CELEX: 62019TJ0279
Yttre förbindelser
Internationella avtal
Europa
Medelhavsavtalet om associering EG
Marocko
Avtal genom skriftväxling om ändring av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa
Medelhavsavtalet
Beslut om godkännande av ingåendet av avtalet
Talan om ogiltigförklaring
Upptagande till sakprövning
Partshabilitet
Villkoret direkt berörd
Villkoret personligen berörd
Territoriellt tillämpningsområde
Behörighet
Domstolens tolkning av internationell rätt
Principen om självbestämmande
Principen om traktaters relativa verkan
Möjlighet att åberopa
Begreppet samtycke
Genomförande
Utrymme för skönsmässig bedömning
Gränser
Det angripna beslutets verkningar ska bestå

I.

Bakgrund till tvisten
A.

Det internationella sammanhanget
Utvecklingen av det internationella sammanhanget för Västsaharafrågan kan sammanfattas enligt följande.
Den 14 december 1960 antog Förenta nationernas (FN:s) generalförsamling resolution 1514 (XV) med titeln ”Förklaring om beviljande av självständighet åt koloniserade länder och folk”. I den resolutionen anges bland annat att ”[a]lla folk har rätt till självbestämmande och den rätten innebär att de fritt får bestämma sin politiska status och fritt får främja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling”. Vidare anges att ”[å]tgärder … omedelbart [ska] vidtas i förvaltarskapsområden, icke självstyrande territorier och alla andra områden som ännu inte uppnått självständighet för att utan dröjsmål överföra all makt åt folken i dessa områden, utan några villkor eller förbehåll, i enlighet med deras fritt uttryckta vilja och strävan” och att ”[a]lla stater … troget och strikt [ska] iaktta bestämmelserna i Förenta nationernas stadga [nedan kallad FN-stadgan] … med utgångspunkt i jämlikhet, i icke-inblandning i staters inre angelägenheter och i respekt för alla folks suveräna rättigheter och territoriella integritet”.
Västsahara är ett territorium i nordvästra Afrika som koloniserades av Konungariket Spanien i slutet av 1800-talet och som vid tiden för resolution 1514 (XV) hade blivit en spansk provins. År 1963 förde FN in Västsahara i den ”provisoriska förteckningen över territorier på vilka förklaringen om beviljande av självständighet åt koloniserade länder och folk [generalförsamlingens resolution 1514 (XV)] är tillämplig” i dess egenskap av ett av Konungariket Spanien förvaltat icke självstyrande territorium i den mening som avses i artikel 73 i FN-stadgan, som undertecknades den 26 juni 1945 i San Francisco. Västsahara är fortfarande upptaget i den förteckning över icke självstyrande territorier som FN:s generalsekreterare upprättar på grundval av upplysningar som tillhandahålls i kraft av artikel 73 e i FN-stadgan.
Den 20 december 1966 antog FN:s generalförsamling resolution 2229 (XXI) angående frågan om Ifni och Spanska Sahara, i vilken generalförsamlingen ”[b]ekräftade … Spanska Saharas folks okränkbara rätt till självbestämmande i enlighet med generalförsamlingens resolution 1514 (XV)” och uppmanade Konungariket Spanien i egenskap av förvaltande makt att ”så fort som möjligt … fastställa de närmare bestämmelserna för anordnandet av en folkomröstning under FN:s överinseende för att göra det möjligt för territoriets inhemska befolkning att fritt utöva sin rätt till självbestämmande”.
Den 24 oktober 1970 antog FN:s generalförsamling resolution 2625 (XXV), genom vilken den godkände en ”Förklaring om folkrättsliga principer rörande vänskapliga förbindelser och samarbete mellan stater i enlighet med [FN-stadgan]”, vars text bilades resolutionen. Där ”tillkännages högtidligen” bland annat ”principen om folkens lika rättigheter och deras rätt till självbestämmande”. På tal om den principen anges bland annat följande i nämnda resolution:
”I kraft av principen om folkens lika rättigheter och deras rätt till självbestämmande, en princip som har stadfästs i [FN-stadgan], har varje folk rätt att fritt och utan ingripande av utomstående bestämma sin politiska status och rätt att främja sin ekonomiska, sociala och kulturella utveckling, och varje stat är skyldig att respektera denna rätt i överensstämmelse med stadgans bestämmelser.
…
Att inrätta en suverän och självständig stat, att fritt ingå i förbund med eller uppgå i en självständig stat eller att förvärva varje annan av ett folk fritt vald politisk status utgör sätt på vilka det folket kan utöva sin rätt till självbestämmande.
…
Kolonier eller andra icke självstyrande territorier har i kraft av stadgan en status som är åtskild och avgränsad från den förvaltande statens; denna åtskilda och avgränsade status enligt stadgan ska existera till dess att folket i kolonin eller det icke självstyrande territoriet har utövat sin rätt till självbestämmande i enlighet med stadgan, särskilt dess syften och principer.”
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Folkfronten för Saqia el-Hamras och Rio de Oros befrielse) (nedan kallad Front Polisario) är en organisation som skapades den 10 maj 1973 i Västsahara. I artikel 1 i sina stadgar definierar sig Front Polisario som en ”nationell befrielserörelse” vars medlemmar ”kämpar för total självständighet för Sahrawiska arabiska demokratiska republiken och för det sahrawiska folkets återerövrande av suveränitet över hela dess territorium”.
Den 20 augusti 1974 underrättade Konungariket Spanien FN om att det erbjöd sig att anordna en folkomröstning i Västsahara under FN:s överinseende.
Den 13 december 1974 antog FN:s generalförsamling resolution 3292 (XXIX), varigenom den i synnerhet beslutade att uppmana Internationella domstolen att avge ett rådgivande yttrande om följande frågor:
”I. Var Västsahara (Rio del Oro och Saqia el-Hamra) vid den tidpunkt då det koloniserades av Spanien ett ingenmansland (
terra nullius
)?
För det fall att den första frågan ska besvaras nekande:
II. Vilka var det territoriets juridiska band till Konungariket Marocko och till den mauretanska enheten?”
Den 16 oktober 1975 avgav Internationella domstolen sitt rådgivande yttrande (se Västsahara, rådgivande yttrande, Internationella domstolen, I.C.J. Reports 1975, s. 12) (nedan kallat det rådgivande yttrandet om Västsahara). I punkt 162 i detta yttrande uttalade Internationella domstolen följande:
”De uppgifter och upplysningar som har kommit till domstolens kännedom visar att det vid tidpunkten för den spanska kolonisationen fanns juridiska lojalitetsband mellan sultanen av Marocko och vissa stammar på Västsaharas territorium. De visar även på förekomsten av vissa rättigheter, däribland markrättigheter, som utgjorde juridiska band mellan den mauretanska enheten, i den mening som avses av domstolen, och Västsaharas territorium. Däremot finner domstolen att de uppgifter och upplysningar som har kommit till dess kännedom inte styrker att det fanns några territoriella suveränitetsband mellan Västsaharas territorium, å ena sidan, och Konungariket Marocko eller den mauretanska enheten, å andra sidan. Domstolen har således inte fastställt förekomsten av några juridiska band som kan ändra tillämpningen av [FN:s generalförsamlings] resolution 1514 (XV) med avseende på avkoloniseringen av Västsahara och i synnerhet tillämpningen av principen om självbestämmande som ett fritt och autentiskt uttryck för folkviljan i territoriet.”
I punkt 163 i det rådgivande yttrandet om Västsahara uttalade Internationella domstolen bland annat följande:
”[Domstolen anser], [s]åvitt avser fråga I, … att Västsahara (Rio del Oro och Saqia el-Hamra) inte var ingenmansland (
terra nullius
) vid tidpunkten för Spaniens kolonisering och …, såvitt avser fråga II, … att området hade juridiska band med Konungariket Marocko av sådant slag som avses i punkt 162 i förevarande yttrande [samt] att området hade juridiska band med den mauretanska enheten av sådant slag som avses i punkt 162 i förevarande yttrande.”
I ett tal som hölls samma dag som det rådgivande yttrandet om Västsahara offentliggjordes, uttalade Marockos kung att ”hela världen ha[de] erkänt att [Västs]ahara tillhörde” Konungariket Marocko och att det ”ankom på” Konungariket Marocko att ”fredligt återta området”. I det syftet manade kungen till en marsch.
Den 22 oktober 1975 antog FN:s säkerhetsråd, efter en framställan från Konungariket Spanien, resolution 377 (1975), i vilken säkerhetsrådet ”anmoda[de] [FN:s] generalsekreterare att omedelbart inleda samråd med berörda parter” och ”uppmana[de] [dessa parter] att visa prov på återhållsamhet och måttfullhet”. Den 2 november 1975 antog säkerhetsrådet resolution 379 (1975), där det ”enträget uppmana[de] samtliga berörda parter att undvika varje ensidigt eller annat agerande som ytterligare skulle kunna förvärra spänningarna i regionen” och ”anmoda[de] generalsekreteraren att fortsätta och intensifiera sitt samråd”. Den 6 november 1975, efter det att den av Marockos kung tillkännagivna marschen, vilken samlade 350000 personer, hade inletts och efter det att de marscherande hade korsat gränsen mellan Konungariket Marocko och Västsahara, antog säkerhetsrådet resolution 380 (1975), i vilken det i synnerhet ”beklagad[e] att marschen ha[de] genomförts” och ”anmoda[de] [Konungariket] Marocko att se till att alla deltagare i marschen omedelbart dr[og] sig tillbaka från Västsaharas territorium”.
Den 26 februari 1976 underrättade Konungariket Spanien FN:s generalsekreterare om att Konungariket Spanien från och med det datumet skulle dra sig tillbaka från Västsahara och ansåg sig vara befriat från allt ansvar av internationell karaktär för områdets förvaltning. I den ovan i punkt 3 nämnda förteckningen över icke självstyrande territorier hänvisas, såvitt avser Västsahara, till denna förklaring, som där återges i en fotnot.
Under tiden hade en väpnad konflikt utbrutit i Västsahara mellan Konungariket Marocko, Islamiska republiken Mauretanien och Front Polisario. Delar av den västsahariska befolkningen flydde undan konflikten till läger i Algeriet nära gränsen till Västsahara.
Den 14 april 1976 undertecknade Konungariket Marocko och Islamiska republiken Mauretanien en traktat om delning av Västsaharas territorium. Konungariket Marocko annekterade sedan den del av detta territorium som landet hade fått sig tilldelad genom traktaten. Den 10 augusti 1979 ingick Islamiska republiken Mauretanien och Front Polisario ett fredsavtal enligt vilket Islamiska republiken Mauretanien avstod från alla territoriella anspråk på Västsahara. Konungariket Marocko tog kontroll över och annekterade det område som de mauretanska styrkorna lämnade.
Den 21 november 1979 antog FN:s generalförsamling resolution 34/37 om Västsaharafrågan, i vilken den ”[b]ekräfta[de] Västsaharas folks okränkbara rätt till självbestämmande och oberoende i enlighet med [FN‑]stadgan … och i enlighet med syftet med [dess] resolution 1514 (XV)”, ”[b]eklaga[de] djupt att situationen förvärrats till följd av att Marocko framhärda[de] i sin ockupation av Västsahara”, ”[u]ppmana[de] kraftfullt Marocko att också engagera sig i fredsprocessen och upphöra med ockupationen av Västsahara” och ”[r]ekommendera[de] att [Front Polisario] som företrädare för Västsaharas folk fullt ut [skulle] delta i alla försök att finna en rättvis, varaktig och slutgiltig politisk lösning på Västsaharafrågan, i enlighet med FN:s resolutioner och förklaringar”. Den resolutionen följdes sedan den 11 november 1980 av resolution 35/19, i vilken generalförsamlingen i punkt 10 ”kraftfullt uppmana[de] … Marocko och [Front Polisario], i dess egenskap av företrädare för Västsaharas folk, att inleda direkta förhandlingar i syfte att nå en slutlig lösning på Västsaharafrågan”.
Konflikten mellan Konungariket Marocko och Front Polisario fortsatte ända till dess att parterna den 30 augusti 1988 i princip godtog de förslag till lösning som hade lagts fram av bland andra FN:s generalsekreterare och som i synnerhet innebar att eldupphör skulle utlysas och att en folkomröstning om självbestämmande skulle genomföras under FN:s överinseende.
Den 27 juni 1990 antog FN:s säkerhetsråd resolution 658 (1990), i vilken det ”[g]odkän[de] rapporten från [FN:s generalsekreterare] med … [de i punkt 17 ovan åsyftade] förslagen till lösning och en redogörelse för planen [för genomförandet av dessa förslag]” samt ”[u]ppmanade båda parter att fullt ut samarbeta med [FN:s generalsekreterare] och den tjänstgörande ordföranden för Afrikanska enhetsorganisationens stats- och regeringschefskonferens i deras strävan att nå en snabb lösning på Västsaharafrågan”. Den 29 april 1991 antog säkerhetsrådet resolution 690 (1991) om instiftande av FN:s mission för anordnandet av en folkomröstning i Västsahara (Minurso).
Parterna har fortfarande inte, trots de samråd och meningsutbyten som har anordnats i FN:s regi, lyckats nå någon lösning på Västsaharafrågan. Konungariket Marocko kontrollerar större delen av Västsaharas territorium, medan Front Polisario kontrollerar återstoden. Mellan de båda områdena finns en sandmur som den marockanska armén har uppfört och övervakar. Ett stort antal flyktingar från Västsahara bor fortfarande i av Front Polisario administrerade läger på algeriskt territorium.
B.

Associeringsavtalet och liberaliseringsavtalet
Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan, som undertecknades den 26 februari 1996 i Bryssel, trädde i kraft den 1 mars 2000 (
EGT L 70, 2000, s. 2
) (nedan kallat associeringsavtalet).
I artikel 1.1 i associeringsavtalet föreskrivs följande:
”En associering upprättas härmed mellan gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Marocko, å andra sidan.”
I artikel 1.2 i associeringsavtalet stadgas följande:
”Målen med detta avtal är
–
att tillhandahålla en lämplig ram för den politiska dialogen mellan parterna så att förbindelserna kan stärkas inom alla de områden som de anser vara väsentliga för en sådan dialog,
–
att fastställa villkoren för en gradvis liberalisering av handeln med varor, tjänster och kapital,
–
att utveckla handeln och säkerställa goda och harmoniska ekonomiska och sociala förbindelser mellan parterna, särskilt genom dialog och samarbete, för att främja Marockos och det marockanska folkets utveckling och välstånd,
–
att främja den maghrebinska integrationen genom att gynna handel och samarbete mellan Marocko och länderna i regionen,
–
att främja samarbete på de ekonomiska, sociala, kulturella och finansiella områdena.”
I artikel 16 i associeringsavtalet föreskrivs följande:
”Gemenskapen och Marocko skall gradvis liberalisera sitt ömsesidiga handelsutbyte med jordbruksprodukter och fiskeriprodukter.”
I artikel 94 i associeringsavtalet stadgas följande:
”Detta avtal gäller, å ena sidan, de territorier där fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskapen och Europeiska kol- och stålgemenskapen tillämpas enligt dessa fördrags villkor och, å andra sidan, Marockos territorium.”
Ett flertal protokoll till associeringsavtalet har ingåtts. Bland annat rör protokoll nr 1 de ordningar som ska tillämpas vid import till Europeiska unionen av jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter samt fisk och fiskeriprodukter med ursprung i Marocko (nedan kallat protokoll nr 1), medan protokoll nr 4 rör definitionen av begreppet ”ursprungsprodukter” och metoderna för administrativt samarbete (nedan kallat protokoll nr 4).
Den 13 december 2010 undertecknade unionen och Konungariket Marocko i Bryssel (Belgien) ett avtal genom skriftväxling om ömsesidiga liberaliseringsåtgärder angående jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter, fisk och fiskeriprodukter, om ersättande av protokoll nr 1, 2 och 3 och deras bilagor samt om ändring av Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (
EUT L 241, 2012, s. 4
) (nedan kallat liberaliseringsavtalet). Den 8 mars 2012 antog Europeiska unionens råd beslut 2012/497/EU om ingående av liberaliseringsavtalet (
EUT L 241, 2012, s. 2
).
Syftet med liberaliseringsavtalet är, som framgår av detta och av skälen 1–3 i beslut 2012/497, att genomföra den successiva liberalisering av handeln med jordbruks- och fiskeriprodukter som föreskrivs i artikel 16 i associeringsavtalet. I synnerhet innebar liberaliseringsavtalet att protokoll nr 1, 2 och 3 till associeringsavtalet ersattes med protokollen i bilagorna I och II till liberaliseringsavtalet.
I artikel 2.2 i protokoll nr 4 till associeringsavtalet stadgas följande:
”Vid tillämpningen av avtalet skall följande produkter anses ha ursprung i Marocko:
a)
Produkter som helt framställts i Marocko enligt artikel 5.
b)
Produkter som framställts i Marocko och som innehåller material som inte helt framställts där, om detta material har genomgått tillräcklig bearbetning eller behandling i Marocko enligt artikel 6.”
Enligt artikel 16 i protokoll nr 4 ska produkter med ursprung i Marocko som importeras till unionen omfattas av associeringsavtalet, förutsatt att något av de ursprungsintyg som räknas upp i den artikeln uppvisas.
C.

Rättstvister med anknytning till associeringsavtalet
1.

Målen T‑512/12 och C‑104/16 P
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 november 2012 och registrerades under målnummer T‑512/12 väckte sökanden – Front Polisario – talan om ogiltigförklaring av beslut 2012/497 (dom av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, punkt
) (nedan kallad domen rådet/Front Polisario).
Till stöd för talan i det målet gjorde sökanden bland annat gällande att rådet i ett antal hänseenden hade åsidosatt sina skyldigheter enligt folkrätten när det genom beslut 2012/497 godkände att liberaliseringsavtalet tillämpades på Västsahara (domen rådet/Front Polisario, punkt 44).
Genom dom av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), ogiltigförklarade tribunalen beslut 2012/497 såvitt det genom det beslutet godkändes att liberaliseringsavtalet var tillämpligt på Västsahara, med motiveringen att rådet inte hade fullgjort sin skyldighet att före antagandet av beslut 2012/497 pröva alla relevanta omständigheter i det aktuella fallet och försäkra sig om att utnyttjandet av till unionen exporterade produkter med ursprung i Västsahara inte skedde på bekostnad av folket i Västsahara och innebar att berörda personers grundläggande rättigheter kränktes (domen rådet/Front Polisario, punkterna 47 och 48).
Den 19 februari 2016 överklagade rådet domen av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Genom domen rådet/Front Polisario, som rörde rådets överklagande, upphävde domstolen domen av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), och avvisade den talan som sökanden hade väckt vid tribunalen.
Domstolen biföll till att börja med rådets överklagande såvitt avsåg den andra grunden för detta, vilken rörde att tribunalen hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid sin prövning av sökandens talerätt. Domstolen fäste därvid särskilt avseende vid rådets invändning att tribunalen felaktigt hade funnit att liberaliseringsavtalet var tillämpligt på Västsahara (domen rådet/Front Polisario, punkt 126).
Närmare bestämt fann domstolen för det första att Västsahara – ett icke självstyrande territorium i den mening som avses i artikel 73 i FN-stadgan – i enlighet med principen om självbestämmande, vilken var tillämplig på förbindelserna mellan unionen och Konungariket Marocko, hade en status som var åtskild och avgränsad i förhållande till samtliga stater, inbegripet Konungariket Marocko. Med ledning av detta drog domstolen slutsatsen att uttrycket ”Marockos territorium” i artikel 94 i associeringsavtalet inte kunde tolkas så, att Västsahara omfattades av det avtalets territoriella tillämpningsområde (domen rådet/Front Polisario, punkterna 86–93).
För det andra fann domstolen att det även var påkallat att beakta den i artikel 29 i Wienkonventionen av den 23 maj 1969 om traktaträtten (United Nations Treaty Series, vol. 1155, s. 331) (nedan kallad Wienkonventionen) kodifierade sedvanerättsliga regeln att en traktat är bindande för varje part med avseende på hela dess territorium, såvida ingen annan avsikt framgår av traktaten eller har fastställts på annat sätt. Domstolen gjorde bedömningen att denna sedvanerättsliga regel likaså utgjorde hinder för att det skulle anses att Västsahara omfattades av associeringsavtalets territoriella tillämpningsområde. Därutöver konstaterade emellertid domstolen också att det följde av denna sedvanerättsliga regel att en traktat undantagsvis kunde vara bindande för en stat med avseende på ett annat territorium, om en sådan avsikt framgick av traktaten eller hade fastställts på annat sätt (domen rådet/Front Polisario, punkterna 94–98).
För det tredje slog domstolen fast att även den allmänna folkrättsliga principen om traktaters relativa verkan skulle beaktas, eftersom Västsaharas folk – som var att anse som ”tredje part” i förhållande till associeringsavtalet i den mening som följer av den principen – kunde komma att påverkas av genomförandet av det avtalet om Västsahara ingick i dess tillämpningsområde, varför Västsaharas folk i så fall måste samtycka till genomförandet. Med tanke på att det helt saknades tecken på ett sådant samtycke, fann domstolen att det skulle strida mot principen om traktaters relativa verkan att anse att Västsahara ingick i associeringsavtalets tillämpningsområde (domen rådet/Front Polisario, punkterna 100–107).
För det fjärde konstaterade domstolen att liberaliseringsavtalet skulle anses gälla med förbehåll för associeringsavtalet. Mot bakgrund av detta drog domstolen slutsatsen att liberaliseringsavtalet inte kunde tolkas så, att det var tillämpligt på Västsahara, varför det inte var nödvändigt att genom en bestämmelse i detta avtal uttryckligen undanta Västsahara från dess tillämpningsområde. Den bedömningen påverkades enligt domstolen inte av den praxis som rådet och Europeiska kommissionen hade visat prov på efter ingåendet av associeringsavtalet. Att tillmäta denna praxis en sådan betydelse vore nämligen detsamma som att anse att unionen avsåg att genomföra associeringsavtalet på ett sätt som stred mot principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan, och således på ett sätt som var oförenligt med principen att traktater ska fullgöras ärligt (domen rådet/Front Polisario, punkterna 110–125).
Vidare avgjorde domstolen målet slutgiltigt. Därvidlag fann domstolen att liberaliseringsavtalet i enlighet med de relevanta internationella rättsregler som var tillämpliga på förbindelserna mellan unionen och Konungariket Marocko skulle tolkas så, att det inte var tillämpligt på Västsahara, varför sökanden under alla omständigheter, mot bakgrund av de argument som den hade anfört, inte skulle anses ha rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av beslut 2012/497, varvid det inte var nödvändigt att pröva de övriga argument som rådet och kommissionen hade anfört till styrkande av att rättegångshinder förelåg (domen rådet/Front Polisario, punkterna 128–134).
2.

Mål C‑266/16
Genom beslut av den 27 april 2016 hänsköt High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Överdomstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench (förvaltningsrättsliga enheten), Förenade kungariket) till domstolen ett antal frågor som i allt väsentligt rörde huruvida unionsrättsakter avseende internationella avtal som unionen och Konungariket Marocko inom ramen för associeringsavtalet hade ingått på fiskeriområdet var giltiga mot bakgrund av artikel 3.5 EUF med tanke på att dessa internationella avtal medgav utnyttjande av resurser från de till Västsahara angränsande vattnen (dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, punkterna
,
och
) (nedan kallad domen Western Sahara Campaign UK).
På grundval bland annat av sina konstateranden i domen rådet/Front Polisario (se punkterna 36–39 ovan) fann domstolen att eftersom de ifrågavarande internationella avtalen inte var tillämpliga på Västsaharas territorium och därtill angränsande vatten, hade det vid dess prövning av den hänskjutande domstolens första fråga inte framkommit någon omständighet som kunde påverka de aktuella unionsrättsakternas giltighet mot bakgrund av artikel 3.5 FEU (domen Western Sahara Campaign UK, punkt 85).
3.

Beslut i målen T‑180/14, T‑275/18 och T‑376/18
Genom beslut av den 19 juli 2018, Front Polisario/rådet (
T‑180/14
, ej publicerat,
EU:T:2018:496
), beslut av den 30 november 2018, Front Polisario/rådet (
T‑275/18
, ej publicerat,
EU:T:2018:869
), och beslut av den 8 februari 2019, Front Polisario/rådet (
T‑376/18
, ej publicerat,
EU:T:2019:77
), avvisade tribunalen sökandens talan mot rådsakter om ingående eller ändring av olika internationella avtal mellan unionen och Konungariket Marocko.
I de båda första besluten i punkt 43 ovan fann domstolen med ledning av domen rådet/Front Polisario och domen Western Sahara Campaign UK att sökanden saknade talerätt av det skälet att de omtvistade avtalen inte var tillämpliga på Västsahara eller därtill angränsande vatten (beslut av den 19 juli 2018, Front Polisario/rådet,
T‑180/14
, ej publicerat,
EU:T:2018:496
, punkterna
–
, och beslut av den 30 november 2018, Front Polisario/rådet,
T‑275/18
, ej publicerat,
EU:T:2018:869
, punkterna
och
).
I det tredje beslutet i punkt 43 ovan fann tribunalen mot bakgrund av artikel 218.3 FEUF och 218.4 FEUF att syftet med rådets beslut av den 16 april 2018 om bemyndigande att inleda förhandlingar med Konungariket Marocko om ändring av avtalet om fiskepartnerskap mellan Europeiska gemenskapen och Konungariket Marocko och om ingående av ett protokoll för genomförande av nämnda avtal uteslutande var att utse unionens förhandlare eller chefen för unionens förhandlingsdelegation och att ge dessa direktiv. Således rörde det sig om en rättsakt som fick rättsverkningar uteslutande i förbindelserna mellan unionen och dess medlemsstater och mellan unionsinstitutionerna. Med ledning av detta drog tribunalen slutsatsen att nämnda rådsbeslut inte påverkade sökandens rättsliga ställning och att denne därför inte kunde anses vara direkt berörd av det beslutet (beslut av den 8 februari 2019, Front Polisario/rådet,
T‑376/18
, ej publicerat,
EU:T:2019:77
, punkterna
och
).
D.

