CELEX: 62010TJ0271
Bendra užsienio ir saugumo politika
Nacionalinis tarnautojas, deleguotas į ESPM Bosnijoje ir Hercegovinoje
Sprendimas dėl tarnautojo perkėlimo
ESPM vadovo kompetencija priimti sprendimą dėl deleguoto nacionalinio tarnautojo perkėlimo
Pareiga motyvuoti
Piktnaudžiavimas įgaliojimais
Akivaizdi vertinimo klaida
Psichologinis priekabiavimas

)
I.

Ginčo aplinkybės
Remiantis 2002 m. kovo 11 d. Tarybos bendraisiais veiksmais 2002/210/BUSP dėl Europos Sąjungos policijos misijos (
OL L 70, 2002, p. 1
; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 18 sk., 1 t., p. 278) buvo įsteigta Europos Sąjungos policijos misija (ESPM) siekiant užtikrinti Jungtinių Tautų tarptautinių policijos pajėgų pakeitimą Bosnijoje ir Hercegovinoje.
ESPM, kuri pradėta 2003 m. sausio 1 d., buvo pratęsta kelis kartus, visų pirma 2009 m. gruodžio 8 d. Tarybos sprendimu 2009/906/BUSP dėl ESPM Bosnijoje ir Hercegovinoje (
OL L 322, 2009, p. 22
), ir pasibaigė 2012 m. birželio 30 d.
Apeliantė H yra Italijos prokurorė, kuri 2008 m. spalio 16 d. Italijos teisingumo ministro dekretu buvo deleguota į ESPM Sarajeve (Bosnija ir Hercegovina) eiti
Criminal Justice Unit Adviser
pareigas nuo 2008 m. lapkričio 14 d.
Italijos teisingumo ministro 2009 m. balandžio 7 d. ir 2009 m. gruodžio 9 d. dekretais apeliantės delegavimo į
Chief Legal Officer
pareigas laikotarpis buvo pratęstas, iki 2009 m. gruodžio 31 d., paskui – iki 2010 m. gruodžio 31 d.
(Praleista)
2010 m. balandžio 7 d. sprendimu, kurį pasirašė ESPM personalo vadovas, apeliantė dėl „operatyvinių priežasčių“ nuo 2010 m. balandžio 19 d. buvo perkelta į
Criminal Justice Adviser – Prosecutor
pareigas Banja Lukos (Bosnija ir Hercegovina) regioniniame biure (toliau – 2010 m. balandžio 7 d. sprendimas).
(Praleista)
2010 m. balandžio 30 d. sprendimu, pasirašytu ESPM vadovo, kuris nurodytas Sprendimo 2009/906/BUSP 6 straipsnyje, minėtas vadovas patvirtino 2010 m. balandžio 7 d. sprendimą. Šiame sprendime misijos vadovas patikslino, kad pats priėmė 2010 m. balandžio 7 d. sprendimą, ir kad apeliantės perkėlimo operatyvinė priežastis grindžiama būtinybe gauti patarimų baudžiamosios teisės srityje Banja Lukos biure (toliau – 2010 m. balandžio 30 d. sprendimas).
(Praleista)
II.

