CELEX: 62019TJ0279
Stosunki zewnętrzne
Umowy międzynarodowe
Układ eurośródziemnomorski o stowarzyszeniu WE
Maroko
Porozumienie w formie wymiany listów dotyczące zmiany protokołów nr 1 i 4 do układu eurośródziemnomorskiego
Decyzja zatwierdzająca zawarcie umowy
Skarga o stwierdzenie nieważności
Dopuszczalność
Zdolność sądowa
Bezpośrednie oddziaływanie
Indywidualne oddziaływanie
Terytorialny zakres stosowania
Kompetencja
Wykładnia prawa międzynarodowego przyjęta przez Trybunał
Zasada samostanowienia
Zasada względnej skuteczności traktatów
Możliwość powołania się na daną podstawę prawną
Pojęcie zgody
Wprowadzenie w życie
Uprawnienia dyskrecjonalne
Granice
Utrzymanie w mocy skutków zaskarżonej decyzji

I.

Okoliczności powstania sporu
A.

Kontekst międzynarodowy
Rozwój kontekstu międzynarodowego dotyczącego kwestii Sahary Zachodniej można streścić w następujący sposób.
W dniu 14 grudnia 1960 r. Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych (ONZ) przyjęło rezolucję 1514 (XV) zatytułowaną „Deklaracja w sprawie przyznania niepodległości krajom i narodom kolonialnym”, która stanowi w szczególności, że „[w]szystkie narody mają prawo do samostanowienia na mocy [którego] określają według własnej woli swój status polityczny i swobodnie rozwijają swe życie gospodarcze, społeczne i kulturalne”, że „[n]a terytoriach powierniczych i niesamodzielnych oraz na wszelkich innych terytoriach, które nie uzyskały jeszcze niepodległości, należy niezwłocznie poczynić kroki, mające na celu przekazanie narodom i ludom terytoriów wszystkich uprawnień bez żadnych warunków lub zastrzeżeń, zgodnie z ich swobodnie wyrażoną wolą i życzeniem” i że „[w]szystkie państwa powinny ściśle przestrzegać litery i ducha postanowień Karty Narodów Zjednoczonych […] na zasadach równości, nieingerencji w wewnętrzne sprawy jakiegokolwiek państwa, a także poszanowania suwerennych praw wszystkich narodów i ich integralności terytorialnej”.
Sahara Zachodnia jest to terytorium położone w północno-zachodniej Afryce, które zostało skolonizowane przez Królestwo Hiszpanii pod koniec XIX wieku, i które było hiszpańską prowincją w dniu przyjęcia rezolucji 1514 (XV). W 1963 r. zostało wpisane przez ONZ na „wstępną listę terytoriów, do których ma zastosowanie Deklaracja w sprawie przyznania niepodległości krajom i narodom kolonialnym [rezolucja 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólnego]”, jako terytorium niesamodzielne administrowane przez Królestwo Hiszpanii w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, podpisanej w San Francisco w dniu 26 czerwca 1945 r. Obecnie znajduje się ono nadal na liście terytoriów niesamodzielnych sporządzonej przez Sekretarza Generalnego ONZ na podstawie informacji przekazanych w zastosowaniu art. 73 lit. e) tej karty.
W dniu 20 grudnia 1966 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ wydało rezolucję 2229 (XXI) w sprawie Ifni i Sahary Hiszpańskiej, w której potwierdziło „niezbywalne prawo ludności […] Sahary Hiszpańskiej do samostanowienia zgodnie z rezolucją 1514 (XV) Zgromadzenia Ogólnego” i wezwało Królestwo Hiszpanii, jako mocarstwo administrujące, aby ustaliło jak najszybciej „szczegółowe zasady organizacji referendum, które zostanie przeprowadzone pod auspicjami [ONZ] w celu umożliwienia rdzennej ludności tego terytorium swobodnego skorzystania z przysługującego jej prawa do samostanowienia”.
W dniu 24 października 1970 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło rezolucję 2625 (XXV), w której zatwierdziło „Deklarację zasad prawa międzynarodowego dotyczących przyjaznych stosunków i współdziałania państw zgodnie z Kartą Narodów Zjednoczonych”, której tekst został załączony do wspomnianej rezolucji. Deklaracja ta „uroczyście proklamuje” w szczególności „zasadę równouprawnienia i samostanowienia ludów”. Co się tyczy tej zasady, stanowi ona w szczególności, co następuje:
„Zgodnie z zasadą równouprawnienia i samostanowienia ludów, wyrażoną w Karcie Narodów Zjednoczonych, wszystkie ludy mają prawo swobodnie określać, bez zewnętrznej ingerencji, ich status polityczny i dążyć do swego gospodarczego, społecznego i kulturalnego rozwoju, zaś każde państwo ma obowiązek szanować to prawo zgodnie z postanowieniami Karty.
[…]
Powstanie suwerennego i niepodległego państwa, swobodne stowarzyszenie się lub zjednoczenie się z niezależnym państwem bądź wystąpienie w jakiejkolwiek innej politycznej postaci swobodnie określonej przez lud, stanowią sposoby realizacji prawa samostanowienia przez ten lud.
[…]
Terytorium kolonii lub innego obszaru niesamodzielnego posiada na mocy Karty status odrębny i różny od terytorium państwa nim administrującego, zaś taki odrębny i różny status na mocy Karty powinien istnieć aż do czasu, gdy lud kolonii lub obszaru niesamodzielnego wykona swoje prawo do samostanowienia zgodnie z Kartą, w szczególności z jej celami i zasadami”.
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) jest organizacją utworzoną w dniu 10 maja 1973 r. w Saharze Zachodniej. W art. 1 swojego statutu definiuje się on jako „ruch wyzwolenia narodowego”, którego członkowie „walczą o całkowitą niezależność i odzyskanie suwerenności ludu Sahrawi na całym terytorium Saharyjskiej Arabskiej Republiki Demokratycznej”.
W dniu 20 sierpnia 1974 r. Królestwo Hiszpanii poinformowało ONZ, że proponuje zorganizować – pod jej auspicjami – referendum w Saharze Zachodniej.
W dniu 13 grudnia 1974 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło rezolucję 3292 (XXIX), w której w szczególności postanowiło zwrócić się do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS) o opinię doradczą w przedmiocie następujących pytań:
„I. Czy Sahara Zachodnia (Rio de Oro i Sakiet El Hamra) była w chwili kolonizacji przez Hiszpanię terytorium nienależącym do nikogo (terra nullius)?
W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi przeczącej:
II. Jakie były więzy prawne tego terytorium z Królestwem Marokańskim i z podmiotem mauretańskim?”.
W dniu 16 października 1975 r. MTS wydał opinię doradczą (zob. opinia doradcza w sprawie Sahary Zachodniej, CIJ,
Recueil
1975, s. 12, zwana dalej „opinią doradczą w sprawie Sahary Zachodniej”). W pkt 162 tej opinii stwierdził, co następuje:
„Materiały i informacje przedstawione Trybunałowi wskazują na istnienie w czasie hiszpańskiej kolonizacji prawnych więzów lojalności pomiędzy sułtanem Maroka i niektórymi z plemion zamieszkujących na terytorium Sahary Zachodniej. Wskazują one również na istnienie praw, w tym pewnych praw dotyczących ziemi, które stanowią więzi prawne pomiędzy podmiotem mauretańskim, w rozumieniu Trybunału, i terytorium Sahary Zachodniej. Trybunał stwierdza natomiast, że dostarczone mu materiały i informacje nie wykazują istnienia jakiejkolwiek więzi suwerenności terytorialnej pomiędzy terytorium Sahary Zachodniej z jednej strony i Królestwem Marokańskim lub podmiotem mauretańskim z drugiej strony. Trybunał nie stwierdził zatem istnienia więzi prawnej mogącej wpłynąć na stosowanie rezolucji 1514 (XV) [Zgromadzenia Ogólnego ONZ], jeśli chodzi o dekolonizację Sahary Zachodniej, a w szczególności stosowanie zasady samostanowienia poprzez swobodne i autentyczne wyrażenie woli ludów zamieszkujących dane terytorium”.
W pkt 163 opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej MTS oświadczył w szczególności:
„[Trybunał jest zdania] w odniesieniu do pytania I, że Sahara Zachodnia (Rio de Oro i Sakiet el Hamra) nie była terytorium nienależącym do nikogo (terra nullius) w momencie kolonizacji przez Królestwo Hiszpanii; […] jeżeli chodzi o pytanie II, […] że to terytorium miało z Królestwem Marokańskim więzi prawne o charakterze wskazanym w pkt 162 niniejszej opinii [oraz] że to terytorium miało z podmiotem mauretańskim więzi prawne o charakterze wskazanym w pkt 162 niniejszej opinii”.
W przemówieniu wygłoszonym w dniu opublikowania opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej król Maroka oświadczył, że „cały świat przyznał, iż Sahara [Zachodnia] należała do” Królestwa Marokańskiego, i że on „jest odpowiedzialny za pokojowe odzyskanie tego terytorium”, wzywając w tym celu do zorganizowania marszu.
W dniu 22 października 1975 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ, na wniosek Królestwa Hiszpanii, przyjęła rezolucję 377 (1975), w której „zwróciła się do Sekretarza Generalnego [ONZ] o podjęcie natychmiastowych konsultacji z uczestniczącymi i zainteresowanymi stronami” i „wezwała [je] do zachowania powściągliwości i umiarkowania”. W dniu 2 listopada 1975 r. Rada przyjęła rezolucję 379 (1975), w której „[w]zywa nieustannie wszystkie uczestniczące i zainteresowane strony do unikania wszelkich działań jednostronnych lub innych, które mogłyby jeszcze zwiększyć napięcie w regionie”, oraz „[z]wraca się do Sekretarza Generalnego o przeprowadzenie i wzmożenie swoich konsultacji”. W dniu 6 listopada 1975 r., w następstwie przeprowadzenia marszu zapowiedzianego przez króla Maroka, który zgromadził 350 tys. osób, oraz przekroczenia granicy między Królestwem Marokańskim a Saharą Zachodnią przez te osoby, przyjęła ona rezolucję 380 (1975), w której w szczególności „[ubolewała] nad przeprowadzeniem [tego] marszu” i „[wezwała] [Królestwo Marokańskie] do natychmiastowego wycofania z terytorium Sahary Zachodniej wszystkich uczestników [wspomnianego] marszu”.
W dniu 26 lutego 1976 r. Królestwo Hiszpanii poinformowało Sekretarza Generalnego ONZ, że od tego dnia nie będzie już obecne w Saharze Zachodniej i że uważa się za zwolnione z wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym związanej z administrowaniem tym terytorium. W wykazie terytoriów niesamodzielnych, o którym mowa w pkt 3 powyżej, odniesiono się, jeśli chodzi o Saharę Zachodnią, do tej deklaracji, która została przytoczona w przypisie.
W międzyczasie w tym regionie wybuchł konflikt zbrojny pomiędzy Królestwem Marokańskim, Islamską Republiką Mauretańską i Frontem Polisario. Część ludności Sahary Zachodniej uciekła przed tym konfliktem i znalazła schronienie w obozach położonych na terytorium algierskim w pobliżu granicy z Saharą Zachodnią.
W dniu 14 kwietnia 1976 r. Królestwo Marokańskie zawarło z Islamską Republiką Mauretańską konwencję o podziale terytorium Sahary Zachodniej i zajęło część tego terytorium, która została mu przyznana na mocy tej konwencji. W dniu 10 sierpnia 1979 r. Islamska Republika Mauretańska zawarła porozumienie w sprawie pokoju z Frontem Polisario, na mocy którego zrezygnowała z wszelkich roszczeń terytorialnych wobec Sahary Zachodniej. Królestwo Marokańskie przejęło kontrolę nad terytorium opuszczonym przez siły mauretańskie i dokonało jego aneksji.
W dniu 21 listopada 1979 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło rezolucję 34/37 w sprawie Sahary Zachodniej, w której „[potwierdziło] niezbywalne prawo ludności Sahary Zachodniej do samostanowienia i do niepodległości, zgodnie z kartą [ONZ] […] i celami [swojej] rezolucji 1514 (XV)”, „żywo [ubolewało] nad pogorszeniem sytuacji wynikającej z dalszego okupowania Sahary Zachodniej przez Maroko”, „[wezwało] niezwłocznie Maroko do obrania drogi pokoju i zakończenia okupacji terytorium Sahary Zachodniej” oraz „[zaleciło] w tym celu, by [Front Polisario], przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej, uczestniczył w pełni w poszukiwaniu sprawiedliwego, trwałego i ostatecznego rozwiązania politycznego kwestii Sahary Zachodniej, zgodnie z rezolucjami i deklaracjami [ONZ]”. Po tej rezolucji przyjęto rezolucję 35/19 z dnia 11 listopada 1980 r., w której w pkt 10 Zgromadzenie Ogólne „[wzywało] nieustannie […] Maroko i [Front Polisario], przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej, do podjęcia bezpośrednich rokowań w celu doprowadzenia do ostatecznego rozwiązania kwestii Sahary Zachodniej”.
Konflikt pomiędzy Królestwem Marokańskim i Frontem Polisario trwał do czasu, kiedy w dniu 30 sierpnia 1988 r. strony przyjęły co do zasady propozycje rozwiązania konfliktu wysunięte między innymi przez Sekretarza Generalnego ONZ, przewidujące w szczególności ogłoszenie zawieszenia broni i organizację referendum w sprawie samostanowienia pod kontrolą ONZ.
W dniu 27 czerwca 1990 r. Rada Bezpieczeństwa ONZ przyjęła rezolucję 658 (1990), w której „[zatwierdziła] sprawozdanie Sekretarza Generalnego [ONZ], które zawiera […] propozycje rozwiązania [o których mowa w pkt 17 powyżej], jak również przedstawienie planu [wykonania tych propozycji]” oraz „[wezwała] obie strony do pełnej współpracy z Sekretarzem Generalnym [ONZ] i obecnym [przewodniczącym] Zgromadzenia Szefów Państw i Rządów Organizacji Jedności Afrykańskiej w ich wysiłkach zmierzających do szybkiego rozwiązania kwestii Sahary Zachodniej”. W dniu 29 kwietnia 1991 r. Rada Bezpieczeństwa przyjęła rezolucję 690 (1991) ustanawiającą misję Narodów Zjednoczonych na rzecz referendum w Saharze Zachodniej (Minurso).
Do chwili obecnej, pomimo konsultacji i wymiany informacji organizowanych pod egidą ONZ, strony nie osiągnęły rozwiązania sytuacji w Saharze Zachodniej. Królestwo Marokańskie kontroluje większość terytorium Sahary Zachodniej, podczas gdy Front Polisario kontroluje jego pozostałą część, przy czym te dwa obszary są rozdzielone murem z piasku zbudowanym i nadzorowanym przez armię marokańską. Znaczna liczba uchodźców pochodzących z tego terytorium nadal mieszka w obozach zarządzanych przez Front Polisario na terytorium algierskim.
B.

Układ o stowarzyszeniu i porozumienie o liberalizacji
W dniu 1 marca 2000 r. wszedł w życie Układ eurośródziemnomorski ustanawiający stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony, podpisany w Brukseli, w dniu 26 lutego 1996 r. (
Dz.U. 2000, L 70, s. 2
, zwany dalej „układem o stowarzyszeniu”).
Artykuł 1 ust. 1 układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Ustanawia się niniejszym stowarzyszenie między Wspólnotą i jej państwami członkowskimi z jednej strony a Marokiem z drugiej strony”.
Artykuł 1 ust. 2 układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Celem niniejszego układu jest:
–
stworzenie stosownej podstawy dla dialogu politycznego między stronami, umożliwiającego rozwój bliskich stosunków we wszystkich obszarach, które uznają one za istotne dla takiego dialogu;
–
stworzenie warunków postępującej liberalizacji handlu towarami, usługami i kapitałem;
–
wspieranie handlu i rozwijanie harmonijnych stosunków gospodarczych i społecznych, w szczególności przez dialog i współpracę, w celu popierania rozwoju i dobrobytu Maroka i narodu marokańskiego;
–
popieranie integracji krajów Maghrebu przez wspieranie handlu i współpracy między Marokiem a innymi krajami regionu;
–
wspieranie współpracy gospodarczej, społecznej, kulturalnej i finansowej”.
Artykuł 16 układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Wspólnota i Maroko dokonują stopniowego zwiększenia liberalizacji wzajemnego handlu produktami rolnymi i produktami rybołówstwa”.
Artykuł 94 układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Niniejszy układ stosuje się, z jednej strony, do terytoriów, do których mają zastosowanie traktaty ustanawiające Wspólnotę Europejską oraz Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, na warunkach ustanowionych we wspomnianych traktatach, oraz, z drugiej strony, do terytorium Królestwa Marokańskiego”.
Zawarto szereg protokołów do układu o stowarzyszeniu. Protokół nr 1 dotyczy w szczególności systemów mających zastosowanie do przywozu do Unii Europejskiej produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych, ryb i produktów rybołówstwa pochodzących z Maroka (zwany dalej „protokołem nr 1”), podczas gdy protokół nr 4 odnosi się do definicji pojęcia „produktów pochodzących” i metod współpracy administracyjnej (zwany dalej „protokołem nr 4”).
W dniu 13 grudnia 2010 r. Unia i Królestwo Marokańskie podpisały w Brukseli (Belgia) porozumienie w formie wymiany listów dotyczące wzajemnych środków liberalizacyjnych w odniesieniu do produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych oraz ryb i produktów rybołówstwa, a także zastąpienia protokołów 1, 2 i 3 oraz załączników do nich, jak również zmian do Układu euro-śródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi z jednej strony, a Królestwem Maroka z drugiej strony (
Dz.U. 2012, L 241, s. 4
, zwane dalej „porozumieniem o liberalizacji”). W dniu 8 marca 2012 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła decyzję 2012/497/UE w sprawie zawarcia porozumienia o liberalizacji (
Dz.U. 2012, L 241, s. 2
).
Jak wynika z porozumienia o liberalizacji oraz z motywów 1–3 decyzji 2012/497, porozumienie to ma na celu dokonanie stopniowej liberalizacji handlu produktami rolnymi i produktami rybołówstwa przewidzianej w art. 16 układu o stowarzyszeniu. W szczególności porozumienie o liberalizacji zastąpiło protokoły nr 1, 2 i 3 układu o stowarzyszeniu tekstami zawartymi w załącznikach I i II do tego porozumienia.
Artykuł 2 ust. 2 protokołu nr 4 do układu o stowarzyszeniu stanowi:
„Do celów wykonania układu następujące produkty uważa się za pochodzące z Maroka:
a)
produkty całkowicie uzyskane w Maroku w rozumieniu artykułu 5;
b)
produkty uzyskane w Maroku zawierające materiały, które nie zostały w pełni tam uzyskane, pod warunkiem że materiały te zostały poddane wystarczającej obróbce lub przetworzeniu w Maroku w rozumieniu artykułu 6”.
Na mocy art. 16 protokołu nr 4 produkty pochodzące z Maroka korzystają z postanowień tego układu przy przywozie do Unii po przedstawieniu jednego z dowodów pochodzenia wymienionych w tym artykule.
C.

Spory związane z układem o stowarzyszeniu
1.

Sprawy T‑512/12 i C‑104/16 P
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 listopada 2012 r. i zarejestrowanym pod numerem T‑512/12 skarżący, Front Polisario, wniósł skargę o stwierdzenie nieważności decyzji 2012/497 (wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, pkt
, zwany dalej „wyrokiem Rada/Front Polisario”).
Na poparcie skargi w tej sprawie skarżący podniósł w szczególności, że Rada naruszyła szereg ciążących na niej obowiązków wynikających z prawa międzynarodowego ze względu na to, że zatwierdziła decyzją 2012/497 stosowanie porozumienia o liberalizacji do terytorium Sahary Zachodniej (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 44).
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Sąd stwierdził nieważność decyzji 2012/497 w zakresie, w jakim zatwierdzono w niej stosowanie porozumienia o liberalizacji do Sahary Zachodniej ze względu na to, że Rada uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi zbadania przed przyjęciem decyzji 2012/497 wszystkich okoliczności danego przypadku, nie sprawdzając, czy eksploatacja produktów pochodzących z tego terytorium wywożonych do Unii nie jest prowadzona ze szkodą dla ludności rzeczonego terytorium i nie wiąże się z naruszeniem praw podstawowych osób, których dotyczy (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 47 i 48).
W dniu 19 lutego 2016 r. Rada wniosła odwołanie od wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Wyrokiem Rada/Front Polisario, orzekając w przedmiocie odwołania Rady, Trybunał uchylił wyrok z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) i odrzucił skargę skarżącego do Sądu jako niedopuszczalną.
W tym względzie, po pierwsze, Trybunał uwzględnił zarzut drugi odwołania, dotyczący naruszenia prawa popełnionego przez Sąd przy analizie legitymacji procesowej skarżącego, a w szczególności zarzut oparty na tym, że Sąd błędnie uznał, iż porozumienie o liberalizacji ma zastosowanie do Sahary Zachodniej (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 126).
W pierwszej kolejności Trybunał uznał bowiem, że zgodnie z zasadą samostanowienia, mającą zastosowanie w stosunkach między Unią a Królestwem Marokańskim, Sahara Zachodnia, terytorium niesamodzielne w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, posiada status odrębny i różny od statusu każdego państwa, w tym Królestwa Marokańskiego. Trybunał wywnioskował z tego, że wyrażenia „terytorium Królestwa Marokańskiego” zawartego w art. 94 układu o stowarzyszeniu nie można interpretować w ten sposób, iż Sahara Zachodnia jest objęta terytorialnym zakresem stosowania tego układu (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 86–93).
W drugiej kolejności, Trybunał uznał, że należy również wziąć pod uwagę normę zwyczajową skodyfikowaną w art. 29 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r. (
Recueil des traités des Nations unies
, t. 1155, s. 331, zwanej dalej „konwencją wiedeńską”), zgodnie z którą, jeżeli odmienny zamiar nie wynika z danego traktatu ani nie jest ustalony w inny sposób, traktat ten wiąże każdą stronę w odniesieniu do całego jej terytorium. Trybunał stwierdził, że również ta norma zwyczajowa sprzeciwia się temu, aby Sahara Zachodnia była uważana za objętą terytorialnym zakresem stosowania układu o stowarzyszeniu. Niemniej jednak stwierdził on, że ze wspomnianej normy zwyczajowej wynika, iż traktat może, w drodze odstępstwa, wiązać państwo w odniesieniu do innego terytorium, jeżeli taki zamiar wynika z owego traktatu lub jeżeli został ustalony w inny sposób (wyrok w sprawie Rada/Front Polisario, pkt 94–98).
W trzeciej kolejności Trybunał uznał, że należy również wziąć pod uwagę wchodzącą w zakres powszechnego prawa międzynarodowego zasadą względnej skuteczności traktatów, ponieważ stosowanie układu o stowarzyszeniu mogłoby mieć wpływ na lud Sahary Zachodniej, jako na „podmiot trzeci” wobec układu o stowarzyszeniu w rozumieniu tej zasady, w przypadku włączenia terytorium Sahary Zachodniej do jego zakresu stosowania i powinien on wyrazić zgodę na takie stosowanie. Tymczasem w braku wyrażenia takiej zgody w jakiejkolwiek formie Trybunał doszedł do wniosku, że stwierdzenie, iż terytorium Sahary Zachodniej jest objęte zakresem stosowania układu o stowarzyszeniu, jest sprzeczne z zasadą względnej skuteczności traktatów (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 100–107).
W czwartej kolejności, stwierdzając, że porozumienie o liberalizacji należy uznać za traktat podporządkowany układowi o stowarzyszeniu, Trybunał wywnioskował z tego, że porozumienie o liberalizacji nie może być rozumiane jako mające zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej, w związku z czym nie ma potrzeby umieszczania w nim klauzuli wykluczającej takie stosowanie. Zdaniem Trybunału praktyka Rady i Komisji Europejskiej po zawarciu układu o stowarzyszeniu nie może podważyć tej analizy, ponieważ sprowadzałoby się to do uznania, że Unia zamierzała wykonywać układ o stowarzyszeniu i porozumienie o liberalizacji w sposób niezgodny z zasadami samostanowienia i względnej skuteczności traktatów, a zatem w sposób niezgodny z zasadą wykonywania umów w dobrej wierze (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 110–125).
Po drugie, Trybunał wydał ostateczne orzeczenie w sprawie. W tym względzie Trybunał orzekł, że skoro porozumienie o liberalizacji należy interpretować zgodnie z odpowiednimi normami prawa międzynarodowego mającymi zastosowanie w stosunkach między Unią i Królestwem Marokańskim w ten sposób, iż nie ma ono zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej, należy w każdym razie uznać, biorąc pod uwagę podniesione przez niego argumenty, że skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji 2012/497, bez konieczności badania pozostałych zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Radę i Komisję (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 128–134).
2.

Sprawa C‑266/16
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [wysoki trybunał (Anglia i Walia), wydział Queen’s Bench (izba administracyjna) Zjednoczone Królestwo] zwrócił się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi zasadniczo ważności, w świetle art. 3 ust. 5 TUE, aktów Unii dotyczących umów międzynarodowych zawartych przez Unię i Królestwo Marokańskie w sektorze rybołówstwa, w ramach układu o stowarzyszeniu, ze względu na to, że zezwalały one na wykorzystywanie zasobów wód przylegających do terytorium Sahary Zachodniej (wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, pkt
,
i
, zwany dalej „wyrokiem Western Sahara Campaign UK”).
Na podstawie w szczególności ustaleń dokonanych w wyroku Rada/Front Polisario (zob. pkt 36–39 powyżej), Trybunał orzekł, że skoro do terytorium Sahary Zachodniej ani do wód do niego przyległych nie stosuje się rozpatrywanych umów międzynarodowych, analiza pytania pierwszego sądu odsyłającego nie ujawniła żadnego elementu, który mógłby mieć wpływ na ważność danych aktów Unii w świetle art. 3 ust. 5 TUE (wyrok Western Sahara Campaign UK, pkt 85).
3.

Postanowienia w sprawach T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
Postanowieniami z dnia 19 lipca 2018 r., Front Polisario/Rada (
T‑180/14
, niepublikowanym,
EU:T:2018:496
), z dnia 30 listopada 2018 r., Front Polisario/Rada (
T‑275/18
, niepublikowanym,
EU:T:2018:869
) i z dnia 8 lutego 2019 r., Front Polisario/Rada (
T‑376/18
, niepublikowanym,
EU:T:2019:77
), Sąd odrzucił jako niedopuszczalne skargi wniesione przez skarżącego skierowane przeciwko aktom Rady dotyczącym zawarcia lub zmiany różnych umów międzynarodowych między Unią a Królestwem Marokańskim.
W szczególności w dwóch pierwszych postanowieniach przytoczonych w pkt 43 powyżej Sąd oparł się na wyrokach Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, aby stwierdzić brak czynnej legitymacji procesowej skarżącego, ponieważ sporne porozumienia nie miały zastosowania do Sahary Zachodniej ani do wód przyległych (postanowienia z dnia 19 lipca 2018 r., Front Polisario/Rada,
T‑180/14
, niepublikowane,
EU:T:2018:496
, pkt
–
; z dnia 30 listopada 2018 r., Front Polisario/Rada,
T‑275/18
, niepublikowane,
EU:T:2018:869
, pkt
i
).
W trzecim postanowieniu przytoczonym w pkt 43 powyżej Sąd uznał, że zgodnie z art. 218 ust. 3 i 4 TFUE decyzja Rady z dnia 16 kwietnia 2018 r. upoważniająca do wszczęcia negocjacji z Królestwem Marokańskim w celu zmiany porozumienia o partnerstwie w sektorze rybołówstwa między Wspólnotą Europejską a Królestwem Marokańskim i zawarcia protokołu wdrażającego wskazane porozumienie miała na celu jedynie wyznaczenie negocjatora lub szefa zespołu negocjatorów Unii oraz skierowanie do nich wytycznych. Chodziło zatem o akt wywołujący skutki prawne jedynie w stosunkach między Unią a jej państwami członkowskimi oraz między instytucjami Unii. Sąd wywiódł stąd, że decyzja ta nie wywiera wpływu na sytuację prawną skarżącego i że nie można zatem uznać, iż rzeczona decyzja dotyczy skarżącego bezpośrednio (postanowienie z dnia 8 lutego 2019 r., Front Polisario/Rada,
T‑376/18
, niepublikowane,
EU:T:2019:77
, pkt
i
).
D.

