CELEX: 62021CJ0164
Procedimiento prejudicial
Reglamento (UE) n.o 651/2014
Artículo 2, punto 83
Remisión directa e incondicional al Derecho de la Unión
Admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
Ayudas de investigación y desarrollo e innovación
Concepto de “organismo de investigación y difusión de conocimientos”
Centro de educación superior que realiza actividades económicas y no económicas
Determinación del principal objetivo

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 2, punto 83, del Reglamento (UE) n.
o
651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (
DO 2014, L 187, p. 1
).
Estas peticiones se han presentado en el contexto de sendos litigios entre, por un lado, Baltijas Starptautiskā Akadēmija SIA (en lo sucesivo, «BSA») y Stockholm School of Economics in Riga SIA (en lo sucesivo, «SSE»), centros de educación superior de Derecho privado y, por otro, el Latvijas Zinātnes padome (Consejo Científico de Letonia), en relación con la denegación de las solicitudes de financiación de proyectos presentadas por dichos centros en el marco de unas convocatorias de proyectos de investigación fundamental y aplicada publicadas por el Consejo Científico de Letonia.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Reglamento n.
o
651/2014
Los considerandos 45, 47, 48 y 49 del Reglamento n.
o
651/2014 están redactados en los siguientes términos:
«(45)
Las ayudas de investigación y desarrollo y las ayudas a la innovación pueden contribuir a un crecimiento económico sostenible, reforzar la competitividad y fomentar el empleo. La experiencia adquirida con la aplicación del Reglamento (CE) n.
o
800/2008 [de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] (Reglamento general de exención por categorías) (
DO 2008, L 214, p. 3
)] y el Marco comunitario sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación muestra que las deficiencias del mercado pueden impedir que este alcance un grado óptimo de producción y generar ineficiencias, ligadas generalmente a efectos externos, a efectos de desbordamiento del conocimiento/bienes públicos, a una información imperfecta y asimétrica, y a fallos de coordinación y de red.
[…]
(47)
En las ayudas para proyectos de investigación y desarrollo, la parte subvencionada del proyecto debe corresponder plenamente a las categorías de investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental. […]
(48)
Unas infraestructuras de investigación de alta calidad son cada vez más necesarias para una investigación y una innovación pioneras, ya que atraen talentos de todo el mundo y son fundamentales para apoyar las nuevas tecnologías de la información y la comunicación y las tecnologías facilitadoras esenciales. […]
(49)
Las infraestructuras de investigación pueden realizar tanto actividades económicas como no económicas. Con objeto de evitar que se concedan ayudas estatales a actividades económicas a través de la financiación pública de actividades no económicas, deben separarse claramente los costes y la financiación de las actividades económicas y no económicas. Cuando una infraestructura se utiliza tanto para actividades económicas como no económicas, la financiación mediante recursos estatales de los costes vinculados a las actividades no económicas de la infraestructura no constituye ayuda estatal. […]»
El artículo 1 de este Reglamento, titulado «Ámbito de aplicación», establece en su apartado 1:
«El presente Reglamento se aplicará a las siguientes categorías de ayudas:
[…]
d)
ayudas de investigación y desarrollo e innovación;
[…]».
El artículo 2 de este Reglamento, con el título «Definiciones», dispone:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
[…]
Definiciones aplicables a las ayudas de investigación y desarrollo e innovación
83) “organismo de investigación y difusión de conocimientos”: toda entidad (por ejemplo, universidades o centros de investigación, organismos de transferencia de tecnología, intermediarios de innovación o entidades colaborativas reales o virtuales orientadas a la investigación), independientemente de su personalidad jurídica (de Derecho público o privado) o su forma de financiación, cuyo principal objetivo sea realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos; cuando una entidad de este tipo lleve a cabo también actividades económicas, la financiación, los costes y los ingresos de dichas actividades deberán contabilizarse por separado; las empresas que puedan ejercer una influencia decisiva en dichas entidades, por ejemplo, en calidad de accionistas o miembros, [no] podrán […] gozar de acceso preferente a los resultados que genere».
Comunicación de la Comisión de 2014
La Comunicación de la Comisión Europea titulada «Marco sobre ayudas estatales de investigación y desarrollo e innovación» (
DO 2014, C 198, p. 1
) (en lo sucesivo, «Comunicación de la Comisión de 2014»), establece, en sus puntos 17, 19 y 20:
«17.
Los organismos de investigación y difusión de conocimientos (“organismos de investigación”) e infraestructuras de investigación son beneficiarios de ayuda estatal si su financiación pública cumple todas las condiciones del artículo 107 [TFUE], apartado 1. Como se explica en la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal, y de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el beneficiario debe ser una empresa, pero esa calificación no depende de su estatuto jurídico, es decir, de si es una entidad de Derecho público o privado, o de su carácter económico, es decir, de si pretende obtener beneficios o no. Más bien, lo decisivo para ser considerado empresa es si realiza una actividad económica consistente en la oferta de productos o servicios en un determinado mercado.
[…]
19.
