CELEX: 62017TJ0745
Statsstøtte
støtte tiltænkt et investeringsprojekt i det vestlige Slovakiet
regional investeringsstøtte
afvisning af en klage
afgørelse om ikke at gøre indsigelser
betingelser for fritagelse
artikel 14 i forordning (EU) nr. 651/2014
rækkevidde af Kommissionens kontrolbeføjelse
retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2014-2020
begrebet SMV
artikel 3, stk. 2 og 3, i bilag I til forordning nr. 651/2014
data, der skal anvendes ved beregningen af antal beskæftigede, beløbsstørrelser og referenceperiode
artikel 4 i bilag I til forordning nr. 651/2014
tvivl med hensyn til støttens forenelighed med det indre marked
artikel 4, stk. 4, i forordning (EU) 2015/1589
alvorlige vanskeligheder

Tvistens baggrund
Sagsøgeren, Kerkosand spol. s. r. o, driver en udvindingsplads og et anlæg til behandling af siliciumsand i Šajdíkove Humence (Slovakiet).
Den 12. december 2013 indgav sagsøgeren en klage til Europa-Kommissionen, hvori selskabet gjorde gældende, at Slovenská inovačná a energetická agentúra (det slovakiske innovations- og energiagentur) (herefter »den støttemodtagende virksomhed«) ved afgørelse af 22. juli 2013 havde tildelt selskabet NAJPI a. s. (herefter »den støttemodtagende virksomhed«) et beløb på 4999999,46 EUR i ulovlig støtte, som var tiltænkt et investeringsprojekt i det vestlige Slovakiet (herefter »den omhandlede støtte«).
Støtten var blevet tildelt på grundlag af Schéma štátnej pomoci na podporu zavádzania inovatívnych a vyspelých technológií v priemysle a v službách (SA.28652 (X518/2009)) (statsstøtteordning til fremme af udbredelsen af innovativ og avanceret teknologi i industrien og servicesektoren, herefter »den omhandlede støtteordning«), som var blevet klassificeret som regional investerings- og beskæftigelsesstøtte i henhold til artikel 13 i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/2008 af 6. august 2008 om visse former for støttes forenelighed med fællesmarkedet i henhold til [artikel 87 EF og 88 EF] (Generel gruppefritagelsesforordning) (
EUT 2008, L 214, s. 3
). Den vedrørte et investeringsprojekt for den støttemodtagende virksomhed, hvorved virksomheden søgte anlægge en udvindingsplads for siliciumsand på lokaliteten Borský Peter (Slovakiet) og Šajdíkove Humence (herefter »investeringsprojektet«).
Ved skrivelser af 24. februar og 2. maj 2014 fremsendte Kommissionen en ikke-fortrolig udgave af klagen til de slovakiske myndigheder og opfordrede dem til at fremsætte deres bemærkninger, hvilket de efterkom ved skrivelser af 30. maj og 1. juli 2014.
Den 30. juli 2014 fremsendte Kommissionen en foreløbig vurdering til sagsøgeren, hvori den fastslog, at den omhandlede støtte var blevet tildelt i overensstemmelse med forordning nr. 800/2008.
Sagsøgeren indgav supplerende oplysninger til Kommissionen ved skrivelser af 12. februar, 4. september, 7. og 21. november 2014, 28. maj, 8. juli, 15. juli, 1. september, 15. oktober og 3. november 2015 samt af 13. juni, 5. juli og 17. august 2016.
Kommissionen fremsendte en række anmodninger om oplysninger til de slovakiske myndigheder ved skrivelser af 2. maj, 30. juni og 10. september 2014, af 9. januar 2015, af 25. februar, 10. marts, 22. april og 23. juni 2016 og af 25. januar, 15. marts og 13. juni 2017. De slovakiske myndigheder besvarede disse skrivelser ved skrivelser af 1. juli og 3. oktober 2014, af 6. februar 2015, af 22. april, 19. maj og 1. juli 2016 og af 7. februar, 12. april og 21. juni 2017.
Den 9. juli 2015 fremsendte Kommissionen endnu en foreløbig vurdering til sagsøgeren, hvori den fastslog, at den omhandlede støtte var lovlig, idet den var blevet tildelt i henhold til forordning nr. 800/2008 og var forenelig med det indre marked. Særligt fastslog den, at den støttemodtagende virksomhed på tidspunktet for tildelingen af den pågældende støtte, dvs. den 22. juli 2013, var en virksomhed, der falder ind under kategorien små og mellemstore virksomheder (SMV’er), og at den ikke var i vanskeligheder.
Ved skrivelse af 15. oktober 2015 (jf. ligeledes præmis 6 ovenfor) besvarede sagsøgeren denne anden skrivelse om en foreløbig vurdering og indgav supplerende oplysninger.
Der blev afholdt et møde mellem sagsøgeren og Kommissionens tjenestegrene den 26. november 2015.
Den 20. juli 2017 vedtog Kommissionen afgørelse C(2017) 5050 final vedrørende investeringsstøtte til den slovakiske producent af siliciumsand NAJPI a. s. (SA.38121 (2016/FC) – Slovakiet) (
EUT 2017, C 336, s. 1
, herefter »den anfægtede afgørelse«), som var rettet til det slovakiske udenrigsministerium, men hvis retsgrundlag ikke var angivet. I denne afgørelse fastslog Kommissionen i det væsentlige for det første, at betingelserne for, at der foreligger statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, var opfyldt (punkt 43 og 44), for det andet, at den omhandlede støtte var blevet tildelt den 7. november 2013, hvilket svarede til dagen efter indførelsen af den støttekontrakt, der blev indgået den 29. oktober 2013, i det slovakiske centrale kontraktregister (punkt 45-47), for det tredje, at såvel den omhandlede støtteordning, på grundlag af hvilken den omhandlede støtte blev tildelt, som denne støtte i sig selv opfyldte de betingelser, der er fastsat i forordning nr. 800/2008, dog med undtagelse af betingelsen i denne forordnings artikel 3, stk. 2, om, at den individuelle støtteforanstaltning skal angive, at den er blevet tildelt i henhold til samme forordning (punkt 50-55), for det fjerde, at der skulle foretages en analyse af, om den pågældende støtte kunne anses for forenelig med det indre marked på baggrund af Kommissionens forordning (EU) nr. 651/2014 af 17. juni 2014 om visse kategorier af støttes forenelighed med det indre marked i henhold til [artikel 107 TEUF og 108 TEUF] (
EUT 2014, L 187, s. 1
) i overensstemmelse med denne sidstnævnte forordnings artikel 58 (punkt 56), og, for det femte, at den pågældende støtte opfyldte betingelserne i samme forordning, særligt betingelsen om den støttemodtagende virksomheds status som SMV, således at støtten var fritaget for anmeldelsespligten og skulle anses for forenelig med det indre marked (punkt 57-63). Kommissionen konkluderede deraf, at den ikke havde kompetence til at foretage en analyse af den omhandlede støtte inden for rammerne af en foreløbig undersøgelse i henhold til artikel 4 i Rådets forordning (EU) 2015/1589 af 13. juli 2015 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 [TEUF] (
EUT 2015, L 248, s. 9
) (den pågældende afgørelses punkt 64). Kommissionen »forkastede« som ugrundet efterfølgende den klage, som sagsøgeren havde indgivet anonymt, på grundlag af artikel 24, stk. 2, i forordning 2015/1589 (den pågældende afgørelses punkt 65).
Ved skrivelse af 5. september 2017 blev sagsøgeren af Kommissionen meddelt en kopi af den anfægtede afgørelse, idet den blev kvalificeret som en »afgørelse om den omhandlede støtte«.
Den 6. oktober 2017 blev den anfægtede afgørelse offentliggjort i
den Europæiske Unions Tidende
i form af et resumé af afgørelse (såkaldt »offentliggørelse i kortform«) som omhandlet i artikel 32, stk. 1, i forordning 2015/1589 (
EUT 2017, C 336, s. 1
) under overskriften »Godkendt statsstøtte inden for rammerne af bestemmelserne i artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF]« samt under rubrikken »Tilfælde, mod hvilke Kommissionen ikke gør indsigelse«.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. november 2017 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
Ved skrivelse af 16. juli 2019, der blev indleveret til Rettens Justitskontor, har sagsøgeren fremlagt et dokument, der indeholder den støttemodtagende virksomheds årsregnskaber for perioden 2014-2018, hvorved sagsøgeren har anmodet Retten om at godkende dette som et nyt bevis. Kommissionen har i sit indlæg, der blev indgivet inden for den fastsatte frist, anmodet Retten om, at den forkaster dette bevis som for sent fremsat som omhandlet i artikel 85 i Rettens procesreglement og som åbenbart irrelevant for tvistens afgørelse og fastslår, at det pågældende dokument skal udtages af sagsakterne.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den refererende dommer blevet tilknyttet Tredje Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
På forslag fra den refererende dommer har Retten (Tredje Afdeling) besluttet at indlede retsforhandlingernes mundtlige del, og den har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. artikel 89 i Rettens procesreglement, stillet parterne skriftlige spørgsmål og opfordret dem til at besvare disse skriftligt. Parterne har indleveret deres besvarelser til Rettens Justitskontor inden for den fastsatte frist.
Parterne har afgivet indlæg og har besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 21. januar 2020.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Subsidiært annulleres skrivelsen af 5. september 2017
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Om annullationsanbringenderne
Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet fremsat to anbringender.
Med det første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, nemlig artikel 15, stk. 1, i forordning 2015/1589, sammenholdt med samme forordnings artikel 4.
Det andet anbringende består af tre særskilte led.
Med det andet anbringendes første led har sagsøgeren gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF. Sagsøgeren er i det væsentlige af den opfattelse, at Kommissionen ikke kunne begrænse sig til at hævde, at den omhandlede støtte var forenelig med det indre marked på baggrund af forordning nr. 651/2014, men ligeledes skulle have efterprøvet foreneligheden med det nævnte marked på baggrund af den pågældende bestemmelse.
Sagsøgeren har inden for rammerne af det andet anbringendes andet led gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 109 TEUF, sammenholdt med artikel 58, stk. 1, og artikel 6, stk. 3, litra a), i forordning nr. 651/2014. Selskabet har i det væsentlige gjort gældende, at den omhandlede støtte ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i denne forordning, eftersom den udgør en ad hoc-støtte til en stor virksomhed.
Med det andet anbringendes tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589. Selskabet er af den opfattelse, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som påhvilede den som følge af de alvorlige vanskeligheder, som den var stødt på ved undersøgelsen af den omhandlede støtte.
Om formaliteten
Kommissionen har under retsforhandlingernes skriftlige del gjort gældende for det første, at den anden påstand, hvormed sagsøgeren tilsigter annullation af den skrivelse af 5. september 2017, hvori sagsøgeren gives meddelelse om den anfægtede afgørelse, skulle afvises, og, for det andet, at sagsøgeren ikke har søgsmålskompetence i forhold til det andet anbringendes første og andet led.
Sagsøgeren har bestridt Kommissionens argumenter.
Kommissionen anførte, da den blev adspurgt herom i retsmødet, at den ikke længere nærede tvivl vedrørende spørgsmålet, om søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, hvilket blev tilført retsmødeprotokollen.
