CELEX: 62016CJ0078
Előzetes döntéshozatal
A növények egészségügyi védelme
2000/29/EK irányelv
A növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek az Európai Unióba történő behurcolása és az Európai Unión belüli elterjedése elleni védekezés
(EU) 2015/789 végrehajtási határozat
A Xylella fastidiosa (Wells és Raju) Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedések
A 6. cikk (2) bekezdésének a) pontja
Egészségi állapotuktól függetlenül a gazdanövényeknek a fertőzött növények 100 méteres körzetén belüli azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség
Érvényesség
A 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdése
Az arányosság elve
Az elővigyázatosság elve
Indokolási kötelezettség
Kártalanításhoz való jog

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek a
Xylella fastidiosa
(Wells et al.) Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló, 2015. május 18‑i (EU) 2015/789 bizottsági végrehajtási határozat (
HL 2015. L 125., 36. o.
) 6. cikke (2)–(4) bekezdésének érvényességére vonatkoznak.
Ezeket a kérelmeket a Puglia régióban (Olaszország) Brindisi tartományban található, az
Olea europaea L
. növényfajtába tartozó olajfatermesztésre szánt mezőgazdasági területek több tulajdonosa, valamint a Presidenza del Consiglio dei Ministri (a minisztertanács elnöksége) (C‑79/16. sz. ügy), a Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Protezione Civile (a minisztertanács elnökségének polgári védelmi osztálya [Olaszország]), a Commissario Delegato Per Fronteggiare il Rischio Fitosanitario Connesso alla Diffusione della
Xylella
nel Territorio della Regione Puglia (a
Xylella
Puglia régióban [Olaszország] való elterjedésével kapcsolatos növényegészségügyi kockázat elleni védekezésért felelős megbízott; a továbbiakban: megbízott), a Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali (mezőgazdasági, élelmiszeripari és erdészeti minisztérium [Olaszország]) és a Regione Puglia (Puglia régió [Olaszország]) között a
Xylella fastidiosa
(Wells és Raju) (a továbbiakban:
Xylella
) baktériumnak az említett régióban való felszámolása és elterjedésének megakadályozása céljából az e hatóságok által megtett intézkedések tárgyában folyamatban lévő jogviták keretében terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2000/29 irányelv
A 2002. november 28‑i 2002/89/EK tanácsi irányelvvel (
HL 2002. L 355., 45. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 38. kötet, 3. o.) módosított, a növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló, 2000. május 8‑i 2000/29/EK tanácsi irányelv (
HL 2000. L 169., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 29. kötet, 258. o.; helyesbítés:
HL 2008. L 20., 35. o.
; a továbbiakban: 2000/29 irányelv) 16. cikke értelmében:
„(1)   Minden tagállam köteles azonnal írásban értesíteni a Bizottságot és a többi tagállamot arról, ha területén az I. melléklet A. részének I. szakaszában […] felsorolt károsító szervezetek bármelyike megjelenik területének [...].
Az érintett tagállam köteles megtenni minden szükséges intézkedést az érintett károsító szervezetektől megsemmisítésére [helyesen: szervezetek felszámolására], vagy – ha ez nem lehetséges – azok elterjedésének megakadályozására. A megtett intézkedésekről tájékoztatja a Bizottságot és a többi tagállamot.
(2)   Minden tagállam azonnal írásban értesíti a Bizottságot és a többi tagállamot az I. mellékletben vagy a II. mellékletben fel nem sorolt károsító szervezetek bármelyikének tényleges vagy gyanított felbukkanásáról, amelyeknek előfordulása az érintett tagállam területén korábban nem volt ismeretes. [...]
[...]
(3)   Az (1) és (2) bekezdésben említett esetekben a Bizottság a lehető legrövidebb időn belül megvizsgálja a helyzetet a Növény‑egészségügyi Állandó Bizottság keretein belül. A Bizottság felhatalmazása alapján és a 21. cikk vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően helyszíni vizsgálat végezhető. El lehet fogadni – a (2) bekezdésben említett esetekben alkalmazott kártevőkre vonatkozó kockázatelemzésen vagy kártevőkre vonatkozó előzetes kockázatelemzésen alapuló – szükséges intézkedéseket, köztük azokat, amelyek révén eldönthető, hogy a tagállamok által tett intézkedéseket hatályon kívül kell‑e helyezni vagy módosítani kell‑e, a 18. cikk (2) bekezdésében meghatározott eljárással összhangban. A Bizottság nyomon követi a helyzet alakulását, és – ugyanannak az eljárásnak a keretében – módosítja vagy visszavonja az említett intézkedéseket, ahogyan azt a helyzetben bekövetkezett fejlemények megkövetelik. Amíg a fent említett eljárással összhangban nem fogadnak el intézkedést, a tagállam fenntarthatja az általa alkalmazott intézkedéseket.
[...]
(5)   Amennyiben a Bizottságot nem tájékoztatták az (1) vagy (2) bekezdés alapján megtett intézkedésekről, vagy amennyiben a megtett intézkedéseket elégtelennek tartja, akkor – a Növény‑egészségügyi Állandó Bizottság üléséig – egy, a kártevőkre vonatkozó előzetes kockázatelemzés alapján, ideiglenes védekezési intézkedéseket tehet, az érintett károsító szervezet kiirtása [helyesen: felszámolása] vagy – amennyiben ez nem lehetséges – elterjedésének megakadályozása érdekében. [...]”
A 2000/29 irányelv I. mellékletének A. része – amint az annak címéből kitűnik – azokat a „[k]árosító szervezetek[et]” sorolja fel, „amelyeknek valamennyi tagállamba történő behurcolása és ott történő elterjesztése tilos”. E rész „[a] közösség egyetlen részében sem előforduló és a közösség egészében jelentőséggel bíró károsító szervezetek” címet viselő I. szakaszának a „Baktériumok” címet viselő b) pontja a következő szöveget tartalmazza: „
Xylella
[...]”.
A 2014/87/EU és a 2014/497/EU végrehajtási határozat
A 2000/29 irányelv – és különösen 16. cikke (3) bekezdésének negyedik mondata – alapján elfogadott, a [
Xylella
] Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló, 2014. február 13‑i 2014/87/EU bizottsági végrehajtási határozat (
HL 2014. L 45., 29. o.
), (2), (3), valamint (7) preambulumbekezdése a következőket fejti ki:
„(2)
2013. október 21‑én Olaszország arról értesítette a többi tagállamot és a Bizottságot, hogy a [Xylella] [a továbbiakban: meghatározott szervezet] megjelent a területén, Puglia régióban, Lecce megye két különböző részén. Ezt követően két további gócpontot találtak ugyanebben a megyében. A meghatározott szervezet jelenlétét több növényfaj, köztük az Olea europaea L. [...] tekintetében is megerősítették, amelyek a levélszáradás és a gyors hanyatlás tüneteit mutatták. [...]
(3)
2013. október 29‑én Puglia régió a 2000/29 [...] irányelv 16. cikke (1) bekezdésének megfelelően szükséghelyzeti intézkedéseket [...] fogadott el a meghatározott szervezet megjelenésének megelőzésére és annak felszámolására.
[...]
(7)
A meghatározott szervezet természetéből fakadóan gyorsan és nagy távolságra képes terjedni. Annak megakadályozása érdekében, hogy a meghatározott szervezet az Unió többi részén is elterjedjen, azonnali intézkedéseket kell hozni. A gazdaszervezetek körére, a vektorokra, a terjedési útvonalakra és a kockázatcsökkentési lehetőségekre vonatkozó további információk rendelkezésre állásáig helyénvaló megtiltani a[z ültetésre szánt] növények szállítását azokról a területekről, ahol valószínűleg fertőzött növények találhatók.”
Ezen első végrehajtási határozat értelmében a Bizottság ezért megtiltotta az „ültetésre szánt növények szállítás[át] Olaszországból, Puglia régióból, Lecce megyéből” (1. cikk), előírta éves felmérések elvégzését annak megállapítása érdekében, hogy a
Xylella
baktérium előfordul‑e (2. cikk), továbbá kötelezte a tagállamokat annak biztosítására, hogy amennyiben bárki tudomást e baktérium jelenlétéről, vagy okkal feltételezi annak jelenlét, az a személy tíz naptári napon belül értesítse az illetékes hatóságot (3. cikk).
