CELEX: 62018TJ0008
Državne potpore
Sektor zračnog prijevoza
Potpora koju je Italija dodijelila u korist zračnih luka na Sardiniji
Odluka kojom se potpora proglašava djelomično spojivom i djelomično nespojivom s unutarnjim tržištem
Pripisivost državi
Korisnici
Prednost u korist zračnih prijevoznika suugovaratelja
Načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu
Utjecaj na trgovinu među državama članicama
Narušavanje tržišnog natjecanja
Povrat
Legitimna očekivanja
Obveza obrazlaganja

I.

Okolnosti spora
A.

Sporne mjere
Otok Sardinija (Italija) ima pet zračnih luka među kojima su i zračne luke Alghero, Cagliari‑Elmas i Olbia.
Zračnom lukom Alghero upravljaju društvo So.Ge.A.Al SpA (u daljnjem tekstu: društvo SOGEAAL), čiji su kapital u cijelosti upisala lokalna javna tijela te ga u najvećem dijelu drži Regione autonoma della Sardegna (Autonomna regija Sardinija, Italija, u daljnjem tekstu: Autonomna regija), kao i neizravno, preko posrednika, društva Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Zračnom lukom Cagliari‑Elmas upravlja društvo So.G.Aer SpA (u daljnjem tekstu: društvo SOGAER), društvo čiji su udjeli u većinskom vlasništvu Trgovačke komore Cagliarija, a zračnom lukom Olbia upravlja društvo GEASAR SpA (u daljnjem tekstu: društvo GEASAR), društvo registrirano u Olbiji, čiji većinski paket dionica drži privatno poduzeće, društvo Meridiana SpA.
1.

Propisi koje je donijela Autonomna regija
a)

Članak 3. Zakona br. 10/2010
Autonomna regija donijela je 13. travnja 2010. legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Regionalni zakon br. 10 – Mjere za razvoj zračnog prometa) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, br. 12, od 16. travnja 2010., u daljnjem tekstu: Zakon br. 10/2010).
Članak 3. Zakona br. 10/2010, naslovljen „Poticaji za sezonsku prilagodbu otočnih zračnih veza” (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), glasi kako slijedi:
„1.   Dopuštaju se troškovi u iznosu od 19700000 [eura] za 2010. godinu i 24500000 [eura] za svaku godinu od 2011. do 2013. radi financiranja otočnih zračnih luka s ciljem jačanja i razvoja zračnog prometa kao usluge od općeg gospodarskog interesa, uključujući sezonsku prilagodbu zračnih veza, u skladu s Komisijinom Komunikacijom 2005/C 312/01 o smjernicama Zajednice za financiranje zračnih luka i potporama za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka.
2.   Kriteriji, priroda i trajanje ponude prijevoza, kao i smjernice za izradu planova aktivnosti društava upravitelja zračnih luka, koje uzimaju u obzir mjere za teritorijalni kontinuitet, predviđene člankom 2., definiraju se odlukom regionalne izvršne vlasti, koja se donosi na prijedlog regionalnog vijećnika za prijevoz, uz suglasnost regionalnih vijećnika za planiranje, proračun, kreditiranje i prostorno planiranje, turizam, obrtništvo i trgovinu, poljoprivredu i reformu stočarstva, kulturna dobra, informacije, rekreaciju i sport.
3.   Odluka predviđena stavkom 2. i planovi aktivnosti, uključujući i one koje su na dan stupanja na snagu ovog zakona već izradila društva koja upravljaju zračnim lukama, popraćeni odgovarajućim aktima i ugovorima, financirat će se ako su u skladu s kriterijima, prirodom i trajanjem ponude prijevoza i smjernicama predviđenima stavkom 2. te ako su prethodno podneseni nadležnom odboru na obvezujuće mišljenje.”
b)

Provedbeni akti Zakona br. 10/2010
U skladu s člankom 3. stavkom 2. Zakona br. 10/2010, izvršna vlast Autonomne regije donijela je nekoliko provedbenih akata predviđenih tim člankom 3. (u daljnjem tekstu: provedbeni akti), među ostalim la deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (Odluka regionalnog vijeća br. 29/36), od 29. srpnja 2010. (u daljnjem tekstu: Odluka regije br. 29/36), la deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (Odluka regionalnog vijeća br. 43/37), od 6. prosinca 2010. (u daljnjem tekstu: Odluka regije br. 43/37) i la deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (Odluka regionalnog vijeća br. 52/117), od 23. prosinca 2011. (u daljnjem tekstu: Odluka regije br. 52/117) (u daljnjem tekstu, zajedno s člankom 3. Zakona br. 10/2010: sporne mjere).
Ti provedbeni akti definiraju, u biti, tri stupa „aktivnosti”, za koje upravitelji zračnih luka mogu od Autonomne regije primiti naknadu za svaku godinu od 2010. do 2013., odnosno:
–
povećanje zračnog prometa zračnih prijevoznika (u daljnjem tekstu: aktivnost 1);
–
promocija Sardinije kao turističke destinacije koju izvršavaju zračni prijevoznici (u daljnjem tekstu: aktivnost 2);
–
druge promotivne aktivnosti koje upravitelji zračnih luka povjeravaju trećim pružateljima usluga osim zračnih prijevoznika u ime Regije (u daljnjem tekstu: aktivnost 3).
Odluka regije br. 29/36 je, s jedne strane, precizirala da se u provedbi članka 3. Zakona br. 10/2010 cilj smanjenja sezonskog karaktera zračnih veza sastoji u povećanju učestalosti letova tijekom predsezone i posezone kao i u otvaranju novih zračnih veza. S druge je strane ta odluka navela da je krajnji cilj mjera predviđenih člankom 3. Zakona br. 10/2010 za promociju regionalne politike zračnog prijevoza jačanje gospodarske, društvene i teritorijalne kohezije, kao i razvoj lokalnog gospodarstva, turizma i kulture otoka Sardinije.
U tom je pogledu Odluka regije br. 29/36 definirala kriterije, prirodu i trajanje usluga prijevoza za koje se može dodijeliti naknada u razdoblju 2010. – 2013. kao i smjernice za izradu i ocjenu „planova aktivnosti” zračnih luka, koje su napravili upravitelji zračnih luka.
Konkretno, kako bi dobio financiranje predviđeno Zakonom br. 10/2010 upravitelj zračne luke morao je podnijeti detaljan plan aktivnosti na odobrenje Autonomnoj regiji. Taj je plan morao navesti koje aktivnosti, među aktivnostima 1 do 3, upravitelj zračne luke želi provesti radi ostvarenja ciljeva Zakona br. 10/2010. Taj plan morao je eventualno biti konkretiziran posebnim sporazumima između upravitelja zračne luke i zračnih prijevoznika.
Ako upravitelj zračne luke želi dobiti financijska sredstva za aktivnost 1, tada u planu aktivnosti koji podnosi Autonomnoj regiji mora navesti „linije od strateškog interesa” (nacionalne i međunarodne) te definirati godišnje ciljeve u pogledu učestalosti letova, novih linija i broja putnika.
Prema talijanskim vlastima, izvođenje letova na linijama od strateškog interesa usluga je od općeg gospodarskog interesa koju zračni prijevoznici pružaju u zamjenu za naknadu.
Plan aktivnosti kojim se provodi aktivnost 2 morao je definirati specifične aktivnosti marketinga i oglašavanja kojima se povećava broj putnika i promovira prihvatno područje zračne luke.
Odluka regije br. 29/36 predviđala je da planovi aktivnosti moraju biti podržani odredbama koje se odnose na izglede profitabilnosti aktivnosti koje ti planovi navode.
Iz Odluke regije br. 29/36 proizlazi da planovi aktivnosti moraju poštovati određena načela:
–
zračne linije od strateškog interesa, određene planovima, ne smiju se preklapati s linijama koje već postoje u okviru režima obveza javnih usluga;
–
financiranje dodijeljeno svakoj od subvencioniranih veza mora se s vremenom smanjivati;
–
financijski sporazum sklopljen između zračnih prijevoznika mora uključivati plan promidžbe područja.
Ako bi Autonomna regija ustanovila nedosljednosti između, s jedne strane, planova aktivnosti koje su iznijeli upravitelji zračnih luka i, s druge strane, odredaba Zakona br. 10/2010 i njegovih provedbenih akata, mogla bi tražiti izmjenu tih planova aktivnosti.
Nakon što je odobrila različite planove aktivnosti koje su joj bili podnijeli upravitelji zračni luka, Autonomna regija podijelila je upraviteljima zračnih luka dostupna financijska sredstva za sve godine između 2010. i 2013.
Iznos tih kompenzacija izračunavao se na temelju razlike između, s jedne strane, procijenjenih troškova koje snose zračni prijevoznici radi osiguravanja strateških linija i postizanja godišnjih ciljeva u smislu broja putnika i, s druge strane, stvarnih ili pretpostavljenih prihoda od prodaje karata putnicima.
Kada je iznos kompenzacija koje su tražili upravitelji zračnih luka bio viši od iznosa koji je predviđao Zakon br. 10/2010, Odluka regije br. 29/36 predviđala je kriterije preferencijalne dodjele.
Naposljetku, provedbeni akti predviđali su da upravitelji zračnih luka moraju osigurati praćenje učinkovitosti zračnih prijevoznika. Konkretno, nametali su obvezu da posebni sporazumi, sklopljeni između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika, predvide primjenu kazni za zračne prijevoznike u slučaju nepoštovanja unaprijed definiranih ciljeva, osobito u području učestalosti letova i broja putnika.
2.

Provedba spornih mjera
Tužitelj, društvo easyJet Airline Co. Ltd, zračni je prijevoznik koji je nositelj licence registrirane u Engleskoj i Walesu (Ujedinjena Kraljevina) koji upravlja mrežom kratkih letova, s odredištima i polazištima iz zračnih luka Europske unije, uključujući i zračne luke Alghero, Cagliari‑Elmas i Olbia.
a)

Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Olbia
Upravitelj zračne luke Olbia objavio je na svojoj internetskoj stranici poziv na iskaz interesa s ciljem sklapanja ugovora o marketingu i oglašavanju.
U odgovoru na taj poziv na iskaz interesa tužitelj je iznio plan upravljanja i razvoja zračnih linija iz Olbije i prema Olbiji, kao i marketinški i oglašivački program. Zračni prijevoznik pozvao je društvo GEASAR da sudjeluje u ulaganju koje je potrebno za provedbu programa marketinga i oglašavanja.
Društvo GEASAR ispitalo je tužiteljev plan upravljanja te je sačinilo vlastiti plan upravljanja iz kojeg proizlazi da bi sudjelovanje u ulaganju kakvo je predložio tužitelj bilo isplativo za upravitelja zračne luke.
Društvo GEASAR iznijelo je Autonomnoj regiji planove aktivnosti za 2010. i za trogodišnje razdoblje 2011. – 2013., popraćene odgovarajućim zahtjevima za financiranje. Autonomna regija odobrila je te planove aktivnosti te je odlukama regije br. 43/37 i 52/117 utvrdila iznose koji su se morali dodijeliti društvu GEASAR za 2010. i razdoblje 2011. – 2013.
Društvo GEASAR i tužitelj sklopili su potom tri ugovora na temelju kojih se tužitelj obvezao da uz naknadu, s jedne strane, održava ili osigura veze između dviju točaka, to jest između Olbije i europskih zračnih luka Bristol (Ujedinjena Kraljevina), Basel (Švicarska), Ženeva (Švicarska), London Gatwick (Ujedinjena Kraljevina), Milano Malpensa (Italija), Berlin‑Schönefeld (Njemačka), Lyon (Francuska), Paris‑Orly (Francuska) i Madrid‑Barajas (Španjolska), i postigne ciljeve u vezi s putnicima, i, s druge strane, provede marketinški i oglašivački program radi promidžbe otoka Sardinije.
Prvi od tih ugovora potpisan je 17. ožujka 2011. i obuhvaćao je razdoblje od 28. ožujka 2010. do 27. ožujka 2011. Drugi od tih ugovora potpisan je 25. siječnja 2012. i obuhvaćao je razdoblje od 27. ožujka 2011. do 30. ožujka 2013. Zadnji ugovor s društvom GEASAR potpisan je 1. ožujka 2013. i obuhvaćao je razdoblje od 27. ožujka 2013. do 30. ožujka 2014.
b)

Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Cagliari‑Elmas
Društvo SOGAER, upravitelj zračne luke Cagliari‑Elmas, objavilo je na svojoj internetskoj stranici poziv zračnim prijevoznicima za podnošenje poslovnih planova za obavljanje letova na linijama s dolascima u tu zračnu luku i polascima iz nje kao i za sklapanje ugovora o marketingu za promidžbu otoka Sardinije.
Tužitelj je iznio društvu SOGAER trogodišnji plan upravljanja za razvoj zračnih linija iz zračne luke Cagliari‑Elmas i u nju te marketinški i oglašivački program. Studija gospodarskog učinka, koja je naručena od vanjskog savjetnika, zaključila je, u prilog tom planu, da je ulaganje u marketinške aktivnosti, kako je predviđeno navedenim planom, isplativo za tužitelja. U toj je studiji također zaključeno da će se tim ulaganjem razviti gospodarstvo otoka Sardinije i da će ono biti isplativo za društvo SOAGER.
Društvo SOGAER predstavilo je Autonomnoj regiji planove aktivnosti za 2010. i za trogodišnje razdoblje 2011. – 2013., popraćene odgovarajućim zahtjevima za financiranje. Ti su planovi odobreni i sredstva su dodijeljena društvu SOGAER za 2010., a za razdoblje 2011. – 2013. određena su odlukama regije br. 43/37 i br. 52/117.
Tužitelj i društvo SOGAER sklopili su ugovor koji je numeriran kao 25/2011 i obuhvaća razdoblje od 29. ožujka 2010. do 28. ožujka 2013. (u daljnjem tekstu: ugovor br. 25/2011). Tužitelj se u njemu obvezao, s jedne strane, da održava ili osigura letove između dviju točaka od zračne luke Cagliari‑Elmas do zračnih luka London‑Stansted (Ujedinjena Kraljevina), Ženeva, Basel i Berlin‑Schönefeld, te postigne ciljeve u vezi s putnicima, i da, s druge strane, obavlja marketinške i oglašivačke aktivnosti. Te su usluge bile obuhvaćene aktivnostima 1 i 2.
U članku 5. tog sporazuma bilo je određeno da taj ugovor podliježe održavanju i obnovi financiranja društva SOAGER od strane Autonomne regije.
c)

Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Alghero
U odnosu na zračnu luku Alghero, ugovori koji su između društava SOGEAAL i Ryanair Ltd sklopljeni još 2003. i od tada produljivani, bili su predmet pritužbe koju je podnio jedan talijanski zračni prijevoznik. Na temelju te pritužbe Komisija je 12. rujna 2007. pokrenula službeni ispitni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a o navodnoj državnoj potpori dodijeljenoj zračnoj luci Alghero i koju je zračna luka Alghero dodijelila Ryanairu i drugim zračnim prijevoznicima (
SL 2008., C 12, str. 7
.). Taj je postupak 27. lipnja 2012. proširen radi uključivanja dodatnih mjera koje je poduzela Italija, a koje nisu bile uključene u početnu pritužbu (
SL 2013., C 40, str. 15
.), među kojima su se nalazile „sve mjere u korist Ryanaira i njegove podružnice AMS, kao i drugih zračnih prijevoznika koji zračnu luku koriste od 2000. […] posebno uključujući financijske doprinose koje su društvo SOGEAAL izravno ili njegov posrednik dodijelili pomoću više ugovora o aerodromskim uslugama i ugovora o komercijalnim uslugama zaključenima s Ryanair‑om i drugim zračnim prijevoznicima počevši od 2000.”.
Navedeni postupak doveo je do donošenja Odluke Komisije (EU) 2015/1584 od 1. listopada 2014. o državnoj potpori SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) koju je provela Italija u korist društva Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. i različitih zračnih prijevoznika koji obavljaju usluge prijevoza iz zračne luke Alghero (
SL 2015., L 250, str. 38
.), u kojoj je Komisija među ostalim smatrala, primjenjujući načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, da mjere koje je provela Autonomna regija, a osobito ugovori koje je društvo SOGEAAL, koje kontrolira Autonomna regija, sklopilo s određenim zračnim prijevoznicima i koji se odnose na promoviranje ili pokretanje novih zračnih linija s polazištem ili odredištem u zračnoj luci Alghero, kao i aktivnosti marketinga i oglašavanja, ne predstavljaju potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
U vezi s razdobljem od 2010. do 2013. tužitelj nije, međutim, sklopio ugovor s društvom SOGEAAL koji je obuhvaćen sustavom potpora koji je uspostavljen Zakonom br. 10/2010.
B.

Pobijana odluka
Talijanska Republika je 30. studenoga 2011. obavijestila Komisiju, u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, o Zakonu br. 10/2010, koji je mjera bila ispitana u skladu s poglavljem III. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU‑a] (
SL 1999., L 83, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.).
Komisija je dopisom od 23. siječnja 2013. obavijestila Talijansku Republiku o svojoj odluci da pokrene službeni ispitni postupak, predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a (u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka) u vezi s prijavljenim programom potpora (u daljnjem tekstu: sporni program potpora). Objavom te odluke 30. svibnja 2013. u
Službenom listu Europske unije
(
SL 2013., C 152, str. 30
.) Komisija je pozvala zainteresirane strane da iznesu svoja očitovanja o navodnom programu potpora.
Talijanske vlasti, kao i zainteresirane strane, uključujući tužitelja i upravitelje zračnih luka Alghero, Cagliari‑Elmas i Olbia, podnijeli su pisana očitovanja. Komisija je očitovanja zainteresiranih strana dostavila talijanskim tijelima koja su mogla podnijeti svoje primjedbe na njih.
Dopisima od 24. veljače 2014. Komisija je obavijestila zainteresirane strane o tome da je 20. veljače 2014. donesena komunikacija nazvana „Smjernice o državnim potporama zračnim lukama i zračnim prijevoznicima” (
SL 2014., C 99, str. 3
., u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2014.) i o činjenici da se te smjernice primjenjuju na ovaj predmet počevši od dana njihove objave u Službenom listu. Dana 15. travnja 2014. objavljena je u Službenom listu (
SL 2014., C 113, str. 30
.) obavijest kojom se države članice i zainteresirane strane pozivaju da u roku od mjesec dana od objave Smjernica iz 2014. podnesu svoja očitovanja o primjeni navedenih smjernica na ovaj predmet. Tužitelj je 4. srpnja 2014. podnio svoja očitovanja.
Dana 25. ožujka 2015. Komisija je od tužitelja zatražila da joj dostavi određene dokumente. Dana 31. ožujka tužitelj joj ih je dostavio podnijevši tom prilikom dopunska očitovanja.
Dana 1. i 14. svibnja 2015. tužitelj i društvo za poslovno savjetovanje, koje je djelovalo u njegovo ime, dostavili su Komisiji nova dopunska očitovanja.
Nakon sastanka sa službama Komisije tužitelj je 1. lipnja 2015. podnio nova očitovanja. Nakon što su pozvana da podnesu svoje eventualne primjedbe u tom pogledu, talijanska su tijela 17. rujna 2015. podnijela očitovanja Komisiji.
Komisija je 29. srpnja 2016. donijela Odluku (EU) 2017/1861 o državnoj potpori SA33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italija – Kompenzacija zračnim lukama na Sardiniji za obveze pružanja javnih usluga (
SL 2017., L 268, str. 1
., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), čija izreka glasi:
„Članak 1.
1.   Program koji je Italija uspostavila […] Zakonom br. [10/2010] ne uključuje državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. [UFEU‑a] u korist društava SOGEAAL […], SOGAER […] i GEASAR […].
2.   Program koji je Italija uspostavila Zakonom br. 10/2010 čini državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. Ugovora u korist društava Ryanair/AMS, [tužitelja], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizz Air, Norwegian, Jet2.com, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic i Vueling, u onoj mjeri u kojoj se odnosi na djelatnosti tih zračnih prijevoznika u zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia.
3.   Italija je primijenila državne potpore iz stavka 2. u suprotnosti s člankom 108. stavkom 3. [UFEU‑a].
4.   Državna potpora iz stavka 2. nespojiva je s unutarnjim tržištem.
Članak 2.
1.   Italija je dužna ostvariti povrat državnih potpora iz članka 1. stavka 2. od njezinih korisnika.
2.   Uzimajući u obzir da Ryanair i AMS čine jedinstven gospodarski subjekt u smislu ove odluke oni su solidarno odgovorni za povrat plaćanja državne potpore koju je primio bilo tko od njih.
3.   Na iznose koji se moraju vratiti obračunavaju se kamate od datuma kad su stavljeni na raspolaganje korisnicima do datuma njihova stvarnog povrata.
[…]
5.   Italija otkazuje sva preostala plaćanja potpore iz članka 1. stavka 2., s učinkom od datuma donošenja ove Odluke.
Članak 3.
1.   Povrat potpore iz članka 1. stavka 2. ima trenutačni učinak.
2.   Italija je dužna osigurati provođenje ove Odluke u roku od četiri mjeseca od datuma objave ove Odluke.
Članak 4.
1.   U roku od dva mjeseca od objave ove Odluke Italija dostavlja [Komisiji] sljedeće informacije:
–
popis korisnika koji su primili potporu na temelju sustava iz članka 1. stavka 2. te ukupni iznos potpore koji je svaki od njih primio na temelju sustava;
–
ukupni iznos (glavnicu i kamate na iznos povrata) koji se potražuje od svakog korisnika;
–
detaljan opis već poduzetih i planiranih mjera kojima će se ispuniti uvjeti iz ove Odluke;
–
dokumente kojima se dokazuje da je korisnicima dan nalog za povrat potpore.
2.   Italija obavješćuje Komisiju o napretku nacionalnih mjera poduzetih za provedbu ove Odluke sve dok se ne izvrši povrat potpore iz članka 2. Na zahtjev Komisije odmah dostavlja informacije o već poduzetim i planiranim mjerama u svrhu usklađivanja s ovom Odlukom. Dostavlja i detaljne informacije o iznosima potpora i kamata koje su korisnici već vratili.
Članak 5.
Ova je Odluka upućena Talijanskoj Republici.”
Kada je riječ o opsegu pobijane odluke, Komisija je u uvodnim izjavama 344. do 346. te odluke navela da ona ne pokriva mjere koje su već bile razmatrane u odvojenoj istrazi, navedenoj u točki 32. ove presude. Naime, iako sva plaćanja koja je društvo SOGEAAL izvršilo za usluge obuhvaćene aktivnostima 1 i 2, predviđene Zakonom br. 10/2010, nisu bila izvršena na temelju ugovora ispitanih u okviru zasebne istrage koja se usredotočila isključivo na zračnu luku Alghero, Komisija je smatrala da je velika većina njih bila ocijenjena u okviru tog drugog predmeta. K tome, Komisija je istaknula da „nije u svim slučajevima lako povući jasne granice s obzirom na to da financijski odnosi između društva SOGEAAL i određenoga zračnog prijevoznika u predmetnom razdoblju mogu biti uređeni različitim ugovorima, od kojih su se samo neki razmatrali u [drugom navedenom] predmetu”. Komisija je stoga ocijenila da je iz opsega pobijane odluke potrebno isključiti sve sporazume sklopljene između zračnih prijevoznika i društva SOGEAAL u okviru spornog programa potpora, odnosno, drugim riječima, niz spornih mjera koje se tiču zračne luke Alghero.
Naposljetku, Komisija je u pobijanoj odluci ocijenila da se postupak koji je u ovom slučaju pokrenut ne odnosi na potencijalnu potporu koju su dodijelili upravitelji zračnih luka pružateljima usluga koji nisu zračni prijevoznici i koji su obuhvaćeni aktivnošću 3. Prema tome, Komisija je u uvodnoj izjavi 346. pobijane odluke utvrdila da o tom aspektu ne može zauzeti stajalište.
Dana 1. kolovoza 2016. talijanska su tijela dostavila tužitelju verziju pobijane odluke koja nije povjerljiva i pozvala ga da navede koji bi se podaci trebali izostavili u verziji objavljenoj u Službenom listu, a do te je objave došlo 18. listopada 2017.
II.

Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 11. siječnja 2018. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Nakon dvije razmjene podnesaka i na temelju prijedloga suca izvjestitelja, Opći sud odlučio je otvoriti usmeni dio postupka. U tu su svrhu tužitelj i Komisija pozvani da dostave dokumente i da pisanim putem odgovore na pitanja koja je Opći sud postavio na temelju mjera upravljanja postupkom, kao i da zauzmu stajališta o svrsishodnosti spajanja ovog predmeta s predmetom Volotea/Komisija (T‑607/17), o čemu je Opći sud konačno odlučio da se neće učiniti, zbog pitanja povezanih s povjerljivosti određenih informacija. Oni su postupili u skladu s tim mjerama u određenim rokovima.
Na svojoj plenarnoj konferenciji od 19. lipnja 2019. Opći sud je odlučio, na prijedlog prvog vijeća i potpredsjednika, da se predmet, primjenom članka 28. njegova Poslovnika, uputi prvom vijeću u proširenom sastavu od pet sudaca.
Izlaganja stranaka i njihovi odgovori na pitanja koja je postavio Opći sud saslušani su na raspravi 2. listopada 2019., nakon čega je zatvoren usmeni dio postupka.
Rješenjem od 7. studenoga 2019. Opći sud odlučio je ponovno otvoriti usmeni dio postupka. Od Komisije je 12. studenoga 2019. zatražio da dostavi određene dokumente, što je ona učinila u određenom roku. Tužitelj je tada imao prilike podnijeti očitovanja o tim dokumentima 20. prosinca 2019. u kojima je, međutim, primijetio da oni nisu podneseni na jeziku postupka nego na talijanskom jeziku. Nakon što je pozvan da Općem sudu navede je li tužitelj namjeravao tom primjedbom zatražiti od Općeg suda da Komisiji naloži podnošenje navedenih dokumenata na jeziku postupka u skladu s člankom 46. Poslovnika, on je, međutim, odgovorio 29. siječnja 2020. odgovorio da ne zahtijeva takvo otklanjanje nedostataka. U tim okolnostima Opći sud je 4. veljače 2020. zatvorio usmeni dio postupka.
Postupajući po Komisijinu zahtjevu da joj se dopusti podnošenje očitovanja o tužiteljevima očitovanjima od 20. prosinca 2019., Opći sud je rješenjem od 25. veljače 2020. odlučio ponovno otvoriti usmeni dio postupka i, nakon što je Komisija u određenom roku podnijela navedena očitovanja, usmeni dio postupka ponovno je zatvoren.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku u cijelosti i, u svakom slučaju, u dijelu u kojem se odnosi na navodno nezakonitu državnu potporu koja mu je isplaćena;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
III.

Pravo
A.

Dopuštenost
U svojem odgovoru na tužbu Komisija je istaknula nedopuštenost tužbe u pogledu zahtjeva za poništenje, s jedne strane, članka 1. stavka 1. pobijane odluke i, s druge strane, članka 1. stavka 2. te iste odluke u dijelu u kojem se taj stavak 2. odnosi na zračne prijevoznike različite od tužitelja.
Naime, iako priznaje da tužitelj ima aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem se odnosi na njega, te, po toj osnovi, osporavanje odlomaka odluke kojima se podupire osporena izreka, a osobito onih koji se odnose na članak 1. stavak 2. te odluke, poput onih iz odjeljka 7.2.1., Komisija ipak osporava tužiteljevu mogućnost da ishodi poništenje navedene odluke u cijelosti. Naime, tužitelj nije objasnio razloge zbog kojih želi da se ta odluka poništi u korist drugih subjekata poput konkurentskih društava.
Osim toga, Komisija smatra da tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje zaključka u članku 1. stavku 1. pobijane odluke prema kojemu zračne luke nisu primile državne potpore. Naime, taj je zaključak poduprijet razmatranjima iz odjeljka 7.2.2. pobijane odluke koja se nisu izravno i osobno odnosila na tužitelja kao zračnog prijevoznika.
Oslanjajući se osobito na točku 31. presude od 17. rujna 1992., NBV i NVB/Komisija (
T‑138/89
,
EU:T:1992:95
), tužitelj smatra da povrh izreke on ima pravo osporavati i razloge koji čine njezin potreban temelj. No u ovom je slučaju očito da je utvrđenje o postojanju potpore na razini zračnih prijevoznika, poput tužitelja, koje se smatra stvarnim korisnicima spornog programa potpora, ovisilo o neodvojivom utvrđenju o nepostojanju elemenata potpore na razini upravitelja zračnih luka, koje je Komisija okvalificirala kao puke „posrednike” koji su samo naknadno proslijedili financijske prednosti koje je Autonomna regija podijelila. Stoga tužitelj ima pravo osporavati ovaj potonji zaključak kako bi mogao dokazati da nije bio stvarni korisnik navedenih mjera i da je, slijedom toga, Komisija neutemeljeno zahtijevala da on vrati iznose Autonomnoj regiji.
Usto, tužitelj smatra da može zahtijevati poništenje pobijane odluke u cijelosti, uključujući dakle i odlomke u kojima on nije poimence označen, pri čemu podsjeća da je, u svakom slučaju, podnio podredni zahtjev za poništenje navedene odluke u dijelu u kojem se ona odnosi samo na njega.
U tom pogledu valja podsjetiti da u skladu s člankom 263. četvrtim stavkom UFEU‑a, svaka fizička ili pravna osoba može pod uvjetima utvrđenima u stavku prvom i drugom tog članka pokrenuti postupke protiv akta koji je upućen toj osobi ili koji se izravno i osobno odnosi na nju te protiv regulatornog akta koji se izravno odnosi na nju, a ne podrazumijeva provedbene mjere.
Budući da je Talijanska Republika jedini adresat pobijane odluke, valja podsjetiti da prema ustaljenoj sudskoj praksi, osobe koje nisu adresati odluke mogu tvrditi da se ona odnosi na njih osobno samo ako ih ta odluka pogađa zbog određenih karakteristika koje su im svojstvene ili zbog činjenične situacije koja ih razlikuje od ostalih osoba i time ih individualizira na istovrstan način poput adresata takve odluke (presude od 15. srpnja 1963., Plaumann/Komisija,
25/62
,
EU:C:1963:17
, str. 223., i od 28. lipnja 2018., Andres (Heitkamp BauHolding u stečaju)/Komisija,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, t.
41.
).
Na području državnih potpora, Sud je pojasnio da poduzetnik, u načelu, ne može pobijati odluku Komisije kojom se zabranjuje neki sustav sektorskih potpora ako se ta odluka na njega odnosi samo zbog činjenice da on pripada predmetnom sektoru i da je potencijalni korisnik navedenog sustava. Naime, takva odluka pokazuje se, u pogledu takvog poduzetnika, kao mjera općeg dosega koja se primjenjuje na objektivno utvrđene situacije i proizvodi pravne učinke u pogledu općenito i apstraktno određenih kategorija osoba (vidjeti presude od 19. listopada 2000., Italija i Sardegna Lines/Komisija,
C‑15/98 i C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu, i od 28. lipnja 2018., Andres (Heitkamp BauHolding u stečaju)/Komisija,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, t.
43.
).
Međutim, kad odluka utječe na skupinu osoba koje su bile određene ili odredive u trenutku donošenja tog akta i prema kriterijima koji su svojstveni članovima skupine, ta se odluka može osobno odnositi na te osobe kao na dio užeg kruga gospodarskih subjekata (vidjeti presudu od 13. ožujka 2008., Komisija/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, t.
71.
i navedenu sudsku praksu; presude od 27. veljače 2014., Stichting Woonpunt i dr./Komisija,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, t.
59.
, i od 28. lipnja 2018., Andres (Heitkamp BauHolding u stečaju)/Komisija,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, t.
44.
).
Zbog toga se na stvarne korisnike pojedinačnih potpora dodijeljenih na temelju sustava potpora čiji je povrat naložila Komisija taj akt osobno odnosi u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a (presude od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
53.
, i od 28. lipnja 2018., Andres (Heitkamp BauHolding u stečaju)/Komisija,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, t.
45.
; u tom smislu vidjeti također presudu od 19. listopada 2000., Italija i Sardegna Lines/Komisija,
C‑15/98 i C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, t.
34.
i
35.
).
Uz poduzetnike koji su korisnici potpore, utvrđeno je i da se odluka Komisije o zatvaranju postupka pokrenutog na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a osobno odnosi i na poduzetnike koji su njihovi konkurenti i koji su odigrali aktivnu ulogu u okviru tog postupka ako mjera potpore koja je predmet pobijane odluke bitno utječe na njihov položaj na tržištu (presude od 28. siječnja 1986., Cofaz i dr./Komisija,
169/84
,
EU:C:1986:42
, t.
25.
; od 22. studenoga 2007., Sniace/Komisija,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, t.
55.
i od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
98.
).
U ovom se slučaju izreka pobijane odluke odnosi kako na Talijansku Republiku tako i na upravitelje zračnih luka i zračne prijevoznike. Budući da se zahtjev za poništenje tiče kako te odluke u cijelosti tako i te odluke u dijelu u kojem se odnosi na tužitelja, valja utvrditi u kojoj mjeri ovaj potonji ima aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje navedene odluke.
U tom pogledu tužitelj je u članku 1. stavku 2. pobijane odluke određen kao korisnik spornog programa potpora. Usto, primjenom članka 2. te odluke on je dužan talijanskim tijelima vratiti iznose koje je primio po osnovi spornog programa potpora.
U tim okolnostima tužba, u dijelu u kojem se odnosi na poništenje tih dviju odredbi u odnosu na tužitelja, jest dopuštena s obzirom na članak 263. četvrti stavak UFEU‑a, i u okviru te tužbe tužitelj može u potporu svojem zahtjevu za poništenje navedenih dviju odredbi istaknuti svaki tužbeni razlog kojim može dokazati da nije bio korisnik spornog programa potpora, uključujući u tom okviru i argumente kojima se nastoji dokazati da su upravitelji zračnih luka bili stvarni korisnici navedenog spornog programa potpora, a ne zračni prijevoznici poput tužitelja.
U okviru navedene tužbe Opći sud odlučuje, međutim, samo o onim elementima odluke koji se odnose na tužitelja. Naprotiv, elementi koji se odnose na osobe različite od adresata nisu predmet spora o kojem odlučuje taj sud (presuda od 14. rujna 1999., Komisija/AssiDomän Kraft Products i dr.,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, t.
53.
). Tako, u okviru ove tužbe, Opći sud može odlučiti samo o zakonitosti članka 1. stavka 2. i članka 2. pobijane odluke, i to jedino u dijelu u kojem se te odredbe odnose na tužitelja. Prema tome, u dijelu u kojem se odnosi na poništenje navedenih odredbi u pogledu drugih zračnih prijevoznika iz navedenih odredbi, zahtjev za poništenje je nedopušten zbog nepostojanja tužiteljeve aktivne procesne legitimacije.
Osim toga i nasuprot onome što tužitelj iznosi, on nema aktivnu procesnu legitimaciju izravno zahtijevati poništenje članka 1. stavka 1. pobijane odluke. Naime, ta se odredba odnosi samo na upravitelje zračnih luka u korist kojih je Komisija smatrala da sporni program potpora ne uključuje državnu potporu. No s obzirom da tužitelj, kao zračni prijevoznik, nije konkurent navedenim upraviteljima zračnih luka, on nema aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje članka 1. stavka 1. pobijane odluke.
U tim okolnostima zahtjev za poništenje treba proglasiti dopuštenim samo u odnosu na poništenje pobijane odluke u dijelu u kojem se odnosi na tužitelja, a u preostalom ga dijelu treba odbaciti kao nedopušten.
B.

Zahtjev za poništenje
U prilog tužbi tužitelj ističe šest tužbenih razloga za poništenje pobijane odluke, od kojih se:
–
prvi temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede kvalifikacije plaćanja izvršenih tužitelju od strane upravitelja zračnih luka kao „državnih sredstava” čija je dodjela bila pripisiva talijanskoj državi;
–
drugi na očitoj pogrešci u ocjeni glede primitka prednosti od strane zračnih prijevoznika;
–
treći na očitoj pogrešci u ocjeni glede činjenice da sporne mjere narušavaju ili prijete da će narušiti tržišno natjecanje i utječu na trgovinu među državama članicama;
–
četvrti na očitoj pogrešci u ocjeni glede nepostojanja mogućnosti da se sporne mjere proglase spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a;
–
peti na povredi načela legitimnih očekivanja glede naloga za povrat potpore od tužitelja;
–
šesti na nedostatnom obrazloženju i proturječnosti razloga u pobijanoj odluci.
1.

Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede kvalifikacije plaćanja izvršenih tužitelju od strane upravitelja zračnih luka kao državnih sredstava čija je dodjela bila pripisiva talijanskoj državi
U okviru prvog tužbenog razloga tužitelj osporava Komisijinu analizu, za koju tvrdi da se nalazi u uvodnim izjavama 355. do 361. pobijane odluke, a prema kojoj je, s jedne strane, Autonomna regija imala kontrolu nad upraviteljima zračnih luka, što znači da su se odlukama društava SOGAER i GEASAR o dodjeli sredstava zračnim prijevoznicima koristila državna sredstva i da su one bile pripisive talijanskoj državi, te prema kojoj su, s druge strane, upravitelji zračnih luka djelovali kao posrednici Autonomne regije u smislu da je njihovo postupanje bilo utvrđeno Zakonom br. 10/2010 i planovima aktivnosti koje je odobrila Autonomna regija, što znači da su njihove odluke o ugovornoj dodjeli predmetnih sredstava zračnim prijevoznicima bile u konačnici pripisive talijanskoj državi.
Komisija zahtijeva da se tužbeni razlog odbije kao neosnovan.
Potrebno je redom ispitati dva dijela od kojih se sastoji prvi tužbeni razlog.
a)

Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na postojanje kontrole Autonomne regije nad upraviteljima zračnih luka
Upućujući na uvodne izjave 55. i 58. pobijane odluke, tužitelj je prvotno istaknuo u tužbi da Komisijin zaključak o tome da sredstva koja su mu isplatili upravitelji zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia čine državne potpore iz razloga što su obje dotične zračne luke bile pod kontrolom talijanske države, u ovom slučaju Autonomne regije, jest pogrešan i utječe na zakonitost pobijane odluke. Naime, navedeni se upravitelji ne mogu smatrati javnim poduzetnicima. Tako njihove odluke, osobito o sklapanju ugovora s tužiteljem, nisu pripisive talijanskoj državi isto kao što se njihova financijska sredstva korištena za isplatu naknade tužitelju ne mogu smatrati državnim sredstvima.
Komisija zahtijeva da se taj dio odbije ističući da se, za razliku od onoga što tužitelj tvrdi, ona nije u pobijanoj odluci oslonila na činjenicu da je država bila vlasnik upravitelja zračnih luka kako bi zaključila da su se plaćanjima, koja su upravitelji zračnih luka izvršili u korist zračnih prijevoznika suugovaratelja, koristila državna sredstva i da su bila pripisiva talijanskoj državi. Tako tužitelj griješi glede sadržaja uvodnih izjava 52. do 58. pobijane odluke i činjenice da je u dijelu pobijane odluke u kojem se obrađuje taj aspekt, to jest njezinu odjeljku 7.2.1.2. Komisija izvela taj zaključak isključivo iz utvrđenja da su navedeni upravitelji proveli sporni program potpora koji je izradila Autonomna regija. U stvarnosti, pitanje je li tijelo javne vlasti bilo vlasnik upravitelja zračnih luka nije imalo nikakvu ulogu u toj ocjeni, posebno stoga što je program potpora uveden bez razlike za sve sardinijske zračne luke, neovisno o pitanju jesu li udjele u njihovoj odnosnoj strukturi kapitala držali javni ili privatni subjekti.
U tom pogledu valja podsjetiti da u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje državnim sredstvima u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će se narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzeća ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama. Prema tome, kvalifikacija „državna potpora”, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, pretpostavlja ispunjenje četiriju uvjeta, odnosno postojanje intervencije države ili intervencije putem državnih sredstava, mogućnosti da ta intervencija utječe na trgovinu među državama članicama, da ona daje selektivnu prednost svojem korisniku i da narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu od 13. rujna 2017., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, t.
17.
i navedenu sudsku praksu).
U odnosu na prvi uvjet koji se odnosi na postojanje državne intervencije ili intervencije putem državnih sredstava, kako bi se prednosti mogle kvalificirati kao potpora u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, one moraju, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, moraju se moći pripisati državi (vidjeti presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
24.
i navedenu sudsku praksu, i od 13. rujna 2017., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, t.
20.
i navedenu sudsku praksu), pri čemu su ta dva uvjeta kumulativna (vidjeti, u tom smislu, presude od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, t.
48.
i
63.
i navedenu sudsku praksu, i od 5. travnja 2006., Deutsche Bahn/Komisija,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, t.
103.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom je slučaju Komisija, doduše, istaknula u uvodnoj izjavi 52. pobijane odluke da su upravitelji zračnih luka Alghero, Cagliari‑Elmas i Olbia društva s ograničenom odgovornošću; da su prva dva u javnom vlasništvu i da je treće pod kontrolom zračnog prijevoznika.
Međutim, mora se utvrditi da se, za razliku od onog što tužitelj tvrdi, Komisija u pobijanoj odluci nije oslonila na jedan od tih elemenata koji se odnose na javnu ili privatnu strukturu kapitala upravitelja zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia kako bi Autonomnoj regiji pripisala sredstva koja je tužitelj primio od tih upravitelja s obzirom na uvjete utvrđene u presudi od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), prema kojima se sredstva koja dodijeli javni poduzetnik i koja su u načelu obuhvaćena pojmom „državna sredstva” mogu pripisati državi.
Naime, u relevantnom dijelu pobijane odluke, konkretnije u uvodnim izjavama 355. do 361. pod naslovom „7.2.1.2. Državna sredstva i mogućnost njihova pripisivanja državi”, Komisija se radi zaključka da su sredstva koja su primili zračni prijevoznici potjecala od sredstava talijanske države, u ovom slučaju Autonomne regije, te da ih se moglo pripisati ovoj potonjoj zapravo oslonila na opis mehanizma koji je navedena Autonomna regija uspostavila i preko kojeg je taj državni subjekt pružao financijska sredstva upraviteljima zračnih luka koje su ih zatražile, pod uvjetom da mu podnesu na odobrenje planove aktivnosti u kojima su navedeni upravitelji morali podrobno opisati način na koji se namjeravaju koristiti navedenim sredstvima, osobito radi isplate naknade zračnim prijevoznicima suugovarateljima.
U tim okolnostima, budući da je on pošao od pogrešne pretpostavke, to jest da je Komisija pripisala talijanskoj državi sredstva koja je tužitelj primio od upravitelja zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, oslanjajući se na činjenicu da su tijela javne vlasti vlasnici navedenih upravitelja, prvi dio prvog tužbenog razloga može se samo odbiti kao neosnovan.
U replici tužitelj tvrdi, međutim, da čak i da Komisija nije talijanskoj državi pripisala predmetnu potporu zbog činjenice da su zračne luke Cagliari‑Elmas i Olbia bile pod kontrolom države, pobijana odluka je zahvaćena nedosljednošću jer se unatoč tome što su obuhvaćene spornim sustavom potpora koji je uspostavljen Zakonom br. 10/2010, drukčije postupalo s potporama danima upravitelju zračne luke Alghero iz razloga što je u vlasništvu Autonomne regije. Konkretno, tužitelj predbacuje Komisiji činjenicu da u odluci u vezi sa zračnom lukom Alghero nije analizirala pitanje je li upravitelj navedene zračne luke djelovao u konkretnom slučaju kao posrednik Autonomne regije.
U tom pogledu, pozvana da u pisanom obliku odgovori na pitanje Općeg suda s tim u vezi, Komisija je objasnila da se velika većina plaćanja koja je upravitelj zračne luke Alghero obavljao u okviru spornog programa potpora odnosila na sporazume koji su sklopljeni sa zračnim prijevoznicima prije donošenja navedenog programa i koji su već ocijenjeni u odluci „Alghero”. U svojem odgovoru ona je također podsjetila, upućujući na uvodnu izjavu 345. pobijane odluke, da je zbog poteškoće u razlikovanju financijskih kretanja po osnovi sporazuma prije spornog programa potpora od onih koja su se u stvari odvijala po osnovi navedenog programa, odlučila iz dosega pobijane odluke isključiti sve sporazume sklopljene između upravitelja zračne luke Alghero i zračnih prijevoznika koji posluju u toj zračnoj luci.
Tako proizlazi da u pobijanoj odluci Komisija nije formalno ispitala plaćanja koja je upravitelj zračne luke Alghero izvršio u korist zračnih prijevoznika suugovaratelja iz sredstava koja je Autonomna regija dodijelila tom upravitelju u okviru spornog programa potpora. Osim toga, u odluci „Alghero” Komisija je, doduše, plaćanja koja je izvršio taj upravitelj zračne luke u vlasništvu Autonomne regije, ispitala na temelju kriterija privatnog ulagača. Međutim, ta su plaćanja bila u bitnome povezana s ugovorima sklopljenima prije nego što je Autonomna regija donijela sporni program potpora, kojim je bio predviđen mehanizam za nadzor od strane navedene regije nad sredstvima koja je dodijelila upraviteljima zračnih luka.
Proizlazi da tužiteljevu argumentaciju o navodnoj nedosljednosti u Komisijinu pristupu treba odbiti.
U svakom slučaju, tužitelj ne može svojom argumentacijom neizravno dovesti u pitanje zakonitost odluke „Alghero” iz razloga što je Komisija u toj odluci propustila ispitati plaćanja koja je u korist zračnih prijevoznika suugovaratelja izvršio upravitelj zračne luke Alghero iz sredstava koja mu je dodijelila Autonomna regija po osnovi spornog programa potpora. Naime, neovisno o pitanju tužiteljeve aktivne procesne legitimacije protiv navedene odluke u njegovu svojstvu zračnog prijevoznika, mora se utvrditi da je odluka „Alghero” postala konačna jer tužba nije bila podnesena na temelju članka 263. UFEU‑a u predviđenim rokovima.
Osim toga, glede zakonitosti pobijane odluke zbog toga što je u njoj propušteno ispitati plaćanja koja je iz sredstava isplaćenih po osnovi spornog programa potpora upravitelj zračne luke Alghero isplatio zračnim prijevoznicima s kojima je sklopio komercijalne ugovore, mora se utvrditi da tužitelj, kao zračni prijevoznik, posluje na tržištu zračnog prijevoza, a ne na tržištu usluga i aerodromske infrastrukture. U tim okolnostima, budući da nije u tržišnom natjecanju s upraviteljem zračne luke Alghero, tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju protiv tog dijela pobijane odluke.
Naposljetku i radi potpunosti, razlozi zbog kojih je Komisija u ranijoj odluci, ovdje u odluci „Alghero”, drukčije ocijenila predmetnu situaciju ne mogu u svakom slučaju utjecati na zakonitost pobijane odluke (vidjeti u tom smislu presude od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr.,
C‑341/06 P i C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, t.
95.
, i od 16. siječnja 2018., EDF/Komisija,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, t.
238.
).
S obzirom na sva prethodna razmatranja, prvi dio prvog tužbenog razloga valja odbiti.
b)

