CELEX: 62018CJ0056
Pourvoi
Aides d’État
Article 108, paragraphe 2, TFUE
Aide à l’investissement
Aide au fonctionnement
Infrastructures aéroportuaires
Financement public accordé par les communes de Gdynia et de Kosakowo en faveur de la reconversion de l’aéroport de Gdynia-Kosakowo
Décision de la Commission européenne
Aide incompatible avec le marché intérieur
Ordre de récupération de l’aide
Annulation par le Tribunal de l’Union européenne
Formalité substantielle
Droits procéduraux des parties intéressées

Par son pourvoi, la Commission européenne demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 17 novembre 2017, Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commission (T‑263/15, ci-après l’« arrêt attaqué »,
EU:T:2017:820
), par lequel ce dernier a annulé les articles 2 à 5 de la décision (UE) 2015/1586 de la Commission, du 26 février 2015, concernant la mesure SA.35388 (13/C) (ex 13/NN et ex 12/N) – Pologne – Reconversion de l’aéroport de Gdynia-Kosakowo (
JO 2015, L 250, p. 165
, ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
L’article 1
er
du règlement (CE) n
o
659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [108 TFUE] (
JO 1999, L 83, p. 1
), en vigueur à la date des faits, disposait :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
h)
“parties intéressées” : tout État membre et toute personne, entreprise ou association d’entreprises dont les intérêts pourraient être affectés par l’octroi d’une aide, en particulier le bénéficiaire de celle-ci, les entreprises concurrentes et les associations professionnelles. »
L’article 6, paragraphe 1, de ce règlement, intitulé « Procédure formelle d’examen », prévoyait :
« La décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen récapitule les éléments pertinents de fait et de droit, inclut une évaluation préliminaire, par la Commission, de la mesure proposée visant à déterminer si elle présente le caractère d’une aide, et expose les raisons qui incitent à douter de sa compatibilité avec le marché commun. La décision invite l’État membre concerné et les autres parties intéressées à présenter leurs observations dans un délai déterminé, qui ne dépasse normalement pas un mois. Dans certains cas dûment justifiés, la Commission peut proroger ce délai. »
L’article 9 dudit règlement, intitulé « Révocation d’une décision », était ainsi libellé :
« La Commission peut révoquer une décision prise en application de l’article 4, paragraphe 2 ou 3, ou de l’article 7, paragraphe 2, 3 ou 4, après avoir donné à l’État membre concerné la possibilité de présenter ses observations, dans le cas où cette décision reposait sur des informations inexactes transmises au cours de la procédure et d’une importance déterminante pour la décision. Avant de révoquer une décision et de prendre une nouvelle décision, la Commission ouvre la procédure formelle d’examen conformément à l’article 4, paragraphe 4. Les articles 6, 7 et 10, l’article 11, paragraphe 1, ainsi que les articles 13, 14 et 15 s’appliquent
mutatis mutandis
. »
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
Les antécédents du litige, tels qu’ils ressortent des points 1 à 25 de l’arrêt attaqué, peuvent se résumer comme suit.
Au mois de juillet 2007, la Gmina Miasto Gdynia (commune de Gdynia, Pologne) et la Gmina Kosakowo (commune de Kosakowo, Pologne) ont, par des apports en capital à hauteur de 100 %, créé Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (ci-après la « société PLGK »), dans le but de reconvertir, à des fins civiles, l’aéroport militaire de Gdynia‑Oksywie (Pologne). Ces apports devaient couvrir aussi bien les coûts d’investissement (ci-après l’« aide à l’investissement ») que les coûts d’exploitation liés au fonctionnement de l’aéroport au début de son exploitation (ci-après l’« aide au fonctionnement »). Celui-ci est situé sur le territoire de la commune de Kosakowo en Poméranie, dans le nord de la Pologne. Ce nouvel aéroport civil, dont la gestion était confiée à la société PLGK, devait devenir le deuxième aéroport le plus important de Poméranie et servir principalement au trafic aérien général, aux lignes à bas coûts et aux compagnies charters.
Le 7 septembre 2012, la République de Pologne a notifié à la Commission la mesure de financement du projet de reconversion de l’aéroport militaire de Gdynia-Oksywie (ci-après la « mesure d’aide en cause »).
Le 7 novembre 2012 et le 6 février 2013, la Commission a demandé aux autorités polonaises des informations complémentaires concernant la mesure d’aide en cause. Ces informations ont été transmises à la Commission le 7 décembre 2012 et le 15 mars 2013.
Le 15 mai 2013, la Commission a informé les autorités polonaises qu’elle entendait transférer le dossier relatif à la mesure d’aide en cause au registre des aides non notifiées, dans la mesure où la majeure partie du financement notifié avait déjà été octroyée de manière irrévocable.
Par sa décision C(2013) 4045 final, du 2 juillet 2013, relative à la mesure SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN et ex 2012/N) – Pologne – Reconversion de l’aéroport de Gdynia-Kosakowo (
JO 2013, C 243, p. 25
, ci-après la « décision d’ouverture »), la Commission a ouvert la procédure formelle d’examen concernant la mesure d’aide en cause, aux termes de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, et a invité les parties intéressées en l’espèce à présenter leurs observations. La Commission n’a reçu aucune observation de la part de ces parties.
Le 30 octobre 2013, la Commission a demandé des renseignements complémentaires aux autorités polonaises. Ces renseignements ont été fournis les 4 et 15 novembre 2013. Ces autorités ont transmis d’autres informations le 3 décembre 2013 et le 2 janvier 2014.
Le 11 février 2014, la Commission a adopté la décision 2014/883/UE, relative à la mesure SA.35388 (13/C) (ex 13/NN et ex 12/N) – Pologne – Création de l’aéroport de Gdynia-Kosakowo (
JO 2014, L 357, p. 51
), dans laquelle elle a constaté que le projet de financement envisagé constituait une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, notamment en raison du fait que, grâce à la mesure d’aide en cause, octroyée à la société PLGK par la commune de Gdynia et la commune de Kosakowo, cette société avait obtenu un avantage économique dont elle n’aurait pas bénéficié dans des conditions normales de marché. Partant, estimant que la mesure d’aide en cause constituait une aide d’État, au sens de l’article 107 TFUE, la Commission a ordonné aux autorités polonaises de récupérer cette aide versée à la société PLGK.
Les 8 et 9 avril 2014 respectivement, la commune de Gdynia, conjointement avec la société PLGK, et la commune de Kosakowo ont déposé devant le Tribunal des recours tendant à l’annulation de la décision 2014/883 (affaires T‑215/14 et T‑217/14). Par actes séparés déposés le même jour, elles ont également demandé le sursis à l’exécution de cette décision (affaires T‑215/14 R et T‑217/14 R).
Le 20 août 2014, le président du Tribunal a rejeté les demandes en référé (ordonnances du 20 août 2014, Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commission,
T‑215/14 R
, non publiée,
EU:T:2014:733
, ainsi que du 20 août 2014, Gmina Kosakowo/Commission,
T‑217/14 R
, non publiée,
EU:T:2014:734
).
Le 26 février 2015, la Commission a procédé, dans le même acte, au retrait de la décision 2014/883 et à son remplacement par la décision litigieuse.
Le dispositif de la décision litigieuse est ainsi libellé :
« Article premier
La [décision 2014/883] est retirée.
Article 2
1.   Les apports en capital réalisés en faveur de [la société PLGK] entre le 28 août 2007 et le 17 juin 2013 constituent une aide d’État illégalement mise à exécution par la [République de] Pologne en violation de l’article 108, paragraphe 3, [TFUE] qui est incompatible avec le marché intérieur, à l’exception de la part des apports en capital affectée aux investissements nécessaires à la réalisation des activités qui, conformément à la décision [d’ouverture], doivent être considérées comme relevant d’une tâche d’intérêt public.
2.   Les apports en capital en faveur de [la société PLGK] que la [République de] Pologne envisage de mettre à exécution après le 17 juin 2013 en vue de la reconversion de l’aéroport militaire de Gdynia‑Kosakowo en aéroport civil constituent une aide d’État incompatible avec le marché intérieur. En conséquence, elle ne peut être mise à exécution.
Article 3
1.   La [République de] Pologne récupère l’aide visée à l’article 2, paragraphe 1, auprès du bénéficiaire.
Article 4
1.   La récupération de l’aide visée à l’article 2, paragraphe 1, et des intérêts visés à l’article 3, paragraphe 2, est immédiate et effective.
2.   La [République de] Pologne veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification.
Article 5
1.   Dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, la [République de] Pologne communique à la Commission les informations suivantes :
a)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire ;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et des mesures prévues pour se conformer à la présente décision ;
c)
les documents confirmant qu’il a été ordonné au bénéficiaire de rembourser l’aide.
2.   La [République de] Pologne tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales adoptées afin de mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 2, paragraphe 1, et des intérêts visés à l’article 3, paragraphe 2. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et sur celles prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants d’aide et d’intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
[...] »
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
Le 23 avril 2015, la commune de Kosakowo, requérante dans l’affaire T‑217/14, a introduit un recours en annulation de la décision litigieuse (affaire T‑209/15).
Le 15 mai 2015, la commune de Gdynia et la société PLGK, requérantes dans l’affaire T‑215/14, ont introduit un recours en annulation de la décision litigieuse.
Le 30 novembre 2015, le Tribunal a constaté, par voie d’ordonnance, qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur les recours déposés dans les affaires T‑215/14 et T‑217/14 (ordonnances du 30 novembre 2015, Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commission,
T‑215/14
, non publiée,
EU:T:2015:965
, ainsi que du 30 novembre 2015, Gmina Kosakowo/Commission,
T‑217/14
, non publiée,
EU:T:2015:968
).
Par décision du 1
er
décembre 2015, le président de la sixième chambre du Tribunal a admis la République de Pologne à intervenir au soutien des conclusions de la commune de Gdynia et de la société PLGK dans leur recours tendant à l’annulation des articles 2 à 5 de la décision litigieuse.
Par l’arrêt attaqué, le Tribunal a examiné, en premier lieu, le sixième moyen de ce recours tiré, notamment, d’une violation des droits procéduraux des parties intéressées en l’espèce. Dans ce contexte, le Tribunal a fait observer, au point 71 de l’arrêt attaqué, que, dans la décision litigieuse, la Commission ne s’est plus fondée, comme elle l’avait fait dans la décision d’ouverture et dans la décision 2014/883, sur les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (
JO 2006, C 54, p. 13
, ci-après les « lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale ») pour analyser si l’aide au fonctionnement était compatible avec le marché intérieur, mais sur les principes énoncés dans la communication de la Commission intitulée « Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes » (
JO 2014, C 99, p. 3
, ci-après les « lignes directrices de 2014 »).
Au point 73 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a mis en exergue que, outre le changement opéré entre les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et les lignes directrices de 2014, la Commission a également opéré un changement dans la dérogation analysée au regard de l’article 107, paragraphe 3, TFUE. En particulier, le Tribunal a souligné, à cet égard, que, dans la décision d’ouverture et la décision 2014/883, la Commission s’était placée dans le cadre de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, alors que, dans la décision litigieuse, la compatibilité de l’aide au fonctionnement est analysée conformément à l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE.
