CELEX: 62019CJ0429
Ennakkoratkaisupyyntö
Julkiset hankinnat
Direktiivi 2014/24/EU
12 artiklan 4 kohta
Soveltamisala
Yksiköiden väliset hankintasopimukset julkisella sektorilla
Yhteistyön käsite
Kyse ei ole yhteistyöstä

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (
EUVL 2014, L 94, s. 65
) 12 artiklan 4 kohdan a alakohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Remondis GmbH ja Abfallzweckverband Rhein-Mosel-Eifel (Rhein-Mosel-Eifelin jätehuollosta vastaava kuntayhtymä, Saksa; jäljempänä kuntayhtymä) ja jossa on kyseessä jätteiden käsittelyä Landkreis Neuwiedin (Neuwiedin piirikunta, Saksa) mekaanis-biologisessa jätteidenkäsittelylaitoksessa koskevan sopimuksen tekomenettely.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivin 2014/24 johdanto-osan 31 ja 33 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(31)
Siitä, kuinka pitkälle julkisella sektorilla tehtyjä yksiköiden välisiä sopimuksia olisi säänneltävä julkisia hankintoja koskevilla säännöillä, vallitsee huomattava oikeudellinen epävarmuus. Asiaa koskevaa Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä on tulkittu eri tavoin eri jäsenvaltioissa ja jopa eri hankintaviranomaisten keskuudessa. Sen vuoksi olisi selvennettävä, milloin julkisella sektorilla tehtyihin hankintasopimuksiin ei sovelleta julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.
Tällaisen selventämisen olisi perustuttava asiaa koskevassa Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyihin periaatteisiin. Pelkästään se, että molemmat sopimuspuolet ovat itse viranomaisia, ei sinänsä sulje pois hankintasääntöjen soveltamista. Hankintasääntöjen soveltaminen ei saisi kuitenkaan vaikuttaa viranomaisten vapauteen suorittaa niille annetut julkiseen palveluun liittyvät tehtävät käyttäen omia voimavarojaan, mihin kuuluu mahdollisuus tehdä yhteistyötä muiden viranomaisten kanssa.
Olisi varmistettava, että soveltamisalan ulkopuolelle jätetty julkisen sektorin sisäinen yhteistyö ei aiheuta kilpailun vääristymistä yksityisiin talouden toimijoihin nähden, jos yksityinen palvelujentarjoaja on kilpailijoitaan edullisemmassa asemassa.
– –
(33)
Hankintaviranomaisten olisi voitava päättää suorittaa julkisia palvelujaan yhteisesti tekemällä yhteistyötä ilman, että niiltä vaadittaisiin mitään tiettyä oikeudellista muotoa. Tällainen yhteistyö saattaa kattaa kaikentyyppiset toiminnot, jotka liittyvät osallistuville viranomaisille osoitettujen tai niiden suoritettavakseen ottamien palvelujen suorittamiseen ja velvollisuuksien hoitamiseen, kuten paikallis- tai alueviranomaisten pakolliset tai vapaaehtoiset tehtävät taikka palvelut, jotka on annettu julkisoikeudellisesti tietyille yksiköille. Osallistuvien eri viranomaisten suorittamien palvelujen ei tarvitse välttämättä olla samanlaisia, vaan ne voivat olla myös toisiaan täydentäviä.
Julkisten palvelujen yhteistä suorittamista koskeviin sopimuksiin ei olisi sovellettava tässä direktiivissä esitettyjä sääntöjä, edellyttäen, että sopimukset on tehty yksinomaan hankintaviranomaisten välillä, tällaisen yhteistoiminnan täytäntöönpanoa hallitsevat ainoastaan yleiseen etuun liittyvät näkökohdat ja mikään yksityinen palvelujentarjoaja ei ole kilpailijoitaan edullisemmassa asemassa.
Näiden edellytysten täyttämiseksi yhteistyön olisi perustuttava yhteistoiminnan käsitteeseen. Tällainen yhteistyö ei edellytä, että kaikki osallistuvat viranomaiset vastaavat pääasiallisten sopimusvelvoitteiden suorittamisesta, kunhan ne ovat sitoutuneet tekemään osansa kyseisen julkisen palvelun suorittamisesta yhteistoiminnassa. Lisäksi ainoastaan yleiseen etuun liittyvien näkökohtien olisi hallittava yhteistoiminnan täytäntöönpanoa, osallistuvien hankintaviranomaisten väliset varojen siirrot mukaan lukien.”
Mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
1.
’hankintaviranomaisilla’ valtion viranomaisia, alue- tai paikallisviranomaisia, julkisoikeudellisia laitoksia sekä yhden tai useamman tällaisen viranomaisen tai julkisoikeudellisen laitoksen muodostamia yhteenliittymiä;
– –
4.
