CELEX: 62015TJ0121
Statsstøtte
kemisk industri
afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked
statsstøttebegrebet
statsmidler
fordel
tilbagesøgning
økonomisk kontinuitet
princippet om god forvaltningsskik
begrundelsespligt

I.

Tvistens baggrund
Novácké chemické závody, a.s. v konkurze (herefter »NCHZ«), var en kemikalieproducent, som var privatejet og opdelt i tre afdelinger. Dette selskab drev en kemisk fabrik, som var beliggende i Trenčín-regionen (Slovakiet). Som hovedaktivitet beskæftigede NCHZ sig med produktion af calciumcarbid og procesgasser, af polyvinylchlorid (PVC) og biprodukter heraf samt i stigende omfang af basis- og finkemikalier i små mængder.
Den 8. oktober 2009 erklærede NCHZ, der på dette tidspunkt var ejet af Disor Holdings Ltd, sig ude af stand til at fortsætte sin drift, og selskabet indgav konkursbegæring og blev taget under konkursbehandling.
Den 5. november 2009 vedtog Den Slovakiske Republik zákon č. 493/2009 Z.z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa strategických spoločností a o zmene a doplnení niektorých zákonov (lov nr. 493/2009 om visse foranstaltninger vedrørende selskaber af strategisk betydning og om ændring af visse love, herefter »lov om selskaber af strategisk betydning«). Loven, der trådte i kraft den 1. december 2009, gav staten en forkøbsret til at købe selskaber af strategisk betydning, som var under konkursbehandling, og foreskrev, at en kurator skulle være til stede for at sikre den fortsatte drift af den konkursramte virksomhed under konkursbehandlingen. Den 2. december 2009 erklærede de slovakiske myndigheder NCHZ for at være et »selskab af strategisk betydning« i den nævnte lovs forstand, hvilket var gældende, indtil loven udløb den 31. december 2010 (herefter »den første konkursperiode«). NCHZ var det eneste selskab, der var omfattet af den nævnte lov, som pålagde kuratoren at videreføre selskabets drift og at forhindre uberettigede kollektive afskedigelser.
Den 28. december 2009 blev det »kompetente udvalg« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i § 82 i zákon č. 7/2005 Z.z. o konkurze a reštrukturalizácii a o zmene a doplnení niektorých zákonov (lov nr. 7/2005 om konkurs og omstrukturering og om ændringer af visse love, herefter »konkursloven«) (herefter »det kompetente udvalg«) oprettet. Det nævnte udvalg var i overensstemmelse med den nævnte lov sammensat af kreditorudvalget, der repræsenterede de simple kreditorer, som på tidspunktet for indledningen af konkursbehandlingen havde usikrede fordringer mod der konkursramte selskab, og som havde anmeldt deres fordringer som »fordringer, der er stiftet før konkursen« (herefter »kreditorudvalget«), de privilegerede kreditorer, dvs. kreditorer, hvis fordringer var sikret ved visse former for sikkerhedsstillelse, og súd v Trenčíne (retten i Trenčín, Slovakiet).
Den 29. december 2009 blev den første kurator af personlige årsager erstattet af en ny kurator (herefter »kuratoren«).
Den 17. juni 2010 pålagde súd v Trenčíne (retten i Trenčín) kuratoren at sælge NCHZ som going concern i overensstemmelse med de forskellige trin i den procedure, som denne ret havde fastlagt. Efter bekendtgørelsen af udbuddet den 12. august 2010 (herefter »udbuddet af 2010«) afslog det kompetente udvalg den 24. november 2010 det eneste bud, der var afgivet. Den 3. december 2010 pålagde súd v Trenčíne (retten i Trenčín) kuratoren at udarbejde en detaljeret analyse af NCHZ’ økonomiske situation. På grundlag af denne analyse skulle kuratoren enten acceptere eller afslå det eneste afgivne bud. Analysen blev udfærdiget den 8. december 2010, og kuratoren meddelte, at buddet ville blive afslået.
Efter den 31. december 2010 fandt konkursloven anvendelse på NCHZ (»den anden konkursperiode«). Under et fælles møde, som blev afholdt den 26. januar 2011, mellem de kreditorer, der var samlet i kreditorudvalget, og de privilegerede kreditorer, meddelte kuratoren disse kreditorer, at de driftsomkostninger, der var forbundet med NCHZ, oversteg driftsindtægterne. Kuratoren gjorde endvidere kreditorerne bekendt med sin økonomiske analyse af 23. december 2010, der blev suppleret af en præsentation fra ledelsen. De nævnte kreditorer besluttede herefter at fortsætte driften af NCHZ (herefter »beslutningen af 26. januar 2011«). Idet denne beslutning blev godkendt ved en afgørelse fra súd v Trenčíne (retten i Trenčín) af 17. februar 2011, fortsatte kurator driften.
Den 7. juni 2011 afsagde súd v Trenčíne (retten i Trenčín) en eksigibel kendelse, hvorved kuratoren blev pålagt at sælge NCHZ i overensstemmelse med den udbudsprocedure, som den nævnte ret havde anordnet (herefter »udbudsproceduren af 2011«). Efter bekendtgørelsen af udbuddet den 12. juli 2011 (herefter »udbuddet af 2011«) blev der afgivet to bud den 29. november 2011.
Den 13. oktober 2011 modtog Europa-Kommissionen en klage fra AlzChem AG over, at Den Slovakiske Republik angiveligt havde ydet ulovlig støtte til NCHZ. AlzChem er et selskab med hjemsted i Tyskland, der udøver virksomhed på flere markeder for finkemikalier i et vist antal EU-medlemsstater, heriblandt Den Slovakiske Republik. Der blev indgivet supplerende oplysninger til denne klage den 14. juni 2012.
Den 17. oktober 2011 videresendte Kommissionen den modtagne klage og sendte samtidig en anmodning om oplysninger til de slovakiske myndigheder. Den 22. marts og den 21. juni 2012 sendte Kommissionen nye anmodninger om oplysninger til disse myndigheder. De slovakiske myndigheder besvarede samtlige disse anmodninger.
Den 7. december 2011 underrettede kuratoren súd v Trenčíne (retten i Trenčín) om resultaterne af udbudsproceduren af 2011 og om kreditorernes afstemning i det relevante udvalg. Den 14. december 2011 anmodede súd v Trenčíne (retten i Trenčín) kuratoren om at vurdere et yderligere bud. Den 15. december 2011 udfærdigede kuratoren en analyse, hvoraf fremgik, at eftersom dette bud kun vedrørte en del af NCHZ’ aktiver, tjente det ikke kreditorernes interesser bedst muligt. Den 29. december 2011 afsagde súd v Trenčíne (retten i Trenčín) en eksigibel kendelse, hvorved den pålagde kuratoren at konstatere, at Via Chem Slovakia a.s. havde vundet udbuddet. Efter at der den 16. januar 2012 var blevet indgået en købsaftale mellem dette selskab og NCHZ, blev købet godkendt af Protimonopolný úrad SR (den slovakiske konkurrencemyndighed) den 19. juli 2012 og endeligt gennemført den 31. juli 2012.
Den 1. august 2012 solgte Via Chem Slovakia NCHZ’ kemiske afdeling med undtagelse af fast ejendom (bygninger og jord) til sagsøgeren, Fortischem, a.s., der driver virksomhed inden for fremstilling af kemiske produkter. Sagsøgeren er ejet af Energochemica SE og blev oprettet i maj 2012, således som sagsøgeren i retsmødet oplyste over for Retten som svar på et spørgsmål fra denne. Den faste ejendom, der var nødvendig for den kemiske produktion, blev stillet til rådighed for sagsøgeren i henhold til en lejeaftale.
Den 24. januar 2013 blev der efter anmodning fra AlzChem afholdt et møde mellem Kommissionen og AlzChem, som fremsendte supplerende oplysninger ved e-mail af 8. og 22. marts 2013.
Ved skrivelse af 2. juli 2013 gav Kommissionen de slovakiske myndigheder meddelelse om sin afgørelse om at indlede en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF (
EUT 2013, C 297, s. 85
) vedrørende dels den tilladelse til videreførelse af driften af NCHZ fra december 2009 til december 2010, som staten havde givet i henhold til loven om selskaber af strategisk betydning, dels beslutningen af 26. januar 2011 om videreførelse af driften af NCHZ efter udløbet af loven om selskaber af strategisk betydning. Kommissionen udtrykte endvidere tvivl om, hvorvidt udbuddet af 2011, som NCHZ blev solgt ved, var et ubetinget udbud, og anførte, at der efter dens opfattelse var stærke indikationer på, at den økonomiske kontinuitet mellem NCHZ og den nye enhed ikke var blevet afbrudt.
Efter beslutningen af 2. juli 2013 modtog Kommissionen bemærkninger fra de slovakiske myndigheder og fra AlzChem og en anden berørt part. Bemærkningerne fra disse berørte tredjeparter blev sammen med nye spørgsmål sendt til de slovakiske myndigheder, som fremsatte deres bemærkninger den 14. januar 2014.
Den 7. oktober 2013 og den 17. februar 2014 blev der efter anmodning fra de slovakiske myndigheder afholdt møder mellem disse myndigheder og Kommissionens tjenestegrene. Den 20. marts 2014 sendte Kommissionen en yderligere anmodning om forklaring til en af de berørte tredjeparter, som svarede den 6. maj 2014. Den 2. maj 2014 fremsendte Kommissionen nye spørgsmål til de slovakiske myndigheder, som de besvarede den 14. og den 30. maj 2014.
II.

Den anfægtede afgørelse
Den 15. oktober 2014 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2015/1826 i statsstøttesag SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP) om Slovakiets støtte til NCHZ (
EUT 2015, L 269, s. 71
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Kommissionen var af den opfattelse, at beslutningen om at erklære NCHZ for at være et selskab af strategisk betydning (herefter »den første foranstaltning«) gav NCHZ en selektiv fordel, kunne tilregnes staten, havde indebåret brug af statsmidler og havde fordrejet konkurrencen på et marked præget af samhandel mellem medlemsstater. På denne baggrund konkluderede Kommissionen, at denne foranstaltning udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF, og at støtten var ulovlig og uforenelig med det indre marked (110. og 114.-124. betragtning til den anfægtede afgørelse). Efter at have angivet, at statsstøtten udgjorde 4783424,10 EUR, fandt Kommissionen, at støtten skulle tilbagesøges fra NCHZ, og at dette tilbagesøgningskrav burde udvides til også at gælde for sagsøgeren, da der bestod økonomisk kontinuitet mellem sagsøgeren og NCHZ (101. og 174. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen fandt til gengæld, at den fortsatte drift af NCHZ på grundlag af kreditorernes beslutning af 26. januar 2011 ikke udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF, eftersom mindst to af de kumulative betingelser for, at der foreligger statsstøtte, nemlig at den omhandlede foranstaltning kan tilregnes staten, og at der foreligger en økonomisk fordel, ikke var opfyldt (113. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Den dispositive del af den anfægtede afgørelse er affattet således:
»Artikel 1
Den statsstøtte på 4783424,10 EUR, som [Den Slovakiske Republik] ydede til NCHZ ved [i henhold til loven om selskaber af strategisk betydning] at erklære NCHZ for e[t] strategisk vigtig[t selskab] og dermed beskytte de[t] mod de normale konsekvenser af en konkurs, blev ydet ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF] og er uforenelig med det indre marked.
[…]
Artikel 3
1.   [Den Slovakiske Republik] tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede støtte fra NCHZ.
2.   På grund af den økonomiske kontinuitet mellem NCHZ og [sagsøgeren] skal kravet om tilbagebetaling også gælde for [sagsøgeren].
3.   Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev stillet til rådighed for NCHZ, og indtil den er tilbagebetalt.
4.   Beløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 […] og forordning (EF) nr. 271/2008 […] om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
Artikel 4
1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte skal iværksættes omgående og være effektiv.
2.   [Den Slovakiske Republik] sikrer, at denne afgørelse efterkommes senest fire måneder efter dens meddelelse.
Artikel 5
1.   Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal [Den Slovakiske Republik] fremsende følgende oplysninger:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtagerne
b)
en detaljeret beskrivelse af de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2.   [Den Slovakiske Republik] holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der på nationalt plan træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. [Den Slovakiske Republik] indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om de foranstaltninger, der allerede er truffet eller er planlagt for at efterkomme afgørelsen. [Den Slovakiske Republik] giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til [Den Slovakiske Republik].«
III.

Retsforhandlinger
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 6. marts 2015 har sagsøgeren anlagt den foreliggende sag.
Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 14. juli 2015 har AlzChem anmodet om tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande.
Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 6. august 2015 har sagsøgeren anmodet om, at visse oplysninger i stævningen og bilagene hertil samt i replikken og i et bilag hertil behandles fortroligt i forhold til AlzChem, for så vidt som dette selskab meddeles tilladelse til at intervenere. Sagsøgeren har vedlagt denne anmodning en ikke-fortrolig version af de nævnte dokumenter.
Ved kendelse afsagt af formanden for Niende Afdeling den 22. september 2015 har AlzChem fået tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Der er fremsendt ikke-fortrolige versioner, udfærdiget af sagsøgeren, af stævningen og replikken samt af bilagene til disse dokumenter, til intervenienten. Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 8. oktober 2015 har intervenienten gjort indsigelse mod anmodningen om fortrolig behandling.
Den 8. oktober 2015 blev den foreliggende sag tildelt en ny refererende dommer, der har sæde i Niende Afdeling. Ved afgørelse truffet af Rettens præsident den 3. oktober 2016 blev sagen tildelt en ny refererende dommer. Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den refererende dommer blevet tilknyttet Sjette Afdeling, hvortil den foreliggende sag følgelig er blevet henvist.
Den 6. februar 2017 har Retten (Sjette Afdeling) stillet sagsøgeren skriftlige spørgsmål vedrørende dennes anmodning om fortrolig behandling. Sagsøgeren har besvaret disse spørgsmål inden for de fastsatte frister.
Ved kendelse af 13. september 2017, Fortischem mod Kommissionen (
T-121/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:648
), har formanden for Rettens Sjette Afdeling imødekommet anmodningen om fortrolig behandling af visse oplysninger, der er nævnt i stævningen og i visse oplysninger, der er nævnt i adskillige bilag til stævningen og til replikken, og i øvrigt afvist anmodningen om fortrolig behandling. Afgørelsen om sagsomkostningerne blev udsat. Den 26. oktober 2017 blev der sendt en af sagsøgeren udfærdiget ikke-fortrolig version af de dokumenter, der er nævnt i punkt 1 og 2 i konklusionen i kendelse af 13. september 2017, Fortischem mod Kommissionen (
T-121/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:648
), til intervenienten.
Intervenienten har indgivet interventionsindlæg til Rettens Justitskontor den 5. januar 2018.
Kommissionen og sagsøgeren har indleveret deres bemærkninger til interventionsindlægget til Rettens Justitskontor henholdsvis den 5. og den 7. februar 2018.
På forslag fra den refererende dommer har Retten (Sjette Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 stillet parterne skriftlige spørgsmål og har anmodet dem om at fremlægge et dokument. Parterne har besvaret disse spørgsmål inden for de fastsatte frister og fremlagt det ønskede dokument.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret mundtlige spørgsmål fra Retten i retsmødet den 10. april 2019.
IV.

Parternes påstande
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelses artikel 1 og 3-5 annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Intervenienten har i det væsentlige nedlagt påstand om frifindelse af Kommissionen.
V.

Retlige bemærkninger
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat seks anbringender. Det første anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse og tilsidesættelse af den samarbejdsforpligtelse, der påhviler Kommissionen. Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 296, stk. 2, TEUF, for så vidt som Kommissionen konkluderede, at der var ydet statsstøtte til NCHZ. Det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 14, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [108 TEUF] (
EFT 1999, L 83, s. 1
) som følge af, at forpligtelsen til at tilbagesøge den hævdede statsstøtte blev udvidet til at omfatte sagsøgeren. Det femte anbringende, der er fremsat subsidiært, vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 som følge af, at den forpligtelse til at tilbagesøge den hævdede statsstøtte, der blev udvidet til at omfatte sagsøgeren, ikke blev begrænset til 60% af den nævnte støtte. Det sjette anbringende vedrører tilsidesættelse af artikel 296 TEUF, for så vidt som Kommissionen konkluderede, at der forelå økonomisk kontinuitet.
Retten finder det hensigtsmæssigt successivt at undersøge det tredje anbringende, det første anbringendes første og andet led, det andet anbringende, det første anbringendes tredje led, det sjette anbringende, det fjerde anbringende og endelig det femte anbringende.
A.

Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 296, stk. 2, TEUF, for så vidt som Kommissionen konkluderede, at der var ydet statsstøtte til NCHZ
Sagsøgeren har anført, at Kommissionen ifølge retspraksis er forpligtet til på en tilstrækkeligt uddybende måde at redegøre for grundene til, at de faktiske og retlige omstændigheder, som den har lagt til grund, godtgør, at der foreligger statsstøtte. Kommissionen bør derfor også redegøre for grundene til, at de faktiske og retlige argumenter, som den pågældende stat fremførte, ikke var tilstrækkelige til at tilbagevise, at der forelå en sådan støtte. Sagsøgeren har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en manglende begrundelse i flere henseender. For det første er den nævnte afgørelse behæftet med en sådan mangel, for så vidt som Kommissionen deri konkluderede, at loven om selskaber af strategisk betydning gav NCHZ en økonomisk fordel, som dette selskab ikke ville have opnået under en normal konkursbehandling. Selv om de slovakiske myndigheder fremførte detaljerede faktiske argumenter, der godtgjorde, at kreditorerne havde valgt at videreføre driften af NCHZ, undersøgte Kommissionen efter sagsøgerens opfattelse ikke indholdet af disse indicier, idet den i stedet begrænsede sig til at give udtryk for en generel og udokumenteret tvivl. For det andet er den anfægtede afgørelse behæftet med en manglende begrundelse, for så vidt som loven om selskaber af strategisk betydning ikke opfylder kriteriet om den markedsøkonomiske aktør.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation.
Som det fremgår af fast retspraksis, skal den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret (jf. dom af 13.12.2018, AlzChem mod Kommissionen,
T-284/15
,
EU:T:2018:950
, præmis
(ikke trykt i Sml.) og den deri nævnte retspraksis).
Begrundelsespligten skal vurderes i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af retsakten, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som adressaterne eller andre af retsakten berørte personer har i at modtage yderligere oplysninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF (dom af 13.12.2018, AlzChem mod Kommissionen,
T-284/15
,
EU:T:2018:950
, præmis
(ikke trykt i Sml.)).
Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Navnlig er Kommissionen ikke forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de interesserede har fremført for den. Det er tilstrækkeligt, at den redegør for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på afgørelsens opbygning (jf. dom af 13.12.2018, AlzChem mod Kommissionen,
T-284/15
,
EU:T:2018:950
, præmis
(ikke trykt i Sml.) og den deri nævnte retspraksis).
Endelig adskiller anbringendet om tilsidesættelse af artikel 296, stk. 2, TEUF sig fra anbringendet om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF. Mens det førstnævnte anbringende, der vedrører spørgsmålet om manglende eller utilstrækkelig begrundelse, er et anbringende om, at der foreligger væsentlige formelle mangler som omhandlet i artikel 263 TEUF, og et sådant anbringende angår grundlæggende principper, som Unionens retsinstanser skal tage under påkendelse af egen drift, er det sidstnævnte anbringende, der vedrører spørgsmålet om lovligheden af den omtvistede afgørelses indhold, et anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af en retsregel vedrørende EUF-traktatens gennemførelse som omhandlet i artikel 263 TEUF, og Unionens retsinstanser kan kun tage et sådant anbringende under påkendelse, såfremt den pågældende sagsøger gør det gældende. Spørgsmålet om begrundelsespligten må således holdes adskilt fra spørgsmålet om rigtigheden af den begrundelse, der er anført i den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France,
C-367/95 P
,
EU:C:1998:154
, præmis
).
Det skal i lyset af de betragtninger, der er anført i præmis 39-42 ovenfor, undersøges, om den anfægtede afgørelse er behæftet med en manglende eller utilstrækkelig begrundelse som omhandlet i artikel 296 TEUF.
Kommissionen konstaterede i den anfægtede afgørelse, at NCHZ’ gæld til forskellige offentlige enheder var opstået som følge af, at den fortsatte drift af selskabet var tabsgivende. Kommissionen var af den opfattelse, at den fungerende kurator i strid med den praksis, der følges inden for den almindelige konkursordning, ikke havde foretaget nogen form for analyse, og at kreditorerne ikke havde haft mulighed for at afholde møde med henblik på at træffe beslutning om NCHZ’ fremtid. Kommissionen konstaterede, at den fungerende kurator havde anerkendt, at han i medfør af loven om selskaber af strategisk betydning havde pligt til at fortsætte driften af NCHZ uden mulighed for at overveje alternative løsninger (79. og 80. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen fandt i denne forbindelse, at beslutningen om at anvende loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ ikke var baseret på betragtninger, som kreditorerne kunne have taget hensyn til, men andre politiske hensyn, idet der i den slovakiske regerings beslutning udelukkende var henvist til tabet af arbejdspladser og af konkurrenceevne inden for den kemiske industri i Slovakiet og dermed til den slovakiske økonomi som helhed. Statens beslutning om at anvende den nævnte lov på NCHZ var derfor åbenbart ikke begrundet i kriteriet om den markedsøkonomiske kreditor (82. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Som svar på de slovakiske myndigheders argument om, at kreditorerne sandsynligvis ville have besluttet at videreføre driften af NCHZ, selv om loven om selskaber af strategisk betydning ikke havde fundet anvendelse på NCHZ, præciserede Kommissionen bl.a., at der i den analyse, som den første kurator havde udfærdiget den 26. oktober 2009 (herefter »analysen af 26. oktober 2009«), og som de slovakiske myndigheder havde henvist til, ikke var foretaget en pålidelig undersøgelse af de andre mulige løsninger, at der ikke var blevet foretaget en mere detaljeret undersøgelse, og at den beslutning om at videreføre driften af NCHZ, som var blevet truffet i begyndelsen af den anden konkursperiode, var blevet truffet på et tidspunkt, hvor kreditorernes økonomiske situation var en anden (82.-84. betragtning til den anfægtede afgørelse). Den analyse, som kuratoren foretog i marts 2014 (herefter »analysen af marts 2014«), og som var baseret på den metode, der var blevet anvendt til at analysere situationen under den nævnte anden periode, var efter Kommissionens opfattelse meget kort og hypotetisk og var først blevet udarbejdet efterfølgende (87. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen konkluderede, at de slovakiske myndigheder ikke havde godtgjort, at hvis loven om selskaber af strategisk betydning ikke var blevet anvendt på NCHZ, ville videreførelsen af dette selskabs drift have været blevet godkendt ved konkursbehandlingens begyndelse eller i 2010 på grundlag af en grundig og korrekt analyse og en drøftelse mellem samtlige parter (88. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen fremhævede i øvrigt, at anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning havde fjernet den usikkerhed, der er forbundet med at træffe beslutninger inden for den almindelige konkursordning, idet der derved var opnået sikkerhed for, at alle NCHZ’ aktiviteter ville blive videreført i hvert fald indtil udløbet af den nævnte lov ved udgangen af 2010. Dette udgjorde efter Kommissionens opfattelse et »klart signal« inden for en branche, nemlig branchen for den kemiske industri, hvor forsyningssikkerheden er særlig vigtig for kunderne. Kommissionen anførte, at NCHZ havde mistet visse kunder i 2009 og i 2010, således som det fremgik af den økonomiske analyse, som kuratoren havde udfærdiget efter udløbet af loven om selskaber af strategisk betydning. Kommissionen fandt derfor, at hvis denne lov ikke havde fundet anvendelse på NCHZ, ville dette have medført en langt større risiko for, at salget ville falde som følge af den usikkerhed, som konkursbehandlingen gav anledning til, og en øget risiko for, at kreditorerne ikke ville anse det for økonomisk forsvarligt at videreføre driften af NCHZ, og at de ville gøre brug af muligheden for at indstille driften af NCHZ (85., 86., 88. og 89. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen konkluderede, at anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning havde givet NCHZ en økonomisk fordel ved at beskytte dette selskab mod de konsekvenser, som konkursbehandlingen normalt har i henhold til konkursloven, idet den fungerende kurator, kreditorerne og den ret, der havde konkurssagen under behandling, var blevet frataget muligheden for på baggrund af udviklingen i NCHZ’ økonomiske situation at indstille driften af dette selskab eller foretage betydelige personalenedskæringer enten i begyndelsen af konkursbehandlingen eller i løbet af 2010. Den første foranstaltning gav efter Kommissionens opfattelse endvidere NCHZ og tredjeparter, bl.a. kunder og leverandører, sikkerhed for, at driften af dette selskab ville blive videreført, selv om det under de omstændigheder, der normalt kendetegner en konkurs, ikke er sikkert, at selskabets drift vil fortsætte, og dette indebar således, at det nævnte selskab blev stillet gunstigere i forhold til de af selskabets konkurrenter, der befandt sig i en tilsvarende situation (78., 85., 89. og 90. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det følger af Kommissionens betragtninger i den anfægtede afgørelse, at den i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, anførte grundene til, at den fandt, at anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ havde givet dette selskab en økonomisk fordel, som det ikke ville have opnået inden for rammerne af den almindelige konkursordning. Kommissionen redegjorde således for sin analyse af de konsekvenser, som anvendelsen af denne lov havde medført, nemlig at driften af NCHZ automatisk blev videreført, og at det ikke var muligt at foretage kollektive afskedigelser, uafhængigt af, hvorledes dette selskabs økonomiske situation havde udviklet sig, og uden hensyntagen til, at dette selskab ikke var i stand til at betale sin gæld til bl.a. forskellige offentlige enheder. Kommissionen henviste endvidere til sin vurdering, hvorefter denne automatiske videreførelse af driften af NCHZ gav selskabets kunder og leverandører en sikkerhed, som ikke ville forekomme inden for rammerne af en normal konkursbehandling.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, anførte Kommissionen desuden grundene til, at den fandt, at anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning ikke opfyldte kriteriet om den markedsøkonomiske aktør, og den »begrænsede ikke sin argumentation til en betragtning om, at anvendelsen af den [nævnte] lov […] var baseret på politiske hensyn, som en privat kreditor ikke ville have taget i betragtning«. Efter at have foretaget denne vurdering besvarede Kommissionen i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, nemlig også de af de slovakiske myndigheder fremførte argumenter, der vedrørte den første kurators og kuratorens standpunkter. Kommissionen redegjorde i denne forbindelse for grundene til, at den dels så bort fra analysen af 26. oktober 2009 og analysen af marts 2014, dels fandt, at den ikke rådede over beviser for, at det kompetente udvalg havde anbefalet en videreførelse af driften af NCHZ i den første konkursperiode. Kommissionen anførte således, at den var af den opfattelse, at analysen af marts 2014, der var baseret på den metode, som var blevet anvendt i forbindelse med analysen af den nævnte periode, var meget kort og hypotetisk, og at den var blevet udarbejdet efterfølgende, idet den i denne forbindelse henviste til forskellige præmisser i tre domme fra Unionens retsinstanser, hvori det er fastslået, at kun de beviser, som var til rådighed på det tidspunkt, hvor den pågældende statslige beslutning blev truffet, og de udviklinger, som kunne forudsiges på dette tidspunkt, er relevante med henblik på anvendelsen af kriteriet om den private investor. Kommissionen anførte endvidere, at den havde fundet, at de slovakiske myndigheder ikke havde godtgjort, at videreførelsen af driften af NCHZ faktisk var blevet godkendt i begyndelsen af konkursbehandlingen eller i løbet af 2010 på grundlag af en grundig og korrekt analyse og en drøftelse mellem alle de berørte parter. Endelig henviste Kommissionen til, at kreditorerne befandt sig i en anden økonomisk situation, da beslutningen blev truffet i begyndelsen af den anden periode.
Sagsøgerens argument om, at Kommissionen ikke gav nogen forklaring på, hvorfor det kompetente udvalg skulle have udtalt sig imod at videreføre driften af NCHZ, vedrører ikke spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede afgørelse er tilstrækkeligt begrundet, men er udtryk for, at sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen ikke med føje kunne anvende den argumentation, som den fulgte i sin analyse og i sine konklusioner, og at sagsøgeren dermed har bestridt, at det ikke er blevet godtgjort, hvilken beslutning det kompetente udvalg ville have truffet. Der skal imidlertid i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 42 ovenfor, foretages en sondring mellem spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsespligten er overholdt, og spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen for den anfægtede afgørelse er korrekt.
Det kan derfor ikke konkluderes, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en manglende begrundelse med hensyn til Kommissionens konklusion om, at der blev ydet statsstøtte til NCHZ, og det tredje anbringende skal derfor forkastes.
B.

