CELEX: 62021CJ0162
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Uredba (EZ) br. 1107/2009
Stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja
Članak 53. stavak 1.
Hitne situacije u zaštiti bilja
Odstupanje
Područje primjene
Sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja
Neonikotinoidi
Aktivne tvari koje predstavljaju visok rizik za pčele
Zabrana stavljanja na tržište i uporabe na otvorenom sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju te aktivne tvari
Provedbena uredba (EU) 2018/784 i Provedbena uredba (EU) 2018/785
Neprimjenjivost odstupanja
Zaštita zdravlja ljudi i životinja te okoliša
Načelo opreznosti

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 53. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (
SL 2009., L 309, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.).
Zahtjev je podnesen u okviru spora između dviju udruga za borbu protiv pesticida i promicanje bioraznolikosti, Pesticide Action Network Europe ASBL i Nature et Progrès Belgique ASBL, te jednog pčelara, osobe TN, s jedne strane, i État belge (Belgijska Država), koju zastupa ministre des Classes moyennes, des Indépendants, des P. M. E., de l’Agriculture et de l’Intégration sociale, chargé des Grandes villes (ministar srednje klase, samozaposlenih, malog i srednjeg poduzetništva, poljoprivrede i socijalne integracije, nadležan za velike gradove), s druge strane, povodom nacionalnih odluka kojima se dopušta, kao prvo, stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja na osnovi aktivnih tvari zabranjenih u Europskoj uniji u svrhu tretiranja sjemena, i, kao drugo, prodaja i sijanje sjemena tretiranog tim sredstvima.
Pravni okvir
Direktiva 2009/128/EZ
Direktiva 2009/128/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o uspostavi okvira za djelovanje Zajednice u postizanju održive upotrebe pesticida (
SL 2009., L 309, str. 71
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 253.), u članku 14. stavku 1. određuje:
„Države članice dužne su poduzeti sve potrebne mjere za poticanje zaštite bilja sa smanjenom upotrebom pesticida, dajući kad god je to moguće prednost nekemijskim metodama, tako da profesionalni korisnici pesticida prijeđu na postupke i sredstva s najmanjim rizikom za zdravlje ljudi i za okoliš od svih sredstava na raspolaganju za isti problem koji izaziva štetni organizam. Zaštita bilja sa smanjenom upotrebom pesticida sastoji se od integrirane zaštite bilja kao i od ekološke poljoprivrede […]”.
Uredba br. 1107/2009
Uvodne izjave 8., 24., 32. i 33. Uredbe br. 1107/2009 glase:
„(8)
Svrha ove Uredbe jest osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i životinja, kao i okoliša, te istodobno zajamčiti konkurentnost poljoprivrede Zajednice. […] Potrebno je primjenjivati načelo predostrožnosti te se ovom Uredbom treba osigurati da industrija dokazuje da tvari ili sredstva proizvedena ili stavljena na tržište nemaju štetno djelovanje na zdravlje ljudi ili životinja ili bilo kakve neprihvatljive učinke na okoliš.
[…]
(24)
Odredbama za izdavanje odobrenja mora se jamčiti visoka razina zaštite. Posebno, kod izdavanja odobrenja za sredstva za zaštitu bilja prednost mora imati cilj zaštite zdravlja ljudi i životinja te okoliša pred ciljem poboljšanja uzgoja bilja. Stoga se prije stavljanja na tržište sredstava za zaštitu bilja mora dokazati da ona predstavljaju izrazitu korist za uzgoj bilja te da nemaju nikakvih štetnih učinaka na zdravlje ljudi i životinja, uključujući i ranjive skupine, ili neprihvatljivih učinaka na okoliš.
[…]
(32)
U iznimnim slučajevima potrebno je dopustiti državama članicama odobravanje sredstava za zaštitu bilja koja ne ispunjavaju uvjete predviđene ovom Uredbom, kad je to nužno zbog opasnosti ili ugroženosti uzgoja bilja ili ekosustava koja se ne može obuzdati na neki drugi primjereniji način. Takva privremena odobrenja potrebno je preispitati na razini Zajednice.