’julkisoikeudellisilla laitoksilla’ laitoksia, joilla on kaikki seuraavat ominaisuudet:
a)
ne on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita, eikä niillä ole teollista tai kaupallista luonnetta;
b)
ne ovat oikeushenkilöitä; ja
c)
niitä rahoittavat pääosin valtion viranomaiset, alue- tai paikallisviranomaiset tai muut julkisoikeudelliset laitokset; tai niiden johto on näiden viranomaisten tai laitosten valvonnan alainen; tai valtion viranomaiset, alue- tai paikallisviranomaiset tai muut julkisoikeudelliset laitokset nimittävät yli puolet niiden hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä;
– –”
Kyseisen direktiivin 12 artiklan, jonka otsikko on ”Yksiköiden väliset hankintasopimukset julkisella sektorilla”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Yksinomaan kahden tai useamman hankintaviranomaisen välillä tehty sopimus jää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät:
a)
sopimuksella käynnistetään tai toteutetaan siihen osallistuvien hankintaviranomaisten välinen yhteistyö tavoitteena varmistaa, että julkiset palvelut, jotka niiden on suoritettava, tarjotaan niiden yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi;
b)
kyseisen yhteistyön toteuttamista ohjaavat ainoastaan yleiseen etuun liittyvät näkökohdat; ja
c)
osallistuvat hankintaviranomaiset harjoittavat avoimilla markkinoilla alle 20:tä prosenttia yhteistyön piiriin kuuluvista toiminnoistaan.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Mayen-Koblenzin (Saksa) ja Cochem-Zellin (Saksa) piirikunnat sekä Koblenzin kaupunki (Saksa) antoivat niille kuuluvan, niiden alueilla syntyvien jätteiden hyödyntämistä ja loppukäsittelyä koskevan tehtävän niiden yhteisessä määräysvallassa olevan kuntayhtymän hoidettavaksi.
Kuntayhtymä, joka on itse hankintaviranomainen, pystyy kuitenkin sijoittamaan kaatopaikalle ainoastaan jäännösjätteet eli jätteet, jotka koostuvat pääosin kotitalouksien jätteistä ja jotka eivät sisällä lainkaan hyödynnettävissä olevia raaka-aineita tai sisältävät niitä vain vähän. Jotta sekalaisista yhdyskuntajätteistä saadaan jäännösjätteitä, niille on suoritettava monitahoinen esikäsittely mekaanis-biologisessa laitoksessa. Tässä esikäsittelyssä erotetaan toisistaan kierrätettävät materiaalit ja korkean polttoarvon omaavat jätteet, poistetaan pilaavat aineet niin pitkälti kuin mahdollista ja pienennetään merkittävästi orgaanisen jätteen biologista aktiivisuutta. Jäännöksen, joka sijoitetaan tämän jälkeen kaatopaikalle, määrä on keskimäärin hieman alle puolet jätteiden alkuperäisestä määrästä.
Koska kuntayhtymällä ei ole tällaista jätteidenkäsittelylaitosta, se antaa noin 80 prosenttia yhdyskuntajätteiden hyödyntämis- ja loppukäsittelytoimista yksityisten yritysten huolehdittavaksi. Jäljelle jäävä 20 prosenttia eli noin 10000 tonnia vuodessa toimitetaan kuntayhtymän ja Landkreis Neuwiedin (jäljempänä piirikunta) välillä 27.9.2018 tehdyn sopimuksen nojalla kyseiselle piirikunnalle. Toimivaltainen viranomainen hyväksyi tämän sopimuksen 18.10.2018 ja se julkaistiin paikallisissa ja alueellisissa virallisissa lehdissä.
Sopimuksessa määrätään seuraavaa:
”1 artikla
Lähtötilanne
1.   [Piirikunta] on julkisoikeudellinen jätehuoltoelin [kierrätystalouslain (Kreislaufwirtschaftsgesetz, jäljempänä KrWG) 17 §:n 1 momentti, luettuna yhdessä osavaltion kierrätystalouslain (Landeskreislaufwirtschaftsgesetz; jäljempänäLKrWG) 3 §:n 1 momentin kanssa]. Tässä ominaisuudessa sen on vastaanotettava ja hyödynnettävä tai loppukäsiteltävä asianmukaisesti sen alueella syntyneet ja sille toimitetut, elinkeinotoiminnassa syntyvistä jätteistä annetun asetuksen (Gewerbeabfallverordnung, jäljempänä GewAbfV) 2 §:n 2 momentissa tarkoitetut kotitalouksien jätteet ja muista lähteistä peräisin olevat jätteet.