Procesas Bendrajame Teisme ir Teisingumo Teisme
2010 m. birželio 16 d. Bendrojo Teismo kanceliarija gavo apeliantės ieškinį Europos Sąjungos Tarybai, Europos Komisijai ir ESPM, juo ji prašė panaikinti 2010 m. balandžio 7 d. ir 30 d. sprendimus (toliau kartu – skundžiami sprendimai).
(Praleista)
2014 m. liepos 10 d. Nutartimi H / Taryba ir kt. (byla
T‑271/10
, nepaskelbta Rink., toliau – pirminė nutartis,
EU:T:2014:702
) Bendrasis Teismas atmetė pirminį ieškinį kaip nepriimtiną, manydamas, kad jis neturėjo jurisdikcijos jį nagrinėti.
(Praleista)
2016 m. liepos 19 d. Sprendimu byloje H / Taryba ir Komisija (
C‑455/14 P
, toliau – sprendimas dėl apeliacinio skundo,
EU:C:2016:569
) Teisingumo Teismas panaikino pirminę nutartį, atmetė ieškinį kaip nepriimtiną, kiek jis pareikštas Komisijai ir ESPM, grąžino bylą Bendrajam Teismui, kad jis ieškinį išnagrinėtų iš esmės, kiek jis pareikštas Tarybai, ir atidėjo klausimo dėl bylinėjimosi išlaidų nagrinėjimą.
Teisingumo Teismas sprendimo dėl apeliacinio skundo 58 ir 59 punktuose iš esmės nusprendė, kad skundžiami sprendimai, kuriais apeliantė buvo paskirta ESPM Bosnijoje ir Hercegovinoje, yra personalo valdymo aktai, kuriais siekiama perdislokuoti misijos narius veiksmų vietoje. Jo manymu, šie sprendimai, nors ir buvo priimti BUSP srityje, nėra aktai, numatyti ESS 24 straipsnio 1 dalies antroje pastraipoje ir SESV 275 straipsnio pirmoje pastraipoje. Todėl jis nusprendė, kad jie priklausė Sąjungos teismo jurisdikcijai, ir patikslino, kad ši jurisdikcija minėtų aktų teisėtumo kontrolės atveju grindžiama SESV 263 straipsniu, o ginčų dėl deliktinės atsakomybės atveju – SESV 268 straipsniu, siejamu su SESV 340 straipsnio antra pastraipa, atsižvelgiant į ESS 19 straipsnio 1 dalį ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 47 straipsnį.
(Praleista)
V.

Dėl teisės
(Praleista)
B.

Dėl prašymo panaikinti
(Praleista)
2.

Dėl esmės
(Praleista)
a)

Dėl pirmojo pagrindo, susijusio su Sprendimo 2009/906 nuostatų pažeidimu
(Praleista)
1)

