CELEX: 62014TJ0548
Douane-unie
Invoer van tonijnproducten uit Ecuador
Navordering van invoerrechten
Verzoek tot niet‑invordering van de invoerrechten
Artikel 220, lid 2, onder b), en artikel 236 van verordening (EEG) nr. 2913/92
Bericht aan importeurs in het Publicatieblad
Goede trouw
Verzoek tot kwijtschelding van de invoerrechten
Artikel 239 van verordening (EEG) nr. 2913/92

Aan het geding ten grondslag liggende feiten
Tussen 30 juni 2009 en 24 september 2010 heeft ACTEMSA SA (hierna: „belastingplichtige”), een in Spanje gevestigde onderneming, in de Europese Unie producten ingevoerd die zijn verkregen door verwerking van tonijn, namelijk tonijn in blik en bevroren tonijnfilet, en die zijn aangegeven als van oorsprong uit Ecuador (hierna: „litigieuze invoer”).
De belastingplichtige heeft de Spaanse douaneautoriteiten verzocht om het schema van algemene tariefpreferenties (hierna: „SAP”) voor de litigieuze invoer toe te passen. Tot staving van zijn douaneaangiften heeft hij certificaten van oorsprong „formulier A” verstrekt die zijn afgegeven door de Ecuadoraanse autoriteiten op basis van een door de exporteur overgelegd formulier waarop stond dat de producten werkelijk van oorsprong waren uit Ecuador en dat was voldaan aan de voorwaarden voor de afgifte van de certificaten van oorsprong.
Op basis van de door de belastingplichtige overgelegde certificaten van oorsprong hebben de Spaanse douaneautoriteiten aan de litigieuze invoer de preferentiële tariefbehandeling toegekend.
In de in punt 1 hierboven vermelde periode waarin de litigieuze invoer is verricht, namelijk op 21 mei 2010, heeft de Europese Commissie een bericht aan importeurs, met als titel „Invoer in de [Unie] van tonijn uit Colombia en El Salvador” (
PB 2010, C 132, blz. 15
; hierna: „bericht”), bekendgemaakt, waarvan de volgende passages relevant zijn voor de onderhavige zaak, om de strekking van het bericht af te bakenen en vast te stellen of het betrekking heeft op de litigieuze invoer:
„De [...] Commissie vestigt de aandacht van [bedrijven uit de Unie] erop dat er gegronde twijfel is ontstaan over de correcte toepassing van de preferentiële regeling en de toepasselijkheid van de oorsprongsbewijzen die in de [Unie] worden aangeboden voor tonijn in blik en bevroren tonijnfilets (de zogenaamde ‚loins’), ingedeeld onder GS-post 1604 14, uit Colombia en El Salvador.
Bij verschillende onderzoeken is gebleken dat aanzienlijke hoeveelheden tonijn in blik en bevroren tonijnfilet, ingedeeld onder GS‑post 1604 14, ten onrechte worden aangegeven als van oorsprong uit Colombia en El Salvador.
Bovendien kan niet worden uitgesloten dat tonijn met gebruikmaking van het [SAP] uit andere landen wordt ingevoerd, zonder dat voldaan wordt aan de daarvoor geldende regels inzake de cumulatie van de oorsprong.”
Van 14 tot en met 30 september 2010 is een gezamenlijke missie van vertegenwoordigers van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en vertegenwoordigers van bepaalde lidstaten naar Ecuador gegaan om de oorsprong vast te stellen van de grondstoffen die worden gebruikt bij de vervaardiging van producten die worden verkregen door verwerking van tonijn uit dat land en die naar de Unie worden uitgevoerd met in dat land afgegeven certificaten van oorsprong „formulier A” om in aanmerking te komen voor de preferentiële tariefbehandeling.
In het eindverslag van OLAF is vastgesteld dat de Ecuadoraanse autoriteiten ten onrechte certificaten van oorsprong „formulier A” hadden afgegeven voor tonijnproducten die in Ecuador waren vervaardigd uit door Salvadoraanse en Panamese vissersvaartuigen gevangen grondstoffen, aangezien de regels om de goederen als van oorsprong uit Ecuador te kunnen beschouwen, niet waren nageleefd.
Aangaande de door de Salvadoraanse vaartuigen gevangen rauwe vis heeft OLAF opgemerkt dat de autoriteiten van dat land de oorsprong van de vis niet hadden aangetoond overeenkomstig de artikelen 72 bis en 80 van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (
PB 1993, L 253, blz. 1
), en aangaande de door de Panamese vaartuigen gevangen rauwe vis heeft OLAF opgemerkt dat de Panamese autoriteiten certificaten van oorsprong „formulier A” hadden afgegeven, maar dat de in artikel 70 van verordening nr. 2454/93 neergelegde regel inzake de toegevoegde waarde niet was nageleefd.
Aangezien de litigieuze invoer niet in aanmerking kwam voor een preferentiële tariefbehandeling, hebben de Spaanse autoriteiten in 2012 een procedure tot navordering van de invoerrechten ingeleid en op de betrokken transacties het gemeenschappelijk douanetarief van 24 % toegepast, zodat de verschuldigde douanerechten opliepen tot 2094850,62 EUR.
Bij verschillende brieven, waarvan de laatste dateert van 7 februari 2013, heeft de belastingplichtige de Spaanse autoriteiten verzocht om kwijtschelding van de invoerrechten krachtens artikel 236 juncto artikel 220, lid 2, onder b), van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (
PB 1992, L 302, blz. 1
) (hierna: „CDW”) of, subsidiair, krachtens artikel 239 CDW.
Bij brief van 18 april 2013 hebben de Spaanse autoriteiten de Commissie verzocht om vast te stellen of het gerechtvaardigd was om de invoerrechten kwijt te schelden krachtens artikel 236 junctis artikel 220, lid 2, onder b), CDW en de artikelen 869 en 871 van verordening nr. 2454/93 of, subsidiair, krachtens artikel 239 CDW en artikel 905 van verordening nr. 2454/93.
