CELEX: 62016CJ0078
Prašymas priimti prejudicinį sprendimą
Augalų sveikatos apsauga
Direktyva 2000/29/EB
Apsauga nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Europos Sąjungą ir išplitimo joje
Įgyvendinimo sprendimas (ES) 2015/789
Xylella fastidiosa (Wells et Raju) patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonės
6 straipsnio 2 dalies a punktas
Įpareigojimas 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės
Galiojimas
Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalis
Proporcingumo principas
Atsargumo principas
Pareiga motyvuoti
Teisė į kompensaciją

Prašymai priimti prejudicinį sprendimą pateikti dėl 2015 m. gegužės 18 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimo (ES) 2015/789 dėl
Xylella fastidiosa (Wells et al
.) patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių (
OL L 125
, 2015, p. 36) 6 straipsnio 2–4 dalių galiojimo.
Šie prašymai pateikti nagrinėjant ginčus tarp kelių Brindisi provincijoje Apulijos regione (Italija) esančių žemės ūkio paskirties sklypų, kuriuose auginami
Olea europaea L
. rūšies alyvmedžiai, savininkų ir
Presidenza del Consiglio dei Ministri
(Ministrų Tarybos pirmininkas) (byla C‑79/16),
Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile
(Ministrų Tarybos pirmininkas – Civilinės apsaugos departamentas (Italija)),
Commissario Delegato Per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario Connesso alla Diffusione della
Xylella
nel Territorio della Regione Puglia
(deleguotasis komisaras, paskirtas siekiant užkirsti kelią pavojui augalų sveikatai, susijusiam su
Xylella
paplitimu Apulijos regione (Italija)) (toliau – deleguotasis komisaras),
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali
(žemės ūkio, maisto pramonės ir miškų ūkio politikos ministras (Italija)) ir
Regione Puglia
(Apulijos regionas (Italija)) dėl priemonių, kurių ėmėsi šios valdžios institucijos, siekdamos šiame regione išnaikinti bakterijas
Xylella fastidiosa
(
Wells et Raju
) (toliau –
Xylella
) ir išvengti jų plitimo.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisė
Direktyva 2000/29
2000 m. gegužės 8 d. Tarybos direktyvos 2000/29/EB dėl apsaugos priemonių nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Bendriją ir išplitimo joje (
OL L 169
, 2000, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 29 t., p. 258), iš dalies pakeistos 2002 m. lapkričio 28 d. Tarybos direktyva 2002/89/EB (
OL L 355
, 2002, p. 45; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių l., 3 sk., 38 t., p. 3) (toliau – Direktyva 2000/29), 16 straipsnyje nustatyta:
„1.   Kiekviena valstybė narė nedelsdama raštu praneša Komisijai ir kitoms valstybėms narėms apie tai, kad jos teritorijoje buvo aptikti kai kurie I priedo A dalies I skirsnyje <...> išvardyti kenksmingi organizmai <...>
Ji imasi visų būtinų priemonių, kad išnaikintų kenksmingus organizmus, o jei tai neįmanoma, – kad sustabdytų jų plitimą. Valstybė narė informuoja Komisiją ir kitas valstybes nares apie priemones, kurių ji ėmėsi.
2.   Kiekviena valstybė narė nedelsdama raštu praneša Komisijai ir kitoms valstybėms narėms apie esamą arba įtariamą bet kurių I arba II prieduose nenurodytų kenksmingų organizmų, anksčiau neaptiktų jos teritorijoje, atsiradimą. <...>
<...>
3.   Šio straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodytais atvejais Komisija Augalų sveikatos nuolatiniame komitete kiek įmanoma greičiau ištiria padėtį. Vadovaujant Komisijai ir remiantis atitinkamomis 21 straipsnio nuostatomis, tyrimai gali būti atliekami vietoje. 18 straipsnio 2 dalyje nustatyta tvarka remiantis 2 dalyje nurodytais atvejais atliekama kenkėjų rizikos analize ar preliminaria kenkėjų rizikos analize gali būti patvirtinamos būtinos priemonės, įskaitant ir tas, kurios padėtų nuspręsti, ar panaikinti ar pakeisti valstybių narių priimtas priemones. Komisija stebi padėtį ir priklausomai nuo jos ta pačia tvarka pakeičia arba panaikina minėtas priemones. Kol remiantis anksčiau minėta tvarka bus patvirtinta bet kokia priemonė, valstybės narės gali toliau taikyti ankstesnes priemones.
<...>
5.   Jei Komisija nebuvo informuota apie priemones, kurių imtasi laikantis 1 ar 2 dalių nuostatų, arba jei ji mano, kad priemonių, kurių buvo imtasi, nepakanka, ji, remdamosi [remdamasi] preliminaria kenkėjų rizikos analize, gali iki Augalų sveikatos nuolatinio komiteto susitikimo imtis laikinų apsaugos priemonių, kad būtų sustabdytas arba, jei tai neįmanoma, nuslopintas atitinkamų kenksmingų organizmų išplitimas. <...>“
Direktyvos 2000/29 I priedo A dalyje, kaip matyti iš jos pavadinimo, išvardyti „kenksmingi organizmai, kuriuos draudžiama įvežti į visas valstybes nares ir jose platinti“. Šios dalies I skirsnio „Kenksmingi organizmai, neaptinkami nė vienoje Bendrijos dalyje, ir kurie yra svarbūs visai Bendrijai“ b punkto „Bakterijos“ 1 papunktyje nurodyta: „
Xylella
<...> “
Įgyvendinimo sprendimai 2014/87/ES ir 2014/497/ES
2014 m. vasario 13 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimo 2014/87/ES dėl [
Xylella
] patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių (
OL L 45, 2014, p. 29
), kuris buvo priimtas remiantis Direktyva 2000/29, visų pirma jos 16 straipsnio 3 dalies ketvirtu sakiniu, 2, 3 ir 7 konstatuojamosiose dalyse įtvirtinta:
„(2)
2013 m. spalio 21 d. Italija informavo kitas valstybes nares ir Komisiją aptikusi [
Xylella
(toliau – nurodytasis organizmas)] savo teritorijoje, dviejose Lečės provincijos (Apulijos regionas) zonose. Vėliau toje pačioje provincijoje nustatyti dar du atskiri protrūkiai. Patvirtinta, kad nurodytasis organizmas paplitęs kelių rūšių augaluose, įskaitant
Olea europaea L
., <...>, kuriems pasireiškė lapų degligė ir išryškėjo staigaus nykimo simptomai. <...>
(3)
2013 m. spalio 29 d. Apulijos regione imtasi skubių priemonių, susijusių su nurodytojo organizmo prevencija ir išnaikinimu <...>, kaip nustatyta Direktyvos 2000/29 <...> 16 straipsnio 1 dalyje;
<...>
(7)
atsižvelgiant į nurodytojo organizmo pobūdį, tikėtina, kad jis paplistų sparčiai ir plačiai. Siekiant užtikrinti, kad nurodytasis organizmas nepaplistų visoje Sąjungos teritorijoje, būtina nedelsiant imtis priemonių. Kol bus sukaupta konkrečios informacijos apie augalus šeimininkus, užkrato pernešėjus, plitimo kelius ir rizikos mažinimo galimybes, tikslinga uždrausti [sodinti skirtų augalų] judėjimą iš zonų, kuriose gali būti užkrėstų augalų.“
Todėl šiame pirmajame įgyvendinimo sprendime nustatytomis sąlygomis Komisija uždraudė „išvežti sodinti skirtus augalus iš Lečės provincijos (Apulijos regionas, Italija)“ (1 straipsnis), nurodė atlikti metinius oficialius tyrimus, kuriais siekiama nustatyti, ar nėra
Xylella
bakterijų (2 straipsnis), ir įpareigojo valstybes nares užtikrinti, kad asmuo, aptikęs šių bakterijų ar turintis priežasčių manyti, kad toks organizmas gali būti aptiktas, praneštų apie tai kompetentingai valdžios institucijai per dešimt dienų (3 straipsnis).
Šis sprendimas buvo panaikintas 2014 m. liepos 23 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimu 2014/497/ES dėl
Xylella
<...> patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių (
OL L 219
, 2014, p. 56).