Om det første anbringendes første og andet led om henholdsvis den manglende overførsel af statsmidler og fraværet af en økonomisk fordel for NCHZ
Det første anbringende, der vedrører tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, kan opdeles i tre led. Sagsøgeren har med det første led bestridt, at kvalificeringen af NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« gav anledning til overførsel af statsmidler. Sagsøgeren har med det andet led gjort gældende, at denne foranstaltning ikke gav NCHZ en økonomisk fordel. Sagsøgeren har med det tredje led anført, at selv om Kommissionen med føje kunne konkludere, at NCHZ var blevet ydet statsstøtte ved den første foranstaltning, anlagde den et åbenbart urigtigt skøn i forbindelse med beregningen af den nævnte støttes størrelse.
Retten finder det hensigtsmæssigt først at undersøge det første anbringendes to første led, der vedrører kvalificeringen af den pågældende foranstaltning som statsstøtte, mens det tredje led, der vedrører beregningen af denne støttes størrelse, vil blive behandlet efter analysen af det andet anbringende.
Sagsøgeren har med det første anbringendes første led gjort gældende, at Kommissionens vurdering i 75.-77. betragtning til den anfægtede afgørelse ikke godtgør, at kvalificeringen af NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« medførte en overførsel af statsmidler. Sagsøgeren har for det første anført, at kvalificeringen af NCHZ som et selskab af strategisk betydning ikke gav anledning til en sådan overførsel, eftersom den slovakiske stat ikke blev pålagt en yderligere byrde i forhold til den byrde, som den ville være blevet pålagt, såfremt de almindelige regler for konkursbehandling var blevet anvendt. Det fremgår efter sagsøgerens opfattelse af retspraksis, at en overførsel af statsmidler kræver mere end en abstrakt risiko for, at gælden til det offentlige vil stige som følge af, at et selskabs drift videreføres under konkursbehandlingen, idet stigningen i gælden til det offentlige er en uundgåelig konsekvens af at anvende den omhandlede konkurslov. Sagsøgeren har i den forbindelse henvist til dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
, præmis
,
og
). For det andet har sagsøgeren i sine bemærkninger til interventionsindlægget anført, at det ikke er muligt at anse de normale konsekvenser af at videreføre driften under konkursbehandlingen for at udgøre et »faktisk afkald på offentlige fordringer«. Hvis et sådant argument blev taget til følge, vil enhver form for videreførelse af driften, som medfører en stigning i gælden til de offentlige kreditorer under en konkursbehandling, efter sagsøgerens opfattelse skulle sidestilles med en overførsel af statsmidler. For det tredje har sagsøgeren i replikken medgivet, at det kriterium, der er fastlagt i dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
), med henblik på at fastslå, om der er sket overførsel af statsmidler, ligger ret tæt på det kriterium, der gør det muligt at fastslå, om der er givet en økonomisk fordel.
Sagsøgeren har med det første anbringendes andet led gjort gældende, at Kommissionen anlagde et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til, om NCHZ havde opnået en økonomisk fordel som følge af, at dette selskab var blevet kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«. For det første opnåede NCHZ ikke en fordel, som selskabet ikke ville have opnået efter den almindelige konkursordning, idet selskabets kreditorer under alle omstændigheder ville have valgt at videreføre driften af selskabet, og idet det midlertidige forbud mod kollektive afskedigelser kun gavnede den slovakiske stat og ikke NCHZ. For det andet opfyldte anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning kriteriet om den markedsøkonomiske aktør, fordi denne anvendelse udgjorde en økonomisk fordel for de offentlige kreditorer.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation.
1.

Henvisning til retspraksis
Det skal indledningsvis bemærkes, at kvalificeringen som statsstøtte forudsætter, at samtlige betingelser i artikel 107, stk. 1, TEUF er opfyldt. For det første skal der være tale om statslig indgriben eller indgriben ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. dom af 13.12.2018, AlzChem mod Kommissionen,
T-284/15
,
EU:T:2018:950
, præmis
(ikke trykt i Sml.) og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår af fast retspraksis, at kun de fordele, som direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, eller udgør en ekstra byrde for staten, skal betragtes som støtte i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 107, stk. 1, TEUF. Det fremgår nemlig af selve denne bestemmelses ordlyd og af bestemmelserne om fremgangsmåden i artikel 108 TEUF, at fordele, der indrømmes ved hjælp af andre midler end statsmidler, ikke er omfattet af de pågældende bestemmelsers anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 17.3.1993, Sloman Neptun,
C-72/91 og C-73/91
,
EU:C:1993:97
, præmis
, af 1.12.1998, Ecotrade,
C-200/97
,
EU:C:1998:579
, præmis
, og af 13.3.2001, PreussenElektra,
C-379/98
,
EU:C:2001:160
, præmis
).
Det er imidlertid vigtigt at bemærke, at det af fast retspraksis fremgår, at det ikke er nødvendigt i alle tilfælde at godtgøre, at der har fundet en overførsel af statsmidler sted, for at den fordel, som er ydet en eller flere virksomheder, kan anses for en statsstøtte i artikel 107, stk. 1, TEUF’s forstand (dom af 28.3.2019, Tyskland mod Kommissionen,
C-405/16 P
,
EU:C:2019:268
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 15.3.1994, Banco Exterior de España,
C-387/92
,
EU:C:1994:100
, præmis
, og af 19.5.1999, Italien mod Kommissionen,
C-6/97
,
EU:C:1999:251
, præmis
).
Begrebet »støtte« omfatter således ikke blot positive ydelser såsom tilskud, men ligeledes indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved uden at være tilskud i ordets egentlige forstand er af samme karakter og har tilsvarende virkninger (jf. dom af 21.3.2013, Kommissionen mod Buczek Automotive,
C-405/11 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:186
, præmis
og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 19.3.2013, Bouygues og Bouygues Télécom mod Kommissionen m.fl. og Kommissionen mod Frankrig m.fl.,
C-399/10 P og C-401/10 P
,
EU:C:2013:175
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår i øvrigt af retspraksis, at begrebet statsstøtte efter definitionen i traktaten har en retlig karakter og skal fortolkes på grundlag af objektive elementer. Af denne grund skal Unionens retsinstanser i princippet og under hensyntagen såvel til de konkrete omstændigheder i den sag, der verserer for dem, som til, at Kommissionens vurderinger er af teknisk eller kompleks karakter, gennemføre en fuldstændig efterprøvelse af, om en foranstaltning henhører under anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF (dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen,
C-487/06 P
,
EU:C:2008:757
, præmis
).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det inden for rammerne af den kontrol, som Unionens retsinstanser foretager af Kommissionens komplekse økonomiske vurderinger på området for statsstøtte, ganske vist ikke tilkommer disse at sætte deres eget økonomiske skøn i stedet for Kommissionens (dom af 24.1.2013, Frucona Košice mod Kommissionen,
C-73/11 P
,
EU:C:2013:32
, præmis
, og af 21.3.2013, Kommissionen mod Buczek Automotive,
C-405/11 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:186
, præmis
).
Unionens retsinstanser skal imidlertid ikke blot tage stilling til bl.a. den materielle nøjagtighed af de beviser, der henvises til, og til oplysningernes troværdighed og sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af en kompleks situation, og om de taler til støtte for de heraf dragne konklusioner (dom af 24.1.2013, Frucona Košice mod Kommissionen,
C-73/11 P
,
EU:C:2013:32
, præmis
, og af 21.3.2013, Kommissionen mod Buczek Automotive,
C-405/11 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:186
, præmis
).
2.

Den anfægtede afgørelse
Der er i præmis 44-48 ovenfor redegjort for de betragtninger, som Kommissionen i den anfægtede afgørelse anførte med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt NCHZ havde opnået en økonomisk fordel som følge af, at dette selskab var blevet kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den første foranstaltning indebar anvendelse af statsmidler, var Kommissionen af den opfattelse, at »på grund af den status [som selskab af strategisk betydning, som] NCHZ havde fået tillagt, blev driften af [selskabet] videreført, også selv om der var en klar risiko (som viste sig at holde stik) for, at indtægterne ikke ville være tilstrækkelige til at dække omkostningerne ved at drive [selskabet] videre under konkursbehandlingen, bl.a. socialsikringsbidrag og andre forpligtelser over for staten« (74. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen tilføjede, at »den fortsatte drift og ophobningen af yderligere gæld som følge af […] anvendelse[n af loven om selskaber af strategisk betydning havde gjort] det vanskeligere for NCHZ’ offentlige kreditorer at opnå fyldestgørelse« (76. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen konkluderede, at beslutningen om at erklære NCHZ for et selskab af strategisk betydning havde ført til en overførsel af statsmidler i form af afkald på indtægter af det offentliges fordringer, som NCHZ ikke havde indfriet i den første konkursperiode (77. betragtning til den anfægtede afgørelse).
3.

Om Kommissionens kvalificering af den første foranstaltning som statsstøtte
Med hensyn til de betingelser, der skal være opfyldt for at kvalificere et indgreb som statsstøtte i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 58 ovenfor, skal det indledningsvis bemærkes, at sagsøgeren hverken har bestridt, at den første foranstaltning var selektiv, eller at den kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
Det skal endvidere bemærkes, at selv om sagsøgeren med den argumentation, som selskabet har anført til støtte for nærværende led i det første anbringende, ikke har rejst tvivl om, at den første foranstaltning skal tilregnes staten, har sagsøgeren oplyst, at selskabet har ønsket at bestride, at den nævnte foranstaltning involverede statsmidler i form af, at staten eller offentlige enheder blev pålagt en yderligere byrde, og det har tilsigtet at godtgøre, at NCHZ ikke ville have befundet sig i en anden situation, såfremt selskabets situation havde været omfattet af bestemmelserne i konkursloven. Det skal imidlertid konstateres, at sagsøgeren med denne argumentation i det væsentlige har rejst tvivl om, hvorvidt der er opnået en økonomisk fordel. Hvad angår sagsøgerens analyse af betingelsen for, hvornår der foreligger en fordel, har selskabet i øvrigt i stævningen henvist til »de ovenfor anførte oplysninger«, dvs. de oplysninger, som sagsøgeren har anført vedrørende begrebet overførsel af statsmidler, og har anført, at disse oplysninger klart viser, at NCHZ ikke opnåede nogen fordel, som dette selskab ikke ville have opnået i henhold til den almindelige konkursordning. Denne argumentation fra sagsøgerens side skal derfor ses i sammenhæng med undersøgelsen af det første anbringendes andet led, og dette anbringendes to første led skal derfor undersøges samlet.
I forbindelse med vurderingen af, om NCHZ blev indrømmet en økonomisk fordel som følge af den første foranstaltning, og om den anfægtede afgørelse på dette punkt var lovlig, skal det konstateres, at selv om sagsøgeren og Kommissionen, der støttes af intervenienten, er enige om, at dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
), er relevant i det foreliggende tilfælde, har de draget forskellige konklusioner heraf.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at det for at vurdere, om anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning gav NCHZ en økonomisk fordel, er nødvendigt at foretage en undersøgelse i to trin. For det første skal der tages stilling til, om den nævnte lov indebar, at NCHZ fik en økonomisk fordel, som dette selskab ikke ville have opnået, såfremt konkursloven havde fundet anvendelse, og der skal foretages en undersøgelse af dette »alternative scenarium«, hvilket kræver, at der foretages en hypotetisk efterfølgende analyse. Såfremt dette første spørgsmål besvares benægtende, kan det udelukkes, at der forelå en økonomisk fordel, idet NCHZ i så fald ikke blev stillet mere gunstigt, end selskabet ville være blevet stillet i henhold til den almindelige konkursordning. For det andet kan det i tilfælde af, at dette første spørgsmål besvares bekræftende, udelukkes, at der forelå en økonomisk fordel, såfremt den slovakiske stat ved at anvende loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ handlede som en markedsøkonomisk aktør og dermed anvendte den nævnte lov i overensstemmelse med den nævnte stats økonomiske interesser.
Kommissionen er derimod af den opfattelse, at det synspunkt, som sagsøgeren har argumentet for, indebærer, at den retspraksis, der vedrører kriteriet om den markedsøkonomiske aktør, vil blive tømt for sit indhold.
Det skal bemærkes, at det fremgår af dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
, præmis
), og af 17. juni 1999, Piaggio (
C-295/97
,
EU:C:1999:313
, præmis
), at anvendelsen på en virksomhed af en ordning, der fraviger den almindelige konkursret, skal anses for at give anledning til tildeling af statsstøtte i to situationer. I den første situation er det i det væsentlige blevet fastslået, at denne virksomhed har haft tilladelse til at videreføre sin økonomiske aktivitet under omstændigheder, hvor en sådan mulighed ville have været udelukket i forbindelse med anvendelsen af den almindelige konkursret. I den anden situation er det i det væsentlige blevet fastslået, at denne virksomhed har haft en eller flere fordele, såsom en statslig kaution, en nedsat skattesats, en fritagelse fra forpligtelsen til at betale bøder og andre økonomiske sanktioner eller et reelt afkald, helt eller delvist, på det offentliges fordringer, som en anden insolvent virksomhed ikke ville have haft krav på ved anvendelsen af den almindelige konkursret.
Det er i lyset af disse betragtninger, at der skal foretages en prøvelse af den vurdering, som Kommissionen i den anfægtede afgørelse foretog af den første foranstaltning, med henblik på at undersøge, om Kommissionen uden at begå fejl kunne konkludere, at NCHZ blev tildelt statsstøtte ved denne foranstaltning.
Det skal i denne forbindelse først undersøges, på hvilke betingelser NCHZ som følge af anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning havde tilladelse til at videreføre sine aktiviteter, og hvilke konsekvenser denne anvendelse medførte. Der skal derefter foretages en undersøgelse af sagsøgerens argument om, at den slovakiske stats beslutning om at anvende loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ, opfyldte kriteriet om den markedsøkonomiske aktør. Endelig skal der foretages en undersøgelse af sagsøgerens argument om, at NCHZ ville have befundet sig i den samme situation, såfremt selskabet havde været omfattet af den almindelige konkursordning.
a)

Om betingelserne for at anvende loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ som følge af kvalificeringen af NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« og konsekvenserne af denne anvendelse
Det er i det foreliggende tilfælde godtgjort, at den første kurator som følge af kvalificeringen af NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« ikke havde andet valg end at videreføre driften af NCHZ, hvilket var et krav, der fulgte af anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning (80. betragtning til den anfægtede afgørelse). NCHZ var således under den første konkursperiode, hvori dette selskab var omfattet af den nævnte lov, forpligtet til at videreføre driften, uanset hvilken økonomisk situation selskabet befandt sig i, og uden at det på nogen måde var muligt at tage hensyn til dets kreditorers interesser, og dette selv om selskabets gæld var stigende og oversteg indtægterne (78., 80. og 81. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Under disse omstændigheder, og henset til, at driften af NCHZ var tabsgivende ved udgangen af 2009, således som det fremgår af analysen af 26. oktober 2009, blev de offentlige kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet såvel før som efter konkursen, sat i en situation, hvor de i en periode, der ikke kunne afkortes, var nødt til at acceptere, at deres ubetalte fordringer med stor sandsynlig ville vokse.
Den omstændighed, at den automatiske videreførelse af driften af NCHZ i forbindelse med anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning var ledsaget af et forbud mod kollektive afskedigelser, gjorde risikoen for, at NCHZ’ gæld ville stige, endnu større, navnlig i forhold til de offentlige kreditorer, herunder Sociálna poisťovňa, a.s. (socialforsikringsselskab, Slovakiet) og Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (sygeforsikringsselskab, Slovakiet). Som følge af det nævnte forbud var det ikke muligt at begrænse NCHZ’ driftsomkostninger ved at foretage personalenedskæringer. NCHZ var i forbindelse med den automatiske videreførelse af selskabets drift imidlertid nødt til at betale sine leverandører, og selskabet kunne på grund af dets økonomiske situation ikke samtidig fuldt ud betale de sociale udgifter til de to ovenfor nævnte offentlige kreditorer. Det skal bemærkes, at det nævnte forbud til gengæld gjorde det muligt for selskabet at fastholde sit personale, således at det kunne videreføre driften.
Den første foranstaltning gav desuden kunderne sikkerhed for, at driften af NCHZ ville blive videreført i hele den første konkursperiode, således som Kommissionen redegjorde for i den anfægtede afgørelse (85. og 86. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen begik derfor ikke fejl, da den redegjorde for konsekvenserne af, at loven om selskaber af strategisk betydning fandt anvendelse på NCHZ.
b)

