CELEX: 62019CJ0619
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu
Vide
Orhūsas konvencija
Direktīva 2003/4/EK
Vides informācijas pieejamība sabiedrībai
Infrastruktūras būvniecības projekts Stuttgart 21
Vides informācijas pieprasījuma noraidīšana
4. panta 1. punkts
Atteikuma pamati
Jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa”
Piemērojamība
Šādas informācijas apmaiņas aizsardzības ierobežojums laikā

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2003/4/EK (2003. gada 28. janvāris) par vides informācijas pieejamību sabiedrībai un par Padomes Direktīvas 90/313/EEK atcelšanu (
OV 2003, L 41, 26. lpp.
) 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta interpretāciju.
Šis lūgums ir iesniegts
Land Baden‑Württemberg
(Bādenes‑Virtembergas federālā zeme, Vācija) tiesvedībā pret D.R. par vides informācijas pieprasījumu, lai panāktu piekļuvi noteiktiem
Staatsministerium Baden‑Württemberg
(Bādenes‑Virtembergas valsts ministrija) dokumentiem par transporta infrastruktūras būvniecības un pilsētplānošanas attīstības projektu
Stuttgart 21
Štutgartes pils dārzā (
Stuttgarter Schlossgarten
, Vācija).
Atbilstošās tiesību normas
Starptautiskās tiesības
Konvencijas par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem, kas parakstīta Orhūsā 1998. gada 25. jūnijā un Eiropas Kopienas vārdā apstiprināta ar Padomes 2005. gada 17. februāra Lēmumu 2005/370/EK (
OV 2005, L 124, 1. lpp.
; turpmāk tekstā – “Orhūsas konvencija”), 4. panta 3. punktā ir noteikts:
“Lūgumu sniegt vides informāciju var noraidīt, ja:
[..]
c)
lūgums attiecas uz dokumentiem, kas ir sagatavošanas stadijā, vai valsts iestāžu iekšējo saziņu, ja šāds izņēmums ir paredzēts attiecīgās valsts tiesību aktos vai parastajā praksē, ņemot vērā sabiedrības intereses saistībā ar informācijas izpaušanu.
[..]”
Savienības tiesības
Regula (EK) Nr. 1049/2001
Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1049/2001 (2001. gada 30. maijs) par publisku piekļuvi Eiropas Parlamenta, Padomes un Komisijas dokumentiem (
OV 2001, L 145, 43. lpp.
) 4. panta 3. punktā ir paredzēts:
“Var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām, vai iestādes saņemtam dokumentam, kurš skar jautājumu, par ko tā nav pieņēmusi lēmumu, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.
Var atteikt piekļuvi dokumentam, kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām sakarā ar apspriedēm un iepriekšējām pārrunām attiecīgās iestādes iekšienē, pat tad, ja lēmums jau ir pieņemts, ja iepazīšanās ar šo dokumentu var nopietni kaitēt lēmumu pieņemšanai iestādē, ja vien iepazīšanās ar to nav saistīta ar sevišķām sabiedrības interesēm.”
Regula (EK) Nr. 1367/2006
Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1367/2006 (2006. gada 6. septembris) par to, kā Kopienas iestādēm un struktūrām piemērot Orhūsas Konvenciju par pieeju informācijai, sabiedrības dalību lēmumu pieņemšanā un iespēju griezties tiesu iestādēs saistībā ar vides jautājumiem (
OV 2006, L 264, 13. lpp.
), 3. pantā ir noteikts:
“Regula [Nr. 1049/2001] attiecas uz jebkura pieprasījuma iesniedzēja pieprasījumu piekļūt vides informācijai, kas ir Kopienas iestāžu un struktūru rīcībā, bez diskriminācijas pilsonības, tautības vai dzīvesvietas dēļ un – attiecībā uz juridisku personu – bez diskriminācijas juridiskās adreses vai faktiskās darbības vietas dēļ.
[..]”
Regulas Nr. 1367/2006 6. panta “Izņēmumu piemērošana pieprasījumiem piekļūt vides informācijai” 6. panta 1. punktā ir paredzēts:
“Attiecībā uz Regulas [Nr. 1049/2001] 4. panta 2. punkta pirmo un trešo ievilkumu, izņemot izmeklēšanas, [..] uzskata, ka pastāv sevišķas sabiedrības intereses informācijas izpaušanā, ja pieprasītā informācija attiecas uz emisijām vidē. Attiecībā uz pārējiem Regulas[Nr. 1049/2001] 4. pantā paredzētajiem izņēmumiem noraidījuma pamatojumus interpretē sašaurināti, ņemot vērā sabiedrības intereses informācijas izpaušanā un to, vai pieprasītā informācija attiecas uz emisijām vidē.”
Direktīva 2003/4
Direktīvas 2003/4 1., 5. un 16. apsvērums ir formulēts šādi:
“(1)
Plašāka pieeja vides informācijai un šādas informācijas izplatīšana palīdz pievērst sabiedrības uzmanību vides problēmām, veicina viedokļu brīvu apmaiņu, sabiedrības efektīvāku līdzdalību lēmumu pieņemšanā vides jomā un galu galā palīdz uzlabot vidi.
[..]
(5)
Eiropas Kopiena 1998. gada 25. jūnijā parakstīja [Orhūsas konvenciju]. Kopienas tiesību aktu noteikumiem jābūt saskaņā ar konvenciju, lai Eiropas Kopiena varētu to ratificēt.
[..]
