CELEX: 62019CJ0297
Преюдициално запитване
Околна среда
Екологична отговорност
Директива 2004/35/ЕИО
Трета алинея, второ тире от приложение I
Щета, която може да не бъде квалифицирана като „значителна щета“
Понятие за нормалното управление на местата, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, или извършвано в минал период от собственици или оператори
Член 2, точка 7
Понятието „трудова дейност“
Дейност, упражнявана в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача
Включване или невключване

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2, точка 7 от Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (
ОВ L 143, 2004 г., стр. 56
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 11, стр. 168) и на трета алинея, второ тире от приложение I към нея.
Запитването е отправено в рамките на спор между Naturschutzbund Deutschland — Landesverband Schleswig-Holstein eV (наричано по-нататък „Naturschutzbund Deutschland“) и Kreis Nordfriesland (регион Северна Фризия, Германия) по повод на поискани от Naturschutzbund Deutschland мерки за ограничаване и отстраняване на екологичните щети.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2004/35
Съображения 1—3, 8 и 9 от Директива 2004/35 гласят:
„(1)
В момента има много замърсени места в Общността, които представляват сериозна опасност за здравето, а загубата на биологичното разнообразие се е ускорила драматично през последните няколко десетки години. Бездействието би могло да доведе до увеличаване на замърсените места и до по-голяма загуба на биологичното разнообразие в бъдеще. Предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, доколкото е възможно, съдейства за изпълнението на целите и принципите на екологичната политика на Общността, определени в Договора. Местните условия следва да се вземат под внимание, когато се решава как да се възстановят щетите.
(2)
Предотвратяването и отстраняването на екологичните щети следва да се осъществява, като се утвърждава принципът „замърсителят плаща“, както е посочено в Договора, следвайки принципа за устойчиво развитие. Следователно, основният принцип на настоящата директива следва да бъде такъв, че оператор, чиято дейност е причинила екологични щети или непосредствена заплаха от такива щети, трябва да бъде държан финансово отговорен, за да бъдат принудени операторите да вземат мерки и да въведат практики за минимизиране на рисковете от екологични щети, което би намалило вероятността за финансова отговорност от тяхна страна.
(3)
Тъй като целта на настоящата директива, а именно да бъде създадена обща рамка за предотвратяване и отстраняване на екологичните щети, на приемлива за обществото цена, не може да бъде постигната в задоволителна степен от държавите членки и следователно може да бъде осъществена по-добре на общностно равнище, и предвид обхватът на настоящата директива и нейното влияние върху останалото законодателство на Общността, а именно Директива 79/409/ЕИО на Съвета от 2 април 1979 г. за опазване на дивите птици [(
ОВ L 103, 1979 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 1, стр. 77)], Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 г. за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна [(
ОВ L 206, 1992, стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109)] и Директива 2000/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за създаване на рамка за действие на Общността в областта на политиката на водите [(
ОВ L 327, 2000 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 6, стр. 193)], Общността може да вземе мерки съгласно принципа на субсидиарността, както е предвидено в член 5 от Договора [за ЕО]. Съгласно принципа на пропорционалността, както е предвидено в споменатия член, настоящата директива не превишава рамките на необходимото за постигането на тази цел.
[…]
(8)
Настоящата директива следва да се прилага, доколкото става дума за екологични щети, по отношение на трудовите дейности, криещи риск за здравето на човека или околната среда. Тези дейности следва да се определят по принцип чрез позоваване на съответното законодателство на Общността, което предвижда регулаторни изисквания по отношение на някои дейности и практики, за които се смята, че представляват потенциален или реален риск за здравето на човека или околната среда.
(9)
Настоящата директива следва да се прилага и по отношение на щетите за защитените видове и природни местообитания, към всички трудови дейности, различни от онези, описани пряко или непряко чрез позоваване на законодателството на Общността като представляващи потенциален или реален риск за здравето на човека или околната среда. В такива случаи операторът следва да бъде държан отговорен съгласно настоящата директива за всяко [умишлено] или небрежно поведение“.
Член 1 от тази директива гласи:
„Целта на настоящата директива е да се създаде рамка за екологична отговорност, основаваща се на принципа „замърсителят плаща“, за предотвратяване и отстраняване на екологичните щети“.
Член 2 от посочената директива гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1.   „екологични щети“ означава:
a)
щети, причинени на защитени видове или природни местообитания, които включват всички щети със съществено неблагоприятно влияние върху състава и поддръжката на благоприятен запазващ статут на тези местообитания и видове. Значението на последиците на тези щети [ще се оценява спрямо] началното състояние, като се има предвид основното условие, като се вземат под внимание критериите, предвидени в приложение I.
Щетите по отношение на защитените видове и природни местообитания не включват предварително определените неблагоприятни ефекти, настъпили в резултат от действие на оператора, което е било изрично разрешено от компетентните органи, съгласно разпоредбите за прилагане на член 6, параграфи 3 и 4 или член 16 от Директива [92/43], или член 9 от Директива [79/409], или в случая на местообитания и видове, които не са обхванати от правото на Общността, съгласно еквивалентните разпоредби на националното законодателство за опазване на природата.