Zaskarżona decyzja i sporne porozumienie
W następstwie wyroku Rada/Front Polisario Rada decyzją z dnia 29 maja 2017 r. upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii z Królestwem Marokańskim w celu zawarcia umowy międzynarodowej wprowadzającej zmiany do protokołów nr 1 i nr 4.
W ramach przyznanego Komisji upoważnienia do rozpoczęcia negocjacji Rada zwróciła się do niej, po pierwsze, o zapewnienie odpowiedniego udziału ludności objętej przewidywaną umową międzynarodową, a po drugie, o ocenę potencjalnych skutków wspomnianej umowy dla zrównoważonego rozwoju Sahary Zachodniej, w szczególności korzyści dla lokalnej ludności i wpływu eksploatacji zasobów naturalnych na dane obszary.
Komisja przedstawiła wyniki konsultacji i analizę, którą przeprowadziła w odniesieniu do kwestii, o których mowa w pkt 47 powyżej, w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r. w sprawie korzyści dla ludności Sahary Zachodniej oraz konsultacji z mieszkańcami dotyczących rozszerzenia preferencji taryfowych na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej (zwanym dalej „sprawozdaniem z dnia 11 czerwca 2018 r.”). Sprawozdanie to towarzyszyło wnioskowi dotyczącemu zawarcia Porozumienia w formie wymiany listów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim dotyczącego zmiany protokołów nr 1 i 4 do Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony [COM(2018) 481 final].
W dniu 25 października 2018 r. Unia i Królestwo Marokańskie podpisały w Brukseli porozumienie w formie wymiany listów dotyczące zmiany protokołów nr 1 i nr 4 do Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony (zwane dalej „spornym porozumieniem”).
W dniu 28 stycznia 2019 r. Rada przyjęła decyzję (UE) 2019/217 w sprawie zawarcia Porozumienia w formie wymiany listów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim dotyczącego zmiany protokołów nr 1 i 4 do Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony (
Dz.U. 2019, L 34, s. 1
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W motywach 3–10 zaskarżonej decyzji Rada wskazuje:
„(3)
Unia nie przesądza kwestii procesu politycznego dotyczącego ostatecznego statusu Sahary Zachodniej, który odbywa się pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych i nie przestała konsekwentnie potwierdzać swojego zaangażowania w rozstrzygnięcie sporu w Saharze Zachodniej, obecnie wpisanej przez Organizację Narodów Zjednoczonych na listę terytoriów niesamodzielnych, aktualnie w znacznej części zarządzanej przez Królestwo Marokańskie […]
(4)
Od chwili wejścia w życie Układu o stowarzyszeniu produkty pochodzące z Sahary Zachodniej i posiadające świadectwo pochodzenia marokańskiego były przywożone do Unii, korzystając z preferencji taryfowych przewidzianych w stosownych postanowieniach tego układu.
(5)
W wyroku wydanym w sprawie C‑104/16 P […] Trybunał Sprawiedliwości orzekł natomiast, że Układ o stowarzyszeniu obejmuje jedynie terytorium Królestwa Marokańskiego, a nie Saharę Zachodnią, która jest terytorium niesamodzielnym.
(6)
Należy dołożyć wszelkich starań, aby przepływy handlowe, które rozwinęły się na przestrzeni lat, nie zostały zakłócone, ustanawiając jednocześnie odpowiednie gwarancje ochrony w ramach prawa międzynarodowego, w tym praw człowieka, oraz zrównoważonego rozwoju na odnośnych terytoriach. Dnia 29 maja 2017 r. Rada upoważniła Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Królestwem Marokańskim w celu ustanowienia, zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości, podstawy prawnej przyznania preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej. Porozumienie między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim stanowi jedyny sposób zagwarantowania, by przywożone produkty pochodzące z Sahary Zachodniej mogły otrzymać status preferencyjnego pochodzenia, ponieważ władze marokańskie jako jedyne są w stanie zapewnić przestrzeganie reguł koniecznych do przyznania takich preferencji.
(7)
Komisja oceniła potencjalne konsekwencje takiego porozumienia dla zrównoważonego rozwoju, w szczególności jeżeli chodzi o pozytywne i negatywne strony przyznania preferencji taryfowych produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej w odniesieniu do odnośnej ludności oraz wpływu na wykorzystanie zasobów naturalnych odnośnych terytoriów. […]
(8)
Z oceny tej wynika […], że w ujęciu ogólnym korzyści dla gospodarki Sahary Zachodniej wynikające z przyznania preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej, a zwłaszcza silny bodziec do rozwoju gospodarczego i tym samym społecznego, który zapewnia przyznanie tych preferencji, przewyższają negatywne strony wymieniane w procesie konsultacji, w tym nadmierne wykorzystanie zasobów naturalnych […]
(9)
Ocenia się, że rozszerzenie preferencji taryfowych na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej będzie zatem miało ogólnie pozytywny wpływ na odnośną ludność. […]
(10)
Uwzględniając rozważania dotyczące zgody w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Komisja we współpracy z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych podjęła wszystkie rozsądne i możliwe w obecnym kontekście działania mające na celu odpowiedni udział odnośnej ludności, aby zapewnić jej zgodę na to porozumienie. Przeprowadzono szerokie konsultacje, a podmioty społeczno-gospodarcze i polityczne, które wzięły udział w konsultacjach, w większości opowiedziały się za rozszerzeniem preferencji taryfowych przewidzianych w Układzie o stowarzyszeniu na Saharę Zachodnią. Podmioty, które odrzuciły rozszerzenie zasadniczo oceniły, że takie porozumienie potwierdziłoby pozycję Maroka na terytorium Sahary Zachodniej. Z żadnego z postanowień tego porozumienia nie wynika jednak, że na jego mocy uznaje się suwerenność Maroka nad Saharą Zachodnią. Ponadto Unia będzie nadal wspierać – podejmując w tym celu wzmożone wysiłki – proces pokojowego rozwiązywania sporu rozpoczęty i kontynuowany pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych”.
Artykuł 1 akapit pierwszy zaskarżonej decyzji stanowi, że sporne porozumienie zostaje zatwierdzone w imieniu Unii. Porozumienie to weszło w życie w dniu 19 lipca 2019 r. (
Dz.U. 2019, L 197, s. 1
).
Akapity od trzeciego do dziewiątego spornego porozumienia stanowią:
„Niniejsze porozumienie zostaje zawarte bez uszczerbku dla odpowiednich stanowisk Unii Europejskiej i Królestwa Marokańskiego w sprawie statusu Sahary Zachodniej.
Obie strony potwierdzają swoje poparcie dla procesu Organizacji Narodów Zjednoczonych i wspierają wysiłki Sekretarza Generalnego zmierzające do wypracowania ostatecznego politycznego rozwiązania, zgodnie z zasadami i celami Karty Narodów Zjednoczonych oraz na podstawie rezolucji Rady Bezpieczeństwa.
Unia Europejska i Królestwo Marokańskie uzgodniły wprowadzenie następującej wspólnej deklaracji na końcu protokołu nr 4 do układu o stowarzyszeniu.
»Wspólna deklaracja dotycząca stosowania protokołów nr 1 i 4 do Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony („układu o stowarzyszeniu”)
1. Produkty pochodzące z Sahary Zachodniej, które są kontrolowane przez marokańskie organy celne korzystają z tych samych preferencji handlowych, jakie Unia Europejska przyznaje produktom objętym układem o stowarzyszeniu.
2. Protokół nr 4 stosuje się odpowiednio do celów określenia statusu pochodzenia produktów, o których mowa w pkt 1, w tym w odniesieniu do dowodów pochodzenia.
3. Organy celne państw członkowskich Unii Europejskiej i Maroka są odpowiedzialne za zapewnienie stosowania postanowień protokołu nr 4 do tych produktów.«
Unia Europejska i Królestwo Marokańskie potwierdzają swoje zobowiązanie do stosowania protokołów zgodnie z postanowieniami układu o stowarzyszeniu dotyczącymi podstawowych wolności i praw człowieka.
Wprowadzenie niniejszej wspólnej deklaracji opiera się na długotrwałym uprzywilejowanym partnerstwie między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim, którego wyrazem jest m.in. szczególny status przyznany Królestwu Marokańskiego, a także na wspólnych ambicjach Stron dotyczących pogłębienia i poszerzenia zakresu tego partnerstwa.
W tym duchu partnerstwa oraz w celu umożliwienia Stronom dokonania oceny wpływu niniejszego porozumienia, w szczególności w zakresie zrównoważonego rozwoju, a zwłaszcza w odniesieniu do korzyści dla przedmiotowej ludności, oraz w zakresie eksploatacji zasobów naturalnych danych terytoriów, Unia Europejska i Królestwo Marokańskie uzgodniły, że będą wymieniać informacje w ramach Komitetu Stowarzyszenia co najmniej raz w roku.
Szczegółowe procedury dotyczące przeprowadzenia tej oceny zostaną określone na późniejszym etapie w celu ich przyjęcia przez Komitet Stowarzyszenia nie później niż dwa miesiące po wejściu w życie niniejszej wymiany listów”.
II.

Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł niniejszą skargę.
W dniu 1 sierpnia 2019 r. Rada złożyła odpowiedź na skargę.
Postanowieniami prezesa piątej izby Sądu odpowiednio z dnia 10 i 18 września 2019 r. Republika Francuska, z jednej strony, oraz Komisja, z drugiej strony, zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
W dniu 1 października 2019 r. skarżący złożył replikę.
Decyzją z dnia 16 października 2019 r. skład izb został zmieniony na podstawie art. 27 § 5 regulaminu postępowania przed Sądem, a sędzia sprawozdawca został przydzielony do dziewiątej izby Sądu, której w konsekwencji przydzielono niniejszą sprawę.
Republika Francuska i Komisja złożyły uwagi interwenienta odpowiednio w dniach 23 i 29 października 2019 r.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2019 r., Front Polisario/Rada (
T‑279/19
, niepublikowanym,
EU:T:2019:808
), prezes dziewiątej izby Sądu dopuściła marokański związek rolnictwa i rozwoju wsi (Comader) do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.
W dniu 5 grudnia 2019 r. Rada złożyła duplikę.
Skarżący przedstawił, odpowiednio, w dniach 20 grudnia 2019 r. i 6 stycznia 2020 r. uwagi w przedmiocie uwag interwenientów Republiki Francuskiej, z jednej strony, i Komisji, z drugiej strony.
W dniu 23 stycznia 2020 r. Comader złożył uwagi interwenienta. W dniu 17 lutego 2020 r. skarżący przedstawił swoje uwagi w przedmiocie tego pisma.
W dniu 23 listopada 2020 r., na wniosek dziewiątej izby, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania Sąd postanowił przekazać sprawę powiększonemu składowi orzekającemu.
W dniu 9 grudnia 2020 r. na podstawie art. 106 § 1 regulaminu postępowania Sąd postanowił z urzędu otworzyć ustny etap postępowania.
W drodze dwóch środków organizacji postępowania, odpowiednio, z dnia 17 i 18 grudnia 2020 r. Sąd, po pierwsze, zadał stronom pytania wymagające odpowiedzi na piśmie i wezwał skarżącego i Komisję do przedstawienia dodatkowych informacji, a po drugie, wezwał strony do sprecyzowania na rozprawie ich stanowiska w przedmiocie pewnych zasadniczych kwestii mających znaczenie dla niniejszego sporu.
Rada, z jednej strony, oraz skarżący, Republika Francuska, Komisja i Comader, z drugiej strony, przedstawili swoje odpowiedzi na piśmie na pytania Sądu, odpowiednio, w dniach 24 i 25 stycznia 2021 r. Skarżący i Komisja udzielili żądanych informacji w ramach tych odpowiedzi.
Rozprawa odbyła się w dniu 2 marca 2021 r. Po zakończeniu tej rozprawy zamknięto ustny etap postępowania.
W dniu 19 kwietnia 2021 r. Komisja przedstawiła uwagi do protokołu rozprawy. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r. Sąd otworzył na nowo ustny etap postępowania w celu dołączenia tych uwag do akt sprawy i wezwania skarżącego, Rady, Republiki Francuskiej i Comader do przedstawienia uwag w tym względzie. Rada i Republika Francuska, z jednej strony, oraz skarżący i Comader, z drugiej strony, przedstawili swoje uwagi odpowiednio w dniach 12 i 17 maja 2021 r. Ustny etap postępowania zamknięto w dniu 19 maja 2021 r. i sprawa została poddana pod obrady. W dniu 22 czerwca 2021 r. przekazano stronom zmieniony protokół.
W następstwie zgonu sędziego B. Berkego w dniu 1 sierpnia 2021 r. trzej sędziowie, których podpisy figurują pod niniejszym wyrokiem, kontynuowali narady zgodnie z art. 22 i art. 24 § 1 regulaminu postępowania.
Skarżący wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader kosztami postępowania.
Rada wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi,
–
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Republika Francuska wnosi do Sądu o oddalenie skargi.
Komisja, nie przedstawiając formalnie wniosków, popiera wnioski Rady.
Comader wnosi do Sądu o:
–
oddalenie skargi,
–
obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
III.

Co do prawa
Tytułem wstępu należy zauważyć, że niniejszy spór dotyczy zawarcia w imieniu Unii porozumienia między Unią a Królestwem Marokańskim, w którym strony te uzgodniły włączenie, po protokole nr 4, do układu o stowarzyszeniu wspólnej deklaracji, zatytułowanej „Wspólna deklaracja dotycząca stosowania protokołów nr 1 i 4 do Układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony” (zwanej dalej „wspólną deklaracją w sprawie Sahary Zachodniej”), która rozszerza na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej „kontrolowane przez marokańskie organy celne” korzyści z preferencji handlowych przyznanych produktom pochodzącym z Maroka wywożonym do Unii na mocy protokołu 1 (zob. pkt 53 powyżej).
W swojej skardze skarżący, który twierdzi, że działa „w imieniu ludu Sahrawi”, wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji zasadniczo ze względu na to, że zatwierdzając sporne porozumienie bez zgody tego ludu, podczas gdy porozumienie to ma zastosowanie do Sahary Zachodniej, Rada naruszyła poprzez tę decyzję zobowiązania ciążące na Unii w ramach jej stosunków z Królestwem Marokańskim na mocy prawa Unii i prawa międzynarodowego. W szczególności skarżący utrzymuje, że sporne porozumienie nie jest zgodne z orzecznictwem Trybunału wyrażonym w wyrokach Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, który wykluczył takie terytorialne zastosowanie.
Nie zgłaszając formalnie zarzutu niedopuszczalności, Rada, popierana przez Republikę Francuską, Komisję i Comader, podnosi tytułem głównym dwie przeszkody procesowe w odniesieniu do niniejszej skargi, oparte, po pierwsze, na braku zdolności skarżącego do wszczęcia postępowania przed sądami Unii, a po drugie, na braku legitymacji procesowej do zaskarżenia zaskarżonej decyzji. W szczególności w ramach tych przeszkód procesowych podważają one zakres i wyłączność roli, jaką skarżący twierdzi, że odgrywa wobec ludu Sahary Zachodniej. Ponadto Comader, ze swojej strony, kwestionuje ważność pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego adwokatowi. Posiłkowo Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader wnoszą o oddalenie argumentacji skarżącego co do istoty. W szczególności Rada, popierana przez Republikę Francuską, podnosi zasadniczo, że zatwierdzając sporne porozumienie, zastosowała się do orzecznictwa Trybunału. Ze swej strony Komisja i Comader, zgadzając się z tą argumentacją, uważają w każdym razie, że orzecznictwo to nie ma znaczenia dla rozpoznania skargi, w szczególności ze względu na fakt, że dotyczy ono wykładni umów zawartych przez Unię z Królestwem Marokańskim, a nie ich ważności. Ponadto Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader uważają, że nie można się powoływać na zasady prawa międzynarodowego, na których skarżący opiera swoją argumentację.
A.

W przedmiocie dopuszczalności skargi
1.

W przedmiocie pierwszej przeszkody procesowej podniesionej przez Radę, dotyczącej braku zdolności sądowej skarżącego
Na poparcie pierwszej przeszkody procesowej Rada podnosi, że skarżący nie jest osobą prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE posiadającą zdolność sądową przed sądami Unii. W pierwszej kolejności Rada podnosi, że skarżący nie posiada osobowości prawnej na mocy prawa krajowego państwa członkowskiego. W drugiej kolejności, Rada twierdzi, że skarżący nie jest podmiotem prawa międzynarodowego. W trzeciej kolejności Rada twierdzi, że skarżący nie spełnia kryteriów ustanowionych przez sądy Unii w celu uznania zdolności sądowej jednostki pozbawionej osobowości prawnej, a w szczególności przesłanki polegającej na tym, że dany podmiot powinien być traktowany przez Unię jako odrębny podmiot posiadający prawa i obowiązki.
Komisja, Republika Francuska i Comader przedstawiają zasadniczo te same argumenty co argumentacja Rady. Comader utrzymuje ponadto, że skarżący nie posiada autonomii koniecznej do działania jako podmiot odpowiedzialny w stosunkach prawnych, biorąc pod uwagę jego stosunki z Saharyjską Arabską Republiką Demokratyczną (RASD), nieuznaną przez ONZ i Unię.
Na poparcie swojej zdolności sądowej skarżący podnosi, że jest ruchem wyzwolenia narodowego, który wywodzi bezpośrednio swoje prawa i obowiązki z prawa międzynarodowego, ze względu na odrębny i różny status Sahary Zachodniej i prawo do samostanowienia ludu Sahrawi. Status ten znajduje potwierdzenie w szczególności w jego zdolności do zawierania umów i w uznaniu go za jedynego przedstawiciela tego ludu przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Jako podmiot prawa międzynarodowego spełnia on tym bardziej ustalone w orzecznictwie kryteria pozwalające na ustalenie, czy jednostka pozbawiona osobowości prawnej może zostać uznana za osobę prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
Następnie, zgodnie z orzecznictwem, o ile pojęcie osoby prawnej zawarte w art. 263 akapit czwarty TFUE oznacza co do zasady istnienie osobowości prawnej, którą należy zweryfikować w świetle prawa krajowego, na mocy którego dana osoba prawna została utworzona, o tyle niekoniecznie pokrywa się ono z pojęciami właściwymi różnym porządkom prawnym państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 6 kwietnia 2017 r., Saremar/Komisja,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). I tak w orzecznictwie uznano już zdolność sądową podmiotów przed sądami Unii niezależnie od kwestii ich utworzenia jako osoby prawnej prawa wewnętrznego.
Tak było w szczególności w przypadku, gdy, po pierwsze, dany podmiot był wystarczająco reprezentatywny w odniesieniu do osób, których praw wywodzonych z prawa Unii pragnął bronić, a także posiadał autonomię i odpowiedzialność konieczne do działania w ramach stosunków prawnych określonych w tym prawie, a po drugie, został uznany przez instytucje za partnera do rozmowy w negocjacjach dotyczących tych praw (zob. podobnie wyroki z dnia 8 października 1974 r., Union syndicale – Service public européen i in./Rada,
175/73
,
EU:C:1974:95
, pkt
–
, z dnia 8 października 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens/Komisja,
18/74
,
EU:C:1974:96
, pkt
–
).
Tak było również w przypadku, gdy instytucje Unii potraktowały ten podmiot jako odrębny podmiot, posiadający własne prawa i obowiązki. Spójność i sprawiedliwość wymagają bowiem uznania zdolności sądowej takiego podmiotu w celu zakwestionowania środków ograniczających jego prawa lub niekorzystnych decyzji podjętych wobec niego przez instytucje (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 października 1982 r.Groupement des Agences de voyages/Komisja,
135/81
,
EU:C:1982:371
, pkt
–
; z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, pkt
–
; z dnia 15 czerwca 2017 r., Al-Faqih i in./Komisja,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, pkt
).
Z wyroków przytoczonych w pkt 84 i 85 powyżej można wywnioskować, że Trybunał starał się dostosować swoje orzecznictwo do bardzo różnych okoliczności, odrzucając zbyt formalistyczne lub zbyt sztywne podejście do pojęcia osoby prawnej (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, pkt
). W istocie pojęcia tego nie można interpretować w sposób zawężający, jak potwierdził ostatnio Trybunał [wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (Oddziaływanie na państwo trzecie),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, pkt
]. W konsekwencji w orzecznictwie tym nie wykluczono, że w świetle okoliczności odmiennych od tych badanych w rozpatrywanych wyrokach zdolność sądowa przed sądem Unii zostanie przyznana podmiotowi niezależnie od jego osobowości prawnej prawa krajowego, w szczególności jeżeli nakazują to wymogi skutecznej ochrony sądowej.
Wreszcie z orzecznictwa można wywnioskować, że podmioty prawa międzynarodowego publicznego, takie jak państwa trzecie, są osobami prawnymi w rozumieniu prawa Unii [zob. podobnie postanowienie z dnia 10 września 2020 r., Cambodge i CRF/Komisja,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, pkt
,
i
oraz przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie i analogicznie postanowienie wiceprezesa Trybunału z dnia 17 maja 2018 r., Stany Zjednoczone Ameryki/Apple Sales International i in.,
C‑12/18 P (I)
, niepublikowane,
EU:C:2018:330
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo], co zresztą ostatnio zostało potwierdzone przez Trybunał [zob. podobnie wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (Oddziaływanie na państwo trzecie),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, pkt
].
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie posiada osobowości prawnej na podstawie prawa państwa członkowskiego ani państwa trzeciego. W szczególności z wyjaśnień skarżącego wynika, że biorąc pod uwagę status Sahary Zachodniej jako terytorium niesamodzielnego zamierza on jedynie powołać się na prawo międzynarodowe publiczne, a nie na jakikolwiek wewnętrzny porządek prawny. Nie można zatem stwierdzić, że jest on osobą prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE z punktu widzenia takiego porządku prawnego.
Natomiast jeśli chodzi o kwestię istnienia osobowości prawnej skarżącego w świetle międzynarodowego prawa publicznego, strony różnią się w szczególności co do wpływu na tę osobowość roli skarżącego w ramach procesu samostanowienia Sahary Zachodniej. Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader twierdzą, że jego reprezentatywność w odniesieniu do ludu tego terytorium ogranicza się do tej roli i że organy ONZ nie zamierzały przyznać mu innych kompetencji na płaszczyźnie międzynarodowej, tak że skoro nie jest ani państwem, ani organizacją międzynarodową, jego osobowość prawna nie przyznaje mu żadnej zdolności do działania poza tym procesem. Przeciwnie, skarżący twierdzi, że wywodzi swoją międzynarodową osobowość prawną bezpośrednio z prawa do samostanowienia wspomnianego ludu oraz z roli, jaką mu przyznały te organy, a także inne organizacje międzynarodowe, państwa trzecie i Unia.
Należy zatem sprawdzić, w świetle orzecznictwa dotyczącego pojęcia osoby prawnej, przypomnianego w pkt 83–87 powyżej, czy powołane przez skarżącego okoliczności dotyczące roli, jaką odgrywa on w procesie samostanowienia Sahary Zachodniej, mogą nadać mu zdolność sądową przed sądem Unii.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w pkt 89 wyroku Rada/Front Polisario, na którym opiera się skarżący w ramach niniejszej skargi, Trybunał wskazał, iż zwyczajowa zasada samostanowienia należy do norm prawa międzynarodowego mających zastosowanie w stosunkach między Unią i Królestwem Marokańskim, do których uwzględnienia Sąd był zobowiązany. W szczególności w pkt 105 wspomnianego wyroku Trybunał przypomniał, że MTS podkreślił w swojej opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej, iż ludności tego terytorium przysługuje, na mocy powszechnego prawa międzynarodowego prawo do samostanowienia, jak zostało to wskazane w pkt 90 i 91 tego wyroku. Ponadto wyjaśnił on, że ze swej strony Zgromadzenie Ogólne ONZ w pkt 7 swojej rezolucji 34/37 w sprawie Sahary Zachodniej zaleciło, aby skarżący, „przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej, uczestniczył w pełni w poszukiwaniu sprawiedliwego, trwałego i ostatecznego rozwiązania politycznego kwestii Sahary Zachodniej” (zob. pkt 16 powyżej).
Z rozważań tych wynika zatem, że prawo międzynarodowe przyznaje ludowi Sahary Zachodniej prawo do samostanowienia, co sądy Unii są zobowiązane uwzględnić, oraz że na podstawie tego prawa skarżącemu, jako przedstawicielowi wspomnianego ludu, Zgromadzenie Ogólne ONZ przyznało prawo do uczestniczenia „w pełni” w poszukiwaniu rozwiązania politycznego w kwestii ostatecznego statusu tego terytorium. Ponadto należy przypomnieć, że prawo to znalazło potwierdzenie w rezolucji 35/19 (zob. pkt 16 powyżej) i skarżący wykonywał je w ramach negocjacji prowadzonych pod egidą ONZ, w których Królestwo Marokańskie i on sam są stronami od 1988 r. (zob. pkt 17–19 powyżej).
Tymczasem w ramach niniejszej przeszkody procesowej Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader nie kwestionują korzystania przez skarżącego z przysługującego mu prawa do udziału w procesie samostanowienia Sahary Zachodniej jako przedstawiciel ludu tego terytorium, które zostało uznane na jego rzecz przez organy ONZ.
Ponadto, jak wyjaśnia skarżący, podjął on szereg zobowiązań na mocy prawa międzynarodowego jako przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej. Po pierwsze, skarżący jest bowiem stroną porozumienia w sprawie pokoju zawartego z Islamską Republiką Mauretańską, na mocy którego państwo to zrezygnowało z wszelkich roszczeń terytorialnych wobec tego terytorium (zob. pkt 15 powyżej). Po drugie, skarżący i Królestwo Marokańskie zawarli porozumienia w przedmiocie szeregu kwestii dotyczących stosowania propozycji rozwiązania sekretarza generalnego ONZ zatwierdzonych przez Radę Bezpieczeństwa w rezolucji 658 (1990). Należy stwierdzić, że jak skarżący podniósł w replice i jak wynika z pism i rezolucji organów ONZ, które przytacza w tym względzie, organy te regularnie przypominają Królestwu Marokańskiemu i skarżącemu o ich obowiązkach wynikających z prawa międzynarodowego, a zatem uważają, że ten ostatni jest w szczególności związany zobowiązaniami podjętymi na podstawie tych porozumień. Po trzecie, jak również wskazuje skarżący, podlega on wymogom międzynarodowego prawa humanitarnego, potwierdzonym w szczególności przez cztery konwencje genewskie z dnia 12 sierpnia 1949 r. i protokół dodatkowy do konwencji genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 r. dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I), podpisany w dniu 8 czerwca 1977 r., do których przystąpił w dniu 23 czerwca 2015 r.
Ponadto Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader nie kwestionują, że – jak podnosi skarżący – uczestniczy on w pracach specjalnego komitetu ds. dekolonizacji dotyczących kwestii Sahary Zachodniej oraz we wspólnych pracach Komisji Gospodarczej ds. Afryki (ECA), utworzonej w ramach Rady Gospodarczej i Społecznej Organizacji Narodów Zjednoczonych, i Wyspecjalizowanego Komitetu Technicznego Unii Afrykańskiej ds. finansów, spraw monetarnych, planowania gospodarczego i integracji.
Skarżący został zatem uznany na płaszczyźnie międzynarodowej za przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej, nawet przy założeniu, że – jak utrzymują Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader – uznanie to wpisuje się w ograniczone ramy procesu samostanowienia tego terytorium. Ponadto jego udział w tym procesie oznacza, że posiada on autonomię i odpowiedzialność konieczną do działania w tych ramach, co potwierdza zresztą jego statut załączony do akt sprawy.
Prawdą jest, jak twierdzą w istocie Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader, że charakter i zakres praw i obowiązków skarżącego nie są równoważne z charakterem praw i obowiązków państw lub organizacji międzynarodowych, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Należy jednak stwierdzić, że jego zdolność, jako przedstawiciela ludu terytorium niesamodzielnego, do negocjowania i zaciągania zobowiązań międzynarodowych w kontekście procesu samostanowienia Sahary Zachodniej oraz do uczestniczenia w pracach organizacji międzynarodowych dotyczących tej kwestii stanowi podstawowy element osobowości prawnej (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, pkt
; zob. także podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 11 grudnia 1973 r., Générale sucrière i in./Komisja,
41/73, 43/73–48/73, 50/73, 111/73, 113/73 i 114/73
,
EU:C:1973:151
, pkt
).
W drugiej kolejności skarżący słusznie podnosi, że instytucje uwzględniły jego rolę i reprezentatywność. Po pierwsze, w pkt 105 wyroku Rada/Front Polisario Trybunał sam przyjął do wiadomości uznanie przez Zgromadzenie Ogólne ONZ tej reprezentatywności (zob. pkt 91 powyżej). Po drugie, skarżący przedstawia dowody wskazujące na to, że regularnie kontaktował się z Komisją w kwestiach dotyczących sytuacji Sahary Zachodniej. Ponadto należy zauważyć, że jakkolwiek strony nie zgadzają się co do kwalifikacji wymiany korespondencji między skarżącym a Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ), która miała miejsce przed zawarciem spornego porozumienia, to jednak bezsporne jest, że nastąpiła ona w dniu 5 lutego 2018 r. i dotyczyła w szczególności kwestii stosowania układu o stowarzyszeniu do produktów pochodzących z Sahary Zachodniej. W swoim sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r. Komisja przedstawiła stanowisko skarżącego dotyczące przewidywanego zawarcia spornego porozumienia, odwołując się wyraźnie do tej korespondencji. Tak więc, chociaż skarżący nie uczestniczył w negocjacjach dotyczących spornego porozumienia, może on zasadnie utrzymywać, że został uznany przez instytucje Unii za uprawnionego partnera do rozmowy w odniesieniu do kwestii mogących dotyczyć tego terytorium, w tym w celu wyrażenia jego stanowiska w odniesieniu do zawarcia tego porozumienia.
W trzeciej kolejności należy przypomnieć, że w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario Trybunał uznał, iż zważywszy na okoliczności przypomniane w pkt 105 tego wyroku (zob. pkt 91 powyżej), lud Sahary Zachodniej powinien być postrzegany jako „podmiot trzeci” w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów, na który, jako na taki, stosowanie układu o stowarzyszeniu może mieć wpływ w wypadku objęcia terytorium Sahary Zachodniej zakresem stosowania wspomnianego układu, a więc na rzeczone stosowanie powinna zostać wyrażona jego zgoda.
Tymczasem w niniejszej skardze skarżący zamierza bronić prawa do samostanowienia ludu Sahary Zachodniej ze względu zasadniczo na to, że zaskarżona decyzja nie przestrzega tego prawa, zatwierdzając zawarcie porozumienia z Królestwem Marokańskim mającego zastosowanie do tego terytorium bez jego zgody, wbrew temu, co orzekł Trybunał (zob. pkt 77 powyżej). W konsekwencji należy uznać, że w tej szczególnej sytuacji wymogi skutecznej ochrony sądowej nakazują w każdym razie przyznać skarżącemu możliwość wniesienia skargi do Sądu w celu obrony tego prawa.
W świetle wszystkich tych okoliczności skarżącego należy uznać za osobę prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE posiadającą zdolność sądową przed sądami Unii dla celów wniesienia niniejszej skargi. Zdolność ta pozostaje bez uszczerbku dla jego obowiązku wykazania, że spełnia pozostałe przesłanki dopuszczalności, a w szczególności że posiada legitymację procesową w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.
Argumenty Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader nie podważają tego wniosku.
W pierwszej kolejności, ponieważ bezsporne jest, że organy ONZ przyznały skarżącemu status przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej w ramach procesu samostanowienia tego terytorium niesamodzielnego, ich argumenty dotyczące okoliczności, że nie jest on jedynym przedstawicielem ludu Sahary Zachodniej i że jego reprezentatywność w odniesieniu do tego ludu jest ograniczona do tego procesu, należy w każdym razie odrzucić. To samo dotyczy argumentów opartych na okoliczności, że nie został on wyraźnie zdefiniowany przez organy ONZ jako ruch wyzwolenia narodowego, lub okoliczności, że nie przyznano mu statusu obserwatora przy tych organach. Z tych samych względów należy odrzucić argument, zgodnie z którym ma on co najwyżej „funkcjonalną” lub „przejściową” osobowość prawną. Argumenty te dotyczą bowiem wyłącznie granic roli i reprezentatywności skarżącego, lecz nie podważają ich istnienia.
W drugiej kolejności, co się tyczy argumentu Comader dotyczącego podnoszonego braku niezależności skarżącego od RASD, należy stwierdzić, że to właśnie jako przedstawicielowi ludu Sahary Zachodniej, a nie w celu reprezentowania RASD, skarżącemu przyznano prawo do uczestniczenia w procesie dotyczącym ostatecznego statusu tego terytorium prowadzonym pod egidą ONZ i w tym charakterze zaciągnął on zobowiązania w związku z tym procesem. W każdym razie, jak podnosi skarżący, z całego art. 31 „konstytucji” RASD, przytoczonego we fragmentach przez Comader na poparcie jego argumentu, wynika, że w tekście tym przyznano skarżącemu autonomię jako organizacji politycznej odpowiedzialnej za nadanie struktury walce o niezależność wspomnianego terytorium i wspieranie jej. Dowody przedstawione przez Comader nie pozwalają zatem uznać, że powiązania skarżącego z RASD pozbawiają go niezależności i odpowiedzialności koniecznej do działania w ramach stosunków prawnych.
W trzeciej kolejności, zdolności sądowej skarżącego nie podważa podnoszona okoliczność, że nie istnieje między skarżącym a Unią lub między skarżącym a państwami członkowskimi żaden rodzaj stosunku prawnego, z którego wynikałyby dla niego prawa i obowiązki i który stanowiłby formę „uznania międzynarodowego” przez Unię lub państwa członkowskie.
W tym względzie należy przypomnieć, że Unia jest unią prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowią traktaty UE i FUE, oraz że ten ostatni ustanawia zupełny system środków prawnych i procedur w celu powierzenia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroli zgodności z prawem aktów instytucji (zob. podobnie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie do Sądu wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności aktu Unii, w przedmiocie której jest on właściwy do orzekania na podstawie art. 256 ust. 1 i art. 263 TFUE. Ponadto skarżący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie jako przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej. Wreszcie instytucje są zobowiązane do poszanowania prawa tego ludu do samostanowienia, którego skarżący zamierza bronić w ramach niniejszej skargi. W konsekwencji na etapie badania jego zdolności sądowej nie można wykluczyć istnienia stosunku prawnego między Unią a skarżącym, co należy zweryfikować w ramach badania, czy zaskarżona decyzja dotyczy skarżącego bezpośrednio i indywidualnie. Analizy tej nie podważa odwołanie się przez Radę do pkt 22 postanowienia z dnia 3 kwietnia 2008 r., Landtag Schleswig-Holstein/Komisja (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), które, jak zauważył skarżący, jest pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie. Ten punkt rzeczonego postanowienia dotyczy bowiem statusu osoby prawnej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE jednostki niższego szczebla niż państwo w państwie członkowskim.
W każdym razie stwierdzono już w pkt 98 powyżej, że instytucje przyjęły do wiadomości reprezentatywność skarżącego i że traktowały go jako uprawnionego partnera do rozmowy w odniesieniu do kwestii Sahary Zachodniej. Okoliczność, że nie jest on adresatem żadnego aktu Unii, nie jest zatem decydująca dla oceny zdolności sądowej.
W czwartej kolejności, wbrew temu, co w istocie twierdzi Komisja, przyznając skarżącemu zdolność sądową przed nim, Sąd nie przekształca się w sąd „quasi-międzynarodowy”, do którego może zwrócić się strona międzynarodowego „sporu”, nawet pozbawiona osobowości prawnej na mocy prawa państwa członkowskiego lub państwa trzeciego.
Po pierwsze, przypomniano już bowiem, że niniejszy spór dotyczy skargi o stwierdzenie nieważności aktu Unii. Nie dotyczy on międzynarodowego „sporu”, którego stroną jest skarżący.
Po drugie, umowa międzynarodowa lub akty organizacji międzynarodowej nie mogą naruszać struktury kompetencyjnej określonej w traktatach, a tym samym autonomii systemu prawnego Unii, nad której przestrzeganiem czuwa Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zgodnie z wyłączną kompetencją, w którą jest wyposażony na podstawie art. 19 TUE. Ponadto należy zauważyć, że Karta Narodów Zjednoczonych nie narzuca członkom ONZ lub organizacjom regionalnym składającym się z niektórych z nich, takim jak Unia, określonego modelu w celu zapewnienia przestrzegania lub uwzględnienia rezolucji jej organów w ich wewnętrznym porządku prawnym (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 3 września 2008 r., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, pkt
i
).
W konsekwencji w niniejszej sprawie istotne jest jedynie, aby skarżący spełniał przesłanki dopuszczalności właściwe prawu Unii, a w szczególności przesłanki wynikające z pojęcia osoby prawnej w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Uznanie zdolności sądowej skarżącego w ramach niniejszego sporu w żaden sposób nie skutkuje więc przekształceniem Sądu w „sąd quasi-międzynarodowy”, gdyż uznanie to następuje ściśle w ramach wykonywania kompetencji powierzonych temu ostatniemu przez prawo Unii.
W piątej kolejności, jeśli chodzi o twierdzenie Komisji, zgodnie z którym Sąd zastępuje instytucje zarządzające stosunkami zewnętrznymi Unii i wydaje decyzję „polityczną”, przyznając skarżącemu zdolność sądową, należy przypomnieć, że wykonywanie przez instytucje Unii powierzonych im kompetencji w płaszczyźnie międzynarodowej nie może jednak pozostawać poza kontrolą sądową. Ponadto sąd Unii nie może dać pierwszeństwa względom polityki międzynarodowej i celowości przed przesłankami dopuszczalności określonymi w art. 263 akapit czwarty TFUE, co wykraczałoby poza jego kompetencje (zob. podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 25 września 2019 r., Magnan/Komisja,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, pkt
i
oraz przytoczone tam orzecznictwo).
Z całości powyższych rozważań wynika, że podniesioną przez Radę przeszkodę procesową opartą na braku zdolności sądowej skarżącego należy oddalić.
2.

