CELEX: 62018TJ0008
Statsstøtte
luftfartssektoren
støtte ydet af Italien til lufthavne på Sardinien
afgørelse, hvorved støtten erklæres delvis forenelig og delvis uforenelig med det indre marked
tilregnelse til staten
støttemodtagere
fordel for de kontraherende luftfartsselskaber
princippet om den private aktør i en markedsøkonomi
påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
konkurrencebegrænsning
tilbagesøgning
berettiget forventning
begrundelsespligt

I.

Tvistens baggrund
A.

Om de omtvistede foranstaltninger
Øen Sardinien (Italien) har fem lufthavne, hvoriblandt tæller Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn.
Alghero lufthavn drives af selskabet So.Ge.A.Al SpA (herefter »SOGEAAL«), hvis fulde aktiekapital er tegnet ved lokale offentlige organer, og i hvilket Regione autonoma della Sardegna (den autonome region Sardinien, herefter »den autonome region«) er indehaver af aktiemajoriteten, herunder indirekte gennem Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Hvad angår Cagliari-Elmas lufthavn drives denne af So.G.Aer SpA (herefter »SOGAER«), et selskab, i hvilket handelskammeret i Cagliari er indehaver af aktiemajoriteten, mens Olbia lufthavn drives af GEASAR SpA (herefter »GEASAR«), et selskab, der er registreret i Olbia, og i hvilket en privat virksomhed, Meridiana SpA, er indehaver af aktiemajoriteten.
1.

Om bestemmelserne vedtaget af den autonome region
a)

Om artikel 3 i lov nr. 10/2010
Den 13. april 2010 vedtog den autonome region legge regionale n. 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (regionallov nr. 10 – foranstaltninger med henblik på udvikling af lufttrafikken) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
n
o
12 af 16.4.2010) (herefter »lov nr. 10/2010«).
Artikel 3 i lov nr. 10/2010 med overskriften »Incitamenter til sæsonspredning af øens flyforbindelser« (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani) har følgende ordlyd:
»1.   Der bevilges udgifter på 19700000 [EUR] for 2010 og på 24500000 [EUR] for hvert af årene 2011-2013 til finansiering af øens lufthavne med henblik på at styrke og udvikle lufttrafikken betragtet som en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, herunder ved en sæsonspredning af flyforbindelserne, i henhold til Kommissionens meddelelse 2005/C 312/01 om EF-retningslinjer for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne.
2.   Kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet såvel som retningslinjerne for udformningen af lufthavnsoperatørernes aktivitetsplaner, hvilke skal tage hensyn til foranstaltningerne vedrørende den i artikel 2 omhandlede territoriale kontinuitet, fastlægges ved afgørelse truffet af regionalledelsen efter forslag fra den regionale transportrådgiver i samråd med rådgiverne for planlægning, budget, bevilling og regional udvikling, turisme, håndværk og handel, landbrug og reform af landbrug med agerbrug og husdyrhold, kulturgoder, oplysning, fritidsaktiviteter og idræt.
3.   Den i stk. 2 omhandlede afgørelse og aktivitetsplaner, herunder aktivitetsplaner, der allerede er fastlagt af lufthavnsoperatørerne på tidspunktet for nærværende lovs ikrafttrædelse, og som vedlægges de tilknyttede retsakter og aftaler, finansieres, hvis de er vedtaget i overensstemmelse med kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet samt med de i stk. 2 omhandlede retningslinjer, og hvis de på forhånd forelægges det kompetente udvalg med henblik på en bindende udtalelse.«
b)

Om retsakterne til gennemførelse af lov nr. 10/2010
I overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i lov nr. 10/2010 vedtog den autonome regions ledelse flere retsakter til gennemførelse af de foranstaltninger, der er fastsat i denne artikel 3 (herefter »gennemførelsesretsakterne«), navnlig deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (afgørelse nr. 29/36 fra det regionale råd) af 29. juli 2010 (herefter »regional afgørelse nr. 29/36«), deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (afgørelse nr. 43/37 fra det regionale råd) af 6. december 2010 (herefter »regional afgørelse nr. 43/37«) og deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (afgørelse nr. 52/117 fra det regionale råd) af 23. december 2011 (herefter »regional afgørelse nr. 52/117«) (herefter sammen med artikel 3 i lov nr. 10/2010 under ét »de omtvistede foranstaltninger«).
I disse gennemførelsesretsakter fastlægges i det væsentlige tre typer »aktiviteter«, for hvilke lufthavnsoperatørerne kunne modtage en kompensation fra den autonome region for årene 2010-2013, nemlig:
–
forøgelse af luftfartsselskabernes lufttrafik (herefter »aktivitet 1«)
–
luftfartsselskabers fremme af øen Sardinien som turistmål (herefter »aktivitet 2«)
–
yderligere markedsføringsaktiviteter, som lufthavnsoperatørerne overlod til andre eksterne tjenesteudbydere end luftfartsselskaber på regionens vegne (herefter »aktivitet 3«).
I regional afgørelse nr. 29/36 blev det dels præciseret, at målet om i forbindelse med gennemførelsen af artikel 3 i lov nr. 10/2010 at mindske sæsonudsvingene omfattede en forøgelse af hyppigheden af flyvninger i mellemsæsonen og vintersæsonen samt åbning af nye flyruter. Dels blev det i denne afgørelse angivet, at det ultimative mål, der blev forfulgt ved de foranstaltninger, der er fastsat i artikel 3 i lov nr. 10/2010, om fremme af en regional lufttransportpolitik, gik ud på at styrke den økonomiske, sociale og territoriale samhørighed og at udvikle de lokale økonomier samt turismen og kulturen på øen Sardinien.
I denne henseende fastsatte regional afgørelse nr. 29/36 kriterierne for, karakteren af og varigheden af de flyvninger, der kunne ydes kompensation for vedrørende perioden 2010-2013, såvel som retningslinjer for udformningen og vurderingen af de »aktivitetsplaner«, som lufthavnsoperatørerne udarbejdede.
Helt præcist skulle en lufthavnsoperatør for at modtage finansiering i henhold til bestemmelserne i lov nr. 10/2010 indsende en detaljeret aktivitetsplan til godkendelse hos den autonome region. Denne plan skulle angive, hvilke aktiviteter blandt aktivitet 1-3 lufthavnsoperatøren havde til hensigt at gennemføre for at nå de i lov nr. 10/2010 fastsatte mål. Planen skulle eventuelt etableres via specifikke aftaler mellem lufthavnsoperatøren og bestemte luftfartsselskaber.
Såfremt en lufthavnsoperatør ønskede at modtage finansiering for aktivitet 1, skulle den aktivitetsplan, som denne operatør fremlagde for den autonome region, angive »ruter af strategisk interesse« (nationale og internationale) og fastlægge mål pr. år med hensyn til hyppigheden af flyvninger, nye ruter og antal passagerer.
Ifølge de italienske myndigheder udgjorde beflyvningen af disse ruter af strategisk interesse den tjenesteydelse af almen økonomisk interesse, som luftfartsselskaberne ydede til gengæld for kompensation.
En aktivitetsplan til gennemførelse af aktivitet 2 skulle beskrive specifikke markedsførings- og reklameaktiviteter, der tilsigtede at øge antallet af passagerer og markedsføre lufthavnens opland.
I regional afgørelse nr. 29/36 var det fastsat, at aktivitetsplanerne skulle understøttes af prognoser vedrørende rentabilitetsudsigterne for de deri angivne aktiviteter.
Det fremgår af regional afgørelse nr. 29/36, at aktivitetsplanerne skulle overholde en række principper:
–
De ruter af strategisk interesse, som planerne angav, måtte ikke overlappe de ruter, der allerede blev befløjet under en kontrakt vedrørende forpligtelser til offentlig tjeneste.
–
Finansieringen for hver støttet rute skulle være gradvis degressiv.
–
Den finansielle aftale, der blev indgået med luftfartsselskaberne, skulle indeholde en plan for markedsføring af området.
Hvis den autonome region konstaterede uoverensstemmelser mellem på den ene side de aktivitetsplaner, som lufthavnsoperatørerne fremlagde, og på den anden side bestemmelserne i lov nr. 10/2010 og dens gennemførelsesretsakter, kunne den kræve, at disse aktivitetsplaner blev ændret.
Når den autonome region havde godkendt de forskellige aktivitetsplaner, som lufthavnsoperatørerne indgav, fordelte den de finansielle ressourcer for hvert af årene 2010-2013 mellem lufthavnsoperatørerne.
Størrelsen af disse kompensationer blev beregnet med udgangspunkt i forskellen mellem på den ene side luftfartsselskabernes anslåede omkostninger til beflyvning af de strategiske ruter og opfyldelse af passagermålene hvert år, og på den anden side de faktiske eller formodede passagerindtægter.
Hvis den samlede kompensation, som lufthavnsoperatørerne anmodede om, oversteg det beløb, der var fastsat i lov nr. 10/2010, var der i regional afgørelse nr. 29/36 fastlagt prioriteringskriterier for tildelingen.
Endelig foreskrev gennemførelsesretsakterne, at lufthavnsoperatørerne skulle overvåge luftfartsselskabernes aktiviteter. Særligt var det ifølge nævnte retsakter et krav, at der i de specifikke aftaler mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne skulle pålægges luftfartsselskaberne bod for manglende opfyldelse af de på forhånd fastsatte mål, især med hensyn til hyppigheden af flyvninger og antallet af passagerer.
2.

Om gennemførelsen af de omtvistede foranstaltninger
Sagsøgeren, easyJet Airline Co. Ltd, er et luftfartsselskab med licens registreret i England og Wales (Det Forenede Kongerige), som driver et netværk af kortdistanceruter til og fra lufthavne i Den Europæiske Union, heriblandt Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn.
a)

Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Olbia lufthavn
Lufthavnsoperatøren i Olbia lufthavn offentliggjorde på sit websted en indkaldelse af interessetilkendegivelser med henblik på at indgå markedsførings- og reklameaftaler.
Som svar på denne indkaldelse af interessetilkendegivelser fremlagde sagsøgeren en forretningsplan for udvikling af flyforbindelser til og fra Olbia lufthavn såvel som et markedsførings- og reklameprogram. Luftfartsselskabet opfordrede GEASAR til at deltage i den krævede investering med henblik på at etablere markedsførings- og reklameprogrammet.
GEASAR undersøgte sagsøgerens forretningsplan og fremlagde sin egen forretningsplan, hvoraf det fremgik, at det ville være rentabelt for lufthavnsoperatøren at få andel i investeringen som foreslået af sagsøgeren.
GEASAR indgav aktivitetsplaner for 2010 og for den treårige periode 2011-2013 til den autonome region sammen med de tilknyttede ansøgninger om tilskud. Den autonome region godkendte disse aktivitetsplaner og fastsatte ved regional afgørelse nr. 43/37 og nr. 52/117 de beløb, der skulle tildeles GEASAR for 2010 og for perioden 2011-2013.
GEASAR og sagsøgeren indgik efterfølgende tre aftaler, i medfør af hvilke sagsøgeren forpligtede sig til mod betaling dels at opretholde eller sikre point-to-point-flyforbindelser mellem Olbia lufthavn og de europæiske lufthavne i Bristol (Det Forenede Kongerige), Basel (Schweiz), Genève (Schweiz), London Gatwick (Det Forenede Kongerige), Milano Malpensa (Italien), Berlin-Schönefeld (Tyskland), Lyon (Frankrig), Paris-Orly (Frankrig) og Madrid-Barajas (Spanien) og at nå passagermålene, dels at gennemføre et markedsførings- og reklameprogram med det formål at markedsføre øen Sardinien.
Den første af disse aftaler blev undertegnet den 17. marts 2011 og omfattede perioden fra den 28. marts 2010 til den 27. marts 2011. Den anden aftale blev undertegnet den 25. januar 2012 og omfattede perioden fra den 27. marts 2011 til den 30. marts 2013. En sidste aftale med GEASAR blev undertegnet den 1. marts 2013 og omfattede perioden fra den 27. marts 2013 til den 30. marts 2014.
b)

Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Cagliari-Elmas lufthavn
SOGAER, lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn, offentliggjorde på sit websted en meddelelse, hvori denne operatør opfordrede luftfartsselskaber til at fremlægge forretningsplaner vedrørende driften af ruter til og fra denne lufthavn og indgåelse af markedsføringsaftaler med det formål at markedsføre øen Sardinien.
Sagsøgeren fremlagde for SOGAER en treårig forretningsplan for udvikling af flyforbindelser til og fra Cagliari samt et markedsførings- og reklameprogram. En økonomisk konsekvensanalyse, som var bestilt hos en ekstern konsulent, konkluderede til støtte for denne plan, at en investering i markedsføringsaktiviteterne som fastlagt i nævnte plan ville være rentabel for sagsøgeren. Denne analyse fastslog ligeledes, at denne investering ville udvikle øen Sardiniens økonomi, og at den ville være rentabel for SOGAER.
SOGAER indgav aktivitetsplaner for 2010 og for den treårige periode 2011-2013 til den autonome region sammen med de tilknyttede ansøgninger om tilskud. Disse planer blev godkendt, og de beløb, der skulle tildeles SOGAER for 2010 og for perioden 2011-2013, blev fastsat ved henholdsvis regional afgørelse nr. 43/37 og nr. 52/117.
Sagsøgeren og SOGAER indgik en aftale med nr. 25/2011, som omfattede perioden fra den 29. marts 2010 til den 28. marts 2013 (herefter »aftale nr. 25/2011«). Sagsøgeren forpligtede sig derved til dels at opretholde eller sikre point-to-point-flyforbindelser mellem Cagliari-Elmas og London-Stansted (Det Forenede Kongerige), Genève, Basel og Berlin-Schönefeld og at nå passagermålene, dels at levere markedsførings- og reklameaktiviteter. Disse ydelser henhørte under aktivitet 1 og 2.
I denne aftales artikel 5 var det angivet, at aftalen var betinget af, at den autonome region opretholdt og fornyede tilskuddene til SOGAER.
c)

Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Alghero lufthavn
For så vidt angår Alghero lufthavn havde visse aftaler mellem SOGEAAL og selskabet Ryanair Ltd, som var indgået allerede i 2003 og siden fornyet, været genstand for en klage indgivet af et italiensk luftfartsselskab. Denne klage førte til, at Europa-Kommissionen den 12. september 2007 indledte den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF for så vidt angik formodet statsstøtte til Alghero lufthavn til fordel for Ryanair og andre luftfartsselskaber (
EUT 2008, C 12, s. 7
). Den 27. juni 2012 blev denne procedure udvidet til at omfatte yderligere foranstaltninger, der var truffet af Italien, og som ikke var omfattet af den oprindelige klage (
EUT 2013, C 40, s. 15
), heriblandt »[a]lle foranstaltninger bevilget til Ryanair og datterselskabet AMS samt til andre luftfartsselskaber, som benyttede lufthavnen fra 2000 […], [i] særdeleshed de foranstaltninger, som omfatter bevilling af finansielle bidrag direkte fra SOGEAAL eller gennem selskabet i form af forskellige aftaler om lufthavnstjenester og aftaler om markedsføringstjenester, der er indgået med Ryanair og andre luftfartsselskaber siden 2000«.
Nævnte procedure førte til vedtagelsen af Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1584 af 1. oktober 2014 om statsstøtte i sag SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) iværksat af Italien til fordel for Società di Gestione dell’Aeroporto Di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. og forskellige luftfartsselskaber, der opererer i Alghero lufthavn (
EUT 2015, L 250, s. 38
, herefter »Alghero-afgørelsen«), hvori Kommissionen bl.a. – i henhold til princippet om den private aktør i en markedsøkonomi – fastslog, at de foranstaltninger, der var gennemført af den autonome region, herunder de aftaler, som SOGEAAL, der var kontrolleret af nævnte region, havde indgået med bestemte luftfartsselskaber om fremme eller etablering af nye flyforbindelser til og fra Alghero lufthavn samt om markedsførings- og reklameaktiviteter, ikke udgjorde støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
For så vidt angår perioden fra 2010 til 2013 havde sagsøgeren imidlertid ikke indgået nogen aftale med SOGEAAL, som henhørte under de støtteforanstaltninger, der var iværksat ved lov nr. 10/2010.
B.

Om den anfægtede afgørelse
Den 30. november 2011 indgav Den Italienske Republik i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF anmeldelse til Kommissionen af lov nr. 10/2010, idet denne foranstaltning blev undersøgt i henhold til kapitel III i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [108 TEUF] (
EFT 1999, L 83, s. 1
).
Ved skrivelse af 23. januar 2013 meddelte Kommissionen Den Italienske Republik, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 108, stk. 2, TEUF (herefter »afgørelsen om at indlede proceduren«) med hensyn til den pågældende ordning (herefter »den omtvistede støtteordning«). Ved offentliggørelsen af denne afgørelse i
Den Europæiske Unions Tidende
den 30. maj 2013 (
EUT 2013, C 152, s. 30
) opfordrede Kommissionen interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den formodede støtteordning.
De italienske myndigheder og enkelte interesserede parter, herunder sagsøgeren og lufthavnsoperatørerne i Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, indgav skriftlige bemærkninger. Kommissionen videresendte bemærkningerne fra de interesserede parter til de italienske myndigheder, som fik mulighed for at indgive deres kommentarer til disse bemærkninger.
Ved skrivelser af 24. februar 2014 oplyste Kommissionen de interesserede parter om vedtagelsen den 20. februar 2014 af en meddelelse med overskriften »Retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber« (
EUT 2014, C 99, s. 3
, herefter »retningslinjerne fra 2014«), og meddelte, at disse retningslinjer ville finde anvendelse på den omhandlede sag fra tidspunktet for deres offentliggørelse i
Den Europæiske Unions Tidende
. Den 15. april 2014 blev der offentliggjort en meddelelse i
Den Europæiske Unions Tidende
(
EUT 2014, C 113, s. 30
), hvor medlemsstaterne og de interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger om anvendelsen af retningslinjerne fra 2014 på denne sag inden for en frist på en måned fra deres offentliggørelse. Den 4. juli 2014 indgav sagsøgeren således sine bemærkninger.
Den 25. marts 2015 anmodede Kommissionen sagsøgeren om at overbringe den visse dokumenter. Den 31. marts 2015 indleverede sagsøgeren disse dokumenter til Kommissionen og fremsatte ved samme lejlighed yderligere bemærkninger.
Den 1. og den 14. maj 2015 indgav sagsøgeren og et konsulentfirma, der handlede på selskabets vegne, på ny yderligere bemærkninger til Kommissionen.
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene fremsatte sagsøgeren den 1. juni 2015 yderligere bemærkninger. De italienske myndigheder indgav den 17. september 2015 en række bemærkninger til Kommissionen efter at være blevet opfordret til at afgive deres eventuelle kommentarer hertil.
Den 29. juli 2016 vedtog Kommissionen afgørelse (EU) 2017/1861 om Italiens statsstøtte SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italien – Kompensation til lufthavne på Sardinien for forpligtelser til offentlig tjeneste (
EUT 2017, L 268, s. 1
, herefter »den anfægtede afgørelse«), hvis konklusion lyder som følger:
»Artikel 1
1.   Den ordning, som Italien etablerede ved lov [nr. 10/2010], udgør ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TEUF] til SOGEAAL […], SOGAER […] og GEASAR […]
2.   Den ordning, som Italien etablerede ved lov nr. 10/2010, udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, [TEUF] til Ryanair/AMS, [sagsøgeren], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic og Vueling, for så vidt som den vedrører disse luftfartsselskabers aktiviteter i Cagliari-Elmas lufthavn og Olbia lufthavn.
3.   Den i stk. 2 nævnte statsstøtte er blevet gennemført af Italien i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF].
4.   Den i stk. 2 omhandlede statsstøtte er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
1.   Italien skal tilbagesøge den i artikel 1, stk. 2, omhandlede statsstøtte fra støttemodtagerne.
2.   Eftersom Ryanair og AMS udgør en samlet økonomisk enhed for så vidt angår denne afgørelse, hæfter de solidarisk for tilbagebetalingen af statsstøtte, som de hver har modtaget.
3.   Den støtte, der skal tilbagesøges, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt.
[…]
5.   Italien indstiller med virkning fra denne afgørelse[s] vedtagelse enhver resterende udbetaling af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte.
Artikel 3
1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte iværksættes omgående og effektivt.
2.   Italien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 4
1.   Inden for to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse skal Italien fremsende følgende oplysninger:
–
listen over de støttemodtagere, der måtte have modtaget støtte i henhold til den i artikel 1, stk. 2, omhandlede ordning, og det samlede støttebeløb, som hver enkelt af dem har modtaget i henhold til ordningen
–
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
–
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
–
dokumentation for, at modtagerne er blevet pålagt at tilbagebetale støtten.
2.   Italien underretter Kommissionen om udviklingen i de foranstaltninger, der træffes for at efterkomme denne afgørelse, indtil tilbagesøgningen af den i artikel 2 omhandlede støtte er tilendebragt. Efter anmodning fra Kommissionen fremsender Italien omgående oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Italien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.«
Hvad angår omfanget af den anfægtede afgørelse anførte Kommissionen i 344.-346. betragtning til denne afgørelse, at afgørelsen ikke skulle omfatte de støtteforanstaltninger, der allerede var genstand for den særskilte undersøgelse, som er omhandlet i præmis 32 ovenfor. Mens alle SOGEAAL’s betalinger vedrørende aktivitet 1 og 2, som er fastlagt i gennemførelsesretsakterne på grundlag af lov nr. 10/2010, ikke var blevet foretaget i medfør af de aftaler, der blev undersøgt inden for rammerne af den særskilte undersøgelse, der alene vedrørte Alghero lufthavn, fandt Kommissionen nemlig, at de fleste betalinger var blevet vurderet i denne anden sag. Derudover anførte Kommissionen, at »[d]et […] ikke [var] muligt at foretage en klar sondring i alle sager, eftersom det finansielle forhold mellem SOGEAAL og et luftfartsselskab i den relevante periode [kunne] være underlagt forskellige aftaler, hvoraf nogle [var] blevet overvejet i [nævnte anden sag]«. Kommissionen fandt derfor, at alle aftaler, som SOGEAAL havde indgået med luftfartsselskaber vedrørende den omtvistede støtteordning, burde udelukkes fra omfanget af den anfægtede afgørelse, hvilket med andre ord betød den del af de omtvistede foranstaltninger, der vedrørte Alghero lufthavn.
Endelig fandt Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at den i den foreliggende sag indledte procedure ikke omfattede eventuel støtte, der blev ydet af lufthavnsoperatørerne til andre tjenesteudbydere end luftfartsselskaber, og som henhørte under aktivitet 3. Kommissionen fastslog således i 346. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den ikke kunne tage stilling til dette spørgsmål.
Den 1. august 2016 forelagde de italienske myndigheder sagsøgeren en ikkefortrolig udgave af den anfægtede afgørelse, idet de opfordrede sagsøgeren til at angive, hvilke oplysninger der burde udelades i den officielle udgave i
Den Europæiske Unions Tidende
, som blev offentliggjort den 18. oktober 2017.
II.

Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 11. januar 2018 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
Efter en dobbelt udveksling af svarskrifter og efter forslag fra den refererende dommer har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Med henblik herpå er sagsøgeren og Kommissionen blevet anmodet om at fremlægge visse dokumenter og skriftligt besvare Rettens spørgsmål som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse og om at tage stilling til muligheden for at forene nærværende sag med sagen Volotea mod Kommissionen (sag T-607/17), en forening, som Retten alt taget i betragtning har besluttet ikke at foretage af hensyn til visse spørgsmål vedrørende fortroligheden af bestemte oplysninger. Parterne har imødekommet disse foranstaltninger inden for de fastsatte frister.
Den 19. juni 2019 har Retten i sit plenarmøde, efter forslag fra Første Afdeling og vicepræsidenten, i henhold til procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise sagen til behandling i Første Afdeling i udvidet sammensætning med fem dommere.
Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 2. oktober 2019, hvorefter den mundtlige forhandling er blevet afsluttet.
Ved kendelse af 7. november 2019 har Retten besluttet at genåbne den mundtlige forhandling. Den 12. november 2019 har den anmodet Kommissionen om at fremlægge visse dokumenter, hvilket nævnte institution har gjort inden for den fastsatte frist. Sagsøgeren har dernæst haft lejlighed til at indgive sine bemærkninger til disse dokumenter den 20. december 2019, idet denne part dog i denne forbindelse har konstateret, at dokumenterne ikke er blevet fremlagt på processproget, men på italiensk. Efter at sagsøgeren er blevet opfordret til at meddele Retten, hvorvidt sagsøgeren har til hensigt med denne kommentar at anmode Retten om at træffe bestemmelse om, at Kommissionen i overensstemmelse med procesreglementets artikel 46 skal fremlægge nævnte dokumenter på processproget, har sagsøgeren imidlertid den 29. januar 2020 oplyst, at denne ikke ønsker at anmode om en sådan berigtigelse. Henset til disse omstændigheder har Retten den 4. februar 2020 afsluttet den mundtlige forhandling.
Som opfølgning på Kommissionens anmodning om tilladelse til at fremsætte bemærkninger til sagsøgerens bemærkninger af 20. december 2019 har Retten ved kendelse af 25. februar 2020 besluttet at genåbne den mundtlige forhandling, og efter at Kommissionen har indgivet nævnte bemærkninger inden for den fastsatte frist er den mundtlige forhandling på ny blevet afsluttet.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres i sin helhed og under alle omstændigheder for så vidt angår den angiveligt ulovlige statsstøtte, som blev ydet sagsøgeren.
–
Kommissionen tilpligtes at betale de af sagsøgeren afholdte sagsomkostninger.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
III.

Retlige bemærkninger
A.

Om formaliteten
Kommissionen har i sit svarskrift gjort gældende, at søgsmålet bør afvises, for så vidt som der med søgsmålet er nedlagt påstand om annullation dels af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, dels af samme afgørelses artikel 1, stk. 2, idet stk. 2 vedrører andre luftfartsselskaber end sagsøgeren.
Alt imens Kommissionen har anerkendt, at sagsøgeren er berettiget til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede afgørelse for så vidt angår sagsøgeren selv og, på grundlag heraf, til at bestride de forskellige dele af afgørelsen, der støtter den bestridte konklusion, særligt de dele, der vedrører denne afgørelses artikel 1, stk. 2, såsom afsnit 7.2.1, har Kommissionen imidlertid således bestridt, at sagsøgeren har mulighed for at opnå annullation af nævnte afgørelse i sin helhed. Sagsøgeren har nemlig ikke redegjort for, hvorfor denne ønsker, at afgørelsen annulleres til fordel for andre enheder, såsom konkurrerende selskaber.
Desuden kan sagsøgeren ifølge Kommissionen ikke anlægge direkte annullationssøgsmål til prøvelse af den konstatering i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, hvorefter lufthavnene ikke havde modtaget statsstøtte. Denne konstatering underbygges nemlig af fremstillingen i den anfægtede afgørelses afsnit 7.2.2, som ikke direkte og individuelt vedrører sagsøgeren i sin egenskab af luftfartsselskab.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at denne er berettiget til, ud over konklusionen, at bestride den begrundelse, der udgør det nødvendige grundlag for denne, idet sagsøgeren bl.a. støtter sig på præmis 31 i dom af 17. september 1992, NBV og NVB mod Kommissionen (
T-138/89
,
EU:T:1992:95
). I den foreliggende sag er det imidlertid åbenbart, at konstateringen af, at der foreligger statsstøtte med hensyn til luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, betragtet som de reelle modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, afhænger af den dermed uløseligt forbundne konstatering af, at der savnes elementer af statsstøtte med hensyn til lufthavnsoperatørerne, idet Kommissionen har kvalificeret sidstnævnte alene som »mellemmænd«, der i et senere led ydede de finansielle fordele, som den autonome region tildelte. Sagsøgeren er derfor berettiget til at bestride sidstnævnte konstatering med henblik på at kunne bevise, at denne ikke var den reelle modtager af støtte under nævnte foranstaltninger, og at Kommissionen som følge heraf ikke havde grundlag for at kræve, at sagsøgeren skulle tilbagebetale de omhandlede beløb til den autonome region.
Sagsøgeren har desuden fastholdt sin ret til at nedlægge påstand om annullation af den anfægtede afgørelse i sin helhed, inklusive de dele, hvori dette selskab ikke omtales med navns nævnelse, alt imens sagsøgeren har påpeget, at denne under alle omstændigheder subsidiært har nedlagt påstand om annullation af nævnte afgørelse for så vidt angår alene sagsøgeren.
Der erindres i denne henseende om, at det fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF, at enhver fysisk eller juridisk person på det grundlag, der er omhandlet i denne artikels stk. 1 og 2, kan indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, der er rettet til vedkommende, eller som berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
Da Den Italienske Republik er den eneste adressat for den anfægtede afgørelse, skal der erindres om, at andre personer end en afgørelses adressater ifølge fast retspraksis kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt af denne afgørelse, hvis afgørelsen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen, sag
25/62
,
EU:C:1963:17
, Sml. 1963-1964, s. 414, og af 28.6.2018, Andres (Konkursboet efter Heitkamp BauHolding) mod Kommissionen,
C-203/16 P
,
EU:C:2018:505
, præmis
).
Domstolen har således på statsstøtteområdet præciseret, at en virksomhed i princippet ikke kan anfægte en afgørelse fra Kommissionen, der forbyder en støtteordning til fordel for en sektor, hvis virksomheden alene er berørt af denne afgørelse på grund af, at den tilhører den pågældende sektor, og den potentielt kan drage fordel af støtten. En sådan afgørelse fremtræder følgelig over for en sådan virksomhed som en generel foranstaltning, der finder anvendelse på objektivt afgrænsede situationer og har retsvirkninger for en gruppe personer, der er bestemt generelt og abstrakt (jf. dom af 19.10.2000, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen,
C-15/98 og C-105/99
,
EU:C:2000:570
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 28.6.2018, Andres (Konkursboet efter Heitkamp BauHolding) mod Kommissionen,
C-203/16 P
,
EU:C:2018:505
, præmis
).
Når imidlertid afgørelsen berører en gruppe personer, som var identificeret eller kunne identificeres på tidspunktet for vedtagelsen af retsakten og på grundlag af kriterier, som er specifikke for medlemmerne af denne gruppe, kan disse antages at være individuelt berørt af denne retsakt, da de indgår i en sluttet gruppe af erhvervsdrivende (jf. dom af 13.3.2008, Kommissionen mod Infront WM,
C-125/06 P
,
EU:C:2008:159
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, af 27.2.2014, Stichting Woonpunt m.fl. mod Kommissionen,
C-132/12 P
,
EU:C:2014:100
, præmis
, og af 28.6.2018, Andres (Konkursboet efter Heitkamp BauHolding) mod Kommissionen,
C-203/16 P
,
EU:C:2018:505
, præmis
).
Dermed er de faktiske modtagere af en individuel støtte, som er tildelt i henhold til en generel støtteordning, og som Kommissionen kræver tilbagesøgt, således individuelt berørt i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 263, stk. 4, TEUF (dom af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
, og af 28.6.2018, Andres (Konkursboet efter Heitkamp BauHolding) mod Kommissionen,
C-203/16 P
,
EU:C:2018:505
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 19.10.2000, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen,
C-15/98 og C-105/99
,
EU:C:2000:570
, præmis
og
).
Ud over den modtagende virksomhed er konkurrerende virksomheder til denne ligeledes blevet anset for individuelt berørt af en afgørelse fra Kommissionen, hvorved den procedure, der er indledt efter artikel 108, stk. 2, TEUF, afsluttes, såfremt de har spillet en aktiv rolle inden for rammerne af denne procedure, og såfremt deres stilling på markedet i væsentligt omfang påvirkes af den støtteforanstaltning, den omtvistede afgørelse vedrører (dom af 28.1.1986, Cofaz m.fl. mod Kommissionen,
169/84
,
EU:C:1986:42
, præmis
, af 22.11.2007, Sniace mod Kommissionen,
C-260/05 P
,
EU:C:2007:700
, præmis
, og af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
, præmis
).
I den foreliggende sag er den anfægtede afgørelses konklusion rettet såvel mod Den Italienske Republik som mod lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne. Da annullationspåstandene er rettet såvel mod denne afgørelse i sin helhed som mod afgørelsen, for så vidt som den vedrører sagsøgeren, skal det fastlægges, i hvilket omfang sidstnævnte kan anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af nævnte afgørelse.
I denne henseende er sagsøgeren i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 2, anført som modtager af støtte under den omtvistede støtteordning. Derudover er sagsøgeren i henhold til afgørelsens artikel 2 forpligtet til at tilbagebetale de beløb, som denne har modtaget i medfør af den omtvistede støtteordning, til de italienske myndigheder.
Henset til disse omstændigheder kan søgsmålet, for så vidt der er nedlagt påstand om annullation af disse to bestemmelser for så vidt angår sagsøgeren, antages til realitetsbehandling på grundlag af artikel 263, stk. 4, TEUF, og sagsøgeren kan inden for rammerne af dette søgsmål til støtte for sine påstande om annullation af nævnte to bestemmelser fremsætte ethvert anbringende, der kan bevise, at denne ikke var modtager af støtte under den omtvistede støtteordning, herunder i den forbindelse argumenter, der skal bevise, at lufthavnsoperatørerne var de reelle modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, og ikke luftfartsselskaberne, såsom sagsøgeren.
Inden for rammerne af nævnte søgsmål skal Retten imidlertid kun prøve de elementer i afgørelsen, der vedrører sagsøgeren. De elementer, der vedrører andre personer end adressaten, er således ikke genstand for den tvist, som Retten skal afgøre (dom af 14.9.1999, Kommissionen mod AssiDomän Kraft Products m.fl.,
C-310/97 P
,
EU:C:1999:407
, præmis
). Inden for rammerne af nærværende søgsmål kan Retten således kun udtale sig om lovligheden af artikel 1, stk. 2, og artikel 2 i den anfægtede afgørelse, for så vidt som disse bestemmelser vedrører sagsøgeren. For så vidt som annullationspåstandene tilsigter annullation af nævnte bestemmelser for så vidt angår andre luftfartsselskaber, der er omhandlet i nævnte bestemmelser, bør annullationspåstandene følgelig afvises, da sagsøgeren savner søgsmålskompetence.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, kan denne i øvrigt ikke anlægge annullationssøgsmål direkte til prøvelse af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1. Denne bestemmelse vedrører nemlig alene de lufthavnsoperatører, til fordel for hvilke Kommissionen fandt, at den omtvistede støtteordning ikke omfattede statsstøtte. Eftersom sagsøgeren i sin egenskab af luftfartsselskab imidlertid ikke er konkurrent til nævnte lufthavnsoperatører, har denne ikke kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1.
Henset til disse omstændigheder bør annullationspåstandene kun antages til realitetsbehandling, i det omfang de tilsigter, at den anfægtede afgørelse annulleres for så vidt som den vedrører sagsøgeren, og i øvrigt afvises.
B.

Om annullationspåstandene
Sagsøgeren har til støtte for sit søgsmål fremsat seks anbringender om annullation af den anfægtede afgørelse:
–
første anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår kvalificeringen af lufthavnsoperatørernes betalinger til sagsøgeren som »statsmidler«, hvis tildeling kunne tilregnes den italienske stat
–
andet anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt luftfartsselskaberne havde oppebåret en fordel
–
tredje anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår den omstændighed, at de omtvistede foranstaltninger fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne
–
fjerde anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår den omstændighed, at det ikke var muligt at erklære de omtvistede foranstaltninger forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF
–
femte anbringende om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hvad angår pålægget om tilbagesøgning af støtten fra sagsøgeren
–
sjette anbringende om en utilstrækkelig og selvmodsigende begrundelse af den anfægtede afgørelse.
1.

Om det første anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår kvalificeringen af lufthavnsoperatørernes betalinger til sagsøgeren som statsmidler, hvis tildeling kunne tilregnes den italienske stat
Inden for rammerne af det første anbringende har sagsøgeren bestridt Kommissionens analyse, som ifølge sagsøgeren fremgår af 355.-361. betragtning til den anfægtede afgørelse, og hvorefter, for det første, den autonome region udøvede kontrol med lufthavnsoperatørerne, hvilket indebar, at afgørelserne fra selskaberne SOGAER og GEASAR om at tildele midler til luftfartsselskaberne indebar anvendelse af statsmidler og kunne tilregnes den italienske stat, og, for det andet, lufthavnsoperatørerne handlede som mellemmænd for den autonome region, forstået således, at deres adfærd var fastlagt ved lov nr. 10/2010 og ved de aktivitetsplaner, der var godkendt af den autonome region, hvilket indebar, at lufthavnsoperatørernes afgørelser om på aftalebasis at tildele de pågældende midler til luftfartsselskaberne, når alt kommer til alt, kunne tilregnes den italienske stat.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at anbringendet forkastes som ugrundet.
De to led, der udgør det første anbringende, skal undersøges hver for sig.
a)

Om det første anbringendes første led om den autonome regions udøvelse af kontrol med lufthavnsoperatørerne
Under henvisning til 55. og 58. betragtning til den anfægtede afgørelse har sagsøgeren i stævningen indledningsvis gjort gældende, at, for så vidt som Kommissionens konklusion, hvorefter de midler, der af lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn blev ydet sagsøgeren, udgjorde statsstøtte med den begrundelse, at de to berørte lufthavne var kontrolleret af den italienske stat, i det foreliggende tilfælde den autonome region, er denne konklusion fejlagtig og påvirker den anfægtede afgørelses lovlighed. Nævnte operatører kan nemlig ikke betragtes som offentlige virksomheder. Deres afgørelser, heriblandt afgørelsen om at indgå aftaler med sagsøgeren, kan dermed ikke tilregnes den italienske stat, ligesom operatørernes finansielle ressourcer, der blev anvendt som betaling til sagsøgeren, ikke kan betragtes som statsmidler.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at dette led forkastes, idet den har anført, at den, da den i den anfægtede afgørelse fastslog, at betalingerne gennemført af lufthavnsoperatørerne til fordel for de kontraherende luftfartsselskaber medførte anvendelse af statsmidler og kunne tilregnes den italienske stat, i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke støttede sig på den omstændighed, at lufthavnsoperatørerne var ejet af staten. Sagsøgeren har således misforstået indholdet af 52.-58. betragtning til den anfægtede afgørelse og tillige den omstændighed, at Kommissionen, i den del af den anfægtede afgørelse, hvori dette aspekt behandles, dvs. afgørelsens afsnit 7.2.1.2, drog denne konklusion udelukkende ud fra konstateringen af, at nævnte operatører gennemførte den omtvistede støtteordning, der var udarbejdet af den autonome region. Spørgsmålet om, hvorvidt lufthavnsoperatørerne var eller ikke var ejet af den offentlige myndighed, spillede i virkeligheden ingen rolle i denne vurdering, så meget desto mere som støtteordningen var blevet indført til fordel for alle de sardinske lufthavne, uafhængigt af, om aktierne inden for operatørernes respektive kapitalstrukturer var ejet af offentlige eller private aktører.
Der erindres i denne henseende om, at det fremgår af artikel 107, stk. 1, TEUF, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, erklæres uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kvalificeringen som »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF forudsætter opfyldelse af fire betingelser, nemlig at der skal foreligge en statslig foranstaltning eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, og at denne foranstaltning skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, give modtageren en fordel og fordreje eller true med at fordreje konkurrencen (jf. dom af 13.9.2017, ENEA,
C-329/15
,
EU:C:2017:671
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For så vidt angår den første betingelse, som forudsætter, at der skal foreligge en statslig foranstaltning eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler, for at fordele kan kvalificeres som støtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, skal de for det første ydes direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler og for det andet kunne tilregnes staten (jf. dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 13.9.2017, ENEA,
C-329/15
,
EU:C:2017:671
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), idet disse to underliggende betingelser er kumulative (jf. i denne retning dom af 28.3.2019, Tyskland mod Kommissionen,
C-405/16 P
,
EU:C:2019:268
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 5.4.2006, Deutsche Bahn mod Kommissionen,
T-351/02
,
EU:T:2006:104
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har Kommissionen ganske vist, i 52. betragtning til den anfægtede afgørelse, anført, at lufthavnsoperatørerne i Alghero, Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn var aktieselskaber, og at de to første var ejet af den offentlige sektor, mens den tredje var kontrolleret af et luftfartsselskab.
Det må imidlertid konstateres, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke støttede sig på et af disse forhold vedrørende kapitalstrukturen, offentlig eller privat, hvad angår lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, da den – henset til de betingelser, der fremgår af dom af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
), hvorefter midler tildelt af en offentlig virksomhed, der i princippet henhører under begrebet »statsmidler«, kan tilregnes staten – tilregnede den autonome region de midler, som sagsøgeren havde modtaget fra disse operatører.
I den relevante del af den anfægtede afgørelse, nærmere bestemt i 355.-361. betragtning hertil under overskriften »7.2.1.2 Statsmidler og tilregnelse til staten«, støttede Kommissionen sig nemlig i alt væsentligt for at nå frem til den konklusion, at de midler, som luftfartsselskaberne modtog, hidrørte fra den italienske stat, i det foreliggende tilfælde den autonome region, og at de kunne tilregnes sidstnævnte organ, på beskrivelsen af den ordning, som nævnte autonome region havde indført, en ordning, takket være hvilken denne statslige enhed ydede finansiering til de lufthavnsoperatører, der ansøgte herom, på betingelse af, at disse indgav aktivitetsplaner til godkendelse hos den autonome region, og hvori nævnte operatører detaljeret beskrev, hvorledes de havde til hensigt at anvende nævnte midler, bl.a. med henblik på at betale de kontraherende luftfartsselskaber.
Henset til disse omstændigheder må det første anbringendes første led forkastes som ugrundet, for så vidt som det er baseret på en fejlagtig antagelse, nemlig at Kommissionen tilregnede den italienske stat de midler, som sagsøgeren modtog fra lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, på det grundlag, at nævnte operatører var ejet af den offentlige myndighed.
I replikken har sagsøgeren imidlertid gjort gældende, at selv hvis Kommissionen ikke tilregnede den italienske stat den pågældende støtte på det grundlag, at Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn var kontrolleret af staten, er den anfægtede afgørelse behæftet med en mangel på sammenhæng, eftersom den støtte, der blev givet til lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn, fik et andet udfald, med den begrundelse, at denne var ejet af den autonome region, til trods for at denne støtte henhørte under den omtvistede støtteordning, der var indført ved lov nr. 10/2010. Særligt har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den i afgørelsen vedrørende Alghero lufthavn ikke undersøgte, hvorvidt operatøren af nævnte lufthavn i den foreliggende sag havde handlet som mellemmand for den autonome region.
I denne henseende har Kommissionen, idet den er blevet anmodet om skriftligt at besvare et spørgsmål fra Retten desangående, forklaret, at langt størstedelen af de betalinger, der blev foretaget af lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, vedrørte aftaler, der var indgået med luftfartsselskaber inden vedtagelsen af nævnte ordning, og som var blevet vurderet i »Alghero-afgørelsen«. I sit svar har Kommissionen ligeledes, under henvisning til 345. betragtning til den anfægtede afgørelse, erindret om, at den, eftersom det er vanskeligt at sondre mellem finansielle bevægelser, der er baseret på aftaler indgået forud for den omtvistede støtteordning, og bevægelser, der rent faktisk er foretaget på grundlag af nævnte ordning, besluttede at udelukke alle aftaler indgået mellem lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn og de luftfartsselskaber, der var virksomme i denne lufthavn, fra omfanget af den anfægtede afgørelse.
Det fremgår således, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse ikke formelt undersøgte betalingerne foretaget af lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn til de kontraherende luftfartsselskaber på grundlag af midler, som denne operatør var blevet tildelt af den autonome region inden for rammerne af den omtvistede støtteordning. Dertil kommer, at Kommissionen i »Alghero-afgørelsen« ganske vist undersøgte betalingerne foretaget af denne lufthavnsoperatør, der var ejet af den autonome region, på grundlag af kriteriet om den private investor. Disse betalinger var imidlertid i det væsentlige knyttet til aftaler, der var indgået inden den autonome regions vedtagelse af den omtvistede støtteordning, i hvilken der var fastsat en mekanisme for nævnte regions kontrol med de midler, som den tildelte lufthavnsoperatørerne.
Det følger heraf, at sagsøgerens argumentation om en angivelig mangel på sammenhæng i Kommissionens fremgangsmåde må forkastes.
Under alle omstændigheder kan sagsøgeren ikke med sin argumentation indirekte rejse tvivl om lovligheden af »Alghero-afgørelsen« med den begrundelse, at Kommissionen i denne afgørelse undlod at undersøge betalingerne foretaget af lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn til de kontraherende luftfartsselskaber på grundlag af midler, der var blevet tildelt denne operatør af den autonome region i medfør af den omtvistede støtteordning. Uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren har søgsmålskompetence i sin egenskab af luftfartsselskab i forhold til nævnte afgørelse, må det nemlig konstateres, at »Alghero-afgørelsen« er blevet endelig, da der ikke er anlagt søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF inden for de fastsatte frister.
Hvad desuden angår lovligheden af den anfægtede afgørelse for så vidt som der i denne afgørelse ikke indgår en undersøgelse af de betalinger, som lufthavnsoperatøren i Alghero foretog med de midler, der blev tildelt i medfør af den omtvistede støtteordning, til de luftfartsselskaber, med hvilke operatøren havde indgået kommercielle aftaler, må det konstateres, at sagsøgeren i sin egenskab af luftfartsselskab er aktiv på markedet for lufttransport og ikke på markedet for lufthavnstjenester og lufthavnsinfrastruktur. Henset til disse omstændigheder har sagsøgeren ikke søgsmålskompetence til prøvelse af denne del af den anfægtede afgørelse, da sagsøgeren ikke er i konkurrence med lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn.
Endelig og for fuldstændighedens skyld er grundene til, at Kommissionen foretog en anderledes vurdering af den omhandlede situation i en tidligere afgørelse, i det foreliggende tilfælde »Alghero-afgørelsen«, således under alle omstændigheder uden betydning for vurderingen af lovligheden af den anfægtede afgørelse (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, Chronopost og La Poste mod UFEX m.fl.,
C-341/06 P og C-342/06 P
,
EU:C:2008:375
, præmis
, og af 16.1.2018, EDF mod Kommissionen,
T-747/15
,
EU:T:2018:6
, præmis
).
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det første anbringendes første led forkastes.
b)

