CELEX: 62018CJ0499
Överklagande
Förordning (EG) nr 1107/2009
Artiklarna 4 och 21
Kriterier för godkännande
Översyn av godkännandet
Växtskyddsmedel
Genomförandeförordning (EU) nr 485/2013
Verksamma ämnen klotianidin och imidakloprid
Utsäde som behandlats med växtskyddsmedel som innehåller de aktuella verksamma ämnena
Förbud mot icke yrkesmässigt bruk
Försiktighetsprincipen

Bayer CropScience AG och Bayer AG har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 17 maj 2018, Bayer CropScience m.fl./kommissionen (
T-429/13 och T‑451/13
,
EU:T:2018:280
), (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen deras talan om ogiltigförklaring av kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 485/2013 av den 24 maj 2013 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller villkoren för godkännande av de verksamma ämnena klotianidin, tiametoxam och imidakloprid samt om förbud mot användning och försäljning av utsäde som behandlats med växtskyddsmedel innehållande dessa verksamma ämnen (
EUT L 139, 2013, s. 12
), (nedan kallad den omtvistade förordningen). Klagandena har vidare yrkat att den omtvistade förordningen ska ogiltigförklaras i den mån den avser dem.
I.

Tillämpliga bestämmelser
A.

Direktiv 91/414/EEG
Före den 14 juni 2011 reglerades utsläppande på marknaden av växtskyddsmedel genom rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (
EGT L 230, 1991, s. 1
).
Enligt artikel 4.1 i direktiv 91/414 fick ett växtskyddsmedel endast godkännas av en medlemsstat om dess verksamma ämnen fanns upptagna i bilaga I till direktivet.
I artikel 5 i direktiv 91/414 föreskrevs bland annat följande:
”1. Med beaktande av aktuell vetenskaplig och teknisk kunskap skall ett verksamt ämne tas upp i bilaga 1 för en inledande tid av högst tio år, om det kan antas att växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet uppfyller följande krav:
a)
När medlen används i enlighet med god växtskyddssed, medför deras resthalter inte skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller på grundvattnet eller en oacceptabel inverkan på miljön. Sådana resthalter som är av toxikologisk eller miljömässig betydelse kan mätas med vedertagna metoder.
b)
Användning av medlen i enlighet med god växtskyddssed medför inte sådana skadliga effekter på människors eller djurs hälsa eller en sådan oacceptabel inverkan på miljön som avses i artikel 4.1 b, iv och v.
2.   Frågan om ett verksamt ämne skall tas upp i bilaga 1 skall bedömas särskilt med hänsyn till följande:
a)
Acceptabelt dagligt intag (ADI) för människor, i tillämpliga fall.
b)
Godtagbar användarexponering, vid behov.
c)
En bedömning av ämnets öde och utbredning i miljön samt dess inverkan på arter som inte tillhör målgruppen, i tillämpliga fall.
…”
B.

Förordning (EG) nr 1107/2009
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (
EUT L 309, 2009, s. 1
) trädde i kraft den 14 juni 2011.
Skälen 8 och 16 i denna förordning har följande lydelse:
”(8)
Syftet med denna förordning är att säkerställa en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön och samtidigt skydda konkurrenskraften för jordbruket i gemenskapen. …
…
(16)
Det bör fastställas en möjlighet att under vissa omständigheter ändra eller återkalla godkännandet av ett verksamt ämne om kriterierna för godkännande inte längre uppfylls eller om det finns risk för bristande överensstämmelse med Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område [(
EGT L 327, 2000, s. 1
)].”
Enligt artikel 28.1 och artikel 29.1 a i förordningen får ett växtskyddsmedel släppas ut på marknaden eller användas endast om det har godkänts i den berörda medlemsstaten i enlighet med förordningen. En medlemsstats godkännande av växtskyddsmedlet förutsätter bland annat att dess verksamma ämnen har godkänts på unionsnivå.
I artikel 4 i förordning nr 1107/2009, med rubriken ”Kriterier för godkännande av verksamma ämnen”, föreskrivs bland annat följande kriterier:
”1.   Ett verksamt ämne ska godkännas i enlighet med bilaga II om det mot bakgrund av aktuella vetenskapliga och tekniska rön kan förväntas att de växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet, med beaktande av kriterierna för godkännande i punkterna 2 och 3 i den bilagan, uppfyller kraven i punkterna 2 och 3.
…
2.   Resthalterna av växtskyddsmedel ska efter applicering enligt god växtskyddssed och under realistiska användningsförhållanden uppfylla följande krav:
a)
De får inte ha skadliga hälsoeffekter på människor, inklusive känsliga befolkningsgrupper, eller på djur, med beaktande av kända kumulativa och synergistiska effekter om de vetenskapliga metoder som [Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa)] godtagit för bedömning av sådana effekter finns tillgängliga, eller på grundvattnet.
b)
De får inte ha några oacceptabla effekter på miljön.
…
3.   Ett växtskyddsmedel ska efter applicering enligt god växtskyddssed och under realistiska användningsförhållanden uppfylla följande krav:
a)
Det ska ha tillräcklig effekt.
b)
Det får inte ha några omedelbara eller fördröjda skadliga hälsoeffekter på människor, inklusive känsliga befolkningsgrupper, eller på djur, direkt eller genom dricksvatten (med beaktande av ämnen som bildas vid behandling av vatten), livsmedel, foder eller luft eller genom effekter på arbetsmiljön eller andra indirekta effekter, varvid även kända kumulativa och synergistiska effekter ska beaktas om de vetenskapliga metoder som [Efsa] godtagit för bedömning av sådana effekter finns tillgängliga, eller på grundvattnet.
c)
Det får inte ha några oacceptabla effekter på växter eller växtprodukter.
d)
Det får inte orsaka onödigt lidande eller onödig smärta hos de ryggradsdjur som ska bekämpas.
e)
Det får inte påverka miljön på ett oacceptabelt sätt, med särskild hänsyn till följande aspekter om de vetenskapliga metoder som [Efsa] godtagit för bedömning av sådana effekter finns tillgängliga:
i)
Dess öde och utbredning i miljön, särskilt kontaminering av ytvatten, inklusive flodmynningar och kustvatten, grundvatten, luft och jord, med hänsyn till platser långt borta från användningsstället till följd av långväga spridning i miljön.
ii)
Dess påverkan på arter som inte är mål för bekämpningen, inbegripet på dessa arters fortlöpande beteende.
iii)
Dess påverkan på den biologiska mångfalden och ekosystemet.
…”
I artikel 7 i förordningen, med rubriken ”Ansökan”, föreskrivs följande i punkt 1, första stycket:
”En ansökan om godkännande av ett verksamt ämne eller om ändring av villkoren för ett godkännande ska av tillverkaren av det verksamma ämnet lämnas in till en medlemsstat (
den rapporterande medlemsstaten
) tillsammans med en sammanfattning och den fullständiga dokumentationen … och av vilken det framgår att det verksamma ämnet uppfyller godkännandekriterierna i artikel 4.”
I artikel 12 i denna förordning, med rubriken ”[Efsas] slutsatser” föreskrivs i punkt 2 första stycket följande:
”Inom 120 dagar från det att perioden för inlämnande av skriftliga synpunkter har löpt ut ska [Efsa] anta slutsatser mot bakgrund av aktuella vetenskapliga och tekniska rön, med utnyttjande av vägledande dokument som finns tillgängliga vid tiden för ansökan, om huruvida det verksamma ämnet kan förväntas uppfylla de kriterier för godkännande som avses i artikel 4 …”
Artikel 21 i förordningen, med rubriken ”Översyn av godkännandet”, har följande lydelse:
”1.   Kommissionen får när som helst ompröva godkännandet av en allmänkemikalie. Den ska ta hänsyn till en begäran från en medlemsstat om omprövning av godkännandet av ett verksamt ämne, mot bakgrund av nya vetenskapliga och tekniska rön och övervakningsuppgifter, inbegripet i fall då det efter översynen av produktgodkännandena i enlighet med artikel 44.1 finns indikationer på att det finns risk för att de mål som fastställts i enlighet med artikel 4.1 a iv och 4.1 b i och artikel 7.2 och 7.3 i direktiv 2000/60/EG inte uppnås.
Om kommissionen mot bakgrund av nya vetenskapliga och tekniska rön anser att det finns indikationer på att ämnet inte längre uppfyller de kriterier för godkännande som avses i artikel 4 eller om den ytterligare information som krävs enligt artikel 6 f inte har lämnats, ska den underrätta medlemsstaterna, [Efsa] och tillverkaren av det verksamma ämnet och begära att tillverkaren lämnar synpunkter inom en viss tid.
2.   Kommissionen får uppmana medlemsstaterna och [Efsa] att yttra sig eller lämna vetenskapligt eller tekniskt bistånd. Medlemsstaterna får överlämna sina synpunkter till kommissionen inom tre månader efter dagen för begäran. [Efsa] ska överlämna sitt yttrande eller resultatet av sitt arbete till kommissionen inom tre månader efter den dag begäran framställdes.
3.   Om kommissionen finner att de kriterier för godkännande som avses i artikel 4 inte längre är uppfyllda eller om ytterligare information enligt artikel 6 f inte har lämnats, ska en förordning om återkallande eller ändring av godkännandet antas i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 79.3.
…”
Bilaga II till förordning nr 1107/2009, med rubriken ”Förfarande och kriterier för godkännande av verksamma ämnen, skyddsämnen och synergister i enlighet med kapitel II”, innehåller i punkt 3, med rubriken ”Kriterier för godkännande av ett verksamt ämne”, punkt 3.8.3 som har följande lydelse:
”Ett verksamt ämne, ett skyddsämne eller en synergist ska godkännas enbart om det genom en lämplig riskbedömning som baserar sig på inom [unionen] eller internationellt överenskomna testriktlinjer fastställts att användning under de föreslagna användningsförhållanden av växtskyddsmedel som innehåller detta verksamma ämne, detta skyddsämne eller denna synergist
–
medför en försumbar exponering för honungsbin, eller
–
det inte föreligger några oacceptabla akuta eller kroniska effekter på bisamhällens överlevnad och utveckling, med beaktande av effekterna på honungsbilarver och honungsbins beteende.”
I artikel 69 i förordningen, med rubriken ”Nödfallsåtgärder”, anges följande:
”Om det är uppenbart att ett godkänt verksamt ämne, ett skyddsämne, en synergist, ett tillsatsämne eller ett växtskyddsmedel som har produktgodkänts i enlighet med denna förordning sannolikt utgör en allvarlig risk för människors eller djurs hälsa eller för miljön och att en sådan risk inte kan avvärjas på ett betryggande sätt av berörda medlemsstater, ska åtgärder för att begränsa eller förbjuda användning eller försäljning av det ämnet eller den produkten omedelbart vidtas i enlighet med det föreskrivande förfarande som avses i artikel 79.3, antingen på kommissionens eget initiativ eller på begäran av en medlemsstat. Innan kommissionen vidtar sådana åtgärder ska den pröva den föreliggande dokumentationen och eventuellt begära ett yttrande från [Efsa]. Kommissionen får fastställa en sista dag då yttrandet ska lämnas.”
Enligt artikel 78 i förordningen, med rubriken ”Ändringar och tillämpningsåtgärder”, föreskrivs i punkt 3 att, efter det att direktivet 91/414 upphävdes och ersattes av förordning nr 1107/2009, ska de verksamma ämnen som finns upptagna i bilaga I till direktivet 91/414 anses vara godkända enligt förordning nr 1107/2009 och förtecknas numera i del A i bilagan till kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 av den 25 maj 2011 om tillämpning av förordning nr 1107/2009 vad gäller förteckningen över godkända verksamma ämnen (
EUT L 153, 2011, s. 1
).
II.