Om sagsøgerens argument om, at den slovakiske stats beslutning om at kvalificere NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« opfyldte kriteriet om den markedsøkonomiske aktør
Sagsøgeren har anført, at anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning opfyldte kriteriet om den markedsøkonomiske aktør, idet denne anvendelse medførte en økonomisk fordel for de offentlige kreditorer. For det første finder kriteriet om den markedsøkonomiske aktør ikke kun anvendelse på de foranstaltninger, som private aktører teoretisk kan træffe, men også på de foranstaltninger, der henhører under statens suverænitet, og som derfor kun kan vedtages af staten, således som det er tilfældet for lovgivningsmæssige retsakter. Politiske overvejelser udelukker desuden ikke, at kriteriet om den markedsøkonomiske aktør er opfyldt, eftersom der i artikel 107, stk. 1, TEUF ikke sondres mellem foranstaltningerne ud fra disses forskellige formål eller forskellige årsager, idet disse foranstaltninger kun defineres i forhold til deres virkninger.
For det andet finder kriteriet om den private kreditor ikke kun anvendelse på statens privatretlige fordringer, men også på dens offentligretlige fordringer, såsom fordringer, der vedrører betaling af socialsikringsbidrag. I det foreliggende tilfælde er det nævnte kriterium opfyldt, idet videreførelsen af driften af NCHZ må anses for det scenarium, der rent økonomisk klart var det mest fordelagtige for de offentlige kreditorer. I forbindelse med denne sammenligning skal der tages hensyn til alle de relevante oplysninger, der forelå på tidspunktet for vedtagelsen af den første foranstaltning.
For det første havde alle de simple og privilegerede offentlige kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, efter sagsøgerens opfattelse en klar interesse i, at driften af NCHZ blev videreført, idet dette udgjorde den eneste måde, hvorpå de i det mindste delvist kunne modtage betaling for de fordringer, der var stiftet før konkursen, og idet de ikke løb en risiko for at pådrage sig en større økonomisk byrde. Det fremgår klart af den slovakiske stats beslutning om at kvalificere NCHZ som et »selskab af strategisk betydning«, at den var vidende om, at disse kreditorers situation ville blive værre i tilfælde af en likvidation af virksomheden.
For det andet fremsendte de slovakiske myndigheder i forbindelse med den formelle undersøgelsesprocedure detaljerede oplysninger, der godtgjorde, at videreførelsen af driften af NCHZ på tidspunktet for vedtagelsen af den første foranstaltning også udgjorde det økonomisk mest fordelagtige valg, når der blev taget hensyn til den stigning i den ubetalte gæld, der muligvis kunne opstå i forbindelse med videreførelsen af driften. Det blev eksempelvis godtgjort, at socialforsikringsselskabet, der var den offentlige kreditor, som havde de største fordringer efter konkursen, ville have befundet sig i en klart værre situation, såfremt der var blevet foretaget omgående likvidation af NCHZ. Kommissionen henviste imidlertid i den anfægtede afgørelse på ingen måde til disse argumenter. Sagsøgeren har i replikken anført, at det er unødvendigt restriktivt at sondre mellem de omkostninger, som socialsikringsselskabet ville have haft i forbindelse med dels en videreførelse af driften af NCHZ, dels en omgående likvidation af NCHZ.
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen hverken i den anfægtede afgørelse eller for Retten har bestridt rigtigheden af de fremlagte tal.
Det fremgår af retspraksis, at kriteriet om den private kreditor forudsætter, at der foretages en sammenligning af den adfærd, der udvises af en offentlig kreditor, med den adfærd, der udvises af en privat kreditor, som befinder sig i en situation, der ligger så tæt som muligt på den førstnævnte kreditors situation. Der kan kræves beviser, hvoraf fremgår, at statens beslutning er baseret på økonomiske vurderinger, der kan sammenlignes med dem, som en privat kreditor ville have foretaget (jf. i denne retning dom af 18.5.2017, Fondul Proprietatea,
C-150/16
,
EU:C:2017:388
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Det er imidlertid ikke muligt at anvende kriteriet om den private kreditor i den foreliggende sag. Den slovakiske stat fremlagde nemlig ikke under den administrative procedure beviser, hvoraf fremgik, at den traf beslutning om at kvalificere NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« som et udslag af en økonomisk adfærd og i egenskab af kreditor og ikke i egenskab af offentlig myndighed (jf. i denne retning og analogt dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
og
).
Det fremgår af retspraksis, at Kommissionen i den situation, hvor den burde have været i tvivl om, hvorvidt det nævnte kriterium finder anvendelse, under alle omstændigheder har pligt til at foretage en samlet vurdering, som ud over de af denne medlemsstat fremlagte beviser skal tage hensyn til alle andre relevante beviser i sagen, som gør det muligt for den at afgøre, om beslutningen om at gennemføre den omhandlede foranstaltning er blevet truffet af nævnte medlemsstat i dens egenskab af økonomisk aktør eller dens egenskab af offentlig myndighed. Af relevans i denne forbindelse er navnlig denne foranstaltnings art og indhold, baggrunden herfor såvel som det forfulgte mål og de bestemmelser, som nævnte foranstaltning er omfattet af. Derimod er økonomiske vurderinger foretaget efter vedtagelsen af foranstaltningen, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat vedtagne foranstaltning reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne vedtagelse har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af økonomisk aktør (jf. i denne retning og analogt dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
og
).
Det fremgår imidlertid af loven om selskaber af strategisk betydning og af den slovakiske regerings beslutning om at erklære NCHZ for et selskab af strategisk betydning, at den slovakiske stat som eneste formål havde at undgå de negative virkninger, som en indstilling af NCHZ’ drift ville have for muligheden for at sikre en velfungerende og konkurrencedygtig kemisk industri som helhed i Slovakiet og den negative indvirkning på beskæftigelsen i den pågældende region, som ville kunne bringe den slovakiske økonomi i fare. Det fremgår i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, til gengæld ikke af den slovakiske stats beslutning om at kvalificere NCHZ som et »selskab af strategisk betydning«, at denne stat var vidende om, at situationen for de offentlige kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, ville blive værre i tilfælde af, at der blev foretaget likvidation af dette selskab.
Som Kommissionen har anført, var forbuddet mod kollektive afskedigelser i overensstemmelse med hovedformål, der forfulgtes med loven om selskaber af strategisk betydning, og som var at opretholde sådanne selskabers aktiviteter, hvilket uden tvivl ville have været vanskeligt, om ikke umuligt, såfremt de foranstaltninger, som den fungerende kurator traf med hensyn til NCHZ, havde medført en betydelig nedskæring af personalet.
For det første forudsætter sagsøgerens argumentation i øvrigt, at staten kan anses for en enkelt offentlig kreditor. En sådan tilgang blev imidlertid afvist i dom af 13. december 2018, AlzChem mod Kommissionen (
T-284/15
,
EU:T:2018:950
, præmis
-
(ikke trykt i Sml.)).
Som Kommissionen endvidere i det væsentlige har anført i den anfægtede afgørelse (81., 83., 87. og 88. betragtning til den anfægtede afgørelse), blev der ikke foretaget en tilstrækkelig og samtidig undersøgelse af anvendelsen af loven om selskaber af strategisk på NCHZ, hvori det kunne have været undersøgt, om en videreførelse af dette selskabs drift var i de offentlige kreditorers interesse, og dette selv om kun de beviser, som var til rådighed på det tidspunkt, hvor den pågældende beslutning blev truffet, og de udviklinger, som kunne forudsiges på dette tidspunkt, er relevante for, om og hvorledes kriteriet om den private kreditor finder anvendelse (jf. i denne retning og analogt dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
). Sagsøgeren har i øvrigt anført, at selskabet »ikke er i stand til at kontrollere, om der før beslutningen [om at kvalificere NCHZ som et »selskab af strategisk betydning«] blev foretaget sådanne grundige undersøgelser [af, om de offentlige kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, ville have befundet sig i en værre situation, såfremt der var blevet foretaget likvidation af NCHZ]«. Sagsøgeren har videre anført, at den fungerende kurator som følge af denne kvalificering på daværende tidspunkt ikke havde mulighed for at foretage en udtømmende analyse, idet det som følge af anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning, således som sagsøgeren har præciseret som et svar på et spørgsmål fra Retten, ikke var nødvendigt at foretage denne analyse.
For det andet kan sagsøgerens argumentation, selv når der kun tages hensyn til den situation, som socialforsikringsselskabet befandt sig i, således som de slovakiske myndigheder også har henvist til i deres andet svar til Kommissionen af 29. november 2013, ikke tages til følge. Selv om sagsøgeren har anført, at det nævnte selskab, der udgjorde den offentlige kreditor, som havde de største fordringer efter konkursen, i tilfælde af omgående likvidation ville have haft fordringer for mere end tre mio. EUR, har sagsøgeren til gengæld ikke oplyst, hvilken størrelse det nævnte selskabs fordringer ville have i tilfælde af en videreførelse af NCHZ’ drift, idet der skulle have været foretaget en vurdering af denne fordrings størrelse på det tidspunkt, hvor dette selskab blev erklæret for et »selskab af strategisk betydning«, således som det kræves i den retspraksis, der er nævnt i præmis 91 ovenfor.
Det argument, som sagsøgeren har anført i replikken, hvorefter den slovakiske stat tog hensyn til, at den i tilfælde af en likvidation af NCHZ ville være nødt til at udbetale arbejdsløshedsydelser gennem socialforsikringsselskabet, skal endvidere ikke tages til følge. Sagsøgeren har i denne forbindelse anført, at det ville have været nødvendigt at udbetale arbejdsløshedsydelser til NCHZ’ tidligere ansatte og til de tidligere ansatte i de andre selskaber, der direkte ville blive berørt af likvidationen, og at det samlede beløb for disse udbetalinger ville have været betydeligt højere end størrelsen af den angivelige støtte. Såfremt det havde været nødvendigt at udbetale sådanne ydelser, ville disse ydelser ikke være blevet udbetalt til NCHZ, men til de ansatte, hvoraf visse personer havde arbejdet hos andre selskaber end NCHZ. Det er i forbindelse med undersøgelsen af, hvorledes den slovakiske stat handlede som kreditor i forhold til NCHZ, således ikke muligt at tage hensyn til den omstændighed, at denne stat kunne komme til at pådrage sig betalingsforpligtelser over for tidligere ansatte, NCHZ eller andre selskaber. Som Kommissionen har anført, har sagsøgeren medgivet, at den slovakiske stat derfor kunne have opnået en fordel som den offentlige myndighed, der er ansvarlig for udbetalingen af arbejdsløshedsydelser til tidligere ansatte, men ikke som kreditor i forhold til NCHZ, hvilket indebærer, at de tal, som denne stat har fremlagt, også selv om det antages, at de er korrekte, ikke er relevante. Det skal nemlig i den forbindelse bemærkes, at sagsøgerens argumentation er baseret på antagelser med hensyn til såvel antallet af ansatte, der kunne have været berørt, som de udførte beregninger.
Såfremt det antages, at kriteriet om den markedsøkonomiske aktør finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, skal sagsøgerens argument om, at anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ opfylder det nævnte kriterium, derfor ikke tages til følge.
c)

Om sagsøgerens argument om, at NCHZ ville have befundet sig i den samme situation, såfremt selskabet havde været omfattet af den almindelige konkursordning
Sagsøgeren har med henvisning til en række faktiske omstændigheder gjort gældende, at anvendelsen af konkursloven på NCHZ ville have ført til den samme situation som den, der fulgte af anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning på dette selskab, som derfor ikke opnåede nogen yderligere fordele ved, at dets aktiviteter i henhold til loven om selskaber af strategisk betydning blev videreført.
1)

Om argumentet om, at den første kurator udtalte sig til fordel for en videreførelse af driften af NCHZ før vedtagelsen af loven om selskaber af strategisk betydning
For det første anbefalede den første kurator ifølge sagsøgeren den 14. oktober 2009 og dermed før vedtagelsen af loven om selskaber af strategisk betydning, at driften af NCHZ skulle videreføres. Til støtte for dette argument har sagsøgeren henvist til en erklæring, der er blevet gengivet af et nyhedsbureau. Det skal imidlertid konstateres, at der snarere var tale om en hensigtserklæring end en beslutning, der var bindende for den første kurator, idet denne kurator oplyste, at han »[ville] gøre [s]it bedste for at videreføre virksomhedens drift«. Det fremgik i øvrigt, at den nævnte kurator endnu ikke havde forelagt den pågældende slovakiske minister den økonomiske analyse af spørgsmålet om, hvorvidt driften af NCHZ skulle videreføres, som blev fremlagt den 26. oktober 2009.
For det andet har sagsøgeren hævdet, at den første kurator var af den opfattelse, at de retlige betingelser for at videreføre driften af NCHZ, var opfyldte, hvilket han havde redegjort for i sin tale til NCHZ’ ansatte under et møde, der blev afholdt den 20. oktober 2009. Sagsøgeren har imidlertid kun gengivet en del af denne tale. Det er korrekt, at den første kurator i denne tale henviste til den omstændighed, at den oprindelige vurdering havde givet ham anledning til at konkludere, at NCHZ’ værdi som going concern var betydeligt højere, end hvis aktiverne blev solgt på anden vis. Han tilføjede imidlertid også, at en anden, men ikke mindre vigtig, grund til, at han valgte at videreføre driften, var den økonomiske og sociale betydning, som den konkursramte enhed havde for hele den pågældende region og ikke kun for det »lille antal«, som de ansatte hos NCHZ udgjorde, men også for deres familier. Disse to grunde, nemlig NCHZ’ økonomiske værdi og dets samfundsmæssige betydning, er desuden også nævnt senere i talen. Den anden af de nævnte grunde er i øvrigt sammenfaldende med den begrundelse, der er henvist til i forbindelse med vedtagelsen af loven om selskaber af strategisk betydning. Den første kurators beslutning kan derfor ikke anses for kun at være baseret på analysen af NCHZ’ økonomiske situation.
For det tredje har sagsøgeren henvist til analysen af 26. oktober 2009. Det skal indledningsvis bemærkes, at det, som sagsøgeren beskriver som en analyse, er en præsentation, der indeholder grafiske fremstillinger, en oversigt over kortfattede betragtninger vedrørende de økonomiske resultater for perioden fra januar til november 2009, oplysninger om de økonomiske foranstaltninger, som den første kurator traf for fjerde kvartal 2009, og om den økonomiske plan for 2010 samt en konklusion, der består af tre punkter.
For det første, selv om sagsøgeren har gjort gældende, at de fleste af de foranstaltninger, der er nævnt i analysen af 26. oktober 2009, var baseret på markedsudviklingen eller på forhandlinger med private parter, fremgår dette på ingen måde af det fremlagte dokument. Som Kommissionen har anført, skal det endvidere bemærkes, at visse foranstaltninger, såsom skattelettelser, forudsætter et indgreb fra de offentlige myndigheders side.
For det andet er det korrekt, at den første kurator i analysen af 26. oktober 2009 konkluderede, således som sagsøgeren har anført, at det var nødvendigt at opretholde driften af NCHZ for at kunne sælge selskabet som going concern og således stille NCHZ’ kreditorer bedst muligt. Den første kurator tilføjede imidlertid, at han »nøje vil[le] sikre, at der i forbindelse med driften af [NCHZ] ikke vil[le] opstå gæld som følge af driften af dette selskab«. Selv om den første kurator i oktober 2009 fandt, at beslutningen om at videreføre driften af NCHZ på daværende tidspunkt var den bedste løsning, indebærer dette således ikke, at han ville have fastholdt denne beslutning i lyset af, hvorledes NCHZ’ økonomiske situation udviklede sig i 2010.
For det tredje, selv om sagsøgeren har anført, at analysen af 26. oktober 2009 blev bekræftet af produktionstallene og af de nye ordrer, der blev modtaget i perioden fra september til november 2009, og som angiveligt viste, at NCHZ fortsat var operationel, idet disse resultater svarede til de resultater, der var blevet opnået i de foregående otte måneder af 2009, og at der var al grund til at mene, at selskabets aktiviteter ville gøre det muligt at tiltrække investorer, skal det bemærkes, at meddelelsen i oktober 2009 om, at der ville blive vedtaget en lov om selskaber af strategisk betydning, begrænser betydningen af den omstændighed, at ordretilgangen blev opretholdt på samme niveau som tidligere. Det fremgår desuden af det andet svar af 29. november 2013 fra de slovakiske myndigheder til Kommissionen, at der på daværende tidspunkt snarere kunne konstateres en nedadgående tendens i såvel salgsindtægter som tilgangen af nye ordrer. Sagsøgerens argumentation om tiltrækning af fremtidige investorer er desuden baseret på rene antagelser.
Det følger heraf, at selv om det antages, at den første kurator ikke blot fremsatte en simpel hensigtserklæring, men udtalte sig til fordel for en videreførelse af driften af NCHZ før vedtagelsen af loven om selskaber af strategisk betydning, hvilket Kommissionen synes tilbøjelig til at medgive, kan dette under alle omstændigheder ikke indebære, at den første kurator nødvendigvis ville have fastholdt dette synspunkt under hele den første konkursperiode, eller at kuratoren ville have tilsluttet sig dette synspunkt.
2)

Om argumentet om, at den første kurators oprindelige beslutning blev godkendt af det relevante udvalg
Der er ifølge sagsøgeren intet, der giver anledning til at antage, at det kompetente udvalg ikke skulle have godkendt den første kurators oprindelige beslutning. Sagsøgeren har anført, at det allerede på daværende tidspunkt stod klart, at de kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, i tilfælde af en likvidation af NCHZ ikke ville opnå betaling af disse fordringer, og at de derfor ikke havde noget at tabe ved at stemme for at videreføre driften af dette selskab, og at såvel de privilegerede kreditorer som kreditorudvalget og den ret, der havde konkurssagen under behandling, ville have udtalt sig til fordel for en videreførelse af driften af NCHZ. Sagsøgeren har til støtte for sin argumentation henvist til analysen af marts 2014, som blev foretaget efterfølgende efter udtrykkelig anmodning fra Kommissionen. Sagsøgeren er af den opfattelse, at det var åbenbart, at de omkostninger, der var forbundet med forureningsfjernelse på produktionsområdet, ville beløbe sig til millioner af euro, og at disse omkostninger ville have en privilegeret stilling i forhold til de fordringer, der var stiftet før konkursen. Sagsøgeren har endvidere bekræftet, at de økonomiske indikatorer for 2009 i øvrigt var klart bedre end for 2010, og at det i slutningen af 2009 ikke var muligt at forudse, om visse udviklinger på markedet, der fandt sted i 2010, ville påvirke NCHZ’ faktiske udvikling. Sagsøgeren har i øvrigt gjort gældende, at selv om de offentlige kreditorer, der havde simple fordringer, som var stiftet efter konkursen, ikke havde en interesse i, at driften af NCHZ blev videreført, havde de ikke haft mulighed for at modsætte sig denne videreførelse.
Det skal i denne forbindelse for det første bemærkes, at sagsøgerens argumentation er baseret på antagelser og postulater, for så vidt som sagsøgeren har henvist til analysen af 26. oktober 2009, der ikke kan anses for tilstrækkelig (jf. præmis 98-101 ovenfor), og at sagsøgeren ikke har henvist til nogen form for analyse, der skulle være foretaget under den første konkursperiode, idet fraværet af en sådan analyse ikke er overraskende, eftersom det, således som sagsøgeren selv har anført (jf. præmis 91 ovenfor), havde været nødvendigt at videreføre driften af NCHZ (80. betragtning til den anfægtede afgørelse), uanset hvilket indhold en sådan analyse ville have haft, og uanset hvilke konklusioner der havde kunnet drages heraf. De slovakiske myndigheder anførte desuden i deres tredje svar af 13. januar 2014 til Kommissionen, at selv om de var af den opfattelse, at de beslutninger, der efterfølgende blev truffet, kunne ses som en klar indikation af, at det kompetente udvalg havde udtalt sig til fordel for at videreføre driften af NCHZ, havde disse myndigheder ikke kendskab til, hvad det nævnte udvalg i sidste ende besluttede i december 2009.
For det andet udgør den omstændighed, som sagsøgeren har anført i replikken, at prisniveauet for de væsentligste råvarer og for visse produkter kunne udvikle sig i negativ retning, således som det blev tilfældet, et forhold, som den fungerende kurator og det kompetente udvalg burde have taget i betragtning. Selv om sagsøgeren har gjort gældende, at denne udvikling ikke kunne forudsiges på det tidspunkt, hvor den første kurator tog stilling til, om driften af NCHZ skulle videreføres, og slet ikke kunne være kendt i slutningen af 2009, skal det ikke desto mindre bemærkes, at de stigende energipriser og de faldende produktpriser i analysen af 26. oktober 2009 blev nævnt blandt grundene til, at de resultater, der blev opnået i perioden fra juni til juli 2009, var negative, og at spørgsmålet om prisen på strategiske råvarer i det mindste var nævnt som en risikofaktor i forbindelse med den økonomiske forvaltning i fjerde kvartal af 2009.
For det tredje, selv om det antages, at det var velkendt, at omkostningerne til forureningsfjernelse ville have været betydelige, såfremt NCHZ havde indstillet sine aktiviteter, forholder det sig ikke desto mindre således, at spørgsmålet var, om den fungerende kurator og det kompetente udvalg, herunder súd v Trenčíne (retten i Trenčín), faktisk ville have vurderet, at videreførelsen af driften af NCHZ var den løsning, der skulle vælges. Sagsøgerens argumentation er imidlertid på dette punkt kun baseret på antagelser.
For det første foreligger der ikke oplysninger om de beslutninger, som blev truffet af medlemmerne af det kompetente udvalg, dvs. de privilegerede kreditorer og kreditorudvalget, og som i henhold til konkursloven skulle have været forelagt súd v Trenčíne (retten i Trenčín) til afgørelse.
Det har nemlig ikke betydning, at Fond národného majetku Slovenskej Republiky (Den Slovakiske Republiks nationale ejendomsfond), der var en offentlig kreditor, som havde såvel simple som privilegerede fordringer, der var stiftet før konkursen, i en erklæring, der var vedlagt det første svar af 2. september 2013 fra de slovakiske myndigheder til Kommissionen anførte, at denne fond efter sagsøgerens opfattelse ville have stemt for at videreføre driften af NCHZ. Denne enheds erklæring er dateret i juli 2013, dvs. efter den første konkursperiode.
Selv om sagsøgeren endvidere har hævdet, at de kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, ikke løb nogen risiko, har selskabet imidlertid derved set bort fra den omstændighed, at det af sagsakterne fremgår, at de privilegerede kreditorer kunne konstatere, at deres fordringer voksede i den første konkursperiode. Sagsøgeren gav i øvrigt allerede i slutningen af 2009 oplysninger i form af tal, der vedrørte stigningen i de fordringer, der tilkom kommunen Nováky (Slovakiet) og Environmentálny fond (miljøfonden, Slovakiet), og disse taloplysninger fremgår desuden af sagsakterne. Uden at foretage en mere grundig analyse vil det således ikke være korrekt at konstatere, at den situation, som kreditorerne befandt sig i, var så klar, at de derfor kun kunne stemme for at videreføre driften af NCHZ.
Sagsøgeren har desuden anført, at kreditorudvalget bestod af fem private kreditorer, der alle var simple kreditorer, og som på daværende tidspunkt alle var privatejede, og at disse kreditorer den 11. januar 2010 havde stemt for at videreføre driften af NCHZ. Det skal imidlertid bemærkes, at en sådan beslutning, der blev truffet den 11. januar 2010, ikke har nogen betydning, fordi NCHZ allerede på dette tidspunkt var omfattet af bestemmelserne i loven om selskaber af strategisk betydning. Denne afstemning havde derfor ikke kun en symbolsk værdi, men kan også have været påvirket af den omstændighed, at den nævnte lov fandt anvendelse. Der er desuden intet, der viser eller blot antyder, at denne afstemning ville have fået det samme udfald, efter at NCHZ’ økonomiske situation var blevet forværret i den første konkursperiode i 2010.
For det andet kan det ikke med sikkerhed konstateres, hvilken afgørelse súd v Trenčíne (retten i Trenčín) ville have truffet, for så vidt som denne ret skulle tage stilling efter kreditorudvalget og de privilegerede kreditorer, idet sagsøgeren som svar på et argument fra Kommissionen har begrænset sig til at anføre, at den nævnte ret afsagde en kendelse med pålæg om at videreføre driften, således som den også gjorde det i 2011.
For det tredje har sagsøgeren anført, at selv om de offentlige kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet efter konkursen, herunder socialforsikringsselskabet og sygeforsikringsselskabet, der tegnede sig for ca. 83% af den samlede ubetalte gæld til de offentlige kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet efter konkursen, ikke havde en interesse i videreførelsen af driften af NCHZ, ville de nævnte kreditorer ikke have været i stand til at modsætte sig denne videreførelse. Sagsøgeren har tilføjet, at selv om samtlige disse kreditorer havde haft ret til at fremsætte deres synspunkter med hensyn til videreførelsen af driften af NCHZ – hvilket ikke var tilfældet – ville deres modstand ikke have påvirket den endelige beslutning, idet størrelsen af den samlede gæld efter konkursen beløb sig til 8,5 mio. EUR ved udgangen af 2009, og idet de offentlige kreditorers fordringer udgjorde mindre end 9% af dette beløb.
Det er korrekt, at det af konkurslovens bestemmelser, og navnlig den nævnte lovs § 83, stk. 4, ikke følger, at socialforsikringsselskabet under de i sagen foreliggende omstændigheder havde mulighed for at påvirke den afgørelse, som súd v Trenčíne (retten i Trenčín) skulle træffe, med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt driften af NCHZ skulle videreføres (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, AlzChem mod Kommissionen,
T-284/15
,
EU:T:2018:950
, præmis
(ikke trykt i Sml.)).
Selv om det antages, at samtlige de taloplysninger, som sagsøgeren har fremlagt, skal anses for godtgjorte, skal det imidlertid bemærkes, at den fungerende kurator havde ansvaret for at betale de fordringer, der var stiftet efter konkursen. Det ville imidlertid være i strid med denne forpligtelse at lade NCHZ’ gæld stige i den første konkursperiode. Det skal i lighed med, hvad Kommissionen har anført, understreges, at selv om det er korrekt, at en konkursramt virksomhed rent faktisk kan drives, selv om den pådrager sig tab, oplyste den første kurator udtrykkeligt, at han ville følge en fremgangsmåde, som ville sikre, at en sådan situation ikke ville opstå (jf. præmis 100 ovenfor).
Sagsøgerens argument er endvidere baseret på en antagelse om, at det kompetente udvalg i slutningen af 2009 ikke undersøgte den mulige udsigt til, at de offentlige fordringer ville vokse i 2010, såfremt det blev besluttet at videreføre driften af NCHZ, eller at dette udvalg ikke anså dette for relevant. Som svar på et spørgsmål fra Retten, medgav sagsøgeren i retsmødet, at hvis størrelsen af den gæld, der opstod efter konkursen, var steget betydeligt i forbindelse med videreførelsen af driften, ville de kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, som de første have henvendt sig til kuratoren for at anmode om, at driften skulle indstilles, således at de kunne bevare enhver mulighed for at opnå betaling af deres fordringer.
For det fjerde kan den af sagsøgeren anførte argumentation, hvorved selskabet har bestridt den omstændighed, at Kommissionen ikke godtog analysen af marts 2014 som bevis med den begrundelse, at denne analyse var meget kort og hypotetisk og først var blevet udarbejdet efterfølgende, til trods for, at den ikke havde rejst tvivl om denne analyse, som den selv havde anmodet de slovakiske myndigheder om at fremlægge, ikke tages til følge (87. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det første skal analysen af marts 2014 i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, i det mindste anses for ufuldstændig. Det var nemlig væsentligt at kende de potentielle omkostninger, der for de kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, og som også kunne have fordringer, der var stiftet efter konkursen, ville være forbundet med at videreføre driften af NCHZ (jf. præmis 109 ovenfor). Analysen indeholder imidlertid ingen oplysninger herom.
For det andet kan sagsøgerens argumentation, hvorved selskabet har anfægtet Kommissionens vurdering af, at analysen af marts 2014 var hypotetisk, og at den var blevet udfærdiget efterfølgende, ikke tages til følge.
Sagsøgeren har i denne forbindelse anfægtet det forhold, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse så bort fra beviser under henvisning til, at disse beviser var udfærdiget efterfølgende, idet den ud over en henvisning i en enkelt fodnote til en retspraksis, der ikke underbyggede Kommissionens argument om, at den efterfølgende analyse ikke var relevant, ikke gav en meningsfuld forklaring herpå. Sagsøgeren har anført, at analysen af marts 2014 havde en særlig høj grad af pålidelighed, idet de primære omkostningsfaktorer, der var forbundet med likvidationen af NCHZ, vedrørte arten af dette selskabs aktiviteter og den kemiske industris forpligtelser, og disse faktorer ville ikke være blevet påvirket af, hvorledes NCHZ’ økonomiske situation udviklede sig under konkursen. Kommissionen bestred ikke de omhandlede faktiske omstændigheder og taloplysninger. Det er i øvrigt i denne type tilfælde tilladt at anvende efterfølgende analyser (jf. i denne retning dom af 29.3.2007, Scott mod Kommissionen,
T-366/00
,
EU:T:2007:99
, præmis
-
). Anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning medførte endvidere, at den fungerende kurator på daværende tidspunkt ikke havde mulighed for at foretage en udtømmende analyse, hvilket adskiller NCHZ’ situation fra de situationer, der lå til grund for den retspraksis, som Kommissionen henviste til i fodnote 13 i den anfægtede afgørelse. Det er efter sagsøgerens opfattelse vigtigt at foretage en præcis sondring mellem det kriterium, der er fastlagt i dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
), og kriteriet om den markedsøkonomiske aktør. Selv om det i forbindelse med kriteriet om den markedsøkonomiske aktør under visse omstændigheder er muligt at sætte spørgsmålstegn ved relevansen af en efterfølgende analyse, er det for at kunne foretage den analyse, der kræves i denne dom, og som ville bestå i at fastslå, om NCHZ ville have fortsat sin virksomhed, selv om den almindelige konkursordning havde fundet anvendelse, pr. definition nødvendigt, at der foretages en hypotetisk efterfølgende analyse. Det, der i henhold til det i denne dom fastlagte kriterium skal vurderes, er, hvad der med størst sandsynlighed ville være sket, såfremt loven om selskaber af strategisk betydning ikke havde eksisteret.
Det er vigtigt at bemærke, at præmis 36 i dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
), i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke indeholder et krav om, at der skal foretages en »kontrafaktisk hypotetisk analyse«, men har til formål at besvare et argument, som Kommissionen fremsatte i den sag, der gav anledning til denne dom, hvorefter den omstændighed, at den omtvistede foranstaltning formindskede kreditorernes tilgodehavender, kunne medføre et tab af skatteindtægter for staten, og den nævnte foranstaltning indebar derfor en overførsel af statsmidler. Denne doms andre præmisser indeholder desuden heller ikke noget krav om, at der skal foretages en »kontrafaktisk hypotetisk analyse«.
Hvad angår Kommissionens vurdering af, at analysen af marts 2014 har karakter af en efterfølgende analyse og savner relevans, kan det ikke benægtes, at hvis loven om selskaber af strategisk betydning ikke var blevet anvendt på NCHZ, ville der ikke være blevet indført forbud mod kollektive afskedigelser, og videreførelsen af dette selskabs drift ville endvidere ikke være sket automatisk, idet beslutningen herom skulle have været truffet af det kompetente udvalg. En sammenligning af den situation, der fulgte af anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ, og den situation, der ville være opstået, såfremt NCHZ ikke havde været omfattet af den almindelige konkursordning, kan i denne forbindelse i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, kun foretages på grundlag af en analyse, der er baseret på den viden om situationen, og de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, hvor beslutningen om en eventuel videreførelse af driften af NCHZ blev truffet, og hvor NCHZ blev kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning« (jf. i denne retning generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse Ecotrade,
C-200/97
,
EU:C:1998:378
, punkt
).
Sagsøgeren har imidlertid ikke hævdet, at analysen af marts 2014 blev foretaget på grundlag af oplysninger fra den periode, hvor NCHZ blev kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«. Det fremgår i øvrigt af den nævnte analyse, som sagsøgeren har fremlagt, at kuratoren ikke udfærdigede denne analyse på grundlag af de oplysninger, der var tilgængelige i 2009, men at han anvendte oplysninger fra december 2010, for at fastslå, om disse oplysninger kunne have været gyldige i december 2009, idet han ikke foretog en ny undersøgelse heraf, men blot konstaterede, at tidsfaktoren ikke påvirkede visse af disse oplysninger. Han fremhævede i øvrigt, at det var vanskeligt at indsamle oplysninger fra december 2009.
Det kan derfor ikke anses for sikkert, at analysen af marts 2014 svarer til den analyse af NCHZ’ situation, der ville være blevet foretaget, såfremt dette selskab ikke var blevet kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«. Den vurdering, som Kommissionen foretog i den anfægtede afgørelse, hvoraf fremgik, at analysen af marts 2014 ikke var relevant, fordi den var hypotetisk og udfærdiget efterfølgende, skal derfor ikke anses for urigtig.
For det femte foreligger der efter sagsøgerens opfattelse ingen beviser, der godtgør, at en omgående likvidation af NCHZ ville have været relevant. Sagsøgeren har til støtte for dette argument gjort gældende, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke undersøgte indholdet af de beviser, der blev fremlagt under den formelle undersøgelsesprocedure, og at den begrænsede sig til overordnet og vilkårligt at udtrykke skepsis over for disse beviser (83., 84. og 87. betragtning til den anfægtede afgørelse) uden at fremlægge den mindste form for bevis til støtte for sin opfattelse af, at det kompetente udvalg ikke havde accepteret, at driften af NCHZ skulle videreføres. Kommissionen rejste ikke tvivl om de taloplysninger og data, som de slovakiske myndigheder havde fremlagt, og anerkendte således åbenbart, at disse var korrekte.
Det skal i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, i denne forbindelse fastslås, at det tilkom den pågældende medlemsstat, nemlig i det foreliggende tilfælde Den Slovakiske Republik, og ikke Kommissionen at godtgøre, at situationen ville have været den samme, hvis den almindelige konkursordning og ikke loven om selskaber af strategisk betydning havde fundet anvendelse på NCHZ. Kommissionen redegjorde imidlertid i den anfægtede afgørelse for grundene til, at den ikke havde tillagt de fremlagte oplysninger vægt i denne forbindelse (jf. præmis 98-101 og 116-123 ovenfor), og det skal konstateres, at den i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke anerkendte, at de taloplysninger og data, som den slovakiske regering havde fremlagt, var korrekte. Sagsøgerens argument om, at der ikke foreligger bevis for, at en omgående likvidation ville have været relevant, skal derfor ikke tages til følge.
Henset til den retspraksis, der er nævnt i præmis 91 ovenfor, kan den omstændighed, at der ikke blev foretaget en tilstrækkelig og samtidig undersøgelse af anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ, som indeholdt en stillingtagen til, om de offentlige kreditorers interesser tilsagde, at driften af dette selskab skulle videreføres, endvidere begrunde den konstatering, at Kommissionen i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke havde pligt til i den anfægtede afgørelse at besvare de argumenter, som den slovakiske stat havde fremsat på grundlag af analysen af marts 2014, og som vedrørte de omkostninger, som likvidationen af NCHZ ville have medført for socialforsikringsselskabet.
Det kan i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, derfor ikke konkluderes, at der ikke er grundlag for at antage, at det kompetente udvalg ikke skulle have godkendt den første kurators oprindelige beslutning.
Det argument, som sagsøgeren som svar på et argument fra Kommissionen har fremsat om, at beslutningen om at videreføre driften af NCHZ under alle omstændigheder ville være blevet truffet, og at en sådan beslutning ikke er i strid med den slovakiske regerings beslutning om at anvende loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ, skal endvidere ikke tages til følge. Denne sidstnævnte beslutning skal efter sagsøgerens opfattelse forstås i lyset af den omstændighed, at den økonomiske og finansielle krise på daværende tidspunkt var på sit højeste, og at den nævnte regering som et udslag af den bekymring, der herskede, og muligvis under hensyn til det forestående valg i 2010 handlede proaktivt uden at råde over konkrete oplysninger om NCHZ’ faktiske situation, og uden at den første kurator på nogen måde havde anmodet den slovakiske stat om at gribe ind.
Denne argumentation fra sagsøgerens side er ikke overbevisende, idet den er baseret på den antagelse, at den slovakiske stat vedtog en lov og besluttede at anvende den på et enkelt selskab uden at råde over konkrete oplysninger om dette selskabs situation. Det skal imidlertid bemærkes, at den første kurator havde pligt til at fremlægge oplysninger for de slovakiske myndigheder, hvilket han gjorde med analysen af 26. oktober 2009 (jf. præmis 96 ovenfor). Hvis det på daværende tidspunkt med så stor sikkerhed, som sagsøgeren har hævdet, kunne konstateres, hvilken beslutning det kompetente udvalg ville træffe, havde de slovakiske myndigheder ikke grund til at betvivle, at driften af NCHZ ville blive videreført. Den omstændighed, at der fandtes en bekymring forud for valget, som sagsøgeren har henvist til, synes tværtimod at tyde på, at det kompetente udvalg under hensyn til NCHZ’ økonomiske situation og fremtidige udvikling, ville nå frem til en anden beslutning, nemlig at foretage likvidation af NCHZ.
På baggrund af samtlige ovenfor anførte betragtninger skal sagsøgerens argument om, at det kompetente udvalg ville have godkendt beslutningen fra den fungerende kurator, som således ville have besluttet at videreføre driften af NCHZ, hvis NCHZ havde været omfattet af den almindelige konkursordning, ikke tages til følge.
3)

