CELEX: 62015CJ0272
Преюдициално запитване
Директива 2003/87/ЕО
Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове
Задължение за връщане на квотите за емисии за полетите между държавите
членки на Съюза, и повечето трети държави
Решение № 377/2013/ЕС
Член 1
Временна дерогация
Изключване на полетите за и от разположени в Швейцария летища
Разлика в третирането на трети държави
Общ принцип на равно третиране
Неприложимост

Преюдициалното запитване се отнася до валидността на Решение № 377/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 април 2013 година за временна дерогация от Директива 2003/87/ЕО за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността (
ОВ L 113, 2013 г., стр. 1
) с оглед на общия принцип на равно третиране, както и до тълкуването на член 340 ДФЕС.
Запитването е отправено в рамките на правен спор между Swiss International Air Lines AG (наричано по-нататък „Swiss International“), от една страна, и Secretary of State for Energy and Climate Change (министър на енергетиката и изменението на климата, Обединено кралство) и Environment Agency (Агенция за околната среда, Обединено кралство), от друга страна, по повод валидността на Решение № 377/2013 и обезщетение за квоти за емисии на парникови газове, върнати от Swiss International за извършените през 2012 г. полети за и от Швейцария.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2003/87
Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета (
ОВ L 275, стр. 32
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 10, стр. 78 и поправка в
ОВ L 199, 2.8.2011 г., стр. 76
) е изменена с Директива 2008/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 г. (
ОВ L 8, 2009 г., стр. 63
, наричана по-нататък „Директивата 2003/87“) и член 12, параграф 2а от нея гласи:
„Администриращите държави членки гарантират, че до 30 април всяка година всеки оператор на въздухоплавателно средство връща броя квоти, равен на общото за предходната календарна година количество на емисиите от авиационни дейности, изброени в приложение I, които същият е изпълнил като оператор на въздухоплавателно средство, като това е проверено в съответствие с член 15. Държавите членки гарантират, че върнатите в съответствие с настоящия параграф квоти впоследствие са отменени“.
Член 16 от посочената директива е озаглавен „Санкции“ и гласи следното:
„1.   Държавите членки определят правилата за налагане на санкциите, приложими при нарушение на националните разпоредби, приети съгласно настоящата директива, и предприемат всички необходими мерки, за да гарантират прилагането на тези правила. Предвидените санкции трябва да бъдат ефективни, пропорционални и възпиращи. Държавите членки уведомяват Комисията за тези правила и я уведомяват без забавяне за всякакви последващи изменения, които ги засягат.
2.   Държавите членки осигуряват публикуването на имената на операторите и на операторите на въздухоплавателни средства, които нарушават изискванията за връщане на достатъчно квоти по настоящата директива.
3.   Държавите членки гарантират, че от всеки оператор или оператор на въздухоплавателно средство, който до 30 април всяка година не върне достатъчно квоти за покриване на своите емисии през предходната година, се търси отговорност чрез налагане на санкция за извънредно количество емисии. Размерът на санкцията за извънредно количество емисии е 100 EUR за всеки тон еквивалент на въглероден диоксид емисии, за който операторът или операторът на въздухоплавателно средство не е върнал квоти. Заплащането на сумата по санкцията за извънредно количество емисии не освобождава оператора от задължението да върне определено количество квоти, равняващо се на това извънредно количество емисии при връщане на квоти за следващата календарна година.
[…]“.
Решение № 377/2013
Съображения 4—6 и 9 от Решение № 377/2013 гласят следното:
„(4)
Преговорите за сключване на всички споразумения на Съюза с трети държави в областта на въздухоплаването следва да целят запазването на гъвкавостта на Съюза за предприемане на действия по въпроси, свързани с околната среда, включително по отношение на мерки за смекчаване на въздействието на въздухоплаването върху изменението на климата.
(5)
Постигнат е напредък в Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО) по отношение на приемането на 38-ото заседание на Събранието на ИКАО, което ще се проведе от 24 септември до 4 октомври 2013 г., на глобална рамка за политиката за намаляване на емисиите, която улеснява прилагането на пазарни мерки към емисиите от международното въздухоплаване, както и за разработването на глобална пазарна мярка (ГПМ). Подобна рамка би могла да допринесе значително за намаляването на емисиите на CO2 на национално, регионално и глобално равнище.
(6)
С оглед на улесняването на този напредък и даването на необходимия тласък е желателно да се отложи изпълнението на изискванията, възникнали преди 38-ото заседание на Събранието на ИКАО и свързани с полети до и от летища в държави извън Съюза, които не са членки на Европейска асоциация за свободна търговия (ЕАСТ), не са зависими територии или територии на държави, участващи в Европейското икономическо пространство (ЕИП), или държави, подписали договор за присъединяване към Съюза. Следователно действия следва да не бъдат предприемани срещу операторите на въздухоплавателни средства по отношение на изискванията, които произтичат от [Директива 2003/87] относно докладването на проверените емисии за календарните 2010, 2011 и 2012 г. и за съответното връщане на квоти за 2012 г. от полети до и от тези летища. На операторите на въздухоплавателни средства, които желаят да продължат да спазват тези изисквания, следва да бъде предоставена такава възможност.
[…]
(9)
Дерогацията, предвидена в настоящото решение, не следва да засяга екологосъобразността и първостепенната цел на законодателството на Съюза по отношение на изменението на климата, нито следва да води до нарушаване на конкуренцията. По тази причина, а също така с цел запазване на първостепенната цел на Директива 2003/87/ЕО, представляваща част от правната рамка на Съюза за осъществяване на самостоятелния му ангажимент до 2020 г. да намали емисиите си с 20 % под нивата от 1990 г., посочената директива следва да продължава да се прилага за полети до и от летища на територията на държава членка, както и до и от летища на определени тясно свързани или асоциирани области или държави извън Съюза“.
Член 1 от посоченото решение гласи:
„Чрез дерогация от член 16 от [Директива 2003/87] държавите членки не предприемат действия срещу операторите на въздухоплавателни средства по отношение на изискванията, установени в член 12, параграф 2а и член 14, параграф 3 от посочената директива, отнасящи се до календарните 2010, 2011 и 2011 г., по отношение на дейност до и от летища в държави извън Съюза, които не са членки на ЕАСТ, не са зависими територии или територии на държави от ЕИП или държави, подписали договор за присъединяване към Съюза, когато на такива оператори на въздухоплавателни средства не са били разпределени безплатно квоти за такава дейност през 2012 г. или, ако са им били издадени такива квоти, те са върнали до тридесетия ден след влизането в сила на настоящото решение определен брой квоти за авиационни емисии за 2012 г., съответстващ на дела проверени тонкилометри за такава дейност на базата на референтната 2010 г., на държавите членки за отмяна“.
Съгласно член 6 от посоченото решение то влиза в сила от датата на публикуването му в
Официален вестник на Европейския съюз
, тоест на 25 април 2013 г., и се прилага от 24 април 2013 г.
Правото на Обединеното кралство
С Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme (Amendment) Regulations 2013 (Акт от 2013 г. за изменение на правилниците за прилагане на схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове) министърът на енергетиката и изменението на климата изменя националната правна уредба относно схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове с цел да се приложи Решение № 377/2013.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
Swiss International е установена в Швейцария авиокомпания.
Дружеството придобива за 2012 г. определен брой безплатни и заплатени квоти за емисии на парникови газове. То връща квотите, съответстващи на емисиите, свързани с полети между държавите — членки на ЕИП, и Швейцария, които то е извършило през посочената година.
Swiss International предявява пред High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Висш съд (Англия и Уелс), гражданско отделение (административен състав), Обединеното кралство) иск, от една страна, за отмяна на разглежданата в главното производство национална правна уредба, тъй като предвиденото в посочената уредба за прилагането на Решение № 377/2013 изключване на полетите за и от Швейцария от обхвата на дерогацията от разпоредбите от Директива 2003/87, нарушава общия принцип на равно третиране.
От друга страна, Swiss International иска да се отмени връщането на квотите, което то е извършило за направените през 2012 г. полети между държавите — членки на ЕИП, и Швейцария. При условията на евентуалност то иска финансово обезщетение за стойността на придобитите срещу заплащане квоти, които то е върнало, или всякакъв друг вид подходящо обезщетение.
Тъй като искът е отхвърлен, Swiss International подава жалба до Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Апелативен съд (Англия и Уелс) (гражданско отделение), Обединено кралство). Пред посочената юрисдикция страните по главното производство излагат становищата си по-специално по искането за отмяна на разглежданата в главното производство национална правна уредба. В това отношение Swiss International поддържа, че Решение № 377/2013 противоречи на принципа на равното третиране, тъй като изключва полетите, извършени между държавите — членки на ЕИП, и Швейцария, от дерогацията от разпоредбите на Директива 2003/87, въведена за полетите за и от почти всички други трети държави.