[…]
3.   „защитени видове и природни местообитания“ означава:
a)
видовете, посочени в член 4, параграф 2 от Директива [79/409] или изброени в приложение I към нея или в приложения II и IV към Директива [92/43]
б)
местообитанията на видовете, посочени в член 4, параграф 2 от Директива [79/409] или изброени в приложение I към нея, или изброени в приложение II към Директива [92/43] и природните местообитания, изброени в приложение I към Директива [92/43] и местата за развъждане и отдих на видовете, изброени в приложение IV към Директива [92/43]; и
в)
по решение на държавата членка — всеки местообитание или вид, който не е изброен в тези приложения, предназначен от държавата членка за същите цели, като целите, предвидени в тези две директиви;
[…]
6.   „оператор“ означава всяко физическо или юридическо частно или публично лице, което осъществява или контролира трудова дейност, или когато това е предвидено в националното законодателство, на което са делегирани решаващи икономически правомощия върху техническото осъществяване на тази дейност, включително притежателя на разрешително или право на такава дейност или лицето, регистриращо или съобщаващо за такава дейност;
7.   „трудова дейност“ означава всяка дейност, извършвана в хода на икономическа дейност, търговска дейност или работа, независимо дали е от частен, обществен, материален или идеален характер;
[…]“.
Член 3, параграф 1 от същата директива предвижда:
„Настоящата директива се прилага за:
a)
екологични щети, причинени от някоя от трудовите дейности, изброени в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности.
б)
щети на защитени видове и природни местообитания, причинени от трудови дейности, различни от изброените в приложение III, и непосредствената заплаха от такива щети, възникнала в резултат от някоя от тези дейности, независимо дали операторът е допуснал грешка или небрежност“.
Член 19, параграф 1 от Директива 2004/35 определя срока за транспониране на тази директива до 30 април 2007 г., докато член 20 от нея предвижда, че тя влиза в сила в деня на публикуването ѝ в
Официален вестник на Европейския съюз
, а именно 30 април 2004 г.
Приложение I към същата директива, озаглавено „Критерии, посочени в член 2, точка 1, [буква] а)“, предвижда:
„Значимостта на всички щети, които имат неблагоприятен ефект върху постигането или поддържането на благоприятен консервационен статус на местообитанията или видовете, следва да се оценява по отношение на консервационния статус в момента [на] предизвикване на щетите, на функциите, изпълнявани от удобствата, които предлагат тези видове и местообитания, и на тяхната способност за естествено възстановяване. Сериозните неблагоприятни промени в изходните условия следва да се определят чрез измерими данни, като:
–
брой на индивидите, тяхната гъстота и обхванатата площ,
–
ролята на конкретните индивиди или на увредената зона по отношение на консервацията на вида или местообитание, редкостта на вида или местообитание (оценена на местно, регионално и по-високо равнище, включително на общностно равнище),
–
способността на вида да се разпространява (съгласно динамиката, присъща на този вид или на тази популация), неговата жизнеспособност или способността на местообитанието за естествено възстановяване (съгласно динамиката, присъща на отличителните за него видове или на тяхната популация),
–
способността на вида или на местообитанието след настъпване на щетите да се възстанови в кратък срок без друга намеса, освен засилени мерки за защита, до състояние, водещо само по силата на динамиката на вида или местообитанието до състояние, което е еквивалентно или по-добро от изходното.
Щетите със сериозен ефект върху здравето на човека трябва да се класифицират като значителни.
Следните щети не е необходимо да се класифицират като значителни:
–
негативните отклонения, които са по-малки от естествените колебания, смятани за нормални за въпросния вид или местообитание,
–
негативните отклонения, дължащи се на естествени причини, или настъпили в резултат от намеса, свързана с нормалното управление на местата, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, или извършван[о] в минал период от собственици или оператори,
–
щети на вида или местообитание, за които е установено, че ще се възстановят в кратък срок и без намеса или до изходното състояние, или до състояние, водещо единствено по силата на динамиката на вида или местообитание до състояние, смятано за еквивалентно или по-добро от изходното“.
Директивата за местообитанията
Член 1, буква й) от Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (
ОВ L 206, 1992 г., стр. 7
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 2, стр. 109, наричана по-нататък „Директивата за местообитанията“) предвижда:
„По смисъла на настоящата директива:
[…]
й)
територия означава географски определена област, чиито граници са ясно определени“.
Член 2 от тази директива предвижда:
„1.   Настоящата директива има за цел да допринесе за осигуряване биологичното разнообразие чрез запазване на естествените местообитания, както и на дивата фауна и флора върху европейската територия на държавите членки, за които е валиден Договорът.
2.   Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, имат за цел да запазят или възстановят благоприятното състояние на запазване на естествените местообитания и видовете диви животни и растения от интерес за Общността.
3.   Мерките, взети в изпълнение на настоящата директива, вземат под внимание икономическите, социалните и културните изисквания, както и регионалните и местните особености“.
Директивата за птиците
Член 1, параграф 1 от Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици (
ОВ L 20, 2010 г., стр. 7
, наричана по-нататък „Директивата за птиците“) гласи:
„Настоящата директива се отнася до опазването на всички видове естествено живеещи в диво състояние птици на европейската територия на държавите членки, за които се прилага Договорът. Тя има за цел защитата, управлението и регулирането на тези видове и урежда тяхното използване“.
Член 2 от тази директива гласи:
„Държавите членки вземат всички мерки, необходими за поддържане или адаптиране на популациите на всички видове, посочени в член 1, на ниво, което отговаря на екологичните, научните и културните изисквания, като се отчитат икономическите и рекреационните изисквания“.
Германското право
Член 19, параграф 5, второ изречение, точка 2 от Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Закон за защита на природата и поддържане на ландшафта) от 29 юли 2009 г. (BGBl. 2009 I, стр. 2542), в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „BNatSchG“), гласи:
„По принцип не е налице значителна щета при отрицателни промени, дължащи се на естествени причини или настъпили в резултат от намеса, свързана с управление, което трябва да се счита за нормално с оглед на документите на местообитанието или целевите документи или съответстващо на извършваното по-рано управление от собствениците или операторите“.
