CELEX: 62015CJ0626
Nichtigkeitsklage
Beschluss des Ausschusses der Ständigen Vertreter (AStV)
Beschluss, mit dem die Vorlage eines Diskussionspapiers an ein internationales Gremium gebilligt wird
Zulässigkeit
Anfechtbare Handlung
Ausschließliche Zuständigkeit, geteilte Zuständigkeit oder ergänzende Zuständigkeit der Europäischen Union
Alleiniges Auftreten der Union in einem internationalen Gremium oder Mitwirkung der Mitgliedstaaten an der Seite der Union
Erhaltung der biologischen Meeresschätze
Fischerei
Umweltschutz
Forschung
Meeresschutzgebiete
Antarktis-Vertrag
Übereinkommen über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis
Weddell-Meer und Ross-Meer

Mit ihren Klagen beantragt die Europäische Kommission zum einen die Nichtigerklärung des in den Schlussfolgerungen des Präsidenten des Ausschusses der Ständigen Vertreter vom 11. September 2015 enthaltenen Beschlusses des Rates der Europäischen Union (im Folgenden: Beschluss von 2015), soweit mit ihm gebilligt wird, dass der Kommission zur Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (im Folgenden: CAMLR-Kommission) im Namen der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten ein Diskussionspapier über einen Vorschlag für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer (im Folgenden: Diskussionspapier) vorgelegt wird (Rechtssache C‑626/15), und zum anderen die Nichtigerklärung des Beschlusses des Rates vom 10. Oktober 2016 (im Folgenden: Beschluss von 2016), soweit mit ihm gebilligt wird, dass der CAMLR-Kommission auf ihrer 35. Jahrestagung im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten drei Vorschläge für die Einrichtung von Meeresschutzgebieten sowie ein Vorschlag für die Einrichtung besonderer Zonen zur Erforschung des betreffenden Meeresraums, des Klimawandels und des Gletscherrückzugs vorgelegt werden (Rechtssache C‑659/16).
Rechtlicher Rahmen
Internationales Recht
Antarktis-Vertrag
Der am 1. Dezember 1959 in Washington unterzeichnete Antarktis-Vertrag trat am 23. Juni 1961 in Kraft. Sein Art. VI bestimmt:
„Dieser Vertrag gilt für das Gebiet südlich von 60° südlicher Breite einschließlich aller Eisbänke …“
Art. IX dieses Vertrags sieht u. a. vor:
„(1)   Vertreter der … Vertragsparteien halten binnen zwei Monaten nach Inkrafttreten dieses Vertrags in der Stadt Canberra [Australien] und danach in angemessenen Abständen und an geeigneten Orten Tagungen ab, um Informationen auszutauschen, sich über Fragen von gemeinsamem Interesse im Zusammenhang mit der Antarktis zu konsultieren und Maßnahmen auszuarbeiten, zu erörtern und ihren Regierungen zu empfehlen, durch welche die Grundsätze und Ziele des Vertrags gefördert werden, darunter Maßnahmen
…
f)
zur Erhaltung und zum Schutz der lebenden Schätze in der Antarktis.
(2)   Jede Vertragspartei, die durch Beitritt nach Artikel XIII Vertragspartei geworden ist, ist zur Benennung von Vertretern berechtigt, die an den in Absatz 1 genannten Tagungen teilnehmen, solange die betreffende Vertragspartei durch die Ausführung erheblicher wissenschaftlicher Forschungsarbeiten in der Antarktis wie die Einrichtung einer wissenschaftlichen Station oder die Entsendung einer wissenschaftlichen Expedition ihr Interesse an der Antarktis bekundet.“
Zum jetzigen Zeitpunkt sind 20 Mitgliedstaaten Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags. Drei Mitgliedstaaten hatten diesen Vertrag bereits am 1. Dezember 1959 unterzeichnet und haben aufgrund dessen den Status einer „ratifizierenden“ Beratenden Vertragspartei (das Königreich Belgien, die Französische Republik und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland). Neun andere sind dem Antarktis-Vertrag danach beigetreten und haben den Status einer „beigetretenen“ Beratenden Vertragspartei (die Republik Bulgarien, die Tschechische Republik, die Bundesrepublik Deutschland, das Königreich Spanien, die Italienische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Polen, die Republik Finnland und das Königreich Schweden). Schließlich haben acht weitere Mitgliedstaaten den Status von nicht beratenden Vertragsparteien (das Königreich Dänemark, die Republik Estland, die Hellenische Republik, Ungarn, die Republik Österreich, die Portugiesische Republik, Rumänien und die Slowakische Republik). Nur die Beratenden Vertragsparteien können sich an der Beschlussfassung auf den Tagungen der Vertragsparteien beteiligen.
Übereinkommen über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis
Das Übereinkommen über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis wurde am 20. Mai 1980 in Canberra unterzeichnet und trat am 7. April 1982 in Kraft (im Folgenden: Übereinkommen von Canberra). Die Präambel des Übereinkommens von Canberra enthält u. a. folgende Erwägungen der Vertragsparteien:
„In Erkenntnis der Bedeutung des Umweltschutzes und der Unversehrtheit des Ökosystems der die Antarktis umgebenden Meere;
Angesichts der in den antarktischen Gewässern vorhandenen Ansammlung lebender Meeresschätze und des wachsenden Interesses an den durch die Nutzung dieser Schätze als einer Proteinquelle gebotenen Möglichkeiten;
Eingedenk der Dringlichkeit, für die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis Sorge zu tragen;
In der Erwägung, dass eine Vertiefung der Kenntnisse des Ökosystems der antarktischen Meere und seiner Bestandteile wesentlich ist, um Entscheidungen über die Nutzung auf fundierte wissenschaftliche Informationen stützen zu können;
Überzeugt, dass die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis internationale Zusammenarbeit … unter aktiver Teilnahme aller an Forschung oder Nutzung in antarktischen Gewässern beteiligten Staaten erfordert;
In Erkenntnis der Hauptverantwortung der Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags für den Schutz und die Erhaltung der antarktischen Umwelt und insbesondere ihrer Verantwortung nach Artikel IX Absatz 1 Buchstabe f) des Antarktis-Vertrags für die Erhaltung und den Schutz der lebenden Schätze in der Antarktis;
Eingedenk der bereits von den Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags ergriffenen Maßnahmen, darunter insbesondere die vereinbarten Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora, sowie das Übereinkommen zur Erhaltung antarktischer Robben;
Angesichts der von den Beratenden Vertragsparteien auf der Neunten Beratenden Tagung des Antarktis-Vertrags zum Ausdruck gebrachten Besorgnis über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis und der Bedeutung der Empfehlung IX‑2, die zur Erarbeitung dieses Übereinkommens führte;
…
In der Erkenntnis, dass es angesichts des oben Dargelegten wünschenswert ist, ein geeignetes Instrumentarium zu schaffen, um Maßnahmen und wissenschaftliche Untersuchungen zu empfehlen, zu fördern, zu beschließen und zu koordinieren, die zur Erhaltung der lebenden Meeresorganismen der Antarktis erforderlich sind“.
Art. I Abs. 1 bis 3 des Übereinkommens von Canberra sieht vor:
„(1)   Dieses Übereinkommen findet Anwendung auf die lebenden Meeresschätze der Antarktis in dem Gebiet südlich von 60° südlicher Breite sowie auf die lebenden Meeresschätze der Antarktis in dem Gebiet zwischen jener Breite und der antarktischen Konvergenz, die zum antarktischen Meeresökosystem gehören.
(2)   Als lebende Meeresschätze der Antarktis werden die Populationen von Fischen, Weichtieren, Krustentieren und allen anderen, südlich der antarktischen Konvergenz angetroffenen Arten lebender Organismen, einschließlich Vögeln, bezeichnet.
(3)   Als Meeresökosystem der Antarktis wird die Gesamtheit der Wechselbeziehungen der lebenden Meeresschätze der Antarktis untereinander und zu ihrer natürlichen Umwelt bezeichnet.“
Art. II des Übereinkommens von Canberra bestimmt:
„(1)   Ziel dieses Übereinkommens ist die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis.
(2)   Im Sinne dieses Übereinkommens umfasst der Begriff ‚Erhaltung‘ die rationelle Nutzung.
(3)   Jede Nutzung und damit zusammenhängende Tätigkeiten im Anwendungsbereich dieses Übereinkommens werden in Übereinstimmung mit dem Übereinkommen und den folgenden Erhaltungsgrundsätzen durchgeführt:
a)
Es ist zu verhindern, dass der Bestand genutzter Populationen bis auf eine Menge verringert wird, die eine ausreichende Sicherung des Nachwuchses nicht mehr gewährleistet. Deshalb ist es unzulässig, dass der Bestand bis unter eine Menge abnimmt, die der nahekommt, welche den größten jährlichen Reinzuwachs gewährleistet;
b)
die ökologischen Wechselbeziehungen zwischen genutzten, abhängigen und verwandten Populationen lebender Meeresschätze der Antarktis sind aufrechtzuerhalten, und die Erholung erschöpfter Populationen bis zu den unter Buchstabe a) bezeichneten Mengen ist herbeizuführen;
c)
Veränderungen im Meeresökosystem, die möglicherweise im Verlauf von zwei oder drei Jahrzehnten nicht rückgängig gemacht werden können, sind zu verhindern, und die Gefahr solcher Veränderungen ist auf ein Mindestmaß zu verringern; hierbei ist der Stand der verfügbaren Kenntnisse über die unmittelbare und mittelbare Auswirkung der Nutzung, über die Wirkung der Einführung fremder Arten, die Wirkungen damit zusammenhängender Tätigkeiten auf das Meeresökosystem sowie über die Wirkungen von Umweltveränderungen in Betracht zu ziehen, um eine dauerhafte Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis zu ermöglichen.“
In Art. V des Übereinkommens heißt es:
„(1)   Vertragsparteien, die nicht Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags sind, erkennen die besonderen Verpflichtungen und Verantwortungen der Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags für den Schutz und die Erhaltung der Umwelt des Gebiets des Antarktis-Vertrags an.
