CELEX: 62014TJ0128
Přístup k dokumentům
Nařízení (ES) č. 1049/2001
Dokumenty týkající se řízení zahájeného na základě článku 29 směrnice 2007/46/ES, které umožňuje členskému státu odmítnout zaregistrovat motorová vozidla, která představují závažné nebezpečí pro bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo vážně poškozují životní prostředí nebo veřejné zdraví
Odepření přístupu
Výjimka týkající se ochrany inspekce, vyšetřování a auditu
Obecná domněnka
Aarhuská úmluva
Odepření přístupu ke spisu
Článek 41 Listiny základních práv

Skutečnosti předcházející sporu
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (rámcová směrnice) (
Úř. věst. 2007, L 263, s. 1
, dále jen „rámcová směrnice“) nahradila systémy schvalování motorových vozidel členských států harmonizovaným postupem pro schvalování v rámci Evropské unie, zvaným „ES schválení typu“. Toto ES schválení typu je vymezeno v čl. 3 odst. 5 uvedené směrnice jako postup, kterým členský stát osvědčuje, že určitý typ vozidla, systému, konstrukční části nebo samostatného technického celku vyhovuje příslušným správním ustanovením a technickým požadavkům této směrnice a regulačních aktů uvedených v některé z příloh této směrnice.
Článek 5 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/40/ES ze dne 17. května 2006 o emisích z klimatizačních systémů motorových vozidel a o změně směrnice Rady 70/156/EHS (
Úř. věst. 2006, L 161, s. 12
, dále jen „směrnice o klimatizačních systémech“) stanoví, že s účinkem od 1. ledna 2011 přestanou členské státy udělovat ES schválení typu pro typ vozidla vybaveného klimatizačním systémem konstruovaným tak, aby obsahoval skleníkové plyny s potenciálem globálního oteplování vyšším než 150. Tato směrnice však nestanovila zvláštní typ chladiva. Uplatnění tohoto zákazu bylo Evropskou komisí odloženo k 1. lednu 2013.
Evropští výrobci motorových vozidel se v rámci mezinárodního harmonizačního procesu v roce 2009 dohodli, že budou používat chladivo s označením „R1234yf“.
V roce 2013 žalobkyně, společnost Daimler AG, výrobce motorových vozidel se sídlem v Německu, který vyrábí zejména motorová vozidla značky Mercedes, vznesla pochybnosti o bezpečnosti používání tohoto chladiva.
V květnu 2013 Kraftfahrt-Bundesamt (KBA, spolkový úřad pro automobilovou přepravu, Německo) vyhověl žádosti společnosti Daimler směřující k tomu, aby bylo rozšířeno schválení typu vozidla 245G. Vzhledem k tomu, že typ vozidla 245G byl původně schválen v roce 2008, nevztahovala se na něj povinnost použít chladivo slučitelné se směrnicí o klimatizačních systémech. Rozšíření schválení tohoto typu vozidel bylo oznámeno Komisi dopisem ze dne 22. května 2013.
Dne 10. června 2013 zahájila Komise řízení EU Pilot pod značkou 5160/11/ENTR, jehož cílem bylo ověřit, nakolik Spolková republika Německo v rámci poskytnutí rozšíření ES schválení typu žalobkyni dodržela rámcovou směrnici a směrnici o klimatizačních systémech.
Dne 26. července 2013 francouzský ministr pro ekologii, udržitelný rozvoj a energetiku přijal rozhodnutí, v němž odmítl registraci některých vozidel značky Mercedes, pro něž bylo německými orgány uděleno rozšíření ES schválení typu, na francouzském území z důvodu, že tato vozidla byla vybavena klimatizačním systémem konstruovaným tak, aby obsahoval fluorované skleníkové plyny, jejichž potenciál globálního oteplování byl vyšší než 150, v rozporu s čl. 5 odst. 4 směrnice o klimatizačních systémech.
Toto odmítnutí registrace bylo založeno na francouzském ustanovení, které provádí čl. 29 odst. 1 první větu rámcové směrnice. Tento článek, který je obsažen v kapitole XII, nadepsané „Ochranné doložky“, stanoví, že pokud členský stát zjistí, že motorová vozidla, která jsou předmětem ES schválení typu, vážně poškozují životní prostředí nebo veřejné zdraví, může nejdéle po dobu šesti měsíců odmítnout taková vozidla zaregistrovat.
Dne 26. července 2013 v souladu s čl. 29 odst. 1 druhou větou rámcové směrnice Francouzská republika informovala Komisi o svém odmítnutí zaregistrovat některá motorová vozidla značky Mercedes. V souladu s čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice Komise konzultovala dotčené strany s cílem připravit rozhodnutí týkající se tohoto odmítnutí.
Dne 2. srpna 2013 podala společnost Mercedes-Benz France, podnik ze skupiny Daimler, žalobu proti rozhodnutí francouzského ministra pro ekologii, udržitelný rozvoj a energetiku ze dne 26. července 2013, kterým byla odmítnuta registrace některých vozidel značky Mercedes na francouzském území.
Dopisem ze dne 19. srpna 2013 zaslaným Komisi žalobkyně zaujala stanovisko k odmítnutí Francouzské republiky. V tomto dopise žalobkyně zejména uvedla následující:
„[…] na základě čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny základních práv je právo na přístup ke spisu rovněž součástí chráněných základních práv. Máme v úmyslu využít tohoto práva, a žádáme proto o úplný přístup ke všem dokumentům souvisejícím s tímto postupem podle článku 29 [rámcové směrnice] (včetně dokumentů obsažených v jiných písemnostech, které byly použity a které je třeba zohlednit v této věci), obzvláště ke všem případným stanoviskům, zejména právní služby Komise, pokud jde o použití článku 29 [rámcové směrnice]“.
E-mailem ze dne 17. září 2013 zaslaným žalobkyni Komise potvrdila přijetí tohoto dopisu a žádosti o přístup k dokumentům obsažené v tomto dopise, kterou považovala za žádost podanou na základě nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (
Úř. věst. 2001, L 145, s. 43
; Zvl. vyd. 01/03, s. 331) a která byla zaregistrována pod číslem GESTDEM 2013/4643. V tomto e-mailu Komise rovněž požádala žalobkyni, aby potvrdila, že žádá o přístup k dokumentům uvedeným v bodě 11 výše.
E-mailem ze dne 20. září 2013 žalobkyně potvrdila, že se její žádost o přístup týká všech dokumentů souvisejících s postupem zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice, zejména jakéhokoliv případného stanoviska právní služby Komise ohledně použití článku 29 rámcové směrnice. Žalobkyně sdělila Komisi, že pokud Komise požaduje podrobnější žádost, musí jí poskytnout seznam všech dokumentů týkajících se tohoto postupu. Žalobkyně mimoto zdůraznila, že se její žádost o přístup opírala o její právo na přístup ke spisu stanovené v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“). Podle žalobkyně byl tento článek použitelný z důvodu, že se jí postup stanovený v článku 29 rámcové směrnice bezprostředně a osobně týkal, jelikož čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice ukládal Komisi, aby ji před přijetím rozhodnutí vyslechla.
Rozhodnutím ze dne 16. října 2013 Komise uvedla, že má k dispozici čtrnáct dokumentů uvedených v žádosti o přístup žalobkyně, jejichž seznam byl uveden v příloze. Upřesnila, že poskytuje přístup k pěti z těchto dokumentů a že odmítá přístup k ostatním devíti. Komise založila odepření přístupu k šesti dokumentům na výjimce uvedené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu. Odepření přístupu k ostatním třem dokumentům opřela o výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 týkající se ochrany rozhodovacího procesu. Komise dodala, že částečný přístup k těmto devíti dokumentům nebyl možný. Konečně uvedla, že neexistoval převažující veřejný zájem na jejich zpřístupnění.
Žalobkyně dne 30. října 2013 předložila potvrzující žádost o přístup v souladu s čl. 7 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. V této žádosti uvedla, že mělo existovat více dokumentů, na které se vztahovala její žádost o přístup, než čtrnáct identifikovaných Komisí v jejím rozhodnutí ze dne 16. října 2013. Uvedla, že výjimky, jichž se Komise dovolává, nejsou relevantní a že existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů z důvodu významu věci pro dosažení volného pohybu zboží. V této potvrzující žádosti se žalobkyně dovolávala nejen práva na přístup k dokumentům stanoveného v čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, ale rovněž práva na přístup ke spisu, stanoveného v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
Rozhodnutím ze dne 13. prosince 2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise potvrdila své odepření zpřístupnit devět dokumentů, které identifikovala jako dokumenty, které jí nemohou být sděleny ve svém rozhodnutí ze dne 16. října 2013.
Kromě toho Komise uvedla, že po dodatečném zkoumání konstatovala, že měla k dispozici kromě čtrnácti dokumentů identifikovaných v jejím rozhodnutí ze dne 16. října 2013 dalších 349 e-mailů. Uvedla, že tyto dokumenty sestávaly z:
–
55 interních e-mailů mezi zaměstnanci oddělení pro automobilový průmysl generálního ředitelství (GŘ) pro podniky a průmysl;
–
170 interních e-mailů v rámci GŘ pro podniky a průmysl;
–
25 e-mailů vyměněných s právní službou;
–
25 e-mailů vyměněných s jinými generálními ředitelstvími Komise;
–
45 e-mailů vyměněných s členskými státy;
–
29 e-mailů vyměněných s právnickými osobami.
Komise měla za to, že vyšetřování na základě článku 29 rámcové směrnice týkající se odmítnutí Francouzské republiky zaregistrovat některá vozidla značky Mercedes a předběžné vyšetřování týkající se Spolkové republiky Německo směřující k prokázání případného nesplnění povinností spolu úzce souvisela a domnívala se, že všechny požadované dokumenty byly součástí správního spisu v každém z těchto vyšetřování.
Komise následně přezkoumala, zda by zpřístupnění těchto dokumentů porušilo jednak cíl vyšetřování zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice a jednak cíl předběžného vyšetřování týkajícího se Spolkové republiky Německo.
Pokud jde o porušení cíle vyšetřování zahájeného podle článku 29 rámcové směrnice, Komise měla v podstatě za to, že by zpřístupnění požadovaných dokumentů mělo za následek zpochybnění užitečného účinku ochranné doložky stanovené v článku 29 rámcové směrnice, a zejména cíle vyšetřování vedených v této souvislosti, kterým bylo určit, zda členské státy oprávněně použily tuto doložku, a zajistit vysokou úroveň bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích, zdraví a ochrany životního prostředí.