Om argumentet om, at en beslutning fra det kompetente udvalg ville have givet kunder og leverandører den samme sikkerhed som loven om selskaber af strategisk betydning
For det første har sagsøgeren anført, at en beslutning fra det kompetente udvalg i modsætning til, hvad Kommissionen har argumenteret for, ville have givet kunder og leverandører den samme sikkerhed som loven om selskaber af strategisk betydning (88. betragtning til den afgørelse). Sagsøgeren har gjort gældende, at selv om Kommissionens argumentation måtte være korrekt – hvilket ikke er tilfældet – ville denne sikkerhed kun have påvirket sandsynligheden for, at der ville ske en (delvis) afvikling af NCHZ’ gæld, og omfanget heraf, såfremt selskabets drift blev videreført, og ikke såfremt der skete en omgående likvidation af dette selskab. Sagsøgeren har endvidere bestridt Kommissionens vurdering af, at den omstændighed, at NCHZ til trods for anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning mistede kunder i 2009 og 2010, viser, at kunderne og leverandørerne som følge af anvendelsen af den nævnte lov havde en større sikkerhed for, at NCHZ ville fortsætte sine aktiviteter i det mindste indtil udløbet af den nævnte lov (85. og 86. betragtning til den anfægte afgørelse).
Kommissionen fandt i den anfægtede afgørelse, at den første foranstaltning havde givet NCHZ og tredjeparter, navnlig selskabets kunder og leverandører, sikkerhed for, at dette selskabs aktiviteter ville blive videreført, selv om der i en normal konkurssituation ikke på noget tidspunkt kan opnås sikkerhed for, at driften af et konkursramt selskab vil blive videreført, og Kommissionen stillede således NCHZ gunstigere end de af selskabets konkurrenter, der befandt sig i en tilsvarende situation (78., 85., 89. og 90. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen anførte, at NCHZ til trods for den beskyttelse, der var indført ved loven om selskaber af strategisk betydning, havde mistet visse kunder i 2009 og 2010, således som det fremgik af den økonomiske analyse, som den første kurator havde udfærdiget efter udløbet af den nævnte lov (86. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen var af den opfattelse, at »hvis [den nævnte] lov[…] ikke var blevet bragt i anvendelse på NCHZ, ville der være opstået flere negative konsekvenser for virksomheden (f.eks. i form af kunder, der gik over til sikrere leverandører), hvilket ville have ført til en større risiko for, at kreditorerne besluttede sig for at indstille driften [af selskabet] på det tidspunkt« (88. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det fremgår således klart af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen ikke kun tog hensyn til situationen på det tidspunkt, hvor NCHZ blev omfattet af loven om selskaber af strategisk betydning, men at den ønskede at fremhæve, at beslutningen om at indstille driften af NCHZ kunne have været truffet i 2010, idet den nævnte lov havde virkning i hele den første konkursperiode, dvs. i lidt mere end et år, hvilket indebar, at den fastfrøs situationen i hele denne periode. Sagsøgeren har selv anført, at det af konkurslovens § 88, stk. 2, fremgår, at det kompetente udvalg skal indkaldes, såfremt det måtte vise sig, at kuratorens strategi er mislykkedes.
Den af sagsøgeren anførte argumentation tager ikke hensyn til den omstændighed, at de kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, herunder bl.a. de offentlige kreditorer, ville kunne opleve, at de fordringer, som de havde fået efter konkursen, ville vokse i den første konkursperiode som følge af videreførelsen af driften af NCHZ, og at de derfor havde en interesse i, at NCHZ, såfremt selskabets drift blev videreført, udviste et overskud, således at de ville opnå betaling af de fordringer, som de havde fået efter konkursen, idet de ellers ville opleve et yderligere tab ud over det tab, der var forbundet med de fordringer, der var stiftet før konkursen. Som Kommissionen anførte (86. betragtning til den anfægtede afgørelse), ville disse kreditorer i en situation, hvor kunderne eller leverandørerne bragte samarbejdet til ophør, muligvis have ændret deres opfattelse i 2010, såfremt NCHZ havde været omfattet af den almindelige konkursordning. Selv de kreditorer, der udelukkende havde fordringer, som var stiftet før konkursen, ville muligvis også have argumenteret for at indstille driften af NCHZ (jf. præmis 115 ovenfor).
Selv om anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning ikke kunne sikre, at der faktisk blev foretaget leverancer, således som sagsøgeren har hævdet, sikrede denne anvendelse imidlertid, at personalet som følge af forbuddet mod kollektive afskedigelser blev fastholdt, og gav navnlig kunder og leverandører sikkerhed for, at NCHZ’ aktiviteter ville blive videreført i hvert fald indtil udløbet af den nævnte lov, uanset størrelsen af de ubetalte fordringer, som selskabet havde til bl.a. offentlige kreditorer.
Sagsøgeren har ikke fremlagt oplysninger, der kan godtgøre, hvorledes en beslutning fra det kompetente udvalg skulle have kunnet give tredjeparter den samme sikkerhed ved at kræve, at NCHZ’ aktiviteter skulle videreføres i en periode, som svarede til varigheden af den periode, hvori loven om selskaber af strategisk betydning fandt anvendelse. Det er navnlig ikke blevet hævdet, at det kompetente udvalg i overensstemmelse med konkurslovens bestemmelser havde mulighed for eller endog skulle have påtænkt at fastsætte en sådan varighed for videreførelsen af driften af NCHZ. Sagsøgeren har nemlig kun hævdet, at det i betragtning af, hvor længe NCHZ videreførte driften under den anden konkursperiode, er muligt at antage, at en beslutning fra det kompetente udvalg om at videreføre driften af NCHZ i sidste kvartal af 2009 kunne have haft den samme varighed.
Hvad angår den omstændighed, at NCHZ mistede kunder i 2009 og 2010, som Kommissionen henviste til i 86. betragtning til den anfægtede afgørelse, har sagsøgeren begrænset sig til at anføre, at situationen i slutningen af 2009 var stabil. Det fremgår imidlertid af sagsakterne, at der på dette tidspunkt snarere kunne konstateres en nedadgående tendens i såvel salgsindtægterne som tilgangen af nye ordrer (jf. præmis 101 ovenfor). Det var derfor ikke sikkert, at den angivelige stabilitet, som sagsøgeren har henvist til, fortsat ville have bestået i den første konkursperiode, såfremt den almindelige konkursordning havde fundet anvendelse.
For det andet har sagsøgeren som svar på Kommissionens argument om, at en række offentligt tilgængelige oplysninger, der klart antydede, at en lovgivningsløsning var under udarbejdelse, gav et til dels skævt billede af den situation, som NCHZ befandt sig i i perioden mellem konkurserklæringen og det tidspunkt, hvor loven om selskaber af strategisk betydning blev vedtaget og begyndte at finde anvendelse på NCHZ, anført, at selv om Kommissionen har henvist til flere erklæringer, blev de alle fremsat den samme dag, nemlig den 26. oktober 2009, i forbindelse med, at den slovakiske økonomiminister besøgte NCHZ’ faciliteter. Eftersom de offentlige erklæringer ifølge sagsøgeren blev afgivet blot ti dage før vedtagelsen af loven om selskaber af strategisk betydning, kunne de kun påvirke den periode, der gik forud for vedtagelsen af denne lov, mens de første to måneder, der forløb efter det tidspunkt, hvor NCHZ indgav konkursbegæringen, havde været afgørende for at sikre en vellykket videreførelse af driften under konkursbehandlingen, idet NCHZ’ ledelse og den første kurator havde måtte deltage i talrige forhandlinger med de vigtigste kunder og leverandører. De ovenfor nævnte erklæringer udgør snarere et tungtvejende bevis for, at NCHZ havde en solid økonomi under konkursbehandlingen.
Det skal i denne forbindelse først bemærkes, at selv om det antages, at NCHZ gennemførte en god kommunikationsstrategi, således som Kommissionen har gjort gældende, kunne denne strategi imidlertid ikke sikre fastholdelsen af selskabets forretningsforbindelser. Det er endvidere allerede blevet anført, at den første kurator havde oplyst, at han havde til hensigt at gøre alt, hvad der var muligt, for at videreføre driften af NCHZ. Endelig fremgår det, således som Kommissionen har anført, af den første artikel, som Kommissionen henviste til, og som blev offentliggjort den 26. oktober 2009, at det slovakiske økonomiministeriums talsmand over for pressen havde oplyst, at en lov om selskaber af strategisk betydning var under udarbejdelse, og at denne omstændighed i sig selv allerede havde betrygget NCHZ’ kreditorer. Det fremgår af den samme artikel, at den slovakiske økonomiminister i sine offentlige udtalelser havde understreget, at den nævnte lov ville give leverandørerne en vis sikkerhed for, at de ikke ville miste deres fordringer. Det fremgår endvidere af den anden artikel, som Kommissionen henviste til, og som blev offentliggjort den 26. oktober 2009, at den slovakiske økonomiminister den samme dag under et besøg hos NCHZ havde præsenteret en lov om selskaber af strategisk betydning, som var under udarbejdelse, og som ville hjælpe selskabet og skabe sikkerhed for dets kreditorer.
Sagsøgerens argument om, at en beslutning fra det kompetente udvalg ville have givet kunderne og leverandørerne den samme sikkerhed som loven om selskaber af strategisk betydning, skal derfor ikke tages til følge.
4)

Om argumentet om, at NCHZ ikke opnåede yderligere fordele i forbindelse med videreførelsen af selskabets drift i henhold til loven om selskaber af strategisk betydning
Som svar på Kommissionens argument om, at videreførelsen af NCHZ’ tabsgivende drift sandsynligvis havde påvirket prioritetsrækkefølgen for kreditorernes gæld, således at dette muligvis indebar, at staten reelt gav afkald på sine fordringer, har sagsøgeren i replikken anført, at den fungerende kurator i den første konkursperiode havde pligt til også at anvende de almindelige konkursregler, og at når et konkursramt selskab drives med henblik på at skulle sælges efter going concern-princippet, sker dette for at tilgodese de kreditorer, der er indehavere af de fordringer, som er stiftet før konkursen, uanset om der er tale om offentlige eller private kreditorer. NCHZ opnåede derfor ikke yderligere fordele i forbindelse med den videreførelse af driften, der var fastsat i loven om selskaber af strategisk betydning.
Denne argumentation kan ikke tiltrædes.
For det første kan sagsøgeren ikke med føje hævde, at den ubetalte gæld ikke var et resultat af gennemførelsen af loven om selskaber af strategisk betydning, men snarere et resultat af en normal drift i forbindelse med en konkurs. Et sådant argument forudsætter nemlig, at en konkursramt virksomhed nødvendigvis drives med tab. Det fremgår imidlertid af konkurslovens § 88, stk. 2, at den fungerede kurator i en sådan situation, uanset om den måtte være indtrådt i begyndelsen af eller under den første konkursperiode, ville have været forpligtet til at henvende sig til det kompetente udvalg for at få instrukser om, hvorvidt driften af NCHZ skulle videreføres, idet konkursloven først og fremmest tilgodeser kreditorernes interesser. De kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, ville desuden have haft mulighed for at henlede den nævnte kurators opmærksomhed på dette forhold (jf. præmis 115 ovenfor). Det ville i forbindelse med anvendelsen af den almindelige konkursordning derfor have været muligt at begrænse en tabsgivende drift, hvilket anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning ikke gav mulighed for.
For det andet indebar den omstændighed, at driften af NCHZ blev videreført i henhold til loven om selskaber af strategisk betydning, at dette selskab skulle indfri de gældsforpligtelser, der opstod i forbindelse med produktionen, hvilket i betragtning af selskabets finansielle situation kun kunne have en negativ indvirkning på bl.a. dets mulighed for at afvikle sin gæld til de to offentlige enheder, nemlig socialforsikringsselskabet og sygeforsikringsselskabet.
Det i loven om selskaber af strategisk betydning fastsatte forbud mod kollektive afskedigelser forværrede endvidere situationen. Hvis NCHZ havde været omfattet af den almindelige konkursordning, således som sagsøgeren har anført, ville beslutningen om at foretage kollektive afskedigelser nemlig være blevet truffet i begyndelsen af konkursen og ikke, således som det blev tilfældet, i 2011. Sagsøgeren har ganske vist gjort gældende, at NCHZ’ omkostninger som følge af sådanne afskedigelser ville have været væsentligt mindre, og at virkeligheden blev en anden, fordi NCHZ uden denne mulighed var nødt til at afholde ekstra omkostninger, der stort set var overflødige, idet en væsentlig del af disse omkostninger bestod i bidrag til socialforsikringsselskabet og sygeforsikringsselskabet. Sagsøgeren har imidlertid undladt at nævne, at NCHZ ikke havde mulighed for at betale hele denne gæld, og at gælden til disse to offentlige enheder voksede, samtidig med, at NCHZ bevarede den fordel, der bestod i at råde over sine ansatte i forbindelse med videreførelsen af selskabets drift. Sagsøgerens argument om, at forbuddet mod økonomiske afskedigelser ikke udgjorde en økonomisk fordel for NCHZ, kan derfor ikke tages til følge, og det nævnte forbud medførte i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, at de offentlige kreditorer måtte bære yderligere omkostninger i forhold til, hvad der ville have været tilfældet i forbindelse med anvendelsen af den almindelige konkursordning.
Sagsøgerens argument om, at loven om selskaber af strategisk betydning kun gav den slovakiske stat en økonomisk fordel, fordi den nævnte stat ville have været nødt til at betale den største del af disse omkostninger i form af arbejdsløshedsydelser og andre sociale overførselsindkomster, hvis NCHZ havde afskediget disse ansatte på et tidligere tidspunkt, er i øvrigt allerede besvaret (jf. præmis 93 ovenfor).
Argumentet om, at NCHZ ikke opnåede andre fordele i forbindelse med den videreførelse af driften af NCHZ, der er fastsat i loven om selskaber af strategisk betydning, kan derfor ikke tages til følge.
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal sagsøgerens argumentation om, at anvendelsen af den almindelige konkursordning på NCHZ ville have ført til den samme situation som den, der opstod som følge af, at loven om selskaber af strategisk betydning blev anvendt på NCHZ, forkastes.
d)

Konklusion
Det skal konstateres, at den omstændighed, at de slovakiske myndigheder kvalificerede NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« indebar dels, at selskabet skulle videreføre sin drift, uden at det var muligt at tage hensyn til dets økonomiske situation og dets evne til at betale sin gæld, bl.a. til de offentlige kreditorer, dels, at selskabet som følge af forbuddet mod kollektive afskedigelser skulle fastholde sine ansatte, hvilket således gav det mulighed for at videreføre sin drift og samtidig gav selskabets kunder og leverandører sikkerhed for, at selskabets drift ville blive videreført frem til slutningen af 2010. Den omstændighed, at loven om selskaber af strategisk betydning blev anvendt på NCHZ, indebar samtidig, at visse af NCHZ’ kreditorer, herunder de offentlige kreditorer, blev påført en risiko – der under hensyn til den finansielle situation, som selskabet befandt sig i på det tidspunkt, hvor selskabet blev kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«, var uundgåelig – for, at deres fordringer ville vokse i den første konkursperiode. Denne risiko indtrådte i øvrigt i den første konkursperiode for såvel de offentlige kreditorer, der havde fordringer, som var stiftet før konkursen, som de offentlige kreditorer, der havde fordringer, som først var stiftet efter konkursen.
Det kan imidlertid ikke lægges til grund, at NCHZ under omstændigheder, der svarer til normale markedsvilkår, ville have kunnet opnå den samme fordel som den, selskabet blev indrømmet ved hjælp af statsmidler som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 59-61 ovenfor. For det første fandt kriteriet om den markedsøkonomiske aktør ikke anvendelse i det foreliggende tilfælde, og det er under alle omstændigheder ikke blevet godtgjort, at den første foranstaltning opfyldte det nævnte kriterium. For det andet kan det ikke konkluderes, at situationen ville have været den samme, hvis NCHZ havde været omfattet af den almindelige konkursordning, og at de offentlige kreditorer ikke blev pålagt yderligere omkostninger (jf. præmis 94 og 148 ovenfor). Hvad angår dette sidstnævnte punkt kan den af sagsøgeren anførte argumentation vedrørende dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
, præmis
), ikke rejse tvivl om denne vurdering. I den nævnte doms præmis 36 fastslog Domstolen i det væsentlige, at den omstændighed, at den i denne sag omhandlede foranstaltning kunne medføre en formindskelse af de private kreditorers tilgodehavender, og dermed et eventuelt tab af skatteindtægter, ikke gjorde det muligt at konkludere, at den nævnte foranstaltning udgjorde statsstøtte. Sammenhængen mellem den nævnte foranstaltning og det eventuelle tab af skatteindtægter var nemlig al for fjern (jf. i denne retning generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse Ecotrade,
C-200/97
,
EU:C:1998:378
, punkt
). De betragtninger, som Kommissionen i den anfægtede afgørelse har anført med hensyn til den første foranstaltning, er på ingen måde baseret på tilsvarende betragtninger eller på en sådan fjern sammenhæng.
Den første foranstaltning, der kombinerer forpligtelsen til at videreføre driften af NCHZ og forbuddet mod kollektive afskedigelser, svarer således til såvel den første som den anden situation, der er omhandlet i dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
, præmis
), og af 17. juni 1999, Piaggio (
C-295/97
,
EU:C:1999:313
, præmis
) (jf. præmis 72 ovenfor).
Kommissionen begik derfor ikke fejl, da den konkluderede, at NCHZ modtog en fordel, der indebar statsmidler, som følge af, at dette selskab blev kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«.
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det første anbringendes første og andet led forkastes.
C.