Bakgrund till målet
De verksamma ämnena klotianidin och imidakloprid (nedan kallade de omstridda ämnena), är neonikotinoider vilket är en grupp ämnen som tas upp i bilaga I till direktiv 91/414 och förtecknas i del A i bilagan till genomförandeförordning (EU) nr 540/2011.
Till följd av incidenter där en olämplig användning av växtskyddsmedel som bland annat bestod av att de omstridda ämnena orsakade förluster av honungsbisamhällen uppmanade kommissionen den 18 mars 2011 Efsa att se över det befintliga systemet för riskbedömning av växtskyddsmedel vad gäller bin som inrättats av Växtskyddsorganisationen för Europa och medelhavsländerna (EPPO), med hänsyn till riskerna för kroniska effekter på bin, riskerna vid exponering av låga halter och guttation samt till en samlad riskbedömning. Systemet beskrevs i ett dokument med rubriken ”Environmental risk assessment scheme for plant protection products” och med referensen PP 3/10 (nedan kallad EPPO:s vägledning).
Den 30 mars 2012 publicerades två studier om subletala effekter på bin av ämnen tillhörande neonikotinoidersläkten i tidskriften
Science
. Den första studien avsåg produkter som innehöll det verksamma ämnet tiametoxam (nedan kallad Henrystudien). Den andra studien avsåg produkter som innehöll det verksamma ämnet imidakloprid (nedan tillsammans kallade studierna från mars 2012). Studierna visade att normala nivåer av de två verksamma ämnena kunde ha en avsevärd inverkan på honungsbi- och humlesamhällens stabilitet och överlevnad.
Den 3 april 2012 uppmanade kommissionen, i enlighet med artikel 21 i förordning nr 1107/2009, Efsa att utvärdera studierna från mars 2012 och att kontrollera huruvida de doser som använts för experimenten i studierna var jämförbara med de doser som bin faktiskt exponerades för inom unionen, med beaktande av de användningsområden som godkänts på unionsnivå och godkännanden som beviljats av medlemsstaterna. Vidare frågade kommissionen huruvida studiernas resultat kunde tillämpas på andra neonikotinoider, bland annat klotianidin, som används för behandling av utsäde.
Den 25 april 2012 uppmanade kommissionen Efsa att senast den 31 december 2012 uppdatera bedömningarna av de risker som bland annat de omstridda ämnena medför, med särskilt fokus på dels de akuta och kroniska effekterna på bisamhällens utveckling och överlevnad, inklusive effekterna på honungsbilarver och honungsbins beteende, dels effekterna av subletala doser på bins överlevnad och beteende.
Som svar på kommissionens begäran av den 18 mars 2011 offentliggjorde Efsa den 23 maj 2012 ett vetenskapligt yttrande om det vetenskapliga tillvägagångssätt som ligger bakom riskbedömningar av växtskyddsmedel vad avser bin (nedan kallat Efsas yttrande). I dokumentet identifierades ett antal områden där framtida riskbedömningar vad avser bin borde förbättras. I yttrandet påpekades bland annat flera brister i EPPO:s vägledning, vilka kunde skapa osäkerhet kring den faktiska exponeringsgrad som honungsbin utsätts för. Vidare ställdes relevanta frågor om bins hälsa som inte tidigare hade besvarats i EPPO:s vägledning.
Som svar på kommissionens begäran av den 3 april 2012 offentliggjorde Efsa den 1 juni 2012 ett yttrande med slutsatser från nyligen genomförda studier avseende subletala effekter på bin av vissa neonikotinoider med hänsyn till de användningsområden som för närvarande är godkända i Europa. I detta yttrande utvärderade Efsa studierna från mars 2012 samt en tredje studie om klotianidin som offentliggjordes i januari 2012 (nedan kallad Schneiderstudien). Sammanfattningsvis drog Efsa slutsatsen att det var nödvändigt att genomföra ytterligare forskning med andra exponeringsnivåer eller i andra sammanhang.
Den 16 januari 2013 offentliggjorde Efsa sina slutsatser gällande riskbedömningen av de omstridda ämnena vad avser bin (nedan kallade Efsas slutsatser), där den identifierade:
–
en hög akut risk för honungsbin vid exponering för dammavdrift under sådd av majs- och spannmålsutsäde (klotianidin, imidakloprid, tiametoxam), rapsutsäde (klotianidin, imidakloprid och, med undantag för den lägsta mängden som godkänts inom unionen, tiametoxam) samt bomullsutsäde (imidakloprid och tiametoxam).
–
en hög akut risk för bin vid exponering för resthalter i nektar och pollen i samband med användning på raps (klotianidin och imidakloprid) samt på bomull och solros (imidakloprid), och
–
en hög akut risk vid exponering vid guttation vid användning på majs (tiametoxam).
Dessutom framhöll Efsa i sina slutsatser att det kvarstod många oklarheter på grund av att det saknades vetenskapliga uppgifter. Osäkerheten gällde särskilt honungsbinas exponering för damm, intag av förorenad nektar och pollen, samt vid guttation, den akuta och långsiktiga risken för honungsbisamhällens överlevnad och utveckling, risken för andra pollinerande insekter, samt risken som resthalter i honungsdagg och framtida grödor medför.
Med hänsyn till de risker som Efsa hade identifierat antog kommissionen den omtvistade förordningen den 24 maj 2013.
I artikel 1 i denna förordning infördes följande begränsningar för de omstridda ämnena:
–
Förbud mot allt icke yrkesmässigt bruk, både inomhus och utomhus,
–
förbud mot användning för betning av utsäde eller markbehandling i fråga om följande spannmålssorter när dessa sås under perioden januari–juni: korn, hirs, havre, ris, råg, sorghum, rågvete och vete,
–
förbud mot behandling av blad i fråga om följande spannmålssorter: korn, hirs, havre, ris, råg, sorghum, rågvete, vete, och
–
förbud mot användning för betning av utsäde, markbehandling eller behandling av blad i fråga om ett hundratals grödor, däribland raps, soja, solros och majs, med undantag för användning i växthus och för behandling av blad efter blomning.
Vidare föreskrivs i artikel 2 i den omtvistade förordningen att utsäde av de grödor som anges i bilaga II och som har behandlats med växtskyddsmedel som innehåller de omstridda ämnena inte får användas eller släppas ut på marknaden, med undantag för utsäde som används i växthus.
III.

Talan vid tribunalen och den överklagade domen
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 augusti 2013 väckte Bayer CropScience och Syngenta Crop Protection AG, med stöd av Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), The National Farmers’ Union (NFU), Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, European Seed Association (ESA) och Agricultural Industries Confederations Ltd, förevarande talan om ogiltigförklaring av den omtvistade förordningen.
Till stöd för sin talan anförde Bayer CropScience och Syngenta Crop Protection i huvudsak invändningar avseende tillämpningen av artikel 21.1 och 21.3 i förordning nr 1107/2009.
Genom den överklagade domen ogillade tribunalen talan och förpliktade Bayer CropScience och Syngenta Crop Protection att ersätta rättegångskostnaderna.
IV.

Parternas yrkanden i målet om överklagande
Bayer CropScience och Bayer yrkar att domstolen ska
–
upphäva den överklagade domen,
–
ogiltigförklara den omtvistade förordningen i den mån den avser dem, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna för förfarandet vid tribunalen och för överklagandet.
NFU och Agricultural Industries Confederation framför samma yrkanden som Bayer CropScience och Bayer. ECPA har anslutit sig till Bayers yrkanden, dock utan att framställa någon egen argumentation.
Kommissionen har yrkat att överklagandet ska ogillas och att domstolen ska förplikta Bayer CropScience och Bayer att ersätta rättegångskostnaderna.
Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace), och Konungariket Sverige, som intervenient i första instans, har anslutit sig till kommissionens yrkanden.
Detsamma gäller Stichting De Bijenstichting som genom beslut av domstolens ordförande den 7 februari 2019 tillåtits intervenera till stöd för kommissionen i förevarande mål om överklagande.
V.

Överklagandet
Till stöd för sitt överklagande har Bayer CropScience och Bayer åberopat sex grunder avseende felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av artikel 21.1 och 21.3 i förordning nr 1107/2009, samt felaktig rättstillämpning vid tillämpningen av försiktighetsåtgärder.
A.

Huruvida överklagandet kan tas upp till prövning
Domstolen erinrar inledningsvis om att det är en förutsättning för att klaganden ska ha ett berättigat intresse av att överklaga, att utgången av överklagandet kan medföra någon fördel för vederbörande (se, bland annat, beslut av domstolens vice ordförande av den 16 januari 2020, Highgate Capital Management/kommissionen,
C‑605/19 P(R) och C‑605/19 P(R)-R
, ej publicerat,
EU:C:2020:12
, punkt
samt där angiven rättspraxis).
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 58 i sitt förslag till avgörande rådde det ingen tvekan om Bayer CropSciences berättigade intresse av att få saken prövad fram till dess att den överklagade domen meddelades, eftersom den omtvistade förordningen avsevärt begränsade användningen av växtskyddsmedel som bestod av de omstridda ämnena och dessa begränsningar skulle ha upphört om talan hade bifallits.
Kort tid efter det att den överklagade domen meddelades antogs emellertid kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/783 av den 29 maj 2018 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller villkoren för godkännande av det verksamma ämnet imidakloprid (
EUT L 132, 2018, s. 31
) och kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/784 av den 29 maj 2018 om ändring av genomförandeförordning (EU) nr 540/2011 vad gäller villkoren för godkännande av det verksamma ämnet klotianidin (
EUT L 132, 2018, s. 35
).
Klagandena har inte väckt talan mot dessa förordningar, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 59 i sitt förslag till avgörande, trots att villkoren för godkännande av de omstridda ämnena omdefinierades enligt dessa förordningar genom att de gjordes ännu mer restriktiva än de villkor som tidigare fastställts i den omtvistade förordningen.
Domstolen har i detta avseende slagit fast att en klagandes berättigade intresse av att få saken prövad inte nödvändigtvis bortfaller av det skälet att rättsverkningarna av den rättsakt som klaganden för talan mot upphör under rättegången (dom av den 28 maj 2013, Abdulrahim/rådet och kommissionen,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, punkt
). Klaganden behåller nämligen ett intresse av att få den ifrågavarande rättsakten förklarad som rättsstridig för den period då den var tillämplig och hade rättsverkningar. En sådan förklaring är nämligen åtminstone av intresse såsom grund för en eventuell skadeståndstalan (dom av den 27 juni 2013, Xeda International och Pace International/kommissionen,
C‑149/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2013:433
, punkt
, samt dom av den 17 september 2015, Mory m.fl./kommissionen,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Så är fallet här. I den mån Bayer CropScience tillverkar och saluför sådana verksamma ämnen som avses i den omtvistade förordningen samt växtskyddsmedel som innehåller dessa ämnen, skulle överklagandet, om det bifölls, kunna medföra en fördel för Bayer CropScience inom ramen för en eventuell skadeståndstalan.
När det gäller det argument som framförts av UNAF, enligt vilket överklagandet ska avvisas i sin helhet, eftersom det syftar till en ny bedömning av de faktiska omständigheterna, konstaterar domstolen att detta argument dels är allmänt hållet och inte anger någon exakt omständighet i överklagandet till stöd för att detta inte kan tas upp till sakprövning, dels inte har åberopats av kommissionen, som är den motpart till stöd för vilkas yrkanden UNAF har intervenerat. Dessutom har klagandena identifierat de delar av den överklagade domen som enligt dem är behäftade med felaktig rättstillämpning, utan att begära att domstolen rent allmänt ska göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna.
Det kan slutligen konstateras att överklagandet visserligen har ingetts på Bayer CropSciences och Bayers vägnar, men att endast det förstnämnda bolaget deltog i förfarandet vid tribunalen. Enligt artikel 56 i domstolens rättegångsregler har endast parter och intervenienter i förfarandet vid tribunalen samt medlemsstaterna och unionens institutioner rätt att överklaga. Bayer har inte deltagit i förfarandet vid tribunalen och har inte åberopat någon särskild omständighet som i förekommande fall skulle kunna ge det rätt att överklaga. Överklagandet kan därför inte tas upp till sakprövning i den del det har ingetts i Bayers namn.
Det ska för övrigt påpekas att eftersom Syngenta Crop Protection inte har överklagat den överklagade domen omfattas det verksamma ämnet tiametoxam inte av förevarande mål.
B.

