CELEX: 62019CJ0526
Преюдициално запитване
Безопасност на храните
Нови храни и нови хранителни съставки
Регламент (ЕО) № 258/97
Член 1, параграф 2, буква д)
Понятие „хранителни съставки, изолирани от животни“
Пускане на пазара
Цели насекоми, предназначени за консумация от човека

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 2, буква д) от Регламент (ЕО) № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета от 27 януари 1997 година относно нови храни и нови хранителни съставки (
ОВ L 43, 1997 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 20, стр. 245), изменен с Регламент (ЕО) № 596/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юни 2009 г. (
ОВ L 188, 2009 г., стр. 14
, наричан по-нататък „Регламент № 258/97“).
Запитването е отправено в рамките на спор между Entoma SAS, от една страна, и ministre de l’Économie et des Finances (министър на икономиката и финансите) и ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (министър на земеделието и храните), от друга страна, по повод на постановление на префектурата, с което се разпорежда, от една страна, спиране на пускането на пазара от Entoma на цели насекоми, предназначени за консумация от човека, и от друга страна, изтеглянето на тези насекоми от пазара до получаването на разрешение за пускане на пазара след извършване на оценка, която доказва, че тези продукти не представляват опасност за здравето на потребителя.
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент № 258/97
Съображения 1 и 2 от Регламент № 258/97 гласят:
„(1)
[…] различията между националните законодателства, отнасящи се до нови храни или хранителни съставки, могат да възпрепятстват свободното движение на храни [и] да създадат условия за нелоялна конкуренция, като по такъв начин пряко се засяга функционирането на вътрешния пазар;
(2)
[…] за да бъде защитено общественото здраве, е необходимо да бъдат взети мерки новите храни и новите хранителни съставки да бъдат подложени на единна оценка за безопасност чрез процедура на [Съюза], преди да бъдат пуснати на пазара в [Европейския съюз] […]“.
Член 1 от този регламент гласи:
„1.   Настоящият регламент се отнася до пускането на пазара в рамките на [Съюза] на нови храни или нови хранителни съставки.
2.   Настоящият регламент се отнася за пускането на пазара в рамките на [Съюза] на храни и хранителни съставки, които до този момент не са били използвани в значителна степен в рамките на [Съюза] за консумация от човека и които спадат към следните категории:
в)
храни и хранителни съставки с нова или нарочно модифицирана първична молекулна структура;
г)
храни и хранителни съставки, състоящи се от или изолирани от микроорганизми, гъби или водорасли;
д)
храни и хранителни съставки, състоящи се от или изолирани от растения и хранителни съставки, изолирани от животни, с изключение на храни и хранителни съставки, получени чрез традиционни практики на размножаване или отглеждане и които имат история на безопасна употреба като храна;
е)
храни и хранителни съставки, за които е бил приложен производствен процес, който понастоящем не се използва, когато този процес води до значителни промени в състава или структурата на храните или хранителните съставки, които влияят върху хранителната им стойност, метаболизма или количеството на нежелани вещества.
3.   Когато е необходимо, може да се определи, в съответствие с процедурата, изложена в член 13, параграф 2, дали даден вид храна или хранителна съставка попада в обхвата на параграф 2 от настоящия член“.
Член 3, параграф 1 от посочения регламент предвижда:
„Храните и хранителните съставки, попадащи в приложното поле на настоящия регламент не трябва да:
–
представлява опасност за потребителя;
–
[…]“.
Съгласно член 12 от същия регламент:
„1.   Когато държава членка, в резултат на нова информация или преоценка на съществуваща информация има подробни основания да счита, че използването на дадена храна или хранителна съставка, съответстваща на настоящия регламент, застрашава здравето на човека или околната среда, тази държава членка може временно да ограничи или да преустанови на своята територия търговията и използването на въпросната храна или хранителна съставка. Тя незабавно информира за това другите държави членки и [Европейската комисия], като представя основанията за своето решение.