Komise proto dospěla k závěru, že na požadované dokumenty, které byly součástí správního spisu vyšetřování zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice, se vztahovala obecná domněnka o nepřípustnosti zpřístupnění založená na ochraně vyšetřování stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
Pokud jde o porušení cíle předběžného vyšetřování týkajícího se Spolkové republiky Německo, jež směřovalo k prokázání případného nesplnění povinností, Komise v podstatě uvedla, že k tomu, aby Komise mohla plnit účinně své úkoly, musí panovat vzájemná důvěra mezi Komisí a členskými státy do doby, než je případ s konečnou platností ukončen, a že se může opřít o obecnou domněnku nezpřístupnění za účelem odepření přístupu k požadovaným dokumentům.
Komise měla navíc za to, že neexistoval převažující veřejný zájem, který by odůvodňoval zpřístupnění požadovaných dokumentů, a že veřejnému zájmu bude lépe sloužit, když bude chráněn cíl probíhajících vyšetřování chráněn.
Kromě toho Komise dovodila, že nemůže poskytnout částečný přístup k požadovaným dokumentům.
Konečně, pokud jde o odkaz žalobkyně na Listinu, a zejména na právo na přístup ke spisu stanovené v čl. 41 odst. 2 Listiny, Komise měla za to, že nemůže založit své rozhodnutí přímo na tomto ustanovení a že musí spíše zohlednit meze a podmínky pro výkon tohoto práva, jak je definováno ve Smlouvě o FEU a v nařízení č. 1049/2001.
Řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 21. února 2014 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
V žalobní odpovědi došlé kanceláři Tribunálu dne 7. května 2014 navrhla Komise přerušení řízení.
Usnesením ze dne 1. července 2014 předseda pátého senátu po vyslechnutí účastníků řízení nařídil na základě čl. 77 písm. d) jednacího řádu Tribunálu přerušení řízení v projednávané věci do vydání rozhodnutí Soudního dvora, jímž bude ukončeno řízení ve věcech C‑612/13 P, ClientEarth v. Komise, a C‑673/13 P, Komise v. Stichting Greenpeace.
Dne 5. března 2015 podala žalobkyně návrh na pokračování v řízení. Dne 20. března 2015 předložila Komise vyjádření k uvedenému návrhu. Rozhodnutím ze dne 8. dubna 2015 předseda pátého senátu tento návrh zamítl.
Evropský parlament a Rada Evropské unie podáními, která kanceláři Tribunálu došla ve dnech 4. a 14. dubna 2014, podaly návrhy na vstup do řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise.
Po změně složení senátů Tribunálu byla projednávaná věc znovu přidělena pátému senátu v novém složení a novému soudci zpravodaji.
Rozhodnutí, do jejichž vydání bylo řízení v projednávané věci přerušeno, byla vydána rozsudky ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), a ze dne 23. listopadu 2016, Komise v. Stichting Greenpeace Nederland a PAN Europe (
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
).
Rozhodnutími ze dne 7. prosince 2016 předseda pátého senátu povolil vedlejší účastenství Parlamentu a Rady. Tito vedlejší účastníci podali své spisy a hlavní účastnice řízení předložily vyjádření k těmto spisům ve stanovených lhůtách.
V rámci organizačních procesních opatření stanovených v článku 89 jednacího řádu Tribunál dopisy ze dne 3. října 2017, 3. a 24. ledna a ze dne 17. května 2018 položil Komisi a žalobkyni písemné otázky, na které tyto odpověděly ve stanovených lhůtách.
V rámci organizačních procesních opatření stanovených v čl. 91 písm. c) jednacího řádu Tribunál nařídil Komisi, aby předložila úplnou kopii 29 e-mailů mezi Komisí a právnickými osobami, které Komise označila v napadeném rozhodnutí jako e-maily, které se vztahovaly k řízení zahájenému na základě článku 29 rámcové směrnice. Komise tuto povinnost splnila ve stanovené lhůtě.
Dopisem ze dne 8. června 2018 žalobkyně navrhla s přihlédnutím k odpovědi Komise na písemnou otázku Tribunálu poskytnutou dne 28. května 2018, aby Tribunál přijal nové organizační procesní opatření za účelem položení dvou otázek Komisi.
Podle čl. 106 odst. 3 jednacího řádu platí, že pokud hlavní účastníci řízení ve lhůtě tří týdnů od okamžiku, kdy jim bylo doručeno sdělení o ukončení písemné části řízení, nepodali žádost o konání jednání, může Tribunál stanovit, že bude o žalobě rozhodováno bez konání ústní části řízení. Tribunál, který pokládal projednávanou věc na základě písemností ve spise za dostatečně objasněnou, rozhodl, že jelikož výše zmíněná žádost nebyla podána, bude rozhodováno bez konání ústní části řízení.
Návrhová žádání účastníků řízení
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise, podporovaná Parlamentem a Radou, navrhuje, aby Tribunál:
–
zamítl žalobu;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Na podporu žaloby vznáší žalobkyně čtyři žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení práva na přístup ke spisu stanoveného v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny. Druhý žalobní důvod vychází z porušení úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsané v Aarhusu dne 25. června 1998 (dále jen „Aarhuská úmluva“) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití na orgány a subjekty Evropského společenství ustanovení Aarhuské úmluvy (
Úř. věst. 2006, L 264, s. 13
). Třetí žalobní důvod vychází z porušení článku 42 Listiny, čl. 15 odst. 3 SFEU, nařízení č. 1049/2001 a nařízení č. 1367/2006. Konečně, čtvrtý žalobní důvod vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění.
Komise všechny tyto žalobní důvody zpochybňuje. Rada a Parlament předložily argumenty pouze k argumentaci žalobkyně předložené v rámci druhého žalobního důvodu, která se týkala porušení Aarhuské úmluvy.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení práva na přístup ke spisu stanoveného v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny
V rámci prvního žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že Komise porušila její základní právo na přístup ke spisu zaručené čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
V tomto ohledu žalobkyně tvrdí, že na rozdíl od toho, co vyplývá z napadeného rozhodnutí, právo na přístup ke spisu není vymezeno, upraveno nebo omezeno ustanoveními primárního nebo sekundárního unijního práva. Právo na přístup jakékoliv osoby ke spisu, který se jí týká, stanovené čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny, je naopak nezávislé na právu na přístup k dokumentům orgánů stanoveném článkem 42 Listiny. Zatímco toto posledně uvedené právo je přiznáno všem občanům Unie, právo na přístup ke spisu je právem přiznaným účastníku řízení v konkrétním řízení. Komise v napadeném rozhodnutí tento základní rozdíl nevzala v potaz. Nařízení č. 1049/2001 se týká pouze práva na přístup k dokumentům orgánů, které mají všichni občané Unie, a nikoliv základního práva na přístup ke spisu. Toto právo požívá mnohem významnější ochrany než právo na přístup k dokumentům.
Žalobkyně mimoto připomíná, že čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny zakotvuje „právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství“. Má přitom za to, že dokumenty týkající se řízení zahájeného Francouzskou republikou na základě článku 29 rámcové směrnice se jí bezprostředně a osobně dotýkají.
Žalobkyně navíc zdůrazňuje, že i když je právo na přístup ke spisu zajisté omezeno zárukou oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství, posouzení, zda musí být přístup ke spisu poskytnut nebo odepřen z důvodu ochrany těchto oprávněných zájmů, musí být prováděno případ od případu. Komise přitom vyloučila z přístupu ke spisu paušálně a bez jakéhokoliv upřesnění všechny dokumenty, které byly podle ní důvěrné, což je v rozporu s judikaturou Soudního dvora.
V replice žalobkyně zdůrazňuje, že její původní žádost o přístup a její potvrzující žádost byly založeny na čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny a že v napadeném rozhodnutí Komise přezkoumala toto ustanovení a dospěla k závěru o zamítnutí žádosti o přístup ke spisu. Podle žalobkyně bylo tedy právo na přístup ke spisu založené na čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny skutečně předmětem napadeného rozhodnutí na rozdíl od toho, co tvrdí Komise.
Žalobkyně navíc tvrdí, že judikatura ve věcech kartelových dohod, které se dovolává Komise a podle které odepření přístupu ke spisu není napadnutelným aktem, není relevantní. Tato judikatura se totiž v rozhodující míře opírá o skutečnost, že právo na přístup ke spisu je plně uznáno jako procesní záruka v tomto druhu věcí a jeho výkon je podrobně upraven formou nařízení. Kromě toho v odpovědi na otázku položenou Tribunálem žalobkyně zdůraznila, že nebylo prokázáno, že se lze dovolávat protiprávnosti odepření přístupu ke spisu na podporu žaloby proti konečnému rozhodnutí. Článek 29 rámcové směrnice totiž nestanoví možnost výrobce podat žalobu proti konečnému rozhodnutí. Žalobkyně rovněž zdůraznila, že Komise vůči ní nemůže namítat skutečnost, že žalobkyně předložila vyjádření ve stanovené krátké lhůtě, aniž uplatnila právo na přístup ke spisu, neboť tento přístup ke spisu jí nebyl předem nabídnut. Je zjevné, že žalobkyně byla oprávněna doplnit své vyjádření poté, co měla přístup ke spisu.
Mimoto žalobkyně rovněž zdůraznila, že čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny přiznává rozhodující význam postavení „osoby dotčené“ řízením a že tato osoba může účinně využít své právo být vyslechnuta ve věci pouze za podmínky, že má plnou znalost spisu. Právo předložit vyjádření, které přiznává postavení dotčené osoby osobě, která předkládá vyjádření, tak zpravidla zahrnuje rovněž právo na přístup ke spisu. Článek 29 odst. 1 rámcové směrnice zdůrazňuje zvláštní procesní postavení výrobce dotčeného odmítnutím registrace, jelikož toto ustanovení stanoví, že členský stát, který přijme toto rozhodnutí, o tom ihned uvědomí ostatní členské státy, Komisi a dotčeného výrobce. Článek 29 odst. 1 rámcové směrnice přiznává postavení strany dotčené řízením výrobci s tím důsledkem, že Komise jej musí konzultovat v souladu s čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice.
Konečně žalobkyně tvrdí, že je zjevné, že její přístup ke spisu může mít vliv na řízení, které se jí dotýká. Žalobkyně jakožto výrobce dotčený řízením zahájeným Francouzskou republikou na základě článku 29 rámcové směrnice může poskytnout velmi přesné informace o technických aspektech, o které jde, a dodat relevantní informace pro budoucí rozhodnutí.