Prövning i sak
1.

Den första grunden
a)

Parternas argument
Bayer CropScience har anfört att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom sin bedömning, bland annat i punkterna 162 och 179 i den överklagade domen, att en högre grad av säkerhet avseende tidigare vetenskapliga rön kunde klassificeras som nya vetenskapliga rön, med följden att kommissionen får inleda en översyn av det berörda godkännandet enligt artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009.
Kommissionen anser att talan inte kan bifallas på denna grund.
b)

Domstolens bedömning
Punkterna 162, 164 och 179 i den överklagade domen har följande lydelse:
”162.
… Som ECPA har påpekat ska begreppet nya vetenskapliga och tekniska rön inte enbart förstås som ett tidsmässigt krav, utan även omfatta en kvalitativ aspekt som ska tillämpas på både beteckningen ny och beteckningen vetenskaplig. Härav följer att tillämpningströskeln för artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009 inte uppnås om ’nya rön’ endast utgör upprepningar av tidigare rön, nya antaganden som saknar tillräckligt forskningsmässigt stöd, samt politiska överväganden som inte har någon koppling till vetenskapen. ’Nya vetenskapliga och tekniska rön’ måste därför ha en faktisk inverkan på bedömningen av huruvida villkoren för godkännande som avses i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 fortfarande är uppfyllda.
…
164.
Sammanfattningsvis räcker det för att kommissionen ska kunna ompröva godkännandet av det berörda ämnet i enlighet med artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009, att det finns nya studier (det vill säga studier som Efsa eller kommissionen ännu inte har tagit med i beaktande vid tidigare bedömning av det berörda ämnet), vars resultat, jämförda med den kunskap som fanns tillgänglig då den tidigare bedömningen gjordes, ger upphov till farhågor avseende huruvida villkoren för godkännande som avses i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 fortfarande är uppfyllda. I det skedet är det dock inte nödvändigt att pröva huruvida farhågorna är välgrundade i och med att prövningen ska ske inom ramen för själva översynen.
…
179.
Klassificeringen av sådana bekräftande resultat som nya vetenskapliga rön förutsätter i alla fall att de nya metoderna är mer tillförlitliga än dem som tidigare använts. I sådant fall bör en högre grad av säkerhet avseende tidigare rön klassificeras som nya vetenskapliga rön. När beslut om riskhantering fattas i enlighet med försiktighetsprincipen ska en sådan information anses vara relevant, i motsats till vad Bayer [CropScience] påstått.”
Det framgår av punkterna 162, 164 och 179 i den överklagade domen att ett villkor för att gränsen för att tillämpa det översynsförfarande som föreskrivs i artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009 ska ha uppnåtts är att det har framkommit nya vetenskapliga rön som tyder på att det berörda ämnet inte längre uppfyller kriterierna för godkännande. Dessa nya vetenskapliga rön kan bestå i nya metoder som ger ett resultat som ökar graden av säkerhet kring tidigare vetenskapliga rön.
Tribunalen gjorde sig emellertid skyldig till felaktig rättstillämpning när den på detta sätt fastställde gränsen för att tillämpa översynsförfarandet.
Enligt artikel 21.1 första stycket första meningen i förordning nr 1107/2009 får kommissionen nämligen när som helst ompröva godkännandet av ett verksamt ämne, utan att det uppställs några ytterligare villkor. Det är endast i de situationer som uttryckligen anges i den andra meningen i artikel 21.1 första stycket som det krävs nya vetenskapliga och tekniska rön för att inleda en översyn.
Domstolen har i detta avseende redan slagit fast att förekomsten av nya vetenskapliga och tekniska rön bara är en av de situationer när kommissionen får ompröva godkännandet av ett verksamt ämne (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, punkt
).
Vad gäller skäl 16 i förordning nr 1107/2009, som Bayer CropScience har åberopat, saknar detta skäl relevans. De villkor som det där hänvisas till är nämligen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 80 i sitt förslag till avgörande, de villkor som måste vara uppfyllda för att ett godkännande ska ändras eller återkallas, inte villkoren för att inleda översynen.
Den felaktiga rättstillämpning som konstaterats i punkt 49 i förevarande dom kan emellertid inte medföra att den överklagade domen ska upphävas.
Det följer nämligen av domstolens fasta praxis att om en dom från tribunalen innehåller domskäl som strider mot unionsrätten, men domslutet framstår som riktigt enligt andra rättsliga grunder, innebär inte detta åsidosättande att avgörandet ska upphävas, och domskälen ska då ersättas (dom av den 23 januari 2019, Deza/ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Även om tribunalen felaktigt bedömde att det krävdes nya vetenskapliga rön för att kommissionen ska kunna ompröva godkännandet av ett verksamt ämne, i den mening som avses i artikel 21.1 första stycket första meningen i förordning nr 1107/2009, gjorde den emellertid en riktig bedömning när den i punkt 217 i den överklagade domen konstaterade att kommissionen hade fog för sin bedömning att det i förevarande fall fanns anledning att ompröva godkännandet av de omstridda ämnena.
Mot bakgrund av det ovan anförda är den första grunden verkningslös.
2.

Den andra grunden
a)

Parternas argument
Bayer CropScience har anfört att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom sin tolkning av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, när den fann att Efsa hade fog för att grunda sin riskbedömning på sitt eget yttrande och inte var skyldig att följa den officiella vägledningen för riskbedömningar, som var i kraft vid omprövningen av godkännandet av de omstridda ämnena.
Enligt Bayer CropScience har tribunalen misstagit sig när den grundade sig på den omständigheten att bolaget hade anfört att Efsa för att genomföra sin riskbedömning var skyldig att tillämpa den vägledning som var i kraft vid den tidpunkt då de ursprungliga godkännandena beviljades. Bayer CropScience hade nämligen, såsom framgår av ansökan varigenom talan väcktes och repliken, i stället anfört att Efsa var skyldig att tillämpa den vägledning som var i kraft vid den tidpunkt då godkännandet av de omstridda ämnena omprövades. De officiella vägledningarna för riskbedömning som var tillämpliga vid tidpunkten för denna översyn uppdaterades vidare under år 2010, det vill säga efter antagandet av förordning nr 1107/2009 samt de kriterier för godkännande som avses i artikel 4 och punkt 3.8.3 i bilaga II till denna förordning.
Kommissionen anser att överklagandet inte kan bifallas på denna grund.
b)

Domstolens bedömning
Såsom framgår av bland annat punkterna 228, 260 och 271 i den överklagade domen grundade sig tribunalen på den omständigheten att Bayer CropScience hade gjort gällande att Efsa och kommissionen, inom ramen för den översyn som avses i artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, var skyldiga att grunda sin riskbedömning på en vägledning som fanns tillgänglig vid tidpunkten för ansökan om godkännande av ett verksamt ämne, och som antagits antingen på unionsnivå eller på internationell nivå, trots att detta bolag i själva verket, såsom tydligt framgår av den ansökan som ingavs till tribunalen, åsyftade den vägledning som fanns tillgänglig när godkännandet av de omstridda ämnena omprövades.
Härav följer att tribunalen missuppfattade vilka omständigheter som Bayer CropScience har lagt Efsa och kommissionen till last och som påstås ha inneburit felaktigheter vid omprövningen av godkännandet av de omstridda ämnena.
Denna missuppfattning ledde visserligen till att tribunalen, i punkterna 266 och 271 i den överklagade domen, konstaterade att riskbedömningen för ett godkänt verksamt ämne, vid en översyn enligt artikel 21 i förordning nr 1107/2009, inte kunde ske på grundval av den vägledning som fanns tillgänglig vid tidpunkten för ansökan om godkännande av detta ämne. Denna missuppfattning föranledde däremot inte, i motsats till vad Bayer CropScience har gjort gällande, en bedömning enligt vilken riskbedömningen inte borde ske på grundval av den vägledning som var i kraft vid tidpunkten för översynen.
Såsom framgår av punkterna 16, 17, 223–235 och 238 i den överklagade domen var det i själva verket till följd av antagandet av ett direktiv varigenom villkoren för godkännande, bland annat av de omstridda ämnena, gjordes striktare, särskilt vad gäller skydd av bin, som kommissionen och Efsa vidtog följande åtgärder. Den 18 mars 2011 begärde kommissionen att Efsa skulle ompröva det befintliga systemet, vilket hade inrättats av EPPO år 2010, för att bedöma växtskyddsmedels risker för bin vad avser långsiktiga risker, exponering för små doser, exponering vid guttation och bedömning av kumulerade risker. Efsa avgav ett yttrande grundat på en heltäckande genomgång av tillgängliga studier i vilket olika biarters olika exponeringssätt analyseras i detalj, befintliga vägledningar för testerna bedöms, vissa svagheter i dessa vägledningar identifieras vad gäller de tester som hittills genomförts, och det anges att de befintliga vägledningarna bör utvecklas för att innefatta samtida vetenskapliga rön i vissa avseenden, i förekommande fall genom att ta fram nya vägledningar.
Tribunalen drog härav, i punkterna 239 och 240 i den överklagade domen, slutsatsen att även om Efsas yttrande, som utgör vetenskaplig grund för framställning av vägledningar och riktlinjer för de tester som ska genomföras, inte själv utgör ett sådant dokument, kunde Efsa grunda sig på sitt yttrande vid riskbedömningen. I egenskap av dokument där olika biarters olika exponeringssätt analyseras i detalj och befintliga vägledningar för testerna bedöms, kunde detta yttrande nämligen påvisa inom vilka områden de hittills genomförda bedömningarna hade luckor, där ännu icke utredda risker kunde gömmas, vilka inte hade beaktats inom ramen för tidigare beslut om riskhantering gällande de omstridda ämnena.
Bayer CropScience har hävdat att tribunalen därigenom avvek från kravet i punkt 3.8.3 i bilaga II till förordning nr 1107/2009 och artikel 12.2 i förordningen, på att riskbedömningen ska ske på grundval av vägledningarna.
Enligt punkt 3.8.3 i bilaga II får ett verksamt ämne godkännas enbart om det genom en lämplig riskbedömning, som baserar sig på inom gemenskapen eller internationellt överenskomna testriktlinjer, fastställs att användning under de föreslagna användningsförhållandena av växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet medför en försumbar exponering för honungsbin, eller det inte föreligger några oacceptabla akuta eller långsiktiga effekter på bisamhällens överlevnad och utveckling, med beaktande av effekterna på honungsbilarver och honungsbins beteende.
I artikel 12.2 andra stycket i förordningen föreskrivs vidare att när fristen för inlämnande av skriftliga synpunkter har löpt ut ska Efsa, mot bakgrund av aktuella vetenskapliga och tekniska rön och med utnyttjande av de vägledande dokument som finns tillgängliga vid tiden för ansökan om godkännande av ett verksamt ämne, anta slutsatser om huruvida det verksamma ämnet kan förväntas uppfylla kriterierna för godkännande i artikel 4 i denna förordning.
Vid omprövning av godkännandet av ett verksamt ämne föreskrivs däremot i artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, jämförd med punkt 1 andra stycket i samma artikel, att om kommissionen på grundval av nya vetenskapliga och tekniska rön finner att de kriterier för godkännande som avses i artikel 4 inte längre är uppfyllda, ska en förordning om återkallande eller ändring av godkännandet antas.
Av det ovan anförda följer att vid omprövning av godkännandet av ett verksamt ämne kan slutsatsen att de kriterier för godkännande som avses i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 inte längre är uppfyllda baseras på all form av ny kunskap, förutsatt att den är vetenskaplig eller teknisk, oavsett källan till kunskapen eller den handling som den härrör från.
En sådan tolkning av artikel 21.3 i förordningen, som innebär att bästa tillgängliga vetenskapliga och tekniska rön ska beaktas vid denna bedömning, överensstämmer för övrigt med det mål som anges i skäl 8 i nämnda förordning, nämligen att säkerställa en hög skyddsnivå för både människors och djurs hälsa och för miljön.
Av det ovan anförda följer att även om tribunalen, såsom konstaterats i punkterna 60 och 61 i förevarande dom, missuppfattade de argument som Bayer CropScience hade åberopat till stöd för sin grund, gjorde den sig inte skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 240 i den överklagade domen slog fast att Efsa, efter att ha identifierat svagheter i EPPO:s vägledning, kunde stödja sig på sitt yttrande i samband med riskbedömningen. I egenskap av dokument där olika biarters olika exponeringssätt analyseras i detalj och befintliga vägledningar för testerna bedöms, kunde detta yttrande nämligen påvisa inom vilka områden de hittills genomförda bedömningarna hade luckor, där ännu icke utredda risker kunde gömmas och som inte hade beaktats inom ramen för tidigare beslut om riskhantering gällande de omstridda ämnena.
Den andra grunden är således verkningslös.
3.

