CELEX: 62018TJ0008
Ayudas de Estado
Sector aéreo
Ayuda concedida por Italia en favor de los aeropuertos de Cerdeña
Decisión por la que se declara la ayuda parcialmente compatible y parcialmente incompatible con el mercado interior
Imputabilidad al Estado
Beneficiarios
Ventaja para las compañías aéreas con las que se celebran los contratos
Principio del operador privado en una economía de mercado
Perjuicio para los intercambios comerciales entre Estados miembros
Perjuicio para la competencia
Recuperación
Confianza legítima
Obligación de motivación

I.

Antecedentes del litigio
A.

Sobre las medidas controvertidas
La isla de Cerdeña (Italia) tiene cinco aeropuertos, entre los que se encuentran los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia.
El aeropuerto de Alghero es explotado por So.Ge.A.Al SpA (en lo sucesivo, «SOGEAAL»), cuyo capital fue íntegramente suscrito por organismos públicos locales y está, en su mayor parte, controlado por la Regione autonoma della Sardegna (Región Autónoma de Cerdeña, Italia; en lo sucesivo, «Región Autónoma»), también indirectamente a través de la Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). El aeropuerto de Cagliari-Elmas, por su parte, es explotado por So.G.Aer SpA (en lo sucesivo, «SOGAER»), sociedad cuyas acciones pertenecen mayoritariamente a la Cámara de Comercio de Cagliari, mientras que el aeropuerto de Olbia es explotado por GEASAR SpA (en lo sucesivo, «GEASAR»), sociedad registrada en Olbia y cuyo accionista mayoritario es la empresa privada Meridiana SpA.
1.

Sobre las disposiciones adoptadas por la Región Autónoma
a)

Sobre el artículo 3 de la Ley n.
o
10/2010
El 13 de abril de 2010, la Región Autónoma adoptó la legge regionale n.
o
10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Ley regional n.
o
10 — Medidas para el desarrollo del transporte aéreo) (
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
n.
o
12, de 16 de abril de 2010) (en lo sucesivo, «Ley n.
o
10/2010»).
El artículo 3 de la Ley n.
o
10/2010, titulado «Incentivos para la desestacionalización de las rutas aéreas de la isla» («Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani»), tiene el siguiente tenor:
«1.   Se autorizará un gasto de 19700000 [euros] para el año 2010 y de 24500000 [euros] para cada uno de los años 2011 a 2013 para la financiación de los aeropuertos de la isla con vistas al fortalecimiento y el desarrollo del transporte aéreo como servicio de interés económico general, incluida la desestacionalización de las conexiones aéreas, de conformidad con la Comunicación 2005/C 312/01, relativa a las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales.
2.   Los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de planes de actividades por parte de las sociedades gestoras de aeropuertos, que tengan en cuenta las medidas relativas a la continuidad territorial contempladas en el artículo 2, se definirán mediante resolución del Ejecutivo regional, que deberá adoptarse a propuesta del Consejero regional de transportes, con el acuerdo de los Consejeros de planificación, presupuesto, crédito y de ordenación regional, turismo, artesanía, comercio, agricultura y reforma agropastoral, bienes culturales, información, ocio y deporte.
3.   La resolución a la que se refiere el apartado 2 y los planes de actividad, incluidos los ya definidos por las sociedades gestoras de aeropuertos en la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, acompañados de los correspondientes actos y contratos, se financiarán si se elaboran de conformidad con los criterios, naturaleza, duración de la oferta de transporte y las directrices mencionadas en el apartado 2 y se someterán previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.»
b)

Sobre los actos de ejecución de la Ley n.
o
10/2010
De conformidad con el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.
o
10/2010, el Ejecutivo de la Región Autónoma adoptó varios actos de aplicación de las medidas previstas en dicho artículo 3 (en lo sucesivo, «actos de ejecución»), en particular, la deliberazione della Giunta regionale n.
o
29/36 (Decisión del Consejo Regional n.
o
29/36), de 29 de julio de 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.
o
29/36»), la deliberazione della Giunta regionale n.
o
43/37 (Decisión del Consejo Regional n.
o
43/37), de 6 de diciembre de 2010 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.
o
43/37»), y la deliberazione della Giunta regionale n.
o
52/117 (Decisión regional n.
o
52/117), de 23 de diciembre de 2011 (en lo sucesivo, «Decisión regional n.
o
52/117») (en lo sucesivo, conjuntamente con el artículo 3 de la Ley n.
o
10/2010, «medidas controvertidas»).
Estos actos de ejecución definen, en esencia, tres tipos de «actividades» por las que las entidades gestoras de aeropuertos podían recibir una compensación de la Región Autónoma por lo que atañe a los años 2010 a 2013, a saber:
–
Incremento del tráfico aéreo de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 1»).
–
Promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico por parte de las compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 2»).
–
Otras actividades promocionales que las entidades gestoras de aeropuertos confían, en nombre de la Región Autónoma, a proveedores de servicios independientes que no son compañías aéreas (en lo sucesivo, «actividad 3»).
La Decisión regional n.
o
29/36, por una parte, precisaba que, en la aplicación del artículo 3 de la Ley n.
o
10/2010, el objetivo de reducir la estacionalidad de las rutas aéreas consistía en aumentar la frecuencia de los vuelos durante la temporada media e invernal y abrir nuevas rutas aéreas. Por otra parte, dicha Decisión indicaba que el objetivo último, perseguido por las medidas previstas en el artículo 3 de la Ley n.
o
10/2010 de promoción de una política de transporte aéreo regional, era el fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial, así como el desarrollo de las economías locales, el turismo y la cultura de la isla de Cerdeña.
A este respecto, la Decisión regional n.
o
29/36 definía los criterios, la naturaleza y la duración de los servicios de transporte para los que podía concederse una compensación durante el período 2010‑2013, así como las directrices para la elaboración y evaluación de los «planes de actividades» redactados por las entidades gestoras de aeropuertos.
Concretamente, para recibir una financiación prevista por la Ley n.
o
10/2010, una entidad gestora de aeropuertos debía presentar a la Región Autónoma un plan de actividades detallado para su aprobación. Este plan debía identificar qué actividades de entre las actividades 1 a 3 tenía previsto llevar a cabo la entidad gestora del aeropuerto para lograr la consecución los objetivos de la Ley n.
o
10/2010. Este plan debía concretarse eventualmente mediante acuerdos específicos entre la entidad gestora del aeropuerto y las compañías aéreas.
Cuando una entidad gestora de aeropuertos deseaba recibir financiación para la actividad 1, el plan de actividades que presentaba a la Región Autónoma debía identificar «rutas de interés estratégico» (nacionales e internacionales) y definir objetivos anuales en términos de frecuencia de vuelos, nuevas rutas y número de pasajeros.
Según las autoridades italianas, la explotación de esas rutas de interés estratégico constituía, por tanto, el servicio de interés económico general que las compañías aéreas prestaban a cambio de una compensación.
Un plan de actividades que llevase a cabo la actividad 2 debía definir actividades de comercialización y publicidad que tuviesen por objeto aumentar el número de pasajeros y promover la zona de atracción del aeropuerto.
La Decisión regional n.
o
29/36 establecía que los planes de actividades debían estar respaldados por previsiones relativas a las perspectivas de rentabilidad de las actividades que identificaban.
De la Decisión regional n.
o
29/36 se desprende que los planes de actividades debían respetar determinados principios:
–
las rutas de interés estratégico determinadas por los planes no podían solaparse con las que ya operaban con arreglo a un régimen de obligación de servicio público;
–
la financiación concedida a cada una de las rutas subvencionadas debía ser decreciente a lo largo del tiempo;
–
el acuerdo financiero celebrado con las compañías aéreas debía incluir un plan de promoción del territorio.
Si la Región Autónoma observaba incoherencias entre, por una parte, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos y, por otra, las disposiciones de la Ley n.
o
10/2010 y sus actos de ejecución, podía exigir que se introdujesen cambios en dichos planes de actividades.
Tras haber aprobado los diferentes planes de actividades que le habían presentado las entidades gestoras de aeropuertos, la Región Autónoma distribuía entre estas los recursos financieros disponibles para cada uno de los años 2010 a 2013.
El importe de estas compensaciones se calculaba a partir de la diferencia entre, por una parte, los costes estimados que asumían las compañías aéreas por operar las rutas estratégicas y cumplir los objetivos anuales de pasajeros y, por otra parte, los ingresos reales o previstos obtenidos de la venta de billetes a los pasajeros.
Cuando la suma de las compensaciones solicitadas por las entidades gestoras de aeropuertos era superior al importe previsto por la Ley n.
o
10/2010, la Decisión regional n.
o
29/36 establecía criterios de asignación preferenciales.
Por último, los actos de ejecución preveían que las entidades gestoras de aeropuertos debían controlar la actuación de las compañías aéreas. En particular, exigían que los acuerdos específicos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas previeran la aplicación de sanciones a las compañías aéreas en caso de incumplimiento de los objetivos predefinidos, en particular, por lo que atañe a la frecuencia de los vuelos y al número de pasajeros.
2.

Sobre la aplicación de las medidas controvertidas
La demandante, easyJet Airline Co. Ltd, es una compañía aérea titular de una licencia registrada en Inglaterra y en el País de Gales (Reino Unido), que explota una red de rutas de corta distancia con destino y origen en aeropuertos de la Unión Europea, incluidos los de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia.
a)

Aplicación de la Ley n.
o
10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Olbia
La entidad gestora del aeropuerto de Olbia publicó en su sitio de Internet una convocatoria de manifestaciones de interés con el fin de celebrar contratos de comercialización y publicidad.
En respuesta a esta convocatoria de manifestaciones de interés, la demandante presentó un plan de explotación del desarrollo de rutas aéreas desde y hacia Olbia, así como un programa de comercialización y publicidad. En él, la compañía aérea invitaba a GEASAR a participar en la inversión requerida para llevar a cabo el programa de comercialización y publicidad.
GEASAR examinó el plan de explotación de la demandante y presentó su propio plan de explotación del que se desprendía que una participación en la inversión como la propuesta por la demandante sería rentable para la entidad gestora del aeropuerto.
GEASAR presentó a la Región Autónoma sus planes de actividades para 2010 y el período trienal 2011-2013, junto con sus correspondientes solicitudes de financiación. La Región Autónoma aprobó esos planes de actividades y fijó los importes concedidos a GEASAR para 2010 y el período 2011-2013 mediante las Decisiones regionales n.
o
43/37 y n.
o
52/117.
A continuación, GEASAR y la demandante celebraron tres contratos en virtud de los cuales la demandante se comprometía, a cambio de una remuneración, por un lado, a mantener o a operar las rutas punto a punto entre Olbia y los aeropuertos europeos de Bristol (Reino Unido), Basilea (Suiza), Ginebra (Suiza), Londres Gatwick (Reino Unido), Milán Malpensa (Italia), Berlín-Schönefeld (Alemania), Lyon (Francia), París-Orly (Francia) y Madrid-Barajas (España), y a cumplir los objetivos de pasajeros así como, por otro lado, a llevar a cabo un programa de comercialización y publicidad destinados a promover la isla de Cerdeña.
El primero de estos contratos se firmó el 17 de marzo de 2011 y cubría el período comprendido entre el 28 de marzo de 2010 y el 27 de marzo de 2011. El segundo de estos contratos se firmó el 25 de enero de 2012 y cubría el período comprendido entre el 27 de marzo de 2011 y el 30 de marzo de 2013. El 1 de marzo de 2013 se firmó un último contrato con GEASAR, que cubría el período comprendido entre el 27 de marzo de 2013 y el 30 de marzo de 2014.
b)

Aplicación de la Ley n.
o
10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Cagliari-Elmas
SOGAER, entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas, publicó en su sitio de Internet un anuncio en el que invitaba a las compañías aéreas a presentarle planes de explotación para rutas desde o hacia dicho aeropuerto, así como para la celebración de contratos de comercialización destinados a promover la región de Cerdeña.
La demandante presentó a SOGAER un plan de explotación trienal de desarrollo de rutas aéreas desde y hacia Cagliari, así como un programa de comercialización y publicidad. Un estudio de impacto económico, encargado a un consultor externo, concluyó en apoyo de dicho plan que realizar una inversión en las actividades de comercialización, tal como se establecía en dicho plan, sería rentable para la demandante. Este estudio consideraba asimismo que esta inversión desarrollaría la economía de la isla de Cerdeña y sería rentable para SOGAER.
SOGAER presentó a la Región Autónoma sus planes de actividades para 2010 y el período trienal 2011‑2013, junto con sus correspondientes solicitudes de financiación. Se aprobaron esos planes y se fijaron los importes asignados a SOGAER para 2010 y el período 2011‑2013, respectivamente, mediante las Decisiones regionales n.
o
43/37 y n.
o
52/117.
La demandante y SOGAER celebraron un contrato, con el número 25/2011, que cubría el período comprendido entre el 29 de marzo de 2010 y el 28 de marzo de 2013 (en lo sucesivo, «contrato n.
o
25/2011»). En el mismo, la demandante se comprometía, por una parte, a mantener o a operar los vuelos punto a punto entre Cagliari-Elmas y Londres-Stansted (Reino Unido), Ginebra, Basilea y Berlín-Schönefeld, y a cumplir los objetivos de pasajeros, así como, por otro lado, a organizar actividades de comercialización y de publicidad. Estas prestaciones formaban parte de las actividades 1 y 2.
El artículo 5 de este acuerdo precisaba que dicho contrato estaba supeditado a que la Región Autónoma mantuviese y renovase la financiación de SOGAER.
c)

Aplicación de la Ley n.
o
10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Alghero
Por lo que respecta al aeropuerto de Alghero, los contratos celebrados entre SOGEAAL y la sociedad Ryanair Ltd, ya en 2003, y prorrogados desde entonces, fueron objeto de una denuncia presentada por una compañía aérea italiana. Esta denuncia dio lugar a que la Comisión Europea incoara, el 12 de septiembre de 2007, el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con una supuesta ayuda estatal concedida a y por el aeropuerto de Alghero en favor de Ryanair y otras aerolíneas (
DO 2008, C 12, p. 7
). El 27 de junio de 2012, este procedimiento se amplió para incluir medidas adicionales adoptadas por la República Italiana que no eran objeto de la denuncia inicial (
DO 2013, C 40, p. 15
), entre las que se encontraban «todas las medidas concedidas a Ryanair y su filial AMS, así como a las otras líneas aéreas que utilizan el aeropuerto a partir de 2000 […] [incluyendo], en particular, […] la subvención de contribuciones financieras concedidas directamente por SOGEAAL o a través de ella por medio de varios acuerdos de servicios aeroportuarios y de servicios de comercialización con Ryanair y otras compañías aéreas a partir de 2000».
Dicho procedimiento dio lugar a la adopción por la Comisión de la Decisión (UE)2015/1584, de 1 de octubre de 2014, relativa a la ayuda estatal SA.23098 (C‑37/07) (ex NN 36/07) ejecutada por Italia en beneficio de Società di Gestione dell’aeroporto di Alghero SoGeALL SpA y de varias compañías aéreas que operan en el aeropuerto de Alghero (
DO 2015, L 250, p. 38
; en lo sucesivo, «Decisión “Alghero”»), en la que la Comisión consideró, en particular, en aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado, que las medidas aplicadas por la Región Autónoma y, en concreto, los contratos celebrados por SOGEAAL, controlada por dicha Región, con determinadas compañía aéreas y que tenían por objeto la promoción o la puesta en marcha de nuevas rutas aéreas desde y hacia el aeropuerto de Alghero, así como actividades de comercialización y publicidad, no constituían ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
No obstante, por lo que se refiere al período comprendido entre 2010 y 2013, la demandante no celebró ningún contrato con SOGEAAL comprendido en el mecanismo de ayuda establecido por la Ley n.
o
10/2010.
B.

Sobre la Decisión impugnada
El 30 de noviembre de 2011, la República Italiana notificó a la Comisión, de conformidad con el artículo 108 TFUE, apartado 3, la Ley n.
o
10/2010, medida que fue examinada con arreglo al capítulo III del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
).
Mediante escrito de 23 de enero de 2013, la Comisión comunicó a la República Italiana su decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 (en lo sucesivo, «decisión de incoación»), por lo que respecta al régimen notificado (en lo sucesivo, «régimen de ayudas controvertido»). Al publicar esa decisión en el
Diario Oficial de la Unión Europea
(
DO 2013, C 152, p. 30
), la Comisión invitó a las partes interesadas a que presentaran sus observaciones sobre el supuesto régimen de ayudas.
Las autoridades italianas y las partes interesadas, incluidas la demandante y las entidades gestoras de los aeropuertos de Alghero, Cagliari-Elmas y Olbia, presentaron observaciones escritas. La Comisión transmitió las observaciones de las partes interesadas a las autoridades italianas, que pudieron formular comentarios sobre las mismas.
Mediante escritos de 24 de febrero de 2014, la Comisión informó a las partes interesadas de la adopción, el 20 de febrero de 2014, de una Comunicación titulada «Directrices sobre ayudas estatales a aeropuertos y compañías aéreas» (
DO 2014, C 99, p. 3
; en lo sucesivo, «Directrices de 2014»), y del hecho de que esas Directrices se aplicarían al caso de autos a partir de la fecha de su publicación en el Diario Oficial. El 15 de abril de 2014, el Diario Oficial (
DO 2014, C 113, p. 30
) publicó una comunicación en la que se invitaba a los Estados miembros y a las partes interesadas a presentar observaciones sobre la aplicación al presente asunto de las Directrices de 2014 en el plazo de un mes a partir de la fecha de publicación de las antedichas Directrices. El 4 de julio de 2014, la demandante presentó observaciones.
El 25 de marzo de 2015, la Comisión solicitó a la demandante que le transmitiese una serie de documentos. La demandante transmitió dichos documentos el 31 de marzo de ese mismo año, presentando en esa ocasión observaciones complementarias.
Los días 1 y 14 de mayo de 2015 la demandante y una consultora que actuaba en su nombre transmitieron a la Comisión nuevas observaciones complementarias.
Tras una reunión con los servicios de la Comisión, la demandante presentó nuevas observaciones el 1 de junio de 2015. Tras ser invitadas a presentar sus posibles comentarios a este respecto, las autoridades italianas presentaron observaciones a la Comisión el 17 de septiembre de 2015.
El 29 de julio de 2016, la Comisión adoptó la Decisión (UE) 2017/1861, relativa a la ayuda estatal SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) ejecutada por Italia — Compensación a los aeropuertos de Cerdeña por obligaciones de servicio público (SIEG) (
DO 2017, L 268, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), cuya parte dispositiva tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
1.   El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.
o
10/2010] no implica una ayuda estatal a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 1, […] en beneficio de SOGEAAL […], SOGAER […] y GEASAR […]
2.   El régimen que estableció Italia por medio de la Ley [n.
o
] 10/2010 constituye una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado en beneficio de Ryanair/AMS, [la demandante], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic y Vueling en la medida en la que tiene que ver con las operaciones de dichas compañías aéreas en los aeropuertos de Cagliari-Elmas y Olbia.
3.   La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 ha sido aplicada por Italia en incumplimiento del artículo 108 [TFUE], apartado 3, […]
4.   La ayuda estatal a la que se hace referencia en el apartado 2 es incompatible con el mercado interior.
Artículo 2
1.   Italia procederá a recuperar de los beneficiarios las ayudas estatales mencionadas en el artículo 1, apartado 2.
2.   Habida cuenta de que Ryanair y AMS representan una única unidad económica a los fines de la presente Decisión, responderán solidariamente del reembolso de la ayuda estatal que cada una de ellas recibió.
3.   Las cantidades pendientes de recuperación devengarán intereses desde la fecha en que se pusieron a disposición de los beneficiarios hasta la de su recuperación.
[…]
5.   Italia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, con efecto a partir de la fecha de adopción de la presente Decisión.
Artículo 3
1.   La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 1, apartado 2, será inmediata y efectiva.
2.   Italia garantizará que la presente Decisión se ejecute en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de su notificación.
Artículo 4
1.   En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, Italia presentará la siguiente información:
–
la lista de beneficiarios que hayan recibido ayuda en virtud del régimen citado en el artículo 1, apartado 2, y el importe total de la ayuda recibida por cada uno de ellos con arreglo a dicho régimen;
–
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse de cada beneficiario;
–
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
–
documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.
2.   Italia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados de los beneficiarios.
Artículo 5
El destinatario de la presente Decisión será la República Italiana.»
Por lo que respecta al alcance de la Decisión impugnada, la Comisión indicó, en los considerandos 344 a 346 de dicha Decisión, que esta no debía abarcar las medidas de ayuda que ya estaban siendo objeto de la investigación, distinta, a la que se hace referencia en el apartado 32 anterior. En efecto, pese a que no todos los pagos realizados por SOGEAAL con respecto a las actividades 1 y 2 previstas con arreglo a la Ley n.
o
10/2010 por los actos de ejecución se habían efectuado en virtud de los contratos examinados en el marco de la investigación distinta relativa exclusivamente al aeropuerto de Alghero, la Comisión consideró que la gran mayoría de ellos habían sido apreciados en el marco de ese otro asunto. Por otra parte, la Comisión señaló que «no [era] fácil en todos los casos hacer una distinción clara, ya que la relación financiera entre SOGEAAL y una compañía aérea concreta durante el período de referencia p[odía] regirse por varios contratos de los cuales tan solo algunos ha[bían] sido analizados en el [otro] asunto [antes mencionado]». Por tanto, estimó que procedía excluir del alcance de la Decisión impugnada todos los contratos con compañías aéreas celebrados por SOGEAAL con arreglo al régimen de ayudas controvertido, es decir, en otros términos, la parte de las medidas controvertidas relativa al aeropuerto de Alghero.
Finalmente, la Comisión estimó, en la Decisión impugnada, que el procedimiento incoado en el caso de autos no atañía a la posible ayuda otorgada por las entidades gestoras de aeropuertos a proveedores de servicios que no fueran compañías aéreas y que estuviesen comprendidas en la actividad 3. Por tanto, en el considerando 346 de la Decisión impugnada, la Comisión declaró que no podía adoptar una postura sobre esta cuestión.
El 1 de agosto de 2016, las autoridades italianas transmitieron a la demandante una versión no confidencial de la Decisión impugnada, instándole a indicar qué datos debían omitirse en la versión publicada en el Diario Oficial, cuya publicación tuvo lugar el 18 de octubre de 2017.
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 11 de enero de 2018, la demandante interpuso el presente recurso.
Tras un doble intercambio de escritos de alegaciones y a propuesta del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento. A los efectos de esta, se instó a la demandante y a la Comisión a aportar una serie de documentos y a responder por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, así como a pronunciarse sobre la oportunidad de acumular el presente asunto al asunto Volotea/Comisión (T‑607/17), acumulación a la que el Tribunal decidió finalmente no proceder por cuestiones relacionadas con la confidencialidad de determinada información. La demandante y la Comisión dieron cumplimiento a tales diligencias en los plazos fijados.
El 19 de junio de 2019, el Tribunal, en sesión plenaria, decidió, a propuesta de la Sala Primera y del Vicepresidente, con arreglo al artículo 28 de su Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a la Sala Primera, en formación ampliada a cinco jueces.
Se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista celebrada el 2 de octubre de 2019, al término de la cual se dio por concluida la fase oral del procedimiento.
Mediante auto de 7 de noviembre de 2019, el Tribunal decidió reabrir la fase oral del procedimiento. El 12 de noviembre de 2019, solicitó a la Comisión que presentara determinados documentos, lo que esta hizo dentro del plazo señalado. La demandante tuvo la ocasión de formular sus observaciones sobre estos documentos el 20 de diciembre de 2019, en las que, no obstante, señaló que estos no se habían presentado en la lengua de procedimiento, sino en italiano. Tras ser instada a indicar al Tribunal si con ese comentario pretendía solicitar al Tribunal que ordenase a la Comisión que presentara dichos documentos en la lengua de procedimiento de conformidad con el artículo 46 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el 29 de enero de 2020, la demandante respondió, sin embargo, que no solicitaba tal regularización. En esas circunstancias, el 4 de febrero de 2020 el Tribunal declaró terminada la fase oral del procedimiento.
A raíz de la solicitud de la Comisión de poder presentar observaciones sobre las formuladas por la demandante el 20 de diciembre de 2019, el Tribunal, mediante auto de 25 de febrero de 2020, decidió reabrir la fase oral del procedimiento y, después de que la Comisión presentara tales observaciones en el plazo fijado, se volvió a declarar la terminación de la fase oral.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada en su integridad y, en cualquier caso, en la medida en que afecta a la ayuda de Estado supuestamente ilegal que le fue otorgada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
III.