Bij brieven van 8 mei en 17 september 2013 heeft de Commissie verzocht om aanvullende informatie, die de Spaanse autoriteiten bij brieven van 28 mei en 21 oktober 2013 hebben verstrekt. De belastingplichtige heeft kennis kunnen nemen van elk van die twee verzoeken om informatie en heeft opmerkingen kunnen maken over het antwoord dat de Spaanse autoriteiten van plan waren te verzenden.
Bij brief van 12 februari 2014 heeft de Commissie overeenkomstig de artikelen 873 en 906 bis van verordening nr. 2454/93 de belastingplichtige verzocht om opmerkingen te maken over alle juridische of feitelijke kwesties die volgens hem tot afwijzing van zijn verzoek konden leiden. De belastingplichtige heeft geantwoord bij brief van 5 maart 2014, waarin hij stelde dat hij de verantwoordelijkheid voor een vergissing van de Ecuadoraanse autoriteiten niet op zich diende te nemen. Voorts heeft hij benadrukt dat hij te goeder trouw was en het niet eens was met de bevindingen van de Commissie met betrekking tot zijn onzorgvuldigheid bij de na 21 mei 2010 verrichte invoer.
Op 8 mei 2014 is een groep van deskundigen bestaande uit vertegenwoordigers van de lidstaten overeenkomstig de artikelen 873 en 907 van verordening nr. 2454/93 bijeengekomen om het dossier te onderzoeken.
In besluit C(2014) 3007 final van 15 mei 2014 heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat in een concreet geval de kwijtschelding van de invoerrechten voor een bepaald bedrag gerechtvaardigd en voor een ander bedrag niet gerechtvaardigd was (REM 03/2013) (hierna: „bestreden besluit”).
In het kader van het onderzoek van het verzoek op basis van artikel 236 juncto artikel 220, lid 2, onder b), CDW heeft de Commissie in overweging 26 van het bestreden besluit vastgesteld dat de Ecuadoraanse douaneautoriteiten de regels inzake de afgifte van certificaten van oorsprong „formulier A” onjuist hadden toegepast en voorts dat het feit dat onjuiste verklaringen zijn afgelegd bij de aanvraag van certificaten door de exporterende onderneming niet volstond om het bestaan van een aan de Ecuadoraanse autoriteiten toe te schrijven vergissing uit te sluiten. Bijgevolg was de Commissie van mening dat zij moest nagaan of de vergissing redelijkerwijs kon worden ontdekt door de belastingplichtige, rekening houdend met de omstandigheden van het geval, de aard van de vergissing alsook de beroepservaring en de zorgvuldigheid van de belastingplichtige.
Aangaande de aard van de vergissing heeft de Commissie zich in overweging 28 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de goede trouw van de belastingplichtige bleek uit de herhaling van de vergissing door de afgifte van certificaten van oorsprong „formulier A” door de Ecuadoraanse autoriteiten gedurende een lange periode en dat niet kon worden uitgemaakt of de aldus gemaakte vergissing door de belastingplichtige had kunnen worden ontdekt voor de vóór 21 mei 2010 verrichte invoer.
In overweging 29 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de belastingplichtige beroepshalve zeer ervaren was, aangezien hij actief was in de sector van de in- en uitvoer van visserijproducten uit Latijns‑Amerika, Afrika en Oost‑Aziatische landen.
Aangaande de zorgvuldigheid van de belastingplichtige heeft de Commissie in de overwegingen 30 tot en met 36 van het bestreden besluit onderscheid gemaakt tussen de invoer die door de belastingplichtige is verricht vóór 21 mei 2010, de datum waarop zij het bericht had bekendgemaakt, en de invoer die na die datum is verricht. Onder verwijzing naar het feit dat het bericht vermeldde dat „niet [kon] worden uitgesloten dat tonijn met gebruikmaking van het [SAP] uit andere landen [werd] ingevoerd, zonder dat voldaan [werd] aan de daarvoor geldende regels inzake de cumulatie van de oorsprong”, was zij van mening dat de belastingplichtige na 21 mei 2010 alle nodige voorzorgsmaatregelen had moeten nemen om de oorsprongsbewijzen te controleren om zich te vergewissen van de correcte toepassing van de regels inzake de preferentiële behandeling, meer in het bijzonder in het licht van de regels inzake regionale cumulatie. Derhalve kon de belastingplichtige vanaf de bekendmaking van het bericht niet langer worden geacht te goeder trouw te zijn. Voor de vóór de bekendmaking van het bericht verrichte invoer is er daarentegen geen reden om te twijfelen aan de goede trouw of de zorgvuldigheid van de belastingplichtige.
Vervolgens heeft de Commissie in de overwegingen 39 tot en met 48 van het bestreden besluit de voorwaarden onderzocht die in artikel 239 CDW zijn gesteld voor kwijtschelding van de rechten voor na 21 mei 2010 verrichte invoer. Aangaande de eerste voorwaarde heeft de Commissie – na eraan te hebben herinnerd dat het vertrouwen in de geldigheid van certificaten van oorsprong, die ongeldig bleken te zijn, niet het bestaan van een bijzondere situatie impliceerde – zich op het standpunt gesteld dat de belastingplichtige zich niet in een bijzondere situatie bevond ten opzichte van andere marktdeelnemers die dezelfde economische activiteit uitoefenden. De Commissie heeft ook verduidelijkt dat evenmin was voldaan aan de tweede voorwaarde, inzake de van een ervaren importeur verwachte zorgvuldigheid, en zij heeft verwezen naar de overwegingen inzake de zorgvuldigheid van de belastingplichtige die is getoetst aan artikel 220 CDW.