(33)
Pravnim propisima Zajednice o sjemenu predviđeno je slobodno kretanje sjemena unutar Zajednice, ali u odredbama nije obuhvaćeno sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja. Takve se odredbe stoga trebaju uključiti u ovu Uredbu. Ako tretirano sjeme predstavlja ozbiljan rizik za zdravlje ljudi ili životinja ili za okoliš, države članice trebaju imati mogućnost poduzimanja zaštitnih mjera.”
Članak 1. stavci 3. i 4. te uredbe propisuju:
„3.   Svrha je ove Uredbe osigurati visoku razinu zaštite kako zdravlja ljudi i životinja tako i okoliša te poboljšati funkcioniranje unutarnjeg tržišta usklađivanjem pravila o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja poboljšavajući time poljoprivrednu proizvodnju.
4.   Odredbe ove Uredbe zasnivaju se na načelu predostrožnosti s ciljem osiguranja da aktivne tvari ili sredstva koji se stavljaju na tržište nemaju štetno djelovanje na zdravlje ljudi ili životinja ili na okoliš. […]”
Članak 2. stavak 1. navedene uredbe predviđa:
„Ova se Uredba primjenjuje na sredstva, u obliku u kojem se isporučuju korisniku, koja se sastoje ili koja sadrže aktivne tvari, safenere ili sinergiste, i koja su namijenjena za neku od sljedećih uporaba:
(a)
zaštitu bilja ili biljnih proizvoda od svih štetnih organizama ili sprječavanje djelovanja takvih organizama, ako se kao glavna svrha ovih proizvoda smatraju higijenski ciljevi a ne zaštita bilja ili biljnih proizvoda;
[…]
Ti se proizvodi označuju kao ‚sredstva za zaštitu bilja’.”
Članak 3. točke 5., 9., 10. i 17. te uredbe propisuju:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
5.
,bilje’ znači živo bilje i živi dijelovi bilja, uključujući svježe voće, povrće i sjeme;
[…]
9.
,stavljanje na tržište’ znači držanje u svrhu prodaje unutar Zajednice, uključujući ponudu za prodaju ili svaki drugi oblik ustupanja, uz plaćanje ili besplatno, kao i prodaja, distribucija i drugi oblici samih ustupanja, ali ne i vraćanje prethodnom prodavaču. Puštanje u slobodan promet na području Zajednice predstavlja stavljanje na tržište u smislu ove Uredbe;
10.
,odobravanje sredstva za zaštitu bilja’ znači administrativni postupak kojim nadležno tijelo države članice odobrava stavljanje na tržište sredstva za zaštitu bilja na svom području;
[…]
17)
[…]
Za svrhu uporabe u staklenicima, kao tretiranje nakon žetve, za tretiranje praznih skladišnih prostora i za tretiranje sjemena izraz ,zona’ znači sve zone utvrđene u Prilogu I.”.
Članak 28. Uredbe br. 1107/2009, naslovljen „Odobrenje za stavljanje na tržište i uporabu”, u stavku 1. određuje:
„Sredstvo za zaštitu bilja ne smije se staviti na tržište ili upotrebljavati ako nije odobreno u dotičnoj državi članici u skladu s ovom Uredbom.”
U stavku 1. točki (a) članka 29. te uredbe, naslovljenog „Zahtjevi za odobrenje za stavljanje na tržište”, propisuje se:
„Ne dovodeći u pitanje članak 50., sredstvo za zaštitu bilja odobrava se samo kad ono zadovoljava sljedeća jedinstvena načela iz stavka 6. i ispunjava sljedeće zahtjeve:
(a)
njegove aktivne tvari, safeneri i sinergisti su odobreni.”
Članak 33. stavak 2. točka (b) navedene uredbe, naslovljen „Podnošenje zahtjeva za odobrenje ili izmjenu odobrenja” odnosi se na tretiranje sjemena.
Članak 40. te uredbe, koji se odnosi na uzajamno priznavanje odobrenja, u stavku 1. točki (c) uređuje tretiranje sjemena.
