CELEX: 62021CJ0695
Trimitere preliminară
Libera prestare a serviciilor
Articolul 56 TFUE
Restricții la libera prestare a serviciilor
Jocuri de noroc
Reglementare a unui stat membru care prevede o interdicție generală pentru locațiile de jocuri de noroc de a face publicitate
Derogare de plin drept de la această interdicție pentru locațiile care dețin o licență de exploatare emisă de autoritățile acestui stat membru
Inexistența unei posibilități de derogare pentru locațiile situate într‑un alt stat membru

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 56 TFUE.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV și Supergame BV, care sunt trei operatori de locații de jocuri de noroc cu sediul în Țările de Jos, pe de o parte, și Belgische Staat (statul belgian), pe de altă parte, în legătură cu amenzile care le‑au fost aplicate de Kansspelcommissie (Comisia pentru Jocuri de Noroc, Belgia) pentru că au făcut publicitate, pe teritoriul belgian, pentru locațiile lor.
Cadrul juridic belgian
Articolul 4 alineatele 1 și 2 din Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (Legea privind jocurile de noroc, pariurile, locațiile de jocuri de noroc și protecția jucătorilor) din 7 mai 1999 (
Belgisch Staatsblad
, 30 decembrie 1999, p. 50040, denumită în continuare „Legea privind jocurile de noroc”), în versiunea rezultată din Wet tot wijziging van de wothes (Legea privind jocurile de noroc) din 10 ianuarie 2010 (
Belgisch Staatsblad
, 1 februarie 2010, p. 4309), prevede:
„(1)   Se interzice oricărei persoane să exploateze […] o locație de jocuri de noroc, sub orice formă, în orice loc și în orice mod direct sau indirect, fără o licență acordată în prealabil de Comisia pentru Jocuri de Noroc în conformitate cu prezenta lege și sub rezerva excepțiilor prevăzute de lege.
(2)   Se interzice oricărei persoane […] să facă publicitate pentru […] o locație de jocuri de noroc […] atunci când persoana interesată știe că este vorba despre exploatarea […] unei locații de jocuri de noroc neautorizate în conformitate cu prezenta lege.”
Expunerea de motive a proiectului de lege aflat la originea Legii de modificare a legislației privind jocurile de noroc din 10 ianuarie 2010 conținea următorul paragraf:
„Obiectivele politicii belgiene în materie de jocuri de noroc se axează pe protecția jucătorului, pe transparența financiară și pe controlul fluxurilor de bani, pe controlul jocului și pe controlul organizatorilor.
Reglementarea jocurilor de noroc se bazează pe «ideea canalizării». Pentru a satisface nevoia manifestă de joc a persoanelor, oferta nelegală este combătută de autorizarea unei oferte de jocuri legale «limitate».
[…] Limitând oferta legală, este abordat unul dintre pilonii acestei politici, și anume protecția jucătorului împotriva dependenței de joc.”
Articolul 15/3 alineatul 1 din Legea privind jocurile de noroc, în versiunea rezultată din Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (Legea de modificare a Legii privind jocurile de noroc, pariurile, locațiile de jocuri de noroc și protecția jucătorilor din 7 mai 1999 și de introducere a articolului 37/1 în Legea din 19 aprilie 2002 privind raționalizarea funcționării și administrării Loteriei Naționale) din 7 mai 2019 (
Belgisch Staatsblad
, 15 mai 2019, p. 46589) prevede:
„Fără a aduce atingere măsurilor prevăzute la articolul 15/2, Comisia [pentru Jocuri de Noroc], în caz de încălcare [a articolului] 4 […], aplică autorilor o amendă administrativă.”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
Recreatieprojecten Zeeland, Casino Admiral Zeeland și Supergame au făcut, prima între 3 decembrie 2018 și 25 iunie 2019, iar celelalte între 20 martie și 2 aprilie 2019, publicitate în Belgia pentru locațiile respective situate în Țările de Jos, în apropierea frontierei belgiene, prin comunicare pe suporturi fizice.
La 11 decembrie 2020, în conformitate cu articolul 15/3 din Legea privind jocurile de noroc, în versiunea provenită din Legea din 7 mai 2019, Comisia pentru Jocuri de Noroc a aplicat o amendă administrativă fiecăreia dintre reclamantele din litigiul principal pentru încălcarea articolului 4 alineatul (2) din această lege, care interzice publicitatea pentru locațiile de jocuri de noroc care nu dispun de o licență acordată de această comisie.
Reclamantele din litigiul principal au introdus o acțiune împotriva amenzilor respective la instanța de trimitere, susținând că această interdicție privind publicitatea este contrară liberei prestări a serviciilor, astfel cum este garantată la articolul 56 TFUE.
