CELEX: 62014CJ0428
Procedimiento prejudicial
Política de la competencia
Artículo 101 TFUE
Reglamento (CE) nº 1/2003
Sector del transporte internacional de mercancías
Autoridades nacionales de competencia
Valor jurídico de los instrumentos de la Red Europea de Competencia
Programa modelo sobre clemencia de esta Red
Solicitud de dispensa del pago de las multas presentada a la Comisión
Solicitud abreviada de dispensa presentada ante las autoridades nacionales de competencia
Relación entre estas dos solicitudes

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 101 TFUE y 4 TUE, apartado 3, así como del artículo 11 del Reglamento (CE) n
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (
DO 2003, L 1, p. 1
).
Dicha petición fue presentada en el marco de un litigio entre DHL Express (Italy) Srl y DHL Global Forwarding (Italy) SpA (en lo sucesivo, conjuntamente, «DHL»), por una parte, y la Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (autoridad italiana de defensa de la competencia; en lo sucesivo, «AGCM»), por otra, en relación con la resolución mediante la que esta autoridad impuso a DHL determinadas multas por haber participado en un cártel en el sector de los servicios de transporte internacional de mercancías por carretera con origen y destino en Italia, infringiendo el artículo 101 TFUE (en lo sucesivo, «resolución controvertida»).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El considerando 15 del Reglamento n
o
1/2003 declara lo siguiente:
«Conviene que la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros formen conjuntamente una red de autoridades públicas que apliquen las normas de competencia comunitarias en estrecha cooperación. A tal efecto, es necesario crear mecanismos de información y de consulta. La Comisión, en estrecha cooperación con los Estados miembros, establecerá y revisará los pormenores adicionales de la cooperación en la red.»
El artículo 11 del Reglamento n
o
1/2003, que lleva por título «Cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros», prevé lo siguiente:
«1.   La Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros aplicarán las normas de competencia comunitarias en estrecha colaboración.
2.   La Comisión transmitirá a las autoridades de competencia de los Estados miembros copia de los documentos más importantes que haya recopilado con vistas a la aplicación de los artículos 7, 8, 9, 10 y del apartado 1 del artículo 29. A instancias de la autoridad de competencia de un Estado miembro, la Comisión le remitirá copia de otros documentos existentes que sean necesarios para la apreciación del asunto.
3.   Cuando las autoridades de la competencia de los Estados miembros actúen en virtud del artículo [101 TFUE] o del artículo [102 TFUE], informarán por escrito de ello a la Comisión antes de proceder a realizar las primeras diligencias formales de investigación o inmediatamente después de iniciadas dichas diligencias. Esta información podrá hacerse llegar también a las autoridades de competencia de los demás Estados miembros.
4.   A más tardar 30 días antes de la adopción de una decisión por la que se ordene la cesación de una infracción, por la que se acepten compromisos o por la que se retire la cobertura de un reglamento de exención por categorías, las autoridades competentes de los Estados miembros informarán de ello a la Comisión. A tal efecto, le proporcionarán una exposición resumida del asunto y el texto de la decisión prevista o, en ausencia de ésta, cualquier otro documento en el que se indique la línea de acción propuesta. Esta información podrá ponerse también a disposición de las autoridades de competencia de los demás Estados miembros. A instancias de la Comisión, la autoridad de competencia encargada del asunto deberá poner a disposición de la Comisión otros documentos que se hallen en su poder y que sean necesarios para evaluar el asunto. La información facilitada a la Comisión podrá ponerse a disposición de las autoridades de competencia de los demás Estados miembros. Las autoridades nacionales de competencia podrán asimismo intercambiarse la información necesaria para evaluar el asunto que estén instruyendo al amparo de los artículos [101 TFUE o 102 TFUE].
5.   Las autoridades de competencia de los Estados miembros podrán consultar con la Comisión cualquier caso de aplicación del Derecho comunitario.
6.   La incoación de un procedimiento por parte de la Comisión con vistas a la adopción de una decisión en aplicación del capítulo III privará a las autoridades de competencia de los Estados miembros de su competencia para aplicar los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE]. Si una autoridad de competencia de un Estado miembro está actuando ya en un asunto, la Comisión únicamente incoará el procedimiento tras consultar con la autoridad nacional de competencia.»
El artículo 35, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros designarán a la autoridad o autoridades de competencia competentes para aplicar los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] de tal forma que puedan velar por el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en el presente Reglamento. [...] Las autoridades designadas podrán incluir órganos jurisdiccionales.»
El punto 1 de la Comunicación de la Comisión sobre la cooperación en la Red de Autoridades de Competencia (
DO 2004, C 101, p. 43
; en lo sucesivo, «Comunicación sobre la cooperación») enuncia lo siguiente:
«El Reglamento [...] n
o
1/2003 [...] crea un sistema de competencias concurrentes en que la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros [...] pueden aplicar los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE]. Las autoridades nacionales de competencia y la Comisión forman conjuntamente una red de poderes públicos que actúan al servicio del interés público y cooperan estrechamente para proteger la competencia. La red es un foro de discusión y cooperación para la aplicación y el control del cumplimiento de la política comunitaria de competencia. Proporciona un marco para la cooperación de las autoridades europeas de competencia en los asuntos de aplicación de los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] y constituye la base para crear y mantener una cultura común de competencia en Europa. Esta red se denomina “Red Europea de Competencia” (REC).»
