CELEX: 62015CJ0626
Žaloba na neplatnost
Rozhodnutí Výboru stálých zástupců (Coreper)
Rozhodnutí o předložení diskusního dokumentu mezinárodnímu orgánu
Přípustnost
Napadnutelný akt
Výlučná, sdílená či doplňková pravomoc Evropské unie
Samostatné jednání Unie v rámci mezinárodního orgánu nebo účast členských států po jejím boku
Zachování biologických mořských zdrojů
Rybolov
Ochrana životního prostředí
Výzkum
Chráněné mořské oblasti (CHMO)
Smlouva o Antarktidě
Úmluva o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě
Weddellovo moře a Rossovo moře

Svými žalobami se Evropská komise domáhá jednak zrušení rozhodnutí Rady Evropské unie obsaženého v závěrech předsedy Výboru stálých zástupců ze dne 11. září 2015 (dále jen „rozhodnutí z roku 2015“), kterým se schvaluje, aby byl jménem Evropské unie a jejích členských států předložen Komisi pro zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě (dále jen „Komise CAMLR“) diskusní dokument týkající se budoucího návrhu na vytvoření chráněné mořské oblasti ve Weddellově moři (dále jen „diskusní dokument“) (věc C‑626/15), a jednak zrušení rozhodnutí Rady ze dne 10. října 2016 (dále jen „rozhodnutí 2016“), kterým se schvaluje, aby byly jménem Evropské unie a jejích členských států předloženy Komisi CAMLR na jejím 35. výročním zasedání tři návrhy na vytvoření chráněných mořských oblastí, jakož i návrh na vytvoření zvláštních oblastí určených k vědeckému výzkumu dotčeného námořního prostoru, změny klimatu a úbytku ledovců (věc C‑659/16).
Právní rámec
Mezinárodní právo veřejné
Smlouva o Antarktidě
Smlouva o Antarktidě, podepsaná ve Washingtonu dne 1. prosince 1959, vstoupila v platnost dne 23. června 1961. Článek VI této smlouvy stanoví:
„Ustanovení této Smlouvy platí pro oblast na jih od 60. rovnoběžky jižní šířky, včetně plovoucích ledovců […]“
Článek IX uvedené smlouvy mimo jiné stanoví:
„1.   Zástupci smluvních stran […] se sejdou v Canbeře [Austrálie] nejpozději dva měsíce po vstupu této Smlouvy v platnost, a budou se napříště scházet v termínech a na místech, které si určí v zájmu výměny informací, vzájemných konzultací o otázkách Antarktidy, jež představuji obecný zájem a také v zájmu rozpracování, prozkoumaní a doporučení opatření svým vládám, která by přispěla k uskutečnění zásad a cílů této Smlouvy, včetně opatření o:
[…]
f)
ochraně a uchování živých zdrojů v Antarktidě.“
2.   Každá smluvní strana, která se stane stranou Smlouvy přístupem podle ustanovení článku XIII, bude mít právo jmenovat své zástupce, aby se účastnili konferencí uvedených v bodu 1 tohoto článku, a to po dobu, kdy tato smluvní strana projevuj svůj zájem o Antarktidu tím, že tam vyvíjí podstatnost vědeckou a výzkumnou činnost, jako je vybudování vědecké stanice nebo vyslání vědecké expedice.“
V současnosti je smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě dvacet členských států. Tři členské státy byly signatáři této Smlouvy již od 1. prosince 1959, a mají proto status „původní“ poradní strany (Belgické království, Francouzská republika a Spojené království Velké Británie a Severního Irska). Devět dalších následně přistoupilo ke Smlouvě o Antarktidě a mají status „dodatečné“ poradní strany (Bulharská republika, Česká republika, Spolková republika Německo, Španělské království, Italská republika, Nizozemské království, Polská republika, Finská republika a Švédské království). Konečně osm členských států má status ostatních smluvních stran (Dánské království, Estonská republika, Řecká republika, Maďarsko, Rakouská republika, Portugalská republika, Rumunsko a Slovenská republika). Pouze poradní smluvní strany mohou přijímat rozhodnutí na shromáždění smluvních stran.
Úmluva o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě
Úmluva o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě) byla podepsána dne 20. května 1980 v Canbeře a vstoupila v platnost 7. dubna 1982 (dále jen „Canberrská úmluva“). Preambule Canberrské úmluvy mimo jiné uvádí, že smluvní strany:
„[uznávají] důležitost ochrany životního prostředí a neporušenosti ekosystému moří obklopujících Antarktidu;
[zjišťují] bohatost živých mořských zdrojů ve vodách Antarktidy a zvýšený zájem o možnosti, které skýtá využívání těchto zdrojů jako zdroje bílkovin;
[uvědomují si] naléhavost zajištění zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě;
[domnívají se], že je nezbytné prohloubit znalosti o mořském ekosystému Antarktidy a jeho složkách, aby bylo možno přijímat rozhodnutí o lovu na základě spolehlivých vědeckých informací;
[jsou přesvědčeny], že zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě vyžaduje mezinárodní spolupráci s patřičným ohledem na ustanovení Smlouvy o Antarktidě a za aktivní účasti všech států podílejících se na výzkumu nebo lovu ve vodách Antarktidy;
[uznávají] hlavní odpovědnost poradních stran Smlouvy o Antarktidě za ochranu a zachování životního prostředí Antarktidy, a zejména jejich povinnosti týkající se ochrany a zachování živých zdrojů v Antarktidě stanovené v čl. IX odst. 1 písm. f) Smlouvy o Antarktidě;
[připomínají] opatření, která již byla přijata poradními stranami Smlouvy o Antarktidě, zejména dohodnutá opatření pro zachování fauny a flory Antarktidy, jakož i ustanovení Úmluvy o zachování antarktických tuleňů;
[mají na paměti] starost o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě vyjádřenou poradními stranami na devátém poradním zasedání Smlouvy o Antarktidě a důležitost ustanovení doporučení IX-2, které vedlo k uzavření této úmluvy;
[…]
[uznávají] ve světle výše uvedeného, že je žádoucí vytvořit vhodné mechanismy doporučování, podpory, rozhodování a koordinace opatření a vědeckých studií nutných k zajištění zachování živých mořských organismů v Antarktidě.“
Článek I odst. 1 až 3 Canberrské úmluvy stanoví:
„1.   Tato úmluva se vztahuje na živé mořské zdroje v Antarktidě v oblasti jižně od 60° jižní šířky a na živé mořské zdroje v Antarktidě v oblasti mezi touto zeměpisnou šířkou a antarktickou konvergencí, které tvoří součást mořského ekosystému Antarktidy.
2.   Živými mořskými zdroji v Antarktidě se rozumějí populace ryb, měkkýšů, korýšů a všech ostatních druhů živých organismů, včetně ptáků, vyskytující se jižně od antarktické konvergence.
3.   Mořským ekosystémem Antarktidy se rozumí komplex vzájemných vztahů živých mořských zdrojů v Antarktidě a jejich vztahů s prostředím.“
Článek II Canberrské úmluvy stanoví:
„1.   Cílem této úmluvy je zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě.
2.   Pro účely této úmluvy zahrnuje termín ‚zachování‘ racionální využívání.
3.   Lov a s ním související činnosti v oblasti působnosti [Canberrské] úmluvy se musí provádět ve shodě s ustanoveními této úmluvy a podle těchto zásad pro zachování:
a)
zabránit snížení početnosti všech lovených populací pod úroveň zajišťující jejich stálé doplňování mladšími jedinci. Vzhledem k tomu by nemělo dojít k poklesu početnosti pod úroveň, která se blíží úrovni zajišťující největší čistý roční přírůstek;
b)
udržovat ekologické vztahy mezi lovenými, závislými a příbuznými populacemi živých mořských zdrojů v Antarktidě a obnovovat vyčerpané populace na úroveň stanovenou v pododstavci a);
c)
zabránit takovým změnám mořského ekosystému nebo omezit na nejmenší míru nebezpečí takových změn, které nejsou potenciálně vratné během dvou nebo tří desetiletí, přičemž je nutno brát v úvahu stav dostupných znalostí o přímém nebo nepřímém vlivu lovu, o účinku vysazení vetřeleckých druhů, o účincích přidružených činností na mořský ekosystém a o účincích změn životního prostředí, s cílem umožnit trvalé zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě.“
Článek V úmluvy stanoví:
„1.   Smluvní strany, které nejsou smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě, uznávají zvláštní závazky a povinnosti poradních stran Smlouvy o Antarktidě, pokud jde o ochranu a zachování životního prostředí v oblasti Smlouvy o Antarktidě.
