CELEX: 62019TJ0569
Přístup k dokumentům
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Dokumenty týkající se řízení o navrácení státní podpory v návaznosti na rozhodnutí, kterým byla tato podpora prohlášena za neslučitelnou s vnitřním trhem a nařizuje se její navrácení
Odepření přístupu
Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu
Převažující veřejný zájem
Zásada zákazu diskriminace
Povinnost uvést odůvodnění

I.

Skutečnosti předcházející sporu
V rozhodnutí (EU) 2015/1826 ze dne 15. října 2014 o státní podpoře SA.33797 (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP), poskytnuté slovenskému podniku NCHZ (
Úř. věst. 2015, L 269, s. 71
), Evropská komise zejména konstatovala, že Novácké chemické závody, a.s. (dále jen „NCHZ“), slovenský chemický podnik, obdržel v rámci svého úpadkového řízení protiprávní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem. Rozhodla, že tato podpora musí být ze strany NCHZ, jakož i společností Fortischem, a.s., jakožto jejího hospodářského nástupce, vrácena.
Žalobkyně, společnost AlzChem Group AG, je německý podnik působící v oblasti chemie, který vystupuje jako zúčastněná strana v řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí 2015/1826.
Rozhodnutí 2015/1826 bylo předmětem dvou žalob na částečnou neplatnost. Rozsudkem ze dne 24. září 2019, Fortischem v. Komise (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
), Tribunál žalobu zamítl jako neopodstatněnou. Rozsudkem ze dne 13. prosince 2018, AlzChem v. Komise (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
), Tribunál zrušil článek 2 rozhodnutí 2015/1826.
Dopisem ze dne 12. dubna 2019 předložila žalobkyně Komisi žádost o přístup k dokumentům podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. 2001, L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331). Tato žádost se vztahovala k relevantním dokumentům v držení Komise, mimo jiné tabulek v Excelu, dokumentů ve Wordu nebo interních databází obsahujících informace o průběhu řízení o navrácení a o výši státní podpory získané Slovenskou republikou v návaznosti na rozhodnutí 2015/1826 (dále jen „požadované dokumenty“).
Komise tuto žádost zamítla dopisem ze dne 24. dubna 2019 z důvodu, že spadá do působnosti výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce a odst. 3 nařízení č. 1049/2001. Uvedla rovněž, že nebyl předložen žádný argument, který by mohl prokázat existenci převažujícího veřejného zájmu odůvodňujícího zpřístupnění požadovaných dokumentů, a že částečný přístup není možný.
Dopisem ze dne 15. května 2019 předložila žalobkyně Komisi potvrzující žádost v souladu s čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Napadla odepření přístupu ze strany Komise, přičemž zejména tvrdila, že se její žádost netýká žádného dokumentu spadajícího do působnosti výjimek, jichž se Komise dovolává, a že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů. Kromě toho požádala o částečný přístup k těmto dokumentům nebo o přístup k nim v prostorách Komise.
Dne 11. června 2019 Komise žalobkyni sdělila, že se její potvrzující žádost vyřizuje, ale že na ni nebude odpovězeno ve stanovené lhůtě a že lhůta pro odpověď na tuto žádost byla prodloužena o patnáct pracovních dnů v souladu s čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Dne 1. července 2019 informovala žalobkyni, že není možné shromáždit všechny podklady nezbytné pro úplnou analýzu její žádosti a přijetí konečného rozhodnutí a konečné rozhodnutí jí bude sděleno co nejdříve.
II.

Napadené rozhodnutí
Rozhodnutím C(2019) 5602 final ze dne 22. července 2019 (dále jen „napadené rozhodnutí“) odepřela Komise žalobkyni přístup k požadovaným dokumentům s tím, že se na ně vztahuje jednak výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se ochrany vyšetřování a jednak výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 první odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se ochrany obchodních zájmů.
Zaprvé, pokud jde o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, Komise měla za to, že požadované dokumenty nejsou pouze součástí správního spisu týkajícího se vyšetřování státní podpory, ale týkají se rovněž vyšetřování ohledně provádění rozhodnutí týkajícího se protiprávní státní podpory.
Komise poznamenala, že podle judikatury existuje obecná domněnka důvěrnosti, podle které zpřístupnění dokumentů ze správního spisu k řízení v oblasti státních podpor ohrožuje cíle vyšetřování takových podpor, i když řízení bylo zastaveno. Měla za to, že požadované dokumenty obsahující informace o průběhu řízení o navrácení dotčené státní podpory, jejíž vymáhání příslušelo podle rozhodnutí 2015/1826 slovenským orgánům, jsou součástí správního spisu v rámci vyšetřování týkajícího se této podpory, která nebyla zcela navrácena.
Kromě toho Komise upřesnila, že ve fázi navrácení protiprávní státní podpory zajistila s aktivní pomocí dotyčného členského státu řádné provedení rozhodnutí týkajícího se této podpory, a tudíž její činnost a přijatá opatření jsou vnitřně spjaty s jejím vyšetřováním ohledně této podpory ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Komise dále uvedla, že fáze navrácení státní podpory probíhá v rámci strukturovaného a formalizovaného řízení, které představuje vyšetřování ve smyslu uvedeného ustanovení. Měla za to, že jelikož neprovedení rozhodnutí o státní podpoře může vést k zahájení řízení o nesplnění povinnosti, musí být fáze provádění tohoto rozhodnutí považována za postup před zahájením soudního řízení podobný postupu stanovenému v článku 258 SFEU, ve vztahu k němuž Soudní dvůr uznal existenci obecné domněnky důvěrnosti. Zpřístupnění požadovaných dokumentů veřejnosti by tedy mohlo narušit dialog zahájený se Slovenskou republikou, pro který je zásadní atmosféra důvěry.
Zadruhé, pokud jde o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 první odrážce nařízení č. 1049/2001, Komise uvedla, že judikatura uznala obecnou domněnku důvěrnosti dokumentů, které jsou součástí jednoho z jejích spisů, bez ohledu na to, zda se žádost o přístup týká uzavřeného nebo probíhajícího řízení o kontrole. V projednávaném případě požadované dokumenty odhalují podrobné informace o stavu a jednotlivých etapách postupu navracení zahájeného dotyčnými podniky. Tyto obchodní informace jsou citlivé. S ohledem na dvoustrannou povahu fáze výkonu rozhodnutí týkajícího se protiprávní státní podpory by předčasné zpřístupnění dokumentů, jež se týkají stavu postupu navracení dotyčnými podniky, před skutečným navrácením této podpory poškodilo tyto podniky, a v konečném důsledku by spíše narušilo cíle řízení o státní podpoře, než aby přispělo k transparentnosti.
Zatřetí Komise zamítla žádost o částečný přístup z důvodu existence obecné domněnky důvěrnosti použitelné na požadované dokumenty.
Začtvrté měla Komise za to, že úvahy uplatněné žalobkyní k prokázání existence převažujícího veřejného zájmu jsou dosti obecné. Podle jejího názoru skutečnost, že se požadované dokumenty týkaly šetření správní povahy a netýkaly se legislativních aktů, u nichž byla v judikatuře uznána existence větší transparentnosti, a skutečnost, že zveřejní informace o navrácení dotčené státní podpory po pravomocném ukončení řízení o navrácení, včetně vrácené částky, nevymožené částky a výše navrácených úroků, dále podpořily závěr, že ve věci neexistuje převažující veřejný zájem.
III.

Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 15. srpna 2019 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
Na základě návrhu soudkyně zpravodajky Tribunál (pátý senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení. Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 23. března 2021.
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
napadené rozhodnutí zrušil;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
IV.

Právní otázky
Na podporu žaloby se žalobkyně dovolává dvou žalobních důvodů, vycházejících zaprvé z nesprávného právního posouzení a ze zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu při uplatnění výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce a odst. 3 nařízení č. 1049/2001 a zadruhé z porušení povinnosti odůvodnit odepření přístupu k požadovaným dokumentům v nedůvěrném znění nebo v prostorách Komise v souladu s čl. 4 odst. 6 a článkem 10 téhož nařízení.
A.

