CELEX: 62021CJ0401
Kasační opravný prostředek
Fond soudržnosti a Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR)
Nařízení (EU) č. 1303/2013
Použitelná míra spolufinancování
Změna míry, k níž došlo mezi podáním konečné žádosti o průběžnou platbu a schválením účetní závěrky
Zásady jednoročního účetního období a zákazu zpětné účinnosti

Kasačním opravným prostředkem se Rumunsko domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 14. dubna 2021, Rumunsko v. Komise (
T‑543/19
, dále jen napadený rozsudek,
EU:T:2021:193
), kterým Tribunál zamítl jeho žalobu znějící na částečné zrušení rozhodnutí Komise C (2019) 4027 final ze dne 23. května 2019 (dále jen „sporné rozhodnutí“), pokud jde o schválení účetní závěrky a výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) za účetní rok 2017/2018 a pro operační program CCI 2014RO16M1OP001 „Velká infrastruktura“, s použitím míry spolufinancování pro první a druhou prioritní osu tohoto operačního programu ve výši 75 %, a nikoli 85 %.
Právní rámec
Článek 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 320
, a oprava
Úř. věst. 2016, L 200, s. 140
), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) 2018/1046 ze dne 18. července 2018 (
Úř. věst. 2018, L 193, s. 1
) (dále jen „nařízení č. 1303/2013“) zní takto:
„Toto nařízení stanoví obecná pravidla použitelná na Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský sociální fond (ESF), Fond soudržnosti, Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF), které provádí svou činnost ve společném rámci (dále jen „evropské strukturální a investiční fondy“ či ,fondy ESI‘)“. […]
Část třetí stanoví obecná pravidla pro EFRR, ESF (společně dále jen „strukturální fondy“) a Fond soudržnosti, pokud jde o úkoly, přednostní cíle a uspořádání strukturálních fondů a Fondu soudržnosti (dále jen „fondy“), kritéria, jež musí členské státy a regiony splnit, aby se staly způsobilými pro získání podpory z fondů, dostupné finanční zdroje a kritéria pro jejich přidělování.
Část čtvrtá stanoví obecná pravidla pro fondy a ENRF, pokud jde o řízení a kontrolu, finanční řízení, účetnictví a finanční opravy.
[…]“
Článek 2 bod 4 tohoto nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
4) ,pravidly pro daný fond‘ ustanovení obsažená v části třetí nebo čtvrté tohoto nařízení či v nařízení, jímž se řídí jeden nebo několik fondů ESI, uvedeném v čl. 1 čtvrtém pododstavci, nebo zavedená na jejich základě.“
Článek 120 uvedeného nařízení, nadepsaný „Určení míry spolufinancování“, stanoví:
„1.   V rozhodnutí [Evropské] [k]omise o přijetí operačního programu se stanoví míra spolufinancování a maximální výše podpory z fondů pro každou prioritní osu. Pokud se prioritní osa týká více než jedné kategorie regionů nebo více než jednoho fondu, stanoví v nutných případech rozhodnutí Komise míru spolufinancování podle kategorie regionu a fondu.
2.   U každé prioritní osy se v rozhodnutí Komise stanoví, zda se míra spolufinancování pro danou prioritní osu má vztahovat na:
a)
celkové způsobilé výdaje, včetně výdajů z veřejných zdrojů a soukromých zdrojů; nebo
b)
způsobilé výdaje z veřejných zdrojů.
3.   Míra spolufinancování na úrovni každé prioritní osy, a případně podle kategorie regionu a fondu, operačních programů v rámci cíle Investice pro růst a zaměstnanost nesmí přesáhnout:
a)
85 % pro Fond soudržnosti;
[…]
Komise provede přezkum k posouzení toho, zda je odůvodněné zachovat míru spolufinancování uvedenou v druhém pododstavci po 30. červnu 2017 a případně předloží do 30. června 2016 legislativní návrh.
[…]“
Článek 130 téhož nařízení, nadepsaný „Společná pravidla pro výpočet průběžných plateb a vyplacení konečného zůstatku“, v odstavci 1 stanoví:
„Jako průběžnou platbu uhradí Komise 90 % z částky vyplývající z uplatnění míry spolufinancování stanovené pro každou prioritu v rozhodnutí o přijetí operačního programu na způsobilé výdaje na danou prioritu uvedenou v žádosti o platbu. Komise určí výši zbývajících prostředků, které mají být vyplaceny jako průběžné platby nebo vráceny zpět v souladu s článkem 139.“
Článek 131 odst. 1 nařízení č. 1303/2013 zní takto:
„Žádosti o platbu musí pro každou prioritu obsahovat:
a)
celkovou výši způsobilých výdajů, které vznikly příjemci a byly zaplaceny při provádění operací, zanesenou v účetním systému certifikačního orgánu;
b)
celkovou výši výdajů z veřejných zdrojů, které vznikly při provádění operací, zanesenou v účetním systému certifikačního orgánu.
[…]“
Článek 135 tohoto nařízení, nadepsaný „Lhůty pro podávání žádostí o průběžné platby a pro jejich vyplácení“, zní takto:
„1.   Certifikační orgán podává v souladu s čl. 131 odst. 1 pravidelně žádosti o průběžné platby k pokrytí částek zanesených v účetním systému v daném účetním roce. Pokud to však certifikační orgán považuje za nezbytné, může uvést takové částky v žádostech o platbu předložených v následujících účetních obdobích.
2.   Certifikační orgán předloží konečné žádosti o průběžnou platbu do 31. července po konci předchozího účetního období a v každém případě před první žádostí o průběžnou platbu na další účetní období.
3.   První žádost o průběžnou platbu nesmí být podána dříve, než je Komisi oznámeno určení řídicího orgánu a certifikačního orgánu podle článku 124.
