CELEX: 62016CJ0494
Преюдициално запитване
Социална политика
Срочна заетост
Договори, сключени с работодател от публичния сектор
Мерки за санкциониране на злоупотребите със срочни трудови договори
Принципи на равностойност и ефективност

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на клауза 5 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г. (наричано по-нататък „Рамковото споразумение“), което се съдържа в приложението към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP) (
ОВ L 175, 1999 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 129).
Запитването е отправено в рамките на спор между г‑жа Giuseppa Santoro и Comune di Valderice (община Валдериче, Италия) относно последиците от поредица от срочни трудови договори, сключени между г‑жа Santoro и посочената община.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съгласно клауза 1 от Рамковото споразумение то има за цел, от една страна, да подобри качеството на срочната работа чрез гарантиране прилагането на принципа на недискриминация и от друга страна, да създаде рамка за предотвратяване на злоупотребата, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения.
Клауза 5 от Рамковото споразумение, озаглавена „Мерки за предотвратяване на злоупотребата“, гласи:
„1.
За да предотвратят злоупотреба, която произтича от използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения, държавите членки, след консултация със социалните партньори в съответствие с националното законодателство, колективните трудови договори или практика, и/или социалните партньори, когато няма еквивалентни правни мерки за предотвратяване на злоупотребата, въвеждат, по начин, който отчита специфичните сектори и/или категории работници, една или повече от следните мерки:
a)
обективни причини, които оправдават подновяването на такива договори или правоотношения;
б)
максималната обща продължителност на последователните срочни трудови договори или правоотношения;
в)
броят на подновяванията на такива договори или правоотношения.
2.
Държавите членки след консултация със социалните партньори и/или социалните партньори, когато е подходящо, определят при какви условия срочните трудови договори или правоотношения:
a)
се приемат за „последователни“;
б)
се приемат за договори или правоотношения с неопределена продължителност“.
Италианското право
Член 97 от Конституцията задължава публичните администрации да наемат персонал само чрез конкурс.
Както е видно от преписката, с която разполага Съдът, член 5, параграф 2 от Decreto legislativo n. 368 — Attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES (Законодателен декрет № 368 за транспониране на Директива 1999/70/ЕО относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между CES, UNICE и CEEP) от 6 септември 2001 г. (GURI № 235 от 9 октомври 2001 г.), в редакцията му, приложима към датата на настъпване на фактите по главното производство, гласи:
„Ако трудовото правоотношение продължава след тридесетия ден в случай на трудов договор за срок по-малък от шест месеца или след изтичане на общия период по параграф 4‑bis или след петдесетия ден в останалите случаи, договорът се счита за безсрочен, считано от изтичането на посочените срокове“.
Член 5, параграф 4-bis от този Законодателен декрет гласи:
„Без да се засяга правната уредба на последователните договори по предходните параграфи, когато в резултат на последователни срочни договори за упражняването на едни и същи функции трудовото правоотношение между същия работодател и същия работник или служител надхвърли общо тридесет и шест месеца, включително с продължаванията и подновяванията, независимо от периодите на прекъсване между два договора, трудовото правоотношение се счита за трудово правоотношение за неопределено време по смисъла на параграф 2 […]“.
Съгласно член 36 от Decreto legislativo n. 165 — Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche (Законодателен декрет № 165/2001 относно общите правила за организация на работата в публичните администрации) от 30 март 2001 г. (редовна притурка към GURI № 106 от 9 май 2001 г., наричан по-нататък „Законодателен декрет № 165/2001“):
„1.   За задоволяване на своите текущи нужди публичните администрации наемат лица на работа изключително чрез сключване на трудови договори за неопределено време […]
2.   За задоволяване на своите временни и извънредни нужди публичните администрации могат да използват гъвкавите форми на договаряне за назначаване и полагане на труд от служителите, предвидени в Гражданския кодекс и в законите относно трудовите правоотношения в предприятието, като спазват действащите процедури за назначаване […]
[…]
5.   Във всички случаи нарушаването от страна на публичните администрации на императивните разпоредби относно назначаването или полагането на труд от работници не може да води до възникване на трудови правоотношения за неопределено време с тези публични администрации, като това не засяга отговорността и санкциите, които администрациите могат да понесат. Заинтересованият работник има право на обезщетение за вредите, произтичащи от полагането на труд в нарушение на императивни разпоредби. Ако нарушението е извършено умишлено или в резултат на груба небрежност, администрациите са длъжни да си възстановят изплатените на това основание суми от отговорните ръководни длъжностни лица. Ръководните длъжностни лица, които действат в нарушение на разпоредбите на настоящия член, носят отговорност и по смисъла на член 21 от настоящия декрет. Тези нарушения ще бъдат взети предвид при оценката на работата на ръководното длъжностно лице по смисъла на член 5 от Законодателен декрет № 286 от 30 юли 1999 г.