Komise uznává, že právo na přístup ke spisu stanovené čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny je odlišné od práva na přístup k dokumentům zaručeného článkem 42 Listiny, čl. 15 odst. 2 SFEU a nařízením č. 1049/2001. Tvrdí, že v důsledku toho se žalobkyně nemůže domáhat zrušení rozhodnutí přijatého Komisí na základě článku 4 nařízení č. 1049/2001 z důvodu, že porušuje její právo na přístup ke spisu. Komise dodává, že nepřezkoumala žádost žalobkyně o přístup ke spisu, protože to není předmětem řízení zahájeného na základě nařízení č. 1049/2001. V napadeném rozhodnutí rozhodla pouze o právu žalobkyně na přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001. Úvahy obsažené v napadeném rozhodnutí, které se týkají čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny, na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, neuvádí, že vydala rozhodnutí o žádosti o přístup ke spisu. Naopak v napadeném rozhodnutí výslovně prohlásila, že žádost přezkoumala výlučně na základě nařízení č. 1049/2001. Žalobkyně tedy nemůže vyloučit nebo obejít podmínky tohoto práva na přístup, upravené sekundárním právem, tím, že se bude dovolávat práva na přístup ke spisu, které je jí přiznáno jako účastníku správního řízení vedeného Komisí.
Komise mimoto připomíná, že se právo na přístup ke spisu vztahuje k účasti žalobkyně v řízení zahájeném na základě článku 29 rámcové směrnice, a že pokud jde o toto řízení, odepření přístupu ke spisu není konečným rozhodnutím Komise přijatým na závěr tohoto řízení, takže podle judikatury toto odepření ještě nepředstavuje napadnutelný právní akt. Výtky týkající se legality mezitímního opatření – jako je rozhodnutí o žádosti o přístup ke spisu – lze vznést pouze incidenčně v rámci žaloby proti rozhodnutí, kterým se končí řízení. Žalobkyně mimoto neprokázala, že by jí žaloba proti konečnému rozhodnutí nezajistila dostatečnou právní ochranu.
V odpovědi na otázky položené Tribunálem Komise zdůraznila, že článek 29 rámcové směrnice nestanoví, že výrobce má právo na přístup ke spisu a že toto právo dotčených výrobců lze nanejvýš vyvodit z čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny. Podle Komise náleží procesní právo, které umožňuje dotčené osobě řádně si zajistit obhajobu, pouze účastníkům řízení. Výrobci přitom nejsou účastníky řízení zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice. Z okolnosti, že Komise vyslýchá dotčené hospodářské subjekty proto, aby vyšetřila všechny relevantní skutečnosti, totiž nevyplývá, že tyto subjekty mají v řízení postavení, které by jim přiznávalo zvláštní práva.
Komise dodává, že právo na přístup ke spisu není přiznáno účastníkům řízení bez výhrad, neboť jim může být odepřen přístup ke spisu, pokud poskytnutí přístupu brání převažující zájmy na zachování důvěrnosti. Omezení práva na přístup ke spisu stanoveného čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny odpovídají výjimkám stanoveným v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 týkajícím se ochrany vyšetřování. Komise v tomto ohledu tvrdí, že právo na přístup ke spisu, pokud by bylo předmětem napadeného rozhodnutí, mohlo být rovněž omezeno přiměřeným způsobem z důvodů srovnatelných s těmi, které se týkají práva na přístup uvedeného v tomto rozhodnutí.
Komise konečně uvádí, že podle judikatury musí žalobkyně, za účelem prokázání porušení práva na přístup ke spisu, doložit, že odepření přístupu mohlo ovlivnit průběh řízení a obsah rozhodnutí Komise. Žalobkyně to však neučinila. Navíc takové ovlivnění je vyloučeno z časových důvodů, jelikož žalobkyně předložila vyjádření v řízení zahájeném na základě článku 29 rámcové směrnice dne 19. srpna 2013, tedy před podáním žádosti o přístup k dokumentům dopisem z téhož dne.
Je třeba nejprve určit, zda se v napadeném rozhodnutí Komise – jak tvrdí – pouze vyjádřila k žádosti o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001, nebo zda se rovněž vyjádřila k žádosti o přístup ke spisu založené na čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
V dopise ze dne 19. srpna 2013, zaslaném Komisi, v němž žalobkyně zaujala stanovisko k odmítnutí Francouzské republiky zaregistrovat některá vozidla značky Mercedes, opřela žalobkyně svou žádost o přístup k veškerým písemnostem souvisejícím s řízením zahájeným Francouzskou republikou na základě článku 29 rámcové směrnice pouze o čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
Kromě toho v reakci na e-mail Komise zaslaný žalobkyni, podle kterého měla Komise za to, že žádost o přístup obsažená v dopise ze dne 19. srpna 2013 byla žádostí o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001, žalobkyně e-mailem ze dne 20. září 2013 zdůraznila, že její žádost o přístup byla založena na jejím právu na přístup ke spisu stanoveném v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
Konečně, v potvrzující žádosti o přístup ze dne 30. října 2013 se žalobkyně dovolávala nejen práva na přístup k dokumentům stanoveného v čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, ale rovněž práva na přístup ke spisu stanoveného v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
Původní žádosti o přístup k dokumentům, podané v dopise ze dne 19. srpna 2013 a v e-mailu ze dne 20. září 2013, byly založeny pouze na čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny a potvrzující žádost o přístup byla založena jak na právu na přístup k dokumentům stanoveném v čl. 2 odst. 1 nařízení č. 1049/2001, tak na právu na přístup ke spisu stanoveném v čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
Kromě toho je skutečností, že napadené rozhodnutí je nadepsáno „Rozhodnutí generálního tajemníka na základě článku 4 prováděcích pravidel k nařízení […] č. 1049/2001“ a jeho předmětem je „Vaše potvrzující žádost o přístup k dokumentům na základě nařízení […] č. 1049/2001 – GESTDEM 2013/4643“ a že pod nadpisem „Analýza a závěry k základu nařízení č. 1049/2001“ napadeného rozhodnutí Komise uvedla, že „[p]ři přezkumu žádosti o veřejné zpřístupnění dokumentů na základě nařízení […] č. 1049/2001 se Komise nemůže vyjádřit k případnému porušení práva na zvýhodněný přístup ke spisu na základě jiných aktů (jako je [rámcová] směrnice a směrnice [o klimatizačních systémech] v rozsahu, v němž tyto akty vymezují takové právo na přístup k dokumentům)“, a že „tato výtka tudíž není předmětem tohoto rozhodnutí“.
Nicméně napadené rozhodnutí obsahuje nejen nadpis „Analýza a závěry k základu nařízení č. 1049/2001“, ale rovněž nadpis „Odkazy na [Listinu]“. Pod tímto nadpisem zní přitom napadené rozhodnutí následovně:
„Ve Vaší potvrzující žádosti odkazujete mimo jiné na [Listinu] a konkrétně na právo každého na přístup ke spisu, který se ho týká, stanovené v čl. 41 odst. 2, a žádáte, aby Vaše žádost byla přezkoumána rovněž z hlediska těchto ustanovení.
Nařízení č. 1049/2001 je zajisté v souladu s [Listinou], ale bylo přijato na [základě] čl. 15 odst. 3 [SFEU], který provádí.
Podle čl. 52 odst. 2 [Listiny] jsou práva uznaná touto listinou, jež jsou podrobněji upravena ve Smlouvách […] vykonávána za podmínek a v mezích v nich stanovených.
Je proto vhodné, aby právo na přístup stanovené v [Listině] bylo vykonáváno za podmínek a v mezích vymezených čl. 15 odst. 3 SFEU a nařízením č. 1049/2001.
Proto Komise nemůže založit své rozhodnutí o Vaší žádosti o přístup přímo na právu zakotveném v [Listině]. Musí naopak zohlednit podmínky a meze stanovené [Smlouvou o FEU] a nařízením č. 1049/2001.“
Z této části napadeného rozhodnutí tedy vyplývá, že Komise přezkoumala žádost o přístup ke spisu založenou na čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny a že ji zamítla v podstatě z důvodu, že právo na přístup ke spisu je rovněž omezeno výjimkami stanovenými nařízením č. 1049/2001.
Mimoto je třeba uvést, že Komise v žalobní odpovědi sice tvrdí v argumentaci týkající se prvního žalobního důvodu, že se nevyjádřila k žádosti žalobkyně o přístup ke spisu založené na čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny, avšak v argumentaci týkající se čtvrtého žalobního důvodu, který vychází z porušení povinnosti uvést odůvodnění, Komise tvrdí, že v napadeném rozhodnutí „se skutečně vyjádřila k právu na přístup ke spisu“ a že „[p]rokázala, že v konečném výsledku bylo třeba odepřít právo na přístup ke spisu z téhož důvodu jako úplný přístup k dokumentům ve smyslu nařízení […] č. 1049/2001“.
Navíc argument Komise, podle kterého žádost o přístup ke spisu není v zásadě předmětem řízení na základě nařízení č. 1049/2001, a argument, podle kterého nebyla povinna se vyjádřit k této žádosti v napadeném rozhodnutí, nezpochybňují skutečnost, že se Komise vyjádřila k této žádosti v tomto rozhodnutí.
Je tudíž třeba dovodit, že napadené rozhodnutí obsahuje odepření přístupu ke spisu, o který žalobkyně žádala na základě čl. 41 odst. 2 písm. b) Listiny.
V důsledku toho je třeba určit, zda Komise správně tvrdí, že takové odepření přístupu není napadnutelný akt.
Podle ustálené judikatury, pokud jde o akty nebo rozhodnutí, jež jsou vypracovávány ve více fázích, jsou v zásadě akty, proti kterým lze podat žalobu na neplatnost, jen ta opatření, která vyjadřují konečné stanovisko orgánu na konci tohoto řízení, takže mezitímní opatření nebo opatření pouze přípravné povahy nemohou být předmětem žaloby na neplatnost (viz usnesení ze dne 15. února 2012, Internationaler Hilfsfonds v. Komise,
C‑208/11 P
, nezveřejněné,
EU:C:2012:76
, bod
a citovaná judikatura).
Z judikatury v oblasti hospodářské soutěže vyplývá, že i když akty Komise, kterými se odmítá přístup ke spisu, mohou být považovány za porušení práva na obhajobu, v zásadě mají pouze omezené účinky vlastní přípravnému aktu v rámci předběžného správního řízení. Pouze akty, které se bezprostředně a nezvratně dotýkají právní situace dotčených podniků, mohou přitom odůvodňovat již před ukončením správního řízení přípustnost žaloby na neplatnost (rozsudek ze dne 18. prosince 1992, Cimenteries CBR a další v. Komise,
T‑10/92 až T‑12/92 a T‑15/92
,
EU:T:1992:123
, bod
; usnesení ze dne 5. prosince 2001, Reisebank v. Komise,
T‑216/01 R
,
EU:T:2001:277
, bod
, a ze dne 27. ledna 2009, Intel v. Komise,
T‑457/08 R
, nezveřejněné,
EU:T:2009:18
, bod
).
