CELEX: 62020CJ0180
Annullationssøgsmål
afgørelse (EU) 2020/245 og (EU) 2020/246
den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne i Partnerskabsrådet, der er nedsat ved den omfattende og udvidede partnerskabsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Armenien på den anden side
aftale, hvori visse bestemmelser kan være tilknyttet den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP)
vedtagelse af forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget, for underudvalg og for andre organer
vedtagelse af to særskilte afgørelser
valg af retsgrundlag
artikel 37 TEU
artikel 218, stk. 9, TEUF
afstemningsregel

Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse (EU) 2020/245 af 17. februar 2020 om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne i Partnerskabsrådet, der er nedsat ved den omfattende og udvidede partnerskabsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Armenien på den anden side, til vedtagelsen af forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget, for underudvalgene og for andre organer, der nedsættes af Partnerskabsrådet, og til oprettelsen af listen over underudvalg, for så vidt angår anvendelsen af nævnte aftale, med undtagelse af nævnte aftales afsnit II (
EUT 2020, L 52, s. 3
), og af Rådets afgørelse (EU) 2020/246 af 17. februar 2020 om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne i Partnerskabsrådet, der er nedsat ved den omfattende og udvidede partnerskabsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Armenien på den anden side, til vedtagelsen af forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget, for underudvalgene og for andre organer, der nedsættes af Partnerskabsrådet, og til oprettelsen af listen over underudvalg, for så vidt angår anvendelsen af nævnte aftales afsnit II (
EUT 2020, L 52, s. 5
) (herefter samlet »de anfægtede afgørelser«).
Den omfattende og udvidede partnerskabsaftale og de anfægtede afgørelser
Den 20. november 2017 vedtog Rådet afgørelse (EU) 2018/104 om undertegnelse på Unionens vegne og om midlertidig anvendelse af den omfattende og udvidede partnerskabsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Armenien på den anden side (
EUT 2018, L 23, s. 1
). Denne afgørelse var baseret på artikel 37 TEU og på artikel 91 TEUF, artikel 100, stk. 2, TEUF, artikel 207 TEUF og artikel 209 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 5 og 7, TEUF og artikel 218, stk. 8, andet afsnit, TEUF.
Denne partnerskabsaftale (herefter »partnerskabsaftalen med Armenien«) blev undertegnet den 24. november 2017 og har fundet midlertidig anvendelse siden den 1. juni 2018. Den trådte i kraft den 1. marts 2021.
Ved artikel 362 og 363 i partnerskabsaftalen med Armenien nedsættes der henholdsvis et partnerskabsråd og et partnerskabsudvalg, mens denne aftales artikel 364 fastsætter muligheden for eventuelt at nedsætte underudvalg og andre organer. I henhold til den nævnte aftales artikel 362, stk. 4, sammenholdt med artikel 363, stk. 4, hertil, tilkommer det i øvrigt Partnerskabsrådet at fastsætte sin forretningsorden og heri at fastlægge, hvilke opgaver Partnerskabsudvalget skal tillægges, og hvordan det skal fungere, idet et af sidstnævntes ansvarsområder er forberedelsen af Partnerskabsrådets møder.
Med henblik på gennemførelsen af artikel 362-364 i partnerskabsaftalen med Armenien vedtog Kommissionen og Den Europæiske Unions højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik den 29. november 2018 et fælles forslag til Rådets afgørelse om den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i Partnerskabsrådet, der er nedsat ved partnerskabsaftalen med Armenien, til vedtagelsen af afgørelser om forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget og for de specialiserede underudvalg eller andre organer. Dette forslag var baseret på artikel 37 TEU og artikel 91 TEUF, artikel 100, stk. 2, TEUF, artikel 207 TEUF og artikel 209 TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 9, TEUF.
I sit ændrede forslag af 19. juli 2019 udelod Kommissionen imidlertid henvisningen til artikel 37 TEU som materielt retsgrundlag. Dette ændrede forslag fulgte Domstolens præciseringer i dom af 4. september 2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan) (
C-244/17
,
EU:C:2018:662
), hvorved Rådets afgørelse (EU) 2017/477 af 3. marts 2017 om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne i det samarbejdsråd, der er oprettet i henhold til den udvidede partnerskabs- og samarbejdsaftale mellem Den Europæiske Union og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Kasakhstan på den anden side, for så vidt angår tilrettelæggelsen af arbejdet i samarbejdsrådet, samarbejdsudvalget, specialiserede underudvalg og andre organer (
EUT 2017, L 73, s. 15
), var blevet annulleret med den begrundelse, at Rådet med urette havde baseret sig på artikel 31, stk. 1, TEU med henblik på vedtagelsen af denne afgørelse.