Den tredje och den femte grunden
Bayer CropScience har anfört att tribunalen har tillämpat artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 felaktigt, för det första, genom att inte beakta att Efsa var skyldig att göra en lämplig riskbedömning, för det andra, genom att slå fast att kommissionen kunde vidta nödåtgärder med stöd av denna bestämmelse, för det tredje, genom att neka bolaget tillfälle att lägga fram de uppgifter som saknades, och, för det fjärde, genom att åsidosätta rättssäkerhetsprincipen när den bedömde att en förändring av regelverket för godkännandekriterierna i sig kunde räcka för att kommissionen skulle uppfylla sin bevisbörda i förhållande till denna bestämmelse.
Kommissionen anser att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den tredje och den femte grunden.
a)

Den tredje grundens första del och den femte grunden
1)

Parternas argument
Bayer CropScience har påpekat att tribunalen, i punkterna 309 och 310 i den överklagade domen, har underlåtit att pröva huruvida riskbedömningen och den vetenskapliga utvärderingen var tillräckligt uttömmande och väl underbyggda för att motivera antagandet av den omtvistade förordningen. Det skulle strida mot de rättssäkerhetsgarantier som fastställs i förordning nr 1107/2009 om kommissionen kunde påskynda ett översynsförfarande och sedan i all hast anta ett beslut om ändring eller återkallande av ett godkännande, utan att vid något tillfälle ha genomfört eller grundat sig på en uttömmande riskbedömning.
Kommissionen har bestritt denna argumentation.
2)

Domstolens bedömning
Punkterna 309 och 310 i den överklagade domen, som Bayer CropSciences invändningar inom ramen för den tredje grundens första del avser, har följande lydelse:
”309
En sådan senareläggning skulle ha inneburit att kommissionen, i egenskap av riskhanterare och med fördröjning, skulle ha fått kännedom, om än på ett otydligt sätt, om den risknivå som de omstridda ämnena medförde och att beslutsfattandet om behovet och nyttan med att ändra villkoren i godkännandet av dessa ämnen skulle ha försenats. Kommissionen ställdes sålunda inför en målkonflikt mellan, å ena sidan, en snabb riskbedömning och, å andra sidan, riskbedömningens fullständighet och korrekthet.
Den fråga som i förevarande fall uppkommer är således inte huruvida på ett abstrakt sätt och utan tidsbegränsning en mer omfattande och noggrannare vetenskaplig bedömning skulle ha varit möjlig. Av det ovan anförda följer att denna fråga förmodligen kommer att besvaras jakande. Däremot är det nödvändigt att först pröva huruvida den tidsfrist för riskbedömningen som kommissionen hade valt var lagenlig … och, om så är fallet, huruvida bedömningen gjordes med hänsyn till vetenskapliga rön som fanns tillgängliga på det valda datumet …”
Av punkterna 307 och 308 i den överklagade domen framgår att tribunalen medgav att en förlängning av tidsfristen för Efsas riskbedömning, för att dels invänta färdigställandet av testriktlinjer, dels göra det möjligt för Bayer CropScience att beakta dessa riktlinjer, skulle ha lett till att nyare vetenskapliga rön än de som avspeglades i Efsas yttrande kunde ha beaktats. Det konstateras att det är möjligt att den omständigheten att riskbedömningen slutfördes den 31 december 2012 innebär att vissa risker inte kunde uteslutas, även om de i själva verket var obefintliga, och att en sådan situation hade kunnat undvikas om fristen förlängdes till ett senare datum.
Bestämmelserna i förordning nr 1107/2009 baserar sig på försiktighetsprincipen och dessa bestämmelser hindrar inte medlemsstaterna från att tillämpa denna princip när det föreligger vetenskaplig osäkerhet kring de risker för människors eller djurs hälsa eller miljön som de växtskyddsmedel som ska produktgodkännas på deras territorium medför (dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, punkt
). Detsamma gäller för kommissionen när det råder vetenskaplig osäkerhet kring vilka risker som uppkommer på grund av de verksamma ämnen som är föremål för omprövning enligt artikel 21 i förordning nr 1107/2009.
Enligt denna princip kan skyddsåtgärder vidtas då det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker människors hälsa utsätts för, utan att man behöver vänta på att det fullt ut visas att riskerna verkligen föreligger och hur allvarliga de är. Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så övertygande att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det med beaktande av försiktighetsprincipen motiverat att vidta restriktiva åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2019, Blaise m.fl.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, punkt
och där angiven praxis).
När försiktighetsprincipen tillämpas, vilket motsvarar ett sammanhang av vetenskaplig osäkerhet, kan, i motsats till vad Bayer CropScience har gjort gällande, inte en uttömmande riskbedömning krävas.
Försiktighetsprincipen kräver för övrigt inte att sådana åtgärder som vidtas enligt artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 ska skjutas upp på grund av att undersökningar som kan komma att påverka tillgängliga vetenskapliga och tekniska data pågår (se, analogt, dom av den 21 juli 2011, Etimine,
C‑15/10
,
EU:C:2011:504
, punkterna
och
).
Av det ovan anförda följer att punkterna 309 och 310 i den överklagade domen inte är behäftade med en sådan felaktig rättstillämpning som Bayer CropScience har gjort gällande.
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del och den femte grunden.
b)

Den tredje grundens andra del
1)

Parternas argument
Bayer CropScience har genom den tredje grundens andra del anfört att tribunalen, genom att godta att kommissionen kunde grunda sig på en riskbedömning som Efsa hastigt genomfört och påskynda sin egen översyn genom att åberopa tvingande frister, i själva verket fann att kommissionen med stöd av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 kunde vidta sådana nödåtgärder som föreskrivs i artikel 69 i denna förordning.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
2)

Domstolens bedömning
I förevarande fall finns det inte något som tyder på att villkoren för att tillämpa artikel 21 i förordning nr 1107/2009 inte var uppfyllda. Det framgår särskilt av punkterna 312 och 313 i den överklagade domen, vilka inte har ifrågasatts, att eftersom det datum då riskbedömningen av de omstridda verksamma ämnena löpte ut fastställdes till den 31 december 2012 medgavs Efsa mer tid än vad som föreskrevs i artikel 21.2 i förordningen för att yttra sig. Det är för övrigt ostridigt att kommissionen inte antog den omtvistade förordningen förrän den 24 maj 2013.
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del.
c)

Den tredje grundens tredje del
1)

Parternas argument
Bayer CropScience har anfört att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att i punkt 142 i den överklagade domen bedöma att kommissionen kunde upphäva Bayers godkännande för de verksamma ämnena, eftersom de uppgifter som framkommit i samband med studierna inför det ursprungliga godkännandet var otillräckliga för att, mot bakgrund av de ändrade kriterierna för godkännande, ge en rättvis bild av samtliga risker som de omstridda ämnena medförde för bin. Under sådana omständigheter var kommissionen skyldig att först ge den berörda parten möjlighet att inkomma med nya uppgifter. Efsas riskbedömning borde vidare ha grundats på dessa nya uppgifter, medan kommissionen var skyldig att, på grundval av de nya uppgifterna, bedöma huruvida de ändrade kriterierna för godkännande var uppfyllda.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
2)