[Kuntayhtymä] vastaa julkisoikeudellisena elimenä muun muassa sellaisten yksityisistä kotitalouksista ja muista lähteistä peräisin olevien jäännösjätteiden – erityisesti jäännösjätteiden ja kotitalousjätteisiin rinnastettavien elinkeinotoiminnassa syntyneiden jätteiden – jotka ovat syntyneet kuntayhtymään kuuluvien yhteisöjen eli Koblenzin kaupungin ja Mayen-Koblenzin ja Cochem-Zellin piirikuntien alueella ja jotka on toimitettu kuntayhtymälle, käsittelystä sekä hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä.
LKrWG:n 3 §:n 2 momentissa velvoitetaan julkisoikeudelliset jätehuoltolaitokset toimimaan keskenään yhteistyössä niille kuuluvien tehtävien suorittamiseksi. Piirikunta ja kuntayhtymä sopivat kilpailunrajoituksista annetun lain (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, jäljempänä GWB) 108 §:n 6 momentin mukaisesti, että ne toimivat yhteistyössä jäännösjätteiden käsittelyn ja sekalaisten yhdyskuntajätteiden hyödyntämisen ja loppukäsittelyn osalta tämän sopimuksen mukaisesti siten kuin kuntayhteistyöstä annetun osavaltion lain (Landesgesetz über die kommunale Zusammenarbeit, jäljempänä KomZG) 12 ja 13 §:ssä säädetään.
2.   Piirikunnalla on Linkenbachin kunnan [Saksa] alueella Linkenbachin jätteidenkäsittelylaitos – – johon kuuluu mekaanis-biologinen käsittelylaitos – –
3.   Piirikunta ja kuntayhtymä sopivat edellä mainittujen säännösten perusteella ja läheisyysperiaatteen huomioon ottaen KomZG:n 12 §:n 1 momentin mukaisesti, että kuntayhtymä voi käyttää Linkenbachin mekaanis-biologista käsittelylaitosta osaan – – sille toimitetuista jätteistä.
2 artikla
Sopimuksen kohde
1.   Kuntayhtymä sitoutuu toimittamaan osan sille toimitetuista, kotitalouksista ja muista lähteistä peräisin olevista jätteistä (jäteluettelosta annetussa asetuksessa (Abfallverzeichnisverordnung, jäljempänä AVV) tarkoitetut sekalaiset yhdyskuntajätteet, koodi 20 03 01) käsiteltäviksi Linkenbachin mekaanis-biologisessa käsittelylaitoksessa.
2.   Piirikunta sitoutuu ottamaan nämä jätteet vastaan tämän sopimuksen 3 artiklan mukaisesti ja käsittelemään ne kaatopaikoista annetun asetuksen (Deponieverordnung, jäljempänä DepV) 6 §:n 4 momentin vaatimusten mukaisesti. Jäännösjätteiden hyödyntäminen ja loppukäsittely säilyvät kuntayhtymän tehtävänä.
3.   Kuntayhtymä ilmoittaa olevansa tämän yhteistyön puitteissa valmis ottamaan vastaan osan – enintään 3000 tonnia vuodessa – kaivannaisjätteistä, jotka on käsiteltävä piirikunnalle viranomaisena kuuluvan hyödyntämistä ja loppukäsittelyä koskevan velvoitteen yhteydessä. Määrät, jotka kuntayhtymän on otettava vastaan, riippuvat kuntayhtymän kapasiteetista, ja niitä koskevista yksityiskohdista sovitaan osapuolten kesken ottaen vastavuoroisesti huomioon kummankin osapuolen edut.
3 artikla
Toimitusehdot
1.   Kuntayhtymä sitoutuu olemaan toimittamatta Linkenbachin mekaanis-biologiseen käsittelylaitokseen yli 50 tonnia 2 artiklassa tarkoitettuja jätteitä arkipäivää kohti (maanantaista perjantaihin). Sopimuspuolet sopivat, että kuntayhtymä toimittaa vuosittain 10000 tonnia; vuoden 2018 osalta suhteellinen määrä on noin 4000 tonnia. Piirikunta voi kuntayhtymää kuultuaan kieltäytyä ottamasta vastaan jätteitä, jotka eivät vastaa 2 artiklan 1 kohdassa tehtyä määritelmää.
Edellä [1 kohdan] toisessa virkkeessä tarkoitettu määrä on arviomäärä, joka voi poiketa 15 prosenttia ylös- tai alaspäin ilman, että tällä on vaikutusta korvaukseen (5 artiklan 1 kohta).
– –
4 artikla
Linkenbachin mekaanis-biologisen käsittelylaitoksen käyttö
1.   Piirikunta käyttää Linkenbachin mekaanis-biologisen käsittelylaitoksen käsittely-, hyödyntämis- ja jälkikäsittelylaitosta asianmukaisesti lupapäätösten voimassa olevien määräysten mukaisesti.
