CELEX: 62020TJ0371
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
Den Stående Komité for Planter, Dyr, Fødevarer og Foder
EFSA’s vejledning om risikovurderingen af plantebeskyttelsesmidler for så vidt angår bier
de enkelte medlemsstaters holdning
afslag på aktindsigt
artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001
undtagelse vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen

Med sit søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF har sagsøgeren, Pollinis France, nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse C(2020) 4231 final af 19. juni 2020 (herefter »den første anfægtede afgørelse«) og af Kommissionens afgørelse C(2020) 5120 final af 21. juli 2020 (herefter »den anden anfægtede afgørelse«), hvorved Kommissionen gav sagsøgeren afslag på aktindsigt i visse dokumenter vedrørende vejledningen fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) om risikovurderingen af plantebeskyttelsesmidler for så vidt angår bier, som blev vedtaget den 27. juni 2013, som oprindeligt blev offentliggjort den 4. juli 2013 og offentliggjort igen den 4. juli 2014 (herefter »vejledningen om bier fra 2013«), og gav sagsøgeren delvis aktindsigt i visse andre dokumenter vedrørende vejledningen fra 2013.
I.

Sagens baggrund
Sagsøgeren er en fransk ikke-statslig organisation, der arbejder for miljøbeskyttelse, og som har til formål at beskytte vilde og almindelige bier og at fremme bæredygtigt landbrug med henblik på at bidrage til at bevare bestøverne.
A.

Sag T-371/20
Den 27. januar 2020 fremsatte sagsøgeren i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1367/2006 af 6. september 2006 om anvendelse af Århus-konventionens bestemmelser om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet på Fællesskabets institutioner og organer (
EUT 2006, L 264, s. 13
) over for Europa-Kommissionen en anmodning om aktindsigt i visse dokumenter vedrørende vejledningen om bier fra 2013.
Efter at Kommissionen havde haft drøftelser med sagsøgeren for at fastlægge og afgrænse omfanget af sagsøgerens anmodning, blev denne i det væsentlige begrænset til at omfatte dokumenter, der beskriver medlemsstaternes, medlemmerne af Den Stående Komité for Planter, Dyr, Fødevarer og Foder (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds
) (herefter »Scopaff«) og Kommissionens holdning til vejledningen om bier fra 2013 samt alle udkast vedrørende dette emne, som Kommissionen har modtaget eller udarbejdet siden oktober 2018.
Ved skrivelse af 16. marts 2020 identificerede Kommissionen 25 dokumenter, der var omfattet af sagsøgerens begæring om aktindsigt, anførte, at 6 dokumenter (dokumenterne 20-25) var tilgængelige på webstedet Europa, og afslog at give aktindsigt i de resterende 19 dokumenter (dokumenterne 1-19) i henhold til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Det fremgår af den tabel, der er vedlagt som bilag til denne skrivelse, at dokumenterne 1-19 er e-mails, som visse medlemsstater i Scopaff har fremsendt mellem januar og juli 2019, og som i det væsentlige vedrører vejledningen om bier fra 2013 eller gennemførelsen heraf, herunder et udkast til ændring af de ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler, der er omhandlet i artikel 29, stk. 6, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1107/2009 af 21. oktober 2009 om markedsføring af plantebeskyttelsesmidler og om ophævelse af Rådets direktiv 79/117/EØF og 91/414/EØF (
EUT 2009, L 309, s. 1
) (herefter »de ensartede principper«).
Den 25. marts 2020 genfremsatte sagsøgeren begæringen om aktindsigt.
Ved e-mail af 15. april 2020 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at fristen for at besvare den genfremsatte begæringen om aktindsigt skulle forlænges, og ved e-mail af 11. maj 2020 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den ikke var i stand til at svare på den genfremsatte begæring inden for den nævnte forlængede frist.
Da der ikke blev givet et udtrykkeligt svar på den genfremsatte begæring, anlagde sagsøgeren den 15. juni 2020 sag med påstand om annullation af det stiltiende afslag (herefter »det stiltiende afslag«) i henhold til artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001.
Ved den første anfægtede afgørelse, som blev fremsendt til sagsøgeren ved e-mail af 22. juni 2020, besvarede Kommissionen udtrykkeligt den genfremsatte begæring, idet den gav delvis aktindsigt i dokument 2, mens afslaget på aktindsigt i de øvrige dele heri blev givet i henhold til de undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra b), og artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og idet den afslog at give aktindsigt i alle de andre dokumenter, der var omfattet af denne begæring (dokumenterne 1 og 3-19) i henhold til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
B.

Sag T-554/20
Den 8. april 2020 indgav sagsøgeren en anden begæring til Kommissionen om aktindsigt i visse dokumenter vedrørende vejledningen om bier fra 2013. Begæringen vedrørte i det væsentlige korrespondance, dagsordener, protokoller eller referater fra møder mellem medlemmerne af Scopaff og visse tjenestemænd eller medlemmer af Kommissionen vedrørende vejledningen om bier fra 2013 fra perioden fra og med juli 2013 til og med september 2018.
Ved skrivelse af 8. maj 2020 identificerede Kommissionen 59 dokumenter, der var omfattet af sagsøgerens anden begæring om aktindsigt, og gav afslag på denne begæring for alle de nævnte dokumenter i henhold til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Det fremgår af den tabel, der er vedlagt som bilag til denne skrivelse, at de nævnte dokumenter er e-mails eller »kommentarer«, der nogle gange indeholder bilag, som visse medlemsstater i Scopaff har sendt mellem september 2013 og december 2018, og som i det væsentlige vedrører vejledningen om bier fra 2013 eller dens gennemførelse (herefter, sammen med dokument 1-19, der er nævnt i præmis 5 ovenfor, »de ønskede dokumenter«).
Den 25. maj 2020 genfremsatte sagsøgeren sin begæring om aktindsigt i dokumenterne.
Ved e-mail af 17. juni 2020 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at fristen for at besvarelse af den genfremsatte begæring skulle forlænges.
Kommissionen besvarede i den anden anfægtede afgørelse den genfremsatte begæring ved at give delvis aktindsigt i fire dokumenter (dokumenterne 3, 10, 12 og 33), idet der blev givet afslag på aktindsigt i visse dele af disse i henhold til undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra b), og artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og der blev givet afslag på aktindsigt i alle andre dokumenter, der var omfattet af denne begæring (dokumenterne 1, 2, 4-9, 11, 13-32 og 34-59), i henhold til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Kommissionen præciserede i øvrigt, at de nævnte dokumenter alle var e-mails.
II.

Parternes påstande
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Anmodningen om tilpasning af stævningen antages til realitetsbehandling og tages til følge i sag T-371/20.
–
Det fastslås, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling og er begrundet i sag T-554/20.
–
Den første og den anden anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsøgeren 3000 EUR i sagsomkostninger i hver af de forenede sager.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Det fastslås, at søgsmålet til prøvelse af den stiltiende afgørelse om afslag er uden genstand, og anmodningen om tilpasning af stævningen afvises, subsidiært frifindes Kommissionen i sag T-371/20.
–
Kommissionen frifindes i sag T-554/20.
–
Påstanden om, at Kommissionen tilpligtes at betale 3000 EUR i sagsomkostninger i hver forenede sag, afvises.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
III.

Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har fremsat fire anbringender, der i det væsentlige er identiske, mod hver af de anfægtede afgørelser.
Det første anbringende vedrører i det væsentlige en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, idet Kommissionen ikke anvendte undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen korrekt. Det andet anbringende vedrører i det væsentlige en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter, som bør være omfattet af den udvidede adgang til aktindsigt, der gælder for lovgivningsdokumenter. Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelsen af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006, idet undtagelsen i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 skal fortolkes så meget desto mere strengt, når de oplysninger, der anmodes om, vedrører emissioner til miljøet. Det fjerde anbringende vedrører en urigtig anvendelse af artikel 4, stk. 1, litra b), og artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001.
Inden disse anbringender undersøges, skal genstanden for søgsmålet i sag T-371/20 præciseres, henset til Kommissionens påstand om, at det er ufornødent at træffe afgørelse og sagsøgerens anmodning om tilpasning af stævningen.
A.

