:C:2003:558
, punkt
, och dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, punkterna
och
).
Mot bakgrund av det ovan anförda ankommer det på behöriga nationella myndigheter att, i samband med beviljandet av undantag såsom de dispenser som är i fråga i det nationella målet – bland annat med hänsyn till de mest tillförlitliga och relevanta vetenskapliga och tekniska rönen och mot bakgrund av omständigheterna i det specifika fallet – fastställa att det inte finns någon annan lämplig lösning för att uppnå det eftersträvade målet med iakttagande av de förbud som uppställs i livsmiljödirektivet.
I förevarande fall innehåller beslutet om hänskjutande inte någon uppgift som tyder på att viltcentralen har visat att det enda sättet att uppnå det mål som har åberopats till stöd för undantagen från förvaltningen av vargstammen är att, med stöd av artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet, bevilja stamvårdande jakt på varg på en viss nivå.
Det framgår således att undantagsbesluten, såsom de som är i fråga i det nationella målet, inte uppfyller kravet på en noggrann och tillräcklig motivering beträffande avsaknaden av andra lämpliga lösningar som gör det möjligt att uppnå det mål som åberopas (se punkt 49 ovan), vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att bekräfta.
För det tredje ska det säkerställas att det aktuella undantaget inte strider mot det villkor som anges i artikel 16.1 i livsmiljödirektivet, enligt vilket undantaget inte får försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde.
Den gynnsamma bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde är nämligen ett nödvändigt förhandsvillkor som ska vara uppfyllt för beviljande av de undantag som föreskrivs i artikel 16.1 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 maj 2007, kommissionen/Österrike,
C‑508/04
,
EU:C:2007:274
, punkt
).
I detta avseende ska det erinras om att enligt artikel 1 i) i livsmiljödirektivet ska bevarandestatusen anses gynnsam när, för det första, uppgifter om den berörda artens populationsutveckling visar att arten på lång sikt kommer att förbli en livskraftig del av sin livsmiljö, för det andra, artens naturliga utbredningsområde varken minskar eller sannolikt kommer att minska inom en överskådlig framtid, och, för det tredje, att det finns, och sannolikt kommer att fortsätta att finnas, en tillräckligt stor livsmiljö för att artens populationer ska bibehållas på lång sikt.
Ett undantag enligt artikel 16.1 i livsmiljödirektivet ska således grundas på kriterier som fastställts för att säkerställa bevarandet på lång sikt av utvecklingen och den sociala stabiliteten hos den berörda arten.
Vid beviljandet av ett undantag enligt artikel 16.1 i nämnda direktiv, ankommer det, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 79–82 i sitt förslag till avgörande, således på den behöriga nationella myndigheten att – bland annat på nationell nivå eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan – i ett första skede fastställa bevarandestatusen hos bestånden av de berörda arterna och, i ett andra skede, fastställa den geografiska och demografiska inverkan som de planerade undantagen kan ha på denna bevarandestatus.
Det är dessutom, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 83 i sitt förslag till avgörande, som huvudregel nödvändigt att bedöma vilken inverkan ett undantag får på ett lokalt bestånd för att kunna bedöma vilken inverkan ett undantag får för bevarandestatusen för hela det aktuella beståndet. I den mån ett sådant undantag, i enlighet med de överväganden som det erinrats om i punkt 41 ovan, måste uppfylla klart definierade krav och motsvara specifika situationer, kommer konsekvenserna av ett sådant undantag vanligtvis bli mest påtagliga i det lokala område som omfattas av undantaget. Bevarandestatusen hos ett bestånd på nationell eller biogeografisk nivå påverkas, såsom framgår av handlingarna i målet, dessutom av de sammanlagda konsekvenserna av de olika undantag som påverkar lokalområdena.
I motsats till vad viltcentralen har hävdat kan det däremot inte godtas att det vid denna bedömning ska tas hänsyn till den del av det berörda beståndets naturliga utbredningsområde som omfattar vissa delar av ett territorium i tredje land som inte är skyldigt att strikt skydda de arter som är av unionsintresse.
Ett sådant undantag kan således inte beviljas utan att en bedömning har gjorts av bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som det planerade undantaget kan ha på bevarandestatusen för den aktuella arten på lokal nivå och på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan.
Med hänsyn till den hänskjutande domstolens frågor ska det först påpekas att en förvaltningsplan och en nationell lagstiftning – i vilka det högsta antalet individer som får fällas inom landet under ett jaktår har fastställts – kan utgöra en relevant omständighet vid bedömningen av huruvida det krav som det erinrats om i punkt 54 ovan är uppfyllt, eftersom de kan säkerställa att den sammanlagda årliga inverkan av de individuella undantagen inte skadar upprätthållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av den berörda arten.
