CELEX: 62020CJ0180
Ricorso di annullamento
Decisioni (UE) 2020/245 e 2020/246
Posizione da adottare a nome dell’Unione europea in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra
Accordo contenente alcune disposizioni riconducibili alla politica estera e di sicurezza comune (PESC)
Adozione dei regolamenti interni del Consiglio di partenariato, del comitato di partenariato, dei sottocomitati e di altri organi
Adozione di due decisioni distinte
Scelta della base giuridica
Articolo 37 TUE
Articolo 218, paragrafo 9, TFUE
Regola di voto

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede l’annullamento della decisione (UE) 2020/245 del Consiglio, del 17 febbraio 2020, relativa alla posizione da adottare a nome dell’Unione europea in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra, per quanto riguarda l’adozione del regolamento interno del Consiglio di partenariato e di quelli del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati per l’applicazione di tale accordo ad eccezione del titolo II dello stesso (
GU 2020, L 52, pag. 3
), nonché della decisione (UE) 2020/246 del Consiglio, del 17 febbraio 2020, relativa alla posizione da adottare a nome dell’Unione europea in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra, per quanto riguarda l’adozione del regolamento interno del Consiglio di partenariato e di quelli del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati per l’applicazione del titolo II di tale accordo (
GU 2020, L 52, pag. 5
) (in prosieguo, congiuntamente: le «decisioni impugnate»).
L’accordo di partenariato globale e rafforzato e le decisioni impugnate
Il 20 novembre 2017 il Consiglio ha adottato la decisione (UE) 2018/104, relativa alla firma, a nome dell’Unione, e all’applicazione provvisoria dell’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra (
GU 2018, L 23, pag. 1
; rettifica in
GU 2019, L 202, pag. 114
). Tale decisione era fondata sull’articolo 37 TUE nonché sull’articolo 91, sull’articolo 100, paragrafo 2, e sugli articoli 207 e 209 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafi 5, 7 e 8, secondo comma, TFUE.
Detto accordo di partenariato (in prosieguo: l’«accordo di partenariato con l’Armenia») è stato firmato il 24 novembre 2017 e applicato a titolo provvisorio a partire dal 1
o
giugno 2018. Esso è entrato in vigore il 1
o
marzo 2021.
Gli articoli 362 e 363 dell’accordo di partenariato con l’Armenia istituiscono rispettivamente un Consiglio di partenariato e un comitato di partenariato, mentre l’articolo 364 di tale accordo prevede la possibilità di costituire, se del caso, sottocomitati e altri organi. Inoltre, ai sensi del combinato disposto dell’articolo 362, paragrafo 4, e dell’articolo 363, paragrafo 4, di detto accordo, spetta al Consiglio di partenariato adottare il proprio regolamento interno e in esso stabilire i compiti ed il funzionamento del comitato di partenariato, incaricato, in particolare, della preparazione delle riunioni del Consiglio di partenariato.
Ai fini dell’attuazione degli articoli da 362 a 364 dell’accordo di partenariato con l’Armenia, la Commissione e l’Alta rappresentante dell’Unione europea per gli affari esteri e la politica di sicurezza hanno adottato congiuntamente, il 29 novembre 2018, una proposta di decisione del Consiglio relativa alla posizione che dovrà essere assunta a nome dell’Unione nel Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato con l’Armenia per quanto riguarda l’adozione di decisioni relative ai regolamenti interni del Consiglio di partenariato, del comitato di partenariato, dei sottocomitati specializzati e di qualsiasi altro organo specializzato. Tale proposta era fondata sull’articolo 37 TUE nonché sull’articolo 91, sull’articolo 100, paragrafo 2, e sugli articoli 207 e 209 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE.
Tuttavia, nella sua proposta modificata del 19 luglio 2019, la Commissione ha soppresso il riferimento all’articolo 37 TUE quale base giuridica sostanziale. Tale proposta modificata faceva seguito alle precisazioni fornite dalla Corte nella sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan) (
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
), la quale aveva annullato la decisione (UE) 2017/477 del Consiglio, del 3 marzo 2017, relativa alla posizione che deve essere adottata, a nome dell’Unione europea, in sede di Consiglio di cooperazione istituito nell’ambito dell’accordo rafforzato di partenariato e di cooperazione tra l’Unione europea e i suoi Stati membri, da una parte, e la Repubblica del Kazakhstan, dall’altra, per quanto riguarda le modalità di funzionamento del Consiglio di cooperazione, del comitato di cooperazione, dei sottocomitati specializzati o di altri organismi (
GU 2017, L 73, pag. 15
), con la motivazione che il Consiglio si era erroneamente basato, nell’adottare tale decisione, sull’articolo 31, paragrafo 1, TUE.
