CELEX: 62018CJ0499
Rechtsmittel
Verordnung (EG) Nr. 1107/2009
Art. 4 und 21
Genehmigungskriterien
Überprüfung der Genehmigung
Pflanzenschutzmittel
Durchführungsverordnung (EU) Nr. 485/2013
Wirkstoffe Clothianidin und Imidacloprid
Saatgut, das mit Pflanzenschutzmitteln behandelt wurde, die diese Wirkstoffe enthalten
Verbot der nicht gewerblichen Verwendung
Vorsorgeprinzip

Mit ihrem Rechtsmittel begehren die Bayer CropScience AG und die Bayer AG die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 17. Mai 2018, Bayer CropScience u. a./Kommission (T‑429/13 und T‑451/13, im Folgenden: angefochtenes Urteil,
EU:T:2018:280
), mit dem das Gericht ihre Klagen auf Nichtigerklärung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 485/2013 der Kommission vom 24. Mai 2013 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hinsichtlich der Bedingungen für die Genehmigung der Wirkstoffe Clothianidin, Thiamethoxam und Imidacloprid sowie des Verbots der Anwendung und des Verkaufs von Saatgut, das mit diese Wirkstoffe enthaltenden Pflanzenschutzmitteln behandelt wurde (
ABl. 2013, L 139, S. 12
, im Folgenden: streitige Verordnung), abgewiesen hat, sowie die Nichtigerklärung der streitigen Verordnung, soweit diese die Rechtsmittelführerinnen betrifft.
I.

Rechtlicher Rahmen
A.

Richtlinie 91/414/EWG
Vor dem 14. Juni 2011 war das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln durch die Richtlinie 91/414/EWG des Rates vom 15. Juli 1991 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln (
ABl. 1991, L 230, S. 1
) geregelt.
Nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/414 konnte ein Pflanzenschutzmittel von einem Mitgliedstaat u. a. nur dann zugelassen werden, wenn seine Wirkstoffe in Anhang I dieser Richtlinie aufgeführt waren.
Art. 5 der Richtlinie 91/414 bestimmte u. a.:
„(1)   Ein Wirkstoff wird nach dem jeweiligen Stand der wissenschaftlichen und technischen Erkenntnisse für einen anfänglichen Zeitraum von höchstens zehn Jahren in Anhang I aufgenommen, wenn angenommen werden kann, dass die diesen Wirkstoff enthaltenden Pflanzenschutzmittel folgende Voraussetzungen erfüllen:
a)
ihre bei Anwendung gemäß guter Pflanzenschutzpraxis entstandenen Rückstände haben keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch und Tier oder auf das Grundwasser bzw. keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt und können, soweit toxikologisch oder ökologisch signifikant, mit allgemein gebräuchlichen Methoden gemessen werden,
b)
ihre Anwendung gemäß guter Pflanzenschutzpraxis hat keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Mensch oder Tier oder keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b) Ziffern iv) und v).
(2)   Für die Aufnahme eines Wirkstoffs in Anhang I ist in ganz besonderem Maße Folgendes zu berücksichtigen:
a)
wo dies relevant ist, eine für den Menschen annehmbare Tagesdosis (ADI-Wert);
b)
falls erforderlich, eine annehmbare Anwenderexposition;
c)
wo dies relevant ist, Einschätzung des Verbleibs und der Verbreitung in der Umwelt sowie der Auswirkung auf Arten, die nicht bekämpft werden sollen.
…“
B.

Verordnung (EG) Nr. 1107/2009
Die Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates (
ABl. 2009, L 309, S. 1
) trat am 14. Juni 2011 in Kraft.
In den Erwägungsgründen 8 und 16 dieser Verordnung heißt es:
„(8)
Mit dieser Verordnung soll ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt gewährleistet und zugleich die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft der Gemeinschaft sichergestellt werden. …
…
(16)
Für den Fall, dass die Kriterien für die Genehmigung nicht länger erfüllt sind oder die Einhaltung der Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik [(
ABl. 2000, L 327, S. 1
)] nicht gewährleistet ist, sollte unter bestimmten Bedingungen die Möglichkeit der Änderung oder die Aufhebung einer Genehmigung für einen Wirkstoff vorgesehen sein.“
Nach Art. 28 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1107/2009 darf ein Pflanzenschutzmittel nur in Verkehr gebracht oder verwendet werden, wenn es in dem betreffenden Mitgliedstaat gemäß dieser Verordnung zugelassen wurde, wobei die Genehmigung dieses Mittels durch einen Mitgliedstaat u. a. voraussetzt, dass seine Wirkstoffe auf Ebene der Europäischen Union genehmigt wurden.
Art. 4 („Genehmigungskriterien für Wirkstoffe“) der Verordnung Nr. 1107/2009 nennt u. a. folgende Kriterien:
„(1)   Ein Wirkstoff wird gemäß Anhang II genehmigt, wenn aufgrund des wissenschaftlichen und technischen Kenntnisstandes zu erwarten ist, dass unter Berücksichtigung der Genehmigungskriterien in den Nummern 2 und 3 jenes Anhangs Pflanzenschutzmittel, die diesen Wirkstoff enthalten, die Voraussetzungen der Absätze 2 und 3 erfüllen.
…
(2)   Die Rückstände von Pflanzenschutzmitteln müssen als Folge der Verwendung entsprechend der guten Pflanzenschutzpraxis und unter der Voraussetzung realistischer Verwendungsbedingungen folgende Anforderungen erfüllen:
a)
Sie dürfen keine schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen, einschließlich besonders gefährdeter Personengruppen, oder von Tieren – unter Berücksichtigung von Kumulations- und Synergieeffekten, wenn es von der [Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA)] anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Messung solcher Effekte gibt – noch auf das Grundwasser haben.
b)
Sie dürfen keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben.
…
(3)   Pflanzenschutzmittel müssen als Folge der Verwendung entsprechend der guten Pflanzenschutzpraxis und unter der Voraussetzung realistischer Verwendungsbedingungen folgende Anforderungen erfüllen:
a)
Sie müssen hinreichend wirksam sein.
b)
Sie dürfen keine sofortigen oder verzögerten schädlichen Auswirkungen auf die Gesundheit von Menschen, einschließlich besonders gefährdeter Personengruppen, oder von Tieren – weder direkt noch über das Trinkwasser (unter Berücksichtigung der bei der Trinkwasserbehandlung entstehenden Produkte), über Nahrungs- oder Futtermittel oder über die Luft oder Auswirkungen am Arbeitsplatz oder durch andere indirekte Effekte unter Berücksichtigung bekannter Kumulations- und Synergieeffekte, soweit es von der [EFSA] anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte gibt – noch auf das Grundwasser haben.
c)
Sie dürfen keine unannehmbaren Auswirkungen auf Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse haben.
d)
Sie dürfen bei den zu bekämpfenden Wirbeltieren keine unnötigen Leiden oder Schmerzen verursachen.
e)
Sie dürfen keine unannehmbaren Auswirkungen auf die Umwelt haben, und zwar unter besonderer Berücksichtigung folgender Aspekte, soweit es von der [EFSA] anerkannte wissenschaftliche Methoden zur Bewertung solcher Effekte gibt:
i)
Verbleib und Ausbreitung in der Umwelt, insbesondere Kontamination von Oberflächengewässern einschließlich Mündungs- und Küstengewässern, Grundwasser, Luft und Boden, unter Berücksichtigung von Orten in großer Entfernung vom Ort der Verwendung nach einem Ferntransport in der Umwelt;
ii)
Auswirkung auf Arten, die nicht bekämpft werden sollen, einschließlich des dauerhaften Verhaltens dieser Arten;
iii)
Auswirkung auf die biologische Vielfalt und das Ökosystem.
…“
Art. 7 („Antrag“) dieser Verordnung sieht in Abs. 1 Unterabs. 1 vor:
„(1)   Der Hersteller eines Wirkstoffs legt einem Mitgliedstaat (‚berichterstattender Mitgliedstaat‘ genannt) einen Antrag auf Genehmigung dieses Wirkstoffs oder auf Änderung der Bedingungen für eine Genehmigung vor, zusammen mit einem vollständigen Dossier und einer Kurzfassung davon …; dabei ist nachzuweisen, dass der Wirkstoff die Genehmigungskriterien gemäß Artikel 4 erfüllt.“
Art. 12 („Schlussfolgerung der [EFSA]“) der Verordnung Nr. 1107/2009 bestimmt in Abs. 2 Unterabs. 2:
„Die [EFSA] nimmt innerhalb von 120 Tagen nach Ablauf der für die Übermittlung schriftlicher Stellungnahmen vorgesehenen Frist unter Berücksichtigung des neuesten Stands von Wissenschaft und Technik und unter Heranziehung der zum Zeitpunkt des Antrags verfügbaren Leitlinien eine Schlussfolgerung dazu an, ob der Wirkstoff voraussichtlich die Genehmigungskriterien des Artikels 4 erfüllt …“
In Art. 21 („Überprüfung der Genehmigung“) dieser Verordnung heißt es:
„(1)   Die Kommission kann die Genehmigung eines Wirkstoffs jederzeit überprüfen. Sie berücksichtigt den Antrag eines Mitgliedstaats auf Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs im Lichte neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse und Überwachungsdaten, auch in Fällen, in denen es nach der Überprüfung der Genehmigungen gemäß Artikel 44 Absatz 1 Anzeichen dafür gibt, dass das Erreichen der Ziele nach Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a Ziffer iv und Buchstabe b Ziffer i sowie Artikel 7 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2000/60/EG nicht gesichert ist.
Gibt es nach Ansicht der Kommission aufgrund neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse Anzeichen dafür, dass der Stoff die Genehmigungskriterien des Artikels 4 nicht mehr erfüllt, oder wurden weitere, gemäß Artikel 6 Buchstabe f angeforderte Informationen nicht vorgelegt, so informiert die Kommission die Mitgliedstaaten, die [EFSA] und den Hersteller des Wirkstoffs, wobei sie dem Hersteller eine Frist für eine Stellungnahme einräumt.
(2)   Die Kommission kann die Mitgliedstaaten und die [EFSA] um eine Stellungnahme oder um wissenschaftliche oder technische Unterstützung ersuchen. Die Mitgliedstaaten können ihre Stellungnahmen der Kommission innerhalb von drei Monaten nach dem Ersuchen vorlegen. Die [EFSA] übermittelt der Kommission ihre Stellungnahme oder die Ergebnisse ihrer Arbeit innerhalb von drei Monaten nach dem Ersuchen.
(3)   Kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Genehmigungskriterien des Artikels 4 nicht mehr erfüllt sind, oder wurden weitere, gemäß Artikel 6 Buchstabe f angeforderte Informationen nicht vorgelegt, so wird nach dem in Artikel 79 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren eine Verordnung über die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung erlassen.
…“
Anhang II („Verfahren und Kriterien für die Genehmigung von Wirkstoffen, Safenern und Synergisten gemäß Kapitel II“) der Verordnung Nr. 1107/2009 enthält unter Nr. 3 („Kriterien für die Genehmigung eines Wirkstoffs“), Nr. 3.8.3, die wie folgt lautet:
„Ein Wirkstoff, Safener oder Synergist wird nur genehmigt, wenn auf der Grundlage einer angemessenen Risikobewertung nach [in der Union] oder international akzeptierten Testrichtlinien festgestellt wird, dass seine Verwendung unter den vorgeschlagenen Bedingungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels, das diesen Wirkstoff, Safener oder Synergisten enthält,
–
zu einer vernachlässigbaren Exposition von Honigbienen führt oder
–
unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf Honigbienenlarven und das Verhalten von Honigbienen keine unannehmbaren akuten oder chronischen Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks hat.“
Art. 69 („Notfallmaßnahmen“) dieser Verordnung lautet:
„Ist davon auszugehen, dass ein genehmigter Wirkstoff, Safener, Synergist oder Beistoff oder ein Pflanzenschutzmittel, das gemäß dieser Verordnung zugelassen wurde, wahrscheinlich ein schwerwiegendes Risiko für die Gesundheit von Mensch und Tier oder die Umwelt darstellt und dass diesem Risiko durch Maßnahmen, die der betreffende Mitgliedstaat oder die betreffenden Mitgliedstaaten getroffen hat bzw. haben, nicht auf zufrieden stellende Weise begegnet werden kann, so trifft die Kommission nach dem in Artikel 79 Absatz 3 genannten Regelungsverfahren von sich aus oder auf Verlangen eines Mitgliedstaats unverzüglich Maßnahmen zur Einschränkung oder zum Verbot der Verwendung und/oder des Verkaufs dieses Stoffes oder Produkts. Bevor die Kommission diese Maßnahmen trifft, prüft sie die Sachlage und ersucht gegebenenfalls die [EFSA] um ein Gutachten. Die Kommission kann bestimmen, innerhalb welcher Frist dieses Gutachten vorzulegen ist.“
Gemäß Art. 78 („Änderungen und Durchführungsmaßnahmen“) Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 gelten nach der Aufhebung der Richtlinie 91/414 und ihrer Ersetzung durch die Verordnung Nr. 1107/2009 in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommene Wirkstoffe als gemäß der Verordnung Nr. 1107/2009 genehmigt und sind nunmehr in Teil A des Anhangs der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 der Kommission vom 25. Mai 2011 zur Durchführung der Verordnung Nr. 1107/2009 hinsichtlich der Liste zugelassener Wirkstoffe (
ABl. 2011, L 153, S. 1
) aufgeführt.
II.

Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die zur Familie der Neonicotinoide gehörenden Wirkstoffe Clothianidin und Imidacloprid (im Folgenden: streitige Wirkstoffe), die in Anhang I der Richtlinie 91/414 aufgenommen worden waren, sind in Teil A des Anhangs der Durchführungsverordnung Nr. 540/2011 aufgeführt.
Nach Vorfällen, die mit einer unsachgemäßen Verwendung von Pflanzenschutzmitteln mit u. a. den streitigen Wirkstoffen verbunden waren und zu Verlusten von Honigbienenvölkern führten, ersuchte die Kommission die EFSA am 18. März 2011 um Überprüfung des bestehenden, von der Pflanzenschutzorganisation für Europa und den Mittelmeerraum (European and Mediterranean Plant Protection Organisation, EPPO) geschaffenen Systems der Bewertung des Risikos von Pflanzenschutzmitteln für Honigbienen im Hinblick auf die Bewertung der langfristigen Risiken für Honigbienen, die Exposition gegenüber schwachen Dosen, die Exposition durch Guttation und die kumulative Risikobewertung. Dieses System war in dem Dokument „Environmental risk assessment scheme for plant protection products“ (System zur Umweltrisikobewertung von Pflanzenschutzmitteln) mit der Referenznummer PP 3/10 (im Folgenden: EPPO-Leitlinie) beschrieben.
Am 30. März 2012 wurden im Magazin
Science
zwei Studien über subletale Auswirkungen von Stoffen aus der Familie der Neonicotinoide auf Bienen veröffentlicht. Die erste dieser Studien betraf Produkte mit dem Wirkstoff Thiamethoxam (im Folgenden: Henry-Studie), die zweite Produkte mit dem Wirkstoff Imidacloprid (im Folgenden zusammen: Studien vom März 2012). Die Autoren dieser Studien kamen zu dem Ergebnis, dass normale Niveaus dieser beiden Wirkstoffe erhebliche Auswirkungen auf die Stabilität und das Überleben von Honigbienen- und Hummelvölkern haben könnten.
Am 3. April 2012 ersuchte die Kommission die EFSA nach Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009, die Studien vom März 2012 zu bewerten und zu prüfen, ob die Dosen, die für die in diesen Studien genannten Versuche verwendet worden waren, mit den Dosen vergleichbar seien, denen die Bienen in der Union, unter Berücksichtigung der auf Unionsebene zugelassenen Verwendungen und der von den Mitgliedstaaten erteilten Zulassungen, tatsächlich ausgesetzt sind. Die Kommission fragte auch, ob die Studienergebnisse auf andere Neonicotinoide, die zur Saatgutbehandlung verwendet würden, insbesondere Clothianidin, übertragbar seien.
Am 25. April 2012 ersuchte die Kommission die EFSA, bis zum 31. Dezember 2012 die Bewertungen der u. a. mit den streitigen Wirkstoffen verbundenen Risiken zu aktualisieren, insbesondere hinsichtlich zum einen der akuten und chronischen Auswirkungen auf die Entwicklung und das Überleben der Bienenvölker unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Bienenlarven und auf das Verhalten der Bienen und zum anderen hinsichtlich der Auswirkungen subletaler Dosen auf das Überleben und das Verhalten der Bienen.
Am 23. Mai 2012 veröffentlichte die EFSA auf das Ersuchen der Kommission vom 18. März 2011 hin die wissenschaftliche Stellungnahme über die wissenschaftliche Vorgehensweise, die der Bewertung der Risiken von Pflanzenschutzmitteln für Bienen zugrunde liegt (im Folgenden: Stellungnahme der EFSA). Dieses Dokument nannte mehrere Bereiche, in denen die zukünftigen Bewertungen der Risiken für Bienen verbessert werden müssten. Es wies u. a. auf mehrere Schwächen der Leitlinien der EPPO hin, die zu Unsicherheiten über den tatsächlichen Grad der Exposition von Honigbienen führten, und warf für die Gesundheit von Bienen relevante Fragen auf, die von den Leitlinien der EPPO zuvor nicht behandelt worden waren.
Am 1. Juni 2012 legte die EFSA in Beantwortung des Ersuchens der Kommission vom 3. April 2012 eine Erklärung über die Ergebnisse neuerer Studien über die subletalen Auswirkungen bestimmter Neonicotinoide auf die Bienen im Hinblick auf die gegenwärtig in Europa zugelassenen Verwendungen vor. In dieser Erklärung bewertete die EFSA die Studien vom März 2012 sowie eine dritte im Januar 2012 veröffentlichte Studie betreffend Clothianidin (im Folgenden: Schneider-Studie). Insgesamt kam die EFSA zu dem Ergebnis, dass es erforderlich sei, weitere Forschungsarbeiten mit anderen Expositionswerten oder in anderen Situationen durchzuführen.
Am 16. Januar 2013 veröffentlichte die EFSA ihre Schlussfolgerung zur Bewertung der Risiken der streitigen Wirkstoffe und von Thiamethoxam für Bienen (im Folgenden: Schlussfolgerung der EFSA), wobei sie Folgendes feststellte:
–
ein hohes akutes Risiko für Honigbienen bei der Exposition durch Staubabdrift bei der Aussaat von Mais und Getreide (Clothianidin, Imidacloprid, Thiamethoxam), von Raps (Clothianidin, Imidacloprid und, außer für die Verwendungen im niedrigsten in der Union zugelassenen Umfang, Thiamethoxam) sowie von Baumwolle (Imidacloprid und Thiamethoxam),
–
ein hohes akutes Risiko für Bienen bei der Exposition gegenüber Rückständen im Nektar und im Pollen bei der Verwendung an Raps (Clothianidin und Imidacloprid) sowie an Baumwolle und Sonnenblumen (Imidacloprid) und
–
ein hohes akutes Risiko bei Exposition durch Guttationsflüssigkeit bei der Verwendung an Mais (Thiamethoxam).
Darüber hinaus wurden in der Schlussfolgerung der EFSA zahlreiche Unsicherheiten festgestellt, die auf den Mangel an wissenschaftlichen Daten zurückzuführen sind. Dies betraf insbesondere die Exposition der Honigbienen durch Staub, durch die Aufnahme kontaminierten Nektars und Pollens und durch Guttationsflüssigkeit, das akute Risiko und das langfristige Risiko für das Überleben und die Entwicklung von Honigbienenvölkern, das Risiko für andere Bestäuberinsekten, das Risiko durch die Rückstände im Honigtau und das Risiko durch die Rückstände in den Folgekulturen.
In Anbetracht der von der EFSA festgestellten Risiken erließ die Kommission am 24. Mai 2013 die streitige Verordnung.
Art. 1 dieser Verordnung führte u. a. für die streitigen Wirkstoffe folgende Beschränkungen ein:
–
Verbot jeder nicht gewerblichen Anwendung im Innen- und Außenbereich;
–
Verbot der Anwendungen zur Saatgutbehandlung oder Bodenbehandlung für folgende Getreidearten, wenn diese zwischen Januar und Juni ausgesät werden: Gerste, Hirse, Hafer, Reis, Roggen, Sorghum, Triticale, Weizen;
–
Verbot der Blattbehandlung für folgende Getreidearten: Gerste, Hirse, Hafer, Reis, Roggen, Sorghum, Triticale, Weizen;
–
Verbot der Anwendungen zur Saatgutbehandlung, Bodenbehandlung oder Blattbehandlung für ungefähr 100 Kulturen, darunter Raps, Soja, Sonnenblumen und Mais, außer bei Anwendung in Gewächshäusern und außer zur Blattbehandlung nach der Blüte.
Außerdem wurde durch Art. 2 der streitigen Verordnung verboten, Saatgut der in Anhang II aufgeführten Kulturen, das mit die streitigen Wirkstoffe enthaltenden Pflanzenschutzmitteln behandelt wurde, zu verwenden oder in Verkehr zu bringen, ausgenommen Saatgut, das in Gewächshäusern verwendet wird.
III.

Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 19. August 2013 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhoben Bayer CropScience und die Syngenta Crop Protection AG, unterstützt durch die Association générale des producteurs de maïs et autres céréales cultivées de la sous-famille des panicoïdées (AGPM), The National Farmers’ Union (NFU), die Association européenne pour la protection des cultures (ECPA), die Rapool-Ring GmbH Qualitätsraps deutscher Züchter, die European Seed Association (ESA) und die Agricultural Industries Confederation Ltd, Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Verordnung.
Bayer CropScience und Syngenta Crop Protection machten hauptsächlich Rügen zur Anwendung von Art. 21 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 geltend.
Mit dem angefochtenen Urteil wies das Gericht die Klage ab und erlegte Bayer CropScience und Syngenta Crop Protection die Kosten auf.
IV.

Anträge der Parteien im Rechtsmittelverfahren
Bayer CropScience und Bayer beantragen,
–
das angefochtene Urteil aufzuheben;
–
die streitige Verordnung für nichtig zu erklären, soweit diese sie betrifft;
–
der Kommission sowohl die im Verfahren vor dem Gericht als auch die im Rahmen des Rechtsmittels entstandenen Kosten aufzuerlegen.
Die NFU und die Agricultural Industries Confederation stellen die gleichen Anträge wie Bayer CropScience und Bayer. Die ECPA unterstützt die Anträge von Bayer CropScience und Bayer, ohne eigene Argumente vorzutragen.
Die Kommission beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen sowie Bayer CropScience und Bayer die Kosten aufzuerlegen.
Die Union nationale de l’apiculture française (UNAF), der Deutsche Berufs- und Erwerbsimkerbund e. V., der Österreichische Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) und das Königreich Schweden, Streithelfer im ersten Rechtszug, unterstützen die Anträge der Kommission.
Das Gleiche gilt für Stichting De Bijenstichting, die durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 7. Februar 2019 im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels als Streithelferin zur Unterstützung der Kommission zugelassen worden ist.
V.

Rechtsmittel
Bayer CropScience und Bayer machen sechs Rechtsmittelgründe geltend, mit denen sie Rechtsfehler hinsichtlich der Auslegung und der Anwendung von Art. 21 Abs. 1 und 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 sowie Rechtsfehler hinsichtlich der Anwendung von Vorsorgemaßnahmen rügen.
A.

Zulässigkeit des Rechtsmittels
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass ein Rechtsschutzinteresse eines Rechtsmittelführers voraussetzt, dass ihm das Rechtsmittel im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (vgl. u. a. Beschluss der Vizepräsidentin des Gerichtshofs vom 16. Januar 2020, Highgate Capital Management/Kommission,
C‑605/19 P[R] und C‑605/19 P[R]-R
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2020:12
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall bestand, wie die Generalanwältin in Nr. 58 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, bis zum angefochtenen Urteil zweifelsohne ein Rechtsschutzinteresse von Bayer CropScience, weil die streitige Verordnung die Verwendung von Pflanzenschutzmitteln, die die von ihr hergestellten streitigen Wirkstoffe als Grundlage haben, erheblich beschränkte. Diese Beschränkungen wären entfallen, wenn die Klage Erfolg gehabt hätte.
Kurz nach der Verkündung des angefochtenen Urteils wurden jedoch die Durchführungsverordnung (EU) 2018/783 der Kommission vom 29. Mai 2018 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hinsichtlich der Bedingungen für die Genehmigung des Wirkstoffs Imidacloprid (
ABl. 2018, L 132, S. 31
) und die Durchführungsverordnung (EU) 2018/784 der Kommission vom 29. Mai 2018 zur Änderung der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 540/2011 hinsichtlich der Bedingungen für die Genehmigung des Wirkstoffs Clothianidin (
ABl. 2018, L 132, S. 35
) erlassen.
Wie die Generalanwältin in Nr. 59 ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, wurden zwar durch diese Verordnungen die Voraussetzungen für die Genehmigung der streitigen Wirkstoffe neu geregelt und dabei noch strengere Einschränkungen als zuvor durch die streitige Verordnung verhängt, doch wurden diese Verordnungen von den Rechtsmittelführerinnen nicht angefochten.
In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof anerkannt, dass das Rechtsschutzinteresse eines Klägers nicht zwangsläufig entfällt, weil der von ihm angefochtene Rechtsakt im Lauf des Verfahrens aufgehört hat, Wirkungen zu zeitigen (Urteil vom 28. Mai 2013, Abdulrahim/Rat und Kommission,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, Rn.
). Ein Kläger kann nämlich weiterhin ein Interesse an der Erklärung der Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts für den Zeitraum haben, in dem dieser Rechtsakt anwendbar war und Wirkungen erzeugte, weil ein Interesse an einer solchen Erklärung zumindest als Grundlage einer möglichen Haftungsklage fortbestehen kann (Urteile vom 27. Juni 2013, Xeda International und Pace International/Kommission,
C‑149/12 P
, nicht veröffentlicht,
EU:C:2013:433
, Rn.
, und vom 17. September 2015, Mory u. a./Kommission,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Dies ist hier der Fall. Da Bayer CropScience Wirkstoffe, die in der streitigen Verordnung genannt sind, und Pflanzenschutzmittel, die diese Wirkstoffe enthalten, herstellt und vertreibt, könnte ihr das Rechtsmittel, wenn ihm stattgegeben würde, im Rahmen einer etwaigen Haftungsklage einen Vorteil verschaffen.
Zu dem Vorbringen der UNAF, das Rechtsmittel sei in vollem Umfang unzulässig, da es auf eine neue Würdigung der Tatsachen gerichtet sei, ist, abgesehen davon, dass dieses Argument zum einen völlig allgemein ist und kein bestimmtes Element der Rechtsmittelschrift bezeichnet, um die Unzulässigkeit des Rechtsmittels darzutun, und zum anderen von der Kommission als der beklagten Partei, deren Anträge die UNAF als Streithelferin unterstützt, nicht geltend gemacht worden ist, festzustellen, dass die Rechtsmittelführerinnen die Punkte des angefochtenen Urteils, die nach ihrer Auffassung mit Rechtsfehlern behaftet sind, sämtlich bezeichnet und den Gerichtshof auch nicht um eine umfassende neue Würdigung der Tatsachen ersucht haben.
Schließlich ist festzustellen, dass das Rechtsmittel zwar im Namen von Bayer CropScience und von Bayer eingelegt worden ist, jedoch nur die erstgenannte Gesellschaft am Verfahren vor dem Gericht beteiligt war. Nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann ein Rechtsmittel jedoch nur von Parteien und Streithelfern im Verfahren vor dem Gericht sowie von Mitgliedstaaten und Unionsorganen eingelegt werden. Da Bayer an dem Verfahren vor dem Gericht nicht beteiligt war und keinen besonderen Umstand geltend gemacht hat, der ihr gegebenenfalls eine Befugnis zur Einlegung eines Rechtsmittels verleihen könnte, ist das Rechtsmittel unzulässig, soweit es in ihrem Namen eingelegt worden ist.
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der Wirkstoff Thiamethoxam vom vorliegenden Verfahren nicht erfasst ist, da Syngenta Crop Protection kein Rechtsmittel gegen das angefochtene Urteil eingelegt hat.
B.

Begründetheit
1.

Zum ersten Rechtsmittelgrund
a)

Vorbringen der Parteien
Bayer CropScience macht geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es u. a. in den Rn. 162 und 179 des angefochtenen Urteils den Schluss gezogen habe, dass eine Erhöhung der Gewissheit der früheren wissenschaftlichen Kenntnisse als „neue wissenschaftliche Kenntnis“ eingestuft werden könne und der Kommission somit erlaube, die betreffende Genehmigung gemäß Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 zu überprüfen.
Nach Ansicht der Kommission ist dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
b)

Würdigung durch den Gerichtshof
In den Rn. 162, 164 und 179 des angefochtenen Urteils heißt es:
„162
… Wie … die ECPA zu Recht ausgeführt hat, kann der Begriff ‚neue wissenschaftliche und technische Kenntnisse‘ nicht ausschließlich in zeitlicher Hinsicht verstanden werden, sondern er umfasst auch eine qualitative Komponente, die im Übrigen sowohl an das Adjektiv ‚neu‘ als auch an das Adjektiv ‚wissenschaftlich‘ anknüpft. Daraus folgt, dass die Schwelle für die Anwendung von Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 nicht erreicht wird, wenn die ‚neuen Kenntnisse‘ nur schlichte Wiederholungen von früheren Kenntnissen, neue Vermutungen ohne solide Grundlage sowie politische Erwägungen ohne Anknüpfung an die Wissenschaft betreffen. Letztlich müssen die ‚neuen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse‘ somit für die Beurteilung des Fortbestehens der Genehmigungsbedingungen nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 von tatsächlicher Relevanz sein.
…
Im Ergebnis ist es daher, damit die Kommission die Genehmigung eines Wirkstoffs nach Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 überprüfen kann, hinreichend, dass neue Studien vorliegen …, deren Ergebnisse gegenüber den bei der vorigen Bewertung verfügbaren Kenntnissen Besorgnis in Bezug auf die Frage erregen, ob die Genehmigungsbedingungen nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 weiterhin erfüllt sind, ohne dass es erforderlich ist, zu diesem Zeitpunkt zu prüfen, ob diese Besorgnis tatsächlich begründet ist, da diese Feststellung der Überprüfung selbst vorbehalten ist.
…
Die Einstufung solcher bestätigender Ergebnisse als neue wissenschaftliche Kenntnisse setzt jedoch zumindest voraus, dass die neuen Methoden zuverlässiger sind als die zuvor verwendeten. In einem solchen Fall wäre dann die Erhöhung der Gewissheit der früheren Kenntnisse als neue wissenschaftliche Kenntnis einzustufen. Im Rahmen einer Entscheidung über das Risikomanagement in Anwendung des Vorsorgeprinzips ist eine solche Information, entgegen dem Vorbringen von Bayer [Cropscience], als relevant anzusehen.“
Aus den Rn. 162, 164 und 179 des angefochtenen Urteils ergibt sich, dass die Schwelle für die Anwendung des nach Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 vorgesehenen Überprüfungsverfahrens das Zutagetreten neuer wissenschaftlicher Kenntnisse voraussetzt, die darauf hindeuten, dass der betreffende Wirkstoff die Genehmigungskriterien möglicherweise nicht mehr erfüllt, wobei diese neuen wissenschaftlichen Kenntnisse in neuen Methoden bestehen können, die zu Ergebnissen geführt haben, die die Gewissheit der früheren wissenschaftlichen Kenntnisse erhöhen.
Indem das Gericht die Schwelle für die Anwendung des Überprüfungsverfahrens auf diese Weise festgelegt hat, hat es allerdings einen Rechtsfehler begangen.
Denn Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 erlaubt der Kommission, die Genehmigung eines Wirkstoffs jederzeit zu überprüfen, und stellt dafür keine weiteren Bedingungen auf. Nur in den in Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 2 ausdrücklich bestimmten Fällen setzt die Einleitung einer Überprüfung neue wissenschaftliche und technische Kenntnisse voraus.
Hierzu hat der Gerichtshof bereits entschieden, dass das Vorliegen neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse nur einer der Fälle ist, in denen die Kommission die Genehmigung eines Wirkstoffs überprüfen kann (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2019, Blaise u. a.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, Rn.
).
Der 16. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1107/2009, auf den sich Bayer CropScience beruft, ist unerheblich, da es sich bei den darin genannten Bedingungen, wie die Generalanwältin in Nr. 80 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, um die Bedingungen handelt, die erfüllt sein müssen, um eine Genehmigung zu ändern oder aufzuheben, nicht, um eine Überprüfung einzuleiten.
Der in Rn. 49 des vorliegenden Urteils festgestellte Rechtsfehler kann jedoch nicht zur Aufhebung des angefochtenen Urteils führen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs kann nämlich eine Verletzung des Unionsrechts in einem Urteil des Gerichts, wenn zwar dessen Gründe eine solche Verletzung enthalten, die Urteilsformel sich aber aus anderen Rechtsgründen als richtig erweist, nicht zur Aufhebung dieses Urteils führen, und die Begründung ist durch eine andere zu ersetzen (Urteil vom 23. Januar 2019, Deza/ECHA,
C‑419/17 P
,
EU:C:2019:52
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
So hat das Gericht zwar zu Unrecht angenommen, dass neue wissenschaftliche Kenntnisse erforderlich seien, damit die Kommission die Genehmigung eines Wirkstoffs im Sinne von Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 überprüfen dürfe, in Rn. 217 des angefochtenen Urteils jedoch zutreffend festgestellt, dass die Kommission davon ausgehen durfte, dass im vorliegenden Fall eine Überprüfung der Genehmigung der streitigen Wirkstoffe vorzunehmen war.
Nach diesen Erwägungen ist der erste Rechtsmittelgrund als ins Leere gehend zurückzuweisen.
2.

Zum zweiten Rechtsmittelgrund
a)

Vorbringen der Parteien
Bayer CropScience wirft dem Gericht vor, einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 begangen zu haben, indem es entschieden habe, dass sich die EFSA bei der Risikobewertung auf ihre eigene Stellungnahme habe stützen dürfen und nicht verpflichtet gewesen sei, den amtlichen Leitlinien zur Bewertung der Risiken, die zum Zeitpunkt der Überprüfung der Genehmigung der streitigen Wirkstoffe in Kraft gewesen seien, zu folgen.
Das Gericht sei irrtümlich davon ausgegangen, dass Bayer CropScience geltend gemacht habe, die EFSA habe bei der Risikobewertung die zum Zeitpunkt der Erteilung der ursprünglichen Genehmigungen geltenden Leitlinien anwenden müssen. Wie sich aus der Klageschrift und ihrer Erwiderung ergebe, habe Bayer CropScience jedoch geltend gemacht, dass die EFSA verpflichtet gewesen sei, die zum Zeitpunkt der Überprüfung der Genehmigung der streitigen Wirkstoffe geltenden Leitlinien anzuwenden. Außerdem seien die zum Zeitpunkt dieser Überprüfung geltenden amtlichen Leitlinien zur Risikobewertung im Jahr 2010, d. h. nach dem Erlass der Verordnung Nr. 1107/2009 und der in Art. 4 und in Nr. 3.8.3 des Anhangs II dieser Verordnung genannten Genehmigungskriterien, aktualisiert worden.
Nach Auffassung der Kommission ist dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
b)

Würdigung durch den Gerichtshof
Wie u. a. aus den Rn. 228, 260 und 271 des angefochtenen Urteils hervorgeht, ist das Gericht davon ausgegangen, dass Bayer CropScience geltend gemacht habe, die EFSA und die Kommission seien im Rahmen des in Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 genannten Überprüfungsverfahrens verpflichtet, die Risikobewertung auf zum Zeitpunkt des Antrags auf Genehmigung eines Wirkstoffs verfügbare Leitlinien zu stützen, die entweder auf Unionsebene oder auf internationaler Ebene erlassen worden seien. Tatsächlich nahm Bayer CropScience aber, wie aus der beim Gericht eingereichten Klageschrift klar hervorgeht, auf die zum Zeitpunkt der Überprüfung der Genehmigung der streitigen Wirkstoffe verfügbaren Leitlinien Bezug.
Daraus folgt, dass das Gericht die Tatsachen verfälscht hat, die Bayer CropScience der EFSA und der Kommission vorwirft und die zur Fehlerhaftigkeit des Verfahrens zur Überprüfung der Genehmigung der streitigen Wirkstoffe geführt haben sollen.
Zwar hat diese Verfälschung dazu geführt, dass das Gericht in den Rn. 266 und 271 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen festgestellt hat, dass die Risikobewertung für einen genehmigten Wirkstoff im Rahmen des Überprüfungsverfahrens im Sinne von Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 nicht auf die zum Zeitpunkt der Beantragung der Genehmigung dieses Wirkstoffs verfügbaren Leitlinien gestützt werden könne. Entgegen dem Vorbringen von Bayer CropScience hat diese Verfälschung das Gericht jedoch nicht zu der Feststellung veranlasst, dass eine solche Bewertung nicht auf die zum Zeitpunkt der Überprüfung geltenden Leitlinien gestützt werden dürfe.
Tatsächlich ersuchte zum einen die Kommission, wie sich aus den Rn. 16, 17, 223 bis 235 und 238 des angefochtenen Urteils ergibt, nach dem Erlass einer Richtlinie, die die Bedingungen für die Genehmigung u. a. der streitigen Wirkstoffe hinsichtlich des Schutzes insbesondere von Bienen verschärfte, die EFSA am 18. März 2011, das bestehende System der Bewertung des Risikos von Pflanzenschutzmitteln für Honigbienen, das von der EPPO im Jahr 2010 geschaffen worden war, im Hinblick auf die Bewertung der langfristigen Risiken für Honigbienen, die Exposition gegenüber schwachen Dosen, die Exposition durch Guttation und die kumulative Risikobewertung zu überprüfen. Zum anderen gab die EFSA ihre Stellungnahme auf der Grundlage einer sehr umfassenden Auswertung der verfügbaren Studien ab und prüfte darin erstens eingehend die verschiedenen Expositionswege der verschiedenen Kategorien von Bienen, beurteilte zweitens die bestehenden Leitlinien für die Versuche, stellte drittens gewisse Schwächen dieser Leitlinien in Bezug auf die verwendeten Studien fest und empfahl viertens, die bestehenden Leitlinien fortzuentwickeln, um den wissenschaftlichen Kenntnisstand zu gewissen Punkten einzubeziehen, oder gegebenenfalls neue Leitlinien zu entwickeln.
Das Gericht hat daraus in den Rn. 239 und 240 des angefochtenen Urteils den Schluss gezogen, dass sich die EFSA, obwohl ihre Stellungnahme, die eine wissenschaftliche Basis liefere, die als Grundlage für die Entwicklung von Leitlinien und Testrichtlinien dienen könne, selbst kein solches Dokument darstelle, im Rahmen der Bewertung der Risiken auf diese Stellungnahme habe stützen können, weil diese Stellungnahme als Dokument, das die verschiedenen Expositionswege verschiedener Kategorien von Bienen eingehend prüfe und die bestehenden Leitlinien für die Versuche beurteile, dazu habe dienen können, die Bereiche aufzuzeigen, in denen die bis dahin vorgenommenen Bewertungen Lücken aufgewiesen hätten, die Risiken hätten bergen können, die noch nicht bewertet und im Rahmen der früheren Entscheidungen über das Risikomanagement hinsichtlich der streitigen Wirkstoffe noch nicht berücksichtigt worden seien.
Damit ist das Gericht nach Ansicht von Bayer CropScience von dem in Nr. 3.8.3 des Anhangs II der Verordnung Nr. 1107/2009 und in deren Art. 12 Abs. 2 vorgesehenen Erfordernis abgewichen, die Risikobewertung auf Leitlinien zu stützen.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass zum einen Nr. 3.8.3 des Anhangs II der Verordnung Nr. 1107/2009 vorsieht, dass ein Wirkstoff nur genehmigt wird, wenn auf der Grundlage einer angemessenen Risikobewertung nach in der Union oder international vereinbarten Testrichtlinien festgestellt wird, dass seine Verwendung unter den vorgeschlagenen Bedingungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels, das diesen Wirkstoff enthält, zu einer vernachlässigbaren Exposition von Honigbienen führt, oder unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf Honigbienenlarven und das Verhalten von Honigbienen keine unannehmbaren akuten oder chronischen Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks hat.
Zum anderen bestimmt Art. 12 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009, dass die EFSA innerhalb von 120 Tagen nach Ablauf der für die Übermittlung schriftlicher Stellungnahmen vorgesehenen Frist unter Berücksichtigung des neuesten Stands von Wissenschaft und Technik und unter Heranziehung der zum Zeitpunkt des Antrags auf Genehmigung eines Wirkstoffs verfügbaren Leitlinien eine Schlussfolgerung dazu annimmt, ob dieser Wirkstoff voraussichtlich die Genehmigungskriterien des Art. 4 dieser Verordnung erfüllt.
Hingegen sieht Art. 21 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 im Rahmen der Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs vor, dass eine Verordnung über die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung erlassen wird, wenn die Kommission aufgrund neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse zu dem Schluss kommt, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 nicht mehr erfüllt sind.
Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass der Schluss, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 nicht mehr erfüllt sind, im Rahmen der Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs auf jegliche neue Kenntnisse gestützt werden kann, solange diese wissenschaftlicher oder technischer Natur sind, unabhängig davon, aus welcher Quelle oder aus welchem Dokument sie stammen.
Eine solche Auslegung von Art. 21 Abs. 3 dieser Verordnung, die impliziert, dass bei der Überprüfung der Genehmigung die besten verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse herangezogen werden, steht außerdem im Einklang mit dem im achten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 1107/2009 genannten Ziel, ein hohes Schutzniveau für die Gesundheit von Mensch und Tier und für die Umwelt zu gewährleisten.
Nach alledem hat das Gericht, obwohl es, wie in den Rn. 60 und 61 des vorliegenden Urteils festgestellt, die von Bayer CropScience zur Stützung ihres Klagegrundes geltend gemachten Argumente verfälscht hat, in Rn. 240 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerfrei entschieden, dass sich die EFSA, nachdem sie Schwächen in den Leitlinien der EPPO festgestellt hatte, im Rahmen der Risikobewertung auf ihre Schlussfolgerung stützen durfte. Als Dokument, das die verschiedenen Expositionswege verschiedener Kategorien von Bienen eingehend prüft und die bestehenden Leitlinien für die Versuche beurteilt, konnte diese Stellungnahme nämlich dazu dienen, die Bereiche aufzuzeigen, in denen die bis dahin vorgenommenen Bewertungen Lücken aufwiesen, die Risiken bergen konnten, die noch nicht bewertet und im Rahmen der früheren Entscheidungen über das Risikomanagement hinsichtlich der streitigen Wirkstoffe noch nicht berücksichtigt worden waren.
Unter diesen Umständen ist der zweite Rechtsmittelgrund als ins Leere gehend zurückzuweisen.
3.