Skutečnost, které se dovolává žalobkyně, že v oblasti hospodářské soutěže je právo na přístup ke spisu stanoveno nařízením, neodůvodňuje, aby Tribunál přijal v projednávané věci odlišný přístup. Rozhodnutí citovaná v bodě 68 výše jsou v podstatě založena na okolnosti, že až do přijetí rozhodnutí Komise na konci správního řízení je odepření přístupu ke spisu v zásadě vratné a že případné protiprávnosti, kterou je stiženo odepření přístupu, je možné se dovolávat na podporu žaloby směřující proti rozhodnutí přijatému na závěr správního řízení.
V projednávané věci z čl. 29 odst. 1 rámcové směrnice vyplývá, že členské státy oznámí Komisi odmítnutí zaregistrovat vozidla nebo povolit na svém území prodej nebo uvedení do provozu vozidel, konstrukčních částí nebo samostatných technických celků, jakož i důvody tohoto odmítnutí. Mimoto čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice stanoví, že Komise konzultuje dotčené strany s cílem připravit rozhodnutí.
Toto rozhodnutí upřesní právní stanovisko Komise ke slučitelnosti odmítnutí registrace oznámeného členským státem se zejména volným pohybem zboží na vnitřním trhu.
Žalobkyně nevysvětluje, proč by nemohla zpochybnit případnou protiprávnost, kterou je stiženo odepření přístupu ke spisu, v rámci žaloby proti rozhodnutí podle čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice, které bude přijato Komisí.
Je třeba ostatně uvést, že článek 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/42/ES ze dne 17. května 2006 o strojních zařízeních a o změně směrnice 95/16/ES (
Úř. věst. 2006, L 157, s. 24
) stanoví ochrannou doložku, která umožnuje členským státům stáhnout z trhu určitá strojní zařízení, opatřená označením CE, která mohou ohrozit zdraví a bezpečnost osob. Tato ochranná doložka se podobá doložce, která je stanovena v čl. 29 odst. 1 rámcové směrnice. V rozsudku ze dne 15. července 2015, CSF v. Komise (
T‑337/13
,
EU:T:2015:502
, body
až
), přitom Tribunál prohlásil za přípustnou žalobu na neplatnost podanou výrobcem strojního zařízení proti rozhodnutí Komise, ve kterém dospěla k závěru o odůvodněnosti opatření přijatých dánskými orgány, založených na ochranné doložce stanovené v článku 11 směrnice 2006/42 ohledně podmínek, za kterých bylo toto strojní zařízení uvedeno na dánský trh.
Z toho vyplývá, že odepření přístupu ke spisu obsažené v napadeném rozhodnutí nemůže mít právní následky, které by se mohly dotknout zájmů žalobkyně již před případným vydáním konečného rozhodnutí Komise.
První žalobní důvod je tudíž třeba zamítnout.
K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení Aarhuské úmluvy a nařízení č. 1367/2006
Žalobkyně tvrdí, že požadované dokumenty obsahují informace o životním prostředí, a že tedy tím, že jí Komise odmítla tyto dokumenty předat, porušila právo na přístup k dokumentům orgánů vycházející z Aarhuské úmluvy a nařízení č. 1367/2006.
Tento žalobní důvod se skládá ze dvou částí. První část vychází v podstatě z neslučitelnosti čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1367/2006 s čl. 4 odst. 4 prvním pododstavcem písm. c) Aarhuské úmluvy. Druhá část vychází z porušení čl. 4 odst. 4 druhého pododstavce Aarhuské úmluvy a čl. 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1367/2006.
K první části vycházející z neslučitelnosti čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1367/2006 s čl. 4 odst. 4 prvním pododstavcem písm. c) Aarhuské úmluvy
Žalobkyně tvrdí, že čl. 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 tím, že stanoví výjimku z přístupu k informacím o životním prostředí, která není stanovena v čl. 4 odst. 4 prvním pododstavci písm. c) Aarhuské úmluvy, a sice výjimku týkající se vyšetřování, je v rozporu s tímto posledně uvedeným článkem. Podle žalobkyně je sice skutečností, že čl. 4 odst. 4 první pododstavec písm. c) Aarhuské úmluvy stanoví, že žádost o přístup k informacím o životním prostředí lze odmítnout v zájmu ochrany cíle vyšetřování trestného činu nebo činu disciplinární povahy. Nicméně tento článek nestanoví možnost zamítnout takovou žádost za účelem ochrany cíle správních vyšetřování, jako je vyšetřování zahájené Komisí na základě postupu stanoveného článkem 29 rámcové směrnice nebo vyšetřování předcházejícího případné žalobě pro nesplnění povinností.
Žalobkyně navíc tvrdí, že je sice skutečností, že smluvní strany Aarhuské úmluvy, mezi které patří i Unie, mají prostor pro volné uvážení při provádění jejích ustanovení, tento prostor však neumožňuje Komisi, aby zavedla nové důvody pro odepření přístupu k informacím o životním prostředí, které nejsou stanoveny v Aarhuské úmluvě. Konečně tvrdí, že čl. 4 odst. 4 první pododstavec písm. c) Aarhuské úmluvy je dostatečně přesný na to, aby byl přímo použitelný.
Žalobkyně mimoto zpochybňuje argument Komise, podle kterého nelze legalitu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1367/2006 posuzovat s ohledem na Aarhuskou úmluvu. Tvrdí, že Unie přijetím nařízení č. 1367/2006, a zejména čl. 6 odst. 1 tohoto nařízení, zamýšlela provést povinnosti vyplývající z Aarhuské úmluvy. Proto je podle zásad stanovených Soudním dvorem v rozsudcích ze dne 22. června 1989, Fediol v. Komise (
70/87
,
EU:C:1989:254
), a ze dne 7. května 1991, Nakajima v. Rada (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), možné posuzovat legalitu, výklad a uplatňování nařízení č. 1367/2006, a zejména článku 6 tohoto nařízení, s ohledem na Aarhuskou úmluvu. Rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), ostatně nebrání přezkumu čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1367/2006 ve vztahu k Aarhuské úmluvě.
Komise úvodem v reakci tvrdí, že vzhledem k tomu, že se žalobkyně ani v první žádosti o přístup k dokumentům ani v potvrzující žádosti nedovolávala práva na přístup k informacím o životním prostředí dle Aarhuské úmluvy, neschválila ani nepopřela v napadeném rozhodnutí existenci takového práva, které tudíž nemůže být předmětem projednávané žaloby.
Komise rovněž tvrdí, že Aarhuská úmluva není použitelná v projednávané věci, jelikož požadované dokumenty neobsahují informace o životním prostředí ve smyslu této úmluvy. Komise navíc tvrdí, že není možné přezkoumat platnost čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 s ohledem na čl. 4 odst. 4 uvedené úmluvy, neboť posledně uvedený článek nemá přímý účinek. Kromě toho tvrdí, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 je v souladu s Aarhuskou úmluvou a i za předpokladu, že by tomu tak nebylo, jelikož nařízení č. 1049/2001 nebylo přijato za účelem provedení Aarhuské úmluvy, není možné dospět k závěru o nepoužitelnosti výjimek z přístupu k dokumentům stanoveným v tomto nařízení.
Rada a Parlament v podstatě tvrdí, že z rozsudku ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
), vyplývá, že se žalobkyně nemůže dovolávat čl. 4 odst. 4 prvního pododstavce písm. c) Aarhuské úmluvy.
Je třeba uvést, že se tato část žalobního důvodu týká otázky, zda čl. 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 v rozsahu, v němž stanoví výjimku pro „vyšetřování, zejména týkající se možného porušení práva Společenství“, je v souladu s čl. 4 odst. 4 prvním pododstavcem písm. c) Aarhuské úmluvy.
Článek 6 nařízení č. 1367/2006 doplňuje nařízení č. 1049/2001 o zvláštní pravidla pro žádosti o přístup k informacím o životním prostředí. Článek 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 stanoví, že pokud jde o ustanovení čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, s výjimkou vyšetřování, zejména týkajících se možného porušení práva Unie, má se za to, že převažující veřejný zájem na zpřístupnění existuje v případě, kdy se požadované informace týkají emisí do životního prostředí.
Podle čl. 216 odst. 2 SFEU jsou unijní orgány vázány mezinárodními dohodami, které Unie uzavřela, a z toho důvodu mají tyto dohody přednost před akty, které unijní orgány vydávají (viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že platnost unijního aktu může být dotčena, je-li tento akt s takovými pravidly mezinárodního práva neslučitelný (viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
a citovaná judikatura).
Z ustálené judikatury Soudního dvora nicméně vyplývá, že unijní soud může zkoumat tvrzenou neslučitelnost unijního aktu ve vztahu k ustanovením mezinárodní dohody, jejíž je Unie stranou, jen za podmínky, že tomu nebrání povaha ani systematika této dohody a že jsou tato ustanovení z hlediska svého obsahu bezpodmínečná a dostatečně přesná (viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba uvést, že z rozsudku ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise (
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, body
až
), vyplývá, že čl. 4 odst. 4 první pododstavec písm. c) Aarhuské úmluvy není z hlediska svého obsahu bezpodmínečný a dostatečně přesný na to, aby unijní soud mohl zkoumat slučitelnost unijního aktu ve vztahu k tomuto článku na základě judikatury citované v bodě 88 výše.
Je zajisté pravda, jak uvádí žalobkyně, že Soudní dvůr měl rovněž za to, že v případě, kdy Unie zamýšlela splnit zvláštní závazek přijatý na základě dohod uzavřených v rámci Světové obchodní organizace (WTO) nebo když dotčený akt unijního práva výslovně odkazuje na konkrétní ustanovení těchto dohod, přísluší Soudnímu dvoru případně přezkoumat legalitu dotčeného unijního aktu z hlediska pravidel WTO (viz rozsudek ze dne 18. prosince 2014, LVP,
C‑306/13
,
EU:C:2014:2465
, bod
a citovaná judikatura; v tomto smyslu viz rovněž rozsudky ze dne 22. června 1989, Fediol v. Komise,
70/87
,
EU:C:1989:254
, body
až
, a ze dne 7. května 1991, Nakajima v. Rada,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, body
až
).