Om det første anbringendes andet led om lufthavnsoperatørernes rolle som mellemmænd
Inden for rammerne af det første anbringendes andet led har sagsøgeren bestridt dels, at de penge, som lufthavnsoperatørerne anvendte til at betale sagsøgeren i henhold til de aftaler, som operatørerne havde indgået med denne, hidrørte fra staten, dels at betalingerne foretaget af lufthavnsoperatørerne i forbindelse med gennemførelsen af de aftaler, som de havde indgået med luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, vedrørende mål for lufttrafikken og levering af markedsføringstjenester, kunne tilregnes den autonome region.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt de pågældende midler hidrørte fra staten, erindres der om, at en statslig foranstaltning eller en foranstaltning finansieret ved hjælp af statsmidler ikke nødvendigvis skal vedtages af den pågældende medlemsstat som centralstat. Den kan lige så godt hidrøre fra en indenstatslig myndighed såsom den autonome region. Foranstaltninger vedtaget af lokale myndigheder og ikke den centrale myndighed kan nemlig udgøre støtte, når betingelserne i artikel 107, stk. 1, TEUF er opfyldt (dom af 14.10.1987, Tyskland mod Kommissionen,
248/84
,
EU:C:1987:437
, præmis
, og af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen,
C-88/03
,
EU:C:2006:511
, præmis
). Udtrykt på en anden måde er foranstaltninger, der træffes af indenstatslige, decentrale, føderale, regionale eller andre enheder i medlemsstaterne, uanset disses retlige stilling og betegnelse, på samme måde som foranstaltninger, der træffes af føderal- eller centralmagten, omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF, såfremt de i denne bestemmelse fastsatte betingelser er opfyldt (dom af 6.3.2002, Diputación Foral de Álava m.fl. mod Kommissionen,
T-92/00 og T-103/00
,
EU:T:2002:61
, præmis
, og af 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen,
T-267/08 og T-279/08
,
EU:T:2011:209
, præmis
).
I den foreliggende sag er det inden for rammerne af den omtvistede støtteordning ubestridt, at den autonome region over en flerårig periode stillede midler til rådighed for lufthavnsoperatørerne, for at disse kunne iværksætte tiltag med henblik på at fremme regionen Sardinien som turistmål, hvilket på én gang indebar opnåelse af mål med hensyn til flyforbindelser til og fra øens forskellige lufthavne og levering af markedsføringstjenester. Sagsøgeren har ikke bestridt, at disse midler, der oprindeligt hidrørte fra den autonome region, og som i første omgang blev ydet lufthavnsoperatørerne, er statsmidler, og at afgørelsen om at tildele nævnte lufthavnsoperatører sådanne midler kunne tilregnes den italienske stat. Det spørgsmål rejser sig dog, om de beløb, som sagsøgeren modtog fra nævnte operatører til gennemførelse af de aftaler, som sagsøgeren havde indgået med disse, havde eller stadig havde karakter af »statsmidler« og kunne tilregnes den italienske stat som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, hvilket sagsøgeren har bestridt.
1)

Om anvendelsen af statsmidler
Det fremgår i denne henseende såvel af den ordning, som den autonome region indførte med den omtvistede støtteordning, som af den praktiske gennemførelse heraf, at de midler, som nævnte region ydede lufthavnsoperatørerne, var de midler, som sidstnævnte anvendte til at betale de kontraherende selskaber.
For det første skal det nemlig bemærkes, at der i den omtvistede støtteordning var fastsat en slags afregningsmekanisme. Nærmere bestemt foreskrev regional afgørelse nr. 29/36, at de udvalgte lufthavnsoperatører ville modtage en forskudsbetaling på 20% af de tilkendte midler på grundlag af referenceåret, efterfulgt af en anden betaling på 60%, der fandt sted i flere faser, og som var betinget af fremlæggelse af kvartalsrapporter, og endelig en sidste rate på 20% ved fremlæggelse af dokumentation, som gjorde det muligt for den autonome region at kontrollere, at aktiviteten var blevet gennemført korrekt, at målene var nået, og at de afholdte udgifter var reelle. Det var følgelig hensigten med denne kontrolmekanisme at forhindre den enkelte lufthavnsoperatør i at opnå tilbagebetaling af andre beløb end dem, som den pågældende operatør havde afholdt til at betale de kontraherende luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, og som er omfattet af forpligtelsen til tilbagesøgning i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2. Den omstændighed, at denne mekanisme fandtes, bekræfter ligeledes, at nævnte luftfartsselskabers tjenester blev finansieret af nævnte region, eftersom de beløb, som lufthavnsoperatørerne betalte på forhånd til de kontraherende luftfartsselskaber, svarede til de midler, som de ved afslutningen af processen modtog fra den autonome region.
For det andet, således som det fremgår af 242.-246. samt 313., 314. og 317. betragtning til den anfægtede afgørelse, forklarede lufthavnsoperatørerne i Olbia og Cagliari-Elmas lufthavn selv, idet de redegjorde for de bemærkninger, som de havde indgivet inden for rammerne af den administrative procedure for Kommissionen, at de i realiteten havde forudbetalt de beløb, der svarede til betalingen til de kontraherende luftfartsselskaber, der leverede de tjenester, som den autonome region havde efterspurgt for at markedsføre turismen på Sardinien, og at de efterfølgende havde fremlagt deres regnskabsrapporter for den autonome region med angivelse af de faktisk afholdte udgifter for at opnå tilbagebetaling for disse fra den autonome region. I denne forbindelse forklarede lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn endda, at den autonome region havde afkrævet denne operatør bevis for, at de tjenesteydende luftfartsselskaber havde modtaget det fulde omfang af de regionale bidrag, og at samme operatør således blot var en mellemmand, der havde overført de beløb, som var modtaget fra den autonome region, til luftfartsselskaberne. Derudover gjorde Den Italienske Republik selv gældende, at lufthavnsoperatøren i Olbia lufthavn, således som det fremgår af 340. betragtning til den anfægtede afgørelse, havde overført hele det bidragsbeløb, som denne operatør havde modtaget fra den autonome region, til sagsøgeren.
Det fremgår således klart, at de midler, som lufthavnsoperatørerne anvendte til at betale sagsøgeren i medfør af de aftaler, som de havde indgået med denne, hidrørte fra den autonome regions budget og dermed udgjorde statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Selv om operatørerne i enkelte tilfælde måtte bære omkostninger til likviditetsforskud, herunder via SFIRS, vedrørende de beløb, der senere blev tilbagebetalt af den autonome region, ændrer dette i øvrigt på ingen måde ved, at lufthavnsoperatørerne ifølge deres egne erklæringer og i overensstemmelse med det, der var fastsat i den omtvistede støtteordning, ubeskåret anvendte de midler, som de var blevet tildelt af den autonome region med henblik på at betale de kontraherende luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, og som alene er omfattet af forpligtelsen til tilbagebetaling i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2.
Sagsøgerens argumentation, hvorefter det ikke var sikkert, at midlerne, når først disse var overført fra den autonome region til lufthavnsoperatørerne, ville blive anvendt til at betale sagsøgeren, må således forkastes. På tilsvarende måde er den af sagsøgeren påberåbte omstændighed, at lov nr. 10/2010 ikke nævnte fremgangsmåden for overførsel til luftfartsselskaberne af de midler, der blev modtaget fra lufthavnsoperatørerne, irrelevant, eftersom det system, der var indført med den omtvistede støtteordning, bestod i at finansiere de tiltag, som lufthavnsoperatørerne iværksatte, gennem aftaler indgået med luftfartsselskaberne, hvilket, når det kommer til stykket, blev endeligt konstateret og svarede til at overføre midler til nævnte luftfartsselskaber med lufthavnsoperatørerne som mellemmænd.
Overensstemmelsen mellem de midler, som den autonome region ydede lufthavnsoperatørerne, og de midler, som sidstnævnte anvendte til at betale de kontraherende luftfartsselskaber, i det særlige tilfælde, der vedrører sagsøgeren, bestyrkes af selve indholdet af de aftaler, som denne havde undertegnet med lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, og desuden af erklæringerne fra den italienske regering og fra lufthavnsoperatørerne selv inden for rammerne af den administrative procedure, der gik forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, samt ved de oversigter, der er indeholdt i den anfægtede afgørelse.
Det fremgik nemlig udtrykkeligt af præamblen til aftale nr. 25/2011, som sagsøgeren indgik med SOGAER, at den autonome region havde besluttet at øge sine markedsføringsinvesteringer i transport- og turistindustrien, at regionen i denne forbindelse ydede et årligt beløb til SOGAER, som denne lufthavnsoperatør skulle anvende til at nå dette mål, og at SOGAER på baggrund af den autonome regions ønske havde bragt en annonce på sit websted med henblik på investering i markedsføringsaktiviteter beregnet til at fremme turistattraktioner på den sydlige del af Sardinien. Hvad angår aftalen indgået den 17. marts 2011 mellem sagsøgeren og GEASAR fremgik det heraf, at sagsøgeren med henblik på at udvide sine luftfartsaktiviteter havde udviklet et markedsførings- og reklameprogram for at fremme regionen Sardinien, hvilket skulle gennemføres med finansiel deltagelse af parter med interesse i udviklingen af øens turisme, i det foreliggende tilfælde hovedsageligt, endog udelukkende, den autonome region.
Desuden indeholdt aftale nr. 25/2011 en klausul om ophævelse af aftalen i tilfælde af, at finansieringen fra den autonome region bortfaldt eller blev tilbagekaldt, hvilket bekræfter den rolle som finansiel mellemmand, som Kommissionen lagde til grund for den anfægtede afgørelse for så vidt angår de lufthavnsoperatører, der ifølge de erklæringer, som disse selv – bl.a. lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn – afgav under den administrative procedure, blot udvalgte de luftfartsselskaber, der var i stand til at nå de årlige mål, der var fastsat med hensyn til hyppighed og passagertal på de strategiske ruter til og fra de berørte lufthavne.
Sagsøgeren har, som det i øvrigt fremgår af 74. betragtning til den anfægtede afgørelse, indvendt, at det i regional afgørelse nr. 29/36 udtrykkeligt var fastsat, at aktivitetsplanerne skulle angive det niveau af egne ressourcer, som den enkelte lufthavnsoperatør havde investeret, og bidragsniveauet for eventuelle andre private investorer, der fik gavn af stigningen i lufttrafikken, såsom dem, der var aktive inden for sektorerne turisme, handel, landbrug og kultur.
Som Kommissionen har gjort gældende, er dette argument imidlertid irrelevant. Dels har sagsøgeren, adspurgt herom, ikke været i stand til at redegøre for, hvilken anden privat investor der ville have tilsluttet sig det budgetmæssige initiativ fra den autonome regions side for at fremme øen Sardinien som turistmål gennem finansiering af virksomhedsaktiviteter med lufthavnsoperatørerne som mellemmænd.
Dels og under alle omstændigheder, forudsat at de tjenesteydelser, der blev leveret til lufthavnsoperatørerne, delvis – og skønt i alle tilfælde sekundært – var medfinansieret af andre investorer, herunder nævnte operatører selv, ændrer dette intet ved, at de midler, som lufthavnsoperatørerne anvendte til at betale luftfartsselskaberne inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, hidrørte fra staten, idet disse midler er de eneste, som nævnte luftfartsselskaber er forpligtet til at tilbagebetale til den italienske stat til gennemførelse af den anfægtede afgørelse. Hvis man i øvrigt skulle følge sagsøgerens ræsonnement, ville det være tilstrækkeligt for en medlemsstat at ansøge om, at dens foranstaltninger blev medfinansieret af aktører fra den private sektor, for at foranstaltningerne kunne undslippe anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF.
Sagsøgeren har videre hvad angår de midler, der var blevet tildelt af den autonome region til lufthavnsoperatørerne til gennemførelse af den omtvistede støtteordning, gjort gældende, at nævnte berørte operatører anvendte midlerne alene med det formål at øge deres fortjeneste, men at de ikke forvaltede nævnte midler i den almene interesse. Ifølge sagsøgerens argumentation indgik disse midler – der hidrørte fra det offentlige, og som var af ombyttelig karakter – når først de uden sondring var tildelt nævnte operatører, i operatørernes likvide kapital, hvorfor de var af privat karakter og blev anvendt til rent lukrative formål.
På statsstøtteområdet skal der i denne henseende erindres om, at statslige indgrebs formål ikke uden videre kan medføre, at de falder uden for begrebet statsstøtte i artikel 107 TEUF. Denne artikel sondrer nemlig ikke ud fra grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men bestemmelsen definerer disse i kraft af deres virkninger (jf. dom af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen,
C-487/06 P
,
EU:C:2008:757
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 26.11.2015, Spanien mod Kommissionen,
T-461/13
,
EU:T:2015:891
, præmis
).
Eftersom Kommissionen ved undersøgelsen af en foranstaltning kan være foranlediget til at undersøge, om en fordel kan anses for at være indirekte tildelt andre operatører end den umiddelbare modtager af overførslen af statsmidler (jf. i denne retning dom af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen,
C-382/99
,
EU:C:2002:363
, præmis
og
), må det antages, at for så vidt som det, som i den foreliggende sag, kan fastslås, at når en fordel, der stammer fra statsmidler, overføres af den umiddelbare modtager til en endelig støttemodtager, har det ingen relevans, om denne overførsel er blevet udført af den umiddelbare modtager på grundlag af et kommercielt hensyn, eller om denne overførsel forfulgte et formål af almen interesse.
Dette underbygges af den retspraksis, hvori det lægges til grund, at en fordel, der direkte tildeles bestemte fysiske eller juridiske personer, kan udgøre en indirekte fordel og som følge heraf statsstøtte for andre juridiske personer, som er virksomheder (jf. i denne retning dom af 19.9.2000, Tyskland mod Kommissionen,
C-156/98
,
EU:C:2000:467
, præmis
-
, af 13.6.2002, Nederlandene mod Kommissionen,
C-382/99
,
EU:C:2002:363
, præmis
og
-
, af 4.3.2009, Associazione italiana del risparmio gestito og Fineco Asset Management mod Kommissionen,
T-445/05
,
EU:T:2009:50
, præmis
, samt af 15.6.2010, Mediaset mod Kommissionen,
T-177/07
,
EU:T:2010:233
). I de sager, der gav anledning til disse domme, indgik overførslen af en fordel fra fysiske eller juridiske personer, der var umiddelbare modtagere af statsmidler, nemlig i et kommercielt forhold, hvilket bekræftede, at en underliggende kommerciel begrundelse for overførslen er uden relevans for vurderingen efter artikel 107, stk. 1, TEUF af den strøm, som statsmidlerne følger frem til den endelige modtager.
Hvad angår den af sagsøgeren påberåbte omstændighed, at den autonome region ikke havde udpeget et offentligt eller andet organ, der alene havde til opgave at forvalte de pågældende midler, er denne omstændighed ligeledes uden relevans for kvalificeringen af de omtvistede betalinger, som blev foretaget til fordel for sagsøgeren, som »statsmidler« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Det er ganske vist allerede blevet fastslået, at begrebet intervention ved hjælp af statsmidler havde til formål at omfatte ikke alene støtte ydet direkte af staten, men ligeledes støtte ydet af offentlige eller private organer, der er udpeget eller oprettet af staten med henblik på at forvalte støtten (jf. i denne retning dom af 22.3.1977, Steinike og Weinlig, sag
78/76
,
EU:C:1977:52
, præmis
, af 17.3.1993, Sloman Neptun,
C-72/91 og C-73/91
,
EU:C:1993:97
, præmis
, og af 30.5.2013, Doux Élevage og Coopérative agricole UKL-ARREE,
C-677/11
,
EU:C:2013:348
, præmis
). Domstolen har således begrundet, at fordele ydet af organer, der er adskilt fra staten, er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, TEUF, med, at det er nødvendigt at bevare den effektive virkning af reglerne om »statsstøtte« som fastlagt i artikel 107 TEUF, 108 TEUF og 109 TEUF, idet det sikres, at det ikke er muligt for medlemsstaterne at omgå statsstøttereglerne blot ved at oprette selvstændige institutioner, som foretager støttetildelingen (dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
).
Det kan imidlertid ikke udledes af denne retspraksis, at alene støtte ydet direkte af staten, dvs. uden mellemled, og støtte ydet af organer, der har fået overdraget ret til udøvelse af offentlige myndighedsbeføjelser eller opgaver af almen interesse, og som ikke er oprettet eller udpeget med henblik på at forvalte støtten, er omfattet af anvendelsesområdet for forbuddet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Tværtimod, som allerede bemærket ovenfor, kan selv en fordel, der direkte tildeles bestemte fysiske eller juridiske personer, udgøre en indirekte fordel og som følge heraf statsstøtte for andre juridiske personer, som er virksomheder (jf. præmis 108 ovenfor), vel at mærke uden, at der er krav om, at de pågældende fordele er ført igennem en organisation, der er specifikt udpeget eller oprettet af denne stat med henblik på at forvalte støtten.
Hvad angår sagsøgerens henvisning til dom af 16. maj 2000, Frankrig mod Ladbroke Racing og Kommissionen (
C-83/98 P
,
EU:C:2000:248
, præmis
), og af 15. januar 2013, Aiscat mod Kommissionen (
T-182/10
,
EU:T:2013:9
, præmis
), skal det fremhæves, at disse sager vedrørte situationer, hvori det drejede sig om at bestemme, om midler, som private virksomheder opnåede ved at handle som led i en koncession eller et monopol, kunne udgøre statsmidler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, selv om de aldrig formelt havde været indtægtsført på de berørte medlemsstaters konti.
I forbindelse med disse sager blev begrebet »statsmidler« udvidet i den betydning, at artikel 107, stk. 1, TEUF omfatter alle økonomiske midler, som de offentlige myndigheder faktisk kan anvende til at støtte virksomheder, uden at det har nogen betydning, om disse midler permanent er en del af statens formue. Det blev således fastslået, at selv om bestemte beløb ikke permanent besiddes af statsbudgettet, er den omstændighed, at de hele tiden kan kontrolleres af det offentlige og således står til rådighed for de kompetente nationale myndigheder, derfor tilstrækkelig til at karakterisere dem som »statsmidler« (dom af 16.5.2000, Frankrig mod Ladbroke Racing og Kommissionen,
C-83/98 P
,
EU:C:2000:248
, præmis
, og af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
).
På tilsvarende måde opstod i den sag, der gav anledning til dom af 19. december 2013, Association Vent De Colère! m.fl. (
C-262/12
,
EU:C:2013:851
), som sagsøgeren ligeledes har påberåbt sig, spørgsmålet, om en mekanisme, der bevirker fuld kompensation på den endelige brugers regning for de meromkostninger, som er blevet pålagt virksomheder på grund af en forpligtelse til at købe elektricitet fra vindenergi til en højere pris end markedsprisen, kunne henhøre under artikel 107, stk. 1, TEUF. Nærmere bestemt opstod spørgsmålet om kvalificeringen som statsmidler af midler indsamlet af et organ, der var særligt udpeget til at administrere disse midler, alt imens midlerne ikke nødvendigvis fuldt ud blev ført gennem nævnte organ. Domstolen fastslog i nævnte doms præmis 33, at disse midler i deres helhed var under offentlig kontrol, hvilket begrundede, at de skulle kvalificeres som »statsmidler«.
Selv om disse domme vedrører sager, hvori de pågældende midler, i modsætning til i den foreliggende sag, ikke umiddelbart hidrørte fra statsbudgettet eller var blevet ført gennem dette, bekræfter de således hvad angår betingelsen i artikel 107, stk. 1, TEUF om, at der skal være en fordel, der er tildelt direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler, at det afgørende kriterium er omfanget af den kontrol, som staten udøver med tildelingen af fordelen, navnlig med, ad hvilken kanal fordelen overføres (dom af 16.5.2000, Frankrig mod Ladbroke Racing og Kommissionen,
C-83/98 P
,
EU:C:2000:248
, præmis
, af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
, og af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
, præmis
), og at dette gælder, selv når tildelingen af nævnte fordel ikke indebærer en formel overførsel af statslige midler (jf. dom af 19.12.2013, Association Vent De Colère! m.fl.,
C-262/12
,
EU:C:2013:851
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I henseende til sagsøgerens argumentation i forbindelse med dom af 16. maj 2000, Frankrig mod Ladbroke Racing og Kommissionen (
C-83/98 P
,
EU:C:2000:248
), af 16. maj 2002, Frankrig mod Kommissionen (
C-482/99
,
EU:C:2002:294
), og af 19. december 2013, Association Vent De Colère! m.fl. (
C-262/12
,
EU:C:2013:851
), som tilsigter såvel den underliggende betingelse for »statsmidler« som betingelsen for, at staten kan tilregnes, skal det ikke desto mindre afgøres, om de beløb, som lufthavnsoperatørerne i den foreliggende sag betalte til luftfartsselskaberne, såsom sagsøgeren, hidrørte fra den italienske stats budget, i det foreliggende tilfælde den autonome region, om de stadig kunne kvalificeres som »statsmidler«, og i øvrigt om betalingerne foretaget af lufthavnsoperatørerne til de kontraherende luftfartsselskaber til gennemførelse af en række aftaler kunne tilregnes den italienske stat, i det foreliggende tilfælde den autonome region.
2)