Úvodní poznámky týkající se určení aktů, které lze napadnout žalobou, a lhůty pro podání žaloby
Žalobkyně tvrdí, že judikatura Tribunálu týkající se nařízení č. 1049/2001 podle všeho vykazuje určité nesrovnalosti a rozpory, pokud jde o určení aktu, který lze napadnout žalobou, a počátku běhu lhůty pro podání žaloby. Analýza judikatury, zejména rozsudku ze dne 10. prosince 2010, Ryanair v. Komise (
T‑494/08 až T‑500/08 a T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), tak umožňuje dospět k závěru, že počátek běhu lhůty pro podání žaloby na neplatnost rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001 je určen posledním dnem, kdy měla Komise přijmout rozhodnutí. Podle žalobkyně je třeba i v případě, že napadené rozhodnutí je datováno dnem 22. července 2019, počítat lhůtu pro podání žaloby od 5. června 2019, neboť absenci odpovědi do tohoto data je nutné považovat za zamítavé rozhodnutí podle čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení.
Pokud jde naproti tomu o akt napadnutelný žalobou, pokud Komise nepřijala rozhodnutí ve lhůtě stanovené v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, je tento akt podle okolností buď konkludentním zamítavým rozhodnutím, nebo jak konkludentním rozhodnutím, tak výslovným rozhodnutím, nebo výslovným zamítavým rozhodnutím. Žalobkyně tudíž navrhuje, aby v rozsahu, v němž by Tribunál mohl mít za to, že napadené rozhodnutí zahrnuje rovněž konkludentní zamítavé rozhodnutí vyplývající z nečinnosti Komise až do 5. června 2019 včetně, bylo toto rozhodnutí považováno za nedílnou součást napadeného rozhodnutí.
Žalobkyně navíc zdůrazňuje případně negativní a nepředvídatelné účinky judikatury týkající se lhůty pro podání žaloby na neplatnost výslovného rozhodnutí v případech, kdy k jeho přijetí dojde po vydání konkludentního rozhodnutí. Zejména z rozsudku ze dne 10. prosince 2010, Ryanair v. Komise (
T‑494/08 až T‑500/08 a T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), a z usnesení ze dne 13. listopadu 2012, ClientEarth a další v. Komise (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), vyplývá, že pokud je aktem, který lze napadnout žalobou, výslovné rozhodnutí, začne uvedená lhůta běžet od data konkludentního rozhodnutí. Žalobkyně tedy musela přeformulovat svou žalobu směřující proti konkludentnímu rozhodnutí na základě čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, aby zohlednila argumenty předložené Komisí v napadeném rozhodnutí. Původní lhůta pro podání žaloby, kterou měla mít na přípravu své žaloby, se tak zkrátila. Zkrácení zákonných lhůt, ve kterých jednotlivci mohou vykonávat svá práva v souladu se Smlouvou o FEU, judikaturou, by přitom mohlo neodůvodněně omezit tato práva a porušit články 42 a 47 Listiny základních práv Evropské unie.
Žalobkyně se dále domnívá, že s ohledem na judikaturu byla sdělení Komise ze dne 11. června a 1. července 2019 zcela zavádějící a takové povahy, že jí bránila v přístupu ke spravedlnosti, a měla by být zneplatněna.
Komise odmítá tvrzení žalobkyně o nesoudržnostech a rozporech v judikatuře Tribunálu, jakož i tvrzení o jejím možném zavádějícím jednání.
V této souvislosti je třeba konstatovat, že Komise neodpověděla na žádost žalobkyně o přístup ani v původní lhůtě, ani ve lhůtě pro odpověď po prvním prodloužení dne 11. června 2019, což odpovídá situaci uvedené v čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, ale následně přijala výslovné zamítavé rozhodnutí, které představuje napadené rozhodnutí.
V takové situaci, jako je situace v projednávané věci, popsaná v bodě 25výše, musí být zaprvé absence odpovědi Komise považována za konkludentní rozhodnutí o odepření přístupu. Druhé prodloužení lhůty dne 1. července 2019 totiž nemohlo platně prodloužit danou lhůtu, neboť podle článku 8 nařízení č. 1049/2001 může Komise původní lhůtu prodloužit pouze jednou a po uplynutí prodloužené lhůty se má za to, že bylo přijato konkludentní rozhodnutí o odepření přístupu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. července 2019, Ryanair v. Komise, T‑494/08 až T‑500/08 a T‑509/08, EU: T:2010:511, body 38 a 40, a usnesení ze dne 27. listopadu 2012, Steinberg v. Komise,
T‑17/10
, nezveřejněné,
EU:T:2012:625
, bod
). V tomto ohledu je třeba uvést, že lhůta stanovená v čl. 8 odst. 1 nařízení č. 1049/2001 má závaznou povahu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. ledna 2010, Co-Frutta v. Komise,
T‑355/04 a T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, body
a
) a nemůže být prodloužena mimo okolnosti stanovené v čl. 8 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, neboť jinak by byl tento článek zbaven jakéhokoliv užitečného účinku, jelikož by žadatel přesně nevěděl, od kterého data může podat opravný prostředek nebo stížnost stanovené v čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení (obdobně viz rozsudek ze dne 21. dubna 2005, Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, bod
). Takové konkludentní rozhodnutí o odepření přístupu může být předmětem žaloby na neplatnost podle ustanovení článku 263 SFEU (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 27. listopadu 2012, Steinberg v. Komise,
T‑17/10
, nezveřejněné,
EU:T:2012:625
, bod
).
Pokud však Komise následně výslovně a s konečnou platností odpověděla na potvrzující žádost tím, že odmítla přístup k dotčeným dokumentům, pak konkludentně vzala zpět konkludentní rozhodnutí o odmítnutí přístupu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, body
a
; usnesení ze dne 27. listopadu 2012, Steinberg v. Komise,
T‑17/10
, nezveřejněné,
EU:T:2012:625
, bod
, a rozsudek ze dne 26. dubna 2018, Espírito Santo Financial (Portugal) v. ECB,
T‑251/15
, nezveřejněný,
EU:T:2018:234
, bod
]. Toto výslovné rozhodnutí tedy může být předmětem žaloby na neplatnost podle ustanovení článku 263 SFEU.
Pokud bylo konkludentní rozhodnutí předmětem žaloby na neplatnost, ztrácí žalující strana v důsledku přijetí výslovného rozhodnutí zájem na podání této žaloby a má se za to, že již není třeba o této žalobě rozhodnout [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. října 2014, Strack v. Komise,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, body
a
; ze dne 10. prosince 2010, Ryanair v. Komise,
T‑494/08 až T‑500/08 a T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, bod
; ze dne 2. července 2015, Typke v. Komise,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, bod
, a ze dne 26. dubna 2018, Espírito Santo Financial (Portugal) v. ECB,
T‑251/15
, nezveřejněný,
EU:T:2018:234
, bod
]. Žalující strana může rovněž upravit své žalobní důvody a hlavní argumenty ve lhůtě pro podání žaloby stanovené za tímto účelem v čl. 263 šestém pododstavci SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. prosince 2011, Enviro Tech Europe a Enviro Tech International v. Komise,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, bod
). Pokud by bylo výslovné rozhodnutí přijato před podáním žaloby proti konkludentnímu rozhodnutí, byla by taková později podaná žaloba nepřípustná (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 10. prosince 2010, Ryanair v. Komise,
T‑494/08 až T‑500/08 a T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, bod
).
V projednávaném případě Komise přijala výslovné rozhodnutí, i když bohužel až po uplynutí prodloužené lhůty, ale před uplynutím lhůty pro podání žaloby proti konkludentnímu rozhodnutí a před podáním žaloby proti němu. Přijetím tohoto výslovného rozhodnutí tedy Komise vzala zpět konkludentní rozhodnutí a rozhodnutím, které může být předmětem žaloby na neplatnost v této věci, je výslovné rozhodnutí ze dne 22. července 2019 o odepření přístupu k požadovaným dokumentům, které je napadeným rozhodnutím.
Zadruhé na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, musí být lhůta pro podání žaloby na neplatnost proti výslovnému rozhodnutí stanovena v souladu s ustanoveními článku 263 SFEU, aniž může být počítána ode dne, kdy bylo přijato konkludentní zamítavé rozhodnutí. Kromě toho žalobkyně neprávem tvrdí, že skutkové okolnosti věci, v níž bylo vydáno usnesení ze dne 13. listopadu 2012, ClientEarth a další v. Komise (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), byly srovnatelné se skutkovými okolnostmi projednávané věci. V dané věci byla žaloba na neplatnost, jejímž předmětem bylo konkludentní zamítavé rozhodnutí ze dne 4. února 2011, podána až dne 25. května 2011, a byla tudíž nepřípustná z důvodu opožděnosti. Z daného rozsudku tedy nijak nevyplývá, že žaloba podaná proti výslovnému rozhodnutí musí být podána ve lhůtě použitelné v případě žaloby na neplatnost předcházejícího konkludentního rozhodnutí.
V projednávané věci musí být lhůta pro podání žaloby proti napadenému rozhodnutí počítána od 22. července 2019 od 24 hodin. Ačkoli, jak tvrdí žalobkyně, nelze než zdůraznit, že Komise nemohla prodloužit lhůtu pro odpověď po skončení prvního prodloužení, nemůže tato okolnost způsobit protiprávnost napadeného rozhodnutí, která by odůvodňovala jeho zrušení, a to vzhledem k tomu, že Komise na tuto žádost odpověděla dříve, než žalobkyně vyvodila důsledky z neposkytnutí odpovědi ve lhůtách podle čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, bod
, a usnesení ze dne 27. listopadu 2012, Steinberg v. Komise,
T‑17/10
, nezveřejněné,
EU:T:2012:625
, bod
). Navíc na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, nelze mít za to, že neměla k dispozici zákonnou lhůtu pro přípravu své žaloby, která mohla být podána do 2. října 2019 včetně, na základě ustanovení čl. 263 šestého pododstavce SFEU ve spojení s články 58 a 60 jednacího řádu Tribunálu.
B.