Член 5, параграф 2 от BNatSchG предвижда:
„При селскостопански дейности наред с изискванията, които произтичат от приложимите по отношение на селското стопанство разпоредби и от член 17, параграф 2 от Bundes-Bodenschutzgesetz [(Федерален закон за опазване на почвите) от 17 март 1998 г. (BGBl. 1998 I, стр. 502)], следва да се вземат предвид и следните принципи на добрите практики:
1.   Управлението трябва да бъде подходящо за местоположението и да бъдат гарантирани устойчивото плодородие на почвата и дългосрочна използваемост на площите;
2.   Естествената среда на използваните площи (почва, вода, флора, фауна) не трябва да бъде засегната в степен, по-голяма от необходимата за постигането на устойчив добив;
3.   Елементите на ландшафта, необходими за биотопната мрежа, следва да бъдат запазени и по възможност увеличени;
4.   Необходимо е животновъдството да бъде пропорционално на растениевъдството и да се избягват неблагоприятни ефекти върху околната среда;
5.   Трябва да се избягва преобразуването на ливади в обработваеми площи на склонове с висок риск от ерозия, в райони, застрашени от наводнения, на места с високо равнище на подпочвени води и в блатисти райони;
6.   Употребата на торове и препарати за растителна защита трябва да се извършва в съответствие със специалното законодателство, приложимо в областта на селското стопанство; необходимо е да се води документация за използването на торове съгласно член 10 от Düngeverordnung [(Наредба за торовете) от 26 май 2017 г. (BGBl. 2017 I, стр. 1305) в действащата ѝ редакция], както и документация за използването на препарати за растителна защита съгласно член 67, параграф 1, второ изречение от Регламент (ЕО) № 1107/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 21 октомври 2009 година относно пускането на пазара на продукти за растителна защита и за отмяна на директиви 79/117/ЕИО и 91/414/ЕИО на Съвета (
ОВ L 309, 2009 г., стр. 1
)“.
Член 2, точка 4 от Gesetz über die Vermeidung und Sanierung (Закон за предотвратяването и отстраняването на екологичните щети) от 10 май 2007 г. (BGBl. 2007 I, стр. 666), в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „USchadG“), гласи:
„трудова дейност“ означава всяка дейност, извършвана в хода на икономическа дейност, търговска дейност или работа, независимо дали е от частен, обществен, материален или идеален характер“.
Член 39, параграф 1, първо изречение от Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Закон за режима на водите) от 31 юли 2009 г. (BGBl. 2009 I, стр. 2585), в редакцията му, приложима към спора в главното производство (наричан по-нататък „WHG“), предвижда:
„Поддръжката на повърхностните води включва тяхното обслужване и развитие като публичноправно задължение (задължение за поддържане)“.
Член 40, параграф 1, първо изречение от WHG гласи следното:
„Поддръжката на повърхностните води е задължение на съответните собственици на водите, доколкото съгласно законодателството на съответната провинция не е задължение на местните органи, обединенията за управление на водите и почвите, общинските обединения или други публичноправни субекти“.
Член 38, параграф 1, първо изречение, точка 1 от Wassergesetz des Landes Schleswig Holstein (Закон на провинция Шлезвиг-Холщайн за водите) от 11 февруари 2008 г. (Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig Holstein, 2008 г., стр. 91) в редакцията му, приложима към спора по главното производство, гласи:
„Освен мерките, посочени в член 39, параграф 1, второ изречение от WHG, поддръжката на водите обхваща по-специално […] запазването и обезпечаването на правилното оттичане на водата […]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
През периода 2006—2009 г. част от полуостров Айдерщет, намиращ се в западната част на провинция Шлезвиг-Холщайн (Германия), е класифицирана като „защитена зона“ по-специално поради присъствието на черна рибарка (
Chlidonias Niger
), защитена водна птица с размер от 15 до 30 сантиметра, със синьо-сива перушина, с черна глава, която живее основно в солените блата на атлантическото крайбрежие. Съгласно плана за управление защитената зона на този вид в по-голямата си част се експлоатира традиционно като пасища на големи площи и представлява, по-специално поради размера си, най-важното място за размножаване в тази провинция.
За да бъде заселен и използван за селскостопанска дейност, полуостров Айдерщет се нуждае от отводняване. То се осъществява посредством разположени между парцелите отводнителни канали, които се вливат в мрежа от шлюзове, и са поддържани от съответните ползватели на прилежащите към тях площи. Отговорни за поддръжката на шлюзовете като водоприемници са 17 установени на полуостров Айдерщедт обединения за управление на водите и почвите.
Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt, Körperschaft des öffentlichen Rechts, обединение за управление на водите и почвата, учредено под формата на публичноправно юридическо лице, ръководи тези 17 обединения. Към задачите, делегирани му по силата на закона, спада и поддържането на повърхностните води като публичноправно задължение. За да изпълни тази задача, Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt експлоатира по-специално дренажната система Adamsiel, която включва шлюз и помпена станция. Системата отводнява целия район на действие на обединението посредством помпа, която се стартира автоматично при определено равнище на водата. Процесите по изпомпване, които се задействат, водят до намаляване на равнището на водата.
Тъй като счита, че с експлоатацията на тази помпена станция Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt е причинило екологични щети в ущърб на черната рибарка, Naturschutzbund Deutschland подава пред регион Северна Фризия искане съгласно USchadG за налагане на мерки за ограничаване и поправяне на тези щети, което е отхвърлено.
След като безуспешно обжалва това решение за отхвърляне пред Verwaltungsgericht (Административен съд, Германия), Naturschutzbund Deutschland обжалва решението на този съд пред Oberverwaltungsgericht (Висш административен съд, Германия), който отменя съдебното решение и задължава регион Северна Фризия да вземе ново решение.