Šiame antrajame įgyvendinimo sprendime, kuris buvo priimtas remiantis tuo pačiu teisiniu pagrindu kaip ir pirmasis, nustatytomis sąlygomis Komisija apribojo augalų, kurie yra bakterijų
Xylella
augalai šeimininkai, judėjimą ir nustatė įvairias jų įvežimo į Sąjungą sąlygas, jei jie kilę iš trečiųjų šalių, kuriose aptinkama šių bakterijų (2 ir 3 straipsniai). Be to, siekdama išnaikinti bakterijas
Xylella
ir neleisti joms plisti, Komisija įpareigojo valstybes nares, kai tai būtina, nustatyti „demarkuotąsias teritorijas“, kurias sudarytų „užkrėsta zona“ ir „buferinė zona“ ir kuriose valstybės narės turėtų pirmiausia pašalinti visus bakterijomis
Xylella
užkrėstus augalus, visus augalus, turinčius požymių, rodančių galimą užsikrėtimą šiomis bakterijomis, ir visus augalus, kurie gali būti užkrėsti (7 straipsnis ir III priedo 2 skirsnio a punktas).
Įgyvendinimo sprendimas 2015/789
Įgyvendinimo sprendimas 2014/497 buvo panaikintas Įgyvendinimo sprendimu 2015/789, kuris priimtas remiantis tuo pačiu teisiniu pagrindu kaip ir du pirmieji ir kuriame įtvirtintos šios svarbios konstatuojamosios dalys:
„(1)
atsižvelgiant į Komisijos atliktą auditą ir Italijos institucijų pranešimus apie naujus protrūkius reikėtų sugriežtinti priemones, nustatytas <...> Įgyvendinimo sprendimu [2014/87].
(2)
2015 m. sausio 6 d. Europos maisto saugos tarnyba ([EFSA] <...>) paskelbė mokslinę nuomonę dėl
Xylella
<...> keliamo pavojaus augalų sveikatai ES teritorijoje; savo nuomonėje ji taip pat nurodė ir įvertino rizikos mažinimo galimybes <...>. Be to, 2015 m. kovo 20 d. [EFSA] paskelbė mokslinę ataskaitą dėl tų sodinti skirtų augalų (išskyrus sėklas) klasifikavimo pagal nurodytojo organizmo patekimo pavojų. Ataskaitoje augalų rūšys klasifikuojamos atsižvelgiant į tai, ar jos, kaip lig šiol patvirtinta, yra imlios nurodytojo organizmo europinių ir neeuropinių izoliatų natūraliai infekcijai, eksperimentinei infekcijai per užkrato pernešėjus arba nežinomo tipo infekcijai (toliau – nurodytieji augalai). Šis sąrašas yra ilgesnis už nustatytąjį <...> įgyvendinimo sprendime [2014/497]. Todėl šį sprendimą tikslinga taikyti ilgesniam rūšių sąrašui nei tas, kuriam taikomas [šis] sprendimas. Tačiau siekiant užtikrinti proporcingumą kai kurios priemonės turėtų būti taikomos tik toms augalų rūšims, kurios yra imlios nurodytojo organizmo europiniams izoliatams (toliau – augalai šeimininkai). 2015 m. sausio 6 d. EFSA nuomonėje nurodoma, kad yra abejonių dėl tam tikrų augalų rūšių, nes vis dar vyksta moksliniai tyrimai, tačiau Italijos institucijų atliktų tyrimų rezultatai patvirtino, kad kai kurie nurodytieji augalai gali būti augalai šeimininkai.
<...>
(4)
siekdamos likviduoti nurodytąjį organizmą ir neleisti jam plisti Sąjungoje, valstybės narės turėtų nustatyti demarkuotąsias teritorijas, apimančias užkrėstą zoną ir buferinę zoną, ir taikyti likvidavimo priemones. <...>
<...>
(7)
Lečės provincijoje nurodytasis organizmas jau yra plačiai paplitęs. Esant įrodymų, kad nurodytasis organizmas tam tikrose tos teritorijos dalyse yra aptinkamas daugiau kaip dvejus metus ir jo išnaikinti nebeįmanoma, atsakinga valstybės įstaiga turėtų turėti galimybę taikyti ne likvidavimo, o izoliavimo priemones, kad būtų apsaugoti bent auginimo plotai, ypatingos kultūrinės, socialinės arba mokslinės vertės turintys augalai bei riba su likusia Sąjungos teritorija. Izoliavimo priemonės turėtų būti skirtos tam, kad bakterinio pasėlio kiekis toje zonoje būtų sumažintas ir užkrato pernešėjo populiacija būtų kuo mažesnė;
(8)
siekiant užtikrinti veiksmingą visos Sąjungos apsaugą nuo nurodytojo organizmo ir atsižvelgiant į tai, kad nurodytasis organizmas gali paplisti ne tik per vežamus sodinti skirtus nurodytuosius augalus, bet ir natūraliai bei dirbtinai, tikslinga nustatyti priežiūros zoną, prasidedančią iš karto už buferinės zonos, supančios Lečės provincijos užkrėstą zoną;
<...>
(17)
šiame sprendime nustatytos priemonės atitinka Augalų, gyvūnų, maisto ir pašarų nuolatinio komiteto nuomonę.“
Pagal Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 1 straipsnį „Apibrėžtys“:
„Šiame sprendime vartojamų terminų apibrėžtys:
a)
nurodytasis organizmas – europiniai ir neeuropiniai [
Xylella
] izoliatai;
b)
nurodytieji augalai – visi sodinti skirti augalai (išskyrus sėklas), priklausantys I priede išvardytoms gentims arba rūšims;
c)
augalai šeimininkai – visi nurodytieji augalai, priklausantys II priede išvardytoms gentims arba rūšims;
<...>“
Šio sprendimo 4 straipsnyje „Demarkuotųjų teritorijų nustatymas“ nurodyta:
„1.   Jei nurodytojo organizmo buvimas patvirtinamas, susijusi valstybė narė nedelsdama nustato demarkuotąją teritoriją pagal šio straipsnio 2 dalį (toliau – demarkuotoji teritorija).
2.   Demarkuotąją teritoriją sudaro užkrėsta zona ir buferinė zona.
<...>“
Šio sprendimo 6 straipsnyje „Likvidavimo priemonės“ nustatyta:
„1.   Valstybė narė, nustačiusi 4 straipsnyje nurodytą demarkuotąją teritoriją, toje teritorijoje imasi šio straipsnio 2–11 dalyse nustatytų priemonių.
2.   Susijusi valstybė narė 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo ištirti ir, kaip nustatyta, užkrėsti nurodytuoju organizmu, nedelsdama pašalina:
a)
augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės;
b)
augalus, kurie, kaip žinoma, buvo užkrėsti nurodytuoju organizmu;
c)
augalus, turinčius požymių, rodančių galimą užkrėtimą tuo organizmu arba įtariamus užsikrėtusius tuo organizmu.
3.   Susijusi valstybė narė 100 m atstumu aplink kiekvieną iš užkrėstų augalų ima nurodytųjų augalų mėginius ir atlieka jų tyrimus pagal Tarptautinį fitosanitarijos priemonių standartą ISPM Nr. 31 <...>
4.   Susijusi valstybė narė, prieš pašalindama šio straipsnio 2 dalyje nurodytus augalus, atlieka atitinkamą nurodytųjų augalų arba augalų, kurie gali būti nurodytojo organizmo pernešėjų šeimininkais [ant kurių gali gyventi nurodytojo organizmo pernešėjų], fitosanitarinį apdorojimą nuo nurodytojo organizmo pernešėjų[, skirtą kovoti su nurodytojo organizmo pernešėjais]. Toks apdorojimas gali atitinkamai [prireikus] apimti augalų pašalinimą.
5.   Susijusi valstybė narė
in situ
arba netolimoje šiam tikslui skirtoje vietoje, esančioje užkrėstoje zonoje, sunaikina visus 2 dalyje nurodytus augalus ir augalų dalis tinkamu būdu, užtikrinant, kad nurodytasis organizmas neplistų.