U skladu s člankom 49. Uredbe br. 1107/2009 naslovljenim „Stavljanje na tržište tretiranog sjemena”:
„1.   Države članice ne zabranjuju stavljanje na tržište i uporabu sjemena tretiranog sredstvom za zaštitu bilja odobrenim za uporabu u najmanje jednoj državi članici.
2.   Ako država članica ima opravdane razloge smatrati da tretirano sjeme prema stavku 1. može predstavljati ozbiljan rizik za zdravlje ljudi ili životinja odnosno za okoliš, i takav se rizik ne može na zadovoljavajući način kontrolirati mjerama koje poduzima dotična ili dotične države članice, mjere za ograničenje ili zabranu uporabe i/ili prodaje tako tretiranog sjemena poduzimaju se odmah, u skladu s regulacijskim postupkom iz članka 79. stavka 3. Prije poduzimanja takvih mjera Komisija razmatra dokazne materijale i može zatražiti mišljenje Agencije. Komisija može odrediti vremenski rok u kojem se takvo mišljenje treba dostaviti.
3.   Primjenjuju se članci 70. i 71.
4.   Ne dovodeći u pitanje druge zakonske propise Zajednice o označavanju sjemena, na etiketi i popratnoj dokumentaciji tretiranog sjemena mora se navesti naziv sredstva za zaštitu bilja kojim je sjeme tretirano, naziv aktivne tvari, ili više njih, u tom sredstvu, uobičajeni tekst o sigurnosnim mjerama opreza […] i prema potrebi, mjere za smanjenje rizika predviđene u odobrenju za to sredstvo.”
Članak 53. iste uredbe, naslovljen „Hitne situacije u zaštiti bilja”, glasi kako slijedi:
„1.   Odstupajući od članka 28., u posebnim okolnostima pojedina država članica može odobriti za razdoblje od najviše 120 dana stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja za ograničenu i kontroliranu uporabu, ako se takve mjere pokažu nužnima zbog opasnosti koja se ne može obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način.
Dotična država članica odmah obavještava druge države članice i Komisiju o poduzetim mjerama, podnoseći pojedinosti o stanju i poduzetim mjerama za sigurnost potrošača.
[…]
4.   Stavci 1. do 3. ne primjenjuju se na sredstva za zaštitu bilja koja sadrže ili su sastavljena od genetski modificiranih organizama, osim ako je takvo oslobađanje dopušteno u skladu s Direktivom 2001/18/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 12. ožujka 2001. o namjernom uvođenju u okoliš genetski modificiranih organizama i o stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/220/EEZ (
SL 2001., L 106, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 35.)].”
U članku 66. stavku 1. navedene uredbe precizira se da se riječi „sredstva za zaštitu bilja” može zamijeniti s točnijim opisom vrste proizvoda, poput, među ostalim, „insekticid”.
Provedbena uredba (EU) 2018/784
Uvodne izjave 6., 11. i 13. Provedbene uredbe Komisije (EU) 2018/784 оd 29. svibnja 2018. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu uvjeta za odobrenje aktivne tvari klotianidin (
SL 2018., L 132, str. 35
.), glase:
„(6)
Komisija se savjetovala s [EFSA‑om] koja je svoj zaključak o procjeni rizika za klotianidin predstavila 13. listopada 2016. […]. [EFSA] je za većinu usjeva utvrdila visok akutan rizik za pčele od sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivnu tvar klotianidin. Konkretno, u pogledu izloženosti putem praha [EFSA] je utvrdila visok akutan rizik za pčele od ozimih žitarica, a nije moguće isključiti i visok kronični rizik za pčele od šećerne repe. U pogledu unosa ostataka prisutnih u kontaminiranom nektaru i peludi utvrđen je visok akutan i kroničan rizik odnosno nije ga moguće isključiti za većinu uporaba na polju. Kroničan i akutan rizik za pčele utvrđen je i u kulturama u plodoredu za sve uporabe na polju. U pogledu šumskih rasadnika podnositelji zahtjeva nisu dostavili podatke te stoga nije moguće isključiti rizik za pčele. Osim toga, [EFSA] je utvrdila brojne nedostatke u podacima.
