CELEX: 62021CJ0817
Begäran om förhandsavgörande
Rättsstaten
Rättsväsendets oberoende
Artikel 19.1 andra stycket FEU
Beslut 2006/928/EG
Domares oavhängighet
Disciplinärt förfarande
Domstolsinspektionen
Chefsinspektör med befogenheter i fråga om normgivning, uttagning, utvärdering, utnämning och disciplinär utredning

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU samt av kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption (EUT L 354, 2006, s. 56).
Begäran har framställts i ett mål mellan R.I., å ena sidan, och Inspecţia Judiciară (Domstolsinspektionen, Rumänien) och N.L., å andra sidan. Målet rör inspektionens beslut att avskriva en anmälan från R.I. mot N.L. och att avslå klagomålet mot denna avskrivning.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt
I artikel 1 i beslut 2006/928 föreskrivs följande:
”Rumänien skall senast den 31 mars varje år, och för första gången den 31 mars 2007, rapportera till [Europeiska] kommissionen om de framsteg som har gjorts med att uppfylla vart och ett av de riktmärken som anges i bilagan.
Kommissionen får när som helst lämna tekniskt bistånd genom olika åtgärder och samla in och utbyta information om riktmärkena. Kommissionen får när som helst anordna expertgruppbesök till Rumänien för detta ändamål. De rumänska myndigheterna skall lämna nödvändigt bistånd i samband med detta.”

Rumänsk rätt
I artikel 44.6 i Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii (lag nr 317/2004 om Högsta rättsrådet) av den 1 juli 2004 (
Monitorul Oficial al României
, del I, nr 827 av den 13 september 2005), i dess ändrade och kompletterade lydelse (nedan kallad lag nr 317/2004 i ändrad lydelse), föreskrivs följande:
”För att ett disciplinärt förfarande ska kunna inledas är det obligatoriskt för Domstolsinspektionen att genomföra en disciplinär utredning.”
I artikel 45.4 i denna lag anges följande:
”Om det vid en förhandskontroll framkommer att det saknas indicier för disciplinförseelse ska anmälan avskrivas, och resultatet ska meddelas direkt till den person som gjort anmälan och till den person som avses med den. Avskrivningsbeslutet ska fastställas av chefsinspektören. Beslutet får endast upphävas en gång av chefsinspektören, som genom ett skriftligt och motiverat beslut kan förordna om ytterligare kontroller.”
Artikel 45a.1 i nämnda lag har följande lydelse:
”Den person som har gjort anmälan kan lämna in ett klagomål till chefsinspektören mot det avskrivningsbeslut som avses i artikel 45.4, inom 15 dagar från delgivningen av beslutet. Klagomålet ska behandlas inom 20 dagar från och med den dag då det registrerades hos Domar- och åklagarinspektionen.”
I artikel 47.7 i samma lag föreskrivs följande:
”Disciplinära förfaranden får inledas inom 30 dagar från och med det att den disciplinära utredningen har avslutats, dock senast två år från och med den dag då förseelsen begicks.”
Av artikel 65.2–4 i lag nr 317/2004 i ändrad lydelse framgår följande:
”2.      Domstolsinspektionen ska ledas av en chefsinspektördomare, som utses genom uttagningsprov som anordnas av Consiliul Superior al Magistraturii [(Högsta rättsrådet, Rumänien)], vilken ska assisteras av en biträdande chefsinspektöråklagare, som utses av chefsinspektören.
3.      Domstolsinspektionen ska agera i överensstämmelse med principen om funktionellt oberoende i förhållande till Högsta rättsrådet, domstolarna och de åklagarmyndigheter som är knutna till dem, samt andra myndigheter, och utöva sina befogenheter i fråga om undersökning, granskning och kontroll inom specifika verksamhetsområden i enlighet med lag och för att säkerställa dess efterlevnad.
