CELEX: 62018TJ0008
Auxílios de Estado
Setor aéreo
Auxílio concedido por Itália a favor dos aeroportos sardos
Decisão que declara o auxílio em parte compatível e em parte incompatível com o mercado interno
Imputabilidade ao Estado
Beneficiários
Vantagem para as companhias aéreas cocontratantes
Princípio do operador privado em economia de mercado
Afetação das trocas comerciais entre Estados‑Membros
Violação da concorrência
Recuperação
Confiança legítima
Dever de fundamentação

I.

Antecedentes do litígio
A.

Quanto às medidas controvertidas
A ilha da Sardenha (Itália) tem cinco aeroportos, entre os quais figuram os aeroportos de Alghero, de Cagliari‑Elmas e de Olbia.
O aeroporto de Alghero é explorado pela So.Ge o.Al SpA (a seguir «SOGEAAL») cujo capital foi totalmente subscrito por organismos públicos locais e é detido, maioritariamente, pela Regione autonoma della Sardegna (Região autónoma da Sardenha, Itália, a seguir «Região autónoma»), incluindo indiretamente por intermédio da Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). O aeroporto de Cagliari‑Elmas, por sua vez, é explorado pela So.G.Aer SpA (a seguir «SOGAER»), uma sociedade cujas quotas são maioritariamente detidas pela Câmara de Comércio de Cagliari, enquanto o aeroporto de Olbia é explorado pela GEASAR SpA (a seguir «GEASAR»), uma sociedade registada em Olbia cuja maioria das ações é detida por uma empresa privada, a Meridiana SpA.
1.

Quanto às disposições adotadas pela Região autónoma
a)

Quanto ao artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010
Em 13 de abril de 2010, a Região autónoma adotou a legge regionale n.
o
10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Lei regional n.
o
10 — medidas de desenvolvimento do transporte aéreo) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
) n.
o
12, de 16 de abril de 2010) (a seguir «Lei n.
o
10/2010»).
O artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010, sob a epígrafe «Incentivos para a dessazonalização das ligações aéreas da ilha» (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani), tem a seguinte redação:
«1.   São autorizadas despesas no montante de 19700000 [euros] para o ano de 2010 e de 24500000 [euros] para cada um dos anos de 2011 a 2013 para o financiamento dos aeroportos da ilha com vista ao reforço e ao desenvolvimento do transporte aéreo enquanto serviço de interesse económico geral, incluindo através da dessazonalização das ligações aéreas, em conformidade com a Comunicação da Comissão 2005/C 312/01, relativa às orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais.
2.   Os critérios, a natureza e a duração da oferta de transporte, bem como as diretrizes para a elaboração dos planos de atividades por parte das sociedades gestoras de aeroportos, que têm em conta as medidas relativas à continuidade territorial referidas no artigo 2.
o
, são definidos por resolução do executivo regional, a adotar sob proposta do conselheiro regional dos transportes, de acordo com os conselheiros para a planificação, o orçamento, o crédito e o ordenamento regional, o turismo, o artesanato e o comércio, a agricultura e a reforma agropecuária, os bens culturais, a informação, o lazer e o desporto.
3.   A resolução referida no n.
o
2 e os planos de atividades, incluindo aqueles já definidos pelas sociedades de gestão aeroportuária à data da entrada em vigor da presente lei, acompanhados dos respetivos atos e contratos, são financiados se forem estabelecidos em conformidade com os critérios, a natureza, a duração da oferta de transporte e as diretrizes referidas no n.
o
2 e forem previamente submetidos a parecer vinculativo da comissão competente.»
b)

Quanto aos atos de execução da Lei n.
o
10/2010
Em conformidade com o artigo 3.
o
, n.
o
2, da Lei n.
o
10/2010, o executivo da Região autónoma adotou vários atos de aplicação das medidas previstas neste artigo 3.
o
(a seguir «atos de execução»), nomeadamente, a deliberazione della Giunta regionale n.
o
29/36 (Decisão do Conselho Regional n.
o
29/36), de 29 de julho de 2010 (a seguir «Decisão Regional n.
o
29/36»), a deliberazione della Giunta regionale n.
o
43/37 (Decisão do Conselho Regional n.
o
43/37), de 6 de dezembro de 2010 (a seguir «Decisão Regional n.
o
43/37»), e a deliberazione della Giunta regionale n.
o
52/117 (Decisão do Conselho Regional n.
o
52/117), de 23 de dezembro de 2011 (a seguir «Decisão Regional n.
o
52/117») (a seguir, em conjugação com o artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010, «medidas controvertidas»).
Estes atos de execução definem, em substância, três tipos de «atividades» pelos quais os operadores aeroportuários podem receber uma compensação da Região autónoma para os anos de 2010 a 2013, designadamente:
–
O aumento do tráfego aéreo pelas companhias aéreas (a seguir «atividade 1»);
–
a promoção da ilha da Sardenha enquanto destino turístico pelas companhias aéreas (a seguir «atividade 2»);
–
outras atividades de promoção confiadas pelos operadores aeroportuários, por conta da Região autónoma, a prestadores de serviços distintos das companhias aéreas (a seguir «atividade 3»).
A Decisão Regional n.
o
29/36, por um lado, precisava que, na aplicação do artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010, o objetivo de reduzir a sazonalidade das ligações aéreas consistia em aumentar a frequência dos voos durante a época média e a época de inverno, assim como em abrir novas ligações aéreas. Por outro, esta decisão indicava que o objetivo final, prosseguido pelas medidas previstas no artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010 de promoção de uma política regional de transporte aéreo, era o reforço da coesão económica, social e territorial, assim como o desenvolvimento das economias locais, do turismo e da cultura da ilha da Sardenha.
A este respeito, a Decisão Regional n.
o
29/36 definia os critérios, a natureza e a duração dos serviços de transporte em relação aos quais podia ser concedida uma compensação durante o período de 2010 a 2013, assim como as orientações para a elaboração e a avaliação dos «planos de atividades» redigidos pelos operadores aeroportuários.
Em concreto, para receber um financiamento previsto pela Lei n.
o
10/2010, um operador aeroportuário devia submeter à aprovação da Região autónoma um plano de atividades pormenorizado. Este plano devia identificar as atividades, entre as atividades 1 a 3 referidas, que o operador aeroportuário tencionava executar para alcançar os objetivos da Lei n.
o
10/2010. Este plano devia eventualmente ser concretizado por acordos específicos entre o operador aeroportuário e as companhias aéreas.
Quando um operador aeroportuário pretendia receber um financiamento para a atividade 1, o plano de atividades que apresentava à Região autónoma devia identificar as «ligações de interesse estratégico» (nacionais e internacionais) e definir os objetivos anuais em matéria de frequência de voos, de novas ligações e de número de passageiros.
Segundo as autoridades italianas, a exploração destas ligações de interesse estratégico constituía assim o serviço de interesse económico geral que as companhias aéreas prestavam em contrapartida de uma compensação.
Um plano de atividades que executasse a atividade 2 devia definir as atividades específicas de
marketing
e de publicidade que visavam aumentar o número de passageiros e promover a zona de atração do aeroporto.
A Decisão Regional n.
o
29/36 previa que os planos de atividades deviam ser apoiados por previsões relativas às perspetivas de rendibilidade das atividades que identificavam.
Resulta da Decisão Regional n.
o
29/36 que os planos de atividades deviam respeitar certos princípios:
–
as ligações de interesse estratégico determinadas pelos planos não podiam sobrepor‑se às ligações já exploradas no âmbito de um regime de obrigação de serviço público;
–
o financiamento concedido a cada ligação subvencionada devia ser degressivo ao longo do tempo;
–
o acordo financeiro celebrado com as companhias aéreas devia incluir um plano de promoção do território.
No caso de a Região autónoma constatar incoerências entre, por um lado, os planos de atividades apresentados pelos operadores aeroportuários e, por outro, as disposições da Lei n.
o
10/2010 e os seus atos de execução, podia exigir que estes planos de atividades fossem alterados.
Após ter aprovado os diferentes planos de atividades que lhe eram submetidos pelos operadores aeroportuários, a Região autónoma distribuía os recursos financeiros disponíveis para cada um dos anos de 2010 a 2013 entre os operadores aeroportuários.
O montante destas compensações era calculado a partir da diferença entre, por um lado, os custos estimados suportados pelas companhias aéreas a fim de assegurarem as ligações estratégicas e alcançarem os objetivos anuais em matéria de passageiros e, por outro, as receitas reais ou presumidas da venda de bilhetes aos passageiros.
Quando a soma das compensações pedidas pelos operadores aeroportuários era superior ao montante previsto pela Lei n.
o
10/2010, a Decisão Regional n.
o
29/36 previa critérios de atribuição preferenciais.
Por último, os atos de execução previam que os operadores aeroportuários deviam assegurar o acompanhamento do desempenho das companhias aéreas. Em particular, exigiam que os acordos específicos celebrados entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas previssem a aplicação de sanções às companhias aéreas em caso de incumprimento dos objetivos previamente definidos, nomeadamente, em matéria de frequência de voos e de número de passageiros.
2.

Quanto à execução das medidas controvertidas
A recorrente, easyJet Airline Co. Ltd, é uma companhia aérea titular de uma licença registada em Inglaterra e no País de Gales (Reino Unido), que explora uma rede de ligações de curta distância de e para aeroportos da União Europeia, incluindo os aeroportos de Alghero, de Cagliari‑Elmas e de Olbia.
a)

Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Olbia
O operador do aeroporto de Olbia publicou, no seu sítio Internet, um convite à manifestação de interesse com vista à celebração de contratos de
marketing
e de publicidade.
Em resposta a este convite à manifestação de interesse, a recorrente apresentou um plano de exploração de desenvolvimento de ligações aéreas de e para Olbia, assim como um programa de
marketing
e de publicidade. A companhia aérea convidava a GEASAR a participar no investimento exigido para implementar o programa de
marketing
e de publicidade.
A GEASAR examinou o plano de exploração da recorrente e elaborou o seu próprio plano de exploração, nos termos do qual uma participação no investimento tal como proposto pela recorrente seria rentável para o operador aeroportuário.
A GEASAR apresentou à Região autónoma os planos de atividades para o ano 2010 e para o triénio de 2011 a 2013, acompanhados dos pedidos de financiamento correspondentes. A Região autónoma aprovou estes planos de atividades e fixou os montantes que deviam ser concedidos à GEASAR para 2010 e para o período de 2011‑2013 através das Decisões Regionais n.
o
43/37 e n.
o
52/117.
Posteriormente, a GEASAR e a recorrente celebraram três contratos por força dos quais a recorrente se comprometia, mediante remuneração, por um lado, a manter ou a assegurar ligações de ponto a ponto entre Olbia e os aeroportos europeus de Bristol (Reino Unido), Basileia (Suíça), Genebra (Suíça), Londres Gatwick (Reino Unido), Milão Malpensa (Itália), Berlim‑Schönefeld (Alemanha), Lyon (França), Paris‑Orly (França) e Madrid‑Barajas (Espanha), e a atingir objetivos em matéria de passageiros, bem como, por outro, a implementar um programa de
marketing
e de publicidade destinado a promover a região da Sardenha.
O primeiro destes contratos foi assinado em 17 de março de 2011 e abrangia o período compreendido entre 28 de março de 2010 e 27 de março de 2011. O segundo destes contratos foi assinado em 25 de janeiro de 2012 e abrangia o período compreendido entre 27 de março de 2011 e 30 de março de 2013. Um último contrato com a GEASAR foi assinado em 1 de março de 2013 e abrangia o período compreendido entre 27 de março de 2013 e 30 de março de 2014.
b)

Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Cagliari‑Elmas
A SOGAER, operadora do aeroporto de Cagliari‑Elmas, publicou, no seu sítio Internet, um anúncio no qual convidava as companhias aéreas a apresentarem‑lhe planos de exploração para as ligações de e para este aeroporto, assim como para a celebração de contratos de
marketing
destinados a promover a região da Sardenha.
A recorrente apresentou à SOGAER um plano de exploração trienal de desenvolvimento de ligações aéreas de e para Cagliari, bem como um programa de
marketing
e de publicidade. Um estudo de impacto económico, encomendado a um consultor externo, concluiu, em apoio desse plano, que um investimento nas atividades de
marketing
, tal como previsto no referido plano, seria rentável para a recorrente. Este estudo considerava igualmente que este investimento desenvolveria a economia da ilha da Sardenha e seria rentável para a SOGAER.
A SOGAER apresentou à Região autónoma os planos de atividades para o ano 2010 e para o triénio de 2011 a 2013, acompanhados dos pedidos de financiamento correspondentes. Estes planos foram aprovados e os montantes atribuídos à SOGAER para 2010 e para o período de 2011 a 2013 foram respetivamente fixados pelas Decisões Regionais n.
o
43/37 e n.
o
52/117.
A recorrente e a SOGAER celebraram um contrato, com o número 25/2011, que abrangia o período compreendido entre 29 de março de 2010 e 28 de março de 2013 (a seguir «contrato n.
o
25/2011»). A recorrente comprometeu‑se, por um lado, a manter ou a assegurar voos de ponto a ponto entre Cagliari‑Elmas e Londres‑Stansted (Reino Unido), Genebra, Basileia e Berlim‑Schönefeld e a atingir objetivos em matéria de passageiros, assim como, por outro, a fornecer atividades de
marketing
e de publicidade. Estas prestações inseriam‑se nas atividades 1 e 2.
O artigo 5.
o
deste acordo precisava que este contrato estava sujeito à manutenção e à renovação do financiamento da SOGAER pela Região autónoma.
c)

Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Alghero
No que diz respeito ao aeroporto de Alghero, os contratos celebrados entre a SOGEAAL e sociedade Ryanair Ltd, já em 2003 e prorrogados desde então, foram objeto de uma denúncia apresentada por uma companhia aérea italiana. Esta conduziu à abertura, pela Comissão Europeia, em 12 de setembro de 2007, do procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE em relação a um presumível auxílio estatal concedido pelo aeroporto de Alghero a favor da Ryanair e de outras transportadoras aéreas (
JO 2008, C 12, p. 7
). Em 27 de junho de 2012, este procedimento foi ampliado, com vista a incluir medidas adicionais tomadas pela Itália que não foram objeto da denúncia inicial (
JO 2013, C 40, p. 15
), entre as quais figuravam «[t]odas as medidas concedidas à Ryanair e à sua filial AMS, bem como às outras companhias aéreas que utilizam o aeroporto a partir de 2000 […] inclu[indo] contribuições financeiras concedidas diretamente pela SOGEAAL ou transmitidas através dela, por meio de vários acordos sobre serviços aeroportuários e sobre serviços de
marketing
, desenvolvidos com a Ryanair e outras transportadoras aéreas a partir de 2000».
O referido procedimento deu origem à adoção, pela Comissão, da Decisão (UE) 2015/1584, de 1 de outubro de 2014, relativa ao auxílio estatal SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07) concedido pela Itália à Società di Gestione dell'Aeroporto di Alghero So.Ge o.AL S.p.A. e a várias transportadoras aéreas que operam no aeroporto de Alghero (
JO 2015, L 250, p. 38
, a seguir «decisão “Alghero”»), na qual a Comissão considerou nomeadamente, em aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado, que as medidas executadas pela Região autónoma, nomeadamente, os contratos celebrados pela SOGEAAL, controlada pela referida Região, com determinadas companhias aéreas e que tinham por objeto a promoção ou o arranque de novas ligações aéreas de e para o aeroporto de Alghero, assim como atividades de
marketing
e de publicidade não constituíam auxílios na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Contudo, no que respeita ao período compreendido entre 2010 e 2013, a recorrente não celebrou um contrato com a SOGEAAL abrangido pelo dispositivo de auxílio instituído pela Lei n.
o
10/2010.
B.

Quanto à decisão impugnada
Em 30 de novembro de 2011, a República italiana, nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, notificou à Comissão a Lei n.
o
10/2010, que foi examinada em conformidade com o capítulo III do Regulamento (CE) n.
o
659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo [108.
o
TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
).
Por carta de 23 de janeiro de 2013, a Comissão informou a República italiana da sua decisão de dar início ao procedimento formal de investigação previsto no artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE (a seguir «decisão de dar início ao procedimento») relativamente ao regime notificado (a seguir «regime de auxílios controvertido»). Através da publicação desta decisão no
Jornal Oficial da União Europeia
em 30 de maio de 2013 (
JO 2013, C 152, p. 30
), a Comissão convidou as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre o alegado regime de auxílios.
As autoridades italianas e as partes interessadas, incluindo a recorrente e os operadores dos aeroportos de Alghero, de Cagliari‑Elmas e de Olbia, apresentaram observações escritas. A Comissão transmitiu as observações das partes interessadas às autoridades italianas, as quais puderam apresentar os seus comentários sobre as mesmas.
Por cartas de 24 de fevereiro de 2014, a Comissão informou as partes interessadas da adoção, em 20 de fevereiro de 2014, de uma comunicação intitulada «Orientações relativas aos auxílios estatais a aeroportos e companhias aéreas» (
JO 2014, C 99, p. 3
, a seguir «orientações de 2014»), e do facto de estas orientações serem aplicáveis ao caso em apreço a contar da data da sua publicação no Jornal oficial. Em 15 de abril de 2014, uma comunicação que convidava os Estados‑Membros e as partes interessadas a apresentarem as suas observações sobre a aplicação ao presente processo das orientações de 2014, no prazo de um mês a contar da data de publicação das referidas orientações de 2014, foi publicada no Jornal oficial (
JO 2014, C 113, p. 30
). Em 4 de julho de 2014, a recorrente apresentou observações.
Em 25 de março de 2015, a Comissão pediu à recorrente que lhe comunicasse determinados documentos. Em 31 de março seguinte, a recorrente forneceu‑lhe esses documentos, apresentando nessa ocasião observações complementares.
Em 1 e 14 de maio de 2015, a recorrente e uma sociedade de consultoria agindo em seu nome comunicaram à Comissão novas observações complementares.
Após uma reunião com os serviços da Comissão, a recorrente apresentou novas observações em 1 de junho de 2015. Convidadas a apresentar os seus eventuais comentários a este respeito, as autoridades italianas, em 17 de setembro de 2015, apresentaram observações à Comissão.
Em 29 de julho de 2016, a Comissão adotou a Decisão (UE) 2017/1861, relativa ao auxílio estatal SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) — Itália — Compensação aos aeroportos da Sardenha por obrigações de serviço público (SIEG) (
JO 2017, L 268, p. 1
, a seguir «decisão impugnada»), cujo dispositivo tem a seguinte redação:
«Artigo 1.
o
1.   O regime estabelecido pela Itália através da Lei [n.
o
10/2010] não constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, [TFUE] a favor [da] SOGEAAL […], [da] SOGAER […] e [da] GEASAR […]
2.   O regime estabelecido pela Itália através da Lei n.
o
10/2010 constitui um auxílio estatal na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, do Tratado, a favor das companhias aéreas Ryanair/AMS, [recorrente], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic e Vueling, na medida em que está relacionado com as atividades dessas companhias no aeroporto Cagliari‑Elmas e no aeroporto de Olbia.
3.   O auxílio estatal referido no n.
o
2 foi executado pela Itália em violação do artigo 108.
o
, n.
o
3, [TFUE].
4.   O auxílio estatal a que se refere o n.
o
2 é incompatível com o mercado interno.
Artigo 2.
o
1.   A Itália deve recuperar junto dos beneficiários os auxílios estatais referidos no artigo 1.
o
, n.
o
2.
2.   Tendo em conta que a Ryanair e a AMS constituem uma unidade económica única para efeitos da presente decisão, devem ser conjuntamente responsáveis pelo reembolso dos auxílios estatais recebidos por qualquer uma das duas.
3.   Os montantes a recuperar serão acrescidos de juros desde a data em que foram colocados à disposição dos beneficiários até à data da sua recuperação efetiva.
[…]
5.   A Itália deve cancelar todos os pagamentos pendentes do auxílio referido no artigo 1.
o
, n.
o
2, com efeitos a contar da data de adoção da presente decisão.
Artigo 3.
o
1.   A recuperação do auxílio referido no artigo 1.
o
, n.
o
2, deve ser imediata e efetiva.
2.   A Itália deve garantir a aplicação da presente decisão no prazo de quatro meses a contar da data da respetiva notificação.
Artigo 4.
o
1.   No prazo de dois meses a contar da notificação da presente decisão, a Itália deve transmitir as seguintes informações:
–
A lista dos beneficiários que receberam auxílios ao abrigo do regime referido no artigo 1.
o
, n.
o
2, e o montante total do auxílio recebido por cada beneficiário ao abrigo do regime,
–
O montante total (capital e juros) a recuperar junto de cada beneficiário,
–
Uma descrição pormenorizada das medidas já adotadas e previstas para dar cumprimento à presente decisão,
–
Documentos comprovativos de que os beneficiários foram intimados a reembolsar o auxílio.
2.   A Itália deve manter a Comissão regularmente informada sobre a evolução das medidas nacionais adotadas para aplicar a presente decisão até estar concluída a recuperação do auxílio referido no artigo 2.
o
A pedido da Comissão, deve apresentar imediatamente informações sobre as medidas já tomadas e previstas para lhes dar cumprimento. Deve fornecer também informações pormenorizadas sobre os montantes do auxílio e dos juros já recuperados junto dos beneficiários.
Artigo 5.
o
A República Italiana é a destinatária da presente decisão.»
No que respeita ao alcance da decisão impugnada, a Comissão indicou, nos considerandos 344 a 346 desta decisão, que a mesma não devia abranger as medidas de auxílios já objeto da investigação, distinta, referida no n.
o
32,
supra
. Com efeito, embora nem todos os pagamentos efetuados pela SOGEAAL a título das atividades 1 e 2 previstas nos termos da Lei n.
o
10/2010 pelos atos de execução estivessem abrangidos pelos contratos examinados no âmbito da investigação distinta que incidiu exclusivamente sobre o aeroporto de Alghero, a Comissão considerou que a grande maioria desses pagamentos foi avaliada nesse outro processo. Além disso, a Comissão afirmou que «nem sempre [era] fácil distingui‑los claramente, dado que a relação financeira entre a SOGEAAL e uma dada companhia aérea, no período em causa, pod[dia]e ser regida por diversos contratos e só alguns deles foram considerados [no outro processo referido]». Assim, considerou adequado excluir do âmbito da decisão impugnada todos os acordos que as companhias aéreas e a SOGEAAL celebraram ao abrigo do regime de auxílios controvertido, ou seja, por outras palavras, a parte das medidas controvertidas relativa ao aeroporto de Alghero.
Por último, a Comissão considerou, na decisão impugnada, que o procedimento iniciado no caso em apreço não era relativo ao eventual auxílio concedido pelos operadores aeroportuários a outros prestadores de serviços que não as companhias aéreas e referente à atividade 3. Assim, declarou, no considerando 346 da decisão impugnada, que não podia tomar posição sobre este ponto.
Em 1 de agosto de 2016, as autoridades italianas comunicaram à recorrente uma versão não confidencial da decisão impugnada, convidando‑a a indicar quais os dados que deveriam ser omitidos na versão publicada no Jornal Oficial, cuja publicação se verificou em 18 de outubro de 2017.
II.