Ezt a határozatot hatályon kívül helyezte a
Xylella
[…] Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló, 2014. július 23‑i 2014/497/EU bizottsági végrehajtási határozat (
HL 2014. L 219., 56. o.
).
E második – az elsővel azonos jogalappal rendelkező – végrehajtási határozat értelmében a Bizottság korlátozta azon növények szállítását, amelyek a
Xylella
baktérium gazdanövényei és az Unióba való behozatalukat különböző feltételekhez kötötte, amennyiben olyan harmadik országokból származtak, amelyekben ez a baktérium tudvalevőleg jelen van (2. és 3. cikk). Ezen túlmenően a
Xylella
baktérium felszámolása és további elterjedésének megakadályozása céljából a Bizottság kötelezte a tagállamokat, hogy szükség esetén alakítsák ki azokat a „fertőzött területből” és „pufferzónából” álló „körülhatárolt területeket”, amelyekben a tagállamok kötelesek eltávolítani a
Xylella
baktériummal fertőzött valamennyi növényt, a lehetséges megfertőződés tüneteit mutató növényeket, és azokat a növényeket, amelyeknél fennáll a megfertőződés lehetősége (7. cikk és a III. melléklet 2. szakaszának a) pontja).
A 2015/789 végrehajtási határozat
A 2014/497 végrehajtási határozatot hatályon kívül helyezte az első kettővel azonos jogalap alapján elfogadott 2015/789 végrehajtási határozat, amely a következő preambulumbekezdéseket tartalmazza:
„(1)
Tekintettel a Bizottság által elvégzett ellenőrzésekre, valamint az olasz hatóságok által bejelentett új fertőzésekre, a [2014/87] bizottsági végrehajtási határozatban előírt intézkedéseket meg kell erősíteni.
(2)
Az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság [a továbbiakban: […] EFSA] 2015. január 6‑án tudományos szakvéleményt tett közzé arról, hogy a
Xylella
[…] milyen növény‑egészségügyi kockázatot jelent az EU területén, továbbá meghatározta és értékelte a kockázat csökkentésére fennálló lehetőségeket. […] Ezen túlmenően a[z EFSA] 2015. március 20‑án tudományos jelentést tett közzé a szóban forgó, ültetésre szánt növények (a magjaik kivételével) annak alapján történő besorolásáról, hogy mekkora kockázatot jelentenek a meghatározott szervezet behurcolása szempontjából. A jelentés besorolja azokat a növényfajokat, amelyekről megerősítést nyert, hogy természetes fertőzés, vektor közvetítésével történő kísérleti fertőzés vagy ismeretlen típusú fertőzés révén fogékonyak a meghatározott szervezet európai és nem európai izolátumaira (a továbbiakban: meghatározott növények). A szóban forgó jegyzék hosszabb, mint a [2014/497] bizottsági végrehajtási határozatban […] foglalt jegyzék. Ezért indokolt, hogy ez a határozat a növényfajok hosszabb jegyzékére vonatkozzon, mint a[z említett] végrehajtási határozat. Az arányosság biztosítása érdekében azonban egyes intézkedéseket csak a meghatározott szervezet európai izolátumaira fogékony növényfajokra indokolt alkalmazni. E tekintetben megjegyzendő, hogy míg az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleménye rámutat arra, hogy – mivel a kutatás még folyamatban van – a növényfajok köre bizonytalan, addig az olasz hatóságok által elvégzett vizsgálatok eredményei megerősítették, hogy egyes meghatározott növények »gazdanövények« lehetnek.
[...]
(4)
A meghatározott szervezet felszámolása és az Unió többi részében való további elterjedésének megakadályozása érdekében a tagállamoknak ki kell alakítaniuk a fertőzött területből és pufferzónából álló körülhatárolt területeket, amelyeken felszámolási intézkedéseket kell hozniuk. [...]
[...]
(7)
A meghatározott szervezet már széles körben elterjedt Lecce megyében. Amennyiben a bizonyítékok szerint a szóban forgó terület egyes részein a meghatározott szervezet már több mint két éve jelen van, és azt már nem lehet felszámolni, a felelős hivatalos szerv számára lehetőséget kell biztosítani arra, hogy felszámolási intézkedések helyett visszaszorítási intézkedéseket alkalmazzon legalább a termőhelyek, a meghatározott kulturális, társadalmi vagy tudományos értékkel rendelkező növények, valamint az Unió területe fennmaradó részével közös határ védelme érdekében. A visszaszorítási intézkedésekkel a szóban forgó területen a bakteriális fertőző anyag mennyiségének minimális mértékűre való csökkentésére és a vektorpopuláció lehető legalacsonyabb szinten tartására kell törekedni.
(8)
Annak érdekében, hogy biztosított legyen az Unió területe fennmaradó részének hatékony védelme a meghatározott szervezettel szemben, és figyelembe véve, hogy a meghatározott szervezet nemcsak a meghatározott, ültetésre szánt növények szállítása okán, hanem természetes módon és emberi közreműködéssel is elterjedhet, indokolt megfigyelési területet kialakítani közvetlenül a Lecce megye fertőzött területét körülvevő pufferzónán kívül.
[...]
(17)
Az e határozatban előírt intézkedések összhangban vannak a Növények, Állatok, Élelmiszerek és Takarmányok Állandó Bizottságának véleményével.”
A 2015/789 végrehajtási határozat „Fogalommeghatározások” címet viselő 1. cikke értelmében:
„E határozat alkalmazásában:
a)
»meghatározott szervezet«: a [
Xylella
] európai és nem európai izolátumai;
b)
»meghatározott növények«: minden olyan, ültetésre szánt növény, a vetőmagok kivételével, amely az I. mellékletben felsorolt nemzetségek vagy fajok valamelyikébe tartozik;
c)
»gazdanövények«: minden olyan meghatározott növény, amely a II. mellékletben felsorolt nemzetségek vagy fajok valamelyikébe tartozik;
[...]”
E határozatnak „A körülhatárolt területek kialakítása” címet viselő 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ha a meghatározott szervezet jelenléte megerősítést nyer, az érintett tagállam a (2) bekezdésnek megfelelően haladéktalanul kijelöl egy területet (a továbbiakban: körülhatárolt terület).
(2)   A körülhatárolt terület egy fertőzött területből és egy pufferzónából áll.
[...]”
Az említett határozat „Felszámolási intézkedések” címet viselő 6. cikke értelmében:
„(1)   Az a tagállam, amely a 4. cikkben említett körülhatárolt területet alakított ki, a szóban forgó területen meghozza a (2)–(11) bekezdésben meghatározott intézkedéseket.
(2)   Az érintett tagállam az azon növények 100 m‑es körzetén belül, amelyeket megvizsgáltak, és amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet által fertőzöttek, azonnal eltávolítja a következőket:
a)
a gazdanövényeket, azok egészségi állapotától függetlenül;
b)
azon növényeket, amelyekről köztudott, hogy a meghatározott szervezettel fertőzöttek;
c)
azon növényeket, amelyek a szóban forgó szervezet általi lehetséges fertőzés tüneteit mutatják, vagy feltételezhetően fertőzöttek a szóban forgó szervezet által.
(3)   Az érintett tagállam mintát vesz minden egyes fertőzött növény 100 m‑es körzetén belül található meghatározott növényekből, és megvizsgálja azokat az ISPM 31 számú, a növény‑egészségügyi intézkedésekre vonatkozó nemzetközi szabvány [...] szerint.
(4)   Az érintett tagállam a (2) bekezdésben említett növények eltávolítása előtt megfelelő növény‑egészségügyi kezeléseket végez a meghatározott szervezet vektorai ellen, azokon a növényeken, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek. A szóban forgó kezelések adott esetben a növények eltávolítását is jelenthetik.
(5)   Az érintett tagállam helyben vagy a fertőzött területen belül erre a célra kijelölt közeli helyszínen oly módon semmisíti meg a (2) bekezdésben említett növényeket és növényrészeket, hogy a meghatározott szervezet biztosan ne terjedhessen tovább.
[...]”