Derhalve heeft de Commissie in het bestreden besluit het volgende geconcludeerd:
„Artikel 1
Zoals op 18 april 2013 door het Koninkrijk Spanje is verzocht, worden de invoerrechten ten bedrage van 999863,58 EUR voor de invoer die is verricht tussen 1 januari 2009 en 20 mei 2010 kwijtgescholden.
Artikel 2
Anders dan op 18 april 2013 door het Koninkrijk Spanje is verzocht, worden de invoerrechten ten bedrage van 1094987,04 EUR voor de invoer die is verricht tussen 21 mei 2010 en 24 september 2010 niet kwijtgescholden.”
Procedure en conclusies van partijen
Bij op 24 juli 2014 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft het Koninkrijk Spanje het onderhavige beroep ingesteld. De Commissie heeft op 7 oktober 2014 een verweerschrift ingediend. Op 22 december 2014 heeft het Koninkrijk Spanje zijn repliek ingediend en op 17 februari 2015 heeft de Commissie haar dupliek ingediend.
Op voorstel van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vijfde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Partijen hebben ter terechtzitting van 6 april 2016 pleidooi gehouden en op de vragen van het Gerecht geantwoord.
Het Koninkrijk Spanje concludeert tot:
—
nietigverklaring van artikel 2 van het bestreden besluit;
—
verwijzing van de Commissie in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
—
het beroep in zijn geheel te verwerpen;
—
het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van zijn beroep voert het Koninkrijk Spanje drie middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan schending van artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW, het tweede middel aan schending van artikel 239 CDW en het derde, subsidiaire, middel aan schending van artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW met betrekking tot de in verordening nr. 2454/93 neergelegde regel van regionale cumulatie.
Eerste middel: schending van artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW
Vooraf zij eraan herinnerd dat artikel 220, lid 2, onder b), CDW de niet‑navordering van invoerrechten door de nationale autoriteiten afhankelijk stelt van drie cumulatieve voorwaarden (zie naar analogie arrest van 14 november 2002, Ilumitrónica,
C‑251/00
,
EU:C:2002:655
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo moet allereerst de niet‑heffing van de rechten te wijten zijn aan een vergissing van de bevoegde autoriteiten zelf. Vervolgens moet hun vergissing van dien aard zijn dat zij door een belastingplichtige te goeder trouw, ondanks zijn beroepservaring en de door hem te betrachten zorgvuldigheid, niet redelijkerwijs kon worden ontdekt. Ten slotte moet deze belastingplichtige aan alle voorschriften van de geldende regeling inzake de douaneaangifte hebben voldaan (zie naar analogie arrest van 14 november 2002, Ilumitrónica,
C‑251/00
,
EU:C:2002:655
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Of die voorwaarden vervuld zijn, moet worden beoordeeld in het licht van het doel van artikel 220, lid 2, onder b), CDW, dat de bescherming beoogt van het gewettigd vertrouwen van de belastingplichtige dat alle factoren die een rol spelen bij het besluit om al dan niet douanerechten na te vorderen juist zijn (zie naar analogie arrest van 14 november 2002, Illumitrónica,
C‑251/00
,
EU:C:2002:655
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW kan de belastingplichtige zich evenwel niet op zijn goede trouw beroepen wanneer de Commissie in het
Publicatieblad van de Europese Unie
een bericht aan importeurs heeft bekendgemaakt volgens hetwelk er gegronde twijfel bestaat over de juiste toepassing van de preferentiële regeling door het begunstigde derde land (zie in die zin beschikking van 1 oktober 2009, Agrar‑Invest‑Tatschl/Commissie,
C‑552/08 P
,
EU:C:2009:605
, punten
en
). Die bepaling voorziet niet in de mogelijkheid voor de belastingplichtige om zijn goede trouw aan te tonen door bijkomende maatregelen te nemen om de authenticiteit en de juistheid van de certificaten voor een preferentiële behandeling te garanderen (arrest van 8 oktober 2008, Agrar‑Invest‑Tatschl/Commissie,
T‑51/07
,
EU:T:2008:420
, punt
).
In het licht van die overwegingen moet het eerste middel van het beroep worden onderzocht.
Primair betoogt het Koninkrijk Spanje in wezen dat de Commissie, wanneer zij wenst af te wijken van het standpunt van de nationale autoriteiten, aan de hand van relevante feitelijke gegevens moet aantonen dat er sprake is van kennelijke nalatigheid van de marktdeelnemer. De Commissie zou alleen hebben verwezen naar de in het bericht neergelegde verplichting van de importeurs om alle voorzorgsmaatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de oorsprongsbewijzen te controleren, zonder aan te tonen op welke manier de belastingplichtige zijn zorgvuldigheidsplicht of verplichting tot goede trouw niet was nagekomen. Volgens het Koninkrijk Spanje verhindert de bekendmaking van het bericht de belastingplichtige niet om zich op zijn goede trouw te beroepen, aangezien dat bericht alleen op de invoer uit Colombia en El Salvador betrekking heeft en de werking ervan niet kan worden uitgebreid tot de andere landen die deel uitmaken van regionale groepering II, zoals Ecuador, waarvoor de regel van regionale cumulatie geldt (zie ook punt 48 hieronder).
De Commissie is van mening dat het betoog van het Koninkrijk Spanje moet worden verworpen. In wezen herinnert zij vooraf eraan dat, wanneer een goed waaraan eventueel de preferentiële tariefbehandeling is toegekend, niet de gestelde oorsprong heeft of de oorsprong ervan niet kan worden gecontroleerd, de bevoegde autoriteiten in beginsel moeten overgaan tot boeking achteraf van de invoerrechten.
Volgens de Commissie is aan de eerste voorwaarde van artikel 220, lid 2, onder b), CDW voor niet‑navordering voldaan, aangezien de Ecuadoraanse autoriteiten een vergissing hebben gemaakt door de certificaten van oorsprong „formulier A” af te geven, ook al was niet voldaan aan de regels inzake regionale cumulatie.
Vóór 21 mei 2010 was weliswaar voldaan aan de twee andere voorwaarden van dat artikel, maar nadien niet meer. Vanaf die datum kon de belastingplichtige zich op grond van artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW niet langer op zijn goede trouw beroepen, aangezien het bericht ook op Ecuador van toepassing was en de belastingplichtige zich niet zorgvuldig ervan heeft vergewist dat de voorwaarden voor de preferentiële tariefbehandeling werden geëerbiedigd.
De Commissie is van mening dat in de Unierechtspraak geen antwoord is gegeven op de vraag of artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW een onweerlegbaar vermoeden invoert. Volgens haar kan een marktdeelnemer zich in bepaalde uitzonderlijke omstandigheden op zijn goede trouw beroepen, na te hebben aangetoond dat hij na de bekendmaking van een bericht aan importeurs aanvullende verificaties heeft verricht.
Bovendien is de Commissie van mening dat het in geval van de bekendmaking van een bericht aan importeurs aan de belastingplichtige staat om zijn goede trouw en zorgvuldigheid aan te tonen. In casu heeft het Koninkrijk Spanje geen bewijs overgelegd van de door de belastingplichtige genomen bijkomende maatregelen om zich, na de bekendmaking van het bericht, te vergewissen van de oorsprong van de goederen.
De Commissie merkt op dat in het bericht Colombia en El Salvador worden vermeld en voor de negen andere landen van regionale groepering II gewag wordt gemaakt van de mogelijkheid van onregelmatigheden met betrekking tot de producten die onder dezelfde tariefonderverdeling als de litigieuze invoer vallen. Volgens haar verwijst het bericht derhalve naar die negen andere landen, zonder ze uitdrukkelijk te noemen. Een ervaren marktdeelnemer zou uit het bericht afleiden dat er met betrekking tot alle landen van regionale groepering II risico’s in verband met de regionale cumulatie bestaan. De Commissie herinnert er voorts aan dat zij in een bericht aan importeurs rechtmatig op algemene wijze naar verschillende landen kan verwijzen, wat zij eerder reeds tweemaal heeft gedaan.
Het bericht vestigt de aandacht van de importeurs op de noodzaak om voorzorgsmaatregelen te nemen met betrekking tot de invoer uit alle landen van groepering II. De grondstoffen uit Colombia of El Salvador kunnen immers naar een ander land van groepering II worden uitgevoerd om te worden gebruikt bij de vervaardiging van producten die worden verkregen door verwerking van tonijn met het oog op de uitvoer ervan naar de Unie. Op grond van het beginsel van regionale cumulatie kunnen die producten worden beschouwd van oorsprong te zijn uit Ecuador, zonder dat de importeur in de Unie de oorsprong van de grondstof kent.
Bovendien blijkt volgens de Commissie noch uit de tekst van artikel 220, lid 2, onder b), CDW noch uit haar mededelingen van 5 december 2000 betreffende informatie aan bedrijven en overheidsdiensten in de lidstaten in geval van „gegronde twijfel” over de oorsprong van de goederen bij gebruik van preferentiële tariefregelingen (
PB 2000, C 348, blz. 4
) en 30 oktober 2012 betreffende de informatieverstrekking aan marktdeelnemers en overheidsdiensten van lidstaten in geval van gegronde twijfel over de oorsprong van goederen bij gebruik van preferentiële tariefregelingen (
PB 2012, C 332, blz. 1
), waarop het Koninkrijk Spanje zich voor het Gerecht beroept, dat de gegronde twijfel moet worden geuit ten aanzien van de binnen de werkingssfeer van het bericht vallende landen of producten, aangezien die – ten aanzien van bepaalde landen geuite – twijfel ook het bestaan van onregelmatigheden met betrekking tot de andere landen van dezelfde regionale groepering impliceert.
Aangaande de periode na de bekendmaking van het bericht is de Commissie van mening dat de belastingplichtige maatregelen had moeten nemen om zich te vergewissen van de oorsprong van de goederen. Zij is van mening dat in het bericht werd opgeroepen om nog meer voorzichtigheid aan de dag te leggen met betrekking tot de invoer uit alle landen van regionale groepering II, aangezien een product dat zogenaamd van oorsprong is uit Ecuador, potentieel onregelmatige grondstoffen uit Colombia of El Salvador kan bevatten. Gelet op het zeer beperkte aantal berichten aan importeurs dat door de Commissie wordt bekendgemaakt, kan een belastingplichtige die producten invoert uit een land dat deel uitmaakt van dezelfde regionale groepering als die waarop het bericht betrekking heeft zonder rekening te houden met dat bericht, niet als zorgvuldig worden aangemerkt. In ieder geval heeft de belastingplichtige niet de nodige voorzorgsmaatregelen genomen om voor de toepassing van de preferentiële tariefbehandeling een adequate controle van de oorsprongsbewijzen te verzekeren.
In dupliek betoogt de Commissie dat het eindverslag van OLAF weliswaar voorziet in de mogelijkheid om het bericht in te trekken of te wijzigen indien El Salvador zijn handelwijze verandert, maar dat dit alleen dat land betreft, terwijl het bericht blijft gelden voor de andere landen van regionale groepering II. Volgens de Commissie bieden de door haar aangehaalde berichten aan importeurs niet onvoldoende rechtszekerheid en vormen zij geen uitzondering op de algemene regeling. Aangaande de zorgvuldigheid van de marktdeelnemer stelt de Commissie voorts dat, aangezien in het bericht twijfel werd geuit over de juiste toepassing van de bepalingen inzake regionale cumulatie, het volgens de rechtspraak aan de belastingplichtige stond om zich te informeren en alle mogelijke opheldering te zoeken om die bepalingen niet te schenden, hetgeen hij niet heeft gedaan.