Habida cuenta de tal sistema de competencias concurrentes, por el que todas las autoridades de competencia están facultadas para aplicar el artículo 101 TFUE, los puntos 8 a 15 de la Comunicación sobre la cooperación enumeran los criterios que permiten determinar las autoridades que están «bien situadas» para tramitar un asunto. Así, conforme al punto 14 de dicha Comunicación, «la Comisión está particularmente bien situada cuando uno o varios acuerdos o prácticas [...] tienen efectos sobre la competencia en más de tres Estados miembros [...]».
A tenor del punto 38 de la citada Comunicación:
«A falta de un sistema de alcance europeo de programas de clemencia plenamente armonizados, la solicitud de clemencia dirigida a una autoridad no se considerará presentada ante todas las autoridades. Por ello, será el interesado quien deberá presentar la solicitud ante todas las autoridades de competencia cualificadas para aplicar el artículo [101 TFUE] en el territorio afectado por la infracción y que puedan considerarse bien situadas para actuar contra la infracción en cuestión. Teniendo en cuenta la importancia de la coordinación en la mayor parte de los programas de clemencia existentes, los solicitantes también deberán considerar si sería conveniente presentar simultáneamente la solicitud ante las autoridades pertinentes. Corresponderá al solicitante dar los pasos que considere apropiados para proteger su posición en lo tocante a posibles procedimientos por parte de dichas autoridades.»
En el ámbito de la REC, se adoptó un programa modelo sobre clemencia en 2006 (en lo sucesivo, «programa modelo sobre clemencia de la REC»). Este programa, que no ha sido publicado en el
Diario Oficial de la Unión Europea
, puede consultarse únicamente en el sitio de Internet de la Comisión. Fue revisado en noviembre de 2012, esto es, con posterioridad a los hechos del asunto principal y, por consiguiente, después de adoptarse la resolución de la AGCM objeto del litigio ante el órgano jurisdiccional remitente.
El punto 3 del programa modelo sobre clemencia de la REC establece lo siguiente:
«El programa modelo [sobre clemencia] de la REC define un marco que permite recompensar, por su cooperación, a las empresas que son parte en acuerdos y prácticas que se incluyen en su ámbito de aplicación. Los miembros de la REC se comprometerán a hacer sus mejores esfuerzos, dentro de los límites de sus competencias, para ajustar sus respectivos programas al programa modelo [sobre clemencia] de la REC. Esto último no impedirá a una autoridad de competencia adoptar un enfoque más favorable respecto de las empresas que soliciten la clemencia en el marco de su programa. El programa modelo [sobre clemencia] de la REC no podrá generar por sí mismo expectativas legítimas de ningún tipo en las empresas.»
El punto 5 del citado programa, relativo a la dispensa del pago de las multas de «Tipo 1A», preceptúa lo siguiente:
«La autoridad de competencia dispensará a una empresa del pago de cualquier multa que de otro modo hubiera podido imponérsele cuando:
a)
esa empresa sea la primera en aportar elementos de prueba que, a juicio de la autoridad de competencia, en el momento de examinar la solicitud, le permitan efectuar una inspección oportunamente orientada sobre el presunto cártel;
b)
en el momento de presentación de la solicitud, la autoridad de competencia no disponga de elementos de prueba suficientes para adoptar la decisión de efectuar una inspección/solicitar a un tribunal un mandamiento de inspección en relación con el presunto cártel o si aún no ha realizado tal inspección, y
c)
concurran los requisitos para la obtención de la dispensa.»
El punto 22 del programa modelo sobre clemencia de la REC estipula que, «cuando la Comisión esté “particularmente bien situada” para examinar un asunto con arreglo al punto 14 de la Comunicación [sobre la cooperación], la empresa que ha presentado o que va a presentar a la Comisión una solicitud de dispensa podrá dirigir una solicitud abreviada a cualquier autoridad de competencia nacional que esta empresa considere “bien situada” para actuar en el marco de la Comunicación sobre la cooperación. Las solicitudes abreviadas deberán incluir la siguiente información de manera resumida:
[...]
—
la naturaleza del presunto cártel;
—
[...], y
—
la información sobre las demás solicitudes de clemencia que hayan sido presentadas o se tenga previsto presentar en relación con el presunto cártel».
El punto 24 del programa modelo sobre clemencia de la REC enuncia lo siguiente:
«Si una autoridad de competencia nacional ante la que se ha presentado una solicitud abreviada decide solicitar información complementaria, la empresa estará obligada a poner dicha información a su disposición a la mayor brevedad posible. Si una autoridad de competencia decide actuar en este asunto, determinará el plazo de que dispone la empresa para presentar la información y los elementos de prueba necesarios para alcanzar el nivel probatorio exigido. Si la empresa formaliza la solicitud en el plazo establecido, se considerará que la información ha sido proporcionada en la fecha en que se presentó la solicitud abreviada.»
El punto 7 de las notas explicativas del programa modelo sobre clemencia de la REC expone lo siguiente:
«El programa modelo [sobre clemencia] de la REC tiene por objeto resolver el problema de las solicitudes múltiples presentadas en paralelo y permite a las empresas prever mejor el resultado de la eventual solicitud. [...] Define las características de un tipo uniforme de formularios sucintos denominados “solicitudes abreviadas”, concebidos para aligerar la carga que las solicitudes múltiples en los cárteles transfronterizos de gran envergadura representan para las empresas y las autoridades de competencia.»
Derecho italiano
El 15 de febrero de 2007, la AGCM adoptó la Comunicación sobre dispensa y reducción de sanciones en virtud del artículo 15 de la Ley n
o
287 de 10 de octubre de 1990 (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, n. 287), que contiene el programa italiano de clemencia (en lo sucesivo, «programa nacional de clemencia»).
