CELEX: 62016TJ0098
Valtiontuet
Pankkien välisen yksityisoikeudellisen konsortion yhden jäsenensä hyväksi toteuttama toimenpide
Jäsenvaltion keskuspankin lupa toimenpiteelle
Päätös, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi
Kumoamiskanne
Valtiontuen käsite
Valtion toimenpiteeksi katsominen
Valtion varat

Asian tausta
Italian tasavalta (asia T‑98/16), Banca Popolare di Bari SCpA (jäljempänä BPB) (asia T‑196/16) ja italialainen yksityisoikeuden alainen konsortio Fondo interbancario di tutela dei depositi (jäljempänä FITD) (asia T‑198/16) nostivat tämän kanteen valtiontuesta SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN), jonka Italia on myöntänyt Banca Tercasille, 23.12.2015 annetusta komission päätöksestä (EU) 2016/1208 (
EUVL 2016, L 203, s. 1
; jäljempänä riidanalainen päätös).
Euroopan komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että FITD:n Tercasin (Cassa di risparmio della Provincia di Teramo SpA) (jäljempänä Tercas) hyväksi toteuttama tukitoimenpide, jonka Italian tasavallan keskuspankki Banca d’Italia (jäljempänä Italian keskuspankki) hyväksyi 7.7.2014 (jäljempänä FITD:n Tercasin hyväksi toteuttama toimenpide), oli sääntöjenvastainen ja yhteensoveltumaton valtiontuki, joka Italian tasavallan oli perittävä takaisin tuensaajalta.
Rikkomisiin osallistuneet osapuolet
Pankit, joita toimenpide koskee
Tercas on yksityistä pääomaa käyttävä pankki, joka toimii pääasiallisesti Abruzzon alueella Italiassa. Vuoden 2010 lopussa Tercas osti Banca Caripe SpA:n, joka myös on kyseisellä alueella sijaitseva alueellinen pankki.
BPB on yksityispääomaan perustuvaan pankkikonserniin kuuluva holdingyhtiö, joka toimii pääasiallisesti Etelä-Italiassa.
FITD
FITD on pankkien välinen yksityisoikeuden alainen konsortio, joka perustettiin vuonna 1987 vapaaehtoisuuden pohjalta. Konsortio on luonteeltaan keskinäinen, ja se perustettiin jäsentensä yhteisten etujen suojaamiseksi.
FITD:n päämääränä on taata jäsenpankkiensa tallettajien suojelu (ks. FITD:n yhtiöjärjestyksen, sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasian tosiseikkoihin, jäljempänä FITD:n yhtiöjärjestys, 1 §). Sen seurauksena, että talletusten vakuusjärjestelmistä 30.5.1994 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 94/19/EY (
EYVL 1994, L 135, s. 5
) saatettiin vuonna 1996 osaksi Italian oikeusjärjestystä, Italian keskuspankki tunnusti FITD:n yhdeksi niistä talletusvakuusjärjestelmistä, joilla on lupa toimia Italiassa kyseisiä sääntöjä noudattaen. Jonkin jäsenensä pakollisen hallinnollisen likvidaation yhteydessä FITD korvaa yhtiöjärjestyksensä 27 §:n nojalla tallettajien siinä olevat talletukset 100000 euroon asti tallettajaa kohti. Kyseisen pykälän 1 momentin nojalla korvattavia ovat jäsenpankkien euroina tai muussa valuutassa, talletuksina tai muussa muodossa hankkimiin varoihin, joita koskee korvausvelvollisuus, liittyvät saamiset sekä pankkisekit ja mikä tahansa rinnastettavissa oleva velkakirja.
FITD:llä on ollut yhtiöjärjestyksensä mukaisesti alusta alkaen mahdollisuus tukea toimillaan vaikeuksissa olevia jäseniään – sekä nykyisen lakisääteisen talletussuojan (pakollinen toimenpide) nojalla että vapaaehtoisuuden pohjalta, jos kyseisen toimenpiteen avulla voidaan minimoida talletussuojasta sen jäsenille mahdollisesti aiheutuvat kustannukset (vapaaehtoiset toimenpiteet).
Jos kustannusten voidaan olettaa jäävän siten pienemmiksi, FITD voi näin ollen yhtiöjärjestyksensä 28 §:n nojalla – sen sijaan, että se maksaisi talletussuojan nojalla korvauksen tallettajille jonkin jäsenpankin pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa – osallistua toimiin, jotka liittyvät kyseistä jäsentä koskeviin vastaavien ja vastattavien luovuttamiseen (vaihtoehtoinen vapaaehtoinen toimenpide). Yhtiöjärjestyksensä 29 §:n 1 momentin nojalla FITD voi pakollisen hallinnollisen likvidaatiomenettelyn muodollisesta aloittamisesta riippumatta myös päättää rahoituksen, takausten tai omapääomaosuuksien ostamisen muodossa toteutettavista tukitoimista tai muusta teknisestä tuesta jonkin erityishallintoon asetetun jäsenensä tukemiseksi, jos elpymiseen on kohtuulliset mahdollisuudet ja jos kustannusten voidaan olettaa jäävän alle niiden kustannusten, jotka FITD:n toimenpide aiheuttaisi kyseisen jäsenen pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa (vapaaehtoinen tukitoimi tai ennaltaehkäisytoimi, kuten Tercasin tapauksessa).
Nyt esillä olevien asioiden ydinkysymyksiin kuuluvat FITD:n asema, toimenpiteet, jotka se voi toteuttaa, erityisesti sen jäsentensä hyväksi toteuttamat tukitoimenpiteet ja tarkemmin sanottuna kysymys siitä, voidaanko riidanalaisen päätöksen kohteena olevan toimenpiteen katsoa olevan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”valtiontuki tai valtion varoista myönnetty tuki”.
Italian keskuspankki
Italian keskuspankki on julkisoikeudellinen laitos, joka hoitaa Italian tasavallan keskuspankin tehtävää. Se on itsenäinen, Italian valtiosta erillinen oikeushenkilö. Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) jäsenenä Italian keskuspankin on SEUT 127 artiklan 5 kohdan nojalla myötävaikutettava luottolaitosten toiminnan vakauden valvontaan ja rahoitusjärjestelmän vakauteen liittyvän toimivaltaisten viranomaisten politiikan moitteettomaan harjoittamiseen.
Syyskuun 1. päivänä 1993 annetussa Italian pankkitoimintalaissa (decreto legislativo, no 385, e successive modifiche e integrazioni, Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia; GURI nro 230, 30.9.1993, Supplemento ordinario nro 92), sellaisena kuin se oli pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana (jäljempänä Italian pankkitoimintalaki), säädetään muun muassa Italian keskuspankin roolista pankkivalvontaviranomaisena ja vahvistetaan tavoite, jonka mukaan sen on varmistettava valvomiensa laitosten vakaa ja järkevä johtaminen, koko rahoitusjärjestelmän vakaus, tehokkuus ja kilpailukyky sekä luottoja koskevien määräysten noudattaminen.
Näiden tavoitteiden, erityisesti valvottavien laitosten vakaan ja järkevän johtamisen varmistamista koskevan tavoitteen saavuttamiseksi Italian keskuspankilla on laajennetut valvontaoikeudet, joihin kuuluvat asiakirjatarkastuksia koskevat valtuudet, sääntelyvalta, tutkintavaltuudet ja useat hyväksynnän antamista koskevat valtuudet. Näiden valtuuksien ansiosta Italian keskuspankki voi – yksinomaan sen selvittämiseksi, onko pankin johtaminen vakaata ja järkevää – vaikuttaa kaikkiin pankin olemassaolon kannalta tärkeisiin tapahtumiin edellyttäen, että se kunnioittaa pankin oikeutta harjoittaa liiketoimintaansa itsenäisesti.
Toimivaltuuksiensa nojalla Italian keskuspankki muun muassa hyväksyi FITD:n yhtiöjärjestykset, osallistui FITD:n kokouksiin tarkkailijana ilman äänestysoikeutta ja hyväksyi Italian pankkitoimintalain 96 b §:n 1 momentin d kohdan mukaisesti FITD:n Tercasin hyväksi toteuttaman toimenpiteen.
Asiayhteys ja FITD:n Tercasin hyväksi toteuttama toimenpide
Tercasiin liittyviä sääntöjenvastaisuuksia havainneen Italian keskuspankin ehdotuksesta Italian valtiovarainministeri päätti 30.4.2012 asettaa Tercasin erityishallinnon alaisuuteen.
Italian keskuspankki nimitti tämän jälkeen hallinnonhoitajan, jonka tehtävänä oli hallinnoida Tercasia erityishallinnon aikana (jäljempänä hallinnonhoitaja).
Ensimmäinen pyrkimys toteuttaa toimenpide
Arvioituaan eri mahdollisuuksia hallinnonhoitaja aloitti lokakuussa 2013 neuvottelut BPB:n kanssa, joka oli ilmaissut kiinnostuksensa Tercasin pääoman korottamiseen sillä edellytyksellä, että Tercasiin kohdistetaan etukäteistarkastus ja että FITD kattaa sen negatiivisen pääoman kokonaisuudessaan.
Tercasin hallinnonhoitajan FITD:n yhtiöjärjestyksen 29 §:n perusteella esittämästä pyynnöstä FITD:n toimeenpaneva komitea päätti 28.10.2013 tukea Tercasia enintään 280 miljoonalla eurolla. FITD:n johtokunta hyväksyi tukipäätöksen 29.10.2013. Italian keskuspankki hyväksyi kyseisen tukitoimenpiteen 4.11.2013 Italian pankkitoimintalain 96 b §:n 1 momentin d kohdan mukaisesti.
Vaikka FITD oli saanut hyväksynnän Italian keskuspankilta, se päätti lykätä suunniteltua toimenpidettä Tercasin epävarman talous- ja varallisuustilanteen ja kyseisen toimenpiteen verotuskohteluun liittyvän epävarmuuden vuoksi. Tercasin omaisuuseriä koskeva BPB:n vaatima (ks. edellä 16 kohta) tarkastus päättyi nimittäin 18.3.2014 epäsopuun FITD:n ja BPB:n asiantuntijoiden välillä. Erimielisyys ratkesi sittemmin välimiesmenettelyllä. Lisäksi FITD ja BPB sopivat toimenpiteen verotuksesta aiheutuvien mahdollisten kustannusten jakamisesta, mikäli ehdotettua verovapautusta ei sovelleta.
Toimenpidettä koskeva päätös ja Italian keskuspankin antama hyväksyntä
Kun toimenpidettä lykättiin 18.3.2014, ja sen varmistamiseksi, että Tercasin hyväksi toteutettu toimenpide oli taloudellisesti edullisempi vaihtoehto kuin kyseisen pankin tallettajille suoritettavat korvaukset, FITD turvautui tilintarkastus- ja neuvontayritykseen. FITD:n toimeenpaneva komitea ja johtokunta päättivät Tercasin hyväksi toteutettavasta toimenpiteestä 30.5.2014 kyseisen yrityksen 26.5.2014 päivätyssä raportissa esittämien päätelmien perusteella ja ottamalla huomioon toimenpiteen kustannukset verrattuna talletusvakuusjärjestelmän perusteella likvidaation tapauksessa suoritettavien korvausten kustannuksiin.
FITD toimitti Italian keskuspankille uuden pyynnön hyväksyntää varten 1.7.2014.
Italian keskuspankki hyväksyi 7.7.2014 FITD:n toimenpiteen Tercasin hyväksi. Tuki perustui kolmeen toimenpiteeseen (jäljempänä riidanalaiset toimenpiteet), joita olivat ensinnäkin 265 miljoonan euron avustus Tercasin negatiivisen oman pääoman kattamiseksi, toiseksi Tercasin vastuisiin liittyvän luottoriskin kattamiseksi myönnetty 35 miljoonan euron takaus ja kolmanneksi 30 miljoonan euron takaus ensimmäiseen toimenpiteeseen liittyvien verojen maksamisesta mahdollisesti aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 38 perustelukappale ja 1 artikla).
Tercasin tilanne FITD:n toimenpiteen jälkeen
Tercasin hallinnonhoitaja kutsui Italian keskuspankin suostumuksella koolle ylimääräisen yhtiökokouksen, jossa käsiteltäisiin erityishallinnon aikana katettujen tappioiden kattamista sekä BPB:n toteuttamaa pääoman korotusta.
Tercasin yhtiökokouksessa 27.7.2014 päätettiin yhtäältä kattaa tappiot osittain, muun muassa alentamalla pääoma nollaan ja mitätöimällä liikkeessä olevat kantaosakkeet, ja toisaalta korottamalla pääoma 230 miljoonaan euroon muun muassa laskemalla liikkeeseen uusia kantaosakkeita, joita tarjotaan ainoastaan BPB:lle. Tämä pääoman korotus toteutettiin 27.7.2014.
Tercasin erityishallinto päättyi 1.10.2014, ja BPB nimitti pankin uuden johdon.
Joulukuussa 2014 BPB toteutti 500 miljoonan euron pääoman korotuksen, jossa laskettiin liikkeeseen uusia osakkeita ja myönnettiin toissijaista pääomalainaa. Pääoman korotuksella vahvistettiin BPB:n vakavaraisuussuhteita, joihin Tercasin osto oli vaikuttanut.
Maaliskuussa 2015 BPB korotti Tercasin pääomaa 135,4 miljoonalla eurolla vuoden 2014 viimeisellä neljänneksellä syntyneiden lisätappioiden kattamiseksi, vuosien 2015–2016 rakenneuudistuskustannusten kattamiseksi ja Tercasin vakavaraisuussuhteiden parantamiseksi. Nämä toimenpiteet eivät liity FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamaan tukitoimenpiteeseen.
Hallinnollinen menettely ja riidanalainen päätös
Komissio pyysi 8. ja 10.10.2014 Italian viranomaisilta tietoja FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamasta toimenpiteestä. Ne vastasivat komission tietopyyntöihin 16.9. ja 14.11.2014.
Komissio ilmoitti Italian tasavallalle 27.2.2015 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu menettely tästä toimenpiteestä.
Komissio julkaisi aloittamispäätöksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä 24.4.2015 ja kehotti asianomaisia osapuolia esittämään FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamaa toimenpidettä koskevat huomautuksensa. Italian tasavalta, Italian keskuspankki, FITD, BPB ja Tercas esittivät komissiolle tätä koskevat huomautuksensa (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 44–109 perustelukappale).
Italian viranomaisten ja asianomaisten osapuolten kanssa pidettiin kaksi tapaamista 13.8. ja 17.9.2015.
Komissio teki 23.12.2015 riidanalaisen päätöksen.