Тогава регион Северна Фризия и Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt сезират Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд, Германия) с ревизионна жалба.
За да се определи дали разглежданите в главното производство екологични щети трябва да се считат за „значителни“ по смисъла на член 19, параграф 5, второ изречение, точка 2 от BNatSchG, с който се транспонира трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, запитващата юрисдикция иска да се установи как трябва да се тълкува съдържащият се в това приложение израз „нормалното управление на местата, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, или извършвано в минал период от собственици или оператори“.
По-специално запитващата юрисдикция иска да се установи, първо, дали понятието „управление“ трябва да се разбира като съответстващо единствено на селскостопанските дейности, или обхваща и експлоатацията на помпена станция, която служи за напояване и отводняване на земеделските площи, второ, дали „нормалният“ характер на управлението трябва да се преценява единствено с оглед на документите на местообитанието и целевите документи, или може да се преценява и с оглед на други общи принципи на националното право, като добрите професионални практики, посочени в член 5, параграф 2 от BNatSchG, трето, дали характерът на предходното управление от собственици или оператори предполага единствено такова управление да е било осъществявано в някакъв момент преди датата на транспониране на Директива 2004/35, а именно 30 април 2007 г., или то трябва да продължава и към тази дата, и четвърто, дали такова предходно управление трябва да е налице или не независимо от документите на местообитанието и целевите документи.
Освен това, за да се определи дали при експлоатацията на посочената помпена станция Deich- und Hauptsielverband Eiderstedt упражнява „трудова дейност“ по смисъла на член 2, точка 4 от USchadG, който транспонира член 2, точка 7 от Директива 2004/35, запитващата юрисдикция иска при утвърдителен отговор на първата серия от въпроси да се установи дали дейност, упражнявана в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача, може да се счита за трудова дейност по смисъла на последната разпоредба.
При тези обстоятелства Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.а)
Обхваща ли понятието „управление“ по смисъла на [трета] алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35 […] дейности, които са неразривно свързани с директно използване на добива от почвата?
При утвърдителен отговор:
б)
При какви условия управление, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, следва да бъде разглеждано като „нормално“ по смисъла на Директива 2004/35?
в)
Какъв е времевият критерий по отношение на въпроса дали дадено управление съответства на управлението, извършвано в „минал период“ от собственици или оператори по смисъла на Директива 2004/35?
г)
Може ли да се отговори на въпроса дали дадено управление съответства на управлението, извършвано в минал период от собственици или оператори по смисъла на Директива 2004/35, независимо от документите на местообитанието или целевите документи?
2.
Представлява ли трудова дейност по смисъла на член 2, точка 7 от Директива 2004/35 дейност, упражнявана в обществен интерес в резултат на задача, делегирана по закон?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция иска да установи как следва да се тълкува изразът „нормалното управление на местата, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, или извършвано в минал период от собственици или оператори“, съдържащ се в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35.
В самото начало следва да се отбележи, че първият въпрос се вписва в контекста на „екологични щети“, за които се твърди, че са причинени на вид птица — черната рибарка (
Chlidonias Niger
).
В това отношение следва да се припомни, че Директива 2004/35 цели да създаде рамка за екологична отговорност, основаваща се на висока степен на защита на околната среда и на принципите на предпазните мерки и „замърсителят плаща“, за предотвратяване и отстраняване на екологичните щети, причинени от операторите (вж. в този смисъл решение от 13 юли 2017 г., Túrkevei Tejtermelő Kft.,
C‑129/16
,
EU:C:2017:547
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Сред трите категории щети, които попадат в обхвата на понятието „екологични щети“, дефинирано в член 2, точка 1 от Директива 2004/35, в буква а) от тази разпоредба са посочени щетите, причинени на защитени видове и природни местообитания, които могат да доведат до прилагането на тази директива на основание както на буква а), така и на буква б) от член 3, параграф 1 от посочената директива.
Докато съгласно член 2, точка 3 от Директива 2004/35 понятието „защитени видове и природни местообитания“ трябва да се разбира в смисъл, че се отнася по-специално до видовете и местообитанията, изброени в Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, като съгласно приложение I към последната директива черната рибарка (
Chlidonias Niger
) попада в обхвата на тази директива, щетите, причинени на такива видове и местообитания, са определени съгласно член 2, точка 1, буква а), първа алинея от Директива 2004/35, като всички щети със съществено неблагоприятно влияние върху състава и поддръжката на благоприятен запазващ статут на тези местообитания и видове.
От употребата на наречието „съществено“ в член 2, точка 1, буква а), първа алинея от Директива 2004/35 следва, че единствено щетите, които са с определена тежест, квалифицирани като „значителни щети“ в приложение I към тази директива, могат да се считат за щети, причинени на защитените видове и природни местообитания, което във всеки конкретен случай предполага необходимостта да се оцени значимостта на последиците от съответните щети.
Член 2, точка 1, буква а), първа алинея от Директива 2004/35 уточнява, че такава оценка трябва да се извърши спрямо началното състояние на съответните видове и местообитания, като се вземат предвид критериите, предвидени в приложение I към тази директива. В това отношение в първите две алинеи от това приложение се посочват критериите, които следва да се вземат предвид, за да се определи дали посегателствата на това първоначално състояние са значителни или не, като същевременно се уточнява, че щетите, които имат доказано въздействие върху човешкото здраве, задължително се квалифицират като „значителни щети“.