Selv om den anfægtede afgørelse formelt er rettet til Den Slovakiske Republik, fremgår det af dens afsluttende punkt 65 med overskriften »Konklusion«, at »[k]lagen, der blev indgivet af en anonym klager på grundlag af artikel 24, stk. 2, i [forordning 2015/1589] forkastes som ugrundet«. Eftersom denne klager åbenbart er sagsøgeren, skal det konstateres, at Kommissionen ved denne fremgangsmåde udtrykkeligt forkastede klagen inden for rammerne af den væsentligste begrundelse til støtte for den pågældende afgørelse, tilmed på en måde, der lignede afgørelsens konklusion, til trods for, at der i henhold til fast retspraksis ikke foreligger en sådan pligt (jf. dom af 2.4.1998, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France,
C-367/95 P
,
EU:C:1998:154
, præmis
og
), således at sagsøgeren skal anses for at være individualiseret på lignende måde som adressaten som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Det følger heraf, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling i sin helhed uafhængigt af spørgsmålet, om den anfægtede afgørelse skal kvalificeres som en afgørelse om ikke at gøre indsigelse i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589 (jf. præmis 35-59 i det følgende). Under alle omstændigheder fremgår det af fast retspraksis, at en sagsøger i forhold til en sådan afgørelse kan påberåbe sig ethvert anbringende, der kan godtgøre, at vurderingen af de oplysninger, Kommissionen råder over under den foreløbige undersøgelse af den anmeldte foranstaltning, burde have rejst tvivl med hensyn til dens forenelighed med det indre marked (jf. dom af 24.5.2011, Kommissionen mod Kronoply og Kronotex,
C-83/09 P
,
EU:C:2011:341
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). I det foreliggende tilfælde tilsigter sagsøgeren i sin egenskab af konkurrerende virksomhed i forhold til den pågældende støttemodtager og interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF med nærværende søgsmål bl.a. at sikre de proceduremæssige rettigheder, som sagsøgeren har i henhold til denne bestemmelse, såfremt Kommissionen havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. I denne forbindelse kan ikke kun det første anbringende og det andet anbringendes tredje led, men ligeledes det andet anbringendes første og andet led, som tilsigter at godtgøre, at bedømmelsen af de informationer og oplysninger, som Kommissionen rådede over i forbindelse med den indledende undersøgelsesfase, skulle have givet anledning til tvivl om den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked, antages til realitetsbehandling.
Endelig gælder, at idet sagsøgerens første påstand kan antages til realitetsbehandling, er det ufornødent at undersøge, om den anden påstand, der er nedlagt subsidiært for det tilfælde, at den første påstand var blevet afvist, kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 15, stk. 1, i forordning 2015/1589, sammenholdt med samme forordnings artikel 4
Med det første anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, nemlig artikel 15, stk. 1, i forordning 2015/1589, sammenholdt med samme forordnings artikel 4. Sagsøgeren er i det væsentlige af den opfattelse, at Kommissionen som svar på den klage, som sagsøgeren indgav, skulle have vedtaget en af de afgørelser, der er foreskrevet i samme forordning artikel 4, stk. 2-4, i stedet for den anfægtede afgørelse.
Kommissionen har herover for i det væsentlige anført, at den kontrol, som Kommissionen foretog i det foreliggende tilfælde, henset til dens konklusion om, at den omhandlede støtte i henhold til forordning nr. 651/2014 er fritaget fra den pligt til anmeldelse og godkendelse, der er omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF, faldt uden for rammerne for den indledende undersøgelsesprocedure, og at den hverken havde kompetence til eller pligt til at vedtage en af de afgørelser, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2-4, i forordning 2015/1589. Den anfægtede afgørelse udgør en sui generis-afgørelse, som har en rent deklaratorisk karakter.
Der skal erindres om den faste retspraksis om, at i henhold til artikel 15, stk. 1, i forordning 2015/1589 skal Kommissionen, når de interesserede parter eventuelt har fremsat supplerende bemærkninger, eller den rimelige frist er udløbet, afslutte den indledende undersøgelsesfase ved en afgørelse i henhold til forordningens artikel 4, stk. 2, 3 eller 4, nemlig en afgørelse om, at der ikke foreligger støtte, om ikke at rejse indsigelser eller om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (jf. i denne retning dom af 31.5.2017, DEI mod Kommissionen,
C-228/16 P
,
EU:C:2017:409
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Denne pligt er en logisk følge af anerkendelsen af den ret, som en klager har på statsstøtteområdet, til gennem indgivelse af en klage eller oplysninger om en angiveligt ulovlig støtte at iværksætte den indledende undersøgelsesfase, som Kommissionen har pligt til at afslutte ved en afgørelse i henhold til artikel 4 i forordning 2015/1589 (jf. i denne retning dom af 17.7.2008, Athinaïki Techniki mod Kommissionen,
C-521/06 P
,
EU:C:2008:422
, præmis
-
, af 16.12.2010, Athinaïki Techniki mod Kommissionen,
C-362/09 P
,
EU:C:2010:783
, præmis
og
, og af 16.5.2013, Kommissionen mod Ryanair,
C-615/11 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:310
, præmis
).
Det skal konstateres, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde skulle behandle en klage, der omfattede oplysninger vedrørende en angiveligt ulovlig statsstøtte, idet den ikke var blevet anmeldt og var uforenelig med kravene i såvel forordning nr. 651/2014 som artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF.
I modsætning til det af Kommissionen hævdede finder de principper, der er nævnt i præmis 35 og 36, tilsvarende anvendelse på en klage, der indgives af en interesseret part, der hævder, at betingelserne i en gruppefritagelsesforordning såsom forordning nr. 651/2014, som begrunder, at en støtteforanstaltning er fritaget fra anmeldelsespligten i artikel 108, stk. 3, TEUF, ikke finder anvendelse eller er blevet fejlagtigt anvendt. Gennem vedtagelsen af sådanne gruppefritagelsesforordninger uddelegerer Kommissionen ikke sine kontrol- og beslutningsbeføjelser, herunder vedrørende behandling af klager, til de nationale myndigheder, men beholder sin fulde tilsynsbeføjelse i henhold til artikel 108 TEUF og artikel 12, stk. 1, i forordning 2015/1589, bl.a. hvad angår disse myndigheders overholdelse af den grundlæggende pligt til at anmelde støtteforanstaltninger og forbuddet mod at gennemføre dem i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF. Denne bedømmelse gør sig så meget desto mere gældende på baggrund af de kriterier, der er anerkendt i den seneste praksis fra Domstolen (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
-
og
-
og den deri nævnte retspraksis), som parterne har haft lejlighed til at udtale sig om relevansen af som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten (jf. præmis 17 ovenfor) og i retsmødet.
Disse kriterier er bl.a. følgende.
For det første er det kun, hvis en støtteforanstaltning vedtaget af en medlemsstat faktisk opfylder alle de relevante betingelser i henhold til forordning nr. 651/2014, at denne medlemsstat er fritaget for sin anmeldelsespligt, og omvendt er støtte, som er tildelt i henhold til denne forordning, selv om de fastsatte betingelser for at være omfattet af denne fritagelse ikke var opfyldt, blevet tildelt i strid med anmeldelsespligten og skal anses for at være ulovlig (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
, og af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
).
For det andet tilkommer det i henhold til artikel 12, stk. 1, i forordning 2015/1589 Kommissionen – enten på eget initiativ eller efter en klage indgivet af en interesseret part – ud fra artikel 107 TEUF og 108 TEUF at undersøge en sådan støtte tildelt i strid med forordning nr. 651/2014 (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det tredje gælder, at selv om Kommissionen har bemyndigelse til at vedtage gruppefritagelsesforordninger for kategorier af støtte for at sikre effektivt tilsyn med konkurrencereglerne vedrørende statsstøtte og forenkle administrationen, kan sådanne forordninger på ingen måde svække dens kontrolbeføjelser på dette område (jf. dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det fjerde følger det heraf, at Kommissionen med vedtagelsen af forordning nr. 651/2014 ikke har tillagt de nationale myndigheder nogen endelig beslutningskompetence hvad angår omfanget af fritagelsen for anmeldelsespligten og følgelig heller ikke hvad angår den vurdering af betingelserne i nævnte forordning, som en sådan fritagelse er betinget af, eftersom de nationale myndigheder i denne henseende befinder sig på samme niveau som potentielle støttemodtagere og skal sikre sig, at deres afgørelser er i overensstemmelse med den nævnte forordning, således at når en national myndighed tildeler støtte ved en urigtig anvendelse af den samme forordning, sker dette under tilsidesættelse af såvel bestemmelserne i denne forordning som af artikel 108, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
-
, og af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og
).
For det femte gælder, at når en medlemsstat vurderer, at en støtte opfylder betingelserne i forordning nr. 651/2014, er denne støtte højst omfattet af en formodning om forenelighed med det indre marked, og en sådan støttes overholdelse af de nævnte betingelser kan anfægtes såvel for en national ret eller en national myndighed som for Kommissionen (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
).
For det sjette påvirker forordning nr. 651/2014 ikke den enekompetence, som Kommissionen har til at vurdere, om en støtte ydet i henhold til denne forordning er forenelig efter artikel 107, stk. 3, TEUF, og kun Kommissionen har derfor ret til at erklære en sådan støtte forenelig med det indre marked i medfør af denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
).
Det følger af ovenstående betragtninger, at Kommissionens argument om, at den vedtog den anfægtede afgørelse uden for rammerne af en indledende undersøgelsesprocedure og tilmed ikke havde kompetence til at foretage en indledende undersøgelse, som har til formål at fastslå, om den omhandlede støtte opfyldte betingelserne for fritagelse i forordning nr. 651/2014, må forkastes. For det første skal det konstateres, at sagsøgerens klage iværksatte den pågældende indledende undersøgelsesprocedure, som Kommissionen havde pligt til at afslutte ved afgørelse i henhold til artikel 4 i forordning 2015/1589 (jf. den retspraksis, der er nævnt i præmis 35 og 36 ovenfor). For det andet fremgår det af præmis 38-45 ovenfor, at en sådan klage netop kunne vedrøre en eventuel manglende overholdelse af bestemmelserne i en gruppefritagelsesforordning, og hvilken overholdelse det påhvilede Kommissionen at føre kontrol med i henhold til dens tilsynsbeføjelse i artikel 107, stk. 3, TEUF og artikel 108, stk. 3, TEUF. I det foreliggende tilfælde var Kommissionen derfor forpligtet til efter sagsøgerens klage at foretage en sådan indledende undersøgelse for at efterprøve, om de slovakiske myndigheder havde foretaget en korrekt anvendelse af bestemmelserne i forordning nr. 651/2014, eller omvendt om disse havde overtrådt deres anmeldelsespligt (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