Всъщност, макар в решения от 22 януари 1976 г., Balkan-Import-Export (
55/75
,
EU:C:1976:8
), от 28 октомври 1982 г., Faust/Комисия (
52/81
,
EU:C:1982:369
) и от 10 март 1998 г., Германия/Съвет (
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
) Съдът да е приел, че принципът на равно третиране не се прилага във всички аспекти, когато във външните си отношения Съюзът прави разлика в третирането на трети държави, посочената съдебна практика представлявала изключение, ограничено до принципа на равно третиране и отнасящо се само до положения, при които Съюзът е упражнил своите правомощия в областта на външната дейност, по-специално посредством сключването на международно споразумение, обосноваващо различното третиране на трети държави. По отношение обаче на разглежданото в главното производство различно третиране на полети за и от Швейцария не било налице международно споразумение или друг акт на Съюза в областта на външните отношения.
Посочената разлика в третирането не била обоснована и от други съображения. Тя по-специално не можела да се обоснове с географската близост на Швейцария със Съюза. Всъщност, тъй като предвидената в Решение № 377/2013 дерогация обхващала само извършените през 2012 г. преди приемането на посоченото решение полети, нейното прилагане и спрямо полети за и от Швейцария не можело да наруши конкуренцията. Колкото до целта на посоченото решение да не се разколебае едностранният ангажимент на Съюза за намаляване на емисиите на парникови газове от настоящия момент до 2020 г., Swiss International подчертава, че Конфедерация Швейцария не участва в посочения едностранен ангажимент.
Министърът на енергетиката и изменението на климата, както и Агенцията за околната среда възразяват срещу тези доводи. Те поддържат, че принципът на равното третиране не се прилага към разликата в третирането, направена в Решение № 377/2013 спрямо третите държави, за да се благоприятства провеждането на международни преговори на равнището на ИКАО. Освен това, дори да се прилагал принципът на равно третиране, законодателят на Съюза не бил надхвърлил границите на своята свобода на преценка, като не разширил действието на предвидената в посоченото решение временна дерогация спрямо трети държави, които са тясно свързани или асоциирани със Съюза, като Конфедерация Швейцария.
При тези условия Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Апелативен съд (Англия и Уелс), гражданско отделение) решава да спре производството и да отправи на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Нарушава ли Решение № 377/2013 общия принцип на равно третиране, утвърден в правото на Съюза, доколкото установява мораториум върху изискванията за връщане на емисионни квоти, наложени с [Директива 2003/87] по отношение на полетите между [ЕИП] и почти всички държави извън ЕИП, без обаче да разпростира действието на този мораториум по отношение на полетите между държавите от ЕИП и Швейцария?
2)
При утвърдителен отговор на първия въпрос, какви правни средства за защита трябва да се предоставят на жалбоподател в положението на Swiss International, което е върнало емисионните квоти във връзка с проведени през 2012 г. полети между държавите от ЕИП и Швейцария, така че жалбоподателят да се окаже в положението, което би имал, ако полетите между държавите от ЕИП и Швейцария не бяха изключени от мораториума? По-специално:
a)
Трябва ли да се извърши поправка в регистъра, за да се отрази по-малкият брой квоти, които жалбоподателят би бил длъжен да върне, ако полетите до или от Швейцария бяха включени в мораториума?
б)
При утвърдителен отговор на горния въпрос, какви действия (при необходимост) трябва да предприемат националният компетентен орган и/или националната юрисдикция, за да бъдат възстановени на жалбоподателя върнатите допълнителни квоти?
в)
Има ли право такъв жалбоподател да иска обезщетение за вреди по член 340 ДФЕС от Европейския парламент и от Съвета за всички претърпени от него вреди поради последвалото от Решение № 377/2013 връщане на допълнителни квоти?
г)
Трябва ли жалбоподателят да може да получи други видове обезщетение и ако трябва — какви?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска Съдът да разгледа валидността на Решение № 377/2013 с оглед на принципа на равно третиране, доколкото предвидената в член 1 от него временна дерогация на произтичащите от член 12, параграф 2а и от член 16 от Директива 2003/87 изисквания по отношение на връщането на квоти за емисии на парникови газове за извършени през 2012 г. полети между държавите — членки на Съюза, и повечето трети държави не се прилага конкретно за полетите за и от разположени в Швейцария летища.
Член 1 от Решение № 377/2013 установява разграничение между различните полети за или от трети държави, като това разграничение се основава само върху обстоятелството, че държавата, за която или от която се извършват посочените полети, е извън Съюза. Както посочва генералният адвокат в точка 36 от своето заключение, това разграничение води до разлика в третирането на третите държави.
Доколкото Съдът е сезиран с въпрос относно валидността на Решение № 377/2013 с оглед на принципа на равното третиране, установен понастоящем в членове 20 и 21 от Хартата на основните права на Европейския съюз, възниква въпросът дали разликата в третирането на различни трети държави попада в обхвата на посочения принцип.