Zum dritten und zum fünften Rechtsmittelgrund
Bayer CropScience wirft dem Gericht vor, Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 rechtsfehlerhaft angewandt zu haben, indem es erstens nicht berücksichtigt habe, dass die EFSA eine angemessene Risikobewertung habe durchführen müssen, zweitens den Schluss gezogen habe, dass die Kommission auf der Grundlage dieser Vorschrift Notfallmaßnahmen erlassen könne, ihr drittens nicht die Möglichkeit eingeräumt habe, die fehlenden Daten vorzulegen, und viertens mit der Schlussfolgerung, dass eine Änderung des Regelungsrahmens der Genehmigungskriterien für sich genommen genügen könne, damit die Kommission der ihr im Hinblick auf diese Vorschrift obliegenden Beweislast nachkomme, gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen habe.
Nach Auffassung der Kommission sind der dritte und der fünfte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
a)

Zum ersten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes und zum fünften Rechtsmittelgrund
1)

Vorbringen der Parteien
Bayer CropScience wirft dem Gericht vor, in den Rn. 309 und 310 des angefochtenen Urteils versäumt zu haben, zu prüfen, ob die Risikobewertung und die wissenschaftliche Bewertung so erschöpfend waren und auf hinreichend geklärter Grundlage beruhten, dass sie den Erlass der streitigen Verordnung rechtfertigen konnten. Es laufe den in der Verordnung Nr. 1107/2009 vorgesehenen Verfahrensgarantien zuwider, wenn die Kommission ein Überprüfungsverfahren beschleunigen könne, um anschließend eine übereilte Entscheidung über die Änderung oder Aufhebung einer Genehmigung zu erlassen, ohne je eine erschöpfende Risikobewertung durchgeführt oder zugrunde gelegt zu haben.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
2)

Würdigung durch den Gerichtshof
Die Rn. 309 und 310 des angefochtenen Urteils, auf die sich die von Bayer CropScience im Rahmen des ersten Teils des dritten Rechtsmittelgrundes geltend gemachten Rügen konzentrieren, lauten:
„309
Eine solche Verschiebung hätte jedoch zwangsläufig bedeutet, die, wenn auch unpräzise, Kenntnisnahme von den mit den streitigen Wirkstoffen verbundenen Risiken seitens der Kommission als Verantwortliche für das Risikomanagement, und folglich die Entscheidung über die Notwendigkeit und den Nutzen einer Änderung der Genehmigungsbedingungen dieser Wirkstoffe, hinauszuzögern. Es bestand daher für die Kommission ein Zielkonflikt zwischen der Schnelligkeit der Risikobewertung zum einen sowie ihrer Ausführlichkeit und Genauigkeit zum anderen.
Die Frage, die sich im vorliegenden Fall stellt, ist daher nicht, ob abstrakt und ohne zeitliche Zwänge eine erschöpfendere und genauere wissenschaftliche Bewertung möglich gewesen wäre. Aus dem soeben Dargelegten ergibt sich, dass diese Frage wahrscheinlich zu bejahen ist. Es ist vielmehr zunächst zu prüfen, ob der Zeitpunkt des Abschlusses der Risikobewertung von der Kommission rechtmäßig gewählt wurde …[,] und bejahendenfalls sodann, ob diese Bewertung unter Berücksichtigung des zum gewählten Zeitpunkt verfügbaren Standes der wissenschaftlichen Kenntnisse erfolgte …“
Aus den Rn. 307 und 308 des angefochtenen Urteils geht hervor, dass eingeräumt wird, dass eine Verlängerung der Frist für die Bewertung der Risiken durch die EFSA, um zum einen das Vorliegen endgültiger Leitlinien zu den Versuchen abzuwarten und zum anderen Bayer CropScience zu ermöglichen, diese Leitlinien zu berücksichtigen, es ermöglicht hätte, einen noch weiter fortgeschrittenen wissenschaftlichen Kenntnisstand als den zu berücksichtigen, der sich in der Stellungnahme der EFSA widerspiegelt. Daraus wird der Schluss gezogen, dass es möglich ist, dass dadurch, dass die Bewertung der Risiken am 31. Dezember 2012 abgeschlossen wurde, gewisse Risiken nicht ausgeschlossen werden konnten, obwohl sie in Wirklichkeit nicht bestehen, und dass eine solche Situation durch eine Verschiebung der Frist auf einen späteren Zeitpunkt hätte vermieden werden können.
Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1107/2009 auf dem Vorsorgeprinzip beruhen und dem nicht entgegenstehen, dass die Mitgliedstaaten dieses Prinzip anwenden, wenn wissenschaftliche Ungewissheit besteht, ob die in ihrem Hoheitsgebiet zuzulassenden Pflanzenschutzmittel Gefahren für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt bergen (Urteil vom 1. Oktober 2019, Blaise u. a.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, Rn.
). Das Gleiche gilt für die Kommission, wenn eine wissenschaftliche Ungewissheit hinsichtlich der Gefahren, die Wirkstoffe bergen, die Gegenstand einer Überprüfung gemäß Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 sind.
So bedeutet das Vorsorgeprinzip, dass bei Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens oder des Umfangs von Risiken u. a. für die Umwelt Schutzmaßnahmen getroffen werden können, ohne dass abgewartet werden müsste, dass das Bestehen und die Schwere dieser Risiken vollständig dargelegt werden. Erweist es sich als unmöglich, das Vorliegen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unschlüssig sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die Umwelt jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintreten sollte, rechtfertigt das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2019, Blaise u. a.,
C‑616/17
,
EU:C:2019:800
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Somit kann entgegen der Ansicht von Bayer CropScience im Kontext der Anwendung des Vorsorgeprinzips, d. h. im Kontext einer wissenschaftlichen Ungewissheit, eine erschöpfende Risikobewertung nicht verlangt werden.
Im Übrigen verlangt das Vorsorgeprinzip nicht, dass Maßnahmen, die gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 erlassen werden, allein deshalb aufgeschoben werden, weil gerade Studien durchgeführt werden, durch die die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten in Frage gestellt werden könnten (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juli 2011, Etimine,
C‑15/10
,
EU:C:2011:504
, Rn.
und
).
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass die Rn. 309 und 310 des angefochtenen Urteils nicht mit dem von Bayer CropScience geltend gemachten Rechtsfehler behaftet sind.
Folglich sind der erste Teil des dritten Rechtsmittelgrundes und der fünfte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
b)

Zum zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes
1)

Vorbringen der Parteien
Mit dem zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes macht Bayer CropScience geltend, das Gericht habe, indem es zugelassen habe, dass sich die Kommission auf eine von der EFSA übereilt durchgeführte Risikobewertung gestützt und ihre eigene Überprüfung unter Berufung auf Zeitdruck beschleunigt habe, in Wirklichkeit entschieden, dass die Kommission auf der Grundlage von Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 Notfallmaßnahmen erlassen dürfe, die unter Art. 69 dieser Verordnung fielen.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
2)

Würdigung durch den Gerichtshof
Im vorliegenden Fall deutet nichts darauf hin, dass die Anwendungsvoraussetzungen von Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 nicht erfüllt waren. Insbesondere ist den Rn. 312 und 313 des angefochtenen Urteils, die nicht angefochten worden sind, zu entnehmen, dass der EFSA, da die Frist für die Bewertung der durch die streitigen Wirkstoffe hervorgerufenen Risiken auf den 31. Dezember 2012 festgesetzt worden war, mehr Zeit für die Vorlage ihrer Schlussfolgerung eingeräumt wurde als nach Art. 21 Abs. 2 dieser Verordnung gesetzlich vorgesehen war. Im Übrigen erließ die Kommission die streitige Verordnung unstreitig erst am 24. Mai 2013.
Daher ist der zweite Teil des dritten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen.
c)

Zum dritten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes
1)

Vorbringen der Parteien
Bayer CropScience vertritt die Auffassung, das Gericht habe in Rn. 142 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft entschieden, dass die Kommission angesichts des Umstands, dass die im Rahmen der für die ursprüngliche Genehmigung durchgeführten Studien generierten Daten im Licht der geänderten Genehmigungskriterien unzureichend gewesen seien, um sämtliche Risiken für Bienen im Zusammenhang mit streitigen Wirkstoffen abzubilden, die für diese Wirkstoffe erteilte Genehmigung habe aufheben dürfen. Unter diesen Umständen hätte die Kommission der Betroffenen nach Ansicht von Bayer CropScience zunächst die Möglichkeit einräumen müssen, aktualisierte Daten vorzulegen. Der von der EFSA durchgeführten Risikobewertung hätten diese aktualisierten Daten zugrunde gelegt werden müssen, und die Kommission hätte auf der Grundlage dieser aktualisierten Daten prüfen müssen, ob die geänderten Genehmigungskriterien erfüllt gewesen seien.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
2)