Ten slotte is de Commissie van mening dat, zelfs als zij het gebrek aan zorgvuldigheid van de belastingplichtige zou moeten bewijzen, zij zich van die taak heeft gekweten door de inhoud van het bericht toe te lichten, door de aandacht te vestigen op de ruime ervaring van de belastingplichtige met de invoer van de bedoelde producten, zodat hij had moeten twijfelen aan de correcte toepassing van de oorsprongsregels, en door te benadrukken dat de belastingplichtige na de bekendmaking van het bericht geen extra voorzorgsmaatregelen heeft genomen.
Volgens vaste rechtspraak moeten het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel met name door de instellingen van de Unie in acht worden genomen (zie arrest van 9 juli 2015, Salomie en Oltean,
C‑183/14
,
EU:C:2015:454
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daaruit volgt met name dat de wettelijke regeling van de Unie met zekerheid kenbaar moet zijn en de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar moet zijn, aangezien rechtszekerheid in het bijzonder een dwingend vereiste is in het geval van een regeling die financiële consequenties kan hebben, teneinde de belanghebbenden in staat te stellen de omvang van hun verplichtingen nauwkeurig te kennen (arresten van 15 december 1987, Ierland/Commissie,
325/85
,
EU:C:1987:546
, punt
, en 9 juli 2015, Salomie en Oltean,
C‑183/14
,
EU:C:2015:454
, punt
).
Voorts is geoordeeld dat de volledige uitsluiting van de goede trouw bij bekendmaking van een bericht aan importeurs een zeer hoog niveau van rechtszekerheid garandeerde (arrest van 8 oktober 2008, Agrar‑Invest‑Tatschl/Commissie,
T‑51/07
,
EU:T:2008:420
, punt
).
Uit de tekst zelf van artikel 220, lid 2, onder b), CDW volgt immers dat de importeurs zich vanaf de bekendmaking in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van een bericht aan importeurs volgens hetwelk er gegronde twijfel bestaat ten aanzien van de juiste toepassing van de preferentiële regeling door het begunstigde derde land niet mogen beroepen op hun goede trouw, wat een zeer hoog niveau van rechtszekerheid waarborgt en de nationale autoriteiten of de Commissie ertoe brengt het verzoek tot niet‑invordering van de invoerrechten af te wijzen.
In casu wordt het verzoek tot niet‑invordering van de invoerrechten voor de periode vanaf 21 mei 2010, de datum van bekendmaking van het bericht, verworpen bij artikel 2 van het bestreden besluit.
Aangezien het Koninkrijk Spanje de toepassing betwist van het bericht op de litigieuze invoer, die afkomstig is uit Ecuador en niet uit Colombia of El Salvador, landen waarop het bericht ziet, moet de strekking van het bericht worden bepaald alvorens eventueel te antwoorden op het betoog dat de belastingplichtige te goeder trouw heeft gehandeld. In dit verband moet vooraf en rekening houdend met de door de Commissie voor het Gerecht aangevoerde argumenten worden opgemerkt dat volgens artikel 72, lid 3, onder b), van verordening nr. 2454/93 regionale groepering II voor de toepassing van regionale cumulatie uit de volgende landen bestaat: Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panama, Peru en Venezuela.
In de eerste plaats is het bericht gericht tot marktdeelnemers die tonijnproducten in de Unie invoeren, dat wil zeggen tot handelaren van wie er een aantal ervaren of zeer ervaren kan zijn.
In de tweede plaats wordt Ecuador niet vermeld in de titel of de tekst zelf van het bericht. Integendeel, uit de eerste alinea van het bericht blijkt duidelijk dat het bericht verwijst naar invoer van tonijnproducten in de Unie die wordt aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador.
In de derde plaats wordt in het bericht, zonder nadere precisering, gewag gemaakt van „gegronde twijfel” over de correcte toepassing van de preferentiële regeling en de toepasselijkheid van de in de Unie aangeboden oorsprongsbewijzen, aangezien uit verschillende onderzoeken is gebleken dat aanzienlijke hoeveelheden tonijnproducten werden aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador en niet in aanmerking kwamen voor de preferentiële regeling.
In de vierde plaats sluit het bericht niet de hypothese uit dat tonijn met gebruikmaking van het SAP uit andere landen wordt ingevoerd, zonder dat wordt voldaan aan de daarvoor geldende regels inzake de cumulatie van de oorsprong. Het bericht bevat geen uitdrukkelijke aanvullende precisering van het bedoelde SAP.
Vastgesteld zij dat deze laatste twee aspecten niet duidelijk zijn, ook al moet rekening worden gehouden met een lezing door een ervaren of zeer ervaren handelaar. Hieruit blijkt immers niet waarom de invoer die wordt aangegeven als van oorsprong uit Colombia en El Salvador, niet in aanmerking komt voor de preferentiële regeling en voorts of de zin in verband met de invoer van oorsprong uit andere landen betrekking heeft op producten die als zodanig worden aangegeven bij de invoer ervan in de Unie dan wel op producten die worden aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador, maar die in werkelijkheid afkomstig zijn uit andere landen die in aanmerking komen voor het SAP. Zoals het Koninkrijk Spanje terecht aanvoert, kan men zich ten slotte afvragen of het bericht, door de vermelding van het SAP, betrekking heeft op alle landen die in aanmerking komen voor die regeling dan wel alleen op de landen die deel uitmaken van dezelfde regionale groepering als Colombia en El Salvador, namelijk regionale groepering II.