[…]
5 quater.   Срочните трудови договори, сключени в нарушение на настоящия член, са нищожни и ангажират отговорността на администрацията. Ръководните длъжностни лица, които действат в нарушение на разпоредбите на настоящия член, носят отговорност и по смисъла на член 21. На ръководното длъжностно лице, отговорно за нередовностите в използването на гъвкавите условия на заетост, не се предоставя премия за постигане на резултати“.
Член 32, параграф 5 от Legge n. 183 — Deleghe al Governo in materia di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi, aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per l’impiego, di incentivi all’occupazione, di apprendistato, di occupazione femminile, nonche’ misure contro il lavoro sommerso e disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro (Закон № 183 относно делегирането на правомощия на правителството в областта на работата при тежки и вредни условия на труд, на реорганизацията на органи, на разрешените отпуски, дежурства и отсъствия, на мерките за социална закрила, на услугите по заетостта, мерките за насърчаване на заетостта, обучението и заетостта на жените, мерките против недекларирания труд и разпоредбите относно заетостта в публичния сектор и трудовите конфликти) от 4 ноември 2010 г. (редовна притурка към GURI № 262 от 9 ноември 2010 г., наричан по-нататък „Закон № 183/2010“) гласи:
„При преобразуване на срочен трудов договор съдът осъжда работодателя да заплати на работника общо обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения в зависимост от критериите, определени в член 8 от Закон № 604 от 15 юли 1966 г.“.
Съгласно член 8 от Legge n. 604 — Norme sui licenziamenti individuali (Закон № 604 за индивидуалните уволнения) от 15 юли 1966 г. (GURI № 195 от 6 август 1966 г.):
„Когато се установи, че не са налице условията за законосъобразно или обосновано уволнение, работодателят е длъжен в срок от 3 дни да възстанови работника на предишната му работа или, ако не направи това, да му заплати обезщетение в размер от минимум 2,5 до максимум 6 последни месечни брутни трудови възнаграждения, като се вземат предвид броят на наетите работници, размерът на предприятието, прослуженото време от работника и действията и състоянието на страните. Максималният размер на обезщетението може да достигне 10 месечни брутни трудови възнаграждения за работници с прослужено време от над 10 години и 14 месечни брутни трудови възнаграждения за работници с прослужено време от над 20 години, ако работодателят им има наети на работа повече от 15 работници“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
От 1996 г. до 2002 г. г‑жа Santoro упражнява професионална дейност като социален работник в Comune di Valderice (община Валдериче, Италия), а впоследствие е наета от същата тази община по договор за координирано и трайно сътрудничество до края на 2010 г. На 4 октомври 2010 г. тя сключва с посочената община трудов договор за работа при непълно работно време със срок до 31 декември 2012 г. Този договор е продължаван три пъти до 31 декември 2016 г., тоест общата му продължителност е четири години.
Г‑жа Santoro подава жалба пред Tribunale di Trapani (Районен съд Трапани, Италия), като иска по-специално да се установи неравноправният характер на тези срочни трудови договори, да се осъди община Валдериче да поправи в натура претърпяната вреда, като се разпореди установяване на трудово правоотношение за неопределено време, и при условията на евентуалност, да се осъди тази община да ѝ плати парично обезщетение за тази вреда и да я третира, от правна гледна точка, по същия начин като работник на посочената община, който е нает по договор за неопределено време и има същия трудов стаж като нея.
