CELEX: 62010TJ0271
Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika
Vyslaný národný expert na EUPM v Bosne a Hercegovine
Rozhodnutie o preložení
Právomoc veliteľa EUPM rozhodnúť o preložení vyslaného národného experta
Povinnosť odôvodnenia
Zneužitie právomoci
Zjavne nesprávne posúdenie
Psychické obťažovanie

)
I.

Okolnosti predchádzajúce sporu
Jednotnou akciou Rady 2002/210/SZBP z 11. marca 2002 o Policajnej misii Európskej únie (
Ú. v. ES L 70, 2002, s. 1
; Mim. vyd. 18/001, s. 278) bola založená Policajná misia Európskej únie (EUPM) s cieľom zabezpečiť nadviazanie na činnosť oddielu medzinárodnej polície Organizácie Spojených národov v Bosne a Hercegovine.
Činnosť EUPM, ktorá začala 1. januára 2003, bola viackrát predĺžená, najmä rozhodnutím Rady 2009/906/SZBP z 8. decembra 2009 o policajnej misii [EUPM] v [Bosne a Hercegovine] (
Ú. v. EÚ L 322, 2009, s. 22
), a ukončená bola 30. júna 2012.
Žalobkyňa, H, je talianska sudkyňa, ktorá bola vyslaná na EUPM v Sarajeve (Bosna a Hercegovina) vyhláškou talianskeho ministerstva spravodlivosti zo 16. októbra 2008, aby od 14. novembra 2008 vykonávala funkciu
Criminal Justice Unit Adviser
(poradca jednotky pre trestné právo).
Vyhláškou talianskeho ministerstva spravodlivosti zo 7. apríla 2009 a 9. decembra 2009 bolo vyslanie žalobkyne predĺžené do 31. decembra 2009 a potom do 31. decembra 2010, aby vykonávala funkciu
Chief of Legal Officer
.
[
omissis
]
Rozhodnutím zo 7. apríla 2010, ktoré podpísal vedúci personálneho útvaru EUPM, bola žalobkyňa z „operačných dôvodov“ od 19. apríla 2010 preložená na post
Criminal Justice Adviser – Prosecutor
na regionálny úrad Banja Luka (Bosna a Hercegovina) (ďalej len „rozhodnutie zo 7. apríla 2010“).
[
omissis
]
Rozhodnutím z 30. apríla 2010, podpísaným vedúcim EUPM uvedeným v článku 6 rozhodnutia 2009/906, tento vedúci potvrdil rozhodnutie zo 7. apríla 2010. Pri tejto príležitosti spresnil, že on sám prijal rozhodnutie zo 7. apríla 2010 a že operačný dôvod preloženia žalobkyne vyplýval z potreby trestnoprávneho poradenstva na úrade Banja Luka (ďalej len „rozhodnutie z 30. apríla 2010“).
[
omissis
]
II.

Konanie na Všeobecnom súde a na Súdnom dvore
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 16. júna 2010 podala žalobkyňa na tento súd proti Rade Európskej únie, Európskej komisii a EUPM žalobu o neplatnosť rozhodnutí zo 7. apríla 2010 a 30. apríla 2010 (ďalej spoločne len „napadnuté rozhodnutia“).
[
omissis
]
Uznesením z 10. júla 2014, H/Rada a i. (T-271/10, neuverejnené, ďalej len „pôvodné uznesenie“,
EU:T:2014:702
), Všeobecný súd zamietol žalobu ako neprípustnú, keďže dospel k záveru, že nemá právomoc vo veci konať.
[
omissis
]
Rozsudkom z 19. júla 2016, H/Rada a Komisia (C-455/14 P, ďalej len „rozsudok vydaný v odvolacom konaní“,
EU:C:2016:569
), Súdny dvor zrušil pôvodné uznesenie, zamietol žalobu ako neprípustnú vo vzťahu ku Komisii a EUPM, vrátil vec Všeobecnému súdu, aby rozhodol o merite žaloby v rozsahu, v akom táto žaloba smeruje proti Rade a rozhodol, že o trovách konania sa rozhodne neskôr.
Súdny dvor v podstate v bodoch 58 a 59 rozsudku vydanom v odvolacom konaní rozhodol, že napadnuté rozhodnutia tým, že vykonali preloženie žalobkyne v rámci EUPM v Bosne-Hercegovine, predstavujú akty personálneho manažmentu, ktorých cieľom je preloženie členov misie v rámci miesta pôsobenia. Domnieval sa, že tieto rozhodnutia, hoci boli prijaté v kontexte SZBP, nepredstavujú akty uvedené v článku 24 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ a v článku 275 prvom odseku ZFEÚ. Dospel k záveru, že v dôsledku toho patria do právomoci súdu Únie a spresnil, že táto právomoc vyplýva, pokiaľ ide o preskúmanie zákonnosti uvedených aktov, z článku 263 ZFEÚ, a pokiaľ ide o spory v oblasti mimozmluvnej zodpovednosti, z článku 268 ZFEÚ v spojení s článkom 340 druhým odsekom ZFEÚ, zohľadňujúc pritom článok 19 ods. 1 ZEÚ a článok 47 Charty základných práv Európskej únie.
V.