In occasione della riunione del 4 dicembre 2019, il Comitato dei rappresentanti permanenti (Coreper) ha deciso di scindere l’atto relativo alla posizione da adottare a nome dell’Unione in due decisioni del Consiglio, vale a dire, da un lato, la decisione 2020/245, destinata a garantire l’applicazione dell’accordo di partenariato con l’Armenia, ad eccezione del suo titolo II, fondata su una base giuridica sostanziale costituita dall’articolo 91 e dagli articoli 207 e 209 TFUE, e, dall’altro, la decisione 2020/246, destinata a garantire l’applicazione del titolo II di tale accordo, fondata su una base giuridica sostanziale costituita dal solo articolo 37 TUE. Il 17 febbraio 2020, il Consiglio ha adottato le decisioni impugnate, sul fondamento delle medesime basi giuridiche sostanziali. Mentre la decisione 2020/245 è stata adottata a maggioranza qualificata, poiché la sua base giuridica procedurale è costituita, in particolare, dall’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, TFUE e dall’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, la decisione 2020/246 è stata adottata all’unanimità. Infatti, la base giuridica procedurale di tale decisione comprende, oltre all’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE, ai sensi del quale il Consiglio delibera all’unanimità, in particolare, quando l’accordo riguarda un settore per il quale essa è richiesta per l’adozione di un atto dell’Unione.
In tal senso, l’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2020/245 dispone che la posizione da adottare a nome dell’Unione in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato con l’Armenia per quanto riguarda l’adozione del regolamento interno del Consiglio di partenariato e di quelli del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati per l’applicazione dell’accordo, ad eccezione del titolo II dello stesso, si basa sul progetto di decisione del Consiglio di partenariato. Analogamente, l’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2020/246 ha un contenuto identico per quanto riguarda l’applicazione del titolo II di tale accordo.
La Commissione ha espresso talune obiezioni in una dichiarazione inserita nel verbale della riunione del Consiglio, facendo valere che l’aggiunta dell’articolo 37 TUE quale base giuridica della decisione 2020/246 e la scissione dell’atto del Consiglio in due decisioni erano illegittime. La Repubblica ceca ha anch’essa fatto iscrivere nel verbale delle riunioni del Coreper e del Consiglio una dichiarazione secondo la quale detta introduzione era errata alla luce della sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan) (
C‑244/17
,
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). Analogamente, l’Ungheria ha espresso talune riserve in merito all’adozione di due decisioni distinte. Questi due Stati membri si sono astenuti dal voto in occasione dell’adozione delle decisioni impugnate.
Conclusioni delle parti
La Commissione chiede alla Corte di annullare le decisioni impugnate, di mantenerne gli effetti e di condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede il rigetto del ricorso e la condanna della Commissione alle spese. In subordine, in caso di annullamento delle decisioni impugnate, esso chiede alla Corte di mantenerne gli effetti.
Con decisioni del presidente della Corte del 25 agosto 2020 e del 25 settembre 2020, la Repubblica ceca e la Repubblica francese sono state, rispettivamente, ammesse ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione e del Consiglio.
Sul ricorso
La Commissione deduce due motivi vertenti, il primo, sull’erroneo ricorso all’articolo 37 TUE come base giuridica sostanziale della decisione 2020/246 e, il secondo, sull’illegittima scissione, mediante l’adozione delle decisioni impugnate, dell’atto riguardante la posizione da adottare a nome dell’Unione in seno al Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato con l’Armenia in due decisioni separate.
Sul primo motivo di ricorso
Argomenti delle parti
Con il suo primo motivo di ricorso, la Commissione, sostenuta dalla Repubblica ceca, contesta al Consiglio di aver incluso l’articolo 37 TUE e l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE, nella base giuridica della decisione 2020/246, il che ha comportato l’applicazione della regola di voto all’unanimità da parte del Consiglio. Secondo la Commissione, i legami con la politica estera e di sicurezza comune (PESC) presentati dal titolo II dell’accordo di partenariato con l’Armenia non sarebbero sufficienti a giustificare tale inclusione.
A sostegno di tale motivo, la Commissione fa valere che una decisione del Consiglio ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, relativa all’attuazione di un accordo internazionale nel suo insieme, deve essere adottata a maggioranza qualificata qualora il centro di gravità di detto accordo ricada in un settore per il quale le basi giuridiche sostanziali richiedono tale maggioranza. Pertanto, la scelta della base giuridica dovrebbe basarsi su elementi oggettivi, che possano essere sottoposti a sindacato giurisdizionale, in particolare sul contenuto e sulla finalità dell’atto di cui trattasi.
In tale contesto, sebbene nel preambolo o negli articoli iniziali dell’atto di cui trattasi possano essere enunciati taluni obiettivi generali, decisive per definire l’ambito cui tale atto appartiene sarebbero la portata degli obblighi effettivamente previsti per perseguire gli obiettivi in questione e la predominanza di taluni dei soggetti coperti. Qualora l’atto di cui è prevista l’adozione riguardi, in generale, il funzionamento di organi creati sul fondamento di un accordo internazionale, il settore in cui rientra tale atto dovrebbe essere valutato alla luce dell’accordo nel suo complesso. La prassi di un’istituzione contrastante con tali norme non può modificare queste ultime o giustificare deroghe.
