CELEX: 62018CJ0686
Prejudiciële verwijzing
Ontvankelijkheid
Artikelen 63 en volgende VWEU
Vrij verkeer van kapitaal
Artikelen 107 en volgende VWEU
Staatssteun
Artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Vrijheid van ondernemerschap
Recht op eigendom
Verordening (EU) nr. 575/2013
Prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen
Artikel 29
Verordening (EU) nr. 1024/2013
Artikel 6, lid 4
Prudentieel toezicht op kredietinstellingen
Aan de Europese Centrale Bank (ECB) opgedragen specifieke taken
Gedelegeerde verordening (EU) nr. 241/2014
Technische reguleringsnormen betreffende eigenvermogensvereisten voor instellingen
Nationale wettelijke regeling waarbij een vermogensdrempel wordt opgelegd aan coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap en waarbij wordt toegestaan dat het recht op aflossing van aandelen van uittredende leden wordt beperkt

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 3, de artikelen 63 en volgende en de artikelen 107 en volgende VWEU, van de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), van artikel 29 van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 (
PB 2013, L 176, blz. 1
), van artikel 6, lid 4, van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013 waarbij aan de Europese Centrale Bank specifieke taken worden opgedragen betreffende het beleid inzake het prudentieel toezicht op kredietinstellingen (
PB 2013, L 287, blz. 63
), en van artikel 10 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 241/2014 van de Commissie van 7 januari 2014 tot aanvulling van verordening nr. 575/2013 met betrekking tot technische reguleringsnormen betreffende eigenvermogensvereisten voor instellingen (
PB 2014, L 74, blz. 8
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van drie gedingen, het eerste tussen OC e.a. enerzijds en de Banca d’Italia (Italiaanse centrale bank) en de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitter van de ministerraad, Italië) anderzijds; het tweede tussen de Associazione Difesa Utenti Servizi Bancari Finanziari Postali Assicurativi – Adusbef, de Federazione Nazionale di Consumatori ed Utenti, de Federazione Nazionale di Consumatori ed Utenti – Federconsumatori en PB e.a. enerzijds en de Banca d’Italia, de Presidenza del Consiglio dei Ministri en het Ministero dell’ Economia e delle Finanze (ministerie van Economische Zaken en Financiën, Italië) anderzijds, en het derde tussen QA e.a. en de Banca d’Italia betreffende handelingen die door de Banca d’Italia zijn vastgesteld in het kader van haar taak inzake prudentieel toezicht op de Italiaanse coöperatieve banken.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 575/2013
Overweging 7 van verordening nr. 575/2013 luidt als volgt:
„Deze verordening moet onder meer de prudentiële vereisten voor instellingen bevatten die strikt verband houden met de werking van de bancaire markt en de markt voor financiële diensten en bedoeld zijn om de financiële stabiliteit van de marktexploitanten alsook een hoge mate van bescherming van beleggers en deposanten te garanderen. [...]”
Volgens artikel 1, eerste alinea, van deze verordening worden daarin uniforme regels vastgesteld betreffende algemene prudentiële vereisten waaraan instellingen waarop overeenkomstig richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (
PB 2013, L 176, blz. 338
) toezicht wordt uitgeoefend, moeten voldoen ter zake van eigenvermogensvereisten, vereisten ter beperking van grote risicoblootstellingen, liquiditeitsvereisten, rapportagevereisten, hefboomfinanciering en openbaarmakingsvereisten.
Artikel 26, lid 1, eerste alinea, onder a), van die verordening bepaalt dat kapitaalinstrumenten tier 1-kernkapitaalbestanddelen vormen, mits voldaan is aan de voorwaarden van artikel 28 of, naargelang het geval, van artikel 29 van verordening nr. 575/2013.
Artikel 28 van verordening nr. 575/2013, met het opschrift „Tier 1-kernkapitaalinstrumenten”, bepaalt in lid 1:
„1.   Kapitaalinstrumenten worden uitsluitend als tier 1‑kernkapitaalinstrumenten aangemerkt indien de volgende voorwaarden zijn vervuld:
[...]
e)
de instrumenten zijn doorlopend;
[...]”
In artikel 29 van deze verordening, met als opschrift „Door onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen en soortgelijke instellingen uitgegeven kapitaalinstrumenten”, staat te lezen:
„1.   Door onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen en soortgelijke instellingen uitgegeven kapitaalinstrumenten worden uitsluitend als tier 1-kernkapitaalinstrumenten aangemerkt als er aan de voorwaarden van artikel 28 of, naargelang het geval, van artikel 29 wordt voldaan.
2.   Wat de aflossing van de kapitaalinstrumenten betreft, wordt aan de volgende voorwaarden voldaan:
a)
de instelling is in staat de aflossing van de instrumenten te weigeren, tenzij dit door het toepasselijke nationale recht verboden is;
b)
indien het toepasselijke nationale recht de instelling verbiedt de aflossing van de instrumenten te weigeren, bieden de voor de instrumenten geldende bepalingen de instelling de mogelijkheid de aflossing ervan te beperken;
c)
de weigering de instrumenten af te lossen of, in voorkomend geval, de beperking van de aflossing van de instrumenten, mag geen wanbetaling door de instelling vormen.
[...]
6.   De [Europese Bankautoriteit (EBA)] ontwikkelt ontwerpen van technische reguleringsnormen tot nadere bepaling van de aard van de noodzakelijke beperkingen op aflossing indien het toepasselijke nationale recht de instelling verbiedt de aflossing van de instrumenten te weigeren.
[...]
Aan de Commissie wordt de bevoegdheid gedelegeerd om de in de eerste alinea bedoelde technische reguleringsnormen vast te stellen overeenkomstig de artikelen 10 tot en met 14 van verordening (EU) nr. 1093/2010 [van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Bankautoriteit), tot wijziging van besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van besluit 2009/78/EG van de Commissie (
PB 2010, L 331, blz. 12
)].”
Artikel 30 van die verordening, „Gevolgen van het niet langer voldoen aan de voorwaarden voor tier 1-kernkapitaalinstrumenten”, is als volgt verwoord:
„Het volgende geldt wanneer in het geval van tier 1‑kernkapitaalinstrumenten de voorwaarden van artikel 28, in voorkomend geval met aanpassingen die voortvloeien uit de toepassing van artikel 29, niet langer zijn vervuld:
a)
dat instrument wordt met onmiddellijke ingang niet langer aangemerkt als een tier 1-kernkapitaalinstrument;
b)
de aan dat instrument gerelateerde agiorekeningen worden met onmiddellijke ingang niet langer aangemerkt als tier 1‑kernkapitaalbestanddelen.”
Verordening nr. 1024/2013
Overeenkomstig artikel 1, eerste alinea, van verordening nr. 1024/2013 worden bij deze verordening aan de Europese Centrale Bank (ECB) specifieke taken betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen opgedragen om bij te dragen aan de veiligheid en de soliditeit van kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel in de Unie en in elke lidstaat, daarbij ten volle rekening houdend met en zorg dragend voor de eenheid en de integriteit van de interne markt, die op gelijke behandeling van de kredietinstellingen berust teneinde regelgevingsarbitrage te voorkomen.
Volgens artikel 6, lid 1, van deze verordening vervult de ECB haar taken binnen één gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (GTM), dat bestaat uit de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten, en is zij verantwoordelijk voor het doeltreffend en samenhangend functioneren van dit mechanisme.