4.   Průběžné platby se neposkytují na operační program, pokud výroční zpráva o provádění nebyla zaslána Komisi v souladu s pravidly pro daný fond.
5.   V závislosti na dostupných finančních prostředcích provede Komise průběžnou platbu nejpozději do 60 dnů ode dne, kdy byla žádost o platbu zaregistrována u Komise.“
Článek 137 uvedeného nařízení, který upravuje účetní závěrku, stanoví:
„1.   Komisi se předkládá účetní závěrka uvedená v čl. 63 odst. 5 písm. a) a odst. 6 […] nařízení [(EU, Euratom) č. 966/2012 Evropského parlamentu a Rady ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (
Úř. věst. 2012, L 298, s. 1
)] za každý operační program. Tato účetní závěrka pokrývá účetní rok a na úrovni každé priority, případně fondu a kategorie regionů zahrnuje:
a)
celkovou výši způsobilých výdajů vedenou v účetních systémech certifikačního orgánu, která byla zahrnuta v žádostech o platbu předložených Komisi v souladu s článkem 131 a čl. 135 odst. 2 do 31. července následujícího po ukončení účetního roku, celkovou výši odpovídajících výdajů z veřejných zdrojů vynaložených při provádění operací a celkovou částku odpovídajících plateb vyplacených příjemcům podle čl. 132 odst. 1;
[…]
d)
pro každou prioritu porovnání výdajů uvedených podle písmene a) s výdaji vykázanými za tentýž účetní rok v žádostech o platbu, spolu s vysvětlením případných rozdílů.
2.   Pokud jsou výdaje předtím uvedené v žádosti o průběžnou platbu pro daný účetní rok vyjmuty členským státem z jeho účetní závěrky z důvodu probíhajícího posouzení zákonnosti a správnosti těchto výdajů, mohou být v žádosti o průběžnou platbu související s následujícími účetními roky uvedeny některé nebo všechny výdaje, které jsou následně shledány zákonnými a správnými.
[…]“
Článek 139 téhož nařízení, nadepsaný „Kontrola a schválení účetní závěrky“, stanoví:
„1.   Komise provede kontrolu dokumentů předložených členským státem podle článku 138. Na žádost Komise poskytne členský stát veškeré dodatečné informace potřebné k tomu, aby umožnil Komisi ve lhůtě uvedené v článku 84 zjistit, zda je účetní závěrka úplná, přesná a pravdivá.
2.   Komise schválí účetní závěrku, pokud dospěje k závěru, že je úplná, přesná a pravdivá. Komise dojde k takovému závěru v případě, že auditní orgán poskytl výrok bez výhrad, pokud jde o úplnost, přesnost a pravdivost účetní závěrky, pokud Komise nemá konkrétní důkazy o tom, že je výrok auditora ohledně účetní závěrky nespolehlivý.
[…]
6.   Na základě schválené účetní závěrky Komise vypočítá částku k tíži fondů a ENRF za příslušný účetní rok a následné úpravy, pokud jde o platby převáděné členským státům. Komise vezme v úvahu:
a)
zaúčtované částky uvedené v čl. 137 odst. 1 písm. a) a částky, u kterých se použije míra spolufinancování pro každou prioritu;
b)
celkovou částku plateb provedených Komisí v průběhu daného účetního roku, která se skládá z:
i)
částky průběžných plateb vyplacených Komisí v souladu s čl. 130 odst. 1 a článkem 24 a
ii)
částky ročního předběžného financování vyplaceného podle čl. 134 odst. 2.
7.   Po provedení výpočtu podle odstavce 6 Komise zúčtuje příslušné každoroční předběžné financování a vyplatí veškeré dodatečné splatné částky během 30 dnů po schválení účetní závěrky. Pokud existuje částka, která má být získána zpět od členského státu, musí být předmětem inkasního příkazu vydaného Komisí, který se provádí pokud možno započtením proti částce splatné příslušnému členskému státu v rámci následujících plateb na stejný operační program. Takové zpětné získání finanční částky nepředstavuje finanční opravu a nesnižuje podporu příslušného operačního programu poskytovanou z fondů a z ENRF. Částka získaná zpět představuje v souladu s čl. 177 odst. 3 […] nařízení [č. 966/2012] účelově vázaný příjem.
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu
Skutečnosti předcházející sporu byly popsány Tribunálem v bodech 1 až 10 napadeného rozsudku a pro účely tohoto řízení je lze shrnout následovně.
Prováděcím rozhodnutím C (2015) 4823 final ze dne 9. července 2015 (dále jen „prováděcí rozhodnutí z roku 2015“) přijatým na základě čl. 29 odst. 4 a čl. 96 odst. 10 nařízení č. 1303/2013 Komise schválila některé prvky operačního programu CCI 2014RO16M1OP001 „Velká infrastruktura“ za účelem získání podpory z EFRR a Fondu soudržnosti na základě cíle týkajícího se investic pro růst a zaměstnanost v Rumunsku pro období od 1. ledna 2014 do 31. prosince 2020 (dále jen „operační program“). Tento program obsahoval osm prioritních os.
Článek 4 odst. 3 prováděcího rozhodnutí z roku 2015 ve spojení s jeho přílohou II stanovil míru spolufinancování pro první a druhou prioritní osu tohoto programu na 75 % a upřesnil, že se tato procentní míra použije na způsobilé veřejné výdaje.
Dne 6. července 2018 rumunské orgány předaly Komisi konečnou žádost o průběžnou platbu týkající se operačního programu na účetní rok 2017/2018 v souladu s čl. 135 odst. 2 nařízení č. 1303/2013.