La Comisión considera que las siguientes actividades suelen ser de naturaleza no económica:
a)
las actividades primarias de los organismos de investigación e infraestructuras de investigación, en particular:
–
la educación para lograr más y mejor personal cualificado; según la jurisprudencia y la práctica decisoria de la Comisión, y tal como se expone en la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal y en la Comunicación sobre los SIEG, la educación pública organizada dentro del sistema nacional de educación, financiada predominantemente o enteramente por el Estado y supervisada por este puede considerarse una actividad no económica,
–
I+D independiente para mejorar los conocimientos y la comprensión cuando el organismo de investigación o la infraestructura de investigación emprenda una colaboración efectiva,
–
amplia difusión de resultados de las investigaciones de forma no discriminatoria y no exclusiva, por ejemplo, mediante la enseñanza, bases de datos de acceso abierto, publicaciones abiertas o programas informáticos abiertos;
b)
actividades de transferencia de conocimientos, cuando son llevadas a cabo por el organismo de investigación o la infraestructura de investigación (incluidos sus departamentos o filiales) o de forma conjunta, o por cuenta de dichas entidades, y cuando todos los beneficios generados por ellas vuelven a invertirse en actividades primarias del organismo de investigación o la infraestructura de investigación; el carácter no económico de esas actividades no se ve afectado por el hecho de contratar con terceros la prestación de los servicios correspondientes mediante licitación pública.
20.
Cuando un organismo de investigación o una infraestructura de investigación se utilizan tanto para actividades económicas como no económicas, la financiación pública solo estará sujeta a las normas sobre ayudas estatales en la medida en que cubra costes relacionados con actividades económicas. […]»
Derecho letón
El Decreto n.
o
725 del Consejo de Ministros, de 12 de diciembre de 2017 (
Latvijas Vēstnesis
, 2017, n.
o
248), titulado «Fundamentālo un lietišķo o pētījumu projektu izvērtēšanas un finansējuma administrēšanas kārtība» (Procedimientos de evaluación de los proyectos de investigación fundamental y aplicada y de administración de su financiación), establece, en su punto 2.7:
«La entidad que propone el proyecto es una institución científica inscrita en el Registro de Instituciones Científicas que, independientemente de su personalidad jurídica (de Derecho público o privado) o de su forma de financiación conforme a las disposiciones normativas que regulan sus actividades (estatutos, reglamento interno o acto constitutivo), lleva a cabo actividades principales que no tienen carácter económico y responde a la definición de organismo de investigación tal y como figura en el artículo 2, punto 83, del [Reglamento n.
o
651/2014].»
A tenor del punto 6 del Decreto n.
o
725:
«La entidad proponente ejecutará un proyecto que no tenga carácter económico. La referida entidad separará claramente aquellas actividades principales que no tengan carácter económico (y los flujos financieros correspondientes) de aquellas actividades que se consideren actividades económicas. Tendrán la consideración de actividades económicas las actividades realizadas por cuenta de un empresario, el arrendamiento de infraestructuras de investigación y los servicios de consultoría. Si la institución científica también lleva a cabo otras actividades económicas que no se correspondan con las actividades principales que no tienen carácter económico, separará sus actividades principales y los flujos financieros correspondientes, de sus demás actividades y de los flujos financieros correspondientes a estas últimas»
El punto 12.5 del Decreto n.
o
725 dispone:
«El [Consejo Científico de Letonia] evaluará si el proyecto solicitado se atiene a los siguientes criterios de conformidad administrativa: el proyecto será ejecutado en una institución científica que cumpla los requisitos del presente Decreto.»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
En los dos asuntos sometidos a los órganos jurisdiccionales remitentes, las demandantes en los litigios principales son centros de educación superior de Derecho privado que respondieron a sendas convocatorias de proyectos publicadas, durante los años 2019 y 2020, por el Consejo Científico de Letonia para la financiación de proyectos de investigación.
El Consejo Científico de Letonia es una autoridad administrativa sujeta al control del Ministro de Educación y Ciencia, cuyo objetivo consiste en aplicar la política nacional de desarrollo científico y tecnológico garantizando la experiencia, la ejecución y la supervisión de los programas y proyectos de investigación científica financiados por el presupuesto del Estado, por los Fondos Estructurales de la Unión Europea y por otros instrumentos financieros extranjeros.
Asunto C‑164/21
BSA es una sociedad mercantil de responsabilidad limitada establecida en Letonia, cuya actividad consiste en prestar servicios de educación superior de carácter académico y no académico. Se trata de un centro de educación superior reconocido por el Estado, que, por otra parte, está inscrito en el Registro de Instituciones Científicas.
Mediante decisión de 23 de enero de 2020, el Consejo Científico de Letonia aprobó el reglamento de la convocatoria general de proyectos de investigación fundamental y aplicada para el año 2020, en cuyo marco BSA presentó una propuesta de proyecto.
Mediante decisión de 14 de abril de 2020, el Consejo Científico de Letonia rechazó la propuesta de proyecto presentada por BSA al estimar que no era subvencionable, basándose en que no podía considerarse que esta fuera una institución científica, en el sentido del Decreto n.
o
725, puesto que no respondía a la definición del concepto de «organismo de investigación y difusión de conocimientos» que figura en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014.