(11)
[…] Uzimajući u obzir potrebu da se osigura razina sigurnosti i zaštite koja je u skladu s visokom razinom zaštite zdravlja životinja koja se zahtijeva u [Europskoj u]niji, primjereno je zabraniti sve uporabe na otvorenom. Stoga je primjereno ograničiti uporabu klotianidina na trajne staklenike i zahtijevati da usjev dobiven na taj način ostane u trajnom stakleniku tijekom cijelog svojeg životnog vijeka kako bi se spriječilo njegovo presađivanje na otvorenom.
[…]
(13)
Uzimajući u obzir rizik za pčele od tretiranog sjemena, stavljanje na tržište i uporaba sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju klotianidin trebali bi podlijegati istim ograničenjima koja se odnose na uporabu klotianidina. Stoga je primjereno predvidjeti da se sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju klotianidin ne smije stavljati na tržište ili upotrebljavati, osim ako je ono namijenjeno za uporabu samo u trajnim staklenicima i uz uvjet da usjev dobiven na taj način ostane u trajnom stakleniku tijekom cijelog svojeg životnog vijeka.”
U skladu s člankom 2. te provedbene uredbe naslovljenim „Zabrana stavljanja na tržište i uporabe tretiranog sjemena”:
„Sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju klotianidin ne smije se stavljati na tržište ili upotrebljavati, osim ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a)
sjeme je namijenjeno za uporabu samo u trajnim staklenicima, i
(b)
usjev dobiven na taj način ostaje u trajnom stakleniku tijekom cijelog svojeg životnog vijeka.”
Provedbena uredba (EU) 2018/785
Uvodne izjave 11. i 13., kao i članak 2. Provedbene uredbe Komisije (EU) 2018/785 оd 29. svibnja 2018. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu uvjeta za odobrenje aktivne tvari tiametoksam (
SL 2018., L 132, str. 40
.) formulirani su identično uvodnim izjavama 11. i 13. i članku 2. Provedbene uredbe 2018/784, osim što se odnose na aktivnu tvar tiametoksam, a ne na aktivnu tvar klotianidin na koju se odnose potonje odredbe.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Kako proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, klotianidin i tiametoksam su aktivne tvari iz skupine neonikotinoida, koje se u poljoprivredi koriste kao insekticidi, u svrhu tretiranja sjemena.
Iako ih je Komisija odobrila 1991., te su tvari, zbog opasnosti za pčele, i s obzirom na potrebu jamčenja razine sigurnosti i zaštite koja je u skladu s visokom razinom zaštite zdravlja životinja koja se zahtijeva u Uniji, bile predmetom ograničenja od 2013., prvo putem Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 485/2013 od 24. svibnja 2013. o izmjeni Provedbene uredbe (EU) br. 540/2011 u pogledu uvjeta za odobravanje aktivnih tvari klotianidina, tiametoksama i imidakloprida i o zabrani uporabe i prodaje sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju te aktivne tvari (
SL 2013., L 139, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 71., str. 238.), a potom putem provedbenih uredaba 2018/784 i 2018/785. Potonjim se uredbama posebice predviđa zabrana stavljanja na tržište i uporaba sjemena tretiranog aktivnim tvarima klotianidin i tiametoksam, osim za usjeve u trajnim staklenicima, tijekom cijelog životnog vijeka, tako da se dobiveni usjev ne može presaditi na otvorenom.
Iz spisa kojim raspolaže Sud proizlazi da je odobrenje klotianidina isteklo 31. siječnja 2019., a ono tiametoksama 30. travnja 2019., s obzirom na to da su podnositelji povukli svoje zahtjeve za produljenje odobrenja tih aktivnih tvari, tako da je njihova uporaba od tada zabranjena u Uniji.
Dana 19. listopada 2018. belgijska tijela su, pozivajući se na odstupajući i privremeni sustav predviđen u članku 53. stavku 1. Uredbe br. 1107/2009, privremeno dopustila stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju klotianidin („Poncho Beta”, koji proizvodi društvo Bayer AG) i tiametoksam („Cruiser 600 FS”, koji proizvodi društvo Syngenta), za potrebe tretiranja sjemena šećerne repice.