Prováděcím rozhodnutím C (2018) 8890 final ze dne 12. prosince 2018 (dále jen „prováděcí rozhodnutí z roku 2018“) přijatým na základě čl. 96 odst. 10 nařízení č. 1303/2013 Komise zejména změnila přílohu II prováděcího rozhodnutí z roku 2015 tak, že zvýšila míru spolufinancování u první a druhé prioritní osy operačního programu na 85 %.
Během schůzky konané dne 15. ledna 2019 mezi rumunskými orgány a Komisí požádaly tyto orgány, aby byla pro účetní rok 2017/2018 uplatněna míra spolufinancování ve výši 85 % pro první a druhou osu operačního programu, jak byla stanovena v prováděcím rozhodnutí z roku 2018, namísto míry spolufinancování ve výši 75 % stanovené v prováděcím rozhodnutí z roku 2015. V odpovědi na tuto žádost Komise uvedla, že pokyny obsažené v dokumentu nazvaném „Pokyny pro členské státy k sestavování, prověřování a schvalování účetní závěrky“, ve znění vypracovaném Komisí dne 3. prosince 2018, brání použití míry spolufinancování ve výši 85 % stanovené v prováděcím rozhodnutí z roku 2018 pro uvedený účetní rok.
Dne 15. února 2019 rumunské orgány předložily Komisi účetní závěrku operačního programu za účetní rok 2017/2018 v souladu s čl. 138 písm. a) nařízení č. 1303/2013.
Dopisy ze dne 8. března a 13. května 2019 rumunské orgány zopakovaly Komisi svou žádost týkající se použití míry spolufinancování ve výši 85 % pro první a druhou prioritní osu operačního programu pro účetní rok 2017/2018.
Dopisem ze dne 17. května 2019 Komise potvrdila rumunským orgánům, že míra spolufinancování ve výši 85 % pro první a druhou prioritní osu operačního programu není použitelná pro účetní období 2017/2018. Vysvětlila zvláště, že v programovém období 2014-2020 a v souladu se směry pokynů zmíněných v bodě 15 tohoto rozsudku se jakákoliv změna míry spolufinancování použije pouze na probíhající a budoucí účetní období na základě zásady jednoročního účetního období.
Dne 23. května 2019 přijala Komise sporné rozhodnutí, kterým tento orgán zaprvé schválil účetní závěrku operačního programu pro účetní rok 2017/2018 v souladu s čl. 139 odst. 2 a 3 nařízení č. 1303/2013 a zadruhé na základě schválené účetní závěrky vypočítal částku k tíži Fondu soudržnosti a EFRR za uvedený účetní rok v souladu s čl. 139 odst. 6 tohoto nařízení. Z přílohy tohoto rozhodnutí vyplývá, že při výpočtu uvedené částky Komise uplatnila míru spolufinancování ve výši 75 % pro první a druhou prioritní osu operačního programu, která byla stanovena v prováděcím rozhodnutí z roku 2015.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 30. července 2019 se Rumunsko domáhalo částečného zrušení sporného rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise uplatnila míru spolufinancování ve výši 75 %, a nikoli 85 % pro první a druhou prioritní osu operačního programu.
Na podporu své žaloby předložilo Rumunsko dva žalobní důvody, z nichž první vycházel z porušení čl. 120 odst. 3 a čl. 139 odst. 6 nařízení č. 1303/2013, jakož i zásady ochrany legitimního očekávání a druhý vycházel z porušení povinnosti uvést odůvodnění stanovené v čl. 296 druhém pododstavci SFEU a zásady řádné správy.
Vzhledem k tomu, že Tribunál v napadeném rozsudku shledal, že tyto žalobní důvody jsou neopodstatněné, žalobu zamítl v plném rozsahu.
Pokud jde zejména o první část prvního žalobního důvodu, vycházející z porušení čl. 120 odst. 3 a čl. 139 odst. 6 nařízení č. 1303/2013, Tribunál tuto část zamítl, když nejprve v bodech 29 až 51 napadeného rozsudku podal doslovný, kontextuální a teleologický výklad posledně uvedeného ustanovení a poté se v bodech 53 až 71 napadeného rozsudku zabýval argumenty předloženými Rumunskem na podporu teze, podle níž je mírou spolufinancování použitelnou na základě čl. 139 odst. 6 nařízení č. 1303/2013 míra platná v okamžiku schválení účetní závěrky.
Návrhová žádání účastníků řízení
Svým kasačním opravným prostředkem Rumunsko navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
napadený rozsudek zrušil;
–
vydal konečné rozhodnutí o žalobě podané k Tribunálu tak, že částečně zruší sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž Komise uplatnila míru spolufinancování ve výši 75 %, a nikoli 85 % pro první a druhou prioritní osu operačního programu, a podpůrně vrátil věc Tribunálu, aby o této žalobě rozhodl, a
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl kasační opravný prostředek a
–
uložil Rumunsku náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Na podporu svého kasačního opravného prostředku navrhovatel předkládá tři důvody, z nichž první vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu a použití čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013 ve spojení s čl. 137 odst. 1 písm. a) a d) a odst. 2, článkem 131, čl. 135 odst. 2, jakož i čl. 139 odst. 1, 2 a 7 tohoto nařízení, druhý z nesprávného právního posouzení při výkladu a použití zásady jednoročního účetního období, a třetí z nesprávného právního posouzení při výkladu a použití zásady zákazu zpětné účinnosti.
K prvnímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
V rámci prvního důvodu kasačního opravného prostředku Rumunsko Tribunálu v podstatě vytýká, že nesprávně vyložil a použil čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013 ve spojení s čl. 137 odst. 1 písm. a) a d) a odst. 2, článkem 131, čl. 135 odst. 2, jakož i čl. 139 odst. 1, 2 a 7 tohoto nařízení, když rozhodl, že mírou spolufinancování použitelnou pro výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR v daném účetním roce je míra platná ke dni, kdy dotyčný členský stát předložil konečnou žádost o průběžnou platbu za tento účetní rok, vzhledem k tomu, že způsobilými výdaji zohledněnými Komisí v rámci výpočtu částky k tíži těchto fondů jsou všechny výdaje, které byly uvedeny v konečné žádosti o průběžnou platbu, a dále k tomu, že způsobilé výdaje a míra spolufinancování, která se použije na uvedené výdaje, jsou dva inherentně spojené prvky, na jejichž základě je vypočtena částka k tíži uvedených fondů.
Navrhovatel Tribunálu konkrétně zaprvé vytýká, že v bodech 38, 39, 60 a 68 napadeného rozsudku shledal, že výše výdajů uvedená v konečné žádosti o průběžnou platbu představuje základ pro výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR, zatímco podle názoru navrhovatele umožňuje určit uvedenou částku pouze výše výdajů uvedená ve schválené účetní závěrce, jelikož pouze tato účetní závěrka vyčerpávajícím a konečným způsobem odráží způsobilé výdaje.
Tribunál tak neprávem postavil na roveň celkovou částku způsobilých výdajů uvedenou v konečné žádosti o průběžnou platbu za příslušný účetní rok a celkovou částku způsobilých výdajů uvedenou ve schválené účetní závěrce týkající se tohoto roku, třebaže obě tyto částky jsou odlišné a Komise v souladu s čl. 139 odst. 6 nařízení č. 1303/2013 vypočítává částku k tíži Fondu soudržnosti a EFRR na základě schválené účetní závěrky.
Skutečnost, že v souladu s čl. 137 odst. 2 nařízení č. 1303/2013 může být výdaj předtím uvedený v žádosti o průběžnou platbu pro daný účetní rok vyjmut členským státem z jeho účetní závěrky z důvodu probíhajícího posouzení zákonnosti a správnosti tohoto výdaje, prokazuje, že konečná žádost o průběžnou platbu a účetní závěrka schválená Komisí mohou odrážet odlišné výdaje.
Zadruhé navrhovatel tvrdí, že toto postavení na roveň učiněné Tribunálem je v rozporu se zásadou řádného finančního řízení, s ustanoveními nařízení č. 1303/2013 týkajícími se předávání a schvalování účetní závěrky, jakož i s procesními zárukami spojenými s fází schvalování účetní závěrky, jejichž cílem je zajistit integritu Fondu soudržnosti a EFRR.
V tomto kontextu navrhovatel zpochybňuje závěr Tribunálu obsažený v bodě 59 napadeného rozsudku, podle kterého je postup spočívající v sestavování, prověřování a schvalování účetní závěrky za daný účetní rok „formalizován“.
Zatřetí navrhovatel tvrdí, že se Tribunál tím, že v bodě 40 napadeného rozsudku konstatoval, že Komise vezme při výpočtu splatné částky v úvahu rovněž celkovou částku plateb jí provedených v průběhu daného účetního roku, která se mimo jiné skládá z částky průběžných plateb vyplacených tímto orgánem v souladu s čl. 130 odst. 1 nařízení č. 1303/2013, dopustil nesprávného právního posouzení.
Splatná částka je totiž kumulativní částkou, která představuje celkovou podporu z Fondu soudržnosti a EFRR pro účetní rok a která se vypočítává tak, že se na celkové výdaje certifikované v účetní závěrce a schválené Komisí použije platná míra spolufinancování, takže určení splatné částky předpokládá nový výpočet, jenž je zcela nezávislý na platbách provedených dříve v průběhu daného účetního roku. Kromě toho průběžné platby jsou pouze jedním z prvků, který se bere v úvahu při určování nesplacené částky. Platby provedené v daném účetním roce, včetně průběžných plateb, jsou tak odečteny od celkové splatné částky, což umožňuje určit částku splatnou Fondem soudržnosti a EFRR členským státům, nebo naopak členskými státy těmto fondům.
Komise s argumenty navrhovatele nesouhlasí.
Závěry Soudního dvora
Zaprvé je třeba upřesnit, že v bodě 37 napadeného rozsudku, který navrhovatel nezpochybňuje, Tribunál poté, co konstatoval, že konečná žádost o průběžnou platbu se podává po skončení určitého účetního roku, prohlásil, že uvedená žádost „je základem pro sestavení účetní závěrky a pro výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR“.
Ze znění tohoto bodu, a zejména z výrazu „totiž“, který následuje za tímto prohlášením, vyplývá, že toto prohlášení vychází ze závěru Tribunálu obsaženého ve druhé větě uvedeného bodu, a sice že konečná žádost o průběžnou platbu je základem pro určení jak výdajů zohledněných Komisí podle čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013, tak celkové částky průběžných plateb zohledněné Komisí podle uvedeného odstavce 6 písm. b).
Jak vyplývá ze znění bodů 38 až 41 napadeného rozsudku, body 38 a 39 tohoto rozsudku, které navrhovatel zpochybňuje, obsahují odůvodnění, na němž je založen závěr, podle kterého je konečná žádost o průběžnou platbu základem pro určení výdajů zohledněných Komisí podle čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013. Konkrétně v posledně uvedených bodech Tribunál podal výklad toto ustanovení s ohledem na kontext, do kterého je zasazeno.
V této souvislosti je třeba připomenout, že podle čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013 Komise pro účely výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR za příslušný účetní rok vezme v úvahu zaúčtované částky uvedené v čl. 137 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení a částky, u kterých se použije míra spolufinancování pro každou prioritu.