Artikel 6, lid 4, van die verordening bepaalt:
„Wat betreft de in artikel 4 genoemde taken, uitgezonderd die in lid 1, onder a) en c), is de ECB belast met de in lid 5 van dit artikel genoemde verantwoordelijkheden en zijn de nationale bevoegde autoriteiten belast met de in lid 6 van dit artikel genoemde verantwoordelijkheden in het kader en met inachtneming van de in lid 7 van dit artikel bedoelde procedures, ten aanzien van het toezicht op de volgende kredietinstellingen, financiële holdings of gemengde financiële holdings, of in deelnemende lidstaten gevestigde bijkantoren van kredietinstellingen die in niet-deelnemende lidstaten zijn gevestigd:
–
Die, welke op geconsolideerde basis, minder belangrijk zijn, waarbij het hoogste consolidatieniveau zich in de deelnemende lidstaten bevindt, of afzonderlijk in het specifieke geval van in deelnemende lidstaten gevestigde bijkantoren van kredietinstellingen die gevestigd zijn in niet-deelnemende lidstaten. Het belang wordt beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:
i)
de omvang;
ii)
het belang voor de economie van de Unie of van een deelnemende lidstaat;
iii)
het belang van de grensoverschrijdende activiteiten.
Wat betreft de vorige alinea wordt een kredietinstelling, een financiële holding of een gemengde financiële holding niet als minder belangrijk beschouwd, tenzij zulks gerechtvaardigd is op grond van bijzondere omstandigheden die in de methodologie moeten worden gespecificeerd, indien aan één van de volgende voorwaarden is voldaan:
i)
de totale waarde van de activa bedraagt meer dan 30 miljard EUR;
ii)
het aandeel van de totale activa in het [bruto binnenlands product (bbp)] van de deelnemende lidstaat van vestiging bedraagt meer dan 20 %, tenzij de totale waarde van de activa minder dan 5 miljard EUR bedraagt;
iii)
na kennisgeving door haar nationale bevoegde autoriteit dat zij de betrokken instelling van groot belang acht voor de binnenlandse economie, neemt de ECB een besluit waarin zij dit belang bevestigt nadat zij een alomvattende beoordeling, inclusief een balansbeoordeling, van die kredietinstelling heeft verricht.
De ECB kan ook op eigen initiatief een instelling van groot belang achten als deze in meer dan één deelnemende lidstaat dochterbanken heeft gevestigd en haar grensoverschrijdende activa of verplichtingen een aanzienlijk deel van haar totale activa of verplichtingen vertegenwoordigen, mits aan de voorwaarden van de methode wordt voldaan.
Die waarvoor rechtstreeks om openbare financiële bijstand van de [Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF)] of het [Europees stabiliteitsmechanisme (ESM)] is verzocht en die deze bijstand rechtstreeks hebben ontvangen, worden niet minder belangrijk geacht.
Niettegenstaande de vorige alinea’s, verricht de ECB de haar bij deze verordening opgedragen taken ten aanzien van de drie belangrijkste kredietinstellingen in elke deelnemende lidstaat, tenzij gerechtvaardigd op grond van bijzondere omstandigheden.”
Gedelegeerde verordening nr. 241/2014
Overweging 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 luidt als volgt:
„Om de eigenvermogensvoorschriften toe te passen op onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen en soortgelijke instellingen, moet op passende wijze rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van deze instellingen. Er moeten regels worden ingevoerd om er onder meer voor te zorgen dat deze instellingen de aflossing van hun kapitaalinstrumenten indien nodig kunnen beperken. Wanneer het volgens het toepasselijke nationale recht voor dit soort instellingen verboden is de aflossing van instrumenten te weigeren, moet de instelling op basis van de op de instrumenten toepasselijke bepalingen daarom de mogelijkheid krijgen om de aflossing uit te stellen en het af te lossen bedrag te beperken. [...]”
Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„Deze verordening voorziet in regels betreffende:
[...]
d)
de aard van de noodzakelijke beperkingen op aflossing indien het toepasselijke nationale recht de instelling verbiedt de aflossing van de instrumenten te weigeren, overeenkomstig artikel 29, lid 6, van verordening [nr. 575/2013];
[...]”
Artikel 10 van die verordening, met als opschrift „Beperkingen op aflossing van kapitaalinstrumenten uitgegeven door onderlinge maatschappijen, spaarinstellingen, coöperaties en soortgelijke instellingen voor de toepassing van artikel 29, lid 2, onder b), van verordening [...] nr. 575/2013 en artikel 78, lid 3, van verordening [...] nr. 575/2013”, is als volgt geformuleerd:
„1.   Een instelling kan tier 1-kernkapitaalinstrumenten uitgeven met de mogelijkheid deze alleen af te lossen wanneer het toepasselijke nationale recht voorziet in deze mogelijkheid.
2.   De mogelijkheid voor de instelling om de aflossing te beperken overeenkomstig de bepalingen die betrekking hebben op kapitaalinstrumenten als bedoeld in artikel 29, lid 2, onder b), en artikel 78, lid 3, van verordening [...] nr. 575/2013, houdt zowel het recht om de aflossing uit te stellen als het recht om het af te lossen bedrag te beperken in. De instelling moet de aflossing kunnen uitstellen of het af te lossen bedrag beperken voor een onbepaalde periode overeenkomstig lid 3.
3.   De omvang van de beperkingen inzake aflossing waarin de regeling voorziet die betrekking heeft op de instrumenten, wordt door de instelling vastgesteld op basis van de prudentiële situatie van de instelling op enig tijdstip, in het bijzonder rekening houdend met maar niet beperkt tot:
a)
de algemene financiële, liquiditeits- en solvabiliteitssituatie van de instelling;
b)
het bedrag van het tier 1-kernkapitaal, tier 1‑ en totaal kapitaal in vergelijking met het totale bedrag van blootstellingen berekend overeenkomstig de voorschriften bedoeld in artikel 92, lid 1, onder a), van verordening [...] nr. 575/2013, de specifieke eigenvermogensvereisten bedoeld in artikel 104, lid 1, onder a), van richtlijn [2013/36] en het gecombineerde buffervereiste als omschreven in artikel 128, punt 6, van deze richtlijn.”
Italiaans recht
Artikel 28, lid 2 ter, van decreto legislativo n. 385 – Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (wetsdecreet nr. 385 – geconsolideerde bankwet) van 1 september 1993 (gewoon supplement bij GURI nr. 230 van 30 september 1993), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „wetsdecreet nr. 385/1993”), bepaalt:
„Bij coöperatieve banken [...] wordt het recht op aflossing van aandelen in geval van uittreding, ook naar aanleiding van de omvorming van een bank, het overlijden of de uitsluiting van het lid, beperkt overeenkomstig de voorschriften van de Banca d’Italia, naargelang van het geval zelfs middels een afwijking van de wettelijke voorschriften, indien dit noodzakelijk is om te waarborgen dat de aandelen tot het tier 1-vermogen van de bank kunnen worden gerekend. Voor dezelfde doeleinden kan de Banca d’Italia het recht op aflossing van andere uitgegeven kapitaalinstrumenten beperken.”
Artikel 29 van wetsdecreet nr. 385/1993 luidt als volgt:
„1.   De coöperatieve banken worden opgericht in de vorm van de coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen.
2.   De nominale waarde van de aandelen mag niet minder dan twee EUR bedragen.
2‑bis.   Het vermogen van een coöperatieve bank mag niet meer zijn dan 8 miljard EUR. Indien de bank de moederonderneming van een bankgroep is, wordt deze drempel op geconsolideerd niveau vastgesteld.
2‑ter.   Indien de in lid 2 bis vermelde drempel wordt overschreden, roept het bestuursorgaan de algemene vergadering bijeen om de nodige besluiten te nemen. Indien de waarde van het vermogen binnen een jaar nadat de drempel is overschreden niet tot onder deze drempel is verlaagd, en er evenmin is besloten de bank tot een vennootschap op aandelen om te vormen [...] of te vereffenen, kan de Banca d’Italia, rekening houdend met de omstandigheden en de mate waarin de drempel is overschreden, besluiten om nieuwe transacties te verbieden [...], of de in titel IV, hoofdstuk I, afdeling I, vermelde maatregelen nemen, of de [ECB] voorstellen om de bankvergunning in te trekken en aan de minister van Economische Zaken en Financiën voorstellen om tot gedwongen vereffening over te gaan. Dit doet geen afbreuk aan de bij dit wetsbesluit aan de Banca d’Italia toegekende interventie- en sanctiebevoegdheden.
2-quater.   De Banca d’Italia stelt de uitvoeringsbepalingen voor dit artikel vast.
[...]”
In artikel 1, lid 2, van decreto-legge n. 3, recante „Misure urgenti per il sistema bancario e gli investimenti” (decreetwet nr. 3 houdende „urgente maatregelen voor het bankwezen en investeringen”) van 24 januari 2015 (GURI nr. 19 van 24 januari 2015), dat, met wijzigingen, is omgezet bij legge n. 33 (wet nr. 33) van 24 maart 2015 (GURI nr. 70 van 25 maart 2015), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „decreetwet nr. 3/2015”), staat het volgende te lezen:
„Bij de eerste toepassing van dit decreet dienen de coöperatieve banken die op de datum van inwerkingtreding van dit decreet een vergunning hebben, zich binnen 18 maanden na de inwerkingtreding van de uitvoeringsbepalingen die overeenkomstig artikel 29 van [wetsdecreet nr. 385/1993] door de Banca d’Italia zijn vastgesteld, te voegen naar het bepaalde in artikel 29, leden 2 bis en 2 ter, welke leden bij het onderhavige artikel zijn ingevoerd.”
Decreto-legge n. 91 (decreetwet nr. 91) van 25 juli 2018 (GURI nr. 171 van 25 juli 2018), omgezet bij legge n. 108 (wet nr. 108) van 21 september 2018 (GURI nr. 220 van 21 september 2018) heeft de in artikel 1, lid 2, van decreetwet nr. 3/2015 vastgestelde termijn van 18 maanden verlengd tot en met 31 december 2018.
Bij de negende bijgewerkte versie van 9 juni 2015 van circulaire nr. 285 van 17 december 2013, met als opschrift „Bepalingen inzake het toezicht op banken” (hierna: „negende bijgewerkte versie van circulaire nr. 285”), heeft de Banca d’Italia uitvoering gegeven aan de artikelen 28 en 29 van wetsdecreet nr. 385/1993.
In de negende bijgewerkte versie van circulaire nr. 285 is op basis van artikel 28, lid 2 ter, van wetsdecreet nr. 385/1993 met name bepaald dat de statuten van coöperatieve banken en coöperatieve kredietinstellingen aan het orgaan met de toezichtsfunctie op voorstel van het orgaan met de beheersfunctie, na raadpleging van het orgaan met de controlefunctie, de bevoegdheid verlenen om de aflossing van aandelen en andere kapitaalinstrumenten van de vennoten volledig of gedeeltelijk en zonder tijdslimiet te beperken of uit te stellen in geval van uittreding (ook in geval van omvorming van de bank), uitsluiting of overlijden.
Volgens de verwijzingsbeslissing hebben alle Italiaanse coöperatieve banken, op twee na, zich gevoegd naar de voorgaande bepalingen van Italiaans recht.
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Bij drie afzonderlijke verzoekschriften hebben verzoeksters in het hoofdgeding elk tegen bepaalde handelingen van de Banca d’Italia, waaronder met name de negende bijgewerkte versie van circulaire nr. 285, beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), die deze beroepen heeft verworpen bij uitspraken nrs. 6548/2016, 6544/2016 en 6540/2016.
Tegen deze uitspraken hebben verzoeksters in het hoofdgeding elk hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die beschikkingen heeft gegeven waarbij hij de werking van de negende bijgewerkte versie van circulaire nr. 285 heeft geschorst en vragen over de grondwettigheid van decreetwet nr. 3/2015 heeft gesteld.
Bij uitspraak nr. 99/2018 heeft de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië) die vragen ongegrond verklaard.
Na de hervatting van de procedure bij de verwijzende rechter heeft deze bij beschikking nr. 3645/2018 de eerder uitgesproken schorsingen verlengd tot de datum van bekendmaking van de uitspraak waarin het geschil ten gronde wordt beslecht, met uitzondering van de schorsing betreffende de in artikel 1, lid 2, van decreetwet nr. 3/2015 vastgestelde termijn van 18 maanden, die reeds bij wet was verlengd tot en met 31 december 2018.
In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Staan artikel 29 van verordening [nr. 575/2013], artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014, de artikelen 16 en 17 van het Handvest, [gelezen] in samenhang met artikel 6, lid 4, van verordening [nr. 1024/2013], in de weg aan een nationale regeling zoals ingevoerd bij artikel 1 van decreetwet nr. 3/2015 [...], waarbij een vermogensdrempel is voorgeschreven waarboven een coöperatieve bank moet worden omgevormd tot een vennootschap op aandelen, en deze vermogensdrempel is vastgesteld op 8 miljard EUR? Staan daarnaast de bovenvermelde Unierechtelijke parameters in de weg aan een nationale regeling die een coöperatieve bank, wanneer zij tot een vennootschap op aandelen is omgevormd, toestaat om de aflossing van de aandelen van uittredende aandeelhouders – ook voor onbepaalde tijd – uit te stellen of te beperken?
2)
Staan de artikelen 3 en 63 e.v. VWEU inzake mededinging op de interne markt en vrij verkeer van kapitaal in de weg aan een nationale regeling zoals ingevoerd bij artikel 1 van decreetwet nr. 3/2015 [...], die de uitoefening van het bankbedrijf in coöperatieve vorm beperkt tot een bepaalde vermogensdrempel, en de instelling verplicht tot omvorming tot een vennootschap op aandelen indien deze drempel wordt overschreden?
3)
Staan de artikelen 107 e.v. VWEU inzake staatssteun in de weg aan een nationale regeling zoals ingevoerd bij artikel 1 van decreetwet nr. 3/2015 [...], die voorschrijft dat een coöperatieve bank waarvan het vermogen een bepaalde drempel overschrijdt (die is vastgesteld op 8 miljard EUR), moet worden omgevormd tot een vennootschap op aandelen, en daarbij grenzen stelt aan de aflossing van de inbreng van het uittredende lid om de mogelijke vereffening van de omgevormde bank te voorkomen?
4)
Staat artikel 29 van verordening [...] nr. 575/2013 juncto artikel 10 van gedelegeerde verordening [...] nr. 241/2014 in de weg aan een nationale regeling als die van artikel 1 van decreetwet nr. 3/2015 [...], zoals uitgelegd door de Corte costituzionale in arrest nr. 99/2018, volgens welke het een coöperatieve bank is toegestaan om de aflossing voor onbeperkte tijd uit te stellen en het bedrag daarvan deels of volledig te beperken?
