CELEX: 62019TJ0569
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Regolamento (CE) n. 1049/2001
Documenti relativi a un procedimento di recupero di un aiuto di Stato a seguito di una decisione che lo dichiara incompatibile con il mercato interno e che ne ordina il recupero
Diniego di accesso
Eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile
Interesse pubblico prevalente
Principio di non discriminazione
Obbligo di motivazione

I.

Fatti
Con la sua decisione (UE) 2015/1826, del 15 ottobre 2014, relativa all’aiuto di Stato SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) al quale la Slovacchia ha dato esecuzione in favore di NCHZ (
GU 2015, L 269, pag. 71
), la Commissione europea ha segnatamente ritenuto che la Novácke chemické závody, a.s. (in prosieguo: la «NCHZ»), un’impresa chimica slovacca, avesse beneficiato di un aiuto di Stato illegale e incompatibile con il mercato interno nell’ambito della sua procedura fallimentare. Essa ha deciso che tale aiuto doveva essere rimborsato dalla NCHZ nonché dalla Fortischem, a.s., in quanto successore economico.
La AlzChem Group AG, ricorrente, è un’impresa tedesca attiva nel settore chimico, che è intervenuta in quanto parte interessata al procedimento che ha portato alla decisione 2015/1826.
La decisione 2015/1826 è stata oggetto di due ricorsi di annullamento parziale. Con sentenza del 24 settembre 2019, Fortischem/Commissione (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
), il Tribunale ha respinto il ricorso in quanto infondato. Con sentenza del 13 dicembre 2018, AlzChem/Commissione (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
), il Tribunale ha annullato l’articolo 2 della decisione 2015/1826.
Con lettera del 12 aprile 2019, la ricorrente ha presentato alla Commissione una domanda di accesso a documenti, ai sensi del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (
GU 2001, L 145, pag. 43
). Tale domanda riguardava i documenti pertinenti detenuti dalla Commissione, tra cui, in particolare, fogli di calcolo Excel, documenti Word o banche di dati interne contenenti informazioni relative allo stato di avanzamento del procedimento di recupero e all’importo dell’aiuto di Stato recuperato dalla Repubblica slovacca a seguito della decisione 2015/1826 (in prosieguo: i «documenti richiesti»).
La Commissione ha respinto tale domanda con lettera del 24 aprile 2019, per il motivo che essa rientrava nell’ambito di applicazione delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001. Essa ha altresì rilevato che non era stato dedotto alcun argomento che potesse dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente che giustificasse la divulgazione dei documenti richiesti e che un accesso parziale non era possibile.
Con lettera del 15 maggio 2019, la ricorrente ha inviato alla Commissione una domanda di conferma, ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Essa ha contestato il diniego della Commissione sostenendo, in particolare, che la sua domanda non riguardava alcun documento rientrante nell’ambito delle eccezioni invocate dalla Commissione e che esisteva un interesse pubblico prevalente che giustificava la divulgazione dei documenti richiesti. Essa ha inoltre chiesto un accesso parziale a tali documenti o un accesso a questi ultimi nei locali della Commissione.
L’11 giugno 2019 la Commissione ha comunicato alla ricorrente che la sua domanda di conferma era in corso di trattamento, ma che essa non avrebbe avuto risposta entro il termine previsto e che il termine per rispondere a tale domanda era prorogato di quindici giorni lavorativi, conformemente all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Il 1
o
luglio 2019 essa ha comunicato alla ricorrente che non era stato possibile raccogliere tutti gli elementi necessari all’analisi completa della sua domanda e all’adozione di una decisione finale e che una tale decisione le sarebbe stata trasmessa appena possibile.
II.

Decisione impugnata
Con la decisione C(2019) 5602 final, del 22 luglio 2019 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), la Commissione ha negato alla ricorrente l’accesso ai documenti richiesti, ritenendo che essi rientrassero, da un lato, nell’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela delle attività di indagine, e, dall’altro, in quella prevista all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, relativa alla tutela degli interessi commerciali.
In primo luogo, per quanto riguarda l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, la Commissione ha considerato che i documenti richiesti non facevano soltanto parte del fascicolo amministrativo relativo all’indagine su un aiuto di Stato, ma che essi riguardavano anche un’indagine sull’attuazione della decisione relativa a un aiuto di Stato illegale.
Da un lato, la Commissione ha osservato che, secondo la giurisprudenza, esisteva una presunzione generale di riservatezza secondo cui la divulgazione dei documenti del fascicolo amministrativo del procedimento in materia di aiuti di Stato arrecava pregiudizio agli obiettivi delle indagini su siffatti aiuti, anche se il procedimento era concluso. Essa ha ritenuto che i documenti richiesti, contenenti informazioni sullo stato di avanzamento del procedimento di recupero dell’aiuto di Stato in questione che incombeva alle autorità slovacche in forza della decisione 2015/1826, facessero parte del fascicolo amministrativo nell’ambito dell’indagine su tale aiuto, il quale non era stato interamente recuperato.
Dall’altro lato, la Commissione ha precisato che, durante la fase di recupero di un aiuto di Stato illegale, essa si assicurava, con il contributo attivo dello Stato membro interessato, della corretta attuazione della decisione relativa a tale aiuto e, pertanto, le sue azioni e le misure adottate erano intrinsecamente connesse alla sua indagine su tale aiuto ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Essa ha inoltre indicato che la fase di recupero di un aiuto di Stato interveniva nell’ambito di una procedura strutturata e formalizzata che costituiva un’indagine ai sensi di detta disposizione. Essa ha ritenuto che, poiché il mancato rispetto della decisione relativa a un aiuto di Stato poteva condurre all’avvio di un procedimento per inadempimento, la fase di esecuzione di tale decisione doveva essere considerata come un procedimento precontenzioso analogo al procedimento previsto all’articolo 258 TFUE, relativamente al quale la Corte aveva riconosciuto l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza. Pertanto, la divulgazione al pubblico dei documenti richiesti potrebbe nuocere al dialogo avviato con la Repubblica slovacca, ai fini del quale era essenziale un clima di fiducia.
In secondo luogo, per quanto riguarda l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del regolamento n. 1049/2001, la Commissione ha rilevato che la giurisprudenza aveva riconosciuto una presunzione generale di riservatezza dei documenti facenti parte di uno dei suoi fascicoli, indipendentemente dalla questione se la domanda di accesso riguardasse un procedimento di controllo concluso o pendente. Nel caso di specie, i documenti richiesti rivelerebbero informazioni dettagliate sullo stato di avanzamento e sulle diverse fasi del processo di recupero intrapreso dalle imprese interessate. Tali informazioni commerciali sarebbero sensibili. Tenuto conto della natura bilaterale della fase di esecuzione della decisione relativa a un aiuto di Stato illegale, una divulgazione prematura di documenti relativi allo stato di avanzamento del processo di recupero da parte delle imprese interessate, prima del recupero effettivo di tale aiuto, arrecherebbe pregiudizio a queste ultime e nuocerebbe in definitiva agli obiettivi del procedimento relativo all’aiuto di Stato anziché contribuire alla trasparenza.
In terzo luogo, la Commissione ha respinto la domanda di accesso parziale a motivo dell’esistenza di una presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti richiesti.
In quarto luogo, la Commissione ha ritenuto che le considerazioni fatte valere dalla ricorrente per dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente fossero piuttosto generiche. A suo avviso, il fatto che i documenti richiesti si riferivano ad un’indagine di natura amministrativa e non riguardante atti legislativi, per i quali l’esistenza di una maggiore trasparenza era stata riconosciuta nella giurisprudenza, e il fatto che essa avrebbe pubblicato le informazioni relative al recupero dell’aiuto di Stato di cui trattasi, tra cui l’importo rimborsato, quello perso e quello degli interessi recuperati, dopo la conclusione definitiva del procedimento di recupero, avvaloravano ulteriormente la conclusione dell’assenza di un interesse pubblico prevalente nel caso di specie.
III.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 agosto 2019, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Su proposta della giudice relatrice, il Tribunale (Quinta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento. Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti posti dal Tribunale all’udienza del 23 marzo 2021.
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare la ricorrente alle spese.
IV.

In diritto
A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce due motivi vertenti, il primo, su un errore di diritto e su un errore manifesto di valutazione nell’applicazione delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 e, il secondo, su una violazione dell’obbligo di motivare il diniego di accesso ai documenti richiesti in una versione non riservata o nei locali della Commissione, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, e all’articolo 10 del medesimo regolamento.
A.