Komissio totesi tässä päätöksessään, että SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti 7.7.2014 hyväksytyt (ks. edellä 21 kohta) riidanalaiset toimenpiteet olivat Italian tasavallan Tercasille myöntämää sääntöjenvastaista ja soveltumatonta tukea, ja määräsi tuen perittäväksi takaisin. Komissio katsoi tässä yhteydessä, että ensimmäinen toimenpide, joka oli tarkoitettu Tercasin negatiivisen oman pääoman kattamiseen, oli tuki, jota ei koskenut takaisinmaksuvelvollisuus ja jonka määrä oli 265 miljoonaa euroa, että toisen toimenpiteen, joka oli Tercasin vastuisiin liittyvän luottoriskin kattamiseksi myönnetty 35 miljoonan euron takaus, arvoksi oli katsottava 140000 euroa erityisesti sen seikan perusteella, että velalliset olivat maksaneet nämä vastuut täysimääräisesti takaisin eräpäivään mennessä ja että takaus ei ollut näin ollen langennut maksettavaksi, ja että kolmas toimenpide, joka oli ensimmäiseen toimenpiteeseen liittyvistä veroista mahdollisesti aiheutuvien kustannusten kattamiseen tarkoitettu 30 miljoonan euron takaus, oli tuki, jota ei koskenut takaisinmaksuvelvollisuus ja jonka määrä vastasi takauksen määrää.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
Italian tasavalta nosti asiassa T‑98/16 kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 4.3.2016 toimittamallaan kannekirjelmällä.
BPB nosti kanteen asiassa T‑196/16 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 29.4.2016 toimittamallaan kannekirjelmällä.
FITD nosti kanteen asiassa T‑198/16 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 1.5.2016 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Fondo di Garanzia dei Depositanti del Credito Cooperativo ja Italian keskuspankki pyysivät unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 1.8.2016 toimittamillaan asiakirjoilla saada osallistua menettelyyn asiassa T‑198/16 tukeakseen FITD:n vaatimuksia.
Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan nojalla, esittelevä tuomari sijoitettiin kolmanteen jaostoon, jolle nyt käsiteltävät asiat tämän vuoksi siirrettiin.
Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hylkäsi 15.2.2017 antamallaan määräyksellä Fondo di Garanzia dei Depositanti del credito cooperativon väliintulohakemuksen ja hyväksyi Italian keskuspankin väliintulon. Viimeksi mainittu toimitti kirjelmänsä ja asianosaiset toimittivat kyseistä kirjelmää koskevat huomautuksensa asetetuissa määräajoissa.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti kolmannen jaoston ehdotuksesta siirtää asiat työjärjestyksen 28 artiklan nojalla laajennetulle ratkaisukokoonpanolle.
Asiat T‑98/16, T‑196/16 ja T‑198/16 yhdistettiin oikeudenkäynnin suullista vaihetta ja käsittelyn päätteeksi annettavaa ratkaisua varten työjärjestyksen 68 artiklan mukaisesti unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtajan 14.12.2017 antamalla määräyksellä.
Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu kolmas jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksesta aloittaa käsittelyn suullisen vaiheen ja kehotti osapuolia prosessinjohtotoimena vastaamaan kirjallisesti useisiin kysymyksiin.
Asianosaiset vastasivat näihin kysymyksiin 15. ja 16.2.2018.
Osapuolten suulliset lausumat ja niiden yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 22.3.2018 pidetyssä istunnossa.
Asiassa T‑98/16 Italian tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asiassa T‑196/16 BPB vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen 2–4 artiklan
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asiassa T‑198/16 FITD vaatii Italian keskuspankin tukemana, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
toissijaisesti kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin toimenpiteeseen 3 sisältyvä tukeen liittyvä osatekijä katsotaan siinä tueksi ja määritellään kvantitatiivisesti
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteet
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
FITD:n nostaman kanteen tutkittavaksi ottaminen
Esittämättä virallista oikeudenkäyntiväitettä työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan nojalla komissio suhtautuu epäillen FITD:n nostaman kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin sen perusteella, ettei FITD:llä ole oikeussuojan tarvetta. Komissio väittää ensisijaisesti, että koska FITD voidaan rinnastaa välittäjään, jonka avulla Italian valtio on päättänyt myöntää tukea, ja koska myös Italian valtio on nostanut kanteen, kyseisen välittäjän kanne on jätettävä tutkimatta.
FITD kiistää komission väitteet.
Aluksi on todettava, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaan ”luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi ensimmäisessä ja toisessa kohdassa määrätyin edellytyksin nostaa kanteen hänelle osoitetusta säädöksestä tai säädöksestä, joka koskee häntä suoraan ja erikseen, sekä sääntelytoimesta, joka koskee häntä suoraan ja joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä”. Lisäksi on syytä huomauttaa, että FITD voi yksityisoikeudellisen oikeushenkilön asemassa olevana oikeussubjektina nostaa kumoamiskanteen SEUT 263 artiklan nojalla.
Tämän vuoksi on tutkittava, koskeeko riidanalainen päätös FITD:tä suoraan ja erikseen.
Sen kysymyksen osalta, koskeeko riidanalainen päätös FITD:tä suoraan, on huomautettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kahden edellytyksen on täytyttävä. Ensinnäkin toimella on oltava välittömiä vaikutuksia kantajan oikeusasemaan, ja toiseksi se ei saa jättää niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, ollenkaan harkintavaltaa, jolloin toimeenpano on puhtaasti automaattista ja perustuu yksinomaan unionin lainsäädäntöön eikä edellytä välissä olevien sääntöjen soveltamista (ks. tuomio 26.1.2018, Centro Clinico e Diagnostico G. B. Morgagni v. komissio,
T‑172/16
, ei julkaistu,
EU:T:2018:34
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Riidanalaisen päätöksen, jonka mukaan riidanalaiset toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltumattomia, vuoksi FITD:llä ei ole nyt käsiteltävässä asiassa oikeutta toteuttaa toimenpiteitä Tercasin tukemiseksi. Lisäksi riidanalaisen päätöksen 2 ja 3 artiklan mukaan Italian tasavallan on välittömästi ja tosiasiallisesti perittävä FITD:n myöntämät ja sen jäsenten rahoittamat tuet takaisin Tercasilta, eikä kansallisilla viranomaisilla ole tältä osin lainkaan harkintavaltaa. Tästä seuraa, että riidanalaisella päätöksellä on edellä 52 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetun kaltaisia välittömiä vaikutuksia FITD:n oikeusasemaan. Riidanalainen päätös koskee siis FITD:tä suoraan.
Sen kysymyksen osalta, koskeeko riidanalainen päätös FITD:tä suoraan, oikeuskäytännöstä johtuu, että päätös voi koskea erikseen julkisoikeudellisen oikeushenkilön, joka ei ole jäsenvaltio ja joka on toteuttanut komission lopullisessa päätöksessä valtiontueksi luonnehditun toimenpiteen, oikeudellista asemaa, jos päätös estää sitä käyttämästä haluamallaan tavalla sille myönnettyjä toimivaltuuksia, joihin kuuluu muun muassa kyseisen tuen myöntäminen (ks. tuomio 17.7.2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband v. komissio,
T‑457/09
,
EU:T:2014:683
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt esillä olevassa asiassa on kiistatonta, että FITD myönsi riidanalaisessa päätöksessä tueksi luonnehditut toimenpiteet yksityisoikeudellisena oikeushenkilönä (ks. edellä 5 kohta). Kuten FITD on todennut, sen lisäksi, että riidanalainen päätös toisaalta esti FITD:tä toteuttamasta toimenpidettä Tercasin hyväksi esillä olevassa asiassa, se esti myös muiden, tulevien tukitoimenpiteiden toteuttamisen, koska se rajoitti FITD:n ja sen jäsenpankkien itsenäisyyttä. Riidanalainen päätös koskee näin ollen erikseen FITD:tä edellä 54 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla, koska se estää FITD:tä käyttämästä haluamallaan tavalla sille myönnettyjä toimivaltuuksia, joihin kuuluu nyt käsiteltävässä asiassa muiden kuin talletusten korvauksia koskevien toimenpiteiden toteuttaminen.
Komission oikeudenkäyntiväite on näin ollen hylättävä, koska komissio vaatii sillä sen toteamista, ettei FITD:llä ollut SEUT 263 artiklan mukaista oikeussuojan tarvetta.
Asiakysymys
Italian tasavalta vetoaa asiassa T‑98/16 neljään kanneperusteeseen, jotka koskevat seuraavia kysymyksiä:
–
tuen rahoittaminen ”valtion varoista”
–
valtion vastuu tuen myöntämisestä
–
tuen muodossa myönnetty valikoiva etu
–
tuen soveltumattomuus sisämarkkinoille.
BPB puolestaan vetoaa asiassa T‑196/16 seitsemään kanneperusteeseen, jotka koskevat seuraavia seikkoja:
–
”valtiontuen tai valtion varoista myönnetyn tuen” olemassaolon osoittamista koskevat perustelut
–
tuen rahoittaminen ”valtion varoista”
–
valtion vastuu tuen myöntämisestä
–
tuen muodossa myönnetty valikoiva etu
–
tuen soveltumattomuus sisämarkkinoille
–
30 miljoonan euron verovakuutta koskeva virheellinen luokitus
–
tuen takaisinperiminen.
Lopuksi FITD vetoaa asiassa T‑198/16 viiteen kanneperusteeseen, jotka koskevat seuraavia seikkoja:
–
tuen rahoittaminen ”valtion varoista”
–
valtion vastuu tuen myöntämisestä
–
tuen muodossa myönnetty valikoiva etu
–
tuen soveltumattomuus sisämarkkinoille
–
30 miljoonan euron verovakuutta koskeva virheellinen luokitus.
Nämä kanneperusteet koskevat pääasiallisesti riidanalaisessa päätöksessä käytetyn päättelyn tärkeimpiä vaiheita, joiden perusteella komissio voi päätellä tuen olemassaolon, sen soveltumattomuuden sisämarkkinoille ja tarpeen määrätä sen takaisin perimisestä.
Unionin yleisen tuomioistuimen mielestä nyt käsiteltävässä asiassa on aiheellista tutkia ensinnäkin ne asianosaisten väitteet, jotka koskevat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea tai valtion varoista myönnettyä tukea koskevaa kriteeriä. Tätä varten on yhdistettävä Italian tasavallan asiassa T‑98/16 esittämä toinen kanneperuste, BPB:n asiassa T‑196/16 esittämä kolmas kanneperuste ja FITD:n asiassa T‑198/16 esittämä toinen kanneperuste ja tarkasteltava niitä yhdessä siltä osin kuin ne koskevat käsitettä ”tuen katsominen valtiosta johtuvaksi”. Lisäksi on yhdistettävä Italian tasavallan asiassa T‑98/16 esittämä ensimmäinen kanneperuste, BPB:n asiassa T‑196/16 esittämä toinen kanneperuste ja FITD:n asiassa T‑198/16 esittämä ensimmäinen kanneperuste ja tarkasteltava niitä yhdessä siltä osin kuin ne koskevat valtion varojen käsitettä.
Käsitettä ”valtion myöntämä tuki” koskevat alustavat huomautukset
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi luokitteleminen edellyttää, että neljä edellytystä täyttyy eli että on olemassa valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide, kyseinen toimenpide on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sillä annetaan valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena, ja toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua (ks. tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensimmäisestä edellytyksestä, joka koskee valtion toimenpiteen tai valtion varoilla toteutetun toimenpiteen olemassaoloa, on palautettava mieleen, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä etuja ja toisaalta niiden on oltava peräisin valtiolta (ks. tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin on yleisesti todettava, että ei ole oikeastaan tarpeen tehdä eroa sen mukaan, onko kyseessä valtion suoraan myöntämä tuki vai valtion nimeämien tai perustamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetty tuki (ks. vastaavasti tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
,
kohta).
Valtiosta erillisten elinten välityksellä myönnettyjen etujen sisällyttämisellä SEUT 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan pyritään nimittäin säilyttämään SEUT 107–109 artiklassa määriteltyjä valtiontukia koskevien sääntöjen tehokas vaikutus. Unionin tuomioistuin on siten täsmentänyt, että unionin oikeudessa ei voida hyväksyä sitä, että valtiontukia koskevat oikeussäännöt voitaisiin kiertää pelkästään sillä, että luodaan sellaisia riippumattomia toimielimiä, joiden tehtävänä on tukien jakaminen (tuomio 16.5.2002, Ranska v. komissio,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta; jäljempänä tuomio Stardust). Toisin sanoen kyseisen oikeuskäytännön tarkoituksena on torjua riski siitä, että soveltamisala olisi liian suppea. Päätös ottaa mukaan valtiosta erillisten elinten välityksellä myönnetyt edut johtaa kuitenkin erityiseen riskiin siitä, että soveltamisala onkin liian laaja, koska se kattaa edut, jotka eivät perustu valtion toimenpiteeseen tai joihin ei liity valtion varojen käyttöä (ks. vastaavasti julkisasiamies Saugmandsgaard Øen ratkaisuehdotus ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:233
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Niitä seikkoja, jotka komissio on ottanut huomioon sen osoittamiseksi, että riidanalaiset toimenpiteet johtuvat alun perin valtiosta, on tarkasteltava sen valossa, että valtiosta erillisten elinten myöntämien etujen osalta on tarpeen välttää sekä liian suppean että liian laajan soveltamisalan riskiä.
Tässä yhteydessä on todettava, että valtiontuen käsite on oikeudellinen ja sitä on tulkittava objektiivisten seikkojen perusteella (ks. vastaavasti tuomio 22.12.2008, British Aggregates v. komissio,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
,
kohta ja tuomio 30.11.2016, komissio v. Ranska ja Orange,