Fundamentos de Derecho
A.

Sobre la admisibilidad
En su escrito de contestación, la Comisión alega la inadmisibilidad del recurso en cuanto que tiene por objeto la anulación, por una parte, del artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada y, por otra parte, del artículo 1, apartado 2, de dicha Decisión en la medida en que el citado apartado 2 atañe a compañías aéreas distintas de la demandante.
En efecto, aun cuando admite que la demandante está legitimada para interponer recurso de anulación contra la Decisión impugnada en la medida en que la afecta y, a este respecto, a cuestionar los diversos pasajes de la Decisión en los que se basa la parte dispositiva impugnada, en particular, los relativos al artículo 1, apartado 2, de dicha Decisión, tales como los de la sección 7.2.1, la Comisión niega la posibilidad de que la demandante obtenga la anulación de esa Decisión en su integridad. En efecto, a su juicio, la demandante no explicó las razones por las que desea que dicha Decisión se anule en beneficio de otras entidades, como las compañías competidoras.
Además, según la Comisión, la demandante no puede interponer recurso de anulación directamente contra la constatación, recogida en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada, de que los aeropuertos no percibieron ayudas estatales. En efecto, a su entender, dicha constatación se ve corroborada por las consideraciones efectuadas en la sección 7.2.2 de la Decisión impugnada, las cuales no afectan directa e individualmente a la demandante como compañía aérea.
La demandante, basándose en particular en el apartado 31 de la sentencia de 17 de septiembre de 1992, NBV y NVB/Comisión (
T‑138/89
,
EU:T:1992:95
), considera que está legitimada para cuestionar, además de la parte dispositiva, los fundamentos de Derecho que constituyen su sustento necesario. Pues bien, a su juicio, en el presente asunto no cabe duda de que la constatación de la existencia de una ayuda a nivel de las compañías aéreas, como la demandante, a las que se considera como las beneficiarias reales del régimen de ayudas controvertido, dependía de la constatación, indisociable, de la falta de elementos de ayuda a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos, que fueron calificadas por la Comisión de simples «intermediarias» que otorgaron posteriormente las ventajas financieras distribuidas por la Región Autónoma. De este modo, la demandante estima que está legitimada para cuestionar esta última constatación a fin de poder demostrar que no era la beneficiaria real de dichas medidas y que, en consecuencia, la Comisión no podía exigirle que devolviese los importes a la Región Autónoma.
Por otra parte, la demandante sostiene que puede solicitar la anulación de la Decisión impugnada en su integridad, incluidos por lo tanto los pasajes en los que no se la designa nominalmente, recordando al mismo tiempo que, en cualquier caso, solicitó con carácter subsidiario la anulación de dicha Decisión únicamente en la medida en que la afectaba.
A este respecto, es preciso recordar que, en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, toda persona física o jurídica podrá interponer recurso, en las condiciones previstas en los párrafos primero y segundo de dicho artículo, contra los actos de los que sea destinataria o que la afecten directa e individualmente y contra los actos reglamentarios que la afecten directamente y que no incluyan medidas de ejecución.
Puesto que la única destinataria de la Decisión impugnada es la República Italiana, es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, quienes no sean destinatarios de una decisión solo podrán alegar que esta los afecta individualmente cuando dicha decisión les atañe debido a ciertas cualidades que les son propias o a una situación de hecho que los caracteriza en relación con cualesquiera otras personas y, por ello, los individualiza de una manera análoga a la del destinatario [sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 223, y de 28 de junio de 2018, Andres (Heitkamp BauHolding en quiebra)/Comisión,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, apartado
].
En materia de ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia ha precisado que una empresa no puede impugnar, en principio, una decisión de la Comisión por la que se prohíbe un régimen de ayudas si solo se ve afectada por esta decisión debido a su pertenencia al sector de que se trata y a su condición de beneficiario potencial de dicho régimen. En efecto, tal decisión se presenta frente a una empresa de esas características como una medida de alcance general que se aplica a situaciones determinadas objetivamente e implica efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta [véanse las sentencias de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión,
C‑15/98 y C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 28 de junio de 2018, Andres (Heitkamp BauHolding en quiebra)/Comisión,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, apartado
].
Sin embargo, cuando la decisión afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción del acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, estos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto, en la medida en que forman parte de un círculo restringido de operadores económicos [véase la sentencia de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencias de 27 de febrero de 2014, Stichting Woonpunt y otros/Comisión,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, apartado
, y de 28 de junio de 2018, Andres (Heitkamp BauHolding en quiebra)/Comisión,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, apartado
].
Así pues, los beneficiarios efectivos de ayudas individuales concedidas al amparo de un régimen de ayudas cuya recuperación ha ordenado la Comisión resultan, por ello mismo, afectados individualmente a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto [sentencias de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartado
, y de 28 de junio de 2018, Andres (Heitkamp BauHolding en quiebra)/Comisión,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, apartado
; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión,
C‑15/98 y C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, apartados
y
].
Además de a la empresa o las empresas beneficiarias de la ayuda, se ha reconocido que una decisión de la Comisión por la que se da por concluido el procedimiento abierto con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, también afecta individualmente a las empresas competidoras de esta última que hayan desempeñado un papel activo en el marco del referido procedimiento, siempre que la medida de ayuda objeto de la decisión impugnada haya afectado sustancialmente a su posición en el mercado (sentencias de 28 de enero de 1986, Cofaz y otros/Comisión,
169/84
,
EU:C:1986:42
, apartado
; de 22 de noviembre de 2007, Sniace/Comisión,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, apartado
, y de 17 de septiembre de 2015, Mory y otros/Comisión,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, apartado
).
En el presente asunto, la parte dispositiva de la Decisión impugnada se refiere tanto a la República Italiana como a las entidades gestoras de aeropuertos y a las compañías aéreas. Puesto que las pretensiones de anulación se dirigen tanto contra dicha Decisión en su integridad como contra dicha Decisión en la medida en que afecta a la demandante, es preciso determinar en qué medida está última puede interponer recurso de anulación contra esta Decisión.
A este respecto, en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión impugnada, la demandante es identificada como beneficiaria del régimen de ayudas controvertido. Además, con arreglo al artículo 2 de dicha Decisión, está obligada a reembolsar a las autoridades italianas los importes que percibió en virtud del régimen de ayudas controvertido.
En estas circunstancias, el recurso, en la medida en que tiene por objeto la anulación de estas dos disposiciones por lo que atañe a la demandante, es admisible a la luz del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, y, en el marco de este recurso, la demandante puede invocar, en apoyo de sus pretensiones de anulación de ambas disposiciones, cualquier motivo que pueda demostrar que no era beneficiaria del régimen de ayudas controvertido, incluidas, en este marco, alegaciones dirigidas a demostrar que las entidades gestoras de aeropuertos eran las beneficiarias reales del referido régimen de ayudas controvertido y no las compañías aéreas, como la demandante.
En el marco de dicho recurso, al Tribunal no obstante solo se le somete la parte de la decisión que afecta a la demandante. De este modo, las partes relativas a otras personas, distintas del destinatario, no integran el objeto del litigio que el Juez ha de resolver (sentencia de 14 de septiembre de 1999, Comisión/AssiDomän Kraft Products y otros,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, apartado
). Así, en el marco del presente recurso, el Tribunal tan solo puede pronunciarse sobre la legalidad del artículo 1, apartado 2, y del artículo 2 de la Decisión impugnada en la medida en que estas disposiciones afectan a la demandante. Por lo tanto, en la medida en que tienen por objeto la anulación de estas disposiciones en lo que se refiere a las demás compañías aéreas contempladas por dichas disposiciones, las pretensiones de anulación son inadmisibles como consecuencia de la falta de legitimación de la demandante.
Por otra parte, contrariamente a lo que alega la demandante, no puede interponer recurso de anulación directamente contra el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada. En efecto, esta disposición afecta únicamente a las entidades gestoras de aeropuertos, en favor de las cuales la Comisión consideró que el régimen de ayudas controvertido no implica una ayuda estatal. Pues bien, dado que la demandante, como compañía aérea, no compite con dichas entidades gestoras de aeropuertos, no está legitimada para interponer un recurso de anulación contra el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada.
En estas circunstancias, tan solo cabe declarar admisibles las pretensiones de anulación en la medida en que se refieren a la anulación de la Decisión impugnada en cuanto afecta a la demandante y, en todo lo demás, procede declarar su inadmisibilidad.
B.

Sobre las pretensiones de anulación
En apoyo de su recurso, la demandante invoca seis motivos de anulación de la Decisión impugnada, basados:
–
en primer lugar, en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la calificación de los pagos, efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a la demandante, de «recursos estatales» cuya concesión podía imputarse al Estado italiano;
–
en segundo lugar, en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la percepción de una ventaja por parte de las compañías aéreas;
–
en tercer lugar, en un error manifiesto de apreciación en cuanto al hecho de que las medidas controvertidas falsean o amenazan falsear la competencia y afectan al comercio entre los Estados miembros;
–
en cuarto lugar, en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la imposibilidad de declarar las medidas controvertidas compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3;
–
en quinto lugar, en la vulneración del principio de la confianza legítima en cuanto a la orden de recuperación de la ayuda a nivel de la demandante;
–
en sexto lugar, en una motivación insuficiente y en una contradicción de la motivación en la Decisión impugnada.
1.

Sobre el primer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la calificación de los pagos, efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a la demandante, de recursos estatales cuya concesión podía imputarse al Estado italiano
En el marco del primer motivo, la demandante cuestiona el análisis de la Comisión, que figura, a su parecer, en los considerados 355 a 361 de la Decisión impugnada, según el cual, por una parte, la Región Autónoma ejercía su control sobre las entidades gestoras de aeropuertos, lo que implicaba que las decisiones de las sociedades SOGAER y GEASAR de conceder fondos a las compañías aéreas movilizasen fondos estatales y fueran imputables al Estado italiano, y según el cual, por otra parte, las entidades gestoras de aeropuertos actuaban como intermediarias de la Región Autónoma, en el sentido de que sus comportamientos estaban determinados por la Ley n.
o
10/2010 y los planes de actividades aprobados por la Región Autónoma, lo que implicaba que sus decisiones de conceder contractualmente los fondos en cuestión a las compañías aéreas fueran en definitiva imputables al Estado italiano.
La Comisión solicita que se desestime el motivo por infundado.
Es conveniente examinar sucesivamente las dos partes que componen el primer motivo.
a)

Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a la existencia de un control de la Región Autónoma sobre las entidades gestoras de aeropuertos
Refiriéndose a los considerados 55 y 58 de la Decisión impugnada, la demandante alegó inicialmente en la demanda que, a pesar de la conclusión de la Comisión de que los fondos que le fueron abonados por las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia constituían ayudas estatales, puesto que los dos aeropuertos de que se trata estaban sometidos al control del Estado italiano, en este caso de la Región Autónoma, esta conclusión es errónea y afecta a la legalidad de la Decisión impugnada. En efecto, a su entender, no puede considerarse que estas entidades sean empresas públicas. Por tanto, a su juicio, sus decisiones, en particular, de celebrar contratos con la demandante, no pueden imputarse al Estado italiano, al igual que sus recursos financieros utilizados para remunerar a la demandante no pueden considerarse recursos estatales.
La Comisión solicita que se desestime esta parte observando que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, en la Decisión impugnada no se basó en el hecho de que las entidades gestoras de aeropuertos eran propiedad del Estado para llegar a la conclusión de que los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos en beneficio de las compañías aéreas con las que celebraban los contratos movilizaban fondos estatales y podían imputarse al Estado italiano. Así pues, en su opinión, la demandante se equivoca sobre el contenido de los considerados 52 a 58 de la Decisión impugnada y sobre el hecho de que, en la parte de la Decisión impugnada que aborda este aspecto, a saber, su sección 7.2.1.2, la Comisión basó esta conclusión exclusivamente en la constatación de que dichas entidades implementaban el régimen de ayudas controvertido elaborado por la Región Autónoma. En realidad, la cuestión de si las entidades gestoras de aeropuertos eran o no propiedad de la autoridad pública no jugó ningún papel en esta apreciación, especialmente porque el régimen de ayudas estaba establecido indiferentemente en beneficio de todos los aeropuertos sardos, con independencia de si las participaciones en sus estructuras de capital respectivas eran propiedad de actores públicos o privados.
A este respecto, es preciso recordar que, a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1, se declararán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Así pues, la calificación de «ayuda de Estado» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, supone que concurren cuatro requisitos, a saber, que existe una intervención del Estado o mediante fondos estatales, que esa intervención pueda afectar a los intercambios entre los Estados miembros, que confiere una ventaja a su beneficiario y que falsea o amenaza con falsear la competencia (véase la sentencia de 13 de septiembre de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que atañe al primer requisito, relativo a la existencia de una intervención del Estado o mediante fondos estatales, para que unas ventajas puedan ser calificadas de ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra, que sean imputables al Estado (véanse las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 13 de septiembre de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, apartado
y jurisprudencia citada), siendo estos dos subrequisitos acumulativos (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, apartados
y
y jurisprudencia citada, y de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, es cierto que la Comisión declaró en el considerando 52 de la Decisión impugnada que las entidades gestoras de los aeropuertos de Alghero, de Cagliari-Elmas y de Olbia eran sociedades anónimas; que las dos primeras eran de titularidad pública y que la tercera estaba controlada por un transportista aéreo.
No obstante, es preciso señalar que, contrariamente a lo que afirma la demandante, la Comisión no se basó en la Decisión impugnada en uno de estos elementos relativos a la estructura de capital, pública o privada, de las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia para imputar a la Región Autónoma los fondos recibidos por la demandante de dichas entidades teniendo en cuenta los requisitos, establecidos en la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), según los cuales los fondos concedidos por una empresa pública, incluidos en principio en el concepto de «recursos estatales», pueden ser imputables al Estado.
En efecto, en la parte pertinente de la Decisión impugnada, más concretamente en los considerandos 355 a 361, englobados bajo el título «7.2.1.2 Fondos estatales e imputabilidad al Estado», la Comisión se basó esencialmente, para llegar a la conclusión de que los fondos recibidos por las compañías aéreas procedían de fondos del Estado italiano, en este caso de la Región Autónoma, y eran imputables a este último, en la descripción del mecanismo establecido por dicha Región Autónoma, mecanismo por el que esta entidad estatal proporciona financiación a las entidades gestoras de aeropuertos que lo solicite a condición de que estas presenten para su aprobación planes de actividades en los que dichas entidades debían detallar la manera en la que pretendían utilizar tales fondos, en particular para remunerar a las compañías aéreas con las que celebraban los contratos.
En estas circunstancias, en la medida en que parte de una premisa errónea, a saber, que la Comisión imputó al Estado italiano los fondos percibidos por la demandante de las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia basándose en el hecho de que dichas entidades eran propiedad del poder público, solo cabe desestimar la primera parte del primer motivo por infundada.
En el escrito de réplica, la demandante alega, no obstante, que, aun cuando la Comisión no tuviese que haber imputado la ayuda en cuestión al Estado italiano basándose en el hecho de que los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia estaban controlados por el Estado, la Decisión impugnada adolece de una incoherencia, dado que, aunque estaban amparadas por el régimen de ayudas controvertido establecido por la Ley n.
o
10/2010, las ayudas concedidas a la entidad gestora del aeropuerto de Alghero recibieron un trato diferente porque dicho aeropuerto era propiedad de la Región Autónoma. En particular, la demandante reprocha a la Comisión el hecho de no haber examinado en la decisión relativa al aeropuerto de Alghero la cuestión de si la entidad gestora de dicho aeropuerto actuó en el presente asunto como intermediaria de la Región Autónoma.
A este respecto, instada a responder por escrito a una cuestión del Tribunal sobre este punto, la Comisión explicó que la gran mayoría de los pagos efectuados por la entidad gestora del aeropuerto de Alghero en el marco del régimen de ayudas controvertido se refería a acuerdos celebrados con compañías aéreas antes de la adopción de dicho régimen y que ya habían sido evaluados en la Decisión Alghero. En su respuesta, recordó asimismo, refiriéndose al considerando 345 de la Decisión impugnada, que, debido a la dificultad de distinguir los movimientos financieros efectuados en virtud de los acuerdos anteriores al régimen de ayudas controvertido de los efectivamente efectuados en virtud de dicho régimen, decidió excluir del ámbito de aplicación de la Decisión impugnada todos los acuerdos celebrados entre la entidad gestora del aeropuerto de Alghero y las compañías aéreas que operan en dicho aeropuerto.
De este modo, resulta que la Comisión no examinó formalmente en la Decisión impugnada los pagos efectuados por la entidad gestora del aeropuerto de Alghero a las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos a partir de los fondos que la Región Autónoma había concedido a esta entidad en el marco del régimen de ayudas controvertido. Por otra parte, es cierto que en la Decisión Alghero la Comisión examinó los pagos efectuados por esta entidad gestora, propiedad de la Región Autónoma, con arreglo al criterio del inversor privado. Sin embargo, dichos pagos estaban principalmente relacionados con contratos celebrados antes de que la Región Autónoma adoptase el régimen de ayudas controvertido, el cual preveía el mecanismo de control por parte de dicha Región de los fondos que esta concedía a las entidades gestoras de aeropuertos.
De lo anterior se desprende que procede rechazar la alegación de la demandante relativa a una supuesta incoherencia de planteamiento de la Comisión.
En cualquier caso, la demandante no puede, mediante su alegación, cuestionar indirectamente la legalidad de la Decisión Alghero basándose en que la Comisión no examinó en dicha Decisión los pagos efectuados por la entidad gestora del aeropuerto de Alghero a las compañías aéreas con las que se celebraban los contratos con cargo a los fondos asignados por la Región Autónoma en el marco del régimen de ayudas controvertido. En efecto, independientemente de si la demandante estaba legitimada para interponer recurso contra dicha Decisión en calidad de compañía aérea, es preciso señalar que, al no haberse interpuesto recurso con arreglo al artículo 263 TFUE en los plazos establecidos, la Decisión Alghero ha adquirido firmeza.
Por otra parte, por lo que se refiere a la legalidad de la Decisión impugnada en la medida en que no examina los pagos efectuados con cargos a los fondos dispensados en el marco del régimen de ayudas controvertido, por parte de la entidad gestora del aeropuerto de Alghero a las compañías aéreas con las que había celebrado contratos comerciales, es preciso observar que la demandante, como compañía aérea, operaba en el mercado del transporte aéreo y no en el de los servicios y de las infraestructuras aeroportuarias. En estas circunstancias, al no competir con la entidad gestora del aeropuerto de Alghero, la demandante no está legitimada para interponer recurso contra esta parte de la Decisión impugnada.
Por último y a mayor abundamiento, las razones por las que la Comisión había realizado una apreciación diferente de la situación de que se trata en una decisión anterior, en el caso de autos en la Decisión Alghero, no deben, en cualquier caso, influir en la apreciación de la legalidad de la Decisión impugnada (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, Chronopost y La Poste/UFEX y otros,
C‑341/06 P y C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, apartado
, y de 16 de enero de 2018, EDF/Comisión,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, apartado
).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
b)

Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa al papel de intermediarias de las entidades gestoras de aeropuertos
En el marco de la segunda parte del primer motivo, la demandante niega tanto, por una parte, el origen estatal del dinero utilizado por las entidades gestoras de aeropuertos para remunerarla en el marco de los contratos que estas últimas habían celebrado con ella como, por otra parte, la imputabilidad a la Región Autónoma de los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos en el marco de la ejecución de los contratos relativos a objetivos de tráfico aéreo y la prestación de servicios de comercialización que habían celebrado con compañías aéreas como la demandante.
En lo que atañe al origen estatal de los fondos en cuestión, es preciso recordar que una intervención estatal o por medio de fondos estatales no tiene que consistir, necesariamente, en una medida adoptada por el poder central del Estado de que se trate. También puede proceder de una autoridad infraestatal, como la Región Autónoma. En efecto, una medida adoptada por una entidad territorial y no por el poder central puede constituir una ayuda si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1 (sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión,
248/84
,
EU:C:1987:437
, apartado
, y de 6 de septiembre de 2006, Portugal/Comisión,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, apartado
). En otras palabras, las medidas adoptadas por entidades infraestatales, descentralizadas, federadas, regionales o de otra índole, de los Estados miembros, cualesquiera que sean su naturaleza jurídica y denominación, están comprendidas, del mismo modo que las medidas adoptadas por el poder federal o central, en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, si se cumplen los requisitos establecidos en dicha disposición (sentencias de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava y otros/Comisión,
T‑92/00 y T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, apartado
, y de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión,
T‑267/08 y T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, apartado
).
En el caso de autos, en el marco del régimen de ayudas controvertido, ha quedado acreditado que la Región Autónoma puso a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos fondos a lo largo de un período plurianual para que emprendieran acciones para promover la región de Cerdeña como destino turístico, lo que implicaba tanto la consecución de objetivos en términos de servicio aéreo de la isla desde y hacia sus diferentes aeropuertos como la prestación de servicios de comercialización. La demandante no niega que estos fondos, procedentes originalmente de la Región Autónoma y abonados en un primer momento a las entidades gestoras de aeropuertos, sean fondos estatales ni que la decisión de conceder tales fondos a las entidades gestoras de aeropuertos fuera imputable al Estado italiano. No obstante, se plantea la cuestión de si, como pone en entredicho la demandante, los importes que percibió de dichas entidades gestoras en cumplimiento de los contratos que había celebrado con ellas tenían o tenían aún el carácter de «fondos estatales» y eran imputables al Estado italiano, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
1)

Sobre la movilización de recursos estatales
A este respecto, tanto del mecanismo establecido por la Región Autónoma mediante el régimen de ayudas controvertido como de su aplicación en la práctica se desprende que los fondos abonados por dicha Región a las entidades gestoras de aeropuertos fueron los utilizados por estas para remunerar a las compañías con las que celebraron los contratos.
En efecto, por una parte, procede señalar que el régimen de ayudas controvertido preveía una especie de mecanismo de liquidación. Más concretamente, la Decisión regional n.
o
29/36 establecía que las entidades gestoras de aeropuertos seleccionadas recibirían un anticipo del 20 % de los fondos adeudados correspondientes al año de referencia, seguido de un segundo tramo del 60 %, escalonado y condicionado a la presentación de informes trimestrales, y, por último, un último tramo del 20 % supeditado a la presentación de documentos que permitieran comprobar a la Región Autónoma que la actividad se había ejecutado correctamente, que se habían alcanzado los objetivos y que los costes soportados eran reales. Por consiguiente, este mecanismo de control tenía por objeto impedir que las entidades gestoras de aeropuertos obtuviesen el reembolso de importes distintos de los que estuviesen previstos por dicho mecanismo para remunerar a las compañías aéreas con las que se hubiesen celebrado los contratos, como la demandante, y que son objeto de la obligación de recuperación establecida en el artículo 2 de la Decisión impugnada. La existencia de este mecanismo confirma también que las prestaciones de las referidas compañías aéreas eran financiadas por dicha Región, ya que los importes adelantados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos correspondían a los fondos que percibían, al final del proceso, de la Región Autónoma.
Por otra parte, como se desprende de los considerandos 242 a 246 y 313, 314 y 317 de la Decisión impugnada, en los que se exponen las observaciones que habían presentado en el marco del procedimiento administrativo ante la Comisión, las propias entidades gestoras de los aeropuertos de Olbia y de Cagliari-Elmas explicaron que, de hecho, habían adelantado los importes correspondientes al pago de las compañías aéreas con las que celebraron los contratos que prestaban los servicios deseados por la Región Autónoma para promover el turismo en Cerdeña y que, a continuación, habían presentado a la Región Autónoma sus informes contables con los costes realmente soportados con la finalidad de que la Región Autónoma les reembolsase dichos costes. En este contexto, la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas llegó incluso a afirmar que la Región Autónoma le había exigido que demostrara que las compañías aéreas proveedoras habían recibido la totalidad de las contribuciones regionales y que, por tanto, no era más que un intermediario que les había transmitido los importes percibidos de la Región Autónoma. Por otra parte, la propia República Italiana alegó, como se desprende del considerando 340 de la Decisión impugnada, que la entidad gestora del aeropuerto de Olbia había transferido a la demandante la totalidad del importe de las contribuciones que dicha entidad gestora había percibido de la Región Autónoma.
Por tanto, está claro que los fondos utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos para retribuir a la demandante en el marco de los contratos que estas habían celebrado con ella tenían su origen en el presupuesto de la Región Autónoma y constituían, por consiguiente, fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Por otra parte, si bien en algunos casos tuvieron que soportar los costes de anticipos de tesorería, también a través de la SFIRS, de los importes reembolsados posteriormente por la Región Autónoma, ello no desvirtúa el hecho de que, según sus propias declaraciones y de conformidad con lo previsto en el régimen de ayudas controvertido, las entidades gestoras de aeropuertos utilizaron la totalidad de los fondos que les había concedido dicha Región Autónoma para remunerar a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos, como la demandante, y que son exclusivamente objeto de la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada.
En consecuencia, procede rechazar la alegación de la demandante de que, una vez transferidos los fondos de la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos, no era seguro que estos sirviesen para remunerarla. De la misma forma, la circunstancia, aducida por la demandante, de que las modalidades de transferencia de los fondos recibidos por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas no se mencionaban en la Ley n.
o
10/2010 carece de pertinencia, dado que el sistema establecido por el régimen de ayudas controvertido consistía en financiar las acciones emprendidas por las entidades gestoras de aeropuertos mediante contratos celebrados con las compañías aéreas, lo que, en definitiva, se constató de hecho y equivalía a transferir fondos a dichas compañías aéreas a través de las entidades gestoras de aeropuertos.
Además de a través de las declaraciones del Gobierno italiano y de las propias entidades gestoras de aeropuertos en el marco del procedimiento administrativo que precedió a la adopción de la Decisión impugnada y de los cuadros contenidos en la Decisión impugnada, la correspondencia entre los fondos suministrados por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos y los utilizados por estas para remunerar a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos queda corroborada, en el caso particular de la demandante, por el propio contenido de los acuerdos que celebró con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia.
En efecto, el preámbulo del contrato n.
o
25/2011 que esta celebró con SOGAER indicaba expresamente que la Región Autónoma había decidido aumentar sus inversiones en comercialización en las industrias del transporte y del turismo; que, con este objetivo, abonaba anualmente a SOGAER un importe que dicha entidad gestora de aeropuertos debía gastar para alcanzar dicho objetivo y que, a la luz de la voluntad de la Región Autónoma, SOGAER había publicado un anuncio en su sitio de Internet con el fin de invertir en actividades de comercialización concebidas para promover las atracciones turísticas del sur de Cerdeña. En cuanto al contrato celebrado el 17 de marzo de 2011 entre la demandante y GEASAR, este indicaba que, con el fin de ampliar sus actividades aéreas, la demandante desarrolló un programa de comercialización y de publicidad destinado a promover la región de Cerdeña que debía implementarse con la participación financiera de las partes interesadas en el desarrollo del turismo de la isla, en este caso, fundamentalmente, o incluso exclusivamente, la Región Autónoma.
Por otra parte, el contrato n.
o
25/2011 contenía una cláusula de resolución del contrato en caso de supresión o de revocación de la financiación concedida por la Región Autónoma, lo que confirma el papel de intermediario financiero identificado por la Comisión en la Decisión impugnada respecto de las entidades gestoras de aeropuertos que, según sus propias declaraciones durante el procedimiento administrativo, en particular, la de la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas, no hicieron sino seleccionar a las compañías aéreas capaces de alcanzar los objetivos anuales establecidos de frecuencia y volumen de pasajeros en rutas estratégicas hacia y desde los aeropuertos en cuestión.
La demandante señala que, como se menciona, por lo demás, en el considerando 74 de la Decisión impugnada, la Decisión regional n.
o
29/36 establecía expresamente que los planes de actividades debían indicar el nivel de recursos propios invertidos por cada entidad gestora de aeropuerto, así como el nivel de inversión de otros posibles inversores privados que fueran a beneficiarse del incremento del tráfico aéreo, tales como los que operan en los sectores del turismo, del comercio, de la agricultura y de la cultura.
Sin embargo, como sostiene la Comisión, esta alegación es inoperante. En efecto, por una parte, cuando se le preguntó acerca de este particular, la demandante no fue capaz de explicar qué otro inversor privado se adhirió a la iniciativa presupuestaria adoptada por la Región Autónoma para promover la isla de Cerdeña como destino turístico mediante la financiación de actividades emprendidas a través de las entidades gestoras de aeropuertos.
Por otra parte y en cualquier caso, suponiendo que las prestaciones facilitadas a las entidades gestoras de aeropuertos hayan sido, parcialmente y aunque fuera, en todo caso, marginalmente, cofinanciadas por otros inversores, incluidas las propias entidades gestoras, ello no obsta en absoluto al origen estatal de los fondos utilizados por estas entidades gestoras de aeropuertos para remunerar a las compañías aéreas en el marco del régimen de ayudas controvertido, cuyos fondos son los únicos que dichas compañías aéreas están obligadas a reembolsar al Estado italiano en cumplimiento de la Decisión impugnada. Por lo demás, si se sigue el razonamiento de la demandante, bastaría con que un Estado miembro solicitase una cofinanciación de sus medidas a los actores del sector privado para sustraerlas del ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1.
La demandante alega asimismo, en lo que atañe a los fondos que la Región Autónoma concedió a las entidades gestoras de aeropuertos en virtud del régimen de ayudas controvertido, que dichas entidades gestoras los utilizaron con el único objetivo de aumentar sus beneficios, sin haber administrado tales fondos en aras del interés público. Según la tesis de la demandante, una vez concedidos a dichas entidades gestoras, estos fondos, de origen público y de carácter fungible, se abonaron indistintamente en su tesorería, pasaron a tener naturaleza privada y se utilizaron con fines puramente lucrativos.
A este respecto, debe recordarse que, en materia de ayudas de Estado, la finalidad perseguida por las intervenciones estatales no basta para que eviten la calificación de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE. En efecto, este artículo no distingue según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (véase la sentencia de 22 de diciembre de 2008, British Aggregates/Comisión,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, apartados
y
y jurisprudencia citada; sentencia de 26 de noviembre de 2015, España/Comisión,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, apartado
).
Pues bien, dado que, durante el examen de una medida, la Comisión puede verse obligada a examinar si una ventaja puede considerarse indirectamente concedida a operadores distintos del receptor inmediato de la transferencia de fondos estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, apartados
y
), procede considerar que, cuando pueda demostrarse, como en el caso de autos, que una ventaja proveniente de fondos estatales ha sido transferida por el receptor inmediato a un beneficiario final, carece de importancia que esa transferencia haya sido realizada por el receptor inmediato conforme a una lógica comercial o que, por el contrario, dicha transferencia se deba a un objetivo de interés general.
Ello se ve corroborado por la jurisprudencia que considera que una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, apartados
a
; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, apartados
y
a
; de 4 de marzo de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito y Fineco Asset Management/Comisión,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, apartado
, y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). En efecto, en los asuntos que dieron lugar a esas sentencias, la transferencia de la ventaja a través de personas físicas o jurídicas, receptoras inmediatas de fondos estatales, se inscribía en una relación comercial, lo que confirma que la existencia de una razón comercial subyacente a la transferencia no afecta a la apreciación, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, del camino seguido por los fondos de origen estatal hasta llegar al beneficiario final.
En cuanto a la circunstancia, alegada por la demandante, de que la Región Autónoma no había designado un órgano público u organismo cuya única misión fuera administrar los fondos en cuestión, ello tampoco afecta a la calificación de los pagos controvertidos, efectuados en favor de la demandante, de «fondos estatales» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
En efecto, es cierto que ya se ha señalado que el concepto de intervención mediante fondos estatales estaba destinado a incluir, además de las ventajas concedidas directamente por el Estado, las otorgadas por medio de organismos públicos o privados, designados o instituidos por el Estado para gestionar la ayuda (véanse, en este sentido, las sentencias de 22 de marzo de 1977, Steinike y Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, apartado
; de 17 de marzo de 1993, Sloman Neptun,
C‑72/91 y C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, apartado
, y de 30 de mayo de 2013, Doux Élevage y Coopérative agricole UKL-ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, apartado
). El Tribunal de Justicia justificó así la inclusión de ventajas otorgadas a través de organismos distintos del Estado en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, por la necesidad de preservar el efecto útil de las normas sobre «ayudas otorgadas por los Estados» que se definen en los artículos 107 TFUE a 109 TFUE, evitando que el mero hecho de crear instituciones autónomas encargadas de la distribución de ayudas pueda permitir a los Estados miembros eludir las normas relativas a las ayudas de Estado (sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
).
Sin embargo, no cabe inferir de esta jurisprudencia que solo las ventajas distribuidas directamente por el Estado, es decir, sin intermediarios, y las concedidas a través de organismos dotados de prerrogativas de poder público o encargados de misiones de interés general y creados o designados para administrar la ayuda, estarían comprendidas en el ámbito de aplicación de la prohibición establecida en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Por el contrario, como ya se ha recordado anteriormente, incluso una ventaja directamente concedida a determinadas personas físicas o jurídicas puede constituir una ventaja indirecta y, por ende, una ayuda de Estado para otras personas jurídicas que sean empresas (véase el apartado 108 anterior), sin que sea necesario que las ventajas en cuestión hayan transitado por una estructura específicamente designada o creada por este Estado para administrar la ayuda.
En cuanto a la referencia de la demandante a las sentencias de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
), apartado
, y de 15 de enero de 2013, Aiscat/Comisión (
T‑182/10
,
EU:T:2013:9
), apartado
, es preciso subrayar que estos asuntos se referían a situaciones en las que era preciso determinar si los fondos recolectados por empresas privadas que actuaban en el marco de una concesión o de un monopolio podían constituir recursos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, aun cuando estos nunca habían sido consignados formalmente en el haber de las cuentas de los Estados miembros en cuestión.
En el marco de estos asuntos, el concepto de «fondos estatales» se ha ampliado de forma que el artículo 107 TFUE, apartado 1, comprende todos los medios económicos que las autoridades públicas pueden efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio del Estado. Así, se ha declarado que, aun cuando las sumas no estén de manera permanente en poder del presupuesto del Estado, el hecho de que permanezcan constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes, basta para que se las califique como «recursos estatales» (sentencias de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, apartado
, y de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
).
Del mismo modo, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), también citada por la demandante, se planteaba la cuestión de si un mecanismo de compensación íntegra, a cargo del consumidor final, de los sobrecostes impuestos a las empresas en virtud de una obligación de compra de la electricidad de origen eólico a un precio superior a su precio de mercado podía estar comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1. Más concretamente, se planteaba la cuestión de la calificación de recursos estatales de fondos obtenidos por un organismo específicamente designado para su gestión, a pesar de que estos no pasaban necesariamente en su totalidad por dicho organismo. El Tribunal de Justicia consideró en el apartado 33 de dicha sentencia que el conjunto de estos fondos permanecía bajo control público, lo que justificaba que fueran calificados de «recursos estatales».
Así pues, aunque se refieran a asuntos en los que los fondos de que se trataba, contrariamente a lo que ocurre en el caso de autos, no provenían inmediatamente del presupuesto del Estado ni habían transitado a través de este, estas sentencias confirman, por lo que respecta al requisito del artículo 107 TFUE, apartado 1, relativo a la existencia de una ventaja concedida directa o indirectamente mediante fondos estatales, que el criterio decisivo es el nivel de control que ejerce el Estado sobre la concesión de la ventaja y, en particular, sobre el canal de transmisión de dicha ventaja (sentencias de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, apartado
; de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
, y de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, apartado
), y que ello es igualmente válido incluso si la concesión de dicha ventaja no implica una transferencia formal de fondos estatales (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, apartado
y jurisprudencia citada).
Sin embargo, en cuanto a la alegación formulada por la demandante en relación con las sentencias de 16 de mayo de 2000, Francia/Ladbroke Racing y Comisión (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
), de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), y de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), que se refiere tanto al subrequisito relativo a los «recursos estatales» como al de la imputabilidad al Estado, procede asimismo determinar si, en el presente asunto, los importes abonados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas, como la demandante, procedentes del presupuesto del Estado italiano, en este caso de la Región Autónoma, todavía podían calificarse de «recursos estatales» y, por otra parte, si los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos en cumplimiento de los contratos podían imputarse al Estado italiano, en este caso a la Región Autónoma.
2)