Osservazioni preliminari relative all’identificazione degli atti impugnabili e al termine di ricorso
La ricorrente sostiene che la giurisprudenza del Tribunale relativa al regolamento n. 1049/2001 sembra presentare un certo numero di incongruenze e contraddizioni riguardo all’individuazione dell’atto impugnabile e al dies a quo del termine di ricorso. Pertanto, l’analisi della giurisprudenza, in particolare della sentenza del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione (
da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), consentirebbe di concludere che il dies a quo del termine per proporre un ricorso di annullamento di una decisione di diniego di accesso a documenti in forza del regolamento n. 1049/2001 è determinato dall’ultimo giorno nel corso del quale la Commissione avrebbe dovuto adottare una decisione. Secondo la ricorrente, anche se la decisione impugnata reca la data del 22 luglio 2019, il termine di ricorso decorre dal 5 giugno 2019, dal momento che, in assenza di risposta a tale data, la domanda s’intende respinta ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, di detto regolamento.
Per contro, per quanto riguarda l’atto impugnabile, qualora la Commissione non abbia adottato una decisione entro il termine previsto all’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001, tale atto sarebbe, a seconda delle circostanze, o la decisione implicita di diniego, o sia la decisione implicita sia la decisione esplicita, oppure la decisione esplicita di diniego. Pertanto, la ricorrente chiede che, nei limiti in cui il Tribunale potrebbe essere indotto a ritenere che la decisione impugnata comprenda anche la decisione implicita di diniego risultante dal silenzio della Commissione fino al 5 giugno 2019 incluso, tale decisione sia considerata parte integrante della decisione impugnata.
Inoltre, la ricorrente sottolinea gli effetti potenzialmente negativi e imprevisti della giurisprudenza relativa al termine di ricorso di annullamento di una decisione esplicita nel caso in cui la sua adozione intervenga successivamente alla formazione di una decisione implicita. Risulterebbe in particolare dalla sentenza del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione (
da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), e dall’ordinanza del 13 novembre 2012, ClientEarth e a./Commissione (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), che, se l’atto impugnabile è la decisione esplicita, detto termine inizierebbe a decorrere dalla data della decisione implicita. La ricorrente avrebbe pertanto dovuto riformulare il suo ricorso presentato avverso la decisione implicita ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, al fine di tener conto degli argomenti dedotti dalla Commissione nella decisione impugnata. Il termine iniziale di ricorso di cui essa doveva disporre per preparare il suo ricorso sarebbe stato pertanto ridotto. Orbene, l’accorciamento da parte della giurisprudenza dei termini legali entro i quali i singoli possono esercitare i loro diritti conformemente al trattato FUE potrebbe limitare tali diritti in modo ingiustificato e violare gli articoli 42 e 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
Peraltro, la ricorrente considera che, alla luce della giurisprudenza, le comunicazioni della Commissione dell’11 giugno e del 1
o
luglio 2019 erano del tutto fuorvianti e tali da impedirle di accedere alla giustizia e che esse dovrebbero essere censurate.
La Commissione contesta le affermazioni della ricorrente relative a incongruenze e a contraddizioni nella giurisprudenza del Tribunale nonché quelle relative ad una condotta potenzialmente fuorviante da parte sua.
In tale contesto, si deve constatare che la Commissione non ha risposto alla domanda di accesso della ricorrente né entro il termine iniziale né entro il termine di risposta a seguito della prima proroga, l’11 giugno 2019, il che corrisponde alla situazione di cui all’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001, ma ha poi adottato una decisione esplicita di diniego, che costituisce la decisione impugnata.
In una situazione come quella del caso di specie, descritta al precedente punto 25, in primo luogo, l’assenza di risposta della Commissione deve essere considerata come una decisione implicita di diniego di accesso. Infatti, la seconda proroga del termine, il 1
o
luglio 2019, non può aver validamente prorogato il medesimo, in quanto, ai sensi dell’articolo 8 del regolamento n. 1049/2001, la Commissione può prorogare il termine iniziale una sola volta e, alla scadenza del termine prorogato, si ritiene adottata una decisione implicita di diniego di accesso (v., in tal senso, sentenza del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione
da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punti
e
, e ordinanza del 27 novembre 2012, Steinberg/Commissione,
T‑17/10
, non pubblicata,
EU:T:2012:625
, punto
). A tale proposito, occorre osservare che il termine previsto dall’articolo 8, paragrafo 1, del regolamento n. 1049/2001 ha carattere imperativo (v., in tal senso, sentenza del 19 gennaio 2010, Co-Frutta/Commissione,
T‑355/04 e T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, punti
e
) e non può essere prorogato al di fuori delle circostanze previste all’articolo 8, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, salvo privare tale articolo di qualsiasi effetto utile, poiché il richiedente non saprebbe più esattamente a partire da quale data potrebbe presentare il ricorso o la denuncia previsti all’articolo 8, paragrafo 3, di detto regolamento (v., per analogia, sentenza del 21 aprile 2005, Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, punto
). Una siffatta decisione implicita di diniego di accesso può essere oggetto di un ricorso di annullamento conformemente alle disposizioni dell’articolo 263 TFUE (v., in tal senso, ordinanza del 27 novembre 2012, Steinberg/Commissione,
T‑17/10
, non pubblicata,
EU:T:2012:625
, punto
).
Tuttavia, quando la Commissione ha poi risposto in modo esplicito e definitivo alla domanda di conferma negando l’accesso ai documenti di cui trattasi, essa ha allora implicitamente proceduto alla revoca della decisione implicita di diniego di accesso [v., in tal senso, sentenza del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punti
e
; ordinanza del 27 novembre 2012, Steinberg/Commissione,
T‑17/10
, non pubblicata,
EU:T:2012:625
, punto
, e sentenza del 26 aprile 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/BCE,
T‑251/15
, non pubblicata,
EU:T:2018:234
, punto
]. Tale decisione esplicita può quindi essere oggetto di un ricorso di annullamento conformemente alle disposizioni dell’articolo 263 TFUE.
Se la decisione implicita è stata oggetto di un ricorso di annullamento, la parte ricorrente perde il proprio interesse ad agire, a causa dell’adozione della decisione esplicita, e sarà considerato che non vi è più luogo a statuire sul detto ricorso (v., in tal senso, sentenze del 2 ottobre 2014, Strack/Commissione,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, punti
e
; del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione,
da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punto
; del 2 luglio 2015, Typke/Commissione,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, punto
, e del 26 aprile 2018, Espírito Santo Financial (Portugal)/BCE,
T‑251/15
, non pubblicata,
EU:T:2018:234
, punto
]. Il ricorrente può altresì adeguare le sue conclusioni e i suoi motivi entro il termine di ricorso previsto a tal fine dall’articolo 263, sesto comma, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 16 dicembre 2011, Enviro Tech Europe e Enviro Tech International/Commissione,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, punto
). Se la decisione esplicita è stata adottata prima della proposizione del ricorso avverso la decisione implicita, un siffatto ricorso che sia successivamente proposto sarebbe allora irricevibile (v., in tal senso, sentenza del 10 dicembre 2010, Ryanair/Commissione,
da T‑494/08 a T‑500/08 e T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, punto
).
Nel caso di specie, la Commissione ha adottato una decisione esplicita, di certo, deplorevolmente, dopo la scadenza del termine prorogato, ma prima della scadenza del termine di ricorso contro la decisione implicita e prima della proposizione di un ricorso contro quest’ultima. Pertanto, con l’adozione di tale decisione esplicita, la Commissione ha proceduto alla revoca della decisione implicita e la decisione impugnabile con ricorso di annullamento nel caso di specie è la decisione esplicita di diniego di accesso ai documenti richiesti del 22 luglio 2019, che è la decisione impugnata.
In secondo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, il termine del ricorso di annullamento avverso la decisione esplicita deve essere calcolato conformemente alle disposizioni dell’articolo 263 TFUE e senza che possa essere calcolato a partire dalla data in cui è stata adottata la decisione implicita di diniego. Inoltre, la ricorrente afferma erroneamente che i fatti della causa che ha dato luogo all’ordinanza del 13 novembre 2012, ClientEarth e a./Commissione (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), erano comparabili a quelli del caso di specie. In tale causa, il ricorso di annullamento, che aveva ad oggetto una decisione implicita di diniego del 4 febbraio 2011, era stato proposto solo il 25 maggio 2011 e, pertanto, era irricevibile in quanto tardivo. Pertanto, da tale ordinanza non risulta assolutamente che un ricorso proposto contro una decisione esplicita debba essere presentato entro il termine applicabile in caso di ricorso di annullamento della decisione implicita che la precede.
Nel caso di specie, il termine di ricorso avverso la decisione impugnata deve essere calcolato a partire dal 22 luglio 2019 alle ore 24. Se è vero che, come sostiene la ricorrente, non si può che rilevare che la Commissione non poteva prorogare il termine di risposta alla fine della prima proroga, ciò non toglie che tale circostanza non è idonea a viziare la decisione impugnata di un’illegittimità che ne giustifichi l’annullamento, dato che la Commissione ha risposto a tale domanda prima che la ricorrente traesse le conseguenze dall’assenza di risposta entro i termini ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 (v., in tal senso, sentenza del 28 giugno 2012, Commissione/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, punto
, e ordinanza del 27 novembre 2012, Steinberg/Commissione,
T‑17/10
, non pubblicata,
EU:T:2012:625
, punto
). Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, non si può ritenere che essa non abbia avuto a disposizione il termine legale per preparare il suo ricorso, che poteva essere proposto fino al 2 ottobre 2019 incluso, in applicazione del combinato disposto dell’articolo 263, sesto comma, TFUE e degli articoli 58 e 60 del regolamento di procedura del Tribunale.
B.