C‑486/15 P
,
EU:C:2016:912
,
kohta); niihin kuuluu muun muassa se, onko kyseisen tuen myöntänyt elin julkinen vai yksityinen. Jos kyseinen elin on yksityinen tai – myös varojensa hallinnoinnin osalta – käsitteen suppeassa merkityksessä itsenäinen suhteessa viranomaisten toteuttamiin toimenpiteisiin ja julkiseen talouteen, on sitäkin tärkeämpää, että komissio noudattaa unionin tuomioistuinten täysimääräisessä valvonnassa velvollisuuttaan täsmentää ne syyt ja väitteitään tukevat seikat, joiden nojalla se katsoi voivansa päätellä, että käytetyt varat olivat valtion valvonnassa, että toimenpiteet oli luokiteltava valtion toimenpiteiksi ja että kyseessä oli näin ollen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki.
Tilanteessa, jossa komissio oli katsonut, että julkisen yrityksen tytäryhtiöiden myöntämät rahoitustuet johtuivat valtiosta vain sen vuoksi, että kyseiset yhtiöt olivat välillisesti valtion valvonnassa, katsottiin siten, että vaikka valtio voikin valvoa julkista yritystä ja käyttää määräysvaltaa sen toteuttamiin toimenpiteisiin nähden, tosiasiallista valvontaa konkreettisessa tapauksessa ei voida automaattisesti olettaa (tuomio 16.5.2002, Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
–
kohta). Tällaisessa tilanteessa komissiolla on oltava tiedossaan kaikki käsiteltävänä olevaa asiaa koskevat seikat ja kyseisten rahoitustukien myöntämishetkellä vallinneet olosuhteet, jotta se voi osoittaa, missä määrin viranomaiset ovat osallistuneet niiden myöntämiseen julkisen yrityksen kautta (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
ja
kohta).
Tämä komission velvollisuus on sitäkin tärkeämpi nyt kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa kyseessä oleva toimenpide on yksityisen elimen myöntämä. Tällaisessa tilanteessa ei nimittäin voida olettaa, että valtio voi valvoa kyseistä yritystä ja käyttää määräysvaltaa sen toteuttamiin toimenpiteisiin nähden rahoitukseen liittyvien sidonnaisuuksien ja niihin liittyvien oikeuksien perusteella. Komission on siten osoitettava oikeudellisesti riittävällä tavalla valtion riittävä osallistuminen kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamiseen osoittamalla, että valtiolla on mahdollisuus käyttää määräysvaltaa tuen myöntäneessä elimessä ja että se on lisäksi voinut käyttää määräysvaltaa konkreettisessa tilanteessa.
Lisäksi huolimatta vaatimuksesta erottaa tuen johtuminen valtion toimesta siitä kysymyksestä, myönnettiinkö tuki valtion varoista – jotka ovat erillisiä ja kumulatiivisia edellytyksiä (ks. tuomio 5.4.2006, Deutsche Bahn v. komissio,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) – komissio ei ole pyrkinyt nyt käsiteltävässä asiassa selvästi erottamaan näitä edellytyksiä toisistaan (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 144 perustelukappale). Unionin yleisen tuomioistuimen mielestä on näin ollen aiheellista ensinnäkin tarkastella niitä eri seikkoja, jotka komissio on ottanut huomioon sen osoittamiseksi, että toimenpiteet on luokiteltava valtion toimenpiteiksi, ja toiseksi arvioida kysymykseen siitä, olivatko FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamaan toimenpiteeseen käytetyt varat viranomaisten valvonnassa, liittyviä seikkoja.
Seikat, jotka komissio on ottanut huomioon sen osoittamiseksi, että toimenpiteet johtuvat alun perin valtiosta
Huomautettuaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 112 perustelukappaleessa, että olennainen tekijä arvioitaessa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”valtiontuen tai valtion varoista myönnetyn tuen” olemassaoloa ei ollut varojen välitön lähde, vaan se, kuinka paljon viranomainen osallistuu toimenpiteiden ja niiden rahoitusmenettelyjen määrittelyyn, komissio ilmoitti johdanto-osan 117–145 perustelukappaleessa huomioon ottamansa eri seikat, joihin on viitattu ilmauksella ”riittävä näyttö”.
Komissio on arvioinut ensinnäkin, että Italian valtio oli osoittanut FITD:lle tallettajien suojelua koskevan ”julkisen tehtävän”, jota tämä toteuttaa eri muodoissa. Tässä yhteydessä komissio on korostanut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 120 perustelukappaleessa, että talletusten ja tallettajien suojelu oli erityisasemassa Italian kansallisessa lainsäädännössä, jolla suojellaan säästöjä ja annetaan Italian keskuspankille tehtävä suojella Italian pankkijärjestelmän vakautta ja tallettajia.
Komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 121 perustelukappaleessa, että Italian pankkitoimintalain 96 a §:n 1 momenttia oli tulkittava ”tallettajien suojelua koskevan julkisen tehtävän erityiseksi määritelmäksi, jota sovelletaan Italiassa tunnustettuihin talletusvakuusjärjestelmiin”. Komissio on nimittäin täsmentänyt, että ”sisällyttämällä [Italian pankkitoimintalakiin] 96 a §:n 1 momentin viimeisen virkkeen, jonka mukaan talletusvakuusjärjestelmät ’voivat osallistua muun tyyppisiin ja muotoisiin toimenpiteisiin’ tallettajille maksettavien korvausten lisäksi, Italian viranomaiset [olivat] päättäneet antaa tunnustettujen talletusvakuusjärjestelmien käyttää jäsenpankeilta kerättyjä varoja erilaisiin toimiin”. Komissio totesi myös, että Italian pankkitoimintalain 96 a §:n 1 momentti oli näin ollen yhtäältä perusta sille, että FITD voidaan tunnustaa pakolliseksi talletusvakuusjärjestelmäksi Italiassa, ja toisaalta säännös, jolla myönnetään FITD:lle toimivalta toteuttaa ”tukitoimenpiteitä”, mukaan lukien siis tukitoimenpide, jonka FITD toteuttaa yhtiöjärjestyksensä 29 §:n nojalla.
Tämän vuoksi komissio huomautti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 122 perustelukappaleessa, että ”se, että FITD on perustettu yksityisoikeuden alaiseksi konsortioksi, [oli] epäolennainen, sillä pelkästään se, että elin on perustettu yleislainsäädännön mukaan, ei riitä sulkemaan pois mahdollisuutta katsoa tällaisen elimen tukitoimenpidettä valtion toimenpiteeksi”. Se korosti myös sitä, että ”FITD:n tavoitteet – jäsenten yhteisten etujen tavoittelu vahvistamalla talletusten turvallisuutta ja suojelemalla pankkijärjestelmän mainetta – [olivat] selvästi yhtenevät yleisen edun kanssa”. Komissio huomautti kuitenkin yhtäältä, että ”se ei välttämättä [tarkoittanut], että yritys [tässä tapauksessa FITD] voi tehdä päätöksensä ottamatta huomioon viranomaisten päätöksiä”, ja toisaalta, että ”valtion vaikutuksen ei myöskään [tarvinnut] olla seurausta viranomaisen oikeudellisesti sitovasta säädöksestä[, koska] yrityksen riippumattomuus ei periaatteessa estä valtion osallistumista sen toimintaan käytännössä”.
Joka tapauksessa komissio on täsmentänyt riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 123 perustelukappaleessa, että ”unionin ja Italian lainsäädännössä [Italian keskuspankille] [annettiin] valta ja keinot varmistaa, että FITD:n toimet [Italian pankkitoimintalain] mukaan tunnustettuna talletusvakuusjärjestelmänä ovat julkisen tehtävän mukaisia ja edistävät tallettajien suojelua”.
Toiseksi komissio katsoi, että Italian viranomaisilla oli mahdollisuus vaikuttaa nyt käsiteltävänä olevassa asiassa tarkoitetun kaltaisen tukitoimenpiteen täytäntöönpanon kaikkiin vaiheisiin.
Komissio huomautti ensinnäkin, että Italian pankkitoimintalailla Italian keskuspankille annettiin toimivalta hyväksyä talletusvakuusjärjestelmien toimia tukitoimenpiteet mukaan luettuina ja valvoa, että niiden osalta noudatetaan pankkijärjestelmän vakautta ja talletusten turvaamista koskevia tavoitteita (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 127, 141 ja 142 perustelukappale). Tältä osin komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 129 perustelukappaleessa, että Italian keskuspankin oli annettava hyväksyntä vaiheessa, jossa FITD saattoi vielä harkita uudelleen ja muuttaa ehdotettua toimenpidettä, jos Italian keskuspankki olisi vastustanut sitä. Se katsoi siis, että Italian viranomaiset vaikuttivat tukitoimenpiteisiin ennen kuin niistä varsinaisesti päätettiin (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 130 perustelukappale).
Toiseksi komissio katsoi, että Italian viranomaisilla oli mahdollisuus aloittaa tukitoimenpiteeseen johtava menettely. Tässä yhteydessä se huomautti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 128 perustelukappaleessa, että ainoastaan erityishallinnon alaisiksi asetettujen pankkien hyväksi voitiin toteuttaa tukitoimenpiteitä. Italian valtiovarainministeri voi asettaa pankkeja erityishallintoon Italian keskuspankin ehdotuksesta. Toisaalta toimenpidepyynnön FITD:lle lähettää hallinnonhoitaja, joka on Italian keskuspankin nimittämä ja tämän valvonnassa oleva virkamies.
Kolmanneksi komissio katsoi, että Italian viranomaisten vaikutus jatkui siten, että niiden edustajat olivat läsnä kaikissa päätöksentekoa koskevissa kokouksissa, joissa ne voivat esittää epäilynsä varhaisessa vaiheessa (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 129 ja 130 perustelukappale).
Tämän takia komissio päätteli riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 138 perustelukappaleessa, että ”tarkasteltavassa asiassa Italian viranomaiset [olivat] periaatteessa ja käytännössä valvoneet jatkuvasti, että FITD:n varojen käytössä [noudatettiin] julkisia tavoitteita, ja vaikuttaneet siihen, miten FITD [käytti] kyseisiä varoja”.
Kolmanneksi komissio huomautti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 133–136 perustelukappaleessa, että FITD:n jäsenyys ja sen hallintoelinten päättämiin tukitoimenpiteisiin liittyvät maksut olivat Italiassa pakollisia pankeille. Omista eduistaan riippumatta jäsenpankit eivät siten voisi käyttää tällaisessa päätöksessä veto-oikeutta eivätkä ne voisi jättäytyä toimenpiteen ulkopuolelle. Tästä komissio päätteli, että toimenpide on FITD:n eikä sen jäsenten toimenpide. Koska FITD:n jäsenyys ja FITD:n päättämiin tukitoimenpiteisiin liittyvät maksut ovat pakollisia, komissio päätteli näin ollen, että FITD:n jäsenten ”[täytyi] Italian lain mukaan osallistua FITD:n tukitoimenpiteisiin” ja että ”tällaisissa tukitoimenpiteissä käytetyt varat [vaadittiin, hallinnoitiin ja jaettiin] selvästi lain ja muiden julkisten sääntöjen mukaan, ja siten ne [olivat] luonteeltaan julkisia” (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 137 perustelukappale).
Edellä esitetyn huomioon ottaen komissio katsoi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 144 perustelukappaleessa, että nyt käsiteltävässä asiassa oli olemassa riittävästi näyttöä siitä että riidanalaiset toimenpiteet olivat valtion toimenpiteitä ja että ne oli rahoitettu julkisilla varoilla. Siitä, voitiinko riidanalaiset toimenpiteet lukea valtion toimenpiteiksi, komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 145 perustelukappaleessa, että vaikka jotkut komission painottamista tekijöistä eivät yksinään riitä perusteluksi päätelmälle, että toimenpiteet olivat valtion toimenpiteitä, esitetty näyttö kokonaisuudessaan osoitti sen, että komission arvioimat FITD:n toimenpiteet olivat valtion toimenpiteitä.
Kysymys siitä, olivatko riidanalaiset toimenpiteet Italian valtion toimenpiteitä
Sen arvioimiseksi, onko toimenpide peräisin valtiolta, on ensiksi selvitettävä, ovatko viranomaiset olleet osallisia kyseisen toimenpiteen toteuttamisessa (ks. tuomio 13.9.2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin katsottiin, että julkisen yrityksen toteuttaman tukitoimenpiteen voitiin katsoa olevan valtion toimenpide kaikkien käsiteltävänä olevaa asiaa koskevien seikkojen perusteella, jotka johtuivat kyseisen toimenpiteen toteuttamishetkellä vallinneista olosuhteista ja joiden perusteella voitiin olettaa, ettei tarkasteltavana oleva elin voinut tehdä riidanalaista päätöstä ottamatta huomioon julkisen vallan vaatimuksia ja että julkisten yritysten, joiden kautta tuet myönnettiin ja jotka olivat elimellisesti sidoksissa valtioon, oli myös otettava huomioon taloudellista suunnittelua koskevan ministeriöiden välisen komitean antamat toimintaohjeet (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kyseisen oikeuskäytännön mukaan myös muiden seikkojen perusteella voi olla mahdollista katsoa, että julkisen yrityksen toteuttama tukitoimenpide johtuu valtiosta; tällaisia seikkoja voivat olla muun muassa julkisen yrityksen integroituminen julkishallinnon rakenteeseen, yrityksen toiminnan luonne, toiminnan harjoittaminen markkinoilla yksityisten toimijoiden kanssa tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa, yrityksen oikeudellinen asema, se, sovelletaanko yritykseen julkisoikeutta vai yksityisoikeudellisia yhtiöoikeutta koskevia säännöksiä, viranomaisten harjoittaman yrityksen hallinnointia koskevan ohjauksen määrä tai muu seikka, joka osoittaa konkreettisessa tilanteessa, että viranomaiset ovat osallistuneet toimenpiteestä päättämiseen tai että on epätodennäköistä, että tästä ei ollut kyse, kun otetaan huomioon myös toimenpiteen laajuus, sen sisältö tai sen edellytykset (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta ja tuomio 23.11.2017, SACE ja Sace BT v. komissio,