Drugi dio prvog tužbenog razloga koji se odnosi na ulogu upraviteljâ zračnih luka kao posrednika
U okviru drugog dijela prvog tužbenog razloga, tužitelj osporava, s jedne strane, državno podrijetlo novca kojim su se upravitelji zračnih luka koristili radi isplate naknada u okviru ugovora koje su ovi potonji sklopili s njim i, s druge strane, mogućnost da se Autonomnoj regiji pripišu plaćanja koja su upravitelji zračnih luka izvršili u okviru ispunjavanja ugovora koji se odnose na ciljeve zračnog prometa i pružanje marketinških usluga i koje su sklopili sa zračnim prijevoznicima poput tužitelja.
Glede državnog podrijetla predmetnih sredstava, valja podsjetiti da intervencija države ili državnim sredstvima ne mora nužno biti mjera koju je donijelo tijelo središnje vlasti dotične države. Nju također mogu donijeti državna tijela niže razine, poput Autonomne regije. Naime, mjera koju donese teritorijalna jedinica, a ne tijelo središnje vlasti, može biti potpora ako su ispunjeni uvjeti određeni u članku 107. stavku 1. UFEU‑a (presude od 14. listopada 1987., Njemačka/Komisija,
248/84
,
EU:C:1987:437
, t.
17.
, i od 6. rujna 2006., Portugal/Komisija,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, t.
55.
). Drugim riječima, mjere koje su donijela državna tijela niže razine, decentralizirana tijela, federalna tijela, regionalna i druga tijela država članica, neovisno o svojem pravnom statusu ili položaju, obuhvaćene su, na istom temelju kao i mjere koje je donijela federalna ili centralna vlast, područjem primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a ako su ispunjeni uvjeti za primjenu te odredbe (presude od 6. ožujka 2002., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija,
T‑92/00 i T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, t.
57.
, i od 12. svibnja 2011., Région Nord‑Pas‑de‑Calais i Communauté d’agglomération du Douaisis/Komisija,
T‑267/08 i T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, t.
108.
).
U ovom je predmetu nesporno da je Autonomna regija, u okviru spornog programa potpora, stavila upraviteljima zračnih luka na raspolaganje sredstva tijekom višegodišnjeg razdoblja radi poduzimanja aktivnosti u svrhu promidžbe regije Sardinije kao turističkog odredišta, podrazumijevajući istodobno ispunjenje ciljeva u smislu prometne povezanosti otoka s različitim zračnim lukama i pružanja marketinških usluga. Tužitelj ne osporava da su ta sredstva, koja potječu od Autonomne regije i koja su u prvom koraku isplaćena upraviteljima zračnih luka, državna sredstva, i da je odluka o dodjeli tih sredstava navedenim upraviteljima zračnih luka bila pripisiva talijanskoj državi. Postavlja se međutim pitanje jesu li, a što tužitelj osporava, iznosi koje je primio od navedenih upravitelja zračnih luka u izvršenju ugovora koje je s njima zaključio bili ili još uvijek jesu „državna sredstva” te mogu li se pripisati talijanskoj državi, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
1)

Korištenje državnim sredstvima
U tom pogledu iz mehanizma koji je posredstvom spornog programa potpora ustanovila Autonomna regija, kao i iz provedbe tog mehanizma u praksi, proizlazi da su sredstva koja je navedena regija platila upraviteljima zračnih luka potonji koristili za plaćanje naknade prijevoznicima suugovarateljima.
Naime, s jedne strane valja istaknuti da je sporni mehanizam predviđao neku vrstu sistema poravnanja. Konkretnije, Odluka regije br. 29/36 predviđala je da izabrani upravitelji zračnih luka primaju predujam od 20 % od iznosa traženih na osnovi referentne godine, iza kojeg slijedi plaćanje druge rate od 60 %, uvjetovane podnošenjem tromjesečnih izvješća, i, konačno, posljednje rate od 20 % nakon podnošenja dokumenata koji omogućuju Autonomnoj regiji da provjeri je li aktivnost pravilno izvršena, jesu li ciljevi ostvareni i jesu li troškovi doista nastali. Svrha tog mehanizma nadzora bila je stoga sprečavanje toga da bilo koji upravitelj zračne luke dobije naknadu za iznose koje nije upotrijebio za isplatu naknade zračnim prijevoznicima suugovarateljima, poput tužitelja, i koji moraju biti vraćeni u skladu s člankom 2. pobijane odluke. Postojanje tog mehanizma također potvrđuje to da je navedena regija financirala usluge navedenih zračnih prijevoznika jer su iznosi koje su upravitelji zračnih luka predujmljivali kao naknadu zračnim prijevoznicima suugovarateljima odgovarali sredstvima koja su na kraju procesa oni dobili od Autonomne regije.
S druge strane, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 242. do 246. te 313., 314. i 317. pobijane odluke, sami upravitelji zračnih luka Olbia i Cagliari‑Elmas su u očitovanjima koja su podnijeli u upravnom postupku pred Komisijom objasnili da su zapravo predujmili iznose koji odgovaraju isplati zračnim prijevoznicima suugovarateljima, koji su pružali usluge koje je tražila Autonomna regija za promidžbu sardinijskog turizma, i da su potom navedenoj Autonomnoj regiji podnosili knjigovodstvena izvješća koja su sadržavala stvarno nastale troškove radi dobivanja naknade od Autonomne regije. U tom je okviru upravitelj zračne luke Cagliari‑Elmas čak tvrdio da je Autonomna regija od njega tražila da dokaže da su zračni prijevoznici primili cjelokupne iznose regionalnih doprinosa i da je on stoga bio tek posrednik koji im je prenosio sredstva dobivena od Autonomne regije. Osim toga, Talijanska Republika je sama tvrdila, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 340. pobijane odluke, da je upravitelj zračne luke Olbia na tužitelja prenio cjelokupni iznos doprinosa koji je taj upravitelj dobio od Autonomne regije.
Jasno je stoga da su sredstva koja su upravitelji zračnih luka koristili za naknadu tužitelju u okviru ugovora koji su ovi potonji sklopili s njime potjecala iz proračuna Autonomne regije te su stoga bila državna sredstva u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Osim toga, iako su oni u određenim slučajevima morali snositi troškove gotovinskih predujmova, uključujući i one SFIRS‑a, za iznose koje je poslije naknadila Autonomna regija, to ne umanjuje činjenicu da su upravitelji zračnih luka, prema njihovim vlastitim izjavama i u skladu s onim što je predviđao sporni program potpora, iskoristili ukupna sredstva koja im je dodijelila Autonomna regija za isplatu naknade zračnim prijevoznicima suugovarateljima poput tužitelja, i koja su isključivi predmet obveze povrata, predviđene člankom 2. pobijane odluke.
Stoga valja odbiti tužiteljevu argumentaciju prema kojoj jednom kada su sredstva prenesena s Autonomne regije na upravitelje zračnih luka nije bilo sigurno da će poslužiti za isplatu njegove naknade. Isto tako, okolnost, koju tužitelj navodi, da detaljna pravila za prijenos sredstava koja su primili upravitelji zračnih luka i koja su bila namijenjena zračnim prijevoznicima nisu bila spomenuta u Zakonu br. 10/2010 nije relevantna stoga što se sustav uspostavljen spornim programom potpora sastojao od financiranja radnji koje su upravitelji zračnih luka poduzimali putem ugovora sklopljenih sa zračnim prijevoznicima, a što je u konačnici potkrijepljeno činjenicama i dovelo je do prijenosa sredstava navedenim zračnim prijevoznicima posredstvom upravitelja zračnih luka.
Osim izjavama talijanske vlade i samih zračnih prijevoznika, danima u okviru upravnog postupka koji je prethodio donošenju pobijane odluke, kao i tablicama sadržanima u pobijanoj odluci, podudarnost između sredstava koja je Autonomna regija dala upraviteljima zračnih luka i onih koja su potonji iskoristili za isplatu naknada zračnim prijevoznicima suugovarateljima, potvrđena je, u tužiteljevu konkretnom slučaju, i samim sadržajem sporazuma koje je on potpisao s upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia.
Naime, uvodni dio ugovora koji je on zaključio s društvom SOGAER izričito upućuje na to da je Autonomna regija bila odlučila povećati svoja ulaganja u marketing u prijevozničkoj i turističkoj industriji; da u tu svrhu na godišnjoj razini daje društvu SOGAER iznos koji taj upravitelj zračne luke mora iskoristiti radi ostvarenja tog cilja i da je, u svjetlu namjere Autonomne regije, društvo SOGAER bilo objavilo oglas na svojoj internetskoj stranici kako bi ulagalo u marketinške aktivnosti, osmišljene radi promocije turističkih atrakcija juga Sardinije. Glede ugovora sklopljenog 17. ožujka 2011. između tužitelja i društva GEASAR, u njemu je navedeno da je radi proširenja svojeg zračnog prometa tužitelj razvio marketinški i oglašivački program radi promicanja regije Sardinije koji se morao provesti uz financijsko sudjelovanje zainteresiranih strana u razvoju otočkog turizma, u ovom slučaju uz sudjelovanje uglavnom ili čak isključivo Autonomne regije.
Usto, ugovor br. 25/2011 sadržavao je klauzulu o raskidu ugovora u slučaju ukidanja ili opoziva financiranja koje je odobrila Autonomna regija, čime je potvrđena posrednička uloga koju je Komisija utvrdila u pobijanoj odluci spram upravitelja zračnih luka koji su prema vlastitim izjavama tijekom upravnog postupka, a osobito izjavi upravitelja zračne luke Cagliari‑Elmas, samo odabrali zračne prijevoznike sposobne postići godišnje ciljeve koji su utvrđeni za učestalost letova i broj putnika na strateškim linijama iz dotičnih zračnih luka i u njih.
Tužitelj prigovara, kao što je to uostalom spomenuto u uvodnoj izjavi 74. pobijane odluke, da je Odluka regije br. 29/36 izričito predviđala da se u planovima aktivnosti mora navesti razina vlastitih sredstava koju je svaki upravitelj zračne luke uložio kao i razina doprinosa mogućih drugih privatnih ulagača koji se koriste povećanjem zračnog prometa, poput onih koji posluju u sektoru turizma, trgovine, poljoprivrede i kulture.
Međutim, kao što to Komisija ističe, taj je argument bespredmetan. Naime, s jedne strane, upitan u tom pogledu, tužitelj nije bio u mogućnosti objasniti koji bi drugi privatni ulagač bio povezan s proračunskom inicijativom koju je Autonomna regija poduzela radi promicanja otoka Sardinije kao turističkog odredišta kroz financiranje aktivnosti koje obavljaju upravitelji zračnih luka.
S druge strane i u svakom slučaju, pod pretpostavkom da su usluge pružene upraviteljima zračnih luka sufinancirali – djelomično te doduše u svakom slučaju neznatno – drugi ulagači, uključujući same navedene upravitelje, to ni na koji način ne isključuje državno podrijetlo sredstava kojima su se ti upravitelji zračnih luka koristili radi isplaćivanja naknada zračnim prijevoznicima u okviru spornog programa potpora, jedinih sredstava za koja navedeni zračni prijevoznici imaju obvezu vratiti ih talijanskoj državi po osnovi izvršenja pobijane odluke. Osim toga, ako bi trebalo slijediti tužitelja u njegovu rasuđivanju, bilo bi dovoljno za državu članicu da zatraži da njezine mjere sufinanciraju subjekti iz privatnog sektora kako bi ih se izuzelo iz područja primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Tužitelj još ističe, glede sredstava koja je Autonomna regija dodijelila upraviteljima zračnih luka po osnovi provedbe spornog programa potpora, da su se navedeni dotični upravitelji njima koristili s jedinim ciljem povećanja svoje dobiti, ali s navedenim sredstvima nisu upravljali u općem interesu. Prema tužiteljevoj pretpostavci, jednom kada su dodijeljena navedenim upraviteljima, ta sredstva, koja su javnog podrijetla i zamjenjiva, bila su bez razlike isplaćena u njihovu riznicu i postala time privatna sredstva korištena isključivo u lukrativne svrhe.
Osim toga, nužno je podsjetiti da u području državnih potpora željeni cilj državnih intervencija nije dovoljan da bi se izbjeglo kvalifikaciju „potpora” u smislu članka 107. UFEU‑a. Naime, taj članak ne razlikuje državne intervencije prema razlozima ili ciljevima, nego ih definira ovisno o njihovim učincima (vidjeti presudu od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, t.
84.
i
85.
i navedenu sudsku praksu; presuda od 26. studenoga 2015., Španjolska/Komisija,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, t.
39.
).
Međutim, s obzirom na to da se prigodom ispitivanja mjere Komisija može naći u situaciji da ispituje može li se smatrati da je prednost neizravno dodijeljena drugim subjektima, a ne izravnom primatelju državnih sredstava (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, t.
61.
i
62.
), valja smatrati da ako se, kao u ovom slučaju, utvrdi da je neposredni primatelj konačnom korisniku prenio prednost koja potječe iz državnih resursa, tada nije relevantno to što je taj prijenos obavio primatelj slijedeći komercijalnu logiku ili, suprotno tomu, što je taj prijenos bio u općem interesu.
To je potkrijepljeno sudskom praksom u kojoj je utvrđeno da prednost koja se izravno dodjeljuje određenim fizičkim ili pravnim osobama može činiti neizravnu prednost i stoga državnu potporu za druge fizičke ili pravne osobe koje su poduzeća (vidjeti u tom smislu presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, t.
22.
do
35.
; od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, t.
38.
i
60.
do 66; od 4. ožujka 2009., Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management/Komisija,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, t.
127.
, i od 15. lipnja 2010., Mediaset/Komisija,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). Naime, u predmetima u kojima su navedene presude donesene prijenos prednosti koji su izvršile fizičke ili pravne osobe, neposredni primatelji državnih sredstava, bio je dio trgovačkog odnosa, što potvrđuje da je postojanje komercijalnog razloga u temelju prijenosa bez utjecaja na ocjenu toka državnih sredstava do konačnog korisnika u pogledu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Glede okolnosti, koju je iznio tužitelj, da Autonomna regija nije odredila javno tijelo čija bi jedina zadaća bila upravljanje predmetnim sredstvima, ista također ne utječe na kvalifikaciju spornih plaćanja učinjenih u tužiteljevu korist kao „državnih sredstava” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
Naime, već je, doduše, prihvaćeno da intervencije putem državnih sredstava, uz prednosti koje država članica izravno dodjeljuje, uključuju i one koje država članica dodjeljuje preko javnih ili privatnih tijela koja ona određuje ili uspostavlja kako bi upravljala potporom (vidjeti u tom smislu presude od 22. ožujka 1977., Steinike i Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, t.
21.
; od 17. ožujka 1993., Sloman Neptun,
C‑72/91 i C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, t.
19.
, i od 30. svibnja 2013., Doux Élevage i Coopérative agricole UKL‑ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, t.
26.
). Sud je tako uključivanje prednosti, koje su dodijelila tijela posrednici različita od države, u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a, opravdao nužnošću da se očuva koristan učinak pravila koja se odnose na „potpore koje dodijeli država članica”, definiranih člancima 107. do 109. UFEU‑a, izbjegavajući mogućnost država članica da zaobilaze pravila o državnim potporama samom činjenicom stvaranja samostalnih institucija zaduženih za dodjelu potpora (presuda od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
23.
).
Međutim, iz te sudske prakse ne može se izvesti zaključak da su područjem primjene zabrane iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a obuhvaćene samo prednosti koje država izravno dodijeli, to jest bez posrednika, i one koje su dodijeljene posredstvom tijela kojima su dane javne ovlasti ili zadaće od općeg interesa te koja su osnovana ili ovlaštena za upravljanje potporom. Suprotno tomu, kao što je to prethodno već navedeno, čak i prednost koja je izravno dodijeljena određenim fizičkim ili pravnim osobama može predstavljati neizravnu prednost i, prema tome, državnu potporu za druge pravne osobe koje su poduzeća (vidjeti točku 108. ove presude), i to da se ne zahtijeva da predmetne prednosti prolaze preko strukture koju je ta država posebno ovlastila ili osnovala za upravljanje potporom.
Glede tužiteljeva upućivanja na presude od 16. svibnja 2000., Francuska/Ladbroke Racing i Komisija (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, t.
50.
), i od 15. siječnja 2013., Aiscat/Komisija (
T‑182/10
,
EU:T:2013:9
, t.
104.
), valja naglasiti da su se ti predmeti odnosili na situacije u kojima se moralo utvrditi jesu li sredstva koja su privatni poduzetnici prikupili djelujući u okviru koncesije ili monopola mogla činiti državna sredstva u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, iako ona nikada nisu bila formalno knjižena u korist računa dotičnih država članica.
U kontekstu tih predmeta, pojam „državna sredstva” proširen je u tom smislu da članak 107. stavak 1. UFEU‑a obuhvaća sva novčana sredstva kojima se javne vlasti mogu zaista koristiti za potporu poduzećima, neovisno o tome pripadaju li ta sredstva trajno u državnu imovinu ili ne. Tako je presuđeno da, čak i kada iznosi nisu u trajnom vlasništvu državnog proračuna, činjenica da oni cijelo vrijeme ostaju pod državnim nadzorom i tako na raspolaganju nadležnim državnim tijelima dovoljna je da bi ih se kvalificiralo kao „državna sredstva” (presude od 16. svibnja 2000., Francuska/Ladbroke Racing i Komisija,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, t.
50.
i od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.37.).
Isto tako, u predmetu povodom kojeg je donesena presuda od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), koju je tužitelj također citirao, postavilo se pitanje može li se člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a obuhvatiti mehanizam potpune naknade koji financiraju krajnji korisnici glede troškova nametnutih poduzećima zbog obveze otkupa električne energije iz vjetra po cijeni višoj od tržišne. Konkretnije, postavilo se pitanje kvalifikacije sredstava koja je prikupljalo tijelo posebno ovlašteno za upravljanje tim sredstvima kao državnih sredstava, iako ona nisu nužno u cijelosti prolazila preko navedenog tijela. Sud je u točki 33. navedene presude zaključio da sva ta sredstva ostaju pod državnim nadzorom, što opravdava da ih se okvalificirao kao „državna sredstva”.
Tako, čak i kad se odnose na predmete u kojima predmetna sredstva, suprotno ovom predmetu, ne dolaze izravno iz državnog proračuna niti su prošla kroz njega, te presude potvrđuju da je, kada je riječ o uvjetu iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a o postojanju prednosti izravno ili neizravno dodijeljene putem državnih sredstava, odlučujući kriterij nadzor koji država ima nad dodjelom prednosti, osobito nad kanalom prijenosa te prednosti (presude od 16. svibnja 2000., Francuska/Ladbroke Racing i Komisija,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, t.
50.
; od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
37.
i od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, t.
33.
), i da to vrijedi čak i kada dodjela navedene prednosti ne podrazumijeva formalni prijenos državnih sredstava (vidjeti presudu od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, t.
19.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, s obzirom na tužiteljevu argumentaciju u vezi s presudama od 16. svibnja 2000., Francuska/Ladbroke Racing i Komisija (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
); od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), i od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), koja se odnosi kako na poduvjet „državnih sredstava” tako i na poduvjet pripisivosti državi, valja također utvrditi jesu li se u ovom slučaju iznosi koje su upravitelji zračnih luka platiti zračnim prijevoznicima, poput tužitelja, i koji su potjecali iz proračuna talijanske države, u ovom slučaju Autonomne regije, još mogli okvalificirati kao „državna sredstva” te, osim toga, jesu li se plaćanja koja su upravitelji zračnih prijevoznika izvršili u korist zračnih prijevoznika suugovaratelja po osnovi ispunjavanja ugovora mogla pripisati talijanskoj državi, u ovom slučaju Autonomnoj regiji.
2)