Sul primo motivo, vertente su un errore di diritto e su un errore manifesto di valutazione nell’applicazione delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, e paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001
Secondo la ricorrente, gli errori di diritto e gli errori manifesti di valutazione della Commissione devono essere esaminati alla luce del diritto fondamentale di accesso ai documenti, che risponde all’obiettivo consistente nel rafforzare la legittimità degli organi amministrativi nell’ambito delle loro attività decisionali e che è sancito all’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali. Qualsiasi eccezione a tale diritto o limitazione di quest’ultimo dovrebbe essere interpretata restrittivamente. La ricorrente fa valere la contraddittorietà delle posizioni adottate dalla Commissione per quanto riguarda la divulgazione di informazioni sullo stato del recupero degli aiuti di Stato.
Il primo motivo è suddiviso in cinque parti. Con la prima parte, la ricorrente sostiene che la domanda di accesso non riguardava alcun documento relativo a un’indagine o facente parte di un fascicolo relativo a un’indagine e che, pertanto, essa non incideva né sugli obiettivi delle attività di indagine di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, né sul processo decisionale della Commissione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del medesimo regolamento. Con la seconda parte, essa sostiene che la domanda di accesso non poteva essere respinta né sulla base della tutela degli obiettivi delle attività di indagine prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, né sulla base della tutela del processo decisionale della Commissione prevista all’articolo 4, paragrafo 3, del medesimo regolamento. Con la terza parte, essa afferma che la domanda di accesso non riguardava alcuna informazione o dato di interesse commerciale che necessitava di tutela in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del medesimo regolamento. Con la quarta parte, essa invoca un’attuazione discriminatoria nella decisione impugnata delle eccezioni alla divulgazione delle informazioni relative al recupero. Con la quinta parte, essa sostiene che l’applicazione di qualsiasi eccezione alla divulgazione è esclusa da un interesse pubblico prevalente.
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
Occorre constatare in via preliminare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente nelle sue memorie, il diniego di accesso nella decisione impugnata è fondato sull’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e non sull’articolo 4, paragrafo 3, del medesimo regolamento. Peraltro, la ricorrente l’ha ammesso in udienza, circostanza di cui è stato preso atto nel verbale d’udienza. I suoi argomenti sono pertanto irrilevanti nella parte in cui vertono sull’asserita applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1049/2001 e devono essere respinti.
L’articolo 1 del regolamento n. 1049/2001 prevede che quest’ultimo miri a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni dell’Unione che sia il più ampio possibile (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Occorre sottolineare in proposito che, secondo la giurisprudenza, l’attività amministrativa della Commissione non richiede un accesso ai documenti tanto ampio quanto quello riguardante l’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione (v. sentenza del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punto
e giurisprudenza ivi citata; sentenza del 7 settembre 2017, AlzChem/Commissione,
T‑451/15
, non pubblicata,
EU:T:2017:588
, punto
).
Risulta altresì dall’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, il quale istituisce un regime di eccezioni al riguardo, che il diritto di accesso di cui sopra è comunque sottoposto a determinate limitazioni fondate su ragioni di interesse pubblico o privato. Dal momento che tali eccezioni derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti, esse devono essere interpretate ed applicate in senso restrittivo (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Qualora un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione investito di una domanda di accesso a un documento decida di respingere tale domanda sulla base di una delle eccezioni previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, spetta ad esso, in linea di principio, spiegare in che modo l’accesso a tale documento potrebbe pregiudicare concretamente ed effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione e il rischio di un siffatto pregiudizio deve essere ragionevolmente prevedibile e non puramente ipotetico (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In alcuni casi, la Corte ha riconosciuto che era però lecito per tale istituzione, organo o organismo fondarsi, a questo proposito, su presunzioni generali applicabili a determinate categorie di documenti, posto che considerazioni di ordine generale simili possono applicarsi a domande di divulgazione riguardanti documenti aventi uguale natura (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
L’obiettivo di tali presunzioni risiede dunque nella possibilità, per l’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato, di ritenere che la divulgazione di alcune categorie di documenti pregiudichi, in linea di principio, l’interesse tutelato dall’eccezione che esso invoca, fondandosi su simili considerazioni generali, senza essere tenuto ad esaminare concretamente e individualmente ciascuno dei documenti richiesti (v. sentenza del 22 gennaio 2020, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Così come la giurisprudenza impone che le eccezioni alla divulgazione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001 siano interpretate ed applicate in senso restrittivo, dal momento che esse derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione (sentenze del 21 luglio 2011, Svezia/MyTravel e Commissione,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, punto
, e del 3 luglio 2014, Consiglio/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, punto
), il riconoscimento e l’applicazione di una presunzione generale di riservatezza devono avvenire in maniera restrittiva (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2015, ClientEarth/Commissione,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punto
).
Infine, secondo la giurisprudenza, l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza non esclude la possibilità di dimostrare che un dato documento, di cui viene chiesta la divulgazione, non rientra in detta presunzione o che sussiste, in forza dell’articolo 4, paragrafo 2, in fine, del regolamento n. 1049/2001, un interesse pubblico prevalente atto a giustificare la divulgazione del documento in questione (sentenze del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punto
, e del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
).
È alla luce dei principi giurisprudenziali sopra ricordati che occorre verificare se la Commissione abbia erroneamente applicato l’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Occorre ricordare che la Commissione non ha effettuato un esame concreto e specifico di ciascuno dei documenti richiesti, ma ha ritenuto, in sostanza, che essi fossero coperti da due presunzioni generali di riservatezza applicabili ai documenti relativi allo stato di avanzamento del procedimento di recupero di un aiuto di Stato e agli importi recuperati, a seguito della sua decisione che ha ordinato il recupero di detto aiuto. Le presunzioni applicate dalla Commissione sono fondate, da un lato, sull’eccezione relativa alla tutela delle attività di indagine, prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 e, dall’altro, sull’eccezione relativa alla tutela degli interessi commerciali dei terzi, prevista all’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino, del medesimo regolamento.
1.

Sulla prima parte e sulla seconda parte, vertenti, in sostanza, sul fatto che la domanda di accesso non poteva essere respinta sul fondamento della tutela degli obiettivi delle attività di indagine prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001
Nella prima parte, la ricorrente sostiene che la sua domanda non riguardava alcun documento relativo a un’indagine o facente parte di un fascicolo relativo ad un’indagine, in relazione all’aiuto di Stato accertato nella decisione 2015/1826 o in una futura decisione in materia di aiuti di Stato. Essa avrebbe riguardato precise informazioni fattuali relative allo stato di avanzamento dell’attuazione della decisione 2015/1826 e, pertanto, elementi raccolti successivamente all’adozione di quest’ultima. Poiché la sua domanda non verteva su argomenti di merito presentati dalla Repubblica slovacca, non si sarebbe potuto ritenere che il fatto di accoglierla pregiudicasse la volontà degli Stati membri di cooperare con la Commissione nell’ambito delle indagini condotte da quest’ultima. Inoltre, la qualificazione della sua domanda da parte della Commissione come riguardante documenti o informazioni rientranti nel fascicolo di un procedimento o documenti relativi a un’indagine non troverebbe alcun fondamento nella giurisprudenza. Pertanto, la sua domanda non avrebbe inciso sugli obiettivi delle attività di indagine di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Nella seconda parte, in primo luogo, la ricorrente fa valere che, anche supponendo che la sua domanda abbia riguardato documenti o informazioni formalmente rientranti nel fascicolo pertinente sul quale si fonda la decisione impugnata, la Commissione non avrebbe potuto avvalersi delle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 al fine di respingerla. Secondo la ricorrente, non si poteva ritenere che l’accesso ai documenti richiesti pregiudicasse la volontà degli Stati membri di cooperare con la Commissione, poiché la sua domanda non verteva su analisi o note interne contenenti la valutazione di quest’ultima su un caso o un’indagine particolare.
Nella replica, la ricorrente rileva che, secondo la Commissione, le informazioni richieste sullo stato del recupero dell’aiuto di Stato sono connesse ad altre indagini, in particolare quella relativa alla procedura di recupero di cui all’articolo 16 del regolamento (UE) 2015/1589, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (
GU 2015, L 248, pag. 9
), e quella relativa al procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, mediante un rinvio per analogia alla procedura «EU-Pilot». Tuttavia, la Commissione non avrebbe fatto riferimento a detti procedimenti né nella lettera del 24 aprile 2019 né nella decisione impugnata e non avrebbe menzionato l’esistenza di un procedimento avviato nei confronti della Repubblica slovacca a tale riguardo. Essa non potrebbe adesso invocare fatti e motivi nuovi.
In secondo luogo, la ricorrente respinge l’argomento della Commissione secondo cui i documenti richiesti relativi allo stato di avanzamento del recupero dell’aiuto di Stato di cui trattasi non possono essere comunicati per il motivo che conterrebbero informazioni sostanziali. Alcuni dati quantitativi avrebbero potuto essere prodotti senza divulgare dati sostanziali, ad esempio mediante la trasmissione di un documento da cui risulti che una certa percentuale dell’aiuto di Stato era stata recuperata o che non era stato recuperato alcun importo. In ogni caso, sarebbe prassi della Commissione trasmettere informazioni sostanziali nelle sue risposte alle domande di accesso ai documenti ai sensi del regolamento n. 1049/2001.
In terzo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione non può fondarsi su un’interpretazione estensiva delle eccezioni al principio generale della divulgazione dei documenti pubblici, sancito dal regolamento n. 1049/2001, laddove la propria prassi evidenzia che i motivi da essa invocati non sono applicabili alla domanda di accesso. Essa cita, a titolo di esempio, sei casi in cui la Commissione avrebbe reso pubbliche, prima dell’avvio di procedimenti di infrazione, informazioni comparabili a quelle che la domanda era diretta ad ottenere.
La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente.
Si deve considerare che, con la prima e la seconda parte del primo motivo, la ricorrente contesta, in sostanza, in primo luogo, il fatto che i documenti richiesti rientrino in una fase di indagine, in particolare perché l’indagine sull’aiuto di Stato sarebbe stata chiusa con la decisione 2015/1826. In secondo luogo, essa contesta il fatto che la Commissione possa avvalersi dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Nella decisione impugnata, la Commissione ha negato l’accesso ai documenti richiesti su due fondamenti distinti. Da un lato, essa ha ritenuto che i documenti richiesti appartenessero al fascicolo relativo all’aiuto di Stato constatato nella decisione 2015/1826 e che, pertanto, essi fossero coperti da una presunzione generale di riservatezza estesa all’indagine relativa all’aiuto di Stato di cui trattasi. Essa ha quindi ritenuto che a detti documenti fosse applicabile la presunzione generale di riservatezza riguardante i documenti del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato, quale riconosciuta nella sentenza del 29 giugno 2010, Commissione/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, punto
), e richiamata, in particolare, nelle sentenze del 14 luglio 2016, Sea Handling/Commissione (
C‑271/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:557
, punti da
a
), del 13 marzo 2019, AlzChem/Commissione (
C‑666/17 P
, non pubblicata,
EU:C:2019:196
, punto
), e del 19 settembre 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissione (
T‑39/17
, non pubblicata,
EU:T:2018:560
, punto
).
Dall’altro lato, la Commissione ha rilevato, in sostanza, che il procedimento di recupero poteva portare direttamente all’avvio di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE e ha ritenuto che la fase di attuazione della sua decisione relativa a tale aiuto dovesse essere considerata come un procedimento precontenzioso, analogo al procedimento di cui all’articolo 258 TFUE. Dopo aver ricordato che la Corte aveva riconosciuto l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti raccolti nell’ambito di un’indagine relativa ad un procedimento per inadempimento, essa ha considerato che il ragionamento seguito per riconoscere una siffatta presunzione si applicava mutatis mutandis per negare la divulgazione dei documenti richiesti. Essa ha quindi ritenuto che tali documenti fossero coperti, in forza di un’applicazione analogica, dalla presunzione generale di riservatezza riguardante i documenti relativi alla fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, quale riconosciuta nella sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
), e richiamata in particolare nelle sentenze del 23 gennaio 2017, Justice & Environment/Commissione (
T‑727/15
, non pubblicata,
EU:T:2017:18
, punto
), e del 5 dicembre 2018, Campbell/Commissione (
T‑312/17
, non pubblicata,
EU:T:2018:876
, punto
).
Occorre pertanto stabilire se la Commissione sia incorsa in un errore di diritto nel decidere che i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato erano coperti da una presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, e poi, qualora una siffatta presunzione esista o debba essere riconosciuta, se la Commissione l’abbia applicata nel caso di specie senza viziare la sua decisione di un errore di valutazione.
a)