C‑472/15 P
, ei julkaistu,
EU:C:2017:885
,
kohta).
Lisäksi liian suppean soveltamisalan riskin (ks. edellä 64 ja 65 kohta) vuoksi oikeuskäytännössä katsottiin, että pelkästään se, että julkinen yritys oli perustettu yksityisoikeudellisen pääomayhtiön muodossa, ottaen huomioon itsenäinen määräämisvalta, joka yrityksellä tämän johdosta voi olla, ei kuitenkaan riitä sulkemaan pois sitä mahdollisuutta, että tällaisen yhtiön toteuttama tukitoimenpide voi johtua valtiosta. Kun kyseessä on valvonta ja kun tähän käytännössä liittyy tosiasiallinen mahdollisuus harjoittaa määräämisvaltaa, ei voida sulkea kokonaan pois mahdollisuutta, että yhtiön toteuttama toimenpide johtuu valtiosta, eikä näin ollen myöskään vaaraa valtiontukia koskevien määräysten kiertämisestä, vaikka julkisen yrityksen oikeudellinen muoto voi sinänsä muiden seikkojen ohella olla merkityksellinen sen osoittamiseksi, onko jossakin konkreettisessa tilanteessa kyseessä valtion osallistuminen (ks. vastaavasti tuomio 16.5.2002, Stardust,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
kohta).
Sitä vastoin siitä, kenen toimenpiteeksi yksityisen elimen toteuttama tukitoimenpide voidaan lukea, jos tällaisen elimen oikeudellisen muodon perusteella sinänsä ei voida sulkea pois sitä mahdollisuutta, että toimenpide voi johtua valtiosta, on todettava, että komission on tällöin osoitettava oikeudellisesti riittävällä tavalla valtion osallistuminen kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamiseen ottamalla huomioon kyseisen yksityisen elimen erityinen tilanne (ks. edellä 67–69 kohta).
Jäsenvaltioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta sekä tiettyjen yritysten taloudellisen toiminnan avoimuudesta 16.11.2006 annetun komission direktiivin 2006/111/EY (
EUVL 2006, L 318, s. 17
) 2 artiklan b alakohdassa, jonka mukaan julkisella yrityksellä tarkoitetaan ”kaikkia yrityksiä, joiden suhteen julkiset viranomaiset käyttävät suoraan tai välillisesti määräysvaltaa omistuksen, rahoitukseen osallistumisen tai yritykseen sovellettavien sääntöjen perusteella”, tarkoitetusta julkisesta yrityksestä poiketen yksityisellä elimellä on päätöksentekoa koskeva periaatteellinen autonomia. Lisäksi tämä autonomia on välttämättä suurempi valtion kannalta kuin jos kyseinen valtio olisi sen tärkein tai ainoa osakas, niin että komission esiin tuomia seikkoja tai viitteitä, jotka koskevat vaikutuksen tai määräysvallan olemassaoloa tällaisen yksityisen elimen toteuttamiin toimenpiteisiin nähden, ei voida senkään vertaa käyttää perusteena olettamuksille, ja niiden on oltava sitäkin vakuuttavampia (ks. vastaavasti tuomio 25.6.2015, SACE ja Sace BT v. komissio,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
,
ja
kohta; ks. myös edellä 68 ja 69 kohta).
Toisin kuin tilanteessa, jossa julkisen yrityksen toteuttama tukitoimenpide johtuu valtiosta, tapauksessa, jossa toimenpiteen on toteuttanut yksityinen elin, komissio ei näin ollen voi vain katsoa – kun otetaan huomioon esillä olevaan asiaan liittyvät tiedot – että viranomaisten tosiasiallisen vaikutuksen tai valvonnan puuttuminen kyseiseen yksityiseen elimeen nähden on epätodennäköistä (ks. vastaavasti tuomio 25.6.2015, SACE ja Sace BT v. komissio,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
,
kohta).
Kun otetaan huomioon, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseinen toimenpide oli yksityisen elimen myöntämä, komission oli sitäkin suuremmalla syyllä esitettävä ne syyt ja väitteitään tukevat seikat, joiden nojalla se on voinut päätellä olevan riittävän hyvin osoitettu, että kyseessä oleva toimenpide on toteutettu viranomaisten tosiasiallisen vaikutuksen tai määräysvallan johdosta (ks. edellä 69 kohta) ja että kyseisen toimenpiteen voitiin näin ollen katsoa johtuvan tosiasiassa valtiosta (ks. vastaavasti tuomio 25.6.2015, SACE ja Sace BT v. komissio,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
,
kohta).
Yleisesti ottaen on todettava, että aivan kuten arvioitaessa julkisten varojen olemassaoloa, merkityksellinen peruste arvioitaessa sitä, johtuuko kyseessä oleva toimenpide valtiosta, on se, missä laajuudessa viranomainen osallistuu kyseisten toimenpiteiden ja niiden rahoitustapojen määrittämiseen (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2012, Ranska v. komissio,
T‑139/09
,
EU:T:2012:496
,
kohta). Vain riittävän laajan osallistumisen perusteella voidaan päätellä, että kyseessä olevat toimenpiteet johtuivat Italian valtiosta. Komissio on siten perustellusti nojautunut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 112 perustelukappaleessa kyseiseen perusteeseen määritellessään arviointinsa laajuutta sen osoittamisen osalta, että kyseiset toimenpiteet johtuvat alun perin valtiosta.
Siltä osin kuin on kyse siitä, voitiinko kyseessä olevat toimenpiteet lukea valtion toimenpiteiksi, kantajat väittävät tässä yhteydessä Italian keskuspankin tukemina ensinnäkin, että Tercasin hyväksi toteutetusta toimenpiteestä päättivät FITD:n hallintoelimet kaikkien jäsentensä edustajien yksimielisellä päätöksellä hallinnonhoitajan esittämästä pyynnöstä. Mikään viranomainen ei olisi voinut velvoittaa FITD:tä toteuttamaan toimenpidettä, jos sitä ei olisi katsottu jäsenpankkien etujen mukaiseksi. Lisäksi hallinnonhoitaja oli niiden mukaan BPB:n johtajana ja oikeudellisena edustajana ainoastaan esittänyt FITD:lle toimenpidepyynnön, joka ei sitonut sitä. Italian keskuspankin edustajat osallistuivat niiden mukaan FITD:n kokouksiin tarkkailijoina ilman äänioikeutta ja jopa ilman neuvoa-antavan edustajan statusta. Lisäksi aiempi yhteydenpito Italian keskuspankkiin ja tämän FITD:lle esittämä ei-sitova pyyntö saada aikaan tasapainoinen sopimus BPB:n kanssa ovat niiden mukaan osoitus asianomaisten osapuolten välisestä normaalista vuoropuhelusta. Asiayhteys, jossa Italian keskuspankki antoi hyväksynnän FITD:n toimenpiteelle, liittyi ensin mainitulle laissa osoitettuun tehtävään, joka koskee pankkien vakaan ja järkevän johtamisen varmistamiseksi suoritettavaa seurantaa ja valvontaa. Hyväksyntä annettiin 38 päivää kyseistä toimenpidettä koskevan FITD:n päätöksen jälkeen, ja FITD:llä oli vapaus olla toteuttamatta toimenpidettä.
Komissio väittää määritelleensä indikaattorit, jotka yhdessä tarkasteltuina osoittavat, että riidanalaiset toimenpiteet johtuivat valtiosta. Ensinnäkin vaikka FITD on yksityinen konsortio, sillä on julkinen tarkoitus, nimittäin tallettajien suojelu, jonka saavuttamista Italian keskuspankki valvoo. Toiseksi hallinnonhoitaja on Italian keskuspankin nimittämä ja sen valvonnassa oleva virkamies. Kolmanneksi johtokunnan ja toimeenpanevan komitean kokouksiin tarkkailijana osallistuvan virkamiehensä ansiosta Italian keskuspankki voi esittää suunniteltua toimenpidettä koskevat epäilynsä varhaisessa vaiheessa. Sen ansiosta, että sen edustaja on läsnä, vaikka vain tarkkailijana, Italian keskuspankki voi harjoittaa FITD:n toimenpiteisiin kohdistuvaa valvontaa. Neljänneksi komissio korostaa sitä, että kaikki toimenpiteet, jotka FITD aikoo toteuttaa, niin tallettajille maksettavat korvaukset kuin muut toimenpiteet, edellyttävät Italian keskuspankin ennakkohyväksyntää.
–
FITD:lle osoitetun julkisen tehtävän laajuus
Kantajat väittävät ensisijaisesti, etteivät toimenpiteet vaikeuksissa olevien pankkien tukemiseksi kuulu FITD:lle osoitettuun julkiseen tehtävään; koska Italian pankkitoimintalain 96 a §:ssä säädettiin yksinomaan mahdollisuudesta toteuttaa muita toimenpiteitä ilman lisätarkennusta, FITD voi toteuttaa itsenäisesti muita kuin talletusten korvauksia koskevia toimenpiteitä. Muiden kuin talletusten korvauksia koskevien toimenpiteiden osalta Italian lainsäätäjä on kantajien mukaan näin ollen jättänyt talletusvakuusjärjestelmien, kuten FITD:n, tehtäväksi määritellä täysin itsenäisesti tällaisten toimenpiteiden kohteen, ulottuvuuden ja konkreettiset yksityiskohdat. FITD:n yhtiöjärjestyksen 29 §:ssä tarkoitetut toimenpiteet vastaavat tämän vuoksi ensisijaisesti jäsenpankkien yksityisiä intressejä. Lisäksi päätös määrätä FITD:n yhtiöjärjestyksessä mahdollisuudesta toteuttaa muita kuin talletusten korvauksia koskevia toimenpiteitä on niiden mukaan jäsenpankkien tekemä; mikään sääntö tai hallintotoimi ei velvoita niitä siihen. Se, että Italian keskuspankki hyväksyy FITD:n yhtiöjärjestykset, ei niiden mukaan vaikuta sen päätöksentekomenettelyihin, koska Italian keskuspankille kuuluu vain sen toteaminen, että FITD:lle osoitettuja julkisia tehtäviä koskevat yhtiöjärjestyksen määräykset ovat tallettajien suojelua koskevan lainsäädännön tavoitteen mukaisia.
Komissio toteaa vastauksessaan, että vaikka FITD on yksityisoikeudellinen konsortio, jolla on omia ja muodollisesti itsenäisiä elimiä, sille on lainsäädännössä osoitettu yleistä etua koskeva tehtävä, nimittäin tallettajien suojelu, johon liittyy muodoltaan erilaisten toimenpiteiden toteuttaminen. Tätä toteamusta tukee FITD:n verkkosivuillaan esittämä toteamus, jonka mukaan sen institutionaalisena tavoitteena on tarjota jäsenpankkien tallettajille talletussuoja ja että tämä tehtävä voidaan toteuttaa usein eri tavoin. Lisäksi komissio katsoo, että talletusten suojaaminen on Italiassa julkinen tavoite, jolla on perustuslaillista merkitystä. Se, että sallimalla kaikki FITD:n päättämät toimenpiteet Italian keskuspankki toimii Italian pankkitoimintalain 96 b §:n mukaisesti ”ottaen huomioon tallettajien suojelun ja pankkijärjestelmän vakauden”, vahvistaa komission mukaan sen, että kaikilla FITD:n toimenpiteillä pyritään suojelemaan tallettajia, että FITD toteuttaa julkista tehtävää ja että Italian keskuspankki voi puuttua kyseisen tehtävän toteuttamiseen julkisilla tukitoimilla.
Ensinnäkin on kantajien tavoin todettava, että FITD:n tukitoimenpiteillä pyritään ottamaan ensisijaisesti huomioon FITD:n jäsenpankkien yksityiset intressit.
Tukitoimenpiteillä pyritään siten ennen kaikkea välttämään pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa maksettavien talletusten korvausten kaltaiset – FITD:n jäsenten kannalta vakavammat – taloudelliset seuraukset. FITD:n yhtiöjärjestyksen 29 §:n 1 momentin sanamuodosta ilmenee, että tukitoimenpiteet edellyttävät, että kaksi kumulatiivista edellytystä täyttyy. Yhtäältä vaikeuksissa olevan pankin, jonka hyväksi tukitoimenpide toteutetaan, elpymiseen on oltava kohtuulliset mahdollisuudet, jotta voidaan välttää se, että FITD:n on tulevaisuudessa joko toteutettava uusi tukitoimenpide tai oikeudellisen velvoitteen nojalla korvattava talletuksia. Toisaalta tukitoimenpiteistä FITD:n jäsenpankeille aiheutuvien kustannusten on jäätävä pienemmiksi kuin talletusten korvaamista koskevasta oikeudellisesta velvoitteesta aiheutuvat kustannukset. On todettava, että tällä FITD:n yhtiöjärjestyksessä asetetulla ehdolla asetetaan FITD:n jäsenpankkien yksityiset intressit etusijalle verrattuna kaikkiin muihin talletusten suojaamista koskeviin näkökohtiin. FITD:n yhtiöjärjestyksessä nimittäin kielletään tukitoimenpiteet, jotka nostaisivat FITD:n jäsenille aiheutuvia kustannuksia, myös siinä tapauksessa, että tällainen tukitoimenpide parantaisi talletussuojaa pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa antamalla suojan myös lakisääteisen enimmäisrajan ylittäville 100000 euron talletuksille.
FITD:n jäsenten kannalta tukitoimenpiteillä pyritään lisäksi välttämään ne – erityisesti maineen ja talletuspaon vaaran kannalta – kielteiset seuraukset, joita niille ja koko pankkisektorille aiheutuisi vaikeuksissa olevan pankin pakollisesta hallinnollisesta likvidaatiosta. Se, että alalla otetaan käyttöön yksityinen keskinäisen avun järjestelmä, ei kuitenkaan itsessään ole merkki valtion osallistumisesta. Kuten komissio on todennut nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 122 perustelukappaleessa, talletusten turvallisuuden vahvistaminen ja pankkijärjestelmän maineen suojeleminen on FITD:n jäsenpankkien yhteinen etu. Nyt käsiteltävässä asiassa on lisäksi todettava, että talletusvakuusrahaston perustaminen ja mahdollisuus toteuttaa tukitoimenpiteitä olivat alun perin seurausta täysin yksityisestä aloitteesta, jonka FITD:n jäsenpankit tekivät ajankohtana, jolloin pankeilla ei ollut oikeudellista velvollisuutta olla talletusvakuusjärjestelmän jäseniä (ks. edellä 5 kohta).
Jäsenpankkien yksityiset intressit voivat tosin olla yhteneviä yleisen edun kanssa. Oikeuskäytännöstä käy kuitenkin ilmi, että se seikka, että tietyissä tapauksissa yleisen edun mukaiset tavoitteet ovat yhteneväiset yksityisten yritysten – esimerkiksi yksityisoikeudellisen konsortion, kuten nyt käsiteltävässä asiassa – etujen kanssa, ei yksinään ole viite viranomaisten mahdollisesta osallistumisesta tai osallistumisen puuttumisesta tavalla tai toisella kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamiseen (ks. vastaavasti tuomio 23.11.2017, SACE ja Sace BT v. komissio,