På mødet den 4. december 2019 besluttede De Faste Repræsentanters Komité (Coreper) at opdele retsakten vedrørende den holdning, der skulle indtages på Unionens vegne, i to afgørelser fra Rådet, nemlig dels afgørelse 2020/245, der skal sikre anvendelsen af partnerskabsaftalen med Armenien med undtagelse af aftalens afsnit II, som er baseret på et materielt retsgrundlag, der består af artikel 91 TEUF, artikel 207 TEUF og artikel 209 TEUF, dels afgørelse 2020/246, der har til formål at sikre anvendelsen af denne aftales afsnit II, som er baseret på et materielt retsgrundlag, der alene består af artikel 37 TEU. Den 17. februar 2020 vedtog Rådet de anfægtede afgørelser på grundlag af de nævnte materielle retsgrundlag. Mens afgørelse 2020/245 blev vedtaget med kvalificeret flertal, idet dens proceduremæssige retsgrundlag navnlig består af artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, og af artikel 218, stk. 9, TEUF, blev afgørelse 2020/246 vedtaget med enstemmighed. Det proceduremæssige retsgrundlag for denne aftale omfatter nemlig ud over artikel 218, stk. 9, TEUF også artikel 218, stk. 8, andet afsnit, TEUF, hvorefter Rådet bl.a. træffer afgørelse med enstemmighed, når aftalen vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed ved vedtagelse af en EU-retsakt.
Artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2020/245 bestemmer således, at den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i Partnerskabsrådet, der er nedsat ved partnerskabsaftalen med Armenien, til vedtagelsen af forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget, for underudvalgene og for andre organer, der nedsættes af Partnerskabsrådet, og til oprettelsen af listen over underudvalg, for så vidt angår anvendelsen af nævnte aftale, med undtagelse af nævnte aftales afsnit II, baseres på udkastet til Partnerskabsrådets afgørelse. På samme måde har artikel 1, stk. 1, i afgørelse 2020/246 et identisk indhold for så vidt angår anvendelsen af denne aftales afsnit II.
Kommissionen fremsatte indsigelser i en erklæring, der blev optaget i protokollen for Rådets møde, idet den gjorde gældende, at tilføjelsen af artikel 37 TEU som retsgrundlag for afgørelse 2020/246 og opdelingen af Rådets retsakt i to afgørelser var ulovlig. Den Tjekkiske Republik fik ligeledes optaget en erklæring i protokollen for møderne i Coreper og Rådet, hvorefter den nævnte indførelse var fejlagtig i lyset af dom af 4. september 2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan) (
C-244/17
,
EU:C:2018:662
). På samme måde udtrykte Ungarn forbehold med hensyn til vedtagelsen af to særskilte afgørelser. Disse to medlemsstater undlod at stemme ved vedtagelsen af de anfægtede afgørelser.
Parternes påstande
Kommissionen har nedlagt påstand om, at de anfægtede afgørelser annulleres, at deres virkninger opretholdes, og at Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Rådet har nedlagt påstand om frifindelse og om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Subsidiært har Rådet, såfremt Domstolen måtte annullere de anfægtede afgørelser, nedlagt påstand om, at deres virkninger opretholdes.
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 25. august 2020 og den 25. september 2020 fik Den Tjekkiske Republik og Den Franske Republik tilladelse til at intervenere til støtte for henholdsvis Kommissionens og Rådets påstande.
Om søgsmålet
Kommissionen har fremsat to anbringender, hvoraf det første vedrører den fejlagtige anvendelse af artikel 37 TEU som materielt retsgrundlag for afgørelse 2020/246, og det andet vedrører den ulovlige opdeling, der blev foretaget ved vedtagelsen af de anfægtede afgørelser, af retsakten vedrørende den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i det partnerskabsråd, der er nedsat ved partnerskabsaftalen med Armenien, i to særskilte afgørelser.
Det første anbringende
Parternes argumenter
Med det første anbringende har Kommissionen, støttet af Den Tjekkiske Republik, kritiseret Rådet for at have inkluderet artikel 37 TEU og artikel 218, stk. 8, andet afsnit, TEUF i retsgrundlaget for afgørelse 2020/246, hvilket således førte til Rådets anvendelse af afstemningsreglen om enstemmighed. Ifølge Kommissionen er de forbindelser til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), som afsnit II i partnerskabsaftalen med Armenien har, ikke tilstrækkelige til at begrunde denne inkludering.
Til støtte for dette anbringende har Kommissionen gjort gældende, at en afgørelse fra Rådet i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF vedrørende gennemførelsen af en international aftale i sin helhed skal vedtages med kvalificeret flertal, når det centrale i denne aftale er et område, for hvilket de materielle retsgrundlag kræver et sådant flertal. Valget af retsgrundlaget skal derfor baseres på objektive elementer, som kan være genstand for domstolsprøvelse, bl.a. på den omhandlede retsakts formål og indhold.
Selv om generelle målsætninger kan nævnes i præamblen eller i de indledende artikler i den pågældende retsakt, er det i denne forbindelse rækkevidden af de forpligtelser, der rent faktisk er fastsat for at forfølge de omhandlede mål, og den dominans, som visse af de omfattede emner har, der er afgørende for fastlæggelsen af det område, som retsakten henhører under. Når den retsakt, der påtænkes vedtaget, generelt vedrører arbejdsgangen i organer, der er oprettet i henhold til en international aftale, skal det område, som den nævnte retsakt henhører under, bedømmes under hensyn til aftalen i sin helhed. En institutions praksis, der er i strid med disse regler, kan ikke ændre reglerne eller begrunde fravigelser.