<...>“
Direktyvos 2015/789 7 straipsnyje „Izoliavimo priemonės“ numatyta:
„1.   Nukrypstant nuo 6 straipsnio nuostatų, tik Lečės provincijoje atsakinga valstybės įstaiga gali nuspręsti taikyti izoliavimo priemones, kaip nustatyta šio straipsnio 2–6 dalyse <...>
2.   Susijusi valstybė narė nedelsdama pašalina visus augalus, kurie, kaip nustatyta, užkrėsti nurodytuoju organizmu, jei jie yra bet kurioje iš šių vietų:
<...>“
Šio sprendimo 8 straipsnio „Priežiūros zonos Italijoje nustatymas“ 1 dalyje numatyta, kad valstybės narės turi greta demarkuotosios teritorijos, apimančios Lečės provincijos užkrėstą zoną, nustatyti ne mažesnę kaip 30 km pločio priežiūros zoną.
Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 I ir II prieduose, kuriuose, kaip numatyta atitinkamai jų antraštėse, pateikiami „augalų, kurie, kaip žinoma, yra imlūs nurodytojo organizmo europiniams ir neeuropiniams izoliatams (nurodytieji augalai), sąrašas“ ir „augalų, kurie, kaip žinoma, yra imlūs nurodytojo organizmo europiniams izoliatams (augalai šeimininkai), sąrašas“, minimas
Olea europea L
.
Italijos teisė
2015 m. birželio 19 d.
Decreto del Ministerio delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali n. 2180 con cui sono state disposte nuove misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di Xylella fastidiosa
(Žemės ūkio, maisto pramonės ir miškų ūkio politikos ministro dekretas Nr. 2180, kuriuo nustatomos naujos skubios priemonės, susijusios su
Xylella fastidiosa
prevencija, kontrole ir likvidavimu; toliau – 2015 m. birželio 19 d. dekretas) buvo įgyvendintas Įgyvendinimo sprendimas 2015/789. Šio dekreto 8 ir 9 straipsniai iš esmės atitinka šio sprendimo 6 ir 7 straipsnius.
2015 m. rugsėjo 30 d. deleguotasis komisaras patvirtino veiksmų planą, kuriame taip pat nustatytos šiame dekrete numatytos priemonės.
Pagrindinės bylos ir prejudiciniai klausimai
Keliais sprendimais – apie šiuos sprendimus pranešta 2015 m. liepos ir spalio mėnesiais –
Servizio Agricoltura della Regione Puglia
(Apulijos regiono žemės ūkio tarnyba) įpareigojo pareiškėjus pagrindinėse bylose iškirsti jiems priklausančiuose žemės ūkio paskirties sklypuose augančius alyvmedžius, kurie laikomi užkrėstais bakterijomis
Xylella
, ir visus 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus esančius augalus šeimininkus. Šiuose sprendimuose taip pat numatyta, kad jei būtų atsisakyta vykdyti nurodymą, jiems tektų padengti išlaidas, susijusias su kompetentingos institucijos vykdomu šių bakterijų naikinimu, ir jiems gali būti skirta administracinė nuobauda.
Pareiškėjai pagrindinėse bylose pateikė
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija) skundą dėl šių sprendimų ir aktų, kuriuos priėmė Apulijos regiono kompetentingos viešosios valdžios institucijos ir deleguotasis komisaras, paskirtas siekiant užkirsti kelią pavojui augalų sveikatai, susijusiam su
Xylella
paplitimu regione, visų pirma dėl 2015 m. birželio 19 d. dekreto ir 2015 m. rugsėjo 30 d. veiksmų plano, panaikinimo.
Šių pareiškėjų teigimu, šios įvairios nacionalinės priemonės yra neteisėtos, nes pats Įgyvendinimo sprendimas Nr. 2015/789, kuriuo jos grindžiamos, prieštarauja proporcingumo ir atsargumo principams ir jame trūksta motyvų.
Kadangi
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio
(Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija) suabejojo dėl Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 galiojimo, jis, sustabdęs nagrinėjamų nacionalinių priemonių vykdymą, kiek jomis nurodyta 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus pašalinti visus augalus šeimininkus, nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1.
Ar pagal Direktyvą 2000/29 <...>, visų pirma 11 straipsnio 3 dalies, 13c straipsnio 7 dalies ir 16 straipsnio 1–3 ir 5 dalių nuostatas, ir proporcingumo, logiškumo ir protingumo principus draudžiama taikyti <...> Įgyvendinimo sprendimo [2015/789] <...> 6 straipsnio 2 ir 4 dalis, įgyvendintas Italijos teisėje [2015 m. birželio 19 d.] dekreto 8 straipsnio 2 ir 4 dalimis, kuriomis įpareigojama 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo ištirti ir, kaip nustatyta, užkrėsti nurodytuoju organizmu, nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, ir kartu susijusiai valstybei narei nurodoma prieš pašalinant 2 dalyje nurodytus augalus atlikti atitinkamą augalų, ant kurių gali gyventi nurodytojo organizmo pernešėjų, fitosanitarinį apdorojimą, skirtą kovoti su nurodytojo organizmo pernešėjais, kuris prireikus gali apimti augalų pašalinimą?
2.
Ar pagal Direktyvą 2000/29 <...>, visų pirma pagal jos 16 straipsnio 1 dalies nuostatas, vartojant pasakymą „būtinų priemonių, kad išnaikintų kenksmingus organizmus, o jei tai neįmanoma, – kad sustabdytų jų plitimą“, draudžiama taikyti Įgyvendinimo sprendimo [2015/789] 6 straipsnio 2 dalį, įgyvendintą Italijos teisės sistemoje [2015 m. birželio 19 d.] dekreto 8 straipsnio 2 dalimi, kurioje nurodyta 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo ištirti ir, kaip nustatyta, užkrėsti nurodytuoju organizmu, nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės?
3.
Ar pagal Direktyvos 2000/29 <...> 16 straipsnio 1–3 ir 5 dalis ir proporcingumo, logiškumo ir teisingo proceso principus draudžiama aiškinti Įgyvendinimo sprendimo [2015/789] 6 straipsnio 2 ir 4 dalis, įgyvendintas Italijos teisės sistemoje [2015 m. birželio 19 d.] dekreto 8 straipsnio 2 ir 4 dalimis, taip, kad 2 dalyje nustatyta likvidavimo priemonė gali būti taikoma pirmiausia ir neatsižvelgiant į tai, ar taikytos minėto 6 straipsnio 3 ir 4 dalyse numatytos prevencinės nuostatos?
4.
Ar pagal atsargumo, tinkamumo ir proporcingumo principus draudžiama taikyti Įgyvendinimo sprendimo [2015/789] 6 straipsnio 2[–]4 dalis, įgyvendintas Italijos teisės sistemoje [2015 m. birželio 19 d.] dekreto 8 straipsnio 2 ir 4 dalimis, kuriose nustatytos likvidavimo priemonės, t. y. 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo ištirti ir, kaip nustatyta, užkrėsti [
Xylella
] organizmu, nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus be tinkamo mokslinio pagrindo, kuris tikrai patvirtintų priežastinį ryšį tarp organizmo buvimo ir užkrėstais laikomų augalų nudžiūvimo?
5.
Ar pagal SESV 296 straipsnio antrą pastraipą ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos [toliau – Chartija] 41 straipsnį draudžiama taikyti Įgyvendinimo sprendimo [2015/789] 6 straipsnio 2 ir 4 dalis, kuriose nurodyta 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo ištirti ir, kaip nustatyta, užkrėsti nurodytuoju organizmu, nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, nes jos nėra tinkamai motyvuotos?
6.
Ar pagal tinkamumo ir proporcingumo principus draudžiama taikyti Įgyvendinimo sprendimą [2015/789], įgyvendintą Italijos teisės sistemoje [2015 m. birželio 19 d.] dekretu, kuriame numatytos priemonės pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, augalus, kurie, kaip žinoma, buvo užkrėsti nurodytuoju organizmu, ir augalus, turinčius požymių, rodančių galimą užkrėtimą [
Xylella
] organizmu, arba įtariamus užsikrėtusius šiuo organizmu, nenumatant jokių kompensacijų savininkams, kurie nėra atsakingi dėl to, kad šis organizmas išplito?“
2016 m. balandžio 13 d. Nutartimi Pesce ir kt. (
C‑78/16 ir C‑79/16
,
EU:C:2016:251
) Teisingumo Teismo pirmininkas nutarė patenkinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo prašymą ir nagrinėti šias bylas pagal pagreitintą procedūrą, numatytą Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23a straipsnyje ir Procedūros reglamento 105 straipsnio 1 dalyje.