A 2015/789 végrehajtási határozat „Visszaszorítási intézkedések” címet viselő 7. cikke előírja:
„(1)   A 6. cikktől eltérve az érintett tagállam felelős hivatalos szerve kizárólag Lecce megyében dönthet úgy, hogy a (2)–(6) bekezdésben meghatározott visszaszorítási intézkedéseket alkalmaz […].
(2)   Az érintett tagállam haladéktalanul eltávolít legalább minden olyan növényt, amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet által fertőzöttek, amennyiben azok a következő helyek valamelyikén találhatók:
[...]”
E határozat „Megfigyelési terület kijelölése Olaszországban” címet viselő 8. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamoknak legalább 30 km szélességű megfigyelési területet kell kialakítaniuk a Lecce megye fertőzött területére kiterjedő körülhatárolt terület mentén.
A 2015/789 végrehajtási határozat I. és II. melléklete, amelyek címük szerint „[a] meghatározott szervezet európai és nem európai izolátumaira közismerten fogékony növények jegyzék[ét] (»meghatározott növények«)”, illetve „[a] meghatározott szervezet európai izolátumaira közismerten fogékony növények jegyzék[ét] (»gazdanövények«)” tartalmazzák, említik az
Olea europaea L
.‑t.
Az olasz jog
A 2015. június 19‑i decreto del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali n. 2180 con cui sono state disposte nuove misure di emergenza per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di
Xylella fastidiosa
(a
Xylella fastidiosa
megelőzésére, ellenőrzésére és felszámolására vonatkozó vészhelyzeti intézkedések megállapításáról szóló, 2180. sz. mezőgazdasági, élelmiszeripari és erdészeti minisztériumi rendelet; a továbbiakban: 2015. június 19‑i rendelet) hajtotta végre a 2015/789 végrehajtási határozatot. E rendelet 8. és 9. cikke lényegében megegyezik e határozat 6. és 7. cikkével.
2015. szeptember 30‑án a megbízott készenléti tervet fogadott el, amely az e rendeletben meghatározott intézkedéseket is előírja.
Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
2015 júliusában és októberében értesített számos határozatával a Servizio Agricoltura della Regione Puglia (Puglia régió mezőgazdasági szolgálata) az alapeljárás felpereseit a tulajdonukban álló mezőgazdasági területeken található, a
Xylella
baktériummal fertőzöttnek minősített olajfák, valamint a fertőzött növények 100 méteres körzetén belül található valamennyi gazdanövény kivágására kötelezte. Ezek a határozatok azt is előírták, hogy amennyiben nem tesznek ennek eleget, az e baktérium illetékes hatóság általi felszámolásával kapcsolatos költségeket rájuk fogják hárítani, továbbá közigazgatási szankciót szabhatnak ki velük szemben.
Az alapeljárás felperesei az e határozatok, valamint a
Xylella
baktérium Puglia régió területén való elterjedésének ellenőrzése céljából e régió hatáskörrel rendelkező hatóságai és a megbízott által elfogadott jogi aktusok, köztük a 2015. június 19‑i rendelet és a 2015. szeptember 30‑i készenléti terv megsemmisítésére irányuló keresettel fordultak a Tribunale amministrativo regionale per il Lazióhoz (laziói regionális közigazgatási bíróság, Olaszország).
A felperesek szerint e különféle nemzeti intézkedések jogellenesek, mivel maga a 2015/789 végrehajtási határozat is – amelyen alapulnak –ellentétes az arányosság és az elővigyázatosság elvével, továbbá mivel annak indokolása hiányos.
Mivel a Tribunale amministrativo regionale per il Laziónak (laziói regionális közigazgatási bíróság) kételyei merültek fel a 2015/789 végrehajtási határozat érvényességével kapcsolatban, a fertőzött növények 100 méteres körzetén belül valamennyi gazdanövény eltávolítását előíró részükben a szóban forgó nemzeti intézkedések végrehajtásának felfüggesztését követően felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a […] 2000/29 […] irányelvvel, és különösen annak 11. cikkének (3) bekezdésében, 13c. cikkének (7) bekezdésében, 16. cikkének (1)–(3) és (5) bekezdésében szereplő rendelkezésekkel, valamint az arányosság, a logika és az észszerűség elvével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikkének az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) és (4) bekezdésével végrehajtott (2) és (4) bekezdésének alkalmazása, amennyiben az előírja, hogy függetlenül azok egészségi állapotától, azonnal el kell távolítani a gazdanövényeket azon növények 100 méteres körzetén belül, amelyeket megvizsgáltak, és amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet által fertőzöttek, továbbá ezzel egyidejűleg előírja a tagállam számára, hogy a (2) bekezdésben említett növények eltávolítása előtt végezzen megfelelő növény‑egészségügyi kezeléseket a meghatározott szervezet vektorai ellen azokon a növényeken, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek, azzal, hogy az említett kezelések adott esetben a növények eltávolítását is jelenthetik?
2)
Ellentétes‑e a […] 2000/29 […] irányelvvel, és különösen 16. cikkének (1) bekezdésében szereplő, »minden szükséges intézkedést az érintett károsító szervezetek felszámolására, vagy – ha ez nem lehetséges – azok elterjedésének megakadályozására« fordulattal a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikkének az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) bekezdésével végrehajtott (2) bekezdésének alkalmazása, amennyiben az előírja a megvizsgált és fertőzöttnek talált növények 100 méteres körzetében található gazdanövények azonnali eltávolítását, függetlenül azok egészségi állapotától?
3)
Ellentétes‑e a 2000/29 […] irányelv 16. cikkének (1)–(3) és (5) bekezdésével, továbbá az arányosság, a logika és az eljárási szabályok tiszteletben tartásának elvével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikke – az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) és (4) bekezdésével végrehajtott – (2) és (4) bekezdésének olyan értelmezése, amely szerint a (2) bekezdés szerinti felszámolási intézkedés az ugyanezen 6. cikk (3) és (4) bekezdésében előírt rendelkezések megelőzési célú alkalmazása előtt és attól függetlenül elrendelhető?
4)
Ellentétes‑e az elővigyázatosság, a szükségesség és az arányosság elvével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikkének az olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelet […] 8. cikkének (2) és (4) bekezdésével végrehajtott (2)–(4) bekezdése, amennyiben azok a [
Xylella
] szervezet által megfertőzött növények 100 méteres körzetén belül található gazdanövények felszámolására köteleznek olyan megfelelő tudományos alátámasztás nélkül, amely bizonyossággal igazolja a szervezet jelenléte és a fertőzöttnek talált növények kiszáradása közötti okozati összefüggést?
5)
A megfelelő indokolás hiánya miatt ellentétes‑e az EUMSZ 296. cikk második bekezdésével és az Európai Unió Alapjogi Chartájának [a továbbiakban: Charta] 41. cikkével a […] 2015/789 végrehajtási határozat […] 6. cikke (2) és (4) bekezdésének alkalmazása, amennyiben az előírja a megvizsgált és fertőzöttnek talált növények 100 méteres körzetében található gazdanövények azonnali eltávolítását, függetlenül azok egészségi állapotától?
6)
Ellentétes‑e a szükségesség és az arányosság elvével […] – olasz jogrendben a [2015. június 19‑i] rendelettel végrehajtott – […] 2015/789 végrehajtási határozat […] alkalmazása, amely eltávolítási intézkedéseket ír elő a gazdanövényekre, függetlenül azok egészségi állapotától, a meghatározott szervezet által köztudottan megfertőzött növényekre, valamint azon növényekre, amelyek a [
Xylella fastidiosa
] általi lehetséges fertőzés tüneteit mutatják, vagy feltételezhetően fertőzöttek az említett szervezet által, anélkül, hogy bármiféle kártalanítást biztosítana a szóban forgó szervezet elterjedésében vétlen tulajdonosok számára?”
2016. április 13‑iPesce és társai végzésével (
C‑78/16 és C‑79/16
,
EU:C:2016:251
) a Bíróság elnöke úgy határozott, hogy helyt ad a kérdést előterjesztő bíróságnak az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23a. cikkében és a Bíróság eljárási szabályzata 105. cikkének (1) bekezdésében előírt gyorsított eljárás lefolytatása iránti kérelmének.