Det framgår i detta avseende av de sifferuppgifter som redovisats av Tapiola och kommissionen, vilka det ankommer på den hänskjutande domstolen att verifiera, att 43 eller 44 vargar har fällts i Finland på grundval av dispenser för stamvårdande jakt, vilka beviljats i enlighet med nationell lagstiftning under jaktåret 2015–2016. Hälften av dessa vargar var reproducerande individer och det totala antalet individer på nationell nivå uppgår till mellan 275 och 310 individer. Den stamvårdande jakten har således inneburit att nästan 15 procent av det totala antalet vargar i Finland har dödats, däribland ett stort antal reproducerande individer. Det årliga antalet olagligt fällda vargar uppskattades vidare till cirka 30 individer enligt förvaltningsplanen.
Den stamvårdande jakten har således lett till att ytterligare 13 eller 14 individer har fällts utöver det antal individer som uppskattas ha fällts vid tjuvjakt, vilket resulterar i en negativ nettoeffekt på beståndet.
Mot bakgrund av det ovan anförda finns det anledning att tvivla på att den nationella förvaltningsplanen och den nationella lagstiftningen, i vilka det högsta antal individer som får fällas under ett jaktår har fastställts – med hänsyn till det sammanhang i vilket de aktuella dispenserna har beviljats – gör det möjligt att uppfylla det krav som det erinras om i punkt 54 ovan, vilket det dock ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
Det ska i detta sammanhang även understrykas att det följer av försiktighetsprincipen i artikel 191.2 FEUF att om en bedömning av de mest tillförlitliga och tillgängliga vetenskapliga uppgifterna fortfarande ger utrymme för en viss osäkerhet om huruvida ett sådant undantag försvårar upprätthållandet eller återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av en utrotningshotad art, får medlemsstaten inte bevilja eller tillämpa undantaget.
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida viltcentralen på grundval av vetenskapliga uppgifter har styrkt att de territoriella och kvantitativa begränsningar som omfattar de aktuella dispenserna är tillräckliga för att säkerställa att dessa inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde,
Vad därefter gäller frågan vilken inverkan en icke gynnsam bevarandestatus hos en art har på möjligheten att bevilja undantag med stöd av artikel 16.1 i livsmiljödirektivet, har EU-domstolen redan fastställt följande: Det är möjligt att bevilja sådana undantag i särskilda fall, när det vederbörligen har konstaterats att detta inte kan förvärra den ogynnsamma bevarandestatusen hos de aktuella bestånden eller förhindra återställandet av en gynnsam bevarandestatus hos dessa. EU-domstolen anser nämligen att det inte kan uteslutas att dödandet av ett begränsat antal individer inte påverkar det eftersträvade syftet i artikel 16.1 i nämnda direktiv, nämligen att upprätthålla en gynnsam bevarandestatus hos vargstammen i dess naturliga utbredningsområde. Ett sådant undantag skulle således sakna effekt för den berörda arten (dom av den 14 juni 2007, kommissionen/Finland,
C‑342/05
,
EU:C:2007:341
, punkt
).
Det ska emellertid understrykas att beviljandet av sådana undantag i särskilda fall även ska bedömas mot bakgrund av försiktighetsprincipen, vilken det erinrats om i punkt 66 ovan.
För det fjärde föreskrivs i artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet att de villkor avseende den begränsade och fastställda mängd exemplar av arter som kan insamlas eller förvaras iakttas genom att det däri uppställs villkor om att insamlingen eller förvaringen ska ske selektivt och i begränsad omfattning, samt att kontrollen av att dessa villkor iakttas ska vara strikt.
Vad först gäller villkoret avseende insamling och förvaring av vissa exemplar av de berörda arterna i en begränsad och fastställd mängd ska det påpekas att denna mängd i varje enskilt fall beror på storleken på artens bestånd, dess bevarandestatus och dess biologiska egenskaper. Denna mängd ska således fastställas på grundval av rigorösa vetenskapliga uppgifter om geografiska, klimatmässiga, miljömässiga och biologiska förhållanden, samt sådana uppgifter som gör det möjligt att bedöma situationen avseende den berörda artens reproduktion och samlade årliga dödstal av naturliga orsaker (se, analogt, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, punkterna
och
och dom av den 21 juni 2018, kommissionen/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, punkt
).
Den mängd insamlade exemplar som beviljas med stöd av undantaget i artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet måste således, för att det ska anses att villkoret är uppfyllt, vara så begränsad att den inte medför en betydande negativ inverkan på det berörda beståndets struktur, även om den inte i sig försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga utbredningsområde. Denna mängd ska således inte endast vara strikt begränsad i enlighet med nämnda villkor, utan den ska även vara tydligt angiven i undantagsbesluten.
Vad därefter gäller villkoren avseende selektiviteten och den begränsade omfattningen av insamlingen eller förvaringen av vissa exemplar av arterna, kan det konstateras att de innebär ett krav på att undantaget ska omfatta ett visst antal individer som fastställts så begränsat, specifikt och lämpligt som är möjligt, med hänsyn till det mål som eftersträvas med det aktuella undantaget. Det kan således vara nödvändigt att undantaget – med hänsyn till storleken på den aktuella artens bestånd, dess bevarandestatus och dess biologiska egenskaper – begränsas inte bara till den berörda arten eller till typer eller grupper av individer av denna art, utan även till enskilda individer.