5)
Indien het Hof van Justitie van de Europese Unie bij zijn uitlegging oordeelt dat de uitlegging van de verwerende partijen verenigbaar is met de Unieregeling, wordt het verzocht te beoordelen of artikel 10 van gedelegeerde verordening [...] nr. 241/2014 [...] in overeenstemming is met het Unierecht, gelet op de artikelen 16 en 17 van het Handvest [...], zoals aangevuld, ook gelet op artikel 52, lid 3, van het Handvest [...] en de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens over artikel 1 van het eerste aanvullend protocol bij het [op 20 maart 1952 te Parijs ondertekende Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden]. ”
Procedure bij het Hof
De verwijzende rechter heeft het Hof verzocht om de onderhavige zaak overeenkomstig artikel 105, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof volgens de versnelde procedure te behandelen.
Dit verzoek is afgewezen bij beschikking van de president van het Hof van 18 januari 2019, Adusbef e.a. (
C‑686/18
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:68
).
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
Unione di Banche Italiane – Ubi Banca SpA is van mening dat, aangezien het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend nadat de Corte costituzionale had geoordeeld dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is in overeenstemming is met de Italiaanse grondwet, het gevaar bestaat dat de nationale procedure bij de Corte costituzionale onverenigbaar is met dit verzoek, zodat het in zijn geheel niet-ontvankelijk is.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties en de voorrang van het Unierecht alleen kunnen worden verzekerd indien de nationale rechter vrij is om op elk ogenblik van de procedure dat hij passend acht – ook na een incidentele procedure voor grondwettigheidstoetsing – alle naar zijn oordeel noodzakelijke prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen (arresten van 22 juni 2010, Melki en Abdeli,
C‑188/10 en C‑189/10
,
EU:C:2010:363
, punt
, en 20 december 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, punt
).
De doeltreffendheid van het Unierecht zou in gevaar komen en er zou worden afgedaan aan de nuttige werking van artikel 267 VWEU indien de nationale rechter wegens het bestaan van een procedure van grondwettigheidstoetsing zou worden belet om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing en het Unierecht onmiddellijk toe te passen in overeenstemming met de beslissing of de rechtspraak van het Hof (arrest van 20 december 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, punt
).
Als hoogste rechterlijke instantie is de Consiglio di Stato overeenkomstig artikel 267, derde alinea, VWEU zelfs verplicht om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken zodra hij vaststelt dat in het geding ten gronde een in de eerste alinea van artikel 267 VWEU bedoelde vraag rijst, ook al kan hij in het kader van hetzelfde geding de constitutionele rechter van de betrokken lidstaat verzoeken om een prejudiciële beslissing over de grondwettigheid van de nationale bepalingen (zie naar analogie arrest van 15 januari 2013, Križan e.a.,
C‑416/10
,
EU:C:2013:8
, punt
).
De omstandigheid dat de Corte costituzionale uitspraak heeft gedaan over de verenigbaarheid van de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is met de bepalingen van de Italiaanse grondwet, heeft dus geen invloed op deze verplichting om zich tot het Hof te wenden met vragen over de uitlegging of de geldigheid van het Unierecht (zie in die zin arrest van 20 december 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, punt
).
Hieruit volgt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet niet-ontvankelijk kan worden verklaard vanwege deze omstandigheid.
Voorts betogen de Banca d’Italia, Unione di Banche Italiane – Ubi Banca, Banca Popolare di Milano, Amber Capital Italia SGR SpA, Amber Capital UK LLP, de Italiaanse regering en de Europese Commissie dat de prejudiciële vragen geheel of gedeeltelijk niet-ontvankelijk zijn, op grond dat de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens ontoereikend zijn en deze vragen irrelevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding.
Wat de in elk verzoek om een prejudiciële beslissing te vermelden gegevens betreft, zij in herinnering gebracht dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de nationale rechter wegens het vereiste om tot een voor hem nuttige uitlegging van het Unierecht te komen, in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties een omschrijving moet geven van het feitelijke en juridische kader waarin de gestelde vragen moeten worden geplaatst, of althans de feiten moet uiteenzetten waarop die vragen zijn gebaseerd. Het Hof is immers uitsluitend bevoegd zich op basis van de door de nationale rechter omschreven feiten over de uitlegging van een Uniebepaling uit te spreken (beschikkingen van 5 oktober 2017, OJ,
C‑321/17
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:741
, punt
, en 5 juni 2019, Wilo Salmson France,
C‑10/19
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:464
, punt
).
Het Hof benadrukt tevens dat het van belang is dat de nationale rechter de precieze redenen vermeldt waarom hij twijfelt over de uitlegging van het Unierecht en het noodzakelijk acht om het Hof prejudiciële vragen voor te leggen. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat het van essentieel belang is dat de nationale rechter in de verwijzingsbeslissing zelf een minimum aan uitleg geeft over de redenen voor de keuze van de bepalingen van Unierecht waarvan hij om uitlegging verzoekt en over het verband dat volgens hem bestaat tussen die bepalingen en de nationale wetgeving die toepasselijk is op het aan hem voorgelegde geding (beschikkingen van 12 mei 2016, Security Service e.a.,
C‑692/15–C‑694/15
,
EU:C:2016:344
, punt
, en 5 juni 2019, Wilo Salmson France,
C‑10/19
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:464
, punt
).
Deze vereisten met betrekking tot de inhoud van een verzoek om een prejudiciële beslissing staan uitdrukkelijk vermeld in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering, en de verwijzende rechter wordt in het kader van de door artikel 267 VWEU ingestelde samenwerking geacht deze te kennen en nauwgezet na te leven (beschikkingen van 12 mei 2016, Security Service e.a.,
C‑692/15–C‑694/15
,
EU:C:2016:344
, punt
; 5 juni 2019, Wilo Salmson France,
C‑10/19
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:464
, punt
, en 7 november 2019, P.J.,
C‑513/19
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:953
, punt
). Zij zijn ook vermeld in punt 15 van de Aanbevelingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan de nationale rechterlijke instanties over het aanhangig maken van prejudiciële procedures (
PB 2019, C 380, blz. 1
).
Ten slotte is het vaste rechtspraak dat een verzoek van een nationale rechter om een prejudiciële beslissing moet worden afgewezen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (arrest van 10 juli 2014, Apple,
C‑421/13
,
EU:C:2014:2070
, punt
, en beschikking van 17 januari 2019, Cipollone,
C‑600/17
, niet gepubliceerd,
EU:C:2019:29
, punt
).
In het licht van de voorgaande vereisten moet de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing worden beoordeeld.
Ontvankelijkheid van het eerste onderdeel van de eerste vraag
Met het eerste onderdeel van de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 29 van verordening nr. 575/2013, artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 en de artikelen 16 en 17 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1024/2013, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling waarbij een vermogensdrempel van 8 miljard EUR is vastgesteld, waarboven coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd.
Artikel 6 van verordening nr. 1024/2013 stelt de regels vast voor de uitoefening, binnen het uit de ECB en de nationale bevoegde autoriteiten bestaande gemeenschappelijk toezichtsmechanisme, van de bij deze verordening aan de ECB opgedragen taken inzake prudentieel toezicht op kredietinstellingen.