Genstanden for søgsmålet i sag T-371/20
Den 15. juli 2020 fremsatte Kommissionen en anmodning om, at Retten fastslår, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sag T-371/20. Den 18. august 2020 indgav sagsøgeren en anmodning om tilpasning af stævningen. Sagsøgerens bemærkninger til påstanden om, at det er ufornødent at træffe afgørelse, og Kommissionens bemærkninger til anmodningen om tilpasning af stævningen blev fremsat henholdsvis den 31. august og den 1. oktober 2020. Den 13. november 2020 besluttede Retten at henskyde undersøgelsen af anmodningen om udsættelse af sagen til pådømmelsen af realiteten.
For det første er det ubestridt mellem parterne, at den stiltiende afgørelse om afslag blev erstattet af den første anfægtede afgørelse, for så vidt som denne afgørelse gav et udtrykkeligt svar på den genfremsatte begæring, som sagsøgeren indgav den 25. marts 2020.
Det bemærkes, at når en stiltiende afgørelse om afslag på aktindsigt er blevet trukket tilbage ved en efterfølgende udtrykkelig afgørelse, er det ufornødent at træffe afgørelse vedrørende søgsmålet, for så vidt som det er anlagt til prøvelse af den nævnte stiltiende afgørelse (dom af 2.7.2015, Typke mod Kommissionen,
T-214/13
,
EU:T:2015:448
, præmis
, og jf. i denne retning dom af 2.10.2014, Strack mod Kommissionen,
C-127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, præmis
og
).
Som Kommissionen har gjort gældende, er det følgelig ikke længere fornødent at træffe afgørelse om påstanden om annullation af den stiltiende afvisning.
For det andet har sagsøgeren imidlertid i henhold til artikel 86 i Rettens procesreglement fremsat en anmodning om tilpasning af stævningen, idet den første anfægtede afgørelse blev truffet efter indgivelsen af stævningen, med påstand om, at søgsmålet fremover anses for at indeholde en påstand om annullation af denne udtrykkelige afgørelse.
Selv om parternes påstande principielt er uforanderlige, fastsætter procesreglementets artikel 86 en undtagelse fra dette princip. I henhold til procesreglementets artikel 86, stk. 1 og 2, kan sagsøgeren, når en retsakt, der påstås annulleret, bliver erstattet af en anden retsakt med samme genstand, inden retsforhandlingernes mundtlige del afsluttes, eller inden Rettens afgørelse om at træffe afgørelse, uden at retsforhandlingerne omfatter en mundtlig del, tilpasse stævningen for at tage hensyn til dette nye forhold ved at indføre den nævnte tilpasning ved særskilt retsakt inden for den frist, der er fastsat i artikel 263, stk. 6, TEUF, hvorunder der kan nedlægges påstand om annullation af den retsakt, som begrunder tilpasningen af stævningen.
I det foreliggende tilfælde blev den stiltiende afgørelse om afslag erstattet af den første anfægtede afgørelse, og anmodningen om tilpasning af stævningen blev indgivet i den form og inden for den frist, der er fastsat herfor, hvilket Kommissionen i øvrigt udtrykkeligt har anerkendt i sine bemærkninger til den nævnte anmodning om tilpasning.
Kommissionen har imidlertid for det første generelt anført, at det ikke var klart, om denne anmodning erstattede eller supplerede stævningen, men at den lagde sidstnævnte forståelse til grund. Adspurgt herom som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse har sagsøgeren i sit svar, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 25. marts 2022, bekræftet, at anmodningen om tilpasning supplerer stævningen. For så vidt som denne sidstnævnte er udtryk for parternes fælles forståelse, og eftersom anmodningen om tilpasning, således som det fremgår af procesreglementets artikel 86, stk. 4, ikke fuldt ud skal erstatte stævningen, men skal indeholde tilpassede påstande og, om fornødent, de tilpassede anbringender og argumenter samt de beviser, der er knyttet til tilpasningen af påstandene, kan Kommissionens indsigelse ikke som sådan rejse tvivl om, hvorvidt anmodningen om tilpasning som sådan kan antages til realitetsbehandling.
For det andet har Kommissionen gjort gældende, at de anbringender, der er fremsat i anmodningen om tilpasning, ikke kan antages til realitetsbehandling, er uden betydning eller åbenbart ugrundede. Da disse kritikpunkter imidlertid vedrører spørgsmålet om, hvorvidt disse anbringender kan antages til realitetsbehandling, og om de er relevante eller velbegrundede, henhører kritikpunkterne under vurderingen af hvert enkelt af disse anbringender og er derfor irrelevante for så vidt angår realitetsbehandlingen af anmodning om tilpasning som helhed.
Da betingelserne i procesreglementets artikel 86, stk. 1 og 2, er opfyldt i det foreliggende tilfælde, skal søgsmålet i sag T-371/20 derfor nu anses for at vedrøre en påstand om annullation af den første anfægtede afgørelse.
I sidstnævnte henseende har Kommissionen i øvrigt på grundlag af en sætning i sagsøgerens bemærkninger til påstanden om, at det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen, anført, at sagsøgeren ikke syntes at bestride den første anfægtede afgørelse, for så vidt som Kommissionen havde givet delvis aktindsigt i dokument 2 (jf. præmis 9 ovenfor). Det bemærkes imidlertid dels, at sagsøgerens sætning, som Kommissionen har påberåbt sig, begrænser sig til at henvise til sagsøgerens interesse i, at den første anfægtede afgørelse annulleres, idet det bemærkes, at der med afgørelsen fortsat blev givet afslag på aktindsigt i alle de øvrige dokumenter (præmis 9 ovenfor), dels, at anmodningen om tilpasning af stævningen ikke begrænser sagens genstand til kun at omfatte de dokumenter, der har været genstand for et fuldstændigt afslag på aktindsigt. Sagsøgeren bekræftede desuden, da organisationen blev adspurgt herom under retsmødet, at dens søgsmål havde til formål at bestride de anfægtede afgørelser, herunder for så vidt som der ved disse blev givet delvis aktindsigt i visse dokumenter, hvilket blev tilføjet til retsmøderapporten. Det må derfor fastslås, at søgsmålet i sag T-371/20 i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, vedrører en påstand om annullation af den første anfægtede afgørelse i sin helhed.
B.

Det første anbringende vedrørende i det væsentlige en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen ikke anvendte undtagelsen om beskyttelse af beslutningsprocessen korrekt
Det skal indledningsvis bemærkes, at overskriften til det første anbringende og de indledende og afsluttende punkter i det første anbringende i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 ganske vist henviser til andet afsnit i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, idet terminologien og opbygningen af det første anbringende i stævningen i sag T-371/20 vedrørende den stiltiende afvisning herved gentages. Betragtningerne vedrørende dette anbringende, der er indeholdt i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20, vedrører imidlertid ikke alene en hævdet tilsidesættelse af bestemmelsens andet afsnit, men henviser mere konkret til de begrundelser, som Kommissionen har anført i de anfægtede afgørelser, og vedrører ligeledes artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
Det første anbringende består således i det væsentlige af to led vedrørende tilsidesættelse dels af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, dels af samme bestemmelses første afsnit.
Hvad indledningsvis angår det første anbringendes første led skal det, således som Kommissionen har gjort gældende, for så vidt som sagsøgeren har støttet sig på en argumentation om en fejlagtig anvendelse af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 eller en manglende angivelse af grundene til at anvende den nævnte bestemmelse, fastslås, at dette led er irrelevant, eftersom det ikke kan føre til annullation af de anfægtede afgørelser. I disse sager anvendte Kommissionen nemlig ikke artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, men afslog at give aktindsigt i de ønskede dokumenter på grundlag af undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 3, første afsnit. Det er desuden uden relevans i denne henseende, at Kommissionen i sin skrivelse af 16. marts 2020 (jf. præmis 5 ovenfor) påberåbte sig andet afsnit af artikel 4, stk. 3, eftersom de foreliggende sager ikke tilsigter annullation af den nævnte skrivelse, men af de anfægtede afgørelser, hvori Kommissionen støttede sig på undtagelsen i det første afsnit af forordningens artikel 4, stk. 3. Det første anbringendes første led skal derfor forkastes som værende uden betydning.
Det første anbringendes andet led om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 indeholder to klagepunkter. Sagsøgeren har i det væsentlige bestridt dels relevansen af den undtagelse, der er fastsat i den nævnte bestemmelse, som Kommissionen har påberåbt sig, for så vidt som den omhandlede beslutningsproces ikke er i gang, dels de begrundelser, som Kommissionen har anført for anvendelsen af denne undtagelse.
1.

Indledende bemærkninger
I henhold til første betragtning til forordning nr. 1049/2001 er denne forordning en del af ønsket om at oprette en union, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Som angivet i forordningens anden betragtning beror offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter på institutionernes demokratiske karakter (jf. dom af 22.3.2018, De Capitani mod Parlamentet,
T-540/15
,
EU:T:2018:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik herpå tilsigter forordning nr. 1049/2001, som det anføres i fjerde betragtning til forordningen og i dennes artikel 1, at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt (jf. dom af 22.3.2018, De Capitani mod Parlamentet,
T-540/15
,
EU:T:2018:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Denne ret er ikke desto mindre underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser. I overensstemmelse med sin 11. betragtning fastsætter forordning nr. 1049/2001 i artikel 4 nærmere bestemt en undtagelsesordning, der tillader institutionerne at give afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville kunne skade en af de af denne artikel beskyttede interesser (jf. dom af 22.3.2018, De Capitani mod Parlamentet,
T-540/15
,
EU:T:2018:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Idet sådanne undtagelser afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt, skal de fortolkes og anvendes snævert (jf. dom af 22.3.2018, De Capitani mod Parlamentet,
T-540/15
,
EU:T:2018:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I henhold til princippet om restriktiv fortolkning skal den berørte institution, når denne beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, principielt give en forklaring på spørgsmålene om, hvordan aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen har påberåbt sig. Endvidere skal risikoen for en sådan skade være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk. Det forhold alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet ved en undtagelse, kan ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse (jf. dom af 22.3.2018, De Capitani mod Parlamentet,
T-540/15
,
EU:T:2018:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal ligeledes bemærkes, at anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 forudsætter, at det godtgøres, at aktindsigten i de begærede dokumenter konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af institutionens beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk (jf. dom af 22.3.2018, De Capitani mod Parlamentet,
T-540/15
,
EU:T:2018:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Skaden for beslutningsprocessen skal være alvorlig for at være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Dette er navnlig tilfældet, når udbredelsen af det omhandlede dokument har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af alvoren afhænger af alle sagens omstændigheder, navnlig de af institutionen påberåbte negative virkninger, som denne udbredelse har på beslutningsprocessen (dom af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det kan ikke kræves af institutionerne, at de fremlægger beviser for at godtgøre, at en sådan risiko foreligger. Det er i denne henseende tilstrækkeligt, at afgørelsen indeholder håndgribelige elementer, hvoraf det kan udledes, at denne risiko for indgreb i beslutningsprocessen på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk, idet det navnlig skal fremgå, at der på denne dato foreligger objektive grunde, som gør det muligt med en rimelig grad af sandsynlighed at forudse, at sådanne indgreb ville forekomme i tilfælde af en udbredelse af de begærede dokumenter (jf. dom af 22.3.2018, De Capitani mod Parlamentet,
T-540/15
,
EU:T:2018:167
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det er i henhold til disse bestemmelser og disse principper, at andet led af det første anbringende skal undersøges.
2.