Om spørgsmålet om, hvorvidt betalingerne gennemført af lufthavnsoperatørerne til fordel for luftfartsselskaberne kunne tilregnes den autonome region
For så vidt som omfanget af den kontrol, som staten udøver med tildelingen af en fordel, gør det muligt at vurdere, om denne fordel kan anses for at indebære anvendelse af »statsmidler«, skal der – for at efterprøve den underliggende betingelse i artikel 107, stk. 1, TEUF for, om staten kan tilregnes den pågældende foranstaltning – ligeledes tages hensyn til dette kontrolomfang ved undersøgelsen af, hvorvidt de offentlige myndigheder må anses for at være impliceret i vedtagelsen af nævnte foranstaltning (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
, og af 28.3.2019, Tyskland mod Kommissionen,
C-405/16 P
,
EU:C:2019:268
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), en implikation, som kan udledes på grundlag af en bedømmelse af sagens omstændigheder som helhed og den sammenhæng, hvori foranstaltningen er truffet, og i særdeleshed dennes rækkevidde, indhold eller hermed forbundne betingelser (jf. i denne retning dom af 16.5.2002, Frankrig mod Kommissionen,
C-482/99
,
EU:C:2002:294
, præmis
-
, og af 17.9.2014, Commerz Nederland,
C-242/13
,
EU:C:2014:2224
, præmis
-
).
I den foreliggende sag fastslog Kommissionen i den anfægtede afgørelse, at de midler, som den autonome region stillede til rådighed for lufthavnsoperatørerne, skulle anvendes og rent faktisk blev anvendt i henhold til instrukser udstedt af nævnte region, i det foreliggende tilfælde som betaling for de tjenester, som luftfartsselskaberne ydede, idet disse nærmere bestemt skulle åbne nye flyruter, øge hyppigheden og udvide driftsperioden for eksisterende ruter, nå mål for passagertal og levere markedsføringstjenester.
Retten forkaster indledningsvis sagsøgerens argument, hvorefter Kommissionen i punkt 75 i afgørelsen om at indlede proceduren havde anerkendt, at lov nr. 10/2010 ikke pålagde lufthavnsoperatørerne en forpligtelse til at overføre en bestemt andel af kompensationen til de kontraherende luftfartsselskaber, hvilket ifølge sagsøgeren var til hinder for, at Kommissionen efterfølgende kunne konkludere det modsatte i den anfægtede afgørelse. Da det som bekendt er formålet med den formelle undersøgelsesprocedure at uddybe undersøgelsen af den foranstaltning, som medlemsstaten har anmeldt, ligger det i selve tanken og målet med den mere uddybende undersøgelse af foranstaltningen, at Kommissionen ved afslutningen heraf kan nå frem til konklusioner, der er forskellige fra de i sagens natur foreløbige konklusioner, som den havde fremlagt i afgørelsen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure med det formål at begrunde nævnte indledning af proceduren (jf. i denne retning dom af 4.3.2009, Italien mod Kommissionen,
T-424/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2009:49
, præmis
).
Hvad dernæst angår sagsøgerens bestridelse af Kommissionens konstateringer i 357.-359. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter lufthavnsoperatørernes adfærd var fastlagt af den autonome region ved hjælp af lov nr. 10/2010 og aktivitetsplanerne, som skulle godkendes af den autonome region, før de kunne træde i kraft, må det konstateres, at lufthavnsoperatørerne ganske vist i lov nr. 10/2010 er angivet som værende de formelle modtagere af de i denne lov fastsatte betalinger.
I artikel 3, stk. 2, i lov nr. 10/2010 var det imidlertid udtrykkeligt fastsat, at kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet såvel som retningslinjerne for udformningen af lufthavnsoperatørernes aktivitetsplaner skulle fastlægges ved afgørelse truffet af regionalledelsen, mens det i denne lovs artikel 3, stk. 3 – ligeledes udtrykkeligt – var fastsat, at de af lufthavnsoperatørerne udformede aktivitetsplaner skulle vedlægges de tilknyttede retsakter og aftaler, og at de kun ville blive finansieret, hvis de var udformet i overensstemmelse med kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet samt med de af regionalledelsen vedtagne retningslinjer og kun, hvis de på forhånd var blevet forelagt det kompetente udvalg med henblik på en bindende udtalelse.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, navnlig idet denne har gjort gældende, at lov nr. 10/2010 ikke indeholder specifikke retningslinjer eller bindende instrukser rettet mod lufthavnsoperatørerne med hensyn til anvendelsen af de midler, som den autonome region havde til opgave at tildele dem på grundlag af de omtvistede foranstaltninger, fremgår det af de foranstaltninger, der blev iværksat ved lov nr. 10/2010, at bestemmelserne i denne lov nødvendigvis skulle sammenholdes med de lovtekster, som regionalledelsen i medfør af denne lov skulle vedtage, og som var en betingelse for betalingerne foretaget af den autonome region til de i den foreliggende sag omhandlede lufthavnsoperatører. Disse lovtekster, særligt regional afgørelse nr. 29/36, foreskrev imidlertid udtrykkeligt, at lufthavnsoperatørerne skulle indgive deres aktivitetsplaner til godkendelse hos den autonome region, og at nævnte planer, for at være berettiget til den finansiering, som den autonome region fastsatte, skulle være udformet i overensstemmelse med kriterierne for, karakteren af og varigheden af transporttilbuddet samt med de af regionalledelsen udstedte retningslinjer.
Tilbagebetalingsordningen vedrørende de udgifter, som lufthavnsoperatørerne havde forudbetalt, var desuden af en sådan karakter, at de gjorde det muligt for den autonome region at føre kontrol med lufthavnsoperatørernes initiativer, eftersom alene initiativer, der var udformet i overensstemmelse med nævnte regions retningslinjer og begrundet ved fremlæggelse af relevant kontraktlig og regnskabsmæssig dokumentation, kunne føre til finansiering i henhold til den omtvistede støtteordning. Sagsøgeren har i denne forbindelse gjort gældende, at lufthavnsoperatørerne inden for den ordning, som den autonome region havde iværksat, først blev kontrolleret, når de allerede have opnået 80% af den fastsatte finansiering. Det må imidlertid konstateres, at lufthavnsoperatørerne – ud over den omstændighed, at aktivitetsplanerne på et tidligere stadium af processen skulle underlægges den autonome regions godkendelse – ligeledes skulle fremlægge kvartalsrapporter med henblik på betalingen af 60% af støtten, og de kunne først opnå den sidste rate af betalingen, på 20%, når de havde bevist, at de havde fulgt instrukserne fra den autonome region.
Hvad angår dette spørgsmål er den manglende fremgangsmåde for den nøjagtige fordeling af de midler, som hver lufthavnsoperatør modtog, uden betydning, eftersom, for det første, nævnte operatører under alle omstændigheder kun indgik en kontraktmæssig forpligtelse med luftfartsselskaberne, når de havde den autonome regions garanti for, at de ville modtage de tilsvarende midler fra dette organ, og, for det andet, sagsøgeren stadig mangler at redegøre for, hvilken kontrakt indgået i denne sammenhæng der ikke har ført til finansiering fra den autonome region som følge af, at den budgetramme, som den autonome region indledningsvis havde fastsat, var opbrugt.
Den autonome regions indflydelse på indholdet og omfanget af lufthavnsoperatørernes initiativer bekræftes af operatørerne selv. Som det fremgår af 237. betragtning til den anfægtede afgørelse, oplyste GEASAR nemlig, at dette selskab havde forhandlet forslagene til markedsføringsaktiviteter med de luftfartsselskaber, der havde besvaret den indkaldelse af interessetilkendegivelser, som denne lufthavnsoperatør havde offentliggjort på sit websted, under hensyntagen til markedsføringsplanen vedrørende turisme udarbejdet af regionen som et af dens planlægningsinstrumenter. For SOGAER’s vedkommende hævdede dette selskab, som det fremgår af 313. betragtning til den anfægtede afgørelse, at nævnte region inden for rammerne af den omtvistede støtteordning ydede kompensation, som blot blev kanaliseret gennem lufthavnsoperatøren, vel at mærke »som et led i en plan, der er vedtaget, finansieret og overvåget af [den autonome region]«.
Som sagsøgeren har fremhævet, angav lov nr. 10/2010 ganske vist ikke, hvilke specifikke tiltag lufthavnsoperatørerne skulle foreslå i aktivitetsplanerne, ligesom loven ikke identificerede, hvilke luftfartsselskaber der skulle rettes henvendelse til. Sagsøgeren har heraf udledt, at de generelle principper, der var fastlagt i regional afgørelse nr. 29/36, og som skulle overholdes ved udarbejdelsen af aktivitetsplanerne, ikke kunne betragtes som »detaljerede specifikationer« vedrørende overførsel af specifikke midler til luftfartsselskaberne.
Det må i denne henseende konstateres, at det formelt set ganske rigtigt var op til lufthavnsoperatørerne at fremlægge aktivitetsplaner for den autonome region med henblik på at ansøge om midler inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, hvilket også gjaldt udvælgelsen af de kontraherende luftfartsselskaber, bl.a. for så vidt som det, således som sagsøgeren har fremhævet, ikke af lov nr. 10/2010 og dens gennemførelsesforanstaltninger udtrykkeligt fremgik, med hvilke luftfartsselskaber operatørerne nødvendigvis skulle indgå en kommerciel forbindelse. Henset til disse omstændigheder, når først lufthavnsoperatørerne havde besluttet at deltage i det finansieringsprogram, der var iværksat af den autonome region ved hjælp af den omtvistede støtteordning, var deres skønsbeføjelse med hensyn til at fastlægge forretningsplaner og udvælge kontraherende tjenesteudbydere stærkt begrænset af de kriterier og retningslinjer, som var bestemt af den autonome region.
Særligt henvisningen i artikel 3, stk. 3, i lov nr. 10/2010 til de aftaler, som lufthavnsoperatørerne skulle fremlægge, og henvisningen i regional afgørelse nr. 29/36 til de tilfælde, hvori aktivitetsplanerne blev gennemført af luftfartsselskaber, bekræfter, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, at den autonome region tilskyndede lufthavnsoperatørerne til at henvende sig til luftfartsselskaber, eftersom disse er de eneste enheder, der kan indgå aftale med luftfartsselskaberne om åbning og opretholdelse af flyforbindelser, hyppigheden heraf og passagermål, og eftersom nævnte region besluttede, hvilke flyruter der ville blive anset for støtteberettigede. Hvad desuden angår markedsføringsaktiviteter sondrede den autonome region mellem aktiviteter tilbudt af luftfartsselskaber, hvilket bekræfter, at lufthavnsoperatørerne var nødt til at henvende sig til sådanne selskaber, og aktiviteter tilbudt af andre tjenesteudbydere end luftfartsselskaber, som, således som Kommissionen har anført, ikke er omhandlet i den foreliggende sag, og hvis eksistens under alle omstændigheder ikke er af en sådan karakter, at den påvirker spørgsmålet om, hvorvidt de midler, som sagsøgeren modtog, hidrørte fra den autonome regions budget og kunne tilregnes denne.
Den kontrol, som den autonome region havde påtaget sig med den adfærd, som de lufthavnsoperatører, der havde besluttet at ansøge om de finansieringsforanstaltninger, som var fastsat inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, havde udvist inden for aftalerne, var tilstrækkelig til at fastslå, at nævnte adfærd kunne tilregnes regionen, idet regionen tidligt i forløbet udøvede en tæt kontrol med de aktivitetsplaner, som lufthavnsoperatørerne fremlagde, særligt med de berørte flyforbindelser og de planlagte markedsføringstjenester, og ligeledes senere i forløbet med de beløb, som lufthavnsoperatørerne havde afholdt til betaling for nævnte tjenester, som luftfartsselskaberne havde tilbudt som led i markedsføringen af øen Sardinien som turistmål.
I den autonome regions afgørelse nr. 300 og nr. 322 af henholdsvis 16. juni 2014 og 13. juni 2013, som fastsatte de endelige årlige beløb, fandt den autonome region i øvrigt, at »den intervention, der er nævnt i lov [nr. 10/2010] [blev] gennemført ved hjælp af lufthavnsoperatørerne, der fung[erede] som mellemmænd og forløbere for overførslen af midler til luftfartsselskaberne ifølge den fremgangsmåde, som regionen selv fastsatte, og som er udstukket ved førnævnte lov [nr. 10/2010] og dennes gennemførelsesforanstaltninger« (che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa), og at »luftfartsselskaberne skulle betragtes som de faktiske og eneste modtagere af strømmen af finansielle midler i medfør af lov [nr. 10/2010]« (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Præamblen til aftale nr. 25/2011 er i øvrigt et tydeligt bevis, således som Kommissionen har påpeget, for omfanget af den kontrol, som den autonome region udøvede, eftersom det heri faktisk præciseres, at det var »[i] overensstemmelse med de retningslinjer, som [den autonome] region havde offentliggjort, [at] SOGAER h[avde] udformet en aktivitetsplan, der beskrev den strategi og de tiltag, som [skulle] gennemføres for at nå målet for udvikling og konsolidering af trafikken«, og at »[f]inansieringen af aktivitetsplanen [var] underlagt det regionale råds godkendelse i henhold til artikel 3, stk. 3, i lov [nr. 10/2010]«.
Henset til samtlige disse omstændigheder må sagsøgerens argumentation med hensyn til lufthavnsoperatørernes angivelige beslutningsmæssige selvstændighed i forbindelse med fastlæggelsen af disses kontraktforhold i forhold til de kontraherende luftfartsselskaber på grundlag af den omtvistede støtteordning forkastes som ugrundet.
Den af sagsøgeren påberåbte omstændighed, at nogle af de aktivitetsplaner, som lufthavnsoperatørerne indgav, indeholdt detaljererede beregninger af den rigtige fordeling mellem den kompensation, der skulle ydes til tredjeparter, i det foreliggende tilfælde luftfartsselskaberne, og de forventede økonomiske fordele ved de tjenesteydelser, som luftfartsselskaberne leverede, beviser ikke, at de handlede med henblik på at maksimere deres investeringer. Den omhandlede kompensation, som er omfattet af forpligtelsen til tilbagebetaling i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2, udgjorde nemlig ikke for nævnte lufthavnsoperatører en investering med egne midler, men alene en investering, der, når alt kommer til alt, blev foretaget i den autonome regions navn og på dennes vegne, idet regionen handlede med henblik på Sardiniens økonomiske udvikling, bl.a. ved at øge hyppigheden af flyforbindelser til øen og antallet af passagerer.
Lufthavnsoperatørerne havde ganske vist en interesse i at deltage som mellemmænd i gennemførelsen af den omtvistede støtteordning, eftersom luftfartsselskabernes gennemførelse af deres forpligtelser med hensyn til hyppigheden af flyforbindelser og mål for passagertal samt levering af markedsføringstjenester bevirkede, at trafikken i de berørte lufthavne steg, ligesom de berørte lufthavnsoperatørers lufthavnsindtægter og indtægter fra ikke-lufthavnsrelaterede aktiviteter uundgåeligt også steg. Dette ændrer dog på ingen måde ved, at den pris, der var aftalt for luftfartsselskabernes tjenester, og som er omfattet af forpligtelsen til tilbagebetaling på grundlag af den anfægtede afgørelses artikel 2, var båret finansielt af den autonome region, og ikke af lufthavnsoperatørerne. Det er i denne henseende uden betydning, at for enkelte aftaler, der ikke indeholdt en ophævelsesklausul, såsom den, der findes i aftale nr. 25/2011, måtte nogle lufthavnsoperatører indfri et restbeløb over for bestemte luftfartsselskaber, såfremt de ikke havde kunnet opnå fuld tilbagebetaling af de forudbetalte beløb, som følge af, at den autonome region under gennemførelsen af disse aftaler besluttede at indstille den omtvistede støtteordning. Dels blev langt størstedelen af aftalerne finansieret af den autonome region. Dels, og under alle omstændigheder, indgik disse restbeløb ikke i de beløb, som Kommissionen havde beregnet som udgørende en fordel for luftfartsselskaberne.
Det må ligeledes konstateres, i øvrigt i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, at artikel 3, stk. 3, i lov nr. 10/2010 udtrykkeligt henviste til lufthavnsoperatørernes fremlæggelse af aftaler, mens regional afgørelse nr. 29/36 henviste til fremlæggelse af kvartalsrapporter og dokumentation vedrørende aktiviteterne. Kommissionen kunne følgelig i den anfægtede afgørelse fastslå, at den autonome region havde kunnet kontrollere, at de aftaler om tjenesteydelser, som lufthavnsoperatørerne havde indgået med luftfartsselskaberne, og som operatørerne skulle fremlægge for den autonome region, i det mindste for at opnå den sidste rate af finansieringen, overholdt regionens krav, således som disse er fremsat i lov nr. 10/2010 og dens gennemførelsesforanstaltninger.
Hvad angår lufthavnsoperatørernes forpligtelse til – navnlig i henhold til regional afgørelse nr. 29/36 hvad angår de aktivitetsplaner, som luftfartsselskaberne udformede – at iværksætte en sanktionsordning med det formål at sikre, at luftfartsselskaberne opfyldte deres forpligtelser over for lufthavnsoperatørerne, særligt med hensyn til overholdelse af hyppigheden af flyforbindelser, passagertal og antal udbudte flysæder, må det konstateres, at lufthavnsoperatørernes indføjelse af nævnte klausuler i de aftaler, de indgik med luftfartsselskaberne, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke afspejlede en kommerciel risiko, som nævnte operatører søgte at sikre sig mod for at beskytte deres investeringer. Som lufthavnsoperatørerne selv bekræftede, blev de omhandlede investeringer kun foretaget, hvis der var udsigt til efterfølgende at opnå fuld tilbagebetaling heraf fra den autonome region.
Indføjelsen af nævnte sanktionsklausuler i de aftaler, der blev indgået med de kontraherende luftfartsselskaber, kan således først og fremmest forklares ved lufthavnsoperatørernes hensyn til at overholde deres forpligtelser i henhold til regional afgørelse nr. 29/36 for dermed at forvisse sig om, at de faktisk ville modtage de finansielle tilskud, som de havde ansøgt den autonome region om, og som de havde forudbetalt i forbindelse med udførelsen af nævnte aftaler. Betragtet ud fra den autonome regions interesse, og således som Kommissionen har anført, var hensigten med at pålægge lufthavnsoperatørerne en forpligtelse til at indføre en sanktionsordning at beskytte den offentlige investering, idet man sikrede, at de tildelte midler blev anvendt korrekt og foranledigede de forventede tjenesteydelser med henblik på at markedsføre turismen på Sardinien. Dette gælder ligeledes for den overvågningsmekanisme, som bevirkede, at lufthavnsoperatørerne skulle fremlægge såvel kvartalsrapporter som al form for dokumentation, såsom regnskabsbilag og aftaler, for den autonome region, før de kunne modtage de sidste betalingsrater i forbindelse med den finansiering, som nævnte region havde tilbudt.
I lyset af samtlige ovenstående betragtninger begik Kommissionen ingen retlig fejl eller i særdeleshed intet åbenbart urigtigt skøn, da den i 355.-361. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at lufthavnsoperatørerne kunne anses for mellemmænd mellem den autonome region og luftfartsselskaberne, idet operatørerne overførte alle de midler, de modtog fra den autonome region, og dermed handlede i overensstemmelse med de anvisninger, de modtog fra nævnte region gennem de aktivitetsplaner, som sidstnævnte godkendte.
Henset til disse omstændigheder begik Kommissionen ingen retlig fejl, da den konkluderede, at lufthavnsoperatørernes betalinger til luftfartsselskaberne i medfør af aktivitet 1 og 2 svarede til statsmidler, og at de kunne tilregnes den italienske stat.
Følgelig bør det første anbringendes andet led, og dermed det første anbringende i sin helhed, forkastes som ugrundet.
2.

Om det andet anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt luftfartsselskaberne havde oppebåret en fordel
Inden for rammerne af det andet anbringende har sagsøgeren nærmere bestemt fremsat fire led, med hvilke denne tilsigter at bestride den anfægtede afgørelse, for så vidt som Kommissionen med urette konkluderede, for det første, at den omtvistede støtteordning udgjorde en »støtteordning« som omhandlet i artikel 1, litra d), i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF (
EUT 2015, L 249, s. 9
), for det andet, at den autonome region ikke havde handlet i overensstemmelse med princippet om den private investor i en markedsøkonomi, for det tredje, at det ikke var muligt at anvende princippet om den private investor også på det finansielle forhold mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne, og, for det fjerde, at lufthavnsoperatørerne ikke havde modtaget nogen uberettiget fordel fra den autonome region til gennemførelse af lov nr. 10/2010.
Først skal det andet anbringendes første led undersøges, dernæst skal dette anbringendes andet og tredje led undersøges samlet, og endelig skal dets fjerde og sidste led undersøges.
a)