Det angripna beslutet och det omtvistade avtalet
Med anledning av domen rådet/Front Polisario bemyndigade rådet, genom beslut av den 29 maj 2017, kommissionen att på unionens vägnar inleda förhandlingar med Konungariket Marocko syftande till ingående av ett internationellt avtal om ändring av protokoll nr 1 och nr 4.
I sitt bemyndigande till kommissionen att inleda förhandlingar uppmanade rådet kommissionen dels att säkerställa att de personer som skulle komma att beröras av det planerade internationella avtalet gjordes tillräckligt delaktiga, dels att utvärdera de möjliga effekterna av detta avtal på en hållbar utveckling i Västsahara, särskilt vad gällde fördelarna för lokalbefolkningen och påverkan på de berörda områdena av utvinningen av naturresurser.
Kommissionen redogjorde för resultatet av det samråd som den hade genomfört och den bedömning som den hade gjort på tal om de ovan i punkt 47 nämnda frågorna i sin rapport av den 11 juni 2018 om fördelarna för befolkningen i Västsahara av, och samrådet med den befolkningen kring, en utvidgning av tullförmåner till att även omfatta produkter med ursprung i Västsahara (nedan kallad rapporten av den 11 juni 2018). Den rapporten lades fram tillsammans med förslaget om ingående av avtalet genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ändring av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (COM(2018) 481 final).
Den 25 oktober 2018 i Bryssel undertecknade unionen och Konungariket Marocko avtalet genom skriftväxling om ändring av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (nedan kallat det omtvistade avtalet).
Den 28 januari 2019 antog rådet beslut (EU) 2019/217 om ingående av avtalet genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ändring av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (
EUT L 34, 2019, s. 1
) (nedan kallat det angripna beslutet).
I skälen 3–10 i det angripna beslutet angav rådet följande:
”(3)
Unionen föregriper inte resultatet av den politiska processen om Västsaharas slutliga ställning, som äger rum under FN:s ledning, och fortsätter att på nytt bekräfta sitt engagemang för en lösning av konflikten i Västsahara, som fortfarande är upptaget i FN:s förteckning över icke självstyrande territorier och som för närvarande till stor del administreras av Konungariket Marocko. …
(4)
Sedan ikraftträdandet av associeringsavtalet har produkter från Västsahara som intygats ha marockanskt ursprung importerats till unionen och beviljats förmånstullar enligt relevanta bestämmelser i det avtalet.
(5)
Domstolen har i sin dom i mål C‑104/16 P … preciserat att associeringsavtalet endast avsåg Konungariket Marocko och inte Västsahara, ett icke självstyrande territorium.
(6)
Det är viktigt att se till att de handelsflöden som har utvecklats under årens lopp inte störs, samtidigt som lämpliga garantier fastställs för skyddet av folkrätten, inbegripet mänskliga rättigheter, och en hållbar utveckling i de berörda territorierna. Den 29 maj 2017 bemyndigade rådet kommissionen att, i enlighet med domstolens dom, inleda förhandlingar med Konungariket Marocko i syfte att fastställa en rättslig grund för beviljande av tullförmåner i associeringsavtalet för produkter med ursprung i Västsahara. Ett avtal mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko är det enda sättet att säkerställa att import av produkter med ursprung i Västsahara kan dra nytta av ett ursprung som medför förmånsbehandling, eftersom de marockanska myndigheterna är de enda som kan säkerställa iakttagandet av de regler som krävs för beviljande av sådana förmåner.
(7)
Kommissionen har gjort en utvärdering av avtalets möjliga effekter på en hållbar utveckling, särskilt när det gäller fördelarna och nackdelarna med de tullförmåner som beviljats till Västsahara för de berörda personerna och effekterna på utvinningen av naturresurser i de berörda territorierna. …
(8)
… [Det] framgår … av denna utvärdering att de ekonomiska fördelarna för Västsahara av beviljandet av förmånsbehandling i tullhänseende enligt associeringsavtalet för produkter med ursprung i Västsahara och särskilt den starka ekonomiska hävstång och därmed sociala utveckling detta innebär, är större än de nackdelar som nämns i samrådsförfarandet, bland annat en omfattande användning av naturresurser …
(9)
Det har konstaterats att utvidgningen av tullförmånerna till att omfatta produkter med ursprung i Västsahara kommer att få övergripande positiva effekter för de berörda personerna. …
(10)
Med beaktande av domstolens överväganden om samtycke, har kommissionen i samarbete med Europeiska utrikestjänsten vidtagit alla rimliga och möjliga åtgärder i den rådande situationen för att göra de berörda personerna tillräckligt delaktiga i syfte att säkerställa deras samtycke till avtalet. Omfattande samråd har hållits och en majoritet av de socioekonomiska och politiska aktörer som deltagit i samrådet har förordat en utvidgning av tullförmånerna i associeringsavtalet till Västsahara. De som har avvisat avtalets utvidgning ansåg i huvudsak att avtalet skulle bekräfta Konungariket Marockos ståndpunkt gällande Västsaharas territorium. Det finns dock ingenting i ordalydelsen i nämnda avtal som kan betraktas som ett erkännande av Konungariket Marockos suveränitet över Västsahara. Unionen kommer dessutom att genom ökade ansträngningar fortsätta att stödja den process för en fredlig lösning av konflikten som inletts och fortfarande pågår under FN:s ledning.”
I artikel 1 första stycket i det angripna beslutet anges att det omtvistade avtalet därmed godkänns på unionens vägnar. Detta avtal trädde i kraft den 19 juli 2019 (
EUT L 197, 2019, s. 1
).
I tredje till nionde styckena i det omtvistade avtalet föreskrivs följande:
”Avtalet ingås utan att det påverkar Europeiska unionens ståndpunkt om Västsaharas status respektive Konungariket Marockos ståndpunkt om regionen i fråga.
Båda parter bekräftar sitt stöd för den process som pågår inom Förenta nationerna och står bakom de ansträngningar som görs av generalsekreteraren för att nå en slutlig politisk lösning, i enlighet med principerna och målen i Förenta nationernas stadga och på grundval av säkerhetsrådets resolutioner.
Europeiska unionen och Konungariket Marocko har enats om att införa följande gemensamma förklaring efter protokoll nr 4 till associeringsavtalet:
’Gemensam förklaring om tillämpningen av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan (nedan kallat associeringsavtalet)
1. Produkter med ursprung i Västsahara som är underkastade Konungariket Marockos tullmyndigheters kontroll ska åtnjuta samma handelsförmåner som Europeiska unionen har beviljat för produkter som omfattas av associeringsavtalet.
2. Protokoll nr 4 ska gälla i tillämpliga delar vid fastställandet av ursprungsstatus för de produkter som avses i punkt 1, inbegripet vad gäller ursprungsintyg.
3. Tullmyndigheterna i Europeiska unionens medlemsstater och i Konungariket Marocko ska ansvara för att protokoll nr 4 tillämpas på dessa produkter.’
Europeiska unionen och Konungariket Marocko bekräftar sitt åtagande att tillämpa protokollen i enlighet med bestämmelserna i associeringsavtalet om respekten för de grundläggande friheterna och de mänskliga rättigheterna.
Införandet av denna gemensamma förklaring grundar sig på det långvariga privil[e]gierade partnerskapet mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko, som får uttryck i bland annat den framskjutna ställning som Konungariket Marocko beviljats, och på parternas gemensamma ambition att fördjupa och utvidga partnerskapet.
I denna anda av partnerskap och för att parterna ska kunna utvärdera effekterna av avtalet, särskilt på hållbar utveckling och vad gäller fördelarna för de berörda personerna och utvinningen av naturresurser i de berörda territorierna, har Europeiska unionen och Konungariket Marocko enats om att ömsesidigt utbyta information inom ramen för associeringskommittén minst en gång om året.
De särskilda formerna för denna utvärdering kommer att fastställas i ett senare skede innan de antas av associeringskommittén senast två månader efter ikraftträdandet av detta avtal.”
II.

Förfarandet och parternas yrkanden
Sökanden väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 april 2019.
Rådet ingav svaromål den 1 augusti 2019.
Genom beslut av ordföranden på tribunalens femte avdelning av den 10 respektive den 18 september 2019 tilläts Republiken Frankrike och kommissionen att intervenera till stöd för rådets yrkanden.
Den 1 oktober 2019 ingav sökanden replik.
I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten genom beslut av den 16 oktober 2019 att tjänstgöra på nionde avdelningen, och målet tilldelades följaktligen, i enlighet med artikel 27.5 i tribunalens rättegångsregler, denna avdelning.
Republiken Frankrike och kommissionen ingav interventionsinlaga den 23 respektive den 29 oktober 2019.
Genom beslut av den 15 november 2019, Front Polisario/rådet (
T‑279/19
, ej publicerat,
EU:T:2019:808
), tillät ordföranden på tribunalens nionde avdelning att Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) intervenerade till stöd för rådets yrkanden.
Den 5 december 2019 ingav rådet duplik.
Den 20 december 2019 och den 6 januari 2020 ingav sökanden yttranden om Republiken Frankrikes respektive kommissionens interventionsinlaga.
Den 23 januari 2020 ingav Comader interventionsinlaga. Den 17 februari 2020 ingav sökanden yttrande därom.
Den 23 november 2020 beslutade tribunalen på förslag av nionde avdelningen, med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
Den 9 december 2020 beslutade tribunalen på eget initiativ, med stöd av artikel 106.1 i rättegångsreglerna, att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Tribunalen vidtog två åtgärder för processledning den 17 respektive den 18 december 2020. Genom den första åtgärden ställde tribunalen frågor som rättegångsdeltagarna skulle besvara skriftligen och uppmanade sökanden och kommissionen att förse tribunalen med kompletterande upplysningar. Genom den andra åtgärden uppmanade tribunalen rättegångsdeltagarna att vid förhandlingen klargöra sina ståndpunkter i vissa principfrågor av relevans för förevarande mål.
Rådet inkom med skriftliga svar på tribunalens frågor den 24 januari 2021 medan sökanden, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader gjorde detsamma den 25 januari 2021. Sökanden och kommissionen tillhandahöll de begärda upplysningarna som del av sina svar.
Förhandling hölls den 2 mars 2021. Efter förhandlingen förklarades den muntliga delen av förfarandet för avslutad.
Den 19 april 2021 inkom kommissionen med ett yttrande om förhandlingsprotokollet. Genom beslut av den 30 april 2021 inledde tribunalen den muntliga delen av förfarandet på nytt, tog in detta yttrande i akten och uppmanade sökanden, rådet, Republiken Frankrike och Comader att yttra sig i frågan. Rådet och Republiken Frankrike ingav yttrande den 12 maj 2021 medan sökanden och Comader gjorde detsamma den 17 maj 2021. Den 19 maj 2021 förklarades den muntliga delen av förfarandet avslutad och överläggning i målet påbörjades. Ett ändrat protokoll översändes till rättegångsdeltagarna den 22 juni 2021.
Sedan domaren Barna Berke hade avlidit den 1 augusti 2021, fortsatte överläggningarna med de tre domare som har undertecknat förevarande dom, i enlighet med artiklarna 22 och 24.1 i rättegångsreglerna.
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader att ersätta rättegångskostnaderna.
Rådet har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Republiken Frankrike har yrkat att tribunalen ska ogilla talan.
Kommissionen har inte formellt framställt något yrkande men har uppgett sig stödja rådets yrkanden.
Comader har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
III.

Rättslig bedömning
Tribunalen påpekar inledningsvis att förevarande mål rör ingåendet, på unionens vägnar, av ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko genom vilket dessa parter kom överens om att efter protokoll nr 4 till associeringsavtalet införa en gemensam förklaring med rubriken ”Gemensam förklaring om tillämpningen av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan” (nedan kallad den gemensamma förklaringen om Västsahara) som innebär att även produkter med ursprung i Västsahara ”som är underkastade [de marockanska] tullmyndigheter[na]s kontroll” ska åtnjuta de handelsförmåner som i kraft av protokoll nr 1 beviljas för produkter med marockanskt ursprung som exporteras till unionen (se punkt 53 ovan).
Genom sin talan har sökanden, som påstår sig handla ”i det sahrawiska folkets namn”, yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara det angripna beslutet med hänvisning i allt väsentligt till att rådet i det beslutet, genom att godkänna det omtvistade avtalet utan nämnda folks samtycke trots att det skulle tillämpas på Västsahara, åsidosatte de skyldigheter som i kraft av unionsrätten och folkrätten åvilade unionen inom ramen för dess förbindelser med Konungariket Marocko. I synnerhet har sökanden gjort gällande att det omtvistade avtalet inte är förenligt med domstolens praxis såsom denna har kommit till uttryck i domen rådet/Front Polisario och domen Western Sahara Campaign UK, en praxis som enligt sökanden utesluter en sådan territoriell tillämpning.
Rådet har inte formellt framställt någon invändning om rättegångshinder men har – med stöd av Republiken Frankrike, kommissionen och Comader – i första hand åberopat två omständigheter som enligt dess åsikt innebär att rättegångshinder föreligger i förevarande mål, nämligen dels att sökanden saknar förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolarna, dels att sökanden saknar talerätt mot det angripna beslutet. I detta sammanhang har rådet och intervenienterna bland annat ifrågasatt omfattningen av och det exklusiva i den roll som sökanden har gjort anspråk på att ha i förhållande till Västsaharas folk. Comader har därutöver också ifrågasatt giltigheten av den fullmakt som sökanden har utfärdat till sin advokat. I andra hand har rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader yrkat att sökandens talan ska ogillas på grund av att dess argument saknar fog. I synnerhet har rådet, med stöd av Republiken Frankrike, i allt väsentligt gjort gällande att rådet i samband med godkännandet av det omtvistade avtalet iakttog domstolens praxis. Kommissionen och Comader har ställt sig bakom detta argument men anser att nämnda praxis i alla händelser inte är relevant för prövningen av talan, bland annat av det skälet att denna praxis enligt dem rör tolkningen, inte giltigheten, av unionens avtal med Konungariket Marocko. Vidare anser rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader att sökanden inte kan åberopa de folkrättsliga principer som den har lagt till grund för sina argument.
A.

Huruvida talan kan tas upp till prövning
1.

Det första rättegångshindret enligt rådet: sökanden saknar partshabilitet
Till stöd för sitt första påstående om rättegångshinder har rådet gjort gällande att sökanden inte är någon juridisk person, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, med förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolarna. Därvid har rådet för det första hävdat att sökanden inte har rättskapacitet i kraft av någon medlemsstats nationella rätt. För det andra har rådet gjort gällande att sökanden inte heller är något folkrättsligt rättssubjekt. För det tredje har rådet hävdat att sökanden inte uppfyller de kriterier som unionsdomstolarna har uppställt för när en enhet som saknar rättskapacitet ska tillerkännas partshabilitet, i synnerhet villkoret att unionen ska behandla enheten som ett särskilt rättssubjekt med rättigheter och skyldigheter.
Kommissionen, Republiken Frankrike och Comader har i allt väsentligt framfört samma argument som rådet. Därutöver har Comader också gjort gällande att sökanden på grund av sina förbindelser med den av FN och unionen ej erkända Sahrawiska arabiska demokratiska republiken (SADR) inte har den självständighet som sökanden skulle behöva för att kunna agera som ansvarig enhet i rättsliga sammanhang.
Till styrkande av sin förmåga att vara part i rättegång har sökanden gjort gällande att den är en nationell befrielserörelse som i kraft av Västsaharas åtskilda och avgränsade status och det sahrawiska folkets självbestämmanderätt grundar sina rättigheter och skyldigheter direkt på folkrätten. Enligt sökanden bekräftas denna ställning bland annat av dess förmåga att ingå avtal liksom av den omständigheten att FN:s generalförsamling har erkänt den som ensam företrädare för nämnda folk. I egenskap av folkrättsligt rättssubjekt anser sig sökanden dessutom tvivelsutan uppfylla de i rättspraxis uppställda kriterierna för när en enhet som saknar rättskapacitet kan anses vara en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det stadgas i artikel 263 fjärde stycket FEUF att alla fysiska eller juridiska personer på de villkor som anges i artikel 263 första och andra styckena FEUF får väcka talan mot en akt som är riktad till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot en regleringsakt som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder.
Enligt rättspraxis gäller vidare att begreppet juridisk person i artikel 263 fjärde stycket FEUF visserligen i princip förutsätter att rättskapacitet föreligger, något som ska kontrolleras mot bakgrund av den nationella lagstiftning i enlighet med vilken den ifrågavarande juridiska personen har inrättats, men att detta begrepp inte nödvändigtvis sammanfaller med motsvarande begrepp i medlemsstaternas olika rättsordningar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 april 2017, Saremar/kommissionen,
T‑220/14
,
EU:T:2017:267
, punkt
och där angiven rättspraxis). Det har nämligen redan godtagits i rättspraxis att en enhet kan tillerkännas partshabilitet vid unionsdomstolarna oberoende av huruvida den är juridisk person enligt nationell lagstiftning.
Så har bland annat skett i fall där en enhet dels har varit tillräckligt representativ i förhållande till de personer vilkas på unionsrätten grundade rättigheter den har uppgett sig tillvarata, dels har haft den självständighet och det ansvar som krävs för att kunna handla i av unionsrätten reglerade rättsliga sammanhang, dels har erkänts av institutionerna som samtalspartner i samband med förhandlingar rörande nämnda rättigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den8 oktober 1974, Union syndicale – Service public européen m.fl./rådet,
175/73
,
EU:C:1974:95
, punkterna
–
, och dom av den 8 oktober 1974, Syndicat général du personnel des organismes européens/kommissionen,
18/74
,
EU:C:1974:96
, punkterna
–
).
Så har också skett i fall där unionsinstitutionerna hade behandlat en enhet som ett separat rättssubjekt med egna rättigheter och skyldigheter. Av konsekvens- och rättviseskäl är det nämligen nödvändigt att en sådan enhet tillerkänns partshabilitet så att den kan bestrida åtgärder vidtagna av institutionerna som innebär att dess rättigheter inskränks eller beslut antagna av institutionerna som missgynnar den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 1982, Groupement des Agences de voyages/kommissionen,
135/81
,
EU:C:1982:371
, punkterna
–
, dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punkterna
–
, och dom av den 15 juni 2017, Al-Faqih m.fl./kommissionen,
C‑19/16 P
,
EU:C:2017:466
, punkt
).
Utifrån de domar som har nämnts i punkterna 84 och 85 ovan är det möjligt att dra slutsatsen att domstolen har försökt anpassa sin praxis till ytterst olikartade omständigheter och därvid har avstått från att göra en alltför formell eller stelbent tolkning av begreppet juridisk person (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet rådet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, punkt
). Som domstolen nyligen har bekräftat (dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punkt
), ska det begreppet inte tolkas restriktivt. Således utesluter denna rättspraxis inte att en enhet mot bakgrund av omständigheter som skiljer sig från dem som har prövats i de ifrågavarande domarna tillerkänns partshabilitet vid unionsdomstolen oberoende av sin rättskapacitet enligt nationell lagstiftning, särskilt om detta krävs för ett effektivt domstolsskydd.
Slutligen är det möjligt att med ledning av rättspraxis dra slutsatsen att folkrättsliga rättssubjekt såsom tredjeländer är juridiska personer i den mening som avses i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 10 september 2020, Kambodja och CRF/kommissionen,
T‑246/19
,
EU:T:2020:415
, punkterna
,
och
samt där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang och analogt, beslut meddelat av domstolens vice ordförande av den 17 maj 2018, Förenta staterna/Apple Sales International m.fl.,
C‑12/18 P(I
), ej publicerat,
EU:C:2018:330
, punkt
och där angiven rättspraxis), något som för övrigt nyligen har bekräftats av domstolen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punkt
).
I förevarande fall är det ostridigt att sökanden inte har rättskapacitet i kraft av någon medlemsstats eller något tredjelands lagstiftning. I synnerhet framgår det av sökandens förklaringar att denne, mot bakgrund av Västsaharas ställning som icke självstyrande territorium, uteslutande avser att åberopa folkrätten och således inte någon nationell rättsordning. Sökandens ställning som juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF kan således inte fastställas i förhållande till någon sådan rättsordning.
När det gäller huruvida sökanden har rättskapacitet i kraft av folkrätten har rättegångsdeltagarna däremot olika åsikter, särskilt såvitt avser hur detta påverkas av sökandens roll i Västsaharas självbestämmandeprocess. Rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader har gjort gällande att det endast är i den rollen som sökanden är representativ för Västsaharas folk och att FN-organen inte har haft för avsikt att tillerkänna sökanden någon annan behörighet på internationell nivå. Eftersom sökanden således inte är vare sig en stat eller en internationell organisation, ger dess rättskapacitet därför enligt deras uppfattning inte den någon behörighet att agera utanför den processen. Sökanden har tvärtemot gjort gällande att den grundar sin folkrättsliga rättskapacitet direkt på Västsaharas folks rätt till självbestämmande och på den roll som den anser sig ha tillerkänts av FN-organen och av andra internationella organisationer, av tredjeländer och av unionen.
Tribunalen ska således pröva, mot bakgrund av den rättspraxis rörande begreppet juridisk person som har erinrats om i punkterna 83–87 ovan, huruvida de omständigheter som sökanden har åberopat, med anknytning till dess roll i Västsaharas självbestämmandeprocess, ger den förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolen.
Därvidlag ska det för det första erinras om att domstolen i punkt 89 i domen rådet/Front Polisario, som sökanden har hänvisat till i förevarande mål, uttalade att den sedvanerättsliga principen om självbestämmande ingick bland de folkrättsliga regler som var tillämpliga på förhållandet mellan unionen och Konungariket Marocko och som tribunalen var skyldig att beakta. I synnerhet erinrade domstolen i punkt 105 i nämnda dom om att Internationella domstolen i sitt rådgivande yttrande om Västsahara hade framhållit att områdets befolkning enligt den allmänna folkrätten hade rätt till självbestämmande – såsom domstolen hade angett i punkterna 90 och 91 i samma dom. Vidare påtalade domstolen att FN:s generalförsamling, i punkt 7 i sin resolution 34/37 om Västsaharafrågan, för sin del hade rekommenderat att sökanden ”som företrädare för Västsaharas folk fullt ut [skulle] delta i alla försök att finna en rättvis, varaktig och slutgiltig politisk lösning på Västsaharafrågan” (se punkt 16 ovan).
Av detta resonemang framgår således att Västsaharas folk har självbestämmanderätt i kraft av folkrätten och att detta är något som det ankommer på unionsdomstolarna att beakta samt att sökanden på grundval av den rätten i egenskap av företrädare för det folket av FN:s generalförsamling har tillerkänts en rätt att ”fullt ut” delta i strävan att finna en politisk lösning på frågan om områdets slutliga ställning. Till yttermera visso ska det erinras om att den rätten har bekräftats genom resolution 35/19 (se punkt 16 ovan) och att sökanden har utövat nämnda rätt i de förhandlingar som Konungariket Marocko och sökanden sedan 1988 har fört under FN:s överinseende (se punkterna 17–19 ovan).
Inom ramen för det nu aktuella påståendet om rättegångshinder har rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader inte ifrågasatt sökandens utövande av den rätt att i egenskap av företrädare för Västsaharas folk delta i dess självbestämmandeprocess som sökanden har tillerkänts av FN-organen.
Vidare har sökanden, som den själv har framhållit, i sin egenskap av företrädare för Västsaharas folk ingått ett antal åtaganden i kraft av folkrätten. Sökanden är närmare bestämt för det första part i ett fredsavtal med Islamiska republiken Mauretanien, som i kraft av det avtalet har avstått från alla territoriella anspråk på Västsahara (se punkt 15 ovan). För det andra har sökanden och Konungariket Marocko slutit avtal om ett antal frågor med koppling till tillämpningen av de lösningsförslag från FN:s generalsekreterare som säkerhetsrådet godkände i resolution 658 (1990). I detta sammanhang måste det konstateras – som sökanden har gjort gällande i repliken, och som framgår av de skrivelser och resolutioner från FN-organen som sökanden därvid har hänvisat till – att FN-organen regelbundet påminner Konungariket Marocko och sökanden om deras skyldigheter enligt folkrätten, vilket betyder att dessa organ anser att bland annat sökanden är bunden av sina åtaganden enligt dessa avtal. För det tredje är sökanden, som den likaså själv har framhållit, underkastad den internationella humanitära rättens krav, vilka har stadfästs bland annat i de fyra Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 och i det tilläggsprotokoll till Genèvekonventionerna av den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter som undertecknades den 8 juni 1977 (protokoll I), vilka sökanden anslöt sig till den 23 juni 2015.
Till yttermera visso har rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader inte bestritt att sökanden, såsom den har gjort gällande, deltar i det arbete i den särskilda avkoloniseringskommittén som rör Västsaharafrågan och i det arbete som bedrivs gemensamt av den ekonomiska kommission för Afrika (ECA) som har inrättats inom ramen för FN:s ekonomiska och sociala råd och av Afrikanska unionens specialiserade tekniska kommitté för finanser, monetära frågor, ekonomisk planering och integration.
Sökanden är således internationellt erkänd som företrädare för Västsaharas folk. Så måste anses vara fallet även om man – i linje med vad rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader har gjort gällande – antar att det erkännandet uteslutande avser det begränsade sammanhang som utgörs av Västsaharas självbestämmandeprocess. Dessutom innebär sökandens medverkan i den processen att den har den självständighet och det ansvar som krävs för att kunna handla i det sammanhanget, något som för övrigt bekräftas av dess stadgar, vilka har tagits in i akten.
Det är visserligen riktigt – såsom rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader i allt väsentligt har gjort gällande – att sökandens rättigheter och skyldigheter inte till sin art och omfattning kan likställas med de rättigheter och skyldigheter som tillkommer stater eller internationella organisationer, något som sökanden för övrigt inte heller har hävdat att de kan. Icke desto mindre finner tribunalen att sökandens behörighet att i egenskap av företrädare för ett icke självstyrande territoriums folk förhandla om och ingå internationella åtaganden inom ramen för självbestämmandeprocessen för Västsahara och att delta i arbetet med Västsaharafrågan inom internationella organisationer är att anse som grundläggande förutsättningar för rättskapacitet (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet rådet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 11 december 1973, Générale sucrière m.fl./kommissionen,
41/73, 43/73–48/73, 50/73, 111/73, 113/73 och 114/73
,
EU:C:1973:151
, punkt
).
För det andra har sökanden med gott fog gjort gällande att institutionerna har noterat dess roll och dess representativitet. Till att börja med konstaterade domstolen själv i punkt 105 i domen rådet/Front Polisario att FN:s generalförsamling har erkänt nämnda representativitet (se punkt 91 ovan). Vidare har sökanden lagt fram uppgifter som tyder på att den har regelbundna meningsutbyten med kommissionen i frågor som rör situationen i Västsahara. Därutöver finner tribunalen för gott att påpeka att rättegångsdeltagarna visserligen är oense om hur meningsutbytet mellan sökanden och Europeiska utrikestjänsten (nedan kallad utrikestjänsten) inför ingåendet av det omtvistade avtalet ska kvalificeras men att det är ostridigt dem emellan att detta meningsutbyte ägde rum den 5 februari 2018 och att det bland annat rörde frågan om tillämpning av associeringsavtalet på produkter med ursprung i Västsahara. I sin rapport av den 11 juni 2018 redogjorde kommissionen för sökandens ståndpunkt i frågan om det planerade ingåendet av det omtvistade avtalet och hänvisade därvid uttryckligen till detta meningsutbyte. Sökanden har därför, trots att den inte deltog i förhandlingarna om det omtvistade avtalet, fog för att påstå att den av unionsinstitutionerna betraktas som en legitim samtalspartner i frågor som kan beröra Västsahara och därvid bland annat har beretts möjlighet att uttrycka sin syn på ingåendet av det avtalet.
För det tredje erinrar tribunalen om att domstolen i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario fann att Västsaharas folk mot bakgrund av de omständigheter som hade erinrats om i punkt 105 i den domen (se punkt 91 ovan) skulle anses utgöra ”tredje part” i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan och att detta folk i egenskap av sådan tredje part kunde påverkas av associeringsavtalets genomförande om Västsaharas territorium innefattades i det avtalets tillämpningsområde, varför nämnda folks samtycke i alla händelser krävdes för ett sådant genomförande.
Sökanden har väckt förevarande talan i syfte att slå vakt om Västsaharas folks självbestämmanderätt och har därvid i allt väsentligt gjort gällande att det angripna beslutet är oförenligt med den rätten, eftersom det innebar att ingåendet av ett avtal med Konungariket Marocko som skulle tillämpas på Västsahara godkändes utan Västsaharas folks samtycke, i strid med vad domstolen enligt sökanden har slagit fast (se punkt 77 ovan). Mot bakgrund av detta anser tribunalen att kravet på ett effektivt domstolsskydd i alla händelser måste anses medföra att sökanden i detta specifika fall ska tillerkännas behörighet att väcka talan vid tribunalen i syfte att slå vakt om den rätten.
Mot bakgrund av dessa omständigheter sammantagna finner tribunalen att sökanden ska kvalificeras som juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF med förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolarna såvitt avser väckandet av förevarande talan. Att sökanden tillerkänns sådan partshabilitet påverkar inte dess skyldighet att styrka att den uppfyller de övriga villkoren för talans upptagande till sakprövning och i synnerhet att den har talerätt mot det angripna beslutet.
Denna slutsats påverkas inte av rådets, Republiken Frankrikes, kommissionens och Comaders argument.
För det första ska i alla händelser inget avseende fästas vid deras argument att sökanden inte är den enda företrädaren för Västsaharas folk och att sökandens representativitet i förhållande till det folket inskränker sig till Västsaharas självbestämmandeprocess, med tanke på att det är ostridigt att sökanden av FN-organen har tillerkänts funktionen som företrädare för det folket inom ramen för den processen. Detsamma gäller för de argument som grundar sig på att FN-organen inte uttryckligen har kategoriserat sökanden som en nationell befrielserörelse och på att sökanden inte har tillerkänts status som observatör inom dessa organ. Av samma skäl saknas det grund för att godta argumentet att sökanden på sin höjd har en ”funktionell” eller ”tillfällig” rättskapacitet. Dessa argument avser nämligen uteslutande gränserna för sökandens roll och för dess representativitet, utan att innebära något ifrågasättande av existensen därav.
För det andra finner tribunalen, såvitt avser Comaders argument att sökanden inte skulle vara fristående från SADR, att det är i egenskap av företrädare för Västsaharas folk – inte för att kunna företräda SADR – som sökanden dels har tillerkänts rätten att delta i den process avseende Västsaharas slutliga ställning som genomförs under FN:s överinseende, dels har ingått avtal om skyldigheter med anknytning till den processen. I alla händelser framgår det, som sökanden har påtalat, av den fullständiga lydelsen av artikel 31 i SADR:s ”grundlag”, som Comader till dels har citerat till stöd för sitt argument, att den grundlagen ger sökanden en självständig ställning i egenskap av politisk organisation med uppgiften att strukturera och främja kampen för Västsaharas självständighet. De uppgifter som Comader har lagt fram medger således inte bedömningen att sökandens band till SADR skulle innebära att sökanden saknar den självständighet och det ansvar som krävs för att kunna handla i rättsliga sammanhang.
För det tredje kan sökandens förmåga att vara part i rättegång inte ifrågasättas med hänvisning till den påstådda omständigheten att det mellan sökanden och unionen eller mellan sökanden och medlemsstaterna inte finns någon form av rättslig förbindelse som ger sökanden rättigheter och skyldigheter och som för unionens eller medlemsstaternas del innebär en form av ”internationellt erkännande”.
Härvidlag erinrar tribunalen om att unionen är en rättslig union av sådant slag att varken medlemsstaterna eller unionsinstitutionerna kan undgå kontroll av huruvida deras rättsakter står i överensstämmelse med unionens grundläggande konstitutionella urkunder, det vill säga EU- och EUF-fördragen, genom vilka det har upprättats ett fullständigt system med talemöjligheter och förfaranden som är avsett att göra det möjligt för Europeiska unionens domstol att granska lagenligheten av de rättsakter som antas av institutionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen,
C‑402/05 P och C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall har det vid tribunalen väckts talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt som tribunalen i kraft av artiklarna 256.1 FEUF och 263 FEUF är behörig att pröva. Vidare har sökanden gjort gällande att det angripna beslutet påverkar den direkt och personligen, i dess egenskap av företrädare för Västsaharas folk. Slutligen är institutionerna skyldiga att respektera det folkets självbestämmanderätt, som sökanden avser att slå vakt om genom förevarande talan. Av detta följer att i det skede där det ska avgöras huruvida sökanden har förmåga att vara part i rättegång kan det inte uteslutas att det föreligger en rättslig förbindelse mellan unionen och sökanden, utan detta är i stället något som ska kontrolleras i samband med prövningen av huruvida sökanden berörs direkt och personligen av det angripna beslutet. Den slutsatsen påverkas inte av rådets hänvisning till punkt 22 i beslutet av den 3 april 2008, Landtag Schleswig-Holstein/kommissionen (
T‑236/06
,
EU:T:2008:91
), vilket – såsom sökanden har framhållit – saknar relevans i förevarande fall. Nämnda punkt i det beslutet rör nämligen huruvida en enhet på understatlig nivå i en medlemsstat är att anse som juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
I alla händelser har tribunalen redan konstaterat i punkt 98 ovan att institutionerna har noterat sökandens representativitet och har behandlat denne som en legitim samtalspartner i Västsaharafrågan. Att ingen unionsrättsakt har riktats till sökanden saknar därför avgörande betydelse vid bedömningen av dennes partshabilitet.
Att tribunalen tillerkänner sökanden förmåga att vara part i rättegång innebär för det fjärde inte – till skillnad från vad kommissionen i allt väsentligt har gjort gällande – att den förvandlar sig till en ”kvasi-internationell” domstol vid vilken talan kan väckas av en part i en internationell ”tvist” trots att denna part saknar rättskapacitet i kraft av lagen i en medlemsstat eller ett tredjeland.
Till att börja med har tribunalen redan erinrat om att förevarande mål rör en talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt. Målet rör inte den internationella ”tvist” som sökanden är part i.
Vidare kan ett internationellt avtal eller rättsakter antagna av en internationell organisation inte inkräkta på den behörighetsordning som har slagits fast i fördragen och därmed på autonomin hos unionens rättsordning, vars iakttagande Europeiska unionens domstol säkerställer med stöd av sin exklusiva behörighet enligt artikel 19 FEU. Påpekas ska också att det i FN-stadgan inte föreskrivs någon bestämd modell som FN:s medlemmar eller de regionala organisationer som består av vissa av dessa medlemmar – exempelvis unionen – ska använda för att se till att FN-organens resolutioner iakttas eller beaktas i deras egna interna rättsordningar (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen,
C‑402/05 P och C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punkterna
och
).
Det enda som är väsentligt i förevarande fall är således att sökanden uppfyller de villkor som just i unionsrätten ställs för att en talan ska kunna upptas till sakprövning, särskilt de villkor som härrör från begreppet juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Att sökanden i förevarande mål tillerkänns partshabilitet innebär således ingalunda att tribunalen förvandlas till en ”kvasi-internationell domstol”, eftersom tribunalen gör sin bedömning strikt inom ramen för utövandet av de befogenheter som den har tilldelats genom unionsrätten.
För det femte har kommissionen påstått att om tribunalen tillerkänner sökanden sådan förmåga att vara part i rättegång, innebär detta att tribunalen ikläder sig en roll som tillkommer de institutioner som sköter unionens yttre förbindelser och att den antar ett ”politiskt” beslut. Därvidlag erinrar tribunalen om att unionsinstitutionernas utövande av sina tilldelade befogenheter på det internationella området inte kan undantas från domstolsprövning. För övrigt kan unionsdomstolen inte utan att överskrida sina befogenheter låta överväganden knutna till internationell politik och lämplighet få företräde framför de sakprövningsförutsättningar som slås fast i artikel 263 fjärde stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 25 september 2019, Magnan/kommissionen,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Av det ovan anförda sammantaget följer att rådet inte kan vinna framgång med sitt påstående att rättegångshinder föreligger på grund av att sökanden saknar förmåga att vara part i rättegång.
2.