A szóbeli szakasz újbóli megnyitása iránti kérelemről
A főtanácsnok indítványának ismertetését követően G. Pesce és társai a Bíróság Hivatalához 2016. május 13‑án benyújtott beadványukban kérték az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását. E kérelem alátámasztása érdekében G. Pesce és társai lényegében azzal érvelnek, hogy a főtanácsnok indítványában téves érveket, valamint olyan új információkat ismertet, amelyek nem képezték kontradiktórius vita tárgyát.
Emlékeztetni kell arra, hogy az Európai Unió Bíróságának alapokmánya és az eljárási szabályzat nem teszi lehetővé az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23. cikke szerinti érdekeltek számára, hogy a felek a főtanácsnoki indítványra válaszként észrevételeket tegyenek (lásd többek között: 2014. szeptember 4‑iVnuk ítélet,
C‑162/13
,
EU:C:2014:2146
,
30.
pont).
Az EUMSZ 252. cikk második bekezdése értelmében a főtanácsnok feladata, hogy teljesen pártatlanul és függetlenül eljárva, nyilvános tárgyaláson indokolással ellátott indítványt terjesszen elő azokban az ügyekben, amelyek esetében az Európai Unió Bíróságának alapokmánya szerint a főtanácsnok részvételére van szükség. A Bíróságot nem köti sem a főtanácsnok indítványa, sem pedig az annak alapjául szolgáló indokolás (2015. december 3‑iBanif Plus Bank ítélet,
C‑312/14
,
EU:C:2015:794
,
33.
pont).
Következésképpen az, ha az érdekelt nem ért egyet a főtanácsnok indítványával, bármilyen kérdéseket is vizsgáljon a főtanácsnok az indítványban, önmagában nem indokolhatja a szóbeli szakasz újbóli megnyitását (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 17‑iMory és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
,
26.
pont).
A Bíróság azonban – eljárási szabályzata 83. cikkének megfelelően – a főtanácsnok meghallgatását követően bármikor elrendelheti az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását, különösen, ha úgy ítéli meg, hogy az ügy körülményei nincsenek kellően feltárva, vagy ha az ügyet olyan érv alapján kellene eldönteni, amelyet az érdekeltek nem vitattak meg (lásd ebben az értelemben: 2016. április 7‑iMarchon Germany ítélet,
C‑315/14
,
EU:C:2016:211
,
19.
pont).
A jelen ügyben nem ez a helyzet. Ugyanis mind az alapeljárás felperesei, mind pedig az olasz és a görög kormány, valamint a Bizottság az eljárás írásbeli szakaszában és – a görög kormány kivételével – az eljárás szóbeli szakaszában kifejtették a 2015/789 végrehajtási határozat érvényességére vonatkozó valamennyi ténybeli és jogi érvüket. Így a Bíróság a főtanácsnok meghallgatását követően úgy véli, hogy a határozathozatalhoz szükséges valamennyi információval rendelkezik, és hogy ezen információk a Bíróság előtt lefolytatott vita tárgyát képezték.
A fenti megfontolásokra tekintettel a Bíróság úgy véli, hogy az eljárás szóbeli szakaszának újbóli megnyitását nem kell elrendelni.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Egymást részben átfedő kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra kíván választ kapni, hogy érvénytelen‑e a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontjával az érintett tagállam számára előírt, a gazdanövények azon növények 100 méteres körzetén belüli azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség – a gazdanövények egészségi állapotától függetlenül –, amely növényeket megvizsgáltak, és amelyekről megállapították, hogy a meghatározott szervezet, a jelen esetben a
Xylella
baktérium által fertőzöttek, anélkül hogy ez a kötelezettség kártalanítási rendszerrel párosulna, mivel ellentétes az uniós joggal és különösen az elővigyázatosság elvével (negyedik kérdés) és az arányosság elvével (első, harmadik, negyedik és hatodik kérdés) összefüggésben értelmezett 2000/29 irányelvvel (első, második, harmadik és hatodik kérdés), valamint az EUMSZ 296. cikkben és a Charta 41. cikkében előírt indokolási kötelezettség tiszteletben tartásából eredő követelményekkel (ötödik kérdés).
Ebben a kontextusban ez a bíróság az említett határozat 6. cikkének (2)–(4) bekezdésében szereplő rendelkezések közötti belső koherenciával kapcsolatos kérdésre is válasz kíván kapni, amennyiben azok egyrészről a gazdanövények meghatározott körzeten belüli „azonnali” eltávolítására irányuló kötelezettséget, másrészről pedig ezzel egyidejűleg a mintavételre és az „adott esetben” a növények eltávolítását is magában foglaló növényegészségügyi kezelések alkalmazására irányuló kötelezettséget is (első és harmadik kérdés) előírnak.
A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontjának érvényességével kapcsolatos kérdések megválaszolása céljából mindenekelőtt ezt az utolsó kérdést kell megvizsgálni, mivel az magára az e cikkben előírt különféle kötelezettségeknek a hatályára vonatkozik.
A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2)–(4) bekezdésében előírt kötelezettségek hatályáról
G. Pesce és társai azzal érvelnek, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkében foglalt rendelkezések belső ellentmondásban állnak egymással. Ugyanis, míg e cikk (2) bekezdésének a) pontjából az tűnik ki, hogy a tagállamoknak „azonnal” el kell távolítaniuk a fertőzött növények közelében található valamennyi gazdanövényt – egészségi állapotuktól függetlenül –, ugyanezen cikk (3) és (4) bekezdése arra kötelezi az érintett államokat, hogy az eltávolítás előtt végezzenek beavatkozásokat. E körülmények között e határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontját akként kell értelmezni, hogy az a gazdanövényeknek csak az egészségügyi állapotuk vizsgálatát és a célszerű növényegészségügyi intézkedések alkalmazását követő eltávolítását írja elő.
Emlékeztetni kell arra, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerint az érintett tagállam a
Xylella
baktérium által fertőzött növények 100 méteres körzetén belül köteles azonnal eltávolítani a gazdanövényeket, azok egészségi állapotától függetlenül, amely
Xylella
baktérium a 2000/29 irányelv I. melléklete A. része I. szakaszának b) pontja értelmében az Unió egyetlen részében sem előforduló azon károsító szervezetek körébe tartozik, amelyeknek valamennyi tagállamba történő behurcolása és ott történő elterjesztése tilos.
A Bizottsághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy ez a kötelezettség egyáltalán nem áll ellentétben az e 6. cikk (3) és (4) bekezdésében előírt kötelezettségekkel. Amint az ugyanis magából az említett 6. cikk (4) bekezdésének a szövegéből kitűnik, az érintett tagállamnak az e (2) bekezdés a) pontja szerinti gazdanövények eltávolítása „előtt” megfelelő növényegészségügyi kezelést kell végeznie, amely – az alapeljárás felpereseinek állításával ellentétben – nem magukra a növényekre irányul, hanem a baktérium „vektoraira”, azaz a fertőző rovarokra, mégpedig azzal a céllal, hogy ezen utóbbiak ellen a felszámolásuk révén, illetve „adott esetben” a gazdanövényeik eltávolítása révén védekezzenek.
Amint azt az EFSA a „Scientific Opinion on the risk to plant health posed by
Xylella
[...] in the EU territory, with the identification and evaluation of risk reduction options” (a
Xylella
[...] által az EU területén okozott növényegészségügyi kockázatra vonatkozó, a kockázatcsökkentési lehetőségek meghatározását és értékelését is tartalmazó tudományos szakvélemény) címet viselő, 2015. január 6‑i szakvéleményében (a továbbiakban: az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleménye) kifejti – amely szakvéleményre a Bizottság a 2015/789 végrehajtási határozat (2) preambulumbekezdésében hivatkozik –, hogy ezt az előzetes intézkedést akkor kell alkalmazni, ha a vektorrovarok a fertőzött növényekről más növényekre átkerülhetnek (109. o.). Az említett intézkedés ily módon lehetővé teszi – amint azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben kifejtette – az említett vektorok, ekként pedig maga a baktérium elterjedése kockázatának korlátozását, azon gazdanövények e határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti eltávolításakor, amelyek e vektorok gazdanövényei lehetnek.