Om de betekenis en de strekking van het bericht precies te bepalen, moeten de andere taalversies ervan worden onderzocht. De inhoud van de aan de importeurs verstrekte informatie kan misschien duidelijker blijken uit die taalversies. Alleen al het feit dat het noodzakelijk is om de verschillende taalversies van een bericht aan importeurs te vergelijken om de strekking ervan correct te begrijpen, wijst er echter op dat dit bericht onduidelijk en onnauwkeurig is. In beginsel moet iedere taalversie immers op zich de betrokken marktdeelnemers in staat stellen om voldoende geïnformeerd te zijn over de relevante punten en de door de Commissie bedoelde risico’s, aangezien van diezelfde marktdeelnemers niet kan worden verlangd dat zij een algemene vergelijkende exegese geven van de betekenis van een bericht, rekening houdend met de verschillende taalversies ervan.
In casu luidt de tweede alinea van het bericht, waarvan de betekenis en de strekking bij lezing van de Franse taalversie niet duidelijk zijn, in de Spaanse taalversie, die in het onderhavige geval bijzonder relevant is gelet op de betrokken marktdeelnemers en landen, als volgt: „Diversas investigaciones han permitido constatar que cantidades importantes de atún en conserva y de lomos de atún congelados de la subpartida 1604 14 del SA se declaran como originarias de Colombia o El Salvador, sin cumplir las condiciones para ello.” Hieruit volgt dat de invoer die is aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador niet voldoet aan de voorwaarden om te worden aangegeven als van oorsprong uit een van die twee landen. In de Engelse taalversie wordt hetzelfde vermeld: „From various investigations, it results that significant quantities of canned tuna and frozen tuna loins of HS subheading 1604 14 are declared as having origin of Colombia or El Salvador, for which they are not eligible.”
Uit die taalversies van het bericht volgt dat de invoer van tonijnproducten die werd aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador terecht niet kon worden erkend als afkomstig uit die landen. Dit verklaart in zekere mate de weigering om de preferentiële regeling toe te kennen die in de Franse taalversie ontoereikend is vermeld om de strekking van het bericht goed te begrijpen. De hierboven aangehaalde andere taalversies voegen echter niets toe met betrekking tot de exacte redenen voor die weigering. De precieze reden waarom die oorsprong van de betrokken invoer terecht niet kon worden erkend, is immers niet gegeven.
Derhalve valt uit de eerste twee alinea’s van het bericht alleen af te leiden dat de invoer van tonijnproducten die werd aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador, wegens de gegronde twijfel over de toepasselijkheid van de in de Unie aangeboden oorsprongsbewijzen, werd geacht niet in aanmerking te komen voor de preferentiële regeling op grond dat uit die bewijzen niet bleek dat die oorsprong van de betrokken producten volgens het SAP kon worden erkend.
Met andere woorden, het bericht stelt de importeurs ervan in kennis dat de producten die zijn aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador, niet kunnen worden aangemerkt als afkomstig uit die landen, ongeacht of die oorsprong is afgeleid uit het feit dat die producten in die landen waren gevangen en verwerkt dan wel uit het feit dat zij waren aangemerkt als van oorsprong uit die twee landen na te zijn gevangen of verwerkt in een ander land dat in aanmerking komt voor het SAP. Zoals reeds is vastgesteld, wordt de preferentiële SAP‑regeling in het bericht vermeld zonder nadere precisering, met name van de betrokken groepering van landen.
Uit een van de mogelijke lezingen van het bericht kan, met name op basis van de vermelding „cumulatie van de oorsprong”, weliswaar worden afgeleid dat met die verwijzing in wezen wordt gedoeld op regionale groepering II, waarvan de twee betrokken landen deel uitmaken, maar dat neemt niet weg dat door de onduidelijke formulering van het bericht evenmin kan worden uitgesloten dat bepaalde – zelfs zeer ervaren – marktdeelnemers het bericht aldus kunnen uitleggen dat het betrekking heeft op alle invoer uit om het even welk land dat in aanmerking komt voor een SAP maar die niet voldoet aan de criteria van de oorsprongsregels van dat SAP inzake de cumulatie van de oorsprong, hoewel die invoer is aangegeven als van oorsprong uit Colombia en El Salvador. Die uitlegging blijft mogelijk, aangezien, enerzijds, in het bericht zonder nadere precisering alleen wordt vermeld dat de betrokken producten [met gebruikmaking van het systeem van algemene preferenties uit andere landen] worden ingevoerd, „zonder dat voldaan wordt aan de daarvoor geldende regels inzake de cumulatie van de oorsprong” en, anderzijds, rekening moet worden gehouden met het feit dat de derde alinea van het bericht noodzakelijkerwijs moet worden gelezen in het licht van de eerste twee alinea’s van het bericht, waaruit blijkt dat de problemen verband houden met de invoer die is aangeduid als van oorsprong uit Colombia en El Salvador.
Een bericht aan importeurs moet, gelet op het bijzondere belang ervan, zoals is vastgesteld in de punten 44 en 45 hierboven, bijzonder duidelijk zijn, met name met betrekking tot de landen waarop het betrekking heeft. Dit geldt des te meer daar uit de tekst van artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW rechtstreeks volgt dat een dergelijk bericht gewag moet maken van gegronde twijfel ten aanzien van de juiste toepassing van de preferentiële regeling „door het begunstigde land”. Derhalve wordt in de betrokken bepaling niet verwezen naar een „groepering van landen” of naar verschillende landen die door de marktdeelnemers door middel van deductie moeten worden bepaald op basis van algemene verklaringen van de Commissie over de mogelijke aanwezigheid van niet‑gespecificeerde andere risico’s. Bovendien kon de Commissie zonder veel ongemak de strekking van het bericht land per land verduidelijken, des te meer daar zij – zoals zij erkent – in het verleden slechts een zeer beperkt aantal berichten aan importeurs had bekendgemaakt (zie punt 41 hierboven), zodat geen rekening kan worden gehouden met een of andere noodzaak van administratieve vereenvoudiging waardoor zij om redenen van snelheid naar een groepering van landen zou moeten verwijzen.
