CELEX: 62018CJ0056
Muutoksenhaku
Valtiontuki
SEUT 108 artiklan 2 kohta
Investointituki
Toimintatuki
Lentoasemainfrastruktuuri
Gdynian ja Kosakowon kuntien Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttamista varten myöntämä julkinen rahoitus
Euroopan komission päätös
Sisämarkkinoille soveltumaton tuki
Tuen takaisinperimistä koskeva määräys
Kumoaminen unionin yleisessä tuomioistuimessa
Olennainen menettelymääräys
Asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet

Euroopan komissio vaatii valituksellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 17.11.2017 antaman tuomion Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo v. komissio (
T‑263/15
,
EU:T:2017:820
; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla kyseinen tuomioistuin kumosi valtiontuesta SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 26.2.2015 annetun komission päätöksen (EU) 2015/1586 (
EUVL 2015, L 250, s. 165
; jäljempänä riidanalainen päätös) 2–5 artiklan.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
[SEUT 108] artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
EYVL 1999, L 83, s. 1
), joka oli voimassa tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, 1 artiklassa säädettiin seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
h)
’asianomaisella osapuolella’ jäsenvaltiota, henkilöä, yritystä tai yritysten yhteenliittymää, jonka etuihin tuen myöntäminen voi vaikuttaa, erityisesti tuensaajaa, kilpailevia yrityksiä ja alan järjestöjä.”
Kyseisen asetuksen 6 artiklan, jonka otsikko on ”Muodollinen tutkintamenettely”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esitetään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission alustava arvio ehdotetun toimenpiteen tukiluonteesta ja epäilyt toimenpiteen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille. Päätöksessä pyydetään asianomaista jäsenvaltiota ja muita asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa asetetussa määräajassa, joka yleensä on enintään yksi kuukausi. Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa komissio voi jatkaa asetettua määräaikaa.”
Mainitun asetuksen 9 artiklassa, jonka otsikko oli ”Päätöksen peruuttaminen”, säädettiin seuraavaa:
”Komissio voi peruuttaa 4 artiklan 2 tai 3 kohdan, tai 7 artiklan 2–4 kohdan mukaisesti tehdyn päätöksen annettuaan asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden toimittaa huomautuksensa, jos päätös on perustunut menettelyn aikana annettuihin virheellisiin tietoihin, jotka ovat olleet päätöksen kannalta ratkaisevia. Ennen päätöksen peruuttamista ja uuden päätöksen tekemistä komissio aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Tämän asetuksen 6, 7 ja 10 artiklaa, 11 artiklan 1 kohtaa sekä 13, 14 ja 15 artiklaa sovelletaan soveltuvin osin.”
Asian tausta ja riidanalainen päätös
Asian käsittelyn aiemmat vaiheet, sellaisena kuin ne käyvät ilmi valituksenalaisen tuomion 1–25 kohdasta, voidaan tiivistää seuraavasti.
Gmina Miasto Gdynia (Gdynian kunta, Puola) ja Gmina Kosakowo (Kosakowon kunta, Puola) perustivat heinäkuussa 2007 100 prosentin omistusosuutta vastanneilla pääomasijoituksilla Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o:n (jäljempänä PLGK-yhtiö) tarkoituksenaan muuttaa Gdynia-Oksywien (Puola) sotilaslentoasema siviilikäyttöön. Sijoituksilla oli tarkoitus kattaa sekä investointikustannukset (jäljempänä investointituki) että lentoaseman toimintaan sen alkuvaiheessa liittyvät toimintakustannukset (jäljempänä toimintatuki). Lentoasema sijaitsee Kosakowon kunnan alueella Pommerissa Pohjois-Puolassa. Uudesta siviililentoasemasta, jonka hallinnointi oli annettu PLGK-yhtiön tehtäväksi, oli tarkoitus tulla Pommerin toiseksi tärkein lentoasema, ja sen oli määrä palvella lähinnä yleistä lentoliikennettä, halpalentoreittejä ja tilauslentoyhtiöitä.
Puolan tasavalta ilmoitti komissiolle 7.9.2012 Gdynia-Oksywien sotilaslentoaseman muuttamista koskevan hankkeen rahoittamista koskevasta toimenpiteestä (jäljempänä kyseinen tukitoimenpide).
Komissio pyysi 7.11.2012 ja 6.2.2013 Puolan viranomaisilta lisätietoja kyseisestä tukitoimenpiteestä. Lisätiedot toimitettiin komissiolle 7.12.2012 ja 15.3.2013.
Komissio ilmoitti 15.5.2013 Puolan viranomaisille aikovansa siirtää kyseistä tukitoimenpidettä koskevat asiakirjat ilmoittamattomien tukien rekisteriin, koska suurin osa ilmoitetusta rahoituksesta oli jo myönnetty peruuttamattomasti.
Komissio aloitti valtiontuesta SA.35388 (2013/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 2.7.2013 antamallaan päätöksellä C(2013) 4045 final (
EUVL 2013, C 243, s. 25
; jäljempänä aloittamispäätös) kyseistä toimenpidettä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn SEUT 108 artiklan 2 kohdan perusteella ja kehotti nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa. Komissio ei saanut näiltä mitään huomautuksia.
Komissio pyysi 30.10.2013 Puolan viranomaisilta lisätietoja. Lisätiedot toimitettiin 4. ja 15.11.2013. Puolan viranomaiset toimittivat muita lisätietoja 3.12.2013 ja 2.1.2014.
Komission toimenpiteestä SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 11.2.2014 antamassa päätöksessä 2014/883/EU (
EUVL 2014, L 357, s. 51
) todettiin, että suunniteltu rahoitushanke oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea erityisesti siksi, että Gdynian ja Kosakowon kuntien PLGK-yhtiölle myöntämän julkisen rahoituksen ansiosta kyseinen yhtiö oli saanut taloudellisen edun, jota se ei tavanomaisissa markkinaolosuhteissa olisi saanut. Koska komissio katsoi, että kyseinen tukitoimenpide oli SEUT 107 artiklassa tarkoitettua valtiontukea, se määräsi Puolan viranomaiset perimään takaisin PLGK-yhtiölle maksetun tuen.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö nostivat 8.4.2014 ja Kosakowon kunta 9.4.2014 kanteet, joilla vaadittiin päätöksen 2014/883 kumoamista (asiat T‑215/14 ja T‑217/14). Ne vaativat samana päivänä jättämillään erillisillä asiakirjoilla myös kyseisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäämistä (asiat T‑215/14 R ja T‑217/14 R).
Unionin yleisen tuomioistuimen presidentti hylkäsi välitoimihakemukset 20.8.2014 (määräys 20.8.2014, Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo v. komissio,
T‑215/14 R
, ei julkaistu,
EU:T:2014:733
ja määräys 20.8.2014, Gmina Kosakowo v. komissio,
T‑217/14 R
, ei julkaistu,
EU:T:2014:734
).
Komissio peruutti päätöksen 2014/883 ja korvasi sen riidanalaisella päätöksellä 26.2.2015 antamallaan – yhdellä ja samalla – toimella.
Riidanalaisen päätöksen päätösosassa määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Kumotaan päätös [2014/883].
2 artikla
1.   [PLGK-yhtiölle] 28 päivän elokuuta 2007 ja 17 päivän kesäkuuta 2013 välisenä aikana myönnetyt pääomasijoitukset ovat valtiontukea, jonka [Puolan tasavalta] on myöntänyt [SEUT] 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti ja joka ei sovellu sisämarkkinoille, lukuun ottamatta näiden pääomasijoitusten sitä osaa, joka on myönnetty investointeihin sellaisen toiminnan toteuttamiseksi, jonka on [aloittamispäätöksen] nojalla katsottava liittyvän yleisen edun piiriin kuuluviin toimiin.
2.   Pääomasijoitukset, jotka [Puolan tasavalta] aikoo myöntää [PLGK-yhtiölle] 17 päivän kesäkuuta 2013 jälkeen Gdynia-Kosakowon sotilaslentoaseman muuttamiseen siviililentoasemaksi, ovat sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. Kyseistä valtiontukea ei saa sen vuoksi myöntää.
3 artikla
1.   [Puolan tasavallan] on perittävä 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajalta.
4 artikla
1.   Edellä 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki ja 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut korot on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2.   [Puolan tasavallan] on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
5 artikla
1.   [Puolan tasavallan] on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2.   [Puolan tasavallan] on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen ja 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen korkojen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
– –”
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
Asian T‑217/14 kantaja Kosakowon kunta nosti 23.4.2015 kumoamiskanteen riidanalaisesta päätöksestä (asia T-209/15).
Asian T‑215/14 kantajat Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö nostivat 15.5.2015 kumoamiskanteen riidanalaisesta päätöksestä.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi 30.11.2015 antamallaan määräyksellä, että lausunnon antaminen asioissa T‑215/14 ja T‑217/14 nostetuista kanteista raukeaa (määräys 30.11.2015, Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo v. komissio,
T‑215/14
, ei julkaistu,
EU:T:2015:965
ja määräys 30.11.2015, Gmina Kosakowo v. komissio,
T‑217/14
, ei julkaistu,
EU:T:2015:968
).
Unionin yleisen tuomioistuimen kuudennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 1.12.2015 tekemällään päätöksellä Puolan tasavallan väliintulijaksi tukemaan Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön kanteessaan esittämiä vaatimuksia riidanalaisen päätöksen 2–5 artiklan kumoamisesta.
Unionin yleinen tuomioistuin tutki valituksenalaisessa tuomiossa ensiksi kannekirjelmässä esitetyn kuudennen kanneperusteen, joka koskee muun muassa nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien loukkaamista. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin huomautti valituksenalaisen tuomion 71 kohdassa, että komissio ei ollut riidanalaisessa päätöksessä enää aloittamispäätöksen ja päätöksen 2014/883 tavoin tukeutunut vuosille 2007–2013 annettuihin alueellisia valtiontukia koskeviin suuntaviivoihin (
EUVL 2006, C 54, s. 13
; jäljempänä aluetukia koskevat suuntaviivat), kun se arvioi, soveltuiko toimintatuki sisämarkkinoille, vaan se oli tukeutunut komission tiedonannossa, jonka otsikko on ”Suuntaviivat valtiontuesta lentoasemille ja lentoyhtiöille” (
EUVL 2014, C 99, s. 3
; jäljempänä vuoden 2014 suuntaviivat), ilmaistuihin periaatteisiin.
Unionin yleinen tuomioistuin korosti valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa, että aluetukia koskevien suuntaviivojen ja vuoden 2014 suuntaviivojen välisen suhtautumistavan muutoksen lisäksi komissio muutti niin ikään suhtautumistaan poikkeukseen, jota arvioidaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan perusteella. Tarkemmin sanottuna unionin yleinen tuomioistuin korosti tältä osin, että komissio oli aloittamispäätöksessä ja päätöksessä 2014/883 soveltanut SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta, kun taas riidanalaisessa päätöksessä toimintatuen soveltuvuutta arvioitiin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 78 kohdassa, että komission riidanalaisessa päätöksessä soveltama uusi oikeudellinen järjestelmä sisälsi huomattavia muutoksia aikaisemmin voimassa olleeseen ja aloittamispäätöksessä ja päätöksessä 2014/883 huomioituun järjestelmään nähden.
Unionin tuomioistuin totesi kyseisen tuomion 79 kohdassa, että vuoden 2014 suuntaviivojen julkaisemisen ja riidanalaisen päätöksen antamisen välisenä aikana nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisille osapuolille ei annettu mahdollisuutta esittää hyödyllisesti huomautuksiaan kyseisten suuntaviivojen soveltamisesta ja mahdollisesta vaikutuksesta.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi mainitun tuomion 81 kohdassa komission väitteen, jonka mukaan PLGK-yhtiö ei ollut osoittanut, missä määrin sillä, ettei sitä pyydetty esittämään näkemystä vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta, saattoi olla vaikutusta sen oikeudelliseen tilanteeseen, eikä missä määrin mahdollisuus esittää näkemys näistä suuntaviivoista olisi voinut johtaa siihen, että riidanalaisen päätöksen sisältö olisi ollut erilainen. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin tukeutui erityisesti siihen, että asianomaisten osapuolten oikeus siihen, että niille annetaan mahdollisuus esittää huomautuksensa, on luonteeltaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettu olennainen menettelymääräys, jonka – unionin yleisen tuomioistuimen toteamasta – loukkaamisesta seuraa virheellisen toimen kumoaminen ilman, että olisi tarpeen osoittaa, että virhe oli vaikuttanut tällaiseen rikkomiseen vetoavaan osapuoleen tai että hallinnollinen menettely olisi voinut johtaa erilaiseen tulokseen.
Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin totesi saman tuomion 87 kohdassa, että komission väite, jonka mukaan näkemys siitä, että toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu kyseisille markkinoille, perustuu EUT-sopimuksesta johdettavaan ”itsenäiseen” oikeusperustaan, esitettiin ensimmäistä kertaa unionin yleisessä tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, eikä sille löydy tukea päätöksen 2014/883 tai riidanalaisen päätöksen sanamuodosta.
Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kuudennen kanneperusteen ja kumosi näin ollen riidanalaisen päätöksen 2–5 artiklan tutkimatta muita kyseisen kanteen tueksi esitettyjä kanneperusteita.
Asianosaisten vaatimukset
Valittaja vaatii valituksellaan, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion,
–
hylkää kuudennen kanneperusteen kolmannen väitteen perusteettomana,
–
palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen viiden muun kanneperusteen tutkimiseksi,
toissijaisesti
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion siltä osin kuin tuomiolauselman 1 kohta koskee riidanalaisessa päätöksessä investointituesta esitettyjä päätelmiä,
–
palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen viiden muun kanneperusteen tutkimiseksi ja
joka tapauksessa
–
määrää, että ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakuasteessa aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö vaativat, että valitus hylätään ja komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Puolan tasavalta vaatii, että valitus hylätään.
Valituksen tarkastelu
Valituksen tutkittavaksi ottaminen
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö eivät muodollisesti vetoa valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytysten puuttumiseen mutta väittävät, että valituksen tueksi esitettyjen eri perusteiden ulottuvuus ja sisältö eivät ole riittävän selkeitä. Niiden mukaan valitusperusteet on muotoiltu valituskirjelmän 32 kohdassa, eri väitteitä edeltävissä alaotsikoissa ja kyseisten valitusperusteiden sisällössä eri tavalla.
Tältä osin on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 256 artiklan 1 kohdan toisesta alakohdasta, Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä kohdasta ja unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 168 artiklan 1 kohdan d alakohdasta seuraa, että valituksessa on ilmoitettava täsmällisesti sekä se, miltä kaikilta osin tuomion kumoamista vaaditaan, että ne oikeudelliset perustelut, joihin erityisesti halutaan vedota kyseisen vaatimuksen tueksi. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 169 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että oikeudellisissa perusteluissa ja perusteissa, joihin vedotaan, on yksilöitävä täsmällisesti, mitkä unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun perustelujen kohdat riitautetaan (määräys 15.1.2019, CeramTec v. EUIPO,
C‑463/18 P
, ei julkaistu,
EU:C:2019:18
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä tapauksessa on mainittava, että Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö tyytyvät väittämään täysin yleisellä tasolla, että valitusperusteet eivät ole selkeitä, koska niiden kuvailemiseen on käytetty erilaisia sanamuotoja. Ne eivät kuitenkaan selitä, miltä osin tällaiset erot estävät komission väitteiden, sellaisina kuin ne on esitetty valituksessa, ymmärtämisen. Lisäksi on mainittava, että komissio yksilöi valituksensa kunkin perusteen yhteydessä täsmällisesti sen, miltä osin valituksenalaista tuomiota arvostellaan, ja esittää yksityiskohtaisesti oikeudelliset perustelut, joilla tuetaan erityisesti sen kyseisen tuomion kumoamista koskevaa vaatimusta, jolloin jokainen tavanomaisen huolellinen osapuoli voi ymmärtää vaatimuksen sisällön ja unionin tuomioistuin voi harjoittaa laillisuusvalvontaansa (ks. analogisesti tuomio 28.1.2016, Heli-Flight v. EASA,
C‑61/15 P
, ei julkaistu,
EU:C:2016:59
,
kohta). Gdynian kunnan ja PLGK:n kirjelmissään esittämät perustelut osoittavat, että ne ovat kyenneet ymmärtämään valitusperusteet.
Näin ollen valitusta ei voida katsoa sellaiseksi, että se olisi jätettävä kokonaisuudessaan tutkimatta.
Siltä osin, että Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö esittävät erilliset perustelut erityisesti toisen valitusperusteen tutkittavaksi ottamisen riitauttamiseksi, on lisättävä, että kyseisiä perusteluja käsitellään kyseisen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä.
Asiakysymys
Valittaja vetoaa valituksensa tueksi kolmeen valitusperusteeseen, joista ensimmäinen koskee nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvien oikeuksien laajuuteen liittyviä oikeudellisia virheitä, toinen riidanalaisen päätöksen virheellistä tulkintaa ja kolmas – joka esitetään toissijaisesti – valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 kohdan kohtuuttomuutta.
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa
Asianosaisten lausumat
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se sovelsi valituksenalaisen tuomion 69–89 kohdassa asianomaisille osapuolille SEUT 108 artiklan 2 kohdassa annettua oikeutta esittää huomautuksensa virheellisesti tavalla, joka on ristiriidassa 8.5.2008 annetun tuomion Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
) kanssa, koska se luokitteli kyseisen oikeuden nyt käsiteltävän tapauksen olosuhteissa virheellisesti ”olennaiseksi menettelymääräykseksi”, jonka noudattamatta jättäminen johtaa automaattisesti riidanalaisen päätöksen kumoamiseen, ilman että olisi tarpeen osoittaa, että noudattamatta jättäminen on vaikuttanut asianosaisen tilanteeseen tai kyseisessä päätöksessä tehtyihin päätelmiin.
Komissio väittää, että myös kaikkia kyseisen oikeuden virheellisestä luokittelusta ”olennaiseksi menettelymääräykseksi” johdettuja oikeudellisia seurauksia rasittaa oikeudellinen virhe. Se väittää erityisesti, että unionin tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa virheellisesti, että sillä oli toimivalta tutkia viran puolesta kyseisen olennaisen menettelymääräyksen rikkominen, koska kyse on ordre public ‑perusteesta.
Lisäksi se katsoo, että unionin yleisessä tuomioistuimessa kyseisen rikkomisen osalta esitetyt perustelut olisi pitänyt jättää tutkimatta siltä osin kuin ne koskivat riidanalaisessa päätöksessä käytettyä oikeudellista järjestelmää, koska PLGK-yhtiö oli esittänyt kyseiset perustelut vasta ensimmäisessä oikeusasteessa jättämässään vastauskirjelmässä.
Kun unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa piti kyseistä perustetta sellaisena, jolla ”laajennetaan kannekirjelmässä aikaisemmin nimenomaisesti tai implisiittisesti esitettyä kanneperustetta” ja otti sen tutkittavaksi, se komission mukaan rikkoi sääntöä, jolla kielletään uusien perusteiden esittäminen asian käsittelyn kuluessa.
Siltä osin kuin Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö esittivät kyseisessä kannekirjelmässä kanneperusteen, jonka mukaan niiden menettelyllisiä takeita oli loukattu riidanalaisen päätöksen tekemisen yhteydessä, koska niillä ei ollut ollut tilaisuutta esittää huomautuksia, ne viittasivat siihen, ettei uutta muodollista tutkintamenettelyä ollut aloitettu ennen kyseisen päätöksen antamista, vaikka uuden menettelyn aloittaminen olisi mahdollistanut niiden oikeudellisten vaikutusten tutkimisen, jotka aiheutuivat siitä, että yleisen edun mukaisiin toimiin liittyvät menot olisi jätetty kyseisen valtiontuen alan ulkopuolelle. Kyseinen kanneperuste perustui siten täysin eri perusteluun kuin se, joka koski sitä, ettei Gdynian kuntaa ja PLGK-yhtiötä ollut kuultu vuoden 2014 suuntaviivojen osalta.
Komissio lisää, että vaikka ainoastaan tuen myöntämisestä vastuussa olevalla jäsenvaltiolla on puolustautumisoikeudet, nyt käsiteltävässä tapauksessa Puolan tasavalta ei kuitenkaan ole nostanut kumoamiskannetta riidanalaisesta päätöksestä sillä perusteella, että sen puolustautumisoikeuksia tai oikeutta kontradiktoriseen näkemystenvaihtoon olisi loukattu, eikä se voi väliintulijana vedota tällaiseen perusteeseen.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö katsovat, että ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on perusteeton.
Niiden mukaan komissio pyrkii vähättelemään nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten huomautusten esittämistä koskevan oikeuden merkitystä vetoamalla vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan asianomaisten osapuolten tehtävänä muodollisessa tutkintamenettelyssä on ainoastaan toimia komission tiedonlähteenä. Tällaiset väitteet ovat niiden mukaan vastoin unionin oikeuden nykytilaa, koska komission tältä osin mainitsemat tuomiot annettiin ennen Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) voimaantuloa.
Sittemmin on niiden mukaan otettava huomioon asianomaisten osapuolten oikeus tulla kuulluksi ennen komission päätöksen antamista. Toisin kuin komissio tältä osin väittää, Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö eivät väitä, että se, että perusoikeuskirjaa sovelletaan täysimääräisesti komission käymiin menettelyihin ja että sen 41 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, jonka mukaan jokaisella on oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti, sovelletaan PLGK-yhtiön kaltaiseen tuensaajaan, merkitsisi sitä, että Gdynian kunnalla ja PLGK-yhtiöllä olisi perusoikeuskirjan säännösten perusteella oikeus kontradiktoriseen näkemystenvaihtoon komission kanssa.
Lisäksi ne katsovat, että toisin kuin komissio väittää, unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa perustellusti komission väitteen, jonka mukaan PLGK-yhtiön vastauskirjelmässään esittämät perustelut, jotka koskevat riidanalaisessa päätöksessä käytetyn oikeudellisen järjestelmän muuttamista, merkitsisivät uutta kanneperustetta. Lisäksi se, että unionin tuomioistuin täsmensi voivansa viran puolesta tutkia olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen, ei merkitse sitä, että se olisi nyt käsiteltävässä tapauksessa tutkinut kyseisen rikkomisen viran puolesta.
Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön mukaan komissio keskittyy ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa 8.5.2008 annettuun tuomioon Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
) ja ehdottaa sen suppeaa tulkintaa, vaikka unionin yleinen tuomioistuin viittasi myös muihin unionin tuomioistuimen ja unionin yleisen tuomioistuimen tuomioihin ja erityisesti 11.12.2008 annettuun tuomioon komissio v. Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
). Viimeksi mainitun tuomion 56 kohdasta ilmenee, että kun oikeudellinen järjestelmä, jonka nojalla jäsenvaltio on ilmoittanut suunnitellusta tuesta, on juuri muuttunut ennen kuin komissio tekee päätöksensä, komission on pyydettävä asianomaisia osapuolia ottamaan kantaa siihen, onko tuki uusien sääntöjen mukainen. Velvollisuus pyytää asianomaisia osapuolia ottamaan kantaa on pääsääntö, josta voidaan poiketa, jos uusi oikeudellinen järjestelmä ei sisällä olennaisia muutoksia aiemmin voimassa olleeseen järjestelmään nähden.
Niiden mukaan komissio ei voi 8.5.2008 annetun tuomion Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
) perusteella laatia yleisiä sääntöjä, joita sovelletaan kaikissa tilanteissa, koska kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa merkitykselliset tosiseikat ja oikeudelliset seikat eroavat valituksenalaisessa tuomiossa tarkastelluista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista. Ensinnäkään 8.5.2008 annettuun tuomioon Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
) johtaneessa asiassa asianosaiset tai unionin yleinen tuomioistuin eivät tuoneet esiin sellaisia merkittäviä eroja menettelyn aloittamista koskevan päätöksen ja riidanalaisen päätöksen välillä, jotka unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 67–71 kohdassa.