– –
3.   Linkenbachin mekaanis-biologisen käsittelylaitoksen käsittelyssä saadaan kaatopaikalle sijoitettavia jätteitä, jotka vastaavat 46:ta prosenttia sinne tuotujen jätteiden määrästä ja jotka kuntayhtymä ottaa vastaan 2 artiklan 2 kohdan toisen virkkeen mukaisesti.
5 artikla
Korvaus
1.   Kuntayhtymä maksaa piirikunnalle jäännösjätteiden asianmukaisesta käsittelystä korvauksen, joka määräytyy käsiteltyjen jätteiden määrän perusteella kulukorvauksen muodossa; huomioon ei oteta voittomarginaalia juoksevia toimintakuluja varten. Yksityiskohdat vahvistetaan erillisessä korvaustaulukossa.
2.   Mikäli 3 artiklan 1 kohdassa sovittua jätteiden 8500 tonnin suuruista vuotuista vähimmäismäärää ei saavuteta, kuntayhtymän on maksettava hyvitys tosiasiallisesti toimitetun määrän ja 8500 tonnin vuotuisen määrän välisestä erotuksesta tonnia kohden. Hyvityksen määrä määritetään tämän jälkeen osapuolten yhteisellä sopimuksella, ottaen erityisesti huomioon tämän sopimuksen 10 artiklassa vahvistettu lojaalia yhteistyötä koskeva sopimusmääräys. Hyvitystä määritettäessä otetaan huomioon erityisesti kulut, jotka jäivät aiheutumatta piirikunnalle, sekä kolmansien lukuun käsitellyt määrät. Piirikunnalla ei ole velvollisuutta etsiä lisää käsiteltäviä jätteitä puuttuvien jätteiden määrän hyvittämiseksi. Jos piirikunnan ei ole mahdollista hyödyntää vapaata kapasiteettia ja jos se ei voi pienentää laitoksesta aiheutuvia kuluja, 5 artiklan 1 kohdassa sovittu korvaus on maksettava hyvityksenä puuttuvasta jätteiden määrästä. Jos jätteiden enimmäismäärä (11500 tonnia vuodessa) ylittyy, osapuolten on sovittava edellä mainittua periaatetta noudattaen siitä, miten korvausta mukautetaan 11500 tonnia ylittävän määrän osalta.
6 artikla
Sopimuksen kesto
1.   Tämä sopimus tulee [toimivaltaisen viranomaisen] hyväksyttyä sen voimaan julkistamispäivänään, todennäköisesti 1.10.2018.
2.   Sopimus tehdään kymmeneksi vuodeksi. Sen voimassaoloa voidaan jatkaa yhteisellä sopimuksella kaksi kertaa vähintään vuotta ennen sovittua päättymispäivää, kummallakin kerralla kahdella vuodella. Muussa tapauksessa sopimus päättyy automaattisesti eikä sitä tarvitse erikseen irtisanoa.
– –
8 artikla
Keskinäistä avunantoa koskeva verkosto
Niiden tapausten varalta, että jäännösjätteitä ei voida käsitellä Linkenbachin mekaanis-biologisessa laitoksessa tilapäisen toimintahäiriön, laitoksen huollon tai piirikunnan vastuulla olevan muun seikan vuoksi, piirikunta on ottanut käyttöön keskinäistä avunantoa koskevan verkoston muiden laitosten käyttäjien kanssa. Piirikunnalla on näissä tapauksissa oikeus kuljettaa kuntayhtymän jäännösjätteet kyseisiin keskinäistä avunantoa koskevan verkoston laitoksiin ja saada ne käsitellyiksi siellä tai huolehtia niiden hyödyntämisestä tai loppukäsittelystä muulla tapaa. Piirikunta vastaa mahdollisista lisäkustannuksista.
Piirikunta sopii kuntayhtymän kanssa kussakin tapauksessa erikseen tämän sopimuksen 2 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä ja toisessa virkkeessä määrätystä mahdollisesti poikkeavasta jäännösjätteiden hyödyntämisestä tai loppukäsittelystä näissä laitoksissa. Sopimuspuolet voivat vapaasti sopia vastavuoroisten velvoitteiden keskeyttämisestä 7 artiklan mukaisesti, myös 8 artiklan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetussa tapauksessa.
9 artikla
Väliaikainen varastointi
Edellä 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa kuntayhtymän on väliaikaisesti varastoitava jätteet, jotka sen on toimitettava tämän sopimuksen vastavuoroisuuteen perustuen, ensisijaisesti ennen kuin se kääntyy keskinäistä avunantoa koskevan verkoston puoleen, mahdollisuuksien mukaan ja omalla kustannuksellaan sille kuuluvalla maa-alueella. Esteen päättyessä osapuolet jatkavat velvoitteidensa täyttämistä ottaen asianmukaisesti huomioon kunkin osapuolen kapasiteetin. Väliaikaista varastointia koskevan velvoitteen toteuttamisen edellytyksenä on, että kuntayhtymän alueelle myönnetään lupa päästösuojasäännöstön nojalla.