Más concretamente, el Consejo Científico de Letonia indicó que los documentos presentados por BSA no contenían información alguna que permitiera saber si su actividad principal consistía en la realización de investigación de manera independiente. A este respecto, señaló que, por lo que atañe al año 2019, el 84 % de su volumen de negocios estaba constituido por tasas abonadas por los servicios de educación que, habida cuenta del tipo de actividad de BSA (sociedad de responsabilidad limitada cuyo principal objetivo es la obtención de beneficios), correspondían a una actividad económica. Por consiguiente, el Consejo Científico de Letonia concluyó que debía considerarse que la actividad principal de BSA era de naturaleza comercial.
El Consejo Científico de Letonia consideró asimismo que los documentos presentados por BSA no contenían indicaciones suficientes sobre el hecho de que las empresas que podían ejercer una influencia sobre ella, por ejemplo, en calidad de accionistas o miembros, no podían gozar de acceso preferente a sus capacidades de investigación ni a los resultados de investigación que genere. Por consiguiente, el Consejo Científico de Letonia estimó que BSA no podía garantizar que la ejecución del proyecto y la utilización de su parte de financiación fueran conformes con el punto 6 del Decreto n.
o
725, que exige que la entidad proponente ejecute un proyecto que no guarde relación con su actividad económica y separe claramente las actividades principales que no tienen carácter económico (y los flujos financieros correspondientes) de las actividades que se consideran constitutivas de actividades económicas.
BSA impugnó la decisión denegatoria del Consejo Científico de Letonia ante la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo, Letonia), alegando que su actividad principal consiste en realizar investigación de manera independiente. Según BSA, ni el Reglamento n.
o
651/2014, ni el reglamento de la convocatoria de proyectos estipulan que la entidad que presente proyectos no pueda realizar una actividad económica y obtener un beneficio de la misma, ni tampoco establecen qué proporción de las actividades debe ser económica y qué proporción debe tener carácter no económico. BSA sostiene además que separa claramente las actividades principales de carácter no económico de las que tienen carácter económico, así como los flujos financieros correspondientes.
En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre la interpretación que ha de darse al concepto de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido del artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, al que se remite la normativa letona, y sobre los criterios que permiten caracterizar a un organismo de ese tipo.
En estas circunstancias, la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Puede calificarse de “entidad” en el sentido del artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 un organismo (de Derecho privado) que tiene varias actividades principales, entre las que se encuentra la actividad de investigación, pero cuyos ingresos proceden mayoritariamente de la prestación de servicios educativos a título oneroso?
2)
¿Está justificado aplicar el requisito relativo a la proporción de la financiación (ingresos y gastos) de las actividades económicas y no económicas para determinar si la entidad cumple con el requisito establecido en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 relativo a que el principal objetivo de las actividades de la entidad sea realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos? En caso de respuesta afirmativa, ¿cuál sería la proporción adecuada de financiación de las actividades económicas y no económicas para determinar el principal objetivo de las actividades de la entidad?
3)
¿Está justificado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, aplicar el requisito relativo a que los ingresos obtenidos de la actividad principal se inviertan nuevamente (reinvertir) en la actividad principal de la entidad de que se trate, y es necesario evaluar otros aspectos para poder determinar justificadamente el principal objetivo de las actividades de la entidad que propone el proyecto? ¿Se vería modificada tal apreciación por el uso de los ingresos logrados (se reinvierten en la actividad principal o, por ejemplo, en el caso de un fundador privado, se pagan como dividendos a los accionistas), incluso en el supuesto de que la mayor parte de los ingresos sean tasas abonadas por los servicios de educación?
4)
¿Es esencial la personalidad jurídica de los miembros de la entidad que propone el proyecto de que se trate para apreciar si dicha entidad responde a la definición recogida en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, es decir, si se trata de una sociedad constituida con arreglo al Derecho mercantil para llevar a cabo una actividad económica (actividad a título oneroso) con ánimo de lucro [artículo 1 del Komerclikums [Código de Comercio)] o que sus miembros o accionistas sean personas físicas o jurídicas con ánimo de lucro (incluida la prestación de servicios educativos a título oneroso) o fueran creados sin ánimo de lucro (por ejemplo, una asociación o una fundación)?
5)
¿Son esenciales a efectos de la valoración de la naturaleza económica de la actividad de la entidad que propone el proyecto la proporción de estudiantes nacionales y de Estados miembros de la Unión en comparación con la de estudiantes extranjeros (procedentes de Estados terceros) y la circunstancia de que el objetivo de la actividad principal realizada por dicha entidad sea proporcionar a los estudiantes una educación superior y una cualificación competitivas en el mercado laboral internacional en línea con los requisitos internacionales contemporáneos (apartado 5 de los estatutos de la demandante)?»
Asunto C‑318/21
SSE es una sociedad de responsabilidad limitada establecida en Letonia que tiene por objeto, en particular, el desarrollo científico y que cuenta entre sus misiones la investigación fundamental y aplicada en ciencias económicas. También imparte educación superior universitaria y profesional. Su socio único es la fundación Rīgas Ekonomikas augstskola — Stockholm School of Economics in Riga, inscrita en el Registro de Asociaciones y Fundaciones.
Mediante decisión de 22 de mayo de 2019, el Consejo Científico de Letonia aprobó el reglamento de la convocatoria general de proyectos de investigación fundamental y aplicada para el año 2019, en cuyo marco SSE presentó una propuesta de proyecto.