Съгласно член 36, параграф 5 от Законодателен декрет № 165/2001 нарушаването от страна на публичната администрация на забраната да се повтаря сключването на срочен трудов договор не може да доведе до преобразуване на посочения договор в трудов договор за неопределено време. Следователно служител като г‑жа Santoro може да претендира само обезщетение за претърпяната вреда, която съгласно член 32, параграф 5 от Закон № 183/2010 е ограничена до изплащането на общо обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения на този служител. Съгласно констатациите на запитващата юрисдикция подобно обезщетение ще замени само доходите, които въпросният служител е щял да получи „в очакване“ да спечели делото.
Tribunale di Genova (Районен съд Генуа, Италия) е отправил запитване до Съда дали забраната за преобразуване на сключените с публичната администрация последователни срочни трудови договори в трудов договор за неопределено време е съвместима с правото на Съюза. В решение от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino (
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
, т.
) Съдът e отговорил на този въпрос, че подобна забрана не е несъвместима с клаузите на Рамковото споразумение, при условие че вътрешният правов ред на съответната държава членка предвижда прилагането на „друга ефективна мярка, за да не се допусне и ако е необходимо, да се санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори от работодател от публичния сектор“.
След постановяване на това решение Tribunale di Genova (Районен съд, Генуа) предоставя на увредените работници не само обезщетение, равняващо се най-малко на пет месечни заплати, но и „компенсация за реинтеграция“, равна на петнадесет последни месечни брутни трудови възнаграждения на тези работници. Решението на Tribunale di Genova (Районен съд, Генуа) е потвърдено изрично от Corte d’appello di Genova (Апелативен съд Генуа, Италия), който приема, че то отговаря на необходимостта от засилване на защитата на работниците и служителите от публичния сектор в съответствие с решение от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino (
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
).
Въпреки това в решението си от 15 март 2016 г. (№ 5072/2016) Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия) постановява, че в случай на използване на срочни трудови договори от публична администрация, което е незаконосъобразно поради забраната, предвидена в член 36, параграф 1 от Законодателeн декрет № 165/2001, освен прилагането на механизми за санкциониране на отговорните ръководни длъжностни лица, е предвидено единствено, че увреденият работник или служител има право, освен на посоченото в предходната точка фиксирано обезщетение, и на обезщетение за вредата, свързана със „загубата на възможност“. Последното обезщетение се предоставя за това, че срочната трудова заетост може да е довела до „загубването от работника или служителя на други възможности за стабилна работа“. Тази юрисдикция счита за неподходяща мярката на Tribunale di Genova (Районен съд, Генуа), тъй като лице, което сключва договор с публична администрация, не може да загуби работа, която може да се заеме само след спечелване на конкурс.
Според запитващата юрисдикция този елемент не е в пълно съответствие с решение на Съда от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino (
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
), като се има предвид по-специално разликата в третирането между работниците и служителите, които сключват договор с публична администрация, и тези, които сключват трудов договор с частно предприятие. Следователно запитващата юрисдикция иска да се установи дали първите не трябва да се ползват от мярка, която не е по-малко благоприятна от мярката, от която се ползват вторите, а именно обезщетение, с което да се компенсира липсата на преобразуване на срочното трудово правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време.
При тези обстоятелства Tribunale di Trapani (Районен съд, Трапани) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Представлява ли равностойна и ефективна мярка по смисъла на решения от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino (
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
) и от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др. (
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
) предоставянето на обезщетение в размер 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения (член 32, параграф 5 от Закон № 183/2010) на работник или служител от публичния сектор, пострадал от злоупотреба с последователно използване на срочни трудови договори и който може да получи и пълно обезщетение само ако докаже, че е загубил други възможности за работа, или докаже, че ако е бил обявен редовен конкурс, той е щял да го спечели?
2)
Трябва ли принципът на равностойност, закрепен от Съда (по-конкретно) в решенията от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino (
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
) и от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др. (
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
), да се разбира в смисъл, че когато държава членка реши да не прилага в публичния сектор преобразуване на трудовите правоотношения (признато в частноправния сектор), тя все пак е длъжна да гарантира на работника или служителя същите ползи, евентуално чрез обезщетение, което по необходимост се равнява на стойността на трудовия договор за неопределено време?“.
