CELEX: 62017TJ0745
Ayudas de Estado
Ayuda para un proyecto de inversión en Eslovaquia occidental
Ayuda regional a la inversión
Desestimación de una denuncia
Decisión de no plantear objeciones
Requisitos de exención
Artículo 14 del Reglamento (UE) n.o 651/2014
Alcance de la facultad de control de la Comisión
Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014‑2020
Concepto de pyme
Artículo 3, apartados 2 y 3, del anexo I del Reglamento n.o 651/2014
Datos que hay que tener en cuenta para calcular los efectivos, los importes financieros y el período de referencia
Artículo 4 del anexo I del Reglamento n.o 651/2014
Dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda con el mercado interior
Artículo 4, apartado 4, del Reglamento (UE) 2015/1589
Dificultades serias

Antecedentes del litigio
La demandante, Kerkosand spol. s r. o., explota una planta de extracción y una instalación de acondicionamiento de arena silícea en Šajdíkove Humence (Eslovaquia).
El 12 de diciembre de 2013, la demandante presentó una denuncia ante la Comisión Europea en la que alegaba que, mediante decisión de 22 de julio de 2013, la Slovenská inovačná a energetická agentúra (Agencia Eslovaca de Innovación y Energía) había concedido a la sociedad NAJPI a.s. (en lo sucesivo, «empresa beneficiaria») una ayuda ilegal por un importe de 4999999,46 euros para un proyecto de inversión en Eslovaquia occidental (en lo sucesivo, «ayuda controvertida»).
Esta ayuda se concedió sobre la base del Schéma štátnej pomoci na podporu zavádzania inovatívnych a vyspelých technológií v priemysle a v službách [SA.28652 (X518/2009)] (Régimen de ayudas de Estado para apoyar el despliegue de tecnologías innovadoras y avanzadas en la industria y los servicios; en lo sucesivo, «régimen de ayudas de que se trata»), que estaba clasificado como medida de ayuda regional a la inversión y al empleo de conformidad con el artículo 13 del Reglamento (CE) n.
o
800/2008 de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 [CE] y 88 [CE] (Reglamento general de exención por categorías) (
DO 2008, L 214, p. 3
). Su objeto era un proyecto de inversión de la empresa beneficiaria mediante el cual esta pretendía construir una planta de extracción de arena silícea en los yacimientos de Borský Peter (Eslovaquia) y Šajdíkove Humence (en lo sucesivo, «proyecto de inversión»).
Mediante escritos de 24 de febrero y 2 de mayo de 2014, la Comisión remitió una versión no confidencial de la denuncia a las autoridades eslovacas y las invitó a presentar sus observaciones, que se recibieron mediante escritos de 30 de mayo y 1 de julio de 2014.
El 30 de julio de 2014, la Comisión envió un escrito de evaluación preliminar a la demandante en el que consideraba que la ayuda controvertida se había concedido de conformidad con el Reglamento n.
o
800/2008.
La demandante remitió información adicional a la Comisión mediante escritos de 12 de febrero, 4 de septiembre y 7 y 21 de noviembre de 2014, 28 de mayo, 8 y 15 de julio, 1 de septiembre, 15 de octubre y 3 de noviembre de 2015 y de 13 de junio, 5 de julio y 17 de agosto de 2016.
La Comisión envió solicitudes de información a las autoridades eslovacas mediante escritos de 2 de mayo, 30 de junio y 10 de septiembre de 2014, 9 de enero de 2015, 25 de febrero, 10 de marzo, 22 de abril y 23 de junio de 2016 y 25 de enero, 15 de marzo y 13 de junio de 2017. Las autoridades eslovacas respondieron mediante escritos de 1 de julio y 3 de octubre de 2014, 6 de febrero de 2015, 22 de abril, 19 de mayo y 1 de julio de 2016 y 7 de febrero, 12 de abril y 21 de junio de 2017.
El 9 de julio de 2015, la Comisión envió a la demandante un nuevo escrito de evaluación preliminar en el que consideraba que la ayuda controvertida era legal, ya que se había concedido de conformidad con el Reglamento n.
o
800/2008 y era compatible con el mercado común. En particular, la Comisión consideró que, en el momento de la concesión de dicha ayuda, a saber, el 22 de julio de 2013, la empresa beneficiaria era una empresa perteneciente a la categoría de pequeñas y medianas empresas (pyme) y que no se encontraba en dificultades.
Mediante escrito de 15 de octubre de 2015 (véase también el apartado 6 de la presente sentencia), la demandante respondió a este otro escrito de evaluación preliminar y presentó información adicional.
El 26 de noviembre de 2015 se celebró una reunión entre la demandante y los servicios de la Comisión.
El 20 de julio de 2017, la Comisión adoptó la Decisión C(2017) 5050 final, relativa a la ayuda a la inversión para el productor eslovaco de arena silícea NAJPI a.s. [SA.38121 (2016/FC) — Eslovaquia] (
DO 2017, C 336, p. 1
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), que estaba dirigida al Ministerio de Asuntos Exteriores eslovaco y que no indicaba su base jurídica. En esa Decisión, la Comisión consideró, en esencia, que, en primer lugar, concurría el concepto de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (puntos 43 y 44); en segundo lugar, que la ayuda controvertida se había concedido el 7 de noviembre de 2013, que era el día siguiente al de la inscripción del contrato de subvención celebrado el 29 de octubre de 2013 en el Registro Central de Contratos de Eslovaquia (puntos 45 a 47); en tercer lugar, que tanto el régimen de ayudas de que se trata, sobre cuya base se concedió la ayuda controvertida, como la ayuda como tal cumplían los requisitos establecidos en el Reglamento n.
o
800/2008, con la excepción, sin embargo, del requisito al que se refiere el artículo 3, apartado 2, de dicho Reglamento, según el cual la medida de ayuda individual debe indicar que se ha concedido sobre la base del mismo Reglamento (puntos 50 a 55); en cuarto lugar, que era necesario analizar si esa ayuda podía considerarse compatible con el mercado interior a la luz del Reglamento (UE) n.
o
651/2014 de la Comisión, de 17 de junio de 2014, por el que se declaran determinadas categorías de ayudas compatibles con el mercado interior en aplicación de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE] (
DO 2014, L 187, p. 1
), de conformidad con el artículo 58 de este último Reglamento (punto 56); y, en quinto lugar, que la referida ayuda cumplía los requisitos establecidos en el mismo Reglamento, en particular el relativo a la condición de pyme de la empresa beneficiaria, por lo que estaba exenta de la obligación de notificación y debía considerarse compatible con el mercado interior (puntos 57 a 63). La Comisión llegó a la conclusión de que no era competente para analizar la ayuda controvertida en el contexto de un examen preliminar con arreglo al artículo 4 del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 [TFUE] (
DO 2015, L 248, p. 9
) (punto 64 de dicha Decisión). En consecuencia, «desestimó» por infundada la denuncia presentada por la demandante, de forma anónima, sobre la base del artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589 (punto 65 de la referida Decisión).
Mediante escrito de 5 de septiembre de 2017, la Comisión envió a la demandante una copia de la Decisión impugnada en la que esta se calificaba de «Decisión sobre la ayuda controvertida».
El 6 de octubre de 2017, la Decisión impugnada se publicó en el
Diario Oficial de la Unión Europea
en forma de resumen sucinto de la comunicación (la denominada publicación
cartouche
) en el sentido del artículo 32, apartado 1, del Reglamento n.
o
2015/1589 (
DO 2017, C 336, p. 1
), bajo el título «Autorización de las ayudas estatales en el marco de las disposiciones de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE]», así como con el epígrafe «Casos con respecto a los cuales la Comisión no presenta objeciones».
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 14 de noviembre de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escrito de 16 de julio de 2019 presentado en la Secretaría del Tribunal, la demandante presentó un documento en el que exponía los resultados anuales de la empresa beneficiaria durante el período comprendido entre 2014 y 2018 y solicitó al Tribunal que lo aceptara como nueva proposición de prueba. En sus observaciones presentadas en el plazo impartido a tal efecto, la Comisión solicita al Tribunal, en particular, que rechace esta proposición de prueba por ser extemporánea, en el sentido del artículo 85 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, y manifiestamente no pertinente para la resolución del litigio, y que ordene la retirada de dicho documento de los autos.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, de conformidad con el artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Tercera, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento contempladas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento, formuló por escrito preguntas a las partes, instando a estas a que las respondieran por escrito. Las partes presentaron sus respuestas en la Secretaría del Tribunal dentro del plazo establecido.
En la vista celebrada el 21 de enero de 2020 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Con carácter subsidiario, anule el escrito de 5 de septiembre de 2017.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
Sobre los motivos de anulación
En apoyo de su recurso, la demandante invoca dos motivos.
Mediante el primer motivo, la demandante alega un vicio sustancial de forma, a saber, la infracción del artículo 15, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4 de dicho Reglamento.
El segundo motivo se subdivide en tres partes distintas.
Mediante la primera parte del segundo motivo, la demandante alega la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a). Considera, en esencia, que la Comisión no podía limitarse a afirmar que la ayuda controvertida era compatible con el mercado interior a la vista del Reglamento n.
o
651/2014, sino que también debería haber verificado su compatibilidad a la luz de la mencionada disposición.
En el marco de la segunda parte del segundo motivo, la demandante alega la infracción del artículo 109 TFUE, en relación con los artículos 58, apartado 1, y 6, apartado 3, letra a) del Reglamento n.
o
651/2014. Sostiene, en esencia, que la ayuda en cuestión no cumple los requisitos establecidos en dicho Reglamento, ya que constituye una ayuda
ad hoc
para una gran empresa.
Mediante la tercera parte del segundo motivo, la demandante alega la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589. Considera que la Comisión incumplió la obligación de iniciar el procedimiento de investigación formal que le correspondía por las serias dificultades que, según la demandante, había encontrado para examinar la ayuda controvertida.
Sobre la admisibilidad
Durante la fase escrita del procedimiento, la Comisión alegó, por una parte, que la segunda pretensión formulada por la demandante, mediante la cual esta solicita la anulación del escrito de 5 de septiembre de 2017 en el que se le notificaba la Decisión impugnada, era inadmisible, y, por otra parte, que la demandante no acreditaba legitimación activa con respecto a las partes primera y segunda del segundo motivo.
La demandante refuta las alegaciones de la Comisión.
Interrogada a este respecto durante la vista, la Comisión indicó que ya no tenía dudas en cuanto a la admisibilidad del recurso, lo que se hizo constar el en acta de la vista.
