CELEX: 62019CJ0429
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Verejné obstarávanie
Smernica 2014/24/EÚ
Článok 12 ods. 4
Pôsobnosť
Verejné zákazky medzi subjektmi v rámci verejného sektora
Pojem ‚spolupráca‘
Neexistencia

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 12 ods. 4 písm. a) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES (
Ú. v. EÚ L 94, 2014, s. 65
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Remondis GmbH a Abfallzweckverband Rhein‑Mosel‑Eifel (Združenie pre nakladanie s odpadom Rýn‑Mosela‑Eifel, Nemecko) (ďalej len „združenie“), ktorý sa týka zadania zákazky na spracovanie odpadu v zariadení pre biologicko‑mechanické spracovanie odpadu v Landkreis Neuwied (okres Neuwied, Nemecko).
Právny rámec
Odôvodnenia 31 a 33 smernice 2014/24 stanovujú:
„(31)
Pokiaľ ide o otázku, do akej miery by sa na zmluvy uzavreté medzi subjektmi vo verejnom sektore mali vzťahovať pravidlá verejného obstarávania, existuje značná právna neistota. Príslušná judikatúra [Súdneho dvora] sa v jednotlivých členských štátoch, dokonca aj medzi verejnými obstarávateľmi, vykladá rôznymi spôsobmi. Z tohto dôvodu je nevyhnutné spresniť, v ktorých prípadoch nepodliehajú zmluvy uzavreté v rámci verejného sektora uplatňovaniu pravidiel verejného obstarávania.
Toto spresnenie by sa malo riadiť zásadami stanovenými v príslušnej judikatúre [Súdneho dvora]. Samotná skutočnosť, že obe strany dohody sú ako také orgánmi verejnej moci, nevylučuje uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania. Uplatňovanie pravidiel verejného obstarávania by však nemalo byť v rozpore so slobodou orgánov verejnej moci vykonávať úlohy vo verejnom záujme, ktoré boli na ne prenesené, používaním ich vlastných zdrojov, čo zahŕňa možnosť spolupráce s ostatnými orgánmi verejnej moci.
Malo by sa zabezpečiť, aby akákoľvek spolupráca medzi orgánmi verejnej moci, ktorá bola vyňatá z rozsahu pôsobnosti smernice, neviedla v súvislosti so súkromnými hospodárskymi subjektmi k narušeniu hospodárskej súťaže, pokiaľ stavia súkromného poskytovateľa služieb do zvýhodnenej pozície v porovnaní s jeho konkurentmi.
…
(33)
Verejní obstarávatelia by mali mať možnosť zvoliť si, že svoje verejné služby budú poskytovať spoločne na základe spolupráce a bez toho, aby boli povinní použiť akúkoľvek konkrétnu právnu formu. Takáto spolupráca sa môže týkať všetkých druhov činností súvisiacich s poskytovaním služieb a plnením povinností pridelených zúčastneným orgánom alebo prevzatých zúčastnenými orgánmi, ako sú napríklad povinné alebo dobrovoľné úlohy miestnych či regionálnych orgánov alebo služby prenesené na osobitné orgány na základe verejného práva. Služby poskytované jednotlivými zúčastnenými orgánmi nemusia byť nevyhnutne identické: môžu byť aj doplnkové.
Na zmluvy týkajúce sa spoločného poskytovania služieb vo verejnom záujme by sa nemalo vzťahovať uplatňovanie pravidiel stanovených v tejto smernici za predpokladu, že sú uzavreté výlučne medzi verejnými obstarávateľmi, že uskutočňovanie tejto spolupráce sa riadi výlučne so zreteľom na verejný záujem a že žiadny súkromný poskytovateľ služieb nebol zvýhodnený voči svojim konkurentom.
S cieľom splniť tieto podmienky by mala spolupráca vychádzať z koncepcie spolupráce. Takáto spolupráca si nevyžaduje, aby všetky zúčastnené orgány prevzali plnenie hlavných zmluvných povinností, pokiaľ existujú záväzky prispieť k poskytovaniu dotknutých verejných služieb na základe spolupráce. Okrem toho by sa spolupráca vrátane akýchkoľvek finančných prevodov medzi zúčastnenými verejnými obstarávateľmi mala riadiť výlučne so zreteľom na verejný záujem.“
Článok 2 ods. 1 tejto smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
1.
‚verejní obstarávatelia‘ sú štátne, regionálne alebo miestne orgány, verejnoprávne inštitúcie, alebo združenia vytvorené jedným alebo viacerými takýmito orgánmi alebo jednou alebo viacerými takýmito verejnoprávnymi inštitúciami;
…
4.