2.   Smluvní strany, které nejsou smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě, se dohodly, že budou při své činnosti v oblasti Smlouvy o Antarktidě zachovávat v příslušných případech dohodnutá opatření pro zachování fauny a flory v Antarktidě i další opatření doporučená poradními stranami Smlouvy o Antarktidě v rámci plnění svých povinností chránit životní prostředí Antarktidy před všemi formami škodlivých zásahů lidí.
3.   Pro účely této úmluvy se ‚poradními stranami Smlouvy o Antarktidě‘ rozumějí smluvní strany Smlouvy o Antarktidě, jejichž představitelé se účastní zasedání podle článku IX Smlouvy o Antarktidě.“
Článek VII Canberrské úmluvy stanoví:
„1.   Smluvní strany tímto zřizují [komisi CAMLR] a dohodly se, že zajistí její činnost.
2.   Komise je složena takto:
[…]
c)
každá organizace pro regionální hospodářskou integraci, která přistoupila k této úmluvě podle článku XXIX, má právo být členem komise po dobu, po kterou mají toto právo její členské státy;
[…]“
Článek IX odst. 1 a 2 této úmluvy zní následovně:
„1.   Úkolem [komise CAMLR] je uskutečňování cílů a zásad stanovených v článku II této úmluvy. Za tímto účelem:
a)
usnadňuje výzkum živých mořských zdrojů a ekosystému moří Antarktidy a zpracování komplexních studií o nich;
b)
shromažďuje údaje o stavu a změnách populací živých mořských zdrojů v Antarktidě a o činitelích ovlivňujících rozšíření, početnost a produktivitu lovených druhů a závislých nebo příbuzných druhů nebo populací;
c)
zajišťuje získávání statistických údajů o odlovech a intenzitě rybolovu lovených populací;
[…]
f)
s výhradou opatření uvedených v odstavci 5 tohoto článku formuluje, přijímá a reviduje opatření pro zachování, a to na podkladě nejlepších dostupných vědeckých údajů;
[…]
2.   Opatření pro zachování uvedená v odst. 1 písm. f) zahrnují
a)
stanovení množství každého druhu, které lze ulovit v oblasti působnosti úmluvy;
[…]
d)
stanovení chráněných druhů;
e)
stanovení velikosti, věku a případně pohlaví druhu, který lze lovit;
f)
stanovení období v průběhu roku, kdy je rybolov dovolen a kdy je zakázán;
g)
stanovení oblastí, regionů nebo subregionů, kde je rybolov dovolen a kde je zakázán, za účelem vědeckého výzkumu nebo zachování, včetně zvláštních oblastí určených k ochraně a vědeckému výzkumu;
h)
regulaci intenzity a metod rybolovu, včetně rybolovného zařízení, aby se mimo jiné zabránilo přílišnému soustředění rybolovu v některém regionu nebo subregionu;
i)
přijímání dalších opatření pro zachování, která bude komise považovat za nutná pro uskutečnění cílů této úmluvy, včetně opatření týkajících se účinků odlovu a s ním spojených činností na jiné složky mořského ekosystému, než jsou lovené populace.“
Článek XXIX odst. 2 Canberrské úmluvy stanoví:
„Tato úmluva je otevřena pro přistoupení organizací pro regionální hospodářskou integraci založených svrchovanými státy, z nichž jeden nebo několik jsou členskými státy komise, přičemž na ně členské státy organizace zcela nebo zčásti přenesly pravomoci v záležitostech, které jsou předmětem této úmluvy. Přistoupení takových organizací pro regionální hospodářskou integraci bude předmětem konzultací mezi členy [komise CAMLR].“
Unie schválila Canberrskou úmluvu rozhodnutím Rady 81/691/EHS ze dne 4. září 1981 (
Úř. věst. 1981, L 252, s. 26
; Zvl. vyd. 11/14, s. 251) a stala se smluvní stranou úmluvy dne 21. dubna 1982.
K dnešnímu dni je smluvními stranami Canberrské úmluvy dvanáct členských států, z nichž šest (Belgické království, Bulharská republika, Spolková republika Německo, Francouzská republika, Polská republika a Spojené království) jimi bylo před přistoupením Unie k této úmluvě a šest (Španělské království, Řecká republika, Italská republika, Nizozemské království, Finská republika a Švédské království) po přistoupení.
Obecný rámec pro vytváření chráněných mořských oblastí
Na svém zasedání ve dnech 24. října až 4. listopadu 2011 komise CAMLR přijala opatření pro zachování, nazvané „Obecný rámec pro vytváření chráněných mořských oblastí“, jehož body 1 a 6 odůvodnění uvádí:
„[Komise CAMLR],
Připomíná, že podporuje pracovní program Vědeckého výboru, jehož záměrem je vytvořit reprezentativní systém chráněných mořských oblastí v Antarktidě (CHMO), který bude mít za cíl zachovat mořskou biologickou rozmanitost v oblasti úmluvy a v souladu s rozhodnutím přijatým na světovém summitu o udržitelném rozvoji (WSSD) v roce 2002, vytvoření reprezentativní sítě CHMO do roku 2012,
[…]
Uznává, že CHMO [komise CAMLR] mají za cíl přispět k zachování struktury a funkcí ekosystému, mimo jiné i v oblastech nacházejících se mimo CHMO, k zachování schopnosti adaptovat se na změnu klimatu a snížení možnosti invaze vetřeleckých druhů v důsledku lidské činnosti.“
Bod 2 obecného rámce pro vytváření chráněných mořských oblastí uvádí:
„CHMO [komise CAMLR] jsou vytvářeny na základě nejlepších dostupných vědeckých důkazů a při plném zohlednění Článku II [Canberrské úmluvy], podle něhož zachování zahrnuje racionální využívání, za účelem dosažení těchto cílů:
i)
ochrana reprezentativních vzorků mořských ekosystémů, biologické rozmanitosti a stanovišť v měřítku, které umožní zachování jejich životaschopnosti a integrity v dlouhodobém horizontu;
ii)
ochrana ekosystémových procesů, stanovišť a klíčových druhů, včetně populace a fází životního cyklu;
iii)
vytvoření referenčních vědeckých oblastí pro sledování přirozené variability a dlouhodobých změn či sledování dopadů využívání a jiné lidské činnosti na živé mořské zdroje v Antarktidě a jejich ekosystémů;
iv)
ochrana zranitelných míst v důsledku dopadu lidské činnosti, včetně stanovišť a jedinečných vzácných nebo biologicky velmi rozmanitých charakteristik;
v)
ochrana charakteristik zásadních pro fungování místních ekosystémů;
vi)
ochrana za účelem udržení odolnosti nebo schopnosti adaptovat se na dopady změny klimatu.“ (
neoficiální překlad
)
Unijní právo
Víceletý postoj
Rada přijala rozhodnutí 13908/1/09 REV 1 ze dne 19. října 2009 o postoji Unie, jenž se má přijmout v komisi CAMLR na období 2009–2014. Toto rozhodnutí bylo na období 2014–2019 nahrazeno rozhodnutím 10840/14 ze dne 11. června 2014 (dále jen „víceletý postoj“).
Z článku 1 víceletého postoje vyplývá, že pravidla v něm stanovená se použijí, „je-li [komise CAMLR] povolána přijímat rozhodnutí s právními účinky v oblasti spadající do společné rybářské politiky“.
Článek 2 uvedeného rozhodnutí stanoví, že konkrétní podrobnosti postoje, který má Unie zaujmout na výročním zasedání komise CAMLR, se stanoví v souladu s podmínkami uvedenými v příloze II tohoto rozhodnutí. Tato příloha stanoví zjednodušený postup, podle něhož:
„[…] Evropská komise předá Radě nebo jejím přípravným orgánům s dostatečným předstihem před každým výročním zasedáním [komise CAMLR] k projednání a schválení postoje, který má být zaujat jménem Unie, písemný dokument, ve kterém jsou uvedeny podrobnosti o navrhovaném postoji Unie.
Nelze-li v průběhu dalších zasedání, a to ani přímo na místě, dosáhnout dohody tak, aby bylo možno v postoji Unie zohlednit nové skutečnosti, postoupí se záležitost Radě nebo jejím přípravným orgánům.“
Nařízení (ES) č. 600/2004 a (ES) č. 601/2004
Body 4 a 5 odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 600/2004 ze dne 22. března 2004, kterým se stanoví některá technická opatření pro rybolovné činnosti v oblasti působnosti Úmluvy o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě (
Úř. věst. 2004, L 97, s. 1
; Zvl. vyd. 04/07, s. 43), uvádí.