Právny stav
[
omissis
]
B.

O návrhu na zrušenie
[
omissis
]
2.

O veci samej
[
omissis
]
a)

O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení ustanovení rozhodnutia 2009/906
[
omissis
]
1)

O prvej časti založenej na nedostatku právomoci vedúceho EUPM na prijatie rozhodnutí týkajúcich sa preloženia zamestnancov
[
omissis
]
V prvom rade treba na úvod konštatovať, že rozhodnutie 2009/906 neobsahuje osobitné ustanovenia, pokiaľ ide o právomoc preloženia zamestnancov EUPM.
V druhom rade treba uviesť, že rozhodnutie 2009/906 nedefinuje ani výrazy „operačná kontrola“, „strategická úroveň“, ani „miesto pôsobenia“, ani pojmy „velenie“ alebo „riadenie“, hoci ich používa.
V tejto súvislosti zo všeobecnej systematiky rozhodnutia 2009/906 vyplýva len to, že vedúci EUPM vykonával ako osoba zodpovedná za túto EUPM „na mieste pôsobenia“„velenie“ a „riadenie“ uvedenej misie, najmä jej personál, skupiny a jednotky „poskytnuté prispievajúcimi štátmi“, ktoré „pridelil“ veliteľ civilnej operácie. Okrem toho bol vedúci EUPM poverený úlohou zabezpečiť koordináciu a každodenné riadenie EUPM v Bosne a Hercegovine, a to tak, že vydáva všetky nevyhnutné pokyny „všetkým“ členom personálu s cieľom účinne realizovať túto misiu na mieste pôsobenia (pozri v tomto zmysle rozsudok vydaný v odvolacom konaní, bod 52).
Za týchto podmienok na to, aby sa určilo, komu prináleží právomoc preložiť personál EUPM, treba zohľadniť nielen znenie rozhodnutia 2009/906, ale rovnako aj jeho kontext a ciele sledované právnou úpravou, ktorej je súčasťou.
Pokiaľ ide o kontext, je nesporné, že EUPM, založená jednotnou akciou 2002/210, bola prvou civilnou misiou Únie organizovanou v rámci jej európskej bezpečnostnej a obrannej politiky (PESD), ktorá sa stala spoločnou bezpečnostnou a obrannou politikou (PSDC), ako misia, ktorá nemá exekutívnu povahu a ktorá má ako model plánovania a velenia vojenské operácie.
Z jednotnej akcie 2002/210 vyplýva, že činnosti EUPM mali začať až 1. januára 2003. Rada teda stanovila, že sa najneskôr od 1. apríla 2002 vytvorí plánovacia skupina a že vedúci tejto skupiny sa stane vedúcim EUPM od 1. januára 2003. Tento vedúci mal medzitým pomáhať Generálnemu sekretariátu Rady pripraviť koncept operácií (CONOPS) misie. Následne mala plánovacia skupina vytvoriť operačný plán (OPLAN) a pripraviť všetky technické nástroje potrebné na realizáciu EUPM. Rada prijala následne CONOPS a OPLAN, aby mohla misia začať svoju činnosť k predpokladanému dátumu.
Z jednotnej akcie 2002/210 takisto vyplýva, že počas obdobia svojho prvého mandátu, teda od roku 2003 do roku 2005, bola EUPM zložená z hlavného štábu v Sarajeve (Bosna-Hercegovina), z ktorého pracoval konkrétne vedúci EUPM, a premenlivého počtu spojovacích agentov, ktorých úlohou bolo udržiavanie kontaktov s inými medzinárodnými organizáciami prítomnými na mieste. Navyše boli takisto vyslané monitorovacie jednotky do štruktúr polície Bosny-Hercegoviny „na strednej a vysokej úrovni“. Okrem policajtov vyslaných členskými štátmi Únie mohla EUPM zamestnávať na zmluvnom základe medzinárodný civilný personál a miestny personál. Členské štáty alebo inštitúcie Únie sa mohli podieľať na misii tak, že vyšlú medzinárodný civilný personál.
EUPM pokračovala vo svojej misii s mandátom a veľkosťou, ktoré sa pravidelne menili.