Om det andet anbringendes første led om tilsidesættelse af definitionen af »støtteordning« i henhold til artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589
Inden for rammerne af det andet anbringendes første led har sagsøgeren bestridt Kommissionens kvalificering af de omtvistede foranstaltninger som »støtteordning« med den begrundelse, at kvalificeringen er støttet på en fejlagtig anvendelse af den definition, som er opstillet for det første tilfælde i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589, der omfatter »enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt«. Ifølge sagsøgeren kunne Kommissionen ikke i den foreliggende sag tage gennemførelsesforanstaltningerne til lov nr. 10/2010 i betragtning som bestanddele af den nævnte ordning, da dette ville svare til at tillade Kommissionen at omgå det problem, der knytter sig til den omstændighed, at denne lov for at kunne gennemføres krævede yderligere gennemførelsesforanstaltninger. Kommissionen kunne ved anvendelsen af artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589 dermed ikke tage gennemførelsesforanstaltninger vedtaget af den berørte medlemsstat i betragtning, hvorfor særligt konklusionen i 349. betragtning til den anfægtede afgørelse ifølge sagsøgeren er fejlagtig.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at betingelsen om, at der ikke må være behov for »yderligere gennemførselsforanstaltninger«, var så meget desto mindre opfyldt i den foreliggende sag, som Den Italienske Republik efter anmeldelsen af de omtvistede foranstaltninger fortsatte med at vedtage gennemførelsesforanstaltninger, såsom regionallov nr. 15 af 7. august 2012, afgørelse nr. 649 af2. oktober 2012 og afgørelse nr. 4/34 af 5. februar 2014, som nævnes i 40. og 41. betragtning til den anfægtede afgørelse, men som Kommissionen ikke undersøgte som bestanddele af den omtvistede støtteordning.
Sagsøgeren har i øvrigt fremhævet, at lov nr. 10/2010, modsat kravet ifølge artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589, ikke definerer luftfartsselskaberne som potentielle modtagere af individuel støtte »generelt og abstrakt«, eftersom tværtimod hverken denne lov eller gennemførelsesforanstaltningerne nævner ordet »luftfartsselskab«. Kun regional afgørelse nr. 29/36 nævner finansieringsmodtagerne, nærmere bestemt de sardinske lufthavne Alghero, Cagliari-Elmas, Olbia, Oristano og Tortoli, hvilket bekræfter, at disse var de eneste modtagere af støtte under de omtvistede foranstaltninger.
Sagsøgeren har konkluderet, at Kommissionen, eftersom den ikke stod over for en støtteordning, der var vedtaget af den autonome region, burde have undersøgt de omtvistede foranstaltninger i lyset af kriteriet om den private investor. Det var under alle omstændigheder med urette, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse konkluderede, at den, når der forelå en støtteordning – hvilket sagsøgeren har bestridt – ikke kunne undersøge aftalerne mellem lufthavnene og luftfartsselskaberne individuelt, herunder i henseende til kriteriet om den private investor. Anvendelsen af kriteriet om den private investor havde nemlig ifølge sagsøgeren været undersøgt i flere sager, hvori der havde været rejst tvivl om støtteordninger, såsom den såkaldte italienske »Prodi-lov«, der indførte særlig administration for større kriseramte virksomheder, i de sager, der førte til dom af 1. december 1998, Ecotrade (
C-200/97
,
EU:C:1998:579
), og af 17. juni 1999, Piaggio (
C-295/97
,
EU:C:1999:313
).
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det andet anbringendes første led forkastes som ugrundet, idet den er af den opfattelse, at sagsøgeren har misforstået definitionen af en støtteordning. Det er nemlig af afgørende betydning, at modtagerne i nævnte ordning defineres generelt og abstrakt. Når dette ikke længere er tilfældet, skyldes det ifølge Kommissionens udlægning imidlertid alene, at man befinder sig inden for rammerne af selve anvendelsen af denne ordning. I den foreliggende sag udgøres støtteordningen på én gang af lov nr. 10/2010 og de forskellige gennemførelsesretsakter. Kommissionen har anerkendt, at en støtteordning i enkelte særlige tilfælde kan forstås i henseende til kriteriet om den private investor i en markedsøkonomi. Dette er tilfældet, når alle støttemodtagere inden for en sådan ordning er ejet og kontrolleret af staten. Dette er dog åbenlyst ikke tilfældet i den foreliggende sag, så meget desto mindre som den omtvistede støtteordning udtrykkeligt forfølger almene politiske mål.
Der erindres i denne henseende om, at der i henhold til artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589 ved »støtteordning« bl.a. skal forstås »enhver retsakt, på grundlag af hvilken der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger kan ydes individuel støtte til virksomheder, som inden for denne retsakt defineres generelt og abstrakt«. Da Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Retten har indrømmet, at den anden definition af begrebet støtteordning som fastsat i denne bestemmelse ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag, skal det fastlægges, om den omtvistede støtteordning faktisk udgjorde en støtteordning som omhandlet i den første forudsætning under artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589.
Hvad angår denne definition har Retten tidligere fastslået, for det første, at for så vidt som individuel støtte ydes uden iværksættelse af yderligere gennemførelsesforanstaltninger, må de væsentlige elementer i den pågældende støtteordning nødvendigvis fremgå af bestemmelserne i denne ordning. Når nationale myndigheder for det andet anvender den omhandlede ordning, kan disse myndigheder ikke råde over en skønsbeføjelse ved fastsættelsen af væsentlige elementer af den pågældende støtte med hensyn til spørgsmålet om tilskud. For at det kan udelukkes, at der foreligger sådanne gennemførelsesforanstaltninger, skal de nationale myndigheders beføjelser nemlig begrænses til teknisk anvendelse af de bestemmelser, der udgør den pågældende ordning, i givet fald efter at have kontrolleret, at ansøgerne opfylder betingelserne for at kunne drage fordel af den. For det tredje følger det af artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589, at de retsakter, der udgør grundlaget for støtteordningen, skal definere støttemodtagerne på en generel og abstrakt måde, selv om det fortsat er uafklaret, hvilken støtte de vil modtage (dom af 14.2.2019, Belgien og Magnetrol International mod Kommissionen,
T-131/16 og T-263/16
, under appelbehandling,
EU:T:2019:91
, præmis
-
).
Der erindres i øvrigt om, at kvalificeringen af en række foranstaltninger, der er vedtaget af de offentlige myndigheder i en medlemsstat, som støtteordning har den konsekvens, at Kommissionen – også for at mindske denne institutions administrative byrde – i afgørelsens begrundelse kan nøjes med at studere den omhandlede ordnings egenskaber ved bedømmelsen af, om det, på grund af de nærmere bestemmelser, der er fastsat i henhold til ordningen, medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især vil kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen er i en afgørelse vedrørende en sådan ordning dermed ikke forpligtet til at foretage en undersøgelse af støtten, der i hvert enkelt individuelt tilfælde er tildelt i henhold til en sådan ordning. Det er alene ved tilbagesøgningen af støtte, i det foreliggende tilfælde på nationalt plan, at det er nødvendigt at efterprøve hver berørt virksomheds individuelle situation (jf. i denne retning dom af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag bemærkede Kommissionen i 349. betragtning til den anfægtede afgørelse, at de anmeldte foranstaltninger udgjorde en støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589 med den begrundelse, at »[p]å grundlag af den retlige ramme, som er beskrevet i [den anfægtede] afgørelses afsnit 2, k[unne] der uden yderligere gennemførelsesforanstaltninger ydes individuel støtte til virksomheder (f.eks. luftfartsselskaber), som inden for lov nr. 10/2010 [blev] definere[t] generelt og abstrakt (dvs. der [blev ikke] nævn[t] […] individuelle virksomheder)«.
Den retlige ramme, som det drejer sig om, er den, der fremgår af afsnittet med overskriften »2.3. Retsforskrifter« i den anfægtede afgørelse, og som omhandler følgende bestanddele: artikel 3 i lov nr. 10/2010, regionalt dekret nr. 122/347 af 17. maj 2010, hvorved det blev bestemt, at de beløb, der var fastsat ved lov nr. 10/2010, ville blive betalt over det regionale budget, regional afgørelse nr. 29/36, nr. 43/37 og nr. 52/117, regionallov nr. 1 af 19. januar 2011, hvorved bidragene fra den autonome region til lufthavnsoperatørerne blev nedsat til henholdsvis 21100000 EUR for 2011 og 21500000 EUR for 2012 og 2013, regionallov nr. 12 af 30. juni 2011, hvorved der blev fastlagt en ordning for finansielle forskud, der skulle udbetales gennem etableringen af en ad hoc-fond under SFIRS, som ændret ved regionallov nr. 15 af 7. august 2012, som blev gennemført ved afgørelse nr. 694 af 2. oktober 2012, og endelig ved afgørelse nr. 4/34 af 5. februar 2014, hvorved tildelingen af de regionale bidrag for 2013 blev ændret for at tage hensyn til nedsættelsen af de regionale bidrag, der blev vedtaget i forbindelse med den autonome regions budget i henhold til lov nr. 10/2010 og lufthavnsoperatørernes faktiske omkostninger.
I denne henseende inkluderede Kommissionen for det første, således som sagsøgeren har fremhævet, ganske vist i den retlige ramme, der efter dens opfattelse udgjorde den omtvistede støtteordning, lovtekster, som den autonome region havde vedtaget efter Den Italienske Republiks anmeldelse af den foranstaltning, der er genstand for den anfægtede afgørelse.
Det kan imidlertid netop ske, at Kommissionen i løbet af den formelle undersøgelsesprocedure kommer i besiddelse af nye oplysninger, eller at dens analyse udvikler sig i forhold til afgørelsen om at indlede denne procedure. For så vidt som Kommissionen således efter vedtagelsen af en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure konstaterer, at denne afgørelse er baseret på enten ufuldstændige oplysninger eller på en fejlagtig retlig vurdering af disse omstændigheder, har den mulighed for at tilpasse sin holdning ved at vedtage en afgørelse om ændring (dom af 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen,
T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08
,
EU:T:2011:493
, præmis
). En sådan afgørelse er dog ikke begrundet, hvis den undersøgelsesramme, der er fastlagt i afgørelsen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure, ikke er blevet ændret væsentligt, og hvis de faktiske og retlige spørgsmål, der udgør grundlaget for Kommissionens ræsonnement, i det væsentlige er de samme (dom af 2.7.2015, Frankrig og Orange mod Kommissionen,
T-425/04 RENV og T-444/04
RENV,
EU:T:2015:450
, præmis
).
I den foreliggende sag gælder, for det første, at på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og på det tidspunkt, hvor de berørte parter, heriblandt sagsøgeren, indgav deres bemærkninger under den administrative procedure, var de retsakter, som sagsøgeren har henvist til, og som ikke var nævnt i afgørelsen om at indlede proceduren, dvs. regionallov nr. 15 af 7. august 2012, afgørelse nr. 694 af 2. oktober 2012 og afgørelse nr. 4/34 af 5. februar 2014, allerede vedtaget og trådt i kraft. For det andet og ikke mindst fremgår det af 67. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den autonome region i hele gennemførelsesperioden for den omtvistede støtteordning progressivt reducerede de beløb, der oprindeligt var forpligtet til finansiering af nævnte ordning. De lovtekster, som sagsøgeren har anført, er netop dem, hvorved nævnte beløb blev ændret, uden at kernen i foranstaltningerne blev påvirket. Kommissionen kunne således i den anfægtede afgørelse tage disse lovtekster i betragtning, selv om de var vedtaget efter Den Italienske Republiks anmeldelse af den omtvistede støtteordning.
Dernæst kunne Kommissionen, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, tage de gennemførelsesbestemmelser til lov nr. 10/2010, som den autonome region havde vedtaget, i betragtning som bestanddele i den omtvistede støtteordning. Ordlyden af artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589 udelukker nemlig ikke muligheden for at kvalificere en række almindelige bestemmelser og deres gennemførelsesbestemmelser som støtteordning. Tværtimod præciserer denne bestemmelse, at der, for at der kan ydes støtte til individuelle modtagere, ikke må være behov for at vedtage »yderligere« gennemførelsesforanstaltninger.
I den foreliggende sag var tildeling af finansiering fra den autonome regions ledelse imidlertid ikke afhængig af, at nævnte autonome region vedtog »yderligere« gennemførelsesforanstaltninger i forhold til dem, der allerede var vedtaget, og som er opregnet i den anfægtede afgørelses afsnit 2.3.
I denne henseende udgjorde de aktivitetsplaner, der blev vedtaget, og de individuelle aftaler, der blev indgået mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke »yderligere« gennemførelsesbestemmelser til støtteordningen, men henhørte allerede under den individualiserede gennemførelse af denne ordning, dvs. individuel tildeling af støtte, i første række til de umiddelbare modtagere, lufthavnsoperatørerne, dernæst, i anden række, til de endelige modtagere, luftfartsselskaberne.
Det må nemlig konstateres, at de lovtekster, som Kommissionen tog i betragtning som bestanddele i den omtvistede støtteordning, fastlagde de væsentlige dele af den omhandlede støtteordning og muliggjorde tildeling af individuel støtte, uden at der var behov for yderligere gennemførelsesforanstaltninger, for så vidt som de betingelser, der var fastsat i disse lovtekster, var opfyldt, hvilket navnlig indebar, dels, at den autonome region skulle godkende de aktivitetsplaner fra lufthavnsoperatørerne, som fastlagde markedsføringsaktiviteterne for regionen Sardinien som turistmål, dels at lufthavnsoperatørerne for at modtage betalingen af de beløb, som de havde forudbetalt inden for rammerne af udførelsen af de aftaler, som de i den forbindelse havde indgået med luftfartsselskaberne, skulle fremlægge nævnte aftaler og regnskabsbilag for den autonome region som dokumentation for de afholdte udgifter.
Det følger ligeledes af de bestemmelser, som Kommissionen identificerede som udgørende den omtvistede støtteordning, at da de nationale myndigheder, dvs. den autonome regions ledelse, gennemførte nævnte ordning, rådede disse myndigheder ikke over en skønsbeføjelse ved fastsættelsen af væsentlige elementer af den pågældende støtte med hensyn til spørgsmålet om tilskud. Det fremgår nemlig, at de årlige budgetrammer oprindeligt var fastsat ved lov nr. 10/2010, at de blev tilpasset under gennemførelsen af de omtvistede foranstaltninger, og at der i gennemførelsesbestemmelserne, særligt i afgørelse nr. 29/36, var fastsat kriterier for fordelingen af midlerne mellem lufthavnsoperatørerne, såfremt de beløb, der var ansøgt om, oversteg det samlede fastsatte beløb, således at forstå, at den autonome region i virkeligheden ikke behøvede at anvende nævnte kriterier, og at den efter anmodning fra lufthavnsoperatørerne tilbagebetalte så godt som de fulde beløb, som disse havde afholdt.
På stadierne, for det første, for lufthavnsoperatørernes vedtagelse af aktivitetsplanerne, for det andet, for indgåelsen af aftalerne mellem disse og luftfartsselskaberne, og, for det tredje, for nævnte operatørers indgivelse af finansieringsansøgninger, og, for det fjerde, for tilbagebetalingen af forskuddene fra den autonome region, begrænsede ledelsen for sidstnævnte sig således til teknisk anvendelse af de bestemmelser, der udgjorde den pågældende ordning, i givet fald efter at have kontrolleret, at ansøgerne opfyldte betingelserne for at kunne drage fordel af den.
Endelig definerede de retsakter, der udgjorde grundlaget for den omtvistede støtteordning, således som det er fastsat i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589, de umiddelbare modtagere generelt og abstrakt, nærmere bestemt lufthavnsoperatørerne, samtidig med at det ikke blev fastlagt, hvilken individuel støtte der skulle ydes disse modtagere.
Hvad angår de kontraherende luftfartsselskaber, som Kommissionen betragtede som de endelige og dermed faktiske modtagere under de omtvistede støtteforanstaltninger, er den manglende formelle identificering af denne type modtagere, for det første og generelt, ikke i sig selv til hinder for at kvalificere foranstaltningerne som »støtteordning«, eftersom dette begreb i så fald ville blive frataget sin effektive virkning, idet Kommissionen ville blive tvunget til at undersøge et potentielt højt antal af faktiske individuelle modtagere, herunder i situationer som i de sager, der førte til dom af 19. september 2000, Tyskland mod Kommissionen (
C-156/98
,
EU:C:2000:467
, præmis
-
), af 13. juni 2002, Nederlandene mod Kommissionen (
C-382/99
,
EU:C:2002:363
), af 4. marts 2009, Associazione italiana del risparmio gestito og Fineco Asset Management mod Kommissionen (
T-445/05
,
EU:T:2009:50
), og af 15. juni 2010, Mediaset mod Kommissionen (
T-177/07
,
EU:T:2010:233
), selv om støtten til disse modtagere blev ydet inden for rammerne af nogle generelle foranstaltninger.
Ovenstående bestyrkes af, at Kommissionen, selv uden at nævne en retsakt, i medfør af hvilken der er indført en sådan støtteordning, kan basere sin opfattelse på de i sagen foreliggende omstændigheder som helhed, såfremt disse godtgør, at der virkelig er iværksat en støtteordning (jf. i denne retning dom af 13.4.1994, Tyskland og Pleuger Worthington mod Kommissionen,
C-324/90 og C-342/90
,
EU:C:1994:129
, præmis
og
). I den foreliggende sag kunne Kommissionen følgelig, selv om luftfartsselskaberne ikke formelt var udpeget som modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, basere sin opfattelse på bestanddelene i de iværksatte foranstaltninger som helhed, formelt til fordel for lufthavnsoperatørerne, for dernæst at konkludere, at der i virkeligheden var iværksat en støtteordning til fordel for luftfartsselskaberne som de faktiske og endelige modtagere af støtte under disse foranstaltninger.
For det andet og under alle omstændigheder må det, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, konstateres, at selv om lov nr. 10/2010 ikke nævnte luftfartsselskabernes indblanding i den fastsatte finansieringsordning, henviste den dog til fremlæggelsen af aftaler – i det foreliggende tilfælde indgået med disse selskaber – mens regional afgørelse nr. 29/36 udtrykkeligt henviste til, at lufthavnsoperatørerne skulle fastsætte en sanktionsordning, såfremt aktivitetsplanerne blev udformet af luftfartsselskaberne. Den omtvistede støtteordning identificerede således luftfartsselskaberne generelt og abstrakt som aktive deltagere i den finansieringsordning, som den autonome region havde indført. Uagtet at lufthavnsoperatørerne i regional afgørelse nr. 29/36 blev udpeget som støttemodtagere under de vedtagne foranstaltninger, anerkendte den autonome region i øvrigt selv i førnævnte afgørelse nr. 300 og nr. 322, at luftfartsselskaberne skulle anses for de faktiske modtagere af støtte under nævnte foranstaltninger.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger var det med føje, at Kommissionen kvalificerede det regelsæt, der fremgår af 35.-41. betragtning til den anfægtede afgørelse, som en »støtteordning« som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, begrundede Kommissionen desuden ikke i den anfægtede afgørelse, hvorfor den i den foreliggende sag afslog at anvende princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, med henvisning til, at et sådant princip ikke kunne anvendes på en sag om en støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589. Hvad angår de øvrige argumenter, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med nævnte princip, vil disse blive undersøgt inden for rammerne af det andet anbringendes andet led.
Det andet anbringendes første led må følgelig forkastes som ugrundet.
b)

Om det andet anbringendes andet og tredje led om anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til den autonome region og til lufthavnsoperatørerne
Inden for rammerne af det andet anbringendes andet og tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen begik en retlig fejl, da den afslog at anvende princippet om den private aktør i en markedsøkonomi såvel i forhold til den autonome region som i forhold til lufthavnsoperatørerne. Kommissionen har nedlagt påstand om, at dette anbringendes to led forkastes som ugrundede.
Først skal det andet anbringendes tredje led, og dernæst dets andet led, undersøges.
1)

Om det andet anbringendes tredje led om anvendelsen af princippet om den private investor på kontraktforholdene mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne
Inden for rammerne af det andet anbringendes tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen burde have undersøgt, hvorvidt kriteriet om den private investor kunne finde anvendelse, ikke alene i forhold til den autonome regions afgørelse om at tildele midler til lufthavnsoperatørerne, men ligeledes i forhold til sidstnævntes afgørelser om at betale luftfartsselskaberne for de tjenester, som de leverede til lufthavnsoperatørerne inden for rammerne af de aftaler, som de indgik med disse, særligt vedrørende Olbia og Cagliari-Elmas lufthavn.
Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse i det væsentlige begrundede uanvendeligheden af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til transaktionerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne med henvisning til, at de undersøgte foranstaltninger udgjorde en støtteordning, der var etableret af en offentlig myndighed af almene politiske hensyn, som dækkede flere lufthavne, og ikke en individuel aftale mellem en lufthavn og et luftfartsselskab. Det var desuden åbenlyst for Kommissionen, at lufthavnsoperatørerne ikke handlede som aktører i en markedsøkonomi, da de indgik de forskellige aftaler med luftfartsselskaberne. De gennemførte nemlig blot den omtvistede støtteordning, der var etableret af den autonome region med det formål at øge lufttrafikken til generel fordel for øen Sardiniens område.
I denne henseende er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen ikke kunne udelukke anvendelsen af kriteriet om den private investor med den begrundelse, at lufthavnsoperatørerne angiveligt skulle gennemføre en generel støtteordning, idet den derved udelukkede den mulighed, at de handlede som aktører i en markedsøkonomi.
Hvad angår sagsøgerens argumentation vedrørende anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i lyset af den grad af selvstændighed, som lufthavnsoperatørerne havde med hensyn til at anvende midlerne ydet af den autonome region og til at fastlægge deres kontraktforhold over for luftfartsselskaberne, må denne argumentation forkastes af de grunde, der allerede er redegjort for ovenfor inden for rammerne af behandlingen af det første anbringendes andet led.
Som sagsøgeren har erkendt, må det endvidere konstateres, at de to berørte lufthavnsoperatører i den foreliggende sag, dvs. operatørerne i Cagliari-Elmas og i Olbia lufthavn, under alle omstændigheder ikke er ejet af den autonome region. Som Kommissionen med føje har gjort gældende, er det imidlertid – for at det kan overvejes at anvende princippet om den private aktør i en markedsøkonomi på en finansiel transaktion mellem to virksomheder med det formål at undersøge, hvorvidt denne transaktion i lyset af artikel 107, stk. 1, TEUF, sammenholdt med artikel 345 TEUF (jf. i denne retning dom af 21.3.1990, Belgien mod Kommissionen,
C-142/87
,
EU:C:1990:125
, præmis
, af 21.3.1991, Italien mod Kommissionen,
C-303/88
,
EU:C:1991:136
, præmis
, og af 12.12.1996, Air France mod Kommissionen,
T-358/94
,
EU:T:1996:194
, præmis
), forfølger en økonomisk rationalitet, hvorved det kan udelukkes, at transaktionen kan føre til, at den første virksomhed tildeler en fordel til den anden virksomhed – stadig en forudsætning, at den første virksomhed er ejet af staten, og at staten kan anses for at handle som investor med forventning om et økonomisk afkast af sin investering på mellemlangt eller langt sigt.
Henset til disse omstændigheder fremgår det – uafhængigt af, at der, som påberåbt af sagsøgeren, blev udarbejdet forretningsplaner for luftfartsselskaberne og/eller forudgående rentabilitetsanalyse af lufthavnsoperatørernes investeringer – dels, at nævnte operatører ikke var ejet af den autonome region, dels og under alle omstændigheder, at disse blot anvendte de penge, der var stillet til deres rådighed af den autonome region for at erhverve tjenester i henhold til sidstnævntes instrukser.
Det følger heraf, at lufthavnsoperatørerne, således som Kommissionen med føje fastslog i den anfægtede afgørelse, i det væsentlige begrænsede sig til at gennemføre den omtvistede støtteordning. Eftersom nævnte operatører desuden ikke var ejet af staten, var der ikke grundlag for at undersøge transaktionerne mellem luftfartsselskaberne og lufthavnsoperatørerne i lyset af kriteriet om den private aktør i en markedsøkonomi, selv om disse transaktioner blev foretaget ved hjælp af statsmidler, i det foreliggende tilfælde fra den autonome region.
Denne konstatering drages ikke i tvivl af den omstændighed, at lufthavnsoperatørerne – forudsat at dette kan fastslås – også betalte luftfartsselskaberne med egne midler. Dels mangler sagsøgeren nemlig at bevise, hvilke beløb lufthavnsoperatørerne betalte med egne midler uden at opnå eller at ansøge om efterfølgende tilbagebetaling herfor fra den autonome region i henhold til den omtvistede støtteordning, selv om Kommissionen har anført – uden at sagsøgeren har fremlagt bevis for det modsatte – at lufthavnsoperatørerne kun anvendte egne midler i yderst begrænset omfang og udelukkende for at leve op til deres resterende kontraktlige forpligtelser, efter at den autonome region indstillede den omtvistede støtteordning. Dels må det erindres, at lufthavnsoperatørernes angivelige egne investeringer under alle omstændigheder ikke er omfattet af forpligtelsen til tilbagebetaling i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2 og ikke afspejler, at operatørerne påtog sig betydelige kommercielle risici i forbindelse med anvendelsen af midlerne fra den autonome region.
Luftfartsselskaberne blev desuden, således som Kommissionen har gjort gældende, kun udvalgt med det formål, at lufthavnsoperatørerne kunne modtage de regionale finansieringer, der var beregnet til at betale deres tjenester. Som Kommissionen har fremhævet, særligt i retsmødet, er det imidlertid usandsynligt, at lufthavnsoperatørerne uden finansiering fra den autonome region ville have rådet over tilstrækkelige midler – i det foreliggende tilfælde et tocifret millionbeløb i euro – til at give sig i kast med erhvervelser af et sådant omfang hos luftfartsselskaberne, herunder forpligtelser til at åbne nye flyforbindelser, opnåelse af mål for passagertrafikken og markedsføringstjenester. Ligeledes, selv hvis lufthavnsoperatørerne, således som sagsøgeren har anført, takket være de positive virkninger af de tjenester, som luftfartsselskaberne leverede i henhold til den omtvistede støtteordning, kunne drage fordel af indirekte virkninger i form af en stigning i deres indtægter fra lufthavnsdrift og fra ikke-lufthavnsrelaterede aktiviteter, gør dette det ikke muligt at antage, at de aftaler, som de indgik med nævnte luftfartsselskaber inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, kunne undersøges i lyset af kriteriet om den private investor.
Hvad angår lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn undersøgte Kommissionen – i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, og som konstateret i det ovenstående – hverken i den anfægtede afgørelse eller i »Alghero-afgørelsen« de foranstaltninger, der var gennemført til fordel for denne lufthavn i henhold til den omtvistede støtteordning. Den omstændighed, at Kommissionen hvad angår markedsføringsaftaler indgået af lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn, i lighed med de i den foreliggende sag omhandlede aftaler, nåede frem til den konklusion, at nogle aftaler var omfattet af princippet om den private investor, idet nævnte aftaler var blevet anset for rentable for nævnte lufthavn, er desuden ikke af en sådan karakter, at den beviser anvendeligheden af princippet om den private investor i forhold til lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn. Dels er lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn nemlig ejet af den autonome region, hvilket ikke er tilfældet for Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn. Dels tog Kommissionen i »Alghero-afgørelsen« stilling til de finansielle bevægelser mellem den autonome region, lufthavnsoperatøren i Alghero lufthavn og de luftfartsselskaber, der havde indgået aftale med denne, ikke hvad angår bevægelser foretaget i henhold til den omtvistede støtteordning, men udelukkende hvad angår bevægelser på grundlag af aftaler, der gik forud for nævnte støtteordning.
Henset til disse konstateringer er det med urette, at sagsøgeren har hævdet, at »Alghero-afgørelsen« bekræfter, at Kommissionen ikke kunne undersøge de omtvistede foranstaltninger som en støtteordning, alt imens den angiveligt – hvilket ikke er tilfældet – for én af de støtteberettigede lufthavnsoperatører undersøgte de finansieringer, som denne operatør havde modtaget fra den autonome region, som en individuel foranstaltning, og endeligt konkluderede, at der i visse tilfælde ikke var tale om støtte.
Henset til det ovenstående må det andet anbringendes tredje led forkastes som ugrundet.
2)

