CELEX: 62019CJ0619
Előzetes döntéshozatal
Környezet
Aarhusi Egyezmény
2003/4/EK irányelv
A környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférés
A »Stuttgart 21« infrastruktúra építésére irányuló projekt
Környezeti információ iránti kérelem elutasítása
A 4. cikk (1) bekezdése
Kizáró okok
A »belső közlemény« fogalma
Terjedelem
Az ilyen közlemények védelmének időbeli korlátozása

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. január 28‑i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2003. L 41., 26. o.
; magyar nyelvű különkiadás: 15. kötet, 7. fejezet, 375. o.) 4. cikke (1) bekezdése első albekezdése e) pontjának értelmezésére irányul.
E kérelmet a Land Baden‑Württemberg (Baden‑Württemberg tartomány, Németország) és D. R. között folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amelynek tárgya egy környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelem, amely a Staatsministerium Baden‑Württembergtől (baden‑württembergi tartományi minisztérium) a Stuttgarter Schlossgartenben (stuttgarti kastélypark, Németország) megvalósult közlekedési és városépítési infrastruktúra építésére vonatkozó, „Stuttgart 21” projekt egyes dokumentumaihoz kért hozzáférést.
Jogi háttér
A nemzetközi jog
A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, 1998. június 25‑én Aarhusban aláírt, és az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal (
HL 2005. L 124., 1. o.
) jóváhagyott egyezmény (kihirdette: a 2001. évi LXXXI. törvény, a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény) 4. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, amennyiben:
[…]
c)
a kérés olyan anyagra vonatkozik, mely előkészítés alatt áll, vagy hatóságok belső kommunikációjára vonatkozik, abban az esetben, ha a nemzeti jog vagy szokásjogi joggyakorlat e kivételeket megállapítja, tekintetbe véve a közérdeket, amely az információ feltárásához [helyesen: hozzáférhetővé tételéhez] fűződik.
[…]”
Az uniós jog
Az 1049/2001/EK rendelet
Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2001. L 145., 43. o.
; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) 4. cikkének (3) bekezdése ekképpen rendelkezik:
„Az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.
Az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni a döntés meghozatalát követően is, amennyiben a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.”
Az 1367/2006/EK rendelet
A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2006. L 264., 13. o.
) 3. cikke értelmében:
„Az 1049/2001/EK rendeletet alkalmazni kell a kérelmező által benyújtott, a[z uniós] intézmények és szervek birtokában levő környezeti információhoz való hozzáférés iránti bármely kérelemre, a kérelmező állampolgársága, nemzetisége vagy lakóhelye szerinti megkülönböztetés nélkül, illetve jogi személy esetében annak bejegyzett székhelye és tevékenysége tényleges központjának helye szerinti megkülönböztetés nélkül.
[…]”
Az 1367/2006/EK rendelet „Kivételek alkalmazása környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelmekre” című 6. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az 1049/2001[…] rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első és harmadik francia bekezdése esetében – a vizsgálatok […] kivételével – a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] fűződő nyomós közérdek fennállását kell megállapítani, amennyiben a kért információ a környezetbe való kibocsátásra vonatkozik. Az 1049/2001[…] rendelet 4. cikkében szabályozott egyéb kivételek vonatkozásában az elutasítás indokait szűken kell értelmezni, figyelembe véve a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] fűződő közérdeket, illetve azt, hogy a kért információ a környezetbe való kibocsátásra vonatkozik‑e.”
A 2003/4 irányelv
A 2003/4 irányelv (1), (5) és (16) preambulumbekezdése értelmében:
„(1)
A környezeti információkhoz történő szélesebb körű hozzáférés és az ilyen információk terjesztése hozzájárul a környezeti kérdésekkel kapcsolatos nagyobb tudatossághoz, a szabad véleménycseréhez, a nyilvánosságnak a környezeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatalban való hatékonyabb részvételéhez, és végezetül a jobb környezethez.
[…]
(5)
1998. június 25‑én az Európai Közösség aláírta az [Århusi Egyezményt]. A közösségi jog rendelkezéseinek – az egyezmény Európai Közösség által történt aláírása folytán – összhangban kell lenniük az egyezménnyel.
[…]
(16)
Az információhoz való jog azt jelenti, hogy az információ kiadásának [helyesen: hozzáférhetővé tételének] kell az általános szabálynak lennie, de a hatóság bizonyos pontosan meghatározott esetekben jogosult a környezeti információk kiadását [helyesen: hozzáférhetővé tételét] megtagadni. A megtagadás alapját szűken kell értelmezni, amikor is az információ kiadásával [helyesen: hozzáférhetővé tételével] szolgált közérdeket kell a megtagadás által szolgált érdekkel szemben mérlegelni. A megtagadás indokait az ebben az irányelvben meghatározott határidőn belül közölni kell a kérelmezővel.”