En efecto, si bien si la Decisión impugnada solo está formalmente dirigida a la República Eslovaca, del punto 65 final, incluido en el título «Conclusión», se desprende que «se rechaza por infundada la denuncia presentada por un denunciante anónimo de conformidad con el artículo 24, apartado 2, del [Reglamento 2015/1589]». Dado que ese denunciante es claramente la demandante, cabe señalar que, con ello, la Comisión rechazó expresamente esa denuncia en el marco de un motivo esencial para fundamentar dicha Decisión, que incluso se asemeja a su parte dispositiva, a pesar de la existencia de jurisprudencia reiterada que no le impone tal obligación (sentencia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, apartados
y
), por lo que debe considerarse que la demandante está individualizada de manera análoga a la de su destinatario, en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.
De ello resulta que el recurso es admisible en su totalidad, con independencia de la cuestión de si la Decisión impugnada debe calificarse de decisión de no formular objeciones con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 (véanse los apartados 35 a 59 de la presente sentencia). En todo caso, de una jurisprudencia reiterada se desprende que, contra tal decisión, un demandante puede invocar cualquier motivo que demuestre que la apreciación de la información y de los elementos de que dispone la Comisión, en la fase previa de examen de la medida notificada, debería haber planteado dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior (véase la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
y jurisprudencia citada). En el caso de autos, mediante el presente recurso, la demandante, como empresa competidora de la beneficiaria de la ayuda controvertida y parte interesada en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 2, trata, en particular, de salvaguardar los derechos procesales que le conferiría esa disposición si la Comisión hubiera decidido iniciar el procedimiento de investigación formal. Así pues, a tal efecto, son admisibles no solo el primer motivo y la tercera parte del segundo motivo, sino también las partes primera y segunda del segundo motivo, que tienen por objeto demostrar que la apreciación de la información y de los datos de que disponía la Comisión durante la fase de examen preliminar debería haber suscitado dudas en cuanto a la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior.
Por último, dado que la primera pretensión que formula la demandante es admisible, no es necesario examinar la admisibilidad de la segunda pretensión, formulada con carácter subsidiario para el supuesto de que la primera pretensión fuera declarada inadmisible.
Sobre el fondo
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 15, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4 del mismo Reglamento
Mediante el primer motivo, la demandante alega un vicio sustancial de forma, a saber, la infracción del artículo 15, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4 del mismo Reglamento. En esencia, considera que, en respuesta a la denuncia que presentó, la Comisión debería haber adoptado una de las decisiones previstas en el artículo 4, apartados 2 a 4, del mismo Reglamento en lugar de la Decisión impugnada.
En esencia, la Comisión replica que, habida cuenta de su conclusión de que la ayuda controvertida, en virtud del Reglamento n.
o
651/2014, estaba exenta del requisito de notificación y autorización establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 3, el control que efectuó en el presente asunto quedaba fuera del ámbito del procedimiento de examen preliminar y que ni era competente para adoptar una de las decisiones contempladas en el artículo 4, apartados 2 a 4, del Reglamento 2015/1589, ni tenía obligación de hacerlo. En su opinión, la Decisión impugnada es una decisión
sui generis
de carácter puramente declarativo.
Procede recordar la jurisprudencia reiterada según la cual el artículo 15, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 impone a la Comisión, una vez presentadas por los interesados sus eventuales observaciones adicionales o expirado el plazo razonable, la obligación de cerrar la fase previa de examen mediante la adopción de una decisión con arreglo al artículo 4, apartados 2, 3 o 4, de dicho Reglamento, es decir, una decisión en la que declare la inexistencia de la ayuda, una decisión de no formular objeciones o una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal (véase, en este sentido, la sentencia de 31 de mayo de 2017, DEI/Comisión,
C‑228/16 P
,
EU:C:2017:409
, apartado
y jurisprudencia citada).
Esta obligación es el corolario del reconocimiento del derecho que tiene un denunciante en materia de ayudas de Estado de promover, mediante la presentación de una denuncia o de información relativa a una ayuda supuestamente ilegal, la fase previa de examen que la Comisión debe obligatoriamente cerrar mediante la adopción de una decisión con arreglo al artículo 4 del Reglamento 2015/1589 (véanse, en este sentido, las sentencias de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, apartados
a
; de 16 de diciembre de 2010, Athinaïki Techniki/Comisión,
C‑362/09 P
,
EU:C:2010:783
, apartados
y
, y de 16 de mayo de 2013, Comisión/Ryanair,
C‑615/11 P
, no publicada,
EU:C:2013:310
, apartado
).
Cabe señalar que, en el caso de autos, la Comisión se encontraba frente a una denuncia que contenía información relativa a una ayuda que supuestamente era ilegal por no haberse notificado y ser incompatible con los requisitos establecidos tanto en el Reglamento n.
o
651/2014 como en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a).
Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, los principios establecidos en los apartados 35 y 36 se aplican
mutatis mutandis
a una denuncia presentada por una parte interesada que alega la inaplicabilidad o la aplicación incorrecta de los requisitos de un reglamento de exención por categorías, como el Reglamento n.
o
651/2014, que justifican la consideración de que una medida de ayuda está exenta de la obligación de notificación en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3. Así, al adoptar tales reglamentos de exención por categorías, la Comisión no delega en las autoridades nacionales sus facultades de control y de adopción de decisiones en materia de ayudas de Estado, incluida la tramitación de denuncias, sino que conserva plenas facultades de supervisión, en virtud del artículo 108 TFUE y del artículo 12, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en particular en lo que respecta al cumplimiento por esas autoridades de la obligación básica de notificar las medidas de ayuda y la prohibición de su aplicación en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 3. Esta apreciación es especialmente válida a la vista de los criterios reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados
a
y
a
y jurisprudencia citada), sobre cuya pertinencia las partes tuvieron la ocasión de pronunciarse en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal (véase el apartado 17 de la presente sentencia) y en la vista.
Dichos criterios son, en particular, los siguientes.
En primer lugar, solo si una medida de ayuda adoptada por un Estado miembro cumple efectivamente todos los requisitos pertinentes previstos en el Reglamento n.
o
651/2014 tal Estado miembro está exento de su obligación de notificación y, a la inversa, cuando se ha concedido una ayuda con arreglo a dicho Reglamento, sin que se cumpliesen todos los requisitos establecidos para beneficiarse de la misma, esa ayuda se ha concedido incumpliendo la obligación de notificación y debe considerarse ilegal (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, apartado
, y de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartado
).
En segundo lugar, en virtud del artículo 12, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, corresponde a la Comisión examinar por iniciativa propia o en el marco de una denuncia presentada por cualquier parte interesada, a la luz de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE, las ayudas que se conceden infringiendo el Reglamento n.
o
651/2014 (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartado
y jurisprudencia citada).
En tercer lugar, si bien la Comisión está autorizada a adoptar reglamentos de exención por categorías de ayuda para garantizar una vigilancia eficaz de las normas de la competencia en materia de ayudas de Estado y simplificar la gestión administrativa, tales reglamentos no deben en modo alguno debilitar su potestad de control en ese ámbito (véase la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cuarto lugar, de lo anterior se infiere que, al adoptar el Reglamento n.
o
651/2014, la Comisión no confirió ninguna facultad de decisión definitiva a las autoridades nacionales respecto al alcance de la exención de la obligación de notificación ni, por tanto, respecto a la apreciación de los requisitos establecidos por este Reglamento a la que está supeditada dicha exención, por lo que las referidas autoridades se encuentran a ese respecto en el mismo plano que los beneficiarios potenciales de ayudas y han de cerciorarse de que sus decisiones respetan dicho Reglamento, de manera que, cuando una autoridad nacional concede una ayuda aplicando erróneamente ese Reglamento, lo hace infringiendo tanto disposiciones de este último como el artículo 108 TFUE, apartado 3 (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, apartados
a
, y de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados
y
).
En quinto lugar, cuando un Estado miembro considera que una ayuda cumple los requisitos previstos en el Reglamento n.
o
651/2014, dicha ayuda goza, a lo sumo, de una presunción de compatibilidad con el mercado interior, y la conformidad de esa ayuda con los referidos requisitos puede cuestionarse tanto ante un órgano jurisdiccional o una autoridad nacionales como ante la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartado
).
En sexto lugar, el Reglamento n.
o
651/2014 no afecta a la competencia exclusiva de que goza la Comisión para apreciar, con arreglo al artículo 107 TFUE, apartado 3, la compatibilidad de una ayuda concedida con arreglo a dicho Reglamento, y únicamente la Comisión sigue teniendo derecho a declarar dicha ayuda compatible con el mercado interior en virtud de la referida disposición (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartado
).
De las consideraciones anteriores se desprende que debe rechazarse la alegación de la Comisión conforme a la cual adoptó la Decisión impugnada fuera del marco de un procedimiento de examen preliminar, o incluso que no era competente para llevar a cabo tal examen preliminar para determinar si la ayuda en cuestión cumplía las condiciones para la exención con arreglo al Reglamento n.
o
651/2014. Por una parte, cabe señalar que la denuncia de la demandante dio lugar a ese procedimiento de examen preliminar que la Comisión debía cerrar mediante una decisión con arreglo al artículo 4 del Reglamento n.
o
2015/1589 (véase la jurisprudencia citada en los apartados 35 y 36 de la presente sentencia). Por otra parte, de los anteriores apartados 38 a 45 se desprende que esa denuncia podía tener precisamente por objeto el posible incumplimiento de las disposiciones de un reglamento de exención por categorías, cuyo control correspondía a la Comisión en virtud de sus facultades de supervisión establecidas en los artículos 107 TFUE, apartado 3, y 108 TFUE, apartado 3. Por tanto, en el caso de autos, tras la denuncia de la demandante, la Comisión tenía la obligación de llevar a cabo tal examen preliminar para comprobar si las autoridades eslovacas habían aplicado correctamente las disposiciones del Reglamento n.
