CELEX: 62018TJ0008
Държавни помощи
Сектор на въздухоплаването
Помощ, отпусната от Италия в полза на летищата в Сардиния
Решение, с което помощта се обявява за отчасти съвместима и отчасти несъвместима с вътрешния пазар
Отговорност на държавата
Получатели
Предимство за авиокомпаниите съдоговорителки
Принцип на частния оператор в условията на пазарна икономика
Засягане на търговията между държавите членки
Нарушаване на конкуренцията
Възстановяване
Оправдани правни очаквания
Задължение за мотивиране

I.

Обстоятелствата по спора
А.

Спорните мерки
Остров Сардиния (Италия) има пет летища, сред които Алгеро, Каляри-Елмас и Олбия.
Оператор на летище Алгеро е So.Ge.A.Al SpA (наричано по-нататък „SOGEAAL“), чийто капитал е изцяло записан от местни публични субекти, а мажоритарният дял е собственост на Regione autonoma della Sardegna (Автономен регион Сардиния, Италия, наричан по-нататък „автономният регион“), в това число непряко чрез Società Finanziaria Industriale Regione Sardegna (SFIRS). Оператор на летище Каляри-Елмас е дружеството So.G.Aer SpA (наричано по-нататък „SOGAER“), мажоритарен дял от което е собственост на Търговската камара на Каляри, а оператор на летище Олбия е регистрираното в Олбия дружество GEASAR SpA (наричано по-нататък „GEASAR“), мажоритарен дял от акциите на което са собственост на частното предприятие Meridiana SpA.
1.

Разпоредбите, приети от автономния регион
а)

Член 3 от Закон № 10/2010
На 13 април 2010 г. автономният регион приема Legge regionale n. 10 — Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Регионален закон № 10 — Мерки за развитието на въздушния транспорт) (
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, бр. 12 от 16 април 2010 г.) (наричан по-нататък „Закон № 10/2010“).
Член 3 от Закон № 10/2010 е озаглавен „Стимули за премахване на сезонността на въздушните връзки на острова“ (Incentivi alla destagionalizzazione dei collegamenti aerei isolani) и гласи:
„1.   Разрешават се разходи в размер на 19700000 [EUR] за 2010 г. и в размер на 24500000 [EUR] годишно за периода от 2011 г. до 2013 г. за финансирането на летищата на острова, така че да се укрепи и развие въздушният транспорт като услуга от общ икономически интерес, в това число чрез премахване на сезонността на въздушните връзки, в съответствие с Известие 2005/C 312/01 на Комисията — Насоки на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища.
2.   Критериите, видът и продължителността на транспортното предлагане, както и насоките за изготвяне на плановете за дейностите на операторите на летища при отчитане на мерките за териториална непрекъснатост по член 2 се определят с решение на изпълнителния орган на региона, което се приема по предложение на регионалния съветник по транспорта със съгласието на съветниците по планирането, бюджета, кредитирането и регионалното устройство, туризма, занаятите и търговията, селското стопанство и селската реформа, културните обекти, информацията, отдиха и спорта.
3.   Решението по параграф 2 и плановете за дейностите, в това число вече съставените от летищните оператори към датата на влизане в сила на този закон, заедно със съответните актове и договори, подлежат на финансиране, ако са изготвени в съответствие с критериите, вида и продължителността на транспортното предлагане и с насоките по параграф 2 и са представени за предварително обвързващо становище на компетентната комисия“.
б)

Актовете за изпълнение на Закон № 10/2010
В съответствие с член 3, параграф 2 от Закон № 10/2010 изпълнителният орган на автономния регион приема редица актове за изпълнение на мерките по член 3 (наричани по-нататък „актовете за изпълнение“), сред които Deliberazione della Giunta regionale n. 29/36 (Решение № 29/36 на Регионалния съвет) от 29 юли 2010 г. (наричано по-нататък „Регионално решение № 29/36“), Deliberazione della Giunta regionale n. 43/37 (Решение № 43/37 на Регионалния съвет) от 6 декември 2010 г. (наричано по-нататък „Регионално решение № 43/37“) и Deliberazione della Giunta regionale n. 52/117 (Решение № 52/117 на Регионалния съвет) от 23 декември 2011 г. (наричано по-нататък „Регионално решение № 52/117“) (наричани по-нататък, заедно с член 3 от Закон № 10/2010, „спорните мерки“).
Тези актове за изпълнение определят по същество три вида „дейности“, за които летищните оператори могат да получат компенсация от автономния регион за 2010—2013 г., а именно:
–
увеличаване на въздушния трафик от авиокомпаниите („дейност 1“),
–
рекламиране на Сардиния като туристическа дестинация от авиокомпаниите („дейност 2“),
–
допълнителни рекламни дейности, възлагани от летищните оператори на трети доставчици на услуги, различни от авиокомпаниите, за сметка на автономния регион („дейност 3“).
От една страна, в Регионално решение № 29/36 се пояснява, че при изпълнението на член 3 от Закон № 10/2010 целта за намаляване на сезонността на въздушните връзки предполага увеличаване на честотата на полетите през средния и зимния сезон и откриване на нови въздушни маршрути. От друга страна, в решението се посочва, че крайната цел на мерките по член 3 от Закон № 10/2010 за налагане на регионална политика в областта на въздушния транспорт е засилването на икономическото, социалното и териториалното сближаване и развитието на местните икономики, туризма и културата на остров Сардиния.
В това отношение Регионално решение № 29/36 определя критериите, вида и продължителността на транспортните услуги, за които е можело да се отпусне компенсация през периода 2010—2013 г., и насоките за изготвянето и оценяването на „плановете за дейностите“, съставяни от летищните оператори.
По-конкретно, за да получи финансиране по Закон № 10/2010, съответният летищен оператор е трябвало да представи за одобрение на автономния регион подробен план за дейностите си. Планът е трябвало да посочва кои измежду дейности 1—3 летищният оператор смята да осъществи, за да постигне целите на Закон № 10/2010. Планът е трябвало евентуално да се конкретизира със специални споразумения между летищния оператор и авиокомпании.
Когато даден летищен оператор е искал да получи финансиране за дейност 1, в представяния на автономния регион план за дейностите е трябвало да посочи „маршрутите от стратегически интерес“ (национални и международни) и да определи годишни цели за честота на полетите, нови маршрути и брой пътници.
Според италианските власти в този смисъл обслужването на тези маршрути от стратегически интерес е съставлявало услуга от общ икономически интерес, която авиокомпаниите предоставят в замяна на компенсация.
За изпълнението на дейност 2 в плана за дейностите е трябвало да се определят специфичните маркетингови и рекламни дейности, насочени към увеличаване на броя на пътниците и популяризиране на региона на обслужване на летището.
Регионално решение № 29/36 предвижда, че плановете за дейностите трябва да са подкрепени с прогнозни данни за очакваната рентабилност на посочените в тях дейности.
Видно от Регионално решение № 29/36, плановете за дейностите е трябвало да са съобразени с някои принципи:
–
определените в плановете маршрути от стратегически интерес не могат да се припокриват с маршрутите, които вече се обслужват при режим на задължение за извършване на обществена услуга,
–
финансирането за всеки от субсидираните маршрути следва да намалява с времето,
–
финансовото споразумение, сключено с авиокомпаниите, следва да включва план за рекламиране на територията.
Ако констатира несъответствия между представените от летищните оператори планове за дейностите и разпоредбите на Закон № 10/2010 и актовете за изпълнението му, автономният регион е можел да изиска изменение на плановете.
След като одобрява различните представени от летищните оператори планове за дейностите, автономният регион разпределя наличните годишни финансови ресурси за периода от 2010 г. до 2013 г. между летищните оператори.
Размерът на тези компенсации е изчислен въз основа на разликата между очакваните разходи на авиокомпаниите за обслужване на стратегическите маршрути и постигане на годишните цели за пътникопотока, от една страна, и действителните или предполагаеми приходи от продажбата на пътнически билети, от друга.
В случай че сумата на поисканите от летищните оператори компенсации надвиши предвидения в Закон № 10/2010 размер, Регионално решение № 29/36 предвижда преференциални критерии за разпределение.
Накрая, актовете за изпълнение предвиждат, че летищните оператори трябва да извършват мониторинг над работата на авиокомпаниите. По-конкретно, тези актове изискват сключените между летищните оператори и авиокомпаниите специални споразумения да предвиждат прилагането на санкции за авиокомпаниите в случай на неспазване на предварително определените цели, в частност за честотата на полетите и броя на пътниците.
2.

Изпълнението на спорните мерки
Жалбоподателят, easyJet Airline Co. Ltd, е авиокомпания, чийто експлоатационен лиценз е издаден от Англия и Уелс (Обединеното кралство) и която обслужва мрежа от маршрути на къси разстояния от и към летища в Европейския съюз, в това число летища Алгеро, Каляри-Елмас и Олбия.
а)

Изпълнението на Закон № 10/2010 по отношение на летище Олбия
Операторът на летище Олбия публикува на своя уебсайт покана за заявяване на интерес с цел сключване на договори за маркетинг и реклама.
В отговор на поканата за заявяване на интерес жалбоподателят представя бизнес план за развитие на въздушните връзки от и към Олбия и програма за маркетинг и реклама. Авиокомпанията приканва GEASAR да участва в инвестицията, необходима за осъществяването на програмата за маркетинг и реклама.
GEASAR разглежда бизнес плана на жалбоподателя и изготвя свой бизнес план, от който следва, че предлаганото от жалбоподателя участие в инвестицията ще е рентабилно за летищния оператор.
GEASAR представя на автономния регион планове за дейностите за 2010 г. и за тригодишния период от 2011 г. до 2013 г. заедно със съответните заявления за финансиране. С регионални решения № 43/37 и № 52/117 автономният регион одобрява тези планове за дейностите и определя сумите, които следва да се отпуснат на GEASAR за 2010 г. и за периода от 2011 г. до 2013 г.
След това GEASAR и жалбоподателят сключват три договора, с които жалбоподателят се задължава срещу възнаграждение, първо, да продължи или да започне да обслужва въздушни маршрути от точка до точка между Олбия и европейските летища Бристъл (Обединеното кралство), Базел (Швейцария), Женева (Швейцария), Лондон Гетуик (Обединеното кралство), Милано Малпенса (Италия), Берлин-Шьонефелд (Германия), Лион (Франция), Париж-Орли (Франция) и Мадрид-Барахас (Испания) и да постигне определени цели за пътникопотока, и второ, да осъществи програма за маркетинг и реклама, която да популяризира остров Сардиния.
Първият договор е подписан на 17 март 2011 г. и обхваща периода от 28 март 2010 г. до 27 март 2011 г. Вторият е подписан на 25 януари 2012 г. и обхваща периода от 27 март 2011 г. до 30 март 2013 г. Последният договор с GEASAR е подписан на 1 март 2013 г. и обхваща периода от 27 март 2013 г. до 30 март 2014 г.
б)

Изпълнението на Закон № 10/2010 по отношение на летище Каляри-Елмас
Операторът на летище Каляри-Елмас, SOGAER, публикува обявление на своя уебсайт, с което отправя покана до авиокомпаниите да му представят бизнес планове за въздушни връзки от и към това летище и за сключване на договори за маркетинг с цел рекламирането на остров Сардиния.
Жалбоподателят представя на SOGAER тригодишен бизнес план за развитие на въздушните връзки от и към Каляри и програма за маркетинг и реклама. Според възложено на външен консултант проучване на икономическото въздействие на бизнес плана инвестицията в предвидените в този план маркетингови дейности би била рентабилна за жалбоподателя. В проучването също така се приема, че тази инвестиция би развила икономиката на остров Сардиния и би била рентабилна за SOGAER.
SOGAER представя на автономния регион планове за дейностите за 2010 г. и за тригодишния период от 2011 г. до 2013 г. заедно със съответните заявления за финансиране. С регионални решения № 43/37 и № 52/117 тези планове са одобрени и са определени сумите, които следва да бъдат отпуснати на SOGAER за 2010 г. и за периода от 2011 г. до 2013 г.
Жалбоподателят и SOGAER сключват договор, който е обозначен с номер 25/2011 и обхваща периода от 29 март 2010 г. до 28 март 2013 г. (наричан по-нататък „договор № 25/2011“). С този договор жалбоподателят се задължава, първо, да продължи или да започне да обслужва полети от точка до точка между Каляри-Елмас и Лондон-Станстед (Обединеното кралство), Женева, Базел и Берлин-Шьонефелд и да постигне определени цели за пътникопотока, и второ, да извършва маркетингови и рекламни дейности. Тези услуги спадат към дейности 1 и 2.
Член 5 от въпросното споразумение гласи, че договорът е сключен при условието автономният регион да запази и поднови финансирането за SOGAER.
в)

Изпълнението на Закон № 10/2010 по отношение на летище Алгеро
Що се отнася до летище Алгеро, още през 2003 г. са сключени договори между SOGEAAL и дружеството Ryanair Ltd, впоследствие продължавани, като по повод на тези договори италианска авиокомпания подава жалба до Европейската комисия. На 12 септември 2007 г. въз основа на тази жалба Комисията образува официалната процедура по разследване по член 108, параграф 2 ДФЕС за предполагаема държавна помощ, отпусната на и от летище Алгеро в полза на Ryanair и други въздушни превозвачи (
ОВ C 12, 2008 г., стр. 7
). На 27 юни 2012 г. тази процедура е разширена, така че да обхване и други приети от Италия мерки, които не са били посочени в първоначалната жалба (
ОВ C 40, 2013 г., стр. 15
), сред които „[в]сички мерки в полза на Ryanair и неговото дъщерно дружество AMS, както и на другите авиокомпании, използващи летището от 2000 г. […], включ[ително] предоставяне на финансови вноски пряко от SOGEAAL или чрез него посредством няколко споразумения за летищни услуги и за маркетингови услуги, сключени с Ryanair и други въздушни превозвачи, считано от 2000 г.“.
В резултат от тази процедура Комисията приема Решение (ЕС) 2015/1584 от 1 октомври 2014 година относно държавна помощ SA.23098 (C 37/07) (ex NN 36/07), приведена в действие от Италия в полза на Società di Gestione dell’Aeroporto di Alghero So.Ge.A.AL S.p.A. и различни въздушни превозвачи, които осъществяват дейност на летище Алгеро (
ОВ L 250, 2015 г., стр. 38
, наричано по-нататък „решение „Алгеро“), в което въз основа на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика Комисията в частност приема, че мерките, приведени в действие от автономния регион, и конкретно договорите, които контролираното от този регион дружество SOGEAAL сключва с някои авиокомпании за рекламирането или разкриването на нови въздушни маршрути от и към летище Алгеро и за маркетингови и рекламни дейности, не представляват помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
За периода от 2010 г. до 2013 г. обаче жалбоподателят не сключва договор със SOGEAAL, който да попада в обхвата на механизма за помощ, създаден със Закон № 10/2010.
Б.

Обжалваното решение
На 30 ноември 2011 г. на основание член 108, параграф 3 ДФЕС Италианската република уведомява Комисията за Закон № 10/2010, като тази мярка е разгледана в съответствие с глава III от Регламент (EО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 година за установяване на подробни правила за прилагането на член [108 ДФЕС] (
ОВ L 83, 1999 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 1, стр. 41).
С писмо от 23 януари 2013 г. Комисията съобщава на Италианската република за решението си да започне предвидената в член 108, параграф 2 ДФЕС официална процедура по разследване (наричано по-нататък „решението за започване на процедурата“) във връзка с нотифицираната схема (наричана по-нататък „спорната схема за помощ“). С публикуването на това решение в
Официален вестник на Европейския съюз
на 30 май 2013 г. (
ОВ C 152, 2013 г., стр. 30
) Комисията приканва заинтересованите лица да представят становищата си относно предполагаемата схема за помощ.
Писмени становища представят италианските власти, както и някои заинтересовани лица, в това число жалбоподателят и операторите на летища Алгеро, Каляри-Елмас и Олбия. Комисията предава становищата на заинтересованите лица на италианските власти, които получават възможност да представят коментари по тях.
С писма от 24 февруари 2014 г. Комисията уведомява заинтересованите лица, че на 20 февруари 2014 г. е приела известие, озаглавено „Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании“ (
ОВ C 99, 2014 г., стр. 3
, наричани по-нататък „Насоките от 2014 г.“), и че тези насоки ще се прилагат за разглеждания случай, считано от датата на публикуването им в Официален вестник. На 15 април 2014 г. в Официален вестник е поместено съобщение (
ОВ C 113, 2014 г., стр. 30
), че държавите членки и заинтересованите лица се приканват да представят становища относно прилагането на Насоките от 2014 г. към разглеждания случай в срок от един месец, считано от датата на публикуването на Насоките. На 4 юли 2014 г. жалбоподателят подава такова становище.
На 25 март 2015 г. Комисията поисква от жалбоподателя да ѝ изпрати някои документи. На 31 март жалбоподателят ѝ ги изпраща, като по този повод представя и допълнително становище.
На 1 и 14 май 2015 г. жалбоподателят и упълномощено от него адвокатско дружество представят на Комисията нови допълнителни становища.
След среща със службите на Комисията жалбоподателят представя ново становище на 1 юни 2015 г. Приканени да представят евентуалните си коментари по него, италианските власти представят становище до Комисията на 17 септември 2015 г.
На 29 юли 2016 г. Комисията приема Решение (ЕС) 2017/1861 относно държавна помощ SA.33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) — Италия — Компенсация на летищата в Сардиния за задължения за извършване на обществена услуга (услуга от общ икономически интерес — УОИИ) (
OВ L 268, 2017 г., стр. 1
, наричано по-нататък „обжалваното решение“), като разпоредителната част на това решение гласи:
„Член 1
1.   Схемата, която Италия е установила с Регионален закон № [10/2010] не включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 [ДФЕС] в полза на SOGEAAL […], SOGAER […] и GEASAR […].
2.   Схемата, която Италия е установила със Закон 10/2010, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора в полза на Ryanair/AMS, [жалбоподателя], Air Berlin, Meridiana, Alitalia, Air Italy, Volotea, Wizzair, Norwegian, JET2.COM, Niki, Tourparade, Germanwings, Air Baltic и Vueling, доколкото тя се отнася до дейностите, извършвани от тези авиокомпании на летища Каляри-Елмас и Олбия.
3.   Държавната помощ, посочена в параграф 2, е приведена в действие от Италия в нарушение на член 108, параграф 3 [ДФЕС].
4.   Държавната помощ, посочена в параграф 2, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1.   Италия възстановява от получателите държавната помощ, посочена в член 1, параграф 2.
2.   Като се има предвид, че Ryanair и AMS представляват една икономическа единица за целите на настоящото решение, те носят солидарна отговорност за възстановяването на държавната помощ, получена от която и да е от тях.
3.   Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателите, до датата на действителното им възстановяване.
[…]
5.   Италия отменя всички неизплатени плащания на помощта, посочена в член 1, параграф 2, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 3
1.   Възстановяването на помощта, посочена в член 1, параграф 2, е незабавно и ефективно.
2.   Италия гарантира, че настоящото решение ще бъде изпълнено в срок от четири месеца, от датата, на която е била уведомена за него.
Член 4
1.   В срок от два месеца от уведомяването за настоящото решение Италия предоставя следната информация:
–
списък на получателите, които са получили помощ по схемата, посочена в член 1, параграф 2, както и общия размер на помощта, получена от всеки от тях по схемата,
–
общата сума (главница и лихви по възстановяването), която трябва да бъде възстановена от всеки получател,
–
подробно описание на вече предприетите и на планираните мерките за изпълнение на настоящото решение,
–
документи, които доказват, че на получателите е наредено да възстановят помощта.
2.   Италия уведомява редовно Комисията за напредъка по отношение на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 2. При искане от страна на Комисията, тя незабавно предоставя информация относно мерките, които вече са предприети и планирани за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също така подробна информация относно размера на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от получателите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Италианската република“.
Що се отнася до обхвата на обжалваното решение, в съображения 344—346 от него Комисията посочва, че то не обхваща мерките за помощ, по които вече е проведено отделното разследване, посочено в точка 32 по-горе. Всъщност, въпреки че не всички плащания от SOGEAAL за дейности 1 и 2, предвидени на основание на Закон № 10/2010 с актовете за изпълнение, са извършени въз основа на договорите, разгледани в рамките на отделното разследване, отнасящо се само до летище Алгеро, Комисията приема, че голямата част от тях са преценени в рамките на това друго дело. Освен това Комисията отбелязва, че „във всички случаи не е лесна задача да се прави ясно разграничение, като се има предвид, че финансовите отношения между SOGEAAL и дадена авиокомпания през съответния период може да са уреждани в различни договори, като само някои от тях са разгледани по [упоменатото друго дело]“. Затова тя приема, че следва да изключи от обхвата на обжалваното решение всички споразумения, сключени между авиокомпаниите и SOGEAAL в рамките на спорната схема за помощ, или с други думи, частта от спорните мерки, която се отнася до летище Алгеро.
Накрая, в обжалваното решение Комисията приема, че образуваната в случая процедура не се отнася до потенциалната помощ, предоставена от летищните оператори на доставчици на услуги, които не са авиокомпании, във връзка с дейност 3. Затова в съображение 346 от обжалваното решение Комисията приема, че не може да заеме позиция по този въпрос.
На 1 август 2016 г. италианските власти изпращат на жалбоподателя неповерителен вариант на обжалваното решение и го приканват да посочи кои данни трябва да бъдат отстранени от текста, който ще се публикува в Официален вестник, публикация, която е осъществена на 18 октомври 2017 г.
II.

Производството и исканията на страните
На 11 януари 2018 г. жалбоподателят подава разглежданата тук жалба в секретариата на Общия съд.
След двойна размяна на писмени изявления и по предложение на съдията докладчик Общият съд решава да започне устната фаза на производството. Във връзка с това жалбоподателят и Комисията са приканени да представят някои документи и да отговорят писмено на зададени от Общия съд въпроси като част от процесуално-организационните действия, а също и да вземат становище по възможността за съединяване на настоящото дело с дело Volotea/Комисия (T‑607/17), от което Общият съд в крайна сметка се отказва по причини, свързани поверителността на определени сведения. Жалбоподателят и Комисията изпълняват всичко това в определените срокове.
На 19 юни 2019 г. пленумът на Общия съд по предложение на първи състав и на заместник-председателя решава съгласно член 28 от Процедурния правилник да преразпредели делото на първи състав, заседаващ в разширен състав от петима съдии.
Устните състезания между страните и отговорите на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 2 октомври 2019 г., след което устната фаза на производството е закрита.
С определение от 7 ноември 2019 г. Общият съд решава да възобнови устната фаза на производството. На 12 ноември 2019 г. Общият съд поисква от Комисията да представи някои документи, което тя изпълнява в определения срок. Това става повод на 20 декември 2019 г. жалбоподателят да представи становище по тези документи, в което той обаче отбелязва, че те не са представени на езика на производството, а на италиански. Приканен да уведоми Общия съд дали с този коментар моли Общия съд да задължи Комисията да представи тези документи на езика на производството в съответствие с член 46 от Процедурния правилник, на 29 януари 2020 г. жалбоподателят отговаря, че всъщност не иска да се отстранява тази нередовност. При тези условия на 4 февруари 2020 г. Общият съд закрива устната фаза на производството.
Вследствие на искане от Комисията да получи възможност да представи становище по това на жалбоподателя от 20 декември 2019 г., с определение от 25 февруари 2020 г. Общият съд възобновява устната фаза на производството, а след като Комисията представя своето становище в определения срок, отново я закрива.
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение изцяло и при всички случаи в частта, която се отнася до твърдяната неправомерност на предоставената му държавна помощ,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
III.

От правна страна
А.

По допустимостта
В писмената си защита Комисията повдига възражение за недопустимост на жалбата в частта, в която се иска отмяна, от една страна, на член 1, параграф 1 от обжалваното решение и от друга страна, на член 1, параграф 2 от това решение, доколкото въпросният параграф 2 се отнася до други авиокомпании освен жалбоподателя.
Всъщност Комисията признава, че жалбоподателят е процесуално легитимиран да иска отмяна на обжалваното решение в частта, в която то се отнася до него, и съответно да оспорва различните мотиви на това решение, които обосновават разпоредителната му част, и конкретно тези, които се отнасят до член 1, параграф 2 от това решение, каквито са съображенията в раздел 7.2.1, но същевременно твърди, че той няма възможност да иска отмяна на обжалваното решение в неговата цялост. Всъщност жалбоподателят не обяснил защо иска това решение да се отмени и по отношение на други субекти като конкурентните му авиокомпании.
Освен това според Комисията жалбоподателят няма право да иска пряко отмяна на съдържащата се в член 1, параграф 1 от обжалваното решение констатация, че летищата не са получили държавни помощи. Всъщност тази констатация била обоснована със съображенията в раздел 7.2.2 от обжалваното решение, които не се отнасяли пряко и лично до жалбоподателя като авиокомпания.
Като се позовава в частност на точка 31 от решение от 17 септември 1992 г., NBV и NVB/Комисия (
T‑138/89
,
EU:T:1992:95
), жалбоподателят изтъква, че има право да оспорва не само разпоредителната част, но и мотивите, които са необходимата ѝ основа. В случая обаче било очевидно, че констатацията за наличието на помощ на равнището на авиокомпаниите като жалбоподателя, счетени за действителните получатели на помощите по спорната схема, зависела от неотделимата от нея констатация, че не е налице помощ на равнището на летищните оператори, които Комисията квалифицира просто като „посредници“, последващи разпределители на финансовите предимства, отпуснати от автономния регион. В този смисъл жалбоподателят имал право да оспорва втората констатация, за да може да докаже, че не е действителният получател по тези мерки и че следователно Комисията неоснователно изисква от него да възстанови определени суми на автономния регион.
Освен това жалбоподателят поддържа, че може да иска отмяна на обжалваното решение в неговата цялост, в това число на съображенията, в които не е посочен поименно, като същевременно припомня, че при всички случаи е формулирал евентуално искане за отмяна на решението само в частта, която се отнася до него.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да подаде жалба, съгласно условията, предвидени в първа и втора алинея от този член, срещу решенията, които са адресирани до него или които го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и които не включват мерки за изпълнение.
Доколкото единствен адресат на обжалваното решение е Италианската република, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика субектите, които не са адресати на дадено решение, могат да твърдят, че са лично засегнати, само ако решението се отнася до тях поради някои присъщи за тях качества или поради фактическо положение, което ги разграничава от всички останали лица и така ги индивидуализира по същия начин, както адресата (решения от 15 юли 1963 г., Plaumann/Комисия,
25/62
,
EU:C:1963:17
, стр. 223 и от 28 юни 2018 г., Andres (синдик на Heitkamp BauHolding)/Комисия,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, т.
).
В областта на държавните помощи Съдът е уточнил, че по принцип не e допустима жалба за отмяна, подадена от предприятие срещу решение на Комисията, с което се забранява секторна схема за помощ, ако то е засегнато от решението само поради принадлежността му към съответния сектор и качеството му на потенциален получател по тази схема. Всъщност по отношение на това предприятие такова решение представлява мярка с общо приложение, която се прилага в обективно определени случаи и поражда правни последици спрямо категория лица, посочени общо и абстрактно (вж. решения от 19 октомври 2000 г., Италия и Sardegna Lines/Комисия,
C‑15/98 и C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, т.
и цитираната съдебна практика и от 28 юни 2018 г., Andres (синдик на Heitkamp BauHolding)/Комисия,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, т.
).
Когато обаче решението засяга група лица, които са определени или е могло да бъдат определени към момента на приемане на този акт в зависимост от присъщи за членовете на тази група критерии, тези лица могат да бъдат лично засегнати от посочения акт в качеството си на част от ограничен кръг икономически оператори (вж. решение от 13 март 2008 г., Комисия/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, т.
и цитираната съдебна практика; решения от 27 февруари 2014 г., Stichting Woonpunt и др./Комисия,
C‑132/12 P
,
EU:C:2014:100
, т.
и от 28 юни 2018 г., Andres (синдик на Heitkamp BauHolding)/Комисия,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, т.
).
В този смисъл действителните получатели на индивидуални помощи, които са предоставени съгласно схема за помощ и чието възстановяване е разпоредено от Комисията, поради тази причина са лично засегнати по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС (решения от 9 юни 2011 г., Comitato Venezia vuole vivere и др./Комисия,
C‑71/09 P, C‑73/09 P и C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, т.
и от 28 юни 2018 г., Andres (синдик на Heitkamp BauHolding)/Комисия,
C‑203/16 P
,
EU:C:2018:505
, т.
; вж. също в този смисъл решение от 19 октомври 2000 г., Италия и Sardegna Lines/Комисия,
C‑15/98 и C‑105/99
,
EU:C:2000:570
, т.
и
).
Наред с предприятията получатели, за лично засегнати от решението на Комисията, с което приключва процедурата, започната на основание член 108, параграф 2 ДФЕС, са признати по-специално и конкурентните им предприятия, взели активно участие в тази процедура, доколкото помощта, предмет на обжалваното решение, съществено се е отразила на пазарната им позиция (решения от 28 януари 1986 г., Cofaz и др./Комисия,
169/84
,
EU:C:1986:42
, т.
, от 22 ноември 2007 г., Sniace/Комисия,
C‑260/05 P
,
EU:C:2007:700
, т.
и от 17 септември 2015 г., Mory и др./Комисия,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, т.
).
В настоящия случай разпоредителната част на обжалваното решение се отнася както до Италианската република, така и до летищните оператори и авиокомпаниите. Доколкото са формулирани отменителни искания както срещу решението в неговата цялост, така и срещу частта му, която се отнася до жалбоподателя, следва да се определи в каква степен последният може да иска отмяната на това решение.
В това отношение в член 1, параграф 2 от обжалваното решение жалбоподателят е посочен като получател по спорната схема за помощ. Освен това съгласно член 2 от това решение той е задължен да възстанови на италианските власти получените по тази схема средства.
При тези условия жалбата е допустима съгласно член 263, четвърта аления ДФЕС, доколкото с нея се иска посочените две разпоредби да се отменят по отношение на жалбоподателя, като в тези рамки на жалбата жалбоподателят може като основания на искането си за отмяна на тези две разпоредби да изтъква всякакви твърдения, годни да докажат, че той не е получател на помощи по спорната схема, в това число може в тези рамки да изтъква доводи, целящи да се докаже, че действителните получатели на помощите по спорната схема са летищните оператори, а не авиокомпаниите като него.
Предметът на делото, образувано пред Общия съд по тази жалба, обаче обхваща само частите от решението, които се отнасят до жалбоподателя. В този смисъл частите на това решение, които се отнасят до други лица освен адресата, не са предмет на спора, който съдът следва да реши (решение от 14 септември 1999 г., Комисия/AssiDomän Kraft Products и др.,
C‑310/97 P
,
EU:C:1999:407
, т.
). Затова в рамките на разглежданата тук жалба Общият съд може да се произнесе само по законосъобразността на член 1, параграф 2 и член 2 от обжалваното решение в частта, в която тези разпоредби се отнасят до жалбоподателя. Следователно искането за отмяна е недопустимо — поради липса на процесуална легитимация за жалбоподателя — в частта, в която предполага отмяна на упоменатите разпоредби по отношение на други посочени в тези разпоредби авиокомпании.
Освен това, противно на твърденията на жалбоподателя, той не е легитимиран да иска отмяна пряко на член 1, параграф 1 от обжалваното решение. Всъщност тази разпоредба се отнася само до летищните оператори, в полза на които Комисията приема, че спорната схема за помощ не представлява държавна помощ. Като се има предвид обаче, че като авиокомпания не е конкурент на летищните оператори, жалбоподателят не е легитимиран да иска отмяната на член 1, параграф 1 от обжалваното решение.
При тези условия отменителното искане трябва да се приеме за допустимо само в частта, в която се иска отмяна на обжалваното решение по отношение на жалбоподателя, а в останалата му част следва да бъде отхвърлено като недопустимо.
Б.

По искането за отмяна
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква шест основания за отмяна на обжалваното решение, а именно:
–
първо, явна грешка в преценката при квалификацията на плащанията от летищните оператори към жалбоподателя като „ресурси на държава“, за чието отпускане отговаря италианската държава,
–
второ, явна грешка в преценката по въпроса дали авиокомпаниите са получили предимство,
–
трето, явна грешка в преценката дали спорните мерки нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията и дали засягат търговията между държавите членки,
–
четвърто, явна грешка в преценката по въпроса възможно ли е спорните мерки да се приемат за съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3 ДФЕС,
–
пето, нарушение на принципа на оправданите правни очаквания, що се отнася до разпореждането за възстановяване на помощта на равнището на жалбоподателя,
–
шесто, непълнота и противоречивост на мотивите на обжалваното решение.
1.

По първото основание: явна грешка в преценката при квалификацията на плащанията от летищните оператори към жалбоподателя като „ресурси на държава“, за чието отпускане отговаря италианската държава
По първото основание жалбоподателят оспорва анализа на Комисията, който според него се съдържа в съображения 355—361 от обжалваното решение, а именно, от една страна, че автономният регион упражнявал контрол върху летищните оператори, което предполага, че решенията на дружествата SOGAER и GEASAR да отпуснат средства на авиокомпаниите са мобилизирали ресурси на държавата и за тях отговаря италианската държава, и от друга страна, че летищните оператори са действали като посредници на автономния регион, в смисъл че действията им са били определени от Закон № 10/2010 и плановете за дейностите, одобрени от автономния регион, което предполага, че за решенията им да отпуснат по договорен път въпросните средства на авиокомпаниите в крайна сметка отговаря италианската държава.
Комисията иска твърденията по това основание да се отхвърлят като неоснователни.
Двете части на твърденията по първото основание следва да се разгледат една след друга.
а)

По първата част от твърденията по първото основание — относно наличието на контрол от страна на автономния регион върху летищните оператори
Като посочва съображения 55 и 58 от обжалваното решение, първоначално в жалбата си жалбоподателят изтъква, че доколкото Комисията е приела, че изплатените на жалбоподателя средства от страна на операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия представляват държавни помощи, тъй като тези две летища се намират под контрола на италианската държава, конкретно в случая — под контрола на автономния регион, този неин извод е неправилен и засяга законосъобразността на обжалваното решение. Всъщност тези оператори не можело да се смятат за публични предприятия. В този смисъл не можело за техните решения, в частност за решенията им да сключат договори с жалбоподателя, да отговаря италианската държава, също както не можело финансовите им ресурси, с които изплащат възнаграждение на жалбоподателя, да се смятат за ресурси на държавата.
Комисията моли тези твърдения да бъдат отхвърлени, като посочва, че противно на поддържаното от жалбоподателя, в обжалваното решение тя не се е мотивирала с обстоятелството, че летищните оператори били собственост на държавата, за да приеме, че извършените от тях плащания в полза на авиокомпаниите — техни съдоговорителки, мобилизират ресурси на държавата и за тях следва да отговаря италианската държава. В този смисъл жалбоподателят схванал погрешно съдържанието на съображения 52—58 от обжалваното решение и не разбрал, че в частта от обжалваното решение, която се отнася до този въпрос, а именно раздел 7.2.1.2 от него, Комисията стигнала до този извод единствено въз основа на констатацията, че въпросните оператори са изпълнявали спорната схема за помощ, изготвена от автономния регион. В действителност въпросът дали летищните оператори са притежавани или не от публичен орган нямал никакво значение за тази преценка, доколкото схемата за помощ бездруго била въведена в полза на всички сардински летища, независимо дали дяловете в съответните им капиталови структури са собственост на публични или на частни субекти.
Във връзка с това следва да се припомни, че съгласно член 107, параграф 1 ДФЕС за несъвместима с вътрешния пазар се обявява всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки. Затова квалифицирането на мярка като „държавна помощ“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС предполага да са изпълнени четири условия, а именно да е налице намеса на държавата или чрез ресурси на държавата и тази намеса да е в състояние да засегне търговията между държавите членки, да предоставя селективно предимство на своя получател и да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията (вж. решение от 13 септември 2017 г., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, т.
и цитираната съдебна практика).
Първото условие — да е налице намеса на държавата или чрез ресурси на държавата, предполага, че за да могат да бъдат квалифицирани като помощи по член 107, параграф 1 ДФЕС, съответните предимства трябва, от една страна, да бъдат пряко или непряко предоставени чрез държавни ресурси и от друга страна, отговорността за тях да се носи от държавата (вж. решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и цитираната съдебна практика и от 13 септември 2017 г., ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, т.
и цитираната съдебна практика), като тези две подусловия са кумулативни (вж. в този смисъл решения от 28 март 2019 г., Германия/Комисия,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, т.
и
и цитираната съдебна практика и от 5 април 2006 г., Deutsche Bahn/Комисия,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай Комисията наистина отбелязва в съображение 52 от обжалваното решение, че операторите на летища Алгеро, Каляри-Елмас и Олбия са дружества с ограничена отговорност, че първите двама са собственост на субекти от публичния сектор и че третият е контролиран от въздушен превозвач.
Трябва обаче да се констатира, че противно на поддържаното от жалбоподателя, в обжалваното решение Комисията не се е мотивирала с някое от тези обстоятелства относно публичната или частна структура на капитала на операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия, за да заключи, че автономният регион отговаря за средствата, които жалбоподателят е получил от тези оператори, предвид условията, зададени в решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), съгласно които отпуснатите от публично предприятие средства — които по принцип попадат в обхвата на понятието „ресурси на държава“ — могат да се смятат за средства на държавата.
Всъщност в релевантната част от обжалваното решение, и по-точно в съображения 355—361, които се намират под заглавието „7.2.1.2 Държавни ресурси и […] отговорност на държавата“, Комисията, за да стигне до извода, че получените от авиокомпаниите средства произхождат от ресурси на италианската държава, конкретно на автономния регион, и че за тях носи отговорност тази държава, се обосновава с описанието на въведения от автономния регион механизъм, с който тази държавна единица предоставя финансиране на поискалите такива средства летищни оператори с условието те да ѝ представят за одобрение планове за дейностите, в които трябва подробно да посочат как смятат да използват средствата, в частност за да платят възнаграждение на авиокомпаниите съдоговорителки.
При тези условия не е възможно друго, освен твърденията по първото основание да бъдат отхвърлени в първата им част като неоснователни, тъй като се опират на погрешното разбиране, че изводът на Комисията за отговорността на италианската държава за средствата, които жалбоподателят е получил от операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия, бил основан на обстоятелството, че тези оператори се намират под контрола на публичната власт.
В репликата жалбоподателят обаче поддържа, че ако изводът на Комисията за отговорност на италианската държава за спорната помощ не е основан на обстоятелството, че летища Каляри-Елмас и Олбия са контролирани от държавата, то обжалваното решение е непоследователно, тъй като помощите за оператора на летище Алгеро, макар също да са част от спорната схема за помощ, въведена със Закон № 10/2010, са третирани различно по съображението, че този оператор е притежаван от автономния регион. По-конкретно, жалбоподателят възразява срещу това, че в решението си относно летище Алгеро Комисията не разгледала въпроса дали операторът на това летище е действал в случая като посредник на автономния регион.
В това отношение в писмения си отговор на въпрос на Общия съд относно този довод Комисията обяснява, че голямата част от плащанията, извършени от оператора на летище Алгеро в рамките на спорната схема за помощ, са свързани със споразумения, сключени с авиокомпании преди приемането на схемата и вече оценени в решение „Алгеро“. В отговора си тя също така припомня, като сочи съображение 345 от обжалваното решение, че тъй като е било трудно движенията на финансови средства въз основа на споразумения отпреди спорната схема за помощ да се разграничат от извършените въз основа на спорната схема, тя е решила да изключи от обхвата на обжалваното решение всички споразумения, сключени между оператора на летище Алгеро и обслужващите това летище авиокомпании.
В този смисъл е видно, че в обжалваното решение Комисията не е разгледала изрично плащанията, които операторът на летище Алгеро е извършил за авиокомпаниите съдоговорителки със средства, отпуснати на този оператор от автономния регион в рамките на спорната схема за помощ. Освен това в решение „Алгеро“ Комисията наистина е анализирала плащанията, които е извършил този летищен оператор, притежаван от автономния регион, от гледна точка на критерия за частния инвеститор. Тези плащания обаче са в голямата си част свързани с договори, сключени преди автономният регион да приеме спорната схема за помощ, която е предвиждала механизма за контрол от страна на региона върху средствата, които отпуска на летищните оператори.
Оттук следва, че трябва да се отхвърлят доводите на жалбоподателя относно наличието на някаква непоследователност в подхода на Комисията.
При всички положения жалбоподателят няма право с доводите си косвено да оспорва законосъобразността на решение „Алгеро“ по съображението, че в него Комисията не разгледала плащанията, извършени за авиокомпаниите съдоговорителки от оператора на летище Алгеро със средства, които са му отпуснати от автономния регион в рамките на спорната схема за помощ. Всъщност, независимо от въпроса дали жалбоподателят е легитимиран да оспорва посоченото решение в качеството си на авиокомпания, трябва да се констатира, че решение „Алгеро“ вече е влязло в сила, доколкото не е обжалвано по реда на член 263 ДФЕС в предвидените срокове.
Освен това, що се отнася до въпроса дали обжалваното решение е законосъобразно, след като в него не са разгледани плащанията, които операторът на летище Алгеро е извършил със средства, отпуснати по спорната схема за помощ, за авиокомпаниите, с които е сключил търговски договори, налага се изводът, че като авиокомпания жалбоподателят извършва дейност на пазара на въздушния транспорт, а не на пазара на летищните услуги и летищната инфраструктура. При тези условия, щом не се намира в конкуренция с оператора на летище Алгеро, жалбоподателят не е легитимиран да оспорва този аспект от обжалваното решение.
Накрая, за изчерпателност следва да се добави, че причините, поради които Комисията третира различно разглеждания тук случай в предходно свое решение, конкретно в решение „Алгеро“, при всички положения не биха могли да се отразят на законосъобразността на обжалваното решение (вж. в този смисъл решения от 1 юли 2008 г., Chronopost и La Poste/UFEX и др.,
C‑341/06 P и C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, т.
и от 16 януари 2018 г., EDF/Комисия,
T‑747/15
,
EU:T:2018:6
, т.
).
По всички изложени съображения твърденията по първото основание трябва да бъдат отхвърлени в първата им част.
б)

По втората част от твърденията по първото основание — относно посредническата роля на летищните оператори
С втората част от твърденията си по първото основание жалбоподателят оспорва, от една страна, държавния произход на парите, използвани от летищните оператори, за да му плащат възнаграждение по сключените с него договори, и от друга страна, възможността автономният регион да се смята за отговорен за плащанията, извършени от летищните оператори в изпълнение на сключените с авиокомпании като жалбоподателя договори за постигане на определени цели във връзка с въздушния трафик и за доставка на маркетингови услуги.
Що се отнася до държавния произход на въпросните средства, следва да се припомни, че намесата на държавата или намесата чрез ресурси на държавата не следва непременно да бъде мярка, приета от централната власт на съответната държава. Тя може да е и мярка на субдържавен орган като автономния регион. Всъщност всяка мярка, взета от териториално-административна единица, а не от централната власт, може да представлява помощ, ако са изпълнени условията по член 107, параграф 1 ДФЕС (решения от 14 октомври 1987 г., Германия/Комисия,
248/84
,
EU:C:1987:437
, т.
и от 6 септември 2006 г., Португалия/Комисия,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, т.
). С други думи, мерките, взети от субдържавни — децентрализирани, федерални, регионални или други — структури на държавите членки, независимо от правния статут и наименованието на тези структури, попадат, на същото основание като приетите от федералната или централната власт мерки, в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС, ако са налице условията по тази разпоредба (решения от 6 март 2002 г., Diputación Foral de Álava и др./Комисия,
T‑92/00 и T‑103/00
,
EU:T:2002:61
, т.
и от 12 май 2011 г., Région Nord-Pas-de-Calais и Communauté d’agglomération du Douaisis/Комисия,
T‑267/08 и T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, т.
).
В настоящия случай в рамките на спорната схема за помощ безспорно автономният регион е предоставил средства на разположение на летищните оператори през няколкогодишен период, за да предприемат действия за популяризиране на регион Сардиния като туристическа дестинация, което предполага както постигането на цели по отношение на въздушното обслужване на острова от и към различните му летища, така и доставката на маркетингови услуги. Жалбоподателят не оспорва факта, че тези средства, с произход от автономния регион и изплатени на първо време на летищните оператори, са ресурси на държавата, нито че за решението за отпускане на такива средства на летищните оператори отговаря италианската държава. Възниква обаче въпросът дали, както спори жалбоподателят, сумите, които той е получил от посочените оператори в изпълнение на сключените с тях договори, по естеството си са били (все още) „ресурси на държава“ и за тях е отговаряла италианската държава по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
1)

Относно мобилизирането на държавни ресурси
В това отношение както от механизма, въведен от автономния регион чрез спорната схема за помощ, така и от практическото му изпълнение личи, че именно средствата, които регионът изплаща на летищните оператори, са средствата, с които тези оператори плащат възнаграждение на авиокомпаниите съдоговорителки.
Всъщност, от една страна, следва да се отбележи, че спорната схема за помощ предвижда своеобразен механизъм за уравняване на сметките. По-конкретно, Регионално решение № 29/36 предвижда, че избраните летищни оператори получават аванс от 20 % от дължимите средства за референтната година, след това им се изплаща втори транш от 60 % — на части и под условие да се представят тримесечни отчети, и накрая се плаща последният транш от 20 % след представяне на документите, въз основа на които автономният регион може да се увери, че дейността е точно изпълнена, че целите са постигнати и че направените разходи са реални. Следователно този контролен механизъм е бил предназначен да гарантира, че на нито един летищен оператор няма да се възстановят други суми, освен тези, които е използвал, за да плаща възнаграждение на авиокомпаниите съдоговорителки като жалбоподателя, и за които именно е предвидено задължението за връщане по член 2 от обжалваното решение. Наличието на този механизъм също така потвърждава, че услугите на тези авиокомпании са финансирани от посочения регион, доколкото авансираните от летищните оператори суми, с които те плащат възнаграждения на авиокомпаниите съдоговорителки, съответстват на средствата, които летищните оператори получават от автономния регион в края на този процес.
От друга страна, както следва от съображения 242—246 и 313, 314 и 317 от обжалваното решение, в които са изложени становищата, представени от операторите на летища Олбия и Каляри-Елмас в административното производство пред Комисията, самите тези оператори обясняват, че фактически са авансирали сумите, съответстващи на плащанията за авиокомпаниите съдоговорителки, които са извършвали поисканите от автономния регион услуги за рекламиране на туризма в Сардиния, а след това са представяли на автономния регион счетоводните си отчети, удостоверяващи реално направените разходи, така че той да им ги възстанови. В този контекст операторът на летище Каляри-Елмас дори заявява, че автономният регион е изисквал от него да докаже, че авиокомпаниите доставчици са получили цялата сума на регионалното финансиране, и че в този смисъл той е бил само посредник, който им е предавал сумите, които е получил от автономния регион. Освен това Италианската република сама изтъква, както личи от съображение 340 от обжалваното решение, че операторът на летище Олбия е прехвърлил на жалбоподателя цялата сума на финансирането, което този оператор е получил от автономния регион.
Ето защо е напълно ясно, че средствата, използвани от летищните оператори, за да плащат възнаграждение на жалбоподателя по сключените с него договори, произхождат от бюджета на автономния регион и следователно представляват ресурси на държава по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС. Освен това, макар че в някои случаи е трябвало да поемат разходите за авансирането с ликвидни средства, в това число от SFIRS, на сумите, които впоследствие им възстановява автономният регион, това с нищо не променя факта, че според собствените им изявления и в съответствие с предвиденото в спорната схема за помощ летищните оператори са използвали всички средства, които им отпуска автономният регион, за да плащат възнаграждение на авиокомпаниите съдоговорителки като жалбоподателя, и които са единствените обхванати от задължението за възстановяване, предвидено в член 2 от обжалваното решение.
Ето защо следва да се отхвърлят доводите на жалбоподателя, че от момента на прехвърлянето на средствата от автономния регион на летищните оператори вече не е сигурно, че са послужили, за да му се плати възнаграждение. По същия начин посоченото от жалбоподателя обстоятелство, че в Закон № 10/2010 не са упоменати начините за прехвърляне на средствата, получавани от летищните оператори, за да ги изплатят на авиокомпаниите, е ирелевантно, тъй като системата, въведена със спорната схема за помощ, се е състояла във финансиране на действията, предприемани от летищните оператори чрез сключени договори с авиокомпаниите, което в крайна сметка се потвърждава от фактите и се свежда до прехвърляне на средствата към посочените авиокомпании с посредничеството на летищните оператори.
Съответствието между средствата, осигурявани от автономния регион на летищните оператори, и средствата, използвани от последните, за да плащат възнаграждение на авиокомпаниите съдоговорителки, се потвърждава не само от изявленията на италианското правителство и на самите летищни оператори в административното производство, в което е прието обжалваното решение, и от включените в обжалваното решение таблици, но конкретно за жалбоподателя и от самото съдържание на споразуменията, които е сключил с операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия.
Всъщност в преамбюла на договор № 25/2011, който той сключва със SOGAER, изрично е посочено, че автономният регион е решил да увеличи инвестициите си за маркетинг в транспортния и туристическия сектор, че за тази цел регионът предоставя всяка година на SOGAER определена сума, която този летищен оператор трябва да изразходва за постигането на посочената цел, и че с оглед на тази воля на автономния регион SOGAER е публикувало обявление на уебсайта си, за да инвестира в маркетингови дейности, насочени към рекламирането на туристическите забележителности в южната част на Сардиния. Що се отнася до договора, сключен на 17 март 2011 г. между жалбоподателя и GEASAR, в него се посочва, че за да разшири въздушните си дейности, жалбоподателят е разработил програма за маркетинг и реклама, за да популяризира регион Сардиния, програма, която трябва да бъде осъществена с финансовото участие на лицата, заинтересовани от развитието на туризма на острова, а конкретно в случая — основно, ако не и единствено с участието на автономния регион.
Освен това договор № 25/2011 съдържа клауза за прекратяване на договора в случай на преустановяване или оттегляне на финансирането от автономния регион, която потвърждава извода на Комисията в обжалваното решение за ролята на финансов посредник, изпълнявана от летищните оператори, които според собствените им изявления в административното производство, и в частност според изявленията на оператора на Каляри-Елмас, просто са избирали авиокомпании, способни да постигнат определените годишни цели за честотата и обема на пътническия трафик по стратегическите маршрути от и към съответните летища.
Жалбоподателят възразява, че както впрочем е споменато в съображение 74 от обжалваното решение, Регионално решение № 29/36 изрично предвижда, че в плановете за дейностите е трябвало да се посочи размерът на собствените ресурси, инвестирани от всеки летищен оператор, както и размерът на финансирането от евентуални други частни инвеститори, които биха имали полза от увеличаването на въздушния трафик, например извършващите дейност в сектора на туризма, търговията, селското стопанство и културата.
Както обаче изтъква Комисията, този довод е безпредметен. Всъщност, от една страна, на въпрос в това отношение жалбоподателят не беше в състояние да обясни какъв друг частен инвеститор би се присъединил към бюджетната инициатива на автономния регион за рекламирането на остров Сардиния като туристическа дестинация чрез финансирането на дейности, предприемани посредством летищните оператори.
От друга страна, при всички случаи — дори ако се допусне, че услугите, извършвани за летищните оператори, са били частично и все пак при всяко положение незначително съфинансирани от други инвеститори, в това число от самите летищни оператори, това изобщо не променя факта на държавния произход на средствата, които летищните оператори са използвали, за да плащат възнаграждение на авиокомпаниите в рамките на спорната схема за помощ, и които са единствените средства, които авиокомпаниите са длъжни да възстановят на италианската държава в изпълнение на обжалваното решение. Освен това, ако се следва логиката на жалбоподателя, щеше да е достатъчно държавата членка да поиска съфинансиране за своите мерки от някои субекти от частния сектор, за да остане мярката ѝ извън приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Жалбоподателят също така изтъква, че летищните оператори са използвали средствата, които автономният регион им е предоставил в изпълнение на спорната схема за помощ, само с цел да увеличат своята печалба, а не са ги управлявали в общ интерес. Според тезата на жалбоподателя от момента на предоставянето им на летищните оператори тези средства с публичен произход, заместими по своето естество, се прибавят без разлика към паричните наличности на тези оператори, с което се превръщат в частни средства, използвани за чисто стопански цели.
В това отношение трябва да се припомни, че в областта на държавните помощи целта на съответните държавни мерки не е достатъчна, за да се изключи квалифицирането им като „помощи“ по смисъла на член 107 ДФЕС. Всъщност този член не прави разграничение в зависимост от причините или целите на държавните мерки, а ги определя в зависимост от техните последици (вж. решение от 22 декември 2008 г., British Aggregates/Комисия,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, т.
и
и цитираната съдебна практика; решение от 26 ноември 2015 г., Испания/Комисия,
T‑461/13
,
EU:T:2015:891
, т.
).
Като се има предвид обаче, че при преценката на дадена мярка може да се наложи Комисията да провери дали съответното предимство може да се смята за непряко предоставено на други оператори извън непосредствения получател на прехвърлените държавни ресурси (вж. в този смисъл решение от 13 юни 2002 г., Нидерландия/Комисия,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, т.
и
), следва да се приеме, че щом може да се установи, както в случая, че дадено предимство, произтичащо от ресурси на държавата, е прехвърлено от непосредствения си получател на краен получател, няма значение дали непосредственият получател е прехвърлил предимството по търговски съображения, нито, обратно, дали прехвърлянето отговаря на цел от общ интерес.
Това намира потвърждение в съдебната практика, съгласно която предимството, пряко отпуснато на определени физически или юридически лица, може да представлява непряко предимство и съответно държавна помощ за други юридически лица, които са предприятия (вж. в този смисъл решения от 19 септември 2000 г., Германия/Комисия,
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, т.
—
, от 13 юни 2002 г., Нидерландия/Комисия,
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
, т.
и
—
, от 4 март 2009 г., Associazione italiana del risparmio gestito и Fineco Asset Management/Комисия,
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
, т.
и от 15 юни 2010 г., Mediaset/Комисия,
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
). Всъщност по делата, по които са постановени тези съдебни решения, прехвърлянето на предимството от физическите или юридическите лица, които са непосредствени получатели на държавните ресурси, е осъществено в рамките на търговско правоотношение, което потвърждава, че наличието на търговски съображения зад прехвърлянето е без значение за преценката от гледна точка на член 107, параграф 1 ДФЕС на потока на държавните по произхода си ресурси до крайния получател.
Що се отнася до изтъкнатото от жалбоподателя обстоятелство, че автономният регион не определил публичен орган или публична организация, чиято единствена задача да е да управлява въпросните средства, това също е без значение за квалифицирането на спорните плащания в полза на жалбоподателя като „ресурси на държава“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
Всъщност безспорно вече е прието, че понятието за намеса чрез държавни ресурси следва да включва не само предимствата, предоставени пряко от държава, но и тези, предоставени посредством публична или частна организация, определена или учредена от тази държава, за да управлява помощта (вж. в този смисъл решения от 22 март 1977 г., Steinike и Weinlig,
78/76
,
EU:C:1977:52
, т.
, от 17 март 1993 г., Sloman Neptun,
C‑72/91 и C‑73/91
,
EU:C:1993:97
, т.
и от30 май 2013 г., Doux Élevage и Coopérative agricole UKL-ARREE,
C‑677/11
,
EU:C:2013:348
, т.
). В този смисъл включването в приложното поле на член 107, параграф 1 ДФЕС на предимства, които се отпускат с посредничеството на отделни от държавата организации, Съдът обосновава с необходимостта да се запази полезното действие на предвидените в членове 107—109 ДФЕС правила за „всяка помощ, предоставена от държава членка“, като не се допусне създаването на автономни институции, натоварени с разпределянето на помощите, да се окаже достатъчно за държавите членки, за да могат да заобиколят правилата за държавните помощи (решение от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
).
От тази съдебна практика обаче не може да се заключи, че в обхвата на забраната по член 107, параграф 1 ДФЕС попадат само предимствата, които държавата разпределя пряко, тоест без посредник, и тези, които се отпускат с посредничеството на организации, натоварени с властнически правомощия или със задачи от общ интерес и учредени или определени, за да управляват помощта. Напротив, както вече беше припомнено, и предимството, което е пряко предоставено на някои физически или юридически лица, може да представлява непряко предимство и съответно държавна помощ за други юридически лица, които са предприятия (вж. т. 108 по-горе), без за целта да се изисква тези предимства да са преминали през структура, специално определена или учредена от държавата, за да управлява помощта.
Що се отнася до позоваването от страна на жалбоподателя на решения от 16 май 2000 г., Франция/Ladbroke Racing и Комисия (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, т.
) и от 15 януари 2013 г., Aiscat/Комисия (
T‑182/10
,
EU:T:2013:9
, т.
), следва да се подчертае, че тези дела се отнасят до случаи, в които е трябвало да се определи дали средствата, събрани от частни предприятия — концесионери или монополисти, е можело да представляват ресурси на държава по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, въпреки че никога не са били формално записани по сметките на съответните държави членки.
В контекста на тези дела понятието „ресурси на държава“ по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС включва всички парични средства, които могат да бъдат използвани ефективно от публичните органи за подкрепа на предприятия, без значение дали тези средства трайно принадлежат или не на патримониума на държавата. В този смисъл е постановено, че макар съответните суми да не са трайно част от бюджета на държавата, обстоятелството, че остават непрекъснато под публичен контрол и следователно на разположение на компетентните национални власти, е достатъчно, за да бъдат квалифицирани като „ресурси на държава“ (решения от 16 май 2000 г., Франция/Ladbroke Racing и Комисия,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, т.
и от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
).
По същия начин по делото, по което е постановено също цитираното от жалбоподателя решение от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), е стоял въпросът дали под действието на член 107, параграф 1 ДФЕС може да попада механизъм за пълно компенсиране на свръхразходите, наложени на предприятия поради наличието на задължение за изкупуване на електроенергия с произход от вятърна енергия на цена, по-висока от пазарната, чието финансиране се поема от крайните потребители. По-конкретно, поставял се е въпросът следва ли да се квалифицират като ресурси на държавата средства, които са събрани от организация, нарочно определена да ги управлява, въпреки че те не преминават непременно изцяло през тази организация. В точка 33 от посоченото решение Съдът приема, че всички тези средства остават под публичен контрол, което обосновава квалифицирането им като „ресурси на държавата“.
В този смисъл, въпреки че се отнасят до дела, при които съответните средства — за разлика от тези в настоящия случай — не са произхождали непосредствено от бюджета на държавата или не са преминавали през него, по отношение на условието по член 107, параграф 1 ДФЕС за наличието на предимство, предоставено пряко или непряко чрез ресурси на държава, посочените решения потвърждават, че решаващият критерий е равнището на контрол от държавата върху отпускането на предимството, и в частност върху канала на прехвърляне на това предимство (решения от 16 май 2000 г., Франция/Ladbroke Racing и Комисия,
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
, т.
, от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, т.
), и че това важи включително когато съответното предимство не предполага формално прехвърляне на ресурси на държавата (вж. решение от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др.,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, т.
и цитираната съдебна практика).
При все това, предвид доводите на жалбоподателя във връзка с решения от 16 май 2000 г., Франция/Ladbroke Racing и Комисия (
C‑83/98 P
,
EU:C:2000:248
), от 16 май 2002 г., Франция/Комисия (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) и от 19 декември 2013 г., Association Vent De Colère! и др. (
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
), доводи, които се отнасят както до подусловието да са налице „ресурси на държава“, така и до подусловието за отпускането им да отговаря държавата, следва също така да се определи дали в настоящия случай сумите, които летищните оператори изплащат на авиокомпаниите като жалбоподателя и които произхождат от бюджета на италианската държава, и конкретно на автономния регион, все още е можело да се квалифицират като „ресурси на държава“ и наред с това дали плащанията, извършени от летищните оператори за авиокомпаниите съдоговорителки в изпълнение на договорите, е можело да се приемат за плащания, за които отговаря италианската държава, и конкретно автономният регион.
2)

Относно отговорността на автономния регион за плащанията, извършени от летищните оператори в полза на авиокомпаниите
В това отношение равнището на упражнявания от държавата контрол над отпускането на предимството наистина позволява да се прецени дали може да се приеме, че то е мобилизирало „ресурси на държавата“, но за да се провери дали е изпълнено предвиденото в член 107, параграф 1 ДФЕС подусловие относно отговорността на държавата за съответната мярка, това равнище на контрол следва също да се вземе предвид като част от преценката дали публичните органи трябва да се смятат за участвали в приемането на тази мярка (вж. в този смисъл решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
и от 28 март 2019 г., Германия/Комисия,
C‑405/16 P
,
EU:C:2019:268
, т.
и цитираната съдебна практика), участие, което може да се изведе от набор от признаци, следващи от обстоятелствата на конкретния случай и от контекста, в който е взета мярката, и по-конкретно от обхвата на същата, нейното съдържание или включените в нея условия (вж. в този смисъл решения от 16 май 2002 г., Франция/Комисия,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, т.
—
и от 17 септември 2014 г., Commerz Nederland,
C‑242/13
,
EU:C:2014:2224
, т.
—
).
В настоящия случай в обжалваното решение Комисията приема, че средствата, които автономният регион предоставя на разположение на летищните оператори, е трябвало да бъдат използвани и фактически са били използвани според приетите от региона указания, конкретно в случая — за заплащането на възнаграждение за услугите на авиокомпаниите, а именно откриването на нови въздушни маршрути, увеличаването на честотата на полетите и на периодите на обслужване на съществуващите линии, постигането на цели за обема на пътникопотока и доставката на маркетингови услуги.
В началото следва да се отхвърли доводът на жалбоподателя, че в точка 75 от решението за започване на процедурата Комисията признала, че Закон № 10/2010 не задължава летищните оператори да прехвърлят определена част от компенсацията на авиокомпаниите съдоговорителки, и затова нямала право след това да възприема обратния извод в обжалваното решение. Всъщност, доколкото целта на официалната процедура по разследване е да се задълбочи проверката на нотифицираната от държавата членка мярка, именно в духа и целите на това задълбочаване на проверката на мярката е Комисията да може вследствие на тази процедура да достигне до различни изводи в сравнение с предварителните по своята същина изводи, които е направила в решението за започване на официалната процедура по разследване, за да обоснове образуването ѝ (вж. в този смисъл решение от 4 март 2009 г., Италия/Комисия,
T‑424/05
, непубликувано,
EU:T:2009:49
, т.
).
Що се отнася по-нататък до възраженията на жалбоподателя срещу констатациите на Комисията в съображения 357—359 от обжалваното решение, че поведението на летищните оператори било определено от автономния регион със Закон № 10/2010 и плановете за дейностите, които е трябвало да бъдат одобрени от автономния регион, преди да влязат в сила, следва да се констатира, че Закон № 10/2010 безспорно посочва летищните оператори като формални получатели на предвидените в този закон плащания.
Член 3, параграф 2 от Закон № 10/2010 обаче изрично предвижда, че критериите, видът и продължителността на транспортното предлагане, както и насоките за изготвяне на плановете за дейностите на летищните оператори трябва да се определят с решение на изпълнителния орган на региона, а член 3, параграф 3 от този закон също изрично предвижда, че съставените от летищните оператори планове за дейностите трябва да са придружени от съответните актове и договори и подлежат на финансиране само ако са изготвени в съответствие с критериите, вида и продължителността на транспортното предлагане и с насоките на изпълнителния орган на региона и единствено ако са представени за предварително обвързващо становище на компетентната комисия.
Противно на поддържаното от жалбоподателя, и в частност на твърдението му, че Закон № 10/2010 не съдържа конкретни насоки, нито обвързващи указания към летищните оператори за използването на средствата, които автономният регион е трябвало да им отпуска по линия на спорните мерки, всъщност от установения със Закон № 10/2010 механизъм личи, че разпоредбите на въпросния закон трябва непременно да се анализират във връзка с актовете, които съгласно този закон е трябвало да приеме изпълнителният орган на региона и които са определяли условията за разглежданите тук плащания от автономния регион към летищните оператори. Тези актове обаче, и конкретно Регионално решение № 29/36, изрично предвиждат, че летищните оператори трябва да представят за одобрение на автономния регион плановете за дейностите си и че за да може да получат предвиденото от автономния регион финансиране, тези планове трябва да са изготвени в съответствие с критериите, вида и продължителността на транспортното предлагане и с насоките на изпълнителния орган на региона.
Освен това механизмът за възстановяване на авансираните от летищните оператори разходи е така устроен, че да позволява на автономния регион да контролира инициативите на летищните оператори, доколкото предвиденото в спорната схема за помощ финансиране е можело да се отпусне само за онези инициативи, които отговарят на неговите насоки и за които са представени съответните договорни и счетоводни документи. В това отношение жалбоподателят изтъква, че при така въведената от автономния регион система летищните оператори са били контролирани едва когато вече са получили 80 % от предвиденото финансиране. Налага се обаче да се констатира, че плановете за дейностите е трябвало да преминават през предварителен процес на одобрение от автономния регион, а наред с това летищните оператори са били длъжни да представят тримесечни отчети във връзка с изплащането на 60-процентния транш от помощта и е можело да получат последния, 20-процентен транш само след като докажат, че са спазили указанията на автономния регион.
Тук е без значение, че не е имало точни правила за разпределяне на средствата, получени от всеки летищен оператор, тъй като при всички положения, от една страна, операторите са поемали договорните си задължения спрямо авиокомпаниите само с гаранцията от автономния регион, че ще получат съответните суми от него, и от друга страна, жалбоподателят не посочва нито един сключен в този контекст договор, който да не е бил финансиран от автономния регион поради изчерпването на първоначално определения от региона бюджетен пакет.
Самите летищни оператори потвърждават, че автономният регион е упражнявал контрол над съдържанието и обхвата на техните инициативи. Всъщност, както личи от съображение 237 от обжалваното решение, GEASAR посочва, че е договорило предложенията за маркетингови дейности с авиокомпаниите, които отговарят на публикуваната на уебсайта му покана за заявяване на интерес, като е взело предвид маркетинговия план за туризма, изготвен от автономния регион като един от неговите инструменти за планиране. Както следва от съображение 313 от обжалваното решение, SOGAER пък твърди, че в рамките на спорната схема за помощ регионът предоставя компенсация, която просто се насочва чрез летищния оператор, и то „като част от план, изготвен, финансиран и контролиран от [автономния] регио[н]“.
Наистина, както поддържа жалбоподателят, в Закон № 10/2010 не е упоменато какви конкретни дейности трябва да предлагат летищните оператори в плановете за дейностите си, нито пък е посочено към кои авиокомпании е трябвало да се обърнат. От това жалбоподателят стига до извода, че установените в Регионално решение № 29/36 общи принципи за изготвянето на плановете за дейностите не може да се смятат за „подробни спецификации“ за прехвърлянето на конкретни средства към авиокомпаниите.
Тук следва да се констатира, че действително инициативата да представят на автономния регион планове за дейностите, за да поискат средствата, предвидени в спорната схема за помощ, както и подборът на авиокомпаниите съдоговорителки са били формално въпрос на преценка на летищните оператори, в частност доколкото в Закон № 10/2010 и мерките за изпълнението му не се упоменават поименно авиокомпании, с които те непременно трябва да установят търговски отношения, както подчертава жалбоподателят. При все това, след като летищните оператори вземат решението да участват в програмата за финансиране, въведена от автономния регион чрез спорната схема за помощ, от този момент нататък свободата им на преценка да определят бизнес плановете си и да подбират договорните си доставчици е била съществено ограничена от критериите и насоките, определени от автономния регион.
По-конкретно, упоменаването в член 3, параграф 3 от Закон № 10/2010 на договорите, които летищните оператори трябва да представят, и упоменаването в Регионално решение № 29/36 на случаите, в които плановете за дейностите се осъществяват от авиокомпании, потвърждават, че противно на поддържаното от жалбоподателя, автономният регион е подтиквал летищните оператори да се обръщат към авиокомпании, тъй като са били единствените предприятия, които могат да се договарят с авиокомпаниите за откриването или поддържането на въздушни маршрути, за честотата на полетите и за целите за пътникопотока, и че именно регионът е решавал кои въздушни линии ще се смятат за обхванати от схемата. Освен това, що се отнася до маркетинговите дейности, автономният регион прокарва разграничение между маркетинговите дейности, предлагани от авиокомпаниите, което потвърждава, че е било необходимо летищните оператори да се обръщат именно към авиокомпании, и маркетинговите дейности, предлагани от други доставчици, които не са авиокомпании и които, както изтъква Комисията, нямат отношение към настоящия случай и наличието им при всички положения не би могло да е от значение за въпроса дали получените от жалбоподателя средства са произхождали от бюджета на автономния регион и дали същият отговаря за отпускането им.
Като отблизо е упражнявал предварителен контрол по отношение на представяните от летищните оператори планове за дейностите, в частност на съответните въздушни маршрути и планираните маркетингови услуги, а също и последващ контрол по отношение на изразходваните от летищните оператори суми за възнаграждение за тези услуги, предлагани от авиокомпаниите за целите на рекламирането на остров Сардиния като туристическа дестинация, автономният регион си е осигурил достатъчен контрол върху договорното поведение на летищните оператори, решили да ползват мерките за финансиране по линия на спорната схема за помощ, до степен да може да се приеме, че той отговаря за това тяхно поведение.
Впрочем в своите решения № 300 и № 322 съответно от 16 юни 2014 г. и 13 юни 2013 г., с които се определят окончателните годишни суми, автономният регион приема, че „мярката по Закон [№ 10/2010] се осъществява чрез летищните оператори, които действат като оперативни посредници и предходници на прехвърлянето на средства към авиокомпаниите по реда, определен от самия регион и закрепен в Закон [№ 10/2010] и мерките за прилагането му“ („che l’intervento di cui alla LR. n. 10/2010 si realizza attraverso le societa di gestione aeroportuale, che fungono da tramiti operativi e da soggetti anticipatori del trasferimento di risorse a favore dei vettori, secondo il percorso dalla Regione stessa disegnato con la sopraccitata legge regionale n. 10/2010 e con e delibere di attuazione della stessa“) и че „авиокомпаниите трябва да се смятат за реалните и единствени адресати на ресурсните потоци съгласно Закон [№ 10/2010]“ („che i vettori debbano considerarsi i reali ed unici destinatari dei flussi delle risorse di cui alla predetta legge regionale“).
Освен това, както подчертава Комисията, от преамбюла на договор № 25/2011 ясно личи обхватът на упражнявания от автономния регион контрол, доколкото се посочва, че „[в] съответствие с публикуваните от региона насоки SOGAER [е изработило] план за дейностите, в който се описват стратегията и дейностите, които следва да се осъществят, за да се постигне целта за развиване и консолидиране на трафика“, и че„[ф]инансирането на плана за дейностите е представено за одобрение на комитета на Регионалния съвет в съответствие с член 3, параграф 3 от Закон [№ 10/2010]“.
С оглед на всички тези обстоятелства следва да се отхвърлят като неоснователни доводите на жалбоподателя, че летищните оператори можели самостоятелно да вземат решенията, определящи договорните им отношения с авиокомпаниите съдоговорителки в рамките на спорната схема за помощ.
Посоченото от жалбоподателя обстоятелство, че някои от представените от летищните оператори планове за дейностите съдържат подробни изчисления за баланса между компенсацията, която ще се изплаща на трети лица, конкретно на авиокомпаниите, и очакваните икономически предимства от извършваните от авиокомпаниите услуги, не доказва, че летищните оператори са действали с цел максимално оползотворяване на инвестициите си. Всъщност въпросната компенсация, за която е предвидено задължението за възстановяване по член 2 от обжалваното решение, не е инвестиция на летищните оператори с техни средства, а единствено инвестиция, в краен резултат извършена от името и за сметка на автономния регион, който е действал за целите на икономическото развитие на Сардиния, в частност чрез увеличаване на честотата на полетите по въздушните маршрути към острова и броя на пътниците.
Наистина летищните оператори са имали интерес да участват като посредници в изпълнението на спорната схема за помощ, доколкото изпълнението на задълженията на авиокомпаниите за честотата на полетите по въздушните маршрути и за целите по отношение на пътникопотока, както и доставката на маркетинговите им услуги довеждат до увеличаване на посещаемостта на съответните летища, а оттам неизбежно и на летищните и извънлетищните приходи на операторите им. Това обаче изобщо не променя факта, че предвидената договорна цена за тези услуги на авиокомпаниите, за която именно се отнася задължението за възстановяване по член 2 от обжалваното решение, е финансирана от автономния регион, а не от летищните оператори. В това отношение няма значение, че при някои договори, които не са предвиждали прекратителна клауза като съдържащата се в договор № 25/2011, е можело съответните летищни оператори да се окажат длъжни да платят остатъчна сума на някои авиокомпании, ако не успеят да получат пълно възстановяване на авансираните от тях суми, поради това че в хода на изпълнението на тези договори автономният регион е взел решение да спре прилагането на спорната схема за помощ. Всъщност, от една страна, голямата част от договорите са финансирани от автономния регион. От друга страна, при всички положения тези остатъчни суми не са включени в изчисленията на Комисията за стойността на предоставеното на авиокомпаниите предимство.
Също така следва да се констатира, че противно на поддържаното от жалбоподателя, член 3, параграф 3 от Закон № 10/2010 изрично упоменава задължението на летищните оператори да представят съответни договори, а в Регионално решение № 29/36 се споменава за представянето на тримесечни отчети и на документите за дейностите. Следователно в обжалваното решение Комисията е можела да приеме, че автономният регион е имал възможност да се увери, че договорите за услуги, които летищните оператори сключват с авиокомпаниите и които е трябвало да представят на автономния регион, най-малкото за да получат последния транш от финансирането, са в съответствие с изискванията на региона, така както са закрепени в Закон № 10/2010 и мерките за изпълнението му.
Що се отнася до задължението на летищните оператори, предвидено в частност в Регионално решение № 29/36, да въведат, когато плановете за дейностите са изготвени от авиокомпаниите, система от санкции, която да предотвратява неизпълнение от страна на авиокомпаниите на задълженията им спрямо летищните оператори, по-конкретно що се отнася до поддържането на честотата на полетите по въздушните маршрути, броя на пътниците и броя на предлаганите места в самолетите, следва да се констатира, че противно на поддържаното от жалбоподателя, включването на такива клаузи от страна на летищните оператори в договорите им с авиокомпаниите не отразява наличието на търговски риск, от който операторите да са се опитвали да се предпазят, за да защитят инвестициите си. Всъщност, както потвърждават самите летищни оператори, те са правели тези инвестиции единствено с оглед на възможността да получат последващо пълно възстановяване на средствата от автономния регион.
В този смисъл включването на въпросните наказателни клаузи в договорите с партньорските авиокомпании се обяснява преди всичко с грижата на летищните оператори да спазят задълженията си съгласно Регионално решение № 29/36, за да си гарантират, че действително ще получат заявеното финансиране от автономния регион, което са авансирали в изпълнение на посочените договори. Както поддържа Комисията, от гледна точка на интереса на автономния регион наложеното на летищните оператори задължение да предвидят санкционен механизъм е било предназначено да защити публичната инвестиция, като гарантира, че отпусканите средства ще се използват правилно и ще набавят очакваните услуги с цел рекламиране на туризма в Сардиния. Това важи и за механизма за мониторинг, що се отнася до необходимостта летищните оператори да представят на автономния регион както тримесечни отчети, така и всички счетоводни и договорни оправдателни документи, за да получат последните траншове от предлаганото от региона финансиране.
По всички тези съображения Комисията е можела, без да допусне грешка при прилагането на правото, нито конкретно явна грешка в преценката, да приеме в съображения 355—361 от обжалваното решение, че летищните оператори могат да се смятат за посредници между автономния регион и авиокомпаниите, доколкото изцяло са прехвърляли изплащаните им от автономния регион средства и за целта са действали в съответствие с указанията на региона чрез одобрени от последния планове за дейностите.
При тези условия Комисията не допуска грешка при прилагането на правото, когато заключава, че плащанията от летищните оператори към авиокомпаниите за дейности 1 и 2 са извършени с държавни ресурси и за тях отговаря италианската държава.
Ето защо следва да се отхвърлят като неоснователни твърденията по първото основание във втората им част, а съответно и всички твърдения по това основание.
2.

По второто основание: явна грешка в преценката по въпроса дали авиокомпаниите са получили предимство
Твърденията на жалбоподателя по второто основание са по същество обособени в четири части, като той оспорва обжалваното решение, доколкото в него Комисията неправилно заключила, първо, че спорната схема за помощ представлява „схема за помощ“ по смисъла на член 1, буква г) от Регламент (ЕС) 2015/1589 на Съвета от 13 юли 2015 година за установяване на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (
ОВ L 249, 2015 г., стр. 9
), второ, че автономният регион не действал съобразно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, трето, че принципът на частния инвеститор не можело да се приложи и спрямо финансовото отношение между летищните оператори и авиокомпаниите и четвърто, че летищните оператори не получили никакво неследващо им се предимство от автономния регион в изпълнение на Закон № 10/2010.
На първо място следва да се разгледа първата част от твърденията по второто основание, след това да се разгледат заедно втората и третата част от тях, а най-накрая — четвъртата и последна част.
а)

По първата част от твърденията по второто основание — неспазване на предвидената в член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 дефиниция за „схема за помощ“
С първата част от твърденията си по второто основание жалбоподателят оспорва дадената от Комисията квалификация на спорните мерки като „схема за помощ“, тъй като се основавала на неправилно прилагане на дефиницията за такава схема в член 1, буква г), първо предложение от Регламент 2015/1589 като „всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин“. Според жалбоподателя в случая Комисията не можела да третира мерките за изпълнение на Закон № 10/2010 като компоненти на въпросната схема, тъй като това би означавало да ѝ се позволи да заобиколи проблема, произтичащ от това, че този закон изисква допълнителни мерки за прилагане, за да може да бъде приведен в действие. В този смисъл при прилагането на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 Комисията не бивало да взема предвид приетите от съответната държава членка мерки за изпълнение и поради това изводът ѝ в съображение 349 от обжалваното решение бил погрешен.
Жалбоподателят смята, че условието да не „се изискват допълнителни мерки за прилагане“, в случая съвсем не можело да е изпълнено, при положение че след нотифицирането на спорните мерки Италианската република продължила да приема мерки за изпълнение като Регионален закон № 15 от 7 август 2012 г., Решение № 649 от 2 октомври 2012 г. и Решение № 4/34 от 5 февруари 2014 г., които са споменати в съображения 40 и 41 от обжалваното решение и не са разгледани от Комисията като компоненти на спорната схема за помощ.
Освен това жалбоподателят подчертава, че в разрез с изискването по член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 Закон № 10/2010 не определял „по общ и абстрактен начин“ авиокомпаниите като потенциални получатели на индивидуална помощ, доколкото, тъкмо напротив, терминът „авиокомпания“ не бил споменат нито в този закон, нито в мерките за изпълнение. Само в Регионално решение № 29/36 се споменавали получатели на финансирането, а именно сардинските летища Алгеро, Каляри-Елмас, Олбия, Ористано и Тортоли, което потвърждавало, че именно те са единствените получатели на помощ по спорните мерки.
Жалбоподателят заключава, че щом не е била налице приета от автономния регион схема за помощ, Комисията е трябвало да прецени спорните мерки според критерия за частния инвеститор. При всички положения Комисията неправилно заключила в обжалваното решение, че наличието на схема за помощ — което жалбоподателят оспорва — изключва възможността тя да разгледа индивидуално договорите между летищата и авиокомпаниите, в това число според критерия за частния инвеститор. Всъщност прилагането на критерия за частния инвеститор се обсъждало по редица дела за схеми за помощ — например за италианския закон „Проди“, с който се въвежда процедура за извънредно управление на големи предприятия в затруднение и който е разгледан по делата, по които са постановени решения от 1 декември 1998 г., Ecotrade (
C‑200/97
,
EU:C:1998:579
) и от 17 юни 1999 г., Piaggio (
C‑295/97
,
EU:C:1999:313
).
Комисията поддържа, че твърденията по второто основание са неоснователни в първата им част, тъй като жалбоподателят не разбирал правилно дефиницията за схема за помощ. Всъщност от първостепенно значение било схемата да определя получателите по общ и абстрактен начин. Щом обаче това престане да е така, според Комисията то е само защото към този момент вече става дума за самото прилагане на схемата. В настоящия случай схемата за помощ се състояла от Закон № 10/2010 и различните актове за изпълнение. Комисията признава, че в някои изключителни случаи схемите за помощ може да се анализират според критерия за частния инвеститор в условията на пазарна икономика. Такива били случаите, в които държавата притежава и контролира всички получатели по схемата. Настоящият случай обаче очевидно не бил такъв, още повече че спорната схема за помощ изрично следва цели на публичната политика.
В това отношение следва да се припомни, че съгласно член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 „схема за помощ“ означава в частност „всеки акт, на базата на който и без да се изискват допълнителни мерки за прилагане, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията, определени в акта по общ и абстрактен начин“. Доколкото в отговор на въпрос на Общия съд Комисията се съгласи, че втората част от предвидената в тази разпоредба дефиниция на понятието за схема за помощ в случая е неприложима, следва да се определи дали спорната схема за помощ действително представлява схема за помощ по смисъла на член 1, буква г), първо предложение от Регламент 2015/1589.
Що се отнася до тази дефиниция, Общият съд вече е постановил, първо, че доколкото индивидуалните помощи се предоставят без допълнителни мерки за прилагане, основните елементи на въпросната схема за помощ трябва задължително да произтичат от разпоредбите, посочени като основанието на тази схема. Второ, при прилагането на схемата националните органи не бива да разполагат със свобода на преценка по отношение на определянето на основните елементи на въпросната помощ и по отношение на целесъобразността на отпускането ѝ. Всъщност, за да се изключи наличието на такива мерки за прилагане, правомощията на националните органи трябва да са ограничени до техническо прилагане на разпоредбите, които съставляват разглежданата схема, евентуално след проверка дали заявителите отговарят на предварителните условия, за да се ползват от нея. Трето, от член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 следва, че актовете, на които се основава схемата за помощ, трябва да определят получателите по общ и абстрактен начин дори когато помощта, която им се предоставя, е неопределена (решение от 14 февруари 2019 г., Belgique и Magnetrol International/Комисия,
T‑131/16 и T‑263/16
, обжалвано,
EU:T:2019:91
, т.
—
).
Освен това следва да се припомни, че като последица от квалификацията на даден набор от мерки на публичните органи на държавата членка като схема за помощ Комисията може, включително за да се намали административната тежест върху нея, просто да проучи характеристиките на разглежданата схема, за да прецени в мотивите на съответното си решение дали поради предвидените в тази схема условия последната осигурява съществено предимство на получателите спрямо конкурентите им и дали от нея могат да се ползват главно участващи в търговията между държавите членки предприятия. Ето защо в отнасящото се до подобна схема решение Комисията не е длъжна да прави анализ на отпуснатите въз основа на тази схема помощи във всеки отделен случай. Едва на етапа на възстановяване на помощите, в случая на национално равнище, ще бъде необходимо да се провери индивидуалното положение на всяко засегнато предприятие (вж. в този смисъл решение от 9 юни 2011 г., Comitato Venezia vuole vivere и др./Комисия,
C‑71/09 P, C‑73/09 P и C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай в съображение 349 от обжалваното решение Комисията приема, че нотифицираните мерки представляват схема за помощ по смисъла на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589, тъй като „[в]ъз основа на правната рамка, описана в раздел 2 от [обжалваното] решение, без да се изискват допълнителни мерки за прилагане в допълнение към вече описаните, може да се предостави индивидуална помощ на предприятията (като например на авиокомпаниите), определени в Закон [№ ]10/2010 по общ и абстрактен начин (т.е. не са определени отделни дружества)“.
Става дума за правната рамка, описана в раздел 2.3, „Правна уредба“, от обжалваното решение, която включва следните елементи: член 3 от Закон № 10/2010, Регионален указ № 122/347 от 17 май 2010 г., в който се посочва, че определените в Закон № 10/2010 суми са за сметка на регионалния бюджет, регионални решения № 29/36, № 43/37 и № 52/117, Регионален закон № 1 от 19 януари 2011 г., който намалява отпуснатото от автономния регион финансиране за летищните оператори съответно на 21100000 EUR за 2011 г. и 21500000 EUR за 2012 г. и 2013 г., Регионален закон № 12 от 30 юни 2011 г., с който се създава механизъм за авансови плащания, управляван чрез създаден ad hoc фонд към SFIRS, и който е изменен с Регионален закон № 15 от 7 август 2012 г. и изпълнен с Решение № 694 от 2 октомври 2012 г., както и, последно, Решение № 4/34 от 5 февруари 2014 г., с което се изменя предназначението на регионалното финансиране за 2013 г., за да се вземат предвид намаляването на регионалното финансиране в рамките на бюджета на автономния регион съгласно Закон № 10/2010, както и действително понасяните разходи на летищните оператори.
В това отношение най-напред следва да се отбележи, както подчертава жалбоподателят, че наистина в правната уредба, която според нея съставя спорната схема за помощ, Комисията включва и някои текстове, които автономният регион е приел, след като Италианската република уведомява Комисията за мярката, до която се отнася обжалваното решение.
Напълно възможно е обаче в хода на официалната процедура по разследване Комисията именно да установи нови факти или изводите ѝ да претърпят промени спрямо решението за започване на процедурата. Затова, ако след приемането на решение за започване на официалната процедура по разследване забележи, че то е основано на непълни факти или на неправилна правна квалификация на тези факти, Комисията трябва да разполага с възможността да коригира своята позиция, като приеме решение за коригиране (решение от 20 септември 2011 г., Regione autonoma della Sardegna и др./Комисия,
T‑394/08, T‑408/08, T‑453/08 и T‑454/08
,
EU:T:2011:493
, т.
). Не е оправдано да се приема такова решение обаче, когато предметът на проверката, определен в решението за започване на официалната процедура по разследване, не се е променил съществено и обстоятелствата от фактическа и правна страна, на които се основават съображенията на Комисията, по същество остават същите (решение от 2 юли 2015 г., Франция и Orange/Комисия,
T‑425/04 RENV и T‑444/04 RENV
,
EU:T:2015:450
, т.
).
В настоящия случай, от една страна, към датата на приемане на обжалваното решение и към датите, на които заинтересованите лица, в това число жалбоподателят, представят становищата си в административното производство, упоменатите от жалбоподателя актове, които не са посочени в решението за започване на процедурата, а именно Регионален закон № 15 от 7 август 2012 г., Решение № 694 от 2 октомври 2012 г. и Решение № 4/34 от 5 февруари 2014 г., вече са били приети и влезли в сила. От друга страна, следва най-вече да се подчертае, че видно от съображение 67 от обжалваното решение, през целия период на изпълнение на спорната схема за помощ автономният регион постепенно е намалявал първоначално предвидените суми за финансирането на схемата. Посочените от жалбоподателя текстове обаче са именно тези, с които се изменят въпросните суми, без да се промени същината на механизма. Затова в обжалваното решение Комисията е можела да вземе предвид тези текстове, въпреки че те са приети, след като Италианската република я уведомява за спорната схема за помощ.
По-нататък, противно на поддържаното от жалбоподателя, Комисията е можела да третира приетите от автономния регион разпоредби за прилагане на Закон № 10/2010 като компоненти на спорната схема за помощ. Всъщност текстът на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 не изключва възможността като схема за помощ да се квалифицира съвкупност от общи разпоредби и разпоредбите за прилагането им. Напротив, тази разпоредба предвижда предоставянето на помощта на индивидуалните получатели да не изисква „допълнителни“ мерки за прилагане.
В настоящия случай обаче предоставянето на финансирането от изпълнителния орган на автономния регион не е зависело от приемането на „допълнителни“ мерки за прилагане от страна на този регион към вече приетите мерки, изброени в раздел 2.3 от обжалваното решение.
В това отношение, противно на мнението на жалбоподателя, приемането на плановете за дейностите и сключването на индивидуалните договори между летищните оператори и авиокомпаниите не представляват „допълнителни“ разпоредби за прилагане на схемата за помощ, а са вече част от индивидуализираното изпълнение на схемата, тоест индивидуалното предоставяне на помощите — най-напред на непосредствените получатели, летищните оператори, а след това на крайните получатели, авиокомпаниите.
Всъщност се налага изводът, че текстовете, които Комисията взема предвид като компоненти на спорната схема за помощ, дефинират основните елементи на въпросната схема за помощ и дават възможност за предоставяне на индивидуалните помощи без приемането на допълнителни мерки за прилагане, стига да са изпълнени предвидените в тези текстове условия, което в частност е предполагало, от една страна, автономният регион да е одобрил плановете за дейностите на летищните оператори, с които се определят мерките за рекламиране на регион Сардиния като туристическа дестинация, и от друга страна, да са му представени договорите, сключени от летищните оператори с авиокомпаниите за тази цел, заедно със счетоводно-оправдателните документи за направените разходи, за да се изплатят на летищните оператори сумите, които те са авансирали в изпълнение на тези договори.
От разпоредбите, които Комисията посочва като съставящи спорната схема за помощ, също така следва, че когато са прилагали тази схема, националните органи, а именно изпълнителният орган на автономния регион, не са разполагали със свобода на преценка по отношение на определянето на основните елементи на въпросната помощ и по отношение на целесъобразността на отпускането ѝ. Всъщност е видно, че годишните бюджетни пакети са били първоначално предвидени в Закон № 10/2010 и са били изменени в хода на изпълнението на спорния механизъм, а разпоредбите за прилагане, в частност Решение № 29/36, са предвиждали критерии за разпределение на средствата между летищните оператори, в случай че поисканите от тях суми надхвърлят общата предвидена сума, като се има предвид, че фактически не се е наложило автономният регион да прилага тези критерии и той е възстановил по искане на летищните оператори почти всички изразходвани от тях суми.
В този смисъл на етапите, първо, на приемането на плановете за дейностите на летищните оператори, второ, на сключването на споразуменията между тях и авиокомпаниите, трето, на подаването на заявленията от тези оператори за финансиране, и четвърто, на възстановяването на авансираните от тях суми от автономния регион, изпълнителният орган на региона се е ограничил с техническо прилагане на разпоредбите, съставящи въпросната схема, евентуално след проверка дали заявителите отговарят на предвидените условия, за да се ползват от нея.
Накрая, както предвижда член 1, буква г) от Регламент 2015/1589, актовете, на които се основава спорната схема за помощ, определят по общ и абстрактен начин непосредствените получатели, а именно летищните оператори, без същевременно да посочват каква помощ ще им се отпуска индивидуално.
Що се отнася до авиокомпаниите съдоговорителки, които Комисията приема за крайните и съответно действителни получатели на помощ по спорните мерки, от една страна, общо погледнато, липсата на формално посочване на този тип получатели сама по себе си не е пречка за квалифицирането на механизма като „схема за помощ“, тъй като в такъв случай това понятие би останало без полезно действие, а Комисията би била принудена, включително в случаи като обсъжданите по делата, по които са постановени решения от 19 септември 2000 г., Германия/Комисия (
C‑156/98
,
EU:C:2000:467
, т.
—
), от 13 юни 2002 г., Нидерландия/Комисия (
C‑382/99
,
EU:C:2002:363
), от 4 март 2009 г., Associazione italiana del risparmio gestito и Fineco Asset Management/Комисия (
T‑445/05
,
EU:T:2009:50
) и от 15 юни 2010 г., Mediaset/Комисия (
T‑177/07
,
EU:T:2010:233
), да разглежда потенциално голям брой индивидуални получатели, въпреки че помощите са им предоставени в рамките на общ механизъм.
Това намира потвърждение във факта, че дори да не е посочен правен акт, който да въвежда такава схема за помощ, Комисията може да се основе на съвкупност от обстоятелства, от които се установява фактическото наличие на схема за помощ (вж. в този смисъл решение от 13 април 1994 г., Германия и Pleuger Worthington/Комисия,
C‑324/90 и C‑342/90
,
EU:C:1994:129
, т.
и
). Следователно в настоящия случай, макар авиокомпаниите да не са били формално определени като получатели по спорната схема за помощ, Комисията е можела да се основе на съвкупността от елементите на въведения механизъм, формално в полза на летищните оператори, за да направи извод за фактическото наличие на схема за помощ в полза на авиокомпаниите като действителни и крайни получатели по този механизъм.
От друга страна, при всички положения следва да се констатира, че противно на поддържаното от жалбоподателя, макар да не споменава участието на авиокомпаниите в предвидената система за финансиране, Закон № 10/2010 все пак упоменава представянето на договори, конкретно сключените с тези авиокомпании, а в Регионално решение № 29/36 изрично се споменава за необходимостта летищните оператори да предвидят система от санкции, когато плановете за дейностите са съставени от авиокомпаниите. В този смисъл спорната схема за помощ посочва по общ и абстрактен начин авиокомпаниите като заинтересовани участници във въведената от автономния регион система за финансиране. В допълнение, независимо че в Регионално решение № 29/36 летищните оператори са определени като получатели на помощта по линия на приетите мерки, в посочените по-горе решения № 300 и № 322 автономният регион сам признава, че авиокомпаниите трябва да се смятат за действителните получатели на помощ по тези мерки.
Предвид изложените по-горе съображения Комисията правилно е квалифицирала съвкупността от разпоредбите, посочени в съображения 35—41 от обжалваното решение, като „схема за помощ“ по смисъла на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589.
Освен това, противно на поддържаното от жалбоподателя, в обжалваното решение Комисията не е мотивирала отказа си да приложи в настоящия случай принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика с това, че този принцип не се прилага при наличие на схема за помощ по смисъла на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589. Останалите доводи на жалбоподателя във връзка с този принцип ще бъдат обсъдени при анализа на втората част от твърденията по второто основание.
Ето защо твърденията по второто основание следва да се отхвърлят в първата им част като неоснователни.
б)

По втората и третата част от твърденията по второто основание — относно прилагането на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика на равнището на автономния регион и на равнището на летищните оператори
Според втората и третата част от твърденията на жалбоподателя по второто основание Комисията допуснала грешка при прилагане на правото, като отказала да приложи принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика както на равнището на автономния регион, така и на равнището на летищните оператори. Комисията смята, че посочените твърдения са неоснователни в тези си две части.
Най-напред трябва да се разгледа третата, а после втората част от твърденията по второто основание.
1)

По третата част от твърденията по второто основание — относно прилагането на принципа на частния инвеститор спрямо договорните отношения между летищните оператори и авиокомпаниите
Според третата част от твърденията на жалбоподателя по второто основание Комисията трябвало да провери дали критерият за частния инвеститор би могъл да се приложи не само на равнището на решението на автономния регион да отпусне средства на летищните оператори, но и на равнището на решенията на тези оператори да платят възнаграждение на авиокомпаниите за услугите, които са им предоставили в рамките на сключените с тях споразумения, конкретно за летища Олбия и Каляри-Елмас.
В самото начало следва да се отбележи, че в обжалваното решение Комисията мотивира неприложимостта на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика на равнището на сделките между летищните оператори и авиокомпаниите по същество с това, че разглежданите мерки представляват схема за помощ, установена от публичен орган по публичнополитически съображения и обхващаща няколко летища, само едно от които е собственост на автономния регион, а не съставляват индивидуално споразумение между летище и авиокомпания. Освен това според Комисията е ясно, че летищните оператори не са действали като оператори в условията на пазарна икономика при сключването на различните договори с авиокомпаниите. Всъщност те просто са изпълнявали спорната схема за помощ, разработена от автономния регион за увеличаване на въздушния транспорт в общ интерес на цялата територия на остров Сардиния.
В това отношение жалбоподателят смята, че Комисията не е можела да изключва прилагането на критерия за частния инвеститор по съображението, че летищните оператори уж би трябвало да изпълняват обща схема за помощ, което изключва възможността да са действали като оператори в условията на пазарна икономика.
Що се отнася до довода на жалбоподателя относно прилагането на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика предвид самостоятелността на летищните оператори при използването на предоставените им от автономния регион средства и при определянето на договорните им отношения с авиокомпаниите, този довод следва да се отхвърли по вече изложените по-горе съображения в рамките на анализа на втората част от твърденията по първото основание.
По-нататък следва да се констатира, че както признава жалбоподателят, двамата заинтересовани в случая летищни оператори, а именно на летища Каляри-Елмас и Олбия, изобщо не са собственост на автономния регион. Както правилно поддържа Комисията обаче, за да може да се мисли за прилагане на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика към дадена финансова сделка между две предприятия с цел да се установи дали от гледна точка на член 107, параграф 1 ДФЕС във връзка с член 345 ДФЕС (вж. в този смисъл решения от 21 март 1990 г., Белгия/Комисия,
C‑142/87
,
EU:C:1990:125
, т.
, от 21 март 1991 г., Италия/Комисия,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, т.
и от 12 декември 1996 г., Air France/Комисия,
T‑358/94
,
EU:T:1996:194
, т.
) тази сделка има икономическа логика, поради което е невъзможно да доведе до предоставянето на предимство от първото на второто предприятие, трябва освен това първото предприятие да е собственост на държавата и същата да може да се смята за действаща като инвеститор, очакващ повече или по-малко дългосрочна икономическа възвръщаемост от инвестицията си.
При тези условия, независимо от изготвянето на бизнес планове от авиокомпаниите и/или на предварителен анализ на рентабилността на инвестициите на летищните оператори, за каквито споменава жалбоподателят, видно е, от една страна, че летищните оператори не са собственост на автономния регион и от друга страна, че при всички положения те просто са използвали парите, които автономният регион предоставя на тяхно разположение, за да закупуват услуги според указанията на този регион.
Оттук следва, че както правилно приема Комисията в обжалваното решение, летищните оператори са били по същество само изпълнители на спорната схема за помощ. Освен това, като се има предвид, че тези оператори не са собственост на държавата, сделките между авиокомпаниите и летищните оператори не е следвало да бъдат анализирани от гледна точка на критерия за частния оператор в условията на пазарна икономика, въпреки че са извършени чрез ресурси на държавата, конкретно на автономния регион.
Тази констатация не намира опровержение във факта — ако се допусне за доказан — че летищните оператори плащали възнагражденията на авиокомпаниите и със собствени средства. Всъщност, от една страна, жалбоподателят не доказва какви суми са платени със собствени средства на летищните оператори, без те да получат или да поискат последващото им възстановяване от автономния регион по линия на спорната схема за помощ, а същевременно Комисията поддържа, без жалбоподателят да докаже противното, че летищните оператори не са използвали собствени средства, освен в съвсем незначителен процент, и то само за да изпълнят оставащите си договорни задължения след спирането на спорната схема за помощ от автономния регион. От друга страна, следва да се припомни, че при всички положения тези уж собствени инвестиции на летищните оператори не са включени в сумите, за които е предвидено задължението за възстановяване по член 2 от обжалваното решение, и не отразяват поемане на значителен търговски риск във връзка с използването на средствата с произход от автономния регион.
Освен това, както изтъква Комисията, авиокомпаниите са били подбрани само с цел летищните оператори да получат регионалното финансиране, с което да платят възнаграждение за техните услуги. При все това, както подчертава Комисията конкретно в съдебното заседание, ако нямаше финансиране от автономния регион, едва ли летищните оператори щяха да разполагат с достатъчно средства, конкретно с няколко десетки милиона евро, за да закупуват в такъв мащаб услуги от авиокомпаниите за задължително откриване на въздушни маршрути и постигане на цели за пътническия трафик и за доставка на маркетингови услуги. Също така, макар че, както поддържа жалбоподателят, поради положителните ефекти от извършваните от авиокомпаниите услуги по линия на спорната схема за помощ летищните оператори са могли да извлекат полза от косвените ефекти на увеличаване на летищните и извънлетищните им ресурси, това не е основание да се приеме, че сключените от тях договори с въпросните авиокомпании по линия на спорната схема за помощ може да се анализират от гледна точка на критерия за частния инвеститор.
Що се отнася до оператора на летище Алгеро, противно на поддържаното от жалбоподателя, а и както беше констатирано по-горе, Комисията не е разгледала осъществените в полза на това летище мерки като част от спорната схема за помощ нито в обжалваното решение, нито в решение „Алгеро“. Освен това, доколкото за маркетингови договори, сключени от оператора на летище Алгеро и аналогични на разглежданите в настоящия случай, Комисията е стигнала до извода, че за част от тях се прилага принципът на частния инвеститор, тъй като тези споразумения са счетени за рентабилни за това летище, това обстоятелство не е годно да докаже приложимостта в случая на принципа на частния инвеститор на равнището на операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия. Всъщност, от една страна, операторът на летище Алгеро е собственост на автономния регион, което не е така за операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия. От друга страна, в решение „Алгеро“ Комисията взема отношение към финансовите потоци между автономния регион, оператора на летище Алгеро и авиокомпаниите — съдоговорителки на последния, не доколкото става дума за потоци по линия на спорната схема за помощ, а само що се отнася до потоците, произтичащи от договори отпреди тази схема.
Предвид тези констатации жалбоподателят не е прав да поддържа, че решение „Алгеро“ потвърждавало, че Комисията не може да разглежда спорните мерки като схема за помощ, при положение че за едно от летищата получатели разгледала — което не е така — полученото от него финансиране от автономния регион като индивидуална мярка и в крайна сметка заключила, че в някои случаи не е налице помощ.
Предвид изложеното по-горе твърденията по второто основание следва да се отхвърлят в третата им част като неоснователни.
2)

По втората част от твърденията по второто основание — относно прилагането на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика спрямо решенията на автономния регион
Що се отнася до прилагането на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика на равнището на автономния регион — въпросът, повдигнат с втората част от твърденията по второто основание, жалбоподателят най-напред се оплаква, че Комисията отхвърлила приложимостта на критерия за частния инвеститор по съображението, че в официалната процедура по разследване заинтересованата държава членка не се позовала на този критерий, за да докаже съвместимостта на своята мярка с вътрешния пазар. Всъщност според жалбоподателя Комисията е длъжна да разгледа въпроса за прилагането на този принцип — който може да доведе до извод, че спорната мярка не представлява държавна помощ — дори ако съответната държава членка не го е изтъкнала. По-конкретно, в бележка под линия 112 от обжалваното решение Комисията допуснала грешка относно обхвата на съдебната практика, произтичаща от решение от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF (
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, т.
), в частност защото в това решение Съдът само припомнил задължението на Комисията да разгледа въпроса за прилагането на този принцип, когато той е изтъкнат от заинтересованата държава членка, но не се произнесъл за обратния случай — какъвто е настоящият — в който съответната държава членка не посочва въпросния принцип в подкрепа на своята мярка.
Комисията пък смята, че правилно е приложила съдебната практика, като се има предвид, че Италианската република не се е позовала на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика, а и не личи този принцип да може да е приложим, при положение че автономният регион е следвал цели на общата публична политика от икономически порядък, а именно привличане на повече туристи, което не можело да е цел на частен инвеститор. Всъщност очакваната възвръщаемост от спорната схема за помощ се изразявала не в увеличаване на дивидента, капиталова печалба или друга форма на финансова печалба, а единствено в стимулиране на икономическото развитие на остров Сардиния, в това число създаване на работни места.
В това отношение, както правилно припомня жалбоподателят, критерият за частния оператор в условията на пазарна икономика не е изключение, което да се прилага само по искане на държава членка. Всъщност в случаите, в които е приложим, този критерий е сред факторите, които Комисията е длъжна да вземе предвид, за да установи съществуването на такава помощ. Следователно, когато е видно, че принципът на частния оператор в условията на пазарна икономика би могъл да бъде приложен, задача на Комисията е да поиска от съответната държава членка да ѝ предостави всички относими данни, които биха ѝ позволили да провери дали условията за приложимост и за прилагане на този принцип са изпълнени, и може да откаже да разгледа такива данни единствено в случай че представените доказателства са изготвени след приемане на решението за извършване на разглежданата операция (решение от 5 юни 2012 г., Комисия/EDF,
C‑124/10 P
,
EU:C:2012:318
, т.
и
).
В настоящия случай обаче, за да стигне до извода си, че е невъзможно спорната схема за помощ да се обоснове с принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика, Комисията не се е мотивирала само с обстоятелството, че Италианската република не се е позовала на този принцип.
Всъщност в съображения 380—388 от обжалваното решение Комисията най-напред отбелязва, че Италианската република не е поискала принципът на частния оператор в условията на пазарна икономика да се приложи на равнището на автономния регион, че няма никакви данни автономният регион да е действал съобразно този принцип, когато е установил спорната схема за помощ, и че очевидно с въвеждането на тази схема той е искал да постигне цели на публичната политика, по-конкретно укрепване на регионалната икономика чрез привличане на повече туристи, а не да извлече печалба като собственик. След това Комисията проверява приложим ли е този принцип на равнището на летищните оператори и на автономния регион, за да заключи, че в настоящия случай не е така.
Ето защо трябва да се отхвърли като неоснователно оплакването на жалбоподателя, че Комисията не разгледала въпроса за приложимостта на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика.
По-нататък жалбоподателят намира за неправилен извода на Комисията в съображение 380 от обжалваното решение, че автономният регион не действал като частен инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като — пак според Комисията — тази регионална единица искала да постигне цели на публичната политика, по-конкретно укрепване на регионалната икономика чрез привличане на повече туристи, а не да извлече печалба като собственик на летището.
В настоящия случай обаче, като се има предвид, че автономният регион не е собственик на летища Каляри-Елмас и Олбия — единствените, които са от значение в случая на жалбоподателя, не може да се приеме, че този регион е действал като инвеститор. Напротив, видно е, че автономният регион е установил спорната схема за помощ само с оглед на икономическото развитие на остров Сардиния.
При тези условия Комисията правилно приема в частност в съображения 380—384 от обжалваното решение, че не е необходимо да анализира въпроса дали чрез финансирането по линия на спорната схема за помощ автономният регион е направил инвестиция, сравнима с тази на един частен инвеститор. Ето защо Комисията е можела да приеме, че предварителните анализи на икономическата рентабилност на договорите за услуги, сключени между летищните оператори и жалбоподателя, са ирелевантни, тъй като в настоящия случай автономният регион, действащ единствено в качеството си на субект на публичната власт, не може да очаква дивиденти, капиталови печалби, нито каквато и да е друга форма на печалба, сравнима с тази, която би получил частният инвеститор. По този въпрос, противно на поддържаното от жалбоподателя, евентуалното нарастване на данъчните ресурси на даден публичен субект като автономния регион поради приемането на мерки на публичната политика не може нито да се отъждестви, нито да се сравни с печалбите, които един частен инвеститор очаква от инвестициите си.
Освен това Комисията правилно подчертава, че сключеното между SOGAER и жалбоподателя споразумение наистина предвижда увеличаване на приходите на оператора на летище Каляри-Елмас от порядъка на три милиона евро, но това не е от полза за автономния регион, тъй като той не е собственик на SOGAER. Тя подчертава, че за сметка на това очакваният ефект върху туризма се е оценявал на 47 милиона евро, а в съчетание с други косвени и вторични ефекти — на 139 милиона евро. Както обаче изтъква Комисията, това предимство, което автономният регион може да очаква и да получи като субект на публичната власт, не е сравнимо и не е от същото естество като финансовото предимство, което даден оператор очаква от някоя от своите инвестиции. Всъщност тук става дума за очаквани макроикономически ползи от публична мярка в рамките на икономическата политика, която попада в обхвата не на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика, а на принципите за рационално изразходване на публичните средства.
Ето защо следва да се отхвърлят доводите на жалбоподателя, че в рамките на спорната схема за помощ, приета като част от общата икономическа политика, автономният регион действал като частен инвеститор, поради което е обосновано да се приложи принципът на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.
Жалбоподателят също така поддържа, че за да прецени правилно спорните мерки от гледна точка на критерия за частния инвеститор, Комисията е трябвало да провери дали автономният регион наистина е имал нужда да се опита да увеличи въздушния пътнически трафик посредством маркетингови споразумения между летищата и авиокомпаниите и дали когато се е опитал да удовлетвори тази нужда като летищен оператор на Алгеро и Каляри, е платил съответна на пазарните условия цена, както би постъпил всеки друг икономически оператор, в частност за да развие авиационния си сектор, но и за да осигури по-голяма въздушна свързаност, реклама на острова като туристическа дестинация, намаляване на сезонността и увеличаване на доходите си чрез увеличаване на летищните приходи. Освен това извършваните от авиокомпаниите услуги, включително в областта на маркетинга, били действителни услуги, отделни от дейностите, свързани с обслужването на въздушните линии.
В това отношение Общият съд отбелязва, че в съображение 377 от обжалваното решение Комисията приема, че плащанията от автономния регион чрез летищните оператори към авиокомпаниите в контекста на дейност 1 и дейност 2 трябва да се разглеждат като субсидии за авиокомпаниите, за да обслужват повече полети от и до остров Сардиния.
Следва още да се посочи, че като се има предвид, че автономният регион не притежава всички летища на остров Сардиния, а те са единствените предприятия, които могат да сключват договори относно използването на летищната инфраструктура, която управляват, в частност относно откриването на нови въздушни линии, то автономният регион като субект на публичната власт не е можел да закупи такъв вид услуги пряко от авиокомпаниите. Впрочем операторът на летище Каляри-Елмас потвърждава, както личи от съображения 312 и 314 от обжалваното решение, че от една страна, чрез спорната схема за помощ автономният регион е поискал услуга, състояща се в подбора на авиокомпании, способни да постигнат определените годишни цели по отношение на честотата и обема на пътникопотока по стратегически маршрути от и към летище Каляри-Елмас, и че от друга страна, тази услуга е извършена от авиокомпаниите съдоговорителки, избрани от летищните оператори.
От спорната схема за помощ също така следва, че маркетинговите услуги, предоставени от авиокомпаниите, са имали за цел да се рекламира остров Сардиния като туристическа дестинация.
Следователно, макар да не може да се заключи, че с приемането на спорната схема за помощ автономният регион е действал като инвеститор, трябва все пак да се констатира, както поддържа жалбоподателят, макар и само при условията на евентуалност, в отговора си на един от писмените въпроси на Общия съд, че посоченият регион е действал като купувач на услуги, в частност маркетингови.
Всъщност, от една страна, сумите, които жалбоподателят е получил, съответстват на доставката на услуги по поръчка на автономния регион, във връзка с която летищните оператори са изпълнявали само посредническа роля между възложителя и доставчиците на услугите. От друга страна, както поддържа жалбоподателят, авиокомпаниите са извършили услуги — както що се отнася до поетите задължения за обслужване на въздушни маршрути и за обем на пътническия трафик, така и що се отнася до маркетинга — каквито могат да се предлагат на летищните оператори в сектора на въздушния транспорт.
В това отношение не може дадена държавна мярка в полза на предприятие да е поначало изключена от обхвата на понятието за държавна помощ по член 107 ДФЕС само защото страните са поели взаимни задължения (вж. в този смисъл решение от 28 януари 1999 г., BAI/Комисия,
T‑14/96
,
EU:T:1999:12
, т.
).
Що се отнася по-конкретно до закупуването на услуги от субект на публичната власт, това трябва по принцип да се извършва съобразно предвидените във вторичното право на Съюза правила за възлагането на обществени поръчки. В този случай наличието на подобна възлагателна процедура, проведена преди покупката на услуги от съответния публичен орган на държава членка, обикновено се смята за достатъчно, за да се изключи възможността тази държава членка да предоставя предимство на предприятието доставчик, каквото то иначе не би получило при нормални пазарни условия (вж. в този смисъл решение от 5 август 2003 г., P & O European Ferries (Vizcaya) и Diputación Foral de Vizcaya/Комисия,
T‑116/01 и T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, т.
).
В настоящия случай покупката на разглежданите услуги не е извършена от самия автономен регион, който като публичен субект щеше да е длъжен да приложи правилата на Съюза за възлагането на обществени поръчки. Всъщност покупката е извършена с посредничеството на други субекти, които в тази обстановка не са били длъжни да прилагат посочените правила, по-конкретно летищните оператори, на които е било възложено да набавят на пазара търсените от автономния регион и финансирани от него услуги.
При подобна обстановка сам по себе си фактът, че дадена държава членка купува услуги, които — както поддържа жалбоподателят — може би се предлагат при пазарни условия, не е достатъчен, за да съставлява тази операция търговска сделка, извършена при условия, каквито би приел един частен оператор, или с други думи — нормална търговска сделка. Всъщност в такава обстановка трябва, от една страна, държавата да е имала реална нужда от тези услуги и от друга, закупуването им да е извършено посредством открита, прозрачна и недискриминационна процедура, годна да осигури равно третиране на доставчиците, които биха могли да предложат съответните услуги, и да гарантира, че въпросните услуги ще бъдат закупени на пазарна цена, която именно е гаранцията, че със закупуването на тези услуги субектът на публичната власт няма да предостави предимство на избрания доставчик (вж. в този смисъл решение от 5 август 2003 г., P & O European Ferries (Vizcaya) и Diputación Foral de Vizcaya/Комисия,
T‑116/01 и T‑118/01
,
EU:T:2003:217
, т.
—
; вж. по аналогия и решения от 24 октомври 2013 г., Land Burgenland и др./Комисия,
C‑214/12 P, C‑215/12 P и C‑223/12 P
,
EU:C:2013:682
, т.
и
и от 16 юли 2015 г., BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, т.
).
В настоящия случай в съображение 386 от обжалваното решение Комисията приема, че финансирането, осигурено чрез спорната схема за помощ, не представлява възнаграждение за доставка на стоки или услуги, които да задоволяват действителни нужди на автономния регион, и че при предоставянето на финансовата подкрепа за съответните авиокомпании не е следвана открита и прозрачна възлагателна процедура.
В това отношение, противно на приетото от Комисията, като субект на публичната власт, който следва цели на икономическата политика, автономният регион може да е смятал, че има нужда да рекламира остров Сардиния като туристическа дестинация, за да допринесе за икономическото развитие на острова.
Въпреки това, от една страна, както поддържа Комисията, безпрецедентният мащаб на маркетинговите услуги, финансирани по линия на спорната схема за помощ, поставя под съмнение възможността да се приеме, че от гледна точка на принципите за рационално изразходване на публичните средства тези услуги пропорционално са отговаряли на реални нужди на автономния регион във връзка с постигането на целите му за икономическото развитие на остров Сардиния.
От друга страна, при всички положения в писмената си защита Комисията пояснява, че в обжалваното решение е разгледала въпроса за организирането на възлагателни процедури за целите на сключването на споразумения от летищните оператори, тъй като организирането на такива процедури е можело да докаже наличието на пазарни условия, а оттам и липсата на предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС.
В това отношение обаче се налага констатацията, че както поддържа Комисията, за закупуването на услугите за увеличаване на въздушния трафик и на маркетинговите услуги нито автономният регион, нито летищните оператори като посредници са организирали открити и прозрачни възлагателни процедури, годни да гарантират, че ще се спази принципът на равно третиране на доставчиците и че автономният регион ще закупи на пазарни цени тези услуги чрез държавните ресурси, които е предоставил на разположение на летищните оператори.
Всъщност наистина не се спори, че летищните оператори са публикували на уебсайтовете си покани за заявяване на интерес, в рамките на които авиокомпаниите, проявяващи интерес към откриване на въздушни маршрути или премахване на сезонността на някои от въздушните им маршрути, с изключение на тези, за които вече са били предвидени задължения за извършване на обществена услуга, както и към доставянето на маркетингови услуги, са можели да предложат своите услуги на летищните оператори.
Тези покани за заявяване на интерес обаче не може да се смятат за равностойни на възлагателни процедури. Всъщност, когато Общият съд го прикани да представи тези покани за заявяване на интерес, както и офертите, които е подал до операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия, жалбоподателят не представи тези документи, като обясни, че не ги пази. Комисията също не беше в състояние да представи въпросните покани за заявяване на интерес. Освен това от преписката по делото не личи да са били определени точни критерии за подбор на авиокомпаниите съдоговорителки. Напротив, видимо всички авиокомпании, които са подали оферти, са били поканени да сключат договори със съответните летищни оператори, а що се отнася до определянето на цените за предложените услуги, отделните авиокомпании са прилагали различни цени. Въпреки че изглеждат като приблизителни и закръглени финансови оценки обаче, поисканите от авиокомпаниите суми са почти изцяло възстановени от автономния регион на летищните оператори, които са авансирали плащанията за тези услуги.
При тези условия Комисията с право е констатирала в озаглавения „Икономическо предимство“ раздел 7.2.1.3 от обжалваното решение, че плащанията, получени от авиокомпаниите съдоговорителки като жалбоподателя, не може да се смятат за истинско възнаграждение за предоставените маркетингови услуги.
Във връзка с това жалбоподателят оспорва и съображения 362—374 от обжалваното решение, като поддържа, че Комисията не е била права да приеме, че авиокомпаниите като жалбоподателя при всички случаи са щели да рекламират своите въздушни дестинации и съответно спорните мерки са послужили да компенсират разходи, които те иначе е трябвало сами да понесат. Всъщност без споразуменията, които сключва с летища Олбия и Каляри-Елмас, жалбоподателят не би запазил непременно за тези дестинации предимно някои от най-добрите рекламни места на уебсайта си. По-конкретно, жалбоподателят изтъква, че летищните оператори са получили реални услуги, от които са извлекли материална полза, както сочел фактът, че преди сключването на договорите с авиокомпаниите са проведени пазарни проучвания във връзка с тях и че летищните оператори са финансирали изпълнението на тези договори и със собствени средства. Накрая, цената, която летищните оператори платили на авиокомпаниите, била пазарната цена за маркетингови услуги от този вид, като в това отношение жалбоподателят припомня, че „когато дадена практика е обективно обоснована с търговски съображения, фактът, че има и политическа цел, не означава, че тя представлява държавна помощ по смисъла на член [107 ДФЕС]“ (решение от 29 февруари 1996 г., Белгия/Комисия,
C‑56/93
,
EU:C:1996:64
, т.
).
В това отношение, не само че авиокомпаниите съдоговорителки не са били избрани с процедура, годна да гарантира, че автономният регион с посредничеството на летищните оператори ще им плаща възнаграждение по пазарни цени, но и следва да се констатира, че когато Общият съд поиска от него да представи писмени доказателства по въпроса, жалбоподателят представи рекламни и договорни материали, които потвърждават, че както е приела Комисията в съображение 368 от обжалваното решение, рекламирането на някои от обслужваните от жалбоподателя градове и региони на уебсайта му е като цяло неразделно свързано с рекламирането на собствените му полети. Впрочем на въпрос в съдебното заседание жалбоподателят потвърди, че все още рекламира на уебсайта си някои сардински дестинации, въпреки че вече няма договорни задължения за това спрямо летищните оператори.
Следователно Комисията правилно е отбелязала в обжалваното решение, че маркетинговите услуги по линия на дейност 2 са закупени от съответните летищни оператори, конкретно със средствата, които им е предоставил автономният регион, за рекламиране на обслужваните от авиокомпаниите съдоговорителки въздушни линии, за чието откриване или запазване тези авиокомпании са получили възнаграждение по линия на дейност 1.
При тези условия Комисията е била права да заключи, че авиокомпаниите са получили възнаграждение от автономния регион, за да рекламират собствените си услуги като авиокомпании (вж. в този смисъл решения от 13 декември 2018 г., Ryanair и Airport Marketing Services/Комисия,
T‑53/16
, непубликувано,
EU:T:2018:943
, т.
, от 13 декември 2018 г., Ryanair и Airport Marketing Services/Комисия,
T‑165/16
, непубликувано,
EU:T:2018:952
, т.
, от 13 декември 2018 г., Ryanair и Airport Marketing Services/Комисия,
T‑165/15
, непубликувано,
EU:T:2018:953
, т.
и от 13 декември 2018 г., Ryanair и Airport Marketing Services/Комисия,
T‑111/15
, непубликувано,
EU:T:2018:954
, т.
), въпреки че това са маркетингови и рекламни разходи, които по принцип е трябвало да понесат съответните авиокомпании, в това число жалбоподателят. В крайна сметка постигането на целите на дейност 1 по отношение на честотата на полетите и обема на пътникопотока, както и доставката на маркетингови услуги по линия на дейност 2 довеждат до разрастване на икономическата дейност на жалбоподателя.
Следва освен това и да се констатира, че както изтъква Комисията, без значителното финансиране, предоставено от автономния регион, летищните оператори нямаше като част от стратегиите си за разрастване непременно да сключат споразумения с такъв мащаб или нямаше да могат да си го позволят финансово, така че противно на поддържаното от жалбоподателя, Комисията не е била длъжна да приеме, че за държавна помощ трябва да се счита само частта от извършените от летищните оператори плащания евентуално над пазарните цени.
Фактът, че без финансирането от автономния регион летищните оператори нямаше да са склонни да сключат спорните договори, намира потвърждение, от една страна, в това, че след спирането на спорната схема за помощ жалбоподателят сключва съвсем малък брой споразумения с оператора на летище Олбия, само за маркетингови услуги, а операторът на летище Каляри-Елмас изобщо не ползва повече услугите му, и от друга страна, в това, че не е установено жалбоподателят да е сключвал такива договори преди приемането на спорната схема за помощ. Всъщност, когато Общият съд го прикани да посочи дали е сключвал аналогични споразумения преди спорната схема за помощ и след спирането ѝ, жалбоподателят заяви, че има споразумения отпреди спорната схема за помощ, но не представи доказателства за съществуването им. Освен това той наистина доказа, че е сключвал аналогични договори след спирането на спорната схема за помощ, конкретно за периодите съответно от юни до декември 2015 г., от март до декември 2017 г. и от октомври 2018 г. до март 2019 г. Докато обаче при действието на спорната схема за помощ е получавал възнаграждения от 750000 EUR за периода от март 2010 г. до март 2011 г., 750000 EUR за периода от лятото на 2011 г. до зимата на 2011/2012 г. и един милион евро за периода от лятото на 2012 г. до зимата на 2012/2013 г., то по трите договора след спорната схема за помощ жалбоподателят в крайна сметка получава само суми от 65000 EUR, 165000 EUR и 132800 EUR, тоест очевидно доста по-ниски суми от тези, които е изисквал по договорите в рамките на спорната схема за помощ.
При тези условия Комисията с право е заключила в съображение 388 от обжалваното решение, че финансирането, предоставено от автономния регион на авиокомпаниите като жалбоподателя чрез летищните оператори за финансирането на дейности 1 и 2 в рамките на спорната схема за помощ, е осигурило икономическо предимство на съответните авиокомпании, и по-конкретно възнаграждение, което е нямало да получат при нормални пазарни условия.
По всички изложени съображения твърденията по второто основание трябва да се отхвърлят във втората им част като неоснователни.
в)

По четвъртата част от твърденията по второто основание — по въпроса дали летищните оператори са получили неследващи им се предимства от автономния регион въз основа на Закон № 10/2010
С четвъртата част от твърденията си по второто основание жалбоподателят посочва, че в съображения 398—406 от обжалваното решение Комисията неправилно е заключила, че летищните оператори не са ползвали никакво предимство, нито дори непряко, тъй като са били просто посредници, които предават помощта от автономния регион към авиокомпаниите. Всъщност, първо, летищните оператори били изрично посочени като единствени получатели на помощ по спорните мерки. Второ, те имали право на преценка при използването на отпуснатите им средства и при избора на доставчици, което показвало, че не са действали само като посредници. Трето, като се има предвид, че Комисията сама признала в обжалваното решение, че целта и резултатът от спорните мерки са увеличаване на въздушния трафик на съответните летища, било ясно, че вследствие от това увеличение са нараснали и приходите на тези летища както във връзка с въздухоплавателните услуги, така и във връзка с услугите от друго естество. Противно на възприетото от Комисията в съображение 403 от обжалваното решение, не можело да се поддържа, че тези резултати били вторични, доколкото „схемата не […] била замислена по такъв начин, че да се насочат нейните вторични ефекти към летищните оператори“, а напротив, била замислена да е от полза за сектора на туризма като цяло. Според жалбоподателя основният очакван резултат, а именно увеличаването на въздушния трафик, съвпадал с предимството за летищните оператори от постигането на тази цел.
Комисията главно поддържа, че твърденията по второто основание са недопустими в четвъртата им част, тъй като са насочени срещу член 1, параграф 1 от обжалваното решение, който засяга единствено летищните оператори, с които жалбоподателят не се намира в конкурентни отношения. В това отношение тя изтъква, че изводът ѝ, че авиокомпаниите са ползвали схема за държавна помощ, не е основан на извода, че летищните оператори не са получили държавни помощи. При всички положения, щом жалбоподателят не оспорва обстоятелството, че летищните оператори са прехвърлили всички средства, които са получили от автономния регион по линия на спорната схема за помощ, то изводът на Комисията, че тези оператори са действали само като посредници и не са действителните получатели на помощ по тези мерки, остава верен. Увеличаването на въздушния трафик и на броя на пътниците носело на тези оператори най-многото същата полза, каквато и на всички останали икономически оператори в другите сектори, например предприятията за отдаване на автомобили под наем, хотелите, ресторантите, бензиностанциите, магазините за хранителни стоки и обектите за търговия на дребно.
В това отношение следва да се отбележи, че с четвъртата част от твърденията си по второто основание жалбоподателят възразява срещу това, че конкретно в член 1, параграф 1 от обжалваното решение и съображения 394—406 от раздел 7.2.2 Комисията не заключила, че летищните оператори са получатели по спорната схема за помощ.
В настоящия случай жалбоподателят като авиокомпания извършва дейност на пазара на въздушния транспорт, а не на пазара на летищните услуги и летищната инфраструктура. Ето защо, както беше констатирано в точки 59—70 по-горе, конкурентното положение на жалбоподателя не е засегнато от констатацията, че летищните оператори не са получателите по спорната схема за помощ, поради което той не е легитимиран да иска отмяна на член 1, параграф 1 от обжалваното решение и съответно в тази степен не следва да се разглежда четвъртата част от твърденията му по второто основание.
Затова в тази степен твърденията по второто основание трябва да се отхвърлят в четвъртата им част като недопустими.
По-нататък, при всички положения следва да се констатира, че летищните оператори не са ползвали предимство по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС, щом като са предавали на авиокомпаниите всички средства, които са получили от автономния регион, за да им плащат възнаграждение по договорите за услуги, подлежащи на финансиране по спорната схема за помощ. Това намира потвърждение във факта, че без това финансиране те нямаше да сключат такива договори или най-малкото не в такива размери, като се има предвид, че жалбоподателят не е доказал, че и преди приемането на спорната схема за помощ операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия са сключвали с него споразумения за маркетингови услуги или за честотата на въздушното обслужване или за постигането на определени цели за пътникопотока, а също и че след спирането на схемата сключените споразумения са предвиждали много по-ограничени услуги и възнаграждения от договорените благодарение на финансирането, получавано по линия на спорната схема за помощ. В крайна сметка, както отбелязва Комисията, закупуването на тези услуги отразява не толкова търговска потребност за летищните оператори, колкото решението им да съдействат за осъществяването на схемата за помощ, въведена от автономния регион. В този смисъл жалбоподателят не е прав да поддържа, че със спорната схема за помощ автономният регион разтоварил операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия от разходи, които по принцип те е трябвало да понесат.
Наистина в резултат от това, че авиокомпаниите съдоговорителки изпълняват услугите, поискани и финансирани от автономния регион, се стига до увеличаване на въздушния трафик и на броя на пътниците към и от съответните летища, което предполага увеличаване на летищните и извънлетищните ресурси на техните оператори. При все това, както изтъква Комисията, това е вторичен ефект от спорната схема за помощ, който е бил от полза за целия туристически сектор на Сардиния, в това число впрочем и за жалбоподателя, който в известен смисъл също е получил такова вторично предимство вследствие на нарастването на продажбите на услугите, които предлага в самолетите си. Непосредственото предимство обаче, което е предмет на спорната схема за помощ и което не би било получено при нормални пазарни условия, всъщност се състои от плащанията към авиокомпаниите.
При тези условия твърденията по второто основание трябва да се отхвърлят като неоснователни в четвъртата им част, а съответно и изцяло.
3.

По третото основание: явна грешка в преценката дали спорните мерки нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията и дали засягат търговията между държавите членки
По третото основание жалбоподателят оспорва констатацията, че спорните мерки са нарушили или са заплашвали да нарушат конкуренцията на пазара на въздушния транспорт от и към летищата на остров Сардиния, и най-малкото летища Олбия и Каляри-Елмас, в частност защото, доколкото това са обслужвани от него въздушни маршрути, след сключването на маркетингови споразумения между жалбоподателя и операторите на тези летища нито една друга авиокомпания нямало да обслужва тези търговски въздушни маршрути. В това отношение Комисията не отчела надлежно доводите, които жалбоподателят изложил в становището си от 30 юли 2013 г. Освен това, като се имало предвид, че въпросните летищни оператори избрали авиокомпаниите съдоговорителки чрез възлагателни процедури, Комисията допуснала грешка при прилагането на правото, като приела, че спорните мерки са имали отрицателно въздействие върху конкуренцията за достъпа до съответните въздушни маршрути. Всъщност всяка европейска авиокомпания можела да подаде оферта в рамките на тези възлагателни процедури, така че — както Комисията приела по друго дело, относно проект за автомагистрала в Централна Гърция — този начин на подбор изключвал възможността спорните мерки да породят отрицателни последици за търговията в рамките на Съюза и за конкуренцията.
Комисията смята, че твърденията по третото основание са неоснователни, като подчертава, че засягане на конкуренцията се констатира винаги когато адресатът на мярката за помощ се намира в конкуренция с предприятия на пазари с открита конкуренция, както било в случая, тъй като съответните авиокомпании извършвали дейност на особено конкурентния пазар на въздухоплаването и именно те получили финансова компенсация.
В самото начало следва да се припомни, че за целите на квалифицирането на национална мярка като държавна помощ е необходимо не да се установи наличието на действително въздействие на съответната помощ върху търговията между държавите членки и действително нарушение на конкуренцията, а само да се провери дали помощта може да засегне търговията и да наруши конкуренцията (вж. в този смисъл решения от 15 декември 2005 г., Италия/Комисия,
C‑66/02
,
EU:C:2005:768
, т.
и от 9 юни 2011 г., Comitato Venezia vuole vivere и др./Комисия,
C‑71/09 P, C‑73/09 P и C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, т.
).
В частност, когато предоставена от държава членка помощ укрепва позицията на предприятие спрямо тази на други конкурентни предприятия в рамките на вътрешната търговия в Съюза, тази търговия трябва да се счита за повлияна от помощта (вж. решение от 9 октомври 2014 г., Ministerio de Defensa и Navantia,
C‑522/13
,
EU:C:2014:2262
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това при схемите за помощ Комисията може просто да проучи характеристиките на разглежданата схема, за да прецени в мотивите на решението дали поради високия размер или процент на помощите, поради характеристиките на подкрепяните инвестиции или поради други условия, предвидени по съответната схема, същата осигурява съществено предимство на получателите спрямо конкурентите им и от нея могат да се ползват главно участващи в търговията между държавите членки предприятия. Ето защо в отнасящото се до подобна схема решение Комисията не е длъжна да прави анализ на отпуснатите въз основа на тази схема помощи във всеки отделен случай. Едва на етапа на възстановяването на помощите ще е необходимо да се провери индивидуалното положение на всяко засегнато предприятие (вж. в този смисъл решения от 14 октомври 1987 г., Германия/Комисия,
248/84
,
EU:C:1987:437
, т.
и от 9 юни 2011 г., Comitato Venezia vuole vivere и др./Комисия,
C‑71/09 P, C‑73/09 P и C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, т.
).
В обжалваното решение, конкретно в съображения 390—392, Комисията в достатъчна степен е изяснила, че авиокомпаниите, които получават плащанията от летищните оператори по линия на спорната схема за помощ, извършват дейност в сектор, който се характеризира с интензивна конкуренция между оператори, които са от различни държави членки и следователно участват във вътрешната търговия в Съюза.
Противно на поддържаното от жалбоподателя, такива мотиви са достатъчни сами по себе си от гледна точка на задължението за мотивиране, което носи Комисията (вж. в този смисъл решения от 7 март 2002 г., Италия/Комисия,
C‑310/99
,
EU:C:2002:143
, т.
и
и от 9 юни 2011 г., Comitato Venezia vuole vivere и др./Комисия,
C‑71/09 P, C‑73/09 P и C‑76/09 P
,
EU:C:2011:368
, т.
и
).
Освен това Комисията не е допуснала грешка относно понятието за държавна помощ по член 107, параграф 1 ДФЕС, когато е приела, че очевидното трансгранично естество на разглежданите дейности, а именно услугите за пътнически въздушни превози, означава, че спорната схема за помощ може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки, като укрепи пазарната позиция на ползвалите схемата авиокомпании. Всъщност въздушните превозвачи като жалбоподателя се намират в конкуренция на пазара на въздухоплаването на европейско равнище, така че предоставянето на помощта на авиокомпаниите като жалбоподателя, сключили договори с операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия, укрепва конкурентната позиция на тези предприятия получатели спрямо позицията на други, конкурентни въздушни предприятия на европейско равнище, обслужващи или необслужващи преки въздушни маршрути до остров Сардиния.
При всички положения, от една страна, както признава жалбоподателят, във връзка със своите въздушни линии от и към сардинските летища той е в конкуренция с европейски авиокомпании, които превозват пътници от и към същите континентални летища с прекачване през други летища. Тези авиокомпании обаче обслужват въздушни линии с прекачване, конкурентни на обслужваните от жалбоподателя преки въздушни линии, и затова не са били получатели по спорната схема за помощ, която се е отнасяла само за преките линии (от точка до точка), при всички случаи не и за отсечките от въздушния маршрут оттатък летището на прекачване, поради което конкурентната позиция на получателите като жалбоподателя задължително е била укрепена спрямо тази на такива авиокомпании, които не са сред получателите.
Не може да се приеме и доводът на жалбоподателя, че някои авиокомпании, особено обслужващите редовни полети, не са били получатели по спорната схема за помощ само защото не са подали оферти за сътрудничество по поканите за заявяване на интерес, публикувани от летищните оператори. Всъщност засягането на търговията между държавите членки по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС не може да зависи в случая от това дали всички авиокомпании са получили или са можели да получат помощ по разглежданата мярка. При всички положения, дори да се допусне — което не е установено в настоящия случай — че всички европейски авиокомпании, обслужващи директни полети от и към сардинските летища, са можели да ползват спорната схема за помощ, това обстоятелство — което има отношение към селективността на спорните мерки, която жалбоподателят не оспорва, както потвърди в съдебното заседание — не би имало никакво значение за констатацията на Комисията, че посочената схема засяга търговията между държавите членки, доколкото укрепва конкурентната позиция на тези авиокомпании спрямо техните конкуренти на европейския пазар, които не обслужват остров Сардиния.
По изложените съображения твърденията по третото основание следва да се отхвърлят като неоснователни.
4.

По четвъртото основание: явна грешка в преценката по въпроса възможно ли е спорните мерки да се приемат за съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3 ДФЕС
По четвъртото основание жалбоподателят твърди, че изводът на Комисията за невъзможност спорните мерки да бъдат обявени за съвместими с вътрешния пазар, е неправилен, доколкото е мотивиран с това, че не били спазени някои от условията, предвидени в Известие на Комисията 2005/C 312/01 — Насоки на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (
ОВ C 312, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 14, стр. 188; наричани по-нататък „Насоките от 2005 г.“).
Комисията иска твърденията на жалбоподателя по четвъртото основание да бъдат отхвърлени като неоснователни.
В това отношение съгласно член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС за съвместими с вътрешния пазар могат да се смятат в частност помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес — условие, което трябва да се преценява според критериите за необходимост и пропорционалност (решение от 26 февруари 2015 г., Orange/Комисия,
T‑385/12
, непубликувано,
EU:T:2015:117
, т.
).
В постоянната съдебна практика обаче се приема, че общият принцип по член 107, параграф 1 ДФЕС е на забраната на държавните помощи, а изключенията от този принцип, посочени в член 107, параграф 3 ДФЕС, подлежат на стриктно тълкуване (решения от 29 април 2004 г., Германия/Комисия,
C‑277/00
,
EU:C:2004:238
, т.
, от 23 февруари 2006 г., Atzeni и др.,
C‑346/03 и C‑529/03
,
EU:C:2006:130
, т.
и от 26 февруари 2015 г., Orange/Комисия,
T‑385/12
, непубликувано,
EU:T:2015:117
, т.
).
Освен това има също постоянна съдебна практика, че при прилагането на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС Комисията разполага с широко право на преценка, чието упражняване предполага сложни оценки от икономическо и социално естество. В този смисъл съдебният контрол върху упражняването на това право на преценка се свежда до проверка дали са спазени процесуалните правила и изискването за мотивиране, дали фактите са установени точно и дали не е налице грешка при прилагане на правото, явна грешка в преценката на фактите или злоупотреба с власт (решения от 26 септември 2002 г., Испания/Комисия,
C‑351/98
,
EU:C:2002:530
, т.
, от 29 април 2004 г., Италия/Комисия,
C‑372/97
,
EU:C:2004:234
, т.
и от 15 декември 2016 г., Abertis Telecom Terrestre и Telecom Castilla-La Mancha/Комисия,
T‑37/15 и T‑38/15
, непубликувано,
EU:T:2016:743
, т.
).
Както следва в частност от точка 24 от Насоките от 2005 г., целта на тези насоки е да се посочат случаите, при които публичното финансиране на летищата и авиокомпаниите представлява държавна помощ, а когато действително е налице помощ — и да се установят условията, при които тази помощ може да се обяви за съвместима с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС.
В това отношение, както приема Комисията в съображения 412—414 от обжалваното решение, спорната схема за помощ действително попада в обхвата на Насоките от 2005 г., ако се допусне, че може да се разглежда като осигуряваща първоначални помощи за откриването на нови въздушни линии. Всъщност съгласно предвиденото в точка 174 от Насоките от 2014 г. помощите, за които е постъпило уведомление преди влизането в сила на тези насоки, могат по принцип да се разглеждат въз основа на тях след 4 април 2014 г. Същевременно, независимо дали за тях е постъпило уведомление или не, помощите, които, както в случая, са приведени в действие, преди Комисията да се произнесе по съобщените ѝ от Италианската република мерки, и които поради това са неправомерни от гледна точка на задължението за спиране по член 108, параграф 3 ДФЕС, трябва да се разглеждат въз основа на Насоките от 2005 г.
Приложимата в случая точка 79 от Насоките от 2005 г. гласи:
„С оглед на гореописаните цели и значителните трудности, които възникват при откриването на нова линия, Комисията може да одобри подобна помощ, ако тя отговаря на следните условия:
[…]
г)
Дългосрочна приложимост и прогресивно намаляване: в крайна сметка за линията, която получава помощта, трябва да се докаже, че е доходоносна, тоест тя трябва поне да покрие разходите си без публично финансиране. Поради тази причина първоначалната помощ трябва да бъде прогресивно намаляваща и ограничена по време.
д)
Компенсация за допълнителни първоначални разходи: размерът на помощта трябва да е тясно свързан с допълнителните първоначални разходи, които възникват за въздушния превозвач единствено при откриване на нова линия или честота. Примери за такива разходи са разходите за маркетинг, възникващи в самото начало за рекламиране на новата линия; може да включват разходите за установяване на даденото регионално летище, за да се открие маршрутът, при условие че летището е от категория С или D и все още не е предоставена помощ във връзка със същите разходи. И обратно, помощ не може да бъде предоставяна във връзка със стандартни експлоатационни разходи, като наем или амортизация на въздухоплавателното средство, разходи за гориво, възнаграждение на екипажите, летищни такси или разходи за кетъринг. Останалите признати разходи трябва да отговарят на реалните разходи при нормални пазарни условия.
е)
Интензитет и продължителност: прогресивно намаляващата помощ може да бъде предоставена най—много за период от три години. Годишният размер на помощта не може да надвишава 50 % от общите признати разходи за съответната година, а общата помощ не може да надвишава средно 30 % от признатите разходи.
За линиите от региони в неблагоприятно положение, тоест отдалечените региони, регионите, посочени в член 87, параграф 3, буква а) [от Договора за ЕО] и слабонаселените региони може да бъде предоставена помощ най-много за период от пет години. Годишният размер на помощта не може да надвишава 50 % от общите признати разходи за съответната година, а общата помощ не може да надвишава 40 % от признатите разходи. Ако помощта е предоставена за пет години, нейният размер може да остане 50 % от общите признати разходи само през първите три години.
Във всеки случай периодът, за който е предоставена първоначалната помощ на авиокомпанията, трябва да е значително по-кратък от периода, за който авиокомпанията е поела ангажимент да оперира от даденото летище, както е посочено в изисквания по параграф 79, буква и) бизнес план. Освен това предоставянето на помощ трябва да бъде преустановено, след като се постигнат целите от гледна точка на пътникопоток или когато линията достигне критичната точка, дори ако това се случи преди изтичането на първоначално предвидения срок на помощта.
[…]
з)
Недискриминационно разпределение: всяка публична организация, която планира да отпусне първоначална помощ на авиокомпания за новооткрита линия, независимо дали чрез летище или не, трябва публично, подходящо и навреме да оповести плановете си, за да позволи на заинтересованите авиокомпании да предложат своите услуги. Уведомлението трябва да съдържа описание на маршрута, както и обективните критерии от гледна точка на размера и периода на помощта. Трябва да се спазват правилата и принципите, отнасящи се до публичните поръчки и концесиите в случаите, когато е приложимо.
[…]“.
В обжалваното решение, конкретно в съображения 410—421, Комисията приема, че финансовата компенсация, предоставена от летищните оператори на авиокомпаниите по силата на спорната схема за помощ, не може да се смята за съвместима с вътрешния пазар, понеже не са изпълнени критериите за съвместимост, упоменати в точка 79 от Насоките от 2005 г.
С твърденията си по четвъртото основание жалбоподателят се опитва да докаже, че в неговия индивидуален случай помощите, които е получил и които се състоят от изплатените му суми от операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия в изпълнение на сключените с него договори, отговарят на условията по точка 79 от Насоките от 2005 г., а дори и да не отговарят, могат все пак да се обявят за съвместими с вътрешния пазар по силата на точка 81 от тези насоки или — независимо от Насоките — по силата на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС като помощи за развитието на туризма.
В това отношение обаче се налага изводът, че както изтъква Комисията, доводите на жалбоподателя не могат да оборят констатацията ѝ в обжалваното решение, че спорната схема за помощ не отговаря на критериите по точка 79 от Насоките от 2005 г., които са кумулативни, тоест неизпълнението на един от тях е достатъчно, за да се изключи възможността помощта да бъде квалифицирана като съвместима с вътрешния пазар „първоначална помощ“ по смисъла на тези насоки.
Най-напред трябва да се отбележи, че както следва от съображение 410 от обжалваното решение, самата Италианска република поддържа, че спорната схема за помощ не е замислена като схема за подпомагане на откриването на нови въздушни връзки и не отговаря на условията по член 79 от Насоките от 2005 г.
Освен това, що се отнася до условието по член 79, буква г) от Насоките от 2005 г., дори ако се допусне, че както поддържа жалбоподателят, търговските споразумения между летищните оператори и авиокомпаниите са били сключени с оглед на икономическата им рентабилност, което е било проверено чрез предварителна оценка на приложимостта и рентабилността на представените от авиокомпаниите бизнес планове и изготвените от летищните оператори икономически анализи, спорната схема за помощ не установява прогресивно намаляваща помощ за всяка от въздушните линии, до които се отнасят договорите между летищните оператори и авиокомпаниите и които при всички положения не са само „нови“ по смисъла на тези насоки. По-конкретно, всяка авиокомпания получава общи суми за съответните периоди на дейност, но фактически финансирането не е индивидуализирано за всяка съответна въздушна линия от и до всяко съответно летище.
Жалбоподателят не оспорва, че в неговия конкретен случай помощта, която е получил за всички въздушни линии, които обслужва от летище Олбия, не е прогресивно намаляваща, що се отнася до това летище, тъй като, напротив, въз основа на спорната схема за помощ е получил от оператора на това летище нарастващи във времето възнаграждения — от 750000 EUR за периода от март 2010 г. до март 2011 г. и 750000 EUR за периода от лятото на 2011 г. до зимата на 2011/2012 г. до един милион евро за периода от лятото на 2012 г. до зимата на 2012/2013 г. Що се отнася до летище Каляри-Елмас, както поддържа жалбоподателят, наистина получените от него възнаграждения са били прогресивно намаляващи, а именно 800000 EUR за периода от мат 2010 г. до март 2011 г., 700000 EUR за периода от март 2011 г. до март 2012 г. и 600000 EUR за периода от март 2012 г. до март 2013 г. От спорната схема за помощ и от представените от жалбоподателя документи обаче не личи въздушните линии, за които общо са платени тези суми, да са били рентабилни без въпросното финансиране, нито личи да е било възможно помощта да се индивидуализира за всяка от тези линии, за да се установи за всяка от тях дали съответстващата им помощ е била прогресивно намаляваща.
Що се отнася до въведения от автономния регион механизъм за мониторинг на извършваните плащания по спорната схема за помощ, противно на поддържаното от жалбоподателя, не личи този механизъм да е гарантирал, че от гледна точка на критерия по точка 79, буква д) от Насоките от 2005 г. отпуснатото публично финансиране е било необходимо, за да покрие част от първоначалните разходи за откриване на съответните въздушни линии, че е съответствало само на реално направените от летищните оператори разходи и не се е отнасяло до други разходи. Това още по-малко може да е така, при положение че предоставената на всяка авиокомпания помощ не е била разпределяна за всяка от обслужваните въздушни линии от и към всяко съответно сардинско летище.
В това отношение е без значение, че летищните оператори покрили допълнителни разходи със собствени средства, впрочем в неизвестен размер, или че жалбоподателят не би открил или запазил съответните въздушни линии без финансовата подкрепа, която получил от операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия. Освен това спорната схема за помощ и договорите между летищните оператори и авиокомпаниите не уточняват какви са допълнителните първоначални разходи за всяка от съответните въздушни линии.
Също така, що се отнася до условието по точка 79, буква е) от Насоките от 2005 г., то очевидно не е изпълнено, доколкото е явно, че спорната схема за помощ и договорите между летищните оператори и авиокомпаниите не определят кои са признатите разходи. Всъщност, след като не е споменато кои разходи се признават, не е възможно да се прецени спазено ли е условието за максимално финансиране от 50 % от признатите разходи за съответната година и средно не повече от 30 % от признатите разходи. Напротив, от преписката по делото следва, че автономният регион е възстановявал при поискване направените от летищните оператори плащания към авиокомпаниите, като сумите са били общи, често закръглени, без точно описание и при всички случаи без да са индивидуализирани за всяка от съответните въздушни линии.
Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, че тъй като Сардиния е икономически регион в неблагоприятно положение по смисъла на точка 79, буква е), втора алинея от Насоките от 2005 г., трябва да се констатира, че както подчертава Комисията, този регион не отговаря на условията, предвидени в Насоките за национална регионална помощ за 2007—2013 г. (
ОВ C 54, 2006 г., стр. 13
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 8, том 4, стр. 231).
Що се отнася до условието по член 79, буква з) от Насоките от 2005 г. относно недискриминационното разпределение на първоначалните помощи, по вече изложените съображения за отхвърлянето на втората част от твърденията по второто основание следва да се отхвърлят и доводите на жалбоподателя, че летищните оператори организирали процедура, гарантираща конкуренция между авиокомпаниите и осигуряваща прозрачност, достатъчна публичност, недопускане на дискриминация и подбор на икономически най-изгодните оферти.
В този смисъл е явно, че спорната схема за помощ, в това число що се отнася до индивидуално получената от жалбоподателя помощ, не отговаря на критериите по точка 79 от Насоките от 2005 г.
При тези условия, като се има предвид правото на преценка на Комисията в тази област и необходимостта от стриктно тълкуване на изключенията от принципната забрана на държавните помощи, въпреки направеното искане в този смисъл от Италианската република в административното производство Комисията е можела да реши, че няма и основание за отклоняване от критериите по Насоките от 2005 г. в приложение на точка 81 от тези насоки, която гласи, че Комисията може „да извърши оценка на всеки отделен случай или схема за предоставяне на помощ, която не съответства изцяло на […] критерии[те] [по точка 79], но чийто краен резултат би бил равностоен“. Всъщност при всички положения, щом спорната схема за помощ не отговаря на по-голямата част от критериите по точка 79 от Насоките от 2005 г., не може да се приеме, че крайният резултат от нея би бил равностоен на този от помощ, която отговаря на тези изисквания.
Що се отнася до искането на жалбоподателя спорната схема за помощ да бъде разрешена, независимо от Насоките от 2005 г., на основание член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, доколкото служи за насърчаването на туризма в Сардиния и търговските дейности на операторите на сардинските летища, от една страна, в административното производство Италианската република не е поискала да ползва тези изключения, които подлежат на стриктно прилагане. От друга страна, дори да се допусне, че жалбоподателят има предвид конкретно изключението за помощите за улесняване на развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, предвид мащаба на осигуреното по нея финансиране едва ли е можело спорната схема за помощ да не засегне по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
По всички изложени съображения твърденията по четвъртото основание трябва да се отхвърлят като неоснователни.
5.

По петото основание: нарушение на принципа на оправданите правни очаквания, що се отнася до разпореждането за възстановяване на помощта на равнището на жалбоподателя
По петото основание жалбоподателят поддържа, че Комисията е нарушила принципа на оправданите правни очаквания, като в член 2 от обжалваното решение е изискала италианските власти да си възстановят от жалбоподателя сумите, които той е получил в изпълнение на договорите му с летищните оператори и които са платени със средствата, получени от тези оператори от бюджета на автономния регион. Всъщност един грижлив търговец, сключил такива споразумения с частни субекти като летищните оператори при нормални условия на конкуренция, не би имал никаква причина да се съмнява в търговското естество на споразуменията и съответно у него не би могло да възникне разумно съмнение, че във връзка с тези споразумения летищните оператори не управляват свои собствени средства, нито пък би могъл да предвиди, че заради това ще може впоследствие да бъде считан за получател на твърдяната държавна помощ.
По-конкретно, такъв търговец не можел непременно да знае, че използваните от летищните оператори средства, за да му плащат възнаграждение, са най-малкото отчасти средства, които са им били изплатени от автономния регион по линия на спорните мерки. Затова грижливият търговец не би намерил за необходимо да проверява произхода на средствата и евентуалната им несъвместимост с вътрешния пазар от гледна точка на член 107, параграф 3 ДФЕС. Освен това организирането на възлагателни процедури от страна на летищните оператори, както и прилагането — на равнището на летищните такси — на пазарни и дори по-високи от пазарните цени и наличието на наказателни клаузи в договорите за услуги, сключени въз основа на бизнес планове и проучвания, можели само да затвърдят увереността на жалбоподателя, че икономическите му отношения с всеки от съответните летищни оператори в настоящия случай са с чисто търговско, а не държавно естество. При всички положения според жалбоподателя никой разумен търговец в сектора на въздушния транспорт не би могъл въз основа на практиката на Комисията по въпроса да предположи, че търговското споразумение няма да бъде анализирано като индивидуална помощ от гледна точка на критерия за частния инвеститор, а напротив, ще бъде счетено, както в настоящото дело, за частен случай на прилагане на схема за помощ.
Комисията иска твърденията по петото основание да бъдат отхвърлени като неоснователни, като изтъква, че жалбоподателят не е посочил никакви конкретни уверения, които тя да му е давала в хода на проверката на спорната схема за помощ. Тя смята, че при всички положения при сключването на разглежданите в настоящия случай споразумения всеки грижлив търговец би трябвало да знае, че летищните оператори са финансирани от автономния регион въз основа на Закон № 10/2010, още повече че в преамбюла на споразумението между жалбоподателя и SOGAER съвсем ясно е посочено, че това споразумение се сключва в рамките на Закон № 10/2010, въпреки че към датата на сключване на споразумението италианската държава още не е била изпратила уведомление за този закон.
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика право да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания има всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди. Освен това никой не може да се позовава на нарушение на този принцип, ако няма конкретни уверения, предоставени му от администрацията (вж. решение от 24 ноември 2005 г., Германия/Комисия,
C‑506/03
, непубликувано,
EU:C:2005:715
, т.
и цитираната съдебна практика). Също така, ако всеки предпазлив и разумен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка на Съюза, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на упоменатия принцип, когато мярката бъде приета (вж. решения от 11 март 1987 г., Van den Bergh en Jurgens и Van Dijk Food Products (Lopik)/Комисия,
265/85
,
EU:C:1987:121
, т.
и цитираната съдебна практика и от 22 юни 2006 г., Belgique и Forum 187/Комисия,
C‑182/03 и C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, т.
и цитираната съдебна практика).
Предвид съществената функция, която изпълнява задължението за уведомяване, за да се осигури ефективността на императивния по своя характер контрол на Комисията върху държавните помощи, получателите на помощ по принцип могат да имат оправдани правни очаквания за правомерност на тази помощ само ако тя е била предоставена при съблюдаване на предвидената в член 108 ДФЕС процедура, а всеки грижлив икономически оператор обикновено трябва да може да се увери, че тази процедура е спазена. По-специално, когато дадена помощ е приведена в действие без предварително уведомление до Комисията или, както в настоящия случай, без да се изчака постановяването на решението на Комисията, с което се слага край на процедурата, поради което тази помощ е неправомерна по силата на член 108, параграф 3 ДФЕС, получателят на помощта по принцип не може да има оправдани правни очаквания, че тя е отпусната правомерно (вж. в този смисъл решение от 27 септември 2012 г., Producteurs de légumes de France/Комисия,
T‑328/09
, непубликувано,
EU:T:2012:498
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай, както поддържа Комисията, тя в нито един момент не е давала уверения на жалбоподателя, че спорната схема за помощ е съвместима с вътрешния пазар, още повече че Италианската република привежда схемата в действие, без да изчака Комисията да се произнесе по нея въз основа на член 108 ДФЕС, което съответно означава, че схемата е неправомерна.
Що се отнася до изтъкнатото от жалбоподателя наличие на оправдани правни очаквания у него във връзка със строго търговското естество на договорните му отношения с операторите на летища Каляри-Елмас и Олбия, което не можело да предизвика съмнения за държавен произход на действията на тези оператори и на използваните от тях средства, следва да се констатира, от една страна, че държавният произход на получените от летищните оператори средства видимо не е бил затаен в поканите за заявяване на интерес, които тези оператори публикуват на уебсайтовете си, и от друга страна, че при всички положения в договора между жалбоподателя и оператора на летище Каляри-Елмас съвсем изрично е посочено, че автономният регион финансира изпълнението на този договор.
Също така, въпреки че в договорите на жалбоподателя с оператора на летище Олбия не се споменава автономният регион, а се говори само за „финансово участие на субектите, заинтересовани от развитието на туризма на острова“ („financial participation of the subjects interested in the tourism development of the Island“), жалбоподателят няма разумно основание да поддържа, че е смятал, че просто сключва договор с частен оператор.
Освен това, след като Закон № 10/2010 е публикуван в
Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna
, като разумен търговец с дейност на пазара на въздушния транспорт в Италия жалбоподателят не може да не е знаел за съществуването на този закон (вж. по аналогия решение от 20 ноември 2008 г., Heuschen & Schrouff Oriëntal Foods Trading/Комисия,
C‑38/07 P
,
EU:C:2008:641
, т.
), нито съответно за предвидените в него механизми за финансиране и за риска, от една страна, тези механизми да бъдат счетени за схема за помощ по смисъла на член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 и от друга, авиокомпаниите да бъдат счетени за действителните получатели на помощ по тази схема. Впрочем точка 79, буква з) от Насоките от 2005 г., на които се позовава жалбоподателят, изрично споменава възможността даден публичен субект да отпусне помощ на авиокомпания „чрез летище“.
Що се отнася до прилагането на критерия за частния инвеститор, щом автономният регион не притежава участие в разглежданите в настоящия случай летища, нито упражнява контрол върху тях, жалбоподателят не може да е имал оправдани правни очаквания, че този принцип ще се приложи в случая, нито пък е можел да разчита, че прилагането на този принцип непременно ще наложи извода, че той не е получил предимство, произтичащо от държавни ресурси.
По изложените съображения твърденията по петото основание следва да се отхвърлят като неоснователни.
6.

По шестото основание: непълнота и противоречивост на мотивите на обжалваното решение
По шестото основание жалбоподателят се оплаква от непълнота и противоречивост на мотивите, изложени от Комисията в обжалваното решение.
Комисията иска твърденията по шестото основание да бъдат отхвърлени като неоснователни.
Според установената съдебна практика мотивите на всеки акт трябва да са съобразени с естеството на акта и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която го издава, така че, от една страна, да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за издаването на този акт и евентуално да оспорят валидността му пред съда на Съюза, а от друга страна, да позволят на съда да упражни контрол за правилността на тези съображения, без обаче да се изисква институцията да е посочила всички релевантни обстоятелства от правна и фактическа страна, тъй като въпросът дали мотивите отговарят на изискванията на член 296 ДФЕС се преценява с оглед не само на текста на акта, но и на правния и фактическия му контекст (вж. в този смисъл решения от 15 юли 2004 г., Испания/Комисия,
C‑501/00
,
EU:C:2004:438
, т.
и от 14 декември 2005 г., Regione autonoma della Sardegna/Комисия,
T‑200/04
, непубликувано,
EU:T:2005:460
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, когато като основание се сочи липса или непълнота на мотивите, то оплакванията и доводите, с които се оспорва правилността на мотивите на обжалваното решение, са безпредметни и ирелевантни (вж. решение от 15 юни 2005 г., Corsica Ferries France/Комисия,
T‑349/03
,
EU:T:2005:221
, т.
и цитираната съдебна практика).
В настоящия случай жалбоподателят най-напред поддържа, че Комисията не е обяснила в достатъчна степен защо в съображения 357—361 от обжалваното решение е приела, че летищните оператори са действали само като посредници на автономния регион и че поради това финансовите потоци между тези оператори и авиокомпаниите не трябва да се смятат за част от търговското изпълнение на договорите между тези субекти, а за ресурси на държавата. По-конкретно, Комисията не разгледала подробно специфичната ситуация на всяко летище, в частност позицията на държавата в дружествата — оператори на всяко от тези летища, за да мотивира изводите си за наличието или липсата на контрол върху тях от страна на субект на публичната власт. Комисията не обяснила и защо GEASAR, макар да е частен оператор, да не е действало независимо от държавата. Също така тя не обяснила по какъв начин държавата упражнява контрол върху решенията на операторите на летища Олбия и Каляри-Елмас и защо механизмът за одобряване, предвиден с мерките за изпълнение, да е достатъчно основание за такъв извод.
В това отношение се налага констатацията, че в обжалваното решение, и по-конкретно в съображения 355—362, Комисията е обяснила защо според нея летищните оператори са действали като посредници между автономния регион и авиокомпаниите. Впрочем жалбоподателят е разбрал съответните ѝ съображения, тъй като е изложил подробни твърдения, конкретно тези по първото основание, с които е оспорил съображенията на Комисията относно извода ѝ за тази посредническа роля, в това число предвид обстоятелството, че автономният регион не притежава летища Каляри-Елмас и Олбия. В действителност с твърдението си за нарушение на задължението за мотивиране жалбоподателят просто преповтаря възраженията си срещу анализа по същество, възприет от Комисията в обжалваното решение.
Жалбоподателят също така се оплаква, че Комисията не обяснила защо спорните мерки да не отговарят на истински нужди на автономния регион, въпреки че, обратно, в предходните си решения относно маркетингови споразумения като сключените в настоящия случай между жалбоподателя и летищните оператори тя задълбочено разгледала такъв въпрос.
В това отношение следва да се констатира, че Комисията е обяснила защо спорната схема за помощ не отговаря на истински нужди на автономния регион, макар така да е стигнала до неправилен извод, както констатира Общият съд при анализа на втората част от твърденията по второто основание. Освен това тя е обяснила по какви причини смята, че не може да приложи принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика, за да приеме, че спорната схема за помощ не следва да се квалифицира като държавна помощ.
По изложените съображения следва като неоснователни да се отхвърлят твърденията по шестото основание, а съответно и жалбата в нейната цялост.
IV.

По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като е загубил делото, жалбоподателят следва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (първи разширен състав)
реши:

1)
Отхвърля жалбата.

2)
Осъжда easyJet Airline Co. Ltd да заплати съдебните разноски.

Papasavvas
Svenningsen
Valančius
Csehi
Nihoul
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 май 2020 година.
Подписи
Съдържание

I. Обстоятелствата по спора

А. Спорните мерки

1. Разпоредбите, приети от автономния регион

а) Член 3 от Закон № 10/2010

б) Актовете за изпълнение на Закон № 10/2010

2. Изпълнението на спорните мерки

а) Изпълнението на Закон № 10/2010 по отношение на летище Олбия

б) Изпълнението на Закон № 10/2010 по отношение на летище Каляри-Елмас

в) Изпълнението на Закон № 10/2010 по отношение на летище Алгеро

Б. Обжалваното решение

II. Производството и исканията на страните

III. От правна страна

А. По допустимостта

Б. По искането за отмяна

1. По първото основание: явна грешка в преценката при квалификацията на плащанията от летищните оператори към жалбоподателя като „ресурси на държава“, за чието отпускане отговаря италианската държава

а) По първата част от твърденията по първото основание — относно наличието на контрол от страна на автономния регион върху летищните оператори

б) По втората част от твърденията по първото основание — относно посредническата роля на летищните оператори

1) Относно мобилизирането на държавни ресурси

2) Относно отговорността на автономния регион за плащанията, извършени от летищните оператори в полза на авиокомпаниите

2. По второто основание: явна грешка в преценката по въпроса дали авиокомпаниите са получили предимство

а) По първата част от твърденията по второто основание — неспазване на предвидената в член 1, буква г) от Регламент 2015/1589 дефиниция за „схема за помощ“

б) По втората и третата част от твърденията по второто основание — относно прилагането на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика на равнището на автономния регион и на равнището на летищните оператори

1) По третата част от твърденията по второто основание — относно прилагането на принципа на частния инвеститор спрямо договорните отношения между летищните оператори и авиокомпаниите

2) По втората част от твърденията по второто основание — относно прилагането на принципа на частния оператор в условията на пазарна икономика спрямо решенията на автономния регион

в) По четвъртата част от твърденията по второто основание — по въпроса дали летищните оператори са получили неследващи им се предимства от автономния регион въз основа на Закон № 10/2010

3. По третото основание: явна грешка в преценката дали спорните мерки нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията и дали засягат търговията между държавите членки

4. По четвъртото основание: явна грешка в преценката по въпроса възможно ли е спорните мерки да се приемат за съвместими с вътрешния пазар на основание член 107, параграф 3 ДФЕС

5. По петото основание: нарушение на принципа на оправданите правни очаквания, що се отнася до разпореждането за възстановяване на помощта на равнището на жалбоподателя

6. По шестото основание: непълнота и противоречивост на мотивите на обжалваното решение

IV. По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: английски.