Mogućnost da se Autonomnoj regiji pripišu plaćanja koja su upravitelji zračnih luka izvršili u korist zračnih prijevoznika
U tom pogledu, ako razina kontrole koju država ima nad dodjelom prednosti omogućuje donošenje ocjene o tome može li se za tu prednost smatrati da koristi „državna sredstva”, potrebno je, radi provjere poduvjeta pripisivosti dotične mjere državi predviđenog člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, također uzeti u obzir tu razinu nadzora u ispitivanju treba li se smatrati da su javna tijela bila uključena u donošenje navedene mjere (vidjeti, u tom smislu, presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
52.
, i od 28. ožujka 2019., Njemačka/Komisija,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, t.
49.
i navedenu sudsku praksu), uključenost o kojoj se može zaključiti na temelju svih indicija koje proizlaze iz okolnosti konkretnog slučaja i iz konteksta u kojem je ta mjera donesena, osobito uzimajući u obzir njezin doseg, sadržaj ili uvjete koje sadrži (vidjeti u tom smislu presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, t.
52.
do
56.
, i od 17. rujna 2014., Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, t.
31.
do
33.
).
U ovom je slučaju Komisija u pobijanoj odluci utvrdila da su sredstva koja je Autonomna regija stavila na raspolaganje upraviteljima zračnih luka morala biti i da stvarno jesu bila korištena prema uputama koje je donijela navedena regija, to jest za plaćanje usluga koje su izvršili zračni prijevoznici, odnosno za otvaranje novih zračnih linija, povećanje broja letova i produljenje razdoblja korištenja postojećih veza, postizanje ciljeva u broju putnika, kao i za pružanje marketinških usluga.
Odmah valja odbiti tužiteljev argument prema kojem je u točki 75. odluke o pokretanju postupka Komisija priznala da Zakon br. 10/2010 nije upraviteljima zračnih luka nalagao obvezu prijenosa određenog dijela naknade zračnim prijevoznicima suugovarateljima, što ju je sprečavalo da potom u pobijanoj odluci zaključi suprotno. Naime, budući da je cilj službenog ispitnog postupka produbiti analizu mjere koju je država članica prijavila, u istom je duhu i cilju tog produbljivanja analize mjere da po njezinu okončanju Komisija može doći do zaključaka koji su drukčiji od onih, privremenih po naravi, koje je izložila u odluci u pokretanju službenog ispitnog postupka kako bi opravdala navedeno pokretanje postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 4. ožujka 2009., Italija/Komisija,
T‑424/05
, neobjavljenu,
EU:T:2009:49
, t.
69.
).
Kada je nadalje riječ o tužiteljevom osporavanju Komisijinih utvrđenja iz uvodnih izjava 357. do 359. pobijane presude, prema kojima je postupanje upravitelja zračnih luka određivala Autonomna regija pomoću Zakona br. 10/2010 i planova aktivnosti, koje je prije stupanja na snagu morala odobriti Autonomna regija, valja utvrditi da Zakon br. 10/2010 doduše određuje da su upravitelji zračnih luka formalno korisnici isplata predviđenih tim zakonom.
Međutim, članak 3. stavak 2. Zakona br. 10/2010 izričito je predviđao da se kriterije, prirodu i trajanje ponude prijevoza kao i smjernice za izradu planova aktivnosti društava upravitelja zračnih luka mora donijeti odlukama regionalne izvršne vlasti, dok je članak 3. stavak 3. tog zakona predviđao, jednako izričito, da planovi aktivnosti koje su donijeli upravitelji zračnih luka moraju biti popraćeni odgovarajućim aktima i ugovorima i da će biti financirani ako su u skladu s kriterijima, prirodom i trajanjem ponude prijevoza i smjernicama koje je donijela regionalna izvršna vlast, te samo ako su prethodno podneseni nadležnom odboru na obvezujuće mišljenje.
Suprotno onomu što tužitelj tvrdi, ističući osobito da Zakon br. 10/2010 ne sadržava nikakvu posebnu smjernicu niti obvezujuću uputu naslovljenu upraviteljima zračnih luka glede korištenja sredstvima koja im je Autonomna regija morala dodijeliti po osnovi spornih mjera, iz sustava uspostavljenog Zakonom br. 10/2010 proizlazi da se odredbe tog zakona moraju nužno tumačiti u vezi s propisima koje u skladu s tim zakonom donosi regionalna izvršna vlast i koji propisuju pretpostavke za isplate koje Autonomna regija obavlja u korist predmetnih upravitelja zračnih luka. A ti su propisi, posebice Odluka regije br. 29/36, izričito predviđali da upravitelji zračnih luka moraju podnijeti svoje planove aktivnosti na odobrenje Autonomnoj regiji i da navedeni planovi moraju, kako bi bili podobni za financiranje koje daje navedena Autonomna regija, biti izrađeni u skladu s kriterijima, prirodom i trajanjem ponude prijevoza kao i u skladu sa smjernicama koje je donijela regionalna izvršna vlast.
Povrh toga, mehanizam naknade troškova koje su predujmili upravitelji zračnih luka bio je takav da je omogućavao Autonomnoj regiji da nadzire inicijative upravitelja jer su samo one koje su bile poduzete u skladu s njezinim smjernicama i opravdane podnošenjem relevantnih računovodstvenih i ugovornih dokumenata mogle dobiti financiranje predviđeno spornim programom potpora. U tom pogledu tužitelj ističe da su u sustavu koji je Autonomna regija uspostavila upravitelji zračnih luka bili pod nadzorom tek u trenutku u kojem su već dobili 80 % predviđenog financiranja. Mora se međutim utvrditi da su, osim činjenice da su se planovi aktivnosti prethodno podnosili Autonomnoj regiji na odobrenje, upravitelji zračnih luka morali također podnositi tromjesečna izvješća radi isplate 60 % potpore, a posljednju ratu isplate od 20 % mogli su dobiti tek nakon što su dokazali da su slijedili upute Autonomne regije.
S tim u vezi je irelevantno nepostojanje detaljnih pravila za dodjelu sredstava koja je dobio svaki upravitelj zračne luke jer, u svakom slučaju, s jedne strane, navedeni su se upravitelji ugovorno obvezali sa zračnim prijevoznicima tek jamstvom Autonomne regije da će primiti odgovarajuća sredstva od ove potonje i, s druge strane, tužitelj i dalje ne objašnjava koji ugovor sklopljen u tom kontekstu ne bi doveo do financiranja od strane Autonomne regije iz razloga što su se potrošila proračunska sredstva koja je Autonomna regija prvotno utvrdila.
Postojanje nadzora Autonomne regije nad sadržajem i opsegom inicijativa upravitelja zračnih luka potvrđuju i oni sami. Naime, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 237. pobijane odluke, društvo GEASAR je navelo da je sa zračnim prijevoznicima, koji su se odazvali na poziv na iskaz interesa koji je taj upravitelj objavio na svojim internetskim stranicama, pregovaralo o uvjetima marketinških aktivnosti, vodeći računa o turističkom marketinškom planu koji je Autonomna regija donijela kao jedan od instrumenata u planiranju. Društvo SOGAER je sa svoje strane tvrdilo, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 313. pobijane odluke, da navedena regija u okviru spornog programa potpora daje kompenzaciju koja se jednostavno prenosila preko upravitelja zračne luke, i to „u okviru plana o kojem je odlučila, koji financira i nadzire [Autonomna] regija”.
Kao što to tužitelj naglašava, Zakon br. 10/2010 ne spominje doduše specifične radnje koje upravitelji zračnih luka moraju predložiti u planovima aktivnosti, a ne navodi niti koji to prijevoznici moraju biti pozvani. Tužitelj iz toga zaključuje da se opća načela, koja su utvrđena u Odluci regije br. 29/36 i moraju se poštovati prilikom izrade planova aktivnosti, ne mogu smatrati „detaljnim specifikacijama” koje se odnose na prijenos posebnih sredstava zračnim prijevoznicima.
S tim u vezi valja utvrditi da su zapravo inicijativa podnošenja planova aktivnosti Autonomnoj regiji radi traženja sredstava predviđenih u okviru spornog programa potpora isto kao i odabir zračnih prijevoznika suugovaratelja formalno pripadali upraviteljima zračnih luka, osobito s obzirom na to, kao što tužitelj naglašava, da Zakon br. 10/2010 i njegove provedbene mjere nisu posebno navodili zračne prijevoznike s kojima je nužno stupiti u komercijalne odnose. Zbog toga, jednom kada su upravitelji zračnih luka donijeli odluku da će sudjelovati u programu financiranja koji je uvela Autonomna regija posredstvom spornog programa potpora, njihova je margina prosudbe, u odnosu na definiranje svojih planova upravljanja i izbor pružatelja usluga suugovaratelja, bila u najvećoj mjeri umanjena kriterijima i smjernicama koje je definirala ta Autonomna regija.
Konkretno, upućivanje iz članka 3. stavka 3. Zakona br. 10/2010 na ugovore koje upravitelji zračnih luka moraju dostaviti, i upućivanje iz Odluke regije br. 29/36 na slučajeve u kojima zračni prijevoznici provode planove aktivnosti, potvrđuju, za razliku od onoga što tužitelj tvrdi, da je Autonomna regija poticala navedene upravitelje da pristupe zračnim prijevoznicima jer su oni jedini subjekti koji mogu djelovati zajedno sa zračnim prijevoznicima u otvaranju i održavanju zračnih linija, učestalosti letova na njima i ciljevima koji se tiču putnika, i da je navedena regija odlučivala o tome koje se zračne linije smatraju podobnima. Povrh toga, kada je riječ o marketinškim aktivnostima, Autonomna je regija razlikovala one koje su nudili zračni prijevoznici, potvrđujući nužnost pristupanja upravitelja zračnih luka takvim prijevoznicima, od onih koje su nudili pružatelji usluga koji nisu zračni prijevoznici, o kojima, kao što to Komisija tvrdi, nije riječ u ovom predmetu, i čije postojanje, u svakom slučaju, nije takve vrste da utječe na pitanje jesu li sredstva koja je dobio tužitelj dolazila iz proračuna navedene regije i jesu li joj pripisiva.
Pomno prethodno nadzirući planove aktivnosti koje su podnijeli upravitelji zračnih luka, a posebno predmetne zračne linije i predviđene marketinške usluge, isto kao i, naknadno, iznose koje su upravitelji zračnih luka iskoristili radi plaćanja naknade za navedene usluge koje su ponudili zračni prijevoznici u okviru promocije otoka Sardinije kao turističkog odredišta, Autonomna je regija sebi dodijelila dovoljan nadzor nad ugovornim postupanjem upravitelja zračnih luka koji su odlučili zatražiti mjere financiranja u okviru spornog programa potpore u mjeri u kojoj se može smatrati da su joj navedena postupanja pripisiva.
Nadalje, u odlukama Autonomne regije br. 300 i 322, donesenima 16. lipnja 2014. odnosno 13. lipnja 2013., kojima su određeni konačni iznosi godišnjih doprinosa, Autonomna regija smatrala je da „intervencija predviđena u Zakonu [br. 10/2010] ostvarena posredovanjem upravitelja zračnih luka, koji igraju ulogu posrednika i operativnih prijenosnika sredstava zračnim prijevoznicima, putem koji je utvrdila sama regija, kako je trasiran prije spomenutim Zakonom [br. 10/2010] i provedbenim mjerama” (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le società di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) i da „zračni prijevoznici trebaju biti smatrani pravim i jedinim primateljima dotoka financijskih sredstava na temelju Zakona [br. 10/2010]” (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Osim toga, kao što to ističe Komisija, uvodni dio ugovora br. 25/2011 jasno dokazuje širinu nadzora koji je vršila Autonomna regija jer, naime, precizira da je „društvo SOGAER u skladu s direktivama koje je objavila [Autonomna] regija razradilo plan aktivnosti koji opisuje strategiju i radnje koje [trebaju biti] provedene radi postizanja cilja razvoja i jačanja prometa” i da „je financiranje plana aktivnosti [bilo] podneseno na odobrenje odboru Regionalnog vijeća, u skladu s člankom 3. stavkom 3. Zakona [br. 10/2010]”.
Imajući sve te elemente u vidu, tužiteljeve argumente koji se odnose na navodnu autonomiju u odlučivanju upravitelja zračnih luka u definiranju njihovih ugovornih odnosa sa zračnim prijevoznicima suugovarateljima na osnovi spornog programa potpora treba odbiti kao neosnovane.
Okolnost, koju tužitelj navodi, da su neki od planova aktivnosti koje su podnijeli zračni prijevoznici sadržavali detaljne izračune ravnoteže između naknade koju je trebalo isplatiti trećim osobama, u ovom slučaju zračnim prijevoznicima, te gospodarskih prednosti koje su se očekivale od usluga pruženih od strane zračnih prijevoznika ne dokazuje da su oni djelovali radi povećanja svojih ulaganja. Naime, predmetna naknada, koja je predmet obveze povrata predviđene u članku 2. pobijane odluke, nije bila ulaganje navedenih upravitelja zračnih luka svojim vlastitim sredstvima, nego samo ulaganje koje je u konačnici izvršeno u ime i za račun Autonomne regije, koja je djelovala radi gospodarskog razvoja Sardinije, osobito povećanjem učestalosti letova prema otoku i broja putnika.
U tom pogledu upravitelji zračnih luka imali su doduše interes, kao posrednici, sudjelovati u provedbi spornog programa potpora jer izvršenje obveza zračnih prijevoznika u smislu učestalosti letova i ispunjenje ciljeva u vezi s putnicima, kao i izvršenje njihovih marketinških usluga, imalo je učinak povećanja obujma prometa dotičnih zračnih luka te, nužno, aerodromskih i izvan‑aerodromskih prihoda za njihove upravitelje. Međutim, to ništa ne mijenja na činjenici da je ugovornu cijenu koja je predviđena za te usluge zračnih prijevoznika i koja je predmet obveze povrata po osnovi članka 2. pobijane odluke financijski snosila Autonomna regija, a ne upravitelji zračnih luka. U tom pogledu nema utjecaja to što su za neke ugovore kojima nije predviđena raskidna odredba poput one u ugovoru br. 25/2011 određeni upravitelji zračnih luka možda morali platiti preostali iznos nekim zračnim prijevoznicima kada nisu mogli dobiti cjelokupni povrat iznosa koji su bili predujmljeni jer je tijekom ispunjenja tih ugovora donesena odluka Autonomne regije o suspenziji provedbe spornog programa potpora. Naime, s jedne strane, Autonomna regija financirala je vrlo velik udio ugovora. S druge strane i u svakom slučaju, ti preostali iznosi nisu bili dio iznosa za koje je Komisija izračunala da čine prednost u korist zračnih prijevoznika.
Isto tako, mora se utvrditi, za razliku od onoga što uostalom tužitelj tvrdi, da je članak 3. stavak 3. Zakona br. 10/2010 izričito upućivao na podnošenje ugovorâ od strane upravitelja zračnih luka, dok je Odluka regije br. 29/36 upućivala na podnošenje tromjesečnih izvješća i dokumenata o aktivnostima. Slijedom navedenog, Komisija je u pobijanoj odluci mogla zaključiti da je Autonomna regija mogla provjeriti jesu li s njezinim zahtjevima, kako su postavljeni u Zakonu br. 10/2010 i njegovim provedbenim mjerama, usklađeni ugovori o uslugama koje su upravitelji zračnih luka sklopili sa zračnim prijevoznicima i koje su oni prvi morali podnijeti Autonomnoj regiji kao minimum za dobivanje zadnjeg obroka financiranja.
Glede obveze upravitelja zračnih luka, poput one koja je, među ostalim, predviđena u Odluci regije br. 29/36, da se glede planova aktivnosti koje su izradili zračni prijevoznici uspostavi sustav kazni čija je namjena spriječiti ove potonje da krše svoje obveze spram upravitelja zračnih luka, osobito u vezi s poštovanjem učestalosti letova, broja putnika i ponuđenih mjesta, valja utvrditi da, za razliku od onoga što tužitelj tvrdi, okolnost da su upravitelji zračnih luka unijeli navedene odredbe u ugovore sklopljene sa zračnim prijevoznicima nije održavala postojanje poslovnog rizika od kojeg su se navedeni upravitelji nastojali zaštititi radi očuvanja svojih ulaganja. Naime, ulaganja o kojima je riječ, a kao što su to potvrdili sami upravitelji zračnih luka, pokrenuta su samo kako bi se naknadno i u cijelosti ishodio njihov povrat od Autonomne regije.
Naime, unošenje navedenih kaznenih odredaba u ugovore sklopljene sa zračnim prijevoznicima partnerima može se prije svega objasniti brigom upravitelja zračnih luka da oni poštuju svoje obveze, kako su predviđene Odlukom regije br. 29/36, kako bi time osigurali da doista i ostvare financiranje koje su tražili od Autonomne regije i za koje su dali predujam na osnovi ispunjenja navedenih ugovora. Sa stajališta interesa Autonomne regije, te kako ističe Komisija, obveza nametnuta upraviteljima zračnih luka da predvide mehanizam kazni trebala je zaštititi javno ulaganje, jamčeći da će dodijeljena sredstva biti pravilno iskorištena te dovesti do očekivanih usluga radi promocije sardinijskog turizma. Isto vrijedi i za mehanizam praćenja, koji se odnosi na obvezu zračnih prijevoznika da Autonomnoj regiji podnose tromjesečna izvješća, kao i sve knjigovodstvene isprave i ugovore radi dobivanja posljednje rate isplate financiranja iz navedene Regije.
Imajući sva prethodna razmatranja u vidu, Komisija je u uvodnim izjavama 355. do 361. pobijane odluke, ne počinivši pritom pogrešku koja se tiče prava, niti posebno očitu pogrešku u ocjeni, utvrdila da se upravitelje zračnih luka moglo smatrati posrednicima između Autonomne regije i zračnih prijevoznika, koji su u cijelosti prenijeli sredstva koja su dobili od Autonomne regije i koji su na taj način djelovali u skladu s uputama koje su dobili od navedene regije, posredstvom planova aktivnosti koje je potonja odobrila.
U tim okolnostima Komisija je bez počinjenja pogreške koja se tiče prava zaključila da su plaćanja, koja su upravitelji zračnih luka izvršili u korist zračnih prijevoznika po osnovi aktivnosti 1 i 2, odgovarala državnim sredstvima i da su bila pripisiva talijanskoj državi.
Prema tome, valja odbiti kao neosnovan drugi dio prvog tužbenog razloga i, zbog toga, cijeli prvi tužbeni razlog.
2.

Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede primitka prednosti od strane zračnih prijevoznika
U okviru drugog tužbenog razloga tužitelj u biti iznosi četiri dijela kojima nastoji osporiti pobijanu odluku jer je Komisija pogrešno zaključila da sporni program potpora jest „program potpora” u smislu članka 1. točke (d) Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (
SL 2015., L 249, str. 9
.); kao drugo, da Autonomna regija nije djelovala u skladu s načelom privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu; kao treće, da načelo privatnog ulagača nije moguće primijeniti ni na financijski odnos između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika i, kao četvrto, da upravitelji zračnih luka nisu od Autonomne regije primili nikakvu neopravdanu prednost po osnovi provedbe Zakona br. 10/2010.
Valja ispitati, kao prvo, prvi dio drugog tužbenog razloga, a zatim zajedno njegov drugi i treći dio, prije nego što se ocijene četvrti i posljednji dio navedenog tužbenog razloga.
a)