Mediante decisión de 19 de septiembre de 2019, el Consejo Científico de Letonia rechazó la propuesta de proyecto presentada por SSE, al estimar que no era subvencionable, basándose en que no podía considerarse que esta fuera una institución científica, en el sentido del Decreto n.
o
725, puesto que no respondía a la definición del concepto de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», que figura en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014.
Esta decisión se fundamentaba principalmente en el hecho de que de la propuesta de proyecto presentada por SSE se desprendía que, durante el año 2018, la proporción del volumen de negocios de las actividades no económicas de SSE en relación con el de sus actividades económicas era del 34 % frente al 66 %.
El Consejo Científico de Letonia dedujo de ello que la actividad principal de SSE era de naturaleza comercial y que no podía considerarse que su principal objetivo fuera realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos. Asimismo, estimó que los documentos aportados por SSE tampoco contenían información que indicara que todos los ingresos de SSE procedentes de su actividad principal serían reinvertidos en esa actividad.
SSE impugnó la decisión denegatoria del Consejo Científico de Letonia ante la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo), alegando, en particular, que cumplía los requisitos impuestos por el Decreto n.
o
725, ya que estaba inscrita en el Registro de Instituciones Científicas y su actividad principal era de naturaleza no económica. A este respecto, SSE presentó documentos que demostraban que los flujos financieros generados por su actividad principal estaban separados de las actividades económicas y que los beneficios procedentes de sus actividades económicas se reinvertían en la actividad principal de la institución de investigación.
Mediante sentencia de 8 de junio de 2020, la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso-Administrativo) desestimó el recurso interpuesto por SSE. Aun admitiendo que la actividad científica constituía uno de los ámbitos de actividad de SSE, dicho órgano jurisdiccional señaló que el informe sobre el volumen de negocios correspondiente al ejercicio 2018 indicaba que las actividades económicas de SSE representaban una parte de los ingresos y de los gastos superior a los procedentes de sus actividades no económicas. De ello dedujo que SSE no era una institución científica que pudiera beneficiarse de una financiación del Estado para la investigación fundamental y aplicada.
SSE interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo, Letonia).
Ese órgano jurisdiccional alberga dudas sobre las apreciaciones efectuadas por el Consejo Científico de Letonia y por la Administratīvā rajona tiesa (Tribunal de Primera Instancia de lo Contencioso‑Administrativo). Estima que, si se aprobaran los criterios establecidos por estos para la concesión de ayudas a una institución científica, según los cuales los ingresos y los gastos vinculados a sus actividades económicas deben ser inferiores a los procedentes de actividades no económicas, los centros de educación superior privados no podrían beneficiarse de ayudas públicas en favor de la investigación, lo que crearía en detrimento suyo una diferencia de trato.
La Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo) considera que el Reglamento n.
o
651/2014 no establece claramente si, a efectos de calificar una entidad de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», está justificado tener en cuenta la proporción respectiva de los ingresos y gastos de dicha entidad procedentes de sus actividades económicas y no económicas.
Ese órgano jurisdiccional considera que la solución del asunto del que conoce depende de la interpretación que el Tribunal de Justicia haga del artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014.
En estas circunstancias, la Administratīvā apgabaltiesa (Tribunal Regional de lo Contencioso‑Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 2, punto 83, del Reglamento [n.
o
651/2014], en el sentido de que una entidad (por ejemplo, universidades o centros de investigación, organismos de transferencia de tecnología, intermediarios de innovación o entidades colaborativas reales o virtuales orientadas a la investigación) entre cuyos objetivos de funcionamiento se encuentra realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos, pero cuya financiación propia consiste en su mayor parte en ingresos procedentes de actividades económicas, puede considerarse un organismo de investigación y difusión de conocimientos?
2)
¿Está justificado aplicar el requisito relativo a la proporción de la financiación (ingresos y gastos) de las actividades económicas y no económicas para determinar si la entidad cumple con el requisito establecido en el artículo 2, punto 83, del Reglamento [n.
o
651/2014], relativo a que el principal objetivo de las actividades de la entidad sea realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión prejudicial, ¿cuál debe ser el porcentaje de financiación de las actividades económicas y no económicas para determinar si el principal objetivo de la entidad es realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos?
4)
¿Debe entenderse la regla contenida en el artículo 2, punto 83, del Reglamento [n.
o
651/2014], con arreglo a la cual las empresas que puedan ejercer una influencia decisiva en la entidad que propone el proyecto, por ejemplo, en calidad de accionistas o miembros de esta, no podrán gozar de acceso preferente a los resultados que genere esta entidad, de tal modo que los miembros o accionistas de dicha entidad pueden ser o bien personas físicas o jurídicas con ánimo de lucro (incluida la prestación de servicios educativos a título oneroso) o bien personas constituidas sin ánimo de lucro (por ejemplo, una asociación o fundación)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
Según reiterada jurisprudencia, en el marco de la cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar su sentencia como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (sentencia de 10 de diciembre de 2020, J & S Service,
C‑620/19
,
EU:C:2020:1011
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así pues, las cuestiones relativas al Derecho de la Unión gozan de una presunción de pertinencia. El Tribunal de Justicia solo puede abstenerse de pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación alguna con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para dar una respuesta útil a las cuestiones que se le hayan planteado o cuando el problema sea de naturaleza hipotética (sentencia de 24 de febrero de 2022, Tiketa,
C‑536/20
,
EU:C:2022:112
, apartado
y jurisprudencia citada).