2.   Комисията разглежда причините, посочени в параграф 1, възможно най-бързо в рамките на Постоянния комитет по храните; Комисията проучва възможно най-бързо основанията, посочени в параграф 1, в рамките на Постоянния комитет по храните; тя предприема подходящи мерки, в съответствие с процедурата, предвидена в член 13, параграф 2. Държавата членка, която е взела решението, посочено в параграф 1, може да го поддържа, докато мерките влязат в сила“.
Регламент (ЕС) 2015/2283
Регламент № 258/97 е отменен и заменен, считано от 1 януари 2018 г., с Регламент (ЕС) 2015/2283 на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2015 г. (
ОВ L 327, 2015 г., стр. 1
).
Съгласно съображения 6 и 8 от Регламент 2015/2283:
„(6)
Съществуващото определение за нова храна в Регламент [№ 258/97] следва да бъде по-ясно формулирано и осъвременено с позоваване на общото определение за храни, предвидено в Регламент (ЕО) № 178/2002 на Европейския парламент и на Съвета [от 28 януари 2002 година за установяване на общите принципи и изисквания на законодателството в областта на храните, за създаване на Европейски орган за безопасност на храните и за определяне на процедури относно безопасността на храните (
ОВ L 31, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 8, стр. 68)].
[…]
(8)
Приложното поле на настоящия регламент следва, по принцип, да остане същото като приложното поле на Регламент [№ 258/97]. При все това, предвид научното и технологичното развитие, настъпило след 1997 г., е подходящо да се направи преглед и да се изяснят и актуализират категориите храни, които представляват нови храни. Тези категории следва да включват цели насекоми и части от тях. […]“.
Член 1 от този регламент, озаглавен „Предмет и цел“, гласи:
„1.   Настоящият регламент определя правила за пускането на пазара в рамките на Съюза на нови храни.
2.   Целта на настоящия регламент е да се осигури ефективното функциониране на вътрешния пазар, като в същото време се гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и на интересите на потребителите“.
Член 2 от посочения регламент, озаглавен „Приложно поле“, предвижда:
„1.   Настоящият регламент се прилага за пускането на нови храни на пазара в рамките на Съюза.
[…]“.
Член 3 от същия регламент, озаглавен „Определения“, предвижда в параграф 2:
„[…] прилагат [се] и следните определения:
a)
„нова храна“ означава всяка храна, която не е била използвана за консумация от човека в значителна степен в рамките на Съюза преди 15 май 1997 г., независимо от датите на присъединяване на държавите членки към Съюза, и която попада поне в една от следните категории:
[…]
v)
храна, съставена, изолирана или произведена от животни или части от тях, с изключение на животни, получени чрез традиционни практики за отглеждане, използвани за производство на храна преди 15 май 1997 г., и храната от тези животни има история на безопасна употреба в рамките на Съюза;
[…]“.
Член 35 от Регламент 2015/2283, озаглавен „Преходни разпоредби“, предвижда в параграф 2:
„Храни, които не попадат в обхвата на Регламент [№ 258/97], които са законно пуснати на пазара до 1 януари 2018 г. и които попадат в обхвата на настоящия регламент, могат да продължат да бъдат пускани на пазара, докато бъде взето решение в съответствие с членове 10 — 12 или членове 14 — 19 от настоящия регламент, след представяне на заявление за разрешаване на нова храна или уведомление за традиционна храна от трета държава, подадено не по-късно от датата, посочена в правилата за прилагане, приети съгласно съответно член 13 или 20 от настоящия регламент, но не по-късно от 2 януари 2020 г.“.
Френското право
Член L. 218‑5-4 от code de la consommation (Потребителски кодекс) в редакцията му, в сила към 27 януари 2016 г., гласи:
„Ако се установи, че даден продукт е пуснат на пазара без разрешението, регистрацията или декларацията, изисквани от приложимата за този продукт правна уредба, префектът или, в Париж, префектът на полицията, може да разпореди спиране на пускането му на пазара и изтеглянето му от пазара до привеждане в съответствие с действащата правна уредба“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
Към момента на настъпване на фактите по главното производство Entoma предлага на пазара продукти, съставени от брашнени червеи, скакалци и щурци, подготвени и предназначени за консумация от човека под формата на цели насекоми.