Orbene, nel caso di specie, secondo la Commissione, l’accordo di partenariato con l’Armenia riguarderebbe principalmente il commercio e la cooperazione allo sviluppo nonché il commercio dei servizi di trasporto, ai quali è dedicata la grande maggioranza delle disposizioni di tale accordo. I legami con la PESC evidenziati dai nove articoli che compongono il titolo II di tale accordo sarebbero meramente accessori a tali componenti e non sarebbero sufficientemente significativi da giustificare il ricorso a una diversa base giuridica sostanziale.
Del resto, tali nove articoli sarebbero, per contenuto e per numero, comparabili alle disposizioni dell’accordo di partenariato con la Repubblica del Kazakistan esaminate nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan) (
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
), che la Corte non ha ritenuto sufficienti a giustificare l’aggiunta di una base giuridica sostanziale specifica relativa alla PESC e i titoli dei due accordi riconducibili alla PESC stabilirebbero, in ogni caso, lo stesso livello limitato di impegno.
Inoltre, il solo fatto che l’accordo di partenariato con l’Armenia sia stato concluso in un contesto geopolitico complesso, caratterizzato dal conflitto del Nagorno-Karabakh, non giustificherebbe l’attribuzione a tale accordo di una dimensione relativa alla PESC che non risulta dal suo contenuto.
La Repubblica ceca sostiene le conclusioni della Commissione. Secondo tale Stato membro, gli obiettivi riconducibili alla PESC nell’ambito dell’accordo di partenariato con l’Armenia possono anche essere integrati nell’ambito della politica di cooperazione allo sviluppo nonché del commercio. Inoltre, il cumulo di diverse disposizioni in una base giuridica sostanziale dovrebbe restare l’eccezione. Considerata la scarsa importanza qualitativa e quantitativa degli elementi del titolo II di tale accordo riconducibili alla PESC, una siffatta eccezione non sarebbe giustificata nel caso di specie.
A propria difesa, il Consiglio fa valere che le finalità di un accordo internazionale sono essenziali per stabilire il rapporto tra le disposizioni relative a diverse politiche, mentre il contenuto di detto accordo deve essere esaminato solo in un secondo tempo. Orbene, nel caso di specie, gli argomenti della Commissione non terrebbero sufficientemente conto delle finalità dell’accordo di partenariato con l’Armenia. Infatti, l’analisi degli obiettivi di tale accordo e il contenuto del suo titolo II dimostrerebbero che le disposizioni collegate alla PESC non sono accessorie rispetto ai settori del commercio e della cooperazione allo sviluppo, ma costituiscono una componente indipendente dell’accordo.
Sotto tale profilo, il Consiglio rileva che, a differenza dell’accordo di partenariato oggetto della sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakistan) (
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
), l’accordo di partenariato con l’Armenia include almeno un obiettivo sostanziale supplementare, vale a dire quello di rafforzare il partenariato politico globale [articolo 1, lettera a)] e di promuovere lo sviluppo di strette relazioni politiche tra le parti [articolo 1, lettera b)].
Il Consiglio ne deduce che l’accordo di partenariato con l’Armenia non è un semplice strumento in materia di cooperazione allo sviluppo e di commercio. Infatti, il suo articolo 3 tradurrebbe alcuni degli obiettivi generali enunciati all’articolo 1 di quest’ultimo in un insieme di obiettivi più precisi, perseguiti specificamente dalle disposizioni del titolo II sul dialogo politico, sulle riforme interne e sulla cooperazione in materia di PESC. Orbene, dalla giurisprudenza della Corte non risulterebbe che disposizioni che prevedono una cooperazione sotto forma di un dialogo politico non possano costituire una siffatta attuazione degli obiettivi della PESC.
Inoltre, per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui quasi tutte le disposizioni dell’accordo di partenariato con l’Armenia rientrano in settori non collegati alla PESC, il Consiglio osserva che il criterio relativo alle dimensioni del titolo II non ha alcun rapporto con la finalità o il contenuto delle misure adottate, e che pertanto non può essere determinante ai fini della scelta della base giuridica dell’azione dell’Unione. In particolare, tale criterio sarebbe irrilevante ai fini della valutazione del rapporto tra le disposizioni di cui trattasi e le altre parti dell’accordo.
La Repubblica francese, che interviene a sostegno degli argomenti del Consiglio, osserva che la determinazione degli obiettivi perseguiti da un atto deve essere effettuata analizzando il contenuto di quest’ultimo e che, allo stesso tempo, l’esame di tale contenuto deve essere effettuato alla luce della finalità di detto atto. Tale approccio sarebbe ancor più importante quando l’atto rientra parzialmente nella PESC, poiché quest’ultima è soggetta a norme e a procedure specifiche ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, TUE. L’inferiorità quantitativa delle disposizioni riguardanti la PESC non potrebbe dunque, in presenza di finalità ad essa chiaramente riconducibili, consentire di concludere che quest’ultima è solo accessoria rispetto alle altre politiche implicate. Infatti, una cooperazione economica richiederebbe, per sua natura, un numero maggiore di dettagli per la sua attuazione rispetto all’instaurazione di un dialogo politico.