По преюдициалните въпроси
По допустимостта
Италианското правителство изпитва съмнения относно допустимостта на поставените въпроси. Трябва да се посочи, че в акта за преюдициално запитване не са описани ясно фактическите обстоятелства по главното производство, тъй като в него не се уточнява нито публичният сектор на дейност, в който е работила ищцата по главното производство, нито изпълняваните от нея функции.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда в рамките на сътрудничеството между него и националните юрисдикции, въведено с член 267 ДФЕС, само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, е компетентен да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе (решение от 12 ноември 2015 г., Hewlett-Packard Belgium,
C‑572/13
,
EU:C:2015:750
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решения от 16 юни 2015 г., Gauweiler и др.,
C‑62/14
,
EU:C:2015:400
, т.
и от 8 септември 2015 г., Taricco и др.,
C‑105/14
,
EU:C:2015:555
, т.
).
Настоящият случай обаче не е такъв. Всъщност, от една страна, в акта за преюдициално запитване фактическата и правната рамка е описана в достатъчна степен, за да може да се определи обхватът на поставените въпроси. В това отношение запитващата юрисдикция уточнява, че ищцата по главното производство е работила за същия работодател по силата на поредица от срочни трудови договори от 4 октомври 2010 г. до 31 декември 2016 г., и посочва, че е сезирана с искания, основани на злоупотребата със срочни трудови договори. От друга страна, в акта за преюдициално запитване ясно са изложени причините, накарали запитващата юрисдикция да изпитва колебания относно тълкуването, което следва да се даде на някои разпоредби на правото на Съюза, и да счете за необходимо да отправи преюдициално запитване до Съда. Всъщност посочената юрисдикция иска да се установи дали обезщетението, предвидено в член 32, параграф 5 от Закон № 183/2010, е подходяща мярка за обезщетяване на вредата, произтичаща от злоупотребата със срочни трудови договори, като посочва, че отговорът на този въпрос е необходим, за да се произнесе по спора в главното производство.
Следователно преюдициалните въпроси са допустими.
По същество
С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали клауза 5 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която не санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори от страна на работодател от публичния сектор с изплащането на засегнатия работник или служител на обезщетение, с което да се компенсира липсата на преобразуване на срочното трудово правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време, но предвижда плащането на обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения на посочения работник или служител, като е възможно последният да бъде и напълно обезщетен за вредата, ако докаже, че е загубил възможности за работа, или докаже, че ако е бил обявен редовен конкурс, той е щял да го спечели.
Следва да се припомни, че предмет на клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение е постигането на една от преследваните от него цели, а именно да се ограничи последователното използване на срочни трудови договори или правоотношения, които се считат за възможен източник на злоупотреби във вреда на работниците, като се предвидят известен брой разпоредби за минимална закрила, чието предназначение е да предотвратят поставянето на работниците в несигурно положение (вж. по-специално решения от 4 юли 2006 г., Adeneler и др.,
C‑212/04
,
EU:C:2006:443
, т.
, от 26 януари 2012 г., Kücük,
C‑586/10
,
EU:C:2012:39
, т.
и от 3 юли 2014 г., Fiamingo и др.,
C‑362/13, C‑363/13 и C‑407/13
,
EU:C:2014:2044
, т.
).
От това следва, че клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение задължава държавите членки, когато във вътрешното им право няма еквивалентни правни мерки за предотвратяване на злоупотребите при използването на последователни срочни трудови договори или правоотношения, да приемат най-малко една от изброените в нея мерки. Така изброените в посочената клауза 5, точка 1, букви а)—в) мерки, три на брой, са свързани съответно с обективни причини, които оправдават подновяването на такива трудови договори или правоотношения, с максималната обща продължителност на тези последователни срочни трудови договори или правоотношения и с броя на подновяванията им (решение от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др.,
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение държавите членки разполагат със свобода на преценка, тъй като имат избор да прибягнат до една или няколко от мерките, предвидени в посочената клауза 5, точка 1, букви а)—в), или да приложат съществуващи еквивалентни правни мерки, като отчетат нуждите на специфичния сектор и/или на категориите работници (решение от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др.,
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
, т.
и цитираната съдебна практика).