Dėl prašymo atnaujinti žodinę proceso dalį
Paskelbus generalinio advokato išvadą, 2016 m. gegužės 13 d. G. Pesce ir kt. Teisingumo Teismo kanceliarijai pateikė dokumentą, kuriame prašė atnaujinti žodinę proceso dalį. Grįsdamas savo prašymą G. Pesce ir kt. iš esmės teigia, kad generalinis advokatas savo išvadoje pateikė klaidingus argumentus ir naujų elementų, kurie nebuvo aptarti per teisminius ginčus.
Reikia priminti, kad Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statute ir Procedūros reglamente Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statuto 23 straipsnyje nurodytiems suinteresuotiesiems asmenims nenumatyta galimybės pateikti atsiliepimus į generalinio advokato išvadą (žr., be kita ko, 2014 m. rugsėjo 4 d. Sprendimo Vnuk,
C‑162/13
,
EU:C:2014:2146
,
punktą).
Pagal SESV 252 straipsnio antrą pastraipą generalinio advokato pareiga – viešame posėdyje visiškai nešališkai ir nepriklausomai teikti motyvuotą išvadą dėl bylų, kuriose pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo statutą jis turi dalyvauti. Teisingumo Teismo nesaisto nei generalinio advokato išvada, nei ją pagrindžiantys motyvai (2015 m. gruodžio 3 d. Sprendimo Banif Plus Bank,
C‑312/14
,
EU:C:2015:794
,
punktas).
Todėl suinteresuotojo asmens nesutikimas su generalinio advokato išvada, nepaisant to, kokie klausimai joje nagrinėjami, savaime negali būti motyvas, pateisinantis žodinės dalies atnaujinimą (šiuo klausimu žr. 2015 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo Mory ir kt. / Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
punktą).
Tačiau, išklausęs generalinį advokatą, Teisingumo Teismas gali bet kada nutarti atnaujinti žodinę proceso dalį pagal savo Procedūros reglamento 83 straipsnį – pirmiausia, jeigu mano, kad jam nepateikta pakankamai informacijos arba jeigu nagrinėjant bylą reikia remtis argumentu, dėl kurio suinteresuotieji asmenys nepateikė nuomonės (šiuo klausimu žr. 2016 m. balandžio 7 d. Sprendimo Marchon Germany,
C‑315/14
,
EU:C:2016:211
,
punktą).
Šiuo atveju taip nėra. Iš tiesų tiek pareiškėjai pagrindinėse bylose, tiek Italijos, Graikijos vyriausybės ir Komisija per rašytinę proceso dalį ir, išskyrus Graikijos vyriausybę, per žodinę proceso dalį pateikė visus savo faktinius ir teisinius argumentus, susijusius su Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 galiojimu. Taigi, išklausęs generalinį advokatą, Teisingumo Teismas mano, kad turi visą būtiną informaciją sprendimui priimti ir kad ši informacija per teisme vykusį bylos nagrinėjimą buvo aptarta.
Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, Teisingumo Teismas mano, kad nereikia atnaujinti žodinės proceso dalies.
Dėl prejudicinių klausimų
Savo klausimais, kurie iš dalies susiję, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės klausia, ar susijusios valstybės narės įpareigojimas, įtvirtintas Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkte, 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo ištirti ir, kaip nustatyta, užkrėsti nurodytuoju organizmu, t. y. bakterijomis
Xylella
, nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, o įvykdžius šį įpareigojimą nenumatyta kompensavimo sistema, negalioja, nes prieštarauja Sąjungos teisei, visų pirma Direktyvai 2000/29 (pirmasis–trečiasis ir šeštasis klausimai), aiškinamai atsižvelgiant į atsargumo (ketvirtasis klausimas) ir proporcingumo (pirmasis, trečiasis, ketvirtasis ir šeštasis klausimai) principus, ir reikalavimams, susijusiems su SESV 296 straipsnyje ir Chartijos 41 straipsnyje nurodytos motyvavimo pareigos laikymusi (penktasis klausimas).
Šiomis aplinkybėmis šis teismas taip pat abejoja dėl šio sprendimo 6 straipsnio 2–4 dalių nuostatų suderinamumo tarpusavyje, nes pagal jas įpareigojama ir, viena vertus, „nedelsiant“ pašalinti nurodytu spinduliu augalus šeimininkus ir, kita vertus, paimti mėginius ir atlikti fitosanitarinį apdorojimą, kuris „prireikus“ gali apimti augalų pašalinimą (pirmasis ir trečiasis klausimai).
Norint atsakyti į klausimus dėl Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimo, reikia iš pradžių išnagrinėti šį klausimą, nes jis susijęs su pačia šiame straipsnyje nustatytų skirtingų įpareigojimų apimtimi.
Dėl Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2–4 dalyse nustatytų įpareigojimų apimties
G. Pesce ir kt. teigia, kad Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio nuostatos prieštarauja viena kitai. Iš tiesų, nors šio straipsnio 2 dalies a punkte numatyta, kad valstybės narės turi „nedelsdamos“ pašalinti visus šalia užkrėstų augalų esančius augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, to paties straipsnio 3 ir 4 dalyse susijusios valstybės įpareigojamos prieš šį pašalinimą imtis priemonių. Šiomis aplinkybėmis šio sprendimo 6 straipsnio 2 dalies a punktą reikia aiškinti taip, kad pagal jį įpareigojama pašalinti šiuos augalus šeimininkus tik patikrinus jų sveikumo būklę ir pritaikius tinkamas fitosanitarines priemones.
Reikia priminti, kad pagal Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punktą susijusi valstybė narė privalo nedelsdama pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, 100 m spinduliu aplink augalus, kurie buvo užkrėsti bakterijomis
Xylella
, kurios, remiantis Direktyvos 2000/29 I priedo A dalies I skyriaus b punktu, priskirtinos prie Sąjungoje neaptinkamų kenksmingų organizmų, kurių įvežimas ir išleidimas į aplinką turi būti uždrausti visose valstybėse narėse.
Reikia pritarti Komisijai ir konstatuoti, kad šis įpareigojimas visiškai neprieštarauja šio 6 straipsnio 3 ir 4 dalyse numatytiems įpareigojimams. Iš tiesų, kaip matyti iš minėto 6 straipsnio 4 dalies formuluotės, susijusi valstybė narė, „prieš“ pašalindama šio straipsnio 2 dalies a punkte nurodytus augalus šeimininkus, turi atlikti atitinkamą fitosanitarinį apdorojimą, kuris, priešingai tam, ką teigia pareiškėjai pagrindinėse bylose, taikomas ne tik patiems augalams, bet ir bakterijų „pernešėjams“, t. y. užkratą pernešantiems vabzdžiams, siekiant kovoti juos naikinant arba „prireikus“ šalinant augalus, ant kurių jie gyvena.
Kaip nurodė EFSA 2015 m. sausio 6 d. nuomonėje „Scientific Opinion on the risk to plant health posed by
Xylella
<...> in the EU territory, with the identification and evaluation of risk reduction options“ („Mokslinė nuomonė dėl
Xylella
<...> keliamo pavojaus augalų sveikatai Sąjungos teritorijoje, kurioje nustatytos ir įvertintos rizikos mažinimo galimybės“) (toliau – 2015 m. sausio 6 d. EFSA nuomonė), kuria Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 2 konstatuojamojoje dalyje remiasi Komisija, šios išankstinės priemonės reikia imtis, kai užkratą pernešantys vabzdžiai gali nuo užkrėstų augalų pereiti ant kitų augalų (p. 109). Taigi, kaip savo pastabose raštu paaiškino Komisija, ši priemonė leidžia apriboti šių užkrato pernešėjų, todėl ir pačių bakterijų išplitimo riziką tuo metu, kai pagal šio sprendimo 6 straipsnio 2 dalies a punktą šalinami augalai šeimininkai, ant kurių gali gyventi šių pernešėjų.
Be to, pagal šio straipsnio 3 dalį susijusi valstybė narė turi imti mėginius ir analizuoti „nurodytus augalus“ 100 metrų spinduliu aplink kiekvieną užkrėstą augalą, ir nepateikiamas joks kitas chronologinis patikslinimas, o tai apima ne tik minėto straipsnio 2 dalies a punkte nurodytus augalus „šeimininkus“, t. y. tuos augalus, kurie yra imlūs bakterijų
Xylella
europiniams izoliatams, bet ir augalus, kurie imlūs šių bakterijų neeuropiniams izoliatams.