‚verejnoprávne inštitúcie‘ sú inštitúcie, ktoré majú všetky tieto charakteristické znaky:
a)
sú zriadené na osobitný účel uspokojovania potrieb vo všeobecnom záujme, pričom nemajú priemyselnú ani komerčnú povahu;
b)
majú právnu subjektivitu a
c)
sú z väčšej časti financované štátnymi, regionálnymi alebo miestnymi orgánmi alebo inými verejnoprávnymi inštitúciami; alebo ich riadenie podlieha dohľadu týchto orgánov alebo inštitúcií; alebo majú správnu, riadiacu alebo dozornú radu, v ktorej viac ako polovicu členov menujú štátne, regionálne alebo miestne orgány alebo iné verejnoprávne inštitúcie;
…“
Článok 12 ods. 4 tejto smernice, nazvaný „Verejné zákazky medzi subjektmi v rámci verejného sektora“, stanovuje:
„Zmluva uzavretá výlučne medzi dvoma alebo viacerými verejnými obstarávateľmi nepatrí do rozsahu pôsobnosti tejto smernice, ak sú splnené všetky z týchto podmienok:
a)
zmluvou sa ustanovuje alebo vykonáva spolupráca medzi zúčastnenými verejnými obstarávateľmi s cieľom zabezpečiť, aby sa služby vo verejnom záujme, ktoré musia poskytovať, poskytovali v záujme dosahovania ich spoločných cieľov;
b)
vykonávanie takejto spolupráce sa riadi výlučne aspektmi týkajúcimi sa verejného záujmu a
c)
zúčastnení verejní obstarávatelia vykonávajú na otvorenom trhu menej ako 20 % činností, ktorých sa spolupráca týka.“
Spor vo veci samej a prejudiciálna otázka
Okresy Mayen‑Koblenz (Nemecko) a Cochem‑Zell (Nemecko), ako aj mesto Koblenz (Nemecko) zverili plnenie úloh zhodnocovania a zneškodňovania odpadu na svojich príslušných územiach združeniu, nad ktorými spoločne vykonávajú dohľad.
Združenie, ktoré je samo verejným obstarávateľom, však má len kapacitu uložiť na skládku zvyškový odpad, teda odpad, ktorý pochádza hlavne z domácností a ktorý neobsahuje alebo takmer neobsahuje recyklovateľné materiály. Na získanie zvyškového odpadu musí byť zmes komunálneho odpadu z domácností predbežne komplexne spracovaná v biologicko‑mechanickom zariadení. Toto predbežné spracovanie umožňuje oddeliť recyklovateľné materiály a odpady s vysokou výhrevnosťou, odstrániť škodlivé látky v čo najväčšej možnej miere a výrazne znížiť biologickú činnosť organického odpadu. Zvyšok, ktorý sa následne umiestni na skládku, predstavuje v priemere menej ako 50 % pôvodného objemu.
Keďže združenie nemá takéto zariadenie, zveruje 80 % činností zhodnocovania a zneškodňovania komunálneho odpadu súkromným podnikom. Spracovanie zvyšných 20 %, teda približne 10000 megagramov (Mg) ročne, sa prideľuje okresu Neuwied (ďalej len „okres“) na základe dohody uzavretej medzi združením a okresom 27. septembra 2018. Táto dohoda bola schválená príslušným orgánom 18. októbra 2018 a uverejnená v miestnych a regionálnych úradných vestníkoch.
Podľa tejto dohody:
„Článok 1
Východisková situácia
1.   [Okres] je verejnoprávna organizácia pre nakladanie s odpadom (§ 17 ods. 1) [Kreislaufwirtschaftsgesetz (zákon o ekonomickej recyklácii) (ďalej len ‚KrWG‘)] v spojení s § 3 ods. 1 [Landeskreislaufwirtschaftsgesetz (krajinský zákon o ekonomickej recyklácii) (ďalej len ‚LKrWG‘)]. Združenie je povinné prevziať a zhodnocovať alebo náležite zneškodňovať odpad pochádzajúci z domácností v zmysle § 2 ods. 2 [Gewerbeabfallverordnung (nariadenie o odpadoch komerčného pôvodu) (ďalej len ‚GewAbfV‘)]alebo z iných zdrojov produkovaných na jeho území, a ktorý mu bol odovzdaný.