(2)   Vertragsparteien, die nicht Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags sind, stimmen zu, dass sie bei ihren Tätigkeiten im Gebiet des Antarktis-Vertrags so oft [wie] und soweit erforderlich die vereinbarten Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora sowie alle sonstigen Maßnahmen beachten, die von den Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags in Ausübung ihrer Verantwortung für den Schutz der antarktischen Umwelt vor allen Formen einer schädlichen Beeinträchtigung durch den Menschen empfohlen worden sind.
(3)   Im Sinne dieses Übereinkommens bezeichnet der Ausdruck ‚Beratende Vertragspartei des Antarktis-Vertrags‘ die Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags, deren Vertreter an den Tagungen nach Artikel IX des Antarktis-Vertrags teilnehmen.“
Art. VII des Übereinkommens von Canberra bestimmt:
„(1)   Die Vertragsparteien errichten hiermit die [CAMLR-Kommission] und vereinbaren ihre Unterhaltung.
(2)   Die [CAMLR-Kommission] setzt sich aus folgenden Mitgliedern zusammen:
…
c)
jede Organisation eines regionalen wirtschaftlichen Zusammenschlusses, die diesem Übereinkommen nach Artikel XXIX beigetreten ist, ist berechtigt, so lange Mitglied der [CAMLR-Kommission] zu sein, wie ihre Mitgliedstaaten dazu berechtigt sind;
…“
Art. IX Abs. 1 und 2 dieses Übereinkommens sieht vor:
„(1)   Aufgabe der [CAMLR-Kommission] ist es, die in Artikel II dargelegten Ziele und Grundsätze zu verwirklichen. Zu diesem Zweck
a)
erleichtert sie die Forschung und eingehende Untersuchungen der lebenden Meeresschätze der Antarktis sowie des antarktischen Meeresökosystems;
b)
sammelt sie Daten über Zustand und Veränderungen von Populationen lebender Meeresschätze der Antarktis und über Faktoren, welche die Verteilung, die Häufigkeit und die Produktivität genutzter Arten und abhängiger oder verwandter Arten oder Populationen beeinflussen;
c)
sorgt sie für die Erfassung von statistischen Angaben über Fänge genutzter Populationen und die dabei eingesetzten Mittel;
…
f)
erarbeitet sie Erhaltungsmaßnahmen, nimmt sie an und überprüft sie vorbehaltlich des Absatzes 5 auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse;
…
(2)   Die in Absatz 1 Buchstabe f) bezeichneten Erhaltungsmaßnahmen umfassen
a)
Festlegung der Nutzungsquoten für jede Art, die im Anwendungsbereich dieses Übereinkommens genutzt werden darf;
…
d)
Festlegung geschützter Arten;
e)
Festlegung der Größe, des Alters und gegebenenfalls des Geschlechts der Arten, die genutzt werden dürfen;
f)
Festlegung der für die Nutzung freigegebenen Zeiten und der Schonzeiten;
g)
Festlegung der Öffnung und Sperrung von Gebieten, Regionen oder Unterregionen zum Zweck wissenschaftlicher Untersuchung oder der Erhaltung, einschließlich besonderer Gebiete, die Schutzzwecken und wissenschaftlichen Untersuchungen vorbehalten sind;
h)
Regelung der eingesetzten Mittel und der Nutzungsmethoden, einschließlich der Fanggeräte, um unter anderem eine übermäßige Konzentration der Nutzung in einer bestimmten Region oder Unterregion zu vermeiden;
i)
Durchführung sonstiger Erhaltungsmaßnahmen, welche die [CAMLR-Kommission] zur Erreichung der Ziele dieses Übereinkommens als notwendig erachtet, einschließlich Maßnahmen im Hinblick auf die Auswirkungen der Nutzung und damit zusammenhängender Tätigkeiten auf andere Bestandteile des Meeresökosystems als die genutzten Populationen.“
Art. XXIX Abs. 2 des Übereinkommens von Canberra lautet:
„Dieses Übereinkommen steht Organisationen eines regionalen wirtschaftlichen Zusammenschlusses zum Beitritt offen, die sich aus souveränen Staaten zusammensetzen, unter deren Mitgliedern sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten der [CAMLR-Kommission] befinden und denen die Mitgliedstaaten der Organisation in den Bereichen, auf die sich dieses Übereinkommen bezieht, ganz oder zum Teil Zuständigkeiten übertragen haben. Der Beitritt von Organisationen eines regionalen wirtschaftlichen Zusammenschlusses bedarf der Konsultation unter den Mitgliedern der [CAMLR-Kommission].“
Die Union hat das Übereinkommen von Canberra mit dem Beschluss 81/691/EWG des Rates vom 4. September 1981 (
ABl. 1981, L 252, S. 26
) genehmigt und ist ihm am 21. April 1982 als Vertragspartei beigetreten.
Bislang sind zwölf Mitgliedstaaten dem Übereinkommen von Canberra beigetreten, sechs von ihnen (das Königreich Belgien, die Republik Bulgarien, die Bundesrepublik Deutschland, die Französische Republik, die Republik Polen und das Vereinigte Königreich) vor dem Beitritt der Union und sechs (das Königreich Spanien, die Hellenische Republik, die Italienische Republik, das Königreich der Niederlande, die Republik Finnland und das Königreich Schweden) danach.
Allgemeiner Rahmen für die Einrichtung von Meeresschutzgebieten
Auf ihrer Tagung vom 24. Oktober bis 4. November 2011 erließ die CAMLR-Kommission eine als „Allgemeiner Rahmen für die Einrichtung von Meeresschutzgebieten“ bezeichnete Erhaltungsmaßnahme, deren Erwägungsgründe 1 und 6 lauten:
„Die [CAMLR-Kommission],
eingedenk ihrer Unterstützung des Arbeitsprogramms des wissenschaftlichen Ausschusses, der beabsichtigt, zur Bewahrung der biologischen Vielfalt der Meere im Bereich des Übereinkommens und im Einklang mit dem auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung 2002 gefassten Beschluss, bis 2012 ein repräsentatives Netz von Meeresschutzgebieten einzurichten, ein repräsentatives System von Meeresschutzgebieten in der Antarktis zu schaffen
…
in der Erkenntnis, dass die Meeresschutzgebiete [der CAMLR-Kommission] zur Erhaltung der Struktur und der Funktion des Ökosystems, auch außerhalb der Meeresschutzgebiete, beitragen, die Anpassungsfähigkeit angesichts des Klimawandels aufrechterhalten und die Möglichkeit des Eindringens gebietsfremder Arten infolge menschlicher Tätigkeiten verringern sollen“.
In Nr. 2 des Allgemeinen Rahmens für die Einrichtung von Meeresschutzgebieten heißt es:
„Die Meeresschutzgebiete [der CAMLR-Kommission] werden auf der Grundlage der besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse eingerichtet und tragen unter vollständiger Berücksichtigung von Art. II [des Übereinkommens von Canberra], wonach die Erhaltung die rationelle Nutzung einschließt, zur Verwirklichung folgender Ziele bei:
i)
zum Schutz repräsentativer Beispiele von Ökosystemen, der biologischen Vielfalt und der Lebensräume im Meer in einem Umfang, der es ermöglicht, ihre Lebensfähigkeit und Unversehrtheit langfristig aufrechtzuerhalten;
ii)
zum Schutz von Ökosystemprozessen, Lebensräumen und Arten von entscheidender Bedeutung, einschließlich Populationen und Lebenszyklusstadien;
iii)
zur Einrichtung wissenschaftlicher Referenzzonen für die Beobachtung der natürlichen Variabilität und langfristiger Veränderungen oder der Auswirkungen der Bewirtschaftung oder anderer menschlicher Tätigkeiten auf die lebenden Meeresschätze der Antarktis und die Ökosysteme, zu denen sie gehören;
iv)
zum Schutz von Gebieten, die durch menschliche Aktivitäten geschädigt werden könnten, einschließlich einzigartiger, seltener oder biologisch äußerst vielfältiger Lebensräume und Eigenschaften;
v)
zum Schutz der für die Funktion lokaler Ökosysteme wesentlichen Eigenschaften;
vi)
zum Schutz von Gebieten, um die Widerstandsfähigkeit gegen oder die Anpassungsfähigkeit an die Auswirkungen des Klimawandels aufrechtzuerhalten.“
Unionsrecht
Mehrjähriger Standpunkt
Der Rat erließ den Beschluss 13908/1/09 REV 1 vom 19. Oktober 2009 über den im Zeitraum 2009 bis 2014 im Namen der Union in der CAMLR-Kommission einzunehmenden Standpunkt. Dieser Beschluss wurde für den Zeitraum 2014 bis 2019 durch den Beschluss 10840/14 vom 11. Juni 2014 ersetzt (im Folgenden: mehrjähriger Standpunkt).
Nach Art. 1 des mehrjährigen Standpunkts gelten die in ihm aufgestellten Regeln, „sofern [die CAMLR-Kommission] rechtswirksame Beschlüsse in Bezug auf Angelegenheiten im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Fischereipolitik zu erlassen hat“.
Nach Art. 2 des genannten Beschlusses erfolgt die Festlegung des von der Union auf der Jahrestagung der CAMLR-Kommission einzunehmenden Standpunkts gemäß dessen Anhang II. Mit diesem Anhang wird ein vereinfachtes Verfahren geschaffen, wonach
„die Europäische Kommission … dem Rat oder seinen Vorbereitungsgremien rechtzeitig vor jeder Jahreskonferenz der [CAMLR-Kommission] ein schriftliches Dokument mit den Einzelheiten der vorgeschlagenen Festlegung des Standpunkts der Union [übermittelt], anhand dessen die Einzelheiten des im Namen der Union einzunehmenden Standpunkts erörtert und gebilligt werden sollen.