In dit verband bepaalt artikel 6, lid 4, in wezen de criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald in welke gevallen deze taken alleen door de ECB worden verricht en in welke gevallen de nationale bevoegde autoriteiten de ECB bij de uitvoering van die taken bijstaan door een decentrale uitoefening van sommige van die taken ten aanzien van minder belangrijke kredietinstellingen in de zin van de eerste alinea van dat artikel 6, lid 4 (zie in die zin arrest van 8 mei 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
C‑450/17 P
,
EU:C:2019:372
, punt
).
In artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1024/2013 wordt geen vermogensdrempel vastgesteld waarboven coöperatieve banken tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen moeten verlagen of moeten worden vereffend. Deze bepaling vereist noch verbiedt dat een dergelijke drempel wordt vastgesteld.
De in artikel 6, lid 4, tweede alinea, onder i), bepaalde drempel van 30 miljard EUR is een van de in deze bepaling gestelde voorwaarden om te bepalen welke kredietinstellingen voor de toepassing van dat artikel 6, lid 4, niet als minder belangrijk mogen worden beschouwd.
Artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1024/2013 houdt dus geen verband met de vermogensdrempel van 8 miljard EUR die is vastgesteld bij de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is.
Artikel 29 van verordening nr. 575/2013 en artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 houden evenmin verband met deze drempel.
Deze bepalingen, die in het kader van de bij deze verordeningen vastgestelde regels betreffende de prudentiële eisen ten aanzien van het eigen vermogen de voorwaarden voorschrijven waaraan moet worden voldaan opdat door onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen of soortgelijke instellingen uitgegeven kapitaalinstrumenten in aanmerking kunnen worden genomen als tier 1-kernkapitaalinstrumenten, bevatten namelijk geen vermogensdrempels waarboven deze maatschappijen en instellingen tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen moeten verlagen of moeten worden vereffend. Zij verplichten noch verbieden de lidstaten om een dergelijk plafond vast te stellen.
Aangezien artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1024/2013, artikel 29 van verordening nr. 575/2013 en artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 geen verband houden met de vermogensdrempel van de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, lijkt een uitlegging van deze bepalingen dan ook kennelijk irrelevant.
Voorts zet de verwijzende rechter niet uiteen waarom die uitlegging volgens hem relevant is voor de beslechting van het geding dat bij hem aanhangig is, noch welk verband hij legt tussen die bepalingen en deze wettelijke regeling.
Wat het verzoek om uitlegging van de artikelen 16 en 17 van het Handvest betreft, moet eraan worden herinnerd dat volgens artikel 51, lid 1, van het Handvest de bepalingen van dit Handvest tot de lidstaten zijn gericht uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen.
Volgens vaste rechtspraak vooronderstelt het begrip „ten uitvoer brengen van het recht van de Unie” in de zin van artikel 51 van het Handvest dat er tussen een Unierechtelijke handeling en de betrokken nationale maatregel een verband bestaat dat verder gaat dan het dicht bij elkaar liggen van de betrokken materies of de indirecte invloed van de ene materie op de andere (arresten van 6 maart 2014, Siragusa,
C‑206/13
,
EU:C:2014:126
, punt
; 10 juli 2014, Julián Hernández e.a.,
C‑198/13
,
EU:C:2014:2055
, punt
, en 6 oktober 2016, Paoletti e.a.,
C‑218/15
,
EU:C:2016:748
, punt
).
Tegen deze achtergrond is het Hof tot de slotsom gekomen dat de grondrechten van de Unie niet konden worden toegepast in verband met een nationale regeling vanwege het feit dat de Unievoorschriften op het betrokken gebied de lidstaten geen verplichting aan de lidstaten oplegden voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie (arresten van 6 maart 2014, Siragusa,
C‑206/13
,
EU:C:2014:126
, punt
, en 10 juli 2014, Julián Hernández e.a.,
C‑198/13
,
EU:C:2014:2055
, punt
).
Zoals uit de voorgaande overwegingen blijkt, verplicht geen van de door de verwijzende rechter in het eerste onderdeel van zijn eerste vraag vermelde Unierechtelijke bepalingen de lidstaten om een vermogensdrempel vast te stellen als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarboven coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen moeten verlagen of moeten worden vereffend.
Gelet op alle voorgaande overwegingen is het eerste onderdeel van de eerste vraag in zijn geheel niet-ontvankelijk.
Ontvankelijkheid van de tweede vraag
De tweede vraag heeft betrekking op de verenigbaarheid met de artikelen 3 en 63 en volgende VWEU van een nationale wettelijke regeling waarbij een vermogensdrempel wordt vastgesteld voor de uitoefening van bankactiviteiten door coöperatieve banken, waarboven deze banken, die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen tot onder deze drempel moeten verlagen of moeten worden vereffend.
Deze vraag is niet-ontvankelijk voor zover zij de uitlegging van artikel 3 VWEU betreft, aangezien de verwijzende rechter alleen verzoekt om uitlegging van deze bepaling „inzake mededinging op de interne markt” en hij in het verzoek om een prejudiciële beslissing geen uiteenzetting geeft van de redenen die hem ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging van die bepaling vragen te stellen, noch van het verband dat hij legt tussen artikel 3 VWEU en het hoofdgeding.
Ontvankelijkheid van de derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 107 en volgende VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling waarbij ten eerste een vermogensdrempel is vastgesteld waarboven coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen tot onder deze drempel moeten verlagen of moeten worden vereffend en waarbij ten tweede de betrokken instellingen wordt toegestaan de aflossing van de inbreng van uittredende leden te beperken om de mogelijke vereffening ervan te voorkomen.
De verwijzende rechter vermeldt echter niet met de vereiste nauwkeurigheid en duidelijkheid de redenen die hem ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging van deze bepalingen van het Unierecht vragen te stellen, noch het verband dat hij legt tussen de laatstgenoemde bepalingen en de wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is.
De verwijzende rechter zet namelijk niet de redenen uiteen waarom hij van oordeel is dat een nationale wettelijke regeling als aan de orde in het hoofdgeding een voordeel verschaft, dat daarbij een selectieve maatregel wordt ingevoerd, dat de steun met staatsmiddelen is bekostigd of de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen. De verwijzende rechter verstrekt het Hof dus niet de gegevens aan de hand waarvan het kan beoordelen of een dergelijke maatregel als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt.
Derhalve strookt het verzoek om een prejudiciële beslissing, wat de derde vraag betreft, niet met de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering en wordt het Hof er niet door in staat gesteld om de verwijzende rechter een nuttig antwoord op deze vraag te geven, die bijgevolg niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Ontvankelijkheid van de vijfde vraag
Met zijn vijfde vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof uitspraak te doen over de geldigheid van artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014.
Dienaangaande is het belangrijk dat de verwijzende rechter met name nauwkeurig aangeeft waarom hij twijfelt over de geldigheid van sommige bepalingen van het Unierecht onder opgave van de redenen van ongeldigheid die zijns inziens derhalve in aanmerking moeten worden genomen (arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt ten eerste dat het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing de geldigheid van een handeling van de Unie of van sommige bepalingen ervan onderzoekt in het licht van de redenen van ongeldigheid die in de verwijzingsbeslissing staan genoemd. Ten tweede leidt het ontbreken van iedere vermelding van de precieze redenen waarom de verwijzende rechter twijfelt over de geldigheid van deze handeling of van deze bepalingen tot de niet-ontvankelijkheid van de vragen inzake de geldigheid ervan (arrest van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punt
).