[Združenie] je ako verejnoprávna inštitúcia poverené okrem iného spracovaním a zhodnocovaním a zneškodňovaním zvyškového odpadu pochádzajúceho z domácností alebo z iných zdrojov, najmä zvyškového odpadu a odpadu komerčného pôvodu podobného odpadu z domácností, ktorý vznikol v rámci územných celkov členov tohto združenia, konkrétne mesta Koblenz a okresov Mayen‑Koblenz a Cochem‑Zell, ktorý bol odovzdaný združeniu.
§ 3 ods. 2 LKrWG ukladá verejnoprávnym subjektom pre nakladanie s odpadom povinnosť navzájom spolupracovať na účely plnenia ich poslania. Okres a združenie sa v súlade s § 108 ods. 6 [Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (zákon o ochrane hospodárskej súťaže) (ďalej len ‚GWB‘)] dohodli na spolupráci, pokiaľ ide o spracovanie zvyškového odpadu a zhodnotenie a zneškodňovanie zmesi komunálneho odpadu, na základe tejto dohody v zmysle § 12 a § 13 [Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit (krajinský zákon o komunálnej spolupráci) (ďalej len ‚KomZG‘)].
2.   Okres prevádzkuje na území obce Linkenbach [Nemecko] zariadenie na spracovanie odpadu Linkenbach…, ktoré zahŕňa zariadenie na biologicko‑mechanické spracovanie (TBM)…
3.   Na základe vyššie uvedených ustanovení a vzhľadom na zásadu blízkosti sa okres a združenie v súlade s § 12 ods. 1 KomZG dohodli, že združenie bude môcť využívať zariadenie TBM v Linkenbachu pre časť odpadov…, ktoré mu boli odovzdané.
Článok 2
Predmet
1.   Združenie sa zaväzuje spracovať časť odpadu pochádzajúceho z domácností a iných zdrojov (zmes komunálneho odpadu, kód 20 03 01 podľa) [Abfallverzeichnisverordnung (nariadenie o zozname odpadov) (ďalej len ‚AVV‘)], ktorý mu bol odovzdaný… v zariadení TBM Linkenbach.
2.   Okres sa zaväzuje preberať tento odpad v súlade s článkom 3 tejto dohody a spracovať ho v súlade s požiadavkami § 6 ods. 4 [Deponieverordnung (nariadenie o skládkach) (ďalej len ‚DepV‘)]. Združenie je zodpovedné za zhodnocovanie a zneškodňovanie zvyškového odpadu.
3.   V rámci spolupráce sa združenie zaväzuje prijímať časť minerálneho odpadu vo výške maximálne 3000 Mg ročne, ktorý sa má spracovať v rámci povinnosti zhodnocovania a zneškodňovania, ktorú má okres ako orgán verejnej moci. Množstvá, ktoré je združenie povinné prijať, závisia od jeho kapacity a podrobnosti sa dohodnú medzi dotknutými subjektmi vzhľadom na ich príslušné záujmy.
Článok 3
Dodacie podmienky
1.   Združenie sa zaväzuje, že nebude dodávať do zariadenia TBM Linkenbach viac ako 50 Mg odpadu uvedeného v článku 2 za pracovný deň (pondelok až piatok). Zmluvné strany sa zhodujú v tom, že ročné množstvo, ktoré má dodať združenie, je 10000 Mg, za rok 2018 je pomerným množstvom približne 4000 Mg. Okres môže po dohode so združením odmietnuť prijatie odpadu, ktorý nezodpovedá definícii uvedenej v článku 2 ods. 1.
Tonáž uvedená v druhej vete [odseku 1] predstavuje predbežné množstvo, vo vzťahu ku ktorému sa môže spracované množstvo odchýliť o 15 % smerom hore alebo smerom dole bez toho, aby to malo vplyv na odmenu (článok 5 ods. 1).
…
Článok 4
Využívanie zariadenia TBM Linkenbach
1.   Okres prevádzkuje zariadenie na spracovanie, zhodnocovanie a zneškodňovanie v zariadení TBM Linkenbach v súlade s platnými ustanoveniami rozhodnutí o povolení.
…
3.   Spracovaním v zariadení TBM Linkenbach vzniká zvyškový odpad, ktorý sa ukladá na skládku a predstavuje 46 % celkového množstva, ktoré združenie preberá v súlade s článkom 2 ods. 2 druhou vetou.
