CELEX: 62019TJ0279
Relații externe
Acorduri internaționale
Acordul euromediteraneean de asociere CE‑Maroc
Acord sub forma unui schimb de scrisori privind modificarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean
Decizie de aprobare a încheierii acordului
Acțiune în anulare
Admisibilitate
Capacitate de a sta în judecată
Afectare directă
Afectare individuală
Domeniu de aplicare teritorial
Competență
Interpretarea dreptului internațional reținută de Curte
Principiul autodeterminării
Principiul efectului relativ al tratatelor
Posibilitatea invocării
Noțiunea de consimțământ
Punere în aplicare
Putere de apreciere
Limite
Menținerea efectelor deciziei atacate

I.

Istoricul litigiului
A.

Contextul internațional
Evoluția contextului internațional în ceea ce privește problema Saharei Occidentale poate fi rezumată după cum urmează.
La 14 decembrie 1960, Adunarea Generală a Organizației Națiunilor Unite (ONU) a adoptat Rezoluția 1514 (XV), intitulată „Declarația privind acordarea independenței țărilor și popoarelor coloniale”, care prevede în special că „[t]oate popoarele au dreptul la liberă determinare[,] în temeiul [căruia] acestea își determină liber statutul politic și își urmăresc în mod liber dezvoltarea economică, socială și culturală”, că „[m]ăsuri imediate vor fi adoptate, în teritoriile aflate sub tutelă, în teritoriile neautonome și în toate celelalte teritorii care nu și‑au dobândit încă independența, pentru a transfera imediat toate puterile popoarelor de pe aceste teritorii, fără nicio condiție sau rezervă, în conformitate cu voința acestora și cu dorințele lor liber exprimate”, și că „[t]oate statele trebuie să respecte cu fidelitate și strictețe dispozițiile Cartei Organizației Națiunilor Unite […] pe baza egalității, a neamestecului în afacerile interne ale statelor și a respectării drepturilor suverane și a integrității teritoriale a tuturor popoarelor”.
Sahara Occidentală este un teritoriu situat în nord‑vestul Africii, care a fost colonizat de Regatul Spaniei la sfârșitul secolului al XIX‑lea și care, la data adoptării Rezoluției 1514 (XV), devenise o provincie spaniolă. În anul 1963, aceasta a fost înscrisă de ONU pe „Lista preliminară a teritoriilor cărora li se aplică Declarația privind acordarea independenței țărilor și popoarelor coloniale [Rezoluția 1514 (XV) a Adunării Generale]”, ca teritoriu neautonom administrat de Regatul Spaniei, în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, semnată la San Francisco la 26 iunie 1945. Aceasta se află și în prezent pe lista teritoriilor neautonome, întocmită de secretarul general al ONU pe baza informațiilor comunicate în temeiul articolului 73 litera (e) din carta menționată.
La 20 decembrie 1966, Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția 2229 (XXI) cu privire la chestiunea privind Ifni și Sahara spaniolă, în care a „[r]eafirm[at] dreptul inalienabil al popo[rului] […] din Sahara spaniolă la autodeterminare, în conformitate cu Rezoluția 1514 (XV) a Adunării Generale”, și a invitat Regatul Spaniei, în calitatea sa de putere administrantă, „să adopte cât mai repede posibil modalitățile de organizare a unui referendum care să aibă loc sub auspiciile [ONU] pentru a permite populației autohtone din acest teritoriu să își exercite în mod liber dreptul la autodeterminare”.
La 24 octombrie 1970, Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția 2625 (XXV), intitulată „Declarația privind principiile dreptului internațional referitoare la relațiile amicale și la cooperarea între state în conformitate cu Carta Organizației Națiunilor Unite”, prin care a aprobat această declarație, al cărei text este anexat la rezoluția menționată. Această declarație „proclamă în mod solemn” în special „principiul egalității în drepturi și al autodeterminării popoarelor”. În ceea ce privește acest principiu, rezoluția prevede printre altele următoarele:
„În virtutea principiului egalității în drepturi și al autodeterminării popoarelor, consacrat în Carta Organizației Națiunilor Unite, toate popoarele au dreptul de a‑și determina statutul politic în deplină libertate și fără ingerințe externe și de a se dezvolta din punct de vedere economic, social și cultural, și toate statele au obligația de a respecta acest drept în conformitate cu dispozițiile Cartei.
[…]
Crearea unui stat suveran și independent, asocierea liberă ori integrarea cu un stat independent sau dobândirea oricărui alt statut politic ales în mod liber de către un popor constituie mijloace pentru ca acest popor să își exercite dreptul la autodeterminare.
[…]
Teritoriul unei colonii sau al unui alt teritoriu neautonom are, în temeiul Cartei, un statut separat și distinct de cel al teritoriului statului care îl administrează; acest statut separat și distinct în temeiul Cartei există atât timp cât poporul din colonia sau din teritoriul neautonom nu își exercită dreptul de a dispune de el însuși în conformitate cu Carta și în special cu scopurile și cu principiile acesteia.”
Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de Oro (Frontul Polisario) este o organizație creată la 10 mai 1973 în Sahara Occidentală. Aceasta se definește în articolul 1 din statutul său ca fiind o „mișcare de eliberare națională”, ai cărei membri „luptă pentru independența totală și pentru recuperarea suveranității poporului sahrawi asupra întregului teritoriu al Republicii Arabe Sahariene Democratice”.
La 20 august 1974, Regatul Spaniei a informat ONU că și‑a propus să organizeze, sub auspiciile acesteia din urmă, un referendum în Sahara Occidentală.
La 13 decembrie 1974, Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția 3292 (XXIX), în care a decis în special să solicite Curții Internaționale de Justiție (CIJ) un aviz consultativ cu privire la următoarele întrebări:
„I. Sahara Occidentală (Rio de Oro și Sakiet El Hamra) era la momentul colonizării sale de către Spania un teritoriu fără stăpân (
terra nullius
)?
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare,
II. Care erau legăturile juridice ale acestui teritoriu cu Regatul Maroc și cu ansamblul mauritan?”
La 16 octombrie 1975, CIJ a emis avizul consultativ (a se vedea Sahara occidental, avis consultatif, CIJ Recueil 1975, p. 12, denumit în continuare „Avizul consultativ privind Sahara Occidentală”). La punctul 162 din acest aviz, CIJ a considerat următoarele:
„Elementele și informațiile aduse la cunoștința Curții stabilesc existența, în momentul colonizării spaniole, a unor legături juridice de subordonare între sultanul Marocului și anumite triburi care locuiesc pe teritoriul Saharei Occidentale. Acestea stabilesc de asemenea existența unor drepturi, inclusiv a anumitor drepturi referitoare la pământ, care constituiau legături juridice între ansamblul mauritan, în sensul în care Curtea îl înțelege, și teritoriul Saharei Occidentale. În schimb, Curtea concluzionează că elementele și informațiile aduse la cunoștința sa nu stabilesc existența niciunei legături de suveranitate teritorială între teritoriul Saharei Occidentale, pe de o parte, și Regatul Maroc sau ansamblul mauritan, pe de altă parte. Prin urmare, Curtea nu a constatat existența unor legături juridice de natură să modifice aplicarea Rezoluției 1514 (XV) [a Adunării Generale a ONU] în ceea ce privește decolonizarea Saharei Occidentale și în special aplicarea principiului autodeterminării prin exprimarea liberă și autentică a voinței populațiilor de pe acest teritoriu.”
La punctul 163 din Avizul consultativ privind Sahara Occidentală, CIJ a declarat în special următoarele:
„[Curtea consideră], în ceea ce privește întrebarea I, […] că Sahara Occidentală (Rio de Oro și Sakiet El Hamra) nu era un teritoriu fără stăpân (
terra nullius
) la momentul colonizării de către Spania; […] în ceea ce privește întrebarea II, […] că teritoriul avea cu Regatul Maroc legături juridice având caracteristicile indicate la punctul 162 din prezentul aviz [și] că teritoriul avea cu ansamblul mauritan legături juridice având caracteristicile indicate la punctul 162 din prezentul aviz.”
Într‑un discurs pronunțat în ziua publicării avizului consultativ privind Sahara Occidentală, regele Marocului a considerat că „toată lumea a recunoscut că Sahara [Occidentală] aparținea” Regatului Maroc și că acestuia îi „revenea sarcina să recupereze în mod pașnic acest teritoriu”, recurgând, în acest scop, la organizarea unui marș.
La 22 octombrie 1975, Consiliul de Securitate al ONU, sesizat de Regatul Spaniei, a adoptat Rezoluția 377 (1975), în care a „[s]olicitat secretarului general [al ONU] să inițieze consultări imediate cu părțile implicate și interesate” și a „[f]ăcut apel [la acestea din urmă] să dea dovadă de reținere și moderație”. La 2 noiembrie 1975, acesta a adoptat Rezoluția 379 (1975), în care a „[c]erut cu fermitate tuturor părților implicate și interesate să evite orice acțiune unilaterală sau de altă natură care ar putea agrava și mai mult tensiunea din regiune” și a „[s]olicitat secretarului general să continue și să intensifice consultările”. La 6 noiembrie 1975, ca urmare a declanșării marșului anunțat de regele Marocului, la care au participat 350000 de persoane, și a trecerii de către acestea a frontierei dintre Regatul Maroc și Sahara Occidentală, Consiliul de Securitate al ONU a adoptat Rezoluția 380 (1975), în care în special a „[c]ondamnat efectuarea [acestui] marș” și a „[s]olicitat [Regatului] Maroc retragerea imediată de pe teritoriul Saharei Occidentale a tuturor participanților la marșul [menționat]”.
La 26 februarie 1976, Regatul Spaniei l‑a informat pe secretarul general al ONU că, de la acea dată, va pune capăt prezenței sale în Sahara Occidentală și că se considera descărcat de orice responsabilitate cu caracter internațional referitoare la administrarea acestui teritoriu. Lista teritoriilor neautonome menționată la punctul 3 de mai sus se referă, în ceea ce privește Sahara Occidentală, la această declarație, care este reprodusă într‑o notă de subsol.
Între timp, un conflict armat a izbucnit în această regiune, între Regatul Maroc, Republica Islamică Mauritania și Frontul Polisario. O parte din populația Saharei Occidentale a fugit din calea acestui conflict și s‑a refugiat în taberele situate pe teritoriul algerian, în apropiere de frontiera cu Sahara Occidentală.
La 14 aprilie 1976, Regatul Maroc a încheiat cu Republica Islamică Mauritania un tratat de împărțire a teritoriului Saharei Occidentale și a anexat partea din acest teritoriu care i‑a fost atribuită prin tratatul respectiv. La 10 august 1979, Republica Islamică Mauritania a încheiat un acord de pace cu Frontul Polisario, în temeiul căruia a renunțat la orice revendicare teritorială cu privire la Sahara Occidentală. Regatul Maroc a preluat controlul asupra teritoriului evacuat de forțele mauritane și a procedat la anexarea acestuia.
La 21 noiembrie 1979, Adunarea Generală a ONU a adoptat Rezoluția 34/37 privind problema Saharei Occidentale, în care a „[r]eafirmat dreptul inalienabil al poporului din Sahara Occidentală la autodeterminare și la independență, în conformitate cu Carta [ONU] […] și cu obiectivele Rezoluției sale 1514 (XV)”, a „[c]ondamnat în mod ferm agravarea situației care decurge din persistența ocupării Saharei Occidentale de către Maroc”, a „[c]erut cu fermitate Regatului Maroc să se angajeze și el în dinamica păcii și să pună capăt ocupării teritoriului Saharei Occidentale” și a „[r]ecomandat în acest scop ca [Frontul Polisario], reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, să participe în mod deplin la orice căutare a unei soluții politice juste, durabile și definitive privind problema Saharei Occidentale, în conformitate cu rezoluțiile și cu declarațiile [ONU]”. Această rezoluție a fost urmată de Rezoluția 35/19 din 11 noiembrie 1980, în care, la punctul 10, Adunarea Generală a „[c]erut cu fermitate […] Marocului și [Frontului Polisario], reprezentantul poporului din Sahara Occidentală, să înceapă negocieri directe în vederea ajungerii la o înțelegere finală în problema Saharei Occidentale”.
Conflictul dintre Regatul Maroc și Frontul Polisario a continuat până când, la 30 august 1988, părțile au acceptat în principiu propunerile de reglementare avansate în special de secretarul general al ONU care prevedeau mai ales proclamarea unei încetări a ostilităților, precum și organizarea unui referendum de autodeterminare sub controlul ONU.
La 27 iunie 1990, Consiliul de Securitate al ONU a adoptat Rezoluția 658 (1990), în care a „[a]probat raportul secretarului general [al ONU] care conține […] propunerile de reglementare [menționate la punctul 17 de mai sus,] precum și o prezentare a planului [de punere în aplicare a acestuia]” și a „[s]olicitat ambelor părți să coopereze pe deplin cu secretarul general [al ONU] și cu președintele în exercițiu al Conferinței șefilor de stat și de guvern ai Organizației Unității Africane în eforturile pe care aceștia le depuneau pentru a ajunge la o soluționare rapidă a problemei Saharei Occidentale”. La 29 aprilie 1991, Consiliul de Securitate a adoptat Rezoluția 690 (1991) de instituire a misiunii Organizației Națiunilor Unite pentru organizarea unui referendum în Sahara Occidentală (MINURSO).
Până în prezent, în pofida consultărilor și a schimburilor organizate sub egida ONU, părțile nu au ajuns la un acord privind situația din Sahara Occidentală. Regatul Maroc controlează cea mai mare parte a teritoriului Saharei Occidentale, în timp ce Frontul Polisario controlează cealaltă parte, aceste două părți fiind separate de un zid de nisip construit și supravegheat de armata marocană. Un număr important de refugiați originari din acest teritoriu trăiesc în tabere administrate de Frontul Polisario, situate pe teritoriul algerian.
B.

Acordul de asociere și Acordul de liberalizare
La 1 martie 2000, a intrat în vigoare Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte, semnat la Bruxelles la 26 februarie 1996 (
JO 2000, L 70, p. 2
, Ediție specială 11/vol. 73, p. 3, denumit în continuare „Acordul de asociere”).
Articolul 1 alineatul (1) din Acordul de asociere prevede:
„Se instituie o asociere între Comunitate și statele membre ale acesteia, de pe‑o parte, și Maroc, pe de altă parte.”
Articolul 1 alineatul (2) din Acordul de asociere prevede:
„Prezentul acord are ca obiective:
–
furnizarea unui cadru corespunzător dialogului politic între părți, cu scopul de a permite consolidarea relațiilor dintre acestea în toate domeniile pe care le vor considera relevante în cadrul unui astfel de dialog;
–
instituirea condițiilor pentru liberalizarea progresivă a schimburilor de mărfuri, de servicii și capitaluri;
–
promovarea schimburilor comerciale și dezvoltarea unor relații economice și sociale echilibrate între părți, în special prin dialog și cooperare, pentru a favoriza dezvoltarea și prosperitatea Marocului și a poporului marocan;
–
încurajarea integrării țărilor din Magreb favorizând schimburile comerciale și cooperarea între Maroc și țările din regiune;
–
promovarea cooperării în domeniul economic, social, cultural și financiar.”
Articolul 16 din Acordul de asociere prevede:
„Comunitatea și Marocul procedează la o liberalizare treptată a schimburilor lor comerciale cu produse agricole și produse pescărești.”
Articolul 94 din Acordul de asociere prevede:
„Prezentul acord se aplică, de pe‑o parte, teritoriilor în care se aplică Tratatul de instituire a Comunității Europene și Tratatul de instituire a Comunității Europene a Cărbunelui și Oțelului, în condițiile prevăzute de tratatele respective, și, pe de altă parte, teritoriului Regatului Maroc.”
Au fost încheiate mai multe protocoale la Acordul de asociere. În special, protocolul nr. 1 se referă la regimurile aplicabile importurilor în Uniunea Europeană de produse agricole, de produse agricole transformate, de pește și produse pescărești originare din Maroc (denumit în continuare „protocolul nr. 1”), în timp ce protocolul nr. 4 se referă la definirea noțiunii de „produse originare” și la metodele de cooperare administrativă (denumit în continuare „protocolul nr. 4”).
La 13 decembrie 2010, Uniunea și Regatul Maroc au semnat la Bruxelles (Belgia), Acordul sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc privind măsurile reciproce de liberalizare referitoare la produse agricole, la produse agricole transformate, la pește și produse pescărești, privind înlocuirea protocoalelor nr. 1, 2 și 3 și a anexelor la acestea, precum și privind modificările la Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte (
JO 2012, L 241, p. 4
, denumit în continuare „Acordul de liberalizare”). La 8 martie 2012, Consiliul Uniunii Europene a adoptat Decizia 2012/497/UE privind încheierea Acordului de liberalizare (
JO 2012, L 241, p. 2
).
Astfel cum reiese din Acordul de liberalizare și din considerentele (1)-(3) ale Deciziei 2012/497, scopul acestui acord este de a pune în aplicare liberalizarea progresivă a schimburilor de produse agricole și pescărești, prevăzută la articolul 16 din Acordul de asociere. În special, Acordul de liberalizare a înlocuit protocoalele 1, 2 și 3 la Acordul de asociere cu textele prevăzute în anexele sale I și II.
Articolul 2 alineatul (2) din protocolul nr. 4 la Acordul de asociere prevede:
„În sensul prezentului acord sunt considerate ca produse originare din Maroc:
a)
produsele obținute integral în Maroc în înțelesul articolului 5;
b)
produsele obținute în Maroc care încorporează materiale care nu au fost obținute integral în Maroc, dar cu condiția ca aceste materiale să fi făcut obiectul, în Maroc, al unor prelucrări sau transformări suficiente în înțelesul articolului 6.”
În temeiul articolului 16 din protocolul nr. 4, produsele originare din Maroc beneficiază de dispozițiile acestui acord la importul în Uniune, cu condiția prezentării uneia dintre dovezile de origine enumerate la acest articol.
C.

Litigii în legătură cu Acordul de asociere
1.

Cauzele T‑512/12 și C‑104/16 P
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 19 noiembrie 2012 și înregistrată sub numărul T‑512/12, reclamantul, Frontul Polisario, a formulat o acțiune având ca obiect anularea Deciziei 2012/497 (Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Frontul Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, punctul
, denumită în continuare „Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario”).
În susținerea acțiunii sale în această cauză, reclamantul a invocat printre altele o serie de încălcări de către Consiliu ale obligațiilor care îi revin în temeiul dreptului internațional, întrucât acesta a aprobat, prin Decizia 2012/497, aplicarea Acordului de liberalizare pe teritoriul Saharei Occidentale (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctul 44).
Prin Hotărârea din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Tribunalul a anulat Decizia 2012/497 în măsura în care aceasta a aprobat aplicarea Acordului de liberalizare în Sahara Occidentală, pentru motivul că Consiliul nu și‑a îndeplinit obligația de a examina, înainte de adoptarea Deciziei 2012/497, toate elementele cauzei, prin faptul că nu a verificat dacă exploatarea produselor originare din acest teritoriu și exportate în Uniune nu s‑a desfășurat în detrimentul poporului de pe teritoriul respectiv și nu a implicat încălcarea drepturilor fundamentale ale persoanelor vizate (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 47 și 48).
La 19 februarie 2016, Consiliul a formulat recurs împotriva Hotărârii din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Prin Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, pronunțându‑se cu privire la recursul Consiliului, Curtea a anulat Hotărârea din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), și a respins ca inadmisibilă acțiunea formulată de reclamant în fața Tribunalului.
În această privință, pe de o parte, Curtea a admis cel de al doilea motiv de recurs, întemeiat pe faptul că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept în analiza calității procesuale active a reclamantului și în special critica întemeiată pe faptul că Tribunalul a considerat în mod greșit că Acordul de liberalizare se aplica în Sahara Occidentală (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctul 126).
Într‑adevăr, în primul rând, Curtea a considerat că, în conformitate cu principiul autodeterminării, aplicabil în relațiile dintre Uniune și Regatul Maroc, Sahara Occidentală, teritoriu neautonom în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, beneficia de un statut separat și distinct în raport cu cel al oricărui stat, inclusiv Regatul Maroc. Curtea a concluzionat că termenii „teritoriul Regatului Maroc” care figurează la articolul 94 din Acordul de asociere nu pot fi interpretați astfel încât Sahara Occidentală să fie inclusă în domeniul de aplicare teritorial al acestui acord (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 86-93).
În al doilea rând, Curtea a considerat că trebuie luată în considerare de asemenea norma cutumiară codificată la articolul 29 din Convenția de la Viena privind dreptul tratatelor, din 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, denumită în continuare „Convenția de la Viena”), potrivit căreia, dacă din cuprinsul unui tratat nu reiese o intenție diferită sau dacă aceasta nu este stabilită pe altă cale, tratatul respectiv leagă pe fiecare dintre părți cu privire la întregul său teritoriu. Curtea a concluzionat că și norma cutumiară menționată se opune ca Sahara Occidentală să fie considerată ca intrând în domeniul de aplicare al Acordului de asociere. Curtea a constatat însă că rezultă de asemenea din norma cutumiară menționată că un tratat poate, prin derogare, să lege un stat în privința unui alt teritoriu dacă o astfel de intenție reiese din cuprinsul tratatului respectiv sau dacă aceasta este stabilită pe altă cale (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 94-98).
În al treilea rând, Curtea a considerat că principiul de drept internațional general al efectului relativ al tratatelor trebuie de asemenea luat în considerare, întrucât, în calitate de „terț” la Acordul de asociere, în sensul acestui principiu, poporul din Sahara Occidentală ar putea fi afectat de punerea în aplicare a acestui acord în cazul includerii teritoriului Saharei Occidentale în domeniul său de aplicare și ar trebui să consimtă la o astfel de punere în aplicare. Or, în absența oricărei manifestări a unui asemenea consimțământ, Curtea a concluzionat că faptul de a considera că teritoriul Saharei Occidentale intră în domeniul de aplicare al Acordului de asociere este contrar principiului efectului relativ al tratatelor (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 100-107).
În al patrulea rând, constatând că Acordul de liberalizare trebuie considerat ca fiind un tratat subordonat Acordului de asociere, Curtea a dedus de aici că Acordul de liberalizare nu putea fi interpretat ca aplicându‑se teritoriului Saharei Occidentale, astfel încât nu era necesar să se includă în acesta o clauză care să excludă o astfel de aplicare. Potrivit Curții, practica Consiliului și a Comisiei Europene ulterioară încheierii Acordului de asociere nu putea să repună în discuție această analiză, întrucât acest lucru ar fi implicat admiterea faptului că Uniunea intenționa să pună în executare aceste acorduri într‑un mod incompatibil cu principiile autodeterminării și efectului relativ al tratatelor și, prin urmare, într‑un mod ireconciliabil cu principiul executării tratatelor cu bună‑credință (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 110-125).
Pe de altă parte, Curtea a soluționat în mod definitiv acest litigiu. În această privință, a considerat că, întrucât Acordul de liberalizare trebuie interpretat în conformitate cu normele de drept internațional relevante aplicabile în relațiile dintre Uniune și Regatul Maroc, în sensul că nu se aplică teritoriului Saharei Occidentale, reclamantul ar trebui considerat, în orice caz, având în vedere argumentele pe care acesta le‑a invocat, ca fiind lipsit de calitate procesuală activă pentru a introduce o acțiune în anularea Deciziei 2012/497, fără a fi necesar să se examineze celelalte cauze de inadmisibilitate ale Consiliului și ale Comisiei (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 128-134).
2.

Cauza C‑266/16
Prin decizia din 27 aprilie 2016, High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Înalta Curte de Justiție (Anglia și Țara Galilor), Secția Queen’s Bench (Camera administrativă), Regatul Unit], a adresat Curții întrebări preliminare cu privire în esență la validitatea în temeiul articolului 3 alineatul (5) TUE a unor acte ale Uniunii referitoare la acorduri internaționale încheiate de Uniune și de Regatul Maroc în sectorul pescuitului, în cadrul Acordului de asociere, având în vedere că acestea permiteau exploatarea resurselor din apele adiacente Saharei Occidentale (Hotărârea din 27 februarie 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, punctele
,
și
, denumită în continuare „Hotărârea Western Sahara Campaign UK”).
Pe baza printre altele a constatărilor din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario (a se vedea punctele 36-39 de mai sus), Curtea a considerat că, întrucât acordurile internaționale în discuție nu erau aplicabile pe teritoriul Saharei Occidentale și în apele adiacente acestuia, examinarea primei întrebări de către instanța de trimitere nu a evidențiat niciun element de natură să afecteze validitatea actelor relevante ale Uniunii în raport cu articolul 3 alineatul (5) TUE (Hotărârea Western Sahara Campaign UK, punctul 85).
3.

Ordonanțele în cauzele T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
Prin Ordonanța din 19 iulie 2018, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑180/14
, nepublicată,
EU:T:2018:496
), Ordonanța din 30 noiembrie 2018, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑275/18
, nepublicată,
EU:T:2018:869
), și Ordonanța din 8 februarie 2019, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑376/18
, nepublicată,
EU:T:2019:77
), Tribunalul a respins ca inadmisibile acțiunile formulate de reclamant împotriva actelor Consiliului privind încheierea sau modificarea diferitor acorduri internaționale între Uniune și Regatul Maroc.
În special, în primele două ordonanțe menționate la punctul 43 de mai sus, Tribunalul s‑a bazat pe Hotărârile Consiliul/Frontul Polisario și Western Sahara Campaign UK pentru a constata că reclamantul nu avea calitate procesuală activă, întrucât acordurile în litigiu nu erau aplicabile în Sahara Occidentală sau în apele adiacente (Ordonanța din 19 iulie 2018, Frontul Polisario/Consiliul,
T‑180/14
, nepublicată,
EU:T:2018:496
, punctele
-
, și Ordonanța din 30 noiembrie 2018, Frontul Polisario/Consiliul,
T‑275/18
, nepublicată,
EU:T:2018:869
, punctele
și
).
În cea de a treia dintre ordonanțele citate la punctul 43 de mai sus, Tribunalul a considerat că, în conformitate cu articolul 218 alineatele (3) și (4) TFUE, Decizia Consiliului din 16 aprilie 2018 de autorizare a deschiderii negocierilor cu Regatul Maroc în vederea modificării Acordului de parteneriat în domeniul pescuitului dintre Comunitatea Europeană și Regatul Maroc și a încheierii unui protocol de punere în aplicare a acestui acord a avut drept scop numai desemnarea negociatorului sau a șefului echipei de negociere a Uniunii și emiterea de instrucțiuni pentru aceștia. Prin urmare, era vorba despre un act care a produs efecte juridice numai în relațiile dintre Uniune și statele sale membre, precum și între instituțiile Uniunii. Tribunalul a concluzionat că această decizie nu a produs efecte asupra situației juridice a reclamantului și, prin urmare, el nu putea fi considerat ca fiind vizat direct de aceasta (Ordonanța din 8 februarie 2019, Frontul Polisario/Consiliul,
T‑376/18
, nepublicată,
EU:T:2019:77
, punctele
și
).
D.