Domstolens bedömning
Punkt 142 i den överklagade domen har följande lydelse:
”Kommissionen uppfyller de krav om bevisbördan som anges i artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 på ett tillfredsställande sätt om den kan visa att, med beaktande av att lagstiftningsändringen har inneburit en skärpning av villkoren för godkännande, de uppgifter som tagits fram i samband med de studier som genomfördes inom ramen för det ursprungliga godkännandet var otillräckliga för att ge en rättvis bild av hela risken som det berörda ämnet medförde för bin … Enligt försiktighetsprincipen ska godkännandet av ett verksamt ämne återkallas eller ändras om det föreligger nya uppgifter som innebär att kriterierna för godkännande som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 och som var uppfyllda då det verksamma ämnet senast godkändes inte längre uppfylls. I detta sammanhang behöver kommissionen i enlighet med allmänna bevisregler endast presentera allvarliga och övertygande indicier som, även om de inte undanröjer den vetenskapliga osäkerheten, ger upphov till rimligt tvivel om att det verksamma ämnet uppfyller kriterierna för godkännande …”
Det ska understrykas att punkt 142 i den överklagade domen endast avser den bevisbörda som åvilar kommissionen vid en översyn, i enlighet med artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, och inte specifikt frågan huruvida en tillverkare som Bayer CropScience hade rätt att yttra sig eller inkomma med nya uppgifter vid detta tillfälle.
Vad gäller Bayer CropSciences påstående att det skulle ges möjlighet att inkomma med nya uppgifter under översynen av godkännandet, är det under alla omständigheter ostridigt att Bayer CropScience, såsom framgår av punkt 435 i den överklagade domen, flera gånger medgavs tillfälle att yttra sig under detta förfarande med tillämpning av artikel 21 i förordning nr 1107/2009.
Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 119 i sitt förslag till avgörande innebär rätten att yttra sig inte att kommissionen är skyldig att, inom ramen för en översyn enligt artikel 21 i växtskyddsförordningen, ge tillverkaren möjlighet att genomföra nya studier för att åtgärda eventuella brister i de uppgifter som finns tillgängliga.
Försiktighetsprincipen innebär nämligen inte, såsom anges i punkt 82 i förevarande dom, att enbart den omständigheten att det pågår studier varigenom tillgängliga vetenskapliga och tekniska data kan komma att vederläggas, ska medföra att de åtgärder som vidtas med stöd av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 måste skjutas upp.
Med hänsyn bland annat till försiktighetsprincipen, som det erinras om i punkt 442 i den överklagade domen, gjorde tribunalen en riktig bedömning när den i punkt 446 i denna dom slog fast att Bayer CropScience inte hade rätt att kräva att kommissionen skulle skjuta upp ändringen av godkännandet av de omstridda ämnena för att ge dem möjlighet att ta fram de uppgifter för att åtgärda de brister som identifierats i Efsas slutsatser.
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens tredje del.
d)

Den tredje grundens fjärde del
1)

Parternas argument
Bayer CropScience har i den tredje grundens fjärde del anfört att tribunalen, i punkt 142 i den överklagade domen, åsidosatte rättssäkerhetsprincipen genom sin bedömning att en ändring av det rättsliga sammanhanget för godkännandekriterierna i sig kunde räcka för att kommissionen skulle kunna uppfylla sin bevisbörda enligt artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009.
Bayer CropScience anser att om tröskeln för att tillämpa artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 är högre än den som gäller för artikel 21.1 i denna förordning och att nya vetenskapliga och tekniska rön som ger anledning att tro att kriterierna för godkännande inte längre är uppfyllda krävs för att tröskeln för tillämpning av sistnämnda bestämmelse ska anses passerad, måste det, för att artikel 21.3 i förordningen ska vara tillämplig, logiskt sett finnas ännu mer långtgående nya vetenskapliga och tekniska rön vilka underbygger slutsatsen att kriterierna för godkännande inte längre är uppfyllda.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
2)

Domstolens bedömning
Såsom tribunalen har erinrat om i punkt 285 i den överklagade domen kräver rättssäkerhetsprincipen enligt fast rättspraxis att rättsreglerna är klara och precisa samt förutsägbara vad avser vilka följder de kan få, så att berörda parter kan förstå de situationer och rättsförhållanden som omfattas av unionens rättsordning
Bayer CropSciences argument grundar sig emellertid på en felaktig tolkning av punkt 142 i den överklagade domen.
Tribunalen har visserligen, såsom anges ovan i punkt 49 i förevarande dom, gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den bedömde att genomförandet av den översyn som avses i artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009 förutsätter att det framkommer nya vetenskapliga rön som ger anledning att tro att det berörda ämnet inte längre uppfyller kriterierna för godkännande. En sådan felaktig rättstillämpning kan emellertid inte ge upphov till några konsekvenser i förevarande fall.
Tribunalen har nämligen inte, i motsats till vad Bayer CropScience har hävdat, i punkt 142 i den överklagade domen, bedömt att enbart en ändring av det rättsliga sammanhanget för godkännandekriterierna i sig kunde räcka för att kommissionen skulle uppfylla sin bevisbörda enligt artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009. Istället har tribunalen angett att en återkallelse eller ändring av godkännandet av ett verksamt ämne förutsätter nya vetenskapliga rön som vederlägger den tidigare slutsatsen att detta ämne uppfyller kriterierna för godkännande enligt artikel 4 i denna förordning.
Trots den felaktiga rättstillämpning som tribunalen har gjort sig skyldig till, vilken det erinrats om i punkt 103 i förevarande dom, framgår det således inte, inom ramen för denna del av den tredje grunden, att regeln i artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, såsom den har tolkats av tribunalen, strider mot rättssäkerhetsprincipen.
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde delen av den tredje grunden.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden i dess helhet eftersom den saknar verkan.
4.

Den fjärde grunden
Bayer CropScience har i sin fjärde grund anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att, vad gäller den risk som krävs för att vidta nödåtgärder, underlåta att fastställa någon erforderlig vetenskaplig säkerhet, för det första genom att tolka och tillämpa den bevisnivå som krävs för att vidta försiktighetsåtgärder på ett felaktigt sätt, för det andra genom att slå fast att rent hypotetiska risker kunde motivera att försiktighetsåtgärder skulle vidtas och, för det tredje, genom att inte iaktta det rättsliga system som kringgärdar bevisbörda.
Kommissionen anser att den fjärde grunden inte kan tas upp till sakprövning, eller att överklagandet i vart fall inte kan bifallas såvitt avser denna grund.
a)

Den fjärde grundens första del
1)

Parternas argument
Bayer CropScience har för det första påpekat att tribunalen underlät att beakta att de omstridda ämnena redan hade godkänts till följd av en uttömmande vetenskaplig utredning och att tillämpa ett lämpligt beviskrav vilket skulle vara högre för sådana ämnen än för ämnen som ännu inte godkänts. För det andra motsade tribunalen sig själv när den tillät kommissionen att vidta försiktighetsåtgärder utan några nya relevanta vetenskapliga kunskaper och felaktigt bedömde att kommissionen kunde återkalla Bayer CropSciences godkännanden på grundval av uppgifter som till stor del var bristfälliga. För det tredje har Bayer CropScience anfört att tribunalen i själva verket tillät kommissionen att tillämpa försiktighetsprincipen för att vidta nödåtgärder med stöd av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, i stället för artikel 69 i samma förordning.
Kommissionen har i första hand gjort gällande att denna del av den fjärde grunden inte kan tas upp till sakprövning och, i andra hand, att överklagandet inte kan bifallas såvitt avser denna delgrund.
2)

Domstolens bedömning
Bayer CropScience har inte bestritt bedömningen, i punkt 142 i den överklagade domen, att kommissionen, vid tillämpningen av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, i enlighet med allmänna bevisregler kan begränsa sig till att lägga fram allvarliga och övertygande indicier som, utan att undanröja den vetenskapliga osäkerheten, ger upphov till rimligt tvivel om att det aktuella verksamma ämnet uppfyller kriterierna för godkännande i artikel 4 i denna förordning.
Bayer CropScience har emellertid anfört att tribunalen felaktigt tillämpade beviskravet genom att inte kräva att kommissionen, för att vidta försiktighetsåtgärder i enlighet med ett högre beviskrav för redan godkända ämnen än för icke godkända ämnen, ska visa att det föreligger allvarliga tvivel beträffande det berörda verksamma ämnets säkerhet genom att åberopa nya uppgifter.
Enligt Bayer CropScience medgav nämligen tribunalen, i punkterna 177 och 180 i den överklagade domen, att kommissionen kunde vidta försiktighetsåtgärder helt i avsaknad av relevant vetenskaplig kunskap. Tribunalen skulle vidare, i punkt 442 i den överklagade domen, ha bedömt att kommissionen kunde återkalla Bayer CropSciences godkännanden på grundval av uppgifter som till stor del var bristfälliga.
Såsom framgår ovan av punkt 79 utgör bestämmelserna i förordning nr 1107/2009, vilka grundar sig på försiktighetsprincipen, inte hinder för att kommissionen tillämpar denna princip när det råder vetenskaplig osäkerhet om de risker för människors eller djurs hälsa eller miljön som de verksamma ämnen som är föremål för omprövning innebär enligt artikel 21 i förordning nr 1107/2009.
Försiktighetsprincipen innebär, såsom ovan anges i punkt 80 i förevarande dom, att när det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker som finns, bland annat för miljön, kan skyddsåtgärder vidtas utan att det behöver inväntas att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer eller hur allvarliga de är. Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det likväl är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada om risken förverkligades är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta restriktiva åtgärder. I enlighet med förordning nr 1107/2009 gäller i detta avseende inte högre beviskrav för redan godkända verksamma ämnen än för icke godkända verksamma ämnen.
Bayer CropSciences argument att tribunalen medgav att kommissionen kunde vidta försiktighetsåtgärder utan relevant vetenskaplig kunskap kan således inte vinna framgång.
Det ska i detta hänseende påpekas att punkterna 177–180 i den överklagade domen i huvudsak avser frågan huruvida kommissionen, med hänsyn till studierna från mars 2012 och Schneiderstudien, vid den tidpunkt då översynen inleddes förfogade över ”nya vetenskapliga och tekniska rön” i den mening som avses i artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009.
Även om tribunalen felaktigt ansåg att sådana nya rön var nödvändiga för att inleda en översyn enligt artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009, avser denna del av den överklagade domen icke desto mindre inledandet av översynsförfarandet och där tas inte ställning till de försiktighetsåtgärder som kommissionen har vidtagit med stöd av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009.
Vad gäller punkt 442 i den överklagade domen har tribunalen erinrat om att det i punkt 325 i denna dom har fastställts att försiktighetsprincipen, mot bakgrund av omständigheterna i målet, motiverade att godkännandet av de omstridda ämnena ändrades omedelbart utan att invänta att uppgifter som skulle åtgärda de brister som identifierats i Efsas slutsatser skulle bli tillgängliga.
Såsom konstaterats i punkt 82 i förevarande dom innebär försiktighetsprincipen inte att de åtgärder som vidtas med stöd av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 måste skjutas upp enbart av det skälet att det pågår studier varigenom tillgängliga vetenskapliga och tekniska data kan vederläggas. Det sammanhang i vilket försiktighetsprincipen tillämpas är, såsom tribunalen med fog konstaterade i punkt 116 i den överklagade domen, jämförbart med det sammanhang i vilket det råder vetenskaplig osäkerhet.
Vad gäller Bayer CropSciences argument att tribunalen i själva verket har tillåtit kommissionen att tillämpa försiktighetsprincipen för att vidta nödåtgärder med stöd av artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, i stället för artikel 69 i denna förordning, påpekar domstolen att, oavsett vad som konstaterats i punkterna 87 och 88 ovan, har Bayer CropScience, i strid med kraven i artikel 169.2 i domstolens rättegångsregler, inte på något sätt angett vilka skäl som har ifrågasatts i detta avseende. Detta argument kan således inte prövas.
Följaktligen ska överklagandet delvis avvisas och delvis ogillas, vad beträffar den fjärde grundens första del.
b)

Den fjärde grundens tredje del
1)