EUPM bola nanovo definovaná v roku 2009 na základe článku 28 a článku 43 ods. 2 ZEÚ, ako akty patriace pod operačnú činnosť Únie, o ktorých sa rozhodlo a ktoré boli vykonané v rámci PSDC, ktorá je integrálnou súčasťou SZBP, pričom jej cieľom bolo v podstate pomáhať represívnym službám Bosny-Hercegoviny v boji proti organizovanému zločinu a korupcii, ako vyplýva z článku 2 prvého odseku rozhodnutia 2009/906.
Na základe článku 4 ods. 2 druhej vety rozhodnutia 2009/906 Rada schválila nový OPLAN pre EUPM, ktorý bol nakoniec aktualizovaný a zmenený zo strany PBV podľa článku 38 tretieho odseku ZEÚ, na základe článku 10 ods. 1 druhej vety uvedeného rozhodnutia.
V rámci svojho nového mandátu sa mala EUPM sústrediť najmä na represívne zložky na úrovni štátu, na posilnenie interakcií medzi políciou a vyšetrovateľmi a na regionálnu a medzinárodnú spoluprácu. Okrem toho štruktúra misie bola zmenená tak, že v Bosne-Hercegovine boli pridané štyri regionálne zastúpenia v Sarajeve, Banja Luke, Mostare a Tuzle, popri hlavnom štábe a jednotkách vyslaných do služieb polície.
Práve vzhľadom na tento všeobecný kontext, v ktorom došlo k rozhodnutiu vedúceho EUPM, treba posúdiť právomoc tohto vedúceho na preloženie žalobkyne z hlavného štábu v Sarajeve do regionálneho zastúpenia v Banja Luke.
Treba hneď na úvod uviesť, že podľa článku 24 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ „[SZBP] podlieha osobitným pravidlám a postupom [a] vymedzuje a vykonáva ju jednomyseľne Európska rada a Rada“.
V tejto súvislosti a v prvom rade je nesporné, že v období vzniku EUPM ani štáb pre spôsobilosť civilného plánovania a realizácie (CPCC) ako subjekt poverený plánovaním, nasadením, vykonávaním a vyhodnotením civilných misií riadenia kríz patriacich do PSDC, ani jej veliteľ civilných operácií neexistovali v inštitucionálnej štruktúre Únie.
Práve 18. júna 2007 Rada schválila usmernenia pre štruktúru velenia a riadenia civilných operácií vykonávaných EÚ v oblasti krízového riadenia (ďalej len „usmernenia týkajúce sa štruktúry velenia a riadenia“), ktoré okrem iného stanovujú, že veliteľ civilnej operácie vykonáva velenie a riadenie na strategickej úrovni, pokiaľ ide o plánovanie a vykonávanie všetkých civilných operácií riadenia kríz, pod politickým riadením a strategickým vedením Politického a bezpečnostného výboru (COPS) a pod všeobecnou záštitou Vysokého predstaviteľa (HR), a že vedúci CPCC, ktorá bola zriadená v rámci Generálneho sekretariátu Rady, je v prípade každej civilnej operácie riadenia krízy veliteľom civilnej operácie.
Preto je pre všetky civilné operácie veliteľom vedúci CPCC a je ustanovený na miesto pôsobenia vedúcim EUPM, ktorý má všetky klasické právomoci riadenia a velenia voči personálu, ktorý bol ustanovený pod jeho velením. Systém velenia je zjednotený s COPS, ktorý zabezpečuje strategické a politické riadenie operácie, a zodpovedá sa Rade.
V tomto kontexte bol vedúci CPCC určený za veliteľa civilnej operácie EUPM v článku 5 jednotnej akcie Rady 2007/749/SZBP z 19. novembra 2007 o EUPM v Bosne a Hercegovine (
Ú. v. EÚ L 303, 2007, s. 40
), ktorou bola existencia EUPM predĺžená od 1. januára 2008.
Zo znenia článku 5 ods. 1 a 4 jednotnej akcie 2007/749 v spojení s rozhodnutím 2009/906 vyplýva, že národné orgány previedli na veliteľa civilnej operácie EUPM „operačnú kontrolu“ nad svojím personálom, tímami a jednotkami, ktoré predstavujú ich príspevok k tejto operácii.
Navyše zo znenia článku 5 v spojení s článkom 6 rozhodnutia 2009/906 vyplýva, že veliteľ civilnej operácie vykonával velenie a riadenie EUPM „na strategickej úrovni“, kým vedúci EUPM ich vykonával na „mieste pôsobenia“.