Článek 137 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1303/2013 stanoví, že účetní závěrka za účetní rok zahrnuje zejména celkovou výši způsobilých výdajů vedenou v účetních systémech certifikačního orgánu, která byla zahrnuta v žádostech o platbu předložených Komisi v souladu s článkem 131 a čl. 135 odst. 2 tohoto nařízení do 31. července následujícího po ukončení účetního roku.
Článek 131 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví, že žádosti o platbu musí pro každou prioritu obsahovat celkovou výši způsobilých výdajů, které vznikly příjemci a byly zaplaceny při provádění operací, zanesenou v účetním systému certifikačního orgánu, a dále celkovou výši výdajů z veřejných zdrojů, které vznikly při provádění operací, zanesenou v účetním systému uvedeného orgánu.
Článek 135 nařízení č. 1303/2013 v odstavcích 1 a 2 stanoví, že certifikační orgán podává v souladu s čl. 131 odst. 1 tohoto nařízení pravidelně žádosti o průběžné platby k pokrytí částek zanesených v účetním systému v daném účetním roce, a dále že tento orgán předloží konečné žádosti o průběžnou platbu do 31. července po konci předchozího účetního období a v každém případě před první žádostí o průběžnou platbu na další účetní období.
Z ustanovení uvedených v bodech 39 až 42 tohoto rozsudku v první řadě vyplývá, že účetní závěrka za daný účetní rok může zahrnovat pouze způsobilé výdaje, které byly zaplaceny a zaneseny do účetního systému certifikačního orgánu v daném účetním roce a které tento orgán vykázal prostřednictvím žádostí o průběžnou platbu předložených Komisi.
Ve druhé řadě každá žádost o průběžnou platbu vychází z výpočtu způsobilých výdajů zaplacených a zanesených do účetního systému certifikačního orgánu v daném účetním roce, takže konečná žádost o průběžnou platbu, která může být podána nejpozději do 31. července následujícího po konci tohoto roku, konsoliduje celkovou kumulovanou částku způsobilých výdajů vykázaných v uvedeném účetním roce, jak Tribunál konstatoval v bodech 38 a 68 napadeného rozsudku a jak sám navrhovatel v kasačním opravném prostředku uznává.
Ve třetí řadě konečná žádost o průběžnou platbu tak uzavírá výkaz způsobilých výdajů za příslušný účetní rok, jelikož po podání žádosti již dotyčný členský stát nemůže předložit výdaje způsobilé k proplacení za tento účetní rok, jak Tribunál rovněž konstatoval v bodě 38 napadeného rozsudku. Z toho vyplývá, že všechny splatné výdaje za příslušný účetní rok, které mohou být zahrnuty do schválené účetní závěrky týkající se tohoto roku, na jejímž základě se vypočítá částka k tíži Fondu soudržnosti a EFRR pro uvedený rok, jsou výdaji uvedenými v konečné žádosti o průběžnou platbu.
Z článku 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013 ve spojení s čl. 131 odst. 1, čl. 135 odst. 1 a 2 a čl. 137 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení proto vyplývá, že konečná žádost o průběžnou platbu je základem pro určení výdajů zohledněných Komisí podle čl. 139 odst. 6 písm. a) uvedeného nařízení, a tudíž pro výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR, jak Tribunál konstatoval v bodě 37 napadeného rozsudku, v tom smyslu, že celková částka způsobilých výdajů uvedená v konečné žádosti o průběžnou platbu za příslušný účetní rok představuje „výchozí bod“ pro výpočet částky k tíži těchto fondů v tomto roce.
Znění bodů 37 až 41 napadeného rozsudku ve vzájemném spojení přitom umožňuje konstatovat, že právě k takovému závěru dospěl Tribunál v bodě 39 tohoto rozsudku, když rozhodl, že čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013 ve spojení s čl. 137 odst. 1 písm. a) a čl. 135 odst. 2 tohoto nařízení, které postupně na sebe odkazují, stanoví, že způsobilé výdaje zohledněné Komisí v rámci výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR jsou výdaje, které byly zaneseny v účetním systému certifikačního orgánu v daném účetním roce a uvedeny v konečné žádosti o průběžnou platbu.
Toto zjištění ostatně rovněž zmínil navrhovatel v bodě 46 kasačního opravného prostředku, ve kterém uvedl, že „[p]ro určení částky k tíži [Fondu soudržnosti a EFRR] je třeba nejprve vypočítat celkovou výši výdajů zanesených v účetním systému certifikačního orgánu, která byla zahrnuta do žádostí o průběžnou platbu předložených Komisi“ a že „[j]elikož každá žádost o průběžnou platbu vychází z výpočtu výdajů zanesených v účetním systému, konečná žádost o průběžnou platbu musí odrážet všechny výdaje vykázané v účetním roce“. Sám navrhovatel má tedy ze stejných důvodů jako Tribunál za to, že konečná žádost o průběžnou platbu představuje výchozí bod pro výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR, aniž by to znamenalo postavit na roveň výdaje uvedené v této žádosti a výdaje uvedené ve schválené účetní závěrce.
Konečně je třeba poukázat na to, že Tribunál, který vycházel ze skutečnosti, že všechny způsobilé výdaje vztahující se k danému účetnímu roku jsou určeny v okamžiku podání konečné žádosti o průběžnou platbu týkající se tohoto roku, dospěl v bodě 39 napadeného rozsudku k závěru, že se jeví být v souladu se systematikou nařízení č. 1303/2013, že určení míry spolufinancování použitelné na uvedené výdaje sleduje tutéž logiku, takže touto mírou je míra, která byla platná nejpozději v okamžiku podání konečné žádosti o průběžnou platbu.