(16)
Tiesības iegūt informāciju paredz, ka informācijas publiskums ir vispārējs noteikums un ka publiskās institūcijas drīkst noraidīt pieprasījumu pēc vides informācijas tikai īpašos un skaidri noteiktos gadījumos. Atteikuma iemeslus nedrīkst tulkot paplašināti, turklāt sabiedrības ieguvums informācijas publiskošanas gadījumā jāizvērtē attiecībā pret ieguvumu atteikuma gadījumā. Atteikuma iemesli jāpaskaidro informācijas pieprasītājam šajā direktīvā noteiktajā termiņā.”
Saskaņā ar šīs direktīvas 1. pantu:
“Šīs direktīvas mērķi ir:
a)
garantēt publisko institūciju rīcībā esošās vai tām pieejamās vides informācijas iegūšanas tiesības un izklāstīt pamatnoteikumus un praktiskus pasākumus attiecībā uz šo tiesību izmantošanu, un
b)
nodrošināt, ka vides informācija tādējādi kļūst arvien plašāk pieejama un tiek publiski izplatīta, lai panāktu cik iespējams plašu sistemātisku vides informācijas publisku pieejamību un izplatīšanu. [..]”
Šīs direktīvas 2. pantā “Definīcijas” ir paredzēts:
“Šajā direktīvā:
1.
“Vides informācija” ir jebkura informācija rakstiskā, vizuālā, audio, elektroniskā vai citā formā par:
a)
vides elementu, piemēram, gaisa un atmosfēras, ūdeņu, augsnes, zemes, ainavu un dabas teritoriju, tostarp mitrāju, piekrastes un jūras teritoriju, stāvokli, bioloģisko daudzveidību un tās komponentiem, tostarp ģenētiski modificētiem organismiem, un par šo elementu mijiedarbību;
[..]
c)
tādiem pasākumiem (arī administratīviem pasākumiem) kā politika, tiesību akti, plāni, programmas, nolīgumi vides jomā un darbības, kas ietekmē vai var ietekmēt a) un b) apakšpunktā minētos vides elementus un faktorus, kā arī pasākumi vai darbības, kuri paredzēti šo elementu aizsardzībai;
[..]
f)
cilvēku veselības stāvokli un drošību, vajadzības gadījumā arī barošanās ķēdes piesārņojumu, cilvēku dzīves apstākļiem, kultūras objektiem un celtnēm, ciktāl tos ietekmē vai var ietekmēt a) apakšpunktā minēto vides elementu stāvoklis, vai – ar minēto elementu starpniecību – jebkurš no b) un c) apakšpunktā minētajiem faktoriem.
2.
“Publiska institūcija” ir:
a)
valdība vai cita valsts pārvaldes iestāde, arī valsts padomdevēja struktūra valsts, reģionu vai vietējā līmenī;
[..].
3.
“Publiskas institūcijas rīcībā esošā informācija” ir tās rīcībā esoša vides informācija, ko sagatavojusi vai saņēmusi minētā institūcija.
[..]
5.
“Informācijas pieprasītājs” ir jebkura fiziska vai juridiska persona, kas pieprasa vides informāciju.
[..]”
Minētās direktīvas 3. panta “Vides informācijas pieejamība pēc pieprasījuma” 1. punktā ir paredzēts:
“Dalībvalstis nodrošina, lai publiskajām institūcijām, neprasot pamatojumu, saskaņā ar šīs direktīvas noteikumiem būtu pienākums sniegt to rīcībā esošo vai tām pieejamo vides informāciju ikvienam informācijas pieprasītājam, kas iesniedzis pieprasījumu.”
Saskaņā ar šīs pašas direktīvas 4. pantu “Izņēmumi”:
“1.   Dalībvalstis var paredzēt, ka vides informācijas pieprasījums tiek noraidīts, ja:
[..]
d)
pieprasījums skar materiālus, kas ir sagatavošanas procesā, vai nepabeigtus dokumentus un datus;
e)
pieprasījums skar iekšēju informācijas apmaiņu – ņemot vērā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā.
Ja pieprasījumu noraida, pamatojoties uz to, ka tas skar materiālus sagatavošanas procesā, publiskā institūcija paziņo, kura institūcija veic materiālu sagatavošanu, un paredzamo laiku, kas nepieciešams darba pabeigšanai.
2.   Dalībvalstis var paredzēt, ka vides informācijas pieprasījumu noraida, ja informācijas izpaušana var kaitēt:
a)
publisko institūciju iekšējo lietu konfidencialitātei, ja šāda konfidencialitāte ir paredzēta tiesību aktā;
[..].
Panta 1. un 2. punktā minētā atteikuma iemeslus nedrīkst tulkot paplašināti, katrā konkrētā gadījumā ņemot vērā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā. Katrā konkrētā gadījumā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā pretstata ieguvumam atteikuma gadījumā. Piemērojot 2. punkta a), d), f), g) un h) apakšpunktu, dalībvalstis nedrīkst paredzēt pieprasījuma atteikumu, ja pieprasītā informācija skar piesārņojuma emisiju vidē.
[..]
4.   Informācijas pieprasītāja pieprasīto vides informāciju, kas ir publisko institūciju rīcībā vai pieejama tām, sniedz daļēji, ja ir iespējams nodalīt informāciju, uz kuru attiecas 1. punkta d) un e) apakšpunkts vai 2. punkts, no pārējās pieprasītās informācijas.
5.   Par atteikumu pilnībā vai daļēji sniegt pieprasīto informāciju paziņo [..] informācijas pieprasītājam [..]. Paziņojumā norāda atteikuma iemeslus un tajā iekļauj informāciju par pārskatīšanas procedūru, kas paredzēta saskaņā ar 6. pantu.”