Würdigung durch den Gerichtshof
In Rn. 142 des angefochtenen Urteils heißt es:
„Daher kommt die Kommission der ihr obliegenden Beweislast im Hinblick auf Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 rechtlich hinreichend nach, wenn sie nachweisen kann, dass in Anbetracht einer Änderung des Regelungsrahmens, die zu einer Verschärfung der Bedingungen für die Genehmigung geführt hat, die im Rahmen der für die ursprüngliche Genehmigung durchgeführten Studien generierten Daten unzureichend waren, um sämtliche Risiken für Bienen im Zusammenhang mit dem in Rede stehenden Wirkstoff … abzubilden. Das Vorsorgeprinzip gebietet nämlich, die Genehmigung eines Wirkstoffs aufzuheben oder zu ändern, wenn neue Daten vorliegen, die den früheren Schluss widerlegen, dieser Wirkstoff erfülle die Genehmigungskriterien nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009. In diesem Zusammenhang kann sich die Kommission darauf beschränken, im Einklang mit den allgemeinen Beweislastregeln ernsthafte und stichhaltige Anhaltspunkte zu liefern, die, ohne die wissenschaftliche Ungewissheit zu beseitigen, vernünftige Zweifel daran erlauben, dass der in Rede stehende Wirkstoff diese Genehmigungskriterien erfüllt …“
Es ist hervorzuheben, dass Rn. 142 des angefochtenen Urteils lediglich die Beweislast betrifft, die der Kommission im Rahmen des Verfahrens der Überprüfung gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 obliegt, und nicht speziell die Frage, ob ein Hersteller wie Bayer CropScience berechtigt war, bei dieser Gelegenheit Stellungnahmen oder neue Daten einzureichen.
Was die Forderung von Bayer CropScience betrifft, die Gelegenheit zu erhalten, im Verfahren zur Überprüfung der Genehmigung aktualisierte Daten vorzulegen, ist jedenfalls unstreitig, dass sie, wie aus Rn. 435 des angefochtenen Urteils hervorgeht, in diesem Verfahren mehrfach Gelegenheit hatte, gemäß Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 Stellungnahmen abzugeben.
Wie die Generalanwältin in Nr. 119 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, verpflichtet das rechtliche Gehör die Kommission hingegen nicht, im Rahmen einer Überprüfung nach Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 dem Hersteller Gelegenheit zu geben, neue Studien durchzuführen, um etwaige Lücken in der Datenlage zu schließen.
Wie in Rn. 82 des vorliegenden Urteils ausgeführt, verlangt das Vorsorgeprinzip nämlich nicht, dass Maßnahmen, die gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 erlassen werden, allein deshalb aufgeschoben werden, weil gerade Studien durchgeführt werden, durch die die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten in Frage gestellt werden könnten.
Somit hat das Gericht u. a. in Anbetracht des Vorsorgeprinzips, auf das in Rn. 442 des angefochtenen Urteils hingewiesen wurde, in Rn. 446 dieses Urteils zu Recht entschieden, dass insbesondere Bayer CropScience keinen Anspruch darauf hatte, dass die Kommission die Änderung der Genehmigung der streitigen Wirkstoffe verschiebt, um Bayer CropScience Gelegenheit zu geben, die Daten zu generieren, die zum Schließen der in den Schlussfolgerungen der EFSA festgestellten Lücken erforderlich waren.
Daher ist der dritte Teil des dritten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen.
d)

Zum vierten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes
1)

Vorbringen der Parteien
Mit dem vierten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes macht Bayer CropScience geltend, das Gericht habe in Rn. 142 des angefochtenen Urteils gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen, indem es zu der Schlussfolgerung gelangt sei, dass eine Änderung des Regelungsrahmens der Genehmigungskriterien für sich genommen genügen könne, damit die Kommission der ihr im Hinblick auf Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 obliegenden Beweislast nachkomme.
Wenn die Schwelle für die Anwendung von Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 höher sei als die von Art. 21 Abs. 1 dieser Verordnung und die Schwelle für die Anwendung der letztgenannten Vorschrift neue wissenschaftliche und technische Kenntnisse erfordere, aus denen sich Anzeichen dafür ergäben, dass die Genehmigungskriterien nicht mehr erfüllt seien, müsse die Schwelle für die Anwendung von Art. 21 Abs. 3 dieser Verordnung logischerweise das Vorliegen darüber hinausgehender neuer wissenschaftlicher und technischer Kenntnisse erfordern, die den Schluss stützten, dass die Genehmigungskriterien nicht erfüllt seien.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
2)

Würdigung durch den Gerichtshof
Wie vom Gericht in Rn. 285 des angefochtenen Urteils ausgeführt, müssen nach ständiger Rechtsprechung nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit die Rechtsvorschriften klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sein, damit sich die Betroffenen bei unter das Unionsrecht fallenden Tatbeständen und Rechtsbeziehungen orientieren können.
Der Argumentation von Bayer CropScience liegt jedoch ein falsches Verständnis von Rn. 142 des angefochtenen Urteils zugrunde.
Zwar hat, wie in Rn. 49 des vorliegenden Urteils festgestellt, das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es entschieden hat, dass die in Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 vorgesehene Schwelle für die Anwendung des Überprüfungsverfahrens das Zutagetreten neuer wissenschaftlicher Kenntnisse voraussetze, die darauf hindeuteten, dass der betreffende Wirkstoff die Genehmigungskriterien möglicherweise nicht mehr erfülle, dieser Fehler hat im vorliegenden Fall jedoch keine Auswirkungen.
Entgegen dem Vorbringen von Bayer CropScience hat das Gericht in Rn. 142 des angefochtenen Urteils nämlich nicht festgestellt, dass eine bloße Änderung des Regelungsrahmens der Genehmigungskriterien für sich genommen ausreichen könne, damit die Kommission der ihr im Hinblick auf Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 obliegenden Beweislast nachkomme, sondern hat ausgeführt, dass die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung eines Wirkstoffs das Vorliegen neuer Daten voraussetze, die die frühere Schlussfolgerung in Frage stellten, dass dieser Wirkstoff die in Art. 4 dieser Verordnung vorgesehenen Genehmigungskriterien erfülle.
Somit ist ungeachtet des Rechtsfehlers des Gerichts, auf den in Rn. 103 des vorliegenden Urteils nochmals hingewiesen worden ist, im Kontext dieses Teils des dritten Rechtsmittelgrundes nicht ersichtlich, dass die in Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 enthaltene Regel, wie sie vom Gericht ausgelegt wurde, im Widerspruch zum Grundsatz der Rechtssicherheit steht.
Daher ist der vierte Teil des dritten Rechtsmittelgrundes als unbegründet zurückzuweisen.
Nach alledem ist der dritte Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
4.

Zum vierten Rechtsmittelgrund
Mit dem vierten Rechtsmittelgrund wirft Bayer CropScience dem Gericht vor, dadurch einen Rechtsfehler begangen zu haben, dass es in Bezug auf den Eintritt des behaupteten Risikos, das Voraussetzung für die Anwendung von Vorsorgemaßnahmen sei, kein angemessenes Niveau wissenschaftlicher Gewissheit festgestellt habe, da es erstens die Beweisanforderungen für den Erlass von Vorsorgemaßnahmen fehlerhaft angewandt habe, zweitens zu dem Schluss gelangt sei, dass rein hypothetische Gefahren den Erlass von Vorsorgemaßnahmen rechtfertigen könnten, und drittens die Vorschriften über die Beweislast nicht beachtet habe.
Nach Ansicht der Kommission ist der vierte Rechtsmittelgrund als unzulässig oder zumindest unbegründet zurückzuweisen.
a)

Zum ersten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes
1)

Vorbringen der Parteien
Bayer CropScience wirft dem Gericht vor, erstens verkannt zu haben, dass die streitigen Wirkstoffe nach einer erschöpfenden wissenschaftlichen Bewertung bereits genehmigt worden seien, und es unterlassen zu haben, angemessene Beweisanforderungen anzuwenden, die für solche Wirkstoffe höher seien als für noch nicht genehmigte Wirkstoffe. Zweitens habe sich das Gericht widersprochen, indem es der Kommission erlaubt habe, Vorsorgemaßnahmen zu erlassen, ohne dass einschlägige neue wissenschaftliche Kenntnisse vorlägen, und es zu Unrecht für ausreichend erachtet, dass die Kommission die der Rechtsmittelführerin erteilten Genehmigungen auf der Grundlage weitgehend lückenhafter Daten ändere. Drittens habe das Gericht der Kommission in Wirklichkeit erlaubt, den Vorsorgegrundsatz heranzuziehen, um Notfallmaßnahmen gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 statt gemäß Art. 69 dieser Verordnung zu erlassen.
Die Kommission macht in erster Linie geltend, dieser Teil des vierten Rechtsmittelgrundes sei unzulässig, hilfsweise, er sei unbegründet.
2)

Würdigung durch den Gerichtshof
Es ist darauf hinzuweisen, dass sich Bayer CropScience nicht gegen die Feststellung in Rn. 142 des angefochtenen Urteils wendet, wonach sich die Kommission im Rahmen der Anwendung von Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 darauf beschränken kann, im Einklang mit den allgemeinen Beweislastregeln ernsthafte und stichhaltige Anhaltspunkte zu liefern, die, ohne die wissenschaftliche Ungewissheit zu beseitigen, vernünftige Zweifel am Umstand erlauben, dass der in Rede stehende Wirkstoff die Genehmigungskriterien in Art. 4 dieser Verordnung erfüllt.
Bayer CropScience trägt hingegen vor, das Gericht habe die demnach geltenden Beweisanforderungen fehlerhaft angewandt, indem es nicht verlangt habe, dass die Kommission für den Erlass von Vorsorgemaßnahmen im Einklang mit den höheren Beweisanforderungen für bereits genehmigte als für nicht genehmigte Stoffe unter Berufung auf neue Daten nachweise, dass ernsthafte Zweifel an der Sicherheit des betreffenden Wirkstoffs bestünden.
Zum einen habe das Gericht in den Rn. 177 und 180 des angefochtenen Urteils zugelassen, dass die Kommission Vorsorgemaßnahmen erlassen könne, ohne dass einschlägige wissenschaftliche Kenntnisse vorlägen, und es zum anderen in Rn. 442 des angefochtenen Urteils als ausreichend erachtet, dass die Kommission die Bayer CropScience erteilten Genehmigungen auf der Grundlage weitgehend lückenhafter Daten ändere.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus Rn. 79 des vorliegenden Urteils ergibt, die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1107/2009, die auf dem Vorsorgeprinzip beruhen, die Kommission nicht daran hindern, dieses Prinzip anzuwenden, wenn wissenschaftliche Ungewissheit darüber besteht, ob die Wirkstoffe, die Gegenstand einer Überprüfung gemäß Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 sind, Gefahren für die Gesundheit von Mensch oder Tier oder die Umwelt bergen.
Wie in Rn. 80 des vorliegenden Urteils ausgeführt, bedeutet dieses Prinzip, dass bei Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens oder des Umfangs von Risiken u. a. für die Umwelt Schutzmaßnahmen getroffen werden können, ohne dass abgewartet werden müsste, dass das Bestehen und die Schwere dieser Risiken vollständig dargelegt werden. Wenn es sich als unmöglich erweist, das Bestehen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unschlüssig sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die Umwelt jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintritt, rechtfertigt das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen. In diesem Kontext unterliegt die Kommission nach der Verordnung Nr. 1107/2009 für bereits genehmigte Wirkstoffe keinen höheren Beweisanforderungen als für nicht genehmigte Wirkstoffe.
So vermag das Vorbringen von Bayer CropScience, das Gericht habe zugelassen, dass die Kommission Vorsorgemaßnahmen erlassen könne, ohne dass einschlägige wissenschaftliche Kenntnisse vorlägen, nicht durchzugreifen.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Rn. 177 bis 180 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen die Frage betreffen, ob die Kommission unter Berücksichtigung der Studien vom März 2012 und der Schneider-Studie bei der Einleitung des Überprüfungsverfahrens über „neue wissenschaftliche und technische Kenntnisse“ im Sinne von Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 verfügte.
Selbst wenn das Gericht zu Unrecht angenommen hat, dass solche neuen Kenntnisse erforderlich seien, um eine Überprüfung nach Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 einzuleiten, ändert dies nichts daran, dass dieser Abschnitt des angefochtenen Urteils die Einleitung des Überprüfungsverfahrens betrifft und nicht Stellung zu den Vorsorgemaßnahmen bezieht, die die Kommission nach Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 erlassen hat.
In Rn. 442 des angefochtenen Urteils hat das Gericht auf die Feststellung in Rn. 325 dieses Urteils hingewiesen, dass das Vorsorgeprinzip es in Anbetracht der Umstände des vorliegenden Falls gerechtfertigt habe, die Genehmigung der streitigen Wirkstoffe zu ändern, ohne die Verfügbarkeit von Daten abzuwarten, die die in den Schlussfolgerungen der EFSA festgestellten Lücken geschlossen hätten.
Wie in Rn. 82 des vorliegenden Urteils festgestellt, verlangt das Vorsorgeprinzip nicht, dass Maßnahmen, die gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 erlassen werden, allein deshalb aufgeschoben werden, weil gerade Studien durchgeführt werden, durch die die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten in Frage gestellt werden könnten. Wie das Gericht in Rn. 116 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt hat, erfolgt die Anwendung des Vorsorgeprinzips nämlich definitionsgemäß in einem Kontext wissenschaftlicher Unsicherheit.
Was das Vorbringen von Bayer CropScience betrifft, das Gericht habe in Wirklichkeit der Kommission erlaubt, das Vorsorgeprinzip heranzuziehen, um Notfallmaßnahmen gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 statt gemäß Art. 69 dieser Verordnung zu erlassen, ist – abgesehen von den Feststellungen in den Rn. 87 und 88 des vorliegenden Urteils – darauf hinzuweisen, dass Bayer CropScience in diesem Zusammenhang entgegen den Anforderungen in Art. 169 Abs. 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs die beanstandeten Punkte der Begründung der Entscheidung des Gerichts keineswegs genau bezeichnet hat. Dieses Vorbringen ist somit unzulässig.
Daher ist der erste Teil des vierten Rechtsmittelgrundes als teilweise unzulässig und teilweise unbegründet zurückzuweisen.
b)

Zum dritten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes
1)