Sobre la imputabilidad a la Región Autónoma de los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos en beneficio de las compañías aéreas
A este respecto, si bien el nivel de control ejercido por el Estado sobre la concesión de una ventaja permite apreciar si puede considerarse que esta moviliza «fondos estatales», para comprobar el cumplimiento del subrequisito relativo a la imputabilidad de la medida de que se trata al Estado, previsto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, es preciso tener también en cuenta dicho nivel de control a la hora de examinar la cuestión de si debe considerarse que las autoridades públicas intervinieron en la adopción de la referida medida (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
, y de 28 de marzo de 2019, Alemania/Comisión,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, apartado
y jurisprudencia citada), intervención que puede deducirse de un conjunto de indicios resultantes de las circunstancias del caso de autos y del contexto en el que se adoptó la medida y, en particular, de su alcance, de su contenido o de las condiciones que establezca (véanse, en este sentido, las sentencias de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartados
a
, y de 17 de septiembre de 2014, Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, apartados
a
).
En el caso de autos, la Comisión consideró, en la Decisión impugnada, que los fondos puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos por la Región Autónoma debían ser y fueron utilizados de hecho de acuerdo con las consignas adoptadas por dicha Región, en este caso, como remuneración de los servicios prestados por las compañías aéreas, a saber, la apertura de nuevas rutas aéreas, el aumento de frecuencias y la ampliación de los períodos de explotación de las líneas existentes, la consecución de objetivos en volumen de pasajeros y la prestación de servicios de comercialización.
Debe rechazarse de entrada la alegación de la demandante de que la Comisión reconoció, en el apartado 75 de la decisión de incoación, que la Ley n.
o
10/2010 no imponía a las entidades gestoras de aeropuertos la obligación de transferir una determinada parte de la compensación a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos, lo que impedía que esta pudiese llegar posteriormente a la conclusión opuesta en la Decisión impugnada. En efecto, puesto que el procedimiento de investigación formal tiene por finalidad profundizar la investigación de la medida notificada por el Estado miembro, se ajusta al sentido y al objetivo propios de esta profundización de la investigación de la medida que la Comisión pueda, al término de esta, llegar a conclusiones diferentes de aquellas, por definición preliminares, que expuso en la Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal con el fin de justificar tal incoación del procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de marzo de 2009, Italia/Comisión,
T‑424/05
, no publicada,
EU:T:2009:49
, apartado
).
Por lo que respecta al cuestionamiento que hace la demandante de las constataciones de la Comisión recogidas en los considerandos 357 a 359 de la Decisión impugnada, según las cuales el comportamiento de las entidades gestoras de aeropuertos fue determinado por la Región Autónoma mediante la Ley n.
o
10/2010 y los planes de actividades, que debían ser aprobados por la Región Autónoma antes de entrar en vigor, debe observarse que la Ley n.
o
10/2010 ciertamente identifica a las entidades gestoras de aeropuertos como las beneficiarias formales de los pagos previstos en dicha Ley.
Sin embargo, el artículo 3, apartado 2, de la Ley n.
o
10/2010 establecía expresamente que los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como las directrices para la elaboración de los planes de actividades por las entidades gestoras de aeropuertos debían ser adoptados mediante resoluciones del Ejecutivo regional, mientras que el artículo 3, apartado 3, de dicha Ley establecía, asimismo, expresamente, que los planes de actividades elaborados por las entidades gestoras de aeropuertos debían ir acompañados de los actos y contratos correspondientes y que solo se financiarían si se adoptaban conforme a los criterios, la naturaleza, la duración de la oferta de transporte y las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional y si se habían sometido previamente al dictamen vinculante de la Comisión competente.
Contrariamente a lo que afirma la demandante, en especial alegando que la Ley n.
o
10/2010 no contiene ninguna orientación específica ni instrucción vinculante dirigida a las entidades gestoras de aeropuertos en cuanto a la utilización de los fondos que la Región Autónoma debía concederles en el marco de las medidas controvertidas, del sistema establecido por la Ley n.
o
10/2010 se desprende que las disposiciones de esta deben necesariamente interpretarse conjuntamente con los textos cuya adopción por parte del Ejecutivo regional preveía dicha Ley y que condicionaban los pagos efectuados por la Región Autónoma a las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos. Pues bien, los referidos textos y, en particular, la Decisión regional n.
o
29/36, preveían expresamente que las entidades gestoras de aeropuertos debían presentar sus planes de actividades a la Región Autónoma para su aprobación y que, para poder optar a la financiación prevista por dicha Región, esos planes debían elaborarse con arreglo a los criterios, la naturaleza y la duración de la oferta de transporte, así como conforme a las directrices adoptadas por el Ejecutivo regional.
Asimismo, el mecanismo de reembolso de los gastos anticipados por las entidades gestoras de aeropuertos permitía a la Región Autónoma controlar las iniciativas de estas entidades gestoras, ya que solo las establecidas de conformidad con sus directrices y justificadas mediante la presentación de los documentos contractuales y contables pertinentes podían dar lugar a la financiación prevista por el régimen de ayudas controvertido. A este respecto, la demandante alega que, en el sistema establecido por la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos únicamente eran sometidas a control cuando ya habían obtenido el 80 % de la financiación prevista. Sin embargo, debe señalarse que, además del hecho de que los planes de actividades se presentaban con anterioridad al proceso de aprobación por la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos también debían presentar informes trimestrales para conseguir el pago del 60 % de la ayuda y solo podían obtener el último tramo del pago, del 20 %, después de haber probado que habían respetado las consignas de la Región Autónoma.
A este respecto, la falta de disposiciones concretas para la asignación de los fondos obtenidos por cada una de las entidades gestoras de aeropuertos carece de pertinencia, dado que, en cualquier caso, por una parte, dichas entidades gestoras solo se comprometieron contractualmente con las compañías aéreas con la garantía de la Región Autónoma de que percibirían los fondos correspondientes de esta última y que, por otra parte, la demandante no ha explicado qué contrato celebrado en este contexto no dio lugar a una financiación de la Región Autónoma como consecuencia del agotamiento de la dotación presupuestaria inicialmente fijada por la Región Autónoma.
Las propias entidades gestoras de aeropuertos corroboran la influencia de la Región Autónoma sobre el contenido y alcance de las iniciativas de estas. En efecto, como se desprende del considerando 237 de la Decisión impugnada, GEASAR indicó que había negociado las propuestas de actividades de comercialización con las compañías aéreas que habían respondido a la convocatoria de manifestaciones de interés que dicha entidad gestora de aeropuertos había publicado en su sitio de Internet, teniendo en cuenta el plan de comercialización de turismo elaborado por la Región Autónoma como uno de sus instrumentos de planificación. Por su parte, SOGAER sostuvo, como se desprende del considerando 313 de la Decisión impugnada, que, con arreglo al régimen de ayudas controvertido, la referida Región ofrecía una compensación que simplemente se canalizaba a través de la entidad gestora de aeropuertos, y ello «como parte de un plan decidido, financiado y supervisado por la Región [Autónoma]».
Es cierto, como alega la demandante, que la Ley n.
o
10/2010 no mencionaba las acciones específicas que debían proponer las entidades gestoras de aeropuertos en los planes de actividades, ni tampoco identificaba a las compañías aéreas cuya participación debía solicitarse. La demandante deduce de ello que los principios generales, establecidos en la Decisión regional n.
o
29/36 y que debían respetarse a la hora de elaborar los planes de actividades, no pueden considerarse «especificaciones detalladas» relativas a la transferencia de fondos específicos a las compañías aéreas.
A este respecto, es preciso observar que, efectivamente, la iniciativa de presentar planes de actividades a la Región Autónoma para pedir los fondos previstos en el marco del régimen de ayudas controvertido, al igual que la selección de las compañías aéreas con las que se celebraban los contratos, incumbía formalmente a las entidades gestoras de aeropuertos, en particular en la medida en que, como subraya la demandante, la Ley n.
o
10/2010 y sus medidas de aplicación no mencionaban nominalmente a las compañías aéreas con las que debían entrar necesariamente en relación comercial. Dicho esto, una vez que las entidades gestoras de aeropuertos decidían participar en el programa de financiación establecido por la Región Autónoma mediante el régimen de ayudas controvertido, su margen de apreciación en la definición de sus planes de explotación y la selección de los proveedores con los que celebrarían los contratos se veía muy reducido por los criterios y directrices definidos por la Región Autónoma.
En particular, la referencia, en el artículo 3, apartado 3, de la Ley n.
o
10/2010, a los contratos que deben presentar las entidades gestoras de aeropuertos y la referencia, en la Decisión regional n.
o
29/36, a los casos en los que los planes de actividades son realizados por compañías aéreas confirman, contrariamente a lo que sostiene la demandante, que la Región Autónoma incitaba a las entidades gestoras de aeropuertos a recurrir a las compañías aéreas, ya que aquellas son las únicas que pueden comprometerse con las compañías aéreas por lo que respecta a la apertura o el mantenimiento de rutas aéreas, frecuencias de estas y objetivos en términos de pasajeros, y que la antedicha Región decidía que líneas aéreas eran elegibles. Además, por lo que atañe a las actividades de comercialización, la Región Autónoma estableció una distinción entre las ofrecidas por compañías aéreas, confirmando el necesario recurso de las entidades gestoras de aeropuertos a tales compañías, y las ofrecidas por prestadores distintos de las compañías aéreas, las cuales, como sostiene la Comisión, no se ponen en entredicho en el caso de autos y cuya existencia, de todas formas, no puede influir en la cuestión de si los fondos percibidos por la demandante procedían del presupuesto de la Región Autónoma y le eran imputables.
Al controlar estrechamente, en una fase anterior, los planes de actividades presentados por las entidades gestoras de aeropuertos, en particular, las rutas aéreas de que se trata y las prestaciones de comercialización previstas, al igual que, posteriormente, los importes utilizados por las entidades gestoras de aeropuertos como remuneración de las mencionadas prestaciones ofrecidas por las compañías aéreas en el marco de la promoción de la isla de Cerdeña como destino turístico, la Región Autónoma se arrogó un control suficiente, sobre los comportamientos contractuales de las entidades gestoras de aeropuertos que decidieron solicitar las medidas de financiación previstas en el marco del régimen de ayudas controvertido, hasta el punto de que puede considerarse que los referidos comportamientos le eran imputables.
Asimismo, en las Decisiones de la Región Autónoma n.
os
300 y 322, de 16 de junio de 2014 y de 13 de junio de 2013, respectivamente, por las que se fijan los importes anuales definitivos, la propia Región Autónoma consideró que «la intervención contemplada en la Ley [n.
o
10/2010] se realiza[ba] a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las cuales desempeña[ban] el papel de intermediarias y de precursoras operativas de la transferencia de recursos a las compañías aéreas, según la vía determinada por la propia Región, tal como está fijada por la citada Ley [n.
o
10/2010] y las medidas de aplicación» («che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realiza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n.
o
10/2010 e con delibere di attuazione della stessa») y que «las compañías aéreas deberían ser consideradas las destinatarias reales y únicas de los flujos de recursos financieros en virtud de la Ley [n.
o
10/2010]» («che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale»).
Por otra parte, como subraya la Comisión, el preámbulo del contrato n.
o
25/2011 demuestra claramente el alcance del control ejercido por la Región Autónoma, ya que, en efecto, precisa que «de conformidad con las directrices publicadas por la Región [Autónoma], SOGAER [había elaborado] un plan de actividades que describía la estrategia y las acciones que [debían] ejecutarse para alcanzar el objetivo de desarrollo del tráfico» y que «la financiación del plan de actividades [estaba] sujeta a la aprobación del Comité del Consejo Regional con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Ley [n.
o
10/2010]».
Habida cuenta de todos estos elementos, debe rechazarse por infundada la alegación de la demandante relativa a la supuesta autonomía decisoria de las entidades gestoras de aeropuertos a la hora de definir sus relaciones contractuales con las compañías aéreas con las que celebraban los contratos con arreglo al régimen de ayudas controvertido.
La circunstancia alegada por la demandante de que determinados planes de actividades que habían sido presentados por las entidades gestoras de aeropuertos contenían cálculos detallados del equilibrio entre la compensación que debía pagarse a terceros, en este caso a las compañías aéreas, y las ventajas económicas esperadas de las prestaciones realizadas por las compañías aéreas no demuestra que estas actuasen con el fin de maximizar su inversión. En efecto, la compensación en cuestión, que es el objeto de la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada, no constituía una inversión de dichas entidades gestoras de aeropuertos con cargo a sus propios fondos, sino únicamente una inversión efectuada, en definitiva, en nombre y por cuenta de la Región Autónoma, la cual actuaba con vistas al desarrollo económico de Cerdeña, en particular, aumentando la frecuencia de las rutas aéreas hacia la isla y el número de pasajeros.
En cierto que las entidades gestoras de aeropuertos tuvieron un interés en participar, como intermediarias, en la aplicación del régimen de ayudas controvertido, ya que el cumplimiento por parte de las compañías aéreas de sus obligaciones en términos de frecuencia de las rutas aéreas y de objetivos en términos de pasajeros, así como la prestación de sus servicios de comercialización, tuvieron el efecto de aumentar la frecuentación de los aeropuertos afectados y, necesariamente, de los ingresos aeroportuarios y extraaeroportuarios de las entidades que los gestionaban. Sin embargo, ello no desvirtúa el hecho de que el precio contractual previsto para estas prestaciones de las compañías aéreas y que constituye el objeto de la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada fue sufragado por la Región Autónoma y no por las entidades gestoras de aeropuertos. A este respecto, es irrelevante que, para determinados contratos que no preveían una cláusula resolutoria como la que figura en el contrato n.
o
25/2011, algunas entidades gestoras de aeropuertos hayan tenido que pagar un importe residual a determinadas compañías aéreas cuando no hayan podido obtener el reembolso íntegro de los importes adelantados debido a la adopción, durante la ejecución de estos contratos, de la decisión de Región Autónoma de suspender la ejecución del régimen de ayudas controvertido. En efecto, por una parte, la gran mayoría de los contratos ha sido financiada por la Región Autónoma. Por otra parte y en cualquier caso, estos importes residuales no se correspondían con los importes calculados por la Comisión como una ventaja en favor de las compañías aéreas.
De igual modo, es preciso observar, a diferencia, por lo demás, de lo que alega la demandante, que el artículo 3, apartado 3, de la Ley n.
o
10/2010 se refería expresamente a la presentación por las entidades gestoras de aeropuertos de contratos, mientras que la Decisión regional n.
o
29/36 se refería a la presentación de informes trimestrales y de documentos relativos a las actividades. En consecuencia, la Comisión podía considerar en la Decisión impugnada que la Región Autónoma pudo comprobar la conformidad con sus requisitos, tal como se establecen en la Ley n.
o
10/2010 y en sus medidas de ejecución, de los contratos de prestaciones celebrados entre las compañías aéreas y las entidades gestoras de aeropuertos y que estas últimas debían presentar a la Región Autónoma, al menos con el fin de obtener el último tramo de financiación.
En cuanto a la obligación de las entidades gestoras de aeropuertos, tal y como se prevé, en particular, en la Decisión regional n.
o
29/36, de establecer, por lo que se refiere a los planes de actividades elaborados por las compañías aéreas, un mecanismo de sanciones destinado a evitar que estas últimas incumplan sus obligaciones frente a las entidades gestoras de aeropuertos, en particular, en relación con el cumplimiento de las frecuencias de las conexiones aéreas, del número de pasajeros y del número de asientos ofertados, debe constatarse que, contrariamente a lo que afirma la demandante, la inclusión por parte de las entidades gestoras de aeropuertos de dichas cláusulas en los contratos celebrados con las compañías aéreas no reflejaba la existencia de un riesgo comercial al que dichas entidades pretendían hacer frente para proteger sus inversiones. En efecto, las inversiones en cuestión, como han confirmado las propias entidades gestoras de aeropuertos, únicamente se realizaron con vistas a obtener su reembolso posterior e íntegro por parte de la Región Autónoma.
Así pues, la inclusión de dichas cláusulas penales en los contratos celebrados con las compañías aéreas asociadas se explica, ante todo, por el interés de las entidades gestoras de aeropuertos en cumplir sus obligaciones, tal como estaban previstas en la Decisión regional n.
o
29/36, con el fin de asegurarse de que efectivamente obtendrían la financiación solicitada a la Región Autónoma y que habían adelantado en el marco del cumplimiento de los referidos contratos. Desde el punto de vista del interés de la Región Autónoma y como sostiene la Comisión, la obligación impuesta a las entidades gestoras de aeropuertos de establecer un mecanismo de sanciones tenía por objeto proteger la inversión pública, garantizando que los fondos concedidos se utilizarían correctamente y darían lugar a las prestaciones esperadas para promover el turismo en Cerdeña. Lo mismo cabe decir por lo que respecta al mecanismo de seguimiento, en lo que atañe a la presentación por las entidades gestoras de aeropuertos a la Región Autónoma tanto de informes trimestrales como de la totalidad de los documentos justificativos contables y contractuales a efectos de poder obtener los últimos tramos de pago de la financiación propuesta por dicha Región.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, la Comisión no incurrió en error de Derecho, ni, en particular, en error manifiesto de apreciación, al declarar, en los considerandos 355 a 361 de la Decisión impugnada, que las entidades gestoras de aeropuertos podían ser consideradas intermediarias entre la Región Autónoma y las compañías aéreas, al haber transferido íntegramente los fondos recibidos de la Región Autónoma y actuado, de ese modo, conforme a las instrucciones recibidas de dicha Región a través de los planes de actividades aprobados por esta.
En estas circunstancias, la Comisión no incurrió en error de Derecho al concluir que los pagos realizados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud de las actividades 1 y 2 correspondían a fondos estatales y que eran imputables al Estado italiano.
Por tanto, procede desestimar la segunda parte del primer motivo y, en consecuencia, el primer motivo en su totalidad por infundado.
2.

Sobre el segundo motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la percepción de una ventaja por parte de las compañías aéreas
En el marco del segundo motivo, la demandante desarrolla fundamentalmente cuatro partes con las que pretende rebatir la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión concluyó erróneamente, en primer lugar, que el régimen de ayudas controvertido constituía un «régimen de ayudas» en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 TFUE (
DO 2015, L 249, p. 9
); en segundo lugar, que la Región Autónoma no actuó de conformidad con el principio del inversor privado en una economía de mercado; en tercer lugar, que no era posible aplicar el principio del inversor privado también a la relación financiera entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas y, en cuarto lugar, que las entidades gestoras de aeropuertos no habían obtenido ninguna ventaja indebida de la Región Autónoma en cumplimiento de la Ley n.
o
10/2010.
Conviene examinar, en primer lugar, la primera parte del segundo motivo, y, en segundo lugar, conjuntamente, sus partes segunda y tercera, antes de examinar la cuarta y última parte de dicho motivo.
a)

Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en una violación de la definición de «régimen de ayudas» prevista en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589
En el marco de la primera parte del segundo motivo, la demandante rebate la calificación efectuada por la Comisión de las medidas controvertidas de «régimen de ayudas», alegando que esta se basó en una aplicación errónea de la definición contemplada en el primer supuesto previsto en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 como «el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales». Según la demandante, la Comisión no podía, en el presente asunto, tomar en consideración las medidas de ejecución de la Ley n.
o
10/2010 como componentes de dicho régimen, ya que esto equivaldría a permitirle eludir el problema de que dicha Ley precisaba de medidas de aplicación adicionales para poder ser aplicada. Así pues, a su entender, a la hora de aplicar el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, la Comisión no puede tomar en consideración las medidas de ejecución adoptadas por el Estado miembro en cuestión y, en particular, la conclusión que figura en el considerando 349 de la Decisión impugnada es, por lo tanto, errónea.
La demandante considera que el requisito relativo a la falta de «necesidad de medidas de aplicación adicionales» se cumplió tanto menos en el presente asunto cuanto que la República Italiana, después de la notificación de las medidas controvertidas, siguió adoptando medidas de ejecución como la Ley regional n.
o
15, de 7 de agosto de 2012, la Decisión n.
o
649, de 2 de octubre de 2012, y la Decisión n.
o
4/34, de 5 de febrero de 2014, las cuales se mencionan en los considerandos 40 y 41 de la Decisión impugnada y no fueron examinadas por la Comisión como componentes del régimen de ayudas controvertido.
Además, la demandante subraya que, contrariamente a lo que exige el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, la Ley n.
o
10/2010 no define a las compañías aéreas como posibles beneficiarias de una ayuda individual «de forma genérica y abstracta», ya que, por el contrario, tanto esta Ley como las medidas de ejecución no mencionan el término «compañía aérea». Según la demandante, tan solo la Decisión regional n.
o
29/36 menciona a los beneficiarios de la financiación, a saber, los aeropuertos sardos de Alghero, de Cagliari-Elmas, de Olbia, de Oristano y de Tortoli, lo que confirma que estos eran los únicos beneficiarios de las medidas controvertidas.
La demandante concluye que, dado que la Comisión no estaba en presencia de un régimen de ayudas adoptado por la Región Autónoma, habría debido examinar las medidas controvertidas con arreglo al criterio del inversor privado. En cualquier caso, a juicio de la demandante, la Comisión concluyó equivocadamente en la Decisión impugnada que la existencia de un régimen de ayudas —que la demandante rebate— excluía que los contratos celebrados entre los aeropuertos y las compañías aéreas pudiesen ser examinados individualmente por ella, también con arreglo al criterio del inversor privado. En efecto, a su entender, la aplicación del criterio del inversor privado fue examinada en varios asuntos en los que se cuestionaban regímenes de ayudas, como la legislación italiana denominada «Prodi», que establecía un procedimiento de administración extraordinaria para las grandes empresas en dificultades en los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 1 de diciembre de 1998, Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
), y de 17 de junio de 1999, Piaggio (
C‑295/97
,
EU:C:1999:313
).
La Comisión solicita la desestimación de la primera parte del segundo motivo por infundada, ya que considera que la demandante se equivoca en cuanto a la definición de un régimen de ayudas. En efecto, a su juicio, es fundamental que en dicho régimen los beneficiarios se definan de forma genérica y abstracta. Sin embargo, una vez que este ya no sea el caso, es solo porque, según las propias palabras de la Comisión, ya se estaría en la propia aplicación de dicho régimen. En el presente asunto, a su entender, el régimen de ayudas estaba constituido a la vez por la Ley n.
o
10/2010 y por los diferentes actos de ejecución. La Comisión reconoce que, en algunos casos excepcionales, un régimen de ayudas puede entenderse con arreglo al criterio del inversor privado en una economía de mercado. Así ocurre cuando el Estado es el propietario y tiene el control de todos los beneficiarios de dicho régimen. Sin embargo, en opinión de la Comisión, es evidente que no ocurre así en el presente asunto, tanto menos cuanto que el régimen de ayudas controvertido persigue expresamente objetivos de política pública.
A este respecto, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, procede entender por «régimen de ayudas», en particular, «el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales». Puesto que la Comisión convino, en respuesta a una pregunta del Tribunal, en que la segunda definición del concepto de régimen de ayudas, tal y como se establece en esta disposición, no se aplicaba en el presente asunto, procede determinar si el régimen de ayudas controvertido constituía efectivamente un régimen de ayudas en el sentido del primer supuesto previsto en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
En lo que atañe a esta definición, el Tribunal ya ha declarado, en primer lugar, que, dado que las ayudas individuales se conceden sin que existan medidas de aplicación adicionales, los elementos esenciales del régimen de ayudas de que se trate deben dimanar necesariamente de las disposiciones identificadas como base de dicho régimen. En segundo lugar, cuando aplican dicho régimen, las autoridades nacionales no pueden disponer de un margen de apreciación en cuanto a la determinación de los elementos esenciales de la ayuda en cuestión y a la oportunidad de su concesión. En efecto, para descartar la existencia de tales medidas de aplicación, la potestad de las autoridades nacionales debe limitarse a una aplicación técnica de las disposiciones que se considera constituyen el régimen en cuestión, en su caso, tras comprobar que los solicitantes cumplen los requisitos previos para acogerse al mismo. En tercer lugar, del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 se desprende que los actos en los que se basa el régimen de ayudas deben definir a los beneficiarios de manera general y abstracta, aunque la ayuda concedida quede indeterminada (sentencia de 14 de febrero de 2019, Bélgica y Magnetrol International/Comisión,
T‑131/16 y T‑263/16
, recurrida en casación,
EU:T:2019:91
, apartados
a
).
Por otra parte, es preciso recordar que la calificación, de régimen de ayudas, de un conjunto de medidas adoptadas por las autoridades públicas de un Estado miembro tiene como consecuencia que, incluso para reducir la carga administrativa de esta institución, la Comisión pueda limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de las reglas fijadas en dicho régimen, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Así, en una decisión relativa a un régimen de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada solo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas, en el presente asunto, a nivel nacional (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartado
).
En el presente asunto, la Comisión estimó en el considerando 349 de la Decisión impugnada que las medidas notificadas constituían un régimen de ayudas a tenor de la letra d) del artículo 1 del Reglamento (UE) 2015/1589 dado que, «con arreglo al marco jurídico que se describe la sección 2 de la [Decisión impugnada], sin necesidad de que se apliquen medidas adicionales además de las ya descritas, p[odían] concederse ayudas individuales a las empresas (como compañías aéreas) definidas con arreglo a la Ley 10/2010 de forma general y abstracta (es decir, no se designa[ba]n empresas concretas)».
El marco jurídico de que se trata es el que figura, en la sección titulada «2.3 Marco jurídico» de la Decisión impugnada, y que se refiere a los siguientes elementos: el artículo 3 de la Ley n.
o
10/2010; el Decreto regional n.
o
122/347, de 17 de mayo de 2010, que establece que los importes definidos en la Ley n.
o
10/2010 corren a cargo del presupuesto regional; las Decisiones regionales n.
os
29/36, 43/37 y 52/117; la Ley regional n.
o
1, de 19 de enero de 2011, que redujo las contribuciones que la Región Autónoma otorgaba a las entidades gestoras de aeropuertos a, respectivamente, 21100000 euros en 2011 y 21500000 euros en 2012 y 2013; la Ley regional n.
o
12, de 30 de junio de 2011, que establece un mecanismo de anticipos financieros que opera mediante la constitución de un fondo financiero
ad hoc
dentro de la SFIRS, en su versión modificada por la Ley regional n.
o
15, de 7 de agosto de 2012, y aplicada por la Decisión n.
o
694, de 2 de octubre de 2012, así como, en último lugar, la Decisión n.
o
4/34, de 5 de febrero de 2014, que modifica la asignación de las contribuciones regionales correspondientes al año 2013, teniendo en cuenta la reducción de las contribuciones regionales determinadas en el contexto del presupuesto de la Región Autónoma de conformidad con la Ley n.
o
10/2010, así como los costes efectivos que soportan las entidades gestoras de aeropuertos.
A este respecto, en primer lugar, como señala la demandante, es cierto que la Comisión ha incluido en el marco jurídico que constituye, en su opinión, el régimen de ayudas controvertido textos adoptados por la Región Autónoma después de que la República Italiana notificase la medida objeto de la Decisión impugnada.
Sin embargo, puede ocurrir que, a lo largo del procedimiento de investigación formal, la Comisión reciba nuevos elementos o que su análisis evolucione en relación con la decisión de incoación de dicho procedimiento. Así, en el supuesto de que, tras la adopción de una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, la Comisión se aperciba de que tal decisión se basa ya en hechos incompletos ya en una calificación jurídica errónea de tales hechos, tenga la posibilidad de adaptar su posición, adoptando una decisión de rectificación (sentencia de 20 de septiembre de 2011, Regione autonoma della Sardegna y otros/Comisión,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 y T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, apartado
). Tal decisión no se justifica, no obstante, si el marco del examen definido en la decisión de incoar el procedimiento de investigación formal no se modifica de forma apreciable y si las principales cuestiones de hecho y de derecho que constituyen la base del razonamiento de la Comisión siguen siendo esencialmente las mismas (sentencia de 2 de julio de 2015, Francia y Orange/Comisión,
T‑425/04 RENV y T‑444/04
RENV,
EU:T:2015:450
, apartado
).
En el presente asunto, por una parte, en la fecha en que se adoptó la Decisión impugnada y en las que las partes interesadas, entre ellas la demandante, presentaron sus observaciones durante el procedimiento administrativo, los actos mencionados por la demandante y que no se citaron en la decisión de incoación, a saber, la Ley regional n.
o
15, de 7 de agosto de 2012, la Decisión n.
o
694, de 2 de octubre de 2012, y la Decisión n.
o
4/34, de 5 de febrero de 2014, ya se habían adoptado y estaban vigentes. Por otra parte y sobre todo, del considerando 67 de la Decisión impugnada se desprende que, durante el período de aplicación del régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma redujo progresivamente los importes comprometidos originalmente para la financiación del régimen. Pues bien, los textos a que se refiere la demandante son precisamente aquellos en los que se modificaron dichos importes, sin que la esencia del mecanismo se haya visto alterada. Por lo tanto, la Comisión podía tomar en consideración estos textos en la Decisión impugnada, aunque fuesen posteriores a la notificación del régimen de ayudas controvertido por parte de la República Italiana.
A continuación, contrariamente a lo que alega la demandante, la Comisión podía tener en cuenta como componentes del régimen de ayudas controvertido las disposiciones de aplicación de la Ley n.
o
10/2010 adoptadas por la Región Autónoma. En efecto, el tenor del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 no excluye la posibilidad de calificar de régimen de ayudas un conjunto de disposiciones generales y sus disposiciones de aplicación. Por el contrario, esta disposición alude a la falta de necesidad, a efectos de conceder la ayuda a los beneficiarios individuales, de adoptar medidas de aplicación «adicionales».
Pues bien, en el presente asunto, la concesión de la financiación por parte del Ejecutivo de la Región Autónoma no dependía de que dicha Región Autónoma adoptase medidas de aplicación «adicionales» en relación con las que ya habían sido adoptadas y que se enumeran en la sección 2.3 de la Decisión impugnada.
A este respecto, a diferencia de lo que sugiere la demandante, la adopción de los planes de actividades y la celebración de los contratos individuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas no constituían disposiciones de aplicación «adicionales» del régimen de ayudas, sino que ya formaban parte de la aplicación individualizada de dicho régimen, es decir, la concesión individual de las ayudas, en un primer momento a los receptores inmediatos, las entidades gestoras de aeropuertos, y, a continuación, en un segundo momento, a los beneficiarios finales, las compañías aéreas.
En efecto, procede observar que los textos tomados en consideración por la Comisión como componentes del régimen de ayudas controvertido definían los elementos esenciales del régimen de ayudas en cuestión y permitían la concesión de las ayudas individuales sin la adopción de medidas de aplicación adicionales, siempre que se cumplieran los requisitos previstos en estos textos, lo que implicaba, en particular, por una parte, la aprobación por la Región Autónoma de los planes de actividades de las entidades gestoras de aeropuertos que definían las medidas de promoción de la región de Cerdeña como destino turístico y, por otra parte, a efectos del pago a las entidades gestoras de aeropuertos de los importes adelantados por estas en el marco de la ejecución de los contratos que habían celebrado, desde esta perspectiva, con las compañías aéreas, la presentación a la Región Autónoma de dichos contratos y de los documentos contables que justificasen los gastos realizados.
Se desprende asimismo de las disposiciones identificadas por la Comisión como parte del régimen de ayudas controvertido que, cuando las autoridades nacionales, a saber, el Ejecutivo de la Región Autónoma, aplicaron dicho régimen, no disponían de un margen de apreciación en cuanto a la determinación de los elementos esenciales de la ayuda en cuestión ni en cuanto a la oportunidad de su concesión. En efecto, es evidente que las dotaciones presupuestarias anuales estaban inicialmente previstas en la Ley n.
o
10/2010, que se ajustaron durante la aplicación del sistema controvertido y que las disposiciones de aplicación, en particular la Decisión n.
o
29/36, establecían los criterios de distribución de los fondos entre las entidades gestoras de aeropuertos cuando los importes solicitados por estas superaban el importe global previsto, debiendo tenerse en cuenta que, de hecho, la Región Autónoma no tuvo que aplicar dichos criterios y devolvió, a petición de estas, la cuasitotalidad de los importes de los gastos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos.
De este modo, en las etapas, en primer lugar, de la adopción de los planes de actividades por parte de las entidades gestoras de aeropuertos, en segundo lugar, de la celebración de los contratos entre estas y las compañías aéreas, en tercer lugar, de la presentación por dichas entidades gestoras de las solicitudes de financiación y, en cuarto lugar, de reembolso de los anticipos por parte de la Región Autónoma, el Ejecutivo de esta última se limitó a una efectuar una aplicación técnica de las disposiciones que constituían el régimen en cuestión, en su caso, después de haber comprobado que los solicitantes cumplían los requisitos establecidos para beneficiarse del mismo.
En efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, los actos en los que se basaba el régimen de ayudas controvertido definían los receptores inmediatos de forma general y abstracta, a saber, las entidades gestoras de aeropuertos, pese a no determinar cuál era la ayuda que se les iba a conceder individualmente.
En cuanto a las compañías aéreas con las que se celebraban los contratos, a las que la Comisión consideró beneficiarias finales y, por tanto, reales, de las medidas de ayudas controvertidas, por una parte y de manera general, la falta de identificación formal de este tipo de beneficiarias no constituye en sí mismo un obstáculo a la calificación del sistema de «régimen de ayudas», dado que, en su caso, esto privaría de efecto útil a este concepto obligando a la Comisión, también en supuestos como los controvertidos en los asuntos que dieron lugar a las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión (
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
), apartados
a
; de 13 de junio de 2002, Países Bajos/Comisión (
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
); de 4 de marzo de 2009, Associazione italiana del risparmio gestito y Fineco Asset Management/Comisión (
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
), y de 15 de junio de 2010, Mediaset/Comisión (
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), a examinar un número potencialmente elevado de beneficiarios individuales reales, a pesar de que la concesión de las ayudas a estos se efectuó en el marco de un sistema general.
Ello se ve corroborado por el hecho de que, incluso sin que se haya identificado un acto jurídico por el que se cree dicho régimen de ayudas, la Comisión puede basarse en un conjunto de circunstancias que puedan hacer detectar la existencia real de un régimen de ayudas (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de abril de 1994, Alemania y Pleuger Worthington/Comisión,
C‑324/90 y C‑342/90
,
EU:C:1994:129
, apartados
y
). Por tanto, en el presente asunto, aunque las compañías aéreas no habían sido designadas formalmente como beneficiarias del régimen de ayudas controvertido, la Comisión podía basarse en el conjunto de los elementos del sistema establecido, formalmente en favor de las entidades gestoras de aeropuertos, para deducir la existencia, de hecho, de un régimen de ayudas en favor de las compañías aéreas como beneficiarias reales y finales de dicho sistema.
Por otra parte y en cualquier caso, debe señalarse que, contrariamente a lo que alega la demandante, si bien la Ley n.
o
10/2010 no menciona la participación de las compañías aéreas en el sistema de financiación previsto, dicha Ley se refería no obstante a la presentación de contratos, en este caso celebrados con estas compañías, mientras que la Decisión regional n.
o
29/36 se refería expresamente a la necesidad de las entidades gestoras de aeropuertos de prever un sistema de sanciones cuando los planes de actividades fueran establecidos por las compañías aéreas. Así pues, el régimen de ayudas controvertido identificaba a las compañías aéreas de forma general y abstracta como partes interesadas en el sistema de financiación establecido por la Región Autónoma. Por lo demás, a pesar de la designación en la Decisión regional n.
o
29/36 de las entidades gestoras de aeropuertos como beneficiarias de las medidas adoptadas, la propia Región Autónoma reconoció en las Decisiones n.
os
300 y 322 arriba mencionadas que las compañías aéreas debían ser consideradas las beneficiarias reales de dichas medidas.
Habida cuenta de todas consideraciones anteriores, la Comisión calificó acertadamente el conjunto de las disposiciones contempladas en los considerandos 35 a 41 de la Decisión impugnada como constitutivas de un «régimen de ayudas» en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589.
Por otra parte, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión no justificó en la Decisión impugnada su negativa a aplicar en el presente asunto el principio del operador privado en una economía de mercado basándose en que dicho principio no podía aplicarse en el caso de un régimen de ayudas establecido con arreglo al artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589. Por lo demás, las alegaciones formuladas por la demandante en relación con dicho principio se examinarán en el marco de la segunda parte del segundo motivo.
En consecuencia, procede desestimar la primera parte del segundo motivo por infundada.
b)

Sobre las partes segunda y tercera del segundo motivo, relativas a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma y a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos
En el marco de las partes segunda y tercera del segundo motivo, la demandante alega que la Comisión incurrió en error de Derecho al negarse a aplicar el principio del operador privado en una economía de mercado tanto a nivel de la Región Autónoma como a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos. La Comisión solicita, por su parte, que se desestimen ambas partes por infundadas.
Procede examinar sucesivamente la tercera parte y, a continuación, la segunda parte del segundo motivo.
1)

Sobre la tercera parte del segundo motivo, relativa a la aplicación del principio del inversor privado a las relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas
En el marco de la tercera parte del segundo motivo, la demandante alega que la Comisión debería haber examinado si el criterio del inversor privado podía aplicarse no solo a nivel de la decisión de la Región Autónoma de distribuir los fondos a las entidades gestoras, sino también a nivel de las decisiones de estas últimas de remunerar a las compañías aéreas por las prestaciones que habían efectuado en su favor en el marco de los contratos que habían celebrado con ellas, en particular, para los aeropuertos de Olbia y de Cagliari-Elmas.
Con carácter preliminar, es preciso señalar que, en la Decisión impugnada, la Comisión justificó la inaplicabilidad del principio del operador privado en una economía de mercado a las transacciones efectuadas entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas, basándose, en esencia, en que las medidas examinadas constituían un régimen de ayudas establecido por una autoridad pública por razones de política pública, que abarcaba varios aeropuertos, de los cuales uno solo era propiedad de la Región Autónoma, y no un acuerdo individual entre un aeropuerto y una compañía aérea. Asimismo, para la Comisión, era evidente que las entidades gestoras de aeropuertos no actuaban como operadores en una economía de mercado en el momento de celebrar los diferentes contratos con las compañías aéreas. En efecto, a su entender, se limitaron a aplicar el régimen de ayudas controvertido concebido por la Región Autónoma para aumentar el transporte aéreo en el beneficio general del territorio de la isla de Cerdeña.
A este respecto, la demandante considera que la Comisión no podía excluir la aplicación del criterio del inversor privado basándose en que las entidades gestoras de aeropuertos supuestamente debían poner en práctica un régimen de ayudas general, excluyendo así que hubieran podido actuar como operadores en una economía de mercado.
Debe rechazarse la alegación de la demandante relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a la luz de la autonomía de las entidades gestoras de aeropuertos a la hora de utilizar los fondos suministrados por la Región Autónoma y de definir sus relaciones contractuales con las compañías aéreas por las razones ya expuestas anteriormente al examinar la segunda parte del primer motivo.
A continuación, es preciso señalar que, como reconoce la demandante, las dos entidades gestoras de aeropuertos de que se trata en el caso de autos, a saber, las de Cagliari-Elmas y Olbia, no son de todas formas propiedad de la Región Autónoma. Pues bien, como sostiene acertadamente la Comisión, para poder contemplar la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a una transacción financiera entre dos empresas con el fin de determinar si, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 345 TFUE (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, apartado
; de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, apartado
, y de 12 de diciembre de 1996, Air France/Comisión,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, apartado
), dicha transacción responde a una racionalidad económica que descarte que pueda dar lugar a la concesión por la primera empresa de una ventaja a la segunda, es aún necesario que la primera empresa sea propiedad del Estado y pueda considerarse que actúa como un inversor que espera un rendimiento económico de su inversión a más o menos largo plazo.
En estas circunstancias, con independencia de que las compañías aéreas elaboraran planes de explotación y/o de análisis
ex ante
de la rentabilidad de las inversiones realizados por las entidades gestoras de aeropuertos, como invoca la demandante, resulta, por una parte, que dichas entidades gestoras no eran propiedad de la Región Autónoma y que, por otra parte, en cualquier caso, estas únicamente utilizaron el dinero puesto a su disposición por la Región Autónoma para adquirir servicios conforme a las instrucciones de esta última.
De ello se desprende que, como acertadamente señaló la Comisión en la Decisión impugnada, las entidades gestoras de aeropuertos se limitaron esencialmente a aplicar el régimen de ayudas controvertido. Además, dado que dichas entidades gestoras no eran propiedad del Estado, las transacciones efectuadas entre las compañías aéreas y las entidades gestoras de aeropuertos no estaban destinadas a examinarse a la luz del principio del operador privado en una economía de mercado, aun cuando dichas transacciones se efectuaran mediante fondos estatales, en este caso, de la Región Autónoma.
Esta constatación no queda desvirtuada por el hecho, suponiendo que estuviese acreditado, de que las entidades gestoras de aeropuertos hayan remunerado también a las compañías aéreas con cargo a sus fondos propios. En efecto, por una parte, la demandante no ha demostrado qué importes abonaron las entidades gestoras de aeropuertos con cargo a sus fondos propios sin obtener su reembolso posterior de la Región Autónoma o solicitárselo en virtud del régimen de ayudas controvertido, pese a que la Comisión sostiene, sin que la demandante haya aportado prueba en contrario, que las entidades gestoras de aeropuertos solo recurrieron a sus fondos propios en proporciones muy reducidas y únicamente para dar cumplimiento a sus compromisos contractuales residuales a raíz de la suspensión del régimen de ayudas controvertido por la Región Autónoma. Por otra parte, debe recordarse que, en cualquier caso, estas supuestas inversiones propias de las entidades gestoras de aeropuertos no están sujetas a la obligación de reembolso prevista en el artículo 2 de la Decisión impugnada y no reflejan la asunción de riesgos comerciales significativos en relación con la utilización de los fondos provenientes de la Región Autónoma.
Asimismo, como sostiene la Comisión, las compañías aéreas únicamente fueron seleccionadas con el fin de que las entidades gestoras de aeropuertos recibieran la financiación regional destinada a remunerar sus prestaciones. Sin embargo, como subrayó la Comisión, en particular, en la vista, es improbable que, de no existir la financiación de la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos hubiesen dispuesto de fondos suficientes, en el caso de autos varias decenas de millones de euros, para realizar adquisiciones de tal magnitud, provenientes de las compañías aéreas, de obligaciones de apertura de rutas aéreas y de consecución de objetivos de tráfico de pasajeros y de prestaciones de comercialización. Además, si bien es cierto, como sostiene la demandante, que las entidades gestoras de aeropuertos han podido, como consecuencia de los efectos positivos de las prestaciones realizadas por las compañías aéreas en el marco del régimen de ayudas controvertido, beneficiarse de efectos indirectos de aumento de sus recursos aeroportuarios y extraaeroportuarios, esto no permite considerar que los contratos que estas celebraron con dichas compañías aéreas en el marco del régimen de ayudas controvertido podían ser examinados con arreglo al criterio del inversor privado.
Por lo que se refiere a la entidad gestora del aeropuerto de Alghero, contrariamente a lo que sostiene la demandante y como se ha señalado anteriormente, la Comisión no examinó las medidas aplicadas en favor de este aeropuerto en el marco del régimen de ayudas controvertido ni en la Decisión impugnada ni en la Decisión «Alghero». Asimismo, la circunstancia de que, por lo que se refiere a los contratos de comercialización celebrados por la entidad gestora del aeropuerto de Alghero, semejantes a los controvertidos en el presente asunto, la Comisión llegase a la conclusión de que algunos de ellos estaban incluidos en el ámbito de aplicación del principio de inversor privado, ya que se consideró que dichos contratos eran rentables para ese aeropuerto, no puede demostrar que, en el presente asunto, el principio del inversor privado se aplique a nivel de las entidades de gestión de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia. En efecto, por una parte, la entidad gestora del aeropuerto de Alghero es propiedad de la Región Autónoma, lo que no sucede en el caso de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia. Por otra parte, en la Decisión «Alghero», la Comisión se pronunció sobre los movimientos financieros entre la Región Autónoma, la entidad gestora del aeropuerto de Alghero y las compañías aéreas con las que esta celebró los contratos, no en relación con los movimientos realizados en el marco del régimen de ayudas controvertido, sino únicamente en relación con los resultantes de contratos anteriores a dicho régimen de ayudas.
En vista de estas consideraciones, la demandante afirma equivocadamente que la Decisión «Alghero» confirma que la Comisión no podía examinar las medidas controvertidas como régimen de ayudas aun cuando, para uno de los beneficios aeroportuarios, examinó —lo que no sucede en el presente asunto— la financiación que este había obtenido de la Región Autónoma como medida individual y, finalmente, llegó a la conclusión de que no se trataba de una ayuda en algunos casos.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la tercera parte del segundo motivo por infundada.
2)