K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nesprávného právního posouzení a zjevně nesprávného posouzení skutkového stavu při použití výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce a odst. 3 nařízení č. 1049/2001
Podle žalobkyně musí být nesprávná právní posouzení a zjevně nesprávná posouzení skutkového stavu Komise přezkoumána ve světle základního práva na přístup k dokumentům, které odpovídá cíli spočívajícímu v posílení legitimity správních orgánů v rámci jejich rozhodovací činnosti a které je zakotveno v článku 42 Listiny základních práv. Jakákoli výjimka z tohoto práva nebo jakékoli omezení tohoto práva musí být vykládány restriktivně. Žalobkyně se dovolává rozporuplnosti postojů přijatých Komisí, pokud jde o zpřístupnění informací o stavu navracení státních podpor.
První žalobní důvod je rozdělen na pět částí. V první části žalobkyně tvrdí, že se žádost o přístup netýkala žádného dokumentu souvisejícího s vyšetřováním nebo který by byl součástí spisu týkajícího se vyšetřování, a že tedy neohrozila cíle vyšetřování uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, ani rozhodovací proces Komise uvedený v čl. 4 odst. 3 téhož nařízení. Ve druhé části tvrdí, že žádost o přístup nemůže být zamítnuta na základě ochrany cílů vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, ani na základě ochrany rozhodovacího procesu Komise stanovené v čl. 4 odst. 3 téhož nařízení. Ve třetí části tvrdí, že se žádost o přístup netýkala žádné informace nebo údaje o obchodním zájmu, které by vyžadovaly ochranu podle čl. 4 odst. 2 první odrážky téhož nařízení. Ve čtvrté části se dovolává diskriminačního uplatňování výjimek ze zpřístupnění informací týkajících se navracení podpor v napadeném rozhodnutí. V páté části tvrdí, že uplatnění jakékoliv výjimky ze zpřístupnění je vyloučeno z důvodu převažujícího veřejného zájmu.
Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
Úvodem je třeba konstatovat, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně ve svých písemnostech, je odepření přístupu v napadeném rozhodnutí založeno na čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, a nikoli na čl. 4 odst. 3 téhož nařízení. Žalobkyně to ostatně na jednání připustila, což bylo zaznamenáno do protokolu z jednání. Její argumenty jsou tudíž irelevantní v rozsahu, v němž se týkají tvrzeného použití čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, a musí být odmítnuty.
Článek 1 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že cílem nařízení je zakotvit právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů Evropské unie v co nejširším rozsahu (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že podle judikatury nevyžaduje správní činnost Komise stejně široký přístup k dokumentům, jakou vyžaduje legislativní činnost unijního orgánu (viz rozsudky ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 7. září 2017, AlzChem v. Komise,
T‑451/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:588
, bod
).
Z článku 4 nařízení č. 1049/2011, který v tomto ohledu stanoví režim výjimek, rovněž vyplývá, že toto právo na přístup podléhá určitým omezením založeným na důvodech veřejného či soukromého zájmu. Vzhledem k tomu, že se takové výjimky odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů veřejnosti, musí být vykládány a používány striktně (rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, body
a
a citovaná judikatura).
Pokud unijní orgán, instituce nebo jiný subjekt, jemuž byla předložena žádost o přístup k dokumentu, zamítne žádost na základě některé z výjimek stanovených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, musí v zásadě vysvětlit, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný touto výjimkou, přičemž riziko takovéhoto ohrožení musí být důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, bod
a citovaná judikatura).
V některých případech Soudní dvůr uznal, že je nicméně přípustné, aby takový orgán, taková instituce nebo takový jiný subjekt Unie opřel v tomto ohledu své rozhodnutí o obecné domněnky použitelné na některé kategorie dokumentů, protože na žádosti o zpřístupnění týkající se dokumentů téže povahy je možno použít podobné obecné úvahy (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, bod
a citovaná judikatura).
Účel takových výjimek tedy spočívá v možnosti, že dotčený orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie zohlední, že zpřístupnění určitých kategorií dokumentů v zásadě ohrožuje zájem chráněný výjimkou, na kterou se odvolává, a to na základě takových obecných úvah bez nutnosti zkoumat konkrétně a jednotlivě každý z požadovaných dokumentů (viz rozsudek ze dne 22. ledna 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, bod
a citovaná judikatura).
Ze stejného důvodu, proč judikatura stanoví, že výjimky ze zpřístupnění uvedené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 mají být vykládány a uplatňovány restriktivně, protože se odchylují od zásady co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení unijních orgánů, institucí či jiných subjektů (rozsudky ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, bod
, a ze dne 3. července 2014, Rada v. in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, bod
), musí být striktně koncipovány i uznání a použitelnost obecné domněnky důvěrnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
).
Konečně podle judikatury platí, že existence obecné domněnky důvěrnosti nevylučuje možnost prokázat, že se na daný dokument, jehož zpřístupnění je požadováno, uvedená domněnka nevztahuje nebo že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění tohoto dokumentu podle čl. 4 odst. 2
in fine
nařízení č. 1049/2001 (rozsudky ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
, a ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
).
Právě ve světle výše připomenutých zásad vyplývajících z judikatury je třeba ověřit, zda Komise nesprávně použila čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážku nařízení č. 1049/2001.
Je třeba připomenout, že Komise neprovedla konkrétní a individuální přezkum každého z požadovaných dokumentů, ale měla v podstatě za to, že se na ně vztahují dvě obecné domněnky důvěrnosti, které se použijí na dokumenty týkající se stavu řízení o navrácení státní podpory a částek, které byly navráceny v návaznosti na její rozhodnutí nařizující navrácení uvedené podpory. Domněnky uplatněné Komisí jsou založeny jednak na výjimce týkající se ochrany vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, a jednak na výjimce týkající se ochrany obchodních zájmů třetích osob stanovené v čl. 4 odst. 2 první odrážce téhož nařízení.
1.

K první a druhé části, vycházející v podstatě z toho, že žádost o přístup nemohla být zamítnuta na základě ochrany cílů vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001
V první části žalobkyně tvrdí, že se její žádost netýkala žádného dokumentu souvisejícího s vyšetřováním nebo který by byl součástí spisu týkajícího se vyšetřování, ať už se jedná o státní podporu konstatovanou v rozhodnutí 2015/1826, nebo o budoucí rozhodnutí v oblasti státních podpor. Podle ní se žádost týkala přesných faktických informací týkajících se stavu provádění rozhodnutí 2015/1826, a tedy podkladů shromážděných po jeho přijetí. Vzhledem k tomu, že se její žádost netýkala věcných argumentů předložených Slovenskou republikou, nelze mít za to, že by vyhovění této žádosti oslabovalo ochotu členských států spolupracovat s Komisí v rámci jejího vyšetřování. Kromě toho kvalifikace její žádosti ze strany Komise jako žádosti týkající se dokumentů nebo informací obsažených ve spisu nebo dokumentů týkajících se vyšetřování nemá žádnou oporu v judikatuře. Její žádost by proto neohrozila cíle vyšetřování uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
Ve druhé části žalobkyně zaprvé tvrdí, že i kdyby se její žádost týkala dokumentů nebo informací, které jsou formálně součástí relevantního spisu, na němž je napadené rozhodnutí založeno, nemohla by se Komise za účelem jejího zamítnutí dovolávat výjimek stanovených v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Podle žalobkyně nelze mít za to, že by přístup k požadovaným dokumentům ohrozil vůli členských států spolupracovat s Komisí, neboť její žádost se netýkala interních analýz nebo sdělení obsahujících posouzení konkrétního případu nebo vyšetřování ze strany Komise.
V replice žalobkyně uvádí, že podle Komise požadované informace o stavu navracení státní podpory souvisí s jinými vyšetřováními, zejména s vyšetřováním týkajícím se řízení o navrácení podpory podle článku 16 nařízení (EU) 2015/1589 ze dne 13. července 2015, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 SFEU (
Úř. věst. 2015, L 248, s. 9
), a s vyšetřováním týkajícím se řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU, a to odkazem
per analogiam
na řízení „EU-Pilot“. Komise však na uvedená řízení neodkázala ani v dopise ze dne 24. dubna 2019, ani v napadeném rozhodnutí a nezmínila existenci řízení zahájeného proti Slovenské republice v tomto ohledu. Nyní se nemůže dovolávat nových skutečností a důvodů.
Zadruhé žalobkyně odmítá argument Komise, podle kterého požadované dokumenty týkající se stavu navracení dotčené státní podpory nemohou být předány z důvodu, že obsahují podstatné informace. Kvantitativní údaje mohly být předloženy bez zpřístupnění podstatných údajů, například předáním dokumentu, z něhož vyplývá, že určité procento státní podpory bylo navráceno nebo že nebyla obdržena žádná částka. V každém případě je praxí Komise předávat podstatné informace ve svých odpovědích na žádosti o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001.
Zatřetí žalobkyně tvrdí, že Komise nemůže vycházet z extenzivního výkladu výjimek z obecné zásady zpřístupnění dokumentů veřejnosti, zakotvené v nařízení č. 1049/2001, pokud její vlastní praxe klade důraz na to, že důvody, kterých se dovolává, se na žádost o přístup neuplatní. Jako příklad uvádí šest věcí, ve kterých Komise před zahájením řízení o nesplnění povinnosti zveřejnila informace srovnatelné s informacemi, jejichž získání se žádost týká.
Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
Je třeba mít za to, že první a druhou částí prvního žalobního důvodu žalobkyně v podstatě zaprvé zpochybňuje skutečnost, že požadované dokumenty spadají do fáze vyšetřování, zejména proto, že vyšetřování týkající se státní podpory bylo ukončeno rozhodnutím 2015/1826. Zadruhé zpochybňuje skutečnost, že se Komise může dovolávat výjimky týkající se ochrany cílů vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
V napadeném rozhodnutí Komise odepřela přístup k požadovaným dokumentům na dvou odlišných základech. Na jedné straně měla za to, že požadované dokumenty jsou součástí spisu týkajícího se státní podpory konstatované v rozhodnutí 2015/1826, a tudíž se na ně vztahuje obecná domněnka důvěrnosti, která zahrnuje vyšetřování týkající se dotčené státní podpory. Měla tak za to, že se na uvedené dokumenty použije obecná domněnka důvěrnosti týkající se dokumentů obsažených ve správním spise týkajícím se řízení o kontrole státních podpor, jak je uznána v rozsudku ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
), a připomenutá zejména v rozsudcích ze dne 14. července 2016, Sea Handling v. Komise (
C‑271/15 P
, nezveřejněný,
EU:C:2016:557
, body
až
), ze dne 13. března 2019, AlzChem v. Komise (
C‑666/17 P
, nezveřejněný,
EU:C:2019:196
, bod
), a ze dne 19. září 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) v. Komise (
T‑39/17
, nezveřejněný,
EU:T:2018:560
, bod
).
Na druhé straně Komise v podstatě uvedla, že řízení o navrácení může vést přímo k zahájení řízení o nesplnění povinnosti podle čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU, a měla za to, že fáze provádění jejího rozhodnutí týkajícího se této podpory musí být považována za postup před zahájením soudního řízení, který je podobný postupu stanovenému v článku 258 SFEU. Poté, co připomněla, že Soudní dvůr uznal existenci obecné domněnky důvěrnosti, která se použije na dokumenty shromážděné v rámci vyšetřování týkajícího se řízení o nesplnění povinnosti, měla za to, že odůvodnění použité pro uznání takové domněnky se použije
mutatis mutandis
pro odepření zpřístupnění požadovaných dokumentů. Měla tedy za to, že se na tyto dokumenty z důvodu použití
per analogiam
vztahuje obecná domněnka důvěrnosti týkající se dokumentů o postupu před zahájením soudního řízení o nesplnění povinnosti ve smyslu článku 258 SFEU, jak byla uznána v rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise (
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
), připomenutá zejména v rozsudcích ze dne 23. ledna 2017, Justice & Environment v. Komise (
T‑727/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:18
, bod
), a ze dne 5. prosince 2018, Campbell v. Komise (
T‑312/17
, nezveřejněný,
EU:T:2018:876
, bod
).
Je tedy třeba určit, zda se Komise dopustila nesprávného právního posouzení, když rozhodla, že se na dokumenty týkající se řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory vztahuje obecná domněnka důvěrnosti podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, a pokud taková domněnka existuje nebo musí být uznána, zda ji Komise v projednávaném případě použila, aniž se ve svém rozhodnutí dopustila nesprávného posouzení skutkového stavu.
a)