Soudní dvůr však upřesnil, že tyto dvě výjimky byly odůvodněny pouze zvláštnostmi dohod, které vedly k jejich uplatnění (rozsudek ze dne 13. ledna 2015, Rada a další v. Vereniging Milieudefensie a Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht,
C‑401/12 P až C‑403/12 P
,
EU:C:2015:4
, body
až
).
V projednávané věci čl. 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 neobsahuje přímý odkaz na konkrétní ustanovení Aarhuské úmluvy ani nepřiznává jednotlivcům právo dovolávat se ustanovení této úmluvy. Proto nelze při neexistenci takového výslovného odkazu na ustanovení mezinárodní dohody rozsudek ze dne 22. června 1989, Fediol v. Komise (
70/87
,
EU:C:1989:254
), považovat v projednávané věci za relevantní (rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
).
Mimoto čl. 4 odst. 4 první pododstavec písm. c) Aarhuské úmluvy nestanoví zvláštní závazek ve smyslu rozsudku ze dne 7. května 1991, Nakajima v. Rada (
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
), jelikož smluvní strany této úmluvy mají prostor pro volné uvážení ohledně výkladu pojmu „vyšetřování trestného činu nebo činu disciplinární povahy“ v čl. 4 odst. 4 první pododstavec písm. c) Aarhuské úmluvy, a tedy ohledně provedení závazku, který z tohoto článku vyplývá (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
).
Z výše uvedených úvah vyplývá, že se žalobkyně nemůže dovolávat čl. 4 odst. 4 prvního pododstavce písm. c) Aarhuské úmluvy za účelem zpochybnění legality čl. 6 odst. 1 první věty nařízení č. 1367/2006.
První část druhého žalobního důvodu tedy musí být zamítnuta.
K druhé části vycházející z porušení čl. 4 odst. 4 druhého pododstavce Aarhuské úmluvy a čl. 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1367/2006
Žalobkyně tvrdí, že podle čl. 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1367/2006 je třeba výjimku stanovenou v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 vykládat restriktivně, a že zejména musí být zohledněna skutečnost, aby se požadované informace týkaly emisí do životního prostředí. Dodává, že restriktivní výklad výjimky týkající se vyšetřování, který ukládá čl. 4 odst. 4 druhý pododstavec Aarhuské úmluvy a čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006, vyžaduje, aby každý relevantní dokument týkající se emisí byl předmětem individuálního přezkoumání, aby bylo zjištěno, zda veřejný zájem na jeho zpřístupnění má přednost před zájmem na ochranu důvěrnosti vyšetřování.
Komise odpovídá, že dokumenty uvedené v žádosti o přístup žalobkyně neobsahují žádné informace o emisích do životního prostředí ve smyslu čl. 6 odst. 1 druhé věty nařízení č. 1367/2006. Rovněž tvrdí, že i kdyby dokumenty uvedené v žádosti žalobkyně o přístup obsahovaly informace o emisích do životního prostředí, nic by to neměnilo na tom, že se čl. 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 neuplatní.
Je třeba uvést, že čl. 4 odst. 4 druhý pododstavec Aarhuské úmluvy stanoví, že důvody pro odmítnutí žádostí o informace o životním prostředí by měly být vykládány restriktivně.
Unijní soud měl za to, že povinnost vykládat důvody pro odepření přístupu restriktivně, upravenou v čl. 4 odst. 4 druhém pododstavci Aarhuské úmluvy, nelze chápat tak, že obsahuje konkrétní povinnost (rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
). Žalobkyně se tedy nemůže tohoto ustanovení dovolávat přímo.
Článek 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 stanoví, že „[p]okud jde o ostatní výjimky stanovené v článku 4 [nařízení č. 1049/2001], vykládají se důvody pro odmítnutí restriktivně s přihlédnutím k veřejnému zájmu, jemuž zpřístupnění slouží, a ke skutečnosti, zda se požadované informace týkají emisí do životního prostředí“.
Ze znění a stavby čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 přitom vyplývá, že „ostatní výjimky“ ve smyslu druhé věty tohoto odstavce nezahrnují ochranu cíle „vyšetřování, zejména týkajících se možného porušení práva [Unie]“.
Článek 6 odst. 1 první věta nařízení č. 1367/2006 totiž zakotvuje pravidlo pro výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážce nařízení č. 1049/2001. Článek 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 nezmiňuje pouze „ostatní výjimky“, ale „ostatní výjimky stanovené v článku 4 [nařízení č. 1049/2001]“. Toto ustanovení se tedy týká výjimek uvedených v čl. 4 odst. 1, odst. 2 druhé odrážce a odst. 3 a 5 nařízení č. 1049/2001. Vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, které je uvedeno v čl. 6 odst. 1 první větě nařízení č. 1367/2006, není zahrnuto v pojmu „ostatní výjimky“, který je obsažen v druhé větě tohoto ustanovení (rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
).
Článek 6 odst. 1 druhá věta nařízení č. 1367/2006 tudíž nemá vliv na přezkum, který musí Komise provést na základě nařízení č. 1049/2001, pokud jsou předmětem žádosti o přístup dokumenty týkající se vyšetřování.
V každém případě je třeba uvést, že čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1367/2006 jakožto zvláštní pravidlo ve vztahu k ustanovením čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 zajisté obsahuje upřesnění restriktivního výkladu výjimek, které jsou v uvedených ustanoveních zakotveny, jakož i vyvažování rozdílných zájmů, což může vést k tomu, že přístup k informacím o životním prostředí bude širší než přístup k dalším informacím obsaženým v dokumentech, které jsou v držení orgánů. Toto zjištění však nemá dopad na otázku, zda musí dotyčný orgán provést konkrétní a individuální přezkum požadovaných dokumentů a informací či nikoliv (rozsudek ze dne 9. září 2011, LPN v. Komise,
T‑29/08
,
EU:T:2011:448
, bod
).
Žalobkyně tedy nesprávně tvrdí, že vzhledem k povaze požadovaných dokumentů měla Komise provést individuální přezkum každého dokumentu.
Druhá část druhého žalobního důvodu proto musí být zamítnuta.
Z toho vyplývá, že druhý žalobní důvod musí být zamítnut jako neopodstatněný, aniž je nutné se vyjádřit k argumentu Komise, podle kterého se dokumenty, jichž se týká žádost o přístup žalobkyně, netýkají emisí do životního prostředí, ani k argumentu, že jelikož žalobkyně neuplatnila právo na přístup k informacím o životním prostředí podle Aarhuské úmluvy v žádosti o přístup k dokumentům, takové právo nemůže být předmětem projednávané žaloby.
K třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 42 Listiny, čl. 15 odst. 3 SFEU, nařízení č. 1049/2001 a nařízení č. 1367/2006
Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 15 odst. 3 SFEU a článku 42 Listiny má každý občan Unie a každá fyzická osoba s bydlištěm nebo právnická osoba se statutárním sídlem v členském státě právo na přístup k dokumentům orgánů, institucí a jiných subjektů Unie, aniž jsou dotčeny zásady a podmínky stanovené v souladu s čl. 15 odst. 3 SFEU. Zejména podle druhého pododstavce tohoto posledně uvedeného ustanovení stanoví uvedené zásady a podmínky Parlament a Rada formou nařízení řádným legislativním postupem.
Na tomto základě je cílem nařízení č. 1049/2001 poskytnout veřejnosti právo na co nejširší přístup k dokumentům unijních orgánů, které jak plyne zejména z režimu výjimek stanoveného v jeho článku 4, podléhá určitým omezením založeným na důvodech veřejného či soukromého zájmu (rozsudky ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
, a ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
).
Zejména z čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, jehož se dovolává Komise za účelem odmítnutí poskytnutí dokumentů požadovaných žalobkyní, vyplývá, že orgány odepřou přístup k dokumentu, pokud by jeho zpřístupnění vedlo k porušení ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, ledaže existuje převažující veřejný zájem na takovém zpřístupnění.
Podle judikatury je režim výjimek stanovený v článku 4 nařízení č. 1049/2001 a zejména v odstavci 2 tohoto článku založen na vyvažování protichůdných zájmů v dané situaci, tedy zájmů, k jejichž prospěchu by zpřístupnění dokumentu nebo dokumentů sloužilo, a zájmů, jež by toto zpřístupnění ohrozilo (rozsudky ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
, a ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
).
Výjimky, které tento článek stanoví, se odchylují od zásady co nejširšího zpřístupnění dokumentů unijních orgánů veřejnosti, musí být vykládány a uplatňovány restriktivně (rozsudky ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
, a ze dne 3. července 2014, Rada v. in’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, bod
).
Proto k odůvodnění odepření přístupu k dokumentu, jehož zpřístupnění bylo požadováno, v zásadě nestačí, že se tento dokument váže k činnosti uvedené v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 1049/2001. V zásadě ještě musí orgán, který žádost obdržel, poskytnout rovněž vysvětlení k tomu, jak by přístup k uvedenému dokumentu mohl konkrétně a skutečně ohrozit zájem chráněný výjimkou či výjimkami, jež uplatňuje (rozsudky ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
, a ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
). Kromě toho musí být riziko takového porušení důvodně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické (rozsudky ze dne 1. července 2008, Švédsko a Turco v. Rada,
C‑39/05 P a C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, bod
, a ze dne 17. října 2013, Rada v. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, bod
).
Nicméně dotyčný orgán může své rozhodnutí opřít o obecné domněnky uplatnitelné na určité kategorie dokumentů, vzhledem k tomu, že na žádosti týkající se dokumentů téže povahy lze použít podobné obecné úvahy (rozsudky ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
, a ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
).
Soudní dvůr v tomto ohledu již uznal existenci obecných domněnek pro odepření přístupu k dokumentům, pokud jde o dokumenty ze správního spisu týkajícího se řízení o kontrole státních podpor (rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
), dokumenty, jež si Komise vyměnila s oznamovateli či třetími osobami v rámci řízení o kontrole spojování podniků (rozsudky ze dne 28. června 2012, Komise v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, bod
, a ze dne 28. června 2012, Komise v. Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, bod
), vyjádření předložená orgánem v rámci soudního řízení (rozsudek ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
), dokumenty týkající se řízení o nesplnění povinnosti ve fázi postupu před zahájením soudního řízení (rozsudek ze dne 14. listopadu 2013, LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, bod
), dokumenty ze spisu týkajícího se řízení podle článku 101 SFEU (rozsudek ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
), jakož i o dokumenty týkající se tzv. řízení „EU PILOT“ (rozsudek ze dne 11. května 2017, Švédsko v. Komise,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, bod
).