Ezen irányelv 1. cikke értelmében:
„Ennek az irányelvnek a következők a célkitűzései:
a)
a hatóságok birtokában lévő vagy számukra tárolt környezeti információkhoz jutás jogának biztosítása, és e jog gyakorlására vonatkozó alapfeltételek és gyakorlati szabályok meghatározása; és
b)
annak biztosítása, hogy a környezeti információkat a nyilvánosság számára fokozatosan bővülő körűen hozzáférhetővé teszik és terjesztik annak érdekében, hogy a környezeti információkat terjesszék, és a nyilvánosság számára a lehető legszélesebb körben hozzáférhetővé tegyék. […]”
Ezen irányelv „Fogalommeghatározás” című 2. cikke az alábbiakat írja elő:
„Ennek az irányelvnek az alkalmazásában:
1.
»Környezeti információ«: minden olyan írásbeli, vizuális, szóbeli, elektronikus vagy bármilyen más materiális formában lévő információ, amely az alábbiak valamelyikére vonatkozik:
a)
a környezeti elemek állapota, mint például a levegő vagy a légkör, a víz, a talaj, a táj, a tájkép és a természetes élőhelyek, beleértve a vizes élőhelyeket, a part menti és tengeri területeket, a biológiai sokféleséget és annak összetevőit, beleértve a géntechnológiával módosított szervezeteket, valamint az ezen elemek közötti kölcsönhatást;
[…]
c)
olyan intézkedések (beleértve az igazgatási intézkedéseket is), mint például a politikák, jogszabályok, tervek, programok, a környezetre vonatkozó megállapodások, illetve tevékenységek, amelyek az a) és b) pontban említett elemekre és tényezőkre ténylegesen vagy várhatóan hatással vannak, valamint az ilyen elemek védelmére hozott intézkedések és tevékenységek;
[…]
f)
az emberi egészség és biztonság állapota, ideértve az élelmiszerlánc szennyeződését, amennyiben ez lényeges, az emberi életfeltételeket, a kulturális helyszíneket és építményeket, amennyiben azokra az a) pontban említett környezeti elemek állapota vagy ezeken az elemeken keresztül a b) vagy c) pontban említett bármilyen tényező vagy intézkedés hatással van vagy hatással lehet.
2.
»Hatóság«:
a)
a kormányzat vagy más közigazgatási szerv, beleértve az országos, regionális vagy helyi szintű állami tanácsadó szerveket;
[…]
3.
»Hatóság birtokában lévő információ«: a hatóság birtokában lévő, általa előállított vagy kézhez vett környezeti információ;
[…]
5.
»Kérelmező«: a környezeti információt kérelmező bármely természetes vagy jogi személy;
[…]”
Az említett irányelv „Környezeti információhoz jutás kérelem alapján [helyesen: A környezeti információkhoz való hozzáférés kérelem alapján]” című 3. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a hatóságok ezen irányelv rendelkezéseivel összhangban, kérelemre kötelesek legyenek bármely kérelmező rendelkezésére bocsátani a birtokukban lévő vagy számukra tárolt környezeti információkat anélkül, hogy a kérelmezőnek indokolnia kellene a kérelmét.”
Ugyanezen irányelv „Kivételek” címet viselő 4. cikke értelmében:
„(1)   A tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy a környezeti információhoz jutást visszautasítják [helyesen: a környezeti információ iránti kérelmet elutasítják], amennyiben:
[…]
d)
a kérés befejezetlen anyagot vagy lezáratlan dokumentumot, illetve feldolgozatlan adatokat érint;
e)
a kérés belső közleményeket érint, figyelemmel a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] által szolgált közérdekre.
Amennyiben a kérést azon az alapon utasítják vissza, hogy az befejezetlen anyagot érint, a hatóság megnevezi az anyagot készítő hatóságot és az anyag befejezésének előrelátható időpontját.
(2)   A tagállamok előírhatják a környezeti információ kérésének visszautasítását, ha az információ közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] hátrányosan befolyásolná a következőket:
a)
a hatóságok tanácskozásainak titkos jellege, amennyiben e titkos jelleget jogszabály írja elő;
[…]
Az (1) és (2) bekezdésben említett megtagadás [helyesen: elutasítás] alapját szűken kell értelmezni, minden egyes esetben figyelembe véve a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] által szolgált közérdeket. Az egyes esetekben a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] által szolgált közérdeket mérlegelni kell a megtagadás [helyesen: az elutasítás] által szolgált érdekkel szemben. A tagállamok nem rendelhetik el a kérés megtagadását a (2) bekezdés a), d), f), g) és h) pontja alapján, ha az a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információt érint.
[…]
(4)   A kérelmező által igényelt és a hatóságok birtokában lévő vagy a hatóságok számára tárolt környezeti információt részben kell rendelkezésre bocsátani [helyesen: részben hozzáférhetővé kell tenni], amennyiben lehetőség nyílik az (1) bekezdés d) és e) pontjának vagy a (2) bekezdés hatálya alá tartozó információnak a kért információ többi részétől történő elkülönítésére.
(5)   A kért információ része vagy egésze rendelkezésre bocsátásának megtagadásáról a kérelmezőt […] tájékoztatni kell […]. Az értesítésnek tartalmaznia kell a megtagadás indoklását, valamint a 6. cikkel összhangban biztosított felülvizsgálati eljárásról szóló tájékoztatást.”