En los presentes asuntos, se pregunta al Tribunal de Justicia sobre la interpretación que ha de darse al artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, que define el concepto de «organismo de investigación y difusión de conocimientos». No obstante, los órganos jurisdiccionales remitentes formularon sus peticiones de decisión prejudicial en el marco de litigios relativos a la aplicación del Decreto n.
o
725 que tenían por objeto la concesión de financiación pública para la investigación fundamental y aplicada por el Consejo Científico de Letonia. Como exponen dichos órganos jurisdiccionales, el punto 2.7 del Decreto n.
o
725 remite, de manera clara e incondicional, al artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 y precisa que, para poder optar a la financiación pública de investigación fundamental por el Consejo Científico de Letonia, las entidades que presenten proyectos deben responder a la definición de organismo de investigación tal como se recoge en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014. Dado que, como esos órganos jurisdiccionales han expuesto suficientemente, la solución de los litigios principales depende de la interpretación de esta disposición del Reglamento n.
o
651/2014, las respuestas del Tribunal de Justicia a las cuestiones prejudiciales planteadas resultan necesarias para que los órganos jurisdiccionales remitentes puedan dictar sentencia.
A este respecto, debe recordarse también que el Tribunal de Justicia ha reconocido que eran admisibles las peticiones de decisión prejudicial relativas a disposiciones del Derecho de la Unión en situaciones en las que los hechos del litigio principal quedaban fuera del ámbito de aplicación de dicho Derecho, pero en las que esas disposiciones, sin modificación de su objeto ni de su ámbito de aplicación, habían sido convertidas en aplicables por el Derecho nacional en virtud de una remisión directa e incondicional hecha por este al contenido de dichas disposiciones. El Tribunal de Justicia también ha declarado sistemáticamente que, en tales situaciones, el interés manifiesto del ordenamiento jurídico de la Unión es que, con el fin de evitar futuras divergencias de interpretación, las disposiciones del Derecho de la Unión aplicadas sean objeto de una interpretación uniforme (véanse, en ese sentido, las sentencias de 18 de octubre de 1990, Dzodzi,
C‑297/88 y C‑197/89
,
EU:C:1990:360
, apartados
y
; de 24 de octubre de 2019, Belgische Staat,
C‑469/18 y C‑470/18
,
EU:C:2019:895
, apartados
a
y jurisprudencia citada, y de 10 de diciembre de 2020, J & S Service,
C‑620/19
,
EU:C:2020:1011
, apartados
,
y
).
De las peticiones de decisión prejudicial se desprende que, al remitirse, en el punto 2.7 del Decreto n.
o
725, de manera directa e incondicional al artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 en el marco de la definición de los criterios para poder optar a la financiación pública de la investigación fundamental, las autoridades letonas quisieron garantizar la concordancia entre el Derecho nacional y el Derecho de la Unión pertinente y asegurar la compatibilidad de su sistema de financiación pública de la investigación fundamental con las normas del Derecho de la Unión relativas a las ayudas de Estado, de modo que dicha remisión no modifica el objeto ni el alcance de dicha disposición.
En estas circunstancias, procede que el Tribunal de Justicia responda a las cuestiones prejudiciales primera a cuarta planteadas en cada uno de los presentes asuntos, en la medida en que se refieren a la interpretación que debe darse al artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014.
Sin embargo, por lo que respecta a la quinta cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑164/21, relativa a la pertinencia del origen de los estudiantes que acoge una entidad y del tipo de educación que imparte como criterios para ser calificada de organismo de investigación y difusión de conocimientos, procede señalar que tiene carácter hipotético, puesto que el órgano jurisdiccional remitente no expone con un grado de claridad y precisión suficiente las razones que le han llevado a plantear esta cuestión, ni en qué medida una respuesta a dicha cuestión resulta necesaria para resolver el litigio del que conoce.
En efecto, la petición de decisión prejudicial, en el asunto C‑164/21, no indica de qué modo los criterios a los que se refiere esta cuestión son pertinentes en el marco del procedimiento principal, por ejemplo, si fundamentaron la decisión del Consejo Científico de Letonia, o si fueron invocados por BSA en el marco de su recurso ante el órgano jurisdiccional remitente. Por lo tanto, procede declarar la inadmisibilidad de la quinta cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑164/21.
Cuestiones prejudiciales primera y segunda en el asunto C‑164/21 y cuestiones prejudiciales primera a tercera en el asunto C‑318/21
Mediante las cuestiones prejudiciales primera y segunda en el asunto C‑164/21 y las cuestiones prejudiciales primera a tercera en el asunto C‑318/21, que procede examinar conjuntamente, los órganos jurisdiccionales remitentes preguntan, en esencia, si el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 debe interpretarse en el sentido de que una entidad de Derecho privado que realiza varias actividades, entre ellas la investigación, pero cuyos ingresos proceden en su mayor parte de actividades económicas, como la prestación de servicios de enseñanza a título oneroso, puede considerarse un «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de esa disposición.