C‑472/15 P
, ei julkaistu,
EU:C:2017:885
,
kohta).
Toisin kuin komissio väittää, on toiseksi todettava, että tukitoimenpiteet eivät ole osoitus minkään Italian lainsäädännössä osoitetun julkisen tehtävän toteuttamisesta.
Yhtäältä Italian pankkitoimintalain 96 a §:n 1 momentista, jossa säädetään, että ”talletusvakuusjärjestelmistä maksetaan korvauksia järjestelmään Italiassa hyväksyttyjen pankkien pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa – –”, ilmenee, että FITD:n ainoa julkinen tehtävä Italian lainsäädännön mukaan on – talletusvakuusjärjestelmän ominaisuudessaan – maksaa korvauksia tallettajille, jos konsortion jokin jäsenpankki asetetaan pakolliseen hallinnolliseen likvidaatioon. Sen lisäksi, että Italian lainsäädännössä talletusvakuusjärjestelmille osoitettu julkinen tehtävä rajoittuu talletusten korvaamiseen pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa, maksettaville korvauksille on asetettu enimmäisraja; Italian pankkitoimintalain 96 a §:n 5 momentissa säädetään nimittäin, että ”talletukset korvataan 100000 euroon asti tallettajaa kohti”. Näin rajattua tehtävää lukuun ottamatta FITD ei pyri saavuttamaan mitään muuta Italian lainsäädännössä säädettyä julkista päämäärää (ks. myös edellä 97 kohta).
Toisaalta on syytä huomauttaa, ettei Italian lainsäädännössä millään tavoin velvoiteta FITD:tä tai muutakaan talletusvakuusjärjestelmää määräämään mahdollisuudesta toteuttaa tukitoimenpiteitä. Siinä ei myöskään käsitellä tällaisiin toimenpiteisiin liittyviä yksityiskohtia. Säännöksessä, johon komissio vetoaa, ei velvoiteta FITD:tä toteuttamaan toimenpiteitä tallettajien suojelua koskevan julkisen tehtävän nojalla, jos mitään sen jäsentä ei ole asetettu pakolliseen hallinnolliseen likvidaatioon. Talletusten korvaamista lukuun ottamatta kyseisessä säännöksessä ei itse asiassa säädetä mistään pakollisesta toimenpiteestä.
Vaikka Italian pankkitoimintalain 96 a §:n 1 momentissa säädetään, että ”talletusvakuusjärjestelmät voivat osallistua muun tyyppisiin ja muotoisiin toimenpiteisiin”, kyseisestä säännöksestä ilmenee nimenomaisesti, että kyseessä on ainoastaan pelkkä mahdollisuus, joka jää talletusvakuusjärjestelmien vapaaseen harkintaan. Italian lainsäädännössä ei edellytetä, että kyseisten järjestelmien yhteydessä olisi määrättävä talletusten korvaamista pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa koskevan lakisääteisen velvollisuuden täyttämiseksi toteutettavista muun tyyppisistä ja muotoisista toimenpiteistä. Lisäksi vaikka Italian talletusvakuusjärjestelmään sisältyy mahdollisuus toteuttaa tällaisia toimenpiteitä, Italian lainsäätäjä jättää sen vapaaseen harkintaan niiden tavoitteen ja yksityiskohtien määrittelemisen.
Nyt käsiteltävässä asiassa FITD:n mahdollisuus toteuttaa tukitoimenpiteitä ei siten perustu mihinkään lakisääteiseen velvollisuuteen, vaan ainoastaan jäsenpankkien itsenäiseen päätökseen sisällyttää tällainen mahdollisuus FITD:n yhtiöjärjestykseen. Juuri jäsenpankit ovat määritelleet itsenäisesti edellytykset tällaisten tukitoimenpiteiden toteuttamiselle. FITD:n yhtiöjärjestyksen 29 §:n mukaan FITD ”voi toimia erityishallintoon asetetun pankin tukemiseksi – – jos elpymiseen on kohtuulliset mahdollisuudet ja jos kustannusten voidaan olettaa jäävän alle niiden kustannusten, jotka likvidaatio aiheuttaisi”.
Koska lakisääteistä velvollisuutta osallistua tällaisiin toimenpiteisiin ei ole, se, että Italian pankkitoimintalain 96 b §:n 1 momentin a kohdan mukaan Italian keskuspankki hyväksyy FITD:n yhtiöjärjestykset, ei ole näkökohta, joka voisi saattaa kyseenalaiseksi FITD:n tukitoimenpiteitä koskevan päätöksenteon riippumattomuuden. Asia on sitä suuremmalla syyllä näin, kun otetaan huomioon, että Italian pankkitoimintalain säännösten mukaan Italian keskuspankki hyväksyy Italian kaikkien pankkilaitosten yhtiöjärjestykset toteuttaessaan vakavaraisuusvalvontaa koskevaa tehtäväänsä.
Edellä esitetystä seuraa, että – toisin kuin komissio väittää riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 121 perustelukappaleessa – nyt käsiteltävässä asiassa tarkoitetun kaltaiset tukitoimenpiteet on suunnattu eri tarkoitukseen kuin talletusten korvaaminen pakollisen hallinnollisen likvidaation tapauksessa, eikä siinä ole kyse julkisen tehtävän toteuttamisesta.
–
FITD:n itsenäisyys toimenpiteen hyväksymisen suhteen
Kantajat väittävät ensinnäkin, että FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamasta toimenpiteestä päätettiin itsenäisesti. Niiden mukaan FITD:n hallintoelimet antoivat kyseisen päätöksen vapaaehtoisesti, ja kaikki jäsenpankkien edustajat hyväksyivät sen yksimielisesti. Niiden mukaan mikään viranomainen ei antanut sitovia ohjeita tai suuntaviivoja, eikä mikään viranomainen olisi voinut velvoittaa FITD:tä toteuttamaan toimenpidettä, jos sitä ei olisi katsottu jäsenpankkien etujen mukaiseksi.
Toiseksi Italian pankkitoimintalain 72 §:n 1 momentin mukaan ”pankin hallintotehtävät ja ‑valtuudet” olivat hallinnonhoitajan vastuulla; hänellä oli siten lakkautettujen hallintoelinten yksityisoikeudellinen toimivalta. Nyt käsiteltävässä asiassa hallinnonhoitaja ainoastaan esitti – tuolloin erityishallintoon asetetun Tercas-pankin johtajana ja oikeudellisena edustajana – FITD:lle toimenpidepyynnön, joka ei sitonut sitä millään tavalla. Lisäksi kantajat huomauttavat, että hallinnonhoitajan ei tarvitse saada Italian keskuspankin suostumusta tai lausuntoa esittääkseen FITD:lle tukitoimenpidettä koskevan pyynnön.
Kolmanneksi Italian keskuspankin edustaja osallistui niiden mukaan FITD:n johtokunnan ja toimeenpanevan komitean kokouksiin vain passiivisena tarkkailijana ilman äänioikeutta ja jopa ilman neuvoa-antavan edustajan statusta.
Neljänneksi ”yhteydenpito” Italian keskuspankkiin ja tämän ”pyyntö” saada aikaan ”tasapainoinen sopimus ostajan eli BPB:n kanssa negatiivisen oman pääoman kattamiseksi” ovat niiden mukaan osoitus terveestä ja normaalista vuoropuhelusta toimivaltaisten valvontaviranomaisten kanssa luottolaitoksen kriisinhallintaa koskevassa monimutkaisessa tilanteessa. Lisäksi Italian keskuspankin ”pyyntö” on niiden mukaan osoitus pelkästä toiveesta, joka on sisällöltään yleinen (”pyrkiä saamaan aikaan tasapainoinen sopimus”), ja sellaisenaan niiden mukaan täysin hyväksyttävä, koska mahdollinen sopimus jätettiin siinä osapuolten vapaaseen harkintaan. Pyyntö ei ollut missään tapauksessa FITD:tä sitova.
Viidenneksi kaikkien Italian keskuspankin hyväksyntöjen tavoin Italian pankkitoimintalain 96 b §:n 1 momentin d kohdassa tarkoitettuja tukitoimenpiteitä koskeva hyväksyntä liittyi niiden mukaan Italian keskuspankille osoitettuun tehtävään, joka koski pankkien vakaan ja järkevän johtamisen varmistamiseksi suoritettavaa seurantaa ja valvontaa ilman, että vaikutetaan Italian keskuspankin valvomien elinten itsenäisesti tekemiin valintoihin. Lisäksi tällainen hyväksyntä annetaan vasta, kun FITD:n elimet ovat tehneet oman itsenäisen päätöksensä – tarkasteltavana olevassa tapauksessa 38 päivää toimenpidepäätöksen jälkeen. Edes sen jälkeen, kun Italian keskuspankki oli antanut hyväksynnän, hyväksyntä ei missään tapauksessa sitonut FITD:tä, jolla oli vapaus olla toteuttamatta kyseistä toimenpidettä.
Komissio toteaa vastauksessaan, että Italian keskuspankki harjoittaa FITD:n toimintaan kohdistuvaa tosiasiallista, pysyvää ja ennakolta suoritettavaa valvontaa, koska se hyväksyy sen yhtiöjärjestykset ja koska yksi sen jäsenistä osallistuu FITD:n johtokunnan ja toimeenpanevan komitean kokouksiin ja hyväksyy ennakkoon kaikki toimenpiteet, jotka FITD aikoo toteuttaa. Sen mukaan Italian keskuspankki on lisäksi nimittänyt hallinnonhoitajan eli valvonnassaan olevan virkamiehen, joka on osallistunut Tercasin johtoon ja jolla on laajat valtuudet.
Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa aivan ensiksi, että FITD on yksityisoikeudellinen konsortio, joka toimii yhtiöjärjestyksensä 4 §:n 2 momentin nojalla ”jäsenpankkien puolesta ja näiden edun nimissä”. Lisäksi sen hallintoelimet eli toimeenpanevan komitean ja johtokunnan valitsee FITD:n yhtiökokous, ja yhtiökokouksen tavoin ne koostuvat yksinomaan jäsenpankkien edustajista. Näin ollen on syytä todeta, ettei FITD ole millään tavoin elimellisesti sidoksissa Italian viranomaisiin.
Tässä yhteydessä on tarkasteltava niitä seikkoja, joiden perusteella komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että Italian viranomaisilla oli kuitenkin valta ja keinot vaikuttaa tukitoimenpiteen täytäntöönpanon kaikkiin vaiheisiin ja että ne ovat käyttäneet valtaansa riidanalaisten toimenpiteiden hyväksymisen yhteydessä. Erityisesti on syytä selvittää, osoittavatko seikat, joihin komissio tukeutuu, oikeudellisesti riittävällä tavalla, että FITD:n Tercasin hyväksi toteuttaman toimenpiteen voidaan oikeuskäytännön ja edellä 63–69 ja 83–91 kohdassa mainittujen periaatteiden valossa katsoa johtuvan Italian valtiosta.
Ensinnäkin siltä osin kuin on kyse hyväksynnästä, jonka Italian keskuspankki antoi FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamalle toimenpiteelle, on todettava, ettei se ole merkityksellinen sen määrittämiseksi, voidaanko kyseinen toimenpide lukea valtion toimenpiteeksi.
Ensinnäkin Italian lainsäädännöstä ilmenee, että Italian keskuspankki antoi hyväksynnän tukitoimenpiteille vasta sen jälkeen, kun toimenpiteen yhteensoveltuvuus asiaa koskevan lainsäädännön kanssa oli tarkastettu Italian keskuspankille osoitetun vakavaraisuusvalvontaa koskevan tehtävän yhteydessä. Tältä osin Italian pankkitoimintalain 96 b §:n 1 momentin d kohdassa säädetään, että Italian keskuspankin ”on hyväksyttävä vakuusjärjestelmien toimenpiteet – – ottaen huomioon tallettajien suojelu ja pankkijärjestelmän vakaus”. Kyseistä säännöstä on tulkittava Italian lainsäädännössä Italian keskuspankille vakavaraisuusvalvontaan – jota tämä harjoittaa tavoitteenaan ”valvomiensa laitosten vakaa ja järkevä johtaminen, koko rahoitusjärjestelmän vakaus, tehokkuus ja kilpailukyky sekä luottoja koskevien määräysten noudattaminen” (Italian pankkitoimintalain 5 §:n 1 momentti) – liittyvässä tarkoituksessa osoitetun tehtävän valossa. Talletusvakuusjärjestelmien toimenpiteiden lisäksi hankintojen kaltaisia merkittäviä asioita koskevien päätösten yhteydessä pankeilta ja muilta rahoitusalan toimijoilta edellytetään Italian lainsäädännössä usein nimittäin Italian keskuspankin hyväksyntää (ks. mm. Italian pankkitoimintalain 19 §). Kun talletusvakuusjärjestelmien toimenpiteiltä ja muilta rahoitusalan yksityisten toimijoiden tekemiltä päätöksiltä edellytetään Italian lainsäädännössä Italian keskuspankin hyväksyntää, tarkoituksena ei ole korvata kyseisten toimijoiden perusteluja Italian keskuspankin perusteluilla siltä osin kuin kyseessä on mahdollisuus tehdä kyseisiä päätöksiä tai määritellä niitä koskevat yksityiskohdat. On päinvastoin todettava, että Italian keskuspankki ainoastaan tarkastaa – osana vakavaraisuusvalvontaa – toimenpiteen yhteensoveltuvuuden asiaa koskevan lainsäädännön kanssa.
Toiseksi on todettava, ettei Italian keskuspankki voi mitenkään painostaa FITD:tä toteuttamaan toimenpiteitä vaikeuksissa olevan pankin tukemiseksi.
Italian keskuspankin toimivalta rajoittuu sen valvomiseen, ovatko FITD:n hallintoelinten päättämät tukitoimenpiteet yhteensoveltuvia asiaa koskevan lainsäädännön kanssa, mikä on tarkistettava ennen kyseisten toimenpiteiden hyväksymistä. Toisin kuin komissio näyttää toteavan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 129 perustelukappaleessa, se, että FITD:llä on edelleen mahdollisuus halutessaan esittää Italian keskuspankille uusi pyyntö saadakseen tukitoimenpiteelle hyväksynnän erilaisin edellytyksin, jos hyväksyntä on evätty, ei anna Italian keskuspankille valtuuksia puuttua FITD:n toimintaan siltä osin kuin on kyse sen tukitoimenpiteiden hyväksymisestä. Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 18 ja 19 perustelukappaleesta ilmenee, kyse on yksinomaan FITD:n hallintoelinten itsenäisesti hyväksymien tukitoimenpiteiden täytäntöönpanon hyväksymisestä. Ainoastaan FITD:n hallintoelimet ovat toimivaltaisia päättämään vaikeuksissa olevan pankin hyväksi toteutettavista tukitoimenpiteistä ja määrittämään tällaisen toimenpiteen konkreettiset yksityiskohdat.
Lisäksi kuten komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 132 perustelukappaleessa, FITD:llä ei ole velvollisuutta toteuttaa Italian keskuspankin hyväksymää tukitoimenpidettä. Tältä osin on riittävää huomauttaa, että Italian keskuspankki oli antanut 4.11.2013 luvan ensimmäiselle Tercasin hyväksi toteutettavalle tukitoimenpiteelle, josta FITD:n hallintoelimet olivat päättäneet 28. ja 29.10.2013, mutta jota FITD ei koskaan toteuttanut.