Vācijas tiesību akti
2014. gada 25. novembra
Umweltverwaltungsgesetz Baden‑Württemberg
(Bādenes‑Virtembergas Likums par vides aizsardzību;
GBl
. 2014, 592) – kas grozīts ar 2018. gada 28. novembra likuma (
GBl
. 2018, 439) 1. pantu – 28. panta 2. punkta 2. apakšpunktā ir paredzēts:
“Ja informācijas pieprasījums skar iestādes, kurai ir pienākums sniegt informāciju, iekšējo informācijas apmaiņu 23. panta 1. punkta izpratnē, tas ir jānoraida, izņemot gadījumu, kad sabiedrības ieguvums no informācijas izpaušanas ir lielāks.”
Pamatlieta un prejudiciālie jautājumi
Pamatlieta ir par pieprasījumu, ko fiziska persona, proti, D.R., iesniedza Bādenes‑Virtembergas valsts ministrijai, lai iegūtu piekļuvi dokumentiem saistībā ar koku ciršanu Štutgartes pils dārzā 2010. gada oktobrī, kura tika veikta, īstenojot infrastruktūras būvniecības un pilsētplānošanas projektu
Stuttgart 21
.
Šie dokumenti ietver, pirmkārt, Bādenes‑Virtembergas valsts ministrijas vadībai sniegto informāciju par policijas darbību Štutgartes pils dārzā 2010. gada 30. septembrī pārskatīšanai izveidotās izmeklēšanas komitejas darbu norisi un, otrkārt, informāciju par ministrijas piezīmēm par samierināšanas procedūru, kas saistībā ar projektu
Stuttgart 21
ir īstenota 2010. gada 10. un 23. novembrī.
Prasība, ko D.R. cēla par piekļuves atteikumu, pirmajā instancē tika noraidīta, bet to apmierināja
Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg
(Bādenes‑Virtembergas federālās zemes Augstākā administratīvā tiesa, Vācija). Šī tiesa, konstatējusi, ka pieprasījums pamatlietā attiecas uz vides informāciju, nosprieda, ka D.R. prasītajiem dokumentiem nav piemērojams neviens no iemesliem atteikt piekļuvi informācijai. Attiecībā it īpaši uz atteikuma iemeslu saistībā ar publisko institūciju “iekšējo informācijas apmaiņu”: uz to vairs nevar atsaukties pēc tam, kad ir noslēdzies publiskās institūcijas, kurai informācija tiek lūgta, lēmumu pieņemšanas process.
Bādenes‑Virtembergas federālā zeme par šo spriedumu iesniedza revīzijas sūdzību
Bundesverwaltungsgericht
(Federālā administratīvā tiesa, Vācija).
Šī tiesa balstās uz premisu, ka D.R. ir lūdzis piekļuvi vides informācijai – kā tā ir definēta Direktīvas 2003/4 2. panta 1. punkta c) apakšpunktā –, kas ir publisko institūciju rīcībā. Ar saviem jautājumiem tā vēlas noskaidrot, vai šī informācija ir kvalificējama kā “iekšējā informācijas apmaiņa” – uz kuru tad attiektos Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā paredzētais atteikuma iemesls – un, ja tā, vai šī atteikuma iemesla piemērojamība ir ierobežota laikā.
Attiecībā uz pirmo uzdoto jautājumu
Bundesverwaltungsgericht
norāda, ka Direktīvas 2003/4 jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” nav definēts, bet tās 4. panta 2. punkta otrajā daļā ir prasīts, lai tajā uzskaitītie atteikuma iemesli tiktu tulkoti šauri.
Ņemot vērā šo interpretācijas noteikumu,
Bundesverwaltungsgericht
uzskata, ka jēdziens “iekšējā” var aptvert informāciju, kas nav atstājusi institūcijas iekšējo apriti, izņemot informāciju, kas ir paredzēta izpaušanai. Attiecībā uz jēdzienu “informācijas apmaiņa” rodas jautājums, vai tas apzīmē noteiktas kvalitātes informāciju un – it īpaši – vai tiek prasīts, lai tā būtu adresēta kādam saņēmējam.
Turklāt no Apvienoto Nāciju Organizācijas Eiropas Ekonomikas komisijas publicētā dokumenta “Orhūsas konvencija, piemērošanas rokasgrāmata” (otrais izdevums, 2014. gads; turpmāk tekstā – “Orhūsas konvencijas piemērošanas rokasgrāmata”) izriet, ka dažās valstīs “iekšējai informācijas apmaiņai” paredzētās atkāpes mērķis ir aizsargāt ierēdņu personiskos viedokļus, bet tā neattiecas uz faktu dokumentiem.
Attiecībā uz otro un trešo uzdoto jautājumu par Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta piemērojamību laikā iesniedzējtiesa uzskata, ka šīs tiesību normas formulējums liedz stingri ierobežot tās piemērojamību laikā. Nekas cits neizrietot arī no atbilstošās Orhūsas konvencijas tiesību normas, kā arī no tās piemērošanas rokasgrāmatas. Tas ir citādi attiecībā uz šīs direktīvas 4. panta 1. punkta pirmās daļas d) apakšpunktā paredzēto atteikuma iemeslu, kurš attiecas uz materiāliem, kas ir sagatavošanas procesā, kā arī uz nepabeigtiem dokumentiem un datiem, – pats tā formulējums ierobežo tā piemērojamību laikā.
Attiecībā uz Eiropas Parlamenta, Eiropas Savienības Padomes un Eiropas Komisijas rīcībā esošiem iekšējiem dokumentiem Regulas Nr. 1049/2001 4. panta 3. punkts pieļauj to aizsardzību pēc lēmumu pieņemšanas procesa beigām. Ar Regulu Nr. 1367/2006, kas tika pieņemta īpaši Orhūsas konvencijas piemērošanai Savienības iestādēm, šis noteikums netika mainīts.
