CELEX: 62018CJ0066
Nesplnenie povinnosti členským štátom
Prípustnosť
Právomoc Súdneho dvora
Všeobecná dohoda o obchode so službami
Článok XVI
Prístup na trh
Listina špecifických záväzkov
Podmienka existencie povolenia
Článok XX ods. 2
Článok XVII
Národné zaobchádzanie
Poskytovateľ služieb so sídlom v treťom štáte
Vnútroštátna právna úprava členského štátu ukladajúca podmienky pre poskytovanie služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania na jeho území
Požiadavka uzavretia medzinárodnej dohody so štátom sídla poskytovateľa
Požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla poskytovateľa
Zmena podmienok hospodárskej súťaže v prospech vnútroštátnych poskytovateľov
Odôvodnenie
Verejný poriadok
Zabránenie podvodným praktikám
Článok 49 ZFEÚ
Sloboda usadiť sa
Smernica 2006/123/ES
Služby na vnútornom trhu
Článok 16
Článok 56 ZFEÚ
Slobodné poskytovanie služieb
Existencia obmedzenia
Odôvodnenie
Naliehavý dôvod všeobecného záujmu
Verejný poriadok
Zabránenie podvodným praktikám
Vysoká úroveň kvality vzdelávania
Charta základných práv Európskej únie
Článok 13
Akademická sloboda
Článok 14 ods. 3
Sloboda zakladať vzdelávacie inštitúcie
Článok 16
Sloboda podnikania
Článok 52 ods. 1

Európska komisia vo svojej žalobe navrhuje, aby Súdny dvor:
–
určil, že Maďarsko si tým, že od zahraničných vzdelávacích inštitúcií so sídlom mimo Európskeho hospodárskeho priestoru (EHP) vyžaduje ako podmienku pre poskytovanie služieb v oblasti vzdelávania uzatvorenie medzinárodnej dohody v súlade s § 76 ods. 1 písm. a) Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (zákon č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní) (
Magyar Közlöny
2011/165), v znení Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (zákon č. XXV z roku 2017 o zmene zákona č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní), ktorý bol prijatý maďarským parlamentom 4. apríla 2017 (
Magyar Közlöny
2017/53) (ďalej len „vysokoškolský zákon“), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII Všeobecnej dohody o obchode so službami (ďalej len „GATS“), nachádzajúcej sa v prílohe 1 B Dohody o založení Svetovej obchodnej organizácie (WTO), podpísanej v Marrákeši a schválenej rozhodnutím Rady 94/800/ES z 22. decembra 1994 týkajúcim sa uzavretia dohôd v mene Európskeho spoločenstva, pokiaľ ide o záležitosti v rámci jeho kompetencie, ku ktorým sa dospelo na Uruguajskom kole multilaterálnych rokovaní (1986 – 1994) (
Ú. v. ES L 336, 1994, s. 1
; Mim. vyd. 11/021, s. 80) (ďalej len „dohoda o založení WTO“),
–
určil, že Maďarsko si tým, že od zahraničných inštitúcií vysokoškolského vzdelávania vyžaduje, aby poskytovali vysokoškolské vzdelávanie v krajine svojho pôvodu v súlade s § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (
Ú. v. EÚ L 376, 2006, s. 36
), a v každom prípade z článkov 49 a 56 ZFEÚ, ako aj článku XVII GATS,
–
určil, že Maďarsko si tým, že prijalo vyššie uvedené opatrenia v súlade s § 76 ods. 1 písm. a) a b) vysokoškolského zákona (ďalej len „sporné opatrenia“), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), a
–
zaviazal Maďarsko na náhradu trov konania.
I.

Právny rámec
A.

Právo WTO
1.

Dohoda o založení WTO
Článok XVI ods. 4 dohody o založení WTO stanovuje:
„Každý člen zabezpečí súlad svojich právnych predpisov a administratívnych postupov so svojimi záväzkami, ako sú uvedené v priložených dohodách.“
2.

GATS
Článok I ods. 1 až 3 GATS uvádza:
„1.   Táto dohoda sa vzťahuje na opatrenia členov pôsobiacich v obchode so službami.
2.   Na účely tejto dohody sa obchodom so službami rozumie poskytovanie služby:
…
c)
dodávateľom služby jedného člena prostredníctvom obchodnej prítomnosti na území ktoréhokoľvek iného člena,
…
3.   Na účely tejto dohody pojem:
a)
‚opatrenia členov‘ znamená opatrenia prijaté:
i)
vládami a ústrednými, regionálnymi alebo miestnymi úradmi,
ii)
mimovládnymi orgánmi pri výkone právomocí delegovaných vládami alebo ústrednými, regionálnymi alebo miestnymi úradmi.
Pri plnení záväzkov podľa tejto dohody musí každý člen v rámci svojich právomocí prijať také primerané opatrenia, aby zabezpečil ich dodržiavanie vládami, regionálnymi a miestnymi úradmi, ako aj mimovládnymi inštitúciami na svojom území,
…“
Článok XIV GATS stanovuje:
„Pod podmienkou, že takéto opatrenia sa neuplatňujú spôsobom, ktorý by vytváral nástroje akejkoľvek neoprávnenej diskriminácie medzi krajinami, kde prevládajú podobné podmienky alebo skryté obmedzenia v obchode so službami, žiadne ustanovenie v tejto dohode sa nebude vykladať tak, aby zabránilo ktorémukoľvek členovi prijať alebo uplatniť opatrenia:
a)
nevyhnutné na ochranu verejnej morálky a udržanie verejného poriadku,
…
c)
nevyhnutné na zabezpečenie súladu s právnymi predpismi, ktoré nie sú nezlučiteľné s ustanoveniami tejto dohody vrátane ustanovení vzťahujúcich sa na:
i)
zabránenie falošným a podvodným praktikám alebo na riešenie dôsledkov neplnenia záväzkov z dohôd o službách,
…“
Články XVI až XVIII GATS sú súčasťou časti III tejto dohody, nazvanej „Špecifické záväzky“.
Článok XVI GATS, nazvaný „Prístup na trh“, stanovuje:
„1.   Ak ide o prístup na trh prostredníctvom spôsobov dodávok uvedených v článku I, každý člen poskytne službám a dodávateľom služieb ktoréhokoľvek iného člena zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako zaobchádzanie poskytované v zmysle záväzkov obmedzení a podmienok dohodnutých a špecifikovaných v jeho listine.
2.   V sektoroch, v ktorých sú prijaté záväzky týkajúce sa prístupu na trh, sú opatrenia, ktoré člen nebude udržiavať alebo ich prijímať buď v rámci regionálneho rozdelenia, alebo na celom svojom území, a ak nie je v jeho listine stanovené inak, sú vymedzené ako:
a)
obmedzenia týkajúce sa počtu dodávateľov služieb, či už formou číselných kvót, monopolov, výhradných dodávateľov služieb alebo požiadavkami na testy ekonomickej potrebnosti,
b)
obmedzenia celkovej hodnoty transakcií v službách alebo aktív vyjadrených číselnými kvótami alebo požiadavkou na testy ekonomickej potrebnosti,
c)
obmedzenia celkového počtu operácií v službách alebo celkového množstva produkcie a výkonov v oblasti služieb vyjadrených číselnými jednotkami vo forme kvót alebo požiadaviek na testy ekonomickej potrebnosti,
d)
obmedzenia celkového počtu fyzických osôb, ktoré môžu byť zamestnané v príslušnom sektore služieb alebo ktoré môže dodávateľ služieb zamestnávať, potrebné, resp. priamo sa vzťahujúce na dodávku špecifickej služby vyjadrenej číselnými kvótami alebo požiadavkou na testy ekonomickej potrebnosti,
e)
opatrenia, ktoré obmedzujú alebo vyžadujú špecifické typy právneho subjektu alebo spoločného podnikania, ktorých prostredníctvom môže dodávateľ služieb dodávať službu, a
f)
obmedzenia účasti zahraničného kapitálu vo forme maximálneho obmedzenia držby akcií zahraničnými akcionármi alebo celkovej hodnoty jednotlivých alebo úhrnných zahraničných investícií v percentách.“
Článok XVII GATS, nazvaný „Národné zaobchádzanie“, stanovuje:
„1.   Každý člen poskytne službám a dodávateľom služieb ktoréhokoľvek iného člena vo vzťahu ku všetkým opatreniam týkajúcim sa dodávky služieb zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako to, ktoré poskytuje svojim obdobným službám a dodávateľom služieb v sektoroch zapísaných v jeho listine špecifických záväzkov a pri dodržaní akýchkoľvek v nej stanovených podmienok a obmedzení.
2.   Člen môže splniť požiadavku odseku 1 tak, že poskytne službám a dodávateľom služieb ktoréhokoľvek člena buď formálne rovnaké zaobchádzanie, alebo formálne odlišné zaobchádzanie, než poskytuje svojim obdobným službám a dodávateľom služieb.
3.   Formálne rovnaké alebo formálne odlišné zaobchádzanie sa bude považovať za menej výhodné, ak člen zmení podmienky súťaže v prospech služieb alebo dodávateľov služieb v porovnaní s obdobnými službami alebo dodávateľmi služieb ktoréhokoľvek iného člena.“
Podľa článku XX ods. 1 a 2 GATS:
„1.   Každý člen uvedie v listine špecifické záväzky, ktoré prijíma na základe časti III tejto dohody. S prihliadnutím na sektory, kde sú prijaté takéto záväzky, každá listina stanoví
a)
záväzky, obmedzenia a podmienky prístupu na trh,
b)
podmienky a obmedzenia pri národnom zaobchádzaní,
…
2.   Opatrenia, ktoré sú v rozpore s článkami XVI a XVII, budú zapísané v stĺpci, ktorý sa vzťahuje na článok XVI. V tomto prípade sa predpokladá, že zápis stanoví [aj –
neoficiálny preklad
] podmienku alebo obmedzenie článku XVII“.
3.

Dohovor o urovnávaní sporov
Dohovor o pravidlách a postupoch pri urovnávaní sporov, nachádzajúci sa v prílohe 2 dohody o založení WTO (ďalej len „dohovor o urovnávaní sporov“), vo svojom článku 1 ods. 1 stanovuje, že pravidlá a postupy tohto dohovoru sa budú uplatňovať na spory predložené na základe ustanovení týkajúcich sa konzultácií a ustanovení o urovnávaní sporov obsiahnutých v dohodách uvedených v Dodatku 1 dohody o založení WTO, vrátane GATS.
Článok 3 ods. 2 tohto dohovoru uvádza:
„Systém urovnávania sporov v rámci WTO je základným článkom v zabezpečovaní ochrany a transparentnosti mnohostranného obchodného systému. Členovia uznávajú, že slúži na zabezpečenie ochrany práv a záväzkov členov podľa uvedených dohôd a na vyjasnenie existujúcich ustanovení týchto dohôd v súlade s obyčajovými pravidlami výkladu medzinárodného práva verejného. Odporúčania a rozhodnutia [Orgánu na urovnávanie sporov] nemôžu rozšíriť alebo zmenšiť práva a záväzky poskytnuté uvedenými dohodami.“
Podľa článku 11 uvedeného dohovoru:
„Funkciou porôt je napomáhať [Orgánu na urovnávanie sporov] pri plnení jeho povinností vyplývajúcich z tohto dohovoru a uvedených dohôd. V tejto súvislosti by mala porota objektívne posúdiť predmetné záležitosti vrátane objektívneho hodnotenia faktov daného prípadu, použiteľnosti a súladu s príslušnými uvedenými dohodami a formulovať také nálezy, ktoré napomôžu [Orgánu na urovnávanie sporov] pri tvorbe odporúčaní alebo rozhodnutí v súlade s uvedenými dohodami. Porota bude pravidelne viesť konzultácie so spornými stranami a poskytne im primerané možnosti na dosiahnutie vzájomne uspokojivého riešenia.“
Článok 17 toho istého dohovoru, nazvaný „Preskúmanie odvolania“, okrem iného stanovuje:
„6.   Odvolanie sa obmedzí na právne otázky uvedené v správe poroty a ich právny výklad.
…
13.   Odvolací orgán môže potvrdiť, zmeniť alebo zamietnuť nálezy a právne závery poroty.
…“
Podľa článku 19 ods. 1 dohovoru o urovnávaní sporov:
„V prípade, ak porota alebo Odvolací orgán dospeje k záveru, že opatrenie je nezlučiteľné s uvedenou dohodou, odporučí dotknutému členovi, aby uviedol opatrenie do súladu s touto dohodou. Okrem týchto odporúčaní porota alebo Odvolací orgán môže navrhnúť spôsoby, ktorých prostredníctvom by príslušný člen mohol odporúčania uskutočniť.“
Článok 21 tohto dohovoru, nazvaný „Dohľad nad vykonávaním odporúčaní alebo rozhodnutí“, uvádza:
„1.   Z dôvodu zabezpečenia účinného urovnávania sporov v záujme všetkých členov je nevyhnutné urýchlené splnenie odporúčaní alebo rozhodnutí stanovených [Orgánom na urovnávanie sporov].
…
3.   Na zasadnutí [Orgánu na urovnávanie sporov], ktoré sa uskutoční v lehote 30 dní od schválenia správy poroty alebo Odvolacieho orgánu, oboznámi príslušný člen [Orgánu na urovnávanie sporov] o svojich úmysloch, týkajúcich sa uskutočnenia jeho odporúčaní alebo rozhodnutí. Ak nie je možné ihneď postupovať podľa odporúčaní a rozhodnutí, bude dotknutému členovi poskytnutá primeraná lehota, v ktorej priebehu tak urobí.…
…
6.   [Orgán na urovnávanie sporov] bude dohliadať na vykonávanie schválených odporúčaní alebo rozhodnutí.…
…“
Článok 22 ods. 1 uvedeného dohovoru uvádza:
„Vyrovnanie a pozastavenie koncesií alebo iných záväzkov sú dočasné opatrenia, ktoré je možné použiť v prípade, keď odporúčania alebo rozhodnutia nie sú vykonané počas primeranej lehoty.…“
Podľa článku 23 ods. 1 toho istého dohovoru:
„Ak sa členovia usilujú o nápravu v prípade porušenia záväzkov alebo zrušenia alebo zmenšenia výhod vyplývajúcich z uvedených dohôd, alebo v prípade prekážok pri dosahovaní akéhokoľvek cieľa týchto dohôd, budú postupovať v súlade s pravidlami a postupmi podľa tohto dohovoru.“
B.