W przedmiocie ważności pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego adwokatowi
Comader wyraża wątpliwości co do ważności pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego adwokatowi. Zastanawia się on bowiem, czy pełnomocnictwo to może zostać skutecznie podpisane przez „sekretarza politycznego” skarżącego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto funkcja „sekretarza politycznego” nie została wymieniona we fragmencie statutu skarżącego, który przedstawił. Wnosi on do Sądu o zbadanie prawidłowości tego pełnomocnictwa. Twierdzi on, że w przeciwnym razie skargę należy uznać za niedopuszczalną, w szczególności na podstawie art. 51 § 3 regulaminu postępowania.
Skarżący, do którego skierowano pytanie w tym względzie w ramach środka organizacji postępowania z dnia 17 grudnia 2020 r., po pierwsze, wskazuje, że nie jest „osobą prawną prawa prywatnego” w rozumieniu art. 51 § 3 regulaminu postępowania. Po drugie, podnosi on, że wszystkie skargi wniesione przez niego od 2012 r. zostały złożone na podstawie pełnomocnictw podpisanych przez jego „sekretarza politycznego”, przy czym ważność tych pełnomocnictw nigdy nie została podana w wątpliwość. Po trzecie, „sekretariat organizacji politycznej”, którym kieruje osoba podpisująca pełnomocnictwo, należy do „głównych struktur Frontu” i jest przedmiotem art. 119–130 jego statutu. Po czwarte, ta osoba podpisująca i jej funkcje są łatwe do ustalenia za pomocą dokumentów dostępnych online. Z wszystkich tych okoliczności wynika, że zgodnie z orzecznictwem nie ma żadnych wątpliwości co do zamiaru wniesienia przez skarżącego niniejszej skargi. Na poparcie tych argumentów skarżący przedstawia pełny tekst swojego statutu, zatwierdzony podczas jego czternastego kongresu, który miał miejsce w dniach 16–23 grudnia 2015 r., oraz dokumenty dostępne online, do których się odnosi.
Na wstępie należy przypomnieć, że do sądu Unii należy zbadanie z urzędu bezwzględnych przeszkód procesowych, nawet gdy zostały one podniesione po raz pierwszy przez interwenienta (zob. analogicznie wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., Sniace/Komisja,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie, po pierwsze, można przypomnieć, że skarżący nie jest osobą prawną prawa prywatnego utworzoną na podstawie prawa państwa członkowskiego lub państwa trzeciego (zob. pkt 88 powyżej).
Ponadto, jak wynika z pkt 91–114 powyżej, skarżący posiada zdolność sądową przed sądem Unii jako osoba prawna w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Należy przypomnieć, że przepisy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i regulaminu postępowania, a w szczególności przepisy dotyczące osób prawnych prawa prywatnego, takie jak art. 51 § 3 i art. 78 § 4 tego regulaminu, nie zostały ustanowione po to, by skargi mogły wnosić organizacje nieposiadające osobowości prawnej utworzonej na mocy prawa krajowego. W tej sytuacji przepisy proceduralne dotyczące dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności powinny być stosowane z dostosowaniem ich w niezbędnym stopniu do okoliczności niniejszej sprawy (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, pkt
).
Po drugie i w każdym razie należy zauważyć, że zgodnie z art. 51 § 3 regulaminu postępowania adwokaci lub radcowie prawni są zobowiązani złożyć w sekretariacie pełnomocnictwo udzielone przez stronę, którą reprezentują, jeżeli jest ona osobą prawną prawa prywatnego. Regulamin postępowania nie nakłada natomiast na osoby prawne prawa prywatnego obowiązku przedstawienia dowodu, że pełnomocnictwo udzielone adwokatowi lub radcy prawnemu zostało prawidłowo sporządzone przez upoważnionego do tego przedstawiciela.
Niemniej jednak aby wniesienie przez niego skargi było dopuszczalne, każdy podmiot musi wykazać nie tylko swoją zdolność sądową, ale także okoliczność, że rzeczywiście podjął decyzję o wniesieniu skargi i że adwokaci, którzy utrzymują, że go reprezentują, zostali rzeczywiście umocowani w tym celu (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, pkt
).
W niniejszym przypadku pełnomocnictwo udzielone adwokatowi przez skarżącego, przedstawione w celu zastosowania się do art. 51 § 3 regulaminu postępowania, zostało przedstawione w imieniu skarżącego i podpisane w dniu 12 kwietnia 2019 r. przez A jako „sekretarza politycznego” tej organizacji.
W tym względzie przede wszystkim określenie organów skarżącego uprawnionych do podjęcia decyzji o wniesieniu skargi nie może z definicji zostać dokonane w świetle jakiegokolwiek prawa wewnętrznego, ponieważ skarżący nie jest regulowany takim prawem. Ponadto żadne uregulowanie Unii nie zostało przyjęte w tej dziedzinie (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2019 r., EBC i in./Trasta Komercbanka i in.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, pkt
). Należy zatem wypowiedzieć się w tej kwestii wyłącznie w świetle statutu tej organizacji, dołączonego do akt sprawy w ramach jej odpowiedzi na pytania Sądu z dnia 25 stycznia 2021 r.
Przede wszystkim, jak wynika z wyjaśnień skarżącego i przedłożonych na ich poparcie dokumentów, których treść nie jest kwestionowana, wyrażenie „sekretarz polityczny” należy rozumieć jako odnoszące się do osoby stojącej na czele organu nazywanego w jej statucie „sekretariatem organizacji politycznej”. Ponadto bezsporne jest również, że – jak wynika zresztą wyraźnie ze wspomnianych dokumentów – osoba, która podpisała pełnomocnictwo udzielone adwokatowi przez skarżącego, rzeczywiście pełniła obowiązki „sekretarza politycznego” skarżącego w dniu wniesienia skargi.
Następnie, zgodnie z art. 92 pkt 7 statutu skarżącego, sekretariat krajowy, który zgodnie z art. 76 tego statutu jest „organem najwyższym” skarżącego „w okresie pomiędzy dwoma kongresami”, pełni funkcję między innymi „[p]rzedstawiciela Frontu w stosunkach z partiami politycznymi, rządami, ruchami wyzwolenia oraz innymi organizacjami”. Zgodnie z art. 120 statutu „sekretariat organizacji politycznej zapewnia wykonanie i monitorowanie decyzji i programów sekretariatu krajowego i jego prezydium w związku z charakterem i funkcjami organizacji politycznej”.
Z tych artykułów statutu skarżącego można zatem wywnioskować, jak potwierdził on na rozprawie, że wykonanie decyzji sekretariatu krajowego w jego stosunkach z rządami i innymi organizacjami, w szczególności z Unią, może wchodzić w zakres kompetencji sekretariatu organizacji politycznej i że z tego tytułu A był upoważniony do podpisania pełnomocnictwa adwokata skarżącego.
Comader podniósł wprawdzie na rozprawie, że rola „sekretarza politycznego” jako przedstawiciela przy organizacjach międzynarodowych, takich jak Unia, i sądach, takich jak Sąd, nie wynika z wykazu zadań sekretariatu organizacji politycznej w art. 122 i 131 jej statutu, i że rola ta wydaje się raczej wynikać z samej kompetencji sekretariatu krajowego.
Jednakże, po pierwsze, jak już wskazano, określenie organów skarżącego uprawnionych do podjęcia decyzji o wniesieniu skargi nie zależy od jakiegokolwiek wewnętrznego porządku prawnego. Ponadto należy mieć na uwadze charakter tej organizacji, która nie została utworzona zgodnie z przepisami prawnymi zwykle stosowanymi wobec podmiotu prawa prywatnego lub publicznego ustanowionego na mocy takiego porządku prawnego (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, pkt
). Po drugie, art. 120 statutu przyznaje sekretariatowi organizacji politycznej uprawnienie do wykonania i monitorowania decyzji i programów sekretariatu krajowego, a z art. 122 i 131 tego statutu nie wynika, by zawarte w nim wyliczenie jego zadań było wyczerpujące.
Z rozważań tych należy zatem wywieść, że w niniejszej sprawie A, „sekretarz polityczny” skarżącego, był uprawniony do wykonania decyzji „organu najwyższego” skarżącego, czyli sekretariatu krajowego, o wniesieniu niniejszej skargi.
Ponadto można zauważyć, że adwokat skarżącego, członek izby adwokackiej państwa członkowskiego, związany zatem kodeksem etyki zawodowej, oświadczył w odpowiedzi na pytania Sądu z dnia 25 stycznia 2021 r., że skarżący „miał zamiar wnieść [skargę]” i że „[był] całkowicie zdeterminowany, aby zapewnić skuteczne przestrzeganie wyroków Trybunału”, co potwierdził na rozprawie (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, pkt
).
Z całości powyższych rozważań wynika, że wątpliwości Comader dotyczące ważności pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego adwokatowi należy oddalić.
3.

W przedmiocie drugiej przeszkody procesowej podniesionej przez Radę, opartej na braku legitymacji procesowej skarżącego
W ramach drugiej przeszkody procesowej Rada, popierana przez Republikę Francuską, Komisję i Comader, podnosi, że zaskarżona decyzja nie dotyczy ani bezpośrednio, ani indywidualnie skarżącego, który nie jest jej adresatem.
Skarżący ze swej strony utrzymuje, że zaskarżona decyzja dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie w zakresie, w jakim sporne porozumienie ma zastosowanie do Sahary Zachodniej i z tego względu wpływa na lud tego terytorium.
Na wstępie, po pierwsze, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt taki jak zaskarżona decyzja, który stanowi zatwierdzenie umowy międzynarodowej zawartej przez Unię, podlega zaskarżeniu (zob. podobnie wyroki z dnia 9 sierpnia 1994 r., Francja/Komisja,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, pkt
–
; z dnia 3 września 2008 r.Kadi i Al Barakaat International Foundation/Rada i Komisja,
C‑402/05 P i C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, pkt
–
; oraz Western Sahara Campaign UK, pkt 45–51). Decyzja w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej stanowi bowiem „akt” w rozumieniu art. 263 TFUE, które to pojęcie odnosi się do wszelkich przepisów przyjętych przez instytucje, bez względu na ich formę, zmierzających do wywarcia wiążących skutków prawnych (zob. podobnie postanowienie z dnia 19 marca 2019 r., Shindler i in./Rada,
C‑755/18 P
, niepublikowane,
EU:C:2019:221
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Po drugie, należy przypomnieć, że w art. 263 TFUE dokonano wyraźnego rozróżnienia między prawem do wniesienia skargi przysługującym instytucjom Unii i państwom członkowskich, a prawem do wniesienia skargi przysługującym osobom fizycznym i prawnym. I tak, o ile zgodnie z akapitem drugim tego artykułu instytucje i państwa członkowskie mają prawo zakwestionować w drodze skargi o stwierdzenie nieważności zgodność z prawem każdego „aktu” w rozumieniu wspomnianego artykułu, przy czym wykonywanie tego prawa nie jest uzależnione od wykazania interesu prawnego lub legitymacji procesowej, o tyle akapit czwarty rozpatrywanego artykułu stanowi, że osoby fizyczne i prawne mogą wnieść skargę na akty, których są adresatami lub które dotyczą ich bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą ich bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych (zob. wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, pkt
i
oraz przytoczone tam orzecznictwo; zob. także postanowienie z dnia 19 marca 2019 r., Shindler i in./Rada,
C‑755/18 P
, niepublikowane,
EU:C:2019:221
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie skarżący nie jest adresatem zaskarżonej decyzji ani spornego porozumienia.
W tym względzie, po pierwsze, należy podkreślić, że umowy międzynarodowe zawarte przez Unię zajmują szczególną pozycję w jej porządku prawnym, ponieważ zgodnie z art. 216 ust. 2 TFUE instytucje Unii są związane takimi umowami, a w konsekwencji mają one pierwszeństwo przed aktami Unii, a konkretnie aktami ustawodawczymi (zob. podobnie wyrok z dnia 18 marca 2014 r., Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, pkt
,
oraz przytoczone tam orzecznictwo). Po drugie, należy zauważyć, że szczególne zasady przyjęcia zaskarżonej decyzji, oparte na art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (i) TFUE, wymagają zgody Parlamentu Europejskiego i odzwierciedlają zatem na płaszczyźnie zewnętrznej podział uprawnień między Parlamentem i Radą mający zastosowanie do przyjmowania, na płaszczyźnie wewnętrznej, aktów ustawodawczych (zob. podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2014 r., Parlament/Rada,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, pkt
).
W konsekwencji skarga skarżącego na zaskarżoną decyzję nie może podlegać mniej rygorystycznym warunkom dopuszczalności niż warunki mające zastosowanie do skargi na akty ustawodawcze, których nie dotyczy złagodzenie tych przesłanek, o którym mowa w art. 263 akapit czwarty trzeci człon zdania TFUE, ponieważ pojęcie aktu regulacyjnego w rozumieniu tej części zdania wyłącza właśnie takie akty (zob. podobnie wyroki z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, pkt
,
; z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
,
i
).
Z powyższego wynika, że to do skarżącego należy wykazanie, iż zaskarżona decyzja dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie, czego zresztą nie kwestionuje. Należy rozpocząć od zbadania bezpośredniego oddziaływania na skarżącego.
a)

W przedmiocie bezpośredniego oddziaływania na skarżącego
Rada twierdzi, że skarżący nie spełnia kryteriów ustalonych w orzecznictwie dla określenia, czy zaskarżony akt dotyczy osoby fizycznej lub prawnej bezpośrednio. W tym względzie twierdzi ona, że skarżący nie jest adresatem zaskarżonego aktu i że akt ten nie wywiera wobec niego skutków prawnych. Zdaniem Rady zaskarżona decyzja wywiera bowiem skutki prawne jedynie wobec Unii lub jej instytucji, a nie wobec osób trzecich. Ponadto Rada uważa, że zaskarżona decyzja nie wywiera skutków poza terytorium stosowania traktatów. Co więcej Rada twierdzi, że opierając się na skutkach spornego porozumienia na terytorium nienależącym do Unii w celu ustalenia bezpośredniego oddziaływania na skarżącego, Sąd musiałby wypowiedzieć się na temat zgodności z prawem praw i obowiązków Królestwa Marokańskiego wynikających ze wspomnianego porozumienia, na które państwo to wyraziło swobodnie i suwerennie zgodę, co wykracza poza jego kompetencje. W duplice Rada dodaje, że nawet przy założeniu, iż zaskarżona decyzja wywiera skutki poza terytorium Unii, sporne porozumienie może mieć wpływ jedynie na podmioty działające w danych sektorach gospodarki.
Skarżący ze swej strony podnosi, że spełnia dwa kryteria, których spełnienie jest wymagane do spełnienia przesłanki bezpośredniego oddziaływania. Z jednej strony bowiem z wyroku Rada/Front Polisario wywodzi on, że skoro zaskarżona decyzja dotyczy zawarcia porozumienia, które w sposób wyraźny obejmuje terytorium Sahary Zachodniej i jego zasoby naturalne w swoim zakresie stosowania bez zgody ludu tego terytorium, wspomniane porozumienie dotyczy bezpośrednio tego ludu jako podmiotu trzeciego wobec porozumienia. Z tego tylko względu porozumienie to wywiera wpływ na jego sytuację prawną jako jedynego przedstawiciela tego ludu. Z drugiej strony, twierdzi on, że ponieważ celem porozumienia jest jedynie rozszerzenie obszaru geograficznego objętego preferencjami taryfowymi, jego wykonanie ma charakter czysto automatyczny i nie wymaga przyjęcia innych przepisów pośrednich.
Argumentacja Republiki Francuskiej, Komisji i Comader zasadniczo pokrywa się z argumentacją Rady.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przesłanka, zgodnie z którą decyzja będąca przedmiotem skargi przewidzianej w art. 263 akapit czwarty TFUE musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga spełnienia dwóch kumulatywnych kryteriów. W pierwszej kolejności zaskarżony akt Unii powinien wywierać bezpośredni wpływ na sytuację prawną jednostki. W drugiej kolejności nie może pozostawiać żadnego zakresu swobodnego uznania swoim adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, a wykonanie to ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego aktu Unii bez stosowania innych przepisów pośrednich (zob. wyrok z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 6 marca 2012 r., Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Komisja,
T‑453/10
, niepublikowane,
EU:T:2012:106
, pkt
).
Należy zatem zbadać w sposób odrębny, czy skarżący spełnia oba te kryteria.
1)

W przedmiocie spełnienia przez skarżącego pierwszego kryterium bezpośredniego oddziaływania, zgodnie z którym zaskarżony akt powinien wywierać bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną
Co się tyczy przestrzegania pierwszego z kryteriów bezpośredniego oddziaływania, z argumentacji Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader wynika, że kwestionują one istnienie bezpośredniego wpływu zaskarżonej decyzji na sytuację prawną skarżącego zasadniczo w ramach trzech części. Pierwsza opiera się na swoistych skutkach prawnych decyzji w sprawie zawarcia w imieniu Unii umowy międzynarodowej. Druga dotyczy szczególnych skutków prawnych zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę jej zastosowanie terytorialne. Trzecia dotyczy braku zmiany sytuacji prawnej skarżącego, biorąc pod uwagę jego rolę ograniczoną do udziału w procesie samostanowienia Sahary Zachodniej.
i)

W przedmiocie pierwszej części argumentacji Rady dotyczącej swoistych skutków prawnych decyzji w sprawie zawarcia w imieniu Unii umowy międzynarodowej
Po pierwsze, Rada, popierana przez Republikę Francuską, podnosi w istocie, że decyzja w sprawie zawarcia w imieniu Unii umowy międzynarodowej nie wywiera skutków wobec osób trzecich i że nie można powoływać się na podnoszone skutki spornego porozumienia dla skarżącego w celu wykazania, że decyzja ta wpływa na jego sytuację prawną. Po drugie, Rada, popierana zasadniczo przez Republikę Francuską, Komisję i Comader, twierdzi, że tego rodzaju decyzja nie może wywoływać skutków prawnych poza Unią.
Ze swej strony skarżący podnosi, po pierwsze, że skoro zaskarżona decyzja dotyczy zawarcia spornego porozumienia, jest nierozerwalnie związana z tym porozumieniem, w przeciwnym razie bowiem taki akt, który podlega zaskarżeniu, zostałby wyłączony spod kontroli zgodności z prawem sprawowanej przez sąd, a po drugie, że zaskarżona decyzja dotyczy zawarcia porozumienia, które wyraźnie obejmuje terytorium Sahary Zachodniej i jej zasoby naturalne swoim zakresem stosowania. Wreszcie utrzymuje on, że w każdym razie oddziaływanie na lud Sahary Zachodniej wynika z prawa Unii, ponieważ wprowadzenie na terytorium Unii produktów pochodzących z Sahary Zachodniej ze świadectwami pochodzenia marokańskiego narusza odrębny i różny status tego terytorium.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej, która opiera się na art. 218 ust. 6 TFUE, nie można mylić z decyzjami przyjętymi na podstawie ust. 3 i 4 tego artykułu, które dotyczą prowadzenia negocjacji międzynarodowych i wywołują zatem co do zasady skutki prawne wyłącznie w stosunkach między Unią a jej państwami członkowskimi oraz między instytucjami Unii (zob. postanowienie z dnia 8 lutego 2019 r., Front Polisario/Rada,
T‑376/18
, niepublikowane,
EU:T:2019:77
, pkt
i
oraz przytoczone tam orzecznictwo).
Decyzja w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej urzeczywistnia bowiem zgodę Unii na związanie się tą umową [zob. podobnie opinia 2/00 (Protokół z Kartageny w sprawie zapobiegania niebezpieczeństwom biotechnologicznym) z dnia 6 grudnia 2001 r.,
EU:C:2001:664
, pkt
]. Stanowi ona zatem konstytutywny element wspomnianej umowy, na tej samej podstawie co akt, poprzez który inne strony rozpatrywanej umowy do niej przystąpiły [zob. podobnie i analogicznie opinia 1/13 (Przystąpienie państwa trzeciego do konwencji haskiej) z dnia 14 października 2014 r.,
EU:C:2014:2303
, pkt
–
,
]. Decyzja ta wywiera zatem skutki prawne wobec tych stron, ponieważ formalizuje akceptację przez Unię zobowiązań wobec nich, które przyjęła ona w ramach danej umowy.
Ponadto zgodnie z normą zwyczajową skodyfikowaną w art. 29 konwencji wiedeńskiej umowa międzynarodowa może, w drodze odstępstwa od ogólnej zasady, zgodnie z którą akt taki wiąże każdą ze stron w stosunku do całego jej terytorium, wiązać państwo w odniesieniu do innego terytorium, jeżeli taki zamiar wynika z owej umowy lub jeżeli został ustalony w inny sposób. W tym kontekście taka umowa może mieć wpływ na podmiot trzeci w rozumieniu zasady ogólnego prawa międzynarodowego względnej skuteczności traktatów, który powinien na nią wyrazić zgodę (zob. podobnie wyrok Rada/Front Polisario, pkt 94, 98, 103, 106).
W konsekwencji, mając na względzie nierozerwalny charakter takiej umowy międzynarodowej i decyzji w sprawie jej zawarcia w imieniu Unii, skutki wprowadzenia w życie tej umowy dla sytuacji prawnej tego podmiotu trzeciego są istotne dla oceny bezpośredniego oddziaływania wspomnianej decyzji na ten podmiot trzeci lub jego przedstawiciela.
Wynika z tego, że Rada niesłusznie twierdzi, iż zaskarżona decyzja, ze względu na swój charakter, wywołuje skutki wyłącznie wobec Unii i jej instytucji. Z tych samych powodów należy oddalić argument Republiki Francuskiej, zgodnie z którym zaskarżona decyzja nie wywiera sama w sobie skutków prawnych wobec skarżącego, ponieważ nie jest ona wystarczająca do wejścia w życie spornego porozumienia ze względu na to, że wejście w życie wymaga ratyfikacji zgodnie z obowiązującymi procedurami. Koncepcja ta opiera się bowiem, jak podnosi skarżący, na założeniu, że skutki prawne zaskarżonej decyzji i spornego porozumienia są możliwe do oddzielenia. Tymczasem ze względów przedstawionych w pkt 149–152 powyżej założenie to jest błędne.
W drugiej kolejności, jak przypomina sama Republika Francuska, skargę o stwierdzenie nieważności umowy międzynarodowej należy rozumieć jako skierowaną przeciwko decyzji w sprawie jej zawarcia w imieniu Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 9 sierpnia 1994 r., Francja/Komisja,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, pkt
–
). Podobnie Trybunał orzekł, że w zakresie, w jakim umowy międzynarodowe zawarte przez Unię wiążą nie tylko jej instytucje, lecz także państwa trzecie będące stronami tych umów, należy uznać, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący ważności umowy międzynarodowej zawartej przez Unię należy rozumieć jako obejmujący akt, w drodze którego Unia zawarła taką umowę międzynarodową (zob. wyrok Western Sahara Campaign UK, pkt 49, 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże, biorąc pod uwagę właściwość Trybunału zarówno w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, jak również w ramach wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w kwestii dokonania oceny, czy zawarta przez Unię umowa międzynarodowa jest zgodna z traktatami i wiążącymi ją normami prawa międzynarodowego, orzeczono, że kontrola przez Trybunał ważności decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej, w kontekście pytania prejudycjalnego, może dotyczyć zgodności z prawem tego aktu w świetle samej treści przedmiotowej umowy międzynarodowej (zob. wyrok Western Sahara Campaign UK, pkt 48, 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
Rozważania te mają zastosowanie do przypadku skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej przez osobę prawną w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE na decyzję w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej, takiej jak niniejsza skarga, w przedmiocie której Sąd jest właściwy do orzekania zgodnie z art. 256 ust. 1 TFUE.
Skoro bowiem taka decyzja stanowi akt zaskarżalny, a osoby fizyczne i prawne są uprawnione do żądania stwierdzenia jej nieważności, z zastrzeżeniem spełnienia przesłanek z art. 263 akapit czwarty TFUE, mogą one zwrócić się do Sądu, w ramach ich skargi, o dokonanie kontroli zgodności z prawem tej decyzji w świetle samej treści umowy zatwierdzonej tą decyzją. Każda inna wykładnia prowadziłaby, jak podnosi w istocie skarżący, do wyłączenia w znacznej części zaskarżonej decyzji spod kontroli jej zgodności z prawem co do istoty, co byłoby niezgodne z zasadą skutecznej ochrony sądowej.
W konsekwencji badanie bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania takiej decyzji na osobę fizyczną lub prawną powinno uwzględniać, w odpowiednim przypadku, skutki wywarte na jej sytuację prawną przez umowę międzynarodową zawartą na podstawie tej decyzji (zob. podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 24 czerwca 2020 r., Price/Rada,
T‑231/20 R
, niepublikowane,
EU:T:2020:280
, pkt
–
).
W przeciwnym razie prowadziłoby to w praktyce do pozbawienia osób fizycznych i prawnych, których bezpośrednio i indywidualnie dotyczą postanowienia danej umowy międzynarodowej, możliwości zwrócenia się do sądu Unii o zbadanie, czy te ostatnie są zgodne z traktatami i normami prawa międzynarodowego, które zgodnie z nimi są wiążące dla Unii (zob. podobnie Western Sahara Campaign UK, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo), a w konsekwencji o zbadanie, czy mogła ona zgodnie z prawem wyrazić zgodę na związanie się tymi postanowieniami.
W niniejszej sprawie stwierdzono, że z uwagi na jego rolę przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej, skarżący posiadał zdolność sądową przed sądami Unii w celu obrony praw wywodzonych przez ten lud z norm prawa międzynarodowego wiążących Unię. W konsekwencji, jak podnosi on w istocie, w celu wykazania, że sporne porozumienie dotyczy go bezpośrednio i indywidualnie, skarżący powinien mieć możliwość powołania się na skutki spornego porozumienia dla tych praw, gdyż w przeciwnym razie skuteczna ochrona sądowa tych praw zostałaby w znacznej mierze pozbawiona skuteczności (effet utile).
W trzeciej kolejności, co się tyczy kwestii, czy skutki zaskarżonej decyzji są ograniczone do terytorium Unii, należy przede wszystkim rozróżnić skutki decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej opartej na art. 218 ust. 6 TFUE, takiej jak zaskarżona decyzja, od skutków aktu Unii przyjętego na płaszczyźnie wewnętrznej. I tak, co się tyczy tego ostatniego aktu, zgodnie z odpowiednimi normami prawa międzynarodowego jego zakres stosowania powinien być co do zasady ograniczony do terytoriów, na których Unia w pełni wykonuje swoją jurysdykcję (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Natomiast decyzja taka jak zaskarżona decyzja, która dotyczy zawarcia umowy dwustronnej z Królestwem Marokańskim, nieuchronnie wywołuje skutki w międzynarodowym porządku prawnym. Jak bowiem wynika z pkt 150 powyżej, decyzja taka zmierza do wywarcia skutków prawnych w ramach stosunków między Unią a tym państwem trzecim, jako konstytutywny element wyrażenia zgodnej woli tych dwóch podmiotów prawa międzynarodowego.
Ponadto umowa międzynarodowa zawarta przez Unię może wywierać skutki prawne na terytorium drugiej strony umowy lub, jak przypomniano w pkt 151 powyżej, na innym terytorium, jeżeli taki zamiar wynika z tej umowy lub został ustalony w inny sposób. W konsekwencji na skutki te można się powołać w celu wykazania bezpośredniego i indywidualnego oddziaływania na osobę fizyczną i prawną decyzji w sprawie zawarcia tej umowy, ponieważ w decyzji tej wyrażono zgodę Unii na wywieranie przez wspomnianą umowę takich skutków.
Ponadto z orzecznictwa wynika, że analiza skutków umowy, takiej jak sporne porozumienie, na terytorium innym niż terytorium Unii, a w szczególności terytorium odrębnym od terytorium stron umowy w świetle postanowień tej umowy i kontekstu, w jakim została zawarta, może mieć znaczenie dla ustalenia, czy decyzja w sprawie zawarcia umowy dotyczy bezpośrednio strony skarżącej, która powołuje się na te skutki.
W pkt 81, 83 i 116 wyroku Rada/Front Polisario Trybunał zbadał bowiem zasadność rozumowania, na podstawie którego Sąd w pkt 103 wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) doszedł do wniosku, że porozumienie o liberalizacji ma zastosowanie także do terytorium Sahary Zachodniej, aby ustalić, czy wniosek ten może służyć jako przesłanka analizy legitymacji procesowej skarżącego. Po przeprowadzeniu własnej analizy układu o stowarzyszeniu i porozumienia o liberalizacji w świetle norm prawa międzynarodowego Trybunał stwierdził, że wykładnia ta nie może być uzasadniona ani treścią układu o stowarzyszeniu, ani treścią porozumienia o liberalizacji, ani wreszcie okolicznościami towarzyszącymi zawarciu tych dwóch umów.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący, powołując się na wyrok Rada/Front Polisario, opiera się na stosowaniu spornego porozumienia na terytorium Sahary Zachodniej i na statusie ludu tego terytorium jako podmiotu trzeciego wobec porozumienia w rozumieniu względnej skuteczności traktatów, aby twierdzić, że zaskarżona decyzja dotyczy go bezpośrednio jako przedstawiciela tego ludu.
Okoliczność, że – jak podkreślają Rada i Republika Francuska – skutki umowy i jej wprowadzenie w życie na terytorium drugiej strony, czyli Królestwa Marokańskiego, podlegają, zgodnie z odpowiednimi zasadami prawa międzynarodowego, suwerennej kompetencji tego państwa, nie może podważyć prawa skarżącego do powoływania się na takie bezpośrednie oddziaływanie.
Po pierwsze bowiem, w niniejszej sprawie skarżący powołuje się na poparcie jego bezpośredniego oddziaływania nie na skutki spornego porozumienia ani na jego wprowadzenie w życie na terytorium Królestwa Marokańskiego w rozumieniu art. 94 układu o stowarzyszeniu, lecz na skutki, jakie wywiera ono jego zdaniem na terytorium Sahary Zachodniej.
Po drugie, w każdym razie analiza bezpośredniego oddziaływania na skarżącego z punktu widzenia skutków, jakie sporne porozumienie wywiera na terytorium Sahary Zachodniej, nie prowadzi do orzeczenia przez Sąd w przedmiocie zgodności z prawem praw i obowiązków państwa trzeciego, czyli w niniejszym przypadku Królestwa Marokańskiego, wynikających ze spornego porozumienia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem (zob. pkt 154 powyżej), w niniejszej sprawie Sąd nie może wypowiedzieć się w przedmiocie zgodności z prawem zgody tego państwa trzeciego na prawa i obowiązki wynikające ze wspomnianej umowy, lecz jedynie w przedmiocie zgodności z prawem zgody Unii na te prawa i obowiązki. Ponadto przytoczone w tym względzie przez Radę i Republikę Francuską pkt 90 i 94 postanowienia z dnia 3 lipca 2007 r., Commune de Champagne i in./Rada i Komisja (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), nie mogą podważyć rozważań przedstawionych w pkt 161–165 powyżej, opartych na orzecznictwie Trybunału wydanym po ogłoszeniu tego postanowienia.
W każdym razie, jak podnosi w istocie skarżący, skoro sporne porozumienie reguluje przywóz do Unii produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, można powołać się na skutki tego porozumienia, a zatem zaskarżonej decyzji, na terytorium Unii na potrzeby bezpośredniego oddziaływania na niego.
Z powyższego wynika, że w świetle charakteru decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej i jej swoistych skutków prawnych nie można z góry wykluczyć istnienia bezpośredniego wpływu zaskarżonej decyzji na sytuację prawną skarżącego ze względu na treść spornego porozumienia. Pierwszą część argumentacji Rady należy zatem oddalić.
ii)