Det første klagepunkt i det første anbringendes andet led om, at beslutningsprocessen ikke er i gang
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionens fortolkning og anvendelse af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ikke er begrundet. Ifølge sagsøgeren modsiges Kommissionens begrundelse for afslaget på aktindsigt, nemlig at beskytte den igangværende beslutningsproces, af Kommissionens angivelse af, at beslutningsprocessen er afsluttet. Sidstnævnte angivelse giver anledning til forvirring og vildleder, idet processen enten er »afsluttet« eller »igangværende«. Selv hvis det antages, at beslutningsprocessen ville blive udskudt og genoptaget i forbindelse med en revideret udgave af vejledningen om bier fra 2013, vil dette dokument ikke længere være det samme.
Kommissionen har hertil svaret, at den omhandlede beslutningsproces ikke er afsluttet, og har præciseret, at den i de anfægtede afgørelser har anvendt udtrykket »afsluttet« som betydende »udskudt« eller »sat på pause«. Den omstændighed, at vejledningen om bier fra 2013 kan ændres, er desuden ikke relevant for anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Begrundelsen for hver af de anfægtede afgørelser er således ikke selvmodsigende.
Det skal indledningsvis bemærkes, at selv om Kommissionen har bestridt, at en række argumenter, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med det første anbringendes andet led, kan antages til realitetsbehandling og er relevante, for så vidt som de ikke vedrører den undtagelse, der er anvendt i de anfægtede afgørelser, eller at de er blevet fremført med urette i replikken, er dette ikke nødvendigvis tilfældet for de argumenter, der vedrører den igangværende del af beslutningsprocessen, der er gengivet i præmis 44 ovenfor. I sine bemærkninger til anmodningen om tilpasning af stævningen i sag T-371/20 anerkendte Kommissionen således, at sådanne argumenter fremgik af den nævnte anmodning om tilpasning og vedrørte den undtagelse, der blev påberåbt i de anfægtede afgørelser, idet den anførte, at »med undtagelse af de punkter i anmodningen om tilpasning, der henvis[te] til den igangværende del af beslutningsprocessen, tilpassede sagsøgeren ikke sine anbringender til det nye retsgrundlag, der [va]r påberåbt i [den første anfægtede afgørelse]«. Det skal således fastslås, at disse argumenter blev fremsat i anmodningen om tilpasning af stævningen i sag T-371/20. Disse argumenter blev desuden fremsat på samme måde i stævningen i sag T-554/20. Følgelig skal enhver efterfølgende påstand fra Kommissionen, der bl.a. er fremsat i dens svarskrift eller under retsmødet, om, at disse argumenter ikke kan antages til realitetsbehandling eller er irrelevante, eller at sagsøgeren ikke har bestridt, at den omhandlede beslutningsproces er i gang, forkastes som ugrundet.
Det skal derfor undersøges, om sagsøgerens første klagepunkt er velbegrundet.
Det fremgår af sagsakterne, at vejledningen om bier fra 2013 blev udarbejdet af EFSA i 2013 efter anmodning fra Kommissionen. Dette dokument blev af Kommissionen forelagt Scopaff i 2013 med henblik på en udtalelse i forbindelse med dets vedtagelse i henhold til den rådgivende procedure, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (
EUT 2011, L 55, s. 13
) i overensstemmelse med artikel 77 og artikel 79, stk. 2, i forordning nr. 1107/2009.
Det er ubestridt mellem parterne, at vejledningen om bier fra 2013 har været genstand for drøftelser i Scopaff igennem flere år, uden at der har kunnet findes en aftale om dens ordlyd på grund af uenighed mellem medlemsstaterne, og uden at det således er lykkedes Kommissionen at vedtage den nævnte vejledning.
Da vejledningen om bier fra 2013 ikke blev vedtaget, således som den forelå og med henblik på en delvis gennemførelse af det nævnte dokument i 2018, foreslog Kommissionen at gennemføre visse dele heraf ved at indføre ændringer til de ensartede principper, der er fastsat i Kommissionens forordning (EU) nr. 546/2011 af 10. juni 2011 om gennemførelse af forordning nr. 1107/2009 for så vidt angår ensartede principper for vurdering og godkendelse af plantebeskyttelsesmidler (
EUT 2011, L 155, s. 127
). Kommissionen forelagde således i 2018 Scopaff et udkast til en ændringsforordning til forordning nr. 546/2011 med henblik på en udtalelse i forbindelse med vedtagelse heraf efter forskriftsproceduren med kontrol i Rådets afgørelse 1999/468/EF af 28. juni 1999 om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen (
EFT 1999, L 184, s. 23
), og dette i overensstemmelse med artikel 29, stk. 6, artikel 78, stk. 1, litra c), og artikel 79, stk. 4, i forordning nr. 1107/2009.
Det er ubestridt mellem parterne, at Scopaff afgav en positiv udtalelse om et udkast til en ændringsforordning til forordning nr. 546/2011 i juli 2019, men at denne heller ikke blev vedtaget af Kommissionen, eftersom Europa-Parlamentet i forbindelse med forskriftsproceduren med kontrol i oktober 2019 modsatte sig vedtagelsen heraf, idet Parlamentet i det væsentlige fandt, at det nævnte udkast ikke fastsatte et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau.
Selv om Kommissionen indtil 2018 ikke havde planlagt en revision af vejledningen om bier fra 2013 i løbet af marts 2019, anmodede den alligevel EFSA om at revidere det nævnte dokument for at tage hensyn til den videnskabelige udvikling siden 2013.
Det er således i denne sammenhæng, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser, der blev truffet i løbet af juni og juli 2020, anførte, at undersøgelsen ved Scopaff var »standset«, indtil EFSA havde afsluttet revisionen af vejledningen om bier fra 2013, og at dette betød, at beslutningsprocessen kunne anses for at være »igangværende«, da den først skulle genoptages, når EFSA havde afsluttet revisionen af den nævnte vejledning. I de anfægtede afgørelser anførte Kommissionen i øvrigt, at den over for EFSA havde fremhævet vigtigheden af, at denne forelagde »sin reviderede rapport« for marts 2021, og havde også anmodet EFSA om at inddrage eksperter fra medlemsstaterne og interessenter, således at der kunne tages hensyn til alle synspunkter, hvilket burde gøre det muligt hurtigt at godkende den reviderede vejledning om bier.
Da Kommissionen under retsmødet blev adspurgt om status for den reviderede vejledning om bier, anførte denne, at enhver overvejelse vedrørende dette dokuments eventuelle bindende indhold og karakter var hypotetisk, idet EFSA’s revision af det nævnte dokument endnu ikke var afsluttet. Det samme gælder for alle betragtninger vedrørende formen for Kommissionens eventuelle vedtagelse af vejledningen og den procedure, der kan følges i denne henseende.
Det følger af de omstændigheder, der er redegjort for i præmis 48-54 ovenfor, at i modsætning til, hvad Kommissionen lagde til grund i de anfægtede afgørelser, kunne den beslutningsproces, som de ønskede dokumenter vedrører, ikke anses for igangværende på tidspunktet for vedtagelsen af de nævnte afgørelser.
Det kan nemlig ganske vist lægges til grund, at de ønskede dokumenter vedrører Kommissionens beslutningsproces, som fandt sted fra 2013 til 2019, og som havde det formål, at Kommissionen helt eller delvis skulle gennemføre vejledningen om bier fra 2013 enten ved at vedtage den nævnte vejledning, som den forelå i henhold til den rådgivende procedure, der er fastsat i forordning nr. 182/2011, eller ved at ændre de ensartede principper, der er fastsat i forordning nr. 546/2011, i henhold til forskriftsproceduren med kontrol i afgørelse 1999/468. Det må imidlertid konstateres, at der på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser ikke længere var nogen beslutningsproces, der tilsigtede at gennemføre den nævnte vejledning fra 2013, hverken som sådan eller i form af en ændring af de ensartede principper. Tværtimod havde Kommissionen implicit, men nødvendigvis besluttet ikke længere at gennemføre denne vejledning fra 2013 og havde endda udtrykkeligt anmodet EFSA om at foretage en revision heraf, idet en sådan revision – der stadig var i gang på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser – i øvrigt indebar, at det ikke var muligt at fastlægge indholdet af den eventuelle reviderede vejledning, formen for den eventuelle vedtagelse og den procedure, der eventuelt ville blive fulgt i denne henseende. Denne revision indebærer derfor, at selve genstanden for Kommissionens beslutningsproces ikke fandtes på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser.
Kommissionens argument om, at den til trods for de omstændigheder, der er nævnt i præmis 48-54 ovenfor, fortsat havde til formål at gennemføre en vejledning om bier for at give medlemsstaternes myndigheder et dokument med »aktuel videnskabelig og teknisk viden« i henhold til artikel 36, stk. 1, i forordning nr. 1107/2009, kan ikke føre til en anden konklusion. Selv hvis det antages, at et sådant formål er godtgjort, indebærer det nemlig på ingen måde i sig selv, at en beslutningsproces, der vedrører et sådant dokument, var i gang på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser. Tværtimod synes oplysningerne i sagsakterne at godtgøre, at Kommissionen havde besluttet ikke længere at gennemføre vejledningen om bier fra 2013, og at en beslutningsprocedure vedrørende en revideret vejledning om bier i givet fald kunne have været gennemført, da EFSA havde overgivet denne vejledning til Kommissionen og havde besluttet at gennemføre den, hvilket i øvrigt var hypotetisk på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser, og stadig var det på tidspunktet for retsmødet. Af de samme grunde, og i modsætning til det, som Kommissionen har anført, indebærer den omstændighed, at sagsøgeren anmodede om eller endog fortsat anmoder om, at vejledningen om bierne fra 2013 vedtages i sin helhed, på ingen måde, at en beslutningsproces vedrørende dette dokument var i gang på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser eller endog fortsat er i gang.
Det skal i øvrigt bemærkes, at den omstændighed, at EFSA’s revision af vejledningen om bier fra 2013 stadig var i gang, på ingen måde indebærer, at Kommissionens beslutningsproces vedrørende gennemførelsen af denne vejledning stadig var i gang på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser. Tværtimod bekræfter selve forløbet af denne revisionsproces, at Kommissionen efter at have afvist at ændre de ensartede principper på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser ikke længere havde nogen beslutningsprocedure vedrørende vejledningen om bier fra 2013. Som sagsøgeren har fremhævet uden at blive modsagt af Kommissionen, havde sidstnævnte indtil 2018 ikke planer om at anmode om en sådan revision. Som det fremgår af de anfægtede afgørelser, synes denne revision imidlertid at være blevet overvejet, idet det var umuligt at vedtage vejledningen om bier fra 2013, og idet det var ønsket at muliggøre en hurtig godkendelse af en revideret vejledning om bier.
Det følger heraf, at Kommissionens beslutningsproces vedrørende vejledningen om bier fra 2013 var blevet afsluttet på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser, og at Kommissionen derfor under de særlige omstændigheder i de foreliggende sager ikke gyldigt kunne basere disse afgørelser på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 med henblik på at beskytte institutionens beslutningsproces vedrørende et spørgsmål, som denne endnu ikke har truffet afgørelse om.
Desuden sondres der i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 klart imellem, hvorvidt en procedure er afsluttet eller ej. Når en beslutning er vedtaget, er kravene til beskyttelse af beslutningsprocessen mindre strenge, således at udbredelsen af ethvert andet dokument end dem, der er nævnt i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, aldrig kan være til skade for denne proces, og at afslag på udlevering af et sådant dokument ikke er tilladt, selv om udbredelsen heraf ville have skadet beslutningsprocessen alvorligt, hvis den var sket før vedtagelsen af den omhandlede beslutning. De grunde, som en institution har påberåbt sig, og som kan begrunde, at der gives afslag på aktindsigt i et sådant dokument, som er blevet begæret udleveret, inden den administrative procedure er blevet afsluttet, kan nemlig ikke anses for at være tilstrækkelige til at nægte udlevering af det samme dokument, efter at beslutningen er blevet vedtaget (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen,
C-506/08 P
,
EU:C:2011:496
, præmis
,
og
).
Det første klagepunkt i andet led af første anbringende skal derfor tages til følge, og følgelig skal de anfægtede afgørelser annulleres, for så vidt som de giver afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
Under omstændighederne i de foreliggende sager skal det andet klagepunkt i det andet led af første anbringende, der vedrører de grunde, som Kommissionen har anført i de anfægtede afgørelser for anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, imidlertid ligeledes undersøges, såfremt det antages, at denne bestemmelse finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
3.