Huruvida sökandens fullmakt till sin advokat är giltig
Comader har uttryckt tvivel om giltigheten av den fullmakt som sökanden har utfärdat till sin advokat. Närmare bestämt undrar Comader huruvida sökandens ”politiska sekreterare”, som har undertecknat nämnda fullmakt, med giltig verkan kan underteckna en sådan fullmakt. Till yttermera visso har Comader gjort gällande att ställningen som ”politisk sekreterare” inte nämns i det utdrag ur sökandens stadgar som denne har företett. Comader har uppmanat tribunalen att kontrollera huruvida fullmakten har upprättats i vederbörlig ordning. Om så skulle visa sig inte vara fallet, medför detta enligt Comader att talan ska avvisas med hänvisning i synnerhet till artikel 51.3 i rättegångsreglerna.
Som svar på en fråga om detta, vilken ställdes som en åtgärd för processledning den 17 december 2020, har sökanden för det första påpekat att den inte är någon ”privaträttslig juridisk person” i den mening som avses i artikel 51.3 i rättegångsreglerna. För det andra har sökanden gjort gällande att varje talan som den har väckt sedan år 2012 har grundat sig på en fullmakt undertecknad av dess ”politiska sekreterare” utan att giltigheten av en sådan fullmakt någonsin har ifrågasatts. För det tredje har sökanden hävdat att ”sekretariatet för den politiska organisationen” – som den som har undertecknat fullmakten uppges leda – ingår i ”frontens huvudsakliga strukturer” och regleras i artiklarna 119–130 i dess stadgar. För det fjärde har sökanden gjort gällande att den personen och hans befattning fullständigt specificeras i handlingar som finns tillgängliga på nätet. Av alla dessa omständigheter följer enligt sökanden att det i överensstämmelse med rättspraxis inte kan råda något tvivel om sökandens avsikt att väcka förevarande talan. Till stöd för dessa argument har sökanden lagt fram den fullständiga versionen av sina stadgar, vilka godkändes vid dess fjortonde kongress den 16–23 december 2015, liksom de på nätet tillgängliga handlingar som sökanden har hänvisat till.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att unionsdomstolen på eget initiativ ska pröva huruvida en talan ska avvisas till följd av att det föreligger ett rättegångshinder som inte kan avhjälpas, inbegripet rättegångshinder som först har åberopats av intervenienter (se, analogt, dom av den 14 april 2005, Sniace/kommissionen,
T‑88/01
,
EU:T:2005:128
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Därvidlag noterar tribunalen till att börja med att sökanden inte är någon privaträttslig juridisk person som har inrättats med stöd av lagen i en medlemsstat eller ett tredjeland (se punkt 88 ovan).
Vidare har sökanden, som framgår av punkterna 91–114 ovan, förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolen i egenskap av juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
Det ska erinras om att bestämmelserna i stadgan för Europeiska unionens domstol och i rättegångsreglerna, särskilt de bestämmelser som rör privaträttsliga juridiska personer – exempelvis artiklarna 51.3 och 78.4 i rättegångsreglerna – inte har utformats för att användas i en situation där talan väcks av en organisation som saknar rättskapacitet i kraft av intern rätt. I en sådan situation ska de rättegångsregler som styr upptagande till sakprövning av en talan om ogiltigförklaring tillämpas på ett sätt som i nödvändig utsträckning är anpassat till omständigheterna i det enskilda fallet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punkt
).
Vidare ska det i alla händelser påpekas att en advokat som företräder en privaträttslig juridisk person i kraft av artikel 51.3 i rättegångsreglerna är skyldig att till kansliet ge in en fullmakt utfärdad av denne. Däremot föreskrivs det inte i rättegångsreglerna någon skyldighet för den privaträttsliga juridiska personen att styrka att den fullmakt som denne har utfärdat till advokaten har upprättats i vederbörlig ordning av en företrädare med befogenhet att göra detta.
För att en talan ska kunna upptas till sakprövning är det icke desto mindre nödvändigt att den som har väckt talan styrker inte endast att den har partshabilitet utan även att den faktiskt har fattat beslutet att väcka talan och att de advokater som påstår sig företräda den verkligen har befullmäktigats att göra detta (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl.,
C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P
,
EU:C:2019:923
, punkt
).
Den fullmakt som sökanden i förevarande fall har utfärdat till advokaten och som har företetts i överensstämmelse med artikel 51.3 i rättegångsreglerna är upprättad i sökandens namn, daterad den 12 april 2019 och undertecknad av A, som uppges vara sökandens ”politiska sekreterare”.
Fastställandet av vilka organ inom sökanden som har befogenhet att fatta beslut om att väcka talan kan till att börja med inte definitionsmässigt ske mot bakgrund av någon intern rättsordning, eftersom sökanden inte regleras av någon sådan rättsordning. Vidare har det inte heller antagits någon unionslagstiftning på området (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 november 2019, ECB m.fl./Trasta Komercbanka m.fl., C‑663/17 P, C‑665/17 P och C‑669/17 P, punkt 58). Denna fråga ska således bedömas uteslutande mot bakgrund av sökandens stadgar, vilka har tagits in i akten efter att ha företetts inom ramen för sökandens svar på tribunalens frågor av den 25 januari 2021.
Till att börja med framgår det av sökandens förklaringar och av de handlingar som denne har lagt fram till stöd för dessa, vilkas innehåll inte har ifrågasatts, att uttrycket ”politisk sekreterare” ska tolkas så, att det avser den person som leder det organ som i sökandens stadgar betecknas som ”sekretariatet för den politiska organisationen”. Det har för övrigt inte heller ifrågasatts att den person som har undertecknat sökandens fullmakt till advokaten faktiskt innehade befattningen som sökandens ”politiska sekreterare” den dag då talan väcktes, något som också uttryckligen framgår av nämnda handlingar.
Vidare följer det av artikel 92.7 i sökandens stadgar att det nationella sekretariatet, som enligt artikel 76 i samma stadgar är sökandens ”högsta organ under tiden mellan två kongresser”, bland annat har till uppgift att ”[f]öreträda fronten i dess förbindelser med politiska partier, regeringar, frihetsrörelser och andra organisationer”. Enligt artikel 120 i samma stadgar ska ”sekretariatet för den politiska organisationen ombesörja genomförande och uppföljning av det nationella sekretariatets och dess verkställande utskotts beslut och program med anknytning till den politiska organisationens art och uppgifter”.
Av dessa artiklar i sökandens stadgar kan således utläsas – som sökanden också bekräftade vid förhandlingen – att genomförande av beslut som det nationella sekretariatet fattar i sina förbindelser med regeringar och andra organisationer, inbegripet unionen, kan falla inom befogenhetsområdet för sekretariatet för den politiska organisationen och att A därför hade befogenhet att underteckna fullmakten till sökandens advokat.
Comader gjorde vid förhandlingen gällande att det inte framgick av uppräkningen i artiklarna 122 och 131 i sökandens stadgar av uppgifterna för sekretariatet för den politiska organisationen att det ingick i rollen för den ”politiska sekreteraren” att fungera som företrädare i förhållande till internationella organisationer, såsom unionen, och till domstolar, såsom tribunalen, utan att det snarare föreföll som om den rollen uteslutande tillkom det nationella sekretariatet.
Som redan har påpekats, kan till att börja med fastställandet av vilka organ inom sökanden som har befogenhet att fatta beslut om att väcka talan inte ske mot bakgrund av reglerna i någon intern rättsordning. Vidare måste hänsyn tas till att sökanden är en organisation som inte har bildats i enlighet med de rättsregler som vanligtvis är tillämpliga på privat- eller offentligrättsliga personer inrättade i enlighet med en sådan rättsordning (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punkt
). Dessutom ger artikel 120 i stadgarna sekretariatet för den politiska organisationen befogenhet såvitt avser genomförande och uppföljning av det nationella sekretariatets beslut och program, och det framgår inte av artiklarna 122 och 131 i stadgarna att den uppräkning av uppgifter som görs där skulle vara uttömmande.
Med ledning av detta finner tribunalen att A, sökandens ”politiska sekreterare”, i förevarande fall hade befogenhet att genomföra det beslut att väcka förevarande talan som hade fattats av sökandens ”högsta organ”, det vill säga det nationella sekretariatet.
Därutöver kan det påpekas att sökandens advokat, som är medlem i ett advokatsamfund i en medlemsstat och således är underkastad vissa yrkesetiska regler, i sitt svar på tribunalens frågor av den 25 januari 2021 förklarade att sökanden ”definitivt hade för avsikt att väcka talan” och var”fast besluten att få till stånd en konkret efterlevnad av domstolens domar”, något som advokaten också bekräftade vid förhandlingen (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punkt
).
Av det ovan anförda sammantaget följer att Comader inte kan vinna gehör för sina tvivel om giltigheten av den fullmakt som sökanden har utfärdat till sin advokat.
3.

Det andra rättegångshindret enligt rådet: sökanden saknar talerätt
Rådets andra påstående om rättegångshinder, som har fått stöd av Republiken Frankrike, kommissionen och Comader, innebär att sökanden, till vilken det angripna beslutet inte riktar sig, varken direkt eller personligen berörs av det beslutet.
Sökanden har för sin del gjort gällande att den berörs direkt och personligen av det angripna beslutet, eftersom det omtvistade avtalet är tillämpligt på Västsahara och därmed berör Västsaharas folk.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att talan kan väckas mot en sådan rättsakt som det angripna beslutet, vilket innebär att ett av unionen ingånget internationellt avtal godkänns (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 augusti 1994, Frankrike/kommissionen,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, punkterna
–
, dom av den 3 september 2008, Kadi och Al Barakaat International Foundation/rådet och kommissionen,
C‑402/05 P och C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, punkterna
–
, och domen Western Sahara Campaign UK, punkterna 45–51). Ett beslut att ingå ett internationellt avtal är en ”akt” i den mening som avses i artikel 263 FEUF. Det begreppet avser nämligen alla bestämmelser, oavsett form, som antas av institutionerna och är avsedda att medföra bindande rättsverkningar (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 19 mars 2019, Shindler m.fl./rådet,
C‑755/18 P
, ej publicerat,
EU:C:2019:221
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Vidare erinrar tribunalen också om att det i artikel 263 FEUF görs en tydlig åtskillnad mellan unionsinstitutionernas och medlemsstaternas talerätt och fysiska och juridiska personers talerätt. Enligt artikel 263 andra stycket FEUF har institutionerna och medlemsstaterna rätt att genom talan om ogiltigförklaring ifrågasätta lagenligheten av vilken ”akt” som helst i den mening som avses i den artikeln, utan att för utövande av den rätten behöva styrka vare sig ett berättigat intresse av att få saken prövad eller saklegitimation. I artikel 263 fjärde stycket FEUF anges däremot att fysiska och juridiska personer kan väcka talan mot akter som är riktade till dem eller som direkt och personligen berör dem samt mot regleringsakter som direkt berör dem och som inte medför genomförandeåtgärder (se dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis; se även, för ett liknande resonemang, beslut av den 19 mars 2019, Shindler m.fl./rådet,
C‑755/18 P
, ej publicerat,
EU:C:2019:221
, punkterna
och
).
I förevarande fall är varken det angripna beslutet eller det omtvistade avtalet riktat till sökanden.
I detta sammanhang ska det till att börja med framhållas att internationella avtal som har ingåtts av unionen åtnjuter en särskild ställning i unionsrättsordningen, eftersom sådana avtal enligt artikel 216.2 FEUF är bindande för unionsinstitutionerna och därför har företräde framför unionens rättsakter, mer specifikt dess lagstiftningsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 mars 2014, Z.,
C‑363/12
,
EU:C:2014:159
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis). Vidare ska det också påpekas att de närmare reglerna för antagandet av det angripna beslutet, som grundar sig på artikel 218.6 a led i) FEUF, innebär att Europaparlamentets godkännande krävs, vilket betyder att dessa regler på det externa planet återspeglar den befogenhetsfördelning mellan parlamentet och rådet som på det interna planet gäller vid antagandet av lagstiftningsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punkt
).
Därför torde sakprövningsförutsättningarna inte kunna vara mindre restriktiva för sökandens talan mot det angripna beslutet än för talan mot lagstiftningsakter, där den sänkning av kraven som avses i artikel 263 fjärde stycket tredje meningsledet FEUF inte är tillämplig av det skälet att begreppet regleringsakt i den mening som avses i nämnda meningsled utesluter just lagstiftningsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punkterna
och
, och dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punkterna
,
och
).
Följaktligen ankommer det på sökanden att styrka att den är direkt och personligen berörd av det angripna beslutet, vilket sökanden för övrigt inte har bestritt. Tribunalen finner för gott att först pröva huruvida sökanden är direkt berörd.
a)

Huruvida sökanden är direkt berörd
Rådet har hävdat att sökanden inte uppfyller de kriterier som enligt rättspraxis gäller för att en fysisk eller juridisk person ska anses vara direkt berörd av den angripna rättsakten. Därvid har rådet påstått att den angripna rättsakten inte riktar sig till sökanden och inte heller medför några rättsverkningar för sökanden. Enligt rådet medför det angripna beslutet i själva verket inte några rättsverkningar för någon annan än unionen och dess institutioner och således inte för någon tredje part. Därutöver anser rådet att det angripna beslutet inte får några verkningar utanför det territorium där fördragen är tillämpliga. Vidare har rådet gjort gällande att om tribunalen lägger det omtvistade avtalets verkningar på ett territorium utanför unionen till grund för slutsatsen att sökanden är direkt berörd, innebär detta att tribunalen uttalar sig om lagenligheten av de rättigheter och skyldigheter för Konungariket Marocko som följer av det avtalet, till vilket Konungariket Marocko frivilligt och suveränt har samtyckt, något som skulle innebära att tribunalen överskrider sina befogenheter. I dupliken har rådet tillagt att om man antar att det angripna beslutet faktiskt får verkningar utanför unionens territorium, är det endast aktörer verksamma i de berörda ekonomiska sektorerna som kan beröras av det omtvistade avtalet.
Sökanden har för sin del gjort gällande att den uppfyller båda kriterierna för att villkoret direkt berörd ska anses vara uppfyllt. Till att börja med har sökanden med ledning av domen rådet/Front Polisario dragit slutsatsen att eftersom det angripna beslutet innebär att det ingås ett avtal vars tillämpningsområde uttryckligen innefattar Västsaharas territorium och naturtillgångar utan att Västsaharas folk har samtyckt till detta, ska det anses att det avtalet direkt berör nämnda folk i egenskap av tredje part i förhållande till det avtalet. Redan den omständigheten medför enligt sökanden att avtalet påverkar dess rättsliga ställning i egenskap av ensam företrädare för det folket. Vidare har sökanden gjort gällande att genomförandet av avtalet, eftersom det enda syftet med detta är att utvidga det geografiska område som omfattas av tullförmånerna, har en rent automatisk karaktär och inte kräver att det antas några mellankommande regler.
Republiken Frankrikes, kommissionens och Comaders argument sammanfaller i allt väsentligt med rådets.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att det följer av fast rättspraxis att villkoret enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF att en fysisk eller juridisk person måste vara direkt berörd av det beslut mot vilket talan väcks kan anses vara uppfyllt endast om två kumulativa kriterier är för handen. För det första måste den ifrågasatta unionsrättsakten ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. För det andra får rättsakten inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig, och som ska genomföra den, vilket innebär att genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och följa enbart av unionslagstiftningen, utan att några mellankommande regler tillämpas (se dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
och där angiven rättspraxis, och beslut av den 6 mars 2012, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/kommissionen,
T‑453/10
, ej publicerat,
EU:T:2012:106
, punkt
).
Således är det lämpligt att tribunalen separat och i tur och ordning prövar huruvida sökanden uppfyller dessa båda kriterier.
1)

Huruvida sökanden uppfyller det första kriteriet för villkoret direkt berörd, nämligen att den angripna rättsakten måste ha en direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning
När det gäller huruvida det första av kriterierna för villkoret direkt berörd är uppfyllt, framgår det av rådets, Republiken Frankrikes, kommissionens och Comaders argumentation att deras ifrågasättande av det angripna beslutets direkta inverkan på sökandens rättsliga ställning väsentligen sönderfaller i tre delar. Den första av dessa delar grundar sig på de inneboende rättsverkningarna av ett beslut genom vilket ett internationellt avtal ingås på unionens vägnar. Den andra delen avser de specifika rättsverkningar som det angripna beslutet får mot bakgrund av sin territoriella tillämpning. Den tredje delen innebär att den omständigheten att sökandens roll är begränsad till deltagande i Västsaharas självbestämmandeprocess medför att sökandens rättsliga ställning inte ändras.
i)

Den första delen av rådets argumentation, vilken avser de inneboende rättsverkningarna av ett beslut genom vilket ett internationellt avtal ingås på unionens vägnar
Till att börja med har rådet, med stöd av Republiken Frankrike, i allt väsentligt gjort gällande att ett beslut genom vilket ett internationellt avtal ingås på unionens vägnar inte medför några verkningar för tredje part och att de verkningar som det omtvistade avtalet påstås få för sökanden inte kan åberopas till styrkande av att sökandens rättsliga ställning påverkas av det beslutet. Vidare har rådet, i allt väsentligt med stöd av Republiken Frankrike, kommissionen och Comader, hävdat att ett beslut av det slaget inte kan få rättsverkningar någon annanstans än i unionen.
Sökanden har för sin del till att börja med gjort gällande att det angripna beslutet, som ju innebär att det omtvistade avtalet ingås, måste anses vara oupplösligt förenat med det avtalet, eftersom en sådan rättsakt, mot vilken talan kan väckas, annars skulle undandras från domstolarnas lagenlighetsprövning. Vidare har sökanden hävdat att det angripna beslutet innebär att det ingås ett avtal vars tillämpningsområde uttryckligen inbegriper Västsaharas territorium och naturtillgångar. Slutligen har sökanden gjort gällande att inverkan på Västsaharas folk i alla händelser följer av unionsrätten, eftersom det strider mot Västsaharas åtskilda och avgränsade status att på unionens territorium föra in produkter med ursprung i Västsahara åtföljda av marockanska ursprungsintyg.
Tribunalen påpekar för det första att ett med stöd av artikel 218.6 FEUF antaget beslut om ingående av ett internationellt avtal måste hållas isär från beslut antagna med stöd av artikel 218.3 FEUF och 218.4 FEUF, vilka avser bedrivandet av internationella förhandlingar och därför i princip inte medför några rättsverkningar utanför förbindelserna mellan unionen och dess medlemsstater och mellan unionsinstitutionerna (se beslut av den 8 februari 2019, Front Polisario/rådet,
T‑376/18
, ej publicerat,
EU:T:2019:77
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Ett beslut om ingående av ett internationellt avtal ger nämligen konkret uttryck åt unionens samtycke till att vara bunden av det avtalet (se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/00 (Cartagenaprotokollet om biosäkerhet) av den 6 december 2001,
EU:C:2001:664
, punkt
). Ett sådant beslut är därför att anse som en beståndsdel i det berörda avtalet på samma sätt som de handlingar genom vilka övriga parter i det avtalet har anslutit sig till detta (se, för ett liknande resonemang och analogt, yttrande 1/13 (Tredjelands anslutning till Haagkonventionen) av den 14 oktober 2014,
EU:C:2014:2303
, punkterna
–
och
). Följaktligen medför ett sådant beslut rättsverkningar för parterna genom att det ger formellt uttryck åt unionens godtagande av de åtaganden gentemot dessa parter som unionen har gjort inom ramen för det berörda avtalet.
Vidare följer det av den sedvanerättsliga regel som har kodifierats i artikel 29 i Wienkonventionen att ett internationellt avtal, genom undantag från huvudregeln att ett sådant avtal är bindande för varje part med avseende på hela dess territorium, kan vara bindande för en stat med avseende på ett annat territorium om en sådan avsikt framgår av avtalet eller har fastställts på annat sätt. I ett sådant sammanhang kan ett sådant avtal påverka tredje part – i den mening som följer av den allmänna folkrättsliga principen om traktaters relativa verkan – och då måste denna tredje part samtycka till detta (se, för ett liknande resonemang, domen rådet/Front Polisario, punkterna 94, 98, 103 och 106).
Med tanke på att ett sådant internationellt avtal är oupplösligt förenat med beslutet att på unionens vägnar ingå detta, är inverkan av genomförandet av ett sådant avtal på en sådan tredje parts rättsliga ställning relevant vid bedömning av huruvida det beslutet direkt berör denna tredje part eller dess företrädare.
Av detta följer att rådet saknar fog för sitt påstående att det angripna beslutet på grund av sin natur uteslutande medför verkningar för unionen och dess institutioner. Av samma skäl kan inget avseende fästas vid Republiken Frankrikes argument att det angripna beslutet i sig inte skulle medföra några rättsverkningar för sökanden, av det skälet att det beslutet inte är tillräckligt för att det omtvistade avtalet ska träda i kraft, eftersom detta ikraftträdande även kräver ratificering enligt tillämpliga förfaranden. Detta synsätt grundar sig i själva verket – som sökanden har påpekat – på antagandet att de rättsliga verkningarna av det angripna beslutet kan skiljas från de rättsliga verkningarna av det omtvistade avtalet, och det antagandet är, av de skäl som har redovisats i punkterna 149–152 ovan, felaktigt.
För det andra ska – som Republiken Frankrike själv har erinrat om – en talan om ogiltigförklaring av ett internationellt avtal anses vara riktad mot det beslut genom vilket avtalet ingicks på unionens vägnar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 augusti 1994, Frankrike/kommissionen,
C‑327/91
,
EU:C:1994:305
, punkterna
–
). Vidare har domstolen slagit fast att eftersom internationella avtal som unionen ingår är bindande inte endast för unionsinstitutionerna utan även för tredjeländer som är parter i dessa avtal, ska en begäran om förhandsavgörande avseende giltigheten av ett internationellt avtal som har ingåtts av unionen förstås så, att den avser den rättsakt genom vilken unionen har ingått det internationella avtalet (se domen Western Sahara Campaign UK, punkterna 49 och 50 samt där angiven rättspraxis).
Domstolen har emellertid slagit fast att eftersom den både i mål om ogiltigförklaring och i mål om förhandsavgörande är behörig att pröva huruvida ett internationellt avtal som har ingåtts av unionen är förenligt med fördragen och med de regler i internationell rätt som binder unionen, kan den kontroll av giltigheten av ett beslut att ingå ett internationellt avtal som domstolen gör inom ramen för en begäran om förhandsavgörande avse det beslutets lagenlighet med beaktande av det aktuella internationella avtalets innehåll (se domen Western Sahara Campaign UK, punkterna 48 och 51 samt där angiven rättspraxis).
Detta resonemang är tillämpligt på ett fall där en juridisk person i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF har väckt en talan – såsom den förevarande – om ogiltigförklaring av ett beslut om ingående av ett internationellt avtal och tribunalen i enlighet med artikel 256.1 FEUF är behörig att pröva denna talan.
Eftersom ett sådant beslut utgör en akt som kan angripas, och eftersom fysiska och juridiska personer under förutsättning att de uppfyller villkoren i artikel 263 fjärde stycket FEUF kan få en talan om ogiltigförklaring av ett sådant beslut upptagen till sakprövning, får sådana personer inom ramen för sin talan yrka att tribunalen ska pröva det beslutets lagenlighet med beaktande även av innehållet i det avtal som har godkänts genom nämnda beslut. Varje annan tolkning skulle – som sökanden i allt väsentligt har framhållit – leda till att det angripna beslutets lagenlighet i materiellt hänseende till stor del inte skulle kunna kontrolleras, något som vore oförenligt med principen om ett effektivt domstolsskydd.
Vid bedömning av huruvida en fysisk eller juridisk person är direkt och personligen berörd av ett sådant beslut ska således hänsyn i förekommande fall tas till den inverkan på personens rättsliga ställning som förorsakas av det internationella avtal som har ingåtts i kraft av det beslutet (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 24 juni 2020, Price/rådet,
T‑231/20 R
, ej publicerat,
EU:T:2020:280
, punkterna
–
).
I motsatt fall skulle fysiska och juridiska personer som direkt och personligen berördes av bestämmelserna i det aktuella internationella avtalet i praktiken fråntas möjligheten att begära att unionsdomstolen ska kontrollera huruvida dessa bestämmelser var förenliga med fördragen och med de regler i internationell rätt som i kraft av fördragen binder unionen (se, för ett liknande resonemang, Western Sahara Campaign UK, punkt 48 och där angiven rättspraxis) och således att kontrollera huruvida unionen hade laga grund för att samtycka till att bli bunden av nämnda bestämmelser.
I förevarande fall har det konstaterats att sökanden mot bakgrund av sin roll som företrädare för Västsaharas folk har förmåga att vara part i rättegång vid unionsdomstolarna för att slå vakt om de rättigheter som nämnda folk har i kraft av de regler i internationell rätt som binder unionen. Därför bör sökanden också – som den själv i allt väsentligt har gjort gällande – kunna åberopa det omtvistade avtalets inverkan på dessa rättigheter till styrkande av att den är direkt och personligen berörd. Motsatsen skulle innebära att det effektiva domstolsskyddet för nämnda rättigheter till stor del förlorade sin ändamålsenliga verkan.
När det för det tredje gäller huruvida det angripna beslutets verkningar är begränsade till unionens territorium noterar tribunalen inledningsvis att det är viktigt att skilja mellan verkningarna av ett på artikel 218.6 FEUF grundat beslut att ingå ett internationellt avtal, såsom det angripna beslutet, och verkningarna av en unionsintern åtgärd. Tillämpningsområdet för en åtgärd av det sistnämnda slaget ska, i överensstämmelse med de relevanta folkrättsliga reglerna, i princip inskränkas till de territorier som är underkastade unionens oinskränkta jurisdiktion (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Ett sådant beslut som det angripna beslutet, vilket innebär att ett bilateralt avtal ingås med Konungariket Marocko, får däremot nödvändigtvis verkningar i den internationella rättsordningen. Ett sådant beslut är nämligen, som framgår av punkt 150 ovan, avsett att få rättsverkningar inom ramen för förbindelserna mellan unionen och Konungariket Marocko i och med att detta beslut är ett uttryck för en viljeöverensstämmelse mellan dessa båda folkrättsliga rättssubjekt.
Dessutom kan ett av unionen ingånget internationellt avtal medföra rättsverkningar inom den andra avtalspartens territorium eller – såsom har erinrats om i punkt 151 ovan – inom ett annat territorium, om en sådan avsikt framgår av avtalet eller har fastställts på annat sätt. Dessa rättsverkningar kan därför åberopas till styrkande av att en fysisk eller juridisk person är direkt och personligen berörd av beslutet att ingå det avtalet, med tanke på att det beslutet är ett uttryck för unionens samtycke till att nämnda avtal ska få nämnda verkningar.
Det kan för övrigt även utläsas ur rättspraxis att en bedömning av de rättsverkningar som ett sådant avtal som det omtvistade avtalet medför inom ett annat territorium än unionens – särskilt ett territorium som är åtskilt från avtalsparternas – i vilken hänsyn tas till bestämmelserna i avtalet och de omständigheter under vilka detta ingicks kan vara relevant när det gäller att avgöra huruvida en sökande som har åberopat nämnda rättsverkningar är direkt berörd av beslutet att ingå det aktuella avtalet.
I punkterna 81, 83 och 116 i domen rådet/Front Polisario prövade domstolen nämligen huruvida tribunalen hade fog för det resonemang som hade föranlett den att i punkt 103 i domen av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), dra slutsatsen att liberaliseringsavtalet var tillämpligt även på Västsaharas territorium, en slutsats som tribunalen sedan lade till grund för sin bedömning av sökandens talerätt. Domstolen fann efter att själv ha prövat associeringsavtalet och liberaliseringsavtalet mot bakgrund av folkrättens regler att den tolkningen inte fick stöd vare sig i associeringsavtalets eller liberaliseringsavtalets lydelse eller i de omständigheter under vilka dessa båda avtal hade ingåtts.
I förevarande fall har sökanden, under åberopande av domen rådet/Front Polisario, grundat sitt påstående att den i egenskap av företrädare för Västsaharas folk är direkt berörd av det angripna beslutet dels på att det omtvistade avtalet är tillämpligt på Västsaharas territorium, dels på att Västsaharas folk är att anse som tredje part i förhållande till det avtalet i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan.
Att verkningarna av avtalet och dess genomförande inom den andra partens – alltså Konungariket Marockos – territorium, såsom rådet och Republiken Frankrike har framhållit, i kraft av de relevanta folkrättsliga principerna är att hänföra till Konungariket Marockos suveräna behörighet påverkar inte sökandens rätt att hänvisa till att den är direkt berörd på det ifrågavarande sättet.
Till att börja med ska det påpekas att vad sökanden i förevarande fall har åberopat till styrkande av att den är direkt berörd inte är de verkningar av det omtvistade avtalet eller av dess genomförande som uppkommer inom Konungariket Marockos territorium i den mening som avses i artikel 94 i associeringsavtalet utan de verkningar som det avtalet enligt sökanden medför inom Västsaharas territorium.
Vidare föranleder prövningen av huruvida sökanden är direkt berörd mot bakgrund av de verkningar som det omtvistade avtalet medför inom Västsaharas territorium i alla händelser inte tribunalen att uttala sig om lagenligheten av de rättigheter och skyldigheter som ett tredjeland – alltså Konungariket Marocko – har enligt det omtvistade avtalet. I överensstämmelse med rättspraxis (se punkt 154 ovan) får tribunalen nämligen i förevarande fall inte uttala sig om det lagenliga i det tredjelandets samtycke till de rättigheter och skyldigheter som följer av nämnda avtal, utan endast om det lagenliga i unionens samtycke till dessa. Till yttermera visso påverkas resonemanget i punkterna 161–165 ovan inte av punkterna 90 och 94 i beslutet av den 3 juli 2007, Commune de Champagne m.fl./rådet och kommissionen (
T‑212/02
,
EU:T:2007:194
), som rådet och Republiken Frankrike har hänvisat till i det nu aktuella sammanhanget, eftersom nämnda resonemang grundar sig på domstolens praxis från tiden efter det att det beslutet meddelades.
Under alla omständigheter gäller, som sökanden i allt väsentligt har hävdat, att eftersom det omtvistade avtalet reglerar import till unionen av produkter med ursprung i Västsahara, kan de verkningar som det avtalet, och således även det angripna beslutet, medför inom unionens territorium åberopas till styrkande av att sökanden är direkt berörd.
Av det ovan anförda följer att arten av ett beslut om ingående av ett internationellt avtal och ett sådant besluts egna rättsverkningar är av sådan beskaffenhet att det inte a priori kan uteslutas att det angripna beslutet, till följd av det omtvistade avtalets innehåll, får en direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning. Rådet kan således inte vinna framgång med den första delen av sin argumentation.
ii)

