CELEX: 62018CJ0056
Appel
statsstøtte
artikel 108, stk. 2, TEUF
investeringsstøtte
driftsstøtte
lufthavnsinfrastrukturer
Gdynia kommunes og Kosakowo kommunes offentlige finansiering af etableringen af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen
Europa-Kommissionens afgørelse
støtte, der er uforenelig med det indre marked
pålæg om tilbagesøgning af støtten
Den Europæiske Unions Rets annullation
væsentligt formkrav
de interesserede parters processuelle rettigheder

Med sin appel har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om ophævelse af dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 17. november 2017, Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo mod Kommissionen (T-263/15, herefter »den appellerede dom«,
EU:T:2017:820
), hvorved Retten annullerede artikel 2-5 i Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1586 af 26. februar 2015 om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) – Polen – Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen (
EUT 2015, L 250, s. 165
, herefter »den omtvistede afgørelse«).
Retsforskrifter
Artikel 1 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (
EFT 1999, L 83, s. 1
), som var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder, bestemte:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
h)
»interesserede parter« alle medlemsstater og personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, herunder navnlig støttemodtageren, konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer.«
Forordningens artikel 6, stk. 1, med overskriften »Formel undersøgelsesprocedure« var affattet således:
»Beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure skal sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, indeholde en foreløbig vurdering fra Kommissionens side med hensyn til støttekarakteren af den påtænkte foranstaltning og anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet. I beslutningen skal den pågældende medlemsstat og andre interesserede parter opfordres til at fremsætte bemærkninger inden for en nærmere fastsat frist, der normalt ikke må overstige en måned. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge denne frist.«
Nævnte forordnings artikel 9 med overskriften »Ophævelse af en beslutning« var affattet således:
»Efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger kan Kommissionen ophæve en beslutning vedtaget efter artikel 4, stk. 2 eller 3, og artikel 7, stk. 2, 3 eller 4, hvis den var baseret på urigtige oplysninger, som blev indsendt under proceduren, og som var af afgørende betydning for beslutningen. Inden Kommissionen ophæver en beslutning og vedtager en ny beslutning, indleder den den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 4, stk. 4. Artikel 6, 7 og 10, artikel 11, stk. 1, og artikel 13, 14 og 15 finder tilsvarende anvendelse.«
Sagens baggrund og den omtvistede afgørelse
Sagens baggrund, som fremgår af den appellerede doms præmis 1-25, kan sammenfattes som følger.
I juli 2007 stiftede Gmina Miasto Gdynia (Gdynia kommune, Polen) og Gmina Kosakowo (Kosakowo kommune, Polen) gennem kapitaltilførsler på 100% Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (herefter »selskabet PLGK«) med henblik på at ombygge militærlufthavnen Gdynia-Oksywie (Polen) til en civil lufthavn. Formålet med kapitaltilførslerne var at dække såvel investeringsomkostningerne (herefter »investeringsstøtten«) som driftsomkostningerne til lufthavnen i den første del af driftsfasen (herefter »driftsstøtten«). Denne lufthavn ligger i Kosakowo kommune i Pommern i det nordlige Polen. Denne nye civile lufthavn, hvis forvaltning blev overdraget til selskabet PLGK, skulle være den næststørste lufthavn i Pommern og hovedsageligt benyttes til almen lufttrafik, der udføres af lavpris- og charterselskaber.
Den 7. september 2012 anmeldte Republikken Polen foranstaltningen til finansiering af ombygningsprojektet for militærlufthavnen Gdynia-Oksywie (herefter »den pågældende støtteforanstaltning«) til Kommissionen.
Den 7. november 2012 og den 6. februar 2013 anmodede Kommissionen de polske myndigheder om yderligere oplysninger vedrørende den pågældende støtteforanstaltning. Disse oplysninger blev sendt til Kommissionen den 7. december 2012 og den 15. marts 2013.
Den 15. maj 2013 meddelte Kommissionen de polske myndigheder, at den overførte sagen vedrørende den pågældende foranstaltning til registret over ikke-anmeldt støtte, fordi størstedelen af den finansiering, der var blevet anmeldt til Kommissionen, allerede var uigenkaldeligt tildelt.
Ved afgørelse C(2013) 4045 final af 2. juli 2013 om foranstaltning SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN og ex 2012/N) – Polen – Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen (
EUT 2013, C 243, s. 25
) (herefter »indledningsbeslutningen«) indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den pågældende støtteforanstaltning i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og opfordrede interesserede parter i den foreliggende sag til at sende deres bemærkninger. Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra disse parter.
Den 30. oktober 2013 anmodede Kommissionen de polske myndigheder om yderligere oplysninger. Disse oplysninger blev fremsendt den 4. og den 15. november 2013. Disse myndigheder fremsendte yderligere oplysninger den 3. december 2013 og den 2. januar 2014.
Den 11. februar 2014 vedtog Kommissionen afgørelse 2014/883/EU om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) – Polen – Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen (
EUT 2014, L 357, s. 51
), hvori den fastslog, at det påtænkte finansieringsprojekt udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF, bl.a. fordi selskabet PLGK takket være den pågældende støtteforanstaltning, som blev ydet det af Gdynia kommune og Kosakowo kommune, opnåede en økonomisk fordel, som det ikke ville have haft under normale markedsvilkår. Kommissionen fandt, at den pågældende støtteforanstaltning udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107 TEUF, og pålagde derfor de polske myndigheder at tilbagesøge den pågældende støtte hos selskabet PLGK.
Henholdsvis den 8. april 2014 og den 9. april 2014 anlagde Gdynia kommune sammen med selskabet PLGK og Kosakowo kommune sag ved Retten med påstand om annullation af afgørelse 2014/883 (sagerne T-215/14 og T-217/14). Ved særskilte dokumenter indleveret samme dag anmodede disse ligeledes om udsættelse af gennemførelsen af denne afgørelse (sagerne T-215/14 R og T-217/14 R).
Den 20. august 2014 forkastede Rettens præsident begæringerne om foreløbige forholdsregler (kendelse af 20.8.2014, Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo mod Kommissionen,
T-215/14 R
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:733
, og af 20.8.2014, Gmina Kosakowo mod Kommissionen,
T-217/14 R
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:734
).
Den 26. februar 2015 tilbagekaldte Kommissionen i den samme retsakt afgørelse 2014/883 og erstattede den med den omtvistede afgørelse.
Den omtvistede afgørelses dispositive del har følgende ordlyd:
»Artikel 1
[Afgørelse 2014/883] ophæves.
Artikel 2
1.   Kapitaltilførslerne til [selskabet PLGK] mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 udgør statsstøtte, der er ulovligt iværksat af [Republikken] Polen i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF], og som er uforenelig med det indre marked, medmindre disse kapitaltilførsler er brugt på investeringer, der var nødvendige for at gennemføre de aktiviteter, der i henhold til [indledningsbeslutningen] må anses for at høre under det offentliges ansvarsområde.
2.   De kapitaltilførsler, som [Republikken] Polen har planer om at tildele [selskabet PLGK] efter den 17. juni 2013 for at ombygge den militære Gdynia-Kosakowo-flyveplads til en civil lufthavn, udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked. Statsstøtten må således ikke ydes.
Artikel 3
1.   [Republikken] Polen skal tilbagesøge den i artikel 2, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren.
Artikel 4
1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte og af rentebeløbet nævnt i artikel 3, stk. 2, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2.   [Republikken] Polen skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 5
1.   Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender [Republikken] Polen følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2.   [Republikken] Polen underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 2, stk. 1, nævnte støtte og af det i artikel 3, stk. 2, nævnte rentebeløb er afsluttet. [Republikken] Polen indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. [Republikken] Polen giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
[…]«
Sagen for Retten og den appellerede dom
Den 23. april 2015 anlagde Kosakowo kommune, sagsøgeren i sag T-217/14, sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse (sag T-209/15).
Den 15. maj 2015 anlagde Gdynia kommune og selskabet PLGK, sagsøgerne i sag T-215/14, sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse.
Den 30. november 2015 fastslog Retten ved kendelse, at det var ufornødent at træffe afgørelse i de sager, som blev anlagt i sag T-215/14 og sag T-217/14 (kendelse af 30.11.2015, Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo mod Kommissionen,
T-215/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:965
, og af 30.11.2015, Gmina Kosakowo mod Kommissionen,
T-217/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:968
).
Ved afgørelse af 1. december 2015 tillod formanden for Rettens Sjette Afdeling Republikken Polen at intervenere til støtte for Gdynia kommune og selskabet PLGK’s påstande i disses sager med påstand om annullation af artikel 2-5 i den anfægtede afgørelse.
Ved den appellerede dom undersøgte Retten for det første det sjette anbringende i denne sag, der bl.a. vedrørte en tilsidesættelse af de interesserede parters processuelle rettigheder i den foreliggende sag. I denne sammenhæng bemærkede Retten i den appellerede doms præmis 71, at Kommissionen i den omtvistede afgørelse ikke længere støtter sig på retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (
EUT 2006, C 54, s. 13
, herefter »retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte«), som den gjorde i forbindelse med indledningsbeslutningen og afgørelse 2014/883, med henblik på at undersøge, hvorvidt driftsstøtten var forenelig med det indre marked, men på de principper, som fremgår af meddelelsen fra Kommissionen med overskriften »Retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber« (
EUT 2014, C 99, s. 3
, herefter »2014-retningslinjerne«).
Retten fremhævede i den appellerede doms præmis 73, at ud over den ændring, der er foretaget mellem retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og retningslinjerne fra 2014, har Kommissionen ligeledes foretaget en ændring i undtagelsesbestemmelsen, analyseret i forhold til artikel 107, stk. 3, TEUF. Navnlig fremhævede Retten i denne forbindelse, at Kommissionen i indledningsbeslutningen og afgørelse 2014/883 fastlagde sit standpunkt på baggrund af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, selv om driftsstøttens forenelighed med det indre marked i den omtvistede afgørelse vurderes efter artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
Retten fastslog i den appellerede doms præmis 78, at de nye retlige bestemmelser, som Kommissionen har anvendt i den omtvistede afgørelse, indeholder indholdsmæssige ændringer i forhold til de retlige bestemmelser, der tidligere var gældende, og som blev taget i betragtning i indledningsbeslutningen og i afgørelse 2014/883.
Retten fastslog i dommens præmis 79, at de interesserede parter i den foreliggende sag ikke fik lejlighed til effektivt at fremsætte deres bemærkninger til anvendelsen og de eventuelle følger af 2014-retningslinjerne og de mulige virkninger heraf mellem tidspunktet for offentliggørelsen af disse retningslinjer og vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
I den appellerede doms præmis 81 forkastede Retten Kommissionens argument om, at selskabet PLGK hverken har påvist, i hvilket omfang den omstændighed, at det ikke blev anmodet om at udtale sig om anvendelsen af 2014-retningslinjerne, har haft indvirkning på selskabets retsstilling, eller i hvilket omfang muligheden for at udtale sig om disse retningslinjer kunne have medført, at den omtvistede afgørelse fik et andet indhold. Retten lagde i denne forbindelse navnlig vægt på det forhold, at de interesserede parters ret til at få lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger udgør et væsentligt formkrav som omhandlet i artikel 263 TEUF, og en tilsidesættelse heraf, hvilket blev konstateret af Retten i den foreliggende sag, medfører annullation af den pågældende retsakt, uden at det er nødvendigt at føre bevis for, at den part, som påberåber sig tilsidesættelsen, er blevet berørt, eller at den administrative procedure kunne have medført et andet resultat.