E cikk (3) bekezdése értelmében egyébként az érintett tagállam – az időbeli sorrendre tekintet nélkül – köteles mintákat venni valamennyi „meghatározott növényből” és megvizsgálni azokat minden egyes fertőzött növény 100 méteres körzetén belül, ami nemcsak az említett cikk (2) bekezdésének a) pontja értelmében vett „gazdanövényeket”, azaz a
Xylella
baktérium európai izolátumaira fogékony növényeket foglalja magában, hanem az e baktérium nem európai izolátumaira fogékony növényeket is.
Ebből következik, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkének (2)–(4) bekezdésében előírt kötelezettségek nem önálló, egymást kölcsönösen kizáró kötelezettségeket, hanem egymáshoz szorosan kapcsolódó, eltérő jellegű és hatályú olyan intézkedések összességét írják elő, amelyeket – az e cikk (2) bekezdésének a) pontjában és (4) bekezdésében előírt kötelezettségeket illetően – egymás után kell alkalmazni. Az említett (3) és (4) bekezdésben szereplő kötelezettségeket ezért nem lehet akként értelmezni, hogy azok érintenék a fertőzött növények meghatározott körzetén belül található gazdanövények „azonnali” eltávolítására irányuló kötelezettség kényszerítő jellegét.
A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontjának érvényességét ezen előzetes pontosítások tükrében kell vizsgálni.
A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontjának az elővigyázatosság és az arányosság elvével összefüggésben értelmezett 2000/29 irányelvre tekintettel fennálló érvényességéről
Meg kell állapítani, hogy a 2000/29 irányelvnek az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott rendelkezéseinek többsége nem releváns a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontja érvényességének vizsgálatához.
Mindenekelőtt a 2000/29 irányelv 11. cikkének (3) bekezdése és 13c. cikkének (7) bekezdése nem vonatkozik az említett 6. cikk (2) bekezdésének a) pontjában szereplő esetre, mivel ezek a rendelkezések a növények tagállamok közötti mozgására, illetve a harmadik országokból származó növények Unióba való behozatalára vonatkoznak.
Ezután ezen irányelv 16. cikkének (1) és (2) bekezdése külön‑külön nem a Bizottság, hanem a tagállamok által megteendő intézkedésekre vonatkozik, emellett e cikk (2) bekezdése – a
Xylella
baktériumtól eltérően – az említett irányelv mellékleteiben fel nem sorolt károsító szervezetekre vonatkozik.
Végezetül ugyanezen 16. cikk (5) bekezdésének célja, hogy „a Növényegészségügyi Állandó Bizottság üléséig” egy, a kártevőkre vonatkozó előzetes kockázatelemzés alapján lehetővé tegye a Bizottság számára ideiglenes védekezési intézkedések elfogadását, az érintett károsító szervezet kiirtása vagy – amennyiben ez nem lehetséges – elterjedésének megakadályozása érdekében. Márpedig a jelen ügyben nem vitatott, hogy a 2015/789 végrehajtási határozatot – amint az annak (17) preambulumbekezdéséből kitűnik – megelőzte a hatáskörrel rendelkező növényegészségügyi bizottság kedvező véleménye.
Emlékeztetni kell ugyanakkor arra, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontját a 2000/29 irányelv 16. cikke (3) bekezdésének negyedik mondata alapján fogadták el, amely felhatalmazza a Bizottságot, hogy a helyzetnek a növényegészségügyi kockázat tekintetében történő alakulása alapján módosítsa vagy visszavonja a tagállamok által többek között e 16. cikk (1) bekezdése alapján az érintett károsító szervezetek felszámolása céljából megtett „szükséges intézkedéseket”.
Következésképpen a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontja érvényességének vizsgálatát a 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdésére tekintettel kell elvégezni.
E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy végrehajtási jogkörén belül, amelynek korlátait többek között a szóban forgó jogalkotási aktus alapvető általános célkitűzései alapján kell mérlegelni, a Bizottság jogosult az említett aktus végrehajtásához szükséges vagy hasznos végrehajtási intézkedések elfogadására, feltéve hogy azok nem ellentétesek azzal. Az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 291. cikk (2) bekezdésének egymással összefüggő értelmezéséből továbbá kitűnik, hogy a Bizottság végrehajtási jogkörének gyakorlása során nem módosíthatja vagy egészítheti ki a jogalkotási aktust, még nem alapvető rendelkezései tekintetében sem (2014. október 15‑iParlament kontra Bizottság ítélet,
C‑65/13
,
EU:C:2014:2289
,
44.
és
45.
pont).
Egyebekben emlékeztetni kell arra, hogy az uniós jogalkotónak figyelembe kell vennie az elővigyázatosság elvét, amely értelmében amennyiben bizonytalanságok állnak fenn az emberi egészségre vonatkozó kockázatok fennállása vagy mértéke tekintetében, védelmi intézkedéseket lehet hozni anélkül, hogy meg kellene várni, hogy e kockázatok valósága és súlyossága teljesen bizonyossá váljon. Amennyiben az elvégzett vizsgálatok eredményeinek nem meggyőző jellege miatt nem állapítható meg teljes bizonyossággal az állítólagos kockázat fennállása vagy mértéke, azonban e veszély bekövetkezése esetén a közegészségre gyakorolt tényleges káros hatás valószínűsíthetően fennállna, az elővigyázatosság elve indokolttá teszi korlátozó intézkedések elfogadását (lásd többek között: 2015. december 17‑iNeptune Distribution ítélet,
C‑157/14
,
EU:C:2015:823
,
81.
és
82.
pont).
Az említett elvet emellett az arányosság elvének figyelembevételével kell alkalmazni, amely megköveteli, hogy az uniós intézmények aktusai ne haladják meg a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére alkalmas és ahhoz szükséges mértéket; így amennyiben több alkalmas intézkedés kínálkozik, a kevésbé kényszerítő intézkedéshez kell folyamodni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok (lásd többek között: 2013. október 17‑iSchaible ítélet,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
,
29.
pont).
Ezen elvek bírósági felülvizsgálatát illetően a Bíróság már megállapította, hogy a Bizottság számára széles mérlegelési jogkört kell elismerni, amikor kockázatkezelési intézkedéseket fogad el. Ez a terület ugyanis többek között politikai választást, továbbá összetett értékelést követel meg. Kizárólag valamely, ezen a területen hozott intézkedés nyilvánvalóan nem alkalmas jellege befolyásolhatja egy ilyen intézkedés jogszerűségét (lásd többek között: 2010. december 22‑iGowan Comércio Internacional e Serviços ítélet,
C‑77/09
,
EU:C:2010:803
,
82.
pont).
E tekintetben arra is emlékeztetni kell, hogy valamely uniós jogi aktus érvényességét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni, és az különösen nem függhet a hatékonyságára vonatkozó visszatekintő értékelésektől. Ha az uniós jogalkotó valamely kialakítandó szabályozás jövőbeni hatásait értékeli, és e hatásokat pontosan nem lehet előre látni, az értékelést csak akkor lehet helyteleníteni, ha az a szóban forgó szabályozás elfogadásának időpontjában rendelkezésére álló tényekre tekintettel nyilvánvalóan hibásnak tűnik (lásd többek között: 2013. október 17‑iSchaible ítélet,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
,
50.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Az ítélkezési gyakorlatból azonban kitűnik, hogy amennyiben új tények módosítják valamely kockázat besorolását, vagy rámutatnak, hogy ezt a kockázatot a fennállóknál kevésbé kényszerítő intézkedésekkel is határok közé lehet szorítani, akkor az intézmények, különösen a kezdeményező hatáskörrel rendelkező Bizottság feladata, hogy ügyeljenek a szabályozásnak az új adatokhoz való igazítására (2006. január 12‑iAgrarproduktion Staebelow ítélet,
C‑504/04
,
EU:C:2006:30
,
40.
pont). Ily módon a jelen ügyben a 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdése értelmében a Bizottság feladata, hogy időszakosan vizsgálja, hogy – a jelen ítélet 44. pontjában jelzetteknek megfelelően – az érintett növényegészségügyi kockázat kezelése céljából megtett intézkedéseket kell‑e módosítani vagy visszavonni.
E rendelkezések és ezen elvek tükrében kell vizsgálni a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírt, egészségi állapotuktól függetlenül a gazdanövényeknek a fertőzött növények 100 méteres körzetén belüli azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség érvényességét (az első négy kérdés), annak vizsgálata előtt, hogy e tekintetben van‑e hatása annak, hogy ez a határozat nem tartalmaz kártalanítási rendszert (hatodik kérdés).