Kommissionen har i det foreliggende tilfælde gjort gældende, at partnerskabsaftalen med Armenien hovedsageligt vedrører handel, udviklingssamarbejde og handel med transportydelser, som størstedelen af denne aftales bestemmelser vedrører. De forbindelser til FUSP, som de ni artikler, der udgør denne aftales afsnit II, har, er rent accessoriske i forhold til disse led og er ikke tilstrækkeligt vigtige til at begrunde anvendelsen af et særskilt materielt retsgrundlag.
I øvrigt er disse ni artikler indholdsmæssigt set og i antal sammenlignelige med bestemmelserne i partnerskabsaftalen med Republikken Kasakhstan, som blev behandlet i den sag, der gav anledning til dom af 4. september 2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan) (
C-244/17
,
EU:C:2018:662
), som Domstolen ikke anså for at være tilstrækkelige til at begrunde tilføjelsen af et specifikt materielt retsgrundlag vedrørende FUSP, og overskrifterne på de to aftaler, der kunne have tilknytning til FUSP, fastsatte under alle omstændigheder det samme begrænsede forpligtelsesniveau.
Den omstændighed alene, at partnerskabsaftalen med Armenien er blevet indgået i en kompleks geopolitisk kontekst, der er kendetegnet ved konflikten i Nagorno-Karabakh, begrunder desuden ikke, at denne aftale tildeles en FUSP-relateret dimension, som ikke fremgår af dens indhold.
Den Tjekkiske Republik er enig i Kommissionens konklusioner. Ifølge denne medlemsstat kan de formål, der kan knyttes til FUSP inden for rammerne af partnerskabsaftalen med Armenien, ligeledes integreres inden for rammerne af politikken for udviklingssamarbejde og handel. Desuden bør sammenlægningen af flere bestemmelser i et materielt retsgrundlag fortsat være undtagelsen. Henset til den ringe kvalitative og kvantitative betydning af de elementer i denne aftales afsnit II, der kan knyttes til FUSP, er en sådan undtagelse ikke begrundet i det foreliggende tilfælde.
Rådet har heroverfor gjort gældende, at formålene med en international aftale er afgørende for fastlæggelsen af forholdet mellem de bestemmelser, der vedrører forskellige politikker, idet aftalens indhold først derefter skal undersøges. I det foreliggende tilfælde tager Kommissionens argumenter imidlertid ikke tilstrækkeligt hensyn til formålene med partnerskabsaftalen med Armenien. Analysen af formålene med denne aftale og indholdet af dennes afsnit II viser således, at de bestemmelser, der har forbindelser til FUSP, ikke er accessoriske i forhold til handelsområdet og området for udviklingssamarbejde, men udgør et uafhængigt led i denne aftale.
I denne forbindelse har Rådet anført, at til forskel fra den partnerskabsaftale, som var genstand for dom af 4. september 2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan) (
C-244/17
,
EU:C:2018:662
), indeholder partnerskabsaftalen med Armenien mindst et yderligere væsentligt formål, nemlig formålet om at udvide det omfattende politiske partnerskab [artikel 1, litra a)] og at fremme udviklingen af tætte politiske forbindelser mellem parterne [artikel 1, litra b)].
Rådet har heraf udledt, at partnerskabsaftalen med Armenien ikke blot er et instrument på området for udviklingssamarbejde og handel. Aftalens artikel 3 er nemlig udtryk for visse af de generelle formål, der er fastsat i denne aftales artikel 1, i en række mere præcise formål, der specifikt forfølges ved bestemmelserne i afsnit II om politisk dialog, indre reformer og samarbejde på FUSP-området. Det fremgår ikke af Domstolens praksis, at bestemmelser, der fastsætter et samarbejde i form af en politisk dialog, ikke kan udgøre en sådan gennemførelse af formålene med FUSP.
Hvad desuden angår Kommissionens argument om, at næsten alle bestemmelserne i partnerskabsaftalen med Armenien henhører under områder, der ikke har forbindelser til FUSP, har Rådet bemærket, at kriteriet om omfanget af afsnit II ikke har nogen forbindelse med formålet med eller indholdet af de vedtagne foranstaltninger, således at det ikke kan være afgørende for valget af retsgrundlag for EU-retsakter. Dette kriterium er navnlig uden relevans for vurderingen af forholdet mellem de pågældende bestemmelser og aftalens øvrige dele.
