CELEX: 62018CJ0814
Prejudiciële verwijzing
Gemeenschappelijk visserijbeleid
Verordening (EG) nr. 1198/2006
Artikel 55, lid 1
Financiële bijdrage uit het Europees Visserijfonds (EVF)
Subsidiabiliteit van de uitgaven
Voorwaarde
Uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald
Begrip

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 55, lid 1, van verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (
PB 2006, L 223, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Ursa Major Services BV (hierna: „UMS”) en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Nederland) (hierna: „Minister”) betreffende een verzoek om wijziging van een besluit tot subsidieverlening voor een project binnen de visserijsector.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 1198/2006
Overweging 16 van verordening nr. 1198/2006 luidt als volgt:
„Om het hefboomeffect van de Gemeenschapsbijdrage te vergroten door het gebruik van particuliere financieringsbronnen zoveel mogelijk te stimuleren, en om meer rekening te houden met de rentabiliteit van de concrete acties, moeten de bijstandsvormen van het [Europees Visserijfonds] gediversifieerd en de bijstandspercentages gedifferentieerd worden teneinde het communautaire belang te bevorderen, het gebruik van gediversifieerde financieringsbronnen aan te moedigen en de bijdrage van het [Europees Visserijfonds] te beperken door het gebruik van adequate bijstandsvormen te bevorderen.”
In artikel 1 van die verordening, met het opschrift „Werkingssfeer”, wordt het volgende bepaald:
„Bij deze verordening wordt een Europees Visserijfonds (hierna ‚het EVF’ genoemd) ingesteld en wordt het kader voor communautaire steun ten behoeve van de duurzame ontwikkeling van de visserijsector, visserijgebieden en binnenvisserij vastgesteld.”
Artikel 3 van die verordening, met het opschrift „Definities”, luidt:
„In deze verordening wordt verstaan onder:
[...]
l)
‚begunstigde’: de natuurlijke persoon of rechtspersoon die de overheidssteun uiteindelijk ontvangt;
[...]”
Artikel 52 van verordening nr. 1198/2006, met het opschrift „Intensiteit van de overheidssteun”, bepaalt:
„De maximumintensiteit van overheidssteun is vastgesteld in de tabel in bijlage II bij deze verordening.”
In artikel 54 van die verordening, met het opschrift „Non-cumulatie”, wordt het volgende bepaald:
„Voor uitgaven die uit het EVF worden gecofinancierd, mag geen bijstand uit andere communautaire financieringsinstrumenten worden verleend.”
Artikel 55 van deze verordening, met het opschrift „Subsidiabiliteit van de uitgaven”, is als volgt verwoord:
„1.   Uitgaven komen voor een bijdrage uit het EVF in aanmerking indien zij daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald tussen de datum waarop het operationele programma is ingediend bij de [Europese] Commissie of 1 januari 2007, naargelang welke datum vroeger valt, en 31 december 2015. De medegefinancierde concrete acties mogen niet vóór de begindatum van de subsidiabiliteit zijn voltooid.
2.   In afwijking van lid 1 kunnen bijdragen in natura, afschrijvingskosten en algemene kosten onder de volgende voorwaarden worden beschouwd als uitgaven die de begunstigden voor de uitvoering van concrete acties hebben betaald:
a)
de in lid 4 opgenomen subsidiabiliteitsregels bepalen dat deze uitgaven subsidiabel zijn;
b)
het bedrag van de uitgaven wordt verantwoord door boekhoudkundige stukken met dezelfde bewijskracht als facturen;
c)
voor bijdragen in natura bedraagt de cofinanciering uit het EVF niet meer dan het totaal van de subsidiabele uitgaven met uitsluiting van de waarde van deze bijdragen.
[...]
4.   De regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven worden op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de bij deze verordening vastgestelde uitzonderingen. Zij zijn van toepassing op alle overheidsuitgaven die in het kader van het betrokken operationele programma worden aangemeld.