Sobre la segunda parte del segundo motivo, relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a las decisiones de la Región Autónoma
En cuanto a la aplicación a nivel de la Región Autónoma del principio del operador privado en una economía de mercado, que constituye el objeto de la segunda parte del segundo motivo, la demandante reprocha en primer lugar a la Comisión haber descartado la aplicabilidad del criterio del inversor privado basándose en que, en el procedimiento de investigación formal, el Estado miembro en cuestión no invocó dicho criterio con objeto de demostrar la compatibilidad de su medida con el mercado interior. En efecto, según la demandante, la Comisión está obligada a examinar la aplicación de este principio, que puede llevar a la conclusión de que la medida controvertida no constituye una ayuda de Estado, aunque no haya sido invocado por el Estado miembro en cuestión. En particular, a juicio de la demandante, en la nota a pie de página 112 de la Decisión impugnada, la Comisión se equivocó en cuanto al alcance de la jurisprudencia resultante de la sentencia de 5 de junio de 2012, Comisión/EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
), apartado
, en particular, porque el Tribunal de Justicia se limitó en dicha sentencia a recordar la obligación de la Comisión de examinar la aplicación de dicho principio cuando el Estado miembro en cuestión lo invoca, si bien este órgano jurisdiccional no se pronunció sobre el caso contrario, como el controvertido en el presente asunto, en el que el Estado miembro en cuestión no invoca dicho principio en apoyo de su medida.
La Comisión considera, por su parte, haber aplicado correctamente la jurisprudencia, puesto que la República Italiana no invocó el principio del operador privado en una economía de mercado y tampoco parece que este principio pueda aplicarse en un caso en el que la Región Autónoma perseguía objetivos de política pública general de carácter económico, consistentes en atraer más turistas, lo que no puede formar parte del objetivo de un inversor privado. En efecto, a su entender, el rendimiento esperado del régimen de ayudas controvertido no consistía en un aumento de los dividendos, en plusvalías o en cualquier otra forma de beneficio financiero, sino únicamente en un estímulo del desarrollo económico de la isla de Cerdeña, incluida la creación de empleo.
A este respecto, como ha recordado acertadamente la demandante, el criterio del inversor privado en una economía de mercado no constituye una excepción que solo se aplique a instancia de un Estado miembro. En efecto, este criterio, cuando es aplicable, forma parte de los aspectos que la Comisión está obligada a considerar para determinar la existencia de una ayuda. Por consiguiente, cuando se advierte que el principio del operador privado en una economía de mercado podría ser aplicable, incumbe a la Comisión solicitar al Estado miembro interesado que le presente todas las informaciones pertinentes que le permitan comprobar si concurren las condiciones de aplicabilidad y de aplicación de ese principio, y la Comisión no puede rehusar examinarlas, excepto si los medios de prueba presentados se constituyeron después de adoptar la decisión de realizar la operación de que se trata (sentencia de 5 de junio de 2012, Comisión/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, apartados
y
).
Sin embargo, en el presente asunto, la Comisión no se basó exclusivamente en el hecho de que la República Italiana no invocó el principio del operador privado en una economía de mercado para explicar su apreciación sobre la imposibilidad de justificar el régimen de ayudas controvertido con arreglo a dicho principio.
En efecto, en los considerandos 380 a 388 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló, en primer lugar, que la República Italiana no había sugerido la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma; que no existían indicaciones de que la Región Autónoma hubiera actuado con arreglo a este principio al establecer el régimen de ayudas controvertido y que era evidente que, mediante el establecimiento de dicho régimen, había intentado alcanzar objetivos de política pública y, en concreto, el refuerzo de la economía regional atrayendo más flujos turísticos, y no obtener beneficios como propietaria. A continuación, la Comisión examinó la aplicabilidad de ese principio a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos y de la Región Autónoma para concluir que no era aplicable al caso de autos.
En consecuencia, procede rechazar por infundada la imputación de la demandante, relativa a una supuesta falta de examen por parte de la Comisión de la aplicabilidad del principio del operador privado en una economía de mercado.
A continuación, la demandante considera errónea la conclusión de la Comisión, recogida en el considerando 380 de la Decisión impugnada, según la cual la Región Autónoma no actuó como un inversor privado en una economía de mercado, puesto que, siempre según la Comisión, esta entidad territorial intentaba alcanzar objetivos de política pública, en particular, el fortalecimiento de la economía regional atrayendo a más turistas, y no obtener beneficios como propietaria del aeropuerto.
Sin embargo, en el caso de autos, dado que la Región Autónoma no es propietaria de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y Olbia, que son los únicos controvertidos en el caso de la demandante, no puede considerarse que aquella actuara como inversor. Por el contrario, la Región Autónoma estableció el régimen de ayudas controvertido únicamente con vistas al desarrollo económico de la isla de Cerdeña.
En estas circunstancias, la Comisión concluyó acertadamente, en particular, en los considerandos 380 a 384 de la Decisión impugnada, que no tenía que analizar si, mediante la financiación objeto del régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma había realizado una inversión comparable a la de un inversor privado. Por tanto, podía considerar que los análisis
ex ante
de la rentabilidad económica de los contratos de prestaciones celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y la demandante no eran pertinentes, ya que, en el caso de autos, la Región Autónoma, al actuar exclusivamente como poder público, no podía esperar obtener dividendos, plusvalías ni ninguna otra forma de beneficio comparable a los que obtendría un inversor privado. A este respecto, contrariamente a lo que sostiene la demandante, el eventual aumento de los recursos fiscales de una entidad pública, como la Región Autónoma, debido a la adopción de medidas de política pública, no puede asimilarse, ni compararse, a las ganancias que un inversor privado espera de sus inversiones.
Por otra parte, la Comisión señaló acertadamente que el contrato celebrado entre SOGAER y la demandante preveía, ciertamente, un aumento de los ingresos de la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas de aproximadamente 3 millones de euros, pero que este importe no era en favor de la Región Autónoma, puesto que esta última no era la propietaria de SOGAER. Subrayó que, en cambio, el efecto esperado sobre el turismo se evaluaba por su parte en 47 millones de euros y, acumulado con otros efectos indirectos e inducidos, en 139 millones de euros. Pues bien, como alega la Comisión, esta ventaja que, al actuar como poder público, la Región Autónoma podía esperar y apropiarse, no puede compararse y no es de la misma naturaleza que una ventaja financiera que pueda obtener un operador de una de sus inversiones. En efecto, se trata aquí de los beneficios macroeconómicos esperados de la intervención pública en el marco de una política económica, la cual no está comprendida en el principio del operador privado en una economía de mercado, sino en los principios de racionalización del gasto público.
Por tanto, procede rechazar la alegación de la demandante dirigida a considerar que, en el marco del régimen de ayudas controvertido adoptado en el contexto de una política económica general, la Región Autónoma actuó como inversor, lo que justificaría la aplicación del principio del inversor privado en una economía de mercado.
La demandante sostiene asimismo que, para apreciar correctamente las medidas controvertidas con arreglo al criterio del inversor privado, la Comisión debería haber examinado si la Región Autónoma realmente necesitaba tratar de aumentar el tráfico aéreo de pasajeros mediante acuerdos de comercialización entre los aeropuertos y las compañías aéreas y si, cuando trató de satisfacer esta necesidad como entidad gestora de aeropuertos en Alghero y en Cagliari, pagó un precio correspondiente a las condiciones de mercado como lo habría hecho cualquier otro operador económico, en particular, para desarrollar su sector de la aviación, pero también para garantizar una mayor conectividad aérea, la promoción de la isla como destino turístico, la desestacionalización y el aumento de sus ingresos a través del aumento de los ingresos aeroportuarios. Además, según la demandante, los servicios prestados por las compañías aéreas, incluidos en materia de comercialización, constituyeron prestaciones reales, distintas de las actividades relacionados con la explotación de las líneas aéreas.
A este respecto, el Tribunal señala que, en el considerando 377 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que los pagos efectuados por la Región Autónoma a través de las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en el contexto tanto de la actividad 1 como de la actividad 2 debían considerarse subvenciones a las compañías aéreas para que estas operasen más vuelos hacia y desde la isla de Cerdeña.
Procede señalar asimismo que, dado que la Región Autónoma no es propietaria de todos los aeropuertos de la isla de Cerdeña, los cuales son las únicas entidades que pueden convenir contractualmente la utilización de las infraestructuras aeroportuarias que gestionan y, en particular, la apertura de nuevas líneas aéreas, la Región Autónoma no podía, como autoridad pública, adquirir directamente este tipo de servicios de las compañías aéreas. Asimismo, la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas confirmó, como se desprende de los considerandos 312 y 314 de la Decisión impugnada, que, por una parte, la Región Autónoma solicitó, mediante el régimen de ayudas controvertido, un servicio consistente en la selección de compañías aéreas capaces de alcanzar los objetivos anuales establecidos de frecuencia y volumen de pasajeros en rutas estratégicas hacia y desde el aeropuerto de Cagliari-Elmas y que, por otra parte, dicho servicio fue prestado por las compañías aéreas cocontratantes elegidas por las entidades gestoras de aeropuertos.
Asimismo, del régimen de ayudas controvertido se desprende que las prestaciones de comercialización realizadas por las compañías aéreas tenían como objetivo promover la isla de Cerdeña como destino turístico.
Por tanto, si bien no puede considerarse que, al adoptar el régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma actuara como inversor, debe estimarse, no obstante, como sostuvo la demandante, aunque con carácter subsidiario, en su respuesta a una de las preguntas escritas planteadas por el Tribunal, que dicha Región actuó como adquirente de servicios, en particular, de comercialización.
En efecto, por una parte, los importes que la demandante percibió correspondían a la prestación de servicios en respuesta a un encargo de la Región Autónoma en relación con el cual las entidades gestoras de aeropuertos solo desempeñaron un papel de intermediarias entre la entidad adjudicadora y los proveedores de esos servicios. Por otra parte, como sostiene la demandante, las compañías aéreas prestaron unos servicios, tanto los referentes a compromisos en lo que respecta a rutas aéreas y volumen de tráfico de pasajeros como los servicios de comercialización, que pueden ofrecerse a las entidades gestoras de aeropuertos en el sector del transporte aéreo.
A este respecto, una medida estatal en favor de una empresa no puede, por el simple hecho de que las partes se comprometan a realizar prestaciones recíprocas, ser excluida
a priori
del concepto de ayuda de Estado contemplado en el artículo 107 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de enero de 1999BAI/Comisión,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, apartado
).
Por lo que se refiere, en particular, a la adquisición de prestaciones de servicios por los poderes públicos, esta debe, en principio, realizarse siguiendo las normas de adjudicación de contratos públicos establecidas en el Derecho derivado de la Unión. En ese caso, el hecho de que haya existido un procedimiento de licitación previo a una compra de servicios por una autoridad pública de un Estado miembro se considera normalmente suficiente para excluir que dicho Estado miembro pueda otorgar una ventaja a la empresa proveedora seleccionada que esta no hubiese podido obtener de otro modo en condiciones normales de mercado [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión,
T‑116/01 y T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, apartado
].
En el caso de autos, la adquisición de los servicios de que se trata no fue realizada por la propia Región Autónoma, la cual, como autoridad pública, estaba sujeta a las normas de la Unión relativas a la adjudicación de contratos públicos. En efecto, esta adquisición se realizó a través de otros operadores, no sujetos en esa situación a dichas normas, en este caso, las entidades gestoras de aeropuertos, a las que se les encargó que obtuvieran en el mercado las prestaciones de servicios deseadas por la Región Autónoma y que esta última financiaba.
En tal situación, el mero hecho de que un Estado miembro compre servicios que, como sostiene la demandante, se han ofrecido supuestamente en condiciones de mercado no basta para que dicha operación constituya una transacción comercial realizada en condiciones que un operador privado habría aceptado o, en otras palabras, una transacción comercial normal. En efecto, en ese tipo de situación, es necesario, por una parte, que el Estado tenga una necesidad real de esos servicios y, por otra parte, que la adquisición de esos servicios se haya realizado mediante un procedimiento abierto, transparente y no discriminatorio que garantice la igualdad de trato entre los proveedores que puedan ofrecer los servicios de que se trate y que las prestaciones de servicios en cuestión se adquieren a precio de mercado, precio que asegura que, al adquirir los referidos servicios, el poder público no confiere ninguna ventaja al proveedor seleccionado [véase, en este sentido, la sentencia de 5 de agosto de 2003, P & O European Ferries (Vizcaya) y Diputación Foral de Vizcaya/Comisión,
T‑116/01 y T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, apartados
a
; véanse, asimismo, por analogía, las sentencias de 24 de octubre de 2013, Land Burgenland y otros/Comisión,
C‑214/12 P, C‑215/12 P y C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, apartados
y
, y de 16 de julio de 2015, BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, apartado
].
En el caso de autos, la Comisión estimó, en el considerando 386 de la Decisión impugnada, que la financiación aportada por el régimen de ayudas controvertido no constituía una remuneración a cambio de productos o servicios que cubriesen necesidades auténticas de la Región Autónoma y que no se había seguido ningún procedimiento de licitación abierto y transparente para proporcionar apoyo financiero a las compañías aéreas de que se trata.
A este respecto, ha de señalarse que, contrariamente a lo que estimó la Comisión, la Región autónoma, como poder público que perseguía objetivos de política económica, podía considerar que tenía necesidad de promover la isla de Cerdeña como destino turístico para contribuir al desarrollo económico de la isla.
Sin embargo, por una parte, como sostiene la Comisión, la amplitud inédita de las prestaciones de comercialización financiadas en el marco del régimen de ayudas controvertido puede poner en duda el hecho de que esas prestaciones respondiesen, de manera proporcionada y a la luz de los principios de racionalización del gasto público, a las necesidades reales de la Región Autónoma para la consecución de sus objetivos de desarrollo económico de la isla de Cerdeña.
Por otra parte, en cualquier caso, la Comisión precisó en su escrito de contestación que la Decisión impugnada había abordado la cuestión de la organización de licitaciones con vistas a la celebración de acuerdos por parte de las entidades gestoras de aeropuertos porque la organización de tales licitaciones habría podido demostrar la existencia de condiciones de mercado y, por tanto, la inexistencia de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1.
Pues bien, a este respecto, es preciso constatar, como sostiene la Comisión, que, para adquirir los servicios de aumento del tráfico aéreo y de comercialización, ni la Región autónoma ni las entidades gestoras de aeropuertos, actuando como intermediarias, organizaron procedimientos de licitación abiertos y transparentes que pudieran garantizar el respeto del principio de igualdad de trato entre proveedores y la adquisición de dichos servicios, por la Región autónoma y mediante fondos estatales puestos a disposición de las entidades gestoras de aeropuertos, a precios de mercado.
En efecto, es cierto que las entidades gestoras de aeropuertos publicaron en sus respectivos sitios de Internet convocatorias de manifestaciones de interés en el marco de las cuales las compañías aéreas interesadas en abrir o desestacionalizar algunas de sus rutas aéreas, distintas de las que ya estaban sujetas a obligaciones de servicio público, y en prestar servicios de comercialización podían ofrecer sus servicios a las entidades gestoras de aeropuertos.
Sin embargo, estas convocatorias de manifestaciones de interés no pueden considerarse equivalentes a procedimientos de licitación. En efecto, instada por el Tribunal a aportar estas convocatorias de manifestaciones de interés, así como las ofertas que había presentado a las entidades de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, la demandante no las aportó, explicando que no había conservado dichos documentos. La Comisión tampoco pudo aportar las referidas convocatorias de manifestaciones de interés. Por otra parte, de los autos no se desprende que se hubieran establecido criterios precisos para seleccionar a las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos. Al contrario, parece que se invitó a todas las empresas que habían presentado ofertas a celebrar contratos con las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata y que, por lo que respecta a la tarificación de las prestaciones ofrecidas, las tarifas aplicadas por las compañías aéreas eran dispares. Pues bien, aunque parecían evaluaciones financieras toscas y redondeadas, las exigencias financieras de las compañías aéreas dieron, sin embargo, lugar a reembolsos casi íntegros, por parte de la Región Autónoma, a las entidades gestoras que habían adelantado los pagos de dichas prestaciones.
En estas circunstancias, la Comisión podía constatar, en la sección 7.2.1.3 de la Decisión impugnada, titulada «Ventaja económica», que los pagos recibidos por las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos, como la demandante, no podían considerarse una verdadera contrapartida por los servicios de comercialización prestados.
A este respecto, la demandante rebate asimismo los considerandos 362 a 374 de la Decisión impugnada, alegando que la Comisión no podía considerar que las compañías aéreas, como la demandante, habrían hecho publicidad de todas formas de sus propios destinos aéreos y que, en consecuencia, las medidas controvertidas sirvieron para sufragar los costes que, de no ser así, estas habrían debido sufragar. En efecto, la demandante afirma que si no se hubieran celebrado los acuerdos entre ella y los aeropuertos de Olbia y de Cagliari-Elmas, no habría reservado necesariamente con carácter prioritario algunos de los mejores espacios de su sitio de Internet para estos destinos. En particular, la demandante alega que las entidades gestoras de aeropuertos se beneficiaron de prestaciones reales de las que obtuvieron un beneficio material, como demuestra el hecho de que los contratos que estas celebraron con las compañías aéreas dieron lugar, antes de su celebración, a estudios de mercado y que las entidades gestoras de aeropuertos también financiaron estos contratos con cargo a sus propios fondos. Por último, según la demandante, el precio pagado por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas era el del mercado para las prestaciones de comercialización de este tipo y, a este respecto, recuerda que, «cuando una práctica se justifica objetivamente por motivos comerciales, el hecho de que responda igualmente a un objetivo político no implica que constituya una ayuda de Estado en el sentido del artículo [107 TFUE]» (sentencia de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión,
C‑56/93
,
EU:C:1996:64
, apartado
).
A este respecto, además del hecho de que las compañías aéreas con las que se celebraron los contratos no fueron seleccionadas al término de un procedimiento que garantizara que la Región Autónoma, a través de las entidades gestoras de aeropuertos, las remunerase a precios de mercado, es preciso señalar que, cuando el Tribunal la instó a presentar documentos probatorios a este respecto, la demandante presentó material publicitario y contractual que confirma que, como consideró la Comisión en el considerando 368 de la Decisión impugnada, la promoción de determinadas regiones y ciudades en las que operaba la demandante estaba por lo general ligada de forma intrínseca, en su sitio de Internet, a la promoción de sus vuelos. Al ser inquirida sobre este punto durante la vista, la demandante confirmó, por lo demás, que todavía hacía promoción en su sitio de Internet de destinos sardos, aun cuando no exista un compromiso contractual en este sentido con las entidades gestoras de aeropuertos.
Por tanto, la Comisión señaló acertadamente, en la Decisión impugnada, que los servicios de comercialización de la actividad 2 fueron adquiridos por las entidades gestoras de aeropuertos de que se trata, en este caso con los fondos puestos a su disposición por la Región Autónoma, para promover la explotación de la línea o de las líneas aéreas operadas por las compañías aéreas con las que celebraron los contratos y para cuya apertura o mantenimiento se les remuneraba en concepto de la actividad 1.
En estas circunstancias, la Comisión podía concluir que las compañías aéreas fueron remuneradas por la Región Autónoma para promover sus propias prestaciones en tanto que compañías aéreas [véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión,
T‑53/16
, no publicada,
EU:T:2018:943
, apartado
; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión,
T‑165/16
, no publicada,
EU:T:2018:952
, apartado
; de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión,
T‑165/15
, no publicada,
EU:T:2018:953
, apartado
, y de 13 de diciembre de 2018, Ryanair y Airport Marketing Services/Comisión,
T‑111/15
, no publicada,
EU:T:2018:954
, apartado
], a pesar de que se trataba de costes de comercialización y de publicidad que las compañías aéreas en cuestión, incluida la demandante, debían en principio soportar. En definitiva, la consecución de los objetivos en términos de frecuencias aéreas y de volumen de pasajeros, que eran objeto de la actividad 1, al igual que la prestación de servicios de comercialización en concepto de la actividad 2, provocaron un aumento de la actividad económica de la demandante.
Además, debe señalarse también que, como ha alegado la Comisión, de no existir la financiación consiguiente aportada por la Región Autónoma, las entidades gestoras de aeropuertos no habrían celebrado necesariamente, en el marco de sus estrategias de expansión, acuerdos de tal magnitud, o incluso no habrían podido hacerlo financieramente, de modo que, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión no estaba obligada a considerar que únicamente la parte de los pagos efectuada por las entidades gestoras de aeropuertos supuestamente superior a los precios del mercado debería haberse considerado ayuda estatal.
La falta de propensión de las entidades gestoras de aeropuertos a celebrar los contratos controvertidos sin financiación de la Región Autónoma se ve corroborada por el hecho, por una parte, de que, a raíz de la suspensión del régimen de ayudas controvertido, la demandante solo celebró un número limitado de acuerdos con la entidad gestora del aeropuerto de Olbia y únicamente de comercialización, mientras que la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas no recurrió a sus servicios y, por otra parte, de que no se ha demostrado que la demandante celebrara tales contratos antes de la adopción del régimen de ayudas controvertido. En efecto, cuando el Tribunal la instó a indicar si había celebrado acuerdos análogos antes del régimen de ayudas controvertido y después de la suspensión del mismo, la demandante confirmó la existencia de acuerdos anteriores al régimen de ayudas controvertido, pero no demostró la existencia de tales contratos. Por otra parte, es cierto que demostró la celebración de contratos similares después de la suspensión del régimen de ayudas controvertido, correspondientes, en este caso, a los períodos comprendidos, respectivamente, entre junio y diciembre de 2015, entre marzo y diciembre de 2017 y entre octubre de 2018 y marzo de 2019. Sin embargo, mientras que, en el marco del régimen de ayudas controvertido, la demandante recibió una remuneración de 750000 euros para el período comprendido entre marzo de 2010 y marzo de 2011, de 750000 euros para el período comprendido entre el verano de 2011 y el invierno 2011/2012 y de 1 millón de euros para el período comprendido entre el verano de 2012 y el invierno de 2012/2013, en el marco de los tres contratos posteriores al régimen de ayudas controvertido, tan solo recibió finalmente importes de 65000 euros, 165000 euros y de 132800 euros, es decir, importes manifiestamente inferiores a los reclamados en los contratos celebrados en el marco del régimen de ayudas controvertido.
En estas circunstancias, la Comisión podía concluir en el considerando 388 de la Decisión impugnada que la financiación proporcionada por la Región Autónoma a las compañías aéreas, como la demandante, a través de las entidades gestoras de aeropuertos para la financiación de las actividades 1 y 2 en el marco del régimen de ayudas controvertido procuró una ventaja económica a las compañías aéreas en cuestión, en concreto, una remuneración que estas no habrían obtenido en condiciones normales de mercado.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede desestimar la segunda parte del segundo motivo por infundada.
c)