В това отношение следва да се отбележи, че външните аспекти на вътрешните политики на Съюза са сред областите на неговата компетентност в сферата на външните отношения (вж. по аналогия във връзка с акт, приет в областта на вътрешния пазар и на общата селскостопанска политика, решение от 22 януари 1976 г., Balkan-Import-Export,
55/75
,
EU:C:1976:8
, т.
).
Решение № 377/2013 е част от мерките, взети в рамките на компетентността на Съюза в областта на външните отношения. Всъщност, както е видно от съображения 5 и 6 от него, посоченото решение има за цел да улесни приемането на международно споразумение в рамките на ИКАО относно прилагането на мерки, основаващи се на пазара на емисии от международната авиация, и е прието на основание на външната компетентност в областта на околната среда, която произтича от член 192, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 191, параграф 1, четвърто тире от посочения договор.
Осъществяването на външните отношения обаче се извършва посредством широка гама от мерки, които не се ограничават до мерките, приети спрямо всички трети държави и следователно могат да се отнасят и до една или повече трети държави.
При осъществяването на външните отношения институциите и органите на Съюза разполагат с широки по обхвата си правомощия за политически решения. Всъщност, както подчертават Обединеното кралство, Парламентът и Съветът в хода на производството пред Съда, осъществяването на външните отношения по необходимост води до вземането на решения от политическо естество. Следователно Съюзът трябва да е в състояние да взема политически решения и в зависимост от целите, които преследва, да прави разграничения между третите държави, без да е длъжен да осигурява равно третиране на всички тези държави. Упражняването на прерогативите на външната политика от институциите и органите на Съюза следователно може да има за последица различното третиране на дадена трета държава спрямо другите трети държави.
В това отношение е необходимо да се подчертае, че правото на Съюза не установява никакво изрично задължение за Съюза, което се състои в осигуряването на равно третиране на всички трети държави. Както посочва генералният адвокат в точка 65 от своето заключение, в международното публично право не е налице общ принцип на равно третиране на третите държави. Следователно, след като прилагането на принципа на равно третиране спрямо трети държави би ограничило едностранно възможностите за действие на Съюза в международен план, не би могло да се счита, че Съюзът е могъл да признае това изискване, без изрично да установи в Договорите равното третиране на третите държави.
Така, съгласно постоянната практика на Съда в Договора за функционирането на ЕС не е налице общ принцип, който задължава Съюза във външните си отношения да признава във всички аспекти равно третиране на различните трети държави, и икономическите оператори във всички случаи нямат основание да се позовават на съществуването на такъв принцип (вж. по-специално решения от 22 януари 1976 г., Balkan-Import-Export,
55/75
,
EU:C:1976:8
, т.
, от28 октомври 1982 г., Faust/Комисия,
52/81
,
EU:C:1982:369
, т.
, от 10 март 1998 г., Германия/Съвет,
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
, т.
, както и от 10 март 1998 г., T. Port,
C‑364/95 и C‑365/95
,
EU:C:1998:95
, т.
).
Swiss International обаче поддържа, че посочената съдебна практика установява само ограничено по обхват изключение от принципа на равно третиране. Това изключение се прилагало само в хипотезите, в които Съюзът бил упражнил своята компетентност в областта на външната дейност, по-специално посредством сключването на международно споразумение, което обосновава разлика в третирането на трети държави. По отношение на Решение № 377/2013, което е прието с цел да се насърчи сключването на международно споразумение в рамките на ИКАО, не била налице такава външна дейност; ето защо разликата в третирането, която произтича от посоченото решение, трябвало да бъде обективно обоснована.
В това отношение следва да се отбележи, че обратно на твърденията на Swiss International, посочената съдебна практика не може да се разбира в смисъл, че изисква по принцип спрямо отношенията на Съюза с трети държави да се спазва принципът на равно третиране.
Напротив, цитираната в точка 25 от настоящото решение съдебна практика има за цел да освободи институциите и органите на Съюза от прилагането на принципа на равно третиране спрямо трети държави, за да се запази тяхната възможност за политически действия в международен план. Така Съдът е отбелязал по принцип, че разлика в третирането на трети държави не е в противоречие с правото на Съюза, като подчертава липсата на каквото и да било задължение третите държави да бъдат третирани по еднакъв начин (вж. в този смисъл решения от 28 октомври 1982 г., Faust/Комисия,
52/81
,
EU:C:1982:369
, т.
и
, от 10 март 1998 г., Германия/Съвет,
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
, т.