Om det andet anbringendes andet led om anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi på den autonome regions afgørelser
Hvad angår anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til den autonome region, hvilket er genstand for det andet anbringendes andet led, har sagsøgeren for det første foreholdt Kommissionen, at den forkastede anvendelsen af kriteriet om den private investor med den begrundelse, at den berørte medlemsstat ikke under den formelle undersøgelsesprocedure havde påberåbt sig dette kriterium for at godtgøre, at dens foranstaltning var forenelig med det indre marked. Ifølge sagsøgeren er Kommissionen nemlig forpligtet til at undersøge anvendelsen af dette princip, som kan føre til den konklusion, at den omtvistede foranstaltning ikke udgør statsstøtte – selv når den pågældende medlemsstat ikke påberåber sig det. Særligt i fodnote 112 til den anfægtede afgørelse tog Kommissionen ifølge sagsøgeren fejl af rækkevidden af den retspraksis, som fulgte af dom af 5. juni 2012, Kommissionen mod EDF (
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
), navnlig da Domstolen i denne dom blot erindrede om Kommissionens forpligtelse til at undersøge anvendelsen af nævnte princip, når den berørte medlemsstat påberåber sig det, mens der i denne retspraksis ikke blev taget stilling til den modsatte situation, såsom den, der gælder i den foreliggende sag, hvori den omhandlede medlemsstat ikke til støtte for sin foranstaltning har påberåbt sig nævnte princip.
Kommissionen er for sit vedkommende af den opfattelse, at den foretog en korrekt anvendelse af retspraksis, eftersom Den Italienske Republik ikke påberåbte sig princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, ligesom det heller ikke fremgik, at dette princip kunne finde anvendelse i en sag, hvori den autonome region forfulgte almene politiske mål af økonomisk karakter, som bestod i at tiltrække flere turister, hvilket ikke kan henhøre under en privat investors mål. Det forventede afkast fra den omtvistede støtteordning bestod nemlig ikke i øget udbytte, kapitalgevinst eller andre former for økonomisk fortjeneste, men udelukkende i stimulering af den økonomiske udvikling af øen Sardinien, herunder jobskabelse.
Som sagsøgeren med rette har mindet om, udgør kriteriet om den private aktør i en markedsøkonomi i denne henseende ikke en undtagelse, som kun finder anvendelse efter anmodning fra en medlemsstat. Dette kriterium er nemlig, når det finder anvendelse, blandt de elementer, som Kommissionen har pligt til at tage hensyn til for at fastslå, om der foreligger en sådan støtte. Det følger heraf, at det, når det viser sig, at princippet om den private aktør i en markedsøkonomi kan finde anvendelse, tilkommer Kommissionen at anmode den pågældende medlemsstat om at give den alle relevante oplysninger, som sætter den i stand til at undersøge, om betingelserne for anvendelighed og anvendelse af dette princip er opfyldt, og den kan kun nægte at undersøge sådanne oplysninger, hvis de fremlagte beviser er blevet fastlagt efter vedtagelsen af afgørelsen om at foretage den pågældende disposition (dom af 5.6.2012, Kommissionen mod EDF,
C-124/10 P
,
EU:C:2012:318
, præmis
og
).
Da Kommissionen i den foreliggende sag redegjorde for sin vurdering af, at det ikke var muligt at begrunde den omtvistede støtteordning i lyset af nævnte princip, støttede den sig imidlertid ikke udelukkende på Den Italienske Republiks manglende påberåbelse af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi.
I 380.-388. betragtning til den anfægtede afgørelse bemærkede Kommissionen nemlig først, at Den Italienske Republik ikke havde påberåbt sig, at princippet om den private aktør i en markedsøkonomi skulle anvendes i forhold til den autonome region, at der ikke var tegn på, at den autonome region handlede ud fra dette princip, da den etablerede den omtvistede støtteordning, og at det tydeligt fremgik, at den ved at indføre nævnte ordning søgte at nå almene politiske mål, især at styrke den regionale økonomi ved at tiltrække flere turister, i stedet for overskud i dens egenskab af ejer. Dernæst undersøgte Kommissionen anvendeligheden af dette princip i forhold til lufthavnsoperatørerne og den autonome region, hvorefter den konkluderede, at dette ikke var aktuelt i den foreliggende sag.
Følgelig må sagsøgerens klagepunkt om, at Kommissionen angiveligt ikke undersøgte anvendeligheden af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, forkastes som ugrundet.
For det andet er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionens konklusion i 380. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvorefter den autonome region ikke handlede som en privat investor i en markedsøkonomi, er fejlagtig, idet nævnte regionale sammenslutning, stadig ifølge Kommissionen, søgte at nå almene politiske mål, især at styrke den regionale økonomi ved at tiltrække flere turister, i stedet for overskud i dens egenskab af lufthavnsejer.
I den foreliggende sag kan det imidlertid ikke fastslås, at den autonome region handlede som investor, eftersom Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, der i sagsøgerens tilfælde er de eneste omhandlede lufthavne, ikke er ejet af nævnte region. Det fremgår tværtimod, at den autonome region indførte den omtvistede støtteordning alene med henblik på den økonomiske udvikling af øen Sardinien.
Henset til disse omstændigheder var det med føje, at Kommissionen i 380.-384. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderede, at den ikke havde pligt til at undersøge, om den autonome region gennem den finansiering, der var omfattet af den omtvistede støtteordning, havde foretaget en investering, der kunne sammenlignes med en investering foretaget af en privat investor. Kommissionen kunne således fastslå, at forhåndsanalyserne af den økonomiske rentabilitet af de aftaler om tjenesteydelser, der var indgået mellem lufthavnsoperatørerne og sagsøgeren, ikke var relevante, eftersom den autonome region, der i den foreliggende sag udelukkende handlede som offentlig myndighed, ikke kunne forvente udbytte, kapitalgevinst eller andre former for fortjeneste, som en tilsvarende privat investor ville opnå. I denne henseende kan eventuelt øgede skatteindtægter, som en offentlig enhed, såsom den autonome region, opnår som følge af, at den vedtager almene politiske foranstaltninger, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke ligestilles eller sammenlignes med den gevinst, som en privat investor forventer af sine investeringer.
Kommissionen har i øvrigt med rette fremhævet, at aftalen mellem SOGAER og sagsøgeren ganske vist indeholdt en stigning i indtægterne for lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn på ca. 3 mio. EUR, men at denne stigning ikke var til den autonome regions fordel, eftersom SOGAER ikke var ejet af nævnte region. Regionen anførte derimod, at den forventede virkning for turismen var vurderet til 47 mio. EUR, og, kombineret med andre indirekte og afledte virkninger, til 139 mio. EUR. Som Kommissionen har gjort gældende, er den fordel, som den autonome region som offentlig myndighed kunne forvente, og som den kunne tilegne sig, dog ikke sammenlignelig med og ikke af samme karakter som den finansielle fordel, som en aktør ville forvente af én af sine investeringer. Det drejer sig nemlig her om forventede makroøkonomiske nyttevirkninger af et offentligt indgreb inden for rammerne af en økonomisk politik, hvilket ikke henhører under princippet om den private aktør i en markedsøkonomi, men under principperne om rationel anvendelse af offentlige udgifter.
Sagsøgerens argumentation, hvorved det tilsigtes, at det fastslås, at den autonome region inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, der blev vedtaget som led i en almen økonomisk politik, handlede som investor, hvilket begrunder, at princippet om den private investor i en markedsøkonomi bør anvendes, må dermed forkastes.
Sagsøgeren har videre anført, at Kommissionen for at bedømme de omtvistede foranstaltninger korrekt i lyset af kriteriet om den private investor burde have undersøgt, hvorvidt den autonome region virkelig havde behov for at øge passagerlufttrafikken ved hjælp af markedsføringsaftaler mellem lufthavnene og luftfartsselskaberne, og hvorvidt den, da den søgte at opfylde dette behov i sin egenskab af lufthavnsoperatør i Alghero og Cagliari lufthavn, betalte en pris svarende til markedsvilkårene, således som enhver anden økonomisk aktør ville have gjort, navnlig med henblik på at udvikle sin luftfartssektor, men også for at sikre bedre flyforbindelser, fremme af øen som turistmål, sæsonspredning og en øget indtjening gennem øgede lufthavnsindtægter. De tjenester, som luftfartsselskaberne leverede, herunder på markedsføringsområdet, udgjorde desuden reelle tjenester, der var adskilt fra de aktiviteter, der var knyttet til driften af flyruterne.
Retten bemærker i denne henseende, at Kommissionen i 377. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at den autonome regions betalinger via lufthavnsoperatørerne til luftfartsselskaberne inden for rammerne af både aktivitet 1 og aktivitet 2 derfor skulle anses for støtte til luftfartsselskaberne til drift af flere flyafgange til og fra øen Sardinien.
Det bemærkes videre, at eftersom den autonome region ikke ejer alle lufthavnene på øen Sardinien, alt imens lufthavnene er de eneste enheder, der kontraktligt kan indgå aftale om anvendelsen af den lufthavnsinfrastruktur, som de driver, særligt om åbning af nye flyruter, kunne den autonome region ikke i sin egenskab af offentlig myndighed erhverve denne type tjenester direkte hos luftfartsselskaberne. Lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn har i øvrigt, således som det fremgår af 312. og 314. betragtning til den anfægtede afgørelse, bekræftet dels, at den autonome region ved hjælp af den omtvistede støtteordning anmodede om en tjeneste, der bestod i udvælgelse af luftfartsselskaber, der kunne nå de anførte årlige mål for hyppighed og passagertal på strategiske ruter til og fra Cagliari lufthavn, dels at denne tjeneste blev leveret af de kontraherende luftfartsselskaber udvalgt af lufthavnsoperatørerne.
Det fremgår ligeledes af den omtvistede støtteordning, at de markedsføringstjenester, som luftfartsselskaberne leverede, havde til formål at fremme øen Sardinien som turistmål.
Følgelig, og selv om det ikke kan fastslås, at den autonome region, idet den vedtog den omtvistede støtteordning, handlede som investor, må det imidlertid, således som sagsøgeren – dog subsidiært – har anført i sit svar på et af Rettens skriftlige spørgsmål, fastslås, at nævnte region handlede som aftager af tjenester, navnlig markedsføringstjenester.
Dels svarede de beløb, som sagsøgeren modtog, nemlig til leveringen af tjenesteydelser som opfølgning på en ordre fra den autonome region, i forbindelse med hvilken lufthavnsoperatørerne alene fungerede som mellemmænd mellem den ordregivende myndighed og udbyderne af disse tjenester. Dels – som sagsøgeren har påpeget – leverede luftfartsselskaberne tjenesteydelser rettet mod lufthavnsoperatører inden for luftfartssektoren, hvad enten det drejede sig om forpligtelser med hensyn til flyruter og passagertal eller markedsføring.
I denne forbindelse kan en statslig foranstaltning, der er til fordel for en virksomhed, ikke i sig selv og på forhånd udelukkes fra begrebet statsstøtte i artikel 107 TEUF, blot fordi parterne forpligter sig til gensidige ydelser (jf. i denne retning dom af 28.1.1999, BAI mod Kommissionen,
T-14/96
,
EU:T:1999:12
, præmis
).
Hvad særligt angår en offentlig myndigheds erhvervelse af tjenesteydelser skal erhvervelsen principielt finde sted efter reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter fastsat i den afledte EU-ret. I så fald anses det normalt for tilstrækkeligt til at udelukke, at denne medlemsstat muligvis søger at tildele den udvalgte virksomhed, der yder tjenesten, en fordel, som denne ikke i modsat fald ville have opnået på normale markedsvilkår, at der er afholdt et sådant udbud forud for, at en offentlig myndighed i en medlemsstat har foretaget køb af tjenester (jf. i denne retning dom af 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) og Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen,
T-116/01 og T-118/01
,
EU:T:2003:217
, præmis
).
I den foreliggende sag blev erhvervelsen af de omhandlede tjenester ikke foretaget af den autonome region selv, idet denne i sin egenskab af offentlig myndighed var underlagt EU-reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter. Erhvervelsen blev i virkeligheden foretaget via andre aktører, der ikke i den pågældende situation var underlagt nævnte regler, i det foreliggende tilfælde lufthavnsoperatørerne, som fik til opgave på markedet at opnå de tjenesteydelser, som den autonome region ønskede, og som denne finansierede.
I en sådan situation er den blotte omstændighed, at en medlemsstat køber tjenesteydelser, der, således som sagsøgeren har anført, angiveligt har været udbudt på markedsvilkår, ikke tilstrækkelig til, at denne transaktion må anses for at være en kommerciel disposition, gennemført på vilkår, som en privat aktør ville have accepteret, eller med andre ord, en normal kommerciel disposition. I den slags situationer er det nemlig et krav dels, at staten har haft et reelt behov for disse tjenesteydelser, dels at erhvervelsen af disse tjenesteydelser er foretaget ved en åben, gennemsigtig og ikkediskriminerende procedure, der sikrer ligebehandling af de tjenesteudbydere, der kan tilbyde de omhandlede tjenesteydelser, og at de omhandlede tjenesteydelser erhverves til markedsprisen, idet denne pris sikrer, at den offentlige myndighed ikke ved erhvervelsen af nævnte tjenesteydelser tildeler den udvalgte tjenesteudbyder en fordel (jf. i denne retning dom af 5.8.2003, P & O European Ferries (Vizcaya) og Diputación Foral de Vizcaya mod Kommissionen,
T-116/01 og T-118/01
,
EU:T:2003:217
, præmis
-
; jf. ligeledes analogt dom af 24.10.2013, Land Burgenland m.fl. mod Kommissionen,
C-214/12 P, C-215/12 P og C-223/12 P
,
EU:C:2013:682
, præmis
og
, og af 16.7.2015, BVVG,
C-39/14
,
EU:C:2015:470
, præmis
).
I den foreliggende sag fastslog Kommissionen i 386. betragtning til den anfægtede afgørelse, at den finansiering, som den omtvistede støtteordning bidrog med, ikke udgjorde betaling for produkter eller tjenester, der opfyldte den autonome regions reelle behov, og at den finansielle støtte, som blev ydet til de berørte luftfartsselskaber, ikke blev tildelt efter en åben og gennemsigtig udbudsprocedure.
I denne henseende kunne den autonome region i sin egenskab af offentlig myndighed, der forfulgte bestemte mål i henhold til en økonomisk politik, i modsætning til, hvad Kommissionen lagde til grund, antage, at den havde et behov for at fremme øen Sardinien som turistmål for at bidrage til den økonomiske udvikling af øen.
Dels kan det hidtil usete omfang af de markedsføringstjenester, der blev finansieret inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, således som Kommissionen har anført, imidlertid rejse tvivl om, hvorvidt disse tjenesteydelser forholdsmæssigt og i lyset af principperne om rationel anvendelse af offentlige udgifter svarede til den autonome regions reelle behov med henblik på at forfølge sine mål for økonomisk udvikling af øen Sardinien.
Dels og under alle omstændigheder har Kommissionen i sit svarskrift præciseret, at den anfægtede afgørelse havde behandlet spørgsmålet om afholdelse af udbud i forbindelse med, at der blev indgået aftaler med lufthavnsoperatørerne, fordi afholdelse af udbud ville have kunnet bevise, at der var tale om markedsvilkår, og at der dermed ikke forelå en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
I denne henseende må det imidlertid, således som Kommissionen har gjort gældende, konstateres, at hverken den autonome region eller lufthavnsoperatørerne, der handlede som mellemmænd, i forbindelse med erhvervelsen af tjenester i form af øget lufttrafik og markedsføring afholdt åbne og gennemsigtige udbudsprocedurer, der kunne sikre, at princippet om ligebehandling af tjenesteudbydere blev overholdt, og at den autonome regions erhvervelse af nævnte tjenester ved hjælp af statsmidler, der blev stillet til lufthavnsoperatørernes rådighed, fandt sted til markedspriser.
Det er ganske vist ubestridt, at lufthavnsoperatørerne offentliggjorde indkaldelser af interessetilkendegivelser på deres respektive websteder, inden for rammerne af hvilke luftfartsselskaber med interesse i at åbne flyruter eller at foretage sæsonspredning af nogle af deres ruter, ud over de ruter, der allerede var omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, og at levere markedsføringstjenester, kunne tilbyde deres tjenester til lufthavnsoperatørerne.
Disse indkaldelser af interessetilkendegivelser kan imidlertid ikke anses for at svare til udbudsprocedurer. Efter at Retten har anmodet sagsøgeren om at fremlægge indkaldelserne af interessetilkendegivelser og ligeledes de tilbud, som denne afgav til lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, har sagsøgeren nemlig stadig ikke fremlagt disse dokumenter, idet denne har forklaret, at de ikke er blevet bevaret. Kommissionen har heller ikke været i stand til at fremlægge nævnte indkaldelser af interessetilkendegivelser. Det fremgår i øvrigt ikke af sagsakterne, at der havde været fastsat præcise kriterier med henblik på at udvælge de kontraherende luftfartsselskaber. Det fremgår derimod, at alle de luftfartsselskaber, der havde afgivet tilbud, blev opfordret til at indgå aftale med de berørte lufthavnsoperatører, og, for så vidt angår prisfastsættelsen af de tilbudte tjenesteydelser, at de priser, som luftfartsselskaberne anvendte, var stærkt afvigende. Selv om luftfartsselskabernes finansielle krav fremstår som omtrentlige og afrundede finansielle overslag, har de dog ikke desto mindre foranlediget så godt som fuld tilbagebetaling fra den autonome region til de operatører, der havde forudbetalt nævnte tjenesteydelser.
Henset til disse omstændigheder kunne Kommissionen i den anfægtede afgørelses afsnit 7.2.1.3 med overskriften »Økonomisk fordel« konstatere, at de betalinger, som de kontraherende luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, modtog, ikke kunne anses for et reelt vederlag for de ydede markedsføringstjenester.
Sagsøgeren har i denne anledning endvidere bestridt 362.-374. betragtning til den anfægtede afgørelse og har gjort gældende, at Kommissionen ikke kunne antage, at luftfartsselskaberne, såsom sagsøgeren, under alle omstændigheder ville have annonceret for deres egne luftfartsdestinationer, og at de omtvistede foranstaltninger dermed tjente til at bære omkostninger, som luftfartsselskaberne i modsat fald skulle have afholdt. Hvis det ikke var for de aftaler, der var indgået mellem sagsøgeren og Olbia og Cagliari-Elmas lufthavn, ville sagsøgeren nemlig ikke nødvendigvis som en førsteprioritet have afsat nogle af de bedste annoncepladser på sit websted til disse destinationer. Særligt har sagsøgeren gjort gældende, at lufthavnsoperatørerne drog fordel af reelle tjenesteydelser, som de fik materielt udbytte af, således som det bevidnes af, at de aftaler, som de indgik med luftfartsselskaberne, forud for indgåelsen heraf havde været genstand for markedsundersøgelser, og at lufthavnsoperatørerne også finansierede disse aftaler med egne midler. Endelig var den pris, som lufthavnsoperatørerne betalte luftfartsselskaberne, markedsprisen for den type markedsføringstjenester, og sagsøgeren har i denne forbindelse mindet om, at »[n]år en adfærd er objektivt berettiget af kommercielle grunde, indebærer den omstændighed, at den ligeledes opfylder et politisk formål, ikke, at den er statsstøtte [som omhandlet] i artikel [107 TEUF]« (dom af 29.2.1996, Belgien mod Kommissionen,
C-56/93
,
EU:C:1996:64
, præmis
).
I denne henseende må det – ud over den omstændighed, at de kontraherende luftfartsselskaber ikke blev udvalgt efter en procedure, der sikrede, at den autonome region med lufthavnsoperatørerne som mellemmænd betalte dem til markedsprisen – konstateres, at sagsøgeren, efter at Retten har opfordret denne til i denne forbindelse at fremlægge bevismateriale, har fremlagt annonce- og kontraktmateriale, der bekræfter, at markedsføringen af bestemte byer og regioner, som sagsøgeren betjente, sædvanligvis på dennes websted var direkte forbundet med markedsføringen af sagsøgerens egne flyafgange, således som Kommissionen fastslog i 368. betragtning til den anfægtede afgørelse. Adspurgt i retsmødet har sagsøgeren i øvrigt bekræftet, at denne fortsat på sin hjemmeside annoncerede destinationer på Sardinien, selv uden at have indgået kontraktlige forpligtelser i denne retning med lufthavnsoperatørerne.
Kommissionen bemærkede således med føje i den anfægtede afgørelse, at markedsføringstjenesterne i medfør af aktivitet 2 blev købt af de omhandlede lufthavnsoperatører, i det foreliggende tilfælde med midler, der blev stillet til deres rådighed af den autonome region, for at fremme beflyvningen af den eller de flyruter, som de kontraherende luftfartsselskaber varetog, og som disse i medfør af aktivitet 1 blev betalt for at åbne eller opretholde.
Henset til disse omstændigheder kunne Kommissionen konkludere, at luftfartsselskaberne blev betalt af den autonome region for at markedsføre deres egne tjenester i deres egenskab af luftfartsselskaber (jf. i denne retning dom af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen,
T-53/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:943
, præmis
, af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen,
T-165/16
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:952
, præmis
, af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen,
T-165/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:953
, præmis
, og af 13.12.2018, Ryanair og Airport Marketing Services mod Kommissionen,
T-111/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2018:954
, præmis
), alt imens der var tale om markedsførings- og reklameomkostninger, som de omhandlede luftfartsselskaber, inklusive sagsøgeren, i princippet selv skulle bære. Når alt kommer til alt, bevirkede opnåelsen af målene vedrørende antal flyvninger og passagertal, som var genstand for aktivitet 1, og ydelsen af markedsføringstjenester i medfør af aktivitet 2, at sagsøgerens økonomiske aktivitet blev forøget.
Som Kommissionen har gjort gældende, må det desuden videre konstateres, at lufthavnsoperatørerne uden den betragtelige finansiering bevilget af den autonome region ikke nødvendigvis som led i deres udvidelsesstrategier ville have indgået aftaler af et sådant omfang, ligesom de måske ikke engang havde været finansielt i stand til at gøre det, hvilket betyder, at Kommissionen, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, ikke var forpligtet til at lægge til grund, at alene den del af de betalinger, som lufthavnsoperatørerne foretog, der angiveligt var højere end markedsprisen, skulle have været anset for at udgøre statsstøtte.
Lufthavnsoperatørernes manglende tilskyndelse til at indgå de omtvistede aftaler uden finansiering fra den autonome region bestyrkes af dels, at sagsøgeren efter ophævelsen af den omtvistede støtteordning kun indgik et begrænset antal aftaler med lufthavnsoperatøren i Olbia lufthavn, og alene vedrørende markedsføring, mens operatøren i Cagliari-Elmas lufthavn slet ikke benyttede sagsøgerens tjenester, dels at det ikke er godtgjort, at sagsøgeren havde indgået sådanne aftaler inden vedtagelsen af den omtvistede støtteordning. Efter at Retten har anmodet sagsøgeren om at oplyse, om denne havde indgået tilsvarende aftaler forud for den omtvistede støtteordning og efter ophævelsen heraf, har sagsøgeren faktisk bekræftet, at der forelå aftaler forud for den omtvistede støtteordning, men har ikke fremlagt bevis for, at disse aftaler fandtes. Derudover har sagsøgeren ganske vist fremlagt bevis for indgåelsen af tilsvarende aftaler efter ophævelsen af den omtvistede støtteordning, i det foreliggende tilfælde henholdsvis vedrørende perioderne fra juni til december 2015, fra marts til december 2017 og fra oktober 2018 til marts 2019. Alt imens sagsøgeren i medfør af den omtvistede støtteordning havde modtaget betalinger på 750000 EUR for perioden fra marts 2010 til marts 2011, 750000 EUR for perioden fra sommeren 2011 til vinteren 2011/2012 og 1 mio. EUR for perioden fra sommeren 2012 til vinteren 2012/2013, havde sagsøgeren imidlertid, når det kommer til stykket, inden for rammerne af de tre aftaler, der lå efter den omtvistede støtteordning, kun modtaget 65000 EUR, 165000 EUR og 132800 EUR, dvs. beløb, der var åbenbart lavere end de beløb, der blev gjort krav på i de aftaler, der var omfattet af den omtvistede støtteordning.
Henset til disse omstændigheder kunne Kommissionen i 388. betragtning til den anfægtede afgørelse konkludere, at den autonome regions finansiering til luftfartsselskaberne, såsom sagsøgeren, gennem lufthavnsoperatørerne til finansiering af aktivitet 1 og 2 inden for rammerne af den omtvistede støtteordning gav de pågældende luftfartsselskaber en økonomisk fordel, i det foreliggende tilfælde en betaling, som de ikke ville have opnået på normale markedsvilkår.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må det andet anbringendes andet led forkastes som ugrundet.
c)