Den andra delen av rådets argumentation, vilken avser de specifika rättsverkningar som det angripna beslutet får mot bakgrund av sin territoriella tillämpning
Rådet har med stöd av Republiken Frankrike, kommissionen och Comader bestritt att det angripna beslutet och det omtvistade avtalet medför rättsverkningar inom Västsaharas territorium. Enligt dem får dessa båda rättsakter uteslutande ekonomiska verkningar inom det territoriet och alltså inga rättsverkningar. Således ger nämnda rättsakter inte upphov till några rättigheter eller skyldigheter för Västsaharas folk, och de kan inte heller göras gällande mot nämnda folk. I synnerhet har rådet, kommissionen och Comader i allt väsentligt gjort gällande – i sina skriftliga svar på de frågor som tribunalen ställde inom ramen för åtgärden för processledning av den 17 december 2020 liksom vid förhandlingen – att det omtvistade avtalet är tillämpligt på produkter med ursprung i Västsahara, inte på Västsahara som territorium.
Sökanden har för sin del hävdat att det uttryckliga inkluderandet av Västsaharas territorium och naturtillgångar i det omtvistade avtalets tillämpningsområde medför att det avtalet och således även det angripna beslutet påverkar Västsaharas folk mot bakgrund av dess rätt till självbestämmande. Dessutom anser sökanden att den omständigheten att produkter med ursprung i Västsahara förs in på unionens territorium åtföljda av marockanska ursprungsintyg i alla händelser innebär att inverkan på Västsaharas folk följer av unionsrätten.
Tribunalen finner att dessa argument behöver prövas i två separata hänseenden. Närmare bestämt behöver det undersökas dels huruvida det omtvistade avtalet är tillämpligt på Västsahara, dels huruvida Västsaharas folk påverkas av detta.
–
Huruvida det omtvistade avtalet är tillämpligt på Västsahara
För det första erinrar tribunalen om att syftet med det omtvistade avtalet, som har påpekats i punkt 76 ovan, är att genom införande av den gemensamma förklaringen om Västsahara efter protokoll nr 4 se till, med hjälp av uttryckliga bestämmelser, att produkter med ursprung i Västsahara som exporteras under överinseende av de marockanska tullmyndigheterna omfattas av tillämpningsområdet för de tullförmåner som inom ramen för associeringsavtalet ursprungligen beviljades för produkter med ursprung i Marocko. Att detta är syftet framgår uttryckligen av punkt 1 i den förklaringen liksom av punkterna 2 och 3 i denna, där det föreskrivs dels att protokoll nr 4 ska gälla ”i tillämpliga delar” vid fastställandet av ursprungsstatus för sådana produkter, dels att tullmyndigheterna i medlemsstaterna och i Konungariket Marocko ska ansvara för att bestämmelserna i protokoll nr 1 och nr 4 tillämpas på dessa produkter (se punkt 53 ovan).
För det andra påpekar tribunalen att det ur rättspraxis kan utläsas att i fall där unionen inom ramen för ett internationellt avtal beviljar tullförmåner tillämpliga på produkter som exporteras till unionens territorium med ledning av det geografiska område där dessa produkter har sitt ursprung, är det detta geografiska område som bestämmer det territoriella tillämpningsområdet för nämnda förmåner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juli 1994, Anastasiou m.fl.,
C‑432/92
,
EU:C:1994:277
, punkterna
och
, dom av den 25 februari 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punkt
, och domen rådet/Front Polisario, punkterna 121 och 122).
I förevarande fall har rådet och kommissionen angett att de produkter på vilka bestämmelserna i den gemensamma förklaringen om Västsahara är tillämpliga i praktiken har sitt ursprung i den del av Västsahara som kontrolleras av Konungariket Marocko, men de bestämmelserna kan ändå tillämpas på samtliga produkter med ursprung i Västsahara som exporteras under de marockanska tullmyndigheternas överinseende.
Vidare tillämpas tullförmånerna visserligen, som rådet och kommissionen har påpekat, på produkter med ursprung i Västsahara i samband med att dessa importeras till unionens territorium, men det framgår uttryckligen av den gemensamma förklaringen om Västsahara att en förutsättning för beviljandet av dessa förmåner är att bestämmelserna i protokoll nr 4 efterlevs, inbegripet bestämmelserna om ursprungsintyg, vilkas tillämpning ombesörjs av de marockanska tullmyndigheterna.
Således får det omtvistade avtalet verkningar inte endast inom unionens territorium utan även inom de territorier där de marockanska tullmyndigheterna utövar sina befogenheter, inbegripet den del av Västsahara som kontrolleras av Konungariket Marocko (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 25 februari 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punkt
).
Till yttermera visso får det omtvistade avtalet – i motsats till vad rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader har gjort gällande – inte uteslutande verkningar av ekonomisk art inom Västsaharas territorium. Det är nämligen till att börja med uppenbart att exportörer i Västsahara vilkas produkter kan komma i fråga för tullförmåner som följer av det avtalet är skyldiga att iaktta bestämmelserna i protokoll nr 4 till associeringsavtalet, i överensstämmelse med punkt 2 i den gemensamma förklaringen om Västsahara. Det fullständiga eller partiella avskaffandet av den tull som i samband med införsel till unionen tas ut för de produkter som dessa aktörer exporterar regleras vidare uttömmande av protokoll nr 1 till associeringsavtalet, vilket betyder att de fördelar som nämnda aktörer kan dra av detta avskaffande har ett nära samband med tillämpningen av bestämmelserna häri. Således måste det omtvistade avtalet anses medföra rättsverkningar för dessa aktörer.
För det tredje framgår det tydligt av bestämmelserna i det omtvistade avtalet att unionen och Konungariket Marocko har visat prov på en gemensam avsikt att tillämpa det avtalet på Västsahara.
Till att börja med kan dessa parters förklaringar i tredje och fjärde styckena i det omtvistade avtalet inte gärna förstås på något annat sätt. I tredje stycket anges nämligen att avtalet ”ingås utan att det påverkar Europeiska unionens ståndpunkt om Västsaharas status respektive Konungariket Marockos ståndpunkt om regionen i fråga”. I fjärde stycket anges att ”[b]åda parter bekräftar sitt stöd för den process som pågår inom Förenta nationerna” såvitt avser Västsahara och att de ”står bakom de ansträngningar som görs av generalsekreteraren för att nå en slutlig politisk lösning”.
Vidare inrättas genom åttonde stycket i det omtvistade avtalet en ordning för ömsesidigt informationsutbyte mellan parterna rörande bland annat ”fördelarna för de berörda personerna” och ”utvinningen av naturresurser i de berörda territorierna”. Med tanke på vilket område som berörs av den geografiska utvidgning av tullförmånerna som sker genom detta avtal, det vill säga uteslutande Västsahara, syftar dessa båda uttryck nödvändigtvis dels på fördelar för befolkningen i Västsahara, dels på utvinning av Västsaharas naturtillgångar. Den ifrågavarande uppföljningsordningen avspeglar således de av parterna i det omtvistade avtalet eftersträvade målen att främja det berörda territoriets ekonomiska utveckling och slå vakt om dess naturtillgångar.
Denna för unionen och Konungariket Marocko gemensamma avsikt bekräftas av skälen 5 och 6 i det angripna beslutet, där det tydligt anges att rådet har för avsikt att – mot bakgrund av att domstolen har funnit att ”associeringsavtalet endast avsåg Konungariket Marocko och inte Västsahara” – ”se till att de handelsflöden som har utvecklats under årens lopp” mellan Västsahara och unionen ”inte störs, samtidigt som lämpliga garantier fastställs för skyddet av folkrätten, inbegripet mänskliga rättigheter”, i Västsahara och för ”en hållbar utveckling” där (se punkt 51 ovan). Vidare framgår det av skälen 7 och 10 i det angripna beslutet att kommissionen i syfte att fastställa sådana garantier dels har gjort en utvärdering av vilken inverkan de tullförmåner som beviljas för produkter från Västsahara kan få för befolkningen i Västsahara och för utvinningen av Västsaharas naturtillgångar, dels har gjort ”de berörda personerna [i Västsahara] … delaktiga i syfte att säkerställa deras samtycke”.
Av detta följer att sökanden har fog för sitt påstående att det omtvistade avtalet är tillämpligt på Västsaharas territorium, varför den omständigheten kan läggas till grund för bedömningen av huruvida sökanden är direkt berörd av det angripna beslutet, som ger uttryck för unionens samtycke till en sådan tillämpning.
Denna slutsats påverkas inte av den tolkning som domstolen i punkterna 86–126 i domen rådet/Front Polisario gjorde av associeringsavtalet och liberaliseringsavtalet.
I domen rådet/Front Polisario uteslöt domstolen nämligen inte att en bestämmelse i ett avtal ingånget efter associeringsavtalet uttryckligen skulle kunna utvidga dettas tillämpningsområde till att även omfatta Västsahara. Det enda som domstolen uteslöt var att det i avsaknad av en sådan uttrycklig bestämmelse var möjligt att mot bakgrund av de tillämpliga folkrättsliga principerna göra en tolkning av associeringsavtalets tillämpningsområde, vilket såvitt avser Konungariket Marocko i princip inskränker sig till dess eget territorium, med innebörden att detta område även innefattade det icke självstyrande territoriet Västsahara (domen rådet/Front Polisario, punkterna 86, 87, 92 och 94–98).
I den domen prövade domstolen således inte en tvist rörande ett avtal mellan unionen och Marocko som hade ingåtts efter associeringsavtalet och innehöll en uttrycklig bestämmelse med innebörden att associeringsavtalets tillämpningsområde utvidgades till att även omfatta Västsahara, utan en tvist rörande ett motsvarande avtal som saknade en sådan uttrycklig bestämmelse.
I förevarande fall innebär det omtvistade avtalet, såsom tribunalen har erinrat om i punkterna 175–184 ovan, att det i associeringsavtalet förs in en gemensam förklaring där det uttryckligen föreskrivs just att de tullförmåner som unionen beviljar Konungariket Marocko i kraft av associeringsavtalet ska utvidgas till att även omfatta produkter med ursprung i Västsahara, och den förklaringen avspeglar parternas tydliga och otvetydiga avsikt att skapa en rättslig grund för en sådan utvidgning. I synnerhet ska det påpekas att det omtvistade avtalet – till skillnad från det liberaliseringsavtal som domstolen prövade (se, för ett liknande resonemang, domen rådet/Front Polisario, punkterna 111–114) – måste anses innebära ett undantag från artikel 94 i associeringsavtalet, som rör dettas territoriella tillämpningsområde, såvitt avser tillämpningsområdet för de i protokoll nr 1 reglerade ordningar som ska tillämpas vid import till unionen av jordbruksprodukter, bearbetade jordbruksprodukter samt fisk och fiskeriprodukter.
Vidare ska det påpekas att det visserligen framgår bland annat av artikel 31.3 c i Wienkonventionen att bestämmelserna i en traktat ska tolkas med hänsyn tagen till alla relevanta internationella rättsregler som är tillämpliga i förhållandet mellan parterna men att det kravet inte kan läggas till grund för en tolkning av sådana bestämmelser som strider mot deras lydelse, under förutsättning att deras betydelse är klar och att det dessutom har slagits fast att denna betydelse motsvarar den som parterna i traktaten hade för avsikt att ge de ifrågavarande bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 13 juli 2018, Confédération nationale du Crédit mutuel/ECB,
T‑751/16
,
EU:T:2018:475
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I synnerhet får genomförandet av den tolkningsprincip som har stadfästs i artikel 31.3 c i Wienkonventionen inte vara oförenligt med den princip som slås fast i artikel 31.1 i samma konvention, nämligen att en traktat ska tolkas ärligt i överensstämmelse med den gängse meningen av traktatens uttryck sedda i sitt sammanhang och mot bakgrund av traktatens ändamål och syfte.
I förevarande fall skulle dessutom en tolkning av bestämmelserna i den gemensamma förklaringen om Västsahara med innebörden att dessa bestämmelser inte var tillämpliga på Västsaharas territorium innebära att nämnda gemensamma förklaring och därigenom även det omtvistade avtalet förlorade hela sitt materiella innehåll (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 november 2016, kommissionen/Stichting Greenpeace Nederland och PAN Europe,
C‑673/13 P
,
EU:C:2016:889
, punkt
). Som framgår av den bedömning som tribunalen har gjort i punkterna 175–184 ovan, är ju det enda syftet med det avtalet att de tullförmåner som inom ramen för associeringsavtalet inledningsvis beviljades för produkter med ursprung i Marocko via denna gemensamma förklaring ska utvidgas till att även omfatta produkter med ursprung i Västsahara. Till yttermera visso skulle en sådan tolkning utgöra hinder för ett effektivt genomförande av det omtvistade avtalet, vilket vore oförenligt med rättssäkerhetsprincipen.
I alla händelser är det, som redan har påpekats i punkt 170 ovan, möjligt att sökanden kan anses uppfylla villkoret direkt berörd med hänvisning till de verkningar som det omtvistade avtalet och det angripna beslutet medför inom unionens territorium, av det skälet att det är i samband med att produkter med ursprung i Västsahara importeras till unionen som tullförmåner beviljas för dessa.
–
Huruvida Västsaharas folk berörs av det omtvistade avtalet i egenskap av tredje part i förhållande till detta
Tribunalen noterar inledningsvis, i linje med vad domstolen erinrade om i punkt 100 i domen rådet/Front Polisario, att den allmänna folkrättsliga principen om traktaters relativa verkan, som kommer till särskilt uttryck i regeln i artikel 34 i Wienkonventionen, innebär att traktater varken ska missgynna eller gynna tredje part utan dennes samtycke. I det aktuella fallet fann domstolen – som tribunalen redan har påpekat – i punkt 106 i samma dom att om Västsaharas territorium innefattades i associeringsavtalets tillämpningsområde, skulle Västsaharas folk anses utgöra en ”tredje part” som kunde påverkas av det avtalets genomförande. I samma punkt i den domen drog domstolen också med ledning av detta slutsatsen att Västsaharas folk i alla händelser måste samtycka till att dess territorium innefattades i nämnda tillämpningsområde, oavsett om detta folk då skulle missgynnas eller gynnas av associeringsavtalets genomförande.
Detta resonemang kan vara relevant för en bestämmelse i associeringsavtalet eller i ett senare avtal där det uttryckligen föreskrivs att detta ska tillämpas på Västsahara. Om ett eventuellt genomförande av ett sådant avtal i Västsahara kan påverka Västsaharas folk i egenskap av tredje part, måste nämligen detsamma i än högre grad gälla vid en uttrycklig tillämpning därav på Västsahara. Som tribunalen har konstaterat i punkt 189 ovan innebär det omtvistade avtalet, som ingicks efter associeringsavtalet, ett undantag från artikel 94 i associeringsavtalet i så måtto att det omtvistade avtalet medför att den i protokoll nr 1 föreskrivna ordningen för import till unionen av jordbruksprodukter uttryckligen utvidgas till att även omfatta Västsahara.
Under alla omständigheter kan det med ledning av rättspraxis konstateras att samtycke från Västsaharas folk krävs för att tullförmåner ska få beviljas för produkter med ursprung i Västsahara när dessa importeras till unionen på grundval av intyg utfärdade av Konungariket Marockos tullmyndigheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den slutsatsen påverkas inte av Comaders argument att det omtvistade avtalet i alla händelser inte kan göras gällande mot Västsaharas folk och att sökanden därför inte kan väcka talan i unionsdomstolen.
Därvidlag noterar tribunalen till att börja med att det, som framgår av punkt 106 i domen rådet/Front Polisario, måste prövas huruvida någon som i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan är tredje part i förhållande till en internationell konvention påverkas av den konventionen innan det kan prövas huruvida denna tredje part har samtyckt till nämnda konvention. Om man då antar, som Comader har hävdat, att den omständigheten att nämnda tredje part inte har samtyckt till nämnda konvention medför att konventionen inte kan göras gällande mot denna tredje part, skulle denna avsaknad av möjlighet att göra konventionen gällande inte påverka möjligheterna för unionsdomstolen att uppta en talan till sakprövning när talan har väckts med syftet att slå vakt om de av nämnda konvention påverkade rättigheter som tillkommer nämnda tredje part. Det enda som avgör huruvida en talan som har väckts med stöd av artikel 263 fjärde stycket FEUF kan upptas till sakprövning är när allt kommer omkring de villkor som anges i den artikeln, såsom dessa har tolkats i rättspraxis. I detta sammanhang kan villkor som i den internationella rättsordningen reglerar när ett internationellt avtal kan göras gällande mot tredje part inte tillmätas någon betydelse.
Vidare påpekar tribunalen att Comaders resonemang om den påstådda avsaknaden av möjlighet att göra det omtvistade avtalet gällande mot Västsaharas folk inte kan påverka det faktum att domstolen har slagit fast att det folket kan tänkas påverkas, i egenskap av tredje part i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan, av ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko, för den händelse att det avtalet genomförs i Västsahara. När det sedan gäller det utlåtande från en professor i folkrätt som Comader har hänvisat till, påpekar tribunalen att unionsdomstolen förvisso i förekommande fall får hämta inspiration i doktrinen när den prövar en fråga som hittills inte har avgjorts inom unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 1957, Algera m.fl./gemensamma församlingen,
7/56 och 3/57–7/57
,
EU:C:1957:7
, s. 115) men att tribunalen däremot inte med stöd av doktrinen kan ifrågasätta domstolens tolkning av folkrätten.
Av det ovan anförda sammantaget framgår att det territoriella tillämpningsområdet för det omtvistade avtalet innefattar Västsaharas territorium och att det avtalet därför kan påverka Västsaharas folk och därmed kräva det folkets samtycke. Således ska det undersökas, mot bakgrund av sökandens roll i Västsaharas självbestämmandeprocess såsom företrädare för Västsaharas folk, huruvida dessa omständigheter är tillräckliga för att sökanden ska anses uppfylla villkoret direkt berörd.
iii)