Slutligen innebär villkoret att undantag som beviljas enligt artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet ska genomföras under strängt kontrollerade förhållanden framför allt att dessa villkor – och metoderna för att kontrollera att de har uppfyllts – ska göra det möjligt att säkerställa att exemplaren av de berörda arterna samlas in eller förvaras selektivt och i begränsad omfattning. Härav följer att den behöriga nationella myndigheten, för varje undantag som beviljas med stöd av denna bestämmelse, innan undantaget beviljas ska försäkra sig om att de villkor som anges i den bestämmelsen är uppfyllda och efter det att undantaget beviljats kontrollera vilka konsekvenser det fått. Den nationella lagstiftningen ska nämligen säkerställa att lagenligheten av de beslut genom vilka undantag beviljas med stöd av denna bestämmelse och det sätt som dessa beslut tillämpas på – vilket även inbegriper frågan om iakttagande av villkoren avseende bland annat de platser, datum, mängder och typer av individer som avses, vilka omfattas av besluten – kontrolleras på ett effektivt sätt och i rätt tid (se, analogt, dom av den 8 juni 2006, WWF Italia m.fl.,
C‑60/05
,
EU:C:2006:378
, punkt
).
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att de aktuella undantagen avser dödandet av ett begränsat antal vargar, nämligen sju individer. För att bedöma huruvida de villkor som föreskrivs i artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet har iakttagits måste detta antal, såsom kommissionen har påpekat, emellertid ses i det vidare sammanhang som omfattar den tillåtna bytesmängden avseende stamvårdande jakt, vilket – såsom påpekats i punkterna 62–64 ovan – ger anledning att betvivla att de krav som uppställs i denna bestämmelse är uppfyllda.
Vidare är det riktigt att de aktuella undantagsbesluten innehåller vissa uppgifter om den typ av individer som avses; i synnerhet är det fråga om ungdjur eller individer som orsakar olägenheter.
Såsom framgår av beslutet om hänskjutande och av de uppgifter som framkommit under förhandlingen, rekommenderas de personer som undantagsbesluten riktar sig till att endast rikta in sig på vissa individer och undvika andra individer, utan att de förpliktas att göra detta. Undantagsbesluten gör det således inte möjligt att utesluta att jakten vid genomförandet av undantagen inriktas på reproducerande individer som är av särskild vikt med hänsyn till livsmiljödirektivets mål, vilka det erinrats om i punkt 25 ovan.
Slutligen framgår det tvärtom av handlingarna i målet att 20 alfahannar – trots angivelsen i undantagsbesluten – verkar ha dödats i samband med den stamvårdande jakten under det aktuella jaktåret, vilket gör det möjligt att ifrågasätta huruvida de beviljade undantagen var selektiva, kontrollen av genomförandet därav var effektiv och bytesmängden var begränsad.
Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, framgår det således inte av handlingarna i målet att de villkor under vilka de aktuella undantagen beviljats, och kontrollen av att dessa har iakttagits, gör det möjligt att säkerställa att insamlingen av individerna i den berörda arten var selektiv och begränsad i den mening som avses i artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet.
Mot denna bakgrund ska frågorna besvaras enligt följande. Artikel 16.1 e i livsmiljödirektivet ska tolkas så, att den utgör hinder för att anta beslut om beviljande av undantag – i form av dispenser för stamvårdande jakt i syfte att bekämpa tjuvjakt – från förbudet att avsiktligt döda varg som föreskrivs i artikel 12.1 a, jämförd med punkt a i bilaga IV till nämnda direktiv, om
–
det mål som eftersträvas med sådana undantag inte klart och tydligt har underbyggts och om den nationella myndigheten inte – med hänsyn till rigorösa vetenskapliga uppgifter – kan styrka att dessa undantag är ägnade att uppnå målet,
–
det inte i tillräcklig mån har fastställts att det mål som eftersträvas med undantagen inte kan uppnås genom en annan lämplig lösning, varvid enbart förekomsten av en olaglig aktivitet eller de svårigheter som är förenade med genomförandet av kontroller av densamma inte kan anses utgöra en tillräcklig omständighet i detta hänseende,
–
det inte säkerställs att undantagen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av den berörda arten i deras naturliga utbredningsområde,
–
undantagen inte har varit föremål för någon bedömning avseende bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som det planerade undantaget kan ha på bevarandestatusen för den aktuella arten på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan, och
–
samtliga villkor inte har uppfyllts avseende att – under strängt kontrollerade förhållanden – selektivt och i begränsad omfattning samla in ett begränsat och fastställt antal av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga IV till direktivet, varvid frågan huruvida dessa villkor har iakttagits ska bedömas bland annat utifrån storleken på beståndet, dess bevarandestatus och dess biologiska egenskaper.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida detta är fallet i det nationella målet.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