4.      Bestämmelserna om genomförande av inspektionsarbetet ska godkännas av chefsinspektören genom föreskrifter.”
I artikel 66.3 i denna lag föreskrivs följande:
”Domstolsinspektionens organisation och verksamhet samt dess avdelningars organisatoriska struktur och befogenheter ska fastställas i en förordning som godkänns genom beslut av chefsinspektören … ”
I artikel 69.1 och 69.4 i nämnda lag föreskrivs följande:
”1.      Chefsinspektören har följande huvudsakliga funktioner:
a)      Chefsinspektören ska bland inspektionens tjänstemän utse ledningsgruppen – den biträdande chefsinspektören och avdelningscheferna – på grundval av ett förfarande som ska innefatta en utvärdering av de särskilda förvaltningsplanerna för varje tjänst, så att ledningens sammanhållning, yrkeskompetens och effektiva kommunikation säkerställs. Deras mandatperiod ska löpa ut samtidigt som chefsinspektörens mandatperiod.
aa)      Chefsinspektören ska leda och organisera Domstolsinspektionens verksamhet.
ab)      Chefsinspektören ska vidta åtgärder för att samordna arbetet för övriga anställda vid Domstolsinspektionen som inte är inspektionens tjänstemän.
…
g)      Chefsinspektören ska, i enlighet med lag, utse tjänstemännen och andra kategorier av anställda vid Domstolsinspektionen samt förordna om ändring, avstängning och upphörande av deras anställnings- eller tjänstgöringsförhållanden.
h)      Chefsinspektören ska fastställa funktioner och individuella uppgifter för anställda som är underställda chefsinspektören, genom att godkänna deras arbetsbeskrivningar.
i)      Chefsinspektören ska, i enlighet med lag, utvärdera de anställda som är underställda chefsinspektörens ledning.
…
4.      Det tillkommer den biträdande chefsinspektören att ersätta chefsinspektören och bistå denne med att granska och avge yttranden om handlingar och beslut antagna av inspektionens tjänstemän samt utöva alla andra funktioner som fastställts av chefsinspektören.”
I artikel 71.2 i samma lag anges följande:
”Bestämmelserna om påföljder, disciplinförseelser och disciplinära förfaranden ska i tillämpliga delar gälla för inspektionens tjänstemän.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
R.I. är part i flera brottmål vid rumänska domstolar. Hon gjorde flera disciplinära anmälningar till Domstolsinspektionen mot domare och åklagare som tjänstgör vid dessa domstolar.
Domstolsinspektionen meddelade flera beslut genom vilka anmälningarna avskrevs. Efter det att ett av dessa beslut, daterat den 2 juli 2018, hade fastställts av N.L., i egenskap av chefsinspektör, överklagade R.I. beslutet till Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest, Rumänien).
Genom dom av den 27 september 2019 upphävde den domstolen nämnda beslut. Domstolsinspektionens överklagande av denna dom ogillades genom en dom som Înalta Curte de Casație și Justiție (Högsta domstolen, Rumänien) meddelade den 29 september 2020.
Till följd av detta rättsliga förfarande meddelade Domstolsinspektionen, den 11 mars 2021, ett nytt beslut genom vilket den disciplinära anmälan i fråga avskrevs. N.L. avslog den 31 maj 2021 R.I:s klagomål mot detta beslut. R.I. överklagade N.L:s beslut.
Genom skrivelse som skickades till Ministerului Justiţiei (justitieministeriet, Rumänien) den 29 november 2019 påtalade R.I. att hennes konstitutionella rättigheter hade åsidosatts och hon gjorde gällande att en ”grupp” av personer, däribland N.L., hade bidragit till detta åsidosättande och till de brottsutredningar som avsåg henne. I skrivelsen hävdade R.I. bland annat att N.L. hade försökt dölja de missbruk och rättsstridigheter som vissa domare och åklagare hade gjort sig skyldiga till.
Justitieministeriet ansåg att det saknade behörighet att pröva denna anmälan, varför det vidarebefordrade anmälan till Domstolsinspektionen. R.I. framställde dessutom ytterligare en invändning mot N.L. genom en anmälan som gavs in till inspektionen den 16 februari 2021.
Inom ramen för förfarandet vid detta organ preciserade R.I. sina invändningar och gjorde bland annat gällande att det inte hade gjorts någon riktig disciplinär utredning, att domen av den 27 september 2019 inte hade verkställts och att prövningen av hennes klagomål avsiktligt hade försenats för att en preskriptionstid skulle kunna löpa ut.
Anmälan mot N.L. avskrevs den 17 mars 2021 genom beslut av en av inspektionens tjänstemän som utsetts med tillämpning av allmänna bestämmelser som fastställts av chefsinspektören. R.I. ingav ett klagomål mot detta beslut, men den biträdande chefsinspektören avslog klagomålet genom beslut av den 11 maj 2021.