Článok 5
Odmeňovanie
1.   Za spracovanie zvyškového odpadu združenie vypláca okresu odmenu, ktorá závisí od množstva spracovaného odpadu, a to prostredníctvom náhrady nákladov bez zohľadnenia ziskovej marže v súvislosti s bežnými prevádzkovými nákladmi. Podrobnosti sú upravené v osobitnom sadzobníku.
2.   Ak nie je dosiahnuté minimálne množstvo odpadu vo výške 8500 Mg/rok dohodnuté v článku 3 ods. 1, združenie je povinné zaplatiť z dôvodu rozdielu medzi skutočne dodaným množstvom a 8500 Mg/rok kompenzáciu, ktorá závisí od tonáže. Výška tejto náhrady sa následne určí na základe spoločnej dohody zmluvných strán, s osobitným zreteľom na ustanovenie o lojálnosti uvedené v článku 10 tejto dohody. Pri tomto určení sa zohľadňujú najmä náklady, ktoré okres nemusel vynaložiť, a množstvá spracované na účet tretích osôb. Okres nemá žiadnu povinnosť vyhľadávania s cieľom nájsť odpad, ktorý sa má spracovať, aby kompenzoval chýbajúce množstvo odpadu. Ak okres nemôže využiť dostupné kapacity a nemôže znížiť náklady vzniknuté zariadením, odmena dohodnutá v článku 5 ods. 1 je splatná z dôvodu kompenzácie za chýbajúce množstvo odpadu. V prípade prekročenia maximálneho množstva odpadu (11500 Mg/rok) si strany dohodnú, v súlade so základnou zásadou uvedenou vyššie, úpravu odmeny v súvislosti s množstvom presahujúcim 11500 Mg.
Článok 6
Trvanie platnosti dohody
1.   Po schválení [príslušným orgánom] táto dohoda nadobúda platnosť dňom jej uverejnenia, pravdepodobne 1. októbra 2018.
2.   Dohoda sa uzatvára na dobu piatich rokov. Jej platnosť sa môže dvakrát predĺžiť spoločnou dohodou najmenej jeden rok pred predpokladaným dátumom skončenia platnosti, a zakaždým o dva roky. V opačnom prípade zanikne automaticky bez toho, aby bolo potrebné ju vypovedať.
…
Článok 8
Systém vzájomnej pomoci
V prípade, že by z dôvodu dočasného narušenia fungovania, revízie zariadenia alebo iných udalostí v zariadení TBM Linkenbach, za ktoré je zodpovedný okres, nebolo možné spracovať zvyškový odpad, okres zriadil systém vzájomnej pomoci s prevádzkovateľmi iných zariadení. V tomto prípade má právo prepravovať zvyškový odpad združenia do týchto zariadení systému vzájomnej pomoci a nechať ho tam spracovať alebo zabezpečiť jeho zhodnotenie alebo zneškodnenie iným spôsobom. Všetky prípadné dodatočné náklady znáša okres.
Okres sa dohodne so združením osobitne a v každom jednotlivom prípade, pokiaľ ide o zhodnocovanie alebo zneškodňovanie zvyškového odpadu v týchto zariadeniach – ak ide o situácie, ktoré sa prípadne odchyľujú od toho, čo je uvedené v článku 2 ods. 2 prvej a druhej vete tejto dohody. Zmluvné strany sa môžu dohodnúť na pozastavení vzájomných povinností podľa článku 7 aj v prípade, na ktorý sa vzťahuje článok 8 prvá veta.
Článok 9
Dočasné skladovanie
V prípade udalosti, na ktorú sa vzťahuje článok 8 ods. 1, združenie v rámci reciprocity tejto dohody – prednostne využívajúc systém vzájomnej pomoci – v možnom rozsahu a na svoje náklady uloží odpad, ktorý mu bol dodaný, na svojom pozemku. Ak prekážka zanikne, zmluvné strany sa vrátia k plneniu svojich povinností pri náležitom zohľadnení svojich kapacít. Povinnosť dočasného uloženia podlieha podmienke vydania povolenia pre pozemok združenia na základe právnej úpravy ochrany pred emisiami.
Článok 10
Povinnosť lojálnej spolupráce
Zmluvné strany sa zaväzujú spolupracovať s plnou dôverou a lojálne pri dosahovaní cieľov sledovaných touto dohodou a vždy sa budú vzájomne informovať o akomkoľvek vývoji alebo akejkoľvek zmene, ktorá by mohla mať vplyv na vykonávanie tejto dohody.
…“
Po tom, čo Remondis, ktorá je súkromnou spoločnosťou pôsobiacou v oblasti spracovania odpadov, podala neúspešne sťažnosť proti tejto dohode, ktorá podľa nej predstavovala protiprávne priame zadanie verejnej zákazky, táto spoločnosť podala 3. decembra 2018 žalobu na Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Komora pre verejné obstarávanie Spolkovej krajiny Porýnie‑Falcko, Nemecko).
Rozhodnutím zo 6. marca 2019 Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Komora pre verejné obstarávanie Spolkovej krajiny Porýnie‑Falcko) vyhlásila žalobu za neprípustnú z dôvodu, že dohoda, o ktorú ide vo veci samej, zakladala spoluprácu medzi dvoma verejnými obstarávateľmi, na ktorú sa vzťahuje § 108 ods. 6 GWB a článok 12 ods. 4 smernice 2014/24, a ako na takú nemôže byť podaná žaloba.
Tento súd okrem iného uviedol, že združenie sa zaviazalo každoročne dodať okresu množstvo zvyškového odpadu stanovené na 10000 Mg, aby ho okres spracoval v zariadení TBM Linkenbach. Týmto biologicko‑mechanickým spracovaním okres dosiahne zhodnotenie časti odpadu a značne zníži jeho objem. Združenie sa zaviazalo dohodou, o ktorú ide vo veci samej, prevziať zvyšky na skládku, ktoré predstavujú približne 46 % celkového množstva, a zneškodniť ich na vlastnú zodpovednosť. Tieto dve zmluvné strany sa tak dohodli na synalagmatických záväzkoch, a tým vytvorili spoluprácu v zmysle § 108 ods. 6 GWB a článku 12 ods. 4 smernice 2014/24. Okrem toho v článku 9 tejto dohody sa zmluvné strany dohodli, že v prípadoch, na ktoré sa vzťahuje § 8 uvedenej dohody, združenie v rámci možností uloží odpad na vlastné náklady na pozemku, ktorý vlastní, predtým, než využije systém vzájomnej pomoci. Združenie sa tak zaviazalo k povinnosti dočasne skladovať odpad v prípade nesplnenia povinnosti zo strany okresu, čo podporuje záver o existencii spolupráce v zmysle uvedených ustanovení.
Remondis podala proti rozhodnutiu Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Komora pre verejné obstarávanie Spolkovej krajiny Porýnie‑Falcko) odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, Oberlandesgericht Koblenz (Vyšší krajinský súd Koblenz, Nemecko). Na podporu tohto odvolania tvrdí, že neexistuje spolupráca založená na koncepcii spolupráce a že situácia, o ktorú ide vo veci samej, predstavuje verejnú zákazku, ktorá musí byť predmetom verejného obstarávania.
Vnútroštátny súd na úvod uvádza, že hodnota zákazky, o ktorú ide vo veci samej, približne 1 milión eur ročne, prekračuje prahovú hodnotu, od ktorej je možné podať opravný prostriedok a ktorá predstavuje 221000 eur. Okrem toho dohoda dotknutá vo veci samej má všetky znaky verejnej zákazky. Ak by však podmienky uvedené v článku 12 ods. 4 smernice 2014/24 a v § 108 ods. 6 GWB boli splnené, na túto verejnú zákazku by sa nevzťahovalo ani právo Únie, ani vnútroštátne právo týkajúce sa verejného obstarávania.
Znenie článku 12 ods. 4 písm. a) smernice 2014/24 však neumožňuje určiť, či sa dohodou, o ktorú ide vo veci samej, „ustanovuje… spolupráca medzi zúčastnenými verejnými obstarávateľmi s cieľom zabezpečiť, aby sa služby vo verejnom záujme, ktoré musia poskytovať, poskytovali v záujme dosahovania ich spoločných cieľov“, a teda, či patrí do pôsobnosti práva Únie v oblasti verejného obstarávania. Okrem toho toto ustanovenie bolo predmetom rozdielnych výkladov nemeckých súdov.
V tejto súvislosti sa vnútroštátny súd domnieva, že príjem minerálneho odpadu združením, stanovený článkom 2 dohody, o ktorú ide vo veci samej, na 3000 Mg ročne, bol čisto teoretický a slúžil výlučne na zakrytie neexistencie spolupráce. To isté platí pre článok 9 tejto dohody, vzhľadom na výraz „v rámci možností“ uvedený v tomto ustanovení a skutočnosť, že až dovtedy sa združenie nepokúsilo získať povolenie potrebné na dočasné skladovanie. Obsah uvedenej dohody sa teda v podstate obmedzuje na povinnosť okresu ako poskytovateľa služieb predbežne spracovať za odmenu zvyškový odpad dodaný združením, aby ho bolo možné uložiť na skládku, čo je úloha združenia.