Endelig fastslog Retten i den samme doms præmis 87, at Kommissionens argument, hvorefter konklusionen om, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked, beror på et selvstændigt retsgrundlag, der følger af EUF-traktaten, var blevet fremført af Kommissionen for første gang i retsmødet ved Retten og ikke kan støttes på ordlyden af afgørelse 2014/883 eller den omtvistede afgørelse.
På baggrund af det ovenstående tog Retten det sjette anbringende til følge og annullerede følgelig den omtvistede afgørelses artikel 2-5 uden at undersøge de øvrige anbringender, som var blevet fremsat til støtte for søgsmålet.
Parternes påstande
Appellanten har med appellen nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede dom ophæves.
–
Det tredje klagepunkt i det sjette anbringende forkastes som ugrundet.
–
Sagen hjemvises til Retten med henblik på behandling af de øvrige fem anbringender.
Subsidiært:
–
Den appellerede dom ophæves, for så vidt som punkt 1 i den appellerede doms konklusion vedrører konklusionerne i den omtvistede afgørelse om investeringsstøtten.
–
Sagen hjemvises til Retten med henblik på behandling af de øvrige fem anbringender.
Under alle omstændigheder:
–
Afgørelsen om sagsomkostninger i første instans og i appelsagen udsættes.
Gdynia kommune og selskabet PLGK har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Republikken Polen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes.
Om appellen
Formaliteten vedrørende appellen
Uden formelt at påstå appellen afvist har Gdynia kommune og selskabet PLGK gjort gældende, at rækkevidden og indholdet af de forskellige anbringender, der er fremsat til støtte herfor, ikke er tilstrækkeligt klare. Disse sidstnævnte er formuleret anderledes i appelskriftets punkt 32, i underoverskrifterne til de forskellige klagepunkter og i selve indholdet af disse anbringender.
I denne henseende skal det bemærkes, at det ifølge fast retspraksis fremgår af artikel 256, stk. 1, andet afsnit, TEUF, artikel 58, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol samt artikel 168, stk. 1, litra d), i Domstolens procesreglement, at et appelskrift præcist skal angive, hvilke elementer der anfægtes i den dom, som påstås ophævet, samt de retlige argumenter, der særligt støtter denne påstand. Det præciseres i artikel 169, stk. 2, i Domstolens procesreglement, at de retlige anbringender og argumenter, der gøres gældende, skal angive præcist, hvilke præmisser i Rettens afgørelse der anfægtes (jf. kendelse af 15.1.2019, CeramTec mod EUIPO,
C-463/18 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2019:18
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at Gdynia kommune og selskabet PLGK blot helt generelt har gjort gældende, at appelanbringenderne er uklare, idet der blev brugt forskellige formuleringer for at beskrive dem. Gdynia kommune og selskabet PLGK har dog ikke forklaret, hvordan sådanne forskelle ikke gør det muligt at forstå Kommissionens argumenter, således som de er blevet fremført i appellen. I øvrigt har Kommissionen i forbindelse med hvert af disse appelanbringender præcist identificeret, hvilke elementer der anfægtes i den appellerede dom, og nærmere redegjort for de retlige argumenter, der særligt støtter dens påstand om ophævelse af denne dom, og gør det derved muligt for enhver almindeligt agtpågivende part at forstå indholdet, og for Domstolen at udøve sin legalitetskontrol (jf. analogt dom af 28.1.2016, Heli-Flight mod EASA,
C-61/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:59
, præmis
). Gdynia kommune og selskabet PLGK’s argumentation i deres skriftlige indlæg viser, at de var i stand til at forstå appelanbringenderne.
Appellen kan derfor ikke afvises i sin helhed.
Det skal tilføjes, at for så vidt som Gdynia kommune og selskabet PLGK har fremført en anden argumentation, der har til formål præcist at bestride formaliteten vedrørende det andet anbringende, vil denne argumentation blive behandlet i forbindelse med undersøgelsen af dette anbringende.
Realiteten
Appellanten har til støtte for søgsmålet fremsat tre anbringender, hvoraf det første vedrører retlige fejl vedrørende omfanget af de rettigheder, som de interesserede parter i det foreliggende tilfælde har i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF, det andet anbringende vedrører en urigtig fortolkning af den omtvistede afgørelse, og det tredje subsidiære anbringende omhandler den omstændighed, at punkt 1 i den appellerede doms domskonklusion er uforholdsmæssig.
Det første anbringendes første led
Parternes argumenter
Kommissionen har med det første anbringendes første led foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 69-89 foretog en urigtig anvendelse af de interesserede parters ret til i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF at fremkomme med bemærkninger på en måde, der er i strid dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), idet den med urette kvalificerede denne ret efter sagens omstændigheder som et »væsentligt formkrav«, hvis manglende overholdelse automatisk fører til annullation af den omtvistede afgørelse, uden at der skal føres bevis for, at denne tilsidesættelse har påvirket den berørte parts situation eller konklusionerne i den omtvistede afgørelse.
Kommissionen har anført, at alle de retlige konsekvenser, der følger af den urigtige kvalificering af den pågældende ret som et væsentligt formkrav, ligeledes er behæftet med en retlig fejl. Navnlig er det med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 70 fastslog, at den havde beføjelse til ex officio at tage en tilsidesættelse af dette væsentlige formkrav, som udgør et ordre public-anbringende, under påkendelse.
I øvrigt skulle den argumentation, der var blevet fremført for Retten om en sådan tilsidesættelse, have været afvist, for så vidt som den vedrørte de retlige bestemmelser, som blev anvendt i den omtvistede afgørelse, da denne argumentation først blev fremført af selskabet PLGK i replikken i første instans.
Ved at kvalificere den nævnte argumentation i den appellerede doms præmis 70 som en »uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller indirekte« i stævningen, og antage den til realitetsbehandling, har Retten tilsidesat den regel, som forbyder fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling.
For så vidt som Gdynia kommune og selskabet PLGK i denne stævning fremsatte et anbringende om en tilsidesættelse af deres proceduremæssige garantier i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede afgørelse om, at de ikke havde haft mulighed for at fremsætte deres bemærkninger, henviste de til, at der ikke var blevet indledt en ny formel undersøgelsesprocedure inden vedtagelsen af denne afgørelse, hvilket ville have gjort det muligt at undersøge retsvirkningerne af udelukkelsen af udgifterne i forbindelse med udførelsen af opgaver af almen interesse fra den pågældende statsstøttes anvendelsesområde. Dette anbringende var således støttet på en helt anden begrundelse end begrundelsen vedrørende den manglende høring af Gdynia kommune og selskabet PLGK med hensyn til 2014-retningslinjerne.
Kommissionen har tilføjet, at mens det alene er den medlemsstat, som er ansvarlig for ydelsen af støtten, der råder over retten til at forsvare sig, har Republikken Polen imidlertid ikke i det foreliggende tilfælde anlagt en sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, der støttes på en tilsidesættelse af medlemsstatens ret til forsvar eller af dens ret til en kontradiktorisk drøftelse, og den kan som intervenient ikke fremsætte et sådant anbringende.
Efter Gdynia kommune og selskabet PLGK’s opfattelse er det første anbringendes første led ugrundet.
Ifølge Gdynia kommune og selskabet PLGK har Kommissionen forsøgt at nedtone betydningen af de interesserede parters ret til i den foreliggende sag at fremsætte deres bemærkninger ved at henvise til en fast retspraksis, hvorefter de interesserede parters rolle i en formel undersøgelsesprocedure udelukkende er at tjene som en informationskilde for Kommissionen. Sådanne argumenter er imidlertid i strid med EU-rettens nuværende udviklingstrin, idet de af Kommissionen nævnte domme i denne henseende blev afsagt inden ikrafttræden af Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
Der skal nu i højere grad tages hensyn til de interesserede parters ret til at blive hørt inden vedtagelsen af en afgørelse fra Kommissionen. Gdynia kommune og selskabet PLGK har i modsætning til, hvad Kommissionen har anført i denne forbindelse, ikke gjort gældende, at den omstændighed, at chartret fuldt ud finder anvendelse på de af Kommissionen gennemførte procedurer, og at chartrets artikel 41, stk. 2, litra a), hvorefter enhver har ret til at blive hørt, inden der træffes en individuel foranstaltning over for ham eller hende, som måtte berøre vedkommende negativt, gælder for modtageren af en støtte, som f.eks. selskabet PLGK, betyder, at Gdynia kommune og selskabet PLGK har ret til en kontradiktorisk drøftelse med Kommissionen.
I modsætning til det af Kommissionen anførte er det desuden med føje, at Retten i den appellerede doms præmis 70 forkastede Kommissionens argument, hvorefter den af selskabet PLGK fremførte argumentation i replikken vedrørende ændringen af de retlige bestemmelser, som blev anvendt i den omtvistede afgørelse, udgør et nyt anbringende. I øvrigt indebærer den omstændighed, at Retten præciserede, at den ex officio kunne tage en tilsidesættelse af et væsentligt formkrav under påkendelse, ikke, at den ex officio undersøgte denne tilsidesættelse.
Kommissionen har med det første anbringendes første led lagt vægt på dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), idet den har foreslået en restriktiv fortolkning af dommen, mens Retten ligeledes henviste til andre domme afsagt af Domstolen og af Retten, bl.a. dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Det fremgår af denne sidstnævnte doms præmis 56, at når de bestemmelser, der var gældende, da en medlemsstat foretog anmeldelse af en påtænkt støtte, bliver ændret, inden Kommissionen vedtager sin beslutning, skal sidstnævnte opfordre interesserede parter til at indtage en holdning om støttens forenelighed med de nye bestemmelser. Forpligtelsen til at anmode interesserede parter om at udtale sig forbliver reglen, medmindre de nye retlige bestemmelser ikke indeholder indholdsmæssige ændringer i forhold til de bestemmelser, der tidligere var gældende.
Dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), gør det ikke muligt for Kommissionen at udforme universelle regler, som gælder for enhver situation, da de relevante faktiske og retlige forhold i den sag, der gav anledning til nævnte dom, er forskellige fra dem, der er analyseret i den appellerede dom. Nærmere bestemt havde for det første hverken parterne eller Retten i den sag, der gav anledning til dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), henvist til de væsentlige forskelle mellem beslutningen om at indlede proceduren og den omtvistede afgørelse som dem, Retten fastslog i den appellerede doms præmis 67-71.