V druhom rade je takisto nesporné, že v prípade klasických misií a operácií patriacich do PSDC, ktoré sa vykonávajú na základe článku 43 ZEÚ, sa plánovanie a vykonávanie realizujú v rámci európskej služby pre vonkajšiu činnosť (ESVČ), v súlade s postupmi riadenia krízy. Podľa uvedených postupov prináleží najmä ESVČ pripraviť dokumenty plánovania, akými sú koncept operácií CONOPS a OPLAN, a definovať podmienky realizácie a zodpovednosti postupu vytvorenia síl. Následne prináleží Rade, aby ich schválila.
Za týchto okolností sa treba domnievať, že keďže rozhodnutie 2009/906 neobsahuje výslovné ustanovenia, pokiaľ ide o osobu zodpovednú v oblasti preloženia personálu EUPM v rámci nej samotnej, toto rozhodnutie dopĺňajú OPLAN a usmernenia týkajúce sa štruktúry velenia a riadenia.
Podľa bodu 5.3 druhého odseku OPLAN z roku 2009, tak ako ho predložila Rada v nadväznosti na opatrenie na zabezpečenie priebehu konania, vo verzii, ktorá bola čiastočne odtajnená „vedúci misie má ako najvyššia inštancia právomoc na vymenovanie personálu a všeobecnú zodpovednosť za jeho zaradenie“. V treťom odseku toho istého bodu sa stanovujú kritériá na zastávanie funkcií v EUPM, medzi ktorými sa nachádzajú potreby EUPM. Rovnako právomoc vedúceho EUPM, pokiaľ ide o zaradenie jeho personálu, vyplýva takisto zo znenia prílohy M k OPLAN, nazvanej „Správa personálu“, ktorá podrobne vymedzuje podmienky úloh a právomocí vedúceho misie v tejto súvislosti, pričom uvádza, že „vedúci misie má ako najvyššia inštancia právomoc vymenovať personál a všeobecnú zodpovednosť za jeho zaradenie, či už na medzinárodnej alebo miestnej úrovni“. Nakoniec v prílohe D k OPLAN, nazvanej „Postupy štandardného fungovania“, sa stanovuje v bode 2 treťom odseku, ktorý sa týka zaradenia, že „rozhodnutia o zaradení a/alebo preložení v rámci misie patria pod zodpovednosť vedúceho misie“.
Okrem toho podľa bodu 6 ods. 1 písm. c) usmernení týkajúcich sa štruktúry velenia a riadenia je operačná kontrola (OPCON) definovaná ako „právomoc udelená zodpovednej osobe PSDC, pokiaľ ide o pridelených jednotlivcov, skupiny a jednotky, aby táto osoba mohla plniť osobitnú misiu alebo úlohy, ktoré sú spravidla obmedzené z hľadiska funkcie, času a umiestnenia; právomoc tieto sily nasadiť a ponechať si alebo delegovať operačnú kontrolu alebo taktické velenie alebo riadenie, a to podľa potreby“.
Z toho vyplýva, že operačná kontrola, vykonávaná na „mieste pôsobenia“ vedúcim misie, nevyhnutne implikuje možnosť, že tento vedúci prijme rozhodnutia, vrátane preloženia personálu v čo najkratších lehotách a podriadenia personálu prideleného členskými štátmi uvedeným rozhodnutiam, na účely splnenia misie.
Vzhľadom na ustanovenia uvedené v bodoch 64, 67 až 69 vyššie sa treba domnievať, že veliteľovi civilnej operácie, ktorý vykonáva pod politickým riadením a strategickým vedením Politického a bezpečnostného výboru (COPS) a pod všeobecnou záštitou Vysokého predstaviteľa (HR) velenie a riadenie na strategickej úrovni, pokiaľ ide o plánovanie a vykonávanie všetkých civilných misií vedených v rámci PSDC, a ktorý je všeobecným veliteľom všetkých vedúcich civilných misií, prináleží právomoc prideliť personál na každú civilnú misiu Únie v zmysle článku 6 ods. 2 rozhodnutia 2009/906. Na druhej strane v rámci každej misie právomoc pridelenia a preloženia personálu patrí medzi výlučné právomoci vedúceho EUPM.
[
omissis
]
2)