A német jog
A 2014. november 25‑i Umweltverwaltungsgesetz Baden Württembergnek (Baden‑Württemberg tartomány környezetvédelmi törvénye, a továbbiakban: UVwG BW; GBl. 2014, 592. o.) 28. §‑a (2) bekezdésének a 2018. november 28‑i törvény (GBl. 2018, 439. o.) 1. cikkével módosított 2. pontja a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben a kérelem az adatszolgáltatásra kötelezett hatóságoknak a 23. § (1) bekezdése értelmében vett belső közleményeire vonatkozik, a kérelmet el kell utasítani, kivéve, ha a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdek erősebbnek bizonyul.”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az alapeljárás arra a kérelemre vonatkozik, amelyet egy természetes személy, nevezetesen D. R. intézett a baden‑württembergi tartományi minisztériumhoz a stuttgarti kastélyparkban 2010 októberében megvalósult „Stuttgart 21” közlekedési és városépítési projekt céljából végrehajtott fakivágásokkal összefüggő egyes dokumentumokhoz való hozzáférést kérve.
E dokumentumok egyrészt egy Baden‑Württemberg tartomány minisztériumának csúcsvezetői részére továbbított, az érintett vizsgálóbizottság munkájának lefolytatására vonatkozó információt tartalmaznak a stuttgarti kastélyparkban 2010. szeptember 30‑án végrehajtott rendfenntartó művelettel kapcsolatban, másrészt pedig e minisztériumnak a „Stuttgart 21” projekt keretében lefolytatott egyeztetési eljárással kapcsolatos, 2010. november 10‑i és 23‑i feljegyzéseit.
A D. R. által benyújtott, a neki címzett, hozzáférést megtagadó határozattal szembeni keresetet első fokon elutasították, azonban annak a Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (baden‑württembergi közigazgatási felsőbíróság, Németország) helyt adott. Ez utóbbi, miután megállapította, hogy az alapeljárás tárgyát képező kérelem környezeti információkra vonatkozik, úgy ítélte meg, hogy a D. R. által kért dokumentumok tekintetében semmilyen hozzáférés‑megtagadási ok nem alkalmazható. Különösen a hatóságok „belső közleményei” tekintetében előírt megtagadási okot illetően, arra nem lehet azon hatóság döntéshozatali eljárásának befejezését követően hivatkozni, amelytől a hozzáférést kérték.
Ezen ítéletet a Land Baden‑Württemberg a Bundesverwaltungsgerichthez (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) benyújtott felülvizsgálati kérelmében vitatta.
E bíróság abból a feltevésből indul ki, hogy D. R. a 2003/4 irányelv 2. cikke 1. pontjának c) alpontjában meghatározott, hatóság birtokában lévő környezeti információkhoz kért hozzáférést. Kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy ezeket az információkat „belső közleményeknek” kell‑e minősíteni, amelyek így a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában előírt megtagadási ok alá tartoznak, illetve hogy adott esetben e megtagadási ok alkalmazhatósága időben korlátozott‑e.
Az első kérdést illetően a Bundesverwaltungsgericht rámutat, hogy a 2003/4 irányelv nem határozza meg a „belső közlemények” fogalmát, azonban a 4. cikke (2) bekezdése második albekezdésének első mondata értelmében megköveteli, hogy az e cikkben felsorolt megtagadási okokat szűken kell értelmezni.
Ezen értelmezési szabályra tekintettel a Bundesverwaltungsgericht úgy véli, hogy a „belső” kifejezés magában foglalhatja azokat az információkat, amelyek nem hagyták el valamely hatóság belső szervezetét, a nyilvánosságra hozandó információk kivételével. A „közlemény” kifejezést illetően felmerül a kérdés, hogy az bizonyos minőségű információkat jelöl‑e, és különösen, hogy megköveteli‑e, hogy az címzettel rendelkezzen.
Egyébiránt az Egyesült Nemzetek Szervezetének Európa Gazdasági Bizottsága által közzétett, „Az Aarhusi Egyezmény, végrehajtási útmutató” (második kiadás, 2014) (a továbbiakban: az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója) című dokumentumból következik, hogy bizonyos országokban a „belső közlemények” tekintetében lehetővé tett eltérés célja a tisztviselők személyes véleményének védelme, és az nem ténybeli elemekre irányul.
A 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdése e) pontjának időbeli hatályára vonatkozó második és harmadik kérdést illetően a kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy e rendelkezés szövegével ellentétes e rendelkezés időbeli hatályának szigorú korlátozása. Nem következik más az Aarhusi Egyezmény megfelelő rendelkezéséből és annak végrehajtási útmutatójából sem. Más a helyzet az ezen irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének d) pontjában meghatározott, a befejezetlen anyagra vagy lezáratlan dokumentumra, illetve feldolgozatlan adatokra vonatkozó megtagadási ok esetében, amelynek a szövege maga is korlátozza időbeli hatályát.
Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa, valamint az Európai Bizottság birtokában lévő belső dokumentumokat illetően az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdése egyébiránt lehetővé teszi azok védelmét a döntéshozatali eljárás befejezését követően is. Az 1367/2006 rendelet, amelyet kifejezetten az Aarhusi Egyezmény uniós intézményekre való alkalmazása céljából fogadtak el, nem módosította ezt a szabályt.