Vadinasi, Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2–4 dalyse nustatyti įpareigojimai apima ne savarankiškus įpareigojimus, kurių vieną įvykdžius kito vykdyti nereikia, bet visas tarpusavyje susijusias skirtingo pobūdžio ir apimties priemones, kurios, kalbant apie numatytas šio straipsnio 2 dalies a punkte ir 4 dalyje, turi būti taikomos paeiliui. Taigi minėtose 3 ir 4 dalyse įtvirtinti įpareigojimai negali būti aiškinami kaip darantys poveikį imperatyviam įpareigojimo „nedelsiant“ pašalinti augalus šeimininkus nurodytu spinduliu aplink užkrėstus augalus pobūdžiui.
Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimas turi būti aiškinamas atsižvelgiant būtent į šiuos pirminius patikslinimus.
Dėl Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimo atsižvelgiant į Direktyvą 2000/29, siejamą su atsargumo ir proporcingumo principais
Reikia nurodyti, kad dauguma Direktyvos 2000/29 nuostatų, kurias savo pirmajame prejudiciniame klausime nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nėra svarbios Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimo nagrinėjimui.
Visų pirma Direktyvos 2000/29 11 straipsnio 3 dalis ir 13c straipsnio 7 dalis nesusijusios su minėto 6 straipsnio 2 dalies a punkte nurodytu atveju, nes šiomis nuostatomis reglamentuojami atitinkamai augalų judėjimas tarp valstybių narių ir augalų importas iš trečiųjų šalių į Sąjungą.
Be to, šios direktyvos 16 straipsnio 1 ir 2 dalys, nagrinėjamos atskirai, susijusios su priemonėmis, kurių turi imtis ne Komisija, bet valstybės narės, o šio straipsnio 2 dalyje nurodyti dar ir kenksmingi organizmai, kurie, kitaip nei bakterijos
Xylella
, neįtraukti į minėtos direktyvos priedus.
Galiausiai to paties 16 straipsnio 5 dalimi siekiama leisti Komisijai imtis laikinų apsaugos priemonių, kad būtų sustabdytas arba, jei tai neįmanoma, nuslopintas atitinkamų kenksmingų organizmų išplitimas, remiantis išankstine pavojaus augalų sveikatai analize „iki Augalų sveikatos nuolatinio komiteto susitikimo“. Reikia nurodyti, kad šiuo atveju akivaizdu, jog prieš priimant Įgyvendinimo sprendimą 2015/789, kaip matyti iš jo 17 konstatuojamosios dalies, buvo gauta kompetentingo augalų sveikatos nuolatinio komiteto teigiama nuomonė.
Tačiau reikia priminti, kad Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punktas priimtas remiantis Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalies ketvirtu sakiniu, kuriuo Komisija įgaliojama pagal padėties pavojaus augalų sveikatai srityje pokyčius pakeisti arba panaikinti „būtinas priemones“, kurių ėmėsi valstybės narės visų pirma pagal šio 16 straipsnio 1 dalį, kad išnaikintų atitinkamą kenksmingą organizmą.
Todėl Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimas turi būti aiškinamas atsižvelgiant būtent į Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalį.
Šiuo klausimu reikia nurodyti, kad pagal nusistovėjusią teismo praktiką įgyvendinimo įgaliojimai, kurių ribos nustatytinos visų pirma pagal bendruosius pagrindinius nagrinėjamo pagal teisėkūros procedūrą priimto akto tikslus, suteikia Komisijai teisę imtis visų minėtam teisės aktui įgyvendinti būtinų arba naudingų taikymo priemonių, jeigu jos neprieštarauja šiam teisės aktui. Be to, susiejus SESV 290 straipsnio 1 dalį ir 291 straipsnio 2 dalį taip pat matyti, kad Komisija, naudodamasi įgyvendinimo įgaliojimais, negali pakeisti ar papildyti netgi neesminių pagal teisėkūros procedūrą priimto akto nuostatų (2014 m. spalio 15 d. Sprendimo Parlamentas / Komisija,
C‑65/13
,
EU:C:2014:2289
,
ir
punktai).
Be to, reikia priminti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas privalo atsižvelgti į atsargumo principą, pagal kurį, jei kyla abejonių dėl pavojaus žmonių sveikatai buvimo ar jo masto, apsaugos priemonių galima imtis nelaukiant, kol bus visiškai įrodyta, jog šis pavojus realus ir rimtas. Jeigu paaiškėja, kad dėl atliktų tyrimų rezultatų neįtikinamumo neįmanoma neabejotinai nustatyti nurodomo pavojaus buvimo arba apimties, tačiau realaus pavojaus visuomenės sveikatai tikimybė išlieka tuo atveju, jeigu pavojus pasitvirtintų, atsargumo principas pateisina ribojamųjų priemonių ėmimąsi (visų pirma žr. 2015 m. gruodžio 17 d. Sprendimo Neptune Distribution,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
,
ir
punktus).
Šis principas turi būti taikomas taip pat atsižvelgiant į proporcingumo principą, kuriuo reikalaujama, kad Sąjungos institucijų veiksmai neviršytų to, kas tinkama ir būtina nagrinėjamų teisės aktų teisėtiems tikslams pasiekti, todėl, kai galima rinktis iš keleto tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai varžančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi nurodytiems tikslams (žr., be kita ko, 2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
,
punktą).
Dėl šių principų laikymosi teisminės kontrolės Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad reikia pripažinti, jog Komisija, spręsdama dėl rizikos valdymo priemonių, turi didelę diskreciją. Iš tiesų šioje srityje ji turi priimti politinius sprendimus ir atlikti sudėtingus vertinimus. Tik akivaizdžiai netinkamas šioje srityje priimtos priemonės pobūdis gali turėti įtakos tokios priemonės teisėtumui (žr., be kita ko, 2010 m. gruodžio 22 d. Sprendimo Gowan Comércio Internacional e Serviços,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
,
punktą).
Šiuo klausimu reikia taip pat priminti, kad Sąjungos teisės akto galiojimas turi būti vertinamas atsižvelgiant į jo priėmimo metu buvusias teisines ir faktines aplinkybes ir negali priklausyti nuo su jo veiksmingumu susijusių retrospektyvių prielaidų. Kai Sąjungos teisės aktų leidėjas turi įvertinti būsimas teisės akto, kurį rengiasi priimti, pasekmes, kurios negali būti tiksliai numatytos, jo vertinimas gali būti pripažintas netinkamu, tik jeigu jis yra akivaizdžiai klaidingas atsižvelgiant į šio teisės akto priėmimo metu turėtus duomenis (žr., be kita ko, 2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
,
punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Tačiau iš teismo praktikos matyti, kad, jei nauji duomenys keičia pavojaus sampratą arba rodo, kad pavojaus gali būti išvengta mažiau griežtomis nei egzistuojančios priemonėmis, institucijos, ypač iniciatyvos teisę turinti Komisija, privalo užtikrinti teisės aktų pakeitimą atsižvelgiant į naujus duomenis (2006 m. sausio 12 d. Sprendimo Agrarproduktion Staebelow,
C‑504/04
,
EU:C:2006:30
,
punktas). Taigi šioje byloje Komisija, remdamasi Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalimi, turi periodiškai tikrinti, kaip jau buvo nurodyta šio sprendimo 44 punkte, ar priemonės, kurių imtasi siekiant kovoti su atitinkamu pavojumi augalų sveikatai, turi būti pakeistos ar panaikintos.
Atsižvelgiant būtent į šias nuostatas ir šiuos principus reikia išnagrinėti Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkte įtvirtinto įpareigojimo 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, galiojimą (keturi pirmieji klausimai) ir paskui įvertinti, kokį poveikį šiuo klausimu daro kompensavimo sistemos nenumatymas šiame sprendime (šeštasis klausimas).
Dėl Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkte įtvirtinto įpareigojimo galiojimo vertinimo
Reikia priminti, kad Direktyva 2000/29 siekiama užtikrinti aukštą augalų sveikatos apsaugos nuo kenksmingų organizmų įvežimo į Sąjungą iš trečiųjų šalių importuojamuose produktuose lygį (šiuo klausimu žr. 2003 m. rugsėjo 30 d. Sprendimo Anastasiou ir kt.,
C‑140/02
,
EU:C:2003:520
,
punktą).