,
-
og
). Denne pligt for Kommissionen til at foretage en undersøgelse indebar således nødvendigvis under kontrol af Unionens retsinstanser et krav om at fortolke rækkevidden af de relevante betingelser for fritagelse og et krav om at efterprøve, om de anvendes korrekt i hvert enkelt tilfælde, hvilke krav Kommissionen tilsyneladende havde til hensigt at efterkomme i den anfægtede afgørelse.
Endvidere kan Kommissionens argument om, at den kun havde kompetence til at foretage en sådan undersøgelse, såfremt sagsøgeren havde godtgjort, at de relevante betingelser for fritagelse ikke var opfyldt, ikke tiltrædes, eftersom dette argument beror på en urigtig forståelse af rækkevidden af dens kontrolpligt, eller endog er udtryk for, at bevisbyrden uretmæssigt er blevet vendt. Tværtimod har Kommissionen, når den modtager en klage, hvorved det hævdes, at visse bestemmelser i en gruppefritagelsesforordning ikke er blevet overholdt, og følgelig, at der er tildelt ulovlig støtte, fordi den ikke er blevet anmeldt, ikke kun kompetence til at efterprøve, om det af klageren hævdede er berettiget, men den er ligeledes forpligtet til at efterprøve dette med henblik på at afgøre, om den omhandlede foranstaltning skulle have været anmeldt til den og således udgør ulovlig støtte. Såfremt dette ikke var tilfældet, ville de nationale myndigheder have en for høj grad af autonomi ved gennemførelsen af disse bestemmelser, hvilket ville være i strid med de principper i retspraksis, der er nævnt i præmis 40-43.
Af de grunde, der er angivet i præmis 46 og 47 ovenfor, er Kommissionens argument om, at den ikke kan »blokere« gennemførelsen af en foranstaltning, som ifølge de nationale myndigheder skal anses for fritaget i henhold til en sådan fritagelsesforordning, ligeledes ugrundet, når betingelserne for fritagelse i realiteten ikke er opfyldt. I dette sidstnævnte tilfælde er den manglende anmeldelse af den pågældende foranstaltning og gennemførelsen af foranstaltningen nemlig i strid med artikel 108, stk. 3, hvilket udgør et klagepunkt, som skal kunne indbringes for Kommissionen, bl.a. gennem en klage (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og
).
Tilsvarende bygger Kommissionens argument om, at artikel 4 i forordning 2015/1589 kun vedrører undersøgelsen af en anmeldelse og ikke finder anvendelse, når en støtteforanstaltning opfylder alle de fornødne betingelser i en gruppefritagelsesforordning, på en fejlagtig fortolkning af de principper i retspraksis, der er nævnt i præmis 40 og 41 ovenfor, eftersom en klage kan rejse tvivl om en støtteforanstaltnings forenelighed med de pågældende betingelser og følgelig om dens lovlighed i henhold til artikel 108, stk. 3, TEUF. Kommissionen har herved sammenblandet præmisserne for den kontrol, der skal foretages efter en klage og inden for rammerne af den indledende undersøgelsesprocedure, nemlig undersøgelsen af, om der foreligger en ulovlig støtte, fordi bl.a. betingelserne for fritagelse ikke er opfyldt, med resultatet af denne undersøgelse (jf. den retspraksis, der er nævnt i præmis 46 ovenfor).
Af de samme grunde skal Kommissionens cirkulære argument, hvormed den tilsigter at gøre gældende, at en klage kun kan antages til realitetsbehandling, når den vedrører en overtrædelse af anmeldelsespligten og følgelig en ulovlig støtte, men ikke ved anmeldt støtte, og at en støtteforanstaltning, der opfylder betingelserne for fritagelse i en fritagelsesforordning, ikke kan udgøre en sådan ulovlig støtte. Dette argument er nemlig i strid med de principper, der er nævnt i præmis 138-144 i dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen (
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
), i henhold til hvilke det påhviler Kommissionen at foretage en undersøgelse af klagen netop med henblik på at afgøre, om det hævdede om, at betingelserne for fritagelse ikke er overholdt, og anmeldelsespligten dermed heller ikke er overholdt, er begrundet.
Det følger af ovenstående betragtninger, at ingen af de argumenter, som Kommissionen har fremført for at kvalificere den anfægtede afgørelse som en sui generis-afgørelse, vedtaget uden for rammerne af den indledende undersøgelsesprocedure og rammerne i henhold til artikel 4 i forordning 2015/1589, kan tiltrædes.
Denne konklusion indebærer imidlertid ikke, at den anfægtede afgørelse skal annulleres som følge af en retlig fejl, fejlagtigt retsgrundlag eller manglende kompetence. Det påhviler uafhængigt af Kommissionens kvalifikation af den pågældende afgørelses karakter i sidste ende Unionens retsinstanser at fastslå afgørelsens sande karakter på baggrund af de gældende regler i lighed med den fortolkning, den skal vedrøre om, hvorvidt en retsakt fra Kommissionen på statsstøtteområdet kan gøres til genstand for et søgsmål (jf. kendelse af 11.7.2019, Vattenfall Europe Nuclear Energy mod Kommissionen,
T-674/18
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2019:501
, præmis
ff. og den deri nævnte retspraksis). En sådan fortolkning er nemlig nødvendig for at gøre det muligt for denne retsinstans at afgøre, om den pågældende retsakt er ulovlig, eftersom den er blevet vedtaget af en myndighed uden kompetence, eller at den savner tilstrækkeligt retsgrundlag (jf. i denne retning dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet,
C-643/15 og C-647/15
,
EU:C:2017:631
, præmis
-
, og af 25.10.2017, Kommissionen mod Rådet (CMR 15),
C-687/15
,
EU:C:2017:803
, præmis
-
).
Der skal således foretages en bedømmelse af, om den anfægtede afgørelse gennem sit indhold og ikke sin form og til trods for den modsatte holdning, som Kommissionen har tilkendegivet særligt under sagen, i realiteten udgør en afgørelse i henhold til artikel 4 i forordning 2015/1589.
I denne forbindelse bemærkes, at Kommissionen i den anfægtede afgørelses punkt 64 konkluderede, at den omhandlede støtte som følge af dens forenelighed med bl.a. forordning nr. 651/2014 var fritaget, og den havde følgelig ikke kompetence til at undersøge den inden for rammerne af den indledende undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 4 i forordning 2015/1589. Endvidere er det anført i den pågældende afgørelses punkt 65, at [sagsøgerens] klage som omhandlet i denne sidstnævnte forordnings artikel 24, stk. 2, forkastes som ugrundet. Tilsvarende undlod Kommissionen i skrivelsen af 5. september 2017, hvorved sagsøgeren blev meddelt afgørelsen, at præcisere det retsgrundlag, som den pågældende afgørelse var støttet på, men begrænsede sig til at anføre, at der var tale om en »afgørelse om den omhandlede støtte«. Endelig gjorde Kommissionen i sine skriftlige indlæg og i retsmødet gældende, at den omhandlede afgørelse udgjorde en sui generis-afgørelse, der var blevet vedtaget uden for rammerne af den indledende undersøgelsesprocedure og rammerne i artikel 4 i forordning 2015/1589, sammenholdt med samme forordnings artikel 15, stk. 1, og havde en rent deklaratorisk karakter, uden at den var i stand til at angive et udtrykkeligt eller passende retsgrundlag i denne forbindelse.
Det er på baggrund af denne begrundelse, at sagsøgeren inden for rammerne af sit første anbringende har gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte en væsentlig formforskrift, som bør give anledning til annullation af den anfægtede afgørelse.
Som det blev fastslået i præmis 35-51 ovenfor, er det imidlertid retligt set umuligt ikke at kvalificere den anfægtede afgørelse som en afgørelse, der blev vedtaget efter en indledende undersøgelsesprocedure og således i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589.
I denne forbindelse skal det fremhæves, at den anfægtede afgørelse i lighed med en afgørelse i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589 er rettet formelt til Den Slovakiske Republik og nærmere bestemt til det slovakiske udenrigsministerium (jf. præmis 11 ovenfor) og ikke til sagsøgeren, som i henhold til samme forordnings artikel 24, stk. 2, tredje afsnit kun modtog en kopi af den pågældende afgørelse (jf. præmis 12 ovenfor).
Endvidere bemærkes, at den anfægtede afgørelse blev offentliggjort i
Den Europæiske Unions Tidende
i form af et resumé af afgørelse (såkaldt offentliggørelse i kortform) som omhandlet i samme forordnings artikel 32, stk. 1 (
EUT 2017, C 336, s. 1
) under overskriften »Godkendt statsstøtte inden for rammerne af bestemmelserne i artikel 107 [TEUF] og 108 [TEUF]« samt under rubrikken »Tilfælde, mod hvilke Kommissionen ikke gør indsigelse« (jf. præmis 13 ovenfor) og følgelig sager, hvorunder Kommissionen har været foranlediget til at vedtage afgørelser som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589.
Henset til den omstændighed, at den anfægtede afgørelse kun kan udgøre en afgørelse om ikke at gøre indsigelse i forhold til den omhandlede støtte i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning 2015/1589, skal det første anbringende om en tilsidesættelse af en væsentlig formforskrift, for så vidt som Kommissionen ikke vedtog en af de afgørelser, der er omhandlet i samme forordnings artikel 4, stk. 2- 4, forkastes.
Denne konklusion berører ikke rækkevidden af den kontrol, som Retten skal foretage i forhold til den anfægtede afgørelse på grundlag bl.a. af det andet anbringende.
Det andet anbringendes første led om en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF
Med det andet anbringendes første led har sagsøgeren gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, i det væsentlige med den begrundelse, at Kommissionen ud over at foretage en undersøgelse af foreneligheden af den omhandlede støtte på grundlag af forordning nr. 651/2014 skulle have efterprøvet, om den pågældende støtte var forenelig med det indre marked på baggrund af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, sammenholdt med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2014-2020 (
EUT 2013, C 209, s. 1
, herefter »retningslinjerne for regionalstøtte«, der bestemmer, at der skal tages hensyn til kriteriet om at undgå overkapacitet. Kommissionen har dertil i det væsentlige anført, at det relevante retsgrundlag i det foreliggende tilfælde udelukkende er de gældende gruppefritagelsesforordninger og ikke de nævnte retningslinjer.
Det skal konstateres, at dette led ikke kan tiltrædes. Det er støttet på den fejlagtige forudsætning, at Kommissionen, når der indbringes en klage for den, hvorved det gøres gældende, at betingelserne i en gruppefritagelsesforordning, der tilsigter bl.a. at gennemføre kriterierne i artikel 107, stk. 3, litra a), ikke er overholdt, ikke kan nøjes med at foretage en undersøgelse af, om den omhandlede støtte opfylder de pågældende betingelser, men ligeledes efterprøve, om denne støtte er forenelig med det indre marked på baggrund af bestemmelserne i EUF-traktaten. Dertil kommer, at sagsøgeren med urette finder, at den pågældende bestemmelse skal læses i lyset af bl.a. de regler om god skik, som Kommissionen har pålagt sig selv, såsom retningslinjerne for regional støtte.