Den tredje delen av rådets argumentation, vilken avser att sökandens rättsliga ställning inte ändras, eftersom dess roll är begränsad till deltagande i Västsaharas självbestämmandeprocess
Enligt rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader är sökandens roll i självbestämmandeprocessen för Västsahara inte så beskaffad att det angripna beslutet och det omtvistade avtalet får direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning. De anser nämligen att sökandens representationsbefogenhet är begränsad och icke exklusiv samt att sökanden inte är någon ekonomisk aktör. Vidare föregriper det angripna beslutet och det omtvistade avtalet enligt deras uppfattning inte resultatet av nämnda process. Detta betyder enligt dem att det angripna beslutets verkningar för sökanden på sin höjd är indirekta och politiska.
Sökanden har för sin del hävdat att redan den omständigheten att det angripna beslutet påverkar Västsaharas folk i den mening som avses i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario medför att det beslutet får direkta rättsverkningar för sökandens ställning i dess egenskap av ensam företrädare för Västsaharas folk. Som svar på rådets argument har sökanden dessutom gjort gällande att den politiska självbestämmandeprocessen ”uppenbart” innefattar ekonomiska frågor och frågor med koppling till utnyttjandet av naturtillgångar samt att det omtvistade avtalet i alla händelser aktualiserar en ”territoriell” fråga, varför målet enligt sökanden helt och hållet är att hänföra till den ram inom vilken den fullgör sitt uppdrag.
Tribunalen påminner härvidlag inledningsvis om den särskilda situation som råder i Västsahara till följd av den utveckling av det internationella sammanhanget som har erinrats om i punkterna 2–19 ovan. Självbestämmandeprocessen för det icke självstyrande territoriet Västsahara pågår visserligen fortfarande, men den förvaltande makten för det territoriet i den mening som åsyftas i artikel 73 i FN-stadgan, nämligen Konungariket Spanien, har sedan den 26 februari 1976 avstått från att utöva något som helst ansvar av internationell art för förvaltningen av nämnda territorium, något som FN-organen har noterat (se punkt 13 ovan). Därför är parterna i nämnda process, som genomförs under FN:s överinseende, å ena sidan Konungariket Marocko, som gör anspråk på att utöva suveräna rättigheter över Västsahara, och å andra sidan sökanden, i dess egenskap av företrädare för Västsaharas folk. Som kommissionen i allt väsentligt har påpekat i sin interventionsinlaga, föreligger det en ”legitimitetskonflikt” mellan Konungariket Marocko och sökanden i fråga om vem av dem som är representativ för Västsahara och dess befolkning. I synnerhet finns det, som också illustreras av diskussionen i förevarande mål mellan rättegångsdeltagarna, ingen samsyn mellan Konungariket Marocko och sökanden om vem som har behörighet att ingå ett internationellt avtal som är tillämpligt på Västsahara.
När det sedan gäller i vilken utsträckning sökanden kan anses företräda Västsaharas folk och vilka konsekvenser detta får för i vilken mån sökanden ska anses vara direkt berörd av ett beslut om ingående av ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko som uttryckligen är tillämpligt på Västsahara, påpekar tribunalen att unionsdomstolarna inte har tagit ställning i den frågan vare sig i domen rådet/Front Polisario och domen Western Sahara Campaign UK eller i de beslut som avses i punkt 43 ovan.
Rådet har däremot hänvisat till punkterna 183–194 i generaladvokaten Wathelets förslag till avgörande i målet rådet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). I punkterna 185 och 186 i det förslaget angav generaladvokaten att det enligt hans åsikt endast var inom ramen för den politiska processen med syftet att lösa frågan om självbestämmande för Västsaharas folk som FN hade erkänt sökanden som företrädare för det folket, och han noterade att den tvist som var i fråga i målen T‑512/12 och C‑104/16 P inte ingick i denna politiska process.
Av punkt 7 i resolution 34/37 framgår emellertid att det snarare förhöll sig så, att FN:s generalförsamling ansåg det nödvändigt att sökanden deltog i förhandlingarna med Konungariket Marocko om Västsaharas slutliga ställning därför att sökanden var en legitim företrädare för Västsaharas folk (se punkterna 16 och 91 ovan). FN-organens erkännande av sökanden som företrädare för Västsaharas folk är alltså en logisk förutsättning för erkännande av sökandens rätt att vara part i självbestämmandeprocessen för Västsahara. Den tolkningen bekräftas av lydelsen av punkt 10 i resolution 35/19 (se punkt 16 ovan).
Således är det visserligen riktigt att den process som under FN:s överinseende genomförs i Västsahara inte omfattar handels- och tullfrågor, men sökandens medverkan i den processen innebär inte att sökanden inte skulle kunna företräda Västsaharas folk i samband med ett avtal om sådana frågor mellan unionen och Konungariket Marocko, om detta visar sig vara nödvändigt för att slå vakt om Västsaharas folks rätt till självbestämmande. I detta hänseende ska det understrykas att det omtvistade avtalet, såsom sökanden på goda grunder har framhållit, inte uteslutande aktualiserar handels- eller tullfrågor utan även en specifik fråga av territoriell art som berör sökanden på grund av att det avtalet är tillämpligt på det territorium med avseende på vilket nämnda folk har rätt till självbestämmande.
När det slutligen gäller i vilken mån sökanden är att anse som den enda företrädaren för Västsaharas folk, är det i detta skede tillräckligt att påpeka att det, i linje med vad sökanden i allt väsentligt har hävdat, inte framgår av handlingarna i målet att FN-organen skulle ha ifrågasatt den ståndpunkt som kommer till uttryck i resolutionerna 34/37 och 35/19 och skulle ha tillerkänt andra organisationer än sökanden behörighet att företräda Västsaharas folk. I motsats till vad kommissionen och Comader har gjort gällande, saknar det härvidlag avgörande betydelse att FN-organen när de följer upp självbestämmandeprocessen i enlighet med sitt uppdrag upprätthåller förbindelser och idkar meningsutbyte med andra organisationer än sökanden, bland annat sådana som är att hänföra till civilsamhället, och med de marockanska myndigheterna.
I förevarande fall kan inte heller någon relevans tillmätas frågan huruvida Konungariket Spanien, trots sin förklaring av den 26 februari 1976, fortfarande är att anse som förvaltande makt i den mening som åsyftas i artikel 73 i FN-stadgan – en fråga som generaladvokaten Wathelet tog upp i punkterna 187–192 i sitt förslag till avgörande i målet rådet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
). Därvidlag ska det till att börja med noteras att det framgår av punkt 106 i domen rådet/Front Polisario att domstolen gjorde bedömningen att Västsaharas folk i förhållande till associeringsavtalet utgjorde en från Konungariket Spanien skild tredje part som själv kunde ge uttryck för sitt samtycke till genomförandet inom dess territorium av det avtalet eller ett senare avtal. Att FN har erkänt sökanden som företrädare för Västsaharas folk och att sökandens deltagande i självbestämmandeprocessen, såsom tribunalen har påpekat i punkt 207 ovan, inte utesluter att sökanden kan ge uttryck för Västsaharas folks samtycke till ett avtal som är tillämpligt på Västsahara innebär vidare – såsom sökanden i allt väsentligt har gjort gällande – i alla händelser att den behörighet som Konungariket Spanien i förekommande fall har kvar inte kan göras gällande mot sökanden.
Under alla omständigheter ska det framhållas att unionens ingående av det omtvistade avtalet med den ena parten i den självbestämmandeprocess som pågår i Västsahara – en part som gör anspråk på suveränitet över Västsahara och själv ingick nämnda avtal på grundval av dessa anspråk – nödvändigtvis medför rättsverkningar för den andra parten i den processen, med tanke på den ”legitimitetskonflikt” som föreligger mellan dessa båda parter såvitt avser Västsahara.
Dessutom framgår det av skälen i det omtvistade avtalet och det angripna beslutet att avtalsparterna själva, och i synnerhet unionen, är medvetna om att ingåendet av det avtalet inte saknar samband med den självbestämmandeprocess som pågår i Västsahara.
Som tecken på detta kan nämnas att avtalsparterna i tredje stycket i det omtvistade avtalet var angelägna om att framhålla att dettas ingående inte påverkade deras respektive ståndpunkt om Västsaharas status – alltså, för unionens del, att Västsahara är ett icke självstyrande territorium och, för Konungariket Marockos del, att Västsahara utgör en del av dess territorium. Ett annat tecken på samma sak är att avtalsparterna i fjärde stycket i nämnda avtal bekräftade sitt stöd för ”den process som pågår inom Förenta nationerna”. Detta föranleder nödvändigtvis slutsatsen att avtalsparterna gjorde bedömningen att deras ingående av det omtvistade avtalet riskerade att tolkas som ett uttryck för en gemensam ståndpunkt om Västsaharas status och att äventyra den ifrågavarande självbestämmandeprocessen samt att det var nödvändigt att göra vissa preciseringar för att undanröja den risken.
Dessa farhågor avspeglas även i skälen 3 och 10 i det angripna beslutet (se punkt 51 ovan). I synnerhet bemötte rådet i det sistnämnda skälet de ”socioekonomiska och politiska aktörer” som hade deltagit i det av kommissionen och utrikestjänsten anordnade samrådet och som hade ”avvisat [en] utvidgning [till Västsahara av tullförmånerna enligt associeringsavtalet]” av det skälet att de ”i huvudsak [ansåg] att avtalet skulle bekräfta Konungariket Marockos ståndpunkt gällande Västsaharas territorium”. Därvid uppgav rådet att ”[d]et f[a]nns … ingenting i ordalydelsen i nämnda avtal som k[unde] betraktas som ett erkännande av Konungariket Marockos suveränitet över Västsahara” och att ”[u]nionen … dessutom [skulle komma] att genom ökade ansträngningar fortsätta att stödja den process för en fredlig lösning av konflikten som inletts och fortfarande påg[ick] under FN:s ledning”.
Till yttermera visso ska det påpekas att sökanden visserligen inte formellt bjöds in att delta i det samråd som avses i punkt 213 ovan men att det, som redan har påpekats, den 5 februari 2018 anordnades ett meningsutbyte om det omtvistade avtalet mellan sökanden och utrikestjänsten och att kommissionen i sin rapport av den 11 juni 2018 redogjorde för sökandens ståndpunkt såvitt avsåg det planerande ingåendet av det avtalet och därvid uttryckligen hänvisade till det meningsutbytet. Sökandens ståndpunkt sammanföll med den som förfäktades av de ”socioekonomiska och politiska aktörer” som avses i skäl 10 i det angripna beslutet i så måtto att sökanden motsatte sig ingåendet av det omtvistade avtalet. Detta betyder att sökanden, trots att den inte är part i det avtalet och inte deltog i förhandlingarna inför dess ingående, där enbart unionsmyndigheterna och de marockanska myndigheterna medverkade, ändå betraktades av institutionerna som en legitim samtalspartner vilken borde beredas möjlighet att uttrycka sin syn på det avtalet (se punkt 98 ovan).
Av detta följer att eftersom ingåendet av det omtvistade avtalet påverkar Västsaharas folk och kräver dess samtycke, får det angripna beslutet direkt inverkan på sökandens rättsliga ställning i dess egenskap av företrädare för det folket. Att det omtvistade avtalet ingicks med Konungariket Marocko innebär vidare att detta avtal direkt berör sökanden i dess egenskap av part i självbestämmandeprocessen för Västsahara. Det är nämligen fastställt att sökanden inte har samtyckt till ingåendet av det omtvistade avtalet, och inom ramen för förevarande mål har sökanden gjort gällande att det inte har inhämtats något giltigt samtycke från Västsaharas folk, bland annat av det skälet att sökanden själv inte har uttryckt något sådant samtycke.
Den slutsatsen påverkas inte av rådets, Republiken Frankrikes, kommissionens och Comaders argument.
Att sökanden inte är någon ekonomisk aktör saknar till att börja med betydelse, eftersom sökanden inte har gjort anspråk på att vara en sådan aktör och eftersom den omständighet som sökanden har åberopat till styrkande av att den uppfyller villkoret direkt berörd inte avser tillämpningen på sökanden av reglerna för beviljande av tullförmåner för produkter med ursprung i Västsahara utan i stället avser själva det territoriella tillämpningsområdet för det omtvistade avtalet. När det sedan gäller den jämförelse mellan förevarande mål och det mål som föranledde domen av den 20 september 2019, Venezuela/rådet (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
, överklagad), som rådet och kommissionen har anfört till stöd för sina argument, är det tillräckligt att påpeka att domstolen genom dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), har upphävt den av rådet åberopade tribunaldomen med motiveringen att tribunalen hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att de aktuella restriktiva åtgärderna inte direkt påverkade Bolivarianska republiken Venezuelas rättsliga ställning och, med stöd av detta konstaterande, biföll rådets andra grund för avvisning (dom av den 22 juni 2021, Venezuela/rådet (Berört tredjeland),
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
, punkt
). Således kan rådet inte med framgång åberopa den ovannämnda tribunaldomen för att ifrågasätta att sökanden uppfyller villkoret direkt berörd. Till yttermera visso rörde tvisten mellan det ovannämnda tredjelandet och rådet ensidiga rättsakter som uteslutande var tillämpliga inom unionens territorium och inte krävde något samtycke av tredje part, varför jämförelsen i alla händelser saknar relevans.
Att det omtvistade avtalet och det angripna beslutet inte föregriper resultatet av självbestämmandeprocessen innebär vidare inte att dessa båda akter inte kan ändra sökandens rättsliga ställning i dess egenskap av dels företrädare för en tredje part i förhållande till det avtalet, dels part i den processen. Detsamma gäller såvitt avser ”politiska” och ”indirekta” effekter på den processen.
Av det ovan anförda sammantaget följer att rådet inte kan vinna framgång med någon av de tre delarna av sin argumentation rörande det första kriteriet för villkoret direkt berörd, utan att sökanden ska anses uppfylla det kriteriet.
2)

Det andra kriteriet för villkoret direkt berörd: genomförandet av den ifrågasatta rättsakten måste ha en rent automatisk karaktär och följa enbart av unionslagstiftningen
När det gäller det andra kriteriet för villkoret direkt berörd, nämligen att genomförandet av den ifrågasatta rättsakten måste ha en rent automatisk karaktär och följa enbart av unionslagstiftningen, noterar tribunalen att rådet inte har lagt fram några specifika argument som avser det kriteriet.
Därvidlag kan det emellertid påpekas att det omtvistade avtalet, såsom sökanden också har gjort gällande, uteslutande medför en geografisk utvidgning av de tullförmåner som redan har beviljats Konungariket Marocko, utan någon ändring av den volym eller de produkter som omfattas av dessa tullförmåner. Detta betyder att genomförandet av det avtalet inom unionen inte ger de myndigheter som ska tillämpa de aktuella tullförmånerna något utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom den omständigheten att en produkt som omfattas av det omtvistade avtalet har ursprung i Västsahara i sig innebär att de tullförmåner som föreskrivs i det avtalet ska tillämpas med avseende på den produkten.
Som har nämnts i punkt 215 ovan gäller vidare att eftersom sökanden i egenskap av företrädare för Västsaharas folk inte har samtyckt till ingåendet av det omtvistade avtalet, vilket är tillämpligt på Västsahara, medför det angripna beslutet, genom vilket det avtalet godkänns, en omedelbar påverkan på sökandens rättsliga ställning, utan att det behövs några andra åtgärder.
Kommissionen har visserligen bestritt att det kan anses att sökanden uppfyller villkoret direkt berörd till följd av den direkta verkan som det omtvistade avtalet enligt kommissionen medför för enskilda. Av rättspraxis följer dock (se punkt 144 ovan) att den fråga som ska besvaras vid bedömningen av huruvida det andra kriteriet för villkoret direkt berörd är uppfyllt är huruvida genomförandet av bestämmelserna i det omtvistade avtalet har en rent automatisk karaktär och följer enbart av unionslagstiftningen, utan att några mellankommande regler tillämpas. Den frågans relevans kan inte framgångsrikt ifrågasättas med hänvisning till att dessa bestämmelsers direkta effekt i ett annat sammanhang kan vara avgörande för huruvida dessa i materiellt hänseende kan åberopas av enskilda.
Tribunalen finner följaktligen att sökanden är direkt berörd av det angripna beslutet.
b)

Huruvida sökanden är personligen berörd
Rådet har gjort gällande att sökandens deltagande i förhandlingarna om Västsaharas status inte medför att sökanden individualiseras i förhållande till det angripna beslutet samt att det omtvistade avtalet inte påverkar sökandens ställning inom ramen för dessa förhandlingar. I dupliken tillade rådet att även om man antar att sökanden faktiskt är behörig såvitt avser ekonomiska frågor som rör Västsahara, följer det i synnerhet av punkt 69 i domen av den 10 april 2003, kommissionen/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), att en sådan behörighet inte är tillräcklig för att sökanden ska anses vara personligen berörd av det omtvistade avtalet.
Kommissionen, Republiken Frankrike och Comader har i allt väsentligt anfört samma argument som rådet.
Sökanden har gjort gällande att den berörs personligen på grund av att det följer av punkterna 100–106 i domen rådet/Front Polisario att Västsaharas folk, för vilket sökanden är företrädare, måste samtycka till ett internationellt avtal som är tillämpligt på Västsahara. Mot bakgrund av sin roll i förhållande till det folket, bland annat när det gäller att ge uttryck för dettas samtycke till att vara bundet genom traktater, anser sökanden nämligen att den berörs personligen av det angripna beslutet på grund av att den har vissa egenskaper som är utmärkande för den och som särskiljer den från alla andra rättssubjekt. I repliken tillade sökanden att rådet genom att genomföra det samråd som har beskrivits i punkt 48 ovan hindrade sökanden från att utöva sin behörighet att ge uttryck för det sahrawiska folkets samtycke, varefter sökanden i allt väsentligt upprepade de argument som den har anfört till styrkande av att den är direkt berörd av nämnda beslut.
Enligt fast rättspraxis gäller att andra rättssubjekt än de som ett beslut är riktat till kan göra gällande att de är personligen berörda endast om beslutet påverkar dem på grund av vissa för dem utmärkande egenskaper eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer dem från alla andra rättssubjekt, och beslutet därigenom medför att de individualiseras på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till (dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såvitt avser det aktuella fallet noterar tribunalen att sökanden, i egenskap av företrädare för ett icke självstyrande territoriums folk vilket åtnjuter självbestämmanderätt, har en egen behörighet i kraft av folkrätten som är skild från den behörighet som tillkommer parterna i det omtvistade avtalet. Således kan sökanden, i syfte att styrka att den är personligen berörd av det angripna beslutet, med framgång göra gällande att det beslutet hindrar den från att utöva den behörigheten på det sätt som den önskar.
För det första har tribunalen vid sin prövning av huruvida sökanden uppfyller villkoret direkt berörd funnit att sökandens medverkan i den pågående politiska processen i Västsahara inte innebär att sökanden inte kan företräda Västsaharas folk i samband med ett avtal om handels- och tullfrågor mellan unionen och Konungariket Marocko som är tillämpligt på Västsahara, om detta visar sig vara nödvändigt för att slå vakt om Västsaharas folks rätt till självbestämmande. För det andra har tribunalen också påpekat att det inte framgår av handlingarna i målet att FN-organen skulle ha tillerkänt andra organisationer än sökanden behörighet att företräda Västsaharas folk. För det tredje ger unionens ingående av det omtvistade avtalet med en av parterna i självbestämmandeprocessen för Västsaharas folk – i motsats till vad rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader har gjort gällande – upphov till frågor som inte helt kan anses sakna samband med den processen utan av det skälet berör sökanden i dess egenskap av part i den processen (se punkterna 206–215 ovan).
Under dessa omständigheter måste det anses att sökanden, i egenskap av företrädare för Västsaharas folk och part i självbestämmandeprocessen, berörs av det angripna beslutet på grund av vissa för sökanden utmärkande egenskaper, så att det beslutet medför att sökanden individualiseras på ett sätt motsvarande det som skulle gälla för mottagaren av beslutet. Således måste sökanden få låta unionsdomstolen pröva nämnda beslut i syfte att avgöra huruvida unionen hade laga grund för sitt samtycke till att det omtvistade avtalet skulle tillämpas på Västsahara.
Dessa slutsatser påverkas inte av rådets, Republiken Frankrikes, kommissionens och Comaders argument.
När det för det första gäller domen av den 10 april 2003, kommissionen/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), påpekar tribunalen att domstolen i det målet hade att pröva kommissionens överklagande av en dom meddelad av tribunalen rörande en tvist där Nederländska Antillerna – ett utomeuropeiskt territorium knutet till Europeiska gemenskapen genom ett associeringsavtal – hade bestritt skyddsåtgärder mot import av ris med ursprung i utomeuropeiska länder och territorier (ULT). Dessa åtgärder hade allmän giltighet och avsåg inte specifikt import från Nederländska Antillerna utan import från samtliga ULT, även om de påverkade sektorn för risbearbetning i Nederländska Antillerna och den största andelen av importen till gemenskapen av ris med ursprung i ULT härrörde från Nederländska Antillerna.
Mot bakgrund av detta fann domstolen att det allmänna intresse som Nederländska Antillerna kunde ha av ekonomisk utveckling i sitt område och den inverkan som de ifrågasatta åtgärderna fick på sektorn för risbearbetning – en verksamhet som kunde bedrivas av vilket företag som helst i vilket ULT som helst – inte utgjorde omständigheter som individualiserade sökanden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 10 april 2003, kommissionen/Nederlandse Antillen,
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
, punkterna
–
).
Omständigheterna i det mål som föranledde domen av den 10 april 2003, kommissionen/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), är således inte jämförbara med omständigheterna i förevarande mål. Till att börja med avsåg nämligen de åtgärder som hade ifrågasatts i det målet inte specifikt sökandens territorium, och dessutom fanns det i alla händelser inte något krav på att det territoriets folk skulle samtycka till vidtagandet av de åtgärderna.
När det för det andra gäller kommissionens och Republiken Frankrikes hänvisning till rättspraxis rörande villkoret personligen berörd såvitt avser sammanslutningar (se dom av den 18 januari 2007, PKK och KNK/rådet,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, punkt
och där angiven rättspraxis, och beslut av den 3 april 2014, ADEAS/kommissionen,
T‑7/13
, ej publicerat,
EU:T:2014:221
, punkt
och där angiven rättspraxis), påpekar tribunalen att denna praxis saknar relevans i förevarande fall. Frågan huruvida en sammanslutning som tillvaratar en grupp enskildas eller företags privata intressen kan anses vara personligen berörd går nämligen inte att jämföra med frågan huruvida en sådan organisation som sökanden, vilken företräder ett icke självstyrande territoriums folk, kan anses vara detta.
För det tredje är det, med tanke på sökandens roll och på de omständigheter som har erinrats om i punkt 230 ovan, vilka är tillräckliga för att individualisera sökanden i förhållande till det angripna beslutet, inte möjligt att till sökandens nackdel anföra den omständigheten att denne inte deltog i de förhandlingar som unionen förde inför ingåendet av det omtvistade avtalet. Till yttermera visso har sökanden inom ramen för förevarande talan bestritt det angripna beslutets lagenlighet just med hänvisning till att sökanden inte fick vara delaktig i ingåendet av det omtvistade avtalet genom att ge uttryck för Västsaharas folks samtycke till detta.
Härav följer att sökanden inte endast är direkt berörd utan även personligen berörd av det angripna beslutet. Således ska inget avseende fästas vid rådets påstående att det skulle föreligga ett rättegångshinder i form av sökandens avsaknad av talerätt, utan talan ska prövas i sak.
B.

Huruvida talan är välgrundad
Till stöd för sin talan har sökanden anfört tio grunder. Den första avser att rådet saknade behörighet att anta det angripna beslutet, den andra att rådet åsidosatte sin skyldighet att förvissa sig om att de grundläggande rättigheterna och den internationella humanitära rätten iakttas, den tredje att rådet åsidosatte sin skyldighet att följa domstolens domar, den fjärde att rådet åsidosatte de grundläggande rättigheterna i dessas egenskap av principer och värden som bör vägleda unionens yttre åtgärder, den femte att rådet åsidosatte principen om skydd för berättigade förväntningar, den sjätte att rådet tillämpade proportionalitetsprincipen på ett felaktigt sätt, den sjunde att rådet åsidosatte rätten till självbestämmande, den åttonde att rådet åsidosatte principen om traktaters relativa verkan, den nionde att rådet åsidosatte den internationella humanitära rätten och den tionde att rådet åsidosatte unionens skyldigheter enligt reglerna om folkrättsligt ansvar.
1.

Den första grunden: rådet saknade behörighet att anta det angripna beslutet
Sökanden har gjort gällande att rådet i egenskap av unionsorgan saknade behörighet att anta det angripna beslutet, eftersom detta innebar att det ingicks ett internationellt avtal som var tillämpligt på ett territorium över vilket ett folk som inte var part i det avtalet hade suveränitet och med avseende på vilket varken unionen eller dess avtalsmotpart hade några befogenheter.
Rådet har hävdat att sökanden genom denna grund i själva verket har bestritt unionens behörighet under åberopande av att principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan har åsidosatts, varför rådet har hänvisat till sitt bemötande av den sjunde och den åttonde grunden. Dessutom har rådet påpekat att det har behörighet att ingå internationella avtal i kraft av artikel 218.6 FEUF.
Kommissionen har för sin del gjort gällande att folkrätten inte utgör hinder för att ett icke självstyrande territoriums förvaltande makt ingår ett internationellt avtal som är tillämpligt på det territoriet. I förevarande fall anser kommissionen att Konungariket Marocko måste betraktas som Västsaharas de facto förvaltande makt. Republiken Frankrike har i allt väsentligt förfäktat motsvarande ståndpunkt. Comader har väsentligen ställt sig bakom rådets bemötande av den aktuella grunden.
Tribunalen erinrar inledningsvis om att unionen i enlighet med den princip om tilldelade befogenheter som slås fast i artikel 5.1 FEU och 5.2 FEU ska handla endast inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Såvitt mer specifikt avser unionsinstitutionerna, anges i artikel 13.2 FEU att varje institution ska handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördragen, i enlighet med de förfaranden, villkor och mål som anges där (dom av den 12 september 2017, Anagnostakis/kommissionen,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, punkterna
och
).
I förevarande fall antog rådet det angripna beslutet – såsom framgår av det första beaktandeledet i detta – med stöd av artikel 207.4 första stycket FEUF jämförd med artikel 218.6 andra stycket a led i) FEUF.
Sökanden har inte bestritt att rådet iakttog de förfaranden och villkor som gäller när en rättsakt antas på grundval av de bestämmelser i EUF-fördraget som har nämnts i punkt 244 ovan. Vad sökanden har ifrågasatt inom ramen för förevarande grund är i själva verket endast huruvida unionen hade behörighet att ingå det omtvistade avtalet, med tanke på att det avtalet skulle tillämpas på ett utrikes territorium över vilket Västsaharas folk har suveränitet. Därvidlag har sökanden i synnerhet hänvisat till den allmänna rättsprincip som kommer till uttryck i den latinska sentensen
nemo plus juris ad alium transferre potest quam ipse habet
(ingen kan till någon annan överföra fler rättigheter än den själv har).
Tribunalen noterar i detta sammanhang att det förvisso finns folkrättsliga regler som kan utgöra hinder för att unionen i egenskap av internationell organisation själv ansluter sig till en internationell konvention eller som åtminstone sätter tydliga gränser för en sådan anslutning (se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/91 (ILO-konvention nr 170) av den 19 mars 1993,
EU:C:1993:106
, punkt
, och dom av den 20 november 2018, kommissionen/rådet (Marina skyddsområden Antarktis),
C‑626/15 och C‑659/16
,
EU:C:2018:925
, punkterna
–
). På liknande sätt har folkrätten i vissa fall utgjort hinder för ingående med ett visst tredjeland av en traktat tillämplig på ett icke självstyrande territorium på grund av överträdelser som det tredjelandet har begått inom det territoriet (Internationella domstolens rådgivande yttrande av den 21 juni 1971, Rättsliga konsekvenser för stater av Sydafrikas fortsatta närvaro i Namibia (Sydvästafrika) trots säkerhetsrådets resolution 276 (1970), I.C.J. Reports 1971, s. 16, punkterna 122–126).
I förevarande fall har sökanden emellertid inte åberopat någon folkrättslig regel som på grund av unionens ställning som internationell organisation skulle kunna medföra en inskränkning av unionens befogenhet att ingå ett sådant bilateralt avtal som det omtvistade avtalet. Sökanden anser visserligen att det finns vissa internationella sedvanerättsliga principer som utgör hinder för unionens ingående av det avtalet, men sökanden har inte åberopat någon folkrättslig regel – vilket exempelvis skulle kunna vara en regel som följer av en resolution antagen av FN:s säkerhetsråd eller som har stadfästs i en dom av Internationella domstolen – som innebär ett uttryckligt förbud mot internationella avtal med Konungariket Marocko som är tillämpliga på Västsaharas territorium.
Dessutom följer det av punkt 98 i domen rådet/Front Polisario att domstolen inte principiellt har uteslutit att unionen, mot bakgrund av de folkrättsliga principer som är tillämpliga på förbindelserna mellan unionen och Konungariket Marocko inom ramen för associeringsavtalet, kan ha rätt att med Konungariket Marocko ingå ett avtal inom den ramen i vilket det uttryckligen föreskrivs att associeringsavtalet ska tillämpas på Västsahara.
Av dessa skäl ska talan inte bifallas såvitt avser den första grunden.
Tribunalen finner för gott att härnäst pröva huruvida talan ska bifallas såvitt avser den tredje grunden.
2.

Den tredje grunden: rådet åsidosatte sin skyldighet att iaktta de krav som enligt rättspraxis följer av principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan
Sökanden har gjort gällande att rådet, när det utan sökandens samtycke ingick ett avtal med Konungariket Marocko som uttryckligen var tillämpligt på Västsaharas territorium, åsidosatte den skyldighet att följa domstolens domar som framgår av artikel 266 FEUF. Enligt sökanden har domstolen funnit att principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan gör det juridiskt omöjligt att indirekt inbegripa det territoriet i tillämpningsområdet för avtal mellan unionen och Konungariket Marocko. Med ledning av detta har sökanden dragit slutsatsen att en uttrycklig tillämpning av sådana avtal på det territoriet av samma skäl och i än högre grad är utesluten. Dessutom har sökanden i den första delen av ansökan, i de inledande synpunkterna i repliken och i sina yttranden om interventionsinlagorna bland annat gjort gällande att ingåendet av det omtvistade avtalet strider mot rättspraxis i så måtto att det innebär att Västsaharas åtskilda och avgränsade status åsidosätts och att kravet på samtycke från Västsaharas folk inte iakttas.
Rådet har gjort gällande att det följde domen rådet/Front Polisario när det efter att ha inhämtat samtycke från Västsaharas folk ingick ett avtal som uttryckligen gör det möjligt för associeringsavtalet att få verkningar i Västsahara.
Därvidlag har rådet – i de inledande synpunkterna i svaromålet, vilka återfinns under rubriken ”Övergripande frågor” – i allt väsentligt hävdat att institutionerna mot bakgrund av den särskilda situationen i Västsahara, vilken omöjliggör samråd direkt med dess folk eller via en institutionell företrädare, med utnyttjande av sitt utrymme för skönsmässig bedömning fick genomföra ett samråd baserat på ett objektivt kriterium, nämligen fördelarna för Västsaharas befolkning. Därvid iakttog institutionerna enligt rådets uppfattning de tillämpliga folkrättsliga principerna. Vidare har rådet gjort gällande att de folkrättsliga bestämmelser och principer som är tillämpliga på förvaltande makter är relevanta i förevarande fall, med tanke på det ”de facto-förvaltarskap” som Konungariket Marocko utövar över Västsahara, och att sökanden i alla händelser varken har den rättsliga behörighet eller de administrativa resurser som skulle krävas för ingående av ett handelsavtal med unionen. Slutligen har rådet hävdat att sökanden inte uppfyller de i rättspraxis uppställda kraven för att få åberopa folkrättsliga regler samt att domstolskontrollen av det angripna beslutet mot bakgrund av internationella sedvanerättsliga principer med nödvändighet måste inskränkas till en bedömning av huruvida en uppenbart oriktig bedömning föreligger.
Kommissionen har – i den del av interventionsinlagan som bär rubriken ”Inledande rättsliga överväganden” – framfört väsentligen samma argument som rådet såvitt avser möjligheten för en enskild att åberopa internationella sedvanerättsliga principer och såvitt avser den begränsade karaktären av en domstolskontroll av unionsrättsakter som görs mot bakgrund av sådana principer. Därutöver har kommissionen med avseende på den sjunde och den åttonde grunden för talan hävdat dels att ett åsidosättande av självbestämmanderätten inte kan åberopas mot en rådsrättsakt, dels att principen om traktaters relativa verkan visserligen kan föranleda att ett internationellt avtal blir omöjligt att göra gällande mot en viss tredje part men däremot inte kan medföra att ett sådant avtal blir ogiltigt. Slutligen har kommissionen påstått att sökanden har en felaktig uppfattning om vilka slutsatser som bör dras av domen rådet/Front Polisario och domen Western Sahara Campaign UK. Enligt kommissionen har domstolen nämligen i dessa båda domar inskränkt sig till att mot bakgrund av relevanta folkrättsliga principer tolka avtal som är tillämpliga på Marockos territorium och inte uttalat sig i frågan om sådana avtals giltighet.
I avsnittet ”Inledande synpunkter på de ’faktiska’ omständigheterna” i kommissionens interventionsinlaga har denna i allt väsentligt redovisat samma bedömning som rådet såvitt avser den process som ledde fram till ingåendet av det omtvistade avtalet. Därutöver har kommissionen påtalat att det avtalet inte innebär att produkter med ursprung i Västsahara betraktas som om de hade ursprung i Marocko utan att nämnda avtal uttryckligen avser sådana produkter i deras egenskap av produkter med ursprung i Västsahara. Kommissionen har också gjort gällande att den förhandlingsprocess som genomförs under FN:s överinseende inte innebär att sökanden ensam har anförtrotts uppdraget att ”tala för” Västsaharas folk.
Republiken Frankrike har i allt väsentligt ställt sig bakom rådets och kommissionens bedömning.
Comader har, i avsnittet ”Överväganden rörande de faktiska omständigheterna” i sin interventionsinlaga, delvis ställt sig bakom kommissionens och rådets bedömning såvitt avser den samrådsprocess som föregick ingåendet av det omtvistade avtalet. Därutöver har Comader gjort gällande att de folkvalda på lokal nivå som deltog i det samrådet är de rättmätiga företrädarna för Västsaharas befolkning och åtnjuter demokratisk legitimitet. Comader har också bland annat hävdat att artikel 266 FEUF inte är tillämplig i förevarande fall. Slutligen har Comader förfäktat att principen om traktaters relativa verkan inte är tillämplig i förevarande fall och att det omtvistade avtalet under alla omständigheter inte kan göras gällande mot sökanden.
Tribunalen påpekar inledningsvis att rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader bland annat har ifrågasatt huruvida det finns lagstöd för förevarande grund och att deras argument i alla händelser aktualiserar frågan huruvida den grunden är verkningslös. Det är därför lämpligt att tribunalen prövar den frågan innan den i förekommande fall uttalar sig om huruvida talan ska bifallas såvitt avser nämnda grund.
a)