С постановление от 27 януари 2016 г. préfet de police de Paris (префект на полицията в Париж, Франция) спира пускането на пазара на продаваните от Entoma цели насекоми, с мотива че то не разполага с предвиденото в Регламент № 258/97 разрешение за пускане на пазара и разпорежда изтеглянето на тези насекоми от пазара до получаването на такова разрешение след извършване на оценка, от която да се установи, че тези продукти не представляват никаква опасност за потребителя.
Entoma подава жалба за отмяна на това постановление пред Tribunal administratif de Paris (Административен съд Париж, Франция). С решение от 9 ноември 2017 г. последният отхвърля жалбата.
С решение от 22 март 2018 г. Cour administrative d’appel de Paris (Апелативен административен съд Париж, Франция) отхвърля въззивната жалба на Entoma, като приема, че посоченото постановление e законосъобразно прието на основание член L. 218‑5-4 от Потребителския кодекс.
Тогава Entoma подава касационна жалба срещу това решение пред запитващата юрисдикция, Conseil d’État (Държавен съвет, Франция). В подкрепа на жалбата си то изтъква по-специално че Cour administrative d’appel de Paris е допуснал грешка при прилагане на правото, като е постановил, че продаваните от него продукти попадат в приложното поле на Регламент № 258/97, а всъщност тези продукти са цели насекоми и се консумират като такива, поради което са изключени от приложното поле на този регламент. По-конкретно то упреква Cour administrative d’appel de Paris, че е тълкувал неправилно член 1, параграф 2, буква д) от посочения регламент, тъй като тази разпоредба се отнасяла изрично само до „хранителни съставки, изолирани от животни“, а не до цели животни. В това отношение, като се позовава на съображение 8 от Регламент 2015/2283, Entoma твърди, че включването на целите насекоми в категорията „нови храни“ по член 3, параграф 2, буква а), подточка v) от Регламент 2015/2283 не изяснява предходното определение, което се ограничава само до частите от животни, а променя неговия обхват, като го допълва. От това то стига до извода, че продаваните от него хранителни продукти са били законно пуснати на пазара преди 1 януари 2018 г. и на това основание се ползват от преходните разпоредби по член 35, параграф 2 от Регламент 2015/2283, които позволяват да останат на пазара, при условие че преди 2 януари 2020 г. е представено заявление за разрешаване на нова храна или уведомление за традиционна храна, съгласно установения от този регламент режим.
Министърът на икономиката и финансите поддържа, че няма причина от санитарен характер, поради която пускането на пазара на цели насекоми да бъде изключено от приложното поле на Регламент № 258/97, тъй като консумацията на цели насекоми е също толкова рискована за здравето на потребителите, колкото консумацията на хранителни съставки, изолирани от животни.
Conseil d’État приема, че предвид различните възможности за тълкуване на текста на Регламент № 258/97 въпросът дали член 1, параграф 2, буква д) от този регламент трябва да се тълкува в смисъл, че в приложното му поле се включват храни, съставени от цели животни, предназначени за консумация като такива, поражда сериозно затруднение при тълкуването на правото на Съюза.
При тези обстоятелства Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 1, параграф 2, буква д) от Регламент [№ 258/97] да се тълкува в смисъл, че в приложното му поле се включват храни, съставени от цели животни, предназначени за консумация като такива, или тази разпоредба се прилага само към хранителни съставки, изолирани от насекоми?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 1, параграф 2, буква д) от Регламент № 258/97 трябва да се тълкува в смисъл, че целите насекоми, предназначени за консумация от човека, представляват „хранителни съставки, изолирани от животни“ по смисъла на тази разпоредба, и следователно попадат в приложното поле на този регламент.