Sull’esistenza di una presunzione generale di riservatezza
Occorre rilevare che, secondo la giurisprudenza (v. punto 53 supra), la presunzione generale di riservatezza che concerne i documenti del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato copre espressamente i documenti che rientrano nell’indagine condotta dalla Commissione per constatare in una decisione, in particolare, l’esistenza di un aiuto di Stato e ordinarne il recupero. Per contro, il giudice dell’Unione non ha avuto finora occasione di pronunciarsi su un diniego di accesso a documenti relativi alla fase di esecuzione di una siffatta decisione della Commissione da parte dello Stato membro interessato.
Pertanto, se è vero che il riconoscimento della presunzione generale di riservatezza nella giurisprudenza menzionata al precedente punto 53 concerne il fascicolo amministrativo nell’ambito di un procedimento di controllo avviato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, essa riguarda in modo certo solo i documenti che rientrano nel procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione di una decisione da parte della Commissione in cui quest’ultima conclude, in particolare, per l’esistenza di un aiuto di Stato e ne ordina il recupero.
Peraltro, per quanto riguarda i documenti relativi alla fase di esecuzione di una decisione in cui la Commissione ordina il recupero di un aiuto di Stato, essi possono certamente rientrare formalmente nello stesso fascicolo in cui rientrano i documenti dell’indagine condotta dalla Commissione e che l’hanno portata ad adottare tale decisione, come del resto ammette la ricorrente. Tutti i documenti sono infatti relativi alla o alle stesse misure nazionali. Tuttavia, come ricordato al precedente punto 42, le eccezioni alla divulgazione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 devono essere interpretate ed applicate restrittivamente, in quanto derogano al principio del più ampio accesso possibile del pubblico ai documenti detenuti dalle istituzioni dell’Unione. Pertanto, come sostiene la ricorrente, non si può ritenere che la presunzione generale di riservatezza in materia di controllo degli aiuti di Stato, quale riconosciuta dalla giurisprudenza (v. punto 53 supra), copra necessariamente i documenti concernenti la fase di esecuzione della decisione della Commissione, in quanto farebbero parte dello stesso fascicolo amministrativo.
Occorre pertanto esaminare se i documenti relativi alla fase di esecuzione della decisione della Commissione da parte dello Stato membro interessato possano essere coperti anche da una presunzione generale di riservatezza, che sia quella in materia di controllo degli aiuti di Stato, riconosciuta dalla giurisprudenza, ad essere quindi considerata estesa anche a tali documenti, o un’altra presunzione generale di riservatezza.
A tale riguardo, occorre rilevare che il giudice dell’Unione ha elaborato diversi criteri per il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza, relativi ai documenti in questione e al pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione di cui trattasi.
1)

Sui documenti in questione
Dalla giurisprudenza risulta che, affinché una presunzione generale di riservatezza sia validamente opposta alla persona richiedente l’accesso a documenti in base al regolamento n. 1049/2001, è necessario che i documenti di cui trattasi facciano parte della stessa categoria di documenti o siano della stessa natura (sentenza del 5 febbraio 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punto
; v., altresì, in tal senso, sentenze del 1o luglio 2008, Svezia e Turco/Consiglio,
C‑39/05 P e C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punto
, e del 17 ottobre 2013, Consiglio/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, punto
).
In tutte le cause che hanno condotto al riconoscimento di simili presunzioni, il diniego di accesso di cui trattasi riguardava una serie di documenti chiaramente circoscritti dalla loro comune appartenenza a un fascicolo afferente a un procedimento amministrativo o giurisdizionale in corso (sentenza del 5 febbraio 2018MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T 729/15
,
EU:T:2018:67
, punto
; v. altresì, in tal senso, sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Edizioni Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punto
; del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punti
e
, e del 27 febbraio 2014, Commissione/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punti
e
).
A tale riguardo, occorre rilevare che la Corte ha certamente dichiarato che l’insieme dei documenti del fascicolo amministrativo relativo ad un procedimento di controllo degli aiuti di Stato costituiva una categoria unica (v., in tal senso, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
). Tuttavia, come rilevato al precedente punto 56, il giudice dell’Unione non è stato indotto a pronunciarsi sulla questione se i documenti che hanno portato all’adozione della decisione con la quale la Commissione conclude per l’esistenza di un aiuto di Stato e per il suo recupero e quelli relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di detta decisione appartengano ad una stessa categoria di documenti. Orbene, si deve considerare che, anche se possono far parte di uno stesso fascicolo della Commissione, resta il fatto che, stricto sensu, essi rientrano in due categorie di documenti distinti.
Per contro, è incontestabile che i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione della Commissione che ordina il recupero di un aiuto di Stato costituiscono una categoria unica, in quanto sono chiaramente circoscritti dalla loro comune appartenenza al fascicolo relativo a un procedimento amministrativo, successivo a quello che ha portato all’adozione di detta decisione.
2)

Sul pregiudizio all’interesse tutelato dall’eccezione invocata
Secondo la giurisprudenza, l’applicazione delle presunzioni generali di riservatezza è dettata dall’esigenza imperativa di assicurare il corretto funzionamento delle procedure di cui trattasi e di garantire che i loro obiettivi non vengano compromessi. Quindi, il riconoscimento di una siffatta presunzione può trovare fondamento nell’incompatibilità dell’accesso ai documenti di talune procedure con il buono svolgimento delle stesse e nel rischio di un pregiudizio alle medesime, posto che le presunzioni generali di riservatezza consentono di preservare l’integrità dello svolgimento della procedura limitando l’ingerenza dei terzi (sentenze del 7 settembre 2017, AlzChem/Commissione,
T‑451/15
, non pubblicata,
EU:T:2017:588
, punto
, e del 5 febbraio 2018, MSD Animal Health Innovation e Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, punto
).
Il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza a beneficio di una nuova categoria di documenti presuppone però che sia previamente dimostrato che la divulgazione della tipologia di documenti rientranti in tale categoria sarebbe, in modo ragionevolmente prevedibile, idonea a pregiudicare effettivamente l’interesse tutelato dall’eccezione in questione (sentenza del 28 maggio 2020, Campbell/Commissione,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, punto
).
In tale contesto, occorre anzitutto stabilire se i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione della Commissione che ordina il recupero di un aiuto di Stato rientrino in una fase di indagine, circostanza che la ricorrente contesta. Se del caso, occorrerà poi valutare se le caratteristiche di una siffatta indagine giustifichino il riconoscimento di una presunzione generale di riservatezza estesa a detti documenti.
i)

Sull’esistenza di un’indagine
Si deve ricordare che, se è vero che l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 prevede che le istituzioni rifiutino l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela, in particolare, degli obiettivi delle attività di indagine, la nozione di «attività di indagine», ai sensi di tale disposizione, non è definita da detto regolamento.
Secondo la giurisprudenza, la nozione di indagine che figura all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 è una nozione autonoma del diritto dell’Unione che deve essere interpretata tenendo conto, in particolare, della sua accezione abituale nonché del contesto in cui si inserisce (sentenza del 7 settembre 2017, Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punto
). Dal momento che la nozione di «attività di indagine» rientra in un’eccezione alla regola generale in forza della quale tutti i documenti devono essere resi accessibili, essa deve essere interpretata e applicata restrittivamente (conclusioni dell’avvocato generale Wathelet nella causa Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, paragrafo
).
Senza che sia necessario individuare una definizione esaustiva delle «attività di indagine», ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, si deve ritenere che costituisca un’attività siffatta una procedura strutturata e formalizzata della Commissione il cui obiettivo è la raccolta e l’analisi di informazioni affinché tale istituzione possa adottare una posizione nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni previste dai trattati UE e FUE. Tale procedura non deve necessariamente mirare ad accertare o perseguire una violazione o un’irregolarità. La nozione di «indagine» può comprendere altresì l’attività della Commissione volta ad accertare fatti al fine di valutare una data situazione (sentenza del 7 settembre 2017, Francia/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, punti
e
).
Infine, come la Commissione ha indicato nella decisione impugnata, per quanto attiene ai procedimenti in materia di aiuti di Stato, la nozione di «indagine» non mira soltanto a proteggere gli obiettivi delle attività di indagine riguardanti determinate imprese [v., in tal senso, sentenza del 19 settembre 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissione,
T‑39/17
, non pubblicata,
EU:T:2018:560
, punto
].
Si deve constatare che, come sostenuto dalla Commissione, nell’ambito del procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che impone il recupero di un aiuto di Stato, essa raccoglie e valuta le informazioni fornite dallo Stato membro interessato al fine di determinare se esso abbia adottato, in particolare, tutte le misure necessarie per recuperare interamente l’aiuto e, se del caso, al fine di decidere di adire la Corte conformemente all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
Ne consegue che, conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 70, una siffatta attività costituisce una procedura strutturata e formalizzata della Commissione il cui obiettivo è la raccolta e l’analisi di informazioni affinché tale istituzione possa adottare una posizione nell’ambito dell’esercizio delle sue funzioni.
Inoltre, occorre osservare che, nell’ambito del procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione della Commissione che impone il recupero di un aiuto di Stato, l’articolo 28, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 prevede che, «[q]ualora lo Stato membro interessato non si conformi ad una decisione condizionale o negativa, in particolare nei casi di cui all’articolo 16 del presente regolamento, la Commissione può adire direttamente la Corte (…) ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE».
Occorre rilevare che l’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE non prevede una fase precontenziosa, a differenza dell’articolo 258 TFUE. Come sostenuto dalla Commissione, la fase di controllo dell’esecuzione della sua decisione che impone il recupero di un aiuto di Stato deve essere considerata paragonabile alla fase precontenziosa del procedimento di cui all’articolo 258 TFUE, che corrisponde ad attività di indagine ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Infatti, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale Wathelet nelle sue conclusioni nella causa Francia/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, paragrafo
), la nozione di «attività di indagine» prevista dal regolamento n. 1049/2001 comprende il procedimento per inadempimento, come risulta dalla sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
), e investigazioni che possono condurre all’avvio di tale procedimento (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2015, ClientEarth/Commissione,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punti
e
).
Da quanto precede deriva che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente e come afferma la Commissione, il procedimento di controllo dell’esecuzione della decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato corrisponde ad attività di indagine, condotte dalla Commissione, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, come definite nella giurisprudenza.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dall’argomento della ricorrente secondo cui, se la giustificazione esposta dalla Corte nella sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), fosse applicabile a documenti che la Commissione potrebbe eventualmente utilizzare nell’ambito di future potenziali procedure d’infrazione, il principio dell’accesso ai documenti e il regolamento n. 1049/2001 sarebbero svuotati della loro sostanza. A suo avviso, quasi tutti i documenti raccolti dalla Commissione in qualsiasi contesto possono infatti non essere divulgati, poiché qualsiasi documento potrebbe essere utilizzato nell’ambito di procedimenti che possono incidere su potenziali indagini condotte dalla Commissione, indipendentemente dalle circostanze in cui esso è stato raccolto. È sufficiente constatare al riguardo che non si tratta di indagini potenziali, bensì di un procedimento amministrativo specifico, il cui punto di partenza è una decisione della Commissione che definisce gli obiettivi delle attività di indagine conseguenti alla sua adozione in vista di una nuova decisione da parte sua, relativa al ricorso alla Corte ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
Peraltro, sebbene sia innegabile l’esistenza di un nesso tra la fase di adozione della decisione relativa a un aiuto di Stato e quella di controllo dell’esecuzione di tale decisione, in quanto la seconda è la conseguenza della prima, non si può ritenere che, in relazione all’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, esista una continuità procedurale tra queste due fasi. Infatti, si deve necessariamente constatare che le attività di indagine durante ciascuna di esse differiscono quanto al motivo del loro avvio e alla loro finalità. L’argomentazione della Commissione a tale riguardo deve quindi essere respinta.
ii)

Sul pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine
Secondo la giurisprudenza, per giustificare il diniego di accesso a un documento di cui è stata chiesta la divulgazione, non basta, in linea di principio, che tale documento rientri in un’attività fra quelle menzionate all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. L’istituzione, l’organo o l’organismo dell’Unione interessato deve altresì spiegare come l’accesso a tale documento potrebbe arrecare concretamente ed effettivamente pregiudizio all’interesse tutelato da un’eccezione prevista da tale disposizione (sentenze del 28 giugno 2012, Commissione/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punto
; del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
, e del 16 luglio 2015, ClientEarth/Commissione,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punto
).
A tale riguardo, occorre ricordare che la fase di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato deve essere considerata paragonabile alla fase precontenziosa del procedimento di cui all’articolo 258 TFUE (v. punto 75 supra).
Orbene, secondo una giurisprudenza costante, si può presumere che la divulgazione dei documenti relativi a un procedimento per inadempimento, durante la fase precontenziosa dello stesso, rischi di alterare il carattere di tale procedimento nonché di modificarne lo svolgimento e che, pertanto, tale divulgazione, in linea di principio, arrechi pregiudizio alla tutela degli obiettivi dell’attività di indagine, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 (sentenze del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
, e dell’11 maggio 2017, Svezia/Commissione,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, punto
).
Si è infatti ritenuto che il controllo che la Commissione era chiamata ad esercitare nell’ambito di un procedimento per inadempimento rientrasse in una funzione amministrativa, nell’ambito della quale essa disponeva di un ampio potere discrezionale e impegnava un dialogo bilaterale con gli Stati membri interessati. Per contro, le parti diverse da tali Stati membri non disponevano di garanzie procedurali specifiche il cui rispetto era soggetto a un effettivo controllo giurisdizionale (v. sentenza del 13 settembre 2013, ClientEarth/Commissione,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, secondo la giurisprudenza, la Commissione è legittimata a preservare la riservatezza dei documenti raccolti nell’ambito di un’indagine relativa a un procedimento per inadempimento la cui divulgazione potrebbe arrecare pregiudizio al clima di fiducia che deve esistere, tra essa e lo Stato membro interessato, per una soluzione consensuale delle violazioni del diritto dell’Unione eventualmente rilevate (sentenza del 13 settembre 2013, ClientEarth/Commissione,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, punto
).
Per quanto riguarda il procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato, occorre tener conto della circostanza che tale procedimento è bilaterale, poiché si svolge tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Nell’ambito di tale procedimento, le parti interessate diverse da detto Stato membro non beneficiano del diritto di consultare i documenti del fascicolo amministrativo della Commissione e non è loro riservato alcun ruolo particolare.
Pertanto, se gli interessati diversi dallo Stato membro di cui trattasi fossero in grado di ottenere, sul fondamento del regolamento n. 1049/2001, l’accesso ai documenti del fascicolo amministrativo della Commissione relativo al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato, una siffatta divulgazione potrebbe modificare il carattere e lo svolgimento di un siffatto procedimento bilaterale, consentendo, se del caso, a terzi di prendere posizione sulle informazioni fornite dallo Stato membro interessato e di arrecare così pregiudizio alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine.
Nell’ambito del procedimento di recupero di un aiuto di Stato, infatti, una leale cooperazione e una fiducia reciproca tra la Commissione e lo Stato responsabile della concessione dell’aiuto sono indispensabili per consentire loro di esprimersi liberamente. Se detto Stato membro è tenuto ad eseguire la decisione della Commissione e quest’ultima deve vigilare sull’esecuzione della sua decisione, l’attuazione della decisione di recupero richiede scambi tra la Commissione e le autorità dello Stato membro interessato, in particolare, ma non soltanto, quando quest’ultimo incontra difficoltà in occasione del recupero.
Orbene, un dialogo bilaterale tra la Commissione e lo Stato membro interessato può consentire di assicurarsi della leale cooperazione di quest’ultimo, garantendo al contempo la corretta esecuzione da parte della Commissione della sua decisione nel più breve tempo possibile. Come sostiene quest’ultima, la divulgazione dei documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato comprometterebbe il seguito di tale procedimento e la volontà degli Stati membri di fornire spiegazioni dettagliate in particolare sullo stato di avanzamento del recupero e sulle difficoltà incontrate in occasione dello stesso. Potrebbe quindi rivelarsi ancora più difficile per la Commissione ottenere siffatte informazioni nonché, eventualmente, avviare un processo di negoziazione e pervenire ad un accordo con lo Stato membro interessato, che ponga fine ad un inadempimento che potrebbe essere addebitato a quest’ultimo, consistente nella mancata esecuzione della decisione della Commissione, al fine di consentire che il diritto dell’Unione sia rispettato e di evitare un ricorso giurisdizionale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
).
Pertanto, per le stesse ragioni di quelle invocate in occasione di un procedimento per inadempimento, e in particolare della fase precontenziosa di quest’ultimo, richiamate ai precedenti punti 81 e 83, e tenuto conto della posizione particolare dello Stato membro interessato nell’ambito del procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato, si deve ammettere che, in linea di principio, la divulgazione di documenti relativi a tale procedimento comprometterebbe il dialogo e, pertanto, la collaborazione tra la Commissione e detto Stato membro.
Dalle considerazioni che precedono risulta che, in considerazione dell’applicazione dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato rientrano in una parte del fascicolo amministrativo della Commissione relativo alla o alle misure nazionali in questione che deve essere distinta da quella riguardante la fase di qualificazione della o delle misure come aiuto di Stato (v. punto 63 supra) Parimenti, la fase di indagine che precede l’adozione di una decisione relativa a un aiuto di Stato deve essere distinta da quella di controllo dell’esecuzione di tale decisione (v. punto 78 supra). Pertanto, occorre considerare che, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione nella decisione impugnata, i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato non sono coperti dalla presunzione generale di riservatezza riguardante i documenti del fascicolo amministrativo relativo a un procedimento di controllo degli aiuti di Stato, quale riconosciuta dalla giurisprudenza (v. punto 53 supra).
Per contro, le ragioni che hanno portato al riconoscimento di una presunzione generale, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, applicabile ai documenti raccolti nell’ambito di un’indagine relativa a un potenziale procedimento per inadempimento giustificano il riconoscimento di una presunzione generale, ai sensi della medesima disposizione, applicabile ai documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato (v. punto 88 supra).
Pertanto, si deve ritenere che la Commissione non sia incorsa in alcun errore di diritto nel considerare che i documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato erano coperti da una presunzione generale di riservatezza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001.
Occorre pertanto esaminare se la Commissione non abbia commesso errori di valutazione nell’applicare, nel caso di specie, la presunzione generale di riservatezza menzionata al precedente punto 91.
b)