Det andet klagepunkt i det første anbringendes andet led vedrørende begrundelsen i de anfægtede afgørelser
Indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser i det væsentlige støttede sig på tre indbyrdes forbundne begrundelser med henblik på at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001. Ifølge Kommissionen bevarer komitologiprocedurerne for det første fortroligheden af de enkelte medlemsstaters holdninger. For det andet ville offentliggørelsen af medlemsstaternes holdninger, der udveksles inden for fortrolige rammer, bringe samarbejdet mellem medlemsstaterne og den gensidige tillid mellem medlemsstaterne og Kommissionen i fare. Visse omstændigheder i forbindelse med drøftelserne om vejledningen om bier fra 2013 ville være et stærkt bevis på, at den omhandlede beslutningsproces er kompleks og følsom, og at den bør beskyttes. For det tredje var og er Kommissionen stadig genstand for et eksternt pres fra forskellige interessenter med modstridende interesser, således at en offentliggørelse af de ønskede dokumenter ville medføre, at en lang og kompleks beslutningsproces i højere grad ville være udsat for et eksternt pres. Offentliggørelse af de ønskede dokumenter ville begrænse medlemsstaternes råderum og fleksibilitet, idet de bør have mulighed for uden eksternt pres at undersøge alle muligheder i de stående udvalg.
Inden sagsøgerens argumenter for at anfægte begrundelserne, som Kommissionen har fremført i de anfægtede beslutninger, undersøges, skal det først undersøges, om disse argumenter kan antages til realitetsbehandling, hvilket Kommissionen har bestridt med den begrundelse, at de udgør et nyt anbringende.
a)

Formaliteten vedrørende sagsøgerens argumenter
Sagsøgeren har i replikken bekræftet, at de anfægtede beslutninger ligeledes er i strid med artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og dette uden at ændre sin argumentation med undtagelse af erstatningen af »andet afsnit« med »første afsnit«, eftersom den lovgivning, der finder anvendelse, er den samme. Under alle omstændigheder har sagsøgeren udtrykkeligt henvist til dette første afsnit i sin anmodning om tilpasning af stævningen i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20. Denne argumentation er således ikke et »nyt anbringende«, eftersom den fremførte argumentation er nøjagtig den samme, og sagsøgeren har allerede henvist hertil. Sagsøgeren har endvidere under henvisning til retspraksis vedrørende uddybning af anbringenderne gjort gældende, at de to afsnit i det foreliggende tilfælde udgør »et nødvendigt supplement til betingelserne for offentliggørelse af dokumenter […] for så vidt angår nødvendigheden af at beskytte beslutningsprocessen«, og at meningen med sagsøgerens argumentation i stævningen og replikken, der er indgivet i hver af de forenede sager, er den samme. Sagsøgeren har konkluderet, at det første anbringende derfor ikke skal afvises, for så vidt som det vedrører artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
Kommissionen har i duplikken indledningsvis anført for så vidt angår sagsøgerens mulighed for at præcisere rækkevidden af det første anbringende, at sagsøgerens opfattelse hviler på den fejlagtige forudsætning, at første og andet afsnit i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 vedrører en og samme undtagelse, selv om de vedrører to forskellige undtagelser, der finder anvendelse alternativt. I denne forbindelse har Kommissionen for det første gjort gældende, at sagsøgeren har bekræftet, at organisationen havde til hensigt at påberåbe sig en tilsidesættelse af bestemmelsens andet afsnit, og påberåbelsen af dette afsnit var således ikke en materiel fejl. Det er derimod angivelsen af bestemmelsens første afsnit (en gang i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og en gang i stævningen i sag T-554/20), der udgør en materiel fejl, da der ikke er nogen selvstændig argumentation i denne henseende, navnlig da de to undtagelser finder anvendelse alternativt. Hvis sagsøgeren havde til hensigt at fremføre en subsidiær eller kumulativ begrundelse vedrørende første afsnit, burde organisationen have angivet dette klart i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 eller i stævningen i sag T-554/20. Sagsøgeren kan ikke foretage en sådan udvidelse med tilbagevirkende kraft. For det andet har Kommissionen gjort gældende, at sagsøgeren ikke i replikken kan påberåbe sig argumenter vedrørende det første afsnit med den begrundelse, at de er tæt forbundet med dem, der er fremført i stævningen, idet de to undtagelser er forskellige og beskytter to forskellige interesser. Den omstændighed, at dokumenterne kan være omfattet af de to undtagelser, har ingen betydning for den vurdering, som Kommissionen skal foretage, og som er forskellig alt efter, om den beskyttede interesse er en igangværende eller afsluttet beslutningsproces. I øvrigt er den omstændighed, at sagsøgeren kunne have støttet sig på den samme argumentation, ikke relevant. Kommissionen har derfor konkluderet, at sagsøgeren i replikken har fremsat et nyt anbringende, som må afvises.
For det første kan sagsøgerens anbringende om, at den argumentation, der er fremført i forbindelse med artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, kan overføres til samme bestemmelses første afsnit med den begrundelse, at den lovgivning, der finder anvendelse, er den samme, og at sagsøgerens argumentation derfor kan forblive den samme ved blot at erstatte ordene »andet afsnit« med ordene »første afsnit«, ikke tiltrædes. Dette anbringende hviler nemlig på fejlagtige forudsætninger. Som det fremgår af præmis 60 ovenfor, er det ræsonnement, der finder anvendelse i forbindelse med begge undtagelserne i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, ikke det samme, eftersom disse to undtagelser har til formål at beskytte to forskellige interesser og er underlagt forskellige anvendelsesbetingelser. Desuden kan sagsøgeren ikke med føje hævde at kunne støtte sig på andre bestemmelser end dem, der er påberåbt, med den begrundelse, at det er tilstrækkeligt i sin argumentation blot at ændre henvisningen til de pågældende bestemmelser.
For det andet har sagsøgeren imidlertid gjort gældende, at selskabet under alle omstændigheder i de indledende processkrifter har påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og at selskabet derfor i replikken kan foretage en uddybning af den argumentation, der er fremført til støtte for en sådan påberåbelse.
I denne henseende er det for det første tilstrækkeligt at bemærke, således som det i øvrigt fremgår af præmis 44-46 ovenfor, at sagsøgeren i anmodningen om tilpasning af stævningen i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 inden for rammerne af det første anbringende udtrykkeligt påberåbte sig en tilsidesættelse af den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, ved at anføre, at »sagsøgeren [var] af den opfattelse, at Kommissionens fortolkning og anvendelse af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit (beskyttelse af beslutningsprocessen) i […] forordning nr. 1049/2001 ikke [var] begrundet«.
I overensstemmelse hermed har sagsøgeren i øvrigt i argumentationen vedrørende det første anbringende i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 udtrykkeligt henvist til »Kommissionens begrundelse for at afslå aktindsigt i dokumenterne, nemlig »at beskytte den igangværende beslutningsproces««.
Sagsøgeren har ligeledes i indledningen til anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 anført, at hver af de anfægtede afgørelser var »baseret på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit (beskyttelse af den igangværende beslutningsproces) i forordning nr. 1049/2001«.
I anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 påberåbte sagsøgeren sig i øvrigt i forbindelse med det tredje anbringende en tilsidesættelse af artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 1367/2006 i forhold til den undtagelse, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
Det følger således af indholdet af det første anbringende og af søgsmålene i deres helhed, at sagsøgeren udtrykkeligt har påberåbt sig artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 i forbindelse med argumentationen til støtte for det første anbringende i søgsmålene. Kommissionens argument om, at disse angivelser er skrivefejl fra sagsøgerens side, kan derfor ikke tiltrædes.
Selv om det ganske vist er beklageligt, at sagsøgeren i forbindelse med det første anbringende i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 uden at sondre påberåbte sig bestemmelser med en forskellig rækkevidde, såsom første og andet afsnit i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001, forholder det sig ikke desto mindre således, at påberåbelsen af tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fremgår af såvel anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 som af stævningen i sag T-554/20.
På den anden side er det ganske vist rigtigt, at sagsøgeren ud over de argumenter, der allerede er nævnt i præmis 44 ovenfor, først i svaret på Kommissionens kritik yderligere har formuleret en sådan påberåbelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, idet selskabet har udviklet et argument, der har til formål at underbygge det andet led af det første anbringende.
I henhold til procesreglementets artikel 84, stk. 1, må der ikke fremsættes nye anbringender under sagens behandling, medmindre de støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, der er kommet frem under retsforhandlingerne. Desuden skal et anbringende, som udgør en uddybning af et anbringende, der tidligere direkte eller indirekte er fremsat i stævningen, og som har en nær sammenhæng med dette, realitetsbehandles. I øvrigt kan de argumenter, hvis indhold har en nær tilknytning til et anbringende i stævningen, ikke betragtes som nye anbringender, og indgivelsen heraf er tilladt i replikken eller retsmødet (jf. dom af 8.11.2018, »Pro NGO!« mod Kommissionen,
T-454/17
,
EU:T:2018:755
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde udgør den argumentation, som sagsøgeren har fremført i replikken, i modsætning til det af Kommissionen anførte, ikke et nyt anbringende, men har en nær sammenhæng med påberåbelsen af den tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, der allerede var indeholdt i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20.
I anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 gjorde sagsøgeren således gældende, at anvendelsen af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 »ikke [var] begrundet«. I de nævnte retsakter tilføjede sagsøgeren i øvrigt ganske vist generelt, at »Kommissionen [havde] undladt at forklare, hvorledes aktindsigt i de ønskede dokumenter specifikt og faktisk ville være til skade for beslutningsprocessen«. Sagsøgeren har i replikken forklaret, hvorfor Kommissionen efter sagsøgerens opfattelse »ikke [havde] godtgjort, at en tilladelse til at udbrede de ønskede dokumenter ville have medført en konkret og faktisk risiko for igangværende beslutningsproces«, og nærmere bestemt, hvorfor de begrundelser, der blev anført i de anfægtede afgørelser, ikke »i tilstrækkelig grad [godtgjorde], at en tilladelse til at udbrede dokumenterne ville medføre en konkret, faktisk og alvorlig risiko for den igangværende beslutningsproces«. De argumenter, der er fremført i replikken i hver enkelt sag, har således til formål direkte at redegøre for det klagepunkt, der er indeholdt i stævningen og anmodningen om tilpasning, og hvorefter der ikke foreligger en tilstrækkelig begrundelse for at anvende undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
Eftersom de argumenter, der er fremsat i replikken i hver enkelt sag vedrørende tilsidesættelsen af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, i det foreliggende tilfælde udgør en uddybning af det anbringende, der er fremsat i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 vedrørende samme bestemmelse, skal de følgelig antages til realitetsbehandling.
Det skal endvidere bemærkes, at disse argumenter, for så vidt som de vedrører de begrundelser, der er anført i de anfægtede afgørelser, i det væsentlige er sammenfaldende med de argumenter, der er fremført – ganske vist undertiden upræcist for så vidt angår de bestemmelser, hvis tilsidesættelse er blevet påberåbt – i anmodningen om tilpasning i sag T-371/20 og i stævningen i sag T-554/20 vedrørende det konkrete indhold af de anfægtede afgørelser (jf. præmis 31 og 74 ovenfor).
De argumenter, som sagsøgeren har fremført i replikken med henblik på at rejse tvivl om de begrundelser, der er nævnt i præmis 63 ovenfor, og som Kommissionen havde fremført i de anfægtede beslutninger, skal derfor undersøges.
b)