Šioje byloje remiantis šiuo tikslu Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punktu, kaip numatyta jo 4 konstatuojamojoje dalyje, siekiama išnaikinti bakterijas
Xylella
ir neleisti joms plisti už Apulijos regiono ribų, sugriežtinus Įgyvendinimo sprendimuose 2014/87 ir 2014/497 nustatytas priemones po to, kai Italijos valdžios institucijos pranešė, kad šių bakterijų aptikta Lečės provincijoje.
Reikia nurodyti, jog sveikatos sauga ir vidaus žemės ūkio rinkos kūrimo atitinkamame sektoriuje užbaigimas yra Sąjungos teisės aktuose numatyti bendrojo intereso tikslai (žr., be kita ko, 2013 m. spalio 17 d. Sprendimo Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
,
punktą ir jame nurodytą teismo praktiką).
Šiomis sąlygomis reikia išnagrinėti, ar Komisija, atsižvelgdama į didelę diskreciją, kurią ji nagrinėjamoje srityje turi pagal Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalį, ir į atsargumo principą, galėjo teisėtai manyti, kad Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkte numatytas įpareigojimas 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, nepaisant jų sveikumo būklės, remiantis priimant šį sprendimą turėtais moksliniais duomenimis ir tą pačią dieną galimomis taikyti alternatyviomis priemonėmis, buvo tinkami ir būtini siekiant šio tikslo ir griežtai jam proporcingi.
Pirmiausia pareiškėjai pagrindinėse bylose ginčija, kad vien pašalinus užkrėstus augalus galima išnaikinti infekciją. Iš tiesų nebuvo įrodyta, kad tarp bakterijų
Xylella
ir spartaus alyvmedžių nudžiūvimo Apulijos regione yra priežastinis ryšys. Vadinasi, juo labiau pašalinus visus augalus šeimininkus, esančius greta užkrėstų augalų, negali būti išnaikinta infekcija.
Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad iš 2015 m. sausio 6 d. EFSA nuomonės aiškiai matyti, ir to pareiškėjai pagrindinėse bylose neginčijo, kad alyvmedžiai, kaip ir santykinai didelis skaičius kitų augalų, yra bakterijų
Xylella
augalai šeimininkai.
Tačiau, nors EFSA šioje nuomonėje neįrodė, kad tarp bakterijų
Xylella
ir spartaus alyvmedžių nudžiūvimo Apulijos regione iš tikrųjų yra priežastinis ryšys, vis dėlto, kaip savo išvados 116 punkte teigė generalinis advokatas, šioje nuomonėje (p. 3) atskleista reikšminga sąsaja tarp šios bakterijos ir tokios patologijos atvejo.
Šiuo klausimu reikia pabrėžti, kad, kitaip, nei teigia pareiškėjai pagrindinėse bylose, pagal atsargumo principą ne tik kad nedraudžiama imtis visų priemonių neturint mokslinių įrodymų dėl pavojaus sveikatai buvimo ir masto, tačiau, priešingai, kaip buvo priminta šio sprendimo 46 ir 47 punktuose, juo remdamasis Sąjungos teisės aktų leidėjas gali pagrįstai nustatyti apsaugos priemones, net jei šiuo klausimu yra mokslinių abejonių.
Be to, reikia atkreipti dėmesį į tai, kad nors pareiškėjai pagrindinėse bylose ginčija faktą, kad tarp bakterijų
Xylella
ir spartaus alyvmedžių nudžiūvimo Apulijos regione yra priežastinis ryšys, jie nepateikė jokio jų teiginius pagrindžiančio įrodymo.
Todėl reikia konstatuoti, kad Komisija galėjo teisėtai manyti, jog įpareigojimas nedelsiant pašalinti užkrėstus augalus yra tinkama ir būtina priemonė norint neleisti bakterijoms
Xylella
plisti. Be to, dėl šio įpareigojimo griežtai proporcingo pobūdžio reikia nurodyti, kad nebuvo identifikuota jokia mažiau įpareigojanti alternatyvi priemonė, susijusi su užkrėstais augalais, kuri leistų pasiekti tą patį tikslą.
Šiomis sąlygomis reikia išnagrinėti, antra, ar įpareigojimas „100 m spinduliu“ aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, „nepaisant jų sveikumo būklės“, yra tinkama priemonė atsižvelgiant į atsargumo ir proporcingumo principus, kad būtų įgyvendintas siekiamas tikslas.
Pirma, kalbant apie įpareigojimą „100 m spinduliu“ aplink užkrėstus augalus nedelsiant šitaip šalinti, reikia nurodyti, jog siekiant nustatyti, ar šis įpareigojimas yra tinkamas ir būtinas siekiamam tikslui įgyvendinti, reikia išnagrinėti duomenis, susijusius su infekcijos išplitimo nuo užkrėstų augalų pavojumi, kuriuos Komisija turėjo, kai priėmė savo sprendimą.
Šiuo klausimu reikia nurodyti, kad savo 2015 m. sausio 6 d. nuomonėje konstatavusi, kad „užkrato pernešėjai gali išplatinti užkratą skrisdami arba tada, kai vėjas juos perneša didesniais atstumais“ (p. 4), EFSA vis dėlto pritarė, jog „nėra gerai žinoma, kaip išplatinti užkratą gali žmogus ar vėjas, ir duomenys, kurie leistų nustatyti, kokį atstumą gali nuskristi vabzdžiai pernešėjai, yra nepakankami“ (p. 4), ir nurodė, kad „remiantis kai kuriais turimais duomenimis galima daryti išvadą, kad būtent 100 m atstumas yra pernešti pakankamas atstumas“ (p. 62). Be to, iš šios nuomonės matyti, kad „užkratą perneša iš esmės tik cikadelės, kurios skrenda nedidelius atstumus, t. y. vidutiniškai apie šimtą metrų, bet vėjas gali jas nunešti didesniais atstumais“ (p. 94).
Reikia konstatuoti, kad, atsižvelgdama į šiuos mokslinius duomenis, Komisija, remdamasi didele diskrecija, kurią ji turi šioje srityje, galėjo teisėtai manyti, kad įpareigojimas 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus yra tinkama ir būtina priemonė išvengti, kad vabzdžiai bakterijų
Xylella
pernešėjai jas perneštų nuo šių augalų.
Kalbėdami apie šio įpareigojimo griežtai proporcingą pobūdį G. Pesce ir kt. tvirtina, kad tuo metu, kai Komisija priėmė Sprendimą 2015/789, buvo tam tikrų mokslinių abejonių dėl to, kaip plinta bakterijos
Xylella
. Konkrečiai kalbant, reikia nurodyti, jog negalima atmesti galimybės, kad šio užkrato pernešėjai gali išplatinti užkratą daug toliau nei 100 m spindulio atstumu nuo užkrėstų augalų.
Tačiau tai, kad Komisija apibrėžė įpareigojimą pašalinti augalus 100 m spinduliu, nors užkrato pernešėjai gali išplatinti bakterijas didesniais atstumais, ne tik kad nepaneigia Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto proporcingo pobūdžio, bet ir, priešingai, įrodo, kad šis įpareigojimas apribojamas tuo, kas būtina siekiamam tikslui įgyvendinti (pagal analogiją žr. 2001 m. liepos 12 d. Sprendimo Jippes ir k.,
C‑189/01
,
EU:C:2001:420
,
punktą).
Antra, kiek tai susiję su įpareigojimu atitinkamu spinduliu nedelsiant pašalinti augalus šeimininkus, „nepaisant jų sveikumo būklės“, t. y. net jei jie neturi jokio užkrėtimo bakterijomis
Xylella
požymio ir negali būti įtarta, kad jie jomis užkrėsti, pareiškėjai pagrindinėse bylose tiek savo rašytinėse pastabose, tiek per teismo posėdį teigė, kad Direktyvos 2000/29 16 straipsnyje vartojama sąvoka „išnaikinimas“ susijusi tik su kenksmingais organizmais. Todėl Komisija yra įgaliota tik įpareigoti pašalinti šiais organizmais užkrėstus augalus.