W przedmiocie drugiej części argumentacji Rady dotyczącej szczególnych skutków prawnych zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej zastosowanie terytorialne
Rada, popierana przez Republikę Francuską, Komisję i Comader, kwestionuje istnienie skutków prawnych zaskarżonej decyzji i spornego porozumienia na terytorium Sahary Zachodniej. Tak więc, skutki tych aktów na tym terytorium są czysto gospodarcze, a nie prawne. Nie tworzą zatem praw ani obowiązków dla ludu tego terytorium i nie można się na nie powoływać wobec niego. W szczególności w odpowiedzi na piśmie na pytania Sądu zadane w ramach środka organizacji postępowania z dnia 17 grudnia 2020 r. i na rozprawie Rada, Komisja i Comader stwierdziły zasadniczo, że sporne porozumienie ma zastosowanie do produktów pochodzących z tego terytorium, a nie do samego tego terytorium.
Ze swej strony skarżący twierdzi, że ze względu na wyraźne włączenie terytorium Sahary Zachodniej i jej zasobów naturalnych do zakresu stosowania spornego porozumienia, to ostatnie, a zatem zaskarżona decyzja, oddziałują na lud tego terytorium w świetle jego prawa do samostanowienia. Ponadto z powodu wprowadzenia na terytorium Unii produktów pochodzących z Sahary Zachodniej ze świadectwami pochodzenia marokańskiego oddziaływanie na lud Sahary Zachodniej wynika w każdym razie z prawa Unii.
Argumenty te wymagają odrębnej analizy, po pierwsze, kwestii stosowania spornego porozumienia do Sahary Zachodniej, a po drugie, oddziaływania na lud tego terytorium ze względu na to stosowanie.
–
W przedmiocie stosowania spornego porozumienia do Sahary Zachodniej
W tym względzie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że – jak wskazano w pkt 76 powyżej – sporne porozumienie ma na celu, poprzez wprowadzenie wspólnej deklaracji w sprawie Sahary Zachodniej po protokole nr 4, rozszerzenie na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej wywożone pod kontrolą marokańskich organów celnych, na podstawie wyraźnych postanowień, zakresu stosowania preferencji taryfowych przyznanych pierwotnie w ramach układu o stowarzyszeniu produktom pochodzenia marokańskiego. Taki cel wynika wyraźnie z pkt 1 tej deklaracji oraz z jej pkt 2 i 3, które stanowią, po pierwsze, że protokół nr 4 stosuje się „odpowiednio” do celów określenia statusu pochodzenia tych produktów, a po drugie, że organy celne państw członkowskich i Królestwa Marokańskiego są odpowiedzialne za stosowanie przepisów protokołów nr 1 i nr 4 do wspomnianych produktów (zob. pkt 53 powyżej).
W drugiej kolejności należy zauważyć, że jak można wywnioskować z orzecznictwa, jeżeli w ramach umowy międzynarodowej Unia udziela preferencji taryfowych na produkty wywożone na jej terytorium w zależności od obszaru geograficznego, z którego pochodzą te produkty, obszar ten określa terytorialny zakres stosowania tych preferencji (zob. podobnie wyroki z dnia 5 lipca 1994 r., Anastasiou i in.,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, pkt
,
; z dnia 25 lutego 2010 r., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, pkt
; Rada/Front Polisario, pkt 121, 122).
W niniejszej sprawie, choć Rada i Komisja wskazują, że w praktyce produkty, do których mają zastosowanie postanowienia wspólnej deklaracji w sprawie Sahary Zachodniej, pochodzą z części tego terytorium kontrolowanej przez Królestwo Marokańskie, to uściślenie owo nie podważa faktu, że postanowienia te mogą mieć zastosowanie do każdego produktu pochodzącego z Sahary Zachodniej, który jest wywożony pod kontrolą organów celnych Maroka.
Ponadto, chociaż, jak wskazują Rada i Komisja, preferencje taryfowe mają zastosowanie do produktów pochodzących z Sahary Zachodniej przy ich przywozie na terytorium Unii, to ze wspólnej deklaracji w sprawie Sahary Zachodniej wyraźnie wynika, że ich przyznanie zależy od zgodności tych produktów z postanowieniami protokołu nr 4, w tym postanowieniami dotyczącymi dowodów pochodzenia, których stosowanie zapewniają marokańskie organy celne.
W konsekwencji sporne porozumienie wywołuje skutki nie tylko na terytorium Unii, lecz również na terytoriach, na których marokańskie organy celne wykonują swoje kompetencje, w tym na części Sahary Zachodniej kontrolowanej przez Królestwo Marokańskie (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, pkt
).
Ponadto wbrew temu, co utrzymują Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader, sporne porozumienie nie wywiera skutków wyłącznie gospodarczych na terytorium Sahary Zachodniej. Po pierwsze, jest bowiem oczywiste, że eksporterzy mający siedzibę w Saharze Zachodniej, których produkty mogą korzystać z przewidzianych w nim preferencji taryfowych, są zobowiązani do podporządkowania się postanowieniom protokołu nr 4 do układu o stowarzyszeniu zgodnie z pkt 2 wspólnej deklaracji w sprawie Sahary Zachodniej. Po drugie całkowite lub częściowe zniesienie należności celnych od produktów wywożonych przez te podmioty w momencie ich wprowadzenia do Unii jest uregulowane w sposób wyczerpujący w protokole nr 1 do układu o stowarzyszeniu, tak że korzyści, jakie mogą z nich odnieść, zależą ściśle od stosowania jego postanowień. Należy zatem uznać, że sporne porozumienie wywołuje skutki prawne wobec tych podmiotów gospodarczych.
W trzeciej kolejności z postanowień spornego porozumienia jasno wynika, że Unia i Królestwo Marokańskie wyraziły wspólny zamiar stosowania wspomnianego porozumienia do Sahary Zachodniej.
Po pierwsze, oświadczenia tych stron zawarte w akapitach trzecim i czwartym spornego porozumienia mogą być bowiem rozumiane jedynie w taki sposób. I tak, zgodnie z jego akapitem trzecim porozumienie to „zostaje zawarte bez uszczerbku dla odpowiednich stanowisk Unii Europejskiej i Królestwa Marokańskiego w sprawie statusu Sahary Zachodniej”. Podobnie zgodnie z jego akapitem czwartym „obie strony potwierdzają swoje poparcie dla procesu Organizacji Narodów Zjednoczonych” na tym terytorium i „wspierają wysiłki Sekretarza Generalnego zmierzające do wypracowania ostatecznego politycznego rozwiązania”.
Po drugie, w akapicie ósmym spornego porozumienia ustanowiono między stronami mechanizm wzajemnej wymiany informacji w szczególności w odniesieniu do „korzyści dla przedmiotowej ludności” i „eksploatacji zasobów naturalnych danych terytoriów”. Tymczasem, biorąc pod uwagę definicję obszaru objętego zakresem geograficznego rozszerzenia preferencji taryfowych dokonanego w rzeczonym porozumieniu, ograniczonego do Sahary Zachodniej, te dwa wyrażenia odnoszą się siłą rzeczy, z jednej strony, do korzyści dla jej ludności, a z drugiej strony, do eksploatacji zasobów naturalnych tego terytorium. Ten mechanizm monitorowania odzwierciedla zatem cele stron spornego porozumienia dotyczące rozwoju gospodarczego danego terytorium i zachowania jego zasobów naturalnych.
Ten wspólny zamiar Unii i Królestwa Marokańskiego znajduje potwierdzenie w motywach 5 i 6 zaskarżonej decyzji, w których wyraźnie wskazano, wychodząc od stwierdzenia, że Trybunał uznał, iż „układ o stowarzyszeniu obejmuje jedynie terytorium Królestwa Marokańskiego, a nie Saharę Zachodnią”, wolę Rady „[dołożenia] wszelkich starań, aby przepływy handlowe, które rozwinęły się na przestrzeni” między Saharą Zachodnią a Unią „nie zostały zakłócone, ustanawiając jednocześnie odpowiednie gwarancje ochrony w ramach prawa międzynarodowego, w tym praw człowieka” na tym terytorium „oraz [jego] zrównoważonego rozwoju” (zob. pkt 51 powyżej). Podobnie z motywów 7 i 10 zaskarżonej decyzji wynika, że w celu ustanowienia tych gwarancji Komisja, po pierwsze, dokonała oceny wpływu preferencji taryfowych przyznanych produktom Sahary Zachodniej na ludność tego terytorium i wykorzystanie jego zasobów naturalnych, a po drugie, podjęła działania mające na celu „udział”„ludności” tego terytorium, „aby zapewnić jej zgodę”.
Z powyższego wynika, że skarżący zasadnie utrzymuje, iż sporne porozumienie ma zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej i że w konsekwencji bezpośrednie oddziaływanie na niego zaskarżonej decyzji, która wyraża zgodę Unii na takie stosowanie, może opierać się na tym założeniu.
Analizy tej nie podważa wykładnia układu o stowarzyszeniu i porozumienia o liberalizacji przyjęta przez Trybunał w pkt 86–126 wyroku Rada/Front Polisario.
W wyroku Rada/Front Polisario Trybunał nie wykluczył bowiem, że postanowienie umowy późniejszej niż układ o stowarzyszeniu może wyraźnie rozszerzyć zakres stosowania tego układu na Saharę Zachodnią. Trybunał wykluczył jedynie, by w braku takiego wyraźnego postanowienia zakres stosowania, który co do zasady jest ograniczony w odniesieniu do Królestwa Marokańskiego do jego własnego terytorium, mógł być interpretowany, w świetle mających zastosowanie zasad prawa międzynarodowego, jako obejmujący to terytorium niesamodzielne (wyrok w sprawie Rada/Front Polisario, pkt 86, 87, 92, 94–98).
Tak więc, w wyroku tym Trybunał nie badał sporu dotyczącego umowy między Unią a Marokiem, późniejszej niż układ o stowarzyszeniu, zawierającej wyraźne postanowienie przewidujące rozszerzenie jego zakresu stosowania na Saharę Zachodnią, lecz przeciwnie, spór dotyczący analogicznej umowy pozbawionej takiego wyraźnego postanowienia.
Tymczasem w niniejszej sprawie, jak przypomniano w pkt 175–184 powyżej, sporne porozumienie wprowadza w ramach układu o stowarzyszeniu wspólną deklarację, która wyraźnie przewiduje rozszerzenie na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej preferencji taryfowych przyznanych przez Unię na rzecz Królestwa Marokańskiego na podstawie wspomnianego układu i odzwierciedla jasny i jednoznaczny zamiar stron ustanowienia podstawy prawnej dla takiego rozszerzenia. W szczególności należy zauważyć, że w odróżnieniu od porozumienia o liberalizacji analizowanego przez Trybunał (zob. podobnie wyrok Rada/Front Polisario, pkt 111–114), należy uznać, iż sporne porozumienie stanowi odstępstwo od art. 94 układu o stowarzyszeniu, dotyczącego terytorialnego zakresu stosowania tego układu, ponieważ dotyczy ono zakresu stosowania systemu mającego zastosowanie do przywozu do Unii produktów rolnych, przetworzonych produktów rolnych, ryb i produktów rybołówstwa, który stanowi przedmiot protokołu nr 1.
Ponadto należy zauważyć, że chociaż w szczególności z art. 31 ust. 3 lit. c) konwencji wiedeńskiej wynika, iż postanowienia traktatu należy interpretować z uwzględnieniem wszelkich norm prawa międzynarodowego mających zastosowanie między stronami, to wymóg ten nie może służyć za podstawę dla takiej wykładni tych postanowień, która byłaby sprzeczna z ich brzmieniem, jeżeli ich znaczenie jest jasne i gdy zostało ustalone ponadto, że znaczenie to odpowiada znaczeniu, jakie strony traktatów zamierzały im nadać (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 13 lipca 2018 r., Confédération nationale du Crédit mutuel/EBC,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności wprowadzenie w życie reguły interpretacyjnej ustanowionej w art. 31 ust. 3 lit. c) konwencji wiedeńskiej nie powinno być niezgodne z zasadą ustanowioną w ust. 1 tego artykułu, zgodnie z którą traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu.
Ponadto w niniejszej sprawie interpretowanie postanowień wspólnej deklaracji w sprawie Sahary Zachodniej w ten sposób, że nie mają one zastosowania do terytorium Sahary Zachodniej, skutkowałoby pozbawieniem tej wspólnej deklaracji, a tym samym spornego porozumienia, wszelkiej treści (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 23 listopada 2016 r., Komisja/Stichting Greenpeace Nederland i PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, pkt
). Jak wynika bowiem z analizy przeprowadzonej w pkt 175–184 powyżej, jedynym celem tego porozumienia jest rozszerzenie na produkty pochodzące z Sahary Zachodniej, za pośrednictwem tej wspólnej deklaracji, preferencji taryfowych przyznanych pierwotnie produktom pochodzenia marokańskiego w ramach układu o stowarzyszeniu. Taka wykładnia stanowiłaby ponadto przeszkodę w skutecznym wykonaniu rzeczonego porozumienia, co byłoby niezgodne z zasadą pewności prawa.
W każdym razie, jak wskazano już w pkt 170 powyżej, bezpośrednie oddziaływanie na skarżącego może wynikać ze skutków, jakie sporne porozumienie i zaskarżona decyzja wywierają na terytorium Unii ze względu na przyznanie preferencji taryfowych produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej podczas ich przywozu do Unii.
–
W przedmiocie oddziaływania spornego porozumienia na lud Sahary Zachodniej jako podmiot trzeci wobec tego porozumienia
Na wstępie, jak przypomniał Trybunał w pkt 100 wyroku Rada/Front Polisario, zgodnie z wchodzącą w zakres powszechnego prawa międzynarodowego zasadą względnej skuteczności traktatów, której szczególnym wyrazem jest norma zawarta w art. 34 konwencji wiedeńskiej, traktaty nie mogą szkodzić ani przynosić korzyści podmiotom trzecim bez ich zgody. W niniejszej sprawie, jak przypomniał już Sąd, Trybunał uznał w pkt 106 tego wyroku, że zgodnie z tą zasadą lud Sahary Zachodniej powinien być postrzegany jako „podmiot trzeci”, na który stosowanie układu o stowarzyszeniu może mieć wpływ w wypadku objęcia terytorium Sahary Zachodniej zakresem stosowania rzeczonego układu. Ponadto w tym samym punkcie wspomnianego wyroku Trybunał wywnioskował z tego, że na takie objęcie powinien on w każdym razie wyrazić zgodę, zarówno w przypadku, gdy takie stosowanie mogłoby mu zaszkodzić, jak i w przypadku, gdy mogłoby być dla niego korzystne.
Rozważania te mogą mieć znaczenie dla każdego postanowienia układu o stowarzyszeniu lub późniejszej umowy przewidującej wyraźnie jego stosowanie do Sahary Zachodniej. Skoro bowiem ewentualne stosowanie takiej umowy na tym terytorium mogłoby wpłynąć na jego lud jako na podmiot trzeci, to samo odnosi się tym bardziej do jej wyraźnego zastosowania do wspomnianego terytorium. Tymczasem, jak ustalono w pkt 189 powyżej, sporne porozumienie, które nastąpiło po układzie o stowarzyszeniu, wprowadza odstępstwo od art. 94 tego układu, ponieważ wyraźnie rozszerza system przywozu produktów rolnych do Unii przewidziany w protokole nr 1 na to terytorium.
W każdym razie z orzecznictwa należy wywnioskować, że przyznanie preferencji taryfowych produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej przy ich przywozie do Unii na podstawie świadectw wydanych przez organy celne Królestwa Marokańskiego wymaga zgody ludu tego terytorium (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wniosku tego nie podważa argument Comader, zgodnie z którym na sporne porozumienie nie można się w żadnym razie powołać wobec ludu Sahary Zachodniej, a więc skarżący nie może wnieść skargi do sądu Unii.
W tym względzie, po pierwsze, jak wynika z pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario, oddziaływanie umowy międzynarodowej na podmiot trzeci wobec tej umowy w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów stanowi kwestię wstępną w odniesieniu do kwestii, czy wspomniany podmiot trzeci wyraził zgodę na rozpatrywaną umowę. W konsekwencji, zakładając, że – jak twierdzi Comader – brak zgody rozpatrywanego podmiotu trzeciego na wspomnianą umowę powoduje, że nie można się na nią powoływać w tym względzie, ten brak możliwości powołania się na nią nie ma wpływu na dopuszczalność skargi do sądu Unii w celu obrony praw tego podmiotu trzeciego, na który oddziałuje dana umowa. W każdym razie dopuszczalność skargi opartej na art. 263 akapit czwarty TFUE jest określona wyłącznie przez przesłanki zdefiniowane w tym artykule, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w orzecznictwie. Nie może ona być regulowana przesłankami możliwości powołania się na umowę międzynarodową wobec podmiotu trzeciego w międzynarodowym porządku prawnym.
Po drugie, należy zauważyć, że rozważania Comader dotyczące podnoszonej niemożności powołania się na sporne porozumienie wobec ludu Sahary Zachodniej nie są w stanie podważyć faktu, że Trybunał stwierdził istnienie ewentualnego oddziaływania na ten lud jako podmiot trzeci, w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów, wobec porozumienia między Unią a Królestwem Marokańskim, w przypadku gdyby porozumienie to było stosowane na tym terytorium. Ponadto, co się tyczy opinii profesora prawa międzynarodowego publicznego, na której opiera się Comader, należy zauważyć, że chociaż sąd Unii może, w stosownym przypadku, wzorować się na publikacji doktryny w celu zbadania kwestii, która nie została jeszcze rozstrzygnięta przez prawo Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 1957 r., Algera i in./Zgromadzenie EWWiS,
7/56 i od 3/57 do 7/57
,
EU:C:1957:7
, s. 115), to jednak Sąd nie może opierać się na takich publikacjach w celu podważenia wykładni prawa międzynarodowego przyjętej przez Trybunał.
Z całości powyższych rozważań wynika, że terytorialny zakres stosowania spornego porozumienia obejmuje terytorium Sahary Zachodniej i że z tego względu porozumienie to może oddziaływać na lud tego terytorium, a zatem wymagać jego zgody. Należy zatem zbadać, czy w świetle roli, jaką skarżący odgrywa w procesie samostanowienia wspomnianego terytorium jako przedstawiciel wspomnianego ludu, okoliczności te mogą świadczyć o tym, że akt ten dotyczy go bezpośrednio.
iii)