O druhej časti založenej na neexistencii konzultácie s členským štátom pôvodu pred prijatím rozhodnutia o preložení
[
omissis
]
Pokiaľ ide v prvom rade o tvrdenie žalobkyne, podľa ktorého sa vedúci EUPM dopustil procesnej chyby, keď prijal rozhodnutie 2009/906 bez toho, aby to konzultoval s jej členským štátom pôvodu, treba hneď na úvod uviesť, že žalobkyňa neodkázala na žiadne ustanovenie, podľa ktorého by takáto konzultácia bola potrebná.
Ďalej je potrebné konštatovať, že ani znenie, ani duch rozhodnutia 2009/906 a OPLAN neukladajú vedúcemu EUPM povinnosť vykonať predchádzajúcu konzultáciu s orgánom pôvodu predtým, ako prijme rozhodnutie o preložení personálu vyslaného členskými štátmi.
V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa článku 7 ods. 2 a 3 rozhodnutia 2009/906 má EUPM k dispozícii personál, ktorý je buď zamestnaný na zmluvnej báze, alebo vyslaný inštitúciou Únie, alebo vyslaný členským štátom. Pokiaľ ide osobitne o personál vyslaný členskými štátmi, z článku 5 ods. 4 druhej vety rozhodnutia 2009/906, ako aj z bodu 5.2 OPLAN vyplýva, že vnútroštátne orgány previedli operačnú kontrolu nad uvedeným personálom, skupinami a jednotkami na veliteľa civilnej operácie, a z článku 6 ods. 2 toho istého rozhodnutia vyplýva, že uvedenú operačnú kontrolu vykonáva na „mieste pôsobenia“ vedúci misie.
Ako však bolo uvedené v bode 69 vyššie, z bodu 6 ods. 1 písm. c) usmernení týkajúcich sa štruktúry velenia a riadenia vyplýva, že operačná kontrola implikuje nevyhnutne možnosť, aby vedúci EUPM mohol prijať rozhodnutia, vrátane preloženia personálu v čo najkratších lehotách, a podriadiť personál vyslaný členskými štátmi uvedeným rozhodnutiam, s cieľom splnenia misie. Tento operačný charakter je teda nezlučiteľný s postupom predchádzajúcej konzultácie s vysielajúcim orgánom, na čo sa odvoláva žalobkyňa.
V súlade s pravidlami upravujúcimi misie PSDC sa od žalobkyne požadoval výslovný súhlas slúžiť misii na inom poste, ako je ten, na ktorý predložila svoju kandidatúru, a preto akt kandidatúry, ktorý vyplnila a podpísala 10. novembra 2008 na post, z ktorého bola preložená, obsahoval tento súhlas. Na rozdiel od toho, čo žalobkyňa tvrdila na pojednávaní, z uvedeného aktu kandidatúry nevyplýva, že by jej súhlas bol obmedzený iba na iné funkcie vykonávané v rámci hlavného štábu v Sarajeve a vylučoval iné štruktúry EUPM.
Treba konštatovať, že z ustanovení rozhodnutia 2009/906 vyplýva, že personál, ktorý vyslali členské štáty, a personál, ktorý vyslali inštitúcie Únie, podlieha rovnakým pravidlám, pokiaľ ide o výkon jeho funkcií „na mieste pôsobenia“ (pozri v tomto zmysle rozsudok vydaný v odvolacom konaní, bod 50).