Parternas argument
Bayer CropScience har i den fjärde grundens tredje del anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att inte iaktta reglerna om bevisbörda.
I förevarande fall har tribunalen kastat om bevisbördan genom att begära att Bayer CropScience, i punkterna 546, 184, 216 och 499–500 i den överklagade domen, skulle visa, för det första, att förbudet mot behandling av blad var uppenbart olämpligt, för det andra, att studierna från mars 2012 och Schneiderstudien inte gav upphov till nya vetenskapliga och tekniska rön, för det tredje, att farhågorna om att en ökad dödlighet hos bin eller förlust av bisamhällen sammanföll med spridningen av växtskyddsmedel som innehåller de omstridda ämnena var ogrundade, och, för det fjärde, att antagandet gällande ett samband mellan effekterna på enskilda honungsbin och effekter på bisamhället var ogrundat.
Genom att enbart på grundval av vissa risker för enskilda honungsbin och ett påstått samband mellan dessa risker och en effekt på bisamhället konstatera att det inte kunde uteslutas att det förelåg en risk för bisamhällen, gjorde tribunalen sig skyldig till felaktig rättstillämpning, eftersom den befriade kommissionen från sin skyldighet att uppfylla det tillämpliga rättsliga kriteriet, som avsåg bevarandet av honungsbisamhällens hälsa och inte enskilda bins överlevnad, såsom föreskrivs i förordning nr 1107/2009.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
2)

Domstolens bedömning
När det, för det första, gäller påståendet om felaktig rättstillämpning genom att tribunalen krävde att Bayer CropScience visade att förbudet mot behandling av blad var uppenbart olämpligt, erinrar domstolen om att det i punkt 546 i den överklagade domen har konstaterats att Bayer CropScience inte har visat att förbudet mot behandling av blad var uppenbart olämpligt för att uppnå de mål som eftersträvas med den omtvistade förordningen, nämligen miljöskydd och i synnerhet skydd av bin.
Såsom framgår av punkterna 79 och 80 i förevarande dom innebär försiktighetsprincipen att när det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av riskerna, särskilt för miljön, får skyddsåtgärder vidtas, genom en sådan översyn som föreskrivs i artikel 21 i förordning nr 1107/2009, utan att det behöver inväntas att riskernas förekomst eller hur allvarliga de är fullt ut har bevisats. När det visar sig vara omöjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, på grund av att genomförda studier inte har gett något otvetydigt resultat, men sannolikheten av att en verklig miljöskada ska uppstå kvarstår ifall denna risk förverkligas, motiverar försiktighetsprincipen vidare att restriktiva åtgärder vidtas.
Härav följer att när det är fråga om att kommissionen ska vidta en restriktiv åtgärd i den mening som avses i artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, för att avhjälpa en risk vars förekomst eller omfattning inte är säkerställd, men som ändå förefaller tillräckligt dokumenterad, ankommer det på den berörda parten att i enlighet med artikel 7.1 i förordningen visa att det berörda verksamma ämnet uppfyller kriterierna för godkännande i artikel 4 i nämnda förordning. Om kommissionen presenterar allvarliga och övertygande indicier som ger upphov till rimligt tvivel om att det verksamma ämnet uppfyller dessa kriterier övergår bevisbördan, såsom generaladvokaten i huvudsak har framfört i punkt 150 i sitt förslag till avgörande, på sökanden.
Inom ramen för ett argument, såsom det nu aktuella, vilket enbart avser att tribunalen har tillämpat en omvänd bevisbörda ‐ och inte att det saknas allvarliga säkerställda indicier som ger upphov till tvivel huruvida de godkännandekriterier som anges i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 är uppfyllda ‐ utgör den bedömning som förekommer i punkt 546 i den överklagade domen, att Bayer CropScience inte har visat att förbudet mot behandling av blad var uppenbart olämpligt för att uppnå det syfte att skydda bin som eftersträvas genom den omtvistade förordningen, inte i sig en felaktig rättstillämpning.
Vad beträffar punkt 184 i den överklagade domen, enligt vilken det inte framgick av den studie ‐ som beställdes av Bayer CropScience den 24 maj 2013 och avsåg frågan huruvida resultaten av Henrystudien och Schneiderstudien avvek från tidigare kunskap på området ‐ att studierna från mars 2012 och Schneiderstudien inte tillförde ”nya vetenskapliga och tekniska rön” i den mening som avses i artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009, saknar argumentet att denna bedömning strider mot reglerna om bevisbörda, under alla omständigheter, verkan. Enligt artikel 21.1 första stycket första meningen i förordning nr 1107/2009 får kommissionen nämligen, såsom framgår i punkt 50 i förevarande dom, när som helst ompröva godkännandet av ett verksamt ämne, utan att något ytterligare villkor uppställs.
I punkt 55 i förevarande dom anges dessutom att tribunalen gjorde en riktig bedömning när den, i punkt 217 i den överklagade domen, konstaterade att kommissionen hade fog för att anse att det i förevarande fall fanns anledning att ompröva godkännandet av de omstridda ämnena.
Detsamma gäller argumentet att bedömningen i punkt 216 i den överklagade domen inte är förenlig med reglerna om bevisbörda. Denna punkt, enligt vilken de övervakningsuppgifter som sökandena har åberopat visserligen kunde ge upphov till tvivel gällande de farhågor som uppkom till följd av studierna från mars 2012 och Schneider-studien, men däremot inte kunde visa att dessa farhågor var ogrundade, avser visserligen en fråga om bevisbördan vad avser vetenskapliga rön, men i samband med ett beslut att genomföra en översyn enligt artikel 21.1 i förordning nr 1107/2009.
Punkterna 499 och 500 i den överklagade domen, vilka Bayer CropScience har anfört utgör ett åsidosättande av reglerna om bevisbörda, har följande lydelse:
”499
Det är således utrett att det finns ett samband mellan risken för enskilda bin och risken för bisamhället. Det finns dock i detta skede en vetenskaplig osäkerhet beträffande vid vilken [nivå] enskilda bins dödlighet [medför att] ’oacceptabla akuta eller kroniska effekter’ på bisamhällets överlevnad och utveckling sannolikt kommer att uppstå. Osäkerheten beror bland annat på svårigheten att under fältförhållanden mäta omfattningen av enskilda förluster och deras effekt på bisamhället.
Under dessa omständigheter gjorde kommissionen en riktig bedömning när den ansåg att en risk för bisamhällen inte kunde uteslutas mot bakgrund av riskkvoterna som fastställs för de omstridda ämnena i Efsas slutsatser och att det därför ankom på kommissionen att vidta skyddsåtgärder på grundval av försiktighetsprincipen, utan att behöva invänta att det fullt ut skulle fastställas under vilka omständigheter och vid vilken dödlighet förlusten av enskilda bin kunde äventyra bisamhällens överlevnad eller utveckling.”
Dessa punkter är emellertid som sådana endast en tillämpning i förevarande fall av försiktighetsprincipen, såsom den erinrats om bland annat i punkt 129 i förevarande dom. Enligt denna punkt innebär försiktighetsprincipen att när det råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av riskerna, särskilt för miljön, kan skyddsåtgärder vidtas, genom en sådan översyn som föreskrivs i artikel 21 i förordning nr 1107/2009, utan att det behöver inväntas att riskernas förekomst eller hur allvarliga de är fullt ut har bevisats. När det visar sig vara omöjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, på grund av att genomförda studier inte har gett något otvetydigt resultat, men sannolikheten av att en verklig miljöskada ska uppstå kvarstår ifall denna risk förverkligas motiverar försiktighetsprincipen vidare att restriktiva åtgärder vidtas.
Vad slutligen gäller Bayer CropScience argument att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, enbart på grundval av vissa risker för enskilda honungsbin och ett påstått samband mellan dessa risker och inverkan på bisamhällets överlevnad, bedömde att en risk för bisamhällen inte kunde uteslutas, eftersom den befriade kommissionen från skyldigheten att uppfylla det tillämpliga rättsliga kriteriet, som avsåg bevarandet av honungsbisamhällens hälsa och inte enskilda bins överlevnad, såsom föreskrivs i förordning nr 1107/2009, ska följande framhållas.
I punkt 3.8.3 i bilaga II till förordning nr 1107/2009 föreskrivs att ett verksamt ämne ska godkännas enbart om användning under de föreslagna användningsförhållanden av växtskyddsmedel som innehåller detta verksamma ämne inte medför några oacceptabla akuta eller kroniska effekter på bisamhällens överlevnad och utveckling, med beaktande av effekterna på honungsbilarver och honungsbins beteende.
Enligt punkterna 499 och 500 i den överklagade domen, vilka återges i punkt 135 i förevarande dom, hade kommissionen fog för sin bedömning att en risk för bisamhällena inte kunde uteslutas och att det således ankom på kommissionen att enligt försiktighetsprincipen vidta skyddsåtgärder, under sådana omständigheter där det var ostridigt att det förelåg ett samband mellan risken för enskilda bin och risken för bisamhället, men det däremot rådde vetenskaplig osäkerhet om vid vilken nivå dödligheten hos enskilda bin kunde medföra oacceptabla akuta eller kroniska effekter på bisamhällens överlevnad och utveckling.
I motsats till vad Bayer CropScience har hävdat har tribunalen, genom att påpeka att det är utrett att det finns ett samband mellan risken för enskilda bin och risken för bisamhället, eftersom den vetenskapliga osäkerheten i detta hänseende endast avser vid vilken nivå dödligheten hos enskilda bin kunde medföra ”oacceptabla akuta eller kroniska effekter” på bisamhällens överlevnad och utveckling, inte befriat kommissionen från sin skyldighet att uppfylla det rättsliga kriteriet avseende bevarandet av hälsan hos honungsbisamhällen enligt punkt 3.8.3 i bilaga II till förordning nr 1107/2009.
Det har således inte skett någon felaktig rättstillämpning i detta avseende.
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens tredje del.
c)

Den fjärde grundens andra del
1)

Parternas argument
Bayer CropScience har i den fjärde grundens andra del anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom sin bedömning att rent hypotetiska risker kunde motivera vidtagandet av försiktighetsåtgärder. Enligt Bayer CropScience konstaterade tribunalen nämligen felaktigt att såväl behandling av blad som icke-yrkesmässigt bruk kunde begränsas i avsaknad av vetenskaplig bedömning och på grundval dels av antagandet att sådan behandling av blad som ännu inte utvärderats av Efsa, såsom anges i punkterna 533 och 534 i den överklagade domen, kunde medföra risker som var jämförbara med de risker som redan utvärderade användningsområden medförde, dels av antagandet att icke yrkesmässiga användare, såsom anges i punkterna 556 och 558 i den överklagade domen, var mer benägna att inte följa bruksanvisningar.
Tribunalen gjorde sig även skyldig till felaktig rättstillämpning enligt Bayer CropScience när den i punkt 543 i den överklagade domen tillät kommissionen att själv göra gällande att behandling av blad leder till att den berörda produkten lägger sig över marken, och sedan grundade sig på kommissionens egna hypotetiska slutsatser i stället för att överlåta den vetenskapliga riskbedömningen till Efsa.
Kommissionen har bestritt Bayer CropSciences argument.
2)