В самото начало следва да се отбележи, че този въпрос е от значение само за прилагането на Регламент № 258/97, който е приложим ratione temporis към спора по главното производство. Всъщност Регламент 2015/2283, който отменя и заменя Регламент № 258/97, считано от 1 януари 2018 г., предвижда изрично, че целите животни, в това число и целите насекоми, попадат в приложното му поле (съображение 8 и член 3, параграф 2, буква a), подточка v) от Регламент 2015/2283).
За да се отговори на въпроса на запитващата юрисдикция, най-напред следва да се припомни, че съгласно член 1, параграф 1 от Регламент № 258/97 той се отнася до пускането на пазара на нови храни и нови хранителни съставки (вж. в този смисъл решение от 9 ноември 2016 г., Davitas,
C‑448/14
,
EU:C:2016:839
, т.
и цитираната съдебна практика).
Целта на член 1, параграф 2 от Регламент № 258/97 е да определи границите на приложното поле на този регламент, по-специално като дефинира какво следва да се разбира под „нови храни и хранителни съставки“. От самия текст на тази разпоредба следва, че за да бъдат квалифицирани като „нови“ по смисъла на този регламент, храните или хранителните съставки трябва да отговарят на две кумулативни условия. От една страна, необходимо е тези храни „да не са били използвани в значителна степен“ в рамките на Съюза за консумация от човека преди 15 май 1997 г., датата на влизане в сила на посочения регламент, и от друга страна, те трябва да спадат към една от категориите, изрично определени в член 1, параграф 2, букви в)—е) от същия регламент (решение от 9 ноември 2016 г., Davitas,
C‑448/14
,
EU:C:2016:839
, т.
—
и цитираната съдебна практика).
В случая следва да се посочи, че запитващата юрисдикция не отправя въпрос до Съда относно първото условие по член 1, параграф 2 от Регламент № 258/97 за квалифициране на целите насекоми, предназначени за консумация от човека, като „нови храни и хранителни съставки“, а именно преди 15 май 1997 г. те да „не са били използвани в значителна степен“ в рамките на Съюза за консумация от човека.
Запитващата юрисдикция обаче изпитва съмнения относно приложимостта на второто условие по член 1, параграф 2 от Регламент № 258/97. По-конкретно тя иска да се установи дали може да се приеме, че това условие е изпълнено, тъй като целите насекоми могат да бъдат квалифицирани като „нови храни или хранителни съставки“, защото спадат към една от категориите по член 1, параграф 2, букви в)—е) от посочения регламент, и по-специално към тази по буква д) от последната разпоредба, а именно „хранителни съставки, изолирани от животни“.
В това отношение най-напред следва да се отбележи, че изразът „хранителни съставки, изолирани от животни“ не е определен в Регламент № 258/97.
Както следва от постоянната съдебна практика, значението и обхватът на термините, за които правото на Съюза не дава никакво определение, следва да се определят в съответствие с обичайното им значение в говоримия език, като се държи сметка за контекста, в който те се използват, и за целите, преследвани от правната уредба, от която те са част (решения от 9 ноември 2016 г.,Davitas,
C‑448/14
,
EU:C:2016:839
, т.
и от 26 октомври 2017 г., The English Bridge Union,
C‑90/16
,
EU:C:2017:814
, т.
).
На първо място, що се отнася до обичайното значение в говоримия език на израза „хранителни съставки, изолирани от животни“, следва да се посочи, че макар да е безспорно, че в думата „животни“ се включват насекомите, използването на израза „хранителни съставки“ в съчетание с израза „изолирани от животни“, води до заключението, че обичайното значение, което следва да се придаде на този израз в говоримия език, е че член 1, параграф 2, буква д) от Регламент № 258/97 визира само хранителните съставки, които се състоят от части от животни, но не и от цели животни (следователно цели насекоми).