Om det andet anbringendes fjerde led om, hvorvidt lufthavnsoperatørerne havde oppebåret uberettigede fordele fra den autonome region til gennemførelse af lov nr. 10/2010
Sagsøgeren har til støtte for det andet anbringendes fjerde led gjort gældende, at Kommissionen i 398.-406. betragtning til den anfægtede afgørelse fejlagtigt konkluderede, at lufthavnsoperatørerne ikke havde draget nogen fordel, end ikke indirekte, med den begrundelse, at de angiveligt alene var mellemmænd, der varetog overførslen af støtten fra den autonome region til luftfartsselskaberne. For det første var lufthavnsoperatørerne nemlig udtrykkeligt udpeget som de eneste støttemodtagere under de omtvistede foranstaltninger. For det andet rådede de over en skønsbeføjelse med hensyn til anvendelsen af de midler, som de blev tildelt, og valget af deres tjenesteudbydere, hvilket beviser, at de ikke handlede alene som mellemmænd. For det tredje, eftersom Kommissionen selv i den anfægtede afgørelse har anerkendt, at de omtvistede foranstaltninger havde til formål og som virkning, at lufttrafikken i de berørte lufthavne steg, er det tydeligt, at nævnte lufthavnes indtægter steg som følge af denne stigning, såvel hvad angår luftfartsrelaterede tjenester som hvad angår tjenester af anden karakter. I modsætning til, hvad Kommissionen fastslog i 403. betragtning til den anfægtede afgørelse, kan det ikke fastholdes, at disse virkninger var sekundære, idet »ordningen ikke [var] udformet på en sådan måde, at de sekundære virkninger [blev] kanalisere[t] videre til lufthavnsoperatørerne«, og at den tværtimod var udformet, så den gavnede turistsektoren i sin helhed. Ifølge sagsøgeren var den væsentligste forventede virkning, nemlig stigningen i lufttrafikken, svær at udsondre fra den fordel, som lufthavnsoperatørerne drog af opnåelsen af nævnte mål.
Kommissionen har principalt gjort gældende, at det andet anbringendes fjerde led bør afvises, idet det er rettet mod den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, der udelukkende vedrører de lufthavnsoperatører, som sagsøgeren ikke befinder sig i et konkurrenceforhold til. Nævnte institution har i denne henseende anført, at den konklusion, hvorefter de omhandlede luftfartsselskaber drog fordel af en statsstøtteordning, ikke var baseret på den konklusion, hvorefter lufthavnsoperatørerne ikke havde modtaget statsstøtte. Under alle omstændigheder, eftersom sagsøgeren ikke har bestridt, at lufthavnsoperatørerne fuldt ud overførte de midler, som de modtog fra den autonome region inden for rammerne af den omtvistede støtteordning, er Kommissionens konklusion, hvorefter nævnte operatører alene handlede som mellemmænd og ikke var de faktiske modtagere af nævnte foranstaltninger, gyldig. Disse operatører havde højst gavn af en stigning i lufttrafikken og passagertallet på samme måde som alle andre økonomiske aktører i andre sektorer, såsom biludlejere, hoteller, restauranter, tankstationer, fødevarebutikker og detailbutikker.
Det bemærkes i denne henseende, at sagsøgeren med det andet anbringendes fjerde led har foreholdt Kommissionen, at den ikke – i det foreliggende tilfælde i den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, og i 394.-406. betragtning hertil, som fremsat i afsnit 7.2.2 – fastslog, at lufthavnsoperatørerne var modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning.
I den foreliggende sag er sagsøgeren i sin egenskab af luftfartsselskab aktiv på markedet for lufttransport og ikke på markedet for lufthavnstjenester og lufthavnsinfrastruktur. Følgelig, og som konstateret i præmis 59-70 ovenfor, påvirkes sagsøgerens konkurrencemæssige position ikke af konstateringen af, at lufthavnsoperatørerne ikke var modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, hvilket betyder, at sagsøgeren ikke har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, og at det for så vidt angår dette er ufornødent at undersøge det andet anbringendes fjerde led.
For så vidt angår dette må det andet anbringendes fjerde led dermed afvises.
Dernæst og under alle omstændigheder må det konstateres, at lufthavnsoperatørerne, eftersom de fuldt ud overførte de midler, som de modtog fra den autonome region, til luftfartsselskaberne med det formål at betale disse inden for rammerne af de aftaler om tjenesteydelser, som var støtteberettigede inden for den omtvistede støtteordning, ikke drog nogen fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Dette bestyrkes af, at operatørerne ikke uden nævnte finansiering ville have benyttet sig af sådanne aftaler, eller i det mindste ikke i et sådant omfang, forstået således, at sagsøgeren ikke har bevist, at lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn havde indgået aftaler med denne vedrørende markedsføringstjenester, hyppigheden af flyvninger eller passagermål forud for vedtagelsen af den omtvistede støtteordning, og at de aftaler, der blev indgået efter indstillingen af nævnte ordning, vedrørte tjenester og betalinger af langt ringere omfang, end dem, der kontraktligt blev indgået aftale om takket være den finansiering, der blev opnået i medfør af den omtvistede støtteordning. Som Kommissionen har bemærket, hang købet af nævnte tjenesteydelser, når det kommer til stykket, mindre sammen med et kommercielt behov fra lufthavnsoperatørernes side end med operatørernes beslutning om at medvirke til gennemførelsen af den støtteordning, der var indført af den autonome region. Sagsøgeren kan således ikke hævde, at den autonome region med den omtvistede støtteordning aflastede omkostninger, som lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn normalt skulle have båret.
De kontraherende luftfartsselskabers udførelse af de tjenesteydelser, der var ønsket og finansieret af den autonome region, bevirkede ganske vist, at lufttrafikken og passagertallet til og fra de berørte lufthavne steg, hvilket medførte en stigning i disse operatørers indtægter fra lufthavnsdrift og fra ikkelufthavnsrelaterede aktiviteter. Som Kommissionen har gjort gældende, er der dog her tale om en afledt virkning af den omtvistede støtteordning, som hele den samlede turistsektor på Sardinien havde gavn af, inklusive i øvrigt sagsøgeren, som på en vis måde ligeledes opnåede en sådan afledt fordel gennem øget salg af tjenesteydelser udbudt ombord på sine fly. Af denne grund bestod den umiddelbare fordel, der var genstand for den omtvistede støtteordning, og som ikke var blevet opnået på normale markedsvilkår, ikke desto mindre i betalinger til luftfartsselskaberne.
Henset til disse omstændigheder må det andet anbringendes fjerde led, og følgelig det andet anbringende i sin helhed, forkastes som ugrundet.
3.

Om det tredje anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår den omstændighed, at de omtvistede foranstaltninger fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne
Sagsøgeren har inden for rammerne af det tredje anbringende bestridt, at de omtvistede foranstaltninger fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene på markedet for lufttransport til og fra lufthavnene på øen Sardinien, i det mindste Olbia og Cagliari-Elmas lufthavn, bl.a. fordi, hvad angår de flyruter, som sagsøgeren drev, og efter indgåelsen af markedsføringsaftaler mellem sagsøgeren og lufthavnsoperatørerne i disse lufthavne, intet andet luftfartsselskab drev disse kommercielle flyruter. Kommissionen tog i denne forbindelse ikke tilstrækkeligt hensyn til de argumenter, som sagsøgeren fremførte i sine bemærkninger af 30. juli 2013. Desuden begik Kommissionen en retlig fejl, da den fastslog, at de omtvistede foranstaltninger påvirkede konkurrencen med hensyn til adgang til de pågældende flyforbindelser negativt, eftersom nævnte lufthavnsoperatører udvalgte de kontraherende selskaber efter en udbudsprocedure. Ethvert europæisk luftfartsselskab kunne nemlig afgive tilbud i forbindelse med disse udbud, hvorfor en sådan udvælgelsesmetode, således som Kommissionen fastslog i en sag om et motorvejsprojekt i det centrale Grækenland, udelukkede, at de omtvistede foranstaltninger kunne påvirke samhandelen inden for Unionen såvel som konkurrencen negativt.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det tredje anbringende forkastes som ugrundet, idet den har fremhævet, at der fastslås en påvirkning af konkurrencen, fra det øjeblik adressaten for en støtteforanstaltning konkurrerer med virksomheder på konkurrenceudsatte markeder, hvilket er tilfældet i den foreliggende sag, eftersom de omhandlede luftfartsselskaber, der er aktive på det særligt konkurrenceprægede marked for luftfart, modtog finansiel kompensation.
Der erindres indledningsvis om, at Kommissionen med henblik på kvalificeringen af en national statsstøtteforanstaltning ikke skal godtgøre, at støtten reelt påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne og faktisk fordrejer konkurrencen, men alene skal undersøge, om denne støtte kan påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen (jf. i denne retning dom af 15.12.2005, Italien mod Kommissionen,
C-66/02
,
EU:C:2005:768
, præmis
, og af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
).
Det forholder sig navnlig således, at når en støtte, der er ydet af en medlemsstat, styrker en virksomheds stilling i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Unionen, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (jf. dom af 9.10.2014, Ministerio de Defensa og Navantia,
C-522/13
,
EU:C:2014:2262
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Dertil kommer, at Kommissionen i forbindelse med en støtteordning i afgørelsens begrundelse kan nøjes med at studere den omhandlede ordnings egenskaber ved bedømmelsen af, om den, på grund af støttens høje beløb eller procentandele, karakteren af de støttede investeringer eller andre ordninger i henhold til ordningen, medfører en mærkbar fordel for støttemodtagerne i forhold til deres konkurrenter og især vil kunne gavne virksomheder, der deltager i samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen er dermed ikke i en afgørelse vedrørende en sådan ordning forpligtet til at foretage en undersøgelse af støtten, der i hvert enkelt individuelt tilfælde er tildelt i henhold til nævnte ordning. Det er alene ved tilbagesøgningen af støtte, at det er nødvendigt at efterprøve hver berørt virksomheds individuelle situation (jf. i denne retning dom af 14.10.1987, Tyskland mod Kommissionen, sag
248/84
,
EU:C:1987:437
, præmis
, og af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
).
I den anfægtede afgørelse, i det foreliggende tilfælde i 390.-392. betragtning hertil, forklarede Kommissionen i tilstrækkelig grad, at luftfartsselskaberne, der modtog betalinger fra lufthavnsoperatørerne i medfør af den omtvistede støtteordning, var aktive inden for en sektor, der er kendetegnet ved en intens konkurrence mellem aktører fra forskellige medlemsstater, og at de således deltog i samhandel inden for Unionen.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, er en sådan begrundelse i sig selv tilstrækkelig, henset til den begrundelsespligt, der påhviler Kommissionen (jf. i denne retning dom af 7.3.2002, Italien mod Kommissionen,
C-310/99
,
EU:C:2002:143
, præmis
og
, og af 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere m.fl. mod Kommissionen,
C-71/09 P, C-73/09 P og C-76/09 P
,
EU:C:2011:368
, præmis
og
).
Endvidere baserede Kommissionen sig ikke på en urigtig opfattelse af statsstøttebegrebet som fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, da den lagde til grund, at den åbenlyst grænseoverskridende karakter af de omhandlede aktiviteter, nemlig tjenesteydelser inden for lufttransport af passagerer, medførte, at den omtvistede støtteordning ville kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke handelen mellem medlemsstater ved at styrke markedspositionen for de luftfartsselskaber, der var omfattet af nævnte ordning. Luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, er nemlig i konkurrence på luftfartsmarkedet på europæisk plan, således at tildelingen af støtte til de luftfartsselskaber, såsom sagsøgeren, der har indgået aftaler med lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, styrker disse støtteberettigede selskabers konkurrencemæssige position i forhold til den, der gælder for andre konkurrerende luftfartsselskaber på europæisk plan, hvad enten disse driver eller ikke driver direkte flyruter til øen Sardinien.
Under alle omstændigheder er sagsøgeren, således som denne har erkendt, med hensyn til sine flyforbindelser til og fra de sardinske lufthavne i konkurrence med europæiske luftfartsselskaber, der varetager viderebefordring af rejsende til og fra de samme kontinentale lufthavne ved tilslutning via andre lufthavne. Disse luftfartsselskaber var imidlertid ikke hvad angår de pågældende tilslutningsforbindelser, som konkurrerer med sagsøgerens direkte forbindelser, modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, der kun omfattede direkte (point-to-point) forbindelser, i det mindste ikke for så vidt angår de flysegmenter, der drives uden for den tilsluttende lufthavn, således at støttemodtagernes konkurrencemæssige position, herunder sagsøgerens, nødvendigvis blev styrket, sammenlignet med den, der gælder for sådanne luftfartsselskaber, der ikke modtog støtte.
Hvad angår sagsøgerens argument om, at nogle luftfartsselskaber, særligt rutefartsselskaberne, ikke var modtagere af støtte under den omtvistede støtteordning, alene fordi de ikke havde afgivet tilbud om samarbejde i forbindelse med de indkaldelser af interessetilkendegivelser, som lufthavnsoperatørerne havde offentliggjort, kan dette heller ikke tiltrædes. Påvirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF kan nemlig ikke i den foreliggende sag gøres afhængig af spørgsmålet om, hvorvidt alle luftfartsselskaber modtog eller havde haft mulighed for at modtage støtte under den omhandlede foranstaltning. Under alle omstændigheder, selv forudsat – hvilket ikke er godtgjort i den foreliggende sag – at alle europæiske luftfartsselskaber med direkte flyafgange til og fra de sardinske lufthavne havde kunnet gøre krav på støtte under den omtvistede støtteordning, ville de omtvistede foranstaltningers selektivitet – som sagsøgeren, som bekræftet i retsmødet, ikke har bestridt – ikke have haft nogen indflydelse på Kommissionens konstatering af, at nævnte ordning påvirkede handelen mellem medlemsstaterne, for så vidt som ordningen styrker disse luftfartsselskabers konkurrencemæssige position på det europæiske marked i forhold til deres konkurrenter, som ikke beflyver øen Sardinien.
Henset til det ovenstående må det tredje anbringende forkastes som ugrundet.
4.

Om det fjerde anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår den omstændighed, at det ikke var muligt at erklære de omtvistede foranstaltninger forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF
Sagsøgeren har til støtte for det fjerde anbringende gjort gældende, at Kommissionens konklusion, hvorefter de omtvistede foranstaltninger ikke kunne erklæres forenelige med det indre marked, er fejlagtig, idet den er baseret på manglende overholdelse af visse af de betingelser, der er fastsat i Kommissionens meddelelse 2005/C 312/01 om EF-retningslinjer for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (
EUT 2005, C 312, s. 1
, herefter »retningslinjerne fra 2005«).
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det fjerde anbringende forkastes som ugrundet.
I denne henseende kan i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF bl.a. støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, betragtes som forenelig med det indre marked, en betingelse, der skal vurderes ud fra kriterierne nødvendighed og proportionalitet (dom af 26.2.2015, Orange mod Kommissionen,
T-385/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:117
, præmis
).
Det fremgår imidlertid af fast retspraksis, at det generelle princip, der er fastsat i artikel 107, stk. 1, TEUF, er princippet om forbud mod statsstøtte, og at undtagelserne til dette princip, således som disse er omhandlet i stk. 3 i nævnte artikel 107, skal fortolkes restriktivt (dom af 29.4.2004, Tyskland mod Kommissionen,
C-277/00
,
EU:C:2004:238
, præmis
, af 23.2.2006, Atzeni m.fl.,
C-346/03 og C-529/03
,
EU:C:2006:130
, præmis
, og af 26.2.2015, Orange mod Kommissionen,
T-385/12
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:117
, præmis
).
Det følger desuden ligeledes af fast retspraksis, at Kommissionen ved anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF råder over et vidt skøn, hvis udøvelse indebærer komplekse økonomiske og sociale vurderinger. Rettens kontrol med udøvelsen af dette skøn skal således begrænses til en efterprøvelse af, om procedurereglerne og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt korrekte, og om der ikke er begået en retlig fejl eller foretaget et åbenbart urigtigt skøn ved vurderingen af de faktiske omstændigheder eller begået magtfordrejning (dom af 26.9.2002, Spanien mod Kommissionen,
C-351/98
,
EU:C:2002:530
, præmis
, af 29.4.2004, Italien mod Kommissionen,
C-372/97
,
EU:C:2004:234
, præmis
, og af 15.12.2016, Abertis Telecom Terrestre og Telecom Castilla-La Mancha mod Kommissionen,
T-37/15 og T-38/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:743
, præmis
).
Som det fremgår af særligt punkt 24 i retningslinjerne fra 2005, er formålet med disse at præcisere, i hvilke tilfælde offentlig finansiering af lufthavne og luftfartsselskaber udgør statsstøtte, og, når der faktisk er tale om støtte, på hvilke betingelser støtten kan erklæres forenelig med det indre marked i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
Som Kommissionen fastslog i 412.-414. betragtning til den anfægtede afgørelse, var den omtvistede støtteordning i denne henseende, forudsat at den kunne anses for at yde startstøtte til nye flyruter, faktisk omfattet af retningslinjerne fra 2005. I overensstemmelse med, hvad der er fastsat i punkt 174 i retningslinjerne fra 2014, kunne støtte, der var anmeldt, inden sidstnævnte retningslinjer trådte i kraft, nemlig i princippet, efter den 4. april 2014, undersøges i lyset af disse retningslinjer. Dog skal støtte, der, som i den foreliggende sag – uagtet den blev anmeldt eller ej – blev gennemført, inden Kommissionen tog stilling til foranstaltningerne anmeldt af Den Italienske Republik, og som efterfølgende viser sig ulovlig, henset til den i artikel 108, stk. 3, TEUF omhandlede forpligtelse til ophævelse, undersøges i lyset af retningslinjerne fra 2005.
Hvad angår punkt 79 i retningslinjerne fra 2005, som er relevant i den foreliggende sag, er dette affattet som følger:
»På baggrund af ovennævnte mål og de store vanskeligheder, som lanceringen af en ny rute kan medføre, vil Kommissionen kunne godkende denne form for støtte, hvis følgende betingelser er opfyldt:
[…]
d)
Langsigtet bæredygtighed og gradvis degression: Den [nye] rute, der støttes, skal forekomme at være bæredygtig på lang sigt, dvs. at den mindst skal kunne dække sine omkostninger, uden offentlig finansiering. Det er grunden til, at startstøtte bør være degressiv og tidsmæssigt begrænset.
e)
Kompensation for ekstra startomkostninger: Støttebeløbet skal hænge nøje sammen med de ekstra startomkostninger, der er forbundet med lanceringen af en ny rute eller indsættelsen af en ny afgang, og som operatøren ikke længere skal afholde senere i forløbet. Disse omkostninger omfatter bl.a. udgifter til markedsførings- og reklametiltag, der iværksættes i starten for at oplyse om den nye rute; de kan også omfatte de etableringsudgifter, som luftfartsselskabet betaler i den pågældende regionale lufthavn i forbindelse med rutens lancering, for så vidt der er tale om en lufthavn i kategori C eller D, og der ikke allerede er ydet støtte til de pågældende omkostninger. Omvendt må der ikke ydes støtte til dækning af almindelige driftsomkostninger til leje af eller betaling af afdrag på fly, brændstof, aflønning af mandskab, lufthavnsafgifter, proviantering (catering) osv. De omkostninger, der kan ydes støtte til, skal svare til de faktiske omkostninger under normale markedsøkonomiske vilkår.
f)
Intensitet og varighed: Den degressive støtte kan ydes for en periode på højst tre år. Støttebeløbet pr. år må ikke overstige 50% af de støtteberettigede omkostninger i det pågældende år og for hele støtteperioden ikke nå op over gennemsnitligt 30% af de støtteberettigede omkostninger.
For ruter fra ugunstigt stillede regioner, dvs. i EU’s yderste periferi, de regioner, der er omhandlet i [i EF-traktatens] artikel 87, stk. 3, litra a), og tyndt befolkede regioner, kan den degressive støtte ydes for en periode på højst fem år. Støttebeløbet pr. år må ikke overstige 50% af de støtteberettigede omkostninger i det pågældende år og for hele støtteperioden ikke nå op over gennemsnitligt 40% af de støtteberettigede omkostninger. Hvis støtten faktisk ydes i fem år, kan den i de første tre år opretholdes på 50% af det støtteberettigede omkostningsbeløb.
Der må under alle omstændigheder kun ydes startstøtte til et selskab i en periode, der er betydeligt kortere end den periode, for hvilken det har forpligtet sig til at operere fra den pågældende lufthavn, som angivet i den virksomhedsplan, der er omtalt under punkt 79, [litra] i). Støtten skal desuden ophøre, så snart målene med hensyn til passagertal er nået, eller ruten viser sig at være rentabel, også selv om dette sker før udløbet af den oprindeligt forudsete periode.
[…]
h)
Ikke-diskriminerende tildeling: Enhver offentlig enhed, der planlægger at yde et selskab startstøtte ([eventuelt] via en lufthavn) til en ny rute, skal offentliggøre sit projekt med en tilstrækkelig frist og offentlighed til, at alle interesserede luftfartsselskaber kan udbyde deres tjenester. Den offentliggjorte meddelelse skal bl.a. indeholde en beskrivelse af ruten og de objektive kriterier for støttens størrelse og varighed. Det betyder i givet fald, at reglerne og principperne for offentlige indkøb og koncessioner skal overholdes.
[…]«
I den anfægtede afgørelse, i det foreliggende tilfælde i 410.-421. betragtning hertil, fandt Kommissionen, at den finansielle kompensation, som lufthavnsoperatørerne ydede til luftfartsselskaberne i medfør af den omtvistede støtteordning, ikke kunne anses for forenelig med det indre marked, da betingelserne for forenelighed i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005 ikke var opfyldt.
Med det fjerde anbringende har sagsøgeren tilsigtet at bevise, at den støtte, som dette selskab angiveligt modtog i form af de beløb, som lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn betalte til det til gennemførelse af de aftaler, som disse operatører havde indgået med det, i sagsøgerens individuelle tilfælde opfyldte betingelserne i punkt 79 i retningslinjerne af 2005, og at denne støtte selv i modsat fald kunne erklæres forenelig med det indre marked i henhold til punkt 81 i nævnte retningslinjer, eller, uafhængigt af disse retningslinjer, som støtte til udvikling af turisme i overensstemmelse med ånden i artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
I denne henseende må det ikke desto mindre konstateres, at de af sagsøgeren påberåbte argumenter, således som Kommissionen har gjort gældende, ikke er af en sådan karakter, at de afkræfter Kommissionens konstatering i den anfægtede afgørelse, hvorefter den omtvistede støtteordning ikke opfyldte kriterierne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005, som er kumulative, hvilket indebærer, at manglende overholdelse af ét af kriterierne var tilstrækkeligt til at udelukke, at en given støtte kunne betragtes som »startstøtte«, der var forenelig med det indre marked i medfør af disse retningslinjer.
Det skal indledningsvis bemærkes, at Den Italienske Republik, således som det fremgår af 410. betragtning til den anfægtede afgørelse, selv fastholdt, at den omtvistede støtteordning ikke var blevet udformet som en ordning, der havde til formål at støtte nye flyruter, og at ordningen ikke opfyldte alle betingelserne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005.
Hvad desuden angår betingelsen i punkt 79, litra d), i retningslinjerne fra 2005 – selv forudsat, at de kommercielle aftaler mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne, således som sagsøgeren har anført, blev indgået med økonomisk rentabilitet for øje og vurderet ved hjælp af en forhåndsanalyse af levedygtigheden og rentabiliteten af de forretningsplaner, som luftfartsselskaberne fremlagde, og de økonomiske analyser, som lufthavnsoperatørerne foretog – indførte den omtvistede støtteordning ikke et system med gradvis degressiv støtte for hver af de flyruter, der var omfattet af aftalerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne, og som under alle omstændigheder ikke alle er »nye« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i disse retningslinjer. I særdeleshed modtog det enkelte luftfartsselskab samlede beløb svarende til aktivitetsperioder, men i praksis blev finansieringen ikke individualiseret for den enkelte berørte flyrute til og fra den enkelte berørte lufthavn.
Sagsøgeren har hvad angår dennes særlige tilfælde ikke bestridt, at den støtte, som dette selskab modtog for alle de flyruter, som det varetager fra Olbia lufthavn, ikke var degressiv hvad angår denne lufthavn, eftersom selskabet i medfør af den omtvistede støtteordning fra lufthavnsoperatøren i denne lufthavn tværtimod modtog betalinger, der var stigende over tid, idet de steg fra 750000 EUR for perioden fra marts 2010 til marts 2011 og 750000 EUR for perioden fra sommeren 2011 til vinteren 2011/2012 til 1 mio. EUR for perioden fra sommeren 2012 til vinteren 2012/2013. Hvad angår Cagliari-Elmas lufthavn modtog sagsøgeren ganske vist, således som denne har fremhævet, betalinger, der faktisk var degressive, nemlig 800000 EUR for perioden fra marts 2010 til marts 2011, 700000 EUR for perioden fra marts 2011 til marts 2012 og 600000 EUR for perioden fra marts 2012 til marts 2013. Imidlertid fremgår det ikke af den omtvistede støtteordning eller af den dokumentation, som sagsøgeren har fremlagt, at de flyruter, som disse betalinger samlet set blev foretaget på grundlag af, var rentable uden den omhandlede finansiering, og heller ikke, at støtten kunne individualiseres for hver enkelt af disse ruter med det formål for hver enkelt af dem at fastslå, at den støtte, der svarede til den berørte rute, var degressiv.
Hvad angår den mekanisme, som den autonome region indførte til overvågning af de betalinger, der blev gennemført i medfør af den omtvistede støtteordning, fremgår det, i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, hverken, at denne mekanisme, henset til kriteriet i punkt 79, litra e), i retningslinjerne fra 2005, sikrede, at den offentlige finansiering, der blev ydet, var nødvendig for at dække en del af startomkostningerne til de berørte flyruter, eller at den alene afspejlede de reelle omkostninger, som lufthavnsoperatørerne afholdt, eller at den alene vedrørte disse omkostninger. Dette gælder desto mindre, som den støtte, der blev ydet til det enkelte luftfartsselskab, ikke blev fordelt for hver enkelt flyrute til og fra hver enkelt berørt lufthavn på Sardinien.
Det er i denne henseende uden betydning, at lufthavnsoperatørerne angiveligt med egne midler, i øvrigt i et ukendt omfang, påtog sig yderligere omkostninger, eller at sagsøgeren ikke uden den finansielle støtte, som denne modtog fra lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn, ville have åbnet eller opretholdt de berørte flyruter. Desuden fremgår det med hensyn til de berørte flyruter hverken af den omtvistede støtteordning eller af aftalerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne, hvilke yderligere startomkostninger der var for hver enkelt rute.
Hvad på tilsvarende vis angår betingelsen i punkt 79, litra f), i retningslinjerne fra 2005 er denne betingelse ikke klart opfyldt, så længe det er åbenbart, at hverken den omtvistede støtteordning eller aftalerne mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne fastlagde de støtteberettigede omkostninger. Når de støtteberettigede omkostninger ikke er angivet, er det nemlig ikke muligt at vurdere, om betingelsen om en maksimal finansiering på 50% af de støtteberettigede omkostninger pr. år er overholdt med en gennemsnitlig maksimal finansiering på 30%. Det fremgår derimod af sagsakterne, at den autonome region tilbagebetalte betalingerne gennemført af lufthavnsoperatørerne til luftfartsselskaberne efter anmodning, og at betalingerne fandt sted med forud fastsatte, ofte afrundede, beløb uden yderligere angivelser og under alle omstændigheder på en måde, der ikke var individualiseret for hver enkelt af de berørte flyruter.
Hvad angår sagsøgerens argument, hvorefter Sardinien var en økonomisk ugunstigt stillet region i EU i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i punkt 79, litra f), andet afsnit, i retningslinjerne fra 2005, må det konstateres, at denne region, således som Kommissionen har påpeget, ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (
EUT 2006, C 54, s. 13
).
Hvad angår betingelsen i punkt 79, litra h), i retningslinjerne fra 2005 om ikkediskriminerende tildeling af startstøtte må sagsøgerens argumentation, hvorefter lufthavnsoperatørerne afholdt en procedure, der sikrede, at der var konkurrence mellem luftfartsselskaberne gennemsigtighed, en tilstrækkelig offentlighed, ingen forskelsbehandling samt udvælgelse af de økonomisk mest fordelagtige tilbud, af de grunde, der allerede er anført ovenfor til støtte for afgørelsen om at forkaste det andet anbringendes andet led, forkastes.
Det er således åbenbart, at den omtvistede støtteordning, herunder med hensyn til den individuelle støtte, som sagsøgeren modtog, ikke opfyldte kriterierne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005.
Henset til disse betingelser kunne Kommissionen i betragtning af sin skønsbeføjelse på området og af kravet om at fortolke undtagelserne til princippet om forbud mod statsstøtte restriktivt, til trods for den anmodning, som Den Italienske Republik fremsatte i denne retning under den administrative procedure, træffe afgørelse om, at der heller ikke var grundlag for at fravige principperne i retningslinjerne fra 2005 i medfør af punkt 81 i nævnte retningslinjer, hvorefter Kommissionen »i hvert enkelt tilfælde [kan] undersøge, om en støtte eller en støtteordning eventuelt ikke fuldstændigt opfylder kriterier[ne] [i punkt 79], men vil føre til en tilsvarende situation«. Under alle omstændigheder kunne den omtvistede støtteordning, idet den ikke opfyldte størstedelen af kriterierne i punkt 79 i retningslinjerne fra 2005, nemlig ikke anses for at ville have ført til en tilsvarende situation som en støtte, der opfylder nævnte krav.
Hvad angår sagsøgerens krav om, at den omtvistede støtteordning uafhængigt af retningslinjerne fra 2005 burde godkendes på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, for så vidt som den havde til formål at fremme turismen på Sardinien og de sardinske lufthavnsoperatørers kommercielle aktiviteter, anmodede Den Italienske Republik for det første ikke under den administrative procedure om at blive omfattet af disse undtagelser, som skal anvendes restriktivt. I det omfang sagsøgeren for det andet særligt tilsigter undtagelsen vedrørende støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, var det lidet sandsynligt, at den omtvistede støtteordning, i kraft af omfanget af den finansiering, som den bidrog med, ikke ville ændre samhandelsvilkårene på en måde, der stred mod den fælles interesse.
Som følge af samtlige ovenstående betragtninger må det fjerde anbringende forkastes som ugrundet.
5.