A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírt kötelezettség érvényességének vizsgálatáról
Emlékeztetni kell arra, hogy a 2000/29 irányelv célja a károsító szervezeteknek a harmadik országokból behozott termékekben az Unióba történő behurcolása elleni magas szintű növényegészségügyi védelem biztosítása (lásd ebben az értelemben: 2003. szeptember 30‑iAnastasiou és társai ítélet,
C‑140/02
,
EU:C:2003:520
,
45.
pont).
A jelen ügyben e célkitűzésnek megfelelően a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontja – amint az e határozat (4) preambulumbekezdéséből kitűnik – a 2014/87 és a 2014/497 végrehajtási határozatban előírt intézkedések megerősítése révén a
Xylella
baktérium felszámolására, ekként pedig a Puglia régión kívüli további elterjedésének megakadályozására irányul, azt követően, hogy az olasz hatóságok bejelentették e baktérium Lecce megyében való jelenlétét.
Márpedig nem vitatott, hogy az egészségügyi védelem és az érintett ágazaton belül a belső agrárpiac megvalósítása az uniós jogalkotás jogszerű közérdekű célkitűzéseit képezik (lásd többek között: 2013. október 17‑iSchaible ítélet,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
,
35.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E körülmények között meg kell vizsgálni, hogy a Bizottság – a 2000/29 irányelv 16. cikkének (3) bekezdése és az elővigyázatosság elve alapján az érintett területen rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkörre figyelemmel – jogszerűen vélhette‑e úgy, hogy egészségi állapotuktól függetlenül a gazdanövényeknek a fertőzött növények 100 méteres körzetén belüli azonnali eltávolítására irányuló, a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontjában előírt kötelezettség az e határozat elfogadásának időpontjában rendelkezésre álló tudományos adatokra és az ebben az időpontban előirányozható alternatív intézkedésekre tekintettel alkalmas volt‑e ezen célkitűzés elérésére és szükséges volt‑e ahhoz, valamint szigorúan arányos volt‑e azzal.
Elsősorban és elöljáróban az alapeljárás felperesei vitatják, hogy a fertőzött növények eltávolítása önmagában alkalmas lenne a fertőzés felszámolására. A
Xylella
baktérium és az olajfák Puglia régióban észlelt gyors kiszáradása közötti okozati összefüggés ugyanis nem bizonyított. Következésképpen a fertőzött növények közelében található valamennyi gazdanövény eltávolítása még kevésbé lenne alkalmas a fertőzés felszámolására.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleményéből egyértelműen kitűnik – amit az alapeljárás felperesei nem is vitattak –, hogy az olajfák viszonylag sok más növényhez hasonlóan a
Xylella
baktérium gazdanövényeinek körébe tartoznak.
Márpedig igaz ugyan, hogy az EFSA nem bizonyította ebben a szakvéleményben a
Xylella
baktérium és az olajfák Puglia régióban észlelt gyors kiszáradása közötti biztos okozati összefüggés fennállását, bizonyította ugyanakkor (3. o.) – amint azt a főtanácsnok indítványának 116. pontjában megjegyezte – az e baktérium és a betegség előfordulása közötti jelentős összefüggést.
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy – az alapeljárás felperesei által előadottaktól eltérően – az elővigyázatosság elve, amely távolról sem tiltja meg minden intézkedés elfogadását a valamely egészségügyi kockázat fennállásával vagy mértékével kapcsolatos tudományos bizonyosság hiányában, éppen ellenkezőleg, igazolhatja – a jelen ítélet 46. és 47. pontjában felidézetteknek megfelelően – védekezési intézkedéseknek az uniós jogalkotó általi elfogadását, még akkor is, ha a kérdést tudományos bizonytalanság övezi.
Egyebekben megjegyzendő, hogy noha az alapeljárás felperesei vitatják a
Xylella
baktérium és az olajfák Puglia régióbeli gyors kiszáradása közötti okozati összefüggés ténylegességét, semmiféle olyan bizonyítékot nem terjesztenek elő, amely alátámaszthatná állításaikat.
Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a Bizottság jogszerűen vélhette úgy, hogy a fertőzött növények azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség a
Xylella
baktérium elterjedésének megelőzésére alkalmas és ahhoz szükséges intézkedést képez. Egyébként ami e kötelezettség szigorúan arányos jellegét illeti, a fertőzött növényekre vonatkozó semmiféle olyan kevésbé kényszerítő, alternatív intézkedést nem hoztak fel, amely alkalmas lenne ugyanezen célkitűzés elérésére.
E körülmények között másodsorban azt kell megvizsgálni, hogy – tekintettel az elővigyázatosság és az arányosság elvére – a fertőzött növények „100 méteres körzetén belül” található „azok egészségi állapotától függetlenül” a gazdanövények azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség az elérni kívánt célkitűzés megvalósítására alkalmas intézkedést képez‑e.
Ami elsősorban a fertőzött növények „100 méteres körzetén belüli” eltávolítás kötelezettségét illeti, annak meghatározásához, hogy ez a kötelezettség alkalmas volt‑e az elérni kívánt célkitűzés megvalósítására és szükséges volt‑e ahhoz, meg kell vizsgálni azokat az adatokat, amelyek a fertőzés fertőzött növényekből kiinduló elterjedésének kockázatával kapcsolatban a határozat elfogadásakor a Bizottság rendelkezésére álltak.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleménye – annak megállapítását követően, hogy „[a] fertőző vektorok szóródhatnak helyben, repüléssel, vagy nagyobb távolságokra passzívan oly módon, hogy a szél viszi őket” (4. o.) – annak elismerése mellett, hogy „[a]z ember és a szél által az elterjesztésben játszott szerepet még nem ismerjük pontosan, továbbá nincs elegendő adat, amely alapján meg lehetni állapítani, hogy a vektorrovarok milyen távolságba képesek elrepülni” (4. o.), pontosítja, hogy „[a] rendelkezésre álló bizonyos adatok arra utalnak, hogy a 100 méteres távolság az, amely szóródási távolságként megfelelőnek tűnik” (62. o.). Egyebekben ebből a szakvéleményből kitűnik, hogy „[a] szóródás alapvetően a kabócákra korlátozódik, amelyek átlagos repülési távolsága nagyjából száz méter, de amelyeket a szél nagyobb távolságra is elvihet” (94. o.).
Meg kell állapítani, hogy tekintettel a tudományos adatokra a Bizottság – az ezen a területen a rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkörre figyelemmel – jogszerűen vélhette úgy, hogy a gazdanövényeknek a fertőzött növények 100 méteres körzetén belüli azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség a
Xylella
baktériumnak a vektorrovara által az e növényekből kiinduló elterjedése megakadályozására alkalmas és ahhoz szükséges intézkedést képezett.
E kötelezettség szigorúan arányos jellegét illetően G. Pesce és társai azzal érvelnek, hogy a 2015/789 határozat Bizottság általi elfogadásakor a
Xylella
baktérium terjedésének módját némi tudományos bizonytalanság övezte. Különösen nem kizárt, hogy az elterjedés vektorai jóval a fertőzött növények 100 méteres körzetén túlra is kiterjeszthetik a fertőzést.
Mindenesetre – távol a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontja arányosságának megkérdőjelezésétől – az, hogy a Bizottság az eltávolítási kötelezettséget annak ellenére korlátozta 100 méteres körzetre, hogy a vektorok a baktériumot azon túlra is elterjeszthetik, éppen ellenkezőleg azt bizonyítja, hogy ez a kötelezettség az elérni kívánt célkitűzéshez szükséges mértékre korlátozódott (lásd analógia útján: 2001. július 12‑iJippes és társai ítélet,
C‑189/01
,
EU:C:2001:420
,
120.
pont).
Ami másodsorban „azok egészségi állapotától függetlenül” – azaz még akkor is, ha a
Xylella
baktériummal való lehetséges fertőzés semmilyen tünetét nem mutatják és még akkor is, ha feltételezhetően nem fertőzöttek – a gazdanövényeknek az érintett körzetben való azonnali eltávolítására irányuló kötelezettséget illeti, az alapeljárás felperesei mind írásbeli észrevételeikben, mind pedig a tárgyaláson azzal érveltek, hogy a „felszámolásnak” a 2000/29 irányelv 16. cikkében szereplő fogalma kizárólag a károsító szervezetekre vonatkozik. A Bizottság ezért kizárólag az e szervezetekkel fertőzött növények eltávolítására kötelezhet.