“Iekšējai informācijas apmaiņai” paredzētais atteikuma iemesls turklāt būtu jāsalīdzina ar Direktīvas 2003/4 4. panta 2. punkta pirmās daļas a) apakšpunktā nostiprināto iemeslu, kura mērķis ir aizsargāt publisko institūciju iekšējo lietu konfidencialitāti. Šis pēdējais iemesls ir piemērojams arī pēc lēmumu pieņemšanas procesu pabeigšanas, kā izriet no Tiesas 2012. gada 14. februāra sprieduma Flachglas Torgau (
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
57.
punkts). Tādējādi plaša “iekšējai informācijas apmaiņai” paredzētā atteikuma iemesla interpretācija draudētu laupīt nozīmi iekšējo lietu konfidencialitātes iemeslam.
Turklāt, ņemot vērā prasību atteikuma iemeslus interpretēt šauri,
Bundesverwaltungsgericht
uzskata, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā un 2. punkta otrās daļas otrajā teikumā prasītā ieguvuma informācijas izpaušanas gadījumā un ieguvuma atteikuma gadījumā izsvēršana varētu ierobežot iespēju atsaukties uz “iekšējai informācijas apmaiņai” paredzēto atteikuma iemeslu, it īpaši tad, ja laika gaitā interese saglabāt informācijas konfidencialitāti samazinās.
Visbeidzot, ja Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta piemērošanas joma būtu ierobežojama laikā, tad lēmumu pieņemšanas procesa ilgums nebūtu vienmēr atbilstošs kritērijs, lai noteiktu tās tvērumu. Administratīvajā procesā ne katras vides informācijas izskatīšanas rezultātā tiek pieņemts lēmums.
Šādos apstākļos
Bundesverwaltungsgericht
(Federālā administratīvā tiesa) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1)
Vai [Direktīvas 2003/4] 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” ietver visu informācijas apmaiņu, kas netiek izpausta ārpus iestādes, kurai ir pienākums sniegt informāciju, iekšējām struktūrām?
2)
Vai “iekšējās informācijas apmaiņas” aizsardzība saskaņā ar [Direktīvas 2003/4] 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktu ir spēkā neierobežotu laiku?
3)
Ja atbilde uz otro jautājumu ir noraidoša: vai “iekšējās informācijas apmaiņas” aizsardzība saskaņā ar [Direktīvas 2003/4] 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktu ir spēkā tikai tik ilgi, līdz iestāde, kurai ir pienākums sniegt informāciju, ir pieņēmusi lēmumu vai ir pabeigts cits administratīvs process?”
Par prejudiciālajiem jautājumiem
Par pirmo jautājumu
Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa vaicā, vai Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” ietver visu informāciju, kas nav izpausta ārpus iestādes iekšējām struktūrām.
Iesākumā ir jāatgādina, ka, pieņemot Direktīvu 2003/4, Savienības likumdevējs ir vēlējies nodrošināt Savienības tiesību saderību ar Orhūsas konvenciju, paredzot vispārēju sistēmu ar mērķi nodrošināt, lai ikvienam informācijas pieprasītājam šīs direktīvas 2. panta 5. punkta nozīmē būtu tiesības piekļūt valsts iestāžu rīcībā esošajai vai tām pieejamai vides informācijai, nepamatojot tās nepieciešamību (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2012. gada 14. februāris, Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
31.
punkts).
Jāuzsver arī, ka ar Direktīvu 2003/4 garantētās piekļuves tiesības ir piemērojamas vienīgi, ciktāl pieprasītā informācija atbilst šajā direktīvā paredzētajiem kritērijiem par sabiedrības piekļuvi dokumentiem, kas it īpaši prasa, lai tā būtu “vides informācija” šīs direktīvas 2. panta 1. punkta izpratnē, un tas, ciktāl tas skar pamatlietu, ir jāpārbauda iesniedzējtiesai (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2012. gada 14. februāris, Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
32.
punkts).
Attiecībā uz Direktīvas 2003/4 mērķiem tās 1. pantā ir it īpaši precizēts, ka tās mērķis ir garantēt piekļuvi valsts iestāžu rīcībā esošajai vai tām pieejamai vides informācijai un nodrošināt, lai vides informācija tādējādi kļūtu arvien plašāk pieejama un tiktu publiski izplatīta (spriedums, 2012. gada 14. februāris, Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
39.
punkts).
Tomēr Savienības likumdevējs Direktīvas 2003/4 4. pantā ir paredzējis, ka dalībvalstis var paredzēt izņēmumus tiesībām piekļūt vides informācijai. Ciktāl šādi izņēmumi patiešām ir transponēti valsts tiesībās, valsts iestādes uz tiem var atsaukties, lai noraidītu tām iesniegtos informācijas pieprasījumus.
Šajā gadījumā no iesniedzējtiesas nolēmuma izriet, ka ar Bādenes‑Virtembergas Likuma par vides aizsardzību 28. panta 2. punkta 2. apakšpunktu ir transponēts Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā paredzētais izņēmums, atbilstoši kuram vides informācijas pieprasījums tiek noraidīts, ja pieprasījums skar iekšēju informācijas apmaiņu – ņemot vērā sabiedrības ieguvumu informācijas izpaušanas gadījumā.
Kā izriet no Direktīvas 2003/4 sistēmas un it īpaši no tās 4. panta 2. punkta otrās daļas, kā arī no tās 16. apsvēruma, informācijas publiskums ir vispārējs noteikums un publiskās institūcijas drīkst noraidīt pieprasījumu pēc vides informācijas tikai īpašos un skaidri noteiktos gadījumos. Tādējādi izņēmumi no piekļuves tiesībām ir jātulko šauri, lai sabiedrības ieguvumu informācijas publiskošanas gadījumā izvērtētu attiecībā pret ieguvumu atteikuma gadījumā (spriedums, 2011. gada 28. jūlijs, Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
22.
punkts).