K existenci obecné domněnky důvěrnosti
Je třeba uvést, že podle judikatury (viz bod 53 výše) se obecná domněnka důvěrnosti, která se týká dokumentů obsažených ve správním spise týkajícím se řízení o kontrole státních podpor, výslovně vztahuje na dokumenty, které jsou součástí vyšetřování vedeného Komisí, aby mohla v rozhodnutí zejména dospět k závěru o existenci státní podpory a nařídit její navrácení. Naproti tomu unijní soud dosud nerozhodoval o odepření přístupu k dokumentům týkajícím se fáze výkonu takového rozhodnutí Komise dotčeným členským státem.
I když se tedy uznání obecné domněnky důvěrnosti v judikatuře uvedené v bodě 53 výše sice týká správního spisu v rámci řízení o kontrole zahájeného podle čl. 108 odst. 2 SFEU, vztahuje se nepochybně pouze na dokumenty o správním řízení vedoucím k přijetí rozhodnutí Komise, v němž Komise dospívá zejména k závěru o existenci státní podpory a nařizuje její navrácení.
Navíc pokud jde o dokumenty týkající se fáze výkonu rozhodnutí, v němž Komise nařizuje navrácení státní podpory, mohou být tyto dokumenty zajisté formálně součástí téhož spisu jako dokumenty z vyšetřování vedeného Komisí, které ji vedly k přijetí tohoto rozhodnutí, jak žalobkyně ostatně připouští. Všechny dokumenty se totiž týkají téhož vnitrostátního opatření či týchž vnitrostátních opatření. Nicméně, jak bylo připomenuto v bodě 42 výše, výjimky ze zpřístupnění uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 musí být vykládány a uplatňovány restriktivně v rozsahu, v němž se odchylují od zásady co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení unijních orgánů. V důsledku toho, jak tvrdí žalobkyně, nelze mít za to, že obecná domněnka důvěrnosti v souvislosti s kontrolou státních podpor, jak ji uznává judikatura (viz bod 53 výše), se nutně vztahuje na dokumenty týkající se fáze výkonu rozhodnutí Komise, neboť jsou součástí téhož správního spisu.
Je tedy třeba přezkoumat, zda se na dokumenty vztahující se k fázi výkonu rozhodnutí Komise dotčeným členským státem může vztahovat rovněž obecná domněnka důvěrnosti, ať již domněnka důvěrnosti v oblasti kontroly státních podpor uznaná judikaturou, která by se tak měla vztahovat i na tyto dokumenty, nebo jiná obecná domněnka důvěrnosti.
V tomto ohledu je třeba uvést, že unijní soud stanovil několik kritérií pro uznání obecné domněnky důvěrnosti, která se týkají dotyčných dokumentů a ohrožení zájmu chráněného předmětnou výjimkou.
1)

K dotyčným dokumentům
Z judikatury vyplývá, že aby bylo možné uplatnit obecnou domněnku důvěrnosti vůči osobě, která žádá o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001, je nezbytné, aby dotčené dokumenty patřily k téže kategorii dokumentů nebo byly téže povahy (rozsudek ze dne 5. února 2018, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, bod
; v tomto smyslu rovněž viz rozsudky ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
, a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
).
Ve všech věcech, ve kterých byla vydána rozhodnutí poukazující na takové domněnky, se předmětné odepření přístupu týkalo souboru dokumentů jasně vymezených tím, že všechny patřily k určitému spisu vztahujícímu se k probíhajícímu správnímu nebo soudnímu řízení (rozsudek ze dne 5. února 2018, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, bod
; v tomto smyslu viz rovněž rozsudky ze dne 28. června 2012,Komise v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, bod
; ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, body
a
, a ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, body
a
).
V tomto ohledu je třeba uvést, že Soudní dvůr sice rozhodl, že všechny dokumenty obsažené ve správním spise týkajícím se řízení o kontrole státních podpor tvoří jednu kategorii (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
). Jak však bylo uvedeno v bodě 56 výše, unijní soud se nevyjádřil k tomu, zda dokumenty, které vedly k přijetí rozhodnutí, v němž Komise dospěla k závěru o existenci státní podpory a jejím navrácení, a dokumenty týkající se řízení o kontrole výkonu uvedeného rozhodnutí patří do téže kategorie dokumentů. Je přitom třeba mít za to, že i když mohou být součástí téhož spisu Komise, nic to nemění na tom, že
stricto sensu
patří do dvou různých kategorií dokumentů.
Naproti tomu nelze zpochybnit, že dokumenty týkající se řízení o kontrole výkonu rozhodnutí Komise nařizujícího navrácení státní podpory tvoří jednu kategorii, jelikož jsou jasně vymezeny tím, že společně patří ke spisu týkajícímu se správního řízení, které následovalo po řízení, které vedlo k přijetí uvedeného rozhodnutí.
2)

K ohrožení zájmu chráněného dovolávanou výjimkou
Podle judikatury je uplatnění obecných domněnek důvěrnosti vedeno nutností zajistit řádný průběh dotčených řízení a zaručit, že jejich cíle nebudou ohroženy. Uznání takové domněnky se tedy může zakládat na tom, že se přístup k dokumentům z určitých řízení neslučuje s jejich řádným průběhem, a na riziku, že tato řízení budou ohrožena, přičemž se rozumí, že obecné domněnky důvěrnosti umožňují chránit řádný průběh řízení omezením zásahů ze strany třetích osob (rozsudky ze dne 7. září 2017, AlzChem v. Komise,
T‑451/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:588
, bod
, a ze dne 5. února 2018, MSD Animal Health Innovation a Intervet international v. EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, bod
).
Uznání obecné domněnky důvěrnosti pro novou kategorii dokumentů tak předpokládá, že bude nejprve prokázáno, že zpřístupnění tohoto druhu dokumentů spadajících do této kategorie by rozumně předvídatelným způsobem mohlo skutečně ohrozit zájem chráněný dotčenou výjimkou (rozsudek ze dne 28. května 2020, Campbell v. Komise,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, bod
).
V této souvislosti je třeba nejprve určit, zda dokumenty týkající se řízení o kontrole výkonu rozhodnutí Komise nařizujícího navrácení státní podpory spadají do fáze vyšetřování, což žalobkyně popírá. Případně bude třeba dále posoudit, zda charakteristiky takového vyšetřování odůvodňují uznání obecné domněnky důvěrnosti vztahující se na uvedené dokumenty.
i)

