CELEX: 62019TJ0569
Достъп до документи
Регламент (ЕО) № 1049/2001
Документи, свързани с производство по възстановяване на държавна помощ вследствие на решение, с което тя е обявена за несъвместима с вътрешния пазар и е разпоредено възстановяването ѝ
Отказ за предоставяне на достъп
Изключение, свързано със защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит
По-висш обществен интерес
Принцип на недопускане на дискриминация
Задължение за мотивиране

I.

Обстоятелствата по спора
С Решение (ЕС) 2015/1826 от 15 октомври 2014 година относно държавната помощ SA.33797 — (2013/C) (ex 2013/NN) (ex 2011/CP), предоставена от Словакия на NCHZ (
ОВ L 269, 2015 г., стр. 71
), Европейската комисия приема по-специално че Novácke chemické závody, a.s. (наричано по-нататък „NCHZ“), словашко химическо предприятие, е получило неправомерна и несъвместима с вътрешния пазар държавна помощ в рамките на образуваното за него производство по несъстоятелност. Тя решава, че тази помощ трябва да бъде възстановена от NCHZ и от Fortischem a.s., в качеството му на икономически правоприемник.
Жалбоподателят, AlzChem Group AG, е германско предприятие в областта на химическата промишленост, което участва като заинтересовано лице в производството, довело до приемането на Решение 2015/1826.
Срещу Решение 2015/1826 са подадени две жалби за частична отмяна. С решение от 24 септември 2019 г., Fortischem/Комисия (
T‑121/15
,
EU:T:2019:684
), Общият съд отхвърля жалбата като неоснователна. С решение от 13 декември 2018 г., AlzChem/Комисия (
T‑284/15
,
EU:T:2018:950
), Общият съд отменя член 2 от Решение 2015/1826.
С писмо от 12 април 2019 г. жалбоподателят подава до Комисията заявление за достъп до документи на основание Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
OВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76). Заявлението се отнася до държаните от Комисията релевантни документи, сред които по-специално изчислителни таблици в Excel, документи в Word или вътрешни бази данни, съдържащи информация относно напредъка в производството по възстановяване и размера на държавната помощ, който Словашката република си е възстановила вследствие на Решение 2015/1826 (наричани по-нататък „исканите документи“).
С писмо от 24 април 2019 г. Комисията отхвърля това заявление с мотива, че то попада в обхвата на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире и член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001. Тя отбелязва също така, че не е изтъкнат никакъв довод, въз основа на който да се установи наличието на по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на исканите документи, и че не е възможно да се предостави частичен достъп.
С писмо от 15 май 2019 г. жалбоподателят изпраща до Комисията потвърждение на заявлението в съответствие с член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Той оспорва отказа на Комисията, като поддържа по-специално че заявлението му не се отнася до документи, попадащи в обхвата на изтъкнатите от Комисията изключения, и че съществува по-висш обществен интерес, диктуващ оповестяването на исканите документи. Освен това той иска частичен достъп до тези документи или достъп до тях в помещенията на Комисията.
На 11 юни 2019 г. Комисията уведомява жалбоподателя, че изпратеното от него потвърждение на заявлението е в процес на разглеждане, но че няма да бъде изпратен отговор по него в определения срок, а срокът за отговор е удължен с петнадесет работни дни в съответствие с член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. На 1 юли 2019 г. тя уведомява жалбоподателя, че не са събрани всички данни, необходими за пълния анализ на неговото заявление и за приемането на окончателно решение, и че във възможно най-кратък срок ще му бъде изпратено окончателно решение.
II.

Обжалваното решение
С Решение C(2019) 5602 final от 22 юли 2019 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията отказва да предостави на жалбоподателя достъп до исканите документи, като приема, от една страна, че те попадат в обхвата на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, свързано със защитата на дейностите по разследване, и от друга страна, на изключението по член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, отнасящо се до защитата на търговските интереси.
На първо място, що се отнася до изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, Комисията приема, че исканите документи не само са част от административната преписка по разследване на държавна помощ, но и се отнасят до разследване на изпълнението на решението относно неправомерна държавна помощ.
От една страна, Комисията отбелязва, че съгласно съдебната практика съществува обща презумпция за поверителност, съгласно която оповестяването на документите от административната преписка по производство относно държавни помощи засяга целите на разследванията на такива помощи, дори и производството да е приключило. Тя счита, че исканите документи, съдържащи информация за напредъка на производството по възстановяване на разглежданата държавна помощ, която словашките власти следва да си възстановят съгласно Решение 2015/1826, са част от административната преписка в рамките на разследването на тази помощ, която не е била изцяло възстановена.
От друга страна, Комисията уточнява, че през фазата на възстановяване на неправомерна държавна помощ тя следи, с активното съдействие на съответната държава членка, за точното изпълнение на решението относно тази помощ и следователно действията ѝ и предприетите мерки са неразривно свързани с проведеното от нея разследване на тази помощ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Освен това тя посочва, че фазата на възстановяване на дадена държавна помощ е част от структурирана и формализирана процедура, която представлява разследване по смисъла на посочената разпоредба. Комисията смята, че тъй като неспазването на решението относно държавна помощ може да доведе до образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, фазата на изпълнение на това решение трябва да се счита за досъдебна процедура, подобна на процедурата по член 258 ДФЕС, по отношение на която Съдът признава съществуването на обща презумпция за поверителност. Следователно публичното оповестяване на исканите документи можело да навреди на започнатия със Словашката република диалог, за който е от значение изграждането на доверие.
На второ място, що се отнася до изключението по член 4, параграф 2, първо тире от Регламент № 1049/2001, Комисията отбелязва, че съдебната практика е признала обща презумпция за поверителност на документите, включени в една от нейните преписки, независимо от това дали заявлението за достъп се отнася до приключено или висящо производство за контрол. В конкретния случай исканите документи разкривали подробна информация за напредъка и различните етапи от процеса по възстановяване, започнат от съответните предприятия. Тази търговска информация била чувствителна. Предвид двустранния характер на фазата на изпълнение на решението относно неправомерна държавна помощ преждевременното оповестяване на документи относно напредъка на процеса по възстановяване от съответните предприятия, преди тази помощ да е действително възстановена, щяло да нанесе вреда на предприятията и в крайна сметка по-скоро да навреди на целите на производството във връзка с държавната помощ, отколкото да допринесе за прозрачността.
На трето място, Комисията отхвърля заявлението за частичен достъп поради наличието на обща презумпция за поверителност, приложима за исканите документи.
На четвърто място, Комисията приема, че съображенията, които жалбоподателят изтъква, за да докаже наличието на по-висш обществен интерес, са доста общи. Според нея фактът, че исканите документи се отнасят до административно разследване, а не до законодателни актове, за които в съдебната практика е призната по-голяма прозрачност, и фактът, че тя ще публикува информацията относно възстановяването на разглежданата държавна помощ след окончателното приключване на производството по възстановяване, включително относно размера на възстановената сума, загубата и събраните лихви, още повече подкрепят извода за липса на по-висш обществен интерес в конкретния случай.
III.

Производството и исканията на страните
На 15 август 2019 г. жалбоподателят подава жалбата по настоящото производство в секретариата на Общия съд.
По предложение на съдията докладчик Общият съд (пети състав) решава да започне устната фаза на производството. Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 23 март 2021 г.
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
IV.

От правна страна
Жалбоподателят изтъква две основания в подкрепа на жалбата, а именно, първо, грешка при прилагане на правото и явна грешка в преценката при прилагането на изключенията по член 4, параграф 2, първо и трето тире и член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, и второ, неизпълнение на задължението за мотивиране на отказа да се предостави достъп до неповерителен вариант на исканите документи или да се предостави достъп в помещенията на Комисията в съответствие с член 4, параграф 6 и член 10 от същия регламент.
А.

