CELEX: 62018CJ0264
Predhodno odločanje
Postopki za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev
Direktiva 2014/24/EU
Člen 10(c) in (d)(i), (ii) in (v)
Veljavnost
Področje uporabe
Izključitev storitev na področju arbitraže in spravnih postopkov ter nekaterih pravnih storitev
Načeli enakega obravnavanja in subsidiarnosti
Člena 49 in 56 PDEU

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 10(c) in (d) (i), (ii) in (v) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (
UL 2014, L 94, str. 65
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med P. M., N. G.d.M. in P. V.d.S. na eni strani ter Ministerraad (svet ministrov, Belgija) na drugi, ker so z belgijsko zakonodajo, s katero se prenašajo določbe Direktive 2014/24, nekatere pravne storitve izključene iz postopkov za oddajo javnih naročil.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodnih izjavah 1, 4, 24 in 25 Direktive 2014/24 je navedeno:
„(1)
Oddaja javnih naročil, ki jo izvedejo organi držav članic ali se izvede v njihovem imenu, mora biti v skladu z načeli Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), zlasti z načeli prostega pretoka blaga, svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter načeli, ki izhajajo iz njih, kot so načela enake obravnave, nediskriminacije, vzajemnega priznavanja, sorazmernosti in transparentnosti. Vendar bi bilo treba za javna naročila nad določeno vrednostjo pripraviti določbe o uskladitvi nacionalnih postopkov javnega naročanja, da se zagotovita dejanski učinek teh načel in odprtost javnih naročil za konkurenco.
[…]
(4)
Zaradi vse bolj različnih oblik javnih ukrepov je treba jasneje opredeliti pojem javnega naročila. To pojasnilo pa ne bi smelo razširiti področja uporabe te direktive glede na področje uporabe Direktive 2004/18/ES [Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132)]. Cilj pravil Unije o javnem naročanju ni zajeti vse oblike javnih izdatkov, temveč samo tiste, katerih cilj je pridobitev gradenj, blaga ali storitev za plačilo prek javnega naročila. […]
[…]
(24)
Opozoriti bi bilo treba, da storitve na področju arbitraže in spravnih postopkov ter druge podobne oblike alternativnega reševanja sporov običajno opravljajo organi ali posamezniki, imenovani ali izbrani na način, ki ga ni mogoče urediti s pravili o javnem naročanju. Pojasniti bi bilo treba, da se ta direktiva ne bi smela uporabljati za javna naročila za opravljanje takšnih storitev, ne glede na njihovo poimenovanje v nacionalnih zakonodajah.
(25)
Izvajalce nekaterih pravnih storitev določi sodišče zadevne države članice, nekatere tovrstne storitve vključujejo zastopanje strank v sodnih postopkih po odvetnikih, nekatere morajo opravljati notarji ali pa so takšne storitve povezane z izvajanjem javne oblasti. Takšne pravne storitve običajno opravljajo organi ali posamezniki, imenovani ali izbrani na način, ki ga ni mogoče urediti s pravili o javnih naročilih, to na primer velja za imenovanje državnih tožilcev v nekaterih državah članicah. Tovrstne pravne storitve bi bilo zato treba izvzeti iz področja uporabe te direktive.“
Člen 10 te direktive, naslovljen „Posebne izključitve pri javnih naročilih storitev“, v točkah (c) in (d) določa:
„Ta direktiva se ne uporablja za javna naročila storitev za:
[…]
(c)
storitve na področju arbitraže in spravnih postopkov;
(d)
vse naslednje pravne storitve:
(i)
pravno zastopanje stranke po odvetniku v smislu člena 1 Direktive Sveta 77/249/EGS [z dne 22. marca 1977 o učinkovitem uresničevanju svobode opravljanja storitev odvetnikov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 52)] v:
–
arbitraži ali spravnem postopku v državi članici, tretji državi ali pred mednarodno instanco za arbitražo ali spravni postopek ali
–
v sodnih postopkih pred sodišči ali javnimi organi države članice, tretje države ali pred mednarodnimi sodišči ali institucijami;
(ii)
pravno svetovanje, ki se izvaja med pripravami na postopek iz točke (i) te točke ali če obstajajo konkretni indici in velika verjetnost, da bo zadeva, o kateri se svetuje, postala predmet takega postopka, pod pogojem, da svetuje odvetnik v smislu člena 1 Direktive [77/249];
[…]
(v)
druge pravne storitve, ki so v zadevnih državah članicah povezane z izvajanjem javne oblasti, tudi če le priložnostno“.