Всъщност, от една страна, що се отнася до израза „хранителни съставки“, следва да се отбележи, че Регламент № 258/97 не определя понятието „съставка“. Независимо от използвания официален език обаче това понятие по принцип обозначава компонент от по-голям съставен краен продукт по същество — „хранителен продукт“ (или „храна“). Следователно една съставка по принцип не е продукт, предназначен да бъде консумиран сам по себе си, а по-скоро вещество или продукт, което/който следва да се добави към други вещества, за да представлява храна.
При това положение, както отбелязва генералният адвокат в точка 36 от заключението си, не изглежда, че целите животни могат да бъдат квалифицирани като „съставка“, тъй като те са „храна“, а не „хранителна съставка“. Това тълкуване се подкрепя имплицитно, но недвусмислено от текста на член 1, параграф 2, буква д) от Регламент № 258/97, в който се прави ясно разграничение между „храни“ (или „хранителни продукти“) и „хранителни съставки“, като същевременно изразът „хранителни съставки“ се използва само във връзка с животни.
Впрочем това тълкуване съответства по същество и на определението за понятието „съставка“, възприето в други законодателни разпоредби на Съюза относно храните, като разпоредбите по член 2, параграф 2, буква е) от Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за предоставянето на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията (
ОВ L 304, 2011 г., стр. 18
).
От друга страна, що се отнася до израза „изолирани от“ животни, както отбелязва генералният адвокат в точки 37 и 38 от заключението си, той обозначава процес на извличане от животно. Следователно никакво тълкуване на този израз не позволява да се приеме, че той се отнася до цялото животно, освен ако не се създаде тавтология, съгласно която цели животни са „изолирани от“ цели животни.
Освен това в текстовете на всички езици този израз ясно се различава от израза с по-широк обхват „състоящи се от“, който се съдържа в член 1, параграф 2, букви г) и д) от Регламент № 258/97, когато съответните категории храни спадат към „растения“, „микроорганизми“, „гъби“ или „водорасли“, и който позволява да се включат храни, които се състоят от една съставка (например „цяло растение“). В това отношение целите животни се включват в приложното поле на Регламент 2015/2283, когато в него се говори за „храна, съставена […] от животни или части от тях“.
От гореизложените съображения следва, че изразът „хранителни съставки, изолирани от животни“ има ясен и точен смисъл. Всъщност текстът на член 1, параграф 2, буква д) от Регламент № 258/97 не се отнася до „цели[те] животни“ и следователно не включва целите насекоми.
На второ място, следва да се посочи, че буквалното тълкуване на тази разпоредба е в съответствие както с контекста, в който тя се вписва, така и с целите, преследвани от Регламент № 258/97.
В това отношение най-напред трябва да се отбележи, че както посочва Комисията в становището си, не изглежда, че използвайки думата „животни“, законодателят на Съюза е имал намерение да включи конкретно насекомите, нито че е имал предвид рисковете, които поражда тяхната консумация. Всъщност изглежда, че с приемането на Регламент № 258/97 последният е решил да регламентира само продуктите, за които е предвиждал, че ще бъдат пуснати на пазара през 1997 г. Както обаче отбелязва генералният адвокат в точки 45—48 от заключението си, използването на насекоми в хранително-вкусовата промишленост е относително скорошно явление и както е видно от съображение 8 от Регламент 2015/2283, именно с оглед на „научното и технологичното развитие, настъпило след 1997 г.“, през 2015 г. този законодател е намерил за уместно с приемането на Регламент 2015/2283 „да се направи преглед и да се изяснят и актуализират категориите храни, които представляват нови храни“ и да се включат изрично „цели насекоми и части от тях“.