Le Tribunal a constaté, au point 78 de l’arrêt attaqué, que le nouveau régime juridique appliqué par la Commission dans la décision litigieuse comportait des modifications substantielles par rapport à celui précédemment en vigueur et pris en compte dans la décision d’ouverture ainsi que dans la décision 2014/883.
Le Tribunal a relevé, au point 79 de cet arrêt, que, entre la date de la publication des lignes directrices de 2014 et l’adoption de la décision litigieuse, les parties intéressées en l’occurrence n’ont pas été mises en mesure de présenter utilement leurs observations sur l’applicabilité et l’incidence éventuelle desdites lignes directrices.
Au point 81 dudit arrêt, le Tribunal a rejeté l’argument de la Commission selon lequel la société PLGK n’aurait pas démontré dans quelle mesure le fait de ne pas l’avoir invitée à se prononcer sur l’application des lignes directrices de 2014 pouvait avoir eu une incidence sur sa situation juridique, ni dans quelle mesure la possibilité de se prononcer sur ces lignes directrices aurait pu aboutir à un contenu différent de la décision litigieuse. À cet égard, le Tribunal s’est appuyé, en particulier, sur le fait que le droit des parties intéressées d’être en mesure de présenter leurs observations a le caractère d’une formalité substantielle, au sens de l’article 263 TFUE, dont la violation, constatée par le Tribunal, entraîne l’annulation de l’acte vicié, sans qu’il soit nécessaire d’établir l’existence d’une incidence sur la partie qui invoque une telle violation ni que la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent.
Enfin, au point 87 du même arrêt, le Tribunal a constaté que l’argument de la Commission, tiré de ce que la considération selon laquelle l’aide au fonctionnement serait incompatible avec le marché intérieur dans la mesure où l’aide à l’investissement était elle-même incompatible avec ledit marché résulterait d’une base juridique autonome découlant du traité FUE, avait été avancé pour la première fois par la Commission lors de l’audience devant le Tribunal et ne trouve pas de fondement dans les termes de la décision 2014/883 ou de la décision litigieuse.
Dans ces conditions, le Tribunal a accueilli le sixième moyen du recours et a donc annulé les articles 2 à 5 de la décision litigieuse, sans examiner les autres moyens invoqués au soutien de ce recours.
Les conclusions des parties
Par son pourvoi, la requérante demande à la Cour :
–
d’annuler l’arrêt attaqué ;
–
de rejeter le troisième grief du sixième moyen du recours comme étant non fondé ;
–
de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il examine les cinq autres moyens du recours ;
à titre subsidiaire :
–
d’annuler l’arrêt attaqué dans la mesure où le point 1 du dispositif porte sur les conclusions dans la décision litigieuse relatives à l’aide à l’investissement ;
–
de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il examine les cinq autres moyens du recours, et
en tout état de cause :
–
de réserver les dépens relatifs à la procédure de première instance et au pourvoi.
La commune de Gdynia et la société PLGK concluent au rejet du pourvoi et à la condamnation de la Commission aux dépens.
La République de Pologne conclut au rejet du pourvoi.
Sur le pourvoi
Sur la recevabilité du pourvoi
Sans invoquer formellement l’irrecevabilité du pourvoi, la commune de Gdynia et la société PLGK font valoir que la portée et le contenu des différents moyens soulevés à l’appui de celui-ci ne sont pas suffisamment clairs. Ces derniers seraient formulés différemment au point 32 du pourvoi, dans les sous-titres précédant les différents griefs et dans le contenu même de ces moyens.
À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, il résulte de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE, de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ainsi que de l’article 168, paragraphe 1, sous d), du règlement de procédure de la Cour qu’un pourvoi doit indiquer de façon précise les éléments critiqués de l’arrêt dont l’annulation est demandée ainsi que les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique cette demande. Il est précisé, à l’article 169, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, que les moyens et les arguments de droit invoqués identifient avec précision les points des motifs de la décision du Tribunal qui sont contestés (ordonnance du 15 janvier 2019, CeramTec/EUIPO,
C‑463/18 P
, non publiée,
EU:C:2019:18
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, il y a lieu de relever que la commune de Gdynia et la société PLGK se bornent à soutenir, de manière tout à fait générale, que les moyens du pourvoi ne sont pas clairs en ce que différentes formulations sont employées pour les décrire. Elles n’expliquent pas pour autant en quoi de telles différences empêchent de comprendre les arguments de la Commission tels qu’avancés dans le pourvoi. Par ailleurs, la Commission identifie avec précision, dans le cadre de chacun des moyens de son pourvoi, les éléments critiqués de l’arrêt attaqué et expose en détail les arguments juridiques qui soutiennent de manière spécifique sa demande tendant à l’annulation de cet arrêt, permettant ainsi à toute partie normalement diligente d’en comprendre la teneur et à la Cour d’effectuer son contrôle de légalité (voir, par analogie, arrêt du 28 janvier 2016, Heli-Flight/AESA,
C‑61/15 P
, non publié,
EU:C:2016:59
, point
). L’argumentation développée par la commune de Gdynia et la société PLGK dans leurs écritures témoigne qu’elles ont été en mesure de comprendre les moyens du pourvoi.
Ce dernier ne saurait donc être considéré comme étant irrecevable dans son ensemble.
Il convient d’ajouter que, dans la mesure où la commune de Gdynia et la société PLGK avancent une argumentation distincte visant spécifiquement à contester la recevabilité du deuxième moyen, cette argumentation sera abordée dans le cadre de l’examen de ce moyen.
Sur le fond
À l’appui de son pourvoi, la requérante invoque trois moyens, dont le premier est tiré d’erreurs de droit relatives à l’étendue des droits que les parties intéressées en l’espèce tirent de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, le deuxième est tiré d’une interprétation erronée de la décision litigieuse et le troisième, présenté à titre subsidiaire, est tiré du caractère disproportionné du point 1 du dispositif de l’arrêt attaqué.
Sur la première branche du premier moyen
Argumentation des parties
Par la première branche du premier moyen, la Commission fait grief au Tribunal d’avoir, aux points 69 à 89 de l’arrêt attaqué, appliqué de manière erronée le droit conféré aux parties intéressées par l’article 108, paragraphe 2, TFUE de présenter des observations d’une manière contraire à l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), en qualifiant à tort ce droit, dans les circonstances de l’espèce, de « formalité substantielle », dont le non-respect entraîne automatiquement l’annulation de la décision litigieuse, sans qu’il soit nécessaire de démontrer l’incidence de cette violation sur la situation de la partie concernée ou sur les conclusions arrêtées dans cette décision.
La Commission soutient que toutes les conséquences juridiques découlant de la qualification erronée du droit en cause de « formalité substantielle » sont également entachées d’une erreur de droit. En particulier, ce serait à tort que le Tribunal a constaté, au point 70 de l’arrêt attaqué, qu’il était habilité à examiner d’office la violation de cette formalité substantielle en tant que moyen d’ordre public.
Par ailleurs, l’argumentation avancée devant le Tribunal tirée d’une telle violation aurait été irrecevable en ce qu’elle portait sur le régime juridique utilisé dans la décision litigieuse, dès lors que cette argumentation aurait été soulevée par la société PLGK seulement au stade du mémoire en réplique que cette dernière a soumis en première instance.
En qualifiant ladite argumentation, au point 70 de l’arrêt attaqué, d’« amplification d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement », dans la requête introductive d’instance et en le jugeant recevable, le Tribunal aurait enfreint la règle qui interdit la production de moyens nouveaux en cours d’instance.
Dans la mesure où, dans cette requête, la commune de Gdynia et la société PLGK ont avancé un moyen tiré d’une violation de leurs garanties procédurales lors de l’adoption de la décision litigieuse en ce qu’elles n’avaient pas eu l’occasion de présenter des observations, elles faisaient allusion à l’absence d’ouverture d’une nouvelle procédure formelle d’examen avant l’adoption de cette décision, laquelle ouverture aurait permis d’examiner les effets juridiques de l’exclusion des dépenses liées à l’exécution de tâches d’intérêt public du champ de l’aide d’État en cause. Ce moyen était ainsi fondé sur une justification complètement différente de celle relative à la non-consultation de la commune de Gdynia et de la société PLGK au sujet des lignes directrices de 2014.
La Commission ajoute que, alors que seul l’État membre responsable de l’octroi de l’aide dispose de droits de la défense, en l’espèce, la République de Pologne n’a pourtant pas formé de recours en annulation de la décision litigieuse fondé sur une violation de ses droits de la défense ou de son droit à un débat contradictoire et, en tant que partie intervenante, elle ne peut faire valoir un tel moyen.
La commune de Gdynia et la société PLGK sont d’avis que la première branche du premier moyen est non fondée.
Selon elles, la Commission tente de minimiser l’importance du droit des parties intéressées en l’espèce de présenter des observations en invoquant une jurisprudence constante selon laquelle le rôle des parties intéressées dans une procédure formelle d’examen est uniquement de servir de source d’informations à la Commission. Or, de tels arguments seraient contraires à l’état actuel du droit de l’Union, les arrêts cités par la Commission à cet égard ayant été prononcés avant l’entrée en vigueur de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
Il conviendrait, désormais, de tenir compte du droit des parties intéressées d’être entendues avant l’adoption d’une décision de la Commission. Contrairement à ce qu’affirmerait cette dernière à cet égard, la commune de Gdynia et la société PLGK ne soutiendraient pas que le fait que la Charte s’applique pleinement aux procédures menées par la Commission et que son article 41, paragraphe 2, sous a), qui prévoit que toute personne a le droit d’être entendue avant qu’une mesure individuelle l’affectant défavorablement ne soit prise à son égard, s’applique au bénéficiaire d’une aide tel que la société PLGK, signifierait que la commune de Gdynia et la société PLGK bénéficieraient, en application des dispositions de la Charte, d’un droit à un débat contradictoire avec la Commission.
En outre, contrairement à ce que suggérerait la Commission, ce serait à bon droit que le Tribunal a rejeté, au point 70 de l’arrêt attaqué, son argument selon lequel l’argumentation avancée par la société PLGK dans son mémoire en réplique, relative à la modification du régime juridique utilisé dans la décision litigieuse, constituerait un moyen nouveau. Par ailleurs, le fait que le Tribunal aurait précisé qu’il pouvait soulever d’office la violation d’une formalité substantielle n’impliquerait pas qu’il ait, en l’espèce, examiné cette violation d’office.
Par la première branche du premier moyen, la Commission se focaliserait sur l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), en en proposant une lecture restrictive, alors que le Tribunal se serait également référé à d’autres arrêts de la Cour et du Tribunal et, notamment, à l’arrêt du 11 décembre 2008, Commission/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Il ressortirait du point 56 de ce dernier arrêt que, lorsque le régime juridique, sous l’empire duquel un État membre a procédé à la notification d’une aide projetée, vient à changer avant que la Commission ne prenne sa décision, celle-ci doit demander aux parties intéressées de prendre position sur la compatibilité de cette aide avec les règles nouvelles. L’obligation de demander aux parties intéressées de prendre position demeurerait la règle, excepté si le nouveau régime juridique ne comporte pas de modification substantielle par rapport à celui précédemment en vigueur.
L’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), ne permettrait pas à la Commission d’élaborer des règles universelles, applicables à toute situation, dès lors que les éléments de fait et de droit pertinents dans l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt seraient différents de ceux analysés dans l’arrêt attaqué. En particulier, premièrement, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), ni les parties ni le Tribunal n’auraient relevé des différences importantes entre la décision d’ouvrir la procédure et la décision attaquée, telles que celles que le Tribunal a constatées aux points 67 à 71 de l’arrêt attaqué.
Deuxièmement, en l’espèce, la décision 2014/883 clôturant la procédure de la Commission aurait déjà été adoptée et aurait fait l’objet d’un recours devant le Tribunal et son retrait ultérieur aurait été immédiatement suivi d’une nouvelle clôture de la procédure qui avait été reprise, ce qui n’aurait pas été le cas dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
).
Troisièmement, le Tribunal aurait clairement indiqué, dans ce dernier arrêt, que les principes posés par les deux régimes juridiques des aides d’État en cause étaient en substance identiques. La Cour aurait également relevé cette similitude dans ledit arrêt. En revanche, aux points 67 à 78 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait démontré, avec précision, que les nouvelles dispositions des lignes directrices de 2014, appliquées par la Commission dans la décision litigieuse, avaient apporté des modifications substantielles par rapport au régime juridique précédemment en vigueur et qui a été pris en compte dans la décision d’ouverture ainsi que dans la décision 2014/883.
La commune de Gdynia et la société PLGK estiment que ces modifications ainsi que l’obligation de la Commission de définir suffisamment le cadre de son examen ont conduit le Tribunal à qualifier, en l’espèce, l’obligation de la Commission de mettre en mesure les parties intéressées de présenter leurs observations de « formalité substantielle », conformément au point 55 de l’arrêt du 11 décembre 2008, Commission/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). En effet, des modifications d’une telle ampleur auraient très probablement nécessité une nouvelle procédure formelle d’examen en vertu de l’article 6 du règlement n
o
659/1999, ce que ces parties auraient certainement signalé dans leurs observations si elles avaient eu la possibilité de les formuler.
L’approche défendue par la Commission serait également contraire à la position exprimée dans les conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Espagne/Commission (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), selon laquelle le droit de l’État membre d’être entendu par la Commission dans une situation telle que celle en cause dans cette affaire, serait une formalité substantielle. La commune de Gdynia et la société PLGK partageraient aussi l’avis exprimé dans ces conclusions selon lequel il importe peu que l’État membre concerné réussisse à démontrer concrètement que, en l’absence de violation de ce droit par la Commission, la décision de cette dernière concernant l’aide d’État en cause aurait été différente. En effet, une telle condition serait nécessairement spéculative et il serait difficile d’identifier le niveau de preuve et le degré de précision exigés pour démontrer que la décision concernée aurait effectivement été différente.
La commune de Gdynia et la société PLGK relèvent que, lorsque la Commission a adopté, le 31 mars 2014, les lignes directrices de 2014, elle a invité tant les États membres que les aéroports bénéficiaires d’une aide à présenter leurs observations sur les mesures à l’égard desquelles la Commission avait ouvert des procédures formelles d’examen. Dans cette invitation, 23 procédures seraient mentionnées, qui concerneraient des aides d’État à des aéroports ou à des compagnies aériennes, mais il ne serait pas question du dossier concernant l’aéroport de Gdynia-Kosakowo, celui-ci ayant été clôturé par la décision 2014/883. Cette manière de procéder pourrait être qualifiée de « discriminatoire ». Peu importe à cet égard que cette décision ait été adoptée, dès lors qu’elle aurait ensuite été retirée et que la Commission aurait repris la procédure administrative dans cette affaire jusqu’à l’adoption de la décision litigieuse.
La République de Pologne considère également que la première branche du premier moyen est dénuée de fondement.
En particulier, elle soutient qu’il ne ressort nullement de l’arrêt attaqué que le Tribunal aurait accordé des droits de la défense aux parties intéressées en l’espèce. En revanche, le Tribunal aurait jugé que la Commission était tenue d’inviter ces dernières à faire valoir leurs arguments avant l’adoption de la décision litigieuse, compte tenu de la portée des modifications apportées par les lignes directrices de 2014. Le droit de formuler des observations ne serait pas limité aux seuls droits de la défense, mais revêtirait une portée plus large. Il constituerait, notamment, un élément essentiel du droit à une bonne administration, prévu à l’article 41 de la Charte, dont la commune de Gdynia et la société PLGK pourraient se prévaloir, ainsi que du droit à la protection de la confiance légitime.
La position défendue par la Commission serait, en outre, susceptible de porter atteinte à ces droits fondamentaux, car, en l’espèce, en raison des différences fondamentales entre les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et les lignes directrices de 2014, il serait impossible de démontrer que le fait de priver les parties à la procédure en matière d’aides d’État de la possibilité de présenter des observations avait eu une incidence sur l’issue de cette procédure. Il s’ensuivrait que la Commission pourrait ignorer l’obligation d’entendre les parties sans crainte de conséquences négatives.
La Commission n’aurait pas contesté l’existence de différences fondamentales entre les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et les lignes directrices de 2014 et ne remettrait pas non plus en cause le fait qu’elle n’a pas mis les parties intéressées dans cette affaire en mesure de présenter des observations avant l’adoption de la décision litigieuse.
Si la Cour n’a pas explicitement indiqué dans l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), que le droit de présenter des observations constituait une formalité substantielle, elle ne l’aurait pas non plus exclu. S’agissant de l’arrêt du 11 décembre 2008, Commission/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
), la Commission n’aurait pas tenu compte du point 55 de cet arrêt, dans lequel la Cour aurait clairement indiqué que l’obligation de la Commission de mettre les parties intéressées en mesure de présenter leurs observations est une formalité substantielle. La Commission se serait contentée d’évoquer le point 56 de cet arrêt, alors que les points 55 et 56 dudit arrêt devraient être interprétés conjointement.
La Commission ne tiendrait pas non plus compte du fait que, dans les conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Espagne/Commission (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), il a été proposé que, dans la mesure où la Commission avait fondé sa décision modificative sur des informations à l’égard desquelles une partie n’avait pas été en mesure de formuler des observations, elle avait agi en violation du droit de cette partie d’être entendue et, partant, du principe de bonne administration.
En outre, indépendamment de la violation du droit des requérantes de présenter des observations, la Commission aurait porté atteinte aux droits de la défense de la République de Pologne en tant qu’État membre destinataire de la décision litigieuse, l’empêchant de faire valoir ses arguments avant l’adoption de cette décision. La République de Pologne, en tant que partie intervenante, aurait le droit d’invoquer, dans la présente procédure, la violation de ses droits de la défense.
L’argumentation présentée par la Commission, par laquelle cette dernière conteste la possibilité pour la République de Pologne de faire valoir une telle violation, serait irrecevable en raison de sa tardivité, dès lors que la Commission n’aurait contesté pour la première fois cette possibilité qu’au stade du mémoire en réplique qu’elle a soumis à la Cour, alors que la République de Pologne aurait invoqué ladite violation depuis le début de la procédure en première instance.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de faire observer, en premier lieu, que le Tribunal a examiné le troisième grief du sixième moyen du recours devant lui non pas du point de vue des droits de la défense, dont seuls les États membres, en tant que parties aux procédures d’examen d’aides d’État, sont titulaires (voir, en ce sens, arrêt du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission,
C‑74/00 P et C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, points
à
), mais en considération du droit dont disposent les parties intéressées, en vertu de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, de soumettre des observations.
En effet, ainsi qu’il ressort du point 89 de l’arrêt attaqué, ayant constaté la violation de ce dernier droit en l’espèce, le Tribunal a considéré qu’il n’y avait pas lieu de se prononcer, notamment, sur la possibilité pour la commune de Gdynia et la société PLGK d’invoquer, devant le Tribunal, la violation des droits de la défense de la République de Pologne, laquelle a été également mise en avant dans le mémoire en intervention de cet État membre.
Par conséquent, il n’y a pas lieu d’examiner, à ce stade de la procédure, les argumentations présentées devant la Cour relatives, d’une part, à la question de savoir si, en tant que partie intervenante en première instance, la République de Pologne est en droit de faire valoir un moyen tiré d’une violation de ses droits de la défense ou de son droit à un débat contradictoire alors qu’elle n’a pas formé de recours en annulation de la décision litigieuse fondé sur une violation de ces droits et, d’autre part, à la question de savoir si une telle violation entraîne l’annulation de la décision litigieuse. Il s’ensuit qu’il n’y a pas non plus lieu d’apprécier, aux fins de l’examen du présent pourvoi, l’argumentation présentée devant la Cour par ledit État membre relative au caractère irrecevable de l’argumentation présentée par la Commission devant la Cour par laquelle la Commission conteste la possibilité pour la République de Pologne de faire valoir une telle violation.
En deuxième lieu, il ressort de l’arrêt attaqué et, en particulier, du point 89 de celui-ci que le Tribunal ne s’est pas non plus prononcé sur l’obligation qui pèse sur la Commission d’inviter les parties intéressées en l’espèce à présenter leurs observations à l’égard des modifications factuelles opérées dans la décision litigieuse, s’étant donc focalisé sur cette obligation en ce que celle-ci concerne le nouveau régime juridique appliqué dans ladite décision. Par conséquent, il n’incombe pas davantage à la Cour d’examiner l’argumentation avancée par la commune de Gdynia et la société PLGK par laquelle celles-ci reprochent à la Commission de ne pas avoir invité les parties intéressées dans la présente affaire à présenter leur point de vue compte tenu des nouvelles données factuelles figurant dans la décision litigieuse.
En troisième lieu, s’agissant de l’argumentation de la Commission exposée aux points 39 à 41 du présent arrêt, il y a lieu de rappeler que, selon l’article 84, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal, la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite, à moins que ces moyens ne soient fondés sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure. Cependant, un moyen, ou un argument, qui constitue l’ampliation d’un moyen énoncé antérieurement, directement ou implicitement, dans la requête introductive d’instance et qui présente un lien étroit avec celui-ci doit être déclaré recevable (arrêt du 11 juillet 2013, Ziegler/Commission,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, il est constant que, ainsi que l’a relevé le Tribunal au point 70 de l’arrêt attaqué, dans leur requête introductive d’instance, la commune de Gdynia et la société PLGK ont indiqué qu’elles auraient dû avoir la possibilité de s’exprimer sur les nouveaux arguments et la nouvelle analyse de la Commission et que le manquement qu’elles ont invoqué sur ce point constituerait, en tant que tel, une violation des formes substantielles. La Commission ne conteste pas non plus que, comme le Tribunal l’a également relevé audit point 70, le point II.14 de la requête, qui synthétise les moyens avancés au soutien du recours devant le Tribunal, s’intitule notamment « [v]iolation des formes substantielles sous la forme du droit des requérants à présenter leurs observations et à prendre position ».
Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur de droit que le Tribunal a jugé, à ce même point 70, que l’argument soulevé dans le mémoire en réplique de la société PLGK tiré d’une violation du droit des parties intéressées de présenter des observations sur la pertinence du nouveau régime juridique, par lequel cette société visait précisément la nouvelle analyse de la Commission menée dans la décision litigieuse, constitue l’ampliation du moyen soulevé dans la requête tiré d’une violation des formes substantielles relatives au droit de la commune de Gdynia et de la société PLGK de présenter des observations.
Étant donné que c’est à juste titre que le Tribunal a constaté le caractère recevable de cet argument, il pouvait à bon droit procéder à l’examen de celui-ci au fond, indépendamment du point de savoir si, ainsi qu’il l’a également relevé, au point 70 de l’arrêt attaqué, il pouvait soulever la violation faisant l’objet dudit argument d’office en tant que moyen d’ordre public.
Ces constatations liminaires étant faites, il convient de rappeler, en ce qui concerne le droit dont la violation a été ainsi jugée par le Tribunal comme entraînant l’annulation des articles 2 à 5 de la décision litigieuse, que, selon la jurisprudence de la Cour, les entreprises potentiellement bénéficiaires des aides d’État sont considérées comme étant des parties intéressées et que la Commission a le devoir, lors de la phase d’examen visée à l’article 108, paragraphe 2, TFUE, d’inviter celles-ci à présenter leurs observations (arrêts du 15 juin 1993, Matra/Commission,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
, point
; du 2 avril 1998, Commission/Sytraval et Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, point
, ainsi que du 11 septembre 2008, Allemagne e.a./Kronofrance,
C‑75/05 P et C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, point
et jurisprudence citée).
Si ces parties intéressées ne peuvent se prévaloir des droits de la défense, elles disposent, en revanche, du droit d’être associées à la procédure administrative suivie par la Commission dans une mesure adéquate tenant compte des circonstances du cas d’espèce (arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission,
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
, point
).
La Cour a jugé, dans le cadre de l’application de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, que la publication d’un avis au
Journal officiel de l’Union européenne
constitue un moyen adéquat en vue de faire connaître à toutes parties intéressées l’ouverture d’une procédure. Cette communication vise à obtenir, de la part de ces dernières, toutes informations destinées à éclairer la Commission dans son action future. Une telle procédure donne aussi aux autres États membres et aux milieux concernés la garantie de pouvoir se faire entendre (arrêt du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission,
C‑74/00 P et C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, point
ainsi que jurisprudence citée).
La procédure de contrôle des aides d’État est cependant, compte tenu de son économie générale, une procédure ouverte à l’égard de l’État membre responsable, au regard de ses obligations en vertu du droit de l’Union, de l’octroi de l’aide. C’est ainsi que, pour respecter les droits de la défense, dans la mesure où cet État membre n’a pas été autorisé à commenter certaines informations, la Commission ne peut pas les retenir dans sa décision contre cet État membre (arrêt du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission,
C‑74/00 P et C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Dans la procédure de contrôle des aides d’État, les parties intéressées autres que l’État membre concerné n’ont que le rôle rappelé au point 72 du présent arrêt et, à cet égard, elles ne sauraient prétendre elles-mêmes à un débat contradictoire avec la Commission, tel que celui ouvert au profit dudit État membre (arrêt du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission,
C‑74/00 P et C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Aucune disposition de la procédure de contrôle des aides d’État ne réserve, parmi les parties intéressées, un rôle particulier au bénéficiaire d’une telle aide. À cet égard, il y a lieu de préciser que la procédure de contrôle des aides d’État n’est pas une procédure ouverte contre le bénéficiaire ou les bénéficiaires des aides qui impliquerait que celui-ci ou ces derniers puissent se prévaloir de droits aussi étendus que les droits de la défense en tant que tels (arrêt du 24 septembre 2002, Falck et Acciaierie di Bolzano/Commission,
C‑74/00 P et C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, point
).
Quant aux circonstances concrètes du cas d’espèce, il convient de rappeler que, le 2 juillet 2013, la Commission a adopté la décision d’ouverture par laquelle elle a ouvert la procédure formelle d’examen concernant la mesure d’aide en cause, aux termes de l’article 108, paragraphe 2, TFUE, et a invité les parties intéressées en l’occurrence à présenter leurs observations. Par la décision 2014/883, la Commission a constaté que le projet de financement en question constituait une aide d’État, au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, et qu’elle devrait être récupérée par les autorités polonaises dans la mesure où elle a été versée. Cette décision a été, par la suite, retirée et remplacée par la décision litigieuse.
Par ailleurs, il ressort du point 79 de l’arrêt attaqué, et il n’est pas contesté dans le cadre du présent pourvoi, que les parties intéressées en l’occurrence n’ont pas été invitées à présenter utilement leurs observations sur l’applicabilité et l’incidence éventuelle des lignes directrices de 2014 avant l’adoption de la décision litigieuse, alors même que ces lignes directrices ont été publiées le 4 avril 2014, à savoir après l’adoption de la décision 2014/883 et donc après la clôture initiale de la procédure d’examen.
Il convient donc d’examiner si le Tribunal pouvait à bon droit constater, au point 81 de l’arrêt attaqué, que le droit des parties intéressées en l’occurrence de présenter des observations sur ce nouveau régime juridique et, en particulier, sur les lignes directrices de 2014, avant l’adoption de la décision litigieuse, constitue une formalité substantielle, au sens de l’article 263 TFUE, dont la violation entraîne l’annulation de cette décision, sans qu’il soit nécessaire d’établir que la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent.
Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, la Commission ne saurait, sans méconnaître les droits procéduraux des parties intéressées, fonder sa décision sur des principes nouveaux, introduits par un nouveau régime juridique, sans inviter ces dernières à présenter leurs observations à cet égard (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission,
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
, points
et
).
Toutefois, il est de principe qu’une irrégularité de procédure n’entraîne l’annulation en tout ou en partie d’une décision que s’il est établi qu’en l’absence de cette irrégularité la décision attaquée aurait pu avoir un contenu différent (arrêt du 23 avril 1986, Bernardi/Parlement,
150/84
,
EU:C:1986:167
, point
et jurisprudence citée).
Plus spécifiquement, s’agissant des droits procéduraux des parties intéressées, lorsqu’il y a un changement de régime juridique après que la Commission a mis les parties intéressées en mesure de présenter leurs observations et avant l’adoption par la Commission d’une décision relative à un projet d’aide et que la Commission fonde cette décision sur le nouveau régime juridique sans inviter ces parties à présenter leurs observations sur celui-ci, la seule existence de différences entre le régime juridique sur lequel lesdites parties ont été mises en mesure de soumettre leurs observations et celui sur lequel est fondée ladite décision n’est pas susceptible, en tant que telle, d’entraîner l’annulation de cette même décision. En effet, alors même que les régimes juridiques en cause auraient changé, se pose la question de savoir si, au regard des dispositions de ces régimes qui sont pertinentes pour le cas d’espèce, ledit changement était susceptible de changer le sens de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission,
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
, points
à
).
Partant, le Tribunal a commis une erreur de droit, au point 81 de l’arrêt attaqué, lorsqu’il a jugé que le droit des parties intéressées de présenter des observations dans des circonstances telles que celles en cause dans la présente affaire revêt le caractère d’une formalité substantielle, au sens de l’article 263 TFUE, dont la violation entraîne l’annulation de la décision attaquée, sans qu’il soit nécessaire d’établir que la violation de ce droit aurait pu affecter le sens de cette décision.
Il s’ensuit que le Tribunal a également commis une erreur de droit, au point 83 de cet arrêt, lorsqu’il a rejeté l’argumentation de la Commission par laquelle celle-ci visait à démontrer que la décision litigieuse aurait eu un contenu identique si les parties intéressées en l’espèce avaient été mises en mesure de présenter des observations sur les lignes directrices de 2014, dès lors que l’aide au fonctionnement était en tout état de cause incompatible avec le marché intérieur en raison de l’incompatibilité de l’aide à l’investissement avec ce marché. En particulier, le Tribunal a rejeté cette argumentation, d’une part, en se fondant à tort, ainsi que cela ressort du point 82 du présent arrêt, sur le fait qu’il n’est pas nécessaire d’établir que la violation constatée aurait pu affecter le sens de la décision litigieuse.
D’autre part, le Tribunal s’est fondé sur les modifications substantielles qu’il avait identifiées entre les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et les lignes directrices de 2014, alors que, par ladite argumentation, la Commission visait précisément à démontrer que, quelque soient les modifications introduites par les lignes directrices de 2014, le constat de l’incompatibilité de l’aide au fonctionnement reposait sur une autre base juridique indépendante de ces dernières lignes directrices, de sorte que ce constat n’aurait pas été susceptible d’être affecté dans le cas où les parties intéressées auraient été mises en mesure de présenter leurs observations sur celles-ci.
En effet, si, en principe, des modifications substantielles d’une base juridique sur laquelle est fondée une décision de la Commission sont susceptibles d’influer sur cette décision, tel n’est pas le cas si celle-ci est fondée, en outre, sur une base juridique autonome qui n’a pas subi de changement et qui, à elle seule, fonde ladite décision.
Force est donc de constater que le Tribunal ne pouvait, sans méconnaître la jurisprudence relative aux droits procéduraux des parties intéressées telle qu’exposée aux points 70 à 75 ainsi que 79 et 81 du présent arrêt, ni constater qu’il n’est pas nécessaire d’examiner l’incidence sur la décision litigieuse de l’absence d’invitation des parties intéressées à se prononcer sur les lignes directrices de 2014 avant l’adoption de cette décision ni constater une telle incidence sans examiner l’argumentation de la Commission visant à démontrer l’existence d’une base juridique autonome et indépendante fondant ladite décision.
La constatation exposée au point précédent n’est pas remise en cause par les autres arguments avancés devant la Cour et, en particulier en premier lieu, par ceux tirés de l’arrêt du 11 décembre 2008, Commission/Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Certes, au point 55 de cet arrêt, la Cour a relevé, en substance, qu’il résulte de l’article 108, paragraphe 2, TFUE ainsi que de l’article 1
er
, sous h), du règlement n
o
659/1999 que, lorsque la Commission décide d’ouvrir la procédure formelle d’examen au sujet d’un projet d’aide, elle doit mettre les parties intéressées, au nombre desquelles la ou les entreprises concernées, en mesure de présenter leurs observations et que cette règle a le caractère d’une formalité substantielle.
Toutefois, d’une part, ledit arrêt concerne les obligations qui pèsent sur la Commission à la date de l’ouverture de la procédure formelle d’examen. D’autre part, il soulève la question de l’application de nouvelles règles juridiques adoptées après la notification d’un projet d’aide. Il traite donc de questions distinctes de celles soulevées dans le cadre du présent pourvoi, le droit d’être mis en mesure de présenter des observations sur lequel se fondent la commune de Gdynia et la société PLGK concernant un changement de régime juridique intervenu après que lesdites parties ont été invitées à présenter leurs observations et avant l’adoption de la décision litigieuse.
En deuxième lieu, la constatation exposée au point 86 du présent arrêt n’est pas davantage remise en cause par l’argumentation présentée tant par la commune de Gdynia et la société PLGK que par la République de Pologne selon laquelle le droit des parties intéressées d’être mises en mesure de présenter des observations dans une situation telle que celle en cause doit être apprécié au regard des droits fondamentaux protégés par la Charte et, en particulier, au regard du droit à une bonne administration prévu à l’article 41 de celle-ci dont il constitue l’une des composantes.
À cet égard, il y a lieu de constater que, ainsi que le soutient la Commission, et comme M. l’avocat général l’a également relevé, au point 52 de ses conclusions, l’entrée en vigueur de la Charte n’a pas modifié la nature des droits conférés à l’article 108, paragraphe 2, TFUE et n’a pas non plus pour objet de modifier la nature du contrôle des aides d’État mis en place par le traité.
Au demeurant, contrairement à ce que suggère la République de Pologne par l’affirmation générale qu’elle effectue, exposée au point 56 du présent arrêt, relative à une éventuelle atteinte aux droits fondamentaux, il ne saurait être constaté, d’emblée, que l’existence des différences entre les deux régimes juridiques en cause en l’espèce rend impossible de démontrer que le fait de priver les parties intéressées de la possibilité de présenter des observations sur les lignes directrices de 2014 est susceptible d’avoir eu une incidence sur l’issue de la procédure. Au contraire, c’est précisément, notamment, en raison de telles différences que, le cas échéant, une telle démonstration pourrait être effectuée. Or, la question de savoir si la non-consultation des parties intéressées en l’espèce sur les lignes directrices de 2014 est effectivement susceptible d’avoir eu une incidence sur la conclusion à laquelle est parvenue la Commission dans la décision litigieuse relève du fond de la seconde branche du premier moyen et du deuxième moyen.
En troisième lieu, s’agissant des arguments exposés aux points 52 et 59 du présent arrêt et fondés sur les conclusions de l’avocate générale Sharpston dans l’affaire Espagne/Commission (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), il suffit de relever que, dans l’arrêt du 20 septembre 2018, Espagne/Commission (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
), la Cour n’a pas suivi le même raisonnement que celui préconisé dans ces conclusions.
En quatrième et dernier lieu, concernant l’argument exposé au point 53 du présent arrêt, tiré de l’invitation faite dans d’autres procédures aux États membres et aux aéroports bénéficiaires d’une aide de présenter leurs observations, il convient de relever que, ainsi que l’a fait observer M. l’avocat général, en substance, au point 54 de ses conclusions, la circonstance, à la supposer établie, que la Commission aurait respecté les droits procéduraux des parties intéressées, tels que décrits au point 79 du présent arrêt, dans le cadre des 23 procédures auxquelles font référence la commune de Gdynia et la société PLGK, n’enlève rien aux considérations exposées au point 82 du présent arrêt, dont il ressort que le droit que revendiquent la commune de Gdynia et la société PLGK dans le cadre de la présente affaire ne revêt pas le caractère d’une formalité substantielle dont la seule violation entraîne l’annulation de la décision litigieuse.
La première branche du premier moyen doit, dès lors, être accueillie.
Toutefois, ainsi qu’il découle du point 82 du présent arrêt, les erreurs constatées aux points 82 à 86 de cet arrêt ne sauraient entraîner l’annulation de l’arrêt attaqué, en ce que le Tribunal a annulé la décision litigieuse, que dans le cas où les dispositions des lignes directrices de 2014 sur lesquelles la Commission s’est appuyée dans cette décision n’étaient effectivement pas susceptibles de changer le sens de ladite décision. Or, ainsi qu’il ressort du point 91 du présent arrêt, la question de savoir si tel est le cas relève du fond de la seconde branche du premier moyen et du deuxième moyen du pourvoi.
Il convient, dès lors, d’examiner la seconde branche du premier moyen et le deuxième moyen de manière conjointe.
Sur la seconde branche du premier moyen et le deuxième moyen
Argumentation des parties
–
Argumentation des parties sur la seconde branche du premier moyen
Par la seconde branche du premier moyen, la Commission soutient que, aux points 71 à 89 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a interprété et appliqué erronément la jurisprudence issue de l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), lorsqu’il a considéré que la Commission avait commis une violation d’une formalité substantielle, dans le cas d’espèce, en ne donnant pas à la commune de Gdynia et à la société PLGK la possibilité de présenter leurs observations sur les lignes directrices de 2014.
La commune de Gdynia et la société PLGK font valoir que la Commission a soutenu à tort que sa décision concernant la compatibilité de la mesure d’aide avec le marché intérieur n’était pas fondée sur les lignes directrices de 2014. Comme le Tribunal l’aurait démontré, au point 84 de l’arrêt attaqué, la Commission aurait expressément visé les lignes directrices de 2014 aux considérants 245 et 246 de la décision litigieuse dans le cadre de son appréciation de la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur.
En outre, contrairement à l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), la Commission ne saurait prétendre, en l’espèce, que les principes et les critères d’appréciation figurant dans les lignes directrices de 2014 étaient identiques en substance à ceux figurant dans le régime juridique précédent.
La commune de Gdynia et la société PLGK contestent l’argument de la Commission selon lequel, en observant au point 73 de l’arrêt attaqué que, dans le cadre, d’une part, de la décision d’ouverture et de la décision 2014/883 et, d’autre part, de la décision litigieuse, la Commission s’est appuyée sur différentes dispositions du traité aux fins de l’analyse de la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur, le Tribunal a fait preuve d’une approche purement formaliste. Le caractère fondamentalement différent des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et des lignes directrices de 2014 tiendrait, d’une part, au fait que les premières concernent des aides à finalité régionale et les secondes des aides sectorielles et, d’autre part, à de nombreux arguments exposés par le Tribunal aux points 67 à 78 de l’arrêt attaqué.
Selon la commune de Gdynia et la société PLGK, rien ne saurait donc justifier l’allégation selon laquelle l’arrêt du 8 mai 2008, Ferriere Nord/Commission (
C‑49/05 P
, non publié,
EU:C:2008:259
), libère la Commission de l’obligation de consulter les parties intéressées lorsqu’elle considère que ladite consultation n’est pas susceptible de modifier sa décision. Le droit des parties intéressées d’être en mesure de présenter des observations revêtirait, en l’occurrence, le caractère d’une formalité substantielle, dont la violation, constatée en l’espèce, entraînerait l’annulation de l’acte vicié, sans qu’il soit nécessaire d’établir que la procédure administrative aurait pu aboutir à un résultat différent.
La République de Pologne soutient que la Commission fait abstraction de l’exposé détaillé du Tribunal relatif aux modifications substantielles introduites par les lignes directrices de 2014. Le fait que ces dernières diffèrent en substance du régime juridique précédent ressortirait de l’argument de la Commission selon lequel celle-ci aurait seulement appliqué le premier critère du point 113 des lignes directrices de 2014. En outre, le critère consistant à faciliter le développement régional, figurant dans les lignes directrices de 2014, serait interprété d’une manière différente de celle du critère de contribution au développement régional prévu par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.
La République de Pologne ne saurait non plus accepter la position de la Commission selon laquelle il est sans importance que les lignes directrices de 2014 aient été adoptées en application d’une disposition du traité, à savoir l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, différente de sa communication intitulée « Lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux » (
JO 2005, C 312, p. 1
, ci-après les « lignes directrices de 2005 »), à savoir l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE. Si ces deux dispositions du traité ont pour point commun de permettre d’approuver des aides destinées au développement de certaines régions, elles fixeraient des conditions supplémentaires de compatibilité de l’aide différentes, en exigeant, notamment à l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, que l’aide accordée n’altère pas les conditions d’échange dans une mesure contraire à l’intérêt commun. Selon les points 131 et 132 des lignes directrices de 2014, pour apprécier la compatibilité des aides au fonctionnement, la Commission tiendrait compte des distorsions de concurrence et des effets sur les échanges.
Cela signifierait que, avant l’adoption de la décision litigieuse, la Commission aurait dû mettre la République de Pologne en mesure de présenter ses observations sur la question de la limitation des distorsions excessives de concurrence, cette obligation ayant été introduite par les lignes directrices de 2014. Cela montrerait tant le caractère substantiel des modifications apportées par ces dernières que le fait que l’appréciation contenue dans la décision litigieuse aurait pu être différente si la Commission avait mis la République de Pologne en mesure de présenter des observations.
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Argumentation des parties sur le deuxième moyen
Par son deuxième moyen, la Commission fait valoir que le Tribunal a conclu, à tort, au point 89 de l’arrêt attaqué, à l’illégalité de la décision litigieuse en se fondant sur l’interprétation erronée de cette décision et de la décision 2014/883, exposée aux points 84 à 87 de cet arrêt, dénaturant ainsi ces deux décisions. La Commission conteste, par ailleurs, les arguments présentés par la commune de Gdynia et la société PLGK par lesquels ces dernières visent à démontrer le caractère inopérant et irrecevable du deuxième moyen.
La commune de Gdynia et la société PLGK considèrent que le deuxième moyen est irrecevable, dès lors qu’il se rapporte à l’appréciation des éléments de fait et que la Commission n’a pas apporté la preuve, ainsi qu’il ressort des arguments présentés par la commune de Gdynia et par la société PLGK sur le fond du deuxième moyen, que, par son appréciation de ces éléments, le Tribunal aurait dénaturé la décision litigieuse. En particulier, la Commission ne remettrait pas en cause le fait que, dans la mesure où ils concernent la décision litigieuse et la décision 2014/883, les points 84 à 87 de l’arrêt attaqué, contestés par la Commission dans le cadre du deuxième moyen du pourvoi, explicitent plusieurs séries de points de ces décisions, à savoir les points 196, 197, 198 à 202, 245 et 246 de la décision litigieuse ainsi que les points 227 et 228 de la décision 2014/883, relatifs à des constatations factuelles et non à des questions d’interprétation du droit.
La commune de Gdynia et la société PLGK ajoutent que l’argument figurant dans le mémoire en réplique, par lequel la Commission vise à démontrer la recevabilité du deuxième moyen du pourvoi, est lui-même irrecevable, dès lors que la Commission n’indique pas de manière claire le passage du mémoire en réponse qu’elle vise à cet effet.
La commune de Gdynia et la société PLGK font valoir que le deuxième moyen est également inopérant. En particulier, les motifs invoqués par le Tribunal au soutien de l’annulation de la décision litigieuse figureraient aux points 62 à 79 de l’arrêt attaqué. Or, le présent grief de la Commission concerne les points 84 à 87 de cet arrêt, à savoir des considérations exprimées par le Tribunal seulement à titre subsidiaire, en réponse aux autres arguments de la Commission. Cela découlerait du point 80 de l’arrêt attaqué aux termes duquel « [l]es autres arguments de la Commission ne sauraient remettre en cause ces constatations ». À cet égard, la Commission se contente d’indiquer son désaccord avec l’interprétation opérée par la commune de Gdynia et la société PLGK concernant ces termes.
La commune de Gdynia et la société PLGK estiment que la première phrase du point 89 ne peut être interprétée que comme étant une confirmation de ce que les arguments de la Commission, évoqués par le Tribunal aux points 81 à 88 de l’arrêt attaqué, n’affectent en rien la constatation selon laquelle la décision de la Commission doit être annulée sur le fondement des arguments exposés aux points 62 à 79 de cet arrêt. De plus, la première phrase du point 89 dudit arrêt refléterait parfaitement la distinction opérée au point 80 de ce même arrêt.
La commune de Gdynia et la société PLGK soutiennent que le deuxième moyen est, en tout état de cause, non fondé. La Commission semblerait faire valoir que la conclusion figurant au considérant 244 de la décision litigieuse constitue une base juridique indépendante ayant servi au constat d’incompatibilité avec le marché intérieur de l’aide au fonctionnement, en raison de l’expression « en tant que tel » figurant à ce considérant. Or, l’emploi d’une telle formule pourrait, tout au plus, être considéré comme étant une manière de présenter le raisonnement contenu dans cette décision et non pas comme un motif pour asseoir la compatibilité de l’aide d’État avec le marché intérieur. Les dispositions du traité constitueraient une telle base juridique, ce que le Tribunal aurait résumé dans la dernière phrase du point 87 de l’arrêt attaqué.
En outre, l’argument de la Commission à cet égard ne trouverait pas de fondement dans les termes dudit considérant. Il ressortirait d’ailleurs du point 87 de l’arrêt attaqué que l’appréciation de la Commission a été effectuée dans le contexte de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE et des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, s’agissant de la décision 2014/883, et dans le contexte de l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE ainsi que des lignes directrices de 2014, s’agissant de la décision litigieuse. Ainsi, contrairement à ce que soutiendrait la Commission, le constat d’incompatibilité avec le marché intérieur de l’aide au fonctionnement ne reposerait pas sur l’interdiction générale des aides d’État figurant à l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
La Commission reprocherait au Tribunal d’avoir jugé, au point 84 de l’arrêt attaqué, que la conclusion selon laquelle une aide au fonctionnement ne peut être accordée pour une infrastructure aéroportuaire inexistante découlerait de l’application des lignes directrices de 2014. Or, cette interprétation dudit point 84 serait erronée au regard des termes de celui-ci.
La Commission semblerait également prétendre, bien que cela ne ressortirait pas des considérants 244 et 245 de la décision litigieuse, que l’autonomie de la conclusion selon laquelle l’aide au fonctionnement serait incompatible avec le marché intérieur puisque l’aide à l’investissement elle-même serait incompatible avec ce marché résulterait du fait que les conditions de l’article 107, paragraphe 3, TFUE n’étaient pas remplies. Cependant, le non–respect de ces conditions devrait être interprété en l’espèce comme étant le résultat de l’absence de conformité aux lignes directrices de 2014.
Partant, la Commission se contredirait et reconnaîtrait que l’appréciation de l’aide au fonctionnement était essentiellement fondée sur les lignes directrices de 2014. Il s’ensuivrait que l’allégation essentielle selon laquelle le fait de permettre aux parties intéressées en l’espèce de formuler leur point de vue sur les lignes directrices de 2014 en ce qui concerne l’aide au fonctionnement n’aurait pas eu d’incidence sur le contenu de la décision litigieuse n’est pas fondée.
La République de Pologne fait valoir que le deuxième moyen est non fondé. Dans la mesure où la Commission soutient que la décision litigieuse aurait eu un contenu identique si les parties intéressées en l’espèce avaient été mises en mesure de présenter des observations, la Commission ne pourrait préjuger la portée des observations que ces parties intéressées auraient pu présenter si elles en avaient eu la possibilité.
Aux considérants 196 et 197 de la décision litigieuse, la Commission aurait indiqué qu’elle appliquerait, en l’espèce, les principes énoncés dans les lignes directrices de 2014 s’agissant des aides au fonctionnement. Au considérant 245 de la décision litigieuse, la Commission se serait également expressément référée aux lignes directrices de 2014, en indiquant que le fait que l’aide au fonctionnement était incompatible avec le marché intérieur, car l’aide à l’investissement était elle-même incompatible avec ledit marché, était tout aussi pertinent dans le contexte des lignes directrices de 2014. Comme le Tribunal l’aurait observé, au point 84 de l’arrêt attaqué, la Commission aurait, par ailleurs, appliqué le premier critère des lignes directrices de 2014 au considérant 246 de la décision litigieuse, alors que, dans son pourvoi, la Commission ferait valoir qu’elle a seulement appliqué le critère figurant au point 113, sous a), des lignes directrices de 2014.
La République de Pologne estime donc que le deuxième moyen, en ce qu’il repose sur une prétendue double base juridique de l’appréciation effectuée par la Commission, est non fondé et contredit les allégations antérieures de la Commission, figurant à la fois dans la décision litigieuse et dans son pourvoi.
Appréciation de la Cour
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Sur la recevabilité du deuxième moyen
S’agissant de l’irrecevabilité soulevée par la commune de Gdynia et la société PLGK concernant l’argumentation de la Commission développée dans son mémoire en réplique et visant à démontrer le caractère recevable du deuxième moyen, il suffit de relever que, même si, dans le cadre de cette argumentation, la Commission a erronément fait référence aux points 35 et 36 du mémoire en réponse de la commune de Gdynia et de la société PLGK plutôt qu’aux points 34 et 35 de ce mémoire, une telle imprécision n’a pour effet d’empêcher ni aux autres parties au pourvoi d’identifier les éléments figurant dans ledit mémoire et auxquels la Commission souhaite répondre ni à la Cour de se prononcer sur ce sujet. L’argumentation de la Commission ne saurait donc être considérée comme étant à ce point peu claire qu’elle devrait être déclarée irrecevable.
L’argument exposé au point 107 du présent arrêt doit donc être rejeté comme étant non fondé.
En ce qui concerne l’argumentation esquissée au point 106 du présent arrêt, contrairement à ce que suggèrent la commune de Gdynia et la société PLGK, la Commission ne se borne pas, dans le cadre du deuxième moyen, à remettre en cause l’appréciation par le Tribunal de constatations factuelles figurant dans la décision 2014/883 et dans la décision litigieuse, mais soutient que le Tribunal a interprété erronément ces décisions en ne reconnaissant pas que le constat d’incompatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur figurant dans chacune de celles-ci est fondé sur une base juridique autonome et indépendante, dans le cas de la décision 2014/883, des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et, dans le cas de la décision litigieuse, des lignes directrices de 2014.
Or, la question de savoir si le Tribunal a interprété erronément lesdites décisions de la manière exposée au point précédent constitue une question de droit recevable au stade du pourvoi, tandis que, ainsi qu’il ressort de l’argumentation même de la commune de Gdynia et de la société PLGK, le point de savoir si la Commission a réussi à démontrer le caractère erroné de ces interprétations dans le cadre de la présente affaire relève du fond du deuxième moyen.
Par conséquent, le deuxième moyen doit être considéré comme étant recevable.
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Sur le fond
À titre liminaire, s’agissant de l’argumentation avancée par la commune de Gdynia et la société PLGK selon laquelle le deuxième moyen est inopérant, il suffit de relever que, dans l’arrêt attaqué, après avoir retenu que le droit des parties intéressées de présenter des observations dans des circonstances telles que celles en cause dans la présente affaire revêt le caractère d’une formalité substantielle dont la seule violation entraîne l’annulation de la décision litigieuse et qu’il ne saurait être préjugé de la portée de ces observations, compte tenu des changements introduits par le nouveau régime juridique, le Tribunal a rejeté, en tout état de cause, l’argumentation de la Commission visant à démontrer que les dispositions des lignes directrices de 2014 sur lesquelles elle s’était appuyée dans la décision litigieuse n’étaient pas susceptibles d’influer sur celle-ci. Compte tenu de ces derniers motifs développés par le Tribunal, le deuxième moyen ne saurait être déclaré inopérant dans son ensemble.
En ce qui concerne le bien-fondé de la seconde branche du premier moyen et du deuxième moyen, tout d’abord, la Commission reproche au Tribunal d’avoir indûment élargi l’objet du recours, à la dernière partie du point 86 de l’arrêt attaqué, lorsqu’il a relevé que « la décision 2014/883 a été retirée et que la question n’est pas tant de savoir si les parties intéressées ont été en mesure de présenter des observations par rapport à cette décision, mais si elles ont été en mesure de le faire dans le cadre de la procédure formelle d’examen. Or, dans la décision d’ouverture, la Commission se limitait à indiquer que, en principe, une aide au fonctionnement est incompatible avec le marché intérieur, sauf lorsqu’elle respecte les critères énoncés dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale ».
À cet égard, la Commission fait valoir que, par de telles constatations, le Tribunal a entendu considérer que la question soulevée par le recours était de savoir si les parties intéressées ont été invitées à présenter des observations dans le cadre de la procédure formelle d’examen sur le constat selon lequel l’aide au fonctionnement est incompatible avec le marché intérieur, dans la mesure où l’aide à l’investissement est elle‑même incompatible avec ce marché.
Toutefois, à supposer même que le Tribunal ait entendu définir de cette manière la question soulevée dans le cadre du litige dont il était saisi, il n’en reste pas moins que la question que le Tribunal a effectivement examinée, aux points 63 à 85, 87 et 88 de l’arrêt attaqué, concernait la non-consultation des parties intéressées au sujet des lignes directrices de 2014 avant l’adoption de la décision litigieuse, indépendamment de la procédure formelle d’examen.
En effet, s’agissant de l’argument présenté en première instance selon lequel la Commission aurait dû ouvrir la procédure formelle d’examen avant d’adopter la décision litigieuse, le Tribunal a rappelé, au point 62 de l’arrêt attaqué, que, selon la jurisprudence, la procédure visant à remplacer un acte illégal peut être reprise au point précis auquel l’illégalité est intervenue, sans que la Commission soit tenue de recommencer la procédure en remontant au-delà de ce point précis et que cette jurisprudence relative au remplacement d’un acte annulé par le juge de l’Union s’applique également, en l’absence de toute annulation de l’acte en cause par le juge, lors du retrait et du remplacement d’un acte illégal par son auteur. Au point 63 de cet arrêt, le Tribunal a précisé que le fait que la Commission ne soit pas tenue de recommencer la procédure en remontant au-delà du point précis auquel l’illégalité est intervenue ne signifie pas pour autant qu’elle ne doive pas, par principe, mettre en mesure les parties intéressées de présenter des observations avant l’adoption d’une nouvelle décision.
En outre, il ressort des points de l’arrêt attaqué visés au point précédent, ainsi que des points 89 et 91 de celui-ci que, contrairement à ce qu’ont soutenu la commune de Gdynia et la société PLGK lors de l’audience devant la Cour, aux fins de l’annulation de la décision litigieuse qu’il a prononcée dans cet arrêt, le Tribunal s’est fondé sur la violation par la Commission de son obligation de mettre les parties intéressées en mesure de se prononcer au sujet des lignes directrices de 2014 avant l’adoption de la décision litigieuse.
La conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu dans l’arrêt attaqué étant ainsi fondée sur cette violation et non pas sur la question de savoir si les parties intéressées ont été mises en mesure de se prononcer dans le cadre de la procédure formelle d’examen, l’argument de la Commission à cet égard s’avère inopérant.
Ensuite, il y a lieu de faire observer que la Commission ne conteste pas que, dans la décision litigieuse, elle a appliqué les lignes directrices de 2014 aux fins de son analyse de la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur.
En revanche, elle soutient que, en rejetant son argumentation selon laquelle les dispositions des lignes directrices de 2014, qu’elle a effectivement appliquées dans la décision litigieuse, n’ont pas eu pour effet de changer la conclusion à laquelle elle est parvenue dans cette décision selon laquelle l’aide au fonctionnement est incompatible avec le marché intérieur, le Tribunal a méconnu la jurisprudence exposée au point 81 du présent arrêt et a dénaturé ladite décision.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il ressort du point 81 du présent arrêt, dans une situation telle que celle en cause dans la présente affaire, le juge de l’Union ne saurait se borner à identifier des modifications introduites par un nouveau régime juridique afin de justifier l’annulation d’une décision de la Commission appliquant celui‑ci, mais doit, en outre, vérifier si le changement de régime juridique était susceptible d’influer sur cette décision.
Ainsi, indépendamment du point de savoir dans quelle mesure les lignes directrices de 2014 comportent des modifications au regard du régime juridique précédemment en vigueur et, en particulier, si les considérations exposées à cet égard par le Tribunal aux points 72 à 77 de l’arrêt attaqué fondent, à bon droit, la conclusion à laquelle le Tribunal est parvenu, au point 78 de cet arrêt, selon laquelle de telles modifications ont été substantielles, il convient d’examiner si le Tribunal pouvait à bon droit rejeter l’argumentation de la Commission avancée en première instance à laquelle il a été fait référence au point 131 du présent arrêt, pour des motifs autres que ceux qui, ainsi qu’il découle des points 82 à 86 du présent arrêt, ont été retenus à tort par le Tribunal.
À cet égard, il convient de faire observer que, ainsi que le soutient la Commission à juste titre, le Tribunal s’est borné, pour l’essentiel, d’une part, à exposer, en particulier aux points 69, 71 à 78 et 88 de l’arrêt attaqué, dans quelle mesure le régime juridique appliqué dans la décision litigieuse était différent de celui appliqué dans la décision d’ouverture et dans la décision 2014/883 et, d’autre part, en particulier aux points 69, 71, 78 et 84 de cet arrêt, à souligner que la Commission a effectivement appliqué les lignes directrices de 2014 dans la décision litigieuse et donc de nouvelles dispositions par rapport à celles sur lesquelles les parties intéressées avaient eu l’occasion de se prononcer.
Toutefois, ainsi que le fait valoir la Commission, il ressort des considérants 244 et 245 de la décision litigieuse que le constat d’incompatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur était fondé, en outre, sur le fait que l’aide à l’investissement était elle‑même incompatible avec le marché intérieur. En particulier, en faisant référence au considérant 227 de la décision 2014/883, il est relevé à ce considérant 244 que « l’octroi d’une aide au fonctionnement dans le but d’assurer la réalisation d’un projet d’investissement bénéficiant d’une aide à l’investissement incompatible avec le marché intérieur est, en tant que tel, incompatible avec le marché intérieur ». La Commission a également précisé, audit considérant 244, que, « [e]n l’absence de l’aide à l’investissement incompatible avec le marché intérieur, l’aéroport de Gdynia n’existerait pas, car il est financé entièrement au moyen de cette aide, et une aide au fonctionnement ne peut pas être accordée à des infrastructures aéroportuaires inexistantes ».
Au considérant 245 de la décision litigieuse, la Commission a ajouté qu’« [u]ne telle conclusion, tirée conformément aux lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation, est tout aussi pertinente dans le contexte des lignes directrices de 2014 relatives au secteur de l’aviation et est suffisante pour constater que l’aide au fonctionnement accordée à l’exploitant de l’aéroport est incompatible avec le marché intérieur ».
Il découle ainsi des considérants 244 et 245 de la décision litigieuse et, en particulier, du terme « en tant que tel », figurant à ce premier considérant, ainsi que du terme « suffisante », mentionné à ce second considérant, que l’incompatibilité de l’aide à l’investissement avec le marché intérieur fondait, à elle seule, le constat de l’incompatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur. Il est, en outre, constant que la Commission ne s’est pas fondée sur les lignes directrices de 2014 pour conclure, dans la décision litigieuse, à l’incompatibilité de l’aide à l’investissement avec le marché intérieur, cette dernière conclusion n’étant pas non plus remise en cause dans le cadre du présent pourvoi.
Certes, ainsi que le relève le Tribunal au point 84 de l’arrêt attaqué, la Commission a précisé, au considérant 245 de la décision litigieuse, que la conclusion qu’elle avait tirée au considérant 244 de cette décision est tout aussi pertinente dans le contexte des lignes directrices de 2014. Toutefois, comme le fait valoir la Commission, une telle référence à ces lignes directrices ne saurait nullement être interprétée comme impliquant qu’elle aurait appliqué lesdites lignes directrices afin de parvenir à cette conclusion, mais simplement que cette dernière s’impose indépendamment de ces mêmes lignes directrices et ne saurait donc être remise en cause par celles-ci.
Par ailleurs, il est vrai que, ainsi que le fait observer le Tribunal, également au point 84 de l’arrêt attaqué, immédiatement après avoir exposé les considérations relatives à l’interdépendance entre le constat de l’incompatibilité de l’aide à l’investissement avec le marché intérieur et celui de l’incompatibilité de l’aide au fonctionnement avec ce marché, la Commission a continué son appréciation de la compatibilité de cette dernière aide avec ledit marché, aux considérants 246 et 247 de la décision litigieuse, en relevant que la première condition de compatibilité des aides avec celui-ci, définie dans les lignes directrices de 2014, n’est pas remplie dans le cas de l’aide au fonctionnement et que, par conséquent, celle-ci est incompatible avec le marché intérieur également pour cette raison.
En outre, il ressort du considérant 254 de la décision litigieuse que la Commission s’est appuyée sur deux fondements juridiques afin de constater l’incompatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur, à savoir, premièrement, l’incompatibilité de l’aide à l’investissement avec celui-ci et, deuxièmement, le fait que l’aide au fonctionnement aboutit à une simple duplication des infrastructures, ne répondant pas, ainsi, à un objectif légitime d’intérêt général clairement défini comme l’exige la première condition de compatibilité des lignes directrices de 2014.
Toutefois, ainsi que le soutient en substance la Commission, il découle d’une lecture d’ensemble des considérants 244 à 254 de la décision litigieuse que les considérants 244 et 245 de celle-ci fondaient, à eux seuls, le constat d’incompatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur, indépendamment de toute application des lignes directrices de 2014 à cette aide, le constat d’incompatibilité de ladite aide avec le marché intérieur effectué dans la décision litigieuse s’appuyant sur deux fondements juridiques autonomes. Il convient, à cet égard, de faire observer que le Tribunal a lui-même reconnu, au point 86 de l’arrêt attaqué, que la considération selon laquelle l’aide au fonctionnement serait incompatible avec le marché intérieur dans la mesure où l’aide à l’investissement était elle-même incompatible avec ledit marché ne résulte pas d’une condition expressément prévue par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale ou par les lignes directrices de 2014.
En effet, il est inhérent à la logique des dispositions du traité relatives aux aides d’État que les États membres ne sauraient financer des projets qui n’existeraient que grâce à des aides incompatibles avec le marché intérieur. Il s’ensuit nécessairement que, comme le soutient en substance la Commission, la conclusion à laquelle celle-ci est parvenue dans la décision litigieuse ne saurait être remise en cause par une quelconque application des lignes directrices de 2014 à l’aide au fonctionnement, l’appréciation de la compatibilité avec le marché intérieur de cette dernière aide ne pouvant faire abstraction du projet auquel ladite aide est destinée.
En outre, certes, le Tribunal a relevé, au point 85 de l’arrêt attaqué, que la décision litigieuse contient à tout le moins une imprécision concernant le cadre juridique sur lequel était fondé le constat de la Commission selon lequel l’aide au fonctionnement était incompatible avec le marché intérieur dans la mesure où l’aide à l’investissement était elle-même incompatible avec ce marché. En particulier, le Tribunal a observé que la Commission avait indiqué, au considérant 245 de la décision litigieuse, que, dans la décision 2014/883, ce constat était tiré conformément aux lignes directrices de 2005, alors qu’il résulte des considérants 227 et 228 de la décision 2014/883 que l’appréciation de la Commission à cet égard a été effectuée dans le cadre des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale et sur le fondement de l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE.
Le Tribunal a également souligné, audit point 85, que le constat de la Commission selon lequel l’aide au fonctionnement était incompatible avec le marché intérieur dans la mesure où l’aide à l’investissement était elle-même incompatible avec ce marché intervenait à titre surabondant dans la décision 2014/883 et était placé avant la conclusion retenue au considérant 228 de cette décision que l’aide au fonctionnement ne remplit pas les critères prévus par les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.
Toutefois, ainsi que le soutient la Commission, il ne ressort pas de l’arrêt attaqué, et, en outre, il n’a pas été démontré dans le cadre du présent pourvoi, en quoi une telle imprécision serait de nature à influer sur l’interprétation qui doit être effectuée de la décision litigieuse, en particulier en ce que le constat exposé au point 143 du présent arrêt doit être considéré comme résultant d’un fondement juridique autonome et indépendant des lignes directrices de 2014.
S’agissant du caractère surabondant de ce constat tel qu’il figure dans la décision 2014/883, le fait qu’il aurait été avancé par la Commission à titre subsidiaire n’enlève rien à son caractère autonome aux fins de fonder, dans cette décision, la conclusion de la Commission selon laquelle l’aide au fonctionnement est incompatible avec le marché intérieur. En effet, l’autonomie dudit constat à cet égard ressort, d’une part, du terme « en tant que tel », employé au considérant 227 de ladite décision et, d’autre part, du fait qu’un tel constat est inhérent à la logique même des dispositions du traité relatives aux aides d’État, ainsi qu’il a été rappelé au point 142 du présent arrêt s’agissant du constat analogue figurant dans la décision litigieuse.
De la même manière, ainsi que le soutient en substance la Commission, le fait que celle-ci aurait fait figurer ce même constat au considérant 227 de la décision 2014/883 et donc avant sa conclusion, au considérant 228 de cette décision, selon laquelle l’aide au fonctionnement ne respecte pas les critères prévus dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, résulte d’un choix rédactionnel qui n’est pas susceptible de remettre en cause l’interprétation de ladite décision telle qu’exposée au point précédent.
De plus, dans la mesure où le Tribunal met en exergue, aux points 81, 87 et 88 de l’arrêt attaqué, que la Commission, aux fins de son appréciation de la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur, a appliqué, dans la décision 2014/883, les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale, lesquelles mettent en œuvre l’article 107, paragraphe 3, sous a), TFUE, alors que, dans la décision litigieuse, elle a appliqué les lignes directrices de 2014, lesquelles mettent en œuvre une disposition différente du traité, à savoir l’article 107, paragraphe 3, sous c), TFUE, il suffit de relever que, ainsi que le fait valoir la Commission, cette circonstance n’affecte ni l’interprétation de la décision litigieuse, selon laquelle le constat de l’incompatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur dans cette dernière décision repose sur un fondement juridique autonome et indépendant des lignes directrices de 2014, ni le fait que, ainsi qu’il ressort du point 142 du présent arrêt, ce fondement juridique conserve sa validité quelle que soit l’éventuelle application des lignes directrices de 2014.
Le Tribunal a également souligné, au point 87 de l’arrêt attaqué, que l’argument avancé par la Commission en première instance, tiré de ce que le constat selon lequel l’aide au fonctionnement serait incompatible avec le marché intérieur dans la mesure où l’aide à l’investissement était elle-même incompatible avec ce marché résulterait d’une base juridique autonome découlant du traité, ne trouve pas de fondement dans les termes de la décision 2014/883 ou de la décision litigieuse.
À cet égard, il y a lieu de constater que, si la motivation fournie aux considérants 244 et 245 de la décision litigieuse est succincte, elle fait néanmoins ressortir avec clarté qu’une aide au fonctionnement ne saurait être considérée comme étant compatible avec les règles de l’Union en matière d’aides d’État si elle a pour seul but de financer un projet qui n’existerait que grâce à une aide elle-même incompatible avec ces règles.
Par ailleurs, s’il est vrai que la Commission ne s’est pas spécifiquement référée, dans ce contexte, au traité FUE, il ressort nécessairement des considérants visés au point précédent que son raisonnement à cet égard est fondé sur les dispositions de ce traité. En effet, ainsi qu’il découle du libellé même de l’article 107 TFUE de même que l’appréciation effectuée par la Commission dans la décision litigieuse, l’existence d’une aide telle que celle en cause s’apprécie au regard de cet article.
Or, dès lors que, ainsi qu’il a été relevé aux points 142 et 146 du présent arrêt, il est inhérent à la logique des dispositions du traité relatives aux aides d’État que les États membres ne sauraient financer des projets qui n’existeraient que grâce à des aides incompatibles avec le marché intérieur, il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas avoir spécifié que l’appréciation exposée aux considérants 244 et 245 de la décision litigieuse a pour fondement lesdites dispositions, d’autant moins qu’il ne saurait lui être reproché de ne pas avoir cité de disposition spécifique du traité dans ce contexte. Le Tribunal a donc commis une erreur de droit, au point 87 de l’arrêt attaqué, en ce qu’il a considéré que le constat selon lequel l’aide au fonctionnement serait incompatible avec le marché intérieur dans la mesure où l’aide à l’investissement était elle-même incompatible avec ce marché ne trouverait pas de fondement dans les termes de la décision 2014/883 ou de la décision litigieuse.
Eu égard à ce qui précède, il convient de relever que, même dans le cas où les parties intéressées en l’espèce auraient été mises en mesure de présenter des observations sur les lignes directrices de 2014 avant l’adoption de la décision litigieuse et qu’elles auraient réussi à démontrer que l’aide au fonctionnement remplissait les critères pertinents prévus par ces lignes directrices, la Commission serait, en tout état de cause, pour les raisons exposées aux considérants 244 et 245 de ladite décision, parvenue, à bon droit, à la conclusion selon laquelle cette aide est incompatible avec le marché intérieur. En rejetant l’argumentation présentée par la Commission visant à démontrer que la décision litigieuse aurait eu un contenu identique si les parties intéressées en l’espèce avaient été invitées à se prononcer sur la pertinence des lignes directrices de 2014, le Tribunal a ainsi méconnu la jurisprudence exposée au point 81 du présent arrêt et a interprété erronément la décision litigieuse.
Partant, il y a lieu de conclure que c’est à tort que le Tribunal a jugé que le fait que la Commission n’a pas mis les parties intéressées en l’espèce en mesure de soumettre des observations sur la pertinence des lignes directrices de 2014 avant l’adoption de la décision litigieuse entraîne l’annulation de celle-ci et qu’il a, dès lors, procédé, au point 91 de l’arrêt attaqué, à l’accueil du sixième moyen avancé en première instance et à l’annulation des articles 2 à 5 de cette décision.
Enfin, cette conclusion ne saurait être remise en cause par les autres arguments avancés devant la Cour dans le cadre de la présente affaire et, en particulier, en premier lieu, par la circonstance soulignée par la commune de Gdynia ainsi que par la société PLGK et également relevée par le Tribunal, au point 87 de l’arrêt attaqué, selon laquelle la Commission a avancé le constat exposé au point 143 du présent arrêt pour la première fois lors de l’audience devant le Tribunal.
À cet égard, il convient de constater que, même à supposer que la Commission avait soulevé ce constat seulement audit stade de la procédure de première instance, en tout état de cause, cela n’affecterait pas en soi l’appréciation qu’il convient d’effectuer des moyens soulevés par les parties requérantes en première instance au soutien de leur recours et, en particulier, de la question de savoir si la violation du droit des parties intéressées en l’espèce de présenter des observations sur les lignes directrices de 2014 entraîne l’annulation de cette décision.
En second lieu, s’agissant de l’argumentation exposée au point 104 du présent arrêt, il suffit de rappeler que, ainsi qu’il ressort des points 62 à 64 de cet arrêt, les arguments présentés devant le Tribunal relatifs aux droits de la défense de la République de Pologne n’ont pas été examinés par celui-ci dans l’arrêt attaqué et ne doivent donc pas faire l’objet d’une appréciation par la Cour à ce stade de la procédure.
La seconde branche du premier moyen et le deuxième moyen doivent donc être accueillis.
Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu d’examiner les arguments de la Commission, par lesquels celle-ci vise à démontrer que, à supposer que l’incompatibilité avec le marché intérieur de l’aide au fonctionnement ne s’appuyait pas sur un fondement juridique indépendant des lignes directrices de 2014, les dispositions de celles-ci appliquées dans la décision litigieuse pour apprécier la compatibilité de cette aide avec le marché intérieur étaient en substance identiques à celles des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale appliquées dans la décision 2014/883, de telle sorte que les observations des parties intéressées en l’espèce au sujet des lignes directrices de 2014 n’auraient en tout état de cause pas été susceptibles, à cet égard, d’influer sur le résultat de cette première décision.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient d’annuler l’arrêt attaqué. Il n’y a donc pas lieu d’examiner le troisième moyen.
Sur le renvoi de l’affaire devant le Tribunal
Conformément à l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, celle-ci, en cas d’annulation de la décision du Tribunal, peut soit statuer elle-même définitivement sur le litige, lorsque celui-ci est en état d’être jugé, soit renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue.
En l’occurrence, la Cour dispose des éléments nécessaires pour statuer définitivement sur l’argumentation soulevée dans le cadre du troisième grief du sixième moyen du recours, tirée d’une violation des droits procéduraux des parties intéressées en l’espèce du fait que celles-ci n’ont pas été mises en mesure de se prononcer sur la pertinence du nouveau régime juridique avant l’adoption de la décision litigieuse. À cet égard, il suffit de relever que cette argumentation doit être rejetée comme étant inopérante, dès lors que, pour les motifs exposés aux points 70 à 95 et aux points 132 à 156 du présent arrêt, le fait que la Commission n’a pas invité lesdites parties à présenter des observations sur la pertinence des lignes directrices de 2014 pour l’appréciation de la compatibilité de l’aide au fonctionnement avec le marché intérieur ne saurait, en tout état de cause, entraîner l’annulation de cette décision.
Pour le reste, la Cour considère que le litige n’est pas en état d’être jugé.
En particulier, d’une part, s’agissant de la possibilité pour la commune de Gdynia et la société PLGK d’invoquer, devant le Tribunal, la violation des droits de la défense de la République de Pologne ainsi que la possibilité pour cette dernière, en tant que partie intervenante en première instance, de faire valoir une telle violation, il convient de faire observer que, ainsi qu’il ressort des points 62 et 63 du présent arrêt, le Tribunal ne s’est pas prononcé sur ces deux possibilités. Par ailleurs, devant la Cour, si la République de Pologne a mis en avant les raisons pour lesquelles elle devrait être considérée comme disposant d’une telle possibilité, la Commission s’est, en substance, limitée à soutenir, à ce dernier égard, que la République de Pologne n’a pas formé de recours en annulation de la décision litigieuse fondé sur une violation de ses droits de la défense ou de son droit à un débat contradictoire et qu’en tant que partie intervenante, elle ne peut pas faire valoir un tel moyen.
D’autre part, les premier à cinquième moyens du recours n’ont été ni examinés par le Tribunal ni débattus devant la Cour.
Il y a lieu, par conséquent, de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour que celui-ci statue sur les éléments du recours auxquels il a été fait référence aux points 164 et 165 du présent arrêt.
Sur les dépens
L’affaire étant renvoyée devant le Tribunal, il convient de réserver les dépens afférents au présent pourvoi.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête :

1)
L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 17 novembre 2017, Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commission (T‑263/15), est annulé.

2)
Le troisième grief du sixième moyen du recours en annulation est rejeté, dans la mesure où ce grief est tiré d’une violation des droits procéduraux des parties intéressées en l’espèce du fait que ces dernières n’ont pas été mises en mesure de se prononcer, avant l’adoption de la décision (UE) 2015/1586 de la Commission, du 26 février 2015, concernant la mesure SA.35388 (13/C) (ex 13/NN et ex 12/N) – Pologne – Reconversion de l’aéroport de Gdynia-Kosakowo, sur la pertinence de la communication de la Commission intitulée « Lignes directrices sur les aides d’État aux aéroports et aux compagnies aériennes ».

3)
L’affaire est renvoyée devant le Tribunal de l’Union européenne afin qu’il statue, d’une part, sur les aspects du troisième grief du sixième moyen du recours en annulation sur lesquels il ne s’est pas prononcé dans l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 17 novembre 2017, Gmina Miasto Gdynia et Port Lotniczy Gdynia Kosakowo/Commission (T‑263/15), et, d’autre part, sur les premier à cinquième moyens de ce recours.

4)
Les dépens sont réservés.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : le polonais.