Belgijsko pravo
Belgijski zakonodajalec je z loi relative aux marchés publics (zakon o javnih naročilih) z dne 17. junija 2016 (
Moniteur belge
z dne 14. julija 2016, str. 44219) spremenil pravila za oddajo javnih naročil in svojo zakonodajo uskladil z Direktivo 2014/24. Člen 28 tega zakona določa:
„1.   Ob upoštevanju odstavka 2 so iz uporabe tega zakona izvzeta javna naročila storitev, katerih predmet so:
[…]
(3)
storitve na področju arbitraže in spravnih postopkov;
(4)
vse naslednje pravne storitve:
(a)
pravno zastopanje stranke po odvetniku v smislu člena 1 Direktive [77/249] v:
(i)
arbitraži ali spravnem postopku v državi članici, tretji državi ali pred mednarodno instanco za arbitražo ali spravni postopek ali v
(ii)
sodnih postopkih pred sodišči ali javnimi organi države članice ali tretje države ali pred mednarodnimi sodišči ali institucijami;
(b)
pravno svetovanje, ki se izvaja med pripravami na postopek iz točke (a) ali če obstajajo konkretni indici in velika verjetnost, da bo zadeva, o kateri se svetuje, postala predmet takega postopka, pod pogojem, da svetuje odvetnik v smislu člena 1 Direktive [77/249];
[…]
(e)
druge pravne storitve, ki so v Kraljevini povezane z izvajanjem javne oblasti, čeprav le priložnostno;
[…]
2.   Kralj lahko določi pravila za oddajo, ki veljajo za naročila iz odstavka 1, točka 4(a) in (b), v primerih, ki jih sam določi.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
P. M., N. G.d.M. in P. V.d.S., tožeče stranke iz postopka v glavni stvari, odvetniki in pravniki, so 16. januarja 2017 pri predložitvenem sodišču, Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče, Belgija) vložili tožbo za ugotovitev ničnosti določb zakona o javnih naročilih, ki s področja uporabe tega zakona izključujejo nekatere pravne storitve ter nekatere storitve na področju arbitraže in spravnih postopkov.
Tožeče stranke iz postopka v glavni stvari zatrjujejo, da te določbe v delu, v katerem izvzemajo dodeljevanje v njih navedenih storitev iz pravil o oddaji javnih naročil, ki jih določa navedeni zakon, ustvarjajo različno obravnavanje, ki ga ni mogoče upravičiti.
Predložitveno sodišče zato meni, da se postavlja vprašanje, ali izključitev teh storitev iz postopkov za oddajo javnih naročil ogroža cilje popolne konkurence, svobode opravljanja storitev in svobode ustanavljanja, ki jim je pri sprejetju Direktive 2014/24 sledil zakonodajalec Unije, ter ali ne bi morali načeli subsidiarnosti in enakega obravnavanja voditi k harmonizaciji pravil prava Unije, tudi v zvezi s temi storitvami.
Po mnenju tega sodišča je treba za presojo ustavnosti nacionalnih zakonodajnih določb, katerih razveljavitev se zahteva v postopku pred njim, preučiti, ali so določbe člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) te direktive združljive z načeloma enakega obravnavanja in subsidiarnosti ter s členoma 49 in 56 PDEU.
V teh okoliščinah je Grondwettelijk Hof (ustavno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje postavilo to vprašanje:
„Ali je člen 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) Direktive [2014/24/] združljiv z načelom enakosti, po potrebi v povezavi z načelom subsidiarnosti ter s členoma 49 in 56 [PDEU], ker določa, da se za v njem navedene storitve ne uporabljajo pravila o javnem naročanju iz zgoraj navedene direktive, ki pa zagotavljajo popolno konkurenco in prosti pretok pri oddaji javnih naročil storitev?“
Dopustnost vprašanja za predhodno odločanje
Češka in ciprska vlada izpodbijata dopustnost vprašanja za predhodno odločanje in s tem predlog za sprejetje predhodne odločbe.