El artículo 16 del programa nacional de clemencia, titulado «Solicitud abreviada», dispone lo siguiente:
«Si la Comisión está mejor situada para tramitar el asunto e instruir el procedimiento, la empresa que ha presentado o va a presentar a la Comisión una solicitud para ser dispensada de las sanciones podrá presentar a la autoridad una solicitud de clemencia similar, redactada de forma “abreviada”, cuando estime que la autoridad también puede intervenir en dicho asunto. En virtud del [punto] 14 de la [Comunicación sobre la cooperación], la Comisión será el órgano mejor situado cuando uno o varios acuerdos o prácticas, incluidas las redes de acuerdos o prácticas similares, afecten a la competencia en más de tres Estados miembros.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
El 5 de junio de 2007, DHL presentó a la Comisión una solicitud de dispensa del pago de las multas en relación con diversas infracciones del Derecho de la Unión en materia de competencia en el sector de los servicios de transporte internacional de mercancías. El 24 de septiembre de 2007, la Comisión concedió a DHL una dispensa condicional con respecto a todo el sector del transporte internacional de mercancías, es decir, el transporte marítimo, aéreo y por carretera. Por otro lado, el 20 de diciembre de 2007, DHL informó a la Comisión de algunos elementos relativos a conductas observadas en Italia en el sector del transporte internacional de mercancías por carretera. En junio de 2008, la Comisión decidió actuar únicamente contra la parte del cártel relativa a los servicios de transporte aéreo internacional, dejando a las autoridades nacionales de competencia la posibilidad de perseguir las infracciones relativas a los servicios de transporte marítimo y por carretera.
En paralelo, el 12 de julio de 2007, DHL presentó a la AGCM una solicitud abreviada de dispensa del pago de las multas en virtud del programa nacional de clemencia. En esta solicitud, DHL facilitó información relativa a conductas ilegales en el mercado de la expedición y transporte internacional de mercancías. Según la AGCM, esta declaración se refería únicamente al sector del transporte internacional de mercancías por vía marítima y aérea, con exclusión del transporte por carretera. No obstante, según DHL, dicha solicitud abreviada se refería a conductas ilegales observadas en todo el mercado de la expedición y transporte internacional de mercancías. DHL precisó que si bien su solicitud de 12 de julio de 2007 no recogía ejemplos concretos y específicos de conductas observadas en el marco del transporte de mercancías por carretera, ello se debía a que tales casos no se habían detectado aún.
El 23 de junio de 2008, DHL presentó a la AGCM una solicitud abreviada adicional de dispensa del pago de las multas, como complemento de su solicitud presentada el 12 de julio de 2007, con el fin de extenderla expresamente al sector del transporte internacional de mercancías por carretera. En aquella solicitud, DHL manifestó que «la presente declaración constitu[ía] a todos los efectos un mero complemento de la solicitud de 12 de julio de 2007, en la medida en que las conductas posteriores a las que se [refería no constituían] una infracción independiente no cubierta por la declaración inicial, sino que sólo son nuevas manifestaciones de las infracciones previamente denunciadas y, como tales, la Comisión las [tuvo] en cuenta a efectos de la clemencia concedida a la empresa».
Entre tanto, el 5 de noviembre de 2007, Deutsche Bahn AG presentó a la Comisión, también en nombre de sus filiales, entre las que figura Schenker Italiana SpA (en lo sucesivo, «Schenker»), una solicitud de dispensa del pago de las multas, en un primer momento con respecto al transporte marítimo de mercancías y en un segundo momento, el 19 de noviembre de 2007, con respecto al transporte por carretera. Además, Schenker presentó a la AGCM, el 12 de diciembre de 2007, una solicitud abreviada de clemencia, aportando información relativa al transporte de mercancías por carretera en Italia.
El 20 de noviembre de 2007, Agility Logistics Srl (en lo sucesivo, «Agility») presentó a la Comisión una solicitud de reducción de multa, en el marco de las infracciones en el mercado de la expedición y transporte internacional de mercancías. El 12 de mayo de 2008, Agility Logistics International presentó a la AGCM, también por cuenta de su filial Agility, una solicitud abreviada de clemencia en lo concerniente al cártel italiano relativo al transporte de mercancías por carretera.
El 18 de noviembre de 2009, la AGCM inició un procedimiento para comprobar la existencia de posibles infracciones del artículo 101 TFUE en el sector del transporte internacional de mercancías.
Mediante la resolución controvertida, adoptada el 15 de junio de 2011, la AGCM declaró que varias empresas, entre ellas DHL, Schenker y Agility, habían participado, infringiendo el artículo 101 TFUE, en un cártel en el sector de los servicios de transporte internacional de mercancías por carretera con origen y destino en Italia.
En esa resolución, la AGCM reconoció que Schenker fue la primera sociedad en solicitar la dispensa del pago de las multas en Italia con respecto al transporte de mercancías por carretera. En aplicación del programa nacional de clemencia, a esta sociedad no se le impuso ninguna multa. En cambio, DHL y Agility fueron condenadas al pago de las multas, que posteriormente se redujeron respectivamente al 49 % y al 50 % de su importe inicial. La AGCM consideró asimismo que, en su solicitud de 12 de julio de 2007, DHL había solicitado la dispensa del pago de las multas únicamente con respecto al transporte aéreo y marítimo de mercancías, ya que la solicitud relativa al transporte por carretera no fue presentada por esta empresa hasta el 23 de junio de 2008.