Tribunál uznal existenci obecných domněnek, pokud jde o nabídky uchazečů u veřejné zakázky v případě žádosti o přístup podané jiným uchazečem (rozsudek ze dne 29. ledna 2013, Cosepuri v. EFSA,
T‑339/10 a T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, bod
), dokumenty předané na základě čl. 11 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích [101] a [102 SFEU] (
Úř. věst. 2003, L 1, s. 1
; Zvl. vyd. 08/02, s. 205) vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž Komisi (rozsudek ze dne 12. května 2015, Unión de Almacenistas de Hierros de España v. Komise,
T‑623/13
,
EU:T:2015:268
, bod
), otázky s několika možnostmi odpovědí položené při všeobecném výběrovém řízení pořádaném Evropským úřadem pro výběr personálu (EPSO) (rozsudek ze dne 12. listopadu 2015, Alexandrou v. Komise,
T‑515/14 P a T‑516/14 P
,
EU:T:2015:844
, bod
), dokumenty týkající se vyšetřování Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) (rozsudek ze dne 26. května 2016, International Management Group v. Komise,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, bod
), jakož i o dokumenty týkající se řízení pro zneužití dominantního postavení, které bylo zastaveno (rozsudek ze dne 28. března 2017, Deutsche Telekom v. Komise,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
).
Je třeba rovněž připomenout, že pokud se žádost o přístup týká nikoliv jediného dokumentu, ale souboru dokumentů, uznání obecné domněnky, podle níž by zpřístupnění určitých dokumentů v zásadě ohrožovalo ochranu některého ze zájmů uvedených v článku 4 nařízení č. 1049/2001, umožňuje dotčenému orgánu přistupovat k žádosti jako k celku a odpovídajícím způsobem na ni odpovědět (viz rozsudek ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
a citovaná judikatura).
Konečně je třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora správní činnost Komise nevyžaduje stejný přístup k dokumentům, jako je přístup vyžadovaný u legislativní činnosti orgánu Unie (rozsudek ze dne 21. července 2011, Švédsko v. MyTravel a Komise,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, bod
; viz rovněž v tomto smyslu rozsudky ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, bod
, a ze dne 21. září 2010, Švédsko a další v. API a Komise,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
).
Projednávaný žalobní důvod se skládá v podstatě ze dvou částí. První část vychází z toho, že se Komise nemohla dovolávat výjimky týkající se ochrany vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 a obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění. Druhá část vychází z toho, že se Komise nesprávně domnívala, že neexistoval převažující veřejný zájem, který by odůvodňoval zpřístupnění požadovaných dokumentů.
Pokud jde o první část, která vychází z toho, že se Komise nemohla dovolávat výjimky stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 a obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění, žalobkyně zaprvé tvrdí, že zpřístupněním požadovaných dokumentů není dotčeno žádné „vyšetřování“, jelikož spor se vztahuje pouze k právní hodnotě, kterou je třeba přiznat skutečně prokázaným a ukončeným událostem, tedy k otázce, zda francouzský ministr pro ekologii, udržitelný rozvoj a energetiku byl oprávněn pozastavit registraci dotčených motorových vozidel z důvodu údajného nebezpečí pro životní prostředí.
Zadruhé žalobkyně tvrdí, že Komise nemohla vycházet z obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění pro zamítnutí její žádosti o přístup k dokumentům souvisejícím s řízením zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice.
V tomto ohledu tvrdí, že odepření požadovaných dokumentů zejména z důvodu, že úspěch vyšetřování závisí na výměně informací, k níž dochází v atmosféře diskrétnosti a vzájemné důvěry, a že zpřístupnění těchto dokumentů by podrobilo řízení vlivu třetích osob, znamená zavedení oblasti výjimky po dobu šetření, která neexistuje v nařízení č. 1049/2001.
Žalobkyně dodává, že nerozumí tomu, proč by podle Komise byl cíl vyšetřování zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice zbaven podstaty v případě zpřístupnění požadovaných dokumentů. Skutečnost, že by dotčený výrobce mohl mít přístup k dokumentům týkajícím se řízení zahájeného na základě uvedeného článku, naopak podle žalobkyně přispívá k cíli tohoto řízení, kterým je provedení společné politiky pohybu v oblasti bezpečnosti silničního provozu. Totéž platí pro případ, kdy by veřejnost měla k těmto dokumentům přístup, jelikož podle Francouzské republiky, která odmítla registraci vozidel žalobkyně, jsou dotčeny zájmy veřejnosti v oblasti bezpečnosti a ochrany životního prostředí.
Mimoto žalobkyně tvrdí, že judikatura týkající se řízení o nesplnění povinnosti není použitelná na řízení zahájené na základě článku 29 rámcové směrnice. V tomto ohledu tvrdí, že otázky, které vyvstávají v posledně zmíněném řízení, se liší od otázek, které se řeší v rámci řízení o nesplnění povinnosti. Tvrdí rovněž, že zahájení řízení na základě článku 29 rámcové směrnice nepředpokládá existenci případného řízení o nesplnění povinnosti, a že tedy není „postupem před zahájením soudního řízení“, kterým je řízení o nesplnění povinnosti. Dodává, že řízení zahájené na základě článku 29 rámcové směrnice je zcela odlišné od řízení o nesplnění povinnosti, neboť se týká jiných osob, sleduje jiné cíle a má svá vlastní pravidla. Zejména účastníky tohoto řízení nejsou pouze Komise a členský stát, který údajně porušil unijní právo, ale i členský stát, který přijal ochranné opatření, a dotčený výrobce automobilů, kterým je v projednávané věci žalobkyně. Podle žalobkyně tak pouhá možnost, že po řízení zahájeném na základě článku 29 rámcové směrnice bude následovat řízení o nesplnění povinnosti, není dostatečná pro odepření přístupu k požadovaným dokumentům. Komise dokonce odepřela přístup k těmto dokumentům ještě před tím, než zjistila, zda byly splněny podmínky stanovené v čl. 29 odst. 1 rámcové směrnice.
Konečně žalobkyně tvrdí, že podmínky umožňující uplatnit obecnou domněnku o nepřípustnosti zpřístupnění nejsou splněny, pokud jde o dokumenty související s řízením zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice. Žalobkyně uznává, že se její žádost o přístup týkala souboru dokumentů, avšak uvádí, že se týkala dokumentů, které jsou svou povahou velmi různorodé. Mimoto v projednávané věci nejsou podmínky pro uznání obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění splněny, protože rámcová směrnice neobsahuje žádné procesní pravidlo o přístupu k dokumentům.
Zatřetí žalobkyně tvrdí, že se Komise nemohla opřít o obecnou domněnku o nepřípustnosti zpřístupnění dokumentů souvisejících s řízením EU Pilot. Když byla žalobkyně dotázána na důsledky rozsudku ze dne 11. května 2017, Švédsko v. Komise (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), pro projednávaný žalobní důvod, konstatovala, že Soudní dvůr potvrdil, že domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění se lze dovolávat ve vztahu k dokumentům souvisejícím s řízením EU Pilot. Připomněla však, že se její žádost o přístup nevztahovala k dokumentům souvisejícím s řízením EU Pilot, ale k dokumentům vztahujícím se k odlišnému správnímu řízení, a sice řízení zahájenému na základě článku 29 rámcové směrnice, pro které neexistuje domněnka důvěrnosti. Žalobkyně rovněž zdůraznila, že dokumenty, kterých se týkají obě tato řízení, mohou být zčásti totožné, ale že se nedomnívá, že všechny dokumenty z řízení zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice se rovněž nacházejí ve spisu řízení EU Pilot 5160/11. Jedná se přitom o podmínku
sine qua non
pro to, aby se na tyto dokumenty mohla vztahovat domněnka o důvěrnosti uznaná pro dokumenty související s řízením EU Pilot.
Komise zaprvé odpovídá, že mohla vycházet z obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění, pokud jde o dokumenty související s řízením zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice. V tomto ohledu tvrdí, že existuje úzká funkční souvislosti mezi tímto řízením a souběžným řízením EU Pilot 5160/11, které předchází řízení o nesplnění povinnosti proti Spolkové republice Německo. Jedním z opatření, ke kterým může Komise přistoupit na základě čl. 29 odst. 4 rámcové směrnice, je totiž zahájení řízení o nesplnění povinnosti. Komise mimoto tvrdí, že bez ohledu na tuto funkční souvislost lze v řízení zahájeném na základě článku 29 rámcové směrnice připustit obecnou domněnku o nepřípustnosti zpřístupnění. Vzhledem k tomu, že řízení, které je upraveno v tomto článku, nestanoví pro účastníky jiné právo na účast než vyžadovanou konzultaci, a zejména nikoliv právo na přístup ke spisu, je třeba takovou domněnku připustit. Mimoto by podle Komise zpřístupnění požadovaných dokumentů porušilo cíl tohoto vyšetřování. V tomto ohledu připomíná úvahy uvedené v napadeném rozhodnutí.
Zadruhé Komise odpovídá, s odkazem na rozsudek ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, body
,
a
), který byl potvrzen rozsudkem ze dne 11. května 2017, Švédsko v. Komise (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
), že se mohla opírat o obecnou domněnku o nepřípustnosti zpřístupnění, pokud jde o dokumenty související s řízením EU Pilot. Tvrdí rovněž, že se na soubor dokumentů může vztahovat domněnka tehdy, pokud se tyto dokumenty týkají jediného řízení jako v projednávané věci. Konečně Komise připomíná, že řízení EU Pilot bylo již zahájeno k datu napadeného rozhodnutí a že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, existuje domněnka důvěrnosti, i když k datu napadeného rozhodnutí nebylo dosud zahájeno řízení o nesplnění povinnosti. Když byla Komise dotázána Tribunálem, zdůraznila, že všechny dokumenty z řízení zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice byly součástí vyšetřování EU Pilot 5160/11 a že skutečnost, že ne všechny tyto dokumenty byly „fyzicky vloženy“ do spisu řízení EU Pilot, není v rozporu s tímto tvrzením.
Jelikož žalobkyně tvrdí, že zpřístupněním požadovaných dokumentů není dotčeno žádné „vyšetřování“, protože se spor týká pouze právní hodnoty, kterou je třeba přiznat skutečně prokázaným a ukončeným událostem, je třeba zaprvé přezkoumat, zda lze řízení zahájené na základě článku 29 rámcové směrnice považovat za vyšetřování ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
V tomto ohledu je třeba poznamenat, že pojem „vyšetřování“ uvedený v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 je autonomním pojmem unijního práva, který musí být vykládán s přihlédnutím zejména k jeho obvyklému významu a kontextu, ve kterém se vyskytuje (rozsudek ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, bod
).
