CELEX: 62015TJ0112
EKUJS
Jamstveni oddelek
EKJS in EKSRP
Odhodki, izključeni iz financiranja
Uredba (ES) št. 1782/2003
Uredba (ES) št. 796/2004
Shema pomoči na površino
Pojem trajnih pašnikov
Obveznost obrazložitve
Sorazmernost
Pavšalni finančni popravek
Odštetje prejšnjega popravka

Dejansko stanje
Komisija Evropskih skupnosti je med 26. in 29. septembrom 2008 ter med 23. in 27. februarjem 2009 izvedla preiskavi AA/2008/012/GR in AA/2009/031/GR glede odhodkov, ki jih je imela Helenska republika iz naslova pomoči na površino, in glede ukrepov za razvoj podeželja v okviru Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS) ter Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP).
Komisija je z dopisoma z dne 21. novembra 2008 in z dne 13. maja 2009 Helenski republiki sporočila svoja stališča. Helenska republika je na prvi dopis odgovorila 21. januarja 2009, na drugega pa 13. julija 2009.
8. aprila 2010 je potekal dvostranski sestanek. Komisija je 2. junija 2010 Helenski republiki poslala svoje končne ugotovitve, na katere je zadnjenavedena odgovorila 2. avgusta 2010.
Komisija je z dopisom z dne 31. maja 2013 Helensko republiko obvestila, da vztraja pri stališču v zvezi z neto zneskom 104.758.550,31 EUR, katerega plačilo je želela naložiti zadnjenavedeni, in v zvezi z obrazložitvijo teh popravkov.
Helenska republika je 11. julija 2013 z dopisom, v katerem je izpodbijala predvsem znesek predlaganih popravkov, zadevo predložila spravnemu organu.
Spravni organ je v mnenju z dne 31. januarja 2014 kljub temu, da je ugotovil, da ni bilo mogoče uskladiti razhajajočih se stališč strank, ti pozvalo, naj navežeta druge stike za zbliževanje svojih stališč.
Komisija je 26. marca 2014 – po izdaji mnenja spravnega organa – sprejela svoje končno stališče, v katerem je ugotovila pomanjkljivosti v delovanju sistema za identifikacijo kmetijskih zemljišč in geografskega informacijskega sistema (v nadaljevanju: LPIS-GIS), kar je vplivalo na navzkrižna preverjanja in upravne preglede, pomanjkljivosti pregledov na kraju samem ter napake pri izračunih plačil in sankcij. Komisija je poleg tega poudarila, da se njene ugotovitve ponavljajo. Končni neto znesek popravka, katerega plačilo je bilo naloženo Helenski republiki, je bil 86.007.771,11 EUR.
Komisija je 19. decembra 2014 sprejela Izvedbeni sklep 2014/950/EU o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS ter Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in EKSRP iz financiranja Evropske unije (
UL 2014, L 369, str. 71
, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
Komisija je v izpodbijanem sklepu v zvezi s Helensko republiko uporabila pavšalne popravke za leto zahtevka 2008 na področju pomoči na površino v skupnem znesku 61.012.096,85 EUR, od katerega je odbila znesek 2.135.439,32 EUR. Komisija je poleg tega naložila popravke za leto zahtevka 2008 na področju razvoja podeželja v skupnem znesku 10.504.391,90 EUR, od katerega je odbila znesek 2.588.231,20 EUR. Zneska finančnih posledic, ki izhajajo iz tega, sta 58.876.657,53 EUR in 7.916.160,70 EUR.
Komisija je naložitev pavšalnih popravkov utemeljila z naslednjimi razlogi, navedenimi v zbirnem poročilu, ki je priloženo izpodbijanemu sklepu (v nadaljevanju: zbirno poročilo):
—
glede LPIS-GIS: službe Komisije so menile, da ta ni bil v skladu z zahtevami iz člena 20 Uredbe Sveta (ES) št. 1782/2003 z dne 29. septembra 2003 o skupnih pravilih za sheme neposrednih podpor v okviru skupne kmetijske politike in o uvedbi nekaterih shem podpor za kmete ter o spremembi uredb (EGS) št. 2019/93, (ES) št. 1452/2001, (ES) št. 1453/2001, (ES) št. 1454/2001, (ES) 1868/94, (ES) št. 1251/1999, (ES) št. 1254/1999, (ES) št. 1673/2000, (EGS) št. 2358/71 in (ES) št. 2529/2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 40, str. 269), kakor je bila spremenjena; zlasti:
—
ugotovljene so bile napake v zvezi z mejami referenčnih enot rabe in njihove največje upravičene površine, saj so bili ti podatki po večini netočni; zlasti so bile te napake ugotovljene v zvezi s površinami, ki se uporabljajo kot pašniki, ki jih – kot izhaja iz preverjanj – ni vedno mogoče šteti za upravičene do pomoči na podlagi člena 2, prvi odstavek, točki 2 in 2a, Uredbe Komisije (ES) št. 796/2004 z dne 21. aprila 2004 o podrobnih pravilih za izvajanje navzkrižne skladnosti, modulacije in integriranega administrativnega in kontrolnega sistema, predvidenih z Uredbo Sveta (ES) št. 1782/2003 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 44, str. 243), kakor je bila spremenjena; zato kmetje niso bili pravilno obveščeni o upravičenosti enot rabe, ki so jih želeli prijaviti; poleg tega navzkrižno preverjanje, namenjeno preprečitvi, da bi bila ista pomoč neupravičeno dodeljena večkrat v zvezi z isto enoto rabe, ni bilo prepričljivo, razen v primeru izvedbe pregledov na kraju samem, s katerimi je bila ugotovljena nepravilna določitev kraja enot rabe in njihova upravičenost;
—
od leta 2009 je bil nov podatek v LPIS-GIS uporabljen za prijave in navzkrižno preverjanje; vendar pa rezultatov navzkrižnega preverjanja ni bilo mogoče uporabiti za oceno tveganja za sklad za leto 2008; leta 2008 so namreč kmetje prijavili svoje enote rabe na podlagi starih LPIS-GIS; vendar pa bi bil, če bi sistem leta 2008 pravilno deloval, del teh enot rabe zavrnjen kot neupravičen, pri čemer se velik del nanaša na trajne pašnike, za katere so grški organi šteli, da so upravičeni, in za katere je Komisija že v prejšnji izmenjavi dopisov navedla, da niso upravičeni, ker niso spoštovane upoštevne zakonske določbe;
—
pregledi na kraju samem za leto zahtevka 2008 niso ustrezali zahtevam iz členov 23 in 30 Uredbe št. 796/2004; natančneje:
—
glede pašnikov: neobstoj izmer pašnikov se je štel za posebej zaskrbljujoč; v več primerih so bile upravičene površine pokrite z olesenelimi rastlinami in druge enote rabe so bile delno pokrite z zelnato krmo, tako da niso izpolnjevale meril trajnih pašnikov iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004; prijavljene površine so bile pogosto na oddaljenih območjih, brez vidnih mej in so bile težko dostopne; ugotovljeno je bilo, da naj inšpektorji ne bi izmerili površin v skladu z zahtevami iz člena 30 Uredbe št. 796/2004; medtem ko je Helenska republika večkrat navedla, da so se sporne površine vedno uporabljale kot pašniki, ne da bi Komisija izpodbijala njihovo upravičenost, so bile te površine poleg tega neupravičene na podlagi pravil, ki so veljala pred letom 2006, in generalni direktorat (GD) za kmetijstvo naj bi prav tako kritiziral njihovo upravičenost (preiskava AP/2001/06);
—
glede pregledov na kraju samem z daljinskim zaznavanjem: uporabljeni postopek ni bil v skladu z zahtevami; posledično so bile pomoči izplačane v korist neupravičenih enot rabe v skladu s členom 44(2) Uredbe št. 1782/2003 in členom 2 Uredbe št. 796/2004;
—
glede običajnih pregledov na kraju samem: „ponovna izmera“ je pokazala razlike, vendar pa v izvajanju tovrstnih pregledov niso bile ugotovljene sistemske napake, razen v zvezi s pašniki; Helenska republika leta 2008 za uvedbo novega LPIS-GIS v navedeni sistem ni vnesla podatkov enot rabe, v zvezi s katerimi se opravljajo običajni pregledi na kraju samem; posledično ni bilo nobene grafične predstavitve, ki bi omogočala ugotovitev večkratnih prijav;
—
ugotovljene pomanjkljivosti so pomenile trajne napake v delovanju ključnih pregledov in sekundarnih pregledov ter so ustvarjale tveganje za Sklad v zvezi s pomočmi na površino; poleg tega so se te ugotovitve ponavljale;
—
ugotovljene pomanjkljivosti so se prenašale na dodatne pomoči, „vezane“ na površino.
Komisija je ob upoštevanju ugotovitev v zvezi s pomanjkljivostmi v LPIS-GIS in pri pregledih na kraju samem uporabila popravke, razdeljene glede na naslednjo razvrstitev:
—
kmetom, ki so prijavili le pašnike, je bil naložen pavšalni popravek v višini 10 % zaradi težavnega položaja v LPIS in pri pregledih na kraju samem, ki so pokazatelji številnih napak in tako pomembnih nepravilnosti; čeprav bi bil po mnenju Komisije v skladu z dokumentom št. VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997, naslovljenim „Smernice za izračun finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračuna jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: dokument št. VI/5330/97), upravičen popravek v višini 25 %, pa se uporaba 10‑odstotnega pavšalnega popravka zdi bolj primerna ob upoštevanju „učinka rezerve“;
—
za kmete, ki niso prijavili pašnikov, je bil naložen pavšalni popravek v višini 2 % ob upoštevanju „učinka rezerve“, izboljšanja običajnih pregledov na kraj samem in dejstva, da je bila v tej kategoriji kmetov stopnja ugotovljenih nepravilnosti nižja in da običajni pregledi na kraju samem predstavljajo dobršen del pregledov;
—
za dodatne pomoči, vezane na površino, je bil naložen 5‑odstotni pavšalni popravek zaradi njihovega negativnega vpliva zaradi poznega začetka izvajanja pregledov na kraju samem in zaradi neobstoja „učinka rezerve“;
—
za vse ukrepe za razvoj podeželja, ki so temeljili na površini, je bil naložen 5‑odstotni pavšalni popravek.
Postopek in predlogi strank
Helenska republika je 2. marca 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Splošno sodišče (osmi senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da bo opravilo ustni del postopka.
Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 89 Poslovnika, Komisijo pozvalo k predložitvi dveh dokumentov. Ta je to zahtevo izpolnila v za to določenem roku.
Stranki sta na obravnavi 15. septembra 2016 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča. Helenska republika je na tej obravnavi predstavila nekatere dokumente, ki so bili že del spisa.
Helenska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem so iz financiranja Evropske unije izključeni nekateri odhodki v zvezi s pomočmi na površino v letu zahtevka 2008, ki ustrezajo 10 % skupnega zneska odhodkov za pomoči glede pašnikov, 5 % skupnega zneska odhodkov za dodatne vezane pomoči in 5 % skupnega zneska odhodkov v zvezi z razvojem podeželja.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
—
tožbo zavrne kot neutemeljeno;
—
Helenski republiki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Helenska republika se v utemeljitvi tožbe sklicuje na tri tožbene razloge za razglasitev ničnosti. Prvi tožbeni razlog – v zvezi z 10‑odstotnim pavšalnim finančnim popravkom za pomoči na površino – se nanaša na napačno razlago in uporabo člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, nezadostno obrazložitev ter kršitev načela sorazmernosti in kršitev omejitev diskrecijske pravice Komisije. Drugi tožbeni razlog – v zvezi s 5‑odstotnim pavšalnim finančnim popravkom za dodatne vezane pomoči – se nanaša na nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, nezadostno obrazložitev in kršitev načela sorazmernosti. Tretji tožbeni razlog – v zvezi s 5‑odstotnim finančnim popravkom za pomoči iz drugega stebra skupne kmetijske politike (SKP), namenjenem razvoju podeželja – se nanaša na pomanjkljivo obrazložitev, nepravilno ugotovljeno dejansko stanje in kršitev načela sorazmernosti.
Najprej je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso evropski kmetijski skladi financirajo le intervencije, izvedene v skladu z določbami Unije v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov (sodba z dne 27. februarja 2013, Poljska/Komisija,
T‑241/10
, neobjavljena,
EU:T:2013:96
, točka
).
Kadar Komisija zaradi kršitve določb prava Unije, ki je pripisana državi članici, zavrne naložitev nekaterih izdatkov v breme Sklada, ni dolžna izčrpno dokazati pomanjkljivega nadzora, ki ga opravljajo nacionalni upravni organi, ali nepravilnosti zneskov, ki jih ti sporočijo, temveč mora dokazati resen in utemeljen dvom, ki ga ima glede tega nadzora ali teh zneskov. To ublažitev dokaznega standarda za Komisijo je mogoče pojasniti s tem, da je država članica v najprimernejšem položaju za zbiranje in preverjanje podatkov, potrebnih za potrditev obračunov evropskih kmetijskih skladov, in je zato dolžna predložiti najpodrobnejši in najpopolnejši dokaz o resničnosti svojega nadzora in zneskov, ter če je treba, o nepravilnosti trditev Komisije (sodbi z dne 11. januarja 2001, Grčija/Komisija,
C‑247/98
,
EU:C:2001:4
, točke od 7 do 9, in z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija,
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točka
).
Tako je treba preveriti, ali je zadevna država članica dokazala nepravilnost presoje Komisije ali neobstoj tveganja izgube ali nepravilnosti za Sklad na podlagi uporabe zanesljivega in učinkovitega nadzornega sistema (sodba z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija,
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točka
; glej v tem smislu sodbo z dne 24. februarja 2005, Grčija/Komisija,
C‑300/02
,
EU:C:2005:103
, točka
).
Glede na te preudarke je treba preučiti razloge, ki jih Helenska republika navaja v utemeljitvi tožbe v delu, ki se nanaša na tri skupine pavšalnih popravkov, uporabljenih v izpodbijanem sklepu.
Tožbeni razlog: 10‑odstotni finančni popravek v zvezi s pomočmi na površino
Kar zadeva 10‑odstotni pavšalni popravek v zvezi s pomočmi na površino, Helenska republika navaja tri očitke, ki se nanašajo na napačno razlago in uporabo člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, v katerem je navedena opredelitev pašnika, na pomanjkljivo obrazložitev in na kršitev načela sorazmernosti.
Prvi očitek: napačna razlaga in uporaba člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004
Helenska republika v bistvu trdi, da je treba opredelitev „trajnih pašnikov“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 razlagati tako, da zajema površine, pokrite z grmovjem in olesenelimi rastlinami, kar je značilno za sredozemske pašnike.
Najprej je treba opozoriti, da v skladu s členom 31 Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (
UL 2005, L 209, str. 1
) Komisija iz financiranja Unije izključi odhodke, ki niso bili izvedeni v skladu s pravili Unije. Iz tega je razvidno, da mora Komisija slediti namenu zakonodajalca v mejah, ki jih določajo zadevne uredbe, in da dohodkovna podpora kmetijam ni dodeljena po prostem preudarku, temveč zgolj kadar je v skladu s pogoji, ki so določeni v upoštevnih predpisih.
Glede na to, da si stranki nasprotujeta glede razlage opredelitve „trajnih pašnikov“, ki so upravičeni do pomoči na podlagi veljavne zakonodaje v zvezi z letom zahtevka 2008, je treba najprej določiti upoštevna pravila v zvezi z opredelitvijo „trajni pašniki“ in njihovo razlago ter, dalje, preučiti, ali Komisija ni storila napake z naložitvijo spornega pavšalnega popravka na podlagi ugotovitev.
Prvič, opozoriti je treba, da je za namene določitve pravice do plačila pomoči člen 43 Uredbe št. 1782/2003 v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja, določal pravico do plačila na hektar, pri čemer število hektarjev zajema – v skladu z odstavkom 2(b) navedenega člena – vse krmne površine v referenčnem obdobju. Zadnjenavedene so bile opredeljene v členu 43(3) Uredbe št. 1782/2003, v skladu s katerim te površine pomenijo „površino […] na voljo za rejo živali“, razen med drugim zgradb, gozdov, ribnikov in poti.
V skladu s členom 44(1) Uredbe št. 1782/2003 v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja, se je na podlagi vsake pravice do plačila, ki vključuje upravičeni hektar, pridobila pravica do plačila pomoči. V skladu z odstavkom 2 tega člena upravičeni hektar pomeni „vsako kmetijsko površino kmetijskega gospodarstva, ki se uporablja kot orno zemljišče in trajni travnik, razen površin, ki se uporabljajo za […] gozdove[,] ali [površin za] nekmetijske dejavnosti“.
Iz tega je razvidno, da je sistem, uveden z Uredbo št. 1782/2003 v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja, pomoči, vezane na površino, določal zgolj za kmetijske površine oziroma, z drugimi besedami, za vse površine, ki zajemajo porasla zemljišča kmetijske proizvodnje, da bi se preprečilo, da bi bile površine, ki niso bile dejansko namenjene kmetijski dejavnosti, upravičene do pomoči.
Drugič, trajni pašniki so bili v členu 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 v različici, ki je veljala leta 2008, opredeljeni kot „zemljišče, ki se uporablja za gojenje trav ali druge naravne zelnate krme (samoposejane) ali gojene (posejane) in ki ni bilo vključeno v kolobarjenje kmetijskega gospodarstva pet let ali več“.
Dalje, na podlagi člena 2, prvi odstavek, točka 2a, Uredbe št. 796/2004 v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja, so bile „trave ali druga zelnata krma“ opredeljene kot „trave, ki tradicionalno rastejo na naravnih pašnikih ali so običajno vsebovane v mešanicah semen za pašnike ali travnike v državi članici (ne glede na to, ali se uporablja[jo] za pašo ali ne)“.
Poleg tega se v skladu s členom 8(1) Uredbe št. 796/2004 v različici, ki je veljala v času dejanskega stanja, „enota rabe oziroma poljina, ki vsebuje drevesa, šteje za enoto rabe za namene shem pomoči na površino, če se kmetijske dejavnosti iz člena 51 Uredbe […] št. 1782/2003 ali, kjer je to primerno, predvidena proizvodnja, lahko izvedejo na podoben način kakor na enotah rabe brez dreves na istem območju“.
Najprej je treba ugotoviti, da so v opredelitvi „trajni pašniki“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 izrecno navedena zgolj zemljišča, ki se uporabljajo za gojenje trave ali druge zelnate krme.
Zato čeprav rastline, ki niso trava in druga zelnata krma, niso izrecno izključene iz te opredelitve, pa se implicitno razlikuje med travo in drugo zelnato krmo na eni strani ter – v nasprotju z zadnjenavedenimi – vsemi nezelnatimi rastlinami, in sicer olesenelimi rastlinami, na drugi. Iz formulacije izraza „gojenje trav ali druge naravne zelnate krme“ namreč sledi, da so ob upoštevanju navedene opredelitve načeloma zgolj trave in druge naravne zelnate krme upravičene do pomoči.
Tako je bilo, kar zadeva pomoči glede pašnikov, merilo, ki se v skladu z Uredbo št. 796/2004 upošteva za zagotovitev, da ne pride do plačila pomoči na površine, ki niso namenjene kmetijski dejavnosti, vrsta vegetacije na zadevni površini. Prevlada drugih rastlin, ki niso trave, bi namreč kazala na opustitev kmetijske dejavnosti na zadevnih površinah, v obravnavanem primeru na pašnikih. Tako je bil namen omejitve opredelitve „trajnih pašnikov“ zgolj na površine, pokrite s travo ali drugo zelnato krmo, pri čemer zadnjenavedena služi kot naravna krma, to, da se prepreči tveganje, da se pomoč lahko prejme za površine, ki bi bile namenjene nekmetijskim dejavnostim in ne bi bile dejansko porabljene za rejo živali. Oleseneli elementi (drevesa in grmovje) bi lahko bili dopustni kvečjemu, če ne bi ogrožali razvoja virov zelnate krme in s tem dejanskega izkoriščanja enot rabe kot pašnikov.
Zato je tako iz besedila člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 kot iz ciljev in okvira te uredbe razvidno, da je treba pojem „trajni pašniki“ razlagati tako, da gozdovi in enote rabe, pokrite z olesenelimi rastlinami, načeloma niso bili upravičeni do pomoči.
Dalje, iz spisa izhaja, da je Skupno raziskovalno središče Komisije (JRC) objavilo vodnik, ki naj bi državam članicam dal smernice o najboljših načinih spoštovanja veljavnih zakonskih predpisov v zvezi s skupno kmetijsko politiko (SKP).
V skladu z različico vodnika, ki se je uporabljala leta 2008 in ki jo je Komisija predložila v odgovor na ukrep procesnega vodstva:
„službe Komisije menijo, da bi bilo treba ‚gozdove‘ razlagati kot površine znotraj enote rabe ali poljine, pokrite z drevjem (vključno z grmovjem itd.), ki preprečuje rast podrasti, primerne za pašo; v skladu s členom 8(1) Uredbe št. 796/2004 je treba površine, poraščene z drevjem, znotraj enote rabe ali poljine, katerih gostota je višja od 50 dreves na hektar, načeloma šteti kot neupravičene[;] izjeme, ki jih morajo predhodno utemeljiti države članice, se lahko določijo za kategorije dreves mešanih kultur, kot so sadovnjaki, ter iz ekoloških/okoljskih razlogov; […] kar zadeva grmovje, skale itd., morajo biti pogoji, pod katerimi se lahko za te elemente šteje, da so del enote rabe ali poljine, opredeljeni na podlagi običajnih standardov zadevne države članice ali regije“.
Iz izvlečka navedenega vodnika izhaja, da omejena prisotnost dreves, manjša od 50 dreves na hektar, ni izključevala enot rabe ali poljin od upravičenosti do pomoči, če takšna majhna poraslost ni preprečevala dejanskega kmetijskega izkoriščanja teh enot rabe ali poljin. V skladu z vodnikom je bilo prav tako mogoče določiti druge izjeme poleg dreves in drugih olesenelih rastlin, pod pogojem, da so vnaprej opredeljene in utemeljene.
Poleg tega je treba poudariti, da je v obravnavanem primeru Komisija v zvezi s pavšalnim popravkom, uporabljenim za pomoči v zvezi s pašniki, svoj sklep oprla na naslednje ugotovitve. V prvem dopisu z dne 21. novembra 2008, naslovljenem na Helensko republiko, je Komisija opozorila, da so pregledi na kraju samem, opravljeni med zadevnimi preiskavami, pokazali, da v zvezi z nekaterimi površinami, ki so bile upravičene do pomoči, niso bila spoštovana merila za upravičenost iz člena 44(2) Uredbe št. 1782/2003 in člena 2 Uredbe št. 796/2004. Komisija je navedla naslednje primere:
—
642‑526‑7231‑031B: od 18 prijavljenih/sprejetih hektarjev se je zgolj 10 % lahko štelo za upravičene; enote rabe ali poljine, kot je bila narisana na zemljevidu, ni bilo mogoče lokalizirati v občinskem pašniku;
—
665‑522‑0095‑039B: 35 prijavljenih/sprejetih hektarjev; del enote rabe, ki jo je kmet prijavil, je bil na peščeni morski obali z malo trave in je bil delno urejen kot preizkusni poligon; grški organi so površino sprejeli kot pašnik, ker so čeznjo hodile živali, česar pa ni bilo mogoče šteti za sprejemljivo merilo;
—
585‑559‑2915‑001B: prijavljena/sprejeta za 3,1 hektarja; celotna enota rabe je merila 38,4 hektarja, od česar je 37,7 hektarja občina štela za upravičeni pašnik; ker je bila enota rabe občinski pašnik, je ni bilo mogoče lokalizirati; glede na posnetek, ki je bil predložen ob koncu misije, je bila vsaj polovica celotne površine pokrita z gostim grmovjem ali gozdom;
—
522‑528‑2317‑401B: prijavljena/sprejeta za 20 hektarjev; celotna enota rabe je merila 33,69 hektarja, od česar je 32,75 hektarja občina štela za upravičeni pašnik; ker je bila povsem pokrita z drevesi, je dejansko pomenila gozd; organi so trdili, da je živina lahko vstopila v ta gozd; v novem LPIS-GIS se celota na podlagi ortofoto posnetkov šteje za gozd;
—
513‑526‑3201‑401B: prijavljena/sprejeta za 7 hektarjev; enota rabe v celoti meri 9,3 hektarja, od česar je 8,8 hektarja občina štela za upravičeni pašnik; celota je bila dejansko pobočje hriba, ki je bilo v 80 % pokrito z gostim grmovjem in drevjem; v novem LPIS-GIS se celota na podlagi ortofoto posnetkov šteje za 100‑odstotno upravičeno, za kar se je štelo, da je nepravilno; poleg celotne enote rabe je pašnik in kmet, ki je prijavil to celoto, paše svojo živino na pravem pašniku, zunaj celote;
—
512‑526‑9460‑402B: prijavljena/sprejeta za 18 hektarjev; celotna enota rabe je merila 42 hektarja, od česar je 41,2 hektarja občina štela za upravičeni pašnik; celota je bila na strmem gorskem pobočju, pokritem z drevjem/grmičevjem in grmovjem; v novem LPIS-GIS se celota na podlagi ortofoto posnetkov šteje za gozd.
Iz poznejših izmenjav dopisov med Komisijo in Helensko republiko izhaja, da napak, ki jih je ugotovila Komisija, grški organi niso mogli upravičiti. Komisija je zato v zbirnem poročilu ugotovila: „za kmete, ki so prijavili le pašnike [je] položaj [kazal] na visoko stopnjo napak in zato na velike nepravilnosti“. Iz zbirnega poročila poleg tega izhaja, da v več primerih upravičene enote rabe niso bile pokrite s travo, temveč z olesenelimi rastlinami, in včasih so bili deli enot rabe pokriti s travo, zaradi česar niso izpolnjevali pogojev za trajne pašnike, ki izhajajo iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004. Poleg tega je iz zbirnega poročila razvidno, da se je precej pogosto zgodilo, da so bile prijavljene površine na oddaljenih območjih (javnih/skupnih), ki niso bila vedno vidno omejena in lahko dostopna. Tako je bilo ugotovljeno, da inšpektorji niso opravili izmere površin enot rabe ali poljin, prijavljenih v skladu s členom 30 Uredbe št. 796/2004, in da je bila včasih ugotovljena zgolj ena referenčna točka, ne da bi prišlo do dejanske določitve površine.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da bi nepravilnosti, ki so jih ugotovile službe Komisije, v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 20 zgoraj, lahko pomenile dokaz o resnem in utemeljenem dvomu Komisije glede pomoči, izplačanih v zvezi s pašniki.
Helenska republika pa ni predložila nobenega dokaza o nepravilnosti presoje Komisije, ki bi omogočal ovrženje sklepa o naložitvi pavšalnega popravka v zvezi s trajnimi pašniki v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 21 zgoraj.
Helenska republika namreč v bistvu trdi, da ne bi bilo niti logično niti utemeljeno izključiti „mediteranske“ pašnike s področja uporabe pomoči SKP, in v podporo tej trditvi navaja vrsto argumentov, s katerimi želi dokazati, da je Komisija s tem, da je naložila sporni pavšalni popravek, ker bi površine, pokrite z olesenelimi rastlinami, ki služijo kot običajna krma za živali Sredozemlja, morale biti upravičene do pomoči kot pašniki, storila napako.
Najprej je treba poudariti, da Helenska republika s tem očitkom ne želi izpodbijati zakonitosti opredelitve „trajnih pašnikov“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004.
Poleg tega, prvič, Helenska republika trdi, da je bil cilj SKP vedno podpiranje sredozemskih pašnikov, ki pokrivajo pretežni del grškega, francoskega, italijanskega, španskega in portugalskega ozemlja. Poleg tega bi bila po mnenju Helenske republike izključitev sredozemskih pašnikov iz opredelitve „trajnih pašnikov“ v nasprotju z določbami Unije na področju varstva okolja.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da Helenska republika zgolj abstraktno trdi, da je bil vedno cilj SKP zagotavljati podporo trajnim sredozemskim pašnikom, pri čemer se je v zvezi s tem zgolj abstraktno sklicevala na sodbo z dne 6. novembra 2014, Grčija/Komisija (
T‑632/11
, neobjavljena,
EU:T:2014:934
), ne da bi podala pojasnila v zvezi z njeno upoštevnostjo.
Glede domnevnega cilja SKP v zvezi s podpiranjem trajnih sredozemskih pašnikov je treba najprej poudariti, da tega cilja ni niti med cilji SKP, ki so določeni v členu 39 PDEU, niti ne izhaja iz določb Uredbe št. 1782/2003, ki v uvodni izjavi 4 zgolj določa, da „ker imajo trajni travniki ugoden učinek na okolje je primerno sprejeti ukrepe za spodbuditev ohranjevanja obstoječih trajnih travnikov, da ne bi prišlo do množičnega spreminjanja njihove namembnosti v orna zemljišča“.
Poleg tega je treba ugotoviti, da Helenska republika trdi, da mora biti izpodbijani sklep v skladu z določbami Unije s področja varstva okolja, vendar pa natančno ne navaja domnevno kršenih določb.
Drugič, Helenska republika trdi, da se v sredozemskih državah pojem „trajni pašniki“ nanaša na površine, pokrite z naravno, olesenelo ali gozdnato vegetacijo, namenjeno paši rejnih živali. Helenska republika navaja tudi ponavljajoče se zahteve rejcev južne Evrope v zvezi s priznanjem upravičenosti sredozemskih pašnikov iz naslova SKP, ne glede na vegetacijo na teh pašnikih.
Najprej je treba poudariti, da se Helenska republika ne more uspešno sklicevati na domnevno opredelitev pojma pašnikov v nacionalnem pravu, ki bi dopuščala površine, v večji meri pokrite z olesenelimi rastlinami, ki pomenijo vir krme, ker je bila v skladu z opredelitvijo Unije, ki je veljala v času dejanskega stanja, dopuščena le zelo majhna poraslost z olesenelimi rastlinami (glej v tem smislu sodbo z dne 5. julija 2012, Grčija/Komisija,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, točka
).
Dalje, Helenska republika se v podporo svoje trditve, ki temelji na ponavljajočih se zahtevah priznanja upravičenosti sredozemskih pašnikov iz naslova SKP, sklicuje zgolj na vrsto prilog, med katerimi je najstarejša iz leta 2011, ne da bi predložila pojasnila ali opredelila upoštevne dele teh prilog.
Iz člena 44(1)(c) Poslovnika Splošnega sodišča pa izhaja, da morajo pravni in dejanski elementi, na katerih temelji tožba, vsaj zgoščeno izhajati iz samega besedila vloge in da torej ne zadošča, da se vloga sklicuje na te elemente iz svoje priloge. Poleg tega Splošno sodišče ni dolžno v prilogah iskati in prepoznavati razlogov, ki bi jih lahko štelo za tožbeno podlago, saj imajo priloge le dokazno in pomožno funkcijo (glej v tem smislu sodbo z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija,
C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P
,
EU:C:2005:408
, točke 94, 97 in 100). Splošna sklicevanja na Priloge, ki jih je navedla Helenska republika, je torej treba zavreči kot nedopustne.
Prav tako je treba ugotoviti, da so se dela na reformi SKP 2014–2020 začela aprila 2010 z začetkom javne razprave o prihodnosti SKP, njenih ciljih in načelih. Dalje, oktobra 2011 je Komisija predstavila sklop zakonodajnih predlogov, ki so vodili do sprejetja, med drugim, Uredbe (EU) št. 1307/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o pravilih za neposredna plačila kmetom na podlagi shem podpore v okviru skupne kmetijske politike ter razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 637/2008 in Uredbe Sveta (ES) št. 73/2009 (
UL 2013, L 347, str. 608
). Z navedeno uredbo je bila opredelitev „trajnih pašnikov“ razširjena na površine, pokrite z olesenelimi rastlinami. Na podlagi vsebine dokumentov, na katere se skuša sklicevati Helenska republika, se zato lahko sklepa, da so bili pripravljeni in objavljeni v okviru kampanje za vplivanje na izbiro zakonodajalca v zvezi s sporno določbo glede trajnih pašnikov. Tudi če bi bile priloge, na katere se je sklicevala Helenska republika lahko upoštevne v okviru izpodbijanja zakonitosti – do česar v obravnavanem primeru ni prišlo – Uredbe št. 796/2004, ker naj bi ta iz opredelitve trajnih pašnikov izključevala sredozemske pašnike, pa te priloge zato niso upoštevne kot osnova za široko razlago sporne določbe v obravnavanem primeru.
Tretjič, Helenska republika trdi, da naj bi se sporne površine vedno uporabljale kot pašniki, ne da bi Komisija izpodbijala njihovo upravičenost.
V zvezi s tem je treba poudariti, da Komisija ni dolžna – za evropske kmetijske sklade – kriti stroškov, ki jih je država članica imela zaradi objektivno napačne uporabe – ki pa je temeljila na razlagi, sprejeti v dobri veri – prava Unije, razen če se lahko napačna razlaga prava Unije pripiše instituciji Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 19. junija 2009, Španija/Komisija,
T‑369/05
, neobjavljena,
EU:T:2009:213
, točka
).
Ugotoviti pa je treba, da Helenska republika ni predložila nobenega dokaza za ugotovitev, da je bilo leta 2008 njeno razlago pojma pašnikov treba pripisati ravnanju Komisije. Omejuje se zgolj na ponovno navedbo trditve, ki jo Komisija izpodbija in ki se nanaša na neobstoj ugovora v zvezi z upravičenostjo običajno pašnih površin, ki jo je navedla že v predhodnem postopku, ne da bi zato predložila dokaze v podporo tej trditvi. V zvezi s tem iz zbirnega poročila izhaja, da se je v skladu s pravili, ki so veljala pred letom 2006, štelo, da te površine niso upravičene, in da je Komisija izpodbijala njihovo upravičenost. Zato je treba to trditev zavrniti.
Četrtič, Helenska republika trdi, da naj bi bila razlaga spornega pojma, ki ga navaja, na eni strani podprta s priporočili Komisije, ki so služila kot temelj priprave – leta 2012 – grškega akcijskega načrta v zvezi s presojo upravičenosti pašnikov s foto-razlago satelitskih posnetkov enot rabe ali poljin, in na drugi strani s spremembo zadevne opredelitve v Uredbi št. 1307/2013.
V zvezi s spremembo opredelitve „trajnih pašnikov“ v Uredbi št. 1307/2013 je treba ugotoviti, da Helenska republika s svojo trditvijo v podporo svoje razlage zakonodaje, ki se uporablja za obravnavani primer, navaja poznejšo zakonodajo.
Ni sporno, da se upoštevne določbe nove Uredbe št. 1307/2013 uporabljajo od 1. januarja 2015, pri čemer ni bila določena nobena retroaktivna uporaba. Ugotoviti je treba, da ob upoštevanju tega, da je naloga zakonodajalca Unije, ki ima pri izvajanju svojih pristojnosti široko diskrecijsko pravico za oceno položaja in, če je to primerno, za odločitev o možnosti spremembe veljavne določbe, iz same poznejše spremembe sporne opredelitve ne izhaja, da je treba člen 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 razlagati v smislu opravljene spremembe (glej v tem smislu sodbo z dne 5. aprila 2006, Deutsche Bahn/Komisija,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, točka
). Ta očitek je torej treba zavrniti kot neutemeljen.
Glede priporočil in akcijskega načrta iz leta 2012 je iz povzetka navedenih priporočil, ki ga je predložila Helenska republika, razvidno, da čeprav je bilo število dreves na hektar pašnika manjše od 50, se je celotna enota rabe štela izključno za pašnik. Če pa je bilo število dreves na hektar referenčne enote rabe višje od 50, je bilo treba za vsako enoto rabe šteti, da ni pašnik. Za enote rabe, na katerih je razpršeno raslo grmovje, je bila določena naslednja klasifikacija:
—
če je bila površina, upravičena kot pašnik, s foto-razlago ocenjena na stopnjo od 0 % do 25 %, je bilo treba šteti, da je 0 % celotne površine upravičenih,
—
če je bila površina, upravičena kot pašnik, s foto-razlago ocenjena na stopnjo od 25 % do 50 %, je bilo treba šteti, da je 37,5 % celotne površine upravičenega,
—
če je bila površina, upravičena kot pašnik, s foto-razlago ocenjena na stopnjo od 50 % do 75 %, je bilo treba šteti, da je 62,5 % celotne površine upravičenega,
—
če je bila površina, upravičena kot pašnik, s foto-razlago ocenjena na stopnjo od 75 % do 100 %, je bilo treba šteti, da je 100 % celotne površine upravičenih.
Navedena priporočila so temeljila na različici – uporabljeni leta 2012 – vodnika, ki ga je objavil JRC in ki je bil namenjen dajanju smernic državam članicam o najboljših načinih spoštovanja veljavnih zakonskih predpisov v zvezi s SKP (glej točke od 37 do 39 zgoraj). V izvlečku tega vodnika, priloženem zgoraj navedenim priporočilom, in enakim besedilom, ki je veljalo leta 2008, je navedeno:
„[…] Komisij[a] meni[…], da bi bilo treba ‚gozdove‘ razlagati kot površine znotraj enote rabe ali poljine, pokrite z drevjem (vključno z grmovjem itd.), ki preprečuje rast podrasti, primerne za pašo[;] kar zadeva enote rabe, na katerih je drevje, službe Komisije menijo, da bi morali posledično površine, poraščene z drevjem, znotraj enote rabe ali poljine, katerih gostota je višja od 50 dreves na hektar, načeloma šteti za neupravičene[;] izjeme, ki jih morajo predhodno utemeljiti države članice, se lahko določijo za kategorije dreves mešanih kultur, kot so sadovnjaki, in iz ekoloških/okoljskih razlogov; […] kar zadeva grmovje, skale itd., morajo biti pogoji, v skladu s katerimi se lahko za te elemente šteje, da so del enote rabe ali poljine, opredeljeni na podlagi običajnih standardov zadevne države članice ali regije“.
Dalje, drugače od različice, ki je veljala leta 2008, je bilo v različici iz leta 2012 pojasnjeno, da lahko države članice za presojo upravičene površine znotraj enote rabe ali poljine, ki je bila trajni pašnik, uporabijo koeficient znižanja, in sicer v eni od naslednjih oblik: „- sistem pro rata […]“.
Iz spisa in informacij, ki jih je Komisija podala na obravnavi, izhaja, da je bil akcijski načrt, ki je temeljil na priporočilih Komisije in na katerega se sklicuje Helenska republika, leta 2012 v pripravi, ob upoštevanju začetka veljavnosti Uredbe št. 1307/2013, s katero je bila opredelitev „trajnih pašnikov“ spremenjena. Iz spisa pa nikakor ni razvidno, da so se navedeni akcijski načrt in priporočila, na katerih temelji, uporabljali pred letom priprave načrta, to je letom 2012. Iz tega sledi, da kljub temu, da akcijski načrt in navedena priporočila podpirajo širšo razlago pojma pašnikov, ki dopušča upravičenost do pomoči v zvezi s površinami, ki jih pokrivajo olesenele rastline z več kot 50 drevesi na hektar, pa se Helenska republika ne more sklicevati na pripravo tega akcijskega načrta in na ta priporočila, da bi izpodbijala naložitev spornega pavšalnega popravka, ki temelji na ugotovitvah za leto zahtevka 2008.
Zato je treba ugotoviti, da Helenska republika ni dokazala nepravilnosti presoje Komisije.
Nazadnje, podredno je treba ugotoviti, da bi bile ob upoštevanju napak, ugotovljenih v zvezi z uporabo pravil glede pašnikov in v zvezi z delovanjem sistema LPIS-GIS za preverjanje, ki so navedene v točkah 40 in 41 zgoraj, sporne površine neupravičene, da je bila uporabljena opredelitev v skladu z besedilom člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 oziroma da je Komisija uporabila razlago, ki izhaja iz akcijskega načrta iz leta 2012 ali celo tisto, ki je bila sprejeta v Uredbi št. 1307/2013.
Glede na vse navedeno je treba zavrniti prvi očitek Helenske republike, ki se nanaša na napačno razlago opredelitve „trajnih pašnikov“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004.
Drugi očitek: pomanjkljiva obrazložitev
Helenska republika trdi, da je Komisija z zavrnitvijo upoštevanja elementov, ki jih je navedla v podporo očitka v zvezi z napačno razlago in uporabo opredelitve pašnikov, gledano v širšem okviru ciljev SKP, sklep pomanjkljivo obrazložila.
Najprej je treba opozoriti, da pomanjkljiva obrazložitev izpodbijanega sklepa ne izhaja zgolj iz dejstva, da Komisija ne ugodi Helenski republiki.
Poleg tega je treba opozoriti, da je obveznost obrazložitve bistvena postopkovna zahteva, ki jo je treba razlikovati od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, ki je del vsebinske zakonitosti spornega akta. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 296 PDEU, prilagojena naravi obravnavanega akta ter jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvede nadzor (sodba z dne 29. aprila 2004, Nizozemska/Komisija,
C‑159/01
,
EU:C:2004:246
, točka
).
Odločbe Komisije v zvezi s potrditvijo obračunov skladov so sprejete na podlagi zbirnega poročila in korespondence med Komisijo in zadevno državo članico (sodba z dne 14. marca 2002, Nizozemska/Komisija,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, točka
). V teh okoliščinah je treba obrazložitev odločbe o zavrnitvi tega, da bi se štelo, da se tem skladom naloži del priglašenih stroškov, šteti za ustrezno, če je bila država, na katero je odločba naslovljena, močno vključena v postopek odločanja in seznanjena z razlogi, iz katerih je Komisija menila, da spornega zneska ni bilo treba zaračunati skladom (sodbi z dne 20. septembra 2001, Belgija/Komisija,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, točka
, in z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija,
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točka
).
V obravnavanem primeru iz elementov iz spisa izhaja, da je Helenska republika sodelovala v postopku priprave izpodbijanega sklepa in da je bilo vprašanje neupravičenosti prijavljenih površin zaradi neustreznosti opredelitve „trajnih pašnikov“ iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004 izrecno zastavljeno v prvotni izmenjavi dopisov, v okviru spravnega postopka in v končnem stališču Komisije, kot je razvidno iz dopisov, ki sta si jih izmenjali Komisija in Helenska republika, iz mnenja spravnega organa in iz zbirnega poročila.
Iz dopisov Komisije z dne 21. novembra 2008 in 31. maja 2013, iz mnenja spravnega organa in iz zbirnega poročila, priloženega k izpodbijanem sklepu, prav tako jasno izhaja, da je bila Helenska republika seznanjena z nepravilnostmi, ki so bile razlog za naložene popravke. Službe Komisije so namreč izrecno izpodbijale način, na katerega so grški organi določili površine pašnikov, upravičenih do pomoči, pri čemer so se opirale na primere nepravilnosti ter ugotovile in naštele napake v delovanju LPIS-GIS in pri pregledih na kraju samem.
Nazadnje, v zbirnem poročilu je Komisija ugotovila:
„[z]a kmete, ki so prijavili le pašnike: položaj [je] [kazal] na visoko stopnjo napak in zato na velike nepravilnosti[; z]ato je v skladu z določbami dokumenta št. VI/5330/97, strani 11 in 12, popravek v višini 25 % upravičen[; v]endar se glede na to, da imajo številni kmetje veliko več zemlje kot pravic (učinek rezerve) (le del trajnih pašnikov, ki so bili prijavljeni, se uporablja za uveljavljanje pravic do plačila), uporaba 10‑odstotnega pavšalnega popravka zdi ustreznejša“.
Iz tega sledi, da je Helenska republika tesno sodelovala v postopku priprave izpodbijanega sklepa, da je bila seznanjena z razlogi, iz katerih je Komisija menila, da skladom ni treba naložiti spornega zneska, in da je Komisija med postopkom izrecno navedla razloge za naložitev 10‑odstotnega pavšalnega popravka pomoči, plačane Helenski republiki leta 2008 iz naslova pomoči na površino v zvezi s trajnimi pašniki.
Iz zgoraj navedenih ugotovitev izhaja, da je izpodbijani sklep obrazložen v skladu z zahtevami iz člena 296 PDEU. Ta očitek je torej treba zavrniti.
Tretji očitek: kršitev načela sorazmernosti
Helenska republika v bistvu trdi, da je 10‑odstotna stopnja popravka, ki je naložena z izpodbijanim sklepom, nesorazmerna in ne bi smela presegati 5 %.
V skladu s sodno prakso se s popravkom, ki ga Komisija določi v skladu s smernicami, ki jih je sprejela na tem področju, skuša izogniti obremenitvi skladov z zneski, ki niso služili za financiranje cilja, ki mu sledi zadevni predpis Unije in ne pomeni sankcije (glej sodbo z dne 31. marca 2011, Grčija/Komisija,
T‑214/07
, neobjavljena,
EU:T:2011:130
, točka
in navedena sodna praksa). V sodni praksi je bilo tako priznano, da pavšalne stopnje, ki so upoštevane v smernicah, hkrati omogočajo spoštovanje prava Unije in dobro gospodarjenje z viri Unije ter preprečitev, da bi Komisija svojo diskrecijsko pravico izvrševala tako, da bi državam članicam nalagala pretirane in nesorazmerne popravke (sodba z dne 10. septembra 2008, Italija/Komisija,
T‑181/06
, neobjavljena,
EU:T:2008:331
, točka
).
Opozoriti je treba, da lahko v zvezi z zneskom finančnega popravka Komisija celo zavrne, da evropski kmetijski sklad krije vse priglašene odhodke, če ugotovi, da ne obstajajo zadostni mehanizmi nadzora (sodba z dne 11. junija 2009, Grčija/Komisija,
T‑33/07
, neobjavljena,
EU:T:2009:195
, točka
). Vendar mora Komisija spoštovati načelo sorazmernosti, ki zahteva, da ukrepi institucij ne presežejo meje tistega, kar je primerno in potrebno za dosego zastavljenega cilja (sodbi z dne 17. maja 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, točka
, in z dne 19. junija 1997, Air Inter/Komisija,
T‑260/94
,
EU:T:1997:89
, točka
).
Čeprav mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso dokazati kršitev pravil Unije, mora država članica, potem ko je ta kršitev ugotovljena, dokazati, da je Komisija storila napako glede finančnih posledic kršitve (sodbi z dne 14. februarja 2008, Španija/Komisija,
T‑266/04
, neobjavljena,
EU:T:2008:37
, točka
, in z dne 5. julija 2012, Grčija/Komisija,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, točka
).
V zvezi z vrsto uporabljenega popravka v obravnavanem primeru je treba navesti, da lahko ob upoštevanju smernic Komisije, določenih v dokumentu št. VI/5330/97, kadar ni mogoče natančno oceniti izgube, ki jo je utrpela Unija, Komisija določi pavšalni popravek (glej v tem smislu sodbo z dne 18. septembra 2003, Združeno kraljestvo/Komisija,
C‑346/00
,
EU:C:2003:474
, točka
).
V skladu z dokumentom št. VI/5330/97 je treba, če se sistem nadzora sploh ne izvaja ali kadar je izrazito nezadostno razvit in če obstajajo dokazi o zelo pogostih nepravilnostih in malomarnosti v boju zoper nepravilno ali goljufivo ravnanje, uporabiti popravek v višini 25 % odhodkov, če obstaja tveganje posebno velikih izgub za sklade.
Če ena ali več ključnih kontrol ni bilo izvedenih ali so bile izvedene tako slabo ali tako poredko, da ne zadoščajo za odločitev o tem, ali je zahtevek upravičen, ali za to, da se preprečijo nepravilnosti, se izvede popravek v višini 10 %, če obstaja povečano tveganje znatnih izgub za evropske kmetijske sklade.
Kar zadeva napake, ki jih je ugotovila Komisija, je treba najprej poudariti, da Helenska republika ne izpodbija njihovega obstoja, temveč izpodbija zgolj obseg naloženega popravka, in sicer 10 %.
V obravnavanem primeru ni sporno, da ni šlo za to, da se sistem nadzora sploh ne bi izvajal. Zato je treba v skladu z merili iz točke 82 zgoraj preveriti, ali je Komisija lahko upravičeno štela, da je bilo izvajanje sistema nadzora glede na ugotovljene napake izrazito nezadostno razvito.
Iz zbirnega poročila izhaja, da je Komisija ugotovila pomanjkljivosti v LPIS-GIS, ki so pomenile materialne nepravilnosti glede mej in največjih upravičenih površin referenčnih enot rabe. Zato navzkrižna preverjanja, namenjena preprečitvi, da bi bila ista pomoč neupravičeno večkrat dodeljena v zvezi z isto enoto rabe, niso bila zadostna, razen če so pregledi na kraju samem pokazali nepravilno lokalizacijo enot rabe in njihovo neupravičenost.
Natančneje, Komisija je ugotovila velike težave v zvezi s površinami, ki so bile prijavljene kot trajni pašniki, za katere je Helenska republika štela, da so upravičeni, ki pa jih je Komisija večkrat zavrnila zaradi neskladnosti z upoštevnimi določbami.
Stranki se ne strinjata v zvezi s presojo glede načina določitve „pašnikov, upravičenih do pomoči“. Iz preučitve, ki je bila opravljena v okviru prvega očitka tega tožbenega razloga, pa izhaja, da bi Komisija ne glede na obseg opredelitve „trajnih pašnikov“, ki je bila uporabljena v obravnavanem primeru, na podlagi ugotovljenih nepravilnosti vseeno naložila pavšalni popravek, ki je bil uporabljen.
Natančneje, Komisija je v zbirnem poročilu ugotovila, da je bil po posodobitvi LPIS-GIS del površin, prijavljenih leta 2008, z letom 2009 umaknjen iz sistema. Če pa bi LPIS-GIS leta 2008 pravilno deloval, se torej ta del površin takrat ne bi štel za upravičen. Ta pomanjkljivost se je nanašala na velik delež površin, ki so se zaradi napačne opredelitve nepravilno štele za upravičene v zvezi s trajnimi pašniki.
Komisija je poleg tega leta 2008 ugotovila, da LPIS-GIS ne deluje pravilno, ker ob upoštevanju uvedbe novega LPIS-GIS leta 2009 Helenska republika v navedeni sistem ni vnesla koordinat enot rabe, v zvezi s katerimi so bili opravljeni običajni pregledi na kraju samem. Posledično ni bilo nobene grafične predstavitve, ki bi omogočala ugotovitev več prijav. Na podlagi pravil prava Unije, ki se nanašajo na sklade, pa morajo države članice organizirati učinkovit sistem nadzora in spremljanja. Takšna zahteva pomeni, da morajo biti meje referenčnih enot rabe in njihove največje površine, upravičene do pomoči, opredeljene natančno in točno. Ti podatki so namreč bistvenega pomena, da se zagotovi zanesljivost navzkrižnih upravnih preverjanj, da se lahko opravijo pregledi na kraju samem in da imajo kmetje na voljo pravilne podatke, da lahko vložijo pravilne vloge (glej v tem smislu sodbo z dne 17. maja 2013, Bolgarija/Komisija,
T‑335/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:262
, točka
).
Dalje, glede pregledov na kraju samem je Komisija v zbirnem poročilu ugotovila, da niso bili opravljeni v skladu s pravili, ki so veljala leta 2008.
Prvič, kar zadeva kakovost pregledov na kraju samem, je Komisija ugotovila, da je bil neobstoj izmer pašnikov še posebej zaskrbljujoč. Poleg neskladnosti površin z opredelitvijo „trajnih pašnikov“, ki izhaja iz člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004, so bile prijavljene površine pogosto na oddaljenih območjih, brez vidnih mej in so bile težko dostopne; ugotovljeno je bilo, da inšpektorji niso opravili izmer površin v skladu z zahtevami iz člena 30 Uredbe št. 796/2004, tako da so včasih edino referenčno točko ugotovili, ne da bi opravili kakršno koli dejansko določitev površine.
Drugič, uporabljeni postopek glede pregledov z daljinskim zaznavanjem ni bil v skladu z zahtevami. Revizije so namreč pokazale, da je bila koda T‑4 (enota rabe, pokrita z oblaki) prepogosto uporabljena za enote rabe, katerih upravičenost je bila vprašljiva. V zvezi s tem je Komisija opozorila na tehnične posebnosti, v skladu s katerimi se te kode ne bi smele pripisati enotam rabe, katerih upravičenost je bila po digitalizirani foto-razlagi vprašljiva.
Tretjič, kar zadeva običajne preglede na kraju samem, je Komisija v zbirnem poročilu poudarila, da glede vseh enot rabe leta 2008 podatki, ki se nanašajo na te preglede, niso bili vneseni, zaradi česar ni bilo mogoče ugotavljanje večkratnih prijav.
Iz navedenega izhaja, da je kar zadeva odhodke, povezane s pašniki, Komisija ugotovila pomanjkljivosti v nadzornem sistemu, ki se nanašajo na priznanje pravice – s strani grških organov – do pomoči v zvezi s pašniki glede površin, ki niso v skladu z veljavnimi pravil. Te ugotovitve Komisije ni mogoče zavreči niti z upoštevanjem širše razlage besedila člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004. Te pomanjkljivosti v nadzornem sistemu, skupaj z vsemi drugimi pomanjkljivostmi, ki jih je Helenska republika ugotovila ali jih ni ugotovila, torej pomenijo zelo pomanjkljivo izvajanje nadzornega sistema, posledica česar je bilo veliko število napak, ki so kazale na splošne napake, kar je verjetno povzročilo zelo velike izgube za sklade (glej v tem smislu sodbo z dne 27. oktobra 2005, Grčija/Komisija,
C‑175/03
, neobjavljena,
EU:C:2005:643
, točka
). Komisija pa je kljub temu upoštevala manjše tveganje za izgube za sklade, ki izhajajo iz „učinka rezerve“, v skladu s katerim se samo del prijavljenih površin upošteva za aktiviranje plačilnih pravic.
Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da je Komisija lahko, ne da bi storila napako, za te odhodke uporabila 10‑odstotni pavšalni popravek.
Nobena trditev Helenske republike te ugotovitve ne more ovreči.
Prvič, Helenska republika se sklicuje na izboljšave v zvezi z običajnimi pregledi, vendar pa pri tem njena trditev ni podprta z dokazi in ni pojasnjeno, za kakšne izboljšave naj bi šlo.
V zvezi s tem, kar zadeva preglede na kraju samem, je iz zbirnega poročila razvidno, da je Komisija dejansko ugotovila kontinuirano povečano raven pregledov na kraju samem (višjo od 10 %) v zvezi s kmeti v letih zahtevkov 2007 in 2008, ki jih je upoštevala pri izračunu pavšalnih popravkov. Ugotoviti pa je treba tudi, da je Komisija, kar zadeva kakovost sistema pregledov na kraju samem, v zbirnem poročilu Helenski republiki očitala pomanjkljivosti in napake, ni pa ugotovila izboljšav v zvezi s pašniki.
Ker ni elementov, na podlagi katerih bi bilo mogoče preveriti trditev Helenske republike, je treba trditev v zvezi z ugotovljenimi izboljšavami zavrniti.
Drugič, kar zadeva Izvedbeni sklep Komisije z dne 15. aprila 2011 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS, EKJS in EKSRP iz financiranja Evropske unije (
UL 2011, L 102, str. 33
), s katerim je Komisija Helenski republiki naložila 5‑odstotni popravek za leto zahtevka 2007 na podlagi istih ugotovitev, kot so bile tiste v izpodbijanem sklepu, je treba ugotoviti, da ugotovitve Komisije, ki se nanašajo na prejšnje leto zahtevka, ne morejo zadostovati za ovrženje ugotovitev Komisije v zvezi z zadevnim letom zahtevka, ker zadnjenavedene upravičujejo ugotovitve in naloženi pavšalni popravek. Poleg tega je Komisija v zbirnem poročilu poudarila, da se ugotovljene napake ponavljajo.
Nazadnje je treba po vzoru Komisije opozoriti, da so bile površine za trajne pašnike zmanjšane na 1,5 milijona hektarjev kljub temu, da se je od leta 2012 uporabljala širša opredelitev „trajnih pašnikov“, ki je vključevala olesenelo vegetacijo. Komisija pravilno trdi, da takšno 50‑odstotno zmanjšanje upravičenih površin – namesto predvidljivega povečanja teh površin – po razširitvi sporne opredelitve potrjuje obseg prvotnega problema, ki je vplival na prijave v zvezi s površinami, ki v nobenem primeru niso ustrezale niti širši opredelitvi pašnikov.
Čeprav je bila razlika med površinami pašnikov, ki so temelj za plačilne pravice, in površinami pašnikov, ki so bile dejansko prijavljene, na katero se sklicuje Helenska republika, ustrezno upoštevana in je omogočila zmanjšanje uporabljenega pavšalnega popravka na 10 % zaradi upoštevanja „učinka rezerve“, pa ostaja neodvisna od problema, ki je vplival na prvotne prijave in ki je bil ugotovljen leta 2008. Helenska republika namreč ne more utemeljeno trditi, da tudi ob upoštevanju zmanjšanja upravičenih površin na 1,5 milijona hektarjev iz tega ne izhaja nobeno tveganje za sklade. To, da površine pašnikov, ki dajejo plačilne pravice, vezane na površino, predstavljajo le majhen del prijavljenih površin pašnikov, ne more ovreči ugotovljenih nepravilnosti pri delovanju LPIS‑GIS in pri ključnih nadzorih, v skladu s katerimi te površine, za katere je bila dodeljena pomoč, niso bile vedno v celoti upravičene do pomoči, saj niso izpolnjevale zahtev iz člena 2, prvi odstavek, Uredbe št. 796/2004 (glej v tem smislu sodbo z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija,
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točka
).
Zato je treba šteti, da Helenska republika ni uspela dokazati nepravilnosti presoje Komisije ali neobstoja tveganja izgube ali nepravilnosti za sklade, ob upoštevanju resnega in razumljivega dvoma Komisije v zvezi z delovanjem sistema LPIS-GIS in pregledi.
Iz tega sledi, da je Komisija pravilno štela, da so bile napake v LPIS-GIS in pomanjkljivosti pri ključnih pregledih posledica izvajanja izrazito nezadostno razvitega sistema nadzora, posledica česar je bilo veliko število napak, ki so kazale na splošne napake. Ob upoštevanju manjšega tveganja za sklade, ki je izhajalo iz „učinka rezerve“, je pravilno uporabila 10‑odstotni finančni popravek.
Na podlagi navedenega je treba zavrniti ta očitek in s tem celoten tožbeni razlog, ki se nanaša na 10‑odstotni pavšalni popravek, uporabljen za pašnike.
Tožbeni razlog, ki se nanaša na 5‑odstotni finančni popravek v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino
V okviru tožbenega razloga, ki se nanaša na 5‑odstotni finančni popravek v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino, Helenska republika navaja očitke, ki se nanašajo na napačno ugotovljeno dejansko stanje, pomanjkljivo obrazložitev in kršitev načela sorazmernosti.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v okviru tega tožbenega razloga Helenska republika v samem besedilu tožbenega razloga zgolj našteva navedene očitke, temu naštevanju pa sledi zmedena argumentacija, ki deloma ni podprta glede domnevno kršenih načel. Vendar pa iz pisanj Helenske republike izhaja, da ta v bistvu navaja kršitev procesnih jamstev v okviru predhodnega postopka in kršitev načela sorazmernosti.
Prvi očitek: kršitev procesnih jamstev v okviru predhodnega postopka
Helenska republika v okviru tega očitka skuša doseči ugotovitev, da so ji bila odvzeta procesna jamstva, določena v členu 31 Uredbe št. 1290/2005 in členu 11 Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) (
UL 2006, L 171, str. 90
), ker ji Komisija nikoli ni pravočasno oporekala prepoznih pregledov.
Opozoriti je treba, da mora biti pravnomočna odločba v zvezi s potrditvijo obračunov sprejeta po koncu posebnega kontradiktornega postopka, v okviru katerega morajo imeti zadevne države članice na voljo vsa jamstva, ki se zahtevajo, da predstavijo svoja stališča (sodba z dne 14. decembra 2000, Nemčija/Komisija,
C‑245/97
,
EU:C:2000:687
, točka
).
Poleg tega je v skladu z ustaljeno sodno prakso Komisija v svojih stikih z državami članicami dolžna spoštovati pogoje, ki si jih je naložila z izvedbenimi uredbami. Nespoštovanje teh pogojev namreč lahko, glede na njihovo pomembnost, odvzame bistvo procesnemu jamstvu, ki je državam članicam zagotovljeno s členom 31 Uredbe št. 1290/2005 (glej po analogiji sodbo z dne 17. junija 2009, Portugalska/Komisija,
T‑50/07
, neobjavljena,
EU:T:2009:206
, točka
).
Poleg tega se člen 31 Uredbe št. 1290/2005 na eni strani in člen 11 Uredbe št. 885/2006 na drugi strani nanašata na isto fazo postopka potrjevanja obračunov, in sicer na to, da je Komisija državi članici po koncu pregledov, ki jih je izvedla, posredovala prvo sporočilo (glej sodbo z dne 30. aprila 2015, Francija/Komisija,
T‑259/13
, neobjavljena, v pritožbenem postopku,
EU:T:2015:250
, točka
in navedena sodna praksa).
Člen 11 Uredbe št. 885/2006 opredeljuje različne faze, ki jih je treba spoštovati med postopkom potrjevanja obračunov. Člen 11(1), prvi pododstavek, te uredbe med drugim pojasnjuje vsebino prvega pisnega sporočila, s katerim Komisija rezultate svojih preverjanj sporoči državam članicam, nato pa organizira dvostransko razpravo. Na podlagi te določbe mora Komisija v prvem sporočilu zadevni državi članici navesti rezultat preverjanj in korektivne ukrepe, ki jih je treba sprejeti, da bi se spoštovala zadevna pravila Unije (sodba z dne 24. marca 2011, Grčija/Komisija,
T‑184/09
, neobjavljena,
EU:T:2011:120
, točka
).
Poleg tega je treba spomniti, da je že bilo presojeno, da mora biti pisno sporočilo iz člena 11(1) Uredbe št. 885/2006 tako, da državo članico jasno seznanja s pridržki Komisije, tako da lahko izpolni funkcijo opozarjanja, ki jo ima (glej v tem smislu sodbo z dne 17. junija 2009, Portugalska/Komisija,
T‑50/07
, neobjavljena,
EU:T:2009:206
, točka
).
Iz tega sledi, da mora Komisija v prvem sporočilu, določenem v členu 11(1) Uredbe št. 885/2006, dovolj natančno navesti predmet preiskave, ki so jo opravile njene službe, in pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene med to preiskavo, na to pa se je mogoče pozneje sklicevati kot dokaz za resen in razumen dvom glede pregledov, ki jih opravljajo nacionalni upravni organi, ali zneskov, ki so jih posredovali zadnjenavedeni, ter tako utemeljiti finančne popravke, določene v pravnomočni odločbi, s katero so bili nekateri odhodki, ki jih je zadevna država članica izvedla iz naslova skladov, izključeni iz financiranja Unije (sodba z dne 17. junija 2009, Portugalska/Komisija,
T‑50/07
, neobjavljena,
EU:T:2009:206
, točka
).
Da bi sporočilo iz člena 11 Uredbe št. 885/2006 izpolnilo svojo nalogo obvestila, morajo biti zato v njem najprej – zlasti ob upoštevanju člena 31 Uredbe št. 1290/2005 – dovolj natančno opredeljene vse nepravilnosti, ki so očitane zadevni državi članici in na katerih na koncu temelji izvršeni finančni popravek. Samo s takim sporočilom je mogoče zagotoviti jasno in popolno seznanitev s pridržki Komisije ter ugotoviti referenčni element za izračun roka 24 mesecev, določenega v členu 31 Uredbe št. 1290/2005 (sodbi z dne 3. maja 2012, Španija/Komisija,
C‑24/11 P
,
EU:C:2012:266
, točka
, in z dne 30. aprila 2015, Francija/Komisija,
T‑259/13
, neobjavljena, v pritožbenem postopku,
EU:T:2015:250
, točka
).
V skladu z navedeno sodno prakso je treba preveriti, ali so bile s sporočilom o rezultatih izpolnjene zahteve iz člena 11 Uredbe št. 885/2006 in ali je zato to sporočilo pravilno v smislu navedenega člena.
Treba je ugotoviti, da je tako. Komisija je namreč po svojih navedbah, ko je sporočila rezultate preiskav v dopisu z dne 21. novembra 2008 in v dopisu z dne 31. maja 2013, sestavljenem na podlagi člena 16(1) Uredbe št. 885/2006, izrecno navedla problem zamud pri izvedbi pregledov na kraju samem in hkrati navedla, da so zamude vplivale na kakovost pregledov na kraju samem v zvezi s pomočmi, vezanimi na površino. Pomanjkljivosti, ki so izhajale iz negativnih posledic kakovosti pregledov na kraju samem zaradi njihovih zamud, je Komisija jasno določila v svojem končnem stališču (glej dopis z dne 26. marca 2014).
Zato je treba ugotoviti, da je tako v sporočilu o rezultatih kot v sporočilu, ki je bilo na Helensko republiko naslovljeno v okviru spravnega postopka, ugotovljena – v skladu z zgoraj navedeno sodno prakso – zamuda pri pregledih, ki se očita državi članici, kar prispeva k utemeljitvi finančnega popravka v obravnavanem primeru v zvezi z dodatnimi pomočmi na površine.
Ob upoštevanju dejstva, da je bil očitek zamude pri pregledih, ki vpliva na njihovo kakovost in ki lahko povzroči izgube za sklade ter utemelji naložitev finančnega popravka, Helenski republiki med predhodnim postopkom sporočen najmanj dvakrat, Helenska republika torej ne more učinkovito trditi, da je Komisija kršila obveznost predložitve v dvostransko razpravo vseh rezultatov pregleda, ki lahko pomeni razlog za povečan popravek.
Iz tega sledi, da je treba prvi očitek Helenske republike zavrniti.
Drugi očitek: kršitev načela sorazmernosti
Helenska republika v okviru tega očitka trdi, da je treba glede na ugotovitve v zvezi s površinami, ki niso pašniki, in izboljšave, ki so bile ugotovljene glede na predhodno poslovno leto, popravek omejiti na največ 2 %.
Najprej je treba navesti, da Helenska republika ne ugovarja obstoju zamude pri izvedbi običajnih pregledov na kraju samem.
Iz zgoraj navedene priloge 2 k dokumentu št. VI/5330/97 izhaja, da se napake, ki so vplivale na delovanje LPIS-GIS, in napake v zvezi s pregledi na kraju samem nanašajo na ključne preglede (glej v tem smislu sodbo z dne 17. maja 2013, Bolgarija/Komisija,
T‑335/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:262
, točka
).
Iz dokumenta št. VI/5330/97 poleg tega izhaja, da kadar se ključni nadzori izvajajo, vendar brez spoštovanja števila, pogostosti ali z uredbami priporočene strogosti, in kadar je torej mogoče razumno sklepati, da nadzori ne ponujajo pričakovane ravni zagotavljanja pravilnosti zahtev, ter zato obstaja tveganje posebno velikih izgub za sklade, je treba uporabiti popravek v višini 5 %.
Kot je bilo že ugotovljeno v okviru preizkusa tretjega očitka prvega tožbenega razloga in prvega očitka drugega tožbenega razloga, je Komisija v zbirnem poročilu ugotovila napake v zvezi s sistemom LPIS-GIS, ki je vseboval vsebinsko nepravilne podatke o mejah in največjih možnih upravičenih površinah enot rabe. Čeprav so se te napake nanašale zlasti na pašnike, pa so bile ugotovljene v zvezi z vsemi vrstami enot rabe.
Dalje, glede pregledov na kraju samem je Komisija v zbirnem poročilu ugotovila, da niso bili opravljeni v skladu s pravili, ki so veljala leta 2008, medtem ko je bilo to bistvenega pomena za pravilno preverjanje upravičenosti prijavljene površine ter za zagotovitev, na ta način, spoštovanja členov 23 in 30 Uredbe št. 796/2004. Kar zadeva preglede z daljinskim zaznavanjem, uporabljeni postopek ni bil v skladu z zahtevami. Revizije so namreč pokazale, da je bila koda T‑4 (enota rabe pokrita z oblaki) prepogosto uporabljena za enote rabe, katerih upravičenost je bila vprašljiva. Kar zadeva običajne preglede na kraju samem, je Komisija poudarila, da glede vseh enot rabe leta 2008 podatki, ki se nanašajo na te preglede, niso bili vneseni, zaradi česar je bilo torej ugotavljanje večkratnih prijav nemogoče.
Glede, natančneje, običajnih pregledov na kraju samem, Komisija v zbirnem poročilu poudarja, da čeprav je „ponovna izmera“ pokazala na razlike, pa te niso bile takšne, da bi podprle ugotovitev, da so v delovanju pregledov obstajale sistemske napake.
Nazadnje, Komisija je navedla, da kar zadeva dodatne pomoči, vezane na površino, so na preglede negativno vplivale zamude pri njihovem izvajanju.
Komisija je ugotovila, da so ugotovljene pomanjkljivosti pomenile trajajoče slabosti v delovanju ključnih pregledov in sekundarnih pregledov. Natančneje, ugotovila je, da za zadevno leto pomanjkljivosti v zvezi z LPIS-GIS niso bile popravljene glede na predhodno leto zahtevka (2007).
Iz navedenega izhaja, da je Komisija za pomoči, ki so vezane na površino, lahko, ne da bi storila napako, uporabila 5‑odstotni pavšalni popravek v skladu z določbami dokumenta št. VI/5330/97.
Helenska republika navaja, da naj bi izboljšave v zvezi z običajnimi pregledi na kraju samem in stalno izboljševanje sistema LPIS-GIS nasprotovali resnemu in razumno utemeljenemu dvomu Komisije, ki – po mnenju zadnjenavedene – upravičuje naložitev 5‑odstotnega popravka za dodatne pomoči, vezane na površino. Poleg tega bi morala Komisija – po mnenju Helenske republike – uporabiti 2‑odstotno stopnjo za pomoči, ki so bile odobrene v zvezi s površinami, ki niso pašniki.
Vendar pa je treba trditev, ki se nanaša na neutemeljenost resnega in razumno utemeljenega dvoma kljub izboljšavam v zvezi z LPIS-GIS, zavrniti. Iz točke 4 tožbe in iz priloge 4 k tej tožbi namreč izhaja, da so se izboljšave v zvezi z LPIS‑GIS, ki jih navaja Helenska republika, uporabljale šele med letom zahtevka 2008. Poznejše izboljšave v zvezi s LPIS-GIS tako ne morejo ovreči ugotovitev o napakah med spornim obdobjem (glej po analogiji sodbo z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija,
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točka
).
Poleg tega izboljšave, ugotovljene v sistemu običajnih pregledov na kraju samem, same zase ne zadostujejo za ovrženje presoje tveganja za sklade, opravljeno na podlagi vseh ugotovljenih napak za sporno leto, ki so naštete zgoraj.
Nazadnje je treba zavrniti trditev Helenske republike, da bi se morala Komisija za ponderiranje tveganja za sklade sklicevati na vrsto dodatnih pomoči, vezanih na površino, in zanje uporabiti 2‑odstotno stopnjo, ki jo je uporabila za pomoči, odobrene v zvezi z drugimi površinami, ki niso pašniki.
Poleg tega, da Helenska republika zgolj navaja, v podporo svoje trditve, da so pomoči, vezane na površino, pomožne, namreč iz zbirnega poročila izhaja, da zmanjšanje stopnje popravka iz 5 % na 2 %, naloženega v zvezi s pomočmi za površine, ki niso pašniki (orna zemljišča), izhaja iz uporabe „učinka rezerve“. Vendar pa, kot trdi Komisija, enakega zmanjšanja zaradi „učinka rezerve“ ni mogoče uporabiti za dodatne pomoči na površino, pri katerih „učinek rezerve“ nima nikakršne vloge. Za tovrstne pomoči, ki so vezane na proizvodnjo, se namreč ne uporabljajo „plačilne pravice“, saj se te aktivirajo z upravičenimi površinami, katerih število je lahko manjše od vseh površin, ki jih kmet prijavi. V primeru dodatnih pomoči na površino je torej zgolj površina, ki se dejansko obdeluje in je bila prijavljena, temelj za ustrezno pomoč.
Na podlagi navedenega je treba zavrniti ta očitek in s tem celoten tožbeni razlog, ki se nanaša na 5‑odstotni popravek v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino.
Tožbeni razlog, ki se nanaša na 5‑odstotni finančni popravek v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja
V okviru tožbenega razloga, ki se nanaša na 5‑odstotni finančni popravek v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja, Helenska republika navaja očitke, ki se nanašajo na neobstoj obrazložitve, napačno ugotovljeno dejansko stanje in kršitev načela sorazmernosti. Poleg tega navaja dvakratno naložitev popravka iz istega razloga.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da v okviru tega tožbenega razloga Helenska republika v besedilu tožbenega razloga zgolj ponovno našteva navedene očitke, temu naštevanju pa sledi zmedena argumentacija, ki deloma ni podprta z domnevno kršenimi načeli. Vendar kljub ugotovljeni obžalovanja vredni dvoumnosti ta Komisiji ne preprečuje, da bi predstavila razloge za obrambo, niti Splošnemu sodišču, da bi odločilo o tožbi (glej v tem smislu sodbo z dne 16. novembra 2011, Sachsa Verpackung/Komisija,
T‑79/06
, neobjavljena,
EU:T:2011:674
, točka
). Iz pisanj Helenske republike namreč izhaja, da ta v bistvu navaja očitek v zvezi z neobstojem obrazložitve in očitek, ki se nanaša na dvakratno naložitev popravka iz istega razloga v zvezi z ukrepom označenim s številko 214 programa za razvoj podeželja.
Prvi očitek: neobstoj dodatne obrazložitve
Prvič, kot je že bilo navedeno, so odločbe Komisije v zvezi s potrditvijo obračunov skladov sprejete na podlagi zbirnega poročila in korespondence med Komisijo in zadevno državo članico (sodba z dne 14. marca 2002, Nizozemska/Komisija,
C‑132/99
,
EU:C:2002:168
, točka
). V teh okoliščinah je treba obrazložitev odločbe o zavrnitvi tega, da bi se štelo, da se skladom naloži del priglašenih stroškov, šteti za ustrezno, če je bila država, na katero je odločba naslovljena, močno vključena v postopek odločanja in seznanjena z razlogi, iz katerih je Komisija menila, da spornega zneska ni bilo treba zaračunati skladom (sodbi z dne 20. septembra 2001, Belgija/Komisija,
C‑263/98
,
EU:C:2001:455
, točka
, in z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija,
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točka
).
Drugič, v skladu s členom 73 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz EKSRP (
UL 2005, L 277, str. 1
) Komisija za zagotovitev – v okviru deljenega upravljanja – dobrega finančnega poslovodenja v skladu s členom 274 ES izvaja ukrepe in kontrole iz člena 9(2) Uredbe št. 1290/2005.
V skladu s členom 9(2) Uredbe št. 1290/2005 Komisija med drugim preveri obstoj pravilnega delovanja sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah.
Poleg tega je treba poudariti, kot je pravilno opozorila Komisija, Helenska republika pa tega ni izpodbijala, da so pomoči za razvoj podeželja, kot so te v obravnavani zadevi, pomoči, vezane na prijavljene kmetijske površine.
Iz tega sledi, da se integrirani upravni in nadzorni sistem uporablja za sheme neposrednih podpor in za ukrepe razvoja podeželja, ki so odobreni na podlagi števila hektarjev.
V zvezi s tem je treba spomniti na pomen, kot je bilo že navedeno, izvajanja LPIS-GIS za delovanje sheme pomoči, vezane na površine. Identifikacija enot rabe ali poljin je namreč ključni element pravilne uporabe sistema, ki je vezan na površino. Neobstoj zanesljivega identifikacijskega sistema enot rabe že v osnovi pomeni visoko stopnjo nevarnosti nastanka škode za proračun Unije (glej v tem smislu sodbi z dne 31. marca 2011, Grčija/Komisija,
T‑214/07
, neobjavljena,
EU:T:2011:130
, točka
, in z dne 5. julija 2012, Grčija/Komisija,
T‑86/08
,
EU:T:2012:345
, točka
).
V obravnavanem primeru iz elementov iz spisa izhaja, da je Helenska republika sodelovala v postopku priprave izpodbijanega sklepa ter da je Komisija v prvotni izmenjavi dopisov, v okviru spravnega postopka in v končnem stališču opozorila na napake v delovanju LPIS-GIS in pri pregledih na kraju samem, kot je razvidno iz dopisov, ki sta si jih izmenjali Komisija in Helenska republika, iz mnenja spravnega organa in iz zbirnega poročila. Ugotovljene napake so vplivale na vse vrste pomoči, vezane na površino.
Iz dopisov Komisije z dne 21. novembra 2008 in 31. maja 2013 ter iz njenega končnega stališča prav tako jasno izhaja, da je bila Helenska republika seznanjena z nepravilnostmi, ki so bile razlog za naložene popravke. Službe Komisije so namreč grškim organom izrecno očitale napake v delovanju LPIS-GIS in pri pregledih na kraju samem.
Nazadnje, Komisija je v zbirnem poročilu ugotovila, da „[se] za vse ukrepe drugega stebra, ki temeljijo na površini, glede na kombinacijo ugotovitev in v skladu z določbami dokumenta VI/5330/97 […] predlaga 5‑odstotni pavšalni popravek“.
Iz tega sledi, da je Helenska republika tesno sodelovala v postopku priprave izpodbijanega sklepa, da je bila seznanjena z razlogi, iz katerih je Komisija menila, da skladom ni treba naložiti spornega zneska, in da je Komisija med upravnim postopkom izrecno navedla razloge za naložitev zadevnega pavšalnega popravka.
V zvezi s tem ni upoštevna trditev Helenske republike, ki poleg tega ni podprta z dokazi, da Komisija pri presoji tveganja, ki so ga pomenile ugotovljene pomanjkljivosti, ni upoštevala povečanja števila pregledov na kraju samem, ki je bilo določeno v okviru izvajanja zadevnega ukrepa razvoja podeželja. Ob predpostavki, da je resnično, povečanje števila pregledov na kraju samem ne more nadomestiti pomanjkljivosti, ki so bile ugotovljene v zvezi z izvajanjem teh pregledov (glej v tem smislu sodbo z dne 17. maja 2013, Grčija/Komisija,
T‑294/11
, neobjavljena,
EU:T:2013:261
, točka
).
Poleg tega je treba, kot je bilo ugotovljeno v točki 133 zgoraj, poudariti, da se tudi ob predpostavki, da se z uveljavljanjem stalnega izboljšanja LPIS-GIS Helenska republika sklicuje na izboljšave po letu 2009 na podlagi akcijskega načrta za to, pa izboljšave po letu 2008, tudi če bi se izkazale za resnične, ne morejo ovreči prejšnjih ugotovitev. Zato je treba prvi očitek, ki se nanaša na neobstoj dodatne obrazložitve, zavrniti kot neutemeljen.
Drugi očitek: domnevni dvakratni popravek, naložen iz istega razloga
Helenska republika v bistvu trdi, da je treba popravek v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja razglasiti za ničen, ker naj bi bil drugič uporabljen v zvezi z ukrepom označenim s številko 214 za razvoj podeželja.
Natančneje, Helenska republika najprej trdi, da se v skladu s smernicami, ki jih je uporabila Komisija in ki so določene v dokumentu št. VI/5330/97 – ker se je v tem sistemu pokazalo več pomanjkljivosti – pavšalni popravki ne uporabljajo kumulativno, temveč se – v zvezi s tveganji za sistem nadzora v celoti – upošteva zgolj največja pomanjkljivost.
Kot je bilo pojasnjeno v repliki in na obravnavi, Helenska republika izpodbija metodo izračuna popravka, naloženega v obravnavanem primeru.
Helenska republika namreč trdi, da naj bi Komisija kljub odbitku 2.318.055,75 EUR naložila dvojni popravek iz istega razloga, kot je bil razlog za popravek pred tem. Helenska republika med drugim meni, da zadevni odbitek ne upošteva celotnega popravka, naloženega v skladu z Izvedbenim sklepom Komisije 2013/214/EU z dne 2. maja 2013 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS, EKJS in EKSRP iz financiranja Evropske unije (
UL 2013, L 123, str. 11
). Helenska republika trdi, da ne more razumeti metode izračuna zneska 2.318.055,75 EUR, ki naj bi bil upoštevan zgolj v zvezi s popravkom, naloženim v skladu z Izvedbenim sklepom 2013/214, medtem ko naj bil ta 3.328.030,09 EUR.
Iz zbirnega poročila, na katero napotuje Izvedbeni sklep 2013/214, je najprej razvidno, da so se pomanjkljivosti, ki jih je Komisija ugotovila pri pregledih, nanašale na spoštovanje naloženih obveznosti ter na popolnost poročil o pregledih in sledljivost v zvezi z – med drugim – ukrepom pomoči št. 214 za razvoj podeželja za leto zahtevka 2008. Te ugotovljene pomanjkljivosti pa se ne nanašajo na površine (meje in največje možne upravičene površine) enot rabe, ki so bile ugotovljene v okviru preiskave, ki je vodila do sklepa, ki se izpodbija v obravnavanem primeru, glede – med drugim – istega ukrepa pomoči št. 214 za razvoj podeželja.
Zato je treba ugotoviti, da sta bila dva zaporedna pavšalna popravka naložena zaradi pomanjkljivosti in neizpolnitev, ki so bile odkrite v dveh zaporednih preiskavah, ki jih je Komisija opravila v zvezi z istim ukrepom pomoči razvoja podeželja. V zvezi s tem je Komisija – tako v pisnem odgovoru na ukrep procesnega vodstva kot na obravnavi – potrdila, da je bila dolžna zmanjšati znesek spornega popravka, da bi se izognila kumuliranju popravkov, vendar pa trdi, da je odbitek 2.318.055,75 EUR v zvezi s tem pravilen.
Kar zadeva Izvedbeni sklep 2013/214, je iz dela priloge k navedenemu sklepu, ki se nanaša na proračunsko postavko 6711, razvidno, da je Komisija naložila, prvič, 2‑odstotni pavšalni popravek za leto 2009 za pomanjkljivosti glede pregledov na kraju samem v zvezi z drugim stebrom SKP v znesku 959.020,82 EUR in, drugič, 5‑odstotni pavšalni popravek za leto 2009 za pomanjkljivosti v zvezi s pregledi na kraju samem v zvezi z drugim stebrom SKP v znesku 2.369.009,27 EUR. Skupni znesek popravka, naloženega za leto 2009, za pomanjkljivosti v zvezi s pregledi na kraju samem glede razvoja podeželja (drugi steber SKP) je znašal 3.328.030,09 EUR.
Kar zadeva, dalje, zneske popravkov, ki so bili naloženi z izpodbijanim sklepom, je iz dela priloge k navedenemu sklepu, ki se nanaša na proračunsko postavko 6711, razvidno, da je Komisija naložila 5‑odstotni pavšalni popravek za pomanjkljivosti, ki so se nanašale na LPIS in preglede na kraju samem v zvezi z razvojem podeželja (drugi steber SKP). V skladu z isto prilogo je prvotni znesek tega popravka znašal 5.007.867,36 EUR, od česar je Komisija odbila 2.318.055,75 EUR iz naslova prejšnjega popravka, naloženega na podlagi Izvedbenega sklepa 2013/214. Ob upoštevanju tega odbitka je bil finančni vpliv spornega popravka 2.689.811,61 EUR.
Kar zadeva prej navedeni odbitek 2.318.055,75 EUR, iz pojasnil, ki jih je Komisija podala v odgovoru na pritožbo in v dupliki, izhaja, da naj bi bil znesek 2.318.055,75 EUR, ki ustreza znesku prejšnjega popravka, odštetega od popravka, ki se obravnava v tej zadevi, za leto zahtevka 2008 vključen v znesek pavšalnega popravka 2.369.009,27 EUR, ki se je nanašal na dve leti zahtevka, in sicer na leti 2008 in 2009.
V odgovor na vprašanja o načinih izračuna zneska 2.318.055,75 EUR, ki je bil odštet od spornega popravka, je Komisija v odgovoru na ukrep procesnega vodstva in nato na obravnavi pojasnila, da je prejšnji popravek, naložen leta 2009, za leto 2008 znašal 3.745.694,27 EUR v primerjavi s celotnim zneskom odhodkov 134.518.285,02 EUR. V skladu s pojasnili Komisije pa se je ta popravek nanašal na vse ukrepe za razvoj podeželja (označene s kodo, ki se je končala z 001). Po mnenju Komisije je bil za isto obdobje znesek neposrednih plačil 83.247.820,42 EUR. Iz tega naj bi po mnenju Komisije izhajalo, da je bilo razmerje med neposrednimi plačili, vezanimi na površino, in celotnimi odhodki iz naslova kmetijsko-okoljskih ukrepov 61 %.
Komisija nato trdi, da je glede na to, da je morala za preprečitev dvakratnega popravka odšteti zgolj znesek prejšnjega popravka v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja, ki ustreza odstotku teh pomoči, vezanih na površino, za prejšnji popravek uporabila 61‑odstotno stopnjo v skladu z razmerjem iz točke 161 zgoraj. S tem je dobila znesek 2.318.055,75 EUR, ki ga je odštela.
Ugotoviti pa je treba, da pisne izjave, ki jih je Komisija predložila v podporo svojemu načinu izračuna odbitka 2.318.055,75 EUR, tega nikakor ne potrjujejo. Zneski iz preglednic, ki jih je Komisija predložila v prilogi VIa odgovora na tožbo, niso v skladu z zneski iz preglednic, ki jih je Komisija predložila v prilogi k odgovoru na ukrep procesnega vodstva. Natančneje, prvič, osnove za izračun naloženih popravkov se v dokumentih, ki jih je predložila Komisija, ne ujemajo in, drugič, Komisija še vedno ni pojasnila vira zneska 134.518.285,02 EUR in zneska prejšnjega odbitka, obračunanega leta 2009, za leto zahtevka 2008, ki je bil 3.745.694,27 EUR, ki ne izhaja iz nobenega drugega dokumenta iz spisa. Komisija prav tako še ni pojasnila upoštevnosti teh številk za izračun spornega odbitka in za odpravo dvakratnega popravka ob upoštevanju Izvedbenega sklepa 2013/214 in izpodbijanega sklepa.
Poleg tega je treba opozoriti, da „neposredne pomoči“, na katere se Komisija sklicuje v odgovoru na ukrep procesnega vodstva, spadajo na področje uporabe prvega stebra SKP. Vendar pa se tako sporni popravek kot prejšnji popravek, ki je bil naložen na podlagi Izvedbenega sklepa 2013/214, za katerega se domneva, da je bil odštet, nanašata na razvoj podeželja (drugi steber SKP). Iz tega sledi, da je odgovor Komisije na ukrep procesnega vodstva dvoumen in povzroča zmedo, saj Komisija navaja, da napačen izračun površin vpliva hkrati na neposredna plačila in pomoči za razvoj podeželja, vendar pa ne pojasnjuje, na kakšen način to upravičuje nadaljnja pojasnila.
Spomniti je treba, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso iz obrazložitve, ki se zahteva s členom 296 PDEU, jasno in nedvoumno razvidno sklepanje institucije, ki je avtor akta, tako da se lahko zainteresirane stranke seznanijo z utemeljitvami sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvaja nadzor (glej sodbo z dne 12. maja 2016, Italija/Komisija,
T‑384/14
,
EU:T:2016:298
, točka
in navedena sodna praksa).
Ugotoviti pa je treba, da so v izpodbijanem sklepu navedeni le zneski naloženega popravka in odbitka, brez kakršne koli navedbe, ki bi omogočala pojasniti izračun teh zneskov. Poleg tega, kot je navedeno v točki 163 zgoraj, razlogi, na podlagi katerih je Komisija štela, da je bil odbitek zneska 2.318.055,75 EUR zadosten za upoštevanje prejšnjega popravka, naloženega na podlagi Izvedbenega sklepa 2013/214, ostajajo dvoumni in pomanjkljivi.
Iz tega sledi, da je ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 165 zgoraj, izpodbijani sklep pomanjkljivo obrazložen glede neobstoja kopičenja popravkov. Zato je treba tretjemu tožbenemu razlogu Helenske republike ugoditi in izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, ki se nanaša na izračun zneska popravka 5.007.867,36 EUR, zneska odbitka 2.318.055,75 EUR in zneska finančnega vpliva 2.689.811,61 EUR v zvezi z odhodki za pomoči za razvoj podeželja (drugi steber), ki so bili naloženi za leto 2009 zaradi pomanjkljivosti v zvezi z LPIS in pregledi na kraju samem za leto zahtevka 2008.
Iz vseh navedenih ugotovitev je razvidno, da je treba, prvič, zaradi neobstoja obrazložitve izpodbijani sklep razglasiti za ničen v delu, v katerem so z njim iz financiranja Unije izključeni odhodki Helenske republike v sektorju razvoja podeželja EKSRP os 2 (2007–2013, ukrepi v zvezi s površino) za poslovno leto 2009 zaradi pomanjkljivosti v zvezi s LPIS in pregledi na kraju samem (drugi steber, leto zahtevka 2008), in drugič, tožbo v preostalem zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 134(3) Poslovnika vsaka stranka, če uspe samo deloma, nosi svoje stroške. Vendar lahko Splošno sodišče, če se zdi to glede na okoliščine obravnavane zadeve upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da Helenska republika ni predlagala, naj se plačilo stroškov naloži Komisiji.
Ker Helenska republika ni podala predloga glede stroškov in ker je bilo tožbi le deloma ugodeno, se zato Helenski republiki naloži plačilo njenih stroškov in stroškov Komisije v skladu z njenimi predlogi.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:

1.
Izvedbeni sklep Komisije 2014/950/EU z dne 19. decembra 2014 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS), Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije se v delu, ki se nanaša na znesek popravka 5.007.867,36 EUR, znesek odbitka 2.318.055,75 EUR in znesek finančnega vpliva 2.689.811,61 EUR, v zvezi z odhodki Helenske republike v sektorju razvoja podeželja EKSRP os 2 (2007–2013, ukrepi v zvezi s površino) za davčno leto 2009 zaradi pomanjkljivosti v zvezi s sistemom za identifikacijo kmetijskih zemljišč (LPIS) in pregledi na kraju samem (drugi steber, leto zahtevka 2008) razglasi za ničen.

2.
V preostalem se tožba zavrne.

3.
Helenska republika nosi svoje stroške in stroške Evropske komisije.

D. Gratsias
M. Kancheva
N. Półtorak
Razglašeno na obravnavi v Luxembourgu, 30. marca 2017.
Podpisi
Kazalo

Dejansko stanje

Postopek in predlogi strank

Pravo

Tožbeni razlog: 10‑odstotni finančni popravek v zvezi s pomočmi na površino

Prvi očitek: napačna razlaga in uporaba člena 2, prvi odstavek, točka 2, Uredbe št. 796/2004

Drugi očitek: pomanjkljiva obrazložitev

Tretji očitek: kršitev načela sorazmernosti

Tožbeni razlog, ki se nanaša na 5‑odstotni finančni popravek v zvezi z dodatnimi pomočmi na površino

Prvi očitek: kršitev procesnih jamstev v okviru predhodnega postopka

Drugi očitek: kršitev načela sorazmernosti

Tožbeni razlog, ki se nanaša na 5‑odstotni finančni popravek v zvezi s pomočmi za razvoj podeželja

Prvi očitek: neobstoj dodatne obrazložitve

Drugi očitek: domnevni dvakratni popravek, naložen iz istega razloga

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: grščina.