Den 31 maj 2021 väckte R.I. talan vid den hänskjutande domstolen och yrkade bland annat ogiltigförklaring av besluten av den 17 mars och den 11 maj 2021 samt ersättning för den skada som dessa beslut hade orsakat henne.
Till stöd för denna talan gjorde R.I. bland annat gällande flera rättsstridigheter med avseende på de befogenheter som chefsinspektören har i fråga om uttagning av inspektionens tjänstemän, utnämning av den biträdande chefsinspektören och utfärdande av bestämmelser om Domstolsinspektionens organisation samt avsaknad av tillräckliga garantier mot bristande opartiskhet hos personer som har till uppgift att handlägga en anmälan mot chefsinspektören. R.I. anser att unionsrätten utgör hinder för det förhållandet att befogenheter har koncentrerats hos chefsinspektören, till följd av vilket disciplinära åtgärder inte kan vidtas mot domare och åklagare eller mot chefsinspektören.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att även om R.I. har hänvisat till domen av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl. (C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393), avser den domen endast den handling genom vilken chefsinspektören utnämns, vilken har bedömts mot bakgrund av risken för att en disciplinär utredning inleds mot domarna. I förevarande fall har R.I. tvärtom påtalat att det är omöjligt att väcka talan om disciplinära åtgärder på grund av föreskrifterna om Domstolsinspektionens organisation och verksamhet.
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende understrukit att Domstolsinspektionen reformerades under år 2012 för att öka sitt operativa oberoende i förhållande till Högsta rättsrådet och därmed säkerställa efterlevnaden av beslut 2006/928. Flera föreskrifter om inspektionens organisation och verksamhet, avseende bland annat inspektionens struktur, de anställdas funktioner, förfarandet för handläggning av anmälningar, utnämning av inspektionens tjänstemän och de personer som innehar ledande befattningar, följer av de bestämmelser som chefsinspektören antagit med stöd av de normgivningsbefogenheter som vederbörande har beviljats av den rumänska lagstiftaren. Mot bakgrund av dessa omständigheter vill den hänskjutande domstolen särskilt få klarhet i huruvida det garantisystem som följer av den rumänska lagstiftningen är tillförlitligt vad gäller kontrollen av chefsinspektörens handlande.
Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel București (Appellationsdomstolen i Bukarest) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artiklarna 2 och 19.1 andra stycket [FEU], [beslut 2006/928] … samt de garantier för oavhängighet och opartiskhet som gäller enligt unionsrätten tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken chefsinspektören vid Domstolsinspektionen får utfärda förvaltningsrättsliga föreskrifter (med lägre rang än lag) och/eller individuella beslut för att på egen hand besluta om organisationen av inspektionens institutionella ram för uttagning av inspektionens tjänstemän, utvärdering av deras arbete, utförande av inspektionsverksamheten och utnämning av den biträdande chefsinspektören, medan dessa personer enligt lag är de enda som får genomföra, godkänna eller underkänna disciplinära utredningar mot chefsinspektören?”

Ansökan om skyndsam handläggning av målet om förhandsavgörande
Den hänskjutande domstolen har ansökt om att EU-domstolen enligt artikel 105 i domstolens rättegångsregler ska handlägga förevarande begäran om förhandsavgörande enligt förfarandet för skyndsam handläggning.
Till stöd för sin begäran har den hänskjutande domstolen, för det första, påpekat att R.I. har klagat över att de disciplinära förfarandena tagit orimligt lång tid och att det därför är viktigt att tidsåtgången för målet om förhandsavgörande inte framstår som ett osäkerhetsmoment i förhållande till effektiviteten av hennes överklagande. Den hänskjutande domstolen har, för det andra, understrukit att den fråga som ställts avser en viktig rättslig fråga, eftersom den rör organisationen av och verksamheten vid en domstolsinspektion.
I artikel 105.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att EU-domstolens ordförande, på ansökan av den hänskjutande domstolen eller i undantagsfall på eget initiativ, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, får besluta att ett mål om förhandsavgörande ska handläggas skyndsamt med avvikelse från vad som gäller enligt dessa rättegångsregler, när målet är av sådan beskaffenhet att det måste avgöras utan dröjsmål.