For det andet var afgørelse 2014/883 om afslutning af Kommissionens procedure i nærværende sag allerede blevet vedtaget og genstand for et søgsmål ved Retten, og dens efterfølgende tilbagekaldelse blev omgående efterfulgt af en ny afslutning af den procedure, som var blevet genoptaget, hvilket ikke var tilfældet i den sag, der gav anledning til dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
).
For det tredje angav Retten klart i sidstnævnte dom, at de principper, som var opstillet i de pågældende to sæt retlige bestemmelser om statsstøtte, i det væsentlige var identiske. Domstolen henviste ligeledes til denne lighed i den nævnte dom. Til gengæld påpegede Retten med præcision i den appellerede doms præmis 67-78, at de nye bestemmelser i 2014-retningslinjerne, som Kommissionen anvendte i den omtvistede afgørelse, havde indeholdt indholdsmæssige ændringer i forhold til de retlige bestemmelser, der tidligere var gældende, og som blev taget i betragtning i indledningsbeslutningen og i afgørelse 2014/883.
Gdynia kommune og selskabet PLGK er af den opfattelse, at disse ændringer og Kommissionens forpligtelse til at foretage en tilstrækkelig definition af rammerne for undersøgelsen førte Retten til i den foreliggende sag at kvalificere Kommissionens forpligtelse til at give interesserede parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger som et »væsentligt formkrav« i overensstemmelse med præmis 55 i dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Så omfattende ændringer ville således højst sandsynligt have krævet en ny formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 6 i forordning nr. 659/1999, hvilket disse parter med sikkerhed ville have fremhævet i deres bemærkninger, hvis de havde haft mulighed for at fremsætte dem.
Den tilgang, som Kommissionen argumenterer for, er ligeledes i strid med synspunktet i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Spanien mod Kommissionen (
C-114/17 P
,
EU:C:2018:309
), hvorefter medlemsstatens ret til i en situation som den i den pågældende sag omhandlede at blive hørt af Kommissionen er et væsentligt formkrav. Gdynia kommune og selskabet PLGK deler ligeledes den holdning, der kommer til udtryk i dette forslag til afgørelse, hvorefter det bør være uvæsentligt, hvorvidt det lykkes for den berørte medlemsstat in concreto at påvise, at hvis der ikke havde været en tilsidesættelse af den pågældende rettighed fra Kommissionens side, ville sidstnævntes afgørelse vedrørende den pågældende statsstøtte have været anderledes. Et sådant kriterium ville nødvendigvis være spekulativt, og det ville være vanskeligt at identificere det fornødne beviskrav og den detaljegrad, der kræves for at godtgøre, at den pågældende afgørelse ville have været anderledes.
Gdynia kommune og selskabet PLGK har bemærket, at Kommissionen, da den vedtog 2014-retningslinjerne den 31. marts 2014, havde opfordret både medlemsstaterne og de støttemodtagende lufthavne om at fremsætte deres bemærkninger til de foranstaltninger, over for hvilke Kommissionen havde indledt formelle undersøgelsesprocedurer. I denne opfordring nævnes 23 procedurer, som vedrører statsstøtte til lufthavne eller luftfartsselskaber, men sagen vedrørende Gdynia-Kosakowo-lufthavnen omtales ikke, idet denne blev afsluttet ved afgørelse 2014/883. Denne fremgangsmåde kan betegnes som »diskriminerende«. Det er i denne forbindelse uden betydning, at denne afgørelse er blevet vedtaget, eftersom den efterfølgende blev ophævet, og at Kommissionen genoptog den administrative procedure i denne sag indtil vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
Republikken Polen er ligeledes af den opfattelse, at det første anbringendes første led er ugrundet.
Den har navnlig gjort gældende, at det på ingen måde fremgår af den appellerede dom, at Retten har indrømmet de interesserede parter i nærværende sag ret til forsvar. Derimod fastslog Retten, at Kommissionen var forpligtet til at opfordre dem til at fremføre deres argumenter inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, i betragtning af rækkevidden af de ved 2014-retningslinjerne indførte ændringer. Retten til at fremsætte bemærkninger er ikke begrænset til retten til forsvar, men har en mere omfattende rækkevidde. Den udgør bl.a. en vigtig del af retten til god forvaltning i henhold til chartrets artikel 41, som Gdynia kommune og selskabet PLGK kan påberåbe sig, og af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
Kommissionens synspunkt kan desuden være til skade for disse grundlæggende rettigheder, da det i nærværende sag på grund af de grundlæggende forskelle mellem retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og 2014-retningslinjerne vil være umuligt at godtgøre, at udelukkelse af muligheden for parterne i en statsstøtteprocedure for at fremsætte bemærkninger havde haft indvirkning på udfaldet af denne procedure. Det følger heraf, at Kommissionen ville kunne se bort fra forpligtelsen til at høre parterne uden hensyntagen til negative konsekvenser.
Kommissionen har ikke bestridt, at der er grundlæggende forskelle mellem retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og 2014-retningslinjerne, og den har heller ikke rejst tvivl om den omstændighed, at den ikke har gjort det muligt for de interesserede parter i denne sag at fremsætte bemærkninger inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
Selv om Domstolen ikke udtrykkeligt angav i dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), at retten til at fremsætte bemærkninger udgjorde et »væsentligt formkrav«, har den heller ikke udelukket det. For så vidt angår dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
), tog Kommissionen ikke hensyn til den pågældende doms præmis 55, hvori Domstolen klart tilkendegav, at Kommissionens forpligtelse til at give interesserede parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger udgør et væsentligt formkrav. Kommissionen har blot henvist til den pågældende doms præmis 56, selv om den nævnte doms præmis 55 og 56 skal fortolkes samlet.
Kommissionen har heller ikke taget hensyn til den omstændighed, at det i generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Spanien mod Kommissionen (
C-114/17 P
,
EU:C:2018:309
) blev foreslået, at eftersom Kommissionen baserede sin ændringsafgørelse på oplysninger, som en part ikke havde været i stand til at fremsætte bemærkninger til, tilsidesatte Kommissionen den pågældende parts ret til at blive hørt og dermed også princippet om god forvaltningsskik.
Kommissionen har endvidere uafhængigt af tilsidesættelsen af retten for sagsøgerne til at fremsætte bemærkninger grebet ind i Republikken Polens ret til forsvar i dennes egenskab af den medlemsstat, der er adressat for den omtvistede afgørelse. Republikken Polen har som intervenient ret til i den foreliggende sag at påberåbe sig en tilsidesættelse af sin ret til forsvar.
Den af Kommissionen fremførte argumentation, hvormed denne institution har bestridt, at Republikken Polen har mulighed for at gøre en sådan tilsidesættelse gældende, skal afvises, da den er fremsat for sent, eftersom Kommissionen først i replikken for Domstolen for første gang bestred denne mulighed, selv om Republikken Polen havde påberåbt sig den nævnte tilsidesættelse siden begyndelsen af sagen i første instans.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis skal det for det første bemærkes, at Retten ikke undersøgte det tredje klagepunkt i det sjette anbringende i søgsmålet for Retten som et anbringende vedrørende retten til forsvar, hvorpå kun stater kan gøre krav som parter i undersøgelsesprocedurer angående statsstøtte (jf. i denne retning dom af 24.9.2002, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen,
C-74/00 P og C-75/00 P
,
EU:C:2002:524
, præmis
-
), men som et anbringende vedrørende interesserede parters ret til at fremsætte bemærkninger i medfør af artikel 108, stk. 2, TEUF.
Som det fremgår af den appellerede doms præmis 89, fandt Retten således, idet den havde fastslået en tilsidesættelse af sidstnævnte ret i den foreliggende sag, at det var ufornødent at tage stilling til bl.a. Gdynia kommune og selskabet PLGK’s mulighed for ved Retten at påberåbe sig en tilsidesættelse af Republikken Polens ret til forsvar, som ligeledes var blevet gjort gældende i denne medlemsstats interventionsindlæg.
Følgelig er det ufornødent på dette stadium i proceduren at undersøge de for Domstolen fremførte argumenter, som angår dels spørgsmålet om, hvorvidt Republikken Polen som intervenient i første instans har ret til at fremsætte et anbringende om en tilsidesættelse af medlemsstatens ret til forsvar eller ret til en kontradiktorisk drøftelse, selv om denne medlemsstat ikke har anlagt sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse støttet på en tilsidesættelse af disse rettigheder, dels om en sådan tilsidesættelse medfører annullation af den omtvistede afgørelse. Det følger heraf, at det med henblik på behandling af denne appel heller ikke er fornødent at undersøge den af den nævnte medlemsstat for Domstolen fremførte argumentation om, at den af Kommissionen for Domstolen fremførte argumentation, hvorved Kommissionen har anfægtet Republikken Polens mulighed for at gøre en sådan tilsidesættelse gældende, skal afvises.
For det andet fremgår det af den appellerede dom og særligt af dens præmis 89, at Retten heller ikke tog stilling til Kommissionens forpligtelse til at opfordre de interesserede parter i den foreliggende sag til at fremsætte deres bemærkninger med hensyn til de faktuelle ændringer i den omtvistede afgørelse, og dermed fokuserede på denne forpligtelse for så vidt som den vedrører de nye retlige bestemmelser, der er anvendt i den nævnte afgørelse. Det påhviler følgelig heller ikke Domstolen at undersøge den af Gdynia kommune og selskabet PLGK fremførte argumentation, hvorved disse har foreholdt Kommissionen, at den ikke havde opfordret de interesserede parter i den foreliggende sag til at fremlægge deres synspunkter i lyset af de nye faktiske omstændigheder i den omtvistede afgørelse.
Hvad for det tredje angår Kommissionens argumentation, der er fremstillet i nærværende doms præmis 39-41, bemærkes det, at ifølge artikel 84, stk. 1, i Rettens procesreglement må der ikke fremsættes nye anbringender under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne. Imidlertid skal et anbringende, der udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere er fremsat direkte eller indirekte i stævningen, og som har en nær sammenhæng med dette, antages til realitetsbehandling (dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen,
C-439/11 P
,
EU:C:2013:513
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, således som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 70, at Gdynia kommune og selskabet PLGK i deres stævning i første instans anførte, at de burde have haft mulighed for at udtale sig om Kommissionens nye argumenter og nye analyse, og at den mangel, som er blevet påberåbt i denne forbindelse, som sådan udgjorde en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Kommissionen har heller ikke bestridt, således som Retten ligeledes anførte i den nævnte præmis 70, at stævningens punkt II.14, der sammenfatter de anbringender, som er fremsat til støtte for søgsmålet, har navnlig følgende overskrift: »[t]ilsidesættelse af væsentlige formforskrifter i form af sagsøgernes ret til at fremsætte deres bemærkninger og indtage en holdning«.