Zohlednění data podání konečné žádosti o průběžnou platbu pro účely určení použitelné míry spolufinancování ze strany Tribunálu tak vyplývá výlučně ze zjištění, která Tribunál učinil právem, podle kterých zaprvé konečná žádost o průběžnou platbu určuje celkovou částku způsobilých výdajů, které byly zaneseny v účetním systému certifikačního orgánu v daném účetním roce a předloženy k proplacení v rámci tohoto účetního roku, a zadruhé uvedená žádost uzavírá výkaz způsobilých výdajů za tento účetní rok, takže po podání žádosti již dotyčný členský stát nemůže předložit výdaje způsobilé k proplacení za tento účetní rok.
V tomto kontextu je třeba zdůraznit, že skutečnost, že některé způsobilé výdaje uvedené v konečné žádosti o průběžnou platbu mohou být případně vyjmuty z účetní závěrky, zejména z důvodu jejich nesrovnalosti, nemění nic, jak Tribunál správně uvedl v bodě 68 napadeného rozsudku, na zjištěních uvedených v předcházejícím bodě tohoto rozsudku, ze kterých Tribunál vycházel, když dospěl k závěru uvedenému v bodě 39 napadeného rozsudku.
Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatel, tedy odůvodnění v bodech 38, 39 a 68 napadeného rozsudku neumožňuje učinit závěr, že Tribunál postavil na roveň celkovou částku způsobilých výdajů uvedenou v konečné žádosti o průběžnou platbu za příslušný účetní rok a celkovou částku způsobilých výdajů uvedenou ve schválené účetní závěrce týkající se tohoto roku, a že tak implicitně přiznal celkové částce způsobilých výdajů uvedených ve zmíněné žádosti konečnou povahu. Z tohoto odůvodnění nelze dovodit ani to, že když Tribunál dospěl k závěru, že referenčním datem zohledněným pro určení míry spolufinancování použitelné v daném účetním roce je datum podání konečné žádosti o průběžnou platbu za tento účetní rok, vycházel z takového postavení na roveň. Totéž platí pro bod 60 napadeného rozsudku, který přebírá závěr uvedený v bodě 39 tohoto rozsudku.
Argumentace navrhovatele, jak je shrnuta v bodech 28 až 30 tohoto rozsudku, proto není opodstatněná.
Zadruhé není opodstatněný ani argument navrhovatele, podle kterého zohlednění data podání konečné žádosti o průběžnou platbu pro účely určení použitelné míry spolufinancování ohrožuje postupy spočívající v sestavování, prověřování a schvalování účetní závěrky a procesní záruky spojené se schvalováním účetní závěrky, jejichž cílem je zajistit integritu Fondu soudržnosti a EFRR.
Stačí totiž uvést, že tyto postupy musí probíhat v každém případě v souladu s ustanoveními nařízení č. 1303/2013 a se zásadou řádného finančního řízení, a že je tedy irelevantní, zda datem zohledněným pro uvedené účely je den podání konečné žádosti o průběžnou platbu nebo den schválení účetní závěrky.
Kromě toho na rozdíl od toho, co naznačuje navrhovatel, Tribunál nijak nepodcenil význam postupu spočívajícího v sestavování, prověřování a schvalování účetní závěrky za daný účetní rok pro účely výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR, když tomuto postupu přiznal formalizovanou povahu.
Vedle skutečnosti, že Tribunál v bodě 58 napadeného rozsudku výslovně uznal, že tento postup má pro tyto účely „zásadní“ význam, neboť, jak tvrdí navrhovatel, umožňuje Komisi ověřit úplnost, správnost a pravdivost účetní závěrky předložené dotyčným členským státem, jak vyplývá z bodu 59 napadeného rozsudku, totiž „formalizovaná“ povaha, kterou Tribunál tomuto postupu přisoudil, souvisí výlučně se skutečností, kterou Tribunál právem konstatoval, že tento postup spočívá v následném ověření způsobilých výdajů uvedených v účetní závěrce, kterou členské státy sestavily na základě žádostí o průběžnou platbu předložených Komisi, takže uvedený postup nemůže vést k zaúčtování výdajů, které nebyly předmětem těchto žádostí.
Zatřetí a konečně, pokud jde o argument navrhovatele, kterým zpochybňuje bod 40 napadeného rozsudku, je nutno konstatovat, že jelikož tento bod pouze připomíná obsah čl. 139 odst. 6 písm. b) nařízení č. 1303/2013, jakož i čl. 130 odst. 1 tohoto nařízení, nemůže být tento bod stižen nesprávným právním posouzením.
Za těchto podmínek je třeba první důvod kasačního opravného prostředku zamítnout.
K druhému důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatel v podstatě tvrdí, že Tribunál tím, že v bodě 50 napadeného rozsudku konstatoval, že uplatnění míry spolufinancování přijaté po podání konečné žádosti o průběžnou platbu na výdaje vzniklé v účetním roce a zanesené v účetním systému by v podstatě znamenalo porušení zásady jednoročního účetního období, tuto zásadu vyložil a použil nesprávně.
Navrhovatel tvrdí, že uplatnění míry spolufinancování stanovené pro daný účetní rok po dni podání konečné žádosti o průběžnou platbu za tento rok, ale před uzavřením účetní závěrky za uvedený rok, jako je míra spolufinancování stanovená prováděcím rozhodnutím z roku 2018, je v souladu se zásadou jednoročního účetního období.
I když jsou podle navrhovatele výdaje vykazovány prostřednictvím žádostí o průběžnou platbu postupně, jsou kumulovány v okamžiku předání účetní závěrky za účelem jejího schválení a výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR v poměru k celkovým způsobilým výdajům zaneseným v účetním roce, což umožňuje aktualizaci míry spolufinancování kdykoliv až do data schválení účetní závěrky a výpočtu splatné částky, aniž by použití aktualizované míry spolufinancování vedlo k přepočtu průběžných plateb, které Komise již provedla.