Tačiau, kaip savo išvados 92 punkte nurodė generalinis advokatas, kadangi Direktyvos 2000/29 16 straipsnio nuostatos suformuluotos bendrai, pagal jas neleidžiama šitaip apriboti priemonių, kurias gali priimti Komisija, taikymo srities. Atsižvelgiant į atsargumo principą, šio straipsnio 3 dalis, siejama su jo 1 dalimi, turi būti suprantama priešingai, kaip leidžianti Komisijai priimti visas būtinas priemones pagal šio sprendimo 46 ir 47 punktuose minėtą teismo praktiką, kad išnaikintų ar sustabdytų kenksmingus organizmus, todėl, jei, norint pasiekti šį tikslą, reikia pašalinti ne tik užkrėstus augalus, bet ir visus greta esančius augalus šeimininkus, net jeigu jie neturi jokiu užkrėtimo bakterijomis
Xylella
požymių ir nėra įtarimų, kad jie jomis užkrėsti, ši institucija gali įpareigoti imtis tokios priemonės.
Šioje byloje siekiant nustatyti, ar ši priemonė yra tinkama ir būtina norint įgyvendinti siekiamą tikslą, reikia išnagrinėti, ar Komisija, priimdama savo sprendimą, turėjo sutampančių duomenų, galinčių nurodyti, kad, nepaisant užkrėstų augalų pašalinimo, greta esantys augalai šeimininkai, net neturintys jokio užkrėtimo bakterijomis
Xylella
požymio ir nesant įtarimų, kad gali būti užkrėsti, vis dėlto gali turėti šių bakterijų ir prisidėti prie jų išplitimo.
Šiuo klausimu reikia konstatuoti, kad, remiantis 2015 m. sausio 6 d. EFSA nuomone, „dėl besimptomių augalų šeimininkų ir besimptomių ar nedidelių infekcijų gali nebūti atliekami tyrimai, pagrįsti vien apžiūra, ir net laboratoriniai testai dėl galimos pradinės infekcijos stadijos ar heterogeniško bakterijų pasiskirstymo augale“ (p. 6). Taigi pagal šią nuomonę sudėtinga nustatyti, ar yra bakterijų
Xylella
ant simptomų neturinčių arba neseniai užkrėstų augalų (p. 97). Todėl šioje nuomonėje daroma išvada, kad „kadangi ligą nuo vieno augalo ant kito perneša vabzdžiai ir kadangi yra latentinis periodas, kuris tęsiasi nuo tada, kai jie perneša bakterijas, iki simptomų pasireiškimo ir net iki galimybės aptikti bakterijų augale, pašalinant augalus, kurie pripažinti užkrėstais, būtina sunaikinti ir visus kitus augalus, augančius netoli užkrėstųjų“ (p. 100).
Atsižvelgiant į mokslinius duomenis, atrodo, kad Komisija, remdamasi didele diskrecija, kurią ji turi šioje srityje, galėjo teisėtai manyti, kad įpareigojimas nedelsiant pašalinti visus augalus šeimininkus, esančius greta užkrėstų augalų, yra, kitaip, nei G. Pesce ir kt. siūlomas vien šiomis bakterijomis užkrėstų augalų arba džiūvančių augalų pašalinimas, tinkama ir būtina priemonė tam, kad vamzdžiai, bakterijų
Xylella
pernešėjai, jų neperneštų nuo šių augalų.
Kalbant apie visiškai proporcingą šio įpareigojimo pobūdį, reikia nurodyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas turėjo palyginti įvairius susijusius interesus, t. y., pirma, alyvmedžių savininkų Apulijos regione nuosavybės teisę ir ekonomines, socialines, aplinkosaugines nurodytų augalų pašalinimo pasekmes šiam regionui ir, antra, augalų auginimo mastą Sąjungoje ir bendrąjį interesą užtikrinti veiksmingą Sąjungos teritorijos, įskaitant Italiją už Lečės provincijos ribų, apsaugą kovojant su bakterijų
Xylella
plitimu visoje minėtoje teritorijoje.
Šiuo klausimu pirmiausia reikia atkreipti dėmesį į tai, kad įpareigojimą nedelsiant pašalinti visus augalus šeimininkus nurodytu spinduliu nustatė Komisija dėl spartaus bakterijų plitimo šiaurinėje Lečės provincijos dalyje po to, kai ši institucija Įgyvendinimo sprendimu 2014/87 tik buvo uždraudusi sodinti skirtų augalų judėjimą už šios provincijos ribų, o vėliau Įgyvendinimo sprendime 2014/497 nurodžiusi pašalinti tik užkrėstus augalus; taip ji buvo nustačiusi tam tikrą priimtų priemonių laipsniškumą.
Be to, reikia nurodyti, kad Komisija nenustatė pareigos šalinti bet kokiomis aplinkybėmis. Iš tiesų, nukrypstant nuo Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio, tik Lečės provincijoje, kadangi pašalinti nebeįmanoma, šio sprendimo 7 straipsniu kompetentingoms nacionalinės valdžios institucijoms leista imtis izoliavimo priemonių, kurias taikant nereikia šalinti visų greta užkrėstų augalų esančių augalų šeimininkų.
Per teismo posėdį pareiškėjai pagrindinėse bylose vis dėlto teigė, kad ši leidžianti nukrypti nuostata rodo priešingą situaciją, kad įpareigojimas pašalinti šiuos augalus yra neproporcingas, nes jis nebuvo nustatytas būtent toje geografinėje teritorijoje, kuri labiausiai užkrėsta bakterijomis.
Tačiau neginčijama, kad, kaip matyti iš Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 7 konstatuojamosios dalies, Lečės provincijoje Komisija siekė ne pašalinti bakterijas
Xylella
, nes to padaryti nebeįmanoma, bet nuslopinti šių bakterijų plitimą, leidžiant valstybėms narėms įpareigoti pašalinti užkrėstus augalus tik tam tikrose nustatytose zonose, kad būtų apsaugoti auginimo plotai, nes augalai turi ypatingą kultūrinę, socialinę ar mokslinę vertę, ir nustatyti ribą su likusia Sąjungos teritorija. Šiuo tikslu pagal minėto sprendimo 8 straipsnį reikalaujama nustatyti priežiūros zoną, esančią greta buferinės zonos, supančios užkrėstą Lečės provincijos zoną. Kaip per teismo posėdį išdėstė Italijos vyriausybė, atsižvelgiant į tai, kad šią provinciją supa jūra, šiomis priemonėmis siekiama kuo labiau apsupti bakterijas
Xylella
šioje provincijoje, kad būtų išvengta jų išplitimo į šiaurinėje jos dalyje esančias zonas.
Tačiau už Lečės provincijos ribų Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 1 dalies a punkte numatytomis priemonėmis Komisija siekė išnaikinti bakterijas
Xylella
, nes tą padaryti dar galima, kad būtų išvengta jos išplitimo visoje Sąjungoje. Taigi dėl šio sprendimo 69–73 punktuose jau išdėstytų priežasčių norint pasiekti šiuos tikslus reikia pašalinti ne tik užkrėstus augalus, bet ir visus šalia jų esančius augalus šeimininkus.
Galiausiai dėl klausimo, ar atitinkamiems augalams šeimininkams negali būti taikomos ne tokios griežtos priemonės, pavyzdžiui, G. Pesce ir kt. nurodytos priemonės, kaip antai alyvmedžių genėjimas arba retinimas ir apdorojimas pesticidais, reikia nurodyti, jog, be to, kad jie nepagrindžia savo teiginių šiuo klausimu kokiais nors moksliniais duomenimis, iš 2015 m. sausio 6 d. EFSA nuomonės matyti, kad „šiuo metu nėra jokių apdorojimo galimybių, leidžiančių visiškai išgydyti augalus. Užkrėsti augalai dažniausiai lieka tokie visą gyvavimą arba greitai nudžiūva. Nors pakeitus žemdirbystės sistemas (pavyzdžiui, genėjimo, tręšimo ir drėkinimo) gali būti kažkiek paveikiama liga, to nepakanka augalams išgydyti.“ (p. 97) Be to, šioje nuomonėje konstatuota: „Apulijos regione išgenėjus visus užkrėstus alyvmedžius medžių vietoje pradėjo dygti nauji daigai, tačiau iki šiol nebuvo įrodyta, kad šis metodas yra veiksmingas išgydyti augalus ir neleisti jiems mirti.“ (p. 97).