Det er på denne baggrund uden at begå en retlig fejl, at Retten i den samme præmis 70 fastslog, at det argument, der er fremført i selskabet PLGK’s replik om en tilsidesættelse af interesserede parters ret til at fremsætte deres bemærkninger til relevansen af de nye bestemmelser, hvormed selskabet netop sigtede til den nye analyse, som Kommissionen har foretaget i den omtvistede afgørelse, udgør en uddybning af det anbringende, der er fremført i stævningen om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter vedrørende Gdynia kommune og selskabet PLGK’s ret til at fremsætte bemærkninger.
Eftersom Retten med føje fastslog, at dette argument skulle antages til realitetsbehandling, kunne den med rette prøve dette argument i realiteten uafhængigt af, om den, som ligeledes anført i den appellerede doms præmis 70, ex officio kunne tage den tilsidesættelse, der er genstand for det nævnte argument, under påkendelse som et ordre public-anbringende.
Efter disse indledende bemærkninger skal det for så vidt angår den ret, hvis tilsidesættelse Retten således fastslog medfører annullation af den omtvistede afgørelses artikel 2-5, bemærkes, at ifølge Domstolens praksis betragtes virksomheder, der er potentielle modtagere af statsstøtte, som interesserede parter, og at Kommissionen i undersøgelsesfasen i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF, har pligt til at opfordre disse til at fremsætte deres bemærkninger (dom af 15.6.1993, Matra mod Kommissionen,
C-225/91
,
EU:C:1993:239
, præmis
, af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France,
C-367/95 P
,
EU:C:1998:154
, præmis
, og af 11.9.2008, Tyskland m.fl. mod Kronofrance,
C-75/05 P og C-80/05 P
,
EU:C:2008:482
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om sådanne interesserede parter ikke kan påberåbe sig en ret til forsvar, har de til gengæld ret til i formålstjenligt omfang under hensyn til sagens konkrete omstændigheder at blive inddraget i den administrative procedure, som Kommissionen gennemfører (dom af 8.5.2008, Ferriere Nord mod Kommissionen,
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
, præmis
).
Domstolen har inden for anvendelsen af artikel 108, stk. 2, TEUF, fastslået, at offentliggørelsen af en meddelelse i
Den Europæiske Unions Tidende
udgør et egnet middel til at gøre alle interesserede parter bekendt med, at der er indledt en procedure. Denne meddelelse tilsigter at fremskaffe alle oplysninger fra de pågældende, som kan klarlægge forholdene for Kommissionen med henblik på, hvad denne videre skal foretage sig. En sådan fremgangsmåde sikrer, at de øvrige medlemsstater og de berørte erhvervskredse høres (dom af 24.9.2002, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen,
C-74/00 P og C-75/00 P
,
EU:C:2002:524
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Proceduren for kontrol med statsstøtte er imidlertid, henset til sin generelle opbygning, en procedure, der indledes mod den medlemsstat, der i henhold til sine forpligtelser i henhold til EU-retten er ansvarlig for ydelse af støtten. For at respektere retten til forsvar kan Kommissionen ikke lægge visse oplysninger til grund for sin beslutning imod denne stat i det omfang, hvor den berørte medlemsstat ikke har haft mulighed for at kommentere dem (dom af 24.9.2002, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen,
C-74/00 P og C-75/00 P
,
EU:C:2002:524
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I proceduren for kontrol med statsstøtte har andre interesserede parter end den berørte medlemsstat alene den rolle, der er anført i denne doms præmis 72, og de kan i den forbindelse ikke selv forlange en kontradiktorisk behandling af Kommissionen, svarende til den, der tilbydes den pågældende medlemsstat (dom af 24.9.2002, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen,
C-74/00 P og C-75/00 P
,
EU:C:2002:524
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Der findes ikke nogen bestemmelser vedrørende proceduren for kontrol med statsstøtte, der giver modtageren af sådan støtte en særlig stilling blandt de interesserede parter. I denne forbindelse skal det præciseres, at proceduren for kontrol med statsstøtte ikke er en procedure, der indledes mod støttemodtageren eller støttemodtagerne, hvilket ville medføre, at denne eller disse sidstnævnte som sådan kunne påberåbe sig en så udstrakt ret som retten til kontradiktion (dom af 24.9.2002, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen,
C-74/00 P og C-75/00 P
,
EU:C:2002:524
, præmis
).
Hvad angår de konkrete omstændigheder i den foreliggende sag skal det bemærkes, at Kommissionen den 2. juli 2013 vedtog indledningsbeslutningen, hvormed den indledte den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den pågældende støtteforanstaltning i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og opfordrede de interesserede parter i det foreliggende tilfælde til at fremsætte deres bemærkninger. Ved afgørelse 2014/883 fastslog Kommissionen, at det påtænkte finansieringsprojekt udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF, og at den skulle tilbagesøges af de polske myndigheder, i det omfang den er blevet udbetalt. Denne afgørelse blev efterfølgende ophævet og erstattet med den omtvistede afgørelse.
Det fremgår i øvrigt af den appellerede doms præmis 79, og det er ikke blevet bestridt i forbindelse med denne appel, at de interesserede parter i den foreliggende sag faktisk ikke blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger til anvendelsen og de eventuelle følger af retningslinjerne fra 2014 inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, selv om disse retningslinjer blev offentliggjort den 4. april 2014, dvs. efter vedtagelsen af afgørelse 2014/883, og dermed efter undersøgelsesprocedurens oprindelige afslutning.
Det skal derfor undersøges, om Retten i den appellerede doms præmis 81 med føje kunne fastslå, at de interesserede parters ret til i den foreliggende sag at fremsætte bemærkninger til disse nye retlige bestemmelser, navnlig 2014-retningslinjerne, inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, udgør et væsentligt formkrav som omhandlet i artikel 263 TEUF, og en tilsidesættelse heraf medfører annullation af denne afgørelse, uden at det er nødvendigt at føre bevis for, at den administrative procedure kunne have medført et andet resultat.
Som Domstolen allerede har fastslået, kan Kommissionen ikke uden at tilsidesætte de interesserede parters processuelle rettigheder basere sin afgørelse på nye principper, som indføres ved nye retlige bestemmelser, uden at opfordre dem til at fremsætte deres bemærkninger hertil (jf. i denne retning dom af 8.5.2008, Ferriere Nord mod Kommissionen,
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
, præmis
og
).
Det er imidlertid et princip, at en fejlagtig fremgangsmåde kun kan medføre hel eller delvis annullation af en afgørelse, hvis det godtgøres, at den kunne have fået et andet indhold, hvis fejlen ikke var begået (dom af 23.4.1986, Bernardi mod Parlamentet,
150/84
,
EU:C:1986:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når der mere specifikt med hensyn til de interesserede parters processuelle rettigheder er foretaget en ændring i de retlige bestemmelser, efter at Kommissionen har givet de interesserede parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger, og inden Kommissionens vedtagelse af en afgørelse om en påtænkt støtteforanstaltning, og Kommissionen støtter denne afgørelse på de nye retlige bestemmelser uden at opfordre disse parter til at fremsætte deres bemærkninger til disse, kan den blotte eksistens af forskelle mellem de retlige bestemmelser, som de nævnte parter fik lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til, og de retlige bestemmelser, som den nævnte afgørelse er støttet på, ikke som sådan medføre en annullation af denne afgørelse. Selv om de pågældende retlige bestemmelser er blevet ændret, opstår nemlig spørgsmålet, om den nævnte ændring i forhold til disse bestemmelser, som er relevante for den foreliggende sag, kunne ændre den omtvistede afgørelse (jf. i denne retning dom af 8.5.2008, Ferriere Nord mod Kommissionen,
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
, præmis
-
).
Retten begik derfor en retlig fejl i den appellerede doms præmis 81, da den fastslog, at de interesserede parters ret til under omstændigheder som de i denne sag foreliggende at fremsætte bemærkninger udgør et væsentligt formkrav som omhandlet i artikel 263 TEUF, og en tilsidesættelse heraf medfører annullation af den omtvistede afgørelse, uden at det er nødvendigt at føre bevis for, at tilsidesættelsen af denne ret kunne have ændret denne afgørelse.
Det følger heraf, at Retten ligeledes begik en retlig fejl i den appellerende doms præmis 83, da den forkastede Kommissionens argumenter, hvorved Kommissionen tilsigtede at påvise, at den omtvistede afgørelse ville have haft det samme indhold, såfremt de interesserede parter i den foreliggende sag havde haft lejlighed til at fremsætte bemærkninger til 2014-retningslinjerne, da driftsstøtten under alle omstændigheder var uforenelig med det indre marked på grund af investeringsstøttens uforenelighed med det indre marked. Retten forkastede navnlig denne argumentation, for det første ved med urette, således som det fremgår af nærværende doms præmis 82, at tage udgangspunkt i den omstændighed, at det ikke er nødvendigt at føre bevis for, at den konstaterede overtrædelse kunne have ændret den omtvistede afgørelse.
For det andet baserede Retten sig på de indholdsmæssige ændringer, som denne havde identificeret mellem retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og 2014-retningslinjerne, selv om Kommissionen med den nævnte argumentation netop tilsigtede at påvise, at konklusionen om driftsstøttens uforenelighed uanset de ændringer, som blev indført ved 2014-retningslinjerne, hvilede på et andet retsgrundlag uafhængigt af disse retningslinjer, således at det ikke ville have påvirket denne konstatering, såfremt de interesserede parter havde haft lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til disse.
Selv om indholdsmæssige ændringer af et retsgrundlag, som en afgørelse fra Kommissionen er baseret på, i princippet kan påvirke denne afgørelse, er dette nemlig ikke tilfældet, hvis denne afgørelse derudover er baseret på et selvstændigt retsgrundlag, som ikke er blevet ændret, og som den nævnte afgørelse i sig selv er støttet på.
Det skal således fastslås, at Retten ikke uden at tilsidesætte retspraksis vedrørende de interesserede parters processuelle rettigheder, således som den er anført i nærværende doms præmis 70-75 og 79-81, hverken kunne fastslå, at det ikke er nødvendigt at undersøge virkningerne af den manglende opfordring af de interesserede parter til at udtale sig om 2014-retningslinjerne inden vedtagelsen af denne afgørelse, eller fastslå en sådan virkning uden at undersøge Kommissionens argumentation til påvisning af, at der foreligger et selvstændigt og uafhængigt retsgrundlag for den nævnte afgørelse.
Konklusionen i den foregående præmis påvirkes ikke af de øvrige argumenter, som er fremført for Domstolen, for det første navnlig af dem, der er udledt af dom af 11. december 2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen (
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Domstolen fastslog ganske vist sammenfattende i den pågældende doms præmis 55, at det følger af artikel 108, stk. 2, TEUF og artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999, at når Kommissionen beslutter at indlede en formel undersøgelsesprocedure vedrørende en påtænkt støtte, skal dette gøre det muligt for interesserede parter, herunder den eller de berørte virksomheder, at fremsætte bemærkninger, og at denne bestemmelse udgør et væsentligt formkrav.
Dels vedrører den nævnte dom imidlertid Kommissionens forpligtelser på tidspunktet for indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure. Dels rejser dommen spørgsmålet om anvendelsen af nye retsregler, som er vedtaget efter anmeldelsen af en påtænkt støtteforanstaltning. Dommen behandler derfor spørgsmål, som adskiller sig fra dem, der er rejst i forbindelse med nærværende appel, idet den ret til at få lejlighed til at fremsætte bemærkninger, som Gdynia kommune og selskabet PLGK støtter sig på, vedrører en ændring i de retlige bestemmelser, som er indtrådt efter, at disse parter blev opfordret til at fremsætte deres bemærkninger, og forinden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
For det andet kan konklusionen i nærværende doms præmis 86 heller ikke drages i tvivl af argumentationen fremført af såvel Gdynia kommune og selskabet PLGK som Republikken Polen, hvorefter de interesserede parters ret til at få lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger i en situation som den her omhandlede skal vurderes på grundlag af de grundlæggende rettigheder, der er beskyttet i henhold til chartret, navnlig i henseende til den ret til god forvaltning, der er fastsat i chartrets artikel 41, hvoraf den udgør et af aspekterne.
I denne forbindelse skal det, som Kommissionen har gjort gældende, og som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, konstateres, at chartrets ikrafttræden ikke ændrede karakteren af de rettigheder, som indrømmes i henhold artikel 108, stk. 2, TEUF, og har heller ikke til hensigt at ændre karakteren af den prøvelse af statsstøtte, som er fastsat i traktaten.
I modsætning til, hvad Republikken Polen har antydet ved den generelle angivelse, der er redegjort for i nærværende doms præmis 56, vedrørende en eventuel tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder, kan det i øvrigt ikke uden videre konstateres, at det forhold, at der er forskelle mellem de to sæt af retlige bestemmelser, som den foreliggende sag drejer sig om, gør det umuligt at godtgøre, at den omstændighed, at de interesserede parter fratages muligheden for at fremsætte bemærkninger om 2014-retningslinjerne, kan have haft indvirkning på udfaldet af proceduren. Det er tværtimod netop bl.a. på grund af sådanne forskelle, at en sådan omstændighed i givet fald kan godtgøres. Spørgsmålet om, hvorvidt den manglende høring af de interesserede parter med hensyn til 2014-retningslinjerne faktisk kan have haft indvirkning på Kommissionens konklusion i den omtvistede afgørelse, angår imidlertid realiteten i det første anbringendes andet led og det andet anbringende.
Hvad for det tredje angår de argumenter, der er anført i nærværende doms præmis 52 og 59 og støttet på generaladvokat Sharpstons forslag til afgørelse Spanien mod Kommissionen (
C-114/17 P
,
EU:C:2018:309
), er det tilstrækkeligt at bemærke, at Domstolen i dom af 20. september 2018, Spanien mod Kommissionen (
C-114/17 P
,
EU:C:2018:753
), ikke fulgte det ræsonnement, der blev argumenteret for i dette forslag til afgørelse.
Hvad for det fjerde og sidste angår det i nærværende doms præmis 53 anførte argument om opfordringen i andre sager til medlemsstaterne og de lufthavne, der modtager støtte, til at fremsætte deres bemærkninger, skal det bemærkes, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 54 i forslaget til afgørelse, at den omstændighed, såfremt den måtte anses for godtgjort, at Kommissionen har overholdt de interesserede parters processuelle rettigheder, som beskrevet i nærværende doms præmis 79, inden for rammerne af de 23 procedurer, som Gdynia kommune og selskabet PLGK har henvist til, intet ændrer ved de overvejelser, der er fremstillet i nærværende doms præmis 82, hvoraf det fremgår, at den rettighed, som Gdynia kommune og selskabet PLGK har påberåbt sig i nærværende sag, ikke har karakter af et væsentligt formkrav, hvis blotte tilsidesættelse medfører annullation af den omtvistede afgørelse.
Det første anbringendes første led skal derfor tages til følge.
Som det følger af nærværende doms præmis 82, kan de fejl, der er konstateret i nærværende doms præmis 82-86, imidlertid kun medføre ophævelse af den appellerede dom, for så vidt som Retten annullerede den omtvistede afgørelse, i det tilfælde, hvor de bestemmelser i 2014-retningslinjerne, hvorpå Kommissionen støttede sig i denne afgørelse, faktisk ikke kunne ændre den nævnte afgørelse. Som det fremgår af nærværende doms præmis 91, angår spørgsmålet om, hvorvidt dette er tilfældet, imidlertid realiteten i det første anbringendes andet led og det andet appelanbringende.
Det første anbringendes andet led og det andet anbringende skal derfor behandles samlet.
Det første anbringendes andet led og det andet anbringende
Parternes argumenter
–
Parternes argumenter vedrørende det første anbringendes andet led
Kommissionen har med det første anbringendes andet led gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 71-89 foretog en urigtig fortolkning og anvendelse af den retspraksis, der følger af dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), da den konkluderede, at Kommissionen i den foreliggende sag havde tilsidesat et væsentlig formkrav ved ikke at give Gdynia kommune og selskabet PLGK mulighed for at fremsætte deres bemærkninger til 2014-retningslinjerne.
Gdynia kommune og selskabet PLGK har gjort gældende, at Kommissionen med urette har anført, at dens afgørelse om støtteforanstaltningens forenelighed med det indre marked ikke var baseret på 2014-retningslinjerne. Som påpeget af Retten i den appellerede doms præmis 84, havde Kommissionen udtrykkeligt henholdt sig til 2014-retningslinjerne i 245. og 246. betragtning til den anfægtede afgørelse ved vurderingen af driftsstøttens forenelighed med det indre marked.
Hertil kommer, at Kommissionen i modsætning til dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), ikke i det foreliggende tilfælde kan gøre gældende, at principperne og vurderingskriterierne i 2014-retningslinjerne i det væsentlige var identiske med principperne og vurderingskriterierne i de tidligere retlige bestemmelser.
Gdynia kommune og selskabet PLGK har bestridt Kommissionens argument om, at Retten ved i den appellerede doms præmis 73 inden for rammerne af dels indledningsbeslutningen, dels afgørelse 2014/883, at fastslå, at Kommissionen støttede sig på forskellige bestemmelser i traktaten med henblik på vurderingen af driftsstøttens forenelighed med det indre marked, anlagde en rent formalistisk tilgang. Den grundlæggende forskellige karakter af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og 2014-retningslinjerne beror for det første på, at de førstnævnte vedrører støtte med regionalt sigte, og de sidstnævnte sektorstøtte, og for det andet på mange af de argumenter, som Retten har fremført i den appellerede doms præmis 67-78.
Der er derfor efter Gdynia kommune og selskabet PLGK’s opfattelse intet, der kan begrunde det hævdede om, at dom af 8. maj 2008, Ferriere Nord mod Kommissionen (
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
), fritager Kommissionen for sin forpligtelse til at høre de interesserede parter, når den finder, at den nævnte høring ikke kan ændre denne institutions afgørelse. De interesserede parters ret til at få lejlighed til at fremsætte bemærkninger har i nærværende sag karakter af et væsentligt formkrav, og en tilsidesættelse heraf, hvilket blev konstateret i den foreliggende sag, medfører annullation af den pågældende retsakt, uden at det er nødvendigt at føre bevis for, at den administrative procedure kunne have medført et andet resultat.
Republikken Polen har gjort gældende, at Kommissionen har set bort fra Rettens detaljerede redegørelse vedrørende de indholdsmæssige ændringer, som blev indført med 2014-retningslinjerne. Den omstændighed, at de sidstnævnte retningslinjer på væsentlige punkter afviger fra de tidligere retlige bestemmelser, fremgår af Kommissionens argument, hvorefter den kun havde anvendt den første betingelse i 2014-retningslinjernes punkt 113. Desuden fortolkes betingelsen i 2014-retningslinjerne om at fremme regional udvikling på en måde, som er forskellig fra betingelsen om bidrag til den regionale udvikling, som er fastsat i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
Republikken Polen kan heller ikke tilslutte sig Kommissionens synspunkt, hvorefter det er uden betydning, at 2014-retningslinjerne blev vedtaget i henhold til en anden bestemmelse i traktaten, dvs. artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, end den bestemmelse, som Kommissionens meddelelse med overskriften »EF-retningslinjer for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne« (
EUT 2005, C 312, s. 1
, herefter »2005-retningslinjerne«), blev vedtaget på grundlag af, dvs. artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF. Selv om disse to traktatbestemmelser har det til fælles, at de giver mulighed for at godkende støtte til fremme af udviklingen af visse regioner, fastsætter de forskellige supplerende betingelser for støttens forenelighed, bl.a. ved i artikel 107, stk. 3, litra c), at kræve, at den ydede støtte ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. I henhold til 2014-retningslinjernes punkt 131 og 132 tager Kommissionen ved vurdering af driftsstøttes forenelighed med det indre marked hensyn til fordrejningen af konkurrencevilkårene og påvirkningen af samhandelen.
Dette betyder, at Kommissionen inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse burde have givet Republikken Polen lejlighed til at fremsætte bemærkninger til spørgsmålet om begrænsningen af de unødige konkurrencefordrejninger, idet denne forpligtelse blev indført ved 2014-retningslinjerne. Dette viser både, at ændringerne til disse retningslinjer er væsentlige, og at den i den omtvistede afgørelse indeholdte vurdering kunne være faldet anderledes ud, hvis Kommissionen havde givet Republikken Polen lejlighed til at fremsætte bemærkninger.
–
Parternes argumenter vedrørende det andet anbringende
Kommissionen har med det andet anbringende gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 89 med urette konkluderede, at den omtvistede afgørelse er ulovlig, idet den støttede sig på en urigtig fortolkning af denne afgørelse og af afgørelse 2014/883, som nævnt i nærværende doms præmis 84-87, hvorved Retten gengav disse to afgørelser urigtigt. Kommissionen har i øvrigt bestridt de af Gdynia kommune og selskabet PLGK fremførte argumenter, hvormed sidstnævnte tilsigter at godtgøre, at det andet anbringende er uvirksomt og skal afvises.
Gdynia kommune og selskabet PLGK mener, at det andet anbringende bør afvises, da det vedrører vurderingen af de faktiske omstændigheder, og at Kommissionen, som det fremgår af de af Gdynia kommune og selskabet PLGK fremførte argumenter om realiteten i det andet anbringende, ikke har ført bevis for, at Retten ved sin vurdering af disse forhold foretog en urigtig gengivelse af den omtvistede afgørelse. Kommissionen har navnlig ikke rejst tvivl om den omstændighed, at den appellerede doms præmis 84-87, som Kommissionen har anfægtet i forbindelse med det andet appelanbringende, for så vidt som de vedrører den omtvistede afgørelse og afgørelse 2014/883, giver en forklaring på flere rækker punkter i disse afgørelser – nemlig punkt 196, 197, 198-202, 245 og 246 i den omtvistede afgørelse samt punkt 227 og 228 i afgørelse 2014/883 – som drejer sig om faktuelle konstateringer og ikke om retlige fortolkninger.