Hoci obe zmluvné strany dohody, o ktorú ide vo veci samej, sledujú všeobecný záujem spočívajúci v zhodnocovaní a zneškodňovaní odpadu, v tomto rámci sledujú odlišné vlastné záujmy. Združenie musí plniť úlohu, ktorá mu bola zverená nemeckým zákonom. Vzhľadom na to, že nemalo zariadenie na biologicko‑mechanické spracovanie, požiadalo o pomoc okres, ktorý tým naopak zvýšil rentabilitu svojho zariadenia.
Podľa vnútroštátneho súdu z tejto úvahy nemožno vyvodiť, že podmienky uvedené v článku 12 ods. 4 písm. a) smernice 2014/24 nie sú splnené, keďže podľa odôvodnenia 33 tejto smernice majú verejní obstarávatelia právo „zvoliť si, že svoje verejné služby budú poskytovať spoločne na základe spolupráce a bez toho, aby boli povinní použiť akúkoľvek konkrétnu právnu formu“, avšak pod podmienkou, že by „mala spolupráca vychádzať z koncepcie spolupráce“. Nevyžaduje sa však, aby všetky zúčastnené orgány prevzali plnenie hlavných zmluvných povinností, pokiaľ existujú záväzky prispievať k poskytovaniu dotknutých verejných služieb na základe spolupráce.
Tieto úvahy ponechávajú priestor pre výklad a neumožňujú určiť ani to, či dvaja verejní obstarávatelia, ktorí sú obaja zodpovední za nakladanie s odpadom, spolupracujú v zmysle článku 12 ods. 4 písm. a) uvedenej smernice len na základe skutočnosti, že sa podieľajú na plnení konkrétnej úlohy zhodnocovania a zneškodňovania odpadu, ktorá prináleží len jednému z nich, ani to, či združenie „spolupracuje pri spoločnom plnení“ tejto úlohy zhodnocovania a zneškodňovania odpadu tým, že platí okresu za to, aby vykonával časť tejto úlohy, ktorá mu prináleží.
V tejto súvislosti vnútroštátny súd uvádza, že koncepcia „spolupráca“ vyžaduje, aby príspevok každej zmluvnej strany prekročil samotné plnenie povinnosti, ktorá jej už aj tak prináleží, alebo čisto finančný „príspevok“. Spolupráca preto predpokladá, že každá strana poskytne príspevok, ktorý by v prípade neexistencie dohody o spolupráci nemala poskytnúť ona sama, ale niektorá z ostatných strán.
Za týchto okolností Oberlandesgericht Koblenz (Vyšší krajinský súd Koblenz) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Má sa článok 12 ods. 4 písm. a) [smernice 2014/24] vykladať v tom zmysle, že o spoluprácu ide už vtedy, ak verejný obstarávateľ príslušný pre zhodnocovanie a zneškodňovanie odpadu vo svojej oblasti nevykoná v celom rozsahu sám úlohu zhodnocovania a zneškodňovania odpadu, ktorú mu ukladá vnútroštátne právo a ktorej splnenie si vyžaduje viacero pracovných postupov, ale poverí iného verejného obstarávateľa, ktorý je od neho nezávislý a ktorý je vo svojej oblasti tiež príslušný pre zhodnocovanie a zneškodňovanie odpadu, aby vykonal niektorý z nevyhnutných pracovných postupov za odplatu?“
O prejudiciálnej otázke
Svojou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 12 ods. 4 písm. a) smernice 2014/24 vykladať v tom zmysle, že nemožno vychádzať zo spolupráce medzi verejnými obstarávateľmi, pokiaľ verejný obstarávateľ, ktorý je na svojom území zodpovedný za úlohu vo verejnom záujme, nevykonáva sám v plnom rozsahu túto úlohu, ktorá prináleží výlučne jemu na základe vnútroštátneho práva a na plnenie ktorej sa vyžadujú viaceré postupy, ale poveruje iného verejného obstarávateľa, ktorý od neho nie je závislý a ktorý je tiež zodpovedný za túto úlohu vo verejnom záujme na vlastnom území, vykonávaním jedného z potrebných postupov za odplatu.
Na úvod treba uviesť, že pojem „spolupráca“ uvedený v článku 12 ods. 4 smernice 2014/24 táto smernica nedefinuje.