K existenci vyšetřování
Je třeba připomenout, že byť čl. 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001 stanoví, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany zejména cílů vyšetřování, není pojem „vyšetřování“ ve smyslu tohoto ustanovení tímto nařízením definován.
Podle judikatury je pojem „vyšetřování“ uvedený v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 autonomním pojmem unijního práva, který musí být vykládán s přihlédnutím zejména k jeho obvyklému významu a kontextu, ve kterém se vyskytuje (rozsudek ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, bod
). Vzhledem k tomu, že pojem „vyšetřování“ spadá pod výjimku z obecného pravidla, podle kterého musejí být všechny dokumenty přístupné, musí být vykládán a aplikován striktním způsobem (stanovisko generálního advokáta Watheleta ve věci Francie v. Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, bod
).
Ač není nutné se dobrat vyčerpávající definice pojmu „vyšetřování“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, je třeba mít za to, že se jedná o činnost v rámci strukturovaného a formalizovaného postupu Komise, jejímž cílem je shromažďování a analýza informací k tomu, aby tento orgán mohl zaujmout postoj v rámci plnění svých úkolů stanovených ve Smlouvách o EU a FEU. Tento postup nemusí nutně směřovat k odhalení nebo stíhání protiprávního jednání nebo nesrovnalosti. Pojem „vyšetřování“ se může týkat také činnosti Komise, jejímž cílem je zjištění skutečností za účelem posouzení dané situace (rozsudek ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, body
a
).
Konečně, jak uvedla Komise v napadeném rozhodnutí, v řízeních v oblasti státních podpor není pojem „vyšetřování“ zamýšlen pouze k ochraně cílů vyšetřování zaměřených na určité podniky [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. září 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) v. Komise,
T‑39/17
, nezveřejněný,
EU:T:2018:560
, bod
].
Je třeba konstatovat, jak tvrdí Komise, že v rámci řízení o kontrole výkonu rozhodnutí ukládajícího navrácení státní podpory shromažďuje a hodnotí informace poskytnuté dotčeným členským státem, aby mimo jiné zjistila, zda tento stát přijal všechna opatření nezbytná k navrácení podpory v plném rozsahu, a případně aby rozhodla o předložení věci Soudnímu dvoru v souladu s čl. 108 odst. 2 SFEU.
Z toho vyplývá, že podle judikatury citované v bodě 70 výše taková činnost představuje strukturovaný a formalizovaný postup Komise, jehož cílem je shromažďování a analýza informací, aby tento orgán mohl zaujmout postoj v rámci výkonu svých funkcí.
Navíc je třeba poznamenat, že v rámci řízení o kontrole výkonu rozhodnutí Komise ukládajícího navrácení státní podpory je v čl. 28 odst. 1 nařízení 2015/1589 stanoveno, že „[n]eplní-li dotyčný členský stát podmínečné nebo záporné rozhodnutí, zejména v případech uvedených v článku 16 tohoto nařízení, může Komise předložit záležitost přímo Soudnímu dvoru [...] v souladu s čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování EU“.
Je třeba uvést, že čl. 108 odst. 2 druhý pododstavec SFEU nestanoví na rozdíl od článku 258 SFEU postup před zahájením soudního řízení. Jak tvrdí Komise, fáze kontroly výkonu jejího rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory musí být považována za srovnatelnou s postupem před zahájením soudního řízení podle článku 258 SFEU, který odpovídá vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001. Jak totiž v podstatě uvedl generální advokát M. Wathelet ve svém stanovisku ve věci Francie v. Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, bod
), pojem „vyšetřování“ v nařízení č. 1049/2001 pokrývá řízení o nesplnění povinnosti, jak vyplývá z rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise (
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
), a vyšetřování, která mohou vést k zahájení tohoto řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, body
a
).
Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně a jak uvádí Komise, řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory odpovídá vyšetřování prováděnému Komisí ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, jak je vymezeno v judikatuře.
Tento závěr nemůže být zpochybněn argumentem žalobkyně, podle kterého by v případě, že by se odůvodnění uvedené Soudním dvorem v rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise (
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), mělo vztahovat na dokumenty, které by Komise mohla případně použít v rámci budoucích potenciálních řízení o nesplnění povinnosti, byly by zásada přístupu k dokumentům a nařízení č. 1049/2001 zbaveny své podstaty. Podle ní totiž téměř všechny dokumenty získané Komisí v jakémkoliv kontextu nemusí být zpřístupněny, neboť každý dokument by mohl být použit v rámci řízení, která by mohla mít dopad na potencionální vyšetřování vedená Komisí bez ohledu na okolnosti, za kterých byly získány. V tomto ohledu stačí konstatovat, že se nejedná o potencionální vyšetřování, ale o konkrétní správní řízení, jehož výchozím bodem je rozhodnutí Komise, které vymezuje cíle vyšetřování následujícího po jeho přijetí za účelem přijetí nového rozhodnutí Komise o předložení záležitosti Soudnímu dvoru v souladu s čl. 108 odst. 2 SFEU.
Kromě toho, i když nelze popřít, že existuje souvislost mezi fází přijímání rozhodnutí o státní podpoře a fází kontroly výkonu tohoto rozhodnutí, jelikož druhá fáze je důsledkem první fáze, nelze mít za to, že s ohledem na uplatnění výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 existuje mezi těmito dvěma fázemi procesní kontinuita. Je totiž nutno konstatovat, že vyšetřování během každé z nich se liší, pokud jde o důvod jejich zahájení a jejich účel. Argumentace předložená v tomto ohledu Komisí musí být proto odmítnuta.
ii)

K ohrožení ochrany cílů vyšetřování
Podle judikatury platí, že k odůvodnění odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění bylo požadováno, v zásadě nestačí, že se tento dokument váže k činnosti uvedené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. Dotyčný orgán, instituce nebo jiný subjekt Unie musí rovněž poskytnout vysvětlení k tomu, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou stanovenou v tomto ustanovení (rozsudky ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, bod
; ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
, a ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že fáze kontroly výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory musí být považována za srovnatelnou s postupem před zahájením soudního řízení stanoveným v článku 258 SFEU (viz bod 75 výše).
Podle ustálené judikatury lze přitom předpokládat, že by zpřístupnění dokumentů k řízení o nesplnění povinností ve fázi před zahájením soudního řízení mohlo změnit průběh i povahu tohoto řízení, a tedy že toto zpřístupnění v zásadě ohrožuje ochranu cílů vyšetřování ve smyslu článku 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 (rozsudky ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
, a ze dne 11. května 2017, Švédsko v. Komise,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, bod
).
Bylo konstatováno, že kontrola, kterou má Komise provádět v rámci řízení o nesplnění povinnosti, je správní funkcí, v jejímž rámci má Komise širokou diskreční pravomoc a vede dvoustranný dialog s dotyčnými členskými státy. Naopak jiné strany, než jsou tyto členské státy, nemají zvláštní procesní záruky, jejichž dodržování podléhá účinnému soudnímu přezkumu (viz rozsudek ze dne 13. září 2013, ClientEarth v. Komise,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, bod
a citovaná judikatura).
Podle judikatury je tedy Komise oprávněna zachovat důvěrnost dokumentů shromážděných v rámci vyšetřování týkajícího se řízení o nesplnění povinnosti, jejichž zpřístupnění by mohlo narušit atmosféru důvěry, jež musí mezi ní a dotyčným členským státem panovat v zájmu nalezení konsensu ohledně porušení unijního práva, která budou případně odhalena (rozsudek ze dne 13. září 2013, ClientEarth v. Komise,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, bod
).
Pokud jde o řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory, je třeba zohlednit okolnost, že toto řízení je dvoustranné, neboť probíhá mezi Komisí a dotyčným členským státem. V rámci tohoto řízení nemají jiné zúčastněné strany než tento členský stát právo nahlížet do dokumentů obsažených ve správním spise Komise a není jim vyhrazena žádná zvláštní úloha.
Pokud by tedy jiné zúčastněné strany než dotyčný členský stát mohly na základě nařízení č. 1049/2001 získat přístup k dokumentům obsaženým ve správním spise Komise, jenž se týká řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory, mohlo by takové zpřístupnění změnit povahu a průběh takového dvoustranného řízení tím, že by případně třetím osobám umožnilo zaujmout stanovisko k informacím poskytnutým dotčeným členským státem, a ohrozit tak ochranu cílů vyšetřování.
V rámci řízení o navrácení státní podpory je totiž nepostradatelná loajální spolupráce a vzájemná důvěra mezi Komisí a státem odpovědným za poskytnutí podpory, aby jim bylo umožněno svobodně se vyjádřit. Pokud je uvedený členský stát povinen vykonat rozhodnutí Komise a Komise musí dohlédnout na výkon svého rozhodnutí, vyžaduje provádění rozhodnutí o navrácení výměnu informací mezi Komisí a orgány dotyčného členského státu, zejména, ale nejen pokud se tento stát při navrácení potýká s obtížemi.
Dvoustranný dialog mezi Komisí a dotyčným členským státem přitom může Komisi umožnit, aby se ujistila o loajální spolupráci tohoto členského státu a zároveň dohlédla na řádný výkon jejího rozhodnutí v co nejkratších lhůtách. Jak uvádí Komise, zpřístupnění dokumentů týkajících se řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory by ohrozilo průběžný dohled nad tímto řízením a vůli členských států poskytnout podrobné vysvětlení zejména k pokroku při navracení podpor a k obtížím při jejich navracení. Pro Komisi by tak mohlo být ještě obtížnější získat takové informace, jakož i případně zahájit jednání a dosáhnout dohody s dotyčným členským státem, kterou by byla učiněna přítrž případnému porušení ze strany tohoto státu spočívajícím v neprovedení rozhodnutí Komise, aby bylo unijní právo respektováno a předešlo se soudnímu řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
).
Ze stejných důvodů, jaké byly uvedeny v souvislosti s řízením o nesplnění povinnosti, a zejména jeho postupem před zahájením soudního řízení, připomenutých v bodech 81 a 83 výše, a s ohledem na zvláštní postavení dotyčného členského státu v rámci řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory, je tak třeba připustit, že zpřístupnění dokumentů týkajících se tohoto řízení by v zásadě ohrozilo dialog, a tudíž spolupráci mezi Komisí a uvedeným členským státem.
Z výše uvedených úvah vyplývá, že s ohledem na uplatnění výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 spadají dokumenty, jež se týkají řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory, do části správního spisu Komise týkající se dotčených vnitrostátních opatření, která musí být odlišena od části týkající se fáze kvalifikace opatření státní podpory (viz bod 63 výše). Stejně tak fáze vyšetřování předcházející přijetí rozhodnutí týkajícího se státní podpory musí být odlišena od fáze kontroly výkonu tohoto rozhodnutí (viz bod 78 výše). Na rozdíl od toho, co tvrdila Komise v napadeném rozhodnutí, je tudíž třeba mít za to, že na dokumenty týkající se řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory se nevztahuje obecná domněnka důvěrnosti, která se týká dokumentů obsažených ve správním spise týkajícím se řízení o kontrole státních podpor, jak je uznána judikaturou (viz bod 53 výše).
Naproti tomu důvody, které vedly k uznání obecné domněnky podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 použitelné na dokumenty shromážděné v rámci vyšetřování týkajícího se případného řízení o nesplnění povinnosti, odůvodňují uznání obecné domněnky na základě téhož ustanovení použitelné na dokumenty, jež se týkají řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory (viz bod 88 výše).
Je tudíž třeba konstatovat, že se Komise nedopustila nesprávného právního posouzení, když měla za to, že na dokumenty týkající se řízení o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory se vztahuje obecná domněnka důvěrnosti podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
Je tedy třeba přezkoumat, zda se Komise nedopustila nesprávného posouzení skutkového stavu, když v projednávaném případě uplatnila obecnou domněnku důvěrnosti uvedenou v bodě 91 výše.
b)