I förevarande fall beslutade EU-domstolens ordförande, den 1 februari 2022, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, att inte bifalla den ansökan som avses i punkt 25 ovan.
Vad för det första gäller risken för att målet om förhandsavgörande medför att handläggningen av det nationella målet förlängs orimligt lång tid, framgår det av domstolens praxis att enbart det intresse som enskilda har av att så snabbt som möjligt fastställa omfattningen av de rättigheter som de har enligt unionsrätten, som visserligen är legitimt, inte kan styrka att det föreligger en exceptionell omständighet, i den mening som avses i artikel 105.1 i rättegångsreglerna (dom av den 11 november 2021, Energieversorgungscenter Dresden-Wilschdorf, C‑938/19, EU:C:2021:908, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
Även om det antas att den hänskjutande domstolen anser sig behöva handlägga det nationella målet skyndsamt med hänsyn till saken i målet, är den omständigheten att den hänskjutande domstolen är skyldig att göra allt den kan för att det nationella målet avgörs snabbt i sig inte tillräcklig för att motivera att förfarandet för skyndsam handläggning enligt artikel 105.1 i rättegångsreglerna tillämpas (dom av den 6 oktober 2021, TOTO och Vianini Lavori, C‑581/20, EU:C:2021:808, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
Vad för det andra gäller den omständigheten att den fråga som ställts rör organisationen av och verksamheten vid en domstolsinspektion, ska det erinras om att tillämpningen av förfarandet för skyndsam handläggning inte beror på beskaffenheten av tvisten i målet vid den nationella domstolen som sådan, utan på de exceptionella omständigheterna i det aktuella målet, utifrån vilka det ska stå klart att det är särskilt brådskande att avgöra dessa frågor (dom av den 31 januari 2023, Puig Gordi m.fl., C‑158/21, EU:C:2023:57, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
I synnerhet utgör inte den omständigheten att målet rör en viktig aspekt av den berörda medlemsstatens domstolsorganisation i sig ett skäl som visar att det föreligger sådan särskild brådska som krävs för att motivera en skyndsam handläggning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punkt 22, och dom av den 21 december 2021, Randstad Italia, C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkt 39).

Prövning av tolkningsfrågan

Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till prövning
Domstolsinspektionen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning.
Medan de nationella domstolarna är ensamma behöriga att bedöma lagenligheten av förfarandet för antagande av individuella förvaltningsbeslut, avser denna begäran enligt inspektionen inte tolkningen av unionsbestämmelser, utan tolkningen av lag nr 317/2004 i ändrad lydelse. Vidare ska de rumänska bestämmelser som är tillämpliga i det nationella målet anses vara förenliga med unionsrätten, varför domarnas oavhängighet i det målet inte på något sätt kan undergrävas.
I detta hänseende är det visserligen så, att domstolen i ett mål om förhandsavgörande inte är behörig att tolka en medlemsstats nationella rätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 och C‑423/19, EU:C:2021:63, punkt 31). Det framgår emellertid klart av lydelsen av den ställda frågan att denna inte avser tolkningen av rumänsk rätt, utan av unionsbestämmelser, nämligen artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU samt beslut 2006/928.
Även om Domstolsinspektionen har hävdat att en sådan lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet är förenlig med unionsrätten, är det dessutom så, att denna invändning rör själva tillämpningsområdet för de unionsbestämmelser som tolkningsfrågan avser och följaktligen tolkningen av dessa bestämmelser. En sådan invändning, som därmed hänför sig till prövningen i sak av denna fråga, kan på grund av sin natur således inte leda till att frågan ska avvisas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 april 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, punkt 33).
Av detta följer att tolkningsfrågan kan tas upp till prövning.

Prövning i sak
Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU samt beslut 2006/928 ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som ger chefen för ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder mot domare och åklagare befogenhet att anta föreskrifter och individuella beslut om bland annat organisationen av detta organ, uttagning och utvärdering av dess anställda, utförande av deras arbete och utnämning av en biträdande chef, medan dessa anställda och denna biträdande chef är de enda som har behörighet att genomföra en disciplinär utredning mot chefen för nämnda organ.
Enligt artikel 19 FEU, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 FEU, ankommer på de nationella domstolarna och EU-domstolen att säkerställa att unionsrätten tillämpas fullt ut i samtliga medlemsstater och att säkerställa domstolsskyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten (dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 188, och dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av en författningsdomstols avgöranden), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 37).
Själva förekomsten av en effektiv domstolsprövning i syfte att säkerställa iakttagandet av unionsrätten är i sig en grundförutsättning för en rättsstat. Medlemsstaterna ska i detta syfte, och såsom anges i artikel 19.1 andra stycket FEU, fastställa de möjligheter till överklagande och förfaranden som säkerställer ett effektivt domstolsskydd för enskilda rättssubjekt inom de områden som omfattas av unionsrätten. Principen om ett effektivt domstolsskydd för de rättigheter som enskilda rättssubjekt har enligt unionsrätten, vilket är en princip som artikel 19.1 andra stycket FEU hänvisar till, utgör en allmän princip i unionsrätten. Denna princip följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner och har kommit till uttryck i artiklarna 6 och 13 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950, och den har numera även stadfästs i artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) (dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkt 219 samt där angiven rättspraxis).
Av detta följer att varje medlemsstat ska säkerställa att de instanser som i egenskap av ”domstol”, i den mening som avses i unionsrätten, ingår i dess system med rättsmedel inom de områden som omfattas av unionsrätten uppfyller kraven på ett effektivt domstolsskydd (dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 191, och dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av en författningsdomstols avgöranden), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 40).
Det ska påpekas, beträffande tillämpligheten av artikel 19.1 andra stycket FEU, att denna bestämmelse avser ”de områden som omfattas av unionsrätten”, oavsett i vilken situation medlemsstaterna tillämpar unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 192 och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen har härvidlag slagit fast att en nationell lagstiftning som omfattas av tillämpningsområdet för beslut 2006/928 måste iaktta de krav som följer av unionsrätten, särskilt artiklarna 2 och 19.1 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av en författningsdomstols avgöranden), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
Så är i synnerhet fallet beträffande en lagstiftning om organisationen av och verksamheten vid ett organ som, i likhet med Domstolsinspektionen, är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder mot samtliga rumänska domare och, således, mot de domare vid allmänna domstolar som har att avgöra frågeställningar som rör unionsrättens tillämpning eller tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkterna 182, 185 och 193).
En grundförutsättning för att detta krav på effektivt domstolsskydd enligt artikel 19.1 andra stycket FEU ska kunna uppfyllas av sådana instanser som kan ha att avgöra frågeställningar som rör unionsrättens tillämpning eller tolkning är att deras oavhängighet upprätthålls. Detta bekräftas i artikel 47 andra stycket i stadgan, där tillgången till en ”oavhängig” domstol anges som ett av de krav som hänför sig till den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel (dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 194 och där angiven rättspraxis).
Kravet på domstolarnas oavhängighet, enligt artikel 19.1 andra stycket FEU, omfattar två aspekter. Den första aspekten, som är extern, förutsätter att den aktuella domstolsinstansen fullgör sina uppgifter helt självständigt, utan att vara underställd någon annan och utan att ta emot order eller instruktioner från något håll. Denna ska således vara skyddad mot yttre inblandning eller påtryckningar som kan äventyra dess ledamöters oberoende prövning och påverka deras avgöranden. Den andra aspekten är intern och sammanfaller med begreppet opartiskhet.  Den handlar om att avståndet gentemot parterna och deras respektive intressen vad gäller saken i målet ska vara detsamma. Sistnämnda aspekt förutsätter att objektivitet iakttas och att det inte föreligger något annat intresse vad gäller utgången i målet än vad som följer av en strikt tillämpning av rättsreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av en författningsdomstols avgöranden), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
Enligt domstolens fasta praxis förutsätter de garantier för oavhängighet och opartiskhet som erfordras enligt unionsrätten att det finns regler som utesluter allt rimligt tvivel som enskilda rättssubjekt skulle kunna hysa beträffande den aktuella instansens pålitlighet i förhållande till yttre omständigheter och dennas neutralitet i förhållande till de intressen som ställs mot varandra (dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 196, och dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av en författningsdomstols avgöranden), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 82).
Vad närmare bestämt gäller bestämmelserna om det disciplinära systemet, förutsätter oavhängighetskravet enligt fast rättspraxis att detta system innehåller de skyddsregler som behövs för att helt förhindra risken för att ett sådant system används som ett system för politisk kontroll över innehållet i domstolarnas avgöranden. Regler som bland annat anger vilka handlingar som kan föranleda disciplinära åtgärder och vilka disciplinära åtgärder som konkret är tillämpliga, som föreskriver att disciplinära beslut fattas av ett oavhängigt organ i enlighet med ett förfarande som till fullo garanterar att rättigheterna enligt artiklarna 47 och 48 i stadgan respekteras – bland annat rätten till försvar – och som gör det möjligt att överklaga besluten från de disciplinära organen till domstol, är alla skyddsregler som är av grundläggande betydelse för att domstolsväsendets oavhängighet ska upprätthållas (dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 198 och där angiven rättspraxis).
Vetskapen om att en disciplinär utredning kan komma att inledas innebär i sig en påtryckning gentemot dem som har i uppgift att döma i ett mål. Det är därför av väsentlig betydelse att det organ som är behörigt att utföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder agerar på ett objektivt och opartiskt sätt vid fullgörandet av sina uppgifter och att detta organ, i detta syfte, skyddas mot inblandning utifrån (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19  och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 199, och dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinärt system för domare), C‑791/19, EU:C:2021:596, punkt 82).
Eftersom ledande befattningshavare vid ett sådant organ kan ha ett bestämmande inflytande över organets verksamhet, måste reglerna om förfarandet för utnämning av sådana ledande befattningshavare vara utformade på ett sådant sätt att de inte kan föranleda några rimliga tvivel om att organets befogenheter och funktioner  inte används som ett instrument för påtryckning på eller politisk kontroll över domstolarnas verksamhet (dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 200).
Ett sådant krav är inte bara tillämpligt på bestämmelser om förfarandet för utnämning till ledande befattningar inom ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder, utan även mer allmänt på samtliga bestämmelser om detta organs organisation och verksamhet.
Sistnämnda bestämmelser kan nämligen allmänt sett direkt påverka organets praxis och således hindra eller, tvärtom, främja disciplinära åtgärder som har till syfte eller som verkan att utöva påtryckningar på dem som har till uppgift att döma eller säkerställa politisk kontroll över deras verksamhet.
Den omständigheten att det hos chefen för ett sådant organ har koncentrerats befogenheter att reglera organets organisation och verksamhet samt att fatta individuella beslut avseende sina anställdas karriärer och de ärenden som de handlägger är, i detta hänseende, ägnade att tillförsäkra chefen en effektiv kontroll över samtliga åtgärder som vidtas av organet. Chefen kommer då nämligen att kunna påverka inte bara valet av de anställda vid samma organ, inbegripet medlemmarna av dess ledning, utan även deras karriärutveckling samt innebörden av och innehållet i de konkreta beslut som dessa anställda fattar i disciplinära förfaranden avseende domare.
Förekomsten av en sådan kontroll kan emellertid inte i sig anses vara oförenlig med artikel 19.1 andra stycket FEU.
Den omständigheten att chefen för ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder utövar en effektiv kontroll över organets samtliga handlanden kan visserligen främja effektiviteten och enhetligheten i nämnda organs praxis. En sådan koncentration av befogenheter hos enbart denna chef kan emellertid inte i sig undergräva kraven på oavhängighet och opartiskhet. De anställda vid ett organ såsom det som är aktuellt i det nationella målet har nämligen inte till uppgift att avgöra tvister i egenskap av domare, utan att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder. De måste således inte nödvändigtvis uppfylla alla de krav på oavhängighet och opartiskhet som gäller för domare.
Koncentrationen av betydande befogenheter hos chefen för ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder kan emellertid, eftersom den i praktiken ger vederbörande ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid vidtagandet av disciplinära åtgärder mot domare, göra det lättare för denna chef att använda sig av det disciplinära systemet mot domare för att påverka deras verksamhet.
En lagstiftning som ger chefen för detta organ sådana befogenheter som de som chefsinspektören har enligt den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan således ge upphov till rimligt tvivel hos enskilda vad gäller användningen av organets befogenheter och funktioner som ett medel för påtryckningar på den dömande verksamheten eller för politisk kontroll över denna verksamhet.