De argument från rådets, Republiken Frankrikes, kommissionens och Comaders sida som i allt väsentligt avser att den tredje grunden är verkningslös
Rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader har genom sina argument ifrågasatt huruvida det finns lagstöd för förevarande grund i tre olika hänseenden. För det första har de hävdat att artikel 266 FEUF inte är tillämplig. För det andra har de gjort gällande att de domar som sökanden har hänvisat till inte med framgång kan åberopas till stöd för ett ifrågasättande av giltigheten av avtalen mellan unionen och Konungariket Marocko. För det tredje har de påstått att sökanden inte kan åberopa de internationella sedvanerättsliga principer som den hävdar har åsidosatts i förevarande fall.
Tribunalen erinrar för det första om att den institution, det organ eller den byrå vars rättsakt har förklarats ogiltig, eller vars underlåtenhet att agera har förklarats strida mot fördragen, enligt artikel 266 första stycket FEUF ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa Europeiska unionens domstols dom.
Enligt fast rättspraxis innebär skyldigheten enligt artikel 266 FEUF, som är analogt tillämplig på domar i vilka det slås fast att en unionsrättsakt är ogiltig, att de berörda institutionerna ska iaktta inte endast domslutet i domen om ogiltigförklaring eller fastställande av ogiltighet utan även de domskäl som domslutet grundar sig på och som utgör det nödvändiga stödet för detta, i den meningen att de är nödvändiga för att fastställa den exakta innebörden av domslutet. I dessa domskäl preciseras nämligen vilken bestämmelse som anses vara rättsstridig, och där redovisas också de exakta skälen för den rättsstridighet som fastslås i domslutet, vilka den berörda institutionen ska beakta när den ersätter den rättsakt som har ogiltigförklarats eller förklarats vara ogiltig (se dom av den 28 januari 2016, CM Eurologistik och GLS,
C‑283/14 och C‑284/14
,
EU:C:2016:57
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Däremot följer det varken av lydelsen av artikel 266 FEUF eller av den rättspraxis som har nämnts ovan i punkt 261 att den skyldighet som slås fast i den artikeln omfattar även domskälen i en dom i vilken en talan om ogiltigförklaring av en unionsrättsakt har ogillats.
Som har erinrats om i punkterna 34 och 40 ovan, avgjorde domstolen i domen rådet/Front Polisario, efter att ha upphävt domen av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), slutgiltigt målet genom att avvisa sökandens talan med hänvisning till att denne saknade talerätt.
Såvitt avser domen Western Sahara Campaign UK ska det påpekas dels att den domen inte innebar något ifrågasättande av giltigheten av de omtvistade unionsrättsakter som avsågs i de frågor som hade hänskjutits till domstolen, dels att nämnda dom i alla händelser avsåg ett beslut och internationella avtal på fiskeriområdet vilkas materiella tillämpningsområde skiljer sig från det angripna beslutets och det omtvistade avtalets. Motsvarande konstateranden kan i tillämpliga delar göras såvitt avser beslutet av den 19 juli 2018, Front Polisario/rådet (
T‑180/14
, ej publicerat,
EU:T:2018:496
), och beslutet av den 30 november 2018, Front Polisario/rådet (
T‑275/18
, ej publicerat,
EU:T:2018:869
).
Således kan sökanden – i linje med vad Comader i allt väsentligt har gjort gällande – i förevarande fall inte ur artikel 266 FEUF härleda någon skyldighet för institutionerna att följa de av unionsdomstolarna meddelade avgöranden som avses i punkterna 263 och 264 ovan. Förevarande grund ska därför, till den del som den baseras på bestämmelserna i den artikeln, lämnas utan avseende med hänvisning till att den är verkningslös.
Det ska emellertid också påpekas att det enligt fast rättspraxis inte krävs att en part uttryckligen åberopar de bestämmelser på vilka dess grunder vilar, utan att det är tillräckligt att föremålet för partens yrkande och de viktigaste rättsliga och faktiska omständigheter på vilka yrkandet är grundat anges på ett tillräckligt klart sätt i ansökan. Denna rättspraxis är i relevanta delar tillämplig vid fel i angivandet av de bestämmelser på vilka grunderna för en talan vilar (se dom av den 23 november 2017, Aurora/CPVO – SESVanderhave (M 02205),
T‑140/15
,
EU:T:2017:830
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det av punkt 251 ovan att de argument som har lagts fram till stöd för förevarande grund bygger på en invändning som i allt väsentligt har innebörden att institutionerna har åsidosatt sin skyldighet att rätta sig efter domstolens praxis rörande tolkningen, mot bakgrund av tillämpliga folkrättsliga regler, av avtalen mellan unionen och Konungariket Marocko. Som svar på en fråga om det rättsliga underlaget för nämnda grund som ställdes vid förhandlingen, uppgav sökanden i allt väsentligt att eftersom det i motiveringen till det angripna beslutet anges att syftet med antagandet av det beslutet är att rätta sig efter domen rådet/Front Polisario, kan sökanden med giltig verkan åberopa övervägandena i den domen till styrkande av att nämnda beslut inte är förenligt med dessa överväganden. Det är för övrigt också så som rådet och kommissionen har förstått förevarande grund, något som framgår av de argument som de har anfört till bemötande av sökandens argument.
Härvidlag erinrar tribunalen om att unionen enligt fast rättspraxis är en rättslig union i vilken institutionerna är underkastade kontroll av huruvida deras rättsakter står i överensstämmelse med bland annat fördragen och de allmänna rättsprinciperna och i vilken fysiska och juridiska personer ska ha tillgång till ett effektivt domstolsskydd (se dom av den 30 maj 2017, Safa Nicu Sepahan/rådet,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I synnerhet måste unionsinstitutionerna iaktta de skyldigheter som följer av unionsrätten såsom denna har tolkats genom en dom i vilken ett fördragsbrott fastställs, genom en dom i ett mål om förhandsavgörande eller genom fast rättspraxis på området (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 30 maj 2017, Safa Nicu Sepahan/rådet,
C‑45/15 P
,
EU:C:2017:402
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
I ett mål om ogiltigförklaring där en grund med detta innehåll har anförts ankommer det därför på unionsdomstolen att pröva huruvida det angripna beslutet är förenligt med domstolens praxis i fall där domstolen ur tillämplig unionsrätt eller internationell rätt har härlett krav som är relevanta för bedömningen av det beslutets lagenlighet.
Tribunalen finner att det i förevarande fall förhåller sig så beträffande de skyldigheter som enligt domen rådet/Front Polisario följer bland annat av principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan. Det framgår också av skälen 6 och 10 i det angripna beslutet (se punkt 51 ovan) att institutionerna förhandlade fram och ingick det omtvistade avtalet i akt och mening att rätta sig efter den domen genom att föreskriva en uttrycklig rättslig grund för tillämpning av förmånsordningen enligt associeringsavtalet på produkter med ursprung i Västsahara, med garantier för iakttagandet av folkrätten och de grundläggande rättigheterna, bland annat i syfte att beakta de ”överväganden om samtycke” som återfinns i punkt 106 i nämnda dom.
Av detta följer att förevarande grund, trots sökandens felaktiga hänvisning till artikel 266 FEUF, inte är verkningslös till den del som den i allt väsentligt avser rådets åsidosättande av sin skyldighet att följa den tolkning av associeringsavtalet mot bakgrund av tillämpliga folkrättsliga regler som har slagits fast i rättspraxis och särskilt i domen rådet/Front Polisario.
För det andra saknar det avgörande betydelse att det var i samband med tolkning av associeringsavtalet och liberaliseringsavtalet, och inte i samband med prövning av dessa båda avtals giltighet, som domstolen i domen rådet/Front Polisario tolkade principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan.
Till att börja med är institutionerna nämligen, som följer av den rättspraxis som har erinrats om i punkt 269 ovan, skyldiga att iaktta unionsrättens regler såsom dessa har tolkats i rättspraxis, oavsett på vilket område denna rättspraxis har tillkommit. Den principen är tillämplig på domstolens tolkning av folkrättsliga regler, eftersom unionen enligt fast rättspraxis är skyldig att utöva sin befogenhet med iakttagande av den internationella rätten i dess helhet (se domen Western Sahara Campaign UK, punkt 47 och där angiven rättspraxis). Vidare är unionsdomstolen, som har erinrats om, behörig att pröva huruvida ett internationellt avtal som har ingåtts av unionen är förenligt med fördragen och med de regler i internationell rätt som i kraft av fördragen binder unionen (se punkterna 155 och 156 ovan).
Vidare fann domstolen, som har erinrats om i punkt 195 ovan, att de folkrättsliga principer som den tolkade i domen rådet/Front Polisario var relevanta för bedömningen av huruvida det var lagenligt att associeringsavtalet underförstått tillämpades på Västsahara. Därmed torde dessa principer vara än mer relevanta för bedömningen av huruvida det är möjligt att i det avtalet införa en bestämmelse som uttryckligen föreskriver en sådan territoriell tillämpning. Således kan det angripna beslutets lagenlighet prövas mot bakgrund av folkrättsliga regler.
När det för det tredje gäller möjligheten att åberopa de folkrättsliga principer som domstolen har tolkat, särskilt principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan, noterar tribunalen inledningsvis att det upprepade gånger har erinrats om att unionsdomstolen är behörig att pröva huruvida ett beslut om ingående av ett internationellt avtal är förenligt med bland annat folkrättsliga regler, eftersom unionen ska utöva sina befogenheter med iakttagande av nämnda regler, vilka i kraft av fördragen binder unionen.
Härvidlag ska det erinras om att unionens åtgärder i internationella sammanhang enligt artiklarna 3.5 FEU och 21.1 FEU ska utgå från de värderingar och principer som har legat till grund för dess egen tillblivelse, utveckling och utvidgning. I synnerhet ska unionen bidra till strikt efterlevnad och utveckling av internationell rätt, inbegripet respekt för principerna i FN-stadgan.
Tilläggas ska att den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 207.1 FEUF (och såsom för övrigt även framgår av skäl 12 i det angripna beslutet) ska föras inom ramen för principerna och målen för unionens yttre åtgärder, däribland dem som har erinrats om i punkt 277 ovan. Unionen är skyldig att göra dessa principer och mål till en integrerad del av genomförandet av nämnda politik (se, för ett liknande resonemang, yttrande 2/15 (Frihandelsavtal med Singapore) av den 16 maj 2017,
EU:C:2017:376
, punkterna
–
).
Vidare erinrar tribunalen om att domstolen i punkterna 88 och 89 i domen rådet/Front Polisario konstaterade att rätten till självbestämmande kunde göras gällande mot alla och envar (
erga omnes
) och utgjorde en av de grundläggande folkrättsliga principerna, varför principen om självbestämmande ingick bland de folkrättsliga regler som var tillämpliga på förhållandet mellan unionen och Konungariket Marocko och som unionsdomstolen var skyldig att beakta. I punkterna 90–93 i samma dom fann domstolen vidare, på grundval av FN:s generalförsamlings resolutioner och det rådgivande yttrandet om Västsahara, att Västsaharas åtskilda och avgränsade status skulle beaktas inom ramen för förhållandet mellan unionen och Konungariket Marocko samt att det kravet skulle beaktas vid tolkningen av associeringsavtalet.
På motsvarande sätt erinrade domstolen i punkterna 104 och 105 i domen rådet/Front Polisario dels om Internationella domstolens slutsatser i det rådgivande yttrandet om Västsahara, särskilt konstaterandet att Västsaharas befolkning hade rätt till självbestämmande, dels om FN:s generalförsamlings rekommendation såvitt avsåg sökandens medverkan i strävan att finna en lösning på frågan om Västsaharas slutliga ställning. Därefter drog domstolen mot bakgrund av detta i punkt 106 i samma dom slutsatsen att Västsaharas folk skulle anses utgöra tredje part i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan och att genomförandet av associeringsavtalet i Västsahara krävde samtycke från Västsaharas folk i dess egenskap av sådan tredje part.
Av detta följer att domstolen i domen rådet/Front Polisario ur principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan härledde klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkt
) som såvitt avsåg Västsahara måste iakttas inom ramen för förhållandet mellan unionen och Konungariket Marocko, nämligen dels en skyldighet att respektera Västsaharas åtskilda och avgränsade status, dels en skyldighet att förvissa sig om att Västsaharas folk samtyckte till ett eventuellt genomförande av associeringsavtalet i Västsahara. Som tribunalen har påpekat i punkt 275 ovan, föranleder detta nödvändigtvis slutsatsen att dessa skyldigheter i än högre grad är relevanta vid bedömning av det lagenliga i bestämmelser enligt vilka det avtalet eller protokollen till detta uttryckligen ska tillämpas på Västsahara.
Sökanden ska därför i förevarande fall ha möjlighet att – i syfte att slå vakt om de rättigheter som tillkommer Västsaharas folk i kraft av principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan – mot det angripna beslutet åberopa ett åsidosättande av dessa klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter, eftersom en sådan påstådd överträdelse kan påverka Västsaharas folk i dess egenskap av tredje part i förhållande till ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 16 juni 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, punkt
).
I motsats till vad rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader har hävdat, strider en möjlighet för sökanden att åberopa principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan inte mot domstolens praxis rörande möjligheten att åberopa internationella sedvanerättsliga principer, en praxis som bland annat härrör från domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
).
Härvidlag erinrar tribunalen om att domstolen i punkt 107 i domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), fann att de internationella sedvanerättsliga principer som hade nämnts i punkt 103 i den domen kunde åberopas av en enskild i samband med domstolens prövning av en unionsrättsakts giltighet endast om dessa principer kunde påverka unionens befogenhet att anta den rättsakten och nämnda rättsakt dessutom kunde påverka den enskildes rättigheter enligt unionsrätten eller skapa skyldigheter för den enskilde i enlighet med unionsrätten. De principer som var aktuella i nämnda dom var principen att varje stat har absolut och ensam suveränitet över sitt eget luftrum, principen att ingen stat med giltig verkan kan göra anspråk på suveränitet över någon del av det fria havet och principen om frihet att flyga över det fria havet.
Domstolen slog mot bakgrund av detta fast att eftersom dessa principer i det aktuella nationella målet hade åberopats med syftet att få domstolen att pröva huruvida unionen hade befogenhet att anta Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/101/EG av den 19 november 2008 om ändring av direktiv 2003/87/EG så att luftfartsverksamhet införs i systemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (
EUT L 8, 2009, s. 3
) och eftersom det direktivet kunde tänkas skapa skyldigheter för de sökande i det aktuella nationella målet, kunde det inte uteslutas att nämnda sökande kunde åberopa dessa principer, även om det föreföll som om principerna i fråga till sin räckvidd var sådana att de uteslutande skapade skyldigheter mellan stater (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkterna
och
).
Det måste emellertid framhållas att de omständigheter med avseende på vilka domstolen förde det resonemang som har återgetts i punkterna 284 och 285 ovan skiljer sig från omständigheterna i förevarande mål.
För det första framgår det inte av domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), att klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter som åvilade unionen i förhållande till sådana tredjelandsföretag som sökandena i det där aktuella nationella målet redan innan den domen meddelades hade härletts ur de internationella sedvanerättsliga principer som åsyftas i punkt 103 i nämnda dom. De frågor som i det målet hade hänskjutits till domstolen för förhandsavgörande innebar således att domstolen uppmanades att pröva den angripna rättsaktens giltighet direkt mot bakgrund av dessa i allmänna ordalag uttryckta principer.
För det andra var sökandena i det aktuella nationella målet lufttrafikföretag och branschorganisationer för lufttrafikföretag. Således rörde det sig om enskilda som i princip inte erhöll några rättigheter i kraft av de internationella sedvanerättsliga principer som de åberopade, med tanke på att de principerna – som domstolen påpekade i punkt 109 i domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
) – enbart tycktes innebära att det skapades skyldigheter mellan stater. Som sökanden i förevarande mål i allt väsentligt har framhållit både i sitt yttrande om kommissionens interventionsinlaga och vid förhandlingen, är situationen för sådana enskilda inte jämförbar med dess egen situation i förevarande fall, där den är företrädare för ett rättssubjekt som är tredje part i förhållande till det avtal som ingicks genom det angripna beslutet, ett rättssubjekt som ur principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan kan härleda rättigheter som den kan göra gällande mot det beslutet.
För det tredje var direktiv 2008/101 – vars giltighet de sökande i det nationella målet hade ifrågasatt – en rättsakt som hade antagits inom ramen för utövandet av unionens inre befogenheter, och dess tillämpningsområde skulle i princip inskränka sig till unionens territorium. Nämnda sökande hade emellertid åberopat de internationella sedvanerättsliga principer som åsyftas i punkt 103 i domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), just för att i allt väsentligt göra gällande att unionen hade överskridit sina befogenheter mot bakgrund av att det direktivet kunde tänkas komma att tillämpas på de delar av internationella flygningar som ägde rum utanför medlemsstaternas luftrum (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkterna
–
).
I förevarande fall antogs det angripna beslutet däremot inte med stöd av unionens inre befogenheter utan inom ramen för dess yttre åtgärder, vilka som bland annat framgår av artikel 21 FEU ska grunda sig på respekt för FN-stadgans och folkrättens principer. Som tribunalen har konstaterat i punkt 247 ovan – i samband med sin prövning av den första grunden, enligt vilken rådet skulle ha saknat befogenhet att anta det angripna beslutet – innebär emellertid den omständigheten att det omtvistade avtalet är tillämpligt på Västsahara inte i sig att rådet har åsidosatt någon folkrättslig regel som begränsar unionens befogenhet att ingå ett sådant avtal.
Av det ovan anförda sammantaget framgår att möjligheten att i det nu aktuella fallet åberopa principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan inte ska bedömas mot bakgrund av resonemanget i punkterna 107–109 i domen av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), eftersom det resonemanget grundade sig på en bedömning av de särskilda omständigheterna i det där aktuella fallet, närmare bestämt arten av de åberopade folkrättsliga principerna och av den angripna rättsakten samt den rättsliga situationen för sökandena i det aktuella nationella målet, vilka inte är jämförbara med omständigheterna i förevarande mål. I synnerhet kan möjligheten att åberopa de båda ovannämnda principerna i det nu aktuella fallet inte inskränkas så, att dessa får åberopas enbart till bestridande av att unionen hade befogenhet att anta det angripna beslutet, eftersom sökanden har åberopat klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter som åvilade unionen i samband med antagandet av det beslutet och eftersom syftet med detta åberopande är att säkerställa respekten för rättigheter vilka tillkommer någon som är tredje part i förhållande till det omtvistade avtalet och vilka kan påverkas av åsidosättandet av dessa skyldigheter.
I alla händelser har sökanden inom ramen för förevarande grund, såsom har påpekats i punkterna 267, 271 och 272 ovan, framställt en invändning som i allt väsentligt innebär att rådet och kommissionen åsidosatte sin skyldighet att följa domstolens praxis rörande tolkningen, mot bakgrund av tillämpliga folkrättsliga regler, av avtalen mellan unionen och Konungariket Marocko, i synnerhet sin skyldighet att följa domen rådet/Front Polisario, och denna invändning har framställts till stöd för en talan mot ett beslut som rådet har antagit i akt och mening att rätta sig efter den domen. I det sammanhanget torde det följaktligen inte vara möjligt att förvägra sökanden rätten att ifrågasätta det angripna beslutets lagenlighet genom att inom ramen för nämnda invändning åberopa sådana regler, av grundläggande art, med tanke på att dessa regler binder unionen och med tanke på att rådet antog det beslutet för att följa den tolkning av dessa regler som domstolen har gjort (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 16 juni 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
Slutligen måste det konstateras att inget avseende kan fästas vid kommissionens och Comaders argument om de specifika möjligheterna att åberopa principen om självbestämmande respektive principen om traktaters relativa verkan.
När det till att börja med gäller kommissionens argument att vad som stadfästs genom principen om självbestämmande är en ”kollektiv” rätt som utmynnar i en process vars art är väsentligen politisk och vars resultat inte är fastställt i förväg, noterar tribunalen att det inte framgår av punkterna 88–106 i domen av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), att dessa påstådda särdrag hos rätten till självbestämmande ska beaktas i samband med prövningen av huruvida de klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter som har erinrats om i punkt 281 ovan har iakttagits.
Att rätten till självbestämmande är en kollektiv rätt saknar i alla händelser betydelse, eftersom den tredje part som sökanden företräder är just innehavaren av den rätten. Argumentet att rätten till självbestämmande utmynnar i en politisk process vars resultat inte är fastställt i förväg grundar sig till yttermera visso på det felaktiga antagandet att Västsaharas folk inte redan nu skulle åtnjuta självbestämmanderätt av det skälet att processen rörande Västsaharas slutliga ställning ännu inte har slutförts och att det folket därför saknar möjlighet att fullständigt utöva denna rätt. Som domstolen konstaterade i punkt 105 i domen rådet/Front Polisario, har FN-organen erkänt att Västsaharas folk har självbestämmanderätt, och det är just på grundval av detta som sökanden har deltagit i den processen. Att det på nuvarande stadium ännu inte är fastställt vilket resultat den processen kommer att få kan således inte utgöra hinder för åberopande av principen om självbestämmande.
När det sedan gäller möjligheterna att åberopa principen om traktaters relativa verkan – en princip i den allmänna internationella rätten som är tillämplig på samtliga parter i internationella konventioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punkt
) – noterar tribunalen att dess resonemang i punkterna 197–199 ovan i tillämpliga delar gäller även för möjligheterna att åberopa den principen i förevarande mål. I synnerhet är det, som sökanden i allt väsentligt har framhållit, viktigt att skilja mellan konsekvenserna i den internationella rättsordningen av ett åsidosättande av principen om traktaters relativa verkan och konsekvenserna i unionens rättsordning av ett åsidosättande från institutionernas sida av en skyldighet som följer av den principen, med tanke på unionsdomstolens behörighet att pröva huruvida en sådan skyldighet har iakttagits.
Av det ovan anförda sammantaget följer att sökanden inom ramen för förevarande grund med giltig verkan kan åberopa domen rådet/Front Polisario och den tolkning som domstolen i den domen gjorde av principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan. Förevarande grund är således inte verkningslös.
b)

Huruvida sökanden har fog för de argument som den har anfört till stöd för förevarande grund
Sökandens argumentation till stöd för förevarande grund består i allt väsentligt av tre delar. Den första avser unionens och Konungariket Marockos avsaknad av möjlighet att ingå ett på Västsahara tillämpligt avtal. Den andra avser åsidosättande av Västsaharas åtskilda och avgränsade status, i strid med principen om självbestämmande. Den tredje avser åsidosättande av kravet på samtycke från Västsaharas folk i dess egenskap av tredje part i förhållande till det omtvistade avtalet i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan.
1)

Den tredje grundens första del: unionens och Konungariket Marockos avsaknad av möjlighet att ingå ett på Västsahara tillämpligt avtal
Inom ramen för den tredje grundens första del har sökanden gjort gällande att det i överensstämmelse med vad som enligt sökanden följer av domen rådet/Front Polisario och domen Western Sahara Campaign UK är juridiskt omöjligt för ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko att vara tillämpligt på Västsahara, i synnerhet på grund av att detta skulle innebära att principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan åsidosattes. Syftet med det omtvistade avtalet är enligt sökanden i själva verket att ”permanenta” de facto-tillämpningen av associeringsavtalet på den del av Västsahara som kontrolleras av de marockanska myndigheterna, en tillämpning som enligt den första av dessa båda domar är utesluten.
Tribunalen påpekar härvidlag att vad domstolen uteslöt i domen rådet/Front Polisario – såsom har erinrats om i punkt 187 ovan – emellertid endast var att liberaliseringsavtalet kunde tolkas så, att det innebar att associeringsavtalets tillämpningsområde, vilket såvitt avsåg Konungariket Marocko var begränsat till landets eget territorium, utvidgades till att även omfatta Västsaharas territorium, trots att liberaliseringsavtalet inte innehöll någon uttrycklig bestämmelse om en sådan utvidgning.
Domstolen konstaterade i själva verket till att börja med att Västsahara – ett icke självstyrande territorium i den mening som avses i artikel 73 i FN-stadgan – av FN:s generalförsamling och av Internationella domstolen hade tillerkänts en åtskild och avgränsad status i förhållande till samtliga stater, inbegripet Konungariket Marocko. Därefter påpekade domstolen, såvitt avsåg den regel som har kodifierats i artikel 29 i Wienkonventionen, i allt väsentligt att den regeln innebar att en traktat inte kunde vara bindande för en stat med avseende på något annat territorium än dess eget såvida inte en annan avsikt framgick av traktaten eller hade fastställts på annat sätt. Slutligen konstaterade domstolen – efter att först ha framhållit att det följde av principen om traktaters relativa verkan att om Västsahara innefattades i tillämpningsområdet för associeringsavtalet, skulle genomförandet av detta kräva samtycke av Västsaharas folk i dess egenskap av tredje part i förhållande därtill – att det inte framgick av domen av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), att Västsaharas folk hade lämnat något sådant samtycke. Med ledning av detta drog domstolen slutsatsen att dessa tre regler i internationell rätt utgjorde hinder för att det icke självstyrande territoriet Västsahara skulle anses ingå i det territoriella tillämpningsområdet för associeringsavtalet och liberaliseringsavtalet i kraft av en underförstådd överenskommelse mellan unionen och Konungariket Marocko (domen rådet/Front Polisario, punkterna 92–116).
Domstolen fann därutöver också att den praxis som hade följts efter ingåendet av associeringsavtalet inte kunde motivera att det avtalet och liberaliseringsavtalet tolkades så, att de var rättsligt tillämpliga på Västsahara, eftersom tribunalen i strid med artikel 31.3 b i Wienkonventionen inte hade sökt få klarhet i huruvida denna praxis avspeglade förekomsten av en överenskommelse mellan parterna och eftersom en påstådd avsikt från unionens sida att genomföra dessa avtal på ett sätt som var oförenligt med principen om självbestämmande och principen om traktaters relativa verkan skulle ha stridit mot principen att traktater ska fullgöras ärligt (domen rådet/Front Polisario, punkterna 122–125).
I de unionsdomstolsavgöranden som avses i punkterna 42 och 44 ovan, vilka meddelades efter domen rådet/Front Polisario, tillämpades ett analogt resonemang, och det hänvisades uttryckligen till den domen. De mål som föranledde dessa avgöranden rörde avtal mellan unionen och Konungariket Marocko som inte innehöll några uttryckliga bestämmelser om att deras territoriella tillämpningsområde innefattade Västsahara eller därtill angränsande vatten (se, för ett liknande resonemang, domen Western Sahara Campaign UK, punkterna 62, 63, 71–73, 79 och 83, beslut av den 19 juli 2018, Front Polisario/rådet,
T‑180/14
, ej publicerat,
EU:T:2018:496
, punkterna
–
, och beslut av den 30 november 2018, Front Polisario/rådet,
T‑275/18
, ej publicerat,
EU:T:2018:869
, punkterna
–
).
Inom ramen för denna rättspraxis har unionsdomstolarna däremot inte uttalat sig om tvister rörande något avtal mellan unionen och Konungariket Marocko som innehåller en uttrycklig bestämmelse med innebörden att Västsahara ingår i det avtalets territoriella tillämpningsområde.
Som tribunalen nyss har erinrat om i punkt 301 ovan, och som kommissionen och Republiken Frankrike också har påtalat, konstaterade domstolen i domen rådet/Front Polisario att den regel som har kodifierats i artikel 29 i Wienkonventionen inte utgör hinder för att en traktat kan vara bindande för en stat med avseende på ett annat territorium än dess eget, om en sådan avsikt framgår av traktaten. I förevarande fall framgår just en sådan avsikt uttryckligen av lydelsen av den gemensamma förklaringen om Västsahara, och den bekräftas av skäl 6 i det angripna beslutet. I motsats till vad sökanden har gjort gällande, kan det omtvistade avtalet därför inte anses ”bekräfta” en praxis som enligt rättspraxis är utesluten. Till att börja med har rättspraxis nämligen inte fullständigt uteslutit möjligheten att ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko skulle kunna tillämpas lagenligt på Västsahara. Vidare är den tillämpning på Västsahara som är i fråga i förevarande fall inte ett resultat av en ”praxis” utan en följd av uttryckliga bestämmelser i själva det omtvistade avtalet som avspeglar parternas – inbegripet unionens – gemensamma vilja. Således ska talan inte bifallas såvitt avser den nu aktuella delen av förevarande grund.
Härnäst är det lämpligt att pröva den tredje delen av förevarande grund.
2)