Dopisima od 7. prosinca 2018. dodijeljena su još četiri privremena odobrenja za stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju navedene aktivne tvari, za potrebe sijanja sjemena tretiranog tim sredstvima, i to za sjeme šećerne repice, mrkve, salate, radiča, crvenog radiča i šećernog radiča.
Dana 21. siječnja 2019. tužitelji iz glavnog postupka podnijeli su pred sudom koji je uputio zahtjev tužbu radi suspenzije i poništenja tih odobrenja.
Tužitelji iz glavnog postupka u biti ističu da su se neonikotinoidi počeli sve više upotrebljavati primjenom tehnike tretiranja sjemena, na način da ih se – umjesto da ih se rasprši po usjevu – preventivno nanosi na sjeme prije sijanja. Tako poljoprivrednici kupuju sjeme koje je već tretirano sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju te aktivne tvari, bez obzira na to je li dokazana prisutnost insekata za čije uklanjanje ta sredstva služe.
Prema navodima tužitelja iz glavnog postupka, i Komisija i Europski parlament izrazili su svoju zabrinutost u pogledu sve većeg korištenja odstupanja predviđenog u članku 53. stavku 1. Uredbe br. 1107/2009 od strane država članica, koje neosnovano dodjeljuju hitna odobrenja, više godina uzastopce, iako ne postoji nikakva dokazana opasnost za usjeve, i to u cilju reguliranja rasta biljaka ili olakšavanja njihove berbe ili skladištenja. S obzirom na nove znanstvene podatke koji se odnose na toksične učinke klotianidina i tiametoksama na pčele, Komisija je zabranila prodaju i korištenje na otvorenom sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju te aktivne tvari.
Pred sudom koji je uputio zahtjev ministar srednje klase, samozaposlenih, malog i srednjeg poduzetništva, poljoprivrede i socijalne integracije, nadležan za velike gradove navodi, posebice, da tužitelji iz glavnog postupka nisu dokazali relevantnost podataka na koje se pozivaju i da, osim toga, nisu dostavili ni jedan element koji opravdava zabranu uporabe tih sredstava u uvjetima predviđenima predmetnim odobrenjima.
Sud koji je uputio zahtjev ima dvojbe u pogledu područja primjene članka 53. Uredbe br. 1107/2009, u vezi s dosegom u njemu predviđenog odstupanja.
U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 53. Uredbe [br. 1107/2009] tumačiti na način da omogućuje da država članica u određenim uvjetima izda odobrenje za tretiranje, prodaju ili sijanje sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje može li se prethodno navedeni članak 53. [Uredbe br. 1107/2009] u određenim uvjetima primijeniti na sredstva za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivne tvari čije su stavljanje na tržište ili uporaba ograničeni ili zabranjeni na području […] Unije?
3.
Obuhvaćaju li ,posebne okolnosti’ koje se zahtijevaju prethodno navedenim člankom 53. Uredbe [br. 1107/2009] situacije u kojima nastanak opasnosti nije siguran, nego samo vjerojatan?
4.
Obuhvaćaju li ,posebne okolnosti’ koje se zahtijevaju prethodno navedenim člankom 53. Uredbe [br. 1107/2009] situacije u kojima je nastanak opasnosti predvidiv, uobičajen i čak periodičan?
5.
Treba li izraz ,koja se ne može obuzdati na neki drugi zadovoljavajući način’ koji se upotrebljava u članku 53. Uredbe [br. 1107/2009] tumačiti na način da se njime, s obzirom na tekst uvodne izjave 8. [iste] Uredbe, jednaka važnost pridaje, s jedne strane, jamstvu visoke razine zaštite zdravlja ljudi, životinja i okoliša te, s druge strane, očuvanju konkurentnosti poljoprivrede u Zajednici?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 53. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 tumačiti na način da državi članici omogućava, uz pridržaj poštovanja zahtjeva koji su u njemu predviđeni, da odobri stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja u svrhu tretiranja sjemena, kao i stavljanje na tržište i uporabu sjemena tretiranog uz pomoć tih sredstava, iako su stavljanje na tržište i uporaba sjemena tretiranog tim sredstvima izrijekom zabranjeni provedbenom uredbom.