A „belső közlemények” tekintetében meghatározott megtagadási okot ezenkívül össze kell hasonlítani a 2003/4 irányelv 4. cikke (2) bekezdése első albekezdésének a) pontjában szereplő, a hatóságok tanácskozásai titkos jellegének védelmére irányuló okkal. Ez utóbbi ok ugyanis a döntéshozatali eljárások befejezését követően is alkalmazandó, ami a Bíróság 2012. február 14‑iFlachglas Torgau ítéletéből (
C‑204/09
,
EU:C:2012:71
,
57.
pont) kitűnik. A „belső közlemények” tekintetében meghatározott megtagadási ok tág értelmezése ily módon azzal a veszéllyel járna, hogy megfosztaná értelmétől a tanácskozások titkos jellegével kapcsolatos okot.
Egyébiránt a megtagadási okok megszorító értelmezésének követelményére tekintettel a Bundesverwaltungsgericht úgy véli, hogy a hozzáférhetővé tétel által, illetve a hozzáférés megtagadása által szolgált érdekeknek a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában és (2) bekezdése második albekezdésének második mondatában megkövetelt mérlegelése korlátozhatja a „belső közlemények” tekintetében meghatározott megtagadási ok hivatkozhatóságát, különösen mivel az információk bizalmasságának fenntartásához fűződő érdek az idő múlásával csökken.
Végül, amennyiben a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdése e) pontjának hatályát időben korlátozni kell, a terjedelmének meghatározása céljából nem mindig minősülne megfelelő kritériumnak a döntéshozatali eljárások időtartama. Az igazgatási eljárás keretében ugyanis nem vezet a környezeti információk bármilyen vizsgálata döntéshozatalhoz.
E körülmények között a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1.
Úgy kell‑e értelmezni a [2003/4] irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját, hogy a »belső közlemények« fogalom valamennyi olyan közleményre kiterjed, amely nem hagyja el az adatszolgáltatásra kötelezett hatóság belső szervezetét?
2.
A 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontja szerinti »belső közlemények« védelme időbeli korlátozás nélkül érvényesül‑e?
3.
A második kérdésre adandó nemleges válasz esetén: a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontja szerinti »belső közlemények« védelme csak addig érvényesül, amíg az adatszolgáltatásra kötelezett hatóság döntést nem hozott, vagy valamely más közigazgatási eljárást be nem fejezett?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy a „belső közlemények” fogalma magában foglal minden olyan információt, amely nem hagyja el valamely hatóság belső szervezetét.
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az uniós jogalkotó a 2003/4 irányelv elfogadásával az uniós jognak az Aarhusi Egyezménnyel való összeegyeztethetőségét olyan általános rendszer előírásával kívánta biztosítani, amelynek célja annak biztosítása, hogy minden, az ezen irányelv 2. cikkének 5. pontja értelmében vett kérelmezőnek joga legyen a hatóságok birtokában lévő, illetve a hatóságok számára tárolt környezeti információkhoz jutni, anélkül, hogy a kérelmezőnek indokolnia kellene a kérelmét (lásd: 2012. február 14‑iFlachglas Torgau ítélet,
C‑204/09
,
ECLI:EU:C:2012:71
,
31.
pont).
Azt is hangsúlyozni kell, hogy a 2003/4 irányelv által biztosított hozzáférési jognak csak annyiban van szerepe, amennyiben a kért információk az ezen irányelvben a nyilvános hozzáférésre vonatkozóan szereplő előírások hatálya alá tartoznak, ami azt is feltételezi többek között, hogy azok az említett irányelv 2. cikkének 1. pontja szerinti „környezeti információknak” tekinthetők, amelynek vizsgálata az alapeljárás vonatkozásában a kérdést előterjesztő bíróság feladata (lásd: 2012. február 14‑iFlachglas Torgau ítélet,
C‑204/09
,
ECLI:EU:C:2012:71
,
32.
pont).
A 2003/4 irányelv célkitűzéseit illetően ezen irányelv 1. cikke közelebbről pontosítja, hogy célja a hatóságok birtokában lévő környezeti információkhoz jutás jogának, valamint annak biztosítása, hogy a környezeti információkat a nyilvánosság számára fokozatosan bővülő körűen hozzáférhetővé teszik és terjesztik (lásd: 2012. február 14‑iFlachglas Torgau ítélet,
C‑204/09
,
ECLI:EU:C:2012:71
,
39.
pont).
Mindazonáltal az uniós jogalkotó a 2003/4 irányelv 4. cikkében úgy rendelkezett, hogy a tagállamok a környezeti információkhoz való hozzáférés joga alóli kivételeket vezethetnek be. Amennyiben az ilyen kivételeket ténylegesen átültették a nemzeti jogba, a hatóságok hivatkozhatnak azokra annak érdekében, hogy megtagadják a hozzájuk érkezett információkérést.
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy Baden‑Württemberg tartomány környezetvédelmi igazgatásról szóló törvénye 28. §‑a (2) bekezdésének 2. pontja átültette a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában előírt kivételt, amelynek értelmében a környezeti információ iránti kérelem elutasítható abban az esetben, ha a kérelem belső közleményekre vonatkozik, figyelembe véve a kért információk hozzáférhetővé tétele által szolgált közérdeket.