Den tredje grundens tredje del: åsidosättande av kravet på samtycke till det omtvistade avtalet från Västsaharas folk i dess egenskap av tredje part i förhållande till det avtalet i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan
Inom ramen för den tredje grundens tredje del har sökanden i synnerhet bestritt giltigheten av det samråd som kommissionen och utrikestjänsten genomförde och relevansen av rapporten av den 11 juni 2018, som bland annat innehåller en redogörelse för det samrådet. Sökanden anser att det samrådet och den rapporten är inriktade på fördelarna med det omtvistade avtalet, samtidigt som det enda relevanta kriteriet enligt vad domstolen har slagit fast är Västsaharas folks samtycke till det avtalet. Som sökanden ser saken kan detta samråd – som institutionerna och Konungariket Marocko enligt dess uppfattning saknade befogenhet att genomföra – dessutom inte ha syftat till eller resulterat i erhållande av ett sådant samtycke, av två skäl: dels kan ett sådant samtycke inte följa av en informell samrådsprocess, dels berörde den processen enheter inrättade enligt marockansk lag och omfattade inte den del av Västsaharas folk som lever utanför det område som kontrolleras av Konungariket Marocko. Till yttermera visso anser sökanden att rådet i skäl 10 i det angripna beslutet ändrade arten av och innebörden i nämnda samråd genom att se detta som ett uttryck för samtycke från de ”berörda personerna”. Detta resonemang från rådets sida är enligt sökanden oförenligt med domen rådet/Front Polisario, särskilt med punkt 106 i denna.
Rådet, Republiken Frankrike, kommissionen och Comader har i allt väsentligt gjort gällande att det samråd som genomfördes är förenligt med de tillämpliga folkrättsliga principerna, med tanke dels på den särskilda situationen i Västsahara, som enligt dem inte medger att samtycke inhämtas direkt från Västsaharas folk eller uteslutande via sökanden, dels på institutionernas omfattande utrymme för skönsmässig bedömning (se punkterna 252–257 ovan).
Vid sin prövning av förevarande del av den tredje grunden behöver tribunalen slå fast för det första hur principen om traktaters relativa verkan ska tillämpas i förevarande fall, för det andra hur institutionerna i detta fall har avsett att beakta vad som i skäl 10 i det angripna beslutet betecknas som ”domstolens överväganden om samtycke [i domen rådet/Front Polisario]” och för det tredje huruvida det finns fog för de argument som har redovisats i punkt 307 ovan.
i)

Hur principen om traktaters relativa verkan ska tillämpas i förevarande fall
Tribunalen erinrar för det första om att principen om traktaters relativa verkan – såsom framgår av punkterna 100–107 i domen rådet/Front Polisario och i motsats till vad Comader har hävdat – är tillämplig i förevarande fall. I synnerhet gäller att den påstådda omständigheten att Konungariket Marocko mot bakgrund av sin ståndpunkt i Västsaharafrågan inte har haft för avsikt att ge Västsaharas folk vare sig rättigheter eller skyldigheter saknar betydelse för den principens tillämplighet vid unionsdomstolarnas tolkning, mot bakgrund av folkrätten, av ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko som är tillämpligt på Västsahara, exempelvis det omtvistade avtalet.
För det andra noterar tribunalen att domstolen i domen rådet/Front Polisario inte angav vilka kriterier som skulle behöva vara uppfyllda för att Västsaharas folk skulle anses ha lämnat samtycke till att associeringsavtalet genomfördes i Västsahara och inte heller hur ett sådant samtycke skulle ha kunnat komma till uttryck, utan domstolen konstaterade helt enkelt att det inte framgick av domen av den 10 december 2015, Front Polisario/rådet (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), att Västsaharas folk hade uttryckt ett sådant samtycke.
Vidare förefaller FN-organen inte ha tagit ställning i frågan om samtycke från Västsaharas folk till ett internationellt avtal som är tillämpligt på Västsahara. Härvidlag kan det påpekas att den av rådet åberopade skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef och tillika undergeneralsekreterare för rättsliga frågor (nedan kallad skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef) inte innehåller något uttalande i den frågan. I själva verket rör den skrivelsen till att börja med frågan om lagenligheten av privaträttsliga avtal mellan offentliga marockanska organ och oljebolag om prospektering och bedömning av oljetillgångar längs Västsaharas kuster, och vidare anges det i nämnda skrivelse endast att det är nödvändigt att beakta Västsaharas folks intressen och vilja, inte hur detta beaktande konkret ska gå till.
För det tredje har tribunalen i punkt 194 ovan erinrat om att den allmänna folkrättsliga principen om traktaters relativa verkan, som kommer till särskilt uttryck i regeln i artikel 34 i Wienkonventionen, innebär att traktater varken ska missgynna eller gynna tredje part utan dennes samtycke.
I artikel 35 i Wienkonventionen föreskrivs vidare följande:
”En förpliktelse för en tredje stat uppstår genom en bestämmelse i en traktat, om det är traktatparternas avsikt att bestämmelsen skall tjäna som medel för förpliktelsens fastställande och [den] tredje staten uttryckligen godtar denna förpliktelse skriftligt.”
I artikel 36.1 i Wienkonventionen stadgas följande:
”En rättighet för en tredje stat uppstår genom en bestämmelse i en traktat, om traktatparternas avsikt med bestämmelsen är att denna rättighet skall tillerkännas antingen den tredje staten eller en grupp av stater som den tillhör eller alla stater, och den tredje staten samtycker därtill. Såvida icke traktaten föreskriver annat, förutsätts dess samtycke föreligga så länge icke motsatsen visats.”
Med ledning av bestämmelserna i artiklarna 35 och 36 i Wienkonventionen, vilka anger de regler som såvitt avser stater följer av den sedvanerättsliga principen om traktaters relativa verkan, är det möjligt att sluta sig till att Västsaharas folk kan förutsättas ha lämnat samtycke till det omtvistade avtalet endast om parterna i det avtalet hade för avsikt att det folket skulle tillerkännas en rättighet och så länge det inte har visats att sådant samtycke inte föreligger, medan nämnda folks samtycke däremot måste vara uttryckligt såvitt avser skyldigheter som samma parter avser att ålägga detta.
Den slutsatsen påverkas inte av rådets och kommissionens argument att kravet på samtycke inte kan tillämpas på samma sätt på en stat som på ett icke självstyrande territorium. Till att börja med hänvisas det visserligen i Wienkonventionens bestämmelser uteslutande till förbindelser mellan stater, men de principer som kodifieras i den konventionen kan tillämpas även på andra folkrättsliga rättssubjekt (se, för ett liknande resonemang, domen rådet/Front Polisario, punkt 100). Vidare måste det konstateras att någon sådan åtskillnad inte framgår av punkt 106 i den ovannämnda domen. Där fann domstolen nämligen inte någon skillnad mellan innebörden av att Västsaharas folk kvalificeras som ”tredje part” i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan och innebörden av att en stat kvalificeras som ”tredje stat” i den mening som avses i artikel 34 i Wienkonventionen.
I förevarande fall är syftet med det omtvistade avtalet inte att ge Västsaharas folk några rättigheter i dess egenskap av tredje part i förhållande till det avtalet.
Till att börja med är det Konungariket Marocko som i egenskap av part i det omtvistade avtalet erhåller de tullförmåner som unionen beviljar för produkter med ursprung i Västsahara. Att så är fallet bekräftas av att bestämmelserna i den gemensamma förklaringen om Västsahara – i linje med vad sökanden har påpekat och med vad kommissionen angav i motiveringen till förslaget om ingående av det omtvistade avtalet – inte medför någon ändring av vare sig de volymer eller de produktkategorier som omfattas av protokoll nr 1. Beviljandet av tullförmåner för produkter med ursprung i Västsahara som har placerats under de marockanska myndigheternas kontroll sker följaktligen inom ramen för de totalvolymer som i protokoll nr 1 anges för produkter med ursprung i Marocko och uteslutande för de produktkategorier som omfattas av det protokollet.
Till yttermera visso kan Konungariket Marocko inte anses utöva dessa rättigheter i Västsaharas folks namn, eftersom Konungariket Marocko – mot bakgrund av sin ståndpunkt i Västsaharafrågan såsom denna kommer till uttryck i tredje stycket i det omtvistade avtalet, och i linje med vad Comader i allt väsentligt har angett – inte har för avsikt att tillerkänna det folket några sådana rättigheter.
Vidare är det visserligen riktigt att det omtvistade avtalet kan skapa rättigheter för exportörer i Västsahara, men dessa verkningar berör uteslutande enskilda och inte någon tredje part i förhållande till det avtalet som skulle kunna lämna samtycke. När det sedan gäller de fördelar som nämnda avtal kan tänkas ge Västsaharas befolkning som helhet, rör det sig i alla händelser om verkningar som är av rent samhällsekonomisk och inte rättslig art. Dessa fördelar, som till yttermera visso är indirekta, kan därför inte likställas med rättigheter som tillerkänns en tredje part i den mening som följer av principen om traktaters indirekta verkan.
Däremot medför det omtvistade avtalet att den berörda tredje parten åläggs en skyldighet i så måtto att detta avtal innebär att en av avtalsparterna tillerkänns en befogenhet inom nämnda tredje parts territorium, som denna tredje part således inte själv har rätt att utöva eller att i förekommande fall delegera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2010, Brita,
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
, punkt
). Varken detta konstaterande eller behovet av den aktuella tredje partens samtycke till den skyldigheten påverkas av rådets påstående att nämnda tredje part på nuvarande stadium skulle sakna förmåga att utöva denna befogenhet på grund av det aktuella territoriets ställning som icke självstyrande territorium och på grund av den situation som för närvarande råder där.
Av detta följer att den princip som kommer till uttryck i artikel 36.1 i Wienkonventionen – med innebörden att om en traktat skapar en rättighet för någon som är tredje part i förhållande till den traktaten, kan denna tredje part förutsättas samtycka till nämnda traktat såvida inte motsatsen har visats – inte är tillämplig i förevarande fall. Det nu aktuella samtycket måste således vara uttryckligt.
När det för det fjärde gäller innebörden i och räckvidden av begreppet samtycke såsom detta används i artiklarna 34–36 i Wienkonventionen och såsom det åsyftas i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario, påpekar tribunalen att principen om frivilligt samtycke, såsom framgår av tredje stycket i ingressen i den konventionen, i likhet med principen om tro och heder och regeln
pacta sunt servanda
är en ”universellt erkänd” princip som har en grundläggande funktion inom traktaträtten.
Vidare ska det framhållas att i fall där det enligt en folkrättslig regel krävs samtycke av en part eller en tredje part, innebär denna regel för det första att ett sådant samtycke måste ha lämnats för att den rättsakt som kräver samtycke ska vara giltig, för det andra att själva samtycket är giltigt endast om det är ”frivilligt och äkta” och för det tredje att nämnda rättsakt kan göras gällande mot en part eller tredje part som har lämnat giltigt samtycke därtill (se, för ett liknande resonemang, Internationella domstolens dom av den 12 oktober 1984, Sjögränsens dragning i Mainebuktsregionen, I.C.J. Reports 1984, s. 246, punkterna 127–130 och 138–140, och Internationella domstolens rådgivande yttrande av den 25 februari 2019, Rättsverkningar av 1965 års avskiljande från Mauritius av Chagosarkipelagen, I.C.J. Reports 2019, s. 95, punkterna 160, 172 och 174; se även, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 23 januari 2014, Manzi och Compagnia Naviera Orchestra,
C‑537/11
,
EU:C:2014:19
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Detta föranleder slutsatsen att det samtycke som Västsaharas folk behöver lämna, i sin egenskap av tredje part i förhållande till det omtvistade avtalet i den mening som avses i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario, i princip ska uppfylla de krav och få de rättsverkningar som har angetts i punkt 325 ovan.
Det är mot bakgrund av resonemanget ovan som tribunalen ska pröva de konkreta åtgärder som rådet och kommissionen vidtog i syfte att uppfylla det krav som anges i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario.
ii)

Det samråd som rådet och kommissionen genomförde i syfte att rätta sig efter den tolkning av principen om traktaters relativa verkan som domstolen gjorde i domen rådet/Front Polisario
Tribunalen erinrar inledningsvis om att rådet i skäl 10 i det angripna beslutet framhöll att ”kommissionen i samarbete med … utrikestjänsten [hade] vidtagit alla rimliga och möjliga åtgärder i den rådande situationen för att göra de berörda personerna tillräckligt delaktiga i syfte att säkerställa deras samtycke till avtalet”. De förklaringar som rådet, kommissionen och Republiken Frankrike har lämnat inför tribunalen bekräftar att det var inom ramen för detta samråd som institutionerna hade för avsikt att beakta de ”överväganden om samtycke” som redovisades i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario.
Härvidlag framgår det för det första av rådets förklaringar och av rapporten av den 11 juni 2018 att rådet i sitt beslut av den 29 maj 2017 att i enlighet med artikel 218.2 FEUF bemyndiga kommissionen att inleda förhandlingar med Konungariket Marocko uppställde två villkor för detta bemyndigande. Det ena innebar att kommissionen skulle ”utvärdera det omtvistade avtalets möjliga effekter på en hållbar utveckling i Västsahara” och det andra att ”de av det avtalet berörda personerna [skulle göras] tillräckligt delaktiga”.
För det andra angav kommissionen följande i rapporten av den 11 juni 2018, där den redogjorde för den utvärdering och det samråd som den hade genomfört på rådets begäran:
”Eftersom det helt saknas rimliga alternativ som medger ett direkt samråd med Västsaharas befolkning, har kommissionen och utrikestjänsten hållit samråd med ett brett spektrum av organisationer som är representativa för det sahrawiska civilsamhället, parlamentsledamöter, ekonomiska aktörer och organisationer, bland annat [sökanden] … Detta samråd har främst inriktats på det huvudsakliga målet att utväxla ståndpunkter och kommentarer om det intresse som de boende och ekonomin i Västsahara skulle kunna ha av en utvidgning till produkter från Västsahara av den förmånsbehandling som marockanska produkter åtnjuter vid import till Europeiska unionen.”
I synnerhet slog kommissionen fast följande, likaså i rapporten av den 11 juni 2018:
”Kommissionens och utrikestjänstens samrådsarbete har utförts på tre olika plan. Marockos regering har i egenskap av förhandlingspartner själv genomfört ett omfattande samråd med folkvalda på regional nivå, i kraft av och i enlighet med sina egna institutionella regler, och har låtit kommissionen och utrikestjänsten ta del av slutsatserna därav. Vidare har kommissionen och utrikestjänsten önskat samråda med ett så brett spektrum som möjligt av politiska organisationer, socioekonomiska organisationer och civilsamhällesorganisationer som kan tänkas vara representativa för lokala eller regionala intressen i Västsahara. Slutligen har diskussioner också förts med [sökanden] i dess egenskap av en av parterna i den fredsprocess som Förenta nationerna genomför.”
För det tredje angav kommissionen i samma rapport, i sina slutsatser om resultaten av ”samrådet” med ”de berörda personerna”, följande:
”Den samrådsprocess som kommissionen och utrikestjänsten har genomfört ger vid handen att en mycket stor majoritet av dem som för närvarande bor i Västsahara är positiva till att tullförmånerna inom ramen för [associerings]avtalet utvidgas till att omfatta produkter från Västsahara. Även de folkvalda i Västsaharas nationella, regionala och lokala organ har uttryckt en positiv inställning efter de upplysnings- och samrådsinsatser som myndigheterna har genomfört inom den marockanska institutionella ramen. Denna inställning delas av en stor majoritet av de socioekonomiska organisationerna på gräsrotsnivå.”
I de slutsatser som har nämnts i punkt 331 ovan angav kommissionen däremot att ”[sökanden] avvisar den ändring som syftar till att tullförmånerna inom ramen för [associerings]avtalet ska utvidgas till att även omfatta produkter från Västsahara, men inte på grund av att en utvidgning av tullförmånerna skulle inverka negativt på utvecklingen för dem som bor i Västsahara utan väsentligen av det skälet att en utvidgning av [det] avtalet till att omfatta Västsahara uppfattas som en konsolidering av Marockos suveränitet över Västsahara.”
Kommissionen gjorde alltså, som den har framhållit i sin interventionsinlaga, bedömningen att det dels på grund av att det var omöjligt att direkt eller via en enda ”legitim” företrädare samråda med Västsaharas folk, dels i syfte att undvika ”inblandning” i ”legitimitetskonflikten mellan [Konungariket] Marocko och sökanden”, där ”ingendera parten ha[de] ensamrätt på legitimitet”, var lämpligt att kommissionen tillsammans med utrikestjänsten ”genomförde ett så ’inkluderande’ samråd som möjligt” genom att utöka ”grundvalen för samrådet utöver de samtalspartner som den ena eller den andra parten förespråkade och därvid i största möjliga mån utvidga denna grundval till att även omfatta civilsamhället”. Rådet godkände detta synsätt genom att i skäl 10 i det angripna beslutet ange att kommissionen och utrikestjänsten hade ”vidtagit alla rimliga och möjliga åtgärder i den rådande situationen … i syfte att säkerställa [de berörda personernas] samtycke till [det omtvistade] avtalet”.
Med ledning av dessa överväganden kan ett antal slutsatser dras.
Till att börja med är det möjligt att sluta sig till att institutionerna ansåg att det i praktiken, på grund av Västsaharas särskilda situation, inte var möjligt att direkt eller enbart via sökanden inhämta samtycke från Västsaharas folk i dess egenskap av tredje part i förhållande till det omtvistade avtalet men att de däremot ansåg att ett samråd med ”organisationer” som var ”representativa för de berörda personerna”, med syftet att inhämta dessas samtycke till det avtalet, ändå mot bakgrund av den situationen gjorde det möjligt att i görligaste mån uppfylla de krav som kunde härledas ur punkt 106 i domen rådet/Front Polisario.
Vidare är det möjligt att sluta sig till att begreppet ”berörda personer” såsom institutionerna använder detta väsentligen avser de personer som för närvarande befinner sig i Västsahara, oberoende av huruvida de tillhör Västsaharas folk eller inte, varvid detta emellertid inte utesluter inhämtande av – som saken uttrycks i rapporten av den 11 juni 2018 – upplysningar om ”inställningen hos den på flykt stadda sahrawiska befolkningen” genom ”inbegripande av [sökanden] bland de parter med vilka samråd sker”. Detta begrepp skiljer sig således från begreppet ”Västsaharas folk” dels i så måtto att det kan innefatta hela den lokalbefolkning som påverkas positivt eller negativt om det omtvistade avtalet tillämpas i Västsahara, dels i så måtto att det saknar det politiska innehåll som det andra begreppet har, bland annat till följd av den självbestämmanderätt som det aktuella folket har tillerkänts.
Slutligen grundar sig det av kommissionen och utrikestjänsten genomförda samrådet – såsom sökanden har framhållit – på ett tillvägagångssätt som kan jämföras med vad som krävs enligt artikel 11.3 FEU och artikel 2 i protokoll nr 2 till EUF-fördraget om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, nämligen att kommissionen ska hålla omfattande samråd med berörda parter bland annat innan den föreslår en lagstiftningsakt.
Härvidlag kan det noteras att detta tillvägagångssätt i princip endast innebär att man av konsekvens- och öppenhetsskäl ska inhämta de olika berörda parterna[s] … åsikter och beakta dessa, särskilt inför antagandet av den föreslagna rättsakten. Beaktandet av sådana åsikter kan förvisso påverka huruvida den rättsakten antas eller inte, men det får inte rättsverkningar som kan jämföras med rättsverkningarna av ett sådant samtycke från en avtalspart eller en tredje part som krävs för antagandet av en sådan rättsakt.
Rådets hänvisning i skäl 10 i det angripna beslutet till ”de berörda personernas samtycke” kan således inte tolkas så, att samtyckesbegreppet där har den rättsliga innebörd som avses i punkt 325 ovan. Som framgår i synnerhet av slutsatserna i rapporten av den 11 juni 2018 har nämligen de institutioner och organisationer som av kommissionen och utrikestjänsten bedömdes vara representativa för de ”berörda personerna” och som deltog i samråd både med kommissionen och utrikestjänsten och med Konungariket Marocko enbart gett uttryck för en i majoriteten av fallen positiv inställning till ingåendet av det omtvistade avtalet. Denna inställning kan däremot inte i sig anses villkora giltigheten av det avtalet och det angripna beslutet eller anses vara bindande för dessa institutioner och organisationer eller för de ”berörda personerna” själva på ett sådant sätt att det avtalet skulle kunna göras gällande mot dem. Det samtyckesbegrepp som används i det angripna beslutet ska således i detta specifika sammanhang tolkas så, att det uteslutande avser denna i majoriteten av fallen positiva inställning. Tribunalen ska i samband med sin prövning av huruvida det finns fog för den nu aktuella delen av förevarande grund kontrollera huruvida denna specialbetydelse som samtyckesbegreppet ges i det angripna beslutet är förenlig med den tolkning av principen om traktaters relativa verkan som domstolen gjorde i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario.
iii)