Šiomis sąlygomis, nors, kaip nurodė G. Pesce ir kt., įpareigojimas pašalinti visus greta užkrėstų augalų esančius augalus šeimininkus gali paveikti tiek jų nuosavybės teisę, tiek Apulijos regiono aplinką, Komisija, remdamasi savo šiuo klausimu turima didele diskrecija ir palyginusi įvairius nagrinėjamus interesus, galėjo nustatyti šį įpareigojimą.
Tačiau reikia priminti, kad, kaip nurodyta šio sprendimo 51 punkte, jei padėtis pasikeistų taip, kad iš naujų svarbių mokslinių duomenų paaiškėtų, jog norint išnaikinti bakterijas
Xylella
nebereikia 100 m spinduliu aplink užkrėstus augalus nedelsiant pašalinti visų augalų šeimininkų, Komisija, remdamasi Direktyvos 2000/29 16 straipsnio 3 dalimi, turėtų pakeisti Įgyvendinimo sprendimą 2015/789 arba priimti naują sprendimą, kad laikydamasi atsargumo ir proporcingumo principų atsižvelgtų į šį padėties pasikeitimą.
Dėl kompensavimo sistemos nebuvimo Įgyvendinimo sprendime 2015/789
Anot G. Pesce ir kt., kadangi Įgyvendinimo sprendimas 2015/789 lemia tikrą savininkų su šiuo sprendimu susijusių žemės ūkio valdų nusavinimą, Komisija turėjo aiškiai šiame sprendime numatyti kompensaciją, kuri būtų proporcinga realiai neužkrėstų augalų, kuriuos ji nurodė pašalinti, vertei.
Šiuo klausimu reikia priminti, jog Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas, naudodamasis didele diskrecija, kurią jis turi žemės ūkio politikos srityje, gali nustatyti, kad ūkių, kuriuose gyvūnai buvo sunaikinti ir paskersti, savininkams turi būti visiškai ar iš dalies už tai kompensuota. Tačiau Teisingumo Teismas konstatavo, kad tokia išvada nereiškia, jog Sąjungos teisėje egzistuoja bendrasis kompensavimo visais atvejais principas (žr. 2003 m. liepos 10 d. Sprendimo Booker Aquaculture ir Hydro Seafood,
C‑20/00 ir C‑64/00
,
EU:C:2003:397
,
punktą).
Taigi svarbu nurodyti, kad Chartijos 17 straipsnio, reglamentuojančio teisę į nuosavybę, 1 dalyje nurodyta, kad „nuosavybė negali būti atimta, išskyrus atvejus, kai tai yra būtina visuomenės poreikiams ir tik įstatymo nustatytais atvejais bei sąlygomis laiku ir teisingai už ją atlyginant“, ir kad „nuosavybės naudojimą gali reglamentuoti įstatymai, kiek tai būtina atsižvelgiant į bendruosius interesus“.
Reikia pabrėžti, jog kadangi teisė į kompensaciją kildinama tiesiogiai iš Chartijos 17 straipsnio, vien tai, kad nei pačioje Direktyvoje 2000/29, nei pačiame Įgyvendinimo sprendime 2015/789 nenustatyta kompensavimo sistema arba kad aiškiai neįpareigojama numatyti tokios sistemos, negali būti aiškinama taip, kad tokios teisės nėra. Vadinasi, dėl šio pagrindo minėtas sprendimas negali būti laikomas negaliojančiu.
Atsižvelgiant į visa tai, kas nurodyta, reikia daryti išvadą, kad Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punktas neprieštarauja nei Direktyvai 2000/29, nei proporcingumo ir atsargumo principams.
Dėl Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimo atsižvelgiant į reikalavimus, susijusius su pareigos motyvuoti laikymusi
Primintina, kad, nors pagal SESV 296 straipsnį reikalaujama motyvacija turi aiškiai ir nedviprasmiškai atskleisti Sąjungos institucijos, kuri priėmė ginčijamą teisės aktą, argumentus, kad suinteresuotieji asmenys galėtų susipažinti su jo priėmimo priežastimis, o Teisingumo Teismas galėtų vykdyti kontrolę, nebūtina tiksliai nurodyti visų susijusių teisinių ir faktinių argumentų (žr., be kita ko, 2015 m. birželio 18 d. Sprendimo Estija / Parlamentas ir Taryba,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
,
punktą). Ši taisyklė taikoma ypač tais atvejais, kai valstybės narės tiesiogiai dalyvavo rengiant šį aktą, ir dėl to joms yra žinomos jo priėmimo priežastys (žr., be kita ko, 2004 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Ispanija / Komisija,
C‑304/01
,
EU:C:2004:495
,
punktą).
Be to, jei kalbama apie visuotinio taikymo aktą, motyvavimas gali apsiriboti jo priėmimą lėmusia bendra situacija ir nagrinėjamu aktu siekiamais bendrais tikslais (žr., be kita ko, 2004 m. rugsėjo 9 d. Sprendimo Ispanija / Taryba,
C‑304/01
,
EU:C:2004:495
,
punktą).
Todėl, jei iš ginčijamo akto matyti institucijos siekiamo tikslo esmė, būtų beprasmiška reikalauti konkrečių kiekvieno techninio institucijos pasirinkimo motyvų (žr., be kita ko, 2015 m. birželio 18 d. Sprendimo Estija / Parlamentas ir Taryba,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
,
punktą).
Šioje byloje reikia konstatuoti, kad iš Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 1–4 konstatuojamųjų dalių aiškiai matyti priežastys, dėl kurių Komisija nusprendė išplėsti likvidavimo priemones, t. y. taikyti jas visiems greta užkrėstų augalų esantiems augalams šeimininkams. Iš tiesų iš jų matyti, kad šia priemone siekiama bendrojo tikslo – aptikus naujus bakterijų protrūkius sugriežtinti anksčiau patvirtintas likvidavimo priemones ir išvengti šių bakterijų išplitimo visoje Sąjungoje, remiantis naujomis mokslinėmis EFSA nuomonėmis, pagal kurias buvo išplėstas bakterijoms imlių augalų sąrašas, kai kurias šių priemonių apribojant augalais šeimininkais, „kad būtų užtikrintas proporcingumas“. Be to, pagal minėto sprendimo 1 konstatuojamąją dalį Italijos valdžios institucijos dalyvavo jį priimant, todėl turėjo žinoti ir priežastis, dėl kurių šis sprendimas buvo priimtas, ir priemones, kurių imtis numatė Komisija, kad išnaikintų bakterijas
Xylella
.
Šiomis sąlygomis Komisija visiškai neprivalėjo savo sprendimo konstatuojamosiose dalyse išaiškinti priežasčių, grindžiančių kiekvieną jos nustatytą atskirą priemonę.
Vadinasi, Įgyvendinimo sprendimu 2015/789 buvo įvykdyta SESV 296 straipsnyje įtvirtinta motyvavimo pareiga.
Iš nurodytų vertinimų matyti, kad išnagrinėjus pateiktus klausimus nepaaiškėjo jokia aplinkybė, kuri galėtų paveikti Įgyvendinimo sprendimo 2015/789 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimą atsižvelgiant į Direktyvą 2000/29, siejamą su atsargumo ir proporcingumo principais, ir į SESV 296 straipsnyje ir Chartijos 41 straipsnyje numatytą motyvavimo pareigą.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (pirmoji kolegija) nusprendžia:

Išnagrinėjus pateiktus klausimus nepaaiškėjo jokia aplinkybė, kuri galėtų paveikti 2015 m. gegužės 18 d. Komisijos įgyvendinimo sprendimo (ES) 2015/789 dėl
Xylella fastidiosa (Wells et al
.
)
patekimo į Sąjungą ir išplitimo joje prevencijos priemonių 6 straipsnio 2 dalies a punkto galiojimą atsižvelgiant į 2000 m. gegužės 8 d. Tarybos direktyvą 2000/29/EB dėl apsaugos priemonių nuo augalams ir augaliniams produktams kenksmingų organizmų įvežimo į Bendriją ir išplitimo joje, iš dalies pakeistą 2002 m. lapkričio 28 d. Tarybos direktyva 2002/89/EB, siejamą su atsargumo ir proporcingumo principais, ir į SESV 296 straipsnyje ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 41 straipsnyje numatytą motyvavimo pareigą
.

Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: italų.