Decizia atacată și acordul în litigiu
În urma Hotărârii Consiliul/Frontul Polisario, Consiliul a autorizat Comisia, prin decizia din 29 mai 2017, să deschidă negocieri, în numele Uniunii, cu Regatul Maroc în vederea încheierii unui acord internațional de modificare a protocoalelor nr. 1 și 4.
În cadrul autorizării acordate Comisiei pentru a deschide negocierile, Consiliul a solicitat acesteia din urmă, pe de o parte, să se asigure că populațiile afectate de acordul internațional preconizat sunt implicate în mod corespunzător și, pe de altă parte, să evalueze impactul potențial al acordului asupra dezvoltării durabile a Saharei Occidentale, în special beneficiile pentru populațiile locale și impactul exploatării resurselor naturale asupra teritoriilor în cauză.
Comisia a prezentat rezultatul consultărilor și al analizei sale cu privire la aspectele menționate la punctul 47 de mai sus în raportul său din 11 iunie 2018 privind avantajele extinderii preferințelor tarifare la produsele originare din Sahara Occidentală pentru populația din Sahara Occidentală și privind consultarea acestei populații (denumit în continuare „raportul din 11 iunie 2018”). Acest raport a însoțit propunerea de încheiere a Acordului sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc cu privire la modificarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte [COM(2018) 481 final].
La 25 octombrie 2018, Uniunea și Regatul Maroc au semnat la Bruxelles Acordul sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc cu privire la modificarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte (denumit în continuare „acordul în litigiu”).
La 28 ianuarie 2019, Consiliul a adoptat Decizia (UE) 2019/217 privind încheierea Acordului sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc cu privire la modificarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte (
JO 2019, L. 34, p. 1
, denumită în continuare „decizia atacată”).
În considerentele (3)-(10) ale deciziei atacate, Consiliul precizează:
„(3)
Uniunea nu stabilește în mod anticipat rezultatul procesului politic cu privire la statutul final al Saharei Occidentale care are loc sub egida Organizației Națiunilor Unite și aceasta a continuat să își reafirme angajamentul față de soluționarea diferendului din Sahara Occidentală, în prezent înscrisă de Organizația Națiunilor Unite pe lista teritoriilor neautonome, administrată astăzi, în mare parte, de Regatul Maroc […]
(4)
De la intrarea în vigoare a Acordului de asociere, o serie de produse provenind din Sahara Occidentală și certificate ca fiind de origine marocană au fost importate în Uniune, ele beneficiind de preferințele tarifare prevăzute de dispozițiile relevante din acordul respectiv.
(5)
În hotărârea sa în cauza C‑104/16 P […], Curtea de Justiție a afirmat, cu toate acestea, că Acordul de asociere acoperea numai teritoriul Regatului Maroc și nu și pe cel al Saharei Occidentale, un teritoriu neautonom.
(6)
Este important să se asigure că fluxurile comerciale care s‑au dezvoltat de‑a lungul anilor nu sunt perturbate, stabilind garanții corespunzătoare pentru protecția dreptului internațional, inclusiv a drepturilor omului, și dezvoltarea durabilă a teritoriilor în cauză. Prin urmare, Consiliul a autorizat Comisia, la 29 mai 2017, să înceapă negocieri cu Regatul Maroc în vederea stabilirii, în conformitate cu hotărârea Curții de Justiție, a unui temei juridic pentru acordarea preferințelor tarifare prevăzute de Acordul de asociere pentru produsele originare din Sahara Occidentală. Un acord între Uniunea Europeană și Regatul Maroc constituie singurul mijloc de a se asigura că importul de produse originare din Sahara Occidentală beneficiază de o origine preferențială, dat fiind faptul că autoritățile marocane sunt singurele capabile să asigure respectarea normelor necesare pentru acordarea unor astfel de preferințe.
(7)
Comisia a evaluat efectele potențiale ale unui astfel de acord asupra dezvoltării durabile, în special în ceea ce privește avantajele și dezavantajele, pentru părțile interesate, care decurg din preferințele tarifare acordate produselor provenind din Sahara Occidentală, precum și efectele asupra exploatării resurselor naturale ale teritoriilor respective […]
(8)
[…] [D]in această evaluare reiese că, în general, avantajele pentru economia Saharei Occidentale, care decurg din acordarea preferințelor tarifare prevăzute de Acordul de asociere pentru produsele originare din Sahara Occidentală și, în special, puternicul efect de pârghie asupra economiei și, prin urmare, asupra dezvoltării sociale pe care această măsură îl are, depășesc dezavantajele menționate în cadrul procesului de consultare, printre care se numără utilizarea extensivă a resurselor naturale […]
(9)
S‑a considerat că extinderea preferințelor tarifare la produsele originare din Sahara Occidentală va avea un impact global pozitiv pentru părțile interesate […]
(10)
Având în vedere considerațiile privind consimțământul din hotărârea Curții de Justiție, Comisia, în colaborare cu Serviciul European de Acțiune Externă, a luat toate măsurile rezonabile și posibile în contextul actual pentru a implica în mod adecvat părțile interesate pentru a se asigura de consimțământul lor la acord. S‑au desfășurat consultări ample, iar actorii socioeconomici și politici care au participat la consultări s‑au pronunțat, în cea mai mare parte, în favoarea extinderii la Sahara Occidentală a preferințelor tarifare prevăzute de Acordul de asociere. Cei care au respins extinderea au considerat că un astfel de acord ar confirma, de fapt, poziția Marocului în ceea ce privește teritoriul Saharei Occidentale. Or, nimic din modul de redactare a acestui acord nu permite să se considere că acesta ar recunoaște suveranitatea Marocului asupra Saharei Occidentale. Uniunea va continua, prin depunerea de eforturi consolidate, să susțină procesul de soluționare pașnică a diferendului, inițiat și continuat sub egida Organizației Națiunilor Unite.”
Articolul 1 primul paragraf din decizia atacată prevede că acordul în litigiu se aprobă în numele Uniunii. Acordul respectiv a intrat în vigoare la 19 iulie 2019 (
JO 2019, L 197, p. 1
).
Al treilea-al nouălea paragraf din acordul în litigiu prevăd:
„Prezentul acord nu aduce atingere pozițiilor respective ale Uniunii Europene și Marocului privind statutul Saharei Occidentale în regiunea respectivă.
Ambele părți își reafirmă sprijinul față de procesul desfășurat în cadrul Organizației Națiunilor Unite și sprijină eforturile secretarului general de a se ajunge la o soluție politică finală, în conformitate cu principiile și obiectivele Cartei Organizației Națiunilor Unite și pe baza rezoluțiilor Consiliului de Securitate.
Uniunea Europeană și Regatul Maroc au convenit să introducă următoarea declarație comună, după protocolul nr. 4 la Acordul de asociere.
«Declarație comună privind aplicarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte (denumit în continuare „Acordul de asociere”)
1. Produsele originare din Sahara Occidentală care sunt supuse controlului de către autoritățile vamale din Regatul Maroc beneficiază de aceleași preferințe comerciale ca și cele acordate de Uniunea Europeană produselor care fac obiectul Acordului de asociere.
2. Protocolul nr. 4 se aplică
mutatis mutandis
în scopul definirii caracterului originar al produselor menționate la punctul 1, inclusiv în ceea ce privește dovada originii.
3. Autoritățile vamale din statele membre ale Uniunii Europene și din Regatul Maroc sunt responsabile pentru asigurarea aplicării protocolului nr. 4 la aceste produse.»
Uniunea Europeană și Regatul Maroc își reafirmă angajamentul de a aplica protocoalele în conformitate cu dispozițiile Acordului de asociere în ceea ce privește respectarea libertăților fundamentale și a drepturilor omului.
Includerea unei astfel de declarații comune se bazează pe parteneriatul privilegiat de lungă durată dintre Uniunea Europeană și Regatul Maroc, astfel cum este prevăzut, în special, în statutul avansat acordat acestuia din urmă, precum și pe intenția comună a părților de a aprofunda și de a extinde acest parteneriat.
În acest spirit de parteneriat și pentru a permite părților să evalueze impactul prezentului acord, în special asupra dezvoltării durabile, în ceea ce privește beneficiile pentru părțile interesate și exploatarea resurselor naturale ale teritoriilor în cauză, Uniunea Europeană și Regatul Maroc au convenit să facă schimb reciproc de informații în contextul Comitetului de asociere, cel puțin o dată pe an.
Modalitățile specifice ale acestui exercițiu de evaluare vor fi stabilite într‑un stadiu ulterior, în vederea adoptării lor de către Comitetul de asociere, în termen de cel mult două luni de la intrarea în vigoare a prezentului acord.”
II.

Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă înregistrată la grefa Tribunalului la 27 aprilie 2019, reclamantul a introdus prezenta acțiune.
La 1 august 2019, Consiliul a depus memoriul în apărare.
Prin Deciziile președintelui Camerei a cincea a Tribunalului din 10 septembrie și, respectiv, din 18 septembrie 2019, au fost admise cererile de intervenție formulate de Republica Franceză, pe de o parte, și de Comisie, pe de altă parte, în sprijinul Consiliului.
La 1 octombrie 2019, reclamantul a depus replica.
Prin Decizia din 16 octombrie 2019, în urma modificării componenței camerelor, în temeiul articolului 27 alineatul (5) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a noua a Tribunalului, căreia i‑a fost atribuită, în consecință, prezenta cauză.
Republica Franceză și Comisia au depus memoriile în intervenție la 23 și, respectiv, la 29 octombrie 2019.
Prin Ordonanța din 15 noiembrie 2019, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑279/19
, nepublicată,
EU:T:2019:808
), președinta Camerei a noua a Tribunalului a admis intervenția Confédération marocaine de l'agriculture et du développement rural (Comader) în susținerea Consiliului.
La 5 decembrie 2019, Consiliul a depus duplica.
La 20 decembrie 2019 și, respectiv, la 6 ianuarie 2020, reclamantul a prezentat observații cu privire la memoriul în intervenție al Republicii Franceze, pe de o parte, și al Comisiei, pe de altă parte.
La 23 ianuarie 2020, Comader a depus memoriul său în intervenție. La 17 februarie 2020, reclamantul a prezentat observații cu privire la acest memoriu.
La 23 noiembrie 2020, la propunerea Camerei a noua, Tribunalul a decis, în conformitate cu articolul 28 din Regulamentul de procedură, să trimită cauza în fața unui complet de judecată extins.
La 9 decembrie 2020, în temeiul articolului 106 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Tribunalul a decis, din oficiu, să deschidă faza orală a procedurii.
Prin două măsuri de organizare a procedurii din 17 decembrie și, respectiv, din 18 decembrie 2020, Tribunalul, pe de o parte, a adresat părților întrebări cu solicitare de răspuns scris și a solicitat reclamantului și Comisiei să furnizeze informații suplimentare și, pe de altă parte, a solicitat părților să își precizeze în ședință poziția cu privire la anumite chestiuni de principiu relevante pentru prezentul litigiu.
Consiliul, pe de o parte, și reclamantul, Republica Franceză, Comisia și Comader, pe de altă parte, au prezentat răspunsurile lor scrise la întrebările Tribunalului la 24 ianuarie și, respectiv, la 25 ianuarie 2021. Reclamantul și Comisia au furnizat informațiile solicitate în cadrul acestor răspunsuri.
Ședința de audiere a pledoariilor a avut loc la 2 martie 2021. Faza orală a procedurii a fost închisă la sfârșitul acestei ședințe.
La 19 aprilie 2021, Comisia a prezentat observații cu privire la procesul‑verbal al ședinței de audiere a pledoariilor. Prin Ordonanța din 30 aprilie 2021, Tribunalul a redeschis faza orală a procedurii pentru a include aceste observații în dosar și pentru a solicita reclamantului, Consiliului, Republicii Franceze și Comader să își prezinte observațiile în această privință. Consiliul și Republica Franceză, pe de o parte, și reclamantul și Comader, pe de altă parte, și‑au prezentat observațiile la 12 mai și, respectiv, la 17 mai 2021. Faza orală a fost închisă la 19 mai 2021 și cauza a rămas în pronunțare. Un proces‑verbal modificat a fost transmis părților la 22 iunie 2021.
În urma decesului domnului judecător Berke, survenit la 1 august 2021, cei trei judecători semnatari ai prezentei hotărâri au continuat deliberările în conformitate cu articolul 22 și articolul 24 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
Reclamantul solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea Consiliului, a Republicii Franceze, a Comisiei și a Comader la plata cheltuielilor de judecată.
Consiliul solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
Republica Franceză solicită Tribunalului respingerea acțiunii.
Comisia, fără a prezenta în mod oficial concluzii, indică faptul că susține concluziile Consiliului.
Comader solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată.
III.

În drept
Cu titlu preliminar, trebuie amintit că prezentul litigiu privește încheierea, în numele Uniunii, a unui acord între Uniune și Regatul Maroc prin care aceste părți au convenit să insereze, după protocolul nr. 4 la Acordul de asociere, o declarație comună intitulată „Declarație comună privind aplicarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte” (denumită în continuare „Declarația comună privind Sahara Occidentală”), care extinde la produsele originare din Sahara Occidentală „supuse controlului autorităților vamale [marocane]” beneficiul preferințelor comerciale acordate produselor de origine marocană exportate către Uniune în temeiul protocolului nr. 1 (a se vedea punctul 53 de mai sus).
Prin acțiunea sa, reclamantul, care pretinde că acționează „în numele poporului sahrawi”, solicită anularea deciziei atacate pentru motivul că în esență prin aprobarea acordului în litigiu fără consimțământul acestui popor, în condițiile în care acest acord s‑ar aplica în Sahara Occidentală, Consiliul a încălcat, prin această decizie, obligațiile care revin Uniunii în cadrul relațiilor sale cu Regatul Maroc, în temeiul dreptului Uniunii și al dreptului internațional. În special, reclamantul susține că acordul în litigiu nu este în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție enunțată în Hotărârile Consiliul/Frontul Polisario și Western Sahara Campaign UK, care ar fi exclus o astfel de aplicare teritorială.
Fără a prezenta în mod oficial o excepție de inadmisibilitate, Consiliul, susținut de Republica Franceză, de Comisie și de Comader, invocă, cu titlu principal, două cauze de inadmisibilitate în ceea ce privește prezenta acțiune, dintre care una se întemeiază pe lipsa capacității reclamantului de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii, și cealaltă pe lipsa calității sale procesuale active pentru a introduce o acțiune împotriva deciziei atacate. În special, în contextul acestor cauze de inadmisibilitate, se repune în discuție întinderea și exclusivitatea rolului invocat de reclamant în raport cu poporul din Sahara Occidentală. În plus, Comader, la rândul său, repune în discuție validitatea mandatului pe care reclamantul l‑a acordat avocatului său. Cu titlu subsidiar, Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader solicită respingerea pe fond a argumentelor reclamantului. În special, Consiliul, susținut de Republica Franceză, susține în esență că, prin aprobarea acordului în litigiu, a respectat jurisprudența Curții. În ceea ce le privește, Comisia și Comader, chiar dacă aprobă acest argument, consideră, în orice caz, că această jurisprudență nu este relevantă pentru examinarea acțiunii, în special ca urmare a faptului că aceasta ar viza interpretarea acordurilor încheiate de Uniune cu Regatul Maroc, iar nu validitatea acestora. În plus, Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader consideră că principiile de drept internațional pe care reclamantul își întemeiază argumentul nu pot fi invocate.
A.

Cu privire la admisibilitatea acțiunii
1.

Cu privire la prima cauză de inadmisibilitate invocată de Consiliu, întemeiată pe lipsa capacității reclamantului de a sta în judecată
În sprijinul primei cauze de inadmisibilitate, Consiliul susține că reclamantul nu este o persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, care să aibă capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii. În primul rând, acesta susține că reclamantul nu are personalitate juridică în temeiul dreptului intern al unui stat membru. În al doilea rând, susține că reclamantul nu este un subiect de drept internațional. În al treilea rând, susține că reclamantul nu îndeplinește criteriile stabilite de instanțele Uniunii pentru recunoașterea capacității de a sta în judecată a unei entități fără personalitate juridică și în special condiția ca entitatea în cauză să fie tratată de Uniune ca un subiect distinct, înzestrat cu drepturi și obligații.
Comisia, Republica Franceză și Comader dezvoltă în esență aceeași argumentație precum Consiliul. În plus, Comader susține că reclamantul nu dispune de autonomia necesară pentru a acționa ca entitate responsabilă în cadrul raporturilor juridice, în ceea ce privește relațiile sale cu Republica Arabă Democratică Sahariană (RADS), care nu este recunoscută de ONU și de Uniune.
În susținerea capacității sale de a sta în judecată, reclamantul susține că este o mișcare de eliberare națională, care își derivă drepturile și obligațiile direct din dreptul internațional, ca urmare a statutului separat și distinct al Saharei Occidentale și a dreptului la autodeterminare al poporului sahrawi. Acest statut ar fi confirmat printre altele de capacitatea sa de a încheia acorduri și de recunoașterea sa ca unic reprezentant al acestui popor de către Adunarea Generală a ONU. În calitate de subiect de drept internațional, aceasta ar îndeplini cu atât mai mult criteriile stabilite de jurisprudență pentru a verifica dacă o entitate fără personalitate juridică poate fi considerată o persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Cu titlu preliminar, trebuie amintit că, potrivit articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, orice persoană fizică sau juridică poate formula, în condițiile prevăzute la primul și al doilea paragraf ale acestui articol, o acțiune împotriva actelor al căror destinatar este sau care o privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care o privesc direct și care nu presupun măsuri de executare.
În continuare, potrivit jurisprudenței, chiar dacă noțiunea de persoană juridică ce figurează la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE implică, în principiu, existența unei personalități juridice, care trebuie să fie examinată din perspectiva dreptului național în temeiul căruia a fost constituită persoana juridică în cauză, aceasta nu coincide neapărat cu noțiunile care fac parte din diferitele sisteme juridice ale statelor membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 aprilie 2017, Saremar/Comisia,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, punctul
și jurisprudența citată). Astfel, jurisprudența a recunoscut deja capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii a unor entități, independent de chestiunea constituirii lor ca persoane juridice de drept intern.
Acesta a fost cazul printre altele atunci când, pe de o parte, entitatea în cauză dispunea de o reprezentativitate suficientă în ceea ce privește persoanele ale căror drepturi întemeiate pe dreptul Uniunii pretindea că le apără, precum și de autonomia și responsabilitatea necesare pentru a acționa în cadrul raporturilor juridice determinate de acest drept și, pe de altă parte, fusese recunoscută de instituții ca interlocutor în cadrul negocierilor referitoare la aceste drepturi (a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 octombrie 1974, Union syndicale – Service public européen și alții/Consiliul,
175/73
,
EU:C:1974:95
, punctele
-
, și Hotărârea din 8 octombrie 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens/Comisia,
18/74
,
EU:C:1974:96
, punctele
-
).
De asemenea, acesta a fost cazul atunci când instituțiile Uniunii au tratat această entitate ca pe un subiect distinct, înzestrat cu drepturi și obligații proprii. Într‑adevăr, trebuie recunoscută, din motive de coerență și de dreptate, capacitatea unei astfel de entități de a sta în judecată pentru a contesta măsurile de limitare a drepturilor sale sau deciziile nefavorabile adoptate de instituții în privința sa (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 octombrie 1982, Groupement des Agences de voyages/Comisia,
135/81
,
EU:C:1982:371
, punctele
-
, Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punctele
-
, și Hotărârea din 15 iunie 2017, Al‑Faqih și alții/Comisia,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, punctul
).
Se poate deduce că, prin hotărârile citate la punctele 84 și 85 de mai sus, Curtea a urmărit să își adapteze jurisprudența la împrejurări foarte diferite, înlăturând o abordare prea formalistă sau prea rigidă a noțiunii de persoană juridică (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Consiliul/Frontul Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, punctul
). Într‑adevăr, această noțiune nu poate primi o interpretare restrictivă, după cum a confirmat recent Curtea [Hotărârea din 22 iunie 2021, Venezuela/Consiliul (Afectarea unui stat terț),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punctul
]. În consecință, această jurisprudență nu exclude posibilitatea ca, în împrejurări diferite de cele analizate în hotărârile în cauză, capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii să fie recunoscută unei entități independent de personalitatea sa juridică de drept intern, în special dacă cerințele protecției jurisdicționale efective impun acest lucru.
În sfârșit, se poate deduce din jurisprudență că subiectele de drept internațional public, precum statele terțe, sunt persoane juridice în sensul dreptului Uniunii [a se vedea în acest sens Ordonanța din 10 septembrie 2020, Cambodgia și CRF/Comisia,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, punctele
,
și
și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Ordonanța vicepreședintelui Curții din 17 mai 2018, Statele Unite ale Americii/Apple Sales International și alții,
C‑12/18 P(I
), nepublicată,
EU:C:2018:330
, punctul
și jurisprudența citată], aspect care a fost, în plus, confirmat recent de Curte [a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 iunie 2021, Venezuela/Consiliul (Afectarea unui stat terț),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punctul
].
În prezenta cauză, nu se contestă faptul că reclamantul nu are personalitate juridică în temeiul dreptului unui stat membru sau al unui stat terț. În special, rezultă din explicațiile reclamantului că, în ceea ce privește statutul de teritoriu neautonom al Saharei Occidentale, intenționează să se prevaleze numai de dreptul internațional public și nu de o anumită ordine juridică internă. Prin urmare, calitatea sa de persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE nu poate fi stabilită în raport cu o astfel de ordine juridică.
În schimb, în ceea ce privește chestiunea existenței personalității juridice a reclamantului în temeiul dreptului internațional public, părțile au opinii diferite, în special cu privire la implicațiile pe care le are pentru aceasta rolul reclamantului în cadrul procesului de autodeterminare a Saharei Occidentale. Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader susțin că reprezentativitatea sa în raport cu poporul de pe acest teritoriu se limitează la acest rol și că organismele ONU nu au avut intenția de a‑i conferi alte competențe pe plan internațional, astfel încât, întrucât nu este nici un stat și nici o organizație internațională, personalitatea sa juridică nu i‑ar conferi nicio capacitate de a acționa în afara acestui proces. Dimpotrivă, reclamantul susține că personalitatea sa juridică internațională derivă în mod direct din dreptul la autodeterminare al poporului menționat și din rolul care i‑a fost recunoscut de aceleași organisme, precum și de alte organizații internaționale, de state terțe și de Uniune.
În consecință, este necesar să se verifice, în lumina jurisprudenței privind noțiunea de persoană juridică, amintită la punctele 83-87 de mai sus, dacă elementele invocate de reclamant, referitoare la rolul pe care acesta îl joacă în cadrul procesului de autodeterminare a Saharei Occidentale, sunt de natură să îi confere capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii.
În această privință, în primul rând, trebuie amintit că, la punctul 89 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, pe care reclamantul se bazează în cadrul prezentei acțiuni, Curtea a precizat că principiul cutumiar al autodeterminării face parte din normele de drept internațional aplicabile în relațiile dintre Uniune și Regatul Maroc pe care Tribunalul trebuia să le ia în considerare. Mai exact, la punctul 105 din hotărâre, Curtea a reamintit că CIJ a subliniat, în avizul său consultativ privind Sahara Occidentală, că populația de pe acest teritoriu beneficia, în temeiul dreptului internațional general, de dreptul la autodeterminare, astfel cum se precizează la punctele 90 și 91 din aceeași hotărâre. În plus, aceasta a precizat că Adunarea Generală a ONU a recomandat, la punctul 7 din Rezoluția 34/37 privind problema Saharei Occidentale, ca reclamantul, „reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, să participe pe deplin la orice căutare a unei soluții politice juste, durabile și definitive privind problema Saharei Occidentale” (a se vedea punctul 16 de mai sus).
Din aceste considerații rezultă că dreptul internațional recunoaște poporului din Sahara Occidentală dreptul la autodeterminare, de care instanțele Uniunii trebuie să țină seama, și că, în temeiul acestui drept, reclamantului, în calitate de reprezentant al poporului respectiv, i‑a fost recunoscut de Adunarea Generală a ONU dreptul de a participa „pe deplin” la căutarea unei soluții politice la problema statutului definitiv al acestui teritoriu. Pe de altă parte, este necesar să se amintească faptul că acest drept a fost confirmat prin Rezoluția 35/19 (a se vedea punctul 16 de mai sus) și că reclamantul l‑a exercitat în cadrul negocierilor desfășurate sub egida ONU, la care acesta și Regatul Maroc sunt părți din anul 1988 (a se vedea punctele 17-19 de mai sus).
Or, în cadrul prezentei cauze de inadmisibilitate, Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader nu contestă exercitarea de către reclamant a dreptului său de a participa la procesul de autodeterminare a Saharei Occidentale, în calitate de reprezentant al poporului acestui teritoriu, drept care îi este recunoscut de organismele ONU.
În plus, după cum precizează reclamantul, acesta și‑a asumat o serie de angajamente în temeiul dreptului internațional în calitatea sa de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală. Astfel,
primo
, reclamantul este parte la un acord de pace încheiat cu Republica Islamică Mauritania, în temeiul căruia aceasta a renunțat la toate pretențiile teritoriale asupra teritoriului respectiv (a se vedea punctul 15 de mai sus).
Secundo
, reclamantul și Regatul Maroc au încheiat acorduri cu privire la o serie de aspecte legate de punerea în aplicare a propunerilor de soluționare ale secretarului general al ONU, aprobate de Consiliul de Securitate prin Rezoluția 658 (1990). Or, trebuie constatat că, așa cum a susținut reclamantul în replică și după cum rezultă din scrisorile și rezoluțiile organismelor Organizației Națiunilor Unite pe care le menționează în această privință, organismele menționate reamintesc în mod regulat Regatului Maroc și reclamantului obligațiile care le revin în temeiul dreptului internațional și consideră astfel că acesta din urmă în special este obligat să respecte angajamentele asumate în temeiul acestor acorduri.
Tertio
, astfel cum precizează de asemenea reclamantul, acesta se supune cerințelor dreptului internațional umanitar consacrate printre altele de cele patru Convenții de la Geneva din 12 august 1949 și de Protocolul adițional la Convențiile de la Geneva din 12 august 1949 privind protecția victimelor conflictelor armate internaționale (Protocolul I), semnat la 8 iunie 1977, la care acesta a aderat la 23 iunie 2015.
În plus, Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader nu contestă faptul că, astfel cum invocă reclamantul, acesta participă la lucrările Comitetului special pentru decolonizare referitoare la chestiunea Saharei Occidentale, precum și la lucrările comune ale Comisiei Economice pentru Africa (CEA), instituite în cadrul Consiliului Economic și Social al Organizației Națiunilor Unite, și ale Comitetului Tehnic Specializat pentru Finanțe, Afaceri Monetare, Planificare Economică și Integrare al Uniunii Africane.
În consecință, reclamantul este recunoscut pe plan internațional ca reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, chiar dacă, astfel cum susțin Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader, această recunoaștere se înscrie în cadrul limitat al procesului de autodeterminare a teritoriului respectiv. În plus, participarea sa la procesul menționat implică faptul că dispune de autonomia și responsabilitatea necesare pentru a acționa în acest cadru, fapt confirmat de altfel de statutul său depus la dosar.
Desigur, după cum afirmă în esență Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader, natura și întinderea drepturilor și obligațiilor reclamantului nu sunt echivalente cu cele ale drepturilor și obligațiilor statelor sau ale organizațiilor internaționale, fapt care, de altfel, nu este contestat de reclamant. Totuși, este necesar să se constate că capacitatea acestuia, în calitate de reprezentant al poporului unui teritoriu neautonom, de a negocia și de a încheia angajamente internaționale în cadrul procesului de autodeterminare a Saharei Occidentale și de a participa la lucrările organizațiilor internaționale referitoare la această chestiune constituie elemente fundamentale ale personalității juridice (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Consiliul/Frontul Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, punctul
; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 11 decembrie 1973, Générale sucrière și alții/Comisia,
41/73, 43/73-48/73, 50/73, 111/73, 113/73 și 114/73
,
EU:C:1973:151
, punctul
).
În al doilea rând, reclamantul susține, în mod întemeiat, că instituțiile au luat act de rolul și de reprezentativitatea sa. În primul rând, la punctul 105 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea însăși a luat act de recunoașterea de către Adunarea Generală a ONU a acestei reprezentativități (a se vedea punctul 91 de mai sus). Pe de altă parte, reclamantul furnizează elemente de probă care atestă faptul că a avut schimburi regulate cu Comisia cu privire la chestiuni referitoare la situația din Sahara Occidentală. Pe de altă parte, trebuie arătat că, chiar dacă părțile au opinii diferite cu privire la calificarea schimburilor dintre reclamant și Serviciul European de Acțiune Externă (SEAE) care au avut loc înainte de încheierea acordului în litigiu, nu se contestă faptul că acestea au avut loc la 5 februarie 2018 și că au vizat în special problema aplicării Acordului de asociere la produsele originare din Sahara Occidentală. În raportul său din 11 iunie 2018, Comisia a prezentat poziția reclamantului cu privire la încheierea preconizată a acordului în litigiu, făcând referire expresă la aceste schimburi. Astfel, chiar dacă nu a participat la negocierile privind acordul în litigiu, reclamantul este îndreptățit să susțină că este considerat un interlocutor legitim de instituțiile Uniunii în chestiuni de natură să privească acest teritoriu, inclusiv pentru a‑și exprima poziția cu privire la încheierea acestui acord.
În al treilea rând, trebuie amintit că, la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea a considerat că, ținând seama de elementele menționate la punctul 105 din această hotărâre (a se vedea punctul 91 de mai sus), poporul din Sahara Occidentală trebuie considerat ca fiind un „terț” în sensul principiului efectului relativ al tratatelor, care, în această calitate, poate fi afectat de punerea în aplicare a Acordului de asociere în cazul includerii teritoriului Saharei Occidentale în domeniul de aplicare al acordului menționat, astfel încât respectiva punere în aplicare ar trebui, în orice caz, să fie consimțită de către acesta.
Or, prin prezenta acțiune, reclamantul înțelege să apere dreptul la autodeterminare al poporului din Sahara Occidentală, pentru motivul în esență că decizia atacată nu ar respecta acest drept, întrucât aprobă încheierea unui acord cu Regatul Maroc, care este aplicabil pe acest teritoriu, fără consimțământul său, contrar celor statuate de Curte (a se vedea punctul 77 de mai sus). În consecință, trebuie să se considere că, în această situație particulară, cerințele unei protecții jurisdicționale efective impun, în orice caz, recunoașterea capacității reclamantului de a introduce o acțiune în fața Tribunalului pentru apărarea acestui drept.
Având în vedere ansamblul acestor împrejurări, reclamantul trebuie să fie considerat o persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, care are capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii în scopul introducerii prezentei acțiuni. Această capacitate nu aduce atingere obligației sale de a demonstra că îndeplinește celelalte condiții de admisibilitate și în special că are calitate procesuală activă în ceea ce privește decizia atacată.
Argumentele Consiliului, ale Republicii Franceze, ale Comisiei și ale Comader nu repun în discuție această concluzie.
În primul rând, în măsura în care nu se contestă faptul că reclamantului i‑a fost recunoscută de organismele ONU calitatea de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală în cadrul procesului de autodeterminare a acestui teritoriu neautonom, argumentele acestora referitoare la faptul că reclamantul nu ar fi singurul reprezentant al poporului din Sahara Occidentală și că reprezentativitatea sa în raport cu poporul respectiv este limitată la acest proces trebuie, în orice caz, respinse. Același lucru este valabil și pentru argumentele bazate pe faptul că reclamantul nu a fost definit în mod explicit de către organismele ONU ca fiind o mișcare de eliberare națională sau că nu i s‑a acordat statutul de observator în cadrul acestor organisme. Din aceleași motive, trebuie respins argumentul potrivit căruia acesta ar avea cel mult o personalitate juridică „funcțională” sau „tranzitorie”. Într‑adevăr, aceste argumente se referă exclusiv la limitele rolului și reprezentativității reclamantului, dar nu repun în discuție existența sa.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul Comader referitor la pretinsa lipsă de independență a reclamantului față de RADS, trebuie amintit că reclamantului i‑a fost recunoscut dreptul de a participa la procesul referitor la statutul final al acestui teritoriu desfășurat sub egida ONU și că acesta și‑a asumat obligații în cadrul acestui proces în calitate de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, iar nu ca reprezentant al RADS. În orice caz, astfel cum subliniază reclamantul, reiese din întreg articolul 31 din „constituția” RADS, citată parțial de Comader în sprijinul argumentului său, că acest text recunoaște autonomia reclamantului ca organizație politică responsabilă cu structurarea și promovarea luptei pentru independența teritoriului menționat. Prin urmare, probele prezentate de Comader nu permit să se considere că legăturile reclamantului cu RADS l‑ar priva pe acesta de autonomia și responsabilitatea necesare pentru a acționa în cadrul unor raporturi juridice.
În al treilea rând, capacitatea reclamantului de a sta în judecată nu este repusă în discuție de pretinsa inexistență, între reclamant și Uniune sau între reclamant și statele membre, a unui raport juridic de orice natură din care să rezulte drepturi și obligații pentru acesta și care să constituie o formă de „recunoaștere internațională” din partea Uniunii sau a statelor membre.
În această privință, trebuie amintit că Uniunea este o uniune de drept, întrucât nici statele sale membre, nici instituțiile sale nu pot să se sustragă controlului ce vizează conformitatea actelor adoptate de acestea cu carta constituțională fundamentală, reprezentată de Tratatele UE și FUE, și că acesta din urmă a stabilit un sistem complet de căi de atac și de proceduri, menit să încredințeze Curții controlul legalității actelor adoptate de instituții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctul
și jurisprudența citată).
În prezenta cauză, Tribunalul este sesizat cu o acțiune în anularea unui act al Uniunii, asupra căreia este competent să se pronunțe în temeiul articolului 256 alineatul (1) și al articolului 263 TFUE. În plus, reclamantul susține că decizia atacată îl afectează în mod direct și individual în calitate de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală. În sfârșit, instituțiile sunt obligate să respecte dreptul la autodeterminare al acestui popor, pe care reclamantul intenționează să îl apere în cadrul prezentei acțiuni. În consecință, în etapa examinării capacității sale de a sta în judecată, nu se poate exclude existența unui raport juridic între Uniune și reclamant, care trebuie verificată în cadrul examinării afectării directe și individuale a acestuia din urmă prin decizia atacată. Această analiză nu poate fi repusă în discuție prin trimiterea Consiliului la punctul 22 din Ordonanța din 3 aprilie 2008, Landtag Schleswig‑Holstein/Comisia (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), care, astfel cum a arătat reclamantul, este lipsită de relevanță în prezenta cauză. Astfel, acest punct din ordonanța menționată privește statutul de persoană juridică, în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE, al unei entități infrastatale a unui stat membru.
În orice caz, s‑a constatat deja la punctul 98 de mai sus că instituțiile au luat act de reprezentativitatea reclamantului și l‑au tratat ca pe un interlocutor legitim în ceea ce privește problema Saharei Occidentale. Prin urmare, faptul că acesta nu este destinatarul niciunui act al Uniunii nu este determinant pentru aprecierea capacității sale de a sta în judecată.
În al patrulea rând, contrar celor susținute în esență de Comisie, prin recunoașterea capacității reclamantului de a sta în judecată în fața Tribunalului, acesta din urmă nu se transformă într‑o instanță „cvasiinternațională” care poate fi sesizată de o parte la un „diferend” internațional, chiar lipsită de personalitate juridică în temeiul dreptului unui stat membru sau al unui stat terț.
Într‑adevăr, pe de o parte, s‑a arătat deja că prezenta cauză privește o acțiune în anulare a unui act al Uniunii. Aceasta nu se referă la „litigiul” internațional la care reclamantul este parte.
Pe de altă parte, un acord internațional sau actele unei organizații internaționale nu pot aduce atingere ordinii competențelor stabilite prin tratate și, prin urmare, autonomiei sistemului juridic al Uniunii a cărei respectare o asigură Curtea de Justiție a Uniunii Europene în temeiul competenței exclusive cu care este învestită prin articolul 19 TUE. În plus, trebuie subliniat că în Carta Organizației Națiunilor Unite nu se impune membrilor ONU sau organizațiilor regionale compuse din unii dintre aceștia, precum Uniunea, alegerea unui model determinat pentru a asigura, în ordinea lor juridică internă, respectarea sau luarea în considerare a rezoluțiilor organelor sale (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctele
și
).
În consecință, în prezenta cauză este important doar ca reclamantul să îndeplinească condițiile de admisibilitate specifice dreptului Uniunii, în special condițiile care decurg din noțiunea de persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE. Recunoașterea capacității de a sta în judecată a reclamantului în cadrul prezentului litigiu nu are, prin urmare, în niciun caz ca efect transformarea Tribunalului într‑o „instanță cvasiinternațională”, întrucât această recunoaștere se realizează în cadrul strict al exercitării competențelor care îi sunt conferite acestuia din urmă de dreptul Uniunii.
În al cincilea rând, în ceea ce privește afirmația Comisiei potrivit căreia Tribunalul se substituie instituțiilor care gestionează relațiile externe ale Uniunii și adoptă o decizie „politică” prin recunoașterea capacității de a sta în judecată a reclamantului, trebuie amintit că exercitarea competențelor conferite instituțiilor Uniunii în domeniul internațional nu se poate sustrage din acest motiv controlului jurisdicțional. În plus, instanțele Uniunii nu pot acorda prioritate considerentelor de politică internațională și de oportunitate în raport cu normele de admisibilitate prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, fapt care ar depăși competențele care îi sunt atribuite (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 25 septembrie 2019, Magnan/Comisia,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Rezultă din ansamblul celor menționate anterior că trebuie respins motivul de inadmisibilitate invocat de Consiliu, întemeiat pe lipsa capacității de a sta în judecată a reclamantului.
2.