„4)
Některá z technických opatření přijatých [komisí CAMLR] byla provedena nařízením Rady (ES) č. 3943/90 ze dne 19. prosince 1990 o provádění systému sledování a kontroly zavedeného podle článku XXIV [Canberrské úmluvy] [
Úř. věst. 1990, L 379, s. 45
] a nařízením Rady (ES) č. 66/98 ze dne 18. prosince 1997, kterým se stanoví některá opatření pro zachování a kontrolu vztahující se na rybolovné činnosti v Antarktidě [
Úř. věst. 1998, L 6, s. 41
].
5)
Nová opatření k zachování zdrojů, která přijala [komise CAMLR] od přijetí výše uvedených nařízení, a aktualizace již platných opatření vyžadují změnu uvedených nařízení.“
Článek 1 odst. 1 nařízení č. 600/2004 stanoví:
„Toto nařízení stanoví technická opatření týkající se činností rybářských plavidel [Unie], která loví a uchovávají na palubě mořské živočichy z živých mořských zdrojů v oblasti působnosti [Canberrské úmluvy].“
Bod 6 odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 601/2004 ze dne 22. března 2004, kterým se stanoví některá kontrolní opatření pro rybolovné činnosti v oblasti působnosti Úmluvy o zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě a kterým se zrušují nařízení (EHS) č. 3943/90, (ES) č. 66/98 a (ES) č. 1721/1999 (
Úř. věst. 2004, L 97, s. 16
; Zvl. vyd. 11/51, s. 52), uvádí:
„S ohledem na provádění nových opatření pro zachování přijatých [komisí CAMLR], by měla být [zrušena nařízení (ES) č. 3943/90, (ES) č. 66/98 a (ES) č. 1721/1999 ze dne 29. července 1999, kterým se stanoví určitá kontrolní opatření týkající se plavidel plujících pod vlajkou nesmluvních stran [Canberrské úmluvy (
Úř. věst. 1999, L 203, s. 14
)] a nahrazena jediným nařízením, které shrnuje jednotlivá ustanovení o kontrole rybolovných činností, která vyplývají ze závazků [Unie] jako smluvní strany úmluvy.“
Článek 1 odst. 1 nařízení č. 601/2004 stanoví:
„Toto nařízení stanoví obecná pravidla a podmínky, za nichž [Unie] provádí:
a)
kontrolní opatření vztahující se na rybářská plavidla plující pod vlajkou smluvní strany [Canberrské úmluvy] operující v oblasti [této] úmluvy ve vodách za hranicemi národních jurisdikcí;
b)
systém zaměřený na podporu dodržování opatření pro zachování stanovených [komisí CAMLR] plavidly plujícími pod vlajkou nesmluvní strany [Canberrské úmluvy].“
Nařízení (EU) č. 1380/2013
Bod 13 odůvodnění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1380/2013 ze dne 11. prosince 2013 o společné rybářské politice, o změně nařízení Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutí Rady 2004/585/ES (
Úř. věst. 2013, L 354, s. 22
), zní takto:
„K řízení rybolovu je třeba zavést přístup založený na ekosystému, dopady rybolovných činností na životní prostředí by měly být omezeny a mělo by se zamezit nežádoucím úlovkům a co nejvýrazněji je snížit.“
Článek 2 odst. 1 až 3 tohoto nařízení stanoví:
„1.   Společná rybářská politika musí zajistit, aby činnosti v oblasti rybolovu a akvakultury byly dlouhodobě udržitelné z hlediska životního prostředí a byly řízeny způsobem, jenž je v souladu s cíli dosáhnout přínosů v hospodářské a sociální oblasti a v oblasti zaměstnanosti a přispět k dostupnosti dodávek potravin.
2.   Společná rybářská politika musí uplatňovat přístup předběžné opatrnosti v oblasti řízení rybolovu a jejím účelem je zajistit, aby využívání živých biologických mořských zdrojů obnovilo a zachovalo stavy lovených druhů nad úrovněmi, které mohou poskytnout maximální udržitelný výnos.
[…]
3.   Společná rybářská politika musí provádět ekosystémový přístup k řízení rybolovu, aby zajistila, že nepříznivé dopady rybolovných činností na mořský ekosystém budou minimalizovány, a musí se snažit zajistit, aby při činnostech v oblasti akvakultury a rybolovu nedocházelo ke zhoršování mořského prostředí.“
Článek 4 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se rozumí:
[…]
9)
‚ekosystémovým přístupem k řízení rybolovu‘ integrovaný přístup k řízení rybolovu v rámci ekologicky účelných hranic, který usiluje o řízení využívání přírodních zdrojů s ohledem na rybolov a jiné lidské činnosti, při zachování jak biologického bohatství, tak biologických procesů nezbytných k ochraně složení, struktury a fungování stanovišť příslušného ekosystému, a při zohlednění poznatků i nejistých údajů o biotických, abiotických a lidských složkách ekosystémů;“
Skutečnosti předcházející sporům
Komise CAMLR si stanovila za cíl vytvořit síť CHMO v Antarktidě, což je cíl, který Unie výslovně podporuje.
Na tomto základě připravila Rada v roce 2014 jako přípravu na účast Unie na budoucích výročních zasedáních komise CAMLR na základě čl. 218 odst. 9 SFEU víceletý postoj, který počítá mimo jiné se zavedením zjednodušeného postupu pro přijímání rozhodnutí Rady o postoji k otázkám v oblasti společné rybářské politiky, který zaujímá Unie v rámci komise CAMLR. Podle tohoto postupu předkládají útvary Komise před každým výročním zasedáním komise CAMLR přípravným orgánům Rady příslušné podklady. V praxi útvary Komise tyto podklady předávají buď pracovní skupině Rady pro rybolov, nebo Výboru stálých zástupců (Coreper).
Věc C‑626/15
Dne 31. srpna 2015 zaslaly útvary Komise pracovní skupině Rady pro rybolov na základě zjednodušeného postupu zavedeného Radou neformální dokument („non-paper“), k němuž byl připojen návrh diskusního dokumentu. Na stranách 4 a 5 tohoto dokumentu je konkrétně zmiňována nutnost chránit ekosystém ve Weddellově moři, a konkrétně zvířata, která jsou jeho součástí, jako jsou mořští savci, tučňáci a mořští ptáci.
Útvary Komise navrhly, aby byl tento diskusní dokument předložen vědeckému výboru při Komisi CAMLR pouze jménem Unie, protože podle jejich názoru tento dokument spadal do oblasti společné rybářské politiky.
Na svém zasedání dne 3. září 2015 schválila pracovní skupina Rady obsah diskusního dokumentu, avšak konstatovala, že jde o dokument spíše z oblasti politiky životního prostředí než společné rybářské politiky, takže měl být podle ní předložen jménem Unie a jejích členských států. S ohledem na tento rozpor názorů bylo rozhodnuto obrátit se s touto otázkou na Coreper.
Coreper se věcí zabýval na svém zasedání dne 11. září 2015. Po výměně názorů předseda Coreperu konstatoval, že předložení diskusního dokumentu bylo schváleno, a rozhodl, že bude předložen komisi CAMLR na jejím 34. výročním zasedání jménem Unie a jejích členských států.
Proti posledně uvedenému bodu protestovala Komise v prohlášení, které uvedla do zápisu ze schůzky ze dne 11. září 2015. Prohlásila, že je sice připravena předložit diskusní dokument Komisi CAMLR jménem Unie a jejích členských států, jak rozhodl Coreper, avšak výslovně si vyhrazuje právo podat opravný prostředek k soudu.
Návrhem ze dne 23. listopadu 2015 Komise podala žalobu na neplatnost rozhodnutí z roku 2015 v rozsahu, v němž jím bylo schváleno předložení diskusního dokumentu komisi CAMLR jménem Evropské unie a jejích členských států.
Věc C‑659/16
Dne 30. srpna 2016 předložily útvary Komise pracovní skupině Rady pro rybolov opět zjednodušeným postupem neformální dokument („non-paper“). Tento dokument byl dne 6. září 2016 doplněn třemi návrhy na vytvoření nebo podporu vytvoření CHMO v Antarktidě, a sice CHMO ve Weddellově moři, CHMO v Rossově moři a CHMO Východní Antarktida, jakož i návrhem na vytvoření souboru zvláštních oblastí určených k vědeckému výzkumu předmětného námořního prostoru, změny klimatu a úbytku ledovců (dále jen „plánovaná opatření“).