Spørgsmålet, om sagsøgerens argumentation skal tages til følge
Sagsøgeren har gjort gældende, dels at standardforretningsordenen for udvalg (
EUT 2011 C 206, s. 11
, herefter »standardforretningsordenen«) ikke kan have forrang for forordning nr. 1049/2001, dels at Kommissionen ikke har forklaret, hvorledes udbredelsen af de ønskede dokumenter ville have medført en konkret og faktisk risiko for den igangværende beslutningsproces. For det første har Kommissionen ikke godtgjort, hvordan påvirkningen af den gensidige tillid mellem medlemsstaterne og Kommissionen ville være til alvorlig skade for beslutningsprocessen. Den omstændighed, at vejledningen om bier fra 2013 har været drøftet i mere end syv år eller er under revision, er i denne forbindelse uden relevans. For det andet beviser det pres udefra, som Kommissionen har påberåbt sig, heller ikke, at udbredelsen ville være til alvorlig skade for beslutningsprocessen. Der bør slet ikke tages hensyn til dette pres, eftersom det ikke er en direkte følge af udbredelsen af dokumenterne, og det påhviler institutionerne at træffe de nødvendige foranstaltninger for at undgå det. I det foreliggende tilfælde har Kommissionen hverken godtgjort, at det hævdede pres faktisk fandt forelå, eller forklaret, hvorfor dette pres skulle medføre en »alvorlig risiko« for beslutningsprocessen. For det tredje burde Kommissionen have godtgjort, at der forelå en specifik risiko for hvert enkelt af de ønskede dokumenter.
Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerens argumenter er ugrundede. For det første ser sagsøgeren bort fra de relevante retsregler, navnlig standardforretningsordenen. For det andet synes sagsøgeren for første gang og i strid med sin tidligere argumentation at bestride den omstændighed, at Kommissionen blev udsat for et eksternt pres. De forhold, der underbygger, at der foreligger en risiko for beslutningsprocessen, bør ikke betragtes isoleret, men som en del af en række samstemmende indicier. Kommissionen har i øvrigt præciseret, at den ikke har anvendt en generel formodning, men specifikt har vurderet indholdet af alle de ønskede dokumenter.
Indledningsvis skal sagsøgerens argumenter forkastes som ugrundede, for så vidt som de kan forstås som anbringender om manglende eller utilstrækkelig begrundelse af de anfægtede afgørelser. Som det fremgår af præmis 63 ovenfor, henviser de anfægtede afgørelser nemlig til de grunde, der har ført Kommissionen til at afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter. Spørgsmålet om, hvorvidt de af Kommissionen fremførte grunde gyldigt kan begrunde et sådant afslag, vedrører derimod de anfægtede afgørelsers materielle indhold og ikke en manglende eller utilstrækkelig begrundelse af disse. Disse grunde skal derfor undersøges yderligere.
1)