Cu privire la validitatea mandatului acordat de reclamant avocatului său
Comader exprimă îndoieli cu privire la validitatea mandatului acordat de reclamant avocatului său. Astfel, aceasta își pune întrebarea dacă mandatul poate fi semnat în mod valabil de „secretarul politic” al reclamantului, cum este cazul în speță. În plus, funcția de „secretar politic” nu era menționată în extrasul din statutul reclamantului pe care acesta l‑a prezentat. Comader solicită Tribunalului să verifice legalitatea mandatului respectiv. Aceasta susține că, în caz contrar, acțiunea trebuie declarată inadmisibilă, în special în temeiul articolului 51 alineatul (3) din Regulamentul de procedură.
Întrebat în cadrul măsurii de organizare a procedurii din 17 decembrie 2020 cu privire la acest aspect, reclamantul arată,
primo
, că nu este o „persoană juridică de drept privat” în sensul articolului 51 alineatul (3) din Regulamentul de procedură.
Secundo
, susține că toate acțiunile pe care le‑a introdus începând cu anul 2012 au fost introduse pe baza unor mandate semnate de „secretarul său politic”, fără ca validitatea acestor mandate să fi fost vreodată pusă la îndoială.
Tertio
, „secretariatul organizației politice”, condus de semnatarul mandatului, face parte din „structurile principale ale Frontului” și face obiectul articolelor 119-130 din statutul acestuia.
Quarto
, acest semnatar și funcțiile sale sunt perfect identificate prin documente disponibile online. Din toate aceste elemente rezultă că, în conformitate cu jurisprudența, nu există niciun dubiu cu privire la intenția reclamantului de a introduce prezenta acțiune. În susținerea acestor argumente, reclamantul furnizează textul integral al statutului său, aprobat cu ocazia celui de al paisprezecelea congres al acestuia, care a avut loc în perioada 16-23 decembrie 2015, precum și documentele disponibile online la care face referire.
Cu titlu preliminar, este necesar să se reamintească faptul că ține de competența instanțelor Uniunii să examineze din oficiu motivele de inadmisibilitate de ordine publică, chiar dacă acestea au fost invocate pentru prima dată de o parte intervenientă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 14 aprilie 2005, Sniace/Comisia,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, punctul
și jurisprudența citată).
În această privință, poate fi reamintit, în primul rând, că reclamantul nu este o persoană juridică de drept privat constituită în temeiul dreptului unui stat membru sau al unui stat terț (a se vedea punctul 88 de mai sus).
În plus, astfel cum reiese de la punctele 91-114 de mai sus, reclamantul are capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii în calitate de persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE.
Or, este necesar să se reamintească faptul că dispozițiile din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și din Regulamentul de procedură, în special cele referitoare la persoanele juridice de drept privat, precum articolul 51 alineatul (3) și articolul 78 alineatul (4) din Regulamentul de procedură, nu au fost concepute având în vedere posibilitatea introducerii unor acțiuni de către organizații care nu au personalitate juridică în temeiul dreptului intern. În această situație trebuie aplicate normele procedurale care reglementează admisibilitatea unei acțiuni în anulare, adaptându‑le, în măsura necesară, la circumstanțele cauzei (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punctul
).
Pe de altă parte și în orice caz, trebuie amintit că, în temeiul articolului 51 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, atunci când partea pe care o reprezintă este o persoană juridică de drept privat, avocații au obligația să depună la grefă un mandat eliberat de aceasta din urmă. În schimb, Regulamentul de procedură nu impune persoanelor juridice de drept privat să facă dovada că mandatul acordat avocatului a fost întocmit în mod corespunzător de către un reprezentant autorizat în acest sens.
În aceste condiții, pentru ca acțiunea sa să fie admisibilă, o entitate trebuie să demonstreze nu numai capacitatea sa de a sta în judecată, ci și faptul că a luat cu adevărat decizia să introducă acțiunea și că avocații care pretind că o reprezintă au fost într‑adevăr mandatați în acest scop (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 noiembrie 2019, BCE și alții/Trasta Komercbanka și alții,
C‑663/17 P, C‑665/17 P și C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punctul
).
În prezenta cauză, mandatul acordat de reclamant avocatului, prezentat în scopul respectării articolului 51 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, este eliberat în numele reclamantului și semnat, la data de 12 aprilie 2019, de către A, desemnat în calitate de „secretar politic” al organizației respective.
În această privință, în primul rând, determinarea organelor reclamantului care sunt abilitate să ia decizia de a introduce acțiunea nu poate, prin definiție, să fie efectuată în lumina unui anumit drept intern, întrucât reclamantul nu este reglementat de un astfel de drept. În plus, nu a fost adoptată nicio reglementare a Uniunii în acest domeniu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 noiembrie 2019 BCE și alții/Trasta Komercbanka și alții, C‑663/17 P, C‑665/17 P și C‑669/17 P, punctul 58). Prin urmare, această problemă trebuie soluționată numai în raport cu statutul organizației respective, depus la dosar în cadrul răspunsului acesteia la întrebările Tribunalului din 25 ianuarie 2021.
Mai întâi, astfel cum reiese din explicațiile reclamantului și din documentele prezentate în susținerea acestora, al căror conținut nu este contestat, expresia „secretar politic” trebuie înțeleasă ca referindu‑se la persoana care se află în fruntea organismului denumit în statutul acestuia ca fiind „secretariatul organizației politice”. Pe de altă parte, nu se contestă nici faptul că, astfel cum rezultă, în plus, în mod explicit din documentele menționate, persoana care a semnat mandatul acordat de reclamant avocatului ocupa în mod efectiv funcția de „secretar politic” al reclamantului la momentul introducerii acțiunii.
În continuare, potrivit articolului 92 alineatul (7) din statutul reclamantului, secretariatul național, care, potrivit articolului 76 din același statut, este „organul suprem” al reclamantului „în perioada dintre cele două congrese”, are ca funcții în special „reprezentarea Frontului în relațiile sale cu partidele politice, guvernele, mișcările de eliberare, precum și alte organizații”. Conform articolului 120 din același statut, „secretariatul organizației politice asigură punerea în aplicare și urmărirea deciziilor și programelor secretariatului național și ale biroului acestuia în legătură cu natura și funcțiile organizației politice”.
Prin urmare, se poate deduce din aceste articole din statutul reclamantului, astfel cum a fost confirmat de reclamant în ședință, că punerea în aplicare a deciziilor secretariatului național în relațiile sale cu guvernele și cu celelalte organizații, în special cu Uniunea, poate intra în competența secretariatului organizației politice și că, în această calitate, A fusese autorizat să semneze mandatul avocatului reclamantului.
Desigur, Comader a susținut în ședință că rolul de reprezentare al „secretarului politic” în fața organizațiilor internaționale, precum Uniunea, și a instanțelor, precum Tribunalul, nu rezultă din enumerarea atribuțiilor secretariatului organizației politice, la articolele 122 și 131 din statutul acestuia, și că acest rol părea să țină de competența exclusivă a secretariatului național.
Totuși, pe de o parte, astfel cum s‑a arătat deja, determinarea organului reclamantului care este îndreptățit să ia decizia de a introduce acțiunea nu depinde de normele unei anumite ordini juridice interne. În plus, trebuie să se țină seama de natura acestei organizații, care nu este constituită în conformitate cu normele juridice care se aplică în mod obișnuit unei persoane de drept privat sau de drept public înființate în temeiul unei astfel de ordini juridice (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punctul
). Pe de altă parte, articolul 120 din statut conferă secretariatului organizației politice competența de a pune în aplicare și de a monitoriza deciziile și programele secretariatului național și nu reiese din cuprinsul articolelor 122 și 131 din acest statut că enumerarea atribuțiilor sale, care figurează în acestea, este exhaustivă.
Prin urmare, trebuie să se deducă din aceste considerații că în speță A, „secretarul politic” al reclamantului, a fost împuternicit să pună în aplicare decizia „organului suprem” al acestuia din urmă, și anume secretariatul național, de a introduce prezenta acțiune.
În plus, se poate observa că avocatul reclamantului, care este membru al baroului unui stat membru și care este supus, în această calitate, unui cod de deontologie profesională, a declarat, în răspunsul său la întrebările Tribunalului din 25 ianuarie 2021 că reclamantul „a avut într‑adevăr intenția de a introduce [acțiunea]” și că „determinarea sa în a obține respectarea efectivă a hotărârilor Curții [era] deplină”, aspect pe care reclamantul l‑a confirmat în ședință (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul, C‑229/05 P, EU: C:2007:32, punctul 119).
Rezultă din toate cele menționate anterior că îndoielile exprimate de Comader cu privire la validitatea mandatului acordat de reclamant avocatului său trebuie înlăturate.
3.

Cu privire la cea de a doua cauză de inadmisibilitate invocată de Consiliu, întemeiată pe lipsa calității procesuale active a reclamantului
În cadrul celei de a doua cauze de inadmisibilitate, Consiliul, susținut de Republica Franceză, de Comisie și de Comader, susține că reclamantul, care nu este destinatar al deciziei atacate, nu este afectat în mod direct sau individual de aceasta.
La rândul său, reclamantul susține că este afectat în mod direct și individual de decizia atacată, în măsura în care acordul în litigiu se aplică în Sahara Occidentală și, în consecință, afectează poporul din acest teritoriu.
Cu titlu preliminar, pe de o parte, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, un act precum decizia atacată, care aprobă un acord internațional încheiat de Uniune, poate fi atacat în instanță (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 august 1994, Franța/Comisia,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, punctele
-
, Hotărârea din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia,
C‑402/05 P și C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punctele
-
, și Hotărârea Western Sahara Campaign UK, punctele 45-51). Astfel, o decizie de a încheia un acord internațional constituie un „act” în sensul articolului 263 TFUE, noțiune care acoperă toate dispozițiile adoptate de instituții, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii (a se vedea în acest sens Ordonanța din 19 martie 2019, Shindler și alții/Consiliul,
C‑755/18 P
, nepublicată,
EU:C:2019:221
, punctul
și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, trebuie amintit că articolul 263 TFUE face o distincție clară între dreptul la o cale de atac al instituțiilor Uniunii și al statelor membre și cel al persoanelor fizice și juridice. Astfel, în timp ce, în conformitate cu al doilea paragraf al articolului menționat, instituțiile și statele membre au dreptul de a contesta, printr‑o acțiune în anulare, legalitatea oricărui „act” în sensul articolului respectiv, fără ca exercitarea acestui drept să fie condiționată de justificarea unui interes de a exercita acțiunea sau de o calitate procesuală activă, cel de al patrulea paragraf al articolului în cauză prevede că persoanele fizice și juridice pot introduce o acțiune împotriva actelor ale căror destinatare sunt sau care le privesc direct și individual, precum și împotriva actelor normative care le privesc direct și care nu presupun măsuri de executare (a se vedea Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punctele
și
și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea în acest sens Ordonanța din 19 martie 2019, Shindler și alții/Consiliul,
C‑755/18 P
, nepublicată,
EU:C:2019:221
, punctele
și
).
În speță, reclamantul nu este destinatar al deciziei atacate și nici al acordului în litigiu.
În această privință, pe de o parte, trebuie să se sublinieze că acordurile internaționale încheiate de Uniune ocupă o poziție specială în ordinea juridică a acesteia, din moment ce, potrivit articolului 216 alineatul (2) TFUE, aceste acorduri sunt obligatorii pentru instituțiile Uniunii și, în consecință, au întâietate față de actele Uniunii și, mai exact, asupra actelor legislative (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 martie 2014, Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, punctele
și
și jurisprudența citată). Pe de altă parte, trebuie observat că modalitățile specifice de adoptare a deciziei atacate, întemeiate pe articolul 218 alineatul (6) litera (a) punctul (i) TFUE, necesită aprobarea Parlamentului European și reflectă astfel, pe plan extern, repartizarea competențelor între Parlament și Consiliu aplicabilă în ceea ce privește adoptarea pe plan intern a actelor legislative (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 iunie 2014, Parlamentul/Consiliul,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punctul
).
Prin urmare, acțiunea reclamantului împotriva deciziei atacate nu poate fi supusă unor condiții de admisibilitate mai puțin stricte decât cele aplicabile unei acțiuni împotriva actelor legislative, care nu sunt afectate de relaxarea acestor condiții menționată la articolul 263 al patrulea paragraf al treilea segment de teză TFUE, având în vedere că noțiunea de act normativ în sensul acestui segment de teză exclude tocmai astfel de acte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 octombrie 2013, Inuit Tapiriit Kanatami și alții/Parlamentul și Consiliul,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punctele
și
, și Hotărârea din 6 noiembrie 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Comisia, Comisia/Scuola Elementare Maria Montessori și Comisia/Ferracci,
C‑622/16 P‑C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punctele
,
și
).
Rezultă că reclamantului îi revine sarcina de a demonstra că este afectat direct și individual de decizia atacată, ceea ce, de altfel, acesta nu contestă. Este necesar să se înceapă prin analiza afectării directe a reclamantului.
a)

Cu privire la afectarea directă a reclamantului
Consiliul susține că reclamantul nu îndeplinește criteriile prevăzute de jurisprudență pentru a stabili dacă o persoană fizică sau juridică este vizată în mod direct de actul atacat. În această privință, susține că reclamantul nu este destinatarul actului atacat și că acesta din urmă nu produce efecte juridice în ceea ce îl privește. Astfel, potrivit Consiliului, decizia atacată produce efecte juridice numai în raport cu Uniunea sau cu instituțiile sale, nu și în raport cu terții. Pe de altă parte, Consiliul consideră că decizia atacată nu produce efecte în afara teritoriului de aplicare a tratatelor. În plus, acesta susține că, bazându‑se pe efectele acordului în litigiu pe un teritoriu din afara Uniunii pentru a determina afectarea directă a reclamantului, Tribunalul ar fi obligat să se pronunțe asupra legalității drepturilor și obligațiilor Regatului Maroc care rezultă din acordul menționat, la care acesta din urmă a consimțit în mod liber și suveran, ceea ce ar depăși competențele sale. În cadrul duplicii, Consiliul adaugă că, în ipoteza în care decizia atacată produce efecte în afara teritoriului Uniunii, acordul în litigiu poate afecta numai operatorii activi în sectoarele economice vizate.
În ceea ce îl privește, reclamantul susține că întrunește cele două criterii necesare pentru îndeplinirea condiției privind afectarea directă. Astfel, pe de o parte, acesta deduce din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario că, în măsura în care decizia atacată privește încheierea unui acord care include în mod explicit teritoriul Saharei Occidentale și resursele naturale ale acestuia în domeniul său de aplicare, fără consimțământul poporului din acest teritoriu, acordul menționat îl afectează în mod direct pe aceasta din urmă, în calitate de terț la acord. Prin acest simplu fapt, acordul respectiv ar produce efecte asupra poziției sale juridice în calitate de unic reprezentant al acestui popor. Pe de altă parte, reclamantul afirmă că, întrucât scopul acordului este doar acela de a extinde aria geografică acoperită de preferințele tarifare, punerea sa în aplicare are un caracter pur automat și nu necesită adoptarea altor norme intermediare.
Argumentația Republicii Franceze, a Comisiei și a Comader este în esență identică cu cea a Consiliului.
Cu titlu preliminar, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, condiția ca o persoană fizică sau juridică să fie vizată în mod direct de decizia care face obiectul acțiunii, astfel cum este prevăzută la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, impune îndeplinirea a două criterii cumulative. În primul rând, măsura contestată a Uniunii trebuie să aibă un efect direct asupra situației juridice a persoanei în cauză. În al doilea rând, aceasta trebuie să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare (a se vedea Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia,
C‑463/10 P și C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punctul
și jurisprudența citată, Ordonanța din 6 martie 2012, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Comisia,
T‑453/10
, nepublicată,
EU:T:2012:106
, punctul
).
Prin urmare, este necesar să se analizeze, în mod separat, dacă reclamantul îndeplinește fiecare dintre aceste două criterii.
1)

Cu privire la îndeplinirea de către reclamant a primului criteriu al afectării directe, potrivit căruia măsura contestată trebuie să aibă un efect direct asupra situației sale juridice
În ceea ce privește respectarea primului criteriu al afectării directe, din argumentația Consiliului, a Republicii Franceze, a Comisiei și a Comader rezultă că contestarea de către acestea a existenței efectelor directe ale deciziei atacate asupra situației juridice a reclamantului cuprinde în esență trei aspecte. Primul se bazează pe efectele juridice intrinseci ale unei decizii de a încheia un acord internațional în numele Uniunii. Al doilea se referă la efectele juridice specifice ale deciziei atacate, având în vedere aplicarea teritorială a acesteia. Al treilea se referă la absența unei modificări a situației juridice a reclamantului, având în vedere rolul său limitat la participarea la procesul de autodeterminare a Saharei Occidentale.
i)

Cu privire la primul aspect al argumentației Consiliului, referitor la efectele juridice intrinseci ale unei decizii de a încheia un acord internațional în numele Uniunii
Pe de o parte, Consiliul, susținut de Republica Franceză, afirmă în esență că o decizie de a încheia în numele Uniunii un acord internațional nu produce efecte față de terți și că pretinsele efecte ale acordului în litigiu asupra reclamantului nu pot fi invocate pentru a demonstra că situația sa juridică este afectată de această decizie. Pe de altă parte, Consiliul, susținut în esență de Republica Franceză, de Comisie și de Comader, afirmă că o decizie de această natură nu poate produce efecte juridice în afara Uniunii.
În ceea ce îl privește, reclamantul susține, pe de o parte, că decizia atacată, în măsura în care privește încheierea acordului în litigiu, este indisociabilă de acesta din urmă, cu excepția cazului în care un astfel de act, care poate fi contestat, este exceptat de la controlul de legalitate efectuat de instanță, și, pe de altă parte, că decizia atacată privește încheierea unui acord care include în mod explicit teritoriul Saharei Occidentale și resursele naturale ale acestuia în domeniul său de aplicare. În sfârșit, reclamantul susține că, în orice caz, afectarea poporului din Sahara Occidentală decurge din dreptul Uniunii, întrucât introducerea pe teritoriul Uniunii a produselor originare din Sahara Occidentală cu certificate de origine marocană nu ține seama de statutul separat și distinct al acestui teritoriu.
În această privință, în primul rând, trebuie remarcat faptul că o decizie de a încheia un acord internațional, care se întemeiază pe articolul 218 alineatul (6) TFUE, nu poate fi confundată cu deciziile adoptate în temeiul alineatelor (3) și (4) ale acestui articol, care se referă la desfășurarea negocierilor internaționale și, prin urmare, produc, în principiu, efecte juridice numai în relațiile dintre Uniune și statele sale membre, precum și între instituțiile Uniunii (a se vedea Ordonanța din 8 februarie 2019, Frontul Polisario/Consiliul,
T‑376/18
, nepublicată,
EU:T:2019:77
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Într‑adevăr, o decizie de a încheia un acord internațional concretizează consimțământul Uniunii de a‑și asuma obligații prin acordul respectiv [a se vedea în acest sens Avizul 2/00 (Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor biotehnologice) din 6 decembrie 2001,
EU:C:2001:664
, punctul
]. Prin urmare, aceasta constituie un element constitutiv al acordului menționat, la fel ca actul prin care celelalte părți la acordul în cauză au aderat la acesta [a se vedea în acest sens și prin analogie Avizul 1/13 (Aderarea statelor terțe la Convenția de la Haga) din 14 octombrie 2014,
EU:C:2014:2303
, punctele
-
și
]. Astfel, această decizie produce efecte juridice în raport cu părțile respective, în măsura în care formalizează acceptarea de către Uniune a angajamentelor asumate în raport cu acestea în cadrul acordului în cauză.
În plus, în conformitate cu regula cutumiară codificată la articolul 29 din Convenția de la Viena, un acord internațional poate, prin derogare de la regula generală potrivit căreia un astfel de act leagă pe fiecare dintre părțile la acesta cu privire la întregul său teritoriu, să lege un stat în privința unui alt teritoriu dacă o astfel de intenție reiese din cuprinsul tratatului respectiv sau dacă aceasta este stabilită pe altă cale. În acest context, un astfel de acord poate afecta un terț, în sensul principiului de drept internațional general al efectului relativ al tratatelor, care trebuie să își exprime consimțământul cu privire la acord (a se vedea în acest sens Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 94, 98, 103 și 106).
În consecință, având în vedere caracterul indisociabil al unui astfel de acord internațional și al deciziei de a‑l încheia în numele Uniunii, efectele punerii în aplicare a acestui acord asupra situației juridice a terțului respectiv sunt relevante pentru aprecierea afectării directe a acestuia din urmă sau a reprezentantului său prin decizia menționată.
Rezultă că Consiliul afirmă în mod eronat că, prin natura sa, decizia atacată produce efecte numai în raport cu Uniunea și cu instituțiile sale. Pentru aceleași motive, trebuie înlăturat argumentul Republicii Franceze potrivit căruia decizia atacată nu ar produce, prin ea însăși, efecte juridice în raport cu reclamantul, întrucât nu este suficientă pentru ca acordul atacat să intre în vigoare, pentru motivul că această de intrare în vigoare necesită o ratificare în conformitate cu procedurile aplicabile. Într‑adevăr, acest punct de vedere se întemeiază, astfel cum subliniază reclamantul, pe premisa că efectele juridice ale deciziei atacate și ale acordului atacat sunt disociabile. Or, pentru motivele expuse la punctele 149-152 de mai sus, această premisă este greșită.
În al doilea rând, după cum amintește Republica Franceză însăși, o acțiune în anulare formulată împotriva unui acord internațional trebuie înțeleasă ca fiind îndreptată împotriva deciziei prin care acesta a fost încheiat în numele Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 august 1994, Franța/Comisia,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, punctele
-
). În mod similar, Curtea a statuat că, în măsura în care acordurile internaționale încheiate de Uniune sunt obligatorii nu numai pentru instituțiile sale, ci și pentru statele terțe care sunt părți la acordurile respective, o cerere de decizie preliminară referitoare la validitatea unui acord internațional încheiat de Uniune trebuie înțeleasă în sensul că vizează actul prin care Uniunea a încheiat un asemenea acord internațional (a se vedea Hotărârea Western Sahara Campaign UK, punctele 49 și 50 și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, având în vedere competența Curții, atât în cadrul unei acțiuni în anulare, cât și în cel al unei cereri de decizie preliminară, de a aprecia dacă un acord internațional încheiat de Uniune este compatibil cu tratatele și cu normele de drept internațional care sunt obligatorii pentru Uniune, s‑a statuat că verificarea validității unei decizii de încheiere a unui acord internațional de către Curte, în cadrul unei cereri de decizie preliminară, poate să privească legalitatea acestui act din perspectiva conținutului însuși al acordului internațional în cauză (a se vedea Hotărârea Western Sahara Campaign UK, punctele 48 și 51 și jurisprudența citată).
Aceste considerații sunt aplicabile în ipoteza unei acțiuni în anulare introduse de o persoană juridică în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE împotriva unei decizii de încheiere a unui acord internațional, precum prezenta acțiune, asupra căreia, în conformitate cu articolul 256 alineatul (1) TFUE, Tribunalul este competent să se pronunțe.
Astfel, din moment ce o asemenea decizie constituie un act atacabil și persoanele fizice și juridice au dreptul de a solicita anularea acesteia, sub rezerva îndeplinirii condițiilor prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE, acestea pot solicita Tribunalului, în cadrul acțiunii lor, să verifice legalitatea deciziei respective în raport cu conținutul real al acordului aprobat prin aceasta. Orice altă interpretare ar conduce, așa cum subliniază în esență reclamantul, la faptul că decizia atacată ar fi în mare măsură exceptată de la controlul legalității sale pe fond, ceea ce ar fi incompatibil cu principiul protecției jurisdicționale efective.
În consecință, analiza afectării directe și individuale a unei persoane fizice sau juridice printr‑o astfel de decizie trebuie să ia în considerare, dacă este cazul, efectele produse asupra situației sale juridice prin acordul internațional încheiat în temeiul acestei decizii (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 24 iunie 2020, Price/Consiliul,
T‑231/20 R
, nepublicată,
EU:T:2020:280
, punctele
-
).
În caz contrar, acest fapt ar echivala, în practică, cu privarea persoanelor fizice și juridice, afectate în mod direct și individual de prevederile acordului internațional în discuție, de posibilitatea de a solicita instanțelor Uniunii să verifice dacă prevederile respective sunt compatibile cu tratatele și cu normele de drept internațional care sunt obligatorii pentru Uniune în conformitate cu acestea (a se vedea în acest sens Hotărârea Western Sahara Campaign UK, punctul 48 și jurisprudența citată) și, în consecință, de a verifica dacă Uniunea a putut în mod legal să își dea consimțământul să își asume obligații prin aceste prevederi.
În speță, s‑a constatat că, având în vedere rolul său de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, reclamantul avea capacitatea de a sta în judecată în fața instanțelor Uniunii pentru a apăra drepturile pe care acest popor le deriva din normele de drept internațional obligatorii pentru Uniune. În consecință, astfel cum susține în esență reclamantul, el trebuie să poată invoca, pentru a demonstra că este afectat în mod direct și individual, efectele acordului în litigiu asupra drepturilor menționate, pentru ca protecția jurisdicțională efectivă a acestor drepturi să nu fie lipsită de o mare parte din efectul său util.
În al treilea rând, în ceea ce privește problema dacă efectele deciziei atacate sunt limitate la teritoriul Uniunii, trebuie mai întâi să se facă o distincție între efectele unei decizii de încheiere a unui acord internațional, întemeiată pe articolul 218 alineatul (6) TFUE, precum decizia atacată, și cele ale unei măsuri a Uniunii adoptate pe plan intern. Astfel, în ceea ce privește această din urmă măsură, în conformitate cu normele relevante de drept internațional, domeniul său de aplicare trebuie să se limiteze, în principiu, la teritoriile asupra cărora Uniunea își exercită pe deplin jurisdicția (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În schimb, o decizie precum decizia atacată, care privește încheierea unui acord bilateral cu Regatul Maroc, produce în mod necesar efecte în ordinea juridică internațională. Într‑adevăr, astfel cum rezultă de la punctul 150 de mai sus, o asemenea decizie este destinată să producă efecte juridice în cadrul relațiilor dintre Uniune și această țară terță, în calitate de element constitutiv al expresiei unui acord de voințe al acestor două subiecte de drept internațional.
Pe de altă parte, un acord internațional încheiat de Uniune poate produce efecte juridice pe teritoriul celeilalte părți la acord sau, după cum s‑a reamintit la punctul 151 de mai sus, pe un alt teritoriu, dacă o astfel de intenție reiese din acordul respectiv sau dacă aceasta este stabilită pe altă cale. În consecință, efectele menționate pot fi invocate pentru a stabili afectarea directă și individuală a unei persoane fizice și juridice prin decizia de a încheia acest acord, în măsura în care aceasta din urmă exprimă consimțământul Uniunii pentru ca acordul să producă asemenea efecte.
În plus, rezultă din jurisprudență că analiza efectelor unui acord precum cel în litigiu pe un alt teritoriu decât cel al Uniunii și în special pe un teritoriu distinct de cel al părților la acord, având în vedere dispozițiile acestui acord și contextul în care a fost încheiat, poate fi relevantă pentru a stabili dacă un reclamant care se prevalează de aceste efecte este direct afectat de decizia de încheiere a acordului în cauză.
Astfel, la punctele 81, 83 și 116 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea a verificat temeinicia raționamentului pe baza căruia Tribunalul a concluzionat la punctul 103 din Hotărârea din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), că Acordul de liberalizare se aplică și pe teritoriul Saharei Occidentale, pentru a stabili dacă această concluzie poate servi drept premisă pentru analiza calității procesuale active a reclamantului. În conformitate cu propria analiză a Acordului de asociere și a Acordului de liberalizare în lumina normelor de drept internațional, Curtea a concluzionat că această interpretare nu poate fi justificată nici de textul Acordului de asociere, nici de cel al Acordului de liberalizare și, în sfârșit, nici de împrejurările aferente încheierii acestor două acorduri.
Or, în speță reclamantul se bazează, invocând Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, pe aplicarea acordului în litigiu pe teritoriul Saharei Occidentale și pe calitatea poporului din acest teritoriu de terț la acordul respectiv în sensul efectului relativ al tratatelor, pentru a susține că este afectat direct de decizia atacată, în calitatea sa de reprezentant al acestui popor.
Faptul că, astfel cum subliniază Consiliul și Republica Franceză, efectele acordului și punerea în aplicare a acestuia pe teritoriul celeilalte părți, și anume Regatul Maroc, se încadrează, în conformitate cu principiile relevante ale dreptului internațional, în sfera de competență suverană a acestuia din urmă nu poate repune în discuție dreptul reclamantului de a invoca o astfel de afectare directă.
Într‑adevăr, pe de o parte, în speță reclamantul nu invocă efectele acordului în litigiu și nici cele ale punerii în aplicare a acestuia pe teritoriul Regatului Maroc, în sensul articolului 94 din Acordul de asociere, în susținerea afectării sale directe, ci efectele pe care acordul le produce, în opinia reclamantului, pe teritoriul Saharei Occidentale.
Pe de altă parte și în orice caz, analiza afectării directe a reclamantului prin efectele pe care acordul în litigiu le produce pe teritoriul Saharei Occidentale nu determină Tribunalul să se pronunțe asupra legalității drepturilor și obligațiilor unui stat terț, în speță Regatul Maroc, care decurg din acordul în litigiu. Astfel, în conformitate cu jurisprudența (a se vedea punctul 154 de mai sus), Tribunalul nu se poate pronunța în prezenta cauză asupra legalității consimțământului acestui stat terț cu privire la drepturile și obligațiile care decurg din acordul menționat, ci numai asupra legalității consimțământului Uniunii cu privire la acestea. În plus, punctele 90 și 94 din Ordonanța din 3 iulie 2007, Commune de Champagne și alții/Consiliul și Comisia (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), invocate de Consiliu și de Republica Franceză în această privință, nu pot repune în discuție considerațiile menționate la punctele 161-165 de mai sus, întemeiate pe jurisprudența Curții ulterioară pronunțării ordonanței menționate.
În orice caz, așa cum arată reclamantul, în esență în măsura în care acordul în litigiu reglementează importul în Uniune de produse originare din Sahara Occidentală, efectele pe teritoriul Uniunii ale acestui acord și, prin urmare, ale deciziei atacate pot fi invocate în sensul afectării directe a acestuia.
Rezultă din cele de mai sus că, având în vedere natura unei decizii de încheiere a unui acord internațional și efectele juridice proprii ale acesteia, nu poate fi înlăturată din start existența unor efecte directe ale deciziei atacate asupra situației juridice a reclamantului, ca urmare a conținutului acordului în litigiu. Prin urmare, primul aspect al argumentației Consiliului trebuie respins.
ii)