For det første og uden at muligheden for ved fremsættelse af en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF at rejse tvivl om lovligheden af en angiveligt fejlagtig bestemmelse i en gruppefritagelsesforordning på baggrund af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF berøres, hvilket sagsøgeren ikke har gjort i det foreliggende tilfælde, fastsætter bestemmelserne i en sådan forordning set fra den pågældende medlemsstats og de retsundergivnes synsvinkel en udtømmende regulering af de umiddelbart anvendelige betingelser for fritagelse, der er fastsat nævnte forordning. Enhver anden fortolkning ville indebære, at de nationale myndigheder til trods for, at disse betingelser for fritagelse er opfyldt, ikke automatisk ville være berettiget til at afstå fra at anmelde den omhandlede foranstaltning og gennemføre den og fortsat risikere at overtræde artikel 108, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
,
,
og
og den deri nævnte retspraksis og af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og
).
En sådan fortolkning risikerer imidlertid at bringe ikke kun den umiddelbare anvendelighed som omhandlet i artikel 288, stk. 2, TEUF, af bestemmelserne i en gruppefritagelsesforordning, men ligeledes deres effektive virkning, som netop består i det formål, der er omhandlet i artikel 109 TEUF, om at fastlægge de former for støtte, som uden videre skal være undtaget fra den procedure, der er fastsat i artikel 108, stk. 3, TEUF, og følgelig retssikkerhedsprincippet i fare. Det fremgår således af syvende betragtning til forordning nr. 651/2014, at det kun er statsstøtte, der ikke er omfattet af den pågældende forordning, der fortsat er anmeldelsespligtig efter artikel 108, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
-
, og af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og
).
Disse principper finder tilsvarende anvendelse, når Kommissionen skal foretage en efterprøvelse af, om de nationale myndigheder har foretaget en korrekt anvendelse af bestemmelserne i en gruppefritagelsesforordning. Hvis det forholdt sig anderledes, ville der blive rejst tvivl om de retlige følger af en sådan forordning, dvs. den umiddelbare virkning af en undtagelse til pligten til at anmelde en støtte og den umiddelbart anvendelige og retligt udtømmende karakter af betingelserne for fritagelse i denne forbindelse, af den eneste grund, at der indbringes en klage for Kommissionen, som herved er forpligtet til at foretage en efterfølgende prøvelse af, om de nationale myndigheder har begået en fejl i denne forbindelse og således har overtrådt deres anmeldelsespligt. Selv om det under kontrol af Unionens retsinstanser påhviler Kommissionen at efterprøve, om der foreligger sådanne fejl, kan dens tilsynspligt ikke af denne grund påvirke denne retlige karakter af bestemmelserne i en gruppefritagelsesforordning.
For det andet er kriteriet om at undgå overkapacitet på det omhandlede marked ikke nævnt som en betingelse for fritagelse for regional investeringsstøtte som omhandlet i artikel 14 i forordning nr. 651/2014. Sagsøgeren kan derfor ikke med rette gøre gældende, at den pågældende forordning foreskriver, at de nationale myndigheder eller Kommissionen skal tage hensyn til, at der opstår sådan overkapacitet. Kommissionen har således med rette fremført, at den på grundlag af denne forordning ikke havde kompetence til at bedømme dette aspekt inden for rammerne af undersøgelsen af sagsøgerens klage, og at dens analyse af betingelserne i samme forordnings artikel 14, som der blev redegjort for i den anfægtede afgørelses punkt 57, litra a) og b), principielt var tilstrækkelig.
Det følger heraf, at sagsøgerens argument om, at Kommissionen ved at vedtage en gruppefritagelsesforordning ikke har »udtømt« sin skønsbeføjelse i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF, ligeledes skal forkastes. Selv såfremt det antages, at visse bestemmelser i en gruppefritagelsesforordning viser sig at være fejlagtige eller uforenelige med den primære ret, særligt med artikel 107, stk. 3, hvilket automatisk ville have til følge, at der forelå en tilsidesættelse af anmeldelsespligten og i givet fald af forbuddet mod gennemførelse af den omhandlede støtte som omhandlet i artikel 108, stk. 3, TEUF, ville Retten kun kunne træffe afgørelse efter en ulovlighedsindsigelse i henhold til artikel 277 TEUF. I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren imidlertid ikke i henhold til denne bestemmelse og af disse grunde rejst indsigelse om, at artikel 14 i forordning nr. 651/2014 er i det mindste delvist ulovlig.
Det skal præciseres, at hvis Kommissionen efter indgivelsen af en klage konstaterer, at de nationale myndigheder havde foretaget en fejlagtig anvendelse af betingelserne i en gruppefritagelsesforordning, således at den omhandlede støtte i realiteten skulle have været anmeldt i henhold til artikel 108, stk. 3, er den ganske vist under alle omstændigheder forpligtet til at foretage en bedømmelse af, om støtten var forenelig med det indre marked på baggrund af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, under hensyntagen til de supplerende kriterier i retningslinjerne for regionalstøtte, som den har pålagt sig selv i denne forbindelse. Udøvelsen i sig selv af en kontrol af nationale myndigheders overholdelse af betingelserne for fritagelse i en gruppefritagelsesforordning minder derimod om en ren legalitetskontrol, som nødvendigvis ikke omfatter betragtninger, der falder ind under den skønsbeføjelse, som Kommissionen kun råder over, når den i et individuelt tilfælde anvender artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
og
).
For det tredje og uanset det ovenstående har sagsøgeren ikke godtgjort, at retspraksis vedrørende artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF foreskriver, at der skal tages hensyn til kriteriet om at undgå overkapacitet på det omhandlede marked som et krav, der udspringer af den primære ret som sådan. I denne forbindelse bemærkes, at denne undtagelsesbestemmelse ikke forudsætter, at der ikke foreligger fordrejning eller risiko for fordrejning af konkurrencen, som kun udgør et kriterium for støttebegrebet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Tværtimod forudsætter anvendelsen af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF eller af en gruppefritagelsesforordning, der præciserer dens rækkevidde på det sekundærretlige niveau, nødvendigvis, at den omhandlede foranstaltning opfylder samtlige betingelser for, at der foreligger støtte, herunder betingelsen om fordrejning af konkurrencen, uden at der skal foretages en fornyet undersøgelse af dens konkurrencebegrænsende virkning, bl.a. på grund af, at der er opstået overkapacitet på det omhandlede marked (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og
, og af 20.6.2019, a&o hostel and hotel Berlin mod Kommissionen,
T-578/17
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2019:437
, præmis
). I modsætning til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF, er det nemlig inden for rammerne af artikel 107, stk. 3, litra a), end ikke nødvendigt at efterprøve, om vilkårene for samhandelen er blevet ændret på en måde, der strider mod den fælles interesse.
Den retspraksis, som sagsøgeren har påberåbt sig, vedrører udelukkende fortolkningen og gennemførelsen af de regler om god skik, som Kommissionen har pålagt sig selv, og ikke retspraksis vedrørende rækkevidden af den primære ret, som de pågældende regler imidlertid skal være i overensstemmelse med, og som Domstolen har fastslået ikke fuldstændigt kunne udtømme Kommissionens skønsbeføjelse i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 8.3.2016, Grækenland mod Kommissionen,
C-431/14 P
,
EU:C:2016:145
, præmis
og
, af 19.7.2016, Kotnik m.fl.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
, præmis
, og af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
). Endvidere har Unionens retsinstanser uden for anvendelsesområdet for en gruppefritagelsesforordning begrænset sig til at bedømme, om Kommissionen har foretaget en fejlagtig anvendelse af regler om god skik, som udtrykkeligt omhandlede problemer med overkapacitet, og om Kommissionen således havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn i den forbindelse (jf. i denne retning dom af 14.1.1997, Spanien mod Kommissionen,
C-169/95
,
EU:C:1997:10
, præmis
, og af 9.9.2009, Holland Malt mod Kommissionen,
T-369/06
,
EU:T:2009:319
, præmis
). I denne sammenhæng har Unionens retsinstanser imidlertid hverken undersøgt, om, som sagsøgeren har hævdet, omvendt visse kriterier, der er blevet anvendt i sådanne regler om god skik, fulgte direkte af krav i henhold til den primære ret som sådan, eller bedømt den retlige rækkevidde eller endog lovligheden af en gruppefritagelsesforordning på baggrund af den primære ret.
For det fjerde henvises til retspraksis, hvorefter Kommissionen i forbindelse med udøvelsen af det skøn, som den er tillagt ved artikel 107 stk. 3, TEUF, kan vedtage vejledende regler med henblik på at fastlægge de kriterier, som den har til hensigt at anvende ved vurderingen af, hvorvidt de støtteforanstaltninger, som en medlemsstat påtænker at vedtage, er forenelig med det indre marked. Kommissionen har med vedtagelsen af sådanne regler om god skik og med offentliggørelsen heraf, hvorved det tilkendegives, at den vil anvende dem på de af reglerne omhandlede tilfælde, pålagt sig selv en begrænsning i udøvelsen af det nævnte skøn og kan principielt ikke fravige disse regler uden i givet fald at blive mødt med en sanktion for en tilsidesættelse af almindelige retsgrundsætninger såsom ligebehandlingsprincippet eller princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (jf. dom af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis). Endvidere gælder, at selv om Kommissionen er bundet af sådanne regler, er den kun bundet i det omfang, hvori disse tekster ikke afviger fra en korrekt anvendelse af traktatens bestemmelser, idet de nævnte tekster ikke kan fortolkes på en måde, der begrænser anvendelsesområdet for artikel 107 TEUF eller 108 TEUF, eller som er i strid med formålene heri (jf. dom af 11.9.2008, Tyskland m.fl. mod Kronofrance,
C-75/05 P og C-80/05 P
,
EU:C:2008:482
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Disse betragtninger finder tilsvarende anvendelse på bestemmelserne i en gruppefritagelsesforordning, som ligeledes udgør resultatet af Kommissionens på forhånd udøvede beføjelser i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF (jf. i denne retning dom af 5.3.2019, Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, præmis
og
, og af 29.7.2019, Bayerische Motoren Werke og Freistaat Sachsen mod Kommissionen,
C-654/17 P
,
EU:C:2019:634
, præmis
), men som til forskel fra regler om god skik er retligt bindende og umiddelbart anvendelige i medlemsstaternes interne retsorden i henhold til artikel 288, stk. 2, TEUF. Disse bestemmelser skaber nemlig en begrænsende virkning i forhold til Kommissionen, for så vidt som de præciserer de kriterier for støtte, der skal anses for i sig selv at være fritaget i henhold til artikel 107, stk. 3, TEUF, således at denne støtte falder uden for anmeldelsespligten og Kommissionens efterprøvelse, dog kun såfremt disse kriterier er i overensstemmelse med trinhøjere retsregler, herunder artikel 107 TEUF og 108 TEUF. Endvidere kan rækkevidden af bestemmelser i en gruppefritagelsesforordning, som er retligt bindende og umiddelbart anvendelige, principielt ikke relativiseres af regler om god skik. Dette gælder så meget desto mere, som for det første de pågældende regler i intet tilfælde er retligt bindende for medlemsstaterne (jf. i denne retning dom af 19.7.2016, Kotnik m.fl.,