Soudní dvůr rozhodl, že ač není nutné se dobrat vyčerpávající definice pojmu „vyšetřování“ ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001, je třeba mít za to, že se jedná o činnost v rámci strukturovaného a formalizovaného postupu Komise, jejímž cílem je shromažďování a analýza informací k tomu, aby tento orgán mohl zaujmout postoj v rámci plnění svých úkolů stanovených ve Smlouvách o EU a FEU (rozsudek ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, bod
).
Soudní dvůr upřesnil, že tento postup nemusí nutně směřovat k odhalení nebo stíhání protiprávního jednání nebo nesrovnalosti. Pojem „vyšetřování“ se může týkat také činnosti Komise, jejímž cílem je zjištění skutečností za účelem posouzení dané situace (rozsudek ze dne 7. září 2017, Francie v. Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, bod
).
V projednávané věci je třeba nejprve uvést, že článek 29 rámcové směrnice v odstavcích 1 až 4 stanoví procesní postup týkající se zaprvé oznámení rozhodnutí členského státu odmítnout zaregistrovat nová vozidla, systémy, konstrukční části a samostatné technické celky, které představují závažné nebezpečí pro bezpečnost provozu na pozemních komunikacích nebo vážně poškozují životní prostředí nebo veřejné zdraví, nebo povolit na svém území prodej nebo uvedení do provozu takových vozidel, konstrukčních částí nebo samostatných technických celků, zadruhé konzultace dotčených stran Komisí a zatřetí přijetí rozhodnutí a případné přijetí vhodných opatření Komisí. Je tedy třeba dovodit, že řízení upravené v článku 29 rámcové směrnice je strukturovaným a formalizovaným postupem.
Z článku 29 odst. 1 rámcové směrnice dále vyplývá, že členské státy sdělí Komisi nejen rozhodnutí o odmítnutí zaregistrovat vozidla nebo povolit prodej nebo uvedení do provozu vozidel, konstrukčních částí nebo samostatných technických celků na jejich území, ale rovněž důvody tohoto odmítnutí, a zejména uvedou, zda je toto odmítnutí důsledkem nedostatků v příslušných regulačních aktech nebo nesprávného použití příslušných požadavků. Mimoto čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice stanoví, že Komise konzultuje dotčené strany s cílem připravit rozhodnutí. Příprava tohoto rozhodnutí zjevně zahrnuje předchozí analýzu informací, které má Komise k dispozici. Je tedy třeba dovodit, že řízení upravené v článku 29 rámcové směrnice má za cíl shromáždění a analýzu informací.
Konečně podle čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice Komise přijme rozhodnutí, které upřesní její právní stanovisko ke slučitelnosti odmítnutí registrace nebo povolení oznámeného členským státem se zejména volným pohybem zboží na vnitřním trhu. Je tedy třeba dovodit, že řízení upravené v článku 29 rámcové směrnice má za cíl umožnit Komisi, aby zaujala postoj v rámci plnění svých úkolů stanovených ve Smlouvách o EU a FEU.
S ohledem na vše výše uvedené je třeba dovodit, že řízení stanovené v článku 29 rámcové směrnice je vyšetřováním ve smyslu čl. 4 odst. 2 třetí odrážky nařízení č. 1049/2001.
Proto je třeba určit, zda Komise platně vycházela z obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění pro odepření přístupu k dokumentům souvisejícím s řízením zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice.
Z judikatury citované v bodech 115 a 116 výše vyplývá, že k tomu, aby mohla být obecná domněnka platně namítána vůči osobě, která žádá o přístup k dokumentům na základě nařízení č. 1049/2001, je nutné, aby požadované dokumenty patřily do téže kategorie dokumentů nebo byly téže povahy (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 27. února 2014, Komise v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, bod
a citovaná judikatura).
Kromě toho z této judikatury vyplývá, že uplatnění obecných domněnek je vedeno především nutností zajistit řádný průběh dotčených řízení a zaručit, že jejich cíle nebudou ohroženy. Uznání obecné domněnky může být založeno na neslučitelnosti zpřístupnění dokumentů z určitých řízení s jejich řádným průběhem a na riziku jejich ohrožení, přičemž obecné domněnky umožňují chránit integritu průběhu řízení omezením zásahů ze strany třetích osob (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise,
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, body
a
, a stanovisko generálního advokáta M. Watheleta ve spojených věcech LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, body
,
,
a
).
Uplatnění zvláštních pravidel stanovených právním aktem týkajícím se řízení vedeného před unijním orgánem, pro jehož potřeby byly požadované dokumenty předloženy, je jedním z kritérií, která mohou odůvodňovat uznání obecné domněnky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, McCullough v. Cedefop,
T‑496/13
, nezveřejněný,
EU:T:2015:374
, bod
a citovaná judikatura, a stanovisko generálního advokáta P. Cruz Villalóna ve věci Rada v. Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:325
, bod
).
Zaprvé je třeba určit, zda požadované dokumenty spadají do téže kategorie nebo jsou téže povahy. V tomto ohledu stačí uvést, že je nesporné, že všechny tyto dokumenty jsou součástí téhož správního spisu, a sice spisu z probíhajícího řízení zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice, a tedy že všechny tyto dokumenty patří do stejné kategorie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, body
a
).
Zadruhé je třeba určit, zda důvody uvedené Komisí v napadeném rozhodnutí za účelem odepření přístupu k dokumentům souvisejícím s řízením na základě článku 29 rámcové směrnice, mohly odůvodnit uznání nové obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že v napadeném rozhodnutí Komise zdůraznila, s odkazem na rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), že ani nařízení č. 1049/2001 ani rámcová směrnice neobsahují ustanovení, která by výslovně stanovila přednost jednoho z těchto aktů před druhým, a tudíž je třeba zajistit slučitelné uplatňování těchto aktů společně, které umožní jejich konsistentní provedení.
Komise rovněž uvedla, že zahájení a vedení vyšetřování po oznámení na základě článku 29 rámcové směrnice je součástí jejích správních úkolů a použití nařízení č. 1049/2001 nemůže vést k tomu, že by byl tento článek zbaven užitečného účinku.
Komise mimoto uvedla, zaprvé že šest dokumentů, které byly součástí spisu k vyšetřování zahájenému na základě článku 29 rámcové směrnice, spočívalo v odpovědích členských států na konzultace, které zahájila v rámci tohoto vyšetřování. Uvedla, že tento spis obsahoval rovněž 45 e-mailů s členskými státy. Komise se domnívala, že proto, aby bylo její vyšetřování úspěšné, bylo zásadní, aby probíhalo v atmosféře diskrétnosti a vzájemné důvěry vlastní volné výměně informací a postojů mezi ní a členskými státy. Dodala, že pokud by tato důvěrnost neexistovala, členské státy by váhaly, zda mají svobodně vyjádřit stanovisko k dodržování nebo nedodržování ustanovení rámcové směrnice.
Zadruhé Komise uvedla, že spis z vyšetřování zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice obsahoval mnoho dokumentů, které spočívaly v interních výměnách názorů zejména mezi jednotlivými generálními ředitelstvími a s právní službou Komise, v rámci předběžných jednání o probíhajícím vyšetřování ohledně uplatňování rámcové směrnice Francouzskou republikou a Spolkovou republikou Německo. Uvedla rovněž, že některé dokumenty spočívaly v e-mailech se soukromými podniky. Komise zdůraznila, že jakékoliv předčasné šíření této úvodní korespondence by vystavilo vyšetřování bezdůvodným zásahům třetích osob, založeným na nepodložených zjištěních nebo názorech, čímž by byla narušena rychlost a účinnost vyšetřování. Šíření těchto dokumentů by narušilo důvěru členských států v objektivnost, nestrannost a důvěrnost vyšetřování a snížilo by tak vůli členských států po ukončení vyšetřování konstruktivně přispět k účinnému naplňování závěrů vyšetřování.
Šíření požadovaných dokumentů by tedy podle Komise mělo za následek zpochybnění užitečného účinku ochranné doložky stanovené v článku 29 rámcové směrnice, a zejména cíle vyšetřování prováděných v této souvislosti, kterým je určit, zda dotčený členský stát mohl oprávněně použít toto ustanovení a zajistit vysokou úroveň bezpečnosti silničního provozu, zdraví a ochrany životního prostředí.
Komise proto dospěla k závěru, že se na požadované dokumenty, které byly součástí správního spisu z vyšetřování zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice, vztahovala obecná domněnka o nepřípustnosti zpřístupnění založená na ochraně vyšetřování stanovené v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001.
Pokud jde o odůvodnění předložené Komisí v napadeném rozhodnutí za účelem uplatnění obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění na požadované dokumenty, které vychází z nezbytnosti zajistit konsistentní uplatňování nařízení č. 1049/2001 a rámcové směrnice, je třeba uvést, že Komise v napadeném rozhodnutí neuvedla, jakému nesouladu mezi oběma těmito texty má uplatnění obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění zabránit.
Je třeba rovněž připomenout, že v rozsudku ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), o který se Komise opřela v projednávané věci, Soudní dvůr uznal existenci obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění dokumentů týkajících se řízení o kontrole státních podpor. Poté, co Soudní dvůr připomněl, že čl. 6 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku [108 SFEU] (
Úř. věst. 1999, L 83, s. 1
; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), stanoví, že připomínky, které Komise obdrží v rámci uvedeného řízení o kontrole, budou předloženy dotyčnému členskému státu, který má posléze možnost odpovědět na tyto připomínky v předepsané lhůtě, uvedl, že z nařízení č. 659/1999 vyplývá, že zúčastněné strany, s výjimkou členského státu odpovědného za poskytnutí pomoci, nemají v rámci řízení o kontrole státních podpor právo nahlížet do dokumentů obsažených ve správním spise Komise, a že tedy pokud by tyto zúčastněné osoby byly oprávněny na základě nařízení č. 1049/2001 získat přístup k dokumentům obsaženým ve správním spise Komise, režim kontroly státních podpor by byl zpochybněn (rozsudek ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, body
a
).
Přitom na rozdíl od nařízení č. 659/1999 rámcová směrnice neobsahuje ustanovení, které by stanovilo, že členský stát (nebo členské státy) dotčený řízením stanoveným v článku 29 rámcové směrnice má přístup k dokumentům ze správního spisu uvedeného řízení, z čehož by mohlo vyplýva,
a contrario
, že ostatní zúčastněné strany v tomto řízení takové právo nemají. Kromě toho čl. 29 odst. 2 rámcové směrnice, který se týká konzultací stran dotčených řízením podle uvedeného článku, a nikoliv přístupu k dokumentům z tohoto řízení, nemůže být vykládán jako ustanovení, které restriktivně upravuje užívání dokumentů obsažených ve spise Komise, na rozdíl od toho, co patrně tvrdí Komise.