10 artikla
Lojaalin yhteistyön velvoite
Osapuolet sitoutuvat toimimaan täysin vilpittömästi ja lojaalisti yhteistyössä tällä sopimuksella tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja ilmoittamaan toisilleen kaikista tapahtumista ja/tai muutoksista, jotka voivat vaikuttaa tämän sopimuksen täytäntöönpanoon.
– –”
Valitettuaan turhaan tästä sopimuksesta, joka sen mukaan koski lainvastaista suorahankintaa, Remondis, joka on jätteenkäsittelyn alalla toimiva yksityinen yhtiö, teki 3.12.2018 oikaisuvaatimuksen Vergabekammer Rheinland-Pfalzille (Rheinland-Pfalzin osavaltion julkisia hankintoja käsittelevä oikaisulautakunta, Saksa).
Vergabekammer Rheinland-Pfalz totesi 6.3.2019 tekemällään päätöksellä, että oikaisuvaatimus oli jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että pääasiassa kyseessä oleva sopimus koskee kahden hankintaviranomaisen välistä yhteistoimintaa, joka kuuluu GWB:n 108 §:n 6 momentin ja direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdan soveltamisalaan eikä voi siten olla tällaisen oikaisuvaatimuksen kohteena.
Vergabekammer Rheinland-Pfalz katsoi erityisesti, että kuntayhtymä on sitoutunut toimittamaan vuosittain 10000 tonnia jäännösjätteitä piirikunnalle, jotta tämä käsittelee ne Linkenbachin mekaanis-biologisessa käsittelylaitoksessa. Piirikunta saa tällä mekaanis-biologisella käsittelyllä aikaan sen, että osa jätteistä hyödynnetään ja että niiden määrä pienenee huomattavasti. Kuntayhtymä puolestaan on sitoutunut pääasiassa kyseessä olevassa sopimuksessa ottamaan takaisin jäljelle jääneet kaatopaikalle toimitettavat jätteet, joiden määrä on noin 46 prosenttia alun perin toimitetuista jätteistä, ja loppukäsittelemään ne omalla vastuullaan. Molemmat osapuolet ovat siten sopineet vastavuoroisista velvoitteista, mikä osoittaa, että kyseessä on GWB:n 108 §:n 6 momentissa ja direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu yhteistyö. Lisäksi osapuolet ovat sopineet mainitun sopimuksen 9 artiklassa, että kuntayhtymä väliaikaisesti varastoi jätteet mainitun sopimuksen 8 artiklassa tarkoitetuissa tapauksissa mahdollisuuksien mukaan ja omalla kustannuksellaan sille kuuluvalla maa-alueella sen sijaan, että se kääntyisi keskinäistä avunantoa koskevan verkoston puoleen. Kuntayhtymä on siten sitoutunut varastoimaan jätteet väliaikaisesti piirikunnan syyksi luettavissa toimintahäiriötapauksissa, mikä tarkoittaa, että kyseessä on mainituissa säännöksissä tarkoitettu yhteistyö.
Remondis valitti Vergabekammer Rheinland-Pfalzin päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli Oberlandesgericht Koblenziin (Koblenzin ylioikeus, Saksa). Se väittää valituksensa tueksi, että kyseessä oleva yhteistyö ei perustu yhteistoiminnan käsitteeseen ja että pääasiassa kyseessä oleva tilanne koskee julkista hankintaa, josta on esitettävä tarjouspyyntö.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa aluksi, että pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen arvo eli noin miljoona euroa vuodessa ylittää kynnysarvon, josta lähtien on mahdollista hakea muutosta ja joka on 221000 euroa. Lisäksi pääasiassa kyseessä olevalla sopimuksella on kaikki hankintasopimuksen ominaispiirteet. Jos kuitenkin direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdassa ja GWB:n 108 §:n 6 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät, kyseiseen hankintasopimukseen ei sovelleta julkisia hankintoja koskevaa unionin oikeutta eikä kansallista oikeutta.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdan a alakohdan sanamuodon perusteella ei voida kuitenkaan ratkaista, onko niin, että pääasiassa kyseessä olevalla sopimuksella ”käynnistetään – – siihen osallistuvien hankintaviranomaisten välinen yhteistyö tavoitteena varmistaa, että julkiset palvelut, jotka niiden on suoritettava, tarjotaan niiden yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi” ja kuuluuko se siten julkisia hankintoja koskevan unionin oikeuden soveltamisalaan. Lisäksi Saksan tuomioistuimet ovat tulkinneet tätä säännöstä eri tavoin.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo tässä yhteydessä, että pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen 2 artiklan määräys, jonka mukaan kuntayhtymän on otettava vastaan kaivannaisjätteitä 3000 tonnia vuodessa, oli puhtaasti teoreettinen ja sillä oli ainoastaan tarkoitus peittää yhteistyön puuttuminen. Sama koskee mainitun sopimuksen 9 artiklaa, kun otetaan huomioon tässä määräyksessä käytetty ilmaisu ”mahdollisuuksien mukaan” sekä se, että kuntayhtymä ei ole tähän mennessä yrittänyt saada väliaikaiseen varastointiin tarvittavaa lupaa. Näin ollen kyseisen sopimuksen sisältö rajoittuu olennaisilta osin koskemaan piirikunnan, joka on palvelujen suorittaja, velvollisuutta esikäsitellä korvausta vastaan kuntayhtymän toimittamat jäännösjätteet, jotta kuntayhtymän olisi mahdollista hoitaa kaatopaikalle sijoittamista koskeva tehtävänsä.