, както и от 10 март 1998 г., T. Port,
C‑364/95 и C‑365/95
,
EU:C:1998:95
, т.
).
Неприложимостта на принципа на равно третиране към отношенията на Съюза с трети държави намира потвърждение и в начина, по който Съдът прилага произтичащия от съдебната практика принцип, който беше припомнен в точка 26 от настоящото решение. Така, в решение от 28 октомври 1982 г., Faust/Комисия (
52/81
,
EU:C:1982:369
, т.
) Съдът само установява, че различното третиране на определен внос е последица от различното третиране на различните трети държави, за да заключи, че посочената разлика в третирането не противоречи на правото на Съюза. По същия начин Съдът приема, че различното третиране на операторите, предлагащи на пазара продукти с произход от трети държави, което е автоматична последица от различното третиране на трети държави, не противоречи на общия принцип на равно третиране (вж. решения от 10 март 1998 г., Германия/Съвет,
C‑122/95
,
EU:C:1998:94
, т.
—
, както и от 10 март 1998 г., T. Port,
C‑364/95 и C‑365/95
,
EU:C:1998:95
, т.
и
).
Макар в точка 15 от решение от 22 януари 1976 г., Balkan-Import-Export (
55/75
,
EU:C:1976:8
) Съдът да е направил проверка на сравнимостта на швейцарските и българските сирена, както отбелязва Парламентът в представеното на Съда становище, следва да се приеме, че посочената проверка е допълнителна и следователно не може да постави под въпрос направената в точка 14 от посоченото решение констатация, че принципът на равно третиране не се прилага в отношенията на Съюза с трети държави.
Следователно, противно на поддържаното от Swiss International, цитираната в точка 26 от настоящото решение съдебна практика не установява „изключение“ от принципа на равно третиране, което следвало да се тълкува стеснително.
Освен това посочената съдебна практика не се ограничава до хипотези, предпоставка за които е предварителното упражняване на външната компетентност на Съюза посредством дейност в областта на външната политика, като например международно споразумение, а се отнася до разлика в третирането на трети държави, която се разпростира и спрямо едностранните мерки от страна на Съюза, имащи за цел да се насърчи сключването на международно споразумение, като Решение № 377/2013.
Всъщност, противно на поддържаното от Swiss International, Съдът е прилагал посочената съдебна практика и в случаи, в които разликата в третирането на трети държави не е последица от по-ранното упражняване на външна компетентност на Съюза, по-специално посредством сключването на международно споразумение от Съюза. Така в делото, по което е постановено решение от 28 октомври 1982 г., Faust/Комисия (
52/81
,
EU:C:1982:369
), разглежданата разлика в третирането на трети държави не произтича от сключено от Съюза международно споразумение, а от правна уредба на Съюза, с която едностранно се спира издаването на лицензии за внос на определени продукти от всички трети държави, с изключение на третите държави, които могат да гарантират, че износът на посочените продукти за Съюза не надвишава определени количества.
Следователно установената в член 1 от Решение № 377/2013 разлика в третирането на третите държави в рамките на външните отношения на Съюза не попада в обхвата на принципа на равно третиране.
При тези условия, за да се отговори на първия въпрос, не е необходимо да се провери дали посочената разлика в третирането може да бъде обективно обоснована.
Предвид всички изложени съображения на първия въпрос следва да се отговори, че при проверката с оглед на принципа на равно третиране на Решение № 377/2013 не се установява никакво обстоятелство, което е от естество да засегне валидността на посоченото решение, доколкото предвидената в член 1 от него временна дерогация на изискванията, които произтичат от член 12, параграф 2а и от член 16 от Директива 2003/87, по отношение на връщането на квотите за емисии на парникови газове за извършените през 2012 г. полети между държавите — членки на Съюза, и повечето трети държави, не се прилага конкретно за полетите за и от разположени в Швейцария летища.
По втория въпрос
Предвид отговора, даден на първия въпрос, вторият въпрос не следва да се разглежда.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

При проверката с оглед на принципа на равно третиране на Решение № 377/2013/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 април 2013 година за временна дерогация от Директива 2003/87/ЕО за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността не се установява никакво обстоятелство, което е от естество да засегне валидността на посоченото решение, доколкото предвидената в член 1 от него временна дерогация на изискванията, които произтичат от член 12, параграф 2а и от член 16 от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета, изменена с Директива 2008/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 ноември 2008 г., по отношение на връщането на квотите за емисии на парникови газове за извършените през 2012 г. полети между държавите — членки на Европейския съюз, и повечето трети държави, не се прилага конкретно за полетите за и от разположени в Швейцария летища.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.