Instanța de trimitere arată, pe de o parte, că Comisia pentru Jocuri de Noroc nu poate acorda licențe de exploatare unor locații situate în afara teritoriului belgian. Pe de altă parte, dreptul belgian nu ar prevedea posibilitatea ca operatorii unor locații, cum sunt reclamantele din acțiunea principală, să fie autorizați să facă publicitate în Belgia pentru locațiile lor de jocuri de noroc situate într‑un alt stat membru. În plus, în Belgia ar exista o interdicție generală de a face publicitate pentru locații de jocuri de noroc. Totuși, locațiile de jocuri de noroc stabilite în Belgia și care dispun de o licență de exploatare ar beneficia de plin drept de o excepție de la această interdicție. Astfel, în Belgia ar putea fi făcută efectiv publicitate pentru asemenea locații. În schimb, locațiile de jocuri de noroc stabilite într‑un alt stat membru ar fi și ar rămâne, în orice caz, supuse interdicției publicității în Belgia.
Această instanță ridică problema dacă o legislație națională precum cea în discuție în litigiul principal prezintă un caracter discriminatoriu din moment ce, chiar dacă această legislație urmărește un obiectiv legitim precum prevenirea unui comportament de joc excesiv și a dependenței de joc, o derogare de la interdicția generală privind publicitatea în Belgia este acordată unui număr limitat și controlat de locații de jocuri de noroc – exclusiv naționale – în ceea ce privește activitățile lor, în timp ce, fără distincție, localurile similare stabilite într‑un alt stat membru se află în imposibilitatea de a obține o asemenea derogare.
În aceste condiții, Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Tribunalul de Primă Instanță neerlandofon din Bruxelles, Belgia) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 56 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune ca o reglementare legală națională a unui stat membru să acorde operatorilor unui număr limitat și controlat de localuri de jocuri de noroc autorizate de pe teritoriul său o exceptare de la o interdicție generală a publicității pentru astfel de localuri, fără a da, în același timp, posibilitatea operatorilor de localuri de jocuri de noroc situate în alte state membre de a obține, pentru aceste localuri, aceeași exceptare de la interdicția publicității pe teritoriul său?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Prin intermediul întrebării preliminare, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 56 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei legislații a unui stat membru care acordă operatorilor unui număr limitat și controlat de localuri de jocuri de noroc situate pe teritoriul acestui stat membru o derogare de plin drept de la interdicția privind publicitatea general aplicabilă unor astfel de săli, fără a prevedea posibilitatea ca operatorii localurilor de jocuri de noroc situate într‑un alt stat membru să obțină o derogare în același scop.
Pentru a răspunde la această întrebare, trebuie amintit de la bun început că articolul 56 TFUE impune înlăturarea oricărei restricții privind libera prestare a serviciilor, chiar dacă aceasta se aplică fără a face distincția între prestatorii naționali și cei din alte state membre, atunci când este de natură să interzică, să îngreuneze sau să facă mai puțin atractive activitățile prestatorului stabilit în alt stat membru, unde acesta furnizează în mod legal servicii similare. Pe de altă parte, de libertatea de prestare a serviciilor beneficiază atât prestatorul, cât și destinatarul serviciilor (Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punctul
, precum și Hotărârea din 3 decembrie 2020, BONVER WIN,
C‑311/19
,
EU:C:2020:981
, punctul
).
În continuare, trebuie amintit că reglementarea jocurilor de noroc face parte dintre domeniile în care există divergențe considerabile de ordin moral, religios și cultural între statele membre. În lipsa unei armonizări a Uniunii Europene în materie, este de competența fiecărui stat membru să aprecieze în aceste domenii, potrivit propriei scări de valori, cerințele pe care le presupune protecția intereselor în cauză (Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, este cert că, în cadrul unei legislații compatibile cu Tratatul FUE, alegerea modalităților de organizare și de control al activităților de exploatare și de practică a jocurilor de noroc revine autorităților naționale în cadrul puterii lor de apreciere (Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punctul
și jurisprudența citată).
În sfârșit, Curtea a precizat că, în materie de jocuri de noroc, în principiu, trebuie să se examineze separat pentru fiecare dintre restricțiile impuse de o legislație națională în special dacă aceasta este de natură să asigure realizarea obiectivului sau a obiectivelor invocate de statul membru în cauză și dacă nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, este cert că legislația națională în discuție în litigiul principal prevede interdicția, fără posibilitate de derogare, pentru locațiile de jocuri de noroc care nu dispun de o licență de exploatare acordată de Comisia pentru Jocuri de Noroc, de a face publicitate în Belgia. Or, din moment ce această comisie nu poate elibera o astfel de licență decât locațiilor de jocuri de noroc situate în Belgia, legislația națională menționată are ca efect interzicerea publicității în acest stat membru pentru toate locațiile de jocuri de noroc situate în celelalte state membre.
În această privință, în domeniul publicității pentru jocurile de noroc, Curtea s‑a pronunțat deja în sensul că o reglementare națională care are ca efect interzicerea promovării într‑un stat membru a jocurilor de noroc organizate în mod licit în alte state membre constituie o restricție privind libera circulație a serviciilor (Hotărârea din 12 iulie 2012, HIT și HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Astfel, în speță, legislația națională în discuție în litigiul principal constituie o asemenea restricție.
Reiese din jurisprudența Curții că libera prestare a serviciilor implică eliminarea oricărei discriminări față de prestator pe considerente de cetățenie sau de naționalitate sau în temeiul împrejurării că s‑a stabilit în alt stat membru decât cel în care trebuie efectuată prestația (Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punctul
).