W przedmiocie trzeciej części argumentacji Rady, opartej na braku zmiany sytuacji prawnej skarżącego, ze względu na jego rolę ograniczoną do udziału w procesie samostanowienia Sahary Zachodniej
Zdaniem Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader rola przyznana skarżącemu w ramach procesu samostanowienia Sahary Zachodniej nie oznacza, że zaskarżona decyzja i sporne porozumienie wywierają bezpośrednie skutki dla jego sytuacji prawnej. Jego uprawnienie do reprezentowania jest bowiem ograniczone i niewyłączne, oraz nie jest on podmiotem gospodarczym. Ponadto zaskarżona decyzja i sporne porozumienie nie przesądzają o wyniku tego procesu. Tak więc skutki zaskarżonej decyzji dla skarżącego są co najwyżej pośrednie i polityczne.
Ze swej strony skarżący twierdzi, że z samego tylko powodu, iż zaskarżona decyzja oddziałuje na lud Sahary Zachodniej w rozumieniu pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario, wywiera ona bezpośrednie skutki prawne dla jego sytuacji jako jedynego przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej. Ponadto w odpowiedzi na argumenty Rady odpowiada on, że proces polityczny samostanowienia obejmuje „oczywiście” kwestie ekonomiczne i związane z eksploatacją zasobów naturalnych oraz że w każdym razie sporne porozumienie porusza kwestię „terytorialną”, w związku z czym spór należy w pełni do ram, w których wykonuje on swoje zadania.
W tym względzie należy przede wszystkim przypomnieć szczególną sytuację Sahary Zachodniej, która wynika z rozwoju kontekstu międzynarodowego przypomnianego w pkt 2–19 powyżej. Chociaż bowiem proces samostanowienia tego terytorium niesamodzielnego jest nadal w toku, to jego mocarstwo administrujące w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, czyli Królestwo Hiszpanii, zrzekło się od dnia 26 lutego 1976 r. wykonywania wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym związanej z administrowaniem tym terytorium, co organy ONZ przyjęły do wiadomości (zob. pkt 13 powyżej). W konsekwencji stronami tego procesu, prowadzonego pod egidą tej organizacji, są, z jednej strony, Królestwo Marokańskie, które domaga się wykonywania suwerennych praw na tym terytorium, a z drugiej strony, skarżący jako przedstawiciel ludu tego terytorium. Jak wyjaśnia w istocie Komisja w uwagach interwenienta, „konflikt legitymizacji” toczy się między Królestwem Marokańskim a skarżącym w odniesieniu do reprezentowania tego terytorium i jego ludności. W szczególności, jak pokazuje dyskusja między stronami w ramach niniejszego sporu, nie ma zgody między Królestwem Marokańskim a skarżącym w kwestii kompetencji do zawarcia umowy międzynarodowej mającej zastosowanie do tego terytorium.
Następnie, co się tyczy zakresu reprezentatywności skarżącego w odniesieniu do ludu Sahary Zachodniej i wpływu tego zakresu na bezpośrednie oddziaływanie na niego decyzji w sprawie zawarcia umowy między Unią a Królestwem Marokańskim, należy zauważyć, że ani w wyrokach Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, ani w postanowieniach, o których mowa w pkt 43 powyżej, sądy Unii nie zajęły stanowiska w tej kwestii.
Natomiast Rada powołuje się na pkt 183–194 opinii rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). W tym względzie w szczególności w pkt 185 i 186 tej opinii rzecznik generalny wskazał, że jego zdaniem skarżący jest uznawany przez ONZ za przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej jedynie w ramach procesu politycznego mającego na celu rozstrzygnięcie kwestii samostanowienia ludu tego terytorium. Rzecznik generalny zauważył, że spór rozpatrywany w sprawach T‑512/12 i C‑104/16 P nie stanowi części tego procesu politycznego.
Jednakże z pkt 7 rezolucji 34/37 wynika, że Zgromadzenie Ogólne ONZ uznało raczej, iż konieczne było uczestnictwo skarżącego w negocjacjach z Królestwem Marokańskim dotyczących ostatecznego statusu Sahary Zachodniej, ponieważ jest on uprawnionym przedstawicielem ludu tego terytorium (zob. pkt 16 i 91 powyżej). Tym samym uznanie przez organy ONZ reprezentatywności skarżącego w odniesieniu do wspomnianego ludu logicznie poprzedza uznanie jego prawa do bycia stroną w procesie samostanowienia tego terytorium. Wykładnię tę potwierdza brzmienie pkt 10 rezolucji 35/19 (zob. pkt 16 powyżej).
W konsekwencji, choć prawdą jest, że proces prowadzony w Saharze Zachodniej pod egidą ONZ nie obejmuje aspektu handlowego lub celnego, to udział skarżącego w tym procesie nie oznacza, że nie może on reprezentować ludu Sahary Zachodniej w kontekście umowy między Unią a Królestwem Marokańskim dotyczącej takich dziedzin, ponieważ ta reprezentacja okazuje się konieczna dla zachowania prawa do samostanowienia tego ludu. W tym względzie należy podkreślić, że – jak słusznie podnosi skarżący – sporne porozumienie dotyczy nie tylko kwestii handlowych lub celnych, lecz również szczególnej kwestii o charakterze terytorialnym, która go dotyczy, ponieważ stosuje się je do terytorium, na którym lud ten ma prawo do samostanowienia.
Wreszcie, co się tyczy wyłączności reprezentacji skarżącego w odniesieniu do ludu Sahary Zachodniej, wystarczy zauważyć na tym etapie, że z akt sprawy nie wynika, by organy ONZ, jak zasadniczo podnosi skarżący, zakwestionowały stanowisko wyrażone w rezolucjach 34/37 i 35/19 i uznały inne organizacje w sposób, który uprawniałby je do reprezentowania rzeczonego ludu. Wbrew twierdzeniom Komisji i Comader okoliczność, że w ramach monitorowania przez nie procesu samostanowienia organy te, zgodnie ze swoim mandatem, utrzymują relacje i wymieniają korespondencję z organizacjami innymi niż skarżący, w szczególności pochodzącymi od społeczeństwa obywatelskiego, jak również z władzami marokańskimi, nie jest w tym względzie rozstrzygająca.
Podobnie kwestia, czy pomimo oświadczenia Królestwa Hiszpanii z dnia 26 lutego 1976 r. państwo to zachowało swój status mocarstwa administrującego w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, poruszona w pkt 187–192 opinii rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
), nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Po pierwsze bowiem z pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario wynika, że Trybunał uznał, iż lud Sahary Zachodniej jest podmiotem trzecim wobec układu o stowarzyszeniu, odrębnym od Królestwa Hiszpanii, który może sam wyrazić swoją zgodę na stosowanie tego układu lub późniejszej umowy na tym terytorium. Po drugie, jak podnosi w istocie skarżący, ponieważ został uznany przez ONZ za przedstawiciela tego ludu i ponieważ – jak wskazano w pkt 207 powyżej – jego udział w procesie samostanowienia nie wyklucza możliwości wyrażenia przez niego zgody tego ludu na umowę mającą zastosowanie do wspomnianego terytorium, kompetencje ewentualnie zachowane przez Królestwo Hiszpanii nie mogą być mu w żadnym razie przeciwstawiane.
W każdym razie należy zauważyć, że zawarcie przez Unię spornego porozumienia z jedną ze stron procesu samostanowienia trwającego na terytorium Sahary Zachodniej, która powołuje się na prawa do suwerenności nad nią i sama zawarła wspomniane porozumienie na tej podstawie, wywiera nieuchronnie skutki prawne względem drugiej strony tego procesu, biorąc pod uwagę „konflikt legitymizacji”, który toczy się między tymi stronami w odniesieniu do tego terytorium.
Ponadto preambuła spornego porozumienia i motywy zaskarżonej decyzji wskazują, że same strony, a w szczególności Unia, są świadome, iż zawarcie tego porozumienia nie pozostaje bez związku z procesem samostanowienia trwającym w Saharze Zachodniej.
Świadczy o tym fakt, że w akapicie trzecim spornego porozumienia strony starały się wyjaśnić, iż zawarcie tego porozumienia nie przesądza o ich odpowiednich stanowiskach w przedmiocie statusu Sahary Zachodniej, a mianowicie, z jednej strony, w przypadku Unii, że chodzi o terytorium niesamodzielne, a z drugiej strony, w przypadku Królestwa Marokańskiego, że chodzi o część jego terytorium. To samo odnosi się do zawartego w akapicie czwartym tego porozumienia potwierdzenia wspierania przez nie „procesu Organizacji Narodów Zjednoczonych”. Należy stąd wywnioskować, że strony uznały, iż zawarcie spornego porozumienia mogło być interpretowane jako wyrażające wspólne stanowisko w przedmiocie statusu tego terytorium i jako naruszające rozpatrywany proces samostanowienia oraz że konieczne było przedstawienie tych wyjaśnień w celu wykluczenia takiego ryzyka.
Obawy te zostały również odzwierciedlone w motywach 3 i 10 zaskarżonej decyzji (zob. pkt 51 powyżej). W szczególności w tym ostatnim motywie Rada odpowiada „podmiotom społeczno-gospodarczym i politycznym”, które wzięły udział w konsultacjach prowadzonych przez Komisję i ESDZ, a które „odrzuciły rozszerzenie [preferencji taryfowych przewidzianych w układzie o stowarzyszeniu na Saharę Zachodnią]”, ponieważ „zasadniczo oceniły, że takie porozumienie potwierdziłoby pozycję Maroka na terytorium Sahary Zachodniej”. W tym względzie Rada wskazuje, iż „[z] żadnego z postanowień tego porozumienia nie wynika […], że na jego mocy uznaje się suwerenność Maroka nad Saharą Zachodnią” i że „[p]onadto Unia będzie nadal wspierać – podejmując w tym celu wzmożone wysiłki – proces pokojowego rozwiązywania sporu rozpoczęty i kontynuowany pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych”.
Ponadto, choć skarżący nie został formalnie zaproszony do udziału w konsultacjach, o których mowa w pkt 213 powyżej, to wymiana korespondencji między nim a ESDZ w przedmiocie spornego porozumienia miała miejsce w dniu 5 lutego 2018 r., jak już wspomniano, a w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r. Komisja przedstawiła jego stanowisko w przedmiocie przewidywanego zawarcia tego porozumienia, odnosząc się wyraźnie do tej korespondencji. Stanowisko to było zbieżne z pozycją „podmiotów społeczno-gospodarczych i politycznych”, o których mowa w motywie dziesiątym zaskarżonej decyzji, w tym znaczeniu, że skarżący sprzeciwił się zawarciu spornego porozumienia. W konsekwencji, nawet jeśli skarżący nie jest stroną tego porozumienia i nie brał udziału w negocjacjach mających na celu jego zawarcie, w których uczestniczyły wyłącznie organy Unii i władze marokańskie, to został on uznany przez instytucje za partnera do rozmowy uprawnionego do tego, aby wyrazić swój punkt widzenia w odniesieniu do wspomnianego porozumienia (zob. pkt 98 powyżej).
W konsekwencji skoro zawarcie spornego porozumienia wpływa na lud Sahary Zachodniej i wymaga uzyskania jego zgody, zaskarżona decyzja wywiera bezpośrednie skutki dla sytuacji prawnej skarżącego jako przedstawiciela tego ludu. Ponadto skoro porozumienie to zostało zawarte z Królestwem Marokańskim, dotyczy go ono bezpośrednio jako strony procesu samostanowienia na tym terytorium. Po pierwsze bowiem, bezsporne jest, że skarżący nie wyraził zgody na zawarcie spornego porozumienia. Po drugie, twierdzi on w ramach niniejszej skargi, że zgoda ludu Sahary Zachodniej nie została uzyskana w sposób wiążący, w szczególności ze względu na to, że on sam nie wyraził takiej zgody.
Argumenty Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader nie podważają tego wniosku.
Po pierwsze bowiem, okoliczność, że skarżący nie jest podmiotem gospodarczym, jest pozbawiona znaczenia, ponieważ nie powołuje się on na ten status i nie zamierza wywodzić bezpośredniego oddziaływania na niego ze stosowania wobec niego reguł warunkujących przyznanie preferencji taryfowych produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej, lecz z samego terytorialnego zakresu stosowania tego porozumienia. Ponadto, jeśli chodzi o porównanie niniejszej sprawy ze sprawą, w której wydano wyrok z dnia 20 września 2019 r., Wenezuela/Rada (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, odwołanie), na które powołały się Rada i Komisja na poparcie ich argumentacji, wystarczy zauważyć, że w wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (oddziaływanie na państwo trzecie) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), Trybunał uchylił wyrok Sądu przytoczony przez Radę, na tej podstawie, że Sąd naruszył prawo uznając, iż rozpatrywane środki ograniczające nie wywierają bezpośrednich skutków w odniesieniu do sytuacji prawnej Boliwariańskiej Republiki Wenezueli, i uwzględniając na tej podstawie drugą podstawę niedopuszczalności podniesioną przez Radę [wyrok z dnia 22 czerwca 2021 r., Wenezuela/Rada (oddziaływanie na państwo trzecie),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, pkt
]. W konsekwencji Rada nie może opierać się na ww. wyroku Sądu w celu podważenia bezpośredniego oddziaływania na skarżącego. Ponadto spór pomiędzy wspomnianym państwem trzecim a Radą dotyczył jednostronnych aktów mających zastosowanie wyłącznie na terytorium Unii, a zgoda podmiotu trzeciego na te akty nie była wymagana, wobec czego porównanie to nie jest w każdym razie istotne.
Po drugie, okoliczność, że sporne porozumienie i zaskarżona decyzja nie przesądzają o wyniku procesu samostanowienia, nie oznacza, że akty te nie mogą zmienić sytuacji prawnej skarżącego jako przedstawiciela podmiotu trzeciego względem tego porozumienia i strony w tym procesie. To samo dotyczy wywierania „pośrednich” skutków „politycznych” dla tego procesu.
Z całości powyższych rozważań wynika, że trzy części argumentacji Rady w odniesieniu do pierwszego kryterium bezpośredniego oddziaływania należy oddalić i że skarżący spełnia to kryterium.
2)

W przedmiocie drugiego kryterium bezpośredniego oddziaływania, dotyczącego czysto automatycznego charakteru stosowania kwestionowanego środka, który wynika z samych uregulowań Unii
Co się tyczy drugiego kryterium bezpośredniego oddziaływania, dotyczącego czysto automatycznego charakteru stosowania kwestionowanego środka, wynikającego z samych uregulowań Unii, należy zauważyć, że Rada nie przedstawiła szczególnej argumentacji dotyczącej tego kryterium.
W tym względzie można zauważyć, że – jak twierdzi skarżący – sporne porozumienie stanowi zwykłe geograficzne rozszerzenie preferencji taryfowych przyznanych Królestwu Marokańskiemu bez zmiany wolumenu lub produktów objętych tymi preferencjami. W konsekwencji stosowanie tego porozumienia na terytorium Unii nie pozostawia żadnego zakresu uznania organom odpowiedzialnym za stosowanie wspomnianych preferencji taryfowych, ponieważ skoro rozpatrywane produkty są produktami pochodzącymi z Sahary Zachodniej, należy do nich stosować preferencje taryfowe przewidziane w spornym porozumieniu.
Ponadto, jak wskazano w pkt 215 powyżej, skoro skarżący, jako przedstawiciel ludu Sahary Zachodniej, nie wyraził zgody na zawarcie spornego porozumienia, które ma zastosowanie do tego terytorium, zaskarżona decyzja, która zatwierdza to porozumienie, bezpośrednio zmienia jego sytuację prawną, bez konieczności przyjęcia innych środków.
Prawdą jest, że Komisja kwestionuje fakt, iż bezpośrednie oddziaływanie na skarżącego może wynikać z bezpośredniego skutku, jaki sporne porozumienie wywiera wobec jednostek. Jednakże z orzecznictwa wynika (zob. pkt 144 powyżej), że w celu ustalenia, czy drugie kryterium bezpośredniego oddziaływania jest spełnione, konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy stosowanie postanowień spornego porozumienia ma charakter czysto automatyczny i wynika z samego uregulowania Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich. Istotności tej kwestii nie może podważyć okoliczność, że ponadto bezpośredni skutek tych postanowień może być decydujący dla możliwości powołania się na nie co do istoty przez jednostki.
W związku z tym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącego bezpośrednio.
b)

W przedmiocie indywidualnego oddziaływania na skarżącego
Rada twierdzi, że udział skarżącego w negocjacjach w sprawie statusu Sahary Zachodniej nie może zindywidualizować go w odniesieniu do zaskarżonej decyzji i że sporne porozumienie nie wpływa na jego pozycję w ramach tych negocjacji. W duplice Rada dodaje, że nawet przy założeniu, iż skarżący posiada kompetencje w sprawach gospodarczych Sahary Zachodniej, w szczególności z pkt 69 wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., Komisja/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
) wynika, że kompetencja ta nie wystarcza do ustalenia, iż sporne porozumienie dotyczy go indywidualnie.
Komisja, Republika Francuska i Comader przedstawiają zasadniczo te same argumenty co argumentacja Rady.
Wnoszący odwołanie utrzymuje, że akt dotyczy go indywidualnie ze względu na to, iż z pkt 100–106 wyroku Rada/Front Polisario wynika, że lud Sahary Zachodniej, którego jest on przedstawicielem, powinien wyrazić zgodę na każdą umowę międzynarodową mającą zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej. Tak więc, biorąc pod uwagę rolę, jaką odgrywa skarżący wobec tego ludu, w szczególności przy wyrażeniu zgody na związanie się w drodze traktatu, posiada on szczególne cechy mogące go charakteryzować w stosunku do wszystkich innych osób i tym samym zaskarżona decyzja dotyczy go indywidualnie. W replice skarżący dodaje, że przeprowadzając konsultacje opisane w pkt 48 powyżej, Rada uniemożliwiła mu wykonywanie jego kompetencji do wyrażenia zgody ludu Sahrawi i powtarza w istocie argumentację przedstawioną w celu wykazania, że decyzja ta dotyczy go bezpośrednio.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem podmioty niebędące adresatami decyzji mogą twierdzić, że decyzja dotyczy ich indywidualnie tylko wtedy, gdy ma ona wpływ na ich sytuację ze względu na szczególne dla nich cechy charakterystyczne lub na sytuację faktyczną, która odróżnia je od wszelkich innych osób i w związku z tym indywidualizuje je w sposób podobny jak adresata (wyrok z dnia 13 października 2011 r., Deutsche Post i Niemcy/Komisja,
C‑463/10 P i C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że jako przedstawiciel ludu terytorium niesamodzielnego, korzystającego z prawa do samostanowienia, skarżący dysponuje na mocy prawa międzynarodowego własnymi kompetencjami, odrębnymi od kompetencji stron spornego porozumienia. W celu wykazania, że zaskarżona decyzja dotyczy go indywidualnie, może on zatem skutecznie powołać się na to, iż uniemożliwia ona mu wykonywanie wspomnianych kompetencji zgodnie ze swoim zamiarem.
Tymczasem, po pierwsze, w ramach badania bezpośredniego oddziaływania na skarżącego stwierdzono, że udział skarżącego w procesie politycznym trwającym w Saharze Zachodniej nie oznacza, iż nie może on reprezentować ludu tego terytorium w kontekście umowy między Unią a Królestwem Marokańskim w sprawach handlowych i celnych, która ma do niego zastosowanie, gdyby reprezentowanie go okazało się niezbędne dla zachowania jego prawa do samostanowienia. Po drugie, wskazano również, że z akt sprawy nie wynika, by organy ONZ uznały organizacje inne niż on za uprawnione do reprezentowania rzeczonego ludu. Po trzecie, wbrew temu, co twierdzą Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader, zawarcie przez Unię spornego porozumienia z jedną ze stron procesu samostanowienia na terytorium Sahary Zachodniej porusza kwestie, których nie można uznać za całkowicie niezwiązane z tym procesem i które w konsekwencji dotyczą skarżącego jako jego strony (zob. pkt 206–215 powyżej).
W tych okolicznościach należy uznać, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącego ze względu na szczególne dla niego cechy, które indywidualizują go w analogiczny sposób, jak adresata tej decyzji, jako przedstawiciela ludu Sahary Zachodniej i jako stronę procesu samostanowienia. Dlatego też powinien on móc poddać tę decyzję kontroli sądu Unii, aby ten zbadał, czy Unia mogła zgodnie z prawem wyrazić zgodę na stosowanie spornego porozumienia do tego terytorium.
Rozważań tych nie podważają argumenty Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader.
Po pierwsze, co się tyczy wyroku z dnia 10 kwietnia 2003 r., Komisja/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), należy zauważyć, że w tej sprawie Trybunał rozpatrywał odwołanie Komisji dotyczące wyroku Sądu odnoszącego się do sporu, w którym Antyle Holenderskie, terytorium zamorskie związane ze Wspólnotą Europejską układem o stowarzyszeniu, kwestionowały środki ochronne w przywozie ryżu pochodzącego z krajów i terytoriów zamorskich (KTZ). Środki te miały zasięg ogólny i pomimo tego, że oddziaływały one na sektor produkcji ryżu na Antylach Holenderskich, a te ostatnie były źródłem większości przywozu tego produktu pochodzącego z KTZ do Wspólnoty, nie dotyczyły one konkretnie przywozu z tego szczególnego terytorium zamorskiego, lecz ze wszystkich KTZ.
W tym kontekście Trybunał uznał, że interes ogólny, jaki Antyle Niderlandzkie mogą mieć w dobrobycie gospodarczym na ich terytorium, oraz wpływ kwestionowanych środków na sektor przetwórstwa ryżu, która to działalność może być wykonywana przez jakiegokolwiek przedsiębiorcę w dowolnym KTZ, nie stanowią okoliczności mogących indywidualizować strony skarżące (zob. podobnie wyrok z dnia 10 kwietnia 2003 r., Komisja/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, pkt
–
).
Okoliczności sporu zakończonego wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2003 r., Komisja/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), nie są zatem porównywalne z okolicznościami niniejszej sprawy. Z jednej strony bowiem, środki kwestionowane w ramach tego sporu nie dotyczyły konkretnie terytorium skarżących. Z drugiej strony i w każdym razie przyjęcie tych środków nie wymagało uzyskania zgody ludu tego terytorium.
Po drugie, odniesienie się przez Komisję i Republikę Francuską do orzecznictwa dotyczącego indywidualnego oddziaływania na stowarzyszenia (zob. wyrok z dnia 18 stycznia 2007 r., PKK i KNK/Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; postanowienie z dnia 3 kwietnia 2014 r., ADEAS/Komisja,
T‑7/13
, niepublikowane,
EU:T:2014:221
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo) nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Nie można bowiem porównywać indywidualnego oddziaływania na stowarzyszenie reprezentujące prywatne interesy grupy osób fizycznych lub przedsiębiorstw z indywidualnym oddziaływaniem na organizację taką jak skarżący, reprezentującą lud terytorium niesamodzielnego.
Po trzecie, mając na względzie rolę skarżącego i okoliczności przypomniane w pkt 230 powyżej, które wystarczą do zindywidualizowania go z punktu widzenia zaskarżonej decyzji, nie można powoływać się wobec niego na fakt, że nie brał on udziału w negocjacjach prowadzonych przez Unię w celu zawarcia spornego porozumienia. Co więcej, w ramach niniejszej skargi skarżący kwestionuje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji właśnie ze względu na fakt, że nie zwrócono się do niego w związku z zawarciem wspomnianego porozumienia w celu wyrażenia przez niego zgody ludu Sahary Zachodniej na to porozumienie.
Wynika stąd, że zaskarżona decyzja dotyczy skarżącego nie tylko bezpośrednio, ale również indywidualnie. W związku z tym należy oddalić podniesioną przez Radę przeszkodę procesową opartą na braku jego legitymacji procesowej i zbadać skargę co do istoty.
B.

W przedmiocie zasadności skargi
Na poparcie skargi skarżący podnosi dziesięć zarzutów. Zarzut pierwszy dotyczy braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonej decyzji, drugi – naruszenia ciążącego na niej obowiązku weryfikacji poszanowania praw podstawowych i międzynarodowego prawa humanitarnego, trzeci – naruszenia obowiązku wykonania wyroków Trybunału, czwarty – naruszenia praw podstawowych jako zasad i wartości, którymi należy się kierować w działaniach zewnętrznych Unii, piąty – naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, szósty – błędnego zastosowania zasady proporcjonalności, siódmy – naruszenia prawa do samostanowienia, ósmy – naruszenia zasady względnej skuteczności traktatów, dziewiąty – naruszenia międzynarodowego prawa humanitarnego, i dziesiąty – naruszenia obowiązków Unii z tytułu prawa odpowiedzialności międzynarodowej.
1.

W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonej decyzji
Skarżący twierdzi, że Rada, jako organ Unii, nie miała kompetencji do przyjęcia zaskarżonej decyzji, ponieważ dotyczyła ona zawarcia umowy międzynarodowej mającej zastosowanie do terytorium objętego suwerennością ludu będącego podmiotem trzecim, względem którego ani Unia, ani druga strona umowy, nie sprawowały władztwa.
Rada twierdzi, że w niniejszym zarzucie skarżący kwestionuje w rzeczywistości kompetencję Unii ze względu na naruszenie zasady samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów, i powołuje się na swoją odpowiedź na zarzuty siódmy i ósmy. Ponadto podnosi ona, że uprawnienie do zawierania umów międzynarodowych zostało jej powierzone na mocy art. 218 ust. 6 TFUE.
Komisja ze swej strony utrzymuje, że prawo międzynarodowe nie stoi na przeszkodzie zawarciu przez mocarstwo administrujące terytorium niesamodzielnym umowy międzynarodowej mającej zastosowanie do wspomnianego terytorium. W niniejszej sprawie należy uznać, że Królestwo Marokańskie jest de facto mocarstwem administrującym Saharą Zachodnią. Republika Francuska broni zasadniczo analogicznego stanowiska. Comader zgadza się w istocie z odpowiedzią Rady na niniejszy zarzut.
Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą przyznania kompetencji ustanowioną w art. 5 ust. 1 i 2 TUE Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. W odniesieniu w szczególności do instytucji Unii w art. 13 ust. 2 TUE określono, że każda instytucja Unii działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych (wyrok z dnia 12 września 2017 r., Anagnostakis/Komisja,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, pkt
,
).
W niniejszej sprawie, jak wskazano w pierwszym akapicie zaskarżonej decyzji, Rada przyjęła tę decyzję na podstawie art. 207 ust. 4 akapit pierwszy TFUE w związku z art. 218 ust. 6 akapit drugi lit. a) ppkt (i) TFUE.
Skarżący nie kwestionuje, że Rada zastosowała się do procedur i warunków mających zastosowanie do aktu przyjętego na podstawie postanowień traktatu FUE przypomnianych w pkt 244 powyżej. W rzeczywistości w ramach niniejszego zarzutu skarżący kwestionuje jedynie kompetencję Unii do zawarcia spornego porozumienia z tego względu, że umowa ta ma zastosowanie do terytorium obcego, podlegającego suwerenności ludu Sahary Zachodniej. W tym względzie skarżący powołuje się w szczególności na ogólną zasadę prawa ustanowioną w łacińskim wyrażeniu „nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet”.
W tym względzie można oczywiście zauważyć, że niektóre normy prawa międzynarodowego mogą stać na przeszkodzie temu, aby Unia, ze względu na swój status organizacji międzynarodowej, sama przystąpiła do konwencji międzynarodowej lub przynajmniej mogą wyznaczyć ścisłe ramy takiego przystąpienia [zob. podobnie opinia 2/91 (konwencja nr 170 MOP), z dnia 19 marca 1993 r.,
EU:C:1993:106
, pkt
, oraz wyrok z dnia 20 listopada 2018 r., Komisja/Rada (MPA Antarktyka),
C‑626/15 i C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, pkt
–
]. Podobnie w niektórych przypadkach prawo międzynarodowe mogło stać na przeszkodzie temu, aby traktaty mające zastosowanie do terytorium niesamodzielnego były zawierane z konkretnym państwem trzecim z powodu naruszeń popełnionych na tym terytorium przez wspomniane państwo [opinia doradcza MTS z dnia 21 czerwca 1971 r., Skutki prawne dla państw stałej obecności Republiki Południowej Afryki w Namibii (afrykański południowy zachód) bez względu na rezolucję 276 (1970) Rady Bezpieczeństwa (CIJ,
Recueil
1971, s. 16, pkt 122–126)].
Jednakże w niniejszej sprawie skarżący nie powołał się na żadną normę prawa międzynarodowego, która mogłaby ograniczać uprawnienie Unii do zawarcia umowy dwustronnej, takiej jak sporne porozumienia, ze względu na jej status organizacji międzynarodowej. Ponadto, choć skarżący uważa, że niektóre zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego stoją na przeszkodzie zawarciu przez Unię wspomnianego porozumienia, to nie powołuje się on na żadną zasadę tego prawa, w szczególności wynikającą z rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ lub potwierdzoną wyrokiem MTS, która zakazywałaby wyraźnie wszelkich umów międzynarodowych z Królestwem Marokańskim mających zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej.
Ponadto z pkt 98 wyroku Rada/Front Polisario wynika, że Trybunał co do zasady nie wykluczył, iż w świetle zasad prawa międzynarodowego mających zastosowanie do stosunków między Unią a Królestwem Marokańskim w ramach układu o stowarzyszeniu Unia ma prawo zawrzeć z tym państwem trzecim umowę wpisującą się w te ramy i przewidującą wyraźnie jej stosowanie do Sahary Zachodniej.
Z powyższych względów zarzut pierwszy należy oddalić.
Należy kontynuować badanie zasadności skargi w ramach zarzutu trzeciego.
2.

W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego w istocie naruszenia przez Radę obowiązku zastosowania się do wymogów wywnioskowanych w orzecznictwie z zasady samostanowienia i z zasady względnej skuteczności traktatów
Skarżący utrzymuje, że zawierając z Królestwem Marokańskim umowę mającą wyraźnie zastosowanie do terytorium Sahary Zachodniej bez jego zgody, Rada naruszyła obowiązek wykonania wyroków Trybunału wynikający z art. 266 TFUE. Trybunał uznał bowiem, że dorozumiane włączenie tego terytorium do zakresu stosowania umów zawartych między Unią a Królestwem Marokańskim jest prawnie niemożliwe na mocy zasady samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów. Skarżący wywodzi z tego, że z tych samych powodów wyraźne stosowanie takich umów do wspomnianego terytorium jest tym bardziej wykluczone. Ponadto w pierwszej części skargi, a także w uwagach wstępnych repliki i w uwagach w przedmiocie uwag interwenientów skarżący podnosi w szczególności, że zawarcie spornego porozumienia jest sprzeczne z orzecznictwem, ponieważ nie respektuje odrębnego i różnego statusu Sahary Zachodniej i wymogu uzyskania zgody ludu tego terytorium.
Rada twierdzi, że zawierając umowę, w której wyraźnie dozwolono, aby układ o stowarzyszeniu wywierał skutki na terytorium Sahary Zachodniej, po uzyskaniu zgody ludu tego terytorium, zastosowała się ona do wyroku Rada/Front Polisario.
W tym względzie w uwagach wstępnych odpowiedzi na skargę, zatytułowanych „Kwestie horyzontalne”, Rada twierdzi w istocie, że w świetle szczególnej sytuacji Sahary Zachodniej, uniemożliwiającej bezpośrednie konsultacje z ludem tego terytorium lub za pośrednictwem przedstawiciela instytucjonalnego, instytucje mogły skorzystać ze swoich uprawnień dyskrecjonalnych w celu przeprowadzenia konsultacji opartych na obiektywnym kryterium dotyczącym korzyści dla ludności tego terytorium i zastosowały się w tym względzie do obowiązujących zasad prawa międzynarodowego. Ponadto Rada twierdzi, że przepisy i zasady prawa międzynarodowego mające zastosowanie do mocarstw administrujących są istotne w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę „faktyczne administrowanie” tym terytorium przez Królestwo Marokańskie i że skarżący nie ma w każdym razie ani zdolności prawnej, ani środków administracyjnych do zawarcia umowy handlowej z Unią. Wreszcie twierdzi ona, że skarżący nie spełnia określonych w orzecznictwie przesłanek powoływania się na normy prawa międzynarodowego i że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji w świetle zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego jest z konieczności ograniczona do oczywistego błędu w ocenie.
W części uwag interwenienta zatytułowanej „Wstępne uwagi prawne” Komisja przedstawia zasadniczo argumentację analogiczną do argumentacji Rady w odniesieniu do możliwości powołania się przez jednostkę na zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego oraz ograniczonego charakteru kontroli sądowej aktów Unii w świetle tych zasad. Ponadto w ramach zarzutów siódmego i ósmego Komisja podnosi, po pierwsze, że na naruszenie prawa do samostanowienia nie można powoływać się przeciwko aktowi Rady, a po drugie, że zasada względnej skuteczności traktatów może jedynie sprawić, iż na umowę międzynarodową nie można się powołać wobec podmiotu trzeciego, lecz nie może podważyć jej ważności. Wreszcie utrzymuje ona, że skarżący myli się co do konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z wyroków Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK. W wyrokach tych ograniczono się bowiem do wykładni umów mających zastosowanie do terytorium Maroka w świetle właściwych zasad prawa międzynarodowego, lecz nie dotyczyły one ważności tych umów.
W części „Uwagi wstępne dotyczące »okoliczności faktycznych«” uwag interwenienta Komisja rozwija zasadniczo tę samą analizę co analiza Rady w odniesieniu do procesu, który doprowadził do zawarcia spornego porozumienia. Wyjaśnia ona ponadto, że w porozumieniu tym nie uznano produktów pochodzących z Sahary Zachodniej za mające marokańskie pochodzenie, lecz wymieniono je wyraźnie jako pochodzące z tego terytorium. Ponadto twierdzi ona, że proces negocjacji prowadzony pod egidą ONZ nie powierza wyłącznie skarżącemu zadania „wypowiadania się w imieniu” ludu Sahary Zachodniej.
Republika Francuska podziela w istocie analizę Rady i Komisji.
W części „Rozważania faktyczne” uwag interwenienta Comader przyłącza się częściowo do analizy Komisji i Rady dotyczącej procesu konsultacji poprzedzającego zawarcie spornego porozumienia. Ponadto Comader twierdzi, że przedstawiciele samorządu lokalnego, którzy uczestniczyli w tych konsultacjach, są zgodnymi z prawem przedstawicielami ludności Sahary Zachodniej i posiadają legitymację demokratyczną. Ponadto utrzymuje on w szczególności, że art. 266 TFUE nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wreszcie podnosi on, że zasada względnej skuteczności traktatów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i że w każdym razie nie można powołać się wobec skarżącego na sporne porozumienie.
Na wstępie należy zauważyć, że Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader kwestionują w szczególności podstawy prawne niniejszego zarzutu i że w ich argumentach podnoszona jest ostatecznie kwestia, czy zarzut ten nie jest bezskuteczny. Należy zatem zbadać tę kwestię przed ewentualnym rozstrzygnięciem kwestii zasadności wspomnianego zarzutu.
a)

W przedmiocie argumentów Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader dotyczących zasadniczo bezskuteczności zarzutu trzeciego
Argumenty Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader podważają podstawy prawne niniejszego zarzutu w trzech aspektach. Po pierwsze, art. 266 TFUE nie ma zastosowania. Po drugie, nie można skutecznie powoływać się na wyroki przytoczone przez skarżącego w celu podważenia ważności umów między Unią a Królestwem Marokańskim. Po trzecie, skarżący nie może powoływać się na zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, których naruszenie zarzuca w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 266 ust. 1 TFUE instytucja, organ lub jednostka organizacyjna, która przyjęła akt, którego nieważność stwierdzono, lub której zaniechanie zostało uznane za sprzeczne z traktatami, jest zobowiązana do podjęcia środków, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązek ustanowiony w art. 266 TFUE, który ma zastosowanie przez analogię do wyroków stwierdzających nieważność aktu Unii, oznacza, że dane instytucje są zobowiązane do uwzględnienia nie tylko sentencji wyroku stwierdzającego nieważność, ale również uzasadnienia prowadzącego do jego wydania, które stanowi nieodzowny element tego wyroku w tym znaczeniu, że jest niezbędne do określenia dokładnego znaczenia tego, co zostało orzeczone w sentencji. To uzasadnienie bowiem, po pierwsze, określa przepis uznany za niezgodny z prawem, a po drugie wyjaśnia przyczyny bezprawności stwierdzonej w sentencji i którą dana instytucja musi uwzględnić, zastępując akt, którego nieważność stwierdzono (zob. wyrok z dnia 28 stycznia 2016 r., CM Eurologistik i GLS,
C‑283/14 i C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże ani z brzmienia art. 266 TFUE, ani z orzecznictwa przytoczonego w pkt 261 powyżej nie wynika, że obowiązek ustanowiony w tym artykule rozciąga się na uzasadnienie wyroku oddalającego skargę o stwierdzenie nieważności aktu Unii.
Tymczasem w niniejszej sprawie, jak przypomniano w pkt 34 i 40 powyżej, w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał, po uchyleniu wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), ostatecznie rozstrzygnął spór, odrzucając skargę skarżącego jako niedopuszczalną ze względu na brak czynnej legitymacji procesowej.
Jeśli chodzi o wyrok Western Sahara Campaign UK, poza tym, że nie zakwestionowano w nim ważności zaskarżonych aktów Unii, która była przedmiotem pytań prejudycjalnych przedłożonych Trybunałowi, wystarczy wskazać w każdym razie, że dotyczył on decyzji i porozumień międzynarodowych w dziedzinie rybołówstwa, których przedmiotowy zakres stosowania różni się od zakresu stosowania zaskarżonej decyzji i spornego porozumienia. Analogiczne stwierdzenia można poczynić mutatis mutandis w odniesieniu do postanowień z dnia 19 lipca 2018 r., Front Polisario/Rada (
T‑180/14
, niepublikowane,
EU:T:2018:496
) i z dnia 30 listopada 2018 r., Front Polisario/Rada (
T‑275/18
, niepublikowane,
EU:T:2018:869
).
W konsekwencji, jak podnosi w istocie Comader, skarżący nie może w niniejszej sprawie wywodzić z art. 266 TFUE obowiązku wykonania przez instytucje orzeczeń sądów Unii, o których mowa w pkt 263 i 264 powyżej. Zatem w zakresie, w jakim opiera się on na postanowieniach tego artykułu, niniejszy zarzut należy oddalić jako bezskuteczny.
Niemniej jednak należy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie jest wymagane, aby strona wyraźnie przytaczała przepisy, na których opiera podnoszone zarzuty, jeśli przedmiot żądania tej strony i główne elementy stanu faktycznego i prawnego, na których opiera się żądanie, są przedstawione w skardze z wystarczającą jasnością. Orzecznictwo to ma zastosowanie, mutatis mutandis, w przypadku błędu w brzmieniu przepisów, na których opierają się zarzuty skargi [zob. wyrok z dnia 23 listopada 2017 r., Aurora/OCVV – SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W niniejszej sprawie, jak wynika z pkt 251 powyżej, argumentacja przedstawiona na poparcie niniejszego zarzutu opiera się zasadniczo na zastrzeżeniu dotyczącym naruszenia przez instytucje ciążącego na nich obowiązku zastosowania się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego wykładni umów między Unią a Królestwem Marokańskim w świetle mających zastosowanie norm prawa międzynarodowego. W tym względzie, zapytany na rozprawie o podstawę prawną tego zarzutu, skarżący wskazał w istocie, że skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż została ona przyjęta w celu zastosowania się do wyroku Rada/Front Polisario, może on skutecznie powołać się na zawarte w nim rozważania w celu wykazania, że wspomniana decyzja nie jest z nimi zgodna. Zresztą to właśnie w ten sposób zrozumiały ją Rada i Komisja, jak to ilustrują ich argumenty w odpowiedzi na argumenty skarżącego.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Unia jest Unią prawa, w której instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów, w szczególności z traktatem FUE oraz z ogólnymi zasadami prawa, i w której osobom fizycznym i prawnym powinna przysługiwać skuteczna ochrona sądowa (zob. wyrok z dnia 30 maja 2017 r., Safa Nicu Sepahan/Rada,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W szczególności instytucje Unii są zobowiązane do zastosowania się do obowiązków wynikających z prawa Unii, zgodnie z jego wykładnią dokonaną w wyroku stwierdzającym uchybienie, orzeczeniu prejudycjalnym lub utrwalonym orzecznictwie w tej dziedzinie (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 30 maja 2017 r., Safa Nicu Sepahan/Rada,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
W ramach skargi o stwierdzenie nieważności do sądu Unii, przed którym podniesiono zarzut w tym zakresie, należy zatem dokonanie kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z orzecznictwem Trybunału, gdy wywiódł on z mającego zastosowanie prawa Unii lub prawa międzynarodowego wymogi istotne dla oceny zgodności z prawem tej decyzji.
Tak jest w niniejszym przypadku w odniesieniu do obowiązków wynikających, zgodnie z wyrokiem Rada/Front Polisario, w szczególności z zasady samostanowienia i z zasady względnej skuteczności traktatów. Jak wynika bowiem z motywów 6 i 10 zaskarżonej decyzji (zob. pkt 51 powyżej), instytucje wynegocjowały i zawarły sporne porozumienie w celu wyciągnięcia konsekwencji z tego wyroku, ustanawiając wyraźną podstawę prawną dla stosowania preferencyjnego systemu przewidzianego w układzie o stowarzyszeniu do produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, któremu towarzyszyły gwarancje poszanowania prawa międzynarodowego i praw podstawowych, w szczególności w celu uwzględnienia „rozważań dotyczących zgody” zawartych w pkt 106 wspomnianego wyroku.
Wynika stąd, że w zakresie, w jakim opiera się on zasadniczo na naruszeniu przez Radę ciążącego na niej obowiązku zastosowania się do wykładni układu o stowarzyszeniu w świetle mających zastosowanie norm prawa międzynarodowego publicznego, przyjętej w orzecznictwie, w szczególności w wyroku Rada/Front Polisario, niniejszy zarzut nie jest bezskuteczny, pomimo błędnego powołania się przez skarżącego na art. 266 TFUE.
W drugiej kolejności okoliczność, że w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał dokonał wykładni zasady samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów w kontekście wykładni układu o stowarzyszeniu i porozumienia o liberalizacji, a nie kontroli ich ważności, nie jest rozstrzygająca.
Po pierwsze bowiem, jak wynika z orzecznictwa przypomnianego w pkt 269 powyżej, instytucje są zobowiązane do przestrzegania norm prawa Unii, zgodnie z ich wykładnią dokonaną w orzecznictwie, niezależnie od kontekstu, w jakim orzecznictwo to zostało wydane. Zasada ta ma zastosowanie do dokonywanej przez Trybunał wykładni norm prawa międzynarodowego, ponieważ zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Unia ma obowiązek wykonywania swoich kompetencji w poszanowaniu całego prawa międzynarodowego (zob. wyrok Western Sahara Campaign UK, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto, jak przypomniano, sąd Unii jest właściwy do dokonania oceny, czy umowa międzynarodowa zawarta przez Unię jest zgodna z traktatami i normami prawa międzynarodowego, które zgodnie z nimi wiążą Unię (zob. pkt 155 i 156 powyżej).
Po drugie, jak przypomniano w pkt 195 powyżej, normy wywiedzione przez Trybunał z zasad prawa międzynarodowego, które Trybunał zinterpretował w wyroku Rada/Front Polisario, były istotne dla ustalenia, czy układ o stowarzyszeniu mógł być zgodnie z prawem stosowany w sposób dorozumiany do Sahary Zachodniej. Są one zatem tym bardziej istotne dla zbadania, czy możliwe jest wprowadzenie do tego układu postanowienia przewidującego wyraźnie takie zastosowanie terytorialne. Zgodność z prawem zaskarżonej decyzji może zatem zostać zbadana w świetle tych norm.
W trzeciej kolejności, co się tyczy możliwości powołania się na zasady prawa międzynarodowego interpretowane przez Trybunał, a w szczególności na zasadę samostanowienia i zasadę względnej skuteczności traktatów, przede wszystkim wielokrotnie przypominano, że sąd Unii jest właściwy do dokonania oceny zgodności decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej z, w szczególności, normami prawa międzynarodowego, ponieważ Unia powinna wykonywać swoje kompetencje z poszanowaniem tych norm, które wiążą ją na mocy traktatów.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 3 ust. 5 i art. 21 ust. 1 TUE działania Unii na arenie międzynarodowej oparte są na zasadach, które leżą u podstaw jej utworzenia, rozwoju i rozszerzenia. Przyczynia się ona w szczególności do ścisłego przestrzegania i rozwoju prawa międzynarodowego, w szczególności do poszanowania zasad Karty Narodów Zjednoczonych.
Należy dodać, że zgodnie z art. 207 ust. 1 TFUE i jak wynika zresztą z motywu 12 zaskarżonej decyzji, wspólna polityka handlowa prowadzona jest zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii, w tym tych przypomnianych w pkt 277 powyżej. Unia ma obowiązek włączenia tych zasad i celów do prowadzenia tej polityki [zob. podobnie opinia 2/15 (Umowa o wolnym handlu z Singapurem) z dnia 16 maja 2017 r.,
EU:C:2017:376
, pkt
–
].
Następnie należy przypomnieć, że w pkt 88 i 89 wyroku Rada/Front Polisario Trybunał stwierdził, iż prawo do samostanowienia stanowi prawo egzekwowalne erga omnes oraz jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego i że z tego względu zasada ta należy do norm prawa międzynarodowego mających zastosowanie w stosunkach między Unią a Królestwem Marokańskim, do których uwzględnienia sąd Unii jest zobowiązany. Ponadto w pkt 90–93 tego wyroku Trybunał, na podstawie rezolucji Zgromadzenia Ogólnego ONZ i opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej, orzekł, że odrębny i różny status Sahary Zachodniej powinien być przestrzegany w ramach stosunków między Unią a Królestwem Marokańskim i że należy uwzględnić ten wymóg przy dokonywaniu wykładni układu o stowarzyszeniu.
Podobnie, po przypomnieniu w pkt 104 i 105 wyroku Rada/Front Polisario, po pierwsze, ustaleń MTS w opinii doradczej w sprawie Sahary Zachodniej, a w szczególności stwierdzenia, zgodnie z którym ludność tego terytorium korzysta z prawa do samostanowienia, a po drugie, zalecenia Zgromadzenia Ogólnego ONZ dotyczącego udziału skarżącego w poszukiwaniu rozwiązania w przedmiocie ostatecznego statusu tego terytorium, Trybunał w pkt 106 tego wyroku wywnioskował z tych elementów, że wspomniany lud należy uważać za podmiot trzeci w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów, który powinien wyrazić zgodę na stosowanie układu o stowarzyszeniu na wspomnianym terytorium.
Wynika stąd, że w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał wywiódł z zasady samostanowienia i z zasady względnej skuteczności traktatów jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
) mające zastosowanie w odniesieniu do Sahary Zachodniej w ramach stosunków między Unią a Królestwem Marokańskim, a mianowicie, po pierwsze, poszanowania jej odrębnego i różnego statusu, a po drugie, obowiązku upewnienia się co do zgody jej ludu w przypadku stosowania układu o stowarzyszeniu na tym terytorium. Jak wskazano w pkt 275 powyżej, należy z tego wywnioskować, że obowiązki te mają tym bardziej znaczenie dla orzekania w przedmiocie zgodności z prawem postanowień przewidujących wyraźne stosowanie tego układu lub protokołów do niego do tego terytorium.
W związku z tym w niniejszej sprawie, w celu obrony praw wywodzonych przez lud Sahary Zachodniej z zasady samostanowienia i z zasady względnej skuteczności traktatów, skarżący powinien mieć możliwość powołania się na naruszenie tych jasnych, precyzyjnych i bezwarunkowych obowiązków wobec zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim to zarzucane naruszenie może mieć wpływ na wspomniany lud jako podmiot trzeci w odniesieniu do umowy zawartej między Unią a Królestwem Marokańskim (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 czerwca 1998 r., Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, pkt
).
Wbrew temu, co sugerują Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader, możliwość powołania się przez skarżącego na zasadę samostanowienia i zasadę względnej skuteczności traktatów nie stoi w sprzeczności z orzecznictwem Trybunału dotyczącym możliwości powołania się na zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, które wynika w szczególności z wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
W tym względzie należy przypomnieć, że w pkt 107 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), Trybunał orzekł, iż w celu zbadania przez Trybunał ważności aktu Unii jednostka może powołać się na zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego wymienione w pkt 103 tego wyroku jedynie w zakresie, w jakim z jednej strony zasady te mogą podważyć kompetencję Unii do wydania wspomnianego aktu, a z drugiej strony zaś rozpatrywany akt może wpłynąć na prawa, które jednostka wywodzi z prawa Unii lub stworzyć po jej stronie obowiązki w świetle tego prawa. W tej sprawie chodziło o zasadę, zgodnie z którą każde państwo posiada całkowitą i wyłączną suwerenność w przestrzeni powietrznej nad swoim terytorium, zasadę, zgodnie z którą żadne państwo nie może prawnie próbować poddać jakiejkolwiek części morza pełnego swej suwerenności, i zasadę, która gwarantuje wolność przelotu nad morzem pełnym.
I tak Trybunał orzekł, że ponieważ zasady te zostały powołane w sprawie w postępowaniu głównym w celu dokonania oceny, czy Unia miała kompetencje do przyjęcia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/101/WE z dnia 19 listopada 2008 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu uwzględnienia działalności lotniczej w systemie handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (
Dz.U. 2009, L 8, s. 3
) i ponieważ dyrektywa ta mogła tworzyć obowiązki względem skarżących w postępowaniu głównym, nie można było wykluczyć, że mogą oni powoływać się na wspomniane zasady, nawet jeśli zdawały się one skutkować jedynie stworzeniem obowiązków między państwami (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
,
).
Tymczasem należy zauważyć, że okoliczności, w jakich Trybunał przedstawił rozważania przypomniane w pkt 284 i 285 powyżej, różnią się od okoliczności niniejszej sprawy.
W pierwszej kolejności z wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), nie wynika, że jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki ciążące na Unii wobec przedsiębiorstw z państw trzecich, takich jak skarżące w postępowaniu głównym, zostały już wywiedzione z zasad międzynarodowego prawa zwyczajowego wymienionych w pkt 103 tego wyroku przed tym wyrokiem. W związku z tym w ramach pytań prejudycjalnych skierowanych do Trybunału w tej sprawie zwrócono się do niego zasadniczo o skontrolowanie ważności zaskarżonego aktu bezpośrednio w świetle wspomnianych zasad, wyrażonych w sposób ogólny.
W drugiej kolejności skarżące w postępowaniu głównym były przedsiębiorstwami transportu lotniczego i zrzeszającymi takie przedsiębiorstwa stowarzyszeniami zawodowymi. Chodziło zatem o jednostki, w odniesieniu do których zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego, na które się powołują, nie tworzyły co do zasady prawa, ponieważ – jak stwierdził Trybunał w pkt 109 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
) – zasady te zdają się skutkować jedynie stworzeniem obowiązków między państwami. Jak podkreślił w istocie skarżący w swoich uwagach na temat uwag interwenienta przedstawionych przez Komisję oraz na rozprawie, sytuacja takich jednostek nie jest porównywalna z jego sytuacją w niniejszej sprawie, jako przedstawiciela podmiotu trzeciego względem porozumienia zawartego w drodze zaskarżonej decyzji, wywodzącego z zasady samostanowienia i z zasady względnej skuteczności traktatów prawa, na które może on się powoływać wobec tej decyzji.
W trzeciej kolejności dyrektywa 2008/101, której ważność była kwestionowana przez skarżących w postępowaniu głównym, była aktem przyjętym w ramach wykonywania kompetencji wewnętrznych Unii, a jej zakres stosowania powinien być co do zasady ograniczony do terytorium Unii. Tymczasem, strony te powoływały się właśnie na zasady międzynarodowego prawa zwyczajowego wymienione w pkt 103 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), podnosząc w istocie naruszenie przez Unię jej kompetencji ze względu na to, że dyrektywa ta mogła mieć zastosowanie do części lotów międzynarodowych wykonywanych poza przestrzenią powietrzną państw członkowskich (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
–
).
Natomiast w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została przyjęta nie w ramach kompetencji wewnętrznych Unii, lecz w ramach jej działań zewnętrznych, które opierają się, zgodnie w szczególności z art. 21 TUE, na poszanowaniu zasad Karty Narodów Zjednoczonych i prawa międzynarodowego. Tymczasem, jak stwierdzono w pkt 247 powyżej, w ramach zarzutu pierwszego dotyczącego braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonej decyzji, sam fakt, że sporne porozumienie ma zastosowanie do Sahary Zachodniej, nie stanowi jako taki naruszenia przez Radę normy prawa międzynarodowego ograniczającej kompetencje Unii do zawarcia takiej umowy.
Z całości powyższych rozważań wynika, że w niniejszej sprawie możliwości powołania się na zasadę samostanowienia i zasadę względnej skuteczności traktatów nie można oceniać w świetle rozważań zawartych w pkt 107–109 wyroku z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), ponieważ rozważania te opierały się na ocenie szczególnych okoliczności danej sprawy, dotyczących charakteru powołanych zasad prawa międzynarodowego i zaskarżonego aktu oraz sytuacji prawnej skarżących w postępowaniu głównym, które nie są porównywalne z okolicznościami w niniejszej sprawie. W szczególności możliwość powołania się na dwie wyżej wymienione zasady nie może być ograniczona w niniejszym przypadku do zakwestionowania kompetencji Unii do przyjęcia zaskarżonej decyzji, ponieważ, po pierwsze, skarżący powołuje się na jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki ciążące na Unii w ramach przyjmowania tej decyzji, a po drugie, powołanie się to ma na celu zapewnienie poszanowania praw podmiotu trzeciego względem umowy, na które naruszenie tych obowiązków może mieć wpływ.
W każdym razie, jak wskazano w pkt 267, 271 i 272 powyżej, w ramach niniejszego zarzutu skarżący podnosi zastrzeżenie dotyczące zasadniczo naruszenia przez Radę i Komisję ciążącego na nich obowiązku zastosowania się do orzecznictwa Trybunału dotyczącego wykładni umów między Unią a Królestwem Marokańskim w świetle mających zastosowanie norm prawa międzynarodowego, a w szczególności ich obowiązku zastosowania się do wyroku Rada/Front Polisario, na poparcie skargi skierowanej przeciwko decyzji przyjętej w celu wyciągnięcia konsekwencji z tego wyroku. Co za tym idzie, w tym kontekście nie można mu odmówić prawa do podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, powołując się w ramach tego zastrzeżenia na takie normy, o charakterze podstawowym, skoro Unia jest związana tymi normami, a decyzja ta została przyjęta w celu dostosowania się do przyjętej przez Trybunał wykładni tych norm (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 16 czerwca 1998 r., Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wreszcie należy stwierdzić, że argumentacja Komisji i Comader dotycząca szczególnej możliwości powołania się, po pierwsze, na zasadę samostanowienia, a po drugie, na zasadę względnej skuteczności traktatów, musi zostać oddalona.
Po pierwsze, jeśli chodzi o argument Komisji, zgodnie z którym zasada samostanowienia ustanawia prawo „zbiorowe” nakierowane na proces o charakterze zasadniczo politycznym, którego wynik nie jest z góry określony, należy zauważyć, że z pkt 88–106 wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
) nie wynika, że te podnoszone szczególne cechy prawa do samostanowienia powinny być brane pod uwagę w celu kontroli przestrzegania jasnych, precyzyjnych i bezwarunkowych obowiązków przypomnianych w pkt 281 powyżej.
W każdym razie okoliczność, że prawo do samostanowienia jest prawem zbiorowym, nie ma znaczenia, ponieważ podmiot trzeci, reprezentowany przez skarżącego, jest właśnie podmiotem tego prawa. Podobnie argument, zgodnie z którym prawo do samostanowienia otwiera proces polityczny, którego wynik nie jest z góry określony, opiera się ostatecznie na błędnym założeniu, że lud Sahary Zachodniej nie korzysta jeszcze z prawa do samostanowienia ze względu na to, że na tym etapie proces dotyczący ostatecznego statusu tego terytorium nie dobiegł końca i że wspomniany lud nie jest zatem w stanie w pełni skorzystać z tego prawa. Tymczasem, jak stwierdził Trybunał w pkt 105 wyroku Rada/Front Polisario, organy ONZ uznały, że lud ten korzysta z tego prawa i to właśnie z tego powodu skarżący uczestniczył w tym procesie. W konsekwencji okoliczność, że wynik tego procesu nie jest jeszcze na tym etapie przesądzony, nie stoi na przeszkodzie możliwości powołania się na tę zasadę.
Po drugie, co się tyczy możliwości powołania się na zasadę względnej skuteczności traktatów, należącą do ogólnego prawa międzynarodowego, która obowiązuje każdą ze stron umowy międzynarodowej (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, pkt
), należy zauważyć, że rozważania przedstawione w pkt 197–199 powyżej można przenieść mutatis mutandis na kwestię możliwości powołania się na tę zasadę w ramach niniejszej skargi. W szczególności, jak podnosi w istocie skarżący, należy odróżnić konsekwencje nieprzestrzegania zasady względnej skuteczności traktatów w międzynarodowym porządku prawnym od konsekwencji w porządku prawnym Unii naruszenia przez instytucje obowiązku wynikającego z tej zasady, biorąc pod uwagę kompetencję sądu Unii do kontrolowania przestrzegania tego obowiązku.
Z całości powyższych rozważań wynika, że w ramach niniejszego zarzutu skarżący może skutecznie powołać się na wyrok Rada/Front Polisario i przyjętą w nim wykładnię zasady samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów na poparcie niniejszego zarzutu. Zarzut ten nie jest zatem bezskuteczny.
b)

W przedmiocie zasadności argumentów podniesionych przez skarżącego na poparcie niniejszego zarzutu
Argumentacja skarżącego na poparcie niniejszego zarzutu obejmuje zasadniczo trzy części, oparte, po pierwsze, na braku możliwości zawarcia przez Unię i Królestwo Marokańskie umowy mającej zastosowanie do Sahary Zachodniej, po drugie, na naruszeniu odrębnego i różnego statusu tego terytorium, wbrew zasadzie samostanowienia, i po trzecie, na naruszeniu wymogu zgody ludu tego terytorium jako podmiotu trzeciego względem spornego porozumienia w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów.
1)

W przedmiocie pierwszej części zarzutu trzeciego, opartej na niemożności zawarcia przez Unię i Królestwo Marokańskie umowy mającej zastosowanie do Sahary Zachodniej
W pierwszej części zarzutu trzeciego skarżący podnosi, że jak wynika z wyroków Rada/Front Polisario i Western Sahara Campaign UK, stosowanie umowy między Unią a Królestwem Marokańskim do Sahary Zachodniej jest niemożliwe z prawnego punktu widzenia, w szczególności ze względu na naruszenie zasady samostanowienia i zasady względnej skuteczności traktatów. Tymczasem sporne porozumienie miało w rzeczywistości na celu „utrwalenie” faktycznego stosowania układu o stowarzyszeniu do części tego terytorium kontrolowanej przez władze marokańskie, co zostało wykluczone w pierwszym z tych wyroków.
W tym względzie, jak przypomniano w pkt 187 powyżej, w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał wykluczył jedynie, by w braku wyraźnego postanowienia o rozszerzeniu na terytorium Sahary Zachodniej zakresu stosowania układu o stowarzyszeniu, ograniczonego w odniesieniu do Królestwa Marokańskiego do jego własnego terytorium, porozumienie o liberalizacji mogło być interpretowane jako dokonujące takiego rozszerzenia.
Przede wszystkim Trybunał stwierdził bowiem, że zgodnie z zasadą samostanowienia Saharze Zachodniej, terytorium niesamodzielnemu w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, Zgromadzenie Ogólne ONZ i MTS przyznały status odrębny i różny w stosunku do statusu każdego państwa, w tym Królestwa Marokańskiego. Następnie, co się tyczy zasady skodyfikowanej w art. 29 konwencji wiedeńskiej, wskazał on w istocie, że zgodnie z tą zasadą traktat może wiązać państwo w stosunku do innego terytorium niż jego terytorium tylko wtedy, gdy taki zamiar wynika z tego traktatu lub został ustalony w inny sposób. Wreszcie, ponieważ Trybunał zauważył, że zgodnie z zasadą względnej skuteczności traktatów stosowanie układu o stowarzyszeniu w przypadku włączenia Sahary Zachodniej do jego zakresu stosowania powinno uzyskać zgodę ludu tego terytorium jako podmiotu trzeciego względem tego układu, stwierdził, że z wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
) nie wynika, iż lud Sahary Zachodniej wyraził taką zgodę. Trybunał wywnioskował z tego, że te trzy zasady prawa międzynarodowego sprzeciwiają się temu, aby to terytorium niesamodzielne zostało uznane za objęte terytorialnym zakresem stosowania układu o stowarzyszeniu i porozumienia o liberalizacji na mocy milczącego porozumienia między Unią a Królestwem Marokańskim (wyrok Rada/Front Polisario, pkt 92–116).
Ponadto Trybunał uznał, że praktyka późniejsza w stosunku do zawarcia układu o stowarzyszeniu nie może uzasadniać wykładni tego układu i porozumienia o liberalizacji w ten sposób, iż mają one prawne zastosowanie do Sahary Zachodniej, ponieważ wbrew art. 31 ust. 3 lit. b) konwencji wiedeńskiej Sąd nie sprawdził, czy praktyka ta oznacza istnienie porozumienia między stronami, oraz że domniemana wola Unii wykonania tych umów w sposób niezgodny z zasadami samostanowienia i względnej skuteczności traktatów byłaby nie do pogodzenia z zasadą wykonywania umów w dobrej wierze (Rada/Front Polisario, pkt 122–125).
W orzeczeniach sądów Unii, o których mowa w pkt 42 i 44 powyżej, które zostały wydane po wydaniu wyroku Rada/Front Polisario, przeprowadzono analogiczne rozumowanie, odwołując się wyraźnie do tego wyroku. Sprawy, w których wydano te orzeczenia, dotyczyły bowiem umów między Unią a Królestwem Marokańskim, niezawierających wyraźnych postanowień rozszerzających ich terytorialny zakres stosowania na Saharę Zachodnią lub wody przyległe (zob. podobnie wyrok Western Sahara Campaign UK, pkt 62, 63, 71–73, 79, 83; postanowienia: z dnia 19 lipca 2018 r., Front Polisario/Rada,
T‑180/14
, niepublikowane,
EU:T:2018:496
, pkt
–
; oraz z dnia 30 listopada 2018 r., Front Polisario/Rada,
T‑275/18
, niepublikowane,
EU:T:2018:869
, pkt
–
).
Natomiast w ramach tego orzecznictwa sądy Unii nie wypowiedziały się w sporach dotyczących umów między Unią a Królestwem Marokańskim zawierających wyraźne postanowienie obejmujące Saharę Zachodnią w terytorialnym zakresie stosowania tej umowy.
Tymczasem, jak przypomniano w pkt 301 powyżej i jak zresztą podkreśliły Komisja i Republika Francuska, w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał stwierdził, że norma skodyfikowana w art. 29 konwencji wiedeńskiej nie stoi na przeszkodzie temu, by traktat wiązał państwo w odniesieniu do innego terytorium niż jego terytorium, jeżeli zamiar taki wynika z tego traktatu. Tymczasem w niniejszej sprawie zamiar taki wynika wyraźnie z brzmienia wspólnej deklaracji w sprawie Sahary Zachodniej i znajduje potwierdzenie w motywie 6 zaskarżonej decyzji. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, spornego porozumienia nie można zatem uznać za „potwierdzające” praktykę zakazaną przez orzecznictwo. Po pierwsze bowiem, w orzecznictwie tym nie wykluczono całkowicie możliwości, że umowa między Unią a Królestwem Marokańskim może zgodnie z prawem znaleźć zastosowanie do Sahary Zachodniej. Po drugie, zastosowanie to nie wynika w niniejszym przypadku ze zwykłej „praktyki”, lecz z samego wyraźnego brzmienia spornego porozumienia, odzwierciedlającego wspólną wolę stron, a w szczególności Unii. Niniejszą część należy zatem oddalić.
Należy kontynuować badanie niniejszego zarzutu w ramach części trzeciej.
2)

W przedmiocie części trzeciej zarzutu trzeciego, opartej na naruszeniu wymogu, zgodnie z którym lud Sahary Zachodniej powinien był wyrazić zgodę na sporne porozumienie jako podmiot trzeci w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów
W części trzeciej zarzutu trzeciego skarżący kwestionuje w szczególności ważność konsultacji przeprowadzonych przez Komisję i ESDZ oraz znaczenie sprawozdania z dnia 11 czerwca 2018 r., w którym powołano się w szczególności na te konsultacje. Konsultacje i sprawozdanie koncentrują się bowiem na korzyściach spornego porozumienia, podczas gdy jedynym istotnym kryterium, wskazanym przez Trybunał, jest zgoda ludu Sahary Zachodniej na to porozumienie. Ponadto zdaniem skarżącego owe konsultacje, w odniesieniu do których instytucje i Królestwo Marokańskie nie były według skarżącego kompetentne, nie mogły mieć na celu uzyskania wspomnianej zgody ani nie mogły skutkować uzyskaniem tej zgody, ponieważ, po pierwsze, nie może ona wynikać z nieformalnego procesu konsultacji, a po drugie, proces ten obejmował podmioty utworzone na mocy prawa marokańskiego, nie obejmował zaś części tego ludu mieszkającej poza obszarem kontrolowanym przez Królestwo Marokańskie. Ponadto w motywie 10 zaskarżonej decyzji Rada zmieniła charakter i zakres wspomnianych konsultacji, uznając je za przejaw wyrażenia zgody „odnośnej ludności”. Te rozważania Rady nie są zgodne z wyrokiem Rada/Front Polisario, w szczególności z jego pkt 106.
Rada, Republika Francuska, Komisja i Comader utrzymują zasadniczo, że przeprowadzone konsultacje przestrzegają obowiązujących zasad prawa międzynarodowego, biorąc pod uwagę szczególną sytuację Sahary Zachodniej, która nie pozwala na bezpośrednie uzyskanie zgody jej ludu lub wyłącznie za pośrednictwem skarżącego, oraz znaczny zakres uznania instytucji (zob. pkt 252–257 powyżej).
Badanie niniejszej części zarzutu wymaga zbadania, po pierwsze, stosowania zasady względnej skuteczności traktatów w niniejszym przypadku, po drugie, sposobów, w jakie instytucje zamierzały w niniejszym przypadku zastosować się, zgodnie z wyrażeniem użytym w motywie 10 zaskarżonej decyzji, do „rozważań dotyczących zgody w wyroku [Rada/Front Polisario]”, i po trzecie, zasadności argumentacji przypomnianej w pkt 307 powyżej.
i)