Útvary Komise navrhly, aby byla plánovaná opatření předložena komisi CAMLR pouze jménem Unie, jelikož tato opatření byla podle jejich názoru součástí společné rybářské politiky. Aby byly dodrženy lhůty, v nichž mohou být návrhy předloženy na výročním zasedání komise CAMLR, Komise tato opatření zaslala jménem Unie zároveň na sekretariát komise CAMLR.
Na zasedáních ve dnech 15. a 22. září 2016 projednala pracovní skupina výboru Rady pro rybolov obsah plánovaných opatření. Konstatovala, že tato opatření spadají do oblasti politiky životního prostředí, a nikoli společné rybářské politiky, takže měla být podle ní předložena komisi CAMLR jménem Unie a jejích členských států a nemohla být schválena v rámci zjednodušeného postupu zavedeného Radou, který je vyhrazen pro otázky společné rybářské politiky. Spis byl poté předán Coreperu a posléze Radě.
Dne 10. října 2016 Rada v Lucemburku na svém 3487. zasedání schválila předložení plánovaných opatření komisi CAMLR jménem Unie a jejích členských států. Kromě toho konstatovala, že tato opatření vyjadřují postoj, který má Unie zaujmout na 35. výročním zasedání komise CAMLR.
V prohlášení uvedeném v zápisu z tohoto zasedání Komise zdůraznila, že uvedená opatření spadají do výlučné pravomoci Unie v oblasti zachování biologických mořských zdrojů ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU, a že tedy není důvodné předkládat je jménem Unie a jejích členských států.
Komise CAMLR pak na svém 35. výročním zasedání v roce 2016 rozhodla, že přijme dva z návrhů předložených a podporovaných Unií, a sice návrh na vytvoření CHMO v Rossově moři a několik zvláštních oblastí určených k vědeckému výzkumu dotčeného námořního prostoru, změny klimatu a úbytku ledovců. Komise CAMLR dále rozhodla, že bude pokračovat v diskusích o dalších dvou návrzích Unie.
Návrhem ze dne 20. prosince 2016 podala Komise žalobu na neplatnost rozhodnutí z roku 2016 v rozsahu, v němž se jím schvaluje předložení plánovaných opatření komisi CAMLR na jejím 35. výročním zasedání jménem Unie a jejích členských států.
Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
Ve věci C‑626/15 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil rozhodnutí z roku 2015 v rozsahu, v němž se jím schvaluje předložení diskusního dokumentu komisi CAMLR jménem Unie a jejích členských států, a
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
odmítl žalobu jako nepřípustnou a v každém případě ji zamítl jako neopodstatněnou,
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Rozhodnutími ze dne 7. dubna, 14. dubna, 29. dubna, 2. května a 3. května 2016 předseda Soudního dvora povolil zaprvé vedlejší účastenství Spolkové republiky Německo, zadruhé Španělského království a Nizozemského království, zatřetí Francouzské republiky a Finské republiky, začtvrté Portugalské republiky, zapáté Řecké republiky, Švédského království, jakož i Spojeného království na podporu Rady v této věci.
Rada v duplice požádala na základě čl. 60 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, aby o věci rozhodl velký senát.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 10. února 2017 bylo řízení ve věci C‑626/15 pozastaveno až do ukončení písemné části řízení ve věci C‑659/16.
Ve věci C‑659/16 Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil rozhodnutí z roku 2016 v rozsahu, v němž se jím schvaluje předložení plánovaných opatření komisi CAMLR na jejím 35. výročním zasedání jménem Unie a jejích členských států, a
–
uložil Radě náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zamítl žalobu jako neopodstatněnou a
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Rozhodnutím ze dne 25. dubna 2017 předseda Soudního dvora povolil v této věci Spolkové republice Německo, Řecké republice, Španělskému království, Francouzské republice, Lucemburskému velkovévodství, Nizozemskému království, Portugalské republice, Finské republice, Švédskému království a Spojenému království vedlejší účastenství na podporu Rady.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 10. února 2017 byly věci C‑626/15 a C‑659/16 spojeny pro účely písemné části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
Po ukončení písemné části řízení dne 16. září 2016 požádala Rada dne 16. listopadu 2016 na základě čl. 128 odst. 2 jednacího řádu, aby jí bylo povoleno předložit ve věci C‑626/15 tři nové důkazy, a sice sdělení týkající se zaujetí postoje Unie na 35. výročním zasedání komise CAMLR, pokud jde o plánovaná opatření, znění přijatého postoje a prohlášení, jakož i s ním spojené prohlášení Komise.
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 10. ledna 2017 bylo po vyslechnutí generální advokátky povoleno provést tři nové důkazy předložené po ukončení písemné části řízení v řízení ve věci C‑626/15.
K návrhu na znovuotevření ústní části řízení
Dopisem došlým kanceláři Soudního dvora dne 27. června 2018 podala Rada návrh na znovuotevření ústní části řízení. Na podporu svého návrhu v podstatě tvrdí, že argument zmíněný generální advokátkou v jejím stanovisku týkající se údajného výlučného výkonu pravomoci Unie v oblasti životního prostředí při přijetí rozhodnutí z roku 2015 a z roku 2016 Komise neuplatnila ani v písemném vyjádření, ani na jednání, a tento argument nebyl předmětem diskuze mezi účastníky řízení v jeho průběhu.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v souladu s článkem 83 jednacího řádu může Soudní dvůr kdykoli po vyslechnutí generálního advokáta nařídit znovuotevření ústní části řízení, zejména má-li být věc rozhodnuta na základě argumentu, který nebyl mezi zúčastněnými uvedenými v článku 23 statutu Soudního dvora Evropské unie projednán [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. září 2018, Belastingsdienst v. Toeslagen (odkladný účinek odvolání),
C‑175/17
,
EU:C:2018:776
, bod
].
Soudní dvůr má v projednávaném případě po vyslechnutí generální advokátky za to, že věc nemusí být rozhodnuta na základě argumentu, který nebyl mezi účastníky řízení projednán.
V důsledku toho je třeba návrh Rady na znovuotevření ústní části řízení zamítnout.
K žalobám
K přípustnosti žaloby ve věci C‑626/15
Argumentace účastníků řízení
Rada, podporovaná Spolkovou republikou Německo, Řeckou republikou, Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Finskou republikou, Švédským královstvím a Spojeným královstvím, zpochybňuje přípustnost žaloby ve věci C‑626/15 z důvodu, že rozhodnutí z roku 2015 není napadnutelným aktem.
Tvrdí, že toto rozhodnutí nepřijal orgán, nýbrž Coreper, který nemá vlastní rozhodovací pravomoc. Uvedené rozhodnutí podle ní nemůže mít „právní účinky“ ve smyslu článku 263 SFEU, jelikož se týká schválení pouhého diskusního dokumentu, který shromažďuje názory na vytvoření CHMO ve Weddellově moři. Totéž rozhodnutí nelze podle ní kvalifikovat jako schválení postoje Unie ve smyslu čl. 218 odst. 9 SFEU, neboť předpokladem pro tuto kvalifikaci je, že dotčený mezinárodní orgán se právě chystá přijmout akt s právními účinky. V projednávaném případě přitom nebyl při přijetí rozhodnutí z roku 2015 přesný obsah návrhu na vytvoření CHMO ve Weddellově moři dosud znám a nebylo jisté, že takový návrh bude zformulován.
Komise se domnívá, že žaloba podaná ve věci C‑626/15 je přípustná. Rozhodnutí z roku 2015 lze totiž podle ní přičíst Radě, která je orgánem. Kromě toho má podle ní mít právní účinky, jelikož zavazuje Komisi k předložení diskusního dokumentu jménem Unie a jejích členských států, a nikoli pouze jménem Unie. V každém případě je podle ní postojem ve smyslu čl. 218 odst. 9 SFEU.
Závěry Soudního dvora
Podle ustálené judikatury je napadnutelným aktem ve smyslu článku 263 SFEU rozhodnutí přijaté orgánem, institucí nebo jiným subjektem Unie bez ohledu na jeho povahu či formu, které vyvolává právní účinky (viz zejména rozsudek ze dne 28. dubna 2015, Komise v. Rada,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, bod
).
Podle čl. 240 odst. 1 SFEU se Coreper skládá ze stálých zástupců vlád členských států Unie a zodpovídá za přípravu prací Rady a za plnění úkolů, kterými jej Rada pověří. Je tak třeba konstatovat, že autoři Smluv hodlali učinit z Coreperu pomocný orgán Rady, pro kterou vykonává přípravné a realizační činnosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, body
a
).
Ačkoli příprava a realizace činností v rámci mandátu Rady neopravňuje Coreper k výkonu rozhodovací pravomoci, která podle Smluv náleží Radě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. března 1996, Komise v. Rada,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, bod
), nemění to nic na tom, že v rámci Unie jakožto unie práva musí být možné podrobit akt Coreperu kontrole legality, pokud má jako takový právní účinky a překračuje tedy rámec této přípravné a realizační funkce.
Pokud jde dále o vymezení účinků rozhodnutí z roku 2015, podle ustálené judikatury je třeba se zaměřit na jeho podstatu, kterou je třeba posuzovat na základě objektivních kritérií, jako je kontext, v němž byl uvedený akt přijat, jeho obsah a úmysl jeho autora, je-li tento úmysl objektivně zjistitelný (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. července 2008, Athinaïki Techniki v. Komise,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, bod
).
Pokud jde v tomto ohledu nejprve o kontext rozhodnutí z roku 2015, je třeba konstatovat, že bylo přijato s cílem přesvědčit komisi CAMLR o vytvoření CHMO ve Weddellově moři.
Pokud jde zadruhé o obsah uvedeného rozhodnutí, je třeba uvést, že Coreper v důsledku rozhodnutí předložit diskusní dokument jménem Unie a jejích členských států zavázal Komisi k tomu, aby na tomto postoji setrvala v rámci výkonu své pravomoci vnějšího zastupování Unie při své účasti na 34. výročním zasedáním komise CAMLR.
Co se zatřetí týče úmyslu autora aktu, ze zápisu z jednání Coreperu ze dne 11. září 2015 jakožto dokumentu, z něhož lze tento úmysl objektivně zjistit, vyplývá, že cílem rozhodnutí z roku 2015 bylo s konečnou platností vymezit postoj Rady a potažmo Unie, pokud jde o předložení diskusního dokumentu komisi CAMLR jménem Unie a jejích členských států, a nikoli pouze jménem Unie.
S ohledem na výše uvedené tedy rozhodnutí z roku 2015 skutečně mělo mít právní účinky, a je tedy napadnutelným aktem.
Za těchto podmínek je třeba zamítnout námitku nepřípustnosti vznesenou Radou ve věci C‑626/15.
K věci samé
Na podporu každé ze svých žalob uplatňuje Komise dva totožné důvody. První hlavní žalobní důvod vychází z toho, že rozhodnutí z roku 2015 a 2016 (dále jen společně „napadená rozhodnutí“) byla přijata v rozporu s výlučnou pravomocí, kterou čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU svěřuje Unii v oblasti zachování biologických mořských zdrojů. Druhý podpůrný důvod vychází z toho, že tato rozhodnutí byla přijata v rozporu s výlučnou pravomocí, kterou podle ní Unie má za tímto účelem podle čl. 3 odst. 2 SFEU.
K prvnímu žalobnímu důvod, vycházejícímu z porušení čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU
–
Argumentace účastníků řízení
Komise tvrdí, že diskusní dokument a plánovaná opatření měla být předložena komisi CAMLR pouze jménem Unie, a nikoli jménem Unie a jejích členských států, neboť tato záležitost spadá zcela nebo v každém případě převážně do výlučné pravomoci Unie podle čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU v oblasti zachování biologických mořských zdrojů.
Na podporu svého žalobního důvodu Komise tvrdí, že tato pravomoc se netýká pouze záchovných opatření přijatých za účelem ochrany rybolovných práv, ale všech opatření pro zachování mořských biologických zdrojů. Zmínka o společné rybářské politice v čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU má být chápána tak, že zachování mořských biologických zdrojů je zvláštní pravomocí v rámci obecnější pravomoci Unie v oblasti rybolovu, a nikoli v tom smyslu, že toto ustanovení omezuje výlučnou pravomoc danou tímto ustanovením pouze na opatření k zachování biologických mořských zdrojů přijatých v rámci společné rybářské politiky.
Vytvoření CHMO sice částečně reaguje na problematiku životního prostředí, avšak to podle ní nepostačuje k závěru, že takové opatření spadá do politiky v oblasti životního prostředí. Vzhledem k tomu, že článek 11 SFEU stanoví, že požadavky na ochranu životního prostředí musí být zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, pouhá skutečnost, že určité opatření sleduje cíl nebo má složku související s ochranou životního prostředí, nutně neznamená, že toto opatření spadá do pravomoci, kterou Unie sdílí s členskými státy v oblasti životního prostředí. Je totiž ještě třeba, aby těžištěm opatření byla politika v oblasti životního prostředí. Těžiště diskusního dokumentu a plánovaných opatření a potažmo napadených rozhodnutí přitom podle ní v tomto případě leží spíše na straně výlučné pravomoci Unie v oblasti zachování biologických mořských zdrojů.
I pokud by tato výlučná pravomoc byla omezena na ochranná opatření spadající do oblasti společné rybářské politiky, tj. na opatření, jejichž cílem je zachovat rybolovná práva, diskusní dokument a plánovaná opatření by podle ní v každém případě do takové pravomoci spadala, jelikož společná rybářská politika vychází, jak uvádí nařízení č. 1380/2013, z ekosystémového přístupu.
Rada a všechny členské státy vystupující jako vedlejší účastníci tvrdí, že první žalobní důvod není podložený. Výraz „v rámci společné rybářské politiky“, uvedený v čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU totiž podle nich omezuje výlučnou pravomoc Unie v této oblasti na přijímání opatření pro zachování zdrojů přijatá za účelem ochrany druhů dotčených rybolovem. Účelem diskusního dokumentu a plánovaných opatření přitom sice bylo přijetí opatření pro zachování zdrojů, avšak nikoli v oblasti rybolovu, nýbrž v oblasti ochrany životního prostředí, která spadá do pravomoci Unie sdílené s členskými státy.
Některé členské státy vystupující jako vedlejší účastníci podpůrně tvrdí, že diskusní dokument a plánovaná opatření spadají do pravomoci v oblasti výzkumu, kterou mohou členské státy a Unie v souladu s čl. 4 odst. 3 SFEU vykonávat souběžně, takže měly být předloženy komisi CAMLR jménem Unie a jejích členských států.
–
Závěry Soudního dvora
Nejprve je třeba uvést, že napadená rozhodnutí sice pouze uvádí, že diskusní dokument a plánovaná opatření mají být předloženy komisi CAMLR jménem Unie a jejích členských států, avšak to nemění nic na tom, že když beze změn schvalují obsah tohoto dokumentu a těchto opatření, je pravomoc přijmout taková rozhodnutí určována povahou a obsahem uvedeného dokumentu a opatření, jakož i jejich cílem a kontextem.
Je totiž třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je za účelem určení pravomoci, k níž je třeba přiřadit rozhodnutí, třeba upřesnit relevantní právní základ na základě objektivních skutečností, k nimž patří kontext, obsah a cíle dotčených rozhodnutí (rozsudek ze dne 18. prosince 2014, Spojené království v. Rada,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, bod
).
Z ustálené judikatury dále vyplývá, že pokud přezkum unijního aktu ukáže, že tento sleduje několikerý účel nebo že má několik složek a jeden z těchto účelů či složek je možné označit za hlavní nebo převažující, zatímco ostatní jsou pouze vedlejší, musí být tento akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který odpovídá hlavnímu účelu či složce [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 24. června 2014, Parlament v. Rada,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, bod
a citovaná judikatura, jakož i ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (dohoda s Kazachstánem),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, bod
a citovaná judikatura].
Unijní akt může mít několik právních základů pouze ve výjimečném případě, a sice sleduje-li současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou neoddělitelně spjaty, aniž je některý cíl nebo některá složka vůči ostatním vedlejší (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. září 2003, Komise v. Rada,
C‑211/01
,
EU:C:2003:452
, bod
).
V projednávaném případě se všichni účastníci řízení shodují na tom, že diskusní dokument a plánovaná opatření mohou spadat do několika oblastí pravomoci Unie. Liší se však ve svých názorech na to, jaký je právní základ pro přijatá napadená rozhodnutí. Proto je třeba na diskusní dokument a plánovaná opatření uplatnit judikaturu připomenutou v bodech 76 až 78 tohoto rozsudku.
Komise v tomto ohledu tvrdí, že účel a hlavní složka diskusního dokumentu a plánovaných opatření spadají v souladu s čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU do výlučné pravomoci Unie v oblasti zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky. Toto ustanovení se totiž podle ní vztahuje na přijímání jakéhokoli dokumentu nebo jakékoli opatření k zachování zdrojů souvisejících s mořem bez ohledu na sledovaný cíl.
Aby tedy bylo možné určit, zda je uvedený žalobní důvod opodstatněný, je třeba nejprve upřesnit rozsah výlučné pravomoci Unie v oblasti zachování mořských biologických zdrojů ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU a určit, zda, jak tvrdí Komise, výlučný či hlavní cíl a složka diskusního dokumentu a plánovaných opatření spadají do této působnosti.
Pokud jde na prvním místě o rozsah výlučné pravomoci, kterou má Unie podle uvedeného čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU, je třeba připomenout, že toto ustanovení stanoví, že se uvedená pravomoc vztahuje na zachování biologických mořských zdrojů „v rámci společné rybářské politiky“.
V běžném slova smyslu je přitom toto slovní spojení třeba chápat tak, že čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU míří pouze na zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky, od které je tedy neoddělitelné.
Pouze v případě, že je zachování biologických mořských zdrojů sledováno v takovém rámci, spadá do výlučné pravomoci Unie, a je tedy, jak výslovně uvádí čl. 4 odst. 2 písm. d) SFEU, vyloučeno z pravomoci, kterou Unie sdílí s členskými státy v oblasti zemědělství a rybolovu.
Tento závěr potvrzuje i historie vzniku čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU.
Je totiž třeba připomenout, že Smlouvy původně stanovily, že do pravomocí Unie v oblasti společné zemědělské politiky spadá rybolov, avšak nezmiňovaly samostatně zachování mořských zdrojů. V rámci této pravomoci Unie přijala dne 20. října 1970 nařízení Rady (EHS) č. 2141/70 ze dne 20. října 1970, kterým se stanoví společná strukturální politika pro odvětví rybolovu (
Úř. věst. 1970, L 236, s. 1
), jehož článek 5 dával Radě specificky pravomoc k přijímání opatření pro zachování rybolovných zdrojů. Tato pravomoc byla následně převzata do aktu o podmínkách přistoupení Dánského království, Irska a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska a o úpravách smluv (
Úř. věst. 1972, L 73, s. 14
), ve vztahu k němuž Soudní dvůr konstatoval, že po uplynutí přechodného období stanoveného tímto aktem členské státy pozbydou pravomoci v této oblasti (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 14. července 1976, Kramer a další,
3/76, 4/76 a 6/76
,
EU:C:1976:114
, bod
, jakož i ze dne 5. května 1981, Komise v. Spojené království,
804/79
,
EU:C:1981:93
, body
a
).
Pokud jde na druhém místě o určení výlučného či hlavního účelu nebo složky diskusního dokumentu a plánovaných opatření, jak bylo připomenuto v bodě 76 tohoto rozsudku, tyto musí vycházet z objektivních skutečností, a sice kontextu, obsahu a cílů dotčených rozhodnutí, které mohou být předmětem soudního přezkumu.
Co se týče zaprvé kontextu, vzhledem k tomu, že diskusní dokument a plánovaná opatření mají být předložena komisi CAMLR, je třeba zkoumat, jakou funkci tomuto mezinárodnímu orgánu dává Canberrská úmluva a jaká jsou práva a povinnosti států zastoupených v této komisi.
V tomto ohledu zajisté z článku IX Canberrské úmluvy ve spojení s jejím článkem II vyplývá, že řada úkolů svěřených komisi CAMLR se týká zachování živých mořských zdrojů v Antarktidě, které jsou předmětem rybolovu.
Úvodní odstavec preambule uvedené úmluvy však upřesňuje, že tato úmluva byla přijata s ohledem na význam ochrany životního prostředí a neporušenosti ekosystému moří obklopujících Antarktidu.
Působnost Canberrské úmluvy dále není omezena pouze na rybolovné zdroje, ale v souladu s čl. 1 odst. 1 a 2 této úmluvy se vztahuje na všechny druhy živých organismů, které tvoří součást mořského ekosystému, včetně ptactva.
Článek V odst. 2 Canberrské úmluvy dále uvádí, že strany této úmluvy, které nejsou smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě, se musí zavázat k provádění opatření dohodnutých v rámci této smlouvy pro zachování fauny a flory v Antarktidě i dalších opatření doporučených poradními stranami Smlouvy o Antarktidě v rámci plnění svých povinností chránit životní prostředí Antarktidy před všemi formami škodlivých zásahů lidí, což výrazně překračuje rámec obvyklých závazků přijímaných v rámci dohod o řízení rybolovných činností.
Konečně je třeba uvést, že obecný rámec pro vytváření chráněných mořských oblastí nespatřuje jejich hlavní účel v rybolovu nebo zachování rybolovných zdrojů. Z bodů 1 a 6 tohoto rámce naopak vyplývá, že CHMO, které může vytvořit komise CAMLR, mají za cíl zachování „biologické rozmanitosti moří“, „struktury a funkce ekosystému“ a „schopnosti adaptovat se na změny klimatu“ a snížení „invaze vetřeleckých druhů v důsledku lidské činnosti“. Bod 2 uvedeného rámce, který tyto cíle upřesňuje, uvádí, že CHMO mají přispívat k „ochraně reprezentativních vzorků mořských ekosystémů, biologické rozmanitosti a stanovišť v měřítku, které umožní zachování jejich životaschopnosti a integrity v dlouhodobém horizontu“, k „ochraně ekosystémových procesů stanovišť a klíčových druhů“, „ochraně zranitelných míst v důsledku dopadu lidské činnosti“ nebo „ochraně charakteristik zásadních pro fungování místních ekosystémů“.
Z toho vyplývá, že komise CAMLR má pravomoc přijímat nejen různá opatření v rámci ochrany životního prostředí, ale taková ochrana se jeví jako hlavní cíl a složka těchto opatření.
Pokud jde zadruhé o obsah diskusního dokumentu a plánovaných opatření, jak uvedla generální advokátka v bodě 94 svého stanoviska, tento obsah se zajisté zaměřuje na regulaci činností rybářských plavidel. Jak však vyplývá z bodů 5.3 a 5.4 návrhu na vytvoření CHMO ve Weddellově moři, bodů 3 a 7 návrhu na vytvoření CHMO v Rossově moři, jakož i úvodního odstavce a bodu 10 návrhu na vytvoření zvláštních oblastí určených pro vědecký výzkum dotčeného námořního prostoru, změny klimatu a úbytku ledovců, je cílem této úpravy stanovit částečný, avšak důležitý zákaz rybolovu, který se povoluje pouze výjimečně za účelem ochrany dotčených ekosystémů nebo – pokud jde o posledně uvedené opatření – za účelem zkoumání dopadu změny klimatu na mořský ekosystém dotčený tímto opatřením. Z toho vyplývá, že důvodem pro velké omezení rybolovných práv v oblastech dotčených výše uvedenými opatřeními a diskusním dokumentem je výlučně ochrana životního prostředí.
Některá ustanovení diskusního dokumentu a plánovaných opatření, jako je bod 5.5 návrhu na vytvoření CHMO ve Weddellově moři, bod 10 návrhu na vytvoření CMHO v Rossově moři a bod 14 návrhu na zřízení zvláštních oblastí určených pro vědecký výzkum dotčeného námořního prostoru, změny klimatu a úbytku ledovců, pak rovněž zakazují ukládání nebo vypouštění odpadů, a netýkají se proto jako taková úpravy činnosti rybářských plavidel.
Ačkoli tedy diskusní dokument a plánovaná opatření zčásti mají za cíl regulovat činnosti rybářských plavidel a z hlediska svého obsahu tak jdou nad rámec pouhé ochrany životního prostředí, nemění to nic na tom, že ochrana životního prostředí představuje jejich hlavní složku.
Pokud jde zatřetí o cíle sledované v diskusním dokumentu a plánovaných opatřeních, jak vyplývá z jejich odůvodnění a ustanovení, tento dokument a tato opatření mají za cíl zachování, zkoumání a ochranu ekosystémů, biologické rozmanitosti a přírodních stanovišť v Antarktidě, jakož i boj proti nepříznivým účinkům změny klimatu na tento region s velkým významem pro globální klima. Druhy zvířat, které mají tato opatření chránit, tak nejsou omezeny na ta, která jsou předmětem komerčního rybolovu, ale zahrnují mimo jiné i některé ptáky a mořské savce, jak je uvedeno na stranách 4 a 5 diskusního dokumentu, v bodě 3 odst. 1 písm. b) návrhu na vytvoření CHMO ve Weddellově moři a v bodě 3 i) návrhu na vytvoření CHMO v Rossově moři.
To znamená, že cíle sledované v diskusním dokumentu a plánovaných opatřeních, které přispívají k dosažení několika cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí stanovených v čl. 191 odst. 1 SFEU, potvrzují závěry učiněné v bodech 94 a 97 tohoto rozsudku.
Z výše uvedeného vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, je rybolov pouze vedlejším cílem diskusního dokumentu a plánovaných opatření. Vzhledem k tomu, že hlavním cílem a složkou tohoto dokumentu a těchto opatření je ochrana životního prostředí, je třeba konstatovat, že napadená rozhodnutí nespadají do výlučné pravomoci Unie ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU, nýbrž do pravomoci v oblasti ochrany životního prostředí, kterou v zásadě sdílí s členskými státy podle čl. 4 odst. 2 písm. e) SFEU.
Na tomto závěru nic nemění to, že podle článku 11 Smlouvy o fungování Evropské unie, musí být požadavky na ochranu životního prostředí zahrnuty do vymezení a provádění politik a činností Unie, včetně společné rybářské politiky. I když Unie musí respektovat toto ustanovení, jedná-li při výkonu své pravomoci, nemění to nic na tom, že politika životního prostředí je výslovně jmenovaná ve Smlouvách jako samostatná pravomoc, a proto v případě, že se hlavní účel a složka určitého opatření týkají této oblasti pravomoci, musí být toto opatření považováno za opatření spadající do uvedené oblasti pravomoci [v tomto smyslu viz posudek
2/00
(Cartagenský protokol o biologické bezpečnosti) ze dne 6. prosince 2001,
EU:C:2001:664
, body
a
až
)].
I když je zajisté možné, aby Unie zahrnula do společné rybářské politiky prvky sloužící k provádění této politiky v rámci ekosystémového přístupu za účelem minimalizace nepříznivých dopadů rybolovu na mořský ekosystém a prevence zhoršování mořského prostředí v důsledku těchto činností, jak ilustruje bod 13 odůvodnění nařízení č. 1380/2013, jakož i čl. 2 odst. 3 a čl. 4 tohoto nařízení, takový přístup sleduje mnohem omezenější cíl, než jsou cíle sledované diskusním dokumentem a plánovanými opatřeními, uvedené v bodě 98 tohoto rozsudku, a tudíž nemůže být důvodem pro zařazení těchto opatření do společné rybářské politiky.
S ohledem na výše uvedené je třeba první žalobní důvod v plném rozsahu zamítnout jako neopodstatněný.
K druhému podpůrnému důvodu týkajícímu se porušení čl. 3 odst. 2 SFEU
–
Argumentace účastníků řízení
Komise podpůrně tvrdí, že pro případ, že by předložení diskusního dokumentu a plánovaných opatření komisi CAMLR nespadalo do pravomoci Unie ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. d) SFEU, Unie přesto měla předložit tento dokument a tato opatření pouze svým jménem, a to na základě čl. 3 odst. 2 SFEU.
V tomto ohledu Komise připomíná, že podle čl. 3 odst. 2 SFEU je ve výlučné pravomoci Unie uzavření mezinárodní smlouvy, pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost. Tato pravomoc se podle ní týká nejen uzavírání mezinárodních smluv, ale též, jako je tomu v projednávaném případě, přijímání prováděcích opatření subjekty zřízenými na jejich základě. Pokud by tedy účast na hlasování, jež povedou v komisi CAMLR k přijetí plánovaných opatření, spadala do sdílené pravomoci, tato pravomoc by se stala výlučnou ze dvou důvodů. Uvedená opatření jsou v rozporu s víceletým postojem, podle něhož má postoj v tomto mezinárodním orgánu zaujímat sama Unie. Navrhované vytvoření CHMO a zvláštních výzkumných oblastí podle ní dále může mít dopad na řadu pravidel obsažených v nařízeních č. 600/2004 a č. 601/2004.
Komise se dále domnívá, že Rada měla neprávem za to, že v rámci sdílené pravomoci nutně dochází k mísení vnější činnosti Unie a jejích členských států. Podle Komise Rada ve skutečnosti odmítá respektovat skutečnost, že v oblasti sdílené pravomoci může Unie účinně jednat samostatně za použití rozhodovacího postupu stanoveného ve Smlouvách.
Ve své žalobní odpovědi Rada podporovaná všemi členskými státy vystupujícími jako vedlejší účastníci tvrdí, že plánovaná opatření, pokud by měla být přijata, nemohou mít vliv na působnost víceletého postoje, protože – jak vyplývá z jeho článku 1 a z bodu 2 jeho přílohy I – Rada vědomě omezila působnost uvedeného víceletého postoje na otázky společné rybářské politiky. Plánovaná opatření přitom nespadají do této politiky.
Pokud jde o argument Komise týkající se dvou zmíněných nařízení, tento nesplňuje požadavky na dokazování vyplývající z judikatury Soudního dvora. Jak totiž Soudní dvůr rozhodl v rozsudku ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada (
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, bod
), je na účastníku řízení, který se dovolává výlučné povahy vnější pravomoci Unie, aby to prokázal. Komise přitom nepředložila důkazy o výlučné povaze vnější pravomoci Unie, jíž se dovolává na základě čl. 3 odst. 2 SFEU. Plánovaná opatření v každém případě neobsahují žádné ustanovení, které by mohlo mít vliv na aplikaci nařízení č. 600/2004 a nařízení č. 601/2004, protože tyto předpisy se týkají rybolovné činnosti, a nikoli jako v projednávaném případě činnosti v oblasti zachování biologických mořských zdrojů.
Pokud jde konečně o argument, že Rada zaměnila sdílenou pravomoc a smíšenou činnost, Komise sice tento argument uvedla v žalobě, avšak Rada na něj nedopověděla.
–
Závěry Soudního dvora
Pokud jde o tvrzení týkající se aplikace čl. 3 odst. 2 SFEU, je třeba nejprve připomenout, že podle tohoto ustanovení má Unie výlučnou pravomoc k uzavření mezinárodní smlouvy, pokud její uzavření může ovlivnit společná pravidla či změnit jejich působnost.
Tím, že výlučnou pravomoc k přijetí smlouvy za podmínek uvedených v čl. 3 odst. 2 SFEU ponechává Unii, hodlal unijní normotvůrce zabránit tomu, aby členské státy mohly jednostranně či společně sjednávat se třetími státy závazky, které by mohly mít vliv na společná pravidla či změnit jejich působnost [v tomto smyslu viz posudek
2/15
(Dohoda o volném obchodu se Singapurem), ze dne 16. května 2017,
EU:C:2017:376
, bod
].
S ohledem na tento cíl musí být tedy čl. 3 odst. 2 SFEU za účelem zachování jeho užitečného účinku vykládán v tom smyslu, že jeho znění sice zmiňuje pouze uzavření mezinárodní smlouvy, avšak uplatní se i na počátku při jednání o takové smlouvě a na konci, je-li orgán zřízený podle této smlouvy povolán k tomu přijímat opatření k jejímu provádění.
Z ustálené judikatury dále vyplývá, že riziko zásahu do společných pravidel Unie v důsledku mezinárodních závazků přijatých členskými státy či riziko změny působnosti těchto pravidel, které může být důvodem pro výlučnou vnější pravomoc Unie, existuje, jestliže tyto závazky spadají do oblasti uvedených pravidel, přičemž ke konstatování o existenci takového rizika není třeba, aby se oblast upravená mezinárodními závazky zcela překrývala s oblastí upravenou unijní právní úpravou. Působnost pravidel Unie může být konkrétně ovlivněna či změněna mezinárodními závazky zejména tehdy, pokud tyto závazky spadají do oblasti, kterou taková pravidla již velkou měrou pokrývají [posudek
1/13
(Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě), ze dne 14. října 2014
EU:C:2014:2303
, body
až
].
Takové riziko dále může existovat, pokud mohou mít dotčené mezinárodní závazky vliv na smysl, působnost a účinnost těchto pravidel, i když s nimi nutně nejsou v rozporu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, bod
, a posudek
1/13
(Přistoupení třetích států k Haagské úmluvě) ze dne 14. října 2014,
EU:C:2014:2303
, bod
].
Dotčený účastník řízení musí předložit důkazy, které jsou s to prokázat, že byla výlučná vnější pravomoc Unie, které se hodlá dovolávat, porušena (v tomto smyslu rozsudek ze dne 4. září 2014, Komise v. Rada,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, bod
).
V projednávaném případě přitom Komise takové důkazy nepředložila.
Je totiž třeba zaprvé konstatovat, že za účelem konstatování, že se dotčené mezinárodní závazky týkají oblasti, kterou již upravují unijní pravidla, Komise pouze poukázala na obsah víceletého postoje a nařízení č. 600/2004 a 601/2004, avšak neanalyzovala, zda se oblast působnosti těchto předpisů „z velké části“ překrývá s oblastmi upravenými uvedenými mezinárodními závazky.
V tomto ohledu přitom z analýzy provedené v bodech 89 až 92 tohoto rozsudku vyplývá, že Canberrská úmluva zmocňuje komisi CAMLR, které byl diskusní dokument a plánovaná opatření určen, přijímat opatření, jejichž hlavním účelem a složkou, a tedy potažmo oblastí působnosti, je ochrana životního prostředí.
Oblast, kterou upravuje víceletý postoj a nařízení č. 600/2004 a č. 601/2004, se naopak v podstatě omezuje na rybolov. Z článku 1, jakož i z bodu 2 přílohy I víceletého postoje totiž vyplývá, že platí pro postoj, který má být jménem Unie zaujímán v rámci komise CAMLR, přijímá-li tento orgán rozhodnutí s právními účinky v oblastech souvisejících se společnou rybářskou politikou. Z bodů 4 a 5 odůvodnění nařízení č. 600/2004 a bodu 6 odůvodnění nařízení č. 601/2004, jakož i ze znění článku 1 obou z těchto nařízení pak vyplývá, že jejich účelem je především regulace rybolovné činnosti v oblasti působnosti Canberrské úmluvy.
Oblast působnosti dotčených mezinárodních závazků tak v každém případě nelze považovat za oblast, která je „z velké části“ upravena již ve víceletém plánu nebo nařízeních č. 600/2004 a 601/2004.
Zadruhé Komise neposkytla dostatek informací ohledně povahy údajného rizika.
Pokud jde o víceletý postoj, Komise pouze uvádí, že tento nestanoví povinnost Unie jednat společně s členskými státy. V tomto ohledu přitom postačí konstatovat, že článek 1 víceletého postoje upřesňuje, že se týká pouze vymezení postoje Unie na každoročním zasedání komise CAMLR, přijímá-li tento orgán rozhodnutí s právními účinky v otázkách společné rybářské politiky. Z toho v každém případě vyplývá, že tento víceletý postoj nepředjímá, zda by měla být napadená rozhodnutí, jejichž hlavním účelem a složkou je politika životního prostředí, přijata pouze Unií, nebo Unií jednající společně s členskými státy.
Pokud jde o nařízení č. 600/2004 a č. 601/2004, Komise zmiňuje několik společných pravidel, na něž by mohla podle ní plánovaná opatření mít dopad, pokud by byla přijata, a poskytla tak určité informace, které jsou s to prokázat, že navrhovaná opatření přinejmenším částečně spadají do oblasti působnosti nařízení č. 600/2004 a 601/2004. Komise však za účelem prokázání, že tato opatření mohou mít vliv na smysl, působnost a účinnost těchto nařízení, neoznačila ustanovení těchto opatření, která by měla mít takový vliv, ani nekonkretizovala jeho rozsah.
Argument Komise, že napadená rozhodnutí byla přijata v rozporu s čl. 3 odst. 2 SFEU, proto musí být zamítnut jako neopodstatněný.
Pokud jde dále o argument Komise, že Rada zaměnila pojmy „sdílená pravomoc“ a „smíšená povaha vnější činnosti“, v důsledku čehož odmítá, že by Unie mohla v oblasti sdílené pravomoci jednat samostatně, tento argument nemůže obstát.
V tomto ohledu již měl Soudní dvůr příležitost upřesnit, že pouhá skutečnost, že jednání Unie na mezinárodní scéně spadá do pravomoci sdílené se členskými státy, nevylučuje, že by Rada nemohla ve svém středu získat většinu nezbytnou pro to, aby Unie mohla tuto vnější pravomoc vykonávat sama [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. prosince 2017, Německo v. Rada,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, bod
, citující bod 244 posudku 2/15 (Dohoda o volném obchodu se Singapurem) ze dne 16. května 2017,
EU:C:2017:376
].
Na základě ustálené judikatury přitom platí, že v případě, že se Unie rozhodne vykonat své pravomoci, takový výkon musí být v souladu s mezinárodním právem (v tomto smyslu viz zejména rozsudek ze dne 3. září 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise,
C‑402/05 P a C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, bod
a citovaná judikatura).
V rámci zvláštního systému smluv o Antarktidě by přitom výkon vnější pravomoci Unie dotčené v projednávaných věcech, který by vylučoval členské státy, byl v rozporu s mezinárodním právem.
Z článku VII odst. 2 písm. c) ve spojení s čl. XXIX odst. 2 Canberrské úmluvy totiž vyplývá, že taková organizace pro regionální hospodářskou integraci, jako je Unie, může k uvedené úmluvě přistoupit a stát se členem komise CAMLR pouze za podmínky, že jsou jejími členy i členské státy. Žádná podobná podmínka spojující přítomnost těchto států v komisi CAMLR s tím, že bude dotčená regionální organizace rovněž členem této komise, však stanovena není.
Proto je třeba konstatovat, že Canberrská úmluva nedává takové organizaci pro regionální integraci, jako je Unie, úplný autonomní status v rámci komise CAMLR.
To platí tím spíše, že všechny mezinárodní smlouvy a úmluvy o Antarktidě tvoří organizovaný a soudržný systém, nastavený tou nejobecnější a nejstarší z nich, tedy Smlouvou o Antarktidě, což reflektují ustanovení článku V Canberrské úmluvy. Z toho vyplývá, že i smluvní strany této úmluvy, které nejsou smluvními stranami Smlouvy o Antarktidě, uznávají zvláštní závazky a povinnosti poradních stran uvedené smlouvy, a v důsledku toho aplikují jimi doporučená opatření. Jsou to tak v prvé řadě poradní strany Smlouvy o Antarktidě, které jsou hybateli uvedeného smluvního rámce pro Antarktidu a zajišťují jeho soudržnost.
Unie přitom patří k smluvním stranám Canberrské úmluvy, jimž jsou určena ustanovení článku V odst. 1 a 2 této úmluvy, jelikož není smluvní stranou Smlouvy o Antarktidě. Z toho konkrétně vyplývá, že je povinna uznat zvláštní závazky a povinnosti poradních stran Smlouvy o Antarktidě, včetně závazků a povinností jejích členských států, které mají tento status, ať už jsou členy komise CAMLR, či nikoli.
Umožnit Unii za těchto podmínek, aby v rámci komise CAMLR využila možnost jednat bez členských států v oblasti sdílené pravomoci, ačkoli některé z nich mají na rozdíl od ní status poradních stran Smlouvy o Antarktidě, by s ohledem na pozici, kterou Canberrská úmluva zaujímá v systému smluv o Antarktidě, ohrožovalo povinnosti a výsady těchto poradních stran, což by mohlo oslabit soudržnost uvedeného smluvního systému a v konečném důsledku by bylo v rozporu s ustanoveními článku V odst. 1 a 2 Canberrské úmluvy.
Z toho vyplývá, že druhý podpůrný žalobní důvod musí být zamítnut.
Vzhledem k tomu, že ani jednomu ze dvou žalobních důvodů nebylo vyhověno, je třeba žalobu v plném rozsahu zamítnout.
K nákladům řízení
Článek 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, se uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou.
Dále čl. 140 odst. 1 téhož jednacího řádu stanoví, že členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Belgické království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika, Lucemburské velkovévodství, Nizozemské království, Portugalská republika, Finská republika, Švédské království, Spojené království proto ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:

1)
Žaloby se zamítají.

2)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie.

3)
Belgické království, Spolková republika Německo, Řecká republika, Španělské království, Francouzská republika, Lucemburské velkovévodství, Nizozemské království, Portugalská republika, Finská republika, Švédské království, Spojené království Velké Británie a Severního Irska ponesou vlastní náklady řízení.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.