Gdynia kommune og selskabet PLGK har tilføjet, at det argument i replikken, hvorved Kommissionen søger at godtgøre, at det andet appelanbringende skal antages til realitetsbehandling, uden videre skal afvises, da Kommissionen ikke klart har angivet det sted i svarskriftet, som den i denne henseende henviser til.
Gdynia kommune og selskabet PLGK har anført, at det andet anbringende ligeledes er uvirksomt. Navnlig fremgår de grunde, som Retten har angivet til støtte for annullationen af den omtvistede afgørelse, af den appellerede doms præmis 62-79. Dette klagepunkt fra Kommissionen vedrører imidlertid nævnte doms præmis 84-87, dvs. betragtninger, som Retten kun har fremført subsidiært som svar på Kommissionens øvrige argumenter. Dette følger af den appellerede doms præmis 80, hvorefter »Kommissionens øvrige argumenter kan ikke rejse tvivl om disse konklusioner«. Kommissionen har i denne forbindelse alene taget afstand fra Gdynia kommune og selskabet PLGK’s fortolkning med hensyn til disse udtryk.
Gdynia kommune og selskabet PLGK er af den opfattelse, at det første punktum i præmis 89 kun kan fortolkes som en bekræftelse af, at Kommissionens argumenter, som blev nævnt af Retten i den appellerede doms præmis 81-88, på ingen måde påvirker konklusionen om, at Kommissionens afgørelse skal annulleres på grundlag af de argumenter, der er gengivet i den appellerede doms præmis 62-79. Det første punktum i præmis 89 afspejler endvidere fuldstændigt den i den samme doms præmis 80 foretagne sondring.
Gdynia kommune og selskabet PLGK har anført, at det andet anbringende under alle omstændigheder er ugrundet. Kommissionen synes at gøre gældende, at konklusionen i 244. betragtning til den omtvistede afgørelse udgør et uafhængigt retsgrundlag for konstateringen om driftsstøttens uforenelighed med det indre marked på grund af ordet »principielt« i denne betragtning. Anvendelsen af en sådan formulering kan imidlertid højst betragtes som en måde at redegøre for ræsonnementet i denne afgørelse og ikke som begrundelse for at understøtte statsstøttens forenelighed med det indre marked. Traktatbestemmelserne udgør et sådant retsgrundlag, hvilket Retten har sammenfattet i det sidste punktum i den appellerede doms præmis 87.
Derudover er der ikke noget grundlag i den nævnte betragtnings ordlyd for Kommissionens argument i denne henseende. Det fremgår i øvrigt af den appellerede doms præmis 87, at Kommissionens vurdering blev foretaget på baggrund af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF og retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for så vidt angår afgørelse 2014/883 og i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og retningslinjerne fra 2014 for så vidt angår den omtvistede afgørelse. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, hviler konklusionen om af driftsstøttens uforenelighed med det indre marked således ikke på det generelle forbud mod statsstøtte i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Kommissionen har foreholdt Retten, at den i den appellerede doms præmis 84 fastslog, at konklusionen om, at der ikke kan ydes driftsstøtte til ikke-eksisterende lufthavnsinfrastruktur, følger af en anvendelse af 2014-retningslinjerne. Denne fortolkning af den nævnte præmis 84 er imidlertid urigtig, henset til ordlyden af denne præmis.
Kommissionen synes ligeledes at hævde, uden at dette dog fremgår af 244. og 245. betragtning til den omtvistede afgørelse, at selvstændigheden af konklusionen om, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, eftersom investeringsstøtten selv er uforenelig med dette marked, følger af den omstændighed, at betingelserne i artikel 107, stk. 3, TEUF, ikke var opfyldt. Den manglende overholdelse af disse betingelser bør imidlertid i nærværende sag fortolkes som et resultat af den manglende overensstemmelse med 2014-retningslinjerne.
Derfor har Kommissionen modsagt sig selv og anerkendt, at vurderingen af driftsstøtten i det væsentlige var baseret på 2014-retningslinjerne. Det følger heraf, at det centrale udsagn om, at den omstændighed, at de interesserede parter i den foreliggende sag måtte have fået mulighed for at fremsætte deres synspunkter om 2014-retningslinjerne for så vidt angår driftsstøtten, ikke ville have indvirket på indholdet af den omtvistede afgørelse, er ugrundet.
Republikken Polen har gjort gældende, at det andet anbringende er ugrundet. For så vidt som Kommissionen har anført, at den omtvistede afgørelse ville have haft det samme indhold, såfremt de interesserede parter i den foreliggende sag havde haft lejlighed til at fremsætte bemærkninger, kan Kommissionen ikke på forhånd afgøre omfanget af de bemærkninger, som disse interesserede parter kunne have fremsat, hvis de havde haft mulighed herfor.
Kommissionen angav i 196. og 197. betragtning til den omtvistede afgørelse, at den i denne sag anvendte de principper om driftsstøtte, der er fastsat i 2014-retningslinjerne. I 245. betragtning til den omtvistede afgørelse har Kommissionen ligeledes udtrykkeligt henholdt sig til 2014-retningslinjerne, idet den har anført, at den omstændighed, at driftsstøtten var uforenelig med det indre marked, da investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked, også gælder i medfør af 2014-retningslinjerne. Som bemærket af Retten i den appellerede doms præmis 84, har Kommissionen i øvrigt anvendt den første betingelse i 2014-retningslinjerne i 246. betragtning til den omtvistede afgørelse, mens den i sit appelskrift har gjort gældende, at den kun havde anvendt den første betingelse i 2014-retningslinjernes punkt 113, litra a).
Det er således Republikken Polens opfattelse, at det andet anbringende, for så vidt som det er baseret på et angiveligt dobbelt retsgrundlag for den af Kommissionen foretagne vurdering, er ugrundet og i strid med Kommissionens tidligere udsagn, der fremgår af såvel den omtvistede afgørelse som af dens appelskrift.
Domstolens bemærkninger
–
Formaliteten med hensyn til det andet anbringende
Hvad angår Gdynia kommune og selskabet PLGK’s formalitetsindsigelse med hensyn til Kommissionens argumentation i replikken til påvisning af, at det andet anbringende skal antages til realitetsbehandling, er det tilstrækkeligt at bemærke, at selv om Kommissionen fejlagtigt har henvist til punkt 35 og 36 i Gdynia kommune og selskabet PLGK’s svarskrift frem for til punkt 34 og 35 i dette svarskrift, kan en sådan unøjagtighed hverken forhindre de øvrige parter i appelsagen i at fastlægge de elementer i det nævnte svarskrift, som Kommissionen ønsker at besvare, eller Domstolen i at udtale sig herom. Kommissionens argumentation kan derfor ikke på dette punkt anses for at være så uklar, at den skal afvises.
Det argument, som er anført i nærværende doms præmis 107, skal således forkastes som ugrundet.
Hvad angår den argumentation, der er skitseret i nærværende doms præmis 106, har Kommissionen i modsætning til, hvad Gdynia kommune og selskabet PLGK har anført, i forbindelse med det andet anbringende ikke begrænset sig til at rejse tvivl om Rettens vurdering af faktiske konstateringer i afgørelse 2014/883 og i den omtvistede afgørelse, men gjort gældende, at Retten har anlagt en urigtig fortolkning af disse afgørelser ved ikke at anerkende, at konstateringen af driftsstøttens uforenelighed med det indre marked i disse afgørelser er baseret på et selvstændigt og uafhængigt retsgrundlag – retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte i forbindelse med afgørelse 2014/883 og 2014-retningslinjerne i forbindelse med den omtvistede afgørelse.
Spørgsmålet om, hvorvidt Retten anlagde en urigtig fortolkning af de nævnte afgørelser som beskrevet i den foregående præmis, udgør imidlertid et retligt spørgsmål, som kan behandles under en appelsag, mens spørgsmålet om, hvorvidt det, som det fremgår af Gdynia kommune og selskabet PLGK’s egen argumentation, er lykkedes Kommissionen at påvise, at disse fortolkninger er urigtige i nærværende sag, angår realiteten i det andet anbringende.
Følgelig kan det andet anbringende antages til realitetsbehandling.
–
Realiteten
Hvad indledningsvis angår Gdynia kommune og selskabet PLGK’s argumentation om, at det andet anbringende er uvirksomt, er det tilstrækkeligt at bemærke, at Retten i den appellerede dom, efter at have bemærket, at de interesserede parters ret til under omstændigheder som i den foreliggende sag at fremsætte bemærkninger udgør et væsentligt formkrav, hvis blotte tilsidesættelse medfører annullation af den omtvistede afgørelse, og at omfanget af disse bemærkninger ikke på forhånd kunne afgøres i betragtning af de ændringer, der blev indført ved de nye retlige bestemmelser, under alle omstændigheder forkastede Kommissionens argumentation til påvisning af, at de bestemmelser i 2014-retningslinjerne, som den havde støttet sig på i den omtvistede afgørelse, ikke kunne indvirke på denne afgørelse. Henset til de sidstnævnte grunde, som Retten anførte, kan det andet anbringende ikke erklæres uvirksomt i sin helhed.
For så vidt angår spørgsmålet, om det første anbringendes andet led er begrundet, har Kommissionen indledningsvis foreholdt Retten, at den på urimelig vis har udvidet sagens genstand i den sidste del af den appellerede doms præmis 86, da den bemærkede, at »afgørelse 2014/883 blev tilbagekaldt, og at spørgsmålet ikke så meget går på, om de [interesserede] parter havde lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger i forhold til denne afgørelse, men om de fik lejlighed hertil inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure. I indledningsbeslutningen begrænsede Kommissionen sig således til at anføre, at driftsstøtte i princippet er uforenelig med det indre marked, medmindre de kriterier, der er fastsat i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, er opfyldt«.
Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at Retten ved disse konklusioner havde til hensigt at fastslå, at det spørgsmål, der er rejst i denne sag, var, om de interesserede parter inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure blev opfordret til at fremsætte bemærkninger til konklusionen om, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv er uforenelig med dette marked.
Selv hvis det antages, at Retten har haft til hensigt at afgrænse det omhandlede spørgsmål inden for rammerne af den sag, der forelå for den, forholder det sig imidlertid ikke desto mindre således, at det spørgsmål, som Retten faktisk behandlede i den appellerede doms præmis 63-85, 87 og 88, vedrørte den manglende høring af de interesserede parter med hensyn til 2014-retningslinjerne inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, uafhængigt af den formelle undersøgelsesprocedure.