Sobre la cuarta parte del segundo motivo, relativa a la percepción por las entidades gestoras de aeropuertos de ventajas indebidas de la Región Autónoma en cumplimiento de la Ley n.
o
10/2010
En apoyo de la cuarta parte del segundo motivo, la demandante alega que, en los considerandos 398 a 406 de la Decisión impugnada, la Comisión llegó a la conclusión errónea de que las entidades gestoras de aeropuertos no se habían beneficiado de ninguna ventaja, ni siquiera indirecta, puesto que actuaron como simples intermediarias garantizando la transferencia de la ayuda de la Región Autónoma a las compañías aéreas. En efecto, en primer lugar, las entidades gestoras de aeropuertos fueron designadas expresamente como las beneficiarias exclusivas de las medidas controvertidas. En segundo lugar, según la demandante, dispusieron de una facultad de apreciación a la hora de utilizar los fondos que les habían sido asignados y de elegir a sus proveedores, lo que, a su juicio, demuestra que no actuaron como simples intermediarias. En tercer lugar, la demandante señala que habida cuenta de que la propia Comisión reconoció en la Decisión impugnada que las medidas controvertidas tenían el efecto de incrementar el tráfico aéreo en los aeropuertos en cuestión, es evidente que los ingresos de estos aeropuertos aumentaron como consecuencia de esta subida, tanto en el plano de los servicios de naturaleza aeronáutica como en el de los servicios de cualquier otra índole. En opinión de la demandante, contrariamente a lo que propugna la Comisión en el considerando 403 de la Decisión impugnada, no puede afirmarse que estos efectos sean secundarios, puesto que «este régimen no [fue] diseñado de forma que canalice sus efectos secundarios hacia las entidades gestoras de aeropuertos», sino que, por el contrario, se diseñó para beneficiar al sector del turismo en su conjunto. Según la demandante, el efecto principal esperado, a saber, el incremento del tráfico aéreo, se confundía con la ventaja obtenida por las entidades gestoras de aeropuertos mediante el cumplimiento de dicho objetivo.
La Comisión alega, con carácter principal, que la cuarta parte del segundo motivo es inadmisible en la medida en que se dirige contra el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada, el cual se refería exclusivamente a las entidades gestoras de aeropuertos con las que la demandante no mantiene una relación de competencia. A este respecto, sostiene que la conclusión de que las compañías aéreas en cuestión se beneficiaron de un régimen de ayudas estatales no se basó en la conclusión de que las entidades gestoras de aeropuertos no habían recibido ayudas estatales. En cualquier caso, puesto que la demandante no rebate que las entidades gestoras de aeropuertos transfirieron íntegramente los fondos recibidos de la Región Autónoma en el marco del régimen de ayudas controvertido, la conclusión de la Comisión de que dichas entidades gestoras únicamente actuaron como intermediarias y no eran las beneficiarias reales de dichas medidas sigue siendo válida. Como mucho, dichas entidades gestoras tan solo se beneficiaron del incremento del tráfico aéreo y del número de pasajeros en la misma medida que los demás operadores económicos del resto de sectores, como el alquiler de vehículos, los hoteles, los restaurantes, las estaciones de servicio, las tiendas de alimentación y los comercios minoristas.
A este respecto, es preciso señalar que, mediante la cuarta parte del segundo motivo, la demandante reprocha a la Comisión no haber considerado, en concreto, en el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada y en los considerados 394 a 406, que figuran en la sección 7.2.2, que las entidades gestoras fueran beneficiarias del régimen de ayudas controvertido.
En el presente asunto, la demandante, como compañía aérea, opera en el sector del transporte aéreo y no en el de los servicios y de las infraestructuras aeroportuarias. En consecuencia, como se ha señalado en los apartados 59 a 70 anteriores, la posición competitiva de la demandante no se ve afectada por la constatación de que las entidades gestoras no eran las beneficiarias del régimen de ayudas controvertido, de modo que no está legitimada para interponer recurso de anulación contra el artículo 1, apartado 1, de la Decisión impugnada y que, en esta medida, no procede examinar la cuarta parte del segundo motivo.
Así pues, en este sentido, procede declarar la inadmisibilidad de la cuarta parte del segundo motivo.
A continuación, y, en cualquier caso, debe señalarse que, puesto que las entidades gestoras de aeropuertos transfirieron íntegramente a las compañías aéreas los fondos que habían recibido de la Región Autónoma para remunerarlas en el marco de los contratos de prestaciones que podían optar al régimen de ayudas controvertido, dichas entidades gestoras no se beneficiaron de una ventaja en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Esto queda corroborado por el hecho de que, de no existir tal financiación, estas no habrían celebrado tales contratos o, al menos, no de esas magnitudes, debiendo tenerse en cuenta que la demandante no ha demostrado que las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia hubieran celebrado con ella acuerdos relativos a los servicios de comercialización, a las frecuencias de servicio aéreo o al objetivo de pasajeros antes de la adopción del régimen de ayudas controvertido y que, a raíz de la suspensión de dicho régimen, los acuerdos que se celebraron se referían a prestaciones y a remuneraciones muy inferiores a las pactadas contractualmente a través de la financiación obtenida en el marco del régimen de ayudas controvertido. En definitiva, como ha observado la Comisión, la compra de dichos servicios obedecía menos a una necesidad comercial de las entidades gestoras de aeropuertos que a la decisión de estas últimas de contribuir a la aplicación del régimen de ayudas establecido por la Región Autónoma. Por tanto, la demandante no puede sostener que, mediante el régimen de ayudas controvertido, la Región Autónoma alivió los costes que normalmente habrían debido soportar las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia.
Es cierto que la ejecución por las compañías aéreas con las que celebraron los contratos de las prestaciones deseadas y financiadas por la Región Autónoma tuvo por efecto aumentar el tráfico aéreo y el volumen de pasajeros hacia y desde los aeropuertos afectados, lo que implicaba un aumento de los recursos aeroportuarios y extraaeroportuarios de las entidades gestoras. Ahora bien, como alega la Comisión, se trata de un efecto secundario del régimen de ayudas controvertido del que se benefició todo el sector turístico sardo, incluida, también, la demandante, que, en cierto modo, también obtuvo tal ventaja secundaria mediante un incremento de las ventas de las prestaciones ofrecidas a bordo de sus aeronaves. Sin embargo, la ventaja inmediata que era objeto del régimen de ayudas controvertido y que no se obtuvo en condiciones normales de mercado estaba, no obstante, constituida por los pagos efectuados a las compañías aéreas.
En estas circunstancias, procede desestimar la cuarte parte del segundo motivo y, en consecuencia, el segundo motivo en su totalidad por infundado.
3.

Sobre el tercer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto al hecho de que las medidas controvertidas falsean o amenazan falsear la competencia y afectan al comercio entre los Estados miembros
En el marco del tercer motivo, la demandante niega que las medidas controvertidas hayan falseado o amenazado falsear la competencia en el mercado del transporte aéreo desde y hacia los aeropuertos de la isla de Cerdeña, al menos de Olbia y de Cagliari-Elmas, en particular, porque, por lo que atañe a las rutas aéreas que ella opera y después de la celebración de acuerdos de comercialización entre la demandante y las entidades gestoras de estos aeropuertos, ninguna otra compañía aérea operaría estas rutas aéreas comerciales. A este respecto, la demandante afirma que la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta las alegaciones que formuló en sus observaciones de 30 de julio de 2013. Por otra parte, señala que, habida cuenta de que estas entidades gestoras de aeropuertos seleccionaron a las compañías aéreas con las que celebraron los contratos en el marco de procedimientos de licitación, la Comisión incurrió en error de Derecho al considerar que las medidas controvertidas tuvieron un impacto negativo en la competencia con respecto al acceso a las rutas aéreas en cuestión. En efecto, según la demandante, todas las compañías aéreas europeas podían presentar una oferta en el marco de estos procedimientos de licitación de modo que, como consideró la Comisión en un asunto relativo a un proyecto de autopista en el centro de Grecia, esta modalidad de selección excluyó la posibilidad de que las medidas controvertidas tuvieran un efecto negativo en los intercambios llevados a cabo en la Unión y en la competencia.
La Comisión solicita que se desestime el tercer motivo por infundado, subrayando que se constata un perjuicio para la competencia cada vez que el destinatario de una medida de ayuda compite con empresas en mercados abiertos a la competencia, como ocurre en el presente asunto, dado que las compañías aéreas en cuestión, que operan en el particularmente competitivo mercado aéreo, recibieron una compensación financiera.
Con carácter preliminar, debe recordarse que, a efectos de la calificación de una medida nacional como ayuda de Estado, no es necesario acreditar la incidencia real de la ayuda en cuestión sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente examinar si tal ayuda puede afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de diciembre de 2005, Italia/Comisión,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, apartado
, y de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartado
).
En particular, cuando una ayuda otorgada por un Estado miembro sirve para reforzar la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con esta en los intercambios comerciales en el interior de la Unión, dichos intercambios deben considerarse afectados por la ayuda (véase la sentencia de 9 de octubre de 2014, Ministerio de Defensa y Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, apartado
y jurisprudencia citada).
Además, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en la motivación de la decisión, si, en razón de los elevados importes o porcentajes de las ayudas, de las características de las inversiones apoyadas o de otras reglas fijadas en dicho régimen, este garantiza a sus beneficiarios una ventaja significativa frente a sus competidores y puede beneficiar esencialmente a las empresas que participen en los intercambios comerciales entre Estados miembros. Así, en una decisión relativa a un régimen de esa índole, la Comisión no está obligada a efectuar un análisis de la ayuda concedida en cada caso individual sobre la base de este régimen. La situación individual de cada empresa afectada solo debe comprobarse al proceder a la recuperación de las ayudas (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión,
248/84
,
EU:C:1987:437
, apartado
, y de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartado
).
En la Decisión impugnada, en este caso en los considerandos 390 a 392, la Comisión explicó suficientemente que las compañías aéreas que se beneficiaban de los pagos abonados por las entidades gestoras de aeropuertos en virtud del régimen de ayudas controvertido operaban en un sector caracterizado por una intensa competencia entre operadores procedentes de Estados miembros diferentes y, por tanto, participaban en intercambios comerciales en el interior de la Unión.
Contrariamente a lo que sostiene la demandante, esta motivación es en sí misma suficiente a la luz de la obligación de motivación que recae sobre la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, apartados
y
, y de 9 de junio de 2011, ComitatoVenezia vuole vivere y otros/Comisión,
C‑71/09 P, C‑73/09 P y C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, apartados
y
).
Por otra parte, la Comisión no ignoró el concepto de ayuda de Estado, tal como se recoge en el artículo 107 TFUE, apartado 1, al considerar que la evidente naturaleza transfronteriza de las actividades de que se trata, a saber, los servicios de transporte aéreo de pasajeros, implicaba que el régimen de ayudas controvertido podía falsear la competencia y afectar al comercio entre los Estados miembros al reforzar la posición en el mercado de las compañías aéreas que se beneficiaron de dicho régimen. En efecto, los transportistas aéreos, como la demandante, compiten en el mercado aéreo a escala europea, de modo que la concesión de la ayuda a las compañías aéreas, como la demandante, que celebraron contratos con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, refuerza la posición competitiva de esas empresas beneficiarias frente a la de otras empresas aéreas competidoras a escala europea, tanto si estas últimas operan rutas aéreas directas con la isla de Cerdeña como si no lo hacen.
En cualquier caso, por una parte, como ha reconocido la demandante, esta compite, en sus líneas aéreas desde y hacia los aeropuertos de Cerdeña, con compañías aéreas europeas que transportan viajeros desde y hacia los mismos aeropuertos continentales mediante correspondencias a través de otros aeropuertos. Pues bien, estas compañías aéreas, por lo que respecta a esas líneas aéreas mediante correspondencia, competidoras de las directas de la demandante, no fueron beneficiarias del régimen de ayudas controvertido, que solo cubría las líneas directas (
point-to-point
), en cualquier caso no en lo que atañe a los segmentos aéreos explotados más allá del aeropuerto de correspondencia, de modo que la posición competitiva de los beneficiarios, como la demandante, se vio necesariamente reforzada con respecto a la de tales compañías aéreas no beneficiarias.
Tampoco puede prosperar la alegación de la demandante relativa al hecho de que algunas compañías, en particular las compañías aéreas regulares, no fueron beneficiarias del régimen de ayudas controvertido únicamente porque no habían presentado ofertas de colaboración en el marco de las convocatorias de manifestaciones de interés publicadas por las entidades gestoras de aeropuertos. En efecto, la afectación de los intercambios comerciales entre los Estados miembros en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, no puede depender, en el caso de autos, de si todas las compañías aéreas se beneficiaron de la medida controvertida o tuvieron la posibilidad de beneficiarse de ella. De todos modos, aun suponiendo —lo cual no ha sido demostrado en el caso de autos— que todas las compañías aéreas europeas que operaban vuelos directos desde y hacia los aeropuertos de Cerdeña hubieran podido beneficiarse del régimen de ayudas controvertido, esa circunstancia, relativa a la selectividad de las medidas controvertidas —la cual, como confirmó en la vista, no rebate la demandante—, no habría tenido ninguna consecuencia sobre la constatación, realizada por la Comisión, de que dicho régimen afectaba al comercio entre los Estados miembros en la medida en que reforzaba la posición competitiva de esas compañías aéreas respecto a los competidores de dicha compañías, en el mercado europeo, que no operaban en la isla de Cerdeña.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el tercer motivo por infundado.
4.

Sobre el cuarto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la imposibilidad de declarar las medidas controvertidas compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3
En apoyo del cuarto motivo, la demandante sostiene que, en la medida en que se basó en el incumplimiento de determinadas condiciones previstas en la Comunicación 2005/C 312/01 de la Comisión, relativa a las Directrices comunitarias sobre la financiación de aeropuertos y las ayudas estatales de puesta en marcha destinadas a compañías aéreas que operen desde aeropuertos regionales (
DO 2005, C 312, p. 1
; en lo sucesivo, «Directrices de 2005»), la conclusión de la Comisión de que las medidas controvertidas no podían declararse compatibles con el mercado interior es errónea.
La Comisión solicita que se desestime el cuarto motivo por infundado.
A este respecto, a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), podrán considerarse compatibles con el mercado interior, en particular, las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, siempre que no alteren las condiciones de los intercambios en forma contraria al interés común, requisito que debe apreciarse conforme los criterios de necesidad y proporcionalidad (sentencia de 26 de febrero de 2015, Orange/Comisión,
T‑385/12
, no publicada,
EU:T:2015:117
, apartado
).
Sin embargo, según reiterada jurisprudencia, el principio general establecido por el artículo 107 TFUE, apartado 1, es el de la prohibición de las ayudas de Estado y las excepciones a este principio, como las previstas en el apartado 3 de dicho artículo 107, deben interpretarse en sentido estricto (sentencias de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, apartado
; de 23 de febrero de 2006, Atzeni y otros,
C‑346/03 y C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, apartado
, y de 26 de febrero de 2015, Orange/Comisión,
T‑385/12
, no publicada,
EU:T:2015:117
, apartado
).
Asimismo, según jurisprudencia igualmente reiterada, al aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio implica consideraciones complejas de orden económico y social. El control jurisdiccional que se aplica al ejercicio de dicha facultad de apreciación se limita a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, así como a controlar la exactitud material de los hechos alegados y la ausencia de error de Derecho, de error manifiesto al apreciar los hechos o de desviación de poder (sentencias de 26 de septiembre de 2002, España/Comisión,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, apartado
; de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, apartado
, y de 15 de diciembre de 2016, Abertis Telecom Terrestre y Telecom Castilla-La Mancha/Comisión,
T‑37/15 y T‑38/15
, no publicada,
EU:T:2016:743
, apartado
).
Como se desprende, en particular, del punto 24 de las Directrices de 2005, estas tienen por objeto precisar los casos en los que una financiación pública de los aeropuertos y las compañías aéreas constituye una ayuda de Estado y, cuando se trata efectivamente de una ayuda, las condiciones en las que puede declararse compatible con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
A este respecto, como señaló la Comisión en los considerandos 412 a 414 de la Decisión impugnada, el régimen de ayudas controvertido, suponiendo que pudiera analizarse como ayuda para la puesta en marcha de nuevas líneas aéreas, estaba comprendido efectivamente dentro del ámbito de aplicación de las Directrices de 2005. En efecto, conforme a lo previsto en el punto 174 de las Directrices de 2014, las ayudas notificadas antes de la entrada en vigor de estas últimas Directrices podían examinarse, en principio, después del 4 de abril de 2014, a la luz de dichas Directrices. Sin embargo, las ayudas, notificadas o no, ejecutadas, como en el caso de autos, antes de que la Comisión se haya pronunciado sobre las medidas notificadas por la República Italiana y que, por consiguiente, resultan ilegales en virtud de la obligación de suspensión prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, deben examinarse a la luz de las Directrices de 2005.
El punto 79 de las Directrices de 2005, pertinente en el caso de autos, tiene el siguiente tenor:
«Teniendo en cuenta los objetivos ya mencionados y las importantes dificultades que puede suponer la apertura de una nueva línea, la Comisión podrá aprobar tales ayudas si se cumplen las siguientes condiciones:
[…]
d)
viabilidad futura y carácter decreciente: la [nueva] línea que reciba ayudas debe ser viable en un futuro, es decir, cubrir al menos sus costes sin necesidad de financiación pública. Por esta razón, las ayudas de puesta en marcha deberán ser decrecientes y estar limitadas en el tiempo;
e)
compensación por costes suplementarios de puesta en marcha: la cuantía de la ayuda debe estar vinculada estrechamente a los costes suplementarios de puesta en marcha vinculados a la inauguración de la nueva ruta o frecuencia que el transportista aéreo no habría podido soportar al ritmo normal de explotación. Entre dichos costes cabe citar los gastos de mercadotecnia y publicidad que han de realizarse inicialmente para dar a conocer una nueva conexión; también los gastos de instalación que la compañía aérea debe asumir en el aeropuerto regional para la apertura de la línea, en el supuesto de que se trate de un aeropuerto de categoría C o D y que dichos costes no motiven ya otras ayudas. Por el contrario, la ayuda no podrá destinarse a sufragar costes de explotación habituales, como los derivados del arrendamiento o amortización de aeronaves, la compra de carburante, la remuneración de tripulaciones, las tasas de aeropuerto o la restauración (catering). Los costes subvencionables seleccionados deberán corresponder a costes reales obtenidos en condiciones normales de mercado;
f)
Intensidad y duración: la ayuda decreciente podrá concederse por un período máximo de tres años. Su cuantía no podrá superar ningún año el 50 % de los costes anuales subvencionables, ni exceder del 30 % de la media global de los costes subvencionables en todo su período de vigencia.
En lo que se refiere a las líneas que partan de regiones desfavorecidas, es decir, las regiones ultraperiféricas, las contempladas en el artículo 87, apartado 3, letra a), [del Tratado CE], y las de baja densidad de población regiones con baja densidad de población, la ayuda decreciente podrá concederse por un período máximo de cinco años. Su cuantía no podrá superar ningún año el 50 % de los costes anuales subvencionables, ni exceder del 40 % de la media global de los costes subvencionables en todo su período de vigencia. Si la ayuda se concede efectivamente para un período de cinco años, podrá mantenerse en el nivel del 50 % de la cuantía de los costes subvencionables durante los tres primeros años.
En todo caso, el período durante el cual se conceda a una compañía una ayuda de puesta en marcha deberá ser sustancialmente inferior al período en el que la compañía se comprometa a ejercer sus actividades en el aeropuerto en cuestión, según conste en el plan de negocio prescrito en el punto 79, inciso i). Por otra parte, se deberá poner fin a la ayuda en el momento en que se cumplan los objetivos en cuanto a número de pasajeros o se alcance la rentabilidad de la línea, incluso si tales circunstancias se producen antes del término del período de concesión de la ayuda inicialmente previsto.
[…]
h)
adjudicación no discriminatoria: todo ente público que prevea conceder ayudas a la puesta en marcha de una nueva ruta en beneficio de una compañía aérea, a través de un aeropuerto o por otro procedimiento, deberá hacer público su proyecto con antelación y publicidad suficientes para permitir a todas las compañías aéreas interesadas proponer sus servicios. En particular, esa información deberá incluir la descripción de la ruta, así como criterios objetivos en relación con la cuantía y duración de las ayudas. Deberán respetarse las normas y principios sobre contratación pública y concesiones, cuando sean aplicables;
[…]».
En la Decisión impugnada, concretamente en los considerandos 410 a 421, la Comisión consideró que la compensación financiera proporcionada por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas en virtud del régimen de ayudas controvertido no podía considerarse compatible con el mercado interior, ya que no se cumplían los criterios de compatibilidad mencionados en el referido punto 79 de las Directrices de 2005.
Mediante su cuarto motivo, la demandante intenta demostrar que, en su caso individual, las ayudas que percibió, constituidas por los importes que las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia le habían abonado en ejecución de los contratos celebrados con ella, cumplían los requisitos establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005 y que, en su defecto, podían, no obstante, declararse compatibles con el mercado interior con arreglo al punto 81 de dichas Directrices o, con independencia de estas Directrices, como ayuda al desarrollo del sector del turismo en el marco del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
Sin embargo, es preciso observar a este respecto, como sostiene la Comisión, que las alegaciones formuladas por la demandante no pueden desvirtuar su constatación, recogida en la Decisión impugnada, de que el régimen de ayudas controvertido no cumplía los criterios establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005, los cuales son acumulativos, lo que implicaba que el incumplimiento de uno de ellos bastaba para excluir que una ayuda pudiera calificarse de «ayuda de puesta en marcha» compatible con el mercado interior con arreglo a dichas Directrices.
Para empezar, procede señalar que, como se desprende del considerando 410 de la Decisión impugnada, la propia República Italiana sostuvo que el régimen de ayudas controvertido no había sido concebido como un régimen en apoyo a la puesta en marcha de nuevas rutas aéreas y que no cumplía los requisitos establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005.
Por otra parte, por lo que respecta al requisito establecido en el punto 79, letra d), de las Directrices de 2005, aun suponiendo, como sostiene la demandante, que los acuerdos comerciales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas se hubieran celebrado con una perspectiva de rentabilidad económica, evaluada mediante una evaluación
ex ante
de la viabilidad y de la rentabilidad de los planes de explotación presentados por las compañías aéreas y de los análisis económicos elaborados por las entidades gestoras de aeropuertos, ha de señalarse que el régimen de ayudas controvertido no ha establecido un sistema de ayudas decreciente en el tiempo para cada una de las líneas aéreas objeto de los contratos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas y que, en cualquier caso, no todas son «nuevas» en el sentido de las Directrices. En particular, cada compañía aérea recibió importes globales correspondientes a los períodos de actividades, pero, de hecho, la financiación no fue individualizada para cada una de las líneas aéreas de que se trataba desde y hacia cada aeropuerto en cuestión.
En su caso particular, la demandante no niega que la ayuda que percibió por todas las líneas aéreas que explotaba desde el aeropuerto de Olbia no era decreciente por lo que respecta a dicho aeropuerto, ya que, durante la vigencia del régimen de ayudas controvertido, por el contrario, percibió de la entidad gestora de dicho aeropuerto remuneraciones que aumentaban a lo largo del tiempo, que iban de 750000 euros por lo que atañe al período comprendido entre marzo de 2010 y marzo de 2011 y de 750000 euros por lo que atañe al período comprendido entre el verano de 2011 y el invierno 2011/2012 a un importe de 1 millones de euros por lo que atañe al período comprendido entre el verano de 2012 y el invierno 2012/2013. En cuanto al aeropuerto de Cagliari-Elmas, es cierto que percibió, como señala, remuneraciones efectivamente decrecientes, a saber, un importe de 800000 euros por lo que atañe al período comprendido entre marzo de 2010 y marzo de 2011, 700000 euros por lo que atañe al período comprendido entre marzo de 2011 y marzo de 2012 y 600000 euros por lo que atañe al período comprendido entre marzo de 2012 y marzo de 2013. Sin embargo, ha de señalarse que ni del régimen de ayudas controvertido ni de los documentos presentados por la demandante se desprende que las líneas aéreas que, globalmente, eran objeto de dichos importes fueran rentables sin la financiación de que se trata, ni que la ayuda pueda individualizarse con respecto a cada una de dichas líneas para declarar, por lo que se refiere a cada una de ellas, que la ayuda correspondiente a la línea de que se trata fuese decreciente.
En cuanto al mecanismo de seguimiento, establecido por la Región Autónoma, de los pagos efectuados en el marco del régimen de ayudas controvertido, no resulta, a diferencia de cuando alega la demandante, que, a la luz del criterio establecido en el punto 79, letra e), de las Directrices de 2005, garantizase que la financiación pública aportada fuera necesaria para cubrir una parte de los gastos de puesta en marcha de las líneas aéreas de que se trata, ni que representara únicamente los costes reales soportados por las entidades gestoras de aeropuertos, ni que solo afectase a esos costes. Ello es tanto menos cierto cuanto que la ayuda concedida a cada compañía aérea no ha sido desglosada por lo que atañe a cada una de las líneas aéreas explotadas desde y hacia cada uno de los aeropuertos de Cerdeña de que se trata.
A este respecto, carece de pertinencia que las entidades gestoras de aeropuertos hubieran asumido supuestamente costes adicionales con sus fondos propios, por otra parte por un importe desconocido, o que la demandante no hubiera abierto o mantenido las líneas aéreas de que se trata de no haber existido el apoyo financiero recibido de las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia. Además, el régimen de ayudas controvertido y los contratos celebrados entre las entidades gestoras de los aeropuertos y las compañías aéreas no precisan, por lo que respecta a las líneas aéreas de que se trata, cuáles eran los costes adicionales de puesta en marcha correspondientes a cada una de ellas.
Del mismo modo, es evidente que el requisito establecido en el punto 79, letra f), de las Directrices de 2005 no se cumple, puesto que es manifiesto que el régimen de ayudas controvertido y los contratos celebrados entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas no identifican los costes subvencionables. En efecto, al no mencionarse los costes subvencionables, no es posible apreciar el cumplimiento del requisito de una financiación máxima del 50 % del importe de los costes anuales subvencionables, con un máximo de financiación media del 30 %. Por el contrario, de los autos se desprende que la Región Autónoma reembolsó, previa solicitud, los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a las compañías aéreas y que estos se fijaban en importes a tanto alzado, a menudo redondeados, sin más precisiones y, en cualquier caso, de manera no individualizada con respecto a cada una de las líneas aéreas de que se trata.
Por lo que se refiere a la alegación de la demandante de que Cerdeña es una región económica desfavorecida de la Unión en el sentido del punto 79, letra f), párrafo segundo, de las Directrices de 2005, es preciso señalar, como subraya la Comisión, que esta región no cumple los requisitos previstos en las Directrices sobre las ayudas de Estado de finalidad regional para el período 2007/2013 (
DO 2006, C 54, p. 13
).
Por lo que respecta al requisito previsto en el punto 79, letra h), de las Directrices de 2005 y relativo a la adjudicación no discriminatoria de las ayudas de puesta en marcha, procede, por las razones ya expuestas anteriormente en apoyo de la desestimación de la segunda parte del segundo motivo, rechazar la alegación de la demandante según la cual las entidades gestoras de aeropuertos organizaron un procedimiento que garantizaba la competencia entre las compañías aéreas, asegurando la transparencia, una publicidad suficiente, la inexistencia de discriminación y la selección de las ofertas más económicamente ventajosas.
Así pues, es evidente que el régimen de ayudas controvertido, también en lo que respecta a la ayuda individualmente percibida por la demandante, no cumplía los criterios establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005.
En estas circunstancias, habida cuenta de la facultad de apreciación de la Comisión en la materia y de la necesidad de interpretar de manera estricta las excepciones al principio de prohibición de las ayudas de Estado, la Comisión podía decidir, a pesar de la solicitud formulada en este sentido por la República Italiana durante el procedimiento administrativo, que tampoco procedía apartarse de los criterios establecidos en las Directrices de 2005 con arreglo al punto 81 de dichas Directrices, a tenor del cual la Comisión puede «examinar caso por caso una ayuda o régimen que, aun sin respetar íntegramente los criterios [del punto 79], podría conducir a una situación comparable». En efecto, de todos modos, al no respetar el régimen de ayudas controvertido la mayoría de los criterios establecidos en el punto 79 de las Directrices de 2005, no puede considerarse que conduzca a una situación comparable a una ayuda que cumpla esas exigencias.
En cuanto a la pretensión de la demandante de que el régimen de ayudas controvertido sea autorizado, con independencia de las Directrices de 2005, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), en la medida en que tenía por objeto promover el turismo en Cerdeña y las actividades comerciales de las entidades gestoras de aeropuertos sardas, debe señalarse, por una parte, que la República Italiana no solicitó acogerse a esas excepciones durante el procedimiento administrativo, excepciones que son de aplicación estricta. Por otra parte, suponiendo que la demandante se refiera específicamente a la excepción relativa a las ayudas destinadas a facilitar el desarrollo de determinadas actividades o de determinadas regiones económicas, el régimen de ayudas controvertido, debido a la amplitud de la financiación que aportaba, era poco capaz de no alterar las condiciones de los intercambios comerciales en forma contraria al interés común.
Del conjunto de consideraciones precedentes se desprende que debe desestimarse el cuarto motivo por infundado.
5.