Den Franske Republik, der er interveneret til støtte for Rådets argumenter, har anført, at fastlæggelsen af de formål, der forfølges med en retsakt, skal foretages ved en analyse af dennes indhold, og at undersøgelsen af dette indhold samtidig skal ske i lyset af den nævnte retsakts formål. Denne tilgang er så meget desto vigtigere, når retsakten delvist henhører under FUSP, eftersom den er underlagt specifikke regler og procedurer i henhold til artikel 24, stk. 1, TEU. Det forhold, at der kvantitativt er færre bestemmelser, som vedrører FUSP, gør det således ikke muligt at konkludere – når der foreligger formål, der klart henhører herunder – at FUSP kun er accessorisk i forhold til de øvrige involverede politikker. Et økonomisk samarbejde kræver nemlig efter sin art et større antal præciseringer for sin gennemførelse end indledningen af en politisk dialog.
Der skal også tages hensyn til den sammenhæng, som partnerskabsaftalen med Armenien indgår i, og denne viser ligeledes, at denne aftale er omfattet af FUSP, eftersom den er blevet indgået i en særlig politisk og sikkerhedsmæssig kontekst, der er kendetegnet ved regionale kriser, såsom konflikten i Nagorno-Karabakh.
Domstolens bemærkninger
Det skal indledningsvis bemærkes, at artikel 218 TEUF for at opfylde kravene om klarhed, sammenhæng og rationalisering fastsætter en ensartet og almengyldig procedure vedrørende forhandling og indgåelse af internationale aftaler, som Unionen har beføjelse til at indgå inden for sine arbejdsområder, herunder FUSP, undtagen når traktaterne foreskriver særlige procedurer (dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med hensyn til artikel 218, stk. 9, TEUF fastsætter denne bestemmelse en forenklet procedure navnlig med henblik på fastlæggelsen af den holdning, der skal indtages på Unionens vegne ved dennes deltagelse i vedtagelsen – inden for et besluttende organ, som er oprettet ved den pågældende internationale aftale – af retsakter, der vedrører anvendelsen eller gennemførelsen af denne aftale. Det fremgår imidlertid af en samlet læsning af artikel 218, stk. 6, 9 og 10, TEUF, at denne forenkling, som kun finder anvendelse på retsakter, der hverken supplerer eller ændrer den institutionelle ramme for aftalen, udelukkende ligger i en begrænsning af Europa-Parlamentets deltagelse (jf. i denne retning dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
og
).
Idet artikel 218, stk. 9, TEUF derimod ikke fastsætter nogen afstemningsregel med henblik på Rådets vedtagelse af de kategorier af afgørelser, som den omfatter, er det under henvisning til artikel 218, stk. 8, TEUF, at den afstemningsregel, der finder anvendelse, skal fastlægges i hvert enkelt tilfælde. Henset til anvendelsen dels af udtrykket »under hele proceduren« i denne bestemmelses første afsnit, dels af udtrykket »dog« i begyndelsen af nævnte bestemmelses andet afsnit, skal det lægges til grund, at Rådet som hovedregel træffer afgørelse med kvalificeret flertal, og at det udelukkende er i de tilfælde, der er anført i dette andet afsnit, at det træffer afgørelse med enstemmighed. Under disse omstændigheder skal den afstemningsregel, der finder anvendelse i hvert enkelt tilfælde, fastlægges efter, om den henhører under disse sidstnævnte tilfælde eller ej.
Hvad således angår en afgørelse, hvorved Rådet fastlægger, hvilke holdninger der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en international aftale, har Domstolen allerede haft lejlighed til at fastslå, at såfremt en sådan afgørelse ikke modsvarer nogen af de situationer, hvortil der i henhold til artikel 218, stk. 8, andet afsnit, TEUF kræves enstemmighed, bør Rådet i princippet i overensstemmelse med artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, sammenholdt med artikel 218, stk. 9, TEUF, træffe afgørelse med kvalificeret flertal med henblik på vedtagelsen af nævnte afgørelse (dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det første af disse tilfælde kræver artikel 218, stk. 8, andet afsnit, at en afgørelse i henhold til denne artikels stk. 9 træffes med enstemmighed, når denne vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed ved vedtagelse af en EU-retsakt. Med henblik på i denne sammenhæng at afgøre, om en afgørelse, der er vedtaget inden for rammerne af artikel 218, stk. 9, vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed, skal der henvises til dens materielle retsgrundlag (dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
).
Det fremgår af fast retspraksis, at valget af retsgrundlag for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold (dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I modsætning til det, som Rådet i det væsentlige har gjort gældende, og som generaladvokaten har anført i punkt 28 og 29 i forslaget til afgørelse, følger det i denne forbindelse på ingen måde af Domstolens praksis, at et af disse kriterier har forrang frem for det andet. Det er således på grundlag af alle de objektive elementer, der kan identificeres, og som vedrører begge disse kriterier, at det i hvert enkelt tilfælde skal afgøres, hvilket område en retsakt henhører under.
Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser, at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller disse led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er accessorisk, skal retsakten have et enkelt retsgrundlag, nemlig det, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led. Kun hvis det undtagelsesvis godtgøres, at der med retsakten forfølges flere formål, eller at den har flere led, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse er accessorisk i forhold til et andet, skal en sådan retsakt være støttet på de dertil svarende forskellige retsgrundlag (jf. i denne retning dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Kumulationen af to retsgrundlag er imidlertid udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive retsgrundlag, er uforenelige (jf. i denne retning dom af 6.11.2008, Parlamentet mod Rådet,
C-155/07
,
EU:C:2008:605
, præmis
).
Ligesom det er tilfældet med afgørelser om Unionens indgåelse af en international aftale, skal en afgørelse, hvorved Rådet i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF fastlægger, hvilken holdning der skal indtages på Unionens vegne i et organ nedsat ved en aftale, og som udelukkende vedrører et område, hvor der kræves enstemmighed, som undtagelse fra den generelle regel om kvalificeret flertal, der er fastsat i artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF, således i princippet vedtages med enstemmighed i henhold til denne bestemmelses andet afsnit. Dette er tilfældet for så vidt angår FUSP, idet artikel 31, stk. 1, første afsnit, TEU bl.a. fastsætter, at afgørelser i henhold til EU-traktatens afsnit V, kapitel 2, vedtages med enstemmighed, medmindre andet er fastsat i det nævnte kapitel. Hvis en sådan afgørelse derimod indeholder flere led eller forfølger flere formål, hvoraf nogle henhører under FUSP, skal den afstemningsregel, der gælder for dens vedtagelse, fastlægges under hensyn til dens primære eller fremherskende formål eller led. Hvis afgørelsens primære eller fremherskende formål eller led henhører under et område, hvor der ikke kræves enstemmighed ved vedtagelse af en EU-retsakt, skal nævnte afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 8, første afsnit, TEUF vedtages med kvalificeret flertal (jf. i denne retning dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
).
Det er i lyset af de betragtninger, der er anført i nærværende doms præmis 27-35, at det skal undersøges, om de anfægtede afgørelser henhører under et område som FUSP, hvor der kræves enstemmighed, eller om de indgår i Unionens politikker, med hensyn til hvilke der principielt skal træffes afgørelse med kvalificeret flertal, bl.a. på områderne for transport, den fælles handelspolitik og politikken for udviklingssamarbejde som omhandlet i artikel 91 TEUF, 207 TEUF og 209 TEUF.
I denne forbindelse er de anfægtede afgørelser blevet vedtaget med henblik på at fastlægge den holdning, der skal indtages på vegne af Unionen i Partnerskabsrådet, som er nedsat ved partnerskabsaftalen med Armenien, til vedtagelsen af afgørelser om forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget og for underudvalgene og for andre organer, der nedsættes af Partnerskabsrådet, og til oprettelsen af listen over underudvalg, for så vidt angår anvendelsen af nævnte aftale. Afgørelse 2020/245 vedrører nærmere bestemt hele partnerskabsaftalen med Armenien, med undtagelse af afsnit II, mens afgørelse 2020/246 kun vedrører afsnit II.
Det skal ikke desto mindre præciseres, at selv om disse afgørelser formelt vedrører forskellige afsnit af partnerskabsaftalen med Armenien, skal det område, som de henhører under, og dermed det omhandlede materielle retsgrundlag for Unionens optræden udadtil vurderes i forhold til aftalen i sin helhed.
De anfægtede afgørelser vedrører således generelt arbejdsgangen i de internationale organer, der er nedsat på grundlag af partnerskabsaftalen med Armenien.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 43 i forslaget til afgørelse, kan Rådets vedtagelse af to særskilte afgørelser, der er baseret på forskellige retsgrundlag, men som tilsigter at fastlægge én og samme holdning, der skal indtages på Unionens vegne, til arbejdsgangen i de organer, der er oprettet i henhold til denne aftale, kun være berettiget, hvis aftalen i sin helhed indeholder særskilte led svarende til de forskellige retsgrundlag, der er anvendt i forbindelse med vedtagelsen af nævnte afgørelser.
Hvad for det første angår indholdet af partnerskabsaftalen med Armenien er det korrekt, at aftalens afsnit II med overskriften »Politisk dialog og reform, samarbejde om udenrigs- og sikkerhedspolitik«, som omfatter aftalens artikel 3-11, indeholder bestemmelser om fremme af den politiske dialog på sikkerhedsområdet og følgelig behandler spørgsmål, der kan knyttes til FUSP.
Artikel 3 i partnerskabsaftalen med Armenien henviser således til målene for den politiske dialog og opregner i stk. 2 de 11 mål, der forfølges inden for rammerne af denne dialog, herunder at styrke det politiske partnerskab, at fremme den internationale fred, stabilitet og sikkerhed, at styrke samarbejdet på området for krisestyring, at styrke samarbejdet om bekæmpelse af spredning af våben, at øge respekten for de demokratiske principper, retsstatsprincippet, menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder, at udvikle en dialog og uddybe samarbejdet på sikkerheds- og forsvarsområdet samt at udvikle godt naboskab.