Vorbringen der Parteien
Mit dem dritten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes wirft Bayer CropScience dem Gericht vor, dadurch einen Rechtsfehler begangen zu haben, dass es die Vorschriften über die Beweislast nicht beachtet habe.
Im vorliegenden Fall habe das Gericht die Beweislast umgekehrt, indem es von der Rechtsmittelführerin in den Rn. 546, 184, 216 und 499 bis 500 des angefochtenen Urteils den Nachweis verlangt habe, dass erstens das Verbot der Blattbehandlung offensichtlich ungeeignet gewesen sei, zweitens die Studien vom März 2012 und die Schneider-Studie keine neuen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse gebracht hätten, drittens die Besorgnisse bezüglich der Koinzidenz zwischen erhöhter Bienensterblichkeit oder dem Aussterben von Bienenvölkern und der Verwendung von Pflanzenschutzmitteln mit den streitigen Wirkstoffen unbegründet seien und viertens die Annahme eines Zusammenhangs zwischen den Auswirkungen auf die einzelnen Honigbienen und den Auswirkungen auf das Bienenvolk unzutreffend sei.
Außerdem habe das Gericht, indem es auf der alleinigen Grundlage bestimmter Risiken für einzelne Honigbienen und eines behaupteten Zusammenhangs zwischen diesen Risiken und Auswirkungen auf das Bienenvolk festgestellt habe, dass eine Gefahr für die Bienenvölker nicht ausgeschlossen werden könne, einen Rechtsfehler begangen, da es die Kommission von ihrer Pflicht befreit habe, das anwendbare rechtliche Kriterium zu erfüllen, wie es in der Verordnung Nr. 1107/2009 niedergelegt sei, das auf die Erhaltung der Gesundheit der Honigbienenvölker und nicht der einzelnen Bienen abstelle.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
2)

Würdigung durch den Gerichtshof
Was erstens den behaupteten Rechtsfehler betrifft, von der Rechtsmittelführerin den Nachweis zu verlangen, dass das Verbot von Blattbehandlungen offensichtlich ungeeignet sei, ist darauf hinzuweisen, dass in Rn. 546 des angefochtenen Urteils festgestellt wird, dass Bayer CropScience insbesondere nicht nachgewiesen habe, dass das Verbot von Blattbehandlungen zur Erreichung der Ziele der streitigen Verordnung, d. h. des Umweltschutzes, insbesondere des Schutzes der Bienen, ungeeignet sei.
Wie den Rn. 79 und 80 des vorliegenden Urteils zu entnehmen ist, bedeutet das Vorsorgeprinzip, dass bei Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens oder des Umfangs von Risiken u. a. für die Umwelt im Rahmen des in Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 vorgesehenen Überprüfungsverfahrens Schutzmaßnahmen getroffen werden können, ohne dass abgewartet werden müsste, dass das Bestehen und die Schwere dieser Risiken vollständig dargelegt werden, und dass das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen rechtfertigt, wenn es sich als unmöglich erweist, das Vorliegen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unschlüssig sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die Umwelt jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintreten sollte.
Daraus folgt, dass der Betroffene, wenn es darum geht, dass die Kommission eine beschränkende Maßnahme im Sinne von Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 erlässt, um eine Gefahr abzuwehren, die nicht gewiss ist, aber doch hinreichend dokumentiert erscheint, gemäß Art. 7 Abs. 1 dieser Verordnung nachzuweisen hat, dass der Wirkstoff die Genehmigungskriterien gemäß Art. 4 dieser Verordnung erfüllt. Wie die Generalanwältin in Nr. 150 ihrer Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, lebt die ursprüngliche Beweislast bei dem Betroffenen wieder auf, wenn die Kommission ernsthafte und stichhaltige Anhaltspunkte liefert, die vernünftige Zweifel an der Einhaltung dieser Kriterien erlauben.
Im Rahmen einer Rüge wie der im vorliegenden Fall, mit der ausschließlich geltend gemacht wird, dass das Gericht die Beweislast umgekehrt habe, und nicht, dass ernsthafte und stichhaltige Anhaltspunkte fehlten, die vernünftige Zweifel an der Einhaltung der in Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 niedergelegten Genehmigungskriterien erlaubten, stellt aber die Feststellung in Rn. 546 des angefochtenen Urteils, Bayer CropScience habe nicht nachgewiesen, dass das Verbot von Blattbehandlungen offensichtlich ungeeignet sei, um das mit der streitigen Verordnung verfolgte Ziel des Schutzes der Bienen zu erreichen, als solche keinen Rechtsfehler dar.
Was Rn. 184 des angefochtenen Urteils betrifft, wonach die von Bayer CropScience in Auftrag gegebene und am 24. Mai 2013 abgeschlossene Studie zu der Frage, ob die Ergebnisse der Henry-Studie und der Schneider-Studie von früheren Kenntnissen auf dem Gebiet abwichen, nicht nachweisen kann, dass die Studien vom März 2012 und die Schneider-Studie keine „neuen wissenschaftlichen und technischen Kenntnisse“ im Sinne von Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 brachten, geht das Argument, diese Feststellung missachte die Beweislastregeln, jedenfalls ins Leere, da, wie in Rn. 50 des vorliegenden Urteils ausgeführt, die Kommission nach Art. 21 Abs. 1 Unterabs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 die Genehmigung eines Wirkstoffs jederzeit, ohne weitere Bedingungen, überprüfen kann.
Im Übrigen ist in Rn. 55 des vorliegenden Urteils darauf hingewiesen worden, dass das Gericht in Rn. 217 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt hat, dass die Kommission davon ausgehen durfte, dass im vorliegenden Fall eine Überprüfung der Genehmigung der streitigen Wirkstoffe vorzunehmen war.
Das Gleiche gilt für das Argument, die Feststellung in Rn. 216 des angefochtenen Urteils missachte die Beweislastregeln. Diese Randnummer, in der ausgeführt wird, dass die von den Rechtsmittelführerinnen angeführten Überwachungsdaten geeignet sein mochten, die durch die Studien vom März 2012 und die Schneider-Studie erweckten Besorgnisse in Zweifel zu ziehen, hingegen nicht für den Nachweis der Unbegründetheit dieser Besorgnisse geeignet gewesen seien, betrifft zwar eine Frage der Beweislast auf dem Gebiet der wissenschaftlichen Kenntnisse, jedoch im Rahmen einer Entscheidung, eine Überprüfung gemäß Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1107/2009 durchzuführen.
Die Rn. 499 und 500 des angefochtenen Urteils, die nach Auffassung von Bayer CropScience die Vorschriften über die Beweislast missachten, lauten:
„499
Es steht also fest, dass ein Zusammenhang zwischen dem Risiko für einzelne Bienen und dem Risiko für das Bienenvolk besteht. Allerdings besteht aktuell wissenschaftliche Ungewissheit darüber, ab welcher Sterblichkeitsrate einzelner Bienen ‚unannehmbare akute oder chronische Auswirkungen‘ auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks auftreten können. Diese Ungewissheit ist u. a. auf die Schwierigkeiten zurückzuführen, den Umfang der Einzelverluste und ihre Auswirkung auf das Bienenvolk unter Feldbedingungen zu messen.
Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die Kommission zu Recht davon ausgehen konnte, dass im Hinblick auf die Werte der Gefährdungsquotienten, die in den Schlussfolgerungen der EFSA für die streitigen Wirkstoffe festgestellt worden waren, ein Risiko für Bienenvölker nicht ausgeschlossen werden konnte, und dass es ihr daher oblag, auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips Schutzmaßnahmen zu treffen, ohne den vollständigen Nachweis abwarten zu müssen, unter welchen Bedingungen und ab welcher Sterblichkeitsrate der Verlust einzelner Bienen das Überleben oder die Entwicklung von Bienenvölkern gefährden konnte.“
Somit sind diese Randnummern als solche lediglich eine konkrete Anwendung des Vorsorgeprinzips, wie es u. a. in Rn. 129 des vorliegenden Urteils erläutert worden ist, wonach bei Unsicherheiten hinsichtlich des Vorliegens oder des Umfangs von Risiken u. a. für die Umwelt im Rahmen des in Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 vorgesehenen Überprüfungsverfahrens Schutzmaßnahmen getroffen werden können, ohne dass abgewartet werden müsste, dass das Bestehen und die Schwere dieser Risiken vollständig dargelegt werden, und das Vorsorgeprinzip den Erlass beschränkender Maßnahmen rechtfertigt, wenn es sich als unmöglich erweist, das Vorliegen oder den Umfang des behaupteten Risikos mit Sicherheit festzustellen, weil die Ergebnisse der durchgeführten Studien unschlüssig sind, die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Schadens für die Umwelt jedoch fortbesteht, falls das Risiko eintreten sollte.
Was schließlich das Vorbringen von Bayer CropScience betrifft, das Gericht habe, indem es auf der alleinigen Grundlage bestimmter Risiken für einzelne Honigbienen und eines behaupteten Zusammenhangs zwischen diesen Risiken und Auswirkungen auf das Bienenvolk festgestellt habe, dass eine Gefahr für die Bienenvölker nicht ausgeschlossen werden könne, einen Rechtsfehler begangen, da es die Kommission von ihrer Pflicht befreit habe, das anwendbare rechtliche Kriterium zu erfüllen, wie es in der Verordnung Nr. 1107/2009 niedergelegt sei, das auf die Erhaltung der Gesundheit der Honigbienenvölker und nicht der einzelnen Bienen abstelle, ist auf Folgendes hinzuweisen.
Nach Nr. 3.8.3 des Anhangs II der Verordnung Nr. 1107/2009 wird ein Wirkstoff nur genehmigt, wenn u. a. festgestellt wird, dass die Verwendung unter den vorgeschlagenen Bedingungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels, das diesen Wirkstoff enthält, unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf Honigbienenlarven und das Verhalten von Honigbienen keine unannehmbaren akuten oder chronischen Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks hat.
Nach den Rn. 499 und 500 des angefochtenen Urteils, die in Rn. 135 des vorliegenden Urteils wiedergegeben sind, durfte die Kommission unter den Umständen, unter denen feststand, dass ein Zusammenhang zwischen dem Risiko für einzelne Bienen und dem Risiko für das Bienenvolk bestand, in diesem Stadium jedoch eine wissenschaftliche Ungewissheit bestand, ab welcher Sterblichkeitsrate einzelner Bienen „unannehmbare akute oder chronische Auswirkungen“ auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks auftreten können, davon ausgehen, dass ein Risiko für Bienenvölker nicht ausgeschlossen werden konnte und es ihr daher oblag, auf der Grundlage des Vorsorgeprinzips Schutzmaßnahmen zu treffen.
Somit hat das Gericht entgegen dem Vorbringen von Bayer CropScience mit dem Hinweis darauf, dass feststehe, dass ein Zusammenhang zwischen dem Risiko für einzelne Bienen und dem Risiko für das Bienenvolk bestehe, und die wissenschaftliche Ungewissheit insoweit nur darüber bestehe, ab welcher Sterblichkeitsrate einzelner Bienen „unannehmbare akute oder chronische Auswirkungen“ auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks auftreten könnten, die Kommission nicht von ihrer Pflicht befreit hat, das in Nr. 3.8.3 des Anhangs II der Verordnung Nr. 1107/2009 rechtliche Kriterium bezüglich der Erhaltung der Gesundheit von Honigbienenvölkern zu erfüllen.
Folglich ist insoweit kein Rechtsfehler begangen worden.
Der dritte Teil des vierten Rechtsmittelgrundes ist demnach als unbegründet zurückzuweisen.
c)

Zum zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes
1)

Vorbringen der Parteien
Mit dem zweiten Teil des vierten Rechtsmittelgrundes wirft Bayer CropScience dem Gericht vor, rechtsfehlerhaft den Schluss gezogen zu haben, rein hypothetische Risiken könnten den Erlass von Vorsorgemaßnahmen rechtfertigen. Das Gericht habe nämlich zu Unrecht festgestellt, dass Blattbehandlungen und nicht gewerbliche Verwendungen ohne eine wissenschaftliche Bewertung und auf der Grundlage von Vermutungen beschränkt werden könnten, wonach zum einen die von der EFSA noch nicht bewerteten Blattbehandlungen Risiken darstellten könnten, die denjenigen der bewerteten Nutzungen entsprächen (Rn. 533 und 534 des angefochtenen Urteils), und zum anderen nicht gewerbliche Anwender dazu neigen könnten, die Gebrauchsanweisungen zu missachten (Rn. 556 und 558 des angefochtenen Urteils).
Schließlich habe das Gericht in Rn. 543 des angefochtenen Urteils ebenfalls einen Rechtsfehler begangen, indem es der Kommission gestattet habe, selbst geltend zu machen, dass die Blattbehandlung zu einer Ablagerung des betreffenden Produkts auf dem Boden führe, und sich auf ihre eigenen hypothetischen Schlussfolgerungen zu stützen, statt die EFSA mit der wissenschaftlichen Risikobewertung zu betrauen.
Die Kommission tritt dem Vorbringen von Bayer CropScience entgegen.
2)