Turklāt saskaņā ar pastāvīgo judikatūru gan no vajadzības Savienības tiesības piemērot vienveidīgi, gan no vienlīdzības principa izriet, ka Savienības tiesību norma, kurā tās satura un piemērošanas jomas noskaidrošanai nav nevienas tiešas norādes uz dalībvalstu tiesībām, parasti visā Eiropas Savienībā ir interpretējama autonomi un vienveidīgi, ņemot vērā attiecīgās normas kontekstu un attiecīgā tiesiskā regulējuma mērķi (spriedums, 2012. gada 14. februāris, Flachglas Torgau,
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
37.
punkts).
Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā paredzētais izņēmums no piekļuves tiesībām attiecībā uz iekšēju informācijas apmaiņu jāinterpretē, ņemot vērā šos apsvērumus.
Attiecībā uz jēdzienu “iekšējā informācijas apmaiņa” ir jānorāda, ka Direktīvā 2003/4 šis jēdziens nav definēts un tajā nav arī atsauces uz dalībvalstu tiesībām šajā ziņā. Tādējādi ir jāsniedz autonoma interpretācija atbilstoši šā sprieduma 34. punktā minētajai judikatūrai.
Attiecībā, pirmām kārtām, uz Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā izmantoto jēdzienu “iekšējā informācijas apmaiņa” ir uzskatāms, kā secinājumu 20. un 21. punktā ir norādījis ģenerāladvokāts, ka ar šo jēdzienu ir domāta informācija, ko tās autors ir adresējis tās adresātam, turklāt šis adresāts var būt gan abstrakta struktūra, piemēram, pārvaldes “locekļi” vai juridiskas personas “valde”, gan konkrēta persona, kas tajā ietilpst, piemēram, darbinieks vai ierēdnis.
Šo jēdziena “iekšējā informācijas apmaiņa” interpretāciju apstiprina Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta konteksts.
Orhūsas konvencijas 4. panta 3. punkta c) apakšpunktā ir paredzēts izņēmums no tiesībām piekļūt vides informācijai gadījumā, ja lūgums attiecas uz dokumentiem, kas ir sagatavošanas stadijā, vai valsts iestāžu iekšējo saziņu. Tādējādi šajā tiesību normā ir nošķirti “dokumenta” un “saziņas” [informācijas apmaiņas] jēdzieni.
Kā ģenerāladvokāts ir norādījis secinājumu 23. un 24. punktā, šo pašu nošķiršanu ir pārņēmis Savienības likumdevējs, kas Orhūsas konvencijas 4. panta 3. punkta c) apakšpunktu ir transponējis divās atsevišķās tiesību normās. Pirmkārt, Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas d) apakšpunktā ir ietverts izņēmums, kas attiecas uz materiāliem, kuri ir sagatavošanas procesā, vai nepabeigtiem dokumentiem un datiem, un, otrkārt, šīs pašas direktīvas 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā ir paredzēts izņēmums attiecībā uz iekšēju informācijas apmaiņu. No tā izriet, ka “informācijas apmaiņas” un “dokumenta” jēdzieniem ir piešķirama atšķirīga nozīme. It īpaši – pretstatā pirmajam jēdzienam – otrais katrā ziņā neattiecas uz informāciju, kas kādam ir adresēta.
Attiecībā, otrām kārtām, uz jēdzienu “iekšēja” no Direktīvas 2003/4 3. panta 1. punkta izriet, ka tā vides informācija, kurai ar šo direktīvu ir paredzēts piešķirt piekļuvi, ir publisku institūciju rīcībā. Saskaņā ar šīs direktīvas 2. panta 3. punktu tā tas ir tādas informācijas gadījumā, kura ir iestādes rīcībā un kuru tā ir sagatavojusi vai saņēmusi. Citiem vārdiem sakot, publiskas institūcijas, kuru rīcībā ir vides informācija, var ar to rīkoties, to apstrādāt un analizēt institūcijas ietvaros, kā arī lemt par tās izpaušanu.
No tā izriet, ka nebūt ne jebkura publiskas institūcijas rīcībā esoša informācija katrā ziņā ir “iekšēja”. Tā tas ir vienīgi tādas informācijas gadījumā, kura paliek publiskas institūcijas iekšienē, it īpaši tad, ja tā nav izpausta trešai personai vai nav darīta pieejama sabiedrībai.
Ja publiskas institūcijas rīcībā ir vides informācija, ko tā ir saņēmusi no ārēja avota, arī šī informācija var būt “iekšēja”, ja tā nav darīta pieejama sabiedrībai vai tai nebūtu bijis jātiek darītai pieejamai sabiedrībai, pirms šī institūcija to ir saņēmusi, un ja tā pēc tās saņemšanas paliek šīs institūcijas iekšienē.
Šādu jēdziena “iekšēja” interpretāciju apstiprina iekšējai informācijas apmaiņai paredzētā izņēmuma no tiesībām piekļūt vides informācijai mērķis. Šajā ziņā no paskaidrojuma par Komisijas 2000. gada 29. jūnijā iesniegtā priekšlikuma Eiropas Parlamenta un Padomes direktīvai par vides informācijas pieejamību sabiedrībai (COM(2000) 402, galīgā redakcija – COD 2000/0169 (
OV 2000, C 337 E, 156. lpp.