Amint azonban arra a főtanácsnok indítványának 92. pontjában rámutatott, mivel a 2000/29 irányelv 16. cikkének rendelkezéseit általánosan fogalmazták meg, azokból nem lehet a Bizottság által megtehető intézkedések hatályának ilyen korlátozására következtetni. Figyelemmel az elővigyázatosság elvére, e cikknek az (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett (3) bekezdését – éppen ellenkezőleg – akként kell értelmezni, hogy az a jelen ítélet 46. és 47. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően lehetővé teszi a Bizottság számára a károsító szervezetek felszámolásához vagy elterjedésük megakadályozásához szükséges bármely intézkedés elfogadását, ily módon ha ennek a célkitűzésnek a megvalósítása nemcsak a fertőzött növények eltávolítását, hanem az azok közelében található gazdanövények felszámolását is megköveteli – még ha nem is mutatják a
Xylella
baktérium általi lehetséges fertőzés semmilyen tünetét és ha feltételezhetően nem is fertőzöttek – ez az intézmény jogosult ilyen intézkedést előírni.
A jelen ügyben annak meghatározása céljából, hogy ez az intézkedés alkalmas‑e az elérni kívánt célkitűzés megvalósítására és szükséges‑e ahhoz, azt kell vizsgálni, hogy a Bizottság a határozata elfogadásának időpontjában rendelkezett‑e olyan egyértelmű adatokkal, amelyek arra utalhattak, hogy – a fertőzött növények eltávolítása ellenére – a közelben található gazdanövények, még ha nem is mutatják a
Xylella
baktériummal való fertőzöttség semmilyen tünetét és ha feltételezetten nem is fertőzöttek, hordozhatják‑e ezt a baktériumot, és hozzájárulhatnak‑e annak elterjedéséhez.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleménye szerint „[a] tünetmentes gazdanövények és a tünetmentes vagy enyhe fertőzések a fertőzés korai szakasza vagy a baktériumnak a növényben való heterogén eloszlása miatt észrevétlenek maradhatnak a kizárólag vizuális vizsgálatra alapozott vizsgálatok során, de akár még a laboratóriumi tesztek során is” (6. o.). E szakvélemény szerint ebből következik, hogy a
Xylella
baktérium jelenlétét nehéz kimutatni a tünetmentes vagy újonnan megfertőződött növényeken (97. o.). Az említett szakvélemény tehát arra a követeztetésre jut, hogy „[m]ivel a betegség az egyik növényről a másikra vektorrovarok által jut át, a baktériummal való, vektorok általi megfertőződés és a tünetek megjelenése, de még inkább a baktériumnak a növényben való kimutathatósága között lappangási időszak telik el, a fertőzöttként azonosított növények felszámolása során elengedhetetlen a közelükben található valamennyi növény megsemmisítése” (100. o.).
Tekintettel ezekre a tudományos adatokra úgy tűnik, hogy a Bizottság – az ezen a területen a rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkörre figyelemmel – jogszerűen vélhette úgy, hogy a fertőzött növények közelében található gazdanövények azonnali eltávolítására irányuló kötelezettség, szemben a G. Pesce és társai által javasolt, kizárólag az e baktériummal fertőzött növények vagy az elszáradásban lévő növények eltávolításával, a
Xylella
baktériumnak a vektorrovara által az e növényekből kiinduló elterjedése megakadályozására alkalmas és ahhoz szükséges intézkedést képezett.
E kötelezettség szigorúan arányos jellegét illetően meg kell állapítani, hogy az uniós jogalkotónak a szóban forgó különféle érdekeket kellett mérlegelnie, azaz egyrészről különösen a Puglia régióban található olajfák tulajdonosainak tulajdonhoz való jogát, valamint az érintett növények eltávolításából az e régióra nézve bekövetkező gazdasági, társadalmi és környezeti következményeket, másrészről pedig az Unióban a növénytermesztés fontosságát és az Unió területe – többek között Olaszország Lecce megyén kívüli területe –
Xylella
baktérium elterjedésével szembeni hatékony védelmének biztosítására irányuló közérdeket.
E tekintetben mindenekelőtt megjegyzendő, hogy az érintett körzeten belül található valamennyi gazdanövény azonnali eltávolítására irányuló kötelezettséget a Bizottság a baktérium Lecce megye északi részében tapasztalható gyors elterjedése miatt írta elő, miután a 2014/87 végrehajtási határozatban az ültetésre szánt növények e megyén kívülre szállításának megtiltására, majd pedig a 2014/497 végrehajtási határozatban kizárólag a fertőzött növények kivágásának előírására szorítkozott, amiből az elfogadott intézkedések bizonyos fokozatossága tűnik ki.
Ezután meg kell állapítani, hogy a Bizottság az eltávolításra irányuló kötelezettséget nem minden körülmény esetére írta elő. A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkétől eltérve ugyanis kizárólag Lecce megyében – mivel a felszámolás már nem lehetséges – e határozat 7. cikke engedélyezi az illetékes nemzeti hatóságok számára, hogy a fertőzött növények közelében található valamennyi gazdanövény eltávolításával nem járó visszaszorítási intézkedéseket fogadjanak el.
Az alapeljárás felperesei a tárgyaláson ugyanakkor azt állították, hogy ez az eltérés – éppen ellenkezőleg – az e növények eltávolítására irányuló kötelezettség aránytalan jellegét bizonyítja, mivel azt nem a baktériummal leginkább fertőzött földrajzi területre nézve írták elő.
Az azonban nem vitatott, hogy – amint az a 2015/789 végrehajtási határozat (7) preambulumbekezdéséből kitűnik – Lecce megyében a Bizottság már nem a
Xylella
baktérium felszámolására törekszik, mivel az már nem lehetséges, hanem e baktérium elterjedésének visszaszorítására oly módon, hogy lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy – a termőterületek megóvása, a meghatározott kulturális, társadalmi vagy tudományos értékkel rendelkező növények, valamint az Unió területének többi részével közös határ védelme céljából – kizárólag bizonyos meghatározott területeken írják elő a fertőzött növények eltávolítását. E célból az említett határozat 8. cikke előírja a közvetlenül a Lecce megye fertőzött területét körülvevő pufferzónán kívül megfigyelési terület kialakítását. Amint azt az olasz kormány a tárgyaláson kifejtette, ezen intézkedések célja ily módon – tekintettel arra, hogy az említett megyét a tenger határolja körül –, hogy a
Xylella
baktériumot amennyire csak lehetséges erre a megyére korlátozza a baktérium ettől északra elhelyezkedő területekre való elterjedésének megakadályozása céljából.
Ezzel szemben Lecce megyén kívül a Bizottság célja – a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikkében előírt intézkedések révén – az Unió teljes területén való elterjedésének megakadályozása céljából a
Xylella
baktérium felszámolás, mivel annak felszámolása ott még lehetséges. Márpedig a jelen ítélet 69–73. pontjában már kifejtett okokból, e célkitűzések megvalósítása nemcsak a fertőzött növények, hanem az azok közelében található valamennyi gazdanövény eltávolítását is megköveteli.
Végezetül azt a kérdést illetően, hogy az érintett gazdanövényekre nem vonatkozhattak‑e az olajfák metszéséhez, a koronarész visszametszéséhez és növényvédő szerekkel való kezelés alkalmazásához hasonló, a G. Pesce és társai által hivatkozott kevésbé szigorú intézkedések, meg kell állapítani, hogy nemcsak hogy ezen utóbbiak nem alapítják az e tekintetben előadott állításaikat semmiféle tudományos adatra, de ráadásul az EFSA 2015. január 6‑i szakvéleményéből kitűnik, hogy „[j]elenleg semmilyen kezelés nem létezik a beteg növényeknek a helyszínen történő meggyógyítására. A fertőzött növények a leggyakrabban teljes élettartamuk során fertőzöttek maradnak, vagy hamar elfonnyadnak. Bár lehetséges, hogy a termesztési (metszési, trágyázási vagy öntözési) rendben eszközölt változtatások hatással lehetnek a betegségre, ezek nem elegendőek a növények meggyógyításához” (97. o.). Ezenfelül ez a szakvélemény megállapítja, hogy „Puglia régióban a fertőzött olajfák radikális metszése a fákból kinövő új hajtásokhoz vezetett, mindazonáltal eddig nem bizonyosodott be, hogy ez a módszer hatékony lenne a növények meggyógyításában, és megakadályozná azok elpusztulását” (97. o.).