В трета алинея от приложение I към Директива 2004/35 обаче се посочва, че изброените в нея щети могат да не бъдат квалифицирани като „значителни щети“. От употребата на глагола „могат“ следва, че при транспонирането на тази директива държавите членки имат възможност да приемат, че тези щети са значителни или не са значителни по смисъла на приложение I към посочената директива.
Освен това член 2, точка 1, буква а), втора алинея от Директива 2004/35 предвижда, че щетите по отношение на защитените видове и природни местообитания не включват неблагоприятни ефекти, настъпили в резултат от действие на оператора, което е било изрично разрешено от компетентните органи съгласно разпоредбите за прилагане на член 6, параграфи 3 и 4 или член 16 от Директивата за местообитанията, или член 9 от Директивата за птиците, или в случая на местообитания или видове, които не са обхванати от правото на Съюза, съгласно еквивалентните разпоредби на националното законодателство за опазване на природата. От това следва, че всяка щета, попадаща в обхвата на член 2, точка 1, буква а), втора алинея от Директива 2004/35, автоматично се изключва от понятието „щети, причинени на защитени видове и природни местообитания“.
При тези обстоятелства първият въпрос, който се отнася до щета, предполагаемо причинена на защитен вид, посочен в приложение I към Директивата за птиците, е релевантен само в хипотезата, в която не следва да се прилага изключението по член 2, точка 1, буква а), втора алинея, първа част от алтернативата от Директива 2004/35.
Следователно щета, причинена от експлоатацията на помпена станция, която е била изрично разрешена от компетентните органи на основание на разпоредбите на Директивата за местообитанията или Директивата за птиците, посочени в член 2, точка 1, буква а), втора алинея от Директива 2004/35, не би могла да се квалифицира като „щета, причинена на защитени видове или природни местообитания“ по смисъла на член 2, точка 1, буква а) от Директива 2004/35 и не би могла да попада в приложното поле на тази директива на основание нито на буква а), нито на буква б) от член 3, параграф 1 от посочената директива.
Отново в самото начало следва да се отбележи, че сред щетите, които държавите членки могат да не квалифицират като „значителни щети“ съгласно трета алинея от приложение I към Директива 2004/35, второто тире на тази алинея споменава негативните отклонения, дължащи се на естествени причини, или настъпили в резултат от намеса, свързана с нормалното управление на местата, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, или извършвано в минал период от собственици или оператори. Така това тире предвижда две хипотези, при които щетите могат да не бъдат квалифицирани като „значителни щети“, а именно щетите, дължащи се на естествени причини, от една страна, и щетите, настъпили в резултат от намеса, свързана с нормалното управление на местата, от друга страна, като се има предвид, че и втората от тези хипотези, която е предмет на първия въпрос, съдържа алтернатива, разделена на две части.
В това отношение следва да се отбележи, че Федерална република Германия е транспонирала в член 19, параграф 5, второ изречение, точка 2 от BNatSchG двете хипотези, посочени в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, и за тази цел възпроизвежда дословно съдържанието на това второ тире, съдържащо се в текста на немски език на Директива 2004/35.
Следва обаче да се констатира, както посочва в писменото си становище регион Северна Фризия, че в текста на втората хипотеза, посочена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, съществува разлика между, от една страна, текста на немски език, и от друга страна, текстовете на другите езици. Всъщност, докато текстовете на тази директива на езици, различни от немския, пряко свързват термина „нормално“ с термина „управление“, така че да поставят в зависимост от израза „нормално управление“ двете части на алтернативата на втората хипотеза, посочена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, текстът на немски език отнася само термина „управление“ до тези две части на алтернативата, като от своя страна терминът „нормално“ се отнася само до първата от посочените две части.
От установената практика на Съда следва, че формулировката, използвана в текста на правна разпоредба на Съюза на един от езиците, не може да служи като единствена основа за тълкуването на разпоредбата или в това отношение да ѝ се отдава предимство пред текстовете на останалите езици. Подобен подход всъщност би бил несъвместим с изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза. В случай на несъответствия между текстовете на различните езици съответната разпоредба трябва да се тълкува в зависимост от общата структура и целите на правната уредба, от които тя е част (решение от 9 март 2017 г., GE Healthcare,
C‑173/15
,
EU:C:2017:195
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, както следва от точки 34—37 от настоящото решение, че Директива 2004/35 възприема широко определение за щетите, причинени на защитените видове и природни местообитания, като предвижда, че операторите трябва да отговарят за всяка значителна щета, с изключение на изчерпателно изброените в член 2, параграф 1, буква а), втора алинея от Директива 2004/35 щети, и с изключение на онези щети, които държавите членки считат, че не са значителни съгласно трета алинея от приложение I към тази директива.
При това положение, доколкото по принцип водят до неприложимост на режима на екологична отговорност за някои щети, които могат да засегнат защитените видове и природни местообитания, и по този начин се отклоняват от основната цел на Директива 2004/35, а именно да се създаде обща рамка за предотвратяване и отстраняване на екологичните щети, за да се противодейства ефективно на увеличаването на замърсените места и нарастването на загубите от биологично разнообразие, тези разпоредби непременно трябва да се тълкуват стриктно (вж. по аналогия решение от 16 май 2019 г., Plessers,
C‑509/17
,
EU:C:2019:424
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася по-специално до щетите, посочени в приложение I, трета алинея от Директива 2004/35, следва да се констатира, че макар първо и трето тире от тази алинея да предвиждат щети с слабо значение с оглед на съответния вид или местообитание, второто тире от посочената алинея се отнася до щети, чийто обхват може да бъде значителен в зависимост от естествените причини, които засягат съответния вид или местообитание или на мерките за управление, предприети от оператора.