o
651/2014 o si, a la inversa, habían incumplido su obligación de notificación (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados
,
a
y
). Así pues, el deber de la Comisión de llevar a cabo tal examen entrañaba necesariamente, bajo el control del juez de la Unión, la obligación de interpretar el alcance de los requisitos pertinentes para la exención y la obligación de comprobar su correcta aplicación al presente asunto, requisitos que, por otra parte, la Comisión parece haberse propuesto cumplir en la Decisión impugnada.
Además, no puede prosperar la alegación de la Comisión de que solo habría sido competente para llevar a cabo ese examen si la demandante hubiera logrado demostrar que no se habían cumplido los requisitos pertinentes para la exención, ya que esa alegación está basada en una interpretación errónea del alcance de su deber de control, o incluso en una inversión inadmisible de la carga de la prueba. Por el contrario, cuando la Comisión recibe una denuncia en la que se alega el incumplimiento de determinadas disposiciones de un reglamento de exención por categorías y, por tanto, la concesión de una ayuda ilegal por no haber sido notificada, la Comisión no solo es competente para comprobar el fundamento de las alegaciones del denunciante, sino que también está obligada a hacerlo, a fin de determinar si la medida en cuestión debería habérsele notificado y, por tanto, si constituye una ayuda ilegal. De lo contrario, las autoridades nacionales gozarían de una autonomía excesiva en la aplicación de esas disposiciones, lo que sería contrario a los principios jurisprudenciales recordados en los apartados 40 a 43 de la presente sentencia.
Por las razones expuestas en los anteriores apartados 46 y 47, carece de todo fundamento la alegación de la Comisión de que no puede «bloquear» la aplicación de una medida que, según las autoridades nacionales, se considera exenta en virtud de ese reglamento de exención cuando, en realidad, no se cumplen los requisitos para la exención. En efecto, en este último supuesto, la falta de notificación de dicha medida y su ejecución infringen el artículo 108 TFUE, apartado 3, lo que constituye un motivo que debe poder plantearse ante la Comisión, en especial a través de una denuncia (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados
y
).
Asimismo, la alegación de la Comisión según la cual el artículo 4 del Reglamento n.
o
2015/1589 solo se refiere al examen de una notificación y es inaplicable cuando una medida de ayuda cumple todos los requisitos necesarios de un reglamento de exención por categorías constituye una interpretación errónea de los principios jurisprudenciales recordados en los apartados 40 y 41 de la presente sentencia, ya que una denuncia puede cuestionar la conformidad de la medida de ayuda con dichos requisitos y, por tanto, su legalidad a la luz del artículo 108 TFUE, apartado 3. De este modo, la Comisión confunde las premisas del control que debe llevarse a cabo a raíz de una denuncia y en el contexto de un procedimiento de examen preliminar, a saber, el examen de la existencia de una ayuda ilegal sobre la base, en particular, de que no se cumplen los requisitos para la exención, con el resultado de ese examen (véase la jurisprudencia citada en el apartado 46 de la presente sentencia).
Por las mismas razones, debe rechazarse la alegación circular de la Comisión de que una denuncia solo es admisible cuando se refiriere a un incumplimiento de la obligación de notificar y, por tanto, a la existencia de una ayuda ilegal, pero no a las ayudas notificadas, y que una medida de ayuda que cumpla los requisitos para la exención en virtud de un reglamento de exención no puede constituir una ayuda ilegal. En efecto, tal alegación viola los principios enunciados en los apartados 138 a 144 de la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión (
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
), según los cuales incumbe a la Comisión examinar esa denuncia precisamente para determinar si está fundada la alegación de incumplimiento de los requisitos de exención y, por tanto, de la obligación de notificación.
De las consideraciones anteriores resulta que no puede aceptarse ninguna de las alegaciones expuestas por la Comisión para calificar la Decisión impugnada de decisión
sui generis
, adoptada fuera del marco del procedimiento de examen preliminar y del previsto en el artículo 4 del Reglamento 2015/1589.
Sin embargo, esa conclusión no implica que la Decisión impugnada deba anularse por error de Derecho, falta de base jurídica o falta de competencia. Independientemente de la calificación que otorgue la Comisión a la naturaleza de dicha Decisión, corresponde en última instancia al juez de la Unión la determinación de su verdadera naturaleza y alcance desde el punto de vista jurídico a la vista de las reglas aplicables, como ocurre con la interpretación que debe realizar de la cuestión de si un acto de la Comisión en materia de ayudas de Estado es recurrible (véase el auto de 11 de julio de 2019, Vattenfall Europe Nuclear Energy/Comisión,
T‑674/18
, no publicado,
EU:T:2019:501
, apartados
y siguientes y jurisprudencia citada). En efecto, tal interpretación es particularmente necesaria para permitir a dicho juez determinar si el acto en cuestión es ilegal por haberse adoptado por una autoridad sin competencia para ello o por no tener base jurídica suficiente [véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de septiembre de 2017, Eslovaquia y Hungría/Consejo,
C‑643/15 y C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, apartados
a
, y de 25 de octubre de 2017, Comisión/Consejo (CMR-15),
C‑687/15
,
EU:C:2017:803
, apartados
a
].
Así pues, es preciso apreciar si, por su esencia y no por su forma, y pese a la opinión contraria que la Comisión expresó, en particular, durante el procedimiento, la Decisión impugnada constituye, en realidad, una decisión con arreglo al artículo 4 del Reglamento n.
o
2015/1589.
A este respecto, ha de recordarse que, en el punto 64 de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que, debido a su compatibilidad con, en particular, el Reglamento n.
o
651/2014, la ayuda controvertida estaba exenta y que, por tanto, la Comisión no era competente para examinarla en el marco del procedimiento de examen preliminar contemplado en el artículo 4 del Reglamento 2015/1589. Además, en el punto 65 de dicha Decisión, se indica que la denuncia [de la demandante], en el sentido del artículo 24, apartado 2, de este último Reglamento, se desestima por infundada. Igualmente, en el escrito de 5 de septiembre de 2017 por el que se comunicó esta Decisión a la demandante, la Comisión renunció a precisar la base jurídica sobre la que se fundamentaba dicha Decisión y se limitó a enunciar que se trataba de una «decisión relativa a la ayuda controvertida». Por último, en sus escritos procesales y en la vista, la Comisión sostuvo que la Decisión en cuestión constituía una decisión
sui generis
, adoptada fuera del marco del procedimiento de examen preliminar y fuera del marco del procedimiento establecido en el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 15, apartado 1, de dicho Reglamento, y que tenía carácter puramente declarativo, sin poder indicar una base jurídica expresa o apropiada a tales efectos.
Precisamente a la luz de estas razones, la demandante alega en su primer motivo que la Comisión ha incurrido en un vicio sustancial de forma que debe dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada.
Pues bien, como se ha considerado en los apartados 35 a 51 de la presente sentencia, es jurídicamente imposible no calificar la Decisión impugnada de decisión adoptada al término de un procedimiento de examen preliminar y, por tanto, con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589.
A este respecto, debe destacarse que, como ocurre con una decisión con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, la Decisión impugnada está dirigida formalmente a la República Eslovaca, y más concretamente al Ministerio de Asuntos Exteriores eslovaco (véase el apartado 11 de la presente sentencia), y no a la denunciante, que únicamente recibió, conforme al artículo 24, apartado 2, párrafo tercero, del mismo Reglamento, una copia de dicha Decisión (véase el apartado 12 de la presente sentencia).
Además, es preciso señalar que la Decisión impugnada se publicó en el Diario Oficial en forma de resumen sucinto (la denominada publicación
cartouche
) en el sentido del artículo 32, apartado 1, del mismo Reglamento (JO 2017, C 336, p. 1) con el título «Autorización de las ayudas estatales en el marco de las disposiciones de los artículos 107 [TFUE] y 108 [TFUE]», así como con el epígrafe «Casos con respecto a los cuales la Comisión no presenta objeciones» (véase el apartado 13 de la presente sentencia), asuntos por tanto en los que la Comisión debió adoptar decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589.
Así pues, habida cuenta de que la Decisión impugnada solo puede constituir una decisión de no presentar objeciones a la ayuda controvertida con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
2015/1589, debe desestimarse el primer motivo, basado en la existencia de un vicio sustancial de forma por no haber adoptado la Comisión una de las decisiones contempladas en el artículo 4, apartados 2 a 4, de dicho Reglamento.
No obstante, esta conclusión no prejuzga el alcance del control que el Tribunal debe ejercer respecto de la Decisión impugnada sobre la base, en particular, del segundo motivo.
Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a)
Mediante la primera parte del segundo motivo, la demandante alega la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), basándose esencialmente en que, además del examen de la compatibilidad de la ayuda controvertida sobre la base del Reglamento n.
o
651/2014, la Comisión debería haber comprobado si dicha ayuda era compatible con el mercado interior a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), interpretado a la luz de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para 2014‑2020 (
DO 2013, C 209, p. 1
; en lo sucesivo, «Directrices sobre las ayudas regionales»), que establecen la toma en consideración del criterio de la prevención del exceso de capacidad. La Comisión responde, en esencia, que el marco jurídico pertinente en el presente asunto consiste exclusivamente en los reglamentos de exención por categorías aplicables y no en las mencionadas Directrices.
No cabe sino indicar que esta parte del motivo no puede estimarse. Se basa en la premisa errónea de que, cuando se le presenta una denuncia que alega el incumplimiento de los requisitos de un reglamento de exención por categoría dirigido a aplicar, en particular, los criterios del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), la Comisión no puede limitarse a examinar si la ayuda controvertida cumple dichos requisitos, sino que debe también comprobar la compatibilidad de esa ayuda con el mercado interior a la luz de esa disposición del Tratado FUE. Por otra parte, la demandante incurre en un error al considerar que dicha disposición debe entenderse, en particular, a la luz de las normas de conducta que la Comisión se ha impuesto a sí misma, como las Directrices sobre las ayudas regionales.