In casu moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter niet de redenen uiteenzet die hem ertoe hebben gebracht om zich over de geldigheid van artikel 10 van verordening nr. 241/2014 vragen te stellen.
Bijgevolg is de vijfde vraag niet-ontvankelijk.
Ten gronde
Tweede onderdeel van de eerste vraag en de vierde vraag
Het tweede onderdeel van de eerste vraag en de vierde vraag zien op de verenigbaarheid met bepaalde Unierechtelijke bepalingen van een nationale wettelijke regeling waarbij coöperatieve banken wordt toegestaan de aflossing van hun eigenvermogensinstrumenten te beperken.
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat het voorwerp van artikel 6, lid 4, van verordening nr. 1024/2013, zoals het in de punten 42 en 43 van dit arrest in herinnering is gebracht, niets te maken heeft met een dergelijke mogelijkheid om de aflossing van eigenvermogensinstrumenten te beperken en dat de uitlegging van deze bepaling dientengevolge in dat opzicht irrelevant is. Bijgevolg moeten deze vragen worden geherformuleerd zonder rekening te houden met deze bepaling.
Met het tweede deel van zijn eerste vraag en met zijn vierde vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 29 van verordening nr. 575/2013, artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 en de artikelen 16 en 17 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een wettelijke regeling van een lidstaat waarbij het aldaar gevestigde coöperatieve banken wordt toegestaan de aflossing van de inbreng van een uittredend lid voor onbepaalde tijd uit te stellen en het bedrag daarvan gedeeltelijk of volledig te beperken.
–
Artikel 29 van verordening nr. 575/2013 en artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014
Uit overweging 7 van verordening nr. 575/2013 blijkt dat het de bedoeling van de Uniewetgever was dat deze verordening met name de prudentiële vereisten voor instellingen moet bevatten die strikt verband houden met de werking van de bancaire markt en de markt voor financiële diensten, en bedoeld zijn om de financiële stabiliteit van de marktexploitanten alsook een hoge mate van bescherming van beleggers en deposanten te garanderen.
Overeenkomstig artikel 1, eerste alinea, onder a), van deze verordening worden in die verordening uniforme regels vastgesteld betreffende de algemene prudentiële vereisten waaraan instellingen waarop overeenkomstig richtlijn 2013/36 toezicht wordt uitgeoefend, moeten voldoen met betrekking tot eigenvermogensvereisten.
In deze context worden in artikel 28 van die verordening de voorwaarden bepaald die moeten zijn vervuld opdat kapitaalinstrumenten als tier 1-kernkapitaalinstrumenten kunnen worden aangemerkt en worden in artikel 29 van dezelfde verordening specifieke voorwaarden vastgelegd waaraan door onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen en soortgelijke instellingen uitgegeven kapitaalinstrumenten moeten voldoen om als tier 1-kernkapitaalinstrumenten te kunnen worden aangemerkt.
Volgens artikel 29, lid 2, onder a), van verordening nr. 575/2013 moet de instelling met name in staat zijn de aflossing van de instrumenten te weigeren, tenzij dit door het toepasselijke nationale recht verboden is. In het laatste geval bepaalt artikel 29, lid 2, onder b), dat de voor die instrumenten geldende bepalingen de instelling de mogelijkheid bieden de aflossing ervan te beperken.
De Commissie heeft op basis van dat artikel 29, lid 6, nadere regels vastgesteld voor de toepassing van deze mogelijkheid tot beperking van de aflossing van kapitaalinstrumenten die zijn uitgegeven door onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen en soortgelijke instellingen. Deze regels zijn vastgelegd in artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014.
Zo bepaalt artikel 10, lid 2, eerste volzin, van deze gedelegeerde verordening dat die mogelijkheid zowel het recht om de aflossing uit te stellen als het recht om het af te lossen bedrag te beperken inhoudt.
De tweede volzin van deze bepaling preciseert dat deze rechten kunnen worden uitgeoefend voor een onbepaalde periode overeenkomstig artikel 10, lid 3, van die gedelegeerde verordening, dat bepaalt dat de omvang van de beperkingen inzake aflossing waarin de regeling voorziet die betrekking heeft op kapitaalinstrumenten, door de betrokken instelling wordt vastgesteld op basis van de prudentiële situatie van de instelling op enig tijdstip, in het bijzonder rekening houdend met maar niet beperkt tot de algemene financiële, liquiditeits- en solvabiliteitssituatie van de instelling en het bedrag van het tier 1-kernkapitaal, tier 1- en totaal kapitaal in vergelijking met het totale bedrag van blootstellingen berekend overeenkomstig de specifieke voorschriften en vereisten waarnaar artikel 10, lid 3, onder b), van dezelfde gedelegeerde verordening verwijst.
Uit artikel 29 van verordening nr. 575/2013 en artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 volgt dus ten eerste dat de door onderlinge maatschappijen, coöperaties, spaarinstellingen en soortgelijke instellingen uitgegeven kapitaalinstrumenten, ingeval het toepasselijke nationale recht dergelijke instellingen verbiedt de aflossing van hun eigenvermogensinstrumenten te weigeren, slechts als tier 1-kernkapitaalinstrumenten in aanmerking mogen worden genomen op voorwaarde dat de betrokken instellingen over de mogelijkheid beschikken om deze aflossing te beperken, welke mogelijkheid zowel het recht om de aflossing uit te stellen als het recht om het af te lossen bedrag te beperken inhoudt en ten tweede dat de omvang van de beperkingen inzake aflossing door de betrokken instelling wordt vastgesteld op basis van haar prudentiële situatie op enig tijdstip.
In de onderhavige zaak blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de bepalingen van Italiaans recht die in het hoofdgeding aan de orde zijn, de Italiaanse coöperatieve banken verbieden de aflossing van eigenvermogensinstrumenten te weigeren. Zij staan deze banken evenwel toe de aflossing van aandelen te beperken in geval van uittreding van een lid indien dit noodzakelijk blijkt om te waarborgen dat de door deze banken uitgegeven kapitaalinstrumenten tot de tier 1-kernkapitaalinstrumenten kunnen worden gerekend. Uit de verwijzingsbeslissing volgt ook dat volgens deze bepalingen die banken deze aflossing voor een onbepaalde periode kunnen uitstellen en het af te lossen bedrag gedeeltelijk of volledig kunnen beperken.
Zoals blijkt uit de bewoordingen zelf van artikel 10, lid 2, tweede volzin, van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 kan, indien het toepasselijke nationale recht verbiedt de aflossing van eigenvermogensinstrumenten te weigeren, de in artikel 29, lid 2, onder b), van verordening nr. 575/2013 bedoelde mogelijkheid worden aangewend om deze aflossing uit te stellen en om het af te lossen bedrag voor een onbepaalde periode te beperken overeenkomstig artikel 10, lid 3, van deze gedelegeerde verordening, dat wil zeggen zolang en voor zover dit in het licht van hun prudentiële situatie noodzakelijk is, rekening houdend met name met de in de laatstgenoemde bepaling bedoelde elementen.
Artikel 29 van verordening nr. 575/2013 en artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 verzetten zich dus niet tegen een wettelijke regeling van een lidstaat die aldaar gevestigde coöperatieve banken verbiedt de aflossing van eigenvermogensinstrumenten te weigeren, maar die banken toestaat de aflossing van de aandelen van het uittredende lid voor een onbepaalde periode uit te stellen en het bedrag daarvan gedeeltelijk of volledig te beperken voor zover dit noodzakelijk blijkt om te waarborgen dat de door deze banken uitgegeven kapitaalinstrumenten als tier 1-kernkapitaalinstrumenten in aanmerking kunnen worden genomen.
–
Artikelen 16 en 17 van het Handvest
Volgens artikel 16 van het Handvest wordt de vrijheid van ondernemerschap erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken.
De bij dit artikel verleende bescherming omvat de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractsvrijheid en de vrije mededinging (arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punt
; 17 oktober 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, punt
, en 12 juli 2018, Spika e.a.,
C‑540/16
,
EU:C:2018:565
, punt
).
Volgens vaste rechtspraak heeft de vrijheid van ondernemerschap geen absolute gelding. Door de overheid kan op een groot aantal wijzen in de vrijheid van ondernemerschap worden ingegrepen. Met dit overheidsingrijpen kunnen, in het algemeen belang, beperkingen aan de uitoefening van economische activiteit worden gesteld (arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich,
C‑283/11
,
EU:C:2013:28
, punten
en
; 17 oktober 2013, Schaible,
C‑101/12
,
EU:C:2013:661
, punt
, en 26 oktober 2017, BB construct,
C‑534/16
,
EU:C:2017:820
, punt
).
Volgens artikel 17, lid 1, van het Handvest heeft eenieder het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken en mag niemand zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het door deze bepaling gewaarborgde recht op eigendom geen absolute gelding heeft en dat de uitoefening ervan aan beperkingen kan worden onderworpen, mits deze beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang en, gelet op het nagestreefde doel, geen onevenredige en onduldbare ingreep opleveren waardoor het aldus gewaarborgde recht in zijn kern wordt aangetast (arrest van 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, punten
en
).
Voorts moet ook in herinnering worden gebracht dat overeenkomstig artikel 52, lid 1, van het Handvest beperkingen kunnen worden gesteld op de uitoefening van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden, mits deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
De bij een nationale wettelijke regeling aan coöperatieve banken toegekende mogelijkheid om de aflossing van hun eigenvermogensinstrumenten te beperken indien dat noodzakelijk blijkt om te waarborgen dat de door hen uitgegeven kapitaalinstrumenten tot de tier 1-kernkapitaalinstrumenten kunnen worden gerekend, is bij wet geregeld in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
De wezenlijke inhoud van de door artikel 16 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap en van het in artikel 17 daarvan vastgelegde recht op eigendom wordt geëerbiedigd door een nationale wettelijke regeling als die aan de orde in het hoofdgeding, die voorziet in de mogelijkheid om de aflossing van aandelen te beperken in geval van uittreding van een lid, waarmee wordt beoogd te voldoen aan de voorwaarde van artikel 29, lid 2, onder b), van verordening nr. 575/2013, opdat de aandelen als tier 1-kernkapitaalinstrumenten in aanmerking kunnen worden genomen.
Deze mogelijkheid houdt namelijk, ten eerste, geen ontneming van eigendom in en vormt dus geen ingreep waardoor het recht op eigendom in zijn kern wordt aangetast. Ten tweede, gesteld dat die mogelijkheid wordt geacht de vrijheid van ondernemerschap te beperken, eerbiedigt zij de wezenlijke inhoud van deze vrijheid, aangezien zij de uitoefening van de bankactiviteit niet belet. In dit verband heeft het Hof erkend dat coöperatieve vennootschappen voor hun wijze van functioneren specifieke beginselen volgen, die hen duidelijk onderscheiden van andere marktdeelnemers (zie in die zin arrest van 8 september 2011, Paint Graphos e.a.,
C‑78/08–C‑80/08
,
EU:C:2011:550
, punt
).
Met betrekking tot de doelstellingen van de wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, merkt de verwijzende rechter op dat deze regeling – behalve door in die mogelijkheid te voorzien, waarmee zij beoogt uitvoering te geven aan deze voorwaarde – ertoe strekt de rechtsvorm van een coöperatieve bank af te stemmen op haar omvang alsmede de prudentiële regels van de Unie inzake de uitoefening van de bankactiviteit in acht te nemen. Volgens de verwijzende rechter beoogt die regeling dus de rechtsvorm van coöperatieve banken meer in overeenstemming te brengen met de specifieke dynamiek van de referentiemarkt, het concurrentievermogen van deze banken te vergroten en een grotere transparantie van hun organisatie, bedrijfsvoering en taken te bevorderen.
Dergelijke doelstellingen, die moeten zorgen voor goed bestuur en stabiliteit van de coöperatieve banken alsmede voor een behoedzame uitoefening van de bankactiviteit, dragen ertoe bij dat een faillissement van de betrokken instellingen of zelfs een systeemrisico wordt voorkomen, en dientengevolge dat de stabiliteit van het bank- en financiële stelsel wordt gewaarborgd.
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak van het Hof de doelstellingen om de stabiliteit van het bank- en het financiële stelsel te waarborgen en een systeemrisico te voorkomen, door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang vormen (zie in die zin arresten van 19 juli 2016, Kotnik e.a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punten
,
en 91; 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, punten
en
, en 8 november 2016, Dowling e.a.,
C‑41/15
,
EU:C:2016:836
, punten
en
).
Financiële diensten spelen namelijk een centrale rol binnen de economie van de Unie. Banken en kredietinstellingen vormen een essentiële financieringsbron voor ondernemingen die op verschillende markten actief zijn. Bovendien zijn banken vaak onderling nauw verweven en opereren veel van hen op internationaal niveau. Daardoor bestaat het risico dat de insolventie van een of meerdere banken snel overslaat op andere banken, hetzij in de betrokken lidstaat, hetzij in andere lidstaten, wat dan weer negatieve overloopeffecten kan hebben in andere sectoren van de economie (arresten van 19 juli 2016, Kotnik e.a.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punt
, en 20 september 2016, Ledra Advertising e.a./Commissie en ECB,
C‑8/15 P–C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, punt
).
Zoals de advocaat-generaal in de punten 81 en 104 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is het voorts duidelijk dat het algemeen belang vereist dat investeringen in kernkapitaal van een bank niet abrupt worden ingetrokken en dat aldus wordt voorkomen dat deze bank en het bankwezen meer in zijn algemeenheid wordt blootgesteld aan prudentiële instabiliteit.
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de beperkingen op de uitoefening van het recht op eigendom en, zo deze al bestaan, op de uitoefening van de vrijheid van ondernemerschap die voortvloeien uit een wettelijke regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
Bovendien eerbiedigen deze beperkingen het evenredigheidsbeginsel indien zij niet verder gaan dan hetgeen in het licht van de prudentiële situatie van de betrokken banken noodzakelijk is om te waarborgen dat de door hen uitgegeven kapitaalinstrumenten als tier 1-kernkapitaalinstrumenten in aanmerking kunnen worden genomen, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan. De verwijzende rechter moet daarbij met name rekening houden met de in artikel 10, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 bedoelde elementen.
Gelet op een en ander moet op het tweede onderdeel van de eerste vraag en op de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 29 van verordening nr. 575/2013, artikel 10 van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 en de artikelen 16 en 17 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat waarbij de aldaar gevestigde coöperatieve banken wordt verboden de aflossing van eigenvermogensinstrumenten te weigeren, maar deze banken wordt toegestaan de aflossing van de inbreng van het uittredende lid voor een onbepaalde periode uit te stellen en het bedrag daarvan gedeeltelijk of volledig te beperken, mits de beperkingen inzake aflossing waartoe in het kader van de uitoefening van deze mogelijkheid is besloten niet verder gaan dan hetgeen in het licht van de prudentiële situatie van die banken noodzakelijk is om te waarborgen dat de door hen uitgegeven kapitaalinstrumenten als tier 1-kernkapitaalinstrumenten in aanmerking kunnen worden genomen, rekening houdend met name met de in artikel 10, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 bedoelde elementen. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 63 en volgende VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat waarbij een vermogensdrempel wordt vastgesteld voor de uitoefening van bankactiviteiten door aldaar gevestigde coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, waarboven deze banken tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen tot onder deze drempel moeten verlagen of moeten worden vereffend.
Volgens artikel 63, lid 1, VWEU zijn alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak, aangezien het begrip „kapitaalverkeer” in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU niet is gedefinieerd in het VWEU, het Hof indicatieve waarde heeft toegekend aan de nomenclatuur van het kapitaalverkeer in bijlage I bij richtlijn 88/361/EEG van de Raad van 24 juni 1988 voor de uitvoering van artikel 67 van het [(bij het Verdrag van Amsterdam ingetrokken EG-]Verdrag (
PB 1988, L 178, blz. 5
) (arresten van 27 januari 2009, Persche,
C‑318/07
,
EU:C:2009:33
, punt
; 10 november 2011, Commissie/Portugal,
C‑212/09
,
EU:C:2011:717
, punt
, en 22 oktober 2013, Essent e.a.,
C‑105/12–C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, punt
).
Zo heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat kapitaalverkeer in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU met name bestaat in de zogenoemde „directe” investeringen, te weten investeringen in de vorm van een deelneming in een onderneming door aandeelhouderschap, die de mogelijkheid biedt om daadwerkelijk deel te hebben in het bestuur van en de zeggenschap over een vennootschap, alsmede de zogenoemde „portefeuillebeleggingen”, te weten investeringen in de vorm van de verwerving van effecten op de kapitaalmarkt met uitsluitend doel te beleggen, zonder invloed op het bestuur van en de zeggenschap over de onderneming te willen uitoefenen [arresten van 11 november 2010, Commissie/Portugal,
C‑543/08
,
EU:C:2010:669
, punt
; 22 oktober 2013, Essent e.a.,
C‑105/12 – C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, punt
, en 26 februari 2019, X (Tussenvennootschappen die in een derde land zijn gevestigd),
C‑135/17
,
EU:C:2019:136
, point 26].
Ten aanzien van deze twee investeringsvormen heeft het Hof gepreciseerd dat nationale maatregelen die het verwerven van aandelen in de betrokken ondernemingen kunnen blokkeren of beperken, of investeerders uit andere lidstaten ervan kunnen weerhouden in die ondernemingen te investeren, moeten worden aangemerkt als „beperkingen” in de zin van artikel 63, lid 1, VWEU (arresten van 21 oktober 2010, Idryma Typou,
C‑81/09
,
EU:C:2010:622
, punt
; 10 november 2011, Commissie/Portugal,
C‑212/09
,
EU:C:2011:717
, punt
, en 22 oktober 2013, Essent e.a.,
C‑105/12 – C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, punt
).
In casu wordt bij de wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, een vermogensdrempel vastgesteld voor de uitoefening van bankactiviteiten door Italiaanse coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, waarboven deze banken tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen tot onder deze drempel moeten verlagen of moeten worden vereffend.
Door de omvang te beperken van de economische activiteit die kan worden verricht door Italiaanse banken die in een bepaalde rechtsvorm zijn opgericht, kan die regeling investeerders uit andere lidstaten dan de Italiaanse Republiek en uit derde staten ervan weerhouden om een deelneming in het kapitaal van die banken te verwerven en vormt zij dus een beperking op het vrije verkeer van kapitaal, die in beginsel door artikel 63 VWEU wordt verboden.
Volgens vaste rechtspraak kunnen nationale maatregelen die het vrije verkeer van kapitaal beperken, gerechtvaardigd zijn door dwingende redenen van algemeen belang, op voorwaarde dat zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van dat doel (arrest van 10 november 2011, Commissie/Portugal,
C‑212/09
,
EU:C:2011:717
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien heeft het Hof aanvaard dat een nationale regeling een gerechtvaardigde beperking van een fundamentele vrijheid kan vormen wanneer zij is ingegeven door redenen van economische aard waarmee een doelstelling van algemeen belang wordt nagestreefd (arrest van 22 oktober 2013, Essent e.a.,
C‑105/12–C‑107/12
,
EU:C:2013:677
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, beantwoordt aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang, zoals in de punten 90 tot en met 95 van het onderhavige arrest is geoordeeld.
Bijgevolg is de uit deze regeling voortvloeiende beperking van het vrije verkeer van kapitaal gerechtvaardigd, op voorwaarde dat de bij die regeling vastgestelde vermogensdrempel, waarvan de inachtneming als voorwaarde wordt gesteld voor de uitoefening van de bankactiviteit door Italiaanse coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, geschikt is om de verwezenlijking van deze doelstellingen te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om die doelstellingen te bereiken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
In die omstandigheden moet op de tweede vraag worden geantwoord dat de artikelen 63 en volgende VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat waarbij een vermogensdrempel wordt vastgesteld voor de uitoefening van bankactiviteiten door aldaar gevestigde coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, waarboven deze banken tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen tot onder deze drempel moeten verlagen of moeten worden vereffend, mits deze regeling geschikt is om de verwezenlijking van haar doelstellingen van algemeen belang te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om deze doelstellingen te bereiken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 29 van verordening (EU) nr. 575/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende prudentiële vereisten voor kredietinstellingen en beleggingsondernemingen en tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012, artikel 10 van gedelegeerde verordening (EU) nr. 241/2014 van de Commissie van 7 januari 2014 tot aanvulling van verordening nr. 575/2013 met betrekking tot technische reguleringsnormen betreffende eigenvermogensvereisten voor instellingen en de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat waarbij de aldaar gevestigde coöperatieve banken wordt verboden de aflossing van eigenvermogensinstrumenten te weigeren, maar deze banken wordt toegestaan de aflossing van de inbreng van het uittredende lid voor een onbepaalde periode uit te stellen en het bedrag daarvan gedeeltelijk of volledig te beperken, mits de beperkingen inzake aflossing waartoe in het kader van de gebruikmaking van deze mogelijkheid is besloten, niet verder gaan dan hetgeen in het licht van de prudentiële situatie van die banken noodzakelijk is om te waarborgen dat de door hen uitgegeven kapitaalinstrumenten als tier 1-kernkapitaalinstrumenten in aanmerking kunnen worden genomen, rekening houdend met name met de in artikel 10, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 241/2014 bedoelde elementen. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

2)
De artikelen 63 en volgende VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een wettelijke regeling van een lidstaat waarbij een vermogensdrempel wordt vastgesteld voor de uitoefening van bankactiviteiten door aldaar gevestigde coöperatieve banken die zijn opgericht in de vorm van een coöperatieve vennootschap met beperkte aansprakelijkheid op aandelen, waarboven deze banken tot vennootschappen op aandelen moeten worden omgevormd, hun vermogen tot onder deze drempel moeten verlagen of moeten worden vereffend, mits deze regeling geschikt is om de verwezenlijking van haar doelstellingen van algemeen belang te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om deze doelstellingen te bereiken, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.