По този начин клауза 5, точка 1 от Рамковото споразумение определя обща цел за държавите членки, изразяваща се в предотвратяване на подобни случаи на злоупотреба, като същевременно им предоставя свобода на избор по отношение на начините за нейното постигане, стига да не поставят под въпрос целта или полезния ефект на Рамковото споразумение (решение от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др.,
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, когато — както е в случая — правото на Съюза не предвижда специфични санкции в хипотезата на все пак установени злоупотреби, националните органи следва да приемат мерки, които трябва да бъдат не само пропорционални, но и достатъчно ефективни и възпиращи, за да гарантират пълната ефикасност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение (решение от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др.,
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
, т.
и цитираната съдебна практика).
Ако при липсата на правна уредба на Съюза по въпроса редът и условията за прилагането на тези норми попадат във вътрешния правов ред на държавите членки по силата на принципа за процесуалната автономия на последните, те все пак не трябва да са по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), нито да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (решение от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др.,
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно, когато е налице злоупотреба с последователни срочни трудови договори или правоотношения, за надлежно санкциониране на тази злоупотреба и за заличаване на последиците от нарушението на правото на Съюза трябва да може да се приложи мярка, предоставяща ефективни и равностойни гаранции за закрила на работниците (решение от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др.,
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
, т.
и цитираната съдебна практика).
Съдът вече е постановявал, че тъй като клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение не предвижда общо задължение за държавите членки да предвидят преобразуването на срочни трудови договори в договори за неопределено време, а още по-малко предписва точните условия, при които последните могат да се използват, тя оставя определено право на преценка по въпроса на държавите членки (решение от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino,
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
, т.
).
Следователно клауза 5 от Рамковото споразумение сама по себе си допуска държавите членки да предвиждат различни последствия при злоупотреба с последователни срочни трудови договори или трудови правоотношения в зависимост от това дали тези договори или правоотношения са сключени с работодател от частния сектор, или с работодател от публичния сектор (решение от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino,
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
, т.
).
За да може обаче национална правна уредба като разглежданата по главното производство, която забранява единствено в публичния сектор преобразуването на поредица от срочни трудови договори в трудов договор за неопределено време, да се счита за съответстваща на Рамковото споразумение, във вътрешния правов ред на съответната държава членка трябва да има в посочената област друга ефективна мярка, за да не се допусне и ако е необходимо, да се санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори (решение от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino,
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
, т.
).
Съгласно акта за преюдициално запитване член 36, параграф 5 от Законодателен декрет № 165/2001 предвижда, че нарушаването от публичните администрации на разпоредби относно назначаването или полагането на труд от работници не може да води до възникване на трудово правоотношение за неопределено време между тези публични администрации и съответните работници, но последните имат право на обезщетение за претърпяната вреда. В това отношение член 32, параграф 5 от Закон № 183/2010 предвижда, че при злоупотреба със срочни трудови договори съдът осъжда работодателя да заплати на засегнатия работник общо обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения.
От акта за преюдициално запитване е видно също, че съгласно практиката на Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) работникът може да претендира и за обезщетение за вредата, произтичаща от загубването на възможности за работа.
Запитващата юрисдикция обаче счита, че обезщетението, предвидено в член 32, параграф 5 от Закон № 183/2010, не е подходяща мярка за обезщетяване на вредата, произтичаща от злоупотребата със срочни трудови договори, и че е много трудно, дори невъзможно, да се представят доказателства за загубването на възможности за работа. Всъщност било невъзможно да се докаже загубването на възможността да се спечели конкурс за работа в администрацията. Поради това възможността засегнатият работник да докаже наличието на вреда, произтичаща от такова загубване на възможност, била чисто теоретична. Така според тази юрисдикция не било изключено разпоредбите на вътрешното право относно оценката на вредата да могат да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването от този работник на предоставените му от правния ред на Съюза права, и по-специално на правото му на обезщетение за вредата, която е претърпял поради злоупотребата от страна на бившия му работодател от публичния сектор с последователни срочни трудови договори.
Предвид това и съгласно съображенията, изложени в точка 30 от настоящото решение, следва да се провери дали разглежданите в главното производство национални разпоредби спазват принципите на равностойност и ефективност.
Що се отнася, от една страна, до принципа на равностойност, следва да се припомни, че от този принцип следва, че лицата, които упражняват правата, предоставени от правовия ред на Съюза, не трябва да бъдат поставяни в по-неблагоприятно положение от тези, които се позовават на права от чисто вътрешноправно естество.