Treba podsjetiti na to da je, kao što je pojašnjeno u točkama 19. i 20. ove presude, stavljanje na tržište i uporaba na otvorenom sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju, posebice, aktivne tvari klotianidin i tiametoksam, na koje se odnose odobrenja o kojima je riječ u glavnom postupku, zabranjeno Provedbenom uredbom 2018/784 i Provedbenom uredbom 2018/785.
Preciznije, te provedbene uredbe u svojem članku 2. predviđaju da se sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju te aktivne tvari ne smiju stavljati na tržište ili upotrebljavati, osim ako je namijenjeno za uporabu samo u trajnim staklenicima i uz uvjet da usjev dobiven na taj način ostane u trajnom stakleniku tijekom cijelog svojeg životnog vijeka.
Takvo ograničenje uporabe tih aktivnih tvari na trajne staklenike, koje za učinak ima propuštanje sadnje usjeva na otvorenom, obrazlaže se, kao što se navodi u uvodnim izjavama 11. i 13. navedenih provedbenih uredbi, rizikom za pčele koji predstavlja sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju navedene aktivne tvari i nužnošću jamčenja razine sigurnosti i zaštite koja je u skladu s visokom razinom zaštite zdravlja životinja koja se zahtijeva u Uniji.
Stoga se pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose na mogućnost davanja odobrenja za stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja radi tretiranja sjemena i za stavljanje na tržište i uporabu sjemena tretiranog tim sredstvima uz odstupanje od mjere izričite zabrane donesene na temelju članka 49. stavka 2. Uredbe br. 1107/2009.
Najprije treba istaknuti da članak 53. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 predstavlja odstupanje od općeg pravila iz njezina članka 28. stavka 1., na temelju kojeg se sredstvo za zaštitu bilja može staviti na tržište ili upotrebljavati samo ako je odobreno u predmetnoj državi članici u skladu s tom uredbom. U skladu s ustaljenom sudskom praksom, kada je riječ o odstupanju, isto treba usko tumačiti (vidjeti, u tom smislu, presudu od 4. ožujka 2021., Agrimotion,
C‑912/19
,
EU:C:2021:173
, t.
28.
).
Nadalje, treba podsjetiti na to da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst nego i kontekst te ciljeve propisa kojeg je ona dio (presuda od 25. srpnja 2018., Confédération paysanne i dr.,
C‑528/16
,
EU:C:2018:583
, t.
42.
i navedena sudska praksa).
Kada je, kao prvo, riječ o tekstu članka 53. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009, mora se utvrditi da iz njega proizlazi da se ta odredba primjenjuje „odstupajući od članka 28.” te uredbe.
U tom pogledu mora se istaknuti da se u članku 28. stavku 1. navedene uredbe određuje da se sredstvo za zaštitu bilja ne smije staviti na tržište ili upotrebljavati ako nije odobreno u dotičnoj državi članici u skladu s tom uredbom, dok se u članku 28. stavku 2. te uredbe utvrđuju slučajevi u kojima nije potrebno nikakvo odobrenje.
U skladu s člankom 29. stavkom 1. točkom (a) Uredbe br. 1107/2009, odobravanje sredstva za zaštitu bilja iz članka 28. stavka 1. te uredbe, uvjetovano je, među ostalim, odobravanjem njegovih aktivnih tvari.
Iz toga slijedi da se člankom 53. stavkom 1. Uredbe br. 1107/2009 državama članicama dopušta, uz pridržaj poštovanja uvjeta koji se u njoj predviđaju, da odobre stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivne tvari koje nisu obuhvaćene odredbom o odobravanju. Nasuprot tomu, tekst te odredbe ne omogućuje da se zaključi da na taj način države članice mogu odstupiti od uredbi Unije kojima se izrijekom zabranjuje stavljanje na tržište i uporaba sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja.