Právo Únie
Odôvodnenie 41 smernice 2006/123 uvádza:
„Pojem ‚verejný poriadok‘ v zmysle výkladu Súdneho dvora [Európskej únie] zahŕňa ochranu proti skutočnému a dostatočne závažnému ohrozeniu, ktoré má vplyv na jeden zo základných záujmov spoločnosti, pričom môže zahŕňať najmä záležitosti týkajúce sa ľudskej dôstojnosti, ochrany maloletých a zraniteľných plnoletých a zdravie dobré životné podmienky zvierat.…“
Podľa článku 2 ods. 1 smernice 2006/123 sa táto smernica vzťahuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.
V článku 4 bode 1 tejto smernice je pojem „služba“ definovaný ako „akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku [57 ZFEÚ]“.
Článok 16 uvedenej smernice, nazvaný „Sloboda poskytovať služby“, v odsekoch 1 a 3 stanovuje:
„1.   Členské štáty rešpektujú právo poskytovateľov poskytovať služby v inom členskom štáte, než v tom, v ktorom sú usadení.
Členský štát, v ktorom sa poskytuje služba, zabezpečuje voľný prístup k činnosti v oblasti služieb a jej slobodné vykonávanie na svojom území.
Členské štáty nepodmieňujú prístup k činnosti v oblasti služieb alebo jej vykonávanie na svojom území splnením požiadaviek, ktoré nedodržiavajú tieto zásady:
a)
nediskriminácia: požiadavka nesmie byť priamo alebo nepriamo diskriminujúca s ohľadom na štátnu príslušnosť, alebo v prípade právnických osôb s ohľadom na členský štát, v ktorom sú usadené;
b)
nevyhnutnosť: požiadavka musí byť opodstatnená dôvodmi verejného poriadku, verejnej bezpečnosti, verejného zdravia alebo ochrany životného prostredia;
c)
proporcionalita: požiadavka musí byť vhodná na dosahovanie sledovaných cieľov a nesmie prekračovať rámec nevyhnutný na dosiahnutie tohto cieľa.
…
3.   Členskému štátu, do ktorého sa poskytovateľ premiestni, sa nebráni stanoviť požiadavky na vykonávanie činnosti v oblasti služieb, ak sú opodstatnené dôvodom verejného poriadku, verejnej bezpečnosti, verejného zdravia alebo ochrany životného prostredia, a ak je to v súlade s odsekom 1.…“
C.

Maďarské právo
Podľa § 76 ods. 1 písm. a) vysokoškolského zákona môže zahraničná vysoká škola vykonávať na území Maďarska vzdelávaciu činnosť vedúcu k získaniu diplomu len vtedy, ak „strany dohody uznali záväzný účinok medzinárodnej dohody o podpore pôsobenia v Maďarsku, ktorú maďarská vláda uzavrela s vládou príslušného štátu, v ktorom má táto zahraničná vysoká škola svoje sídlo, a v prípade federálneho štátu, v ktorom ústredná vláda nemá právomoc uznávať záväzné účinky medzinárodnej zmluvy, na základe predchádzajúcej dohody s takouto ústrednou vládou“ (ďalej len „požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody“).
Podľa § 77 ods. 2 vysokoškolského zákona sa § 76 ods. 1 písm. a) tohto zákona neuplatňuje na zahraničné vysoké školy so sídlom v inej členskej krajine EHP.
§ 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona stanovuje, že zahraničné vysoké školy vykonávajúce činnosť v Maďarsku musia mať nielen postavenie vysokej školy uznanej štátom, v ktorom sa nachádza ich sídlo, ale musia v danej krajine „skutočne poskyt[ovať] vysokoškolské vzdelávanie“ (ďalej len „požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy“).
V súlade s § 77 ods. 3 vysokoškolského zákona sa ustanovenia § 76 ods. 1 písm. b) tohto zákona uplatňujú aj na vysoké školy, ktoré majú sídlo v členskom štáte EHP.
§ 115 ods. 7 vysokoškolského zákona stanovil do 1. januára 2018 lehotu poskytnutú zahraničným vysokým školám na splnenie podmienok definovaných v § 76 ods. 1 tohto zákona, s výnimkou federálnych štátov, v prípade ktorých mala byť predchádzajúca dohoda s ústrednou vládou uzavretá do šiestich mesiacov od zverejnenia zákona č. XXV z roku 2017, teda do 11. októbra 2017. Toto ustanovenie navyše stanovilo, že zahraničným vysokým školám nespĺňajúcim podmienky upravené uvedeným zákonom bude odobratá ich akreditácia a že od 1. januára 2018 sa nebude môcť žiaden študent zapísať do prvého ročníka vzdelávania poskytovaného v Maďarsku zahraničnou vysokou školou, pričom študijné odbory, ktoré sa k 1. januáru 2018 v Maďarsku už začali, sa môžu dokončiť najneskôr v akademickom roku 2020/2021 za nezmenených podmienok podľa režimu postupného ukončovania činnosti.
II.

Konanie pred podaním žaloby
Keďže Komisia sa domnievala, že Maďarsko si prijatím zákona č. XXV z roku 2017 nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článkov 9, 10 a 13, článku 14 bodu 3 a článku 16 smernice 2006/123, ako aj subsidiárne z článkov 49 a 56 ZFEÚ, článku XVII GATS, a článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty, zaslala 27. apríla 2017 tomuto členskému štátu výzvu, v ktorej mu stanovila lehotu jeden mesiac na predloženie pripomienok. Maďarsko na túto výzvu odpovedalo listom z 25. mája 2017, v ktorom poprelo nesplnenia povinností, ktoré mu boli takto vytýkané.
Komisia 14. júla 2017 vydala odôvodnené stanovisko, v ktorom okrem iného dospela k záveru, že:
–
Maďarsko si tým, že od zahraničných vysokých škôl so sídlom mimo EHP vyžaduje ako podmienku pre poskytovanie služieb v oblasti vzdelávania uzatvorenie medzinárodnej dohody v súlade s § 76 ods. 1 písm. a) vysokoškolského zákona, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII GATS,
–
Maďarsko si tým, že od zahraničných vysokých škôl vyžaduje, aby poskytovali vysokoškolské vzdelávanie v krajine svojho pôvodu v súlade s § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 16 smernice 2006/123 a v každom prípade z článkov 49 a 56 ZFEÚ, a
–
Maďarsko si prijatím sporných opatrení nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty.
Komisia stanovila Maďarsku lehotu jeden mesiac na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom alebo na to, aby jej predložilo pripomienky.
Listom zo 17. júla 2017 Maďarsko požiadalo o predĺženie tejto lehoty, čo Komisia odmietla.
Maďarsko odpovedalo na odôvodnené stanovisko listom zo 14. augusta 2017, v ktorom dospelo k záveru, že nedošlo k uvádzaným nesplneniam povinností.
Listom z 11. septembra 2017 tento členský štát odovzdal Komisii nové pripomienky, ktoré mali najmä porovnať jeho situáciu a situáciu iných členských štátov, ako aj poskytnúť doplňujúce informácie týkajúce sa viacerých členských štátov.
Dňa 26. septembra 2017 sa konalo stretnutie expertov medzi zástupcami Komisie a zástupcami Maďarska.
Komisia zaslala 5. októbra 2017 Maďarsku doplňujúce odôvodnené stanovisko, v ktorom tvrdila, že Maďarsko si tým, že uložilo zahraničným vysokým školám povinnosť poskytovať vysokoškolské vzdelávanie v krajine ich pôvodu v súlade s § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona, nesplnilo aj povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII GATS.
Listom zo 6. októbra 2017 Maďarsko doručilo Komisii doplnenie informácií, v ktorom vysvetlilo, že Spojené štáty americké boli jediným federálnym štátom, ktorý nebol členom EHP, s ktorým mala byť uzavretá predchádzajúca dohoda tak, ako je uvedené v § 76 ods. 1 písm. a) vysokoškolského zákona. Podľa informácií, ktoré neskôr poskytli maďarské orgány, bola takáto predchádzajúca dohoda uzavretá v lehote pôvodne upravenej v § 115 ods. 7 tohto zákona, ktorej posledným dňom bol 11. október 2017.
Maďarsko odpovedalo na doplňujúce odôvodnené stanovisko listom z 18. októbra 2017, v ktorom informovalo Komisiu o tom, že 17. októbra 2017 prijal maďarský parlament návrh zákona o zmene vysokoškolského zákona, ktorý mal za následok okrem iného odklad posledného dňa lehoty upravenej v § 115 ods. 7 tohto zákona na splnenie podmienok uvedených v jeho § 76 ods. 1 do 1. januára 2019.
V tomto liste Maďarsko navyše uviedlo, že v
Magyar Közlöny
(maďarský úradný vestník) bol uverejnený zákon, ktorým sa vyhlasuje dohoda o spolupráci v oblasti vysokoškolského vzdelávania uzavretá medzi maďarskou vládou a štátom Maryland (Spojené štáty), ktorá sa týka činnosti vysokej školy McDaniel College v Maďarsku.
Napokon listom z 13. novembra 2017 zaslalo Maďarsko Komisii nové doplňujúce informácie spresňujúce, že 30. októbra 2017 bola podpísaná medzinárodná dohoda potrebná na to, aby mohla v Maďarsku naďalej vykonávať činnosť lekárska univerzita Heilongjiang Daxue (Čína).
Za týchto okolností Komisia 1. februára 2018 podala prejednávanú žalobu o nesplnenie povinností týkajúcu sa sporných opatrení.
Rozhodnutím z 25. júla 2018 predseda Súdneho dvora rozhodol o prednostnom prejednaní tejto veci podľa článku 53 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora.
III.

O žalobe
A.

O prípustnosti
1.