K uplatnění obecné domněnky důvěrnosti na požadované dokumenty
V napadeném rozhodnutí Komise zejména uvedla, jak připouští žalobkyně, že nedodržení jejího rozhodnutí nařizujícího navrácení podpory dotyčným členským státem může vést k zahájení řízení o nesplnění povinnosti. Měla tedy za to, že odůvodnění uznání existence obecné domněnky důvěrnosti použitelné na dokumenty shromážděné v rámci vyšetřování týkajícího se řízení o nesplnění povinnosti se použije
mutatis mutandis
na odepření zpřístupnění dokumentů dotčených v projednávané věci.
I když je v tomto ohledu pravda, jak tvrdí žalobkyně, že Komise v napadeném rozhodnutí neodkázala na řízení o navrácení státní podpory uvedené v článku 16 nařízení 2015/1589, je nicméně dostatečně jasně odkázáno na řízení o navrácení, a není tedy důležité, že Komise toto ustanovení neuvedla.
Navíc, jak bylo uvedeno v bodě 4 výše, žalobkyně požádala o přístup k relevantním dokumentům Komise obsahujícím informace o stavu navracení podpory a o výši státní podpory získané Slovenskou republikou v návaznosti na rozhodnutí 2015/1826.
Je tudíž třeba konstatovat, že Komise mohla, aniž se dopustila nesprávného posouzení skutkového stavu, mít za to, že se na požadované dokumenty vztahuje obecná domněnka důvěrnosti založená na výjimce týkající se ochrany cílů vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, která se použije na dokumenty související s řízením o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory (viz bod 91 výše).
Argumenty žalobkyně nemohou tento názor zpochybnit.
Zaprvé podle žalobkyně nemůže Komise tím, že vyhoví její žádosti o přístup k požadovaným dokumentům, oslabit ochotu Slovenské republiky s ní spolupracovat v rámci jejího vyšetřování. I když se její žádost, jak tvrdí, netýká věcných argumentů předložených tímto státem, je tomu tak pouze v rozsahu, v němž se tyto argumenty týkají kvalifikace vnitrostátních opatření zkoumaných v rozhodnutí 2015/1826. Její žádost se však může týkat věcných argumentů uvedeného státu týkajících se provádění uvedeného rozhodnutí.
Zadruhé žalobkyně tvrdí, že i když je v napadeném rozhodnutí odkazováno na řadu precedentů, žádný z nich není v projednávaném případě použitelný. Podle ní se rozsudek ze dne 11. prosince 2001, Petrie a další v. Komise (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), usnesení ze dne 13. listopadu 2012, ClientEarth a další v. Komise (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), a rozsudek ze dne 19. září 2018, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest) v. Komise (
T‑39/17
, nezveřejněný,
EU:T:2018:560
), týkaly žádostí o přístup k „základním dokumentům“ vypracovaným Komisí ve věci možného porušení unijního práva, a nikoli specifických informací týkajících se stavu postupu navracení státní podpory.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Komise citovala třetí rozsudek uvedený v bodě 99 výše na podporu svého tvrzení, podle kterého opatření, která zahájila ve fázi provádění rozhodnutí konstatujícího protiprávnost státní podpory, představují vyšetřování uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Stejně je tomu v případě rozsudku ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), na který se žalobkyně chtěla odvolávat ve svých písemnostech, jak upřesnila na jednání, zatímco nesprávně zmínila „rozsudek Francie v. Komise“. Konečně Komise citovala první dva rozsudky uvedené v bodě 99 výše na podporu svého tvrzení, podle kterého se odůvodnění, jež se týká existence obecné domněnky důvěrnosti vztahující se na dokumenty o vyšetřování, které by případně mohlo vést k řízení o nesplnění povinnosti,
mutatis mutandis
použije na takové dokumenty, jako jsou dokumenty dotčené v projednávané věci. Mělo se přitom za to, že tyto úvahy Komise nebyly stiženy nesprávným právním posouzením.
Zatřetí žalobkyně tvrdí, že i kdyby se připustilo, jak navrhuje Soudní dvůr v rozsudku ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise (
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), že se na informace týkající se řízení o nesplnění povinnosti může vztahovat výjimka týkající se ochrany cílů vyšetřování, neví o žádném řízení o nesplnění povinnosti, které bylo zahájeno proti Slovenské republice po přijetí rozhodnutí 2015/1826. V tomto ohledu je třeba konstatovat, že jelikož je tento stát povinen zajistit navrácení dotčené státní podpory na základě rozhodnutí 2015/1826 a Komise může v souladu s čl. 108 odst. 2 SFEU předložit záležitost přímo Soudnímu dvoru v případě nesplnění povinnosti navrácení, není třeba, aby bylo „zahájeno“ nové řízení ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU nebo aby bylo proti tomuto státu „zahájeno“ řízení podle článku 258 SFEU. Dále na rozdíl od toho, co rovněž tvrdí žalobkyně, Komise ve svých písemnostech neodkazuje na řízení o nesplnění povinnosti zahájené proti Slovenské republice, pokud jde o výkon rozhodnutí 2015/1826.
Začtvrté žalobkyně tvrdí, že Komise nemůže vycházet z extenzivního výkladu výjimek z obecné zásady zpřístupnění dokumentů veřejnosti, zakotvené v nařízení č. 1049/2001, pokud její vlastní praxe klade důraz na to, že důvody, kterých se dovolává, se na žádost o přístup neuplatní. Jako příklad uvádí šest věcí, ve kterých Komise před zahájením řízení o nesplnění povinnosti zveřejnila tiskové zprávy obsahující informace srovnatelné s informacemi, které chtěla získat svou žádostí. V těchto zprávách, jakož i ve svém dopise z června 2015, kterým byla společnost AlzChem Trostberg AG informována o tom, že třetí osoby získají zpět některé pokuty v oblasti kartelových dohod, tak Komise prokázala, že je možné předložit kvantitativní údaje bez zpřístupnění podstatných údajů. V projednávaném případě se tak mohla omezit pouze na to, že odhalí pouze kvantitativní informace týkající se stavu navracení dotčené státní podpory.
V tomto ohledu je třeba uvést, že v šesti věcech citovaných žalobkyní se Komise rozhodla zveřejnit prostřednictvím tiskových zpráv některé informace, jako je její rozhodnutí podat k Soudnímu dvoru žalobu směřující proti každému ze šesti dotčených členských států. Jak však tvrdí Komise, zveřejnění takových zpráv nemá vliv na použitelnost obecné domněnky důvěrnosti na dokumenty týkající se fáze výkonu rozhodnutí 2015/1826 (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2018, Campbell v. Komise,
T‑312/17
, nezveřejněný,
EU:T:2018:876
, bod
). To platí tím spíše, jak uvádí Komise, že se ještě nerozhodla podat žalobu k Soudnímu dvoru.
Dále vzhledem k tomu, že argumentace žalobkyně by mohla být vykládána jako žádost o částečný přístup k dotčeným dokumentům, jelikož má přístup pouze k určitým informacím, musí být odmítnuta. Pojmy „dokument“ a „informace“ je totiž nutno rozlišovat. Právo na přístup veřejnosti k dokumentu orgánů se vztahuje pouze na dokumenty, a nikoliv na informace chápané šíře a neznamená povinnost orgánů odpovědět na jakoukoliv žádost jednotlivce o informace (rozsudek ze dne 25. dubna 2007, WWF European Policy Programme v. Rada,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, bod
).
Navíc, pokud žalobkyně tvrdí, že jí Komise mohla poskytnout dokument prokazující, že určité procento protiprávní a neslučitelné státní podpory bylo navráceno, znamenalo by to, že jí byly poskytnuty podstatné informace, což je v rozporu s tím, co naznačuje. V každém případě, pokud jde o přístup k dokumentům, na které se vztahuje obecná domněnka důvěrnosti, jako jsou požadované dokumenty, tato domněnka znamená, že dokumenty, na které se vztahuje, jsou zcela nebo zčásti vyňaty z povinnosti zpřístupnit jejich obsah (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
, a ze dne 7. září 2017, AlzChem v. Komise,
T‑451/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:588
, body
a
a citovaná judikatura).
S ohledem na výše uvedené úvahy musí být první a druhá část prvního žalobního důvodu zamítnuta.
2.