Il contesto dell’accordo di partenariato con l’Armenia dovrebbe, inoltre, essere preso in considerazione e anch’esso dimostrerebbe che tale accordo rientra nella PESC, dato che è stato concluso in un contesto politico e di sicurezza specifico segnato da crisi regionali, come il conflitto nel Nagorno-Karabakh.
Giudizio della Corte
In via preliminare, va ricordato che l’articolo 218 TFUE, per rispondere a esigenze di chiarezza, di coerenza e di razionalizzazione, prevede una procedura unificata e di portata generale riguardante, in particolare, la negoziazione e la conclusione degli accordi internazionali che l’Unione è competente a concludere nei suoi settori d’azione, ivi inclusa la PESC, tranne quando i trattati prevedano procedure speciali [sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakistan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Per quanto concerne l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, esso prevede una procedura semplificata ai fini, segnatamente, della definizione della posizione da adottare a nome dell’Unione nel contesto della sua partecipazione all’adozione, in seno all’organo decisionale istituito dall’accordo internazionale interessato, di atti riguardanti l’applicazione o l’esecuzione di quest’ultimo. Nondimeno, dal combinato disposto dei paragrafi 6, 9 e 10 dell’articolo 218 TFUE, risulta che questa semplificazione, applicabile unicamente nel caso di atti che né integrano né modificano il quadro istituzionale dell’accordo, consiste esclusivamente nella limitazione della partecipazione del Parlamento europeo [v., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakistan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punti
e
].
Poiché l’articolo 218, paragrafo 9, TFUE non prevede, per contro, alcuna regola di voto per l’adozione da parte del Consiglio delle categorie di decisioni cui si riferisce, è con riferimento all’articolo 218, paragrafo 8, TFUE, che deve essere determinata, in ogni caso di specie, la regola di voto applicabile. Tenuto conto dell’impiego, da un lato, dell’espressione «[n]el corso dell’intera procedura», al primo comma di tale disposizione, e, dall’altro, del termine «[t]uttavia», all’inizio del secondo comma di detta disposizione, si deve ritenere che, in linea generale, il Consiglio delibera a maggioranza qualificata e che solo nei casi indicati in tale secondo comma esso delibera all’unanimità. Ciò posto, la regola di voto applicabile deve, in ciascun caso di specie, essere determinata a seconda che essa rientri o meno in questi ultimi casi.
Così, nel caso di una decisione con la quale il Consiglio stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo internazionale, la Corte ha già avuto occasione di affermare che, quando una tale decisione non rientra in nessuno dei casi per i quali l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE richiede il voto all’unanimità, è, in linea di principio, conformemente al combinato disposto dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, e dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, statuendo a maggioranza qualificata, che il Consiglio deve adottare tale decisione [sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakistan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Nella prima di tali fattispecie, l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE esige che una decisione ai sensi del paragrafo 9 di tale articolo sia adottata all’unanimità qualora essa rientri in un settore per il quale è richiesta l’unanimità per l’adozione di un atto dell’Unione. Al fine di determinare, in tale contesto, se una decisione adottata nell’ambito di quest’ultimo paragrafo verta su un settore per il quale è richiesta l’unanimità, occorre fare riferimento alla sua base giuridica sostanziale [sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
].
Orbene, secondo una giurisprudenza costante, la scelta della base giuridica di un atto dell’Unione deve fondarsi su elementi oggettivi, che possano essere sottoposti a sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell’atto [sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakistan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
A tal riguardo, contrariamente a quanto sostiene, in sostanza, il Consiglio, e come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 28 e 29 delle sue conclusioni, dalla giurisprudenza della Corte non risulta affatto che uno di tali criteri prevalga sull’altro. Infatti, è sulla base di tutti gli elementi oggettivi individuabili relativi all’uno e all’altro di tali criteri che occorre, in ciascun caso specifico, determinare il settore in cui rientra un atto.
Se l’esame di un atto dell’Unione dimostra che esso persegue una duplice finalità o che possiede una duplice componente, e se una di esse è identificabile come principale o preponderante mentre l’altra è solo accessoria, l’atto deve fondarsi su una sola base giuridica, vale a dire quella richiesta dalla finalità o dalla componente principale o preponderante. È unicamente in via d’eccezione, qualora sia dimostrato che l’atto persegue più finalità oppure possiede più componenti, legate tra loro in modo inscindibile, senza che una sia accessoria rispetto all’altra, che un tale atto deve fondarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti [v., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakistan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
e giurisprudenza ivi citata]. Il cumulo di due basi giuridiche è tuttavia escluso ove le procedure previste per l’una e per l’altra di tali basi siano incompatibili (v., in tal senso, sentenza del 6 novembre 2008, Parlamento/Consiglio,
C‑155/07
,
EU:C:2008:605
, punto
).
Pertanto, al pari delle decisioni vertenti sulla conclusione di un accordo internazionale da parte dell’Unione, una decisione con la quale il Consiglio stabilisce la posizione da adottare a nome dell’Unione in un organo istituito da un accordo, ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, e riguardante esclusivamente un settore per il quale è richiesta l’unanimità, deve, in deroga alla regola generale della maggioranza qualificata, prevista al primo comma dell’articolo 218, paragrafo 8, TFUE, in linea di principio essere adottata all’unanimità, ai sensi del secondo comma di tale disposizione. Tale ipotesi ricorre per quanto concerne la PESC, poiché l’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, TUE prevede in particolare che le decisioni rientranti nell’ambito del capo 2 del titolo V del Trattato UE siano adottate all’unanimità, salvo nei casi in cui tale capo disponga diversamente. Per contro, se tale decisione comprende più componenti o persegue più finalità, alcune delle quali rientrano nell’ambito della PESC, la regola di voto applicabile per la sua adozione deve essere determinata in relazione alla sua finalità o componente principale o preponderante. Se la finalità o la componente principale o preponderante della decisione rientra in un settore per il quale l’unanimità non è richiesta per l’adozione di un atto dell’Unione, tale decisione deve, a norma dell’articolo 218, paragrafo 8, primo comma, TFUE, essere adottata a maggioranza qualificata [v., in tal senso, sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakistan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
].
È alla luce delle considerazioni esposte ai punti da 27 a 35 della presente sentenza che occorre esaminare se le decisioni impugnate rientrino in un settore, quale la PESC, per il quale è richiesta l’unanimità oppure se esse si inseriscano nel contesto delle politiche dell’Unione per le quali si delibera, in linea di principio, a maggioranza qualificata, in particolare nei settori del trasporto, della politica commerciale comune e della cooperazione allo sviluppo, ai sensi degli articoli 91, 207 e 209 TFUE.
A tal riguardo, le decisioni impugnate sono state adottate al fine di stabilire la posizione da adottare a nome dell’Unione in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato con l’Armenia per quanto riguarda l’adozione del regolamento interno del Consiglio di partenariato e di quelli del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati per l’applicazione di tale accordo. In particolare, la decisione 2020/245 riguarda l’insieme dell’accordo di partenariato con l’Armenia, ad eccezione del suo titolo II, mentre la decisione 2020/246 riguarda soltanto tale titolo II.
Occorre tuttavia precisare che, sebbene tali decisioni riguardino formalmente titoli diversi dell’accordo di partenariato con l’Armenia, il settore in cui esse rientrano e, pertanto, la base giuridica sostanziale dell’azione esterna dell’Unione di cui trattasi devono essere valutati alla luce di tale accordo nel suo insieme.
Infatti, le decisioni impugnate riguardano, in generale, il funzionamento degli organi internazionali istituiti sulla base dell’accordo di partenariato con l’Armenia.
Orbene, come osservato in sostanza dall’avvocato generale al paragrafo 43 delle sue conclusioni, l’adozione di due decisioni distinte del Consiglio, fondate su basi giuridiche diverse, ma volte a fissare la posizione unica da adottare a nome dell’Unione sul funzionamento degli organi stabiliti da tale accordo, può giustificarsi solo se l’accordo, considerato nel suo insieme, preveda componenti distinte, corrispondenti alle diverse basi giuridiche utilizzate per l’adozione di dette decisioni.
Per quanto riguarda, in primo luogo, il contenuto dell’accordo di partenariato con l’Armenia, è vero che il titolo II di quest’ultimo, rubricato «Dialogo politico e riforme; Cooperazione in materia di politica estera e di sicurezza», e contenente gli articoli da 3 a 11 di detto accordo, detta disposizioni relative alla promozione del dialogo politico nel settore della sicurezza e, di conseguenza, tratta di questioni riconducibili alla PESC.
Infatti, l’articolo 3 dell’accordo di partenariato con l’Armenia ricorda gli obiettivi del dialogo politico ed elenca, al suo paragrafo 2, le undici finalità perseguite nell’ambito di tale dialogo, fra le quali figurano il rafforzamento del partenariato politico, la promozione della pace, della stabilità e della sicurezza internazionali, il rafforzamento della cooperazione in materia di gestione delle crisi, il rafforzamento della cooperazione nella lotta contro la proliferazione delle armi, il rafforzamento del rispetto dei principi democratici, dello stato di diritto e dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, lo sviluppo del dialogo e l’approfondimento della cooperazione nell’ambito della sicurezza e della difesa, nonché lo sviluppo di relazioni di buon vicinato.
Peraltro, l’articolo 4 di tale accordo, rubricato «Riforme interne», elenca una serie di obiettivi generali perseguiti attraverso la cooperazione delle parti di tale accordo, tra i quali figurano lo sviluppo, il consolidamento e l’aumento della stabilità e dell’efficacia delle istituzioni democratiche e dello Stato di diritto, nonché il fatto di assicurare il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali.
Dal canto suo, l’articolo 5 di detto accordo, rubricato «Politica estera e di sicurezza», prevede, al paragrafo 1, che «[l]e parti intensificano il dialogo e la cooperazione nel settore della [PESC], riconoscendo l’importanza che la Repubblica d’Armenia annette alla sua partecipazione a organizzazioni internazionali e a forme di cooperazione internazionale così come ai suoi obblighi esistenti che ne discendono, e affrontano in particolare i seguenti temi: prevenzione dei conflitti e gestione delle crisi, riduzione del rischio, sicurezza informatica, riforma del settore della sicurezza, stabilità regionale, disarmo, non proliferazione, controllo degli armamenti e controllo delle esportazioni di armi». Lo stesso articolo 5 precisa, al suo paragrafo 2, che «[l]e parti ribadiscono il loro impegno nei confronti dei principi e delle norme del diritto internazionale, compresi quelli sanciti dalla Carta dell[e Nazioni Unite] e dall’Atto finale di Helsinki dell’[Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE)], e il loro impegno per la promozione di tali principi nelle loro relazioni bilaterali e multilaterali». Gli articoli da 6 a 11 dell’accordo riaffermano, a loro volta, l’impegno delle parti quanto alla prevenzione dei crimini gravi di rilevanza internazionale, alla prevenzione dei conflitti e alla gestione delle crisi, alla stabilità regionale e alla risoluzione pacifica dei conflitti, al disarmo, alla lotta contro il traffico illecito delle armi leggere e di piccolo calibro e alla lotta contro il terrorismo, nonché la loro volontà di cooperazione e di dialogo nell’ambito di tali settori.
Tuttavia, la qualificazione di un accordo come accordo di cooperazione allo sviluppo deve essere effettuata in considerazione dell’oggetto essenziale di quest’ultimo e non in funzione delle sue clausole particolari, purché tali clausole non comportino, nelle materie specifiche da esse considerate, obblighi di portata tale da costituire, in realtà, obiettivi distinti da quelli della cooperazione allo sviluppo (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2014, Commissione/Consiglio,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, punto
, e del 14 giugno 2016, Parlamento/Consiglio,
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
, punto
).
Orbene, se è vero che le disposizioni del titolo II dell’accordo di partenariato con l’Armenia riguardano temi che possono rientrare nella PESC e ribadiscono la volontà delle parti di collaborare reciprocamente in materia, occorre constatare che, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 65 e 70 delle sue conclusioni, queste stesse disposizioni, poco numerose rispetto al totale di 386 articoli di tale accordo, la maggior parte dei quali riguarda i settori del commercio e della cooperazione allo sviluppo, si limitano essenzialmente a dichiarazioni delle parti contraenti di carattere programmatico, che semplicemente descrivono le relazioni tra esse esistenti e le loro comuni intenzioni per il futuro, senza stabilire un programma d’azione o determinare le modalità concrete della loro cooperazione.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, le finalità di tale accordo, da un’analisi complessiva del suo preambolo, degli obiettivi elencati al suo articolo 1 nonché della grande maggioranza delle sue disposizioni risulta che esso mira principalmente a stabilire il quadro della cooperazione in materia di trasporti, di commercio e di sviluppo tra l’Unione e i suoi Stati membri, da un lato, e la Repubblica d’Armenia, dall’altro.
In particolare, l’articolo 1 di detto accordo declina tali finalità in diversi obiettivi, tra i quali figurano il rafforzamento del partenariato politico ed economico globale e della cooperazione tra le parti, il consolidamento del quadro del dialogo politico in tutti i settori di reciproco interesse, promuovendo lo sviluppo di strette relazioni politiche tra le parti, il contributo al rafforzamento della democrazia e della stabilità politica, economica e istituzionale in Armenia, la promozione, la salvaguardia e il consolidamento della pace e della stabilità a livello sia regionale sia internazionale, il potenziamento della cooperazione in materia di libertà, sicurezza e giustizia, l’incremento della mobilità e dei contatti tra le popolazioni, il sostegno degli sforzi della Repubblica d’Armenia volti a sviluppare il proprio potenziale economico attraverso la cooperazione internazionale, l’istituzione di una cooperazione commerciale rafforzata e la creazione delle condizioni necessarie per una cooperazione sempre più stretta in altri settori di reciproco interesse.
A tal riguardo, va ricordato che la politica dell’Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo ai sensi dell’articolo 208 TFUE, che rappresenta una delle componenti principali dell’accordo di partenariato con l’Armenia, non si limita alle misure tese direttamente all’eliminazione della povertà, ma persegue altresì gli obiettivi generali dell’azione esterna dell’Unione di cui all’articolo 21, TUE, come quello, enunciato al suo paragrafo 2, lettera c), di preservare la pace, prevenire i conflitti e rafforzare la sicurezza internazionale, come pure quello, enunciato al suo paragrafo 2, lettera d), consistente nel favorire lo sviluppo sostenibile sul piano economico, sociale e ambientale dei paesi in via di sviluppo (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2014, Commissione/Consiglio,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, punto
). La Corte ha del resto avuto modo di sottolineare, già prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che la lotta contro la proliferazione delle armi leggere e di piccolo calibro può essere considerata come funzionale agli obiettivi della politica di cooperazione allo sviluppo, in quanto può contribuire ad eliminare o a ridurre ostacoli allo sviluppo economico e sociale del paese interessato (v., in tal senso, sentenza del 20 maggio 2008, Commissione/Consiglio,
C‑91/05
,
EU:C:2008:288
, punto
).
Inoltre, gli obiettivi perseguiti dalla cooperazione allo sviluppo sono ampi, nel senso che le misure necessarie al loro perseguimento devono poter riguardare varie materie specifiche. Ciò vale, in particolare, nel caso di un accordo che fissi l’ambito di tale cooperazione (sentenza del 3 dicembre 1996, Portogallo/Consiglio,
C‑268/94
,
EU:C:1996:461
, punto
).
Ciò posto, il fatto di esigere che un accordo di cooperazione allo sviluppo sia basato anche su una disposizione diversa da quella relativa a tale politica ogni volta che esso incida su una materia specifica potrebbe, in pratica, privare di sostanza la competenza e la procedura previste da quest’ultima disposizione (v., tal senso, sentenze del 3 dicembre 1996, Portogallo/Consiglio,
C‑268/94
,
EU:C:1996:461
, punto
, e dell’11 giugno 2014, Commissione/Consiglio,
C‑377/12
,
EU:C:2014:1903
, punto
).
Nel caso di specie, l’articolo 1 dell’accordo di partenariato con l’Armenia esprime la volontà delle parti di «consolidare il quadro per un dialogo politico» che esse intendono intrattenere, mentre l’articolo 3, paragrafo 2, di tale accordo precisa gli obiettivi di tale dialogo elencando una serie di finalità più specifiche. Come sostiene il Consiglio, alcune di queste finalità specifiche, in particolare quella, enunciata all’articolo 3, paragrafo 2, lettera b), di detto accordo, consistente nell’aumentare l’efficacia della cooperazione nel settore della politica estera e di sicurezza, sono riconducibili alla PESC. Tuttavia, l’elencazione di tali obiettivi specifici, come sottolineato in sostanza al punto 46 della presente sentenza, non è accompagnata da alcun programma d’azione o da modalità concrete di cooperazione in tale settore, che siano idonei a dimostrare che la PESC costituisce una delle componenti distinte del medesimo accordo, a margine degli aspetti connessi al commercio e alla cooperazione allo sviluppo.
Alla luce della concezione ampia degli obiettivi della cooperazione allo sviluppo nell’ambito delle politiche dell’Unione, quale ricordata ai punti 49 e 50 della presente sentenza, e del fatto che l’accordo di partenariato con l’Armenia nel suo insieme persegue principalmente obiettivi connessi al commercio e alla cooperazione allo sviluppo nella relazione con tale Stato, occorre considerare che le componenti principali di tale accordo, vale a dire la politica commerciale comune, il commercio dei servizi di trasporto e la cooperazione allo sviluppo, inglobano gli elementi di dialogo politico riconducibili alla PESC in esso contenuti, cosicché quest’ultima non può essere considerata come una componente distinta di detto accordo, ma ha, al contrario, un carattere accessorio rispetto alle suddette componenti principali [v., per analogia, sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
].
Inoltre, il contesto in cui un atto si inserisce può certamente essere preso anch’esso in considerazione al fine di determinare la sua base giuridica (v., in tal senso, sentenza del 18 dicembre 2014, Regno Unito/Consiglio,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, punto
e giurisprudenza ivi citata). A tal riguardo, la Repubblica francese sottolinea in particolare l’elemento di contesto rappresentato dal conflitto del Nagorno-Karabakh. Tuttavia, è giocoforza constatare che l’accordo di partenariato con l’Armenia non prevede alcuna misura concreta o specifica per affrontare tale situazione che coinvolge la sicurezza internazionale.
Tale constatazione è corroborata dal fatto che, come risulta dai punti da 38 a 40 della presente sentenza, le decisioni impugnate hanno per oggetto il funzionamento degli organi internazionali istituiti sulla base di tale accordo, cosicché queste decisioni non possono essere considerate come riguardanti le misure concrete che possono eventualmente essere adottate sulla base di quest’ultimo.
Da tutto quanto precede deriva che gli elementi o le dichiarazioni d’intenti dell’accordo di partenariato con l’Armenia riconducibili alla PESC non sono sufficienti a costituire una componente autonoma di tale accordo. Pertanto, erroneamente il Consiglio ha scelto l’articolo 37 TUE come base giuridica sostanziale e l’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE come base giuridica procedurale della decisione 2020/246.
Ne consegue che occorre accogliere il primo motivo di ricorso della Commissione e annullare la decisione 2020/246.
Per quanto riguarda la decisione 2020/245, occorre constatare che, come risulta dal suo considerando 10 e dal suo articolo 1, essa non riguarda la posizione da adottare a nome dell’Unione in seno al Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato con l’Armenia nella misura in cui tale posizione riguarda l’applicazione del titolo II di tale accordo. Orbene, dall’esame del primo motivo di ricorso risulta che le disposizioni contenute in tale titolo non costituiscono una componente distinta di detto accordo, che imponeva al Consiglio di basarsi, tra l’altro, sull’articolo 37 TUE e sull’articolo 218, paragrafo 8, secondo comma, TFUE al fine di stabilire questa stessa posizione. Conformemente a quanto esposto al punto 40 della presente sentenza, si deve pertanto constatare che nulla giustificava che il Consiglio escludesse dall’oggetto della decisione 2020/245 la posizione in questione, nella parte in cui essa riguarda l’applicazione del titolo II del medesimo accordo, e adottasse una decisione distinta ai sensi dell’articolo 218, paragrafo 9, TFUE, avente per oggetto di stabilire detta posizione nella parte in cui essa riguarda la medesima applicazione. Di conseguenza, anche la decisione 2020/245 deve essere annullata.
Sul secondo motivo di ricorso
Poiché il primo motivo di ricorso è stato accolto e le decisioni impugnate annullate, non è necessario esaminare il secondo motivo.
Sul mantenimento degli effetti delle decisioni impugnate
Il Consiglio, la Commissione e la Repubblica ceca concordano nel chiedere, in caso di annullamento delle decisioni impugnate, il mantenimento dei loro effetti, al fine di evitare qualsiasi conseguenza negativa per l’attuazione dell’accordo di partenariato con l’Armenia.
Ai sensi dell’articolo 264, secondo comma, TFUE, la Corte può, ove lo reputi necessario, precisare gli effetti di un atto annullato che devono essere considerati definitivi.
A tale proposito, dalla giurisprudenza della Corte emerge che, in considerazione di motivi di certezza del diritto, gli effetti di un tale atto possono essere conservati in particolare quando gli effetti immediati del suo annullamento comporterebbero conseguenze negative gravi per le parti interessate (v., in tal senso, sentenza del 28 luglio 2016, Consiglio/Commissione,
C‑660/13
,
EU:C:2016:616
, punto
).
Nel caso di specie, l’annullamento delle decisioni impugnate senza che i loro effetti siano mantenuti potrebbe perturbare il funzionamento degli organi istituiti dall’accordo di partenariato con l’Armenia, mettere in dubbio l’impegno dell’Unione in relazione agli atti giuridici adottati da tali organi e ostacolare così la corretta attuazione di tale accordo [v., per analogia, sentenza del 4 settembre 2018, Commissione/Consiglio (Accordo con il Kazakhstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Di conseguenza occorre, per motivi di certezza del diritto, mantenere gli effetti delle decisioni impugnate, che vengono annullate dalla presente sentenza, nell’attesa che il Consiglio adotti una nuova decisione in conformità a questa sentenza.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Consiglio, rimasto soccombente, deve essere condannato alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico. Si deve pertanto dichiarare che la Repubblica francese e la Repubblica ceca sopportano le proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara e statuisce:

1)
La decisione (UE) 2020/245 del Consiglio, del 17 febbraio 2020, relativa alla posizione da adottare a nome dell’Unione europea in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra, per quanto riguarda l’adozione del regolamento interno del Consiglio di partenariato e di quelli del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati per l’applicazione di tale accordo ad eccezione del titolo II dello stesso, nonché la decisione (UE) 2020/246 del Consiglio, del 17 febbraio 2020, relativa alla posizione da adottare a nome dell’Unione europea in sede di Consiglio di partenariato istituito dall’accordo di partenariato globale e rafforzato tra l’Unione europea e la Comunità europea dell’energia atomica e i loro Stati membri, da una parte, e la Repubblica d’Armenia, dall’altra, per quanto riguarda l’adozione del regolamento interno del Consiglio di partenariato e di quelli del comitato di partenariato, dei sottocomitati e degli altri organi istituiti dal Consiglio di partenariato, nonché la fissazione dell’elenco dei sottocomitati per l’applicazione del titolo II di tale accordo, sono annullate.

2)
Gli effetti delle decisioni 2020/245 e 2020/246 sono mantenuti.

3)
Il Consiglio dell’Unione europea è condannato alle spese.

4)
La Repubblica francese e la Repubblica ceca sopporteranno le proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.