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko vo svojom vyjadrení k žalobe tvrdí, že žaloba musí byť zamietnutá ako neprípustná z dôvodu správania Komisie počas konania pred podaním žaloby a nezákonností, ktoré z toho vyplývajú. Tento členský štát predovšetkým uvádza, že Komisia mu bez akéhokoľvek odôvodnenia uložila povinnosť predložiť pripomienky k výzve a potom k odôvodnenému stanovisku v lehote jedného mesiaca namiesto dvojmesačnej lehoty, ktoré sa zvyčajne uplatňuje v konaniach pred podaním žaloby, a to napriek tomu, že Maďarsko muselo čeliť dvom ďalším súbežne začatým konaniam o nesplnení povinnosti, ktoré sa tiež riadili podobnými lehotami. Maďarsko ďalej tvrdí, že Komisia zamietla jeho žiadosti o predlženie tejto lehoty bez poskytnutia primeraného odôvodnenia.
Takéto správanie podľa Maďarska preukazuje, že Komisia sa ho nesnažila vhodným spôsobom vypočuť v rozpore so zásadou lojálnej spolupráce a právom na riadnu správu vecí verejných. Toto správanie je aj porušením práva Maďarska účinne uplatňovať prostriedky na svoju obranu.
Vo svojej duplike Maďarsko navyše uvádza, že Komisia sa snaží odôvodniť svoje správanie okolnosťou, že maďarské orgány neboli ochotné zrušiť sporné ustanovenia vysokoškolského zákona. Na túto okolnosť sa však nemožno odvolávať na odôvodnenie skrátenia lehôt, ktoré sa uplatňujú v konaní pred podaním žaloby, pretože by to nezohľadňovalo ciele tohto konania.
Maďarsko okrem toho tvrdí, že keď Komisia jasne naznačila, že začala toto konanie o nesplnení povinnosti výlučne v záujme Central European University (CEU) a z čisto politických dôvodov, vážne porušila právo na riadnu správu vecí verejných zakotvené v článku 41 ods. 1 Charty.
Komisia popiera dôvodnosť tejto argumentácie.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide v prvom rade o tvrdenie založené na údajne neprimerane krátkych lehotách na odpoveď, ktoré Komisia stanovila Maďarsku, treba pripomenúť, že cieľom konania pred podaním žaloby je poskytnúť dotknutému členskému štátu možnosť splniť si povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie, alebo sa účinne brániť proti výhradám formulovaným Komisiou (rozsudok z 26. októbra 2006, Komisia/Taliansko,
C‑371/04
,
EU:C:2006:668
, bod
). Riadny priebeh tohto konania predstavuje základnú záruku požadovanú Zmluvou o FEÚ nielen pre ochranu práv dotknutého členského štátu, ale aj pre zabezpečenie toho, že predmetom prípadného súdneho konania bude jasne vymedzený spor [rozsudok z 2. apríla 2020, Komisia/Poľsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu),
C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, bod
, ako aj citovaná judikatúra].
Tieto ciele vyžadujú, aby Komisia poskytla dotknutým členským štátom primeranú lehotu na odpoveď na výzvu a na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom alebo v prípade potreby na prípravu ich obrany. Pri posúdení primeranosti stanovenej lehoty treba zohľadniť všetky okolnosti daného prípadu [pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. apríla 2020, Komisia/Poľsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov,o medzinárodnú ochranu),
C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, bod
ako aj citovaná judikatúra].
Súdny dvor tak rozhodol, že krátka lehota môže byť odôvodnená v osobitných situáciách, najmä ak existuje naliehavá potreba napraviť nesplnenie povinnosti alebo keď sa dotknutý členský štát plne oboznámil so stanoviskom Komisie dávno pred začatím konania [rozsudok z 2. apríla 2020, Komisia/Poľsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu),
C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, bod
].
V prejednávanej veci maďarský parlament 4. apríla 2017 prijal zákon č. XXV, podľa ktorého vysokým školám nespĺňajúcim podmienky uvedené v § 76 ods. 1 vysokoškolského zákona bude jednak odobratá akreditácia na výkon ich činnosti a jednak už nebudú môcť od 1. januára 2018 prijímať nových študentov do prvého ročníka s tým, že už začaté študijné odbory budú musieť byť ukončené najneskôr počas akademického roka 2020/2021.
Komisia 27. apríla 2017 zaslala Maďarsku výzvu a stanovila mu lehotu jeden mesiac na predloženie pripomienok. Táto inštitúcia 14. júla 2017 vydala odôvodnené stanovisko, v ktorom poskytla tomuto členskému štátu lehotu jeden mesiac na prijatie opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s odôvodneným stanoviskom alebo na predloženie pripomienok.
Vzhľadom na vyššie uvedené okolnosti, z ktorých vyplýva, že lehota stanovená Maďarsku bola podľa Komisie odôvodnená naliehavou potrebou napraviť nesplnenie povinnosti vytýkané tomuto členskému štátu, sa lehota jeden mesiac nejaví ako neprimeraná.
Navyše na rozdiel od toho, čo tvrdí maďarská vláda, toto posúdenie nie je spochybnené tým, že Komisia podala prejednávanú žalobu o nesplnenie povinnosti až 1. februára 2018. Komisia bola totiž predtým listom z 18. októbra 2017 informovaná o tom, že dátum, od ktorého už vysoké školy nespĺňajúce podmienky vyžadované v § 76 ods. 1 vysokoškolského zákona nebudú môcť prijímať nových študentov do prvého ročníka, bol odložený do 1. januára 2019.
V každom prípade, ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora, skutočnosť, že Komisia uplatní v konaní pred podaním žaloby krátke lehoty, nemôže sama osebe spôsobiť neprípustnosť následnej žaloby o nesplnenie povinnosti. Takáto neprípustnosť totiž vznikne len vtedy, keď postup Komisie zabránil dotknutému členskému štátu, aby sa účinne bránil proti výhradám Komisie a tým porušil právo na obranu, čo musí preukázať tento členský štát [pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, bod
a citovaná judikatúra].
Maďarsko však v prejednávanej veci nepredložilo takýto dôkaz.
Naopak z preskúmania priebehu konania pred podaním žaloby tak, ako je pripomenutý v bodoch 26 až 37 tohto rozsudku, vyplýva predovšetkým to, že Maďarsko v lehote jedného mesiaca, ktorú mu stanovila Komisia, predložilo podrobné pripomienky k výzve a neskôr k odôvodnenému stanovisku. Ďalej tento členský štát predložil v troch listoch z 11. septembra, 6. októbra a 13. novembra 2017 nové pripomienky, ktoré všetky Komisia akceptovala. Napokon analýza dokumentov navzájom zasielaných počas konania pred podaním žaloby, ako aj žaloby odhaľuje, že Komisia náležite zohľadnila všetky pripomienky, ktoré formulovalo Maďarsko v rôznych fázach tohto konania, vrátane pripomienok predložených po uplynutí stanovených lehôt.
Za týchto okolností je irelevantné, že Maďarsku boli v tom istom období stanovené analogické lehoty v dvoch iných konaniach o nesplnení povinnosti vedených proti nemu.
Pokiaľ ide v druhom rade o tvrdenie Maďarska, že Komisia údajne začala toto konanie o nesplnení povinnosti s jediným cieľom chrániť záujmy CEU, a to z čisto politických dôvodov, treba pripomenúť, že cieľom sledovaným konaním upraveným v článku 258 ZFEÚ je objektívne zistenie, že členský štát si nesplnil povinnosti, ktoré mu ukladá právo Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. marca 2019, Komisia/Nemecko,
C‑620/16
,
EU:C:2019:256
, bod
a citovanú judikatúru). Podľa ustálenej judikatúry však v takomto konaní Komisia pri rozhodovaní, či je jeho začatie účelné, disponuje diskrečnou právomocou, ktorú Súdny dvor nemôže preskúmavať [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júla 2020, Komisia/Rumunsko (Boj proti praniu špinavých peňazí),
C‑549/18
,
EU:C:2020:563
, bod
a citovanú judikatúru].
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že prejednávaná žaloba o nesplnenie povinnosti je prípustná.
B.

O právomoci Súdneho dvora
1.

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko namieta nedostatok právomoci Súdneho dvora na rozhodnutie o prejednávanej žalobe o nesplnenie povinnosti v rozsahu, v akom sa týka výhrad Komisie založených na porušení GATS.
V prvom rade tento členský štát tvrdí, že v súlade s článkom 6 písm. e) ZFEÚ oblasť vysokoškolského vzdelávania nepatrí do právomoci Európskej únie a že v dôsledku toho za prípadné nedodržanie svojich povinností podľa GATS v tejto oblasti zodpovedajú individuálne dotknuté členské štáty.
V druhom rade v súlade so všeobecnými pravidlami medzinárodného práva prináleží výlučne porotám a Odvolaciemu orgánu WTO (ďalej len „Odvolací orgán“), zriadeným Orgánom na urovnávanie sporov (ďalej len „OUS“), posúdiť, či je vysokoškolský zákon zlučiteľný so záväzkami, ktoré prijalo Maďarsko podľa GATS.
Ako totiž vyplýva z judikatúry Súdneho dvora (rozsudok z 10. septembra 1996, Komisia/Nemecko,
C‑61/94
,
EU:C:1996:313
, body
a
), Komisia má právomoc preskúmať vykonávanie dohody WTO, ktorá sa stala neoddeliteľnou súčasťou práva Únie vo vzťahoch medzi členskými štátmi a inštitúciami Únie, ale nie vo vzťahoch medzi členským štátom a tretím štátom.
Okrem toho v prípade, ak by Súdny dvor vyhovel návrhu Komisie v rozsahu, v akom sa zakladá na porušení GATS, zasiahol by svojím autonómnym výkladom článkov GATS a listiny špecifických záväzkov Maďarska do výlučnej právomoci členov WTO a orgánov tvoriacich systém urovnávania sporov WTO poskytovať výklad dohôd WTO a to v rozpore s článkom 216 ods. 2 ZFEÚ, čím by ohrozil jednotný výklad GATS.
Akonáhle by totiž Súdny dvor určil, že si členský štát nesplnil povinnosti vyplývajúce z GATS, tretie štáty by už nemali žiadny záujem na začatí konania v rámci systému urovnávania sporov WTO.
Komisia k tomu v prvom rade uvádza, že v súlade s článkom 207 ods. 4 ZFEÚ patrí obchod so službami v oblasti vzdelávania do výlučnej právomoci Únie v rozsahu, v akom je zahrnutý do pôsobnosti spoločnej obchodnej politiky. V dôsledku toho členské štáty tým, že zabezpečujú dodržiavanie záväzkov vyplývajúcich z GATS, plnia povinnosť voči Únii, keďže Únia prevzala zodpovednosť za riadne plnenie tejto dohody.
V druhom rade v súlade s článkom 216 ods. 2 ZFEÚ medzinárodné zmluvy uzatvárané Úniou zaväzujú členské štáty. Ako vyplýva z judikatúry Súdneho dvora (rozsudok z 10. septembra 1996, Komisia/Nemecko,
C‑61/94
,
EU:C:1996:313
, bod
), nedodržiavanie týchto zmlúv členskými štátmi preto patrí do pôsobnosti práva Únie a predstavuje nesplnenie povinnosti, ktoré môže byť predmetom žaloby na základe článku 258 ZFEÚ.
V tomto prípade, keďže GATS je medzinárodnou zmluvou uzavretou Úniou, Komisii prináleží zabezpečiť, aby členské štáty dodržiavali medzinárodné povinnosti, ktoré z nej vyplývajú pre Úniu, čo umožňuje okrem iného zabrániť prípadnému záväzku vyplývajúcemu z medzinárodnej zodpovednosti Únie v situácii, keď existuje riziko, že spor bude predložený WTO.
Existencia systému urovnávania sporov WTO je v tejto súvislosti irelevantná. Na jednej strane je totiž Únia ako člen WTO povinná zabezpečiť na svojom území dodržiavanie povinností, ktoré má podľa dohôd WTO. Na druhej strane tretie krajiny nie sú viazané ani riešením sporov v rámci Únie týkajúcich sa medzinárodných povinností, ktoré sú záväzné pre Úniu a jej členské štáty, ani výkladom týchto medzinárodných povinností, ktorý poskytne Súdny dvor.
2.