U tom pogledu, treba istaknuti da je, u skladu s uvodnom izjavom 33. Uredbe br. 1107/2009, zakonodavac Unije posvetio jednu „odredbu” te uredbe sjemenu tretiranom sredstvima za zaštitu bilja, naime njezin članak 49. U skladu s drugim stavkom tog članka, ako država članica ima opravdane razloge smatrati da sjeme tretirano uz pomoć sredstava za zaštitu bilja odobrenih za tu uporabu u državi članici može predstavljati ozbiljan rizik za zdravlje ljudi ili životinja odnosno za okoliš, i takav se rizik ne može na zadovoljavajući način kontrolirati mjerama koje poduzima dotična ili dotične države članice, odmah se poduzimaju mjere za ograničenje ili zabranu uporabe i/ili prodaje tako tretiranog sjemena.
Stoga mjere poduzete na temelju članka 49. Uredbe br. 1107/2009 predstavljaju posebne mjere koje se odnose na sjeme tretirano sredstvima za zaštitu bilja. No, mora se utvrditi da iz teksta članka 53. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009 ne proizlazi da on predstavlja odstupanje od članka 49. stavka 2. te uredbe ili od mjera usvojenih na temelju potonje odredbe, s obzirom na to da se prvonavedena odredba odnosi samo na članak 28. spomenute uredbe.
Kada je, potom, riječ o kontekstu u kojem se nalazi članak 53. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009, treba istaknuti da je zakonodavac Unije u uvodnoj izjavi 32. te uredbe spomenuo mogućnost za države članice da u iznimnim slučajevima odobre sredstva za zaštitu bilja koja ne ispunjavaju uvjete predviđene tom uredbom.
Iako iz te uvodne izjave proizlazi da je zakonodavac Unije namjeravao državama članicama dopustiti da odobre sredstva za zaštitu bilja ili, u ovom slučaju, sjeme tretirano takvim sredstvima, bez poštovanja uvjeta predviđenih tom uredbom, navedena uvodna izjava niti na koji način ne pokazuje volju tog zakonodavca da im dopusti da odstupe od izričite zabrane takvog sjemena.
Usto, mora se opaziti da i obveza država članica, na temelju članka 14. stavka 1. Direktive 2009/128, da poduzmu sve potrebne mjere za poticanje zaštite bilja sa smanjenom upotrebom pesticida, dajući kad god je to moguće prednost nekemijskim metodama, tako da profesionalni korisnici pesticida prijeđu na postupke i sredstva s najmanjim rizikom za zdravlje ljudi i za okoliš od svih sredstava na raspolaganju za isti problem koji izaziva štetni organizam, potvrđuje tumačenje članka 53. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009 navedeno u točki 39. ove presude.
Naposljetku, treba istaknuti da su mjere zabrane predviđene provedbenim uredbama 2018/784 i 2018/785 donesene s obzirom na potrebu jamčenja razine sigurnosti i zaštite koja je u skladu s visokom razinom zaštite zdravlja životinja koja se zahtijeva u Uniji, kao što je to navedeno u jedanaestoj uvodnoj izjavi obiju provedbenih uredbi.
Stoga takve zabrane odgovaraju cilju Uredbe br. 1107/2009. koji je, kako je pojašnjeno u njezinu članku 1. stavcima 3. i 4., i što se odražava i u njezinoj uvodnoj izjavi 8., posebice osigurati visoku razinu zaštite zdravlja ljudi i životinja, kao i okoliša.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se te odredbe temelje na načelu opreznosti koje predstavlja jedan od temelja politike visokog stupnja zaštite koju Unija provodi u području okoliša, u skladu s člankom 191. stavkom 2. prvim podstavkom UFEU‑a, kako bi se izbjeglo da aktivne tvari ili sredstva koja se stavljaju na tržište ne ugrožavaju zdravlje ljudi i životinja ili okoliš.