Както посочва генералният адвокат в точки 32 и 33 от заключението си обаче, подобно на мерките, приети от националния законодател в рамките на Директива 1999/70 за санкциониране на злоупотребите със срочни трудови договори, извършвани от работодателите от публичния сектор, мерките, приети от националния законодател за санкциониране на злоупотребите с този види договори, извършвани от работодателите от частния сектор, привеждат в изпълнение правото на Съюза. Следователно подробните правила за тези два вида мерки не могат да се сравняват от гледна точка на принципа на равностойност, тъй като тези мерки се отнасят до упражняването на права, предоставени от правовия ред на Съюза.
Така Съдът не разполага с данни, които позволяват да се съмнява в съвместимостта с принципа на равностойност на разглежданите в главното производство разпоредби.
Освен това, както бе припомнено в точка 33 от настоящото решение, клауза 5 от Рамковото споразумение сама по себе си допуска държавите членки да предвиждат различни последствия при злоупотреба с последователни срочни трудови договори или трудови правоотношения в зависимост от това дали тези договори или правоотношения са сключени с работодател от частния сектор, или с работодател от публичния сектор.
Що се отнася, от друга страна, до принципа на ефективност, от практиката на Съда следва, че въпросът дали национална процесуална разпоредба прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени на частноправните субекти от правото на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на разпоредбата в цялото производство, както и за неговото развитие и за неговите особености пред различните национални инстанции. В това отношение при необходимост следва да се вземат под внимание принципите, които стоят в основата на националната правораздавателна система, като принципа за гарантиране на правото на защита, принципа на правната сигурност и правилното развитие на производството (решения от 21 февруари 2008 г., Tele2 Telecommunication,
C‑426/05
,
EU:C:2008:103
, т.
и цитираната съдебна практика и от 29 октомври 2009 г., Pontin,
C‑63/08
,
EU:C:2009:666
, т.
).
Следователно трябва да се разгледа въпросът дали в съответствие с решения от 7 септември 2006 г., Marrosu и Sardino (
C‑53/04
,
EU:C:2006:517
) и от 26 ноември 2014 г., Mascolo и др. (
C‑22/13, C‑61/13—C‑63/13 и C‑418/13
,
EU:C:2014:2401
) националното право предвижда друга ефективна мярка за избягване на злоупотребата с последователни срочни трудови договори, но и за надлежно санкциониране на тази злоупотреба и за заличаване на последиците от нарушението на правото на Съюза. В това отношение трябва да се вземат предвид всички разпоредби, предвидени от националния законодател, което в съответствие с припомнената в точка 34 от настоящото решение съдебна практика включва и санкционните механизми.
Съдът не трябва да се произнася по тълкуването на вътрешното право, тъй като това е изцяло от компетентността на запитващата юрисдикция, която в случая трябва да определи дали разпоредбите на приложимата национална правна уредба отговорят на изискванията, припомнени в предходните три точки. Когато се произнася по преюдициалното запитване обаче, Съдът може, ако е необходимо, да направи уточнения с цел да насочи националната юрисдикция при преценката.
Така, последната иска да се установи дали работниците от публичния сектор трябва да се ползват, освен от предвиденото в член 32, параграф 5 от Закон № 183/2010 фиксирано обезщетение, и от мярка, която не е по-малко благоприятна от мярката, от която се ползват работниците от частния сектора, а именно обезщетение, с което да се компенсира липсата на преобразуване на срочното трудово правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време.
Както бе припомнено в точка 32 от настоящото решение обаче, в случай като разглеждания по главното производство държавите членки не са длъжни да предвидят, по силата на клауза 5, точка 2 от Рамковото споразумение, преобразуването на срочни трудови договори в договори за неопределено време. Следователно те не могат да бъдат задължени и да предоставят, ако не се го направили, обезщетение, което да компенсира липсата на такова преобразуване на договора.
Освен това запитващата юрисдикция посочва, че обезщетяването на тази вреда би било чисто теоретично, тъй като не е възможно да се определи по какъв начин съответният работник може да упражни правото да получи обезщетение за претърпяната вреда, по-специално когато администрацията е организирала конкурс за наемане на персонал или когато той се е възползвал от предложение за срочна работа.