Om det andet anbringende om tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse og om tilsidesættelse af den samarbejdsforpligtelse, der påhviler Kommissionen
Sagsøgeren har anført, at Kommissionen tilsidesatte sin forpligtelse til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse af den foranstaltning, der udgjorde den hævdede statsstøtte, idet den burde have anmodet om flere oplysninger, før den traf den anfægtede afgørelse.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation.
For det første har sagsøgeren gjort gældende, at hvis Kommissionen var af den opfattelse, at det var nødvendigt at foretage en mere grundig efterfølgende analyse, havde den pligt til at anmode om en sådan analyse, hvilket den imidlertid ikke gjorde. Det var endvidere med urette, at der ikke blev taget hensyn til analysen af marts 2014 alene med den begrundelse, at den var blevet udfærdiget efterfølgende, idet Kommissionen ikke anfægtede nøjagtigheden og pålideligheden af de oplysninger, der var indeholdt deri, og som ikke kunne påvirkes af tidsfaktoren.
Det fremgår retspraksis om principperne vedrørende bevisførelse på området for statsstøtte, at Kommissionen er forpligtet til at gennemføre undersøgelsesproceduren vedrørende de pågældende foranstaltninger upartisk og omhyggeligt, således at den ved vedtagelsen af den endelige afgørelse, der fastslår tilstedeværelsen af og i givet fald støttens uforenelighed med det indre marked eller ulovlighed, råder over så væsentlige og pålidelige elementer som muligt (dom af 2.9.2010, Kommissionen mod Scott,
C-290/07 P
,
EU:C:2010:480
, præmis
, og af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
).
Kommissionen er beføjet til at vedtage en afgørelse på grundlag af de foreliggende oplysninger, såfremt medlemsstaten i strid med sin forpligtelse til at samarbejde med Kommissionen, jf. artikel 4, stk. 3, TEU, undlader at meddele de oplysninger, som Kommissionen har anmodet staten om, enten med henblik på undersøgelsen af kvalificeringen og foreneligheden med det indre marked af en ny eller ændret støtte eller for at kontrollere den forskriftsmæssige anvendelse af en støtte, som tidligere er godkendt. Før en sådan afgørelse træffes, skal Kommissionen imidlertid pålægge medlemsstaten at give den adgang til al den dokumentation og alle de oplysninger og data, der er nødvendige for, at Kommissionen kan udøve sin kontrol, inden for en vis frist, som den fastsætter. Kun såfremt medlemsstaten på trods af Kommissionens pålæg undlader at give de ønskede oplysninger, er Kommissionen beføjet til at afslutte proceduren og vedtage en afgørelse på grundlag af de oplysninger, den råder over (dom af 13.9.2010, Grækenland m.fl. mod Kommissionen,
T-415/05, T-416/05 og T-423/05
,
EU:T:2010:386
, præmis
).
Det skal konstateres, at analysen af 21. marts 2014 blev fremlagt af de slovakiske myndigheder som bilag til deres fjerde svar af 14. maj 2014 til Kommissionen.
Det bemærkes for det første, at de slovakiske myndigheder ved flere lejligheder selv behandlede spørgsmålet om, hvad der ville have været sket i december 2009, hvis NCHZ ikke var blevet kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«. Disse myndigheder havde nemlig allerede behandlet dette spørgsmål i deres andet svar af 29. november 2013 til Kommissionen og i deres tredje svar af 13. januar 2014 til Kommissionen. Kommissionen kan derfor ikke foreholdes, at den ikke anmodede de slovakiske myndigheder om at foretage en ny analyse med henblik på at modtage yderligere oplysninger efter deres fjerde svar. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at situationen var en anden i den sag, der gav anledning til dom af 13. september 2010, Grækenland m.fl. mod Kommissionen (
T-415/05, T-416/05 og T-423/05
,
EU:T:2010:386
), og som sagsøgeren har henvist til. I denne sag indeholdt afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure ikke en foreløbig vurdering af de omtvistede foranstaltninger med henblik på at afgøre, om de indeholdt et element af støtte, og der blev under den administrative procedure ikke udtrykkeligt rejst tvivl om de nævnte foranstaltninger, og heller ikke på nogen måde fremsat anmodning om oplysninger om, hvorvidt disse foranstaltninger var i overensstemmelse med markedsvilkårene. Unionens retsinstanser var under disse omstændigheder af den opfattelse, at den pågældende medlemsstat ikke kunne foreholdes, at den ikke havde forsynet Kommissionen med tilstrækkelige oplysninger til, at den kunne foretage en informeret vurdering af de omtvistede foranstaltninger, og at det i overensstemmelse med den pligt, som Kommissionen har til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlæggende regler om statsstøtte, påhvilede den at fortsætte sine sonderinger og uddybe sin undersøgelse (jf. i denne retning dom af 13.9.2010, Grækenland m.fl. mod Kommissionen,
T-415/05, T-416/05 og T-423/05
,
EU:T:2010:386
, præmis
,
og
).
Det skal for det andet bemærkes, at det i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke var »klart«, at de oplysninger, der skulle indsamles hos kuratoren, skulle indsamles ved hjælp af en efterfølgende analyse. I de slovakiske myndigheders første svar af 2. september 2013 til Kommissionen, anførte disse myndigheder nemlig, at kriteriet om den private kreditor skulle finde anvendelse på socialforsikringsselskabet og på sygeforsikringsselskabet. I de nævnte myndigheders andet svar af 29. november 2013 til Kommissionen oplyste disse myndigheder, at »[D]en [Slovakiske] Stat ha[vde] gjort, hvad Kommissionen havde anmodet den om at gøre, med hensyn til kriteriet om den private kreditor«. De anførte endvidere, at alle private kreditorer havde valgt at videreføre driften af NCHZ, og tilføjede, at kriteriet om den private kreditor under hensyn til retspraksis, NCHZ’ økonomiske forhold og princippet om god forvaltningsskik kun skulle finde anvendelse på socialforsikringsselskabet. Sagsøgeren har i øvrigt anført, at den efterfølgende analyse »omhandlede de spørgsmål, der var relevante for såvel »overførslen af statsmidler« som »kriteriet om den private kreditor««.
Selv om det antages, at kriteriet om den private kreditor i henhold til retspraksis skulle have fundet anvendelse, ville det imidlertid ikke have været relevant at foretage en efterfølgende analyse (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning og analogt dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
). En sådan analyse udgør i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, endvidere ikke »det klart bedst egnede værktøj« til at foretage vurderingen af det kriterium, der er fastlagt i dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
). Vurderingen af den sandsynlige udvikling, der ville have fulgt af anvendelsen af konkursloven, dvs. en undersøgelse af – for nu at bruge sagsøgerens formulering – »hvad de private kreditorer ville have besluttet inden for rammerne af det kompetente udvalg«, skal nemlig baseres på oplysninger, der vedrører den periode, hvor NCHZ blev kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«, og hvor NCHZ blev omfattet af loven om selskaber af strategisk betydning (jf. præmis 121 ovenfor).
Eftersom de slovakiske myndigheder kun havde fremsendt en analyse, der var udfærdiget på grundlag af efterfølgende oplysninger, samt en redegørelse for den anvendte metode, der var vedlagt som bilag til disse myndigheders fjerde svar af 14. maj 2014 til Kommissionen, hvilket er ubestridt, skal det, således som også Kommissionen har anført, konstateres, at det ikke var nødvendigt, at Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger på dette punkt.
For det andet har sagsøgeren anført, at afgørelsen om tilbagesøgning af den hævdede statsstøtte blev truffet på grundlag af foreløbige taloplysninger, uden at der først blev fremsat en anmodning om at få de endelige taloplysninger bekræftet, hvilket indebærer, at Kommissionen åbenbart tilsidesatte såvel sin samarbejdsforpligtelse som sin pligt til at træffe afgørelser på grundlag af dokumenterede oplysninger. Sagsøgeren har hævdet, at den omstændighed, at der anmodes om egnede oplysninger efter afslutningen af den formelle undersøgelse, ikke kan afhjælpe tilsidesættelsen af den forpligtelse til at anmode om fremsendelse af relevante oplysninger, som påhviler Kommissionen.
Kommissionen fandt i den anfægtede afgørelse, at støttebeløbet svarede til den ubetalte gæld til staten og de offentlige enheder, der var akkumuleret i den periode, hvor loven om selskaber af strategisk betydning havde fundet anvendelse på NCHZ. Kommissionen anførte, at størrelsen af de ubetalte fordringer til de offentlige kreditorer ud fra de oplysninger, som de slovakiske myndigheder havde givet, udgjorde 735817,44 EUR pr. 31. december 2009 og 5519241,54 EUR pr. 31. december 2010. Kommissionen nævnte, at disse beløb udgjorde det mest nøjagtige og forholdsvis forsigtige skøn, der på disse tidspunkter forelå af de ubetalte fordringers størrelse. De slovakiske myndigheder havde nemlig efter Kommissionens opfattelse hævdet, at der ikke forelå nøjagtige oplysninger om størrelsen af de ubetalte fordringer til de offentlige kreditorer på det tidspunkt, hvor NCHZ blev kvalificeret som et »selskab af strategisk betydning«, eller på det tidspunkt, hvor loven om selskaber af strategisk betydning ophørte med at finde anvendelse på dette selskab. Kommissionen konkluderede, at støtten udgjorde 4783424,10 EUR (101. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det bemærkes, at det fremgår af artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 659/1999, at en national kompetent myndigheds tilbagesøgning af ulovlig støtte hos modtageren skal ske i henhold til vilkårene i national ret (jf. dom af 13.2.2014, Mediaset,
C-69/13
,
EU:C:2014:71
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). EU-retten kræver ikke, at tilbagesøgningen af en sådan støtte skal ske alene på grundlag af Kommissionens afgørelse om tilbagesøgning (dom af 11.9.2014, Kommissionen mod Tyskland,
C-527/12
,
EU:C:2014:2193
, præmis
).
Det følger heraf, at der på området for statsstøtte ikke findes bestemmelser i EU-retten, som kræver, at Kommissionen, når den fastslår, at en støtte, som er erklæret uforenelig med det indre marked, skal tilbagebetales, skal fastsætte den nøjagtige størrelse af det tilbagebetalingspligtige støttebeløb. Det er således tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder anvisninger, hvorved afgørelsens adressat uden overdrevne vanskeligheder selv kan fastslå beløbet (dom af 12.10.2000, Spanien mod Kommissionen,
C-480/98
,
EU:C:2000:559
, præmis
, og af 12.5.2005, Kommissionen mod Grækenland,
C-415/03
,
EU:C:2005:287
, præmis
).
Det fremgår således af retspraksis, at Kommissionen med føje blot kan fastslå, at den omhandlede støtte skal tilbagesøges, og overlade det til de nationale myndigheder at beregne den nøjagtige størrelse af den tilbagesøgningspligtige støtte (jf. i denne retning dom af 12.5.2005, Kommissionen mod Grækenland,
C-415/03
,
EU:C:2005:287
, præmis
). En medlemsstats forpligtelse til at beregne det præcise støttebeløb, der skal tilbagesøges, indgår i øvrigt i den bredere forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, som gensidigt forpligter Kommissionen og medlemsstaterne ved gennemførelsen af traktatens regler om statsstøtte (jf. i denne retning dom af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen,
C-382/99
,
EU:C:2002:363
, præmis
). Den nøjagtige opgørelse af støttebeløbet kan ske efterfølgende på tidspunktet for tilbagesøgningen af støtten, dvs. efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 13.12.2017, Grækenland mod Kommissionen,
T-314/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:903
, præmis
).
Det skal i det foreliggende tilfælde bemærkes, at spørgsmålet om fordringernes størrelse blev drøftet under den administrative procedure. Dette spørgsmål blev således bl.a. omtalt i de slovakiske myndigheders fjerde svar af 14. maj 2014. Som Kommissionen har anført, og som det kommer til udtryk i de slovakiske myndigheders svar, havde Kommissionen udtrykkeligt anmodet om at modtage »detaljerede oplysninger om gælden (NCHZ’ gæld til – privilegerede og simple – offentlige og private kreditorer [og] skyldige beløb) på fem forskellige tidspunkter, nemlig i) ved konkursperiodens begyndelse, ii) i december 2009 (det tidspunkt, hvor NCHZ blev erklæret for et selskab af strategisk betydning), iii) i januar 2011, iv) den dag, hvor NCHZ blev solgt til Via Chem Slovakia, og v) ved konkursperiodens afslutning«. De beløb, der efter Kommissionens opfattelse svarede til det beløb, der udgjorde de offentlige fordringer i begyndelsen og slutningen af den pågældende periode (101. betragtning til den anfægtede afgørelse), var summen af de beløb, som efter de slovakiske myndigheders oplysninger var skyldige henholdsvis den 31. december 2009 og den 31. december 2010. De slovakiske myndigheder har i denne forbindelse præciseret, at deres svar var baseret på de oplysninger, som kuratoren rådede over, og at disse oplysninger ikke kunne dokumentere fordringernes »reelle« størrelse, navnlig fordi en eksisterende fordring i december 2010 kunne være blevet betalt i januar 2011. Det skal derfor konstateres, at det af dette svar fulgte, at de oplysninger, der forelå, var blevet fremlagt. Det skal desuden bemærkes, at sagsøgeren ikke har bestridt, at Kommissionen redegjorde for den metode, som den anvendte til at beregne det støttebeløb, der skulle tilbagesøges.
Henset til det ovenfor anførte kan Kommissionen ikke foreholdes, at den ikke ventede med at vedtage den anfægtede afgørelse, indtil de slovakiske myndigheder havde fremsendt nye taloplysninger.
Det kan i øvrigt ikke fastslås, således som sagsøgeren synes at antyde, at Kommissionen havde til hensigt at give udtryk for sin misbilligelse med hensyn til den omhandlede foranstaltnings ulovlighed ved at kræve tilbagesøgning af et højere beløb end værdien af den modtagne støtte. Sagsøgeren har i øvrigt ikke på nogen måde henvist til oplysninger i sagsakterne, der kan underbygge dette argument.
Det skal for fuldstændighedens skyld bemærkes, at Kommissionen og den pågældende medlemsstat i medfør af den forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, TEU, som gensidigt forpligter Kommissionen og medlemsstaterne ved gennemførelsen af traktatens regler om statsstøtte (jf. i denne retning dom af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen,
C-382/99
,
EU:C:2002:363
, præmis
), skal samarbejde efter bedste evne. Kommissionen præciserede i forbindelse med sine svar på de spørgsmål, som Retten stillede som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse (jf. præmis 30 ovenfor), at NCHZ’ forskellige offentlige kreditorer i forbindelse med tilbagesøgningen af den omhandlede støtte havde fremlagt mere præcise taloplysninger, som Kommissionen ikke havde haft adgang til, inden den vedtog den anfægtede afgørelse, og som bl.a. vedrørte fordringer over for Slovenský vodohospodársky podnik (det slovakiske vandforvaltningsselskab, Slovakiet), og at det af de således fremlagte taloplysninger fremgik, at den faktiske støtte kunne have været højere end det støttebeløb, der var anført i den anfægtede afgørelse, hvilket sagsøgeren ikke har bestridt.
Kommissionen kan derfor ikke foreholdes, at den i den anfægtede afgørelse anlagde et skøn, der var baseret på de oplysninger, som de slovakiske myndigheder havde fremsendt, og heller ikke at den handlede i strid med den samarbejdsforpligtelse, som påhviler den.
Det følger heraf, at det andet anbringende skal forkastes.
D.

Om det første anbringendes tredje led om anlæggelse af et åbenbart urigtigt skøn ved beregningen af det hævdede statsstøttebeløb
Sagsøgeren har gjort gældende, at selv om Kommissionen med føje kunne konkludere, at NCHZ blev ydet statsstøtte ved den første foranstaltning, anlagde den et åbenbart urigtigt skøn ved beregningen af den nævnte støttes størrelse.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation.
Kommissionen fandt i den anfægtede afgørelse, at støttebeløbet svarede til den ubetalte gæld til den slovakiske stat og de offentlige enheder, der var akkumuleret i den periode, hvori loven om selskaber af strategisk betydning havde fundet anvendelse på NCHZ (101. betragtning til den anfægtede afgørelse) (jf. præmis 165 ovenfor).
For det første ville en stor del af NCHZ’ ubetalte gæld efter sagsøgerens opfattelse være opstået, selv i den situation, hvor det under den første konkursperiode var blevet besluttet at foretage likvidation af dette selskab. Kommissionen anlagde derfor et åbenbart urigtigt skøn ved ikke at tage hensyn til denne gæld i det »kontrafaktiske scenarium«. Det var nemlig ikke muligt at foretage likvidation af NCHZ før maj 2010, og den andel af den ubetalte offentlige gæld, der var akkumuleret indtil dette tidspunkt, kan ikke anses for at være opstået som følge af loven om selskaber af strategisk betydning og kan derfor ikke anses for statsstøtte. En sådan likvidation ville desuden også have medført, at der hos NCHZ ville være opstået ubetalt gæld til socialforsikringsselskabet.
Det skal bemærkes, at det var med føje, at Kommissionen fandt, at anvendelsen af loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ i den første konkursperiode havde givet NCHZ en fordel, der medførte en ekstra byrde for den slovakiske stat (jf. præmis 152 ovenfor).
Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at forpligtelsen for staten til at ophæve en støtte, som af Kommissionen er fundet uforenelig med det indre marked, har til formål at genoprette den oprindelige situation (jf. dom af 4.4.1995, Kommissionen mod Italien,
C-350/93
,
EU:C:1995:96
, præmis
og den deri nævnte retspraksis; jf. ligeledes i denne retning dom af 17.6.1999, Belgien mod Kommissionen,
C-75/97
,
EU:C:1999:311
, præmis
og
). Ved tilbagebetalingen mister støttemodtageren den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtten genoprettes (jf. i denne retning dom af 15.12.2005, Unicredito Italiano,
C-148/04
,
EU:C:2005:774
, præmis
, og af 4.3.2009, Associazione italiana del risparmio gestito og Fineco Asset Management mod Kommissionen,
T-445/05
,
EU:T:2009:50
, præmis
).
Det følger heraf, at Kommissionen ikke begik fejl, da den fandt, at det støttebeløb, der skulle tilbagesøges for at genoprette den tidligere situation, skulle svare til det beløb, der udgjordes af de ubetalte fordringer i den periode, hvori loven om selskaber af strategisk betydning fandt anvendelse på NCHZ.
Sagsøgerens argumentation er derimod baseret på et »alternativt scenarium«, hvori det kompetente udvalg besluttede at indstille driften af NCHZ i begyndelsen af den første konkursperiode. De beløb, der skal tilbagebetales, kan imidlertid ikke fastsættes på grundlag af de forskellige transaktioner af anden art, der uden den foranstaltning, som førte til tildelingen af støtten, måske ville være blevet gennemført og genoprettelsen af den tidligere situation medfører ikke, at fortiden rekonstrueres med et andet forløb på grundlag af hypotetiske elementer som de ofte mangfoldige valg, der kunne være foretaget af de berørte erhvervsdrivende (jf. i denne retning og analogt dom af 15.12.2005, Unicredito Italiano,
C-148/04
,
EU:C:2005:774
, præmis
og
, og af 4.3.2009, Associazione italiana del risparmio gestito og Fineco Asset Management mod Kommissionen,
T-445/05
,
EU:T:2009:50
, præmis
). Det skal i den forbindelse bemærkes, at selv om sagsøgeren har anført meget nøjagtige taloplysninger og navnlig har argumenteret for, at fordringerne over for socialforsikringsselskabet og over for sygeforsikringsselskabet skal nedsættes med henholdsvis 1590091,20 EUR og 276626,24 EUR, er disse oplysninger kun baseret på antagelser. For det første vides det i det af sagsøgeren beskrevne scenarium ikke, hvornår beslutningen om at indstille driften af NCHZ blev truffet. For det andet fremgår det i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, af undersøgelsen af juni 2010, som sagsøgeren har henvist til, at det tidsrum, der var nødvendigt for at indstille produktionen, var 10 til 18 uger og ikke nødvendigvis 18 uger. For det tredje kan det fortsat inden for rammerne af det scenarium, som sagsøgeren har beskrevet, ikke med sikkerhed vides, hvor mange ansatte det ville have været nødvendigt at afskedige, idet visse ansatte kunne have besluttet sig for at forlade NCHZ, før selskabet indstillede sine aktiviteter, hvilket ville have påvirket de beløb, der skulle betales til de to ovenfor nævnte offentlige enheder.
Sagsøgerens argumentation skal derfor ikke tages til følge, idet den hviler på den fejlagtige antagelse, at Kommissionen burde have taget hensyn til de omkostninger, der var forbundet med en likvidation af NCHZ i begyndelsen af den første konkursperiode.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at det skøn, som Kommissionen foretog af den gæld, der var akkumuleret i den første konkursperiode, er baseret på unøjagtige tal og skøn. Det er i forbindelse med det andet anbringende imidlertid allerede blevet anført, at de tal, der blev anvendt til at beregne støttebeløbet, var de tal, som de slovakiske myndigheder havde fremlagt, og at opgørelsen af det nøjagtige beløb for de fordringer, som den nævnte enhed har, under alle omstændigheder kan foretages i forbindelse med tilbagesøgningen (jf. præmis 164-173 ovenfor).
Henset til samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det første anbringendes tredje led forkastes.
Det første anbringende skal derfor forkastes i sin helhed.
E.