Да се приеме обаче, както следва от текста на трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35 на немски език, че държавите членки имат възможност да освободят операторите и собствениците от всякаква отговорност само поради факта че щетата е причинена от мерки за предходно управление и следователно независимо от неговия нормален характер, би нарушило както принципите, така и целите, които са в основата на тази директива.
Всъщност такъв подход би означавал на държавите членки да се признае възможността в противоречие с изискванията, произтичащи от принципа на предпазните мерки и принципа „замърсителят плаща“, и единствено поради факта че биха произтекли от предходна практика, да приемат мерки за управление, които биха могли да бъдат прекомерно вредни и неподходящи за местата със защитени видове или природни местообитания, и които по този начин биха могли да застрашат и дори да унищожат тези видове или местообитания и да увеличат риска от загуба на биологичното разнообразие в нарушение на задълженията за опазване, възложени на държавите членки с Директивата за местообитанията и Директивата за птиците. Този подход би довел до прекомерно разширяване на обхвата на изключенията, предвидени в трета алинея от приложение I към Директива 2004/35, и отчасти би лишил от полезно действие въведения с тази директива режим на екологична отговорност, като изключи от този режим потенциално значителни щети, причинени от доброволни и необичайни действия на оператора.
От това следва, че текстът на немски език на трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35 трябва да се тълкува в смисъл, че подобно на текстовете на останалите езици, терминът „нормално“ трябва да се отнася пряко до термина „управление“ и че изразът „нормално управление“ трябва да се отнася до двете части на алтернативата на втората хипотеза, предвидена във второто тире.
Именно с оглед на тези съображения следва да се отговори на първия въпрос.
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно текста на трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35 „управлението“, посочено във второто тире, трябва да се отнася до определени места. В това отношение следва да се уточни, че последното понятие може да се отнася по-специално до местата със защитени видове или природни местообитания по смисъла на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците. Всъщност, от една страна, приложение I към Директива 2004/35, към което препраща член 2, точка 1, буква а) от тази директива, се вписва изключително в рамките на щетите, причинени на защитените видове и природни местообитания, а от друга страна, защитените видове и природни местообитания съответстват по-специално, както бе посочено в точка 33 от настоящото решение, на изброените в Директивата за местообитанията и Директивата за птиците видове и местообитания.
Що се отнася до думата „нормално“, тя съответства на думите „обичайно“, „традиционно“ или „текущо“, които се съдържат в текстовете на различни езици на трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, като например текстовете на испански („concerente“) или на гръцки („συνήθη“) език. За да не се лиши обаче думата „нормално“ от нейното полезно действие в рамките на опазването на околната среда, следва да се добави, че едно управление може да се счита за нормално само ако отговаря на добрите практики, като по-специално добрите селскостопански практики.
От изложените по-горе съображения следва, че понятието „нормалното управление на местата“, съдържащо се в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща всяка мярка, която позволява добро управление или организация на местата със защитени видове или природни местообитания, в съответствие по-специално с широко признатите селскостопански практики.
В този контекст следва да се уточни, че като се има предвид, че управлението на местата със защитени видове и природни местообитания по смисъла на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците задължително обхваща всички мерки за управление, приети за опазване на намиращите се в тези места видове и местообитания, нормалното управление на такива места трябва да се определя с оглед на необходимите мерки, които държавите членки трябва да приемат въз основа на член 2, параграф 2 от Директивата за местообитанията и член 2 от Директивата за птиците, за да опазят намиращите се в тези места видове и местообитания, и по-специално мерки за управление, предвидени подробно в член 6 и членове 12—16 от Директивата за местообитанията и в членове 3—9 от Директивата за птиците.
От това следва, че управлението на местата, обхванати от Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, може да се счита за нормално само ако е в съответствие с целите и задълженията, предвидени в тези директиви.
В това отношение следва да се уточни, че като се има предвид взаимодействието между местата и намиращите се в тях видове и местообитания, както и по-специално въздействието на различните форми на управление на местата върху тези видове и местообитания, независимо дали те се отнасят конкретно до последните, мерките за управление, които държавите членки трябва да приемат въз основа на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, за да изпълнят предвидените в тези директиви цели и задължения, задължително трябва да отчитат типичните характеристики на местата, като по-специално наличието на човешка дейност.
За да се отговори конкретно на първи въпрос, буква а), така както следва от изложения от запитващата юрисдикция контекст, е необходимо да се уточни, че понятието „нормално управление“ може по-специално да обхваща извършваните в местата със защитени видове и природни местообитания селскостопански дейности, взети като цяло, т.е. включително такива, които могат задължително да ги допълват като напояване и отводняване, и следователно експлоатацията на помпена станция.
Това тълкуване е в съответствие с първата част от алтернативата на втората хипотеза, посочена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35. Всъщност, като уточнява, че нормалното управление на местата трябва да се разбира в смисъла, определен в документите на местообитанието и в целевите документи, тази първа част от алтернативата потвърждава, че такова управление трябва да се определя с оглед на всички мерки за управление, приети от държавите членки въз основа на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците във връзка с изпълнението на задълженията им за поддържане или възстановяване на защитените с тези директиви видове и местообитания.
В това отношение, макар да е вярно, че нито Директивата за местообитанията, нито Директивата за птиците споменават в която и да било от разпоредбите си понятията „документите на местообитанието“ и „целевите документи“, от практиката на някои държави членки, изложена по-специално в доклада на Комисията относно прилагането на Директива 92/43/ЕИО за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (SEC(2003) 1478) или на приложение 2 от насоките „Аквакултури и Натура 2000“ на Комисията, е видно, че както документите на местообитанията, така и целевите документи съответстват на документите, които държавите членки трябва да приемат съгласно Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, за да изпълнят целите на тези директиви и задълженията за запазване, които са им възложени съгласно тези директиви. По-специално от този доклад и от тези насоки е видно, че такива документи съдържат именно необходимите мерки за управление на защитените видове и природни местообитания.