Dėl pirmos dalies, susijusios su ESPM vadovo kompetencijos priimti sprendimus dėl personalo perkėlimo nebuvimu
(Praleista)
Pirma, iš karto pažymėtina, kad Sprendime 2009/906 nėra konkrečių nuostatų, susijusių su kompetencija perskirstyti ESPM personalą.
Antra, pažymėtina, kad Sprendime 2009/906 neapibrėžiamos nei frazės „operacinis valdymas“, „strateginis lygis“ arba „veiksmų vieta“, nei sąvokos „vadovavimas“ ar „kontrolė“, nors jos jame ir vartojamos.
Šiuo klausimu iš Sprendimo 2009/906 bendros struktūros matyti, kad ESPM vadovas, kaip asmuo, atsakingas už šią ESPM, „veiksmų vietoje“ vykdė su minėta misija susijusias „vadovavimo“ ir „kontrolės“ funkcijas, visų pirma kiek tai susiję su „prisidedančiųjų valstybių“ personalu, grupėmis ir padaliniais, kurie buvo „paskirti“ Civilinės operacijos vado. Be to, siekiant, kad ši misija veiksmų vietoje būtų vykdoma veiksmingai, ESPM vadovas buvo įgaliotas užtikrinti ESPM Bosnijoje ir Hercegovinoje koordinavimą ir kasdienį valdymą ir duoti visus reikalingus nurodymus „visam“ personalui (šiuo klausimu žr. sprendimo dėl apeliacinio skundo 52 punktą).
Šiomis aplinkybėmis, siekiant nustatyti, kas turėjo įgaliojimus perkelti ESPM personalą, reikia atsižvelgti ne tik į Sprendimo 2009/906 sąvokas, bet ir į jo kontekstą bei į reglamentavimo, kurio dalis jis yra, tikslą.
Kiek tai susiję su kontekstu, neginčijama, kad ESPM, įsteigta Bendraisiais veiksmais 2002/210, buvo pirmoji Sąjungos civilinė misija, kuri įgyvendinant Europos saugumo ir gynybos politiką (ESGP), tapusią užsienio ir bendros saugumo ir gynybos politika (BSGP), buvo suorganizuota kaip misija be vykdomųjų galių ir kurios planavimo ir valdymo modelis buvo grindžiamas karinių operacijų modeliu.
Iš Bendrųjų veiksmų 2002/210 matyti, kad ESPM veikla turėjo prasidėti tik 2003 m. sausio 1 d. Todėl Taryba numatė, kad ne vėliau kaip iki 2002 m. balandžio 1 d. turi būti suformuota planavimo grupė, kurios vadovas nuo 2003 m. sausio 1 d. taps ESPM vadovu. Šis turėtų padėti Tarybos Generaliniam sekretoriatui parengti misijos operacijų koncepciją (CONOPS). Planavimo grupė vėliau turėjo sudaryti operacijų planą (OPLAN) ir parengti visus techninius dokumentus, reikalingus dislokuoti ESPM. Vėliau Taryba priėmė CONOPS ir OPLAN, kad numatytą datą misija galėtų pradėti savo veiklą.
Iš Bendrųjų veiksmų 2002/210 taip pat matyti, kad pirmojo mandato laikotarpiu, tai yra nuo 2003 m. iki 2005 m., ESPM sudarė pagrindinė būstinė Sarajeve (Bosnija ir Hercegovina), kurioje konkrečiai dirbo ESPM vadovas ir kintamas skaičius ryšių palaikymo pareigūnų, įpareigotų palaikyti ryšius su kitomis vietoje veikiančiomis tarptautinėmis organizacijomis. Be to, valdymo padaliniai taip pat buvo dislokuoti Bosnijos ir Hercegovinos policijos struktūroje „vidutiniu ir aukštu lygmenimis“. Be Sąjungos valstybės narių deleguotų policijos pareigūnų, ESPM galėjo pagal sutartį įdarbinti tarptautinius civilius ir vietinius darbuotojus. Valstybės narės arba Sąjungos institucijos taip pat galėjo prisidėti prie misijos, įdarbindamos tarptautinius civilius darbuotojus.
ESPM vykdė savo misiją, nors jos įgaliojimų ir personalo dydis nuolat keitėsi.