Amint az a 2003/4 irányelvnek, és különösen a 4. cikke (2) bekezdése második albekezdésének, valamint (16) preambulumbekezdésének a rendszeréből következik, az információhoz való jog azt jelenti, hogy az információ hozzáférhetővé tételének kell az általános szabálynak lennie, és a hatóság csak bizonyos, pontosan meghatározott esetekben jogosult a környezeti információk hozzáférhetővé tételét megtagadni. A megtagadás alapját ekképpen szűken kell értelmezni, amikor is az információ hozzáférhetővé tételével szolgált közérdeket kell a megtagadás által szolgált érdekkel szemben mérlegelni (2011. július 28‑iOffice of Communications ítélet,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
22.
pont).
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egyébiránt az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést az egész Európai Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve a rendelkezés összefüggéseit és a kérdéses szabályozás célját (2012. február 14‑iFlachglas Torgau ítélet,
C‑204/09
,
ECLI:EU:C:2012:71
,
37.
pont).
E megfontolások fényében kell értelmezni a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában a belső közleményekre vonatkozóan előírt, a hozzáférés joga alóli kivételt.
A „belső közlemények” fogalmát illetően meg kell állapítani, hogy a 2003/4 irányelv nem határozza meg azt, és nem tartalmaz utalást a tagállamok jogára e tekintetben. Ennélfogva azt a jelen ítélet 34. pontjában említett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően önállóan kell értelmezni.
Először is, ami a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában alkalmazott „közlemény” kifejezést illeti, meg kell állapítani, hogy – amint arra a főtanácsnok az indítványának 20. és 21. pontjában rámutatott – e kifejezés egy szerző által egy címzettnek megfogalmazott információra vonatkozik, azzal, hogy e címzett lehet elvont személy, mint valamely vezetőség „tagjai” vagy valamely jogi személy „igazgatótanácsának tagjai”, és lehet az e testületeket alkotó személyek valamelyike, például egy alkalmazott vagy tisztviselő.
A „közlemény” fogalmának ezen értelmezését megerősíti az a szövegkörnyezet, amelybe a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontja illeszkedik.
Az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (3) bekezdésének c) pontja ugyanis a környezeti információkhoz való hozzáférés joga alóli kivételt ír elő abban az esetben, a kérés olyan anyagra vonatkozik, mely előkészítés alatt áll, vagy hatóságok belső kommunikációjára vonatkozik. E rendelkezés tehát megkülönbözteti a „dokumentum” fogalmát a „kommunikáció” fogalmától.
Amint arra a főtanácsnok indítványának 23. és 24. pontjában rámutatott, az uniós jogalkotó ugyanezt a különbségtételt vette át, amikor az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (3) bekezdésének c) pontját két különböző rendelkezéssel ültette át. Egyrészt a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének d) pontja a befejezetlen anyagokra vagy lezáratlan dokumentumokra, illetve feldolgozatlan adatokra vonatkozó kivételt tartalmaz, másrészt pedig ezen irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontja a belső közleményekre vonatkozó kivételt ír elő. Következésképpen a „közlemény” és a „dokumentum” fogalmának eltérő értelmet kell tulajdonítani. Közelebbről, az első fogalommal ellentétben a második nem szükségszerűen egy címzettnek szóló információra vonatkozik.
Másodszor, ami a „belső” kifejezést illeti, a 2003/4 irányelv 3. cikkének (1) bekezdéséből kitűnik, hogy azon környezeti információk, amelyekhez ezen irányelv hozzáférést kíván biztosítani, a hatóságok birtokában vannak. Az említett irányelv 2. cikkének 3. pontja szerint ez a helyzet áll fenn azon információk esetében, amelyek az adott hatóság birtokában vannak, és amelyeket e hatóság állított elő vagy vett kézhez. Másként fogalmazva, a környezeti információval rendelkező hatóságok ezen információval rendelkezhetnek, azt kezelhetik és elemezhetik a szervezetükön belül, valamint dönthetnek annak nyilvánosságra hozataláról.
Ebből következik, hogy nem szükségképpen „belső” az összes olyan környezeti információ, amely valamely hatóság birtokában van. Ez csak az olyan információ esetében áll fenn, amely nem hagyja el valamely hatóság belső szervezetét, különösen, ha azt nem tették harmadik személy számára hozzáférhetővé, vagy nem hozták nyilvánosságra.
Abban az esetben, ha valamely hatóság olyan környezeti információval rendelkezik, amelyet külső forrásból kapott, ez az információ akkor is lehet „belső”, ha azt az említett hatóság általi kézhezvételét megelőzően nem hozták nyilvánosságra, vagy azt nem kellett volna nyilvánosságra hozni, valamint ha nem hagyja el e hatóság belső szerveztét a hatóság általi kézhezvételét követően.
A „belső” kifejezés ezen értelmezését megerősíti a környezeti információkhoz való hozzáférés joga alóli, a belső közlemények tekintetében előírt kivétellel elérni kívánt cél. E tekintetben a Bizottság által 2000. június 29‑én benyújtott, a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvjavaslat (COM(2000) 402 final – COD 2000/0169,
HL 2000. C 337 E., 156
. o.) 4. cikkéhez fűzött magyarázatokból következik, hogy a befejezetlen vagy lezáratlan dokumentumokra vonatkozó kivételhez hasonlóan a belső közleményekhez való hozzáférés megtagadását lehetővé tevő kivétel a hatóságok azon igényének kielégítésére irányul, hogy védett térrel rendelkezzenek a mérlegelésre és belső viták lefolytatására.