W przedmiocie stosowania zasady względnej skuteczności traktatów do niniejszej sprawy
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że jak wynika z pkt 100–107 wyroku Rada/Front Polisario i wbrew temu, co utrzymuje Comader, zasada względnej skuteczności traktatów ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności podnoszona okoliczność, że biorąc pod uwagę jego stanowisko w przedmiocie Sahary Zachodniej, Królestwo Marokańskie nie zamierzało przyznać żadnych praw ani obowiązków ludowi tego terytorium, nie ma żadnego wpływu na możliwość stosowania tej zasady w ramach dokonywanej przez sądy Unii w świetle prawa międzynarodowego wykładni umowy między Unią a Królestwem Marokańskim mającej zastosowanie do Sahary Zachodniej, takiej jak sporne porozumienie.
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że w wyroku Rada/Front Polisario Trybunał nie wskazał kryteriów pozwalających na ustalenie, czy została udzielona zgoda ludu Sahary Zachodniej na stosowanie układu o stowarzyszeniu na tym terytorium, ani sposobu, w jaki zgoda ta mogłaby zostać wyrażona, ponieważ stwierdził jedynie, że w wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., Front Polisario/Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), nie wskazano, że ów lud wyraził taką zgodę.
Ponadto nie wydaje się, aby organy ONZ zajęły stanowisko w kwestii zgody ludu Sahary Zachodniej na umowę międzynarodową mającą zastosowanie do tego terytorium. W tym względzie można zauważyć, że w piśmie doradcy prawnego, zastępcy sekretarza generalnego do spraw prawnych ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r. (zwanym dalej „pismem doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r.”), do którego odwołuje się Rada, nie wypowiedziano się w tej kwestii. Po pierwsze, dotyczy ono bowiem kwestii zgodności z prawem umów prawa prywatnego zawartych między marokańskimi organami publicznymi a spółkami naftowymi w celu poszukiwania i oceny zasobów ropy naftowej u wybrzeży Sahary Zachodniej, a po drugie, zawiera stanowisko jedynie co do konieczności uwzględnienia interesów i woli tego ludu, a nie sposobów tego uwzględnienia.
W trzeciej kolejności w pkt 194 powyżej przypomniano, że zgodnie z zasadą ogólnego prawa międzynarodowego względnej skuteczności traktatów, której szczególnym wyrazem jest norma zawarta w art. 34 konwencji wiedeńskiej, traktaty nie mogą szkodzić ani przynosić korzyści podmiotom trzecim bez ich zgody.
Ponadto art. 35 konwencji wiedeńskiej stanowi:
„Obowiązek powstaje dla państwa trzeciego z postanowienia traktatu, jeżeli strony traktatu mają zamiar, aby postanowienie było środkiem ustanowienia obowiązku, a państwo trzecie wyraźnie na piśmie ten obowiązek przyjmuje”.
Ponadto art. 36 ust. 1 konwencji wiedeńskiej stanowi:
„Z postanowienia traktatu powstaje prawo dla państwa trzeciego, jeżeli strony traktatu zamierzają przez to postanowienie przyznać prawo państwu trzeciemu bądź grupie państw, do której ono należy, bądź wszystkim państwom, a państwo trzecie na to się zgadza. Zgody jego domniemywa się tak długo, jak długo nie zostanie wykazane co innego, chyba że traktat postanawia inaczej”.
Z postanowień art. 35 i 36 konwencji wiedeńskiej, które wyrażają w stosunku do państw normy wynikające z zasady prawa zwyczajowego względnej skuteczności traktatów, można wywnioskować, że zgoda ludu Sahary Zachodniej na sporne porozumienie może być domniemywana jedynie w przypadku, gdy strony tego porozumienia miały zamiar przyznać mu prawo, o ile nie postanowiono inaczej, natomiast zgoda ta powinna być wyraźna w odniesieniu do obowiązków, które strony te zamierzają na niego nałożyć.
Wniosku tego nie może podważyć argument Rady i Komisji, zgodnie z którym wymóg zgody nie może być stosowany w ten sam sposób do państwa i do terytorium niesamodzielnego. Po pierwsze bowiem, chociaż postanowienia konwencji wiedeńskiej odnoszą się wyłącznie do stosunków między państwami, zasady, które ona kodyfikuje, mogą mieć zastosowanie do innych podmiotów prawa międzynarodowego (zob. podobnie wyrok Rada/Front Polisario, pkt 100). Po drugie, należy stwierdzić, że takie rozróżnienie nie wynika z pkt 106 ww. wyroku. W tym punkcie Trybunał nie wskazał bowiem różnicy w treści między uznaniem ludu Sahary Zachodniej za „podmiot trzeci” w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów a uznaniem państwa za „podmiot trzeci” w rozumieniu art. 34 konwencji wiedeńskiej.
Tymczasem w niniejszej sprawie należy zauważyć, że sporne porozumienie nie ma na celu przyznania ludowi Sahary Zachodniej praw jako podmiotowi trzeciemu w odniesieniu do tego porozumienia.
Po pierwsze to Królestwo Marokańskie, jako strona spornego porozumienia, jest uprawnione do preferencji taryfowych przyznanych przez Unię produktom pochodzącym z Sahary Zachodniej. Stwierdzenie to znajduje potwierdzenie w fakcie, że – jak podnosi skarżący i jak wyjaśnia Komisja w uzasadnieniu wniosku dotyczącego zawarcia spornego porozumienia – postanowienia wspólnej deklaracji w sprawie Sahary Zachodniej nie zmieniają ilości ani kategorii produktów objętych protokołem nr 1. Preferencje taryfowe dotyczące produktów pochodzących z Sahary Zachodniej poddanych kontroli władz marokańskich są zatem przyznawane w granicach całkowitego wolumenu określonego w protokole nr 1 dla produktów pochodzenia marokańskiego i wyłącznie dla kategorii produktów objętych tym protokołem.
Ponadto nie można uznać, że Królestwo Marokańskie wykonuje te prawa w imieniu ludu Sahary Zachodniej, ponieważ biorąc pod uwagę jego stanowisko w odniesieniu do tego terytorium wyrażone w akapicie trzecim spornego porozumienia i jak wskazuje w istocie Comader, nie zamierza ono przyznawać mu takich praw.
Po drugie, choć sporne porozumienie może być źródłem praw dla eksporterów mających siedzibę w Saharze Zachodniej, to skutki te dotyczą wyłącznie jednostek, a nie podmiotów trzecich wobec tego porozumienia, które mogłyby na nie wyrazić zgodę. Ponadto, jeśli chodzi o korzyści, jakie ludność tego terytorium jako całość może odnieść ze wspomnianego porozumienia, to stanowią one w każdym razie skutki czysto społeczno-gospodarcze, a nie prawne. Korzyści te, zresztą pośrednie, nie mogą być zatem utożsamiane z prawami przyznanymi podmiotowi trzeciemu w rozumieniu względnej skuteczności traktatów.
Natomiast sporne porozumienie skutkuje nałożeniem na dany podmiot trzeci obowiązku, ponieważ przyznaje jednej ze stron tego porozumienia kompetencję na jego terytorium, której on sam nie może zatem wykonywać, ani, w danym przypadku, delegować jej wykonania (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lutego 2010 r., Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, pkt
). Podnoszona przez Radę okoliczność, że nie jest on na tym etapie w stanie wykonywać tych kompetencji, biorąc pod uwagę status terytorium niesamodzielnego rozpatrywanego terytorium i sytuację panującą obecnie na tym terytorium, nie może podważyć tego stwierdzenia ani konieczności wyrażenia przez ten podmiot trzeci zgody na ten obowiązek.
Wynika z tego, że zasada wyrażona w art. 36 ust. 1 konwencji wiedeńskiej, zgodnie z którą można domniemywać zgody podmiotu trzeciego na traktat, jeżeli ów traktat tworzy prawo dla tego podmiotu, o ile nie postanowiono inaczej, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wyrażenie tej zgody musi być zatem wyraźne.
W czwartej kolejności, co się tyczy treści i zakresu pojęcia zgody użytego w art. 34–36 konwencji wiedeńskiej, o którym mowa w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario, należy zauważyć, że jak wynika z akapitu trzeciego preambuły tej konwencji, zasada dobrowolnej zgody stanowi, podobnie jak zasada dobrej wiary i zasada „pacta sunt servanda”, „powszechnie uznaną” zasadę, która odgrywa podstawową rolę w dziedzinie prawa traktatów.
Ponadto należy zauważyć, że gdy norma prawa międzynarodowego wymaga zgody strony lub podmiotu trzeciego, zasada ta oznacza, po pierwsze, że wyrażenie tej zgody warunkuje ważność aktu, co do którego jest wymagana, po drugie, że ważność samej wspomnianej zgody zależy od jej „swobodnego i autentycznego” charakteru, i po trzecie, że na wspomniany akt można się powołać wobec strony lub podmiotu trzeciego, które w sposób ważny wyraziły na niego zgodę (zob. podobnie wyrok MTS z dnia 12 października 1984 r., Wyznaczenie granicy morskiej w regionie zatoki Maine, MTS,
Recueil
1984, s. 246, pkt 127–130, 138–140; opinia doradcza MTS z dnia 25 lutego 2019 r., Prawne konsekwencje oddzielenia archipelagu Czagos od Mauritiusa w 1965 r., MTS,
Recueil
2019, s. 95, pkt 160, 172, 174; zob. także podobnie i analogicznie wyrok z dnia 23 stycznia 2014 r., Manzi i Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy zatem uznać, że co do zasady zgoda ludu Sahary Zachodniej jako podmiotu trzeciego wobec spornego porozumienia w rozumieniu pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario powinna spełniać te same wymogi i wywoływać te same skutki prawne co wymienione w pkt 325 powyżej.
To w świetle tych rozważań należy zbadać konkretne działania podjęte przez Radę i Komisję w celu spełnienia wymogu określonego w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario.
ii)

W przedmiocie konsultacji prowadzonych przez Radę i Komisję w celu dostosowania się do wykładni zasady względnej skuteczności traktatów przyjętej w wyroku Rada/Front Polisario
Na wstępie należy przypomnieć, że w motywie 10 zaskarżonej decyzji Rada twierdzi, iż „Komisja we współpracy z [ESDZ] podjęła wszystkie rozsądne i możliwe w obecnym kontekście działania mające na celu odpowiedni udział odnośnej ludności, aby zapewnić jej zgodę na to porozumienie”. Jak potwierdzają przedstawione przed Sądem wyjaśnienia Rady, Komisji i Republiki Francuskiej, to właśnie w ramach tych konsultacji instytucje zamierzały uwzględnić „rozważania dotyczące zgody” zawarte w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario.
W tym względzie, po pierwsze, z wyjaśnień Rady oraz ze sprawozdania z dnia 11 czerwca 2018 r. wynika, że w decyzji Rady z dnia 29 maja 2017 r. upoważniającej Komisję do rozpoczęcia negocjacji z Królestwem Marokańskim zgodnie z art. 218 ust. 2 TFUE Rada obwarowała swoją zgodę dwoma warunkami, jednym dotyczącym oceny przez Komisję „potencjalnego wpływu porozumienia na zrównoważony rozwój Sahary Zachodniej”, a drugim wymagającym, aby „[zapewniono, że] ludność, której dotyczy porozumienie, zostanie włączona we właściwy sposób”.
Po drugie, w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r., w którym Komisja podsumowuje ocenę i konsultacje, które przeprowadziła na wniosek Rady, wskazuje ona:
„Wobec braku jakiegokolwiek alternatywnego rozwiązania, umożliwiającego bezpośrednie konsultacje z mieszkańcami Sahary Zachodniej, służby [Komisji] i ESDZ przeprowadziły konsultacje z wieloma organizacjami, reprezentującymi społeczeństwo obywatelskie Sahary, parlamentarzystami, podmiotami gospodarczymi i organizacjami, w tym [ze skarżącym] […] W ramach konsultacji skupiono się na głównym celu wymiany stanowisk i uwag na temat możliwych korzyści dla ludności Sahary Zachodniej i gospodarki tego obszaru z objęcia preferencjami taryfowymi, przyznanymi produktom marokańskim, także produktów pochodzących z Sahary Zachodniej, importowanych do Unii Europejskiej”.
W szczególności nadal w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r. Komisja wyjaśnia, co następuje:
„[P]rzeprowadzenie konsultacji przez służby Komisji Europejskiej i ESDZ przybrało potrójny wymiar. Jako partner negocjacyjny, rząd Maroka przeprowadził ze swojej strony szeroko zakrojone konsultacje z wybranymi przedstawicielami regionalnymi, zgodnie z własnymi zasadami instytucjonalnymi i podzielił się wnioskami ze służbami Komisji i ESDZ. Służby Komisji i ESDZ pragnęły również skonsultować się z jak najszerszym kręgiem organizacji politycznych, społeczno-gospodarczych lub organizacji społeczeństwa obywatelskiego, które mogłyby reprezentować lokalne lub regionalne interesy Sahary Zachodniej. Podjęto także rozmowy [ze skarżącym], jako jedną ze stron prowadzonego przez ONZ procesu pokojowego”.
Po trzecie, w podsumowaniu dotyczącym wyników „przeprowadzenia konsultacji” z „ludnością, której dotyczy porozumienie” tego samego sprawozdania Komisja wskazuje:
„Proces konsultacji przeprowadzony przez służby Komisji Europejskiej i ESDZ wskazuje, że większość ludności obecnie zamieszkującej Saharę Zachodnią zdecydowanie opowiada się za rozszerzeniem preferencji taryfowych na produkty z Sahary Zachodniej w ramach układu [o stowarzyszeniu]. Pozytywna opinia została również wyrażona przez wybranych przedstawicieli Sahary Zachodniej w organach krajowych, regionalnych i lokalnych po operacji podniesienia świadomości i konsultacjach przeprowadzonych przez władze w marokańskich ramach instytucjonalnych. Opinię tę podziela znaczna większość organizacji społeczno-ekonomicznych w społeczeństwie obywatelskim”.
Natomiast w podsumowaniu, o którym mowa w pkt 331 powyżej, Komisja wskazuje, że „[skarżący] odrzuca zmianę polegającą na rozszerzeniu preferencji taryfowych na produkty z Sahary Zachodniej w ramach układu [o stowarzyszeniu] głównie dlatego, że objęcie Sahary Zachodniej [tym] układem […] jest postrzegane jako umocnienie suwerenności Maroka na terytorium Sahary Zachodniej, a nie dlatego, że rozszerzenie preferencji taryfowych mogłoby zagrozić rozwojowi ludności zamieszkującej ten obszar”.
I tak, jak wyjaśnia Komisja w swoich uwagach interwenienta, uznała ona, po pierwsze, że ze względu na niemożność przeprowadzenia konsultacji z ludem Sahary Zachodniej bezpośrednio lub za pośrednictwem jednego „upoważnionego” przedstawiciela, i po drugie, w trosce o „nieingerowanie” w „konflikt legitymizacji między [Królestwem Marokańskim] a skarżącym”, ponieważ „żadna z [tych] stron nie ma wyłącznej legitymizacji”, należało do niej, we współpracy z ESDZ, „przeprowadzenie konsultacji, które zapewniałyby »jak najszerszy udział«” poprzez rozszerzenie „bazy konsultacji poza partnerów do rozmów promowanych przez jedną lub drugą ze stron, rozszerzając ją, w miarę możliwości, na społeczeństwo obywatelskie”. Rada zaakceptowała to podejście w motywie 10 zaskarżonej decyzji, wskazując, że ta instytucja i ta służba podjęły „wszystkie rozsądne i możliwe w obecnym kontekście działania mające na celu [zapewnienie zgody] odnośnej ludności […] na [sporne] porozumienie”.
Z powyższych rozważań można wyciągnąć szereg wniosków.
Przede wszystkim można z tego wywnioskować, że instytucje nie uznały w praktyce za możliwe uzyskania, bezpośrednio lub wyłącznie za pośrednictwem skarżącego, zgody ludu Sahary Zachodniej jako podmiotu trzeciego wobec spornego porozumienia ze względu na szczególną sytuację tego terytorium, lecz uznały one natomiast, że konsultacje z „reprezentatywnymi organizacjami”„odnośnej ludności” w celu uzyskania ich zgody na to porozumienie pozwalały jednak, w świetle tej sytuacji, na dostosowanie się w największym możliwym stopniu do wymogów, które można wyprowadzić z pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario.
Następnie można z tego wywnioskować, że pojęcie „odnośnej ludności”, którym posługują się instytucje, obejmuje zasadniczo ludność, która znajduje się obecnie na terytorium Sahary Zachodniej, niezależnie od jej przynależności lub jej braku do ludu tego terytorium, bez uszczerbku jednak, zgodnie z brzmieniem sprawozdania z dnia 11 czerwca 2018 r., dla „[poznania] opinii ludności Sahrawi na uchodźctwie”, które pozwoliłoby na „włączenie skarżącego w poczet stron, z którymi prowadzono konsultacje”. Pojęcie to różni się zatem od pojęcia „ludu Sahary Zachodniej” po pierwsze dlatego, że może ono obejmować całą ludność lokalną, na którą stosowanie spornego porozumienia na tym terytorium ma pozytywny lub negatywny wpływ, a po drugie ze względu na to, że nie ma ono politycznej treści tego drugiego pojęcia, wynikającej w szczególności z przyznanego wspomnianemu ludowi prawa do samostanowienia.
Wreszcie, jak zauważył w istocie skarżący, konsultacje przeprowadzone przez Komisję i ESDZ opierają się na podejściu porównywalnym do podejścia wymaganego przez art. 11 ust. 3 TUE i art. 2 protokołu nr 2 do TFUE w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności, zgodnie z którymi Komisja powinna przeprowadzić szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami, w szczególności przed zaproponowaniem aktu ustawodawczego.
Jednakże można podkreślić, że podejście to wymaga jedynie, co do zasady, zebrania opinii różnych zainteresowanych stron i uwzględnienia ich, w szczególności przy przyjmowaniu proponowanego aktu, w trosce o spójność i przejrzystość. A zatem, o ile uwzględnienie tych opinii może mieć wpływ na przyjęcie lub nieprzyjęcie wspomnianego aktu, o tyle nie wywołuje ono skutków prawnych porównywalnych ze skutkami wyrażenia zgody jednej z umawiających się stron lub podmiotu trzeciego, wymaganej dla przyjęcia takiego aktu.
W konsekwencji, gdy Rada wymienia „zgodę odnośnej ludności” w motywie 10 zaskarżonej decyzji, pojęcia tego nie można interpretować jako mającego treść prawną wskazaną w pkt 325 powyżej. Jak wynika bowiem w szczególności z wniosków zawartych w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r., instytucje i organizacje uznane przez Komisję i ESDZ za reprezentatywne dla „odnośnej ludności”, z którymi konsultowały się zarówno te ostatnie, jak i Królestwo Marokańskie, wyraziły jedynie w większości opinię przychylną zawarciu spornego porozumienia. Nie można natomiast uznać, że opinia ta sama w sobie warunkuje ważność tego porozumienia i zaskarżonej decyzji i wiąże te instytucje i te organizacje lub samą „odnośną ludność” w taki sposób, że można wobec niej powołać się na wspomniane porozumienie. Pojęcie zgody, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, należy zatem rozumieć w tym szczególnym kontekście jako odnoszące się jedynie do tej w większości przychylnej opinii. W ramach badania zasadności niniejszej części zarzutu należy sprawdzić, czy szczególne znaczenie, jakie zaskarżona decyzja nadaje pojęciu zgody, jest zgodne z wykładnią zasady względnej skuteczności traktatów przyjętą przez Trybunał w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario.
iii)