Tramitação do processo e pedidos das partes
Por Petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de janeiro de 2018, a recorrente interpôs o presente recurso.
Na sequência de uma dupla troca de articulados e sob proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral decidiu abrir a fase oral do processo. Para o efeito, a recorrente e a Comissão foram convidadas a apresentar documentos e a responder por escrito a questões colocadas pelo Tribunal Geral a título de medidas de organização do processo e a tomar posição sobre a oportunidade de apensar o presente processo ao processo Volotea/Comissão (T‑607/17), apensação a que o Tribunal Geral acabou por decidir não proceder por questões ligadas à confidencialidade de determinadas informações. Ambas deram cumprimento a estas medidas nos prazos fixados.
Em 19 de junho de 2019, o Tribunal Geral, na sua conferência plenária, decidiu, sob proposta da Primeira Secção e do vice‑presidente, em aplicação do artigo 28.
o
do seu Regulamento de Processo, remeter o processo à Primeira Secção em formação alargada a cinco juízes.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas feitas pelo Tribunal Geral na audiência de 2 de outubro de 2019, no termo da qual a fase oral do processo foi encerrada.
Por Despacho de 7 de novembro de 2019, o Tribunal Geral decidiu reabrir a fase oral do processo. Em 12 de novembro de 2019, pediu à Comissão que apresentasse determinados documentos, o que esta fez no prazo fixado. A recorrente teve então ocasião de apresentar as suas observações sobre estes documentos em 20 de dezembro de 2019, nas quais referiu, todavia, que estes não tinham sido apresentados na língua do processo, mas em língua italiana. Convidada a indicar ao Tribunal Geral se, com este comentário, a recorrente pretendia pedir ao Tribunal que ordenasse à Comissão a apresentação dos referidos documentos na língua do processo em conformidade com o artigo 46.
o
do Regulamento de Processo, a recorrente, no entanto, respondeu, em 29 de janeiro de 2020, que não pedia tal regularização. Nestas condições, o Tribunal Geral encerrou, em 4 de fevereiro de 2020, a fase oral do processo.
Dando seguimento ao pedido da Comissão de poder apresentar observações sobre as observações da recorrente de 20 de dezembro de 2019, o Tribunal Geral, por Despacho de 25 de fevereiro de 2020, decidiu reabrir a fase oral do processo e, na sequência da apresentação, pela Comissão, das referidas observações no prazo fixado, a fase oral do processo foi novamente encerrada.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a decisão impugnada na íntegra e, em todo o caso, no que diz respeito ao auxílio estatal alegadamente ilegal que lhe teria sido pago;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
negar provimento ao recurso;
–
condenar a recorrente nas despesas.
III.

Questão de direito
A.

Quanto à admissibilidade
Na sua resposta, a Comissão invoca a inadmissibilidade do recurso na parte em que se pede a anulação, por um lado, do artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada e, por outro, do artigo 1.
o
, n.
o
2, desta mesma decisão, na medida em que este n.
o
2 diz respeito a companhias aéreas diferentes da recorrente.
Com efeito, embora admitindo que a recorrente tem legitimidade para pedir a anulação da decisão impugnada na parte que lhe diz respeito e, a este título, contestar as diferentes passagens da decisão que constituem a base do dispositivo impugnado, nomeadamente as relativas ao artigo 1.
o
, n.
o
2, desta decisão, tais como as da secção 7.2.1, a Comissão contesta, todavia, a possibilidade de a recorrente obter a anulação da referida decisão na íntegra. Com efeito, a recorrente não explicou as razões pelas quais pretende que esta decisão seja anulada em benefício de outras entidades, tais como as companhias concorrentes.
Por outro lado, segundo a Comissão, a recorrente não tem legitimidade para pedir diretamente a anulação da constatação, que figura no artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada, de que os aeroportos não tinham recebido auxílios estatais. Com efeito, esta constatação é corroborada pelos desenvolvimentos que figuram na secção 7.2.2 da decisão impugnada, os quais não dizem direta e individualmente respeito à recorrente enquanto companhia aérea.
A recorrente, apoiando‑se, nomeadamente, no n.
o
31 do Acórdão de 17 de setembro de 1992, NBV e NVB/Comissão (
T‑138/89
,
EU:T:1992:95
), considera que tem o direito de contestar, para além do dispositivo, os fundamentos que constituem necessariamente o suporte deste. Ora, no processo principal, é manifesto que a constatação da existência de um auxílio ao nível das companhias aéreas, tais como a recorrente, consideradas as beneficiárias efetivas do regime de auxílios controvertido, dependia da constatação, indissociável, da falta de elementos de auxílio ao nível dos operadores aeroportuários, os quais foram qualificados pela Comissão de simples «intermediários» que distribuíram a jusante as vantagens financeiras distribuídas pela Região autónoma. Assim, a recorrente tinha o direito de contestar esta última constatação para poder demonstrar que não era a beneficiária efetiva das referidas medidas e que, por conseguinte, a Comissão não tinha fundamento para lhe exigir que reembolsasse os montantes à Região autónoma.
Além disso, a recorrente mantém que pode pedir a anulação da decisão impugnada na íntegra, incluindo das passagens em que não é nominalmente designada, recordando que, em todo o caso, apresentou um pedido subsidiário de anulação da referida decisão na parte que lhe dizia exclusivamente respeito.
A este propósito, importa recordar que, nos termos do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE, qualquer pessoa singular ou coletiva pode interpor, nas condições previstas nos primeiro e segundo parágrafos, recursos contra os atos de que seja destinatária ou que lhe digam direta e individualmente respeito, bem como contra os atos regulamentares que lhe digam diretamente respeito e não necessitem de medidas de execução.
Uma vez que a decisão impugnada tem como único destinatário a República Italiana, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, qualquer pessoa que não o destinatário de uma decisão só pode ser individualmente afetada se essa decisão lhe disser respeito em razão de determinadas qualidades que lhe são particulares ou de uma situação de facto que a caracterize em relação a qualquer outra pessoa e, por esse facto, a individualize de modo análogo ao do destinatário [Acórdãos de 15 de julho de 1963, Plaumann/Comissão,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 223, e de 28 de junho de 2018, Andres (faillite Heitkamp BauHolding)/Comissão,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, n.
o
41].
No domínio dos auxílios estatais, o Tribunal de Justiça considerou que uma empresa não pode, em princípio, impugnar uma decisão da Comissão que proíbe um regime de auxílios setorial se essa decisão apenas lhe diz respeito em virtude de pertencer ao setor em questão e da sua qualidade de potencial beneficiário do referido regime. Com efeito, esta decisão apresenta‑se, em relação a essa empresa, como uma medida de alcance geral que se aplica a situações determinadas objetivamente e que comporta efeitos jurídicos em relação a uma categoria de pessoas consideradas de modo geral e abstrato [v. Acórdãos de 19 de outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão,
C‑15/98 e C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, n.
o
33 e jurisprudência referida, e de 28 de junho de 2018, Andres (faillite Heitkamp BauHolding)/Comissão,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, n.
o
43].
No entanto, quando a decisão afeta um grupo de pessoas que estavam identificadas ou eram identificáveis no momento em que o ato foi adotado, em função de critérios próprios aos membros do grupo, esse ato pode dizer individualmente respeito a essas pessoas na medida em que fazem parte de um círculo restrito de operadores económicos [v. Acórdão de 13 de março de 2008, Comissão/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, n.
o
71 e jurisprudência referida; Acórdãos de 27 de fevereiro de 2014, Stichting Woonpunt e o./Comissão,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, n.
o
59, e de 28 de junho de 2018, Andres (faillite Heitkamp BauHolding)/Comissão,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, n.
o
44].
Assim, os beneficiários efetivos de auxílios individuais concedidos ao abrigo de um regime de auxílios e cuja recuperação foi ordenada pela Comissão são, por este motivo, individualmente afetados na aceção do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE [Acórdãos de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
o
53, e de 28 de junho de 2018, Andres (faillite Heitkamp BauHolding)/Comissão,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, n.
o
45; v., igualmente, neste sentido, Acórdão de 19 de outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão,
C‑15/98 e C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, n.
os
34 e 35].
Além da empresa beneficiária ou das empresas beneficiárias, foram igualmente reconhecidas como individualmente atingidas por uma decisão da Comissão de encerramento do procedimento iniciado nos termos do artigo 108.
o
, n.
o
2, TFUE, as empresas concorrentes desta última que tenham desempenhado um papel ativo no âmbito desse procedimento, desde que a sua posição no mercado seja substancialmente afetada pela medida de auxílio que é objeto da decisão impugnada (Acórdãos de 28 de janeiro de 1986, Cofaz e o./Comissão,
169/84
,
EU:C:1986:42
, n.
o
25; de 22 de novembro de 2007, Sniace/Comissão,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, n.
o
55, e de 17 de setembro de 2015, Mory e o./Comissão,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, n.
o
98).
No caso em apreço, o dispositivo da decisão impugnada visa tanto a República Italiana como os operadores aeroportuários e as companhias aéreas. Uma vez que os pedidos de anulação visam esta decisão tanto na íntegra como na parte em que diz respeito à recorrente, há que determinar em que medida esta última pode pedir a anulação da referida decisão.
A este respeito, a recorrente é identificada, no artigo 1.
o
, n.
o
2, da decisão impugnada, como sendo beneficiária do regime de auxílios controvertido. Além disso, em aplicação do artigo 2.
o
desta decisão, é obrigada a reembolsar às autoridades italianas os montantes que recebeu a título do regime de auxílios controvertido.
Nestas condições, na medida em que tem por objeto a anulação, no que diz respeito à recorrente, destas duas disposições, o presente recurso é admissível à luz do artigo 263.
o
, quarto parágrafo, TFUE e, no âmbito deste recurso, a recorrente pode invocar, em apoio dos seus pedidos de anulação das duas disposições referidas, qualquer fundamento suscetível de demonstrar que não era beneficiária do regime de auxílios controvertido, incluindo, neste contexto, argumentos destinados a demonstrar que os beneficiários efetivos do referido regime de auxílios controvertido eram os operadores aeroportuários e não as companhias aéreas, tais como a recorrente.
No âmbito do referido recurso, apenas foram submetidos ao Tribunal Geral elementos da decisão respeitantes à recorrente. Assim, os elementos respeitantes a pessoas, distintas do destinatário, não cabem no objeto do litígio que o juiz é chamado a resolver (Acórdão de 14 de setembro de 1999, Comissão/AssiDomän Kraft Products e o.,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, n.
o
53). Deste modo, no âmbito do presente recurso, o Tribunal Geral só se pode pronunciar sobre a legalidade do artigo 1.
o
, n.
o
2, e do artigo 2.
o
da decisão impugnada na medida em que estas disposições dizem respeito à recorrente. Por conseguinte, uma vez que têm por objeto a anulação das referidas disposições no que diz respeito a outras companhias aéreas visadas nas referidas disposições, os pedidos de anulação são inadmissíveis por falta de legitimidade da recorrente.
Por outro lado, ao contrário do que alega a recorrente, esta não pode pedir diretamente a anulação do artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada. Com efeito, esta disposição diz respeito apenas aos operadores aeroportuários, a favor dos quais a Comissão considerou que o regime de auxílios controvertido não era constitutivo de um auxílio estatal. Ora, uma vez que a recorrente, enquanto companhia aérea, não é concorrente dos referidos operadores aeroportuários, não tem legitimidade para pedir a anulação do artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada.
Nestas condições, os pedidos de anulação devem ser declarados admissíveis unicamente na medida em que têm por objeto a anulação da decisão impugnada no que diz respeito à recorrente e, quanto ao restante, devem ser julgados inadmissíveis.
B.

Quanto aos pedidos de anulação
Em apoio do recurso, a recorrente invoca seis fundamentos de anulação da decisão impugnada, relativos:
–
em primeiro lugar, a um erro manifesto de apreciação quanto à qualificação dos pagamentos, efetuados pelos operadores aeroportuários à recorrente, de «recursos estatais» cuja concessão era imputável ao Estado italiano;
–
em segundo lugar, a um erro manifesto de apreciação quanto à obtenção de uma vantagem pelas companhias aéreas;
–
em terceiro lugar, a um erro manifesto de apreciação quanto ao facto de as medidas controvertidas falsearem ou ameaçarem falsear a concorrência e afetarem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros;
–
em quarto lugar, a um erro manifesto de apreciação quanto à impossibilidade de declarar as medidas controvertidas compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE;
–
em quinto lugar, à violação do princípio da confiança legítima quanto à ordem de recuperação do auxílio ao nível da recorrente;
–
em sexto lugar, a uma fundamentação insuficiente e a uma contradição de fundamentos na decisão impugnada.
1.

Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação quanto à qualificação dos pagamentos, efetuados pelos operadores aeroportuários à recorrente, como recursos estatais cuja concessão era imputável ao Estado italiano
No âmbito do primeiro fundamento, a recorrente contesta a análise da Comissão, que, em seu entender, figura nos considerandos 355 a 361 da decisão impugnada, segundo a qual, por um lado, a Região autónoma exercia um controlo sobre os operadores aeroportuários, o que significava que as decisões das sociedades SOGAER e GEASAR de concederem fundos às companhias aéreas mobilizavam recursos estatais e eram imputáveis ao Estado italiano, e segundo a qual, por outro, os operadores aeroportuários atuavam como intermediários da Região autónoma no sentido de que os seus comportamentos eram determinados pela Lei n.
o
10/2010 e os planos de atividades aprovados pela Região autónoma, o que significava que as suas decisões de concederem contratualmente os fundos em causa às companhias aéreas eram, em última análise, imputáveis ao Estado italiano.
A Comissão conclui pedindo que o fundamento seja julgado improcedente.
Importa apreciar sucessivamente as duas partes que compõem o primeiro fundamento.
a)

Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à existência de um controlo da Região autónoma sobre os operadores aeroportuários
Referindo‑se aos considerandos 55 e 58 da decisão impugnada, a recorrente alegou inicialmente, na petição, que, na medida em que a conclusão da Comissão segundo a qual os fundos que lhe foram pagos pelos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia constituíam auxílios estatais pelo facto de os dois aeroportos em causa estarem sob o controlo do Estado italiano, concretamente da Região autónoma, esta conclusão é errada e afeta a legalidade da decisão impugnada. Com efeito, os referidos operadores não podem ser considerados empresas públicas. Assim, as suas decisões, nomeadamente de celebrarem contratos com a recorrente, não são imputáveis ao Estado italiano, da mesma forma que os seus recursos financeiros utilizados para remunerar a recorrente não podem ser considerados recursos estatais.
A Comissão conclui pedindo que esta parte seja rejeitada, afirmando que, contrariamente ao que alega a recorrente, não se baseou, na decisão impugnada, no facto de os operadores aeroportuários serem detidos pelo Estado para concluir que os pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários em proveito das companhias aéreas cocontratantes mobilizavam recursos estatais e eram imputáveis ao Estado italiano. Assim, a recorrente está equivocada acerca do conteúdo dos considerandos 52 a 58 da decisão impugnada e acerca do facto de que, na parte da decisão impugnada relativa a este aspeto, a saber, a secção 7.2.1.2 desta, a Comissão retirou esta conclusão exclusivamente da constatação de que os referidos operadores aplicavam o regime de auxílios controvertido elaborado pela Região autónoma. Na realidade, a questão de saber se os operadores aeroportuários eram ou não detidos pela autoridade pública não teve qualquer influência nesta apreciação, tanto mais que o regime de auxílios estava indistintamente instituído em proveito de todos os aeroportos sardos, independentemente da questão de saber se as quotas nas suas respetivas estruturas capitalistas eram detidas por entidades públicas ou privadas.
A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, são declarados incompatíveis com o mercado interno, na medida em que afetem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, os auxílios concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções. Assim, a qualificação de «auxílios de Estado» na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE pressupõe a reunião de quatro condições, a saber, que exista uma intervenção do Estado ou através de recursos estatais, que essa intervenção seja suscetível de afetar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros, que conceda uma vantagem ao seu beneficiário e que falseie ou ameace falsear a concorrência (v. Acórdão de 13 de setembro de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, n.
o
17 e jurisprudência referida).
No que respeita à primeira condição, relativa à existência de uma intervenção do Estado ou através de recursos estatais, para que as vantagens possam ser qualificadas de auxílios na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, devem, por um lado, ser concedidas direta ou indiretamente através de recursos estatais, e, por outro, ser imputáveis ao Estado (v. Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
24 e jurisprudência referida, e de 13 de setembro de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, n.
o
20 e jurisprudência referida), sendo estas subcondições cumulativas (v., neste sentido, Acórdãos de 28 de março de 2019, Alemanha/Comissão,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, n.
os
48 e 63 e jurisprudência referida, e de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comissão,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, n.
o
103 e jurisprudência referida).
No caso vertente, é certo que a Comissão declarou, no considerando 52 da decisão impugnada, que os operadores aeroportuários de Alghero, de Cagliari‑Elmas e de Olbia eram sociedades de responsabilidade limitada, que os dois primeiros eram empresas públicas, e que o terceiro era controlado por uma transportadora aérea.
No entanto, há que constatar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a Comissão não se baseou, na decisão impugnada, num destes elementos relativos à estrutura capitalista, pública ou privada, dos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia para imputar à Região autónoma os fundos que a recorrente recebeu destes operadores tendo em conta as condições, enunciadas no Acórdão de 16 de maio de 2002, França/Comissão (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), segundo as quais os fundos concedidos por uma empresa pública, em princípio abrangidos pelo conceito de «recursos estatais», podem ser imputados ao Estado.
Com efeito, na parte pertinente da decisão impugnada, mais precisamente nos considerandos 355 a 361 que figuram sob o título «7.2.1.2 Recursos estatais e imputabilidade ao Estado», a Comissão baseou‑se essencialmente, para chegar à conclusão de que os fundos recebidos pelas companhias aéreas provinham de recursos do Estado italiano, em concreto da Região autónoma, e eram imputáveis a esta última, na descrição do mecanismo instituído pela referida Região autónoma, mecanismo através do qual esta entidade estatal concedia financiamentos aos operadores aeroportuários que os solicitavam, na condição de estes submeterem à sua aprovação os planos de atividades nos quais os referidos operadores deviam detalhar a forma como pretendiam utilizar os referidos fundos, nomeadamente para remunerar as companhias aéreas cocontratantes.
Nestas condições, na medida em que assenta numa premissa errada, a saber, que a Comissão imputou ao Estado italiano os fundos que a recorrente recebeu dos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia baseando‑se no facto de os referidos operadores serem detidos pelo poder público, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
Na réplica, a recorrente sustenta, todavia, que, mesmo que a Comissão não tenha imputado o auxílio em causa ao Estado italiano com base no facto de que os aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia eram controlados pelo Estado, a decisão impugnada enferma de incoerência, uma vez que, embora estivessem abrangidos pelo regime de auxílios controvertido instituído pela Lei n.
o
10/2010, um destino diferente foi reservado aos auxílios concedidos ao operador do aeroporto de Alghero por ser detido pela Região autónoma. Em particular, a recorrente critica a Comissão pelo facto de que, na decisão relativa ao aeroporto de Alghero, a Comissão não apreciou a questão de saber se o operador do referido aeroporto tinha agido no processo principal enquanto intermediário da Região autónoma.
A este respeito, convidada a responder por escrito a uma pergunta do Tribunal Geral sobre este ponto, a Comissão explicou que a grande maioria dos pagamentos efetuados pelo operador do aeroporto de Alghero no âmbito do regime de auxílios controvertido dizia respeito aos acordos celebrados com as companhias aéreas antes da adoção do referido regime e que já tinham sido avaliados na decisão «Alghero». Na sua resposta, recordou igualmente, referindo‑se ao considerando 345 da decisão impugnada, que, devido à dificuldade de distinguir os movimentos financeiros ao abrigo dos acordos anteriores ao regime de auxílios controvertido dos movimentos financeiros efetivamente efetuados ao abrigo do referido regime, tinha decidido excluir do âmbito da decisão impugnada todos os acordos celebrados entre o operador do aeroporto de Alghero e as companhias aéreas que operavam neste aeroporto.
Assim, afigura‑se que, na decisão impugnada, a Comissão não examinou formalmente os pagamentos efetuados pelo operador aeroportuário de Alghero às companhias aéreas cocontratantes a partir dos fundos que tinham sido concedidos a este operador pela Região autónoma no âmbito do regime de auxílios controvertido. Por outro lado, na decisão «Alghero», é certo que a Comissão examinou os pagamentos efetuados por este operador aeroportuário, detido pela Região autónoma, ao abrigo do critério do investidor privado. No entanto, estes pagamentos estavam essencialmente ligados aos contratos celebrados antes da adoção, pela Região autónoma, do regime de auxílios controvertido, o qual previa o mecanismo de controlo, pela referida Região, dos fundos que concedia aos operadores aeroportuários.
Daqui resulta que a argumentação da recorrente relativa a uma alegada incoerência de abordagem da Comissão deve ser afastada.
De qualquer modo, a recorrente não pode, através da sua argumentação, pôr indiretamente em causa a legalidade da decisão «Alghero» com o fundamento de que a Comissão, nesta decisão, não examinou os pagamentos efetuados às companhias aéreas cocontratantes pelo operador aeroportuário de Alghero a partir dos fundos que lhe tinham sido atribuídos pela Região autónoma ao abrigo do regime de auxílios controvertido. Com efeito, independentemente da questão da legitimidade da recorrente para recorrer da referida decisão na sua qualidade de companhia aérea, há que constatar que, na falta de recurso interposto nos termos do artigo 263.
o
TFUE nos prazos previstos, a decisão «Alghero» tornou‑se definitiva.
Por outro lado, no que respeita à legalidade da decisão impugnada na parte em que não examina os pagamentos feitos, a partir dos fundos concedidos ao abrigo do regime de auxílios controvertido, pelo operador aeroportuário de Alghero às companhias aéreas com as quais tinha celebrados contratos comerciais, há que constatar que a recorrente, enquanto companhia aérea, opera no mercado do transporte aéreo e não no mercado dos serviços e das infraestruturas aeroportuárias. Nestas condições, uma vez que não se encontra em concorrência com o operador aeroportuário de Alghero, a recorrente não tem legitimidade para recorrer deste elemento da decisão impugnada.
Por último e a título exaustivo, as razões pelas quais a Comissão fez uma apreciação diferente da situação em causa numa decisão anterior, concretamente na decisão «Alghero», não podem, em todo o caso, afetar a legalidade da decisão impugnada (v., neste sentido, Acórdãos de 1 de julho de 2008, Chronopost e La Poste/UFEX e o.,
C‑341/06 P e C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, n.
o
95, e de 16 de janeiro de 2018, EDF/Comissão,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, n.
o
238).
Tendo em conta as precedentes considerações, a primeira parte do primeiro fundamento deve ser rejeitada.
b)

Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa ao papel de intermediários dos operadores aeroportuários
No âmbito da segunda parte do primeiro fundamento, a recorrente contesta tanto, por um lado, a origem estatal do dinheiro utilizado pelos operadores aeroportuários para a remunerar no âmbito dos contratos que estes tinham celebrado com ela como, por outro, a imputabilidade à Região autónoma dos pagamentos feitos pelos operadores aeroportuários no âmbito da execução dos contratos relativos a objetivos de tráfego aéreo e ao fornecimento de prestações de
marketing
que tinham celebrado com companhias aéreas, tais como a recorrente.
Quanto à origem estatal dos fundos em causa, importa recordar que uma intervenção do Estado ou com recursos do Estado não tem necessariamente de ser adotada pelo poder central do Estado‑Membro em causa. Pode também provir de uma autoridade infra‑estatal. Com efeito, uma medida adotada por uma coletividade territorial, e não pelo poder central, também é suscetível de constituir um auxílio se estiverem preenchidas as condições do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE (Acórdãos de 14 de outubro de 1987, Alemanha/Comissão,
248/84
,
EU:C:1987:437
, n.
o
17, e de 6 de setembro de 2006, Portugal/Comissão,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, n.
o
55). Por outras palavras, as medidas tomadas por entidades infra estatais, descentralizadas, federadas, regionais ou outras dos Estados‑Membros, qualquer que seja o seu estatuto jurídico e a sua designação, caem, da mesma forma que as medidas tomadas pelo poder federal ou central, no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, se estiverem preenchidas as condições dessa disposição (Acórdãos de 6 de março de 2002, Diputación Foral de Álava e o./Comissão,
T‑92/00 e T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, n.
o
57, e de 12 de maio de 2011, Région Nord‑Pas‑de‑Calais e Communauté d’agglomération du Douaisis/Comissão,
T‑267/08 e T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, n.
o
108).
No processo principal, no âmbito do regime de auxílios controvertido, é pacífico que a Região autónoma colocou à disposição dos operadores aeroportuários fundos durante um período plurianual para que estes empreendessem ações com vista a promover a região da Sardenha como destino turístico, o que implicava simultaneamente o cumprimento de objetivos em matéria de serviço aéreo da ilha de e para os seus diferentes aeroportos e o fornecimento de prestações de
marketing
. A recorrente não contesta que estes fundos, originariamente provenientes da Região autónoma e numa primeira fase pagos aos operadores aeroportuários, são recursos estatais e que a decisão de conceder tais fundos aos referidos operadores aeroportuários era imputável ao Estado italiano. No entanto, coloca‑se a questão de saber se, como contesta a recorrente, os montantes que recebeu dos referidos operadores em execução dos contratos que tinha celebrado com os mesmos possuíam ou ainda possuíam a natureza de «recursos estatais» e eram imputáveis ao Estado italiano, na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
1)

Quanto à mobilização de recursos estatais
A este respeito, resulta tanto do mecanismo implementado pela Região autónoma através do regime de auxílios controvertido como da sua aplicação prática que os fundos pagos pela referida Região aos operadores aeroportuários foram os que estes utilizaram para remunerar as companhias cocontratantes.
Com efeito, por um lado, importa assinalar que o regime de auxílios controvertido previa uma espécie de mecanismo de apuramento. Mais particularmente, a Decisão Regional n.
o
29/36 previa que os operadores aeroportuários selecionados receberiam um adiantamento de 20 % dos fundos devidos a título do ano de referência, seguido de um pagamento de uma segunda fração de 60 %, escalonada e condicionada à apresentação de relatórios trimestrais, e, por fim, uma última fração de 20 % mediante apresentação dos documentos que permitiam à Região autónoma verificar se a atividade tinha sido corretamente executada, que os objetivos tinham sido alcançados e que os custos suportados eram reais. Por conseguinte, este mecanismo de controlo destinava‑se a impedir que os operadores aeroportuários obtivessem o reembolso de montantes distintos dos que suportaram para remunerar as companhias aéreas cocontratantes, tais como a recorrente, e que são objeto da obrigação de recuperação prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada. A existência deste mecanismo confirma igualmente que as prestações de tais companhias aéreas eram financiadas pela referida Região, uma vez que os montantes adiantados pelos operadores aeroportuários para remuneração das companhias aéreas cocontratantes correspondiam aos fundos que recebiam, no final do processo, da Região autónoma.
Por outro lado, como resulta dos considerandos 242 a 246, assim como 313, 314 e 317 da decisão impugnada, que expõem as observações que tinham apresentado no âmbito do procedimento administrativo perante a Comissão, os próprios operadores aeroportuários de Olbia e de Cagliari‑Elmas explicaram que, de facto, tinham adiantado os montantes correspondentes ao pagamento das companhias aéreas cocontratantes que forneciam as prestações pretendidas pela Região autónoma para promover o turismo da Sardenha e que, em seguida, tinham apresentado à Região autónoma os seus relatórios contabilísticos com os custos realmente suportados para obterem o reembolso pela referida Região. Neste âmbito, o operador do aeroporto de Cagliari‑Elmas afirmou inclusivamente que a Região autónoma o tinha obrigado a demonstrar que as companhias aéreas prestadoras tinham recebido a totalidade das contribuições regionais e que, consequentemente, era apenas um intermediário que lhes transmitiu os montantes recebidos da Região autónoma. Por outro lado, a própria República italiana alegou, como resulta do considerando 340 da decisão impugnada, que, em substância, o operador aeroportuário de Olbia tinha transferido para as companhias aéreas a totalidade do montante das contribuições que este operador tinha recebido da Região autónoma.
Por conseguinte, afigura‑se claramente que os fundos utilizados pelos operadores aeroportuários para remunerar a recorrente no âmbito dos contratos que tinham celebrado com ela tinham origem no orçamento da Região autónoma e constituíam, portanto, recursos estatais na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Por outro lado, embora, em certos casos, tivessem de suportar os custos de adiantamento de tesouraria, incluindo pela SFIRS, dos montantes posteriormente reembolsados pela Região autónoma, isso nada altera o facto de que, segundo as suas próprias declarações e em conformidade com o que previa o regime de auxílios controvertido, os operadores aeroportuários utilizaram a totalidade dos fundos que lhes tinham sido concedidos pela referida Região para remunerar as companhias aéreas cocontratantes, tais como a recorrente, e que são exclusivamente objeto da obrigação de reembolso prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada.
Importa, portanto, afastar a argumentação da recorrente segundo a qual, uma vez transferidos os fundos da Região autónoma para os operadores aeroportuários, não era certo que fossem utilizados para a remunerar. De igual forma, a circunstância, alegada pela recorrente, de as modalidades de transferência dos fundos recebidos pelos operadores aeroportuários para as companhias aéreas não serem referidas na Lei n.
o
10/2010 não é pertinente, uma vez que o sistema instituído pelo regime de auxílios controvertido consistia em financiar as ações desenvolvidas pelos operadores aeroportuários com base nos contratos celebrados com as companhias aéreas, o que, em última instância, foi constatado nos factos e equivalia a transferir fundos para as referidas companhias aéreas por intermédio dos operadores aeroportuários.
Além das declarações do Governo italiano e dos próprios operadores aeroportuários no âmbito do procedimento administrativo que precedeu a adoção da decisão impugnada e das tabelas incluídas na decisão impugnada, a correspondência entre os fundos fornecidos pela Região autónoma aos operadores aeroportuários e os fundos utilizados por estes para remunerar as companhias aéreas cocontratantes é corroborada, no caso específico da recorrente, pelo próprio conteúdo dos acordos que assinou com os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia.
Com efeito, o preâmbulo do contrato n.
o
25/2011 por ela celebrado com a SOGAER indicava expressamente que a Região autónoma tinha decidido aumentar os seus investimentos em
marketing
nas indústrias do transporte e do turismo; que, tendo em conta este objetivo, fornecia anualmente à SOGAER um montante que este operador aeroportuário devia despender para alcançar este objetivo, e que, à luz da vontade da Região autónoma, a SOGAER tinha publicado um anúncio no seu sítio Internet a fim de investir em atividades de
marketing
concebidas para promover as atrações turísticas do sul da Sardenha. Quanto ao contrato celebrado em 17 de março de 2011 entre a recorrente e a GEASAR, esse contrato indicava que, para alargar as suas atividades aéreas, a recorrente tinha desenvolvido um programa de
marketing
e de publicidade para promover a região da Sardenha que devia ser executado com a participação financeira das partes interessadas no desenvolvimento do turismo da ilha, no caso em apreço, essencial ou exclusivamente, a Região autónoma.
Além disso, o contrato n.
o
25/2011 incluía uma cláusula de resolução em caso de supressão ou de revogação do financiamento concedido pela Região autónoma, confirmando o papel de intermediário financeiro, estabelecido pela Comissão na decisão impugnada, dos operadores aeroportuários que, segundo as suas próprias declarações no procedimento administrativo, nomeadamente o do operador de Cagliari‑Elmas, se limitaram a selecionar as companhias aéreas capazes de alcançar os objetivos anuais fixados para a frequência e o volume de passageiros nas ligações estratégicas de e para os aeroportos em causa.
A recorrente objeta que, como aliás é referido no considerando 74 da decisão impugnada, a Decisão Regional n.
o
29/36 previa expressamente que os planos de atividades deviam indicar o nível de recursos próprios investidos por cada operador aeroportuário, bem como o nível de contribuição de outros eventuais investidores privados que beneficiassem do aumento do tráfego aéreo, tais como aqueles que operam nos setores do turismo, do comércio, da agricultura e da cultura.
No entanto, como alega a Comissão, este argumento é inoperante. Com efeito, por um lado, interrogada a este respeito, a recorrente não conseguiu indicar que outro investidor privado se teria associado à iniciativa orçamental tomada pela Região autónoma para promover a ilha da Sardenha enquanto destino turístico através do financiamento de atividades desenvolvidas por intermédio dos operadores aeroportuários.
Por outro lado, e em todo o caso, admitindo que as prestações fornecidas aos operadores aeroportuários tenham sido, parcialmente e ainda que, de qualquer modo, marginalmente, cofinanciadas por outros investidores, incluindo os referidos operadores eles próprios, isso não exclui de forma alguma a origem estatal dos fundos utilizados por estes operadores aeroportuários para remunerar as companhias aéreas no âmbito do regime de auxílios controvertido, fundos estes que são os únicos que as referidas companhias aéreas têm a obrigação de reembolsar ao Estado italiano em execução da decisão impugnada. Além disso, se devesse ser seguido o raciocínio da recorrente, bastaria que um Estado‑Membro solicitasse um cofinanciamento das suas medidas por agentes do setor privado para as excluir do âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
A recorrente alega ainda, no que respeita aos fundos que tinham sido concedidos pela Região autónoma aos operadores aeroportuários em execução do regime de auxílios controvertido, que os referidos operadores em causa os utilizaram com o único objetivo de aumentarem os seus lucros, mas não administraram os referidos fundos no interesse geral. Segundo a tese da recorrente, uma vez concedidos aos referidos operadores, estes fundos, de origem pública e de natureza fungível, foram indistintamente pagos na sua tesouraria e revestiram, então, uma natureza privada e foram utilizados para fins puramente lucrativos.
A este respeito, importa recordar que, em matéria de auxílios de Estado, a finalidade prosseguida por intervenções estatais não basta para as fazer escapar à qualificação de «auxílios» na aceção do artigo 107.
o
TFUE. Com efeito, este artigo não distingue segundo as causas ou os objetivos das intervenções estatais, antes definindo essas intervenções em função dos seus efeitos (v. Acórdão de 22 de dezembro de 2008, British Aggregates/Comissão,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, n.
os
84 e 85 e jurisprudência referida; Acórdão de 26 de novembro de 2015, Espanha/Comissão,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, n.
o
39).
Ora, uma vez que, no exame de uma medida, a Comissão pode ser levada a examinar se uma vantagem pode ser considerada como indiretamente concedida a operadores diferentes do recetor imediato da transferência de recursos estatais (v., neste sentido, Acórdão de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, n.
os
61 e 62), há que considerar que, na medida em que se possa demonstrar, como no caso em apreço, que uma vantagem proveniente de recursos estatais foi transferida pelo recetor imediato para um beneficiário final, é irrelevante que esta transferência tenha sido efetuada pelo recetor imediato segundo uma lógica comercial ou, pelo contrário, que essa transferência tenha correspondido a um objetivo de interesse geral.
Isto é corroborado pela jurisprudência que sustenta que uma vantagem diretamente concedida a certas pessoas singulares ou coletivas pode constituir uma vantagem indireta e, portanto, um auxílio de Estado para outras pessoas coletivas que são empresas (v., neste sentido, Acórdãos de 19 de setembro de 2000, Alemanha/Comissão,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, n.
os
22 a 35; de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, n.
os
38 e 60 a 66; de 4 de março de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito e Fineco Asset Management/Comissão,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, n.
o
127, e de 15 de junho de 2010, Mediaset/Comissão,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). Com efeito, nos processos que deram origem a estes acórdãos, a transferência da vantagem por pessoas singulares ou coletivas, recetoras imediatas de recursos estatais, inscrevia‑se numa relação comercial, o que confirma que a existência de uma razão comercial subjacente à transferência é irrelevante para a apreciação, à luz do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, do fluxo seguido pelos recursos de origem estatal até ao beneficiário final.
Quanto à circunstância, invocada pela recorrente, de a Região autónoma não ter sido designada como órgão público ou organismo com a missão exclusiva de administrar os fundos em causa, é igualmente irrelevante quanto à qualificação dos pagamentos controvertidos, efetuados a favor da recorrente, como «recursos estatais» na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Com efeito, é certo que já se considerou que o conceito de intervenção mediante recursos estatais visava incluir, não apenas as vantagens concedidas diretamente pelo Estado, mas igualmente as vantagens concedidas por intermédio de um organismo público ou privado, designado ou instituído por este Estado com vista a gerir o auxílio (v., neste sentido, Acórdãos de 22 de março de 1977, Steinike e Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, n.
o
21; de 17 de março de 1993, Sloman Neptun,
C‑72/91 e C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, n.
o
19, e de 30 de maio de 2013, Doux Élevage e Coopérative agricole UKL‑ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, n.
o
26). O Tribunal de Justiça justificou, assim, a inclusão de vantagens concedidas por intermédio de organismos distintos do Estado no âmbito de aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE pela necessidade de preservar o efeito útil das regras relativas aos «auxílios concedidos pelos Estados» definidas nos artigos 107.
o
a 109.
o
TFUE, evitando que o simples facto de criar instituições autónomas encarregadas da distribuição de auxílios possa permitir aos Estados‑Membros contornar as regras relativas aos auxílios de Estado (Acórdão de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
23).
No entanto, não se pode deduzir desta jurisprudência que apenas as vantagens distribuídas diretamente pelo Estado, ou seja, sem intermediário, e as concedidas por intermédio de organismos, investidos de prerrogativas de poder público ou de missões de interesse geral e instituídos ou designados para gerir o auxílio, estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da proibição prevista no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Pelo contrário, conforme já foi recordado anteriormente, mesmo uma vantagem diretamente concedida a certas pessoas singulares ou coletivas pode constituir uma vantagem indireta e, portanto, um auxílio de Estado para outras pessoas coletivas que são empresas (v., n.
o
108,
supra
), e isto sem que se exija que as vantagens em causa tenham transitado por uma estrutura especificamente designada ou instituída por este Estado com vista a gerir o auxílio.
Quanto à referência da recorrente aos Acórdãos de 16 de maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, n.
o
50), e de 15 de janeiro de 2013, Aiscat/Comissão (
T‑182/10
,
EU:T:2013:9
, n.
o
104), há que sublinhar que estes processos diziam respeito a situações em que estava em causa determinar se os fundos recolhidos por empresas privadas que operavam no âmbito de uma concessão ou de um monopólio podiam constituir recursos estatais na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, mesmo que tais recursos nunca tivessem sido formalmente inscritos no crédito das contas dos Estados‑Membros em causa.
No contexto destes processos, o conceito de «recursos estatais» foi alargado no sentido de que o artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE abrange todos os meios pecuniários que as autoridades públicas podem efetivamente utilizar para apoiar empresas, sem que seja pertinente que esses meios pertençam ou não de modo permanente ao património do Estado. Assim, foi declarado que, mesmo que as quantias não se encontrem de modo permanente na posse do orçamento do Estado, o facto de estarem constantemente sob controlo público, e, portanto, à disposição das autoridades nacionais competentes, é suficiente para que sejam qualificadas de «recursos estatais» (Acórdãos de 16 de maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, n.
o
50, e de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
37).
Da mesma forma, no processo que deu origem ao Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Association Vent De Colère! e o. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), igualmente referido pela recorrente, colocava‑se a questão de saber se um mecanismo de compensação integral, a cargo do consumidor final, dos custos adicionais impostos a empresas devido a uma obrigação de compra de eletricidade de origem eólica a um preço superior ao do mercado podia ser abrangido pelo artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Mais precisamente, colocava‑se a questão da qualificação de recursos estatais de fundos recolhidos por um organismo especificamente designado para a gestão dos mesmos, quando tais recursos não transitavam necessariamente na sua totalidade pelo referido organismo. O Tribunal de Justiça considerou, no n.
o
33 do referido acórdão, que todos estes fundos permaneciam sob controlo público, justificando que fossem qualificados de «recursos estatais».
Assim, mesmo que digam respeito a processos em que os fundos em causa, contrariamente ao que sucede no caso em apreço, não emanavam imediatamente do orçamento do Estado ou não tinham transitado por este, esses acórdãos confirmam, quanto à condição do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, relativa à existência de uma vantagem concedida diretamente ou indiretamente através de recursos estatais, que o critério determinante é o nível de controlo exercido pelo Estado sobre a concessão da vantagem, nomeadamente sobre o canal de transmissão dessa vantagem (Acórdãos de 16 de maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, n.
o
50; de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
37, e de 19 de dezembro de 2013, Association Vent De Colère! e o.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, n.
o
33), e que isto é válido mesmo quando a concessão da referida vantagem não implica uma transferência formal de recursos estatais (v. Acórdão de 19 de dezembro de 2013, Association Vent De Colère! e o.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, n.
o
19 e jurisprudência referida).
No entanto, tendo em conta a argumentação da recorrente relacionada com os Acórdãos de 16 de maio de 2000, França/Ladbroke Racing e Comissão (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
), de 16 de maio de 2002, França/Comissão (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), e de 19 de dezembro de 2013, Association Vent De Colère! e o. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), a qual visa tanto a subcondição de «recursos estatais» como a subcondição da imputabilidade ao Estado, importa igualmente determinar se, no processo principal, os montantes pagos pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas, tais como a recorrente, provenientes do orçamento do Estado italiano, concretamente da Região autónoma, ainda podiam ser qualificados de «recursos estatais» e, por outro lado, se os pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas cocontratantes em execução dos contratos podiam ser imputados ao Estado italiano, concretamente à Região autónoma.
2)