Ezen igény az 1049/2001 rendeletben említett uniós intézmények birtokában lévő környezeti információkat illetően is elismerést nyert.
E rendeletet a környezeti információhoz való hozzáférés iránti valamennyi kérelemre alkalmazni kell. Az uniós intézmények a 4. cikk (3) bekezdése értelmében megtagadhatják a belső használatra szánt dokumentumokhoz, vagy belső használatra korlátozott állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést. E rendelkezés célja tehát annak biztosítása, hogy ezen intézmények gondolkodási szabadsággal rendelkezzenek a politikai döntések meghozatala és az esetlegesen előterjesztendő javaslatokról való döntés érdekében (lásd ebben az értelemben: 2018. szeptember 4‑iClientEarth kontra Bizottság ítélet,
C‑57/16 P
,
EU:C:2018:660
,
99.
és
109.
pont).
A jelen ítélet 37–46. pontjában kifejtett megfontolásokra tekintettel a környezeti információkhoz való hozzáféréshez való jog alóli, a belső közlemények tekintetében a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában előírt kivételt úgy kell értelmezni, hogy az azokra az információkra vonatkozik, amelyek az adott hatóságon belül keringenek, és amelyek a hozzáférés iránti kérelem időpontjában nem hagyták el – adott esetben az e hatóság általi kézhezvételüket követően – annak belső szervezetét, különösen harmadik személy számára történő hozzáférhetővé tételük vagy nyilvánosságra hozataluk révén.
Nem vitatott, amint arra a jelen ítélet 33. pontja emlékeztet, hogy a hozzáférés joga alóli kivételeket szűken kell értelmezni, amikor is az információ hozzáférhetővé tételével szolgált közérdeket kell a megtagadás által szolgált érdekkel szemben mérlegelni. Ezen értelmezési szabály azonban nem korlátozhatja a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdése e) pontjának hatályát ez utóbbi szövegének megsértésével.
Ebből következik, hogy azon körülmény, miszerint egy környezeti információ adott időpontban elhagyhatja a hatóság belső szervezetét, különösen, ha azt a jövőben közzé kívánják tenni, nem szünteti meg azonnal az ezen információt tartalmazó közlemény belső jellegét.
Ezenkívül a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdése e) pontjának szövege semmilyen módon nem utal arra, hogy a „belső közlemény” fogalmát úgy kellene értelmezni, hogy az csak a hatóság tisztviselőinek személyes véleményére és lényeges dokumentumokra terjed ki, vagy hogy az nem foglalja magában a ténybeli információkat. Az ilyen korlátozások ráadásul nem egyeztethetők össze e rendelkezés céljával, vagyis azzal, hogy a hatóságok számára egy védett teret hozzon létre a mérlegelésre és a belső viták lefolytatására.
Az Aarhusi Egyezménynek és végrehajtási útmutatójának figyelembevétele szintén nem eredményezheti a „belső közlemény” jelen ítélet 20., 49. és 50. pontjában hivatkozott fogalma hatályának korlátozását. Egyrészt, amint arra a főtanácsnok az indítványának 27. pontjában rámutatott, maga az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (3) bekezdésének c) pontja sem korlátozza a „belső kommunikációk” terjedelmét a tartalmuk vagy jelentőségük függvényében. Másrészt a 2012. február 16‑iSolvay és társai ítéletében (
C‑182/10
,
EU:C:2012:82
,
27.
pont) a Bíróság kimondta, hogy jóllehet az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója tekinthető olyan magyarázó jellegű dokumentumnak, amely adott esetben más releváns elemekkel együttesen figyelembe vehető ezen egyezmény értelmezése céljából, az abban szereplő elemzéseknek egyáltalán nincs kötelező erejük, és nem rendelkeznek olyan normatív jelleggel, mint amellyel az Aarhusi Egyezmény rendelkezései bírnak.
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő információk szerint az alapügyben szóban forgó hozzáférés iránti kérelemben szereplő dokumentumok egyrészt a Baden‑Württemberg tartományi minisztériumnak továbbított információkat, másrészt pedig e minisztérium egyeztetési eljárás lefolytatásával kapcsolatos feljegyzéseit tartalmazzák. A Bíróság rendelkezésére álló iratokból nem tűnik ki, hogy az említett minisztériumon kívülről származó információkról lenne szó. A kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok függvényében úgy tűnik, hogy e dokumentumokat Baden‑Württemberg tartományi minisztériumán belül történő információtovábbítás céljából készítették, és azok nem hagyták el e hatóság belső szervezetét. Következésképpen e dokumentumok minősülhetnek az irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontja értelmében vett „belső közleményeknek”.
A fentiekre tekintettel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját úgy kell értelmezni, hogy a „belső közlemények” fogalma valamennyi olyan dokumentumra kiterjed, amely az adott hatóságon belül kering, és amely a hozzáférés iránti kérelem időpontjában még nem hagyta el annak belső szervezetét, adott esetben az említett hatóság általi kézhezvételét követően, amennyiben e kézhezvételt megelőzően azt nem hozták nyilvánosságra, vagy azt nem kellett volna nyilvánosságra hozni.