Denne aftales artikel 4 med overskriften »Intern reform« opregner i øvrigt en række generelle formål, der forfølges med samarbejdet mellem parterne i denne aftale, herunder udbygning, konsolidering og forbedring af de demokratiske institutioners og retsstatens stabilitet og effektivitet samt sikring af respekt for menneskerettighederne og de grundlæggende frihedsrettigheder.
Nævnte aftales artikel 5 med overskriften »Udenrigs- og sikkerhedspolitik« fastsætter for sit vedkommende i stk. 1, at »[p]arterne intensiverer deres dialog og samarbejde inden for [FUSP], idet de anerkender den betydning, som Republikken Armenien tillægger sin deltagelse i internationale organisationer og samarbejdsformer og sine dermed forbundne eksisterende forpligtelser, og behandler navnlig spørgsmål som konfliktforebyggelse, krisestyring, risikobegrænsning, cybersikkerhed, reform af sikkerhedssektoren, regional stabilitet, nedrustning, ikkespredning, våbenkontrol og våbeneksportkontrol«. Samme artikel 5 præciserer i stk. 2, at »[p]arterne bekræfter deres tilslutning til folkerettens principper og normer, herunder dem, som er fastsat i FN-pagten og [Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE)’s] Helsingforsslutakt, og deres vilje til at fremme disse principper i deres bilaterale og multilaterale forbindelser«. Hvad angår den nævnte aftales artikel 6-11 bekræfter disse parternes tilsagn om forebyggelse af alvorlige forbrydelser af international betydning, konfliktforebyggelse og krisestyring, regional stabilitet og fredelig konfliktløsning, nedrustning, bekæmpelse af ulovlig handel med lette våben og håndvåben og bekæmpelse af terrorisme samt parternes vilje til samarbejde og dialog på disse områder.
Kvalifikationen af en aftale som en aftale om udviklingssamarbejde bør imidlertid ske ud fra aftalens hovedindhold og ikke ud fra aftalens særlige bestemmelser, når disse ikke indeholder forpligtelser af en sådan betydning for de særlige områder, som de omhandler, at disse forpligtelser i realiteten må anses for særskilte målsætninger i forhold til formålet med udviklingssamarbejdet (jf. i denne retning dom af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet,
C-377/12
,
EU:C:2014:1903
, præmis
, og af 14.6.2016, Parlamentet mod Rådet,
C-263/14
,
EU:C:2016:435
, præmis
).
Selv om det er korrekt, at bestemmelserne i afsnit II i partnerskabsaftalen med Armenien vedrører spørgsmål, der kan henhøre under FUSP, og bekræfter parternes vilje til at samarbejde indbyrdes på dette område, skal det dog, således som generaladvokaten har anført i punkt 65 og 70 i forslaget til afgørelse, fastslås, at disse samme bestemmelser, der er fåtallige i forhold til de 386 artikler i aftalen, hvoraf de fleste vedrører områderne handel og udviklingssamarbejde, i det væsentlige begrænser sig til at beskrive de kontraherende parters fremtidige hensigtserklæringer, idet de alene beskriver de eksisterende forhold mellem dem og deres fælles hensigter for fremtiden, uden at fastsætte en handlingsplan eller at fastlægge konkrete foranstaltninger for deres samarbejde.
Hvad for det andet angår aftalens formål fremgår det af en samlet gennemgang af betragtningerne til aftalen, af de formål, der er opregnet i aftalens artikel 1, og af størstedelen af dens bestemmelser, at denne aftale hovedsageligt har til formål at fastlægge rammerne for samarbejdet på områderne for transport, handel og udvikling mellem Unionen og dens medlemsstater på den ene side og Republikken Armenien på den anden side.
Den nævnte aftales artikel 1 opdeler nærmere bestemt disse mål i flere formål, heriblandt at udvide det omfattende politiske og økonomiske partnerskab og samarbejde mellem parterne, at styrke rammerne for politisk dialog på alle områder af fælles interesse og således fremme udviklingen af tætte politiske forbindelser mellem parterne, at bidrage til at styrke demokratiet og den politiske, økonomiske og institutionelle stabilitet i Armenien, at fremme, bevare og styrke fred og stabilitet på både regionalt og internationalt plan, at forbedre samarbejdet om frihed, sikkerhed og retfærdighed, at fremme mobilitet og mellemfolkelige kontakter, at støtte Republikken Armeniens bestræbelser på at udvikle sit økonomiske potentiale via internationalt samarbejde, at oprette et udvidet handelssamarbejde og at skabe forudsætninger for stadig tættere samarbejde på andre områder af fælles interesse.
Det skal i denne henseende bemærkes, at Unionens politik på området for udviklingssamarbejde som omhandlet i artikel 208 TEUF, der udgør et af de centrale led i partnerskabsaftalen med Armenien, ikke er begrænset til foranstaltninger, der direkte har til formål at udrydde fattigdom, men også forfølger de generelle formål med Unionens optræden udadtil, der er omhandlet i artikel 21 TEU, såsom det, der fremgår af artikel 21, stk. 2, litra c), TEU, om at bevare freden, forebygge konflikter og styrke den internationale sikkerhed, og det, der er anført i artikel 21, stk. 2, litra d), TEU, om at fremme en bæredygtig udvikling i økonomisk, social og miljømæssig henseende i udviklingslandene (jf. i denne retning dom af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet,
C-377/12
,
EU:C:2014:1903
, præmis
). Domstolen har i øvrigt haft lejlighed til inden Lissabontraktatens ikrafttræden at fremhæve, at bekæmpelsen af udbredelsen af håndskydevåben og lette våben kan anses for at være et middel til at opfylde formålene med politikken for udviklingssamarbejde, for så vidt som den kan bidrage til at udrydde eller begrænse hindringer for det pågældende lands økonomiske og sociale udvikling (jf. i denne retning dom af 20.5.2008, Kommissionen mod Rådet,
C-91/05
,
EU:C:2008:288
, præmis
).
Desuden er de formål, som udviklingssamarbejdet omfatter, vide, idet de foranstaltninger, der er nødvendige for gennemførelsen heraf, skal kunne omfatte forskellige særlige områder. Dette er bl.a. tilfældet med hensyn til en aftale, der fastsætter rammerne for dette samarbejde (dom af 3.12.1996, Portugal mod Rådet,
C-268/94
,
EU:C:1996:461
, præmis
).
I denne sammenhæng ville et krav om, at en aftale om udviklingssamarbejde ligeledes skulle baseres på en anden bestemmelse end den, der vedrører denne politik, hver gang den berørte et særligt område, i praksis tømme kompetencen og proceduren i sidstnævnte bestemmelse for indhold (jf. i denne retning dom af 3.12.1996, Portugal mod Rådet,
C-268/94
,
EU:C:1996:461
, præmis
, og af 11.6.2014, Kommissionen mod Rådet,
C-377/12
,
EU:C:2014:1903
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde udtrykker artikel 1 i partnerskabsaftalen med Armenien parternes vilje til at »styrke rammerne for politisk dialog«, som de påtænker at opretholde, mens denne aftales artikel 3, stk. 2, præciserer formålene for denne dialog, idet bestemmelsen opregner en række mere specifikke mål. Som Rådet har gjort gældende, vil visse af disse specifikke mål, navnlig det mål, der er fastsat i den nævnte aftales artikel 3, stk. 2, litra b), som består i at øge det politiske samarbejdes effektivitet inden for udenrigs- og sikkerhedsanliggender, kunne have tilknytning til FUSP. Som det i det væsentlige blev fremhævet i nærværende doms præmis 46, er opregningen af disse specifikke mål imidlertid ikke ledsaget af noget handlingsprogram eller konkrete samarbejdsmetoder på dette område, som kan godtgøre, at FUSP ved siden af de aspekter, der er forbundet med handel og udviklingssamarbejde, udgør et af de særskilte led i denne aftale.
Henset til den vide forståelse af formålene med udviklingssamarbejdet inden for rammerne af Unionens politikker, som anført i nærværende doms præmis 49 og 50, og til den omstændighed, at partnerskabsaftalen med Armenien i sin helhed hovedsageligt forfølger mål, der er knyttet til handel og udviklingssamarbejde i forholdet til denne stat, skal det fastslås, at de vigtigste led i denne aftale, som er den fælles handelspolitik, handel med transportydelser og udviklingssamarbejdet, omfatter elementer af politisk dialog, som er knyttet til den i aftalen indeholdte FUSP, således at FUSP ikke kan anses for at udgøre et særskilt led i denne aftale, men derimod er accessorisk i forhold til de nævnte vigtigste led (jf. analogt dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
).
Desuden kan den sammenhæng, som en retsakt indgår i, ganske vist ligeledes tages i betragtning med henblik på at fastlægge retsgrundlaget herfor (jf. i denne retning dom af 18.12.2014, Det Forenede Kongerige mod Rådet,
C-81/13
,
EU:C:2014:2449
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Den Franske Republik har i denne henseende navnlig fremhævet det kontekstuelle element, som konflikten i Nagorno-Karabakh udgør. Det skal imidlertid konstateres, at partnerskabsaftalen med Armenien ikke fastsætter nogen konkret eller specifik foranstaltning med henblik på at håndtere denne situation, som bringer den internationale sikkerhed i fare.
Denne konstatering underbygges af den omstændighed, at de anfægtede afgørelser, således som det fremgår af nærværende doms præmis 38-40, vedrører arbejdsgangen i de internationale organer, der er nedsat på grundlag af denne aftale, hvorfor disse afgørelser ikke kan anses for at vedrøre de konkrete foranstaltninger, der eventuelt kan træffes på grundlag af den nævnte aftale.
Det følger af det ovenstående, at de elementer eller hensigtserklæringer, der indgår i partnerskabsaftalen med Armenien, som har tilknytning til FUSP, ikke er tilstrækkelige til at udgøre et selvstændigt led i denne aftale. Det var dermed med urette, at Rådet valgte artikel 37 TEU som materielt retsgrundlag og artikel 128, stk. 8, andet afsnit, TEUF som proceduremæssigt retsgrundlag for afgørelse 2020/246.