Prvi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi definicije „programa potpora” predviđene u članku 1. točki (d) Uredbe 2015/1589
U okviru prvog dijela drugog tužbenog razloga tužitelj osporava Komisijinu kvalifikaciju spornih mjera kao „programa potpora” iz razloga što se oslonila na pogrešnu primjenu definicije iz prvog slučaja koji je obuhvaćen člankom 1. točkom (d) Uredbe 2015/1589 i podrazumijeva „svaki akt na temelju kojega se, bez potrebe za donošenjem daljnjih provedbenih mjera, pojedinačne potpore mogu dodjeljivati poduzetnicima određenima u okviru tog akta u općem i apstraktnom smislu”. Tužitelj smatra da u ovom slučaju Komisija nije mogla uzeti u obzir mjere za provedbu Zakona br. 10/2010 kao sastavnice navedenog programa jer bi to značilo da joj se omogućuje zaobilaženje problema povezanog s činjenicom da su za taj zakon bile nužne daljnje provedbene mjere kako bi ga se moglo provesti. Tako prilikom primjene članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589 Komisija ne može uzeti u obzir provedbene mjere koje je donijela dotična država članica te je stoga pogrešan osobito zaključak u uvodnoj izjavi 349. pobijane odluke.
Tužitelj smatra da je uvjet glede nepostojanja „potrebe za donošenjem daljnjih provedbenih mjera” tim manje ispunjen jer je u ovom slučaju Talijanska Republika, nakon prijave spornih mjera, nastavila s donošenjem provedbenih mjera poput Regionalnog zakona br. 15 od 7. kolovoza 2012., Odluke br. 649 od 2. listopada 2012. i Odluke br. 4/34 od 5. veljače 2014., koje su spomenute u uvodnim izjavama 40. i 41. pobijane odluke i Komisija ih nije ispitala kao sastavnice spornog programa potpora.
Osim toga, tužitelj naglašava da, suprotno onomu što zahtijeva članak 1. točka (d) Uredbe 2015/1589, Zakon br. 10/2010 ne definira zračne prijevoznike kao potencijalne korisnike pojedinačne potpore „u općem i apstraktnom smislu” jer, naprotiv, ni taj zakon ni provedbene mjere ne spominju izraz „zračni prijevoznik”. Samo su u Odluci regije br. 29/36 spomenuti korisnici financiranja, to jest sardinijske zračne luke Alghero, Cagliari‑Elmas, Olbia, Oristano i Tortoli, potvrđujući time da su one bile jedine korisnice spornih mjera.
Tužitelj zaključuje da, stoga što Komisija nije ocjenjivala program potpora koji je donijela Autonomna regija, ona je sporne mjere morala ispitati s aspekta kriterija privatnog ulagača. U svakom slučaju, Komisija je u pobijanoj odluci pogrešno zaključila da je postojanje programa potpora – koje tužitelj osporava – isključilo da ugovore sklopljene između zračnih luka i zračnih prijevoznika ona može pojedinačno ispitati, također i s obzirom na kriterij privatnog ulagača. Naime, primjena kriterija privatnog ulagača ispitana je u više predmeta u kojima su programi potpora dovedeni u pitanje, poput talijanskog zakonodavstva nazvanog „Prodi”, kojim je uveden postupak izvanredne uprave za velike poduzetnike u poteškoćama u predmetima povodom kojih su donesene presude od 1. prosinca 1998., Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), i od 17. lipnja 1999., Piaggio (
C‑295/97
,
EU:C:1999:313
).
Komisija zahtijeva da se prvi dio drugog tužbenog razloga odbije kao neosnovan smatrajući da tužitelj griješi glede definicije programa potpora. Naime, iznimno je važno da su u navedenom programu korisnici definirani u općem i apstraktnom smislu. Međutim, ako to više ne bi bilo tako, to bi bilo samo zato što prema Komisijinu stajalištu tada dolazi do same primjene tog programa. U ovom se slučaju program potpora sastoji istovremeno od Zakona br. 10/2010 i različitih provedbenih akata. Komisija priznaje da se u određenim iznimnim slučajevima program potpora može analizirati s obzirom na kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu. To je slučaj kada država ima u vlasništvu i kontrolira sve korisnike takvog programa. Međutim, to ovdje očito nije tako, osobito stoga što se spornim programom potpora izričito nastoje ostvariti ciljevi javne politike.
U tom pogledu valja podsjetiti da u skladu s člankom 1. točkom (d) Uredbe 2015/1589, „program potpora” znači, među ostalim, „svaki akt na temelju kojega se, bez potrebe za donošenjem daljnjih provedbenih mjera, pojedinačne potpore mogu dodjeljivati poduzetnicima određenima u okviru tog akta u općem i apstraktnom smislu”. Budući da je u odgovoru na pitanje Općeg suda Komisija priznala da druga definicija pojma programa potpora, poput one predviđene u toj odredbi, nije ovdje primjenjiva, valja utvrditi je li sporni program potpora zapravo bio program potpora u smislu prvog slučaja obuhvaćenog člankom 1. točkom (d) Uredbe 2015/1589.
Što se tiče te definicije, Opći sud je već presudio, kao prvo, da s obzirom na to da se pojedinačne potpore dodjeljuju bez daljnjih provedbenih mjera, ključni elementi predmetnog programa potpora nužno moraju proizlaziti iz odredaba koje su utvrđene kao temelj navedenog programa. Kao drugo, kada nacionalna tijela primjenjuju navedeni program, ta tijela ne mogu raspolagati marginom prosudbe u pogledu utvrđivanja ključnih elemenata predmetne potpore i u pogledu svrsishodnosti njezina dodjeljivanja. Naime, da bi postojanje takvih provedbenih mjera bilo isključeno, ovlast nacionalnih tijela mora biti ograničena na tehničku primjenu odredaba koje navodno čine temelj predmetnog programa, nakon eventualne provjere ispunjavaju li podnositelji zahtjeva uvjete za ostvarivanje te potpore. Kao treće, iz članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589 proizlazi da se aktima koji čine temelj programa potpora moraju definirati korisnici na općenit i apstraktan način, čak i ako je iznos potpore koja im je dodijeljena neodređen (presuda od 14. veljače 2019., Belgija i Magnetrol International/Komisija,
T‑131/16 i T‑263/16
, žalbeni postupak u tijeku,
EU:T:2019:91
, t.
86.
do
88.
).
Osim toga, valja podsjetiti da kvalifikacija niza mjera donesenih od strane tijela javne vlasti države članice kao programa potpore ima za posljedicu to da, također i radi smanjenja upravnog tereta te institucije, Komisija može samo ispitati karakteristike predmetnog programa kako bi u obrazloženju predmetne odluke ocijenila osigurava li on, zbog modaliteta koje taj program predviđa, osjetnu prednost korisnicima u odnosu na njihove konkurente i je li on takve prirode da od njega ponajprije imaju koristi poduzetnici koji sudjeluju u trgovini među državama članicama. Stoga Komisija u odluci koja se odnosi na takav program ne mora analizirati potporu koja je u svakom pojedinačnom slučaju dodijeljena na temelju takvog programa. Samo je u stadiju povrata potpora, u ovom slučaju na nacionalnoj razini, nužno provjeriti pojedinačnu situaciju svakog predmetnog poduzetnika (vidjeti, u tom smislu, presudu od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom je slučaju Komisija smatrala, u uvodnoj izjavi 349. pobijane odluke, da prijavljene mjere čine program potpora, u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589 uz obrazloženje da „[n]a temelju pravnog okvira opisanoga u odjeljku 2. [pobijane o]dluke, bez potrebnih dodatnih provedbenih mjera, osim onih već opisanih, pojedinačne potpore mogu se dodijeliti poduzećima (kao što su zračni prijevoznici) određenima u okviru Zakona [br.] 10/2010 općenito i apstraktno (tj. nisu navedena pojedinačna društva)”.
Pravni okvir o kojemu se radi jest onaj koji se nalazi u odjeljku pobijane odluke naslovljenom „2.3. Pravni okvir” i obuhvaća sljedeće elemente: članak 3. Zakona br. 10/2010; Regionalnu odluku br. 122/347 od 17. svibnja 2010. u kojoj se navodi da se iznosi definirani Zakonom br. 10/2010 namiruju iz regionalnog proračuna; odluke regije br. 29/36, 43/37 i 52/117; Zakon br. 1 od 19. siječnja 2011. kojim su doprinosi koje će Autonomna regija dodijeliti upraviteljima zračnih luka smanjeni na 21100000 eura za 2011. i 21500000 eura za 2012. i 2013.; Regionalni zakon br. 12 od 30. lipnja 2011. kojim se uspostavlja mehanizam financijskih predujmova koji će djelovati putem uspostave
ad hoc
financijskog fonda unutar društva SFIRS i kako je izmijenjen Regionalnim zakonom br. 15 od 7. kolovoza 2012. te proveden Odlukom br. 694 od 2. listopada 2012., kao i, konačno, Odlukom br. 4/34 od 5. veljače 2014. o izmjeni raspodjele regionalnih doprinosa za 2013. kako bi se u obzir uzelo smanjenje regionalnih doprinosa o kojem je odlučeno u kontekstu proračuna Autonomne regije u skladu sa Zakonom br. 10/2010 i stvarnih troškova koje su imali upravitelji zračnih luka.
U tom pogledu, prije svega te kao što to tužitelj naglašava, Komisija je doduše u pravni okvir, koji se prema njezinu stajalištu sastoji od spornog programa potpora, uključila propise koje je Autonomna regija donijela nakon što je Talijanska Republika prijavila mjeru koja je predmet pobijane odluke.
Međutim, može se baš dogoditi da tijekom službenog ispitnog postupka Komisija dođe u posjed novih elemenata ili da se njezina analiza razvije u odnosu na odluku o pokretanju tog postupka. Tako u slučaju da ako nakon donošenja odluke o pokretanju službenog ispitnog postupka Komisija utvrdi da se ta odluka temelji na nepotpunim činjenicama ili na pogrešnoj pravnoj kvalifikaciji tih činjenica, ona mora imati mogućnost prilagodbe svojeg stajališta donošenjem odluke o ispravku (presuda od 20. rujna 2011., Regione autonoma della Sardegna i dr./Komisija,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 i T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, t.
71.
). Takva odluka ipak nije opravdana ako okvir ispitivanja utvrđen u odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka nije značajno izmijenjen i ako činjenični i pravni elementi koji čine temelj rasuđivanja Komisije u biti ostaju isti (presuda od 2. srpnja 2015, Francuska i Orange/Komisija,
T‑425/04 RENV i T‑444/04
RENV,
EU:T:2015:450
, t.
134.
).
U ovom slučaju, s jedne strane, na dan donošenja pobijane odluke i na dane na koje su zainteresirane strane, među kojima i tužitelj, podnijele svoja očitovanja tijekom upravnog postupka, akti koje je tužitelj spomenuo i koji nisu bili navedeni u odluci o pokretanju postupka, to jest Regionalni zakon br. 15 od 7. kolovoza 2012., Odluka br. 694 od 2. listopada 2012. i Odluka br. 4/34 od 5. veljače 2014., bili su već doneseni i na snazi. S druge strane i prije svega, iz uvodne izjave 67. pobijane odluke proizlazi da je tijekom razdoblja provedbe spornog programa potpora Autonomna regija progresivno smanjivala izvorno odobrene iznose financiranja navedenog programa. No propisi na koje tužitelj upućuje upravo su oni kojima su navedeni iznosi bili izmijenjeni a da srž sustava nije bio izmijenjen. Komisija je, dakle, mogla u pobijanoj odluci uzeti u obzir te propise iako su oni doneseni nakon što je Talijanska Republika prijavila sporni program potpora.
Potom i nasuprot onome što tužitelj tvrdi, Komisija je kao sastavnice spornog programa potpora mogla uzeti u obzir odredbe za provedbu Zakona br. 10/2010 koje je donijela Autonomna regija. Naime, tekst članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589 ne isključuje mogućnost da se kao program potpora okvalificiraju sve opće odredbe i odredbe za njihovu provedbu. Naprotiv, ta se odredba odnosi na nepostojanje potrebe da se u svrhu dodjele potpore pojedinačnim korisnicima donesu „daljnje” provedbene mjere.
U ovom slučaju dodjela financiranja od strane izvršne vlasti Autonomne regije nije ovisila o tome da navedena Autonomna regija donese „dodatne” provedbene mjere u odnosu na one koje su već donesene i navedene u odjeljku 2.3. pobijane odluke.
U tom pogledu i nasuprot onome na što tužitelj upućuje, donošenje planova aktivnosti i sklapanje pojedinačnih ugovora između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika nije činilo „dodatne” provedbene mjere programa potpora, nego je spadalo već u individualiziranu provedbu tog programa, to jest pojedinačnu dodjelu potpora, prvo neposrednim primateljima, upraviteljima zračnih luka, a zatim krajnjim korisnicima, zračnim prijevoznicima.
Naime, mora se utvrditi da su propisi koje je Komisija uzela u obzir kao sastavnice spornog programa potpora definirali ključne elemente predmetnog programa potpora i omogućili dodjelu pojedinačnih potpora, bez donošenja daljnjih provedbenih mjera, pod uvjetom da su ispunjene pretpostavke predviđene tim propisima, a što je, među ostalim, podrazumijevalo, s jedne strane, da Autonomna regija odobri planove aktivnosti upravitelja zračnih luka kojima su definirane promidžbene mjere regije Sardinije kao turističkog odredišta i, s druge strane, da se u svrhu plaćanja upraviteljima zračnih luka onih iznosa koje su predujmili u okviru ispunjenja ugovora koje su s obzirom na to sklopili sa zračnim prijevoznicima Autonomnoj regiji podnesu navedeni ugovori i računovodstveni dokumenti koji opravdavaju nastale troškove.
Iz odredaba koje je Komisija prepoznala kao dio spornog programa potpora također proizlazi da u slučaju kada su nacionalna tijela, to jest izvršna vlast Autonomne regije, primijenila navedeni program, ona ne raspolažu marginom prosudbe glede određivanja ključnih elemenata predmetne potpore i glede svrsishodnosti njezine dodjele. Naime, proizlazi da su godišnja proračunska sredstva bila prvotno predviđena Zakonom br. 10/2010, da su usklađena tijekom provedbe spornog sustava i da su provedbene odredbe, a osobito Odluka br. 29/36, predviđale kriterije za podjelu sredstava među upraviteljima zračnih luka kada su iznosi koje su zatražili prelazili ukupan predviđeni iznos s obzirom na to da Autonomna regija zapravo nije morala primijeniti navedene kriterije te je na njihov zahtjev vratila skoro sve iznose koje su snosili upravitelji zračnih luka.
Tako se u stadiju, prvo, donošenja planova aktivnosti od strane upravitelja zračnih luka, kao drugo, sklapanja sporazuma između njih i zračnih prijevoznika, kao treće, podnošenja zahtjeva za financiranje od strane navedenih upravitelja i, kao četvrto, naknade predujmova od strane Autonomne regije izvršna vlast ove potonje ograničila na tehničku primjenu odredaba koje su činile predmetni program, po potrebi nakon što je provjerila da su podnositelji zahtjeva ispunili pretpostavke za korištenje tim programom.
Naposljetku, kao što to predviđa članak 1. točka (d) Uredbe 2015/1589, akti na kojima se temelji sporni program potpora u općem su i apstraktnom smislu odredili neposredne primatelje, to jest upravitelje zračnih luka, ne određujući koja će im potpora biti pojedinačno odobrena.
Glede zračnih prijevoznika suugovaratelja, koje je Komisija smatrala krajnjim i, prema tome, stvarnim korisnicima spornih mjera potpore, s jedne strane i općenito, nepostojanje formalne identifikacije te vrste korisnika nije samo po sebi prepreka za kvalifikaciju sustava kao „programa potpore”, jer bi to, ovisno o okolnostima, lišilo taj pojam korisnog učinka kada bi se Komisiju obvezalo, također i u slučajevima poput onih o kojima je bila riječ u predmetima povodom kojih su donesene presude od 19. rujna 2000., Njemačka/Komisija (
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, t.
22.
do
35.
), od 13. lipnja 2002., Nizozemska/Komisija (
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
), od 4. ožujka 2009., Associazione italiana del risparmio gestito i Fineco Asset Management/Komisija (
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
), i od 15. lipnja 2010., Mediaset/Komisija (
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), da ispita potencijalno velik broj pojedinačnih stvarnih korisnika, iako su im potpore dodijeljene u okviru općeg sustava.
To potkrepljuje činjenica da se čak i slučaju kada pravni akt kojim se uspostavlja takav program potpora nije utvrđen, Komisija može osloniti na sve okolnosti na temelju kojih se može otkriti stvarno postojanje nekog programa potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 13. travnja 1994., Njemačka i Pleuger Worthington/Komisija,
C‑324/90 i C‑342/90
,
EU:C:1994:129
, t.
14.
i
15.
). Prema tome, u konkretnom slučaju, čak i da zračni prijevoznici nisu bili formalno određeni kao korisnici spornog programa potpora, Komisija se mogla osloniti na sve elemente sustava formalno uspostavljenog u korist zračnih prijevoznika kako bi zaključila da
de facto
postoji program potpora u korist zračnih prijevoznika kao stvarnih i krajnjih korisnika tog sustava.
S druge strane i u svakom slučaju, mora se utvrditi da, za razliku od onog što tužitelj tvrdi, iako Zakon br. 10/2010 ne spominje intervenciju zračnih prijevoznika u predviđeni sustav financiranja, on je, međutim, uputio na podnošenje ugovora, u ovom slučaju sklopljenih s tim prijevoznicima, dok je Odluka regije br. 29/36 izričito upućivala na nužnost za upravitelje zračnih luka da predvide sustav kazni kada zračni prijevoznici izrade planove aktivnosti. Tako su spornim programom potpora zračni prijevoznici identificirani u općem i apstraktnom smislu kao dionici u sustavu financiranja koji je Autonomna regija uspostavila. Osim toga, unatoč tome što su u Odluci regije br. 29/36 upravitelji zračnih luka određeni kao korisnici donesenih mjera, sama Autonomna regija je u gore spomenutim odlukama br. 300 i 322 priznala da se zračni prijevoznici moraju smatrati stvarnim korisnicima navedenih mjera.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, Komisija je s pravom mogla za sve odredbe iz uvodnih izjava 35. do 41. pobijane odluke dati kvalifikaciju da čine „program potpora” u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589.
Osim toga, za razliku od onoga što tužitelj tvrdi, Komisija nije u pobijanoj odluci opravdala svoje odbijanje da na ovaj slučaj primijeni načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu iz razloga što se takvo načelo nije moglo primijeniti u slučaju programa potpora u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589. U preostalom dijelu argumenti koje je tužitelj iznio u vezi s navedenim načelom ispitat će se u okviru drugog dijela drugog tužbenog razloga.
Slijedom toga, prvi dio drugog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
b)

Drugi i treći dio drugog tužbenog razloga, koji se odnose na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije i na razini upraviteljâ zračnih luka
U okviru drugog i trećeg dijela drugog tužbenog razloga tužitelj ističe da je Komisija počinila pogrešku koja se tiče prava time što je odbila primijeniti načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu kako na razini Autonomne regije tako i na razini upraviteljâ zračnih luka. Komisija zahtijeva sa svoje strane da se ta dva dijela odbiju kao neosnovani.
Potrebno je redom ispitati treći, a zatim drugi dio drugog tužbenog razloga.
1)

Treći dio drugog tužbenog razloga, koji se odnosi na primjenu načela privatnog ulagača na ugovorne odnose između upraviteljâ zračnih luka i zračnih prijevoznika
U okviru trećeg dijela drugog tužbenog razloga tužitelj ističe da je Komisija morala ispitati je li se kriterij privatnog ulagača mogao primijeniti ne samo na razini odluke Autonomne regiji da podijeli sredstva upraviteljima zračnih luka, nego i na razini odluka ovih potonjih da isplate naknade zračnim prijevoznicima za usluge koje su oni pružili u okviru sporazuma koje su sklopili s njima, a osobito za zračne luke Olbia i Cagliari‑Elmas.
Uvodno valja istaknuti da je u pobijanoj odluci Komisija opravdala neprimjenjivost načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini transakcija izvršenih između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika time što su razmotrene mjere u biti predstavljale program potpora koji je ustanovilo tijelo javne vlasti zbog razloga koji se odnose na javnu politiku, koji je pokrivao više zračnih luka, od kojih je samo jedna bila u vlasništvu Autonomne regije, a ne pojedinačni sporazum između zračne luke i zračnog prijevoznika. Nadalje, za Komisiju je bilo jasno da upravitelji zračnih luka nisu djelovali kao privatni subjekti u tržišnom gospodarstvu kada su sklopili različite sporazume sa zračnim prijevoznicima. Naime, oni su samo proveli sporni program potpora koji je osmislila Autonomna regija da bi povećala zračni promet u korist cijelog područja otoka Sardinije.
U tom pogledu tužitelj smatra da Komisija nije mogla ne primijeniti kriterij privatnog ulagača iz razloga što su upravitelji zračnih luka morali navodno provoditi opći program potpora, isključujući time mogućnost da su djelovali kao subjekti u tržišnom gospodarstvu.
U tom pogledu, kada je riječ o tužiteljevim argumentima koji se odnose na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, u pogledu samostalnosti upravitelja zračnih luka u korištenju sredstvima koje im je dala Autonomna regija i u definiranju njihovih ugovornih odnosa, njih valja odbiti iz razloga koji su gore već izneseni u okviru obrade drugog dijela prvog tužbenog razloga.
Potom, valja utvrditi da Autonomna regija, kao što to priznaje tužitelj, ionako nije vlasnica dvaju upravitelja zračnih luka o kojima je riječ, odnosno upravitelja zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia. Međutim, kao što to opravdano tvrdi Komisija, da bi se načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu moglo primijeniti na financijsku transakciju između dvaju poduzetnika radi utvrđenja je li, u pogledu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, u vezi s člankom 345. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 21. ožujka 1990., Belgija/Komisija,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, t.
29.
; od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, t.
20.
, i od 12. prosinca 1996., Air France/Komisija,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, t.
70.
), ta transakcija ekonomski opravdana, što isključuje mogućnost da njome prvi poduzetnik dodjeljuje prednost drugome, još je potrebno i to da je prvi poduzetnik u vlasništvu države i da se za njega može smatrati da djeluje kao ulagač koji od svojeg ulaganja očekuje kratkoročnu ili dugoročnu gospodarsku korist.
U tim okolnostima, neovisno o donošenju planova upravljanja od strane zračnih prijevoznika i/ili
ex ante
analiza profitabilnosti ulaganja koje su napravili upravitelji zračnih luka, na koje se poziva tužitelj, navedeni upravitelji s jedne strane nisu bili u vlasništvu Autonomne regije, a s druge strane su se samo koristili novcem koji im je Autonomna regija stavila na raspolaganje radi nabave usluga prema uputama potonje.
Iz toga proizlazi da su se upravitelji zračnih luka, kao što je osnovano u pobijanoj odluci utvrdila Komisija, u biti ograničili na provođenje spornog programa potpora. Budući da navedeni upravitelji, nadalje, nisu bili u vlasništvu države, transakcije izvršene između zračnih prijevoznika i upravitelja zračnih luka nisu se mogle ispitati u pogledu kriterija privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, čak i ako su te transakcije bile izvršene državnim sredstvima, odnosno u ovom slučaju sredstvima Autonomne regije.
To utvrđenje nije dovedeno u sumnju navodno dokazanom činjenicom da su upravitelji zračnih luka isplaćivali naknadu zračnim prijevoznicima i iz svojih sredstava. Naime, s jedne strane, tužitelj i dalje nije dokazao koje su iznose upravitelji zračnih luka isplatili iz vlastitih sredstava, a da za njih nisu dobili ili nisu tražili naknadu od Autonomne regije na osnovi spornog programa potpora, posebno s obzirom na to da Komisija tvrdi, a da tužitelj nije dostavio dokaz za suprotno, da su upravitelji zračnih luka uporabili vlastita sredstva samo u vrlo malom dijelu i isključivo radi ispunjenja svojih ugovornih obveza nakon što je Autonomna regija suspendirala sporni program potpora. S druge strane, nužno je podsjetiti da, u svakom slučaju, ta navodna vlastita ulaganja upravitelja zračnih luka nisu obuhvaćena obvezom povrata, predviđenom člankom 2. pobijane odluke, i da ne predstavljaju znatan komercijalni rizik u odnosu na korištenje sredstvima koja potječu od Autonomne regije.
Osim toga, kao što to Komisija ističe, zračni prijevoznici odabrani su samo kako bi za upravitelje zračnih luka primili regionalna financijska sredstva namijenjena za isplatu naknada po osnovi njihovih usluga. Međutim, kako je to posebno naglasila Komisija tijekom rasprave, nije vjerojatno da bi u slučaju nepostojanja financiranja koje je pružila Autonomna regija upravitelji zračnih luka raspolagali s dostatnim sredstvima, u ovom slučaju s više desetaka milijuna eura, za poduzimanje nabave takve vrijednosti od zračnih prijevoznika, za obveze otvaranja zračnih veza i postizanje ciljeva u putničkom prometu kao i marketinških usluga. Također, čak i da su se, kao što to tužitelj tvrdi, upravitelji zračnih luka mogli, zbog pozitivnih učinaka usluga koje su zračni prijevoznici pružili po osnovi spornog programa potpora, koristiti neizravnim učincima povećanja svojih aerodromskih i izvanaerodromskih resursa, to ne dopušta zaključak da su se ugovori koje su sklopili s navedenim zračnim prijevoznicima u okviru spornog programa potpora mogli ispitati s obzirom na kriterij privatnog ulagača.
Glede upravitelja zračne luke Alghero, za razliku od onoga što tužitelj tvrdi i kao što je to prethodno utvrđeno, mjere provedene u korist te zračne luke po osnovi spornog programa potpora Komisija nije ispitala ni u pobijanoj odluci niti u odluci „Alghero”. Osim toga, okolnost, da je glede ugovora o marketingu koje je sklopio upravitelj zračne luke Alghero i koji su slični onima o kojima je ovdje riječ Komisija došla do zaključka da su neki obuhvaćeni načelom privatnog ulagača jer su se navedeni sporazumi smatrali isplativima za navedenu zračnu luku, ne može dokazati da je u ovom slučaju načelo privatnog ulagača primjenjivo na razini upraviteljâ zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia. Naime, s jedne strane, upravitelj zračne luke Alghero u vlasništvu je Autonomne regije, što nije slučaj sa zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia. S druge strane, u odluci „Alghero” Komisija je zauzela stajalište o financijskim kretanjima između Autonomne regije, upravitelja zračne luke Alghero i zračnih prijevoznika koji su njegovi suugovaratelji, i to ne o kretanjima koja su se odvijala po osnovi spornog programa potpora, nego samo o onima koja su proizašla iz ugovorâ prije navedenog programa potpora.
S obzirom na ova utvrđenja, tužitelj pogrešno tvrdi da je odlukom „Alghero” potvrđeno da Komisija ne može ispitivati sporne mjere kao program potpora, iako je za jednog od korisnika zračnih luka ispitala – što nije slučaj – financijska sredstva koja je dobio od Autonomne regije kao pojedinačne mjere i u konačnici zaključila da se u određenim slučajevima ne radi o potpori.
S obzirom na prethodno navedeno, treći dio drugog tužbenog razloga valja odbiti kao neosnovan.
2)