Quanto à imputabilidade à Região autónoma dos pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários em benefício das companhias aéreas
A este respeito, embora o nível de controlo exercido pelo Estado sobre a concessão de uma vantagem permita apreciar se esta pode ser entendida no sentido de que mobiliza «recursos estatais», para verificar a subcondição relativa à imputabilidade da medida em causa ao Estado, prevista no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, importa ter igualmente em conta este nível de controlo na apreciação da questão de saber se se deve considerar que as autoridades públicas estiveram envolvidas na adoção da referida medida (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
o
52, e de 28 de março de 2019, Alemanha/Comissão,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, n.
o
49 e jurisprudência referida), envolvimento que pode ser deduzido de um conjunto de indícios resultante das circunstâncias do caso concreto e do contexto em que tal medida é adotada e, em particular, do alcance desta, do seu conteúdo ou das condições de que se reveste (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de maio de 2002, França/Comissão,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, n.
os
52 a 56, e de 17 de setembro de 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, n.
os
31 a 33).
No caso em apreço, a Comissão considerou, na decisão impugnada, que os fundos colocados à disposição dos operadores aeroportuários pela Região autónoma deviam ser e foram utilizados de facto segundo as instruções dadas pela referida Região, concretamente em remuneração dos serviços prestados pelas companhias aéreas, a saber a abertura de novas ligações aéreas, o aumento das frequências e a extensão dos períodos de exploração de linhas existentes, o cumprimento de objetivos em volume de passageiros assim como a prestação de serviços de
marketing
.
Antes de mais, importa afastar o argumento da recorrente segundo o qual a Comissão tinha reconhecido, no n.
o
75 da decisão de dar início ao procedimento, que a Lei n.
o
10/2010 não impunha aos operadores aeroportuários a obrigação de transferirem uma determinada parte da compensação para as companhias aéreas cocontratantes, impedindo que pudesse, posteriormente, concluir o contrário na decisão impugnada. Com efeito, uma vez que o objeto do procedimento formal de investigação é aprofundar a investigação da medida notificada pelo Estado‑Membro, faz parte do próprio espírito e objetivo deste aprofundamento da investigação da medida que a Comissão possa, no termo deste, chegar a conclusões diferentes daquelas, por natureza preliminares, que tinha exposto na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação para justificar o referido início do procedimento (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2009, Itália/Comissão,
T‑424/05
, não publicado,
EU:T:2009:49
, n.
o
69).
Em seguida, no que diz respeito à contestação, pela recorrente, das conclusões da Comissão, que figuram nos considerandos 357 a 359 da decisão impugnada, segundo as quais o comportamento dos operadores aeroportuários foi determinado pela Região autónoma através da Lei n.
o
10/2010 e dos planos de atividades, os quais deviam ser aprovados pela Região autónoma antes de entrarem em vigor, há que constatar que é certo que a Lei n.
o
10/2010 refere os operadores aeroportuários como sendo formalmente os beneficiários dos pagamentos previstos por esta lei.
No entanto, o artigo 3.
o
, n.
o
2, da Lei n.
o
10/2010 previa expressamente que os critérios, a natureza e a duração da oferta de transporte, assim como as diretrizes para a elaboração dos planos de atividades pelos operadores aeroportuários deviam ser adotados por resoluções do executivo regional, ao passo que o artigo 3.
o
, n.
o
3, desta lei previa, também expressamente, que os planos de atividades estabelecidos pelos operadores aeroportuários deviam ser acompanhados dos atos e dos contratos correspondentes e que apenas seriam financiados se tivessem sido estabelecidos em conformidade com os critérios, a natureza, a duração da oferta de transporte e as diretrizes adotadas pelo executivo regional e unicamente se tivessem sido previamente submetidos a parecer vinculativo da comissão competente.
Contrariamente ao que sustenta a recorrente, nomeadamente ao alegar que a Lei n.
o
10/2010 não contém nenhuma orientação específica, nem instrução vinculativas, dirigida aos operadores aeroportuários quanto à utilização dos fundos que a Região autónoma devia conceder‑lhes ao abrigo das medidas controvertidas, resulta do regime estabelecido pela Lei n.
o
10/2010 que as disposições desta última devem necessariamente ser lidas em conjugação com os textos cuja adoção pelo executivo regional estava prevista pela referida lei e que condicionavam os pagamentos efetuados pela Região autónoma aos operadores aeroportuários em causa no processo principal. Ora, estes, em particular a Decisão Regional n.
o
29/36, previam expressamente que os operadores aeroportuários deviam submeter os seus planos de atividades à aprovação da Região autónoma e que os referidos planos deviam, para poderem ser elegíveis para o financiamento previsto pela referida Região, ser elaborados em conformidade com os critérios, a natureza e a duração da oferta de transporte, bem como com as diretrizes adotadas pelo executivo regional.
Além disso, o mecanismo de reembolso das despesas adiantadas pelos operadores aeroportuários era suscetível de permitir à Região autónoma controlar as iniciativas dos operadores aeroportuários, uma vez que apenas aquelas estabelecidas em conformidade com as suas diretrizes e justificadas pela apresentação dos documentos contratuais e contabilísticos relevantes podiam dar lugar ao financiamento previsto pelo regime de auxílios controvertido. A este respeito, a recorrente alega que, no sistema instituído pela Região autónoma, os operadores aeroportuários apenas eram controlados quando já tinham obtido 80 % do financiamento previsto. No entanto, há que constatar que, além de os planos de atividades serem submetidos a montante do processo de aprovação pela Região autónoma, os operadores aeroportuários deviam igualmente apresentar relatórios trimestrais com vista ao pagamento de 60 % do auxílio e apenas podiam obter a última fração do pagamento, de 20 %, depois de provarem que tinham respeitado as instruções da Região autónoma.
Quanto a este ponto, a inexistência de modalidades precisas de concessão dos fundos obtidos por cada um dos operadores aeroportuários é irrelevante, uma vez que, de qualquer modo, por um lado, os referidos operadores apenas se comprometeram contratualmente com as companhias aéreas com a garantia da Região autónoma de que receberiam os fundos correspondentes desta última e que, por outro, a recorrente não indicou qual o contrato celebrado neste contexto que não deu lugar a um financiamento da Região autónoma devido ao esgotamento da dotação orçamental inicialmente fixada pela Região autónoma.
A influência da Região autónoma sobre o conteúdo e o alcance das iniciativas dos operadores aeroportuários é corroborada por estes últimos. Com efeito, como resulta do considerando 237 da decisão impugnada, a GEASAR declarou ter negociado as propostas de atividades de
marketing
, tendo as companhias aéreas respondido ao convite à manifestação de interesse que este operador aeroportuário tinha publicado no seu sítio Internet, tendo em conta o plano de
marketing
turístico elaborado pela Região autónoma como um dos seus instrumentos de planeamento. Por sua vez, a SOGAER alegou, como resulta do considerando 313 da decisão impugnada, que, no âmbito do regime de auxílios controvertido, a referida Região concedia uma compensação que era meramente canalizada através do operador aeroportuário, e isto «como parte de um plano decidido, financiado e controlado pela Região [autónoma]».
É certo, como sublinha a recorrente, que a Lei n.
o
10/2010 não referia as ações específicas que deviam ser propostas pelos operadores aeroportuários nos planos de atividades, tal como não identificava quais as companhias aéreas que deviam ser solicitadas. A recorrente deduz daqui que os princípios gerais, estabelecidos na Decisão Regional n.
o
29/36 e que devem ser respeitados quando da preparação dos planos de atividades, não poderiam ser considerados «especificações detalhadas» relativas à transferência de fundos específicos para as companhias aéreas.
Quanto a este ponto, importa constatar que, efetivamente, a iniciativa de apresentar planos de atividades à Região autónoma com vista a solicitar os fundos previstos no âmbito do regime de auxílios controvertido tal como a seleção das companhias aéreas cocontratantes incumbiam formalmente aos operadores aeroportuários, nomeadamente, na medida em que a Lei n.
o
10/2010 e as suas medidas de execução não referiam especificamente as companhias aéreas com as quais deviam necessariamente estabelecer um relação comercial. Assim sendo, uma vez adotada pelos operadores aeroportuários a decisão de participarem no programa de financiamento instituído pela Região autónoma através do regime de auxílios controvertido, a sua margem de apreciação na definição dos seus planos de exploração e a seleção dos prestadores cocontratantes era largamente reduzida pelos critérios e diretrizes definidos pela Região autónoma.
Em particular, a referência, no artigo 3.
o
, n.
o
3, da Lei n.
o
10/2010, aos contratos que devem ser apresentados pelos operadores aeroportuários e a referência, na Decisão Regional n.
o
29/36, aos casos em que os planos de atividades são efetuados por companhias aéreas confirmam, contrariamente ao que alega a recorrente, que a Região autónoma incentivava os operadores aeroportuários a recorrerem às companhias aéreas, uma vez que estas entidades são as únicas a poder celebrar contratos com as companhias aéreas relativos à abertura ou à manutenção de ligações aéreas, às suas frequências e objetivos em termos de passageiros, e que a Região decidia quais as linhas aéreas que seriam consideradas elegíveis. Além disso, no que respeita às atividades de
marketing
, a Região autónoma distinguiu aquelas que seriam oferecidas pelas companhias aéreas, confirmando o recurso necessário dos operadores aeroportuários a tais companhias, daquelas que seriam oferecidas por prestadores distintos das companhias aéreas, as quais, como alega a Comissão, não estão em causa no processo principal e cuja existência, em todo o caso, não é suscetível de influenciar a questão de saber se os fundos recebidos pela recorrente provinham do orçamento da Região autónoma e lhe eram imputáveis.
Ao controlar estreitamente, a montante, os planos de atividades apresentados pelos operadores aeroportuários, nomeadamente, as ligações aéreas em causa e as prestações de
marketing
previstas, tal como, a jusante, os montantes atribuídos pelos operadores aeroportuários como remuneração das referidas prestações oferecidas pelas companhias aéreas no âmbito da promoção da ilha da Sardenha enquanto destino turístico, a Região autónoma assumiu um controlo suficiente, sobre os comportamentos contratuais dos operadores aeroportuários que decidiram pedir as medidas de financiamento previstas no âmbito do regime de auxílios controvertido, a ponto de considerar que os referidos comportamentos lhe eram imputáveis.
Além disso, nas Decisões da Região autónoma n.
os
300 e 322, respetivamente de 16 de junho de 2014 e de 13 de junho de 2013, que fixam os montantes anuais definitivos, a própria Região autónoma considerou que «a intervenção referida na Lei [n.
o
10/2010] [era] realizada por intermédio dos operadores aeroportuários, que desempenha[vam] o papel de intermediários e de precursores operacionais da transferência de recursos para as companhias aéreas, segundo a via determinada pela própria Região, tal como estabelecida na Lei [n.
o
10/2010] e nas medidas de aplicação» (che l’intervento di cui alla LR. n.
o
10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n.
o
10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa) e que «as companhias aéreas deveriam ser consideradas os destinatários efetivos e únicos dos fluxos de recursos financeiros em virtude da Lei [n.
o
10/2010]» (che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale).
Por outro lado, como sublinha a Comissão, o preâmbulo do contrato n.
o
25/2011 demonstra, de forma clara, o alcance do controlo exercido pela Região autónoma, uma vez que, com efeito, precisa que era «[e]m conformidade com as diretrizes publicadas pela Região [autónoma que a] SOGAER [tinha] elaborado um plano de atividades que descrevia a estratégia e as ações que [deviam ser] executadas a fim de alcançar o objetivo de desenvolvimento do tráfego» e que «[o] financiamento do plano de atividades [estava] sujeito à aprovação do comité do Conselho regional em conformidade com o artigo 3.
o
, n.
o
3, da Lei [n.
o
10/2010]».
Tendo em consideração estes elementos, a argumentação da recorrente quanto à alegada autonomia decisória dos operadores aeroportuários na definição das suas relações contratuais com as companhias aéreas cocontratantes ao abrigo do regime de auxílios controvertido deve ser julgada improcedente.
A circunstância, alegada pela recorrente, de determinados planos de atividades apresentados pelos operadores aeroportuários conterem cálculos detalhados do equilíbrio entre a compensação que devia ser paga aos terceiros, no caso em apreço às companhias aéreas, e as vantagens económicas que as companhias aéreas esperam obter com as prestações fornecidas não demonstra que tais operadores atuaram com vista a maximizarem os seus investimentos. Com efeito, a compensação em questão, que é objeto da obrigação de reembolso prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada, não constituía um investimento dos referidos operadores aeroportuários com os seus fundos próprios, mas unicamente um investimento feito, em última instância, em nome e por conta da Região autónoma, a qual agia com vista ao desenvolvimento económico da Sardenha, nomeadamente aumentando a frequência das ligações aéreas para a ilha e o número de passageiros.
É certo que os operadores aeroportuários tiveram interesse em participar, enquanto intermediários, na aplicação do regime de auxílios controvertido, uma vez que a execução, pelas companhias aéreas, das suas obrigações em matéria de frequência das ligações aéreas e de objetivos em matéria de volume de passageiros, assim como o fornecimento das suas prestações de
marketing
produziram o efeito de aumentar a frequência dos aeroportos em causa e, necessariamente, as receitas aeroportuárias e extra aeroportuárias dos seus operadores. No entanto, isto em nada altera o facto de que o preço contratual previsto para estas prestações das companhias aéreas e que é objeto da obrigação de reembolso nos termos do artigo 2.
o
da decisão impugnada foi financeiramente suportado pela Região autónoma e não pelos operadores aeroportuários. A este respeito, é irrelevante que, em relação a determinados contratos que não previam uma cláusula resolutiva como a que figura no contrato n.
o
25/2011, certos operadores aeroportuários tenham podido pagar um montante residual a certas companhias aéreas quando não puderam obter o reembolso na totalidade dos montantes adiantados devido à adoção, no decurso da execução desses contratos, da decisão da Região autónoma de suspender a execução do regime de auxílios controvertido. Com efeito, por um lado, a grande maioria dos contratos foi financiada pela Região autónoma. Por outro lado, e de qualquer modo, estes montantes residuais não estão abrangidos pelos montantes que, segundo a Comissão, constituem uma vantagem a favor das companhias aéreas.
De igual modo, constate‑se, contrariamente ao que, de resto, sustenta a recorrente, que o artigo 3.
o
, n.
o
3, da Lei n.
o
10/2010 fazia expressamente referência à apresentação de contratos pelos operadores aeroportuários ao passo que a Decisão Regional n.
o
29/36 referia a apresentação de relatórios trimestrais e de documentos relativos às atividades. Por conseguinte, a Comissão podia considerar, na decisão impugnada, que a Região autónoma tinha podido verificar a conformidade com as suas exigências, tais como estabelecidas na Lei n.
o
10/2010 e suas medidas de execução, dos contratos de prestação celebrados com as companhias aéreas pelos operadores aeroportuários e que estes deviam apresentar à Região autónoma, pelo menos para obterem a última fração de financiamento.
Quanto à obrigação de os operadores aeroportuários, tal como prevista, nomeadamente, na Decisão Regional n.
o
29/36, implementarem, no que diz respeito aos planos de atividades elaborados pelas companhias aéreas, um sistema de sanções destinado a evitar que estas últimas violem as suas obrigações para com os operadores aeroportuários, em particular no que se refere ao respeito das frequências das ligações aéreas, do número de passageiros e do número de lugares oferecidos, há que observar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a inserção, pelos operadores aeroportuários, das referidas cláusulas nos contratos celebrados com as companhias aéreas não refletia a existência de um risco comercial contra o qual os referidos operadores procuravam premunir‑se para proteger os seus investimentos. Com efeito, os investimentos em causa, como confirmaram os próprios operadores aeroportuários, apenas foram feitos com a perspetiva de obter o seu reembolso posterior e integral pela Região autónoma.
Assim, a inserção das referidas cláusulas penais nos contratos celebrados com as companhias aéreas parceiras explica‑se, antes de mais, pela preocupação dos operadores aeroportuários em cumprirem as suas obrigações, tais como previstas na Decisão Regional n.
o
29/36, a fim de garantirem que efetivamente obteriam o financiamento solicitado à Região autónoma e que tinham adiantado a título da execução dos referidos contratos. Do ponto de vista do interesse da Região autónoma e como alega a Comissão, a obrigação imposta aos operadores aeroportuários de preverem um mecanismo de sanções tinha por objeto proteger o investimento público, garantindo que os fundos concedidos seriam corretamente utilizados e dariam lugar às prestações esperadas para promoção do turismo na Sardenha. Isto é igualmente válido para o mecanismo de controlo, no que diz respeito à apresentação, pelos operadores aeroportuários, à Região autónoma tanto de relatórios trimestrais como de todos os documentos contabilísticos e contratuais justificativos para obtenção das últimas frações de pagamento do financiamento proposto pela referida Região.
Tendo em conta as considerações precedentes, a Comissão não cometeu um erro de direito ao declarar, nos considerandos 355 a 361 da decisão impugnada, que os operadores aeroportuários podiam ser considerados intermediários entre a Região autónoma e as companhias aéreas, ao terem transferido totalmente os fundos recebidos da Região autónoma e, assim, atuado em conformidade com as instruções recebidas da referida Região através dos planos de atividades aprovados por esta última.
Nestas condições, foi sem cometer nenhum que a Comissão erro de direito que a Comissão concluiu que os pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas a título das atividades 1 e 2 correspondiam a recursos estatais e que eram imputáveis ao Estado italiano.
Por conseguinte, há que rejeitar a segunda parte do primeiro fundamento e, portanto, julgar integralmente improcedente o primeiro fundamento.
2.

Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação quanto à obtenção de uma vantagem pelas companhias aéreas
No âmbito do segundo fundamento, a recorrente desenvolve, em substância, quatro partes através das quais tenciona contestar a decisão impugnada, na medida em que a Comissão concluiu erradamente, em primeiro lugar, que o regime de auxílios controvertido constituía um «regime de auxílios» na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.
o
TFUE (
JO 2015, L 249, p. 9
); em segundo lugar, que a Região autónoma não tinha atuado em conformidade com o princípio do investidor privado em economia de mercado; em terceiro lugar, que não era possível aplicar o princípio do investidor privado igualmente à relação financeira entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas e, em quarto lugar, que os operadores aeroportuários não tinham recebido qualquer vantagem indevida da Região autónoma em execução da Lei n.
o
10/2010.
Importa apreciar, em primeiro lugar, a primeira parte do segundo fundamento, em seguida, conjuntamente, as suas segunda e terceira partes, antes de apreciar a quarta e última parte do referido fundamento.
a)

Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa a uma violação da definição de «regime de auxílios» prevista no artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589
No âmbito da primeira parte do segundo fundamento, a recorrente contesta a qualificação, pela Comissão, das medidas controvertidas como «regime de auxílios» pelo facto de se ter baseado numa aplicação errada da definição visada na primeira hipótese abrangida pelo artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589 como «qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais a empresas nele definidas de forma geral e abstrata». Segundo a recorrente, a Comissão não podia, no caso em apreço, ter em conta as medidas de execução da Lei n.
o
10/2010 enquanto componentes do referido regime, uma vez que isso equivaleria a permitir‑lhe contornar o problema associado ao facto de esta lei necessitar de medidas de aplicação adicionais para poder ser executada. Assim, na aplicação do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589, a Comissão não pode ter em conta as medidas de execução adotadas pelo Estado‑Membro em causa e, em particular, a conclusão que figura no considerando 349 da decisão impugnada está, assim, errada.
A recorrente considera que a condição relativa à inexistência das «necessárias outras medidas de execução» foi ainda menos preenchida no caso em apreço porquanto a República Italiana, posteriormente à notificação das medidas controvertidas, continuou a adotar medidas de execução tais como a Lei Regional n.
o
15, de 7 de agosto de 2012, a Decisão n.
o
649, de 2 de outubro de 2012, e a Decisão n.
o
4/34, de 5 de fevereiro de 2014, as quais são referidas nos considerandos 40 e 41 da decisão impugnada e não foram examinadas pela Comissão enquanto componentes do regime de auxílios controvertido.
Por outro lado, a recorrente sublinha que, contrariamente ao que exige o artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589, a Lei n.
o
10/2010 não define as companhias aéreas como sendo as beneficiárias potenciais de um auxílio individual «de forma geral e abstrata», uma vez que, pelo contrário, nem esta lei nem as medidas de execução mencionam o termo «companhia aérea». Apenas a Decisão Regional n.
o
29/36 menciona os beneficiários dos financiamentos, designadamente, os aeroportos da Sardenha de Alghero, de Cagliari‑Elmas, de Olbia, de Oristano e de Tortoli, confirmando que estes eram os únicos beneficiários das medidas controvertidas.
A recorrente conclui que, uma vez que a Comissão não estava perante um regime de auxílios adotado pela Região autónoma, devia ter examinado as medidas controvertidas à luz do critério do investidor privado. De qualquer modo, a Comissão concluiu erradamente, na decisão impugnada, que a existência de um regime de auxílios — que a recorrente contesta — excluía que os contratos celebrados entre os aeroportos e as companhias aéreas pudessem ser por ela individualmente examinados, incluindo tendo em conta o critério do investidor privado. Com efeito, a aplicação do critério do investidor privado foi examinada em vários processos que punham em causa regimes de auxílios, tais como a legislação italiana «Prodi», que instaura um procedimento de administração extraordinário para as grandes empresas em dificuldade nos processos que deram origem aos Acórdãos de 1 de dezembro de 1998, Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), e de 17 de junho de 1999, Piaggio (
C‑295/97
,
EU:C:1999:313
).
A Comissão conclui pedindo que a primeira parte do segundo fundamento seja julgada improcedente, por considerar que a recorrente se equivoca quanto à definição de um regime de auxílios. Com efeito, é primordial que, no referido regime, os beneficiários sejam definidos de forma geral e abstrata. No entanto, uma vez que esse já não é o caso, isso deve‑se unicamente ao facto de, segundo a Comissão, estar em causa a própria aplicação deste regime. No caso vertente, o regime de auxílios era constituído simultaneamente pela Lei n.
o
10/2010 e por diferentes atos de execução. A Comissão reconhece que, em alguns casos excecionais, um regime de auxílios pode ser entendido à luz do critério do investidor privado em economia de mercado. É o que acontece quando o Estado detém e controla todos os beneficiários de tal regime. No entanto, não é manifestamente o que sucede no caso em apreço, uma vez que o regime de auxílios controvertido prossegue expressamente objetivos de política pública.
A este respeito, importa recordar que, nos termos do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589, entende‑se por «regime de auxílios», nomeadamente, «qualquer ato com base no qual, sem que sejam necessárias outras medidas de execução, podem ser concedidos auxílios individuais a empresas nele definidas de forma geral e abstrata». Tendo a Comissão concordado, em resposta a uma questão do Tribunal Geral, que a segunda definição do conceito de regime de auxílios, tal como prevista nesta disposição, não era aplicável no caso em apreço, há que determinar se o regime de auxílios controvertido constituía efetivamente um regime de auxílios na aceção da primeira hipótese abrangida pelo artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589.
Quanto a esta definição, o Tribunal Geral já declarou, em primeiro lugar, na medida em que os auxílios individuais são concedidos sem a intervenção de outras medidas de execução, os elementos essenciais do regime de auxílios em questão devem necessariamente resultar das disposições identificadas como fundamento desse regime. Em segundo lugar, quando as autoridades nacionais aplicam o referido regime, não podem dispor de um poder discricionário quanto à determinação dos elementos essenciais do auxílio em questão e quanto à oportunidade da sua concessão. Com efeito, para que a existência de tais medidas de execução seja excluída, o poder das autoridades nacionais deve limitar‑se a uma execução técnica das disposições que supostamente constituem o regime em causa, se necessário após ter verificado que os requerentes preenchem as condições prévias para beneficiar do mesmo. Em terceiro lugar, decorre do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589 que os atos que fundamentam o regime de auxílios devem definir os beneficiários de forma geral e abstrata, mesmo que o auxílio que lhes é concedido seja indefinido (Acórdão de 14 de fevereiro de 2019, Bélgica e Magnetrol International/Comissão,
T‑131/16 e T‑263/16
, em sede de recurso,
EU:T:2019:91
, n.
os
86 a 88).
Por outro lado, importa recordar que a qualificação, como regime de auxílios, de um conjunto de medidas adotadas pelas autoridades públicas de um Estado‑Membro tem por consequência, incluindo para reduzir os encargos administrativos desta instituição, que a Comissão pode limitar‑se a estudar as características do regime em causa, para apreciar, nos fundamentos da decisão em causa, se, em razão das modalidades que este regime prevê, este assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes e é suscetível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados‑Membros. Assim, numa decisão que incide sobre um regime dessa natureza, a Comissão não está obrigada a efetuar uma análise do auxílio concedido em cada caso individual com base nesse regime. Apenas na fase da recuperação dos auxílios, no caso em apreço ao nível nacional, será necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa (v., neste sentido, Acórdão de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
No caso vertente, a Comissão afirmou, no considerando 349 da decisão impugnada, que as medidas notificadas constituíam um regime de auxílios na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589 com o fundamento de que, «[c]om base no quadro jurídico descrito na secção 2 da [decisão impugnada], sem que sejam exigidas outras medidas de execução para além das já descritas, pod[iam] ser concedidos auxílios individuais a empresas (tais como companhias aéreas) definidas na Lei n.
o
10/2010 de uma forma geral e abstrata (ou seja, não [eram] designadas empresas individuais)».
O quadro jurídico em causa é o que figura na secção intitulada «2.3 Quadro jurídico» da decisão impugnada e que visa os elementos seguintes: o artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010; o Decreto Regional n.
o
122/347, de 17 de maio de 2010, que dispõe que os montantes definidos pela Lei n.
o
10/2010 estão a cargo do orçamento regional; as Decisões Regionais n.
os
29/36, 43/37 e 52/117; a Lei Regional n.
o
1, de 19 de janeiro de 2011, que reduziu as contribuições a conceder pela Região aos aeroportos para 21100000 euros em 2011 e 21500000 euros em 2012 e 2013; a Lei regional de 30 de junho de 2011, n.
o
12, que cria um mecanismo de adiantamentos financeiros a gerir através da constituição de um fundo financeiro
ad hoc
no seio da SFIRS e conforme alterada pela Lei regional de 7 de agosto de 2012, n.
o
15, e executada pela Decisão n.
o
694, de 2 de outubro de 2012, bem como, por fim, a Decisão n.
o
4/34, de 5 de fevereiro de 2014, que altera a repartição das contribuições regionais para o ano de 2013, tendo em conta a redução dessas contribuições, decidida no contexto do orçamento da Região autónoma previstas na Lei n.
o
10/2010, e os custos efetivamente suportados pelos operadores aeroportuários.
A este respeito, antes de mais, como sublinha a recorrente, é certo que a Comissão incluiu, no quadro jurídico que constitui, em seu entender, o regime de auxílios controvertido, os textos adotados pela Região autónoma posteriormente à notificação, pela República Italiana, da medida objeto da decisão impugnada.
No entanto, pode precisamente acontecer que, no decurso do procedimento formal de investigação, a Comissão esteja na posse de elementos novos ou que a sua análise evolua em relação à decisão de dar início a este procedimento. Assim, na hipótese de a Comissão se aperceber, após a adoção de uma decisão de dar início ao procedimento formal de investigação, que esta se baseia ou em factos incompletos ou numa qualificação jurídica errada desses factos, ela deve ter a possibilidade de adaptar a sua posição, adotando uma decisão de retificação (Acórdão de 20 de setembro de 2011, Regione autonoma della Sardegna e o./Comissão,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 e T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, n.
o
71). Contudo, tal decisão não se justifica quando o quadro de exame definido na decisão de dar início ao procedimento formal de investigação não foi alterado de modo sensível e se os elementos de facto e de direito que constituem o fundamento do raciocínio da Comissão continuam, em substância, a ser os mesmos (Acórdão de 2 de julho de 2015, França e Orange/Comissão,
T‑425/04 RENV e T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, n.
o
134).
No caso vertente, por um lado, à data da adoção da decisão impugnada e às datas em que as partes interessadas, entre as quais a recorrente, apresentaram as suas observações no procedimento administrativo, os atos referidos pela recorrente e que não eram evocados na decisão de dar início ao procedimento, a saber, a Lei regional de 7 de agosto de 2012, n.
o
15, a Decisão n.
o
694, de 2 de outubro de 2012, e a Decisão n.
o
4/34, de 5 de fevereiro de 2014, já estavam adotados e em vigor. Por outro lado, e sobretudo, resulta do considerando 67 da decisão impugnada que, ao longo do período de execução do regime de auxílios controvertido, a Região autónoma reduziu progressivamente os montantes inicialmente afetados ao financiamento do regime. Ora, os textos visados pela recorrente são precisamente aqueles pelos quais os referidos montantes foram alterados, sem que o cerne do dispositivo tenha sido alterado. Assim, a Comissão podia, na decisão impugnada, ter em consideração estes textos ainda que fossem posteriores à notificação do regime de auxílios controvertido pela República Italiana.
Em seguida, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a Comissão podia ter em conta enquanto componentes do regime de auxílios controvertido as disposições de execução da Lei n.
o
10/2010 adotadas pela Região autónoma. Com efeito, a redação do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589 não exclui a possibilidade de qualificar enquanto regime de auxílios um conjunto de disposições gerais e as suas disposições de execução. Pelo contrário, esta disposição visa a inexistência de necessidade, para efeitos da concessão do auxílio aos beneficiários individuais, de adotar «outras» medidas de execução.
Ora, no processo principal, a concessão do financiamento pelo executivo da Região autónoma não dependia da adoção, pela referida Região autónoma, de «outras» medidas de execução face às já adotadas e enumeradas na secção 2.3 da decisão impugnada.
A este respeito, contrariamente ao que sugere a recorrente, a adoção dos planos de atividades e a celebração de contratos individuais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas não constituíam «outras» disposições de execução do regime de auxílios, mas já estavam abrangidas pela aplicação individualizada deste regime, designadamente, pela concessão individual dos auxílios, numa primeira fase aos recetores imediatos, os operadores aeroportuários e, em seguida, numa segunda fase, aos beneficiários finais, as companhias aéreas.
Com efeito, há que constatar que os textos tidos em consideração pela Comissão enquanto componentes do regime de auxílios controvertido definiam os elementos essenciais do regime de auxílios em causa e permitiam a concessão de auxílios individuais sem a intervenção de outras medidas de execução, desde que as condições previstas nestes textos estivessem preenchidas, o que implicava, nomeadamente, por um lado, a aprovação, pela Região autónoma, dos planos de atividades dos operadores aeroportuários que definiam as medidas de promoção da região da Sardenha enquanto destino turístico e, por outro, para efeitos do pagamento aos operadores aeroportuários dos montantes adiantados por estes no âmbito da execução dos contratos que tinham celebrado, nesta perspetiva, com as companhias aéreas, a apresentação à Região autónoma dos referidos contratos e dos documentos contabilísticos que justificavam as despesas efetuadas.
Resulta igualmente das disposições identificadas pela Comissão como sendo constitutivas do regime de auxílios controvertido que, quando as autoridades nacionais, designadamente o executivo da Região autónoma, aplicaram o referido regime, não dispunham de margem de apreciação quanto à determinação dos elementos essenciais do auxílio em causa e quanto à oportunidade da sua concessão. Com efeito, afigura‑se que as dotações orçamentais anuais estavam inicialmente previstas na Lei n.
o
10/2010, que foram ajustadas no decurso da execução do regime controvertido e que as disposições de aplicação, nomeadamente, a Decisão n.
o
29/36, previam critérios de repartição dos fundos entre os operadores aeroportuários quando os montantes solicitados por estes ultrapassavam o montante global previsto, sendo certo que, de facto, a Região autónoma não teve de aplicar os referidos critérios e reembolsou, a seu pedido, a quase totalidade dos montantes apresentados pelos operadores aeroportuários.
Assim, nas fases, em primeiro lugar, da adoção dos planos de atividades pelos operadores aeroportuários, em segundo lugar, da celebração dos acordos entre estes e as companhias aéreas, em terceiro lugar, da apresentação, pelos referidos operadores, dos pedidos de financiamento e, em quarto lugar, de reembolso dos adiantamentos pela Região autónoma, o executivo desta última limitava‑se a uma aplicação técnica das disposições que constituíam o regime em causa, sendo caso disso após ter verificado que os requerentes preenchiam as condições previstas para beneficiarem deste.
Por último, conforme prevê o artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589, os atos que fundamentam o regime de auxílios controvertido definiam os recetores imediatos de forma geral e abstrata, designadamente, os operadores aeroportuários, embora não determinassem qual seria o auxílio que lhes seria individualmente concedido.
Quanto às companhias aéreas cocontratantes, que foram consideradas pela Comissão como beneficiárias finais e, portanto, reais, das medidas de auxílio controvertidas, por um lado e de forma geral, a falta de identificação formal deste tipo de beneficiários não é, por si só, um obstáculo à qualificação do dispositivo como «regime de auxílios», uma vez que, se for ocaso, isto privaria de efeito útil este conceito ao obrigar a Comissão, incluindo em casos como os que estavam em causa nos processos que deram origem aos Acórdãos de 19 de setembro de 2000, Alemanha/Comissão (
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, n.
os
22 a 35), de 13 de junho de 2002, Países Baixos/Comissão (
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
), de 4 de março de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito e Fineco Asset Management/Comissão (
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
), e de 15 de junho de 2010, Mediaset/Comissão (
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), a examinar um número potencialmente elevado de beneficiários individuais reais, ainda que a concessão dos auxílios a estes tenha sido efetuada no âmbito de um dispositivo geral.
Isto é corroborado pelo facto de que, mesmo na falta de identificação de um ato jurídico que institua tal regime de auxílios, a Comissão pode basear‑se num conjunto de circunstâncias suscetíveis de descortinar a existência, de facto, de um regime de auxílios (v., neste sentido, Acórdão de 13 de abril de 1994, Alemanha e Pleuger Worthington/Comissão,
C‑324/90 e C‑342/90
,
EU:C:1994:129
, n.
os
14 e 15). Por conseguinte, no caso em apreço, mesmo que as companhias aéreas não fossem formalmente designadas como beneficiárias do regime de auxílios controvertido, a Comissão podia basear‑se no conjunto dos elementos do dispositivo instituído formalmente a favor dos operadores aeroportuários, para concluir pela existência, de facto, de um regime de auxílios a favor das companhias aéreas como beneficiárias efetivas e finais deste dispositivo.
Por outro lado, e de qualquer modo, há que constatar que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, embora a Lei n.
o
10/2010 não mencione a intervenção das companhias aéreas no sistema de financiamento previsto, referia, no entanto, a apresentação de contratos concretamente celebrados com estas companhias, ao passo que a Decisão Regional n.
o
29/36 referia expressamente a necessidade de os operadores aeroportuários, preverem um sistema de sanções quando os planos de atividades eram elaborados pelas companhias aéreas. Assim, o regime de auxílios controvertido identificava as companhias aéreas de forma geral e abstrata como partes interessadas no sistema de financiamento instituído pela Região autónoma. Além disso, não obstante a designação, na Decisão Regional n.
o
29/36, dos operadores aeroportuários como beneficiários das medidas adotadas, a própria Região autónoma reconheceu, nas referidas Decisões n.
os
300 e 322, que as companhias aéreas deviam ser consideradas as beneficiárias reais de tais medidas.
Tendo em conta as considerações precedentes, a Comissão pôde, com razão, qualificar o conjunto das disposições referidas nos considerandos 35 a 41 da decisão impugnada como sendo constitutivas de um «regime de auxílios» na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589.
Por outro lado, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a Comissão, na decisão impugnada, não justificou a sua recusa de aplicar ao processo principal o princípio do operador privado em economia de mercado com o fundamento de que tal princípio não podia ser aplicado no caso de um regime de auxílios na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589. Quanto ao restante, os argumentos apresentados pela recorrente relativos ao referido princípio serão apreciados no âmbito da segunda parte do segundo fundamento.
Por conseguinte, a primeira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
b)

Quanto às segunda e terceira partes do segundo fundamento, relativas à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível da Região autónoma e ao nível dos operadores aeroportuários
No âmbito das segunda e terceira partes do segundo fundamento, a recorrente alega que a Comissão cometeu um erro de direito ao recusar aplicar o princípio do operador privado em economia de mercado tanto ao nível da Região autónoma como ao nível dos operadores aeroportuários. Por sua vez, a Comissão conclui pedindo que ambas as partes sejam julgadas improcedentes.
Importa apreciar, sucessivamente, a terceira e, em seguida, a segunda parte do segundo fundamento.
1)

Quanto à terceira parte do segundo fundamento, relativa à aplicação do princípio do investidor privado às relações contratuais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas
No âmbito da terceira parte do segundo fundamento, a recorrente alega que a Comissão devia ter examinado se o critério do investidor privado era suscetível de ser aplicado não apenas ao nível da decisão, da Região autónoma, de distribuir fundos aos operadores aeroportuários, mas igualmente ao nível das decisões destes últimos de remunerarem as companhias aéreas pelas prestações que estas lhes forneceram no âmbito dos acordos que com elas tinham celebrado, em particular em relação aos aeroportos de Olbia e de Cagliari‑Elmas.
A título preliminar, importa assinalar que, na decisão impugnada, a Comissão justificou a inaplicabilidade do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível das transações efetuadas entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas com o fundamento, em substância, de que as medidas examinadas constituíam um regime de auxílios estabelecido por uma autoridade pública por razões de política pública, que abrangia vários aeroportos, dos quais apenas um era detido pela Região autónoma, e não um acordo individual entre um aeroporto e uma companhia aérea. Além disso, para a Comissão, era evidente que os operadores aeroportuários não atuavam como operadores em economia de mercado no momento da celebração dos diferentes contratos com as companhias aéreas. Com efeito, mais não fizeram do que aplicar o regime de auxílios controvertido concebido pela Região autónoma para aumentar o transporte aéreo em benefício geral do território da ilha da Sardenha.
A este respeito, a recorrente considera que a Comissão não podia excluir a aplicação do critério do investidor privado com o fundamento de que os operadores aeroportuários deviam pretensamente aplicar um regime de auxílios geral, excluindo, por esse motivo, que estes tenham podido agir como operadores em economia de mercado.
Quanto à argumentação da recorrente relativa à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado tendo em conta a autonomia dos operadores aeroportuários na utilização dos fundos fornecidos pela Região autónoma e na definição das suas relações contratuais com as companhias aéreas, essa argumentação deve ser rejeitada pelos fundamentos expostos
supra
no âmbito da apreciação da segunda parte do primeiro fundamento.
Em seguida, há que constatar que, como reconhece a recorrente, os dois operadores aeroportuários em causa no processo principal, a saber, os de Cagliari‑Elmas e de Olbia, não são, de qualquer modo, detidos pela Região autónoma. Ora, como sustenta, acertadamente, a Comissão, para poder considerar a aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado a uma transação financeira entre duas empresas a fim de saber se, à luz do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, lido em conjugação com o artigo 345.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de março de 1990, Bélgica/Comissão,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, n.
o
29; de 21 de março de 1991, Itália/Comissão,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, n.
o
20, e de 12 de dezembro de 1996, Air France/Comissão,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, n.
o
70), esta transação responde a uma racionalidade económica que a exclui que a mesma possa dar origem à concessão pela primeira empresa de uma vantagem à segunda, é ainda necessário que a primeira empresa seja detida pelo Estado e que este possa ser considerado um investidor que espera obter um rendimento económico a mais ou menos longo prazo do seu investimento.
Nestas condições, independentemente do estabelecimento de planos de exploração pelas companhias aéreas e/ou de análise
ex ante
da rendibilidade dos investimentos efetuados pelos operadores aeroportuários, tais como invocados pela recorrente, afigura‑se que, por um lado, os referidos operadores não eram detidos pela Região autónoma e que, por outro e de qualquer modo, apenas utilizaram o dinheiro colocado à sua disposição pela Região autónoma para adquirem serviços segundo as instruções desta última.
Daqui resulta que, como acertadamente, a Comissão considerou na decisão impugnada, os operadores aeroportuários limitaram‑se, no essencial, a aplicar o regime de auxílios controvertido. Além disso, uma vez que os referidos operadores não eram detidos pelo Estado, as transações efetuadas entre as companhias aéreas e os operadores aeroportuários não estavam destinadas a ser examinadas tendo em conta o critério do operador privado em economia de mercado, mesmo que estas transações fossem efetuadas através de recursos estatais, no caso em apreço da Região autónoma.
Esta conclusão não é posta em causa pelo facto, admitindo‑o demonstrado, de que os operadores aeroportuários remuneraram as companhias aéreas também com os seus fundos próprios. Com efeito, por um lado, a recorrente não demonstrou quais os montantes que os operadores aeroportuários pagaram com os seus fundos próprios sem obterem ou pedirem o reembolso posterior à Região autónoma ao abrigo do regime de auxílios controvertido, ainda que a Comissão sustente, sem que a recorrente apresente prova em sentido contrário, que os operadores aeroportuários apenas recorreram aos seus fundos próprios em proporções muito pequenas e unicamente com vista a responderem aos seus compromissos contratuais residuais na sequência da suspensão do regime de auxílios controvertido pela Região autónoma. Por outro lado, há que recordar que, em todo o caso, estes alegados investimentos próprios dos operadores aeroportuários não estão abrangidos pela obrigação de reembolso prevista no artigo 2.
o
da decisão impugnada e não traduzem uma assunção de riscos comerciais significativa relativamente à utilização dos fundos provenientes da Região autónoma.
Além disso, como alega a Comissão, as companhias aéreas foram selecionadas unicamente com o fim, para os operadores aeroportuários, de receberem os financiamentos regionais destinados a remunerar as suas prestações. No entanto, como sublinhou a Comissão, designadamente na audiência, é improvável que, na falta de financiamento da Região autónoma, os operadores aeroportuários tivessem disposto de fundos suficientes, no caso em apreço várias dezenas de milhões de euros, para realizarem aquisições de tal dimensão, junto das companhias aéreas, de obrigações de abertura de ligações aéreas e de cumprimento de objetivos de tráfego de passageiros, bem como de prestações de
marketing
. Assim, mesmo que, como sustenta a recorrente, os operadores aeroportuários tenham podido, devido aos efeitos positivos das prestações fornecidas pelas companhias aéreas ao abrigo do regime de auxílios controvertido, beneficiar de efeitos indiretos de aumento dos seus recursos aeroportuários e extra aeroportuários, isso não permite considerar que os contratos que celebraram com as referidas companhias aéreas no âmbito do regime de auxílios controvertido podiam ser examinados tendo em conta o critério do investidor privado.
No que diz respeito ao operador do aeroporto de Alghero, contrariamente ao que sustenta a recorrente e tal como constatado anteriormente, a Comissão não examinou as medidas executadas a favor deste aeroporto ao abrigo do regime de auxílios controvertido nem na decisão impugnada nem na decisão «Alghero». Além disso, o facto de que, no que diz respeito aos contratos de
marketing
celebrados pelo operador aeroportuário de Alghero, análogos aos que estão em causa no caso vertente, a Comissão tenha chegado à conclusão de que alguns eram abrangidos pelo princípio do investidor privado, porque os referidos acordos foram considerados rentáveis para o referido aeroporto, não é suscetível de demonstrar a aplicabilidade no caso vertente do princípio do investidor privado ao nível dos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia. Com efeito, por um lado, o operador aeroportuário de Alghero é detido pela Região autónoma, o que não é o caso dos aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia. Por outro lado, na decisão «Alghero», a Comissão tomou posição sobre os movimentos financeiros entre a Região autónoma, o operador aeroportuário de Alghero e as companhias aéreas cocontratantes deste, não quanto aos movimentos feitos ao abrigo do regime de auxílios controvertido, mas unicamente quanto aos resultantes de contratos anteriores ao referido regime de auxílios.
Tendo em conta estas constatações, a recorrente não tem razão ao afirmar que a decisão «Alghero» confirma que a Comissão não podia examinar as medidas controvertidas enquanto regime de auxílios ao passo que, para um dos beneficiários aeroportuários, examinou — o que não é o caso — os financiamentos que tinha obtido da Região autónoma enquanto medida individual e finalmente concluiu que em certos casos não se tratava de um auxílio.
Tendo em conta o exposto, a terceira parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
2)

Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado às decisões da Região autónoma
Quanto à aplicação ao nível da Região autónoma do princípio do operador privado em economia de mercado, objeto da segunda parte do segundo fundamento, a recorrente começa por acusar a Comissão de ter afastado a aplicabilidade do critério do investidor privado com base no facto de que, no procedimento formal de investigação, o Estado‑Membro em causa não invocou este critério para demonstrar a compatibilidade da sua medida com o mercado interno. Com efeito, segundo a recorrente, a Comissão tem o dever de examinar a aplicação deste princípio, suscetível de conduzir à conclusão de que a medida controvertida não constitui um auxílio estatal, mesmo quando este não é invocado pelo Estado‑Membro em causa. Em particular, na nota 12 da decisão impugnada, a Comissão está equivocada quanto ao alcance da jurisprudência resultante do Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, n.
o
104), nomeadamente porque, neste acórdão, o Tribunal de Justiça limitou‑se a recordar a obrigação da Comissão de examinar a aplicação do referido princípio quando este é invocado pelo Estado‑Membro em causa, mas não se pronunciou sobre a situação inversa, como a do caso em apreço, em que o Estado‑Membro em causa não invoca o referido princípio em apoio da sua medida.
A Comissão considera, por sua vez, que aplicou a jurisprudência corretamente, dado que a República Italiana não invocou o princípio do operador privado em economia de mercado e que também não se afigurava que este princípio pudesse ser aplicado quando a Região autónoma prosseguia objetivos de política pública geral de natureza económica, que consistiam em atrair mais turistas, o que não pode integrar‑se no objetivo de um investidor privado. Com efeito, o rendimento esperado do regime de auxílios controvertido não consistiu num aumento de dividendos, em ganhos de capital ou em qualquer outra forma de benefício financeiro, mas unicamente num estímulo ao desenvolvimento económico da ilha da Sardenha, incluindo na criação de empregos.
A este respeito, como acertadamente a recorrente recordou, o critério do operador privado em economia de mercado não constitui uma exceção que se aplique unicamente a pedido de um Estado‑Membro. Com efeito, este critério, quando é aplicável, faz parte dos elementos que a Comissão tem de tomar em conta para demonstrar a existência de tal auxílio. Por conseguinte, quando se afigura que o princípio do operador privado em economia de mercado pode ser aplicável, incumbe à Comissão pedir ao Estado‑Membro em causa todas as informações pertinentes que lhe permitam verificar se os requisitos de aplicabilidade e de aplicação deste princípio estão preenchidos e só pode recusar‑se a examinar essas informações se os elementos de prova apresentados tiverem sido elaborados depois da adoção da decisão de efetuar a operação em questão (Acórdão de 5 de junho de 2012, Comissão/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, n.
os
103 e 104).
No entanto, no caso em apreço, a Comissão não se baseou exclusivamente no facto de a República Italiana não ter invocado o princípio do operador privado em economia de mercado para explicar a sua apreciação sobre a impossibilidade de justificar o regime de auxílios controvertido à luz do referido princípio.
Com efeito, nos considerandos 380 a 388 da decisão impugnada, a Comissão observou, antes de mais, que a República italiana não tinha sugerido a aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível da Região autónoma, que não existiam quaisquer indícios de que a Região autónoma agiu segundo este princípio quando criou o regime de auxílios controvertido e que era evidente que tinha procurado, pela aplicação do referido regime, alcançar objetivos de política pública, designadamente o reforço da economia regional através da atração de mais fluxos turísticos, e não obter lucros na sua qualidade de proprietária. Em seguida, a Comissão examinou a aplicabilidade deste princípio ao nível dos operadores aeroportuários e da Região autónoma para concluir que não era isso que sucedia no caso em apreço.
Por conseguinte, a acusação da recorrente, relativa a uma pretensa falta de apreciação, pela Comissão, da aplicabilidade do princípio do operador privado em economia de mercado, deve ser julgada improcedente.
Em seguida, a recorrente considera errada a conclusão da Comissão, que figura no considerando 380 da decisão impugnada, segundo a qual a Região autónoma não agiu enquanto investidor privado em economia de mercado, uma vez que, ainda segundo a Comissão, a referida coletividade regional procurou alcançar objetivos de política pública, em particular o reforço da economia regional mediante a atração de mais turistas, em vez de obter benefícios na sua qualidade de proprietária do aeroporto.
No entanto, no caso vertente, dado que a Região autónoma não detém os aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia, os únicos que estão em questão no caso da recorrente, não se pode considerar que esta agiu enquanto investidor. Pelo contrário, afigura‑se que a Região autónoma aplicou o regime de auxílios controvertido tendo em vista unicamente o desenvolvimento económico da ilha da Sardenha.
Nestas condições, a Comissão concluiu com razão, nomeadamente nos considerandos 380 a 384 da decisão impugnada, que não tinha de analisar a questão de saber se, através do financiamento objeto do regime de auxílios controvertido, a Região autónoma tinha realizado um investimento comparável ao de um investidor privado. Por conseguinte, podia considerar que as análises
ex ante
da rendibilidade económica dos contratos de prestações celebrados entre os operadores aeroportuários e a recorrente não eram relevantes, uma vez que, no caso em apreço, a Região autónoma, agindo exclusivamente enquanto poder público, não podia esperar dividendos, ganhos de capital ou qualquer outra forma de lucro comparável aos que obteria um investidor privado. Quanto a este ponto, contrariamente ao que alega a recorrente, o eventual crescimento dos recursos fiscais de uma entidade pública, tal como a Região autónoma, devido à adoção de medidas de política pública, não pode ser equiparado, nem comparado, aos ganhos que um investidor privado espera obter com os seus investimentos.
Por outro lado, a Comissão sublinhou acertadamente que o acordo celebrado entre a SOGAER e a recorrente previa efetivamente um aumento das receitas do operador aeroportuário de Cagliari‑Elmas da ordem de 3 milhões de euros, mas que este não era em favor da Região autónoma, uma vez que esta última não detinha a SOGAER. Sublinhou que, em contrapartida, o efeito esperado no turismo estava, por sua vez, avaliado em 47 milhões de euros e, cumulado com outros efeitos indiretos e induzidos, em 139 milhões de euros. Ora, como alega a Comissão, esta vantagem que a Região autónoma podia, enquanto poder público, esperar e de que podia apoderar‑se, não é comparável e não tem a mesma natureza de uma vantagem financeira esperada por um operador de um dos seus investimentos. Com efeito, neste caso, trata‑se de benefícios macroeconómicos esperados da intervenção pública no âmbito de uma política económica, que não está abrangida pelo princípio do operador privado em economia de mercado, mas pelos princípios da racionalização da despesa pública.
Por conseguinte, deve rejeitar‑se a argumentação da recorrente segundo a qual a Região autónoma, no âmbito do regime de auxílios controvertido adotado no âmbito de uma política económica geral, agiu enquanto investidor, o que justificaria a aplicação do princípio do investidor privado em economia de mercado.
A recorrente sustenta ainda que, para apreciar corretamente as medidas controvertidas à luz do critério do investidor privado, a Comissão devia ter examinado se a Região autónoma tinha verdadeiramente necessidade de procurar aumentar o tráfego aéreo de passageiros através de acordos de
marketing
entre os aeroportos e as companhias aéreas e se, quando procurou satisfazer esta necessidade enquanto operador aeroportuário de Alghero e de Cagliari, pagou um preço correspondente às condições de mercado como qualquer outro operador económico teria feito, nomeadamente para desenvolver o seu setor da aviação, mas igualmente para assegurar uma maior conectividade aérea, a promoção da ilha enquanto destino turístico, a dessazonalidade e o aumento dos seus rendimentos pelo aumento das receitas aeroportuárias. Além disso, os serviços prestados pelas companhias aéreas, incluindo em matéria de
marketing
, constituíram prestações reais, distintas das atividades ligadas à exploração das linhas aéreas.
A este respeito, o Tribunal Geral assinala que, no considerando 377 da decisão impugnada, a Comissão declarou que os pagamentos efetuados pela Região autónoma às companhias aéreas, através dos operadores aeroportuários no contexto da atividade 1 e da atividade 2, deviam ser considerados subvenções concedidas às companhias aéreas para realizarem mais voos de e para a ilha da Sardenha.
Importa ainda assinalar que, uma vez que a Região autónoma não detém todos os aeroportos da ilha da Sardenha, os quais são as únicas entidades que podem acordar contratualmente a utilização das infraestruturas aeroportuárias que gerem, nomeadamente, a abertura de novas linhas aéreas, a Região autónoma não podia, enquanto autoridade pública, adquirir este tipo de serviços diretamente às companhias aéreas. Ora, o operador aeroportuário de Cagliari‑Elmas confirmou, como resulta dos considerandos 312 e 314 da decisão impugnada, que, por um lado, a Região autónoma, através do regime de auxílios controvertido, solicitou um serviço que consistia na seleção de companhias aéreas capazes de alcançar os objetivos anuais fixados para a frequência e o volume de passageiros nas ligações estratégicas de e para o aeroporto de Cagliari‑Elmas e que, por outro, este serviço foi fornecido pelas companhias aéreas cocontratantes escolhidas pelos operadores aeroportuários.
Resulta igualmente do regime de auxílios controvertido que as prestações de
marketing
fornecidas pelas companhias aéreas tinham por objetivo promover a ilha da Sardenha enquanto destino turístico.
Por conseguinte, embora não se possa considerar que, ao adotar o regime de auxílios controvertido, a Região autónoma agiu enquanto investidor, deve, no entanto, considerar‑se, como alegou a recorrente, ainda que a título subsidiário, na sua resposta a uma das questões escritas colocadas pelo Tribunal Geral, que a referida Região agiu enquanto adquirente de serviços, nomeadamente de
marketing
.
Com efeito, por um lado, os montantes que a recorrente recebeu correspondiam ao fornecimento de prestações de serviços em resposta a uma encomenda da Região autónoma em relação à qual os operadores aeroportuários apenas desempenharam o papel de intermediários entre o adjudicante e os prestadores desses serviços. Por outro, como alega a recorrente, as companhias aéreas forneceram prestações de serviços, relativos quer aos compromissos em matéria de ligações aéreas e de volume de tráfego de passageiros quer aos de
marketing
, que podem ser oferecidos aos operadores aeroportuários no setor do transporte aéreo.
A este respeito, uma medida estatal a favor de uma empresa não pode, pelo simples facto de as partes se comprometerem a prestações recíprocas, ser
a priori
excluída do conceito de auxílio de Estado referido no artigo 107.
o
TFUE (v., neste sentido, Acórdão de 28 de janeiro de 1999, BAI/Comissão,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, n.
o
71).
No que respeita, em particular, à aquisição de prestações de serviços pelo poder público, esta deve, em princípio, ser efetuada de acordo com as regras da contratação pública previstas pelo direito derivado da União. Neste caso, a existência de um tal processo de concurso, conduzido previamente a uma aquisição por um Estado‑Membro, é normalmente considerada suficiente para excluir que este Estado‑Membro possa conceder uma vantagem à empresa prestadora selecionada que, de outro modo, esta não teria obtido em condições normais de mercado [v., neste sentido, Acórdão de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão,
T‑116/01 e T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, n.
o
118].
No caso em apreço, a aquisição dos serviços em causa não foi efetuada pela própria Região autónoma, que, enquanto autoridade pública, estava sujeita às regras da União relativas à adjudicação de contratos públicos. Com efeito, esta aquisição foi efetuada por intermédio de outros agentes, não sujeitos nesta situação às referidas regras, no processo principal, os operadores aeroportuários, que foram encarregados de obter no mercado as prestações de serviços pretendidas pela Região autónoma e que esta financiava.
Em tal situação, o simples facto de um Estado‑Membro adquirir serviços que, como alega a recorrente, foram alegadamente oferecidos nas condições do mercado não é suficiente para que esta operação constitua uma transação comercial efetuada em condições que um operador privado teria aceitado, ou, por outras palavras, uma transação comercial normal. Com efeito, neste tipo de situação, importa, por um lado, que o Estado tenha tido uma necessidade real destes serviços e, por outro, que a aquisição dos mesmos tenha sido efetuada através de um processo aberto, transparente e não discriminatório suscetível de garantir a igualdade de tratamento entre os prestadores capazes de oferecer os serviços em causa e de garantir que as prestações de serviços em causa são adquiridas ao preço do mercado, preço este que assegura que, no momento da aquisição dos referidos serviços, o poder público não confere uma vantagem ao prestador selecionado [v., neste sentido, Acórdão de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Comissão,
T‑116/01 e T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, n.
os
112 a 120; v., igualmente, por analogia, Acórdãos de 24 de outubro de 2013, Land Burgenland e o./Comissão,
C‑214/12 P, C‑215/12 P e C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, n.
os
93 e 94, e de 16 de julho de 2015, BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, n.
o
32].
No caso em apreço, a Comissão declarou, no considerando 386 da decisão impugnada, que o financiamento concedido pelo regime de auxílios controvertido não constituía uma remuneração por produtos ou serviços que satisfaziam verdadeiras necessidades da Região autónoma e que o apoio financeiro concedido às companhias aéreas em causa não obedeceu a um processo de concurso aberto e transparente.
A este respeito, contrariamente ao que a Comissão considerou, a Região autónoma, enquanto poder público que prossegue objetivos de política económica, podia considerar que tinha a necessidade de promover a ilha da Sardenha enquanto destino turístico a fim de contribuir para o desenvolvimento económico da ilha.
No entanto, por um lado, como alega a Comissão, a dimensão inédita das prestações de
marketing
financiadas no âmbito do regime de auxílios controvertido pode suscitar dúvidas sobre o facto de estas prestações responderem, de forma proporcionada e à luz dos princípios de racionalização da despesa pública, às necessidades reais da Região autónoma para prosseguir os seus objetivos de desenvolvimento económico da ilha da Sardenha.
Por outro lado, e de qualquer modo, a Comissão precisou, na sua resposta, que a decisão impugnada tinha abordado a questão da organização de concursos com vista à celebração de acordos pelos operadores aeroportuários, uma vez que a organização de tais concursos poderia ter provado a existência de condições de mercado e, assim, a inexistência de vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE.
Ora, a este respeito, há que constatar, como alega a Comissão, que, para adquirir os serviços de aumento de tráfego aéreo e de
marketing
, nem a Região autónoma nem os operadores aeroportuários, agindo enquanto intermediários, organizaram processos de concurso abertos e transparentes suscetíveis de garantir o respeito do princípio da igualdade de tratamento entre prestadores e a aquisição dos referidos serviços, pela Região autónoma e através de recursos estatais colocados à disposição dos operadores aeroportuários, a preços do mercado.
Com efeito, é certamente pacífico que os operadores aeroportuários publicaram nos seus respetivos sítios Internet convites à manifestação de interesse no âmbito dos quais as companhias aéreas interessadas em abrir ou em dessazonalizar algumas das suas ligações aéreas, distintas das que já eram objeto de obrigações de serviço público, e em fornecer prestações de
marketing
podiam propor os seus serviços aos operadores aeroportuários.
No entanto, estes convites à manifestação de interesse não podem ser considerados equivalentes a processos de concurso. Com efeito, convidada pelo Tribunal Geral a apresentar estes convites à manifestação de interesse, assim como as propostas que tinha submetido aos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia, a recorrente não os apresentou, explicando que não tinha conservado esses documentos. A Comissão também não foi capaz de apresentar os referidos convites à manifestação de interesse. Por outro lado, dos autos não decorre que tinham sido fixados critérios precisos para selecionar as companhias aéreas cocontratantes. Em contrapartida, afigura‑se que todas as companhias que tinham submetido propostas foram convidadas a celebrar contratos com os operadores aeroportuários em causa e que, no que respeita à tarificação das prestações oferecidas, as tarifas aplicadas pelas companhias aéreas eram díspares. Ora, apesar de parecerem avaliações financeiras grosseiras e arredondadas, as exigências financeiras das companhias aéreas deram origem, no entanto, a reembolsos quase totais, pela Região autónoma, aos operadores que adiantaram os pagamentos das referidas prestações.
Nestas condições, a Comissão podia concluir, na secção 7.2.1.3 da decisão impugnada, intitulada «Vantagem económica», que os pagamentos recebidos pelas companhias aéreas cocontratantes, tais como a recorrente, não podiam ser considerados uma verdadeira contrapartida pelos serviços de
marketing
fornecidos.
A este propósito, a recorrente contesta ainda os considerandos 362 a 374 da decisão impugnada, sustentando que a Comissão não podia concluir que as companhias aéreas, tais como a recorrente, teriam, seja como for, feito publicidade aos seus próprios destinos aéreos e que, por conseguinte, as medidas controvertidas serviam para suportar custos que, de outro modo, teriam devido suportar. Com efeito, sem os acordos celebrados entre a recorrente e os aeroportos de Olbia e de Cagliari‑Elmas, a recorrente não teria necessariamente reservado prioritariamente espaços publicitários privilegiados no seu sítio Internet para estes destinos. Em particular, a recorrente alega que os operadores aeroportuários beneficiavam de reais prestações, das quais retiravam um lucro material, como confirma o facto de os contratos que tinham celebrado com as companhias aéreas terem dado lugar, antes da sua celebração, a estudos de mercado e que os operadores aeroportuários financiaram estes contratos igualmente com os seus fundos próprios. Por último, o preço pago pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas era o preço de mercado para prestações de
marketing
deste tipo e, a este respeito, a recorrente recorda que, «[q]uando uma prática se justifica objetivamente por razões comerciais, o facto de corresponder também a um objetivo político não implica que constitua auxílio de Estado na aceção do artigo [107.
o
TFUE]» (Acórdão de 29 de fevereiro de 1996, Bélgica/Comissão,
C‑56/93
,
EU:C:1996:64
, n.
o
79).
A este respeito, além do facto de as companhias aéreas cocontratantes não terem sido selecionadas na sequência de um procedimento suscetível de garantir que a Região autónoma, por intermédio dos operadores aeroportuários, as remunerou ao preço do mercado, há que concluir que, convidada pelo Tribunal Geral a apresentar documentos probatórios a este respeito, a recorrente apresentou material publicitário e contratual que confirma que, como declarou a Comissão no considerando 368 da decisão impugnada, a promoção de certas regiões e cidades servidas pela recorrente costuma estar intrinsecamente associada, no seu sítio Internet, à promoção dos voos realizados pela própria. Interpelada na audiência, a recorrente confirmou, de resto, que ainda fazia a promoção, no seu sítio Internet, de destinos da Sardenha apesar de não ter compromissos contratuais nesse sentido assumidos com os operadores aeroportuários.
Por conseguinte, a Comissão afirmou corretamente, na decisão impugnada, que os serviços de
marketing
a título da atividade 2 foram adquiridos pelos operadores aeroportuários em causa, no processo principal com os fundos colocados à sua disposição pela Região autónoma, para promover a exploração da linha ou das linhas aéreas asseguradas pelas companhias aéreas cocontratantes e por cuja abertura ou manutenção eram remuneradas a título da atividade 1.
Nestas condições, a Comissão podia concluir que as companhias aéreas foram remuneradas pela Região autónoma para promover as suas próprias prestações enquanto companhias aéreas [v., neste sentido, Acórdãos de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑53/16
, não publicado,
EU:T:2018:943
, n.
o
271; de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑165/16
, não publicado,
EU:T:2018:952
, n.
o
167; de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑165/15
, não publicado,
EU:T:2018:953
, n.
o
230, e de 13 de dezembro de 2018, Ryanair e Airport Marketing Services/Comissão,
T‑111/15
, não publicado,
EU:T:2018:954
, n.
o
232], apesar de se tratarem de custos de
marketing
e de publicidade que as companhias aéreas em causa, incluindo a recorrente, deviam, em princípio, suportar. Em definitivo, a prossecução dos objetivos em matéria de frequências aéreas e de volume de passageiros, que eram objeto da atividade 1, tal como o fornecimento das prestações de
marketing
a título da atividade 2 produziram o efeito de aumentar a atividade económica da recorrente.
Além disso, deve ainda observar‑se que, como alega a Comissão, sem o financiamento consequente concedido pela Região autónoma, os operadores aeroportuários não teriam necessariamente celebrado, no âmbito das suas estratégias de expansão, acordos de tal dimensão, ou até não poderiam financeiramente fazê‑lo, pelo que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a Comissão não tinha a obrigação de considerar que apenas a parte dos pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários alegadamente superior aos preços do mercado deveria ter sido considerada como constitutiva de um auxílio estatal.
A falta de propensão dos operadores aeroportuários para celebrarem os contratos controvertidos face à inexistência do financiamento da Região autónoma é corroborada pelo facto, por um lado, de que, na sequência da suspensão do regime de auxílios controvertido, a recorrente apenas celebrou um número limitado de acordos com o operador aeroportuário de Olbia e unicamente de
marketing
, ao passo que o operador aeroportuário de Cagliari‑Elmas não recorreu aos seus serviços e, por outro, de que não está demonstrado que a recorrente tinha celebrado tais contratos antes da adoção do regime de auxílios controvertido. Com efeito, convidada pelo Tribunal Geral a indicar se tinha celebrado acordos análogos anteriormente ao regime de auxílios controvertido e posteriormente à suspensão deste, a recorrente confirmou a existência de acordos anteriores ao regime de auxílios controvertido, mas não apresentou a prova da existência destes contratos. Por outro lado, é certo que apresentou a prova da celebração de contratos análogos posteriormente à suspensão do regime de auxílios controvertido, respeitante, no caso em apreço, aos períodos compreendidos entre, respetivamente, junho e dezembro de 2015, março e dezembro de 2017 e outubro de 2018 e março de 2019. No entanto, ao passo que tinha recebido, ao abrigo do regime de auxílios controvertido, remunerações de 750000 euros para o período compreendido entre março de 2010 e março de 2011, de 750000 euros para o período compreendido entre o verão de 2011 e o inverno de 2011/2012 e de 1 milhão de euros para o período compreendido entre o verão de 2012 e o inverno de 2012/2013, a recorrente acabou por apenas receber, no quadro dos três contratos posteriores ao regime de auxílios controvertido, montantes de 65000 euros, 165000 euros e 132800 euros, ou seja, montantes manifestamente inferiores aos que constavam dos contratos abrangidos pelo regime de auxílios controvertido.
Nestas condições, a Comissão pôde concluir, no considerando 388 da decisão impugnada, que o financiamento fornecido pela Região autónoma às companhias aéreas, tais como a recorrente, por intermédio dos operadores aeroportuários para o financiamento das atividades 1 e 2 no âmbito do regime de auxílios controvertido tinha conferido uma vantagem económica às companhias aéreas em causa, no processo principal uma remuneração que não teriam obtido em condições normais de mercado.
Tendo em conta as considerações precedentes, a segunda parte do segundo fundamento deve ser julgada improcedente.
c)