Sull’applicazione della presunzione generale di riservatezza ai documenti richiesti
Nella decisione impugnata, la Commissione ha in particolare indicato, come ammette la ricorrente, che il mancato rispetto della sua decisione che ordina il recupero dell’aiuto da parte dello Stato membro interessato poteva condurre all’avvio di un procedimento per inadempimento. Essa ha pertanto ritenuto che il ragionamento seguito per riconoscere l’esistenza di una presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti raccolti nell’ambito di un’indagine relativa ad un procedimento per inadempimento si applicasse mutatis mutandis per negare la divulgazione dei documenti di cui trattasi nel caso di specie.
A tale riguardo, se è vero che, come sostiene la ricorrente, la Commissione non ha fatto riferimento, nella decisione impugnata, al procedimento di recupero di un aiuto di Stato di cui all’articolo 16 del regolamento 2015/1589, è fatto tuttavia riferimento in modo sufficientemente chiaro al procedimento di recupero ed è pertanto irrilevante che essa non abbia citato tale disposizione.
Inoltre, come rilevato al precedente punto 4, la ricorrente ha chiesto l’accesso ai documenti pertinenti della Commissione contenenti informazioni sullo stato di avanzamento del recupero e sull’importo dell’aiuto di Stato recuperato dalla Repubblica slovacca a seguito della decisione 2015/1826.
Pertanto, si deve ritenere che la Commissione abbia potuto considerare senza commettere errori di valutazione che i documenti richiesti fossero coperti da una presunzione generale di riservatezza, fondata sull’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, applicabile ai documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato (v. punto 91 supra).
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione dagli argomenti della ricorrente.
In primo luogo, secondo la ricorrente, il fatto di accogliere la sua domanda di accesso ai documenti richiesti non potrebbe pregiudicare la volontà della Repubblica slovacca di cooperare con la Commissione nell’ambito della sua indagine. Anche se, come essa sostiene, la sua domanda non riguarda argomenti di merito presentati da tale Stato, ciò è vero solo nella misura in cui tali argomenti vertono sulla qualificazione delle misure nazionali esaminate nella decisione 2015/1826. Per contro, la sua domanda può riguardare argomenti di merito di detto Stato relativi all’attuazione di tale decisione.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che, sebbene nella decisione impugnata si faccia riferimento a numerosi precedenti, nessuno di essi è applicabile nel caso di specie. A suo avviso, la sentenza dell’11 dicembre 2001, Petrie e a./Commissione (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), l’ordinanza del 13 novembre 2012, ClientEarth e a./Commissione (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), e la sentenza del 19 settembre 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Commissione (
T‑39/17
, non pubblicata,
EU:T:2018:560
), riguardavano domande di accesso a «documenti sostanziali» elaborati dalla Commissione in merito ad una potenziale violazione del diritto dell’Unione, e non informazioni specifiche relative allo stato di avanzamento del rimborso di un aiuto di Stato.
A tale riguardo, occorre constatare che la Commissione ha citato la terza sentenza menzionata al precedente punto 99 al fine di suffragare la sua affermazione secondo la quale le azioni da essa intraprese nella fase dell’attuazione di una decisione che constatava l’illegalità di un aiuto di Stato costituivano attività di indagine di cui all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Lo stesso vale per quanto riguarda la sentenza del 7 settembre 2017, Francia/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), alla quale la ricorrente ha inteso fare riferimento nelle sue memorie, come essa ha precisato in udienza, mentre aveva erroneamente menzionato la «sentenza Francia/Commissione». Infine, la Commissione ha citato le due prime sentenze menzionate al precedente punto 99 a sostegno della sua affermazione secondo cui il ragionamento seguito riguardo all’esistenza di una presunzione generale di riservatezza estesa ai documenti relativi ad indagini che potrebbero eventualmente sfociare in un procedimento per inadempimento era applicabile mutatis mutandis ai documenti come quelli di cui trattasi nel caso di specie. Orbene, è stato ritenuto che tali ragionamenti della Commissione non fossero inficiati da errori di diritto.
In terzo luogo, la ricorrente sostiene che, anche se si ammettesse, come suggerito dalla Corte nella sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione (
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), che informazioni relative ad un procedimento d’infrazione possano beneficiare dell’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine, essa non è a conoscenza di alcun procedimento di infrazione che sia stato avviato contro la Repubblica slovacca dopo l’adozione della decisione 2015/1826. A tale riguardo, si deve constatare che, nei limiti in cui tale Stato è tenuto a recuperare l’aiuto di Stato di cui trattasi in forza della decisione 2015/1826 e, conformemente all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, la Commissione può adire direttamente la Corte in caso di mancato rispetto dell’obbligo di recupero, non è necessario che sia «avviato» un nuovo procedimento ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE o che sia «avviato» un procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE nei confronti di tale Stato. Inoltre, contrariamente a quanto anche sostiene la ricorrente, la Commissione non fa riferimento, nelle sue memorie, a un procedimento per inadempimento avviato nei confronti della Repubblica slovacca per quanto riguarda l’esecuzione della decisione 2015/1826.
In quarto luogo, la ricorrente afferma che la Commissione non può fondarsi su un’interpretazione estensiva delle eccezioni al principio generale della divulgazione dei documenti pubblici, sancito dal regolamento n. 1049/2001, laddove la propria prassi evidenzia che i motivi da essa invocati non sono applicabili alla domanda di accesso. Essa cita, a titolo di esempio, sei casi in cui la Commissione avrebbe pubblicato, prima dell’avvio di procedimenti di infrazione, comunicati stampa contenenti informazioni comparabili a quelle che essa intendeva ottenere con la sua richiesta. In tali comunicati nonché nella sua lettera del giugno 2015, che informava la AlzChem Trostberg AG dello stato di avanzamento del recupero, da parte di terzi, di talune ammende in materia di intese, la Commissione avrebbe così dimostrato che era possibile produrre dati quantitativi senza divulgare dati sostanziali. Nel caso di specie, essa avrebbe quindi potuto limitarsi a rivelare solo le informazioni quantitative relative allo stato del recupero dell’aiuto di Stato di cui trattasi.
A tale riguardo, da un lato, occorre rilevare che, nei sei casi citati dalla ricorrente, la Commissione ha deciso di pubblicare, mediante comunicati stampa, talune informazioni, come la sua decisione di adire la Corte con un ricorso diretto contro ciascuno dei sei Stati membri interessati. Tuttavia, come sostiene la Commissione, la pubblicazione di simili comunicati non pregiudica l’applicabilità della presunzione generale di riservatezza ai documenti relativi alla fase di esecuzione della decisione 2015/1826 (v., in tal senso, sentenza del 5 dicembre 2018, Campbell/Commissione,
T‑312/17
, non pubblicata,
EU:T:2018:876
, punto
). Ciò è tanto più vero, come rilevato dalla Commissione, quando essa non ha ancora deciso di proporre un ricorso dinanzi alla Corte.
Dall’altro lato, nei limiti in cui l’argomentazione della ricorrente potrebbe essere interpretata come una domanda di accesso parziale ai documenti di cui trattasi, avendo accesso soltanto a talune informazioni, essa deve essere respinta. Infatti, la nozione di documento e quella di informazione devono essere distinte. Il diritto di accesso del pubblico a un documento delle istituzioni riguarda soltanto documenti e non informazioni in senso lato e non implica per le istituzioni il dovere di rispondere a ogni richiesta d’informazione di un privato (sentenza del 25 aprile 2007, WWF European Policy Programme/Consiglio,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, punto
).
Inoltre, nei limiti in cui la ricorrente fa valere che la Commissione avrebbe potuto trasmetterle un documento da cui risulti che una certa percentuale dell’aiuto di Stato illegale e incompatibile era stata recuperata, ciò equivarrebbe a comunicarle un’informazione sostanziale, contrariamente a quanto essa sottintende. In ogni caso, per quanto riguarda l’accesso ai documenti per i quali si applica una presunzione generale di riservatezza, come quelli richiesti, detta presunzione significa che i documenti coperti da quest’ultima sfuggono all’obbligo di divulgazione, integrale o parziale, del loro contenuto (v., in tal senso, sentenze del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
, e del 7 settembre 2017, AlzChem/Commissione,
T‑451/15
, non pubblicata,
EU:T:2017:588
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, la prima e la seconda parte del primo motivo devono essere respinte.
2.