Sobre el quinto motivo, basado en la vulneración del principio de la confianza legítima en cuanto a la orden de recuperación de la ayuda a nivel de la demandante
En el marco del quinto motivo, la demandante sostiene que la Comisión vulneró el principio de la confianza legítima al exigir, en el artículo 2 de la Decisión impugnada, a las autoridades italianas la recuperación de la demandante de los importes que esta percibió en cumplimiento de los contratos que la vinculaban con las entidades gestoras de aeropuertos y cuyo origen se hallaba en los fondos percibidos por dichas entidades gestoras procedentes del presupuesto de la Región Autónoma. En efecto, a su entender, un operador diligente que hubiera celebrado dichos acuerdos con operadores privados, como las entidades gestoras de aeropuertos, en condiciones normales de competencia, no habría tenido ninguna razón para dudar del carácter comercial de dichos acuerdos y, por lo tanto, no habría podido razonablemente sospechar que, en ese marco, dichas entidades gestoras no gestionaban sus propios fondos, ni prever que, de esta forma, posteriormente se le podría considerar beneficiario de la presunta ayuda estatal.
En particular, según la demandante, dicho operador no habría sabido necesariamente que los fondos utilizados por dichas entidades gestoras para remunerarlo correspondían, al menos parcialmente, a los fondos que les fueron abonados por la Región Autónoma en virtud de las medidas controvertidas. En consecuencia, a su juicio, un operador diligente no habría considerado necesario comprobar el origen de dichos fondos y su posible incompatibilidad con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3. Además, la demandante afirma que la organización de licitaciones por parte de las entidades gestoras de aeropuertos así como la aplicación, a nivel de las tasas aeroportuarias, de tarifas de mercado, e incluso de tarifas superiores a las de mercado, y la existencia de cláusulas penales en los contratos de servicios, celebrados con apoyo de planes de explotación y estudios, no habrían podido sino incrementar la confianza de la demandante en que sus relaciones económicas con cada una de las entidades gestoras de aeropuertos en cuestión en el presente asunto eran de carácter puramente comercial y no estatal. En cualquier caso, según la demandante, un operador diligente en el sector del transporte aérea no podía prever, habida cuenta de la práctica de la Comisión en la materia, que el acuerdo comercial no sería examinado, como ayuda individual, con arreglo al criterio del inversor privado, sino que, por el contrario, se consideraría, como sucede en el presente asunto, como un caso individual de aplicación de un régimen de ayudas.
La Comisión solicita que se desestime el quinto motivo por infundado, afirmando que la demandante no presenta ninguna garantía precisa que la Comisión le haya dado durante el examen del régimen de ayudas controvertido. En cualquier caso, considera que un operador diligente que hubiera celebrado los acuerdos controvertidos en el presente asunto habría debido saber que las entidades gestoras de aeropuertos estaban financiadas por la Región Autónoma en el marco de la Ley n.
o
10/2010, especialmente, porque el preámbulo del acuerdo que la demandante había celebrado con SOGAER indicaba de manera muy clara que dicho acuerdo se había celebrado en el marco establecido por la Ley n.
o
10/2010, aun cuando esta no había sido notificada por el Estado italiano en la fecha de celebración de dicho acuerdo.
A este respecto, según reiterada jurisprudencia, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima se extiende a todo justiciable que se encuentre en una situación de la que se desprenda que una institución de la Unión le hizo concebir esperanzas fundadas. Además, nadie puede invocar una violación de dicho principio si la Administración no le dio garantías concretas (véase la sentencia de 24 de noviembre de 2005, Alemania/Comisión,
C‑506/03
, no publicada,
EU:C:2005:715
, apartado
y jurisprudencia citada). Del mismo modo, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida de la Unión que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio de tal principio si dicha medida se adopta [véanse las sentencias de 11 de marzo de 1987, Van den Bergh en Jurgens y Van Dijk Food Products (Lopik)/Comisión,
265/85
,
EU:C:1987:121
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión,
C‑182/03 y C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, apartado
y jurisprudencia citada].
Habida cuenta de la función fundamental que desempeña la obligación de notificación para permitir la eficacia del control de las ayudas de Estado por parte de la Comisión, que reviste un carácter imperativo, los beneficiarios de una ayuda solo podrán tener, en principio, una confianza legítima en la legalidad de una ayuda si esta se ha concedido con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, y normalmente un operador económico diligente debe poder comprobar si se ha respetado dicho procedimiento. En particular, cuando se ejecuta una ayuda sin notificación previa a la Comisión o, como en el caso de autos, sin esperar a la decisión de la Comisión que ponga fin al procedimiento, de modo que esa ayuda es ilegal en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3, el beneficiario de la ayuda no puede tener, en principio, confianza legítima en la legalidad de la concesión de dicha ayuda (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Producteurs de légumes de France/Comisión,
T‑328/09
, no publicada,
EU:T:2012:498
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, como sostiene la Comisión, esta no dio en ningún momento garantías a la demandante en cuanto a la compatibilidad del régimen de ayudas controvertido con el mercado interior, máxime cuando la República Italiana aplicó dicho régimen sin esperar a que la Comisión se hubiera pronunciado sobre él en virtud del artículo 108 TFUE, lo que implica, en consecuencia, la ilegalidad de dicho régimen.
Por lo que atañe a la supuesta confianza legítima de la demandante en la naturaleza estrictamente comercial de sus relaciones contractuales con las entidades gestoras de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia, la cual no pudo suscitar sospechas sobre el origen estatal del comportamiento y de los fondos utilizados por dichas entidades gestoras, es preciso señalar, por una parte, que el origen estatal de los fondos obtenidos por las entidades gestoras de aeropuertos no parece haber sido disimulado en las convocatorias de manifestaciones de interés publicadas por estas en sus sitios de Internet y, por otra parte, que, en cualquier caso, el contrato que vinculaba a la demandante con la entidad gestora del aeropuerto de Cagliari-Elmas explicaba, con términos particularmente explícitos, que la Región Autónoma financiaba la ejecución del contrato.
Del mismo modo, pese a que los contratos celebrados por la demandante con la entidad gestora del aeropuerto de Olbia no mencionaban a la Región Autónoma y únicamente se referían a una «participación financiera de los sujetos interesados en el desarrollo turístico de la isla» («financial participation of the subjects interested in the toursim development of the Island»), la demandante no puede sostener razonablemente que pensaba que celebraba un contrato con un simple operador privado.
Asimismo, al haber sido publicada la Ley n.
o
10/2010 en el
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, la demandante, como operador diligente activo en el mercado del transporte aéreo en Italia, no podía ignorar su existencia (véase, por analogía, la sentencia de 20 de noviembre de 2008, Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Comisión,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, apartado
), ni, por consiguiente, los mecanismos de financiación que preveía ni el riesgo, por una parte, de que estos pudieran considerarse un régimen de ayudas en el sentido del artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589 y, por otra parte, de que las compañías aéreas fueran consideradas las beneficiarias reales del antedicho régimen. Asimismo, el punto 79, letra h), de las Directrices de 2005, invocadas por la demandante, menciona expresamente la posibilidad de que una entidad pública pueda conceder una ayuda a una compañía aérea «a través de un aeropuerto».
En cuanto a la aplicación del criterio del inversor privado, dado que la Región Autónoma no posee participación en los aeropuertos controvertidos en el presente asunto, ni los controla, la demandante no podía tener confianza legítima en que dicho principio se aplicaría en el presente asunto, del mismo modo que tampoco podía especular sobre el hecho de que la aplicación de este principio llevaría necesariamente a la conclusión de que ella no percibió una ventaja procedente de un recurso estatal.
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el quinto motivo por infundado.
6.

Sobre el sexto motivo, basado en una motivación insuficiente y en una contradicción de la motivación en la Decisión impugnada
En el marco del sexto motivo, la demandante reprocha a la Comisión tanto una motivación insuficiente como una contradicción en la motivación en la Decisión impugnada.
La Comisión solicita que se desestime el sexto motivo por infundado.
Según jurisprudencia consolidada, la motivación de un acto debe adaptarse a la naturaleza de este y debe mostrar claramente el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que, por una parte, los interesados puedan conocer su fundamentación y, en su caso, impugnar su validez ante el juez de la Unión y, por otra parte, el juez pueda controlar su procedencia, sin exigirse, sin embargo, que la institución especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo con el tenor literal del referido acto, sino también con su contexto jurídico y fáctico (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de julio de 2004, España/Comisión,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, apartado
, y de 14 de diciembre de 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisión,
T‑200/04
, no publicada,
EU:T:2005:460
, apartado
y jurisprudencia citada).
Asimismo, en el marco de un motivo basado en la falta o la insuficiencia de motivación, las imputaciones y alegaciones dirigidas a discutir la procedencia de la Decisión impugnada son inoperantes y carecen de pertinencia. (véase la sentencia de 15 de junio de 2005, Corsica Ferries France/Comisión,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la demandante estima antes de nada que la Comisión no ha explicado suficientemente las razones por las que consideró, en los considerados 357 a 361 de la Decisión impugnada, que las entidades gestoras de aeropuertos solo habían actuado como simples intermediarias de la Región Autónoma y que, en consecuencia, los flujos financieros entre dichas entidades gestoras y las compañías aéreas no debían no debían considerarse como la ejecución comercial de los contratos que vinculaban a estas entidades, sino como recursos estatales. En particular, a su entender, la Comisión no examinó de forma detallada la situación propia de cada aeropuerto, en particular, la posición del Estado en las sociedades que explotan cada uno de los aeropuertos en cuestión, con el fin de corroborar sus conclusiones relativas al control o no de estas por parte del poder público. Según la demandante, la Comisión tampoco explicó cómo GEASAR, que, sin embargo, era una entidad gestora privada, no actuó independientemente del Estado. De igual modo, a su juicio, no explicó de qué forma el Estado ejercía un control sobre las decisiones adoptadas por las entidades gestoras de los aeropuertos de Olbia y de Cagliari-Elmas ni por qué el mecanismo de aprobación previsto por las medidas de ejecución era un motivo suficiente para llegar a esta conclusión.
A este respecto, es preciso observar que la Comisión explicó en la Decisión impugnada, en particular en sus considerandos 355 a 362, las razones por las que estimó que las entidades gestoras de aeropuertos habían actuado como intermediarias entre la Región Autónoma y las compañías aéreas. De hecho, la demandante comprendió el razonamiento en cuestión, ya que formuló un motivo detallado, concretamente, el primer motivo, en el que pone en tela de juicio el razonamiento de la Comisión en cuanto a la apreciación de este papel de intermediarias, incluso en lo que se refiere a la circunstancia de que la Región Autónoma no era la propietaria de los aeropuertos de Cagliari-Elmas y de Olbia. En realidad, imputando aparentemente un incumplimiento de la obligación de motivación, la demandante no hace sino reiterar el hecho de que no comparte el análisis en cuanto al fondo efectuado por la Comisión en la Decisión impugnada.
La demandante reprocha además a la Comisión no haber explicado por qué razones las medidas controvertidas no cubrían verdaderas necesidades de la Región Autónoma, aun cuando, de manera contradictoria, examinó dicha cuestión de manera exhaustiva en sus anteriores decisiones relativas a acuerdos de comercialización como los celebrados en el presente asunto entre la demandante y las entidades gestoras de aeropuertos.
A este respecto, procede señalar que la Comisión ha explicado las razones por las que el régimen de ayudas controvertido no satisfacía verdaderas necesidades de la Región Autónoma, aun cuando, al hacerlo, llegó a una conclusión errónea, señalada por el Tribunal en el marco del examen de la segunda parte del segundo motivo. Por otra parte, explicó por qué estimaba que el régimen de ayudas controvertido no podía eludir la calificación de ayuda estatal con arreglo al principio del operador privado en una economía de mercado.
En virtud de las consideraciones anteriores, procede desestimar el sexto motivo por infundado y, por tanto, el recurso en su totalidad.
IV.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas conforme a lo solicitado por la Comisión.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Primera ampliada),
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a easyJet Airline Co. Ltd.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de mayo de 2020.
Firmas
Índice

I. Antecedentes del litigio

A. Sobre las medidas controvertidas

1. Sobre las disposiciones adoptadas por la Región Autónoma

a) Sobre el artículo 3 de la Ley n.
o
10/2010

b) Sobre los actos de ejecución de la Ley n.
o
10/2010

2. Sobre la aplicación de las medidas controvertidas

a) Aplicación de la Ley n.
o
10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Olbia

b) Aplicación de la Ley n.
o
10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Cagliari-Elmas

c) Aplicación de la Ley n.
o
10/2010 por lo que atañe al aeropuerto de Alghero

B. Sobre la Decisión impugnada

II. Procedimiento y pretensiones de las partes

III. Fundamentos de Derecho

A. Sobre la admisibilidad

B. Sobre las pretensiones de anulación

1. Sobre el primer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la calificación de los pagos, efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos a la demandante, de recursos estatales cuya concesión podía imputarse al Estado italiano

a) Sobre la primera parte del primer motivo, relativa a la existencia de un control de la Región Autónoma sobre las entidades gestoras de aeropuertos

b) Sobre la segunda parte del primer motivo, relativa al papel de intermediarias de las entidades gestoras de aeropuertos

1) Sobre la movilización de recursos estatales

2) Sobre la imputabilidad a la Región Autónoma de los pagos efectuados por las entidades gestoras de aeropuertos en beneficio de las compañías aéreas

2. Sobre el segundo motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la percepción de una ventaja por parte de las compañías aéreas

a) Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en una violación de la definición de «régimen de ayudas» prevista en el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589

b) Sobre las partes segunda y tercera del segundo motivo, relativas a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a nivel de la Región Autónoma y a nivel de las entidades gestoras de aeropuertos

1) Sobre la tercera parte del segundo motivo, relativa a la aplicación del principio del inversor privado a las relaciones contractuales entre las entidades gestoras de aeropuertos y las compañías aéreas

2) Sobre la segunda parte del segundo motivo, relativa a la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado a las decisiones de la Región Autónoma

c) Sobre la cuarta parte del segundo motivo, relativa a la percepción por las entidades gestoras de aeropuertos de ventajas indebidas de la Región Autónoma en cumplimiento de la Ley n.
o
10/2010

3. Sobre el tercer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto al hecho de que las medidas controvertidas falsean o amenazan falsear la competencia y afectan al comercio entre los Estados miembros

4. Sobre el cuarto motivo, basado en un error manifiesto de apreciación en cuanto a la imposibilidad de declarar las medidas controvertidas compatibles con el mercado interior con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3

5. Sobre el quinto motivo, basado en la vulneración del principio de la confianza legítima en cuanto a la orden de recuperación de la ayuda a nivel de la demandante

6. Sobre el sexto motivo, basado en una motivación insuficiente y en una contradicción de la motivación en la Decisión impugnada

IV. Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.