W przedmiocie kwestii, czy szczególne znaczenie nadane pojęciu zgody w zaskarżonej decyzji jest zgodne z wykładnią zasady względnej skuteczności traktatów przyjętą przez Trybunał w wyroku Rada/Front Polisario
Na wstępie należy zauważyć, że argumenty podniesione przez skarżącego na poparcie niniejszej części zarzutu trzeciego dotyczą kwestii, czy w świetle szczególnej sytuacji Sahary Zachodniej Rada mogła skorzystać z przysługującego jej zakresu uznania w celu dokonania wykładni wymogu, zgodnie z którym lud tego terytorium powinien wyrazić zgodę na sporne porozumienie, jako oznaczający jedynie uzyskanie w przeważającej części „przychylnej” opinii „odnośnej” ludności w ramach konsultacji przeprowadzonych przez Komisję i ESDZ.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w ramach stosunków zewnętrznych, a w szczególności polityki handlowej, instytucje dysponują szerokim zakresem swobodnego uznania ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych, politycznych i prawnych, których oceny muszą w tych ramach dokonać (zob. wyrok z dnia 27 września 2007 r., Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto w ramach układu o stowarzyszeniu takiego jak układ rozpatrywany w niniejszej sprawie, który stanowi złożony zespół umów, obejmujący wiele części, i który odpowiada wspólnej woli stron ustanowienia ścisłych stosunków i w razie potrzeby ich intensyfikacji (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, pkt
–
), instytucje powinny mieć możliwość niezbędnego godzenia rozbieżnych interesów występujących w stosunkach z państwem trzecim będącym partnerem Unii i ustalenia najwłaściwszej strategii w tym względzie (zob. podobnie i analogicznie postanowienie z dnia 25 września 2019 r., Magnan/Komisja,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto Trybunał orzekł, że gdy zasada międzynarodowego prawa zwyczajowego nie ma takiego samego stopnia precyzji co postanowienie umowy międzynarodowej, kontrola sądowa musi się bezwzględnie ograniczać do rozstrzygnięcia kwestii, czy instytucje Unii, wydając rozpatrywany akt, popełniły oczywiste błędy w ocenie przesłanek zastosowania takiej zasady (zob. podobnie wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Niemniej jednak Trybunał orzekł, po pierwsze, że kontrola sądowa oczywistego błędu w ocenie wymaga, by instytucje Unii, które przyjęły dany akt, były w stanie wykazać przed Trybunałem, iż akt został przyjęty w ramach faktycznego wykonywania ich uprawnień dyskrecjonalnych, co oznacza uwzględnienie wszelkich istotnych elementów i okoliczności sytuacji, którą akt ten ma regulować (wyrok z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, pkt
).
Po drugie, Trybunał orzekł również, że w odniesieniu do kwestii, czy przesłanka, zgodnie z którą decyzja upoważniająca do podjęcia wzmocnionej współpracy została przyjęta w sposób ostateczny, była przestrzegana, musiał on sprawdzić, czy Rada, która znajdowała się w najlepszej sytuacji do dokonania oceny, czy państwa członkowskie mogły doprowadzić do przyjęcia uregulowań dla Unii jako całości, zbadała starannie i bezstronnie istotne okoliczności w tym zakresie i czy wniosek, do którego doszła, był wystarczająco uzasadniony (zob. podobnie wyrok z dnia 16 kwietnia 2013 r., Hiszpania i Włochy/Rada,
C‑274/11 i C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, pkt
–
)
Rozważania Trybunału przypomniane w pkt 344 i 345 powyżej, przedstawione w kontekście skargi, po pierwsze, na akt ustawodawczy, a po drugie, na decyzję Rady upoważniającą do podjęcia wzmocnionej współpracy, przyjętej na podstawie art. 329 ust. 1 TFUE, a mianowicie akty wymagające szczególnie znacznego zakresu uznania ich autorów, mają zastosowanie mutatis mutandis do skargi na decyzję w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Watheleta w sprawie Rada/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, pkt
–
).
Ponadto uprawnienia dyskrecjonalne instytucji mogą być ograniczone, również w ramach stosunków zewnętrznych, pojęciem prawnym ustanawiającym obiektywne kryteria i gwarantującym stopień przewidywalności wymagany przez prawo Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2014 r., National Iranian Oil Company/Rada,
T‑578/12
, niepublikowany,
EU:T:2014:678
, pkt
).
W niniejszej sprawie, jak stwierdzono w pkt 281 powyżej, wywodząc, po pierwsze, z zasady samostanowienia, w ramach stosunków między Unią a Królestwem Marokańskim, obowiązek przestrzegania odrębnego i różnego statusu Sahary Zachodniej, a po drugie, z zasady względnej skuteczności traktatów, wymóg, zgodnie z którym lud tego terytorium musi wyrazić zgodę na umowę między Unią a Królestwem Marokańskim, która ma być stosowana na tym terytorium, Trybunał sformułował jasne, precyzyjne i bezwarunkowe obowiązki ciążące na instytucjach w odniesieniu do podmiotu trzeciego reprezentowanego przez skarżącego.
W konsekwencji zakres uznania, którym dysponuje Rada w celu zawarcia umowy z Królestwem Marokańskim, mającej wyraźnie zastosowanie do Sahary Zachodniej, jest prawnie ograniczony przez obowiązki, o których mowa w pkt 348 powyżej. W szczególności, jeśli chodzi o wymóg, zgodnie z którym lud tego terytorium musi wyrazić zgodę na taką umowę, do Rady co prawda należała ocena, czy obecna sytuacja tego terytorium uzasadniała dostosowanie sposobów wyrażenia tej zgody i czy spełnione zostały przesłanki pozwalające na uznanie, że ją wyraził. Jednakże nie należała do niej decyzja co do tego, czy mogła ona obyć się bez wspomnianej zgody, gdyż w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia tego wymogu.
W drugiej kolejności w pkt 203 powyżej przypomniano szczególną sytuację Sahary Zachodniej, terytorium niesamodzielnego, względem którego mocarstwo administrujące w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych zrzekło się wszelkiej odpowiedzialności o charakterze międzynarodowym i które nadal jest przedmiotem trwającego procesu samostanowienia, ze względu na to, że strony tego procesu, a mianowicie Królestwo Marokańskie i skarżący, jako przedstawiciel ludu tego terytorium, nie osiągnęły porozumienia co do uregulowania sytuacji tego terytorium, z powodu w szczególności „konfliktu legitymizacji” występującego między nimi w tej kwestii.
Konkretniej rzecz ujmując, można zauważyć w niniejszej sprawie, że nie istnieje do dnia dzisiejszego porozumienie między tymi stronami, w którym jedna z nich wyraziłaby zgodę na to, by druga strona wykonywała na rzecz tego terytorium kompetencje celne i handlowe, w szczególności w ramach mającej do niego zastosowanie umowy międzynarodowej, takiej jak sporne porozumienie.
W tym względzie należy zauważyć, że w motywie 6 zaskarżonej decyzji Rada wskazała, iż „[p]orozumienie między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim stanowi[ło] jedyny sposób zagwarantowania, by przywożone produkty pochodzące z Sahary Zachodniej mogły otrzymać status preferencyjnego pochodzenia, ponieważ władze marokańskie jako jedyne [były] w stanie zapewnić przestrzeganie reguł koniecznych do przyznania takich preferencji”. Należy zatem dojść do wniosku, że to w celu wyciągnięcia konsekwencji ze szczególnej sytuacji Sahary Zachodniej opisanej w pkt 350 i 351 powyżej Rada postanowiła zawrzeć sporne porozumienie z Królestwem Marokańskim, które wydawało jej się jedyną ze stron procesu samostanowienia tego terytorium, mogącą wykonywać kompetencje wymagane przez to porozumienie, co potwierdzają zresztą argumenty Rady i Komisji dotyczące braku możliwości wykonywania przez skarżącego takich kompetencji, przedstawione w ramach niniejszego sporu.
Jednakże, jak przypomniano w pkt 336 powyżej, instytucje uznały również, że szczególna sytuacja Sahary Zachodniej nie pozwalała im w praktyce na uzyskanie zgody ludu tego terytorium jako podmiotu trzeciego wobec spornego porozumienia, i że do nich należało przeprowadzenie konsultacji z lokalną ludnością tego terytorium w celu uzyskania jej opinii na temat zawarcia tej umowy. W szczególności instytucje uznały, że nie jest możliwe przeprowadzenie konsultacji z tym ludem bezpośrednio lub za pośrednictwem jednego przedstawiciela, czyli skarżącego, oraz że ich zadaniem jest prowadzenie jak najszerszych konsultacji, tak aby nie ingerować w konflikt legitymizacji między tym ostatnim a Królestwem Marokańskim.
Niemniej jednak należy stwierdzić, że nie można uwzględnić poszczególnych elementów dotyczących szczególnej sytuacji Sahary Zachodniej, na które powołały się Rada i Komisja w celu uzasadnienia decyzji, o której mowa w pkt 353 powyżej.
Po pierwsze bowiem, co się tyczy argumentu Rady i Komisji, zgodnie z którym wymóg zgody nie może być stosowany w ten sam sposób do państwa lub terytorium niesamodzielnego, w pkt 317 powyżej stwierdzono, że zasady skodyfikowane w konwencji wiedeńskiej mogą mieć zastosowanie do innych podmiotów prawa międzynarodowego niż państwa, oraz że w każdym razie w pkt 106 wyroku w sprawie Rada/Front Polisario Trybunał nie stwierdził różnicy w treści między uznaniem ludności Sahary Zachodniej za „podmiot trzeci” w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów, a uznaniem państwa za „podmiot trzeci” w rozumieniu art. 34 konwencji wiedeńskiej.
Po drugie, co się tyczy zasady przywołanej przez Komisję, ustanowionej w art. 36 ust. 1 zdanie drugie konwencji wiedeńskiej, zgodnie z którą zgody domniemywa się, jeżeli umowa tworzy korzyści lub prawa na rzecz danego podmiotu trzeciego, należy przypomnieć, że ze względów wskazanych w pkt 319–322 powyżej w pkt 323 stwierdzono, że zasada ta nie ma zastosowania.
Po trzecie, co się tyczy argumentacji Rady i Komisji dotyczącej trudności w określeniu członków ludu Sahary Zachodniej, należy stwierdzić, podobnie jak skarżący, że taka trudność nie może sama w sobie stanowić przeszkody dla tego, aby ów lud mógł wyrazić zgodę na sporne porozumienie. Z jednej strony bowiem, z wyroku z dnia 21 grudnia 2016 r., Rada/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), ani z różnych zasad prawa międzynarodowego interpretowanych w tym wyroku nie wynika, że zgodę tego ludu należy koniecznie uzyskać dzięki bezpośrednim konsultacjom z jego członkami. Ponadto sam skarżący nie popiera takiej tezy, przeciwnie, podnosi w replice, że instytucje nie mają kompetencji do przeprowadzania tego rodzaju konsultacji. Z drugiej strony, jak słusznie podnosi skarżący, prawo do samostanowienia jest prawem zbiorowym, a organy ONZ uznały to prawo wspomnianego ludu, a tym samym jego istnienie, niezależnie od indywidualnych osób, które wchodzą w jego skład, i ich liczby. Ponadto z pkt 106 ww. wyroku wynika, że Trybunał uznał w sposób dorozumiany ten lud za autonomiczny podmiot prawa zdolny do wyrażenia zgody na umowę międzynarodową niezależnie od określenia jego członków.
Po czwarte, co się tyczy konieczności nieingerowania w „konflikt legitymizacji” między skarżącym a Królestwem Marokańskim w odniesieniu do Sahary Zachodniej, na który powołują się Rada i Komisja, wystarczy zauważyć, że argument ten jest trudny do pogodzenia z faktem, iż – jak przypomina sama Rada – w motywie 10 zaskarżonej decyzji wyraźnie wyjaśniła, że z żadnego z postanowień spornego porozumienia nie wynika, iż na jego mocy uznała ona suwerenność Królestwa Marokańskiego nad Saharą Zachodnią. Skoro bowiem Unia nie może uznać, zgodnie z prawem międzynarodowym i jego wykładnią przyjętą przez Trybunał, roszczeń Królestwa Marokańskiego do tego terytorium, instytucje nie mogą powoływać się na ryzyko ingerencji w spór między skarżącym a tym państwem trzecim w przedmiocie tych roszczeń, aby powstrzymać się od podjęcia odpowiednich kroków w celu upewnienia się co do zgody jego ludu.
Po piąte, niezależnie od kwestii, czy zgoda ludu Sahary Zachodniej może zostać wyrażona wyłącznie za pośrednictwem skarżącego, podnoszona w szczególności przez Radę okoliczność, że Sahara Zachodnia jest na tym etapie terytorium niesamodzielnym, a zatem nie posiada możliwości wyrażenia zgody podobnie jak niezależne państwo, nie jest rozstrzygająca.
Z jednej strony, argumentacja ta opiera się ostatecznie na błędnym założeniu wskazanym w pkt 295 powyżej, zgodnie z którym lud Sahary Zachodniej nie korzysta jeszcze z prawa do samostanowienia ze względu na to, że na tym etapie proces dotyczący ostatecznego statusu tego terytorium nie dobiegł końca i że wspomniany lud nie jest w stanie w pełni z niego skorzystać. Tymczasem, jak stwierdzono w tym samym punkcie, założenie to nie jest zgodne z ustaleniami poczynionymi przez Trybunał w odniesieniu do uznania przez organy ONZ przysługującego temu ludowi prawa do samostanowienia.
Z drugiej strony, podnoszona okoliczność, że ludy terytoriów niesamodzielnych, takich jak Sahara Zachodnia, niekoniecznie byłyby w stanie zawrzeć traktat w celu przyznania preferencji handlowych lub wykonywać kompetencji wynikających z takiego traktatu, nie oznacza, że nie są one w stanie wyrazić w sposób ważny swojej zgody na taki traktat jako podmiot trzeci. W szczególności z zasady względnej skuteczności traktatów, zgodnie z jej wykładnią dokonaną przez Trybunał, nie wynika, że zgoda takiego podmiotu trzeciego powinna koniecznie zostać sama uzyskana w drodze traktatu.
Po szóste, okoliczność, że instytucje uważają Królestwo Marokańskie za „de facto mocarstwo administrujące” Saharą Zachodnią, nie wydaje się okolicznością mogącą wykluczyć konieczność wyrażenia zgody przez lud tego terytorium na sporne porozumienie. W tym względzie wystarczy przypomnieć, że w pkt 72 wyroku Western Sahara Campaign UK Trybunał stwierdził, iż Królestwo Marokańskie kategorycznie zaprzeczyło w szczególności, że jest mocarstwem administrującym terytorium Sahary Zachodniej.
Tymczasem nie wydaje się, aby stanowisko Królestwa Marokańskiego zmieniło się, ponieważ, jak przypomina Comader, to państwo trzecie nadal uważa, że „region Sahary jest integralną częścią terytorium krajowego, na którym wykonuje [ono] pełnię swoich atrybutów suwerenności, jak nad pozostałą częścią terytorium krajowego”. Stanowisko to, przypomniane zresztą w akapicie trzecim spornego porozumienia, jest nie do pogodzenia ze statusem mocarstwa administrującego w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych, który wymaga, jak wskazano w rezolucji 2625 (XXV) Zgromadzenia ONZ (zob. pkt 5 powyżej) i jak podkreślił skarżący, aby terytorium niesamodzielne posiadało status odrębny i różny od terytorium państwa, które nim zarządza. W każdym razie, nawet gdyby przyjąć, że Królestwo Marokańskie pełni rolę mocarstwa administrującego „de facto” w odniesieniu do Sahary Zachodniej, okoliczność ta nie może spowodować, że zgoda ludu tego terytorium na sporne porozumienie nie jest już konieczna, biorąc pod uwagę jego prawo do samostanowienia i zastosowanie zasady względnej skuteczności traktatów.
Po siódme, należy przypomnieć, że jak stwierdzono w ramach badania legitymacji procesowej skarżącego, jego udział w procesie samostanowienia nie oznacza, iż nie może on reprezentować tego ludu w kontekście umowy między Unią a Królestwem Marokańskim, a z akt sprawy nie wynika, by organy ONZ uznały organizacje inne niż skarżący za upoważnione do reprezentowania wspomnianego ludu (zob. pkt 207 i 208 powyżej). W konsekwencji uzyskanie zgody tego ludu za pośrednictwem skarżącego nie było niemożliwe. Argument Rady i Komisji, zgodnie z którym hipoteza ta przyznaje tej organizacji „prawo weta” wobec stosowania spornego porozumienia do wspomnianego terytorium, może zostać jedynie oddalony. Wystarczy bowiem przypomnieć w tym względzie, że – jak stwierdzono w pkt 349 powyżej – do Rady nie należało podjęcie decyzji co do tego, czy można było pominąć zgodę ludu Sahary Zachodniej na zawarcie spornego porozumienia. W konsekwencji podnoszona okoliczność, że kompetencja skarżącego do wyrażenia zgody przyznawałaby mu „prawo weta”, nie może uzasadniać takiej decyzji.
Wynika stąd, że okoliczności dotyczące szczególnej sytuacji Sahary Zachodniej, na które powołują się Rada i Komisja, nie mogą wykluczyć możliwości wyrażenia zgody na umowę przez lud Sahary Zachodniej, jako podmiot trzeci wobec tej umowy.
W trzeciej kolejności, jak stwierdzono w pkt 339 powyżej, konsultacje przeprowadzone przez Komisję i ESDZ miały jedynie na celu uzyskanie opinii „odnośnej ludności” co do spornego porozumienia, a nie zgody ludu Sahary Zachodniej na to porozumienie. W konsekwencji, jak słusznie twierdzi skarżący, tych konsultacji nie można uznać za zgodne z wymogami wywiedzionymi przez Trybunał z zasady względnej skuteczności traktatów, mającej zastosowanie do wspomnianego ludu na mocy jego prawa do samostanowienia.
Wniosku tego nie może podważyć argumentacja Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader, zgodnie z którą omawiane konsultacje były zgodne z odpowiednimi zasadami prawa międzynarodowego.
W tym względzie, z jednej strony, Rada twierdzi, że konsultacje prowadzone przez Unię są zgodne z odpowiednimi zasadami prawa międzynarodowego, ponieważ zostały one przeprowadzone wśród reprezentatywnych podmiotów i w celu uzyskania zgody. Rada wywodzi w szczególności te kryteria z Konwencji nr 169 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) dotyczącej ludności tubylczej i plemiennej, przyjętej w Genewie w dniu 27 czerwca 1989 r., oraz z deklaracji Narodów Zjednoczonych o prawach ludności rdzennej przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 13 września 2007 r. Omawiane konsultacje miały zatem na celu zapewnienie jak najszerszego udziału organów i organizacji reprezentatywnych dla odnośnej ludności. W tym kontekście Królestwo Marokańskie skonsultowało się w szczególności z przedstawicielami regionalnych samorządów, wyznaczonymi w powszechnych wyborach bezpośrednich w 2015 r., z których znacząca część pochodzi z lokalnych plemion. Komisja i ESDZ przeprowadziły konsultacje się z szerokim wachlarzem lokalnych organizacji politycznych i społecznych oraz przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego, a także ze skarżącym.
Z drugiej strony, zdaniem Rady, popieranej przez Republikę Francuską i Komisję, instytucje oparły się na kryterium obiektywnym, a mianowicie na kryterium korzystnego charakteru preferencji taryfowych wynikających z układu o stowarzyszeniu dla ludności Sahary Zachodniej, które jest zgodne z zasadami, jakie można wywieść z pisma doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r.
Co się tyczy argumentacji Rady, o której mowa w pkt 368 powyżej, wystarczy zauważyć, że – jak zasadniczo podnosi skarżący – kryteria wywiedzione przez niego z tej konwencji i tej deklaracji, a mianowicie, że wszelkie konsultacje powinny być prowadzone z organami reprezentującymi odnośną ludność i powinny mieć na celu uzyskanie jej zgody, nie odpowiadają wymogom wywiedzionym przez Trybunał z zasady względnej skuteczności traktatów w związku z zasadą samostanowienia.
Z jednej strony należy bowiem zauważyć na wstępie, że jak już wielokrotnie wskazano, Rada nie nadaje pojęciu zgody skutków prawnych, które co do zasady wiążą się z tym pojęciem w prawie międzynarodowym, ponieważ instytucja ta nie odnosi się w niniejszym przypadku do zgody podmiotu trzeciego wobec spornego porozumienia w rozumieniu pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario, lecz do w większości przychylnej opinii lokalnej ludności (zob. pkt 336–340 powyżej).
Ponadto, jak podkreśla skarżący, w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r. Komisja nie odwołuje się do pojęcia zgody, lecz wskazuje jedynie w swoich wnioskach, że „większość ludności obecnie zamieszkującej Saharę Zachodnią zdecydowanie opowiada się za rozszerzeniem preferencji taryfowych na produkty z Sahary Zachodniej w ramach układu [o stowarzyszeniu]”. Podobnie powołuje się ona na „pozytywną opinię”„wyrażoną przez wybranych przedstawicieli Sahary Zachodniej w organach krajowych, regionalnych i lokalnych po operacji podniesienia świadomości i konsultacjach przeprowadzonych przez władze w marokańskich ramach instytucjonalnych”, która jest „podzielana przez znaczną większość organizacji społeczno-ekonomicznych w społeczeństwie obywatelskim”.
Z drugiej strony, jak wskazano w pkt 337 powyżej i jak wielokrotnie podnosi skarżący na poparcie swojej skargi, w szczególności w ramach niniejszej części zarzutu, pojęcie „odnośnej ludności”, którym posługują się instytucje, nie pokrywa się z pojęciem „ludu Sahary Zachodniej”, którego treść wiąże się z prawem do samostanowienia. W konsekwencji instytucje nie mogą utrzymywać, że te dwa pojęcia są równoważne, aby wykazać, że dostosowały się do wymogów wynikających z poszanowania tego prawa.
W szczególności nie wydaje się, by poza skarżącym strony, z którymi Komisja przeprowadziła konsultacje, mogły zostać uznane za „reprezentatywne organy” ludu Sahary Zachodniej.
Po pierwsze, co się tyczy prowadzenia konsultacji z wybranymi przedstawicielami lokalnymi przez Królestwo Marokańskie, należy zauważyć, że – jak wyjaśnia Komisja – te władze lokalne i regionalne zostały wyznaczone na podstawie marokańskiego porządku konstytucyjnego i że, jak podkreśla skarżący, wykonywanie ich kompetencji opiera się w istocie na roszczeniach w zakresie suwerenności Królestwa Marokańskiego nad Saharą Zachodnią. W konsekwencji instytucje nie mogą w każdym razie uznać, że konsultacje prowadzone z tymi władzami przez to państwo będące stroną spornego porozumienia miały na celu uzyskanie zgody podmiotu trzeciego wobec tego porozumienia, lecz co najwyżej zapewnienie udziału w jej zawarciu jednostek samorządu lokalnego i zainteresowanych podmiotów publicznych pochodzących z tego państwa.
Podnoszona przez Radę okoliczność, że ci wybrani przedstawiciele mają „pochodzenie saharyjskie”, jest w tym względzie pozbawiona znaczenia, tym bardziej że – jak wyjaśniła Komisja w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r. i jak podnosi skarżący – Królestwo Marokańskie nie dokonuje rozróżnienia na podstawie etnicznej lub wspólnotowej wśród ludności znajdującej się na części Sahary Zachodniej, którą ono kontroluje.
Po drugie, co się tyczy przeprowadzenia przez Komisję i ESDZ konsultacji z różnymi organizacjami pozarządowymi i podmiotami gospodarczymi, o których mowa w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r., Komisja, zapytana w tym względzie przez Sąd w ramach środka organizacji postępowania, wskazała, że w celu dokonania wyboru tych podmiotów ESDZ i ona sama oparły się zasadniczo na trzech kryteriach. Kryteriami tymi są, po pierwsze, rzeczywista obecność podmiotu lub kontynuowanie działalności w sposób regularny w Saharze Zachodniej, po drugie, rodzaj prowadzonej działalności (działalność społeczno-gospodarcza i prawa człowieka), a po trzecie, waga lub znaczenie działalności prowadzonej na rzecz ludności Sahary Zachodniej i jej uznanie w jej sektorze działalności w Saharze Zachodniej lub na szczeblu międzynarodowym. W odpowiedzi na piśmie dodaje ona, że większość konsultowanych rozmówców oświadczyła, iż jest pochodzenia saharyjskiego.
W tym względzie, z jednej strony, można zauważyć, że tych kryteriów wyboru nie można uznać za mające na celu wybór „reprezentatywnych organów” ludu Sahary Zachodniej, lecz co najwyżej przykładowych podmiotów prowadzących działalność na tym terytorium albo w dziedzinie społeczno-gospodarczej, albo w dziedzinie praw podstawowych, które mogą być korzystne dla lokalnej ludności. Informacja przekazana przez Komisję, zgodnie z którą większość konsultowanych rozmówców oświadczyła, że jest „pochodzenia saharyjskiego”, jest w tym względzie bez znaczenia. Z wyjaśnień tej instytucji wynika bowiem, że pochodzenie to nie stanowiło kryterium wyboru wspomnianych podmiotów i że w każdym razie rozmówcy ci nie wypowiedzieli się jako członkowie wspomnianego ludu, lecz jako przedstawiciele konsultowanych podmiotów.
Z drugiej strony, należy zauważyć, że owe podmioty i organy są co najwyżej reprezentatywne dla różnych interesów społeczno-gospodarczych właściwych dla społeczeństwa obywatelskiego, lecz ze sprawozdania z dnia 11 czerwca 2018 r., ani z pism Rady i Komisji nie wynika, że te podmioty lub organy same uważają się lub powinny zostać uznane za organy reprezentatywne dla ludu Sahary Zachodniej i uprawnione do wyrażenia zgody tego ostatniego. W każdym razie, nawet przyznając, że kryteria, o których mowa w pkt 368, mają zastosowanie, z akt sprawy nie wynika też, że uważają się one lub powinny być uznane za „organy reprezentatywne” dla „odnośnej ludności”.
Co więcej, należy dodać, że reprezentatywność podmiotów i organów, z którymi konsultują się Komisja i ESDZ, jest kwestionowana przez skarżącego, który twierdzi z jednej strony, iż znaczna większość organizacji, z którymi Komisja się konsultowała, jak twierdzi w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r., w rzeczywistości nie uczestniczyła we wspomnianych konsultacjach (94 z 112 organizacji wymienionych w załączniku do sprawozdania), i który przedstawia na poparcie swoich twierdzeń w tym względzie konkretne i precyzyjne dowody. Z drugiej strony, skarżący twierdzi, że jedynymi podmiotami, z którymi skonsultowała się Komisja, są w znacznej większości bądź marokańskie podmioty gospodarcze, bądź organizacje przychylne interesom Królestwa Marokańskiego. Rada i Komisja nie kwestionują pierwszego z tych twierdzeń, zaś wyjaśnienia przedstawione przez Komisję w odniesieniu do podmiotów, z którymi rzeczywiście się konsultowano, wydają się potwierdzać drugie z nich.
Po trzecie, co się tyczy samego skarżącego, twierdzi on, że spotkanie, które odbyło się w dniu 5 lutego 2018 r. w Brukseli między jego przedstawicielem a przedstawicielem ESDZ, nie wpisywało się jako takie w ramy konsultacji, o których mowa w pkt 377 powyżej. Skarżący kwestionuje bowiem samą zasadę tych konsultacji, w odniesieniu do których jego zdaniem Komisja i ESDZ nie miały kompetencji, i wyjaśnia, że spotkanie to zostało zorganizowane na jego wniosek i wyłącznie w celu wznowienia dialogu z Komisją. Ze swej strony Komisja wskazuje w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r., że odbyły się „techniczne dyskusje” ze skarżącym „będącym rozmówcą Organizacji Narodów Zjednoczonych i stroną procesu pokojowego Organizacji Narodów Zjednoczonych”.
Tym niemniej, skoro opinia skarżącego dotycząca spornego porozumienia została jednak uwzględniona w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r., podobnie jak opinia innych podmiotów wymienionych w tym sprawozdaniu, należy w każdym razie zauważyć, że Komisja nie uznała, iż skarżący jest organem reprezentatywnym dla ludu Sahary Zachodniej upoważnionym do wyrażenia jego zgody, lecz co najwyżej jedną z licznych „zainteresowanych stron” w rozumieniu art. 11 ust. 3 TUE, z którą powinna była przeprowadzić konsultacje zgodnie z tymi postanowieniami.
W związku z tym nie można uznać, że konsultacje, o których mowa w sprawozdaniu z dnia 11 czerwca 2018 r., były prowadzone z „organami reprezentatywnymi” dla ludu Sahary Zachodniej, lecz co najwyżej, jak podnosi skarżący, co do zasady z „zainteresowanymi stronami”, których udział w zawarciu spornego porozumienia instytucje były w stanie w każdym razie zapewnić zgodnie z traktatami, niezależnie od „rozważań dotyczących zgody” Trybunału, o których mowa w motywie 10 zaskarżonej decyzji.
Z pkt 371–383 powyżej wynika zatem, że nie można uznać, iż konsultacje przeprowadzone na wniosek Rady przez Komisję i ESDZ umożliwiły uzyskanie zgody ludu Sahary Zachodniej na sporne porozumienie, zgodnie z zasadą względnej skuteczności traktatów w wykładni nadanej jej przez Trybunał.
Co się tyczy obecnie wykładni prawa międzynarodowego bronionej przez Radę na podstawie pisma doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r., popieraną w tym względzie przez Komisję i Republikę Francuską (zob. pkt 369 powyżej), po pierwsze, należy zauważyć, że jak już przypomniano w pkt 111 powyżej, Unia stanowi autonomiczny system prawny. Wynika z tego, że instytucje nie mogą uchylić się od obowiązku zastosowania się do dokonanej przez Trybunał wykładni norm prawa międzynarodowego mających zastosowanie do umowy dotyczącej terytorium niesamodzielnego, zastępując tę wykładnię odmiennymi kryteriami wywiedzionymi z pisma doradcy prawnego ONZ do Rady Bezpieczeństwa, pozbawionego co więcej wiążącego charakteru.
Ponadto opinie doradcy prawnego ONZ są wydawane dla organów ONZ w ramach zadań powierzonych sekretariatowi tej organizacji międzynarodowej na mocy art. 98 Karty Narodów Zjednoczonych. Ich zakres nie jest zatem równoważny z zakresem opinii doradczych wydanych zgodnie z art. 96 wspomnianej karty przez MTS, główny organ sądowy Narodów Zjednoczonych zgodnie z art. 92 tej karty, które to opinie określają prawo właściwe dla zadanego pytania (zob. podobnie opinia doradcza z dnia 25 lutego 2019 r., Prawne konsekwencje oddzielenia archipelagu Czagos od Mauritiusa w 1965 r., MTS, Recueil 2019, s. 95, pkt 137).
Po drugie, należy zauważyć, że – jak przypomniano w pkt 312 powyżej – pismo doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r. nie dotyczyło kwestii zgody ludu Sahary Zachodniej na umowę międzynarodową mającą zastosowanie do tego terytorium, lecz kwestii zgodności z prawem umów prawa prywatnego zawartych między marokańskimi podmiotami publicznymi a spółkami naftowymi w celu poszukiwania i oceny zasobów ropy naftowej u wybrzeży Sahary Zachodniej.
Po trzecie, należy zauważyć, że w piśmie z dnia 29 stycznia 2002 r. doradca prawny ONZ zbadał pytanie Rady Bezpieczeństwa na podstawie analogii z pytaniem, czy bardziej ogólnie działania mocarstwa administrującego w rozumieniu art. 73 Karty Narodów Zjednoczonych dotyczące zasobów mineralnych na terytorium niesamodzielnym są same w sobie niezgodne z prawem, czy też tylko pod pewnymi warunkami. Tymczasem, jak wskazano już w pkt 362 i 363 powyżej, Królestwo Marokańskie nie zamierza być traktowane jako mocarstwo administrujące Saharą Zachodnią i nie może być uznane za takie, biorąc pod uwagę jego stanowisko w odniesieniu do statusu tego terytorium, które znajduje zresztą odzwierciedlenie w preambule spornego porozumienia.
Po czwarte, z części „Wnioski” pisma doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r. wynika, że uważa on, iż eksploatacja zasobów naturalnych terytoriów niesamodzielnych narusza zasady prawa międzynarodowego mające zastosowanie do tych terytoriów, jeżeli eksploatacja ta jest prowadzona z naruszeniem interesów i woli ludów tych terytoriów niesamodzielnych. Tak więc nawet przy założeniu, że wnioski te można zastosować przez analogię do rozszerzenia preferencji handlowych przyznanych przez Unię w ramach układu o stowarzyszeniu, należy stwierdzić, że nie stanowią one poparcia dla tezy Rady, Komisji i Republiki Francuskiej, zgodnie z którą instytucje zastosowały się do mających zastosowanie zasad prawa międzynarodowego. Wynika z nich bowiem wyraźnie, że działalność w zakresie poszukiwania i eksploatacji prowadzona w Saharze Zachodniej powinna być nie tylko zgodna z interesami ludu tego terytorium, lecz również z jego wolą, a w przeciwnym razie jest sprzeczna z tymi zasadami.
W konsekwencji Rada i Komisja nie mogły w żadnym razie oprzeć się na piśmie doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r., aby uznać, że sporne porozumienie było zgodne z zasadami prawa międzynarodowego mającymi zastosowanie do terytoriów niesamodzielnych, z tego względu, że można było je uważać za korzystne dla rozwoju gospodarczego Sahary Zachodniej, niezależnie od tego, czy lud Sahary Zachodniej wyraził zgodę. Tak więc skarżący słusznie twierdzi, że instytucje nie mogły zastąpić ustanowionego przez Trybunał w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario wymogu wyrażenia tej zgody przez kryterium korzyści płynących ze spornego porozumienia dla odnośnej ludności.
Z całości powyższych rozważań wynika, że przyjmując zaskarżoną decyzję, Rada nie uwzględniła w wystarczającym stopniu wszystkich istotnych okoliczności dotyczących sytuacji Sahary Zachodniej i niesłusznie uznała, iż dysponuje zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji, czy należy zastosować się do wymogu, zgodnie z którym lud tego terytorium powinien wyrazić zgodę na stosowanie spornego porozumienia do tego terytorium, jako podmiot trzeci wobec tego porozumienia, zgodnie z przyjętą przez Trybunał wykładnią zasady względnej skuteczności traktatów w związku z zasadą samostanowienia. W szczególności, po pierwsze, Rada i Komisja niesłusznie uznały, że obecna sytuacja tego terytorium nie pozwala na upewnienie się co do istnienia tej zgody, w szczególności za pośrednictwem skarżącego. Po drugie, uznając, że konsultacje prowadzone przez Komisję i ESDZ, których przedmiotem nie było uzyskanie takiej zgody i nie miały na celu zwrócenia się do „organów reprezentatywnych” dla wspomnianego ludu, umożliwiły dostosowanie się do zasady względnej skuteczności traktatów w wykładni nadanej jej przez Trybunał w pkt 106 wyroku Rada/Front Polisario, Rada popełniła błąd zarówno co do zakresu tych konsultacji, jak i co do zakresu wymogu określonego w tym punkcie. Po trzecie, Rada niesłusznie uznała, że mogła oprzeć się na piśmie doradcy prawnego ONZ z dnia 29 stycznia 2002 r. w celu zastąpienia tego wymogu kryteriami rzekomo ustanowionymi w tym piśmie. Z powyższego wynika, że niniejsza część zarzutu trzeciego jest zasadna i może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Z całości powyższych rozważań wynika, że bez konieczności badania części drugiej zarzutu trzeciego i pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.
C.

W przedmiocie utrzymania w mocy skutków zaskarżonej decyzji
Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Sąd może – jeśli uzna to za niezbędne – wskazać, które skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne.
W tym względzie z orzecznictwa wynika, że skutki zaskarżonego aktu, w szczególności decyzji w sprawie zawarcia umowy międzynarodowej, mogą zostać utrzymane w mocy ze względów pewności prawa wówczas, gdy bezpośrednie skutki stwierdzenia nieważności tego aktu wywoływałyby poważne negatywne konsekwencje [zob. podobnie wyroki z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (Umowa z Kazachstanem),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, pkt
].
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze skutkiem natychmiastowym może mieć poważne konsekwencje dla działań zewnętrznych Unii i podważyć pewność prawa w zakresie zobowiązań międzynarodowych, na które wyraziła ona zgodę i które wiążą instytucje i państwa członkowskie.
W tych okolicznościach należy zastosować z urzędu art. 264 akapit drugi TFUE, utrzymując w mocy skutki zaskarżonej decyzji przez okres, który nie może przekroczyć terminu określonego w art. 56 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej bądź, jeśli w terminie tym wniesiono odwołanie, do czasu wydania przez Trybunał wyroku w przedmiocie tego odwołania.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ Rada przegrała sprawę, należy zatem obciążyć ją kosztami postępowania, zgodnie z żądaniami skarżącego.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania Republika Francuska i Komisja pokrywają własne koszty.
Zgodnie z art. 138 § 3 regulaminu postępowania Sąd może zdecydować, że interwenient niewymieniony w §§ 1 i 2 tego przepisu pokrywa własne koszty.
W niniejszym przypadku należy orzec, że Comader pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Rady (UE) 2019/217 z dnia 28 stycznia 2019 r. w sprawie zawarcia porozumienia w formie wymiany listów między Unią Europejską a Królestwem Marokańskim dotyczącego zmiany protokołów nr 1 i 4 do układu eurośródziemnomorskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, z jednej strony, a Królestwem Marokańskim, z drugiej strony.

2)
Skutki decyzji 2019/217 zostają utrzymane w mocy przez okres, który nie może przekroczyć terminu określonego w art. 56 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej bądź, jeśli w terminie tym wniesiono odwołanie, do czasu wydania przez Trybunał wyroku w przedmiocie tego odwołania.

3)
Rada Unii Europejskiej pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario).

4)
Republika Francuska, Komisja Europejska i marokański związek rolnictwa i rozwoju wsi (Comader) pokrywają własne koszty.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 29 września 2021 r.
Podpisy
Spis treści

I. Okoliczności powstania sporu

A. Kontekst międzynarodowy

B. Układ o stowarzyszeniu i porozumienie o liberalizacji

C. Spory związane z układem o stowarzyszeniu

1. Sprawy T‑512/12 i C‑104/16 P

2. Sprawa C‑266/16

3. Postanowienia w sprawach T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

D. Zaskarżona decyzja i sporne porozumienie

II. Przebieg postępowania i żądania stron

III. Co do prawa

A. W przedmiocie dopuszczalności skargi

1. W przedmiocie pierwszej przeszkody procesowej podniesionej przez Radę, dotyczącej braku zdolności sądowej skarżącego

2. W przedmiocie ważności pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego jego adwokatowi

3. W przedmiocie drugiej przeszkody procesowej podniesionej przez Radę, opartej na braku legitymacji procesowej skarżącego

a) W przedmiocie bezpośredniego oddziaływania na skarżącego

1) W przedmiocie spełnienia przez skarżącego pierwszego kryterium bezpośredniego oddziaływania, zgodnie z którym zaskarżony akt powinien wywierać bezpośredni wpływ na jego sytuację prawną

i) W przedmiocie pierwszej części argumentacji Rady dotyczącej swoistych skutków prawnych decyzji w sprawie zawarcia w imieniu Unii umowy międzynarodowej

ii) W przedmiocie drugiej części argumentacji Rady dotyczącej szczególnych skutków prawnych zaskarżonej decyzji, z uwagi na jej zastosowanie terytorialne

– W przedmiocie stosowania spornego porozumienia do Sahary Zachodniej

– W przedmiocie oddziaływania spornego porozumienia na lud Sahary Zachodniej jako podmiot trzeci wobec tego porozumienia

iii) W przedmiocie trzeciej części argumentacji Rady, opartej na braku zmiany sytuacji prawnej skarżącego, ze względu na jego rolę ograniczoną do udziału w procesie samostanowienia Sahary Zachodniej

2) W przedmiocie drugiego kryterium bezpośredniego oddziaływania, dotyczącego czysto automatycznego charakteru stosowania kwestionowanego środka, który wynika z samych uregulowań Unii

b) W przedmiocie indywidualnego oddziaływania na skarżącego

B. W przedmiocie zasadności skargi

1. W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego braku kompetencji Rady do przyjęcia zaskarżonej decyzji

2. W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego w istocie naruszenia przez Radę obowiązku zastosowania się do wymogów wywnioskowanych w orzecznictwie z zasady samostanowienia i z zasady względnej skuteczności traktatów

a) W przedmiocie argumentów Rady, Republiki Francuskiej, Komisji i Comader dotyczących zasadniczo bezskuteczności zarzutu trzeciego

b) W przedmiocie zasadności argumentów podniesionych przez skarżącego na poparcie niniejszego zarzutu

1) W przedmiocie pierwszej części zarzutu trzeciego, opartej na niemożności zawarcia przez Unię i Królestwo Marokańskie umowy mającej zastosowanie do Sahary Zachodniej

2) W przedmiocie części trzeciej zarzutu trzeciego, opartej na naruszeniu wymogu, zgodnie z którym lud Sahary Zachodniej powinien był wyrazić zgodę na sporne porozumienie jako podmiot trzeci w rozumieniu zasady względnej skuteczności traktatów

i) W przedmiocie stosowania zasady względnej skuteczności traktatów do niniejszej sprawy

ii) W przedmiocie konsultacji prowadzonych przez Radę i Komisję w celu dostosowania się do wykładni zasady względnej skuteczności traktatów przyjętej w wyroku Rada/Front Polisario

iii) W przedmiocie kwestii, czy szczególne znaczenie nadane pojęciu zgody w zaskarżonej decyzji jest zgodne z wykładnią zasady względnej skuteczności traktatów przyjętą przez Trybunał w wyroku Rada/Front Polisario

C. W przedmiocie utrzymania w mocy skutków zaskarżonej decyzji

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: francuski.