Vaikka pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen molemmat osapuolet tavoittelevat jätteiden hyödyntämistä ja loppukäsittelyä koskevaa yleistä etua, ne tavoittelevat näin ollen tässä yhteydessä kuitenkin omia toisistaan erillisiä etuja. Kuntayhtymän on suoritettava sille Saksan lainsäädännössä annettu tehtävä. Koska sillä ei ole mekaanis-biologista käsittelylaitosta, se pyysi piirikunnan apua, ja piirikunta lisää vastikkeeksi laitoksensa kannattavuutta.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tästä näkemyksestä ei voida päätellä, että direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdan a alakohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty siltä osin kuin mainitun direktiivin johdanto-osan 13 perustelukappaleen mukaan hankintaviranomaisilla on oikeus ”suorittaa julkisia palvelujaan yhteisesti tekemällä yhteistyötä ilman, että niiltä vaadittaisiin mitään tiettyä oikeudellista muotoa”, kuitenkin sillä edellytyksellä, että ”yhteistyön” on ”perustuttava yhteistoiminnan käsitteeseen”. Edellytyksenä ei kuitenkaan ole, että kaikki osallistuvat viranomaiset vastaavat pääasiallisten sopimusvelvoitteiden suorittamisesta, kunhan ne ovat sitoutuneet tekemään osansa kyseisen julkisen palvelun suorittamisesta yhteistoiminnassa.
Nämä toteamukset jättävät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tilaa tulkinnalle eikä niiden perusteella voida ratkaista sitä, toimivatko kaksi hankintaviranomaista, joiden molempien tehtävänä on jätehuolto, mainitun direktiivin 12 artiklan 4 kohdan a alakohdassa tarkoitetussa yhteistyössä, pelkästään sillä perusteella, että ne jakavat vain toiselle niistä kuuluvan jätteiden hyödyntämistä ja loppukäsittelyä koskevan konkreettisen tehtävän toteuttamisen, eikä myöskään sitä, toimiiko kuntayhtymä yhteistyössä tämän jätteiden hyödyntämistä ja loppukäsittelyä koskevan tehtävän yhteiseksi täyttämiseksi maksamalla piirikunnalle korvauksen siitä, että tämä suorittaa osan ensin mainitulle kuuluvasta tehtävästä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että yhteistoiminnan käsite edellyttää, että kunkin osapuolen panos ylittää sillä jo olevan velvoitteen pelkän täyttämisen tai puhtaasti taloudellisen panoksen. Yhteistyö edellyttää sen mukaan näin ollen sitä, että kukin osapuoli antaa panoksen, jota se ei yhteistyösopimuksen puuttuessa suorittaisi itse vaan jonka jokin muista osapuolista suorittaisi.
Tässä tilanteessa Oberlandesgericht Koblenz on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [direktiivin 2014/24] 12 artiklan 4 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että kyse on yhteistyöstä jo siinä tapauksessa, että omalla alueellaan jätteiden hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä vastaava hankintaviranomainen ei itse hoida kokonaisuudessaan jotain jätteiden hyödyntämistä ja loppukäsittelyä koskevaa tehtävää, josta se on kansallisen oikeuden mukaan yksin vastuussa ja joka edellyttää useita työvaiheita, vaan antaa toiselle hankintaviranomaiselle, joka on siihen nähden itsenäinen ja omalla alueellaan myös vastuussa jätteiden hyödyntämisestä ja loppukäsittelystä, tehtäväksi suorittaa korvausta vastaan jonkin tarpeellisista työvaiheista?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään pääasiallisesti, onko direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että kyseessä ei ole hankintaviranomaisten välinen yhteistyö, kun omalla alueellaan yleisen edun mukaisesta tehtävästä vastaava hankintaviranomainen ei itse hoida kokonaisuudessaan tätä tehtävää, josta se on kansallisen oikeuden mukaan yksin vastuussa ja joka edellyttää useita työvaiheita, vaan antaa toiselle hankintaviranomaiselle, joka on siihen nähden itsenäinen ja omalla alueellaan myös vastuussa tästä yleisen edun mukaisesta tehtävästä, tehtäväksi suorittaa korvausta vastaan jonkin tarpeellisista työvaiheista.