)) 4. pantu izriet, ka tāpat kā attiecībā uz izņēmumu saistībā ar dokumentiem, kas ir sagatavošanas procesā vai ir nepabeigti, izņēmums, kas ļauj atteikt piekļuvi iekšējai informācijas apmaiņai, ir domāts, lai apmierinātu publisku institūciju vajadzību pēc aizsargātas telpas, lai turpinātu pārdomas un veiktu iekšējas diskusijas.
Šāda vajadzība ir atzīta arī attiecībā uz vides informāciju, kas ir to Savienības iestāžu rīcībā, uz kurām attiecas Regula Nr. 1049/2001.
Šī regula ir piemērojama visiem pieprasījumiem par piekļuvi vides informācijai. Saskaņā ar tās 4. panta 3. punktu Savienības iestādes var atteikt piekļuvi dokumentam, ko iestāde izdevusi iekšējām vajadzībām vai kas satur viedokļu izklāstu iekšējām vajadzībām. Tādējādi šī tiesību norma ir paredzēta, lai nodrošinātu to, ka šo iestāžu rīcībā ir pārdomu telpa, lai tās varētu lemt par politikas risinājumiem, kuri jāizvēlas, un, iespējams, iesniedzamajiem priekšlikumiem (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2018. gada 4. septembris, ClientEarth/Komisija,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
99.
un
109.
punkts).
Ņemot vērā šā sprieduma 37.–46. punktā minētos apsvērumus, Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā attiecībā uz iekšēju informācijas apmaiņu paredzētais izņēmums no tiesībām piekļūt vides informācijai ir jāsaprot kā tāds, kas attiecas uz informāciju, kura atrodas apritē publiskas institūcijas iekšienē un kura piekļuves pieprasījuma iesniegšanas datumā nav atstājusi tās iekšējo jomu, attiecīgā gadījumā – pēc tam, kad šī institūcija to ir saņēmusi, tostarp tāpēc, ka tā ir izpausta trešai personai vai padarīta pieejama sabiedrībai.
Taisnība – kā atgādināts šā sprieduma 33. punktā, izņēmumi no piekļuves tiesībām ir jātulko šauri, izsverot sabiedrības ieguvumu informācijas publiskošanas gadījumā attiecībā pret ieguvumu tās izpaušanas atteikuma gadījumā. Tomēr šis interpretācijas noteikums nevar ierobežot Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta tvērumu, neievērojot tā formulējumu.
No tā izriet – apstāklis, ka vides informācija noteiktā brīdī var atstāt publiskas institūcijas iekšējo jomu, tostarp tad, ja tā ir domāta publicēšanai nākotnē, nevar likt to ietverošajai informācijas apmaiņai nekavējoties zaudēt tās iekšējo raksturu.
Turklāt Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta formulējums nekādā veidā nenorāda, ka jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” būtu jāinterpretē tādējādi, ka tas attiektos vienīgi uz publiskas institūcijas darbinieku personiskajiem viedokļiem un būtiskajiem dokumentiem vai ka tas neaptvertu faktiska rakstura informāciju. Šādi ierobežojumi turklāt būtu nesaderīgi ar šīs tiesību normas mērķi, proti – publiskām institūcijām radīt pasargātu telpu, lai turpinātu pārdomas un veiktu iekšējas diskusijas.
Arī Orhūsas konvencijas, kā arī tās piemērošanas rokasgrāmatas ņemšana vērā nevar likt ierobežot jēdziena “iekšējā informācijas apmaiņa” tvērumu, kāds tas aprakstīts šā sprieduma 20., 49. un 50. punktā. Pirmkārt, kā secinājumu 27. punktā ir norādījis ģenerāladvokāts, Orhūsas konvencijas 4. panta 3. punkta c) apakšpunktā pašā nav ierobežots “iekšējās informācijas apmaiņas” tvērums atkarībā no tās satura vai nozīmīguma. Otrkārt, 2012. gada 16. februāra spriedumā Solvay u.c. (
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
,
27.
punkts) Tiesa nosprieda, ka, lai gan Orhūsas konvencijas piemērošanas rokasgrāmatu var uzskatīt par skaidrojošu dokumentu, ko papildus citiem nozīmīgiem apstākļiem vajadzības gadījumā var ņemt vērā, lai interpretētu šo konvenciju, tajā ietvertajai analīzei nav nekāda saistoša spēka un tai nepiemīt tāda normatīvā piemērojamība, kāda ir konvencijas normām.
Šajā gadījumā saskaņā ar iesniedzējtiesas nolēmumā ietverto informāciju dokumenti, uz kuriem attiecas piekļuves pieprasījums, ietver, pirmkārt, informāciju, kas ir iesniegta Bādenes‑Virtembergas valsts ministrijas vadībai, un, otrkārt, šīs ministrijas piezīmes saistībā ar samierināšanas procedūras īstenošanu. No Tiesas rīcībā esošajiem lietas materiāliem neizriet, ka runa būtu par informāciju, kuras izcelsme būtu ārpus šīs ministrijas. Neskarot pārbaudes, kas jāveic iesniedzējtiesai, šķiet, ka šie dokumenti ir izveidoti, lai nodotu informāciju Bādenes‑Virtembergas valsts ministrijas iekšienē, un ka tā nav atstājusi šīs iestādes iekšējo jomu. No tā izriet, ka šie dokumenti varētu tikt kvalificēti kā “iekšējā informācijas apmaiņa” Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta izpratnē.
Ņemot vērā iepriekš minēto, uz pirmo uzdoto jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” ietver visu informāciju, kura atrodas apritē publiskas institūcijas iekšienē un kura piekļuves pieprasījuma iesniegšanas datumā nav atstājusi šīs institūcijas iekšējo jomu, attiecīgā gadījumā – pēc tam, kad šī institūcija to ir saņēmusi, un ciktāl tā pirms šīs saņemšanas nav darīta pieejama sabiedrībai vai tai nebūtu bijis jātiek darītai pieejamai sabiedrībai.