[...]”
Artikel 59 van verordening nr. 1198/2006, met het opschrift „Functies van de beheersautoriteit”, luidt:
„De beheersautoriteit van een operationeel programma is ervoor verantwoordelijk dat het operationele programma overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer wordt beheerd en uitgevoerd, en moet met name:
[...]
b)
verifiëren of de medegefinancierde producten en diensten zijn geleverd, en of de door begunstigden gedeclareerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en met de communautaire en nationale voorschriften in overeenstemming zijn; [...]
[...]”
Artikel 70 van die verordening, met het opschrift „Beheer en controle”, bepaalt:
„1.   De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het beheer van en de controle op de operationele programma’s en zij treffen daartoe met name de volgende maatregelen:
a)
zij zien erop toe dat de beheers- en controlesystemen voor het operationele programma overeenkomstig de artikelen 57 tot en met 61 zijn opgezet en daadwerkelijk functioneren,
[...]”
Artikel 78 van die verordening, met het opschrift „Uitgavenstaat”, bepaalt in lid 1:
„Alle uitgavenstaten bevatten voor elk prioritair zwaartepunt het totale bedrag van de subsidiabele uitgaven die de begunstigden voor de uitvoering van concrete acties hebben gedaan, alsmede de overeenkomstige overheidsbijdrage die aan de begunstigden is of zal worden betaald overeenkomstig de voorwaarden met betrekking tot de overheidsbijdrage. De door de begunstigden betaalde uitgaven moeten worden verantwoord met gekwiteerde rekeningen of boekhoudkundige stukken met gelijkwaardige bewijskracht. [...]”
Verordening (EU) nr. 508/2014
Verordening (EU) nr. 508/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 inzake het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en tot intrekking van de verordeningen (EG) nr. 2328/2003, (EG) nr. 861/2006, (EG) nr. 1198/2006 en (EG) nr. 791/2007 van de Raad en verordening (EU) nr. 1255/2011 van het Europees Parlement en de Raad (
PB 2014, L 149, blz. 1
) bepaalt in artikel 128, lid 1:
„Onverminderd de bepalingen van artikel 129, lid 2, worden de verordeningen (EG) nr. 2328/2003, (EG) nr. 861/2006, (EG) nr. 1198/2006, (EG) nr. 791/2007, (EU) nr. 1255/2011 en artikel 103 van verordening (EG) nr. 1224/2009 met ingang van 1 januari 2014 ingetrokken.”
Artikel 129, lid 2, van verordening nr. 508/2014 is als volgt verwoord:
„Deze verordening doet geen afbreuk aan de voortzetting of de wijziging, met inbegrip van de gehele of gedeeltelijke annulering, van de betrokken projecten tot de afsluiting ervan of van de bijstand die de Commissie heeft goedgekeurd op grond van de verordeningen (EG) nr. 2328/2003, (EG) nr. 861/2006, (EG) nr. 1198/2006, (EG) nr. 791/2007 en (EU) nr. 1255/2011 en artikel 103 van verordening (EG) nr. 1224/2009 of van enige andere op 31 december 2013 op die bijstand toepasselijke regelgeving, die van toepassing zal blijven op dergelijke projecten of bijstand.”
Nederlands recht
De regeling van 14 februari 2007 houdende regels inzake de verstrekking van subsidies door de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Regeling LNV-subsidies), in de versie die van kracht was ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, bepaalde in artikel 1:9 met het opschrift „Indiening aanvraag subsidieverlening”:
„[...]
2.   Een aanvraag tot subsidieverlening voor een project gaat vergezeld van een projectplan, waarin ten minste is opgenomen:
[...]
c.
een sluitende begroting voor het project, die een meerjarenbegroting is met liquiditeitsplanning per jaar voor zover het project langer dan een jaar duurt, met toelichting daarop;
[...]”
Artikel 1:13 van die regeling, met het opschrift „Verplichtingen subsidieontvanger bij projecten”, luidde:
„1.   Ingeval subsidie is verleend voor de uitvoering van een project, voert de subsidieontvanger dat project uit overeenkomstig het projectplan dat onderdeel vormt van de beschikking tot subsidieverlening.
[...]
3.   De Minister kan goedkeuring verlenen aan een tussentijdse wijziging van een projectplan, tenzij de wijziging:
a.
de doelstellingen, omschreven in het projectplan, betreft:
b.
verhoging van het bedrag van de subsidie of het bedrag waarop de subsidie overeenkomstig de beschikking tot subsidieverlening ten hoogste kan worden vastgesteld, tot gevolg heeft.
4.   Bij een goedkeuring als bedoeld in het derde lid kan de Minister de beschikking tot subsidieverlening alsmede de aan de subsidieontvanger opgelegde verplichtingen wijzigen.
[...]”
Artikel 1:15 van die regeling, met het opschrift „Subsidiabele en niet-subsidiabele kosten”, bepaalde:
„1.   De volgende kosten komen niet in aanmerking voor subsidie:
a.
kosten die uit andere hoofde zijn of worden gesubsidieerd of gefinancierd van overheidswege;
b.
kosten die niet aantoonbaar rechtstreeks aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft zijn toe te rekenen;
c.
debetrente;
d.
kosten voor activiteiten die worden uitgevoerd in strijd met EG‑maatregelen of nationale voorschriften die daarop van toepassing zijn.
[...]
4.   In aanvulling op de voorschriften, gesteld in deze regeling, kan de Minister bij de openstelling [van de mogelijkheid tot het doen van een aanvraag tot subsidieverlening], bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, nadere voorschriften stellen over de voor een subsidie in aanmerking komende kosten.
[...]”
Hoofdstuk 4 van die regeling, met het opschrift „Visserij”, bevatte artikel 4:33i, met het opschrift „Hoogte subsidie”, waarin het volgende werd bepaald:
„1.   De subsidie bedraagt ten hoogste 60 % van de subsidiabele kosten.
2.   In afwijking van het eerste lid bedraagt de subsidie ten hoogste 40 % van de subsidiabele kosten van projecten als bedoeld in groep 2 en groep 4 van bijlage II bij verordening nr. 1198/2006.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
UMS is een dochteronderneming van de Nederlandse Vissersbond en begeleidt subsidieprojecten binnen de visserijsector. Een van deze projecten heeft tot doel om duurzame investeringen van de deelnemende Friese garnalenvisserijbedrijven in een nieuw ontwikkeld vistuig, de Seewing, te bevorderen (hierna: „betrokken project”).
Na een aanvraag van UMS die werd ingediend namens een stichting en negen visserijondernemingen, heeft de Minister bij besluit van 17 augustus 2012 (hierna: „besluit tot subsidieverlening”) een subsidie van maximaal 118056 EUR voor dit project toegekend, wat overeenkwam met 60 % van de subsidiabele kosten. Dat bedrag was voor 50 % afkomstig van de provincie Friesland (Nederland) en voor de overige 50 % van het EVF.
De overige kosten, namelijk de kosten die de subsidieontvangers hadden gemaakt maar die niet als subsidiabele kosten konden worden aangemerkt en de resterende 40 % van de subsidiabele kosten, moesten de subsidieontvangers op een andere manier financieren. Aanvankelijk zouden deze resterende kosten worden gefinancierd door de bovengenoemde stichting en de negen bovengenoemde visserijbedrijven. De stichting en drie van de negen visserijondernemingen trokken zich echter terug uit het betrokken project. Om dat project toch te kunnen laten doorgaan, heeft UMS zich derhalve gewend tot Visserijbedrijf J. Seepma (hierna: „Seepma”) en VCU TCD B.V. (hierna: „VCU”). Deze twee visserijbedrijven waren al bij dit project betrokken als praktijkdeskundige respectievelijk leverancier van de Seewing en waren bereid om een financiële bijdrage te leveren. Volgens het besluit tot subsidieverlening zijn alleen de zes andere visserijbedrijven subsidieontvangers en worden Seepma en VCU beschouwd als aan het project deelnemende derden.