Sollte in weiteren Sitzungen, auch vor Ort, keine Einigung dahin gehend erzielt werden können, dass der Standpunkt der Union neuen Elementen Rechnung trägt, so wird die Angelegenheit an den Rat oder seine Vorbereitungsgremien verwiesen.“
Verordnungen (EG) Nr. 600/2004 und (EG) Nr. 601/2004
In den Erwägungsgründen 4 und 5 der Verordnung (EG) Nr. 600/2004 des Rates vom 22. März 2004 mit technischen Maßnahmen für die Fischerei im Bereich des Übereinkommens über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis (
ABl. 2004, L 97, S. 1
), heißt es:
„(4)
Bestimmte technische Maßnahmen der [CAMLR-Kommission] wurden mit der Verordnung (EWG) Nr. 3943/90 des Rates vom 19. Dezember 1990 zur Durchführung des Beobachtungs- und Inspektionssystems gemäß Artikel XXIV des Übereinkommens [von Canberra] [
ABl. 1990, L 379, S. 45
] sowie der Verordnung (EG) Nr. 66/98 des Rates vom 18. Dezember 1997 mit Erhaltungs- und Kontrollmaßnahmen für die Fischerei in der Antarktis [
ABl. 1998, L 6, S. 41
] in [Unionsrecht] umgesetzt.
(5)
Aufgrund der Verabschiedung neuer Bestandserhaltungsmaßnahmen durch die [CAMLR-Kommission] und der Anpassung bereits geltender Maßnahmen seit Annahme der vorgenannten Verordnungen müssen diese Verordnungen im weiteren Verlauf geändert werden.“
Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 600/2004 sieht vor:
„In dieser Verordnung sind technische Maßnahmen festgelegt, die für die Tätigkeit von Fischereifahrzeugen der [Union] gelten, die aus den Beständen lebender Meeresschätze im Regelungsbereich des Übereinkommens [von Canberra] Meeresorganismen fangen und an Bord behalten.“
Der sechste Erwägungsgrund der Verordnung (EG) Nr. 601/2004 des Rates vom 22. März 2004 zur Festlegung von Kontrollmaßnahmen für die Fischerei im Regelungsbereich des Übereinkommens über die Erhaltung der lebenden Meeresschätze der Antarktis und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 3943/90, (EG) Nr. 66/98 und (EG) Nr. 1721/1999 (
ABl. 2004, L 97, S. 16
) lautet:
„Zur Anwendung der neuen Bestandserhaltungsmaßnahmen der [CAMLR-Kommission] müssen die [Verordnungen (EWG) Nr. 3943/90, (EG) Nr. 66/98 und (EG) Nr. 1721/1999 des Rates vom 29. Juli 1999 zur Festlegung von Kontrollmaßnahmen für Schiffe unter der Flagge von Nichtvertragsparteien des Übereinkommens (von Canberra) (
ABl. 1999, L 203, S. 14
)] aufgehoben und durch eine einzige Verordnung ersetzt werden, in der die besonderen Bestimmungen zur Fischereiüberwachung zusammengefasst sind, die sich aus den Verpflichtungen der [Union] als Vertragspartei des Übereinkommens ergeben.“
In Art. 1 Abs. 1 der Verordnung Nr. 601/2004 heißt es:
„Diese Verordnung enthält die allgemeinen Grundsätze und Bedingungen für die Umsetzung durch die [Union]
a)
der Kontrollmaßnahmen für Fischereifahrzeuge unter der Flagge von Vertragsparteien des Übereinkommens [von Canberra], die im Übereinkommensbereich außerhalb der Grenzen der nationalen Gerichtsbarkeit tätig sind;
b)
der Regelung, mit der die Einhaltung der durch die [CAMLR]-Kommission festgelegten Bestandserhaltungsmaßnahmen durch Schiffe von Nichtvertragsparteien des Übereinkommens [von Canberra] gefördert werden soll.“
Verordnung (EU) Nr. 1380/2013
Im 13. Erwägungsgrund der Verordnung (EU) Nr. 1380/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über die Gemeinsame Fischereipolitik und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1954/2003 und (EG) Nr. 1224/2009 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnungen (EG) Nr. 2371/2002 und (EG) Nr. 639/2004 des Rates und des Beschlusses 2004/585/EG des Rates (
ABl. 2013, L 354, S. 22
) heißt es:
„Das Fischereimanagement muss auf einem Ökosystemansatz beruhen, die Folgen der Fischerei für die Umwelt sollten begrenzt und unerwünschte Fänge sollten vermieden und so weit wie möglich verringert werden.“
Art. 2 Abs. 1 bis 3 dieser Verordnung sieht vor:
„(1)   Die [Gemeinsame Fischereipolitik (GFP)] stellt sicher, dass Fischerei- und Aquakulturtätigkeiten langfristig umweltverträglich sind und auf eine Art und Weise durchgeführt werden, die mit den Zielen der Erreichung eines wirtschaftlichen, sozialen und beschäftigungspolitischen Nutzens und eines Beitrags zum Nahrungsmittelangebot vereinbar ist.
(2)   Die GFP wendet bei der Bestandsbewirtschaftung den Vorsorgeansatz an und setzt sich bei der Nutzung der biologischen Meeresschätze das Ziel, die Populationen fischereilich genutzter Arten in einem Umfang wiederherzustellen und zu erhalten, der oberhalb des Niveaus liegt, das den höchstmöglichen Dauerertrag ermöglicht.
…
(3)   Die GFP stellt durch Anwendung des ökosystembasierten Ansatzes bei der Bestandsbewirtschaftung sicher, dass die negativen Auswirkungen der Fischerei auf das Meeresökosystem auf ein Mindestmaß reduziert werden, und bemüht sich, dafür zu sorgen, dass eine Verschlechterung der Meeresumwelt durch Aquakultur- und Fischereitätigkeiten vermieden wird.“
Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1380/2013 bestimmt:
„Im Sinne dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:
…
9.
‚ökosystembasierter Ansatz im Fischereimanagement‘ ist ein integrierter Bestandsbewirtschaftungsansatz innerhalb sinnvoller ökologischer Grenzen, bei dem die Nutzung natürlicher Ressourcen unter Berücksichtigung der Fischereitätigkeit und anderer Aktivitäten des Menschen verwaltet werden soll, wobei es sowohl den biologischen Reichtum wie auch die biologischen Prozesse zu erhalten gilt, die erforderlich sind, um Zusammensetzung, Aufbau und Funktionsweise der Lebensräume der betroffenen Ökosysteme unter Berücksichtigung des Wissens und der Unsicherheiten bezüglich der biotischen, abiotischen und menschlichen Faktoren der Ökosysteme zu schützen“.
Vorgeschichte der Rechtsstreitigkeiten
Die CAMLR-Kommission hat sich zum Ziel gesetzt, ein Netz von Meeresschutzgebieten in der Antarktis zu schaffen; dieses Ziel wird von der Union ausdrücklich unterstützt.
Vor diesem Hintergrund stellte der Rat im Jahr 2014, gestützt auf Art. 218 Abs. 9 AEUV, zur Vorbereitung der Mitwirkung der Union an künftigen Jahrestagungen der CAMLR-Kommission einen „mehrjährigen Standpunkt“ auf, in dem u. a. ein vereinfachtes Verfahren für die Beschlussfassung des Rates über den von der Union im Rahmen der CAMLR-Kommission zu vertretenden Standpunkt zu Fragen auf dem Gebiet der GFP geschaffen wurde. Danach legen die Dienststellen der Kommission vor jeder Jahrestagung der CAMLR-Kommission den vorbereitenden Gremien des Rates die relevanten Unterlagen vor. In der Praxis leiten die Kommissionsdienststellen diese Unterlagen entweder der Arbeitsgruppe „Fischerei“ des Rates oder dem Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV) zu.
Rechtssache C‑626/15
Am 31. August 2015 übermittelten die Dienststellen der Kommission der Arbeitsgruppe „Fischerei“ des Rates gemäß dem vom Rat geschaffenen vereinfachten Verfahren ein informelles Dokument („non-paper“), dem der Entwurf des Diskussionspapiers beigefügt war. Auf den Seiten 4 und 5 dieses Diskussionspapiers wird u. a. auf die Notwendigkeit hingewiesen, das Ökosystem im Weddell-Meer und insbesondere die dort lebenden Tiere wie Meeressäuger, Pinguine und Meeresvögel zu schützen.
Die Kommissionsdienststellen schlugen vor, dieses Diskussionspapier allein im Namen der Union dem Wissenschaftlichen Ausschuss bei der CAMLR-Kommission vorzulegen, weil es ihrer Ansicht nach der GFP zuzuordnen war.
In ihrer Sitzung vom 3. September 2015 billigte die Arbeitsgruppe des Rates den Inhalt des Diskussionspapiers, war aber der Ansicht, dass es eher in den Bereich der Umweltpolitik als in den der GFP falle und deshalb im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorgelegt werden müsse. Angesichts dieser unterschiedlichen Auffassungen wurde beschlossen, die Frage dem AStV vorzulegen.
Der AStV befasste sich auf seiner Sitzung vom 11. September 2015 mit der Angelegenheit. Nach einem Meinungsaustausch stellte der Präsident des AStV fest, dass der Ausschuss die Vorlage des Diskussionspapiers gebilligt und beschlossen habe, das Diskussionspapier der CAMLR-Kommission bei ihrer 34. Jahrestagung im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorzulegen.
Mit der letztgenannten Feststellung erklärte sich die Kommission nicht einverstanden, was im Protokoll der Sitzung vom 11. September 2015 vermerkt wurde. Sie erklärte sich zwar bereit, das Diskussionspapier, wie vom AStV beschlossen, im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten bei der CAMLR-Kommission einzureichen, behielt sich aber rechtliche Schritte vor.
Mit Klageschrift vom 23. November 2015 hat die Kommission Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses von 2015 erhoben, soweit mit ihm gebilligt wird, dass der CAMLR-Kommission das Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten unterbreitet wird.
Rechtssache C‑659/16
Am 30. August 2016 legten die Dienststellen der Kommission der Arbeitsgruppe „Fischerei“ des Rates, wiederum gemäß dem vereinfachten Verfahren, ein informelles Dokument („non-paper“) vor. Am 6. September 2016 wurde dieses Dokument um drei Entwürfe für Vorschläge zur Einrichtung oder zur Unterstützung der Einrichtung von Meeresschutzgebieten in der Antarktis, nämlich des Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer, eines Meeresschutzgebiets im Ross-Meer und eines Meeresschutzgebiets in der Ostantarktis, sowie um einen Entwurf für die Einrichtung eines Komplexes von besonderen Forschungsgebieten zur Erforschung des betreffenden Meeresraums, des Klimawandels und des Gletscherrückzugs (im Folgenden: in Aussicht genommene Maßnahmen) ergänzt.
Die Kommissionsdienststellen schlugen vor, die in Aussicht genommenen Maßnahmen der CAMLR-Kommission allein im Namen der Union vorzulegen, weil sie ihrer Ansicht nach der GFP zuzuordnen waren. Um die Fristen einzuhalten, in denen der Jahrestagung der CAMLR-Kommission Vorschläge vorgelegt werden können, legte die Kommission diese Maßnahmen zeitgleich dem Sekretariat der CAMLR-Kommission im Namen der Union vor.
Auf ihren Sitzungen vom 15. September und 22. September 2016 beschäftigte sich die Arbeitsgruppe „Fischerei“ des Rates mit dem Inhalt der in Aussicht genommenen Maßnahmen. Sie war der Ansicht, dass diese in den Bereich der Umweltpolitik fielen und nicht in den der GFP, so dass sie zum einen der CAMLR-Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorgelegt werden müssten und zum anderen nicht im Rahmen des vom Rat geschaffenen vereinfachten Verfahrens gebilligt werden könnten, da dieses Verfahren allein Fragen der GFP vorbehalten sei. Die Angelegenheit wurde daraufhin zunächst dem AStV und sodann dem Rat vorgelegt.
Am 10. Oktober 2016 billigte der Rat auf seiner 3487. Tagung in Luxemburg, dass die in Aussicht genommenen Maßnahmen der CAMLR-Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorgelegt werden. Er beschloss außerdem, dass mit diesen Maßnahmen der von der Union auf der 35. Jahrestagung der CAMLR-Kommission zu vertretende Standpunkt festgelegt werde.
In einer in das Protokoll dieser Tagung aufgenommenen Erklärung beharrte die Kommission darauf, dass die fraglichen Maßnahmen unter die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV fielen und dass es daher nicht gerechtfertigt sei, sie im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorzulegen.
Im Jahr 2016 beschloss die CAMLR-Kommission anlässlich ihrer 35. Jahrestagung, zwei der von der Union unterbreiteten und unterstützten Vorschläge aufzugreifen, nämlich ein Meeresschutzgebiet im Ross-Meer sowie mehrere besondere Zonen zur Erforschung des betreffenden Meeresraums, des Klimawandels und des Gletscherrückzugs einzurichten. Die CAMLR-Kommission beschloss außerdem, die Diskussion über die beiden anderen Vorschläge der Union fortzusetzen.
Mit Klageschrift vom 20. Dezember 2016 hat die Kommission Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses von 2016 erhoben, soweit mit ihm gebilligt wird, dass der CAMLR-Kommission auf ihrer 35. Jahrestagung die in Aussicht genommenen Maßnahmen im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten unterbreitet werden.
Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
In der Rechtssache C‑626/15 beantragt die Kommission,
–
den Beschluss von 2015 für nichtig zu erklären, soweit mit ihm gebilligt wird, dass der CAMLR-Kommission das Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten unterbreitet wird, und
–
dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
Der Rat beantragt,
–
die Klage als unzulässig, jedenfalls aber als unbegründet abzuweisen und
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Mit Entscheidungen vom 7. April, 14. April, 29. April, 2. Mai und 3. Mai 2016 hat der Präsident des Gerichtshofs erstens die Bundesrepublik Deutschland, zweitens das Königreich Spanien und das Königreich der Niederlande, drittens die Französische Republik und die Republik Finnland, viertens die Portugiesische Republik und fünftens die Hellenische Republik, das Königreich Schweden sowie das Vereinigte Königreich als Streithelfer zur Unterstützung des Rates in der Rechtssache C‑626/15 zugelassen.
In seiner Gegenerwiderung hat der Rat gemäß Art. 60 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs beantragt, dass die Große Kammer über die Rechtssache entscheidet.
Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 10. Februar 2017 ist das Verfahren in der Rechtssache C‑626/15 bis zum Abschluss des schriftlichen Verfahrens in der Rechtssache C‑659/16 ausgesetzt worden.
In der Rechtssache C‑659/16 beantragt die Kommission,
–
den Beschluss von 2016 für nichtig zu erklären, soweit mit ihm gebilligt wird, dass der CAMLR-Kommission auf ihrer 35. Jahrestagung die in Aussicht genommenen Maßnahmen im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten unterbreitet werden, und
–
dem Rat die Kosten aufzuerlegen.
Der Rat beantragt,
–
die Klage als unbegründet abzuweisen und
–
der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Mit Entscheidung vom 25. April 2017 hat der Präsident des Gerichtshofs das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich in dieser Rechtssache als Streithelfer zur Unterstützung des Rates zugelassen.
Mit Entscheidung des Präsidenten des Gerichtshofs vom 10. Februar 2017 sind die Rechtssachen C‑626/15 und C‑659/16 zu gemeinsamem mündlichen Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Nach dem Abschluss des schriftlichen Verfahrens am 16. September 2016 hat der Rat unter Berufung auf Art. 128 Abs. 2 der Verfahrensordnung beantragt, ihm zu gestatten, in der Rechtssache C‑626/15 drei neue Beweise vorzulegen, und zwar einen Vermerk hinsichtlich des von der Union für die 35. Jahrestagung der CAMLR-Kommission zu fassenden Standpunkts zu den in Aussicht genommenen Maßnahmen, den Wortlaut des anschließend verabschiedeten Standpunkts sowie eine Erklärung der Kommission hierzu.
Mit Entscheidung vom 10. Januar 2017 hat der Präsident des Gerichtshofs nach Anhörung der Generalanwältin die drei neuen Beweise, die nach dem Abschluss der schriftlichen Phase des Verfahrens vorgelegt worden sind, in dem die Rechtssache C‑626/15 betreffenden Verfahren zugelassen.
Zum Antrag auf Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens
Mit Schreiben, das am 27. Juni 2018 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat der Rat die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beantragt. Er stützt diesen Antrag im Wesentlichen darauf, dass das von der Generalanwältin in ihren Schlussanträgen dargelegte Argument, wonach die Zuständigkeit der Union im Umweltbereich beim Erlass der Beschlüsse von 2015 und 2016 in vollem Umfang ausgeübt worden sei, von der Kommission weder in ihren Schriftsätzen noch in der mündlichen Verhandlung vorgebracht und im Übrigen zwischen den Parteien auch nicht während der mündlichen Verhandlung erörtert worden sei.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof nach Art. 83 seiner Verfahrensordnung jederzeit nach Anhörung des Generalanwalts die Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens beschließen kann, u. a. wenn ein rechtliches Vorbringen entscheidungserheblich ist, das zwischen den Parteien oder den Beteiligten im Sinne von Art. 23 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht erörtert worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 26. September 2018, Belastingdienst/Toeslagen [Aufschiebende Wirkung des Rechtsmittels],
C‑175/17
,
EU:C:2018:776
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist der Gerichtshof nach Anhörung der Generalanwältin der Auffassung, dass die Rechtssache nicht auf der Grundlage eines rechtlichen Vorbringens entschieden werden muss, das nicht vor ihm erörtert worden ist.
Daher ist der Antrag des Rates auf Wiedereröffnung des mündlichen Verfahrens zurückzuweisen.
Zu den Klagen
Zur Zulässigkeit der Klage in der Rechtssache C‑626/15
Vorbringen der Parteien
Der Rat, unterstützt von der Bundesrepublik Deutschland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, der Republik Finnland, dem Königreich Schweden und dem Vereinigten Königreich, hält die Klage in der Rechtssache C‑626/15 für unzulässig, weil der Beschluss von 2015 keine anfechtbare Handlung sei.
Er macht zum einen geltend, dieser Beschluss sei nicht von einem Organ erlassen worden, sondern vom AStV, der über keine eigenständige Entscheidungsbefugnis verfüge. Zum anderen könne der Beschluss keine „Rechtswirkungen“ im Sinne von Art. 263 AEUV erzeugen, da mit ihm lediglich ein Diskussionspapier gebilligt werde, mit dem Stellungnahmen zur Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer eingeholt werden sollten. Er könne nicht als Billigung eines Standpunkts der Union im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV eingestuft werden, da eine solche Einstufung voraussetzen würde, dass das betreffende internationale Gremium im Begriff sei, einen Akt zu erlassen, der Rechtswirkungen erzeuge. Im vorliegenden Fall sei der genaue Inhalt des Vorschlags zur Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer aber noch nicht bekannt gewesen, als der Beschluss von 2015 gefasst worden sei, und es sei nicht sicher gewesen, ob ein solcher Vorschlag gemacht werde.
Die Kommission hält die Klage in der Rechtssache C‑626/15 für zulässig. Der Beschluss von 2015 sei nämlich dem Rat zuzurechnen, der ein Organ sei. Außerdem solle er Rechtswirkungen erzeugen, da er die Kommission zwinge, das Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten und nicht allein im Namen der Union einzureichen. Im Übrigen handele es sich um eine Stellungnahme im Sinne von Art. 218 Abs. 9 AEUV.