A második kérdésről
Második kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját úgy kell‑e értelmezni, hogy a környezeti információkhoz való hozzáféréshez való jog alóli, egy adott hatóság belső közleményei tekintetében e rendelkezésben előírt kivétel alkalmazhatósága időben korlátozott‑e.
Meg kell állapítani, hogy az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (3) bekezdésének c) pontjához hasonlóan, amelyet a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontja ültetett át az uniós jogba, ez utóbbi rendelkezés nem tartalmaz olyan elemet, amely az időbeli hatályának korlátozása mellett szólna. Az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója sem tartalmaz iránymutatást e tekintetben.
Közelebbről, ellentétben a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének d) pontjában szereplő, a környezeti információkhoz való hozzáféréshez való jog alóli eltéréssel, amely a befejezetlen anyagra vagy lezáratlan dokumentumra, illetve feldolgozatlan adatokra vonatkozik, a belső közleményeket illetően előírt kivétel nem kapcsolódik dokumentumok előkészítéséhez és kidolgozásához. Nem függ további semmilyen közigazgatási eljárás előrehaladottságának fokától sem. Nem lehet következésképpen a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdése e) pontjának alkalmazhatósága szempontjából meghatározó az ilyen eljárásnak vagy egy szakaszának – egy határozat hatóság általi elfogadásával vagy egy dokumentum lezárásával jellemzett – befejezése.
E rendelkezés időbeli hatálya korlátozásának hiánya megfelel e rendelkezés jelen ítélet 44. és 50. pontjában kifejtett céljának, vagyis annak, hogy a hatóságok számára védett teret hozzon létre a mérlegelésre és a belső viták lefolytatására. Amint ugyanis arra a főtanácsnok az indítványának 44. és 50. pontjában lényegében rámutatott, annak meghatározása érdekében, hogy továbbra is szükséges‑e a szóban forgó közleményt elkészítő személyek gondolatszabadságának védelme és a szabad eszmecsere lehetővé tétele, figyelembe kell venni az ügy valamennyi ténybeli és jogi körülményét abban az időpontban, a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságnak határoznia kell az elé terjesztett kérelemről, mivel ‑ amint az a 2010. december 16‑iStichting Natuur en Milieu és társai ítélet (
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
)
34.
pontjából kitűnik ‑ a környezeti információkhoz való hozzáférés joga abban az időpontban konkretizálódik.
Bár kétségtelen, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában előírt kivétel időben nem korlátozott, magából a rendelkezésből, valamint ezen irányelv 4. cikke (2) bekezdésének második albekezdéséből az következik, hogy a környezeti információhoz való hozzáférés azon okból történő megtagadásának, hogy az valamely belső közleményben szerepel, mindig a fennálló érdekek egymással szemben történő mérlegelésén kell alapulnia.
E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy e mérlegelésnek a 2003/4 irányelv alapján előterjesztett, környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelem keretében az illetékes hatóság elé kerülő minden egyes eset tényleges és konkrét vizsgálatát kell magában foglalnia, anélkül hogy kizárt lenne, hogy a nemzeti jogalkotó általános jellegű rendelkezés útján meghatároz a fennálló érdekek ezen összehasonlító értékelésének megkönnyítését lehetővé tévő kritériumokat (lásd ebben az értelemben: 2010. december 16‑iStichting Natuur en Milieu és társai ítélet,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
,
58.
pont; 2011. július 28‑iOffice of Communications ítélet,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
29.
pont).
A 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját illetően e vizsgálat fokozott jelentőséggel bír, mivel a környezeti információkhoz való hozzáféréshez való jog alóli, az e rendelkezésben a belső dokumentumok tekintetében előírt kivétel tárgyi hatálya különösen széles. Így annak érdekében, hogy a 2003/4 irányelv ne veszítse értelmét, a fennálló érdekeknek az ezen irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában és (2) bekezdésének második albekezdésében megkövetelt, egymással szemben történő mérlegelését szigorúan körül kell határolni.
Mivel – amint arra a jelen ítélet 28. pontja emlékeztet – a 2003/4 irányelv annak biztosítására törekszik, hogy minden, az ezen irányelv 2. cikkének 5. pontja értelmében vett kérelmezőnek joga legyen a hatóságok birtokában lévő, illetve a hatóságok számára tárolt környezeti információkhoz hozzáférni, anélkül, hogy indokolnia kellene a kérelmét, a hozzáférés iránti kérelmet elbíráló hatóság nem követelheti meg, hogy e kérelmező a kért környezeti információ hozzáférhetővé tételét igazoló konkrét érdeket mutasson be.
A 2003/4 irányelv (1) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy azon okok között, amelyek a hozzáférhetővé tétel mellett szólhatnak, és amelyeket a hatóságnak a fennálló érdekek egymással szemben történő mérlegelése során mindenképpen figyelembe kell vennie, szerepelnek „a környezeti kérdésekkel kapcsolatos nagyobb tudatosság, a szabad véleménycsere, a nyilvánosságnak a környezeti ügyekkel kapcsolatos döntéshozatalban való hatékonyabb részvétele, és […] a jobb környezet” (lásd ebben az értelemben: 2011. július 28‑iOffice of Communications ítélet,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
,
25.