Würdigung durch den Gerichtshof
Was erstens das Verbot der Blattbehandlung betrifft, sind die von Bayer CropScience beanstandeten Randnummern des angefochtenen Urteils wie folgt formuliert:
„533
Zweitens war das zweite Mandat, das die Kommission der EFSA erteilte, in seiner am 25. Juli 2012 geänderten Fassung … ausdrücklich auf die ‚genehmigten Nutzungen dieser Wirkstoffe für die Saatgutbehandlung und Granulate‘ beschränkt. Folglich betraf die von der EFSA durchgeführte Risikobewertung keine anderen genehmigten Nutzungen, und die Schlussfolgerungen der EFSA zu den drei streitigen Wirkstoffen enthielten keine Angaben zum Risiko im Zusammenhang mit der Blattbehandlung.
Drittens beruhen die [in der streitigen Verordnung] getroffenen Maßnahmen auf einer Anwendung des Vorsorgeprinzips, da ernsthafte Anhaltspunkte dafür bestanden, dass bestimmte bis dahin zugelassene Nutzungen der streitigen Wirkstoffe nicht hinnehmbare Risiken für Bienen bedingten, ohne dass in dieser Hinsicht bereits wissenschaftliche Gewissheit bestand. In einer solchen Situation war die Kommission berechtigt, vorbeugende Maßnahmen auch für noch nicht spezifisch von der EFSA bewertete Nutzungen zu treffen, wenn und soweit sie vernünftigerweise annehmen konnte, dass diese Risiken darstellten, die denjenigen der bewerteten Nutzungen entsprachen.
…
Als Zweites hat die Kommission zur akropetalen Translokation geltend gemacht, dass die Blattbehandlung zu einer Ablagerung des betreffenden Produkts auf dem Boden führe, von wo seine Wirkstoffe von den Wurzeln aufgenommen und in der Pflanze verteilt werden könnten.“
Was das Vorbringen von Bayer CropScience betrifft, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es zugelassen habe, dass die Kommission die Risikobewertung selbst durchführe, statt die EFSA mit dieser Aufgabe zu betrauen, steht die Befassung der EFSA, wie die Generalanwältin in Nr. 155 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, nach Art. 21 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1107/2009 im Ermessen der Kommission, so dass die Risikobewertung durch die EFSA nicht zwingend erforderlich ist.
Somit hat das Gericht dadurch, dass es zugelassen hat, dass die Kommission die Risikobewertung für von der EFSA noch nicht spezifisch bewertete Nutzungen wie die Blattbehandlung selbst durchführte, keinen Rechtsfehler begangen.
Zu dem Vorbringen von Bayer CropScience, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es festgestellt habe, dass Blattbehandlungen ohne eine wissenschaftliche Bewertung und auf der Grundlage von Vermutungen beschränkt werden könnten, wonach derartige Nutzungen Risiken darstellen könnten, die denjenigen der bewerteten Nutzungen entsprächen, ist hervorzuheben, dass das Gericht in Rn. 534 des angefochtenen Urteils lediglich anerkannt hat, dass die Kommission vorbeugende Maßnahmen auch für noch nicht spezifisch von der EFSA bewertete Nutzungen nur treffen durfte, wenn und soweit sie vernünftigerweise annehmen konnte, dass diese Risiken darstellten, die denjenigen der bewerteten Nutzungen entsprachen.
So hat das Gericht in Rn. 542 des angefochtenen Urteils hinsichtlich der basipetalen Translokation ausgeführt, dass in Anbetracht der Schwächen der beiderseits angeführten wissenschaftlichen Studien nicht festgestellt werden könne, dass die Kommission vernünftigerweise habe annehmen können, dass die Blattbehandlung mit Risiken verbunden gewesen sei, die denjenigen der bewerteten Nutzungen entsprochen hätten.
Was hingegen die akropetale Translokation betrifft, hat das Gericht in den Rn. 543 und 544 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass die Kommission, die geltend gemacht habe, dass die Blattbehandlung zu einer Ablagerung des betreffenden Produkts auf dem Boden führe, von wo seine Wirkstoffe von den Wurzeln aufgenommen und in der Pflanze verteilt werden könnten, aufgrund dieser Umstände vernünftigerweise habe annehmen können, dass die Blattbehandlung mit Risiken verbunden gewesen sei, die den von der EFSA in ihren Schlussfolgerungen bewerteten Nutzungen entsprochen hätten.
Daraus folgt, dass das Gericht, wie die Generalanwältin in Nr. 160 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, beim Verbot der Blattbehandlung entgegen der Auffassung von Bayer CropScience keine Risikobewertung aufgrund rein hypothetischer Erwägungen zugelassen und daher insoweit keinen Rechtsfehler begangen hat.
Was zweitens das Verbot nicht gewerblicher Verwendungen betrifft, lauten die Rn. 553 bis 558 des angefochtenen Urteils:
„553
Drittens haben in Bezug auf die Wahrscheinlichkeit einer unangemessenen Verwendung von Pflanzenschutzmitteln mit den streitigen Wirkstoffen durch nicht gewerbliche Anwender weder die Kommission noch die Klägerinnen wirklich nachgewiesen, inwieweit eine solche Wahrscheinlichkeit bestand oder nicht. Bayer [CropScience] hat jedoch auf eine von der Kommission in Auftrag gegebene Meinungsumfrage aus dem Jahr 2011 über das ‚Verbraucherverständnis von Etiketten und die gefahrlose Anwendung von Chemikalien‘ verwiesen, aus der hervorgehe, dass fast 80 % der Befragten die auf Pestiziden angebrachten Etiketten ‚immer‘ oder ‚meistens‘ läsen und dass weitere 12 % sie ‚manchmal‘ läsen. Von denjenigen, die die Anweisungen auf den Etiketten lesen, beachteten sie fast 74 % ‚vollständig‘, während 23 % sie ‚zum Teil‘ befolgten. Diese Zahlen würden von einer anderen Meinungsumfrage bestätigt, von der Bayer [CropScience] nur Auszüge vorgelegt hat.
Insoweit ist zunächst festzustellen, dass die von Bayer [CropScience] zur ersten dieser Meinungsumfragen angegebenen Zahlen nicht denjenigen entsprechen, die in der von ihr vorgelegten Kopie enthalten sind. Der Prozentsatz der Befragten, die geantwortet hatten, dass sie ‚immer‘ oder ‚meistens‘ die Etiketten auf den Pflanzenschutzmitteln läsen, betrug nämlich 66 % (50 % ‚immer‘ und 16 % ‚meistens‘) und nicht ‚fast 80 %‘, wie Bayer [CropScience] angibt.
Sodann lässt der von Bayer [CropScience] vorgelegte Auszug aus der zweiten Meinungsumfrage nicht erkennen, wer die Meinungsumfrage durchgeführt hat, wie die Stichprobe der Befragten zusammengesetzt war und ob diese für die Bevölkerung der sieben Länder, in denen sie durchgeführt wurde, repräsentativ war. Unter diesen Umständen kann sie nur sehr eingeschränkten Beweiswert haben.
Schließlich zeigt die erste Meinungsumfrage, die in sämtlichen Mitgliedstaaten auf der Grundlage einer repräsentativen Stichprobe durchgeführt wurde, dass 34 % der Befragten die Gebrauchsanleitungen auf den Etiketten der Pflanzenschutzmittel nur ‚manchmal‘ oder ‚nie‘ lesen. Unter diesen Umständen ist, insbesondere unter Berücksichtigung der hohen Toxizität der betreffenden Wirkstoffe, festzustellen, dass die Kommission zu Recht zu dem Ergebnis gelangen konnte, dass nicht gewerbliche Anwender eher als gewerbliche Anwender dazu neigen könnten, die Gebrauchsanweisungen zu missachten.
Somit kann das Verbot nicht gewerblicher Nutzungen der betreffenden Wirkstoffe im Außenbereich nicht als ‚zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet‘ im Sinne der oben in Rn. 506 angeführten Rechtsprechung eingestuft werden.
Viertens trifft es spezifisch hinsichtlich der nicht gewerblichen Anwendung im Innenbereich zu, dass eine Gefährdung der Bienen auf den ersten Blick eher unwahrscheinlich erscheint, wenn man unterstellt, dass die Gebrauchsanweisungen beachtet werden. Wie jedoch soeben dargelegt wurde, kann eine unsachgemäße Verwendung unter Missachtung der Gebrauchsanleitung nicht ausgeschlossen werden, und zwar insbesondere, was nicht gewerbliche Anwender betrifft. Insoweit scheint das von der Kommission angeführte Risiko, dass eine im Innenbereich behandelte Pflanze anschließend ins Freie gestellt werde, eher anekdotisch und jedenfalls punktuell. Eher scheint es wahrscheinlich, dass manche Nutzer aufgrund der Wirksamkeit der streitigen Wirkstoffe als Insektizide versucht sein könnten, die sie enthaltenen Produkte unmittelbar im Außenbereich anzuwenden, auch wenn sie für eine Anwendung im Innenbereich verkauft werden.“
Bayer CropScience wirft dem Gericht im Wesentlichen vor, in Rn. 558 des angefochtenen Urteils festgestellt zu haben, dass eine unsachgemäße Verwendung unter Missachtung der Gebrauchsanleitung nicht ausgeschlossen werden könne, und zwar insbesondere, was nicht gewerbliche Anwender betreffe, obwohl es gleichzeitig in Rn. 553 dieses Urteils festgestellt habe, dass weder die Rechtsmittelführerinnen noch die Kommission nachgewiesen hätten, inwieweit eine unsachgemäße Verwendung wahrscheinlich sei oder nicht.
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass, wie sich aus den Rn. 551 und 552 des angefochtenen Urteils ergibt, die Bestimmung des Risikoniveaus, das für die Gesellschaft hinnehmbar erscheint, den Organen zusteht, die für politische Entscheidungen zuständig sind, wobei dieses Risikoniveau nicht nur auf der Grundlage im engen Sinne wissenschaftlicher Erwägungen, sondern auch unter Berücksichtigung gesellschaftlicher Faktoren wie der Durchführbarkeit von Kontrollen bestimmt wird.
Die Durchführbarkeit von Kontrollen kann in der Tat ein relevanter Gesichtspunkt bei der Bestimmung des hinnehmbaren Risikoniveaus sein, da die Kontrollen für die Einhaltung der Gebrauchsanweisungen wirkstoffhaltiger Pflanzenschutzmittel sorgen, die ihrerseits die Auswirkungen der Verwendung solcher Stoffe auf die Umwelt abmildern können.
Zwar hat das Gericht in Rn. 553 des angefochtenen Urteils festgestellt, dass weder die Kommission noch Bayer CropScience die genaue Wahrscheinlichkeit einer unsachgemäßen Verwendung von Pflanzenschutzmitteln mit den streitigen Wirkstoffen durch nicht gewerbliche Anwender nachgewiesen haben. In Anbetracht der Tatsache, dass nicht gewerbliche Anwender keiner Kontrolle unterliegen, kann aber, wie es das Gericht in Rn. 556 des angefochtenen Urteils getan hat, angenommen werden, dass nicht gewerbliche Anwender eher als gewerbliche dazu neigen, Gebrauchsanleitungen zu missachten.
Unter Berücksichtigung der hohen Toxizität der fraglichen Wirkstoffe für Bienen hat das Gericht rechtsfehlerfrei festgestellt, dass das Verbot nicht gewerblicher Verwendungen von Pflanzenschutzmitteln, die diese Wirkstoffe enthalten, nicht als zur Erreichung des mit der streitigen Verordnung verfolgten Ziels „offensichtlich ungeeignet“ eingestuft werden kann.
Daraus folgt, dass auch der zweite Teil des vierten Rechtsmittelgrundes unbegründet ist.
Der vierte Rechtsmittelgrund ist demnach als unbegründet zurückzuweisen.
5.

Zum sechsten Rechtsmittelgrund
a)

Vorbringen der Parteien
Mit dem sechsten Rechtsmittelgrund wirft Bayer CropScience dem Gericht vor, in den Rn. 459 bis 461 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen zu haben, indem es den Umfang der vor dem Erlass von Vorsorgemaßnahmen vorzunehmenden Folgenabschätzung fehlerhaft definiert und die an diese Folgenabschätzung geknüpften Anforderungen verkannt habe. Das Gericht habe sich nämlich damit begnügt, dass sich die Kommission mit den möglichen Auswirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahme vertraut gemacht habe, und festgestellt, dass der Umfang und das Format der Folgenabschätzung im Ermessen der Kommission stünden, wobei es eine kurze, aus vier Punkten bestehende Zusammenfassung einer von der Branche vorgelegten Folgenabschätzung für ausreichend erachtet habe, obwohl die Kommission keine vollständige Kenntnis über alternative Pflanzenschutzmittel gehabt habe. Damit verliere die Verpflichtung zur Folgenabschätzung jeden Inhalt.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen.
b)