Bijgevolg moet nog meer in het bijzonder worden vastgesteld dat de betekenis van de derde alinea van het bericht – zowel in de Franse taalversie ervan, die zeer algemeen is geformuleerd, als in bepaalde andere relevante taalversies ervan – onvoldoende duidelijk is om de precieze strekking van het bericht te begrijpen.
De Spaanse taalversie luidt: „Por otro lado, no se puede excluir que haya importaciones procedentes de otros países que se acojan al sistema de preferencias generalizadas (SPG) sin cumplir los requisitos fijados en las normas de origen del SPG relativas a la acumulación de origen.” Dat betekent dat niet kan worden uitgesloten dat er sprake is van invoer uit andere landen die in aanmerking komen voor het SAP zonder dat wordt voldaan aan de voorwaarden ervan betreffende de oorsprongsregels inzake de cumulatie van de oorsprong. Zelfs aldus geformuleerd, blijft het advies bijzonder ruim en onduidelijk over de landen waarop het concreet betrekking heeft of de precieze voorwaarden waaraan niet was voldaan, dat wil zeggen over de grond voor de weigering van de cumulatie van de oorsprong.
De Engelse taalversie bevat geen aanvullende preciseringen: „Moreover, it cannot be excluded that consignments are imported from other countries benefitting from the generalized system of preferences (GSP) without fulfilling requirements of GSP rules of origin concerning cumulation of origin”. De invoer waarvan sprake is, kan invoer zijn die wordt aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador, maar die in werkelijkheid afkomstig is uit een ander land.
De eerste drie alinea’s van het bericht, zelfs in hun onderlinge samenhang gelezen, bevatten derhalve onvoldoende aanwijzingen om de strekking ervan precies vast te stellen.
Zoals reeds is vermeld, volgt uit de eerste twee alinea’s van het bericht enkel dat de invoer van tonijnproducten die is aangegeven als van oorsprong uit Colombia of El Salvador, wegens de gegronde twijfel over de toepasselijkheid van de in de Unie aangeboden oorsprongsbewijzen werd geacht niet in aanmerking te komen voor de preferentiële regeling, aangezien uit die bewijzen niet bleek dat de betrokken producten volgens het SAP konden worden erkend als van oorsprong uit die landen (zie punt 57 hierboven). Derhalve is vastgesteld dat de oorsprongsregels niet werden nageleefd met betrekking tot de invoer die voor de toepassing van het SAP werd aangegeven als van oorsprong uit twee landen van regionale groepering II.
Bovendien wordt in de derde alinea van het bericht vermeld dat „niet kan worden uitgesloten” dat tonijn met gebruikmaking van het SAP uit andere landen wordt ingevoerd, zonder echter te voldoen aan de voorwaarden betreffende de oorsprongsregels inzake de cumulatie van de oorsprong, zoals met name in de Spaanse taalversie is aangegeven. Ook al wordt in artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW precies verwezen naar het „begunstigde land”, zoals reeds is benadrukt, vermeldt de derde alinea van het bericht geen begunstigd land of begunstigde landen met naam. Voorts kan bij ontbreken van nadere gegevens over de gemaakte vergissing waardoor niet kon worden voldaan aan de voorwaarden voor de cumulatie van de oorsprong, anders dan de Commissie stelt, niet – althans niet met voldoende zekerheid – worden geconcludeerd dat iedere marktdeelnemer het bericht aldus zou begrijpen dat het alleen op de landen van regionale groepering II betrekking had, dat wil zeggen op de landen van dezelfde groepering als Colombia en El Salvador.
In verband met dit laatste moet immers ook worden opgemerkt dat het aan de Commissie stond, indien dit haar bedoeling was, om het bericht aldus op te stellen dat het op zijn minst duidelijk was beperkt tot groepering II van het SAP, zodat de „begunstigde landen” zonder de minste twijfel door iedere betrokken marktdeelnemer konden worden geïdentificeerd. Die vermelding is niet opgenomen in het bericht en valt, zoals hierboven is uiteengezet, niet noodzakelijkerwijs af te leiden uit alleen de verwijzing naar de „regionale cumulatie”. Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat een marktdeelnemer het bericht aldus kan lezen dat het een algemene verwijzing bevat naar alle situaties die zich kunnen voordoen bij om het even welke SAP‑regeling en dat het betrekking heeft op alle maatregelen ter omzeiling van de regels inzake de cumulatie van de oorsprong.
Bijgevolg begrijpt zelfs een ervaren importeur bij lezing van het bericht waarschijnlijk niet noodzakelijkerwijs dat de ten aanzien van de oorsprongsbewijzen geuite twijfel alleen betrekking had op de invoer van de betrokken tonijnproducten uit een land van dezelfde regionale groepering als Colombia en El Salvador, namelijk regionale groepering II. Door het onvoldoende duidelijke karakter van het bericht, dat slechts een algemene aanwijzing bevatte dat onregelmatigheden in andere landen niet konden worden uitgesloten, kon twijfel omtrent de omvang van het geografische toepassingsgebied van het bericht niet worden weggenomen.
Ten slotte vormt het feit dat het aan de marktdeelnemers staat om het bericht zorgvuldig te analyseren – door te trachten het in alle mogelijke betekenissen uit te leggen of door de verschillende taalversies ervan te vergelijken – een bijkomende aanwijzing dat dit bericht niet kan worden geacht voldoende nauwkeurig te zijn opgesteld voor de toepassing van de beginselen die zijn neergelegd in de in de punten 44 en 45 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak, dat wil zeggen om de rechtszekerheid en de bescherming van het gewettigd vertrouwen van de marktdeelnemers te waarborgen. Ter terechtzitting heeft de Commissie overigens zelf erkend dat het nauwkeuriger was geweest om de landen waarop het bericht betrekking heeft, met naam te noemen. Ook al wordt in de laatste alinea van het bericht verwezen naar het feit dat marktdeelnemers uit de Unie „de nodige voorzorgsmaatregelen” met betrekking tot de „betrokken producten” dienen te nemen, bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat die begrippen op basis van de tekst van het bericht aldus konden worden begrepen dat zij ook op de litigieuze invoer uit Ecuador betrekking hadden.