En efecto, en primer lugar, sin perjuicio de la posibilidad de impugnar la legalidad de una disposición de un reglamento de exención por categorías que supuestamente contiene lagunas, a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), mediante la formulación de una excepción de ilegalidad en el sentido del artículo 277 TFUE, lo que la demandante no ha hecho en el caso de autos, las disposiciones de tal reglamento presentan, desde el punto de vista del Estado miembro interesado y de las personas sometidas a su jurisdicción, una regulación exhaustiva de los requisitos de exención directamente aplicables que establece. Cualquier otra interpretación tendría como consecuencia que, pese al cumplimiento de estos requisitos de exención, las autoridades nacionales no estarían automáticamente autorizadas a renunciar a una notificación de la medida en cuestión y a aplicarla y seguirían arriesgándose a infringir el artículo 108 TFUE, apartado 3 (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, apartados
,
,
y
y jurisprudencia citada, y de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados128 y 138).
Pues bien, tal interpretación correría el riesgo de socavar no solo la aplicabilidad directa, en el sentido del artículo 288 TFUE, párrafo segundo, de las disposiciones de un reglamento de exención por categorías, sino también su efecto útil, que radica precisamente en el objetivo, mencionado en el artículo 109 TFUE, de establecer las categorías de ayudas que quedan excluidas
ipso facto
del procedimiento establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y, por consiguiente, el principio de seguridad jurídica. Así, del considerando 7 del Reglamento n.
o
651/2014 se desprende que solamente las ayudas de Estado no cubiertas por ese Reglamento quedan sujetas a la obligación de notificación prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, apartados
a
, y de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados
y
).
Estos principios se aplican
mutatis mutandis
cuando se pide a la Comisión que compruebe si las autoridades nacionales han aplicado correctamente las disposiciones de un reglamento de exención por categorías. De no ser así, las consecuencias jurídicas de tal reglamento, a saber, el efecto inmediato de la excepción a la obligación de notificación de una ayuda y el carácter directamente aplicable y jurídicamente exhaustivo de los requisitos de exención a tal efecto, se pondrían en entredicho por el mero hecho de que la Comisión ha recibido una denuncia que la lleva a verificar
ex post facto
si las autoridades nacionales han cometido errores a este respecto y, por tanto, han incumplido su obligación de notificación. Ahora bien, aunque corresponde a la Comisión, bajo el control del juez de la Unión, verificar la existencia de tales errores, su deber de supervisión no puede, sin embargo, afectar a esta naturaleza jurídica de las disposiciones de un reglamento de exención por categorías.
En segundo lugar, el criterio de la prevención del exceso de capacidades en el mercado de que se trate no se menciona como condición para la exención de una ayuda regional a la inversión en el sentido del artículo 14 del Reglamento n.
o
651/2014. Por consiguiente, la demandante no puede alegar válidamente que dicho Reglamento exige que las autoridades nacionales o la Comisión tengan en cuenta la posible creación de ese exceso de capacidades. La Comisión alega así acertadamente que, sobre la base de dicho Reglamento, no era competente para apreciar este aspecto en el marco del examen de la denuncia de la demandante y que su análisis de los requisitos del artículo 14 del mismo Reglamento, tal como se expone en el punto 57, letras a) y b), de la Decisión impugnada, era, en principio, suficiente.
De ello resulta que también debe rechazarse la alegación de la demandante según la cual, al adoptar un reglamento de exención por categorías, la Comisión no ha «agotado» su facultad discrecional en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3. Aun suponiendo que algunas disposiciones de un reglamento de exención por categorías pudieran contener lagunas y ser incompatibles con el Derecho primario, en particular con el artículo 107 TFUE, apartado 3, lo que conllevaría automáticamente la infracción de la obligación de notificación y, en su caso, de la prohibición de ejecutar la ayuda controvertida en el sentido del artículo 108 TFUE, apartado 3, el Tribunal solo podría tener conocimiento de ello como consecuencia de una excepción de ilegalidad formulada al amparo del artículo 277 TFUE. Sin embargo, en el caso de autos, la demandante no ha planteado la ilegalidad, ni siquiera parcial, del artículo 14 del Reglamento n.
o
651/2014 con arreglo a dicha disposición y por tales motivos.
Es necesario precisar que si, en todo caso, tras la presentación de una denuncia, la Comisión comprobara que las autoridades nacionales han aplicado incorrectamente los requisitos de un reglamento de exención por categorías, de modo que, en realidad, la ayuda en cuestión debería haber sido notificada con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 3, lo cierto es que la Comisión tendría que evaluar la compatibilidad de esa ayuda a la luz del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), teniendo en cuenta los criterios adicionales de las Directrices sobre ayudas regionales que se ha impuesto a sí misma a ese respecto. En cambio, el ejercicio como tal de ese control del cumplimiento por parte de las autoridades nacionales de los requisitos de exención establecidos en un reglamento de exención por categorías es similar a un control puro de la legalidad que, necesariamente, está desprovisto de consideraciones que caen dentro de la facultad de apreciación de que la Comisión dispone solo cuando aplica, en un caso concreto, el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a) (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, apartados
y
).
En tercer lugar, con independencia de cuanto antecede, la demandante no ha demostrado que la jurisprudencia relativa al artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), establezca la toma en consideración de un criterio de prevención del exceso de capacidades en el mercado de que se trate como requisito derivado del Derecho primario como tal. A este respecto, debe recordarse que esta excepción no exige que no haya falseamiento o amenaza de falseamiento de la competencia, que constituye solo un criterio del concepto de ayuda establecido en el artículo 107 TFUE, apartado 1. Al contrario, la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), o de un reglamento de exención por categorías que precisa su alcance desde el punto de vista del Derecho derivado implica necesariamente que la medida controvertida cumple todos los requisitos del concepto de ayuda, incluido el relativo al falseamiento de la competencia, sin que sea necesario examinar de nuevo su efecto contrario a la competencia, en particular por la creación de exceso de capacidades en el mercado de que se trate (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados
y
, y de 20 de junio de 2019, a&o hostel and hotel Berlin/Comisión,
T‑578/17
, no publicada,
EU:T:2019:437
, apartado
). En efecto, a diferencia del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), en el marco del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), ni siquiera es necesario comprobar si se alteran las condiciones de los intercambios en una medida contraria al interés común.
En cambio, la jurisprudencia invocada por la demandante se refiere exclusivamente a la interpretación y aplicación de las normas de conducta que la Comisión se ha impuesto a sí misma, y no a la del alcance del Derecho primario con el que dichas reglas deben no obstante ser compatibles, reglas respecto a las cuales el Tribunal de Justicia ha reconocido que no podían agotar completamente la facultad de apreciación de la Comisión en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3 (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 2016, Grecia/Comisión,
C‑431/14 P
,
EU:C:2016:145
, apartados
y
; de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartado
, y de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartado
). Además, el juez de la Unión se limitó a apreciar, fuera del ámbito de aplicación de un reglamento de exención por categorías, si la Comisión había aplicado incorrectamente las normas de conducta referidas expresamente al problema del exceso de capacidad y si, por tanto, había incurrido en un error manifiesto de apreciación a este respecto (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de enero de 1997, España/Comisión,
C‑169/95
,
EU:C:1997:10
, apartado
, y de 9 de septiembre de 2009, Holland Malt/Comisión,
T‑369/06
,
EU:T:2009:319
, apartado
). Sin embargo, en este contexto, dicho juez no examinó si, por el contrario, como afirma la demandante, ciertos criterios aplicados en esas normas de conducta se derivaban directamente de requisitos impuestos por el Derecho primario como tal, ni evaluó el alcance jurídico o incluso la legalidad de un reglamento de exención por categorías por referencia a dicho Derecho primario.
En cuarto lugar, ha de recordarse la jurisprudencia consolidada que reconoce que, en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, la Comisión puede establecer directrices que determinen los criterios sobre cuya base se propone evaluar la compatibilidad con el mercado interior de las medidas de ayuda proyectadas por los Estados miembros. Al adoptar esas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos previstos en ellas, la Comisión se autolimita en el ejercicio de dicha facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, como la igualdad de trato o la protección de la confianza legítima (véase la sentencia de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartados
y
y jurisprudencia citada). Además, si bien la Comisión está vinculada por tales normas, únicamente lo está en la medida en que estas no se aparten de una correcta aplicación de las normas del Tratado, puesto que dichos textos no pueden interpretarse en un sentido que reduzca el alcance de los artículos 107 TFUE y 108 TFUE o que sea contrario a sus objetivos (véase la sentencia de 11 de septiembre de 2008, Alemania y otros/Kronofrance,
C‑75/05 P y C‑80/05 P
,
EU:C:2008:482
, apartado
y jurisprudencia citada).
Estas consideraciones se aplican
mutatis mutandis
a las disposiciones de un reglamento de exención por categorías que constituyen igualmente el resultado de un ejercicio
ex ante
por la Comisión de sus competencias en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3 (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de marzo de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, apartados
y
, y de 29 de julio de 2019, Bayerische Motoren Werke y Freistaat Sachsen/Comisión,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, apartado
), pero que, a diferencia de las normas de conducta, son jurídicamente vinculantes y directamente aplicables en el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo segundo. En efecto, esas disposiciones crean un efecto restrictivo para la Comisión en la medida en que especifican los criterios para las ayudas que deben considerarse exentas
ipso facto
en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3, de modo que esas ayudas quedan exentas de la obligación de notificación y verificación por parte de la Comisión, aunque a condición de que esos criterios se ajusten a las normas jurídicas superiores, de las que forman parte los artículos 107 TFUE y 108 TFUE. Además, el alcance de las disposiciones jurídicamente vinculantes y directamente aplicables de un reglamento de exención por categorías no puede, en principio, ponerse en perspectiva mediante normas de conducta. Y menos aún cuando, por una parte, dichas normas no son en ningún caso jurídicamente vinculantes para los Estados miembros (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de julio de 2016, Kotnik y otros,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, apartado