De este modo, los órganos jurisdiccionales remitentes preguntan al Tribunal de Justicia sobre la interpretación que debe darse al concepto de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», tal como se define en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, y sobre los criterios que permiten identificar un organismo de ese tipo.
Según reiterada jurisprudencia, para interpretar una disposición del Derecho de la Unión debe tenerse en cuenta no solo su tenor literal, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 26 de febrero de 2019, Rimšēvičs y BCE/Letonia,
C‑202/18 y C‑238/18
,
EU:C:2019:139
, apartado
y jurisprudencia citada).
El artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 define el organismo de investigación y difusión de conocimientos como «toda entidad (por ejemplo, universidades o centros de investigación, organismos de transferencia de tecnología, intermediarios de innovación o entidades colaborativas reales o virtuales orientadas a la investigación), independientemente de su personalidad jurídica (de Derecho público o privado) o su forma de financiación, cuyo principal objetivo sea realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos».
Esta disposición precisa, por otra parte, que, cuando una entidad de ese tipo realice también actividades económicas, la financiación, los costes y los ingresos de esas actividades económicas deberán contabilizarse por separado. Asimismo, dispone que las empresas que puedan ejercer una influencia decisiva en dichas entidades, por ejemplo, en calidad de accionistas o miembros, no podrán gozar de acceso preferente a los resultados que genere.
De una interpretación literal del artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 se desprende que el criterio central para calificar una entidad de organismo de investigación y difusión de conocimientos es el principal objetivo que persigue, que debe consistir en realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental o difundir ampliamente los resultados de estas actividades mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos.
En primer término, por lo que respecta al concepto de «principal objetivo», procede señalar que no se define en el Reglamento n.
o
651/2014. Corresponde, por tanto, al Tribunal de Justicia determinar su significado y su alcance conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente [véase, en ese sentido, la sentencia de 5 de febrero de 2020, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Enrolamiento de marinos en el puerto de Róterdam),
C‑341/18
,
EU:C:2020:76
, apartado
y jurisprudencia citada]. En este lenguaje, el objetivo de una entidad hace referencia al fin que se propone alcanzar, y el adjetivo «principal» subraya la importancia superior del objetivo en cuestión y, por tanto, su primacía sobre los demás posibles objetivos perseguidos por la entidad.
Desde este punto de vista, la utilización del concepto de «principal objetivo» en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 da a entender que un organismo de investigación y difusión de conocimientos, en el sentido de esta disposición, puede perseguir una pluralidad de objetivos y realizar diferentes tipos de actividades, siempre que, entre esos distintos objetivos, la realización de actividades de investigación de manera independiente o de difusión amplia de los resultados de esas actividades constituya el principal objetivo, preponderante con respecto a los demás objetivos perseguidos por dicho organismo.
Esta interpretación, según la cual el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 y el concepto de «principal objetivo» en que se basa esta disposición no se oponen a que un organismo de investigación y difusión de conocimientos realice también otras actividades, eventualmente de naturaleza económica, como actividades de enseñanza a título oneroso, siempre que dichas actividades tengan un carácter secundario, no preponderante con respecto a las actividades principales, generalmente de índole no económica, de investigación de manera independiente o de difusión de los resultados de dicha investigación, queda corroborada por el considerando 49 de dicho Reglamento y el punto 20 de la Comunicación de la Comisión de 2014, de los que se desprende que un organismo de investigación o una infraestructura de investigación puede realizar tanto actividades económicas como no económicas.
En segundo término, por lo que respecta a las actividades realizadas para alcanzar el principal objetivo de la entidad, si bien el tenor literal del artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 y la utilización de la conjunción disyuntiva «o» dan a entender que los organismos de investigación y difusión de conocimientos no deben necesariamente realizar de forma acumulativa actividades de investigación y actividades de difusión de los resultados, la expresión «los resultados de estas actividades» supone necesariamente que las actividades de difusión de conocimientos del organismo no puedan atañer indistintamente a los resultados de cualquier tipo de investigación, aun cuando no guarde relación alguna con la entidad de investigación de que se trate, sino que deben referirse, al menos en parte, a los resultados de las actividades de investigación llevadas a cabo por la propia entidad.
De estos elementos resulta que, para ser calificada de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido del artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, una entidad debe realizar actividades de investigación de manera independiente, eventualmente completadas con actividades de difusión de los resultados de esas actividades de investigación.
Por consiguiente, los centros dedicados exclusivamente a actividades de enseñanza y de formación que difunden, de manera general, el estado actual de la ciencia no pueden ser calificados de organismos de investigación y difusión de conocimientos. Esta interpretación se ve corroborada por la finalidad y la estructura general del Reglamento n.
o
651/2014, y del régimen que este establece para las ayudas de investigación y desarrollo e innovación, que, como se desprende, en particular, de los considerandos 45, 47 y 48 de dicho Reglamento, no pueden tener por objeto aplicar exenciones a las ayudas concedidas a las entidades exclusivamente dedicadas a la enseñanza y a la difusión de conocimientos generales, en modo alguno relacionadas con actividades de investigación que, por lo demás, no realizan.