По-нататък следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика Регламент № 258/97 преследва двойна цел, а именно да се гарантира функционирането на вътрешния пазар на нови храни и да се защити общественото здраве от рисковете, които тези нови храни могат да породят (решение от 9 ноември 2016 г., Davitas,
C‑448/14
,
EU:C:2016:839
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до целта да се гарантира високо ниво на защита на човешкото здраве, както изтъкват френското и италианското правителство в своите становища, от санитарна гледна точка несъмнено би могло да изглежда нелогично да се иска регламентирането на хранителни съставки, изолирани от насекоми, като същевременно се изключат целите насекоми, тъй като едно цяло насекомо се състои от всички свои части, взети заедно, и също като своите части то е предназначено за поглъщане от потребителя, което следователно би могло да породи същите рискове за общественото здраве.
Подобни доводи, които се основават на една от двете цели на Регламент № 258/97, обаче не са достатъчни, за да обосноват разширително тълкуване на еднозначния израз „изолирани от животни“, което би довело до включването на „целите животни“ в приложното поле на този регламент.
От една страна, както следва от точки 30—36 от настоящото решение, обичайното значение в говоримия език на израза „изолирани от животни“ по член 1, параграф 2, буква д) от Регламент № 258/97, който впрочем е един и същ в текста на всички езици, води до констатацията, че този израз очевидно не включва в приложното поле на тази разпоредба целите животни. Както обаче отбелязва по същество генералният адвокат в точка 61 от заключението си, ясният текст на тази разпоредба по принцип не може да бъде поставен под въпрос от телеологичното ѝ тълкуване, което би разширило приложното поле на този регламент — решение, което може да вземе само законодателят на Съюза.
Всъщност, както по същество отбелязва и генералният адвокат в точки 72 и 73 от заключението си, такова тълкуване не може да бъде contra legem. Впрочем подобно ограничение, което несъмнено отговаря на изискването за правна сигурност и за предвидимост на правото, е признато в практиката на Съда относно принципа на тълкуване на националното право в съответствие с правото на Съюза (решения от 15 април 2008 г., Impact,
C‑268/06
,
EU:C:2008:223
, т.
и от 24 януари 2012 г., Dominguez,
C‑282/10
,
EU:C:2012:33
, т.
и цитираната съдебна практика).
От друга страна и във всички случаи, тълкуване, което води до изключване от приложното поле на Регламент № 258/97 на цели животни, като насекомите, само по себе си не застрашава целта за защита на човешкото здраве. Всъщност, както следва от изложените по-горе съображения, обстоятелството, че целите насекоми не попадат в приложното поле на този регламент, означава единствено че условията за пускането им на пазара не са хармонизирани на равнището на Съюза и че следователно по силата на посочения регламент не е необходимо никакво уведомление или разрешение. Съгласно постоянната съдебна практика, в отсъствието на хармонизация и доколкото съществува несигурност, държавите членки следва да вземат решение относно степента на закрила на здравето и живота на хората, която възнамеряват да осигурят, и относно изискването за предварително получаване на разрешение за търговия с хранителни продукти, като вземат предвид изискванията на свободното движение на стоки в Съюза (вж. в този смисъл решение от 29 април 2010 г., Solgar Vitamin’s France и др.,
C‑446/08
,
EU:C:2010:233
, точка
и цитираната съдебна практика). Следователно фактът, че целите насекоми са освободени от предвидената в Регламент № 258/97 оценка за безопасност, не изключва възможността държавите членки да предвидят в националното си законодателство, че евентуалната опасност за общественото здраве, която биха могли да породят целите насекоми, трябва да подлежи на такава оценка.
С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 1, параграф 2, буква д) от Регламент № 258/97 трябва да се тълкува в смисъл, че храните, съставени от цели животни, предназначени за консумация като такива, включително цели насекоми, не попадат в приложното поле на този регламент.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:

Член 1, параграф 2, буква д) от Регламент (ЕО) № 258/97 на Европейския парламент и на Съвета от 27 януари 1997 година относно нови храни и нови хранителни съставки, изменен с Регламент (ЕО) № 596/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 18 юни 2009 г., трябва да се тълкува в смисъл, че храни, съставени от цели животни, предназначени за консумация като такива, включително цели насекоми, не попадат в приложното поле на този регламент.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.