Domstolens bedömning
Vad för det första gäller förbudet mot behandling av blad har de punkter i den överklagade domen som Bayer CropScience har kritiserat följande lydelse:
”533
Vidare var det andra mandatet i dess uppdaterade version av den 25 juli 2012 och som kommissionen tilldelade Efsa … uttryckligen begränsat till ’användningar av sådana ämnen som godkänts för betning av utsäde och för granulat’. Följaktligen omfattade den riskbedömning som Efsa gjorde inte andra godkända användningar och Efsas slutsatser om de tre aktuella ämnena inte heller innehöll några uppgifter om risken som behandling av blad medför.
Vidare grundar sig de åtgärder som vidtagits genom den angripna rättsakten på försiktighetsprincipen, såtillvida att det fanns konkreta indikationer på att vissa godkända användningsområden för de omstridda ämnena kunde medföra oacceptabla risker för bin, utan att det ännu fanns vetenskaplig säkerhet i det avseendet. I en sådan situation hade kommissionen rätt att vidta förebyggande åtgärder för användningsområden som ännu inte hade specifikt utvärderats av Efsa, om och i den mån det rimligen kunde antas att de medförde risker som var att jämföra med de risker som redan utvärderade användningsområden medförde.
…
Vad vidare gäller akropetal förflyttning har kommissionen gjort gällande att behandling av blad leder till att den berörda produkten lägger sig över marken, där dess verksamma ämnen sannolikt kan absorberas av rötterna och spridas inom växten.”
Vad beträffar Bayer CropSciences argument att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den godtog att kommissionen själv kunde genomföra riskbedömningen i stället för att överlåta denna uppgift till Efsa, påpekar domstolen att någon riskbedömning från Efsa inte nödvändigtvis krävs. Såsom generaladvokaten har framfört i punkt 155 i sitt förslag till avgörande omfattas nämligen samråd med Efsa, med tillämpning av artikel 21.2 i förordning nr 1107/2009, av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning.
Tribunalen gjorde sig inte heller skyldig till felaktig rättstillämpning när den medgav att kommissionen själv kunde genomföra en riskbedömning av användningsområden som ännu inte specifikt utvärderats av Efsa, såsom behandling av blad.
Vad beträffar Bayer CropSciences argument att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den konstaterade att behandling av blad kan begränsas i avsaknad av en vetenskaplig bedömning och på grundval av antaganden om att sådan användning kan medföra risker som kan jämföras med de risker som utvärderade användningsområden medför, påpekar domstolen att tribunalen, i punkt 534 i den överklagade domen, endast godtog att kommissionen hade rätt att vidta förebyggande åtgärder även för användningsområden som Efsa ännu inte hade utvärderat specifikt, endast om och i den mån kommissionen rimligen kunde anta att dessa medförde risker som var jämförbara med de risker som redan utvärderade användningsområden medförde.
Vad avser eventuella risker som basipetal förflyttning kan förorsaka bedömde tribunalen således, i punkt 542 i den överklagade domen, mot bakgrund av bristerna i de vetenskapliga studierna som båda parter hade åberopat, att det inte gick att utläsa att kommissionen rimligen kunde anta att behandling av blad kunde medföra risker som var jämförbara med de risker som redan utvärderade användningsområden medförde.
När det däremot gäller akropetal förflyttning bedömde tribunalen, i punkterna 543 och 544 i den överklagade domen, att kommissionen, efter att ha gjort gällande att behandling av blad leder till att den berörda produkten lägger sig över marken, där dess verksamma ämnen sannolikt kan absorberas av rötterna och spridas inom växten, rimligen kunde anta att behandling av blad medförde risker som var jämförbara med riskerna av de användningsområden som Efsa har utvärderat i sina slutsatser.
Av det ovan anförda följer att tribunalen, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 160 i sitt förslag till avgörande och i motsats till vad Bayer CropScience har hävdat, avseende förbudet mot behandling av blad inte godtog en riskbedömning på grundval av rent hypotetiska överväganden. Någon felaktig rättstillämpning förekom således inte i detta sammanhang.
Vad för det andra gäller förbudet mot icke yrkesmässigt bruk har punkterna 553–558 i den överklagade domen följande lydelse:
”553
Varken kommissionen eller sökandena har faktiskt visat huruvida det förelåg en risk för att icke yrkesmässiga användare felanvänder växtskyddsmedel som innehåller de omstridda ämnena. Bayer [CropScience] har emellertid hänvisat till en undersökning från 2011 som kommissionen beställde om konsumenternas förståelse av etiketter och säker användning av kemikalier enligt vilken nästan 80 procent av de tillfrågade ’alltid’ eller ’oftast’ läste etiketter på bekämpningsmedel och ytterligare 12 procent av dem läste etiketter ’ibland’. Bland de som läste anvisningarna på etiketter följde cirka 74 procent dem ’helt och hållet’, medan 23 procent följde dem ’delvis’. Siffrorna bekräftas av en annan undersökning som Bayer [CropScience] enbart bifogat i form av utdrag.
De siffror som Bayer [CropScience] har angett för den första undersökningen motsvarar inte de som finns i den kopia som Bayer [CropScience] bifogat. Andelen tillfrågade som svarade att de ’alltid’ eller ’oftast’ läste etiketter på växtskyddsmedel uppgick till 66 procent (varav 50 procent svarade ’alltid’ och 16 procent ’för det mesta’) och inte ’nästan 80 procent’, såsom Bayer [CropScience] angav.
Vidare framgår inte av utdraget ur den andra undersökningen som Bayer har genomfört enligt vilka kriterier stickprovet av tillfrågade valdes ut och om det var representativt för befolkningen i de sju länder där undersökningen genomfördes. Under dessa omständigheter kan det enbart tillmätas mycket lågt bevisvärde.
Det framgår av den första undersökningen som genomfördes på grundval av ett representativt urval i alla medlemsstater att 34 procent av de tillfrågade bara ’ibland’ eller till och med ’aldrig’ läste bruksanvisningar på växtskyddsmedels etiketter. Under dessa omständigheter och särskilt mot bakgrund av de omstridda ämnenas höga toxicitet gjorde kommissionen en riktig bedömning när den ansåg att icke yrkesmässiga användare var mer benägna än yrkesmässiga användare att inte följa bruksanvisningar.
Därför kan förbudet mot icke yrkesmässigt bruk utomhus av de omstridda ämnena inte anses vara ’uppenbart olämpligt för att uppnå det eftersträvade målet’ i den mening som avses i den rättspraxis som anges i punkt 506 ovan.
Vad särskilt gäller icke yrkesmässigt bruk inomhus är det riktigt att det vid ett första påseende inte finns någon uppenbar risk för bin om man utgår från att bruksanvisningar följs. Såsom precis anförts kan en felanvändning som består i att inte följa bruksanvisningarna inte uteslutas, särskilt för icke yrkesmässiga användare. Den risk, som kommissionen har åberopat, att växter behandlas inomhus och därefter placeras utomhus förefaller ganska anekdotisk och, under alla omständigheter, tillfällig. Mot bakgrund av de omstridda ämnenas effektivitet som insektsmedel förefaller det sannolikt att vissa användare kan frestas att använda produkter som innehåller de omstridda ämnena utomhus, även om de säljs för inomhusbruk.”
Bayer CropScience har i huvudsak gjort gällande att tribunalen, i punkt 558 i den överklagade domen, konstaterade att en felaktig användning, som inte följer bruksanvisningarna, inte kan uteslutas, särskilt när det gäller icke yrkesmässiga användare, trots att tribunalen i punkt 553 i den överklagade domen samtidigt medgav att varken klagandena eller kommissionen hade visat i vilken mån sannolikheten för en felaktig användning förelåg eller inte förelåg.
Såsom framgår av punkterna 551 och 552 i den överklagade domen, ankommer det på de institutioner som har tilldelats befogenhet att göra politiska val för ett samhälle att fastställa den risknivå de anser är lämplig för samhället. Denna risknivå kan inte enbart grundas på en vetenskaplig bedömning, utan även samhälleliga faktorer ska beaktas, till exempel kontrollmöjligheter.
Kontrollmöjligheter kan nämligen utgöra en relevant faktor vid fastställandet av den acceptabla risknivån, eftersom kontrollerna syftar till att säkerställa iakttagandet av bruksanvisningarna för växtskyddsmedel som innehåller verksamma ämnen, ett iakttagande som i sin tur mildrar sådana ämnens inverkan på miljön.
Tribunalen konstaterade visserligen, i punkt 553 i den överklagade domen, att varken kommissionen eller Bayer CropScience faktiskt hade visat huruvida det förelåg en risk för att icke yrkesmässiga användare felanvänder växtskyddsmedel som innehåller de omstridda ämnena. Med hänsyn till att icke yrkesmässiga användare inte är föremål för några kontroller kan det emellertid, såsom tribunalen gjorde i punkt 556 i den överklagade domen, antas att dessa användare var mer benägna än yrkesmässiga användare att inte följa bruksanvisningar.
Mot bakgrund av de aktuella verksamma ämnenas höga toxicitet för bin, gjorde sig tribunalen således inte skyldig till någon felaktig rättstillämpning genom sin bedömning att förbudet mot icke yrkesmässigt bruk av växtskyddsmedel som innehåller dessa ämnen inte kan anses vara ”uppenbart olämpligt” för att uppnå det mål som eftersträvas med den omtvistade förordningen.
Härav följer att överklagandet inte heller kan vinna bifall såvitt avser den fjärde grundens andra del.
Överklagandet ska således inte bifallas såvitt avser den fjärde grunden i dess helhet.
5.

Den sjätte grunden
a)

Parternas argument
Bayer CropScience har som sjätte grund anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkterna 459–461 i den överklagade domen genom att felaktigt definiera omfattningen av den konsekvensanalys som ska göras innan försiktighetsåtgärder vidtas och underlåta att beakta de krav som är knutna till denna analys. Tribunalen nöjde sig nämligen med att kommissionen hade kännedom om de effekter som den planerade åtgärden kunde få, och konstaterade att omfattningen och formen på konsekvensanalysen omfattades av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning. Tribunalen bedömde nämligen att en sammanfattning i fyra punkter av en konsekvensanalys som tillhandahållits av branschen var tillräcklig, trots att kommissionen inte hade fullständig kännedom om alternativa växtskyddsmedel. Enligt Bayer CropScience förlorar skyldigheten att göra en konsekvensanalys därmed allt verkligt innehåll.
Kommissionen har bestritt dessa argument.
b)