Komise s argumenty navrhovatele nesouhlasí.
Závěry Soudního dvora
Jak Tribunál konstatoval v bodech 34 a 35 napadeného rozsudku, které navrhovatel nezpochybňuje, systém sdíleného řízení evropských strukturálních a investičních fondů zavedený nařízením č. 1303/2013 je založen na zásadě jednoročního účetního období, přičemž tato zásada zejména znamená, že postupy stanovené v tomto nařízení týkající se jak finančního řízení výdajů hrazených Fondem soudržnosti a EFRR, tak sestavování, prověřování a schvalování účetní závěrky vycházejí z této zásady tak, že jejich jediným referenčním obdobím je účetní rok.
Uplatnění zásady jednoročního účetního období tudíž vyžaduje, aby se prvky, které musí být zohledněny pro účely výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR pro daný účetní rok, a to v souladu s čl. 139 odst. 6 písm. a) a b) nařízení č. 1303/2013, způsobilé výdaje, použitelná míra spolufinancování a platby uskutečněné Komisí vztahovaly k tomuto účetnímu roku, kromě výjimek stanovených unijním normotvůrcem.
V souladu se zásadou jednoročního účetního období lze tedy pro účely výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR pro tento účetní rok zohlednit pouze způsobilé výdaje, které byly zaneseny do účetního systému certifikačního orgánu „v daném účetním roce“ a které byly předloženy k proplacení Komisi prostřednictvím žádostí o průběžnou platbu, jak vyplývá z čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013, ve spojení s čl. 137 odst. 1 písm. a), čl. 131 odst. 1 a článkem 135 tohoto nařízení. Kromě toho, jak vyplývá z čl. 139 odst. 6 písm. b) uvedeného nařízení, musí být pro uvedené účely zohledněny pouze platby provedené „v průběhu daného účetního roku“.
Pokud jde o použitelnou míru spolufinancování, je třeba poznamenat, že tato míra v konečném výsledku odkazuje na procentuální podíl celkové částky způsobilých výdajů, které vznikly dotyčnému členskému státu v průběhu účetního období a které má hradit Unie.
Ačkoli nařízení č. 1303/2013 neupřesňuje, jaká míra spolufinancování se použije pro výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR za daný účetní rok v případě změny stanovené míry spolufinancování, k níž došlo po předložení konečné žádosti o průběžnou platbu za tento účetní rok, avšak před schválením účetní závěrky za tentýž účetní rok, nic to nemění na tom, že v souladu se zásadou jednoročního účetního období, na níž stojí nařízení č. 1303/2013, může být použitelnou pouze míra spolufinancování, která byla platná v daném účetním roce, tj. v projednávaném případě míra spolufinancování stanovená prováděcím rozhodnutím z roku 2015.
Skutečnost, že částka k tíži Fondu soudržnosti a EFRR za daný účetní rok se vypočítává po schválení účetní závěrky týkající se tohoto účetního roku, a tudíž po jejím uzavření, tedy nemá žádný vliv na určení míry spolufinancování použitelné na uvedený účetní rok, stejně jako nemá vliv na určení způsobilých výdajů a plateb provedených Komisí, které musí být pro účely tohoto výpočtu zohledněny.
Taková okolnost totiž vyplývá ze skutečnosti, že se Komise v souladu s povinnostmi, které má coby orgán odpovědný za plnění rozpočtu Unie, musí ujistit, že evropské strukturální a investiční fondy jsou užívány členskými státy zákonně a správně, a nemůže přidělit prostředky z těchto fondů, aniž by nejprve ověřila, že jsou splněny podmínky, kterým podléhá podpora poskytovaná uvedenými fondy, jak jsou stanoveny v nařízení č. 1303/2013. K tomuto ověření přitom může již ze své podstaty dojít až po uzavření dotyčného účetního roku v rámci postupu spočívajícího v prověřování a schvalování účetní závěrky za uvedený rok.
Závěr uvedený v bodě 68 tohoto rozsudku platí tím spíše, že jak vyplývá z čl. 130 odst. 1 nařízení č. 1303/2013, úhrady prováděné Komisí ve prospěch členského státu ve formě průběžných plateb uskutečňovaných v průběhu účetního roku v návaznosti na žádosti o průběžnou platbu se vypočítávají tak, že se na způsobilé výdaje uvedené v těchto žádostech uplatní míra spolufinancování platná ke dni podání těchto žádostí, což navrhovatel nezpochybňuje.
Bylo by přitom nekonzistentní vypočítat částku k tíži Fondu soudržnosti a EFRR za účetní rok tak, že by se na způsobilé výdaje, které dotyčný členský stát vynaložil v průběhu tohoto účetního roku, uplatnila jiná míra spolufinancování, než jaká byla uplatňována v průběhu celého tohoto účetního roku pro výpočet průběžných plateb týkajících se těchto výdajů, které již byly vyplaceny Komisí.
Tribunál se tedy nedopustil nesprávného právního posouzení, když v bodě 50 napadeného rozsudku konstatoval, že uplatnění míry spolufinancování přijaté po podání konečné žádosti o průběžnou platbu na výdaje vzniklé během tohoto účetního roku a zanesené v účetním systému, by v podstatě znamenalo porušení zásady jednoročního účetního období.
Proto je třeba druhý důvod kasačního opravného prostředku zamítnout jako neopodstatněný.
K třetímu důvodu kasačního opravného prostředku
Argumentace účastníků řízení
V rámci třetího důvodu kasačního opravného prostředku navrhovatel Tribunálu v podstatě vytýká, že nesprávně vyložil a uplatnil zásadu zákazu zpětné účinnosti, když v bodě 65 napadeného rozsudku rozhodl, že uplatnění míry spolufinancování stanovené v prováděcím rozhodnutí z roku 2018, pokud jde o účetní rok 2017/2018, by vedlo ke zpětné účinnosti tohoto rozhodnutí.