Posúdenie Súdnym dvorom
Na úvod treba pripomenúť, že v súlade s článkom 258 ZFEÚ môže byť predmetom žaloby o nesplnenie povinnosti iba určenie nedodržania povinností vyplývajúcich z práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 19. marca 2002, Komisia/Írsko,
C‑13/00
,
EU:C:2002:184
, bod
).
Súdny dvor však opakovane rozhodol, že medzinárodná zmluva uzavretá Úniou je od vstupu do platnosti neoddeliteľnou súčasťou práva Únie [pozri najmä rozsudky z 30. apríla 1974, Haegeman,
181/73
,
EU:C:1974:41
, body
a
; z 21. decembra 2011, Air Transport Association of America a i.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, bod
, ako aj stanovisko 1/17 (Dohoda CETA EÚ – Kanada) z 30. apríla 2019,
EU:C:2019:341
, bod
].
V tomto prípade bola dohoda o založení WTO, ktorej súčasťou je GATS, podpísaná a potom schválená Úniou 22. decembra 1994 rozhodnutím 94/800. Do platnosti vstúpila 1. januára 1995.
Z toho vyplýva, že GATS je súčasťou práva Únie.
Pokiaľ ide v prvom rade o námietku vznesenú Maďarskom a uvedenú v bode 59 tohto rozsudku, treba pripomenúť, že v súlade s článkom 3 ods. 1 písm. e) ZFEÚ má Únia výlučnú právomoc v oblasti spoločnej obchodnej politiky.
Súdny dvor však rozhodol, že záväzky prevzaté v rámci GATS patria do spoločnej obchodnej politiky [pozri v tomto zmysle stanovisko 2/15 (Dohoda o voľnom obchode so Singapurom) zo 16. mája 2017,
EU:C:2017:376
, body
a
].
Z toho vyplýva, že hoci je z článku 6 písm. e) ZFEÚ zrejmé, že členské štáty majú v oblasti vzdelávania širokú právomoc, keďže Únia má v tejto oblasti iba právomoc na „podporu, koordináciu alebo doplnenie činnosti členských štátov“, záväzky prevzaté v rámci GATS, vrátane záväzkov vzťahujúcich sa na uvoľnenie obchodu so súkromnými vzdelávacími službami, patria do výlučnej právomoci Únie.
Maďarsko teda nesprávne tvrdí, že v oblasti obchodu so vzdelávacími službami zodpovedajú dotknuté členské štáty individuálne za prípadné nedodržiavanie ich povinností podľa GATS.
Pokiaľ ide v druhom rade o námietku vznesenú Maďarskom a vysvetlenú v bodoch 60 až 63 tohto rozsudku, treba zdôrazniť, že tento členský štát nepopiera právomoc Súdneho dvora rozhodovať podľa článku 258 ZFEÚ o žalobe o určenie, či si členský štát nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z medzinárodnej zmluvy, ktorou je Únia viazaná, vo všeobecnosti. Maďarsko však tvrdí, že tomu, aby Súdny dvor vykonal túto právomoc, bráni špecifikum spočívajúce v existencii systému urovnávania sporov WTO, ktorý sa uplatňuje okrem iného na povinnosti členov WTO vyplývajúce z GATS.
Treba však uviesť, že túto otázku Súdny dvor neriešil v judikatúre týkajúcej sa vzťahov práva Únie s právom WTO.
Až doteraz totiž Súdny dvor rozhodoval buď v rámci posudzovania platnosti aktu sekundárneho práva Únie z dôvodov jeho nezlučiteľnosti s právom WTO (pozri najmä rozsudok z 1. marca 2005, Van Parys,
C‑377/02
,
EU:C:2005:121
, body
a
, ako aj citovanú judikatúru), alebo v rámci prípadného záväzku vyplývajúceho z mimozmluvnej zodpovednosti Únie a uplatnenia práva na náhradu spôsobenej ujmy (pozri najmä rozsudok z 9. septembra 2008, FIAMM a i./Rada a Komisia,
C‑120/06 P a C‑121/06 P
,
EU:C:2008:476
, body
a
).
Konkrétne vo veciach, v ktorých boli vyhlásené rozsudky uvedené v predchádzajúcom bode tohto rozsudku, bol Súdny dvor konfrontovaný s rozhodnutiami WTO, ktoré boli nepriaznivé pre Úniu, a musel rozhodnúť o rôznych aspektoch ich výkonu, najmä o možnosti dotknutých jednotlivcov odvolávať sa na právo WTO.
V prejednávanej veci však na jednej strane Komisia tvrdí, že niektoré zákonné ustanovenia prijaté členským štátom sú nezlučiteľné s GATS, takže tento členský štát porušil právo Únie, ktorého je táto medzinárodná zmluva neoddeliteľnou súčasťou. Na druhej strane z dôvodu, že neexistuje rozhodnutie OUS, podľa ktorého by správanie Únie alebo členského štátu bolo nezlučiteľné s právom WTO, otázka jeho prípadného výkonu nevzniká.
Ako však vyplýva z bodu 66 tohto rozsudku, Komisia tvrdí, že cieľom tohto konania o nesplnení povinnosti je zabrániť záväzku vyplývajúcemu z medzinárodnej zodpovednosti Únie v situácii, keď existuje riziko, že spor bude predložený WTO.
V tejto súvislosti článok 3 ods. 2 dohovoru o urovnávaní sporov spresňuje, že systém urovnávania sporov WTO je základným článkom v zabezpečovaní ochrany a transparentnosti mnohostranného obchodného systému, ktorý slúži na zabezpečenie ochrany práv a záväzkov členov WTO a na vyjasnenie existujúcich ustanovení týchto dohôd v súlade s obyčajovými pravidlami výkladu medzinárodného práva verejného.
Konkrétnejšie podľa článku 11 dohovoru o urovnávaní sporov je porota oprávnená objektívne posúdiť otázku, ktorá jej je predložená, vrátane objektívneho zhodnotenia daného skutkového stavu, uplatniteľnosti ustanovení príslušných dohôd a súladu tohto skutkového stavu s týmito ustanoveniami. Podľa článku 17 ods. 13 tohto dohovoru môže Odvolací orgán potvrdiť, zmeniť alebo zamietnuť nálezy a závery tejto poroty, pričom jeho právomoc sa podľa článku 17 ods. 6 tohto dohovoru obmedzuje na právne otázky uvedené v správe poroty a jej právny výklad. Členovia WTO sú v zásade povinní urýchlene splniť odporúčania a rozhodnutia OUS, ako to vyplýva z článku 21 ods. 1 a 3 tohto dohovoru.
Z týchto skutočností vyplýva, že za určitých podmienok môže preskúmanie vykonávané v rámci systému urovnávania sporov WTO viesť ku konštatovaniu nesúladu opatrení prijatých členom WTO s právom tejto organizácie a môže v konečnom dôsledku založiť medzinárodnú zodpovednosť Únie, ktorá je jej členom, za protiprávne konanie.
Okrem toho treba pripomenúť, že podľa článku XVI ods. 4 dohody o založení WTO je každý člen WTO povinný zabezpečiť vo svojom vnútroštátnom právnom poriadku dodržiavanie svojich povinností vyplývajúcich z práva WTO na jednotlivých častiach svojho územia. Analogická povinnosť je okrem toho upravená v článku I ods. 3 písm. a) GATS.
Za týchto okolností špecifikum spočívajúce v existencii systému urovnávania sporov WTO nielenže nemá žiadny vplyv na právomoc, ktorá je priznaná Súdnemu dvoru podľa článku 258 ZFEÚ, ale výkon tejto právomoci je navyše plne v súlade s povinnosťou každého člena WTO zabezpečiť dodržiavanie jeho povinností vyplývajúcich z práva tejto organizácie.
Treba ešte pripomenúť, že v súlade s ustálenou judikatúrou je Únia pri výkone svojich právomocí povinná dodržiavať medzinárodné právo ako celok nielen vrátane ustanovení medzinárodných dohovorov, ktorými je viazaná, ale aj pravidiel a zásad všeobecného obyčajového medzinárodného práva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. februára 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, bod
a citovanú judikatúru).
Predovšetkým, ako vyplýva z článku 3 Článkov o zodpovednosti štátu za medzinárodne protiprávne konanie, vypracovaných Komisiou Organizácie spojených národov pre medzinárodné právo, ktoré Valné zhromaždenie tejto organizácie vzalo na vedomie rezolúciou 56/83 z 12. decembra 2001, a ktoré kodifikujú medzinárodné obyčajové právo a uplatňujú sa na Úniu, na kvalifikáciu konania štátu ako „medzinárodne protiprávneho“ sa vzťahuje iba medzinárodné právo. Na túto kvalifikáciu preto nemôže mať vplyv kvalifikácia toho istého konania, ktorá by bola prípadne vykonaná podľa práva Únie.
Hoci v tejto súvislosti Komisia správne zdôrazňuje, že posúdenie správania vytýkaného dotknutému členskému štátu, ktoré prináleží Súdnemu dvoru podľa článku 258 ZFEÚ, nezaväzuje iných členov WTO, treba poznamenať, že toto posúdenie nemá vplyv ani posúdenie, ktoré môže prípadne vykonať OUS.
Z článku 32 Článkov o zodpovednosti štátu za medzinárodne protiprávne konanie ďalej vyplýva, že zodpovedný štát sa nemôže odvolávať na ustanovenia svojho vnútroštátneho práva, aby odôvodnil nesplnenie povinností, ktoré mu vyplývajú z medzinárodného práva.
Z toho okrem iného vyplýva, že ani Únia, ani dotknutý členský štát sa nemôžu odvolávať na posúdenie správania tohto štátu, ktoré podľa práva WTO vykonal Súdny dvor v konaní o nesplnení povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, aby sa odmietli podriadiť právnym následkom upraveným právom WTO v prípade, ak by OUS konštatoval nesúlad tohto správania s týmto právom.
Napokon bez toho, aby boli dotknuté obmedzenia možnosti odvolávať sa na právo WTO pri preskúmavaní zákonnosti aktov inštitúcií Únie na súde Únie, pripomenuté v judikatúre uvedenej v bode 78 tohto rozsudku, treba uviesť, že zásada dodržiavania zmluvných záväzkov (
pacta sunt servanda
), ktorá je súčasťou všeobecného medzinárodného práva, a je zakotvená v článku 26 Viedenského dohovoru o zmluvnom práve z 23. mája 1969 (
Zbierka zmlúv Spojených národov
, zv. 1155, s. 331), znamená, že Súdny dvor musí na účely výkladu a uplatňovania GATS zohľadniť výklad jednotlivých ustanovení tejto dohody, ktorý vykonal OUS. Navyše v prípade, ak OUS ešte nevyložil dotknuté ustanovenia, prináleží Súdnemu dvoru vyložiť ich v súlade s obyčajovými pravidlami výkladu medzinárodného práva, ktorými je Únia viazaná pri dodržaní zásady dobromyseľného plnenia tejto medzinárodnej dohody, ktorú tento článok 26 zakotvuje.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že tvrdenia Maďarska založené na nedostatku právomoci Súdneho dvora rozhodnúť o prejednávanej žalobe o nesplnenie povinnosti v rozsahu, v akom sa týka výhrady založenej na porušení GATS, treba zamietnuť v celom rozsahu.
C.

O veci samej
1.

O požiadavke existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody
Na rozhodnutie o prvej výhrade treba najprv spresniť rozsah záväzkov Maďarska v oblasti služieb vysokoškolského vzdelávania so zreteľom na pravidlo národného zaobchádzania uvedené v článku XVII GATS, potom preskúmať otázku, či požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody v rozpore s týmto ustanovením mení podmienky hospodárskej súťaže v prospech vnútroštátnych poskytovateľov takýchto služieb alebo služieb, ktoré poskytujú a napokon, v prípade, ak je to tak, preskúmať tvrdenia Maďarska, ktoré majú odôvodniť túto zmenu na základe niektorej z výnimiek upravených v článku XIV GATS.
a)

O účinkoch, ktoré treba priznať záväzku Maďarska týkajúcemu sa služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania so zreteľom na pravidlo národného zaobchádzania uvedené v článku XVII GATS
1)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia v prvom rade tvrdí, že to, že služby v oblasti vysokoškolského vzdelávania financované zo súkromných zdrojov boli zapísané do listiny špecifických záväzkov Maďarska a že v prípade zriadenia obchodnej prítomnosti upravenej v článku I ods. 2 písm. c) GATS (ďalej len „tretí spôsob poskytovania služieb“) bol v stĺpci uvádzajúcom „obmedzenia pri národnom zaobchádzaní“ upravenom v článku XVII tejto dohody uvedený údaj „none“ (žiadne), má za následok neexistenciu obmedzenia vo vzťahu k tomuto záväzku a teda úplný záväzok tohto členského štátu v tejto súvislosti.
V druhom rade táto inštitúcia tvrdí, že sa nemožno domnievať, že podmienka uvedená Maďarskom v stĺpci uvádzajúcom „obmedzenia v prístupe na trh“ upravenom v článku XVI GATS, podľa ktorej „založenie škôl vyžaduje vydanie povolenia ústrednými orgánmi“, sa týka aj pravidla národného zaobchádzania podľa článku XX ods. 2 GATS.
V tejto súvislosti Komisia najprv tvrdí, že táto podmienka je formulovaná tak vágne a tak všeobecne, že v rozpore so znením článku XX ods. 1 písm. a) a b) GATS umožňuje podmieniť získanie tohto povolenia akoukoľvek špecifickou podmienkou. Takáto podmienka, spočívajúca v získaní predchádzajúceho povolenia, môže okrem toho ohroziť účel zápisu záväzkov podľa článkov XVI a XVII GATS, uvedený v druhom odseku preambuly GATS, ktorým je „rozšíriť tento obchod [so službami] pod podmienkou dodržania transparentnosti a postupnej liberalizácie“. Navyše aj keby sa táto podmienka, zapísaná do stĺpca uvádzajúceho „obmedzenia v prístupe na trh“, skutočne uplatňovala na národné zaobchádzanie tak, ako je formulovaná, nemôže zahŕňať špecifickú požiadavku upravenú v § 76 ods. 1 písm. a) vysokoškolského zákona vyžadujúcu, aby strany dohody uznali záväzný účinok medzinárodnej dohody o podpore pôsobenia zahraničnej vysokej školy v Maďarsku, ktorú maďarská vláda uzavrela s vládou príslušného štátu, v ktorom má táto škola svoje sídlo.
Komisia ďalej tvrdí, že v súlade s usmerneniami pre vypracovanie listín špecifických záväzkov v rámci Všeobecnej dohody o obchode so službami (GATS), ktoré prijal Výbor WTO pre obchod so službami 23. marca 2001 (S/L/92), požiadavky v oblasti povoľovania nemožno považovať za obmedzenia v prístupe na trh podľa článku XVI GATS. Maďarsko sa teda nemôže odvolávať na požiadavku vydania prechádzajúceho povolenia, aby vylúčilo existenciu porušenia zásady národného zaobchádzania.
Komisia napokon tvrdí, že táto požiadavka nie je opatrením patriacim do pôsobnosti článku XVI GATS. Článok XVI ods. 2 tejto dohody totiž taxatívne uvádza obmedzenia v pôsobnosti tohto článku. Uvedená požiadavka sa však nenachádza v tomto zozname, ani nepripomína žiadne z opatrení, ktoré sú v ňom uvedené.
Komisia z toho vyvodzuje, že pokiaľ ide o tretí spôsob poskytovania služieb, Maďarsko sa zaviazalo uplatňovať na poskytovateľov služieb z tretích krajín, ktoré sú členmi WTO, zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako to, ktoré tento členský štát poskytuje svojim vnútroštátnym poskytovateľom.
Maďarsko tvrdí, že v súlade s článkom XX ods. 2 GATS, má podmienka, ktorú zapísalo do stĺpca uvádzajúceho „obmedzenia v prístupe na trh“, uvedená v bode 96 tohto rozsudku, účinky aj vo vzťahu k povinnosti národného zaobchádzania.
Tento členský štát navyše tvrdí, že všeobecná formulácia tejto podmienky mu umožňuje zachovať „diskrečný systém povoľovania“, ktorého podrobnosti môže slobodne upravovať podľa potreby a to tým, že obmedzí možnosť usadenia sa zahraničných poskytovateľov, vrátane toho, že uloží povinnosť predchádzajúceho uzavretia medzinárodnej dohody.
2)