Aluksi on todettava, että direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdassa mainittua yhteistyön käsitettä ei ole määritelty tässä direktiivissä.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, joka ei sisällä nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sisältönsä ja soveltamisalansa määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko Euroopan unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ja että tässä tulkinnassa on otettava huomioon säännöksen sanamuodon lisäksi säännöksen asiayhteys ja kyseisellä lainsäädännöllä tavoiteltu päämäärä (ks. vastaavasti tuomio 17.11.1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
,
kohta; tuomio 18.1.1984, Ekro,
327/82
,
EU:C:1984:11
,
kohta; tuomio 19.9.2000, Linster,
C‑287/98
,
EU:C:2000:468
,
kohta ja tuomio 21.3.2019, Falck Rettungsdienste ja Falck,
C-465/17
,
EU:C:2019:234
,
kohta).
Direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdan a alakohdasta käy ilmi, että yksinomaan kahden tai useamman hankintaviranomaisen välillä tehty sopimus jää tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, jos sillä käynnistetään tai toteutetaan siihen osallistuvien hankintaviranomaisten välinen yhteistyö tavoitteena varmistaa, että julkiset palvelut, jotka niiden on suoritettava, tarjotaan niiden yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi.
Tämän säännöksen sanamuodossa asetetaan siten yhteistyön käsite samassa säännöksessä säädetyn poissulkemista koskevan säännöksen keskiöön.
Tässä yhteydessä merkitystä ei ole sillä, että direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdan lopullisessa sanamuodossa ei, toisin kuin julkisia hankintoja koskevaa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä koskevan, 20.12.2011 päivätyn ehdotuksen (KOM(2011) 896 lopullinen) 11 artiklan 4 kohdassa, viitata enää ”osallistuvien hankintaviranomaisten välistä todellista yhteistyötä” koskevaan vaatimukseen.
Jollei näet katsota, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli ottaa käyttöön järjestely, joka perustuu yhteistyöhön, joka ei ole todellista, taikka jättää huomiotta hankintaviranomaisten välisen horisontaalisen yhteistyön tehokas vaikutus, on todettava, että vaatimus todellisesta yhteistyöstä käy ilmi direktiivin 2014/24 johdanto-osan 33 perustelukappaleen kolmannessa alakohdassa tehdystä täsmennyksestä, jonka mukaan ”yhteistyön” on ”perustuttava yhteistoiminnan käsitteeseen”. Tällaista tautologiselta vaikuttavaa muotoilua on tulkittava siten, että sillä viitataan vaatimukseen, jonka mukaan tällä tavoin käynnistetyn tai toteutetun yhteistyön on oltava todellista.
Tästä seuraa, että yhteistyösopimuksen kaikkien osapuolten osallistuminen yhdessä on tarpeen, jotta voidaan taata, että julkiset palvelut, jotka niiden on suoritettava, toteutetaan, eikä tämän edellytyksen voida katsoa täyttyvän silloin, kun tiettyjen sopimuspuolten ainoa panos on pelkästään pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen 5 artiklassa tarkoitetun kaltainen kulukorvaus.
Lisäksi on niin, että jos tällainen kulukorvaus riittäisi sellaisenaan osoittamaan, että kyseessä on direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu yhteistyö, tällaista yhteistyötä ja sellaista hankintasopimusta, johon ei sovelleta tässä säännöksessä tarkoitettua poissulkemista, ei voitaisi erotella toisistaan.
Mainitun direktiivin 12 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun yhteistyön käsitteen tällaista tulkintaa tukee lisäksi saman direktiivin johdanto-osan 31 perustelukappaleen toinen kohta, jonka mukaan pelkästään se, että molemmat sopimuspuolet ovat itse viranomaisia, ei sinänsä sulje pois hankintasääntöjen soveltamista.