Om det sjette anbringende om tilsidesættelse af artikel 296 TEUF, for så vidt som Kommissionen konkluderede, at der forelå økonomisk kontinuitet
Sagsøgeren har hævdet, at det ikke er muligt at forstå, hvorfor Kommissionen konkluderede, at der forelå økonomisk kontinuitet, og har anført, at begrundelsen for den anfægtede afgørelse i denne forbindelse ikke er tilstrækkelig til, at Retten kan tage foretage en retslig prøvelse af den nævnte afgørelse. Sagsøgeren har i replikken anført, at den omstændighed alene, at Kommissionen i svarskriftet fandt det nødvendigt at forklare grunden til, at den helt konkret i den anfægtede afgørelse havde valgt »(ikke) at anvende« de kriterier, som den havde anset for relevante for vurderingen af, om der forelå økonomisk kontinuitet (132. betragtning til den anfægtede afgørelse), viser, at den anfægtede afgørelse ikke er tilstrækkelig begrundet på dette punkt.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation.
Det skal først bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse præciserede, at den kun ville undersøge, om der eventuelt forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren, idet den anførte, at eftersom Via Chem Slovakia havde overdraget NCHZ til sagsøgeren den 1. august 2012, dvs. kun en dag efter, at sagsøgerens køb af NCHZ var blevet gennemført, havde Via Chem Slovakia hverken forvaltet eller drevet NCHZ (133. og 134. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen anførte, at den anerkendte, at disse to transaktioner ikke havde helt det samme omfang, idet Via Chem Slovakia havde beholdt ejendomsretten til en del af den fasteejendom. Kommissionen konstaterede, at den faste ejendom, der var nødvendig for at videreføre driften af NCHZ, ikke desto mindre var blevet stillet til rådighed for sagsøgeren gennem en lejeaftale. Kommissionen præciserede, at der derfor ville blive taget hensyn til de to transaktioners særlige træk, for så vidt som de var relevante for denne vurdering (135. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal endvidere bemærkes, at Kommissionen anførte, at forpligtelsen til at tilbagesøge uforenelig statsstøtte kunne udvides til at omfatte et nyt selskab, hvortil det selskab, der havde modtaget den nævnte støtte, havde overført eller solgt en del af sine aktiver, når denne overførsel eller afhændelse førte til den konklusion, at der var økonomisk kontinuitet mellem de to selskaber (130. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen tilføjede, at det af retspraksis fremgik, at vurderingen af, hvorvidt der består økonomiske kontinuitet mellem støttemodtageren og den virksomhed, som har overtaget støttemodtagerens aktiver, skulle baseres på en række kriterier, som den derefter opregnede (132. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen foretog en vurdering af de to salgstransaktioner på grundlag af de opregnede kriterier. For det første undersøgte Kommissionen, om den salgspris, som Via Chem Slovakia havde betalt, og som sagsøgeren derefter havde betalt for virksomhedens »aktiver«, svarede til markedsprisen, og konkluderede, at dette sandsynligvis ikke var tilfældet (136.-148. betragtning til den anfægtede afgørelse). For det andet fandt Kommissionen med hensyn til hver enkelt af salgstransaktionernes omfang, at salget af NCHZ til Via Chem Slovakia havde vedrørt hele NCHZ som en going concern og omfattede samtlige aktiver og alle NCHZ’ rettigheder og forpligtelser, og at sagsøgeren havde videreført driften af NCHZ uden at foretage større ændringer i selskabets forretnings-, personale- og produktionspolitik (149.-158. betragtning til den anfægtede afgørelse). For det tredje anførte Kommissionen, at den var af den opfattelse, at der ikke bestod en forbindelse mellem de oprindelige og de nye ejere af NCHZ, der var blevet overdraget til sagsøgeren, idet Kommissionen ikke rådede over beviser for det modsatte (159.-162. betragtning til den anfægtede afgørelse). For det fjerde konkluderede Kommissionen med hensyn til tidspunktet for, hvornår »salget« fandt sted, at dette var sket, efter at Kommissionen havde indledt en indledende undersøgelse af klagen og havde forelagt sine resultater for de slovakiske myndigheder med henblik på bemærkninger (163. betragtning til den anfægtede afgørelse). For det femte fandt Kommissionen med hensyn til den økonomiske logik bag transaktionen, at der ikke var foretaget en ændring af forretningsstrategien, og at sagsøgeren blot havde anvendt aktiverne på samme måde, som sælgeren havde gjort (164.-167. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Endelig skal det bemærkes, at Kommissionen var af den opfattelse, at de eneste ændringer, der var foretaget, syntes at vedrøre selskabets navn og den juridiske person, som NCHZ tilhørte. Kommissionen henviste til betingelserne for udbuddet af 2011 og til salgsaftalen mellem NCHZ og Via Chem Slovakia af 16. januar 2012, ifølge hvilken NCHZ i det væsentlige blev solgt som en pakke bestående af materielle og immaterielle aktiver og medarbejdere. Kommissionen præciserede, at »køberen« havde videreført NCHZ’ produktsortiment og forretningspolitik, og at den pris, der var blevet betalt for NCHZ, sandsynligvis ikke svarede til markedsprisen (168. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen konkluderede, at der bestod økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren (169. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal således fastslås, at Kommissionen anførte de grunde, der førte den til at konkludere, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren. Det er korrekt, at Kommissionen i 168. betragtning til den anfægtede afgørelse under overskriften »Konklusion i spørgsmålet om økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og de økonomiske aktiviteter, som [sagsøgeren] overtog og driver«, henviste til oplysninger om den transaktion, hvorved Via Chem Slovakia havde erhvervet NCHZ. Hvad angår såvel produktsortimentet som den betalte pris skal denne henvisning i lyset af de vurderinger, der fremgår af 146. og 157. betragtning til den anfægtede afgørelse, imidlertid under alle omstændigheder forstås således, at de omfatter sagsøgeren.
Eftersom Kommissionen havde præciseret, at vurderingen af, om der forelå økonomisk kontinuitet, skulle foretages ved hjælp af en række kriterier, skal dette endvidere forstås således, at de kriterier, der er nævnt i 168. betragtning til den anfægtede afgørelse, var de kriterier, som Kommissionen efter at have foretaget en vurdering af en række oplysninger, lagde til grund for sin konklusion.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, redegjorde Kommissionen desuden for den argumentation, som den havde fulgt med hensyn til salgsprisen mellem NCHZ og Via Chem Slovakia, og som ikke kan anses for upræcis og vag, og for den argumentation, som den fulgte med hensyn til salgsprisen mellem Via Chem Slovakia og sagsøgeren, og som ikke kan anses for uklar. For det første redegjorde Kommissionen nemlig for grundene til, at den fandt, at betingelserne for udbuddet af 2011 ikke havde gjort det muligt at tiltrække det størst mulige antal tilbudsgivere, der skulle konkurrere med hinanden om at afgive deres bedste bud, hvilket er en nødvendig forudsætning for et salg til den højst mulige markedspris (136.-144. betragtning til den anfægtede afgørelse). For det andet præciserede Kommissionen, at salget var organiseret som salg af en going concern, hvilket udelukkede muligheden for at opnå den højst mulige endelige pris ved, at der kunne bydes på forskellige dele af NCHZ (145. betragtning til den anfægtede afgørelse). For det tredje konstaterede Kommissionen, at der i forbindelse med Via Chem Slovakias salg af NCHZ til sagsøgeren var tale om en transaktion mellem to private selskaber uden gennemførelse af en udbudsprocedure, at disse to private enheder blot havde aftalt en pris, uden at andre enheder fik mulighed for at tilbyde en højere pris, og at den tvivl, der herskede om, hvorvidt den af Via Chem Slovakia betalte pris udgjorde markedsprisen, derfor også gjorde sig gældende for den pris, som sagsøgeren havde betalt (146. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det følger heraf, at den anfægtede afgørelse i overensstemmelse med den retspraksis, der er nævnt i præmis 39-41 ovenfor, skal anses for tilstrækkelig begrundet for så vidt angår Kommissionens vurdering af, om der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren, og det sjette anbringende skal derfor forkastes.
F.

Om det fjerde anbringende om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 som følge af, at forpligtelsen til at tilbagesøge den hævdede statsstøtte blev udvidet til at omfatte sagsøgeren
Sagsøgeren har hævdet, at Kommissionen tilsidesatte artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, da den fandt, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren, og da den udvidede forpligtelsen til at tilbagesøge den konstaterede statsstøtte.
For det første har sagsøgeren anført, at statsstøtte i henhold til retspraksis kun kan overføres til køberen af de aktiver, der tilhører modtageren af den nævnte støtte, såfremt disse aktiver erhverves til en pris, der er lavere end markedsprisen. Eftersom Via Chem Slovakia og derefter sagsøgeren købte NCHZ’ aktiver til markedsprisen, kan sagsøgeren ikke anses for at have modtaget statsstøtte, og denne omstændighed er i sig selv tilstrækkelig til at udelukke, at der på nogen måde kan foretages tilbagesøgning hos sagsøgeren (jf. i denne retning dom af 29.4.2004, Tyskland mod Kommissionen,
C-277/00
,
EU:C:2004:238
, præmis
, og af 1.7.2009, Operator ARP mod Kommissionen,
T-291/06
,
EU:T:2009:235
, præmis
). Kommissionens tilgang i det foreliggende tilfælde er derfor i strid med artikel 14 i forordning nr. 659/1999, idet statsstøtten i henhold til denne bestemmelse og i overensstemmelse med fast retspraksis kun kan tilbagesøges hos støttemodtageren.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at dom af 28. marts 2012, Ryanair mod Kommissionen (
T-123/09
,
EU:T:2012:164
, præmis
og
), ikke støtter Kommissionens opfattelse af, at markedsprisen ikke er det afgørende kriterium, idet den omstændighed, at der var blevet betalt en pris, der svarede til markedsværdien, i denne dom gjorde det overflødigt at undersøge de andre kriterier for vurderingen af, om der forelå økonomiske kontinuitet. Kommissionen har i øvrigt bekræftet denne opfattelse af retspraksis i sin meddelelse »Mod en effektiv gennemførelse af Kommissionens beslutninger, som pålægger en medlemsstat at tilbagesøge ulovlig og uforenelig statsstøtte« (
EUT 2007, C 272, s. 4
, herefter »meddelelsen af 2007«), idet den i denne meddelelses punkt 33 har anført, at den kun har mulighed for at udvide tilbagesøgningen, når den kan bevise, at aktiverne er blevet solgt til en pris, der lavere end markedsprisen. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen imidlertid hævdet, at den frit kunne anvende de kriterier, der fremgår af den ovenfor nævnte dom, og at den bortset fra argumentet om, at transaktionens omfang skal udgøre det vigtigste kriterium, ikke engang gjorde sig den ulejlighed at forklare rækkefølgen mellem de forskellige kriterier.
For det andet har sagsøgeren gjort gældende, at selv i den særlige situation, hvor støttemodtagerens aktiver er blevet overdraget til en pris, der er lavere end markedsprisen, giver denne omstændighed ikke i sig selv Kommissionen mulighed for at udvide afgørelsen om tilbagesøgning til at omfatte køberen af disse aktiver. Kommissionen skal tværtimod godtgøre, at overdragelsen af aktiverne er sket for at omgå pålægget om tilbagesøgning, og på grundlag af visse kriterier påvise, at der foreligger økonomisk kontinuitet mellem støttemodtageren og køberen (jf. i denne retning dom af 29.4.2004, Tyskland mod Kommissionen,
C-277/00
,
EU:C:2004:238
, præmis
). I det foreliggende tilfælde taler disse kriterier unægtelig imod, at der skulle foreligge omgåelse eller økonomisk kontinuitet. Selv hvis det antages, at Kommissionens konstateringer er korrekte, kan de ikke begrunde dens konklusion om, at der forelå økonomisk kontinuitet, fordi overdragelsen, når der henses til Kommissionens beslutningspraksis og til retspraksis, ikke i sig selv havde et omfang, der var tilstrækkeligt til at nå til en sådan konklusion, herunder heller ikke i tilfælde af, at der var foretaget salg som en going concern, idet sagsøgeren desuden har godtgjort, at den højeste markedspris var opnået. Der kan således ikke foreligge økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og Via Chem Slovakia og endnu mindre mellem NCHZ og sagsøgeren.
For det tredje er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionens tilgang, navnlig i konkurssager, har ødelæggende økonomiske konsekvenser og ikke er nødvendig ud fra et konkurrenceretligt synspunkt. Kommissionen forsøger at skabe en meget strengere retspraksis, hvorefter transaktionens omfang er det afgørende kriterium, og hvorefter salgsprisen højst udgør et underordnet kriterium.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation. Kommissionen er af den opfattelse, at den tog hensyn til de forskellige elementer, der fremgår af retspraksis, og til de særlige omstændigheder i det foreliggende tilfælde, og at den ikke begik fejl, da den konstaterede, at der i det foreliggende tilfælde forelå økonomisk kontinuitet, og således udvidede tilbagesøgningsforpligtelsen til også at omfatte sagsøgeren.
De betragtninger, som Kommissionen i den anfægtede afgørelse anførte vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren, er fremstillet i præmis 189-192 ovenfor.
1.

Indledende bemærkninger
Det skal bemærkes, at artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, der har overskriften »Tilbagebetaling af støtte«, bestemmer:
»I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren […].«
Det hovedformål, som forfølges med tilbagebetalingen af ulovligt ydet statsstøtte, er ifølge fast retspraksis at fjerne den konkurrencefordrejning, som er forårsaget af den konkurrencefordel, som er opnået ved den ulovlige støtte. En genopretning af den situation, der forelå før udbetalingen af en støtte, der er ulovlig eller uforenelig med det indre marked, er et krav, der er nødvendigt for at opretholde den effektive virkning af traktatbestemmelserne om statsstøtte (jf. dom af 7.3.2018, SNCF Mobilités mod Kommissionen,
C-127/16 P
,
EU:C:2018:165
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om forordning nr. 659/1999 ikke udtrykkeligt omhandler den situation, hvor Kommissionen træffer afgørelse om, at der foreligger økonomisk kontinuitet mellem den pågældende oprindelige støttemodtager og en anden enhed, har Unionens retsinstanser udviklet dette princip for at give Kommissionen mulighed for at udvide forpligtelsen til at tilbagesøge støtten hos den, der har overtaget den pågældende oprindelige støttemodtagers aktiver, og sikre den effektive virkning af afgørelser om tilbagesøgning.
Den ulovlige støtte skal således tilbagesøges hos det selskab, som viderefører den økonomiske aktivitet i det selskab, der havde fordel af denne støtte, når det er godtgjort, at dette selskab faktisk nyder godt af den konkurrencefordel, der er forbundet med nævnte støtte (jf. dom af 7.3.2018, SNCF Mobilités mod Kommissionen,
C-127/16 P
,
EU:C:2018:165
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår af retspraksis, at der i forbindelse med vurderingen af, om der foreligger økonomisk kontinuitet, kan tages hensyn til følgende forhold: overførslens genstand (aktiver og passiver, personalets forbliven, bundlede aktiver), overførslens pris, identiteten af den overtagende virksomheds og den oprindelige virksomheds aktionærer eller ejere, tidspunktet for overførslen (efter undersøgelsens iværksættelse, procedurens iværksættelse eller den endelige beslutning) eller endelig transaktionens økonomiske følgerigtighed (jf. i denne retning dom af 8.5.2003, Italien og SIM 2 Multimedia mod Kommissionen,
C-328/99 og C-399/00
,
EU:C:2003:252
præmis 78, sidste led, af 7.3.2018, SNCF Mobilités mod Kommissionen,
C-127/16 P
,
EU:C:2018:165
, præmis
, af 13.9.2010, Grækenland m.fl. mod Kommissionen,
T-415/05, T-416/05 og T-423/05
,
EU:T:2010:386
, præmis
, og af 28.3.2012, Ryanair mod Kommissionen,
T-123/09
,
EU:T:2012:164
, præmis
). Unionens retsinstanser har præciseret, at Kommissionen ikke er forpligtet til at tage alle disse forhold i betragtning, hvilket følger af brugen af udtrykket »kan tages hensyn til« (jf. i denne retning dom af 28.3.2012, Ryanair mod Kommissionen,
T-123/09
,
EU:T:2012:164
, præmis
, og af 17.12.2015, SNCF mod Kommissionen,
T-242/12
,
EU:T:2015:1003
, præmis
).
Hvad angår salgsprisen er kriteriet om markedsprisen, selv om det er et af de vigtigste kriterier, ikke tilstrækkeligt til at konkludere, at der ikke foreligger økonomisk kontinuitet (jf. i denne retning generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse SNCF Mobilités mod Kommissionen,
C-127/16 P
,
EU:C:2017:577
, punkt
). Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, i den sag, der gav anledning til dom af 28. marts 2012, Ryanair mod Kommissionen (
T-123/09
,
EU:T:2012:164
, præmis
-
), havde konkluderet, at der ikke forelå økonomisk kontinuitet, idet den baserede sin afgørelse på såvel genstanden og prisen for overførslen af aktiverne, der var i overensstemmelse med markedsprisen, som på, at der ikke var sammenfald mellem aktionærerne, og transaktionens økonomiske følgerigtighed, og ikke udelukkende på overførslens pris.
Det fremgår endvidere af retspraksis, når en virksomhed, der har modtaget ulovlig støtte, er gået konkurs, og der er stiftet et selskab med henblik på at fortsætte en del af den konkursramte virksomheds aktivitet, kan fortsættelsen af denne aktivitet, når den omhandlede støtte ikke er tilbagesøgt i sin helhed, bevirke, at den konkurrencefordrejning, som er forårsaget af den konkurrencefordel, som modtageren af dette selskab har opnået på markedet i forhold til sine konkurrenter, varer ved. Derfor kan et sådant nystiftet selskab, hvis der fortsat foreligger en fordel for det, være forpligtet til at tilbagebetale den omhandlede støtte. Dette er navnlig tilfældet, når dette selskab erhverver aktiver fra selskabet i likvidation uden som modydelse at betale en pris svarende til markedsværdien, eller når det er godtgjort, at stiftelsen af et sådant selskab bevirker omgåelse af pligten til at tilbagesøge nævnte støtte, hvilket særligt gælder, når betalingen af en pris svarende til markedsværdien ikke er tilstrækkelig til at opveje den konkurrencefordel, der er forbundet med den ulovlige støtte (dom af 11.12.2012, Kommissionen mod Spanien,
C-610/10
,
EU:C:2012:781
, præmis
-
, af 24.1.2013, Kommissionen mod Spanien,
C-529/09
,
EU:C:2013:31
, præmis
og
, og af 17.12.2015, SNCF mod Kommissionen,
T-242/12
,
EU:T:2015:1003
, præmis
).
Endelig skal det bemærkes, at de kriterier for identificeringen af den faktiske støttemodtager, der er fastsat i retspraksis, er af objektiv karakter, og at der ikke skal foreligge et forsæt, for at det kan fastslås, at der er sket en omgåelse af tilbagebetalingsforpligtelsen ved overførslen af aktiverne (jf. i denne retning dom af 13.9.2010, Grækenland m.fl. mod Kommissionen,
T-415/05, T-416/05 og T-423/05
,
EU:T:2010:386
, præmis
).
Det følger således af retspraksis, at selv om den omstændighed, at prisen for en overførsel ikke svarer til markedsprisen, kan indebære, at tilbagesøgningsforpligtelsen udvides, er det forhold, at prisen for overførslen er i overensstemmelse med markedsvilkårene, i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke i sig selv tilstrækkeligt til at udelukke, at der foreligger økonomisk kontinuitet, og er ikke til hinder for, at tilbagesøgningsforpligtelsen under visse omstændigheder udvides som følge af, der foreligger omgåelse, uden at det er nødvendigt, at der foreligger et forsæt til en sådan omgåelse.
Det skal i øvrigt præciseres, at den meddelelse af 2007, som sagsøgeren har henvist til, blev vedtaget før afsigelsen af bl.a. dom af 13. september 2010, Grækenland m.fl. mod Kommissionen (
T-415/05, T-416/05 og T-423/05
,
EU:T:2010:386
) og af 28. marts 2012, Ryanair mod Kommissionen (
T-123/09
,
EU:T:2012:164
). Kommissionen havde således pr. definition ikke mulighed for i den nævnte meddelelse at tage hensyn til udviklingen i retspraksis efter 2007, og den kan ikke foreholdes, at den nu har taget denne udvikling i betragtning.
Hvad endelig angår genstanden for overførslen i det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at selv om der i den anfægtede afgørelse indimellem er henvist til salget af NCHZ’ aktiver, er det ubestridt, at det salg, der blev indgået mellem Via Chem Slovakia og sagsøgeren med undtagelse af den faste ejendom vedrørte alle de aktiver og rettigheder, der var forbundet med kemikalieproduktion (herunder maskiner og produktionsudstyr, kontrakter), og alle de forpligtelser, der var forbundet med kemikalieproduktionen (herunder alle ansættelseskontrakter) (135. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det er i lyset af disse betragtninger, at Kommissionens analyse af, om der forelå økonomisk kontinuitet, som kunne begrunde en udvidelse af forpligtelsen til at tilbagesøge statsstøtte hos sagsøgeren, skal undersøges.
2.

Om salgsprisen for NCHZ
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne udvide tilbagesøgningsforpligtelsen til at omfatte andre end NCHZ, idet den konkursramte enheds aktiver blev solgt til markedsprisen.
Kommissionen har bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation.
Kommissionen rejste i afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure tvivl om, hvorvidt den pris, som henholdsvis Via Chem Slovakia og sagsøgeren havde betalt for NCHZ’ aktiver, svarede til markedsprisen, og den anførte i den anfægtede afgørelse, at den fortsat nærede denne tvivl (136., 146. og 147. betragtning til den anfægtede afgørelse). I denne forbindelse henviste Kommissionen for det første til dels, at den udbudsprocedure, der førte til salget af Via Chem Slovakia, indeholdt en mulighed for at påtage sig forpligtelser, der bestod i at opretholde en minimumsproduktion i fem år, at foretage investeringer for et mindstebeløb, eller at acceptere en begrænsning af muligheden for at sælge eller overføre NCHZ’ aktiver i en periode på fem år, hvilket kunne afholde andre potentielle tilbudsgivere fra at byde eller få negativ indvirkning på de afgivne bud (17. og 138.-144. betragtning til den anfægtede afgørelse), dels, at tilbudsgiverne alene havde haft mulighed for at købe samtlige aktiver med henblik på at videreføre driften, hvilket ikke gjorde det muligt at udelukke, at et salg af de forskellige dele af NCHZ ville have ført til en højere samlet salgspris (145. betragtning til den anfægtede afgørelse). For det andet anførte Kommissionen, at Via Chem Slovakia havde overdraget NCHZ til sagsøgeren ved en transaktion mellem to private selskaber, uden at der på nogen måde var gennemført en udbudsprocedure (146. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen konkluderede, at det »forekom […] sandsynligt, at NCHZ’ aktiver ikke [var] blev[et] solgt på en måde, der sikrede de[n] størst mulige [indtægt]« (147. betragtning til den anfægtede afgørelse).
a)

Om bevisbyrden
Sagsøgeren har anført, at bevisbyrden for, at køberen af støttemodtagerens aktiver har opnået en økonomisk fordel, påhviler Kommissionen, og at det ikke er tilstrækkeligt, at den giver udtryk for tvivl. Kommissionen henviste imidlertid på ingen måde til oplysninger, der kunne godtgøre, at salgsprisen faktisk var lavere end markedsprisen.
Kommissionen har bestridt sagsøgerens argumentation.
Det skal bemærkes, at eftersom det af retspraksis fremgår, at det for at udelukke muligheden for at udvide tilbagesøgningsforpligtelsen til at omfatte en anden virksomhed end den oprindelige modtager af den pågældende støtte, ikke er tilstrækkeligt at tage hensyn til et enkelt af de elementer, der skal tages hensyn til ved vurderingen af, om der foreligger økonomisk kontinuitet, som f.eks. kriteriet om, at salgsprisen skal svare til markedsprisen, skal Kommissionen ikke nødvendigvis godtgøre, at der ikke er opnået en sådan salgspris for at kunne konkludere, at der foreligger økonomisk kontinuitet, og Kommissionen kan i forbindelse med den samlede vurdering af alle de undersøgte elementer tage hensyn til den omstændighed, at det ikke kan garanteres, at der er opnået en sådan salgspris.
b)

Om salget til Via Chem Slovakia
1)

Om den fremsatte formodning om, at et salg er sket til markedspris, når det finder sted i forbindelse med en konkursbehandling under tilsyn af en domstol
Sagsøgeren har anført, at eftersom salget skete i forbindelse med en konkursbehandling og under tilsyn af den ret, der havde konkurssagen under behandling, og som havde pligt til at varetage interesserne hos de kreditorer, der havde fordringer over for det selskab, som havde indstillet sine betalinger, skal der opstilles en formodning om, at aktiverne er blevet solgt til den højst mulige pris (jf. i denne retning dom af 29.4.2004, Tyskland mod Kommissionen,
C-277/00
,
EU:C:2004:238
, præmis
og
).
Kommissionen er af den opfattelse, at der ikke findes nogen formodning om, at et ethvert salg, der sker i forbindelse med en konkursbehandling, skal anses for at finde sted til markedspris.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i den sag, der gav anledning til dom af 29. april 2004, Tyskland mod Kommissionen (
C-277/00
,
EU:C:2004:238
, præmis
og
), ikke havde anfægtet opfattelsen af, at salget var sket til markedspris, og ikke havde konstateret, at de vilkår, hvorunder salget var gennemført, havde ført til en lavere salgspris. Sagsøgeren har derfor anlagt en udvidende fortolkning af denne dom.
Den omstændighed, at salget finder sted under tilsyn af en domstol, giver i øvrigt ganske vist en garanti for, at de gældende regler overholdes, og at den ret, der behandler konkurssagen, vil sikre, at kreditorernes krav tilgodeses mest muligt. I det foreliggende tilfælde påhvilede det imidlertid Kommissionen at kontrollere, om betingelserne for salget til Via Chem Slovakia kunne sikre, at markedsprisen blev opnået, og at undersøge, hvorledes dette salg havde fundet sted.
2)

Hvorvidt et salg i forbindelse med en åben, gennemsigtig og ubetinget udbudsprocedure som hævdet sikrer den højst mulige salgspris
Hvad angår salget af NCHZ til Via Chem Slovakia var sælgeren efter sagsøgerens opfattelse retligt forpligtet til at opnå den højst mulige salgspris. Eftersom den udbudsprocedure, som kuratoren gennemførte i overensstemmelse med de af súd v Trenčíne (retten i Trenčín) fastsatte krav, var åben, gennemsigtig og ubetinget, sikrede den, at NCHZ’ aktiver blev solgt til den højst mulige pris på markedet. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen ikke rejste tvivl om, hvorvidt det andet udbud var gennemsigtigt, men at dens tvivl vedrørte muligheden for at vælge mellem forpligtelserne (137.-144. betragtning til den anfægtede afgørelse) og den manglende mulighed for at købe individuelle aktiver i stedet for at købe dem samlet. Sagsøgeren har bestridt Kommissionens vurderinger i denne forbindelse.
For det første konstaterede Kommissionen i 17. og 137. betragtning til den anfægtede afgørelse, at potentielle tilbudsgivere i henhold til betingelserne for udbuddet af 2011 kunne afgive bud med eller uden »forpligtelser for køberen« (herefter henholdsvis et »bud med forpligtelser« og et »bud uden forpligtelser«). Kommissionen anførte, at det fremgik, at hvis det højeste bud blev afgivet af en tilbudsgiver, som havde valgt ikke at påtage sig forpligtelserne, skulle den tilbudsgiver, der havde afgivet det højeste bud blandt de tilbudsgivere, der havde afgivet et bud med forpligtelser, have mulighed for at matche det højeste bud, der var afgivet af de tilbudsgivere, som havde afgivet bud uden forpligtelser.
Kommissionen fandt, at den omstændighed, at en tilbudsgiver ville få mulighed for at forhøje sit bud, efter at alle bud var afgivet, kunne afholde andre potentielle tilbudsgivere fra at byde eller få negativ indvirkning på de afgivne bud. Kommissionen forklarede, at et bud fra en tilbudsgiver, der afgav et bud med forpligtelser, potentielt kunne være lavere, end hvis betingelserne for udbuddet af 2011 ikke havde givet en sådan mulighed for at matche det højeste bud. Kommissionen var af den opfattelse, at denne betingelse kunne afholde de tilbudsgivere, der ikke ønskede at afgive et bud med forpligtelser, fra at byde, fordi de var vidende om, at selv om deres bud var det højeste, ville det kunne blive forkastet. Kommissionen konkluderede, at muligheden for at afgive et bud med forpligtelser kunne have indflydelse på den tilbudte pris (138.-140. og 143. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Indledningsvis skal sagsøgerens argument om, at muligheden for at påtage sig forpligtelser faktisk ikke havde nogen indvirkning på salgsprisen, fordi ingen tilbudsgivere gjorde brug af denne mulighed, forkastes. For det første er dette argument baseret på en efterfølgende faktisk konstatering. For det andet er et sådant argument ikke relevant for undersøgelsen af, om de betingelser, der fremgår af selve udbudsbekendtgørelsen, gjorde det muligt at sikre den højst mulige pris.
Det skal bemærkes, at Kommissionen i 141. betragtning til den anfægtede afgørelse anførte, at betingelserne for udbuddet af 2011 tilgodeså de tilbudsgivere, der var indstillet på at acceptere forpligtelserne, hvilket kunne indebære, at den pris, der ville blive tilbudt i forbindelse med et bud uden forpligtelser, ville være højere end den pris, som den vindende tilbudsgiver ville tilbyde. Det skal imidlertid bemærkes, at det, for at et bud med forpligtelser kunne antages, var en forudsætning, at den i dette bud angivne pris under alle omstændigheder skulle tilpasses, således at den matchede den pris, der var angivet i et bud uden forpligtelser.
Det er ikke desto mindre korrekt, således som Kommissionen anførte i 139. betragtning til den anfægtede afgørelse, at en af de faktorer, der sikrer, at der opnås den højeste pris i forbindelse med et udbud, er usikkerheden om, hvilken pris de andre tilbudsgivere tilbyder. En udbudsprocedure, der giver visse tilbudsgivere mulighed for at ændre den pris, som de tilbyder, indebærer imidlertid en risiko for dels, at de tilbudsgivere, der kan ændre deres bud, ikke tilbyder den højeste pris, som de er villige til at betale for den udbudte virksomhed, idet de afventer, om det bliver nødvendigt at forhøje deres bud, dels, at de tilbudsgivere, der ikke har mulighed for at ændre deres bud, også vil forsøge at tilbyde en pris, der er lavere end den højeste pris, som de er villige til at betale for den udbudte virksomhed, eller beslutte ikke at afgive et bud, idet de vurderer, at de under alle omstændigheder vil tabe til en tilbudsgiver, der er villig til at acceptere forpligtelserne.
Det kan derfor ikke udelukkes, at de betingelser, der var fastsat for udbuddet af 2011, og som foreskrev en mulighed for at ændre den tilbudte pris, kan have påvirket salgsprisen således, at der ikke blev opnået den højst mulige pris.
For det andet fandt Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at den omstændighed, at salget var organiseret som salg af en going concern, dvs. som et salg af alle selskabets aktiver, udelukkede muligheden for at opnå den højst mulige endelige pris ved, at der kunne bydes på de forskellige dele af NCHZ, og ved i samme forbindelse at undgå eller begrænse de potentielle vanskeligheder, der kunne være forbundet med en eventuel indstilling af dette selskabs aktiviteter. Kommissionen konstaterede, at det af de dokumenter, som de slovakiske myndigheder havde fremlagt, fremgik, at der fandtes potentielle tilbudsgivere, som var interesserede i kun at erhverve visse dele af NCHZ. Kommissionen var derfor af den opfattelse, at det ikke kunne udelukkes, at et salg af de forskellige dele af NCHZ ville have ført til en højere samlet salgspris (145. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Sagsøgeren har gjort gældende, at det ikke er vigtigt at fastslå, om det havde været muligt at opnå en højere salgspris, såfremt aktiverne var blevet solgt særskilt, men om køberen betalte en pris for aktiverne, der var i overensstemmelse med markedsprisen, og at det eneste spørgsmål, der er relevant at besvare, er, om køberen opnåede en økonomisk fordel. Kommissionen burde efter sagsøgerens opfattelse endvidere have fremlagt beviser, der kunne godtgøre, at det ville have været muligt at opnå et bedre resultat ved at sælge aktiverne særskilt.
Kommissionen har bestridt denne argumentation og har anført, at hvis det var muligt at opnå en højere pris ved at sælge aktiverne særskilt, men at det ikke desto mindre blev besluttet at sælge selskabet samlet som en going concern for at sikre videreførelsen af NCHZ’ økonomiske aktiviteter og ikke for at opnå den højst mulige indtægt ved salget, er det klart, at salget ikke skete til markedsprisen, dvs. til den højeste pris, der kunne opnås på markedet.
Det skal bemærkes, at mindst en tilbudsgiver havde tilkendegivet sin interesse for at købe visse dele af selskabet (145. betragtning til den anfægtede afgørelse), og at súd v Trenčíne (retten i Trenčín) havde anmodet kuratoren om at vurdere dette yderligere tilbud. Det skal imidlertid bemærkes, at Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Retten, og uden at dette er blevet bestridt af sagsøgeren, har oplyst, at det ifølge udbuddet af 2011 ikke var tilladt at sælge aktiverne særskilt.
Det skal fastslås, at den pris, der skal tages i betragtning, er den pris, der blev betalt for den udbudte virksomhed. Det kan imidlertid ikke antages, at den pris, der blev opnået for salget af virksomheden, var den højeste pris, der kunne opnås på markedet, når der henses til, at det kun var muligt at købe virksomheden som helhed, dvs. at der kun kunne være én enkelt køber. Selv om det forfulgte formål var at sikre en videreførelse af driften af NCHZ, var det nemlig ikke af den grund nødvendigt at forbyde, at aktiverne blev solgt særskilt.
For det første er det klart, at det ville have været muligt at videreføre driften af virksomheden, selv om ejerskabet til de forskellige aktiver havde været fordelt på flere enheder. Det efterfølgende salg til sagsøgeren viste nemlig, at en virksomhed kunne være interesseret i at købe en del af aktiverne og samtidig leje den resterende del af aktiverne og således have mulighed for at råde over samtlige disse aktiver.
For det andet skal det, således som Kommissionen og intervenienten anførte i retsmødet, bemærkes, at selv om det havde været muligt at købe aktiverne særskilt, ville dette ikke nødvendigvis have ført til, at aktiverne faktisk ville være blevet solgt på denne måde, og navnlig ikke i det tilfælde, hvor denne mulighed ville have været økonomisk mindre fordelagtig.
En sådan salgsmulighed, der ikke ville have begrænset genstanden for overførslen til en samlet økonomisk enhed, ville ikke desto mindre have gjort det muligt at begrænse de potentielle køberes valgmuligheder (jf. i denne retning dom af 28.3.2012, Ryanair mod Kommissionen,
T-123/09
,
EU:T:2012:164
, præmis
) og gjort det muligt under forudsætning af, at de andre betingelser for udbuddet af 2011 havde været udformet på en anden måde (jf. præmis 232 ovenfor), at antage, at virksomheden faktisk var blevet solgt til den højeste pris.
For fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at sagsøgeren har gjort gældende, at når aktiverne som i det foreliggende tilfælde i forbindelse med en udbudsprocedure, der indgår som et led i en konkursbehandling, sælges til en tredjepart, er parternes økonomiske bevæggrunde indlysende, og at køberen har en interesse i at gennemføre en transaktion, som efter dennes opfattelse giver mulighed for at opnå en fortjeneste. Det skal imidlertid konstateres, at eftersom Via Chem Slovakia ikke drev NCHZ, men videresolgte selskabet efter erhvervelsen, ville en anvendelse af sagsøgerens argumentation på det første salg indebære, at Via Chem Slovakia tilbød og betalte en pris, der var lavere end markedsprisen.
For det tredje, selv om sagsøgeren har anført, at begge udbudsprocedurer bekræfter, at salget til Via Chem Slovakia skete til en pris, der var i overensstemmelse med markedsvilkårene, skal det imidlertid bemærkes, at udbuddet af 2010, således som Kommissionen anførte i 16. betragtning til den anfægtede afgørelse, kun gav anledning til, at en enkelt tilbudsgiver afgav et bud, som kuratoren afslog, idet han var af den opfattelse, at der kunne opnås et bedre bud.
Eftersom de to tilbudsgivere i forbindelse med den sidste fase af udbuddet af 2011 afgav bud, der lå meget tæt på det første bud (16. betragtning til den anfægtende afgørelse), har sagsøgeren draget den konklusion, at dette er bevis for, at der var tale om markedsprisen. Dette argument kan imidlertid ikke tages til følge, dels fordi den ene af de to tilbudsgivere var det selskab, hvis bud blev forkastet i forbindelse med udbuddet af 2010, dels som følge af de grunde, der er redegjort for i præmis 232 og 240 ovenfor.
For det fjerde har Kommissionen som svar på et argument fra sagsøgeren anført, at den »efterfølgende analyse«, som kuratoren foretog af den Via Chem Slovakia tilbudte pris, ikke godtgør, at den således opnåede pris faktisk svarede til markedsprisen. Denne analyse vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt det var den bedste løsning på daværende tidspunkt at sælge virksomheden til Via Chem Slovakia.
Det skal i den forbindelse bemærkes, at Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Retten i retsmødet anførte, at den anså analysen for en »efterfølgende« analyse, fordi den var blevet udfærdiget, efter at de bud, der blev afgivet i forbindelse med udbuddet af 2011, var blevet modtaget. Det fremgår af denne analyse, som Kommissionen fremlagde som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, at denne analyse vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt det på daværende tidspunkt var den bedste løsning at sælge virksomheden til Via Chem Slovakia. Det fremgår endvidere heraf, at kuratoren ikke konstaterede, at den pris, som Via Chem Slovakia tilbød, uden nogen tvivl svarede til markedsprisen, men at han anførte, at det var nødvendigt at sælge NCHZ, fordi en udsættelse af salget ville have andre negative konsekvenser for dette selskab, navnlig hvis dets aktiviteter blev videreført under konkursen.
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det fastslås, at betingelserne for udbuddet af 2011 i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke gjorde det muligt at antage, at formålet med salget var at opnå den størst mulige fortjeneste, og at Kommissionen med føje kunne konstatere, at der ikke forelå nogen sikkerhed for, at den pris, som Via Chem Slovakia betalte i forbindelse med salget, svarede til markedsprisen for NCHZ.
c)

Om Via Chem Slovakias salg til sagsøgeren
Sagsøgeren har gjort gældende, at selv om betingelserne for salget mellem Via Chem Slovakia og sagsøgeren ikke er relevante som følge af den omstændighed, at det første salg blev foretaget til markedspris, skal den salgspris, der aftales mellem private markedsøkonomiske aktører, efter sagsøgerens opfattelse formodes at være i overensstemmelse med markedsvilkårene, også selv om der ikke er gennemført en udbudsprocedure.
Kommissionen fandt i den anfægtede afgørelse, at der i forbindelse med Via Chem Slovakias salg til sagsøgeren var tale om en transaktion mellem to private selskaber, i hvilken forbindelse der ikke blev gennemført en udbudsprocedure. Kommissionen anførte, at de to nævnte selskaber ganske enkelt var blevet enige om en pris, uden at andre enheder havde haft mulighed for at tilbyde en højere pris. Kommissionen konkluderede, at den tvivl, der herskede om, hvorvidt den af Via Chem Slovakia betalte pris svarede til markedsprisen, således også gjorde sig gældende for den pris, som sagsøgeren havde betalt (146. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Den af sagsøgeren foretagne henvisning til en beslutningspraksis skal forkastes, idet Kommissionens beslutningspraksis vedrørende andre sager ikke kan påvirke den anfægtede afgørelses gyldighed, der kun kan vurderes ud fra objektive traktatbestemmelser (jf. i denne retning dom af 20.5.2010, Todaro Nunziatina & C.,
C-138/09
,
EU:C:2010:291
, præmis
, og af 17.12.2015, SNCF mod Kommissionen,
T-242/12
,
EU:T:2015:1003
, præmis
).
Det er i øvrigt korrekt, således som Kommissionen konstaterede i den anfægtede afgørelse, at det forhold, at der ikke er iværksat et udbud, ikke giver sikkerhed for, at denne pris svarede til eller var lavere end markedsprisen.
d)

Konklusion
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal det, således som Kommissionen i det væsentlige konstaterede i 144.-146. og 168. betragtning til den anfægtede afgørelse, fastslås, at det ikke kan anses for sikkert, at de to på hinanden følgende salg skete til markedsprisen.
3.

Om transaktionens omfang
Sagsøgeren er af den opfattelse, at det eneste kriterium, der ikke taler imod, at der foreligger omgåelse, er transaktionens omfang. Sagsøgeren har hævdet, at selv om et særskilt salg af NCHZ’ aktiver i sig selv ville have gjort det muligt at udelukke, at der forelå økonomisk kontinuitet, er den omstændighed alene, at NCHZ’ aktiver blev solgt til Via Chem Slovakia efter going concern-princippet, ikke tilstrækkelig til at fastslå, at der forelå økonomisk kontinuitet. Hvad angår Via Chem Slovakias salg af visse aktiver til sagsøgeren er det endvidere som følge af den omstændighed, at kun 60% af NCHZ’ aktiviteter blev overdraget, endog muligt at hævde, at overførslen ikke havde et omfang, der var tilstrækkeligt til at opfylde dette kriterium, således at det alene af denne grund kan udelukkes, at der forelå økonomisk kontinuitet.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt sagsøgerens argumentation. Kommissionen er af den opfattelse, at transaktionens omfang udgør et særlig vigtigt kriterium, og har anført, at sagsøgeren ikke har rejst tvivl om de argumenter, der på dette punkt er anført i den anfægtede afgørelse, men har forsøgt at begrænse betydningen af dette aspekt, uden at dette synspunkt finder støtte i retspraksis.
Kommissionen anførte for det første i den anfægtede afgørelse, at jo større en del af den oprindelige virksomhed, der overtages af en ny enhed, desto større er sandsynligheden for, at den økonomiske drift af disse aktiver fortsat nyder godt af den uforenelige støtte (149. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det andet anførte Kommissionen, at salget af Via Chem Slovakia vedrørte hele NCHZ som en going concern (150. og 151. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen anførte endvidere med hensyn til salget til sagsøgeren, at den virksomhed, som sagsøgeren havde erhvervet, havde samme omfang som NCHZ’ tidligere virksomhed, og at mere end 95% af NCHZ’ ansatte fulgte med overdragelsen (152. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen anførte desuden, at sagsøgeren havde overtaget alle aktiver og alle de rettigheder og forpligtelser, der var knyttet til den overdragne virksomhed, med undtagelse af fast ejendom (153. og 156. betragtning til den anfægtede afgørelse). Den omstændighed, at en del af disse aktiver blev udnyttet i henhold til en lejeaftale og ikke var genstand for direkte udøvelse af ejendomsret, ændrer efter Kommissionens opfattelse ikke ved, at sagsøgeren »simpelthen« videreførte NCHZ’ økonomiske aktiviteter med det samme omfang som før transaktionen (156. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen anførte endvidere, at sagsøgeren havde beholdt NCHZ’ hidtidige ledelse (154. betragtning til den anfægtede afgørelse), efter at sagsøgeren på tidspunktet for erhvervelsen af dette selskabs aktiviteter i pressen havde meddelt, at selskabet ikke havde planer om at gennemføre større ændringer med hensyn til personale eller produktion, og at den ville beholde den hidtidige ledelse (155. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen var således af den opfattelse, at sagsøgeren havde videreført driften af NCHZ uden at foretage større ændringer i selskabets forretnings-, personale- eller produktionspolitik (158. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal bemærkes, at sagsøgeren med henblik på at godtgøre, at transaktionens omfang rent faktisk udgør et negativt kriterium, der, når det ikke er opfyldt, i sig selv kan udelukke, at den pågældende transaktion har til formål at omgå afgørelsen om tilbagesøgning, har anført, at denne konklusion følger af retspraksis, og har i den forbindelse henvist til punkt 67 i generaladvokat Tizzanos forslag til afgørelse Tyskland mod Kommissionen (
C-277/00
,
EU:C:2003:354
). Dette punkt gentager imidlertid et af Kommissionen fremført argument og indeholder i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke yderligere henvisninger. Selv om det endvidere af retspraksis fremgår, at der kan tages hensyn til forskellige forhold, herunder »overførslens genstand (aktiver og passiver, personalets forbliven, bundlede aktiver)« (jf. præmis 208 ovenfor), fremgår det til gengæld ikke, at der ikke kan foreligge økonomisk kontinuitet, når transaktionen har et lille omfang.
Det skal i øvrigt konstateres, at sagsøgeren, således som Kommissionen har anført, ikke har fremført noget argument, der kan anfægte de vurderinger, der i den anfægtede afgørelse er foretaget af omfanget af de to på hinanden følgende salgstransaktioner, dog med undtagelse af argumentet om, at kun 60% af aktiviteterne blev overført til sagsøgeren. Kommissionen svarede imidlertid på dette argument i 153. betragtning til den anfægtede afgørelse, og sagsøgeren har ikke fremført noget argument, der kan modsige konstateringen af, at sagsøgeren af Via Chem Slovakia lejede den faste ejendom (jord og bygninger), som sagsøgeren ikke havde erhvervet, og som var nødvendig for den kemiske produktion. Sagsøgeren har endvidere ikke fremført noget argument, der kan anfægte Kommissionens øvrige betragtninger om, at sagsøgeren videreførte driften af NCHZ uden større ændringer i selskabets forretnings-, personale- eller produktionspolitik (jf. præmis 255 ovenfor).
De betragtninger, som Kommissionen har anført i den anfægtede afgørelse, synes imidlertid ikke at være behæftet med fejl og gør det muligt at konstatere, at omfanget af transaktionen i form af overførslens genstand i det foreliggende tilfælde taler for, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren. Den omstændighed, at sagsøgeren ikke erhvervede, men lejede, den faste ejendom, der var nødvendig for den kemiske produktion, og som bestod af jorden og bygningerne, kan ikke påvirke denne konklusion, idet sagsøgeren havde ret til at gøre brug af alle de dele af NCHZ, der gjorde det muligt at videreføre driften af dette selskab.
4.