DHL recurrió ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal de lo contencioso‑administrativo de la región del Lacio) con objeto de que anulara parcialmente la resolución controvertida, alegando concretamente que ésta, equivocadamente, no le había asignado el primer puesto en el orden de presentación del programa nacional de clemencia y, por consiguiente, no había sido dispensada del pago de las multas. Según DHL, los principios del Derecho de la Unión obligan a la autoridad nacional que recibe una solicitud abreviada de clemencia a examinarla teniendo en cuenta la solicitud principal de dispensa del pago de las multas que la misma sociedad ha presentado a la Comisión. Además, DHL sostuvo que las solicitudes abreviadas presentadas por Schenker y Agility a la AGCM eran inadmisibles.
El Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal de lo contencioso-administrativo de la región del Lacio) desestimó el recurso interpuesto por DHL basándose en el principio de autonomía e independencia de los diferentes programas de clemencia y de las solicitudes en relación con éstos.
DHL interpuso recurso de apelación ante el órgano jurisdiccional remitente contra la resolución dictada en primera instancia. Dicha sociedad sostiene que la resolución controvertida no respeta los principios que se deducen, en particular, de la Comunicación sobre la cooperación y del programa modelo sobre clemencia de la REC. Según DHL, las reglas y los instrumentos de la REC son vinculantes para la AGCM, en la medida en que ésta es una autoridad nacional de competencia que forma parte de esa Red.
En estas circunstancias, el Consiglio di Stato decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«¿Deben interpretarse los artículos 101 TFUE, 4 TUE, apartado 3, y 11 del Reglamento n
o
1/2003 en el sentido de que:
1)
las autoridades nacionales de competencia no pueden apartarse en sus actuaciones de los instrumentos definidos y adoptados por la REC, en particular, del programa modelo sobre clemencia de la REC, en un caso como el del litigio principal, sin que ello sea contrario a lo declarado por el Tribunal de Justicia en los apartados
y
de la sentencia Pfleiderer (
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
);
2)
entre la solicitud principal de dispensa del pago de las multas que una empresa ha presentado o va a presentar a la Comisión y la solicitud abreviada de dispensa que ha presentado ante una autoridad nacional de competencia en relación con el mismo cártel existe un vínculo jurídico de modo que la autoridad nacional de competencia —pese a lo dispuesto en el punto 38 de la Comunicación sobre la cooperación— está obligada, con arreglo al punto 22 del programa modelo sobre clemencia de la REC (punto 24 conforme a la numeración del programa modelo de la REC de 2012) y a la correspondiente nota explicativa 45 (nota explicativa 49 conforme a la numeración del programa modelo de la REC de 2012), a:
—
examinar la solicitud abreviada de dispensa a la luz de la solicitud principal, siempre que la primera refleje fielmente el contenido de la segunda;
—
con carácter subsidiario —cuando estime que la solicitud abreviada recibida tiene un ámbito de aplicación material más restringido que el de la solicitud principal presentada por la misma empresa, en virtud de la cual la Comisión haya concedido una dispensa condicional a dicha empresa—, ponerse en contacto con la Comisión o con la propia empresa para determinar si, tras la presentación de la solicitud abreviada, tal empresa, en el marco de sus investigaciones internas, ha detectado la existencia de ejemplos concretos y específicos de conductas en el sector supuestamente cubierto por la solicitud principal de dispensa, pero no por la solicitud abreviada de dispensa;
3)
en virtud de los puntos 3 y 22 a 24 del programa modelo sobre clemencia de la REC y de las correspondientes notas explicativas 8, 41, 45 y 46, y teniendo en cuenta las modificaciones introducidas por los puntos 24 a 26 del programa modelo de la REC de 2012 y por las correspondientes notas explicativas 44 y 49, una autoridad nacional de competencia que, en el momento de producirse los hechos del asunto principal, aplicaba un programa de clemencia como el que es objeto de ese asunto, podía recibir legalmente en relación con un determinado cártel secreto con respecto al cual una primera empresa hubiera presentado o fuera a presentar a la Comisión una solicitud principal de dispensa:
—
únicamente una solicitud abreviada de dispensa por parte de dicha empresa, o bien
—
otras solicitudes abreviadas de dispensa presentadas por otras empresas que hubieran presentado a la Comisión con carácter principal una solicitud de dispensa “inaceptable” o una solicitud de reducción de multa, en particular cuando las solicitudes principales de estas empresas fueran posteriores a la concesión de la dispensa condicional a la primera empresa?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide en lo sustancial que se dilucide si las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que los instrumentos adoptados en el ámbito de la REC, en particular el programa modelo sobre clemencia de la REC, tienen efectos imperativos para las autoridades nacionales de competencia.
Según reiterada jurisprudencia, el mecanismo de cooperación entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia, instaurado en el capítulo IV del Reglamento n
o
1/2003, tiene por objeto garantizar una aplicación coherente de las normas de competencia de la Unión en los Estados miembros (véanse, en este sentido, las sentencias X,
C‑429/07
,
EU:C:2009:359
, apartado
, y Tele2 Polska,
C‑375/09
,
EU:C:2011:270
, apartado
).
Conforme al considerando 15 del Reglamento n
o
1/2003, la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros forman conjuntamente una red de autoridades públicas que aplican las normas de competencia de la Unión en estrecha cooperación. A este respecto, el punto 1 de la Comunicación sobre la cooperación precisa que esta red es un foro de discusión y cooperación para la aplicación y el control de la política de competencia de la Unión.
De ello resulta que la REC, con el fin de fomentar la discusión y la cooperación a la hora de aplicar la política de competencia, no está facultada para adoptar normas jurídicamente vinculantes.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que ni la Comunicación sobre la cooperación ni la Comunicación de la Comisión relativa a la dispensa del pago de las multas y la reducción de su importe en casos de cártel (
DO 2006, C 298, p. 17
; en lo sucesivo, «Comunicación sobre clemencia») son imperativas para los Estados miembros (véase la sentencia Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, apartado
).