Hvad angår det argument, der blev fremført i første instans, hvorefter Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure, inden den vedtog den omtvistede afgørelse, bemærkede Retten således i den appellerede doms præmis 62, at ifølge retspraksis kan den procedure, der har til formål at erstatte en ulovlig retsakt, genoptages netop på det punkt, hvor ulovligheden indtrådte, uden at Kommissionen er forpligtet til at genoptage proceduren ved at gå længere tilbage end til netop det punkt, og at denne retspraksis om erstatning af en retsakt, som Unionens retsinstanser har annulleret, ligeledes gælder, såfremt en domstol ikke har annulleret den pågældende retsakt, når en ulovlig retsakt trækkes tilbage eller erstattes af dens ophavsmand. Retten præciserede i den appellerede doms præmis 63, at den omstændighed, at Kommissionen ikke er forpligtet til at genoptage proceduren ved at gå længere tilbage end til netop det punkt, hvor ulovligheden indtrådte, imidlertid ikke betyder, at den principielt ikke skal give de interesserede parter lejlighed til at fremsætte bemærkninger, inden der vedtages en ny afgørelse.
Det fremgår endvidere af de præmisser i den appellerede dom, der er nævnt i den foregående præmis, og af den appellerede doms præmis 89 og 91, at Retten, i modsætning til, hvad Gdynia kommune og selskabet PLGK har anført i retsmødet for Domstolen, med henblik på denne instans’ annullation af den omtvistede afgørelse i den appellerede dom baserede sig på Kommissionens tilsidesættelse af sin forpligtelse til at give de interesserede parter lejlighed til at udtale sig om 2014-retningslinjerne inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse.
Da Rettens konklusion i den appellerede dom således var baseret på denne tilsidesættelse og ikke på spørgsmålet om, hvorvidt de interesserede parter fik lejlighed til at udtale sig inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure, må Kommissionens argument i denne henseende anses for uvirksomt.
Det bemærkes dernæst, at Kommissionen ikke har bestridt, at den i den omtvistede afgørelse anvendte 2014-retningslinjerne i forbindelse med sin analyse af driftsstøttens forenelighed med det indre marked.
Kommissionen har derimod gjort gældende, at Retten ved at forkaste Kommissionens argumentation, hvorefter de bestemmelser i 2014-retningslinjerne, som den faktisk anvendte i den omtvistede afgørelse, ikke har haft til virkning at ændre Kommissionens konklusion i denne afgørelse om, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, har tilsidesat den i nærværende doms præmis 81 nævnte retspraksis og foretaget en urigtig gengivelse af den nævnte afgørelse.
Det bemærkes i den forbindelse, som det fremgår af nærværende doms præmis 81, at i en situation som den i den pågældende sag omhandlede kan Unionens retsinstanser ikke kan begrænse sig til at identificere ændringer, som indføres ved nye retlige bestemmelser, for at begrunde annullation af en afgørelse fra Kommissionen, som anvender disse nye retlige bestemmelser, men skal desuden prøve, om ændringen i de retlige bestemmelser kunne påvirke denne afgørelse.
Uafhængigt af spørgsmålet om, i hvilket omfang 2014-retningslinjerne indeholder ændringer i forhold til de retlige bestemmelser, der tidligere var gældende, og navnlig om de betragtninger, som Retten i denne henseende har anført i den appellerede doms præmis 77-72, med rette støtter Rettens konklusion i den appellerede doms præmis 78, hvorefter der var tale om væsentlige ændringer, skal det således undersøges, om Retten med føje kunne forkaste den argumentation fra Kommissionen, der blev fremført i første instans, og hvortil der blev henvist til i nærværende doms præmis 131, af andre grunde end dem, der, således som det følger af nærværende doms præmis 82-86, med urette blev anført af Retten.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Retten, som Kommissionen med rette har gjort gældende, i det væsentlige begrænsede sig til dels i navnlig den appellerede doms præmis 69, 71-78 og 88 at beskrive, i hvilket omfang de retlige bestemmelser, som blev anvendt i den omtvistede afgørelse, adskilte sig fra dem, som blev anvendt i indledningsbeslutningen og afgørelse 2014/883, dels i navnlig den appellerede doms præmis 69, 71, 78 og 84 at fremhæve, at Kommissionen faktisk anvendte 2014-retningslinjerne i den omtvistede afgørelse og derfor nye bestemmelser i forhold til dem, som de interesserede parter havde haft lejlighed til at udtale sig om.
Som Kommissionen har gjort gældende, fremgår det imidlertid af 244. og 245. betragtning til den omtvistede afgørelse, at konstateringen af driftsstøttens uforenelighed med det indre marked desuden var baseret på den omstændighed, at investeringsstøtten selv var uforenelig med det indre marked. Det blev navnlig under henvisning til 227. betragtning til afgørelse 2014/883 bemærket i denne 244. betragtning, at »tildeling af driftsstøtte med henblik på at sikre driften af et investeringsprojekt, der modtager uforenelig investeringsstøtte, er principielt uforenelig med det indre marked«. Kommissionen præciserede ligeledes i den nævnte 244. betragtning, at »[u]den den uforenelige investeringsstøtte ville Gdynia lufthavn ikke eksistere, da den udelukkende finansieres af den støtte, og der kan ikke ydes driftsstøtte til ikkeeksisterende lufthavnsinfrastruktur«.
Kommissionen tilføjede i 245. betragtning til den omtvistede afgørelse, at »[d]en konklusion, der blev truffet på grundlag af luftfartsretningslinjerne fra 2005, gælder også i medfør af luftfartsretningslinjerne fra 2014 og er tilstrækkelig til at konstatere, at den driftsstøtte, der ydes til lufthavnsoperatøren, er uforenelig med det indre marked«.
Det følger således af 244. og 245. betragtning til den omtvistede afgørelse, navnlig af ordet »principielt« i den førstnævnte betragtning og ordet »tilstrækkelig« i denne sidstnævnte betragtning, at investeringsstøttens uforenelighed med det indre marked i sig selv dannede grundlag for konstateringen af driftsstøttens uforenelighed med det indre marked. Det er desuden ubestridt, at Kommissionen ikke støttede sig på 2014-retningslinjerne, da den i den omtvistede afgørelse konkluderede, at investeringsstøtten var uforenelig med det indre marked, idet sidstnævnte konklusion heller ikke er blevet anfægtet inden for rammerne af nærværende appel.
Som bemærket af Retten i den appellerede doms præmis 84 præciserede Kommissionen ganske vist i 245. betragtning til den omtvistede afgørelse, at den konklusion, som den havde draget i 244. betragtning til denne afgørelse, også gælder i medfør af 2014-retningslinjerne. Som anført af Kommissionen kan en sådan henvisning til disse retningslinjer dog på ingen måde fortolkes således, at Kommissionen anvendte disse retningslinjer for at nå til denne konklusion, men blot, at sidstnævnte konklusion gælder uafhængigt af disse retningslinjer og derfor ikke kan anfægtes gennem disse retningslinjer.
Det er i øvrigt korrekt, således som Retten ligeledes har bemærket i den appellerede doms præmis 84, at Kommissionen umiddelbart efter at have fremført betragtningerne vedrørende den indbyrdes afhængighed mellem konstateringen af investeringsstøttens uforenelighed med det indre marked og konstateringen af driftsstøttens uforenelighed med dette marked fortsatte vurderingen af sidstnævnte støttes forenelighed med dette marked i 246. og 247. betragtning til den omtvistede afgørelse, idet den påpegede, at den første betingelse for støttens forenelighed med det indre marked i henhold til 2014-retningslinjerne ikke er opfyldt i forbindelse med driftsstøtten, og at denne støtte derfor også af denne grund er uforenelig med det indre marked.
Det fremgår endvidere af 254. betragtning til den omtvistede afgørelse, at Kommissionen støttede sig på to retsgrundlag med henblik på at fastslå driftsstøttens uforenelighed med det indre marked, dvs. for det første investeringsstøttens uforenelighed med dette marked og, for det andet, den omstændighed, at driftsstøtten blot medfører en fordobling af infrastrukturen, der således ikke bidrager til opnåelse af et veldefineret mål af fælles interesse som krævet i medfør af den første betingelse for forenelighed i henhold til 2014-retningslinjerne.
Som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende, følger det imidlertid af en samlet læsning af 244.-254. betragtning til den omtvistede afgørelse, at 244. og 245. betragtning til denne afgørelse i sig selv dannede grundlag for konstateringen af driftsstøttens uforenelighed med det indre marked uafhængigt af enhver anvendelse af 2014-retningslinjerne på denne støtte, idet den konstatering af den nævnte støttes uforenelighed med det indre marked, der blev foretaget i den omtvistede afgørelse, var støttet på to selvstændige retsgrundlag. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Retten selv i den appellerede doms præmis 86 anerkendte, at konklusionen, hvorefter driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten i sig selv er uforenelig med dette marked, ikke kan drages på grundlag af en udtrykkeligt fastsat betingelse i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte eller 2014-retningslinjerne.
Det følger nemlig af logikken bag traktatens bestemmelser om statsstøtte, at medlemsstaterne ikke kan finansiere projekter, som kun eksisterer gennem støtte, som er uforenelig med det indre marked. Det følger nødvendigvis heraf, som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende, at den konklusion, som den havde draget i den omtvistede afgørelse, ikke kan drages i tvivl af nogen som helst anvendelse af 2014-retningslinjerne på driftsstøtten, idet der ved vurderingen af sidstnævnte støttes forenelighed med det indre marked ikke kan ses bort fra det projekt, som den nævnte støtte er beregnet til.
Endvidere anførte Retten ganske vist i den appellerede doms præmis 85, at den omtvistede afgørelse i det mindste indeholder en uklarhed vedrørende de retlige regler, som Kommissionens konstatering af, at driftsstøtten var uforenelig med det indre marked, var støttet på, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked. Retten bemærkede især, at Kommissionen i 245. betragtning til den omtvistede afgørelse havde anført, at denne konstatering i afgørelse 2014/883 blev truffet på grundlag af 2005-retningslinjerne, selv om det fremgår af 227. og 228. betragtning til afgørelse 2014/883, at Kommissionens vurdering i denne forbindelse blev foretaget inden for rammerne af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF.
Retten fremhævede tillige i den nævnte præmis 85, at Kommissionens konklusion om, at driftsstøtten var uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked, blev draget for fuldstændighedens skyld i afgørelse 2014/883 og indført foran konklusionen i 228. betragtning til denne afgørelse om, at driftsstøtten ikke opfylder de kriterier, som fremgår af retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte.
Som Kommissionen har gjort gældende, fremgår det imidlertid ikke af den appellerede dom, ligesom det heller ikke er blevet godtgjort inden for rammerne af nærværende appel, på hvilken måde en sådan unøjagtighed har indflydelse på den fortolkning, der skal foretages af den omtvistede afgørelse, navnlig idet den i nærværende doms præmis 143 gengivne konklusion må anses for en følge af et retsgrundlag, som er selvstændigt og uafhængigt af 2014-retningslinjerne.