În speță, legislația națională în discuție în litigiul principal restrânge posibilitatea unei locații de jocuri de noroc de a face publicitate în Belgia doar la locațiile situate pe teritoriul belgian și care beneficiază în acest scop de o licență de exploatare ce determină o autorizare de plin drept de a face publicitate.
În această privință, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că un regim de concesiuni și de autorizații pentru organizarea de jocuri de noroc trebuie să fie întemeiat pe criterii obiective, nediscriminatorii și cunoscute în prealabil, astfel încât să limiteze exercitarea puterii de apreciere a autorităților naționale pentru ca aceasta să nu poată fi utilizată în mod arbitrar (Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punctul
și jurisprudența citată).
Deși în speță nu se contestă că eliberarea unei licențe pentru exploatarea unei locații de jocuri de noroc pe teritoriul belgian se efectuează pe baza unor criterii obiective și cunoscute în prealabil, nu este mai puțin adevărat că, potrivit indicațiilor furnizate de instanța de trimitere – a căror verificare revine acesteia din urmă – restricția în discuție în litigiul principal, și anume imposibilitatea totală, pentru o locație de jocuri de noroc situată într‑un alt stat membru, de a obține o autorizație pentru a face publicitate în Belgia decurge în esență din faptul că această locație este stabilit în afara teritoriului belgian. Rezultă că o restricție de această natură prezintă un caracter discriminatoriu.
Or, deși o restricție care prezintă un caracter discriminatoriu poate fi eventual justificată pe motive de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică, prevăzute la articolul 52 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punctul
și jurisprudența citată), aceasta nu poate fi justificată de motive imperative de interes general, precum obiectivele de protecție a consumatorilor, de prevenire a fraudei și a incitării cetățenilor la cheltuieli excesive legate de joc, precum și de prevenire a tulburărilor ordinii sociale în general (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2009, Comisia/Spania,
C‑153/08
,
EU:C:2009:618
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, din cererea de decizie preliminară reiese că obiectivele politicii belgiene în materie de jocuri de noroc se axează pe protecția jucătorului, pe transparența financiară și pe controlul fluxurilor de bani, pe controlul jocului, precum și pe identificarea și controlul organizatorilor. Pe de altă parte, din observațiile scrise și orale ale guvernului belgian reiese că această politică este justificată și de obiectivele întemeiate pe protecția consumatorilor, precum și pe lupta împotriva fraudei și a activităților de jocuri de noroc ilegale.
În această privință, mai întâi, obiectivele astfel amintite, în măsura în care țin de motive imperative de interes general, nu pot fi invocate, după cum s‑a amintit la punctul 24 din prezenta hotărâre, pentru a justifica o restricție privind libera prestare a serviciilor cu caracter discriminatoriu.
În continuare, presupunând că justificarea întemeiată pe protecția consumatorilor urmărește în fapt să lupte împotriva dependenței de joc și că această luptă intră în sfera noțiunii de „protecție a sănătății publice”, în sensul articolului 52 TFUE, trebuie arătat că, pentru ca o restricție cu caracter discriminatoriu precum cea în discuție în litigiul principal să poată fi autorizată, trebuie să se stabilească faptul că aceasta constituie o condiție indispensabilă pentru atingerea obiectivului urmărit (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punctul
și jurisprudența citată).
Or, este evident că o asemenea restricție, care echivalează cu a rezerva locațiilor de jocuri de noroc situate pe teritoriul statutului membru în discuție și care dețin o licență de exploatare în această privință posibilitatea de a face publicitate în acest stat membru, depășește ceea ce poate fi considerat proporțional, întrucât există măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea obiectivelor invocate de guvernul belgian (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 februarie 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punctul
), precum autorizația acordată locațiilor situate într‑un alt stat membru de a face publicitate cu condiția ca dispozițiile legale adoptate și controlate în acest alt stat membru să furnizeze garanții echivalente celor prevăzute în dispozițiile legale corespunzătoare în statul membru vizat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 12 iulie 2012, HIT și HIT LARIX,
C‑176/11
,
EU:C:2012:454
, punctul
).
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, trebuie să se răspundă la întrebarea preliminară că articolul 56 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei legislații a unui stat membru care acordă operatorilor unui număr limitat și controlat de locații de jocuri de noroc situate pe teritoriul acestui stat membru o derogare de plin drept de la interdicția privind publicitatea aplicabilă în general unor astfel de locații, fără a prevedea posibilitatea ca operatorii locațiilor de jocuri de noroc situați într‑un alt stat membru să obțină o derogare în aceleași scopuri.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a șaptea) declară:

Articolul 56 primul paragraf TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei legislații a unui stat membru care acordă operatorilor unui număr limitat și controlat de locații de jocuri de noroc situate pe teritoriul acestui stat membru o derogare de plin drept de la interdicția privind publicitatea aplicabilă în general unor astfel de locații, fără a prevedea posibilitatea ca operatorii locațiilor de jocuri de noroc situați într‑un alt stat membru să obțină o derogare în același scop.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: neerlandeza.