CELEX: 62020TJ0665
Valtiontuki
Lentoliikenteen Saksan markkinat
Saksan Condor Flugdienstille covid-19-pandemian yhteydessä takaama julkinen laina
Vastustamatta jättämistä koskeva päätös
Poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutuneen vahingon korvaamiseen tarkoitettu tuki
SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohta
Vahingon arvioiminen
Syy-yhteys
Perusteluvelvollisuus
Päätöksen vaikutusten voimassa pitäminen

Asian tausta
Condor Flugdienst GmbH (jäljempänä Condor) on tilauslentoja suorittava lentoyhtiö, jonka kotipaikka on Kelsterbachissa (Saksa). Se tarjoaa lentoliikennepalveluja yksittäisille asiakkaille ja matkanjärjestäjille Frakfurtista, Düsseldorfista, Münchenistä ja Hampurista (Saksa) käsin ja on keskittänyt toimintansa lomalentomarkkinoille.
Condor oli aikaisemmin Thomas Cook Group plc:n (jäljempänä Thomas Cook ‑konserni) omistuksessa. Thomas Cook ‑konserni lopetti 23.9.2019 toimintansa, ja se asetettiin selvitystilaan. Thomas Cook ‑konsernin ja Cordorin välisten läheisten toiminnallisten ja taloudellisten yhteyksien vuoksi myös Condor joutui taloudellisiin vaikeuksiin ja sen oli pyydettävä 25.9.2019 maksukyvyttömyysmenettelyn aloittamista.
Saksan liittotasavalta ilmoitti samana päivänä Euroopan komissiolle yksittäisestä tuesta Condorin hyväksi 380 miljoonan euron suuruisena pelastuslainana, johon liittyi valtiontakaus. Kyseisen toimenpiteen tavoitteena oli, että Condor voi jatkaa toimintaansa siihen saakka, kunnes se saa hankituksi omat maksuvalmiusvarantonsa, joiden avulla se voi toimia Thomas Cook ‑konsernista riippumatta. Mainitulla toimenpiteellä pyrittiin säilyttämään määrätty lentoliikenne ja rajaamaan Condorille sen emoyhtiön selvitystilasta aiheutuneet kielteiset seuraukset. Komissio hyväksyi tuen valtiontuesta SA.55394 (2019/N) – Saksa – Pelastustuki Condorille – 14.10.2019 antamallaan päätöksellä C(2019) 7429 final.
Saksan liittotasavalta ilmoitti 24.4.2020 komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti toisesta yksittäisestä tuesta Condorin hyväksi kahtena sen takaamana lainana, joihin liittyi korkotuki. Kyseisellä toimenpiteellä pyrittiin korvaamaan vahinko, joka Condorille on aiheutunut suoraan sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid-19-pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten ja erityisesti sulkutoimien johdosta.
Komissio antoi 26.4.2020 päätöksen C(2020) 2795 final valtiontuesta SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Saksa – Covid-19-pandemiasta Condorille aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen (jäljempänä riidanalainen päätös), jossa se katsoi, että kyseessä oleva toimenpide on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka soveltuu sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.
Asian käsittelyn vaiheet sekä asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
Kantaja eli Ryanair DAC nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.11.2020 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä toimittamallaan asiakirjalla, että tämä kanne ratkaistaisiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 151 ja 152 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Unionin yleinen tuomioistuin (kymmenes jaosto) hyväksyi 2.12.2020 tekemällään päätöksellä pyynnön asian käsittelemisestä nopeutetussa menettelyssä.
Komissio toimitti 21.12.2020 vastinekirjelmän unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon.
Kantaja teki 28.12.2020 työjärjestyksen 106 artiklan 2 kohdan nojalla perustellun pyynnön asianosaisten kuulemiseksi pidettävän istunnon järjestämisestä.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti kymmenennen jaoston ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksen 28 artiklan nojalla laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Saksan liittotasavalta, Condor ja Ranskan tasavalta pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.1.2021, 27.1.2021 ja 28.1.2021 toimittamillaan asiakirjoilla saada osallistua tähän oikeudenkäyntiin väliintulijoina tukeakseen komission vaatimuksia.
Unionin yleisen tuomioistuimen kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 18.1.2021 tehdyllä päätöksellä Saksan liittotasavallan väliintulon ja 9.2.2021 tehdyllä päätöksellä Ranskan tasavallan väliintulon.
Unionin yleisen tuomioistuimen kymmenennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 11.2.2021 annetulla määräyksellä Condorin väliintulon.
Saksan liittotasavallalle, Ranskan tasavallalle ja Condorille annettiin 19.1.2021 ja 11.2.2021 tiedoksi annetuilla prosessinjohtotoimilla työjärjestyksen 154 artiklan 3 kohdan nojalla lupa jättää väliintulokirjelmä.
Saksan liittotavalta liitti väliintulokirjelmäänsä riidanalaisen päätöksen luottamuksellisen version. Komissio ja Condor ovat istunnossa vahvistaneet kumpikin, etteivät ne vastusta sitä, että riidanalaisen päätöksen luottamuksellinen versio toimitetaan kantajalle ja että unionin yleinen tuomioistuin viittaa siihen päätöksessä, jolla annetaan lopullinen ratkaisu. Tästä tehtiin merkintä istunnon pöytäkirjaan.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ranskan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin jättää kanteen tutkimatta siltä osin kuin sillä pyritään riitauttamaan riidanalaisen päätöksen perusteltavuus ja hylkää kanteen muilta osin. Se vaatii toissijaisesti, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen kokonaisuudessaan.
Saksan liittotasavalta ja Condor vaativat komission tavoin, että unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen perusteettomana ja velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja vetoaa kanteen tueksi neljään kanneperusteeseen, joista ensimmäinen perustuu syrjintäkiellon, palvelujen tarjoamisen vapauden ja sijoittautumisvapauden periaatteiden loukkaamiseen, toinen SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan virheelliseen soveltamiseen ja tuen oikeasuhteisuutta koskevaan ilmeiseen arviointivirheeseen, kolmas siihen, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely, ja neljäs SEUT 296 artiklassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämiseen.
Tutkittavaksi ottaminen
Kantaja väittää kannekirjelmänsä 33–41 kohdassa, että sillä on asiavaltuus SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna ”sinä, jota asia koskee”, ja [SEUT] 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (
EUVL 2015, L 248, s. 9
) 1 artiklan h alakohdassa tarkoitettuna ”asianomaisena osapuolena”, minkä vuoksi se voi nostaa riidanalaisesta päätöksestä, joka on annettu muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta, kumoamiskanteen, jolla pyritään turvaamaan sen menettelylliset oikeudet.
Condorin kilpailijana kyseessä olevan tukitoimenpiteen, jonka avulla Condor voi jatkaa toimintaansa markkinoilla tukea saavana kilpailijana covid-19-pandemian kielteisistä seurauksista huolimatta, myöntäminen vaikuttaa kantajan etuihin. Kantaja, joka on toiseksi suurin lentoyhtiö Saksassa, ei sitä vastoin saa tällaista tukea.
Komissio ei kiistä kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä.
Ranskan tasavalta on sitä mieltä, että kantajalla ei ole asiavaltuutta riitauttaa riidanalaisen päätöksen perusteltavuutta ja että kanteen ensimmäinen ja toinen kanneperuste on siis jätettävä tutkimatta. Ranskan tasavalta ei sitä vastoin riitauta kanteen kolmannen kanneperusteen tutkittavaksi ottamista, koska kantaja on sen mukaan kiistatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli, eikä neljännen kanneperusteen tutkittavaksi ottamista.
On todettava, ettei kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisestä ole epäilystä siltä osin kuin kantaja pyrkii väittämään kanteessa, että komission olisi pitänyt aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely.
SEUT 108 artiklassa tarkoitetussa valvontamenettelyssä on näet erotettava toisistaan kaksi vaihetta. Yhtäältä on SEUT 108 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu alustava tutkintavaihe, jonka aikana komissio muodostaa ensimmäisen näkemyksen kyseisen tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Toisaalta on SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, jossa komissio saa täydelliset tiedot kaikista asiaan liittyvistä seikoista. EUT-sopimuksen mukaan komissio on vasta tässä viimeksi mainitussa menettelyssä velvollinen kehottamaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa (tuomio 19.5.1993, Cook v. komissio,
C‑198/91
,
EU:C:1993:197
,
kohta; tuomio 15.6.1993, Matra v. komissio,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
,
kohta ja tuomio 15.10.2018, Vereniging Gelijkberechtiging Grondbezitters ym. v. komissio,
T‑79/16
, ei julkaistu,
EU:T:2018:680
,
kohta).
Silloin kun muodollista tutkintamenettelyä ei aloiteta, asianomaiset osapuolet, jotka olisivat voineet esittää huomautuksia toisessa vaiheessa, eivät voi käyttää tätä mahdollisuutta. Tilanteen korjaamiseksi niille on tunnustettu oikeus riitauttaa Euroopan unionin tuomioistuimissa komission päätös olla aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä. Näin ollen on otettava tutkittavaksi SEUT 108 artiklan 3 kohtaan perustuvan päätöksen kumoamiskanne, jonka on nostanut SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu asianomainen osapuoli, jos kanteen nostaneen tarkoituksena on turvata sille tässä viimeksi mainitussa määräyksessä annetut menettelylliset oikeudet (ks. tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Esillä olevassa tapauksessa komissio ei ole aloittanut muodollista tutkintamenettelyä, ja kantaja vetoaa kolmannen kanneperusteen yhteydessä menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamiseen. Asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohdan perusteella tukitoimenpiteestä hyötyneen yrityksen kanssa kilpaileva yritys kuuluu kiistatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin asianomaisiin osapuoliin (tuomio 3.9.2020, Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland ym. v. komissio,
C‑817/18 P
,
EU:C:2020:637
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 18.11.2010, NDSHT v. komissio,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
,
kohta).
Esillä olevassa asiassa on kiistatonta, että kantajan ja tuen saaneen Condorin välillä on kilpailusuhde. Kantaja näet väittää, eikä tätä ole kiistetty, että se on yli 20 vuoden ajan harjoittanut Saksassa lentoliikennettä, että se on vuonna 2019 kuljettanut 19 miljoonaa matkustajaa Saksasta tai Saksaan ja että sillä on noin 9 prosentin suuruinen osuus Saksan markkinoista, minkä johdosta se on toiseksi suurin lentoyhtiö Saksassa. Kantaja on myös tuonut esiin, että sen ennen covid-19-pandemian alkamista laatima lentosuunnitelma kesälle 2020 sisälsi 265 reittiä, jotka lähtivät 14:ltä saksalaiselta lentoasemalta. Komissio on lisäksi todennut riidanalaisen päätöksen 15 perustelukappaleessa, että eräät Condorin liikennöimät kohteet olivat myös kantajan kohteita ja että nämä lentoyhtiöt olivat kilpailijoita siltä osin kuin on kyse niin kutsuttujen dry seat ‑paikkojen eli sellaisten paikkojen myynnistä, jotka myydään suoraan yksittäisille asiakkaille. Kantaja on siis asianomainen osapuoli, jolla on intressi varmistaa, että sen SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvat menettelylliset oikeudet turvataan.
Kanne on näin ollen otettava tutkittavaksi siltä osin kuin kantaja vetoaa menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamiseen.
Tässä yhteydessä on todettava, että kolmas kanneperuste, jolla pyritään nimenomaisesti siihen, että kantajan menettelyllisiä oikeuksia kunnioitetaan, voidaan ottaa tutkittavaksi, koska kantaja on asianomainen osapuoli, kuten edellä 29 kohdassa on osoitettu. Kantaja voi näet vedota sille muodollisessa tutkintamenettelyssä kuuluvien menettelyllisten oikeuksien turvaamiseksi perusteisiin, joilla voidaan osoittaa, että niiden tietojen ja todisteiden, joita komissiolla oli tai olisi voinut olla ilmoitetun toimenpiteen alustavassa tutkintavaiheessa, arvioinnin olisi pitänyt herättää epäilyjä toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
,
kohta; tuomio 9.7.2009, 3F v. komissio,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
,
kohta ja tuomio 24.5.2011, komissio v. Kronoply ja Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
kohta).
Lisäksi on muistutettava, että kantajalla on oikeus osoittaakseen, että sen menettelyllisiä oikeuksia on loukattu sellaisten epäilyjen vuoksi, joita riidanalaisen toimenpiteen olisi pitänyt herättää sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, vedota perusteluihin, joilla pyritään näyttämään toteen, että komission tekemä päätelmä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille on virheellinen, mikä on sitäkin suuremmalla syyllä omiaan osoittamaan, että komissiolle olisi arviointinsa aikana pitänyt herätä epäilyjä kyseisen toimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille. Unionin yleisellä tuomioistuimella on siis toimivalta tutkia kantajan esittämät asiakysymykseen liittyvät perustelut tarkastaakseen, voidaanko näillä perusteluilla tukea kantajan nimenomaisesti esittämää kanneperustetta, joka koskee sellaisten epäilyjen olemassaoloa, jotka oikeuttavat aloittamaan SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn (ks. vastaavasti tuomio 13.6.2013, Ryanair v. komissio,
C‑287/12 P
, ei julkaistu,
EU:C:2013:395
,
–
kohta ja tuomio 6.5.2019, Scor v. komissio,
T‑135/17
, ei julkaistu,
EU:T:2019:287
,
kohta).
Neljännestä kanneperusteesta, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, on todettava, että perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättäminen kuuluu olennaisten menettelymääräysten rikkomisiin ja on oikeusjärjestyksen perusteisiin kuuluva peruste, joka unionin tuomioistuinten on otettava huomioon omasta aloitteesta ja joka ei koske riidanalaisen päätöksen aineellista lainmukaisuutta (ks. vastaavasti tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
–
kohta).
Asiakysymys
Aluksi on tutkittava neljäs kanneperuste.
Neljäs kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämistä
Kantaja väittää neljännessä kanneperusteessaan lähinnä, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat useilta kohdin puutteelliset tai riittämättömät.
Kantaja väittää erityisesti, ettei komissio ole perustellut riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla sen vahingon arviointia, joka kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä pyritään korvaamaan, mikä lähinnä estää komissiota ja unionin yleistä tuomioistuinta tarkastamasta mainitun tukitoimenpiteen oikeasuhteisuuden.
Kantaja toteaa tässä tarkoituksessa etenkin toisessa kanneperusteessaan, ettei komissio ole selittänyt mitenkään niitä syitä, joiden johdosta se on sisällyttänyt niiden vahinkojen laskelmaan, jotka kyseessä olevalla toimenpiteellä on tarkoitus korvata, kustannukset, jotka liittyvät Condorin maksukyvyttömyysajanjakson pidentymiseen siitä syystä, ettei Condoria saatu myydyksi. Kantaja arvostelee tältä osin riidanalaisen päätöksen 79 perustelukappaleen perusteluja. Koska edellä mainitut kustannukset ovat suuremmat kuin väitettyjen vahinkojen ja tuen määrän välinen erotus, riidanalainen päätös voi kuitenkin kantajan mukaan johtaa liialliseen korvaukseen ja siis SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan virheelliseen soveltamiseen.
Komissio, jota Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Condor tukevat, riitauttaa tämän argumentaation. Se väittää toiseen kanneperusteeseen antamassaan vastauksessa, että se on osoittanut asianmukaisesti riidanalaisen päätöksen 21 ja 79 perustelukappaleessa, että Condorin maksukyvyttömyysmenettelyn etukäteen arvaamaton jatkuminen oli suora seuraus kyseessä olevasta poikkeuksellisesta tapahtumasta. Ilman covid-19-pandemiaa ja tässä yhteydessä toteutettuja rajoituksia Condor ei olisi enää kuulunut maksukyvyttömyysmenettelyn piiriin vuoden 2020 huhtikuussa. Komissio selittää, että mahdollinen sijoittaja olisi vetäytynyt ostosopimuksesta Condorille sekä sijoittajalle itselleen covid-19-pandemiasta aiheutuneiden taloudellisten ja rahoituksellisten vaikeuksien vuoksi. Komissio väittää siten, että kantaja arvostelee todellisuudessa sen arvioinnin oikeellisuutta tältä kohdin eikä riidanalaiseen päätökseen tältä osin sisältyviä perusteluja, joiden avulla sen analyysi on täysin ymmärrettävissä.
Heti alkuun on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan, ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden. Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, ja niitä ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne sekä se tarve, jota niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon sen sanamuodon lisäksi asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 8.9.2011, komissio v. Alankomaat,
C‑279/08 P
,
EU:C:2011:551
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka on totta, etteivät toimielimet ole velvollisia ottamaan tekemiensä päätösten perusteluissa kantaa kaikkiin väitteisiin, jotka asianomaiset esittävät niille hallinnollisen menettelyn aikana, niiden pitää kuitenkin esittää tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka ovat niiden päätösten rakenteen kannalta olennaisen tärkeitä (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2008, Bertelsmann ja Sony Corporation of America v. Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 18.9.2018, Duferco Long Products v. komissio,
T‑93/17
, ei julkaistu,
EU:T:2018:558
,
kohta).
Tässä yhteydessä päätöksen olla aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua muodollista tutkintamenettelyä on sisällettävä ainoastaan ne syyt, joiden vuoksi komissio katsoo, ettei riidanalaisen tuen sisämarkkinoille soveltuvuuden arviointiin liity vakavia vaikeuksia, ja tällaisen päätöksen lyhyitäkin perusteluja on pidettävä riittävinä SEUT 296 artiklassa määrättyyn perusteluvelvollisuuteen nähden, jos niistä ilmenee selkeästi ja yksiselitteisesti syyt, joiden vuoksi komissio on katsonut, ettei tällaisia vaikeuksia ole ollut, ja kyseisten perustelujen oikeellisuutta koskeva kysymys ei kuulu perusteluvelvollisuuden piiriin (tuomio 27.10.2011, Itävalta v. Scheucher-Fleisch ym.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
,
kohta ja tuomio 12.5.2016, Hamr – Sport v. komissio,
T‑693/14
, ei julkaistu,
EU:T:2016:292
,
kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
,
,
ja
kohta).
SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan, joka on riidanalaisen päätöksen oikeudellinen perusta, mukaan sisämarkkinoille soveltuu tuki luonnonmullistusten tai muiden poikkeuksellisten tapahtumien aiheuttaman vahingon korvaamiseksi. Koska kyse on poikkeuksesta SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistettuun yleiseen periaatteeseen, jonka mukaan valtiontuki on sisämarkkinoille soveltumatonta, SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohtaa on tulkittava suppeasti. Siten ainoastaan luonnonmullistuksista tai muista poikkeuksellista tapahtumista välittömästi aiheutuva taloudellinen haitta voidaan korvata kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla tavalla. Poikkeuksellisesta tapahtumasta aiheutuneen vahingon ja valtiontuen välillä on oltava siten suora yhteys, ja aiheutuneesta vahingosta tarvitaan mahdollisimman tarkka arvio (tuomio 23.2.2006, Atzeni ym.,
C‑346/03 ja C‑529/03
,
EU:C:2006:130
,
kohta).
Komission on tämän jälkeen tarkastettava, voidaanko kyseessä olevia tukitoimenpiteitä käyttää poikkeuksellisista tapahtumista aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen, ja kiellettävä luonteeltaan yleiset ja tällaisista tapahtumista väitetysti aiheutuneista vahingoista riippumattomat toimenpiteet (tuomio 17.2.2021, Ryanair v. komissio,
T‑259/20
, muutoksenhaku vireillä,
EU:T:2021:92
,
kohta). Asianomaisen jäsenvaltion on myös rajoitettava korvauksen määrä siihen, mikä on tarpeen kyseessä olevasta toimenpiteestä tukea saaville aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseksi.
Tästä seuraa, että tuki, joka saattaa olla suurempi kuin kyseessä olevasta tapahtumasta suoraan aiheutuneet vahingot, ei kuulu SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamisalaan (ks. vastaavasti tuomio 11.11.2004, Espanja v. komissio,
C‑73/03
, ei julkaistu,
EU:C:2004:711
,
ja
kohta).
Riidanalaisessa päätöksessä määritellyn kaltaisen vahinkotapahtuman on siis oltava sen vahingon ratkaiseva syy, joka kyseessä olevalla tuella pyritään korvaamaan, ja se on oltava suoraan kyseisen vahingon aiheuttaja. Suora yhteys on olemassa ainoastaan, kun vahinko on suora seuraus kysymyksessä olevasta tapahtumasta riippumatta välissä olevista muista syistä.
Nyt käsiteltävässä asiassa on ensinnäkin huomautettava, että riidanalaisen päätöksen 11 perustelukappaleesta ilmenee, että kyseessä olevan tuen tavoitteena on korvata Condorille ”vahinko, joka on aiheutunut suoraan sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista covid-19-pandemiaan liittyvien matkustamisrajoitusten ja erityisesti sulkutoimien vuoksi”. Riidanalaisen päätöksen 84 perustelukappaleessa vahvistetaan nimenomainen kyseessä olevan tuen tämä tavoite.
Komissio on riidanalaisessa päätöksessä kuvaillut lisäksi yksityiskohtaisesti jäsenvaltioiden ja etenkin Saksan asettamia matkustamisrajoituksia. Se selittää, että covid-19-pandemia on johtanut matkustamisrajoituksiin koko maailmassa ja siihen, että suurin osa matkustajalentoliikenteen reiteistä on suljettu. Condorin on tästä syystä pitänyt peruuttaa suuri enemmistö lennoistaan tai muuttaa niiden lentoaikatauluja ja ottaa liikenteestä pois suuri osa kalustostaan (ks. mm. riidanalaisen päätöksen 4, 9 ja 72 perustelukappale).
Komissio on vahvistanut nimenomaisesti vastinekirjelmänsä 59 kohdassa, että kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä pyritään korvaamaan Condorille tämän ”menetykset yksinomaan covid-19-pandemiaan liittyvien matkustamisrajoitusten asettamisesta seuranneista sen lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista” ja että riidanalaisen päätöksen mukaan kyse ei ole ”sellaisten muiden vahinkojen korvaamisesta, joita on voinut aiheutua covid-19-pandemian vuoksi”. Komissio selittää myös, että riidanalaisessa päätöksessä käytetty menetelmä kyseessä olevien vahinkojen arvioimiseksi ei sisältänyt ”muita vahingonlähteitä” kuin ”matkustamisrajoitukset”.
On siis selvää, että riidanalaisen päätöksen itse sanamuodon ja komission vastinekirjelmässään esittämien argumenttien mukaan kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä pyritään korvaamaan Condorille vahinko, joka on aiheutunut suoraan sen lentojen peruuttamisesta ja lentoaikataulujen muutoksista covid-19-pandemian yhteydessä asetettujen matkustamisrajoitusten vuoksi, eikä mitään muuta mainittuun pandemiaan yleisemmin liittyvää vahinkoa.
Näin ollen on toiseksi tutkittava, onko komissio esittänyt riidanalaisessa päätöksessä oikeudellisesti riittävällä tavalla ne syyt, joiden johdosta se päätyi katsomaan muun muassa, että Condorille maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumisesta aiheutuneet lisäkustannukset, joihin kantaja viittaa, aiheutuivat suoraan Condorin lentojen peruuttamisesta ja lentoaikataulujen muutoksista covid-19-pandemian yhteydessä asetettujen matkustamisrajoitusten vuoksi.
Lisäksi on täsmennettävä, että komission, jonka tehtäväksi on annettu valvoa, että valtiontukitoimenpiteet soveltuvat sisämarkkinoille, on varmistauduttava tällaisen syy-yhteyden olemassaolosta.
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on arvioidakseen sen vahingon määrän, joka kyseessä olevalla tukitoimenpiteellä on tarkoitus korvata, nojautunut lähinnä voittoa ennen veroja vuoden 2020 maaliskuun ja joulukuun väliseltä ajalta koskevien ennusteiden, jotka on laadittu ennen matkustamisrajoituksista ja sulkutoimista ilmoittamista ja sen jälkeen, väliseen erotukseen. Tämä erotuksen määräksi on arvioitu 259,7 miljoonaa euroa. Komissio on lisäksi katsonut, että on ”oikeutettua” lisätä tähän määrään Condorille sen maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumisen vuoksi aiheutuneet lisäkustannukset, joiden määrää ei voitu ennakoida silloin, kun voittoja ennen veroja koskevat ennusteet covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen laadittiin (riidanalaisen päätöksen 79 perustelukappale). Näiden lisäkustannusten määräksi on arvioitu 17 miljoonaa euroa. Sen vahingon kokonaismäärä, joka Condorille voitiin korvata, suurennettiin siten 276,7 miljoonaan euroon.
Lisäkustannusten syytä on selitetty riidanalaisen päätöksen 18–21 perustelukappaleessa, joista ilmenee lähinnä, että vuoden 2019 syyskuusta lähtien eli hyvissä ajoin ennen kuin matkustamisrajoituksia asetettiin covid-19-pandemian vuoksi, Condorin osalta oli aloitettu maksukyvyttömyysmenettely ja että kyseisen menettelyn yhteydessä laaditun saneerausohjelman mukaan se oli etenkin tarkoitus myydä uudelle sijoittajalle. Condorin myynti jäi kuitenkin toteutumatta, kun kyseinen sijoittaja ilmoitti vuoden 2020 maaliskuun loppupuolella päätöksestään vetäytyä suunnitellusta liiketoimesta. Riidanalaisen päätöksen 21 perustelukappaleen mukaan ”myyntiponnistelujen epäonnistuminen johtaa pitkittyneeseen maksukyvyttömyysmenettelyyn”, josta aiheutuu lisäkustannuksia, joiden määräksi on arvioitu 17 miljoonaa euroa.
Edellä mainituista riidanalaisen päätöksen kohdista näyttää ilmenevän, että kyseessä olevat lisäkustannukset johtuivat Condorin myymiseksi tehtyjen ponnistelujen epäonnistumisesta. Tämä epäonnistuminen on johtanut siihen, että vuoden 2019 syyskuun alusta alkaen vireillä ollutta maksukyvyttömyysmenettelyä ei ole voitu saattaa päätökseen alkuperäisen aikataulun mukaan vaan sitä on pitänyt jatkaa, mikä on aiheuttanut kyseiseen menettelyyn liittyviä lisäkustannuksia.
Riidanalaisessa päätöksessä ei kuitenkaan selitetä, miltä osin Condorin maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumisesta aiheutuneet lisäkustannukset ovat aiheutuneet suoraan Condorin lentojen peruuttamisesta ja lentoaikataulujen muutoksista covid-19-pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten vuoksi.
Ensinnäkin on näet huomautettava, että komissio on vain todennut riidanalaisen päätöksen 79 perustelukappaleessa, että se katsoi, että on ”oikeutettua” lisätä Condorin maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumisesta aiheutuneet lisäkustannukset vaadittuihin vahinkoihin, sillä niiden määrää ei voitu ennakoida silloin, kun voittoja ennen veroja koskevat ennusteet covid-19-pandemian puhkeamisen jälkeen on laadittu. Se, olivatko kyseiset kustannukset tällöin ennakoitavissa, ei kuitenkaan osoita, että ne ovat aiheutuneet suoraan Condorin lentojen peruuttamisesta ja lentoaikataulujen muutoksista covid-19-pandemian yhteydessä asetettujen matkustamisrajoitusten vuoksi. Ei myöskään ole riittävää todeta riidanalaisessa päätöksessä, että mainittujen kustannusten lisääminen on ”oikeutettua”, selittämättä riittävän selvästi ja täsmällisesti niitä syitä, joiden vuoksi komissio katsoi, että ratkaisevana syynä niille olivat edellä mainitut lentojen peruuttamiset ja lentoaikataulujen muutokset.
Toiseksi on huomautettava, että riidanalaisessa päätöksessä ei selitetä myöskään, minkä vuoksi Condorin myynti epäonnistui. Tästä seuraa, ettei mikään seikka riidanalaisessa päätöksessä osoita, että kyseinen myynti olisi epäonnistunut siitä syystä, että Condorin lentoja peruutettiin ja lentoaikatauluja muutettiin covid-19-pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten vuoksi.
Kolmanneksi on todettava, että riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että vuoden 2019 syyskuussa aloitettu maksukyvyttömyysmenettely pantiin vireille Condorille sen emoyhtiön selvitystilan johdosta aiheutuneiden taloudellisten vaikeuksien eikä covid-19-pandemiaan liittyvien vaikeuksien vuoksi. Mainittu menettely ja siihen liittyvät kustannukset johtuivat siis kyseisen pandemian puhkeamista aikaisemmasta tilanteesta. Tämän perusteella komission oli pohdittava erityisellä tarkkaavaisuudella kysymystä siitä, oliko Condorin lentojen peruuttaminen ja lentoaikataulujen muuttaminen covid-19-pandemian yhteydessä käyttöön otettujen matkustamisrajoitusten vuoksi todellakin ratkaiseva syy niille lisäkustannuksille, joita Condorille aiheutui maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumisen vuoksi, ja perusteltava päätöksensä tältä osin oikeudellisesti riittävällä tavalla.
Vaikka näet oletetaan, että kyseinen pandemia on vaikeuttanut mahdollisuuksia siihen, että maksukyvyttömyysmenettely saadaan päätökseen hyvissä ajoin, kuten komissio on istunnossa huomauttanut, riidanalaisessa päätöksessä ei missään kohdin todeta, mikä on komission mukaan yhtäältä Condorin lentojen peruuttamisen ja lentoaikataulujen muuttamisen ja toisaalta mainittujen lisäkustannusten aiheutumisen välinen syy-yhteys. Erityisesti on niin, että vaikka komissio on todennut riidanalaisen päätöksen 21 perustelukappaleessa, että mainitut kustannukset olivat seurausta Condorin myymisen epäonnistumisesta, se ei ole täsmentänyt, minkä vuoksi tämä myynti epäonnistui, eikä myöskään, oliko Condor kyseisen epäonnistumisen vuoksi velvollinen jatkamaan maksukyvyttömyysmenettelyä vai saattoiko se vetäytyä siitä mainitusta epäonnistumisesta huolimatta. Se, että maksukyvyttömyysmenettelyä oli riidanalaisen päätöksen 21 perustelukappaleen mukaan tarkoitus jatkaa kahdesta kolmeen kuukaudella, kun taas saman päätöksen 92 ja 93 perustelukappaleen mukaan Condorin myöhempää myyntiä pidettiin mahdollisena vuoden 2022 kesäkuun tienoilla, näyttää viittaavan siihen, että Condorin tarkoituksena oli, ettei se olisi enää mainitun menettelyn piirissä hyvissä ajoin ennen kuin tällainen myynti mahdollisesti toteutetaan, ja tästä myynnistä riippumatta.
Neljänneksi on todettava, ettei komissio ole myöskään selittänyt riidanalaisessa päätöksessä sitä tapaa, jolla maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumisesta aiheutuneet lisäkustannukset on arvioitu, eikä sitä, minkä tyyppisiä asianomaiset kustannukset olivat. Komissio ei ole myöskään vastannut kysymykseen siitä, onko kaikkia näitä kustannuksia vai yksinomaan osaa niistä pidettävä suoraan Condorin lentojen peruuttamisesta tai lentoaikataulujen muutoksista aiheutuneina.
Koska riidanalaisessa päätöksessä ei ole muita konkreettisia ja tarkastettavissa olevia seikkoja, unionin yleisen tuomioistuimen on tämän perusteella mahdotonta valvoa, onko komissio voinut päätellä ilman, että sillä olisi ollut tältä osin epäilyjä, että maksukyvyttömyysajanjakson pidentämisestä aiheutuneiden kustannusten ja sen, että Condorin lentoja on peruutettu ja sen lentoaikatauluja on muutettu covid-19-pandemian yhteydessä asetettujen matkustamisrajoitusten vuoksi, välillä on suora syy-yhteys.
Komissio ei voi vedota siihen, että Saksan viranomaiset ovat sitoutuneet tarkastamaan jälkikäteen, ylittääkö tuen määrä vahingon määrän, ja perimään Condorilta takaisin kaikki liialliset korvaukset, jotka tästä on voinut seurata (riidanalaisen päätöksen 98–100 perustelukappale). Koska komissio on päätellyt riidanalaisessa päätöksessä, että maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumiseen liittyvät kustannukset on lisättävä korvattaviin vahinkoihin, mainittu jälkikäteinen tarkastus koskee näet yksinomaan näiden kustannusten täsmällistä määrää eikä oikeudellista kysymystä siitä, voidaanko mainitut kustannukset korvata SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla.
Tästä seuraa, ettei riidanalaista päätöstä ole perusteltu riittävästi tältä osin.
Neljäs kanneperuste on siis hyväksyttävä, eikä kantajan tämän kanneperusteen yhteydessä esittämiä muita väitteitä ole tarpeen tutkia.
On myös huomautettava, että riidanalaisen päätöksen mukaan Condorille aiheutuneen vahingon määräksi on arvioitu 276,7 miljoonaa euroa, kun taas tuen määrä on ollut 267,1 miljoonaa euroa. Komissio on tältä pohjalta päätellyt, ettei kyseessä oleva tukitoimenpide ylitä sitä, mikä on tarpeen mainitun vahingon korvaamiseksi (riidanalaisen päätöksen 96 ja 97 perustelukappale). Tästä seuraa, että maksukyvyttömyysmenettelyn jatkumiseen liittyvien kustannusten, joiden määräksi on arvioitu 17 miljoonaa euroa, mahdollinen vähentäminen vahingon kokonaismäärästä siinä tapauksessa, ettei suoraa syy-yhteyttä koskeva edellytys ole täyttynyt, – mitä unionin yleinen tuomioistuin ei voi tarkastaa sen vuoksi, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat riittämättömät – tarkoittaisi sitä, että tuen määrä ylittäisi kyseessä olevan vahingon määrän, minkä johdosta se voi olla sisämarkkinoille soveltumaton edellä 44 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella. Riidanalaisen päätöksen tältä osin riittämättömät perustelut estävät siis unionin yleistä tuomioistuinta valvomasta, onko komissio katsonut perustellusti, ettei sillä ollut vakavia vaikeuksia arvioida asianomaisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Se, etteivät riidanalaisen päätöksen perustelut ole riittävät, johtaa siis kyseisen päätöksen kumoamiseen.
Riidanalainen päätös on siis kumottava, eikä muita kanneperusteita ole tarpeen tutkia.
Kumotun päätöksen vaikutusten voimassa pitäminen
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun se oikeusvarmuuteen liittyvien pakottavien syiden nojalla on perusteltua, unionin tuomioistuimille on annettu SEUT 264 artiklan toisessa kohdassa harkintavalta kussakin yksittäistapauksessa todeta, miltä osin kyseisen toimen vaikutuksia on pidettävä pysyvinä (ks. analogisesti tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
SEUT 264 artiklan toisesta kohdasta seuraa siis, että unionin tuomioistuimet voivat jopa omasta aloitteestaan rajoittaa tuomioidensa kumoamisvaikutusta, jos ne katsovat sen tarpeelliseksi (ks. vastaavasti tuomio 1.4.2008, parlamentti ja Tanska v. komissio,
C‑14/06 ja C‑295/06
,
EU:C:2008:176
,
kohta).
Tämän oikeuskäytännön mukaisesti unionin tuomioistuimet ovat käyttäneet mahdollisuutta rajoittaa ajallisesti unionin säännösten pätemättömäksi toteamisen vaikutuksia silloin, kun oikeusvarmuutta koskevat pakottavat syyt, jotka johtuvat kaikista julkisista ja yksityisistä eduista kysymyksessä olevissa asioissa, estävät sen, että kyseisten säännösten perusteella tuomion antamispäivää edeltävänä ajanjaksona perityt tai maksetut määrät riitautettaisiin (tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että on olemassa oikeusvarmuutta koskevia pakottavia syitä, jotka oikeuttavat riidanalaisen päätöksen kumoamisen vaikutusten rajoittamisen ajallisesti. Yhtäältä näet kyseessä olevassa tukitoimenpiteen mukaisten rahasummien saamisen välittömällä riitauttamisella olisi vahingollisia seurauksia Saksan taloudelle sellaisessa taloudellisessa ja yhteiskunnallisessa tilanteessa, jota leimaavat jo covid-19-pandemian haitalliset vaikutukset. Toisaalta on otettava huomioon se, että riidanalaisen päätöksen kumoaminen perustuu sen perustelujen riittämättömyyteen.
SEUT 266 artiklan nojalla komission, joka on antanut kumotun toimen, on kuitenkin toteutettava tämän unionin yleisen tuomioistuimen tuomion täytäntöönpanemiseksi tarvittavat toimenpiteet.
Näistä syistä riidanalaisen päätöksen kumoamisen vaikutuksia on lykättävä siihen asti, kunnes komissio tekee uuden päätöksen. Kun otetaan huomioon se, miten nopeasti komissio on toiminut kyseessä olevaa toimenpidettä koskevasta ennakkoilmoituksesta ja ilmoituksesta lukien, mainittuja vaikutuksia lykätään enintään kahden kuukauden pituisen ajanjakson ajaksi tämän tuomion julistamisesta lähtien, mikäli komissio päättää tehdä uuden päätöksen SEUT 108 artiklan 3 kohdan puitteissa, ja kohtuullisen pituisen ylimääräisen ajanjakson ajaksi, mikäli komissio päättää aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
,
kohta).
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian ja kantaja on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, komissio on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan kantajan oikeudenkäyntikulut.
Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan on lisäksi niin, että jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin 1 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
On siis todettava, että Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Condor vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kymmenes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Valtiontuesta SA.56867 (2020/N, ex 2020/PN) – Saksa – Covid-19-pandemiasta Condor Flugdienst GmbH:lle aiheutuneiden vahinkojen korvaaminen – 26.4.2020 annettu komission päätös C(2020) 2795 final kumotaan.

2)
Mainitun päätöksen kumoamisen vaikutuksia on lykättävä siihen asti, kunnes Euroopan komissio tekee SEUT 108 artiklan nojalla uuden päätöksen. Mainittuja vaikutuksia lykätään enintään kahden kuukauden pituisen ajanjakson ajaksi tämän tuomion julistamisesta lähtien, mikäli komissio päättää tehdä uuden päätöksen SEUT 108 artiklan 3 kohdan puitteissa, ja kohtuullisen pituisen ylimääräisen ajanjakson ajaksi, mikäli komissio päättää aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn.

3)
Komissio velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Ryanair DAC:n oikeudenkäyntikulut.

4)
Saksan liittotasavalta, Ranskan tasavalta ja Condor Flugdienst vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Stancu
Julistettiin Luxemburgissa 9 päivänä kesäkuuta 2021.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.