Würdigung durch den Gerichtshof
Bei den Randnummern des angefochtenen Urteils, auf die sich die Beanstandungen von Bayer CropScience konzentrieren, handelt es sich um folgende:
„459
Erstens ist insoweit festzustellen, dass Punkt 6.3.4 der [Mitteilung KOM(2000) 1 endgültig über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips vom 2. Februar 2000 (im Folgenden: Mitteilung über das Vorsorgeprinzip)] vorsieht, dass eine Abwägung der mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile zu erfolgen hat. Hingegen sind das Format und der Umfang dieser Abwägung nicht näher bestimmt. Insbesondere ergibt sich daraus nicht, dass die betreffende Behörde verpflichtet wäre, ein spezielles Bewertungsverfahren einzuleiten, das z. B. mit einem formellen schriftlichen Bewertungsbericht endet. Außerdem kommt der Behörde, die das Vorsorgeprinzip anwendet, nach dem Wortlaut ein erheblicher Ermessensspielraum hinsichtlich der Analysemethoden zu. Die Mitteilung weist nämlich zwar darauf hin, dass die Abwägung eine wirtschaftliche Analyse umfassen ‚sollte‘, doch hat die betreffende Behörde jedenfalls auch andere als wirtschaftliche Erwägungen einzubeziehen. Außerdem wird ausdrücklich dargelegt, dass unter gewissen Umständen wirtschaftliche Erwägungen als weniger bedeutsam angesehen werden müssen als andere als wesentlich anerkannte Interessen; als Beispiel werden ausdrücklich Interessen wie die Umwelt oder die Gesundheit angeführt.
Außerdem ist es nicht erforderlich, dass die wirtschaftliche Kosten-Nutzen-Analyse auf der Grundlage einer genauen Berechnung der jeweiligen Kosten der in Betracht gezogenen Maßnahme oder des Nichttätigwerdens erfolgt. Solche genauen Berechnungen werden in den meisten Fällen unmöglich sein, da ihre Ergebnisse im Rahmen der Anwendung des Vorsorgeprinzips von verschiedenen, definitionsgemäß unbekannten Variablen abhängen. Wenn nämlich alle Folgen des Nichttätigwerdens sowie der Maßnahme bekannt wären, wäre es nicht erforderlich, das Vorsorgeprinzip heranzuziehen, sondern es wäre möglich, auf der Grundlage von Gewissheiten zu entscheiden. Im Ergebnis genügt es den Anforderungen der Mitteilung über das Vorsorgeprinzip, wenn die betreffende Behörde, im vorliegenden Fall die Kommission, sich tatsächlich mit den positiven und negativen, wirtschaftlichen und anderen möglichen Auswirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahme sowie des Nichttätigwerdens vertraut gemacht und sie bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat. Hingegen ist es nicht erforderlich, diese Auswirkungen genau zu beziffern, wenn dies nicht möglich ist oder unverhältnismäßigen Aufwand erfordern würde.
Zweitens ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission offensichtlich eine den Anforderungen von Punkt 6.3.4 der Mitteilung über das Vorsorgeprinzip genügende Abwägung der wahrscheinlichsten positiven und negativen Folgen vorgenommen hat, die mit der in Betracht gezogenen Maßnahme oder mit einem Nichttätigwerden verbunden sind, und geprüft hat, welche Gesamtkosten sich daraus für die Union ergeben. Dies geht klar aus dem Vermerk vom 21. Januar 2013 hervor, der an das damals zuständige Mitglied der Kommission gerichtet war. Dieser Vermerk informierte den Kommissar über die laufende Debatte zu den Schlussfolgerungen der EFSA und ersuchte um seine Genehmigung für die von den Dienststellen der Kommission geplanten Maßnahmen. In Anhang V (‚Hintergrundinformationen über EP, Industrie, NRO‘) des Vermerks wurden verschiedene im Rahmen des Vorschlags berücksichtigte Umstände erläutert. Insbesondere legte der Anhang V zu dem Umstand, dass die Neonicotinoide in der Landwirtschaft in großem Umfang genutzt werden, die wesentlichen Ergebnisse der Humboldt-Studie dar, die die Klägerinnen der Kommission vorgelegt hatten, einschließlich der Schlussfolgerungen dieser Studie im Hinblick auf die Auswirkungen eines Verbots der Neonicotinoide auf die Wirtschaft, den Arbeitsmarkt und die Umweltbilanz der Union. Es wurde darin auch ausgeführt, dass die Kommission keine vollständige Kenntnis über alternative Pflanzenschutzmittel habe, da diese auf nationaler Ebene genehmigt würden. Schließlich wies der Vermerk darauf hin, dass das [Europäische] Parlament drei Tage später, am 24. Januar 2013, auf der Grundlage einer von ihm in Auftrag gegebenen Studie über die mit den streitigen Wirkstoffen verbundenen Risiken, die ein vollständiges Verbot von Neonicotinoiden (statt einer bloßen Beschränkung der Verwendungen) empfohlen habe, das Thema erörtern würde und dass auch die NRO im Umweltbereich ein vollständiges Verbot verlangt hätten. Aus alledem geht hervor, dass sich die Kommission der wirtschaftlichen und ökologischen Bedeutung der Verwendung der streitigen Wirkstoffe bewusst war.“
In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass nach Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009, wenn die Kommission zu dem Schluss kommt, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 dieser Verordnung nicht mehr erfüllt sind, eine Verordnung über die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung erlassen wird.
Wie in Rn. 69 des vorliegenden Urteils festgestellt, kann aber der Schluss, dass die Genehmigungskriterien des Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 nicht mehr erfüllt sind, im Rahmen der Überprüfung der Genehmigung eines Wirkstoffs auf jegliche neue Kenntnisse gestützt werden, solange diese wissenschaftlicher oder technischer Natur sind.
Kommt die Kommission zu einem solchen Schluss, hat sie gemäß Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 eine Verordnung über die Aufhebung oder Änderung der Genehmigung des betreffenden Wirkstoffs zu erlassen. Indem diese Vorschrift die Aufhebung oder die Änderung der genannten Genehmigung vorsieht, umfasst sie somit ausdrücklich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der nach ständiger Rechtsprechung zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört und verlangt, dass die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen (Urteil vom 8. Juli 2010, Afton Chemical,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission, wie sich aus den Rn. 22 bis 24 des vorliegenden Urteils und der streitigen Verordnung selbst ergibt, mit dieser Verordnung die Genehmigungsbedingungen für die streitigen Wirkstoffe in Anbetracht des Umstands geändert, dass von diesen Wirkstoffen ein hohes akutes Risiko für Bienen ausging und inakzeptable Risiken aufgrund akuter oder chronischer Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung von Bienenvölkern für mehrere Kulturen nicht ausgeschlossen werden konnten.
Daraus folgt, dass die Kommission der Auffassung war, dass die genehmigten Verwendungen der fraglichen Wirkstoffe die Genehmigungskriterien in Art. 4 der Verordnung Nr. 1107/2009 und insbesondere Nr. 3.8.3 des Anhangs II dieser Verordnung nicht mehr erfüllten, wonach ein Wirkstoff nur genehmigt wird, wenn festgestellt wird, dass seine Verwendung unter den vorgeschlagenen Bedingungen für die Verwendung des Pflanzenschutzmittels, das diesen Wirkstoff enthält, zu einer vernachlässigbaren Exposition von Honigbienen führt oder unter Berücksichtigung der Auswirkungen auf Honigbienenlarven und das Verhalten von Honigbienen keine unannehmbaren akuten oder chronischen Auswirkungen auf das Überleben und die Entwicklung des Bienenvolks hat.
Hinsichtlich des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist darauf hinzuweisen, dass Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 keine besonderen Formen oder Modalitäten vorsieht, um seine Einhaltung sicherzustellen.
Die Feststellung des Gerichts, dass der Umfang und die Form der Abwägung der mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile im Ermessen der Kommission stehe, verkennt weder Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 noch im Übrigen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der, wie in Rn. 166 des vorliegenden Urteils ausgeführt, in dieser Vorschrift enthalten ist.
Hierzu ist hervorzuheben, dass die Bewertung, die die Kommission im Rahmen einer Überprüfung aufgrund von Art. 21 der Verordnung Nr. 1107/2009 in Verbindung mit Nr. 3.8.3 des Anhangs II dieser Verordnung vornimmt, eine Bewertung der Risiken betrifft, die von der Verwendung eines Pflanzenschutzmittels, das einen der streitigen Wirkstoffe enthält, u. a. für das Überleben und die Entwicklung von Bienenvölkern ausgehen.
Daraus folgt, dass Bayer CropScience nicht mit Erfolg geltend machen kann, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es auf den weiten Ermessensspielraum verwiesen hat, über den die Kommission verfügt, wenn sie beschließt, über diese Risikobewertung hinaus – nur diese ist nach dem genannten Regelungsrahmen vorgeschrieben – auch eine Abwägung der mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile vorzunehmen.
Jedenfalls ist festzustellen, dass sich das Gericht entgegen dem Vorbringen von Bayer CropScience nicht damit begnügt hat, dass sich die Kommission mit den möglichen Auswirkungen der in Betracht gezogenen Maßnahme vertraut gemacht hat. Die Kommission hat nämlich, wie in Rn. 461 des angefochtenen Urteils ausgeführt wird, eine Abwägung der wahrscheinlichsten positiven und negativen Folgen vorgenommen, die mit der in Betracht gezogenen Maßnahme oder mit einem Nichttätigwerden verbunden sind, und geprüft, welche Gesamtkosten sich daraus für die Union ergeben.
Im Übrigen konnte die Kommission, wie aus den Rn. 463 bis 466 des angefochtenen Urteils hervorgeht, bei der Bemessung der Auswirkungen der in der streitigen Verordnung enthaltenen Maßnahmen auf die Landwirtschaft und die Umwelt berücksichtigen, dass es zum einen möglich war, erforderlichenfalls Ausnahmegenehmigungen auf nationaler Ebene für Pflanzenschutzmittel, die die streitigen Wirkstoffe enthalten, zu gewähren, und dass zum anderen in bestimmten Mitgliedstaaten die Landwirtschaft in der Vergangenheit auf zufriedenstellende Weise hatte funktionieren können, ohne Pflanzenschutzmittel mit den streitigen Wirkstoffen zu verwenden und ohne dass dies negative Auswirkungen auf die Umwelt hatte.
Schließlich ist den Rn. 468 bis 470 des angefochtenen Urteils zu entnehmen, dass es der Kommission zwar in Anbetracht des durch die Verordnung Nr. 1107/2009 geschaffenen Systems, in dem die Kommission für die Genehmigung der Wirkstoffe auf der Unionsebene zuständig ist, während die Mitgliedstaaten für die Zulassung der Pflanzenschutzmittel, die die genehmigten Wirkstoffe enthalten, zuständig sind, nicht möglich war, für die gesamte Union zu bestimmen, für welche Verwendungen und für welche Kulturen die Landwirte über alternative Produkte zu denjenigen, die die streitigen Wirkstoffe enthalten, verfügten, sie aber dennoch Kenntnisse über die Wirkstoffe hatte, die die von der streitigen Verordnung erfassten Wirkstoffe ersetzen konnten.
Unter diesen Umständen und selbst unter der Annahme, dass die Kommission im Rahmen von Art. 21 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1107/2009 eine eigenständige Pflicht trifft, eine Prüfung durchzuführen, die die mit einem Tätigwerden oder Nichttätigwerden verbundenen Vor- und Nachteile besonders berücksichtigt, ist festzustellen, dass die von Bayer CropScience geltend gemachten Argumente jedenfalls nicht durchgreifen.
Daher ist der sechste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
Nach alledem ist das Rechtsmittel zurückzuweisen.
VI.

Kosten
Nach Art. 184 Abs. 2 der Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel unbegründet ist.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach Art. 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
Da die Kommission, die UNAF, der Deutsche Berufs- und Erwerbsimkerbund, der Österreichische Erwerbsimkerbund, PAN Europe, Bee Life, Buglife und Greenpeace die Verurteilung der Rechtsmittelführerinnen zur Tragung der Kosten beantragt haben und die Rechtsmittelführerinnen unterlegen sind, sind diesen die den genannten Parteien entstandenen Kosten aufzuerlegen. Da das Königreich Schweden keinen Kostenantrag gestellt hat, trägt es seine eigenen Kosten.
Im Übrigen ergibt sich aus Art. 184 Abs. 4 der Verfahrensordnung, dass einer erstinstanzlichen Streithilfepartei, wenn sie das Rechtsmittel nicht selbst eingelegt hat, im Rechtsmittelverfahren nur dann Kosten auferlegt werden können, wenn sie am schriftlichen oder mündlichen Verfahren vor dem Gerichtshof teilgenommen hat. Nimmt eine solche Partei am Verfahren teil, so kann der Gerichtshof ihr ihre eigenen Kosten auferlegen.
Die AGPM, die ECPA, Rapool-Ring Qualitätsraps deutscher Züchter und die ESA, die Streithelfer im ersten Rechtszug waren, haben nicht am Verfahren vor dem Gerichtshof teilgenommen. Da die NFU und die Agricultural Industries Confederation hingegen am Rechtsmittelverfahren teilgenommen haben und mit ihren Anträgen unterlegen sind, tragen sie ihre eigenen Kosten.
Gemäß Art. 140 Abs. 3 der Verfahrensordnung, der nach Art. 184 Abs. 1 der Verfahrensordnung auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, kann der Gerichtshof entscheiden, dass ein anderer Streithelfer als die Mitgliedstaaten, die Organe, die Vertragsstaaten des Abkommens vom 2. Mai 1992 über den Europäischen Wirtschaftsraum (
ABl. 1994, L 1, S. 3
), die nicht Mitgliedstaaten sind, oder die EFTA-Überwachungsbehörde ihre eigenen Kosten tragen.
Diese Vorschrift ist anzuwenden und zu entscheiden, dass die Stichting De Bijenstichting ihre eigenen Kosten trägt.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Rechtsmittel ist unzulässig, soweit es von der Bayer AG eingelegt wurde.

2.
Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen, soweit es von der Bayer CropScience AG eingelegt wurde.

3.
Die Bayer CropScience AG und die Bayer AG tragen neben ihren eigenen Kosten die der Kommission, der Union nationale de l’apiculture française (UNAF), dem Deutschen Berufs- und Erwerbsimkerbund e. V., dem Österreichischen Erwerbsimkerbund, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), Bee Life European Beekeeping Coordination (Bee Life), Buglife – The Invertebrate Conservation Trust (Buglife) und Stichting Greenpeace Council (Greenpeace) entstandenen Kosten.

4.
Die National Farmers‘ Union (NFU) und die Agricultural Industries Confederation sowie Stichting De Bijenstichting tragen ihre eigenen Kosten.

5.
Das Königreich Schweden trägt seine eigenen Kosten.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Englisch.