In de praktijk heeft Seepma op de facturen voor de levering van zijn diensten als praktijkdeskundige zijn financiële bijdrage in mindering gebracht. De vordering van UMS op Seepma die voortvloeide uit diens toezegging om een financiële bijdrage te leveren, is aldus verrekend met Seepma’s vordering op UMS op grond van geleverde diensten. UMS heeft op deze wijze aan Seepma lagere bedragen betaald dan de kosten die Seepma voor het betrokken project heeft gemaakt. Bij VCU heeft geen verrekening plaatsgevonden, maar zijn separate facturen opgesteld. Het betrof ten eerste facturen voor de levering van de Seewing, die UMS aan VCU heeft betaald, en ten tweede facturen voor de financiële bijdrage van VCU, die deze laatste aan UMS heeft betaald.
Nadat de Minister de subsidie had verleend, heeft hij op verzoek van UMS een voorschot uitgekeerd op basis van de door UMS overgelegde facturen. Onder die facturen bevonden zich ook de door Seepma bij UMS ingediende facturen waarop de voornoemde verrekening werd toegepast.
UMS heeft de Minister wegens de gewijzigde financiering per brief van 28 september 2015 verzocht om aanpassing van het overzicht van de begroting en financiering van het betrokken project, welk overzicht deel uitmaakt van het besluit tot subsidieverlening.
Bij besluit van 20 januari 2016 heeft de Minister dit verzoek afgewezen omdat Seepma en VCU geen medeaanvragers of medeontvangers van de subsidie waren, maar alleen projectpartners. Hij was in dit verband van oordeel dat een bijdrage in de financiering door dergelijke partners of derden niet kan worden gesubsidieerd, aangezien deze kosten niet ten laste komen van de subsidieaanvrager. Derhalve moet volgens de Minister een bijdrage in de financiering van dit project door projectpartners of derden in mindering worden gebracht op de subsidiabele kosten, waardoor het toegekende subsidiebedrag lager wordt.
Bij besluit van 21 juli 2016 heeft de Minister de motivering van zijn besluit van 20 januari 2016 aangevuld door te wijzen op artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006, waaruit volgens hem volgt dat kosten alleen subsidiabel zijn als de subsidieontvanger ze zelf heeft gemaakt en betaald.
UMS heeft tegen dit laatste besluit beroep ingesteld bij de verwijzende rechterlijke instantie, het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland). De verwijzende rechter wijst erop dat de Minister voorheen de bijdrage van derden meerekende bij de subsidiabele kosten. De Minister heeft zijn standpunt echter gewijzigd op basis van gegevens die afkomstig zijn van de Commissie.
De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af of artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 van toepassing is in de verhouding tussen de subsidieverlener – in het onderhavige geval de Minister – en de subsidieontvanger, dan wel alleen betrekking heeft op de relatie tussen de Europese Unie en de betrokken lidstaat, in welk geval de nationale regelgeving bepalend is ter vaststelling of kosten van het betrokken project subsidiabel zijn. In deze nationale regelgeving wordt volgens de verwijzende rechter niet bepaald dat kosten niet subsidiabel zijn omdat een derde ze heeft betaald.
Indien het Hof zou antwoorden dat deze bepaling van toepassing is in de verhouding tussen de subsidieverlener en de begunstigde, rijst in de tweede plaats de vraag of uitgaven die door een derde zijn betaald, in het onderhavige geval door middel van verrekening, kunnen worden aangemerkt als uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald als bedoeld in genoemd artikel 55, lid 1.
In de derde plaats geeft de verwijzende rechter aan dat hij, indien uit de antwoorden van het Hof blijkt dat de uitleg die de Minister aan artikel 55 van verordening nr. 1198/2006 heeft gegeven, juist is, tevens uitspraak moet doen over de vraag of het vertrouwensbeginsel en het nationale rechtszekerheidsbeginsel met succes kunnen worden ingeroepen in omstandigheden waarin de Minister bij de verlening van het voorschot van mening was dat de financiële bijdragen van derden subsidiabele kosten vormden, maar zijn standpunt heeft gewijzigd wegens een andere uitleg van het Unierecht door de Commissie.
In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is artikel 55, eerste lid, van Verordening nr. 1198/2006 van toepassing op de verhouding tussen de subsidieverlener, in dit geval de minister, en de begunstigde (de subsidieontvanger)?
2)
Ingeval de eerste vraag aldus wordt beantwoord dat artikel 55, eerste lid, van Verordening nr. 1198/2006 van toepassing is op de verhouding tussen de subsidieverlener en de begunstigde: kunnen uitgaven die door een derde (al dan niet door middel van verrekening) zijn betaald, worden aangemerkt als uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van Verordening nr. 1198/2006?
3)
Ingeval de tweede vraag aldus wordt beantwoord dat uitgaven die door een derde (al dan niet door middel van verrekening) zijn betaald niet kunnen worden aangemerkt als uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van Verordening nr. 1198/2006:
(a)
betekent een uitvoeringspraktijk waarin de subsidieverlener bijdragen van derden consequent heeft beschouwd als uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van Verordening nr. 1198/2006 dat van de begunstigde niet kon worden verwacht dat hij deze onjuiste uitleg door de subsidieverlener van artikel 55, eerste lid, van Verordening nr. 1198/2006 zou ontdekken, zodat de begunstigde aanspraak kan maken op de subsidie zoals aan hem verleend, en
(b)
moeten dan de bijdragen van derden worden gerekend tot de uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van Verordening nr. 1198/2006 (in welk geval de subsidie hoger wordt vastgesteld) of
(c)
moet dan van terugvordering van de ten onrechte verleende subsidie onder invloed van het vertrouwensbeginsel en/of het rechtszekerheidsbeginsel worden afgezien?
(d)
maakt het daarbij nog verschil wanneer de subsidieverlener daarbij, zoals in de hier aan de orde zijnde zaak, een voorschot op de subsidie heeft verleend?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat verordening nr. 1198/2006 per 1 januari 2014 is ingetrokken en vervangen door verordening nr. 508/2014. Uit artikel 128, lid 1, juncto artikel 129, lid 2, van deze laatste verordening volgt evenwel dat verordening nr. 1198/2006 blijft gelden voor projecten die zijn goedgekeurd toen zij ratione temporis van toepassing was, totdat deze zijn voltooid. Bijgevolg blijft verordening nr. 1198/2006 van toepassing op het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project.
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 van toepassing is op de verhouding tussen de beheersautoriteit van een operationeel programma, zoals de Minister, en de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie, zodat die bepaling tegen deze laatste kan worden ingeroepen.
Ter beantwoording van deze vraag dient eraan te worden herinnerd dat een verordening volgens artikel 288, tweede alinea, VWEU een algemene strekking heeft, verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Wegens de aard en de functie ervan in het bronnenstelsel van het Unierecht hebben de bepalingen van verordeningen derhalve in het algemeen rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen (zie in die zin arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken,
C‑541/16
,
EU:C:2018:251
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor zover de tenuitvoerlegging van sommige bepalingen van een verordening dit vereist, mogen de lidstaten maatregelen ter uitvoering van deze verordening vaststellen mits daardoor de rechtstreekse werking van die verordening niet wordt belemmerd, niet verborgen wordt dat dit een rechtshandeling van de Unie is, en binnen de grenzen van haar bepalingen wordt verduidelijkt welke beoordelingsmarge bij deze verordening aan de lidstaten wordt toegekend (zie in die zin arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken,
C‑541/16
,
EU:C:2018:251
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband moet onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van deze laatste, worden vastgesteld of die bepalingen de lidstaten verbieden, de verplichting opleggen, of toestaan om bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, met name in dit laatste geval, of de betrokken maatregel binnen de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen (arrest van 12 april 2018, Commissie/Denemarken,
C‑541/16
,
EU:C:2018:251
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Tevens moet eraan worden herinnerd dat elke bepaling van Unierecht die aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking voldoet, geldt voor alle autoriteiten van de lidstaten, en dus niet alleen voor de nationale rechters maar ook voor alle bestuursorganen, de gedecentraliseerde instanties daaronder begrepen, en dat deze autoriteiten gehouden zijn die bepaling toe te passen (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten immers zowel de administratieve autoriteiten als de nationale rechters die in het kader van hun respectieve bevoegdheden belast zijn met de toepassing van de bepalingen van het Unierecht, zorg dragen voor de volle werking van die bepalingen (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot verordening nr. 1198/2006 moet worden opgemerkt dat de lidstaten krachtens artikel 70, lid 1, onder a), ervan verantwoordelijk zijn voor het beheer van en de controle op de operationele programma’s en daartoe er in het bijzonder op toezien dat de beheers- en controlesystemen voor het operationele programma overeenkomstig de artikelen 57 tot en met 61 van deze verordening zijn opgezet.
In dit verband volgt uit artikel 59, onder b), van deze verordening dat de beheersautoriteit van een operationeel programma moet controleren of de door de begunstigden gedeclareerde uitgaven daadwerkelijk zijn gedaan en met de Unierechtelijke en nationale voorschriften in overeenstemming zijn.
De regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven worden volgens artikel 55, lid 4, van verordening nr. 1198/2006 op nationaal niveau vastgesteld onder voorbehoud van de uitzonderingen waarin deze verordening voorziet. Artikel 55, lid 1, van deze verordening – waarin is bepaald dat uitgaven slechts in aanmerking komen voor een bijdrage uit het EVF indien zij daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald tussen de datum waarop het operationele programma is ingediend bij de Commissie of 1 januari 2007, naargelang welke datum vroeger valt, en 31 december 2015 – vormt een dergelijke uitzondering. Behoudens toepassing van afwijkende regelingen van Unierecht, zoals artikel 55, lid 2, van deze verordening, verzet artikel 55, lid 1, zich er immers tegen dat uitgaven die niet aan bovengenoemde vereisten voldoen, in aanmerking komen voor financiering uit het EVF.
Derhalve staat het krachtens artikel 55, lid 4, van verordening nr. 1198/2006 weliswaar aan de lidstaten om de regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven vast te stellen, maar wordt hun beoordelingsmarge beperkt door artikel 55, lid 1, van deze verordening, dat inhoudelijk onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is en dus voldoet aan de voorwaarden voor rechtstreekse werking.
Aangezien in artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 wordt bepaald dat uitgaven in aanmerking komen voor een bijdrage uit het EVF indien zij gedurende het in die bepaling bedoelde tijdvak daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald, wordt hierin immers ondubbelzinnig een vereiste gesteld dat niet afhankelijk is van discretionaire uitvoeringsmaatregelen, en wordt de lidstaten slechts beoordelingsmarge verleend in met name de gevallen van artikel 55, lid 2, van deze verordening, die in casu evenwel niet relevant zijn.
Wanneer de gedeclareerde uitgaven onder artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 vallen, moet de bevoegde nationale autoriteit dus rechtstreeks op basis van deze bepaling eisen dat die uitgaven daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald in de zin van dezelfde bepaling.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 aldus moet worden uitgelegd dat het van toepassing is op de verhouding tussen de beheersautoriteit van een operationeel programma en de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie, zodat deze bepaling tegen deze begunstigde kan worden ingeroepen.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of een bedrag dat aan de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie in rekening is gebracht en door hem is betaald, ook dan als een daadwerkelijk betaalde uitgave in de zin van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 kan worden beschouwd wanneer de derde die dit bedrag in rekening heeft gebracht zelf een financiële bijdrage aan het gesubsidieerde project heeft geleverd, hetzij door zijn vordering op de begunstigde te verrekenen met de vordering die de begunstigde op hem heeft wegens zijn toezegging om een bijdrage te leveren, hetzij door een afzonderlijke factuur op te stellen.
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat deze vraag niet louter op grond van de bewoordingen van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 kan worden beantwoord.
Op basis van de bewoordingen van deze bepaling, en met name gelet op het gebruik van de woorden „daadwerkelijk [...] betaald”, kan deze bepaling immers zo worden uitgelegd dat voor de vaststelling van de subsidiabiliteit van een uitgave rekening moet worden gehouden met alle geldstromen tussen de begunstigde en zijn leverancier of dienstverlener, zodat alleen het bedrag dat laatstgenoemde na aftrek van een door hem verstrekte financiële bijdrage heeft gefactureerd, subsidiabel is. Deze bijdrage zou dus worden behandeld als een verlaging van de prijs van het geleverde goed of de geleverde dienst.
De bewoordingen van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 kunnen echter eveneens aldus worden begrepen dat het bestaan van een vordering van de leverancier of dienstverlener op de begunstigde en de voldoening ervan door deze laatste, volstaan om vast te stellen dat een uitgave „daadwerkelijk [is] betaald”, zonder dat het in dit verband van belang is dat gelijktijdig een financiële bijdrage is verstrekt.
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening dient te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arresten van 7 juni 2005, VEMW e.a.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; 24 juni 2014, Parlement/Raad,
C‑658/11
,
EU:C:2014:2025
, punt
, en 19 september 2019, Gesamtverband Autoteile-Handel,
C‑527/18
,
EU:C:2019:762
, punt
).
Met betrekking tot de context van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 moet worden opgemerkt dat afgezien van het geval van artikel 54 van deze verordening, waarin is bepaald dat voor uitgaven die uit het EVF worden gecofinancierd geen bijstand uit andere financieringsinstrumenten van de Unie mag worden verleend, deze verordening de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie niet belet om bijdragen van derden te ontvangen waarmee hij de aan het betrokken project verbonden uitgaven betaalt.
In tegenstelling tot wat de verwijzende rechter meent, kan uit artikel 52 van verordening nr. 1198/2006 met name niet worden afgeleid dat een project slechts kan worden gefinancierd met enerzijds overheidssteun en anderzijds eigen middelen van de begunstigden van in het kader van het EVF verleende subsidies. Dit artikel heeft immers enkel tot doel het totale bedrag van de overheidsbijdrage te beperken, en laat de wijze waarop het betrokken project wordt gefinancierd ongemoeid.
Overigens stelt verordening nr. 1198/2006 de subsidiabiliteit van de uitgaven geenszins afhankelijk van de wijze waarop een bepaald project wordt gefinancierd, zodat de door de begunstigde van dergelijke subsidies gekozen manier voor de financiering van zijn uitgaven niet van invloed is op de vraag of deze in aanmerking komen voor een bijdrage uit het EVF. Het feit dat een derde een financiële bijdrage levert, is als zodanig dus niet relevant voor de vaststelling van het bedrag van de daadwerkelijk door die begunstigde betaalde uitgaven in de zin van artikel 55, lid 1, van die verordening.
Elke andere uitlegging is in strijd met de doelstellingen van verordening nr. 1198/2006, aangezien uit overweging 16 daarvan volgt dat het gebruik van particuliere financieringsbronnen zoveel mogelijk moet worden gestimuleerd en het gebruik van gediversifieerde financieringsbronnen moet worden aangemoedigd.
In deze omstandigheden volstaat het feit dat de leverancier of dienstverlener een vordering heeft op de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie, en dat die vordering door de begunstigde is voldaan, om vast te stellen dat een uitgave „daadwerkelijk [is] betaald” in de zin van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006, zonder dat het relevant is dat die derde eveneens een financiële bijdrage aan het gesubsidieerde project heeft geleverd.
Het is daarbij niet van belang hoe die financiële bijdrage is verstrekt. Deze kan bijvoorbeeld in mindering zijn gebracht op het aan de begunstigde gefactureerde bedrag, waarbij de vordering van de begunstigde op de derde die voortvloeit uit de door deze laatste gedane toezegging, is verrekend met de vordering van de derde op de begunstigde wegens de levering van een goed of dienst. Zoals in artikel 78, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 wordt vereist, moeten alle uitgaven en bijdragen evenwel naar behoren worden verantwoord met gekwiteerde rekeningen of boekhoudkundige stukken met gelijkwaardige bewijskracht, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
In dit verband staat het met name aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem overgelegde bewijsstukken te onderzoeken of er daadwerkelijk sprake is van een bijdrage aan de financiering van het betrokken project die geen invloed heeft op het bedrag van de daadwerkelijk betaalde uitgaven in de zin van artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006, of dat het in werkelijkheid gaat om een korting op de prijs van geleverde goederen of diensten, wat leidt tot de verlaging van de uitgaven die daadwerkelijk door de begunstigde van de in het kader van het EVF verleende subsidie zijn betaald.
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 aldus moet worden uitgelegd dat een bedrag dat aan de begunstigde van een in het kader van het EVF verleende subsidie in rekening is gebracht en door hem is betaald, ook dan als een daadwerkelijk betaalde uitgave in de zin van deze bepaling kan worden beschouwd wanneer de derde die dit bedrag in rekening heeft gebracht zelf een financiële bijdrage aan het gesubsidieerde project heeft geleverd – hetzij door een vordering op de begunstigde te verrekenen met een vordering die de begunstigde op hem heeft wegens zijn toezegging om een bijdrage te leveren, hetzij door een afzonderlijke factuur op te stellen –, op voorwaarde dat de betrokken uitgave en bijdrage naar behoren worden verantwoord met gekwiteerde rekeningen of boekhoudkundige stukken met gelijkwaardige bewijskracht, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.
Derde vraag
Gelet op het antwoord op de tweede vraag hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zevende kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 55, lid 1, van verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds moet aldus worden uitgelegd dat het van toepassing is op de verhouding tussen de beheersautoriteit van een operationeel programma en de begunstigde van een in het kader van het Europees Visserijfonds verleende subsidie, zodat deze bepaling tegen deze begunstigde kan worden ingeroepen.

2)
Artikel 55, lid 1, van verordening nr. 1198/2006 moet aldus worden uitgelegd dat een bedrag dat aan de begunstigde van een in het kader van het Europees Visserijfonds verleende subsidie in rekening is gebracht en door hem is betaald, ook dan als een daadwerkelijk betaalde uitgave in de zin van deze bepaling kan worden beschouwd wanneer de derde die dit bedrag in rekening heeft gebracht zelf een financiële bijdrage aan het gesubsidieerde project heeft verstrekt – hetzij door een vordering op de begunstigde te verrekenen met een vordering die de begunstigde op hem heeft wegens zijn toezegging om een bijdrage te leveren, hetzij door een afzonderlijke factuur op te stellen –, op voorwaarde dat de betrokken uitgave en bijdrage naar behoren worden verantwoord met gekwiteerde rekeningen of boekhoudkundige stukken met gelijkwaardige bewijskracht, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

Xuereb
von Danwitz
Kumin
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 22 januari 2020.
De griffier
A. Calot Escobar
De president van de Zevende kamer
P. G. Xuereb
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.