Podľa ustálenej judikatúry však z potreby jednotného uplatňovania práva Únie, ako aj zo zásady rovnosti vyplýva, že znenie ustanovenia práva Únie, ktoré neobsahuje žiadny výslovný odkaz na právo členských štátov s cieľom určiť jeho zmysel a rozsah pôsobnosti, si v zásade vyžaduje samostatný a jednotný výklad v celej Európskej únii, ktorý musí zohľadňovať nielen znenie tohto ustanovenia, ale aj jeho kontext a cieľ sledovaný príslušnou právnou úpravou (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. novembra 1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, bod
; z 18. januára 1984, Ekro,
327/82
,
EU:C:1984:11
, bod
; z 19. septembra 2000, Linster,
C‑287/98
,
EU:C:2000:468
, bod
, a z 21. marca 2019, Falck Rettungsdienste a Falck,
C‑465/17
,
EU:C:2019:234
, bod
).
Z článku 12 ods. 4 písm. a) smernice 2014/24 vyplýva, že zmluva uzavretá výlučne medzi dvoma alebo viacerými verejnými obstarávateľmi nepatrí do pôsobnosti tejto smernice, pokiaľ sa ňou ustanovuje alebo vykonáva spolupráca medzi zúčastnenými verejnými obstarávateľmi s cieľom zabezpečiť, aby sa služby vo verejnom záujme, ktoré musia poskytovať, poskytovali v záujme dosahovania ich spoločných cieľov.
Samotné znenie tohto ustanovenia tak kladie pojem „spolupráca“ do samotného jadra výnimky stanovenej týmto ustanovením.
V tejto súvislosti nie je dôležité, že konečné znenie článku 12 ods. 4 smernice 2014/24 na rozdiel od článku 11 ods. 4 návrhu smernice Európskeho parlamentu a Rady o verejnom obstarávaní z 20. decembra 2011 [COM(2011) 896 final] už neodkazuje na požiadavku „skutočnej spolupráce medzi zúčastnenými verejnými obstarávateľmi“.
Okrem prípadu, že by bolo zámerom normotvorcu Únie zaviesť mechanizmus založený na spolupráci, ktorá by nebola skutočná alebo dokonca nezohľadniť potrebný účinok horizontálnej spolupráce medzi verejnými obstarávateľmi, totiž treba uviesť, že požiadavka „skutočnej spolupráce“ vyplýva zo spresnenia uvedeného v odôvodnení 33 treťom odseku smernice 2014/24, podľa ktorého musí spolupráca „vychádzať z koncepcie spolupráce“. Takúto formuláciu, ktorá je zdanlivo tautologická, treba vykladať tak, že odkazuje na požiadavku efektivity takto vytvorenej alebo vykonávanej spolupráce.
Z toho vyplýva, že spoločná účasť všetkých zmluvných strán dohody o spolupráci je nevyhnutná na zaistenie toho, že služby vo verejnom záujme, ktoré majú zabezpečovať, budú poskytované, a že táto podmienka sa nemôže považovať za splnenú, pokiaľ samotný príspevok niektorých zmluvných strán nepredstavuje viac než len samotnú úhradu nákladov, napríklad takých, aké sú uvedené v článku 5 dohody dotknutej vo veci samej.
Okrem toho, ak by takáto náhrada nákladov sama osebe stačila na charakterizovanie „spolupráce“ v zmysle článku 12 ods. 4 smernice 2014/24, nebolo by možné zaviesť žiadne rozlišovanie medzi takouto „spoluprácou“ a „verejnou zákazkou“, na ktorú sa nevzťahuje výnimka stanovená v tomto ustanovení.
Tento výklad pojmu „spolupráca“ v zmysle článku 12 ods. 4 tejto smernice je navyše podporený odôvodnením 31 druhým pododsekom uvedenej smernice, v ktorom sa uvádza, že samotná skutočnosť, že obe strany dohody sú samy osebe orgánmi verejnej moci, nevylučuje uplatnenie pravidiel verejného obstarávania.
Okrem toho uzavretie dohody o spolupráci medzi subjektmi vo verejnom sektore sa musí javiť ako výsledok zavŕšenia procesu spolupráce medzi týmito zmluvnými stranami (pozri v tomto zmysle rozsudok z 9. júna 2009, Komisia/Nemecko,
C‑480/06
,
EU:C:2009:357
, bod
). Vývoj spolupráce medzi subjektmi, ktoré patria do verejného sektora, má totiž vo svojej podstate dimenziu spolupráce, ktorá v rámci verejného obstarávania, na ktoré sa vzťahujú pravidlá stanovené smernicou 2014/24, chýba.