Posúdenie Súdnym dvorom
V prvom rade podľa článku XVII ods. 1 GATS je každý člen WTO povinný v sektoroch zapísaných v jeho listine špecifických záväzkov a pri dodržaní akýchkoľvek v nej stanovených podmienok a obmedzení poskytnúť službám a dodávateľom služieb ktoréhokoľvek iného člena WTO zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako to, ktoré poskytuje svojim obdobným službám a svojim dodávateľom obdobných služieb.
Ďalej, pokiaľ ide o prístup na trh prostredníctvom spôsobov poskytovania služieb uvedených v článku I GATS, v súlade s článkom XVI ods. 1 GATS je každý člen WTO povinný poskytnúť službám a dodávateľom služieb ktoréhokoľvek iného člena WTO zaobchádzanie, ktoré nie je menej výhodné ako zaobchádzanie poskytované v zmysle záväzkov, obmedzení a podmienok dohodnutých a špecifikovaných v jeho listine špecifických záväzkov.
Napokon článok XX ods. 1 GATS spresňuje, že každý člen WTO je povinný uviesť v listine špecifické záväzky, ktoré prijíma na základe časti III GATS, ktorej súčasťou sú okrem iného články XVI a XVII. Pokiaľ ide o sektory, pre ktoré sú prijaté tieto záväzky, každá listina musí spresňovať záväzky, obmedzenia a podmienky prístupu na trh, ako aj podmienky a obmedzenia pri národnom zaobchádzaní. Tieto listiny špecifických záväzkov sú neoddeliteľnou súčasťou GATS.
Z článkov XVI, XVII a XX GATS teda vyplýva, že listina špecifických záväzkov člena WTO spresňuje záväzky, ktoré tento člen prijal v členení podľa jednotlivých sektorov a spôsobov poskytovania služieb. Táto listina okrem iného spresňuje záväzky, obmedzenia a podmienky vzťahujúce sa na „obmedzenia v prístupe na trh“, ako aj podmienky a obmedzenia vzťahujúce sa na „obmedzenia pri národnom zaobchádzaní“. Tieto spresnenia sú uvedené v dvoch samostatných stĺpcoch.
Okrem toho v záujme zjednodušenia musia byť v súlade s článkom XX ods. 2 GATS opatrenia, ktoré sú v rozpore s článkom XVI a zároveň s článkom XVII GATS, zapísané iba do jedného stĺpca listiny špecifických záväzkov dotknutého člena uvádzajúceho „obmedzenia v prístupe na trh“, pričom na tento jediný zápis sa potom hľadí tak, že implicitne zavádza aj podmienku alebo obmedzenie pri národnom zaobchádzaní [pozri správu panelu WTO zo 16. júla 2012, nazvanú „Čína – Niektoré opatrenia ovplyvňujúce služby elektronického prevodu peňažných prostriedkov“ (WT/DS 413/R), ktorú prijal OUS 31. augusta 2012, bod 7.658].
Z toho vyplýva, že podmienka formálne zapísaná iba podľa článku XVI GATS umožňuje odchýliť sa od povinnosti národného zaobchádzania upravenej v článku XVII iba v prípade, keď je typ opatrení, ktoré zavádza, v rozpore s povinnosťou upravenou v článku XVI a zároveň s povinnosťou upravenou v článku XVII GATS [pozri správu panelu WTO zo 16. júla 2012, nazvanú „Čína – Niektoré opatrenia ovplyvňujúce služby elektronického prevodu peňažných prostriedkov“ (WT/DS 413/R), ktorú prijal OUS 31. augusta 2012, bod 7.658].
V prejednávanej veci listina špecifických záväzkov prijatá Maďarskom (GATS/SC/40 z 15. apríla 1994) obsahuje v prípade služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania poskytovaných prostredníctvom obchodnej prítomnosti v stĺpci uvádzajúcom „obmedzenia v prístupe na trh“ podmienku, podľa ktorej založenie škôl vyžaduje vydanie predchádzajúceho povolenia ústrednými orgánmi.
Stĺpec uvádzajúci „obmedzenia pri národnom zaobchádzaní“ obsahuje v prípade podsektora služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania údaj „none“ (žiadne).
Za týchto okolností treba určiť, či sa podmienka spočívajúca v existencii predchádzajúceho povolenia, uvedená v bode 109 tohto rozsudku a zapísaná do stĺpca uvádzajúceho „obmedzenia v prístupe na trh“, uplatňuje alebo neuplatňuje aj na povinnosť národného zaobchádzania upravenú v článku XVII GATS.
V tejto súvislosti z významu pravidla zjednodušenia uvedeného v článku XX ods. 2 GATS tak, ako je spresnené v bode 108 tohto rozsudku, vyplýva, že na podmienku sa môže vzťahovať toto pravidlo, a teda že táto podmienka sa môže uplatňovať aj na článok XVII GATS iba vtedy, ak má diskriminačnú povahu.
Treba však uviesť, že ako vyplýva zo samotného znenia podmienky spočívajúcej v existencii predchádzajúceho povolenia, táto podmienka sa má týkať všetkých vzdelávacích inštitúcií bez ohľadu na ich pôvod, takže neobsahuje žiadne diskriminačné hľadisko. Pravidlo upravené v článku XX ods. 2 GATS sa preto v prejednávanej veci nemôže uplatniť. Z toho vyplýva, že uvedená podmienka neumožňuje Maďarsku uplatňovať výnimku z povinnosti národného zaobchádzania upravenej v článku XVII GATS.
Vzhľadom na prechádzajúce úvahy treba dospieť k záveru, že Komisia správne tvrdí, že to, že Maďarsko zapísalo služby v oblasti vysokoškolského vzdelávania financované zo súkromných zdrojov do svojej listiny špecifických záväzkov a že v prípade tretieho spôsobu poskytovania služieb uviedlo v stĺpci uvádzajúcom „obmedzenia pri národnom zaobchádzaní“ údaj „none“ (žiadne), znamená, že v prípade týchto služieb neexistuje žiadne obmedzenie záväzkov tohto členského štátu podľa článku XVII GATS.
b)

O zmene podmienok hospodárskej súťaže v prospech obdobných vnútroštátnych poskytovateľov
1)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že keďže vysoké školy so sídlom v členskej krajine WTO, ktorá nie je členom EHP, môžu poskytovať služby v oblasti vysokoškolského vzdelávania v Maďarsku iba vtedy, keď štát, v ktorom majú svoje sídlo, najprv uzavrel s maďarskou vládou medzinárodnú dohodu, vyhradzuje maďarská právna úprava týmto poskytovateľom služieb v rozpore s povinnosťou národného zaobchádzania upravenou v článku XVII GATS menej výhodné zaobchádzanie než aké poskytuje tak podobným maďarským poskytovateľom, ako aj poskytovateľom so sídlom v štáte EHP.
Komisia s odkazom na znenie vysokoškolského zákona dodáva, že maďarská vláda disponuje diskrečnou právomocou, pokiaľ ide o obsah tejto dohody a rozhodnutie začať rokovania s cieľom jej uzavretia. Tejto vláde je teda dovolené, aby dokonca aj svojvoľne odmietla uzavrieť takúto dohodu, hoci štát, v ktorom má sídlo poskytovateľ služieb, je ochotný ju uzavrieť.
Maďarsko tvrdí, že prvoradým cieľom požiadavky existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody je zintenzívniť diplomatické úsilie v politike v oblasti kultúry. Maďarská vláda viackrát vyhlásila, že je pripravená začať rokovania a urobiť všetko pre to, aby mohli byť dovedené do konca. Podpis dvoch dohôd, jednej so štátom Maryland (Spojené štáty) a druhej s Čínskou ľudovou republikou, ku ktorému došlo po zmene vysokoškolského zákona, preukazuje, že prijaté opatrenie nie je podmienkou, ktorú nemožno splniť.
2)

Posúdenie Súdnym dvorom
Na úvod treba uviesť, že požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody, ktorá vyžaduje uzavretie dohody medzi Maďarskom a iným štátom, ktorý nie je členom EHP, sa môže v každom prípade dotknúť iba niektorých zahraničných poskytovateľov. Keďže táto požiadavka vyžaduje od týchto zahraničných poskytovateľov splnenie dodatočnej podmienky na poskytovanie služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania v Maďarsku v porovnaní s podmienkami, ktoré sa uplatňujú na poskytovateľov podobných služieb so sídlom v tomto členskom štáte alebo v inom členskom štáte EHP, zavádza formálne odlišné zaobchádzanie s týmito kategóriami poskytovateľov v zmysle článku XVII ods. 3 GATS.
V súlade s týmto ustanovením preto treba určiť, či požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody tým, že zavádza formálne odlišné zaobchádzanie, mení podmienky hospodárskej súťaže v prospech poskytovateľov služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania so sídlom v Maďarsku alebo služieb, ktoré poskytujú.
V tejto súvislosti treba uviesť, že táto požiadavka tak, ako je formulovaná v § 76 ods. 1 písm. a) vysokoškolského zákona, znamená, že Maďarsko má diskrečnú právomoc tak v otázke vhodnosti uzavretia takejto dohody, ako aj v otázke jej obsahu. Za týchto okolností možnosť vysokých škôl so sídlom v členskej krajine WTO, ktorá nie je členom EHP, vykonávať činnosť na maďarskom území podlieha v celom rozsahu diskrečnej právomoci maďarských orgánov.
Z toho vyplýva konkurenčné znevýhodnenie poskytovateľov služieb so sídlom v členskom štáte WTO nepatriacom k EHP, takže požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody mení podmienky hospodárskej súťaže v prospech maďarských poskytovateľov v rozpore s článkom XVII GATS.
c)

O odôvodnení podľa článku XIV GATS
1)

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko tvrdí, že požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody je nevyhnutná na udržanie verejného poriadku a zabránenie podvodným praktikám. Táto požiadavka totiž umožňuje ubezpečiť sa o tom, že štát, v ktorom sa nachádza sídlo dotknutej vzdelávacej inštitúcie, považuje tohto poskytovateľa za „dôveryhodného“ a poskytne svoju podporu na budúcu činnosť tejto vzdelávacej inštitúcie v Maďarsku. Uvedená požiadavka navyše umožňuje ubezpečiť sa, že dotknutá vzdelávacia inštitúcia dodržiava právnu úpravu štátu, v ktorom sa nachádza jej sídlo a ktorý prípadne vyžaduje dodržiavanie určitých podmienok na účely výkonu činnosti v Maďarsku.
Tento členský štát okrem toho tvrdí, že neexistuje náhradné riešenie zlučiteľné s pravidlami WTO, ktoré by umožňovalo dosiahnuť ciele sledované maďarským zákonodarcom.
Predovšetkým v rozpore s tým, čo odporúča Komisia, nie je reálne uplatňovať na dotknuté zahraničné vysoké školy príslušnú vnútroštátnu právnu úpravu rovnako ako na maďarské školy.
Komisia tvrdí, že požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody nie je odôvodnená na základe žiadnej z výnimiek povolených v GATS, predovšetkým na základe tých, ktoré sú upravené v jej článku XIV písm. a) a písm. c) bodoch i) a ii).
V tejto súvislosti Maďarsko konkrétnejšie nepredložilo žiadny dôkaz umožňujúci podložiť jeho tvrdenie, že táto požiadavka prispieva k udržaniu verejného poriadku, ani v tejto súvislosti nevysvetlilo, v čom spočíva skutočná a dostatočne vážna hrozba pre niektorý zo základných záujmov maďarskej spoločnosti, a navyše ani nespresnilo, ako by sa uvedená požiadavka mohla ukázať nevyhnutná na dosiahnutie cieľa spočívajúceho v udržaní verejného poriadku, aj keby bol tento cieľ preukázaný, a prečo v tomto prípade neexistuje menej obmedzujúce náhradné riešenie.
Komisia navyše tvrdí, že vzhľadom na voľnú úvahu, ktorú má Maďarsko pri začatí rokovaní so štátom, v ktorom sa nachádza sídlo zahraničnej vysokej školy, tá istá požiadavka v každom prípade nerešpektuje podmienku uvedenú v článku XIV GATS, podľa ktorej sa opatrenia prípadne opodstatnené podľa tohto článku nesmú uplatňovať „spôsobom, ktorý by vytváral nástroje akejkoľvek neoprávnenej diskriminácie medzi krajinami, kde prevládajú podobné podmienky alebo skryté obmedzenia v obchode so službami“.
2)

Posúdenie Súdnym dvorom
V prvom rade treba uviesť, že článok XIV GATS upravuje najmä vo svojom písm. a) a písm. c) bode i), že žiadne ustanovenie tejto dohody sa nebude vykladať tak, aby zabránilo prijať alebo uplatňovať opatrenia nevyhnutné jednak na ochranu verejnej morálky alebo na udržanie verejného poriadku a jednak na zabezpečenie súladu s právnymi predpismi, ktoré nie sú nezlučiteľné s ustanoveniami tejto dohody vrátane ustanovení vzťahujúcich sa na zabránenie falošným a podvodným praktikám alebo na riešenie dôsledkov neplnenia záväzkov z dohôd o službách.
Za týchto okolností treba uviesť, že dva ciele, na ktoré sa odvoláva Maďarsko, a to jednak cieľ spočívajúci v udržaní verejného poriadku, a jednak cieľ spočívajúci v zabránení podvodným praktikám, sú skutočne uvedené v GATS.
V druhom rade, pokiaľ ide o preskúmanie opodstatnenosti požiadavky existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody so zreteľom na cieľ udržania verejného poriadku, poznámka pod čiarou 5 vložená k článku XIV písm. a) GATS spresňuje, že „na výnimky z verejného poriadku [výnimku týkajúcu sa verejného poriadku –
neoficiálny preklad
] sa možno odvolať iba v prípadoch, keď jeden zo základných záujmov spoločnosti je vystavený skutočnej a dostatočne vážnej hrozbe“.
Maďarsko však neuviedlo žiadne tvrdenia, ktoré by mohli konkrétne a podrobne preukazovať, v čom by výkon činností vysokoškolského vzdelávania na jeho území vzdelávacími inštitúciami, ktoré majú svoje sídlo v štáte, ktorý nie je členom EHP, predstavoval bez uzavretej takejto dohody skutočnú a dostatočne vážnu hrozbu pre základný záujem maďarskej spoločnosti.
Treba preto dospieť k záveru, že požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody nemôže byť odôvodnená tvrdeniami Maďarska o udržaní verejného poriadku.
V treťom rade, pokiaľ ide o cieľ zabrániť podvodným praktikám, z tvrdení Maďarska v tejto súvislosti, zhrnutých v bode 122 tohto rozsudku, vyplýva, že Maďarsko sa zrejme domnieva, že predchádzajúce uzavretie medzinárodnej dohody je nevyhnutné na to, aby od dotknutého tretieho štátu získalo záruku, že dotknutá zahraničná vysoká škola je spoľahlivá a tak zabránilo rizikám, ktoré môžu vzniknúť v tejto súvislosti.
Tieto tvrdenia však nemôžu odôvodniť požiadavku existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody.
Článok XIV GATS totiž stanovuje, že výnimky, ktoré sú v ňom uvedené, nemožno uplatňovať spôsobom, ktorý by vytváral nástroje akejkoľvek neoprávnenej diskriminácie medzi krajinami, kde prevládajú podobné podmienky alebo skryté obmedzenia v obchode so službami.
Na jednej strane však treba uviesť, ako to v podstate urobila generálna advokátka v bodoch 119 a 120 svojich návrhov, že požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody umožňuje Maďarsku svojvoľne zabrániť vstupu vzdelávacej inštitúcie na jeho trh alebo ďalšiemu výkonu činností takejto inštitúcie na tomto trhu, pretože uzavretie takejto dohody a teda splnenie tejto požiadavky závisia v konečnom dôsledku iba od politickej vôle tohto členského štátu. Uvedená požiadavka sa v tomto zásadne odlišuje od podmienky, podľa ktorej by spoľahlivosť zahraničnej vzdelávacej inštitúcie musela byť potvrdená jednostranným vyhlásením vlády tretieho štátu, v ktorom má táto inštitúcia svoje sídlo.
Na druhej strane, keďže požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody sa uplatňuje aj na zahraničné vysoké školy, ktoré už boli prítomné na maďarskom trhu, nie je v každom prípade primeraná, pretože cieľ spočívajúci v zabránení podvodným praktikám by bolo možné efektívnejšie dosiahnuť kontrolou činností takýchto vzdelávacích inštitúcií v Maďarsku a prípadne zákazom ďalšieho výkonu týchto činností iba tým z nich, o ktorých by bolo možné preukázať, že sa dopustili takýchto praktík.
Za týchto okolností nemôže byť požiadavka existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody odôvodnená tvrdením Maďarska založeným na zabránení podvodným praktikám.
Vzhľadom na prechádzajúce úvahy treba uviesť, že Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. a) vysokoškolského zákona nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII GATS.
2.