Češka vlada trdi, da to vprašanje nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, ki se nanaša na vprašanje, ali belgijska ustava nasprotuje temu, da nacionalno pravo iz področja uporabe nacionalnih predpisov o javnem naročanju izključuje nekatere pravne storitve, ki so prav tako izključene iz področja uporabe Direktive 2014/24. Pravo Unije pa naj od države članice ne bi zahtevalo, da zadevne storitve vključi v področje uporabe nacionalnih predpisov za prenos. To vprašanje bi zato bilo treba presojati zgolj na podlagi belgijske ustave.
Ciprska vlada pa zatrjuje, da se zastavljeno vprašanje nanaša na skladnost člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) te direktive s členoma 49 in 56 PDEU. Vse nacionalne ukrepe na področju, ki so bili predmet izčrpne harmonizacije na ravni Unije, pa je treba presojati glede na določbe tega harmonizacijskega ukrepa, in ne glede na določbe primarnega prava.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je – če se pred nacionalnim sodiščem zastavi vprašanje glede veljavnosti akta, ki ga je sprejela ena od institucij Unije – to sodišče pristojno za presojo, ali je treba pred izrekom sodbe odločiti o tem vprašanju, in tudi za to, da predlaga Sodišču, naj o njem odloča. Če se vprašanja, ki jih zastavi nacionalno sodišče, nanašajo na veljavnost pravila prava Unije, je zato Sodišče načeloma dolžno o tem odločati (sodbe z dne 11. novembra 1997, Eurotunnel in drugi,
C‑408/95
,
EU:C:1997:532
, točka
; z dne 10. decembra 2002, British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco,
C‑491/01
,
EU:C:2002:741
, točka
, in z dne 28. marca 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, točka
).
Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga zastavi nacionalno sodišče, v smislu člena 267 PDEU, le če niso spoštovane zlasti zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe iz člena 94 Poslovnika Sodišča, ali če je očitno, da razlaga ali presoja veljavnosti pravila Unije, ki jo zahteva nacionalno sodišče, nima zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, ali če gre za hipotetičen primer (sodba z dne 28. marca 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, točka
).
V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da se nacionalne določbe iz postopka v glavni stvari, razglasitev ničnosti katerih se zahteva pred predložitvenim sodiščem, nanašajo na zakonodajo, s katero je v belgijsko pravo prenesena Direktiva 2014/24, in zlasti na izključitev nekaterih pravnih storitev iz področja uporabe te direktive.
V takih okoliščinah, v nasprotju s tem, kar trdita češka in ciprska vlada, vprašanje glede veljavnosti člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) Direktive 2014/24 ni nepomembno za rešitev spora o glavni stvari. Če bi bilo odločeno, da je izključitev iz teh določb neveljavna, bi namreč bilo treba šteti, da so določbe, katerih razglasitev ničnosti se zahteva pred predložitvenim sodiščem, v nasprotju s pravom Unije.
Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je postavljeno vprašanje in s tem predlog za sprejetje predhodne odločbe, dopustno.
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu poziva Sodišče, naj odloči o veljavnosti člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) Direktive 2014/24 glede na načeli enakega obravnavanja in subsidiarnosti ter člena 49 in 56 PDEU.
Prvič, glede načela subsidiarnosti ter spoštovanja členov 49 in 56 PDEU je treba na eni strani spomniti, da načelo subsidiarnosti iz člena 5(3) PEU določa, da Unija na področjih, ki niso v njeni izključni pristojnosti, ukrepa le, če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov ter je te torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov lažje doseči na ravni Unije (glej v tem smislu sodbo z dne 4. maja 2016, Philip Morris Brands in drugi,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega, da je zakonodajalec Unije iz področja uporabe Direktive 2014/24 izključil storitve iz člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) te direktive, nujno izhaja, da je pri tem menil, da morajo nacionalni zakonodajalci določiti, ali bi za te storitve morala veljati pravila o javnem naročanju.
Zato ni mogoče trditi, da so bile te določbe sprejete v nasprotju z načelom subsidiarnosti.