Om det femte anbringende om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hvad angår pålægget om tilbagesøgning af støtten fra sagsøgeren
Inden for rammerne af det femte anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, da den i den anfægtede afgørelses artikel 2 krævede, at de italienske myndigheder skulle tilbagesøge de beløb fra sagsøgeren, som denne havde modtaget til gennemførelse af de aftaler, som forpligtede selskabet i forhold til lufthavnsoperatørerne, beløb, der hidrørte fra midler, som nævnte operatører havde modtaget over den autonome regions budget. En omhyggelig aktør, der havde indgået sådanne aftaler med private aktører, såsom lufthavnsoperatørerne, på normale konkurrencevilkår, ville nemlig ikke have haft anledning til at betvivle den kommercielle karakter af nævnte aftaler, og ville følgelig ikke med rimelighed have haft mistanke om, at nævnte operatører i den forbindelse ikke forvaltede deres egne midler, eller have forudset, at denne således efterfølgende ville kunne betragtes som modtager af den hævdede statsstøtte.
Særligt ville en sådan aktør ikke nødvendigvis have været klar over, at de midler, som nævnte operatører anvendte til at betale denne, i det mindste delvis svarede til de midler, som disse operatører fik udbetalt af den autonome region i medfør af de omtvistede foranstaltninger. En omhyggelig aktør ville derfor ikke have fundet det nødvendigt at kontrollere, hvor midlerne stammede fra, eller om de eventuelt var uforenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF. Den omstændighed, at lufthavnsoperatørerne afholdt udbud, at der med hensyn til lufthavnsafgifter blev anvendt markedspriser eller endog priser over markedet, og at aftalerne om tjenesteydelser indeholdt sanktionsklausuler og blev indgået på grundlag af forretningsplaner og analyser, bestyrkede i øvrigt blot sagsøgeren i sin forventning om, at dennes økonomiske relationer til hver enkelt af de i den foreliggende sag omhandlede lufthavnsoperatører var af rent kommerciel, og ikke statslig, karakter. Under alle omstændigheder kunne en påpasselig aktør inden for luftfartsområdet ifølge sagsøgeren ikke, henset til Kommissionens praksis på området, forudse, at den kommercielle aftale ikke ville blive undersøgt som individuel støtte i lyset af kriteriet om den private investor, men at den derimod, som i den foreliggende sag, ville blive betragtet som et individuelt tilfælde af anvendelse af en støtteordning.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det femte anbringende forkastes som ugrundet, idet den har bemærket, at sagsøgeren ikke har anført noget præcist løfte, som Kommissionen skulle have afgivet over for denne i løbet af undersøgelsen af den omtvistede støtteordning. Under alle omstændigheder er Kommissionen af den opfattelse, at en omhyggelig aktør ved indgåelsen af de i den foreliggende sag omhandlede aftaler burde have været klar over, at lufthavnsoperatørerne blev finansieret af den autonome region inden for rammerne af lov nr. 10/2010, så meget desto mere, som det af præamblen til aftalen mellem sagsøgeren og SOGAER meget klart fremgik, at nævnte aftale blev indgået som led i indførelsen af lov nr. 10/2010, selv om denne lov ikke på tidspunktet for indgåelsen af denne aftale var blevet anmeldt af den italienske stat.
Det følger i denne henseende af fast retspraksis, at retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en EU-institution har givet anledning til. I øvrigt kan ingen påberåbe sig tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, såfremt administrationen ikke har afgivet præcise løfter (jf. dom af 24.11.2005, Tyskland mod Kommissionen,
C-506/03
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2005:715
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Det gælder ligeledes, at når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres (jf. dom af 11.3.1987, Van den Bergh en Jurgens og Van Dijk Food Products (Lopik) mod Kommissionen, sag
265/85
,
EU:C:1987:121
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 22.6.2006, Belgien og Forum 187 mod Kommissionen,
C-182/03 og C-217/03
,
EU:C:2006:416
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Henset til anmeldelsespligtens grundlæggende rolle med henblik på at tillade effektiviteten af Kommissionens kontrol med statsstøtte, som er ufravigelig, kan der i princippet ikke hos støttemodtagerne bestå en berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i artikel 108 TEUF fastlagte procedure, og en påpasselig erhvervsdrivende må normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt. Når en støtte gennemføres, uden at Kommissionen på forhånd får underretning herom, eller, som i den foreliggende sag, uden at afvente Kommissionens afgørelse, der afslutter proceduren, således at støtten er ulovlig i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF, kan støttemodtageren navnlig ikke i princippet have en berettiget forventning om, at støtten er lovligt ydet (jf. i denne retning dom af 27.9.2012, Producteurs de légumes de France mod Kommissionen,
T-328/09
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2012:498
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag har Kommissionen gjort gældende, at den på intet tidspunkt gav sagsøgeren noget løfte med hensyn til, hvorvidt den omtvistede støtteordning var forenelig med det indre marked, så meget desto mindre, som Den Italienske Republik indførte nævnte ordning uden at afvente, at Kommissionen udtalte sig på grundlag af artikel 108 TEUF, hvilket følgelig indebar, at nævnte ordning var ulovlig.
Hvad angår sagsøgerens angiveligt berettigede forventning om, at dennes kontraktforhold med lufthavnsoperatørerne i Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn var af rent kommerciel karakter og ikke gav anledning til mistanke om, at nævnte operatørers adfærd og de midler, som de anvendte, hidrørte fra staten, må det for det første konstateres, at det ikke fremgår, at det var skjult i de indkaldelser af interessetilkendegivelser, som disse operatører offentliggjorde på deres websteder, at de midler, som lufthavnsoperatørerne modtog, hidrørte fra staten, og, for det andet og under alle omstændigheder, at den aftale, der forpligtede sagsøgeren i forhold til lufthavnsoperatøren i Cagliari-Elmas lufthavn, meget udtrykkeligt redegjorde for, at gennemførelsen af nævnte aftale var finansieret af den autonome region.
Ligeledes, selv om de aftaler, som sagsøgeren indgik med operatøren i Olbia lufthavn, ikke nævnte den autonome region og blot henviste til en »finansiel deltagelse ved parter med interesse i udviklingen af øens turisme« (financial participation of the subjects interested in the tourism development of the Island), kan sagsøgeren ikke med rimelighed fastholde, at denne blot havde til hensigt at indgå en aftale med en privat aktør.
Eftersom lov nr. 10/2010 blev offentliggjort i
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, måtte sagsøgeren som påpasselig aktør, der er aktiv på markedet for lufttransport i Italien, desuden formodes at være bekendt med denne offentliggørelse (jf. analogt dom af 20.11.2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading mod Kommissionen,
C-38/07 P
,
EU:C:2008:641
, præmis
), og, som følge heraf, med de i loven fastsatte finansieringsmekanismer samt med risikoen for dels, at disse mekanismer ville kunne betragtes som en støtteordning som omhandlet i artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589, dels at luftfartsselskaberne ville blive anset for at være de reelle modtagere af støtte under nævnte ordning. Desuden angiver punkt 79, litra h), i retningslinjerne fra 2005, som sagsøgeren har påberåbt sig, udtrykkeligt den mulighed, at en offentlig enhed kan yde støtte til et luftfartsselskab »via en lufthavn«.
Hvad angår anvendelsen af kriteriet om den private investor, eftersom den autonome region ikke ejer andele i eller kontrollerer de i den foreliggende sag omhandlede lufthavne, kunne sagsøgeren ikke have nogen berettiget forventning om, at dette princip ville blive anvendt i den foreliggende sag, ligesom denne heller ikke kunne spekulere i, at anvendelsen af dette princip nødvendigvis ville føre til den konklusion, at sagsøgeren ikke modtog en fordel, der hidrørte fra statsmidler.
Henset til det ovenstående må det femte anbringende forkastes som ugrundet.
6.

Om det sjette anbringende om en utilstrækkelig og selvmodsigende begrundelse af den anfægtede afgørelse
Sagsøgeren har på grundlag af det sjette anbringende foreholdt Kommissionen, at der i den anfægtede afgørelse er en såvel utilstrækkelig som selvmodsigende begrundelse.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det sjette anbringende forkastes som ugrundet.
Ifølge fast retspraksis skal begrundelsen for en retsakt tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, dels således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning og i givet fald bestride lovligheden heraf for Unionens retsinstanser, dels således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret, imidlertid uden at det kræves, at institutionen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, eftersom spørgsmålet, om den opfylder kravene i artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til retsaktens ordlyd, men ligeledes til den juridiske og faktuelle sammenhæng, hvori den indgår (jf. i denne retning dom af 15.7.2004, Spanien mod Kommissionen,
C-501/00
,
EU:C:2004:438
, præmis
, og af 14.12.2005, Regione autonoma della Sardegna mod Kommissionen,
T-200/04
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2005:460
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ved behandlingen af et anbringende om manglende eller utilstrækkelig begrundelse kan der endvidere ikke tages hensyn til klagepunkter og argumenter, der tager sigte på at bestride berettigelsen af den anfægtede afgørelse, idet disse er irrelevante i denne sammenhæng (jf. dom af 15.6.2005, Corsica Ferries France mod Kommissionen,
T-349/03
,
EU:T:2005:221
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det første er sagsøgeren i den foreliggende sag af den opfattelse, at Kommissionen ikke redegjorde tilstrækkeligt for grundene til, at den i 357.-361. betragtning til den anfægtede afgørelse fastslog, at lufthavnsoperatørerne alene handlede som mellemmænd for den autonome region, og at pengestrømmene mellem nævnte operatører og luftfartsselskaberne derfor ikke skulle betragtes som en kommerciel gennemførelse af de aftaler, der forpligtede disse enheder gensidigt, men som statsmidler. Særligt undersøgte Kommissionen ikke i detaljer den enkelte lufthavns karakteristiske situation, herunder statens stilling i de selskaber, der drev hver enkelt af de berørte lufthavne, med det formål at begrunde sine konklusioner med hensyn til, hvorvidt disse lufthavne var eller ikke var kontrolleret af den offentlige myndighed. Kommissionen redegjorde heller ikke for, på hvilken måde GEASAR, der, når alt kommer til alt, var privat operatør, ikke handlede uafhængigt af staten. Ligeledes forklarede Kommissionen ikke, hvorledes staten udøvede kontrol med de afgørelser, som lufthavnsoperatørerne i Olbia og Cagliari-Elmas lufthavn vedtog, eller i hvilken henseende den ved gennemførelsesforanstaltningerne fastsatte godkendelsesmekanisme udgjorde en tilstrækkelig begrundelse til at nå frem til en sådan konklusion.
Det må i denne henseende konstateres, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse, særligt i 355.-362. betragtning hertil, redegjorde for grundene til, at den fandt, at lufthavnsoperatørerne havde handlet som mellemmænd mellem den autonome region og luftfartsselskaberne. Sagsøgeren har i øvrigt forstået det omhandlede ræsonnement, eftersom denne har fremsat et detaljeret anbringende, i det foreliggende tilfælde det første anbringende, hvorved der rejses tvivl om Kommissionens ræsonnement med hensyn til vurderingen af rollen som mellemmænd, herunder henset til den omstændighed, at Cagliari-Elmas og Olbia lufthavn ikke var ejet af den autonome region. I virkeligheden har sagsøgeren blot under dække af en tilsidesættelse af begrundelsespligten endnu engang anført, at denne ikke er enig i den undersøgelse af realiteten, som Kommissionen lagde til grund i den anfægtede afgørelse.
For det andet har sagsøgeren foreholdt Kommissionen, at den ikke begrundede, hvorfor de omtvistede foranstaltninger ikke opfyldte reelle behov hos den autonome region, alt imens den i modstrid hermed havde foretaget en uddybende undersøgelse af et sådant spørgsmål i sine tidligere afgørelser om markedsføringsaftaler, såsom dem, der i den foreliggende sag var indgået mellem sagsøgeren og lufthavnsoperatørerne.
Det må i denne henseende konstateres, at Kommissionen begrundede, hvorfor den omtvistede støtteordning ikke opfyldte reelle behov hos den autonome region, selv om Kommissionen i denne forbindelse nåede frem til en fejlagtig konklusion, således som Retten har bemærket inden for rammerne af undersøgelsen af det andet anbringendes andet led. Kommissionen redegjorde i øvrigt nærmere for grundene til, at den fandt, at den omtvistede støtteordning ikke kunne unddrage sig kvalificeringen som statsstøtte i henhold til princippet om den private aktør i en markedsøkonomi.
Henset til det ovenstående må det sjette anbringende, og dermed søgsmålet i sin helhed, forkastes som ugrundet.
IV.

Sagsomkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser,
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
easyJet Airline Co. Ltd betaler sagsomkostningerne.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 13. maj 2020.
Underskrifter
Indhold

I. Tvistens baggrund

A. Om de omtvistede foranstaltninger

1. Om bestemmelserne vedtaget af den autonome region

a) Om artikel 3 i lov nr. 10/2010

b) Om retsakterne til gennemførelse af lov nr. 10/2010

2. Om gennemførelsen af de omtvistede foranstaltninger

a) Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Olbia lufthavn

b) Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Cagliari-Elmas lufthavn

c) Gennemførelsen af lov nr. 10/2010 for så vidt angår Alghero lufthavn

B. Om den anfægtede afgørelse

II. Retsforhandlinger og parternes påstande

III. Retlige bemærkninger

A. Om formaliteten

B. Om annullationspåstandene

1. Om det første anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår kvalificeringen af lufthavnsoperatørernes betalinger til sagsøgeren som statsmidler, hvis tildeling kunne tilregnes den italienske stat

a) Om det første anbringendes første led om den autonome regions udøvelse af kontrol med lufthavnsoperatørerne

b) Om det første anbringendes andet led om lufthavnsoperatørernes rolle som mellemmænd

1) Om anvendelsen af statsmidler

2) Om spørgsmålet om, hvorvidt den autonome region kunne tilregnes betalingerne gennemført af lufthavnsoperatørerne til fordel for luftfartsselskaberne

2. Om det andet anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt luftfartsselskaberne havde oppebåret en fordel

a) Om det andet anbringendes første led om tilsidesættelse af definitionen af »støtteordning« i henhold til artikel 1, litra d), i forordning 2015/1589

b) Om det andet anbringendes andet og tredje led om anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi i forhold til den autonome region og til lufthavnsoperatørerne

1) Om det andet anbringendes tredje led om anvendelsen af princippet om den private investor på kontraktforholdene mellem lufthavnsoperatørerne og luftfartsselskaberne

2) Om det andet anbringendes andet led om anvendelsen af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi på den autonome regions afgørelser

c) Om det andet anbringendes fjerde led om, hvorvidt lufthavnsoperatørerne havde oppebåret uberettigede fordele fra den autonome region til gennemførelse af lov nr. 10/2010

3. Om det tredje anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår den omstændighed, at de omtvistede foranstaltninger fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne

4. Om det fjerde anbringende om et åbenbart urigtigt skøn hvad angår den omstændighed, at det ikke var muligt at erklære de omtvistede foranstaltninger forenelige med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF

5. Om det femte anbringende om tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning hvad angår pålægget om tilbagesøgning af støtten fra sagsøgeren

6. Om det sjette anbringende om en utilstrækkelig og selvmodsigende begrundelse af den anfægtede afgørelse

IV. Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.