Ke čtvrté části, vycházející z diskriminačního uplatňování výjimek ze zpřístupnění informací týkajících se navrácení podpor
Žalobkyně tvrdí, že Komise v napadeném rozhodnutí v rozporu s článkem 20 Listiny základních práv diskriminačním způsobem uplatnila výjimky ze zpřístupnění informací týkajících se navracení státní podpory. Zaprvé uvádí, že v šesti věcech v oblasti státních podpor Komise zveřejnila informace týkající se částek, které nebyly získány zpět, a to před zahájením řízení o nesplnění povinnosti proti dotyčným členským státům, ačkoli probíhala soudní řízení týkající se příslušných rozhodnutí v oblasti státních podpor. Údajný zájem na ochraně probíhajících vyšetřování nebo obchodních zájmů tedy Komisi nebránil v tom, aby zveřejnila jména příjemců, kteří byli identifikováni nebo identifikovatelní.
Zadruhé žalobkyně v replice poukazuje na to, že Komise zpřístupnila kvantitativní a podstatné informace týkající se stavu navracení pokut v oblasti kartelových dohod, ačkoli některá z rozhodnutí, která je ukládají, byla předmětem řízení před unijním soudem.
Komise argumenty žalobkyně zpochybňuje.
Je třeba připomenout, že článek 20 Listiny základních práv stanoví, že „[p]řed zákonem jsou si všichni rovni“. Ještě předtím, než článek 6 SEU přiznal Listině základních práv právní závaznost, Soudní dvůr považoval zásadu rovnosti za jednu z obecných zásad unijního práva, kterou musí dodržovat každý soud (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. října 1977, Ruckdeschel a další,
117/76 a 16/77
,
EU:C:1977:160
, bod
). Dodržení této zásady vyžaduje, aby se srovnatelnými situacemi nebylo zacházeno rozdílně a aby s různými situacemi nebylo zacházeno stejně, pokud takové zacházení není objektivně odůvodněno (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. července 2006, Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, bod
a citovaná judikatura).
Zaprvé, jak tvrdí žalobkyně, Komise jí v dopise ze dne 24. dubna 2019 odepřela přístup k požadovaným dokumentům z důvodu, že rozhodnutí 2015/1826 je předmětem probíhajícího řízení, a tudíž se použije čl. 4 odst. 2 třetí odrážka nařízení č. 1049/2001. Je však nutno konstatovat, že tato úvaha nebyla převzata do napadeného rozhodnutí a Komise v rozhodnutí, které přijímá v odpovědi na potvrzující žádost, není nijak povinna zachovat právní základ použitý na podporu své odpovědi na původní žádost (rozsudek ze dne 28. března 2017, Deutsche Telekom v. Komise,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, bod
). Je proto irelevantní, že ve čtyřech ze šesti věcí v oblasti státních podpor citovaných žalobkyní, k nimž byla zveřejněna tisková zpráva, byla rozhodnutí Komise, na jejichž základě byl dotyčný členský stát povinen navrátit dotčenou státní podporu, předmětem žaloby projednávané před unijním soudem, jako je tomu v projednávané věci v případě rozhodnutí 2015/1826.
Dále je třeba odmítnout argument žalobkyně, podle kterého nelze pochopit, jak mohla Komise považovat vyšetřování týkající se navrácení podpory ve všech šesti věcech, které cituje, za ukončené, když pojem „probíhající vyšetřování“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 zahrnuje období, během kterých probíhají řízení před unijním soudem. Situace tak byla v těchto šesti věcech stejná jako v projednávané věci. Kromě úvah uvedených v bodě 103 výše je třeba upřesnit, že ačkoli rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje poskytnutí státní podpory, znamená, že tento orgán má za to, že jeho vyšetřování za účelem zjištění existence státní podpory dospělo k závěru, naopak skutečnost, že uvedené rozhodnutí je předmětem žaloby projednávané před unijním soudem, má za následek, že se na dokumenty týkající se uvedeného vyšetřování nadále vztahuje obecná domněnka důvěrnosti. Totéž platí pro dokumenty týkající se fáze navrácení státní podpory, pokud se Komise rozhodne předložit věc Soudnímu dvoru s tím, že její rozhodnutí požadující navrácení dotčené státní podpory nebylo vykonáno. Tudíž i za předpokladu, že by Komise mohla považovat vyšetřování týkající se navrácení podpory v šesti věcech, které cituje, za ukončené, neexistuje rozdíl mezi těmito věcmi a projednávanou věcí, pokud jde o použitelnost obecné domněnky důvěrnosti vztahující se na dokumenty související s řízením o kontrole výkonu rozhodnutí nařizujícího navrácení státní podpory.
Pokud však jde o šest věcí citovaných žalobkyní, je třeba konstatovat, že Komise neposkytla přístup k dokumentům, ale prostřednictvím tiskových zpráv informovala veřejnost o svém rozhodnutí podat žalobu k Soudnímu dvoru proti dotyčným členským státům z důvodu, že podle jejího názoru neprovedly rozhodnutí požadující navrácení státní podpory. Situace v těchto šesti věcech, jak tvrdí Komise, se proto liší od situace v projednávané věci v tom, že žalobkyně požádala Komisi o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001. Navíc neexistují důkazy, na jejichž základě by bylo možné učinit závěr, že Komise přijala rozhodnutí podat proti Slovenské republice žalobu k Soudnímu dvoru s poukazem na neprovedení rozhodnutí 2015/1826 (viz bod 101 výše).
Zadruhé, pokud jde o věci v oblasti placení pokut citované žalobkyní, je třeba konstatovat, jak uvádí Komise, že předložené důkazy jsou nové, jelikož byly předloženy ve stadiu repliky. Žalobkyně přitom nepředložila žádný důkaz, který by prokázal, že předložené dokumenty, kterými jsou žádost o přístup k dokumentům podaná společností AlzChem Trostberg na základě nařízení č. 1049/2001, pokud jde o výši pokut skutečně uhrazených adresáty několika rozhodnutí Komise v rámci věcí týkajících se unijního práva hospodářské soutěže (příloha C.1 repliky), a odpověď Komise na tuto žádost (příloha C.2 repliky), neměla v okamžiku podání žaloby v držení ani důkazy, které by umožnily odůvodnit, proč uvedené důkazy nebyly předloženy spolu se žalobou. Jejich předložení ve fázi repliky je tudíž opožděné a přílohy C.1 a C.2 repliky jsou nepřípustné podle čl. 85 odst. 1 jednacího řádu.
V každém případě kromě skutečnosti, že na rozdíl od řízení o navrácení v návaznosti na rozhodnutí 2015/1826 byly tři ze sedmi citovaných případů uzavřeny a že Komise svým dopisem ze dne 11. června 2005, uvedeným v příloze C.2, neposkytla přístup k dokumentům, ale sdělila informace, navrácení státní podpory spadá, jak tvrdí Komise, do jiného právního kontextu, než je kontext platby pokuty uložené v rozhodnutí, které přijímá podle článku 7 nařízení Rady č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101] a [102 SFEU] (
Úř. věst. 2003, L 1, s. 1
; Zvl. vyd. 08/02, s. 205). Jak uvádí Komise, povinnost navrácení státní podpory není sankcí uloženou příjemci podpory, ostatně ani dotyčnému členskému státu, a řízení o navrácení probíhá výlučně s tímto státem, jemuž je určeno rozhodnutí o navrácení, jakožto jedinou stranou, která se dopustila porušení unijního práva (čl. 108 odst. 3 SFEU), zatímco pokuta uložená podniku sankcionuje jeho porušení pravidel hospodářské soutěže. Všechny tyto rozdíly znamenají, že se nejedná o srovnatelné situace.
Z výše uvedeného vyplývá, že Komisi nelze vytýkat porušení zásady zákazu diskriminace. Čtvrtá část prvního žalobního důvodu musí být proto zamítnuta.
3.