Om transaktionens økonomiske følgerigtighed
Sagsøgeren har med henvisning til punkt 33 i meddelelsen af 2007 anført, at kriteriet om transaktionens økonomiske følgerigtighed ikke har til formål at sikre, at køberen anvender aktiverne på en anden måde end sælgeren, men at fastslå, om der findes en anden økonomisk begrundelse for transaktionen end omgåelse af afgørelsen om tilbagesøgning. Dette kriterium skal ikke anvendes på andre situationer end de situationer, hvor der kan tænkes at foreligge omgåelse, og er særlig anvendeligt, når der er tale om koncerninterne transaktioner. Når aktiverne som i det foreliggende tilfælde sælges til en tredjepart i forbindelse med en udbudsprocedure, der indgår som led i en konkursbehandling, er det åbenbart, hvilke økonomiske bevæggrunde parterne har. Dels har sælgeren, som i det foreliggende tilfælde er kuratoren, et ønske om at indhente midler for at kunne tilbagebetale det konkursramte selskabs gæld, og for at kunne gøre dette sælger den pågældende som i det foreliggende tilfælde aktiverne efter going concern-princippet med henblik på at betale kreditorernes fordringer, såfremt et sådant salg kan forventes at give en højere indtægt, end hvis aktiverne sælges særskilt. Dels har køberen et ønske om at gennemføre en transaktion, som efter den pågældendes opfattelse giver udsigt til en fortjeneste. Kommissionens argument om, at erhvervelsen af NCHZ’ aktiver ikke havde nogen sammenhæng med sagsøgerens andre aktiviteter (166. betragtning til den anfægtede afgørelse), er under alle omstændigheder »absurd ud fra et økonomisk synspunkt«.
Kommissionen er af den opfattelse, at den anfægtede afgørelse ikke er behæftet med fejl i denne henseende. Kommissionen har anført, at sagsøgeren ikke har henvist til nogen retspraksis, der kan støtte sagsøgerens fortolkning af kriteriet om transaktionens økonomiske følgerigtighed, og at sagsøgeren synes at se bort fra den omstændighed, at dette kriterium i retspraksis er blevet nævnt som et af de forhold, der kan tages hensyn til med henblik på at godtgøre, at der foreligger økonomisk kontinuitet mellem modtageren af statsstøtten og køberen af denne støttemodtagers aktiver, og ikke med henblik på at godtgøre, at der eventuelt er sket omgåelse af pålægget om tilbagesøgning.
Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, at formålet med kriteriet om transaktionens økonomiske følgerigtighed var at afklare, om køberen af aktiverne anvendte dem på samme måde, som sælger gjorde, eller om han derimod lod dem indgå i sin egen forretningsstrategi og derved opnåede synergivirkninger som begrundelse for sin interesse i at overtage disse aktiver (164. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen konstaterede, at sagsøgeren havde overtaget alle NCHZ’ kemikalieaktiviteter, dvs. størsteparten af NCHZ’ virksomhed, som going concern, sammen med over 95% af medarbejderne og de dertil knyttede rettigheder og forpligtelser, og at sagsøgerens produktsortiment og aktiviteter var identiske med NCHZ’ (165. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen præciserede endvidere, at sagsøgeren i pressen havde udtalt, at selskabet ikke havde til hensigt at foretage større ændringer i driften af NCHZ og i omfanget af selskabets aktiviteter. Selv om sagsøgeren indgik i en større koncern, så der efter Kommissionens opfattelse ikke ud til at være nogen større synergivirkninger i forhold til andre virksomheder i koncernen (166. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen konkluderede, at der ikke var foretaget nogen større ændring af forretningsstrategien, og at sagsøgeren havde anvendt aktiverne på samme måde, som sælgeren gjorde (167. betragtning til den anfægtede afgørelse).
For det første er det vigtigt at bemærke, at det ikke er nødvendigt, at der foreligger et forsæt, for at det kan fastslås, at der er sket en omgåelse af tilbagebetalingsforpligtelsen ved overførslen af aktiverne (jf. præmis 211 ovenfor). Kriteriet om transaktionens økonomiske følgerigtighed, der indgår blandt de forhold, som er nævnt i retspraksis (jf. præmis 208 ovenfor), har derfor i modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, ikke nødvendigvis og udelukkende til formål at fastslå, om der findes en anden økonomisk begrundelse for den omhandlede transaktion end en sådan omgåelse.
Det skal endvidere bemærkes, at det, således som sagsøgeren har anført, ikke kan fastslås, at den økonomiske logik, der lå til grund for overdragelsen af NCHZ’ aktiver efter going concern-princippet, klart var at opnå den højeste pris for at kunne betale kreditorernes fordringer. Som det er blevet fastslået, var den udbudsprocedure, der førte til salget til Via Chem Slovakia, nemlig ikke tilrettelagt således, at der var sikkerhed for at opnå den højeste pris (jf. præmis 246 ovenfor).
Hvad endelig angår salget til sagsøgeren medgav Kommissionen, at visse af medlemmerne i den koncern, som sagsøgeren tilhørte, også var aktive inden for den kemiske industri, men anførte, at de var aktive inden for andre områder. Sagsøgeren har imidlertid kun anfægtet denne vurdering af, at der ikke forelå synergivirkninger, ved hjælp af argumenter, der ikke er underbyggede. Den omstændighed, der ikke er blevet anfægtet, at sagsøgeren, således som Kommissionen anførte, simpelthen anvendte aktiverne på samme måde som NCHZ uden at foretage ændringer af forretningsstrategien, fører under alle omstændigheder til den konklusion, at den økonomiske logik, der lå til grund for salget til sagsøgeren, for sagsøgerens vedkommende var at videreføre de aktiviteter, som NCHZ tidligere havde udført.
Kommissionen kunne derfor uden at begå fejl konkludere, at transaktionens økonomiske følgerigtighed udgjorde en indikation på, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren.
5.

Om de andre af Kommissionen undersøgte forhold
a)

Hvorvidt der forelå forsæt til at omgå afgørelsen om tilbagesøgning
Sagsøgeren har anført, at Kommissionen i 131. betragtning til den anfægtede afgørelse konstaterede, at den ikke havde direkte belæg for, at formålet med transaktionen var at omgå en potentiel afgørelse om tilbagesøgning, men at den ikke desto mindre samtidig anførte, at de slovakiske myndigheder var vel vidende om, at Kommissionen efter at have modtaget en klage den 17. oktober 2011 havde indledt en forudgående undersøgelse, og at de også havde kendskab til den kartelbøde på 19,6 mio. EUR, som NCHZ var blevet pålagt ved afgørelsen af 22. juli 2009. Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen med urette »antydede«, at disse to punkter indirekte viste, at sagsøgeren havde forsæt til at undgå tilbagesøgningen. Sagsøgeren har i replikken anført, at selskabet har noteret sig, at Kommissionen har anerkendt, at den foreliggende sag ikke omhandler et omgåelsestilfælde.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, gjort gældende, at den konkluderede, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren, og at denne kontinuitet kunne foreligge uafhængigt af, om der forelå et konkret forsæt til at omgå en afgørelse om tilbagesøgning, samt at den ikke på noget tidspunkt har hævdet, at den foreliggende sag omhandler et omgåelsestilfælde (131. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal fastslås, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke konkluderede, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren navnlig som følge af, at der forelå et forsæt til at omgå den tilbagesøgningsforpligtelse, der var blevet pålagt ved denne afgørelse. Sagsøgerens argument er derfor ikke relevant.
b)

Om forbindelsen mellem den oprindelige ejer og den nye ejer af NCHZ
Sagsøgeren har anført, at aktiverne blev solgt til tredjeparter, der ikke havde nogen som helst forbindelse til NCHZ eller dette selskabs aktionærer, hvilket Kommissionen i det væsentlige anerkendte i den anfægtede afgørelse. Der består heller ikke en sådan forbindelse mellem NCHZ og Via Chem Slovakia. Sagsøgeren har i replikken anført, at Kommissionen ikke har fremsat noget retligt eller økonomisk argument, der gør det muligt at forklare, hvorfor dette kriterium kun kan anvendes til at påvise, om der foreligger økonomisk kontinuitet, og ikke til at afkræfte, at dette skulle være tilfældet. Dette kriterium gør det rent faktisk muligt at afgøre, om salget blev eller ikke blev gennemført for at omgå afgørelsen om tilbagesøgning.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, anført, at der i forbindelse med vurderingen af, om der forelå økonomisk kontinuitet, blev taget hensyn til dette forhold, og har gjort gældende, at der ikke kan drages nogen særskilt konklusion af den omstændighed, at ejernes identitet fortsat er ukendt, så meget desto mere som den anfægtede afgørelse ikke vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der forelå et forsæt til at omgå pålægget om tilbagesøgning. Kommissionen har i duplikken med henvisning til dom af 28. marts 2012, Ryanair mod Kommissionen (
T-123/09
,
EU:T:2012:164
, præmis
), bestridt sagsøgerens argument om, at det ikke er muligt at konstatere, at der foreligger omgåelse og dermed økonomisk kontinuitet, når der ikke er sammenfald mellem ejerne.
Kommissionen anførte i den anfægtede afgørelse, at den »[i] mangel af bevis for det modsatte ant[og], at der ikke [va]r nogen forbindelse mellem de oprindelige og de nye ejere af […] NCHZ […], der [var] blev[et] overtaget af [sagsøgeren]« (162. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal bemærkes, at der blandt de relevante forhold, der er nævnt i retspraksis, er henvist til identiteten af den overtagende virksomheds og den oprindelige virksomheds aktionærer eller ejere (jf. præmis 208 ovenfor). Selv om Kommissionen, som det fremgår af 159.-162. og 168.-170. betragtning til den anfægtede afgørelse, undersøgte dette forhold, var det med føje, at den ikke konstaterede, at dette forhold udgjorde et indicium for, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren. I forbindelse med den samlede vurdering af de forskellige undersøgte forhold fandt Kommissionen imidlertid også med føje, at den manglende forbindelse mellem NCHZ’ tidligere og nye ejere ikke gjorde det muligt at udelukke, at der forelå en sådan økonomisk kontinuitet.
Hvad angår sagsøgerens argument om, at dette forhold ville gøre det muligt at afgøre, om salget blev eller ikke blev gennemført for at omgå afgørelsen om tilbagesøgning, skal dette argument i øvrigt forkastes som irrelevant af den samme grund som anført i præmis 268 ovenfor.
c)

Om tidspunktet for salget
Sagsøgeren har anført, at kreditorerne, kuratoren og súd v Trenčíne (retten i Trenčín), længe før der blev indledt en undersøgelse på statsstøtteområdet, havde besluttet at sælge NCHZ’ aktiver efter going concern-princippet gennem en udbudsprocedure. Kommissionen har endvidere ikke hævdet, at kuratoren, súd v Trenčíne (retten i Trenčín), NCHZ, Via Chem Slovakia eller sagsøgeren på tidspunktet for salget eller salgene havde kendskab til den procedure, som Kommissionen havde indledt. Viden om, at der består en risiko for, at der vil blive truffet en afgørelse om tilbagesøgning af statsstøtte, udgør imidlertid en nødvendig forudsætning for, at der foreligger omgåelse. Når der henses til ordlyden af 168. betragtning til den anfægtede afgørelse, skal denne betragtning forstås således, at Kommissionen ikke ønskede at basere sin konklusion på tidspunktet for salget. Kommissionen har indirekte medgivet, at dette forhold i det foreliggende tilfælde taler imod, at der skulle foreligge omgåelse.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, anført, at det ikke var på grundlag af dette forhold, at den konstaterede, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren, idet 163. betragtning til den anfægtede afgørelse kun indeholder en konstatering af en faktisk omstændighed. Kommissionen har desuden gjort gældende, at den ikke forsøgte at bevise, at der forelå et forsæt til at omgå pålægget om tilbagesøgning. Kommissionen har i duplikken anført, at sagsøgerens argument om, at tilbagesøgningsforpligtelsen ikke på noget tidspunkt kan udvides til at omfatte en køber, der ikke har kendskab til de faktiske omstændigheder, selv om der objektivt set foreligger økonomisk kontinuitet, ikke har støtte i retspraksis, og at der heller ikke i retspraksis findes støtte for den opfattelse, at det ikke er muligt at fastslå, at der foreligger økonomisk kontinuitet, når overførslen af aktiverne sker før indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure.
Kommissionen undersøgte i 163. betragtning til den anfægtede afgørelse kriteriet om tidspunktet for salget. Kommissionen anførte, at »[s]alget [havde fundet] sted, efter at [der var blevet] indledt en undersøgelse af klagen, og [efter at] klagen [var blevet videresendt] til Slovakiet med opfordring til at fremsætte bemærkninger hertil«, og at Den Slovakiske Republik »[d]erfor […] i hvert fald [var] vidende om, at der var mulighed for, at de her omhandlede foranstaltninger kunne udgøre ulovlig og uforenelig statsstøtte, som ville skulle tilbagesøges«.
Det skal bemærkes, at der blandt de relevante forhold, der er nævnt i retspraksis, er henvist til »tidspunktet for overførslen (efter undersøgelsens iværksættelse, procedurens iværksættelse eller den endelige beslutning)« (jf. præmis 208 ovenfor). Selv om Kommissionen undersøgte dette forhold i 163. betragtning til den anfægtede afgørelse, henviste den i 168.-170. betragtning til den anfægtede afgørelse, der indeholdt dens konklusioner med hensyn til, om der forelå økonomisk kontinuitet, ikke til dette forhold som et indicium for, at der forelå en sådan kontinuitet i det foreliggende tilfælde.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har hævdet, fremgår det i øvrigt på ingen måde af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen indirekte skulle have medgivet, at det tidspunkt, hvor salget fandt sted, talte imod, at der skulle foreligge omgåelse. Kommissionen anførte nemlig kun, at selv om den ikke havde direkte belæg for, at formålet med transaktionen var at omgå en potentiel afgørelse om tilbagesøgning, »var det dog klart for de slovakiske myndigheder, at [den] siden den 17. oktober 2011 havde haft en klage mod NCHZ til behandling [(jf. 2. betragtning til den anfægtede afgørelse)], og at der desuden var et krav om betaling af den kartelbøde på 19,6 mio. EUR, som NCHZ fik pålagt ved en afgørelse af 22. juli 2009 [(jf. 12. betragtning til den anfægtede afgørelse)]« (131. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det skal desuden bemærkes, at sagsøgeren med argumentet om, at viden om, at der vil blive truffet en afgørelse om tilbagesøgning af statsstøtte, eller i det mindste viden om, at der består en risiko for, at en sådan afgørelse vil blive truffet, udgør en nødvendig forudsætning for, at der foreligger omgåelse af tilbagesøgningen, har påberåbt sig, at der er sket et salg for at undgå tilbagesøgningen af statsstøtten. Dette argument skal imidlertid forkastes som irrelevant af den samme grund som den, der er redegjort for i præmis 268 ovenfor.
For fuldstændighedens skyld skal det, således som sagsøgeren har anført, præciseres, at beslutningen om at sælge NCHZ efter going concern-princippet blev truffet, før der på nogen måde forelå et indicium for, at Kommissionen var ved at gennemføre en undersøgelse af en eventuel statsstøtte. Selv om der tages udgangspunkt i det tidspunkt, hvor udbuddet af 2010 blev gennemført, eller det tidspunkt, hvor súd v Trenčíne (retten i Trenčín) som følge af, at det nævnte udbud ikke havde ført til det ønskede resultat, afsagde den eksigible kendelse, hvorved den pålagde kuratoren at gennemføre et salg i juni 2011, skal det bemærkes, at Kommissionen på daværende tidspunkt ikke havde modtaget intervenientens klage. Det har endvidere ikke nødvendigvis nogen betydning, at købsaftalen med Via Chem Slovakia endeligt blev indgået den 16. januar 2012, dvs. den dag, hvor Kommissionen til regeringen sendte den slovakiske version af klagen, som allerede var blevet meddelt på et andet sprog end slovakisk den 17. oktober 2011. Det skal til gengæld bemærkes, at det på det tidspunkt i august 2012, hvor NCHZ blev solgt til sagsøgeren, var kendt, at der var indgivet en klage, og at den undersøgelse, der gik forud for indledningen af den formelle undersøgelse, var iværksat. Sagsøgeren har selv anført, at kuratoren gennem den skrivelse af 2. april 2012, som sagsøgeren modtog den 10. april 2012, fik en første oplysning, der kunne indikere, at Kommissionen var ved at gennemføre en foreløbig undersøgelse på statsstøtteområdet. Via Chem Slovakia og sagsøgeren burde derfor i forbindelse med det andet salg have haft kendskab hertil, idet det for så vidt angår sagsøgeren i modsætning til, hvad denne som et svar på et spørgsmål fra Retten har hævdet, skal bemærkes, at enhver omhyggelig erhvervsdrivende må forventes fuldt ud at gøre sig bekendt med den økonomiske situation, der kendetegner den enhed, som den erhvervsdrivende påtænker at købe.
6.

Om Kommissionens samlede vurdering af, om der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren
Kommissionen baserede i den anfægtede afgørelse sin konklusion om, at der forelå økonomisk kontinuitet, på den omstændighed, at de priser, der blev betalt i forbindelse med de to på hinanden følgende salg, formentlig ikke svarede til markedsprisen, og på omfanget af transaktionen i form af overførslen af genstanden og transaktionens økonomiske følgerigtighed (168. og 169. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Det fremgår af analysen af den anfægtede afgørelse, at Kommissionen ikke begik fejl, da den for det første fastslog, at såvel transaktionens omfang (overførslens genstand) som dens økonomiske følgerigtighed kunne udgøre indicier for, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren (jf. præmis 254-258 og 261-265 ovenfor), og, for det andet, at det ikke kunne anses for sikkert, at de to på hinanden følgende salg blev gennemført til markedsprisen (jf. præmis 251 ovenfor).
Henset til den omstændighed, at det af retspraksis fremgår dels, at prisen for overførslen, selv om det antages, at den svarer til markedsprisen, kun udgør et af de elementer, der indgår i analysen af, om der eventuelt foreligger økonomisk kontinuitet, dels, at den omstændighed, at der betales en pris, som er i overensstemmelse med markedsvilkårene, ikke nødvendigvis er tilstrækkelig til at opveje den konkurrencefordel, der er forbundet med den ulovlige støtte, skal det i denne forbindelse fastslås, at Kommissionen under hensyn til sagens omstændigheder med føje kunne konkludere, at tilbagesøgningsforpligtelsen skulle udvides til at omfatte sagsøgeren, uafhængigt af, om der var foretaget en konstatering af, at der forelå et forsæt til omgåelse.
Det fjerde anbringende skal derfor forkastes.
G.

Om det femte anbringende, der er fremsat subsidiært, om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 som følge af, at den forpligtelse til at tilbagesøge den hævdede statsstøtte, der blev udvidet til at omfatte sagsøgeren, ikke blev begrænset til 60% af den nævnte støtte
Sagsøgeren har subsidiært gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er behæftet med en ulovlighed, idet Kommissionen ikke begrænsede tilbagesøgningsforpligtelsen til 60% af den statsstøtte, der angiveligt blev ydet til NCHZ. Sagsøgeren har anført, at selskabet ikke kunne have modtaget hele det nævnte beløb, idet det kun købte 60% af NCHZ’ aktiver fra Via Chem Slovakia, og at det heller ikke indirekte kunne drage fordel af den resterende del af disse aktiver, der fortsat ejes af Via Chem Slovakia, idet sagsøgeren betaler en leje, der er fastsat på markedsvilkår.
Kommissionen har, støttet af intervenienten, bestridt rigtigheden af sagsøgerens argumentation.
Kommissionen præciserede i den anfægtede afgørelse, at sagsøgeren »leje[de] den faste ejendom (bygninger og grunde), der [va]r nødvendig til kemikalieproduktionen, af Via Chem Slovakia«, og at »[sagsøgeren b]ortset fra den faste ejendom [havde] overt[aget] alle NCHZ’ andre aktiver, rettigheder og forpligtelser[, og at sagsøgeren drev] NCHZ’ virksomhed videre med den samme produktportefølje« (153. betragtning til den anfægtede afgørelse). Kommissionen konkluderede, at den omstændighed, »[a]t nogle af aktiverne ikke ejes, men lejes af [sagsøgeren intet], ændre[de] ved, at [sagsøgeren] simpelthen dr[ev] NCHZ’ virksomhed videre med det samme omfang som før transaktionen« (156. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Som det allerede er blevet fastslået, kunne Kommissionen med føje konkludere, at tilbagesøgningsforpligtelsen skulle udvides til at omfatte sagsøgeren som følge af, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren. Denne kontinuitet var blandt andre omstændigheder baseret på den omstændighed, at sagsøgeren var indtrådt i alle NCHZ’ rettigheder og forpligtelser med henblik på at videreføre de samme aktiviteter.
Som Kommissionen har anført, har sagsøgeren ikke bestridt, at selskabet lejede den faste ejendom, der var nødvendig for den kemiske produktion, og som den ikke havde erhvervet, idet denne faste ejendom udgjorde de resterende 40%, som var ejet af Via Chem Slovakia. Den omstændighed, at sagsøgeren ikke ejede, men lejede, denne faste ejendom til en pris, der efter sagsøgerens opfattelse svarede til markedsprisen, ændrede ikke ved det forhold, at selskabet havde mulighed for at anvende denne faste ejendom med henblik på at videreføre de aktiviteter, som NCHZ tidligere havde udført.
Henset til de i denne sag foreliggende omstændigheder, der førte til den konklusion, at der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren, var der ingen grund til at begrænse udvidelsen af tilbagesøgningsforpligtelsen til 60%, og det femte anbringende skal derfor forkastes.
På baggrund af samtlige de ovenfor anførte betragtninger skal Kommissionen frifindes i den foreliggende sag.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
I overensstemmelse med procesreglementets artikel 138, stk. 3, bør AlzChem, der er indtrådt i sagen til støtte for Kommissionens påstande, bære sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Fortischem a.s. bærer sine egne omkostninger og betaler de af Kommissionen afholdte omkostninger.

3)
AlzChem AG bærer sine egne omkostninger.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. september 2019.
Underskrifter
Indhold

I. Tvistens baggrund

II. Den anfægtede afgørelse

III. Retsforhandlinger

IV. Parternes påstande

V. Retlige bemærkninger

A. Det tredje anbringende om tilsidesættelse af artikel 296, stk. 2, TEUF, for så vidt som Kommissionen konkluderede, at der var ydet statsstøtte til NCHZ

B. Om det første anbringendes første og andet led om henholdsvis den manglende overførsel af statsmidler og fraværet af en økonomisk fordel for NCHZ

1. Henvisning til retspraksis

2. Den anfægtede afgørelse

3. Om Kommissionens kvalificering af den første foranstaltning som statsstøtte

a) Om betingelserne for at anvende loven om selskaber af strategisk betydning på NCHZ som følge af kvalificeringen af NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« og konsekvenserne af denne anvendelse

b) Om sagsøgerens argument om, at den slovakiske stats beslutning om at kvalificere NCHZ som et »selskab af strategisk betydning« opfyldte kriteriet om den markedsøkonomiske aktør

c) Om sagsøgerens argument om, at NCHZ ville have befundet sig i den samme situation, såfremt selskabet havde været omfattet af den almindelige konkursordning

1) Om argumentet om, at den første kurator udtalte sig til fordel for en videreførelse af driften af NCHZ før vedtagelsen af loven om selskaber af strategisk betydning

2) Om argumentet om, at den første kurators oprindelige beslutning blev godkendt af det relevante udvalg

3) Om argumentet om, at en beslutning fra det kompetente udvalg ville have givet kunder og leverandører den samme sikkerhed som loven om selskaber af strategisk betydning

4) Om argumentet om, at NCHZ ikke opnåede yderligere fordele i forbindelse med videreførelsen af selskabets drift i henhold til loven om selskaber af strategisk betydning

d) Konklusion

C. Om det andet anbringende om tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse og om tilsidesættelse af den samarbejdsforpligtelse, der påhviler Kommissionen

D. Om det første anbringendes tredje led om anlæggelse af et åbenbart urigtigt skøn ved beregningen af det hævdede statsstøttebeløb

E. Om det sjette anbringende om tilsidesættelse af artikel 296 TEUF, for så vidt som Kommissionen konkluderede, at der forelå økonomisk kontinuitet

F. Om det fjerde anbringende om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 som følge af, at forpligtelsen til at tilbagesøge den hævdede statsstøtte blev udvidet til at omfatte sagsøgeren

1. Indledende bemærkninger

2. Om salgsprisen for NCHZ

a) Om bevisbyrden

b) Om salget til Via Chem Slovakia

1) Om den fremsatte formodning om, at et salg er sket til markedspris, når det finder sted i forbindelse med en konkursbehandling under tilsyn af en domstol

2) Hvorvidt et salg i forbindelse med en åben, gennemsigtig og ubetinget udbudsprocedure som hævdet sikrer den højst mulige salgspris

c) Om Via Chem Slovakias salg til sagsøgeren

d) Konklusion

3. Om transaktionens omfang

4. Om transaktionens økonomiske følgerigtighed

5. Om de andre af Kommissionen undersøgte forhold

a) Hvorvidt der forelå forsæt til at omgå afgørelsen om tilbagesøgning

b) Om forbindelsen mellem den oprindelige ejer og den nye ejer af NCHZ

c) Om tidspunktet for salget

6. Om Kommissionens samlede vurdering af, om der forelå økonomisk kontinuitet mellem NCHZ og sagsøgeren

G. Om det femte anbringende, der er fremsat subsidiært, om tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 som følge af, at den forpligtelse til at tilbagesøge den hævdede statsstøtte, der blev udvidet til at omfatte sagsøgeren, ikke blev begrænset til 60% af den nævnte støtte

Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.