O požiadavke poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy
a)

O článku XVII GATS
Na úvod treba uviesť na jednej strane, že § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona, ktorého sa týka výhrada Komisie, vyžaduje od zahraničnej vysokej školy, ktorá chce vykonávať činnosť v Maďarsku, aby poskytovala vzdelávanie v štáte, v ktorom má svoje sídlo, bez ohľadu na to, či je tento štát členským štátom alebo tretím štátom, a na druhej strane, že tvrdenia Komisie uvádzané na podloženie tejto výhrady sa týkajú požiadavky poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy bez rozlišovania podľa toho, či sa táto požiadavka uplatňuje na zahraničné vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v členskom štáte alebo v treťom štáte. Vzhľadom na to, že článok XVII GATS je súčasťou spoločnej obchodnej politiky, ako vyplýva z bodu 73 tohto rozsudku, je však toto ustanovenie relevantné na účely preskúmania tejto výhrady iba v rozsahu, v akom sa uvedená požiadavka uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v treťom štáte, ktorý je členom WTO.
Keďže rozsah záväzkov Maďarska podľa článku XVII GATS, pokiaľ ide o služby v oblasti vysokoškolského vzdelávania, bol spresnený v bode 114 tohto rozsudku, treba preskúmať, či požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy v rozsahu, v akom sa týka tretieho štátu, ktorý je členom WTO, mení v rozpore s týmto ustanovením podmienky hospodárskej súťaže v prospech podobných vnútroštátnych poskytovateľov alebo služieb, ktoré poskytujú, a ak áno, preskúmať tvrdenia Maďarska, ktoré majú túto zmenu odôvodniť na základe niektorej z výnimiek upravených v článku XIV GATS.
1)

O zmene podmienok hospodárskej súťaže v prospech obdobných vnútroštátnych poskytovateľov
i)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy mení podmienky hospodárskej súťaže v prospech vnútroštátnych poskytovateľov a teda že je v rozpore s povinnosťou národného zaobchádzania, ktorú je Maďarsko povinné v celom rozsahu dodržiavať podľa článku XVII GATS.
Komisia konkrétnejšie tvrdí, že GATS nepodmieňuje uznanie postavenia poskytovateľa, ktorý má práva zaručené touto dohodou, poskytovaním služieb v krajine pôvodu. Keďže táto požiadavka bráni zahraničným poskytovateľom služieb, aby najprv založili vzdelávaciu inštitúciu v Maďarsku, je voči nim diskriminačná.
Maďarsko odkazuje
mutatis mutandis
na tvrdenia, ktoré vysvetlilo vo vzťahu k požiadavke existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
Na úvod treba pripomenúť, že ako vyplýva z bodu 114 tohto rozsudku, Maďarsko sa podľa článku XVII GATS zaviazalo vo vzťahu k obchodnej prítomnosti poskytovateľov služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania zabezpečiť úplné národné zaobchádzanie.
Treba však uviesť, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy sa špecificky týka poskytovateľov, ktorí majú svoje sídlo v zahraničí.
Treba teda určiť, či požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy tým, že zavádza toto formálne odlišné zaobchádzanie, mení podmienky hospodárskej súťaže v prospech maďarských poskytovateľov alebo služieb, ktoré poskytujú v porovnaní s poskytovateľmi podobných služieb, ktorí majú svoje sídlo v akomkoľvek treťom štáte, ktorý je členom WTO alebo služieb, ktoré poskytujú.
V tejto súvislosti treba uviesť, že poskytovatelia služieb v oblasti vysokoškolského vzdelávania, ktorí majú svoje sídlo v treťom štáte, ktorý je členom WTO a ktorí sa chcú usadiť v Maďarsku, sú povinní najprv založiť vzdelávaciu inštitúciu v tomto treťom štáte a skutočne v ňom poskytovať vysokoškolské vzdelávanie.
Z toho vyplýva konkurenčné znevýhodnenie dotknutých zahraničných poskytovateľov služieb, takže požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy mení podmienky hospodárskej súťaže v prospech podobných maďarských poskytovateľov.
2)

O existencii odôvodnenia
i)

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko sa na odôvodnenie takejto zmeny podmienok hospodárskej súťaže odvoláva jednak na cieľ spočívajúci v udržaní verejného poriadku a jednak na cieľ spočívajúci v zabránení podvodným praktikám.
Komisia tvrdí, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy nie je odôvodnená žiadnym z týchto cieľov. Konkrétnejšie tvrdí, že Maďarsko nepredložilo žiadny dôkaz, ktorý by umožňoval podložiť jeho tvrdenie, že táto požiadavka prispieva k udržaniu verejného poriadku, ani nevysvetlilo, v čom spočíva skutočná a dostatočne vážna hrozba pre niektorý zo základných záujmov maďarskej spoločnosti, a navyše ani nespresnilo, ako by sa uvedená požiadavka mohla ukázať nevyhnutná na dosiahnutie cieľa spočívajúceho v udržaní verejného poriadku, aj keby bol tento cieľ preukázaný a prečo v tomto prípade neexistuje menej obmedzujúce náhradné riešenie.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
Ako vyplýva z bodov 128 a 129 tohto rozsudku, oba ciele, na ktoré sa odvoláva Maďarsko, a to jednak cieľ spočívajúci v udržaní verejného poriadku, a jednak cieľ spočívajúci v zabránení podvodným praktikám, sú skutočne uvedené v článku XIV písm. a) a v článku XIV písm. c) bode i) GATS.
V tejto súvislosti Maďarsko odkazuje na svoje tvrdenia týkajúce sa požiadavky existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody bez ďalšieho podloženia týchto tvrdení.
Treba však uviesť, že Maďarsko tým neuviedlo žiadne tvrdenia, ktoré by mohli konkrétne a podrobne preukazovať, v čom by výkon činnosti vysokoškolského vzdelávania na jeho území vzdelávacími inštitúciami, ktoré majú svoje sídlo v štáte, ktorý nie je členom EHP, predstavoval v prípade, ak by tieto zariadenia neposkytovali vzdelávanie v štáte svojho sídla, skutočnú a dostatočne vážnu hrozbu pre základný záujem maďarskej spoločnosti, ktorá by umožňovala tomuto členskému štátu odvolávať sa na odôvodnenie súvisiace s udržaním verejného poriadku.
Rovnako tým, že iba odkázalo na svoje tvrdenia týkajúce sa požiadavky existencie predchádzajúcej medzinárodnej dohody, Maďarsko nepredložilo žiaden konkrétny dôkaz, ktorý by mohol preukázať, v čom je požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy nevyhnutná na zabránenie podvodným praktikám.
Treba preto dospieť k záveru, že Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v treťom štáte, ktorý je členom WTO, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII GATS.
b)

O článku 49 ZFEÚ
1)

O uplatniteľnosti článku 49 ZFEÚ
i)

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko predovšetkým tvrdí, že ako „hospodársku činnosť“ v zmysle Zmluvy o FEÚ nemožno posúdiť vzdelávanie poskytované vzdelávacími inštitúciami financovanými hlavne zo súkromných zdrojov, keď tak ako v prípade CEU financuje vzdelávaciu činnosť samotný poskytovateľ služieb. Z toho podľa Maďarska vyplýva, že článok 49 ZFEÚ sa v prejednávanej veci neuplatňuje.
Komisia naopak tvrdí, že služby v oblasti vysokoškolského vzdelávania poskytované za odplatu súkromnými vzdelávacími inštitúciami sú „službami“ v zmysle Zmluvy o FEÚ. Súkromné vzdelávacie inštitúcie, ktoré v Maďarsku stálym a nepretržitým spôsobom vykonávajú vzdelávaciu činnosť a vedecký výskum, sú preto oprávnené odvolávať sa na slobodu usadiť sa podľa článku 49 ZFEÚ.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
Článok 49 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že v rámci ustanovení, ktoré sú uvedené v kapitole 2 hlavy IV tretej časti Zmluvy o FEÚ, sa zakazujú obmedzenia slobody usadiť sa štátnych príslušníkov jedného členského štátu na území iného členského štátu.
V tejto súvislosti treba najprv uviesť, že Súdny dvor rozhodol, že organizácia vysokoškolského vzdelávania za odplatu je hospodárskou činnosťou patriacou do pôsobnosti tejto kapitoly 2 vtedy, keď je vykonávaná štátnym príslušníkom jedného členského štátu v inom členskom štáte stálym a nepretržitým spôsobom prostredníctvom hlavnej alebo vedľajšej prevádzkarne v tomto inom členskom štáte (rozsudok z 13. novembra 2003, Neri,
C‑153/02
,
EU:C:2003:614
, bod
).
V prejednávanej veci sa § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona uplatňuje na vysoké školy bez rozlišovania podľa toho, či tieto školy poskytujú štúdium vedúce k získaniu diplomu za odplatu alebo bezodplatne.
Súdny dvor ďalej rozhodol, že na situáciu, v ktorej spoločnosť založená podľa právnej úpravy členského štátu, v ktorom má registrované sídlo, chce zriadiť organizačnú zložku v inom členskom štáte, sa vzťahuje sloboda usadiť sa aj vtedy, keď bola táto spoločnosť v prvom členskom štáte založená iba s cieľom usadiť sa v druhom členskom štáte, kde by vykonávala svoje hlavné, či dokonca všetky hospodárske činnosti (rozsudok z 25. októbra 2017, Polbud – Wykonawstwo,
C‑106/16
,
EU:C:2017:804
, bod
).
Požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy teda patrí do pôsobnosti článku 49 ZFEÚ v rozsahu, v akom sa uplatňuje na vysokú školu, ktorá má svoje sídlo v inom členskom štáte než v Maďarsku a poskytuje v Maďarsku vzdelávanie za odplatu.
2)

O existencii obmedzenia
i)

Argumentácia účastníkov konania
Podľa Komisie predstavuje požiadavka, v zmysle ktorej sú dotknuté vysoké školy povinné podľa § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona splniť špecifické podmienky v členskom štáte svojho sídla na to, aby mohli založiť ďalšiu vzdelávaciu inštitúciu v Maďarsku, obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ.
Členský štát predovšetkým nemôže odoprieť právnemu subjektu využívanie výhod spojených so slobodou usadiť z dôvodu, že tento subjekt nevykonáva žiadnu hospodársku činnosť v členskom štáte, v ktorom bol založený.
Maďarsko subsidiárne tvrdí, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy neobmedzuje slobodu usadiť sa. Táto požiadavka sa totiž spája s výkonom činnosti, a nie so založením spoločností. Táto požiadavka predovšetkým nebráni zahraničnej vysokej škole, aby napríklad ako vedľajšiu prevádzkareň zriadila v Maďarsku pobočku. Neobmedzuje ani výber právnej formy prevádzkarne a upravuje iba podmienku týkajúcu sa poskytovania vysokoškolského vzdelávania pre poskytovateľov služieb už usadených v Maďarsku prostredníctvom vedľajšej prevádzkarne.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
V súlade s judikatúrou Súdneho dvora treba za obmedzenie slobody usadiť sa považovať každé opatrenie, ktoré zakazuje výkon tejto slobody, bráni mu alebo ho robí menej príťažlivým (rozsudok zo 6. septembra 2012, Komisia/Portugalsko,
C‑38/10
,
EU:C:2012:521
, bod
).
V prejednávanej veci § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona vyžaduje, aby poskytovatelia dotknutých služieb, ktorí chcú poskytovať v Maďarsku služby v oblasti vysokoškolského vzdelávania prostredníctvom stálej prevádzkarne, skutočne poskytovali vysokoškolské vzdelávanie v štáte, v ktorom majú svoje sídlo.
Takáto požiadavka však môže robiť výkon slobody usadiť sa v Maďarsku menej príťažlivým pre štátnych príslušníkov iného členského štátu, ktorí sa chcú usadiť v Maďarsku, aby tam poskytovali služby v oblasti vysokoškolského vzdelávania.
V dôsledku toho predstavuje požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy obmedzenie slobody usadiť sa v zmysle článku 49 ZFEÚ.
3)

O existencii odôvodnenia
i)