Sulla quarta parte, relativa ad un’attuazione discriminatoria delle eccezioni alla divulgazione delle informazioni relative al recupero
La ricorrente sostiene che, nella decisione impugnata, la Commissione ha attuato in modo discriminatorio, in violazione dell’articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali, alcune eccezioni alla divulgazione delle informazioni relative al recupero dell’aiuto di Stato. In primo luogo, essa fa valere che, in sei casi in materia di aiuti di Stato, la Commissione ha reso pubbliche informazioni relative ad importi che non erano stati recuperati, e ciò prima dell’avvio di un procedimento per inadempimento nei confronti degli Stati membri interessati e mentre erano in corso procedimenti giudiziari relativi alla decisione in materia di aiuti di Stato sottostante. L’asserito interesse alla salvaguardia delle attività di indagine in corso o degli interessi commerciali non avrebbe quindi impedito alla Commissione di rivelare il nome dei beneficiari, che sarebbero stati identificati o identificabili.
In secondo luogo, la ricorrente invoca nella replica la divulgazione da parte della Commissione di informazioni quantitative e sostanziali riguardanti lo stato del recupero di ammende in materia di intese, mentre alcune delle decisioni che le infliggevano erano oggetto di procedimenti dinanzi al giudice dell’Unione.
La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente.
Occorre ricordare che l’articolo 20 della Carta dei diritti fondamentali dispone che «[t]utte le persone sono uguali davanti alla legge». Prima che l’articolo 6 TUE conferisse forza giuridicamente vincolante alla Carta dei diritti fondamentali, la Corte aveva già considerato che il principio di uguaglianza era uno dei principi generali del diritto dell’Unione che doveva essere rispettato da qualsiasi giudice (v., in tal senso, sentenza del 19 ottobre 1977, Ruckdeschel e a.,
117/76 e 16/77
,
EU:C:1977:160
, punto
). Il rispetto di questo principio richiede che situazioni comparabili non siano trattate in modo diverso e che situazioni diverse non siano trattate allo stesso modo a meno che un siffatto trattamento non sia obiettivamente giustificato (v., in tal senso, sentenza dell’11 luglio 2006, Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In primo luogo, come fatto valere dalla ricorrente, nella lettera del 24 aprile 2019, la Commissione le ha negato l’accesso ai documenti richiesti con la motivazione che la decisione 2015/1826 era oggetto di un procedimento pendente e che, pertanto, trovava applicazione l’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001. Tuttavia, si deve necessariamente constatare che tale considerazione non è stata ripresa nella decisione impugnata e che la Commissione, nella decisione che adotta in risposta alla domanda di conferma, non è affatto tenuta a mantenere il fondamento giuridico accolto a sostegno della sua risposta alla domanda iniziale (sentenza del 28 marzo 2017, Deutsche Telekom/Commissione,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, punto
). Pertanto, è irrilevante il fatto che, in quattro dei sei casi in materia di aiuti di Stato citati dalla ricorrente per i quali è stato pubblicato un comunicato stampa, le decisioni della Commissione in forza delle quali lo Stato membro interessato era tenuto ad un obbligo di recupero dell’aiuto di Stato di cui trattavasi erano oggetto di un ricorso pendente dinanzi al giudice dell’Unione, come nel caso di specie per quanto riguarda la decisione 2015/1826.
Peraltro, deve essere respinto l’argomento della ricorrente secondo cui non si potrebbe comprendere come la Commissione abbia potuto ritenere che l’indagine sul recupero dell’aiuto fosse chiusa nei sei casi da essa citati, mentre la nozione di indagini in corso, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, coprirebbe i periodi durante i quali i procedimenti proseguono dinanzi al giudice dell’Unione. La situazione sarebbe stata quindi la stessa in questi sei casi e nella specie. Oltre alle considerazioni esposte al precedente punto 103, si deve precisare che, sebbene la decisione della Commissione che accerta che è stato concesso un aiuto di Stato implichi che tale istituzione ritenga che la sua indagine volta a determinare l’esistenza di un aiuto di Stato l’abbia condotta a una conclusione, per contro, il fatto che detta decisione sia oggetto di un ricorso pendente dinanzi al giudice dell’Unione ha come conseguenza che i documenti relativi a detta indagine rimangono coperti da una presunzione generale di riservatezza. Lo stesso vale per quanto riguarda i documenti relativi alla fase di recupero di un aiuto di Stato quando la Commissione decide di adire la Corte, considerando che la sua decisione che impone il recupero dell’aiuto di Stato di cui trattasi non è stata eseguita. Pertanto, anche supponendo che la Commissione abbia potuto ritenere che l’indagine sul recupero dell’aiuto sia stata conclusa nei sei casi da essa citati, non esiste alcuna differenza tra questi ultimi e il presente caso quanto all’applicabilità della presunzione generale di riservatezza applicabile ai documenti relativi al procedimento di controllo dell’esecuzione di una decisione che ordina il recupero di un aiuto di Stato.
Tuttavia, per quanto riguarda i sei casi citati dalla ricorrente, occorre constatare che la Commissione non ha consentito l’accesso a documenti, ma ha informato il pubblico, mediante comunicati stampa, della sua decisione di proporre ricorso dinanzi alla Corte contro gli Stati membri interessati, per il motivo che, a suo avviso, essi non avevano dato esecuzione a decisioni che imponevano il recupero di un aiuto di Stato. Pertanto, come affermato dalla Commissione, la situazione in questi sei casi differisce da quella del caso di specie in quanto la ricorrente ha chiesto alla Commissione l’accesso a documenti in forza del regolamento n. 1049/2001. Inoltre, non sussistono elementi che consentano di ritenere che la Commissione abbia deciso di proporre un ricorso dinanzi alla Corte contro la Repubblica slovacca, invocando la mancata esecuzione della decisione 2015/1826 (v. punto 101 supra).
In secondo luogo, con riferimento ai casi in materia di pagamento di ammende citati dalla ricorrente, si deve constatare che, come sostiene la Commissione, le prove presentate sono nuove, in quanto prodotte in fase di replica. Orbene, la ricorrente non ha dedotto alcun elemento volto a dimostrare che i documenti prodotti, che sono, da un lato, la domanda di accesso ai documenti presentata dalla AlzChem Trostberg ai sensi del regolamento n. 1049/2001 per quanto riguarda l’importo delle ammende effettivamente pagate dai destinatari di diverse decisioni della Commissione nell’ambito di casi in materia di diritto della concorrenza dell’Unione (allegato C.1 della replica) e, dall’altro, la risposta della Commissione a tale domanda (allegato C.2 della replica), non erano in suo possesso al momento della proposizione del ricorso, né elementi che consentano di dimostrare le ragioni per le quali dette prove non sono state prodotte con l’atto di ricorso. Pertanto, la loro produzione in sede di replica è tardiva e gli allegati C.1 e C.2 della replica sono irricevibili ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
In ogni caso, a parte il fatto che, a differenza del procedimento di recupero a seguito della decisione 2015/1826, tre dei sette casi citati erano chiusi e che la Commissione, con la sua lettera dell’11 giugno 2005, figurante all’allegato C.2, non ha consentito l’accesso a documenti, ma ha comunicato informazioni, il recupero di un aiuto di Stato si colloca, come sostiene la Commissione, in un contesto giuridico diverso da quello del versamento di un’ammenda inflitta in una decisione che essa adotta in forza dell’articolo 7 del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernente l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101] e [102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
). Come esposto dalla Commissione, l’obbligo di recupero di un aiuto di Stato non è una sanzione inflitta al beneficiario dell’aiuto, né, del resto, allo Stato membro interessato, e il procedimento di recupero si svolge esclusivamente con tale Stato, destinatario della decisione di recupero, quale unica parte che ha commesso un’infrazione al diritto dell’Unione (articolo 108, paragrafo 3, TFUE), mentre un’ammenda inflitta ad un’impresa sanziona la sua violazione delle regole di concorrenza. Tutte queste differenze implicano che non si tratta di situazioni comparabili.
Da tutto quanto precede deriva che non si può addebitare alla Commissione una violazione del principio di non discriminazione. Di conseguenza, la quarta parte del primo motivo deve essere respinta.
3.