Artikel 16.1 e i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter ska tolkas så, att den utgör hinder för att anta beslut om beviljande av undantag – i form av dispenser för stamvårdande jakt i syfte att bekämpa tjuvjakt – från förbudet att avsiktligt döda varg som föreskrivs i artikel 12.1 a, jämförd med punkt a i bilaga IV till nämnda direktiv, om

–
det mål som eftersträvas med sådana undantag inte klart och tydligt har underbyggts och om den nationella myndigheten inte – med hänsyn till rigorösa vetenskapliga uppgifter – kan styrka att dessa undantag är ägnade att uppnå målet,

–
det inte i tillräcklig mån har fastställts att det mål som eftersträvas med undantagen inte kan uppnås genom en annan lämplig lösning, varvid enbart förekomsten av en olaglig aktivitet eller de svårigheter som är förenade med genomförandet av kontroller av densamma inte kan anses utgöra en tillräcklig omständighet i detta hänseende,

–
det inte säkerställs att undantagen inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av den berörda arten i deras naturliga utbredningsområde,

–
undantagen inte har varit föremål för någon bedömning avseende bevarandestatusen hos bestånden av den berörda arten och den inverkan som det planerade undantaget kan ha på bevarandestatusen för den aktuella arten på riksomfattande nivå i medlemsstaten eller i förekommande fall på den berörda biogeografiska regionnivån, när denna medlemsstats gränser sträcker sig över flera biogeografiska regioner, samt om artens naturliga utbredningsområde kräver det och i den mån det är möjligt på ett gränsöverskridande plan, och

–
samtliga villkor inte har uppfyllts avseende att – under strängt kontrollerade förhållanden – selektivt och i begränsad omfattning samla in ett begränsat och fastställt antal av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga IV till direktivet, varvid frågan huruvida dessa villkor har iakttagits ska bedömas bland annat utifrån storleken på beståndet, dess bevarandestatus och dess biologiska egenskaper.

Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida detta är fallet i det nationella målet.

(
*1
)	Rättegångsspråk: finska.