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko predovšetkým tvrdí, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy je nevyhnutná na udržanie verejného poriadku a zabránenie podvodným praktikám. Táto požiadavka je navyše nevyhnutná na zaručenie kvality vzdelávania ponúkaného dotknutými vzdelávacími inštitúciami v Maďarsku, a to tým skôr, že nimi vydávané diplomy sú úradnými dokumentami, ktoré vyvolávajú právne účinky.
Tento členský štát ďalej tvrdí, že uvedená požiadavka je prostriedkom, ktorý vhodným spôsobom umožňuje zaručiť dodržanie týchto cieľov, pretože príslušný orgán sa takto môže presvedčiť, že v krajine sídla poskytovateľa služieb je vykonávaná skutočná činnosť, ktorá je v súlade s právnymi predpismi, a to s cieľom zaručiť v Maďarsku vysokokvalitné univerzitné vzdelávanie.
Maďarsko však podotýka, že v praxi sa jeho orgány obmedzujú na to, že preskúmajú činnosť vysokoškolského vzdelávania, už vydané diplomy, vzdelanie potvrdzované týmito diplomami, teda podmienky vzdelávania a vzdelávacie programy, ako aj kvalifikáciu pedagogického zboru, ktorý zabezpečuje toto vzdelávanie.
Napokon podľa Maďarska neexistuje menej obmedzujúce opatrenie, keďže cieľ spočívajúci v zaručení vysokokvalitného vysokoškolského vzdelávania možno dosiahnuť iba preskúmaním činnosti vykonávanej v štáte, v ktorom má vzdelávacia inštitúcia svoje sídlo. V každom prípade z dôvodu, že vysokoškolské vzdelávanie nie je harmonizované na úrovni Únie, majú členské štáty v tejto súvislosti širokú mieru voľnej úvahy.
Komisia predovšetkým tvrdí, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy nemôže splniť žiadny z cieľov, na ktoré sa odvoláva Maďarsko. Maďarsko totiž neuviedlo žiadne presvedčivé tvrdenia, pokiaľ ide o dôvody, prečo je táto požiadavka opodstatnená a primeraná týmto cieľom, ani neuviedlo, v čom spočíva zneužitie, ktorému táto požiadavka umožňuje zabrániť.
Komisia konkrétne tvrdí, že táto požiadavka je nevhodná, pretože úroveň kvality vzdelávania poskytovaného v štáte sídla dotknutej školy neposkytuje žiaden údaj o kvalite služby poskytovanej v Maďarsku. Okrem toho, ak chcelo Maďarsko skutočne zabrániť podvodom a zneužívaniu, malo prijať v tejto súvislosti špecifické pravidlá.
Napokon požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy je neprimeraná. Menej obmedzujúcimi náhradnými riešeniami by totiž bola výmena informácií s orgánmi zabezpečenia kvality a/alebo akreditačnými orgánmi štátu sídla dotknutej vzdelávacej inštitúcie, ako to odporúčajú závery Rady z 20. mája 2014 o zabezpečení kvality na podporu vzdelávania a odbornej prípravy (
Ú. v. EÚ C 183, 2014, s. 30
), a posilnená spolupráca medzi orgánmi vysokoškolského vzdelávania v rámci EHP.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
Ako vyplýva z ustálenej judikatúry Súdneho dvora, obmedzenie slobody usadiť sa je prípustné iba pod podmienkou, že je v prvom rade odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu a v druhom rade, že rešpektuje zásadu proporcionality, čo znamená, že je spôsobilé koherentne a systematicky zabezpečiť dosiahnutie sledovaného cieľa a že nejde nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (rozsudok z 23. februára 2016, Komisia/Maďarsko,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, bod
).
Okrem toho prislúcha dotknutému členskému štátu preukázať, že tieto kumulatívne podmienky sú splnené [rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, bod
].
V prejednávanej veci sa Maďarsko odvoláva v prvom rade na potrebu udržať verejný poriadok.
V tejto súvislosti treba najprv pripomenúť, že v rámci základných slobôd zaručených Zmluvami sa na dôvody verejného poriadku možno odvolávať iba v prípade skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby pre základný záujem spoločnosti (rozsudok z 19. júna 2008, Komisia/Luxembursko,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, bod
).
Maďarsko však tvrdí iba to, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy umožňuje príslušnému orgánu presvedčiť sa, že v krajine sídla dotknutého poskytovateľa služieb je vykonávaná skutočná činnosť v súlade s právnymi predpismi. Ako bolo zdôraznené v bode 154 tohto rozsudku, Maďarsko neuviedlo žiadne tvrdenie, ktoré by mohlo konkrétne a podrobne preukázať, v čom by poskytovanie vysokoškolského vzdelávania na jeho území takými vzdelávacími inštitúciami predstavovalo bez dodržania tejto požiadavky skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre základný záujem maďarskej spoločnosti.
Treba preto dospieť k záveru, že existencia takejto hrozby nie je v prejednávanej veci preukázaná.
V druhom rade sa Maďarsko odvoláva na cieľ spočívajúci v zabránení podvodným praktikám. Zdá sa, že tento členský štát sa bez ďalšieho podloženia svojich tvrdení domnieva, že prístup zahraničných vysokých škôl na maďarský trh so sebou prináša riziko rozmachu takýchto praktík.
Vychádzajúc zo všeobecnej domnienky však Maďarsko napriek dôkaznému bremenu, ktoré nesie, pripomenutému v bode 179 tohto rozsudku, nepreukazuje, v čom konkrétne spočíva takéto riziko, ani ako mu požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy umožňuje zabrániť.
V každom prípade, ako to v podstate uviedla generálna advokátka v bode 185 svojich návrhov, Maďarsko nevysvetlilo, prečo by nebolo možné dosiahnuť cieľ zabrániť podvodným praktikám, ak by bolo poskytovateľovi, ktorý predtým neposkytoval vysokoškolské vzdelávanie v členskom štáte, v ktorom má svoje sídlo, dovolené preukázať akýmkoľvek iným spôsobom, že dodržiava právnu úpravu tohto štátu a že je okrem toho spoľahlivý.
V treťom rade cieľ spočívajúci v zabezpečení vysokej úrovne kvality vysokoškolského vzdelávania, na ktorý sa odvoláva Maďarsko, môže samozrejme odôvodniť obmedzenia slobody usadiť sa (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. novembra 2003, Neri,
C‑153/02
,
EU:C:2003:614
, bod
).
Treba však uviesť, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy neobsahuje žiadne podrobnosti o požadovanej úrovni kvality vzdelávania, ktoré zahraničná vzdelávacia inštitúcia poskytuje v členskom štáte svojho sídla a že navyše nijako nepredurčuje kvalitu vzdelávania, ktoré bude poskytované v Maďarsku, takže v každom prípade nie je spôsobilá zaručiť dosiahnutie tohto cieľa.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy nemôže byť odôvodnená tvrdením Maďarska založeným na udržaní verejného poriadku, ani tvrdením založeným na naliehavých dôvodoch všeobecného záujmu spočívajúcich v zabránení podvodným praktikám a v potrebe zaručiť vysokú úroveň kvality vysokoškolského vzdelávania.
Treba preto dospieť k záveru, že Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v inom členskom štáte, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ.
c)

O článku 16 smernice 2006/123 a subsidiárne o článku 56 ZFEÚ
1)

O uplatniteľnosti smernice 2006/123
i)

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko tvrdí, že ako „hospodársku činnosť“ v zmysle článku 4 bodu 1 smernice 2006/123 nemožno posúdiť vzdelávanie poskytované vzdelávacími inštitúciami financovanými hlavne zo súkromných zdrojov keď tak, ako v prípade CEU, financuje vzdelávaciu činnosť samotný poskytovateľ služieb. Táto smernica sa preto v prejednávanej veci neuplatňuje.
Komisia tvrdí, že v súlade s článkom 2 smernice 2006/123, ako aj jej článkom 4 bodom 1, ktorý odkazuje na definíciu služieb zakotvenú v Zmluve o FEÚ, pôsobnosť tejto smernice zahŕňa poskytovanie vzdelávania a odbornej prípravy, ktoré sú financované hlavne zo súkromných finančných príspevkov. V dôsledku toho sa súkromné vzdelávacie inštitúcie, ktoré v Maďarsku dočasne vykonávajú vzdelávacie činnosti a vedecký výskum, môžu oprávnene odvolávať na právo na slobodné poskytovanie služieb podľa uvedenej smernice.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
Podľa článku 2 ods. 1 smernice 2006/123 sa táto smernica uplatňuje na služby poskytované poskytovateľmi, ktorí sú usadení v členskom štáte.
V súlade s článkom 4 bodom 1 tejto smernice sa „službou“ rozumie akákoľvek samostatne zárobková hospodárska činnosť, ktorá je obyčajne poskytovaná za odplatu, v zmysle článku 57 ZFEÚ.
V prejednávanej veci sa § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona týka všeobecne služieb v oblasti vzdelávania, ktoré môžu v Maďarsku poskytovať zahraničné vysoké školy, a teda aj poskytovania vzdelávania za odplatu. Toto poskytovanie tak predstavuje „hospodársku činnosť“ v zmysle článku 4 bodu 1 smernice 2006/123. Táto smernica sa preto uplatňuje v prejednávanej veci.
2)

O existencii obmedzenia
i)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že požiadavka poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy v rozsahu, v akom sa týka aj vysokých škôl, ktoré chcú v Maďarsku poskytovať cezhraničné služby, predstavuje obmedzenie slobodného poskytovania služieb zaručeného v článku 16 smernice 2006/123. Komisia subsidiárne tvrdí, že táto požiadavka porušuje článok 56 ZFEÚ.
Maďarsko spochybňuje tieto tvrdenia.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
Na úvod treba pripomenúť, že v súlade s článkom 16 ods. 1 druhým pododsekom smernice 2006/123 členský štát, v ktorom sa poskytuje služba, zabezpečuje najmä slobodné vykonávanie služby na svojom území.
V prejednávanej veci § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona vyžaduje od dotknutých vzdelávacích inštitúcií, aby poskytovali vysokoškolské vzdelávanie v štáte, v ktorom majú svoje sídlo.
Táto požiadavka, posudzovaná z pohľadu smernice 2006/123, v rozsahu, v akom ukladá poskytovateľom služieb so sídlom v inom členskom štáte dodatočnú podmienku, môže obmedzovať právo týchto poskytovateľov na slobodné poskytovanie vysokoškolského vzdelávania v Maďarsku v prípade, ak by chceli vykonávať svoju činnosť radšej najprv v Maďarsku ako v členskom štáte svojho sídla, ako aj v prípade, ak by zamýšľali vykonávať túto činnosť iba v Maďarsku.
3)

O existencii odôvodnenia
i)

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko tvrdí, že požiadavka na poskytovanie vzdelávania v členskom štáte sídla dotknutej školy je nevyhnutná na udržanie verejného poriadku. V tejto súvislosti Maďarsko odkazuje
mutatis mutandis
na svoje tvrdenia týkajúce sa žalobného dôvodu založeného na porušení článku 49 ZFEÚ.
Komisia sa domnieva, že Maďarsko nepreukázalo, že služby v oblasti vzdelávania poskytované dočasne vysokými školami usadenými v členskom štáte mali vplyv na verejný poriadok v Maďarsku, ako to vyžaduje článok 16 ods. 3 smernice 2006/123.
ii)

Posúdenie Súdnym dvorom
Podľa článku 16 ods. 3 smernice 2006/123 členský štát, do ktorého sa poskytovateľ premiestni, aby tam poskytoval svoju službu, má možnosť stanoviť požiadavky na poskytovanie služby, ak sú opodstatnené okrem iného dôvodom verejného poriadku a verejnej bezpečnosti, a ak je to v súlade s odsekom 1 tohto článku 16.
Treba však pripomenúť, že ako vyplýva z judikatúry citovanej v bode 181 tohto rozsudku, na ktorú odkazuje odôvodnenie 41 smernice 2006/123, dôvody verejného poriadku a verejnej bezpečnosti predpokladajú najmä existenciu skutočnej, existujúcej a dostatočne vážnej hrozby pre základný záujem spoločnosti. Ako však bolo uvedené v bodoch 154 a 182 tohto rozsudku, Maďarsko neuviedlo žiadne tvrdenie, ktoré by mohlo konkrétne a podrobne preukázať, v čom by poskytovanie vysokoškolského vzdelávania na jeho území vzdelávacími inštitúciami, ktoré majú svoje sídlo v inom členskom štáte, predstavoval bez dodržania požiadavky poskytovania vzdelávania v štáte sídla dotknutej školy skutočnú, existujúcu a dostatočne vážnu hrozbu pre základný záujem maďarskej spoločnosti.
Treba sa preto domnievať, že táto požiadavka nemôže byť opodstatnená podľa článku 16 ods. 3 smernice 2006/123.
Z uvedeného vyplýva, že Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v inom členskom štáte, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 16 smernice 2006/123. Nie je preto potrebné skúmať, či tento členský štát porušil článok 56 ZFEÚ, keďže toto porušenie Komisia uviedla iba subsidiárne.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba určiť, že Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona nesplnilo v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v treťom štáte, ktorý je členom WTO, povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII GATS, a v rozsahu, v akom sa uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v inom členskom štáte, povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ a článku 16 smernice 2006/123.
3.

O článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty
a)

O uplatniteľnosti Charty
1)

Argumentácia účastníkov konania
Komisia tvrdí, že keď členské štáty plnia povinnosti, ktoré im vyplývajú z medzinárodných zmlúv uzavretých Úniou, ako je napríklad GATS, „vykonávajú právo Únie“ v zmysle článku 51 ods. 1 Charty, takže sú povinné dodržiavať jej ustanovenia.
Okrem toho, keďže § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona obmedzuje základné slobody zaručené Zmluvou o FEÚ, smernicou 2006/123 a GATS, musí byť toto ustanovenie v súlade s Chartou.
Maďarsko na jednej strane tvrdí, že vnútroštátne opatrenie, ktoré porušuje záväzky prijaté členskými štátmi v rámci GATS, nemožno považovať za súčasť vykonávania práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.
Na druhej strane, keďže sa podľa tohto členského štátu v prejednávanej veci neuplatňujú ani ustanovenia Zmluvy o FEÚ týkajúce sa slobodného poskytovania služieb, ani ustanovenia smernice 2006/123, a keďže preto sporné opatrenia nepredstavujú obmedzenie nerešpektujúce základné slobody zakotvené v Zmluve o FEÚ alebo smernici 2006/123, nepatria do pôsobnosti práva Únie, takže Charta je irelevantná.
2)

Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide o činnosť členských štátov, pôsobnosť Charty je definovaná v jej článku 51 ods. 1, podľa ktorého sú ustanovenia Charty určené členským štátom výlučne vtedy „ak vykonávajú právo Únie“.
V prejednávanej veci je na jednej strane, ako bolo uvedené v bode 71 tohto rozsudku, GATS súčasťou práva Únie. Z toho vyplýva, že keď členské štáty plnia povinnosti vyplývajúce z tejto dohody, vrátane povinnosti uloženej v jej článku XVII ods. 1, treba sa domnievať, že vykonávajú právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty.
Na druhej strane keď členský štát tvrdí, že opatrenie, ktoré vydal a ktoré obmedzuje základnú slobodu zaručenú Zmluvou o FEÚ, je odôvodnené naliehavým dôvodom všeobecného záujmu uznaným právom Únie, treba sa domnievať, že takýmto opatrením sa vykonáva právo Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty, a preto musí byť v súlade so základnými právami zakotvenými v tejto Charte [rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení),
C‑78/18
,
EU:C:2020:476
, bod
a citovaná judikatúra]. To isté platí pre článok 16 smernice 2006/123.
V dôsledku toho musia byť sporné opatrenia v súlade so základnými právami zakotvenými v Charte.
Za týchto okolností treba preskúmať, či tieto opatrenia obmedzujú základné práva uvádzané Komisiou a ak áno, či sú napriek tomu odôvodnené, ako to tvrdí Maďarsko.
b)

O existencii obmedzení dotknutých základných práv
1)

Argumentácia účastníkov konania
Podľa Komisie sporné opatrenia ovplyvňujú v prvom rade akademickú slobodu zaručenú v článku 13 Charty a v druhom rade slobodu zakladať vzdelávacie inštitúcie, ako aj slobodu podnikania, ktoré sú zakotvené v článku 14 ods. 3 Charty a jej článku 16.
Pokiaľ ide o akademickú slobodu, Komisia sa domnieva, že tieto opatrenia ovplyvňujú možnosť dotknutých zahraničných vysokých škôl slobodne vykonávať výskum v Maďarsku, ako aj šíriť vedecké poznatky a vedomosti.
Pokiaľ ide o slobodu zakladať vzdelávacie inštitúcie a slobodu podnikania, Komisia sa domnieva, že sporné opatrenia obmedzujú právo jednotlivcov vykonávať obchodnú činnosť a právo podnikov na určitú stabilitu pri ich činnosti.
Maďarsko v súvislosti s akademickou slobodou tvrdí, že skutočnosť, že vysoká škola musí splniť určité právne povinnosti, nemá vplyv ani na akademickú slobodu dotknutej vzdelávacej inštitúcie, ani na akademickú slobodu jej zamestnancov. Takéto povinnosti totiž nemajú nevyhnutne vplyv na možnosť vykonávať vedecké činnosti, či už z pohľadu inštitúcie alebo zamestnancov.
Pokiaľ ide o slobodu zakladať vzdelávacie inštitúcie a slobodu podnikania, Maďarsko v podstate nepopiera, že sporné opatrenia obmedzujú výkon prvej z týchto slobôd.
2)

Posúdenie Súdnym dvorom
Pokiaľ ide v prvom rade o akademickú slobodu, táto sloboda je všeobecne zakotvená v článku 13 druhej vete Charty, podľa ktorej „akademická sloboda sa rešpektuje“.
Podľa článku 52 ods. 3 Charty treba právam, ktoré obsahuje a ktoré zodpovedajú právam zaručeným Európskym dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaným v Ríme 4. novembra 1950 (ďalej len „EDĽP“), priznať rovnaký zmysel a prinajmenšom rovnaký rozsah, ako je zmysel a rozsah práv ustanovených v tomto dohovore.
Je pravda, že text EDĽP neodkazuje na akademickú slobodu. Z judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva však vyplýva, že táto sloboda sa spája najmä s právom na slobodu prejavu zakotvenú v článku 10 EDĽP (rozsudok ESĽP, 15. apríla 2014, Hasan Yazıcı v. Turecko, CE:ECHR:2014:0415JUD004087707, § 55 a 69, ako aj rozsudok ESĽP, 27. mája 2014, Mustafa Erdoğan a i. v. Turecko, CE:ECHR:2014:0527JUD000034604, § 40 a 46), čo potvrdzuje aj komentár k článku 13 Charty obsiahnutý vo vysvetlivkách k Charte základných práv (
Ú. v. EÚ C 303, 2007, s. 17
).
Z tohto špecifického pohľadu musí akademická sloboda tak vo výskume, ako aj vo výučbe, zaručovať slobodu prejavu a konania, slobodu oznamovať informácie, ako aj slobodu vykonávať výskum a šíriť bez obmedzenia vedomosti a pravdu, pričom treba spresniť, že táto sloboda sa neobmedzuje na akademický alebo vedecký výskum, ale zahŕňa aj slobodu univerzitných pedagógov slobodne vyjadrovať ich stanoviská a názory (rozsudok ESĽP, 27. mája 2014, Mustafa Erdoğan a i. v. Turecko, CE:ECHR:2014:0527JUD000034604, § 40).
Ako však zdôraznila generálna advokátka v bodoch 145 a 146 svojich návrhov, pojem „akademická sloboda“ treba chápať širšie.
V tejto súvislosti Súdny dvor považuje na účely objasnenia jednotlivých zložiek akademickej slobody a určenia, či sporné opatrenia predstavujú obmedzenia tejto slobody, za užitočné zohľadniť obsah odporúčania 1762 (2006) prijatého Parlamentným zhromaždením Rady Európy 30. júna 2006, nazvaného „Akademická sloboda a autonómia univerzít“, z ktorého vyplýva, že akademická sloboda má aj inštitucionálny a organizačný rozmer, pričom väzba na infraštruktúru je podstatnou podmienkou pre výkon vzdelávacej a výskumnej činnosti. Relevantný je aj bod 18 odporúčania o postavení pedagogických zamestnancov vysokých škôd, prijatého 11. novembra 1997 Generálnou konferenciou Organizácie spojených národov pre vzdelávanie, vedu a kultúru (Unesco), ktorá zasadala v Paríži od 21. októbra do 12. novembra 1997 na svojom 29. zasadnutí, podľa ktorého „autonómia je inštitucionálnym výrazom akademických slobôd a nevyhnutnou podmienkou toho, aby pedagógovia a vysoké školy mohli plniť svoje funkcie“. Bod 19 tohto odporúčania spresňuje, že „je povinnosťou členských štátov chrániť autonómiu vysokých škôl pred každou hrozbou bez ohľadu na to, odkiaľ pochádza“.
S prihliadnutím na uvedené sa treba domnievať, že sporné opatrenia môžu ohroziť akademickú činnosť dotknutých zahraničných vysokých škôl na maďarskom území, a teda zbaviť dotknutých vysokoškolských pedagógov autonómnej infraštruktúry nevyhnutnej na výkon ich vedeckého výskumu a pedagogickej činnosti. Tieto opatrenia preto môžu obmedzovať akademickú slobodu chránenú v článku 13 Charty.
Pokiaľ ide v druhom rade o slobodu zakladať vzdelávacie inštitúcie a slobodu podnikania, tieto slobody sú zakotvené v článku 14 ods. 3 Charty a jej článku 16.
Podľa článku 14 ods. 3 Charty sa sloboda zakladať vzdelávacie inštitúcie za predpokladu dodržiavania demokratických zásad rešpektuje v súlade s vnútroštátnymi zákonmi, ktoré upravujú jej výkon.
Okrem toho článok 16 Charty stanovuje, že sloboda podnikania sa uznáva v súlade s právom Únie a vnútroštátnymi právnymi predpismi a praxou.
Na úvod treba uviesť, že ako vyplýva z vysvetliviek k Charte základných práv, sloboda zakladať verejné alebo súkromné vzdelávacie inštitúcie je zaručená ako jeden z aspektov slobody podnikania, takže tieto slobody treba preskúmať spoločne.
V tejto súvislosti treba uviesť, že sporné opatrenia môžu podľa okolností robiť neistou alebo vylúčiť samotnú možnosť založiť v Maďarsku vysokú školu alebo tam naďalej prevádzkovať už existujúcu vysokú školu.
V dôsledku toho sa treba domnievať, že tieto opatrenia obmedzujú tak slobodu zakladať vzdelávacie inštitúcie zaručenú v článku 14 ods. 3 Charty, ako aj slobodu podnikania zakotvenú v jej článku 16.
c)

O existencii odôvodnenia
1)

Argumentácia účastníkov konania
Maďarsko tvrdí, že sporné opatrenia sú vzhľadom na požiadavky uvedené v článku 52 ods. 1 Charty odôvodnené.
Pokiaľ ide konkrétne o slobodu zakladať vzdelávacie inštitúcie a slobodu podnikania, tento členský štát tvrdí, že tieto slobody sa musia vykonávať pri dodržiavaní demokratických zásad a v rámci vnútroštátnych ustanovení, ktoré regulujú ich výkon. Členskému štátu tak nemožno vytýkať žiadne protiprávne obmedzenie, keď tento štát reguluje hospodársku činnosť s cieľom umožniť iným subjektom právo vykonávať tieto slobody.
Komisia tvrdí, že obmedzenia slobôd zakotvených v článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty, ktoré prinášajú sporné opatrenia, sa vzhľadom na požiadavky uvedené v článku 52 ods. 1 Charty nejavia byť odôvodnené.
Maďarsko totiž v prejednávanej veci nepreukázalo, že obmedzenia akademickej slobody a slobody zakladať vzdelávacie inštitúcie, ktoré prinášajú sporné opatrenia, zodpovedajú cieľom všeobecného záujmu uznaných Úniou alebo potrebe ochrany práv a slobôd iných, ani že sú tieto obmedzenia primerané.
2)

Posúdenie Súdnym dvorom
Článok 52 ods. 1 Charty stanovuje, že akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto Charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
V prejednávanej veci sa Súdny dvor v bodoch 132, 138, 154, 155 a 189 tohto rozsudku domnieval, že sporné opatrenia neboli odôvodnené žiadnym z cieľov všeobecného záujmu uznaných Úniou, na ktoré sa Maďarsko odvolalo.
Z toho vyplýva, že tieto opatrenia, ktoré obmedzujú práva zakotvené v článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty, v každom prípade nezodpovedajú, ako Súdny dvor rozhodol v bodoch 228 a 234 tohto rozsudku, týmto cieľom všeobecného záujmu.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba určiť, že Maďarsko si prijatím sporných opatrení nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba určiť, že:
–
Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. a) vysokoškolského zákona nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII GATS,
–
Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. b) vysokoškolského zákona nesplnilo v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v treťom štáte, ktorý je členom WTO, povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII GATS, a v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v inom členskom štáte, povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ a článku 16 smernice 2006/123, a
–
Maďarsko si prijatím sporných opatrení nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty.
O trovách
Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Maďarsko nemalo vo veci úspech, je opodstatnené uložiť mu povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom Komisie.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:

1.
Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. a) Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (zákon č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní) v znení Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (zákon č. XXV z roku 2017 o zmene zákona č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní), ktoré výkon vzdelávacej činnosti vedúcej k získaniu diplomu v Maďarsku zahraničnými vysokými školami so sídlom mimo Európskeho hospodárskeho priestoru podmieňuje tým, že maďarská vláda a vláda štátu, v ktorom má sídlo dotknutá škola, uznali záväzok uzatvoriť medzinárodnú dohodu, nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII Všeobecnej dohody o obchode so službami, nachádzajúcej sa v prílohe 1 B Dohody o založení Svetovej obchodnej organizácie, podpísanej v Marrákeši a schválenej rozhodnutím Rady 94/800/ES z 22. decembra 1994 týkajúcim sa uzavretia dohôd v mene Európskeho spoločenstva, pokiaľ ide o záležitosti v rámci jeho kompetencie, ku ktorým sa dospelo na Uruguajskom kole multilaterálnych rokovaní (1986 – 1994).

2.
Maďarsko si prijatím opatrenia upraveného v § 76 ods. 1 písm. b) Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (zákon č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní) v znení Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (zákon č. XXV z roku 2017 o zmene zákona č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní), ktoré výkon činnosti zahraničných vysokých škôl v Maďarsku podmieňuje tým, že poskytujú vysokoškolské vzdelávanie v štáte svojho sídla, nesplnilo v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v treťom štáte, ktorý je členom Svetovej obchodnej organizácie, povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku XVII Všeobecnej dohody o obchode so službami, nachádzajúcej sa v prílohe 1 B Dohody o založení Svetovej obchodnej organizácie, podpísanej v Marrákeši a schválenej rozhodnutím Rady 94/800, a v rozsahu, v akom sa toto ustanovenie uplatňuje na vysoké školy, ktoré majú svoje sídlo v inom členskom štáte, povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 49 ZFEÚ a článku 16 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu.

3.
Maďarsko si prijatím opatrení upravených v § 76 ods. 1 písm. a) a b) Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (zákon č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní) v znení Nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény (zákon č. XXV z roku 2017 o zmene zákona č. CCIV z roku 2011 o národnom vysokoškolskom vzdelávaní), nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 13, článku 14 ods. 3 a článku 16 Charty základných práv Európskej únie.

4.
Maďarsko je povinné nahradiť trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: maďarčina.