Drugi dio drugog tužbenog razloga, koji se odnosi na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na odluke Autonomne regije
Glede primjene na načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije, što je predmet drugog dijela drugog tužbenog razloga, tužitelj prvenstveno prigovara Komisiji da je isključila primjenjivost kriterija privatnog ulagača, iz razloga što se u službenom ispitnom postupku dotična država članica nije pozvala na taj kriterij da dokaže usklađenost svoje mjere s unutarnjim tržištem. Naime, tužitelj smatra da je Komisija dužna ispitati primjenu tog načela, što može dovesti do zaključka da sporna mjera nije državna potpora, čak i kada se predmetna država članica ne pozove na njega. Konkretno, u bilješci na stranici br. 112 pobijane odluke Komisija griješi glede dosega sudske prakse koja proizlazi iz presude od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, t.
104.
), osobito zato što je u toj presudi Sud samo podsjetio na Komisijinu obvezu da ispita primjenu navedenog načela kada se na njega pozove dotična država članica, ali se taj sud nije izjasnio o obrnutom slučaju poput onoga ovdje, u kojem predmetna država članica ne ističe navedeno načelo u potporu svojoj mjeri.
Komisija smatra sa svoje strane da je pravilno primijenila sudsku praksu s obzirom na to da se Talijanska Republika nije pozvala na načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu te da i ne proizlazi da je to načelo moglo biti primjenjivo u slučaju u kojem je Autonomna regija nastojala ostvariti ciljeve opće javne politike gospodarske naravi koja se sastoji od privlačenja većeg broja turista, a što ne može biti dio cilja privatnog ulagatelja. Naime, prinos koji se očekuje od spornog programa potpora nije se sastojao od povećanja dividendi, kapitalnih dobitaka ili ikakvog drugog oblika financijske koristi, nego samo od poticaja gospodarskom razvoju otoka Sardinije, uključujući stvaranje radnih mjesta.
U tom pogledu, kao što je tužitelj na to pravilno podsjetio, kriterij privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu nije iznimka koja se primjenjuje samo na zahtjev države članice. Naime, taj kriterij, kada je primjenjiv, jedan je od elemenata koje Komisija mora uzeti u obzir prilikom utvrđivanja postojanja takve potpore. Stoga, kada je očito da se može primijeniti načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, dužnost je Komisije da od predmetne države članice zatraži da joj dostavi sve relevantne podatke na temelju kojih može provjeriti jesu li ispunjeni uvjeti primjenjivosti i primjene tog kriterija i može odbiti ispitati takve informacije samo ako su podneseni dokazi utvrđeni nakon donošenja odluke o odnosnoj transakciji (presuda od 5. lipnja 2012., Komisija/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, t.
103.
i
104.
).
Međutim, u ovom se slučaju Komisija nije oslonila isključivo na okolnost da se Talijanska Republika nije pozvala na načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu kako bi objasnila svoju ocjenu nepostojanja mogućnosti da se sporni program potpora opravda s obzirom na navedeno načelo.
Naime, u uvodnim izjavama 380. do 388. pobijane odluke Komisija je prvo primijetila da Talijanska Republika nije predložila primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije; da ništa ne upućuje na to da je Autonomna regija postupala prema tom načelu kada je ustanovila sporni program potpora i da je jasno da je provedbom navedenog programa željela postići ciljeve javne politike, posebice jačanja regionalnog gospodarstva kroz privlačenje većeg broja turista, a ne stjecanja dobiti u svojstvu vlasnika. Komisija je potom ispitala primjenjivost načela na razini upravitelja zračnih luka i Autonomne regije da bi došla do zaključka da to ovdje nije tako.
Prema tome, tužiteljev prigovor o tome da Komisija navodno nije ispitala primjenjivost načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu treba odbiti kao neosnovan.
Tužitelj smatra da je pogrešan Komisijin zaključak koji se nalazi u uvodnoj izjavi 380. pobijane odluke, prema kojem Autonomna regija nije postupala kao privatni ulagač u tržišnom gospodarstvu jer, Komisija još smatra, da je navedena regionalna jedinica željela postići ciljeve javne politike, posebice jačanja regionalnog gospodarstva kroz privlačenje većeg broja turista, a ne stjecanja dobiti u svojstvu vlasnika zračne luke.
Međutim, u ovom slučaju, imajući u vidu da Autonomna regija nije vlasnik zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, jedinih na koje se odnosi tužiteljev slučaj, ne može se smatrati da je ona postupala kao ulagač. Upravo suprotno, Autonomna regija je uvela sporni program potpora u isključivom cilju razvoja gospodarstva otoka Sardinije.
U tim je okolnostima Komisija osnovano zaključila, među ostalim u uvodnim izjavama 380. do 384. pobijane odluke, da nije bilo na njoj da analizira je li pomoću financiranja, koje je predmet spornog programa potpore, Autonomna regija izvršila ulaganje koje se može usporediti s ulaganjem privatnog ulagača. Zbog toga je ona mogla smatrati da
ex ante
analize gospodarske profitabilnosti ugovora o uslugama zaključenima između upravitelja zračnih luka i tužitelja nisu bitne s obzirom na to da u ovom slučaju Autonomna regija, djelujući isključivo kao tijelo javne vlasti, nije mogla očekivati dividende, kapitalne dobitke ili ikakav drugi oblik dobiti usporediv s onime koji bi dobio privatni ulagač. S tim u vezi, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, eventualni rast poreznih prihoda javnog tijela poput Autonomne regije, zbog donošenja mjera javne politike, ne može se ni poistovjetiti ni usporediti s prihodima koje privatni ulagač očekuje od svojih ulaganja.
Osim toga, Komisija je s pravom naglasila da je sporazumom sklopljenim između društva SOGAER i tužitelja bilo, doduše, predviđeno povećanje prihoda upravitelja zračne luke Cagliari‑Elmas za oko 3 milijuna eura, ali da to nije bilo u korist Autonomne regije jer ova potonja nije bila vlasnik društva SOGAER. On je naglasio da je, naprotiv, očekivani učinak na turizam bio, sa svoje strane, procijenjen na 47 milijuna eura, a, zajedno s drugim neizravnim i proizvedenim učincima, na 139 milijuna eura. No, kao što to Komisija ističe, ta prednost koju je djelujući kao tijelo javne vlasti Autonomna regija mogla očekivati i priskrbiti nije usporediva niti je iste naravi kao financijska prednost koju subjekt očekuje od jednog od svojih ulaganja. Naime, ovdje je riječ o očekivanim makroekonomskim koristima od javnopravne investicije u okviru ekonomske politike, koja ne potpada pod načelo privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu, nego pod načela racionalizacije javne potrošnje.
Prema tome, valja odbiti tužiteljeve argumente u kojima tvrdi da je Autonomna regija u okviru spornog programa potpora, koji je donesen u sklopu opće gospodarske politike, djelovala kao ulagač, što opravdava primjenu načela privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu.
Tužitelj još tvrdi da je radi pravilne ocjene spornih mjera s obzirom na kriterij privatnog ulagača Komisija morala ispitati je li Autonomna regija imala istinsku potrebu za nastojanjem da poveća zračni putnički promet putem marketinških ugovora između zračnih luka i zračnih prijevoznika te je li u slučaju kada je nastojala podmiriti tu potrebu kao upravitelj zračnih luka u Algheru i Cagliariju platila cijenu koja odgovara tržišnim uvjetima kao što bi to učinio svaki drugi gospodarski subjekt, osobito radi razvoja svojeg zračnog prijevoza, ali i da osigura veći broj zračnih linija, promidžbu otoka kao turističkog odredišta, sezonsku prilagodbu i povećanje svojih prihoda povećanjem aerodromskih primitaka. Usto, usluge koje pružaju zračni prijevoznici, također i na području marketinga, sastojale su se od stvarnih usluga različitih od djelatnosti povezanih s upravljanjem zračnim linijama.
U tom pogledu Opći sud ističe da je u uvodnoj izjavi 377. pobijane odluke Komisija istaknula da su isplate Autonomne regije zračnim prijevoznicima posredovanjem upravitelja zračnih luka, u okviru aktivnosti 1 i 2, morale biti smatrane subvencijama dodijeljenima zračnim prijevoznicima kako bi oni obavljali više letova s otoka Sardinije i na nj.
Valja još istaknuti i da, imajući u vidu da Autonomna regija neposredno ne nadzire sve zračne luke otoka Sardinije, koje su jedini subjekti koji mogu ugovorom dopustiti korištenje aerodromskom infrastrukturom kojom upravljaju, posebno u smislu otvaranja novih zračnih linija, Autonomna regija ne može kao tijelo javne vlasti dobiti tu vrstu usluga izravno od zračnih prijevoznika. Uostalom, upravitelj zračne luke Cagliari‑Elmas je potvrdio, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 312. i 314. pobijane odluke, da je Autonomna regija, s jedne strane, pomoću spornog programa potpora, zatražila uslugu koja se sastojala od odabira zračnih prijevoznika koji mogu ostvariti postavljene godišnje ciljeve učestalosti letova i broja putnika na strateškim zračnim linijama iz zračne luke Cagliari‑Elmas i za nju i, da su, s druge strane, tu uslugu pružili zračni prijevoznici suugovaratelji koje su odabrali upravitelji zračnih luka.
Iz spornog programa potpora također proizlazi da su marketinške usluge koje su pružili zračni prijevoznici imale za cilj promidžbu otoka Sardinije kao turističkog odredišta.
Stoga, iako se ne može utvrditi da je Autonomna regija, donoseći sporni program potpora, djelovala kao ulagač, ipak se može utvrditi, kao što je to tužitelj tvrdio – doduše podredno u svojem odgovoru na jedno od pisanih pitanja koja je Opći sud postavio – da je ta Autonomna regija djelovala kao stjecatelj usluga, osobito marketinških.
Naime, s jedne strane, iznosi koje je tužitelj dobio odgovarali su pružanju usluga povodom narudžbe Autonomne regije, za koju su upravitelji zračnih luka igrali tek ulogu posrednika između javnog naručitelja i pružatelja tih usluga. S druge strane, kako to tvrdi tužitelj, zračni prijevoznici pružili su usluge koje se odnose kako na obveze u pogledu zračnih linija i obujma putničkog prometa tako i u pogledu marketinga, koje se mogu ponuditi upraviteljima zračnih luka u sektoru zračnog prometa.
U tom pogledu državna mjera u korist poduzetnika ne može, samo zbog činjenice da su se stranke obvezale na uzajamne činidbe, biti
a priori
isključena iz pojma državne potpore, predviđenog člankom 107. UFEU‑a (vidjeti, u tom smislu, presudu od 28. siječnja 1999., BAI/Komisija,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, t.
71.
).
Kada je konkretno riječ o stjecanju usluga od strane tijela javne vlasti, ono se načelno mora odvijati u skladu s pravilima o provedbi postupka javne nabave, predviđenima sekundarnim pravom Unije. U tom slučaju postojanje takvog postupka javne nabave, vođenom prije kupnje usluga od strane tijela javne vlasti jedne države članice, se u pravilu smatra dovoljnim za isključenje mogućnosti da ta država članica dodjeljuje prednost odabranom poduzetniku pružatelju usluga, koju ovaj inače ne bi stekao u uobičajenim tržišnim okolnostima (vidjeti, u tom smislu, presudu od 5. kolovoza 2003., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisija,
T‑116/01 i T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, t.
118.
).
U ovom predmetu sama Autonomna regija, koja bi kao tijelo javne vlasti bila podvrgnuta pravilima Unije koja se odnose na javnu nabavu, nije stjecala predmetne usluge. Naime, to je stjecanje obavljeno posredovanjem drugih subjekata, koji u toj situaciji nisu bili podvrgnuti tim pravilima, u ovom slučaju upravitelja zračnih luka, koji su imali obvezu na tržištu pribaviti usluge koje je zatražila i financirala Autonomna regija.
U takvoj situaciji sama činjenica da država članica kupuje usluge koje su, kako to tvrdi tužitelj, navodno ponuđene po tržišnim uvjetima, nije dovoljna da bi ta transakcija predstavljala komercijalnu transakciju izvršenu pod uvjetima koje bi prihvatio privatni subjekt ili, drukčije rečeno, uobičajenu komercijalnu transakciju. Naime, u situaciji te vrste potrebno je, s jedne strane, da država ima stvarnu potrebu za tim uslugama i, s druge strane, da je stjecanje tih usluga obavljeno na temelju provedbe otvorenog, transparentnog i nediskriminatornog postupka, koji osigurava jednakost u postupanju prema pružateljima usluga koji mogu ponuditi predmetne usluge i jamčiti da su usluge pružene po tržišnim cijenama, što osigurava da, u trenutku stjecanja tih usluga, tijelo javne vlasti nije dodijelilo prednost odabranom pružatelju usluga (vidjeti, u tom smislu, presudu od 5. kolovoza 2003., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisija,
T‑116/01 i T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, t.
112.
do
120.
; također vidjeti po analogiji presude od 24. listopada 2013., Land Burgenland i dr./Komisija,
C‑214/12 P, C‑215/12 P i C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, t.
93.
i
94.
i od 16. srpnja 2015., BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, t.
32.
).
U ovom je predmetu Komisija u uvodnoj izjavi 386. pobijane odluke smatrala da financiranje koje je donio sporni program potpora ne odgovara naknadi za proizvode ili usluge koje zadovoljavaju istinske potrebe Autonomne regije i da nije vođen otvoren i transparentan natječajni postupak radi pružanja financijske potpore predmetnim zračnim prijevoznicima.
U tom pogledu, suprotno onomu što je utvrdila Komisija, Autonomna je regija, kao javna vlast koja ostvaruje ciljeve ekonomske politike, mogla smatrati da je imala potrebu promicati otok Sardiniju kao turističko odredište radi doprinosa gospodarskom razvitku otoka.
Međutim, s jedne strane, kao što to tvrdi Komisija, nezabilježeni razmjeri usluga marketinga koje su financirane u okviru spornog programa potpora takve su prirode da dovode u sumnju činjenicu da su te usluge odgovarale, na razmjeran način i vodeći računa o načelima racionalizacije javnih rashoda, stvarnim potrebama Autonomne regije radi ostvarenja njezinih ciljeva gospodarskog razvoja otoka Sardinije.
S druge strane je, u svakom slučaju, Komisija pojasnila u svojem odgovoru na tužbu da se pobijana odluka bavila pitanjem provođenja postupka javne nabave radi zaključenja ugovora s upraviteljima zračnih luka jer bi provođenje takvog postupka moglo dokazati postojanje tržišnih uvjeta i stoga nepostojanje prednosti u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
U tom je pak pogledu nužno utvrditi, kao što to navodi Komisija, da ni Autonomna regija ni upravitelji zračnih luka, djelujući kao posrednici, nisu radi stjecanja usluga povećanja zračnog prometa i marketinga proveli otvoren i transparentni postupak javne nabave koji može jamčiti poštovanje načela jednakosti postupanja prema pružateljima usluga i stjecanje navedenih usluga po tržišnim cijenama u korist Autonomne regije i pomoću državnih sredstava stavljenih na raspolaganje upraviteljima zračnih luka.
Naime, nesporno je doduše da su upravitelji zračnih luka objavili na svojim internetskim stranicama pozive na iskaz interesa u okviru kojih su zračni prijevoznici, zainteresirani za otvaranje ili za sezonsku prilagodbu određenih svojih zračnih linija, osim onih koje su već bile predmet obveze pružanja javnih usluga, i za pružanje marketinških usluga, mogli ponuditi svoje usluge upraviteljima zračnih luka.
Ti se pozivi na iskaz interesa ne mogu, međutim, smatrati jednakovrijednima postupku javne nabave. Naime, kada ga je Opći sud pozvao da podnese pozive na iskaz interesa, kao i ponude koje je podnio zračnim lukama Cagliari‑Elmas i Olbia, tužitelj to nije učinio, uz objašnjenje da nije sačuvao te dokumente. Komisija također nije mogla podnijeti te pozive na iskaz interesa. Osim toga, iz spisa ne proizlazi da su bili određeni precizni kriteriji radi odabira zračnih prijevoznika suugovaratelja. Upravo suprotno, čini se da su svi oni koji su podnijeli ponude bili pozvani da sklope ugovore s predmetnim upraviteljima zračnih luka i da su, što se tiče određivanja cijena za pružene usluge, cjenici koje su primijenili zračni prijevoznici međusobno odstupali. No iako je jasno da je riječ o grubim i zaokruženim financijskim procjenama, financijski zahtjevi zračnih prijevoznika ipak su doveli do plaćanja gotovo potpunih naknada Autonomne regije upraviteljima zračnih luka, koji su isplatili predujmove za navedene usluge.
U tim je okolnostima Komisija osnovano mogla u odjeljku 7.2.1.3. pobijane odluke, naslovljenom „Gospodarska prednost”, utvrditi da se isplate koje su primili zračni prijevoznici suugovaratelji poput tužitelja nisu mogle smatrati pravom protučinidbom za pružene marketinške usluge.
S tim u vezi tužitelj još osporava uvodne izjave 362. do 374. pobijane odluke tvrdeći da Komisija nije mogla zaključiti da bi zračni prijevoznici, poput tužitelja, ionako oglašavali svoja vlastita zračna odredišta i da su, slijedom toga, sporne mjere služile za snošenje troškova koje bi inače oni morali snositi. Naime, bez sporazuma sklopljenih između tužitelja i zračnih luka Olbia i Cagliari‑Elmas, tužitelj ne bi nužno zadržao za ta odredišta jedan od najboljih prioritetnih oglašivačkih prostora na svojoj internetskoj stranici. Konkretno, tužitelj ističe da su se upravitelji zračnih luka koristili stvarnim uslugama iz kojih su izveli materijalnu korist, kao što to potvrđuje činjenica da su prije svojeg sklapanja ugovori koje su oni zaključili sa zračnim prijevoznicima doveli do istraživanja tržišta i da su upravitelji zračnih luka financirali te ugovore i svojim vlastitim sredstvima. Naposljetku, cijena koju su upravitelji zračnih luka platili zračnim prijevoznicima bila je tržišna cijena za marketinške usluge te vrste te, u tom pogledu, tužitelj podsjeća da „kada je praksa objektivno opravdana komercijalnim razlozima, činjenica da također odgovara političkom cilju ne znači da je ona državna potpora u smislu članka [107. UFEU‑a]” (presuda od 29. veljače 1996., Belgija/Komisija,
C‑56/93
,
EU:C:1996:64
, t.
79.
).
U tom pogledu, osim činjenice da zračni prijevoznici suugovaratelji nisu odabrani na temelju postupka takve prirode da bi jamčila da im je Autonomna regija, uz posredovanje upravitelja zračnih luka, isplatila naknadu po tržišnim cijenama, nužno je utvrditi da je tužitelj, kada ga je Opći sud pozvao da u tom pogledu dostavi isprave s dokaznom snagom, dostavio reklamni materijal i ugovore koji potvrđuju, kao što je to utvrdila Komisija u uvodnoj izjavi 368. pobijane odluke, da je promidžba određenih gradova i regija do kojih tužitelj leti na njegovoj internetskoj stranici neraskidivo povezana s promidžbom letova koje on sam obavlja. Upitan na raspravi, tužitelj je uostalom potvrdio da na svojoj internetskoj stranici još radi promidžbu sardinijskih odredišta čak i bez ugovornih obveza u tom smislu preuzetih s upraviteljima zračnih luka.
Stoga je Komisija osnovano u pobijanoj odluci istaknula da su u ovom slučaju predmetni upravitelji zračnih luka kupili marketinške usluge u okviru aktivnosti 2 sredstvima koja im je Autonomna regija stavila na raspolaganje za promidžbu zračne linije ili linija koje osiguravaju zračni prijevoznici suugovaratelji, a za otvaranje i održavanje kojih su primili naknadu u okviru aktivnosti 1.
U tim je okolnostima Komisija mogla osnovano zaključiti da je Autonomna regija isplatila naknadu zračnim prijevoznicima radi promidžbe njihovih usluga kao zračnih prijevoznika (vidjeti u tom smislu presude od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑53/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:943
, t.
271.
; od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑165/16
, neobjavljena,
EU:T:2018:952
, t.
167.
; od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑165/15
, neobjavljena,
EU:T:2018:953
, t.
230.
, i od 13. prosinca 2018., Ryanair i Airport Marketing Services/Komisija,
T‑111/15
, neobjavljena,
EU:T:2018:954
, t.
232.
), iako se radilo o troškovima marketinga i oglašavanja koje su predmetni zračni prijevoznici, uključujući i tužitelja, trebali u načelu sami snositi. Naposljetku, postizanje ciljeva u smislu učestalosti letova i broja putnika, koji su predmet aktivnosti 1, kao i nabava usluga marketinga u okviru aktivnosti 2 imali su za učinak rast tužiteljeve gospodarske aktivnosti.
Osim toga, ponovno valja utvrditi da, kao što to tvrdi Komisija, pri nepostojanju dosljednog financiranja od strane Autonomne regije, zračni prijevoznici ne bi nužno u svojim razvojnim strategijama bili zaključili ugovore te vrste, odnosno ne bi to financijski bili u stanju učiniti, tako da, za razliku od onoga što tužitelj tvrdi, Komisija nije bila dužna zaključiti da se samo za dio plaćanja izvršenih od strane upravitelja zračnih luka koji je navodno viši od tržišnih cijena trebalo smatrati da čini državnu potporu.
Nesklonost upravitelja zračnih luka da sklope sporne ugovore uslijed izostanka financiranja od strane Autonomne regije potvrđuje činjenica da je, s jedne strane, nakon suspenzije spornog programa potpora tužitelj sklopio tek ograničen broj sporazuma s upraviteljem zračne luke Olbia, i to samo o marketingu, dok se upravitelj zračne luke Cagliari‑Elmas nije koristio njegovim uslugama, te, s druge strane, da nije utvrđeno da je tužitelj sklopio takve ugovore prije donošenja spornog programa potpora. Naime, nakon što ga je Opći sud pozvao da navede je li sklopio slične ugovore prije spornog programa potpora i nakon njegove suspenzije, tužitelj je potvrdio postojanje sporazuma prije spornog programa potpora, ali nije podnio dokaz o postojanju tih ugovora. Osim toga, on je doduše podnio dokaz o tome da su slični ugovori sklopljeni nakon suspenzije spornog programa potpora, i to u ovom slučaju glede razdoblja od lipnja do prosinca 2015., od ožujka do prosinca 2017. i od listopada 2018. do ožujka 2019. Međutim, dok je po osnovi spornog programa potpora primio naknade od 750000 eura za razdoblje od ožujka 2010. do ožujka 2011., od 750000 eura za razdoblje od ljeta 2011. do zime 2011./2012. i 1 milijun eura za razdoblje od ljeta 2012. do zime 2012./2013., tužitelj je u konačnici, u okviru triju ugovora sklopljenih nakon spornog programa potpora, primio samo iznose od 65000 eura, 165000 eura i 132800 eura, to jest iznose koji su očito niži od onih koji se potražuju na temelju ugovora obuhvaćenih spornim programom potpora.
U tim je okolnostima Komisija mogla valjano zaključiti, u uvodnoj izjavi 388. pobijane odluke, da je financijskim sredstvima koja je Regija zračnim prijevoznicima, poput tužitelja, dala putem upravitelja zračnih luka za financiranje aktivnosti 1 i 2 u okviru spornog programa potpora dotičnim zračnim prijevoznicima dodijeljena gospodarska prednost, konkretno naknada koju inače ne bi stekli u uobičajenim tržišnim uvjetima.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, drugi dio drugog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan.
c)