Usto, mora se utvrditi, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 24. Uredbe br. 1107/2009, da se odredbama za izdavanje odobrenja mora jamčiti visoka razina zaštite, i da prilikom izdavanja odobrenja za sredstva za zaštitu bilja „prednost mora imati” cilj zaštite zdravlja ljudi i životinja te okoliša pred ciljem poboljšanja uzgoja bilja (vidjeti, po analogiji, presudu od 5. svibnja 2022., R. en R. (Uporaba neodobrenog proizvoda u poljoprivredne svrhe),
C‑189/21
,
EU:C:2022:360
, t.
42.
i
43.
).
Stoga se, kao što se pojašnjava u toj uvodnoj izjavi, prije stavljanja na tržište sredstava za zaštitu bilja mora dokazati da ona predstavljaju izrazitu korist za uzgoj bilja te, povrh toga, da nemaju nikakvih štetnih učinaka na zdravlje ljudi i životinja.
No, ako bi članak 53. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 trebalo tumačiti na način da se njime odobrava stavljanje na tržište i uporaba sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja, iako su to stavljanje na tržište i uporaba bili predmetom – nakon procjene od strane Europske agencije za sigurnost hrane – mjere izričite zabrane, takvo bi tumačenje, s jedne strane, predstavljalo povredu cilja te uredbe, kako je naveden u točkama 46. i 47. ove presude. S druge strane, takvo bi tumačenje predstavljalo davanje prednosti poboljšanju uzgoja bilja pred zaštitom zdravlja ljudi i životinja kao i okoliša, što bi moglo dovesti do uporabe sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja čija je štetnost dokazana, i to suprotno razmatranjima iznesenima u točki 48. ove presude.
U tom pogledu treba istaknuti da Komisija, ako sjeme tretirano takvim sredstvima za zaštitu bilja može predstavljati ozbiljan rizik za okoliš, zdravlje ljudi ili životinja, mjere zabrane, kao što su one koje su predviđene provedbenim uredbama 2018/784 i 2018/785, donosi poštujući stroge uvjete.
Naime, kao što je navedeno u uvodnoj izjavi 6. Provedbene uredbe 2018/784, Europska agencija za sigurnost hrane je, posebice, za većinu usjeva utvrdila visok akutan rizik i visoke kronične rizike za pčele od sredstava za zaštitu bilja koja sadržavaju aktivnu tvar klotianidin, konkretno, izlaganjem putem praha i putem unosa ostataka prisutnih u kontaminiranom nektaru i peludi. U uvodnoj izjavi 13. Provedbene uredbe 2018/785 također se ističu rizici za pčele od sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja sadržavaju tiametoksam.
Usto treba dodati da navedeno tumačenje članka 53. stavka 1. Uredbe br. 1107/2009 vrijedi ne samo za stavljanje na tržište i uporabu sjemena tretiranog sredstvima za zaštitu bilja koja su izrijekom zabranjena provedbenim uredbama, u ovom slučaju za sijanje takvog sjemena, već i za stavljanje na tržište takvih sredstava za zaštitu bilja za potrebe tretiranja navedenog sjemena.
Imajući sva navedena razmatranja u vidu, na prvo i drugo pitanje treba odgovoriti na način da članak 53. stavak 1. Uredbe br. 1107/2009 treba tumačiti na način da državi članici ne omogućava da odobri stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja u svrhu tretiranja sjemena, kao i stavljanje na tržište i uporabu sjemena tretiranog uz pomoć tih sredstava, ako su stavljanje na tržište i uporaba sjemena tretiranog tim sredstvima izrijekom zabranjeni provedbenom uredbom.
Treće, četvrto i peto pitanje
S obzirom na odgovor na prvo i drugo pitanje, nije potrebno odgovoriti na treće, četvrto i peto pitanje.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

Članak 53. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ,

treba tumačiti na način da:

državi članici ne omogućava da odobri stavljanje na tržište sredstava za zaštitu bilja u svrhu tretiranja sjemena, kao i stavljanje na tržište i uporabu sjemena tretiranog uz pomoć tih sredstava, ako su stavljanje na tržište i uporaba sjemena tretiranog tim sredstvima izrijekom zabranjeni provedbenom uredbom.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski