CELEX: 62019CJ0294
Præjudiciel forelæggelse
landbrug
den fælles landbrugspolitik
ordninger for direkte støtte
støtteberettiget hektar
styring af akvakulturanlæg
anvendelse af matriklen
faktisk anvendelse til landbrugsmæssige formål
anvendelse i overensstemmelse med registreringerne i ejendomsregistret

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 2 og artikel 34, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003 (
EUT 2009, L 30, s. 16
), artikel 2 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1120/2009 af 29. oktober 2009 om gennemførelsesbestemmelser til enkeltbetalingsordningen i afsnit III i forordning nr. 73/2009 (
EUT 2009, L 316, s. 1
), samt artikel 4, stk. 1, litra a)-c), e), og f), artikel 10, artikel 21, stk. 1, og artikel 32, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og forordning nr. 73/2009 (
EUT 2013, L 347, s. 608
, og berigtigelse i
EUT 2016, L 130, s. 8
).
Disse anmodninger er blevet indgivet i forbindelse med to tvister mellem dels Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură – Centrul Judepning ean Tulcea (agenturet for betalinger og indgreb til fordel for landbruget) – regionscenteret i Tulcea, Rumænien) (herefter »APIA«) og SC Piscicola Tulcea SA, på den ene side, dels Ira Invest SRL og APIA, på den anden side, vedrørende generelle arealbetalinger for arealer, der i matrikelregistret er registreret som agerjord, som er bestemt til anvendelse som akvakulturanlæg.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning nr. 73/2009
Forordning nr. 73/2009 blev ophævet ved forordning nr. 1307/2013.
Følgende fremgik af tredje betragtning til forordning nr. 73/2009:
»Ved [Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (
EUT 2003, L 270, s. 1
, samt berigtigelse i
EUT 2004, L 94, s. 70
, og i
EUT 2008, L 307, s. 22
)] indførtes princippet om, at landbrugere, der ikke opfylder visse krav inden for folkesundhed, dyre- og plantesundhed, miljø og dyrevelfærd, får nedsat deres direkte støtte eller bliver udelukket fra at modtage direkte støtte. Denne såkaldte krydsoverensstemmelsesordning udgør en integrerende del af fællesskabsstøtte i form af direkte betalinger og bør derfor bibeholdes. Erfaringen har dog vist, at en række af krydsoverensstemmelseskravene ikke er tilstrækkelig relevante for udøvelsen af landbrugsaktivitet eller for landbrugsarealerne eller også snarere vedrører de nationale myndigheder end landbrugerne. Derfor bør krydsoverensstemmelsesordningens anvendelsesområde tilpasses.«
Artikel 2 i forordning nr. 73/2009 bestemte:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
c)
»landbrugsaktivitet«: produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål, eller bevarelse af jorden i god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. artikel 6
[…]
h)
»landbrugsareal«: areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal eller areal med permanente afgrøder.«
Denne forordnings artikel 34 bestemte:
»1.   Der ydes støtte til landbrugerne i henhold til enkeltbetalingsordningen, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar. Aktiverede betalingsrettigheder giver ret til betaling af de beløb, der er fastsat i deri.
2.   I dette afsnit III forstås ved »støtteberettiget hektar«:
a)
ethvert af bedriftens landbrugsarealer, og ethvert areal, der er tilplantet med lavskov med kort omdriftstid (KN-kode ex06029041), og som anvendes til landbrugsaktivitet, eller, hvis arealet også anvendes til andre formål, som fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet […]
[…]«
Forordning nr. 1120/2009
Artikel 2 i forordning nr. 1120/2009, der blev ophævet ved Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til forordning nr. 1307/2013 og om ændring af bilag X til nævnte forordning (
EUT 2014, L 181, s. 1
), havde følgende ordlyd:
»I afsnit III i forordning […] nr. 73/2009 og nærværende forordning forstås der ved:
a)
»agerjord«: arealer, der dyrkes med henblik på produktion af afgrøder, eller som holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand, jf. artikel 6 i forordning (EF) nr. 73/2009, uanset om arealerne er væksthusarealer eller under fast eller mobilt overdække
[…]«
Forordning (EF) nr. 1122/2009
Artikel 80 i Kommissionens forordning (EF) nr. 1122/2009 af 30. november 2009 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (
EUT 2009, L 316, s. 65
), der blev ophævet ved Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (
EUT 2014, L 181, s. 48
), bestemte:
»1.   Uretmæssigt udbetalte beløb skal tilbagebetales af landbrugeren med tillæg af renter, der beregnes i henhold til stk. 2.
[…]
3.   Den tilbagebetalingspligt, der er nævnt i stk. 1, gælder ikke, hvis udbetalingen skyldes en fejl begået af den ansvarlige myndighed eller af en anden myndighed, og landbrugeren ikke med rimelighed kunne forventes at have opdaget fejlen.
Hvis fejlen vedrører faktiske forhold, der er relevante for beregningen af den pågældende betaling, finder første afsnit dog kun anvendelse, hvis beslutningen om tilbagebetaling ikke er meddelt senest 12 måneder efter udbetalingen.«
Forordning (EU) nr. 1306/2013
Det fremgår af 53. og 54. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (
EUT 2013, L 347, s. 549
), at under krydsoverensstemmelsesordningen, der bør bibeholdes, skal medlemsstaterne pålægge sanktioner i form af nedsættelsen af eller udelukkelsen fra støtte, der er modtaget under den fælles landbrugspolitik, helt eller delvis.
Forordning nr. 1307/2013
Fjerde betragtning til forordning 1307/2013 har følgende ordlyd:
»Det er nødvendigt at præcisere, at [forordning nr. 1306/2013] og de bestemmelser, der vedtages i henhold dertil, skal finde anvendelse på de foranstaltninger, der er fastsat i denne forordning. For at sikre sammenhæng med andre retsakter vedrørende den fælles landbrugspolitik skal nogle regler, der [i] øjeblikket er fastsat i forordning [nr. 73/2009], fastsættes nu i forordning [nr. 1306/2013], herunder navnlig reglerne for at sikre overholdelse af de forpligtelser, der følger af bestemmelserne om direkte betalinger, herunder kontrol og anvendelse af administrative foranstaltninger og administrative sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse, reglerne vedrørende krydsoverensstemmelse, som f.eks. de lovgivningsbestemte forvaltningskrav og betingelserne for god landbrugs- og miljømæssig stand, overvågning og evaluering af de relevante foranstaltninger og reglerne for udbetaling af forskud og tilbagebetaling af uberettigede betalinger.«
Artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013 bestemmer:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
b)
»bedrift«: alle de produktionsenheder, der drives landbrugsmæssigt af en landbruger […], og som befinder sig på samme medlemsstats område
c)
»landbrugsaktivitet«:
i)
produktion, avl eller dyrkning af landbrugsprodukter, herunder høst, malkning, opdræt af husdyr og hold af husdyr til landbrugsformål
ii)
bevarelse af et landbrugsareal i en stand, der gør det egnet til græsning eller dyrkning uden forberedende foranstaltninger ud over brug af de sædvanlige landbrugsmetoder og -maskiner, ud fra kriterier, der skal fastlægges af medlemsstaterne på grundlag af en ramme, som Kommissionen fastsætter, eller
iii)
minimumsaktiviteter, der defineres af medlemsstaterne, på landbrugsarealer, der naturligt holdes i en stand, der er egnet til græsning eller dyrkning
d)
»landbrugsprodukter«: de produkter, med undtagelse af fiskevarer, som er opført på listen i bilag I til traktaterne, samt bomuld
e)
»landbrugsareal«: areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal og permanent græsningsareal eller areal med permanente afgrøder
f)
»agerjord«: arealer, der dyrkes med henblik på produktion af afgrøder, eller arealer, der er til rådighed for produktion af afgrøder, men som ligger brak, herunder arealer, der er omfattet af artikel 22, 23 og 24 i [Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17.5.1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger (
EFT 1999, L 160, s. 80
)], artikel 39 i [Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20.9.2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (
EUT 2005, L 277, s. 1
)], og artikel 28 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17.12.2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (
EUT 2013, L 347, p. 487
)], uanset om arealerne er arealer i væksthuse eller under fast eller mobilt overdække.«
Artikel 10 i forordning nr. 1307/2013 fastsætter følgende:
»1.   Medlemsstaterne beslutter i hvilke af følgende tilfælde, der ikke skal bevilges direkte betalinger til en landbruger:
a)
de samlede direkte betalinger, der ansøges om, eller som bevilges, inden anvendelsen af artikel 63 i forordning […] nr. 1306/2013 i et givet kalenderår er under 100 EUR
b)
det støtteberettigede areal på den bedrift, hvortil der er ansøgt om eller bevilget direkte betalinger, inden anvendelsen af artikel 63 i forordning […] nr. 1306/2013 [den horisontale forordning] er mindre end 1 hektar.
2.   Medlemsstaterne kan for at tage hensyn til deres landbrugsøkonomis struktur justere tærsklerne i stk. 1, litra a) og b), inden for begrænsningerne i bilag IV.
3.   Hvis en medlemsstat har besluttet at anvende en arealtærskel i henhold til stk. 1, litra b) anvender den ikke desto mindre stk. 1, litra a), på de landbrugere, der modtager dyrerelateret koblet støtte, jf. afsnit IV, og som har færre hektar end arealtærsklen.
4.   De pågældende medlemsstater kan beslutte ikke at anvende stk. 1 på regionerne i den yderste periferi og på de mindre øer i Det Ægæiske Hav.
5.   For året 2015 beregnes det beløb, der ansøges om, eller som bevilges, jf. stk. 1, litra a), i Bulgarien og Rumænien på grundlag af det beløb, der er fastsat i bilag V, punkt A.
For perioden 2015-2021 beregnes det beløb, der ansøges om, eller som bevilges, jf. stk. 1, litra a), i Kroatien på grundlag af det beløb, der er fastsat i bilag VI, punkt A.«
Artikel 21, stk. 1, i forordning nr. 1307/2013 fastsætter følgende:
»1.   Støtte under grundbetalingsordningen stilles til rådighed for landbrugere:
a)
der i henhold til denne forordning opnår betalingsrettigheder ved tildeling i henhold til artikel 20, stk. 4, ved første tildeling i henhold til artikel 24 eller artikel 39, ved tildeling fra den nationale reserve eller de regionale reserver i henhold til artikel 30 eller ved overførsel i henhold til artikel 34, eller
b)
der overholder artikel 9 og råder over (som ejer eller forpagter) betalingsrettigheder i en medlemsstat, der i overensstemmelse med stk. 3 har besluttet at beholde sine eksisterende betalingsrettigheder.«
Den nævnte forordnings artikel 32 bestemmer følgende:
»1.   Der ydes støtte til landbrugere under grundbetalingsordningen ved anmeldelse, jf. artikel 33, stk. 1, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar i den medlemsstat, hvor den er blevet tildelt. […]
2.   I dette afsnit forstås ved »støtteberettiget hektar«:
a)
ethvert af bedriftens landbrugsarealer, herunder arealer, som ikke var i god landbrugsmæssig stand den 30. juni 2003 i medlemsstater, der tiltrådte Unionen den 1. maj 2004, og som ved tiltrædelsen valgte at anvende den generelle arealbetalingsordning, som anvendes til landbrugsaktivitet, eller som, hvis arealet også anvendes til ikkelandbrugsaktiviteter, fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet, eller
[…]
3.   Ved anvendelsen af stk. 2, litra a):
a)
anses en bedrifts landbrugsareal, som også anvendes til andre formål end landbrugsaktiviteter, for fortrinsvis at være anvendt til landbrugsaktiviteter, hvis landbrugsaktiviteterne kan udøves uden i betydelig grad at være hæmmet af ikkelandbrugsaktiviteternes intensitet, art, varighed og tidsramme
[…]«
I henhold til artikel 74, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 anvendes denne fra den 1. januar 2015.
Rumænsk ret
Lov nr. 18/1991
Artikel 2 i Legea nr. 18/1991 a fondului funciar (lov nr. 18/1991 om jordbesiddelse,
Monitorul Oficial al României
, del I, nr. 1, af 5.1.1998) har i den affattelse, der finder anvendelse på tvisterne i hovedsagen, følgende ordlyd:
»Ud fra deres anvendelse er arealerne:
a)
arealer beregnet til landbrug, dvs.: produktiv landbrugsjord ‐ agerjord, vinarealer, frugtplantager, vinplanteskoler, træarealer, humle- og morbærplantager, græsningsarealer, græsarealer, væksthuse, væksthuse med solceller, rismarker o. lign., arealer med lavskov, såfremt de ikke henhører under skovdrift, græsarealer med skovrejsning, arealer med bygninger og anlæg til land- og kvægbrug, akvakulturanlæg og anlæg til jordbedring, platforme og lagerplads, som tjener til landbrugsproduktionen, og produktionsarealer, som kan være bestemt til eller anvendes til landbrugsproduktionen
[…]
c)
permanent oversvømmede arealer, dvs. mindre flodlejer til vandløb, søbassiner ved maksimal vandstand, bunden af indre farvande og territorialfarvande.«
Bekendtgørelse nr. 534/2001
Normele tehnice pentru introducerea cadastrului general (tekniske standarder for indførelse i det almindelige matrikelregister), vedtaget ved Ordinul ministrului Administrației publice nr. 534/2001 (bekendtgørelse fra ministeren for offentlig forvaltning nr. 534/2001) (
Monitorul Oficial al României
, del I, nr. 744, af 21.11.2001), bestemmer:
»7. Kriterier for inddeling af arealer på grundlag af deres anvendelse
[…]
7.2. Arealer beregnet til landbrug
7.2.1. Kategorien for arealer beregnet til landbrug omfatter: agerjord, […] akvakulturanlæg, […]
[…]
8. Kriterier for kvalificering og identificering af kategorier af arealanvendelse og bygningsanvendelse
8.1. Almindelige bestemmelser
8.1.1. Kategorien for arealanvendelse, som identificeres individuelt med en kode, er et af parcellens kendetegn. Med henblik på […] oprettelsen i matrikelregistret […] er det nødvendigt at indføre anvendelseskategorien og de øvrige kendetegn i det almindelige matrikelregisters tekniske del for anvendelseskategorier.
[…]
8.2. Kriterier for identificering af kategorier af arealanvendelse
8.2.1. Agerjord (A). Denne kategori omfatter arealer, hvor der […] dyrkes etårige eller flerårige planter, som f.eks.: kornafgrøder, […]
[…]«
Regeringens hastedekret nr. 125/2006
Ordonanță de urgență a Guvernului nr. 125/2006 din 21 decembrie 2006 pentru aprobarea schemelor de plăți directe și plăți naționale directe complementare, care se acordă în agricultură începând cu anul 2007, și pentru modificarea articolului 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură (regeringens hastebekendtgørelse nr. 125/2006 af 21.12.2006 om godkendelse af ordningerne for direkte betalinger og direkte supplerende nationale betalinger, som ydes til landbruget fra 2007, og om ændring af artikel 2 i lov nr. 36/1991 om landbrugsselskaber og andre former for sammenslutninger på landbrugsområdet) (
Monitorul Oficial al României
, del I, nr. 1043, af 29.12.2006) for 2007-2014, har følgende ordlyd:
»1) Den generelle arealbetalingsordning består i ydelsen af et fast beløb pr. hektar, som betales årligt helt uden forbindelse med produktionen.
[…]
3) Det støtteberettigede landbrugsareal kan have følgende anvendelseskategorier:
a)
agerjord ‐ areal, der opdyrkes til produktion af kornafgrøder […]«
Artikel 7, stk. 1, i dette hastedekret fra regeringen bestemmer følgende:
»For at få tildelt betalinger inden for den generelle arealbetalingsordning skal ansøgerne være registreret i [registret over landbrugere], der forvaltes af [APIA], indgive en betalingsansøgning inden for fristen og opfylde følgende almindelige betingelser:
a)
anvende et landbrugsareal med et areal på mindst 1 ha […]
b)
anmelde alle landbrugsparcellerne
[…]
e)
opretholde god landbrugs- og miljømæssig stand, der er reguleret ved national lovgivning, på hele bedriftens landbrugsareal
f)
fremlægge de nødvendige dokumenter, som godtgør brugsretten, og kunne godtgøre, at den pågældende anvender det areal, for hvilket ansøgningen er indgivet
[…]«
Lov nr. 122/2014
Artikel 3 i Legea nr. 122/2014 pentru completarea Legii nr. 82/1993 privind constituirea Rezervației Biosferei »Delta Dunării« (lov nr. 122/2014 om tilføjelse til lov nr. 82/1993 om oprettelse af biosfærereservatet »Delta Dunării« (Donaudeltaet))
(Monitorul Oficial al României
, del I, nr. 541, af 22.7.2014) har følgende ordlyd:
»Fra den 15. september 2014 indrømmes ikke længere landsbrugsstøtte til arealer, der tidligere havde akvakulturanlæg på det geografiske område for Rezervația Biosferei Delta Dunării.«
Regeringens hastebekendtgørelse nr. 3/2015
Ordonanța de urgență a guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de Plăți care se aplică în Agricultură în periooada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societțile agricole și alte asociere în Agricultură (regeringens hastebekendtgørelse nr. 3/2015 om godkendelse af betalingsordninger, der anvendes på landbrugsområdet i perioden 2015-2020, og om ændring af artikel 2 i lov nr. 36/1991 om landbrugsselskaber og andre former for sammenslutninger på landbrugsområdet) af 18. marts 2015 (
Monitorul Oficial al României
, del I, nr. 191, af 23.3.2015, herefter »hastebekendtgørelse nr. 3/2015«), i den affattelse, der finder anvendelse på en af tvisterne i hovedsagen (sag C-304/19), bestemmer følgende i artikel 2:
»1.   »I denne hastebekendtgørelse forstås ved […]
n)
landbrugsareal: areal, der er udlagt som agerjord, permanent græsareal og permanent græsningsareal eller areal med permanente afgrøder
o)
agerjord: arealer, der dyrkes med henblik på landbrugsproduktion, eller arealer, der er til rådighed for landbrugsproduktion, men som ligger brak, uanset om arealerne er arealer i væksthuse, i dække i drivhuse eller under anden fast eller mobilt overdække
[…]
r)
»arealanvendelse«: anvendelse til landbrugsaktiviteter af det areal af bedriftens landbrugsareal, som landbrugeren har til rådighed på tidspunktet for indgivelsen af ansøgningen, i ansøgningsåret.«
I henhold til artikel 8, stk. 1, litra n), i hastebekendtgørelsen nr. 3/2015 skal landbrugerne for at kunne modtage direkte betalinger på tidspunktet for indgivelsen af enkeltansøgningen om betaling eller ændringer i denne fremlægge de nødvendige dokumenter, der godtgør, at landbrugsarealet, herunder miljømæssige fokusområder, er til deres rådighed.
Bekendtgørelse nr. 619/2015
Ordinul nr. 619/2015 ministrului agriculturii şi dezvoltării rurale pentru aprobarea criteriilor de eligibilitate, condițiilor specifice și a modului de implementare a schemelor de plăți prevăzute la art. 1 alin. (2) și (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 3/2015 pentru aprobarea schemelor de plăți care se aplică în agricultură în perioada 2015-2020 și pentru modificarea art. 2 din Legea nr. 36/1991 privind societățile agricole și alte forme de asociere în agricultură, precum și a condițiilor specifice de implementare pentru măsurile compensatorii de dezvoltare rurală aplicabile pe terenurile agricole, prevăzute în Programul Național de Dezvoltare Rurală 2014-2020 (bekendtgørelse nr. 619/2015 fra ministeren for landbrug og landdistriktudvikling om godkendelse af kriterierne for støtteberettigelse, de specifikke betingelser og de nærmere bestemmelser om implementeringen af de betalingsordninger, der er fastsat i artikel 1, stk. 2 og 3, i regeringens hastebekendtgørelse nr. 3/2015 om godkendelse af betalingsordninger, der anvendes på landbrugsområdet i perioden 2015-2020, og om de specifikke betingelser for gennemførelse af kompenserende foranstaltninger med henblik på landdistriktudvikling, der finder anvendelse på landbrugsarealer, og som er fastsat i det nationale program for landdistriktudvikling 2014-2020), i den affattelse, der finder anvendelse på en af tvisterne i hovedsagen (sag C-304/19), bestemmer følgende i artikel 5, stk. 2:
»Fra og med ansøgningsåret 2015 er de dokumenter, der godtgør arealets lovlige anvendelse, og som skal indgives til APIA i overensstemmelse med bestemmelserne i hastebekendtgørelsens artikel 8, stk. 1, litra n), dokumenter vedrørende
a)
den bedrift, hvor landbrugsaktiviteten udøves: attesten skal være udfyldt i overensstemmelse med modellen […] og ledsages af en bekræftet genpart af de originale ark, hvori oplysningerne […] i landbrugsregistret 2015-2019 er indført i overensstemmelse med modellen […]
b)
det landbrugsareal, som landbrugeren har til rådighed: bekræftede genparter af det originale adkomstdokument eller af andre dokumenter, der godtgør ejendomsretten til arealet eller af andre dokumenter […] som f.eks. en forpagtningsaftale eller en koncessionsaftale […]
c)
utvetydig identificering af de landbrugsparceller, der anvendes […]«
Artikel 10, stk. 5, i det nævnte dekret fastsætter:
Følgende arealer er ikke støtteberettigede:
[…]
o)
arealer med akvakulturanlæg som omhandlet i artikel 23, stk. 20, i de etniske standarder til supplering af landbrugsregistret for perioden 2015-2019 […]«
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Sag C-294/19
Piscicola Tulcea er et rumænsk selskab, hvis hovedvirksomhed i perioden 2007-2014 bestod i akvakultur i ferskvand, og dets sekundære aktiviteter omfattede navnlig dyrkning af korn.
I henhold til en række koncessionskontrakter, der blev indgået med Consiliul Județean Tulcea (regionsrådet for Tulcea, Rumænien) i 2004, 2005 og 2010, drev Piscicola Tulcea for et samlet areal på 1888 hektar (ha) akvakulturanlæg i Rusca (Rumænien) og Litcov (Rumænien), som befinder sig i biosfærereservatet i Donaudeltaet.
Selv om det i koncessionskontrakterne anføres, at arealerne skal udnyttes til »akvakulturformål«, aftalte parterne ved tillæg til de kontrakter, der blev indgået i 2004 og 2005, at ændre koncessionens oprindelige pris, eftersom »teknologien inden for akvakultur kræver, at der som led i programmerne for rotation og vekseldrift af akvakultur inden for akvakulturanlæggene eller uden for disse programmer anvendes arealer til landbrugsarealer«. Desuden var det ved et tillæg til den kontrakt, der blev indgået i 2010, godtgjort, at Piscicola Tulcea for arealer svarende til 570 ha skulle foretage rotation og vekseldrift af akvakulturerne med henblik på mineralisering af jorden.
Ved en afgørelse truffet i 2005 gav regionsrådet for Tulcea ligeledes Piscicola Tulcea tilladelse til at dyrke planter i akvakulturanlægget i Rusca.
For 2007-2014 fremsatte Piscicola Tulcea over for APIA betalingsansøgninger, bl.a. i forbindelse med den generelle arealbetalingsordning.
Til støtte for disse ansøgninger blev der vedlagt dokumenter, som godtgjorde retten til anvendelse af de arealer, hvortil der var ansøgt om støtte, nemlig koncessionskontrakterne og tillæggene hertil, samt en attest, der var udstedt af den regionale forvaltningsenhed, på hvis geografiske område arealerne befandt sig, i hvilken attest det anføres, at arealerne er registreret i landbrugsregistret i kommunen som landbrugsareal.
De kontrolrapporter, som regionsrådet for Tulcea udarbejdede i 2008 og 2009, fastslår, at de arealer, der er genstand for koncession, udelukkende anvendes til landbrug, idet ingen arealer anvendes til akvakultur.
For hvert produktionsår fra 2007-2014 traf APIA afgørelser om ydelse af betalinger inden for arealordningerne.
I 2009 foretog APIA en kontrol på stedet. Der blev konstateret uregelmæssigheder vedrørende en urigtig erklæring for 2007 af en uopdyrket del med et ubetydeligt areal (80,56 ha). For produktionsårene 2010-2014 blev der forud for godkendelsen af betalingsansøgningerne foretaget en visuel kontrol, som fastslog, at ansøgningerne var fuldstændige og gyldige.
For produktionsåret 2015 afslog APIA den af Piscicola Tulcea indgivne betalingsansøgning med den begrundelse, at det i artikel 3 i lov nr. 122/2014 var fastsat, at der fra den 15. september 2014 ikke længere indrømmes landsbrugsstøtte til arealer, der tidligere havde akvakulturanlæg på det geografiske område for Rezervația Biosferei Delta Dunării. Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanța, Rumænien), for hvilken Piscicola Tulcea havde iværksat appel af afgørelsen fra den kompetente ret i første instans, har ved endelig dom af 31. oktober 2016 pålagt APIA at indrømme de betalinger, der var ansøgt om i henhold til arealstøtteordningerne for produktionsåret 2015, idet den bl.a. har henvist til definitionerne af begreberne »landbrugsaktivitet«, »landbrugsprodukter« og »agerjord« fra forordning nr. 1307/2013.
I perioden fra den 27. oktober 2015 til den 13. april 2016 foretog direktoratet for bekæmpelse af svig og internt tilsyn under APIA en dokumentkontrol, som vedrørte, hvordan støtten var blevet ydet Piscicola Tulcea for produktionsårene 2007-2014. Dette tilsynsorgan konkluderede, at Piscicola Tulcea på baggrund af den nationale lovgivning og de dokumenter, som selskabet havde fremlagt, ikke opfyldte kravene til berettigelse til de pågældende direkte betalinger.
Efter denne kontrol gennemgik APIA atter de betalingsansøgninger, der var indgivet for produktionsårene 2007-2014. Den 23. december 2016 blev der af APIA for hvert af disse produktionsår udstedt en rapport med konstatering af, at Piscicola Tulcea uberettiget havde modtaget betalinger, og størrelsen af statens krav som følge af de begåede uregelmæssigheder, og som skulle tilbagebetales til APIA for hvert produktionsår, blev fastsat.
Ved civil dom af 1. februar 2018 tiltrådte Tribunalul Tulcea (ret i første instans i Tulcea, Rumænien) det søgsmål, som selskabet havde anlagt den 15. marts 2017, og annullerede de anfægtede retsakter. Det fremgår af denne dom, at selv om de omhandlede koncessionskontrakter udtrykkeligt angav, at de arealer, der var genstand for koncessionen, var bebygget med et akvakulturanlæg, og at dette selskab var forpligtet til at anvende det til akvakulturformål, er den manglende forenelighed, som lå til grund for beslutningen om tilbagebetaling af det tilskud, som selskabet var indrømmet, ikke forårsaget af sidstnævntes forsømmelse eller af en forsætlig handling. Tværtimod havde Piscicola Tulcea fremlagt oplysninger om faktiske forhold, der var konkrete og tilstrækkelige til at give APIA mulighed for at efterprøve betingelserne for berettigelsen til den pågældende støtte. Denne ret konkluderede derfor, at de EU-retlige bestemmelser, der i det foreliggende tilfælde udelukker tilbagebetaling af betalinger, der er foretaget som følge af myndighedernes fejl, bl.a. artikel 80, stk. 3, i forordning nr. 1122/2009, fandt anvendelse.
Den 29. marts 2018 iværksatte APIA appel ved Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constantza) med påstand om omgørelse af den appellerede dom i sin helhed og om frifindelse af APIA.
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den nationale ret med henblik på at efterprøve landbrugerens ret til at modtage arealstøtte kun skal tage hensyn til landbrugerens faktiske anvendelse af arealerne, eller tværtimod skal tage hensyn til arealernes kendetegn, sådan som de er fastsat i offentlige dokumenter vedrørende ejendomme eller i dokumenter, hvorved landbrugeren godtgør brugsretten vedrørende det areal, for hvilket der er indgivet en betalingsansøgning, og foreneligheden af arealets anvendelse med disse kendetegn.
Under disse omstændigheder har Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanța) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 2 og artikel 34, stk. 2, i […] forordning […] nr. 73/2009 […] og artikel 2 i […] forordning […] nr. 1120/2009 […] fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, som under de i hovedsagen omhandlede betingelser udelukker landbrugeren fra direkte betalinger, fordi de akvakulturanlæg, der anvendes som agerjord, ikke udgør »landbrugsarealer« som omhandlet i artikel 2 i forordning nr. 1120/2009, idet de ikke anses for at være støtteberettiget areal i henhold til artikel 34, stk. 2, i forordning […] nr. 73/2009?«
Sag C-304/19
Ira Invest er et rumænsk selskab, hvis hovedvirksomhed er akvakultur, og hvis sekundære virksomhed navnlig omfatter dyrkning af korn, bælgplanter, planter, der producerer olieholdige frø, ris og grøntsager samt accessoriske aktiviteter knyttet til planteproduktion.
I en enkeltansøgning om betaling, der blev indgivet til APIA, anmeldte selskabet alle de anvendte landbrugsparceller, dvs. 757,04 ha, med henblik på støtte for 2016.
Ira Invest vedlagde denne ansøgning den koncessionsaftale af 18. marts 2002, der var indgået med regionsrådet for Tulcea, hvorefter selskabet som koncessionshaver havde ret til anvendelse til akvakulturformål af et område med et samlet areal på 1344 hektar.
Ira Invest fremlagde ligeledes et tillæg af 15. maj 2014 til den nævnte koncessionsaftale, hvorved parterne aftalte, at koncessionshaveren for arealer svarende til et akvakulturareal på 950 ha skulle foretage rotation og vekseldrift af akvakulturerne med henblik på mineralisering af jorden. Det præciseres i dette tillæg, at rotation mellem jordbrug og fiskeavl består i, at akvakulturproduktionen midlertidigt stilles i bero med henblik på at sikre genoprettelsen af jordens produktivitet ved hjælp af dyrkning af korn eller industriplanter.
Ved afgørelse af 27. marts 2017 afviste APIA at imødekomme den pågældende enkeltansøgning om betaling med den begrundelse, at der ikke fandtes noget dokument i systemet, der havde karakter af et certifikat i overensstemmelse med landbrugsregistret, bl.a. ingen dokumenter, der godtgør arealernes lovlige anvendelse i henhold til artikel 5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 619/2015.
Ira Invest indgav en forudgående klage over denne administrative afgørelse, idet selskabet navnlig gjorde gældende, at begrundelsen for afslaget på selskabets ansøgning med henvisning til det manglende certifikat i overensstemmelse med landbrugsregistret var ulovlig. Ira Invest gjorde i denne forbindelse gældende, at artikel 5, stk. 2, litra a), i bekendtgørelse nr. 619/2015 ikke var i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, litra n), i hastebekendtgørelse nr. 3/2015, som er en trinhøjere normativ retsakt vedtaget i henhold til forordning nr. 1307/2013, som på ingen måde fastsætter, at der fremlægges et certifikat, men blot kræver bevis for anvendelsen af de pågældende landbrugsarealer.
Ved afgørelse af 8. maj 2017 meddelte APIA Ira Invest, at sidstnævnte ikke havde vedlagt betalingsansøgningen for produktionsåret 2016 nogen dokumentation for selskabets status som aktiv landbruger. I denne afgørelse henvises der til artikel 8, stk. 1, litra n), i hastebekendtgørelse nr. 3/2015 om landbrugerens forpligtelse til på tidspunktet for indgivelsen af enkeltansøgningen om betaling at fremlægge de nødvendige dokumenter, der godtgør, at landbrugsarealet er til landbrugerens rådighed, herunder et certifikat i overensstemmelse med indførelserne i landbrugsregisteret for det år, for hvilket ansøgningen er indgivet.
Ved dom af 27. februar 2018 frifandt Tribunalul Tulcea (retten i første instans i Tulcea) APIA i det af Ira Invest anlagte søgsmål med påstand om annullation af de anfægtede administrative afgørelser. Den nævnte ret lagde til grund, at afgørelsen om afslag var begrundet i det manglende certifikat i overensstemmelse med landbrugsregistret i henhold til artikel 5 i bekendtgørelse nr. 619/2015 og manglende beviser for dette selskabs status som aktiv landbruger. Eftersom ændringer af anvendelsen af landbrugsarealer i rumænsk ret sker efter en bestemt procedure, som ikke er blevet fulgt af Ira Invest, gør den blotte anvendelse af arealerne til landbrugsformål i en bestemt periode det ikke muligt at betragte dem som støtteberettigede hektar, eftersom koncessionshaverens blotte hensigt ikke kan omdanne det pågældende akvakulturanlæg til landbrugsdrift.
Ira Invest iværksatte appel ved Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanţa) den 29. marts 2018 til prøvelse af denne dom. I forbindelse med denne sag har Ira Invest nærmere bestemt anført, at det i henseende til forordning nr. 1307/2013 ikke er kategorien af arealanvendelse, der har betydning, men udelukkende anvendelsen heraf til landbrugsformål. I henhold til denne forordning er den omstændighed, at arealerne henhører under den ene eller den anden kategori af anvendelse, således uden relevans, for så vidt som disse arealer i løbet af et kalenderår dyrkes med henblik på høstning af landbrugsprodukter.
Ifølge den forelæggende ret består de særlige omstændigheder i den foreliggende sag i, at sagsøgeren i hovedsagen anvender arealer, der er opført i de administrative registre under en anden anvendelseskategori, til landbrugsformål, og som således i medfør af national lovgivning er udtrykkeligt udelukket fra bevilling af finansiel støtte. Dette rejser særligt spørgsmålet om fortolkningen af artikel 32, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 med hensyn til definitionen af »støtteberettiget hektar«, som henviser til |ethvert af bedriftens landbrugsarealer.
Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om overførslen på den foreliggende situation af den retspraksis, der følger af dom af 2. juli 2015, Wree (
C-422/13
,
EU:C:2015:438
) og af 2. juli 2015, Demmer (
C-684/13
,
EU:C:2015:439
), hvori Domstolen fastslog, at for at kunne være berettiget til den pågældende støtte skulle det i hovedsagen omhandlede areal være et landbrugsareal, høre med til landbrugerens bedrift og anvendes til landbrugsformål eller, i tilfælde af konkurrerende anvendelse, fortrinsvis anvendes til sådanne formål.
Under disse omstændigheder har Curtea de Apel Constanța (appeldomstolen i Constanța) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal bestemmelserne i artikel 4, stk. 1, litra b), c), e) og f), artikel 10, artikel 21, stk. 1, og artikel 32, stk. 1-5, i [forordning nr. 1307/2013] fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning, der under omstændigheder som de i tvisten i hovedsagen omhandlede udelukker landbrugeren fra ret til udbetaling af støtte med den begrundelse, at arealer med akvakulturanlæg, der anvendes som agerjord, ikke udgør »landbrugsareal« som omhandlet i nævnte forordnings artikel 4?«
Retsforhandlingerne for Domstolen
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 12. juni 2019 er sagerne C-294/19 og C-304/19 blevet forenet med henblik på den skriftlige forhandling og dommen.
Om de præjudicielle spørgsmål
For så vidt angår sag C-294/19 skal det indledningsvis bemærkes, at den relevante periode for de faktiske omstændigheder i hovedsagen strækker sig fra 2007 til 2014, og at inden den 1. januar 2009 var den forordning, der fandt anvendelse i perioden fra 2007 til dette tidspunkt, forordning nr. 1782/2003 (jf. i denne retning dom af 2.7.2015, Demmer,
C-684/13
,
EU:C:2015:439
, præmis
og
).