Предварителни бележки относно определянето на подлежащите на обжалване актове и относно срока за обжалване
Жалбоподателят поддържа, че в практиката на Общия съд относно Регламент № 1049/2001 изглежда има известен брой несъответствия и противоречия, що се отнася до определянето на подлежащия на обжалване акт и до началния момент, от който започва да тече срокът за обжалване. Така анализът на съдебната практика, и по-специално на решение от 10 декември 2010 г., Ryanair/Комисия (
T‑494/08—T‑500/08 и T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), позволявал да се заключи, че моментът, от който започва да тече срокът за подаване на жалба за отмяна на решение за отказ да се предостави достъп до документи по силата на Регламент № 1049/2001, се определя в зависимост от последния ден, в който Комисията е трябвало да приеме решение. Според жалбоподателя, макар обжалваното решение да е от 22 юли 2019 г., срокът за обжалване започва да тече от 5 юни 2019 г., тъй като липсата на отговор на тази дата трябва да се счита за решение за отказ съгласно член 8, параграф 3 от посочения регламент.
За сметка на това, що се отнася до обжалваемия акт, когато Комисията не е приела решение в срока по член 8, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, този акт според обстоятелствата бил или мълчаливият отказ, или както мълчаливото, така и изричното решение, или пък изричното решение за отказ. Поради това жалбоподателят иска, доколкото Общият съд би могъл да приеме, че обжалваното решение включва и мълчаливия отказ, произтичащ от мълчанието на Комисията до 5 юни 2019 г. включително, това решение да се счита за неразделна част от обжалваното решение.
Освен това жалбоподателят подчертава потенциалните отрицателни и непредвидени последици от съдебната практика относно срока за подаване на жалба за отмяна на изрично решение в случаите, в които то е прието след мълчаливо решение. По-специално от решение от 10 декември 2010 г., Ryanair/Комисия (
T‑494/08—T‑500/08 и T‑509/08
,
EU:T:2010:511
), и от определение от 13 ноември 2012 г., ClientEarth и др./Комисия (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), следвало, че ако подлежащият на обжалване акт е изричното решение, посоченият срок започвал да тече от датата на мълчаливото решение. Поради това жалбоподателят трябвало да преформулира жалбата си срещу мълчаливото решение на основание член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, за да отчете доводите, изтъкнати от Комисията в обжалваното решение. Така първоначалният срок за обжалване, с който той трябвало да разполага, за да подготви жалбата си, бил съкратен. Съкращаването по силата на съдебната практика на законовите срокове, в които лицата могат да упражняват правата си в съответствие с Договора за функционирането на ЕС, обаче би могло да ограничи неоправдано тези права и да наруши членове 42 и 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Освен това жалбоподателят счита, че с оглед на съдебната практика съобщенията на Комисията от 11 юни и 1 юли 2019 г. са били напълно заблуждаващи и от естество да възпрепятстват достъпа му до правосъдие и че трябва да бъдат санкционирани.
Комисията оспорва твърденията на жалбоподателя за несъответствия и противоречия в практиката на Общия съд, както и тези за евентуални заблуждаващи действия от нейна страна.
В този контекст трябва да се констатира, че Комисията не е отговорила на заявлението на жалбоподателя за достъп нито в първоначалния срок, нито в срока за отговор след първото удължаване на 11 юни 2019 г., а това съответства на хипотезата по член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, но впоследствие е приела изрично решение за отказ, което представлява обжалваното решение.
В случай като настоящия, описан в точка 25 по-горе, на първо място, липсата на отговор от страна на Комисията трябва да се счита за мълчалив отказ да се предостави достъп. Всъщност не може да се приеме, че с второто удължаване на срока на 1 юли 2019 г. той е бил надлежно удължен, тъй като по силата на член 8 от Регламент № 1049/2001 Комисията може да продължи първоначалния срок само един път и се счита, че към момента на изтичане на удължения срок е постановен мълчалив отказ да се предостави достъп (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2010 г., Ryanair/Комисия,
T‑494/08—T‑500/08 и T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, т.
и
и определение от 27 ноември 2012 г., Steinberg/Комисия,
T‑17/10
, непубликувано,
EU:T:2012:625
, т.
). В това отношение следва да се отбележи, че срокът, предвиден в член 8, параграф 1 от Регламент № 1049/2001, е императивен (вж. в този смисъл решение от 19 януари 2010 г., Co-Frutta/Комисия,
T‑355/04 и T‑446/04
,
EU:T:2010:15
, т.
и
) и не може да бъде удължен, освен ако не са налице предвидените в член 8, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 обстоятелства, тъй като в противен случай този член би бил лишен от всякакво полезно действие, защото заявителят няма да знае точно от коя дата би могъл да подаде жалба по съдебен ред или жалба до омбудсмана, както е предвидено в член 8, параграф 3 от посочения регламент (вж. по аналогия решение от 21 април 2005 г., Housieaux,
C‑186/04
,
EU:C:2005:248
, т.
). Срещу такъв мълчалив отказ да се предостави достъп може да бъде подадена жалба за отмяна в съответствие с разпоредбите на член 263 ДФЕС (вж. в този смисъл определение от 27 ноември 2012 г., Steinberg/Комисия,
T‑17/10
, непубликувано,
EU:T:2012:625
, т.
).
Въпреки това, когато впоследствие Комисията се е произнесла изрично и окончателно по потвърждението на заявлението, като е отказала достъп до разглежданите документи, тя имплицитно е оттеглила мълчаливия отказ да се предостави достъп (вж. в този смисъл решение от 2 октомври 2014 г., Strack/Комисия,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, т.
и
, определение от 27 ноември 2012 г., Steinberg/Комисия,
T‑17/10
, непубликувано,
EU:T:2012:625
, т.
, и решение от 26 април 2018 г., Espírito Santo Financial (Португалия)/ЕЦБ,
T‑251/15
, непубликувано,
EU:T:2018:234
, т.
). В такъв случай срещу това изрично решение може да бъде подадена жалба за отмяна в съответствие с разпоредбите на член 263 ДФЕС.
Ако е подадена жалба за отмяна на мълчаливото решение, жалбоподателят губи правния си интерес поради приемането на изричното решение и ще се приеме, че липсва основание за постановяване на решение по посочената жалба (вж. в този смисъл решения от 2 октомври 2014 г., Strack/Комисия,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, т.
и
, от 10 декември 2010 г., Ryanair/Комисия,
T‑494/08—T‑500/08 и T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, т.
, от 2 юли 2015 г., Typke/Комисия,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, т.
, и от 26 април 2018 г., Espírito Santo Financial (Португалия)/ЕЦБ,
T‑251/15
, непубликувано,
EU:T:2018:234
, т.
). Жалбоподателят може също така да измени представените от него искания и основания в срока за обжалване, предвиден за тази цел в член 263, шеста алинея ДФЕС (вж. в този смисъл решение от16 декември 2011 г., Enviro Tech Europe и Enviro Tech International/Комисия,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, т.
). Ако изричното решение е прието преди подаването на жалбата срещу мълчаливото решение, то подадената след това жалба ще бъде недопустима (вж. в този смисъл решение от 10 декември 2010 г., Ryanair/Комисия,
T‑494/08—T‑500/08 и T‑509/08
,
EU:T:2010:511
, т.
).
В случая Комисията е постановила изрично решение, за съжаление след като е изтекъл удълженият срок, но преди да е изтекъл срокът за подаване на жалба срещу мълчаливото решение и преди да е подадена жалба срещу него. Следователно, като е приела това изрично решение, Комисията е оттеглила мълчаливото решение и решението, срещу което в случая може да бъде подадена жалба за отмяна, е изричното решение за отказ да се предостави достъп до исканите документи, постановено на 22 юли 2019 г., което е и обжалваното решение.
На второ място, противно на твърденията на жалбоподателя, срокът за подаване на жалба за отмяна на изричното решение трябва да се изчислява в съответствие с разпоредбите на член 263 ДФЕС и не може да се изчислява от датата, на която е приет мълчаливият отказ. Освен това жалбоподателят неправилно твърди, че фактите по делото, по което е постановено определение от 13 ноември 2012 г., ClientEarth и др./Комисия (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), са сходни с тези по настоящото дело. По това дело жалбата за отмяна, насочена срещу мълчалив отказ от 4 февруари 2011 г., е подадена едва на 25 май 2011 г. и следователно е недопустима поради просрочие. Ето защо от това определение по никакъв начин не следва, че жалбата срещу изрично решение трябва да бъде подадена в срока, приложим в случай на подаване на жалба за отмяна на предхождащото го мълчаливо решение.
В случая срокът за обжалване на обжалваното решение трябва да се изчислява, считано от 22 юли 2019 г. в 24 часа. Действително, както изтъква жалбоподателят, може само да се подчертае, че Комисията не е можела да удължи срока за отговор след първото удължаване, но това обстоятелство не води до незаконосъобразност на обжалваното решение, обосноваваща неговата отмяна, тъй като Комисията се е произнесла по заявлението, преди жалбоподателят да е извел някакви последици от липсата на отговор в сроковете по член 8, параграф 3 от Регламент № 1049/2001 (вж. в този смисъл решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Agrofert Holding,
C‑477/10 P
,
EU:C:2012:394
, т.
, и определение от 27 ноември 2012 г., Steinberg/Комисия,
T‑17/10
, непубликувано,
EU:T:2012:625
, т.
). Освен това, противно на твърдяното от жалбоподателя, не може да се приеме, че той не е разполагал със законоустановения срок, за да подготви жалбата си, която е можело да бъде подадена до 2 октомври 2019 г. включително съгласно разпоредбите на член 263, шеста алинея ДФЕС във връзка с членове 58 и 60 от Процедурния правилник на Общия съд.
Б.

Първо основание: грешка при прилагане на правото и явна грешка в преценката при прилагането на изключенията по член 4, параграф 2, първо и трето тире и член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001
Според жалбоподателя допуснатите от Комисията грешки при прилагане на правото и явни грешки в преценката трябва да бъдат разгледани в светлината на основното право на достъп до документи, което съответства на целта за укрепване на легитимността на административните органи в рамките на дейността им по вземане на решения и е прогласено в член 42 от Хартата на основните права. Всяко изключение от или всяко ограничение на това право следва да се тълкува стеснително. Жалбоподателят се позовава на противоречия в позицията на Комисията във връзка с оповестяването на информация относно напредъка на възстановяването на държавните помощи.
Първото основание се подразделя на пет части. По първата част жалбоподателят твърди, че заявлението за достъп не се отнася до нито един документ, свързан с разследване или който е част от преписка по разследване, и че поради това то не засяга нито целите на дейностите по разследване, посочени в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, нито процеса на Комисията на вземане на решения, посочен в член 4, параграф 3 от същия регламент. По втората част той поддържа, че заявлението за достъп не може да бъде отхвърлено нито въз основа на защитата на целите на дейностите по разследване, предвидена в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, нито въз основа на защитата на процеса на Комисията на вземане на решения, предвидена в член 4, параграф 3 от същия регламент. По третата част той твърди, че заявлението за достъп не се отнася до никакви сведения или данни, представляващи търговски интерес, които трябва да бъдат защитени по силата на член 4, параграф 2, първо тире от същия регламент. По четвъртата част жалбоподателят изтъква дискриминационно прилагане в обжалваното решение на изключенията от оповестяването на свързаната с възстановяването информация. По петата част той твърди, че прилагането на каквото и да било изключение от оповестяването е изключено поради наличието на по-висш обществен интерес.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Като начало следва да се констатира, че противно на поддържаното от жалбоподателя в писмените му изявления, отказът за предоставяне на достъп в обжалваното решение се основава на член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001, а не на член 4, параграф 3 от същия регламент. Впрочем жалбоподателят признава в съдебното заседание, че е така, и това е отбелязано в протокола от съдебното заседание. Следователно доводите му са ирелевантни, доколкото се отнасят до твърдяното прилагане на член 4, параграф 3 от Регламент № 1049/2001, и трябва да бъдат отхвърлени.
Член 1 от Регламент № 1049/2001 предвижда, че целта на последния е да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите на Европейския съюз (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, т.
и цитираната съдебна практика).
В тази връзка следва да се подчертае, че съгласно съдебната практика административната дейност на Комисията не изисква същия по обхват достъп до документите както законодателната дейност на институция на Съюза (вж. решение от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, т.
и цитираната съдебна практика, решение от 7 септември 2017 г., AlzChem/Комисия,
T‑451/15
, непубликувано,
EU:T:2017:588
, т.
).
От член 4 от Регламент № 1049/2001, който въвежда режим на изключения в това отношение, също така следва, че това право на достъп все пак се подчинява на някои ограничения, основани на съображения от обществен или частен интерес. Тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документи, подобни изключения трябва да се тълкуват и прилагат стриктно (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Когато институция, орган, служба или агенция на Съюза, която/който е сезиран/а със заявление за достъп до даден документ, реши да отхвърли това заявление на основание на някое от изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001, тя/той по принцип трябва да предостави обяснения за това по какъв начин достъпът до този документ може конкретно и действително да засегне интереса, защитен от това изключение, като подобно засягане трябва да е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, т.
и цитираната съдебна практика).
В някои случаи Съдът признава, че тази институция, орган, служба или агенция все пак може да се основе в това отношение на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер може да се приложат за заявления за оповестяване на документи от същото естество (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, т.
и цитираната съдебна практика).
Целта на такива презумпции е да се даде възможност на съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза — като се основе на такива общи съображения и без да е длъжна/длъжен да разглежда конкретно и поотделно всеки от заявените документи — да приеме, че оповестяването на някои категории документи по принцип засяга интереса, защитен от изключението, на което тя/той се позовава (вж. решение от 22 януари 2020 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
C‑178/18 P
,
EU:C:2020:24
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както изключенията от оповестяването, предвидени в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, трябва съгласно съдебната практика да се тълкуват и прилагат стриктно, доколкото дерогират принципа за възможно най-широк публичен достъп до документите, държани от институция, орган, служба или агенция на Съюза (решения от 21 юли 2011 г., Швеция/MyTravel и Комисия,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, т.
и от 3 юли 2014 г., Съвет/in ’t Veld,
C‑350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, т.
), така и към признаването и прилагането на обща презумпция за поверителност трябва да се прилага същият стриктен подход (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, т.
).
На последно място, съгласно съдебната практика наличието на обща презумпция за поверителност не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване се иска, не е обхванат от същата презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването му по силата на член 4, параграф 2, последна част на изречението от Регламент № 1049/2001 (решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau,
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, т.
, и от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
).
Именно с оглед на установените в съдебната практика принципи, припомнени по-горе, следва да се провери дали Комисията е приложила неправилно член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент № 1049/2001.
Следва да се припомни, че Комисията не е извършила конкретна и индивидуална проверка на всеки от поисканите документи, а е приела по същество, че те попадат в обхвата на две общи презумпции за поверителност, приложими за документите, свързани с напредъка на производството по възстановяване на държавна помощ и с възстановените суми вследствие на решението ѝ, с което се разпорежда възстановяването на посочената помощ. Приложените от Комисията презумпции се основават, от една страна, на изключението, свързано със защитата на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, и от друга страна, на изключението, свързано със защитата на търговските интереси на трети лица, предвидено в член 4, параграф 2, първо тире от същия регламент.
1.

По първата и втората част, свързани по същество с това, че заявлението за достъп не може да бъде отхвърлено въз основа на защитата на целите на дейностите по разследване, предвидена в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
По първата част жалбоподателят поддържа, че заявлението му не се отнася до нито един документ, свързан с разследване или който е част от преписка по разследване, независимо дали във връзка с държавната помощ, установена в Решение 2015/1826, или с бъдещо решение в областта на държавните помощи. То се отнасяло до конкретни фактически данни във връзка с напредъка на изпълнението на Решение 2015/1826, тоест до сведения, събрани след приемането на това решение. Тъй като заявлението му не се отнасяло до доводи по същество, представени от Словашката република, не можело да се приеме, че уважаването му ще има отражение върху волята на държавите членки да сътрудничат с Комисията в рамките на провежданите от нея разследвания. Освен това съдебната практика не давала основание Комисията да квалифицира заявлението му като отнасящо се до документи или сведения от преписка по дело или до документи, свързани с разследване. Поради това заявлението му нямало да засегне целите на дейностите по разследване, предвидени в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
По втората част жалбоподателят изтъква, на първо място, че дори да се предположи, че заявлението му се отнася до документи или сведения, които формално са част от съответната преписка, на която се основава обжалваното решение, Комисията не можела да се позове на изключенията по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, за да го отхвърли. Според жалбоподателя не можело да се приеме, че достъпът до исканите документи щял да се отрази на волята на държавите членки да сътрудничат с Комисията, тъй като заявлението му не се отнася до анализи или вътрешни бележки, отразяващи нейната преценка по конкретен случай или разследване.
В репликата жалбоподателят отбелязва, че според Комисията исканата информация относно напредъка на възстановяването на държавната помощ е свързана с други разследвания, по-специално с производството по възстановяване, предвидено в член 16 от Регламент (ЕС) 2015/1589 от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 ДФЕС (
ОВ L 248, 2015 г., стр. 9
), и с производството за установяване на неизпълнение на задължения по член 258 ДФЕС, чрез препращане по аналогия към процедурата по системата EU-Pilot. Комисията обаче не се позовала на посочените производства нито в писмото от 24 април 2019 г., нито в обжалваното решение и не споменала образувано срещу Словашката република производство в това отношение. Понастоящем тя не можела да се позовава на нови факти и основания.
На второ място, жалбоподателят оспорва довода на Комисията, че исканите документи относно напредъка на възстановяването на разглежданата държавна помощ не могат да бъдат оповестени, тъй като съдържат данни по същество. Можело да бъдат съобщени количествени данни, без да се оповестяват данни по същество, например чрез представянето на документ, от който е видно, че определен процент от държавната помощ е бил възстановен или че не е възстановена никаква сума. Във всеки случай практиката на Комисията била да предоставя данни по същество в отговорите си на заявленията за достъп до документи на основание Регламент № 1049/2001.
На трето място, жалбоподателят твърди, че Комисията не може да се основава на разширително тълкуване на изключенията от общия принцип за оповестяване на публични документи, утвърден в Регламент № 1049/2001, когато собствената ѝ практика показва, че изтъкнатите от нея мотиви не са приложими към заявлението за достъп. Като пример той посочва шест дела, в които преди образуването на производства за установяване на нарушение Комисията е оповестила информация, сходна с тази, до която се отнася заявлението.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Трябва да се приеме, че с първата и втората част от първото основание жалбоподателят оспорва по същество, на първо място, твърдението, че исканите документи се отнасят до фаза на разследване, по-специално тъй като разследването относно държавната помощ било приключило с Решение 2015/1826. На второ място, той оспорва възможността на Комисията да се позовава на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, свързано със защитата на дейностите по разследване.
В обжалваното решение Комисията отказва достъп до исканите документи на две отделни основания. От една страна, тя приема, че исканите документи са част от преписката относно държавната помощ, установена в Решение 2015/1826, и че поради това за тях се прилага обща презумпция за поверителност, обхващаща разследването относно разглежданата държавна помощ. Съответно тя приема, че за посочените документи се прилага общата презумпция за поверителност на документите от административната преписка по производство за контрол върху държавни помощи, призната в решение от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau (
C‑139/07 P
,
EU:C:2010:376
, т.
), и припомнена по-специално в решения от 14 юли 2016 г., Sea Handling/Комисия (
C‑271/15 P
, непубликувано,
EU:C:2016:557
, т.
—
), от 13 март 2019 г., AlzChem/Комисия (
C‑666/17 P
, непубликувано,
EU:C:2019:196
, т.
), и от 19 септември 2018 г., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Комисия (
T‑39/17
, непубликувано,
EU:T:2018:560
, т.
).
От друга страна, Комисията отбелязва по същество, че производството по възстановяване може да доведе пряко до образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения по член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС, и приема, че фазата на изпълнение на решението ѝ относно тази помощ трябва да се счита за досъдебна процедура, подобна на предвидената в член 258 ДФЕС. След като припомня, че Съдът е признал съществуването на обща презумпция за поверителност, приложима за документите, събрани при разследване в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения, тя приема, че съображенията, по които е призната такава презумпция, се прилагат mutatis mutandis, за да се откаже оповестяването на исканите документи. Съответно тя приема, че за тези документи се прилага по аналогия общата презумпция за поверителност на документите, свързани с досъдебната фаза на производство за установяване на неизпълнение на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС, призната в решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
), и припомнена по-специално в решения от 23 януари 2017 г., Justice & Environment/Комисия (
T‑727/15
, непубликувано,
EU:T:2017:18
, т.
), и от 5 декември 2018 г., Campbell/Комисия (
T‑312/17
, непубликувано,
EU:T:2018:876
, т.
).
При това положение следва да се определи дали Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е решила, че за документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, се прилага обща презумпция за поверителност по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, а след това, ако такава презумпция съществува или трябва да бъде призната, дали Комисията я е приложила в конкретния случай, без да допусне в решението си грешка в преценката.
а)

По наличието на обща презумпция за поверителност
Трябва да се отбележи, че съгласно съдебната практика (вж. т. 53 по-горе) общата презумпция за поверителност, която се отнася до документите от административната преписка по производство за контрол върху държавни помощи, се прилага изрично за документите по разследването, което Комисията провежда, за да заключи в решение по-специално че е налице държавна помощ и да разпореди възстановяването ѝ. За сметка на това съдът на Съюза все още не е имал повод да се произнесе по отказ да се предостави достъп до документи, свързани с фазата на изпълнение на такова решение на Комисията от страна на съответната държава членка.
Следователно, макар признаването на общата презумпция за поверителност в посочената в точка 53 по-горе съдебна практика несъмнено да се отнася до административната преписка по производство за контрол, образувано съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС, то се отнася със сигурност само до документите по административното производство, което води до приемането на решение от Комисията, в което тя по-специално приема, че е налице държавна помощ и разпорежда възстановяването ѝ.
Освен това, що се отнася до документите, свързани с фазата на изпълнение на решение, в което Комисията разпорежда възстановяването на държавна помощ, те несъмнено могат формално да са част от същата преписка като тази, от която са част документите по разследването, което е проведено от Комисията и вследствие на което тя е приела това решение, както впрочем признава жалбоподателят. Всъщност всички документи се отнасят до една и съща национална мярка или мерки. Както обаче бе припомнено в точка 42 по-горе, изключенията от оповестяването, посочени в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, трябва да се тълкуват и прилагат стриктно, тъй като дерогират принципа на възможно най-широк публичен достъп до документите, държани от институциите на Съюза. Следователно, както поддържа жалбоподателят, не може да се приеме, че признатата от съдебната практика (вж. т. 53 по-горе) обща презумпция за поверителност в областта на контрола върху държавните помощи задължително се прилага за документите относно фазата на изпълнение на решението на Комисията, тъй като са част от същата административна преписка.
При това положение следва да се провери дали за документите, свързани с фазата на изпълнение на решението на Комисията от съответната държава членка, също може да се приложи обща презумпция за поверителност, независимо дали тази, призната от съдебната практика в областта на контрола върху държавните помощи, за която в такъв случай ще се приеме, че обхваща и тези документи, или друга обща презумпция за поверителност.
В това отношение е важно да се отбележи, че съдът на Съюза е извел няколко критерия за признаване на обща презумпция за поверителност, които се отнасят до съответните документи и до засягането на защитения с въпросното изключение интерес.
1)

По съответните документи
Видно от съдебната практика, за да може на лицето, заявяващо достъп до документи на основание Регламент № 1049/2001, надлежно да се противопостави обща презумпция за поверителност, е необходимо заявените документи да са част от една и съща категория документи или да бъдат от едно и също естество (решение от 5 февруари 2018 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, т.
, вж. също в този смисъл решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет,
C‑39/05 P и C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, т.
, и от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe,
C‑280/11 P
,
EU:C:2013:671
, т.
).
По всички дела, по които са постановени решения, установяващи такива презумпции, разглежданият отказ да се предостави достъп се отнася до съвкупност от документи, които са ясно разграничени поради общата им принадлежност към преписка по висящо административно или съдебно производство (решение от 5 февруари 2018 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, т.
, вж. също в този смисъл решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, т.
, от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
и
, и от 27 февруари 2014 г., Комисия/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, т.
и
).
В това отношение следва да се отбележи, че Съдът действително е постановил, че всички документи от административната преписка по производство за контрол върху държавни помощи, образуват една-единствена категория документи (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
). Въпреки това, както бе посочено в точка 56 по-горе, съдът на Съюза не е имал повод да се произнесе по въпроса дали документите, довели до приемането на решението, с което Комисията заключава, че е налице държавна помощ и разпорежда възстановяването ѝ, и документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на посоченото решение, принадлежат към една и съща категория документи. Трябва да се приеме обаче, че макар да е възможно да са част от една и съща преписка на Комисията, stricto sensu те все пак принадлежат към две отделни категории документи.
За сметка на това не може да се оспори, че документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, образуват една-единствена категория, тъй като са ясно разграничени поради общата им принадлежност към преписката по административно производство, провеждано след това, в което е прието посоченото решение.
2)

По засягането на защитения с изтъкнатото изключение интерес
Съгласно съдебната практика прилагането на общите презумпции за поверителност е продиктувано от императивната необходимост да се осигури правилното протичане на въпросните производства и да се гарантира, че няма да бъдат застрашени целите им. В този смисъл признаването на такава презумпция може да се основава на несъвместимостта на достъпа до документи в някои производства с правилното им протичане и на опасността от опорочаването им, като се има предвид, че общите презумпции за поверителност позволяват да се запази правилното протичане на производството, ограничавайки намесата на трети лица (решения от 7 септември 2017 г., AlzChem/Комисия,
T‑451/15
, непубликувано,
EU:T:2017:588
, т.
, и от 5 февруари 2018 г., MSD Animal Health Innovation и Intervet international/EMA,
T‑729/15
,
EU:T:2018:67
, т.
).
Съответно признаването на обща презумпция за поверителност за нова категория документи предполага преди това да бъде доказано, че е разумно предвидима възможността оповестяването на вида документи от тази категория действително да засегне интереса, защитен от въпросното изключение (решение от 28 май 2020 г., Campbell/Комисия,
T‑701/18
,
EU:T:2020:224
, т.
).
В този контекст следва най-напред да се определи дали документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, се отнасят до фаза на разследване, което жалбоподателят оспорва. При необходимост на следващо място трябва да се прецени дали характеристиките на подобно разследване обосновават признаването на обща презумпция за поверителност на посочените документи.
i)

По наличието на разследване
Трябва да се припомни, че макар член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 да предвижда, че институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването им би засегнало защитата по-специално на целите на дейностите по разследване, в този регламент няма определение на понятието „дейности по разследване“ по смисъла на тази разпоредба.
Съгласно съдебната практика понятието „разследване“, употребено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, е самостоятелно понятие на правото на Съюза, което трябва да се тълкува, като се взема предвид по-специално обичайният му смисъл, както и контекстът, в който се вписва (решение от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, т.
). Като се има предвид, че понятието „дейности по разследване“ се отнася до изключение от общото правило, съгласно което трябва да бъде предоставян достъп до всички документи, това понятие трябва да бъде тълкувано и прилагано ограничително (заключение на генералния адвокат Wathelet по дело Франция/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, т.
).
Без да е необходимо да се съставя изчерпателно определение за „дейностите по разследване“ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, следва да се приеме, че такава дейност е всяка структурирана и формализирана процедура на Комисията, чиято цел е да се събере и анализира информация, за да може тази институция да заеме позиция в рамките на упражняването на нейните функции, предвидени в Договора за ЕС и Договора за функционирането на ЕС. Не е необходимо тази процедура непременно да цели разкриване или преследване на нарушение или нередност. Понятието „разследване“ може да обхваща и дейността на Комисията по установяване на факти с цел оценка на дадено положение (решение от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter,
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
, т.
и
).
Накрая, както посочва Комисията в обжалваното решение, що се отнася до производствата в областта на държавните помощи, понятието „разследване“ не се използва единствено в контекста на защитата на целите на дейностите по разследване във връзка с определени предприятия (вж. в този смисъл решение от 19 септември 2018 г., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Комисия,
T‑39/17
, непубликувано,
EU:T:2018:560
, т.
).
Трябва да се констатира, че както изтъква Комисията, в рамките на производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, тази институция събира и преценява информацията, предоставена от съответната държава членка, за да определи дали по-специално последната е взела всички необходими мерки за пълното възстановяване на помощта и евентуално за да реши да сезира Съда в съответствие с член 108, параграф 2 ДФЕС.
От това следва, че съгласно цитираната в точка 70 по-горе съдебна практика такава дейност представлява структурирана и формализирана процедура на Комисията, чиято цел е да се събере и анализира информация, за да може тази институция да заеме позиция в рамките на упражняването на нейните функции.
Освен това следва да се отбележи, че във връзка с производството по контрол върху изпълнението на решение на Комисията, с което се разпорежда възстановяване на държавна помощ, в член 28, параграф 1 от Регламент 2015/1589 се предвижда, че „[к]огато съответната държава членка не се съобразява с условни или отрицателни решения, по-специално в случаите, посочени в член 16 от настоящия регламент, Комисията може директно да сезира Съда […] в съответствие с член 108, параграф 2 от ДФЕС“.
Следва да се отбележи, че за разлика от член 258 ДФЕС, член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС не предвижда досъдебна фаза. Както поддържа Комисията, трябва да се приеме, че фазата на контрол върху изпълнението на нейното решение, с което се изисква възстановяването на държавна помощ, е сходна с досъдебната фаза в производството, предвидено в член 258 ДФЕС, която съответства на дейности по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Всъщност, както по същество отбелязва генералният адвокат Wathelet в заключението си по дело Франция/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:280
, т.
), понятието „дейности по разследване“, употребено в Регламент № 1049/2001, обхваща производството за установяване на неизпълнение на задължения, както следва от решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
), и разследванията, които могат да доведат до образуването на това производство (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, т.
и
).
От изложеното по-горе следва, че противно на поддържаното от жалбоподателя и както твърди Комисията, производството по контрол върху изпълнението на решението, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, съответства на извършвани от Комисията дейности по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, както са определени в съдебната практика.
Този извод не може да бъде оборен с довода на жалбоподателя, че ако изложената от Съда в решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), обосновка е приложима за документи, които Комисията евентуално би могла да използва в бъдещи потенциални производства за установяване на нарушение, принципът на достъп до документи и Регламент № 1049/2001 биха били лишени от съдържание. Според него всъщност е възможно почти всички документи, събрани от Комисията в какъвто и да е контекст, да не бъдат оповестени, тъй като всеки документ може да се използва в производства от естество да окажат въздействие върху евентуални водени от Комисията разследвания, независимо от обстоятелствата, при които той е получен. В това отношение е достатъчно да се констатира, че не става въпрос за потенциални разследвания, а за конкретно административно производство, чиято отправна точка е решение на Комисията, в което се определят целите на последващите спрямо приемането му дейности по разследване с оглед вземане от Комисията на ново решение, а именно дали да сезира Съда в съответствие с член 108, параграф 2 ДФЕС.
Освен това, макар да не може да се отрече, че съществува връзка между фазата на приемане на решението относно държавна помощ и тази за контрол върху изпълнението на това решение, доколкото втората е последица от първата, не може да се приеме, че за целите на прилагането на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 между тези две фази съществува процесуална приемственост. Всъщност се налага изводът, че дейностите по разследване по време на всяка от тези фази се различават, що се отнася до причината за започването им и целта им. Следователно изтъкнатите от Комисията в това отношение доводи трябва да бъдат отхвърлени.
ii)

По засягането на защитата на целите на дейностите по разследване
Съгласно съдебната практика, за да се обоснове отказът на достъп до документ, чието оповестяване е поискано, по принцип не е достатъчно документът да е свързан с някоя от дейностите, посочени в член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001. Съответната институция, орган, служба или агенция на Съюза трябва също така да предостави обяснения, що се отнася до въпроса по какъв начин достъпът до посочения документ би могъл да засегне конкретно и действително интереса, защитаван от предвидено в този член изключение (решения от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, т.
, от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
, и от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, т.
).
В това отношение следва да се припомни, че фазата на контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, трябва да се счита за сравнима с досъдебната фаза на производството по член 258 ДФЕС (вж. т. 75 по-горе).
Съгласно постоянната съдебна практика обаче може да се презумира, че има опасност оповестяването на документите по производство за установяване на неизпълнение на задължения в досъдебната му фаза да измени естеството на това производство и неговото протичане и че поради това посоченото оповестяване по принцип би засегнало защитата на целите на дейностите по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 (решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
, и от 11 май 2017 г., Швеция/Комисия,
C‑562/14 P
,
EU:C:2017:356
, т.
).
Всъщност е прието, че контролът, който Комисията следва да упражни в производство за установяване на неизпълнение на задължения, представлява административна функция, в рамките на която Комисията разполага с широко право на преценка и осъществява двустранни контакти със съответните държави членки. За сметка на това страните, различни от тези държави членки, не разполагат със специфични процесуални гаранции, спазването на които подлежи на действителен съдебен контрол (вж. решение от 13 септември 2013 г., ClientEarth/Комисия,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно съгласно съдебната практика Комисията има право да запази поверителността на документите, събрани в рамките на разследване във връзка с производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, оповестяването на които би могло да накърни доверието, което трябва да се изгради между нея и съответната държава членка с оглед на намиране на общо решение в случай на евентуално установяване на нарушения на правото на Съюза (решение от 13 септември 2013 г., ClientEarth/Комисия,
T‑111/11
,
EU:T:2013:482
, т.
).
Що се отнася до производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, следва да се вземе предвид обстоятелството, че това производство е двустранно, тъй като се провежда между Комисията и съответната държава членка. В рамките на това производство заинтересованите лица, различни от тази държава членка, нямат право да се запознават с документите от административната преписка на Комисията и не им е отредена никаква особена роля.
Следователно, ако на основание Регламент № 1049/2001 заинтересованите лица, различни от съответната държава членка, могат да получат достъп до документите от административната преписка на Комисията по производството за контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, това оповестяване би могло да измени естеството и протичането на такова двустранно производство, като евентуално позволи на трети лица да вземат отношение по предоставената от съответната държава членка информация и така да засегне защитата на целите на дейностите по разследване.
Всъщност в рамките на производство по възстановяване на държавна помощ са необходими лоялно сътрудничество и взаимно доверие между Комисията и държавата членка, отговорна за отпускането на помощта, за да могат те да изложат мнението си свободно. Макар посочената държава членка да е длъжна да изпълни решението на Комисията и последната да трябва да следи как се изпълнява решението ѝ, изпълнението на решението за възстановяване изисква контакти между Комисията и властите на съответната държава членка, и по-специално, но не само, в случай че последната среща затруднения, когато си възстановява помощта.
Двустранният диалог между Комисията и съответната държава членка може да позволи да се гарантира лоялното сътрудничество на последната, като същевременно Комисията следи за точното изпълнение на решението ѝ във възможно най-кратък срок. Както изтъква последната, оповестяването на документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяване на държавна помощ, би застрашило контрола върху това производство и волята на държавите членки да дадат подробни обяснения по-специално относно напредъка при възстановяването на помощта и относно затрудненията, които срещат, когато си я възстановят. Следователно за Комисията би могло да се окаже още по-трудно да получи такава информация, както и евентуално да започне процес на преговори и да постигне споразумение със съответната държава членка, с което да сложи край на неизпълнение на задължения, за което държавата може да бъде упрекната, изразяващо се в неизпълнение на решението на Комисията, като по този начин позволи да се спази правото на Съюза и да се избегне съдебно производство по член 108, параграф 2 ДФЕС (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
).
Ето защо по същите причини като изтъкваните в контекста на производство за установяване на неизпълнение на задължения, и по-специално на досъдебната му фаза, припомнени в точки 81 и 83 по-горе, и предвид особеното положение на съответната държава членка в рамките на производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, следва да се приеме, че по принцип оповестяването на свързаните с това производство документи би застрашило диалога, а оттам и сътрудничеството между Комисията и посочената държава членка.
От изложените по-горе съображения следва, че с оглед на прилагането на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, са част от административната преписка на Комисията относно разглежданата национална мярка или мерки, която трябва да се разграничава от друга част на преписката, а именно тази относно фазата на квалифициране на мярката или мерките като държавна помощ (вж. т. 63 по-горе). Също така фазата на разследване, която предхожда приемането на решение относно държавната помощ, трябва да се разграничава от фазата на контрол върху изпълнението на това решение (вж. т. 78 по-горе). Ето защо следва да се приеме, че противно на поддържаното от Комисията в обжалваното решение, за документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, не се прилага общата презумпция за поверителност, която се отнася до документите от административната преписка по производство за контрол върху държавните помощи, както е призната от съдебната практика (вж. т. 53 по-горе).
За сметка на това причините, по които е призната обща презумпция на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, приложима за документите, събрани в рамките на разследване във връзка с евентуално производство за установяване на неизпълнение на задължения, обосновават признаването на обща презумпция на основание на същия член, приложима за документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ (вж. т. 88 по-горе).
Следователно трябва да се приеме, че Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, като е приела, че за документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ, се прилага обща презумпция за поверителност на основание член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001.
Ето защо следва да се провери дали Комисията не е допуснала грешка в преценката, като в настоящия случай е приложила общата презумпция за поверителност, посочена в точка 91 по-горе.
б)

По прилагането за исканите документи на общата презумпция за поверителност
В обжалваното решение Комисията посочва по-специално, както признава жалбоподателят, че неспазването на нейното решение, с което на съответната държава членка се разпорежда да си възстанови помощта, може да доведе до образуване на производство за установяване на неизпълнение на задължения. Поради това тя приема, че съображенията за признаване на съществуването на обща презумпция за поверителност, приложима за документите, събрани в рамките на разследване във връзка с производство за установяване на неизпълнение на задължения, се прилагат mutatis mutandis, за да се откаже оповестяването на разглежданите в случая документи.
В това отношение, макар да е вярно, както поддържа жалбоподателят, че в обжалваното решение Комисията не се позовава на производството по възстановяване на държавна помощ по член 16 от Регламент 2015/1589, все пак достатъчно ясно е посочено производството по възстановяване и поради това е без значение, че тя не е цитирала тази разпоредба.
Освен това, както бе посочено в точка 4 по-горе, жалбоподателят е поискал достъп до релевантните документи на Комисията, съдържащи информация за напредъка по възстановяването и за размера на държавната помощ, който Словашката република си е възстановила вследствие на Решение 2015/1826.
Следователно трябва да се приеме, че Комисията не е допуснала грешка в преценката, като е счела, че за исканите документи се прилага обща презумпция за поверителност, основана на изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, приложимо за документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ (вж. т. 91 по-горе).
Доводите на жалбоподателя не могат да оборят този извод.
На първо място, според жалбоподателя уважаването на заявлението му за достъп до исканите документи не може да се отрази на волята на Словашката република да сътрудничи на Комисията в рамките на провежданото от последната разследване. Макар, както поддържа той, заявлението му да не се отнася до доводи по същество, представени от тази държава, това е вярно само доколкото тези доводи се отнасят до квалификацията на националните мерки, разглеждани в Решение 2015/1826. За сметка на това заявлението му може да се отнася до доводи по същество на споменатата държава, отнасящи се до изпълнението на посоченото решение.
На второ място, жалбоподателят поддържа, че макар в обжалваното решение да се споменават редица прецеденти, нито един от тях не е приложим в случая. Според него решение от 11 декември 2001 г., Petrie и др./Комисия (
T‑191/99
,
EU:T:2001:284
), определение от 13 ноември 2012 г., ClientEarth и др./Комисия (
T‑278/11
,
EU:T:2012:593
), и решение от 19 септември 2018 г., Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/Комисия (
T‑39/17
, непубликувано,
EU:T:2018:560
), се отнасят до заявления за достъп до „документи по същество“, изготвени от Комисията във връзка с потенциално нарушение на правото на Съюза, а не до конкретна информация относно напредъка при възстановяването на държавна помощ.
В това отношение следва да се констатира, че Комисията цитира посочения в точка 99 по-горе трети съдебен акт в подкрепа на твърдението си, че предприеманите от нея действия на етапа на изпълнението на решение, с което се установява неправомерността на държавна помощ, са дейности по разследване по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Същото се отнася и до решение от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter (
C‑331/15 P
,
EU:C:2017:639
), на което жалбоподателят е искал да се позове в писмените си изявления, както е уточнил в съдебното заседание, макар неправилно да е посочил „решение Франция/Комисия“. Накрая, Комисията цитира първите два съдебни акта, посочени в точка 99 по-горе, в подкрепа на твърдението си, че съображенията относно наличието на обща презумпция за поверителност на документите относно разследвания, които евентуално биха могли да доведат до производство за установяване на неизпълнение на задължения, са приложими mutatis mutandis за документи като разглежданите в настоящия случай. Прието бе обаче, че тези съображения на Комисията не са опорочени поради грешки при прилагане на правото.
На трето място, жалбоподателят твърди, че дори да се приеме, както предлага Съдът в решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия (
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
), че за сведенията в рамките на производство за установяване на нарушение може да се приложи изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване, той не знае за никакво производство за установяване на нарушение, образувано срещу Словашката република след приемането на Решение 2015/1826. В това отношение трябва да се констатира, че доколкото тази държава е длъжна да си възстанови разглежданата държавна помощ по силата на Решение 2015/1826 и съгласно член 108, параграф 2 ДФЕС Комисията може директно да сезира Съда в случай на неизпълнение на задължението за възстановяване, няма никаква нужда да се „образува“ ново производство по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС или да се „образува“ производство срещу тази държава на основание член 258 ДФЕС. Освен това, противно на твърденията на жалбоподателя, в писмените си изявления Комисията не се позовава на производство за установяване на неизпълнение на задължения, образувано срещу Словашката република във връзка с изпълнението на Решение 2015/1826.
На четвърто място, жалбоподателят твърди, че Комисията не може да се основава на разширително тълкуване на изключенията от общия принцип за оповестяване на публични документи, утвърден в Регламент № 1049/2001, когато собствената ѝ практика показва, че изтъкнатите от нея мотиви не са приложими към заявлението за достъп. Като пример той посочва шест дела, в които преди образуването на производства за установяване на нарушение Комисията е публикувала прессъобщения, съдържащи сведения, сравними с тези, които той цели да получи със заявлението си. Така в тези съобщения, както и в писмото си от юни 2015 г., с което уведомява AlzChem Trostberg AG за напредъка по събирането от трети лица на някои глоби в областта на картелите, Комисията доказала, че е възможно да се представят количествени данни, без да се разкриват данни по същество. Следователно в случая тя можела да разкрие само количествените данни относно напредъка при възстановяването на разглежданата държавна помощ.
В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, че в шестте посочени от жалбоподателя дела Комисията решава да публикува в прессъобщения някои сведения, като например решението си да сезира Съда с иск срещу всяка една от шестте засегнати държави членки. Както обаче изтъква Комисията, публикуването на такива съобщения не засяга приложимостта на общата презумпция за поверителност към документите, отнасящи се до етапа на изпълнение на Решение 2015/1826 (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2018 г., Campbell/Комисия,
T‑312/17
, непубликувано,
EU:T:2018:876
, т.
). Това важи в още по-голяма степен, както отбелязва Комисията, когато тя все още не е решила да предяви иск пред Съда.
От друга страна, доколкото доводите на жалбоподателя биха могли да се тълкуват като заявление за частичен достъп до разглежданите документи, тоест за достъп само до определена информация, те трябва да се отхвърлят. Всъщност трябва се прави разграничение между понятието за документ и това за информация. Правото на публичен достъп до документ на институциите се отнася само до документи, а не до информация в по-широк смисъл и не включва задължението на институциите да отговарят на всяко заявление от частно лице за получаване на сведения (решение от 25 април 2007 г., WWF European Policy Programme/Съвет,
T‑264/04
,
EU:T:2007:114
, т.
).
Освен това, доколкото жалбоподателят твърди, че Комисията е можела да му изпрати документ, от който е видно, че определен процент от неправомерната и несъвместима държавна помощ е бил възстановен, това би означавало да му бъдат предоставени данни по същество, противно на това, което той внушава. Във всички случаи, що се отнася до достъпа до документи, за които се прилага обща презумпция за поверителност, каквито са исканите документи, посочената презумпция означава, че за обхванатите от нея документи не се прилага задължението за пълно или частично оповестяване на тяхното съдържание (вж. в този смисъл решения от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
, и от 7 септември 2017 г., AlzChem/Комисия,
T‑451/15
, непубликувано,
EU:T:2017:588
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
С оглед на всички изложени по-горе съображения трябва да бъдат отхвърлени твърденията по първата и втората част от първото основание.
2.

По четвъртата част, отнасяща се до дискриминационно прилагане на изключенията от оповестяването на свързаната с възстановяването информация
Жалбоподателят твърди, че в обжалваното решение Комисията е приложила по дискриминационен начин, в нарушение на член 20 от Хартата на основните права, изключения от оповестяването на информацията, свързана с възстановяването на държавната помощ. На първо място, той изтъква, че по шест дела в областта на държавните помощи Комисията е оповестила информация относно суми, които не са били възстановени, при това преди да бъде образувано производство за установяване на нарушение срещу съответните държави членки и въпреки че е имало висящи съдебни производства във връзка със стоящото в основата решение в областта на държавните помощи. В този случай твърденият интерес от защита на текущите дейности по разследване или на търговските интереси не попречил на Комисията да оповести имената на бенефициерите, които били установени или определяеми.
На второ място, жалбоподателят се позовава в репликата си на оповестяването от Комисията на количествени данни и данни по същество относно напредъка при събиране на глоби в областта на картелите, при положение че срещу някои от решенията за налагане на тези глоби са били образувани производства пред съдилищата на Съюза.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Следва да се припомни, че съгласно член 20 от Хартата на основните права „[в]сички хора са равни пред закона“. Преди с член 6 ДЕС на Хартата на основните права да се признае задължителна правна сила, Съдът вече е приел, че принципът на равенство е един от общите принципи на правото на Съюза, които трябва да се спазват от всички съдилища (вж. в този смисъл решение от 19 октомври 1977 г., Ruckdeschel и др.,
117/76 и 16/77
,
EU:C:1977:160
, т.
). Спазването на този принцип изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано (вж. в този смисъл решение от 11 юли 2006 г., Franz Egenberger,
C‑313/04
,
EU:C:2006:454
, т.
и цитираната съдебна практика).
На първо място, както изтъква жалбоподателят, в писмото от 24 април 2019 г. Комисията му е отказала достъп до исканите документи с мотива, че има висящо производство по Решение 2015/1826 и следователно се прилага член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001. Налага се изводът обаче, че това съображение не е възпроизведено в обжалваното решение и че в решението, което приема в отговор на потвърждението на заявлението, Комисията ни най-малко не е длъжна да се придържа към правното основание, възприето в подкрепа на отговора ѝ на първоначалното заявление (решение от 28 март 2017 г., Deutsche Telekom/Комисия,
T‑210/15
,
EU:T:2017:224
, т.
). Следователно е ирелевантно обстоятелството, че в четири от шестте посочени от жалбоподателя дела в областта на държавните помощи, за които е публикувано прессъобщение, пред съда на Съюза има висящи производства по обжалване на решенията на Комисията, по силата на които съответната държава членка е била длъжна да си възстанови разглежданата държавна помощ, както е в настоящия случай, що се отнася до Решение 2015/1826.
Освен това трябва да се отхвърли доводът на жалбоподателя, че не може да се разбере как Комисията е могла да приеме, че разследването относно възстановяването на помощта е прекратено в шестте посочени от него дела, при положение че понятието за текущи разследвания по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 обхващало периодите, през които производствата продължават пред съда на Съюза. Следователно положението било едно и също по тези шест дела и в настоящия случай. Освен съображенията, изложени в точка 103 по-горе, трябва да се уточни, че макар решението на Комисията, с което се установява предоставянето на държавна помощ, да означава, че според тази институция проведеното от нея разследване с цел да се установи наличието на държавна помощ я е довело до заключение, наличието пред съда на Съюза на висящо производство по обжалване на посоченото решение все пак има за последица за свързаните с това разследване документи да продължава да се прилага обща презумпция за поверителност. Същото се отнася и до документите, свързани с фазата на възстановяване на държавната помощ, когато Комисията решава да сезира Съда, като приема, че решението ѝ, с което се изисква възстановяване на разглежданата държавна помощ, не е било изпълнено. Следователно, дори да се предположи, че Комисията е можело да приеме, че разследването относно възстановяването на помощта е приключило по шестте посочени от жалбоподателя дела, не съществува разлика между тях и настоящия случай, що се отнася до приложимостта на общата презумпция за поверителност, обхващаща документите, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решение, с което се разпорежда възстановяването на държавна помощ.
Що се отнася обаче до шестте посочени от жалбоподателя дела, следва да се констатира, че Комисията не е предоставила достъп до документи, а е информирала обществеността посредством прессъобщения за решението си да подаде иск пред Съда срещу съответните държави членки, тъй като според нея те не са изпълнили решения, изискващи възстановяването на държавна помощ. Следователно, както твърди Комисията, положението по тези шест дела се различава от това в настоящия случай, доколкото жалбоподателят е поискал от Комисията достъп до документи по силата на Регламент № 1049/2001. Освен това няма данни, позволяващи да се приеме, че Комисията е взела решение да предяви иск срещу Словашката република пред Съда, изтъквайки неизпълнение на Решение 2015/1826 (вж. т. 101 по-горе).
На второ място, що се отнася до посочените от жалбоподателя дела в областта на плащането на глоби, трябва да се констатира, че както изтъква Комисията, представените доказателства са нови, доколкото са представени на етапа на репликата. Жалбоподателят обаче не е представил никакво доказателство за това, че към момента на подаване на жалбата не е разполагал с представените документи, а именно, от една страна, заявлението за достъп до документи, подадено от AlzChem Trostberg на основание Регламент № 1049/2001, що се отнася до размера на глобите, действително платени от адресатите на няколко решения на Комисията по дела в областта на конкурентното право на Съюза (приложение C.1 към репликата), и от друга страна, отговорът на Комисията по това заявление (приложение C.2 към репликата), нито данни, позволяващи да се установят причините, поради които посочените доказателства не са били представени с жалбата. Следователно те са представени прекалено късно на етапа на репликата и приложения C.1 и C.2 към репликата са недопустими съгласно член 85, параграф 1 от Процедурния правилник.
При всички положения освен факта, че за разлика от производството по възстановяване вследствие на Решение 2015/1826 три от посочените седем случая са били приключени и че с писмото си от 11 юни 2005 г., съдържащо се в приложение C.2, Комисията не е предоставила достъп до документи, а е дала информация, държавните помощи се възстановяват, както изтъква Комисията, в правен контекст, различен от този на плащането на глоба, наложена с решение, прието от Комисията на основание член 7 от Регламент (ЕО) № 1/2003 на Съвета от 16 декември 2002 година относно изпълнението на правилата за конкуренция, предвидени в членове [101 ДФЕС] и [102 ДФЕС] (
ОВ L 1, 2003 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 167). Както посочва Комисията, задължението за възстановяване на държавна помощ не е санкция, наложена на получателя на помощта, нито впрочем на съответната държава членка, и производството по възстановяване се провежда изключително с тази държава — адресат на решението за възстановяване, като единствената страна, допуснала нарушение на правото на Съюза (член 108, параграф 3 ДФЕС), докато наложената на предприятие глоба санкционира нарушението от негова страна на правилата в областта на конкуренцията. Всички тези разлики показват, че не става въпрос за сходни положения.
От всичко изложено по-горе следва, че Комисията не може да бъде упрекната в нарушение на принципа на недопускане на дискриминация. Поради това трябва да бъдат отхвърлени твърденията по четвъртата част от първото основание.
3.

По петата част, отнасяща се до наличието на по-висш обществен интерес
Жалбоподателят твърди, че дори да се предположи, че Комисията правилно е заключила, че заявлението му се отнася до документи, попадащи в обхвата на изключенията по член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001, на първо място, тя трябвало да ги оповести на основание наличието на по-висш обществен интерес, състоящ се в гарантиране на правото на ефективни правни средства за защита в съответствие с член 47 от Хартата на основните права.
На второ място, жалбоподателят се позовава на значението на прозрачността и на обществения контрол върху действията на Комисията. Така изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 трябвало да се тълкува с оглед на целта за защита на целите на дейностите по разследване и не трябвало да се позволява на Комисията да го използва единствено за да избегне обществения контрол. Макар жалбоподателят да не упреква Комисията, че не е инициирала производство за установяване на неизпълнение на задължения срещу Словашката република на основание член 258 ДФЕС, тъй като тя разполага с право на преценка при вземане на такова решение, тази институция все пак носела отговорност пред гражданите на Съюза за бездействието си.
Както защитата на бюджета на държавите членки от изключително вредните последици от надпреварата за държавни помощи, така и изпълнението на решенията на Комисията в тази област били свързани с по-висш обществен интерес, а не с частния интерес на жалбоподателя. Както отбелязала Комисията в проучването си относно прилагането на национално равнище на правилата на Съюза относно държавните помощи, две германски институции подчертали обществения интерес, свързан с възстановяването на неправомерните държавни помощи.
Жалбоподателят добавя, че съдът на Съюза е тълкувал и приложил ограничително Регламент № 1049/2001, като това е било критикувано от Европейския парламент, при положение че всяко изключение от правото на достъп до документи или всяко ограничение на това право трябвало да се тълкува стриктно. Тъй като заявлението му не се отнасяло до документ или информация от преписката на Комисията относно държавната помощ, приведена в действие от Словашката република в полза на NCHZ, не трябвало да се разрешава на Комисията да ограничава допълнително основното право на достъп до документите на гражданите на Съюза.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Следва да се припомни, че съгласно член 4, параграф 2 от Регламент № 1049/2001 „[и]нституциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на“ по-специално „целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на посочения документ“.
Както бе припомнено в точка 43 по-горе, общата презумпция за поверителност, основана на изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, не изключва възможността да се докаже, че е налице по-висш обществен интерес, който диктува оповестяването на посочените документи.
Съгласно постоянната съдебна практика лицето, което се позовава на наличието на по-висш обществен интерес, следва да посочи конкретно обстоятелствата, които обосновават оповестяването на съответните документи (вж. решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
и цитираната съдебна практика; вж. също в този смисъл решение от 14 юли 2016 г., Sea Handling/Комисия,
C‑271/15 P
, непубликувано,
EU:C:2016:557
, т.
).
Съответно режимът на изключенията по член 4 от Регламент № 1049/2001, и по-специално параграф 2 от него, се основава на претегляне на интересите, които в даден случай се противопоставят, а именно, от една страна, интересите, които оповестяването на съответните документи би обслужило, и от друга страна, тези, които това оповестяване би застрашило. Какво решение ще бъде взето по заявление за достъп до документи зависи от отговора на въпроса на кой интерес трябва да се отдаде предимство в конкретния случай (вж. решение от 7 септември 2017 г., AlzChem/Комисия,
T‑451/15
, непубликувано,
EU:T:2017:588
, т.
и цитираната съдебна практика).
Доводите на жалбоподателя следва да се анализират именно с оглед на тези съображения.
На първо място, в жалбата по настоящото дело жалбоподателят се позовава на по-висшия обществен интерес от гарантиране на правото на ефективна съдебна защита съгласно член 47 от Хартата на основните права. Това оплакване обаче не следва да се разглежда, тъй като в отговор на поставен в това отношение в съдебното заседание въпрос жалбоподателят потвърждава липсата на пряка връзка между отказа за предоставяне на достъп до исканите документи и ефективността на съдебния контрол, гарантиран от член 47 от Хартата на основните права. Той изтъква също, че Общият съд не трябва да взема предвид посочването на по-висшия обществен интерес, изразяващ се в гарантиране на правото на ефективни правни средства за защита, в заглавието на петата част от първото основание, като това е отразено в протокола от съдебното заседание.
На второ място, като препраща към съображение 2 от Регламент № 1049/2001, жалбоподателят изтъква значението на прозрачността и на обществения контрол върху действията на Комисията, която не би трябвало да има право да използва изключението по член 4, параграф 2, трето тире от същия регламент с единствената цел да прикрие бездействието си и да избегне обществения контрол.
Следва да се отбележи, че свързаният с прозрачността интерес определено е обществен интерес, доколкото има обективен и общ характер (решение от 11 декември 2018 г., Arca Capital Bohemia/Комисия,
T‑440/17
,
EU:T:2018:898
, т.
, вж. също в този смисъл решение от 12 май 2015 г., Technion и Technion Research Development Foundation/Комисия,
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
, т.
и цитираната съдебна практика). Както обаче бе припомнено в точка 37 по-горе, що се отнася до прозрачността на и обществения контрол върху действията на Комисията, съдилищата на Съюза са признали, че административната ѝ дейност не изисква същия обхват на достъп до документите като този, който се изисква за законодателната дейност на институция на Съюза. В случая исканите документи очевидно се отнасят до административно производство, а именно производство по възстановяване на държавна помощ вследствие на решение на Комисията.
Освен това общи съображения, свързани с принципа на прозрачност и правото на обществеността да бъде информирана за работата на институциите, не могат да обосноват оповестяването на документи, свързани с производството по контрол върху изпълнението на решението на Комисията, което може да доведе до сезирането на Съда в съответствие с член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС, и е сравнимо с досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения (вж. т. 75 по-горе) (вж. в този смисъл решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия,
C‑612/13 P
,
EU:C:2015:486
, т.
и
).
В това отношение следва да се припомни, че когато счете, че държава членка не е изпълнила задълженията си, Комисията следва да прецени дали е целесъобразно да предприеме действия срещу тази държава, да определи разпоредбите, които тя е нарушила, и да избере момента, в който да започне спрямо нея производството, предвидено в член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС. Следователно жалбоподателят или даден гражданин не разполага с право да изисква от Комисията да заеме позиция в определен смисъл или да обжалва отказ на Комисията да започне производство срещу Словашката република (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
и
).
Следователно целта, на която се позовава жалбоподателят, за да обоснове оповестяването на исканите документи, а именно да се упражни контрол върху действията на Комисията в рамките на производството по контрол върху изпълнението на Решение 2015/1826, означава да се отрече, противно на твърденията му, че тази институция разполага с дискреционни правомощия в производството по член 108, параграф 2, втора алинея ДФЕС, при положение че общата презумпция за поверителност, приложима за всички свързани с такова производство документи, има именно за цел да се запази по-специално ползата от действията на Комисията в рамките на това производство (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия,
C‑514/11 P и C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, т.
,
и
).
Освен това, както основателно отбелязва Комисията, тя се старае да информира обществеността за напредъка по конкретни преписки за нарушения, като публикува прессъобщения (вж. в този смисъл решение от 23 януари 2017 г., Justice & Environment/Комисия,
T‑727/15
, непубликувано,
EU:T:2017:18
, т.
).
В допълнение жалбоподателят изтъква по същество обществения интерес от изпълнението на решенията на Комисията в областта на държавните помощи, както и обществения интерес от защита на бюджета на държавите членки срещу изключително вредните последици от надпреварата за държавни помощи и от изпълнението на задължението за възстановяване на неправомерните и несъвместими с вътрешния пазар държавни помощи в бюджета на държавите членки, за които е прието решение в областта на държавните помощи. Този довод обаче не може да бъде приет. Както твърди Комисията, предоставянето на жалбоподателя на достъп до исканите документи не позволява да се гарантира общественият интерес от защита на бюджета на държавите членки чрез възстановяване на неправомерните държавни помощи.
Накрая, жалбоподателят поддържа, че съдът на Съюза е приложил ограничително Регламент № 1049/2001, въпреки че всяко изключение от правото на достъп до документите или всяко ограничение на това право трябва да се тълкува стриктно и че по същество заявлението му не попада в обхвата на изключението за защита на целите на дейностите по разследване. Доколкото обаче той оспорва твърдението, че заявлението му за достъп може да попада в обхвата на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, доводите му се отнасят до въпрос, различен от този дали, когато трябва да се приложи изключение, наличието на по-висш обществен интерес може да е пречка за неговото прилагане. При това положение тези доводи са ирелевантни в рамките на настоящата част. Впрочем те са разгледани и отхвърлени при анализ на първата част от настоящото основание.
Следователно трябва да се приеме, че първото основание не е налице в петата му част, а оттам и че не е налице в неговата цялост, без да е необходимо да се разглежда третата му част, доколкото изключението, с което се цели защита на осъществяваните от институциите на Съюза разследвания, е самостоятелно и достатъчно основание, което да обоснове приемането на обжалваното решение, и доколкото евентуално допуснатата грешка във втория мотив на посоченото решение, свързан с изключението, с което се цели защита на търговските интереси, до което се отнася третата част от първото основание, във всички случаи не би се отразила на законосъобразността на това решение.
В.

Второ основание: неизпълнение на задължението за мотивиране на отказа да се предостави достъп до неповерителен вариант на исканите документи или да се предостави достъп в помещенията на Комисията
Жалбоподателят посочва, че в потвърждението на заявлението е предложил да се предостави достъп до неповерителен вариант на документите или да се предостави достъп в помещенията на Комисията. Последната обаче приела, че поради прилагането на общата презумпция за поверителност по отношение на частичното оповестяване не може да се предостави частичен достъп. Жалбоподателят счита, че тъй като е оборил всички мотиви, които може да обосноват отказа за оповестяване на исканите документи, сред които и мотива, свързан с изтъкнатите от Комисията общи презумпции за поверителност, от съображенията на последната следва a contrario, че тя е трябвало да уважи заявлението му, най-малкото като му предостави частичен достъп или му предостави достъп в помещенията си съгласно съответно член 4, параграф 6 и член 10 от Регламент № 1049/2001. Комисията обаче не изложила мотивите за отказа си в това отношение.
Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
Съгласно постоянната съдебна практика изискваните от член 296 ДФЕС мотиви трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на съда на Съюза — да упражни своя контрол (вж. решение от 22 април 2008 г., Комисия/Salzgitter,
C‑408/04 P
,
EU:C:2008:236
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това следва да се припомни, че неизпълнението на задължението за мотивиране е свързано със съществено процесуално нарушение основание, което само по себе си е отделно от основанието, свързано с неточността на мотивите на спорното решение, която неточност се преценява при проверката на основателността на това решение (вж. в този смисъл решения от 2 април 1998 г., Комисия/Sytraval и Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, т.
, и от 19 юни 2009 г., Qualcomm/Комисия,
T‑48/04
,
EU:T:2009:212
, т.
). Всъщност мотивите на едно решение представляват формален израз на съображенията, на които се основава това решение. Ако съображенията са неправилни, се засяга материалната законосъобразност на решението, а не мотивите му, които може да са достатъчни, но да изразяват неправилни съображения (вж. решение от 10 юли 2008 г., Bertelsmann и Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, т.
и цитираната съдебна практика).
В обжалваното решение Комисията разглежда възможността да предостави на жалбоподателя частичен достъп до съответните документи в съответствие с член 4, параграф 6 от Регламент № 1049/2001. Тя уточнява, че за исканите документи все пак се прилага обща презумпция за поверителност, основана на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от същия регламент, и че подобна презумпция изключва възможността да се предостави частичен достъп до преписката. В това отношение тя препраща към решение от 14 юли 2016 г., Sea Handling/Комисия (
C‑271/15 P
, непубликувано,
EU:C:2016:557
, т.
).
Ето защо трябва да се приеме, че Комисията е изложила мотивите, поради които е отхвърлила заявлението на жалбоподателя за получаване на достъп до неповерителен вариант на документите или за получаване на достъп в помещенията ѝ. По този начин тя е дала възможност на жалбоподателя да се запознае с мотивите, поради които това заявление е отхвърлено, и е позволила на Общия съд да упражни своя контрол. Следователно в обжалваното решение са изложени пълни мотиви в това отношение.
Освен това, доколкото жалбоподателят твърди, че е оборил всички мотиви, които може да обосноват отказа за оповестяване на исканите документи, поради което Комисията е трябвало да уважи заявлението му за достъп до неповерителен вариант на документите или за достъп в помещенията ѝ, се налага изводът, че той не се позовава на липса или непълнота на мотивите на обжалваното решение, а оспорва тяхната правилност. При всички положения и тези доводи не може да бъдат приети. Всъщност, тъй като Комисията не е допуснала грешка при прилагане на правото, нито грешка в преценката, като е отхвърлила заявлението на жалбоподателя за достъп до исканите документи, позовавайки се на обща презумпция за поверителност, доводите на жалбоподателя се основават на погрешна предпоставка.
Поради това трябва да бъдат отхвърлени твърденията по второто основание.
С оглед на всички изложени по-горе съображения жалбата по настоящото дело следва да бъде отхвърлена.
V.

По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (пети състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда AlzChem Group AG да заплати съдебните разноски.

Spielmann
Spineanu-Matei
Mastroianni
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 29 септември 2021 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: английски.