Por otra parte, procede señalar que, adoptadas en el ámbito de la REC, la Comunicación sobre la cooperación y la Comunicación sobre clemencia se publicaron en 2004 y 2006, respectivamente, en la serie C del
Diario Oficial de la Unión Europea
, la cual, al contrario que la serie L de éste, no tiene por objeto publicar actos jurídicamente vinculantes, sino sólo informaciones, recomendaciones y dictámenes relativos a la Unión (sentencias Polska Telefonia Cyfrowa,
C‑410/09
,
EU:C:2011:294
, apartado
, y Expedia,
C‑226/11
,
EU:C:2012:795
, apartado
).
De lo anterior se infiere que tales Comunicaciones no pueden imponer obligaciones a los Estados miembros.
En lo que respecta más concretamente al régimen de clemencia del que se benefician, en la Unión, las empresas que cooperan con la Comisión o con las autoridades nacionales de competencia para descubrir acuerdos ilegales, cabe señalar que ni las disposiciones del Tratado FUE ni el Reglamento n
o
1/2003 establecen normas comunes de clemencia (sentencia Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, apartado
). Así, a falta de un sistema centralizado, a nivel de la Unión, de recepción y examen de las solicitudes de clemencia relativas a infracciones del artículo 101 TFUE, la tramitación de tales solicitudes dirigidas a una autoridad nacional de competencia se determina por ésta con arreglo al Derecho del Estado miembro al que pertenezca.
A este respecto, cabe añadir que la Comunicación sobre clemencia sólo contempla los programas de clemencia aplicados por la Comisión (sentencia Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, apartado
).
En este contexto, procede recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el programa modelo sobre clemencia de la REC no tiene efectos imperativos para los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros (sentencia Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, apartado
).
DHL ha mantenido, sin embargo, que esta jurisprudencia se refiere solamente a los órganos jurisdiccionales nacionales y no a las autoridades nacionales de competencia. Según DHL, la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en el asunto Pfleiderer (
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
) se justificaba únicamente porque las disposiciones en cuestión no tenían efecto directo y, por tanto, los órganos jurisdiccionales nacionales no podían aplicarlas en los litigios civiles o contencioso-administrativos.
No puede acogerse esta argumentación.
Por un lado, dado que, conforme al artículo 35, apartado 1, del Reglamento n
o
1/2003, los Estados miembros pueden designar a órganos jurisdiccionales nacionales como autoridades nacionales de competencia, podría ponerse en peligro la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en los Estados miembros. En efecto, el carácter imperativo del programa modelo sobre clemencia de la REC variaría en función de la naturaleza, jurisdiccional o administrativa, de las autoridades nacionales de competencia de los diferentes Estados miembros.
Por otro lado, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el programa de clemencia establecido por la Comisión, mediante la Comunicación sobre clemencia, no es imperativo para los Estados miembros (sentencia Kone y otros,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, apartado
). Esta constatación es aplicable igualmente al programa modelo sobre clemencia de la REC.
Por otra parte, la circunstancia expuesta por DHL de que las autoridades nacionales de competencia se han comprometido formalmente a respetar los principios enunciados en la Comunicación sobre la cooperación no modifica el valor jurídico, a la luz del Derecho de la Unión, de esta Comunicación, ni el del programa modelo sobre clemencia de la REC.
En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que los instrumentos adoptados en el ámbito de la REC, en particular el programa modelo sobre clemencia de la REC, no tienen efectos imperativos para las autoridades nacionales de competencia.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pide, en primer lugar, que se determine si las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que existe, entre la solicitud de dispensa del pago de las multas que una empresa ha presentado o va a presentar a la Comisión y la solicitud abreviada presentada ante una autoridad nacional de competencia en relación con el mismo cártel, un vínculo jurídico que obliga a esta autoridad a examinar la solicitud abreviada a la luz de la solicitud de dispensa, en el caso de que la solicitud abreviada refleje fielmente el contenido de la solicitud de dispensa presentada a la Comisión. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si, en el supuesto en que la solicitud abreviada tenga un ámbito de aplicación material más restringido que la solicitud de dispensa, la autoridad nacional de competencia está obligada a ponerse en contacto con la Comisión o con la propia empresa para determinar si tal empresa ha constatado la existencia de ejemplos concretos de conductas ilegales en el sector supuestamente cubierto por la solicitud de dispensa, pero no por la solicitud abreviada.
Sobre la admisibilidad
Agility y el Gobierno francés han alegado la inadmisibilidad de la primera parte de la segunda cuestión prejudicial por carecer de pertinencia y tener carácter hipotético, respectivamente.
Según esa sociedad y dicho Gobierno, en el litigio principal se plantea la cuestión de si una solicitud abreviada debe interpretarse a la luz de la solicitud de dispensa del pago de las multas presentada a la Comisión en el caso de que tales solicitudes no tengan el mismo ámbito de aplicación material. En cambio, mediante la cuestión formulada con carácter principal, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si, en el supuesto en que la solicitud abreviada refleje fielmente el contenido de la solicitud de dispensa presentada a la Comisión, la solicitud abreviada debería interpretarse a la luz de ésta.
A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el marco de la cooperación entre éste y los órganos jurisdiccionales nacionales establecida por el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véanse, en particular, las sentencias Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, apartado
, y Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, apartado
).
En estas circunstancias, una petición presentada por un órgano jurisdiccional nacional sólo puede ser rechazada cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión que se solicita no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder eficazmente a las cuestiones planteadas (véanse, en particular, las sentencias Kamberaj,
C‑571/10
,
EU:C:2012:233
, apartado
, y Banco Privado Português y Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, apartado
).
No sucede así en el presente asunto.
En efecto, debe constatarse, por un lado, que de la resolución de remisión se desprende que, el 5 de junio de 2007, DHL presentó a la Comisión una solicitud de dispensa del pago de las multas en relación con diversas violaciones del Derecho de la competencia de la Unión, en el sector de los servicios de transporte internacional de mercancías. Por otro lado, el 12 de julio de 2007, DHL presentó ante la AGCM una solicitud abreviada de dispensa relativa a determinadas conductas ilegales en el mercado del transporte internacional de mercancías con origen y destino en Italia.
Habida cuenta de que existe un desacuerdo entre la AGCM y DHL con respecto al contenido material de la solicitud abreviada y, por consiguiente, sobre las eventuales similitudes o divergencias relativas al ámbito de aplicación de las solicitudes en cuestión en el litigio principal, no resulta evidente que la respuesta a la primera parte de la segunda cuestión prejudicial carezca de utilidad para el órgano jurisdiccional remitente.
En estas circunstancias, la primera parte de la segunda cuestión prejudicial debe considerarse admisible.
Sobre el fondo
El programa de clemencia se basa en el principio según el cual las autoridades de competencia eximen del pago de las multas a la empresa que denuncia su participación en un cártel si es la primera en aportar información que permite, en particular, la constatación de una infracción del artículo 101 TFUE.
Pues bien, conforme al punto 38 de la Comunicación sobre la cooperación, a falta de un sistema de alcance europeo de programas de clemencia plenamente armonizados, la solicitud de clemencia dirigida a una autoridad no se considerará presentada ante todas las autoridades. En efecto, tal como se ha señalado en el apartado 36 de la presente sentencia, la tramitación de una solicitud de clemencia se determina por el Derecho de cada Estado miembro.
A este respecto, el punto 1 del programa modelo sobre clemencia de la REC destaca el interés que tienen las empresas en solicitar la clemencia ante todas las autoridades de competencia facultadas para aplicar el artículo 101 TFUE en el territorio afectado por la infracción de que se trate y que pueden considerarse bien situadas para actuar contra esa infracción.
Se ha de precisar asimismo que las autoridades nacionales de competencia pueden adoptar libremente programas de clemencia y cada uno de estos programas es autónomo con respecto no sólo a los otros programas nacionales, sino también al programa de clemencia de la Unión.
La coexistencia y la autonomía que caracterizan así las relaciones existentes entre el programa de clemencia de la Unión y los respectivos programas de los Estados miembros son la expresión del régimen de competencias concurrentes de la Comisión y de las autoridades nacionales de competencia establecido por el Reglamento n
o
1/2003.
De ello se desprende que, en el caso de un cártel cuyos efectos contrarios a la competencia pueden producirse en varios Estados miembros y, por consiguiente, pueden suscitar la intervención de diferentes autoridades nacionales de competencia, así como de la Comisión, la empresa que quiera beneficiarse del régimen de clemencia en virtud de su participación en el cártel de que se trate tendrá interés en presentar solicitudes de dispensa del pago de las multas no sólo a la Comisión, sino también a las autoridades nacionales eventualmente competentes para aplicar el artículo 101 TFUE.
La autonomía de los programas de clemencia debe extenderse necesariamente a las diferentes solicitudes de dispensa del pago de las multas presentadas a la Comisión y a las autoridades nacionales de competencia, dado que forman parte integrante de dichos programas. A este respecto, es preciso destacar que la autonomía de tales solicitudes deriva directamente del hecho de que no existe, a nivel de la Unión, un sistema único de autoinculpación de las empresas que participen en cárteles infringiendo el artículo 101 TFUE. Por otro lado, esta autonomía no puede verse afectada por la circunstancia de que las diferentes solicitudes tengan por objeto la misma infracción del Derecho de la competencia.
Pues bien, la supuesta existencia de un vínculo jurídico entre la solicitud de dispensa del pago de las multas presentada a la Comisión y la solicitud abreviada presentada a las autoridades nacionales de competencia, que obligaría a dichas autoridades a examinar esta última solicitud a la luz de la solicitud de dispensa, pondría en cuestión la autonomía de las diferentes solicitudes y, consecuentemente, la
ratio
del propio sistema de solicitudes abreviadas. En efecto, este sistema se basa en el principio según el cual no existe, a nivel de la Unión, una solicitud de clemencia única o una solicitud «principal» presentada en paralelo a solicitudes «accesorias», sino solicitudes de dispensa presentadas a la Comisión y solicitudes abreviadas presentadas a las autoridades nacionales de competencia, cuyo examen incumbe exclusivamente a la autoridad que sea destinataria de la solicitud.
En cualquier caso, ninguna disposición del Derecho de la Unión en materia de cárteles impone a las autoridades nacionales de competencia la obligación de interpretar una solicitud abreviada a la luz de una solicitud de dispensa del pago de las multas presentada a la Comisión, con independencia de la cuestión de si tal solicitud abreviada refleja fielmente o no el contenido de la solicitud presentada a la Comisión.
En lo que atañe, por otro lado, a la eventual obligación de la autoridad nacional de competencia de ponerse en contacto con la Comisión o con la empresa que le ha presentado una solicitud abreviada cuando esta solicitud tenga un ámbito de aplicación material más restringido que el de la solicitud de dispensa del pago de las multas, debe señalarse, tal como hizo el Abogado General en el punto 78 de sus conclusiones, que semejante obligación podría atenuar el deber de cooperación de los solicitantes de clemencia, que constituye uno de los pilares de todo programa de clemencia.
En estas circunstancias, incumbe a la empresa que solicita a las autoridades nacionales de competencia que se le aplique el régimen de clemencia asegurarse de que toda solicitud que presente carece de incertidumbre en cuanto a su alcance, máxime cuando, tal como se ha indicado en el apartado 62 de la presente sentencia, las autoridades nacionales de competencia no tienen ninguna obligación de examinar una solicitud abreviada a la luz de una solicitud de dispensa del pago de las multas presentada a la Comisión.
Esta interpretación, basada en la obligación que tiene la empresa de informar a las autoridades nacionales de competencia cuando resulta que el alcance efectivo del cártel es diferente del que se había declarado ante tales autoridades o del que se había presentado a la Comisión, es la única que puede garantizar el respeto de la autonomía de los diferentes regímenes de clemencia.
En efecto, si la mera facultad, de la que disponen las autoridades nacionales de competencia, de dirigirse a las empresas que hayan presentado solicitudes abreviadas ante ellas para obtener información complementaria se sustituyera por una obligación de ponerse en contacto con estas empresas o con la Comisión, cuando tales solicitudes tengan un ámbito de aplicación material más restringido que las solicitudes de dispensa del pago de las multas presentadas a la Comisión, se establecería una jerarquía entre las solicitudes concernidas, contraviniendo el sistema descentralizado previsto por el Reglamento n
o
1/2003.
En consecuencia, procede responder a la segunda cuestión prejudicial de la siguiente manera:
—
Las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que no existe ningún vínculo jurídico entre la solicitud de dispensa del pago de las multas que una empresa ha presentado o va a presentar a la Comisión y la solicitud abreviada presentada ante una autoridad nacional de competencia en relación con el mismo cártel que obligue a esta autoridad a examinar la solicitud abreviada a la luz de la solicitud de dispensa. A este respecto, carece de pertinencia la circunstancia de que la solicitud abreviada refleje fielmente o no el contenido de la solicitud presentada a la Comisión.
—
Cuando la solicitud abreviada presentada ante una autoridad nacional de competencia tenga un ámbito de aplicación material más restringido que la solicitud de dispensa del pago de las multas presentada a la Comisión, esa autoridad nacional no estará obligada a ponerse en contacto con la Comisión o con la propia empresa para determinar si tal empresa ha constatado la existencia de ejemplos concretos de conductas ilegales en el sector supuestamente cubierto por la solicitud de dispensa, pero no por la solicitud abreviada.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita esencialmente que se dilucide si las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que, cuando una primera empresa ha presentado una solicitud de dispensa del pago de las multas a la Comisión, sólo esta empresa puede presentar una solicitud abreviada de dispensa ante una autoridad nacional de competencia o si otras empresas, que habían presentado a la Comisión una solicitud de reducción de multa, también están habilitadas para ello.
Sobre la admisibilidad
Los Gobiernos italiano y austriaco alegan que la tercera cuestión prejudicial es inadmisible en la medida en que, mediante la misma, el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia que interprete el Derecho nacional, en particular el programa nacional de clemencia.
Según reiterada jurisprudencia, no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de un procedimiento prejudicial, apreciar la conformidad de una normativa nacional con el Derecho de la Unión ni interpretar disposiciones legales o reglamentarias nacionales (véanse, en particular, las sentencias Jaeger,
C‑151/02
,
EU:C:2003:437
, apartado
, y Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, apartado
).
No obstante, en este caso, de la tercera cuestión prejudicial se desprende que el órgano jurisdiccional remitente interroga en sustancia al Tribunal de Justicia sobre la interpretación del Derecho de la Unión, especialmente del artículo 101 TFUE y del Reglamento n
o
1/2003, en el marco del funcionamiento del régimen de competencias concurrentes existente entre la Comisión y las autoridades nacionales de competencia, para determinar si, en aplicación del programa nacional de clemencia, la AGCM «podía legalmente» aceptar ciertas solicitudes de dispensa del pago de las multas.
Por lo tanto, ha de darse una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente proporcionándole los elementos de interpretación pertenecientes al Derecho de la Unión, los cuales le permitirán pronunciarse sobre la legalidad de la resolución controvertida.
De ello se deduce que la tercera cuestión prejudicial debe considerarse admisible.
Sobre el fondo
La duda del órgano jurisdiccional remitente que ha dado lugar a esta cuestión prejudicial se debe a que el programa modelo sobre clemencia de la REC preveía que podía hacer uso del sistema de solicitudes abreviadas de dispensa a nivel nacional la empresa que había solicitado a la Comisión la dispensa del pago de las multas, mientras que no resultaba claro que pudieran hacer lo mismo las empresas que habían solicitado a dicha institución una mera reducción de la multa.
La posibilidad de una empresa, que no fue la primera en presentar una solicitud de dispensa del pago de las multas a la Comisión y que por tanto no podía beneficiarse de una dispensa total, sino solamente de una reducción de la multa, de presentar una solicitud abreviada de dispensa a las autoridades nacionales de competencia sólo fue prevista expresamente en el programa modelo sobre clemencia de la REC a raíz de las modificaciones introducidas en dicho programa en 2012.
A este respecto, cabe señalar que el hecho de que el programa modelo sobre clemencia de la REC, en su versión existente en la fecha en que sucedieron los hechos en el litigio principal, no estableciera expresamente la posibilidad de las empresas que hubieran presentado a la Comisión una solicitud de reducción de multa de presentar una solicitud abreviada de dispensa del pago de las multas ante las autoridades nacionales de competencia no puede interpretarse en el sentido de que se opone a que estas autoridades acepten, en tales circunstancias, la solicitud abreviada.