En tercer término, por lo que respecta a los criterios con arreglo a los cuales debe apreciarse el requisito esencial del principal objetivo de una entidad a efectos de calificarla de «organismo de investigación y difusión de conocimientos» en el sentido del artículo 2, apartado 83, del Reglamento n.
o
651/2014, ha de señalarse, en primer lugar, que no se especifican en dicho artículo 2, apartado 83. De ello debe deducirse que esta disposición permite, para evaluar el principal objetivo de una entidad, tener en cuenta todos los criterios pertinentes, como el marco normativo aplicable o los estatutos de la entidad en cuestión.
A este respecto, se pregunta al Tribunal de Justicia sobre el carácter determinante de la estructura del volumen de negocios de una entidad y de la parte que en él representan los ingresos obtenidos de sus actividades económicas, a efectos de la apreciación del principal objetivo que persigue. Más concretamente, los órganos jurisdiccionales remitentes se preguntan si el hecho de que más de la mitad de los ingresos de una entidad proceda de tales actividades económicas implica necesariamente que esta no pueda ser calificada de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido del artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014.
Sobre este punto, procede señalar, para empezar, que el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 no establece ninguna exigencia en cuanto a la estructura y al origen de la financiación de las actividades de la entidad a efectos de apreciar su principal objetivo y de calificarla de «organismo de investigación y difusión de conocimientos». Esta disposición precisa incluso que tal calificación debe realizarse sin tener en cuenta la forma de financiación de la entidad ni su personalidad jurídica de Derecho público o privado.
A continuación, la exigencia de contabilidad separada que impone el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 confirma que un organismo de investigación y difusión de conocimientos también puede realizar actividades de naturaleza económica, generadoras de ingresos.
Por último, como subrayan los Gobiernos letón y neerlandés y la Comisión, procede señalar que el criterio de la estructura del volumen de negocios de una entidad, y la parte respectiva que en él representan los ingresos obtenidos de las actividades económicas de dicha entidad y los obtenidos de las actividades, generalmente no económicas, de investigación y difusión de los resultados de esta, puede, aisladamente considerado, dar una imagen distorsionada de las actividades reales de una entidad y de su principal objetivo, por ejemplo, subestimando la importancia real de una actividad que genera una cantidad mínima de ingresos.
Por tanto, procede considerar que el criterio de la estructura del volumen de negocios de una entidad, y la parte que en él representan los ingresos obtenidos de las actividades económicas de esa entidad, no puede utilizarse como único criterio determinante para la apreciación del principal objetivo de dicha entidad a efectos de calificar eventualmente a esta de organismo de investigación y difusión de conocimientos.
No obstante, el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 no se opone a que dicho criterio pueda tenerse en cuenta, en el contexto más amplio de un análisis de la totalidad de las circunstancias pertinentes, como un indicio entre otros del principal objetivo perseguido por una entidad.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales primera y segunda en el asunto C‑164/21 y a las cuestiones prejudiciales primera a tercera en el asunto C‑318/21 que el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 debe interpretarse en el sentido de que una entidad de Derecho privado que realiza varias actividades, entre ellas la investigación, pero cuyos ingresos proceden en su mayor parte de actividades económicas, como la prestación de servicios de enseñanza a título oneroso, puede considerarse un «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de esa disposición, siempre que pueda establecerse, a la luz de la totalidad de las circunstancias pertinentes del caso concreto, que su principal objetivo consiste en realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental, y, en su caso, en difundir los resultados de estas actividades de investigación mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos. En ese contexto, no puede exigirse que una proporción determinada de los ingresos de esa entidad proceda de actividades no económicas de investigación y difusión de conocimientos.
Tercera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑164/21
Mediante la tercera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑164/21, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 debe interpretarse en el sentido de que, para que una entidad pueda ser considerada un «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de dicha disposición, es necesario que esa entidad reinvierta los ingresos generados por su actividad principal esa misma actividad.
En primer lugar, procede señalar que el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, más allá de la obligación de contabilizar por separado la financiación, los costes y los ingresos de las eventuales actividades económicas que realiza una entidad, no impone, a efectos de calificarla de organismo de investigación y difusión de conocimientos, ninguna exigencia relativa al uso de sus ingresos ni a su eventual reinversión.
A este respecto, debe señalarse también, como señalan el Gobierno neerlandés y la Comisión en sus observaciones, que tal exigencia de reinversión de los ingresos existía en el régimen anterior del Reglamento n.
o
800/2008, cuyo artículo 30, punto 1, establecía, en particular, que «todos los beneficios se reinvertirán en esas actividades [de investigación], la divulgación de sus resultados o la enseñanza», y que esta exigencia no se repetía en el Reglamento n.
o
651/2014.
Por último, contrariamente a lo que sostiene el Gobierno letón, tal exigencia de reinversión no puede deducirse del punto 19, letra b), de la Comunicación de la Comisión de 2014, que, a diferencia del punto 19, letra a), de esta, no tiene por objeto calificar las actividades principales de los organismos de investigación, sino que versa solo sobre la calificación de las actividades de transferencia de conocimientos. El citado punto 19, letra b), se refiere a la exigencia de reinversión de ingresos en las actividades principales del organismo de investigación únicamente para indicar en qué condiciones estas últimas actividades pueden calificarse de «no económicas».
