CELEX: 62020TJ0761
Javna nabava
Postupak javne nabave
Isključenje iz postupka javne nabave
Iznimno niska ponuda
Pokušaji nedoličnog utjecaja na postupak donošenja odluke
Nepoštovanje pravila o komunikaciji
Proporcionalnost
Obveza obrazlaganja
Zlouporaba ovlasti
Izvanugovorna odgovornost

)
Svojom tužbom tužitelj, društvo European Dynamics Luxembourg SA, zahtijeva, s jedne strane, na temelju članka 263. UFEU‑a, poništenje, kao prvo, odluke Odbora za javnu nabavu Europske središnje banke (ESB) od 1. listopada 2020. o isključenju tužiteljevih ponuda iz sve tri grupe postupka javne nabave za pružanje usluga i radova za isporuku informatičkih aplikacija (u daljnjem tekstu: odluka od 1. listopada 2020.), kao drugo, odluke Nadzornog tijela ESB‑a od 9. prosinca 2020. (u daljnjem tekstu: odluka od 9. prosinca 2020.) i, kao treće, svih s tim povezanih naknadnih ESB‑ovih odluka i, s druge strane, na temelju članka 268. UFEU‑a, naknadu štete koju je navodno pretrpio zbog tog isključenja.
[
omissis
]
III.

Pravo
A.

Zahtjevi za poništenje
[
omissis
]
1.

Meritum
[
omissis
]
a)

Treći dio prvog tužbenog razloga, koji se temelji na tome da je ESB počinio očitu pogrešku u ocjeni isključivši tužiteljeve ponude na temelju članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2 u vezi s člankom 26. stavkom 1. navedene odluke
[
omissis
]
1)

Tumačenje članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2
Članak 30. stavak 5. točka (g) Odluke ESB/2016/2 propisuje sljedeće:
„ESB može u bilo kojem trenutku iz sudjelovanja isključiti natjecatelje ili ponuditelje: […] (g) ako su stupili u kontakt s drugim natjecateljima ili ponuditeljima s ciljem ograničavanja nadmetanja ili radi pokušaja da na nedoličan način utječu na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave.”
Tužitelj smatra da se ta odredba primjenjuje samo na komunikaciju između natjecatelja ili ponuditelja s drugim natjecateljima ili ponuditeljima, a ne s ESB‑om. Nasuprot tomu, prema mišljenju ESB‑a, navedena odredba primjenjuje se na sve kontakte, uključujući one između natjecatelja ili ponuditelja i javnog naručitelja, koji se odnose na postupak odlučivanja u postupku javne nabave i čiji je cilj na nedoličan način utjecati na javnog naručitelja te utjecati na nesmetano odvijanje postupka javne nabave.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst u kojem se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (vidjeti presudu od 7. lipnja 2005., VEMW i dr.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, t.
41.
i navedenu sudsku praksu).
Kao prvo, kad je riječ o tekstu članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2, valja podsjetiti da su tekstovi prava Unije sastavljeni na više jezika i da su različite jezične verzije vjerodostojne, tako da tumačenje odredbe prava Unije podrazumijeva usporedbu jezičnih verzija (presude od 6. listopada 1982., Cilfit i dr.,
283/81
,
EU:C:1982:335
, t.
18.
i od 6. listopada 2005., Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals/Komisija,
T‑22/02 i T‑23/02
,
EU:T:2005:349
, t.
42.
).
U tom pogledu valja istaknuti da je u određenim jezičnim verzijama, poput onih na španjolskom, češkom, njemačkom, grčkom, engleskom, portugalskom, slovačkom i slovenskom, struktura rečenice „ako su stupili u kontakt s drugim natjecateljima ili ponuditeljima s ciljem ograničavanja nadmetanja ili radi pokušaja da na nedoličan način utječu na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave”, ustrojena s dva različita glagolska vremena odvojena rastavnim veznikom „ili” kako slijedi: „ako su stupili u kontakt s drugim natjecateljima ili ponuditeljima s ciljem ograničavanja nadmetanja” [prvi slučaj] ili „radi pokušaja da na nedoličan način utječu na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave” [drugi slučaj]. Svezom prijedloga i imenice u genitivu „radi pokušaja” isključuje se povezanost s prijedložno imeničkim izrazom „s ciljem” čime se upućuje na to da drugi dio rečenice nije podređen prvom. ESB navodi da se radi o dvama različitim slučajevima, prvi, koji se nalazi prije veznika „ili” i odnosi se na stupanje u kontakt s drugim natjecateljima ili ponuditeljima s ciljem ograničavanja nadmetanja, i drugi, koji se nalazi nakon veznika „ili” i odnosi se na pokušaj nedoličnog utjecaja na odlučivanje tijekom postupka nabave.
Ti primjeri upućuju na to da se članak 30. stavak 5. točka (g) Odluke ESB/2016/2 može razumjeti na način da drugi predviđeni slučaj nije ograničen na kontakte natjecatelja ili ponuditelja s njihovim konkurentima, nego da se odnosi općenitije na bilo koji način kojim se želi nedolično utjecati na postupak odlučivanja. Stoga se u tim jezičnim verzijama predmetna odredba odnosi na dva slučaja isključenja natjecatelja ili ponuditelja iz sudjelovanja u postupku javne nabave. Prvi slučaj se odnosi na stupanje natjecatelja ili ponuditelja u kontakt s drugim natjecateljima ili ponuditeljima s ciljem ograničavanja nadmetanja. Drugi slučaj se odnosi na natjecatelja ili ponuditelja koji pokušava na bilo koji nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave.
Međutim, u drugim jezičnim verzijama, struktura predmetne rečenice upućuje na to da se slučaj isključenja odnosi samo na natjecatelje ili ponuditelje koji su stupili u kontakt s drugim natjecateljima ili ponuditeljima s ciljem ili ograničavanja nadmetanja ili radi pokušaja da na nedoličan način utječu na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave. Naime, primjerice u francuskoj jezičnoj verziji glagol „tenter” („pokušati”) koristi se u infinitivu, tako da se odnosi na prijedložno imenički izraz „au fins de” („s ciljem”), isto kao i glagol „restreindre” („ograničiti”), također u infinitivu „[…] aux fins de restreindre la concurrence ou de tenter d’influencer la prise de décision dans la procédure de passation de marché” („[…] s ciljem ograničiti nadmetanje ili pokušati na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave”). U suprotnom slučaju glagol „tenter” („pokušati”) bio bi konjugiran, poput glagola „contacter” („stupiti u kontakt”) u prezentu i trećem licu množine, kako slijedi: „[…] ou tentent d’influencer indûment […]” („[…] ili radi pokušaja da na nedoličan način utječu[…]”). Bugarska, talijanska, nizozemska i poljska jezična verzija također imaju isti smisao.
Budući da se čini da doslovno tumačenje članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2 ne daje izričitu uputu zbog postojanja određenih razlika između jezičnih verzija, valja podsjetiti da u slučaju nepodudarnosti između različitih jezičnih verzija nekog teksta prava Unije, predmetna odredba mora se tumačiti s obzirom na opću strukturu i svrhu propisa kojeg je ona dio (vidjeti u tom smislu presude od 24. listopada 1996., Kraaijeveld i dr.,
C‑72/95
,
EU:C:1996:404
, t.
28.
; i od 24. veljače 2000., Komisija/Francuska,
C‑434/97
,
EU:C:2000:98
, t.
22.
i od 7. prosinca 2000., Italija/Komisija,
C‑482/98
,
EU:C:2000:672
, t.
49.
).
Kao drugo, kad je riječ o teleološkom tumačenju članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2, valja istaknuti da razlog za isključenje naveden u toj točki ima za cilj osigurati jednake mogućnosti svim natjecateljima u skladu s općim načelima jednakog pristupa i postupanja, nediskriminacije i poštenog tržišnog natjecanja koja su, s jedne strane, opća načela prava primjenjiva na ESB tijekom postupka javne nabave na temelju članka 3. stavka 1. navedene Odluke ESB/2016/2 i, s druge strane, moraju se poštovati tijekom cijelog postupka javne nabave. Međutim, prethodno navedena opća načela mogu se dovesti u pitanje ne samo zbog kontakata između natjecatelja ili ponuditelja s ciljem ograničavanja nadmetanja nego i kada natjecatelj ili ponuditelj na drugi način pokuša nedolično utjecati na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave. Tumačenje članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2 na način da se ne odnosi na potonji slučaj bilo bi protivno cilju na kojem se ta odredba temelji.
Kao treće, kad je riječ o kontekstualnom tumačenju valja utvrditi da je tekst drugog dijela rečenice članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2 sličan članku 57. stavku 4. točki (i) Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
. i ispravci
SL 2015., L 275, str. 68
,
SL 2016., L 311
., str 26. i
SL 2020., L 406, str. 67
.), kako je izmijenjena, koji propisuje da „[j]avni naručitelji mogu isključiti ili države članice mogu od njih zahtijevati da isključe iz sudjelovanja u postupku nabave bilo koji gospodarski subjekt u bilo kojoj od sljedećih situacija: […] (i) ako je gospodarski subjekt pokušao na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, doći do povjerljivih informacija koje bi mu mogle omogućiti neprimjerenu prednost u postupku nabave ili nemarno pružiti krivu informaciju koja može imati materijalni utjecaj na odluke koje se tiču isključenja, odabira ili dodjele. […]” Upućujući na činjenicu da je gospodarski subjekt pokušao na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, zakonodavac Unije nije ograničio taj razlog za isključenje samo na kontakte između natjecatelja ili ponuditelja s drugim natjecateljima ili ponuditeljima.
U tom pogledu najprije valja podsjetiti da se, prema sudskoj praksi, iako direktive koje se odnose na provedbu postupaka za sklapanje ugovora o javnoj nabavi radova, robe i usluga uređuju samo ugovore koje sklapaju subjekti ili javni naručitelji država članica i nisu izravno primjenjive na ugovore o javnoj nabavi koje sklapaju tijela Unije, protiv navedenih tijela moguće se pozivati na pravila ili načela propisana ili proizašla iz tih direktiva kada se javljaju kao poseban izraz temeljnih pravila Ugovora i općih pravnih načela koja se izravno nalažu tijelima Unije. Naime, u zajednici utemeljenoj na pravu ujednačena primjena prava temeljni je zahtjev i svaki pravni subjekt podliježe načelu poštovanja zakonitosti. Stoga su institucije dužne poštovati pravila Ugovora i opća načela prava koja se na njih primjenjuju, na isti način kao i svaki drugi pravni subjekt (vidjeti presudu od 10. studenoga 2017., Jema Energy/Entreprise commune Fusion for Energy,
T‑668/15
, neobjavljenu,
EU:T:2017:796
, t.
93.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, protiv tijela Unije može se pozivati na pravila ili načela koja su propisana ili utvrđena u okviru tih direktiva ako su ona, izvršavajući svoju funkcionalnu i institucionalnu autonomiju i u granicama ovlasti koje su im dodijeljene UFEU‑om, donijela akt, kako bi uredila ugovore o javnoj nabavi koje sklapaju za svoj račun, koji izričito upućuje na određena pravila ili načela utvrđena direktivama koja se stoga zahvaljujući toj direktivi primjenjuju u skladu s načelom
patere
legem quam ipse fecisti
. Kada akt o kojem je riječ zahtijeva tumačenje, treba ga, koliko je to moguće, tumačiti u smislu ujednačene primjene prava Unije i u skladu s odredbama UFEU‑a i općim načelima prava Unije (vidjeti presudu od 10. studenoga 2017., Jema Energy/Entreprise commune Fusion for Energ,
T‑668/15
, neobjavljenu,
EU:T:2017:796
, t.
94.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju valja istaknuti da je primjenjivost Direktive 2014/24 na ESB bila izričito isključena u uvodnoj izjavi 3. Odluke ESB/2016/2. Međutim, uvodna izjava 4. navedene odluke precizira da ESB poštuje opća načela prava o javnoj nabavi utvrđena u Direktivi 2014/24/EU i Uredbi (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (
SL 2012., L 298, str. 1
.)(SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248.), od kojih su neka navedena u točki 59. ove presude. Usto, u Odluci ESB/2016/2 upućuje se na mnoge odredbe Direktive 2014/24.
Iako članak 30. stavak 5. točka (g) Odluke ESB/2016/2 doduše izričito ne upućuje na članak 57. stavak 4. točku (i) Direktive 2014/24, potonja odredba ipak predstavlja izraz općih načela prava javne nabave, među kojima osobito načela jednakih mogućnosti i jednakog postupanja prema ponuditeljima, s obzirom na to da je cilj isključenja koja ona predviđa spriječiti pokušaj, na bilo koji način, nedoličnog utjecaja na donošenje odluke u postupku javne nabave kako bi se osiguralo jednako postupanje i jednake mogućnosti svim natjecateljima ili ponuditeljima (vidjeti u tom smislu presudu od 10. studenoga 2017., Jema Energy/Entreprise commune Fusion for Energy,
T‑668/15
, neobjavljenu,
EU:T:2017:796
, t.
101.
i navedenu sudsku praksu).
Iz teleološkog i kontekstualnog tumačenja članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2 stoga proizlazi da navedeni članak obuhvaća dva različita slučaja isključenja, a da se drugi slučaj također primjenjuje, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, i na komunikaciju između natjecatelja ili ponuditelja i javnog naručitelja kada je cilj te komunikacije pokušaj, na nedoličan način, utjecanja na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da članak 30. stavak 5. točku (g) Odluke ESB/2016/2 treba tumačiti na način da ESB može u svakom trenutku isključiti iz sudjelovanja natjecatelje ili ponuditelje koji pokušavaju na nedoličan način utjecati na postupak odlučivanja tijekom postupka nabave.
Sada valja detaljnije ispitati pojam „pokušaj nedoličnog utjecaja” koji stranke također različito tumače.
U tom pogledu najprije valja primijetiti da Odluka ESB/2016/2 ne sadržava definiciju tog pojma.
Međutim, upotreba imenice „pokušaj” upućuje na doseg tog pojma, analogno onom upotrijebljenom u članku 57. stavku 4. točki (i) Direktive 2014/24 koji se, kao što je to navedeno u točki 60. ove presude, odnosi na svaki gospodarski subjekt koji je „pokušao” utjecati na postupak odlučivanja javnog naručitelja, Naime, imenica „pokušaj”, isto kao i glagol „pokušati” podrazumijeva način, a ne rezultat. Iz toga slijedi da je sama činjenica da je natjecatelj ili ponuditelj pokušao na različite načine utjecati na postupak odlučivanja, a da pritom očekivani rezultat nije postignut, dovoljna da bi bila obuhvaćena dosegom drugog dijela rečenice članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2.
Međutim, valja naglasiti da predmetna odredba precizira da pokušaj utjecaja na donošenje odluke u postupku javne nabave mora biti učinjen „nedolično”, odnosno na način protivan propisima na snazi.
Naposljetku, valja istaknuti da se pokušaj nedoličnog utjecaja mora, na temelju članka 30. stavka 5. točke (g) Odluke ESB/2016/2, odnositi na donošenje odluke u postupku javne nabave. Postupak odlučivanja podrazumijeva sve faze tijekom kojih javni naručitelj razmatra ponude koje su podnijeli različiti natjecatelji ili ponuditelji u okviru postupka javne nabave u svrhu izrade svojih odluka o isključenju, odabiru ili dodjeli. Taj postupak stoga počinje od podnošenja ponuda i obuhvaća sve naknadne faze do donošenja navedenih odluka. Osobito su dio tog postupka istrage koje javni naručitelj provodi o ponudama cijena koje se čine iznimno niskima i u skladu s kojima potonji može, na temelju članka 33. stavka 2. Odluke ESB/2016/2, nakon ispitivanja dodatnih informacija koje je dostavio ponuditelj, odbiti njegove ponude, među ostalim, kada dostavljeni podaci nisu dovoljni da bi se objasnila niska razina cijene ili troškova, ili kada ponuda i navedene informacije ne osiguravaju u dovoljnoj mjeri pravilno izvršenje ugovora. Navedene istrage nisu posebni postupci, nego jedna od faza ocjenjivanja ponuda.
[
omissis
]

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deseto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društvu European Dynamics Luxembourg SA nalaže se snošenje troškova.

Kornezov
Buttigieg
Hesse
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 5. listopada 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski
(
)	Navedene su samo one točke ove presude za koje Opći sud smatra da ih je korisno objaviti.