Nyt käsiteltävässä asiassa on joka tapauksessa todettava yhtäältä, että FITD:n toimeenpaneva komitea ja johtokunta hyväksyivät 30.5.2014 yksimielisesti FITD:n Tercasin hyväksi toteuttaman toimenpiteen, ja toisaalta, että Italian keskuspankki hyväksyi sen sellaisenaan 7.7.2014. Näin ollen Italian keskuspankin kyseiselle toimenpiteelle antama lupa ei voi olla merkityksellinen sen osoittamiseksi, että Italian viranomaiset ovat olleet osallisia kyseisen toimenpiteen toteuttamisessa siten, että FITD:n Tercasin hyväksi toteuttaman toimenpiteen voitaisiin katsoa johtuvan niistä.
Toiseksi siltä osin kuin on kyse Italian keskuspankin edustajien läsnäolosta FITD:n hallintoelinten kokouksissa, on todettava, ettei sekään ole merkityksellinen sen määrittämiseksi, voidaanko kyseinen toimenpide lukea valtion toimenpiteeksi.
Yhtäältä FITD:n yhtiöjärjestyksen 13 §:n 6 momentista ja 16 §:n 3 momentista ilmenee selvästi, että Italian keskuspankin edustajat, jotka osallistuvat FITD:n johtokunnan ja toimeenpanevan komitean kokouksiin, toimivat pelkkinä tarkkailijoina ilman äänioikeutta ja jopa ilman neuvoa-antavan edustajan statusta.
Toisaalta asiakirja-aineistosta ilmenee, ettei komissio ole esittänyt mitään näyttöä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 129 ja 130 perustelukappaleessa esittämiensä väitteiden tueksi, joiden mukaan sen, että edustajia osallistuu tarkkailijoina FITD:n hallintoelinten kokouksiin, ”voidaan olettaa antavan [Italian keskuspankille] mahdollisuuden esittää epäilynsä suunnitelluista toimenpiteistä varhaisessa vaiheessa” ja ”[jatkavan]” vaikutusta, joka Italian keskuspankilla on niihin. Tässä yhteydessä on todettava, että riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että nämä väitteet ovat pelkkiä oletuksia, eikä asiakirja-aineisto tue niitä millään tavoin. FITD:n hallintoelinten kokouspöytäkirjat päinvastoin osoittavat, että Italian keskuspankin edustajien rooli on täysin passiivinen. Toimeenpanevan komitean 30.5.2014 pidetyssä kokouksessa eräs Italian keskuspankin edustaja nimittäin ainoastaan ilmaisi kokouksen lopussa tyytyväisyytensä tapaan, jolla Tercasin kriisiä oli käsitelty; 30.5.2014 pidetyssä johtokunnan kokouksessa Italian keskuspankin edustajat eivät käyttäneet edes puheenvuoroa.
Näiden tosiseikkoja koskevien toteamusten valossa komissio ei ole osoittanut, että Italian keskuspankin edustajien läsnäolo, vaikkakin pelkkinä tarkkailijoina, FITD:n hallintoelinten kokouksissa antaisi Italian keskuspankille mahdollisuuden vaikuttaa FITD:n päätöksiin.
Kolmanneksi siitä asiayhteydestä, jossa FITD:n toimenpide Tercasin hyväksi toteutettiin, on todettava, ettei komissio ole esittänyt mitään näyttöä sen väitteen tueksi, että Italian keskuspankki on vaikuttanut ratkaisevasti yhtäältä FITD:n ja toisaalta BPB:n ja hallinnonhoitajan välisiin neuvotteluihin.
Siltä osin kuin on kyse siitä, että asianomaisten yksityisten osapuolten väliset neuvottelut käytiin ”koordinoidusti [Italian keskuspankin] kanssa” (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 131 perustelukappale), on kantajien tavoin huomautettava, että luottolaitoksen kriisinhallintaa koskevan monimutkaisen tehtävän yhteydessä ei ole yllättävää, että Italian keskuspankille ilmoitetaan asianomaisten osapuolten välisten neuvottelujen etenemisestä. Näin ollen se, että yhtäältä asianomaisten osapuolten (nimittäin FITD:n, BPB:n ja hallinnonhoitajan, joka toimii Tercasin puolesta) ja toisaalta Italian keskuspankin välisten epämuodollisten kokousten tarkoituksena on voinut olla Italian keskuspankin pitäminen ajan tasalla neuvottelujen etenemisestä, on ainoastaan osoitus toimivaltaisten valvontaviranomaisten kanssa käytävästä normaalista ja tervehenkisestä vuoropuhelusta. On todettava, ettei komissio ole esittänyt mitään näyttöä siitä, että Italian keskuspankki olisi käyttänyt näitä suhteita vaikuttaakseen ratkaisevalla tavalla riidanalaisten toimenpiteiden sisältöön. Asiakirja-aineistossa ei ole päinvastoin mitään, minkä perusteella voitaisiin kyseenalaistaa kantajien väite, jonka mukaan nämä suhteet ovat ainoastaan mahdollistaneet sen, että Italian keskuspankille on voitu tiedottaa asian etenemisestä, jotta se voisi nopeammin päättää kyseiselle toimenpiteelle annettavasta luvasta sen jälkeen kun FITD:n hallintoelimet ovat tehneet päätöksen ja ilmoittaneet siitä Italian keskuspankille.
Sama koskee sitä seikkaa, että Italian keskuspankki ”pyysi” FITD:tä tekemään ”tasapainoisen sopimuksen” BPB:n kanssa Tercasin negatiivisen oman pääoman kattamiseksi ja ottamaan huomioon Tercasin ja sen tytäryhtiön Banca Caripen likvidaation mahdollisen negatiivisen vaikutuksen. Itse asiassa on kantajien tavoin todettava, että pyyntö on osoitus pelkästä toiveesta, joka oli sisällöltään yleinen eikä sitonut FITD:tä. Tällainen toive viranomaisten taholta ei ole yllättävä nyt käsiteltävän kaltaisessa tilanteessa. Tällaisen toiveen esittäminen ei kuitenkaan tarkoittanut määräysten antamista asianomaisille osapuolille, eivätkä ne myöskään tulkinneet sitä niin. Asiakirja-aineistosta ei kuitenkaan missään tapauksessa ilmene, että kyseinen pyyntö olisi vaikuttanut mitenkään FITD:n päätökseen toteuttaa toimenpiteitä Tercasin hyväksi; päätös perustui lähinnä FITD:n ja sen jäsenten omiin taloudellisiin näkökohtiin, kuten tehtävään valtuutetun tilintarkastus- ja neuvontayrityksen raportti osoittaa (ks. edellä 19 kohta).
Neljänneksi myöskään se, että hallinnonhoitajalla on mahdollisuus aloittaa menettely, joka voi johtaa siihen, että FITD toteuttaa tukitoimenpiteen, esittämällä sille tällaisen ei-sitovan pyynnön, ei voi kyseenalaistaa FITD:n mahdollisuutta päättää tällaisesta toimenpiteestä itsenäisesti.
Yhtiöjärjestyksensä 29 §:n 1 momentin nojalla FITD voi toteuttaa tukitoimenpiteitä ainoastaan erityishallintoon asetettujen jäsenpankkien hyväksi. Italian pankkitoimintalain 70–72 §:stä ilmenee tältä osin, että päätöksen asettaa pankki erityishallintoon tekee valtiovarainministeri Italian keskuspankin ehdotuksesta. Hallinnonhoitajan nimittää Italian keskuspankki, jolla on myös valta vetää hänet pois tehtävästään. Nimittämisestään alkaen hallinnonhoitaja toimii Italian pankkitoimintalain 72 §:n 1 momentin mukaisesti pankin johtajana, ja tallettajien etujen suojelemiseksi erityishallintoon asetetun pankin hallintoelinten yksityisoikeudellinen toimivalta siirtyy hänelle.
On kuitenkin todettava, että se, että hallinnonhoitaja esittää FITD:lle toimenpidepyynnön, ei millään tavoin velvoita FITD:tä hyväksymään pyyntöä, eikä se vaikuta FITD:n itsenäisyyteen tukitoimenpiteen sisällön osalta sen päättäessä toteuttaa toimen. Lisäksi toisin kuin komissio on todennut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 128 perustelukappaleessa, mikään FITD:n yhtiöjärjestyksessä tai Italian lainsäädännössä ei osoita, että vain hallinnonhoitaja voisi esittää tällaisen pyynnön, eikä aseta kyseenalaiseksi FITD:n väitettä, jonka mukaan se voisi itse tehdä aloitteen tukitoimenpidettä koskevan täytäntöönpanomenettelyn aloittamiseksi, vaikka hallinnonhoitaja ei olisi esittänyt sitä koskevaa pyyntöä.
Komissio ei ole nyt käsiteltävässä asiassa esittänyt minkäänlaista näyttöä sen tueksi, että hallinnonhoitajan esittämä pyyntö olisi seurausta Italian keskuspankin antamista ohjeista. Edellä 16 kohdassa mainituista olosuhteista ilmenee päinvastoin, että aloite hakea tukea FITD:ltä on seurausta BPB:n esittämistä vaatimuksista; tämä oli asettanut Tercasin pääoman korottamisen ehdoksi sen, että FITD kattaa sen negatiivisen pääoman kokonaisuudessaan.
Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa siis siltä, että komissio on tehnyt virheen katsoessaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 133 perustelukappaleessa osoittaneensa merkittävän valtion valvonnan olemassaolon siltä osin kuin Italian viranomaiset osallistuivat FITD:n Tercasin hyväksi toteuttaman toimenpiteen määrittelyyn. On päinvastoin todettava, ettei komissio ole osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla Italian viranomaisten osallistumista kyseessä olevan toimenpiteen toteuttamiseen eikä näin ollen sitä, että toimenpide voidaan katsoa SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi.
Toimenpiteen rahoittaminen valtion varoista
SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ”valtion varoista” rahoitetun toimenpiteen käsitteeseen sisällytetään valtion suoraan myöntämien etujen lisäksi myös julkisten tai yksityisten elinten, jotka valtio on perustanut tai nimennyt tuen hallinnoimista varten, myöntämä tuki. Unionin oikeudessa ei nimittäin voida hyväksyä sitä, että valtiontukia koskevat oikeussäännöt voitaisiin kiertää pelkästään sillä, että luodaan sellaisia riippumattomia toimielimiä, joiden tehtävänä on tukien jakaminen (ks. tuomio 9.11.2017, komissio v. TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen. Tästä seuraa, että vaikka kyseistä toimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallinnassa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti valtion määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (ks. tuomio 9.11.2017, komissio v. TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin julkisia yrityksiä koskevassa tilanteessa on katsottu, että kun julkisten yritysten varat olivat valtion määräysvallassa ja siis sen käytettävissä, kyseiset varat kuuluivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtion varojen käsitteen alaan. Valtio voi nimittäin käyttämällä määräävää vaikutusvaltaansa kyseisiin yrityksiin ohjata niiden varojen käyttöä rahoittaakseen tarvittaessa muille yrityksille myönnettäviä erityisiä etuja. Sillä, että asianomaisia varoja hallinnoivat viranomaisesta erilliset yksiköt tai että ne ovat yksityistä alkuperää, ei ole tältä osin merkitystä (ks. tuomio 9.11.2017, komissio v. TV2/Danmark,
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin totesi 9.11.2017 annettuun tuomioon johtaneessa asiassa komissio v. TV2/Danmark (
C‑656/15 P
,
EU:C:2017:836
,
–
kohta), että kolme kyseessä ollutta yritystä olivat valtion omistamia julkisia yrityksiä ja että niiden tehtäväksi oli annettu hoitaa mainitun mainosajan myynnistä saatujen tulojen siirtäminen yhdelle niistä. Unionin tuomioistuin totesi myös, että sitä kokonaisuutta, jota kautta kyseiset tulot kulkivat, säänneltiin lailla, jonka nojalla valtion erityisesti valtuuttamien julkisten yritysten tehtävänä oli hallinnoida mainittuja tuloja. Kyseessä olevat tulot olivat tästä syystä julkisessa määräysvallassa ja valtion, joka saattoi päättää niiden osoittamisesta, käytettävissä. Unionin tuomioistuin katsoi näin ollen, että kyseessä olevat tulot olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ”valtion varoja”.
Kantajat, joita Italian keskuspankki tukee, väittävät nyt käsiteltävissä asioissa, että komissio katsoi riidanalaisessa päätöksessä virheellisesti FITD:n käyttämien varojen olevan ”valtion varoja”. Näin ollen komissio ei voi väittää, että FITD toteuttaa julkista tehtävää, kun se toteuttaa toimia jonkin vaikeuksissa olevan jäsenensä hyväksi sen sijaan, että sen toiminta nojautuisi lakisääteiseen talletussuojaan. Lisäksi on otettava huomioon, että FITD on yksityisoikeudellinen konsortio, jonka elimet edustavat sen jäseniä eivätkä viranomaisia. Italian keskuspankin edustajat osallistuvat joihinkin FITD:n kokouksiin, mutta vain tarkkailijoina ilman äänestysoikeutta tai neuvoa-antavan edustajan statusta. Mikään viranomainen ei olisi voinut velvoittaa FITD:tä päättämään toimenpiteestä tai määräämään sen yksityiskohdista. Lisäksi hallinnonhoitajan, jolle Tercasin johtajien toimivalta siirtyi, FITD:lle esittämä toimenpidepyyntö johtui pyrkimyksestä turvata kyseisen yrityksen ja sen velkojien etu, eikä pyyntö sitonut FITD:tä. Lisäksi Italian keskuspankin toimenpiteelle antama hyväksyntä liittyi sen vakauden suojelua ja talletusten suojelua koskeviin tavanomaisiin tehtäviin. Kyseessä on ratifiointi, joka rajoittuu yksityisen päätöksen laillisuuden muodolliseen jälkitarkastukseen. Jäsenten toimenpiteisiin liittyvät maksut eivät myöskään olleet valtion määräämiä tai valvomia eivätkä valtion käytettävissä. Vaikka jäsenpankeilla on velvollisuus korvata talletukset, mikään sääntö tai hallintotoimi ei velvoita niitä osallistumaan toimenpiteen rahoitukseen. Kyseisten maksujen pakollisuus johtuu ainoastaan FITD:n yhtiöjärjestyksestä ja päätöksistä.