Toiseksi nyt käsiteltävässä tapauksessa menettelyn päättämistä koskeva komission päätös 2014/883 oli jo annettu ja siitä oli nostettu kanne unionin yleisessä tuomioistuimessa ja sen myöhemmästä peruuttamisesta oli välittömästi seurannut uudelleen aloitetun menettelyn uusi päättäminen, mitä ei ollut tapahtunut 8.5.2008 annettuun tuomioon Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
) johtaneessa asiassa.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin totesi viimeksi mainitussa tuomiossa selvästi, että kyseessä olevissa kahdessa valtiontukia koskevassa oikeudellisessa järjestelmässä vahvistetut periaatteet olivat olennaisilta osin samanlaiset. Myös unionin tuomioistuin huomautti tällaisesta samankaltaisuudesta mainitussa tuomiossa. Sen sijaan valituksenalaisen tuomion 67–78 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin osoitti täsmällisesti, että vuoden 2014 suuntaviivojen uusilla määräyksillä, joita komissio oli soveltanut riidanalaisessa päätöksessä, oli tehty huomattavia muutoksia aiemmin voimassa olleeseen oikeudelliseen järjestelmään, joka oli otettu huomioon aloittamispäätöksessä ja päätöksessä 2014/883.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö katsovat, että kyseiset muutokset sekä komission velvollisuus määritellä riittävällä tavalla tutkintansa puitteet johtivat siihen, että unionin yleinen tuomioistuin piti komission velvollisuutta antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksensa nyt käsiteltävässä tapauksessa ”olennaisena menettelymääräyksenä”11.12.2008 annetun tuomion komissio v. Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) 55 kohdan mukaisesti. Näin huomattavat muutokset olisivat niiden mukaan nimittäin hyvin todennäköisesti edellyttäneet uutta muodollista tutkintamenettelyä asetuksen N:o 659/1999 6 artiklan nojalla, minkä nämä osapuolet olisivat varmasti maininneet huomautuksissaan, jos niillä olisi ollut mahdollisuus esittää ne.
Komission puolustama lähestymistapa on myös vastoin julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotuksessa Espanja v. komissio (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
) ilmaistua kantaa, jonka mukaan jäsenvaltion oikeus siihen, että komissio kuulee sitä tässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, on olennainen menettelymääräys. Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö yhtyvät myös siihen kyseisessä ratkaisuehdotuksessa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan merkitystä ei ole sillä, että asianomainen jäsenvaltio onnistuu osoittamaan konkreettisesti, että jos komissio ei olisi loukannut tätä oikeutta, sen kyseessä olevaa valtiontukea koskeva päätös olisi ollut erilainen. Tällainen edellytys on nimittäin väistämättä spekulatiivinen, ja olisi vaikeaa yksilöidä sitä näytön ja täsmällisyyden tasoa, jota vaaditaan sen osoittamiseksi, että kyseessä oleva päätös olisi tosiasiallisesti ollut erilainen.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö esittävät, että kun komissio antoi 31.3.2014 vuoden 2014 suuntaviivat, se kehotti sekä jäsenvaltioita että tuensaajalentoasemia esittämään huomautuksensa toimenpiteistä, joiden osalta komissio oli aloittanut muodollisia tutkintamenettelyjä. Kyseisessä kehotuksessa mainittiin 23 menettelyä, jotka koskivat valtiontukia lentoasemille tai lentoyhtiöille, mutta siinä ei mainittu Gdynia-Kosakowon lentoasemaa koskevaa asiaa, joka oli saatettu päätökseen päätöksellä 2014/883. Kyseistä menettelytapaa voidaan niiden mukaan pitää ”syrjivänä”. Tältä osin ei ole merkitystä sillä, että kyseinen päätös annettiin, koska se tämän jälkeen peruutettiin ja koska komissio aloitti kyseisessä asiassa uudelleen hallinnollisen menettelyn, joka päättyi riidanalaisen päätöksen antamiseen.
Puolan tasavalta katsoo myös, että ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on perusteeton.
Se väittää erityisesti, että valituksenalaisesta tuomiosta ei mitenkään ilmene, että unionin yleinen tuomioistuin olisi myöntänyt nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisille osapuolille puolustautumisoikeuksia. Unionin yleinen tuomioistuin totesi sen mukaan sitä vastoin, että komissiolla oli velvollisuus kehottaa näitä esittämään näkemyksensä ennen riidanalaisen päätöksen antamista, kun otetaan huomioon vuoden 2014 suuntaviivoilla tehtyjen muutosten ulottuvuus. Oikeus esittää huomautuksia ei rajoitu pelkästään puolustautumisoikeuksiin, vaan sillä on laajempi ulottuvuus. Se on erityisesti olennainen osa perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistettua oikeutta hyvään hallintoon, johon Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö voivat vedota, sekä oikeutta luottamuksensuojaan.
Komission puolustama kanta saattaa Puolan tasavallan mukaan olla lisäksi kyseisten perusoikeuksien vastainen, sillä nyt käsiteltävässä tapauksessa on aluetukia koskevien suuntaviivojen ja vuoden 2014 suuntaviivojen välisten perustavanlaatuisten erojen vuoksi mahdotonta osoittaa, että sillä, että valtiontukia koskevan menettelyn osapuolilta evättiin mahdollisuus esittää huomautuksia, olisi ollut vaikutusta kyseisen menettelyn lopputulokseen. Tästä seuraa, että komissio saattoi sivuuttaa osapuolten kuulemista koskevan velvollisuuden ilman pelkoa kielteisistä seurauksista.
Komissio ei Puolan tasavallan mukaan kiistänyt aluetukia koskevien suuntaviivojen ja vuoden 2014 suuntaviivojen välisiä perustavanlaatuisia eroja eikä se kyseenalaista myöskään sitä, ettei se antanut kyseisen asian asianomaisille osapuolille mahdollisuutta esittää huomautuksiaan ennen riidanalaisen päätöksen antamista.
Vaikka unionin tuomioistuin ei nimenomaisesti todennut 8.5.2008 annetussa tuomiossa Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
), että oikeus esittää huomautuksia on olennainen menettelymääräys, se ei myöskään sulkenut tätä pois. Komissio ei 11.12.2008 annetun tuomion komissio v. Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) osalta ottanut Puolan tasavallan mukaan huomioon kyseisen tuomion 55 kohtaa, jossa unionin tuomioistuin totesi selvästi, että komission velvollisuus antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus esittää huomautuksensa on olennainen menettelymääräys. Komissio viittasi ainoastaan kyseisen tuomion 56 kohtaan, vaikka mainitun tuomion 55 ja 56 kohtaa on tulkittava yhdessä.
Komissio ei Puolan tasavallan mukaan myöskään ota huomioon sitä, että julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotuksessa Espanja v. komissio (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
) ehdotettiin, että koska komissio oli perustanut muutospäätöksensä tietoihin, joista eräällä osapuolella ei ollut mahdollisuutta esittää huomautuksia, se oli loukannut kyseisen osapuolen oikeutta tulla kuulluksi ja siten hyvän hallinnon periaatetta.
Lisäksi Puolan tasavalta esittää, että riippumatta siitä, loukattiinko kantajien oikeutta esittää huomautuksia, komissio loukkasi Puolan tasavallan puolustautumisoikeuksia jäsenvaltiona, jolle riidanalainen päätös oli osoitettu, estämällä sitä esittämästä väitteitään ennen kyseisen päätöksen antamista. Puolan tasavallalla on mielestään väliintulijana oikeus vedota tässä oikeudenkäynnissä puolustautumisoikeuksiensa loukkaamiseen.
Komission perustelut, joilla se kiistää Puolan tasavallan mahdollisuuden vedota tällaiseen loukkaamiseen, on Puolan tasavallan mukaan jätettävä liian myöhään esitettyinä tutkimatta, koska komissio kiisti kyseisen mahdollisuuden ensimmäisen kerran vasta unionin tuomioistuimelle toimittamassaan vastauskirjelmässä, vaikka Puolan tasavalta oli vedonnut mainittuun loukkaamiseen ensimmäisessä oikeusasteessa käydyn oikeudenkäynnin alusta lähtien.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on huomauttava alustavasti, että unionin yleinen tuomioistuin ei tutkinut sille esitetyn kuudennen kanneperusteen kolmatta väitettä puolustautumisoikeuksien, jotka kuuluvat ainoastaan jäsenvaltioille valtiontukia koskevien tutkintamenettelyjen osapuolina, näkökulmasta (ks. vastaavasti tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio,
C‑74/00 P ja C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
,
–
kohta) vaan asianomaisten osapuolten SEUT 108 artiklan 2 kohtaan perustuvan huomautusten esittämistä koskevan oikeuden kannalta.
Kuten valituksenalaisen tuomion 89 kohdasta nimittäin käy ilmi, todettuaan, että viimeksi mainittua oikeutta oli nyt käsiteltävässä tapauksessa loukattu, unionin yleinen tuomioistuin ei pitänyt tarpeellisena lausua muun muassa siitä, voivatko Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö vedota unionin yleisessä tuomioistuimessa Puolan tasavallan puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen, joka oli mainittu myös kyseisen jäsenvaltion väliintulokirjelmässä.
Näin ollen tässä menettelyn vaiheessa ei ole tutkittava unionin tuomioistuimessa esitettyjä perusteluja, jotka koskevat yhtäältä sitä, onko Puolan tasavallalla sen vuoksi, että se oli väliintulijana ensimmäisessä oikeusasteessa, oikeus vedota puolustautumisoikeuksiensa tai kontradiktorista näkemystenvaihtoa koskevan oikeutensa loukkaamiseen liittyvään perusteeseen, vaikka se ei ollut nostanut kumoamiskannetta riidanalaisesta päätöksestä kyseisten oikeuksien loukkaamisen perusteella, ja toisaalta sitä, johtaako tällainen loukkaaminen riidanalaisen päätöksen kumoamiseen. Tästä seuraa, että nyt käsiteltävän valituksen tutkimiseksi ei ole myöskään arvioitava kyseisen jäsenvaltion unionin tuomioistuimessa esittämiä perusteluja, jotka liittyvät komission unionin tuomioistuimessa esittämien perustelujen, joilla komissio kyseenalaistaa Puolan tasavallan mahdollisuuden vedota tällaiseen loukkaamiseen, tutkimatta jättämiseen.
Toiseksi valituksenalaisesta tuomiosta ja erityisesti sen 89 kohdasta ilmenee, ettei unionin yleinen tuomioistuin myöskään lausunut komission velvollisuudesta kehottaa nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa riidanalaisessa päätöksessä tehdyistä tosiseikkoja koskevista muutoksista, vaan se keskittyi kyseiseen velvollisuuteen siltä osin kuin se koski mainitussa päätöksessä sovellettua uutta oikeudellista järjestelmää. Näin ollen unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole myöskään tutkia Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön esittämiä perusteluja, joilla ne moittivat komissiota siitä, ettei se ollut kehottanut nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisia osapuolia esittämään näkemyksiään, kun otetaan huomioon riidanalaiseen päätökseen sisältyvät uudet tosiseikat.
Kolmanneksi edellä 39–41 kohdassa esitettyjen komission perustelujen osalta on muistutettava, että unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 84 artiklan 1 kohdan mukaan asian käsittelyn kuluessa ei saa vedota uuteen perusteeseen, ellei se perustu asian käsittelyn aikana ilmenneisiin oikeudellisiin seikkoihin tai tosiseikkoihin. Peruste tai väite, jolla laajennetaan kannekirjelmässä aikaisemmin – nimenomaisesti tai implisiittisesti – esitettyä perustetta ja jolla on läheinen yhteys tähän perusteeseen, on kuitenkin otettava tutkittavaksi (tuomio 11.7.2013, Ziegler v. komissio,
C‑439/11 P
,
EU:C:2013:513
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä tapauksessa on selvää, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa – Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö olivat kannekirjelmässään maininneet, että niillä olisi pitänyt olla mahdollisuus ottaa kantaa komission uusiin perusteluihin ja uuteen arviointiin ja että laiminlyönti, johon ne vetosivat tältä osin, merkitsee sellaisenaan olennaisten menettelymääräysten rikkomista. Komissio ei kiistä myöskään sitä, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin myös esitti mainitussa 70 kohdassa – kannekirjelmän II.14 kohta, jossa tiivistetään unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetun kanteen tueksi esitetyt kanneperusteet, otsikko on ”Kantajien oikeutta esittää huomautuksensa ja ottaa kantaa koskevien olennaisten menettelymääräysten rikkominen”.
Tässä tilanteessa on katsottava, ettei unionin yleinen tuomioistuin tehnyt oikeudellista virhettä, kun se totesi samassa 70 kohdassa, että PLGK-yhtiön vastauksessa esitetty väite, jonka mukaan asianomaisten osapuolten oikeutta esittää huomautuksia uuden oikeudellisen järjestelmän, jolla kyseinen yhtiö nimenomaan tarkoitti komission riidanalaisessa päätöksessä tekemää uutta arviointia, merkityksellisyydestä on loukattu, on laajennus kannekirjelmässä esitetystä kanneperusteesta, joka koskee Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön oikeuteen esittää huomautuksensa liittyvien olennaisten menettelymääräysten rikkomista.
Koska unionin yleinen tuomioistuin totesi aivan oikein, että kyseinen väite voitiin ottaa tutkittavaksi, se saattoi perustellusti tutkia sen aineellisesti riippumatta siitä, saattoiko se – kuten se myös mainitsi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa – tutkia mainitun väitteen kohteena olevan loukkaamisen viran puolesta ordre public ‑perusteena.
Näiden alustavien toteamusten jälkeen on muistutettava oikeuden, jonka loukkaamisen unionin yleinen tuomioistuin näin totesi johtavan riidanalaisen päätöksen 2–5 artiklan kumoamiseen, osalta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan valtiontukea mahdollisesti saaneita yrityksiä on pidettävä asianomaisina osapuolina ja komission velvollisuutena on SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa tutkinnan vaiheessa kehottaa niitä esittämään huomautuksensa (tuomio 15.6.1993, Matra v. komissio,
C‑225/91
,
EU:C:1993:239
,
kohta; tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
kohta ja tuomio 11.9.2008, Saksa ym. v. Kronofrance,
C‑75/05 P ja C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Vaikka kyseiset asianomaiset osapuolet eivät voi vedota puolustautumisoikeuksiin, niillä on silti oikeus osallistua komission hallinnolliseen menettelyyn siinä määrin kuin se yksittäistapauksen olosuhteet huomioon ottaen on asianmukaista (tuomio 8.5.2008, Ferriere Nord v. komissio,
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
,
kohta).
Unionin tuomioistuin on todennut SEUT 108 artiklan 2 kohdan soveltamisen yhteydessä, että Euroopan unionin virallisessa lehdessä julkaistava ilmoitus on asianmukainen keino tiedottaa menettelyn alkamisesta kaikille asianomaisille osapuolille. Tällä tiedonannolla pyritään saamaan viimeksi mainituilta kaikki tiedot, joista komissiolle voisi olla hyötyä tulevassa toiminnassaan. Tällaisella menettelyllä taataan myös muille jäsenvaltioille ja niille, joita asia koskee, tilaisuus tulla kuulluiksi (tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio,
C‑74/00 P ja C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Valtiontukien valvontamenettely on yleisen systematiikkansa mukaisesti kuitenkin menettely, joka aloitetaan tuen myöntämisestä unionin oikeuden mukaisten velvoitteidensa valossa vastuussa olevaa jäsenvaltiota vastaan. Tämän vuoksi puolustautumisoikeuksien noudattaminen edellyttää sitä, että siltä osin kuin kyseisen jäsenvaltion ei ole annettu esittää näkemyksiään tietyistä tiedoista, komissio ei voi käyttää niitä kyseistä jäsenvaltiota vastaan tekemässään päätöksessä (tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio,
C‑74/00 P ja C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Valtiontukien valvontamenettelyssä muilla asianomaisilla osapuolilla kuin asianomaisella jäsenvaltiolla on ainoastaan edellä 72 kohdassa todettu asema, eivätkä ne tältä osin voi itse vaatia, että komission olisi kuultava niitä samalla kontradiktorisella tavalla kuin sen on kuultava kyseessä olevaa jäsenvaltiota (tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio,
C‑74/00 P ja C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Yhdessäkään valtiontukien valvontamenettelyä koskevassa säännöksessä ei anneta asianomaisista osapuolista tällaisen tuen saajalle mitään erityistä asemaa. Tältä osin on tarkennettava, että valtiontukien valvontamenettely ei ole tuensaajaa tai tuensaajia ”vastaan” aloitettu menettely, joka tarkoittaisi sitä, että tuensaaja tai tuensaajat voisivat vedota niinkin laajoihin oikeuksiin kuin puolustautumisoikeudet sellaisinaan (tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio,
C‑74/00 P ja C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
,
kohta).
Nyt käsiteltävän tapauksen konkreettisista olosuhteista on muistutettava, että komissio teki 2.7.2013 aloittamispäätöksen, jolla se aloitti kyseistä tukitoimenpidettä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja kehotti nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa. Komissio totesi päätöksellä 2014/883, että kyseessä oleva rahoitushanke oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ja että Puolan viranomaisten oli perittävä se takaisin siltä osin kuin se oli maksettu. Myöhemmin kyseinen päätös peruutettiin ja korvattiin riidanalaisella päätöksellä.
Lisäksi valituksenalaisen tuomion 79 kohdasta ilmenee, että nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisia osapuolia ei kehotettu esittämään hyödyllisesti huomautuksiaan vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta ja mahdollisesta vaikutuksesta ennen riidanalaisen päätöksen antamista, vaikka kyseiset suuntaviivat julkaistiin 4.4.2014 eli päätöksen 2014/883 antamisen jälkeen ja siis tutkintamenettelyn alkuperäisen päättämisen jälkeen – mitä valituksen yhteydessä ei ole kiistetty.
On siis tutkittava, saattoiko unionin yleinen tuomioistuin perustellusti todeta valituksenalaisen tuomion 81 kohdassa, että nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten oikeus esittää huomautuksia tästä uudesta oikeudellisesta järjestelmästä ja erityisesti vuoden 2014 suuntaviivoista ennen riidanalaisen päätöksen antamista on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen johtaa kyseisen päätöksen kumoamiseen, ilman että olisi tarpeen osoittaa, että hallinnollisessa menettelyssä olisi voitu päätyä erilaiseen lopputulokseen.
Kuten unionin tuomioistuin on jo todennut, komissio ei voi asianomaisten osapuolten menettelyllisiä oikeuksia loukkaamatta perustaa päätöstään uudella oikeudellisella järjestelmällä käyttöön otettuihin uusiin periaatteisiin kehottamatta näitä esittämään huomautuksiaan tältä osin (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2008, Ferriere Nord v. komissio,
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
,
ja
kohta).
Lähtökohtaisesti menettelyvirheestä kuitenkin seuraa päätöksen kumoaminen kokonaan tai osittain ainoastaan, jos riitautettu päätös olisi ilman kyseistä virhettä voinut olla sisällöltään erilainen (tuomio 23.4.1986, Bernardi v. parlamentti,
150/84
,
EU:C:1986:167
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Erityisesti asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien osalta on todettava, että jos oikeudellinen järjestelmä muuttuu sen jälkeen, kun komissio on antanut asianomaisille osapuolille mahdollisuuden esittää huomautuksensa ja ennen kuin komissio on antanut tukihanketta koskevan päätöksen, ja jos komissio perustaa kyseisen päätöksen uuteen oikeudelliseen järjestelmään kehottamatta kyseisiä osapuolia esittämään huomautuksiaan uudesta järjestelmästä, pelkästään siitä, että oikeudellisen järjestelmän, jonka osalta kyseisille osapuolille on annettu mahdollisuus esittää huomautuksensa, ja sen oikeudellisen järjestelmän, johon mainittu päätös perustuu, välillä on eroavuuksia, ei voi seurata saman päätöksen kumoaminen. Vaikka kyseessä olevat oikeudelliset järjestelmät olisivat muuttuneet, on epäselvää, saattoiko kyseinen muutos muuttaa riitautetun päätöksen sisältöä, kun otetaan huomioon kyseisten järjestelmien nyt käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset säännökset (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2008, Ferriere Nord v. komissio,
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
,
–
kohta).
Niinpä unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisen tuomion 81 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se totesi, että asianomaisten osapuolten oikeus esittää huomautuksia nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa on luonteeltaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettu olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen ilman, että on tarpeen osoittaa, että kyseisen oikeuden loukkaaminen olisi voinut vaikuttaa kyseisen päätöksen sisältöön.
Tästä seuraa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen myös kyseisen tuomion 83 kohdassa, kun se hylkäsi komission väitteet, joilla tämä pyrki osoittamaan, että riidanalainen päätös olisi ollut sisällöltään samanlainen, vaikka nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisille osapuolille olisi annettu mahdollisuus esittää huomautuksensa vuoden 2014 suuntaviivoista, koska toimintatuki ei missään tapauksessa soveltunut sisämarkkinoille siitä syystä, ettei investointituki soveltunut sisämarkkinoille. Tarkemmin sanottuna unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kyseisen perustelun yhtäältä tukeutumalla virheellisesti – kuten edellä 82 kohdasta ilmenee – siihen, ettei ollut tarpeen osoittaa, että todettu rikkominen olisi voinut vaikuttaa riidanalaisen päätöksen sisältöön.
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin tukeutui aluetukia koskevien suuntaviivojen ja vuoden 2014 suuntaviivojen välillä yksilöimiinsä olennaisiin muutoksiin, vaikka komissio pyrki mainituilla perusteluilla nimenomaan osoittamaan, että olivatpa vuoden 2014 suuntaviivoilla käyttöön otetut muutokset millaisia tahansa, toimintatuen soveltumattomuutta koskeva toteamus perustui toiseen, viimeksi mainituista suuntaviivoista riippumattomaan oikeusperustaan, joten kyseinen toteamus ei olisi voinut muuttua siinä tapauksessa, että asianomaisille osapuolille olisi annettu mahdollisuus esittää huomautuksensa niistä.
Vaikka nimittäin oikeusperustan, johon komission päätös perustuu, olennaiset muutokset voivat lähtökohtaisesti vaikuttaa kyseiseen päätökseen, näin ei ole, jos kyseinen päätös perustuu lisäksi itsenäiseen oikeudelliseen perustaan, jota ei ole muutettu ja joka riittää yksinään mainitun päätöksen perustaksi.
On siis todettava, että unionin yleinen tuomioistuin ei voinut asianomaisten osapuolten menettelyllisiä oikeuksia koskevaa oikeuskäytäntöä, sellaisena kuin se esitetään edellä 70–75 sekä 79 ja 81 kohdassa, sivuuttamatta todeta, ettei ole tarpeen tutkia, mikä vaikutus riidanalaiseen päätökseen oli sillä, ettei asianomaisia osapuolia ollut kehotettu lausumaan vuoden 2014 suuntaviivoista ennen kyseisen päätöksen antamista, eikä todeta tällaista vaikutusta tutkimatta komission perusteluja, joilla se pyrki osoittamaan kyseisen päätöksen perustana olevan itsenäisen ja riippumattoman oikeusperustan olemassaolon.
Edellisessä kohdassa esitettyä toteamusta ei voida kyseenalaistaa muilla unionin tuomioistuimessa esitetyillä väitteillä eikä varsinkaan 11.12.2008 annettuun tuomioon komissio v. Freistaat Sachsen (
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
) perustuvilla väitteillä. Kyseisen tuomion 55 kohdassa tosin todettiin, että SEUT 108 artiklan 2 kohdasta ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohdasta ilmenee, että kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn tukisuunnitelman osalta, sen on annettava asianomaisille osapuolille – mukaan luettuna kyseessä oleva yritys tai yritykset – mahdollisuus esittää huomautuksensa, ja että kyseinen sääntö on luonteeltaan olennainen menettelymääräys.
Yhtäältä mainittu tuomio koskee kuitenkin velvollisuuksia, jotka komissiolla on muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisajankohtana. Toisaalta siinä oli kyse tukisuunnitelmasta ilmoittamisen jälkeen annettujen uusien oikeussääntöjen soveltamisesta. Se koskee siis kysymyksiä, jotka poikkeavat nyt käsiteltävän valituksen yhteydessä kyseessä olevista kysymyksistä, sillä Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön oikeus saada mahdollisuus esittää huomautuksia koskee oikeudellisen järjestelmän muuttumista, joka tapahtui sen jälkeen, kun mainittuja osapuolia oli kehotettu esittämään huomautuksensa mutta ennen riidanalaisen päätöksen antamista.
Toiseksi edellä 86 kohdassa esitettyä toteamusta ei voida kyseenalaistaa myöskään Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön sekä Puolan tasavallan esittämillä perusteluilla, joiden mukaan asianomaisten osapuolten oikeutta saada mahdollisuus esittää huomautuksia kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa on arvioitava perusoikeuskirjassa suojattujen perusoikeuksien ja erityisesti perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistetun hyvää hallintoa koskevan oikeuden, jonka osatekijä se on, kannalta.
Tässä yhteydessä on todettava, että – kuten komissio väittää ja kuten myös julkisasiamies on esittänyt ratkaisuehdotuksensa 52 kohdassa – perusoikeuskirjan voimaantulo ei ole muuttanut SEUT 108 artiklan 2 kohdassa myönnettyjen oikeuksien luonnetta eikä sillä myöskään ole tarkoitus muuttaa perussopimuksella käyttöön otetun valtiontukien valvonnan luonnetta.
Vastoin sitä, mitä Puolan tasavalta esittää edellä 56 kohdassa esitellyllä yleisellä väitteellään perusoikeuksien mahdollisesta loukkaamisesta, ensi näkemältä ei sitä paitsi voida todeta, että nyt käsiteltävässä tapauksessa kyseessä olevien kahden oikeudellisen järjestelmän väliset erot tekisivät mahdottomaksi osoittaa, että se, ettei asianomaisille osapuolille annettu mahdollisuutta esittää huomautuksia vuoden 2014 suuntaviivoista, saattoi vaikuttaa menettelyn lopputulokseen. Päinvastoin tämä voitaisiin tilanteen mukaan osoittaa juuri tällaisten erojen vuoksi. Kysymys siitä, onko se, että nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisia osapuolia ei kuultu vuoden 2014 suuntaviivoista, voinut tosiasiallisesti vaikuttaa komission riidanalaisessa päätöksessä tekemään päätelmään, kuuluu ensimmäisen valitusperusteen toisen osan ja toisen valitusperusteen aineelliseen sisältöön.
Kolmanneksi on mainittava, että edellä 52 ja 59 kohdassa esitetyistä väitteistä, jotka perustuvat julkisasiamies Sharpstonin ratkaisuehdotukseen Espanja v. komissio (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:309
), on riittävää todeta, että unionin tuomioistuin ei noudattanut 20.9.2018 annetussa tuomiossa Espanja v. komissio (
C‑114/17 P
,
EU:C:2018:753
) samaa päättelyä kuin se, jota kyseisessä ratkaisuehdotuksessa suositeltiin.
Neljänneksi ja viimeiseksi on todettava edellä 53 kohdassa esitetystä väitteestä, joka koskee jäsenvaltioille ja tuensaajalentoasemille muissa menettelyissä annettua kehotusta esittää huomautuksensa, että – kuten julkisasiamies on huomauttanut lähinnä ratkaisuehdotuksensa 54 kohdassa – toteen näytettynäkin se, että komissio olisi kunnioittanut asianomaisten osapuolten menettelyllisiä oikeuksia, sellaisina kuin ne kuvataan edellä 79 kohdassa, niissä 23 menettelyssä, joihin Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö viittaavat, ei vaikuta mitenkään edellä 82 kohdassa esitettyihin huomioihin, joista ilmenee, että oikeus, johon Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö nyt käsiteltävässä tapauksessa vetoavat, ei ole luonteeltaan olennainen menettelymääräys, jonka noudattamatta jättämisestä sellaisenaan seuraisi riidanalaisen päätöksen kumoaminen.
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on näin ollen hyväksyttävä.
Kuten edellä 82 kohdasta ilmenee, tämän tuomion 82–86 kohdassa todetut virheet voivat kuitenkin johtaa valituksenalaisen tuomion kumoamiseen siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin kumosi riidanalaisen päätöksen vain siinä tapauksessa, että vuoden 2014 suuntaviivojen määräykset, joihin komissio tukeutui kyseisessä päätöksessä, eivät tosiasiallisesti voineet muuttaa kyseisen päätöksen sisältöä. Kuten edellä 91 kohdasta ilmenee, kysymys siitä, onko asia näin, kuuluu ensimmäisen valitusperusteen toisen osan ja toisen valitusperusteen aineelliseen sisältöön.
Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa ja toinen valitusperuste on näin ollen tutkittava yhdessä.
Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa ja toinen valitusperuste
Asianosaisten lausumat
–
Asianosaisten lausumat ensimmäisen valitusperusteen toisen osan osalta
Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi ja sovelsi valituksenalaisen tuomion 71–89 kohdassa virheellisesti 8.5.2008 annettuun tuomioon Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
) perustuvaa oikeuskäytäntöä, kun se katsoi, että komissio oli nyt käsiteltävässä tapauksessa rikkonut olennaista menettelymääräystä, kun se ei ollut antanut Gdynian kunnalle ja PLGK-yhtiölle mahdollisuutta esittää huomautuksiaan vuoden 2014 suuntaviivoista.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö esittävät, että komissio väitti virheellisesti, ettei sen päätös tukitoimenpiteen soveltuvuudesta sisämarkkinoille perustunut vuoden 2014 suuntaviivoihin. Kuten unionin yleinen tuomioistuin osoitti valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa, komissio viittasi riidanalaisen päätöksen 245 ja 246 perustelukappaleessa nimenomaisesti vuoden 2014 suuntaviivoihin, kun se arvioi toimintatuen soveltuvuutta sisämarkkinoille.
Lisäksi, toisin kuin 8.5.2008 annetussa tuomiossa Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
), komissio ei voi nyt käsiteltävässä tapauksessa väittää, että vuoden 2014 suuntaviivoihin sisältyvät periaatteet ja arviointiperusteet olisivat olleet pääosin samat kuin aikaisemman oikeudellisen järjestelmän mukaiset periaatteet ja arviointiperusteet.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö kiistävät komission väitteen, jonka mukaan unionin yleisen tuomioistuimen lähestymistapa oli yksinomaan muodollinen, kun se huomautti valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa, että komissio oli yhtäältä aloittamispäätöksessä ja päätöksessä 2014/883 ja toisaalta riidanalaisessa päätöksessä tukeutunut perussopimuksen eri määräyksiin toimintatuen soveltuvuutta sisämarkkinoiden toimintaan koskevassa arvioinnissaan. Se, että aluetukia koskevat suuntaviivat ja vuoden 2014 suuntaviivat eroavat perustavanlaatuisesti toisistaan, johtuu niiden mukaan yhtäältä siitä, että ensin mainitut koskevat alueellisia tukia ja toiset alakohtaisia tukia, ja toisaalta unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 67–78 kohdassa esittämistä lukuisista muista seikoista.
Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön mukaan väitteelle, jonka mukaan 8.5.2008 annetussa tuomiossa Ferriere Nord v. komissio (
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
) vapautetaan komissio velvollisuudesta kuulla asianomaisia osapuolia siinä tapauksessa, että se katsoo, ettei kyseinen kuuleminen voi muuttaa sen päätöstä, ei ole näin ollen mitään perusteita. Asianomaisten osapuolten oikeus saada mahdollisuus esittää huomautuksia on tässä tapauksessa luonteeltaan olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen, joka nyt käsiteltävässä tapauksessa on todettu, johtaa toimen, jota virhe rasittaa, kumoamiseen, ilman että olisi tarpeen osoittaa, että hallinnollisessa menettelyssä olisi voitu päätyä toisenlaiseen lopputulokseen.
Puolan tasavalta väittää, että komissio ei ota huomioon unionin yleisen tuomioistuimen yksityiskohtaista esitystä vuoden 2014 suuntaviivoilla tehdyistä olennaisista muutoksista. Se, että suuntaviivat eroavat olennaisesti aikaisemmasta oikeudellisesta järjestelmästä, ilmenee Puolan tasavallan mukaan komission väitteestä, jonka mukaan se oli soveltanut ainoastaan vuoden 2014 suuntaviivojen 113 kohdan ensimmäistä perustetta. Lisäksi vuoden 2014 suuntaviivoihin sisältyvää alueellisen kehityksen edistämistä koskevaa perustetta tulkitaan sen mukaan eri tavalla kuin aluetukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettua alueellisen kehityksen edistämistä koskevaa perustetta.
Puolan tasavalta ei voi myöskään hyväksyä komission kantaa, jonka mukaan sillä ei ole merkitystä, että vuoden 2014 suuntaviivat annettiin sellaisen perussopimuksen määräyksen – eli SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan – nojalla, joka ei ole sama kuin komission tiedonannon, jonka otsikko on ”Yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta” (
EUVL 2005, C 312, s. 1
; jäljempänä vuoden 2005 suuntaviivat), joka annettiin SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan nojalla. Vaikka näille kahdelle perussopimuksen määräykselle on yhteistä se, että niiden nojalla voidaan sallia tiettyjen alueiden kehittämiseen tarkoitettujen tukien hyväksyminen, niissä vahvistetaan erilaiset tuen soveltuvuutta koskevat lisäedellytykset, kun erityisesti SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa edellytetään, että myönnetty tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Vuoden 2014 suuntaviivojen 131 ja 132 kohdan mukaan komissio ottaa toimintatukien soveltuvuuden arvioimisessa huomioon kilpailun vääristymät ja vaikutukset kauppaan.
Tämä merkitsee sitä, että komission olisi Puolan tasavallan mukaan pitänyt antaa sille ennen riidanalaisen päätöksen antamista mahdollisuus esittää huomautuksensa kilpailun kohtuuttomien vääristymien rajoittamista koskevasta kysymyksestä, sillä tämä velvollisuus otettiin käyttöön vuoden 2014 suuntaviivoissa. Tämä osoittaa sekä vuoden 2014 suuntaviivoilla tehtyjen muutosten merkittävyyden että sen, että riidanalaiseen päätökseen sisältyvä arviointi olisi voinut olla erilainen, jos komissio olisi antanut Puolan tasavallalle mahdollisuuden esittää huomautuksia.
–
Asianosaisten lausumat toisen valitusperusteen osalta
Toisessa valitusperusteessaan komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 89 kohdassa virheellisesti, että riidanalainen päätös oli lainvastainen, tukeutumalla kyseisen päätöksen ja päätöksen 2014/883 virheelliseen tulkintaan, joka esitettiin kyseisen tuomion 84–87 kohdassa, ja otti siten kyseiset kaksi päätöstä huomioon vääristyneellä tavalla. Komissio kiistää lisäksi Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön väitteet, joilla nämä pyrkivät osoittamaan, että toinen valitusperuste on tehoton ja että se ei täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö katsovat, että toinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta, koska se liittyy tosiseikkojen arviointiin ja koska komissio ei ole esittänyt näyttöä – kuten ilmenee Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön toisen valitusperusteen aineellisen sisällön osalta esittämistä väitteistä – siitä, että unionin yleinen tuomioistuin olisi kyseisiä tosiseikkoja arvioidessaan ottanut riidanalaisen päätöksen huomioon vääristyneellä tavalla. Erityisesti ne katsovat, ettei komissio kyseenalaista sitä, että sen toisen valitusperusteensa yhteydessä riitauttamassa valituksenalaisen tuomion 84–87 kohdassa – siltä osin kuin ne koskevat riidanalaista päätöstä ja päätöstä 2014/883 – yksilöidään useita kyseisten päätösten kohtia eli riidanalaisen päätöksen 196–202, 245 ja 246 kohta sekä päätöksen 2014/883 227 ja 228 kohta, jotka koskevat tosiseikkoja koskevia toteamuksia eivätkä oikeuden tulkintaa koskevia kysymyksiä.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö lisäävät, että komission vastauskirjelmässä esitetty väite, jolla komissio pyrkii osoittamaan, että toinen valitusperuste voidaan ottaa tutkittavaksi, on itsessään jätettävä tutkimatta, koska komissio ei ilmoita selvästi sitä vastineen kohtaa, jota se tältä osin tarkoittaa.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö väittävät, että toinen valitusperuste on myös tehoton. Ne katsovat erityisesti, että unionin yleisen tuomioistuimen riidanalaisen päätöksen kumoamisen tueksi esittämät perustelut sisältyvät valituksenalaisen tuomion 62–79 kohtaan. Nyt käsiteltävä komission väite koskee kuitenkin kyseisen tuomion 84–87 kohtaa eli unionin yleisen tuomioistuimen ainoastaan toissijaisesti – vastauksena komission muihin väitteisiin – ilmaisemia seikkoja. Tämä ilmenee valituksenalaisen tuomion 80 kohdasta, jonka mukaan ”komission esittämillä muilla argumenteilla ei voida kyseenalaistaa näitä toteamuksia”. Komissio tyytyy tältä osin toteamaan olevansa eri mieltä siitä, miten Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö tulkitsevat kyseisiä ilmaisuja.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö katsovat, että 89 kohdan ensimmäistä virkettä voidaan tulkita vain siten, että sillä vahvistetaan se, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 81–88 kohdassa mainitsemat komission väitteet eivät vaikuta millään tavoin toteamukseen, jonka mukaan komission päätös on kumottava kyseisen tuomion 62–79 kohdassa esitettyjen väitteiden perusteella. Lisäksi kyseisen tuomion 89 kohdan ensimmäinen virke kuvastaa täydellisesti kyseisen tuomion 80 kohdassa tehtyä erottelua.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö väittävät, että toinen valitusperuste on joka tapauksessa perusteeton. Komissio näyttää väittävän, että riidanalaisen päätöksen 244 perustelukappaleessa esitetty toteamus on kyseisessä perustelukappaleessa käytetyn ilmaisun ”luonnostaan” vuoksi itsenäinen oikeusperusta, jonka perusteella toimintatuki todettiin sisämarkkinoille soveltumattomaksi. Niiden mielestä tällaisen muotoilun käyttämistä voidaan korkeintaan pitää tapana esittää kyseiseen päätökseen sisältyvä päättely eikä syynä valtiontuen pitämiselle sisämarkkinoille soveltuvana. Niiden mukaan perussopimuksen määräykset ovat tällainen oikeusperusta, minkä unionin yleinen tuomioistuin tiivisti valituksenalaisen tuomion 87 kohdan viimeisessä virkkeessä.
Komission tältä osin esittämää väitettä ei myöskään voida pitää perusteltuna kyseisen perustelukappaleen sanamuodon perusteella. Valituksenalaisen tuomion 87 kohdasta ilmenee lisäksi, että komission arviointi tehtiin päätöksen 2014/883 osalta SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan ja aluetukia koskevien suuntaviivojen perusteella ja riidanalaisen päätöksen osalta SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja vuoden 2014 suuntaviivojen perusteella. Toisin kuin komissio väittää, toteamus toimintatuen soveltumattomuudesta sisämarkkinoille ei siis perustu SEUT 107 artiklan 1 kohdassa olevaan yleiseen valtiontukien kieltoon.
Komissio moittii niiden mukaan unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että se katsoi valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa, että päätelmä, jonka mukaan toimintatukea ei voida myöntää lentoasemainfrastruktuurille, jota ei ole olemassa, perustuu vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamiseen. Tällainen mainitun 84 kohdan tulkinta on kuitenkin sanamuotonsa vuoksi virheellinen.
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö katsovat komission myös väittävän – vaikka tämä ei ilmene riidanalaisen päätöksen 244 ja 245 perustelukappaleesta –, että sen päätelmän itsenäisyys, jonka mukaan toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu sisämarkkinoille, johtuu siitä, etteivät SEUT 107 artiklan 3 kohdan edellytykset täyttyneet. Kyseisten edellytysten täyttymättä jättämistä on nyt käsiteltävässä tapauksessa kuitenkin tulkittava niiden mukaan siten, että se on seurausta vuoden 2014 suuntaviivojen vastaisuudesta.
Näin ollen komissio ei niiden mukaan ole johdonmukainen ja myöntää, että toimintatukea koskeva arviointi perustui pääasiallisesti vuoden 2014 suuntaviivoihin. Tästä seuraa, että olennainen väite, jonka mukaan sillä, että nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten annetaan esittää kantansa vuoden 2014 suuntaviivoista toimintatuen osalta, ei olisi ollut vaikutusta riidanalaisen päätöksen sisältöön, ei ole perusteltu.
Puolan tasavallan mukaan toinen valitusperuste on perusteeton. Siltä osin kuin komissio väittää, että riidanalainen päätös olisi ollut sisällöltään samanlainen, vaikka nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisille osapuolille olisi annettu mahdollisuus esittää huomautuksia, se katsoo, ettei komissio voi ennalta arvioida niiden huomautusten merkitystä, joita kyseiset osapuolet olisivat voineet esittää, jos niillä olisi ollut tilaisuus siihen.
Komissio ilmoitti Puolan tasavallan mukaan riidanalaisen päätöksen 196 ja 197 perustelukappaleessa, että se soveltaa nyt käsiteltävässä tapauksessa vuoden 2014 suuntaviivoissa vahvistettuja periaatteita toimintatukien osalta. Komissio myös viittasi riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa nimenomaisesti vuoden 2014 suuntaviivoihin, kun se totesi, että se, että toimintatuki ei soveltunut sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei soveltunut niille, oli aivan yhtä merkityksellistä myös vuoden 2014 suuntaviivojen yhteydessä. Se katsoo, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin huomautti valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa – komissio sovelsi lisäksi vuoden 2014 suuntaviivojen ensimmäistä arviointiperustetta riidanalaisen päätöksen 246 perustelukappaleessa, kun taas komissio väittää valituksessaan soveltaneensa ainoastaan vuoden 2014 suuntaviivojen 113 kohdan a alakohdasta ilmenevää arviointiperustetta.
Puolan tasavalta katsoo näin ollen, että toinen valitusperuste on perusteeton siltä osin kuin se perustuu komission suorittaman arvioinnin väitettyyn kaksinkertaiseen oikeusperustaan ja ristiriidassa komission sekä riidanalaisesta päätöksestä että valituksesta ilmenevien aikaisempien väitteiden kanssa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
–
Toisen kanneperusteen tutkittavaksi ottaminen
Komission vastauskirjelmässään esittämien perustelujen, joilla pyritään osoittamaan, että toinen valitusperuste voidaan ottaa tutkittavaksi, tutkimatta jättämistä koskevasta Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön vaatimuksesta on riittävää todeta, että vaikka komissio viittasi perusteluissaan virheellisesti Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön vastineen 35 ja 36 kohtaan eikä sen 34 ja 35 kohtaan, tällainen epätarkkuus ei estä muutoksenhakuasian muita osapuolia yksilöimästä niitä mainittuun vastineeseen sisältyviä seikkoja, joihin komissio tahtoo vastata, eikä unionin tuomioistuinta lausumasta tältä osin. Komission perusteluja ei siis voida pitää niin epäselvinä, että ne olisi jätettävä tutkimatta.
Edellä 107 kohdassa esitetty väite on näin ollen hylättävä perusteettomana.
Edellä 106 kohdassa mainittujen perustelujen osalta on todettava, että toisin kuin Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö esittävät, komissio ei toisen valitusperusteen yhteydessä pelkästään kyseenalaista unionin yleisen tuomioistuimen arviointia päätökseen 2014/883 ja riidanalaiseen päätökseen sisältyvistä tosiseikkoja koskevista toteamuksista vaan väittää, että unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi kyseisiä päätöksiä virheellisesti, kun se ei katsonut, että kummassakin päätöksessä olevalle toimintatuen soveltumattomuutta sisämarkkinoille koskevalle toteamukselle oli itsenäinen ja riippumaton oikeusperusta eli päätöksen 2014/883 tapauksessa aluetukia koskevat suuntaviivat ja riidanalaisen päätöksen tapauksessa vuoden 2014 suuntaviivat.
Kysymys siitä, tulkitsiko unionin yleinen tuomioistuin mainittuja päätöksiä virheellisesti edellisessä kohdassa esitetyllä tavalla, on oikeuskysymys, joka voidaan ottaa tutkittavaksi muutoksenhakuvaiheessa, kun taas – kuten jo Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön perusteluista ilmenee – se, onko komissio onnistunut osoittamaan kyseisten tulkintojen virheellisyyden nyt käsiteltävässä asiassa, kuuluu toisen valitusperusteen aineelliseen sisältöön.
Niinpä toinen valitusperuste voidaan ottaa tutkittavaksi.
–
Asiakysymys
Aluksi on todettava, että Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön esittämien perustelujen, joiden mukaan toinen valitusperuste on tehoton, osalta on riittävää todeta, että todettuaan valituksenalaisessa tuomiossa ensin, että asianomaisten osapuolten oikeus esittää huomautuksia nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa oli luonteeltaan sellainen olennainen menettelymääräys, jonka pelkkä rikkominen johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen, ja että kyseisten huomautusten ulottuvuudesta ei voitu muodostaa ennakkokäsitystä, kun otetaan huomioon uudella oikeudellisella järjestelmällä tehdyt muutokset, unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi joka tapauksessa komission perustelut, joilla pyrittiin osoittamaan, että vuoden 2014 suuntaviivojen määräykset, joihin se oli tukeutunut riidanalaisessa päätöksessä, eivät voineet vaikuttaa kyseiseen päätökseen. Kun otetaan huomioon unionin yleisen tuomioistuimen viimeksi mainitut perustelut, toista valitusperustetta ei voida todeta kokonaisuudessaan tehottomaksi.
Ensimmäisen valitusperusteen toisen osan ja toisen valitusperusteen perusteltavuuden osalta komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta ensinnäkin siitä, että se perusteettomasti laajensi kanteen kohdetta valituksenalaisen tuomion 86 kohdan lopussa, kun se totesi, että ”päätös 2014/883 peruutettiin ja että kysymys ei niinkään ole siitä, kykenivätkö asianomaiset osapuolet esittämään huomautuksensa kyseisestä päätöksestä, vaan siitä, kykenivätkö ne tekemään sen muodollisessa tutkintamenettelyssä. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio tyytyi toteamaan, että toimintatuki ei lähtökohtaisesti sovellu sisämarkkinoille, paitsi jos se on [aluetukia koskevissa suuntaviivoissa] vahvistettujen kriteerien mukainen – – ”.
Komissio väittää tässä yhteydessä, että unionin yleisen tuomioistuimen on tällaisilla toteamuksilla ymmärrettävä katsoneen, että kanteessa esiin tuotu kysymys koski sitä, onko asianomaisia osapuolia kehotettu muodollisen tutkintamenettelyn yhteydessä esittämään huomautuksensa toteamuksesta, jonka mukaan toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu sisämarkkinoille.
Vaikka unionin yleinen tuomioistuin olisi tarkoittanut määritellä sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa esiin nousseen kysymyksen tällä tavoin, kysymys, jonka unionin yleinen tuomioistuin tosiasiallisesti tutki valituksenalaisen tuomion 63–85, 87 ja 88 kohdassa, koski kuitenkin sitä, ettei asianomaisia osapuolia ollut kuultu vuoden 2014 suuntaviivoista ennen riidanalaisen päätöksen antamista, muodollisesta tutkintamenettelystä riippumatta.
Unionin yleinen tuomioistuin muistutti valituksenalaisen tuomion 62 kohdassa sen ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn väitteen osalta, jonka mukaan komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely ennen riidanalaisen päätöksen antamista, että oikeuskäytännön mukaan lainvastaisen toimen korvaamiseen tähtäävää menettelyä voidaan jatkaa juuri siitä ajankohdasta, jolloin lainvastaisuus tapahtui, eikä komissio ole velvollinen aloittamaan uudelleen menettelyä tätä nimenomaista ajankohtaa aikaisemmasta vaiheesta, ja että kyseistä oikeuskäytäntöä, joka koskee unionin tuomioistuimien kumoaman toimen korvaamista, sovelletaan myös – jos tuomioistuimet eivät ole kumonneet kyseessä olevaa toimea – silloin, kun lainvastaisen toimen tekijä peruuttaa ja korvaa kyseisen toimen. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi kyseisen tuomion 63 kohdassa, että se, ettei komissio ole velvollinen aloittamaan uudelleen menettelyä sitä nimenomaista ajankohtaa, jolloin lainvastaisuus tapahtui, aikaisemmasta vaiheesta, ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei sen tulisi periaatteessa antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuutta esittää huomautuksensa ennen uuden päätöksen antamista.
Lisäksi edellisessä kohdassa mainituista valituksenalaisen tuomion kohdista sekä sen 89 ja 91 kohdasta ilmenee, että toisin kuin Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö väittivät unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, unionin yleinen tuomioistuin tukeutui kyseisessä tuomiossa julistamansa riidanalaisen päätöksen kumoamisen tueksi siihen, että komissio oli rikkonut velvollisuuttaan antaa asianomaisille osapuolille mahdollisuus lausua vuoden 2014 suuntaviivoista ennen riidanalaisen päätöksen antamista.
Koska unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossa tekemä päätelmä perustui näin ollen kyseiseen rikkomiseen eikä siihen, oliko asianomaisille osapuolille annettu mahdollisuus ilmaista kantansa muodollisessa tutkintamenettelyssä, komission tätä koskeva väite on tehoton.
Tämän jälkeen on huomautettava, ettei komissio kiistä sitä, että se sovelsi riidanalaisessa päätöksessä vuoden 2014 suuntaviivoja toimintatuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevassa arvioinnissa.
Komissio väittää sen sijaan, että kun unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi sen perustelut, joiden mukaan vuoden 2014 suuntaviivojen määräykset, joita se todella sovelsi riidanalaisessa päätöksessä, eivät muuttaneet sen kyseisessä päätöksessä tekemää päätelmää siitä, ettei toimintatuki sovellu sisämarkkinoille, unionin yleinen tuomioistuin sivuutti edellä 81 kohdassa mainitun oikeuskäytännön ja otti mainitun päätöksen huomioon vääristyneellä tavalla.
Tässä yhteydessä on muistutettava, että – kuten edellä 81 kohdasta ilmenee – käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa unionin tuomioistuimet eivät voi tyytyä yksilöimään uudella oikeudellisella järjestelmällä tehtyjä muutoksia perustellakseen sellaisen komission päätöksen kumoamisen, jolla kyseistä järjestelmää sovelletaan, vaan niiden on lisäksi tarkistettava, saattoiko oikeudellisen järjestelmän muuttaminen vaikuttaa kyseiseen päätökseen.
Riippumatta siitä, missä määrin vuoden 2014 suuntaviivat sisältävät muutoksia aiemmin voimassa olleeseen oikeudelliseen järjestelmään nähden, ja erityisesti siitä, ovatko unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 72–77 kohdassa tältä osin esittämät seikat asianmukainen perustelu päätelmälle, jonka unionin yleinen tuomioistuin teki kyseisen tuomion 78 kohdassa ja jonka mukaan tällaiset muutokset olivat olleet huomattavia, on tutkittava, saattoiko unionin yleinen tuomioistuin perustellusti hylätä komission ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät perustelut, joihin edellä 131 kohdassa viitattiin, muilla perusteilla kuin niillä, joihin unionin yleinen tuomioistuin edellä 82–86 kohdasta ilmenevän mukaisesti tukeutui virheellisesti.
Tältä osin on huomautettava, että – kuten komissio perustellusti väittää – unionin yleinen tuomioistuin tyytyi lähinnä yhtäältä toteamaan erityisesti valituksenalaisen tuomion 69, 71–78 ja 88 kohdassa, missä määrin riidanalaisessa päätöksessä sovellettu oikeudellinen järjestelmä poikkesi menettelyn aloittamispäätöksessä ja päätöksessä 2004/883 sovelletusta oikeudellisesta järjestelmästä, ja toisaalta korostamaan erityisesti kyseisen tuomion 69, 71, 78 ja 84 kohdassa, että komissio oli tosiasiallisesti soveltanut riidanalaisessa päätöksessä vuoden 2014 suuntaviivoja ja siten niihin määräyksiin, joista asianomaisilla osapuolilla oli ollut mahdollisuus lausua, nähden uusia määräyksiä.
Kuten komissio väittää, riidanalaisen päätöksen 244 ja 245 perustelukappaleesta ilmenee kuitenkin, että toteamus toimintatuen soveltumattomuudesta sisämarkkinoille perustui lisäksi siihen, että investointituki itsessään ei soveltunut sisämarkkinoille. Kyseisessä 244 perustelukappaleessa todetaan erityisesti päätöksen 2014/883 227 perustelukappaleeseen viitaten, että ”toimintatuen myöntäminen sellaisen investointihankkeen toiminnan varmistamiseksi, jolle on myönnetty sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea, on luonnostaan sisämarkkinoille soveltumatonta”. Komissio täsmensi kyseisessä 244 perustelukappaleessa myös, että ”ilman sisämarkkinoille soveltumatonta investointitukea Gdynian lentoasemaa ei olisi olemassa, koska sen koko rahoitus on peräisin tästä tuesta, eikä toimintatukea voida myöntää olemattomalle lentoaseman infrastruktuurille”.
Komissio esitti tämän jälkeen 245 perustelukappaleessa, että ”tämä vuoden 2005 ilmailusuuntaviivoihin perustuva päätelmä pätee myös vuoden 2014 ilmailusuuntaviivojen nojalla ja riittää sen toteamiseen, että lentoaseman pitäjälle myönnetty toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille”.
Riidanalaisen päätöksen 244 ja 245 perustelukappaleesta ja erityisesti ensimmäisessä niistä käytetystä ilmaisusta ”luonnostaan” sekä jälkimmäisessä niistä käytetystä ilmaisusta ”riittää” ilmenee siten, että investointituen soveltumattomuus sisämarkkinoille muodosti jo sellaisenaan perusteen toteamukselle toimintatuen soveltumattomuudesta sisämarkkinoille. Lisäksi on riidatonta, että komissio ei tukeutunut vuoden 2014 suuntaviivoihin päätelläkseen riidanalaisessa päätöksessä, että investointituki ei sovellu sisämarkkinoille, eikä viimeksi mainittua päätelmää ole kyseenalaistettu myöskään nyt käsiteltävän valituksen yhteydessä.
Kuten unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa, komissio tosin täsmensi riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa, että sen 244 perustelukappaleessa tekemä päätelmä on aivan yhtä merkityksellinen myös vuoden 2014 suuntaviivojen yhteydessä. Kuten komissio väittää, tällaista viittausta kyseisiin suuntaviivoihin ei kuitenkaan voida mitenkään tulkita siten, että se merkitsisi sitä, että komissio olisi soveltanut mainittuja suuntaviivoja kyseiseen päätelmään päätyäkseen, vaan ainoastaan sitä, että päätelmä ei riipu kyseisistä suuntaviivoista eikä sitä näin ollen voida saattaa kyseenalaiseksi niiden perusteella.
Lisäksi on totta, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa samoin valituksenalaisen tuomion 84 kohdassa – komissio jatkoi heti sen jälkeen, kun se oli esittänyt näkemyksensä investointituen sisämarkkinoille soveltumattomuutta koskevan toteamuksen ja toimintatuen sisämarkkinoille soveltumattomuutta koskevan toteamuksen välisestä keskinäisestä riippuvuussuhteesta, jatkanut riidanalaisen päätöksen 246 ja 247 perustelukappaleessa arviointiaan jälkimmäisen tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille esittämällä, että vuoden 2014 suuntaviivojen mukainen ensimmäinen edellytys tukien soveltuvuudelle sisämarkkinoille ei täyty toimintatuen kohdalla ja että toimintatuki ei näin ollen sovellu sisämarkkinoille myöskään tästä syystä.
Lisäksi riidanalaisen päätöksen 254 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio perusti toteamuksensa toimintatuen soveltumattomuudesta sisämarkkinoille kahteen oikeusperustaan eli ensinnäkin siihen, että investointituki ei sovellu sisämarkkinoille, ja toiseksi siihen, että toimintatuki johtaa lentoasemainfrastruktuurien päällekkäisyyteen eikä sillä voida näin ollen vastata selkeästi määritettyyn yleistä etua koskevaan hyväksyttävään tavoitteeseen, kuten vuoden 2014 suuntaviivojen ensimmäisessä soveltuvuusedellytyksessä vaaditaan.
Kuten komissio olennaisilta osin väittää, riidanalaisen päätöksen 244–254 perustelukappaleen yhdessä lukemisesta kuitenkin ilmenee, että sen 244 ja 245 perustelukappale muodostivat yksinään perustan toimintatuen soveltumattomuutta sisämarkkinoille koskevalle toteamukselle riippumatta vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta kyseiseen tukeen, joten riidanalaisessa päätöksessä esitetty toteamus kyseisen tuen soveltumattomuudesta sisämarkkinoille perustui kahteen itsenäiseen oikeusperustaan. Tältä osin on huomautettava, että unionin yleinen tuomioistuin itse myönsi valituksenalaisen tuomion 86 kohdassa, että näkemys, jonka mukaan toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu sisämarkkinoille, ei perustu aluetukia koskevissa suuntaviivoissa eikä vuoden 2014 suuntaviivoissa nimenomaisesti vahvistettuun edellytykseen.
Perussopimuksen valtiontukia koskevien määräysten logiikkaan kuuluu nimittäin erottamattomasti se, että jäsenvaltiot eivät voi rahoittaa hankkeita, jotka olisivat olemassa vain sisämarkkinoille soveltumattomien tukien ansiosta. Tästä seuraa väistämättä, että – kuten komissio olennaisilta osin väittää – päätelmää, johon se päätyi riidanalaisessa päätöksessä, ei voida kyseenalaistaa vuoden 2014 suuntaviivojen minkäänlaisella soveltamisella toimintatukeen, koska viimeksi mainitun tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevassa arvioinnissa ei voida sivuuttaa hanketta, johon mainittu tuki on tarkoitettu.
Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin tosin totesi valituksenalaisen tuomion 85 kohdassa, että riidanalaisessa päätöksessä on ainakin yksi epätäsmällisyys, joka koski kysymystä siitä, minkä säännöstön perusteella komissio totesi, ettei toimintatuki soveltunut sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei soveltunut kyseisille markkinoille. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti erityisesti, että komissio oli todennut riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa, että päätöksessä 2014/883 kyseinen toteamus oli tehty vuoden 2005 suuntaviivojen perusteella, kun taas päätöksen 2014/883 227 ja 228 perustelukappaleessa ilmenee, että komissio teki arviointinsa aluetukia koskevien suuntaviivojen ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan perusteella.
Unionin yleinen tuomioistuin korosti mainitussa 85 kohdassa myös, että komission toteamus, jonka mukaan toimintatuki ei soveltunut sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei soveltunut sisämarkkinoille, esitettiin päätöksessä 2014/883 ylimääräisenä perusteluna ja ennen kyseisen päätöksen 228 perustelukappaleessa tehtyä päätelmää, jonka mukaan toimintatuki ei täytä aluetukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettuja soveltuvuusperusteita.
Kuten komissio väittää, valituksenalaisesta tuomiosta ei kuitenkaan ilmene eikä myöskään tämän valituksen yhteydessä ole osoitettu, miltä osin tällainen epätarkkuus olisi omiaan vaikuttamaan riidanalaisen päätöksen tulkintaan, varsinkin kun edellä 143 kohdassa esitetyn toteamuksen on katsottava perustuvan vuoden 2014 suuntaviivoista riippumattomaan ja itsenäiseen oikeusperustaan.
Tämän toteamuksen, sellaisena kuin se ilmenee päätöksestä 2014/883, ylimääräisestä luonteesta on todettava, että se, että komissio esitti sen toissijaisesti, ei poista siltä sen itsenäisyyttä perusteluna komission kyseisessä päätöksessä tekemälle päätelmälle, jonka mukaan toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille. Mainitun toteamuksen tällainen itsenäisyys ilmenee nimittäin yhtäältä mainitun päätöksen 227 perustelukappaleessa käytetystä ilmaisusta ”luonnostaan” ja toisaalta siitä, että toteamus on erottamaton osa perussopimuksen valtiontukea koskevien määräysten logiikkaa, kuten edellä 142 kohdassa muistutettiin riidanalaiseen päätökseen sisältyvän vastaavanlaisen toteamuksen osalta.
Samoin se – kuten komissio olennaisilta osin väittää –, että komissio esitti saman toteamuksen päätöksen 2014/883 227 perustelukappaleessa ja siis ennen sen kyseisen päätöksen 228 perustelukappaleessa tekemää päätelmää, jonka mukaan toimintatuki ei täytä aluetukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettuja soveltuvuusperusteita, johtuu toimituksellisesta valinnasta, jolla ei voida kyseenalaistaa edellisessä kohdassa esitettyä mainitun päätöksen tulkintaa.
Lisäksi on niin, että siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin korostaa valituksenalaisen tuomion 81, 87 ja 88 kohdassa, että komissio sovelsi toimintatuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevassa arvioinnissaan päätöksessä 2014/883 aluetukia koskevia suuntaviivoja, joilla pannaan täytäntöön SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohta, kun taas riidanalaisessa päätöksessä se sovelsi vuoden 2014 suuntaviivoja, joilla pannaan täytäntöön perussopimuksen eri määräys eli SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta, on riittävää mainita, että – kuten komissio esittää – tämä ei vaikuta riidanalaisen päätöksen tulkintaan, jonka mukaan viimeksi mainitussa päätöksessä tehty toimintatuen soveltumattomuutta sisämarkkinoille koskeva toteamus perustuu vuoden 2014 suuntaviivoihin nähden itsenäiseen ja riippumattomaan oikeusperustaan, eikä siihen, että – kuten edellä 142 kohdasta ilmenee – kyseinen oikeusperusta pätee edelleen riippumatta siitä, miten vuoden 2014 suuntaviivoja mahdollisesti sovelletaan.
Unionin yleinen tuomioistuin korosti valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa myös, että komission ensimmäisessä oikeusasteessa esittämä väite, jonka mukaan toteamus siitä, että toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu kyseisille markkinoille, perustuu perussopimuslähtöiseen ”itsenäiseen” oikeusperustaan, ei saa tukea päätöksen 2014/883 eikä riidanalaisen päätöksen sanamuodosta.
Tältä osin on todettava, että vaikka riidanalaisen päätöksen 244 ja 245 perustelukappaleessa esitetyt perustelut ovat niukat, niistä ilmenee kuitenkin selvästi, että toimintatukea ei voida pitää unionin valtiontukisääntöjen mukaisena, jos sen ainoana tarkoituksena on sellaisen hankkeen rahoittaminen, joka olisi olemassa vain sellaisen tuen ansiosta, joka itsessään on yhteensoveltumatonta näiden sääntöjen kanssa.
Lisäksi on niin, että vaikka on totta, ettei komissio tässä yhteydessä nimenomaisesti viitannut EUT-sopimukseen, edellisessä kohdassa mainituista perustelukappaleista ilmenee väistämättä, että sen tätä koskeva päättely perustuu kyseisen sopimuksen määräyksiin. Kuten jo SEUT 107 artiklan sanamuodosta samoin kuin komission riidanalaisessa päätöksessä tekemästä arvioinnista ilmenee, kyseessä olevan kaltaisen tuen olemassaoloa on arvioitava mainitun artiklan perusteella.
Koska perussopimuksen valtiontukia koskevien määräysten logiikkaan kuuluu – kuten edellä 142 ja 146 kohdassa esitettiin – erottamattomasti se, että jäsenvaltiot eivät voi rahoittaa hankkeita, jotka olisivat olemassa vain sisämarkkinoille soveltumattomien tukien ansiosta, komissiota ei voida moittia siitä, ettei se täsmentänyt, että riidanalaisen päätöksen 244 ja 245 perustelukappaleessa esitetty arviointi perustuu kyseisiin määräyksiin, eikä sitä voida varsinkaan moittia siitä, ettei se maininnut erityistä perussopimuksen määräystä kyseisessä asiayhteydessä. Unionin yleinen tuomioistuin teki siis valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa oikeudellisen virheen, kun se katsoi, että toteamus, jonka mukaan toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu kyseisille markkinoille, ei saa tukea päätöksen 2014/883 eikä riidanalaisen päätöksen sanamuodosta.
Edellä esitetyn perusteella on mainittava, että vaikka nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisille osapuolille olisi annettu mahdollisuus esittää huomautuksensa vuoden 2014 suuntaviivoista ennen riidanalaisen päätöksen antamista ja vaikka ne olisivat onnistuneet osoittamaan, että toimintatuki täytti kyseisten suuntaviivojen mukaiset merkitykselliset edellytykset, komissio saattoi joka tapauksessa mainitun päätöksen 244 ja 245 perustelukappaleessa esitetyistä syistä päätellä perustellusti, että kyseinen tuki ei sovellu sisämarkkinoille. Kun unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi komission väitteet, joilla pyrittiin osoittamaan, että riidanalainen päätös olisi ollut sisällöltään samanlainen, vaikka nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisia osapuolia olisi kehotettu lausumaan vuoden 2014 suuntaviivojen merkityksellisyydestä, se näin ollen ei ottanut huomioon edellä 81 kohdassa esiteltyä oikeuskäytäntöä ja tulkitsi virheellisesti riidanalaista päätöstä.
Niinpä on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin menetteli virheellisesti, kun se totesi, että siitä, että komissio ei antanut nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisille osapuolille mahdollisuutta esittää huomautuksia vuoden 2014 suuntaviivojen merkityksellisyydestä ennen riidanalaisen päätöksen antamista, seuraa riidanalaisen päätöksen kumoaminen, ja näin ollen hyväksyi valituksenalaisen tuomion 91 kohdassa ensimmäisessä oikeusasteessa esitetyn kuudennen kanneperusteen ja kumosi kyseisen päätöksen 2–5 artiklan.
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa muilla unionin tuomioistuimessa käsiteltävässä asiassa esitetyillä väitteillä eikä ensinnäkään etenkään sillä Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön korostamalla ja myös unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 87 kohdassa mainitsemalla seikalla, jonka mukaan komissio esitti edellä 143 kohdassa mainitun toteamuksen ensimmäistä kertaa unionin yleisessä tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa.
Tältä osin on todettava, että vaikka komission katsottaisiin esittäneen kyseisen toteamuksen vasta mainitussa ensimmäisessä oikeusasteessa käydyn menettelyn vaiheessa, tämä ei kuitenkaan itsessään vaikuta arviointiin, joka on tehtävä ensimmäisessä oikeusasteessa kantajina esiintyneiden osapuolten kanteensa tueksi esittämistä kanneperusteista ja erityisesti siitä, seuraako siitä, että nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten oikeutta esittää huomautuksia vuoden 2014 suuntaviivoista loukattiin, kyseisen päätöksen kumoaminen.
Toiseksi edellä 104 kohdassa esitettyjen perustelujen osalta on riittävää muistuttaa, että – kuten edellä 62–64 kohdasta ilmenee – unionin yleinen tuomioistuin ei tutkinut valituksenalaisessa tuomiossa Puolan tasavallan puolustautumisoikeuksia koskevia, unionin yleisessä tuomioistuimessa esitettyjä väitteitä eivätkä ne voi näin ollen olla unionin tuomioistuimen arvioinnin kohteena menettelyn tässä vaiheessa.
Ensimmäisen valitusperusteen toinen osa ja toinen valitusperuste on näin ollen hyväksyttävä.
Tästä seuraa, ettei ole tarpeen tutkia komission väitteitä, joilla se pyrkii osoittamaan, että vaikka toimintatuen soveltumattomuus sisämarkkinoille ei perustuisikaan vuoden 2014 suuntaviivoista riippumattomaan oikeusperustaan, kyseisten suuntaviivojen määräykset, joita riidanalaisessa päätöksessä sovellettiin kyseisen tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevassa arvioinnissa, olivat olennaisilta osin samat kuin päätöksessä 2014/883 sovelletut aluetukia koskevien suuntaviivojen määräykset, joten nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten vuoden 2014 suuntaviivoista esittämät huomautukset eivät olisi tältä osin voineet vaikuttaa ensimmäisen päätöksen lopputulokseen.
Kaiken edellä esitetyn perusteella valituksenalainen tuomio on kumottava. Kolmatta valitusperustetta ei näin ollen ole tarpeen tutkia.
Asian palauttaminen unionin yleiseen tuomioistuimeen
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan silloin, kun unionin yleisen tuomioistuimen päätös kumotaan, unionin tuomioistuin voi itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimella on käytettävissään tarvittavat tiedot, jotta se voi ratkaista lopullisesti kuudennen kanneperusteen kolmannen väitteen yhteydessä esitetyt perustelut, joiden mukaan nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten menettelyllisiä oikeuksia loukattiin, koska niille ei annettu mahdollisuutta lausua uuden oikeudellisen järjestelmän merkityksestä ennen riidanalaisen päätöksen antamista. Tältä osin on riittävää todeta, että nämä väitteet on hylättävä tehottomina, koska edellä 70–95 ja 132–156 kohdassa esitetyistä syistä siitä, ettei komissio kehottanut mainittuja osapuolia esittämään huomautuksia vuoden 2014 suuntaviivojen merkityksestä toimintatuen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevan arvioinnin kannalta, ei missään tapauksessa voi seurata kyseisen päätöksen kumoaminen.
Muilta osin unionin tuomioistuin katsoo, että asia ei ole ratkaisukelpoinen.
Erityisesti on huomautettava yhtäältä siltä osin kuin on kyse Gdynian kunnan ja PLGK-yhtiön mahdollisuudesta vedota unionin yleisessä tuomioistuimessa Puolan tasavallan puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen sekä Puolan tasavallan mahdollisuudesta vedota ensimmäisessä oikeusasteessa väliintulijana kyseiseen loukkaamiseen, että – kuten edellä 62 ja 63 kohdasta ilmenee – unionin yleinen tuomioistuin ei lausunut näistä kahdesta mahdollisuudesta. Lisäksi on niin, että vaikka Puolan tasavalta on esittänyt unionin tuomioistuimessa syyt, joiden vuoksi sillä olisi katsottava olevan tällainen mahdollisuus, komissio on tyytynyt tältä osin lähinnä väittämään, että Puolan tasavalta ei ole nostanut kumoamiskannetta riidanalaisesta päätöksestä sillä perusteella, että sen puolustautumisoikeuksia tai sen oikeutta kontradiktoriseen näkemystenvaihtoon olisi loukattu, ja että se ei väliintulijana voi vedota tällaiseen perusteeseen.
Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin ei tutkinut ensimmäistä, toista, kolmatta, neljättä ja viidettä kanneperustetta eikä niistä ole keskusteltu unionin tuomioistuimessa.
Asia on näin ollen palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se lausuu edellä 164 ja 165 kohdassa mainituista kanteen osista.
Oikeudenkäyntikulut
Koska asia on palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen, esillä olevaan muutoksenhakumenettelyyn liittyvistä oikeudenkäyntikuluista on päätettävä myöhemmin.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 17.11.2017 antama tuomio Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo vastaan komissio (T‑263/15) kumotaan.

2)
Kumoamiskanteen kuudennen kanneperusteen kolmas väite hylätään siltä osin kuin se perustuu nyt käsiteltävän tapauksen asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien loukkaamisen siitä syystä, ettei niille annettu mahdollisuutta lausua komission tiedonannon, jonka otsikko on ”Valtiontukea lentoasemille ja lentoyhtiöille koskevat suuntaviivat”, merkityksestä ennen valtiontuesta SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 26.2.2015 annetun komission päätöksen (EU) 2015/1586 antamista.

3)
Asia palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä lausuu yhtäältä kuudennen kanneperusteen kolmannen väitteen niistä aspekteista, joista se ei lausunut 17.11.2017 antamassaan tuomiossa Gmina Miasto Gdynia ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo vastaan komissio (T‑263/15), ja toisaalta kyseisen kanteen ensimmäisestä, toisesta, kolmannesta, neljännestä ja viidennestä kanneperusteesta.

4)
Oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.