Príprava dohody o spolupráci tak predpokladá, aby subjekty verejného sektora, ktoré zamýšľajú uzavrieť takúto dohodu, spoločne vymedzili svoje potreby a riešenia, ktoré sa v nej majú poskytnúť. Naopak, takáto fáza posudzovania a definovania potrieb je vo všeobecnosti jednostranná v rámci riadneho verejného obstarávania. V tomto poslednom uvedenom prípade sa totiž verejný obstarávateľ uspokojuje s vyhlásením verejného obstarávania uvádzajúceho špecifikácie, ktoré sám stanovil.
Z toho vyplýva, že existencia spolupráce medzi subjektmi vo verejnom sektore je založená na stratégii, ktorá je spoločná partnerom tejto spolupráce, a vyžaduje, aby verejní obstarávatelia spojili svoje úsilie o poskytovanie služieb vo verejnom záujme.
V prejednávanej veci z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že z dohody uzavretej medzi združením a okresom nevyplýva žiadna forma spolupráce medzi týmito zmluvnými stranami. Vnútroštátny súd v podstate uviedol, že len článok 2 ods. 3 dohody dotknutej vo veci samej môže viesť k vývoju spolupráce medzi zmluvnými stranami. Po tom, čo zmluvné strany tvrdili, že toto ustanovenie predstavuje vyhlásenie o zámere, združenie v rámci konania pred Vergabekammer Rheinland‑Pfalz (Komora pre verejné obstarávanie Spolkovej krajiny Porýnie‑Falcko) výslovne pripustilo, že uvedené ustanovenie je bezpredmetné.
Okrem toho sa nezdá, že by zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, vyplývalo, že uzavretie dohody, o ktorú ide vo veci samej, je zavŕšením procesu spolupráce medzi združením a okresom, čo však musí overiť vnútroštátny súd.
Napokon ani skutočnosť, že v súlade s článkom 2 ods. 2 a článkom 4 ods. 3 dohody, o ktorú ide vo veci samej, združenie musí prevziať na skládku zvyškový odpad zodpovedajúci 46 % celkového množstva, ani skutočnosť, že odmena okresu má podľa článku 5 ods. 1 tejto dohody len formu náhrady nákladov bez zohľadnenia ziskovej marže pri bežných prevádzkových nákladoch, nemôžu stačiť na preukázanie toho, že medzi združením a okresom existuje skutočná spolupráca.
Zdá sa teda, že predmetom dohody, o ktorú ide vo veci samej, je výlučne nadobudnutie plnenia za zaplatenie odmeny. Za týchto okolností a s výhradou overenia vnútroštátnym súdom sa na verejnú zákazku dotknutú vo veci samej nevzťahuje výnimka stanovená v článku 12 ods. 4 smernice 2014/24.
Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na položenú otázku odpovedať tak, že článok 12 ods. 4 písm. a) smernice 2014/24 sa má vykladať v tom zmysle, že nemôže ísť o spoluprácu medzi verejnými obstarávateľmi, pokiaľ verejný obstarávateľ, ktorý je na svojom území zodpovedný za úlohu vo verejnom záujme, nevykonáva sám v plnom rozsahu túto úlohu, ktorá prináleží výlučne jemu na základe vnútroštátneho práva a na plnenie ktorej sa vyžadujú viaceré postupy, ale poveruje iného verejného obstarávateľa, ktorý od neho nie je závislý a ktorý je tiež zodpovedný za túto úlohu vo verejnom záujme na vlastnom území, vykonávaním jedného z potrebných postupov za odplatu.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (deviata komora) rozhodol takto:

Článok 12 ods. 4 písm. a) smernice Európskeho parlamentu a Rady 2014/24/EÚ z 26. februára 2014 o verejnom obstarávaní a o zrušení smernice 2004/18/ES sa má vykladať v tom zmysle, že nemôže ísť o spoluprácu medzi verejnými obstarávateľmi, pokiaľ verejný obstarávateľ, ktorý je na svojom území zodpovedný za úlohu vo verejnom záujme, nevykonáva sám v plnom rozsahu túto úlohu, ktorá prináleží výlučne jemu na základe vnútroštátneho práva a na plnenie ktorej sa vyžadujú viaceré postupy, ale poveruje iného verejného obstarávateľa, ktorý od neho nie je závislý a ktorý je tiež zodpovedný za túto úlohu vo verejnom záujme na vlastnom území, vykonávaním jedného z potrebných postupov za odplatu.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.