Cu privire la cel de al doilea aspect al argumentației Consiliului, referitor la efectele juridice specifice ale deciziei atacate, având în vedere aplicarea teritorială a acesteia
Consiliul, susținut de Republica Franceză, de Comisie și de Comader, contestă existența unor efecte juridice ale deciziei atacate și ale acordului în litigiu pe teritoriul Saharei Occidentale. Astfel, efectele acestor acte pe teritoriul respectiv sunt pur economice, iar nu juridice. Prin urmare, nu creează drepturi sau obligații în ceea ce privește poporul de pe teritoriul respectiv și nu sunt opozabile acestuia. În special, în răspunsurile lor scrise la întrebările adresate de Tribunal în cadrul măsurii de organizare a procedurii din 17 decembrie 2020 și în ședință, Consiliul, Comisia și Comader au afirmat în esență că acordul în litigiu se aplică produselor originare din acest teritoriu și nu teritoriului propriu‑zis.
În ceea ce îl privește, reclamantul susține că, din cauza includerii explicite a teritoriului Saharei Occidentale și a resurselor naturale ale acestuia în domeniul de aplicare al acordului în litigiu, acesta din urmă și, prin urmare, decizia atacată afectează poporul de pe acest teritoriu, în ceea ce privește dreptul său la autodeterminare. În plus, din cauza introducerii pe teritoriul Uniunii a produselor originare din Sahara Occidentală cu certificate de origine marocană, afectarea poporului din Sahara Occidentală ar decurge, în orice caz, din dreptul Uniunii.
Aceste argumente necesită o analiză separată, pe de o parte, a chestiunii aplicării acordului în litigiu în Sahara Occidentală și, pe de altă parte, a afectării poporului de pe acest teritoriu ca urmare a acestei aplicări.
–
Cu privire la aplicarea acordului în litigiu în Sahara Occidentală
În această privință, în primul rând, trebuie amintit că, astfel cum s‑a arătat la punctul 76 de mai sus, acordul în litigiu are ca obiect, prin inserarea declarației comune privind Sahara Occidentală după protocolul nr. 4, extinderea la produsele originare din Sahara Occidentală exportate sub controlul autorităților vamale marocane, pe baza unor prevederi exprese, a domeniului de aplicare al preferințelor tarifare acordate inițial în cadrul Acordului de asociere produselor de origine marocană. Un astfel de obiect rezultă în mod explicit de la alineatul (1) din această declarație, precum și la alineatele (2) și (3), care prevăd, pe de o parte, că protocolul nr. 4 se aplică
mutatis mutandis
în scopul definirii caracterului originar al acestor produse și, pe de altă parte, că autoritățile vamale ale statelor membre și ale Regatului Maroc sunt responsabile pentru asigurarea aplicării protocoalelor nr. 1 și nr. 4 la produsele menționate (a se vedea punctul 53 de mai sus).
În al doilea rând, trebuie amintit că, astfel cum se poate deduce din jurisprudență, atunci când, în temeiul unui acord internațional, Uniunea acceptă să acorde preferințe tarifare aplicabile produselor exportate pe teritoriul său în funcție de zona geografică din care provin produsele respective, zona menționată determină domeniul de aplicare teritorial al acestor preferințe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 iulie 1994, Anastasiou și alții,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, punctele
și
, Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punctul
, și Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 121 și 122).
În speță, deși Consiliul și Comisia precizează că, în practică, produsele cărora li se aplică dispozițiile declarației comune privind Sahara Occidentală sunt originare din partea din acest teritoriu controlată de Regatul Maroc, această precizare nu repune în discuție faptul că dispozițiile menționate se pot aplica oricărui produs originar din Sahara Occidentală și exportat sub controlul autorităților vamale din Maroc.
Pe de altă parte, deși, astfel cum precizează Consiliul și Comisia, preferințele tarifare sunt aplicabile produselor originare din Sahara Occidentală atunci când sunt importate pe teritoriul Uniunii, rezultă în mod expres din declarația comună privind Sahara Occidentală că acordarea acestora depinde de respectarea normelor din protocolul nr. 4, inclusiv a celor referitoare la dovada originii, a căror aplicare este asigurată de autoritățile vamale marocane.
În consecință, acordul în litigiu produce efecte nu numai pe teritoriul Uniunii, ci și pe teritoriile asupra cărora autoritățile vamale marocane își exercită competențele, inclusiv partea din Sahara Occidentală controlată de Regatul Maroc (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punctul
).
În plus, contrar celor susținute de Consiliu, de Republica Franceză, de Comisie și de Comader, acordul în litigiu nu produce doar efecte economice pe teritoriul Saharei Occidentale. Astfel, pe de o parte, este evident că exportatorii stabiliți în Sahara Occidentală, ale căror produse pot beneficia de preferințele tarifare prevăzute în acord, sunt obligați să respecte normele protocolului nr. 4 la Acordul de asociere, în conformitate cu alineatul (2) din declarația comună privind Sahara Occidentală. Pe de altă parte, eliminarea totală sau parțială a taxelor vamale pentru produsele exportate de acești operatori la intrarea lor în Uniune este reglementată în mod exhaustiv de protocolul nr. 1 la Acordul de asociere, astfel încât avantajele pe care le pot obține din acesta depind în mare măsură de aplicarea normelor din protocolul respectiv. Prin urmare, trebuie să se considere că acordul în litigiu produce efecte juridice în privința acestor operatori.
În al treilea rând, rezultă din dispozițiile acordului în litigiu că Uniunea și Regatul Maroc și‑au exprimat intenția comună de a aplica acordul menționat în Sahara Occidentală.
Într‑adevăr, pe de o parte, declarațiile acestor părți prevăzute la cel de al treilea și cel de al patrulea paragraf din acordul în litigiu nu pot fi interpretate decât în această ipoteză. Astfel, conform celui de al treilea paragraf, acest acord „nu aduce atingere pozițiilor respective ale Uniunii Europene și Marocului privind statutul Saharei Occidentale în regiunea respectivă”. În mod similar, conform celui de al patrulea paragraf al acestuia, „[a]mbele părți își reafirmă sprijinul față de procesul desfășurat în cadrul Organizației Națiunilor Unite” pe acest teritoriu și „sprijină eforturile secretarului general de a se ajunge la o soluție politică finală”.
Pe de altă parte, cel de al optulea paragraf al acordului în litigiu instituie, între părți, un mecanism de schimb reciproc de informații privind în special „beneficiile pentru părțile interesate” și „exploatarea resurselor naturale ale teritoriilor în cauză”. Or, având în vedere definiția zonei vizate de extinderea geografică a preferințelor tarifare efectuată prin acordul menționat, care este limitată la Sahara Occidentală, aceste două expresii se referă în mod necesar, pe de o parte, la beneficiile pentru populațiile din Sahara Occidentală și, pe de altă parte, la exploatarea resurselor naturale ale teritoriului respectiv. Acest mecanism de monitorizare reflectă astfel obiectivele părților la acordul în litigiu în legătură cu dezvoltarea economică a teritoriului în cauză și conservarea resurselor sale naturale.
Această intenție comună a Uniunii și a Regatului Maroc este confirmată de considerentele (5) și (6) ale deciziei atacate, care precizează în mod clar intenția Consiliului, pe baza constatării Curții că „Acordul de asociere acoperea numai teritoriul Regatului Maroc și nu și pe cel al Saharei Occidentale”, să „se asigure că fluxurile comerciale care s‑au dezvoltat de‑a lungul anilor” între Sahara Occidentală și Uniune „nu sunt perturbate, stabilind garanții corespunzătoare pentru protecția dreptului internațional, inclusiv a drepturilor omului” pe acest teritoriu „și dezvoltarea durabilă” a acestuia (a se vedea punctul 51 de mai sus). De asemenea, din considerentele (7) și (10) ale deciziei atacate rezultă că, pentru a stabili aceste garanții, Comisia, pe de o parte, a efectuat o evaluare a impactului preferințelor tarifare acordate produselor din Sahara Occidentală pentru părțile interesate din acest teritoriu și a exploatării resurselor naturale ale acestuia și, pe de altă parte, a „implica[t]”„părțile” din acest teritoriu „pentru a se asigura de consimțământul lor”.
Rezultă că reclamantul este îndreptățit să susțină că acordul în litigiu se aplică pe teritoriul Saharei Occidentale și că, pe cale de consecință, afectarea sa directă prin decizia atacată, care exprimă acordul Uniunii cu privire la o astfel de aplicare, se poate întemeia pe această premisă.
Această analiză nu este repusă în discuție de interpretarea pe care Curtea a dat‑o Acordului de asociere și Acordului de liberalizare la punctele 86-126 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario.
Într‑adevăr, în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea nu a exclus posibilitatea ca o prevedere dintr‑un acord ulterior Acordului de asociere să extindă în mod expres domeniul de aplicare al acestuia din urmă la Sahara Occidentală. Acesta s‑a limitat să excludă faptul că, în lipsa unei asemenea prevederi exprese, acest domeniu de aplicare, care este limitat, în principiu, în ceea ce privește Regatul Maroc, la propriul teritoriu, ar putea fi interpretat, în lumina principiilor de drept internațional aplicabile, ca fiind extins la acest teritoriu neautonom (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 86, 87, 92 și 94-98).
Astfel, în această hotărâre, Curtea nu a examinat un litigiu referitor la un acord între Uniune și Maroc, ulterior Acordului de asociere, care să conțină o dispoziție explicită care să prevadă extinderea domeniului de aplicare al acestuia la Sahara Occidentală, ci dimpotrivă, un litigiu referitor la un acord similar lipsit de o astfel de dispoziție explicită.
Or, în speță, astfel cum tocmai s‑a menționat la punctele 175-184 de mai sus, acordul în litigiu integrează în cadrul Acordului de asociere o declarație comună care prevede în mod explicit extinderea la produsele originare din Sahara Occidentală a preferințelor tarifare acordate de Uniune Regatului Maroc în temeiul acestui acord și care reflectă intenția clară și neechivocă a părților de a stabili un temei juridic pentru o astfel de extindere. În special, trebuie remarcat faptul că, spre deosebire de Acordul de liberalizare examinat de Curte (a se vedea în acest sens Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 111-114), acordul în litigiu trebuie considerat ca fiind derogatoriu de la articolul 94 din Acordul de asociere, referitor la domeniul de aplicare teritorial al acestuia, în ceea ce privește domeniul de aplicare al regimului aplicabil importurilor în Uniune de produse agricole, produse agricole transformate, pește și produse pescărești, care constituie obiectul protocolului nr. 1.
Pe de altă parte, trebuie amintit că, deși rezultă în special din articolul 31 alineatul (3) litera (c) din Convenția de la Viena că dispozițiile unui tratat trebuie interpretate ținând seama de orice normă de drept internațional aplicabilă între părți, această cerință nu poate servi drept temei pentru o interpretare a unor astfel de dispoziții care să contravină textului acestora, atunci când sensul lor este clar și se stabilește, în plus, că el corespunde celui pe care părțile l‑au avut în vedere (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 13 iulie 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel/BCE,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, punctul
și jurisprudența citată).
În special, punerea în aplicare a principiului interpretării consacrat la articolul 31 alineatul (3) litera (c) din Convenția de la Viena nu trebuie să fie incompatibilă cu principiul consacrat la alineatul (1) al acestui articol, potrivit căruia un tratat trebuie să fie interpretat cu bună‑credință potrivit sensului obișnuit ce urmează a fi atribuit termenilor tratatului în contextul lor și în lumina obiectului și scopului său.
În plus, în prezenta cauză, o interpretare a dispozițiilor declarației comune privind Sahara Occidentală ca nefiind aplicabile teritoriului Saharei Occidentale ar avea ca efect golirea de conținut a acestei declarații comune și, prin aceeași măsură, a acordului în litigiu (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 23 noiembrie 2016, Comisia/Stichting Greenpeace Nederland și PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, punctul
). Într‑adevăr, așa cum reiese din analiza efectuată la punctele 175-184 de mai sus, singurul scop al acestui acord este de a extinde la produsele originare din Sahara Occidentală, prin intermediul acestei declarații comune, preferințele tarifare acordate inițial produselor de origine marocană în cadrul Acordului de asociere. În plus, o astfel de interpretare ar împiedica orice punere în aplicare efectivă a acordului menționat, ceea ce nu ar fi în conformitate cu principiul securității juridice.
În orice caz, după cum s‑a arătat deja la punctul 170 de mai sus, afectarea directă a reclamantului poate rezulta din efectele pe care acordul în litigiu și decizia atacată le produc pe teritoriul Uniunii, ca urmare a acordării de preferințe tarifare pentru produsele originare din Sahara Occidentală în momentul importului în Uniune.
–
Cu privire la afectarea poporului din Sahara Occidentală prin acordul în litigiu, în calitate de terț la acesta
Cu titlu preliminar, astfel cum a reamintit Curtea la punctul 100 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, în temeiul principiului de drept internațional general al efectului relativ al tratatelor, articolul 34 din Convenția de la Viena constituind o expresie particulară a acestuia, tratatele nu trebuie nici să dăuneze, nici să profite unor subiecte de drept terțe fără consimțământul lor. În prezenta cauză, astfel cum a reamintit deja Tribunalul, Curtea a statuat la punctul 106 din aceeași hotărâre că, în aplicarea acestui principiu, poporul din Sahara Occidentală trebuie considerat ca fiind un „terț” care poate fi afectat de punerea în aplicare a Acordului de asociere în cazul includerii teritoriului Saharei Occidentale în domeniul de aplicare al acordului menționat. În plus, la același punct din hotărâre, Curtea a dedus că o astfel de includere trebuie, în orice caz, să fie consimțită de acesta, atât în cazul în care o astfel de punere în aplicare ar fi de natură să îi dăuneze, cât și în cazul în care ar fi de natură să îi profite.
Aceste considerații pot fi relevante pentru orice dispoziție din Acordul de asociere sau dintr‑un acord ulterior care prevede în mod explicit aplicarea sa în Sahara Occidentală. Într‑adevăr, din moment ce eventuala punere în aplicare a unui astfel de acord pe acest teritoriu ar putea afecta poporul de pe teritoriul respectiv, în calitate de subiect terț, același lucru este valabil,
a fortiori
, în cazul aplicării sale explicite pe acest teritoriu. Or, astfel cum s‑a concluzionat la punctul 189 de mai sus, acordul în litigiu, care este subsecvent Acordului de asociere, derogă de la articolul 94 din acesta din urmă în măsura în care extinde în mod explicit la acest teritoriu regimul importului de produse agricole în Uniune prevăzut de protocolul nr. 1.
În orice caz, trebuie să se deducă din jurisprudență că acordarea de preferințe tarifare pentru produsele originare din Sahara Occidentală, atunci când sunt importate în Uniune pe baza certificatelor eliberate de autoritățile vamale ale Regatului Maroc, necesită acordul poporului din acest teritoriu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punctul
și jurisprudența citată).
Această concluzie nu este repusă în discuție de argumentul Comader potrivit căruia acordul în litigiu nu ar fi, în orice caz, opozabil poporului din Sahara Occidentală, astfel încât reclamantul nu ar putea introduce o acțiune în fața instanțelor Uniunii.
În această privință, pe de o parte, astfel cum reiese de la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, afectarea unui terț la o convenție internațională de către convenția respectivă, în sensul principiului efectului relativ al tratatelor, constituie o problemă anterioară întrebării dacă acest terț și‑a exprimat sau nu consimțământul la convenția în cauză. În consecință, presupunând că, astfel cum susține Comader, lipsa consimțământului terțului în cauză la convenția menționată o face inopozabilă în această privință, inopozabilitatea respectivă nu ar afecta admisibilitatea unei acțiuni în fața instanțelor Uniunii pentru apărarea drepturilor acestui terț afectate de convenția în cauză. În orice caz, admisibilitatea unei acțiuni întemeiate pe articolul 263 al patrulea paragraf TFUE este determinată exclusiv de condițiile prevăzute la acest articol, astfel cum au fost interpretate de jurisprudență. Aceasta nu poate fi reglementată de condițiile de opozabilitate a unui acord internațional față de un terț în ordinea juridică internațională.
Pe de altă parte, este necesar să se arate că considerațiile Comader referitoare la pretinsa inopozabilitate a acordului în litigiu față de poporul din Sahara Occidentală nu sunt de natură să repună în discuție faptul că Curtea a constatat existența unei eventuale afectări a acestui popor, în calitate de terț, în sensul principiului efectului relativ al tratatelor, la un acord între Uniune și Regatul Maroc, în cazul în care acesta ar fi pus în aplicare pe teritoriul respectiv. În plus, în ceea ce privește opinia profesorului de drept internațional public pe care se întemeiază Comader, trebuie remarcat că, deși instanțele Uniunii au posibilitatea, dacă este cazul, să se inspire din lucrările din doctrină pentru examinarea unei chestiuni care nu a fost încă tranșată de dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 iulie 1957, Algera și alții/Adunarea Comună,
7/56 și 3/57-7/57
,
EU:C:1957:7
, p. 115), Tribunalul nu poate, în schimb, să se bazeze pe astfel de înscrisuri pentru a repune în discuție interpretarea dreptului internațional reținută de Curte.
Din toate cele menționate anterior rezultă că domeniul de aplicare teritorial al acordului în litigiu include teritoriul Saharei Occidentale și că, în consecință, acest acord poate să afecteze poporul din acest teritoriu și, prin urmare, să necesite consimțământul acestuia. Prin urmare, este necesar să se verifice dacă, având în vedere rolul jucat de reclamant în procesul de autodeterminare a acestui teritoriu, în calitate de reprezentant al poporului respectiv, aceste împrejurări sunt de natură să stabilească afectarea sa directă.
iii)

Cu privire la cel de al treilea aspect al argumentației Consiliului, întemeiat pe absența unei modificări a situației juridice a reclamantului, având în vedere rolul său limitat la participarea la procesul de autodeterminare a Saharei Occidentale
Potrivit Consiliului, Republicii Franceze, Comisiei și Comader, rolul conferit reclamantului în cadrul procesului de autodeterminare a Saharei Occidentale nu implică faptul că decizia atacată și acordul în litigiu produc efecte directe asupra situației sale juridice. Într‑adevăr, puterea sa de reprezentare ar fi limitată și nu exclusivă, iar acesta nu ar fi un operator economic. În plus, decizia atacată și acordul în litigiu nu ar aduce atingere rezultatului acestui proces. Astfel, efectele deciziei atacate asupra reclamantului ar fi, cel mult, indirecte și politice.
În ceea ce îl privește, reclamantul susține că, prin simplul fapt că decizia atacată afectează poporul din Sahara Occidentală, în sensul punctului 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, aceasta produce efecte juridice directe asupra poziției sale de unic reprezentant al poporului din Sahara Occidentală. În plus, ca răspuns la argumentele Consiliului, reclamantul susține că procesul politic de autodeterminare include „în mod evident” problemele economice și cele legate de exploatarea resurselor naturale și că, în orice caz, acordul în litigiu ridică o problemă „teritorială”, astfel încât litigiul se încadrează pe deplin în cadrul în care acesta își exercită misiunea.
În această privință, mai întâi, este necesar să se reamintească situația specială a Saharei Occidentale, așa cum rezultă din evoluția contextului internațional amintit la punctele 2-19 de mai sus. În fapt, deși procesul de autodeterminare a acestui teritoriu neautonom este încă în curs de desfășurare, puterea administrantă a teritoriului respectiv, în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, și anume Regatul Spaniei, a renunțat, începând cu 26 februarie 1976, la exercitarea oricărei responsabilități de natură internațională referitoare la administrarea teritoriului menționat, fapt de care au luat act organismele ONU (a se vedea punctul 13 de mai sus). În consecință, părțile la acest proces, desfășurat sub egida acestei organizații, sunt, pe de o parte, Regatul Maroc, care revendică exercițiul drepturilor suverane asupra teritoriului respectiv, și, pe de altă parte, reclamantul, în calitate de reprezentant al poporului din acest teritoriu. Astfel, după cum afirmă Comisia în esență în memoriul său în intervenție, există un „conflict de legitimitate” între Regatul Maroc și reclamant în ceea ce privește reprezentarea acestui teritoriu și a populației sale. În special, astfel cum ilustrează dezbaterea dintre părți în cadrul prezentului litigiu, nu există un acord între Regatul Maroc și reclamant cu privire la chestiunea competenței de a încheia un acord internațional care să se aplice în acest teritoriu.
În continuare, în ceea ce privește întinderea reprezentativității reclamantului în raport cu poporul din Sahara Occidentală și impactul acesteia asupra afectării sale directe printr‑o decizie de încheiere a unui acord între Uniune și Regatul Maroc care se aplică în mod explicit pe acest teritoriu, trebuie arătat că nici în Hotărârile Consiliul/Frontul Polisario și Western Sahara Campaign UK, nici în ordonanțele menționate la punctul 43 de mai sus, instanțele Uniunii nu și‑au exprimat poziția cu privire la această problemă.
În schimb, Consiliul face trimitere la punctele 183-194 din Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Consiliul/Frontul Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). În această privință, în special la punctele 185 și 186 din concluziile menționate, avocatul general a precizat că, în opinia sa, reclamantul a fost recunoscut de ONU ca reprezentant al poporului din Sahara Occidentală numai în cadrul procesului politic destinat soluționării problemei autodeterminării poporului de pe acest teritoriu. Or, avocatul general a observat că litigiul în discuție în cauzele T‑512/12 și C‑104/16 P nu făcea parte din acest proces politic.
Totuși, din cuprinsul punctului 7 din Rezoluția 34/37 reiese că Adunarea Generală a ONU a considerat necesar ca reclamantul să participe la negocierile cu Regatul Maroc privind statutul final al Saharei Occidentale, întrucât acesta era un reprezentant legitim al poporului din acest teritoriu (a se vedea punctele 16 și 91 de mai sus). Astfel, recunoașterea de către organismele ONU a reprezentativității reclamantului în ceea ce privește poporul menționat precedă în mod logic recunoașterea dreptului său de a fi parte la procesul de autodeterminare a teritoriului respectiv. Această interpretare este confirmată de modul de redactare a punctului 10 din Rezoluția 35/19 (a se vedea punctul 16 de mai sus).
În consecință, deși este adevărat că procesul desfășurat în Sahara Occidentală sub egida ONU nu include o componentă comercială sau vamală, participarea reclamantului la procesul respectiv nu înseamnă că acesta nu ar putea reprezenta poporul din Sahara Occidentală în cadrul unui acord între Uniune și Regatul Maroc referitor la astfel de domenii, din moment ce această reprezentare este necesară pentru a garanta dreptul la autodeterminare al poporului menționat. În această privință, este important să se sublinieze că, după cum arată în mod corect reclamantul, acordul în litigiu nu ridică doar probleme comerciale sau vamale, ci și o problemă teritorială specifică care îl privește, în măsura în care se aplică pe teritoriul pe care acest popor are dreptul la autodeterminare.
În sfârșit, referitor la exclusivitatea reprezentativității reclamantului în ceea ce privește poporul din Sahara Occidentală, este suficient să se arate, în acest stadiu, că nu rezultă din documentele aflate la dosar că organismele ONU, astfel cum subliniază în esență reclamantul, ar fi repus în discuție poziția exprimată în Rezoluțiile 34/37 și 35/19 și ar fi recunoscut alte organizații decât reclamantul care să fie abilitate să reprezinte poporul în cauză. Contrar celor afirmate de Comisie și Comader, faptul că, în cadrul monitorizării procesului de autodeterminare, aceste organisme au, în conformitate cu mandatul lor, relații și schimburi cu alte organizații decât reclamantul, provenite în special din societatea civilă, precum și cu autoritățile marocane, nu este determinant în această privință.
De asemenea, problema dacă, în pofida declarației Regatului Spaniei din 26 februarie 1976, acesta din urmă și‑a păstrat statutul de putere administrantă în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, care este abordată la punctele 187-192 din Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Consiliul/Frontul Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
), nu este relevantă în prezenta cauză. Într‑adevăr, pe de o parte, reiese de la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario că Curtea a considerat că poporul din Sahara Occidentală era un terț la Acordul de asociere, distinct de Regatul Spaniei, capabil să își exprime propriul consimțământ cu privire la punerea în aplicare a acestui acord sau a unui acord ulterior pe teritoriul respectiv. Pe de altă parte, așa cum susține reclamantul, în esență, în măsura în care a fost recunoscut de Organizația Națiunilor Unite ca reprezentant al acestui popor și în măsura în care, astfel cum s‑a arătat la punctul 207 de mai sus, participarea sa la procesul de autodeterminare nu se opune posibilității de a‑și exprima consimțământul cu privire la un acord aplicabil acestui teritoriu, competențele eventual păstrate de Regatul Spaniei nu îi pot fi, în orice caz, opuse.
În orice caz, trebuie arătat că încheierea de către Uniune a acordului în litigiu cu una dintre părțile la procesul de autodeterminare în desfășurare pe teritoriul Saharei Occidentale, care revendică drepturi de suveranitate asupra acestui teritoriu și care a încheiat ea însăși pe această bază acordul menționat, produce în mod necesar efecte juridice asupra celeilalte părți la acest proces, având în vedere „conflictul de legitimitate” dintre aceste părți cu privire la teritoriul respectiv.
În plus, motivele acordului în litigiu și considerentele deciziei atacate indică faptul că părțile însele, și în special Uniunea, sunt conștiente de faptul că încheierea acestui acord nu este lipsită de legătură cu procesul de autodeterminare în desfășurare în Sahara Occidentală.
Acest lucru este dovedit de faptul că, în al treilea paragraf al acordului în litigiu, părțile au avut grijă să precizeze că încheierea acordului respectiv nu aducea atingere pozițiilor lor respective privind statutul Saharei Occidentale, și anume, pe de o parte, pentru Uniune, că este vorba despre un teritoriu neautonom și, pe de altă parte, pentru Regatul Maroc, că este vorba despre o parte din teritoriul său. Același lucru este valabil și pentru reafirmarea, în al patrulea paragraf al acestui acord, a sprijinului lor pentru „procesul desfășurat în cadrul Organizației Națiunilor Unite”. Trebuie să se deducă de aici că părțile au considerat că încheierea acordului în litigiu risca să fie interpretată ca fiind reflectarea unei poziții comune cu privire la statutul acestui teritoriu și ca aducând atingere procesului de autodeterminare în cauză și că era necesar să se facă precizările respective pentru a evita un astfel de risc.
Aceste preocupări se reflectă de asemenea în considerentele (3) și (10) ale deciziei atacate (a se vedea punctul 51 de mai sus). În special, în acest ultim considerent, Consiliul răspunde „actori[lor] socioeconomici și politici” care au participat la consultările efectuate de Comisie și de SEAE și care „au respins extinderea [la Sahara Occidentală a preferințelor tarifare prevăzute de Acordul de asociere]”, întrucât aceștia „au considerat că un astfel de acord ar confirma, de fapt, poziția Marocului în ceea ce privește teritoriul Saharei Occidentale”. În acest sens, Consiliul afirmă că „nimic din modul de redactare a acestui acord nu permite să se considere că acesta ar recunoaște suveranitatea Marocului asupra Saharei Occidentale” și că „Uniunea va continua, prin depunerea de eforturi consolidate, să susțină procesul de soluționare pașnică a diferendului, inițiat și continuat sub egida Organizației Națiunilor Unite”.
În plus, chiar dacă reclamantul nu a fost invitat în mod oficial să participe la consultările menționate la punctul 213 de mai sus, la 5 februarie 2018 au avut loc schimburi de opinii între aceasta și SEAE cu privire la acordul în litigiu, astfel cum s‑a arătat deja, iar în raportul său din11 iunie 2018, Comisia a comunicat poziția sa cu privire la încheierea preconizată a acestui acord, făcând referire în mod expres la aceste schimburi de opinii. Această poziție ar fi în concordanță cu cea a „actori[lor] socioeconomici și politici” menționați în considerentul (10) al deciziei atacate, în sensul că reclamantul s‑a opus încheierii acordului în litigiu. Prin urmare, chiar dacă reclamantul nu este parte la acordul respectiv și nu a participat la negocierile pentru încheierea sa, care au implicat doar autoritățile Uniunii și autoritățile marocane, el a fost considerat de instituții ca fiind un interlocutor legitim pentru a‑și exprima punctul de vedere cu privire la acordul menționat (a se vedea punctul 98 de mai sus).
În consecință, în măsura în care încheierea acordului în litigiu afectează poporul din Sahara Occidentală și trebuie să obțină consimțământul acestuia, decizia atacată produce efecte directe asupra situației juridice a reclamantului în calitate de reprezentant al acestui popor. În plus, în măsura în care acest acord a fost încheiat cu Regatul Maroc, îl privește în mod direct în calitate de parte la procesul de autodeterminare pe acest teritoriu. Astfel, pe de o parte, este cert că reclamantul nu a fost de acord cu încheierea acordului în litigiu. Pe de altă parte, acesta susține, în cadrul prezentei acțiuni, că consimțământul poporului din Sahara Occidentală nu a fost obținut în mod valabil, în special din cauza faptului că nu a fost exprimat de el însuși.
Argumentele Consiliului, ale Republicii Franceze, ale Comisiei și ale Comader nu repun în discuție această concluzie.
Astfel, pe de o parte, faptul că reclamantul nu este un operator economic este lipsit de relevanță, întrucât nu revendică această calitate și nu intenționează să derive afectarea sa directă din aplicarea în ceea ce îl privește a normelor care condiționează acordarea de preferințe tarifare pentru produsele din Sahara Occidentală, ci din însuși domeniul de aplicare teritorial al acestui acord. În plus, în ceea ce privește comparația dintre prezenta cauză și cauza în care a fost pronunțată Hotărârea din 20 septembrie 2019, Venezuela/Consiliul (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, atacată cu recurs), invocată de Consiliu și de Comisie în susținerea argumentelor lor, este suficient să se amintească faptul că, în Hotărârea din 22 iunie 2021, Venezuela/Consiliul (Afectarea unui stat terț) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), Curtea a anulat hotărârea Tribunalului citată de Consiliu, pentru motivul că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept atunci când a considerat că măsurile restrictive în discuție nu produceau efecte în mod direct asupra situației juridice a Republicii Bolivariene a Venezuelei și când a admis, pe acest temei, al doilea motiv de inadmisibilitate invocat de Consiliu [Hotărârea din 22 iunie 2021, Venezuela/Consiliul (Afectarea unui stat terț) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), punctul
]. În consecință, Consiliul nu se poate baza pe hotărârea Tribunalului menționată mai sus pentru a repune în discuție afectarea directă a reclamantului. În plus, litigiul în cauză dintre statul terț menționat anterior și Consiliu se referea la acte unilaterale care se aplicau numai pe teritoriul Uniunii și nu era necesar consimțământul unui terț la actele menționate, astfel încât această comparație nu este, în orice caz, relevantă.
Pe de altă parte, faptul că acordul în litigiu și decizia atacată nu aduc atingere rezultatului procesului de autodeterminare nu înseamnă că aceste acte nu sunt de natură să modifice situația juridică a reclamantului, în calitate de reprezentant al unui terț la acest acord și de parte la acest proces. Același lucru este valabil și pentru producerea de efecte „politice”„indirecte” asupra acestui proces.
Din cele menționate anterior rezultă că trebuie înlăturate cele trei aspecte ale argumentației Consiliului în ceea ce privește primul criteriu al afectării directe și că reclamantul îndeplinește acest criteriu.
2)

Cu privire la cel de al doilea criteriu al afectării directe, referitor la caracterul pur automat al punerii în aplicare a măsurii contestate, care rezultă numai din reglementarea Uniunii
În ceea ce privește cel de al doilea criteriu al afectării directe, referitor la caracterul pur automat al punerii în aplicare a măsurii contestate, care decurge exclusiv din reglementarea Uniunii, este necesar să se constate că Consiliul nu a prezentat o argumentație specifică referitoare la acest criteriu.
În această privință, se poate observa că, astfel cum susține reclamantul, acordul în litigiu constituie o simplă extindere geografică a preferințelor tarifare deja acordate Regatului Maroc, fără a modifica volumul sau produsele care fac obiectul acestor preferințe. În consecință, punerea în aplicare a acestui acord pe teritoriul Uniunii nu lasă nicio marjă de apreciere autorităților responsabile cu aplicarea preferințelor tarifare menționate, întrucât, având în vedere că produsele în cauză sunt produse originare din Sahara Occidentală, trebuie să li se aplice preferințele tarifare prevăzute de acordul în litigiu.
Pe de altă parte, astfel cum s‑a arătat la punctul 215 de mai sus, întrucât reclamantul, în calitate de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală, nu a consimțit la încheierea acordului în litigiu, care se aplică pe acest teritoriu, decizia atacată, care aprobă acest acord, modifică imediat situația sa juridică, fără a fi necesare alte măsuri.
În mod cert, Comisia contestă faptul că afectarea directă a reclamantului ar putea rezulta din efectul direct al acordului în litigiu asupra particularilor. Totuși, rezultă din jurisprudență (a se vedea punctul 144 de mai sus) că, pentru a stabili dacă este îndeplinit cel de al doilea criteriu al afectării directe, este necesar să se stabilească dacă punerea în aplicare a dispozițiilor acordului în litigiu are un caracter pur automat și derivă exclusiv din reglementarea Uniunii, fără aplicarea altor norme intermediare. Relevanța acestei chestiuni nu poate fi repusă în discuție prin faptul că, pe de altă parte, efectul direct al acestor dispoziții poate determina posibilitatea invocării lor pe fond de către particulari.
În consecință, trebuie să se concluzioneze că reclamantul este afectat direct de decizia atacată.
b)

Cu privire la afectarea individuală a reclamantului
Consiliul susține că participarea reclamantului la negocierile privind statutul Saharei Occidentale nu este de natură să îl individualizeze în ceea ce privește decizia atacată și că acordul în litigiu nu afectează poziția sa în cadrul acestor negocieri. În duplică, Consiliul adaugă că, chiar presupunând că reclamantul este competent în ceea ce privește aspectele economice ale Saharei Occidentale, rezultă în special de la punctul 69 din Hotărârea din 10 aprilie 2003, Comisia/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), că această competență nu este suficientă pentru a stabili că este vizat în mod individual de acordul în litigiu.
Comisia, Republica Franceză și Comader dezvoltă în esență aceeași argumentație precum cea a Consiliului.
Reclamantul susține că este vizat în mod individual, pentru motivul că rezultă de la punctele 100-106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario că poporul din Sahara Occidentală, al cărui reprezentant este acesta, ar trebui să își exprime consimțământul cu privire la orice acord internațional aplicabil pe teritoriul Saharei. Astfel, ținând seama de rolul pe care reclamantul l‑ar avea în raport cu acest popor, în special în exprimarea consimțământului său de a‑și asuma obligații prin intermediul unui tratat, el ar prezenta calități speciale de natură să îl particularizeze în raport cu orice altă persoană și ar fi astfel afectat în mod individual de decizia atacată. În replică, reclamantul adaugă faptul că, procedând la consultările descrise la punctul 48 de mai sus, Consiliul l‑a împiedicat să își exercite competența de a exprima consimțământul poporului sahrawi și reiterează în esență argumentația prezentată pentru a demonstra că este afectat direct de această decizie.
Potrivit unei jurisprudențe constante, alte subiecte de drept decât destinatarii unei decizii nu pot pretinde că sunt vizate individual decât dacă această decizie le aduce atingere în temeiul anumitor calități care le sunt specifice sau al unei situații de fapt care le particularizează în raport cu orice altă persoană și, prin urmare, le individualizează ca și cum ar fi destinatarii unei astfel de decizii (Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia,
C‑463/10 P și C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, trebuie subliniat faptul că, în calitate de reprezentant al poporului unui teritoriu neautonom care se bucură de dreptul la autodeterminare, reclamantul dispune, în temeiul dreptului internațional, de competențe proprii și distincte de cele ale părților la acordul în litigiu. Astfel, pentru a demonstra că este afectat în mod individual de decizia atacată, reclamantul poate susține în mod util că aceasta din urmă îl împiedică să își exercite, în mod autonom, competențele menționate.
Or, în primul rând, în cadrul analizei afectării directe a reclamantului, s‑a concluzionat că participarea reclamantului la procesul politic în desfășurare în Sahara Occidentală nu avea drept consecință faptul că acesta nu putea să reprezinte poporul din acest teritoriu în contextul unui acord între Uniune și Regatul Maroc în materie comercială și vamală și care se aplică acestui din urmă teritoriu, din moment ce reprezentarea respectivă s‑ar dovedi necesară pentru a salvgarda dreptul la autodeterminare al acestuia din urmă. În al doilea rând, s‑a arătat de asemenea că nu rezulta din elementele din dosar că organismele ONU au recunoscut alte organizații decât reclamantul ca fiind împuternicite să reprezinte poporul în cauză. În al treilea rând, contrar celor susținute de Consiliu, de Republica Franceză, de Comisie și de Comader, încheierea de către Uniune a acordului în litigiu cu una dintre părțile la procesul de autodeterminare pe teritoriul Saharei Occidentale ridică probleme care nu pot fi considerate complet străine de acest proces și care, în consecință, îl privesc pe reclamant în calitate de parte la acesta (a se vedea punctele 206-215 de mai sus).
În aceste condiții, reclamantul trebuie considerat ca fiind afectat de decizia atacată ca urmare a unor calități care îi sunt specifice și care îl particularizează în mod similar cu destinatarul acestei decizii, în calitate de reprezentant al poporului din Sahara Occidentală și de parte la procesul de autodeterminare. În consecință, el trebuie să poată supune această decizie controlului instanțelor Uniunii pentru ca acestea din urmă să verifice dacă Uniunea a putut să își dea consimțământul în mod legal la aplicarea acordului în litigiu pe teritoriul respectiv.
Aceste considerații nu sunt repuse în discuție de argumentele Consiliului, ale Republicii Franceze, ale Comisiei și ale Comader.
Primo
, în ceea ce privește Hotărârea din 10 aprilie 2003, Comisia/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), trebuie arătat că în această cauză Curtea a fost sesizată cu un recurs formulat de Comisie împotriva unei hotărâri a Tribunalului într‑un litigiu în care Antilele Neerlandeze, teritoriu de peste mări legat de Comunitatea Europeană printr‑un acord de asociere, au contestat măsurile de salvgardare privind importurile de orez originar din țările și teritoriile de peste mări (TTPM). Aceste măsuri aveau un domeniu de aplicare general și, în pofida faptului că afectau sectorul de prelucrare a orezului din Antilele Neerlandeze și că acestea din urmă erau responsabile pentru cea mai mare parte a importurilor acestui produs originare din TTPM în Comunitate, ele nu vizau în mod specific importurile cu proveniență din acest teritoriu de peste mări, ci din toate TTPM.
În acest context, Curtea a considerat că interesul general pe care Antilele Neerlandeze l‑ar putea avea în ceea ce privește prosperitatea economică a teritoriului lor și impactul măsurilor contestate asupra sectorului de prelucrare a orezului, activitate care putea fi exercitată de orice operator în orice TTPM, nu constituiau împrejurări de natură să particularizeze reclamanții [a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 aprilie 2003, Comisia/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), punctele
-
].
Prin urmare, împrejurările litigiului în care a fost pronunțată Hotărârea din 10 aprilie 2003, Comisia/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), nu sunt comparabile cu cele din prezenta cauză. Astfel, pe de o parte, măsurile contestate în cadrul acestui litigiu nu vizau în mod specific teritoriul reclamanților. Pe de altă parte și în orice caz, adoptarea acestor măsuri nu necesita consimțământul poporului din acest teritoriu.
Secundo
, trimiterea făcută de Comisie și Republica Franceză la jurisprudența privind afectarea individuală a asociațiilor (a se vedea Hotărârea din 18 ianuarie 2007, PKK și KNK/Consiliul,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Ordonanța din 3 aprilie 2014, ADEAS/Comisia,
T‑7/13
, nepublicată,
EU:T:2014:221
, punctul
și jurisprudența citată) nu este relevantă în prezenta cauză. Într‑adevăr, afectarea individuală a unei asociații care reprezintă interesele private ale unui grup de particulari sau de întreprinderi nu poate fi comparată cu cea a unei organizații, precum reclamantul, care reprezintă poporul dintr‑un teritoriu neautonom.
Tertio
, având în vedere rolul reclamantului și împrejurările amintite la punctul 230 de mai sus, care sunt suficiente pentru a‑l particulariza în raport cu decizia atacată, faptul că acesta nu a participat la negocierile purtate de Uniune în vederea încheierii acordului în litigiu nu poate fi reținut în defavoarea sa. În plus, în cadrul prezentei acțiuni, reclamantul repune în discuție legalitatea deciziei atacate tocmai pentru că nu a fost implicat în încheierea acordului respectiv pentru a exprima consimțământul poporului din Sahara Occidentală cu privire la acesta.
Rezultă că reclamantul este afectat nu numai în mod direct, ci și în mod individual de decizia atacată. În consecință, trebuie respinsă cauza de inadmisibilitate invocată de Consiliu, întemeiată pe lipsa calității sale procesuale active, iar acțiunea trebuie examinată pe fond.
B.

Cu privire la temeinicia acțiunii
În susținerea acțiunii formulate, reclamantul invocă zece motive. Primul motiv este întemeiat pe necompetența Consiliului de a adopta decizia atacată, al doilea pe încălcarea obligației acestuia de a verifica respectarea drepturilor fundamentale și a dreptului internațional umanitar, al treilea pe încălcarea obligației de a executa hotărârile Curții, al patrulea pe încălcarea drepturilor fundamentale ca principii și valori care trebuie să ghideze acțiunea externă a Uniunii, al cincilea pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime, al șaselea pe aplicarea eronată a principiului proporționalității, al șaptelea pe încălcarea dreptului la autodeterminare, al optulea pe încălcarea principiului efectului relativ al tratatelor, al nouălea pe încălcarea dreptului internațional umanitar și al zecelea pe încălcarea obligațiilor Uniunii în temeiul dreptului răspunderii internaționale.
1.

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe necompetența Consiliului de a adopta decizia atacată
Reclamantul susține că Consiliul, în calitate de organ al Uniunii, nu avea competența de a adopta decizia atacată, întrucât aceasta privea încheierea unui acord internațional aplicabil unui teritoriu aflat sub suveranitatea unui popor terț, asupra căruia nici Uniunea și nici cocontractantul său nu aveau autoritate.
Consiliul susține că, prin intermediul prezentului motiv, reclamantul contestă în realitate competența Uniunii pentru motivul încălcării principiului autodeterminării și a principiului efectului relativ al tratatelor și trimite la răspunsul său la cel de al șaptelea și al optulea motiv. În plus, acesta arată că competența de a încheia acorduri internaționale îi este conferită de articolul 218 alineatul (6) TFUE.
La rândul său, Comisia susține că dreptul internațional nu se opune încheierii de către puterea administrantă a unui teritoriu care nu este autonom a unui acord internațional aplicabil acestui teritoriu. În speță, Regatul Maroc ar trebui considerat ca fiind
de facto
autoritatea administrantă a Saharei Occidentale. Republica Franceză susține în esență o poziție similară. Comader este de acord în esență cu răspunsul Consiliului la prezentul motiv.
Cu titlu preliminar, trebuie amintit că, în conformitate cu principiul atribuirii enunțat la articolul 5 alineatele (1) și (2) TUE, Uniunea acționează numai în limitele competențelor care i‑au fost atribuite de statele membre prin tratate pentru realizarea obiectivelor stabilite prin aceste tratate. În ceea ce privește, mai exact, instituțiile Uniunii, la articolul 13 alineatul (2) TUE se precizează că fiecare dintre acestea acționează în limitele atribuțiilor care îi sunt conferite prin tratate, în conformitate cu procedurile, cu condițiile și cu scopurile prevăzute de acestea (Hotărârea din 12 septembrie 2017, Anagnostakis/Comisia,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punctele
și
).
În speță, astfel cum reiese din prima referire din decizia atacată, Consiliul a adoptat această decizie în temeiul articolului 207 alineatul (4) primul paragraf TFUE coroborat cu articolul 218 alineatul (6) al doilea paragraf litera (a) punctul (i) TFUE.
Reclamantul nu contestă faptul că Consiliul a respectat procedurile și condițiile aplicabile unui act adoptat în temeiul dispozițiilor Tratatului FUE amintite la punctul 244 de mai sus. În realitate, în cadrul prezentului motiv, reclamantul contestă doar competența Uniunii de a încheia acordul în litigiu, pentru motivul că acest acord ar fi aplicabil unui teritoriu străin, care se află sub suveranitatea poporului din Sahara Occidentală. În această privință, reclamantul face referire în special la principiul general de drept consacrat de expresia latină „
nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet
”.
Desigur, în această privință se poate observa că anumite norme de drept internațional pot împiedica Uniunea, ca urmare a statutului său de organizație internațională, să adere la o convenție internațională sau, cel puțin, pot limita în mod strict o astfel de aderare [a se vedea în acest sens Avizul 2/91 (Convenția nr. 170 a OIM) din 19 martie 1993,
EU:C:1993:106
, punctul
, și Hotărârea din 20 noiembrie 2018, Comisia/Consiliul (ZMP Antarctica),
C‑626/15 și C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, punctele
-
]. În mod similar, în unele cazuri, dreptul internațional s‑a opus la încheierea cu un anumit stat terț a unor tratate aplicabile unui teritoriu neautonom, din cauza încălcărilor comise pe acest teritoriu de statul respectiv [Avizul consultativ al CIJ din 21 iunie 1971, Consecințele juridice pentru state ale prezenței continue a Africii de Sud în Namibia (Africa de Sud‑Vest) în pofida Rezoluției 276 (1970) a Consiliului de Securitate (CIJ, Recueil 1971, p. 16, punctele 122-126)].
Cu toate acestea, în prezenta cauză, reclamantul nu a invocat nicio normă de drept internațional care ar fi de natură să limiteze competența Uniunii de a încheia un acord bilateral precum acordul în litigiu, ca urmare a statutului său de organizație internațională. În plus, deși consideră că anumite principii de drept internațional cutumiar se opun încheierii de către Uniune a acordului menționat, reclamantul nu invocă nicio normă de drept, în special una care să rezulte dintr‑o rezoluție a Consiliului de Securitate al ONU sau care să fie consacrată într‑o hotărâre a CIJ, care ar interzice în mod explicit orice acord internațional cu Regatul Maroc aplicabil pe teritoriul Saharei Occidentale.
În plus, rezultă din cuprinsul punctului 98 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario că Curtea nu a exclus, în principiu, faptul că, având în vedere principiile de drept internațional aplicabile relațiilor dintre Uniune și Regatul Maroc în cadrul Acordului de asociere, Uniunea este îndreptățită să încheie cu această țară terță un acord care să se înscrie în acest cadru și care să prevadă în mod explicit aplicarea lui în Sahara Occidentală.
Pentru aceste motive, primul motiv trebuie respins.
Trebuie analizat în continuare cel de al treilea motiv pentru a se stabili dacă acțiunea este întemeiată.
2.

Cu privire la cel de al treilea motiv, întemeiat în esență pe încălcarea obligației Consiliului de a respecta cerințele deduse de jurisprudență din principiul autodeterminării și din principiul efectului relativ al tratatelor
Reclamantul susține că, prin încheierea fără consimțământul său a unui acord cu Regatul Maroc care se aplică în mod explicit pe teritoriul Saharei Occidentale, Consiliul nu a respectat obligația de executare a hotărârilor Curții care decurge din articolul 266 TFUE. Astfel, Curtea ar fi considerat că includerea implicită a acestui teritoriu în domeniul de aplicare al acordurilor încheiate între Uniune și Regatul Maroc ar fi imposibilă din punct de vedere juridic, în temeiul principiului autodeterminării și al principiului efectului relativ al tratatelor. Reclamantul deduce de aici că, pentru aceleași motive, aplicarea explicită a unor astfel de acorduri în cazul teritoriului menționat este,
a fortiori
, exclusă. În plus, în prima parte a cererii introductive, precum și în considerațiile introductive din replică și în observațiile privind memoriul în intervenție, reclamantul susține în special că încheierea acordului în litigiu este contrară jurisprudenței, întrucât nu respectă statutul separat și distinct al Saharei Occidentale și cerința privind consimțământul poporului din acest teritoriu.
Consiliul susține că, prin încheierea unui acord care permite în mod explicit ca Acordul de asociere să producă efecte pe teritoriul Saharei Occidentale, după ce a obținut consimțământul poporului din acest teritoriu, a respectat Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario.
În această privință, în considerațiile introductive ale memoriului în apărare, intitulate „Aspecte orizontale”, Consiliul susține în esență că, având în vedere situația specială a Saharei Occidentale, care face imposibilă consultarea directă sau prin intermediul unui reprezentant instituțional a poporului din acest teritoriu, instituțiile și‑au putut utiliza puterea de apreciere pentru a proceda la consultări bazate pe un criteriu obiectiv, întemeiat pe beneficiile pentru poporul din acest teritoriu, și ar fi respectat, în această privință, principiile aplicabile ale dreptului internațional. În plus, Consiliul susține că dispozițiile și principiile de drept internațional aplicabile puterilor administrante sunt relevante în speță, având în vedere „administrarea
de facto
” a acestui teritoriu de către Regatul Maroc și că reclamantul nu ar avea, în orice caz, nici capacitatea juridică, nici mijloacele administrative pentru a încheia un acord comercial cu Uniunea. În sfârșit, acesta susține că reclamantul nu îndeplinește condițiile prevăzute de jurisprudență pentru a invoca normele de drept internațional și că controlul jurisdicțional al deciziei atacate în lumina principiilor de drept internațional cutumiar se limitează în mod necesar la eroarea vădită de apreciere.
În partea din memoriul său în intervenție intitulată „Considerații juridice preliminare”, Comisia dezvoltă în esență o argumentație similară celei a Consiliului în ceea ce privește posibilitatea invocării principiilor de drept internațional cutumiar de către un particular și caracterul limitat al controlului jurisdicțional al actelor Uniunii în raport cu aceste principii. În plus, în cadrul celui de al șaptelea și al celui de al optulea motiv, Comisia susține, pe de o parte, că încălcarea dreptului la autodeterminare nu poate fi invocată împotriva unui act al Consiliului și, pe de altă parte, că principiul efectului relativ al tratatelor poate numai să facă un acord internațional inopozabil unui terț, dar nu poate repune în discuție validitatea acestuia. În sfârșit, aceasta susține că reclamantul este în eroare în ceea ce privește consecințele care trebuie desprinse din Hotărârile Consiliul/Frontul Polisario și Western Sahara Campaign UK. Astfel, aceste hotărâri s‑au limitat să interpreteze acordurile aplicabile pe teritoriul Marocului în lumina principiilor relevante de drept internațional, dar nu au vizat validitatea acordurilor respective.
În partea intitulată „Considerații preliminare privind «faptele»” din memoriul său în intervenție, Comisia dezvoltă în esență aceeași analiză precum cea a Consiliului în ceea ce privește procesul care a condus la încheierea acordului în litigiu. În plus, aceasta precizează că acordul menționat nu consideră produsele originare din Sahara Occidentală ca fiind de origine marocană, ci se referă în mod expres la acestea ca fiind originare din teritoriul respectiv. În plus, Comisia susține că procesul de negociere desfășurat sub egida ONU nu îi încredințează reclamantului sarcina exclusivă de a „vorbi în numele” poporului din Sahara Occidentală.
Republica Franceză împărtășește în esență analiza Consiliului și a Comisiei.
În partea intitulată „Considerații de fapt” din memoriul său în intervenție, Comader împărtășește, în parte, analiza Comisiei și a Consiliului cu privire la procesul de consultare care a precedat încheierea acordului în litigiu. În plus, Comader afirmă că reprezentanții locali aleși, care au participat la această consultare, sunt reprezentanții legitimi ai poporului din Sahara Occidentală și se bucură de legitimitate democratică. Pe de altă parte, aceasta susține în special că articolul 266 TFUE nu este aplicabil în speță. În sfârșit, Comader susține că principiul efectului relativ al tratatelor nu este aplicabil în prezenta cauză și că, în orice caz, acordul în litigiu nu este opozabil reclamantului.
Cu titlu preliminar, este necesar să se constate că Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader repun în discuție în special temeiul juridic al prezentului motiv și că argumentele acestora ridică, în definitiv, problema dacă acest motiv nu este inoperant. Prin urmare, este necesar să se examineze această problemă înainte de a se pronunța, dacă este cazul, asupra temeiniciei motivului menționat.
a)