Huruvida den specialbetydelse som samtyckesbegreppet ges i det angripna beslutet är förenlig med den tolkning av principen om traktaters relativa verkan som domstolen gjorde i domen rådet/Front Polisario
Inledningsvis påpekar tribunalen att de argument som sökanden har anfört till stöd för den nu aktuella delen av den tredje grunden aktualiserar frågan huruvida rådet, mot bakgrund av den särskilda situationen i Västsahara, fick eller inte fick utnyttja sitt utrymme för skönsmässig bedömning till att tolka kravet på samtycke från Västsaharas folk till det omtvistade avtalet så, att det enbart innebar att de ”berörda” personerna i det av kommissionen och utrikestjänsten anordnade samrådet i majoriteten av fallen skulle ge uttryck för en positiv inställning.
Härvidlag erinrar tribunalen, i ett första led av sin prövning, om att institutionerna inom ramen för de yttre förbindelserna och särskilt i fråga om handelspolitik förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning på grund av de komplicerade värderingar av bland annat politisk och ekonomisk art som de i det sammanhanget måste göra (se dom av den 27 september 2007, Ikea Wholesale,
C‑351/04
,
EU:C:2007:547
, punkt
och där angiven rättspraxis). Vidare måste institutionerna inom ramen för ett sådant associeringsavtal som det nu aktuella, vilket utgör ett komplext paket av avtal som innefattar flera olika delar och ger uttryck för parternas gemensamma vilja att upprätta eller i förekommande fall intensifiera nära förbindelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 februari 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, punkterna
–
), kunna göra nödvändiga avvägningar mellan de olika intressen som står på spel i förbindelserna med det tredjeland som är unionens samarbetspartner och fastställa den i detta hänseende lämpligaste strategin (se, för ett liknande resonemang och analogt, beslut av den 25 september 2019, Magnan/kommissionen,
T‑99/19
,
EU:T:2019:693
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen har också funnit att eftersom en princip som är att hänföra till den internationella sedvanerätten inte har samma precisionsgrad som en bestämmelse i ett internationellt avtal, måste domstolsprövningen nödvändigtvis inskränka sig till frågan huruvida unionsinstitutionerna genom att anta den ifrågavarande rättsakten har gjort en uppenbart oriktig bedömning av villkoren för tillämpningen av den berörda principen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Därvidlag har domstolen till att börja med slagit fast att en domstolsprövning med avseende på förekomsten av uppenbart oriktig bedömning kräver att de unionsinstitutioner som har antagit den ifrågavarande rättsakten kan visa inför unionsdomstolen att den rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter att alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera har beaktats (dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, punkt
).
Domstolen har också funnit att den, vid prövning av huruvida det villkor var uppfyllt som innebär att ett beslut om bemyndigande av ett fördjupat samarbete måste ha antagits som en sista utväg, skulle kontrollera dels att rådet – som enligt domstolen hade bäst förutsättningar att bedöma huruvida medlemsstaterna kunde lyckas få till stånd en reglering för hela unionen – omsorgsfullt och opartiskt hade prövat de omständigheter som var relevanta i detta hänseende, dels att rådets slutsats var tillräckligt motiverad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 april 2013, Spanien och Italien/rådet,
C‑274/11 och C‑295/11
,
EU:C:2013:240
, punkterna
–
).
De överväganden från domstolens sida som tribunalen har erinrat om i punkterna 344 och 345 ovan, vilka härrör från en talan mot en lagstiftningsakt respektive mot ett beslut av rådet att med stöd av artikel 329.1 FEUF bemyndiga ett fördjupat samarbete, det vill säga rättsakter där den antagande institutionen har ett särskilt stort utrymme för skönsmässig bedömning, är i tillämpliga delar giltiga även för en talan mot ett beslut att ingå ett internationellt avtal (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Wathelet i målet rådet/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
, punkterna
–
).
Dessutom kan institutionernas utrymme för skönsmässig bedömning inskränkas, även inom ramen för yttre förbindelser, av rättsliga begrepp som innebär att det uppställs objektiva kriterier och som garanterar den grad av förutsägbarhet som krävs enligt unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2014, National Iranian Oil Company/rådet,
T‑578/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:678
, punkt
).
I förevarande fall har domstolen – som tribunalen har konstaterat i punkt 281 ovan – genom att ur principen om självbestämmande härleda en skyldighet att inom ramen för förhållandet mellan unionen och Konungariket Marocko respektera Västsaharas åtskilda och avgränsade status, och genom att ur principen om traktaters relativa verkan härleda ett krav på samtycke från Västsaharas folks sida till ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko som ska genomföras i Västsahara, slagit fast klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter som åvilar institutionerna i förhållande till den tredje part som sökanden företräder.
Det utrymme för skönsmässig bedömning som rådet förfogar över i fråga om ingående av ett avtal med Konungariket Marocko som uttryckligen ska vara tillämpligt på Västsahara begränsas därför i rättsligt hänseende av de skyldigheter som avses i punkt 348 ovan. När det specifikt gäller kravet på samtycke från Västsaharas folk till ett sådant avtal, ankom det visserligen på rådet att bedöma dels huruvida den rådande situationen i Västsahara gjorde det motiverat att anpassa de närmare omständigheterna för uttryckandet av ett sådant samtycke, dels huruvida villkoren för att ett sådant samtycke skulle kunna anses ha lämnats var uppfyllda. Däremot kunde rådet inte utan att åsidosätta nämnda krav besluta att det kunde avstå från att inhämta ett sådant samtycke.
Det andra ledet i tribunalens prövning rör den särskilda situationen i det icke självstyrande territoriet Västsahara. I punkt 203 ovan har tribunalen erinrat om att Västsaharas förvaltande makt i den mening som avses i artikel 73 i FN-stadgan har avstått från att utöva något som helst ansvar av internationell karaktär och att Västsaharas självbestämmandeprocess fortfarande pågår på grund av att parterna i denna – det vill säga Konungariket Marocko och sökanden i dess egenskap av företrädare för Västsaharas folk – inte har lyckats nå något avtal som reglerar situationen för Västsahara, bland annat beroende på den ”legitimitetskonflikt” som därvidlag föreligger dem emellan.
Mer specifikt kan det, såvitt avser förevarande fall, påpekas att det hittills inte har ingåtts något avtal mellan dessa parter som innebär att en av dem medger att den andra till gagn för Västsahara utövar tull- och handelsrelaterade befogenheter, exempelvis inom ramen för ett på Västsahara tillämpligt internationellt avtal såsom det omtvistade avtalet.
Härvidlag ska det noteras att rådet i skäl 6 i det angripna beslutet påpekade att ”[e]tt avtal mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko [va]r det enda sättet att säkerställa att import av produkter med ursprung i Västsahara k[unde] dra nytta av ett ursprung som medför[de] förmånsbehandling, eftersom de marockanska myndigheterna [va]r de enda som k[unde] säkerställa iakttagandet av de regler som kräv[de]s för beviljande av sådana förmåner”. Detta måste föranleda slutsatsen att det var för att beakta Västsaharas särskilda situation – vilken har beskrivits i punkterna 350 och 351 ovan – som rådet beslutade att ingå det omtvistade avtalet med Konungariket Marocko, som enligt rådets uppfattning var den enda av parterna i självbestämmandeprocessen för Västsahara som kunde utöva de befogenheter som krävdes för det avtalet, något som för övrigt bekräftas av de argument om sökandens bristande förmåga att utöva sådana befogenheter som rådet och kommissionen har framfört i förevarande mål.
Institutionerna gjorde emellertid också – som har erinrats om i punkt 336 ovan – bedömningen att det i praktiken, på grund av Västsaharas särskilda situation, inte var möjligt för dem att inhämta samtycke från Västsaharas folk i dess egenskap av tredje part i förhållande till det omtvistade avtalet utan att det ankom på dem att genomföra ett samråd med lokalbefolkningen i Västsahara i syfte att inhämta upplysningar om dess inställning till ingåendet av det avtalet. I synnerhet gjorde institutionerna bedömningen att det inte var möjligt att samråda med Västsaharas folk direkt eller via en enda företrädare, det vill säga sökanden, och att det ankom på dem att i syfte att undvika inblandning i legitimitetskonflikten mellan sökanden och Konungariket Marocko genomföra ett så inkluderande samråd som möjligt.
Tribunalen kan emellertid inte godta de argument rörande den särskilda situationen i Västsahara som rådet och kommissionen har åberopat till styrkande av det beslut som avses i punkt 353 ovan.
När det för det första gäller rådets och kommissionens argument att kravet på samtycke inte kan tillämpas på samma sätt på en stat som på ett icke självstyrande territorium, har tribunalen slagit fast i punkt 317 ovan att de principer som kodifieras i Wienkonventionen kan tillämpas även på andra folkrättsliga rättssubjekt än stater samt att domstolen i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario i alla händelser inte fann någon skillnad mellan innebörden av att Västsaharas folk kvalificeras som ”tredje part” i den mening som följer av principen om traktaters relativa verkan och innebörden av att en stat kvalificeras som ”tredje stat” i den mening som avses i artikel 34 i Wienkonventionen.
När det för det andra gäller den av kommissionen åberopade och i artikel 36.1 andra meningen i Wienkonventionen stadfästa principen att en berörd tredje part ska förutsättas ha samtyckt till ett avtal som skapar fördelar eller rättigheter för denna tredje part, erinrar tribunalen om att den, med hänvisning till de skäl som har redovisats i punkterna 319–322 ovan, har konstaterat i punkt 323 ovan att den principen inte är tillämplig.
När det för det tredje gäller rådets och kommissionens argument rörande svårigheten att slå fast vilka som utgör Västsaharas folk, finner tribunalen i likhet med sökanden att en sådan svårighet inte i sig kan utgöra hinder för att det folket ska kunna samtycka till det omtvistade avtalet. Det framgår nämligen till att börja med inte av domen av den 21 december 2016, rådet/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
), eller av de olika folkrättsliga principer som tolkades i den domen att Västsaharas folks samtycke nödvändigtvis måste inhämtas genom direkt samråd med det folkets medlemmar. Sökanden själv har inte heller hävdat att så skulle vara fallet utan har tvärtom, i repliken, gjort gällande att institutionerna saknar befogenhet att genomföra ett sådant samråd. Vidare förhåller det sig – som sökanden med gott fog har gjort gällande – så, att rätten till självbestämmande är en kollektiv rätt och att Västsaharas folk har tillerkänts den rätten av FN-organen och därigenom har fått sin existens erkänd, oberoende av vilka enskilda personer som ingår i nämnda folk och hur många de är. Till yttermera visso framgår det av punkt 106 i den ovannämnda domen att domstolen underförstått såg Västsaharas folk som ett självständigt rättssubjekt med förmågan att samtycka till ett internationellt avtal oberoende av identifieringen av dess medlemmar.
När det för det fjärde gäller den av rådet och kommissionen åberopade nödvändigheten av att inte blanda sig i ”legitimitetskonflikten” mellan sökanden och Konungariket Marocko på tal om Västsahara, är det tillräckligt att påpeka att det argumentet svårligen låter sig förenas med den omständigheten att det, som rådet självt har erinrat om, uttryckligen anges i skäl 10 i det angripna beslutet att det inte finns någonting i det omtvistade avtalets ordalydelse som kan betraktas som ett erkännande av Konungariket Marockos suveränitet över Västsahara. Eftersom unionen i överensstämmelse med folkrätten och domstolens tolkning av denna saknar möjlighet att erkänna Konungariket Marockos anspråk på Västsahara, kan institutionerna nämligen inte hänvisa till risken för inblandning i tvisten rörande dessa anspråk mellan sökanden och Konungariket Marocko såsom argument för att inte vidta vederbörliga åtgärder för att förvissa sig om Västsaharas folks samtycke.
När det för det femte – oberoende av huruvida Västsaharas folk uteslutande kan lämna samtycke via sökanden – gäller den i synnerhet av rådet anförda påstådda omständigheten att Västsahara för närvarande är ett icke självstyrande territorium och således saknar förmåga att uttrycka sitt samtycke på samma sätt som en självständig stat, finner tribunalen att den omständigheten saknar avgörande betydelse.
Det argumentet grundar sig till att börja med ytterst på det felaktiga antagande som har nämnts i punkt 295 ovan, nämligen att Västsaharas folk inte redan nu skulle åtnjuta självbestämmanderätt av det skälet att processen rörande Västsaharas slutliga ställning ännu inte har slutförts och att det folket därför saknar möjlighet att fullständigt utöva denna rätt. Som tribunalen har konstaterat i samma punkt, är det antagandet inte förenligt med vad domstolen har slagit fast mot bakgrund av att FN-organen har erkänt det folkets rätt till självbestämmande.
Den påstådda omständigheten att icke självstyrande territoriers – såsom Västsaharas – folk inte nödvändigtvis har förmågan att ingå en traktat som syftar till beviljande av handelsförmåner eller att utöva de befogenheter som är knutna till en sådan traktat innebär vidare inte att ett sådant folk saknar förmågan att på ett giltigt sätt uttrycka sitt samtycke till en sådan traktat i sin egenskap av tredje part i förhållande till denna. I synnerhet kan det inte härledas ur principen om traktaters relativa verkan, såsom domstolen har tolkat denna, att en sådan tredje parts samtycke självt nödvändigtvis måste inhämtas genom en traktat.
För det sjätte förefaller den omständigheten att institutionerna betraktar Konungariket Marocko som ”de facto förvaltande makt” för Västsahara inte vara ägnad att medföra att Västsaharas folk inte skulle behöva samtycka till det omtvistade avtalet. Härvidlag är det tillräckligt att erinra om att domstolen i punkt 72 i domen Western Sahara Campaign UK konstaterade att Konungariket Marocko kategoriskt hade förnekat bland annat att det var förvaltande makt för Västsahara.
Konungariket Marocko förefaller inte heller ha ändrat den ståndpunkten utan anser fortfarande, som Comader har erinrat om, att ”Sahara-regionen är en del av det nationella territoriet inom vilken Marocko utövar suveränitet liksom på övriga delar av det nationella territoriet”. Denna ståndpunkt, som till yttermera visso erinras om i tredje stycket i det omtvistade avtalet, är oförenlig med att Konungariket Marocko skulle betraktas som förvaltande makt i den mening som avses i artikel 73 i FN-stadgan, vilken – som framgår av FN:s generalförsamlings resolution 2625 (XXV) (se punkt 5 ovan), och som sökanden har framhållit – innebär att ett icke självstyrande territorium har en åtskild och avgränsad status i förhållande till territoriet för den stat som förvaltar det. Även om man antar att Konungariket Marocko faktiskt fungerar som ”de facto” förvaltande makt för Västsahara, kan den omständigheten i alla händelser inte medföra att Västsaharas folks samtycke till det omtvistade avtalet inte behövs, med tanke på det folkets rätt till självbestämmande och med tanke på tillämpningen av principen om traktaters relativa verkan.
För det sjunde ska det erinras om att tribunalen i samband med sin prövning av sökandens talerätt har konstaterat dels att sökandens medverkan i processen för självbestämmande inte innebär att sökanden saknar möjlighet att företräda Västsaharas folk i samband med ett avtal mellan unionen och Konungariket Marocko, dels att det inte framgår av handlingarna i målet att FN-organen skulle ha tillerkänt andra organisationer än sökanden behörighet att företräda Västsaharas folk (se punkterna 207 och 208 ovan). Således var det inte omöjligt att inhämta Västsaharas folks samtycke via sökanden. Rådets och kommissionens argument att detta resonemang ger sökanden ”vetorätt” mot det omtvistade avtalets tillämpning på Västsahara kan inte godtas. Därvidlag är det tillräckligt att erinra om att det, som tribunalen har konstaterat i punkt 349 ovan, inte ankom på rådet att besluta huruvida det var möjligt att i samband med ingåendet av det omtvistade avtalet avstå från att inhämta Västsaharas folks samtycke. Den påstådda omständigheten att sökandens behörighet att lämna ett sådant samtycke ger sökanden ”vetorätt” kan därför inte rättfärdiga ett sådant beslut.
Av det ovan anförda följer att de av rådet och kommissionen åberopade omständigheter som rör Västsaharas särskilda situation inte utesluter möjligheten för Västsaharas folk att lämna samtycke till det omtvistade avtalet i sin egenskap av tredje part i förhållande till detta.
Det tredje ledet i tribunalens prövning rör det samråd som anordnades av kommissionen och utrikestjänsten. Tribunalen har i punkt 339 ovan konstaterat att syftet med det samrådet uteslutande var att inhämta upplysningar om de ”berörda personernas” inställning till det omtvistade avtalet, inte att inhämta Västsaharas folks samtycke till nämnda avtal. Av det skälet kan det samrådet – såsom sökanden på goda grunder har gjort gällande – inte anses uppfylla de krav som domstolen har härlett ur principen om traktaters relativa verkan, vilken är tillämplig på Västsaharas folk i kraft av dess rätt till självbestämmande.
Den slutsatsen påverkas inte av rådets, Republiken Frankrikes, kommissionens och Comaders argument till styrkande av att det ifrågavarande samrådet stod i överensstämmelse med de relevanta folkrättsliga principerna.
Rådet har därvidlag till att börja med gjort gällande att det samråd som unionen genomförde var förenligt med de relevanta folkrättsliga principerna, eftersom detta samråd omfattade organ som var representativa och eftersom det syftade till inhämtande av samtycke. Dessa båda kriterier har rådet i synnerhet härlett ur Internationella arbetsorganisationens (ILO:s) konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk, som antogs den 27 juni 1989 i Genève, och ur FN:s deklaration om ursprungsfolkens rättigheter, som FN:s generalförsamling antog den 13 september 2007. Rådet har i detta sammanhang hävdat att syftet med det ifrågavarande samrådet var att säkerställa en så bred medverkan som möjligt av organ och organisationer som var representativa för de berörda personerna. I detta sammanhang samrådde Konungariket Marocko enligt rådet i synnerhet med folkvalda på regional nivå, vilka hade utsetts genom direkta allmänna val år 2015 och till betydande del var personer som tillhörde lokala stammar. Därutöver samrådde kommissionen och utrikestjänsten enligt rådet med ett brett spektrum av politiska och sociopolitiska lokala organisationer och företrädare för civilsamhället liksom med sökanden.
Vidare har rådet med stöd av Republiken Frankrike och kommissionen gjort gällande att institutionerna utgick från ett objektivt kriterium, nämligen huruvida tullförmånerna enligt associeringsavtalet skulle vara gynnsamma eller ogynnsamma för befolkningen i Västsahara, och att det kriteriet är förenligt med de principer som kan härledas ur skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef.
Såvitt avser den argumentation från rådets sida som har redovisats i punkt 368 ovan, är det tillräckligt att – i linje med vad sökanden i allt väsentligt har gjort gällande – påpeka att de kriterier som rådet har härlett ur den ifrågavarande konventionen och den ifrågavarande deklarationen, nämligen att samråd alltid ska inbegripa organ som är representativa för den berörda befolkningen och ska syfta till att inhämta dennas samtycke, inte motsvarar de krav som domstolen har härlett ur principen om traktaters relativa verkan i kombination med principen om självbestämmande.
Därvidlag ska det till att börja med framhållas att rådet, som tribunalen redan upprepade gånger har noterat, inte tillmäter samtyckesbegreppet de rättsverkningar som detta i princip har enligt folkrätten, eftersom rådet i förevarande fall inte åsyftar tredje parts samtycke till det omtvistade avtalet i den mening som avses i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario utan lokalbefolkningens till övervägande del positiva inställning (se punkterna 336–340 ovan).
Som sökanden har understrukit, hänvisade kommissionen för övrigt i rapporten av den 11 juni 2018 inte till samtyckesbegreppet utan angav enbart, i sina slutsatser, att ”en mycket stor majoritet av dem som för närvarande bo[dde] i Västsahara [va]r positiva till att tullförmånerna inom ramen för [associerings]avtalet utvidga[de]s till att omfatta produkter från Västsahara”. Kommissionen hänvisade också till den ”positiva inställning” som hade uttryckts av ”de folkvalda i Västsaharas nationella, regionala och lokala organ … efter de upplysnings- och samrådsinsatser som myndigheterna ha[de] genomfört inom den marockanska institutionella ramen”, en inställning som ”dela[de]s av en stor majoritet av de socioekonomiska organisationerna på gräsrotsnivå”.
Vidare förhåller det sig – som tribunalen har slagit fast i punkt 337 ovan och som sökanden vid upprepade tillfällen har gjort gällande till stöd för sin talan, bland annat inom ramen för den nu aktuella delen av den tredje grunden – så, att innehållet i det av institutionerna använda begreppet ”berörda personer” inte sammanfaller med innehållet i begreppet ”Västsaharas folk”, vilket implicerar en självbestämmanderätt. Således kan institutionerna inte, i samband med att de försöker styrka att de har uppfyllt de krav som ett iakttagande av den rätten innebär, göra gällande att dessa båda begrepp är likvärdiga.
I synnerhet förefaller det inte som om de parter utöver sökanden som kommissionen samrådde med kan anses utgöra ”organ” som är ”representativa” för Västsaharas folk.
För det första ska det såvitt avser Konungariket Marockos samråd med folkvalda på lokal nivå påpekas att de ifrågavarande lokala och regionala myndigheterna, såsom kommissionen också har påpekat, har utsetts i enlighet med den marockanska konstitutionella ordningen och att deras utövande av sina befogenheter, såsom sökanden i allt väsentligt har påtalat, grundar sig på Konungariket Marockos anspråk på suveränitet över Västsahara. Därför saknar institutionerna i alla händelser fog för att anse att syftet med det samråd med dessa myndigheter som genomfördes av Konungariket Marocko, som ju är part i det omtvistade avtalet, var att inhämta en tredje parts samtycke till det avtalet. På sin höjd är det möjligt att anse att detta samråd syftade till att förankra ingåendet av nämnda avtal hos berörda lokala myndigheter och offentliga organ i Konungariket Marocko.
Rådet har gjort gällande att dessa folkvalda är ”av sahrawiskt ursprung”, men den omständigheten saknar betydelse i det aktuella hänseendet, särskilt med tanke på att Konungariket Marocko – som kommissionen noterade i rapporten av den 11 juni 2018 och som sökanden också har påtalat – inte gör någon åtskillnad på grundval av etnisk eller annan kollektiv tillhörighet mellan de personer som återfinns i den del av Västsahara som står under dess kontroll.
När det för det andra gäller kommissionens och utrikestjänstens samråd med de olika icke-statliga organisationer och ekonomiska aktörer som hänvisas till i rapporten av den 11 juni 2018 har kommissionen, som svar på en fråga i ämnet som tribunalen ställde inom ramen för en åtgärd för processledning, uppgett att utrikestjänsten och kommissionen i allt väsentligt valde ut dessa enheter på grundval av tre kriterier. Dessa kriterier var följande: en enhet skulle faktiskt finnas i Västsahara eller regelbundet bedriva verksamhet där, dess verksamhet skulle vara av socioekonomisk art eller röra mänskliga rättigheter, verksamheten skulle vara betydelsefull eller relevant på ett gynnsamt sätt för Västsaharas befolkning och enheten skulle vara erkänd inom sitt verksamhetsområde i Västsahara eller på det internationella planet. I sitt skriftliga svar tillade kommissionen att de flesta av dem som hade konsulterats hade uppgett sig vara av sahrawiskt ursprung.
Härvidlag noterar tribunalen till att börja med att dessa urvalskriterier inte kan anses vara avsedda att säkerställa att vad som väljs ut är ”organ” som är ”representativa” för Västsaharas folk, utan på sin höjd att det rör sig om ett urval av enheter som i Västsahara bedriver en verksamhet, antingen av socioekonomisk art eller på området grundläggande rättigheter, som kan vara gynnsam för lokalbefolkningen. Att de flesta av dem som konsulterades uppgav sig vara ”av sahrawiskt ursprung”, något som kommissionen har påstått, saknar betydelse i detta hänseende. Det framgår nämligen av kommissionens förklaringar att sahrawiskt ursprung inte ingick bland de kriterier som låg till grund för urvalet av de enheter som deltog i samrådet liksom att de personer som uppgav sig vara av sahrawiskt ursprung i alla händelser inte uttalade sig i egenskap av medlemmar av det sahrawiska folket utan i egenskap av företrädare för de enheter som deltog i samrådet.
Vidare påpekar tribunalen att dessa enheter och organ på sin höjd är representativa för olika socioekonomiska intressen som är specifikt knutna till civilsamhället samt att det inte framgår vare sig av rapporten av den 11 juni 2018 eller av rådets och kommissionens processinlagor att dessa enheter eller organ själva anser sig vara, eller bör anses vara, organ som är representativa för Västsaharas folk med befogenhet att lämna samtycke på det folkets vägnar. Även om man antar att de kriterier som avses i punkt 368 faktiskt är tillämpliga, framgår det till yttermera visso i alla händelser inte heller av handlingarna i målet att dessa enheter eller organ anser sig vara eller bör anses vara ”organ” som är ”representativa” för de ”berörda personerna”.
Det ska också tilläggas att sökanden har ifrågasatt representativiteten hos de enheter och organ som kommissionen och utrikestjänsten samrådde med. Därvid har sökanden till att börja med gjort gällande att de allra flesta av de organisationer som kommissionen i rapporten av den 11 juni 2018 uppgav sig ha samrått med i själva verket inte deltog i det ifrågavarande samrådet (94 av de 112 organisationer som nämns i bilagan till rapporten), och till styrkande av detta påstående har sökanden företett precis och konkret bevisning. Vidare har sökanden hävdat att de enheter som kommissionen samrådde med till den helt övervägande delen är antingen marockanska aktörer eller organisationer som är gynnsamt inställda till Konungariket Marockos intressen. Rådet och kommissionen har inte bestritt det första av dessa påståenden, och de preciseringar som kommissionen har gjort såvitt avser de enheter som faktiskt konsulterades tenderar att bekräfta det andra påståendet.
När det för det tredje gäller sökanden själv har denne gjort gällande att det möte som hölls i Bryssel den 5 februari 2018 mellan en företrädare för sökanden och en företrädare för utrikestjänsten inte i sig ingick i det samråd som avses i punkt 377 ovan. Sökanden har i själva verket på ett principiellt plan ifrågasatt detta samråd, för vilket kommissionen och utrikestjänsten enligt dess åsikt saknade behörighet, och framhållit att nämnda möte anordnades på sökandens begäran och uteslutande syftade till ett återupptagande av dialogen med kommissionen. Kommissionen har för sin del angett, i rapporten av den 11 juni 2018, att ”tekniska diskussioner” har ägt rum med sökanden ”i dess egenskap av FN:s samtalsparter och part i FN:s fredsprocess”.
Oavsett hur det förhåller sig med den saken, beaktades sökandens inställning till det omtvistade avtalet i alla händelser i rapporten av den 11 juni 2018, tillsammans med den inställning som hade uttryckts av de övriga enheter som nämndes i den rapporten. Mot bakgrund av detta ska det framhållas att kommissionen under alla omständigheter inte gjorde bedömningen att sökanden var ett organ som var representativt för Västsaharas folk och behörigt att lämna samtycke på Västsaharas folks vägnar, utan på sin höjd att sökanden var en av de många ”berörda parter” i den mening som avses i artikel 11.3 EUF som kommissionen i kraft av den bestämmelsen var skyldig att samråda med.
Följaktligen är det inte möjligt att anse att det samråd som redovisades i rapporten av den 11 juni 2018 omfattade ”organ” som var ”representativa” för Västsaharas folk utan på sin höjd – som sökanden i allt väsentligt har gjort gällande – att det samrådet omfattade ”berörda parter” som institutionerna i alla händelser kunde förväntas vilja göra delaktiga i ingåendet av det omtvistade avtalet, i enlighet med fördragen och oberoende av de ”överväganden om samtycke” från domstolens sida som åsyftas i skäl 10 i det angripna beslutet.
Det följer således av punkterna 371–383 ovan att det samråd som på rådets begäran genomfördes av kommissionen och utrikestjänsten inte kan anses ha gjort det möjligt att i enlighet med principen om traktaters relativa verkan, såsom domstolen har tolkat denna, inhämta Västsaharas folks samtycke till det omtvistade avtalet.
När det sedan gäller den tolkning av folkrätten som rådet har förfäktat under åberopande av skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef och med stöd av kommissionen och Republiken Frankrike (se punkt 369 ovan), påpekar tribunalen för det första att unionen – som redan har framhållits i punkt 111 ovan – utgör en autonom rättsordning. Av detta följer att institutionerna inte kan undandra sig skyldigheten att rätta sig efter domstolens tolkning av de folkrättsliga regler som är tillämpliga på ett avtal rörande ett icke självstyrande territorium genom att i stället för denna tolkning tillämpa andra kriterier som de har hämtat i en skrivelse från FN:s rättschef till säkerhetsrådet och som till yttermera visso inte är av tvingande karaktär.
För övrigt avger FN:s rättschef sina yttranden till FN-organen inom ramen för de uppgifter som åligger FN:s sekretariat i kraft av artikel 98 i FN-stadgan. Detta betyder att dessa yttranden inte väger lika tungt som de rådgivande yttranden som i enlighet med artikel 96 i FN-stadgan meddelas av Internationella domstolen, vilken enligt artikel 92 i FN-stadgan är FN:s främsta rättskipande organ och i sådana yttranden slår fast vad som är tillämplig rätt i förhållande till den fråga som har ställts (se, för ett liknande resonemang, rådgivande yttrande av den 25 februari 2019, Rättsverkningar av 1965 års avskiljande från Mauritius av Chagosarkipelagen, I.C.J. Reports 2019, s. 95, punkt 137).
För det andra noterar tribunalen att skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef, såsom har erinrats om i punkt 312 ovan, inte rörde frågan om Västsaharas folks samtycke till ett på Västsahara tillämpligt internationellt avtal utan frågan om lagenligheten av privaträttsliga avtal mellan offentliga marockanska organ och oljebolag om prospektering och utvärdering av oljetillgångar längs Västsaharas kuster.
För det tredje påpekar tribunalen att FN:s rättschef i sin skrivelse av den 29 januari 2002 prövade den fråga som säkerhetsrådet hade ställt på grundval av analogier med den mer allmänna frågan huruvida verksamhet vilken bedrivs av en förvaltande makt i den mening som avses i artikel 73 i FN-stadgan och vilken rör ett icke självstyrande territoriums mineraltillgångar är lagstridig i sig eller enbart under vissa förutsättningar. Som redan har slagits fast i punkterna 362 och 363 ovan, har Konungariket Marocko inte för avsikt att bli betraktat som förvaltande makt för Västsahara och kan inte heller betraktas som sådan med tanke på sin ståndpunkt i frågan om Västsaharas ställning, en ståndpunkt som för övrigt avspeglas i ingressen i det omtvistade avtalet.
För det fjärde framgår det av avsnittet ”Slutsatser” i skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef att denne anser att utnyttjande av icke självstyrande territoriers naturtillgångar strider mot de folkrättsliga principer som är tillämpliga på sådana territorier om detta utnyttjande sker utan hänsyn till de icke självstyrande territoriernas folks intressen och vilja. Även om man antar att dessa slutsatser faktiskt kan överföras genom analogi till utvidgandet av de handelsförmåner som unionen beviljar genom associeringsavtalet, måste det därför konstateras att nämnda slutsatser inte ger stöd åt rådets, kommissionens och Republiken Frankrikes argument att institutionerna handlade i överensstämmelse med de tillämpliga folkrättsliga principerna. I själva verket framgår det uttryckligen av de ifrågavarande slutsatserna att prospekterings- och utvinningsverksamhet i Västsahara måste stå i överensstämmelse inte endast med Västsaharas folks intressen utan även med dess vilja samt att sådan verksamhet som inte uppfyller dessa båda villkor strider mot de tillämpliga folkrättsliga principerna.
Således kunde rådet och kommissionen i alla händelser – oberoende av huruvida Västsaharas folk hade lämnat samtycke – inte lägga skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef till grund för bedömningen att det omtvistade avtalet var förenligt med de folkrättsliga principer som är tillämpliga på icke självstyrande territorier av det skälet att nämnda avtal kunde anses vara gynnsamt för den ekonomiska utvecklingen i Västsahara. Följaktligen har sökanden fog för sitt påstående att institutionerna inte kunde ersätta det krav på samtycke från Västsaharas folk som domstolen hade uppställt i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario med ett kriterium avseende det omtvistade avtalets fördelar för de berörda personerna.
Av det ovan anförda sammantaget följer att rådet vid antagandet av det angripna beslutet inte i tillräcklig grad beaktade alla relevanta omständigheter med anknytning till Västsaharas situation och att rådet saknade fog för att anse sig ha utrymme för skönsmässig bedömning när det gällde att avgöra huruvida det var nödvändigt att uppfylla kravet på att Västsaharas folk, i sin egenskap av tredje part i förhållande till det omtvistade avtalet, måste samtycka till det avtalets tillämpning på Västsahara, i enlighet med domstolens tolkning av principen om traktaters relativa verkan jämförd med principen om självbestämmande. I synnerhet saknade rådet och kommissionen för det första fog för sin bedömning att den rådande situationen i Västsahara inte gjorde det möjligt att förvissa sig om att sådant samtycke förelåg och särskilt att göra detta via sökanden. För det andra grundades rådets bedömning att det samråd som genomfördes av kommissionen och utrikestjänsten – vilket inte syftade till inhämtande av ett sådant samtycke och inte var avsett att omfatta ”organ” som var ”representativa” för Västsaharas folk – var tillräckligt för iakttagande av principen om traktaters relativa verkan, såsom domstolen hade tolkat denna i punkt 106 i domen rådet/Front Polisario, på en missuppfattning både av det samrådets omfattning och av innebörden i det krav som uppställs i den punkten. För det tredje gjorde rådet en felaktig bedömning när det på grundval av skrivelsen av den 29 januari 2002 från FN:s rättschef ansåg sig kunna ersätta det kravet med de kriterier som enligt rådet anges i den skrivelsen. Det finns således stöd för förevarande del av den tredje grunden, och detta ska föranleda ogiltigförklaring av det angripna beslutet.
Av det ovan anförda sammantaget följer att det angripna beslutet ska ogiltigförklaras utan att det finns anledning att pröva den andra delen av den tredje grunden eller de övriga grunderna för talan.
C.

Huruvida det angripna beslutets verkningar ska bestå
Enligt artikel 264 andra stycket FEUF får tribunalen, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av en ogiltigförklarad akt som ska betraktas som bestående.
Enligt rättspraxis kan det av rättssäkerhetsskäl vara motiverat att verkningarna av en angripen akt – såsom ett beslut att ingå ett internationellt avtal – består, särskilt om de omedelbara verkningarna av att akten ogiltigförklaras skulle leda till allvarliga negativa konsekvenser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2015, kommissionen/rådet,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 september 2018, kommissionen/rådet (Avtal med Kazakstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, punkt
).
I förevarande fall skulle en ogiltigförklaring med omedelbar verkan av det angripna beslutet kunna få allvarliga konsekvenser för unionens yttre åtgärder och äventyra rättssäkerheten i förhållande till internationella åtaganden som unionen har gjort och som är bindande för institutionerna och medlemsstaterna.
Under dessa omständigheter är det påkallat att tribunalen ex officio tillämpar artikel 264 andra stycket FEUF och förordnar om att det angripna beslutets verkningar ska bestå under en tid som inte får överstiga den frist som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol eller, i händelse av överklagande inom den tiden, att de ska bestå till dess att domstolen meddelar dom i målet om överklagande.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
I enlighet med artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska Republiken Frankrike och kommissionen bära sina rättegångskostnader.
Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att även andra intervenienter än de som nämns i artikel 138.1 och 138.2 ska bära sina rättegångskostnader.
Tribunalen finner i förevarande fall det påkallat att besluta att Comader ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Rådets beslut (EU) 2019/217 av den 28 januari 2019 om ingående av avtalet genom skriftväxling mellan Europeiska unionen och Konungariket Marocko om ändring av protokoll nr 1 och nr 4 till Europa–Medelhavsavtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska gemenskaperna och deras medlemsstater, å ena sidan, och Konungariket Marocko, å andra sidan, ogiltigförklaras.

2)
Verkningarna av beslut 2019/217 ska bestå under en tid som inte får överstiga den frist som avses i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol eller, i händelse av överklagande inom den tiden, till dess att domstolen meddelar dom i målet om överklagande.

3)
Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och härutöver ersätta de rättegångskostnader som har uppkommit för Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario).

4)
Republiken Frankrike, Europeiska kommissionen och Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader) ska bära sina rättegångskostnader.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 29 september 2021.
Underskrifter
Innehållsförteckning


(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.