De enkelte medlemsstaters holdninger i komitologiproceduren
I de anfægtede afgørelser har Kommissionen anført, at komitologiprocedurerne opretholder fortroligheden af de enkelte medlemsstaters holdninger, og at dette afspejles i visse bestemmelser i standardforretningsordenen, som Kommissionen har vedtaget i henhold til artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 182/20[1]1, og som ifølge Kommissionen »udtrykkeligt udelukker de enkelte medlemsstaters holdninger fra aktindsigt«.
Sagsøgeren har gjort gældende, at standardforretningsordenen ikke kan have forrang for forordning nr. 1049/2001.
Kommissionen har heroverfor anført, at sagsøgeren har undladt at tage hensyn til den relevante retlige ramme.
Det skal indledningsvis bemærkes, at den foreliggende tvist ikke generelt vedrører reglerne for komitologiudvalgenes arbejde eller direkte aktindsigt i dette arbejde, men alene adgang som følge af en begæring om aktindsigt, der er fremsat i henhold til forordning nr. 1049/2001, til visse dokumenter, der er udvekslet ved Scopaff i forbindelse med undersøgelsen af vejledningen om bier fra 2013, for så vidt som disse dokumenter er e-mails, der i det væsentlige indeholder visse medlemsstaters holdning til denne vejledning eller til et udkast til ændring af de ensartede principper med henblik gennemførelsen heraf (jf. præmis 5, 11 og 14 ovenfor).
For det første skal det i de foreliggende sager bemærkes, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser til støtte for den begrundelse, at de enkelte medlemsstaters holdning skulle beskyttes i komitologiprocedurerne og derfor skulle udelukkes fra offentlighedens adgang, udelukkende støttede sig på indholdet af to bestemmelser i standardforretningsordenen, nemlig dennes artikel 10, stk. 2, og artikel 13, stk. 2: Den første af disse bestemmelser fastsætter, at »det enkelte medlems holdning under drøftelserne i udvalget ikke [nævnes]«, og den anden, at »drøftelserne i udvalget er fortrolige«.
Med andre ord støttede Kommissionen sig i de anfægtede afgørelser hverken på bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 eller forordning nr. 182/2011 eller på indholdet af en forretningsorden, som Scopaff faktisk har vedtaget.
I sidstnævnte henseende har Kommissionen, da den som led i en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse blev spurgt om, hvorvidt Scopaff havde vedtaget en forretningsorden, i sit svar, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 15. marts 2022, anført, at dette udvalg ikke havde vedtaget en forretningsorden, men at det organiserede sit arbejde i overensstemmelse med standardforretningsordenen. Kommissionen har imidlertid ikke fremlagt noget bevis til støtte for sidstnævnte angivelse. Da Kommissionen under retsmødet blev spurgt om grundlaget for Scopaffs fremgangsmåde, nævnte den ikke noget særligt grundlag, men anførte i det væsentlige, at Scopaff, der ikke har indarbejdet standardforretningsordenen i en forretningsorden, »i praksis« henholder sig hertil med henblik på tilrettelæggelsen af sit arbejde.
Det må derfor konstateres, at til forskel fra den situation, som Retten tog i betragtning i præmis 86 i dom af 28. maj 2020, ViaSat mod Kommissionen (
T-649/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2020:235
), vedrørende visse aktiviteter i et andet komitologiudvalg, er der i det foreliggende tilfælde ingen oplysninger i sagen, der gør det muligt at antage, at Scopaff har anvendt interne bestemmelser svarende til de bestemmelser i standardforretningsordenen, som Kommissionen har påberåbt sig i de anfægtede afgørelser, og som understreger den betydning, som dette udvalg har tillagt visse af de udvekslede fortrolige oplysninger.
For det andet bemærkes, at selv hvis det antages, at Scopaff har vedtaget eller »i praksis« fulgt reglerne i standardforretningsordenen, herunder de bestemmelser, som Kommissionen har påberåbt sig i de anfægtede afgørelser, gør en sådan omstændighed det under alle omstændigheder ikke muligt at antage, at disse bestemmelser, selv om de skulle fortolkes således, at de understreger fortroligheden af Scopaffs drøftelser og af de holdninger, som medlemsstaterne har givet udtryk for i denne forbindelse, principielt kan udelukke visse dokumenter fra anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001.
Det skal nemlig bemærkes, at det i 19. betragtning til forordning nr. 182/2011 præciseres, at der bør sikres, at offentligheden har adgang til oplysninger om arbejdet i udvalgene i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001. Med henblik herpå bestemmer artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 182/2011, at de principper og betingelser for aktindsigt, der gælder for Kommissionen, også gælder for udvalgene (en tilsvarende bestemmelse fremgik desuden af artikel 7, stk. 2, i afgørelse 1999/468). Det fremgår således af forordning nr. 182/2011, at udvalgene er underlagt de samme regler som Kommissionen for så vidt angår aktindsigt i dokumenter, nemlig reglerne i forordning nr. 1049/2001, og forordningen indeholder ikke specifikke regler om aktindsigt i dokumenter vedrørende udvalgenes arbejde.
Artikel 9, stk. 1, i forordning nr. 182/2011 bestemmer ganske vist, at hvert udvalg vedtager sin forretningsorden på grundlag af en standardforretningsorden, som udarbejdes af Kommissionen efter høring af medlemsstaterne og offentliggøres i
Den Europæiske Unions Tidende
.
Bestemmelserne i et udvalgs forretningsorden, eller endog bestemmelserne i standardforretningsordenen, uanset om de er blevet indarbejdet af udvalget i dets forretningsorden, gør det imidlertid ikke muligt at yde en beskyttelse af dokumenter, der går ud over, hvad der er fastsat i forordning nr. 1049/2001, som svar på en begæring om aktindsigt.
De bestemmelser i standardforretningsordenen, som Kommissionen har påberåbt sig i de anfægtede afgørelser, gør det således ikke muligt at beskytte de enkelte medlemsstaters holdninger ud over, hvad der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 (jf. analogt dom af 18.12.2008, Muñiz mod Kommissionen,
T-144/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:596
, præmis
).
Det følger endvidere af retspraksis, at adfærdskodeksen, således som Kommissionen har vedtaget den i afgørelse 94/90, ikke kan begrunde, at en institution principielt nægter aktindsigt i dokumenter, der vedrører dens forhandlinger, med henvisning til, at de indeholder oplysninger om de holdninger, som medlemsstaternes repræsentanter har indtaget (jf. i denne retning dom af 10.10.2001, British American Tobacco International (Investments) mod Kommissionen,
T-111/00
,
EU:T:2001:250
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at for så vidt angår offentlighedens adgang til de dokumenter, der er forbundet med komitologiudvalgenes arbejde, kan Kommissionen ikke antage, at den relevante retlige ramme principielt udelukker offentlighedens adgang til de enkelte medlemsstaters holdninger.
For det tredje skal det endvidere bemærkes, at de bestemmelser i standardforretningsordenen, som Kommissionen har påberåbt sig i de anfægtede afgørelser, ikke kan fortolkes således, at de udelukker offentlighedens adgang, efter anmodning, til de enkelte medlemsstaters holdninger.
Indledningsvis bemærkes, at artikel 10, stk. 2, i standardforretningsordenen vedrører indholdet af »mødeprotokollen« for arbejdet i udvalgene. Som det fremgår af artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning nr. 182/2011, er mødeprotokollen et af de dokumenter, der indgår i det register over arbejdet i udvalgene, som Kommissionen fører i henhold til denne bestemmelse, og som offentliggøres i registret i overensstemmelse med stk. 5 i samme bestemmelse. Ganske vist tilføjes det i artikel 10, stk. 2, i standardforretningsordenen, at selv om mødeprotokollen beskriver dagsordenerne og afstemningsresultaterne, »nævnes det enkelte medlems holdning under drøftelserne […] ikke«. Sidstnævnte bestemmelse vedrører imidlertid ikke aktindsigt i udvalgenes dokumenter, men indholdet af registret over arbejdet i udvalgene, navnlig indholdet af et af de dokumenter, som indgår i det, nemlig mødeprotokollen. Den omstændighed, at mødeprotokollen ikke nævner de enkelte medlemsstaters holdning, er uden betydning for aktindsigten og er derfor ikke til hinder for, at offentligheden efter begæring kan få aktindsigt i dokumenter, der henviser til de nævnte holdninger. I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende under retsmødet, kan den nævnte bestemmelse desuden ikke fortolkes således, at de enkelte medlemsstaters holdninger ikke skal registreres i noget dokument, eftersom den nævnte bestemmelse udelukkende vedrører indholdet af mødeprotokollen.
For så vidt som Kommissionen for Retten ligeledes har støttet sig på artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 182/2011 med henblik på at gøre gældende, at de enkelte medlemsstaters holdning skulle beskyttes, idet det kun er afstemningsresultaterne, der findes i registret over arbejdet i udvalgene, skal et sådant argument også afvises på samme grundlag. Den nævnte bestemmelse vedrører nemlig udelukkende indholdet af registret over arbejdet i udvalget og ikke aktindsigt i dokumenter, der, som det fremgår af artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 182/2011, kan gives i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001.
Dernæst bemærkes, at artikel 13, stk. 2, i standardforretningsordenen ganske vist angiver, at »[d]røftelserne i udvalget er fortrolige«.
Bestemmelsen begrænser sig imidlertid for det første til at henvise til den fortrolige karakter af »udvalgets drøftelser«, og ikke til hele den procedure, i forbindelse med hvilken medlemmerne af udvalget foretager deres drøftelser (jf. analogt dom af 13.7.2017, Saint-Gobain Glass Deutschland mod Kommissionen,
C-60/15 P
,
EU:C:2017:540
, præmis
). For det andet er det, uden at det er nødvendigt at definere begrebet »drøftelser i udvalget« i nævnte bestemmelses forstand, tilstrækkeligt at bemærke, at rækkevidden af denne bestemmelse synes at være relativ i forhold til hele artikel 13 i standardforretningsordenen. Det fremgår nemlig af stk. 1, at begæringer om aktindsigt i udvalgets dokumenter skal behandles af Kommissionen i overensstemmelse med forordning nr. 1049/2001, og bestemmelsens stk. 3 tilføjer, at »[d]okumenter, der sendes til udvalgsmedlemmerne, eksperter og repræsentanter for tredjeparter, er fortrolige, medmindre der er givet aktindsigt i disse dokumenter i medfør af stk. 1, eller Kommissionen på anden måde har offentliggjort dem«.
Artikel 13, stk. 1 og 3, i standardforretningsordenen giver således mulighed for i henhold til forordning nr. 1049/2001 bl.a. at give aktindsigt i dokumenter, som et udvalgsmedlem har sendt til udvalgets øvrige medlemmer, og at disse dokumenter i et sådant tilfælde ikke er fortrolige eller mister deres fortrolige karakter. Disse bestemmelser udelukker imidlertid på ingen måde dokumenter, såsom e-mails, der indeholder bemærkninger eller forslag fra et medlem af udvalget vedrørende et udkast til foranstaltning, medmindre rækkevidden af stk. 3 med hensyn til aktindsigt uretmæssigt indskrænkes.
I modsætning til, hvad Kommissionen har anført under retsmødet, er der i øvrigt intet, der taler for den fortolkning, hvorefter et udvalgs drøftelser, henset til den angivelige fortrolighed i henhold til artikel 13, stk. 2, i standardforretningsordenen, i princippet er følsomme.
Det følger af det ovenstående, at komitologiprocedurerne, og navnlig standardforretningsordenen, i modsætning til, hvad Kommissionen har anført i de anfægtede afgørelser, ikke som sådan kræver, at aktindsigt i dokumenter, der henviser til de enkelte medlemsstaters holdning ved Scopaff, afslås for at beskytte dette udvalgs beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, hvilket på ingen måde er til hinder for, at Kommissionen i behørigt begrundede tilfælde kan afslå at give aktindsigt i de dokumenter, der vedrører de enkelte medlemsstaters holdning ved det nævnte udvalg, for så vidt som offentliggørelsen medfører en risiko for gøre konkret skade på de interesser, der er beskyttet af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.
2)

Samarbejde og gensidig tillid og beslutningsprocessens kompleksitet og følsomme karakter
I de anfægtede afgørelser anførte Kommissionen, at offentliggørelsen af de enkelte medlemsstaters holdning, som er kommet til udtryk i en fortrolig sammenhæng, ville have en negativ indvirkning på deres samarbejde »i komitologiprocedurer« og påvirke den gensidige tillid mellem medlemsstaterne og Kommissionen. Kommissionen tilføjede i det væsentlige, at den omstændighed, at vejledningen om bier fra 2013 havde været genstand for drøftelser i mere end seks år, den omstændighed, at der ikke var indgået en aftale mellem medlemsstaterne i denne periode, og den omstændighed, at den nævnte vejledning var genstand for revision, udgjorde et solidt bevis for kompleksiteten og følsomheden af beslutningsprocessen, som skulle beskyttes i det foreliggende tilfælde. I den anden anfægtede afgørelse henviste Kommissionen desuden til den politisk følsomme karakter af vejledningen om bier fra 2013, hvilket fremgik af de lange drøftelser herom.
Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen ikke har forklaret, hvorledes påvirkningen af den gensidige tillid vil være til alvorlig skade for beslutningsprocessen, og at de omstændigheder, der er påberåbt i de anfægtede afgørelser, ikke er relevante, og at det snarere er den manglende gennemsigtighed, der er til hinder for beslutningsprocessen.
Kommissionen har heroverfor i det væsentlige anført, at de forhold, der er påberåbt i de anfægtede afgørelser, ikke skal vurderes individuelt, men i deres helhed.
For så vidt som Kommissionen i de anfægtede afgørelser har henvist til nødvendigheden af at beskytte samarbejdet mellem medlemsstaterne, er det for det første tilstrækkeligt at bemærke, at Kommissionen i denne henseende har støttet sig på en abstrakt begrundelse vedrørende opretholdelsen af dette samarbejde i komitologiprocedurerne i almindelighed. For så vidt som Kommissionen i de anfægtede afgørelser har henvist til nødvendigheden af at beskytte den gensidige tillid mellem Kommissionen og medlemsstaterne, eftersom sidstnævntes holdninger blev udvekslet i »en fortrolig sammenhæng«, må det konstateres, at Kommissionen ligeledes har støttet sig på en generel begrundelse. Disse begrundelser er baseret på den forudsætning, at komitologiprocedurerne for så vidt angår en begæring om aktindsigt skal beskytte fortroligheden af de enkelte medlemsstaters holdninger, som er kommet til udtryk i udvalgene, hvilket imidlertid allerede er blevet afvist i præmis 107 ovenfor. Der er således tale om begrundelser, der ikke har nogen konkret forbindelse med de særlige omstændigheder ved den beslutningsproces, der er tale om i de foreliggende sager.
Som sagsøgeren har anført, kan forklaringerne i de anfægtede afgørelser følgelig ikke godtgøre, hvorledes samarbejdet og den gensidige tillid til den omhandlede beslutningsproces ville blive påvirket såfremt de ønskede dokumenter offentliggøres.
Det skal i øvrigt bemærkes, at medlemsstaterne er forpligtet til at samarbejde loyalt med hinanden og EU-institutionerne i henhold til artikel 4 TEU, således at offentliggørelsen af de ønskede dokumenter under alle omstændigheder ikke kan give anledning til at frygte, at en sådan forpligtelse ikke overholdes, og at medlemsstaternes forpligtelser i denne henseende svækkes.
For så vidt som Kommissionen i de anfægtede afgørelser har støttet sig på visse faktiske omstændigheder for at gøre gældende, at den beslutningsproces, der skal beskyttes i de foreliggende sager, er kompleks og følsom, eller at vejledningen om bier fra 2013 er politisk følsom, skal det for det andet bemærkes, at Kommissionen ikke har henvist til indholdet af de ønskede dokumenter, men generelt til den omhandlede beslutningsprocedure som helhed eller til vejledningen om bier fra 2013.
Det skal i denne henseende først og fremmest bemærkes, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser således hverken har gjort gældende, endsige påvist, at de ønskede dokumenter er af følsom karakter, eller at der er tale om følsomme dokumenter som omhandlet i artikel 9 i forordning nr. 1049/2001, som på ingen måde er omhandlet i de foreliggende sager. Kommissionen har i øvrigt heller ikke gjort gældende, at nogen medlemsstat i henhold til artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 har anmodet den om ikke at offentliggøre sin holdning til vejledningen om bier fra 2013, uden samtykke fra medlemsstaten.
Dernæst bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at beslutningsprocessens angiveligt komplekse karakter ikke i sig selv udgør en særlig grund til at frygte, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville være til alvorlig skade for denne proces (jf. i denne retning og analogt dom af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
). På samme måde kan den omstændighed, at et emne er følsomt, ikke i sig selv udgøre en objektiv grund, der er tilstrækkelig til, at man må frygte et alvorligt indgreb i beslutningsprocessen, i tilfælde af, at de ønskede dokumenter offentliggøres (jf. i denne retning dom af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
, og af 20.9.2016, PAN Europe mod Kommissionen,
T-51/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:519
, præmis
). Et angiveligt følsomt emne må nemlig ikke forveksles med et følsomt dokument (dom af 21.4.2021, PECH mod Rådet,
T-252/19
, ikke trykt i Sml., under appel,
EU:T:2021:203
, præmis
).
Retten har således allerede fastslået, at drøftelsernes kompleksitet, medlemmernes eventuelle forskellige holdninger eller den følsomme karakter af en debat ikke i sig selv kan begrunde anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning dom af 21.4.2021, PECH mod Rådet,
T-252/19
, ikke trykt i Sml., under appel,
EU:T:2021:203
, præmis
).
Endelig bemærkes, at de omstændigheder, som Kommissionen har påberåbt sig i de anfægtede afgørelser, ikke giver anledning til at frygte, at beslutningsprocessen vil lide alvorlig skade i tilfælde af udbredelse af de ønskede dokumenter.
For det første understøtter den omstændighed, at vejledningen om bier fra 2013 har været genstand for drøftelser gennem flere år, og den omstændighed, at der i den tid ikke er opnået enighed mellem medlemsstaterne, ikke det krav om beskyttelse af de ønskede dokumenter, som Kommissionen har påberåbt sig, men modsiger det tværtimod, henset til omstændighederne i de foreliggende sager. Den omhandlede beslutningsproces førte nemlig ikke til vedtagelsen af vejledningen om bier fra 2013, selv om det er ubestridt, at denne proces forløb, uden at offentligheden har haft adgang til de enkelte medlemsstaters holdning i denne henseende. Dels har den manglende afslutning af processen således ingen forbindelse med nogen form for information eller gennemsigtighed i forhold til offentligheden, dels er det ikke godtgjort, at den manglende aktindsigt i de ønskede dokumenter ville gøre det muligt at afslutte denne proces. Udbredelsen af disse dokumenter synes derfor ikke at kunne være til skade for den omhandlede beslutningsproces.
For det andet understøtter den omstændighed, at vejledningen om bier fra 2013 er til revision ved EFSA, heller ikke det krav om beskyttelse, som Kommissionen har påberåbt sig. Udbredelsen af de ønskede dokumenter har nemlig ingen indvirkning på den nævnte revision, som EFSA, og ikke Kommissionen, foretager.
Det følger af det ovenstående, at den begrundelse, der er anført i de anfægtede afgørelser vedrørende samarbejdet og den gensidige tillid samt beslutningsprocessens kompleksitet og følsomhed, ikke under de foreliggende sagers omstændigheder kan godtgøre, at der er en risiko for alvorlig skade for den omhandlede beslutningsproces.
3)

Det eksterne pres, råderummet og fleksibiliteten
I de anfægtede beslutninger anførte Kommissionen, at den havde været og stadig var målet for et eksternt pres fra flere berørte parter, som undertiden repræsenterede modstridende interesser. Kommissionen tilføjede, at medlemsstaterne og Kommissionen selv frit skal kunne undersøge alle muligheder i »de stående udvalg« og være fri for pres udefra. Offentliggørelsen af de ønskede dokumenter ville udsætte en lang og vanskelig beslutningsproces for yderligere pres udefra. Ifølge Kommissionen ville offentliggørelsen af de ønskede dokumenter således mindske medlemsstaternes handlefrihed ved afstemninger og deres fleksibilitet, idet offentliggørelsen ville være til alvorlig skade for den beslutningsproces, der vil blive genoptaget i Kommissionen.
Sagsøgeren har gjort gældende, at der ikke skal tages hensyn til eksternt pres, og at det under alle omstændigheder ikke er en konsekvens af offentliggørelsen af de ønskede dokumenter.
Kommissionen har heroverfor anført, at sagsøgeren selv har erkendt, at der forelå et sådant pres.
Hvad for det første angår det eksterne pres, der er påberåbt i de anfægtede afgørelser, fremgår det af retspraksis, at beskyttelsen af beslutningsprocessen mod et målrettet eksternt pres kan udgøre en lovlig grund til at begrænse aktindsigten i dokumenter vedrørende beslutningsprocessen. Ikke desto mindre skal et sådant eksternt pres fastslås med sikkerhed, og der skal føres bevis for, at risikoen for en væsentlig påvirkning af den igangværende beslutningsproces på grund af det nævnte eksterne pres med rimelighed kunne forudses (jf. i denne retning dom af 18.12.2008, Muñiz mod Kommissionen,
T-144/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:596
, præmis
).
Det må imidlertid konstateres, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser har fremført begrundelsen vedrørende tilstedeværelsen af et eksternt pres på en generel og vag måde.
For det første bemærkes, at selv om Kommissionen har anført, at den havde været og stadig var målet for et pres udefra fra flere interessenter, bemærkes, at dette pres blot er blevet påstået, og at det ikke er blevet påvist i de anfægtede afgørelser, at dette pres eksisterede. I øvrigt har Kommissionen nævnt et sådant pres på en så abstrakt måde (»Kommissionen har været og er stadig mål for pres udefra fra flere berørte parter, som undertiden repræsenterer modstridende interesser«), at en sådan begrundelse vil kunne anvendes på en hvilken som helst beslutningsproces på et hvilket som helst område.
Som Kommissionen har gjort gældende, har sagsøgeren ganske vist i anmodningen om tilpasning af stævningen i sag T-371/20 anført, at selskabet »[anerkendte], at Kommissionen i denne proces [havde] været målet for et eksternt pres«. Ud over den omstændighed, at Rettens legalitetskontrol vedrører de anfægtede afgørelser, og at en sådan udtalelse fra sagsøgeren således ikke kan afhjælpe manglen på begrundelser i de anfægtede beslutninger, er denne angivelse imidlertid lige så vag og generel som Kommissionens. Selv om sagsøgeren har henvist til »denne proces«, har selskabet således heller ikke præciseret det eksterne pres, der er tale om, således at det ikke kan konkluderes, at »realiteten« af dette pres »med sikkerhed« blev opnået som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i præmis 125 ovenfor.
Dernæst vedrører den begrundelse, der er anført i de anfægtede afgørelser, under alle omstændigheder, således som sagsøgeren i det væsentlige har fremhævet, udelukkende et eksternt pres, som Kommissionen selv har været genstand for. De anfægtede afgørelser henviser derimod ikke til noget eksternt pres, som medlemsstaterne har været udsat for. Desuden indeholder de anfægtede afgørelser ingen oplysninger, der gør det muligt at fastslå en forbindelse mellem det eksterne pres, som Kommissionen har været udsat for, hvis det antages at være godtgjort, og den skade, der ville følge af udbredelsen af de ønskede dokumenter, som vedrører de enkelte medlemsstaters holdninger.
Det skal i øvrigt bemærkes, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser ikke gjorde gældende, at den manglende gennemførelse af beslutningsprocessen var en konsekvens af et eksternt pres, men udtrykkeligt anførte, at den var resultatet af uoverensstemmelsen mellem medlemsstaterne, hvilket ikke har nogen forbindelse med det pres, som Kommissionen hævder at have været udsat for.
Endelig bemærkes, at selv om Kommissionen har anført, at medlemsstaterne og Kommissionen selv, uden pres udefra, skal kunne undersøge alle muligheder i de »stående udvalg«, er det tilstrækkeligt at nævne til, at Kommissionen ikke henviste til den omhandlede beslutningsproces i Scopaff, men udtrykkeligt henviste generelt til de »stående udvalg« som helhed.
Hvad for det andet angår det råderum og den fleksibilitet, der er påberåbt i de anfægtede afgørelser, skal det indledningsvis bemærkes, at Kommissionen har begrænset sig til at fremsætte generelle påstande, som ikke gør det muligt at fastslå, at offentliggørelsen af de ønskede dokumenter ville medføre en indskrænkning af medlemsstaternes råderum eller fleksibilitet ved Scopaff.
Kommissionen har nemlig ikke henvist til noget konkret forhold, der kan godtgøre en forringelse af medlemsstaternes stilling i tilfælde af, at de ønskede dokumenter offentliggøres. Tværtimod henviste den, som anført i præmis 131 ovenfor, da den anførte, at medlemsstaterne skulle kunne undersøge alle muligheder, ikke til situationen i Scopaff i forbindelse med den omhandlede beslutningsproces, men generelt til deres stilling i »de stående udvalg«.
For så vidt som de anfægtede afgørelser skal forstås således, at de har til formål at godtgøre en forbindelse mellem begrænsningen af medlemsstaternes handlefrihed og det eksterne pres, som Kommissionen har været udsat for, skal det dernæst bemærkes, at Kommissionen ikke har fremlagt nogen oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at det nævnte pres, som Kommissionen ville blive udsat for, ville kunne påvirke medlemsstaternes stilling, og at offentliggørelsen af de ønskede dokumenter følgelig ville begrænse deres råderum eller deres fleksibilitet.
Endelig bemærkes, at det fremgår af retspraksis, at den omstændighed, at råderum og evnen til at opnå et kompromis mellem medlemsstaterne er begrænset, ikke kan udgøre en tilstrækkeligt alvorlig og rimelig forudsigelig risiko, der medfører, at artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 kan finde anvendelse (jf. i denne retning dom af 20.9.2016, PAN Europe mod Kommissionen,
T-51/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:519
, præmis
).
Det følger af det ovenstående, at den begrundelse, der er anført i de anfægtede afgørelser vedrørende et eksternt pres, råderum og fleksibilitet, ikke under de foreliggende sagers omstændigheder kan godtgøre, at der foreligger en risiko for alvorlig skade på den omhandlede beslutningsproces.
Det følger heraf, at de begrundelser, som Kommissionen har anført i de anfægtede afgørelser, ikke under de foreliggende omstændigheder kan begrunde anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, selv hvis det, som anført i præmis 62 ovenfor, antages, at denne bestemmelse finder anvendelse i det foreliggende tilfælde.
Det andet led i det andet klagepunkt i det første anbringende skal derfor ligeledes tages til følge, og på dette grundlag skal de anfægtede afgørelser ligeledes annulleres, for så vidt som de giver afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
4.