Освен това за целите на отговора на първи въпрос, буква б), така както е разяснен в точка 26 от настоящото решение, следва да се уточни, че ако в рамките на първата част от алтернативата на втората хипотеза, посочена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, нормалният характер на управлението трябва да се определи от документите за управление, приети от държавите членки въз основа на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, съдът на дадена държава членка, който следва конкретно да прецени нормалния характер на мярка за управление, не може да бъде възпрепятстван — в случай че, от една страна, тези документи за управление не съдържат достатъчно указания, за да се направи тази преценка, и от друга страна, нормалният характер на мярката не може да бъде определен въз основа на втората част от посочената алтернатива — да прецени посочените документи с оглед на целите и задълженията, предвидени в Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, или с помощта на норми на вътрешното право, които са приети за транспонирането на тези директиви, или при липса на такива, които са съвместими с духа и целта на тези директиви. В това отношение запитващата юрисдикция следва да определи дали добрите професионални практики, посочени в член 5, параграф 2 от BNatSchG, които тя възнамерява да използва, за да прецени нормалния характер на управлението на територията в Айдерщет, отговарят на тези условия.
Освен това следва да се отбележи, че както е видно от втората част на алтернативата на втората хипотеза, посочена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, нормалното управление на местата може да произтича и от практика, упражнявана от собствениците или операторите в минал период. Следователно втората част от тази алтернатива обхваща мерките за управление, които, поради това че са били прилагани през определен период от време, могат да се считат за обичайни за съответните места, при условие обаче че както бе посочено в точка 55 от настоящото решение, не поставят под въпрос изпълнението на целите и задълженията, предвидени в Директивата за местообитанията и в Директивата за птиците.
За да се отговори на първи въпрос, буква г), следва да се уточни, че посочената втора част се отнася до мерки за управление, които могат да не бъдат определени в документите за управление, приети от държавите членки въз основа на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците. Всъщност, макар по принцип да не може да се изключи възможността предходна мярка за управление да бъде предвидена и в документите за управление, приети от държавите членки въз основа на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, и по този начин да попада в обхвата както на първата, така и на втората част на алтернативата на втората хипотеза, посочена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, от разделителния съюз „или“ между тези две части ясно следва, че те могат да се приложат независимо една от друга. Такъв може да бъде по-специално случаят, когато документите за управление все още не са изготвени или когато в тези документи не е посочена прилагана от собствениците или операторите в минал период мярка за управление.
Що се отнася до времевия аспект на управлението, който е предмет на първи въпрос, буква в), следва да се подчертае, че предвид факта, че дадена мярка за управление може да попада в обхвата както на едната, така и на другата част на посочената алтернатива, предходният характер на управлението не би могъл да се определи само по отношение на датата на приемане на документите за управление.
Освен това, тъй като в текста на трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35 законодателят на Съюза не е уточнил времевата референция, въз основа на която трябва да се преценява времевият аспект на управлението, следва да се приеме, че то не може да се преценява с оглед на датата на влизане в сила или на датата на транспониране на Директива 2004/35, посочени съответно в член 20 и член 19, параграф 1 от тази директива. Впрочем подобно тълкуване би довело до ограничаване на втората част от алтернативата на втората хипотеза, посочена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, само до практиките, които са започнали преди една от тези дати, и по този начин до голяма степен би лишило тази втора част от нейното съдържание, забранявайки на държавите членки да прибягват до нея по отношение на мерките за управление, прилагани от собствениците или операторите след посочените дати. В такъв случай би бил нарушен търсеният от законодателя на Съюза важен баланс.
При тези условия и предвид факта, че втората хипотеза, предвидена в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, има за цел да позволи на държавите членки да предвидят освобождаване на собствениците и на операторите от отговорност за щетите, причинени на защитени видове и природни местообитания от нормалното управление на съответните места, следва да се заключи, че времевият аспект на предходната практика може да се определи само с оглед на датата на настъпване на щетата. Така дадена щета може да се приеме за незначителна само ако мярката на нормално управление е била прилагана през достатъчно дълъг период от време до настъпването на щетата и е общопризната и установена.
С оглед на изложените по-горе съображения на първия въпрос следва да се отговори, че понятието „нормалното управление на местата, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, или извършвано в минал период от собственици или оператори“, съдържащото се в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35, трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща, от една страна, всяка административна или организационна мярка, която може да окаже въздействие върху намиращи се в местата защитени видове и природни местообитания, както е определена в документите за управление, приети от държавата членка въз основа на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, и тълкувани при необходимост във връзка с всяка норма на вътрешното право, която транспонира последните две директиви, или при липса на такава, която е съвместима с духа и целите на тези директиви, и от друга страна, всяка административна или организационна мярка, считана за обичайна, общопризната, установена и прилагана през достатъчно дълъг период от време от собствениците или операторите до настъпването на щета, причинена от въздействието на тази мярка върху защитените видове и природни местообитания, като всички тези мерки трябва освен това да бъдат съвместими с целите на Директивата за местообитанията и Директивата за птиците, и по-специално с широко признатите земеделски практики.
По втория въпрос
С втория си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали член 2, точка 7 от Директива 2004/35 трябва да се тълкува в смисъл, че определеното в него понятие „трудова дейност“ обхваща и дейностите, упражнявани в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача.
В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2004/35 в приложното поле на последната попадат само щетите, причинени от „трудова дейност“, като това понятие е дефинирано в член 2, точка 7 от Директива 2004/35.