K páté části, vycházející z existence převažujícího veřejného zájmu
Žalobkyně tvrdí, že i kdyby Komise právem dospěla k závěru, že se její žádost týká dokumentů, na které se vztahují výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001, měla je zaprvé zpřístupnit na základě existence převažujícího veřejného zájmu spočívajícího v zajištění práva na účinný procesní prostředek v souladu s článkem 47 Listiny základních práv.
Zadruhé se žalobkyně dovolává důležitosti transparentnosti a veřejné kontroly činnosti Komise. Výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 by tedy měla být vykládána s ohledem na cíl ochrany cílů vyšetřování a Komise by ji neměla používat pouze za účelem vyhnutí se veřejné kontrole. I když žalobkyně Komisi nevytýká, že nezahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Slovenské republice na základě článku 258 SFEU, neboť toto rozhodnutí spadá do její diskreční pravomoci, je tento orgán nicméně odpovědný vůči občanům Unie za svou nečinnost.
Ochrana rozpočtů členských států před ničivými dopady závodů o státní podpory i výkon rozhodnutí Komise v této oblasti jsou v převažujícím veřejném zájmu, a nikoli v soukromém zájmu žalobkyně. Jak uvedla Komise ve své studii o uplatňování unijních pravidel o státních podporách na vnitrostátní úrovni, dvě německé instituce zdůraznily veřejný zájem na navrácení protiprávních státních podpor.
Žalobkyně dodává, že unijní soud vykládal a používal nařízení č. 1049/2001 restriktivním způsobem, jak mu vytýká Evropský parlament, přestože jakákoli výjimka z práva na přístup k dokumentům nebo jakékoli omezení tohoto práva musí být vykládány striktně. Vzhledem k tomu, že se její žádost netýká dokumentu nebo informace ze spisu Komise týkajícího se státní podpory poskytnuté Slovenskou republikou ve prospěch NCHZ, neměla by být Komise oprávněna ještě více omezit základní právo občanů Unie na přístup k dokumentům.
Komise argumentaci žalobkyně zpochybňuje.
Je nutné připomenout, že podle čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 platí, že „[o]rgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by zpřístupnění vedlo k porušení ochrany“ mimo jiné „cílů inspekce, vyšetřování a auditu, neexistuje-li převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu“.
Jak bylo připomenuto v bodě 43 výše, obecná domněnka důvěrnosti založená na výjimce týkající se ochrany cílů vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 nevylučuje možnost prokázat, že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dotčených dokumentů.
Podle ustálené judikatury je přitom na osobě, která tvrdí, že existuje převažující veřejný zájem, aby jasně uvedla okolnosti odůvodňující zpřístupnění dotčených dokumentů (viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
a citovaná judikatura; v tomto smyslu rovněž viz rozsudek ze dne 14. července 2016, Sea Handling v. Komise,
C‑271/15 P
, nezveřejněný,
EU:C:2016:557
, bod
).
Režim výjimek podle článku 4 nařízení č. 1049/2001, a konkrétně jeho odstavce 2, je tak založen na poměřování protichůdných zájmů v dané situaci, tj. na jedné straně zájmů, v jejichž prospěch by zpřístupnění dotčených dokumentů sloužilo, a na druhé straně zájmů, jež by toto zpřístupnění ohrozilo. Rozhodnutí o žádosti o přístup k dokumentům závisí na tom, kterému zájmu je třeba dát v projednávaném případě přednost (viz rozsudek ze dne 7. září 2017, AlzChem v. Komise,
T‑451/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:588
, bod
a citovaná judikatura).
Argumenty žalobkyně je tedy třeba analyzovat s přihlédnutím k těmto zásadám.
V projednávaném případě se zaprvé žalobkyně v žalobě dovolávala převažujícího veřejného zájmu spočívajícího v ochraně práva na účinný procesní prostředek podle článku 47 Listiny základních práv. Touto výtkou se však není třeba se zabývat, neboť žalobkyně, která byla v tomto ohledu tázána na jednání, potvrdila, že mezi odepřením přístupu k požadovaným dokumentům a účinností soudního přezkumu zaručeného článkem 47 Listiny základních práv neexistuje přímá souvislost. Rovněž uvedla, že Tribunál nemusí zohlednit odkaz na existenci převažujícího veřejného zájmu, který spočívá v zaručení práva na účinný procesní prostředek, jak je uvedeno v názvu páté části prvního žalobního důvodu, což bylo zaznamenáno do protokolu z jednání.
Zadruhé se žalobkyně odkazem na bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 dovolává důležitosti transparentnosti a veřejné kontroly nad činností Komise, která by neměla být oprávněna použít výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce téhož nařízení pouze s cílem zakrýt svou nečinnost a vyhnout se kontrole veřejnosti.
Je třeba uvést, že zájem na transparentnosti zajisté představuje veřejný zájem, jelikož má objektivní a obecný charakter (rozsudek ze dne 11. prosince 2018, Arca Capital Bohemia v. Komise,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, bod
; v tomto smyslu rovněž viz rozsudek ze dne12. května 2015, Technion a Technion Research & Development Foundation v. Komise,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, bod
a citovaná judikatura). Jak však bylo připomenuto v bodě 37 výše, pokud jde o transparentnost a veřejnou kontrolu činností prováděných Komisí, unijní soudy uznaly, že její správní činnost nevyžaduje stejný rozsah přístupu k dokumentům, jaký vyžaduje legislativní činnost unijního orgánu. V projednávaném případě požadované dokumenty zjevně spadají do rámce správního řízení, a sice řízení o navrácení státní podpory v návaznosti na rozhodnutí Komise.
Kromě toho obecné úvahy týkající se zásady transparentnosti a práva veřejnosti být informována o práci orgánů nemohou odůvodnit zpřístupnění dokumentů týkajících se řízení o kontrole výkonu rozhodnutí Komise, které může vést k předložení věci Soudnímu dvoru v souladu s čl. 108 odst. 2 druhým pododstavcem SFEU a je srovnatelné s fází před zahájením soudního řízení o nesplnění povinnosti (viz bod 75 výše) (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, body
a
).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že dospěje-li Komise k názoru, že členský stát nesplnil povinnost, přísluší jí, aby posoudila, zda je vhodné podat proti tomuto státu žalobu, určila ustanovení, která porušil, a zvolila okamžik, kdy vůči němu zahájí řízení podle čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU. Žalobkyně nebo občan tudíž nemají právo požadovat, aby Komise zaujala stanovisko v určitém směru, ani napadnout odmítnutí Komise zahájit řízení proti Slovenské republice (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, body
a
).
Cíl, jehož se žalobkyně dovolává za účelem odůvodnění zpřístupnění požadovaných dokumentů a který spočívá ve výkonu kontroly činnosti Komise v rámci řízení o kontrole výkonu dotčeného rozhodnutí 2015/1826, tudíž na rozdíl od toho, co tvrdí, popírá existenci diskreční pravomoci, kterou má tento orgán v rámci řízení podle čl. 108 odst. 2 druhého pododstavce SFEU, přičemž obecná domněnka důvěrnosti, která se vztahuje na všechny dokumenty týkající se takového řízení, směřuje právě k tomu, aby chránila zejména užitečnost činnosti Komise v rámci těchto řízení (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, body
,
a
).
Kromě toho Komise, jak správně uvedla, zajišťuje informování veřejnosti o postupu v konkrétních věcech porušení předpisů prostřednictvím zveřejňování tiskových zpráv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 23. ledna 2017, Justice & Environment v. Komise,
T‑727/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:18
, bod
).
Dále se žalobkyně v podstatě dovolává veřejného zájmu na výkonu rozhodnutí Komise v oblasti státních podpor, jakož i veřejného zájmu na ochraně rozpočtů členských států před ničivými dopady závodů o státní podpory a povinnosti znovu zahrnout protiprávní státní podpory neslučitelné s vnitřním trhem do rozpočtů členských států, na které se vztahuje rozhodnutí v oblasti státních podpor. Tento argument nicméně nemůže obstát. Jak tvrdí Komise, poskytnutí přístupu žalobkyni k požadovaným dokumentům neumožňuje zaručit veřejný zájem na ochraně rozpočtů členských států prostřednictvím navrácení protiprávních státních podpor.
Konečně žalobkyně tvrdí, že unijní soud použil nařízení č. 1049/2001 restriktivně, přestože každá výjimka z práva na přístup k dokumentům nebo jakékoli omezení tohoto práva musí být vykládány striktně, a že její žádost v podstatě nespadá pod výjimku směřující k ochraně cílů vyšetřování. V rozsahu, v němž zpochybňuje skutečnost, že se na její žádost o přístup mohla vztahovat výjimka stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001, se přitom její argumentace týká jiné otázky, než je otázka, zda v případě uplatnění výjimky umožňuje převažující veřejný zájem odmítnout takové použití. Je tedy v rámci této části irelevantní. Byla ostatně přezkoumána a zamítnuta v rámci první části tohoto žalobního důvodu.
Pátou část prvního žalobního důvodu je tudíž třeba zamítnout, stejně jako první žalobní důvod v plném rozsahu, aniž je nutné zkoumat jeho třetí část, jelikož výjimka směřující k ochraně vyšetřování prováděných unijními orgány byla samostatným a dostatečným základem k odůvodnění přijetí napadeného rozhodnutí a případná vada, kterou by byl stižen druhý důvod uvedeného rozhodnutí týkající se výjimky směřující k ochraně obchodních zájmů, která je předmětem třetí části prvního žalobního důvodu, by každopádně neměla vliv na legalitu tohoto rozhodnutí.
C.

K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení povinnosti odůvodnit odmítnutí přístupu k požadovaným dokumentům v nedůvěrném znění nebo v prostorách Komise
Žalobkyně uvádí, že v potvrzující žádosti navrhla přístup k dokumentům v nedůvěrném znění nebo v prostorách Komise. Komise však měla za to, že z důvodu uplatnění obecné domněnky důvěrnosti na částečná zpřístupnění nelze částečný přístup přiznat. Žalobkyně se domnívá, že jelikož vyvrátila všechny důvody, které by mohly odůvodnit odmítnutí zpřístupnění požadovaných dokumentů, včetně obecných domněnek důvěrnosti, na které se Komise odvolává, z odůvodnění Komise
a

contrario
vyplývá, že měla její žádosti vyhovět alespoň částečným přístupem nebo přístupem v jejich prostorách v souladu s čl. 4 odst. 6 a článkem 10 nařízení č. 1049/2001. Komise však v tomto ohledu neuvedla důvody svého odmítnutí.
Komise argumentaci žalobkyně zpochybňuje.
Jak plyne z ustálené judikatury, odůvodnění vyžadované článkem 296 SFEU musí být přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a unijní soud mohl vykonat svůj přezkum (viz rozsudek ze dne 22. dubna 2008, Komise v. Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, bod
a citovaná judikatura).
Kromě toho je třeba připomenout, že porušení povinnosti uvést odůvodnění představuje žalobní důvod vycházející z porušení podstatných formálních náležitostí, jenž se jako takový liší od žalobního důvodu vycházejícího z nesprávného odůvodnění sporného rozhodnutí, jehož přezkum spadá do posouzení opodstatněnosti tohoto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, bod
, a ze dne 19. června 2009, Qualcomm v. Komise,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, bod
). Odůvodnění rozhodnutí je totiž formálním vyjádřením důvodů, na kterých toto rozhodnutí spočívá. Jestliže jsou tyto důvody stiženy vadami, je jimi stižena legalita rozhodnutí po meritorní stránce, avšak nikoli jeho odůvodnění, které může být dostačující, i když obsahuje vadné důvody (viz rozsudek ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, bod
a citovaná judikatura).
V napadeném rozhodnutí Komise přezkoumala možnost poskytnout žalobkyni částečný přístup k dotčeným dokumentům v souladu s čl. 4 odst. 6 nařízení č. 1049/2001. Upřesnila, že na požadované dokumenty se však vztahuje obecná domněnka důvěrnosti založená na výjimkách stanovených v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce téhož nařízení a že taková domněnka vylučuje možnost poskytnout částečný přístup ke spisu. Odkázala v tomto ohledu na rozsudek ze dne 14. července 2016, Sea Handling v. Komise (
C‑271/15 P
, nezveřejněný,
EU:C:2016:557
, bod
).
Je tudíž nutné konstatovat, že Komise uvedla důvody, proč zamítla žádost žalobkyně o přístup k dokumentům v nedůvěrném znění nebo ve svých prostorách. Umožnila tak žalobkyni pochopit důvody, pro které byla tato žádost zamítnuta, a umožnila Tribunálu provést jeho přezkum. Napadené rozhodnutí je tudíž v tomto ohledu dostatečně odůvodněno.
Pokud žalobkyně tvrdí, že jelikož vyvrátila všechny důvody, které by mohly odůvodnit odmítnutí zpřístupnění požadovaných dokumentů, měla Komise vyhovět její žádosti o přístup k těmto dokumentům v nedůvěrné verzi nebo v jejích prostorách, je třeba konstatovat, že se nedovolává chybějícího nebo nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí, ale že zpochybňuje jeho opodstatněnost. Ani tato argumentace nemůže v žádném případě obstát. Vzhledem totiž k tomu, že Komise mohla, aniž se dopustila nesprávného právního posouzení nebo nesprávného posouzení skutkového stavu, zamítnout žádost žalobkyně o přístup k požadovaným dokumentům s odvoláním na obecnou domněnku důvěrnosti, vychází argumentace žalobkyně z nesprávného předpokladu.
Druhý žalobní důvod musí být proto zamítnut.
S přihlédnutím ke všem předchozím úvahám je třeba projednávanou žalobu zamítnout.
V.

K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je třeba posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Společnosti AlzChem Group AG se ukládá náhrada nákladů řízení.

Spielmann
Spineanu-Matei
Mastroianni
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 29. září 2021.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.