Konklusion vedrørende det første anbringende
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser tilsidesatte artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ved at afslå udbredelsen af de ønskede dokumenter med den begrundelse, at dette ville være til alvorlig skade for den igangværende beslutningsproces.
Det er følgelig ufornødent at undersøge spørgsmålet, der er rejst i forbindelse med det andet og tredje anbringende, om, hvorvidt der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter, henset til deres lovgivningsmæssige og miljømæssige karakter.
Det fjerde anbringende skal derimod undersøges.
C.

Det fjerde anbringende vedrørende fejlagtig anvendelse af artikel 4, stk. 1, litra b), og artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001
Sagsøgeren har gjort gældende, at de anfægtede afgørelser ikke kan støttes på nødvendigheden af at beskytte privatlivets fred og den enkeltes integritet for så vidt angår de personoplysninger, der er indeholdt i de ønskede dokumenter, eftersom Kommissionen, såfremt sådanne oplysninger fremgår af de nævnte dokumenter, skal anonymisere dem og videregive de øvrige dele af dokumenterne.
Sagsøgeren har i øvrigt anført, at denne ikke er bundet af indholdet af de anfægtede afgørelser, og fastholder, at Kommissionen kunne have offentliggjort de ønskede dokumenter efter anonymisering af personoplysningerne: Kommissionen har ganske vist gjort dette for dokument 2, som er omhandlet i den første anfægtede afgørelse, og for dokument 3, 10, 12 og 33, som er omfattet af den anden anfægtede afgørelse, men de resterende dokumenter er endnu ikke blevet udbredt.
Kommissionen har heroverfor anført, at det fjerde anbringende er faktuelt urigtigt og uden betydning.
Det skal indledningsvis bemærkes, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser gav delvis aktindsigt i visse af de ønskede dokumenter i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, nemlig dokument 2, der er omhandlet i den første anfægtede afgørelse, og dokumenterne 3, 10, 12 og 33, som er omfattet af den anden anfægtede afgørelse (jf. præmis 9 og 14 ovenfor). Kommissionen gav således aktindsigt i visse dele af disse dokumenter, men afslog at give aktindsigt i andre dele af disse dokumenter. Med henblik herpå har Kommissionen støttet sig på de undtagelser, der har til formål at beskytte dels den igangværende beslutningsproces i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, dels privatlivets fred og den enkeltes integritet i henhold til samme forordnings artikel 4, stk. 1, litra b). Det var i forbindelse med de nævnte dokumenter, som sagsøgeren fik delvis aktindsigt i, at Kommissionen i de anfægtede afgørelser anvendte artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 for at beskytte visse individers personoplysninger.
Som det fremgår af den argumentation, som sagsøgeren har fremført i forbindelse med det fjerde anbringende, og som sagsøgeren har bekræftet under retsmødet, tilsigter denne med dette anbringende ikke at gøre gældende, at Kommissionen hvad angår de dokumenter, hvori sagsøgeren har fået delvis aktindsigt, har tilsidesat artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 ved ikke at give sagsøgeren aktindsigt i de personoplysninger, som sagsøgeren blev nægtet aktindsigt i henhold til den nævnte bestemmelse. Med andre ord har sagsøgeren – selv om denne har bestridt de anfægtede afgørelser, for så vidt som sagsøgeren herved kun fik delvis aktindsigt i de dokumenter, der var begæret aktindsigt i – ikke begæret adgang til de personoplysninger som Kommissionen har beskyttet i disse dokumenter, og sagsøgeren har i øvrigt heller ikke fremført noget argument, der kan rejse tvivl om Kommissionens anvendelse af den nævnte undtagelse i den forbindelse. Det, som sagsøgeren derimod i det væsentlige har gjort gældende, er, at Kommissionen burde have fulgt den samme fremgangsmåde i forhold til de øvrige dokumenter, der var begæret aktindsigt i, idet den ligeledes burde have givet sagsøgeren delvis aktindsigt i disse andre dokumenter og begrænset sig til alene at beskytte de eventuelle personoplysninger, der fremgik heraf. Sagsøgeren tilsigter med sin argumentation således i det væsentlige at gøre gældende, at Kommissionen har anvendt artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 fejlagtigt.
Under disse omstændigheder må det, som Kommissionen har gjort gældende, fastslås, at det fjerde anbringende er uden betydning, dels fordi det ikke kan rejse tvivl om Kommissionens anvendelse i de foreliggende sager af artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001, dels fordi anvendelsen af den nævnte bestemmelse er uden betydning for anvendelsen af denne forordnings artikel 4, stk. 3, første afsnit. En eventuel tilsidesættelse af den første bestemmelse, selv hvis den måtte anses for godtgjort, kan nemlig ikke i sig selv medføre udbredelse af de ønskede dokumenter eller dele af de ønskede dokumenter, som der er givet afslag på aktindsigt i i henhold til den anden bestemmelse.
Følgelig skal det fjerde anbringende forkastes.
Idet det første klagepunkt (jf. præmis 61 og 62 ovenfor) og det andet klagepunkt (jf. præmis 137 og 138 ovenfor) i det første anbringendes andet led er blevet taget til følge, og eftersom tiltrædelsen af disse klagepunkter hver især kan medføre annullation af de anfægtede afgørelser, skal de nævnte afgørelser annulleres.
IV.

Sagsomkostninger
Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Kommissionen i hver af de foreliggende sager tilpligtes at betale sagsøgeren 3000 EUR i sagsomkostninger.
Det bemærkes herved, at det i afgørelsen, hvorved en sags behandling ved Retten afsluttes, alene tilkommer denne at træffe afgørelse vedrørende fordelingen af sagsomkostningerne, uden at træffe afgørelse om størrelsen af disse. I tilfælde af tvist kan størrelsen af de sagsomkostninger, der kan kræves erstattet, være genstand for et selvstændigt søgsmål i henhold til artikel 170 i procesreglementet, der er adskilt fra afgørelsen om fordelingen af sagsomkostningerne. Der kan således kun fastsættes sagsomkostninger efter den dom eller kendelse, hvorved sagens behandling afsluttes (dom af 6.2.2019, Karp mod Parlamentet,
T-580/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2019:62
, præmis
).
Følgelig skal den del af sagsøgerens påstand om sagsomkostninger, hvori sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Retten fastsætter et beløb på 3000 EUR, som Kommissionen skal betale sagsøgeren i sagsomkostninger i hver af de foreliggende sager, afvises.
Det forholder sig ikke desto mindre således, at sagsøgeren har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da Kommissionen i det væsentlige har tabt sagen, bør det pålægges denne at bære sine egne omkostninger og at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med dennes påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Udvidede Afdeling):

1)
Kommissionens afgørelse C(2020) 4231 final af 19. juni 2020 og C(2020) 5120 final af 21. juli 2020 annulleres, for så vidt som der herved blev givet afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter.

2)
Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 14. september 2022.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.