Domstolen har dog fastslået, at begrebet »støtteberettiget hektar«, således som dette er defineret i artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009, er det samme som begrebet »støtteberettiget areal« som omhandlet i artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 1782/2003, og at fortolkningen af den førstnævnte af disse bestemmelser derfor ligeledes gjaldt for den sidstnævnte (jf. i denne retning dom af 2.7.2015, Demmer,
C-684/13
,
EU:C:2015:439
, præmis
og
).
Følgelig er det i sag C-294/19 tilstrækkeligt at undersøge det forelagte spørgsmål på baggrund af artikel 34, stk. 2, litra a), og artikel 2, litra h), i forordning nr. 73/2009 for hele perioden fra 2007 til 2014.
Det følger heraf, at med de præjudicielle spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 2, litra h), og artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 samt artikel 4, stk. 1, litra e), og artikel 32, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 skal fortolkes således, at arealer, som i henhold til national ret er udlagt med henblik på fiskeopdræt, men som er eller faktisk har været anvendt til landbrugsformål, er landbrugsarealer.
Som det er præciseret i artikel 34, stk. 2, litra a), i forordning nr. 73/2009 og i artikel 32, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1307/2013, forstås ved »støtteberettiget hektar« ethvert af bedriftens landbrugsarealer, som anvendes til landbrugsaktivitet, eller som, hvis arealet også anvendes til ikkelandbrugsaktiviteter, fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet.
Begrebet »landbrugsareal« som defineret i artikel 2, litra h), i forordning nr. 73/2009 og artikel 4, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1307/2013 omfatter navnlig »areal, der er udlagt som agerjord«.
I hovedsagerne fremgår det af forelæggelsesafgørelserne, at de pågældende arealer, selv om de var indført i ejendomsregistret som akvakulturanlæg, i forbindelse med rotation mellem jordbrug og fiskeavl var blevet dyrket som agerjord med henblik på fremstilling af landbrugsprodukter.
»Agerjord« defineres i artikel 2, litra a), i forordning nr. 1120/2009 navnlig som arealer, der dyrkes med henblik på produktion af afgrøder, eller som holdes i god landbrugs- og miljømæssig stand. Agerjord defineres i artikel 4, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1307/2013 navnlig som arealer, der dyrkes med henblik på produktion af afgrøder, eller arealer, der er til rådighed for produktion af afgrøder, men som ligger brak.
Det følger således af fast retspraksis, at kvalificeringen som »agerjord« og følgelig som »landbrugsareal« i de nævnte bestemmelsers forstand afhænger af den faktiske anvendelse af de omhandlede arealer (jf. i denne retning dom af 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim,
C-61/09
,
EU:C:2010:606
, præmis
, af 2.7.2015, Wree,
C-422/13
,
EU:C:2015:438
, præmis
, og af 2.7.2015, Demmer,
C-684/13
,
EU:C:2015:439
, præmis
).
Det følger heraf, at et areal skal kvalificeres som »landbrugsareal«, hvis det faktisk anvendes som »agerjord« som omhandlet i de bestemmelser, der er henvist til i nærværende doms præmis 61 (jf. analogt dom af 14.10.2010, Landkreis Bad Dürkheim,
C-61/09
,
EU:C:2010:606
, præmis
), og at denne kvalificering ikke kan drages i tvivl alene af den omstændighed, at et sådant areal er blevet anvendt som agerjord i strid med nationale bestemmelser om klassificering af jordarealer.
Det bemærkes desuden, at for at kunne være berettiget til den pågældende støtte skal de i hovedsagen omhandlede arealer være landbrugsarealer, høre med til landbrugerens bedrift og anvendes til landbrugsformål eller, i tilfælde af konkurrerende anvendelse, fortrinsvis anvendes til sådanne formål (jf. i denne retning dom af 2.7.2015, Demmer,
C-684/13
,
EU:C:2015:439
, præmis
).
Det forholder sig ikke desto mindre således, sådan som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende i sit skriftlige indlæg, og som det fremgår af 3. betragtning til forordning nr. 73/2009, 53. og 54. betragtning til forordning nr. 1306/2013 samt 4. betragtning til forordning nr. 1307/2013, at det tilkommer de kompetente nationale myndigheder at afgøre, om støttemodtageren har overholdt krydsoverensstemmelseskravene, og anvende eventuelle administrative sanktioner i tilfælde af manglende overholdelse af disse krav, som kan bestå i en nedsættelse eller udelukkelse af den pågældende støtte.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 2, litra h), og artikel 34, stk. 2, i forordning nr. 73/2009 samt artikel 4, stk. 1, litra e), og artikel 32, stk. 2, i forordning nr. 1307/2013 skal fortolkes således, at arealer, som i henhold til national ret er udlagt med henblik på fiskeopdræt, men som er eller faktisk har været anvendt til landbrugsformål, er landbrugsarealer.
Sagsomkostninger
Da sagernes behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør et led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:

Artikel 2, litra h), og artikel 34, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 af 19. januar 2009 om fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landbrugere og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere, om ændring af forordning (EF) nr. 1290/2005, (EF) nr. 247/2006, (EF) nr. 378/2007 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1782/2003, og artikel 4, stk. 1, litra e), samt artikel 32, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landsbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 skal fortolkes således, at arealer, som i henhold til national ret er udlagt med henblik på fiskeopdræt, men som er eller faktisk har været anvendt til landbrugsformål, er landbrugsarealer.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: rumænsk.