Det ankommer slutligen på den hänskjutande domstolen att uttala sig om detta efter att ha företagit erforderliga bedömningar i detta avseende. EU‑domstolen är nämligen enligt artikel 267 FEUF inte behörig att tillämpa unionsbestämmelserna på ett visst fall, utan är endast behörig att uttala sig om tolkningen av fördragen och de rättsakter som beslutats av Europeiska unionens institutioner. Enligt fast rättspraxis kan EU-domstolen emellertid, inom ramen för det samarbete mellan domstolar som har inrättats genom artikel 267 FEUF, med utgångspunkt i handlingarna i målet tillhandahålla den nationella domstolen de uppgifter om unionsrättens tolkning som den kan behöva för att bedöma verkningarna av en viss unionsbestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 201 och där angiven rättspraxis).
I detta avseende ska den hänskjutande domstolen bedöma den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet som sådan och i sitt nationella rättsliga och faktiska sammanhang. Flera omständigheter som ingår i detta sammanhang och som framgår av beslutet om hänskjutande och av handlingarna i målet kan nämligen ha viss relevans för den hänskjutande domstolens prövning.
Vad för det första beträffar den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, är de garantier som eventuellt föreskrivs i denna  för att förhindra att chefen för ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder gör sig skyldig till maktmissbruk eller fortsätter att göra sig skyldig till maktmissbruk ‐ eller till och med en eventuell avsaknad av sådana garantier ‐ av särskild betydelse.
Den hänskjutande domstolen har emellertid preciserat att med tillämpning av denna lagstiftning kan en disciplinåtgärd som syftar till att beivra missbruk som begåtts av chefsinspektören endast vidtas av en inspektör vars karriär i stor utsträckning beror på chefsinspektörens beslut och som med nödvändighet måste agera inom ramen för den organisation som chefsinspektören har fastställt.
Det framgår dessutom av beslutet om hänskjutande att besluten avseende chefsinspektören kan omprövas av den biträdande chefsinspektören, som har utsetts av chefsinspektören och vars mandatperiod löper ut samtidigt som chefsinspektörens mandatperiod.
Ett sådant disciplinärt system förefaller, med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, i praktiken kunna utgöra hinder för att en disciplinär åtgärd faktiskt vidtas mot chefsinspektören, även om vederbörande skulle bli föremål för väl underbyggda anmälningar.
Såsom framgår av det förfarande som är aktuellt i det nationella målet kan avskrivningen av en anmälan mot chefsinspektören visserligen överklagas, vilket i förekommande fall kan leda till att avskrivningsbeslutet upphävs och att förelägganden riktas med avseende på hur Domstolsinspektionen ska handlägga klagomålet.
Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att bedöma i vilken mån de rumänska domstolarnas befogenheter i detta avseende kan göra det möjligt att effektivt vidta disciplinära åtgärder mot chefsinspektören och att handlägga anmälningar mot vederbörande på ett effektivt och opartiskt sätt. Vid denna bedömning ska den hänskjutande domstolen bland annat ta hänsyn till beroendeförhållandet i förhållande till chefsinspektören, vilken på nytt ska pröva ärendet till följd av upphävandet av ett avskrivningsbeslut, och till den eventuella risken för att preskriptionstider som kan utgöra hinder för att vidta disciplinära åtgärder löper ut.
För det fall den hänskjutande domstolen skulle finna att chefsinspektörens handlande inte kan bli föremål för en verklig och effektiv kontroll enligt den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, ska denna lagstiftning inte anses vara utformad på ett sådant sätt att den inte kan ge upphov till något rimligt tvivel hos enskilda vad gäller användningen av Domstolsinspektionens befogenheter och funktioner som ett medel för påtryckningar på den dömande verksamheten eller för politisk kontroll över denna verksamhet (se, analogt, dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos Högsta domstolens avdelning för disciplinära mål), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 142, dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domartjänster vid Högsta domstolen – Överklagande), C‑824/18, EU:C:2021:153, punkt 129, och dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 205).
Vad för det andra gäller det nationella rättsliga och faktiska sammanhang som ska beaktas, kan tre omständigheter som framgår av beslutet om hänskjutande och av handlingarna i målet vara av viss relevans för den hänskjutande domstolens prövning.