) y, por otra parte, están destinadas, en particular, a guiar y limitar el ejercicio por parte de la Comisión de su facultad de apreciación al aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, en un procedimiento en virtud del artículo 108 TFUE, apartado 2, y, por tanto, fuera del ámbito de aplicación de un reglamento de exención por categorías.
Por lo tanto, tales normas de conducta adoptadas por la Comisión en virtud de sus facultades de organización de sus procedimientos en materia de ayudas de Estado no pueden constituir excepciones a normas jurídicas superiores, incluidos los reglamentos de exención por categorías. Así pues, cualquiera que sea su alcance, esas normas de conducta no pueden, como tales, relativizar el alcance de los requisitos de exención previstos en dichos reglamentos.
En quinto lugar, debe señalarse que el artículo 14 del Reglamento n.
o
651/2014, aplicable en el presente asunto, no hace referencia a las Directrices sobre ayudas regionales, en particular al punto 114 de estas, relativo a los efectos anticompetitivos del desarrollo de la capacidad inducido por una ayuda de Estado. A este respecto, dicho artículo difiere claramente del artículo 15, apartado 1, del mismo Reglamento, relativo a las ayudas regionales de funcionamiento, en el sentido de que hace referencia explícita al punto 161 de esas Directrices. Así pues, la Comisión no tenía la intención de supeditar los requisitos de compatibilidad de las ayudas a la inversión regional a las normas de conducta establecidas en estas Directrices. Por lo tanto, contrariamente a lo que alega la demandante, ni las autoridades nacionales ni la Comisión estaban obligadas a tenerlas en cuenta al interpretar y aplicar el artículo 14 de ese Reglamento.
Por último, esta apreciación no se ve cuestionada por las alegaciones de la demandante basadas en el principio de proporcionalidad y en su derecho a la libertad de empresa. A este respecto, basta con señalar que no ha identificado la posible ilegalidad del artículo 14 del Reglamento n.
o
651/2014 a la luz de esas normas jurídicas superiores con arreglo al artículo 277 TFUE o, al menos, no ha explicado cómo, a pesar de su redacción clara y exhaustiva, ese Reglamento podría interpretarse de conformidad con esas normas con el resultado de que debería tenerse en cuenta la posible creación de un exceso de capacidad en el mercado de que se trata.
Por consiguiente, esta primera parte del segundo motivo debe ser desestimada por infundada.
Sobre la segunda parte del segundo motivo, basada en la infracción del artículo 109 TFUE, en relación con los artículos 58, apartado 1, y 6, apartado 3, letra a) del Reglamento n.
o
651/2014
–
Sobre la primera alegación, basada en que la empresa beneficiaria fue calificada erróneamente de pyme
En la segunda parte del segundo motivo, la demandante alega, en el marco de una primera imputación, un error de apreciación o un error de Derecho de la Comisión en la aplicación del artículo 6, apartado 3, letra a), del Reglamento n.
o
651/2014, debido principalmente a que la ayuda controvertida es, en realidad, una ayuda
ad hoc
concedida a una gran empresa. En su opinión, la Comisión infringió esta disposición al aceptar, erróneamente, y no comprobar la calificación de pyme dada por las autoridades eslovacas a la empresa beneficiaria, en el sentido del artículo 2, apartado 1, del anexo I del mismo Reglamento. Afirma que, sin embargo, habida cuenta de los vínculos societarios y de control que caracterizan la situación de esta empresa antes y después de la cesión de sus acciones por la sociedad P. a la sociedad N., en virtud del artículo 3, y, al menos, del artículo 4, apartado 2, de dicho anexo, esa empresa debería haber sido calificada de gran empresa. En particular, estima que la Comisión no investigó adecuadamente los vínculos entre la empresa P., por un parte, y una familia y otras empresas que sus miembros dirigían o controlaban, por otra, así como la situación del principal accionista de la sociedad N. desde el 7 de agosto de 2013, incluidos sus vínculos con otras sociedades. Por estas razones, la Comisión se equivocó al aplicar los criterios que regulan las ayudas
ad hoc
concedidas a las grandes empresas en el sentido del artículo 6, apartado 3, letra a), de dicho Reglamento y, a falta de una investigación diligente y completa de estos extremos, debería haber albergado dudas en cuanto a la compatibilidad de dicha ayuda con el mercado interior. En su respuesta a las preguntas escritas del Tribunal, la demandante precisa que, en cualquier caso, para poder calificar a la empresa en cuestión de pyme, la Comisión debería haber examinado si se cumplían los requisitos del artículo 4, apartado 2, de dicho anexo, extremo del que no hay constancia en la motivación de la Decisión impugnada, en contra de lo exigido por el artículo 296 TFUE, párrafo segundo.
La Comisión replica, en esencia, que, a raíz de un contrato de cesión del 100 % de las acciones de la empresa beneficiaria, celebrado entre las sociedades P. y N., el 31 de diciembre de 2012, e inscrito en el Registro Mercantil eslovaco el 7 de agosto de 2013, en el momento de la concesión de la ayuda controvertida, a saber, el 7 de noviembre de 2013, la empresa beneficiaria era una pyme cuyo propietario único era la sociedad N. La alegación basada en el control de la sociedad P. por determinadas personas físicas es, por tanto, inoperante, ya que esta última sociedad y dicha empresa solo fueron empresas vinculadas, en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo tercero, del anexo de la Recomendación 2003/361/CE de la Comisión, de 6 de mayo de 2003, sobre la definición de microempresas, pequeñas y medianas empresas (
DO 2003, L 124, p. 36
; en lo sucesivo «Recomendación pyme»), antes de la recompra de las acciones por la sociedad N. La Comisión añade que, en cualquier caso, no existe ninguna razón para dudar de la información proporcionada por las autoridades eslovacas conforme a la cual la sociedad P. y las empresas vinculadas a ella no tenían más de 120 empleados en 2010 y en 2011 y no se sobrepasaban el volumen de negocios de 50 millones de euros o el balance anual total de 43 millones de euros. Además, las participaciones de dicha empresa en otras empresas a partir del 9 de julio de 2011 no cumplían los criterios establecidos en el artículo 3, apartados 2 y 3, del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014. Considera que la alegación de que una familia seguía ejerciendo una influencia decisiva sobre la sociedad P. es inoperante, ya que en el momento de la concesión de la ayuda controvertida esta sociedad ya no tenía acciones en dicha empresa. A juicio de la Comisión, la alegación basada en el plazo de dos años previsto en el artículo 4, apartado 2, de dicho anexo es igualmente inoperante, ya que la sociedad P. no podía calificarse de gran empresa durante el período de que se trata.
La Comisión precisa que la empresa beneficiaria y la sociedad N. no estaban vinculadas con otras empresas a través de determinadas personas físicas, en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafo cuarto, del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014. Es cierto que el director general de la empresa beneficiaria durante el período comprendido entre el 1 de marzo y el 28 de diciembre de 2012 y su director adjunto desde el 28 de diciembre de 2012 ostentaban varios cargos en diferentes empresas. Sin embargo, con la excepción de un contrato de arrendamiento celebrado con la sociedad E. F., ninguna de estas empresas operaba en el mismo mercado que la empresa beneficiaria o en un mercado contiguo. En particular, según la información disponible en el Registro Mercantil eslovaco, la sociedad L. operaba en múltiples sectores económicos. El mapa del yacimiento de Borský Peter presentado por la demandante no es suficientemente preciso y no tiene valor probatorio alguno en cuanto a los posibles vínculos entre esta última sociedad y la empresa beneficiaria. La Comisión afirma que no dispone de indicios que muestren que este director general tuviera una influencia dominante o condición de propietario con respecto a la sociedad L., ni que la empresa beneficiaria o la sociedad N. actuaran de común acuerdo con la sociedad L. hasta el punto de no poder ser consideradas como empresas económicamente independientes entre sí.
La Comisión concluye que la empresa beneficiaria cumplía todos los requisitos para ser calificada de pyme en el momento de la concesión de la ayuda controvertida. Por tanto, para demostrar el efecto incentivador de dicha ayuda en el sentido del artículo 6, apartado 2, del Reglamento n.
o
651/2014, bastaba con demostrar que la solicitud de concesión se había presentado antes del inicio de las obras para el proyecto de inversión.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que, conforme a lo que se hizo constar en el acta de la vista, las partes estiman que la cuestión de si la empresa beneficiaria constituía, en el momento de la concesión de la ayuda controvertida, una pyme en el sentido del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014, cuyo tenor se corresponde con el del anexo de la Recomendación pyme, es una cuestión de Derecho, sometida al control del Tribunal, que es determinante para la solución del presente litigio. A este respecto, la Comisión afirma, sin que la demandante contradiga este extremo, que, como se desprende del punto 57, letra b), de la Decisión impugnada, en virtud del artículo 14, apartado 12, de dicho Reglamento, la intensidad de la ayuda en equivalente de subvención bruto (ESB) no debe exceder la intensidad máxima de la ayuda establecida en el mapa de ayudas regionales vigente en el momento de la concesión de la ayuda en la zona de que se trate, que en este caso es el mapa de ayudas regionales eslovaco para el período de 2007 a 2013, que prevé un límite máximo de ESB del 40 % para las grandes empresas. Además, según el mismo punto, de conformidad con el artículo 14, apartado 2, de dicho Reglamento, en relación con la definición de «zona asistida» que figura en el artículo 2 del citado Reglamento, debía respetarse la presencia máxima de ESB en el mapa eslovaco de las ayudas de finalidad regional relativo al período comprendido entre 2014 y 2020, es decir, el 25 % para las grandes, el 35 % para las medianas y el 45 % para las pequeñas empresas.
En cuanto al contenido de la Decisión impugnada, es necesario señalar que la imputación de la demandante se resume sucintamente en el punto 24 de dicha Decisión, con la exposición de los supuestos vínculos entre la empresa beneficiaria, por una parte, y la sociedad P. y sus propietarios o administradores, por otra. En los puntos 38 y 39 de esa Decisión se expone la información proporcionada por las autoridades eslovacas sobre los vínculos societarios que afectan a la situación de dicha empresa en el momento en que se concedió la ayuda controvertida, cuando el 100 % de sus participaciones sociales eran únicamente propiedad de la sociedad N., que a su vez estaba controlada por dos personas físicas, una de ellas propietaria al 99,94 % y la otra al 0,06 %, de las cuales la primera era el director general de dicha empresa.