Sulla quinta parte, relativa all’esistenza di un interesse pubblico prevalente
La ricorrente fa valere che, anche supponendo che la Commissione sia correttamente giunta alla conclusione che la sua domanda riguardava documenti coperti dalle eccezioni previste all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, in primo luogo, essa avrebbe dovuto divulgarli sul fondamento dell’esistenza di un interesse pubblico prevalente, consistente nel garantire il diritto a un ricorso effettivo conformemente all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali.
In secondo luogo, la ricorrente invoca l’importanza della trasparenza e del controllo pubblico sulle azioni della Commissione. Pertanto, l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 dovrebbe essere interpretata alla luce della finalità della tutela degli obiettivi delle attività di indagine e la Commissione non dovrebbe essere autorizzata a utilizzarla al solo scopo di sottrarsi al controllo del pubblico. Anche se la ricorrente non contesta alla Commissione di non avviare un procedimento per inadempimento contro la Repubblica slovacca ai sensi dell’articolo 258 TFUE, poiché tale decisione rientrerebbe nel suo potere discrezionale, detta istituzione sarebbe nondimeno responsabile nei confronti dei cittadini dell’Unione della sua inerzia.
La protezione del bilancio degli Stati membri contro gli effetti devastanti della corsa agli aiuti di Stato e l’esecuzione delle decisioni della Commissione in materia rientrerebbero, ciascuna, nell’interesse pubblico prevalente e non nell’interesse privato della ricorrente. Come avrebbe osservato la Commissione nel suo studio sull’applicazione a livello nazionale delle norme dell’Unione sugli aiuti di Stato, due istituzioni tedesche avrebbero sottolineato l’interesse pubblico connesso al recupero degli aiuti di Stato illegali.
La ricorrente aggiunge che il giudice dell’Unione ha proceduto ad un’interpretazione e ad un’applicazione restrittive del regolamento n. 1049/2001, criticate dal Parlamento europeo, mentre qualsiasi eccezione al diritto di accesso ai documenti o qualsiasi limitazione di tale diritto dovrebbe essere interpretata restrittivamente. Poiché la sua domanda non riguarda un documento o un’informazione rientrante nel fascicolo della Commissione relativo all’aiuto di Stato concesso dalla Repubblica slovacca a favore della NCHZ, la Commissione non dovrebbe essere autorizzata a limitare ulteriormente il diritto fondamentale di accesso ai documenti dei cittadini dell’Unione.
La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente.
Occorre ricordare che, conformemente all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001, «[l]e istituzioni rifiutano l’accesso a un documento la cui divulgazione arrechi pregiudizio alla tutela», in particolare, degli «obiettivi delle attività ispettive, di indagine e di revisione contabile, a meno che vi sia un interesse pubblico prevalente alla divulgazione».
Come ricordato al precedente punto 43, una presunzione generale di riservatezza fondata sull’eccezione relativa alla tutela degli obiettivi delle attività di indagine prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001 non esclude la possibilità di dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico prevalente alla divulgazione dei documenti considerati.
Secondo una giurisprudenza costante, spetta a colui che fa valere l’esistenza di un interesse pubblico prevalente invocare concretamente le circostanze che giustificano la divulgazione dei documenti in questione (v. sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punto
e giurisprudenza ivi citata; v. altresì, in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Sea Handling/Commissione,
C‑271/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:557
, punto
).
Pertanto, il regime delle eccezioni previsto all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, e segnatamente al paragrafo 2 di tale articolo, è fondato su una ponderazione degli interessi contrapposti in una data situazione, ossia, da un lato, gli interessi che sarebbero favoriti dalla divulgazione dei documenti in questione e, dall’altro, quelli che sarebbero minacciati da tale divulgazione. La decisione su una domanda di accesso a documenti dipende dallo stabilire quale debba essere l’interesse prevalente nel caso di specie (v. sentenza del 7 settembre 2017, AlzChem/Commissione,
T‑451/15
, non pubblicata,
EU:T:2017:588
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
È alla luce di tali principi che occorre analizzare gli argomenti della ricorrente.
Nel caso di specie, in primo luogo, nel ricorso, la ricorrente invoca l’interesse pubblico prevalente consistente nel garantire il diritto a un ricorso effettivo conformemente all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali. Tuttavia, non occorre esaminare tale censura, poiché, interrogata al riguardo in udienza, la ricorrente ha confermato l’assenza di un nesso diretto tra il diniego di accesso ai documenti richiesti e l’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali. Essa ha altresì indicato che il Tribunale non doveva tener conto del riferimento all’esistenza di un interesse pubblico prevalente consistente nel garantire il diritto a un ricorso effettivo, come menzionato nel titolo della quinta parte del primo motivo, circostanza di cui è stato preso atto nel verbale d’udienza.
In secondo luogo, la ricorrente invoca, rinviando al considerando 2 del regolamento n. 1049/2001, l’importanza della trasparenza e del controllo pubblico sulle azioni della Commissione, la quale non dovrebbe essere autorizzata a utilizzare l’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del medesimo regolamento al solo scopo di coprire la propria inerzia e di sottrarsi al controllo del pubblico.
Occorre rilevare che l’interesse alla trasparenza costituisce certamente un interesse pubblico, in quanto ha carattere oggettivo e generale (sentenza dell’11 dicembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commissione,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, punto
; v. altresì, in tal senso, sentenza del 12 maggio 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, come ricordato al precedente punto 37, per quanto riguarda la trasparenza e il controllo pubblico delle azioni che la Commissione svolge, i giudici dell’Unione hanno riconosciuto che la sua attività amministrativa non richiedeva la stessa ampiezza dell’accesso ai documenti richiesta dall’attività legislativa di un’istituzione dell’Unione. Nel caso di specie, i documenti richiesti rientrano manifestamente nell’ambito di un procedimento amministrativo, ossia un procedimento di recupero di un aiuto di Stato a seguito di una decisione della Commissione.
Inoltre, considerazioni generali relative al principio di trasparenza e al diritto del pubblico di essere informato sul lavoro delle istituzioni non possono giustificare la divulgazione di documenti attinenti al procedimento di controllo dell’esecuzione della decisione della Commissione, il quale può sfociare nel ricorso alla Corte ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE ed è paragonabile alla fase precontenziosa di un procedimento per inadempimento (v. punto 75 supra) (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2015, ClientEarth/Commissione,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, punti
e
).
A tale riguardo, occorre ricordare che spetta alla Commissione, qualora consideri che uno Stato membro sia venuto meno ai propri obblighi, valutare l’opportunità di agire contro tale Stato, determinare le disposizioni che esso avrebbe violato e scegliere il momento in cui essa avvierà il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE nei suoi confronti. Di conseguenza, la ricorrente o un cittadino non dispone del diritto di pretendere che la Commissione prenda posizione in un senso determinato o di impugnare il rifiuto della Commissione di avviare un procedimento nei confronti della Repubblica slovacca (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punti
e
).
Pertanto, l’obiettivo invocato dalla ricorrente per giustificare la divulgazione dei documenti richiesti, consistente nell’esercitare un controllo sull’operato della Commissione nell’ambito del procedimento di controllo dell’esecuzione della decisione 2015/1826 di cui trattasi, equivale a negare, contrariamente a quanto essa afferma, l’esistenza del potere discrezionale di cui tale istituzione gode nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, secondo comma, TFUE, mentre la presunzione generale di riservatezza che si ricollega all’insieme dei documenti relativi a una procedura siffatta mira proprio a tutelare, segnatamente, l’utilità dell’operato della Commissione nell’ambito di tali procedimenti (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 14 novembre 2013, LPN e Finlandia/Commissione,
C‑514/11 P e C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punti
,
e
).
Inoltre, la Commissione, come ha giustamente rilevato, garantisce che il pubblico sia informato sull’avanzamento di procedimenti di infrazione specifici mediante la pubblicazione di comunicati stampa (v., in tal senso, sentenza del 23 gennaio 2017, Justice & Environment/Commissione,
T‑727/15
, non pubblicata,
EU:T:2017:18
, punto
).
Peraltro, la ricorrente invoca, in sostanza, l’interesse pubblico relativo all’esecuzione delle decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato nonché l’interesse pubblico alla protezione del bilancio degli Stati membri contro gli effetti devastanti della corsa agli aiuti di Stato e all’obbligo di reintegrare gli aiuti di Stato illegali e incompatibili con il mercato interno nel bilancio degli Stati membri interessati da una decisione in materia di aiuti di Stato. Tuttavia, tale argomento non può essere accolto. Come sostenuto dalla Commissione, il fatto di concedere alla ricorrente l’accesso ai documenti richiesti non consente di garantire l’interesse pubblico alla protezione del bilancio degli Stati membri mediante il recupero degli aiuti di Stato illegali.
Infine, la ricorrente sostiene che il giudice dell’Unione ha proceduto ad un’applicazione restrittiva del regolamento n. 1049/2001, laddove qualsiasi eccezione al diritto di accesso ai documenti o qualsiasi limitazione di tale diritto dovrebbe essere interpretata restrittivamente, e che, in sostanza, la sua domanda non rientrava nell’eccezione diretta a tutelare gli obiettivi delle attività di indagine. Orbene, nei limiti in cui essa contesta il fatto che la sua domanda di accesso potesse essere coperta dall’eccezione prevista all’articolo 4, paragrafo 2, terzo trattino, del regolamento n. 1049/2001, la sua argomentazione verte su una questione distinta da quella se, in caso di applicazione di un’eccezione, un interesse pubblico prevalente consenta di escludere una siffatta applicazione. Essa è pertanto irrilevante nell’ambito della presente parte. La stessa è stata del resto esaminata e respinta nell’ambito della prima parte del presente motivo.
Pertanto, la quinta parte del primo motivo deve essere respinta nonché il primo motivo nel suo complesso, senza che sia necessario esaminare la sua terza parte, nei limiti in cui l’eccezione diretta a tutelare le indagini svolte dalle istituzioni dell’Unione era un fondamento autonomo e sufficiente per giustificare l’adozione della decisione impugnata e un eventuale errore che vizi il secondo punto della motivazione di detta decisione, relativo all’eccezione volta a tutelare gli interessi commerciali, oggetto della terza parte del primo motivo, sarebbe in ogni caso privo di effetti sulla legittimità di tale decisione.
C.

Sul secondo motivo, vertente sulla violazione dell’obbligo di motivare il diniego di accesso ai documenti richiesti in una versione non riservata o nei locali della Commissione
La ricorrente afferma di aver proposto, nella domanda di conferma, l’accesso ai documenti in una versione non riservata o nei locali della Commissione. Quest’ultima avrebbe tuttavia ritenuto che, a motivo dell’applicazione della presunzione generale di riservatezza alle divulgazioni parziali, non potesse essere accordato un accesso parziale. La ricorrente ritiene che, poiché essa ha confutato tutti i motivi che potevano giustificare il diniego di divulgazione dei documenti richiesti, tra cui le presunzioni generali di riservatezza invocate dalla Commissione, dal ragionamento di quest’ultima risulta a contrario che essa avrebbe dovuto accogliere la sua domanda, quanto meno accordandole un accesso parziale o nei suoi locali, conformemente, rispettivamente, all’articolo 4, paragrafo 6, e all’articolo 10 del regolamento n. 1049/2001. La Commissione non avrebbe tuttavia esposto i motivi del suo diniego al riguardo.
La Commissione contesta l’argomentazione della ricorrente.
Secondo costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dall’articolo 296 TFUE deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve fare apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice dell’Unione di esercitare il proprio controllo (v. sentenza del 22 aprile 2008, Commissione/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Occorre inoltre ricordare che la violazione dell’obbligo di motivazione costituisce un motivo attinente alla violazione delle forme sostanziali, distinto, in quanto tale, dal motivo relativo all’inesattezza della motivazione della decisione controversa, il cui controllo rientra nell’esame della fondatezza di tale decisione (v., in tal senso, sentenze del 2 aprile 1998, Commissione/Sytraval e Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punto
, e del 19 giugno 2009, Qualcomm/Commissione,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, punto
). Infatti, la motivazione di una decisione consiste nell’esprimere formalmente le ragioni su cui si fonda tale decisione. Qualora tali ragioni siano viziate da errori, questi ultimi viziano la legittimità nel merito della decisione, ma non la motivazione di quest’ultima, che può essere sufficiente pur illustrando ragioni errate (v. sentenza del 10 luglio 2008, Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella decisione impugnata, la Commissione ha esaminato la possibilità di concedere alla ricorrente un accesso parziale ai documenti in questione, conformemente all’articolo 4, paragrafo 6, del regolamento n. 1049/2001. Essa ha precisato che i documenti richiesti erano tuttavia coperti da una presunzione generale di riservatezza fondata sulle eccezioni di cui all’articolo 4, paragrafo 2, primo e terzo trattino, del medesimo regolamento e che una siffatta presunzione escludeva la possibilità di concedere un accesso parziale al fascicolo. Essa ha rinviato a tale riguardo alla sentenza del 14 luglio 2016, Sea Handling/Commissione (
C‑271/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:557
, punto
).
Pertanto, si deve ritenere che la Commissione abbia esposto i motivi per i quali respingeva la domanda della ricorrente volta ad ottenere l’accesso ai documenti in una versione non riservata o nei suoi locali. Essa ha quindi posto la ricorrente nelle condizioni di comprendere i motivi per i quali tale domanda era respinta e ha consentito al Tribunale di esercitare il proprio controllo. Pertanto, la decisione impugnata è sufficientemente motivata al riguardo.
Peraltro, nei limiti in cui la ricorrente afferma che, poiché aveva confutato tutti i motivi idonei a giustificare il diniego di divulgazione dei documenti richiesti, la Commissione avrebbe dovuto accogliere la sua domanda volta ad ottenere un accesso a questi ultimi in una versione non riservata o nei suoi locali, si deve necessariamente constatare che essa non deduce un difetto o un’insufficienza della motivazione della decisione impugnata, ma contesta la fondatezza di quest’ultima. Tale argomentazione non può in nessun caso essere accolta. Infatti, poiché la Commissione, senza incorrere in alcun errore di diritto né di valutazione, ha potuto respingere la domanda della ricorrente di accesso ai documenti richiesti invocando una presunzione generale di riservatezza, l’argomentazione della ricorrente si basa su una premessa errata.
Pertanto, il secondo motivo deve essere respinto.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, occorre respingere il presente ricorso.
V.

Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, deve essere pertanto condannata alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La AlzChem Group AG è condannata alle spese.

Spielmann
Spineanu-Matei
Mastroianni
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 29 settembre 2021.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.