V dôsledku toho nič neumožňuje dospieť k záveru, že by rozdielne zaobchádzanie s personálom vyslaným členskými štátmi v porovnaní s personálom vyslaným inštitúciami Únie bolo na úrovni postupu preloženia na „miesto pôsobenia“ zlučiteľné s operáciami krízového riadenia, ktoré vykonáva EUPM.
Pokiaľ ide v druhom rade o tvrdenie, podľa ktorého žalobkyňa nemohla byť preložená, a to z dôvodu výslovného ustanovenia obsiahnutého v talianskej Ústave, ktorého cieľom je zaručiť nestrannosť sudcov pri výkone ich funkcií, je potrebné hneď zdôrazniť, že žalobkyňa neuviedla, na ktorom ustanovení talianskej Ústavy zakladá toto tvrdenie. Aj keby platilo, že žalobkyňa odkazuje na záruku nevymeniteľnosti sudcov, ktorá je stanovená v článku 107 talianskej Ústavy, podľa ktorej sudcu nemožno preložiť bez jeho súhlasu alebo bez toho, aby sa vykonal osobitný postup, treba konštatovať, že uvedená záruka sa nemôže v predmetnom prípade uplatniť.
Žalobkyňa totiž v prvom rade nebola poverená vykonávaním funkcie prokurátorky v rámci EUPM, ale mala funkciu právneho poradcu, pre ktorú bola jej odborná skúsenosť ako prokurátorky považovaná za relevantnú. Žalobkyňa si zachovala postavenie sudcu podľa vnútroštátneho práva výlučne vo vzťahu k národným orgánom. Po tom, ako bola vyslaná do EUPM, jej postavenie v rámci EUPM nebolo postavením sudcu, ale vyslaného národného experta.
Keď po druhé žalobkyňa predložila svoju kandidatúru na post v medzinárodnom subjekte, ktorého organizácia a pravidlá fungovania nepodliehajú kontrole jej krajiny pôvodu, implicitne súhlasila s tým, že sa podriadi osobitným pravidlám uvedenej organizácie.
Zo všetkého vyššie uvedeného vyplýva, že druhá časť prvého žalobného dôvodu musí byť zamietnutá, a preto aj tento dôvod v celom rozsahu.
[
omissis
]

Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (šiesta komora)
rozhodol takto:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
H je povinná nahradiť trovy konania.

Berardis
Papasavvas
Spineanu‑Matei
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 11. apríla 2018.
Podpisy
Obsah

I. Okolnosti predchádzajúce sporu

II. Konanie na Všeobecnom súde a na Súdnom dvore

V. Právny stav

B. O návrhu na zrušenie

2. O veci samej

a) O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení ustanovení rozhodnutia 2009/906

1) O prvej časti založenej na nedostatku právomoci vedúceho EUPM na prijatie rozhodnutí týkajúcich sa preloženia zamestnancov

2) O druhej časti založenej na neexistencii konzultácie s členským štátom pôvodu pred prijatím rozhodnutia o preložení
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.
(
)	Uvádzajú sa iba tie body rozsudku, ktorých uverejnenie považuje Všeobecný súd za užitočné.