Sin embargo, en los puntos 38 y 39 de la Decisión impugnada no hay una presentación de los vínculos societarios y de control de la empresa beneficiaria con, en particular, la sociedad P. y sus accionistas o administradores, sociedad que era la predecesora de la sociedad N. Esto está en consonancia con el contenido de las observaciones presentadas por las autoridades eslovacas mediante escrito de 13 de mayo de 2016 en respuesta a una solicitud de información de la Comisión. En esas observaciones, dichas autoridades alegaron el carácter inoperante de las alegaciones de la demandante por el motivo de que, en el momento de la concesión de la ayuda controvertida, la sociedad P. no disponía de vínculos societarios o de control, en el sentido del artículo 3 del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014, ni con la empresa beneficiaria ni con la sociedad N. En cuanto a la situación de la sociedad P., las autoridades eslovacas se limitaron a adelantar que desconocían la estructura del accionariado de esta sociedad, porque tal información no era pública. Además, según afirman dichas autoridades, el presidente adjunto de la junta directiva de la empresa beneficiaria hasta el 14 de marzo de 2012 no era ni accionista ni miembro de otra sociedad establecida en Eslovaquia durante el período comprendido entre el 14 de marzo y el 31 de diciembre de 2012.
Esta información indica, junto con las alegaciones formuladas por la Comisión durante el procedimiento, incluidas las proporcionadas en respuesta a las preguntas escritas del Tribunal (véanse los apartados 78 a 80 de la presente sentencia), que la Comisión quedó satisfecha con las observaciones de las autoridades eslovacas sobre la situación de la empresa beneficiaria, tal como esta era antes de la cesión de sus acciones a la sociedad N., es decir, cuando todavía estaba bajo el control de la sociedad P. Esta apreciación se ve confirmada por las razones expuestas en el punto 57, letra d), de la Decisión impugnada, en el que la Comisión se pronuncia sobre la alegación de la demandante teniendo en cuenta las observaciones de las autoridades eslovacas. En esencia, allí se indica que, a juicio de la Comisión, dichas autoridades demostraron suficientemente que la empresa beneficiaria era una pyme en el momento en que se concedió la ayuda controvertida, según se produjo, en virtud del Derecho eslovaco aplicable, el 7 de noviembre de 2013. En el mencionado punto, la Comisión considera que no existe ningún vínculo entra la empresa beneficiaria y la sociedad N., en el sentido de los conceptos de «empresas asociadas» o de «empresas vinculadas», según se definen en el artículo 3, apartados 2 y 3, párrafos primero a tercero, del anexo de la Recomendación pyme, cuyo texto se corresponde con el del artículo 3, apartados 2 y 3, del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014. Asimismo, estima que, teniendo en cuenta la jurisprudencia y su práctica decisoria, no se cumple en este caso el criterio de empresas vinculadas mediante una persona física o un grupo de personas físicas que actúan de común acuerdo, a condición de que, al menos, una parte de sus actividades se ejerza en un mismo mercado de referencia o en mercados contiguos, en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafos cuarto y quinto, del anexo de dicha Recomendación, cuyo texto coincide con el del artículo 3, apartado 3, párrafos cuarto y quinto, del anexo del referido Reglamento. Pues bien, a falta de pruebas de la existencia de fuertes relaciones comerciales, en particular en forma de contratos de compraventa, proveedores compartidos u otros intereses comerciales, entre la empresa beneficiaria, por una parte, y la sociedad N. y su principal accionista, por otra, dicha empresa y dicha sociedad no pueden considerarse empresas vinculadas en el momento de la concesión de la ayuda. A la vista de todo ello, la Comisión concluye, como lo hacen las autoridades eslovacas, que esta empresa, conjuntamente con la sociedad N., constituye una pyme. En apoyo de esa conclusión, la Decisión impugnada incluye un cuadro en el que se indica el número conjunto de empleados, el volumen de negocios combinado y los resultados anuales combinados de la empresa beneficiaria y la sociedad N. durante los años 2010 a 2015.
A este respecto, es importante recordar que, en efecto, en el momento de la concesión de la ayuda controvertida, el 7 de noviembre de 2013, ya no existía ningún vínculo estructural entre la empresa beneficiaria y la sociedad P., que había transferido todas sus participaciones en dicha empresa a la sociedad N. Como sostiene la Comisión, según la jurisprudencia (sentencias de 21 de marzo de 2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
, apartado
, y de 6 de julio de 2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, apartados
y
), la definición de la «fecha de concesión de la ayuda» que figura en el artículo 2, punto 28, del Reglamento n.
o
651/2014 establece que esta es la fecha en que se otorga al beneficiario el derecho legal a recibir la ayuda en virtud del régimen legal nacional aplicable. En efecto, tal como se desprende de los apartados 45 a 47 de la Decisión impugnada, en virtud del Derecho civil eslovaco aplicable, el contrato de subvención, según fue celebrado entre la Agencia Eslovaca de Innovación y Energía y la empresa beneficiaria, el 29 de octubre de 2013, no entró en vigor hasta el 7 de noviembre de 2013, es decir, un día después de su publicación en el Registro Central de Contratos de Eslovaquia. Por tanto, en el caso de autos, la Comisión tenía la obligación de examinar si las autoridades eslovacas habían considerado correctamente si, el 7 de noviembre de 2013, en el momento en el que estaba controlada exclusivamente por la sociedad N., la empresa beneficiaria era una pyme.
Sin embargo, pese a que la fecha pertinente para apreciar la condición de pyme de la empresa beneficiaria era el 7 de noviembre de 2013, los indicios aportados por la demandante sobre los vínculos entre la empresa beneficiaria y la sociedad P., la predecesora legal de la sociedad N., podían dar lugar a dudas por parte de la Comisión, en el sentido del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589, en cuanto a si la empresa beneficiaria tenía la condición de pyme en el sentido del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014 y, por consiguiente, si la ayuda era ilegal e incompatible con el mercado interior.
A este respecto, la demandante puede invocar válidamente el artículo 4 del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014, titulado «Datos que hay que tomar en cuenta para calcular los efectivos, los importes financieros y el período de referencia» y cuya redacción se corresponde perfectamente con la del artículo 4 del anexo de la Recomendación pyme. Los párrafos 1 y 2 de este artículo disponen lo siguiente:
«1.   Los datos seleccionados para el cálculo del personal y los importes financieros serán los correspondientes al último ejercicio contable cerrado y se calcularán sobre una base anual. Se tendrán en cuenta a partir de la fecha en la que se cierren las cuentas. El total de volumen de negocios se calculará sin el impuesto sobre el valor añadido (IVA) ni tributos indirectos.
2.   Cuando una empresa, en la fecha de cierre de las cuentas, constate que se han excedido en un sentido o en otro, y sobre una base anual, los límites de efectivos o financieros enunciados en el artículo 2, esta circunstancia solo le hará adquirir o perder la calidad de [pyme], si este exceso se produce en dos ejercicios consecutivos.»
El artículo 4 del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014 establece el método de cálculo, vinculado al último ejercicio contable cerrado y sobre una base anual, para determinar la presencia de los tres criterios constitutivos de una pyme a que se refiere el artículo 2, apartado 1, de dicho anexo, a saber, una plantilla de menos de 250 personas, un volumen de negocios anual máximo de 50 millones de euros y un balance general anual total que no exceda de 43 millones de euros. Además, las partes no discuten que, en caso de presencia de empresas vinculadas en el sentido del artículo 3, apartado 3, de ese anexo, este cálculo debe incluir los datos pertinentes de todas esas empresas. Así pues, de conformidad con ese requisito, en el punto 57, letra d),
in fine
, de la Decisión impugnada figura un cuadro en el que se exponen los datos combinados de la empresa beneficiaria y de la sociedad N. relativos a los tres criterios acumulativos y constitutivos de una pyme, a los que se refiere el artículo 2, apartado 1, del mismo anexo, para los años 2010 a 2015.
No obstante, en la vista, la Comisión, invocando la página 14 de la
Guía del usuario sobre la definición del concepto de pyme
, tal como fue publicada en 2015 por la Oficina de Publicaciones de la Unión Europea (OP), negó que el artículo 4, apartado 2, del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014 fuera aplicable a un cambio de propietario de una empresa, como el producido, en el caso de autos, entre las sociedades P. y N. en relación con la empresa beneficiaria. En dicha guía se explica, entre otras cosas, que la norma análoga del anexo de la Recomendación pyme «no se aplica en los casos de empresas que excedan los umbrales definidos para las pymes como resultado de un cambio de propiedad, tras una fusión o una adquisición» y que tales empresas «deben evaluarse examinando su estructura accionarial en el momento de la transacción, no en el del cierre de las últimas cuentas». A continuación se hace referencia a la sección 1.1.3.1, apartado 6, letra e), de la Decisión 2012/838/UE, Euratom de la Comisión, de 18 de diciembre de 2012, sobre la adopción de las normas que aseguran una verificación coherente de la existencia y el régimen jurídico, así como de la capacidad operativa y financiera, de los participantes en acciones indirectas financiadas en forma de subvención con cargo al Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea de Acciones de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración y al Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea de la Energía Atómica de Acciones de Investigación y Formación en Materia Nuclear (
DO 2012, L 359, p. 45
), en el que, en efecto, se especifica que dicha «norma no se aplica si una pyme se fusiona o es adquirida por un grupo mayor, en cuyo caso la pyme pierde su calidad inmediatamente desde la fecha de la operación».
A este respecto, basta señalar que la
Guía del usuario sobre la definición del concepto de pyme
, a la que, por otra parte, la Decisión impugnada no hace referencia, no constituye un texto jurídicamente vinculante que pueda establecer excepciones o reducir el alcance de la norma vinculante del artículo 4, apartado 2, del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014. Asimismo, en una «cláusula de exención de responsabilidad» que figura en la segunda página se precisa que esta guía «ofrece una serie de directrices generales para empresarios y otros interesados a la hora de aplicar la definición de pyme», pero que «no tiene carácter jurídicamente vinculante ni obliga a la Comisión en modo alguno», y que la Recomendación pyme «constituye la única base auténtica para la determinación de las condiciones relativas a la calificación de pyme». La referencia a la sección 1.1.3.1, apartado 6, letra e), de la Decisión 2012/838 no puede invalidar esta apreciación, ya que esa disposición, cuyo ámbito de aplicación se limita a las actividades de investigación y formación en materia nuclear, no es aplicable al presente asunto. Procede, pues, rechazar esta alegación de la Comisión por infundada.
Por lo tanto, en el presente asunto, la Comisión estaba obligada a aplicar el artículo 4, apartado 2, del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014.
Sin embargo, por una parte, ni de las observaciones de las autoridades eslovacas obrantes en los autos, ni de la Decisión impugnada, ni de los escritos de la Comisión en el curso del procedimiento, incluso a raíz de una pregunta escrita precisa del Tribunal a este respecto, se desprende cuál era, en el caso de autos, el ejercicio contable cerrado que dichas autoridades tomaron en consideración para efectuar el cálculo, sobre una base anual, con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.
o
651/2014, en relación con los artículos 3, apartado 3, y 4, apartado 2, del anexo I de dicho Reglamento. Por otra parte, la presentación en esa Decisión de los datos combinados de la empresa beneficiaria y de la sociedad N. para los años 2010 a 2012 no tiene en cuenta el hecho de que, durante ese período y una parte sustancial de 2013, la empresa beneficiaria estaba controlada por la sociedad P., cuyos datos, sin embargo, no se tienen en cuenta. En cualquier caso, en el momento de la concesión de la ayuda controvertida, el 7 de noviembre de 2013, el último ejercicio contable cerrado para el que debía efectuarse un cálculo sobre una base anual es el del año 2012, en el que la empresa beneficiaria estaba controlada exclusivamente por la sociedad P. y no por la sociedad N. En su respuesta a las preguntas escritas del Tribunal, la Comisión confirmó además la pertinencia del año 2012 a efectos de la aplicación del artículo 4, apartado 1, de dicho anexo.
Aun suponiendo que hubiera que tener en cuenta, a tal efecto, el año 2013, la demandante alega acertadamente que el balance anual de la empresa beneficiaria incluía necesariamente datos relativos al período durante el cual sus acciones seguían siendo propiedad de la sociedad P., ya que el cambio de accionariado no se inscribió en el Registro Mercantil eslovaco hasta el 7 de agosto de 2013 [véase el punto 57, letra d), párrafo tercero, de la Decisión impugnada]. En tal caso, para cumplir los criterios establecidos en el artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.
o
651/2014, en relación con el artículo 4, apartados 1 y 2, del anexo I de dicho Reglamento, y determinar correctamente si la empresa beneficiaria constituía una pyme en el momento de la concesión de la ayuda controvertida, no bastaba con tomar en consideración los datos de la sociedad matriz cesionaria, como empresa vinculada a la empresa beneficiaria, que retomó el control durante el ejercicio contable pertinente, sino que también debían tenerse en cuenta los de la empresa matriz cedente, bajo cuyo control dicha empresa llevó a cabo una parte sustancial de su actividad económica durante ese mismo ejercicio. En efecto, cualquier otra interpretación sería contraria al espíritu del artículo 4, apartado 2, de dicho anexo, que pretende velar por que la ayuda se atribuya efectivamente a una pyme y que la definición de esta no se eluda por motivos puramente formales (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2014, HaTeFo,
C‑110/13
,
EU:C:2014:114
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello se desprende que, en el presente asunto, tanto las autoridades eslovacas como la Comisión estaban obligadas, por un lado, a determinar con precisión el ejercicio contable cerrado y el año pertinentes a los efectos de un cálculo conjunto de los datos respectivos de las «empresas vinculadas» en el sentido del artículo 2, apartado 1, del Reglamento n.
o
651/2014, en relación con los artículos 3, apartado 3, y 4, apartado 2, del anexo I de dicho Reglamento, y, por otro lado, a especificar qué sociedad o sociedades debían tenerse en cuenta a tal efecto. Además, sobre esa base, debían examinar si, de conformidad con el artículo 4, apartado 2, de ese anexo, durante dos ejercicios contables consecutivos se habían superado los umbrales pertinentes para calificar a la empresa beneficiaria de pyme.
No obstante, como se ha señalado en los apartados 83 y 84 de la presente sentencia, la Decisión impugnada guarda silencio a este respecto, lo que confirma una falta de investigación y de examen de los datos pertinentes en el caso de autos. Por otro lado, la falta de diligencia de la Comisión en la investigación de la situación de las sociedades P. y N. y la situación de sus administradores se ve confirmada por la información que obra en autos y no puede justificarse con la alegación de que la Comisión podía basarse, sin albergar ninguna duda en el sentido del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589, en la información presentada por las autoridades eslovacas por estar estas obligadas a cumplir su deber de cooperación leal con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3.
En primer lugar, como se desprende de los anexos A.21 y A.22 de la demanda, en 2012 y 2013, las juntas directivas y los consejos de administración de la empresa beneficiaria y de la sociedad P. estaban compuestos parcial y temporalmente por miembros de una misma familia, uno de cuyos miembros formaba parte de las dos juntas directivas. A este respecto, a pesar de las pruebas proporcionadas por la demandante durante el procedimiento administrativo relativas a los grupos de empresas gestionados por esta familia en Eslovaquia, la Comisión, sin proceder a una investigación adicional al respecto, dio por buenas las afirmaciones vagas de las autoridades eslovacas según las cuales, por una parte, les era desconocida la estructura del accionariado de la sociedad P., porque tal información no era pública, y, por otra parte, ese miembro de dicha familia no era ni accionista ni miembro de otra sociedad establecida en Eslovaquia durante el período comprendido entre el 14 de marzo y el 31 de diciembre de 2012. En todo caso, como se ha expuesto en el apartado 83 de la presente sentencia, estos datos no se expusieron ni se examinaron en la Decisión impugnada. Por último, a este respecto, la Comisión no podía limitarse a tomar posición de manera sucinta sobre la situación de la sociedad P., en su escrito de 9 de julio de 2015, para disipar las dudas al respecto y justificar que la demandante tenía un conocimiento suficiente de los datos que llevaron también a la Comisión a calificar a esa empresa de pyme.
En segundo lugar, en cuanto a la situación de la sociedad N., y, en particular, de su accionariado principal, a pesar de las pruebas presentadas por la demandante durante el procedimiento administrativo, la Comisión se limitó a indicar, de manera vaga y dando por buena la información proporcionada por las autoridades eslovacas, en el punto 57, letra d), página 16, párrafo 17, de la Decisión impugnada, que «la mayoría de las empresas en las que [dicho accionista] ocupaba una posición de administración no operaban en el mismo mercado que [la empresa beneficiaria]». Sin embargo, no investigó más profundamente acerca de si la sociedad L., en la que ese accionista era el presidente de la junta directiva, operaba efectivamente en un mismo mercado o en un mercado contiguo, en el sentido del artículo 3, apartado 3, párrafos cuarto y quinto, del anexo I del Reglamento n.
o
651/2014, aun cuando existían indicios importantes en este sentido que planteaban dudas, en particular el mapa del yacimiento Borský Peter que indica claramente el nombre de la sociedad L. como propietaria de una planta de extracción de arena adyacente a las plantas de extracción de la demandante y de la empresa beneficiaria.
De ello resulta que la Comisión debería haber albergado dudas a este respecto, en el sentido del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589.
En consecuencia, debe estimarse la primera alegación, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de la nueva proposición de prueba de la demandante relativa a los balances de la empresa beneficiaria entre 2014 y 2018 (véase el apartado 15 de la presente sentencia).
–
Sobre la segunda alegación, basada en la concesión de la ayuda controvertida sobre la base de un régimen de ayudas
Mediante la segunda imputación de la segunda parte del segundo motivo, la demandante reprocha a la Comisión, en esencia, no haber verificado si la ayuda controvertida cumplía los criterios establecidos por el régimen de ayudas de que se trata, en particular el relativo al carácter innovador del proyecto de inversión. De este modo, pretende demostrar que dicha ayuda constituía, en realidad, una ayuda
ad hoc
concedida a una gran empresa en el sentido del artículo 6, apartado 3, letra a), del Reglamento n.
o
651/2014.
La Comisión responde esencialmente que no está facultada para declarar incompatibles con el Reglamento n.
o
651/2014 las medidas que cumplan todos los requisitos de dicho Reglamento por el mero hecho de que esas medidas puedan eventualmente contravenir criterios adicionales previstos en el Derecho nacional. Dado que el carácter innovador de la ayuda controvertida no es un criterio exigido por ese Reglamento, la Comisión lo considera irrelevante a los efectos de la declaración de compatibilidad.
Debe señalarse que la presente imputación no puede prosperar, dado que ninguna disposición del Reglamento n.
o
651/2014 exige que la Comisión compruebe si una ayuda individual ha sido acordada con arreglo a los criterios de concesión del régimen de ayudas de que se trate, extremo que es principalmente competencia de las autoridades y de los tribunales nacionales (véanse, en este sentido y por analogía, la sentencia de 6 de julio de 2017, Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:521
, apartados
y
, y conclusiones del Abogado General Campos Sánchez-Bordona presentadas en el asunto Nerea,
C‑245/16
,
EU:C:2017:271
, puntos
a
). En efecto, ni el artículo 6, apartado 3, letra a), de ese Reglamento, que la demandante considera que debería haberse aplicado al caso de autos por ser la empresa beneficiaria una gran empresa, ni el artículo 14 de ese mismo Reglamento establecen tal requisito.
En consecuencia, debe desestimarse por infundada la segunda imputación de la segunda parte del segundo motivo.
Sobre la tercera parte del segundo motivo, basada en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589
Mediante la tercera parte del segundo motivo, la demandante invoca la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589, alegando que la Comisión decidió no iniciar el procedimiento de investigación formal a pesar de las serias dificultades que encontró al examinar la ayuda controvertida.
La Comisión considera que en ningún momento encontró serias dificultades en cuanto a la compatibilidad de la ayuda controvertida con el mercado interior.
A este respecto, basta señalar que, habida cuenta de la estimación de la primera imputación de la segunda parte del segundo motivo debido a la existencia de dudas en el sentido del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589 (véanse los apartados 81 a 99 de la presente sentencia), cuyo concepto equivale al de dificultades serias (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión,
T‑289/03
,
EU:T:2008:29
, apartado
), la tercera parte del segundo motivo también debe estimarse.
En consecuencia, procede estimar el recurso en su totalidad y anular la Decisión impugnada.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:

1)
Anular la Decisión C(2017) 5050 final de la Comisión, de 20 de julio de 2017, relativa a la ayuda a la inversión para el productor eslovaco de arena silícea NAJPI a.s. [SA.38121 (2016/FC) — Eslovaquia].

2)
Condenar en costas a la Comisión Europea.

Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 9 de septiembre de 2020.
Firmas
Índice

Antecedentes del litigio

Procedimiento y pretensiones de las partes

Fundamentos de Derecho

Sobre los motivos de anulación

Sobre la admisibilidad

Sobre el fondo

Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 15, apartado 1, del Reglamento 2015/1589, en relación con el artículo 4 del mismo Reglamento

Sobre la primera parte del segundo motivo, basada en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a)

Sobre la segunda parte del segundo motivo, basada en la infracción del artículo 109 TFUE, en relación con los artículos 58, apartado 1, y 6, apartado 3, letra a) del Reglamento n.
o
651/2014

– Sobre la primera alegación, basada en que la empresa beneficiaria fue calificada erróneamente de pyme

– Sobre la segunda alegación, basada en la concesión de la ayuda controvertida sobre la base de un régimen de ayudas

Sobre la tercera parte del segundo motivo, basada en la infracción del artículo 108 TFUE, apartado 2, en relación con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589

Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.