Rámcová směrnice tedy neobsahuje žádné pravidlo, které by specificky upravovalo podmínky přístupu ke správnímu spisu Komise v rámci řízení upraveného v článku 29 rámcové směrnice.
Proto odůvodnění, které Komise uvedla v napadeném rozhodnutí pro uplatnění obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění požadovaných dokumentů, vycházející z nutnosti zajistit konsistentní uplatňování nařízení č. 1049/2001 a rámcové směrnice, jakož i rozsudku ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), není v projednávané věci přesvědčivé.
Je skutečností, že okolnost, podle které neexistuje právní předpis, který by specificky upravoval podmínky přístupu k požadovaným dokumentům, nemůže sama o sobě odůvodnit vyloučení jakékoliv možnosti uznat existenci obecné domněnky, na základě které může být přístup k požadovaným dokumentům odepřen (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. května 2016, International Management Group v. Komise,
T‑110/15
,
EU:T:2016:322
, bod
).
Nicméně vzhledem k tomu, že možnost uplatnit obecné domněnky tvoří nejen rámec pro základní zásadu transparentnosti zakotvenou v článku 11 SEU, článku 15 SFEU a v nařízení č. 1049/2001, ale v praxi též nutně omezuje přístup k dotčeným dokumentům, musí být užití takových domněnek založeno na vážných a přesvědčivých důvodech (v tomto smyslu viz stanovisko generálního advokáta M. Watheleta ve spojených věcech LPN a Finsko v. Komise,
C‑514/11 P a C‑605/11 P
,
EU:C:2013:528
, bod
).
Aby se tedy Komise mohla dovolávat vůči žalobkyni obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění požadovaných dokumentů, měla vysvětlit, proč byla tato domněnka nezbytná k zajištění řádného fungování řízení dotčeného v projednávané věci, a sice řízení zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice, a pro zajištění toho, že cíle tohoto řízení nejsou narušeny.
Přitom kromě odůvodnění vycházejícího z nutnosti zajistit konsistentní uplatňování nařízení č. 1049/2001 a rámcové směrnice, jakož i rozsudku ze dne 29. června 2010, Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
), které není v projednávané věci přesvědčivé, se Komise za účelem uplatnění obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění požadovaných dokumentů v podstatě dovolávala nutnosti zajistit atmosféru diskrétnosti a vzájemné důvěry s členskými státy a zabránit zásahu třetích osob do probíhajícího vyšetřování.
Je nutno konstatovat, že toto odůvodnění platí pro jakékoliv probíhající vyšetřování zahájené proti členskému státu.
Připustit, aby obecná domněnka o nepřípustnosti zpřístupnění mohla být uplatněna z takových důvodů, by bylo v rozporu s judikaturou, podle které je třeba domněnky vykládat a uplatňovat restriktivně, neboť představují výjimku z povinnosti dotyčného orgánu provést konkrétní a individuální posouzení jednotlivých dokumentů uvedených v žádosti o přístup a v obecnější rovině ze zásady co nejširšího přístupu veřejnosti k dokumentům v držení unijních orgánů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
).
Kromě toho je třeba dodat, že pokud jde o 29 e-mailů Komise s právnickými osobami v rámci řízení zahájeného na základě článku 29 rámcové směrnice, je zjevné, že důvody uvedené Komisí pro uplatnění domněnky, podle které jejich zpřístupnění porušuje cíle vyšetřování zahájeného podle článku 29 rámcové směrnice, nejsou relevantní. Z napadeného rozhodnutí je totiž obtížné pochopitelné, v čem by zpřístupnění této korespondence mohlo narušit důvěru členských států v objektivitu a nestrannost vyšetřování vedeného Komisí nebo vystavit uvedené vyšetřování bezdůvodným zásahům třetích osob.
V rámci důkazních opatření stanovených v čl. 91 písm. c) jednacího řádu bylo nařízeno Komisi, aby předložila úplné kopie těchto 29 e-mailů.
V těchto e-mailech dotyčné právnické osoby v podstatě vyjadřují stanovisko k chladivu R1234yf, používanému v klimatizačních systémech vozidel žalobkyně. Z těchto 28 e-mailů (jeden z 29 e-mailů je ve skutečnosti interním e-mailem Komise, jak Komise sama uvedla v průvodním dopise ke kopiím těchto dokumentů) nevyplývá, že by zpřístupnění stanoviska některých právnických osob ke chladivu R1234yf narušilo důvěru členských států v objektivitu, nestrannost a důvěrnost vyšetřování a vystavilo vyšetřování bezdůvodným zásahům třetích osob. Mimoto přílohou k jednomu z těchto e-mailů je sice zpráva KBA k chladivu R1234yf a několik e-mailů se vztahuje k obsahu této zprávy, tato zpráva je však zveřejněna třetími osobami a je k dispozici na internetových stránkách KBA. Není tudíž namístě dovodit, že by zpřístupnění těchto e-mailů ohrozilo důvěru vnitrostátního orgánu.
Proto důvody uvedené Komisí pro uplatnění obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění dokumentů souvisejících s řízením zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice nejsou relevantní, pokud jde o korespondenci mezi Komisí a právnickými osobami, a nejsou spolehlivé a přesvědčivé, pokud jde o ostatní kategorie dokumentů, které Komise určila.
Komise tedy nemohla s přihlédnutím k důvodům, které uvedla v napadeném rozhodnutí, uplatnit obecnou domněnku o nepřípustnosti zpřístupnění požadovaných dokumentů.
Tento závěr není zpochybněn argumentem Komise, podle kterého existuje úzká funkční souvislost mezi řízením EU Pilot 5160/11 a řízením zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice.
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že Komise v odpovědích na písemné otázky Tribunálu připustila, že požadované dokumenty nebyly založeny do spisu EU Pilot 5160/11. Soudní dvůr přitom shledal, že pro závěr, že dokumenty souvisejí se správním řízením, je rozhodující skutečnost, že tyto dokumenty byly založeny do spisu tohoto řízení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ClientEarth v. Komise,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, bod
). Žalobkyně tedy správně tvrdí, že se Komise nemůže dovolávat obecné domněnky o nepřípustnosti zpřístupnění dokumentů souvisejících s řízením EU Pilot, uznané Tribunálem v rozsudku ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, body
,
a
), který byl potvrzen rozsudkem ze dne 11. května 2017, Švédsko v. Komise (
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
).
Dále je skutečností, že v projednávané věci Francouzská republika odůvodnila odmítnutí registrace skutečností, že rozšíření ES schválení typu vozidel udělená německými orgány nedodržovala směrnici o klimatizačních systémech. Nicméně odmítnutí registrace může být odůvodněno i jinými důvody než nedodržením použitelných právních předpisů vnitrostátními orgány příslušnými pro schvalování motorových vozidel. Z článku 29 odst. 1 druhé věty první odrážky rámcové směrnice v tomto ohledu vyplývá, že toto odmítnutí může být odůvodněno nedostatky v příslušných regulačních aktech. V takovém případě neexistuje souvislost mezi řízením zahájeným na základě článku 29 rámcové směrnice a řízením EU Pilot.
Navíc řízení zahájené v projednávané věci na základě čl. 29 odst. 1 rámcové směrnice nepředstavuje fázi předcházející řízení o nesplnění povinnosti zahájeného proti Spolkové republice Německo, protože touto předchozí fází je řízení EU Pilot 5160/11.
Konečně je třeba uvést, že za účelem odůvodnění společného přístupu, pokud jde o řízení EU Pilot a řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 258 SFEU, Tribunál zejména zdůraznil v rozsudku ze dne 25. září 2014, Spirlea v. Komise (
T‑306/12
,
EU:T:2014:816
, bod
), že řízení EU Pilot má stejně jako fáze před zahájením řízení o nesplnění povinnosti dvoustrannou povahu a probíhá mezi Komisí a dotčeným členským státem navzdory tomu, že podnětem k jeho zahájení mohla být stížnost, jelikož případný stěžovatel každopádně nemá v následných fázích řízení o nesplnění povinnosti žádná práva. Na rozdíl od řízení EU Pilot nebo řízení o nesplnění povinnosti není však řízení zahájené na základě článku 29 rámcové směrnice dvoustranným řízením mezi Komisí a dotčeným členským státem. Článek 29 odst. 2 rámcové směrnice totiž stanoví, že Komise co nejdříve konzultuje dotčené strany s cílem připravit rozhodnutí. Z tohoto ustanovení vyplývá, že výrobce jakožto dotčená strana má právo být konzultován, a tedy že se účastní uvedeného řízení na rozdíl od případného stěžovatele v rámci řízení o nesplnění povinnosti.
Mimoto je třeba připomenout, že v projednávané věci Komise konzultovala jak jiné členské státy, tak právnické osoby s cílem získat informace, které patrně považovala za užitečné nebo nezbytné pro potřeby svého vyšetřování. Tyto konzultace přitom velmi zřetelně odlišují řízení vedené Komisí v projednávané věci od řízení o nesplnění povinnosti a řízení EU Pilot. V každém případě není možné s ohledem na počet a různorodost osob konzultovaných Komisí předpokládat, že se na všechny informace, které Komise obdrží v rámci těchto konzultací, vztahuje výjimka týkající se ochrany inspekce, vyšetřování a auditu.
Není tudíž namístě uplatnit
per analogiam
judikaturu týkající se řízení EU Pilot a řízení o nesplnění povinností.
Z výše uvedeného vyplývá, že je třeba vyhovět první části třetího žalobního důvodu, a tudíž zrušit napadené rozhodnutí, aniž by bylo nutné přezkoumat druhou část třetího žalobního důvodu a čtvrtý žalobní důvod nebo rozhodnout o návrhu na organizační procesní opatření podaném žalobkyní v jejím dopise ze dne 8. června 2018.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné rozhodnout, že Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyní.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Rada a Parlament tedy ponesou vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (pátý senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Evropské komise Ares(2013) 3715941 ze dne 13. prosince 2013, kterým byl společnosti Daimler AG odepřen přístup k dokumentům týkajícím se řízení zahájeného Francouzskou republikou na základě článku 29 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/46/ES ze dne 5. září 2007, kterou se stanoví rámec pro schvalování motorových vozidel a jejich přípojných vozidel, jakož i systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků určených pro tato vozidla (rámcová směrnice), se zrušuje.

2)
Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené společností Daimler.

3)
Rada Evropské unie a Evropský parlament ponesou vlastní náklady řízení.

Gratsias
Dittrich
Xuereb
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 4. října 2018.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.