Na drugi strani, kar zadeva spoštovanje členov 49 in 56 PDEU, je v uvodni izjavi 1 Direktive 2014/24 določeno, da mora biti oddaja javnih naročil, ki jo izvedejo organi držav članic ali se izvede v njihovem imenu, v skladu z načeli PDEU, zlasti z določbami o svobodi ustanavljanja in z določbami o svobodi opravljanja storitev.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je namreč namen usklajevanja postopkov za oddajo javnih naročil na ravni Unije odstraniti ovire za prosti pretok storitev in blaga, ki lahko nastanejo zaradi teh postopkov, ter tako zavarovati interese gospodarskih subjektov s sedežem v državi članici, ki želijo naročnikom s sedežem v drugi državi članici ponuditi blago ali storitve (glej v tem smislu sodbo z dne 13. novembra 2007, Komisija/Irska,
C‑507/03
,
EU:C:2007:676
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar pa iz tega ne izhaja, da bi Direktiva 2014/24 z izključitvijo storitev iz člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) te direktive iz področja uporabe navedene direktive in torej s tem, da držav članic ne zavezuje, da zanje uporabljajo pravila o javnem naročanju, omejevala svoboščine, zagotovljene s Pogodbama.
Drugič, v zvezi z diskrecijsko pravico zakonodajalca Unije in splošnim načelom enakega obravnavanja je Sodišče v skladu s svojo ustaljeno sodno prakso zakonodajalcu Unije v okviru izvajanja njegovih pooblastil priznalo široko diskrecijsko pravico, kadar je treba sprejeti politične, gospodarske in socialne odločitve ter kadar mora opraviti zapletene presoje in ocene (sodbi z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, točka
, in z dne 30. januarja 2019, Planta Tabak,
C‑220/17
,
EU:C:2019:76
, točka
). Na zakonitost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga pristojne institucije želijo doseči, lahko vpliva samo očitna neprimernost takega ukrepa (sodba z dne 14. decembra 2004, Swedish Match,
C‑210/03
,
EU:C:2004:802
, točka
).
Vendar mora zakonodajalec Unije kljub tovrstnim pristojnostim svojo izbiro utemeljiti z objektivnimi in primernimi merili glede na cilj, ki ga želi z zadevno zakonodajo doseči (sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, točka
).
Poleg tega se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča z načelom enakega obravnavanja kot splošnim načelom prava Unije zahteva, da se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in da se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako obravnavanje objektivno utemeljeno (sodba z dne 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine in drugi,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, točka
in navedena sodna praksa).
Primerljivost različnih položajev se presoja glede na vse njihove značilnosti. Pri ugotavljanju in presoji teh značilnosti je treba med drugim upoštevati predmet in namen akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, na katero spada zadevni akt (sodbi z dne 12. maja 2011, Luksemburg/Parlament in Svet,
C‑176/09
,
EU:C:2011:290
, točka
, ter z dne 30. januarja 2019, Planta Tabak,
C‑220/17
,
EU:C:2019:76
, točka
).
Ob upoštevanju teh načel je treba z vidika načela enakega obravnavanja preučiti veljavnost člena 10(c) in (d)(i), (ii), in (v) Direktive 2014/24.
Prvič, kar zadeva storitve na področju arbitraže in spravnih postopkov iz člena 10(c) Direktive 2014/24, je tako v uvodni izjavi 24 te direktive navedeno, da so organi ali posamezniki, ki opravljajo storitve na področju arbitraže in spravnih postopkov ter drugih podobnih oblik alternativnega reševanja sporov, izbrani na način, ki ga ni mogoče urediti s pravili o javnem naročanju.
Arbitre in spravne posredovalce morajo namreč vedno sprejeti vse stranke spora, ki jih te sporazumno imenujejo. Javni organ, ki bi sprožil postopek oddaje javnega naročila za storitve na področju arbitraže ali spravnih postopkov, zato drugi stranki ne bi mogel vsiliti izbranega ponudnika tega naročila kot skupnega arbitra ali spravnega posredovalca.
Storitve na področju arbitraže in spravnih postopkov iz člena 10(c) torej zaradi svojih objektivnih značilnosti niso primerljive z drugimi storitvami, ki spadajo na področje uporabe Direktive 2014/24. Iz tega izhaja, da je zakonodajalec Unije, ne da bi kršil načelo enakega obravnavanja, v okviru svoje diskrecijske pravice smel izključiti storitve iz člena 10(c) Direktive 2014/24 iz področja uporabe te direktive.
Drugič, v zvezi s storitvami iz člena 10(d)(i) in (ii) Direktive 2014/24, ki jih opravljajo odvetniki, iz uvodne izjave 25 te direktive izhaja, da je zakonodajalec Unije upošteval dejstvo, da takšne pravne storitve običajno opravljajo organi ali posamezniki, imenovani ali izbrani na način, ki ga ni mogoče urediti s pravili o javnih naročilih v nekaterih državah članicah, zaradi česar je treba te pravne storitve izključiti iz področja uporabe navedene direktive.
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 10(d)(i) in (ii) Direktive 2014/24 iz področja uporabe te direktive ne izključuje vseh storitev, ki jih lahko opravlja odvetnik v korist naročnika, ampak le pravno zastopanje stranke, ki ga odvetnik opravlja v okviru postopka pred mednarodno instanco za arbitražo ali spravni postopek, pred sodišči ali javnimi organi države članice ali tretjih držav ter pred mednarodnimi sodišči ali institucijami, pa tudi pravno svetovanje, ki se zagotavlja v okviru priprav na tak postopek ali v okviru morebitnega takšnega postopka. Takšne storitve, ki jih opravlja odvetnik, si je mogoče predstavljati le v okviru razmerja
intuitu personae
med odvetnikom in njegovo stranko, za katero je značilna najstrožja zaupnost.
Tako razmerje
intuitu personae
med odvetnikom in njegovo stranko, za katero je značilna svobodna izbira zagovornika ter odnos zaupanja, ki veže stranko in njenega odvetnika, pa, prvič, otežuje objektivni opis pričakovane kakovosti storitev, ki jih je treba opraviti.
Drugič, zaupnost razmerja med odvetnikom in njegovo stranko, katerega cilj je – zlasti v okoliščinah, opisanih v točki 35 te sodbe – zagotoviti polno uveljavljanje pravice do obrambe in zaščititi zahtevo, da morajo vse osebe imeti možnost, da se svobodno obrnejo na odvetnika (glej v tem smislu sodbo z dne 18. maja 1982, AM & S Europe/Komisija,
155/79
,
EU:C:1982:157
, točka
), bi bila lahko ogrožena zaradi obveznosti naročnika, da določi pogoje za dodelitev takega naročila, in objave, ki je potrebna v zvezi s temi pogoji.
Iz tega sledi, da storitve iz člena 10(d)(i) in (ii) Direktive 2014/24 glede na svoje objektivne značilnosti niso primerljive z drugimi storitvami, ki so vključene v področje uporabe te direktive. Ob upoštevanju te objektivne razlike je zakonodajalec Unije, prav tako ne da bi kršil načelo enakega obravnavanja, v okviru svoje diskrecijske pravice te storitve smel izključiti iz področja uporabe navedene direktive.
Tretjič, kar zadeva pravne storitve v zvezi z dejavnostmi, ki so, čeprav občasno, povezane z izvajanjem javne oblasti iz člena 10(d)(v) Direktive 2014/24, so te dejavnosti in s tem te storitve v skladu s členom 51 PDEU izključene iz področja uporabe določb te pogodbe, ki se nanašajo na svobodo ustanavljanja, in tistih, ki se nanašajo na svobodo opravljanja storitev v skladu s členom 62 PDEU. Take storitve se razlikujejo od tistih, ki spadajo na področje uporabe te direktive, ker so neposredno ali posredno del izvajanja javne oblasti in pri funkcijah, katerih cilj je varovanje splošnega interesa države ali drugih javnih organov.
Iz tega sledi, da pravne storitve, ki so povezane, čeprav občasno, z izvajanjem javne oblasti, po svoji naravi zaradi svojih objektivnih značilnosti niso primerljive z drugimi storitvami, ki so vključene v področje uporabe Direktive 2014/24. Ob upoštevanju te objektivne razlike je zakonodajalec Unije, spet ne da bi kršil načelo enakega obravnavanja, v okviru svoje diskrecijske pravice smel izključiti te storitve iz področja uporabe Direktive 2014/24.
Zato pri preučitvi določb člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) Direktive 2014/24 ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost teh določb glede na načeli enakega obravnavanja in subsidiarnosti ter glede na člena 49 in 56 PDEU.
Glede na zgornje preudarke je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da pri preučitvi vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost določb člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) Direktive 2014/24 glede na načeli enakega obravnavanja in subsidiarnosti ter glede na člena 49 in 56 PDEU.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Pri preučitvi vprašanja ni bil ugotovljen noben element, ki bi vplival na veljavnost določb člena 10(c) in (d)(i), (ii) in (v) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES glede na načeli enakega obravnavanja in subsidiarnosti ter glede na člena 49 in 56 PDEU.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.