Domstolens bedömning
De punkter i den överklagade domen som Bayer CropScience har riktat kritik mot har följande lydelse:
”459
I detta avseende bör det noteras att punkt 6.3.4 i [meddelande KOM(2000) 1 slutlig om försiktighetsprincipen av den 2 februari 2000 (nedan kallat meddelandet om försiktighetsprincipen)] föreskriver att fördelarna och kostnaderna med att åtgärder vidtas respektive inte vidtas ska undersökas. Undersökningens utformning och omfattning specificeras däremot inte. I synnerhet framgår det inte på något sätt att den berörda myndigheten ska inleda ett särskilt utvärderingsförfarande som avslutas med exempelvis en formell skriftlig utvärderingsrapport. Dessutom framgår det av texten att den myndighet som tillämpar försiktighetsprincipen förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller analysmetoder. Om det i meddelandet anges att undersökningen ’bör’ inbegripa en ekonomisk analys ska den berörda myndigheten i alla händelser även beakta icke-ekonomiska överväganden. Dessutom framhölls uttryckligen att ekonomiska hänsyn under vissa omständigheter ska betraktas som mindre viktiga än andra intressen som tillmäts särskild betydelse. Vissa intressen, såsom miljö och hälsa, nämns uttryckligen som exempel.
Den ekonomiska kostnads-nyttoanalysen behöver inte heller göras på grundval av en exakt beräkning av kostnaderna för åtgärder som har vidtagits respektive inte vidtagits. I de flesta fall är det omöjligt att göra sådana exakta beräkningar mot bakgrund av att deras resultat beror på faktorer som per definition är okända vid tillämpningen av försiktighetsprincipen. Om samtliga [av] de konsekvenser av att åtgärder vidtas respektive inte vidtas skulle vara kända skulle försiktighetsprincipen inte behöva tillämpas, utan det skulle vara möjligt att med säkerhet fatta beslut. Sammanfattningsvis är de krav som uppställs i meddelandet om försiktighetsprincipen uppfyllda om den behöriga myndigheten, i förevarande fall kommissionen, faktiskt har fått ta del av positiva och negativa, ekonomiska och övriga effekter som sannolikt kommer att uppstå till följd av att den planerade åtgärden vidtas respektive inte vidtas och om den har beaktat det i sitt beslut. Däremot behöver effekterna inte exakt kvantifieras om det är omöjligt eller om det kräver oproportionerligt stora ansträngningar.
Vidare har kommissionen givetvis gjort en jämförelse mellan de mest sannolika positiva eller negativa konsekvenserna av den planerade åtgärden och den totala kostnaden för unionen om inga åtgärder vidtas, och därmed uppfyllt kraven i punkt 6.3.4 i kommissionens meddelande om försiktighetsprincipen. Det framgår tydligt av meddelandet av den 21 januari 2013 adresserat till den kommissionsledamot som var ansvarig vid den tiden. Syftet med meddelandet var att informera ledamoten om de diskussioner som pågick om Efsas slutsatser och begära dennes godkännande om de åtgärder som kommissionen hade planerat att vidta. I bilaga V till meddelandet med rubriken ’Bakgrundsinformation om Europaparlamentet, industri, icke-statliga organisationer’ angavs olika omständigheter som beaktades i förslaget. Vad särskilt gäller den omständigheten att neonikotinoider i stor utsträckning används inom jordbruket angavs i bilaga V de betydande resultaten av Humboldtstudien som sökandena har lämnat in till kommissionen, inbegripet studiens resultat om konsekvenserna av ett förbud mot neonikotinoider på ekonomin, arbetsmarknaden och miljöpåverkan i unionen. Det angavs också att kommissionen inte hade fullständig kännedom om alternativa växtskyddsmedel, eftersom dessa godkänns på nationell nivå. I samma meddelande angavs slutligen att [Europaparlamentet] skulle diskutera frågan tre dagar senare, den 24 januari 2013, och stödja sig på en studie, som parlamentet själv hade beställt, om de risker som de omstridda ämnena medförde och som förespråkade ett totalförbud mot neonikotinoider (snarare än en begränsad användning), samt att icke-statliga miljöorganisationer också begärde totalförbud. Det följer av samtliga dessa omständigheter att kommissionen insåg både de ekonomiska och miljömässiga utmaningar som var kopplade till användningen av de omstridda ämnena.”
Det ska härvid erinras om att kommissionen, enligt artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, ska anta en förordning om återkallande eller ändring av godkännandet om den finner att de kriterier för godkännande som avses i artikel 4 inte längre är uppfyllda.
Såsom konstaterats i punkt 69 i förevarande dom kan bedömningen att kriterierna för godkännande i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 inte längre är uppfyllda i samband med en översyn av godkännandet för ett verksamt ämne, grundas på nya kunskaper, förutsatt att de är vetenskapliga eller tekniska.
Om kommissionen gör en sådan bedömning ska en förordning om återkallande eller ändring av godkännandet av det berörda verksamma ämnet antas enligt artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009. Genom att ett återkallande eller en ändring av godkännandet föreskrivs införlivar denna bestämmelse uttryckligen proportionalitetsprincipen som, enligt fast rättspraxis, är en del av de allmänna principerna i unionsrätten. Enligt denna princip ska unionsrättsakterna inte gå utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas av reglerna i fråga, vilket innebär att om det är möjligt att välja mellan flera lämpliga åtgärder, bör således den åtgärd väljas som är minst betungande, och de olägenheter som vållas får inte vara oproportionerliga i förhållande till de mål som eftersträvas (dom av den 8 juli 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall har kommissionen, såsom framgår av punkterna 22–24 i denna dom och av den omtvistade förordningen själv, genom förordningen ändrat villkoren för godkännande av de omstridda ämnena, med hänsyn till att dessa ämnen medförde vissa akuta risker för bin och att oacceptabla risker för bisamhällens utveckling och överlevnad på grund av akuta eller kroniska effekter i vissa grödor inte kunde uteslutas.
Härav följer att kommissionen ansåg att de aktuella verksamma ämnenas godkända användningsområden inte längre uppfyllde de kriterier för godkännande som föreskrivs i artikel 4 i förordning nr 1107/2009 och särskilt i punkt 3.8.3 i bilaga II till denna förordning, enligt vilken ett verksamt ämne enbart ska godkännas om det fastställts att användning under de föreslagna användningsförhållandena av växtskyddsmedel som innehåller detta verksamma ämne, medför en försumbar exponering för honungsbin, eller det inte föreligger några oacceptabla akuta eller kroniska effekter på bisamhällens överlevnad och utveckling, med beaktande av effekterna på honungsbilarver och honungsbins beteende.
Vad gäller proportionalitetsprincipen föreskrivs det inte några särskilda former eller villkor i artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 för att säkerställa att denna princip iakttas.
Tribunalens bedömning, enligt vilken omfattningen av och formen för granskningen av de fördelar och kostnader som följer av åtgärden eller underlåtenheten att vidta åtgärder omfattas av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning, strider varken mot artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009 eller mot proportionalitetsprincipen, vilken, såsom påpekats i punkt 166 ovan, har införlivats med nämnda bestämmelse.
Det ska erinras om att kommissionens bedömning inom ramen för en översyn enligt artikel 21 i förordning nr 1107/2009, jämförd med punkt 3.8.3 i bilaga II till samma förordning, avser en analys av de risker som användningen av ett växtskyddsmedel som innehåller ett av de omstridda ämnena medför bland annat för bisamhällens överlevnad och utveckling.
Härav följer att Bayer CropScience inte med framgång kan göra gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att hänvisa till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över när den beslutar att utöver riskbedömningen – vilket är det enda som föreskrivs i ovannämnda regelverk – även undersöka de fördelar och kostnader som följer av dess vidtagande av åtgärder eller underlåtenhet att vidta åtgärder.
Det kan under alla omständigheter konstateras att tribunalen, i motsats till vad Bayer CropScience har gjort gällande, inte nöjde sig med att kommissionen fick kännedom om de verkningar som den planerade åtgärden kunde få. Kommissionen har nämligen, såsom anges i punkt 461 i den överklagade domen, jämfört de mest sannolika positiva eller negativa konsekvenserna av den planerade åtgärden med de konsekvenser en underlåtenhet att vidta åtgärder kunde medföra vad avser de totala kostnaderna för unionen.
Såsom framgår av punkterna 463–466 i den överklagade domen hade kommissionen dessutom kunnat bedöma inverkan på jordbruket och miljön av de åtgärder som omfattas av den omtvistade förordningen, dels med hänsyn till att det, om det visade sig nödvändigt, var möjligt att på nationell nivå bevilja undantag för växtskyddsmedel som innehåller de omstridda ämnena, dels med hänsyn till att jordbruket i vissa medlemsstater tidigare hade kunnat fungera på ett tillfredsställande sätt utan att använda växtskyddsmedel som innehöll dessa ämnen, utan att denna omständighet har medfört negativa konsekvenser för miljön.
Det är visserligen är riktigt att det – med hänsyn till det system som införts genom förordning nr 1107/2009, i vilket kommissionen är behörig att godkänna verksamma ämnen på unionsnivå, medan medlemsstaterna är behöriga att godkänna växtskyddsmedel som innehåller redan godkända verksamma ämnen – var omöjligt för kommissionen att, med avseende på hela unionen, fastställa i vilken utsträckning och för vilka grödor som jordbrukarna förfogade över andra medel som alternativ till dem som innehöll de omstridda ämnena. Kommissionen hade icke desto mindre, såsom framgår av punkterna 468–470 i den överklagade domen, kännedom om vilka verksamma ämnen som kunde ersätta de ämnen som avsågs i den omtvistade förordningen.
Under dessa omständigheter och även om det antas att kommissionen, inom ramen för artikel 21.3 i förordning nr 1107/2009, har en fristående skyldighet att göra en bedömning som särskilt tar hänsyn till de fördelar och kostnader som är förenade med åtgärden eller underlåtenheten att vidta åtgärder, konstaterar domstolen att de argument som Bayer CropScience har framfört i vart fall inte kan vinna framgång.
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den sjätte grunden.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska överklagandet följaktligen ogillas.
VI.

Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i rättegångsreglerna ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som är tillämplig i mål om överklagande med stöd av artikel 184.1 däri, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen, UNAF, Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund, Österreichischer Erwerbsimkerbund, PAN Europe, Bee Life, Buglife och Greenpeace har yrkat att klagandena ska ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klagandena har tappat målet ska deras yrkande bifallas. Konungariket Sverige har inte framställt något yrkande om rättegångskostnader och ska därför bära sina rättegångskostnader.
Enligt artikel 184.4 i rättegångsreglerna får en intervenient i första instans som inte själv har överklagat det där meddelade avgörandet inte förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande, annat än om intervenienten har deltagit i den skriftliga eller den muntliga delen av förfarandet vid domstolen. Om en sådan part har deltagit i rättegången, får domstolen besluta att parten ska bära sina rättegångskostnader.
AGPM, ECPA, Rapool-Ring Qualitätsraps deutscher Züchter och ESA, vilka intervenerade i första instans, deltog inte i förfarandet vid domstolen. NFU och Agricultural Industries Confederation, som har deltagit i förfarandet vid domstolen och har tappat målet, ska däremot bära sina rättegångskostnader.
Enligt artikel 140.3 i rättegångsreglerna, vilken är tillämplig på mål om överklagande enligt artikel 184.1 i rättegångsreglerna, får domstolen besluta att även andra intervenienter än medlemsstaterna, unionsinstitutionerna, stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet av den 2 maj 1992 (
EGT L 1, 1994, s. 3
; svensk specialutgåva, område 2, volym 11, s. 37) men inte är medlemsstater samt Eftas övervakningsmyndighet ska bära sina rättegångskostnader när de har intervenerat.
Denna bestämmelse ska tillämpas och Stichting De Bijenstichting ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:

1)
Överklagandet kan inte tas upp till sakprövning, såvitt det ingetts av Bayer AG.

2)
Överklagandet ogillas, såvitt det ingetts av Bayer CropScience AG.

3)
Bayer CropScience AG och Bayer AG ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta rättegångskostnaderna för Europeiska kommissionen, Union nationale de l’apiculture française (UNAF), Deutscher Berufs- und Erwerbsimkerbund eV, Österreichischer Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust och Stichting Greenpeace Council (Greenpeace).

4)
The National Farmers’ Union (NFU), Agricultural Industries Confederation Ltd och Stichting De Bijenstichting ska bära sina rättegångskostnader.

5)
Konungariket Sverige ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.