För det första framgår det, med förbehåll för de kontroller som den hänskjutande domstolen ska göra, att chefsinspektörens befogenheter har förstärkts inom ramen för mer övergripande reformer av organisationen av det rumänska domstolsväsendet vilka har till syfte eller verkan att minska garantierna för de rumänska domarnas oavhängighet och opartiskhet (se, analogt, dom av den 2 mars 2021, A.B. m.fl. (Tillsättning av domartjänster vid Högsta domstolen – Överklagande), C‑824/18, EU:C:2021:153, punkterna 133–135, och dom av den 15 juli 2021, kommissionen/Polen (Disciplinärt system för domare), C‑791/19, EU:C:2021:596, punkterna 106 och 108).
Vidare kan de konkreta formerna för utnämning av chefsinspektören vara av viss betydelse, om de tyder på att chefsinspektören är nära knuten till den verkställande eller lagstiftande makten, vilket vid en första anblick förefaller vara fallet i förevarande mål.
Slutligen ska även chefsinspektörens konkreta praxis vid utövandet av sina befogenheter beaktas (se, analogt, dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos Högsta domstolens avdelning för disciplinära mål), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 144, och dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 219).
I förevarande fall har kommissionen hänvisat till exempel som kan visa att dessa befogenheter vid flera tillfällen har använts för politisk kontroll över den dömande verksamheten. Vissa av dessa exempel återfinns för övrigt i kommissionens rapporter till Europaparlamentet och rådet av den 22 oktober 2019 och den 8 juni 2021 om Rumäniens framsteg inom ramen för samarbets- och kontrollmekanismen (COM(2019) 499 final, s. 7 och 8, samt COM(2021) 370, s. 18). De rumänska myndigheterna ska i vederbörlig ordning beakta dessa rapporter, i enlighet med principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU, för att uppnå de mål som eftersträvas med beslut 2006/928 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2021, Asociaţia ”Forumul Judecătorilor din România” m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 178).
Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, framgår det således att dessa uppgifter i det nationella rättsliga och faktiska sammanhanget, vilka kommit till EU-domstolens kännedom, snarare bekräftar än vederlägger ett eventuellt konstaterande att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte är utformad på ett sådant sätt att den inte kan ge upphov till några legitima tvivel hos enskilda om användningen av Domstolsinspektionens befogenheter och uppgifter som ett medel för påtryckningar på den dömande verksamheten eller för politisk kontroll över denna verksamhet.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan ska den fråga som har ställts besvaras enligt följande. Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU, jämförda med beslut 2006/928, ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning
–        enligt vilken chefen för ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder mot domare och åklagare tillerkänns befogenhet att anta föreskrifter och individuella beslut om bland annat organisationen av detta organ, uttagning och utvärdering av dess anställda, utförande av deras arbete samt utnämning av en biträdande chef,
–        medan, för det första, dessa anställda och denna biträdande chef är de enda som har behörighet att genomföra en disciplinär utredning mot  chefen för nämnda organ, för det andra, deras karriär till stor del beror på de beslut som fattas av denna chef och, för det tredje, dessa båda chefers respektive mandatperiod löper ut samtidigt,
när denna lagstiftning inte är utformad på ett sådant sätt att den inte kan ge upphov till rimligt tvivel hos enskilda vad gäller användningen av organets befogenheter och funktioner som ett medel för påtryckningar på dessa domares och åklagares verksamhet eller för politisk kontroll över denna verksamhet.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artiklarna 2 och 19.1 andra stycket FEU, jämförda med kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption,
ska tolkas så, att
de utgör hinder för en nationell lagstiftning
–
enligt vilken chefen för ett organ som är behörigt att genomföra utredningar och vidta disciplinära åtgärder mot domare och åklagare tillerkänns befogenhet att anta föreskrifter och individuella beslut om bland annat organisationen av detta organ, uttagning och utvärdering av dess anställda, utförande av deras arbete samt utnämning av en biträdande chef,
–
medan, för det första, dessa anställda och denna biträdande chef är de enda som har behörighet att genomföra en disciplinär utredning mot chefen för nämnda organ, för det andra, deras karriär till stor del beror på de beslut som fattas av denna chef och, för det tredje, dessa båda chefers respektive mandatperiod löper ut samtidigt,
när denna lagstiftning inte är utformad på ett sådant sätt att den inte kan ge upphov till rimligt tvivel hos enskilda vad gäller användningen av organets befogenheter och funktioner som ett medel för påtryckningar på dessa domares och åklagares verksamhet eller för politisk kontroll över denna verksamhet.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: rumänska.