Quanto à quarta parte do segundo fundamento, relativa à obtenção, pelos operadores aeroportuários, de vantagens indevidas da Região autónoma em execução da Lei n.
o
10/2010
Em apoio da quarta parte do segundo fundamento, a recorrente alega que, nos considerandos 398 a 406 da decisão impugnada, a Comissão concluiu erradamente que os operadores aeroportuários não tinham beneficiado de nenhuma vantagem, nem mesmo indireta, com o fundamento de que eram simples intermediários que asseguravam a transmissão do auxílio da Região autónoma para as companhias aéreas. Com efeito, em primeiro lugar, os operadores aeroportuários eram expressamente designados como os beneficiários exclusivos das medidas controvertidas. Em segundo lugar, dispunham de poder de apreciação na utilização dos fundos que lhes foram atribuídos e na escolha dos seus prestadores, o que demonstra que não agiram como simples intermediários. Em terceiro lugar, uma vez que a própria Comissão reconheceu, na decisão impugnada, que as medidas controvertidas tinham por objeto e por efeito aumentar o tráfego aéreo nos aeroportos em causa, é evidente que as receitas dos referidos aeroportos aumentaram devido a este crescimento, tanto no plano dos serviços de natureza aeronáutica como no plano dos serviços de outra natureza. Contrariamente ao que a Comissão declarou no considerando 403 da decisão impugnada, não se pode alegar que estes efeitos são secundários uma vez que «o regime não foi concebido de modo a canalizar os seus efeitos secundários para os operadores aeroportuários» e que, pelo contrário, foi concebido para beneficiar o setor do turismo no seu conjunto. Segundo a recorrente, o efeito principal esperado, designadamente o aumento do tráfego aéreo, confundia‑se com a vantagem obtida pelos operadores aeroportuários pelo facto de ter sido alcançado o referido objetivo.
A Comissão alega, a título principal, que a quarta parte do segundo fundamento é inadmissível, na medida em que visa o artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada, que se refere exclusivamente aos operadores aeroportuários com os quais a recorrente não se encontra em relação de concorrência. A este respeito, sustenta que a conclusão de que as companhias aéreas em causa beneficiaram de um regime de auxílios estatais não se baseou na conclusão de que os operadores aeroportuários não tinham recebido auxílios estatais. De qualquer modo, uma vez que a recorrente não contesta que os operadores aeroportuários transmitiram a totalidade dos fundos recebidos da Região autónoma no âmbito do regime de auxílios controvertido, a conclusão da Comissão de que os referidos operadores não agiram como intermediários e não eram os beneficiários reais das referidas medidas continua a ser válida. Quando muito, estes operadores apenas beneficiaram de um aumento do tráfego aéreo e do número de passageiros na mesma medida que todos os outros operadores económicos de outros setores, tais como as locadoras de viaturas, os hotéis, os restaurantes, as estações de serviço, as empresas do setor alimentar e retalhista.
A este respeito, importa assinalar que, com a quarta parte do segundo fundamento, a recorrente acusa a Comissão de não ter considerado, em concreto no artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada e nos considerandos 394 a 406 desenvolvidos na secção 7.2.2, que os operadores aeroportuários eram beneficiários do regime de auxílios controvertido.
No processo principal, a recorrente, enquanto companhia aérea, opera no mercado do transporte aéreo e não no mercado dos serviços e das infraestruturas aeroportuárias. Por conseguinte, e conforme referido nos n.
os
59 a 70,
supra
, a recorrente não é afetada na sua posição concorrencial pela constatação de que os operadores aeroportuários não eram os beneficiários do regime de auxílios controvertido, pelo que não tem legitimidade para pedir a anulação do artigo 1.
o
, n.
o
1, da decisão impugnada e que, nesta medida, não é necessário apreciar a quarta parte do segundo fundamento.
Assim, nesta medida, a quarta parte do segundo fundamento deve ser julgada inadmissível.
Em seguida, e de qualquer modo, há que constatar que, uma vez que os operadores aeroportuários transmitiram às companhias aéreas a totalidade dos fundos que receberam da Região autónoma para as remunerar no âmbito dos contratos de prestações elegíveis para o regime de auxílios controvertido, não beneficiaram de uma vantagem na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE. Isto é corroborado pelo facto de que, na falta do referido financiamento, não recorreram a tais contratos ou, pelo menos, em tais proporções, uma vez que a recorrente não provou que os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia tinham celebrado com ela acordos relativos a serviços de
marketing
ou à frequência de serviços aéreos ou de objetivo de passageiros antes da adoção do regime de auxílios controvertido e que, na sequência da suspensão do referido regime, os acordos que celebraram eram relativos a prestações e a remunerações muito inferiores às acordadas contratualmente graças ao financiamento obtido ao abrigo do regime de auxílios controvertido. Em definitivo, como observou a Comissão, a aquisição dos referidos serviços obedecia menos a uma necessidade comercial dos operadores aeroportuários do que à decisão destes últimos de dar o seu apoio à aplicação do regime de auxílios controvertido instituído pela Região autónoma. Assim, a recorrente não pode alegar que, através do regime de auxílios controvertido, a Região autónoma reduziu os custos que os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia deveriam normalmente suportar.
É certo que a execução, pelas companhias aéreas cocontratantes, das prestações pretendidas e financiadas pela Região autónoma produziu o efeito de aumentar o tráfego aéreo e o volume de passageiros de e para os aeroportos em causa, o que implicava um aumento dos recursos aeroportuários e extra aeroportuários dos seus operadores. No entanto, como alega a Comissão, trata‑se de um efeito secundário do regime de auxílios controvertido de que todo o setor turístico da Sardenha beneficiou, incluindo, também, a recorrente, que, de certa forma, obteve igualmente tal vantagem secundária através de um crescimento das vendas das prestações oferecidas a bordo das suas aeronaves. Contudo, a vantagem imediata que era objeto do regime de auxílios controvertido e que não foi obtida em condições normais de mercado era, não obstante, constituída por pagamentos efetuados às companhias aéreas.
Nestas condições, há que rejeitar a quarta parte do segundo fundamento e, por conseguinte, julgar improcedente o segundo fundamento na íntegra.
3.

Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação no que respeita ao facto de as medidas controvertidas falsearem ou ameaçaram a concorrência e afetarem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros
No âmbito do terceiro fundamento, a recorrente contesta que as medidas controvertidas tenham falseado ou ameaçado falsear a concorrência no mercado do transporte aéreo de e para os aeroportos da ilha da Sardenha, pelo menos de Olbia e de Cagliari‑Elmas, nomeadamente porque, no que diz respeito às ligações aéreas que explora e após a celebração de acordos de
marketing
entre a recorrente e os operadores destes aeroportos, nenhuma outra companhia aérea explorava estas ligações aéreas comerciais. A este respeito, a Comissão não teve suficientemente em conta os argumentos formulados pela recorrente nas suas observações de 30 de julho de 2013. Por outro lado, uma vez que os referidos operadores aeroportuários selecionaram as companhias cocontratantes no final de processos de concurso, a Comissão cometeu um erro de direito ao considerar que as medidas controvertidas tiveram um impacto negativo sobre a concorrência para o acesso às ligações aéreas em causa. Com efeito, cada companhia aérea europeia podia apresentar uma proposta no âmbito destes concursos pelo que, como a Comissão considerou num processo relativo a um projeto de autoestrada no centro da Grécia, esta modalidade de seleção excluiu a possibilidade de efeito negativo das medidas controvertidas sobre as trocas comerciais na União e sobre a concorrência.
A Comissão conclui pedindo que o terceiro fundamento seja julgado improcedente, sublinhando que se constata uma afetação da concorrência sempre que o destinatário de uma medida de auxílio se encontra em concorrência com empresas em mercados abertos à concorrência, o que sucede no caso em apreço, uma vez que as companhias aéreas em causa, ativas no mercado aéreo particularmente concorrencial, receberam uma compensação financeira.
A título preliminar, importa recordar que, para efeitos da qualificação de uma medida nacional como auxílio estatal, não é necessário demonstrar o impacto real do auxílio em causa sobre as trocas comerciais entre os Estados‑Membros e uma distorção efetiva da concorrência, mas apenas examinar se este auxílio é suscetível de afetar essas trocas comerciais e falsear a concorrência (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de dezembro de 2005, Itália/Comissão,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, n.
o
111, e de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
o
134).
Em particular, quando um auxílio concedido por um Estado‑Membro reforça a posição de uma empresa relativamente às demais empresas concorrentes nas trocas comerciais no interior da União, deve entender‑se que tais trocas comerciais são influenciadas pelo auxílio (v. Acórdão de 9 de outubro de 2014, Ministerio de Defensa e Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, n.
o
52 e jurisprudência referida).
Por outro lado, no caso de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a estudar as características do regime em causa, para apreciar, nos fundamentos da decisão, se, em razão dos montantes ou das percentagens elevadas dos auxílios, das características dos investimentos apoiados ou de outras modalidades que tal regime prevê, este assegura uma vantagem sensível aos beneficiários relativamente aos seus concorrentes e é suscetível de beneficiar essencialmente empresas que participam nas trocas comerciais entre Estados‑Membros. Assim, numa decisão que incide sobre um regime dessa natureza, a Comissão não está obrigada a efetuar uma análise do auxílio concedido em cada caso individual com base nesse regime. Apenas na fase da recuperação dos auxílios será necessário verificar a situação individual de cada empresa em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 14 de outubro de 1987, Alemanha/Comissão,
248/84
,
EU:C:1987:437
, n.
o
18, e de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C 76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
o
63).
Na decisão impugnada, concretamente nos considerandos 390 a 392, a Comissão explicou de forma suficiente que as companhias aéreas, beneficiárias de pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários em virtude do regime de auxílios controvertido, atuavam num setor caracterizado por uma concorrência intensa entre operadores provenientes de Estados‑Membros diferentes e, assim, participavam em trocas comerciais no interior da União.
Contrariamente ao que sustenta a recorrente, tal fundamentação é, por si só, suficiente à luz do dever de fundamentação que recai sobre a Comissão (v., neste sentido, Acórdãos de 7 de março de 2002, Itália/Comissão,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, n.
os
88 e 89, e de 9 de junho de 2011, Comitato Venezia vuole vivere e o./Comissão,
C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, n.
os
114 e 121).
Por outro lado, a Comissão não menosprezou o conceito de auxílio estatal, tal como previsto no artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE, ao considerar que a natureza transfronteiriça evidente das atividades em causa, designadamente os serviços de transportes aéreos de passageiros, implicava que o regime de auxílios controvertido era suscetível de falsear a concorrência e de afetar o comércio entre os Estados‑Membros ao reforçar a posição no mercado das companhias aéreas que beneficiaram do referido regime. Com efeito, as transportadoras aéreas, tais como a recorrente, concorrem no mercado aéreo ao nível europeu, pelo que a concessão do auxílio às companhias aéreas, tais como a recorrente, que celebraram contratos com os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia, reforça a posição concorrencial destas empresas beneficiárias relativamente à de outras empresas aéreas concorrentes ao nível europeu, que operam, ou não, ligações aéreas diretas com a ilha da Sardenha.
Em todo o caso, por um lado, como reconheceu a recorrente, esta está em concorrência, nas suas linhas aéreas de e para aeroportos da Sardenha, com as companhias aéreas europeias que asseguram um encaminhamento de passageiros de e para os mesmos aeroportos continentais mediante correspondências através de outros aeroportos. Ora, estas companhias aéreas, no que respeita a essas linhas aéreas por correspondência, concorrentes às linhas aéreas diretas da recorrente, não foram beneficiárias do regime de auxílios controvertido que apenas abrangia linhas diretas (point‑to‑point), pelo menos no que diz respeito aos segmentos aéreos operados para além do aeroporto de correspondência, de modo que a posição concorrencial dos beneficiários, como a recorrente, foi necessariamente reforçada em relação à de tais companhias aéreas não beneficiárias.
O argumento da recorrente relativo ao facto de algumas companhias, nomeadamente as companhias aéreas regulares, não terem sido beneficiárias do regime de auxílios controvertido unicamente porque não tinham apresentado propostas de colaboração no âmbito dos convites à manifestação de interesse publicados pelos operadores aeroportuários, também não pode ser acolhido. Com efeito, a afetação das trocas comerciais entre os Estados‑Membros na aceção do artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE não pode depender, no caso em apreço, da questão de saber se todas as companhias aéreas beneficiaram ou tiveram a possibilidade de beneficiar da medida em causa. De qualquer modo, mesmo admitindo — o que não está demonstrado no caso em apreço — que todas as companhias aéreas europeias que operam voos diretos a partir e para os aeroportos sardos tenham podido beneficiar do regime de auxílios controvertido, esta circunstância, relativa à seletividade das medidas controvertidas — a qual, assim como confirmou na audiência, não é contestada pela recorrente —, não teria tido qualquer consequência na constatação, pela Comissão, da afetação do comércio entre os Estados‑Membros pelo referido regime, na medida em que reforça a posição concorrencial destas companhias aéreas relativamente aos seus concorrentes, no mercado europeu, que não servem a ilha da Sardenha.
Tendo em consideração o exposto, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
4.

Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação no que respeita à impossibilidade de declarar as medidas controvertidas compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE
Em apoio do quarto fundamento, a recorrente sustenta que, na medida em que se baseia no desrespeito de determinadas condições previstas na Comunicação 2005/C 312/01 da Comissão, relativa às Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (
JO 2005, C 312, p. 1
, a seguir «orientações de 2005»), a conclusão da Comissão segundo a qual as medidas controvertidas não podiam ser declaradas compatíveis com o mercado interno é errada.
A Comissão conclui pedindo que o quarto fundamento seja julgado improcedente.
A este respeito, nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, podem ser considerados compatíveis com o mercado interno os auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou regiões económicas, quando não alterem as condições das trocas comerciais de maneira que contrariem o interesse comum, condição que deve ser apreciada segundo critérios de necessidade e de proporcionalidade (Acórdão de 26 de fevereiro de 2015, Orange/Comissão,
T‑385/12
, não publicado,
EU:T:2015:117
, n.
o
80).
No entanto, é jurisprudência constante que o princípio geral consagrado pelo artigo 107.
o
, n.
o
1, TFUE é o da proibição dos auxílios estatais e que as derrogações a este princípio, previstas no n.
o
3 do referido artigo 107.
o
, são objeto de interpretação estrita (Acórdãos de 29 de abril de 2004, Alemanha/Comissão,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, n.
o
20; de 23 de fevereiro de 2006, Atzeni e o.,
C‑346/03 e C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, n.
o
79, e de 26 de fevereiro de 2015, Orange/Comissão,
T‑385/12
, não publicado,
EU:T:2015:117
, n.
o
81).
Além disso, segundo jurisprudência igualmente constante, a Comissão goza, na aplicação do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, de um vasto poder de apreciação cujo exercício implica apreciações complexas de ordem económica e social. A fiscalização jurisdicional aplicada ao exercício desse poder de apreciação limita‑se à verificação do cumprimento das regras processuais e de fundamentação, bem como ao controlo da exatidão material dos factos considerados e à ausência de erro de direito, de erro manifesto na apreciação dos factos ou de desvio de poder (Acórdãos de 26 de setembro de 2002, Espanha/Comissão,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, n.
o
74; de 29 de abril de 2004, Itália/Comissão,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, n.
o
83, e de 15 de dezembro de 2016, Abertis Telecom Terrestre e Telecom Castilla‑La Mancha/Comissão,
T‑37/15 e T‑38/15
, não publicado,
EU:T:2016:743
, n.
o
160).
Como resulta, nomeadamente, do ponto 24 das orientações de 2005, estas têm por objeto precisar os casos em que um financiamento público aos aeroportos e às companhias aéreas constitui um auxílio estatal e, quando se trata efetivamente de um auxílio, as condições nas quais pode ser declarada compatível com o mercado interno em conformidade com o artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE.
A este respeito, como declarou a Comissão nos considerandos 412 a 414 da decisão impugnada, o regime de auxílios controvertido, admitindo que possa ser analisado no sentido de que fornece auxílios ao arranque de novas linhas aéreas, estava efetivamente abrangido pelas orientações de 2005. Com efeito, em conformidade com o que prevê o ponto 174 das orientações de 2014, os auxílios notificados antes da entrada em vigor destas orientações podiam, em princípio, ser examinados, após 4 de abril de 2014, à luz destas orientações. No entanto, os auxílios, notificados ou não, executados, como no caso em apreço, antes de a Comissão se ter pronunciado sobre as medidas notificadas pela República italiana e que, por conseguinte, se revelam ilegais à luz da obrigação de suspensão referida no artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, devem ser examinados à luz das orientações de 2005.
O ponto 79 das orientações de 2005, pertinente no caso em apreço, tem a seguinte redação:
«Tendo em conta os objetivos supracitados e as dificuldades importantes que o lançamento de uma nova linha pode suscitar, a Comissão poderá aprovar estes auxílios caso satisfaçam as seguintes condições:
[…]
d)
Viabilidade a prazo e degressividade: a linha [nova] que é objeto de auxílio deve revelar‑se viável a prazo, ou seja, cobrir no mínimo os custos respetivos, sem financiamento público. É por esta razão que os auxílios ao arranque devem ser degressivos e limitados no tempo.
e)
Compensação dos custos adicionais de arranque: o montante do auxílio deve estar estritamente ligado aos custos adicionais de arranque que estão associados ao lançamento da nova rota ou frequência e que o operador aéreo não terá de suportar uma vez atingido o ritmo de funcionamento normal. Tais custos abrangem, nomeadamente, as despesas de
marketing
e publicidade necessárias à partida para dar a conhecer a nova ligação; podem incluir as despesas de instalação suportadas pela companhia aérea no recinto do aeroporto regional em causa para lançamento da linha, caso se trate de um aeroporto das categorias C e D e que estes custos não tenham já sido objeto de auxílio. Em contrapartida, o auxílio não pode abranger custos operacionais regulares, tais como locação ou amortização de aeronaves, combustível, salário das tripulações, taxas aeroportuárias, custos de comissariado (catering). Os custos elegíveis considerados deverão corresponder a custos reais obtidos em condições normais de mercado.
f)
Intensidade e duração: o auxílio degressivo pode ser concedido por um prazo máximo de três anos. O montante do auxílio não pode exceder, anualmente, 50 % do montante dos custos elegíveis respeitantes a esse ano e, relativamente ao seu período de duração, uma média de 30 % dos custos elegíveis.
No que se refere às linhas com partida de regiões desfavorecidas, ou seja, as regiões ultraperiféricas, as regiões mencionadas no n.
o
3, alínea a), do artigo 87.
o
[do Tratado CE] e as regiões com uma baixa densidade de população, o auxílio degressivo pode ser concedido por um prazo máximo de cinco anos. O montante do auxílio não pode exceder, anualmente, 50 % do montante dos custos elegíveis respeitantes a esse ano e, relativamente ao seu período de duração, uma média de 40 % dos custos elegíveis. Se o auxílio for efetivamente concedido durante cinco anos, pode ser mantido a 50 % do montante dos custos elegíveis no decurso dos três primeiros anos.
Em todo o caso, o prazo durante o qual é concedido a uma companhia o auxílio ao arranque deve permanecer substancialmente inferior ao prazo durante o qual esta se compromete a exercer as suas atividades a partir do aeroporto em causa, conforme indicado no plano de atividades exigido na alínea i). Por outro lado, o auxílio deverá cessar quando forem alcançados os objetivos em termos de passageiros ou a rendibilidade da linha for incontestável, ainda que tal aconteça antes do termo do prazo inicialmente previsto.
[…]
h)
Atribuição não discriminatória: qualquer entidade pública que tencione conceder a uma companhia, via um aeroporto ou não, auxílios ao arranque de uma nova rota deve tornar o seu projeto público num prazo suficiente e mediante publicidade adequada para permitir a todas as companhias aéreas interessadas propor os seus serviços. Esta comunicação deve incluir, nomeadamente, a descrição da rota, bem como critérios objetivos em termos de montante e de duração dos auxílios. As regras e os princípios em matéria de contratos públicos e concessões, quando aplicáveis, devem ser respeitados.
[…]»
Na decisão impugnada, concretamente nos considerandos 410 a 421, a Comissão declarou que a compensação financeira concedida pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas ao abrigo do regime de auxílios controvertido não podia ser considerada compatível com o mercado interno, uma vez que os critérios de compatibilidade mencionados no referido ponto 79 das orientações de 2005 não estavam satisfeitos.
Com o seu quarto fundamento, a recorrente tenta demonstrar que, no seu caso individual, os auxílios que recebeu, constituídos por montantes que os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia lhe pagaram em execução dos contratos celebrados com ela, preenchiam as condições previstas no ponto 79 das orientações de 2005 e que, se assim não fosse, podiam ainda ser declarados compatíveis com o mercado interno ao abrigo do ponto 81 das referidas orientações ou, independentemente destas orientações, enquanto auxílio ao desenvolvimento do turismo no espírito do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE.
A este respeito, importa observar, no entanto, como alega a Comissão, que os argumentos invocados pela recorrente não são suscetíveis de infirmar a sua conclusão, que figura na decisão impugnada, de que o regime de auxílios controvertido não preenchia os critérios previstos no ponto 79 das orientações de 2005, que são cumulativos, o que implicava que o incumprimento de um deles era suficiente para excluir a possibilidade de um auxílio ser qualificado de «auxílio ao arranque» compatível com o mercado interno ao abrigo destas orientações.
Antes de mais, há que assinalar que, como resulta do considerando 410 da decisão impugnada, a própria República italiana afirmou que o regime de auxílios controvertido não tinha sido concebido como um regime de apoio à abertura de novas ligações aéreas e que não preenchia as condições referidas no ponto 79 das orientações de 2005.
Por outro lado, no que respeita à condição prevista no ponto 79, alínea d), das orientações de 2005, mesmo admitindo, como alega a recorrente, que os acordos comerciais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas foram celebrados numa perspetiva de rendibilidade económica, avaliada através de uma avaliação
ex ante
da viabilidade e da rendibilidade dos planos de exploração apresentados pelas companhias aéreas e das análises económicas elaboradas pelos operadores aeroportuários, o regime de auxílios controvertido não institui um sistema de auxílios degressivo ao longo do tempo para cada uma das linhas aéreas objeto dos contratos celebrados entre as operadores aeroportuários e as companhias aéreas e que, em todo o caso, não são todas «novas» na aceção destas orientações. Em particular, cada companhia aérea recebeu montantes globais correspondentes aos períodos de atividades, mas, de facto, o financiamento não foi individualizado para cada uma das linhas aéreas em causa de e para cada aeroporto em questão.
No seu caso específico, a recorrente não contesta que o auxílio que recebeu, para o conjunto das linhas aéreas que assegura desde o aeroporto de Olbia, não era degressivo no que diz respeito a este aeroporto, uma vez que, ao abrigo do regime de auxílios controvertido, recebeu do operador desse aeroporto remunerações que, pelo contrário, aumentavam ao longo do tempo, que iam de 750000 euros para o período compreendido entre março de 2010 e março de 2011 e de 750000 euros para o período compreendido entre o verão de 2011 e o inverno de 2011/2012 a um montante de 1 milhão de euros para o período compreendido entre o verão de 2012 e o inverno de 2012/2013. Quanto ao aeroporto de Cagliari‑Elmas, é certo que recebeu, como sublinha, remunerações efetivamente degressivas, designadamente 800000 euros para o período compreendido entre março de 2010 e março de 2011, 700000 euros para o período compreendido entre março de 2011 e março de 2012 e 600000 euros para o período compreendido entre março de 2012 e março de 2013. No entanto, não resulta do regime de auxílios controvertido ou dos documentos apresentados pela recorrente que as linhas aéreas globalmente objeto destes montantes eram rentáveis sem o financiamento em causa, nem que o auxílio possa ser individualizado para cada uma destas linhas a fim de constatar, para cada um destas, que o auxílio correspondente à linha em causa era degressivo.
Quanto ao mecanismo de controlo, instituído pela Região autónoma, dos pagamentos efetuados a título do regime de auxílios controvertido, aparentemente não garantia, à luz do critério previsto no ponto 79, alínea e), das orientações de 2005, que o financiamento público concedido era necessário para cobrir uma parte das despesas de arranque das linhas aéreas em causa, que representava apenas os custos reais suportados pelos operadores aeroportuários e que só dizia respeito a estes custos. Isto é tanto menos verdade na medida em que o auxílio concedido a cada companhia aérea não foi repartido por cada uma das linhas aéreas operada de e para cada um dos aeroportos sardos em causa.
A este respeito, é irrelevante que os operadores aeroportuários tenham alegadamente assumido com os seus fundos próprios, de resto numa medida desconhecida, custos adicionais ou que a recorrente não tenha aberto ou mantido as linhas aéreas em causa na falta do apoio financeiro recebido dos operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia. Além disso, o regime de auxílios controvertido e os contratos celebrados entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas não precisam, no que diz respeito às linhas aéreas em causa, quais eram os custos adicionais de arranque para cada uma delas.
De igual forma, a condição prevista no ponto 79, alínea f), das orientações de 2005, não está claramente preenchida, uma vez que é manifesto que o regime de auxílios controvertido e os contratos celebrados entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas não identificam custos elegíveis. Com efeito, na falta de referência de custos elegíveis, não é possível apreciar o respeito da condição de um financiamento máximo de 50 % do montante dos custos elegíveis por ano, com um máximo de financiamento médio de 30 %. Pelo contrário, resulta dos autos que a Região autónoma reembolsou, a pedido, os pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários às companhias aéreas e que estes eram fixados em montantes forfetários, frequentemente arredondados, sem outra precisão e, em todo o caso, de forma não individualizada para cada uma das linhas aéreas em causa.
Quanto à alegação da recorrente de que a Sardenha é uma região económica desfavorecida da União na aceção do ponto 79, alínea f), segundo parágrafo, das orientações de 2005, há que assinalar, como sublinha a Comissão, que esta região não cumpre as condições previstas pelas Orientações relativas aos auxílios estatais com finalidade regional para o período 2007‑2013 (
JO 2006, C 54, p. 13
).
No que respeita à condição prevista no ponto 79, alínea h), das orientações de 2005 e relativa à concessão não discriminatória dos auxílios ao arranque, importa, pelos motivos já expostos
supra
em apoio da rejeição da segunda parte do segundo fundamento, rejeitar a argumentação da recorrente segundo a qual os operadores aeroportuários organizaram um procedimento que garantia a concorrência das companhias aéreas, assegurando a transparência, uma publicidade suficiente, a inexistência de discriminação e a seleção das propostas economicamente mais vantajosas.
Assim, é manifesto que o regime de auxílios controvertido, incluindo no que diz respeito ao auxílio individualmente recebido pela recorrente, não cumpria os critérios previstos no ponto 79 das orientações de 2005.
Nestas condições, tendo em conta o poder de apreciação da Comissão na matéria, bem como a necessidade de interpretar de forma estrita as exceções ao princípio da proibição dos auxílios estatais, a Comissão podia, apesar do pedido apresentado neste sentido pela República italiana no decurso do procedimento administrativo, decidir que também não era necessário derrogar os critérios enunciados nas orientações de 2005 em conformidade com o ponto 81 das referidas orientações, nos termos do qual a Comissão pode «analisar, caso a caso, os auxílios ou os regimes que não satisfazem integralmente os critérios [do ponto 79], mas chegará a uma situação comparável». Com efeito, em todo o caso, o regime de auxílios controvertido, ao não respeitar a maioria dos critérios previstos no ponto 79 das orientações de 2005, não pode ser entendido no sentido de que conduz a uma situação comparável a um auxílio que respeita as referidas exigências.
Quanto à pretensão da recorrente de que o regime de auxílios controvertido fosse autorizado, independentemente das orientações de 2005, nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, alínea c), TFUE, na medida em que visava promover o turismo na Sardenha e as atividades comerciais dos operadores aeroportuários da Sardenha, por um lado, a República italiana não pediu o benefício destas derrogações no procedimento administrativo, derrogações estas que são de aplicação estrita. Por outro, admitindo que a recorrente visa especificamente a derrogação relativa aos auxílios destinados a facilitar o desenvolvimento de certas atividades ou de certas regiões económicas, o regime de auxílios controvertido, devido à dimensão do financiamento que concedia, era pouco suscetível de não alterar as condições das trocas comerciais numa medida contrária ao interesse comum.
Resulta do exposto que o quarto fundamento deve ser julgado improcedente.
5.

Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do princípio da confiança legítima no que respeita à ordem de recuperação do auxílio ao nível da recorrente
No âmbito do quinto fundamento, a recorrente sustenta que a Comissão violou o princípio da confiança legítima ao exigir, no artigo 2.
o
da decisão impugnada, a recuperação, pelas autoridades italianas, junto da recorrente dos montantes que esta tinha recebido em execução dos contratos que a vinculavam aos operadores aeroportuários e que tinham origem nos fundos recebidos pelos referidos operadores provenientes do orçamento da Região autónoma. Com efeito, um operador diligente que tenha celebrado tais acordos com operadores privados, como os operadores aeroportuários, em condições normais de concorrência, não teria qualquer razão para duvidar da natureza comercial dos referidos acordos e, por conseguinte, não poderia razoavelmente suspeitar que, neste quadro, os referidos operadores não geriam os seus fundos próprios, nem antecipar que, assim, poderia ser posteriormente considerado beneficiário do auxílio estatal alegado.
Em particular, tal operador não saberia necessariamente que os fundos utilizados pelos referidos operadores para o retribuir correspondiam, pelo menos parcialmente, aos fundos que lhes eram pagos pela Região autónoma ao abrigo das medidas controvertidas. Por conseguinte, um operador diligente não teria considerado necessário verificar a origem destes fundos e a sua eventual incompatibilidade com o mercado interno nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE. Por outro lado, a organização de concursos pelos operadores aeroportuários, tal como a aplicação, ao nível das taxas aeroportuárias, de preços de mercado ou mesmo de preços superiores aos do mercado e a existência de cláusulas penais nos contratos de serviços, celebrados com planos de exploração e de estudos de apoio, apenas poderiam ter reforçado a confiança da recorrente de que as suas relações económicas com cada um dos operadores aeroportuários em causa no processo principal tinham natureza puramente comercial e não estatal. Em todo o caso, segundo a recorrente, um operador prudente no domínio do transporte aéreo não podia antecipar, à luz da prática da Comissão na matéria, que o acordo comercial não seria examinado, enquanto auxílio individual, à luz do critério do investidor privado, mas, pelo contrário, seria considerado, como no processo principal, um caso individual de aplicação de um regime de auxílios.
A Comissão conclui pedindo que o quinto fundamento seja julgado improcedente, salientando que a recorrente não apresenta qualquer garantia precisa que a Comissão lhe teria dado no decurso da apreciação do regime de auxílios controvertido. Em todo o caso, considera que um operador diligente que celebra os acordos em causa no processo principal deveria saber que os operadores aeroportuários eram financiados pela Região autónoma no quadro da Lei n.
o
10/2010, tanto mais que o preâmbulo do acordo celebrado entre a recorrente e a SOGAER indicava de forma muito clara que o referido acordo era celebrado no quadro estabelecido pela Lei n.
o
10/2010, ainda que esta não tenha sido notificada pelo Estado italiano à data da celebração deste acordo.
A este respeito, segundo jurisprudência constante, o direito de invocar o princípio da confiança legítima aplica‑se a qualquer particular a quem uma instituição da União tenha criado esperanças fundadas. Além disso, ninguém pode invocar uma violação deste princípio na falta de garantias precisas que a administração lhe tenha fornecido (v. Acórdão de 24 de novembro de 2005, Alemanha/Comissão,
C‑506/03
, não publicado,
EU:C:2005:715
, n.
o
58 e jurisprudência referida). Do mesmo modo, quando um operador económico prudente e avisado estiver em condições de prever a adoção de uma medida da União suscetível de afetar os seus interesses, não pode, quando essa medida for tomada, invocar esse princípio [v. Acórdãos de 11 de março de 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/Comissão,
265/85
,
EU:C:1987:121
, n.
o
44 e jurisprudência referida, e de 22 de junho de 2006, Bélgica e Forum 187/Comissão,
C‑182/03 e C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, n.
o
147 e jurisprudência referida].
Tendo em conta o papel fundamental desempenhado pela obrigação de notificação para permitir a efetividade do controlo dos auxílios estatais pela Comissão, que reveste caráter imperativo, os beneficiários de um auxílio apenas podem, em princípio, ter confiança legítima na legalidade do referido auxílio se este tiver sido concedido de acordo com o procedimento previsto no artigo 108.
o
TFUE e um operador económico diligente deve normalmente conseguir verificar que o referido procedimento foi respeitado. Em particular, quando um auxílio é executado sem notificação prévia à Comissão ou, como sucede no processo principal, sem se aguardar pela decisão da Comissão que põe termo ao procedimento, sendo por isso ilegal à luz do artigo 108.
o
, n.
o
3, TFUE, o beneficiário do auxílio não pode, em princípio, ter confiança legítima na legalidade da sua concessão (v., neste sentido, Acórdão de 27 de setembro de 2012, Producteurs de légumes de France/Comissão,
T‑328/09
, não publicado,
EU:T:2012:498
, n.
os
20 e 21 e jurisprudência referida).
No caso em apreço, como sustenta a Comissão, em nenhum momento esta última forneceu à recorrente garantias quanto à compatibilidade do regime de auxílios controvertido com o mercado interno, tanto mais que a República italiana pôs em prática o referido regime sem aguardar que a Comissão se pronunciasse sobre este nos termos do artigo 108.
o
TFUE, o que implica, por conseguinte, a ilegalidade do referido regime.
Quanto à alegada confiança legítima da recorrente na natureza estritamente comercial das suas relações contratuais com os operadores aeroportuários de Cagliari‑Elmas e de Olbia, a qual não pôde levantar suspeitas quanto à origem estatal do comportamento e dos fundos utilizados pelos referidos operadores, há que constatar, por um lado, que a origem estatal dos fundos obtidos pelos operadores aeroportuários não parece ter sido dissimulada nos convites à manifestação de interesse publicados por estes nos seus sítios Internet e, por outro e em todo o caso, que o contrato que vinculava a recorrente ao explorador de Cagliari‑Elmas explicava, em termos particularmente explícitos, que a Região autónoma financiava a execução do referido contrato.
De igual modo, mesmo que os contratos celebrados pela recorrente com o operador de Olbia não mencionassem a Região autónoma e apenas referissem uma «participação financeira dos sujeitos interessados no desenvolvimento turístico da ilha» (financial participation of the subjects interested in the tourism development of the Island), a recorrente não pode razoavelmente sustentar que pensava estar a celebrar um contrato com um mero operador privado.
Além disso, tendo a Lei n.
o
10/2010 sido publicada no
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, a recorrente, enquanto operador avisado ativo no mercado do transporte aéreo em Itália, não podia ignorar a sua existência (v., por analogia, Acórdão de 20 de novembro de 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Comissão,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, n.
o
61), nem, por conseguinte, os mecanismos de financiamento que previa e o risco, por um lado, de estes poderem ser considerados um regime de auxílios na aceção do artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589 e, por outro, de as companhias aéreas serem consideradas os beneficiários efetivos do referido regime. Aliás, o ponto 79, alínea h), das orientações de 2005, invocadas pela recorrente, evoca expressamente a possibilidade de uma entidade pública poder conceder um auxílio a uma companhia aérea «via um aeroporto».
Quanto à aplicação do critério do investidor privado, uma vez que a Região autónoma não detém uma participação nos aeroportos em causa no processo principal, nem os controla, a recorrente não podia ter confiança legítima nenhuma de que este princípio seria aplicado ao caso em apreço, tal como também não podia especular sobre o facto de que a aplicação deste princípio conduziria necessariamente à conclusão de que não recebia uma vantagem proveniente de um recurso estatal.
Tendo em consideração o exposto, o quinto fundamento deve ser julgado improcedente.
6.

Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma insuficiência de fundamentação e a uma contradição de fundamentos da decisão impugnada
Com o sexto fundamento, a recorrente acusa a Comissão tanto de insuficiência de fundamentação como de contradição nos fundamentos que figuram na decisão impugnada.
A Comissão conclui pedindo que o sexto fundamento seja julgado improcedente.
Segundo jurisprudência constante, a fundamentação de um ato deve ser adaptada à sua natureza e deixar transparecer claramente o raciocínio da instituição que é a autora do mesmo, de modo que permita, por um lado, aos interessados compreender o fundamento e, eventualmente, contestar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, ao juiz fiscalizar o seu mérito, sem que, no entanto, se exija que a instituição especifique todos os elementos de direito e de facto relevantes, uma vez que a questão de saber se respeita o artigo 296.
o
TFUE é apreciada tendo em conta tanto a redação deste ato como o seu contexto jurídico e factual (v., neste sentido, Acórdãos de 15 de julho de 2004, Espanha/Comissão,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, n.
o
73, e de 14 de dezembro de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comissão,
T‑200/04
, não publicado,
EU:T:2005:460
, n.
o
63 e jurisprudência referida).
Além disso, no âmbito de um fundamento relativo a falta ou insuficiência de fundamentação, as acusações e argumentos que pretendam contestar o mérito da decisão recorrida são inoperantes e irrelevantes (v. Acórdão de 15 de junho de 2005, Corsica Ferries France/Comissão,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, n.
o
59 e jurisprudência referida).
No processo principal, a recorrente considera, antes de mais, que a Comissão não explicou de forma suficiente as razões pelas quais declarou, nos considerandos 357 a 361 da decisão impugnada, que os operadores aeroportuários apenas se comportaram como simples intermediários da Região autónoma e que, por conseguinte, os fluxos financeiros entre os referidos operadores e as companhias aéreas não deviam ser considerados como a execução comercial dos contratos que vinculam estas entidades, mas como recursos estatais. Em particular, não examinou de forma detalhada a situação específica de cada aeroporto, nomeadamente a posição do Estado nas sociedades que exploram cada um dos aeroportos em causa, de modo que tire as suas conclusões relativas ao controlo, ou não, destes aeroportos pelo poder público. A Comissão também não explicou como é que a GEASAR, apesar de operadora privada, não agiu independentemente do Estado. De igual modo, não explicou de que forma é que o Estado exercia um controlo sobre as decisões adotadas pelos operadores aeroportuários de Olbia e de Cagliari‑Elmas e em que medida o mecanismo de aprovação previsto pelas medidas de execução era um motivo suficiente para chegar a essa conclusão.
A este respeito, há que constatar que, na decisão impugnada, a Comissão explicou, nomeadamente nos considerandos 355 a 362 desta decisão, as razões pelas quais considerava que os operadores aeroportuários se tinham comportado como intermediários entre a Região autónoma e as companhias aéreas. Aliás, a recorrente compreendeu o raciocínio em causa, uma vez que apresentou um fundamento detalhado, nomeadamente o primeiro fundamento, que punha em causa o raciocínio da Comissão quanto à apreciação deste papel de intermediários, incluindo à luz da circunstância de a Região autónoma não deter os aeroportos de Cagliari‑Elmas e de Olbia. Na realidade, a coberto da sua alegação de uma violação do dever de fundamentação, a recorrente mais não faz do que reiterar o facto de que não partilha da análise, quanto ao mérito, defendida pela Comissão na decisão impugnada.
A recorrente acusa ainda a Comissão de não ter explicado a razão pela qual as medidas controvertidas não satisfaziam verdadeiras necessidades da Região autónoma, embora, de forma contraditória, tenha apreciado tal questão de modo aprofundado nas suas decisões anteriores relativas a acordos de
marketing
, tais como os celebrados no processo principal entre a recorrente e os operadores aeroportuários.
A este respeito, há que constatar que a Comissão explicou as razões pelas quais o regime de auxílios controvertido não satisfazia verdadeiras necessidades da Região autónoma, ainda que, ao fazê‑lo, tenha chegado a uma conclusão errada, assinalada pelo Tribunal Geral no âmbito da apreciação da segunda parte do segundo fundamento. Por outro lado, explicou as razões pelas quais considerava que o regime de auxílios controvertido não podia escapar à qualificação de auxílio estatal em aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado.
Tendo em consideração o exposto, o sexto fundamento e, por conseguinte, o recurso na íntegra devem ser julgados improcedentes.
IV.

Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção alargada)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A easyJet Airline Co. Ltd é condenada nas despesas.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de maio de 2020.
Assinaturas
Índice

I. Antecedentes do litígio

A. Quanto às medidas controvertidas

1. Quanto às disposições adotadas pela Região autónoma

a) Quanto ao artigo 3.
o
da Lei n.
o
10/2010

b) Quanto aos atos de execução da Lei n.
o
10/2010

2. Quanto à execução das medidas controvertidas

a) Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Olbia

b) Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Cagliari‑Elmas

c) Execução da Lei n.
o
10/2010 no que respeita ao aeroporto de Alghero

B. Quanto à decisão impugnada

II. Tramitação do processo e pedidos das partes

III. Questão de direito

A. Quanto à admissibilidade

B. Quanto aos pedidos de anulação

1. Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação quanto à qualificação dos pagamentos, efetuados pelos operadores aeroportuários à recorrente, como recursos estatais cuja concessão era imputável ao Estado italiano

a) Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa à existência de um controlo da Região autónoma sobre os operadores aeroportuários

b) Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa ao papel de intermediários dos operadores aeroportuários

1) Quanto à mobilização de recursos estatais

2) Quanto à imputabilidade à Região autónoma dos pagamentos efetuados pelos operadores aeroportuários em benefício das companhias aéreas

2. Quanto ao segundo fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação quanto à obtenção de uma vantagem pelas companhias aéreas

a) Quanto à primeira parte do segundo fundamento, relativa a uma violação da definição de «regime de auxílios» prevista no artigo 1.
o
, alínea d), do Regulamento 2015/1589

b) Quanto às segunda e terceira partes do segundo fundamento, relativas à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado ao nível da Região autónoma e ao nível dos operadores aeroportuários

1) Quanto à terceira parte do segundo fundamento, relativa à aplicação do princípio do investidor privado às relações contratuais entre os operadores aeroportuários e as companhias aéreas

2) Quanto à segunda parte do segundo fundamento, relativa à aplicação do princípio do operador privado em economia de mercado às decisões da Região autónoma

c) Quanto à quarta parte do segundo fundamento, relativa à obtenção, pelos operadores aeroportuários, de vantagens indevidas da Região autónoma em execução da Lei n.
o
10/2010

3. Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação no que respeita ao facto de as medidas controvertidas falsearem ou ameaçaram a concorrência e afetarem as trocas comerciais entre os Estados‑Membros

4. Quanto ao quarto fundamento, relativo a um erro manifesto de apreciação no que respeita à impossibilidade de declarar as medidas controvertidas compatíveis com o mercado interno nos termos do artigo 107.
o
, n.
o
3, TFUE

5. Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do princípio da confiança legítima no que respeita à ordem de recuperação do auxílio ao nível da recorrente

6. Quanto ao sexto fundamento, relativo a uma insuficiência de fundamentação e a uma contradição de fundamentos da decisão impugnada

IV. Quanto às despesas
(
*1
)	Língua do processo: inglês.