Lisäksi julkisen sektorin yksiköiden välisen yhteistyösopimuksen tekemisen on oltava kyseisen sopimuksen osapuolten välisen yhteistyöaloitteen tulos (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2009, komissio v. Saksa,
C-480/06
,
EU:C:2009:357
,
kohta). Julkisen sektorin yksiköiden välisen yhteistyön valmistelemiseen sisältyy näet olennaisesti yhteistoimintaa koskeva ulottuvuus, joka puuttuu sellaisesta hankintamenettelystä, johon sovelletaan direktiivissä 2014/24 säädettyjä sääntöjä.
Yhteistyösopimuksen valmistelu edellyttää siten, että julkisen sektorin yksiköt, jotka aikovat tehdä tällaisen sopimuksen, määrittävät yhdessä tarpeensa ja niihin soveltuvat ratkaisut. Sitä vastoin tällainen tarpeiden arviointi- ja määrittämisvaihe on tavallisessa hankintamenettelyssä yleensä yksipuolinen. Tässä viimeksi mainitussa tapauksessa hankintaviranomainen näet ainoastaan esittää tarjouspyynnön, jossa mainitaan sen itse vahvistamat eritelmät.
Tästä seuraa, että julkisen sektorin yksiköiden välisen yhteistyön olemassaolo perustuu tämän yhteistyön osapuolten yhteiseen strategiaan ja edellyttää, että hankintaviranomaiset yhdistävät pyrkimyksensä julkisten palvelujen tarjoamiseen.
Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä käy ilmi, että kuntayhtymän ja piirikunnan välillä tehdystä sopimuksesta ei ilmene mitään näiden sopimuspuolten välistä yhteistyön muotoa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on näet todennut pääasiallisesti, että ainoastaan pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen 2 artiklan 3 kohtaan sisältyvällä sopimusmääräyksellä saattaa olla yhteistyötä sopimuspuolten välillä kehittävä vaikutus. Vaikka sopimuspuolet ovat väittäneet, että tämä sopimusmääräys oli ilmoitus aikomuksesta, kuntayhtymä on kuitenkin nimenomaisesti myöntänyt Vergabekammer Rheinland-Pfalzissa käydyn menettelyn yhteydessä, että mainittu sopimusmääräys oli menettänyt tarkoituksensa.
Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ei myöskään näyttäisi ilmenevän, että pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen tekeminen olisi kuntayhtymän ja piirikunnan välistä yhteistyötä koskevan aloitteen tulos, mikä on kuitenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiana arvioida.
Lopuksi on todettava, että se seikka, että pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen 2 artiklan 2 kohdan ja 4 artiklan 3 kohdan mukaan kuntayhtymän on otettava vastaan kaatopaikalle sijoittamista varten jäännösjätteet, jotka vastaavat 46:ta prosenttia alun perin toimitetuista jätteistä, tai se seikka, että piirikunnalle tuleva korvaus toteutetaan tämän sopimuksen 5 artiklan 1 kohdan nojalla ainoastaan kulukorvauksen muodossa eikä huomioon oteta voittomarginaalia juoksevia toimintakuluja varten, eivät riitä osoittamaan, että kuntayhtymän ja piirikunnan välillä olisi aitoa yhteistyötä.
Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan sopimuksen tarkoituksena näyttäisi olevan ainoastaan palvelun hankkiminen korvausta vastaan. Näissä olosuhteissa ja jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suorittamassa tarkastuksessa muuta ilmene, direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdassa säädetty poissulkeminen ei koske pääasiassa kyseessä olevaa hankintasopimusta.
Kaiken edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että direktiivin 2014/24 12 artiklan 4 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kyseessä ei ole hankintaviranomaisten välinen yhteistyö, kun omalla alueellaan yleisen edun mukaisesta tehtävästä vastaava hankintaviranomainen ei itse hoida kokonaisuudessaan tätä tehtävää, josta se on kansallisen oikeuden mukaan yksin vastuussa ja joka edellyttää useita työvaiheita, vaan antaa toiselle hankintaviranomaiselle, joka on siihen nähden itsenäinen ja omalla alueellaan myös vastuussa tästä yleisen edun mukaisesta tehtävästä, tehtäväksi suorittaa korvausta vastaan jonkin tarpeellisista työvaiheista.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 12 artiklan 4 kohdan a alakohtaa on tulkittava siten, että kyseessä ei ole hankintaviranomaisten välinen yhteistyö, kun omalla alueellaan yleisen edun mukaisesta tehtävästä vastaava hankintaviranomainen ei itse hoida kokonaisuudessaan tätä tehtävää, josta se on kansallisen oikeuden mukaan yksin vastuussa ja joka edellyttää useita työvaiheita, vaan antaa toiselle hankintaviranomaiselle, joka on siihen nähden itsenäinen ja omalla alueellaan myös vastuussa tästä yleisen edun mukaisesta tehtävästä, tehtäväksi suorittaa korvausta vastaan jonkin tarpeellisista työvaiheista.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.