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la tercera cuestión prejudicial planteada en el asunto C‑164/21 que el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 debe interpretarse en el sentido de que, para que una entidad pueda ser considerada un «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de dicha disposición, no es necesario que esa entidad reinvierta los ingresos generados por su actividad principal en esa misma actividad principal.
Cuartas cuestiones prejudiciales en los asuntos C‑164/21 y C‑318/21
Mediante sus cuartas cuestiones prejudiciales planteadas en los asuntos C‑164/21 y C‑318/21, los órganos jurisdiccionales remitentes preguntan, en esencia, si el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 debe interpretarse en el sentido de que la personalidad jurídica de los miembros y accionistas de una entidad, así como el eventual carácter lucrativo de las actividades realizadas por estos y de los objetivos que persiguen, constituyen criterios determinantes a efectos de calificar dicha entidad de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de esa disposición.
En primer término, el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 establece expresamente que la personalidad jurídica de la entidad (de Derecho público o privado) y su forma de financiación resultan irrelevantes para determinar si aquella puede ser calificada de organismo de investigación y difusión de conocimientos. Ello demuestra la voluntad de la Comisión, autora del Reglamento n.
o
651/2014, de no tener en cuenta, a efectos de calificar una entidad de organismo de investigación y difusión de conocimientos, criterios formales relacionados con la personalidad jurídica y la organización interna de la entidad.
En segundo término, la norma que figura en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014, según la cual las empresas que pueden ejercer una influencia decisiva en un organismo de investigación y difusión de conocimientos, por ejemplo, en calidad de accionistas o miembros, no podrán gozar de acceso preferente a los resultados que aquel genera, da a entender que la personalidad jurídica de los miembros o accionistas de una entidad y el carácter lucrativo o no de sus actividades o de sus objetivos no pueden ser determinantes a efectos de calificar dicha entidad de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de esa disposición.
Además, procede señalar que esta norma solo afecta a las entidades que pueden considerarse empresas. Pues bien, como ha declarado repetidamente el Tribunal de Justicia (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de febrero de 2002, Wouters y otros,
C‑309/99
,
EU:C:2002:98
, apartados
y
, y de 11 de junio de 2020, Comisión y República Eslovaca/Dôvera zdravotná poist’ovňa,
C‑262/18 P y C‑271/18 P
,
EU:C:2020:450
, apartados
y
), y como lo confirman el artículo 1 del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014, y el punto 17 de la Comunicación de la Comisión de 2014, constituye una «empresa», en el sentido del Derecho de la Unión, cualquier entidad que ejerza una actividad económica consistente en ofrecer productos o servicios en un determinado mercado, con independencia de su estatuto jurídico o del carácter lucrativo de la finalidad que persiga. Por lo tanto, como sostienen, en particular, los Gobiernos letón y neerlandés y la Comisión, la norma que figura en el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 no implica restricción alguna en cuanto a la personalidad jurídica de los eventuales miembros o accionistas de un organismo de investigación y difusión de conocimientos, ni al carácter lucrativo o no de las actividades ejercidas por estos últimos y de los objetivos que persiguen.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las cuartas cuestiones prejudiciales en los asuntos C‑164/21 y C‑318/21 que el artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014 debe interpretarse en el sentido de que la personalidad jurídica de los miembros y accionistas de una entidad, así como el eventual carácter lucrativo de las actividades realizadas por estos y de los objetivos que persiguen, no constituyen criterios determinantes a efectos de calificar dicha entidad de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de esa disposición.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante los órganos jurisdiccionales remitentes, corresponde a estos resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

1)
El artículo 2, punto 83, del Reglamento (UE) n.
o
651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE],
debe interpretarse en el sentido de que
una entidad de Derecho privado que realiza varias actividades, entre ellas la investigación, pero cuyos ingresos proceden en su mayor parte de actividades económicas, como la prestación de servicios de enseñanza a título oneroso, puede considerarse un «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de esa disposición, siempre que pueda establecerse, a la luz de la totalidad de las circunstancias pertinentes del caso concreto, que su principal objetivo consiste en realizar de manera independiente investigación fundamental, investigación industrial o desarrollo experimental, y, en su caso, en difundir los resultados de estas actividades de investigación mediante la enseñanza, la publicación o la transferencia de conocimientos. En ese contexto, no puede exigirse que una proporción determinada de los ingresos de esa entidad proceda de actividades no económicas de investigación y difusión de conocimientos.

2)
El artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014
debe interpretarse en el sentido de que,
para que una entidad pueda ser considerada un «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de dicha disposición, no es necesario que esa entidad reinvierta los ingresos generados por su actividad principal en esa misma actividad principal.

3)
El artículo 2, punto 83, del Reglamento n.
o
651/2014
debe interpretarse en el sentido de que
la personalidad jurídica de los miembros y accionistas de una entidad, así como el eventual carácter lucrativo de las actividades realizadas por estos y de los objetivos que persiguen, no constituyen criterios determinantes a efectos de calificar dicha entidad de «organismo de investigación y difusión de conocimientos», en el sentido de esa disposición.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: letón.