és
26.
pont).
Mivel – amint arra a jelen ítélet 59. pontja emlékeztet – a hozzáférés iránti kérelem vizsgálatának minden egyes esetben figyelembe kell vennie az egyedi érdekeket, a hatóságnak meg kell vizsgálnia a kérelmező által a kért információk hozzáférhetővé tételének igazolására alkalmas okokkal kapcsolatban esetlegesen szolgáltatott információkat is.
Ezenkívül a belső közleményben szereplő környezeti információkhoz való hozzáférés iránti kérelemmel megkeresett hatóságoknak figyelembe kell venniük az e közlemény elkészítése óta eltelt időt és az abban foglalt információkat. A környezeti információkhoz való hozzáféréshez való jog alóli, a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontjában előírt kivétel ugyanis csak azon időtartam alatt alkalmazható, amely alatt a védelem az ilyen közlemény tartalma alapján igazolt (lásd analógia útján: 2010. január 26‑iInternationaler Hilfsfonds kontra Bizottság ítélet,
C‑362/08 P
,
EU:C:2010:40
,
56.
pont).
Különösen, ha a hatóságok számára a mérlegelés és a belső viták lefolytatása céljából védett tér létrehozására irányuló célkitűzésre tekintettel a belső közleményben szereplő információkat érvényesen nem kell hozzáférhetővé tenni a hozzáférés iránti kérelem benyújtásának időpontjában, a hatóság arra a következtetésre is juthat, hogy az elkészítésük óta eltelt idő miatt azok elavultak, és ezáltal elvesztették a kapcsolódó érzékeny jellegüket, amennyiben elkészítésük óta eltelt már egy bizonyos idő (lásd analógia útján: 2018. június 19‑iBaumeister ítélet,
C‑15/16
,
EU:C:2018:464
,
54.
pont).
Egyébiránt a környezeti információkhoz való hozzáférés iránti kérelem vizsgálata keretében az eljáró hatóságnak a 2003/4 irányelv 4. cikke (4) bekezdésének megfelelően meg kell vizsgálnia, hogy a kért információk elkülöníthetők‑e az alkalmazandó hozzáférési jog alóli kivétel hatálya alá tartozó információktól oly módon, hogy azt részlegesen hozzáférhetővé tehesse.
A környezeti információkhoz való hozzáférés iránti kérelem vizsgálata során – amint az a jelen ítélet 58–66. pontjából kitűnik – a hatóságokra háruló kötelezettségek – köztük különösen a fennálló érdekek egymással szemben történő mérlegelése – tiszteletben tartásának ellenőrizhetőnek kell lennie az érdekelt számára, és a 2003/4 irányelv 6. cikkének megfelelően a nemzeti szinten előírt közigazgatási és bírósági jogorvoslati eljárások keretében felülvizsgálhatónak kell lennie.
E követelmény teljesítése érdekében a 2003/4 irányelv 4. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy a kérelmezővel közölni kell a hozzáférést megtagadó határozatot, és annak tartalmaznia kell a megtagadás indokait.
Amint arra a főtanácsnok az indítványának 34. pontjában rámutatott, ez az indokolási kötelezettség nem teljesül, ha a hatóság pusztán formálisan utal a 2003/4 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében előírt kivételek egyikére. Éppen ellenkezőleg, a környezeti információkhoz való hozzáférést megtagadó határozatot hozó hatóságnak ismertetnie kell azokat az okokat, amelyek alapján úgy találta, hogy ezen információk hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen sérthetné a hivatkozott kivételek által védett érdeket. Az ilyen sérelem veszélyének észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (lásd analógia útján: 2011. július 21‑iSvédország kontra MyTravel és Bizottság ítélet,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
,
76.
pont).
A fenti megfontolások összességére tekintettel az előterjesztett második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját úgy kell értelmezni, hogy a környezeti információkhoz való hozzáférés joga alóli, e rendelkezésben a hatóság belső közleményeire előírt kivétel alkalmazhatósága időben nem korlátozott. E kivétel azonban csak azon időtartam alatt alkalmazható, amely alatt a kért információ védelme indokolt.
A harmadik kérdésről
A második kérdésre adott válaszra tekintettel nem szükséges válaszolni a harmadik kérdésre.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:

1)
A környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. január 28‑i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját úgy kell értelmezni, hogy a „belső közlemények” fogalma valamennyi olyan dokumentumra kiterjed, amely az adott hatóságon belül kering, és amely a hozzáférés iránti kérelem időpontjában még nem hagyta el annak belső szervezetét, adott esetben az említett hatóság általi kézhezvételét követően, amennyiben e kézhezvételt megelőzően azt nem hozták nyilvánosságra, vagy azt nem kellett volna nyilvánosságra hozni.

2)
A 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének e) pontját úgy kell értelmezni, hogy a környezeti információkhoz való hozzáféréshez való jog alóli, egy adott hatóság belső közleményei tekintetében e rendelkezésben előírt kivétel időbeli korlátozás nélkül érvényesül. E kivétel azonban csak azon időtartam alatt alkalmazható, amely alatt a kért információ védelme indokolt.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.