В това отношение италианското правителство посочва, че националните юрисдикции прилагат особено благоприятни критерии както относно установяването, така и относно оценката на вредата, произтичаща от загубването на възможности за работа, като изискват само да се докаже, и то чрез презумпция, загубването не на предимство, а просто на възможността за получаване на такова, и като извършват оценка на претърпяната вреда, дори когато не са налице конкретни доказателства, представени от съответния работник.
Като се имат предвид трудностите относно доказването на загубването на възможност, следва да се констатира, че презумпция — целяща да гарантира на работник, който поради злоупотребата с последователни срочни трудови договори е загубил възможности за работа, заличаване на последиците от нарушението на правото на Съюза — може да отговаря на изискването за ефективност.
Във всички случаи обстоятелството, че мярката, приета от националния законодател, за да санкционира злоупотребата със срочни трудови договори от страна на работодатели от частния сектор, предоставя възможно най-широката защита, която може да се предостави на един работник, само по себе си не може да доведе до смекчаване на ефективността на националните мерки, приложими към работниците от публичния сектор.
В това отношение от преписката, с която разполага Съдът, е видно, че в националното законодателство съществуват други мерки за предотвратяване и санкциониране на злоупотребите със срочни трудови договори. Така, член 36, параграф 5 от Законодателен декрет № 165/2001 предвижда, че администрациите са длъжни да си възстановят от отговорните ръководни длъжностни лица сумите, платени на работниците като обезщетение за вредата, претърпяна в резултат на нарушението на разпоредби относно назначаването или полагането на труд, когато нарушението е извършено умишлено или в резултат на груба небрежност. Освен това нарушението ще бъде взето предвид при оценката на работата на тези ръководни длъжностни лица, които не могат да получат премия за постигнати резултати поради допуснатото нарушение. Член 36, параграф 6 от този законодателен декрет предвижда също, че публичните администрации, които са нарушили разпоредби относно назначаването или полагането на труд, не могат да наемат лица, на каквото и да било основание, в срок от три години след нарушението.
От компетентността на запитващата юрисдикция е да прецени дали тези елементи на санкциите, които могат да бъдат наложени на публичните администрации и на техните ръководители в случай на злоупотреба със срочни трудови договори, са ефективни и възпиращи, така че да се гарантира пълната ефективност на нормите, приети в приложение на Рамковото споразумение.
Предвид всички изложени по-горе съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че клауза 5 от Рамковото споразумение трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която, от една страна, не санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори от страна на работодател от публичния сектор с изплащането на засегнатия работник или служител на обезщетение, с което да се компенсира липсата на преобразуване на срочното трудово правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време, но от друга страна, предвижда плащането на обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения на посочения работник или служител, като е възможно последният да бъде и напълно обезщетен за вредата, ако докаже, чрез презумпция, че е загубил възможности за работа или че ако е бил обявен редовен конкурс, той е щял да го спечели, стига тази правна уредба да е придружена от ефективен и възпиращ санкционен механизъм, което трябва да се провери от запитващата юрисдикция.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Клауза 5 от Рамковото споразумение за срочната работа, сключено на 18 март 1999 г., което се съдържа в приложението към Директива 1999/70/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година относно Рамково споразумение за срочната работа, сключено между Европейската конфедерация на профсъюзите (CES), Съюза на индустриалците в Европейската общност (UNICE) и Европейския център на предприятията с държавно участие (CEEP), трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която, от една страна, не санкционира злоупотребата с последователни срочни трудови договори от страна на работодател от публичния сектор с изплащането на засегнатия работник или служител на обезщетение, с което да се компенсира липсата на преобразуване на срочното трудово правоотношение в трудово правоотношение за неопределено време, но от друга страна, предвижда плащането на обезщетение от 2,5 до 12 последни месечни брутни трудови възнаграждения на посочения работник или служител, като е възможно последният да бъде и напълно обезщетен за вредата, ако докаже, чрез презумпция, че е загубил възможности за работа или че ако е бил обявен редовен конкурс, той е щял да го спечели, стига тази правна уредба да е придружена от ефективен и възпиращ санкционен механизъм, което трябва да се провери от запитващата юрисдикция.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.