Følgelig må Kommissionens første anbringende tages til følge, og afgørelse 2020/246 annulleres.
Hvad angår afgørelse 2020/245 skal det fastslås, at denne afgørelse, således som det fremgår af tiende betragtning hertil og af dens artikel 1, ikke vedrører den holdning, der skal indtages på Unionens vegne i Partnerskabsrådet, som er nedsat ved partnerskabsaftalen med Armenien, for så vidt som denne holdning vedrører anvendelsen af denne aftales afsnit II. Det følger imidlertid af undersøgelsen af det første anbringende, at de bestemmelser, som dette afsnit indeholder, ikke udgør et særskilt led i den nævnte aftale, som ville pålægge Rådet bl.a. at basere sig på artikel 37 TEU og artikel 218, stk. 8, andet afsnit, TEUF med henblik på at fastlægge denne holdning. I overensstemmelse med det i nærværende doms præmis 40 anførte må det derfor fastslås, at der ikke var nogen forhold, som begrundede, at Rådet udelukkede den omhandlede holdning, for så vidt som den vedrører anvendelsen af samme aftales afsnit II, fra genstanden for afgørelse 2020/245, og vedtog en særskilt afgørelse i henhold til artikel 218, stk. 9, TEUF, som havde til genstand at fastlægge den nævnte holdning, for så vidt som den vedrørte anvendelsen af aftalens afsnit II. Det følger heraf, at afgørelse 2020/245 ligeledes skal annulleres.
Det andet anbringende
Da det første anbringende er blevet taget til følge, og de anfægtede afgørelser annulleres, er det derfor ufornødent at undersøge det andet anbringende.
Opretholdelsen af de anfægtede afgørelsers virkninger
Rådet, Kommissionen og Den Tjekkiske Republik er enige om i tilfælde af annullation af de anfægtede afgørelser at nedlægge påstand om opretholdelse af deres virkninger for at undgå negative konsekvenser for gennemførelsen af partnerskabsaftalen med Armenien.
Det fremgår af artikel 264, stk. 2, TEUF, at Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående.
I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at virkningerne af en sådan retsakt kan opretholdes af retssikkerhedsmæssige grunde, bl.a. når de umiddelbare virkninger af en annullation heraf vil kunne få alvorlige negative konsekvenser for de berørte parter (jf. i denne retning dom af 28.7.2016, Rådet mod Kommissionen,
C-660/13
,
EU:C:2016:616
, præmis
).
En annullation af de anfægtede afgørelser, uden at virkningerne heraf opretholdes, vil i den foreliggende sag kunne forstyrre de ved partnerskabsaftalen med Armenien oprettede organers virkemåde, så tvivl om Unionens bundethed af retsakter vedtaget af disse organer og således hindre den korrekte gennemførelse af denne aftale (jf. analogt dom af 4.9.2018, Kommissionen mod Rådet (Aftale med Kasakhstan),
C-244/17
,
EU:C:2018:662
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Af retssikkerhedsmæssige grunde opretholdes følgelig virkningerne af de anfægtede afgørelser, som annulleres ved nærværende dom, indtil Rådet har truffet en ny afgørelse i overensstemmelse med denne dom.
Sagsomkostninger
I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da Rådet har tabt sagen, pålægges det Rådet at betale sagsomkostningerne.
I overensstemmelse med procesreglementets artikel 140, stk. 1, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Det bestemmes derfor, at Den Franske Republik og Den Tjekkiske Republik hver bærer deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Rådets afgørelse (EU) 2020/245 af 17. februar 2020 om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne i Partnerskabsrådet, der er nedsat ved den omfattende og udvidede partnerskabsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Armenien på den anden side, til vedtagelsen af forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget, for underudvalgene og for andre organer, der nedsættes af Partnerskabsrådet, og til oprettelsen af listen over underudvalg, for så vidt angår anvendelsen af nævnte aftale, med undtagelse af nævnte aftales afsnit II, og Rådets afgørelse (EU) 2020/246 af 17. februar 2020 om den holdning, der skal indtages på Den Europæiske Unions vegne i Partnerskabsrådet, der er nedsat ved den omfattende og udvidede partnerskabsaftale mellem Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Armenien på den anden side, til vedtagelsen af forretningsordenen for Partnerskabsrådet, for Partnerskabsudvalget, for underudvalgene og for andre organer, der nedsættes af Partnerskabsrådet, og til oprettelsen af listen over underudvalg, for så vidt angår anvendelsen af nævnte aftales afsnit II, annulleres.

2)
Virkningerne af afgørelse 2020/245 og 2020/246 opretholdes.

3)
Rådet for Den Europæiske Union betaler sagsomkostningerne.

4)
Den Franske Republik og Den Tjekkiske Republik bærer hver deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.