En efecto, tal como se ha indicado en el apartado 44 de la presente sentencia, los instrumentos adoptados en el ámbito de la REC, en particular su programa modelo sobre clemencia, no tienen efectos imperativos para las autoridades nacionales de competencia. Pues bien, esta falta de carácter imperativo hace que, por un lado, no se obligue a los Estados miembros a incorporar a sus regímenes de clemencia las disposiciones del programa modelo sobre clemencia de la REC y, por otro lado, tampoco se les prohíba adoptar, a nivel nacional, normas que no existen en ese programa modelo o que divergen del mismo, siempre que esta competencia se ejerza con observancia del Derecho de la Unión, especialmente del artículo 101 TFUE y del Reglamento n
o
1/2003.
La competencia de que disponen los Estados miembros para definir sus programas de clemencia debe, en efecto, ejercerse respetando el Derecho de la Unión, especialmente el Reglamento n
o
1/2003. En particular, los Estados miembros no pueden hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la ejecución de la normativa de la Unión y, en particular, en el ámbito del Derecho de la competencia, deben velar por que las normas que establecen o aplican no menoscaben la aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (sentencias Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, apartado
, y Kone y otros,
C‑557/12
,
EU:C:2014:1317
, apartado
).
El Tribunal de Justicia ya ha declarado que los programas nacionales de clemencia son instrumentos útiles en la lucha eficaz para descubrir y detener las vulneraciones de las normas sobre competencia y sirven, por lo tanto, al objetivo de aplicación efectiva de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (sentencias Pfleiderer,
C‑360/09
,
EU:C:2011:389
, apartado
).
A este respecto, debe señalarse que la aplicación efectiva del artículo 101 TFUE no se opone a un régimen nacional de clemencia que permite aceptar una solicitud abreviada de dispensa del pago de las multas de una empresa que no ha presentado a la Comisión una solicitud de dispensa total.
Antes al contrario, este planteamiento es conforme con la finalidad y el espíritu que presidieron el establecimiento del sistema de solicitudes de clemencia. En efecto, dicho sistema pretende concretamente promover el descubrimiento de comportamientos contrarios al artículo 101 TFUE incitando a los participantes en un cártel a denunciarlo. Por consiguiente, pretende fomentar la presentación de tales solicitudes y no limitar su número.
Así, el Tribunal de Justicia ha considerado que la Comunicación sobre clemencia tiene la finalidad de crear un clima de incertidumbre en los cárteles para fomentar su denuncia ante la Comisión (sentencia LG Display y LG Display Taiwan/Comisión,
C‑227/14 P
,
EU:C:2015:258
, apartado
). Esta incertidumbre dimana concretamente del hecho de que un solo participante en un cártel puede beneficiarse de la dispensa total y de que, en todo momento, la Comisión puede, por propia iniciativa, identificar la existencia de ese cártel.
En este contexto, no cabe excluir que una empresa que no ha sido la primera en presentar una solicitud de dispensa del pago de las multas a la Comisión, y que por tanto sólo puede beneficiarse de una reducción de multa, pueda, mediante la presentación de una solicitud abreviada de dispensa, ser la primera en informar a la autoridad nacional de competencia de la existencia del cártel de que se trate. En semejante situación, en el caso de que la Comisión no llevara a cabo su investigación relativa a los mismos hechos denunciados a la autoridad nacional, podría atribuirse a la empresa en cuestión la dispensa total en virtud del régimen nacional de clemencia.
Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que una autoridad nacional de competencia acepte, en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, una solicitud abreviada de dispensa del pago de las multas de una empresa que no ha presentado a la Comisión una solicitud de dispensa total, sino una solicitud de reducción de multa.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

1)
Las disposiciones del Derecho de la Unión Europea, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento (CE) n
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE], deben interpretarse en el sentido de que los instrumentos adoptados en el ámbito de la Red Europea de Competencia, en particular el programa modelo sobre clemencia de dicha Red, no tienen efectos imperativos para las autoridades nacionales de competencia.

2)
Las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que no existe ningún vínculo jurídico entre la solicitud de dispensa del pago de las multas que una empresa ha presentado o va a presentar a la Comisión Europea y la solicitud abreviada presentada ante una autoridad nacional de competencia en relación con el mismo cártel que obligue a esta autoridad a examinar la solicitud abreviada a la luz de la solicitud de dispensa. A este respecto, carece de pertinencia la circunstancia de que la solicitud abreviada refleje fielmente o no el contenido de la solicitud presentada a la Comisión.
Cuando la solicitud abreviada presentada ante una autoridad nacional de competencia tenga un ámbito de aplicación material más restringido que la solicitud de dispensa del pago de las multas presentada a la Comisión, esa autoridad nacional no estará obligada a ponerse en contacto con la Comisión o con la propia empresa para determinar si tal empresa ha constatado la existencia de ejemplos concretos de conductas ilegales en el sector supuestamente cubierto por la solicitud de dispensa, pero no por la solicitud abreviada.

3)
Las disposiciones del Derecho de la Unión, especialmente el artículo 101 TFUE y el Reglamento n
o
1/2003, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que una autoridad nacional de competencia acepte, en circunstancias como las controvertidas en el litigio principal, una solicitud abreviada de dispensa del pago de las multas de una empresa que no ha presentado a la Comisión una solicitud de dispensa total, sino una solicitud de reducción de multa.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.