ESPM iš naujo buvo apibrėžta 2009 m. ESS sutarties 28 straipsnyje ir 43 straipsnio 2 dalyje kaip Sąjungos operatyviniai veiksmai, nustatomi ir pradedami įgyvendinant BSGP, kuri yra neatskiriama BUSP dalis, o jų tikslas – iš esmės teikti paramą atitinkamoms Bosnijos ir Hercegovinos teisėsaugos įstaigoms kovoje su organizuotu nusikalstamumu ir korupcija, kaip matyti iš Sprendimo 2009/906 2 straipsnio pirmos pastraipos.
Remdamasi Sprendimo 2009/906 4 straipsnio 2 dalies antru sakiniu Taryba patvirtino naują ESPM OPLAN, kurį vėliau PSK, remdamasis minėto sprendimo 10 straipsnio 1 dalies antru sakiniu, atnaujino ir pakeitė pagal ESS sutarties 38 straipsnio trečią pastraipą.
Atsižvelgiant į ESPM suteiktus naujus įgaliojimus, ji ypatingą dėmesį turėjo skirti valstybės lygio teisėsaugos įstaigoms, taip pat policijos ir prokuratūros sąveikos stiprinimui bei regioniniam ir tarptautiniam bendradarbiavimui. Be to, misijos struktūra Bosnijoje ir Hercegovinoje buvo iš dalies pakeista įtraukiant keturis regioninius biurus Sarajeve, Banja Lukoje, Mostare ir Tuzloje, be pagrindinės būstinės ir policijos įstaigose dislokuojamų padalinių.
Būtent atsižvelgiant į šias bendras aplinkybes, kuriomis buvo priimtas ESPM misijos vadovo sprendimas, reikia vertinti jo kompetenciją perkelti apeliantę iš būstinės Sarajeve į Banja Lukos regioninį biurą.
Pirmiausia pažymėtina, kad pagal ES sutarties 24 straipsnio 1 dalies antrą pastraipą „[BUSP] taikomos konkrečios taisyklės ir procedūros [ir] ją vieningai apibrėžia ir įgyvendina Europos Vadovų Taryba ir Taryba“.
Šiuo klausimu pirmiausia pažymėtina, jog neginčijama, kad steigiant ESPM Sąjungos institucinėje struktūroje nebuvo nei civilinių operacijų planavimo ir vykdymo centro (CPVC), kaip BSGP sričiai priklausančio subjekto, atsakingo už civilinio krizių valdymo misijų planavimą, dislokavimą ir vertinimą, nei jo civilinių operacijų vado.
2007 m. birželio 18 d. Taryba patvirtino ES civilinių operacijų valdant krizes vadovavimo ir kontrolės struktūros gaires (toliau – Vadovavimo ir kontrolės struktūros gairės), jose, be kita ko, numatyta, kad civilinės operacijos vadas strateginiu lygiu vadovaus visų civilinio krizių valdymo operacijų planavimui ir vykdymui ir jas kontroliuos, jo politinę kontrolę atliks ir veiklos strategiją nustatys Politinis ir saugumo komitetas (PSK), bendrai vadovaujant Vyriausiajam įgaliotiniui (VĮ), o Tarybos sekretoriate įsteigto CPVP direktorius kiekvienos civilinio krizių valdymo operacijos atveju bus civilinės operacijos vadas.
Taigi, visų civilinių operacijų vadas yra CPVP direktorius, o veiksmų vietoje jį remia ESPM vadovas, kuriam priskirtos visos įprastos personalo, kuris yra jam pavaldus, kontrolės ir vadovavimo funkcijos. Pavaldumo tvarka yra vieninga su PSK, kuris užtikrina veiksmų strateginę kryptį ir politinę kontrolę ir yra pavaldus Tarybai.
Šiomis aplinkybėmis pagal 2007 m. lapkričio 19 d. Tarybos bendrųjų veiksmų 2007/749/BUSP dėl Europos Sąjungos policijos misijos (ESPM) Bosnijoje ir Hercegovinoje (
OL L 303, 2007, p. 40
), kuriais nuo 2008 m. sausio 1 d. buvo pratęsta ESPM, 5 straipsnį CPVP direktorius buvo paskirtas EUPM civilinės operacijos vadu.
Iš kartu aiškinamų Bendrųjų veiksmų 2007/749 5 straipsnio 1 ir 4 dalių ir Sprendimo 2009/906 5 straipsnio 1 ir 4 dalių matyti, kad nacionalinės valdžios institucijos perduoda savo personalo, grupių ir padalinių operacinį valdymą (OPCON) civiliniam operacijų vadui.