Cu privire la argumentele Consiliului, ale Republicii Franceze, ale Comisiei și ale Comader întemeiate în esență pe caracterul inoperant al celui de al treilea motiv
Argumentele Consiliului, ale Republicii Franceze, ale Comisiei și ale Comader repun în discuție temeiurile juridice ale prezentului motiv sub trei aspecte.
Primo
, articolul 266 TFUE nu ar fi aplicabil.
Secundo
, hotărârile menționate de reclamant nu ar putea fi invocate în mod util pentru a contesta validitatea acordurilor dintre Uniune și Regatul Maroc.
Tertio
, reclamantul nu ar putea invoca principiile de drept internațional cutumiar a căror încălcare o susține în prezenta cauză.
În primul rând, este necesar să se reamintească faptul că, în temeiul articolului 266 alineatul (1) TFUE, instituția, organul, oficiul sau agenția emitentă a actului anulat sau a cărei abținere a fost declarată contrară tratatelor este obligată să ia măsurile impuse de executarea hotărârii Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Potrivit unei jurisprudențe constante, obligația prevăzută la articolul 266 TFUE, care se aplică prin analogie cu hotărârile prin care un act al Uniunii este declarat nevalid, implică faptul că instituțiile în cauză sunt obligate să respecte nu doar dispozitivul hotărârii de anulare sau de declarare a nevalidității, ci și motivele care au condus la aceasta și care constituie susținerea sa necesară, în sensul în care sunt indispensabile pentru a determina semnificația exactă a ceea ce s‑a hotărât în dispozitiv. Astfel, aceste motive sunt cele care, pe de o parte, identifică dispoziția considerată nelegală și, pe de altă parte, relevă motivele nelegalității constatate în dispozitiv și pe care instituția vizată trebuie să le ia în considerare atunci când înlocuiește actul anulat sau nevalid (a se vedea Hotărârea din 28 ianuarie 2016, CM Eurologistik și GLS,
C‑283/14 și C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, nu rezultă nici din formularea articolului 266 TFUE și nici din jurisprudența citată la punctul 261 de mai sus că obligația prevăzută la acest articol se extinde la motivarea unei hotărâri prin care se respinge o acțiune în anulare împotriva unui act al Uniunii.
Or, în prezenta cauză, astfel cum s‑a reamintit la punctele 34 și 40 de mai sus, în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea, după ce a anulat Hotărârea din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), s‑a pronunțat definitiv asupra litigiului, respingând acțiunea reclamantului ca inadmisibilă pentru lipsa calității procesuale active.
În ceea ce privește Hotărârea Western Sahara Campaign UK, în afară de faptul că aceasta nu a repus în discuție validitatea actelor atacate ale Uniunii, care făcea obiectul întrebărilor preliminare adresate Curții, este suficient să se constate, în orice caz, că aceasta privea o decizie și acorduri internaționale în materie de pescuit, al căror domeniu de aplicare material diferă de cel al deciziei atacate și al acordului în litigiu. Observații similare pot fi făcute,
mutatis mutandis
, în legătură cu Ordonanța din 19 iulie 2018, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑180/14
, nepublicată,
EU:T:2018:496
), și Ordonanța din 30 noiembrie 2018, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑275/18
, nepublicată,
EU:T:2018:869
).
În consecință, astfel cum arată în esență Comader, reclamantul nu poate să deducă în prezenta cauză din articolul 266 TFUE o obligație a instituțiilor de a executa deciziile instanțelor Uniunii menționate la punctele 263 și 264 de mai sus. Astfel, în măsura în care se întemeiază pe dispozițiile articolului menționat, prezentul motiv trebuie respins ca inoperant.
În aceste condiții, este necesar să se arate că, potrivit unei jurisprudențe constante, nu se impune ca partea să invoce expres dispozițiile pe care aceasta își întemeiază motivele pe care le invocă, cu condiția ca obiectul cererii formulate de această parte, precum și principalele elemente de fapt și de drept pe care se întemeiază cererea să fie prezentate în cererea introductivă cu suficientă claritate. Această jurisprudență este aplicabilă
mutatis mutandis
în cazul unei erori în formularea dispozițiilor pe care se întemeiază motivele acțiunii [a se vedea Hotărârea din 23 noiembrie 2017, Aurora/OCSP – SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, punctul
și jurisprudența citată].
În speță, astfel cum rezultă de la punctul 251 de mai sus, argumentația dezvoltată în susținerea prezentului motiv se bazează pe o critică întemeiată în esență pe încălcarea de către instituții a obligației acestora de a respecta jurisprudența Curții privind interpretarea acordurilor dintre Uniune și Regatul Maroc în lumina normelor de drept internațional aplicabile. În această privință, întrebat în ședință cu privire la temeiul juridic al acestui motiv, reclamantul a declarat în esență că, în măsura în care în motivarea deciziei atacate se arată că aceasta a fost adoptată pentru a se asigura respectarea Hotărârii Consiliul/Frontul Polisario, poate invoca în mod util considerentele acesteia din urmă pentru a susține că decizia menționată nu le respectă. În plus, aceasta a fost interpretarea Consiliului și a Comisiei, astfel cum reiese din argumentele lor ca răspuns la cele ale reclamantului.
În această privință, este necesar să se amintească faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, Uniunea este o uniune de drept în care actele instituțiilor sale sunt supuse controlului conformității în special cu tratatele și cu principiile generale ale dreptului și în care persoanele fizice și juridice trebuie să beneficieze de o protecție jurisdicțională efectivă (a se vedea Hotărârea din 30 mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Consiliul,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, punctul
și jurisprudența citată).
În special, instituțiile Uniunii trebuie să respecte obligațiile care decurg din dreptul Uniunii, astfel cum este interpretat printr‑o hotărâre care constată neîndeplinirea obligațiilor, o hotărâre preliminară sau o jurisprudență consacrată în materia respectivă (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 30 mai 2017, Safa Nicu Sepahan/Consiliul,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Prin urmare, în cadrul unei acțiuni în anulare, revine instanțelor Uniunii, atunci când sunt sesizate cu un motiv în acest sens, să verifice conformitatea deciziei atacate cu jurisprudența Curții, în cazul în care aceasta a dedus din dreptul Uniunii sau din dreptul internațional aplicabil cerințe relevante pentru aprecierea legalității acestei decizii.
Aceasta este situația în speță a obligațiilor care decurg, potrivit Hotărârii Consiliul/Frontul Polisario, în special din principiul autodeterminării și din principiul efectului relativ al tratatelor. Într‑adevăr, astfel cum reiese din considerentele (6) și (10) ale deciziei atacate (a se vedea punctul 51 de mai sus), instituțiile au negociat și au încheiat acordul atacat cu scopul de a deduce consecințele din această hotărâre, oferind un temei juridic explicit pentru aplicarea regimului preferențial al Acordului de asociere în cazul produselor originare din Sahara Occidentală, împreună cu garanții pentru respectarea dreptului internațional și a drepturilor fundamentale, în special pentru a ține seama de „considerațiile privind consimțământul” menționate la punctul 106 din hotărârea menționată.
Rezultă că, în măsura în care se întemeiază în esență pe încălcarea de către Consiliu a obligației sale de a respecta interpretarea Acordului de asociere în lumina normelor de drept internațional public aplicabile, astfel cum au fost reținute în jurisprudență, în special în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, prezentul motiv nu este inoperant, în pofida trimiterii eronate a reclamantului la articolul 266 TFUE.
În al doilea rând, nu este determinant faptul că, în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea a interpretat principiul autodeterminării și principiul efectului relativ al tratatelor în contextul interpretării Acordului de asociere și a Acordului de liberalizare, iar nu în contextul controlului validității acestuia din urmă.
Într‑adevăr, pe de o parte, astfel cum rezultă din jurisprudența menționată la punctul 269 de mai sus, instituțiile sunt obligate să respecte normele dreptului Uniunii, așa cum sunt interpretate de jurisprudență, indiferent de contextul în care este enunțată jurisprudența respectivă. Acest principiu este aplicabil interpretării de către Curte a normelor de drept internațional, întrucât Uniunea este obligată, conform unei jurisprudențe constante, să își exercite competențele cu respectarea dreptului internațional în ansamblul său (a se vedea Hotărârea Western Sahara Campaign UK, punctul 47 și jurisprudența citată). În plus, astfel cum s‑a reamintit, instanțele Uniunii au competența de a aprecia dacă un acord internațional încheiat de Uniune este compatibil cu tratatele și cu normele de drept internațional care, potrivit acestora, sunt obligatorii pentru Uniune (a se vedea punctele 155 și 156 de mai sus).
Pe de altă parte, așa cum s‑a reamintit la punctul 195 de mai sus, normele deduse de Curte din principiile de drept internațional pe care le‑a interpretat în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario erau relevante pentru a stabili dacă Acordul de asociere putea fi aplicat din punct de vedere legal, în mod implicit, în Sahara Occidentală. Prin urmare, acestea sunt cu atât mai relevante pentru a analiza dacă este posibil să se introducă în acest acord o clauză care să prevadă în mod explicit o astfel de aplicare teritorială. În consecință, legalitatea deciziei atacate poate fi analizată în lumina acestor norme.
În al treilea rând, în ceea ce privește posibilitatea invocării principiilor de drept internațional interpretate de Curte, în special a principiului autodeterminării și a principiului efectului relativ al tratatelor, mai întâi, s‑a reamintit în repetate rânduri că instanța Uniunii are competența de a aprecia compatibilitatea unei decizii de încheiere a unui acord internațional printre altele cu normele de drept internațional, din moment ce Uniunea trebuie să își exercite competențele în conformitate cu normele respective, care sunt obligatorii pentru aceasta în temeiul tratatelor.
În această privință, trebuie amintit că, în conformitate cu articolul 3 alineatul (5) și cu articolul 21 alineatul (1) TUE, acțiunea Uniunii pe scena internațională are la bază principiile care au inspirat crearea, dezvoltarea și extinderea sa. Aceasta contribuie în special la respectarea strictă și la dezvoltarea dreptului internațional, inclusiv la respectarea principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite.
Trebuie adăugat că, în conformitate cu articolul 207 alineatul (1) TFUE și astfel cum reiese, în plus, din considerentul (12) al deciziei atacate, politica comercială comună se desfășoară în cadrul principiilor și al obiectivelor acțiunii externe a Uniunii, inclusiv cele menționate la punctul 277 de mai sus. Uniunea are obligația de a integra aceste principii și obiective în desfășurarea acestei politici [a se vedea în acest sens Avizul 2/15 (Acordul de liber schimb cu Singapore) din 16 mai 2017,
EU:C:2017:376
, punctele
-
].
În continuare, trebuie amintit că, la punctele 88 și 89 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea a constatat că dreptul la autodeterminare constituie un drept opozabil
erga omnes
, precum și unul dintre principiile esențiale ale dreptului internațional și că, pe acest temei, principiul respectiv face parte dintre normele de drept internațional aplicabile în relațiile dintre Uniune și Regatul Maroc pe care instanța Uniunii trebuia să le ia în considerare. În plus, la punctele 90-93 din aceeași hotărâre, Curtea a statuat, pe baza rezoluțiilor Adunării Generale a ONU și a avizului consultativ privind Sahara Occidentală, că statutul separat și distinct al Saharei Occidentale trebuie respectat în cadrul relațiilor dintre Uniune și Regatul Maroc și că această cerință trebuie luată în considerare în interpretarea Acordului de asociere.
În mod similar, după ce a reamintit, la punctele 104 și 105 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, pe de o parte, constatările CIJ în avizul consultativ privind Sahara Occidentală, în special constatarea că populația din acest teritoriu beneficia de dreptul la autodeterminare, și, pe de altă parte, recomandarea Adunării Generale a ONU privind participarea reclamantului la căutarea unei soluții privind statutul definitiv al acestui teritoriu, Curtea, la punctul 106 din aceeași hotărâre, a dedus din aceste elemente faptul că poporul din Sahara Occidentală trebuie considerat ca fiind un „terț”, în sensul principiului efectului relativ al tratatelor, care trebuie să își exprime consimțământul pentru punerea în aplicare a Acordului de asociere pe acest teritoriu.
Rezultă că, în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea a dedus din principiul autodeterminării și din principiul efectului relativ al tratatelor obligații clare, precise și necondiționate (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punctul
), care se impun în ceea ce privește Sahara Occidentală în contextul relațiilor dintre Uniune și Regatul Maroc, și anume, pe de o parte, respectarea statutului său separat și distinct și, pe de altă parte, obligația de a obține consimțământul poporului său în cazul punerii în aplicare a Acordului de asociere pe acest teritoriu. Astfel cum s‑a explicat la punctul 275 de mai sus, trebuie dedus de aici că aceste obligații sunt cu atât mai relevante pentru a se determina legalitatea dispozițiilor care prevăd aplicarea explicită a acestui acord sau a protocoalelor sale pe acest teritoriu.
În consecință, în speță, pentru a apăra drepturile pe care poporul din Sahara Occidentală le derivă din principiul autodeterminării și din principiul efectului relativ al tratatelor, reclamantul trebuie să aibă posibilitatea de a invoca încălcarea acestor obligații clare, precise și necondiționate împotriva deciziei atacate, în măsura în care această pretinsă încălcare poate afecta poporul respectiv, în calitate de terț la un acord încheiat între Uniune și Regatul Maroc (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 16 iunie 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, punctul
).
Contrar celor sugerate de Consiliu, Republica Franceză, Comisie și Comader, posibilitatea invocării de către reclamant a principiului autodeterminării și a principiului efectului relativ al tratatelor nu contravine jurisprudenței Curții referitoare la problema posibilității de a invoca principiile de drept internațional cutumiar care decurge printre altele din Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
În această privință, trebuie amintit că, la punctul 107 din Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), Curtea a statuat că principiile de drept internațional cutumiar menționate la punctul 103 din aceeași hotărâre pot fi invocate de un justițiabil în vederea examinării de către Curte a validității unui act al Uniunii în măsura în care, pe de o parte, aceste principii pot repune în discuție competența Uniunii de a adopta respectivul act și, pe de altă parte, actul în cauză poate afecta drepturi conferite justițiabilului de dreptul Uniunii sau poate crea în sarcina sa obligații în temeiul acestui drept. În speță, era în discuție principiul potrivit căruia fiecare stat dispune de suveranitate completă și exclusivă asupra propriului spațiu aerian, principiul conform căruia niciun stat nu poate pretinde în mod legitim că deține suveranitatea asupra vreunei părți din marea liberă și principiul libertății de survol al mării libere.
Astfel, Curtea a statuat că, în măsura în care aceste principii au fost invocate în cauza principală pentru a aprecia competența Uniunii de a adopta Directiva 2008/101/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 de modificare a Directivei 2003/87/CE pentru a include activitățile de aviație în sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității (
JO 2009, L 8, p. 3
) și în măsura în care această directivă era susceptibilă de a crea obligații în sarcina reclamantelor din acțiunea principală, nu se putea exclude că acestea din urmă ar putea invoca respectivele principii, chiar dacă rezulta că principiile în cauză nu urmăresc decât să creeze obligații între state (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punctele
și
).
Or, trebuie remarcat faptul că împrejurările în care Curtea a enunțat considerațiile menționate la punctele 284 și 285 de mai sus sunt diferite de cele din prezenta cauză.
În primul rând, nu rezultă din Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), că obligații clare, precise și necondiționate ale Uniunii față de întreprinderi din țări terțe, precum reclamantele din acțiunea principală, fuseseră deja deduse din principiile de drept internațional cutumiar menționate la punctul 103 din această hotărâre anterior pronunțării sale. Astfel, în contextul întrebărilor preliminare adresate Curții în această cauză, Curții i s‑a solicitat, în esență, să verifice validitatea actului atacat prin raportare directă la principiile menționate, care au fost enunțate în termeni generali.
În al doilea rând, reclamantele din acțiunea principală erau întreprinderi de transport aerian și asociații profesionale ale unor astfel de întreprinderi. Prin urmare, era vorba despre particulari față de care principiile de drept internațional cutumiar pe care le invocau nu erau, în principiu, normative, întrucât, așa cum a arătat Curtea la punctul 109 din Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), aceste principii nu urmăreau să creeze obligații decât între state. După cum a subliniat reclamantul, în esență în observațiile sale privind memoriul în intervenție al Comisiei și în ședință, situația unor astfel de particulari nu este comparabilă cu situația sa în prezenta cauză, în calitate de reprezentant al unui subiect terț la acordul încheiat prin decizia atacată, care derivă din principiul autodeterminării și din principiul efectului relativ al tratatelor drepturi de care se poate prevala împotriva acestei decizii.
În al treilea rând, Directiva 2008/101, a cărei validitate a fost contestată de reclamanți în acțiunea principală, era un act adoptat în cadrul exercitării competențelor interne ale Uniunii și domeniul său de aplicare trebuia limitat în principiu la teritoriul Uniunii. Or, aceste părți au invocat tocmai principiile de drept internațional cutumiar menționate la punctul 103 din Hotărârea din21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), pentru a susține în esență faptul că Uniunea nu și‑a respectat competențele, pentru motivul că această directivă se putea aplica unor părți din zborurile internaționale efectuate în afara spațiului aerian al statelor membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punctele
-
).
În schimb, în prezenta cauză, decizia atacată a fost adoptată nu în cadrul competențelor interne ale Uniunii, ci al acțiunii sale externe, care se întemeiază printre altele pe articolul 21 TUE, pe respectarea principiilor Cartei Organizației Națiunilor Unite și ale dreptului internațional. Or, astfel cum s‑a arătat la punctul 247 de mai sus, în cadrul primului motiv întemeiat pe lipsa de competență a Consiliului pentru a adopta decizia atacată, simplul fapt că acordul în litigiu este aplicabil în Sahara Occidentală nu constituie în sine o încălcare de către Consiliu a unei norme de drept internațional care limitează competențele Uniunii de a încheia un astfel de acord.
Rezultă din toate cele menționate anterior că în speță posibilitatea invocării principiului autodeterminării și a principiului efectului relativ al tratatelor nu poate fi apreciată prin raportare la considerațiile prezentate la punctele 107-109 din Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), în măsura în care aceste considerații s‑au bazat pe o apreciere a împrejurărilor specifice ale cauzei respective, referitoare la natura principiilor de drept internațional invocate și a actului atacat, precum și la situația juridică a reclamanților din acțiunea principală, care nu sunt comparabile cu cele din prezenta cauză. În special, posibilitatea invocării celor două principii menționate mai sus nu poate fi limitată, în prezenta cauză, la contestarea competenței Uniunii de a adopta decizia atacată, din moment ce, pe de o parte, reclamantul invocă obligații clare, precise și necondiționate care revin Uniunii în cadrul adoptării acestei decizii și, pe de altă parte, această invocare urmărește asigurarea respectării drepturilor unui subiect terț la acord care pot fi afectate de încălcarea acestor obligații.
În orice caz, astfel cum s‑a arătat la punctele 267, 271 și 272 de mai sus, în cadrul prezentului motiv, reclamantul formulează o critică întemeiată în esență pe încălcarea de către Consiliu și Comisie a obligației de a respecta jurisprudența Curții referitoare la interpretarea acordurilor dintre Uniune și Regatul Maroc în lumina normelor de drept internațional aplicabile și în special pe obligația acestora de a respecta Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, în susținerea unei acțiuni introduse împotriva unei decizii adoptate pentru a deduce consecințele acestei hotărâri. În consecință, în contextul menționat, nu i se poate refuza reclamantului dreptul de a repune în discuție legalitatea deciziei atacate prin invocarea, în cadrul acestei critici, a unor astfel de norme, de natură fundamentală, în condițiile în care Uniunea are obligația să respecte normele respective, iar această decizie a fost adoptată pentru a se conforma interpretării lor reținute de Curte (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 16 iunie 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În sfârșit, este necesar să se constate că argumentația Comisiei și a Comader privind posibilitatea specifică a invocării, pe de o parte, a principiului autodeterminării și, pe de altă parte, a principiului efectului relativ al tratatelor nu poate fi decât respinsă.
Pe de o parte, în ceea ce privește argumentul Comisiei potrivit căruia principiul autodeterminării consacră un drept „colectiv” care deschide un proces de natură esențialmente politică, al cărui rezultat nu este definit în prealabil, trebuie observat că nu reiese din cuprinsul punctelor 88-106 din Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Frontul Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), că aceste pretinse particularități ale dreptului la autodeterminare trebuie luate în considerare pentru a controla respectarea obligațiilor clare, precise și necondiționate menționate la punctul 281 de mai sus.
În orice caz, faptul că dreptul la autodeterminare este un drept colectiv este lipsit de relevanță, întrucât subiectul terț pe care îl reprezintă reclamantul este tocmai titularul acestui drept. În mod similar, argumentul potrivit căruia dreptul la autodeterminare deschide un proces politic al cărui rezultat nu este determinat în prealabil se bazează, în definitiv, pe premisa eronată că poporul din Sahara Occidentală nu s‑ar bucura deja de dreptul la autodeterminare, pentru motivul că, în acest stadiu, procesul referitor la statutul final al acestui teritoriu nu a fost încheiat și, în consecință, poporul respectiv nu este în măsură să își exercite pe deplin acest drept. Or, astfel cum a constatat Curtea la punctul 105 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, organismele ONU au recunoscut că acest popor se bucură de dreptul respectiv și tocmai în această calitate reclamantul a participat la procesul menționat. În consecință, faptul că rezultatul acestui proces nu a fost încă determinat în acest stadiu nu poate constitui un obstacol în calea posibilității de a invoca acest principiu.
Pe de altă parte, în ceea ce privește posibilitatea invocării principiului efectului relativ al tratatelor, principiu de drept internațional general care este obligatoriu pentru orice parte la un acord internațional (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punctul
), trebuie arătat că considerațiile expuse la punctele 197-199 de mai sus pot fi transpuse,
mutatis mutandis
, la problema posibilității invocării acestui principiu în cadrul prezentei acțiuni. În special, astfel cum precizează în esență reclamantul, este important să se facă distincția între consecințele nerespectării principiului efectului relativ al tratatelor în ordinea juridică internațională și consecințele, în ordinea juridică a Uniunii, ale unei încălcări de către instituții a unei obligații care decurge din principiul menționat, având în vedere competența instanțelor Uniunii de a controla respectarea acestei obligații.
Rezultă din tot ceea ce precedă că, în cadrul prezentului motiv, reclamantul poate invoca în mod util Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario și interpretarea reținută în această hotărâre cu privire la principiul autodeterminării și principiul efectului relativ al tratatelor în susținerea acestui motiv. Prin urmare, el nu este inoperant.
b)

Cu privire la temeinicia argumentelor invocate de reclamant în susținerea prezentului motiv
Argumentația invocată de reclamant în susținerea prezentului motiv cuprinde în esență trei aspecte, întemeiate, în primul rând, pe imposibilitatea ca Uniunea și Regatul Maroc să încheie un acord aplicabil în Sahara Occidentală, în al doilea rând, pe încălcarea statutului separat și distinct al acestui teritoriu, în contradicție cu principiului autodeterminării, și, în al treilea rând, pe încălcarea cerinței privind consimțământul poporului din acest teritoriu, în calitate de terț la acordul în litigiu în sensul principiului efectului relativ al tratatelor.
1)

Cu privire la primul aspect al celui de al treilea motiv, întemeiat pe imposibilitatea ca Uniunea și Regatul Maroc să încheie un acord aplicabil în Sahara Occidentală
Prin intermediul primului aspect al celui de al treilea motiv, reclamantul susține că, astfel cum ar rezulta din Hotărârile Consiliul/Frontul Polisario și Western Sahara Campaign UK, aplicarea unui acord între Uniune și Regatul Maroc în Sahara Occidentală este imposibilă din punct de vedere juridic, în special din cauza încălcării principiului autodeterminării și a principiului efectului relativ al tratatelor. Or, acordul în litigiu ar urmări, în realitate, să „permanentizeze” aplicarea
de facto
a Acordului de asociere în cazul părții din acest teritoriu controlate de autoritățile marocane, care a fost exclusă de prima dintre aceste hotărâri.
În această privință, astfel cum s‑a amintit la punctul 187 de mai sus, în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea s‑a limitat să excludă faptul că, în lipsa unei prevederi exprese care să extindă domeniul de aplicare al Acordului de asociere la teritoriul Saharei Occidentale, care este limitat, în ceea ce privește Regatul Maroc, la propriul său teritoriu, Acordul de liberalizare ar putea fi interpretat în sensul că a făcut o astfel de extindere.
Într‑adevăr, mai întâi, Curtea a constatat că, potrivit principiului autodeterminării, Saharei Occidentale, teritoriu neautonom în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, i‑a fost recunoscut de către Adunarea Generală a ONU și de către CIJ un statut separat și distinct în raport cu cel al oricărui stat, inclusiv Regatul Maroc. În continuare, în ceea ce privește norma codificată la articolul 29 din Convenția de la Viena, Curtea a arătat în esență că, în conformitate cu această normă, un tratat poate să lege un stat în privința unui alt teritoriu dacă o astfel de intenție reiese din cuprinsul tratatului respectiv sau dacă aceasta este stabilită pe altă cale. În sfârșit, după ce Curtea a reținut că, în temeiul principiului efectului relativ al tratatelor, punerea în aplicare a Acordului de asociere în cazul includerii Saharei Occidentale în domeniul de aplicare al acestuia trebuia să primească consimțământul poporului din acest teritoriu, în calitate de terț la acest acord, a constatat că Hotărârea din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), nu a demonstrat că poporul din Sahara Occidentală și‑a exprimat un astfel de consimțământ. Curtea a concluzionat că aceste trei norme de drept internațional se opun ca teritoriul neautonom respectiv să fie considerat ca făcând parte din domeniul de aplicare teritorial al Acordului de asociere și al Acordului de liberalizare în temeiul unui acord tacit între Uniune și Regatul Maroc (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 92-116).
În plus, Curtea a considerat că practica ulterioară încheierii Acordului de asociere nu putea justifica interpretarea acestui acord și a Acordului de liberalizare în sensul că se aplicau din punct de vedere juridic Saharei Occidentale, întrucât, contrar articolului 31 alineatul (3) litera (b) din Convenția de la Viena, Tribunalul nu a verificat dacă această practică reflecta existența unui acord între părți, și că o pretinsă voință a Uniunii de a executa aceste acorduri într‑un mod incompatibil cu principiile autodeterminării și efectului relativ al tratatelor ar fi fost ireconciliabilă cu principiul executării tratatelor cu bună‑credință (Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctele 122-125).
Deciziile instanțelor Uniunii menționate la punctele 42 și 44 de mai sus, care sunt ulterioare Hotărârii Consiliul/Frontul Polisario, au aplicat un raționament similar, făcând trimitere în mod explicit la această hotărâre. Într‑adevăr, cauzele în care au fost pronunțate aceste decizii se refereau la acorduri între Uniune și Regatul Maroc care nu cuprindeau prevederi explicite care să extindă domeniul lor de aplicare teritorial la Sahara Occidentală sau la apele adiacente (a se vedea în acest sens Hotărârea Western Sahara Campaign UK, punctele 62, 63, 71-73, 79 și 83, Ordonanța din 19 iulie 2018, Frontul Polisario/Consiliul,
T‑180/14
, nepublicată,
EU:T:2018:496
, punctele
-
, și Ordonanța din 30 noiembrie 2018, Frontul Polisario/Consiliul,
T‑275/18
, nepublicată,
EU:T:2018:869
, punctele
-
).
În schimb, în cadrul acestei jurisprudențe, instanțele Uniunii nu s‑au pronunțat cu privire la litigii referitoare la acordurile dintre Uniune și Regatul Maroc ce conțin o prevedere explicită care să includă Sahara Occidentală în domeniul de aplicare teritorial al acestor acorduri.
Or, astfel cum tocmai s‑a amintit la punctul 301 de mai sus și cum au subliniat, în plus, Comisia și Republica Franceză în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea a constatat că norma codificată la articolul 29 din Convenția de la Viena nu se opune ca un tratat să oblige un stat în ceea ce privește un alt teritoriu decât cel propriu, dacă o astfel de intenție reiese din acest tratat. Or, în speță o astfel de intenție reiese în mod explicit din textul Declarației comune privind Sahara Occidentală și este confirmată de considerentul (6) al deciziei atacate. Prin urmare, contrar celor afirmate de reclamant, nu se poate considera că acordul în litigiu „confirmă” o practică exclusă de jurisprudență. Astfel, pe de o parte, jurisprudența nu a exclus complet posibilitatea ca un acord între Uniune și Regatul Maroc să poată fi aplicat în mod legal în Sahara Occidentală. Pe de altă parte, o astfel de aplicare nu rezultă, în prezenta cauză, dintr‑o simplă „practică”, ci din formularea explicită a însuși acordului în litigiu, care reflectă voința comună a părților și în special a Uniunii. În consecință, prezentul aspect trebuie respins.
Este necesar să continuăm analiza prezentului motiv cu cel de al treilea aspect.
2)

Cu privire la cel de al treilea aspect al celui de al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea cerinței potrivit căreia poporul din Sahara Occidentală trebuia să își dea consimțământul pentru acordul în litigiu, în calitate de terț la acesta, în sensul principiului efectului relativ al tratatelor
Prin intermediul celui de al treia aspect al celui de al treilea motiv, reclamantul contestă în special validitatea consultărilor efectuate de Comisie și de SEAE, precum și relevanța raportului din 11 iunie 2018 care se referă printre altele la acestea. Într‑adevăr, consultările și raportul menționate s‑ar concentra pe beneficiile acordului în litigiu, în timp ce singurul criteriu relevant, enunțat de Curte, ar fi consimțământul poporului din Sahara Occidentală cu privire la acest acord. În plus, potrivit reclamantului, aceste consultări, pentru care instituțiile și Regatul Maroc nu aveau, în opinia reclamantului, competență, nu ar fi putut avea ca obiect sau ca efect obținerea consimțământului menționat, pentru motivul că, pe de o parte, acesta din urmă nu putea fi rezultatul unui proces informal de consultare și, pe de altă parte, acesta din urmă ar fi vizat entități constituite potrivit dreptului marocan și nu ar fi inclus acea parte a poporului respectiv care locuiește în afara zonei controlate de Regatul Maroc. În plus, în considerentul (10) al deciziei atacate, Consiliul ar fi modificat natura și domeniul de aplicare ale consultărilor menționate, considerându‑le o manifestare a consimțământului „părților interesate”. Aceste considerații ale Consiliului nu ar fi în conformitate cu Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, în special cu punctul 106 din aceasta.
Consiliul, Republica Franceză, Comisia și Comader susțin în esență că consultările efectuate respectă principiile de drept internațional aplicabile, având în vedere situația specială a Saharei Occidentale, care nu ar permite obținerea consimțământului poporului său în mod direct sau numai prin intermediul reclamantului, precum și puterea de apreciere importantă a instituțiilor (a se vedea punctele 252-257 de mai sus).
Analiza prezentului aspect implică examinarea,
primo
, a aplicării în speță a principiului efectului relativ al tratatelor,
secundo
, a modului în care instituțiile au înțeles, în prezenta cauză, să respecte, în termenii considerentului (10) al deciziei atacate, „considerațiile privind consimțământul din [H]otărârea [Consiliul/Frontul Polisario]” și,
tertio
, a temeiniciei argumentației reamintite la punctul 307 de mai sus.
i)