Par otro jautājumu
Ar otro jautājumu iesniedzējtiesa būtībā vaicā, vai Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tajā attiecībā uz publiskas institūcijas iekšēju informācijas apmaiņu paredzētā izņēmuma no tiesībām piekļūt vides informācijai piemērojamība ir ierobežota laikā.
Jānorāda, ka tāpat kā Orhūsas konvencijas 4. panta 3. punkta c) apakšpunkts, kas Savienības tiesībās ir transponēts ar Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktu, šī pēdējā minētā tiesību norma neietver neko, kas liecinātu par labu tās piemērojamības laikā ierobežošanai. Arī Orhūsas konvencijas piemērošanas rokasgrāmata nesatur nekādas norādes par to.
Konkrēti, pretēji Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas d) apakšpunktā ietvertajam izņēmumam no tiesībām piekļūt vides informācijai, kurš skar materiālus, kas ir sagatavošanas procesā, vai nepabeigtus dokumentus un datus, attiecībā uz iekšēju informācijas apmaiņu paredzētais izņēmums nav saistīts ar dokumentu sagatavošanu vai izstrādi. Tas nav atkarīgs arī no jebkāda administratīva procesa progresa pakāpes. Tādējādi tāda procesa vai tā posma beigas, ko iezīmē tas, ka publiska institūcija pieņem lēmumu vai pabeidz izstrādāt dokumentu, nevar būt noteicošais Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkta piemērojamībai.
Šīs tiesību normas piemērojamības laikā ierobežojums atbilst tās mērķim, kas izklāstīts šā sprieduma 44. un 50. punktā, proti – publiskām institūcijām radīt pasargātu telpu, lai turpinātu pārdomas un veiktu iekšējas diskusijas. Kā ģenerāladvokāts būtībā ir norādījis secinājumu 44. un 50. punktā, lai noteiktu, vai vajadzība aizsargāt attiecīgās informācijas apmaiņas autora personu domu brīvību un iespēju brīvi izteikties joprojām pastāv, ir jāņem vērā visi attiecīgās lietas faktiskie un tiesiskie apstākļi, kas pastāv brīdī, kad kompetentajām iestādēm ir jālemj par tām iesniegto pieprasījumu, jo, kā izriet no 2010. gada 16. decembra sprieduma Stichting Natuur en Milieu u.c. (
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
) 34. punkta, tiesības piekļūt vides informācijai kļūst konkrētas šajā datumā.
Lai gan Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā paredzētais izņēmums, protams, nav laikā neierobežots, no pašas šīs tiesību normas, kā arī no šīs direktīvas 4. panta 2. punkta otrās daļas tomēr izriet, ka piekļuves vides informācijai atteikums ar tādu pamatojumu, ka tā ir ietverta iekšējā informācijas apmaiņā, vienmēr ir jābalsta uz iesaistīto interešu izsvēršanu.
Šajā ziņā no Tiesas judikatūras izriet, ka šī izsvēršana ir jāveic, faktiski un atsevišķi izvērtējot katru situāciju, ar kādu sastopas kompetentās iestādes, izvērtējot saskaņā ar Direktīvu 2003/4 iesniegto pieprasījumu par piekļuvi vides informācijai, neizslēdzot iespēju valsts likumdevējam vispārīgā tiesību normā noteikt kritērijus, kas ļauj atvieglot šo interešu salīdzinošo novērtēšanu (šajā nozīmē skat. spriedumus, 2010. gada 16. decembris, Stichting Natuur en Milieu u.c.,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
,
58.
punkts, kā arī 2011. gada 28. jūlijs, Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
29.
punkts).
Saistībā ar Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktu šī pārbaude ir īpaši nozīmīga, jo šajā tiesību normā attiecībā uz iekšējiem dokumentiem paredzētā izņēmuma no tiesībām piekļūt vides informācijai materiālā piemērošanas joma ir īpaši plaša. Tādējādi, lai neatņemtu jēgu Direktīvai 2003/4, tās 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā un 2. punkta otrajā daļā prasītajai ieguvumu izsvēršanai ir nosakāms stingrs ietvars.
Tā kā, kā atgādināts šā sprieduma 28. punktā, ar Direktīvu 2003/4 ir gribēts nodrošināt, lai ikvienam informācijas pieprasītājam šīs direktīvas 2. panta 5. punkta nozīmē būtu tiesības piekļūt publisko institūciju rīcībā esošajai vai tām pieejamai vides informācijai, nepamatojot tās nepieciešamību, institūcija, kurai iesniegts piekļuves pieprasījums, nevar prasīt, lai informācijas pieprasītājs tai minētu īpašu interesi, kas pamatotu prasītās vides informācijas izpaušanu.
No Direktīvas 2003/4 1. apsvēruma izriet, ka starp iemesliem, kuri var liecināt par labu izpaušanai un kuri institūcijai katrā ziņā ir jāņem vērā, izsverot ieguvumus, ir – “pievērst sabiedrības uzmanību vides problēmām, veicin[āt] viedokļu brīvu apmaiņu, sabiedrības efektīvāku līdzdalību lēmumu pieņemšanā vides jomā un [..] palīdz[ēt] uzlabot vidi” (šajā ziņā skat. spriedumu, 2011. gada 28. jūlijs, Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
25.
un
26.
punkts).
Tādējādi, kā atgādināts šā sprieduma 59. punktā, piekļuves pieprasījuma pārbaudē ir jāņem vērā specifiskie ieguvumi katrā konkrētā gadījumā un publiskajai institūcijai ir arī jāpārbauda norādes, ko informācijas pieprasītājs var būt sniedzis, par iemesliem, kuri var pamatot prasītās informācijas izpaušanu.
Turklāt publiskajām institūcijām, kurām iesniegts pieprasījums par piekļuvi tādai vides informācijai, kas ietverta iekšējā informācijas apmaiņā, ir jāņem vērā laiks, kas pagājis, kopš notikusi šī informācijas apmaiņa un radusies tajā ietvertā informācija. Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunktā paredzētais izņēmums no tiesībām piekļūt vides informācijai ir piemērojams tikai tik ilgi, kamēr šāda aizsardzība ir pamatota, ņemot vērā šādas informācijas apmaiņas saturu (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2010. gada 26. janvāris, Internationaler Hilfsfonds/Komisija,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
,
56.
punkts).
It īpaši, ja, ņemot vērā mērķi publiskām institūcijām radīt pasargātu telpu, lai tās turpinātu pārdomas un veiktu iekšējas diskusijas, iekšējā informācijas apmaiņā ietvertā informācija pamatoti varētu netikt izpausta piekļuves pieprasījuma brīdī, publiskai institūcijai savukārt varētu būt jāuzskata, ka laika notecējuma dēļ tā ir kļuvusi vēsturiska un šī iemesla dēļ tā ir zaudējusi savu sensitīvo raksturu, ja kopš tās rašanās brīža ir pagājis zināms laiks (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2018. gada 19. jūnijs, Baumeister,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
,
54.
punkts).
Turklāt, pārbaudot piekļuves vides informācijai pieprasījumu, attiecīgajai publiskajai institūcijai atbilstoši Direktīvas 2003/4 4. panta 4. punktam ir jāpārliecinās, vai noteiktu prasīto informāciju var nodalīt no informācijas, uz kuru attiecas piemērojamais izņēmums no piekļuves tiesībām, un tādējādi tā var to izpaust daļēji.
Par visu to pienākumu, kuri, kā izriet no šā sprieduma 58.–66. punkta, ir uzlikti publiskajām institūcijām, tām izskatot piekļuves vides informācijai pieprasījumu, it īpaši pienākuma izsvērt iesaistītās intereses, ievērošanu ir jāvar pārliecināties attiecīgajai personai, un to jāvar pārbaudīt valsts tiesībās paredzētās pārskatīšanas procedūrās administratīvā kārtā vai tiesā saskaņā ar Direktīvas 2003/4 6. pantu.
Lai izpildītu šo prasību, Direktīvas 2003/4 4. panta 5. punktā ir paredzēts, ka par atteikumu sniegt informāciju paziņo informācijas pieprasītājam, norādot iemeslus, ar kuriem pamatots atteikums.
Kā ģenerāladvokāts norādījis secinājumu 34. punktā, šis pienākums norādīt pamatojumu nav izpildīts, ja publiskā institūcija tikai formāli atsaucas uz kādu no Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punktā paredzētajiem izņēmumiem. Gluži pretēji – publiskajai institūcijai, kas pieņem lēmumu atteikties sniegt vides informāciju, ir jānorāda iemesli, kuru dēļ tā uzskata, ka ar šīs informācijas izpaušanu varētu konkrēti un faktiski tikt kaitēts interesei, kas tiek aizsargāta ar attiecīgo izņēmumu. Turklāt šāda kaitējuma riskam ir jābūt saprātīgi paredzamam, nevis tikai hipotētiskam (pēc analoģijas skat. spriedumu, 2011. gada 21. jūlijs, Zviedrija/MyTravel un Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
76.
punkts).
Ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, uz otro jautājumu ir jāatbild, ka Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tajā attiecībā uz publiskas institūcijas iekšēju informācijas apmaiņu paredzētā izņēmuma no tiesībām piekļūt vides informācijai piemērojamība nav ierobežota laikā. Tomēr šis izņēmums ir piemērojams tikai tik ilgi, kamēr prasītās informācijas aizsardzība ir pamatota.
Par trešo jautājumu
Ņemot vērā uz otro jautājumu sniegto atbildi, uz trešo jautājumu nav jāatbild.
Par tiesāšanās izdevumiem
Attiecībā uz pamatlietas pusēm šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto pušu izdevumi, nav atlīdzināmi.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (pirmā palāta) nospriež:

1)
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2003/4/EK (2003. gada 28. janvāris) par vides informācijas pieejamību sabiedrībai un par Padomes Direktīvas 90/313/EEK atcelšanu 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka jēdziens “iekšējā informācijas apmaiņa” ietver visu informāciju, kura atrodas apritē publiskas institūcijas iekšienē un kura piekļuves pieprasījuma iesniegšanas datumā nav atstājusi šīs institūcijas iekšējo jomu, attiecīgā gadījumā – pēc tam, kad šī institūcija to ir saņēmusi, un ciktāl tā pirms šīs saņemšanas nav darīta pieejama sabiedrībai vai tai nebūtu bijis jātiek darītai pieejamai sabiedrībai.

2)
Direktīvas 2003/4 4. panta 1. punkta pirmās daļas e) apakšpunkts ir jāinterpretē tādējādi, ka tajā attiecībā uz publiskas institūcijas iekšēju informācijas apmaiņu paredzētā izņēmuma no tiesībām piekļūt vides informācijai piemērojamība nav ierobežota laikā. Tomēr šis izņēmums ir piemērojams tikai tik ilgi, kamēr prasītās informācijas aizsardzība ir pamatota.

[Paraksti]
(
*1
)	Tiesvedības valoda – vācu.