Med hensyn til spørgsmålet om, at denne konklusion, som den fremgår af afgørelse 2014/883, blev draget for fuldstændighedens skyld, udelukker den omstændighed, at den blev fremført af Kommissionen subsidiært, ikke dens selvstændige karakter med henblik på i denne afgørelse at begrunde Kommissionens konklusion om, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked. Den nævnte konklusions selvstændighed i denne forbindelse fremgår således dels af udtrykket »principielt« i 227. betragtning til den nævnte afgørelse, dels af den omstændighed, at en sådan konklusion følger af selve logikken bag traktatens bestemmelser om statsstøtte, således som det er blevet anført i nærværende doms præmis 142 hvad angår den tilsvarende konklusion i den omtvistede afgørelse.
På tilsvarende vis følger den omstændighed, at Kommissionen indførte den samme konklusion i 227. betragtning til afgørelse 2014/883 og derfor inden konklusionen i 228. betragtning til denne afgørelse, hvorefter driftsstøtten ikke er i overensstemmelse med kriterierne i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, som Kommissionen i det væsentlige har gjort gældende, af et redaktionelt valg, der ikke kan rejse tvivl om den fortolkning af den nævnte afgørelse, som er omhandlet i den foregående præmis.
For så vidt som Retten i den appellerede doms præmis 81, 87 og 88 fremhævede, at Kommissionen med henblik på sin vurdering af driftsstøttens forenelighed med det indre marked i afgørelse 2014/883 anvendte retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, som gennemfører artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, mens den i den omtvistede afgørelse anvendte 2014-retningslinjerne, som gennemfører en anden bestemmelse i traktaten, nemlig artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, er det desuden tilstrækkeligt at bemærke, at denne omstændighed, som Kommissionen har gjort gældende, hverken påvirker fortolkningen af den omtvistede afgørelse, hvorefter konklusionen om driftsstøttens uforenelighed med det indre marked i denne sidstnævnte afgørelse hviler på et retsgrundlag, som er selvstændigt og uafhængigt af 2014-retningslinjerne, eller den omstændighed, at dette retsgrundlag, således som det fremgår af nærværende doms præmis 142, bevarer sin gyldighed uanset den eventuelle anvendelse af 2014-retningslinjerne.
Retten fremhævede ligeledes i den appellerede doms præmis 87, at det argument, der blev fremført af Kommissionen, hvorefter konklusionen om, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked, beror på et uafhængigt retsgrundlag, der følger af traktaten, ikke kan støttes på ordlyden af afgørelse 2014/883 eller den omtvistede afgørelse.
Det skal i denne forbindelse fastslås, at selv om den begrundelse, der er anført i 244 og 245. betragtning til den omtvistede afgørelse, er kortfattet, fremgår det ikke desto mindre klart, at en driftsstøtte ikke kan anses for at være forenelig med EU-reglerne om statsstøtte, hvis den alene har til formål at finansiere et projekt, der kun eksisterer gennem støtte, som selv er uforenelig med disse regler.
Selv om det i øvrigt er korrekt, at Kommissionen ikke i denne sammenhæng specifikt henviste til EUF-traktaten, fremgår det nødvendigvis af de i den foregående præmis nævnte betragtninger, at Kommissionens ræsonnement i denne forbindelse er baseret på bestemmelserne i denne traktat. Som det følger af selve ordlyden af artikel 107 TEUF og af den af Kommissionen foretagne vurdering i den omtvistede afgørelse, skal eksistensen af en støtte som den her omhandlede således vurderes i forhold til denne artikel.
Da det, således som det er anført i nærværende doms præmis 142 og 146, følger af logikken bag traktatens bestemmelser om statsstøtte, at medlemsstaterne ikke kan finansiere projekter, som kun eksisterer gennem støtte, som er uforenelig med det indre marked, kan det således ikke foreholdes Kommissionen, at den ikke specificerede, at den vurdering, der er redegjort for i 244. og 245. betragtning til den omtvistede afgørelse, bygger på disse bestemmelser, så meget desto mindre som den ikke kan foreholdes at have undladt at citere en specifik bestemmelse i traktaten i denne sammenhæng. Retten begik derfor en retlig fejl i den appellerede doms præmis 87, da den fastslog, at konklusionen om, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked, ikke kan støttes på ordlyden af afgørelse 2014/883 eller den omtvistede afgørelse.
Henset hertil må det bemærkes, at selv i det tilfælde, hvor de interesserede parter i den foreliggende sag havde haft lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger til 2014-retningslinjerne inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, og det ville være lykkedes dem at påvise, at driftsstøtten opfyldte de i disse retningslinjer fastsatte relevante kriterier, nåede Kommissionen af de årsager, der er anført i 244. og 245. betragtning til den nævnte afgørelse, under alle omstændigheder med rette frem til konklusionen om, at denne støtte er uforenelig med det indre marked. Ved at forkaste den af Kommissionen fremførte argumentation til påvisning af, at den omtvistede afgørelse ville have haft det samme indhold, såfremt de interesserede parter i den foreliggende sag var blevet opfordret til at udtale sig om 2014-retningslinjernes relevans, har Retten således tilsidesat den i nærværende doms præmis 81 nævnte retspraksis og anlagt en urigtig fortolkning af den omtvistede afgørelser.
Det skal derfor fastslås, at det var med urette, at Retten fastslog, at den omstændighed, at Kommissionen ikke har gjort det muligt for de interesserede parter i denne sag at fremsætte bemærkninger om 2014-retningslinjernes relevans inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse, medfører annullation af denne afgørelse, og at den derefter i den appellerede doms præmis 91 tog det sjette anbringende i første instans til følge og annullerede artikel 2-5 i denne afgørelse.
Endelig påvirkes denne konklusion ikke af de øvrige argumenter, som er fremført for Domstolen inden for rammerne af den foreliggende sag – navnlig for det første den af Gdynia kommune og selskabet PLGK fremførte omstændighed, og hvortil Retten ligeledes har henvist i den appellerede doms præmis 87, hvorefter Kommissionen fremførte den i nærværende doms præmis 143 gengivne konklusion for første gang i retsmødet ved Retten.
I denne henseende skal det fastslås, at selv hvis det antages, at Kommissionen først havde fremført denne konklusion i den nævnte fase i proceduren i første instans, vil dette under alle omstændigheder ikke som sådan påvirke den vurdering, der skal foretages af de af parterne i første instans fremsatte anbringender til støtte for søgsmålet – navnlig med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt tilsidesættelsen af de interesserede parters ret i den foreliggende sag til at fremsætte deres bemærkninger om 2014-retningslinjerne medfører annullation af denne afgørelse.
Hvad for det andet angår den argumentation, der er fremstillet i nærværende doms præmis 104, er det tilstrækkeligt at bemærke, således som det fremgår af nærværende doms præmis 62-64, at de for Retten fremførte argumenter vedrørende Republikken Polens ret til forsvar ikke blev behandlet af Retten i den appellerede dom og skal derfor ikke vurderes af Domstolen på dette stadium i proceduren.
Det første anbringendes andet led og det andet anbringende skal derfor tages til følge.
Det følger heraf, at det er ufornødent at behandle Kommissionens argumenter, hvorved den har tilsigtet at godtgøre, at selv om det antages, at den omstændighed, at driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, ikke var støttet på et retsgrundlag uafhængigt af 2014-retningslinjerne, var de bestemmelser i disse retningslinjer, der blev anvendt i den omtvistede afgørelse for at vurdere denne støttes forenelighed med det indre marked, i det væsentlige identiske med de bestemmelser i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, der blev anvendt i afgørelse 2014/883, således at bemærkningerne fra de interesserede parter i den foreliggende sag med hensyn til 2014-retningslinjerne under alle omstændigheder ikke ville have haft indflydelse på resultatet af denne første afgørelse.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal den appellerede dom ophæves. Det er således ufornødent at undersøge det tredje anbringende.
Sagens hjemvisning til Retten
I henhold til artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol kan Domstolen efter ophævelse af Rettens afgørelse enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.
I den foreliggende sag råder Domstolen over de nødvendige oplysninger til at træffe endelig afgørelse om den i forbindelse med det tredje klagepunkt i det sjette anbringende fremførte argumentation om en tilsidesættelse af de interesserede parters processuelle rettigheder i den foreliggende sag, fordi disse ikke fik lejlighed til at udtale sig om relevansen af de nye retlige bestemmelser inden vedtagelsen af den omtvistede afgørelse. Hertil skal blot bemærkes, at denne argumentation skal forkastes som uvirksom, eftersom den omstændighed, at Kommissionen af de i nærværende doms præmis 70-95 og 132-156 anførte grunde ikke havde opfordret disse parter om at fremsætte bemærkninger til 2014-retningslinjernes relevans for vurderingen af driftsstøtten forenelighed med det indre marked, under alle omstændigheder ikke kan medføre annullation af denne afgørelse.
Bortset herfra finder Domstolen ikke sagen moden til påkendelse.
Hvad for det første særligt angår Gdynia kommune og selskabet PLGK’s mulighed for ved Retten at påberåbe sig en tilsidesættelse af Republikken Polens ret til forsvar samt sidstnævntes mulighed for som intervenient i første instans at gøre gældende, at der er sket en sådan tilsidesættelse, skal det bemærkes, at Retten, således som det fremgår af nærværende doms præmis 62 og 63, ikke tog stilling til disse to muligheder. Selv om Republikken Polen for Domstolen har fremført grundene til, at den skal anses for at råde over en sådan mulighed, har Kommissionen i øvrigt i denne sidstnævnte henseende begrænset sig til at anføre, at Republikken Polen ikke har anlagt sag med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse under henvisning til en tilsidesættelse af dens ret til forsvar eller af dens ret til en kontradiktorisk drøftelse, og at denne medlemsstat som intervenient ikke kan fremsætte et sådant anbringende.
For det andet er det første til det femte anbringende hverken blevet vurderet af Retten eller blevet drøftet for Domstolen.
Sagen skal derfor hjemvises til Retten, således at denne kan træffe afgørelse vedrørende de dele af søgsmålet, der henvises til i nærværende doms præmis 164 og 165.
Sagsomkostninger
Da sagen hjemvises til Retten, skal spørgsmålet om appelsagens omkostninger udsættes.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Femte Afdeling):

1)
Dommen afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 17. november 2017, Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo mod Kommissionen (sag T-263/15), ophæves.

2)
Det tredje klagepunkt i det sjette annullationsanbringende forkastes, for så vidt som dette klagepunkt vedrører en tilsidesættelse af de interesserede parters processuelle rettigheder i den foreliggende sag, fordi disse sidstnævnte ikke fik lejlighed til inden vedtagelsen af Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1586 af 26. februar 2015 om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) – Polen –Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen – at udtale sig om relevansen af meddelelsen fra Kommissionen med overskriften »Retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber«.

3)
Sagen hjemvises til Retten, således at denne kan træffe afgørelse vedrørende dels de argumenter med hensyn til det tredje klagepunkt i det sjette annullationsanbringende, som den ikke har taget stilling til i dommen afsagt den 17. november 2017, Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo mod Kommissionen (sag T-263/15), dels det første til det femte anbringende i dette søgsmål.

4)
Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.