Cu privire la aplicarea principiului efectului relativ al tratatelor în prezenta cauză
În primul rând, este necesar să se reamintească faptul că, astfel cum reiese de la punctele 100-107 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario și contrar celor susținute de Comader, principiul efectului relativ al tratatelor este aplicabil în prezenta cauză. În special, pretinsa împrejurare că, ținând seama de poziția sa cu privire la Sahara Occidentală, Regatul Maroc nu ar fi avut intenția de a acorda drepturi sau obligații poporului din acest teritoriu nu are nicio incidență asupra aplicabilității principiului respectiv în contextul interpretării de către instanțele Uniunii, în lumina dreptului internațional, a unui acord între Uniune și Regatul Maroc aplicabil în Sahara Occidentală, precum acordul în litigiu.
În al doilea rând, este necesar să se constate că, în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea nu a indicat criteriile care permit să se stabilească dacă fusese dat consimțământul poporului din Sahara Occidentală la punerea în aplicare a Acordului de asociere pe acest teritoriu și nici modul în care acest consimțământ putea fi exprimat, întrucât aceasta s‑a limitat să constate că nu rezulta din Hotărârea din 10 decembrie 2015, Frontul Polisario/Consiliul (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), că acest popor și‑a exprimat un astfel de consimțământ.
Pe de altă parte, nu rezultă că organismele ONU au adoptat o poziție cu privire la problema consimțământului poporului din Sahara Occidentală la un acord internațional aplicabil acestui teritoriu. În această privință, se poate observa că scrisoarea consilierului juridic, secretarul general adjunct pentru probleme juridice al ONU, din 29 ianuarie 2002 (denumită în continuare „scrisoarea din 29 ianuarie 2002 a consilierului juridic al ONU”), la care face referire Consiliul, nu se pronunță asupra acestei chestiuni. Astfel, pe de o parte, aceasta se referă la problema legalității unor contracte de drept privat încheiate între organisme publice marocane și companii petroliere în vederea explorării și evaluării resurselor petroliere din largul coastelor Saharei Occidentale și, pe de altă parte, se pronunță doar asupra necesității de a lua în considerare interesele și voința acestui popor, iar nu asupra modalităților acestei luări în considerare.
În al treilea rând, s‑a reamintit la punctul 194 de mai sus că, potrivit principiului de drept internațional general al efectului relativ al tratatelor, norma prevăzută la articolul 34 din Convenția de la Viena constituind o expresie particulară a acestuia, tratatele nu trebuie nici să dăuneze, nici să profite unor subiecte de drept terțe fără consimțământul lor.
Pe de altă parte, articolul 35 din Convenția de la Viena prevede:
„O obligație ia naștere pentru un stat terț din dispoziția unui tratat dacă părțile la acest tratat înțeleg să creeze obligația prin mijlocirea acestei dispoziții și dacă statul terț acceptă în mod expres și în scris această obligație.”
În plus, articolul 36 alineatul (1) din Convenția de la Viena prevede:
„Un drept ia naștere pentru un stat terț din dispoziția unui tratat, dacă părțile la acest tratat înțeleg, prin această dispoziție, să confere acest drept fie statului terț sau unui grup de state căruia acesta îi aparține, fie tuturor statelor și dacă statul terț consimte. Consimțământul este prezumat în lipsa vreunei indicații contrare, afară numai dacă tratatul nu dispune altfel.”
Se poate deduce din dispozițiile articolelor 35 și 36 din Convenția de la Viena, care exprimă, în ceea ce privește statele, reguli care decurg din principiul de drept cutumiar al efectului relativ al tratatelor, că consimțământul poporului din Sahara Occidentală cu privire la acordul în litigiu nu poate fi prezumat decât în ipoteza în care părțile la acest acord au avut intenția de a‑i conferi un drept, în lipsa unei indicații contrare, și că, în schimb, acest consimțământ trebuie să fie explicit în ceea ce privește obligațiile pe care aceleași părți intenționează să i le impună.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentul Consiliului și al Comisiei potrivit căruia cerința consimțământului nu se poate aplica în același mod unui stat și unui teritoriu neautonom. În primul rând, deși dispozițiile Convenției de la Viena se referă numai la relațiile dintre state, principiile pe care le codifică pot fi aplicate la alte subiecte de drept internațional (a se vedea în acest sens Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, punctul 100). Pe de altă parte, trebuie remarcat faptul că o astfel de distincție nu rezultă de la punctul 106 din hotărârea menționată mai sus. În fapt, la acest punct, Curtea nu a identificat nicio diferență de conținut între calificarea poporului din Sahara Occidentală drept „terț”, în sensul principiului efectului relativ al tratatelor, și calificarea unui stat drept „terț”, în sensul articolului 34 din Convenția de la Viena.
Or, în speță, trebuie să se arate că acordul în litigiu nu are ca obiectiv acordarea de drepturi poporului din Sahara Occidentală în calitate de terț la acest acord.
Pe de o parte, Regatul Maroc, în calitate de parte la acordul în litigiu, este titularul preferințelor tarifare acordate de Uniune produselor din Sahara Occidentală. Această constatare este confirmată de faptul că, astfel cum subliniază reclamantul și cum precizează Comisia în expunerea de motive a propunerii de încheiere a acordului în litigiu, dispozițiile declarației comune privind Sahara Occidentală nu modifică volumul și nici categoriile de produse care fac obiectul protocolului nr. 1. Astfel, preferințele tarifare care vizează produsele originare din Sahara Occidentală aflate sub controlul autorităților marocane sunt acordate în limita volumelor totale stabilite prin protocolul nr. 1 pentru produsele de origine marocană și numai pentru categoriile de produse care sunt acoperite de acest din urmă protocol.
În plus, nu se poate considera că Regatul Maroc exercită aceste drepturi în numele poporului din Sahara Occidentală, întrucât, având în vedere poziția sa cu privire la acest teritoriu, exprimată în al treilea paragraf din acordul în litigiu, și după cum arată în esență Comader, Regatul Maroc nu intenționează să recunoască astfel de drepturi poporului din Sahara Occidentală.
Pe de altă parte, chiar dacă acordul în litigiu poate crea drepturi pentru exportatorii stabiliți în Sahara Occidentală, aceste efecte privesc numai particularii, iar nu un subiect terț față de acord, care ar putea să își dea consimțământul în acest sens. În plus, în ceea ce privește beneficiile pe care le poate obține din acordul menționat populația din acest teritoriu în ansamblul său, acestea sunt, în orice caz, efecte pur socioeconomice, și nu juridice. Prin urmare, aceste beneficii, care sunt de altfel indirecte, nu pot fi asimilate unor drepturi acordate unui terț, în sensul efectului relativ al tratatelor.
În schimb, acordul în litigiu are ca efect impunerea unei obligații în sarcina terțului în cauză, în măsura în care acordă uneia dintre părțile la acesta o competență pe teritoriul său, pe care, prin urmare, nu are dreptul să o exercite el însuși sau, dacă este cazul, să îi delege exercitarea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 25 februarie 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punctul
). Împrejurarea invocată de Consiliu în sensul că, în acest stadiu, terțul nu ar fi în măsură să exercite aceste competențe, ținând seama de statutul de teritoriu neautonom al teritoriului în cauză și de situația existentă în prezent în acest teritoriu, nu poate repune în discuție această constatare și nici necesitatea ca terțul să consimtă la această obligație.
Rezultă că principiul exprimat la articolul 36 alineatul (1) din Convenția de la Viena, potrivit căruia consimțământul unui terț la un tratat poate fi prezumat în cazul în care un drept decurge în privința sa din acest tratat, cu excepția cazului în care există o indicație contrară, nu este aplicabil în prezenta cauză. În consecință, exprimarea unui astfel de consimțământ trebuie să fie explicită.
În al patrulea rând, în ceea ce privește conținutul și domeniul de aplicare al noțiunii de consimțământ, astfel cum este utilizată la articolele 34-36 din Convenția de la Viena și menționată la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, trebuie amintit că, așa cum reiese din cel de al treilea paragraf al preambulului acestei convenții, principiul consimțământului liber constituie, precum principiul bunei‑credințe și regula „
pacta sunt servanda
”, un principiu „universal recunoscut” care are un rol fundamental în dreptul tratatelor.
Pe de altă parte, trebuie să se arate că, în cazul în care o normă de drept internațional impune consimțământul unei părți sau al unui terț, această normă implică,
primo
, că exprimarea acestui consimțământ este o condiție de validitate a actului pentru care este solicitat,
secundo
, că validitatea acestui consimțământ depinde de caracterul său „liber și autentic” și,
tertio
, că actul este opozabil părții sau terțului care și‑a dat în mod valabil consimțământul cu privire la acesta (a se vedea în acest sens Hotărârea CIJ din 12 octombrie 1984, Delimitarea frontierei maritime în zona Golfului Maine, CIJ, Recueil 1984, p. 246, punctele 127-130 și 138-140, și Avizul consultativ al CIJ din 25 februarie 2019, Efectele juridice ale separării arhipelagului Chagos de Mauritius în anul 1965, CIJ, Recueil 2019, p. 95, punctele 160, 172 și 174; a se vedea de asemenea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 23 ianuarie 2014, Manzi și Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, punctul
și jurisprudența citată).
În consecință, trebuie să se considere că, în principiu, consimțământul poporului din Sahara Occidentală, în calitate de terț la acordul în litigiu, în sensul punctului 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, trebuie să îndeplinească aceleași cerințe și să producă aceleași efecte juridice ca cele menționate la punctul 325 de mai sus.
În lumina acestor considerații trebuie analizate măsurile concrete luate de Consiliu și de Comisie pentru a se conforma cerinței enunțate la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario.
ii)

Cu privire la consultările desfășurate de Consiliu și de Comisie pentru a se conforma interpretării principiului efectului relativ al tratatelor reținute în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario
Cu titlu preliminar, trebuie amintit că, în considerentul (10) al deciziei atacate, Consiliul precizează că „Comisia, în colaborare cu [SEAE], a luat toate măsurile rezonabile și posibile în contextul actual pentru a implica în mod adecvat părțile interesate pentru a se asigura de consimțământul lor la acord”. Astfel cum confirmă explicațiile Consiliului, ale Comisiei și ale Republicii Franceze în fața Tribunalului, în cadrul acestor consultări, instituțiile au avut intenția de a lua în considerare „considerațiile privind consimțământul” prevăzute la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario.
În această privință, în primul rând, rezultă din explicațiile Consiliului, precum și din raportul din 11 iunie 2018 că, în Decizia Consiliului din 29 mai 2017 de autorizare a Comisiei să deschidă negocieri cu Regatul Maroc în conformitate cu articolul 218 alineatul (2) TFUE, acesta a dat autorizația sub rezerva îndeplinirii a două condiții, una referitoare la evaluarea de către Comisie a„repercusiunilor potențiale ale acordului în litigiu asupra dezvoltării durabile a Saharei Occidentale” și cealaltă care impune ca „populațiile afectate de acest acord [să fi fost] implicate în mod corespunzător”.
În al doilea rând, în raportul din 11 iunie 2018, în care Comisia face bilanțul evaluării și al consultărilor pe care le‑a efectuat la cererea Consiliului, aceasta precizează:
„În absența oricărei alternative posibile care să permită consultarea directă a populației din Sahara Occidentală, serviciile [Comisiei] și SEAE au organizat, în consecință, consultări cu o gamă largă de organizații reprezentative ale societății civile sahariene, parlamentari, operatori economici și organizații, printre care și [reclamantul] […] Aceste consultări s‑au axat pe obiectivul principal de a face schimb de opinii și comentarii cu privire la beneficiile potențiale pentru populația din Sahara Occidentală și pentru economia teritoriului, pe care le‑ar aduce extinderea tratamentului preferențial acordat produselor marocane la produsele din Sahara Occidentală atunci când sunt importate în Uniunea Europeană.”
În special, tot în raportul din 11 iunie 2018, Comisia precizează următoarele:
„[E]xercițiul de consultare desfășurat de serviciile Comisiei și de SEAE a avut o triplă dimensiune. În ceea ce îl privește, în calitate de partener de negociere, guvernul marocan a desfășurat un amplu exercițiu de consultare cu reprezentanții aleși regionali, în temeiul și cu respectarea propriilor norme instituționale, și a împărtășit concluziile cu serviciile Comisiei Europene și cu SEAE. Pe de altă parte, aceștia din urmă au dorit de asemenea să consulte cea mai largă gamă posibilă de organizații politice, socioeconomice și ale societății civile care ar putea reprezenta interesele locale sau regionale din Sahara Occidentală. În sfârșit, au avut loc discuții și cu [reclamantul], acesta fiind una dintre părțile la procesul de pace desfășurat de Organizația Națiunilor Unite.”
În al treilea rând, în concluziile din același raport referitoare la rezultatele „exercițiului de consultare” a „populațiilor vizate”, Comisia arată:
„Procesul de consultare desfășurat de serviciile Comisiei Europene și de SEAE indică faptul că majoritatea populației care locuiește în prezent în Sahara Occidentală este în mare parte în favoarea extinderii preferințelor tarifare la produsele originare din Sahara Occidentală în cadrul acordului [de asociere]. O opinie pozitivă a fost, de asemenea, exprimată de reprezentanții aleși ai Saharei Occidentale în cadrul organismelor naționale, regionale și locale, în urma exercițiului de sensibilizare și de consultare desfășurat de către autorități în cadrul instituțional marocan. Această opinie este împărtășită de marea majoritate a organizațiilor socioeconomice de bază din cadrul societății civile.”
În schimb, în concluziile menționate la punctul 331 de mai sus, Comisia arată că „[reclamantul] respinge modificarea privind extinderea preferințelor tarifare la produsele din Sahara Occidentală în cadrul acordului [de asociere] în esență pentru că includerea Saharei Occidentale în [acest] acord este considerată ca fiind o consolidare a suveranității Marocului asupra Saharei Occidentale, iar nu pentru că extinderea preferințelor tarifare s‑ar face în detrimentul intereselor de dezvoltare ale populației care trăiește pe acest teritoriu”.
Astfel, după cum a explicat Comisia în memoriul său în intervenție, aceasta a considerat că, pe de o parte, din cauza imposibilității de a consulta poporul din Sahara Occidentală în mod direct sau prin intermediul unui singur reprezentant „legitim” și, pe de altă parte, din rațiuni de „neamestec” în „conflictul de legitimitate dintre [Regatul] Maroc[ului] și reclamant”, întrucât „niciuna dintre [aceste] [p]ărți nu are prerogativa legitimității”, i‑a revenit sarcina, în colaborare cu SEAE, să „desfășoare consultări cât mai «cuprinzătoare» posibil”, prin lărgirea „bazei de consultare dincolo de interlocutorii promovați de una sau alta dintre [p]ărți, extinzând‑o pe cât posibil la societatea civilă”. Consiliul a aprobat această abordare în considerentul (10) al deciziei atacate, afirmând că această instituție și acest serviciu au „luat toate măsurile rezonabile și posibile în contextul actual pentru […] a se asigura de consimțământul [părților interesate] la acord[ul în litigiu]”.
Pot fi desprinse mai multe concluzii din aceste considerații.
Mai întâi, se poate deduce de aici că instituțiile nu au considerat posibil, în practică, să obțină consimțământul poporului din Sahara Occidentală, în calitate de terț la acordul în litigiu, în mod direct sau numai prin intermediul reclamantului, din cauza situației particulare a acestui teritoriu, însă au considerat, în schimb, că o consultare a „organizațiilor reprezentative” ale „părților interesate” pentru a obține consimțământul lor cu privire la acest acord a permis totuși, având în vedere această situație, respectarea, în măsura posibilului, a cerințelor care puteau fi deduse de la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario.
În continuare, se poate deduce că noțiunea de „părți interesate” la care fac referire instituțiile include în esență populațiile care se află în prezent pe teritoriul Saharei Occidentale, indiferent dacă acestea aparțin sau nu poporului din acest teritoriu, fără a aduce atingere totuși, în termenii raportului din 11 iunie 2018, „[colectării] opiniei populației refugiate sahariene” care ar fi posibilă prin „[includerea] reclamantului printre părțile consultate”. Astfel, această noțiune diferă de cea de „popor din Sahara Occidentală”, pe de o parte, prin faptul că poate include toate populațiile locale afectate în mod pozitiv sau negativ de aplicarea acordului în litigiu pe acest teritoriu și, pe de altă parte, prin faptul că nu are conținutul politic al celei de a doua noțiuni, care rezultă în special din dreptul la autodeterminare recunoscut poporului menționat.
În sfârșit, astfel cum a arătat în esență reclamantul, consultările efectuate de Comisie și de SEAE se bazează pe o abordare comparabilă cu cea impusă de articolul 11 alineatul (3) TUE și de articolul 2 din Protocolul nr. 2 la TFUE privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, potrivit cărora Comisia trebuie să procedeze la consultări extinse cu părțile interesate, în special înainte de a propune un act legislativ.
Totuși, se poate sublinia că această abordare implică numai, în principiu, colectarea și luarea în considerare a opiniilor diferitelor părți interesate, în special pentru adoptarea actului propus, în interesul coerenței și al transparenței. Astfel, deși luarea în considerare a acestor opinii poate avea o influență asupra adoptării sau nu a actului, nu produce efecte juridice comparabile cu exprimarea consimțământului de către o parte contractantă sau de către un terț, care este necesară pentru adoptarea unui asemenea act.
În consecință, atunci când Consiliul se referă la „consimțământul părților interesate” în considerentul (10) al deciziei atacate, această noțiune nu poate fi interpretată ca având conținutul juridic indicat la punctul 325 de mai sus. Într‑adevăr, astfel cum reiese în special din concluziile raportului din 11 iunie 2018, instituțiile și organizațiile considerate reprezentative pentru „părțile interesate” de către Comisie și SEAE și consultate atât de acestea, cât și de Regatul Maroc au exprimat doar o opinie majoritară favorabilă încheierii acordului în litigiu. În schimb, această opinie nu poate fi considerată în sine ca fiind o condiție de validitate a acordului menționat și a deciziei atacate și ca fiind obligatorie pentru aceste instituții și organizații sau pentru „părțile interesate” propriu‑zise, astfel încât acordul să le fie opozabil. Prin urmare, noțiunea de consimțământ la care se face referire în decizia atacată trebuie înțeleasă, în acest context special, ca referindu‑se numai la această opinie majoritară favorabilă. În cadrul analizei temeiniciei prezentului aspect va trebui să se verifice dacă sensul special pe care decizia atacată îl dă noțiunii de consimțământ este compatibil cu interpretarea principiului efectului relativ al tratatelor reținută de Curte la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario.
iii)