Последната разпоредба предвижда, че понятието „трудова дейност“ трябва да се разбира като всяка дейност, извършвана в хода на икономическа дейност, търговска дейност или работа, независимо дали е от частен, обществен, материален или идеален характер.
В това отношение, макар да е вярно, че изразът „икономическа дейност“, изглежда, сочи, че трудовата дейност трябва да има връзка с пазара или да има конкурентен характер, думите „търговска дейност“ и „работа“, едната или другата, или и двете, в зависимост от текста на различните езици, могат да се разбират както в икономически, търговски или индустриален смисъл, така и в по-широк смисъл на „заетост“, „операция“, „строеж“ или „работа“. Това тълкуване се потвърждава от текста на член 2, точка 7 от Директива 2004/35, в който се уточнява, че трудовата дейност може да преследва както стопанска, така и нестопанска цел.
Трябва обаче да се припомни, че при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза следва да се вземе предвид не само текстът на въпросната разпоредба, но и нейният контекст и общият разум на правната уредба, от която тя е част, както и целите на тази правна уредба (решение от 30 януари 2020 г., Tim,
C‑395/18
,
EU:C:2020:58
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася, на първо място, до контекста, в който се вписва член 2, точка 7 от Директива 2004/35, следва да се отбележи, че приложение III към Директива 2004/35 съдържа списък на трудовите дейности, които тази директива обхваща. В това приложение обаче се посочват дейности, като операциите, свързани с управлението на отпадъци, които по принцип се извършват в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача.
Освен това следва да се подчертае, че в общата структура на Директива 2004/35 посочените в член 2, точка 7 трудови дейности могат да се упражняват само от лицата, които попадат в нейното приложно поле, а именно операторите, които са определени в член 2, точка 6 от тази директива като физическо или юридическо частно или публично лице, което осъществява или контролира трудова дейност (вж. в този смисъл решение от 4 март 2015 г., Fipa Group и др.,
C‑534/13
,
EU:C:2015:140
, т.
). Така от съвместния прочит на член 2, точки 6 и 7 от Директива 2004/35 следва, че понятието „трудова дейност“ е широко понятие и включва и публичните дейности с нестопанска цел, извършвани от публичноправни юридически лица. Подобни дейности обаче по принцип нямат връзка с пазара, нито имат конкурентен характер, така че придаването на посочените в член 2, точка 7 от Директива 2004/35 понятия „търговска дейност“ и „работа“ на чисто икономически, търговски или индустриален смисъл би довело до изключване на почти всички тези дейности от понятието „трудова дейност“.
На второ място, що се отнася до преследваните с Директива 2004/35 цели, от съвместния прочит на съображения 2, 8 и 9 от нея следва, че в приложение на принципа „замърсителят плаща“ целта ѝ е да се търси финансова отговорност от операторите, които поради трудови дейности, представляващи действителен или потенциален риск за здравето на човека или околната среда, са причинили екологични щети, така че да ги насърчават да приемат мерки и да развиват практики, годни да минимизират рисковете от такива щети.
Тълкуване, което обаче — макар термините „търговска дейност“ и „работа“, съдържащи се в член 2, точка 7 от Директива 2004/35, да нямат в текстовете на всички езици непременно чисто икономически обхват — би изключило от понятието „трудова дейност“ дейностите, извършвани в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача, с мотива че те не са свързани с пазара или нямат конкурентен характер, би лишило Директива 2004/35 от част от нейното полезно действие, изключвайки от приложното ѝ поле цяла серия от дейности като тези в главното производство, които представляват реален риск за здравето на човека или околната среда.
От гореизложеното следва, че понятието „трудова дейност“ по член 2, точка 7 от Директива 2004/35 не се ограничава само до дейности, които са свързани с пазара или имат конкурентен характер, а обхваща всички дейности, упражнявани професионално, за разлика от тези, които се упражняват за изцяло лични или домашни цели, и следователно обхваща дейностите, извършвани в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача.
С оглед на гореизложените съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 2, точка 7 от Директива 2004/35 трябва да се тълкува в смисъл, че определеното в него понятие „трудова дейност“ обхваща и дейностите, извършвани в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

1)
Понятието „нормалното управление на местата, съгласно определеното в документите на местообитанието или в целевите документи, или извършвано в минал период от собственици или оператори“, съдържащото се в трета алинея, второ тире от приложение I към Директива 2004/35/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети, трябва да се тълкува в смисъл, че обхваща, от една страна, всяка административна или организационна мярка, която може да окаже въздействие върху намиращи се в местата защитени видове и природни местообитания, както е определена в документите за управление, приети от държавата членка въз основа на Директива 92/43/ЕИО на Съвета от 21 май 1992 година за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна и Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 година относно опазването на дивите птици, и тълкувани при необходимост във връзка с всяка норма на вътрешното право, която транспонира последните две директиви, или при липса на такава, която е съвместима с духа и целите на тези директиви, и от друга страна, всяка административна или организационна мярка, считана за обичайна, общопризната, установена и прилагана през достатъчно дълъг период от време от собствениците или операторите до настъпването на щета, причинена от въздействието на тази мярка върху защитените видове и природни местообитания, като всички тези мерки трябва освен това да бъдат съвместими с целите на Директива 92/43 и Директива 2009/147, и по-специално с широко признатите земеделски практики.

2)
Член 2, точка 7 от Директива 2004/35 трябва да се тълкува в смисъл, че определеното в него понятие „трудова дейност“ обхваща и дейностите, извършвани в интерес на общността по силата на делегирана по закон задача.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.