Četvrti dio drugog tužbenog razloga, koji se odnosi na okolnost jesu li upravitelji zračnih luka primili neopravdane prednosti od Autonomne regije po osnovi provedbe Zakona br. 10/2010
U prilog četvrtom dijelu drugog tužbenog razloga tužitelj ističe da je u uvodnim izjavama 398. do 406. pobijane odluke Komisija pogrešno zaključila da se upravitelji zračnih luka nisu koristili nikakvom prednošću, čak ni neizravnom, iz razloga što su bili tek posrednici koji su osiguravali prijenos potpore s Autonomne regije na zračne prijevoznike. Naime, kao prvo, upravitelji zračnih luka bili su izričito određeni kao isključivi korisnici spornih mjera. Kao drugo, oni su imali diskrecijsku ovlast prilikom korištenja sredstvima koja su im dodijeljena i prilikom odabira svojih pružatelja usluga, a što dokazuje da nisu djelovali kao puki posrednici. Kao treće, s obzirom da je u pobijanoj odluci Komisija sama priznala da je cilj i učinak spornih mjera bilo povećanje zračnog prometa u dotičnim zračnim lukama, jasno je da su se prihodi navedenih zračnih luka povisili zbog tog povećanja, kako na razini zrakoplovnih usluga tako i na razini usluga druge naravi. Za razliku od onog što je Komisija utvrdila u uvodnoj izjavi 403. pobijane odluke, ne može se tvrditi da su ti učinci bili sekundarni po tome što „program nije bio osmišljen tako da prenosi svoje sekundarne učinke na upravitelje zračnih luka” nego je, naprotiv, bio osmišljen da donese koristi turističkom sektoru kao cjelini. Tužitelj smatra da se glavni očekivani učinak, to jest povećanje zračnog prometa, poklopio s prednošću koju su upravitelji zračnih luka izveli iz postizanja navedenog cilja.
Komisija prvenstveno ističe da je četvrti dio drugog tužbenog razloga nedopušten jer je usmjeren protiv članka 1. stavka 1. pobijane odluke koji se tiče isključivo upravitelja zračnih luka s kojima tužitelj nije bio u odnosu tržišnog natjecanja. U tom pogledu smatra da zaključak prema kojem su se predmetni zračni prijevoznici koristili programom državnih potpora nije bio zasnovan na zaključku prema kojem upravitelji zračnih luka nisu primili državne potpore. U svakom slučaju, budući da tužitelj ne osporava da su upravitelji zračnih luka u cijelosti prenijeli sredstva primljena od Autonomne regije u okviru spornog programa potpora, Komisijin zaključak da navedeni upravitelji nisu djelovali kao posrednici i nisu bili stvarni korisnici navedenih mjera ostaje valjan. U najboljem se slučaju ti upravitelji nisu koristili povećanjem zračnog prometa i broja putnika poput svih ostalih gospodarskih subjekata iz drugih sektora, kao što su iznajmljivači vozila, hoteli, restorani servisne stanice, trgovina hranom i maloprodaja.
U tom pogledu valja istaknuti da u okviru četvrtog dijela drugog tužbenog razloga tužitelj predbacuje Komisiji da nije zaključila, u ovom slučaju u članku 1. stavku 1. pobijane odluke i u uvodnim izjavama 394. do 406. iznesenih u odjeljku 7.2.2., da su upravitelji zračnih luka korisnici spornog programa potpora.
U ovom slučaju tužitelj, kao zračni prijevoznik, posluje na tržištu zračnog prijevoza, a ne na tržištu aerodromskih usluga i infrastrukture. Slijedom toga i kao što je to utvrđeno u točkama 59. do 70. ove presude, na tužiteljev konkurentski položaj ne utječe utvrđenje da upravitelji zračnih luka nisu bili korisnici spornog programa potpora, tako da on nema aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje članka 1. stavka 1. pobijane odluke, i da u tom pogledu ne treba ispitati četvrti dio drugog tužbenog razloga.
Prema tome, u tom pogledu četvrti dio drugog tužbenog razloga treba odbaciti kao nedopušten.
Potom i u svakom slučaju, valja utvrditi da se stoga što su upravitelji zračnih luka prenijeli zračnim prijevoznicima cjelokupna sredstva koja su primili od Autonomne regije, kako bi im isplatili naknadu u okviru ugovora o uslugama prihvatljivima za sporni program potpora, oni nisu koristili prednošću u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. To je potvrđeno činjenicom da se u slučaju nepostojanja navedenog financiranja oni ne bi koristili takvim ugovorima ili barem ne u takvim razmjerima, s obzirom da tužitelj nije dokazao da su upravitelji zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia sklopili s njim sporazume koji se odnose na marketinške usluge ili učestalost letova ili broj putnika prije nego što je sporni program potpora donesen i da su se nakon suspenzije navedenog programa sporazumi koji su sklopljeni odnosili na usluge i naknade puno manjeg opsega nego one ugovorene zahvaljujući financiranju dobivenom po osnovi spornog programa potpora. Naposljetku, kao što je to uočila Komisija, kupovina navedenih usluga manje se temeljila na komercijalnoj nužnosti za upravitelje zračnih luka nego na odluci potonjih da potpomognu provedbu spornog programa potpora koji je ustanovila Autonomna regija. Tužitelj stoga ne može tvrditi da je spornim programom potpora Autonomna regija olakšala troškove koje bi upravitelji zračnih luka Cagliari Elmas i Olbia inače morali snositi.
Doduše, okolnost da su zračni prijevoznici izvršili usluge koje je željela i platila Autonomna regija imala je doduše učinak povećanja zračnog prometa i broja putnika u dotične zračne luke i iz njih, podrazumijevajući pritom povećanje aerodromskih i izvanaerodromskih resursa upravitelja zračnih luka. Radilo se, međutim, kako to tvrdi Komisija, o sekundarnom učinku spornog programa potpora kojim su se okoristile sve djelatnosti sardinijskog turističkog sektora, uključujući uostalom i tužitelja, koji je na određeni način također stekao takvu sekundarnu prednost posredstvom povećanja prodaje svojih usluga koje nudi u svojim zrakoplovima. Međutim, izravna prednost koja je predmet spornog programa potpora i koja nije stečena u uobičajenim tržišnim uvjetima sastojala se od plaćanja izvršenih u korist zračnih prijevoznika.
U tim okolnostima valja odbiti kao neosnovan četvrti dio drugog tužbenog razloga i, prema tome, drugi tužbeni razlog u cijelosti.
3.

Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede činjenice da sporne mjere narušavaju ili prijete da će narušiti tržišno natjecanje i utječu na trgovinu među državama članicama
U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj osporava da su sporne mjere narušile ili prijetile da će narušiti tržišno natjecanje na tržištu zračnog prijevoza s polaskom i odredištem u zračnim lukama otoka Sardinije, to jest barem zračnim lukama Olbia i Cagliari‑Elmas, osobito stoga što glede zračnih linija kojima on upravlja i nakon sklapanja sporazuma o marketingu između tužitelja i upravitelja tih zračnih luka, nijedan drugi zračni prijevoznik ne upravlja tim komercijalnim zračnim linijama. U tom pogledu Komisija nije u dovoljnoj mjeri uzela u obzir argumente koje je tužitelj iznio u svojim očitovanjima od 30. srpnja 2013. Osim toga, s obzirom na to da su po okončanju postupka javne nabave navedeni upravitelji zračnih luka odabrali prijevoznike suugovaratelje, Komisija je počinila pogrešku koja se tiče prava kada je utvrdila da su sporne mjere imale negativan učinak na tržišno natjecanje za pristup predmetnim zračnim linijama. Naime, svaki je europski zračni prijevoznik mogao podnijeti ponudu u okviru tog postupka javne nabave iako je, kao što je to Komisija utvrdila u predmetu u vezi s planom autoceste u središtu Grčke, tim načinom odabira isključena mogućnost negativnog učinka spornih mjera na trgovinu unutar Unije i na tržišno natjecanje.
Komisija zahtijeva da se treći tužbeni razlog odbija kao neosnovan naglašavajući da se do zaključka da postoji utjecaj na tržišno natjecanje dolazi svaki put kada se adresat mjere potpore nalazi u tržišnom natjecanju s poduzetnicima na tržištima otvorenima tržišnom natjecanju, a što je ovdje slučaj jer su predmetni zračni prijevoznici koji posluju na posebno konkurentnom tržištu zračnog prometa primili financijsku naknadu.
Uvodno valja podsjetiti na to da, radi kvalifikacije nacionalne mjere državnom potporom, ne treba tražiti dokaz stvarnog narušavanja tržišnog natjecanja spornom potporom niti stvarnog utjecaja na trgovinu među državama članicama, nego samo treba ispitati može li ta potpora narušiti tržišno natjecanje i ograničiti trgovinu među državama članicama (vidjeti u tom smislu presude od 15. prosinca 2005., Italija/Komisija,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, t.
111.
, i od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
134.
).
Konkretno, ako potpora koju dodijeli država članica jača položaj pojedinog poduzeća u odnosu na druga konkurentna poduzeća u trgovini unutar Unije, smatra se da je ta potpora imala učinak na ta druga poduzeća (vidjeti presudu od 9. listopada 2014., Ministerio de Defensa i Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, t.
52.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, Komisija u slučaju programa potpora može samo ispitati karakteristike predmetnog programa kako bi u obrazloženju odluke ocijenila osigurava li on, zbog visokih iznosa ili postotaka potpora, obilježja podržanih ulaganja ili drugih modaliteta koje taj program predviđa, osjetnu prednost korisnicima u odnosu na njihove konkurente i je li on takve prirode da od njega ponajprije imaju koristi poduzetnici koji sudjeluju u trgovini među državama članicama. Komisija tako u odluci koja se odnosi na takav program ne mora analizirati potporu koja je u svakom pojedinačnom slučaju dodijeljena na temelju navedenog programa. Samo je u stadiju povrata potpora nužno provjeriti pojedinačnu situaciju svakog predmetnog poduzetnika (vidjeti, u tom smislu, presude od 14. listopada 1987., Njemačka/Komisija,
248/84
,
EU:C:1987:437
, t.
18.
, i od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
63.
).
Komisija je u pobijanoj odluci, konkretno u uvodnim izjavama 390. do 392., u dovoljnoj mjeri objasnila da su zračni prijevoznici, s obzirom na to da im upravitelji zračnih luka plaćaju iznose na temelju spornog programa potpora, bili aktivni u sektoru obilježenom žestokim tržišnim natjecanjem među subjektima iz različitih država članica i da su stoga sudjelovali u unutarnjoj trgovini Unije.
Suprotno onomu što tvrdi tužitelj, takvo je obrazloženje samo po sebi dostatno u pogledu Komisijine obveze obrazlaganja (vidjeti, u tom smislu, presude od 7. ožujka 2002., Italija/Komisija,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, t.
88.
i
89.
, i od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija,
C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, t.
114.
i
121.
).
Komisija osim toga nije povrijedila pojam državne potpore, kako je predviđen člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, kada je utvrdila da očigledna prekogranična priroda predmetnih aktivnosti, odnosno usluga zračnog prijevoza putnika, podrazumijeva da sporni program potpora može narušiti tržišno natjecanje i utjecati na trgovinu među državama članicama jačajući tržišnu poziciju onih zračnih prijevoznika koji su bili korisnici navedenog programa. Naime, zračni prijevoznici poput tužitelja su u tržišnoj utakmici na tržištu zračnog prometa europske razine, tako da dodjela potpore zračnim prijevoznicima poput tužitelja, koji su zaključili ugovore s upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, jača tržišnu poziciju tih prijevoznika u odnosu na druge konkurentske zračne prijevoznike na europskoj razini, neovisno o tome upravljaju li izravnim zračnim linijama s otokom Sardinijom.
U svakom slučaju tužitelj je, s jedne strane, kao što je to priznao, na zračnim linijama s odlaskom iz sardinijskih zračnih luka i dolaskom u njih, u tržišnom natjecanju s europskim zračnim prijevoznicima koji osiguravaju prijevoz putnika iz istih kontinentalnih zračnih luka i u njih, uz presjedanje u drugim zračnim lukama. Ti zračni prijevoznici, međutim, kada je riječ o zračnim linijama uz presjedanje, koje konkuriraju tužiteljevim izravnim linijama, nisu bili korisnici spornog programa potpora, koji se odnosio samo na izravne linije (point‑to‑point), u svakom slučaju u odnosu na dionice leta izvan zračne luke u kojoj se vrši presjedanje, tako da je tržišna pozicija korisnika poput tužitelja bila nužno pojačana u odnosu na tržišnu poziciju takvih zračnih prijevoznika koji nisu korisnici.
Što se tiče tužiteljeva argumenta o činjenici da određeni prijevoznici, među ostalim redovni zračni prijevoznici, nisu bili korisnici spornog programa potpora samo zato što nisu podnijeli ponude za suradnju u okviru poziva na iskaz interesa koji su objavili upravitelji zračnih luka, taj se argument također ne može prihvatiti. Naime, utjecaj na trgovinu među državama članicama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a ne može ovisiti o tome jesu li u konkretnom slučaju svi zračni prijevoznici bili korisnici ili su imali mogućnost biti korisnici predmetne mjere. U svakom slučaju, čak i pod pretpostavkom – što ovdje nije utvrđeno – da su svi europski zračni prijevoznici koji obavljaju izravne letove iz sardinijskih zračnih luka i u njih mogli podnijeti zahtjev za sudjelovanje u spornom programu potpora, ta okolnost, koja se tiče selektivnosti spornih mjera – koju tužitelj nije osporio kao što je to on potvrdio na raspravi – ne bi imala nikakav utjecaj na Komisijino utvrđenje o utjecaju navedenog programa na trgovinu među državama članicama jer on ojačava tržišni položaj tih zračnih prijevoznika u odnosu na njihove konkurente koji ne prometuju s otokom Sardinijom.
Imajući u vidu prethodno navedeno, treći tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
4.

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede nepostojanja mogućnosti da se sporne mjere proglase spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a
U prilog četvrtom tužbenom razlogu tužitelj tvrdi da je Komisijin zaključak prema kojem se sporne mjere nisu mogle proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem pogrešan jer se zasniva na nepoštovanju određenih uvjeta predviđenih u Komunikaciji Komisije 2005/C 312/01 o smjernicama Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka (
SL 2005., C 312, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 22., str. 58.; u daljnjem tekstu: Smjernice iz 2005.).
Komisija zahtijeva da četvrti tužbeni razlog bude odbijen kao neosnovan.
U tom pogledu, u smislu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, spojivima s unutarnjim tržištem mogu se među ostalim smatrati i potpore namijenjene olakšavanju razvoja određenih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja, kada ne mijenjaju uvjete trgovine u mjeri suprotnoj zajedničkom interesu, a koji se uvjet mora ocjenjivati prema kriterijima nužnosti i razmjernosti (presuda od 26. veljače 2015., Orange/Komisija,
T‑385/12
, neobjavljena,
EU:T:2015:117
, t.
80.
).
Međutim, ustaljena je sudska praksa da su državne potpore, prema općem načelu iz članka 107. stavka 1. UFEU‑a, zabranjene, i da odstupanja od tog načela, kako su predviđena stavkom 3. navedenog članka 107., treba tumačiti usko (presude od 29. travnja 2004., Njemačka/Komisija,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, t.
20.
; od 23. veljače 2006., Atzeni i dr.,
C‑346/03 i C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, t.
79.
, i od 26. veljače 2015., Orange/Komisija,
T‑385/12
, neobjavljena,
EU:T:2015:117
, t.
81.
).
Komisija usto, prema ustaljenoj sudskoj praksi, ima u odnosu na primjenu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a široku diskrecijsku ovlast, čije izvršavanje uključuje složene ocjene gospodarske i socijalne prirode. Sudski nadzor koji se primjenjuje na izvršavanje te diskrecijske ovlasti ograničen je na provjeru poštovanja postupovnih pravila i pravila o obrazloženju, kao i nadzor točnosti utvrđenog činjeničnog stanja i postojanja eventualne pogreške koja se tiče prava, očite pogreške u ocjeni činjenica ili zloupotrebe ovlasti (presude od 26. rujna 2002., Španjolska/Komisija,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, t.
74.
; od 29. travnja 2004., Italija/Komisija,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, t.
83.
, i od 15. prosinca 2016., Abertis Telecom Terrestre i Telecom Castilla‑La Mancha/Komisija,
T‑37/15 i T‑38/15
, neobjavljena,
EU:T:2016:743
, t.
160.
).
Kao što to osobito proizlazi iz točke 24. Smjernica iz 2005., njima se preciziraju slučajevi u kojima će javno financiranje zračnih luka i zračnih prijevoznika predstavljati državnu potporu te, kada se doista i radi o potpori, uvjete pod kojima ona može biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem u skladu s člankom 107. stavkom 3. točkom (c) UFEU‑a.
U tom pogledu, kao što je Komisija utvrdila u uvodnim izjavama 412. do 414. pobijane odluke, na sporni se program potpora, pod pretpostavkom da ga se može analizirati kao program kojim se daju potpore za pokretanje novih zračnih linija, doista primjenjuju Smjernice iz 2005. Naime, u skladu s onime što predviđa točka 174. Smjernica iz 2014., potpore prijavljene prije stupanja na snagu tih posljednjih smjernica moglo se u načelu ispitati, nakon 4. travnja 2014., prema tim smjernicama. Međutim potpore, bile prijavljene ili ne, koje su, kao u ovom slučaju, provedene prije nego što je Komisija odlučila o mjerama koje je prijavila Talijanska Republika i koje su, prema tome, utvrđene nezakonitima u pogledu obveze suspenzije, predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, moraju biti ispitane u pogledu Smjernica iz 2005.
Kada je riječ o točki 79. Smjernica iz 2005., relevantnoj u ovom slučaju, ona glasi kako slijedi:
„S obzirom na gornje ciljeve i značajne poteškoće koje mogu proizići iz lansiranja nove linije, Komisija može odobriti takvu potporu ako zadovoljava sljedeće uvjete:
[…]
(d)
dugoročna održivost i degresivnost: [nova] linija koja prima potporu mora se na kraju pokazati profitabilnom, tj. mora barem pokrivati svoje troškove bez javnog financiranja. Iz tog razloga, potpora za započinjanje poslovanja mora biti degresivna i ograničenog trajanja;
(e)
naknada za dodatne troškove za započinjanje poslovanja: iznos potpore mora biti strogo povezan s dodatnim troškovima za započinjanje poslovanja nastalim lansiranjem nove linije ili učestalosti i koje operator neće morati snositi kad se jednom osnuje i bude radio. Primjeri takvih troškova su troškovi marketinga i oglašavanja nastali na početku za objavljivanje nove veze; oni mogu uključivati troškove instaliranja koje zračni prijevoznik ima na dotičnoj regionalnoj zračnoj luci kako bi lansirao liniju, pod uvjetom da ta zračna luka spada u kategoriju C ili D i da već nije primljena potpora u pogledu istih troškova. Obratno, potpora se ne može odobriti u odnosu na standardne troškove poslovanja kao što su unajmljivanje ili amortizacija zrakoplova, gorivo, plaće za posadu, aerodromski troškovi ili troškovi cateringa. Ostali prihvatljivi troškovi moraju odgovarati stvarnim troškovima ostvarenim u normalnim uvjetima tržišta;
(f)
intenzitet i trajanje: degresivna potpora može biti odobrena za maksimalni period od tri godine. Iznos potpore u bilo kojoj pojedinačnoj godini ne smije prelaziti 50 % ukupnih opravdanih troškova za tu godinu i ukupna potpora ne smije prelaziti prosjek od 30 % opravdanih troškova.
Za linije iz nepovoljno smještenih regija, tj. iz najudaljenijih regija, regija spomenutih u članku 87. stavku 3. točki (a) [Ugovora o EZ‑u], te rijetko naseljenih regija, degresivna potpora može biti odobrena za maksimalan period od pet godina. Iznos potpore u bilo kojoj pojedinačnoj godini ne smije prelaziti 50 % ukupnih opravdanih troškova za tu godinu, a ukupna potpora ne smije prelaziti prosjek od 40 % opravdanih troškova. Ako je potpora odobrena na pet godina, može se održavati na 50 % ukupnih opravdanih troškova za početne tri godine.
U svakom slučaju, razdoblje tijekom kojeg je odobrena potpora za započinjanje poslovanja nekom zračnom prijevozniku mora biti osjetno manje od razdoblja tijekom kojeg se taj zračni prijevoznik obvezao djelovati s dotične zračne luke, kako je navedeno u poslovnom planu traženom u stavku 79. točki i. Osim toga, potporu treba prekinuti kad se jednom postignu ciljevi u smislu putnika ili kad ta linija postigne pozitivnu nulu, čak i ako se to ostvari prije kraja početno predviđenog perioda.
[…]
(h)
nediskriminirajuće dodjeljivanje: svako javno tijelo koje planira dodijeliti potporu za započinjanje poslovanja nekom zračnom prijevozniku za novu liniju, bilo da je to putem zračne luke ili ne, mora pravovremeno svoje planove učiniti javnim i uz odgovarajući publicitet omogućiti svim zainteresiranim zračnim prijevoznicima da ponude svoje usluge. Ta obavijest mora osobito uključivati opis linije, kao i objektivne kriterije u smislu iznosa i trajanja potpore. Gdje je to primjenjivo, moraju se poštivati pravila i načela koji se odnose na javnu nabavu i koncesije.
[…]”
Komisija je pobijanoj odluci, u ovom slučaju u uvodnim izjavama 410. do 421., smatrala da financijska naknada koju su upravitelji zračnih luka dali zračnim prijevoznicima na temelju spornog programa potpora ne može biti smatrana spojivom s unutarnjim tržištem jer kriteriji spojivosti spomenuti u navedenoj točki 79. Smjernica iz 2005. nisu bili ispunjeni.
U okviru svojeg četvrtog tužbenog razloga tužitelj želi dokazati da su u njegovom individualnom slučaju dobivene potpore, koje su se sastojale od iznosa koje su mu upravitelji zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia platili u izvršenju ugovora sklopljenih s njim, bile u skladu s uvjetima postavljenima u točki 79. Smjernica iz 2005. i da su one, ako to i nije bilo tako, ipak mogle biti proglašene spojivima s unutarnjim tržištem na osnovi točke 81. navedenih smjernica ili, neovisno o tim smjernicama, kao potpore turizmu, u duhu članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a.
U tom je pogledu ipak nužno utvrditi, kao što to ističe Komisija, da tužiteljevi argumenti ne mogu pobiti njezino utvrđenje, koje se nalazi u pobijanoj odluci, prema kojem sporni program potpora ne zadovoljava kriterije predviđene u točki 79. Smjernica iz 2005., koji su kumulativni, što podrazumijeva da nepoštovanje jednog od njih isključuje mogućnost da se potpora kvalificira kao „potpora za započinjanje poslovanja” spojiva s unutarnjim tržištem na osnovi tih smjernica.
Prije svega valja istaknuti, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 410. pobijane odluke, da je sama Talijanska Republika istaknula da sporni program potpora nije bio zamišljen kao program početne potpore za nove zračne linije i da ne zadovoljava uvjete predviđene u točki 79. Smjernica iz 2005.
Zatim, kada je riječ o uvjetu iz točke 79. podtočke (d) Smjernica iz 2005., čak i pod pretpostavkom, kao što to tužitelj tvrdi, da su komercijalni ugovori između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika bili zaključeni s ciljem gospodarske profitabilnosti, procijenjene pomoću
ex ante
ocjene održivosti i profitabilnosti planova upravljanja koje su iznijeli zračni prijevoznici i gospodarskih analiza koje su napravili upravitelji zračnih luka, sporni program potpora nije ustanovio sistem potpora koji je degresivan s vremenom za svaku od zračnih linija koja je predmet ugovora zaključenih između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika i koje, u svakom slučaju, nisu sve „nove” u smislu tih smjernica. Konkretno, svaki zračni prijevoznik primio je ukupne iznose za razdoblje aktivnosti, ali financiranje u stvarnosti nije bilo individualizirano po odnosnim zračnim linijama iz svake dotične zračne luke i u nju.
U njegovu konkretnom slučaju, tužitelj ne osporava da potpora koju je primio za sve zračne linije koje je osigurao iz zračne luke Olbia nije bila degresivna, kada je riječ o toj zračnoj luci, jer je on, u skladu sa spornim programom potpora, od upravitelja te zračne luke primio naknade koje su, upravo suprotno, rasle s vremenom, naime sa 750000 eura za razdoblje od ožujka 2010. do ožujka 2011. i sa 750000 eura za razdoblja od ljeta 2011. do zime 2011./2012. na iznos od 1 milijun eura za razdoblje od ljeta 2012. do zime 2012./2013. Kada je riječ o zračnoj luci Cagliari‑Elmas, on je primio, kao što to naglašava, zapravo degresivne naknade, to jest iznos od 800000 eura za razdoblje od ožujka 2010. do ožujka 2011., 700000 eura za razdoblje od ožujka 2011. do ožujka 2012. i 600000 eura za razdoblje od ožujka 2012. do ožujka 2013. Međutim, iz spornog programa potpora ili dokumenata koje je dostavio tužitelj ne proizlazi da su zračne linije na koje su se ti iznosi općenito odnosili bile profitabilne bez predmetnog financiranja, niti to da se ta potpora može individualizirati za svaku od linija, kako bi se za svaku od njih utvrdilo da je potpora koja se odnosi na pojedinu liniju bila degresivna.
Kada je riječ o mehanizmu praćenja isplata izvršenih na temelju spornog programa potpora, koji je uvela Autonomna regija, taj program, za razliku od onoga što tužitelj tvrdi, nije u pogledu kriterija postavljenog u točki 79. podtočki (e) Smjernica iz 2005. jamčio da je pruženo javno financiranje nužno za pokrivanje dijela troška započinjanja poslovanja dotičnih zračnih linija, da je predstavljao samo stvarne troškove upravitelja zračnih luka i da se odnosio samo na te troškove. To je osobito bilo tako zato što potpora dodijeljena svakom zračnom prijevozniku nije bila podijeljena prema svakoj od zračnih linija osiguranih iz svake od dotičnih sardinijskih zračnih luka i u nju.
U tom pogledu nije bitno to što su upravitelji zračnih luka navodno na teret vlastitih sredstava, u nepoznatoj mjeri uostalom, preuzeli dodatne troškove ili to što tužitelj zbog izostanka financijske potpore od upravitelja zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia ne bi bio otvorio ili održavao dotične zračne linije. Usto, sporni program potpora i ugovori zaključeni između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika ne preciziraju koji su bili za dotične zračne linije dodatni troškovi započinjanja poslovanja za svaku od njih.
Na isti način, kada je riječ o uvjetu iz točke 79. podtočke (f) Smjernica iz 2005., jasno je da on nije ispunjen jer je očito da sporni program potpora i ugovori zaključeni između upravitelja zračnih luka i zračnih prijevoznika ne određuju opravdane troškove. Naime, zbog izostanka navoda o opravdanim troškovima, nije moguće ocijeniti poštovanje uvjeta maksimalnog financiranja od 50 % iznosa opravdanih troškova po godini, s maksimalnim prosječnim financiranjem od 30 % opravdanih troškova. Upravo suprotno, iz spisa proizlazi da je Autonomna regija na zahtjev naknadila isplate koje su upravitelji zračnih luka izvršili zračnim prijevoznicima i da su one bile fiksirane u jednokratnim iznosima, često zaokruženima, bez drugog objašnjenja te, u svakom slučaju, na način koji nije bio individualiziran za svaku od dotičnih zračnih linija.
Što se tiče tužiteljeva navoda da je Sardinija bila regija Unije u nepovoljnom gospodarskom području u smislu točke 79. podtočke (f) drugog stavka Smjernica iz 2005., nužno je utvrditi, kako to naglašava Komisija, da ta regija ne ispunjava uvjete predviđene Smjernicama za regionalne državne potpore za razdoblje od 2007/2013 (
SL 2006., C 54, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 139.).
Kada je riječ o uvjetu iz točke 79. podtočke (h) Smjernica iz 2005., koji se odnosi na nediskriminatornu dodjelu potpora za započinjanje poslovanja, zbog razloga već iznesenih u ovoj presudi u prilog odbijanju drugog dijela drugog tužbenog razloga, valja odbiti tužiteljeve argumente prema kojima su upravitelji zračnih luka organizirali postupak koji jamči tržišno natjecanje zračnih prijevoznika, osigurava transparentnost, dovoljan publicitet, izostanak diskriminacije i odabir gospodarski najpovoljnijih ponuda.
Prema tome, očito je da sporni program potpora, uključivši i individualne potpore koje je dobio tužitelj, nije ispunjavao kriterije predviđene točkom 79. Smjernica iz 2005.
U tim uvjetima, vodeći računa o diskrecijskoj ocjeni Komisije u tom području, kao i nužnosti uskog tumačenja iznimaka od načela zabrane državnih potpora, Komisija je osnovano mogla, unatoč takvom zahtjevu Talijanske Republike tijekom upravnog postupka, odlučiti da nema mjesta ni odstupanju od kriterija navedenih u Smjernicama iz 2005. na osnovi točke 81. navedenih smjernica, u kojem smislu Komisija može „provesti ocjenu potpora ili programa koji ne zadovoljavaju […] kriterije [točke 79.] od slučaja do slučaja, ali tako da krajnji rezultat istih bude usporediv”. Naime, u svakom slučaju, s obzirom na to da sporni program potpora nije poštovao većinu kriterija predviđenih točkom 79. Smjernica iz 2005., za njega se ne može smatrati da dovodi do krajnjeg rezultata koji je usporediv s potporom koja poštuje te kriterije.
Što se tiče tužiteljeve tvrdnje o tome da je sporni program potpora dopušten neovisno o Smjernicama iz 2005., na osnovi članka 107. stavka 3. točke (c) UFEU‑a, jer se njime promiče turizam na Sardiniji i komercijalne djelatnosti sardinijskih upravitelja zračnih luka, Talijanska Republika s jedne strane nije tražila korist od tih izuzeća tijekom upravnog postupka, koja treba usko tumačiti. S druge je strane, pod pretpostavkom da tužitelj posebno upućuje na odstupanje u vezi s potporama namijenjenima olakšavanju razvoja određenih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja, za sporni program potpora, zbog razmjera financiranja koje uvodi, bilo malo vjerojatno da neće negativno utjecati na trgovinske uvjete, u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu.
Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da četvrti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
5.

Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela legitimnih očekivanja glede naloga za povrat potpore od tužitelja
U okviru petog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je Komisija povrijedila načelo legitimnih očekivanja kada je u članku 2. pobijane odluke zahtijevala da talijanska tijela izvrše od tužitelja povrat iznosa koje je ovaj potonji primio po osnovi ispunjenja ugovora koji ga povezuju s upraviteljima zračnih luka i potječu od sredstava koja su navedeni upravitelji primili iz proračuna Autonomne regije. Naime, savjestan subjekt koji je sklopio takve sporazume s privatnim subjektima, poput upravitelja zračnih luka, i to u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja, ne bi imao nikakvog razloga dvojiti o komercijalnoj naravi navedenih sporazuma i, prema tome, ne bi mogao razumno sumnjati da u tom okviru navedeni upravitelji nisu upravljali svojim vlastitim sredstvima niti predvidjeti da bi ga se u konačnici moglo smatrati korisnikom navodne državne potpore.
Konkretno, takav subjekt ne bi nužno znao da su sredstva kojima su se koristili navedeni upravitelji kako bi mu isplatili naknadu odgovarala, barem djelomično, sredstvima koja im je Autonomna regija isplatila po osnovi spornih mjera. Dakle, savjestan subjekt ne bi smatrao nužnim provjeriti podrijetlo tih sredstava i njihovu moguću nespojivost s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a. Osim toga, provođenje postupka javne nabave od strane upravitelja zračnih luka isto kao i primjena tržišnih cijena ili čak cijena viših od tržišnih na razini aerodromskih naknada i postojanje kaznenih odredaba u ugovorima o uslugama, koji su sklopljeni s podupirućim planovima upravljanja i studijama, mogli su samo ojačati tužiteljevo očekivanje da su njegovi gospodarski odnosi sa svakim od upravitelja zračnih luka o kojima je riječ u ovom slučaju bili isključivo komercijalne, a ne državne naravi. U svakom slučaju, tužitelj smatra da razborit subjekt na području zračnog prijevoza nije mogao predvidjeti, imajući u vidu Komisijinu praksu na tom području, da komercijalni sporazum neće biti ispitan kao pojedinačna potpora s obzirom na kriterij privatnog ulagača, nego će se naprotiv smatrati, kao ovdje, pojedinačnim slučajem primjene programa potpora.
Komisija zahtijeva da se peti tužbeni razlog odbije kao neosnovan ističući da tužitelj ne iznosi nikakvo konkretno jamstvo koje mu je Komisija dala tijekom ispitivanja spornog programa potpora. U svakom slučaju smatra da je savjestan subjekt koji sklapa sporazume o kojima je ovdje riječ morao znati da je Autonomna regija financirala upravitelje zračnih luka u okviru Zakona br. 10/2010, osobito stoga što je u uvodnom dijelu sporazuma sklopljenog između tužitelja i društva SOGAER bilo vrlo jasno navedeno da je navedeni sporazum sklopljen u okviru koji je utvrđen Zakonom br. 10/2010, iako ga talijanska država nije prijavila do dana sklapanja tog sporazuma.
U tom pogledu, prema ustaljenoj sudskoj praksi, subjekt se može osloniti na načelo zaštite legitimnih očekivanja ako je tijelo Unije potaknulo sklonost opravdanim očekivanjima. Nitko se, usto, ne može pozivati na povredu tog načela u nedostatku preciznih jamstava upravnog tijela (vidjeti presudu od 24. studenoga 2005., Njemačka/Komisija,
C‑506/03
, neobjavljena,
EU:C:2005:715
, t.
58.
i navedenu sudsku praksu). Također, ako je oprezan i razborit gospodarski subjekt mogao predvidjeti donošenje mjere Unije koja će vjerojatno utjecati na njegove interese, ne može se pozivati na to načelo kada se mjera donese (vidjeti presude od 11. ožujka 1987., Van den Bergh en Jurgens i Van Dijk Food Products (Lopik)/Komisija,
265/85
,
EU:C:1987:121
, t.
44.
i navedenu sudsku praksu, i od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187/Komisija,
C‑182/03 i C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, t.
147.
i navedenu sudsku praksu).
Uzimajući u obzir temeljnu ulogu obveze obavještavanja radi omogućavanja učinkovitosti Komisijina nadzora državnih potpora, koji je obvezan, korisnici potpore načelno ne mogu imati legitimna očekivanja u pogledu pravilnosti navedene potpore, osim ako je ona dodijeljena poštujući postupak predviđen člankom 108. UFEU‑a, a gospodarski subjekt koji postupa s dužnom pažnjom mora se u načelu moći uvjeriti da je navedeni postupak poštovan. Posebice, kada je potpora provedena a da Komisija prethodno nije bila obaviještena ili, kao u ovom slučaju, da nije pričekana odluka Komisije o zatvaranju postupka, tako da je ona nezakonita s obzirom na članak 108. stavak 3. UFEU‑a, korisnik potpore načelno ne može imati legitimna očekivanja u zakonitost njene dodjele (vidjeti u tom smislu presudu od 27. rujna 2012., Producteurs de légumes de France/Komisija,
T‑328/09
, neobjavljena,
EU:T:2012:498
, t.
20.
i
21.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom predmetu, kao što Komisija tvrdi, potonja ni u kojem trenutku nije tužitelju dala jamstva vezana uz spojivost spornog programa potpora s unutarnjim tržištem, osobito stoga što je Talijanska Republika provela navedeni program a da nije pričekala odluku Komisije o njoj, na temelju članka 108. UFEU‑a, što dakle podrazumijeva nezakonitost navedenog programa.
Kada je riječ o navodnom legitimnom očekivanju tužitelja o strogo komercijalnoj prirodi njegovih ugovornih odnosa s upraviteljima zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia, koja nije mogla probuditi sumnje o državnoj pozadini postupanja i državnom porijeklu sredstava koje su koristili navedeni upravitelji, nužno je, s jedne strane, utvrditi da se ne čini da je državno porijeklo sredstava koje su dobili upravitelji zračnih luka bilo skriveno u pozivima za iskaz interesa koje su oni objavili na svojim internetskim stranicama i, s druge strane i u svakom slučaju, da je ugovor koji povezuje tužitelja i upravitelja zračne luke Cagliari‑Elmas vrlo nedvosmisleno naveo da Autonomna regija financira izvršenje navedenog ugovora.
Također, čak i ako u ugovorima koje je tužitelj sklopio s upraviteljem zračne luke Olbia nije bila spomenuta Autonomna regija te se upućuje samo na „financijsko sudjelovanje subjekata zainteresiranih za turistički razvoj otoka” (financial participation of the subjects interested in the toursim development of the Island), tužitelj ne može razumno tvrditi da je mislio sklopiti ugovor s pukim privatnim subjektom.
Nadalje, s obzirom na to da je Zakon br. 10/2010 objavljen u
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, tužitelj kao obaviješteni subjekt, aktivan na tržištu zračnog prijevoza u Italiji, nije mogao zanemariti njegovo postojanje (vidjeti, po analogiji, presudu od 20. studenoga 2008., Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Komisija,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, t.
61.
), a stoga ni mehanizme financiranja koje je on predvidio, te rizik, s jedne strane, da bi se oni mogli smatrati programom potpora u smislu članka 1. točke (d) Uredbe 2015/1589 i, s druge strane, da bi se zračni prijevoznici mogli smatrati stvarnim korisnicima navedenog programa. Uostalom, točka 79. podtočka (h) Smjernica iz 2005., koju navodi tužitelj, izričito navodi mogućnost da javno tijelo dodijeli potporu zračnom prijevozniku „putem zračne luke”.
Glede primjene kriterija privatnog ulagača, budući da Autonomna regija nema udjela u zračnim lukama o kojima je ovdje riječ, niti ih kontrolira, tužitelj nije mogao imati legitimna očekivanja da će se to načelo primijeniti u ovom slučaju, isto kao što nije mogao ni nagađati o činjenici da će primjena tog načela nužno dovesti do zaključka da on nije dobio prednost podrijetlom iz državnog izvora.
S obzirom na prethodno navedeno, peti tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
6.

Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatnosti obrazloženja i proturječnosti razloga u pobijanoj odluci
Po osnovi šestog tužbenog razloga tužitelj predbacuje Komisiji kako nedostatnost obrazloženja tako i proturječnost u razlozima pobijane odluke.
Komisija zahtijeva da se šesti tužbeni razlog odbije kao neosnovan.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, obrazloženje akta mora biti prilagođeno njegovoj vrsti i mora jasno iznijeti razloge institucije autora na način koji dopušta, s jedne strane, zainteresiranim osobama da razumiju osnovu i, po potrebi, ospore valjanost pred sudom Unije i, s druge strane, sudu da nadzire osnovanost, a da se međutim od institucije ne traži da navede sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje zadovoljava li obrazloženje članak 296. UFEU‑a ocjenjuje vodeći računa kako o sadržaju tog akta, tako i o njezinom činjeničnom i pravnom kontekstu (vidjeti, u tom smislu, presude od 15. srpnja 2004., Španjolska/Komisija,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, t.
73.
, i od 14. prosinca 2005., Regione autonoma della Sardegna/Komisija,
T‑200/04
, neobjavljena,
EU:T:2005:460
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu).
K tomu, u okviru tužbenog razloga koji se temelji na nedostatnom obrazloženju ili njegovu nepostojanju, prigovori i argumenti kojima se osporava osnovanost pobijane odluke bespredmetni su i irelevantni (vidjeti presudu od 15. lipnja 2005., Corsica Ferries France/Komisija,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, t.
59.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju tužitelj prvenstveno smatra da Komisija nije dostatno objasnila razloge zbog kojih je u uvodnim izjavama 357. do 361. pobijane odluke smatrala da su upravitelji zračnih luka djelovali samo kao posrednici Autonomne regije i da se, slijedom toga, financijski tokovi između navedenih upravitelja i zračnih prijevoznika nisu smjeli smatrati komercijalnim ispunjenjem ugovora koji povezuju te subjekte nego državnim sredstvima. Konkretno, Komisija nije podrobno ispitala situaciju svojstvenu svakoj zračnoj luci, a osobito položaj države u društvima koja upravljaju svakom od dotičnih zračnih luka, kako bi poduprla svoje zaključke u vezi s okolnošću jesu li ona pod kontrolom tijela javne vlasti. Komisija nije objasnila niti kako društvo GEASAR, iako privatni upravitelj, nije djelovalo neovisno o državi. Isto tako, ona nije objasnila na koji je način država kontrolirala odluke koje su donijeli upravitelji zračnih luka Olbia i Cagliari‑Elmas, te po čemu je mehanizam odobravanja predviđen provedbenim mjerama bio dostatan razlog da dođe do tog zaključka.
U tom se pogledu mora utvrditi da je u pobijanoj odluci, osobito u uvodnim izjavama 355. do 362. pobijane odluke, Komisija objasnila razloge zbog kojih smatra da su upravitelji zračnih luka djelovali kao posrednici između Autonomne regije i zračnih prijevoznika. Tužitelj je uostalom shvatio predmetno rasuđivanje jer je podnio podroban tužbeni razlog, u ovom slučaju prvi tužbeni razlog, kojim je doveo u pitanje Komisijino rasuđivanje glede ocjene te uloge posrednika, također i s obzirom na okolnost da Autonomna regija nije bila vlasnik zračnih luka Cagliari‑Elmas i Olbia. U stvarnosti, pod okriljem svojeg navoda o povredi obveze obrazlaganja, tužitelj samo ponavlja činjenicu da se ne slaže s analizom merituma koju je Komisija provela u pobijanoj odluci.
Tužitelj još prigovara Komisiji da nije objasnila zbog kojeg razloga sporne mjere nisu zadovoljile stvarne potrebe Autonomne regije, čak i ako je, naprotiv, ispitala takvo pitanje na temeljit način u svojim prethodnim odlukama u vezi sa sporazumima o marketingu poput onih koji su sklopljeni u ovom slučaju između tužitelja i upravitelja zračnih luka.
U tom pogledu valja utvrditi da je Komisija objasnila razloge zbog kojih sporni program potpora nije zadovoljavao stvarne potrebe Autonomne regije, iako je time došla do pogrešnog zaključka, koji je Opći sud istaknuo u okviru ispitivanja drugog dijela drugog tužbenog razloga. Isto tako, Komisija je objasnila razloge zbog kojih je smatrala da sporni program potpora ne može izbjeći da ga se primjenom načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu okvalificira kao državnu potporu.
Imajući u vidu prethodno navedeno, šesti tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan, a stoga i tužbu u cijelosti.
IV.

Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova u skladu sa zahtjevom Komisije.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu easyJet Airline Co. Ltd nalaže se snošenje troškova.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. svibnja 2020.
Potpisi
Sadržaj

I. Okolnosti spora

A. Sporne mjere

1. Propisi koje je donijela Autonomna regija

a) Članak 3. Zakona br. 10/2010

b) Provedbeni akti Zakona br. 10/2010

2. Provedba spornih mjera

a) Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Olbia

b) Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Cagliari‑Elmas

c) Provedba Zakona br. 10/2010 u odnosu na zračnu luku Alghero

B. Pobijana odluka

II. Postupak i zahtjevi stranaka

III. Pravo

A. Dopuštenost

B. Zahtjev za poništenje

1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede kvalifikacije plaćanja izvršenih tužitelju od strane upravitelja zračnih luka kao državnih sredstava čija je dodjela bila pripisiva talijanskoj državi

a) Prvi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na postojanje kontrole Autonomne regije nad upraviteljima zračnih luka

b) Drugi dio prvog tužbenog razloga koji se odnosi na ulogu upraviteljâ zračnih luka kao posrednika

1) Korištenje državnim sredstvima

2) Mogućnost da se Autonomnoj regiji pripišu plaćanja koja su upravitelji zračnih luka izvršili u korist zračnih prijevoznika

2. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede primitka prednosti od strane zračnih prijevoznika

a) Prvi dio drugog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi definicije „programa potpora” predviđene u članku 1. točki (d) Uredbe 2015/1589

b) Drugi i treći dio drugog tužbenog razloga, koji se odnose na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na razini Autonomne regije i na razini upraviteljâ zračnih luka

1) Treći dio drugog tužbenog razloga, koji se odnosi na primjenu načela privatnog ulagača na ugovorne odnose između upraviteljâ zračnih luka i zračnih prijevoznika

2) Drugi dio drugog tužbenog razloga, koji se odnosi na primjenu načela privatnog subjekta u tržišnom gospodarstvu na odluke Autonomne regije

c) Četvrti dio drugog tužbenog razloga, koji se odnosi na okolnost jesu li upravitelji zračnih luka primili neopravdane prednosti od Autonomne regije po osnovi provedbe Zakona br. 10/2010

3. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede činjenice da sporne mjere narušavaju ili prijete da će narušiti tržišno natjecanje i utječu na trgovinu među državama članicama

4. Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni glede nepostojanja mogućnosti da se sporne mjere proglase spojivima s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. UFEU‑a

5. Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela legitimnih očekivanja glede naloga za povrat potpore od tužitelja

6. Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatnosti obrazloženja i proturječnosti razloga u pobijanoj odluci

IV. Troškovi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski