CELEX: 62015CJ0429
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2004/83/WE
Minimalne normy dotyczące warunków przyznania statusu uchodźcy lub statusu ochrony uzupełniającej
Krajowy przepis proceduralny przewidujący, dla celów złożenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, termin piętnastu dni roboczych od dnia doręczenia decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu
Autonomia proceduralna państw członkowskich
Zasada równoważności
Zasada skuteczności
Prawidłowy przebieg procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej
Prawidłowy przebieg postępowania w sprawie powrotu
Niezgodność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasady równoważności.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy Evelyn Danqua, obywatelką Ghany, a Minister for Justice and Equality (ministrem sprawiedliwości i równości, Irlandia) (zwanym dalej „ministrem”), Irlandią oraz Attorney General w przedmiocie wydanej przez ministra odmowy rozpatrzenia wniosku skarżącej o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej.
Ramy prawne
Dyrektywa 2004/83/WE
Zgodnie z art. 2 lit. a), e) i f) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (
Dz.U. 2004, L 304, s. 12
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 7, s. 96):
„a)
»międzynarodowa ochrona« oznacza status uchodźcy lub status ochrony uzupełniającej, tak jak to określono w lit. d) i f);
[…]
e)
»osoba kwalifikująca się do ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego […], który nie kwalifikuje się jako uchodźca, lecz w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeśli taka osoba wróci do swojego kraju pochodzenia […], może napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, jak określono w art. 15 […];
f)
»status ochrony uzupełniającej« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca jako osoby kwalifikującej się do ochrony uzupełniającej”.
Artykuł 18 tej dyrektywy stanowił:
„Państwa członkowskie przyznają status ochrony uzupełniającej obywatelowi państwa trzeciego […], który kwalifikuje się do ochrony uzupełniającej, zgodnie z rozdziałami II i V”.
Dyrektywa 2005/85/WE
Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (
Dz.U. 2005, L 326, s. 13
) precyzuje między innymi prawa osób ubiegających się o azyl.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 wspomnianej dyrektywy znajduje ona zastosowanie do wszystkich wniosków o azyl złożonych na terytorium państw członkowskich.
Artykuł 3 ust. 3 tej dyrektywy przewiduje:
„W przypadku gdy państwa członkowskie stosują lub wprowadzają procedurę, na mocy której wnioski o udzielenie azylu są rozpatrywane zarówno jako wnioski na podstawie Konwencji [dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. (
Recueil des traités des Nations unies
, vol. 189, s. 150, nr 2545 [1954])], jak i jako wnioski o inne rodzaje ochrony międzynarodowej ze względu na okoliczności określone w art. 15 dyrektywy [2004/83], stosują one niniejszą dyrektywę przez cały czas trwania procedury”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że w dniu 13 kwietnia 2013 r. E. Danqua, obywatelka Ghany, złożyła w Irlandii wniosek o przyznanie statusu uchodźcy; wniosek ten motywowany był obawą wnioskodawczyni przed poddaniem jej praktyce zwanej
trokosi
, będącej formą rytualnego niewolnictwa praktykowanego w Ghanie i dotyczącego głównie kobiet.
W sprawozdaniu z dnia 16 czerwca 2010 r. Refugee Applications Commissionner (komisarz ds. wniosków o nadanie statusu uchodźcy, Irlandia) przedstawił negatywne zalecenia dotyczące wniosku E. Danqua ze względu na wątpliwości co do jej wiarygodności. Zalecenia te zostały potwierdzone rozstrzygnięciem Refugee Appeals Tribunal (trybunału odwoławczego ds. uchodźców, Irlandia) z dnia 13 stycznia 2011 r., wydanym w następstwie odwołania.
W dniu 9 lutego 2011 r. doręczono E. Danqua decyzję ministra o oddaleniu wniosku o udzielenie azylu oraz powiadomiono ją o zamiarze wydania nakazu wydalenia z terytorium (
proposal to deport
), informując jednocześnie między innymi o możliwości złożenia – w terminie piętnastu dni roboczych od dnia tego powiadomienia – wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej.
W związku z tą decyzją Refugee Legal Service (służba pomocy prawnej dla uchodźców, Irlandia) poinformowała E. Danqua, że wobec tego oddalenia nie będzie jej wspierać w kolejnych działaniach zmierzających do uzyskania ochrony uzupełniającej.
Mimo to służba ta złożyła w imieniu E. Danqua wniosek o zezwolenie na pobyt ze względów humanitarnych.
Pismem ministra z dnia 23 września 2013 r. E. Danqua została poinformowana o oddaleniu tego wniosku oraz o wydaniu wobec niej, w dniu 17 września 2013 r., decyzji o wydaleniu.
W dniu 8 października 2013 r. E. Danqua złożyła wniosek o udzielenie ochrony uzupełniającej.
Pismem z dnia 5 listopada 2013 r. minister poinformował E. Danqua, że jej wniosek zmierzający do uzyskania ochrony uzupełniającej nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie został on złożony w terminie piętnastu dni roboczych wskazanym przy doręczeniu decyzji ministra z dnia 9 lutego 2011 r. o oddaleniu wniosku zainteresowanej o udzielenie azylu.
Evelyn Danqua zaskarżyła tę decyzję do High Court (wysokiego trybunału, Irlandia), powołując się w szczególności na naruszenie zasady równoważności poprzez zobowiązanie osoby ubiegającej się o ochronę uzupełniającą do dochowania terminu takiego jak ten, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, przy składaniu wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, podczas gdy dochowanie podobnego terminu nie jest wymagane przy składaniu wniosku o udzielenie azylu.
Wyrokiem z dnia 16 października 2014 r. High Court wysoki trybunał) oddalił skargę wnioskodawczyni, orzekając, iż zasada równoważności nie ma zastosowania w tej sprawie, ponieważ dotyczy ona porównania dwóch przepisów proceduralnych opartych na prawie Unii.
W dniu 13 listopada 2014 r. E. Danqua wniosła apelację od tego wyroku do Court of Appeal (sądu apelacyjnego). Przed tym sądem zainteresowana powtórzyła argumentację, zgodnie z którą obowiązek dochowania przez osobę ubiegającą się o ochronę uzupełniającą terminu takiego jak ten, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, narusza zasadę równoważności, ponieważ nie istnieje podobny termin mający zastosowanie do osób składających wniosek o udzielenie statusu uchodźcy.
Court of Appeal (sąd apelacyjny), zastanawiając się nad znaczeniem zasady równoważności na gruncie niniejszej sprawy, uważa zarazem, że wniosek o udzielenie azylu może stanowić podstawę stosownego porównania w celu zapewnienia przestrzegania tej zasady.
W tej kwestii sąd odsyłający wskazuje, że mimo iż większość wniosków o udzielenie azylu jest rozpatrywana w ramach systemu ustanowionego dyrektywą 2004/83, państwa członkowskie mogą, przynajmniej teoretycznie, udzielać azylu zgodnie z przepisami prawa krajowego. W tym zakresie wnioski azylowe mogą podlegać w części prawu Unii, a w części prawu krajowemu.
Jeżeli chodzi o obowiązek dochowania przez osobę ubiegającą się o ochronę uzupełniającą terminu takiego jak ten, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, przy składaniu wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej, sąd odsyłający uważa, że termin ten jest uzasadniony względami natury obiektywnej. Uregulowanie krajowe z okresu przed ogłoszeniem wyroku z dnia 8 maja 2014 r., N. (
C‑604/12
,
EU:C:2014:302
), charakteryzowało się bowiem istnieniem dwóch odrębnych i następujących po sobie procedur dla celów rozpatrzenia, odpowiednio, wniosku o udzielenie azylu i wniosku o udzielnie ochrony uzupełniającej; uregulowanie to uzależniało rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej od uprzedniego oddalenia wniosku mającego na celu uzyskanie statusu uchodźcy.
Zdaniem tego sądu uregulowanie krajowe obowiązujące w czasie zaistnienia stanu faktycznego rozpatrywanego w postępowaniu głównym miało na celu zapewnienie, że wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej będą rozpatrywane w rozsądnym terminie.
W takich okolicznościach Court of Appeal (sąd apelacyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy postępowanie w sprawie wniosku o udzielenie azylu, które regulowane jest przepisami prawa krajowego odzwierciedlającymi zobowiązania państwa członkowskiego na gruncie [dyrektywy 2004/83], może stanowić właściwy punkt odniesienia dla oceny procedury w sprawie wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej z punktu widzenia wymogów zasady równoważności?
2)
W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi twierdzącej: czy z punktu widzenia zasady równoważności ma znaczenie okoliczność, że termin do złożenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej służy realizacji ważnego celu polegającego na zapewnieniu, że wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej będę rozpatrywane w rozsądnym terminie?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez oba pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wykładni zasady równoważności należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie istnieniu krajowego przepisu proceduralnego takiego jak w sprawie w postępowaniu głównym, wymagającego złożenia wniosku o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej w terminie zawitym piętnastu dni roboczych od dnia powiadomienia przez właściwy organ o możliwości złożenia takiego wniosku przez osobę ubiegającą się o azyl, której azyl nie został udzielony.
W tym względzie należy przypomnieć, że dyrektywa 2004/83 nie zawiera przepisów proceduralnych stosujących się do rozpatrywania wniosków o udzielenie międzynarodowej ochrony.
Dyrektywa 2004/85 ustanawia natomiast minimalne normy dotyczące procedur rozpatrywania wniosków o udzielenie międzynarodowej ochrony i precyzuje prawa osób ubiegających się o azyl. Artykuł 3 ust. 1 i 3 tej dyrektywy precyzuje, że ma ona zastosowanie do wniosków o udzielenie azylu, które zostały rozpatrzone jako wnioski na podstawie Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r., oraz jako wnioski o inne rodzaje ochrony międzynarodowej ze względu na okoliczności określone w art. 15 dyrektywy 2004/83.
W związku z tym Trybunał orzekł, że dyrektywa 2005/85 znajduje zastosowanie do wniosków o udzielenie ochrony uzupełniającej tylko wówczas, gdy państwo członkowskie ustanowiło jednolite postępowanie, w ramach którego rozpatruje ono wniosek w świetle dwóch form ochrony międzynarodowej, to znaczy ochrony związanej ze statusem uchodźcy i ochrony związanej z ochroną uzupełniającą (wyrok z dnia 8 maja 2014 r., N.,
C‑604/12
,
EU:C:2014:302
, pkt
).
Z akt sprawy wynika jednak, że w czasie właściwym dla stanu faktycznego niniejszej sprawy w przypadku Irlandii nie miało to miejsca.
Wynika stąd, że wobec braku przepisów określonych przez prawo Unii w zakresie szczegółowych zasad proceduralnych dotyczących składania i rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej obowiązujących w Irlandii uregulowanie ich należy do wewnętrznego porządku prawnego tego państwa, o ile z jednej strony te szczegółowe zasady nie będą mniej korzystne niż te, które regulują podobne sytuacje o charakterze wewnętrznym (zasada równoważności), oraz z drugiej strony nie uczynią one wykonywania praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym (zasada skuteczności) (zob. podobnie wyrok z dnia 8 maja 2014 r., N.,
C‑604/12
,
EU:C:2014:302
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jeżeli chodzi o zasadę równoważności, należy przypomnieć, że poszanowanie tej zasady wymaga jednakowego stosowania przepisu krajowego do postępowań opartych na prawie Unii oraz do postępowań opartych na prawie krajowym (zob. podobnie wyrok z dnia 28 stycznia 2015 r., ÖBB Personenverkehr,
C‑417/13
,
EU:C:2015:38
, pkt
).
Sąd odsyłający ma wątpliwości co do tego, czy wniosek mający na celu uzyskanie statusu uchodźcy stanowi właściwą podstawę do porównania z wnioskiem mającym na celu uzyskanie statusu ochrony uzupełniającej w celu zapewnienia przestrzegania tej zasady.
W niniejszej sprawie, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 54 i 58 opinii, sytuacja rozpatrywana w sprawie w postępowaniu głównym dotyczy dwóch wniosków opartych na prawie Unii, mianowicie wniosku zainteresowanej o nadanie statusu uchodźcy oraz jej wniosku o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej.
Należy zresztą podkreślić, że zgodnie z samym brzmieniem pytania pierwszego uregulowanie krajowe regulujące rozpatrywanie wniosków o udzielenie azylu „odzwierciedla” zobowiązania państw członkowskich na mocy dyrektywy 2004/83.
Ponadto z informacji będących w dyspozycji Trybunału nie wynika, by prawo irlandzkie dotyczące azylu zawierało krajowe przepisy materialne uzupełniające prawo Unii.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym, dotyczącej dwóch rodzajów wniosków, z których zarówno jeden, jak i drugi są oparte na prawie Unii, powoływanie się na zasadę równoważności nie ma znaczenia dla sprawy.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE procedury współpracy między sądami krajowymi a Trybunałem, do tego ostatniego należy udzielenie sądowi krajowemu użytecznej odpowiedzi, która umożliwi mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu. Mając to na uwadze, Trybunał musi w razie potrzeby przeformułować przedłożone mu pytania (wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., Oniors Bio,
C‑233/15
,
EU:C:2016:305
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto zadaniem Trybunału jest dostarczenie sądowi krajowemu wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, bez względu na to, czy sąd ten zawarł owe kwestie w treści swego pytania (zob. podobnie wyrok z dnia 21 lutego 2006 r., Ritter‑Coulais,
C‑152/03
,
EU:C:2006:123
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie na oba pytania przedłożone przez sąd odsyłający należy w tym celu spojrzeć jako na pytania zmierzające do ustalenia, czy wykładni zasady skuteczności należy dokonywać w ten sposób, że stoi ona przeszkodzie istnieniu krajowego przepisu proceduralnego takiego jak ten w sprawie w postępowaniu głównym, wymagającego złożenia wniosku o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej w terminie zawitym piętnastu dni roboczych od dnia powiadomienia przez właściwy organ o możliwości złożenia takiego wniosku przez osobę ubiegającą się o azyl, której azyl nie został udzielony.
Jeżeli chodzi o tę zasadę – jak przypomniano w pkt 29 niniejszego wyroku – krajowy przepis proceduralny taki jak ten w sprawie w postępowaniu głównym nie powinien być tego rodzaju, by uczynić wykonywanie praw przyznanych przez porządek prawny Unii praktycznie niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym. W niniejszej sprawie przepis taki powinien więc gwarantować skuteczny dostęp osób wnoszących o udzielenie ochrony uzupełniającej do uprawnień, które przyznaje im dyrektywa 2004/83.
Należy zatem ustalić, czy osoba taka jak E. Danqua, która wnosi o udzielenie jej ochrony uzupełniającej, jest rzeczywiście w stanie powołać się na prawa, jakie wywodzi z dyrektywy 2004/83, a mianowicie – w niniejszej sprawie – prawo do złożenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej oraz, w sytuacji gdy przesłanki korzystania z tej ochrony są spełnione, prawo do otrzymania statusu takiej ochrony.
Z postanowienia odsyłającego, jak również z akt, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że zgodnie z krajowym przepisem proceduralnym, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, osoba ubiegająca się o objęcie jej ochroną uzupełniającą nie może już, co do zasady, złożyć wniosku o przyznanie jej statusu wynikającego z takiej ochrony po upływie terminu piętnastu dni roboczych od doręczenia jej decyzji o oddaleniu jej wniosku zmierzającego do uzyskania statusu uchodźcy.
W tym zakresie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż każdy przypadek, w którym powstaje pytanie, czy krajowy przepis proceduralny czyni niemożliwym lub nadmiernie utrudnionym stosowanie prawa Unii, należy rozpatrywać z uwzględnieniem miejsca danego przepisu w całości procedury, jej przebiegu i jej cech szczególnych przed różnymi organami krajowymi. Z tego punktu widzenia należy w szczególności wziąć pod uwagę, w stosownym przypadku, ochronę prawa do obrony, zasadę pewności prawa oraz prawidłowy przebieg postępowania (zob. podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2015 r., Klausner Holz Niedersachsen,
C‑505/14
,
EU:C:2015:742
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy w szczególności ustalić, czy termin zawity taki jak występujący w sprawie w postępowaniu głównym może być uzasadniony w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu procedury rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej w świetle wynikających stąd konsekwencji dla stosowania prawa Unii (zob. analogicznie wyrok z dnia 3 września 2009 r., Fallimento Olimpiclub,
C‑2/08
,
EU:C:2009:506
, pkt
).
Odnośnie do terminów zawitych Trybunał orzekł już, że do państw członkowskich należy ustalenie – dla uregulowań krajowych, które objęte są zakresem zastosowania prawa Unii – terminów pozostających w związku w szczególności ze znaczeniem, jakie mają dla zainteresowanych decyzje, które mają zostać pojęte, ze złożonością procedur i przepisów, które mają zostać zastosowane, z liczbą osób, których decyzja może dotyczyć, oraz w związku z pozostałymi interesami publicznymi lub prywatnymi, które powinny zostać wzięte pod uwagę (zob. podobnie wyrok z dnia 29 października 2009 r., Pontin,
C‑63/08
,
EU:C:2009:666
, pkt
).
Jeżeli chodzi o przepisy, których dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, należy zauważyć – jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 75–78 opinii – że procedura rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony uzupełniającej ma szczególne znaczenie, ponieważ umożliwia osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową zachowanie ich najbardziej istotnych praw poprzez przyznanie takiej ochrony.
W tym kontekście, przy uwzględnieniu trudności, na jakie tacy wnioskodawcy mogą napotykać, w szczególności z powodu ciężkiej sytuacji ludzkiej i materialnej, w jakiej owi wnioskodawcy mogą się znajdować, należy stwierdzić, że termin zawity taki jak ten w sprawie w postępowaniu głównym okazuje się nadzwyczaj krótki i w praktyce nie zapewnia wszystkim tym wnioskodawcom rzeczywistej możliwości złożenia wniosku o udzielenie ochrony uzupełniającej oraz – w stosownym przypadku – uzyskania statusu wynikającego z takiej ochrony. Termin taki nie może więc być racjonalnie uzasadniony w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu procedury rozpatrywania wniosku o nadanie takiego statusu.
Wniosku tego nie może ponadto podważyć konieczność zapewnienia skuteczności procedurom powrotu, ponieważ termin, którego dotyczy sprawa w postępowaniu głównym, nie jest związany bezpośrednio z procedurą powrotu, lecz z oddaleniem wniosku o przyznanie statusu uchodźcy.
W związku z tym należy stwierdzić, że krajowy przepis proceduralny taki jak ten w sprawie w postępowaniu głównym może udaremnić skuteczny dostęp osób wnioskujących o ochronę uzupełniającą do praw przyznanych im dyrektywą 2004/83.
W świetle ogółu powyższych rozważań na przedłożone pytania należy udzielić następującej odpowiedzi: wykładni zasady skuteczności należy dokonywać w taki sposób, że stoi ona na przeszkodzie istnieniu krajowego przepisu proceduralnego takiego jak ten w sprawie w postępowaniu głównym, wymagającego złożenia wniosku o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej w terminie zawitym piętnastu dni roboczych od dnia powiadomienia przez właściwy organ o możliwości złożenia takiego wniosku przez osobę ubiegającą się o azyl, której azyl nie został udzielony.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Wykładni zasady skuteczności należny dokonywać w taki sposób, że stoi ona na przeszkodzie istnieniu krajowego przepisu proceduralnego takiego jak ten w sprawie w postępowaniu głównym, wymagającego złożenia wniosku o przyznanie statusu ochrony uzupełniającej w terminie zawitym piętnastu dni roboczych od dnia powiadomienia przez właściwy organ o możliwości złożenia takiego wniosku przez osobę ubiegającą się o azyl, której azyl nie został udzielony.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.