V tomto ohledu navrhovatel zaprvé uznává, že účetní rok 2017/2018 skončil dne 30. června 2018 a že konečná žádost o průběžnou platbu byla podána na začátku července roku 2018, avšak tvrdí, že na rozdíl od toho, co konstatoval Tribunál, nelze právní situaci Rumunska považovat za definitivní ke dni 12. prosince 2018, kdy bylo přijato prováděcí rozhodnutí z roku 2018, neboť tato situace mohla naopak ještě doznat změn až do dne schválení účetní závěrky.
O tom svědčí skutečnost, že správní postupy týkající se účetního roku pokračují po období zahrnujícím takový účetní rok a mohou případně změnit právní vztah založený mezi členským státem a Komisí na základě konečné žádosti o průběžnou platbu, a to až do okamžiku schválení účetní závěrky.
Zadruhé se navrhovatel domnívá, že předložení účetní závěrky a její schválení představují pozdější účinky žádostí o průběžnou platbu za daný účetní rok, a tvrdí, že i kdyby bylo třeba mít za to, že právní situace členského státu byla dovršena v okamžiku podání konečné žádosti o průběžnou platbu, uplatnění zásady zákazu zpětné účinnosti by vyžadovalo uplatnění nové míry spolufinancování, jelikož v souladu s touto zásadou se nová právní norma použije bezprostředně na budoucí účinky situace vzniklé za platnosti dřívějšího zákona.
Zatřetí navrhovatel tvrdí, že zpětné uplatnění míry spolufinancování ve skutečnosti znamená výpočet částek splatných za účetní rok, jehož účetní závěrka již byla uzavřena a který již není dotčen správními operacemi, jež mohou změnit právní vztahy mezi členským státem a Komisí, čemuž tak v projednávaném případě není.
Komise s argumenty navrhovatele nesouhlasí.
Závěry Soudního dvora
Je třeba poukázat na to, že Tribunál poté, co rozhodl, že z doslovného, kontextuálního a teleologického výkladu nařízení č. 1303/2013 vyplývá, že mírou spolufinancování použitelnou pro výpočet částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR za daný účetní rok je v souladu s čl. 139 odst. 6 písm. a) tohoto nařízení míra spolufinancování platná ke dni, kdy dotyčný členský stát předložil konečnou žádost o průběžnou platbu za příslušný účetní rok, v bodech 52 až 71 napadeného rozsudku zkoumal a odmítl argumenty předložené Rumunskem na podporu teze, podle které použitelnou mírou spolufinancování ve smyslu uvedeného čl. 139 odst. 6 písm. a) nařízení č. 1303/2013 je míra platná v okamžiku schválení účetní závěrky.
Konkrétně se Tribunál v bodech 57 až 65 napadeného rozsudku zabýval argumentem, podle kterého postupy týkající se daného účetního roku nadále probíhají až do okamžiku schválení účetní závěrky a výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR.
V této souvislosti Tribunál v bodech 58 až 60 napadeného rozsudku tento argument odmítl, když v bodě 59 tohoto rozsudku konstatoval, že jakkoli je fáze postupu týkající se schválení účetní závěrky důležitá, jejím cílem je jen provedení následného ověření výdajů, které byly dotyčným členským státem zahrnuty do jeho žádostí o průběžné platby za daný účetní rok a které jsou uvedeny v konečné žádosti o průběžnou platbu, takže tato fáze nemůže vést k zaúčtování výdajů, které nejsou uvedeny v této žádosti.
V bodě 60 napadeného rozsudku Tribunál dodal, že z tohoto důvodu, jak uvedl v bodě 39 tohoto rozsudku, způsobilé výdaje zohledněné Komisí v rámci výpočtu částky k tíži Fondu soudržnosti a EFRR jsou výdaje, které byly zaneseny v účetním systému certifikačního orgánu v daném účetním roce a uvedeny v konečné žádosti o průběžnou platbu. Tribunál tak dospěl k závěru, že míra spolufinancování, která se použije na uvedené výdaje, by se měla řídit stejnou logikou, jelikož unijní normotvůrce v tomto ohledu neuvedl žádné upřesnění. Jinými slovy, použitelnou mírou spolufinancování musí být míra, která byla platná ke dni podání konečné žádosti o průběžnou platbu, jak rozhodl v bodě 39 napadeného rozsudku.
Ze znění bodů 61 až 65 napadeného rozsudku a zejména z výrazu „mimoto“ uvedeného v bodě 61 tohoto rozsudku přitom vyplývá, že odůvodnění uvedené v těchto bodech, které má podpořit závěr, který vyplývá z bodu 60 téhož rozsudku, bylo uvedeno ve vztahu k odůvodnění obsaženému v bodech 58 až 60 téhož rozsudku jen pro úplnost.
Vzhledem k tomu, že první a druhý důvod kasačního opravného prostředku byly zamítnuty, a v důsledku toho byly potvrzeny body 39, 59 a 60 napadeného rozsudku, musí být třetí důvod kasačního opravného prostředku odmítnut jako irelevantní.
Vzhledem k tomu, že žádnému z důvodů kasačního opravného prostředku vznesených navrhovatelem na podporu jeho kasačního opravného prostředku nebylo vyhověno, je třeba tento kasační opravný prostředek v plném rozsahu zamítnout.
K nákladům řízení
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.
Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 uvedeného jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a navrhovatel neměl ve věci úspěch, je třeba mu uložit, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:

1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.

2)
Rumunsko ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.

Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: rumunština.