C-526/14
,
EU:C:2016:570
, præmis
), og for det andet er de navnlig bestemt til at vejlede og begrænse Kommissionens udøvelse af dens skønsbeføjelse i forbindelse med anvendelsen af artikel 107, stk. 3, TEUF inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og følgelig uden for anvendelsesområdet for en gruppefritagelsesforordning.
Følgelig kan sådanne regler om god skik, der er vedtaget af Kommissionen i henhold til dens beføjelse til at organisere dens procedurer på statsstøtteområdet, ikke fravige trinhøjere retsregler, herunder gruppefritagelsesforordninger. Uanset de pågældende regler om god skiks rækkevidde kan de ikke i sig selv relativisere rækkevidden af de betingelser for fritagelse, der er fastsat i sådanne forordninger.
For det femte skal det konstateres, at artikel 14 i forordning nr. 651/2014, som finder anvendelse i det foreliggende tilfælde, ikke henviser til retningslinjerne for regionalstøtte, særligt punkt 114 om konkurrencebegrænsende virkninger af en kapacitetsudvidelse, der finansieres gennem en statsstøtte. I denne forbindelse adskiller den pågældende artikel sig klart fra samme forordnings artikel 15, stk. 1, vedrørende regional driftsstøtte, for så vidt som den udtrykkeligt nævner de pågældende retningslinjers punkt 161. Kommissionen havde således ikke til hensigt at lade betingelserne for regional støttes forenelighed med det indre marked være afhængig af reglerne om god skik i disse retningslinjer. Følgelig og i modsætning til det af sagsøgeren hævdede var hverken de nationale myndigheder eller Kommissionen forpligtet til at tage hensyn til dem i forbindelse med fortolkningen og anvendelsen af forordningens artikel 14.
Endelig kan denne bedømmelse ikke drages i tvivl af sagsøgerens argumenter om proportionalitetsprincippet og selskabets frihed til at oprette og drive egen virksomhed. I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, at sagsøgeren ikke har påberåbt sig, at artikel 14 i forordning nr. 651/2014 eventuelt er ulovlig på baggrund af disse trinhøjere regler i henhold til artikel 277 TEUF eller i det mindste redegjort for, hvorledes den pågældende forordning til trods for den klare og udtømmende ordlyd kan undergives en fortolkning, der er i overensstemmelse disse regler med det resultat, at der skal tages hensyn til, at der eventuelt opstår overkapacitet på det omhandlede marked.
Følgelig skal det andet anbringendes første led forkastes som ugrundet.
Det andet anbringendes andet led om en tilsidesættelse af artikel 109 TEUF, sammenholdt med artikel 58, stk. 1, og artikel 6, stk. 3, litra a), i forordning nr. 651/2014
–
Det første klagepunkt om en fejlagtig kvalifikation af den støttemodtagende virksomhed som en SMV
Med det andet anbringendes andet led har sagsøgeren inden for rammerne af et første klagepunkt gjort gældende, at der foreligger et urigtigt skøn eller en retlig fejl fra Kommissionens side ved anvendelsen af artikel 6, stk. 3, litra a), i forordning nr. 651/2014 med den primære begrundelse, at den omhandlede støtte i realiteten udgør en ad hoc-støtte til en stor virksomhed. Kommissionen tilsidesatte denne bestemmelse ved med urette at acceptere og ved at undlade at efterprøve de slovakiske myndigheders kvalifikation af den støttemodtagende virksomhed som SMV som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i bilag I til samme forordning. Henset til de selskabsmæssige og kontrolmæssige bånd, der kendetegnede situationen for denne virksomhed før og efter selskabet P.s overdragelse af dets aktier til selskabet N., skulle den pågældende virksomhed imidlertid i henhold til artikel 3 eller i det mindste artikel 4, stk. 2, i det pågældende bilag have været kvalificeret som en stor virksomhed. Kommissionen undlod navnlig at foretage en tilstrækkelig undersøgelse af den forbindelse, der bestod mellem selskabet P. på den ene side og en familie og andre selskaber, som denne families medlemmer drev eller kontrollerede på den anden side, samt af situationen for hovedaktionæren i selskabet N. siden den 7. august 2013, herunder denne forbindelse til andre selskaber. Af disse grunde begik Kommissionen en fejl ved anvendelsen af kriterierne vedrørende ad hoc-støtte til store virksomheder som omhandlet i den pågældende forordnings artikel 6, stk. 3, litra a), og skulle, idet der ikke foreligger en omhyggelig og fuldstændig undersøgelse af disse forhold, have næret tvivl om foreneligheden af denne støtte med det indre marked. I sit svar på de skriftlige spørgsmål fra Retten har sagsøgeren under alle omstændigheder præciseret, at Kommissionen for at kunne kvalificere en virksomhed som SMV skulle have undersøgt, om betingelserne i dette bilags artikel 4, stk. 2, var opfyldt, hvilket der ikke er indikationer på i begrundelsen for den anfægtede afgørelse, hvilket er i strid med kravene i artikel 296, stk. 2, TEUF.
Kommissionen har dertil i det væsentlige anført, at i forlængelse af en købsaftale om overdragelse af 100% af aktierne i den støttemodtagende virksomhed, der blev indgået mellem selskaberne P. og N. den 31. december 2012, og som blev indført i det slovakiske handelsregister den 7. august 2013, var den støttemodtagende virksomhed på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte, dvs. den 7. november 2013, en SMV, hvis eneste aktionær var selskabet N. Argumentet vedrørende visse fysiske personers kontrol over selskabet P. er således uvirksomt, eftersom dette sidstnævnte selskab og den pågældende virksomhed først blev tilknyttede virksomheder som omhandlet i artikel 3, stk. 3, tredje afsnit, i bilag et til Kommissionens henstilling 2003/361/EF af 6. maj 2003 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder (
EUT 2003, L 124, s. 36
, herefter »henstillingen om SMV«) efter selskabet N.s køb af aktierne. Under alle omstændigheder har der ikke været nogen grund til at tvivle på de oplysninger, der blev leveret af de slovakiske myndigheder, om, at selskabet P. og de tilknyttede virksomheder ikke havde mere end 120 ansatte i 2010 og 2011, og at omsætningen på 50 mio. EUR eller den samlede årlig balance på højst 43 mio. EUR ikke var overskredet. Endvidere opfyldte denne virksomheds ejerandele i andre virksomheder fra den 9. juli 2011 ikke kriterierne i artikel 3, stk. 2 og 3, i bilag I til forordning nr. 651/2014. Argumentet om, at en familie fortsatte med at udøve afgørende indflydelse på selskabet P. er uvirksomt, eftersom dette selskab på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte ikke længere ejede aktier i den omhandlede virksomhed. Ifølge Kommissionen er argumentet om fristen på to år i det pågældende bilags artikel 4, stk. 2, også uvirksomt, eftersom selskabet P. ikke kunne kvalificeres som en stor virksomhed under den omhandlede periode.
Kommissionen har præciseret, at den støttemodtagende virksomhed og selskabet N. ikke var tilknyttet andre virksomheder gennem visse fysiske personer som omhandlet i artikel 3, stk. 3, fjerde afsnit, i bilag I til forordning nr. 651/2014. Den administrerende direktør for den støttemodtagende virksomhed i perioden fra den 1. marts til den 28. december 2012 og dennes vicedirektør siden den 28. december 2012 havde ganske vist adskillige hverv i forskellige virksomheder. Med undtagelse af en lejeaftale, der blev indgået med selskabet E.F., var ingen af disse virksomheder imidlertid aktive på det samme marked som den støttemodtagende virksomhed eller på et tilgrænsende marked. Særligt var selskabet L. ifølge de oplysninger, der findes i det slovakiske virksomhedsregister, aktiv i en lang række forskellige økonomiske sektorer. Det kort over lokaliteten Borský Peter, som sagsøgeren har fremlagt, er ikke præcist nok og har ikke nogen beviskraft med hensyn til eventuelle forbindelser mellem dette selskab og den støttemodtagende virksomhed. Kommissionen har hævdet, at den ikke råder over indicier, der godtgør, at denne administrerende direktør havde en dominerende indflydelse eller status af ejer i forhold til selskabet L., eller at den støttemodtagende virksomhed eller selskabet N. handlede i fællesskab med selskabet L. på en måde, der gjorde, at de ikke kunne anses for virksomheder, der er økonomisk uafhængige af hinanden.
Kommissionen har konkluderet, at den støttemodtagende virksomhed opfyldte alle betingelser for at kunne kvalificeres som en SMV på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte. Med henblik på at godtgøre den pågældende støttes tilskyndelsesvirkning som omhandlet i artikel 6, stk. 2, i forordning nr. 651/2014, ville det således have været tilstrækkeligt, at støtteansøgningen var blevet indgivet inden indledningen af arbejderne vedrørende investeringsprojektet.
Indledningsvis bemærkes i overensstemmelse med, hvad der blev indført i retsmødeprotokollen, at parterne er af den opfattelse, at spørgsmålet, om den støttemodtagende virksomhed på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte udgjorde en SMV som omhandlet i bilag I til forordning nr. 651/2014, hvis ordlyd svarer til ordlyden i bilaget til henstillingen om SMV, er et retligt spørgsmål, der er undergivet Rettens kontrol, som er afgørende for løsningen af nærværende tvist. I denne forbindelse har Kommissionen uden at blive modsagt af sagsøgeren præciseret, at som det fremgår af punkt 57, litra b), i den anfægtede afgørelse, må støtteintensiteten udtrykt i bruttosubventionsækvivalent i henhold til forordningens artikel 14, stk. 12, ikke overstige den maksimale støtteintensitet, der er fastsat i det regionalstøttekort, der var gældende på tidspunktet for tildelingen af støtte i det pågældende område, dvs. i det foreliggende tilfælde det slovakiske regionalstøttekort vedrørende perioden 2007-2013, som foreskriver et loft for bruttosubventionsækvivalenten på 40% for store virksomheder. Endvidere ifølge samme punkt og i overensstemmelse med forordningens artikel 14, stk. 2, sammenholdt med definitionen af »støtteberettiget område« i samme forordnings artikel 2, skal den maksimale bruttosubventionsækvivalent i henhold til det slovakiske regionalstøttekort vedrørende perioden 2014-2020 overholdes, dvs. 25% for de store virksomheder, 35% for de mellemstore virksomheder og 45% for de små virksomheder.
Hvad angår den anfægtede afgørelses indhold bemærkes, at sagsøgerens klagepunkt blev sammenfattet i den pågældende afgørelses punkt 24, hvori nævnes de angivelige forbindelser mellem på den ene side den støttemodtagende virksomhed og på den anden side selskabet P. og dets ejere eller ledere. I afgørelsens punkt 38 og 39 redegøres for de oplysninger, som de slovakiske myndigheder har givet vedrørende de selskabsmæssige bånd, der påvirkede situationen for den pågældende virksomhed på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte, idet 100% af dens selskabsandele var ejet af selskabet N., som selv blev kontrolleret af to fysiske personer med en ejerandel på henholdsvis 99,94% og 0,06%, hvoraf den første person er administrerende direktør i denne virksomhed.