Komissio väittää, että vaikka FITD on yksityisoikeudellinen konsortio, jolla on omia ja muodollisesti itsenäisiä elimiä, sille on lainsäädännössä osoitettu yleistä etua koskeva tehtävä, nimittäin tallettajien suojelu, joka voidaan toteuttaa eri muodoissa. Sen mukaan Italian keskuspankki harjoittaa FITD:n toimintaan kohdistuvaa tosiasiallista, pysyvää ja ennakolta suoritettavaa valvontaa, koska se hyväksyy sen yhtiöjärjestykset ja koska yksi sen jäsenistä osallistuu FITD:n johtokunnan ja toimeenpanevan komitean kokouksiin ja hyväksyy ennakkoon kaikki toimenpiteet. Sen mukaan Italian keskuspankki on lisäksi nimittänyt hallinnonhoitajan, joka on tämän valvonnassa oleva virkamies ja joka osallistui Tercasin johtoon erityishallinnon aikana. Lisäksi komissio katsoo, että koska FITD on ainoa Italian keskuspankin tunnustama talletusvakuusjärjestelmä, kaikkien italialaisten pankkien osuuspankkeja lukuun ottamatta on oltava sen jäseniä ja suoritettava sille vaaditut maksut talletusten suojelua koskevan julkisen tavoitteen mukaisesti.
Komission riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 144 perustelukappaleessa esittämän päätelmän, jonka mukaan FITD:n Tercasin hyväksi toteuttama toimenpide rahoitettiin julkisilla varoilla, tukena komissio käytti seuraavaa näyttöä: se, että FITD hoiti julkista tehtävää, se, että FITD:n toimenpiteeseen käyttämät varat olivat viranomaisten valvonnassa ja se, että maksut, joilla FITD rahoitti toimenpiteen, olivat pakollisia.
Ensinnäkin komissio katsoi, että FITD toteutti julkista tehtävää ja että FITD:n Tercasin hyväksi toteuttaman toimenpiteen tarkoituksena oli suojata tallettajien talletukset. Italian viranomaiset ovat sen mukaan nimittäin päättäneet antaa talletusvakuusjärjestelmien käyttää jäsenpankeilta kerättyjä varoja muun tyyppisiin toimenpiteisiin tallettajille maksettavien korvausten lisäksi (riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 121 perustelukappale).
Kuten edellä esitetystä ilmenee, sen kysymyksen osalta, voidaanko toimenpide luokitella valtion toimenpiteeksi, näyttää siltä, että eri talletusvakuusjärjestelmille Italiassa osoitettu julkinen tehtävä edellyttää ainoastaan sellaisen järjestelmän toteuttamista, jonka ansiosta talletukset voidaan korvata tallettajille jonkin luottolaitoksen maksukyvyttömyystapauksessa. Kyseinen julkinen tehtävä ei kuitenkaan edellytä, että tällaisten järjestelmien olisi pyrittävä myös etukäteen ehkäisemään maksukyvyttömyystapauksia pyytämällä tarvittavat varat jäseniltään. Nyt käsiteltävässä asiassa FITD:llä yksityisenä konsortiona on ollut yhtiöjärjestyksensä mukaisesti alusta alkaen mahdollisuus tukea toimillaan vaikeuksissa olevaa jäsentään, jos tämän mahdollisuudet elpymiseen ovat kohtuulliset ja jos kustannukset jäävät alle niiden kustannusten, jotka seuraisivat nykyisen lakisääteisen talletussuojan täytäntöönpanosta.
Tämä näkemys pätee myös siltä osin kuin on kyse niiden seikkojen tarkastelusta, jotka on otettu huomioon sen osoittamiseksi, että toimenpide on toteutettu valtion varoilla.
Toiseksi osoittaakseen, että FITD:n toimenpiteeseen käyttämät varat olivat viranomaisten valvonnassa, komissio mainitsi joitakin kyseisen toimenpiteen ominaispiirteitä. Se väitti, että yhtiöjärjestyksensä 29 §:n 1 momentin nojalla FITD saattoi toteuttaa tukitoimenpiteitä ainoastaan erityishallintoon asetettujen jäsenpankkien hyväksi ja että tämän vuoksi ”FITD:n [toimenpiteen täytyi olla] – – viranomaisen[, toisin sanoen Tercasin hallinnonhoitajan, joka oli Italian keskuspankin valvonnassa oleva virkamies,] käynnistämä” (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 128 perustelukappale). Italian keskuspankilla on myös laajat valtuudet FITD:n suhteen: se muun muassa hyväksyi sen yhtiöjärjestykset ja sen Tercasin hyväksi toteuttaman toimenpiteen ennen sen voimaantuloa (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 124 ja 127–129 perustelukappale).
Samoista – edellä sen kysymyksen, voidaanko toimenpide luokitella valtion toimenpiteeksi, osalta esitetyistä – syistä tässä yhteydessä näyttää siltä, että edellä tarkoitettuja seikkoja on arvioitava omassa asiayhteydessään; kyseisestä asiayhteydestä ilmenee, etteivät ne riitä osoittamaan, että varat, joilla FITD rahoitti toimenpiteen, ovat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion varoja sen perusteella, että ne ovat viranomaisten valvonnassa.
Tercasin hallinnonhoitajan päätös pyytää toimenpidettä FITD:ltä sen yrityksen nimissä, jonka johtotehtävissä hän oli sen erityishallintoon asettamisen vuoksi, selittyy sillä, että saatavilla olleista eri vaihtoehdoista BPB:n ehdottama vaihtoehto vaikutti hänestä kiinnostavimmalta. Koska BPB:n ehdotuksen edellytyksenä oli, että FITD auttaa Tercasia (ks. edellä 16 kohta), ei voida katsoa, että pyyntö on esitetty viranomaisten aloitteesta ja että nämä olisivat siten yrittäneet ohjata FITD:n varojen käyttöä. FITD:lle sen yhtiöjärjestyksen 29 §:n 1 momentin mukaisesti esitetty toimenpidepyyntö esitettiin pikemminkin ottamalla huomioon hallinnonhoitajalle toimitettu yksityinen aloite; tämä katsoi, kuten ”tavallinen” johtaja olisi tehnyt samassa tilanteessa, että se oli hänen johtamansa yrityksen edun mukainen.
Lisäksi kuten Italian keskuspankki on todennut unionin yleisessä tuomioistuimessa, sillä on FITD:hen kohdistuvaa valvontavaltaa vain seuraavien tavoitteiden suhteen: tallettajien suojelu, pankkijärjestelmän vakaus ja pankkien vakaa ja järkevä johtaminen.
Nyt käsiteltävässä asiassa asiakirja-aineistosta ei ilmene, että FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamaa toimenpidettä koskevalla luvalla olisi ollut muita seurauksia kuin Italian keskuspankin harjoittama virallinen asianmukaisuusvalvonta. Nyt käsiteltävässä asiassa tätä lupaa tai sitä edeltäviä erilaisia toimia alkaen siitä, että FITD hyväksyttiin yhdeksi Italiassa tunnustetuista talletusvakuusjärjestelmistä, ei voida erikseen eikä yhdessä tarkasteltuina rinnastaa toimenpiteisiin, joiden avulla voitaisiin osoittaa, että valtio pystyi ohjaamaan varoja, joilla FITD rahoitti toimenpiteen, käyttämällä määräysvaltaansa kyseisen konsortion suhteen.
FITD:n toimenpide Tercasin hyväksi perustui alun perin BPB:n esittämään ehdotukseen, jonka Tercas esitti tämän jälkeen etujensa mukaisesti. Tämä konsortion tavoitteen mukainen toimenpide on myös sen jäsenten edun mukainen.
Tällaisessa tapauksessa menetelmiin, joista Italian lainsäädännössä on säädetty tällaisesta toimenpiteestä pankkisektorille aiheutuvien häiriöiden tai FITD:lle osoitetun julkisen tehtävän toteuttamiseen kohdistuvan uhkan välttämiseksi, kuuluu yleisellä tasolla ainoastaan sen vahvistaminen, että FITD voi sille yhtiöjärjestyksessään tunnustetun mahdollisuuden mukaisesti tukea jäsentään osoittamalla sille omia varojaan, ja konkreettisemmin sen hyväksyminen, että FITD voi toimenpiteellään tukea Tercasia BPB:n, Tercasin ja kaikkien muiden konsortion jäsenten edun mukaisesti. Komissio ei ole voinut missään vaiheessa osoittaa, että Italian keskuspankki olisi virallisella asianmukaisuusvalvonnallaan yrittänyt ohjata FITD:lle osoitettujen yksityisten varojen käyttöä.
Kolmanneksi komissio katsoi, että maksut, joilla FITD rahoitti toimenpiteen, olivat luonteeltaan pakollisia yhtäältä sen perusteella, että sen jäsenpankkien on käytännössä oltava FITD:n jäseniä, ja toisaalta, koska kyseiset pankit eivät voisi käyttää tällaisessa päätöksessä veto-oikeutta eivätkä ne voisi jättäytyä sen päättämän toimenpiteen ulkopuolelle (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 133–135 perustelukappale).
Näiden väitteiden tutkimiseksi on ensin huomautettava, ettei ole kiistetty sitä, että FITD:n Tercasin hyväksi toteuttamaan toimenpiteeseen käytetyt varat ovat jäsenpankeilta kerättyjä yksityisiä varoja.
FITD:n yhtiöjärjestyksen mukaan se saa käyttöönsä ”jäsenpankeilta kerättyjä” varoja (ks. FITD:n yhtiöjärjestyksen 1 §:n 1 momentti). Jäsenpankkien maksujen määrä vahvistetaan niiden korvattavien varojen määrän (”maksuperusta”) perusteella, ja se on yhteydessä yrityksen riskitasoon, joka mitataan käyttämällä ”hallinnointikäytäntöjä kuvaavia indikaattoreita” (ks. yhtiöjärjestyksen 25 § ja liite).
Tosiseikkojen tapahtuma-aikaan FITD:n yhtiöjärjestyksen 21 §:ssä lisäksi täsmennettiin, että Tercasin hyväksi sääntömääräisten toimivaltaisten elinten päätösten perusteella toteutettujen toimenpiteiden kaltaisiin toimenpiteisiin käytetyt varat olivat FITD:n pyytämiä jäsenpankeilta kerättyjä varoja. Kun konsortion toiminnan kannalta välttämättömät varat myötävaikuttivat sen talousarvion laatimiseen, toimenpiteisiin tarkoitettuja maksuja pidettiin FITD:n jäsenten maksamina ”ennakkomaksuina”, joita FITD edustajan roolissaan hallinnoi jäsenten puolesta.
FITD:n jäsenten velvollisuus osallistua FITD:n päättämän toimenpiteen rahoitukseen ei siis perustu mihinkään säännökseen, kuten silloin, kun valtio on nimenomaisesti valtuuttanut sen hallinnoimaan jäsenten suorittamia maksuja lakisääteisen talletussuojan nojalla, vaan se perustuu yksityisoikeudelliseen yhtiöjärjestyksen määräykseen, jolla säilytetään FITD:n jäsenten itsenäinen päätösvalta.
Lisäksi on syytä huomauttaa, että ennen kuin FITD päätti toimenpiteestä ja keräsi tämän takia yksityisiä varoja jäseniltään, se varmisti yhtiöjärjestyksensä 29 §:n mukaisesti – kuten tilintarkastus- ja neuvontayrityksen 26.5.2014 esittämästä raportista ilmenee – että toimenpiteen kustannukset jäisivät alle niiden kustannusten, jotka Tercasin likvidaatiosta ja siten lakisääteisen talletussuojan täytäntöönpanosta aiheutuisi sen jäsenille.
FITD:n toimenpide Tercasin hyväksi ei siten ollut ainoastaan BPB:n ja Tercasin, vaan kaikkien sen jäsenten etujen mukainen, koska BPB:n suorittamasta Tercasin haltuunotosta olisi voinut aiheutua niille vielä suuremmat kustannukset.
Tässä yhteydessä on syytä huomauttaa, että – kuten FITD on väittänyt – FITD:n toimeenpaneva komitea ja johtokunta sopivat toimenpiteestä jäsentensä edustajien yksimielisellä päätöksellä. Yksikään edustajista ei siis vastustanut toimenpidettä.
On myös normaalia, että sen jälkeen kun hallintoelimet ovat tehneet päätöksen FITD:n yhtiöjärjestyksen mukaisesti, päätös velvoittaa kaikkia jäsenpankkeja. Lisäksi on todettava, ettei asiakirja-aineisto tue väitettä, jonka mukaan osa jäsenpankeista olisi vastustanut tukitoimenpiteiden toteuttamista koskevaa lakisääteistä mekanismia tai FITD:n toimenpidettä Tercasin hyväksi.
FITD:n jäsenten toimenpiteisiin liittyvien maksujen pakollisuus perustuu päätökseen, jonka kyseiset jäsenet ovat hyväksyneet kaksinkertaisesti: sekä niiden päätöstensä, jotka koskevat tällaisen mahdollisuuden tarjoavan FITD:n jäsenyyttä, että niiden päätöstensä nojalla, joiden mukaisesti konsortion hallintoelimet hyväksyvät kyseisen toimenpiteen. Näyttää siltä, että toimenpide on myös FITD:n tavoitteiden ja sen jäsenten etujen mukainen.
Näin ollen komission väite, jonka mukaan pankkien olisi todellisuudessa vaikeaa erota FITD:stä, jonka jäseniä ne ovat perinteisesti ja joka on tällä hetkellä ainoa talletusvakuusjärjestelmä, johon voivat liittyä muut pankit kuin osuuspankit, ja perustaa toinen talletusvakuusjärjestelmä, jonka Italian keskuspankki voisi tunnustaa ja jonka yhtiöjärjestyksen mukaan olisi mahdollista kieltäytyä osallistumasta jonkin jäsenen hyväksi muuten kuin lakisääteisen talletussuojan nojalla toteutettavan toimenpiteen rahoitukseen tai mahdollisesti kieltäytyä osallistumasta rahoitukseen, vaikka hallintoelimet olisivat hyväksyneet toimenpiteen, on lähinnä teoreettinen, eikä sillä ole merkitystä nyt kyseessä olevan toimenpiteen kannalta.
Edellä esitetystä seuraa, ettei komissio ole osoittanut riidanalaisessa päätöksessä riittävällä tavalla, että kyseessä olevat varat olivat Italian viranomaisten valvonnassa ja näin ollen niiden käytettävissä. Komissio ei voinut siten päätellä, että vaikka FITD:n toimenpide Tercasin hyväksi toteutettiin kyseisen konsortion yhtiöjärjestyksen mukaisesti ja sen jäsenten etujen mukaisesti käyttämällä yksinomaan yksityisiä varoja, päätös ohjata kyseisten varojen käyttöä ja rahoittaa toimenpide niillä oli todellisuudessa viranomaisten tekemä, koska ne käyttivät määräysvaltaansa FITD:n suhteen.
Päätelmät
Koska ensimmäinen edellytys, joka koskee luokittelemista SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi tueksi, ei täyty nyt käsiteltävässä asiassa, on hyväksyttävä perusteet, jotka koskevat sitä, että komissio on katsonut virheellisesti, että riidanalaiset toimenpiteet edellyttivät valtion varojen käyttöä ja että ne olivat valtion toimenpiteitä; näin ollen riidanalainen päätös on kumottava ilman, että on tarpeen tarkastella kantajien muita väitteitä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asiat ja koska kantajat ja väliintulija ovat vaatineet kantajan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut, komissio on velvoitettava vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan sekä korvaamaan kantajien ja väliintulijan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kolmas jaosto)
on ratkaissut asiat seuraavasti:

1)
Italian Tercas-pankille myöntämästä valtiontuesta (asia SA.39451 (2015/C) (ex 2015/NN)) 23.12.2015 annettu komission päätös (EU) 2016/1208 kumotaan.

2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Forrester
Półtorak
Perillo
Julistettiin Luxemburgissa 19 päivänä maaliskuuta 2019.
Allekirjoitukset
Sisällys

Asian tausta

Rikkomisiin osallistuneet osapuolet

Pankit, joita toimenpide koskee

FITD

Italian keskuspankki

Asiayhteys ja FITD:n Tercasin hyväksi toteuttama toimenpide

Ensimmäinen pyrkimys toteuttaa toimenpide

Toimenpidettä koskeva päätös ja Italian keskuspankin antama hyväksyntä

Tercasin tilanne FITD:n toimenpiteen jälkeen

Hallinnollinen menettely ja riidanalainen päätös

Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset

Oikeudellinen arviointi

FITD:n nostaman kanteen tutkittavaksi ottaminen

Asiakysymys

Käsitettä ”valtion myöntämä tuki” koskevat alustavat huomautukset

Seikat, jotka komissio on ottanut huomioon sen osoittamiseksi, että toimenpiteet johtuvat alun perin valtiosta

Kysymys siitä, olivatko riidanalaiset toimenpiteet Italian valtion toimenpiteitä

– FITD:lle osoitetun julkisen tehtävän laajuus

– FITD:n itsenäisyys toimenpiteen hyväksymisen suhteen

Toimenpiteen rahoittaminen valtion varoista

Päätelmät

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: italia.