De Commissie geeft bijgevolg blijk van een onjuiste rechtsopvatting door te betogen dat het bericht betrekking heeft op de litigieuze invoer uit Ecuador – een land dat voor de toepassing van het SAP deel uitmaakt van regionale groepering II – ook al wordt dit land niet vermeld in het bericht. Gelet op de analyse in de punten 49 tot en met 69 hierboven, heeft de Commissie bijgevolg ook blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich op het standpunt te stellen dat de belastingplichtige zich derhalve niet kon beroepen op zijn goede trouw.
De andere argumenten van de Commissie doen niet af aan deze conclusie. In de eerste plaats is haar praktijk in andere berichten aan importeurs – waarin de betrokken landen evenmin altijd met naam worden genoemd – immers onbelangrijk, ook al wordt zij als bewezen beschouwd, aangezien de in de tekst zelf van artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea, CDW vastgestelde voorwaarden duidelijk zijn en voorts de vraag of een specifiek bericht aan importeurs aan de in de wettelijke regeling gestelde voorwaarden voldoet, ad hoc moet worden beantwoord en niet in het licht van een vermeende eerdere praktijk van de Commissie.
Voor zover de Commissie verwijst naar het doel van de berichten, met name, enerzijds, de lidstaten in staat stellen om de financiële belangen van de Unie te beschermen en, anderzijds, de marktdeelnemers in staat stellen om hun economische belangen te beschermen, moet in de tweede plaats worden vastgesteld dat die doelstellingen door de onnauwkeurigheid van het betrokken bericht niet konden worden verwezenlijkt. Indien de Commissie van mening was dat ervoor moest worden gezorgd dat het doel van het bericht – dat betrekking heeft op Colombia en El Salvador – niet werd omzeild, stond het aan haar om dat bericht nauwkeuriger op te stellen wat de andere bedoelde landen betreft, om eventuele frauduleuze verschuivingen van de handelsstromen met betrekking tot de vangst van de betrokken producten uit te sluiten.
Aangaande in de derde plaats de veelvuldige verwijzingen naar het feit dat de betrokken marktdeelnemers in casu zeer ervaren handelaren zijn die op verschillende plaatsen in de wereld actief zijn, moet worden opgemerkt dat het hier niet gaat om een omstandigheid waaruit moet worden afgeleid dat die marktdeelnemers aansprakelijk moeten worden gesteld voor een onduidelijk geformuleerd bericht van de Commissie dat juist als leidraad had moeten dienen voor hun activiteiten.
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie, op grond van het bericht, in het bestreden besluit niet kon betogen dat de belastingplichtige bij toepassing van artikel 220, lid 2, onder b), CDW zich niet op zijn goede trouw kon beroepen opdat de invoerrechten voor de periode na 21 mei 2010 niet werden ingevorderd.
Uit zowel het bestreden besluit, met name uit de overwegingen 30 en volgende, als de antwoorden die de Commissie ter terechtzitting op de vragen van het Gerecht heeft gegeven, blijkt dat de Commissie op grond van artikel 220, lid 2, onder b), vijfde alinea en ervan uitgaande dat het bericht ook op de litigieuze invoer uit Ecuador betrekking had, heeft uitgesloten dat de belastingplichtige te goeder trouw en zorgvuldig heeft gehandeld. Hieraan moet worden toegevoegd dat, zoals blijkt uit overweging 28 en artikel 1 van het bestreden besluit, de Commissie van mening was dat de belastingplichtige de vergissing niet vóór de vaststelling van het bericht kon ontdekken. Voorts staat tussen partijen vast dat de belastingplichtige vóór en na het bericht van 21 mei 2010 met dezelfde zorgvuldigheid heeft gehandeld. De Commissie verwijt hem eerder dat hij na de bekendmaking van het bericht geen verdergaande controle heeft verricht (zie in die zin overweging 33 van het bestreden besluit).
Aangezien dat bericht, zoals is vastgesteld, niet aldus kan worden uitgelegd dat het met voldoende nauwkeurigheid ook op de invoer uit Ecuador betrekking heeft, kan van de belastingplichtige niet worden verwacht dat hij na de bekendmaking van dat bericht zijn benadering zou hebben gewijzigd. Een andere benadering zou de rechtszekerheid voor de marktdeelnemers verminderen, aangezien zij in geval van twijfel over de strekking van om het even welk bericht aan importeurs verplicht zouden zijn om altijd, uit voorzorg, bijkomende beschermingsmaatregelen te nemen, zelfs voor invoer uit landen waarvan niet duidelijk is vastgesteld dat het gaat om de landen waarop de twijfel van de Commissie betrekking heeft.
Bijgevolg moet het eerste middel van het Koninkrijk Spanje worden toegewezen en derhalve moet artikel 2 van het bestreden besluit, waarin de Commissie heeft besloten de invoerrechten ten bedrage van 1094987,04 EUR niet kwijt te schelden, nietig worden verklaard, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de andere middelen van het Koninkrijk Spanje.
Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, draagt zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Spanje haar eigen kosten en die van het Koninkrijk Spanje.

HET GERECHT (Vijfde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Artikel 2 van besluit C(2014) 3007 final van de Commissie van 15 mei 2014, waarin wordt vastgesteld dat in een concreet geval de kwijtschelding van de invoerrechten voor een bepaald bedrag gerechtvaardigd en voor een ander bedrag niet gerechtvaardigd is (REM 03/2013), wordt nietig verklaard.

2)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.

Dittrich
Schwarcz
Tomljenović
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 december 2016.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.