Cu privire la aspectul dacă sensul special conferit noțiunii de consimțământ în decizia atacată este compatibil cu interpretarea principiului efectului relativ al tratatelor reținută de Curte în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario
Cu titlu preliminar, trebuie subliniat că argumentele invocate de reclamant în susținerea prezentului aspect al celui de al treilea motiv ridică problema dacă, având în vedere situația particulară a Saharei Occidentale, Consiliul a putut utiliza puterea sa de apreciere pentru a interpreta cerința potrivit căreia poporul din acest teritoriu trebuia să își exprime consimțământul cu privire la acordul în litigiu în sensul în care aceasta implică numai obținerea opiniei majoritar favorabile a populațiilor „interesate” în cadrul consultărilor efectuate de Comisie și SEAE.
În această privință, în primul rând, trebuie amintit că, în cadrul relațiilor externe și în special al politicii comerciale, instituțiile dispun de o marjă largă de apreciere ținând seama de complexitatea evaluărilor, printre altele de ordin politic și economic, pe care trebuie să le efectueze în acest cadru (a se vedea Hotărârea din 27 septembrie 2007, Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, punctul
și jurisprudența citată). În plus, în contextul unui acord de asociere, precum cel în discuție în prezenta cauză, care constituie un ansamblu convențional complex, compus din mai multe elemente și care răspunde dorinței comune a părților de a stabili relații strânse și, dacă este cazul, de a le intensifica (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 27 februarie 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, punctele
-
), instituțiile trebuie să poată face concilierea necesară între interesele divergente rezultate din relațiile cu țara terță parteneră a Uniunii și să stabilească strategia cea mai adecvată în această privință (a se vedea în acest sens și prin analogie Ordonanța din 25 septembrie 2019, Magnan/Comisia,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, punctul
și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, Curtea a statuat că, întrucât un principiu de drept internațional cutumiar nu prezintă același nivel de precizie ca o dispoziție a unui acord internațional, controlul jurisdicțional trebuie în mod necesar să se limiteze la a stabili dacă, prin adoptarea actului în cauză, instituțiile Uniunii au săvârșit erori vădite de apreciere cu privire la condițiile de aplicare a unui astfel de principiu (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punctul
și jurisprudența citată).
În aceste condiții, pe de o parte, Curtea a statuat că un control jurisdicțional al unei erori vădite de apreciere presupune ca instituțiile Uniunii, care sunt autorii actului în cauză, să fie în măsură să demonstreze în fața instanțelor Uniunii că actul a fost adoptat prin exercitarea efectivă a puterii lor de apreciere, ceea ce presupune luarea în considerare a tuturor elementelor și împrejurărilor relevante ale situației pe care acest act a fost menit să o reglementeze (Hotărârea din 7 septembrie 2006, Spania/Consiliul,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, punctul
).
Pe de altă parte, Curtea statuat de asemenea că, pentru a stabili dacă a fost respectată sau nu condiția ca o decizie de autorizare a unei forme de cooperare consolidată să fi fost adoptată în ultimă instanță, revenea Curții să verifice dacă Consiliul, care se afla în poziția cea mai potrivită pentru a aprecia dacă statele membre erau susceptibile să adopte o reglementare pentru Uniune în ansamblul său, a examinat cu atenție și imparțialitate elementele care sunt pertinente în această privință și dacă concluzia la care a ajuns acesta este suficient motivată (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 aprilie 2013, Spania și Italia/Consiliul,
C‑274/11 și C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, punctele
-
).
Considerațiile Curții amintite la punctele 344 și 345 de mai sus, enunțate în contextul unor acțiuni îndreptate, pe de o parte, împotriva unui act legislativ și, pe de altă parte, împotriva unei decizii a Consiliului de autorizare a unei cooperări consolidate, adoptată în temeiul articolului 329 alineatul (1) TFUE, și anume acte care implică o putere de apreciere deosebit de mare din partea autorilor lor, pot fi transpune,
mutatis mutandis
, în cazul unei acțiuni împotriva unei decizii de încheiere a unui acord internațional (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Wathelet prezentate în cauza Consiliul/Frontul Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, punctele
-
).
În plus, puterea de apreciere a instituțiilor poate fi limitată, inclusiv în cadrul relațiilor externe, de o noțiune juridică care stabilește criterii obiective și garantează gradul de previzibilitate cerut de dreptul Uniunii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 iulie 2014, National Iranian Oil Company/Consiliul,
T‑578/12
, nepublicată,
EU:T:2014:678
, punctul
).
În prezenta cauză, astfel cum s‑a constatat la punctul 281 de mai sus, întrucât a dedus, pe de o parte, din principiul autodeterminării obligația respectării a statutului separat și distinct al Saharei Occidentale în cadrul relațiilor dintre Uniune și Regatul Maroc și, pe de altă parte, din principiul efectului relativ al tratatelor cerința ca poporul din acest teritoriu să își dea consimțământul pentru un acord între Uniune și Regatul Maroc care să fie pus în aplicare pe acest teritoriu, Curtea a stabilit obligații clare, exacte și necondiționate pentru instituții în raport cu terțul reprezentat de reclamant.
În consecință, marja de apreciere de care dispune Consiliul pentru a încheia un acord cu Regatul Maroc care să se aplice în mod explicit Saharei Occidentale este încadrată din punct de vedere juridic de obligațiile menționate la punctul 348 de mai sus. În special, în ceea ce privește cerința ca poporul din acest teritoriu să își dea consimțământul pentru un astfel de acord, Consiliului îi revenea în mod cert competența de a evalua dacă situația actuală din acest teritoriu justifica o ajustare a modalităților de exprimare a consimțământului respectiv și dacă erau îndeplinite condițiile pentru a considera că acesta a fost exprimat. Totuși, nu era de competența Consiliului să decidă dacă se putea renunța la consimțământul menționat, fără a se încălca această cerință.
În al doilea rând, s‑a amintit la punctul 203 de mai sus situația particulară a Saharei Occidentale, teritoriu neautonom, în privința căruia puterea administrantă, în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, a renunțat la orice responsabilitate cu caracter internațional și care face obiectul unui proces de autodeterminare încă în curs de desfășurare, întrucât părțile la acest proces, și anume Regatul Maroc și reclamantul, în calitate de reprezentant al poporului din acest teritoriu, nu au reușit să ajungă la un acord cu privire la reglementarea situației acestui teritoriu, în special din cauza „conflictului de legitimitate” care le opune în această privință.
Mai exact, se poate observa, în prezenta cauză, că nu există în prezent un acord între aceste părți prin care una dintre ele să fi consimțit ca cealaltă parte să exercite competențe vamale și comerciale în beneficiul acestui teritoriu, în special în cadrul unui acord internațional care se aplică în acest teritoriu, precum acordul în litigiu.
În această privință, trebuie amintit că, în considerentul (6) al deciziei atacate, Consiliul a precizat că „[u]n acord între Uniunea Europeană și Regatul Maroc constitui[a] singurul mijloc de a se asigura că importul de produse originare din Sahara Occidentală benefici[a] de o origine preferențială, dat fiind faptul că autoritățile marocane [erau] singurele capabile să asigure respectarea normelor necesare pentru acordarea unor astfel de preferințe”. Prin urmare, trebuie să se deducă faptul că, în vederea desprinderii consecințelor situației speciale din Sahara Occidentală, descrise la punctele 350 și 351 de mai sus, Consiliul a decis să încheie acordul contestat cu Regatul Maroc, pe care l‑a considerat ca fiind singura parte la procesul de autodeterminare a acestui teritoriu care poate exercita competențele cerute de acest acord, ceea ce confirmă de altfel, de argumentele Consiliului și ale Comisiei cu privire la incapacitatea reclamantului de a exercita astfel de competențe, prezentate în contextul prezentului litigiu.
Totuși, astfel cum s‑a reamintit la punctul 336 de mai sus, instituțiile au considerat de asemenea că situația specială a Saharei Occidentale nu le permitea, în practică, să obțină consimțământul poporului din acest teritoriu, în calitate de terț la acordul în litigiu, și că le revenea sarcina de a proceda la o consultare a populațiilor locale din acest teritoriu, în vederea cunoașterii opiniei acestora cu privire la încheierea acestui acord. În special, instituțiile au considerat că nu era posibil să consulte acest popor în mod direct sau prin intermediul unui singur reprezentant, și anume reclamantul, și că le revenea sarcina de a efectua consultări cât mai cuprinzătoare, pentru a nu interveni în conflictul de legitimitate dintre acesta și Regatul Maroc.
În aceste condiții, trebuie să se constate că nu pot fi reținute diferitele elemente legate de situația particulară a Saharei Occidentale pe care Consiliul și Comisia le‑au invocat pentru a justifica decizia menționată la punctul 353 de mai sus.
Astfel,
primo
, în ceea ce privește argumentul Consiliului și al Comisiei potrivit căruia cerința consimțământului nu poate fi aplicată în același mod unui stat sau unui teritoriu neautonom, s‑a constatat la punctul 317 de mai sus că principiile codificate de Convenția de la Viena pot fi aplicate altor subiecte de drept internațional decât statele și că, în orice caz, la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Curtea nu a identificat o diferență de conținut între calificarea poporului din Sahara Occidentală drept „terț” în sensul principiului efectului relativ al tratatelor și calificarea unui stat ca „terț”, în sensul articolului 34 din Convenția de la Viena.
Secundo
, în ceea ce privește principiul invocat de Comisie, consacrat la articolul 36 alineatul (1) a doua teză din Convenția de la Viena și potrivit căruia consimțământul este prezumat în cazul în care un acord creează beneficii sau drepturi pentru terțul în cauză, trebuie amintit că, pentru motivele prezentate la punctele 319-322 de mai sus, s‑a constatat la punctul 323 că acest principiu nu era aplicabil.
Tertio
, în ceea ce privește argumentația Consiliului și a Comisiei referitoare la dificultatea de a identifica membrii poporului din Sahara Occidentală, trebuie să se constate, la fel ca reclamantul, că o astfel de dificultate nu poate constitui, în sine, un obstacol în calea posibilității ca acest popor să își dea consimțământul pentru acordul în litigiu. În fapt, pe de o parte, nu rezultă din Hotărârea din 21 decembrie 2016, Consiliul/Frontul Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), și nici din diferitele principii de drept internațional interpretate în această hotărâre că consimțământul acestui popor ar trebui să fie obținut în mod necesar prin consultarea directă a membrilor săi. De altfel, reclamantul însuși nu susține o astfel de teză și arată, dimpotrivă, în cadrul replicii, că instituțiile nu au nicio competență de a efectua o astfel de consultare. Pe de altă parte, astfel cum subliniază în mod corect reclamantul, dreptul la autodeterminare este un drept colectiv, iar poporului menționat i‑a fost recunoscut de către organismele ONU acest drept și, ca atare, propria existență, indiferent de persoanele care îl compun și de numărul acestora. În plus, se deduce de la punctul 106 din hotărârea menționată mai sus că, în mod implicit, Curtea a considerat acest popor ca fiind un subiect de drept autonom, capabil să își exprime consimțământul la un acord internațional, independent de identificarea membrilor săi.
Quarto
, în ceea ce privește necesitatea de a nu interveni în „conflictul de legitimitate” dintre reclamant și Regatul Maroc cu privire la Sahara Occidentală, invocat de Consiliu și de Comisie, este suficient să se arate că acest argument este greu de conciliat cu faptul că, astfel cum amintește Consiliul însuși, acesta a declarat în mod explicit, în considerentul (10) al deciziei atacate, că nu există nimic în termenii acordului în litigiu care să sugereze că ar recunoaște suveranitatea Regatului Maroc asupra Saharei Occidentale. Într‑adevăr, întrucât Uniunea nu poate recunoaște, în conformitate cu dreptul internațional și cu interpretarea acestuia reținută de Curte, revendicările Regatului Maroc asupra acestui teritoriu, instituțiile nu pot invoca riscul de ingerință în diferendul dintre reclamant și această țară terță cu privire la revendicările respective pentru a se abține să ia măsurile adecvate în scopul de a se asigura de consimțământul poporului din teritoriul menționat.
Quinto
, independent de aspectul dacă consimțământul poporului din Sahara Occidentală nu poate fi exprimat decât prin intermediul reclamantului, nu este determinant faptul susținut în special de Consiliu că Sahara Occidentală este în acest stadiu un teritoriu neautonom și, prin urmare, nu are capacitatea de a‑și exprima consimțământul în maniera unui stat independent.
Pe de o parte, acest argument se întemeiază, în definitiv, pe premisa eronată menționată la punctul 295 de mai sus, potrivit căreia poporul din Sahara Occidentală nu s‑ar bucura deja de dreptul la autodeterminare pentru motivul că, în acest stadiu, procesul referitor la statutul definitiv al acestui teritoriu nu a fost finalizat și poporul menționat nu este în măsură să îl exercite pe deplin. Or, astfel cum s‑a constatat la același punct, această premisă nu este compatibilă cu constatările Curții, în ceea ce privește recunoașterea de către organismele ONU a dreptului la autodeterminare al cărui titular este acest popor.
Pe de altă parte, împrejurarea invocată potrivit căreia popoarele din teritoriile neautonome, precum Sahara Occidentală, nu ar fi în mod necesar în măsură să încheie un tratat pentru acordarea de preferințe comerciale sau să exercite competențele pe care le implică un astfel de tratat nu înseamnă că acestea nu ar fi în măsură să își exprime, în mod valabil, consimțământul față de un astfel de tratat, în calitate de terți la acesta. În special, nu rezultă din principiul efectului relativ al tratatelor, astfel cum a fost interpretat de Curte, că acordul unui astfel de terț ar trebui să fie el însuși obținut în mod necesar prin intermediul unui tratat.
Sexto
, faptul că instituțiile consideră că Regatul Maroc este „puterea administrantă
de facto
” în Sahara Occidentală nu pare a fi o împrejurare de natură să excludă necesitatea consimțământului poporului din acest teritoriu pentru acordul în litigiu. În această privință, este suficient să reamintim că, la punctul 72 din Hotărârea Western Sahara Campaign UK, Curtea a constatat că Regatul Maroc a exclus în mod categoric faptul de a fi,
inter alia
, o putere administrantă a teritoriului Saharei Occidentale.
Or, poziția Regatului Maroc nu pare să se fi schimbat, în măsura în care, astfel cum amintește Comader, acest stat terț consideră în continuare că „regiunea Sahara face parte integrantă din teritoriul național asupra căruia [acesta] exercită plenitudinea atributelor de suveranitate, precum asupra restului teritoriului național”. Această poziție, care este reiterată, de altfel, în cel de al treilea paragraf al acordului în litigiu, este ireconciliabilă cu statutul de putere administrantă în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, care implică, astfel cum se menționează în Rezoluția 2625 (XXV) a Adunării ONU (a se vedea punctul 5 de mai sus) și astfel cum a subliniat reclamantul, faptul că un teritoriu neautonom are un statut separat și distinct de teritoriul statului care îl administrează. În orice caz, chiar și presupunând că Regatul Maroc ar acționa ca o putere administrantă „
de facto
” în ceea ce privește Sahara Occidentală, această împrejurare nu poate înlătura caracterul necesar al consimțământul poporului din Sahara Occidentală la acordul în litigiu, având în vedere dreptul său la autodeterminare și aplicarea principiului efectului relativ al tratatelor.
Septimo
, trebuie amintit că, astfel cum s‑a constatat în cadrul analizei calității procesuale active a reclamantului, participarea sa la procesul de autodeterminare nu înseamnă că acesta nu poate reprezenta poporul respectiv în cadrul unui acord între Uniune și Regatul Maroc și nu rezultă din înscrisurile de la dosar că organismele ONU au recunoscut alte organizații decât reclamantul abilitate să reprezinte poporul în cauză (a se vedea punctele 207 și 208 de mai sus). În consecință, nu era imposibil să se obțină consimțământul acestuia din urmă prin intermediul reclamantului. Argumentul Consiliului și al Comisiei potrivit căruia această ipoteză ar conferi un „drept de veto” acestei organizații cu privire la aplicarea acordului în litigiu pe teritoriul respectiv nu poate fi decât respins. Astfel, este suficient să reamintim în această privință că, așa cum s‑a constatat la punctul 349 de mai sus, nu era de competența Consiliului să decidă dacă era posibil să se renunțe la consimțământul poporului din Sahara Occidentală pentru încheierea acordului în litigiu. În consecință, pretinsa împrejurare potrivit căreia competența reclamantului de a‑și exprima un astfel de consimțământ i‑ar conferi acestuia un „drept de veto” nu poate justifica o asemenea decizie.
Rezultă că elementele referitoare la situația specifică a Saharei Occidentale invocate de Consiliu și de Comisie nu sunt de natură să excludă posibilitatea ca poporul din Sahara Occidentală să își exprime consimțământul cu privire la acord, în calitate de terț la acesta.
În al treilea rând, astfel cum s‑a constatat la punctul 339 de mai sus, scopul consultărilor efectuate de Comisie și de SEAE a fost numai acela de a afla opinia „părților interesate” cu privire la acordul în litigiu, iar nu consimțământul poporului din Sahara Occidentală cu privire la acesta. În consecință, după cum susține în mod întemeiat reclamantul, aceste consultări nu pot fi considerate ca fiind conforme cu cerințele deduse de Curte din principiul efectului relativ al tratatelor, aplicabil poporului menționat în temeiul dreptului său la autodeterminare.
Argumentația Consiliului, a Republicii Franceze, a Comisiei și a Comader potrivit căreia consultările în cauză ar respecta principiile relevante ale dreptului internațional nu poate repune în discuție această concluzie.
În această privință, pe de o parte, Consiliul susține că consultarea efectuată de Uniune ar fi în conformitate cu principiile relevante ale dreptului internațional, întrucât ar fi fost realizată cu organisme reprezentative și în scopul obținerii consimțământului. În special, Consiliul a dedus aceste criterii din Convenția nr. 169 a Organizației Internaționale a Muncii (OIM) privind popoarele indigene și tribale, adoptată la Geneva la 27 iunie 1989, și din Declarația Organizației Națiunilor Unite privind drepturile popoarelor indigene, adoptată de Adunarea Generală a ONU la 13 septembrie 2007. Astfel, obiectivul consultării în cauză a fost acela de a asigura o participare cât mai largă a organismelor și organizațiilor care reprezintă populațiile în cauză. În acest context, Regatul Maroc ar fi consultat, în special, aleșii regionali, care au fost aleși prin sufragiu universal direct în anul 2015 și dintre care o parte semnificativă provine din triburile locale. Comisia și SEAE ar fi consultat o gamă largă de organizații politice și sociopolitice locale și de reprezentanți ai societății civile, precum și pe reclamant.
Pe de altă parte, potrivit Consiliului, susținut de Republica Franceză și de Comisie, instituțiile s‑ar fi bazat pe un criteriu obiectiv, și anume dacă preferințele tarifare rezultate din Acordul de asociere erau sau nu benefice pentru populațiile din Sahara Occidentală, care ar fi în conformitate cu principiile ce pot fi desprinse din scrisoarea din 29 ianuarie 2002 a consilierului juridic al ONU.
În ceea ce privește argumentația Consiliului vizată la punctul 368 de mai sus, este suficient să se arate că, astfel cum susține în esență reclamantul, criteriile pe care acesta din urmă le deduce din convenția și din declarația menționate, și anume că orice consultare trebuie efectuată cu organismele reprezentative ale populațiilor în cauză și trebuie să vizeze obținerea consimțământului acestora, nu corespund cerințelor deduse de Curte din principiul efectului relativ al tratatelor în legătură cu principiul autodeterminării.
Astfel, pe de o parte, trebuie amintit de la bun început că, după cum s‑a precizat deja în repetate rânduri, Consiliul nu conferă noțiunii de consimțământ efectele juridice care, în principiu, se atașează acestei noțiuni în dreptul internațional, întrucât, în prezenta cauză, această instituție nu se referă la consimțământul unui terț la acordul în litigiu, în sensul punctului 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, ci la opinia majoritar favorabilă a populațiilor locale (a se vedea punctele 336-340 de mai sus).
În plus, astfel cum subliniază reclamantul, Comisia nu face referire în raportul din 11 iunie 2018 la noțiunea de consimțământ, ci doar precizează în concluziile sale că „majoritatea populației care locuiește în prezent în Sahara Occidentală este în mod covârșitor în favoarea extinderii preferințelor tarifare la produsele din Sahara Occidentală în cadrul acordului [de asociere]”. De asemenea, aceasta face referire la „opinia pozitivă”„exprimată de reprezentanții aleși ai Saharei Occidentale în cadrul organismelor naționale, regionale și locale în urma exercițiului de sensibilizare și de consultare desfășurat de autorități în cadrul instituțional marocan”, care „este împărtășită de o largă majoritate a organizațiilor socioeconomice de bază din cadrul societății civile”.
Pe de altă parte, astfel cum s‑a precizat la punctul 337 de mai sus și astfel cum a susținut reclamantul în mod repetat în sprijinul acțiunii sale, în special în cadrul prezentului aspect, noțiunea de „părți interesate” la care fac referire instituțiile nu coincide cu cea de „popor din Sahara Occidentală”, al cărei conținut implică dreptul la autodeterminare. În consecință, instituțiile nu pot susține că aceste două noțiuni sunt echivalente pentru a demonstra că au respectat cerințele care decurg din respectarea acestui drept.
În special, nu rezultă că, în afară de reclamant, părțile consultate de Comisie pot fi considerate „organisme reprezentative” ale poporului din Sahara Occidentală.
Primo
, în ceea ce privește consultarea aleșilor locali de către Regatul Maroc, trebuie arătat că, după cum subliniază Comisia, aceste autorități locale și regionale au fost desemnate în temeiul ordinii constituționale marocane și, așa cum subliniază reclamantul, în esență, exercitarea competențelor acestora se întemeiază pe pretențiile de suveranitate ale Regatului Maroc asupra Saharei Occidentale. În consecință, instituțiile nu pot considera, în orice caz, că consultările efectuate cu aceste autorități de către statul menționat, parte la acordul în litigiu, au avut ca scop obținerea consimțământului unui terț la acest acord, ci, cel mult, asocierea colectivităților locale și a organismelor publice interesate aflate sub autoritatea acestui stat la încheierea acordului respectiv.
Faptul, pretins de Consiliu, că acești aleși sunt de „origine sahrawi” este, în această privință, lipsit de relevanță, cu atât mai mult cu cât, după cum a precizat Comisia în raportul din 11 iunie 2018 și așa cum arată reclamantul, Regatul Maroc nu face distincție pe criterii etnice sau comunitare între populațiile aflate în partea din Sahara Occidentală pe care o controlează.
Secundo
, în ceea ce privește consultarea de către Comisie și de către SEAE a diferitelor organizații neguvernamentale și a operatorilor economici la care se face referire în raportul din 11 iunie 2018, Comisia, întrebată în această privință de Tribunal în cadrul unei măsuri de organizare a procedurii, a precizat că, pentru a selecta aceste entități, SEAE și ea însăși s‑au bazat în principal pe trei criterii. Aceste criterii sunt, primul, prezența efectivă a entității sau desfășurarea de activități în mod regulat în Sahara Occidentală, al doilea, tipul de activitate desfășurată (activități socioeconomice și activități în domeniul drepturilor omului) și, al treilea, importanța sau relevanța activității desfășurate în beneficiul populației din Sahara Occidentală și recunoașterea acesteia în sectorul său de activitate în Sahara Occidentală sau la nivel internațional. Aceasta adaugă în răspunsul său scris că majoritatea interlocutorilor consultați au declarat că sunt de origine sahrawi.
În această privință, pe de o parte, se poate observa că aceste criterii de selecție nu pot fi considerate ca având ca scop selectarea unor „organisme reprezentative” ale poporului din Sahara Occidentală, ci, cel mult, un eșantion de entități care desfășoară activități pe acest teritoriu, fie în domeniul socioeconomic, fie în domeniul drepturilor fundamentale, care pot fi benefice pentru populația locală. Precizarea Comisiei potrivit căreia majoritatea interlocutorilor consultați s‑au declarat a fi de „origine sahrawi” este, în această privință, irelevantă. Astfel, rezultă din explicațiile acestei instituții că originea respectivă nu a constituit un criteriu de selecție a acestor entități și că, în orice caz, acești interlocutori nu s‑au exprimat în calitate de membri ai poporului menționat, ci în calitate de reprezentanți ai entităților consultate.
Pe de altă parte, este necesar să se arate faptul că aceste entități și organisme sunt, cel mult, reprezentative pentru diverse interese socioeconomice și ale societății civile, dar nu reiese nici din raportul din 11 iunie 2018, nici din înscrisurile Consiliului și ale Comisiei că aceste entități sau organisme se consideră ele însele sau ar trebui să fie considerate reprezentative pentru poporul din Sahara Occidentală și abilitate să exprime consimțământul acestuia din urmă. În orice caz, chiar presupunând că criteriile vizate la punctul 368 sunt aplicabile, nu reiese din documentele aflate la dosar nici că acestea se consideră sau ar trebui să fie considerate „organisme reprezentative” ale „părților interesate”.
În plus, trebuie adăugat că reprezentativitatea entităților și a organismelor consultate de Comisie și de SEAE este contestată de reclamant, care susține, pe de o parte, că marea majoritate a organizațiilor pe care Comisia arată în raportul din 11 iunie 2018 că le‑a consultat nu au participat de fapt la această consultare (94 dintre cele 112 organizații menționate în anexa la raport) și care își susține afirmația în această privință cu elemente de probă precise și concrete. Pe de altă parte, reclamantul afirmă că singurele entități consultate de Comisie sunt, în marea lor majoritate, fie operatori marocani, fie organizații favorabile intereselor Regatului Maroc. Consiliul și Comisia nu contestă prima dintre aceste afirmații, iar precizările furnizate de Comisie cu privire la entitățile efectiv consultate tind să confirme cea de a doua afirmație.
Tertio
, în ceea ce privește reclamantul însuși, acesta afirmă că întâlnirea care a avut loc la 5 februarie 2018 la Bruxelles între reprezentantul său și cel al SEAE nu a făcut parte, ca atare, din consultările menționate la punctul 377 de mai sus. Într‑adevăr, reclamantul contestă însuși principiul acestor consultări, pentru care, în opinia sa, Comisia și SEAE nu aveau competență, și precizează că această reuniune a fost organizată la cererea sa și numai în scopul reluării dialogului cu Comisia. În ceea ce o privește, Comisia precizează în raportul din 11 iunie 2018 că au avut loc „discuții tehnice” cu reclamantul „în calitatea sa de interlocutor al Organizației Națiunilor Unite și participant la procesul de pace al ONU”.
În aceste condiții, în măsura în care opinia reclamantului cu privire la acordul în litigiu a fost totuși luată în considerare în raportul din 11 iunie 2018, la fel precum cele ale celorlalte entități menționate în acest raport, trebuie remarcat, în orice caz, că Comisia nu a considerat că reclamantul este un organism reprezentativ al poporului din Sahara Occidentală, care să aibă dreptul de a‑și exprima consimțământul, ci, cel mult, una dintre numeroasele „părți interesate” în sensul articolului 11 alineatul (3) TUE, pe care trebuia să le consulte, în conformitate cu aceste dispoziții.
În consecință, nu se poate considera că consultările la care se face referire în raportul din 11 iunie 2018 au fost efectuate cu „organisme reprezentative” ale poporului din Sahara Occidentală, ci, cel mult, astfel cum subliniază reclamantul, în esență cu „părți interesate” pe care instituțiile puteau, în orice caz, să le asocieze la încheierea acordului în litigiu, în conformitate cu tratatele, indiferent de „considerațiile [Curții] privind consimțământul” menționate în considerentul (10) al deciziei atacate.
Prin urmare, rezultă din cuprinsul punctelor 371-383 de mai sus că nu se poate considera că consultările efectuate de Comisie și de SEAE la cererea Consiliului au obținut consimțământul poporului din Sahara Occidentală cu privire la acordul în litigiu, în conformitate cu principiul efectului relativ al tratatelor, astfel cum a fost interpretat de Curte.
În ceea ce privește, în prezent, interpretarea dreptului internațional apărată de Consiliu pe baza scrisorii din 29 ianuarie 2002 a consilierului juridic al ONU, susținută în această privință de Comisie și de Republica Franceză (a se vedea punctul 369 de mai sus), în primul rând, trebuie arătat că, astfel cum s‑a amintit deja la punctul 111 de mai sus, Uniunea constituie un sistem juridic autonom. Rezultă că instituțiile nu se pot sustrage obligației de a se conforma interpretării date de Curte normelor de drept internațional aplicabile unui acord referitor la un teritoriu neautonom, prin înlocuirea acestei interpretări cu criterii diferite, extrase dintr‑o scrisoare a consilierului juridic al Consiliului de Securitate al ONU, care, de altfel, nu au caracter obligatoriu.
În plus, avizele consilierului juridic al ONU sunt furnizate organismelor acesteia în contextul funcțiilor ce revin Secretariatului acestei organizații internaționale în temeiul articolului 98 din Carta Organizației Națiunilor Unite. Prin urmare, domeniul lor de aplicare nu este echivalent cu cel al avizelor consultative date în conformitate cu articolul 96 din această cartă de CIJ, organul judiciar principal al Organizației Națiunilor Unite în temeiul articolului 92 din carta menționată, avize care determină dreptul aplicabil problemei ridicate (a se vedea în acest sens Avizul consultativ din 25 februarie 2019, Efectele juridice ale separării arhipelagului Chagos de Mauritius în anul 1965, CIJ, Recueil 2019, p. 95, punctul 137).
În al doilea rând, trebuie arătat că, astfel cum s‑a amintit la punctul 312 de mai sus, scrisoarea din 29 ianuarie 2002 a consilierului juridic al ONU nu a abordat problema consimțământului poporului din Sahara Occidentală la un acord internațional aplicabil acestui teritoriu, ci problema legalității contractelor de drept privat încheiate între organismele publice marocane și societățile petroliere pentru explorarea și evaluarea resurselor petroliere din largul coastelor Saharei Occidentale.
În al treilea rând, trebuie remarcat faptul că, în scrisoarea sa din 29 ianuarie 2002, consilierul juridic al Organizației Națiunilor Unite a analizat întrebarea Consiliului de Securitate pe baza unor analogii cu problema dacă, în general, activitățile unei puteri administrante, în sensul articolului 73 din Carta Organizației Națiunilor Unite, care afectează resursele minerale ale unui teritoriu neautonom, sunt ilegale în sine sau numai în anumite condiții. Or, astfel cum s‑a explicat deja la punctele 362 și 363 de mai sus, Regatul Maroc nu intenționează să fie considerat putere administrantă în Sahara Occidentală și nu poate fi considerat ca atare, ținând seama de poziția sa cu privire la statutul acestui teritoriu, care este, de altfel, reflectată în preambulul acordului în litigiu.
În al patrulea rând, rezultă din partea intitulată „Concluzii” a scrisorii consilierului juridic al ONU din 29 ianuarie 2002 că acesta consideră că exploatarea resurselor naturale ale teritoriilor neautonome încalcă principiile de drept internațional aplicabile teritoriilor respective în cazul în care această exploatare este efectuată fără a se ține seama de interesele și de dorințele popoarelor din aceste teritorii neautonome. Astfel, chiar presupunând că aceste concluzii ar putea fi transpuse, prin analogie, în cazul extinderii preferințelor comerciale acordate de Uniune în cadrul Acordului de asociere, trebuie să se constate că acestea nu vin în sprijinul tezei Consiliului, a Comisiei și a Republicii Franceze potrivit căreia instituțiile ar fi respectat principiile de drept internațional aplicabile. Astfel, rezultă în mod expres din acestea că activitățile de prospectare și de exploatare desfășurate în Sahara Occidentală trebuie să fie în conformitate nu numai cu interesele poporului din acest teritoriu, ci și cu voința sa, iar în absența acestei conformități ele sunt contrare principiilor respective.
În consecință, Consiliul și Comisia nu se puteau baza, în orice caz, pe scrisoarea din 29 ianuarie 2002 a consilierului juridic al Organizației Națiunilor Unite pentru a considera că acordul în litigiu era conform cu principiile de drept internațional aplicabile teritoriilor neautonome întrucât acesta putea fi considerat benefic pentru dezvoltarea economică a Saharei Occidentale, indiferent de problema dacă a fost exprimat consimțământul poporului din Sahara Occidentală. Astfel, reclamantul susține în mod întemeiat că instituțiile nu puteau substitui cerința exprimării acestui consimțământ, enunțată de Curte la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, cu criteriul beneficiilor pe care le aduce acordul în litigiu pentru populația în cauză.
Rezultă din toate cele menționate anterior că, prin adoptarea deciziei atacate, Consiliul nu a luat în considerare în mod suficient toate elementele relevante referitoare la situația din Sahara Occidentală și a considerat în mod greșit că dispunea de o marjă de apreciere pentru a decide dacă trebuia să respecte cerința ca poporul din acest teritoriu să își exprime consimțământul cu privire la aplicarea acordului în litigiu pe teritoriul menționat, în calitate de terț la acest acord, în conformitate cu interpretarea principiului efectului relativ al tratatelor în legătură cu principiul autodeterminării reținută de Curte. În special,
primo
, Consiliul și Comisia au considerat în mod greșit că situația actuală de pe teritoriul respectiv nu permitea să se verifice existența acestui consimțământ și în special prin intermediul reclamantului.
Secundo
, întrucât a considerat că consultările efectuate de Comisie și de SEAE, care nu aveau ca scop obținerea unui astfel de consimțământ și nu aveau ca obiectiv să se adreseze unor „organisme reprezentative” ale acestui popor, au permis respectarea principiului efectului relativ al tratatelor, astfel cum a fost interpretat de Curte la punctul 106 din Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario, Consiliul a interpretat greșit atât domeniul de aplicare al acestor consultări, cât și întinderea cerinței prevăzute la acest punct.
Tertio
, Consiliul a considerat în mod greșit că se poate baza pe scrisoarea din 29 ianuarie 2002 a consilierului juridic al ONU pentru a înlocui această cerință cu criteriile pretins menționate în această scrisoare. Rezultă că prezentul aspect al celui de al treilea motiv este întemeiat și este de natură să conducă la anularea deciziei atacate.
Rezultă din toate cele menționate anterior că, fără a fi necesară analiza celui de al doilea aspect al celui de al treilea motiv și a celorlalte motive ale cererii introductive, decizia atacată trebuie anulată.
C.

Cu privire la menținerea în timp a efectelor deciziei atacate
În temeiul articolului 264 al doilea paragraf TFUE, Tribunalul poate, în cazul în care consideră că este necesar, să indice care sunt efectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind irevocabile.
În această privință, rezultă din jurisprudență că efectele unui act atacat, în special decizia de a încheia un acord internațional, pot fi menținute pentru motive de securitate juridică, în cazul în care efectele imediate ale anulării acestui act ar avea consecințe negative grave [a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 aprilie 2015, Comisia/Consiliul,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 4 septembrie 2018, Comisia/Consiliul (Acordul cu Kazahstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punctul
].
În speță, trebuie arătat că anularea cu efect imediat a deciziei atacate poate avea consecințe grave asupra acțiunii externe a Uniunii și poate repune în discuție securitatea juridică a angajamentelor internaționale cu privire la care aceasta și‑a dat acordul și care sunt obligatorii pentru instituții și pentru statele membre.
În aceste împrejurări, se impune aplicarea din oficiu a articolului 264 al doilea paragraf TFUE, prin menținerea efectelor deciziei atacate pentru o perioadă care nu poate depăși termenul prevăzut la articolul 56 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene sau, în cazul în care a fost introdus un recurs în acest termen, până la pronunțarea hotărârii Curții cu privire la acest recurs.
Cu privire la cheltuielile de judecată
În conformitate cu articolul 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Întrucât Consiliul a căzut în pretenții, se impune obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată, în conformitate cu concluziile reclamantului.
În conformitate cu articolul 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, Republica Franceză și Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată.
În conformitate cu articolul 138 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, Tribunalul poate decide ca un intervenient, altul decât cei menționați la alineatele (1) și (2), să suporte propriile cheltuieli de judecată.
În prezenta cauză, este necesar să se stabilească faptul că Comader suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a noua extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia (UE) 2019/217 a Consiliului din 28 ianuarie 2019 privind încheierea Acordului sub forma unui schimb de scrisori între Uniunea Europeană și Regatul Maroc cu privire la modificarea protocoalelor nr. 1 și 4 la Acordul euromediteraneean de instituire a unei asocieri între Comunitățile Europene și statele membre ale acestora, pe de o parte, și Regatul Maroc, pe de altă parte.

2)
Efectele Deciziei 2019/217 se mențin pentru o perioadă care nu poate depăși termenul prevăzut la articolul 56 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene sau, în cazul în care a fost introdus un recurs în acest termen, până la pronunțarea hotărârii Curții prin care se soluționează acest recurs.

3)
Consiliul Uniunii Europene suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de Front populaire pour la libération de la Saguia el‑Hamra et du Rio de oro (Frontul Polisario).

4)
Republica Franceză, Comisia Europeană și Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) suportă propriile cheltuieli de judecată.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Pronunțată în ședință publică la Luxemburg, la 29 septembrie 2021.
Semnături
Cuprins

I. Istoricul litigiului

A. Contextul internațional

B. Acordul de asociere și Acordul de liberalizare

C. Litigii în legătură cu Acordul de asociere

1. Cauzele T‑512/12 și C‑104/16 P

2. Cauza C‑266/16

3. Ordonanțele în cauzele T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

D. Decizia atacată și acordul în litigiu

II. Procedura și concluziile părților

III. În drept

A. Cu privire la admisibilitatea acțiunii

1. Cu privire la prima cauză de inadmisibilitate invocată de Consiliu, întemeiată pe lipsa capacității reclamantului de a sta în judecată

2. Cu privire la validitatea mandatului acordat de reclamant avocatului său

3. Cu privire la cea de a doua cauză de inadmisibilitate invocată de Consiliu, întemeiată pe lipsa calității procesuale active a reclamantului

a) Cu privire la afectarea directă a reclamantului

1) Cu privire la îndeplinirea de către reclamant a primului criteriu al afectării directe, potrivit căruia măsura contestată trebuie să aibă un efect direct asupra situației sale juridice

i) Cu privire la primul aspect al argumentației Consiliului, referitor la efectele juridice intrinseci ale unei decizii de a încheia un acord internațional în numele Uniunii

ii) Cu privire la cel de al doilea aspect al argumentației Consiliului, referitor la efectele juridice specifice ale deciziei atacate, având în vedere aplicarea teritorială a acesteia

– Cu privire la aplicarea acordului în litigiu în Sahara Occidentală

– Cu privire la afectarea poporului din Sahara Occidentală prin acordul în litigiu, în calitate de terț la acesta

iii) Cu privire la cel de al treilea aspect al argumentației Consiliului, întemeiat pe absența unei modificări a situației juridice a reclamantului, având în vedere rolul său limitat la participarea la procesul de autodeterminare a Saharei Occidentale

2) Cu privire la cel de al doilea criteriu al afectării directe, referitor la caracterul pur automat al punerii în aplicare a măsurii contestate, care rezultă numai din reglementarea Uniunii

b) Cu privire la afectarea individuală a reclamantului

B. Cu privire la temeinicia acțiunii

1. Cu privire la primul motiv, întemeiat pe necompetența Consiliului de a adopta decizia atacată

2. Cu privire la cel de al treilea motiv, întemeiat în esență pe încălcarea obligației Consiliului de a respecta cerințele deduse de jurisprudență din principiul autodeterminării și din principiul efectului relativ al tratatelor

a) Cu privire la argumentele Consiliului, ale Republicii Franceze, ale Comisiei și ale Comader întemeiate în esență pe caracterul inoperant al celui de al treilea motiv

b) Cu privire la temeinicia argumentelor invocate de reclamant în susținerea prezentului motiv

1) Cu privire la primul aspect al celui de al treilea motiv, întemeiat pe imposibilitatea ca Uniunea și Regatul Maroc să încheie un acord aplicabil în Sahara Occidentală

2) Cu privire la cel de al treilea aspect al celui de al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea cerinței potrivit căreia poporul din Sahara Occidentală trebuia să își dea consimțământul pentru acordul în litigiu, în calitate de terț la acesta, în sensul principiului efectului relativ al tratatelor

i) Cu privire la aplicarea principiului efectului relativ al tratatelor în prezenta cauză

ii) Cu privire la consultările desfășurate de Consiliu și de Comisie pentru a se conforma interpretării principiului efectului relativ al tratatelor reținute în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario

iii) Cu privire la aspectul dacă sensul special conferit noțiunii de consimțământ în decizia atacată este compatibil cu interpretarea principiului efectului relativ al tratatelor reținută de Curte în Hotărârea Consiliul/Frontul Polisario

C. Cu privire la menținerea în timp a efectelor deciziei atacate

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.