Be to, iš kartu aiškinamų Sprendimo 2009/906 5 ir 6 straipsnių matyti, kad civilinės operacijos vadas vadovauja ir kontroliuoja ESPM „strateginiu lygiu“, o ESPM vadovas šias funkcijas vykdo „veiksmų vietoje“.
Antra, taip pat neginčytina, kad remiantis ES sutarties 43 straipsniu vykdant įprastas misijas ir operacijas pagal BSGP, planavimo ir vykdomuosius veiksmus vykdo Europos išorės veiksmų tarnyba (EIVT), laikydamasi krizių valdymo procedūrų. Remiantis minėtomis procedūromis, EIVT turi parengti planavimo dokumentus, įskaitant CONOPS ir OPLAN, taip pat apibrėžti pajėgų formavimo proceso įgyvendinimo sąlygas ir atsakomybę. Paskui jį turi patvirtinti Taryba.
Šiomis aplinkybėmis reikia daryti išvadą: kadangi Sprendime 2009/906 nėra jokių aiškių nuostatų dėl pareigūno, kuris atsakingas už EUPM personalo vidinį perkėlimą, jį papildo OPLAN ir Vadovavimo ir kontrolės struktūros gairės.
Taigi, remiantis iš dalies išslaptintos redakcijos 2009 m. OPLAN 5.3 punkto antra pastraipa, kaip ji buvo patvirtinta Tarybos, taikydamas proceso organizavimo priemonę „misijos vadovas turi galutinius įgaliojimus skirti personalą ir bendrai atsako už jų paskyrimą“. To paties punkto trečioje pastraipoje numatyti kriterijai, kurie taikomi norint užimti pareigas ESPM, tarp jų nurodyti ir šios misijos poreikiai. Be to, ESPM vadovo kompetencija, kiek tai susiję su misijos personalo paskyrimu, taip pat išplaukia iš OPLAN priedo M „Personalo administravimas“, kuriame šiuo klausimu išsamiai nurodytos tarnybos misijoje sąlygos ir misijos vadovo kompetencija, pabrėžiant, kad „misijos vadovas turi galutinius įgaliojimus skirti personalą ir bendrą atsakomybę jį paskirti – abiem atvejais tiek tarptautiniu, tiek vietos lygiu“. Be to, OPLAN D priedo „Standartinės veiklos procedūros“ 2 punkto trečioje pastraipoje, kuri susijusi su paskyrimu, nurodyta, kad „už sprendimus dėl paskyrimo ir (arba) perkėlimo misijoje atsako misijos vadovas“.
Be to, pagal Vadovavimo ir kontrolės struktūros gairių 6 punkto 1 dalies c punktą operacinis valdymas (OPCON) buvo apibrėžtas kaip „atsakingo BSGP pareigūno įgaliojimai asmenų, grupių ir padalinių atžvilgiu, kurie jam buvo suteikti tam, kad galėtų įvykdyti konkrečius uždavinius ar užduotis, paprastai apribotus funkcijos, laiko ar vietos; siekiant šiuos asmenis, grupes ir padalinius dislokuoti ir išlaikyti arba deleguoti operacinį valdymą ar taktinį vadovavimą arba kontrolę, kuri gali būti būtina“.
Darytina išvada, kad „veiklos vietoje“ misijos vadovo vykdomas operacinis valdymas būtinai reiškia, kad jam suteikiama teisė kuo skubiau priimti sprendimus, įskaitant sprendimus dėl darbuotojų perkėlimo, ir juos taikyti valstybių narių deleguotajam personalui misijos vykdymo tikslais.
Atsižvelgiant į 64, 67–69 punktuose nurodytas nuostatas, darytina išvada, kad civilinės operacijos vadas, kuris kontroliuojant Politiniam ir saugumo komitetui (PSK) ir bendrai vadovaujant Sąjungos vyriausiajam įgaliotiniui (VĮ) užsienio reikalams ir saugumo politikai strateginiu lygiu vadovauja ir kontroliuoja planuojant ir vykdant visas civilines misijas pagal BSGP ir kuris yra pagrindinis visų civilinių misijų vadovų vadas, turi kompetenciją skirti darbuotojus į kiekvieną Sąjungos civilinę misiją, kaip tai suprantama pagal Sprendimo 2009/906 6 straipsnio 2 dalį. Vis dėlto kiekvienoje misijoje kompetenciją skirti ir perkelti personalą turi tik ESPM vadovas.
(Praleista)
2)