I den anfægtede afgørelses punkt 38 og 39 mangler der imidlertid en fremlæggelse af den støttemodtagende virksomheds selskabsmæssige og kontrolmæssige bånd til bl.a. selskabet P. og dets aktionærer eller ledere, selskabet N.s forgænger. Dette svarer til indholdet af de bemærkninger, som de slovakiske myndigheder indgav ved skrivelse af 13. maj 2016 som svar på Kommissionens anmodning om oplysninger. I disse bemærkninger gjorde de pågældende myndigheder gældende, at disse påstande fra sagsøgeren var uvirksomme, eftersom selskabet P. på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte ikke havde selskabsmæssige eller kontrolmæssige bånd som omhandlet i artikel 3 i bilag I til forordning nr. 651/2014 hverken med den støttemodtagende virksomhed eller med selskabet N. Hvad angår selskabet P.s situation begrænsede de slovakiske myndigheder sig til at anføre, at dette selskabs aktionærstruktur ikke var dem bekendt, eftersom sådanne oplysninger ikke var offentligt tilgængelige. Endvidere var næstformanden for direktionen i den støttemodtagende virksomhed indtil den 14. marts 2012 ifølge de pågældende myndigheder hverken aktionær eller medlem af noget andet selskab i Slovakiet i perioden fra den 14. marts til den 31. december 2012.
Disse oplysninger indikerer, sammenholdt med Kommissionens argumenter under sagen, herunder som svar på Rettens skriftlige spørgsmål (jf. præmis 78-80 ovenfor), at Kommissionen stillede sig tilfreds med disse bemærkninger fra de slovakiske myndigheder om den støttemodtagende virksomheds situation, som den så ud inden overdragelsen af dens aktier til selskabet N., dvs. da den stadig blev kontrolleret af selskabet P. Denne bedømmelse bekræftes af begrundelsen i den anfægtede afgørelses punkt 57, litra d), hvori Kommissionen tager stilling til sagsøgerens klagepunkt under hensyntagen til de slovakiske myndigheders bemærkninger. Det anføres deri i det væsentlige, at de pågældende myndigheder ifølge Kommissionen i tilstrækkeligt omfang godtgjorde, at den støttemodtagende virksomhed udgjorde en SMV på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte, som den fandt sted i henhold til gældende slovakisk ret den 7. november 2013. Kommissionen er i afgørelsen af den opfattelse, at der ikke foreligger nogen forbindelse mellem den støttemodtagende virksomhed og selskabet N. i betydningen »partnervirksomhed« eller »tilknyttede virksomheder«, som defineret i artikel 3, stk. 2 og 3, første og tredje afsnit, i bilaget til henstillingen om SMV, hvis ordlyd svarer til artikel 3, stk. 2 og 3, i bilag I til forordning nr. 651/2014. Tilsvarende er Kommissionen af den opfattelse på baggrund af retspraksis og Kommissionens afgørelsespraksis, at kriteriet om virksomheder, der er tilknyttede via en fysisk person eller en gruppe af fysiske personer, som handler i fællesskab, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde, eftersom i det mindste en del af deres aktiviteter udøves på det samme omhandlede marked eller på et tilgrænsende marked som omhandlet i artikel 3, stk. 3, fjerde og femte afsnit, i bilaget i den pågældende henstilling, hvis ordlyd svarer til ordlyden af artikel 3, stk. 3, fjerde og femte afsnit, i bilag I til den nævnte forordning. Idet der ikke foreligger beviser for betydelige økonomiske forbindelser, særligt i form af salgs- eller købskontrakter, fælles leverandører eller andre kommercielle interesser mellem den støttemodtagende virksomhed på den ene side og selskabet N. og dets hovedaktionær på den anden side, kan den pågældende virksomhed og det pågældende selskab ikke kvalificeres som tilknyttede virksomheder på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte. Kommissionen har deraf i lighed med de slovakiske myndigheder konkluderet, at denne virksomhed vurderet samlet med selskabet N. udgør en SMV. Til støtte for denne konklusion indeholder den anfægtede afgørelse en tabel, der angiver det samlede antal beskæftigede, de samlede omsætninger samt det samlede overskud for den støttemodtagende virksomhed og selskabet N. for årene 2010-2015.
I denne forbindelse bemærkes, at der på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte den 7. november 2013 ganske vist rent faktisk ikke længere bestod nogen strukturel forbindelse mellem den støttemodtagende virksomhed og selskabet P., som havde overdraget samtlige sine aktier i den pågældende virksomhed til selskabet N. Som Kommissionen har gjort gældende, følger det af retspraksis (dom af 21.3.2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C-129/12
,
EU:C:2013:200
, præmis
, og af 6.7.2017, Nerea,
C-245/16
,
EU:C:2017:521
, præmis
og
), at definitionen af »tidspunktet for tildelingen af støtte« i artikel 2 nr. 28), i forordning nr. 651/2014 bestemmer, at det er det tidspunkt, hvor støttemodtageren har opnået ret til at modtage støtten i henhold til den gældende nationale ordning. Som det fremgår af den anfægtede afgørelses punkt 45-47, trådte den støttekontrakt, der blev indgået mellem det slovakiske innovations- og energiagentur og den støttemodtagende virksomhed den 29. oktober 2013 i henhold til gældende slovakisk civilret først i kraft den 7. november 2013, dvs. en dag efter offentliggørelsen af aftalen i det slovakiske centrale kontraktregister. Følgelig var Kommissionen i det foreliggende tilfælde forpligtet til at foretage en bedømmelse af, om det var korrekt, at de slovakiske myndigheder konkluderede, at den støttemodtagende virksomhed, den 7. november 2013, på det tidspunktet, hvor den var kontrolleret udelukkende af selskabet N., udgjorde en SMV.
Til trods for den omstændighed, at den relevante dato for bedømmelsen af den støttemodtagende virksomheds status som SMV var den 7. november 2013, kunne de indicier, der blev fremlagt af sagsøgeren vedrørende forbindelserne mellem den støttemodtagende virksomhed og selskabet P., som var selskabet N.s retlige forgænger, imidlertid give anledning til tvivl hos Kommissionen som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589 med hensyn til, om den støttemodtagende virksomhed kunne karakteriseres som en SMV som omhandlet i bilag I til forordning nr. 651/2014, og følgelig, om der forelå en ulovlig støtte, der er uforenelig med det indre marked.
I denne forbindelse er sagsøgeren berettiget til at påberåbe sig artikel 4 i bilag I til forordning nr. 651/2014, som har overskriften »Data, der skal anvendes ved beregning af antal beskæftigede, beløbsstørrelser og referenceperiode«, og hvis ordlyd svarer fuldstændigt til ordlyden af artikel 4 i bilaget til henstillingen om SMV. Artiklens stk. 1 og 2 bestemmer følgende:
»1.   De data, der anvendes ved beregning af antal beskæftigede og beløbsstørrelser, er dataene fra det seneste afsluttede regnskabsår, og de beregnes på årsbasis. De anvendes fra datoen for regnskabsafslutningen. Det pågældende omsætningsbeløb beregnes eksklusive moms og andre indirekte skatter og afgifter.
2.   Hvis en virksomhed på datoen for regnskabsafslutningen konstaterer, at tærsklerne for antal beskæftigede eller de finansielle tærskler, som anført i artikel 2, på årsbasis er overskredet eller ikke er nået, medfører dette kun, at virksomheden får eller mister status som [SMV], hvis tærsklerne er overskredet i to på hinanden følgende regnskabsår.«
Artikel 4 i bilag I til forordning nr. 651/2014 fastsætter den beregningsmetode, vedrørende det senest afsluttede regnskabsår, som sker på årsbasis, og som er beregnet til at fastslå, om der foreligger de tre kriterier, der kendetegner en SMV som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i det pågældende bilag, dvs. et antal beskæftigede på under 250 personer, en årlig omsætning på højst 50 mio. EUR og en samlet årlig balance på højst 43 mio. EUR. Endvidere er det bestridt af parterne, at i tilfælde af, at der foreligger tilknyttede virksomheder som omhandlet i bilagets artikel 3, stk. 3, skal beregningen omfatte alle relevante data fra samtlige disse virksomheder. Der er således i den anfægtede afgørelses punkt 57, litra d) in fine, i overensstemmelse med dette krav en tabel, som indeholder de fælles data for den støttemodtagende virksomhed og selskabet N. vedrørende de tre kumulative kriterier for, at der foreligger en SMV som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i samme bilag, for 2010-2015.
Kommissionen har i retsmødet imidlertid, idet den har påberåbt sig s. 14 i »Brugervejledningen om definitionen af begrebet SMV’er«, der blev offentliggjort i 2015 af Den Europæiske Unions Publikationskontor (OP), bestridt, at artikel 4, stk. 2, i bilag I til forordning nr. 651/2014 kan anvendes på en ændring i en virksomheds ejerforhold, som den ændring, der har fundet sted i det foreliggende tilfælde mellem selskaberne P. og N. vedrørende den støttemodtagende virksomhed. I denne vejledning anføres bl.a., at den tilsvarende regel i bilaget til henstillingen om SMV »ikke [finder] anvendelse på virksomheder, der overskrider de relevante tærskler for SMV’er som følge af ejerskifte, fusion eller opkøb«, og at sådanne virksomheder »skal vurderes på grundlag af deres aktionærstruktur på transaktionstidspunktet og ikke på tidspunktet for den seneste regnskabsafslutning«. Denne konstatering efterfølges af en henvisning til punkt 1.1.3.1, punkt 6), litra e), i Kommissionens afgørelse 2012/838/EU, Euratom af 18. december 2012 om regler, der skal sikre, at der føres konsekvent kontrol med deltagernes eksistens, juridiske status samt tekniske og økonomiske formåen i forbindelse med tilskud til indirekte aktioner fra Det Europæiske Fællesskabs syvende rammeprogram for forskning, teknologisk udvikling og demonstration og under Det Europæiske Atomenergifællesskabs syvende rammeprogram for forskning og uddannelse på det nukleare område (
EUT 2012, L 359, s. 45
), hvori det nemlig præciseres, at »[r]eglen [ikke] finder […] anvendelse, hvis en SMV fusioneres med eller overtages af en større koncern, hvorved en SMV mister sin status som sådan straks efter datoen for transaktionen«.
I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at bemærke, at »Brugervejledningen om definitionen af begrebet SMV’er«, som den anfægtede afgørelse i øvrigt ikke henviser til, ikke udgør en retligt bindende akt, der kan udgøre en undtagelse til eller indskrænke rækkevidden af den bindende regel i artikel 4, stk. 2, i bilag I til forordning nr. 651/2014. Tilsvarende præciseres det i en»ansvarsfraskrivelse« på vejledningens s. 2, at vejledningen »er til almindlig orientering for iværksættere og andre interessenter, som anvender definitionen af SMV’er«, men at den »ingen retskraft [har] og […] på ingen måde [er] bindende for Kommissionen« eftersom kun henstillingen om SMV »er autentisk for så vidt angår betingelserne for status som SMV«. Henvisningen i punkt 1.1.3.1, punkt 6), litra e), i afgørelse 2012/838 kan ikke afkræfte denne bedømmelse, eftersom denne bestemmelse, hvis anvendelsesområde er begrænset til forskning og uddannelse på det nukleare område, ikke finder anvendelse i det foreliggende tilfælde. Følgelig skal dette argument fra Kommissionen forkastes som ugrundet.
Følgelig var Kommissionen i det foreliggende tilfælde forpligtet til at anvende artikel 4, stk. 2, i bilag I til forordning nr. 651/2014.
Det fremgår imidlertid for det første hverken af de bemærkninger fra de slovakiske myndigheder, der er blevet tilført sagsakterne, eller af Kommissionens skriftlige indlæg under sagen, selv ikke i forlængelse af et præcist skriftlig spørgsmål derom fra Retten, hvilket år der i det foreliggende tilfælde var det seneste afsluttede regnskabsår, som de pågældende myndigheder tog hensyn til ved beregningen på årsbasis i henhold til artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 651/2014, sammenholdt med artikel 3, stk. 3, og artikel 4, stk. 2, i bilag I til den pågældende forordning. For det andet tager fremlæggelsen i den pågældende afgørelse af de samlede data fra den støttemodtagende virksomhed og selskabet N. for årene 2010-2012 ikke hensyn til den omstændighed, at den støttemodtagende virksomhed i denne periode og i en stor del af 2013 blev kontrolleret af selskabet P., hvis data der ikke blev taget hensyn til. Under alle omstændigheder gælder, at på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte den 7. november 2013 var det seneste afsluttede regnskabsår, for hvilket der skulle foretages en beregning på årsbasis, 2012, i hvilket år den støttemodtagende virksomhed blev kontrollet fuldt ud af selskabet P. og ikke af selskabet N. I sin besvarelse af de skriftlige spørgsmål fra Retten bekræftede Kommissionen i øvrigt, at 2012 var relevant med hensyn til anvendelsen af artikel 4, stk. 1, i dette bilag.
Selv såfremt det antages, at der i denne forbindelse skal tages hensyn til 2013, har sagsøgeren med rette gjort gældende, at den støttemodtagende virksomheds årlige balance nødvendigvis omfattede data vedrørende den periode, hvori virksomhedens aktier stadig var ejet af selskabet P., eftersom ændringen i aktionærstrukturen først blev indført i det slovakiske handelsregister den 7. august 2013 [jf. punkt 57, litra d), tredje afsnit, i den anfægtede afgørelse]. I et sådant tilfælde var det for at opfylde kriterierne i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 651/2014, sammenholdt med artikel 4, stk. 1 og 2, i bilag I til den pågældende forordning, og for korrekt at fastslå, om den støttemodtagende virksomhed udgjorde en SMV på tidspunktet for tildelingen af den omhandlede støtte, ikke tilstrækkeligt at tage hensyn til data fra det erhvervende moderselskab i sin egenskab af virksomhed, der er tilknyttet den støttemodtagende virksomhed, som havde overtaget kontrollen i løbet af det relevante regnskabsår, men der skulle ligeledes tages hensyn til data fra det afstående moderselskab, under hvis kontrol den pågældende virksomhed havde udført en betydelig del af sin økonomiske aktivitet i det samme regnskabsår. Enhver anden fortolkning ville nemlig være i strid med ånden i det pågældende bilags artikel 4, stk. 2, som tilsigter at sikre, at støtten rent faktisk tildeles en SMV, og at ‑definitionen ikke omgås af rent formelle grunde (jf. i denne retning dom af 27.2.2014, HaTeFo,
C-110/13
,
EU:C:2014:114
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at både de slovakiske myndigheder og Kommissionen i det foreliggende tilfælde havde pligt til dels at fastlægge det seneste afsluttede regnskabsår og det relevante år med henblik på en fælles beregning af de »tilknyttede virksomheders« respektive data som omhandlet i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 651/2014, sammenholdt med artikel 3, stk. 3, og artikel 4, stk. 2, i bilag I til den pågældende forordning, dels at præcisere, hvilket eller hvilke selskaber der skulle tages hensyn til i denne forbindelse. Endvidere skulle de i henhold til bilagets artikel 4, stk. 2, på dette grundlag foretage en bedømmelse af, om de relevante tærskler vedrørende kvalifikationen af, om den støttemodtagende virksomhed var en SMV, i to på hinanden følgende regnskabsår var blevet overskredet eller ej.
Som det blev anført i præmis 83 og 84 ovenfor, indeholder den anfægtede afgørelse imidlertid intet derom, hvilket bekræfter manglen ved belysningen og undersøgelsen af de relevante oplysninger i det foreliggende tilfælde. Endvidere bekræftes Kommissionens manglende omhu ved undersøgelsen af selskaberne P.s og N.s situation samt situationen for deres ledere af de oplysninger, der er tilført sagsakterne, og kan ikke begrundes af argumentet om, at denne institution uden at nære tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589 kunne forlade sig på oplysninger, der blev indgivet af de slovakiske myndigheder, med den begrundelse, at disse myndigheder var bundet gennem deres pligt til loyalt samarbejde i henhold til artikel 4, stk. 3, TEU.
For det første, som det fremgår af bilag A.21 og A.22 til stævningen, var direktionen og bestyrelsen for den støttemodtagende virksomhed og for selskabet P. i 2012 og 2013 delvist og midlertidigt sammensat af medlemmer af samme familie, hvoraf et medlem var ansat i begge direktioner. I denne forbindelse og til trods for de indicier, som sagsøgeren havde fremlagt under den administrative procedure vedrørende de koncerner, der blev drevet af denne familie i Slovakiet, forlod Kommissionen sig uden at foretage en yderligere undersøgelse af dette forhold på de vage påstande fra de slovakiske myndigheder om for det første, at aktionærstrukturen i selskabet P. ikke var myndighederne bekendt, eftersom sådanne oplysninger ikke var offentligt tilgængelige, og, for det andet, at dette medlem af den pågældende familie hverken var aktionær eller medlem af et andet selskab i Slovakiet i perioden fra den 14. marts til den 31. december 2012. Under alle omstændigheder og som anført i præmis 83 ovenfor blev der ikke redegjort for eller foretaget en bedømmelse af disse forhold i den anfægtede afgørelse. Endelig kunne Kommissionen ikke begrænse sig til kort at tage stilling til situationen for selskabet P. i dens skrivelse af 9. juli 2015 for at fjerne tvivlen i denne forbindelse og begrunde, at sagsøgeren havde et tilstrækkeligt kendskab til disse oplysninger, der førte til, at Kommissionen ligeledes kvalificerede dette selskabet som SMV.
For det andet hvad angår situationen for selskabet N. og særligt selskabets hovedaktionær begrænsede Kommissionen sig til trods for de beviser, der blev fremlagt af sagsøgeren under den administrative procedure, til i brede vendinger og ved at forlade sig på de oplysninger, der blev givet af de slovakiske myndigheder, i punkt 57, litra d), s. 16, syttende afsnit, i den anfægtede afgørelse at konstatere, at »størstedelen af de virksomheder, hvori [den pågældende aktionær] bestred en lederstilling, ikke var aktive på det samme marked som [den støttemodtagende virksomhed]«. Den uddybede imidlertid ikke sin undersøgelse af, om selskabet L., hvori denne aktionær var administrerende direktør, rent faktisk var aktiv på det samme marked eller på et tilgrænsende marked som omhandlet i artikel 3, stk. 3, fjerde og femte afsnit, i bilag I til forordning nr. 651/2014, selv om der forelå væsentlige indicier i denne forbindelse, der gav anledning til tvivl, særligt kortet over lokaliteten Borský Peter, som klart angiver navnet på selskabet L. som ejeren af en plads til udvinding af sand, der grænsede op til sagsøgerens og den støttemodtagende virksomheds udvindingspladser.
Det følger heraf, at Kommissionen i denne forbindelse burde have været i tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589.
Følgelig skal det første klagepunkt tages til følge, uden at det er fornødent at tage stilling til, om sagsøgerens nye bevis vedrørende den støttemodtagende virksomheds balancer mellem 2014 og 2018 (jf. præmis 15 ovenfor) kan antages til realitetsbehandling.
–
Det andet klagepunkt om tildeling af den omhandlede støtte på grundlag af en støtteordning
Med det andet klagepunkt i det andet anbringendes andet led har sagsøgeren i det væsentlige foreholdt Kommissionen, at den ikke foretog en efterprøvelse af, om den omhandlede støtte svarede til de kriterier, der er fastsat i den omhandlede støtteordning, særligt kriteriet om investeringsprojektets innovative karakter. Sagsøgeren tilsigter herved at godtgøre, at denne støtte i realiteten udgjorde en ad hoc-støtte til en stor virksomhed som omhandlet i artikel 6, stk. 3, litra a), i forordning nr. 651/2014.
Kommissionen har dertil i det væsentlige anført, at den ikke har kompetence til at erklære foranstaltninger, der opfylder alle betingelserne i forordning nr. 651/2014, for uforenelige med den pågældende forordning af den eneste grund, at disse foranstaltninger eventuelt er i strid med supplerende kriterier i henhold til national lovgivning. Eftersom den innovative karakter af den omhandlede støtte ikke er et påkrævet kriterium i forordningen, er det uden betydning ved afgørelsen om støttens forenelighed med det indre marked.
Det skal konstateres, at nærværende klagepunkt ikke kan tiltrædes, eftersom forordning nr. 651/2014 ikke indeholder bestemmelser, der forpligter Kommissionen til at efterprøve, om en individuel støtte er blevet tildelt i overensstemmelse med den pågældende støtteordnings tildelingskriterier, hvilket primært henhører under nationale myndigheder og domstoles kompetence (jf. i denne retning og analogt dom af 6.7.2017, Nerea,
C-245/16
,
EU:C:2017:521
, præmis
og
, og forslag til afgørelse fra generaladvokat Campos Sánchez-Bordona i Nerea,
C-245/16
,
EU:C:2017:271
, præmis
-
). Hverken forordningens artikel 6, stk. 3, litra a), som sagsøgeren finder skulle have været anvendt i det foreliggende tilfælde, idet den støttemodtagende virksomhed var en stor virksomhed, eller samme forordnings artikel 14 fastsætter et sådant krav.
Det andet klagepunkt i det andet anbringendes andet led skal derfor forkastes som ugrundet.
Det andet anbringendes tredje led om en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589
Med det andet anbringendes tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589, eftersom Kommissionen afstod fra at indlede den formelle undersøgelsesprocedure til trods for de alvorlige vanskeligheder, den stødte på ved undersøgelsen af den omhandlede støtte.
Kommissionen er af den opfattelse, at den ikke er stødt på alvorlige vanskeligheder vedrørende den omhandlede støttes forenelighed med det indre marked.
I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, at det andet anbringendes tredje led, henset til, at det første klagepunkt i det andet anbringendes andet led blev taget til følge, idet der forelå tvivl som omhandlet i artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589 (jf. præmis 81-99 ovenfor), hvilket begreb svarer til begrebet alvorlige vanskeligheder (jf. i denne retning dom af 12.2.2008, BUPA m.fl. mod Kommissionen,
T-289/03
,
EU:T:2008:29
, præmis
), ligeledes skal tiltrædes.
Følgelig skal den anfægtede afgørelse annulleres, og sagsøgeren gives medhold i alle påstandene.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med sagsøgerens påstand.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Afdeling):

1)
Afgørelse C(2017) final af 20. juli 2017 vedrørende investeringsstøtte til den slovakiske producent af siliciumsand NAJPI a. s. (SA.38121 (2016/FC) – Slovakiet) annulleres.

2)
Europa-Kommissionen betaler sagsomkostningerne.

Collins
Kreuschitz
Steinfatt
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 9. september 2020.
Underskrifter
Indhold

Tvistens baggrund

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

Om annullationsanbringenderne

Om formaliteten

Om realiteten

Det første anbringende om en tilsidesættelse af artikel 15, stk. 1, i forordning 2015/1589, sammenholdt med samme forordnings artikel 4

Det andet anbringendes første led om en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF

Det andet anbringendes andet led om en tilsidesættelse af artikel 109 TEUF, sammenholdt med artikel 58, stk. 1, og artikel 6, stk. 3, litra a), i forordning nr. 651/2014

– Det første klagepunkt om en fejlagtig kvalifikation af den støttemodtagende virksomhed som en SMV

– Det andet klagepunkt om tildeling af den omhandlede støtte på grundlag af en støtteordning

Det andet anbringendes tredje led om en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2, TEUF, sammenholdt med artikel 4, stk. 4, i forordning 2015/1589

Sagsomkostninger
(
*1
) – Processprog: tysk.