E körülmények között igaz ugyan – amint arra G. Pesce és társai rámutatnak –, hogy a fertőzött növények közelében található valamennyi gazdanövény eltávolítására irányuló kötelezettség sértheti mind a tulajdonhoz való jogukat, mind pedig Puglia régióban a környezetet, a Bizottság – az e tekintetben rendelkezésére álló széles mérlegelési jogkör keretében és a szóban forgó különféle érdekek mérlegelését követően – megalapozottan írta elő ezt a kötelezettséget.
Mindenesetre emlékeztetni kell arra, hogy – a jelen ítélet 51. pontjában jelzetteknek megfelelően – ha a helyzet alakulásának következtében az új releváns tudományos adatok alapján a
Xylella
baktérium felszámolása már nem követeli meg a fertőzött növények 100 méteres körzetén belül található valamennyi gazdanövény azonnali eltávolítását, a 2000/29 irányelv 16. cikke (3) bekezdésének megfelelően a Bizottságnak módosítania kellene a 2015/789 végrehajtási határozatot vagy új határozatot kellene elfogadnia, hogy az elővigyázatosság és az arányosság elvének tiszteletben tartásával figyelembe vegye a helyzet alakulását.
A kártalanítási rendszernek a 2015/789 végrehajtási határozatbeli hiányáról
G. Pesce és társai álláspontja szerint mivel a 2015/789 végrehajtási határozat valódi kisajátítást eredményez a határozattal érintett mezőgazdasági üzemek tulajdonosaival szemben, a Bizottságnak ebben a határozatban kifejezetten elő kellett volna írnia az azon nem fertőzött növények tényleges értékével arányos kártalanítást, amelyek eltávolítását előírja.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már megállapította, hogy az uniós jogalkotó – azon széles mérlegelési jogköre keretében, amellyel az agrárpolitika terén rendelkezik – ajánlatosnak tarthatja azon gazdaságok tulajdonosainak részleges vagy teljes kártalanítását, amelyekben az állatokat megsemmisítették vagy levágták. A Bíróság azonban úgy vélte, hogy e megállapításból nem vezethető le, hogy az uniós jogban létezik olyan általános elv, amely alapján a kártalanítás minden körülmények között kötelező lenne (lásd: 2003. július 10-iBooker Aquaculture és Hydro Seafood ítélet,
C‑20/00 és C‑64/00
,
EU:C:2003:397
,
85.
pont).
Mindezek után meg kell állapítani, hogy a Charta tulajdonhoz való jogra vonatkozó 17. cikkének (1) bekezdése már előírja különösen azt, hogy „[t]ulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik”, valamint hogy „[a] tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni”.
Márpedig, amennyiben a kártalanításhoz való jog közvetlenül a Charta 17. cikkéből ered, az a puszta tény, hogy sem maga a 2000/29 irányelv, sem pedig a 2015/789 végrehajtási határozat nem tartalmaz kártalanítási rendszert, illetve hogy nem köteleznek kifejezetten ilyen rendszer előírására, nem értelmezhető akként, hogy ez a jog kizárt. Ebből következik, hogy nem tekinthető úgy, hogy az említett határozat ebből az okból érvénytelen lenne.
A fentiek összességéből következik, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdésének a) pontja sem a 2000/29 irányelvvel, sem az arányosság és az elővigyázatosság elvével nem ellentétes.
A 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontjának az indokolási kötelezettség tiszteletben tartásából eredő követelményekre tekintettel fennálló érvényességéről
Emlékeztetni kell arra, hogy noha az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolásban világosan és egyértelműen ki kell fejteni a vitatott jogi aktust kibocsátó uniós intézmény érvelését, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, és a Bíróság felülvizsgálatot gyakorolhasson, nem szükséges az, hogy az indokolás valamennyi releváns jog‑ és ténykérdésre kitérjen (lásd: 2015. június 18‑iÉsztország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
,
58.
pont). Ez különösen igaz akkor, amikor a tagállamok közvetlenül részt vettek e jogi aktus kidolgozásának folyamatában, ekként pedig ismerik az annak alapjául szolgáló okokat (lásd többek között: 2004. szeptember 9‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑304/01
,
EU:C:2004:495
,
50.
pont).
Az általános hatályú jogi aktusokat illetően egyébként az indokolás szorítkozhat egyfelől a jogi aktus elfogadásához vezető általános helyzet, másfelől az általa elérni kívánt általános célok megjelölésére (lásd többek között: 2004. szeptember 9‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet,
C‑304/01
,
EU:C:2004:495
,
51.
pont).
Következésképpen, ha a vitatott jogi aktusból kitűnik az intézmény által elérni kívánt cél lényege, nem lenne célszerű külön indokolást megkövetelni az alkalmazott különböző technikai megoldásokra (lásd többek között: 2015. június 18‑iÉsztország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑508/13
,
EU:C:2015:403
,
60.
pont).
A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat (1)–(4) preambulumbekezdése egyértelműen kifejti azokat az indokokat, amelyek miatt a Bizottság úgy határozott, hogy a felszámolási intézkedéseket a fertőzött növények közelében található valamennyi gazdanövényre kiterjeszti. E preambulumbekezdésekből ugyanis kitűnik, hogy amellett, hogy ezen intézkedéseket némelyikét „az arányosság biztosítása érdekében” kizárólag a gazdanövényekre korlátozták, e kiterjesztő intézkedés célja, hogy reagáljon a korábban hozott felszámolási intézkedéseknek a
Xylella
baktérium új fertőzéseinek feltárását követő megerősítésére és e baktérium Unió teljes területén való elterjedésének megakadályozására irányuló általános célkitűzésre, figyelemmel az EFSA‑nak a baktériumra érzékeny növények listáját kibővítő új tudományos szakvéleményeire. Ezen túlmenően az említett határozat (1) preambulumbekezdése értelmében az olasz hatóságok részt vettek a határozat elfogadásában, ily módon ismerniük kellett mind a határozat elfogadásának alapjául szolgáló indokokat, mind pedig a Bizottság által a
Xylella
baktérium felszámolása céljából előirányzott intézkedéseket.
E körülmények között határozatának preambulumbekezdéseiben a Bizottság egyáltalán nem volt köteles pontosan kifejteni azokat az indokokat, amelyek az általa előírt egyes különös intézkedéseket igazolhatják.
Ebből következik, hogy a 2015/789 végrehajtási határozat megfelel az EUMSZ 296. cikkben előírt indokolási kötelezettségnek.
A fenti megfontolásokból következik, hogy az előterjesztett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely érintené a 2015/789 végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontjának az elővigyázatosság és az arányosság elvével összefüggésben értelmezett 2000/29 irányelvre, valamint az EUMSZ 296. cikkben és a Charta 41. cikkében előírt indokolási kötelezettségre tekintettel fennálló érvényességét.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:

Az előterjesztett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely érintené a
Xylella fastidiosa
(Wells et al.) Unióba történő behurcolásának és Unión belüli elterjedésének megelőzését célzó intézkedésekről szóló, 2015. május 18‑i (EU) 2015/789 bizottsági végrehajtási határozat 6. cikke (2) bekezdése a) pontjának az elővigyázatosság és az arányosság elvével összefüggésben értelmezett, a 2002. november 28‑i 2002/89/EK tanácsi irányelvvel módosított, a növényeket vagy növényi termékeket károsító szervezeteknek a Közösségbe történő behurcolása és a Közösségen belüli elterjedése elleni védekezési intézkedésekről szóló, 2000. május 8‑i 2000/29/EK tanácsi irányelvre, valamint az EUMSZ 296. cikkben és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikkében előírt indokolási kötelezettségre tekintettel fennálló érvényességét.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: olasz.