Würdigung durch den Gerichtshof
Nach ständiger Rechtsprechung stellt jeder von einem Organ, einer Einrichtung oder einer sonstigen Stelle der Union angenommene Beschluss, der Rechtswirkungen erzeugen soll, unabhängig von seiner Rechtsnatur oder seiner Form eine anfechtbare Handlung im Sinne von Art. 263 AEUV dar (vgl. u. a. Urteil vom 28. April 2015, Kommission/Rat,
C‑28/12
,
EU:C:2015:282
, Rn.
).
Zunächst sieht Art. 240 Abs. 1 AEUV vor, dass sich der AStV aus den Ständigen Vertretern der Regierungen der Mitgliedstaaten zusammensetzt und die Verantwortung für die Vorbereitung der Arbeiten des Rates und die Ausführung der ihm vom Rat übertragenen Aufgaben trägt. Nach der Vorstellung der Verfasser der Verträge sollte der AStV somit ein Hilfsorgan des Rates sein, das für ihn Vorbereitungs- und Ausführungsaufgaben wahrnimmt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. März 1996, Kommission/Rat,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, Rn.
und
).
Auch wenn die Funktion, die Arbeiten des Rates vorzubereiten und vom Rat übertragene Aufgaben auszuführen, den AStV nicht berechtigt, die Entscheidungsbefugnis auszuüben, die nach den Verträgen dem Rat zusteht (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. März 1996, Kommission/Rat,
C‑25/94
,
EU:C:1996:114
, Rn.
), muss eine Handlung des AStV, da die Union eine Rechtsunion ist, gleichwohl einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterliegen, wenn sie als solche Rechtswirkungen erzeugen soll und damit den Rahmen der Vorbereitungs- und Ausführungsfunktion verlässt.
Sodann ist in Bezug auf die Feststellung der Wirkungen, die der Beschluss von 2015 erzeugen soll, nach ständiger Rechtsprechung auf sein Wesen abzustellen, das anhand objektiver Kriterien – wie des Kontexts, in dem dieser Akt erlassen wurde, seines Inhalts und der Absicht seines Urhebers, sofern sie sich objektiv ermitteln lässt – zu beurteilen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 17. Juli 2008, Athinaïki Techniki/Kommission,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, Rn.
).
Insoweit ist erstens zum Kontext des Beschlusses von 2015 festzustellen, dass er angenommen wurde, um die CAMLR-Kommission davon zu überzeugen, ein Meeresschutzgebiet im Weddell-Meer einzurichten.
Zweitens ist zum Inhalt dieses Beschlusses zu sagen, dass der AStV mit der Entscheidung, das Diskussionspapier im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorzulegen, die Kommission verpflichtete, bei der Ausübung ihrer Zuständigkeit für die Außenvertretung der Union während ihrer Teilnahme an der 34. Jahrestagung der CAMLR-Kommission nicht von diesem Standpunkt abzurücken.
Drittens ergibt sich zur Absicht des Urhebers des Aktes aus dem Protokoll der Sitzung des AStV vom 11. September 2015 – das ein Anhaltspunkt für die objektive Feststellung dieser Absicht ist –, dass mit dem Beschluss von 2015 der Standpunkt des Rates und damit der Union, das Diskussionspapier der CAMLR-Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten und nicht allein im Namen der Union vorzulegen, endgültig festgelegt werden sollte.
In Anbetracht dessen sollte der Beschluss von 2015 somit Rechtswirkungen erzeugen und stellt daher eine anfechtbare Handlung dar.
Unter diesen Umständen ist die vom Rat in der Rechtssache C‑626/15 erhobene Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen.
Zur Begründetheit
Die Kommission stützt jede ihrer Klagen auf die gleichen zwei Klagegründe. Mit dem ersten Klagegrund rügt sie, dass die Beschlüsse von 2015 und 2016 (im Folgenden zusammen: angefochtene Beschlüsse) unter Verstoß gegen die ausschließliche Zuständigkeit erlassen worden seien, die Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV der Union im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze einräume. Mit dem zweiten, hilfsweise geltend gemachten Klagegrund rügt sie, dass diese Beschlüsse unter Verletzung der ausschließlichen Zuständigkeit erlassen worden seien, über die die Union insoweit nach Art. 3 Abs. 2 AEUV verfüge.
Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV
–
Vorbringen der Parteien
Die Kommission trägt vor, das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen hätten der CAMLR-Kommission allein im Namen der Union und nicht im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorgelegt werden müssen, da sie vollständig oder jedenfalls hauptsächlich in die ausschließliche Zuständigkeit der Union im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV fielen.
Zur Stützung ihres Klagegrundes macht die Kommission zum einen geltend, diese Zuständigkeit betreffe nicht nur Erhaltungsmaßnahmen, die erlassen würden, um die Fischfangmöglichkeiten zu wahren, sondern alle Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze. Die Erwähnung der GFP in Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV sei so zu verstehen, dass damit hervorgehoben werden solle, dass die Erhaltung der biologischen Meeresschätze eine besondere Zuständigkeit innerhalb der allgemeineren Zuständigkeit der Union im Bereich der Fischerei darstelle, und nicht als Beschränkung der sich aus dieser Bestimmung ergebenden ausschließlichen Zuständigkeit allein auf die im Rahmen der GFP getroffenen Maßnahmen zur Erhaltung der biologischen Meeresschätze.
Zum anderen werde mit der Einrichtung eines Meeresschutzgebiets zwar teilweise auf Umweltprobleme reagiert; dieser Umstand reiche aber nicht aus, um eine derartige Maßnahme der Umweltpolitik zurechnen zu können. Da nach Art. 11 AEUV die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung der Unionspolitiken und ‑maßnahmen einbezogen werden müssten, bedeute die bloße Tatsache, dass eine Maßnahme aufgrund ihres Zwecks oder einer Komponente mit dem Umweltschutz zusammenhänge, nicht zwangsläufig, dass diese Maßnahme unter die geteilte Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten im Umweltbereich falle. Hinzu kommen müsse, dass der Schwerpunkt dieser Maßnahme im Bereich der Umweltpolitik liege. Im vorliegenden Fall gingen aber der Schwerpunkt des Diskussionspapiers sowie der in Aussicht genommenen Maßnahmen und damit der Schwerpunkt der angefochtenen Beschlüsse in Richtung der ausschließlichen Zuständigkeit der Union im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze.
Selbst wenn die betreffende ausschließliche Zuständigkeit allein auf die der GFP zuzurechnenden Erhaltungsmaßnahmen, also auf Maßnahmen zur Wahrung der Fischfangmöglichkeiten, beschränkt wäre, würden das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen jedenfalls unter diese Zuständigkeit fallen, da die GFP, wie die Verordnung Nr. 1380/2013 klarstelle, auf einem Ökosystemansatz beruhe.
Der Rat sowie alle als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten halten den ersten Klagegrund für unbegründet. Mit der in Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV verwendeten Formulierung „im Rahmen der [GFP]“ solle die ausschließliche Zuständigkeit der Union in diesem Rahmen allein auf Erhaltungsmaßnahmen beschränkt werden, die zum Schutz der vom Fischfang betroffenen Arten erlassen würden. Zwar hätten das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen auf den Erlass von Erhaltungsmaßnahmen abgezielt, doch gehörten diese nicht zum Bereich der Fischerei, sondern zu dem des Umweltschutzes, für den eine geteilte Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten bestehe.
Hilfsweise machen einige der als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten geltend, das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen fielen unter die Zuständigkeit, die die Union und die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 3 AEUV im Bereich der Forschung nebeneinander ausüben könnten, und deshalb hätten sie der CAMLR-Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorgelegt werden müssen.
–
Würdigung durch den Gerichtshof
In den angefochtenen Beschlüssen wird zwar lediglich klargestellt, dass das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen der CAMLR-Kommission im Namen der Union und ihrer Mitgliedstaaten vorzulegen seien, doch wird die Zuständigkeit für den Erlass dieser Beschlüsse, da mit ihnen der Inhalt des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen ohne Änderungen gebilligt wird, durch deren Art und Inhalt sowie durch deren Ziel und den Kontext, in dem sie stehen, bestimmt.
Nach ständiger Rechtsprechung muss nämlich zur Ermittlung der Zuständigkeit für Beschlüsse ihre einschlägige Rechtsgrundlage anhand objektiver Umstände festgestellt werden, zu denen ihr Kontext, ihr Inhalt und die mit ihnen verfolgten Ziele gehören (Urteil vom 18. Dezember 2014, Vereinigtes Königreich/Rat,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, Rn.
).
Außerdem muss ein Unionsrechtsakt nach ständiger Rechtsprechung, wenn seine Prüfung ergibt, dass er mehrere Zielsetzungen hat oder mehrere Komponenten umfasst, und sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen lässt, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, auf nur eine Rechtsgrundlage gestützt werden, und zwar auf diejenige, die der hauptsächlichen Zielsetzung oder Komponente entspricht (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. Juni 2014, Parlament/Rat,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung, sowie vom 4. September 2018, Kommission/Rat [Abkommen mit Kasachstan],
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Nur ausnahmsweise ist ein Unionsrechtsakt gleichzeitig auf mehrere Rechtsgrundlagen zu stützen, und zwar dann, wenn er mehrere Zielsetzungen verfolgt oder mehrere Komponenten umfasst, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass eine von ihnen ein Nebenaspekt der anderen ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 11. September 2003, Kommission/Rat,
C‑211/01
,
EU:C:2003:452
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall sind sich sämtliche Parteien darin einig, dass das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen in mehrere Zuständigkeitsbereiche der Union fallen können. Sie streiten jedoch darüber, auf welcher Rechtsgrundlage die angefochtenen Beschlüsse hätten erlassen werden müssen. Folglich ist auf das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen die in den Rn. 76 bis 78 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung anzuwenden.
Insoweit vertritt die Kommission die Auffassung, die hauptsächliche Zielsetzung und die hauptsächliche Komponente des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen fielen unter die ausschließliche Zuständigkeit, die der Union gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV im Bereich der Erhaltung der biologischen Meeresschätze im Rahmen der GFP zustehe. Diese Bestimmung erstrecke sich nämlich auf die Annahme jedes Dokuments oder jeder Maßnahme zur Erhaltung von Meeresschätzen, ungeachtet des verfolgten Ziels.
Um zu klären, ob dieser Klagegrund begründet ist, muss daher zunächst die Reichweite der ausschließlichen Zuständigkeit der Union im Bereich der biologischen Meeresschätze nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV festgestellt und anschließend geprüft werden, ob die hauptsächliche Zielsetzung und die hauptsächliche Komponente des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen, wie die Kommission meint, in diesen Zuständigkeitsbereich fallen.
In Bezug auf die Reichweite der ausschließlichen Zuständigkeit der Union nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV ist darauf hinzuweisen, dass sich diese Zuständigkeit nach der genannten Bestimmung auf die Erhaltung der biologischen Meeresschätze „im Rahmen der [GFP]“ bezieht.
Unter Berücksichtigung der gewöhnlichen Bedeutung dieser Formulierung ist davon auszugehen, dass allein die im Rahmen der GFP gewährleistete und somit untrennbar mit ihr verbundene Erhaltung der biologischen Meeresschätze von Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV erfasst wird.
Nur die in einem solchen Rahmen verfolgte Erhaltung der biologischen Meeresschätze fällt daher in die ausschließliche Zuständigkeit der Union und ist infolgedessen, wie es in Art. 4 Abs. 2 Buchst. d AEUV ausdrücklich heißt, von der geteilten Zuständigkeit der Union und ihrer Mitgliedstaaten in den Bereichen Landwirtschaft und Fischerei ausgenommen.
Diese Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte von Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV gestützt.
Nach den Verträgen gehörte zu den Zuständigkeiten der Union ursprünglich die Schaffung einer gemeinsamen Agrarpolitik unter Einschluss der Fischerei, ohne gesonderte Erwähnung der Erhaltung der Meeresschätze. Im Rahmen dieser Zuständigkeit erließ die Union am 20. Oktober 1970 die Verordnung (EWG) Nr. 2141/70 des Rates über die Einführung einer gemeinsamen Strukturpolitik für die Fischwirtschaft (
ABl. 1970, L 236, S. 1
), deren Art. 5 den Rat speziell zum Erlass von Maßnahmen zur Erhaltung der Fischbestände ermächtigte. Diese Ermächtigung wurde sodann in die Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Dänemark, Irlands und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland (
ABl. 1972, L 73, S. 14
) übernommen, zu der der Gerichtshof entschieden hat, dass die Mitgliedstaaten nach dem Ende der darin vorgesehenen Übergangszeit nicht mehr für diesen Bereich zuständig sind (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 14. Juli 1976, Kramer u. a.,
3/76, 4/76 und 6/76
,
EU:C:1976:114
, Rn.
, sowie vom 5. Mai 1981, Kommission/Vereinigtes Königreich,
804/79
,
EU:C:1981:93
, Rn.
und
).
Die Ermittlung der ausschließlichen oder hauptsächlichen Zielsetzung bzw. Komponente des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen muss, wie in Rn. 76 des vorliegenden Urteils ausgeführt, auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gestützt werden, und zwar auf den Kontext, den Inhalt und die Ziele der fraglichen Beschlüsse.
Erstens ist hinsichtlich des Kontexts in Anbetracht dessen, dass das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen der CAMLR-Kommission vorgelegt werden sollten, zu prüfen, welche Aufgaben diesem internationalen Gremium durch das Übereinkommen von Canberra übertragen wurden und welche Rechte und Pflichten die dort vertretenen Mitgliedstaaten haben.
Insoweit geht zwar aus Art. IX des Übereinkommens von Canberra in Verbindung mit seinem Art. II hervor, dass eine Reihe der Aufgaben der CAMLR-Kommission die Erhaltung der zur Fischerei genutzten lebenden Meeresschätze der Antarktis betrifft.
Nach dem ersten Absatz der Präambel dieses Übereinkommens wurde es jedoch in Erkenntnis der Bedeutung des Umweltschutzes und der Unversehrtheit des Ökosystems der die Antarktis umgebenden Meere angenommen.
Ferner beschränkt sich der Anwendungsbereich des Übereinkommens von Canberra nicht allein auf die mit der Fischerei zusammenhängenden Ressourcen, sondern erstreckt sich nach seinem Art. 1 Abs. 1 und 2 auf alle Arten lebender Organismen, die zum Meeresökosystem der Antarktis gehören, einschließlich der Vögel.
Überdies müssen sich nach Art. V Abs. 2 des Übereinkommens von Canberra dessen Vertragsparteien, die nicht Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags sind, verpflichten, die vereinbarten Maßnahmen zur Erhaltung der antarktischen Fauna und Flora sowie alle sonstigen Maßnahmen zu beachten, die von den Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags in Ausübung ihrer Verantwortung für den Schutz der antarktischen Umwelt vor allen Formen einer schädlichen Beeinträchtigung durch den Menschen empfohlen worden sind; dies geht eindeutig über die Verpflichtungen hinaus, die normalerweise im Rahmen einer Vereinbarung über das Fischereimanagement übernommen werden.
Schließlich ist festzustellen, dass die Meeresschutzgebiete nach dem Allgemeinen Rahmen für ihre Einrichtung die Fischerei oder die Erhaltung der Fischbestände nicht zum hauptsächlichen Ziel haben. Aus den Erwägungsgründen 1 und 6 des Allgemeinen Rahmens geht vielmehr zum einen hervor, dass die Meeresschutzgebiete, die von der CAMLR-Kommission eingerichtet werden können, zur Erhaltung der „biologischen Vielfalt der Meere“, „der Struktur und der Funktion des Ökosystems“ und seiner „Anpassungsfähigkeit angesichts des Klimawandels“ sowie zur Verringerung der „Möglichkeit des Eindringens gebietsfremder Arten infolge menschlicher Tätigkeiten“ dienen. Zum anderen heißt es in Nr. 2 des Allgemeinen Rahmens, dass die Meeresschutzgebiete „zum Schutz repräsentativer Beispiele von Ökosystemen, der biologischen Vielfalt und der Lebensräume im Meer in einem Umfang, der es ermöglicht, ihre Lebensfähigkeit und Unversehrtheit langfristig aufrechtzuerhalten“, „zum Schutz von Ökosystemprozessen, Lebensräumen und Arten von entscheidender Bedeutung“, „zum Schutz von Gebieten, die durch menschliche Aktivitäten geschädigt werden könnten“, sowie „zum Schutz der für die Funktion lokaler Ökosysteme wesentlichen Eigenschaften“ beitragen sollen.
Daraus ergibt sich nicht nur, dass die CAMLR-Kommission zum Erlass verschiedener dem Umweltschutz zuzurechnender Maßnahmen befugt ist, sondern auch, dass der Umweltschutz die hauptsächliche Zielsetzung und hauptsächliche Komponente dieser Maßnahmen darstellt.
Zweitens hat die Generalanwältin in Nr. 94 ihrer Schlussanträge zum Inhalt des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen ausgeführt, dass sie sich zwar intensiv mit der Reglementierung der Tätigkeit von Fischereifahrzeugen befassen. Wie jedoch aus den Nrn. 5.3 und 5.4 des Vorschlags für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer, den Nrn. 3 und 7 des Vorschlags für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Ross-Meer sowie dem einleitenden Absatz und Nr. 10 des Vorschlags für die Einrichtung besonderer Zonen zur Erforschung des betreffenden Meeresraums, des Klimawandels und des Gletscherrückzugs hervorgeht, soll mit dieser Regelung ein teilweises, aber bedeutsames Verbot von Fischfangtätigkeiten aufgestellt werden; Fischerei ist nur ausnahmsweise zugelassen, um die betroffenen Ökosysteme zu bewahren oder um im Rahmen der letztgenannten Maßnahme die Erforschung der Auswirkungen des Klimawandels auf das Meeresökosystem im Sinne dieser Maßnahme zu ermöglichen. Folglich werden die sehr begrenzten Fischfangmöglichkeiten, die in den Maßnahmen und dem Diskussionspapier für die betreffenden Zonen vorgesehen sind, ausschließlich mit Umwelterwägungen gerechtfertigt.
Zum anderen verbieten einige Bestimmungen des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen, wie Nr. 5.5 des Vorschlags für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer, Nr. 10 des Vorschlags für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Ross-Meer und Nr. 14 des Vorschlags für die Einrichtung besonderer Zonen zur Erforschung des betreffenden Meeresraums, des Klimawandels und des Gletscherrückzugs auch die Ablagerung oder das Verklappen von Abfällen und betreffen daher als solche nicht die Reglementierung der Tätigkeit von Fischereifahrzeugen.
Infolgedessen bezwecken das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen zwar teilweise die Reglementierung der Tätigkeit von Fischereifahrzeugen und gehen daher inhaltlich über den bloßen Umweltschutz hinaus; gleichwohl stellt der Umweltschutz ihre hauptsächliche Komponente dar.
Drittens geht zu den Zielen, die mit dem Diskussionspapier und den in Aussicht genommenen Maßnahmen verfolgt werden, sowohl aus ihren Erwägungsgründen als auch aus ihren Bestimmungen hervor, dass sie die Ökosysteme, die biologische Vielfalt und die Habitate in der Antarktis erhalten, erforschen und schützen sowie den schädlichen Auswirkungen des Klimawandels auf diese für das Weltklima äußerst bedeutsame Region entgegenwirken sollen. Mit diesen Maßnahmen sollen somit nicht nur Tierarten geschützt werden, die Gegenstand des kommerziellen Fischfangs sind, sondern u. a. auch – wie auf den Seiten 4 und 5 des Diskussionspapiers, in Nr. 3.1 Buchst. b des Vorschlags für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Weddell-Meer und in Nr. 3 Buchst. i des Vorschlags für die Einrichtung eines Meeresschutzgebiets im Ross-Meer erwähnt wird – bestimmte Vögel und Meeressäuger.
Somit bestätigen die mit dem Diskussionspapier und den in Aussicht genommenen Maßnahmen verfolgten Ziele, die zur Verwirklichung mehrerer der in Art. 191 Abs. 1 AEUV genannten umweltpolitischen Ziele der Union beitragen, die in den Rn. 94 und 97 des vorliegenden Urteils gezogenen Schlüsse.
Daraus folgt, dass die Fischerei – entgegen der von der Kommission vertretenen Auffassung – nur ein Nebenziel des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen ist. Da die hauptsächliche Zielsetzung und die hauptsächliche Komponente des Diskussionspapiers und der in Aussicht genommenen Maßnahmen der Umweltschutz ist, fallen die angefochtenen Beschlüsse nicht unter die in Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV verankerte ausschließliche Zuständigkeit der Union, sondern unter die nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. e AEUV grundsätzlich geteilte Zuständigkeit der Union und der Mitgliedstaaten im Bereich des Umweltschutzes.
Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes nach Art. 11 AEUV bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und ‑maßnahmen, einschließlich der GFP, einbezogen werden müssen. Denn die Union muss diese Bestimmung zwar beachten, wenn sie eine ihrer Zuständigkeiten ausübt, doch wird die Umweltpolitik in den Verträgen ausdrücklich als eigenständiger Zuständigkeitsbereich genannt, und demzufolge ist eine Maßnahme, deren hauptsächliche Zielsetzung und hauptsächliche Komponente einen Bezug zu diesem Zuständigkeitsbereich aufweisen, ebenfalls ihm zuzurechnen (vgl. in diesem Sinne Gutachten 2/00 [Protokoll von Cartagena über die biologische Sicherheit] vom 6. Dezember 2001,
EU:C:2001:664
, Rn.
und
bis
).
Desgleichen kann die Union zwar in die GFP Gesichtspunkte einbeziehen, die dazu dienen, diese Politik im Rahmen eines Ökosystemansatzes durchzuführen, der die negativen Folgen der Fischereitätigkeit für das Meeresökosystem auf ein Mindestmaß reduzieren und eine Verschlechterung der Meeresumwelt durch die Fischerei vermeiden soll, wie der 13. Erwägungsgrund sowie Art. 2 Abs. 3 und Art. 4 der Verordnung Nr. 1380/2013 belegen; mit einem solchen Ansatz wird aber ein sehr viel begrenzteres Ziel verfolgt als mit dem Diskussionspapier und den in Aussicht genommenen Maßnahmen (siehe oben, Rn. 98), so dass er die Einbeziehung dieser Maßnahmen in die GFP nicht zu rechtfertigen vermag.
Nach alledem ist der erste Klagegrund insgesamt als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten, hilfsweise vorgebrachten Klagegrund: Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 AEUV
–
Vorbringen der Parteien
Hilfsweise macht die Kommission geltend, die Union hätte das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenen Maßnahmen, falls ihre Vorlage nicht unter die Zuständigkeit der Union nach Art. 3 Abs. 1 Buchst. d AEUV fallen sollte, gleichwohl allein in ihrem Namen vorschlagen müssen, und zwar aufgrund von Art. 3 Abs. 2 AEUV.
Insoweit weist die Kommission darauf hin, dass die Union nach Art. 3 Abs. 2 AEUV die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte habe, wenn die Übereinkunft gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte. Diese Zuständigkeit betreffe nicht nur den Abschluss internationaler Übereinkünfte, sondern auch, wie im vorliegenden Fall, die Annahme von Durchführungsmaßnahmen durch die mit den Übereinkünften geschaffenen Gremien. Falls die Beteiligung an der Abstimmung, die innerhalb der CAMLR-Kommission zur Annahme der in Aussicht genommenen Maßnahmen führen solle, unter eine geteilte Zuständigkeit fiele, wäre sie infolgedessen aus zwei Gründen zu einer ausschließlichen Zuständigkeit geworden. Zum einen stünden diese Maßnahmen im Widerspruch zum mehrjährigen Standpunkt, wonach die Standpunkte innerhalb dieses internationalen Gremiums allein von der Union eingenommen werden sollten. Zum anderen könnte die Einrichtung der vorgeschlagenen Meeresschutzgebiete und besonderen Forschungszonen mehrere Vorschriften der Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 beeinträchtigen.
Ferner sei der Rat zu Unrecht davon ausgegangen, dass eine geteilte Zuständigkeit zwangsläufig ein gemeinsames auswärtiges Handeln der Union und ihrer Mitgliedstaaten nach sich ziehe. In Wirklichkeit verschließe sich der Rat der Tatsache, dass die Union in einem Bereich mutmaßlicher geteilter Zuständigkeit tatsächlich allein handeln könne, und zwar dadurch, dass sie das in den Verträgen vorgesehene Beschlussfassungsverfahren anwende.
In seiner Klagebeantwortung macht der Rat, unterstützt von sämtlichen als Streithelfer beigetretenen Mitgliedstaaten, zum einen geltend, dass die in Aussicht genommenen Maßnahmen, falls sie angenommen würden, nicht die Tragweite des mehrjährigen Standpunkts beeinträchtigen könnten, da dessen Anwendungsbereich, wie aus seinem Art. 1 und aus Nr. 2 seines Anhangs hervorgehe, vom Rat bewusst auf Fragen der GFP beschränkt worden sei. Die in Aussicht genommenen Maßnahmen seien aber nicht dieser Politik zuzurechnen.
Das Vorbringen der Kommission zu den beiden angeführten Verordnungen entspreche nicht den Beweisanforderungen, die sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergäben. Wie der Gerichtshof im Urteil vom 4. September 2014, Kommission/Rat (
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, Rn.
), entschieden habe, obliege es nämlich der Partei, die sich auf den ausschließlichen Charakter der Außenzuständigkeit der Union berufe, den Nachweis dafür zu erbringen. Die Kommission habe jedoch nichts vorgebracht, was den ausschließlichen Charakter der Außenzuständigkeit der Union belegen könnte, auf die sie sich auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 2 AEUV berufe. Jedenfalls enthielten die in Aussicht genommenen Maßnahmen keine Bestimmung, die die Anwendung der Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 beeinträchtigen könnte, denn sie beträfen Fischereitätigkeiten und nicht, wie im vorliegenden Fall, Tätigkeiten zur Erhaltung der biologischen Ressourcen.
Auf das in den Klageschriften der Kommission enthaltene Vorbringen, wonach der Rat die geteilte Zuständigkeit mit dem gemeinsamen Handeln verwechselt habe, ist dieser nicht eingegangen.
–
Würdigung durch den Gerichtshof
In Bezug auf das Vorbringen zur Anwendung von Art. 3 Abs. 2 AEUV ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Union aufgrund dieser Bestimmung über eine ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft verfügt, wenn er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.
Der Unionsgesetzgeber will somit dadurch, dass er der Union in Art. 3 Abs. 2 AEUV unter den dort festgelegten Bedingungen eine ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss einer internationalen Übereinkunft vorbehält, verhindern, dass die Mitgliedstaaten einzeln oder gemeinsam mit dritten Staaten Verpflichtungen eingehen, die gemeinsame Rechtsnormen beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnten (vgl. in diesem Sinne Gutachten 2/15 [Freihandelsabkommen mit Singapur] vom 16. Mai 2017,
EU:C:2017:376
, Rn.
).
Im Hinblick auf dieses Ziel ist Art. 3 Abs. 2 AEUV daher zur Wahrung seiner praktischen Wirksamkeit dahin auszulegen, dass er, obschon in seinem Wortlaut nur vom Abschluss einer internationalen Übereinkunft die Rede ist, auch im Vorfeld, bei der Aushandlung einer solchen Übereinkunft, Anwendung findet sowie im Nachgang, wenn ein aufgrund dieser Übereinkunft geschaffenes Gremium Maßnahmen zu ihrer Durchführung zu erlassen hat.
Ferner besteht nach gefestigter Rechtsprechung die eine ausschließliche Außenkompetenz der Union rechtfertigende Gefahr der Beeinträchtigung gemeinsamer Regeln der Union durch völkerrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten oder der Veränderung der Tragweite dieser Regeln, wenn die Verpflichtungen in den Anwendungsbereich der genannten Regeln fallen, wobei die Feststellung einer solchen Gefahr keine völlige Übereinstimmung zwischen dem von den völkerrechtlichen Verpflichtungen erfassten Bereich und dem Bereich der Unionsregelung voraussetzt. Völkerrechtliche Verpflichtungen können die Tragweite der Unionsregeln insbesondere dann beeinträchtigen oder verändern, wenn die Verpflichtungen einen Bereich betreffen, der bereits weitgehend von solchen Regeln erfasst ist (Gutachten 1/13 [Beitritt von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen] vom 14. Oktober 2014,
EU:C:2014:2303
, Rn.
bis
).
Zudem kann das Bestehen einer solchen Gefahr, dass es zu einer Beeinträchtigung kommt, dann festgestellt werden, wenn sich die in Rede stehenden internationalen Verpflichtungen, mögen sie auch nicht zwangsläufig im Widerspruch zu den gemeinsamen Regeln der Union stehen, auf deren Sinn, Tragweite und Wirksamkeit auswirken können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. September 2014, Kommission/Rat,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, Rn.
, und Gutachten 1/13 [Beitritt von Drittstaaten zum Haager Übereinkommen] vom 14. Oktober 2014,
EU:C:2014:2303
, Rn.
).
Der betroffenen Partei obliegt der Nachweis, dass der ausschließliche Charakter der Außenzuständigkeit der Union, auf die sie sich berufen möchte, verletzt wurde (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 4. September 2014, Kommission/Rat,
C‑114/12
,
EU:C:2014:2151
, Rn.
).
Diesen Nachweis hat die Kommission im vorliegenden Fall nicht erbracht.
Erstens hat sie nämlich zum Nachweis dafür, dass die in Rede stehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen zu einem Bereich gehören, der bereits von Unionsregeln erfasst ist, lediglich auf den Inhalt des mehrjährigen Standpunkts sowie der Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 verwiesen, ohne darauf einzugehen, ob ihr Anwendungsbereich den der genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen „weitgehend“ erfasst.
Insoweit ergibt sich aus der in den Rn. 89 bis 92 des vorliegenden Urteils vorgenommenen Analyse, dass das Übereinkommen von Canberra die CAMLR-Kommission, an die sich das Diskussionspapier und die in Aussicht genommenem Maßnahmen richteten, zum Erlass von Maßnahmen ermächtigt, deren hauptsächliche Komponente und Zielsetzung und damit deren wesentlicher Anwendungsbereich der Umweltschutz ist.
Hingegen beschränkt sich der vom mehrjährigen Standpunkt sowie von den Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 erfasste Bereich im Kern auf die Fischerei. Denn zum einen geht aus Art. 1 und aus Nr. 2 des Anhangs I des mehrjährigen Standpunkts hervor, dass er sich auf Standpunkte erstreckt, die im Namen der Union in der CAMLR-Kommission zu vertreten sind, wenn dieses Gremium rechtswirksame Beschlüsse in Bereichen zu erlassen hat, die mit der GFP zusammenhängen. Zum anderen ergibt sich aus den Erwägungsgründen 4 und 5 der Verordnung Nr. 600/2004 und dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 601/2004 sowie aus dem Wortlaut von Art. 1 beider Verordnungen, dass sie im Wesentlichen Fischereitätigkeiten im räumlichen Anwendungsbereich des Übereinkommens von Canberra regeln sollen.
Somit kann jedenfalls nicht davon ausgegangen werden, dass der Anwendungsbereich der betreffenden völkerrechtlichen Verpflichtungen „weitgehend“ in den bereits vom mehrjährigen Standpunkt oder von den Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 erfassten Anwendungsbereich fällt.
Zweitens hat die Kommission keine hinreichenden Angaben dazu geliefert, worin die behauptete Beeinträchtigungsgefahr bestehen soll.
In Bezug auf den mehrjährigen Standpunkt weist die Kommission lediglich darauf hin, dass er keine Verpflichtung der Union vorsehe, gemeinsam mit den Mitgliedstaaten zu handeln. Insoweit genügt jedoch die Feststellung, dass der mehrjährige Standpunkt nach seinem Art. 1 nur die Festlegung des Standpunkts der Union auf der Jahrestagung der CAMLR-Kommission betrifft, wenn diese rechtswirksame Beschlüsse in Bezug auf Angelegenheiten im Zusammenhang mit der GFP zu treffen hat. Folglich trifft der mehrjährige Standpunkt jedenfalls keine Vorentscheidung darüber, ob die angefochtenen Beschlüsse, deren hauptsächliche Komponente und Zielsetzung der Umweltpolitik zuzuordnen sind, allein von der Union oder von der Union im Zusammenwirken mit den Mitgliedstaaten erlassen werden mussten.
Auch in Bezug auf die Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 hat die Kommission zwar mehrere gemeinsame Regeln angeführt, die ihrer Ansicht nach von den in Aussicht genommenen Maßnahmen, wenn sie erlassen worden wären, beeinträchtigt werden könnten, und dabei einige Anhaltspunkte zum Beleg dafür genannt, dass die in Aussicht genommenen Maßnahmen zumindest teilweise in den Anwendungsbereich der Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 fallen. Sie hat jedoch zum Beleg dafür, dass sich diese Maßnahmen auf den Sinn, die Tragweite und die Wirksamkeit der Verordnungen Nrn. 600/2004 und 601/2004 auswirken können, weder angegeben, welche Bestimmungen dieser Maßnahmen zu den Beeinträchtigungen führen sollen, noch nähere Angaben zum Inhalt der Beeinträchtigungen gemacht.
Folglich ist das Vorbringen der Kommission, die angefochtenen Beschlüsse seien unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 2 AEUV erlassen worden, als unbegründet zurückzuweisen.
Auch das Vorbringen der Kommission, wonach der Rat die Begriffe „geteilte Zuständigkeit“ und „gemeinsames auswärtiges Handeln“ miteinander verwechselt und infolgedessen der Union die Befugnis abgesprochen habe, in einem Bereich geteilter Zuständigkeit allein zu handeln, kann keinen Erfolg haben.
Insoweit hat der Gerichtshof zwar bereits klargestellt, dass der bloße Umstand, dass ein Handeln der Union auf internationaler Bühne unter eine zwischen ihr und den Mitgliedstaaten geteilte Zuständigkeit fällt, nicht die Möglichkeit ausschließt, dass im Rat die für die alleinige Ausübung dieser Außenzuständigkeit durch die Union erforderliche Mehrheit erzielt wird (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. Dezember 2017, Deutschland/Rat,
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
, Rn.
unter Bezugnahme auf Rn. 244 des Gutachtens 2/15 [Freihandelsabkommen mit Singapur] vom 16. Mai 2017,
EU:C:2017:376
).
Gleichwohl muss die Union nach ständiger Rechtsprechung, wenn sie sich entschließt, ihre Zuständigkeiten auszuüben, dies unter Beachtung des Völkerrechts tun (vgl. in diesem Sinne u. a. Urteil vom 3. September 2008, Kadi und Al Barakaat International Foundation/Rat und Kommission,
C‑402/05 P und C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im speziellen Rahmen des Systems von Übereinkommen über die Antarktis wäre es mit dem Völkerrecht unvereinbar, würde die Union die in den vorliegenden Rechtssachen streitige Außenzuständigkeit in einer die Mitgliedstaaten ausschließenden Weise ausüben.
Aus Art. VII Abs. 2 Buchst. c in Verbindung mit Art. XXIX Abs. 2 des Übereinkommens von Canberra ergibt sich nämlich, dass eine Organisation eines regionalen wirtschaftlichen Zusammenschlusses wie die Union diesem Übereinkommen nur unter der Voraussetzung beitreten und Mitglied der CAMLR-Kommission werden darf, dass ihre Mitgliedstaaten es sind. Hingegen ist keine vergleichbare Voraussetzung vorgesehen, wonach diese Staaten der CAMLR-Kommission nur dann angehören dürfen, wenn auch die betreffende regionale Organisation Mitglied der Kommission ist.
Folglich ist festzustellen, dass das Übereinkommen von Canberra Organisationen eines regionalen Zusammenschlusses wie der Union innerhalb der CAMLR-Kommission keinen vollständig autonomen Status einräumt.
Dies gilt umso mehr, als alle für die Antarktis geltenden internationalen Verträge und Übereinkommen ein strukturiertes und kohärentes System bilden, an dessen Spitze der älteste und allgemeinste Vertrag von ihnen, der Antarktis-Vertrag, steht, was in den Bestimmungen von Art. V des Übereinkommens von Canberra zum Ausdruck kommt. Aus ihm geht hervor, dass auch die Parteien des Übereinkommens, die keine Parteien des Antarktis-Vertrags sind, die besonderen Verpflichtungen und Verantwortungen der Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags anerkennen und infolgedessen die verschiedenen von ihnen empfohlenen Maßnahmen anwenden. Somit ist es in erster Linie Sache der Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags, die Gesamtheit der die Antarktis betreffenden Verträge und Übereinkommen fortzuentwickeln und ihre Kohärenz zu gewährleisten.
Die Union gehört zu den Vertragsparteien des Übereinkommens von Canberra, an die sich die Bestimmungen seines Art. V Abs. 1 und 2 richten, da sie nicht Partei des Antarktis-Vertrags ist. Daraus folgt insbesondere, dass sie die besonderen Verpflichtungen und Verantwortungen der Beratenden Vertragsparteien des Antarktis-Vertrags anerkennen muss, einschließlich der besonderen Verpflichtungen und Verantwortungen ihrer Mitgliedstaaten, die diesen Status haben, unabhängig davon, ob sie der CAMLR-Kommission angehören oder nicht.
Unter diesen Umständen bestünde, wenn der Union gestattet würde, in der CAMLR-Kommission von ihrer Befugnis Gebrauch zu machen, ohne Mitwirkung ihrer Mitgliedstaaten in einem Bereich geteilter Zuständigkeit tätig zu werden, obwohl einige von ihnen im Gegensatz zu ihr den Status einer Beratenden Vertragspartei des Antarktis-Vertrags haben, in Anbetracht der besonderen Rolle des Übereinkommens von Canberra innerhalb des Systems von Übereinkommen über die Antarktis die Gefahr einer Beeinträchtigung der Verantwortlichkeiten und Vorrechte der Beratenden Vertragsparteien. Dies könnte die Kohärenz des Systems beeinträchtigen, was letztlich den Bestimmungen von Art. V Abs. 1 und 2 des Übereinkommens von Canberra zuwiderliefe.
Folglich ist der zweite, hilfsweise vorgebrachte Klagegrund zurückzuweisen.
Da keiner der beiden Klagegründe durchgreift, ist die Klage in vollem Umfang abzuweisen.
Kosten
Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission im vorliegenden Fall mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr neben ihren eigenen Kosten entsprechend dem Antrag des Rates dessen Kosten aufzuerlegen.
Nach Art. 140 Abs. 1 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Folglich tragen das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich ihre eigenen Kosten.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Große Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Die Klagen werden abgewiesen.

2.
Die Europäische Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten die Kosten des Rates der Europäischen Union.

3.
Das Königreich Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, die Französische Republik, das Großherzogtum Luxemburg, das Königreich der Niederlande, die Portugiesische Republik, die Republik Finnland, das Königreich Schweden und das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland tragen ihre eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.