Dėl antros dalies, susijusios su tuo, kad prieš priimant sprendimą dėl perkėlimo nebuvo konsultuotasi su kilmės valstybės nare
(Praleista)
Pirma, kiek tai susiję su apeliantės argumentu, kad ESPM vadovas tariamai pažeidė procedūrą, kai nepasikonsultavęs su kilmės valstybe nare priėmė Sprendimą 2009/906, pirmiausia pažymėtina, kad apeliantė nenurodė jokios nuostatos, pagal kurią toks konsultavimasis yra būtinas.
Be to, pažymėtina, kad nei Sprendimo 2009/906, nei OPLAN sąvokos ir bendra struktūra neįpareigoja ESPM vadovo prieš priimant sprendimą perkelti valstybių narių deleguotus darbuotojus iš anksto konsultuotis su kilmės institucija.
Šiuo klausimu reikia priminti, kad pagal Sprendimo 2009/906 7 straipsnio 2 ir 3 dalis ESPM personalas arba yra įdarbintas pagal sutartis arba yra deleguotas Sąjungos institucijos ar valstybės narės. Kiek tai konkrečiai susiję su valstybių narių deleguotu personalu, iš Sprendimo 2009/906 5 straipsnio 4 dalies antro sakinio, taip pat iš OPLAN 5.2 punkto matyti, kad nacionalinės valdžios institucijos perdavė savo personalo, grupių ir padalinių operacinį valdymą civilinės operacijos vadui, o iš to paties sprendimo 6 straipsnio 2 dalies matyti, kad minėtą valdymą misijos vadovas vykdė „veiksmų vietoje“.
Be to, kaip buvo nurodyta šio sprendimo 69 punkte, iš Vadovavimo ir kontrolės struktūros gairių 6 punkto 1 dalies c punkto matyti, kad operacinis valdymas neišvengiamai reiškia, kad misijos vadovui užtikrinama galimybė kuo skubiau priimti sprendimus, įskaitant dėl personalo perkėlimo, ir minėtus sprendimus taikyti valstybių narių deleguotam personalui misijos vykdymo tikslais. Todėl šis veiklos pobūdis nesuderinamas su tokia išankstinio konsultavimosi su kilmės institucija procedūra, kaip nurodyta apeliantės.
Be to, pagal taisykles, reglamentuojančias BSGP misijas, apeliantės buvo paprašyta duoti savo aiškų sutikimą atlikti misiją einant kitas pareigas nei tos, kurioms užimti ji pateikė savo paraišką, todėl jos 2008 m. lapkričio 10 d. užpildytoje ir pasirašytoje paraiškoje dėl pareigų, iš kurių ji buvo perkelta, šis sutikimas buvo nurodytas. Priešingai, nei teigė apeliantė teismo posėdyje, iš minėtos paraiškos nematyti, kad jos sutikimas buvo apribotas vien funkcijomis, kurios vykdomos pagrindinėje būstinėje Sarajeve, ir neapėmė kitų ESPM struktūrų.
Pažymėtina, kad iš Spendimo 2009/906 nuostatų taip pat matyti, kad valstybių narių deleguotiems tarnautojams ir Sąjungos institucijų deleguotiems pareigūnams taikytinos tos pačios taisyklės, susijusios su jų pareigų vykdymu „veiklos vietoje“ (šiuo klausimu žr. sprendimo dėl apeliacinio skundo 50 punktą).
Taigi niekas neleidžia daryti išvados, kad nevienodas požiūris į valstybių narių deleguotus tarnautojus, palyginti su Sąjungos institucijų deleguotais pareigūnais, vykdant perkėlimo procedūrą „veiksmų vietoje“, yra suderinamas su ESPM vykdomomis krizių valdymo operacijomis.
Antra, kiek tai susiję su argumentu, kad apeliantė negalėjo būti perkelta į kitas pareigas atsižvelgiant į aiškią Italijos Konstitucijos nuostatą, kuria siekiama užtikrinti teisėjų ir prokurorų nešališkumą jiems atliekant savo funkcijas, pirmiausia pažymėtina, kad jame nenurodoma, kuria Italijos Konstitucijos nuostata ji grindžia šį argumentą. Darant prielaidą, kad apeliantė nurodo teisėjų pareigų saugumo garantiją, numatytą Italijos Konstitucijos 107 straipsnyje, į kurią atsižvelgiant teisėjas be sutikimo negali būti perkeltas arba perkeltas nesilaikant specialios procedūros, reikia konstatuoti, jog minėta garantija negali būti taikoma šioje byloje.
Iš tiesų, pirma, apeliantė buvo paskirta ne į prokuroro pareigas ESPM, bet į teisės patarėjo pareigas, kur jos, kaip prokurorės, profesinė patirtis buvo laikoma svarbia. Be to, apeliantė išsaugojo teisėjos statusą pagal nacionalinę teisę tik tiek, kiek tai susiję su santykiais su nacionalinės valdžios institucijomis. Delegavus į ESPM, jos statusas šioje misijoje buvo ne teisėjos, o deleguoto nacionalinio tarnautojo.
Antra, kai apeliantė pateikė savo kandidatūrą į pareigas tarptautinėje organizacijoje, kurios organizavimo ir veiklos taisyklių jos kilmės valstybė negali kontroliuoti, ji implicistiškai sutiko laikytis konkrečių šios organizacijos taisyklių.
Iš viso to, kas išdėstyta, matyti, kad reikia atmesti pirmojo pagrindo antrą dalį, taigi ir visą šį ieškinio pagrindą.
(Praleista)

Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (šeštoji kolegija)
nusprendžia:

1.
Atmesti ieškinį.

2.
Priteisti iš H bylinėjimosi išlaidas.

Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Paskelbta 2018 m. balandžio 11 d. viešame teismo posėdyje Liuksemburge.
Parašai.
(
*1
)	Proceso kalba: anglų.
(
)	Pateikiami tik tie šio sprendimo punktai, kuriuos Bendrasis Teismas mano tikslinga paskelbti.