CELEX: 62020TJ0371
Pristup dokumentima
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Stalni odbor za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje
EFSA‑ine smjernice o procjeni rizika od sredstava za zaštitu bilja za pčele
Pojedinačna stajališta država članica
Odbijanje pristupa
Članak 4. stavak 3. Uredbe br. 1049/2001
Izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja

Tužitelj, društvo Pollinis France, svojom tužbom koja se temelji na članku 263. UFEU‑a traži poništenje Odluke Komisije C(2020) 4231
final
od 19. lipnja 2020. (u daljnjem tekstu: prva pobijana odluka) i Odluke Komisije C(2020) 5120
final
od 21. srpnja 2020. (u daljnjem tekstu: druga pobijana odluka), kojima mu je ona uskratila pristup određenim dokumentima koji se odnose na Smjernice Europske agencije za sigurnost hrane (EFSA) o procjeni rizika od sredstava za zaštitu bilja za pčele, koje je EFSA donijela 27. lipnja 2013., prvotno objavljene 4. srpnja 2013., ponovno objavljene 4. srpnja 2014. (u daljnjem tekstu: Smjernice o pčelama iz 2013.), i odobrila mu djelomičan pristup određenim drugim dokumentima koji se odnose na Smjernice o pčelama iz 2013.
I.

Okolnosti spora
Tužitelj je francuska nevladina organizacija koja djeluje u svrhu zaštite okoliša i s ciljem zaštite divljih pčela i pčela medarica te promicanja održive poljoprivrede, s ciljem doprinosa očuvanju oprašivača.
A.

Predmet T‑371/20
Tužitelj je 27. siječnja 2020., na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL 2001., L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) i Uredbe (EZ) br. 1367/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. rujna 2006. o primjeni odredaba Aarhuške konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša na institucije i tijela Zajednice (
SL 2006., L 264, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 20., str. 29.) podnio Europskoj komisiji zahtjev za pristup određenim dokumentima u vezi sa Smjernicama o pčelama iz 2013.
Nakon razmjene podnesaka koje je Komisija imala s tužiteljem kako bi utvrdila i smanjila opseg njegova zahtjeva, taj je zahtjev u biti ograničen na dokumente kojima je zabilježeno stajalište država članica, članova Stalnog odbora za bilje, životinje, hranu i hranu za životinje (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds
) (u daljnjem tekstu: Scopaff) i Komisije u pogledu Smjernica o pčelama iz 2013. i na sve nacrte koji se odnose na tu temu, a koje je Komisija primila ili izradila od listopada 2018.
Dopisom od 16. ožujka 2020. Komisija je utvrdila 25 dokumenata obuhvaćenih tužiteljevim zahtjevom za pristup, navela je da je 6 dokumenata (dokumenti 20. do 25.) dostupno na internetskoj stranici Europa te je odbila zahtjev za pristup za 19 preostalih dokumenata (dokumenti 1. do 19.) na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe br. 1049/2001. Iz tablice priložene tom dopisu proizlazi da su navedeni dokumenti 1. do 19. poruke elektroničke pošte koje ponekad imaju priloge i koje su određene države članice u okviru Scopaff‑a dostavile između siječnja i srpnja 2019. te se u biti odnose na Smjernice o pčelama iz 2013. ili na njihovu provedbu, osobito na nacrt izmjena jedinstvenih načela za procjenu i odobravanje sredstava za zaštitu bilja iz članka 29. stavka 6. Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. listopada 2009. o stavljanju na tržište sredstava za zaštitu bilja i stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 79/117/EEZ i 91/414/EEZ (
SL 2009., L 309, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 61., str. 52.) (u daljnjem tekstu: jedinstvena načela).
Dana 25. ožujka 2020. tužitelj je podnio ponovni zahtjev za pristup dokumentima.
Porukom elektroničke pošte od 15. travnja 2020. Komisija je obavijestila tužitelja da se mora produljiti rok za odgovor na ponovni zahtjev za pristup te je porukom elektroničke pošte od 11. svibnja 2020. obavijestila tužitelja da mu ne može dostaviti odgovor na ponovni zahtjev u navedenom produljenom roku.
Budući da mu na ponovni zahtjev nije izričito odgovoreno, tužitelj je 15. lipnja 2020., na temelju članka 8. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, podnio tužbu za poništenje prešutne odluke kojom je taj zahtjev odbijen (u daljnjem tekstu: prešutna odluka o odbijanju).
Prvom pobijanom odlukom, koja je tužitelju dostavljena porukom elektroničke pošte od 22. lipnja 2020., Komisija je izričito odgovorila na ponovni zahtjev odobravanjem djelomičnog pristupa dokumentu 2., pri čemu je pristup određenim dijelovima tog dokumenta odbijen na temelju izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 1. točki (b) i članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, te odbijanjem pristupa svim drugim dokumentima na koje se odnosi taj zahtjev (dokumenti 1. i 3. do 19.) na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
B.

Predmet T‑554/20
Tužitelj je 8. travnja 2020. Komisiji podnio drugi zahtjev za pristup određenim dokumentima u vezi sa Smjernicama o pčelama iz 2013. Taj se zahtjev u biti odnosio na korespondenciju, dnevne redove, zapisnike ili izvještaje sa sastanaka članova Scopaff‑a i određenih dužnosnika ili članova Komisije u vezi sa Smjernicama o pčelama iz 2013. tijekom razdoblja od srpnja 2013. do rujna 2018.
Dopisom od 8. svibnja 2020. Komisija je utvrdila 59 dokumenata obuhvaćenih drugim tužiteljevim zahtjevom za pristup i odbila taj zahtjev za sve navedene dokumente na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001. Iz tablice priložene tom dopisu proizlazi da su navedeni dokumenti poruke elektroničke pošte ili „komentari”, koji ponekad imaju priloge i koje su određene države članice u okviru Scopaff‑u dostavile između rujna 2013. i prosinca 2018. i koji se u biti odnose na Smjernice o pčelama iz 2013. ili na njihovu provedbu (u daljnjem tekstu, zajedno s dokumentima 1. do 19. iz točke 5. ove presude: zatraženi dokumenti).
Dana 25. svibnja 2020. tužitelj je podnio ponovni zahtjev za pristup navedenim dokumentima.
Porukom elektroničke pošte od 17. lipnja 2020. Komisija je obavijestila tužitelja da se rok za odgovor na ponovni zahtjev mora produljiti.
Komisija je drugom pobijanom odlukom odgovorila na ponovni zahtjev odobravanjem djelomičnog pristupa četirima dokumentima (dokumenti 3., 10., 12. i 33.), pri čemu je pristup određenim dijelovima tih dokumenata odbijen na temelju izuzeća predviđenih u članku 4. stavku 1. točki (b) i članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, te odbijanjem pristupa svim drugim dokumentima na koje se odnosi taj zahtjev (dokumenti 1., 2., 4. do 9., 11., 13. do 32. i 34. do 59.) na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001. Komisija je, osim toga, pojasnila da su svi navedeni dokumenti poruke elektroničke pošte.
II.

Zahtjevi stranaka
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
proglasi podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe dopuštenim i osnovanim u predmetu T‑371/20;
–
proglasi tužbu dopuštenom i osnovanom u predmetu T‑554/20;
–
poništi prvu i drugu pobijanu odluku;
–
naloži Komisiji da mu isplati 3000 eura na ime troškova u svakom od spojenih predmeta.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
proglasi bespredmetnom tužbu podnesenu protiv prešutne odluke o odbijanju i proglasi nedopuštenim podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe i, podredno, odbije tužbu kao neosnovanu u predmetu T‑371/20;
–
odbije tužbu u predmetu T‑554/20;
–
odbaci kao nedopušten zahtjev kojim se traži da se Komisiji naloži plaćanje 3000 eura na ime troškova u svakom spojenom predmetu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
III.

Pravo
Tužitelj u odnosu na svaku od pobijanih odluka iznosi četiri tužbena razloga koja su u biti istovjetna.
Prvi tužbeni razlog temelji se, u biti na povredi članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 jer Komisija nije pravilno primijenila izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja. Drugi tužbeni razlog temelji se, u biti, na povredi članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 jer prevladavajući javni interes opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata u pogledu kojih bi trebalo primjenjivati širi pristup koji se odobrava zakonodavnim dokumentima. Treći tužbeni razlog temelji se na povredi članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 jer izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti tim strože što se tražene informacije odnose na emisije u okoliš. Četvrti tužbeni razlog temelji se na pogrešnoj primjeni članka 4. stavka 1. točke (b) i članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001.
Prije ispitivanja tih tužbenih razloga, valja pobliže odrediti predmet tužbe u predmetu T‑371/20, uzimajući u obzir Komisijin zahtjev za obustavu postupka i tužiteljev podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe.
A.

Predmet tužbe u predmetu T‑371/20
Komisija je 15. srpnja 2020. podnijela zahtjev za obustavu postupka po tužbi u predmetu T‑371/20. Tužitelj je 18. kolovoza 2020. podnio podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe. Tužiteljeva očitovanja o zahtjevu za obustavu postupka i Komisijina očitovanja o podnesku kojim se vrši prilagodba tužbe podnesena su 31. kolovoza odnosno 1. listopada 2020. Opći je sud 13. studenoga 2020. odlučio ispitivanje zahtjeva za obustavu postupka odgoditi do odluke o meritumu.
Kao prvo, među strankama je nesporno da je prešutna odluka o odbijanju zamijenjena prvom pobijanom odlukom jer ona daje izričit odgovor na ponovni zahtjev koji je tužitelj podnio 25. ožujka 2020.
Valja podsjetiti na to da, budući da je prešutna odluka o odbijanju pristupa povučena učinkom naknadno donesene izričite odluke, treba obustaviti postupak o tužbi u dijelu u kojem je bila usmjerena protiv navedene prešutne odluke (presuda od 2. srpnja 2015., Typke/Komisija,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, t.
36.
; vidjeti također u tom smislu presudu od 2. listopada 2014., Strack/Komisija,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, t.
88.
i
89.
).
Posljedično se, kao što to ističe Komisija, obustavlja postupak o zahtjevu za poništenje prešutne odluke o odbijanju.
Kao drugo, međutim, tužitelj je na temelju članka 86. Poslovnika Općeg suda podnio podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe, uzimajući u obzir donošenje prve pobijane odluke nakon njezina podnošenja, a kako bi se ubuduće smatralo da se tužba odnosi na poništenje te izričite odluke.
Naime, iako zahtjeve stranaka u načelu obilježava njihova nepromjenjivost, člankom 86. Poslovnika predviđa se odstupanje od tog načela. Tako, u skladu s člankom 86. stavcima 1. i 2. Poslovnika, kad se akt čije se poništenje zahtijeva zamijeni drugim aktom istog predmeta, tužitelj može, prije zatvaranja usmenog dijela postupka ili prije odluke Općeg suda o neprovođenju usmenog dijela postupka, prilagoditi tužbu kako bi se uzeo u obzir taj novi čimbenik tako što će navedenu prilagodbu provesti zasebnim aktom i u roku predviđenom člankom 263. šestim stavkom UFEU‑a, u kojem se može zahtijevati poništenje akta koji opravdava prilagodbu tužbe.
U ovom slučaju prešutna odluka o odbijanju zamijenjena je prvom pobijanom odlukom, a podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe podnesen je u obliku i roku predviđenom u tu svrhu, što je Komisija uostalom izričito priznala u svojim očitovanjima na navedeni podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe.
S jedne strane, Komisija je, međutim, općenito primijetila da nije jasno precizirano je li tim podneskom tužba zamijenjena ili upotpunjena, ali da se ona oslonila na potonje shvaćanje. Upitan u tom pogledu u okviru mjere upravljanja postupkom, tužitelj je u svojem odgovoru podnesenom tajništvu Općeg suda 25. ožujka 2022. potvrdio da je, zapravo, njegov podnesak kojim se vrši prilagodba upotpunio tužbu. Međutim, budući da je potonje zajedničko shvaćanje stranaka i da, osim toga, kao što to proizlazi iz članka 86. stavka 4. Poslovnika, podnesak kojim se vrši prilagodba ne smije u potpunosti zamijeniti tužbu, nego mora sadržavati prilagođeni tužbeni zahtjev i, ako je potrebno, prilagođene tužbene razloge i argumente kao i dokaze i dokazne prijedloge povezane s prilagodbom tužbenog zahtjeva, Komisijino očitovanje ne može dovesti u pitanje dopuštenost podneska kojim se vrši prilagodba kao takvog.
S druge strane, Komisija se pozvala na nedopuštenost, bespredmetnost ili očitu neosnovanost tužbenih razloga iznesenih u podnesku kojim se vrši prilagodba. Ipak, s obzirom na to da se te kritike odnose na dopuštenost, relevantnost ili osnovanost navedenih tužbenih razloga, obuhvaćene su ocjenom svakog od tih tužbenih razloga i stoga nisu relevantne u pogledu dopuštenosti podneska kojim se vrši prilagodba u cijelosti.
Slijedom toga, budući da su uvjeti predviđeni člankom 86. stavcima 1. i 2. Poslovnika ispunjeni u ovom slučaju, valja smatrati da je sada predmet tužbe u predmetu T‑371/20 zahtjev za poništenje prve pobijane odluke.
Osim toga, Komisija je u potonjem pogledu, na temelju rečenice iz očitovanja o zahtjevu za obustavu postupka koja je podnio tužitelj, navela da se čini da tužitelj ne osporava prvu pobijanu odluku u dijelu u kojem je njome odobren djelomičan pristup dokumentu 2. (vidjeti točku 9. ove presude). Međutim, valja istaknuti, s jedne strane, da se tužiteljevom rečenicom na koju se Komisija poziva samo navodi njegov interes za poništenje prve pobijane odluke, pri čemu se podsjeća na to da se njome i dalje odbijao pristup svim drugim dokumentima (točka 9. ove presude) i, s druge strane, da podnesak kojim se vrši prilagodba tužbe ne ograničava predmet tužbe samo na dokumente koji su bili predmet potpunog odbijanja pristupa. Konačno, kada mu je postavljeno pitanje na raspravi, tužitelj je potvrdio da je cilj njegovih tužbi osporavanje pobijanih odluka, uključujući u dijelu u kojem se njima odobrava djelomičan pristup određenim dokumentima, što je zabilježeno u zapisniku s rasprave. Slijedom toga, valja smatrati da je, u suprotnosti s onim što tvrdi Komisija, predmet tužbe u predmetu T‑371/20 zahtjev za poništenje prve pobijane odluke u cijelosti.
B.

Prvi tužbeni razlog, koji se u biti temelji na povredi članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 jer Komisija nije pravilno primijenila izuzeće koje se odnosi na zaštitu procesa odlučivanja
Uvodno valja primijetiti da, doduše, naziv i početne i završne točke prvog tužbenog razloga, kako je on naveden u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20, upućuju na drugi podstavak članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, pri čemu se preuzimaju terminologija i struktura prvog tužbenog razloga navedenog u tužbi u predmetu T‑371/20, koji se odnosi na prešutnu odluku o odbijanju. Međutim, razmatranja povezana s navedenim tužbenim razlogom, sadržana u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20, ne odnose se samo na navodnu povredu drugog podstavka navedene odredbe, nego konkretnije upućuju na razloge koje je Komisija iznijela u pobijanim odlukama te se također odnose na prvi podstavak članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001.
Dakle, prvi se tužbeni razlog u biti sastoji od dvaju dijelova, od kojih se prvi odnosi na povredu drugog podstavka članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, a drugi na povredu prvog podstavka iste odredbe.
Najprije, kad je riječ o prvom dijelu prvog tužbenog razloga, kao što to ističe Komisija, u dijelu u kojem se tužitelj poziva na argument koji se temelji na pogrešnoj primjeni članka 4. stavka 3. drugog podstavka Uredbe br. 1049/2001, odnosno nenavođenju razloga za primjenu navedene odredbe, valja utvrditi da je taj dio bespredmetan jer ne može dovesti do poništenja pobijanih odluka. Naime, Komisija u njima nije primijenila članak 4. stavak 3. drugi podstavak Uredbe br. 1049/2001, nego je uskratila pristup zatraženim dokumentima na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku iste uredbe. U tom je pogledu irelevantno to što se Komisija u svojem dopisu od 16. ožujka 2020. (vidjeti točku 5. ove presude) pozvala na drugi podstavak navedenog članka 4. stavka 3. s obzirom na to da ovi predmeti nisu usmjereni na poništenje navedenog dopisa, nego pobijanih odluka, u kojima se Komisija oslonila na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku navedene uredbe. Prvi dio prvog tužbenog razloga stoga treba odbiti kao bespredmetan.
Drugi dio prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na povredu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, sadržava dva prigovora. Tužitelj u biti osporava, s jedne strane, relevantnost izuzeća predviđenog u navedenoj odredbi, na koje se poziva Komisija, jer predmetni proces odlučivanja nije u tijeku i, s druge strane, razloge koje je Komisija iznijela kako bi opravdala primjenu tog izuzeća.
1.

Uvodna očitovanja
U skladu s njezinom uvodnom izjavom 1., Uredba br. 1049/2001 dio je namjere da se stvori unija u kojoj se odluke donose na što otvoreniji način i na razini što je moguće bližoj građanima. Kao što stoji u uvodnoj izjavi 2. navedene uredbe, pravo na javni pristup dokumentima institucija odraz je njihove demokratičnosti (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
57.
i navedenu sudsku praksu).
U tom smislu, svrha je Uredbe br. 1049/2001, kao što je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 4. i članku 1., dati javnosti najšire moguće pravo pristupa (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
58.
i navedenu sudsku praksu).
Dakako, to pravo ipak podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa. Konkretno, Uredba br. 1049/2001, u skladu sa svojom uvodnom izjavom 11., u članku 4. utvrđuje sustav izuzeća na temelju kojih institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
59.
i navedenu sudsku praksu).
Budući da ta izuzeća predstavljaju odstupanje od načela što šireg pristupa javnosti dokumentima, potrebno ih je tumačiti i primjenjivati restriktivno (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
61.
i navedenu sudsku praksu).
Prema načelu restriktivnog tumačenja, kada institucija o kojoj je riječ odluči uskratiti pristup zatraženom dokumentu, načelno je dužna obrazložiti kako bi pristup tom dokumentu mogao konkretno i stvarno ugroziti interes zaštićen izuzećem predviđenim u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 na koje se ta institucija poziva. Osim toga, opasnost od takvog ugrožavanja mora biti razumno predvidiva, a ne samo hipotetska. Sama okolnost da se dokument tiče interesa zaštićenog izuzećem ne može biti dovoljna da opravda njegovu primjenu (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
62.
i navedenu sudsku praksu).
Također valja podsjetiti na to da se, da bi se primijenilo izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, mora dokazati da pristup zatraženim dokumentima može konkretno i stvarno ugroziti zaštitu procesa odlučivanja institucije i da je ta opasnost od ugrožavanja razumno predvidiva, a ne samo hipotetska (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
63.
i navedenu sudsku praksu).
Proces odlučivanja mora biti ozbiljno ugrožen da bi se primijenilo izuzeće propisano u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001. Tomu je osobito tako kada otkrivanje zatraženog dokumenta ima značajan utjecaj na proces odlučivanja. Ocjena težine ovisi o svim okolnostima slučaja, osobito, o negativnim učincima tog otkrivanja na proces odlučivanja na koje se poziva institucija (presuda od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, t.
71.
i navedena sudska praksa).
Od institucija se ne može zahtijevati da podnesu dokaze kojima se utvrđuje postojanje takve opasnosti. Dovoljno je u tom pogledu da odluka sadržava konkretne elemente koji omogućuju zaključivanje da je opasnost od ugrožavanja procesa odlučivanja, na dan njezina donošenja, razumno predvidljiva, a ne samo hipotetska, uz navođenje među ostalim postojanja, na taj dan, objektivnih razloga koji omogućuju da se razumno predvidi da će doći do takvog ugrožavanja u slučaju otkrivanja zatraženih dokumenata (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
65.
i navedenu sudsku praksu).
Drugi dio prvog tužbenog razloga treba ispitati s obzirom na te odredbe i ta načela.
2.

Prvi prigovor drugog dijela prvog tužbenog razloga, koji se temelji na tome da proces odlučivanja nije bio u tijeku
Tužitelj tvrdi da Komisijino tumačenje i korištenje izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 nisu opravdani. Tužitelj smatra da je razlog koji je Komisija navela kako bi uskratila pristup, odnosno zaštita procesa odlučivanja koji je u tijeku, u suprotnosti s Komisijinim navodom prema kojem je proces odlučivanja zaustavljen. Smatra da je potonja naznaka bila izvor zbrke i dovodi u zabludu, s obzirom na to da je proces ili „zaustavljen”, ili „u tijeku”. Čak i ako se prizna da je proces odlučivanja prekinut i da se nastavlja po revidiranoj verziji Smjernica o pčelama iz 2013., taj dokument više neće biti isti.
Komisija odgovara da predmetni proces odlučivanja nije dovršen i pojašnjava da je u pobijanim odlukama upotrijebila izraz „zaustavljen” kao da znači „prekinut” ili „pauziran”. Usto, tvrdi da okolnost da se Smjernice o pčelama iz 2013. mogu izmijeniti nije relevantna za primjenu izuzeća iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Smatra da stoga obrazloženje svake od pobijanih odluka nije proturječno.
Uvodno valja primijetiti da, iako je Komisija osporila dopuštenost i relevantnost brojnih argumenata koje je tužitelj iznio u okviru drugog dijela prvog tužbenog razloga jer se ne odnose na izuzeće primijenjeno u pobijanim odlukama ili su bili nepropisno podneseni u fazi replike, to nije nužno slučaj za argumente koji se odnose na pitanje je li proces odlučivanja u tijeku, o kojem je riječ u točki 44. ove presude. Naime, Komisija je u svojim očitovanjima o podnesku kojim se vrši prilagodba tužbe u predmetu T‑371/20 priznala da se takvi argumenti nalaze u navedenom podnesku kojim se vrši prilagodba i da se odnose na izuzeće na koje se poziva u pobijanim odlukama, pri čemu je navela da „ne uzimajući u obzir točke […] podneska kojim se vrši prilagodba, koje [su upućivale] na prirodu procesa odlučivanja, tužitelj nije [bio] prilagodio svoje tužbene razloge novoj pravnoj osnovi na koju se poziva u [prvoj pobijanoj odluci]”. Zaista, valja utvrditi da su ti argumenti izneseni u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20. Usto su ti argumenti na istovjetan način izneseni u tužbu u predmetu T‑554/20. Posljedično, svaki naknadni Komisijin navod, iznesen osobito u njezinim odgovorima na tužbu ili na raspravi, a kojim se upućuje na to da su ti argumenti nedopušteni ili bespredmetni ili da tužitelj ne osporava da je predmetni proces odlučivanja u tijeku, treba odbiti kao neosnovan.
Stoga valja ispitati osnovanost tog prvog tužiteljeva prigovora.
Iz spisa proizlazi da je EFSA Smjernice o pčelama iz 2013. sastavila 2013., na Komisijin zahtjev. Komisija je taj dokument podnijela na mišljenje Scopaff‑u 2013., kako bi ga donijela u skladu sa savjetodavnim postupkom predviđenim Uredbom (EZ) br. 182/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. veljače 2011. o utvrđivanju pravila i općih načela u vezi s mehanizmima nadzora država članica nad izvršavanjem provedbenih ovlasti Komisije (
SL 2011., L 55, str. 13
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 5., str. 291. i ispravak
SL 2016., L 6, str. 13
.), i to u skladu s člankom 77. i člankom 79. stavkom 2. Uredbe br. 1107/2009.
Među strankama je nesporno da se o Smjernicama o pčelama iz 2013. u okviru Scopaff‑a raspravljalo nekoliko godina, pri čemu nije bilo moguće postići sporazum o njihovu tekstu zbog neslaganja država članica, i pri čemu Komisija stoga nije uspjela donijeti navedene smjernice.
Budući da Smjernice o pčelama iz 2013. kao takve nisu donesene, a u svrhu djelomične provedbe navedenog dokumenta, Komisija je 2018. predložila provedbu određenih dijelova tog dokumenta, i to uvođenjem izmjena jedinstvenih načela predviđenih Uredbom Komisije (EU) br. 546/2011 od 10. lipnja 2011. o provedbi Uredbe (EZ) br. 1107/2009 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu jedinstvenih načela za ocjenjivanje i odobravanje sredstava za zaštitu bilja (
SL 2011., L 155, str. 127
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 49., str. 3.). Komisija je tako 2018. Scopaff‑u podnijela na mišljenje nacrt uredbe o izmjeni Uredbe br. 546/2011 radi njezina donošenja u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom koji je predviđen Odlukom Vijeća 1999/468/EZ od 28. lipnja 1999. o utvrđivanju postupaka za izvršavanje provedbenih ovlasti dodijeljenih Komisiji (
SL 1999., L 184, str. 23
.), i to u skladu s člankom 29. stavkom 6., člankom 78. stavkom 1. točkom (c) i člankom 79. stavkom 4. Uredbe br. 1107/2009.
Među strankama je nesporno da je Scopaff dao pozitivno mišljenje o nacrtu uredbe o izmjeni Uredbe br. 546/2011 tijekom srpnja 2019., ali da Komisija nije ni nju donijela, s obzirom na to da se u okviru regulatornog postupka s kontrolom Europski parlament usprotivio njezinu donošenju u listopadu 2019., smatrajući, u biti, da navedeni nacrt nije predviđao dovoljnu razinu zaštite.
Iako do 2018. nije planirala reviziju Smjernica o pčelama iz 2013., Komisija je tijekom ožujka 2019. od EFSA‑e zatražila da provede reviziju navedenog dokumenta kako bi se uzeo u obzir znanstveni razvoj od 2013.
Komisija je, dakle, u tom kontekstu u pobijanim odlukama, donesenima tijekom lipnja i srpnja 2020., navela da je, u iščekivanju dovršetka EFSA‑ine revizije Smjernica o pčelama iz 2013., njihovo ispitivanje u okviru Scopaff‑a „zaustavljeno” i da to znači da se za proces odlučivanja može smatrati da je „u tijeku”, s obzirom na to da će se nastaviti tek nakon što EFSA dovrši reviziju navedenih smjernica. Osim toga, Komisija je u pobijanim odlukama navela da je EFSA‑i naglasila važnost podnošenja „njezina revidiranog izvješća” za ožujak 2021. te je od nje također zatražila da uključi stručnjake država članica i zainteresirane stranke kako bi se uzela u obzir sva stajališta, što bi trebalo omogućiti brzo prihvaćanje revidiranih Smjernica o pčelama.
Upitana o stanju revidiranih Smjernica o pčelama na raspravi, Komisija je navela da je svako razmatranje koje se odnosi na sadržaj i eventualno obvezujuću prirodu tog dokumenta hipotetsko, s obzirom na to da postupak revizije navedenog dokumenta od strane EFSA‑e još nije bio dovršen. Smatra da isto vrijedi za svako razmatranje koje se odnosi na oblik u kojem bi ga mogla donijeti Komisija i na postupak koji bi se mogao provoditi u tu svrhu.
Iz okolnosti navedenih u točkama 48. do 54. ove presude proizlazi da se, u suprotnosti s onim što je smatrala Komisija u pobijanim odlukama, u pogledu procesa odlučivanja na koji se odnose zatraženi dokumenti ne može smatrati da je bio u tijeku u trenutku donošenja navedenih odluka.
Naime, može se, doduše, smatrati da se zatraženi dokumenti odnose na Komisijin proces odlučivanja koji se odvijao od 2013. do 2019. i čiji je cilj bio da Komisija potpuno ili djelomično provede Smjernice o pčelama iz 2013., bilo donošenjem navedenih smjernica u skladu sa savjetodavnim postupkom predviđenim Uredbom br. 182/2011, bilo izmjenom jedinstvenih načela predviđenih Uredbom br. 546/2011 u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom predviđenim Odlukom 1999/468. Međutim, valja utvrditi da u trenutku donošenja pobijanih odluka nijedan proces odlučivanja više nije imao za cilj provedbu navedenih smjernica iz 2013., ni kao takav ni u obliku izmjene jedinstvenih načela. Naprotiv, Komisija je implicitno, ali nužno, odlučila da više neće provoditi te smjernice iz 2013. te je čak izričito zatražila od EFSA‑e da ih revidira, s obzirom na to da takva revizija, koja je još uvijek u tijeku u trenutku donošenja pobijanih odluka, podrazumijeva i nemogućnost utvrđivanja sadržaja mogućih revidiranih smjernica, oblika njihova mogućeg donošenja i postupka koji će se eventualno provesti u tu svrhu. Ta revizija stoga podrazumijeva čak i nepostojanje predmeta Komisijina procesa odlučivanja u trenutku donošenja pobijanih odluka.
Komisijin argument prema kojem je, unatoč okolnostima navedenima u točkama 48. do 54. ove presude, njezin cilj uvijek bila provedba Smjernica o pčelama kako bi se tijelima država članica dostavio dokument u kojem se navode „najnovija znanstvena i tehnička saznanja” u skladu s člankom 36. stavkom 1. Uredbe br. 1107/2009, ne može dovesti do drukčijeg zaključka. Naime, čak i pod pretpostavkom da je takav cilj dokazan, on uopće ne znači sam po sebi da je proces odlučivanja čiji je predmet takav dokument bio u tijeku u trenutku donošenja pobijanih odluka. Naprotiv, elementi iz spisa upućuju na to da je Komisija odlučila da više neće provoditi Smjernice o pčelama iz 2013. i da je, po potrebi, do procesa odlučivanja čiji su predmet revidirane Smjernice o pčelama moglo doći kada je EFSA Komisiji predala taj dokument i kada ga je Komisija odlučila provesti, što je uostalom bilo hipotetsko u trenutku donošenja pobijanih odluka i ostaje takvim na dan rasprave. Iz istih razloga, u suprotnosti s onim što tvrdi Komisija, činjenica da je tužitelj tražio, ili čak da još uvijek traži, da se Smjernice o pčelama iz 2013. donesu u cijelosti ni u kojem slučaju ne znači da je proces odlučivanja koji se odnosi na taj dokument bio u tijeku u trenutku donošenja pobijanih odluka ili čak da je još uvijek u tijeku.
Osim toga, valja primijetiti da okolnost da je EFSA‑ina revizija Smjernica o pčelama iz 2013. još uvijek bila u tijeku ni na koji način ne podrazumijeva da je Komisijin proces odlučivanja koji se odnosi na provedbu tog istog dokumenta još uvijek bio u tijeku na dane donošenja pobijanih odluka. Naprotiv, sam tijek tog postupka revizije potkrepljuje utvrđenje prema kojem Komisija, nakon odbijanja izmjene jedinstvenih načela u trenutku donošenja pobijanih odluka, više nije vodila nikakav proces odlučivanja koji se odnosio na Smjernice o pčelama iz 2013. Naime, kao što je to tužitelj istaknuo, a da mu Komisija u tome nije proturječila, potonja do 2018. nije namjeravala zahtijevati takvu reviziju. Međutim, kao što to proizlazi iz pobijanih odluka, čini se da je ta revizija bila predviđena imajući na umu nemogućnost donošenja Smjernica o pčelama iz 2013. i s ciljem omogućavanja brzog prihvaćanja revidiranih Smjernica o pčelama.
Iz toga slijedi da je Komisijin proces odlučivanja koji se odnosi na Smjernice o pčelama iz 2013. bio okončan u trenutku donošenja pobijanih odluka i da, slijedom toga, u posebnim okolnostima ovih predmeta Komisija nije mogla valjano utemeljiti navedene odluke na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, kojim se nastoji zaštititi proces odlučivanja institucije koji se odnosi na pitanje o kojem ona još nije odlučivala.
Naime, u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001 pravi se jasna razlika ovisno o tome je li postupak okončan. Nakon što je odluka donesena, zahtjevi za zaštitu procesa odlučivanja manje su strogi, tako da otkrivanje bilo kojeg dokumenata osim onih navedenih u članku 4. stavku 3. drugom podstavku Uredbe br. 1049/2001 nikad ne može ugroziti navedeni proces te se uskraćivanje otkrivanja takvog dokumenta ne bi moglo odobriti, iako bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo taj proces da je do njega došlo prije donošenja predmetne odluke. Stoga, razlozi na koje se poziva institucija i koji mogu opravdati uskraćivanje pristupa takvom dokumentu čije se dostavljanje zatražilo prije okončanja upravnog postupka mogu biti nedovoljni za uskraćivanje otkrivanja istog dokumenta nakon donošenja odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, t.
78.
,
80.
i
82.
).
Dakle, valja prihvatiti prvi prigovor drugog dijela prvog tužbenog razloga i, posljedično, poništiti pobijane odluke u dijelu u kojem se njima odbija pristup zatraženim dokumentima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
Međutim, u okolnostima ovih predmeta, također valja ispitati, povrh toga, drugi prigovor drugog dijela prvog tužbenog razloga koji se odnosi na razloge koje je Komisija navela u pobijanim odlukama kako bi opravdala primjenu izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, pod pretpostavkom da je ta odredba primjenjiva u ovom slučaju.
3.

Drugi prigovor drugog dijela prvog tužbenog razloga, koji se odnosi na razloge iznesene u pobijanim odlukama
Uvodno valja podsjetiti na to da se Komisija u pobijanim odlukama u biti oslonila na niz triju povezanih razloga kako bi odbila pristup zatraženim dokumentima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001. Prema Komisijinu mišljenju, prvo, postupci komitologije sačuvali su povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica. Drugo, otkrivanje stajališta država članica razmijenjenih u kontekstu povjerljivosti ugrožava suradnju država članica kao i uzajamno povjerenje između država članica i Komisije. Određene okolnosti u vezi s raspravama o Smjernicama o pčelama iz 2013. čine čvrste dokaze složenosti i osjetljivosti predmetnog procesa odlučivanja, koji treba štititi. Treće, Komisija je bila, i još uvijek jest, meta vanjskih pritisaka koji potječu od različitih dionika koji imaju proturječne interese, tako da bi otkrivanje zatraženih dokumenata izložilo dug i složen proces odlučivanja daljnjim vanjskim pritiscima. Otkrivanje zatraženih dokumenata smanjilo bi manevarski prostor i fleksibilnost država članica, koje bi bez vanjskih pritisaka trebale biti slobodne istražiti sve mogućnosti u okviru stalnih odbora.
Prije ispitivanja tužiteljevih argumenata kojima se osporavaju ti razlozi koje je Komisija iznijela u pobijanim odlukama, prethodno valja ispitati dopuštenost navedenih argumenata koje Komisija osporava zato što čine novi tužbeni razlog.
a)

Dopuštenost tužiteljevih argumenata
Tužitelj u replici navodi da potvrđuje da se pobijanim odlukama povređuje i prvi podstavak članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, i to bez izmjene svoje argumentacije, osim „zamjene izraza ‚drugi podstavak’ izrazom ‚prvi podstavak’”, s obzirom na to da je primjenjivo pravo isto. U svakom slučaju, tužitelj je u svojem podnesku kojim se vrši prilagodba tužbe u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20 izričito uputio na navedeni prvi podstavak. Stoga taj argument nije „novi tužbeni razlog”, s obzirom na to da je izneseno rasuđivanje potpuno jednako i tužitelj je na njega već uputio. Štoviše, oslanjajući se na sudsku praksu koja se odnosi na dopunu tužbenih razloga, tužitelj tvrdi da u ovom slučaju oba podstavka čine „nužne nadopune uvjetâ za otkrivanje dokumenata […] u pogledu potrebe zaštite procesa odlučivanja” i da je smisao njegove argumentacije u tužbi i replici podnesenima u svakom od spojenih predmeta isti. Tužitelj zaključuje da prvi tužbeni razlog stoga nije nedopušten u dijelu u kojem se odnosi na prvi podstavak članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001.
U odgovoru na repliku, a u pogledu mogućnosti tužitelja da pobliže odredi doseg prvog tužbenog razloga, Komisija uvodno navodi da se tužiteljeva teza temelji na pogrešnoj pretpostavci prema kojoj se prvi i drugi podstavak članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 odnose na jedno te isto izuzeće, iako se oni odnose na dva različita izuzeća koja se alternativno primjenjuju. U tom kontekstu, s jedne strane, Komisija tvrdi da je tužitelj potvrdio da se namjerava pozvati na povredu drugog podstavka navedene odredbe, pri čemu pozivanje na taj podstavak, dakle, nije materijalna pogreška. Nasuprot tomu, upravo spominjanje prvog podstavka navedene odredbe (jednom u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i jednom u tužbi u predmetu T‑554/20) čini materijalnu pogrešku jer u tom pogledu nema nikakve samostalne argumentacije, to više što se ta dva izuzeća alternativno primjenjuju. Ako je tužitelj želio iznijeti podredno ili kumulativno rasuđivanje koje se odnosi na prvi podstavak, on ga je trebao jasno navesti u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 ili u tužbi u predmetu T‑554/20; takvo proširenje on ne može provesti retroaktivno. S druge strane, Komisija tvrdi da se tužitelj u replici ne može pozivati na argumente koji se odnose na prvi podstavak zbog toga što su usko povezani s onima istaknutima u tužbi, s obzirom na to da su ta dva izuzeća različita i štite dva različita interesa. Činjenica da bi dokumenti mogli biti obuhvaćeni dvama izuzećima nema nikakav utjecaj na ocjenu koju Komisija mora provesti i koja se razlikuje ovisno o tome je li zaštićeni interes proces odlučivanja koji je u tijeku ili je dovršen. Osim toga, smatra da činjenica da se tužitelj mogao osloniti na istu argumentaciju nije relevantna. Komisija stoga zaključuje da je tužitelj u replici istaknuo novi tužbeni razlog koji je nedopušten.
Prvo, treba odbiti tužiteljev navod prema kojem se argumentacija iznesena u vezi s drugim podstavkom članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001 može prenijeti na prvi podstavak iste odredbe jer je primjenjivo pravo isto i jer bi tužiteljeva argumentacija, dakle, mogla ostati ista, na način da se riječi „drugi podstavak” jednostavno zamijene riječima „prvi podstavak”. Naime, taj se navod temelji na pogrešnim pretpostavkama. Kao što to proizlazi iz točke 60. ove presude, rasuđivanje koje se primjenjuje u okviru jednog i drugog od tih izuzeća, predviđenih u članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1049/2001, nije isto, s obzirom na to da se tim dvama izuzećima nastoje zaštititi dva različita interesa i da podliježu različitim uvjetima primjene. Usto, tužitelj ne može valjano tvrditi da se može pozvati na druge odredbe osim onih na koje se pozvao jer je, u okviru njegova argumenta, dovoljno izmijeniti samo upućivanje na predmetne odredbe.
Drugo, tužitelj, međutim, ističe da se u aktima kojima se pokreće postupak u svakom slučaju pozvao na povredu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 i da bi slijedom toga u replici mogao dopuniti argument iznesen u potporu takvom pozivanju.
U tom pogledu, s jedne strane, dovoljno je podsjetiti na to da se, zapravo, tužitelj, kao što to uostalom proizlazi iz točaka 44. do 46. ove presude, u podnesku kojim se vrši prilagodba tužbe u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20, a u okviru prvog tužbenog razloga, izričito pozvao na povredu izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, pri čemu je naveo da „tužitelj [je] smatra[o] da Komisijino tumačenje i korištenje izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku (zaštita procesa odlučivanja koji je u tijeku) Uredbe […] br. 1049/2001 nije [bilo] opravdano”.
Usto, u skladu s takvim pozivanjem, u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20, tužitelj je u argumentu iznesenom u okviru prvog tužbenog razloga izričito podsjetio na „razlog koji je Komisija pružila kako bi uskratila pristup dokumentima, odnosno radi ,zaštite procesa odlučivanja koji je u tijeku’”.
Isto tako, tužitelj je u uvodnom dijelu kako podneska kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 tako i tužbe u predmetu T‑554/20 podsjetio na to da se svaka od pobijanih odluka „temelji na izuzeću iz prvog podstavka članka 4. stavka 3. (zaštita procesa odlučivanja koji je u tijeku) Uredbe br. 1049/2001”.
Osim toga, u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20, u okviru trećeg tužbenog razloga, tužitelj se pozvao na povredu članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1367/2006 u vezi s izuzećem predviđenim u prvom podstavku članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001.
Dakle, iz sadržaja prvog tužbenog razloga, kao i iz tužbi u cjelini, proizlazi da se tužitelj izričito pozvao na članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 u okviru razmatranja povezanih s prvim tužbenim razlogom iz tužbi. Stoga se ne može prihvatiti Komisijin argument prema kojem su ti navodi tužiteljeve pogreške u pisanju.
Iako je, doduše, šteta što se tužitelj, u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20 u okviru prvog tužbenog razloga, neselektivno pozvao na odredbe različitog dosega, kao što su prvi i drugi podstavak članka 4. stavka 3. Uredbe br. 1049/2001, ipak ostaje činjenica da pozivanje na povredu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 proizlazi i iz podneska kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i iz tužbe u predmetu T‑554/20.
S druge strane, svakako je točno da je tužitelj, osim argumenata koji su već navedeni u točki 44. ove presude, tek u replici, a u odgovoru na Komisijine kritike, podrobnije formulirao takvo pozivanje na članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001, pri čemu je razradio argument kojim se dodatno nastoji potkrijepiti drugi dio prvog tužbenog razloga.
Na temelju članka 84. stavka 1. Poslovnika tijekom postupka je zabranjeno iznositi nove razloge, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, razlog koji izravno ili neizravno predstavlja dopunu tužbenog razloga ranije navedenog u tužbi i koji je s njim usko povezan valja proglasiti dopuštenim. Nadalje, argumenti čiji je sadržaj usko povezan s tužbenim razlogom navedenim u tužbi ne mogu se smatrati novim tužbenim razlozima, a njihovo iznošenje dopušteno je u fazi replike ili rasprave (presuda od 8. studenoga 2018., „Pro NGO!”/Komisija,
T‑454/17
,
EU:T:2018:755
, t.
70.
).
Međutim, u ovom slučaju, u suprotnosti s onim što tvrdi Komisija, argument koji je tužitelj iznio u replici ne čini novi tužbeni razlog, nego je usko povezan s pozivanjem na povredu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, koje je već bilo sadržano u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20.
Naime, u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20 tužitelj je istaknuo da primjena članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 „nije opravdana”. Osim toga, u navedenim je aktima tužitelj, doduše općenito, dodao da „Komisija nije objasnila kako bi pristup zatraženim dokumentima posebno i stvarno ugrozio proces odlučivanja”. Tužitelj je u replici objasnio zašto smatra da Komisija „nije dokazala da bi odobrenje otkrivanja zatraženih dokumenata predstavljalo konkretnu i stvarnu opasnost za proces odlučivanja koji je u tijeku” i, konkretnije, zašto razlozi navedeni u pobijanim odlukama ne dokazuju „na odgovarajući način da bi odobrenje otkrivanja dokumenata predstavljalo konkretnu, stvarnu i ozbiljnu opasnost za proces odlučivanja koji je u tijeku”. Argumentima iznesenima u replici u svakom predmetu nastoji se, dakle, izravno razraditi prigovor sadržan u aktima kojima se pokreće postupak i koji se odnose na nepostojanje odgovarajućeg opravdanja koje omogućuje primjenu izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001.
Slijedom toga, budući da u ovom slučaju argumenti istaknuti u replici u svakom predmetu koji se odnose na povredu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 čine proširenje tužbenog razloga iznesenog u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20 koji se odnosi na tu istu odredbu, treba ih smatrati dopuštenima.
Štoviše, osim toga treba napomenuti da se ti argumenti, u dijelu u kojem se odnose na razloge iznesene u pobijanim odlukama, u biti podudaraju s argumentima iznesenima – doduše, ponekad nažalost vrlo neprecizno u pogledu odredbi na čiju se povredu pozivalo – u podnesku kojim se vrši prilagodba u predmetu T‑371/20 i u tužbi u predmetu T‑554/20 u vezi s konkretnim sadržajem pobijanih odluka (vidjeti točke 31. i 74. ove presude).
Stoga valja ispitati argumente koje je tužitelj iznio u replici kako bi doveo u pitanje razloge navedene u točki 63. ove presude koje je Komisija iznijela u pobijanim odlukama.
b)

Osnovanost tužiteljevih argumenata
Tužitelj tvrdi, s jedne strane, da Standardna pravila za odbore (
SL 2011., C 206, str. 11
., u daljnjem tekstu: Standardna pravila) ne mogu imati prednost pred Uredbom br. 1049/2001 i, s druge strane, da Komisija nije objasnila kako bi otkrivanje zatraženih dokumenata dovelo do konkretne i stvarne opasnosti za proces odlučivanja koji je u tijeku. Prvo, tvrdi da Komisija nije dokazala kako bi utjecaj na uzajamno povjerenje između država članica i Komisije ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja. Činjenica da se o Smjernicama o pčelama iz 2013. raspravljalo već više od sedam godina ili da je u tijeku revizija tog dokumenta nije relevantna u tom pogledu. Drugo, smatra da ni vanjski pritisci na koje se poziva Komisija ne dokazuju da bi otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja. Ti se pritisci čak ne bi trebali uzeti u obzir jer nisu izravna posljedica otkrivanja dokumenata te je na institucijama da poduzmu potrebne mjere kako bi ih spriječile. U ovom slučaju Komisija ne samo da nije dokazala stvarnost navodnih pritisaka, nego nije objasnila ni zašto bi ti pritisci dovodili do „ozbiljne opasnosti” za proces odlučivanja. Treće, Komisija je trebala dokazati postojanje posebne opasnosti u pogledu svakog od zatraženih dokumenata.
Komisija tvrdi da tužiteljevi argumenti nisu osnovani. S jedne strane, navodi da tužitelj nije poštovao relevantni pravni okvir, osobito Standardna pravila. S druge strane, čini se da tužitelj prvi put osporava, i to na način koji nije u skladu s njegovom prethodnom argumentacijom, činjenicu da je Komisija bila izložena vanjskim pritiscima. Elemente koji potkrepljuju postojanje opasnosti za proces odlučivanja ne treba razmatrati izolirano, nego kao dio skupa podudarajućih indicija. Osim toga, Komisija pojašnjava da nije primijenila opću pretpostavku, nego posebno ocijenila sadržaj svih zatraženih dokumenata.
Najprije valja odbiti kao neosnovane tužiteljeve argumente u dijelu u kojem se oni mogu razumjeti na način da se njima poziva na nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja pobijanih odluka. Naime, kao što proizlazi iz točke 63. ove presude, u pobijanim se odlukama navode razlozi koji su naveli Komisiju da uskrati pristup zatraženim dokumentima. Nasuprot tomu, pitanje može li se razlozima koje je iznijela Komisija valjano opravdati takvo odbijanje obuhvaćeno je pitanjem osnovanosti pobijanih odluka, a ne pitanjem nepostojanja ili nedostatnosti njihova obrazloženja. Stoga valja nastaviti s ispitivanjem tih razloga.
1)

Pojedinačno stajalište država članica u postupcima komitologije
Komisija je u pobijanim odlukama navela da postupci komitologije čuvaju povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica i da se to odražava u određenim odredbama Standardnih pravila, koja je Komisija donijela na temelju članka 9. stavka 1. Uredbe br. 182/2011, i te odredbe, prema Komisijinu mišljenju, „izričito isključuju javni pristup pojedinačnim stajalištima država članica”.
Tužitelj tvrdi da Standardna pravila ne mogu imati prednost pred Uredbom br. 1049/2001.
Komisija odgovara da tužitelj ne uzima u obzir relevantni pravni okvir.
Uvodno valja istaknuti da se ovaj spor ne odnosi općenito na pravila kojima se uređuje rad odborâ za komitologiju, ni na izravan pristup tom radu, nego samo na pristup određenim dokumentima razmijenjenima u okviru Scopaff‑a po tužiteljevu zahtjevu za pristup na temelju Uredbe br. 1049/2001, a u okviru ispitivanja Smjernica o pčelama iz 2013., pri čemu su ti dokumenti poruke elektroničke pošte u kojima je u biti sadržano pojedinačno stajalište određenih država članica o navedenim smjernicama ili o nacrtu izmjena jedinstvenih načela radi provedbe smjernica (vidjeti točke 5., 11. i 14. ove presude).
Kao prvo, u ovom slučaju valja primijetiti da se Komisija u pobijanim odlukama, kako bi potkrijepila razlog u skladu s kojim je pojedinačno stajalište država članica trebalo zaštititi u postupcima komitologije i stoga treba isključiti javni pristup tom stajalištu, oslonila samo na sadržaj dviju odredaba Standardnih pravila, odnosno na njihov članak 10. stavak 2. i članak 13. stavak 2.: prva od navedenih odredaba upućuje na to da se „u sažetoj evidenciji ne navodi pojedinačno stajalište država članica tijekom rasprava odbora”, a druga da su „rasprave odbora povjerljive”.
Drugim riječima, Komisija se u pobijanim odlukama nije oslonila ni na odredbe Uredbe br. 1049/2001, odnosno Uredbe br. 182/2011, ni čak na sadržaj poslovnika koji je Scopaff zapravo donio.
Osim toga, u vezi s potonjim, kad mu je u okviru mjere upravljanja postupkom postavljeno pitanje je li Scopaff donio poslovnik, Komisija je u svojem odgovoru podnesenom tajništvu Općeg suda 15. ožujka 2022. navela da taj odbor nije donio poslovnik, nego da je svoj rad organizirao u skladu sa Standardnim pravilima. Međutim, Komisija nije podnijela nijedan dokaz u potporu potonjoj tvrdnji. Upitana na raspravi o temelju tog Scopaff‑ova pristupa, Komisija nije navela posebnu osnovu, nego je u biti navela da se Scopaff, s obzirom na to da nije preuzeo pravila Standardnih pravila u poslovnik, na njih pozivao „u praksi” kako bi organizirao svoj rad.
Stoga valja utvrditi da, za razliku od situacije koju je Opći sud uzeo u obzir u točki 86. presude od 28. svibnja 2020., ViaSat/Komisija (
T‑649/17
, neobjavljena,
EU:T:2020:235
), koja se odnosi na određene djelatnosti drugog odbora za komitologiju, u ovom slučaju nijedan element iz spisa ne omogućava zaključak da je Scopaff donio unutarnja pravila koja odgovaraju odredbama Standardnih pravila na koje se Komisija poziva u pobijanim odlukama i za koje smatra da naglašavaju važnost koju taj odbor pridaje povjerljivosti pojedinih informacija koje su unutar njega razmijenjene i svojih rasprava.
Kao drugo, u svakom slučaju, čak i da je Scopaff donio ili „u praksi” slijedi pravila Standardnih pravila, uključujući odredbe na koje se Komisija pozvala u pobijanim odlukama, takva okolnost ne omogućava smatrati da te odredbe – čak i ako ih treba tumačiti na način da se njima naglašava povjerljiva priroda Scopaff‑ovih rasprava i stajališta koja su u tom okviru iznijele države članice – mogu načelno isključiti određene dokumente iz područja primjene Uredbe br. 1049/2001.
Naime, valja istaknuti da uvodna izjava 19. Uredbe br. 182/2011 precizira da bi trebalo osigurati javni pristup informacijama o odborskim postupcima, u skladu s Uredbom br. 1049/2001. U tu svrhu, članak 9. stavak 2. Uredbe br. 182/2011 određuje da se na odbore primjenjuju načela i uvjeti o javnom pristupu dokumentima koji se primjenjuju na Komisiju (ista se odredba, uostalom, nalazila u članku 7. stavku 2. Odluke 1999/468). Uredba br. 182/2011 tako podsjeća na to da odbori podliježu istim pravilima kao i Komisija u pogledu javnog pristupa dokumentima, odnosno onima iz Uredbe br. 1049/2001, i ne sadržava posebno pravilo o javnom pristupu dokumentima o radu odborâ.
Točno je da članak 9. stavak 1. Uredbe br. 182/2011 predviđa da svaki odbor donosi svoj poslovnik na temelju Standardnih pravila koja priprema Komisija nakon savjetovanja s državama članicama i objavljuje u
Službenom listu Europske unije
.
Međutim, odredbe poslovnika odbora, pa čak ni odredbe Standardnih pravila, bez obzira na to je li ih odbor preuzeo u svojem poslovniku, ne mogu omogućavati da se, u odgovoru na zahtjev za javni pristup, dokumentima odobri zaštita koja prekoračuje ono što je predviđeno Uredbom br. 1049/2001.
Dakle, odredbe Standardnih pravila na koje se Komisija pozvala u pobijanim odlukama ne mogu omogućiti zaštitu pojedinačnih stajališta koja su izrazile države članice povrh onoga što je predviđeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti, po analogiji, presudu od 18. prosinca 2008., Muñiz/Komisija,
T‑144/05
, neobjavljenu,
EU:T:2008:596
, t.
92.
).
Osim toga, iz sudske prakse proizlazi da propisi Unije u području pristupa dokumentima ne mogu opravdati to da institucija načelno odbija pristup dokumentima koji se odnose na njezine rasprave jer sadržavaju informacije o stajalištu koje su zauzeli predstavnici država članica (vidjeti u tom smislu presudu od 10. listopada 2001., British American Tobacco International (Investments)/Komisija,
T‑111/00
,
EU:T:2001:250
, t.
52.
i navedenu sudsku praksu).
Iz toga proizlazi da, kad je riječ o javnom pristupu dokumentima povezanima s radom odbora za komitologiju, Komisija ne može smatrati da relevantni pravni okvir načelno isključuje javni pristup pojedinačnim stajalištima država članica.
Kao treće, osim toga, valja primijetiti da se odredbe Standardnih pravila na koje se Komisija poziva u pobijanim odlukama ne mogu tumačiti na način da se njima isključuje javni pristup, na zahtjev, pojedinačnim stajalištima država članica.
Prvo, članak 10. stavak 2. Standardnih pravila odnosi se na sadržaj „sažete evidencije” o postupcima odbora. Međutim, kao što to proizlazi iz članka 10. stavka 1. točke (c) Uredbe br. 182/2011, skraćeni pregled jedan je od dokumenata koji je dio registra o postupcima odbora koji Komisija vodi na temelju potonje odredbe, a upućivanja na te dokumente objavljuju se u navedenom registru, u skladu sa stavkom 5. iste odredbe. Doduše, u članku 10. stavku 2. Standardnih pravila dodaje se da, iako sažeta evidencija opisuje točke dnevnog reda i rezultate glasovanja, u njoj se „ne navodi pojedinačno stajalište država članica tijekom rasprava”. Međutim, ta se potonja odredba ne odnosi na javni pristup dokumentima odborâ, nego na sadržaj registra o postupcima odbora, osobito na sadržaj jednog od dokumenata od kojih se registar sastoji, odnosno sažete evidencije. Okolnost da se u skraćenoj evidenciji ne spominje pojedinačno stajalište država članica nema nikakav utjecaj u području pristupa dokumentima i stoga ne može prejudicirati javni pristup, na zahtjev, dokumentima u kojima se navode navedena pojedinačna stajališta. Usto, u suprotnosti s onim što je Komisija tvrdila na raspravi, navedena odredba ne može se tumačiti na način da se pojedinačno stajalište država članica ne smije zabilježiti ni u jednom dokumentu jer se navedena odredba odnosi samo na sadržaj sažete evidencije.
Osim toga, budući da se Komisija pred Općim sudom pozvala i na članak 10. stavak 1. Uredbe br. 182/2011 kako bi tvrdila da treba zaštititi pojedinačno stajalište država članica jer se samo rezultati glasovanja nalaze u registru o postupcima odbora, takav argument također treba odbiti u skladu s istom logikom. Naime, navedena se odredba odnosi samo na sadržaj registra o postupcima odbora, a ne na javni pristup dokumentima koji se, kao što to proizlazi iz članka 9. stavka 2. Uredbe br. 182/2011, može provesti u skladu s Uredbom br. 1049/2001.
Drugo, točno je da se u članku 13. stavku 2. Standardnih pravila navodi da su „[r]asprave Odbora povjerljive”.
Međutim, s jedne strane, u navedenoj se odredbi ističe samo povjerljivost „rasprava Odbora”, a ne cjelokupnog postupka na temelju kojeg ta tijela vijećaju (vidjeti po analogiji presudu od 13. srpnja 2017., Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisija,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, t.
81.
). S druge strane, bez potrebe definiranja pojma „rasprave Odbora” u smislu navedene odredbe, dovoljno je istaknuti da je doseg te odredbe relativiziran cijelim člankom 13. Standardnih pravila. Naime, u njegovu stavku 1. navodi se da Komisija razmatra zahtjeve za pristup dokumentima odbora u skladu s Uredbom br. 1049/2001, a njegovim se stavkom 3. dodaje da su „[d]okumenti podneseni članovima Odbora, stručnjacima i predstavnicima trećih strana povjerljivi […], osim ako je pristup tim dokumentima odobren u skladu sa stavkom 1. ili ako ih Komisija na drugi način objavi”.
Tako članak 13. stavci 1. i 3. Standardnih pravila predviđaju mogućnost da se, u skladu s Uredbom br. 1049/2001, pristup odobri, među ostalim, dokumentima koje je član Odbora poslao ostalim članovima Odbora i da u takvom slučaju ti dokumenti nisu povjerljivi ili gube to svojstvo. Međutim, te odredbe ni na koji način ne isključuju dokumente, kao što su to poruke elektroničke pošte, koji sadržavaju primjedbe ili prijedloge člana Odbora za nacrt mjere, osim ako se ne bi neopravdano smanjio doseg navedenog stavka 3. u području pristupa dokumentima.
Osim toga, u suprotnosti s onim što je Komisija tvrdila na raspravi, ništa ne podupire tumačenje prema kojem su, s obzirom na navodnu povjerljivost koja proizlazi iz članka 13. stavka 2. Standardnih pravila, rasprave Odbora načelno osjetljive.
Iz prethodno navedenog proizlazi da, u suprotnosti s onim što je Komisija tvrdila u pobijanim odlukama, postupci komitologije, a osobito Standardna pravila, sami po sebi ne zahtijevaju da se pristup dokumentima u kojima se navodi pojedinačno stajalište država članica unutar Scopaff‑a uskrati kako bi se zaštitio proces odlučivanja tog odbora, u smislu članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001, što ni u kojem slučaju ne sprečava Komisiju da, u propisno opravdanim slučajevima, uskrati pristup dokumentima koji se odnose na pojedinačno stajalište država članica u okviru navedenog odbora kada bi njihovo otkrivanje moglo konkretno ugroziti interese zaštićene izuzećima predviđenima u članku 4. Uredbe br. 1049/2001.
2)

Suradnja i uzajamno povjerenje te složenost i osjetljivost procesa odlučivanja
Komisija je u pobijanim odlukama navela da bi otkrivanje pojedinačnog stajališta država članica, izraženog u kontekstu povjerljivosti, negativno utjecalo na njihovu suradnju „u postupcima komitologije” i utjecalo na uzajamno povjerenje između država članica i Komisije. Komisija je u biti dodala da činjenica da su se rasprave o Smjernicama o pčelama iz 2013. vodile više od šest godina, da države članice nisu postigle sporazum tijekom tog razdoblja i da su navedene smjernice bile predmet revizije, čini čvrst dokaz složenosti i osjetljivosti procesa odlučivanja koji je morao biti zaštićen u ovom slučaju. Osim toga, Komisija je u drugoj pobijanoj odluci istaknula politički osjetljivu prirodu Smjernica o pčelama iz 2013., što je, prema njezinu mišljenju, dokazano trajanjem rasprava u tom pogledu.
Tužitelj tvrdi da Komisija nije objasnila kako bi utjecaj na uzajamno povjerenje ozbiljno ugrozio proces odlučivanja i da su okolnosti na koje se poziva u pobijanim odlukama irelevantne, dok će prije biti da je nedostatak transparentnosti ono što ometa proces odlučivanja.
Komisija u biti odgovara da se elemente na koje se poziva u pobijanim odlukama ne treba razmatrati zasebno, nego zajedno.
Kao prvo, budući da se Komisija u pobijanim odlukama pozvala na potrebu zaštite suradnje među državama članicama, dovoljno je istaknuti da se u tom pogledu Komisija oslonila na apstraktno obrazloženje koje se odnosi na očuvanje te suradnje u postupcima komitologije općenito. Isto tako, budući da se u pobijanim odlukama Komisija pozvala na potrebu zaštite uzajamnog povjerenja između Komisije i država članica, s obzirom na to da su pojedinačna stajališta potonjih razmijenjena u „kontekstu povjerljivosti”, valja utvrditi da se Komisija također oslonila na općenito obrazloženje. Ta se opravdanja temelje na pretpostavci da postupci komitologije štite, u pogledu zahtjeva za pristup dokumentima, povjerljivost pojedinačnih stajališta država članica izraženih u odborima, što je pretpostavka koja je, međutim, već odbačena u točki 107. ove presude. Riječ je, dakle, o opravdanjima koja nemaju nikakvu konkretnu vezu s posebnim okolnostima procesa odlučivanja o kojem je riječ u ovom predmetu.
Slijedom toga, kao što to ističe tužitelj, objašnjenja sadržana u pobijanim odlukama ne dokazuju na koji bi način, u slučaju otkrivanja zatraženih dokumenata, to utjecalo na suradnju i uzajamno povjerenje u predmetnom procesu odlučivanja.
Nadalje, valja podsjetiti na to da države članice imaju dužnost lojalne suradnje, međusobno i s institucijama Unije, na temelju članka 4. UEU‑a, tako da otkrivanje zatraženih dokumenata ni u kojem slučaju ne može dovesti do bojazni od nepoštovanja takve dužnosti i slabljenja dužnosti država članica u tom pogledu.
Kao drugo, budući da se Komisija u pobijanim odlukama oslonila na određene činjenične okolnosti kako bi potkrijepila tvrdnju da je proces odlučivanja koji treba zaštititi u ovom slučaju složen i osjetljiv, odnosno da su Smjernice o pčelama iz 2013. politički osjetljive, valja primijetiti da se Komisija nije pozvala na sadržaj zatraženih dokumenata, nego općenito na predmetni proces odlučivanja u cijelosti ili na Smjernice o pčelama iz 2013.
U tom pogledu najprije valja istaknuti da Komisija u pobijanim odlukama nije, dakle, tvrdila, niti
a fortiori
dokazala, da su zatraženi dokumenti osjetljive prirode ili da se radi o osjetljivim dokumentima u smislu članka 9. Uredbe br. 1049/2001, što je odredba o kojoj u ovom slučaju nikako nije riječ. Osim toga, Komisija nije tvrdila ni da je bilo koja država članica od nje zatražila da, u skladu s člankom 4. stavkom 5. Uredbe br. 1049/2001, bez njezine suglasnosti ne otkrije njezino stajalište o Smjernicama o pčelama iz 2013.
Nadalje, valja primijetiti da iz sudske prakse proizlazi da navodna složenost procesa odlučivanja sama po sebi ne čini poseban razlog za bojazan da bi otkrivanje zatraženih dokumenata ozbiljno ugrozilo taj proces (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, t.
81.
). Isto tako, okolnost da je neko pitanje osjetljivo ne može sama po sebi biti dovoljan objektivan razlog za bojazan od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja u slučaju otkrivanja zatraženih dokumenata (vidjeti u tom smislu presude od 7. lipnja 2011., Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, t.
80.
i od 20. rujna 2016., PAN Europe/Komisija,
T‑51/15
, neobjavljenu,
EU:T:2016:519
, t.
34.
). Naime, navodno osjetljivo pitanje ne smije se miješati s osjetljivim dokumentom (presuda od 21. travnja 2021., Pech/Vijeće,
T‑252/19
, neobjavljena, u žalbenom postupku,
EU:T:2021:203
, t.
57.
).
Tako je Opći sud već utvrdio da složenost rasprava, moguće razlike u mišljenju sudionika ili osjetljiva priroda rasprave, kao takve, ne omogućavaju opravdanje primjene izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 21. travnja 2021., Pech/Vijeće,
T‑252/19
, neobjavljenu, u žalbenom postupku,
EU:T:2021:203
, t.
56.
).
Naposljetku, valja istaknuti da okolnosti na koje se Komisija poziva u pobijanim odlukama ne omogućavaju imati bojazan od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja u slučaju otkrivanja zatraženih dokumenata.
Prvo, činjenica da su se o Smjernicama o pčelama iz 2013. vodile rasprave tijekom nekoliko godina i da tijekom tog razdoblja nije postignut sporazum među državama članicama ne potkrepljuje zahtjev zaštite zatraženih dokumenata na koji se poziva Komisija, nego mu, naprotiv, u okolnostima ovog slučaja, proturječi. Naime, predmetni proces odlučivanja nije doveo do donošenja Smjernica o pčelama iz 2013., iako je nesporno da se taj proces odvijao a da javnost nije imala pristup pojedinačnom stajalištu država članica u tom pogledu. Stoga, s jedne strane, izostanak ishoda procesa nije povezan s bilo kakvim oblikom informacije ili transparentnosti u odnosu na javnost i, s druge strane, nije utvrđeno da bi izostanak pristupa zatraženim dokumentima omogućio uspjeh tog procesa. Stoga ne proizlazi da otkrivanje tih dokumenata može na bilo koji način ugroziti proces odlučivanja o kojem je riječ.
Drugo, ni činjenica da su Smjernice o pčelama iz 2013. predmet EFSA‑ine revizije ne potkrepljuje zahtjev zaštite na koji se poziva Komisija. Naime, otkrivanje zatraženih dokumenata ne utječe na navedenu reviziju koju provodi EFSA, a ne Komisija.
Iz prethodno navedenog proizlazi da razlog naveden u pobijanim odlukama koji se odnosi na suradnju i uzajamno povjerenje te na složenost i osjetljivost procesa odlučivanja ne može, u okolnostima ovih predmeta, dokazati opasnost od ozbiljnog ugrožavanja procesa odlučivanja o kojem je riječ.
3)

Vanjski pritisci, manevarski prostor i fleksibilnost
Komisija je u pobijanim odlukama navela da je bila, i da još uvijek jest, meta vanjskih pritisaka više zainteresiranih stranaka, koje ponekad zastupaju različite interese. Dodala je da države članice, i sama Komisija, moraju biti slobodne istražiti sve mogućnosti u „stalnim odborima” i biti slobodne od vanjskih pritisaka. Smatra da bi otkrivanje zatraženih dokumenata izložilo dugotrajni i težak proces odlučivanja daljnjim vanjskim pritiscima. Tako bi, prema mišljenju Komisije, otkrivanje zatraženih dokumenata smanjilo manevarski prostor država članica prilikom glasovanja kao i njihovu fleksibilnost, ozbiljno ugrožavajući proces odlučivanja koji će se nastaviti u Komisiji.
Tužitelj ističe da se vanjski pritisci ne bi trebali uzeti u obzir i da oni ni u kojem slučaju nisu posljedica otkrivanja zatraženih dokumenata.
Komisija odgovara da je sam tužitelj priznao postojanje tih pritisaka.
Kao prvo, kad je riječ o vanjskim pritiscima navedenima u pobijanim odlukama, iz sudske prakse proizlazi da zaštita procesa odlučivanja od usmjerenog vanjskog pritiska može biti legitiman razlog za ograničavanje pristupa dokumentima koji se odnose na taj proces odlučivanja. Ipak, postojanje takvog vanjskog pritiska mora se utvrditi sa sigurnošću i mora se dokazati da je opasnost bitnog utjecaja na proces odlučivanja koji je u tijeku, zbog navedenog vanjskog pritiska, bila razumno predvidljiva (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2008., Muñiz/Komisija,
T‑144/05
, neobjavljenu,
EU:T:2008:596
, t.
86.
).
Međutim, valja utvrditi da je Komisija u pobijanim odlukama općenito i neodređeno iznijela razlog povezan s postojanjem vanjskih pritisaka.
Najprije, iako je Komisija navela da je bila, i da još uvijek jest, meta vanjskih pritisaka više dionika, valja istaknuti da su ti pritisci samo navedeni te da njihovo postojanje nije dokazano u pobijanim odlukama. Osim toga, Komisija je takve pritiske spomenula na tako apstraktan način („Komisija je bila, i još uvijek jest, meta vanjskih pritisaka mnogih zainteresiranih stranaka, koje ponekad zastupaju različite interese ”), da bi se takvo opravdanje moglo upotrijebiti za bilo koji proces odlučivanja u bilo kojem području.
Doduše, kao što to ističe Komisija, tužitelj je u podnesku kojim se vrši prilagodba tužbe u predmetu T‑371/20 naveo da „priznaje da je Komisija u tom postupku bila meta vanjskih pritisaka”. Međutim, osim činjenice da se nadzor zakonitosti Općeg suda odnosi na pobijane odluke i da takvo tužiteljevo navođenje stoga ne može nadomjestiti nepostojanje naznaka sadržanih u pobijanim odlukama, to je navođenje jednako neodređeno i općenito kao i ono Komisijino. Naime, iako tužitelj upućuje na „taj proces”, ne pojašnjava ni vanjske pritiske o kojima je riječ, tako da se ne može zaključiti da je „postojanje” navedenih pritisaka utvrđeno „sa sigurnošću”, u smislu sudske prakse navedene u točki 125. ove presude.
Nadalje, u svakom slučaju, kao što to u biti ističe tužitelj, opravdanje izneseno u pobijanim odlukama odnosi se samo na vanjske pritiske čija je meta bila sama Komisija. Nasuprot tomu, pobijane odluke ne pozivaju se ni na kakav vanjski pritisak koji su pretrpjele države članice. Usto, pobijane odluke ne pružaju nikakav dokaz na temelju kojeg bi se mogla utvrditi veza između vanjskih pritisaka koje je Komisija pretrpjela, pod pretpostavkom da postoje, i ugrožavanja koja bi nastala otkrivanjem zatraženih dokumenata koji se odnose na pojedinačna stajališta država članica.
Osim toga, valja podsjetiti na to da Komisija u pobijanim odlukama nije tvrdila da je nedovršenje procesa odlučivanja posljedica vanjskih pritisaka, nego je izričito navela da ono proizlazi iz neslaganja među državama članicama, što nije ni u kakvoj vezi s navodnim pritiscima koje je pretrpjela Komisija.
Naposljetku, iako je Komisija navela da države članice i ona sama moraju biti slobodne od vanjskih pritisaka kako bi istražile sve opcije u „stalnim odborima”, dovoljno je primijetiti da nije uputila na predmetni proces odlučivanja u okviru Scopaff‑a, nego je općenito izričito navela „stalne odbore” kao cjelinu.
Kao drugo, kad je riječ o manevarskom prostoru i fleksibilnosti, na koje se poziva u pobijanim odlukama, najprije valja istaknuti da je Komisija samo iznijela opće tvrdnje na temelju kojih se ne može utvrditi da bi otkrivanje zatraženih dokumenata dovelo do smanjenja manevarskog prostora ili fleksibilnosti država članica unutar Scopaff‑a.
Naime, Komisija nije uputila ni na jedan konkretan element kojim bi se moglo dokazati bilo kakvo pogoršanje položaja država članica u slučaju otkrivanja zatraženih dokumenata. Naprotiv, kao što je izneseno u točki 131. ove presude, kada je navela da države članice moraju moći istražiti sve opcije, ona nije imala na umu situaciju unutar Scopaff‑a u okviru predmetnog procesa odlučivanja, nego općenito njihov položaj u „stalnim odborima”.
Nadalje, budući da pobijane odluke treba shvatiti na način da se njima želi uspostaviti veza između smanjenja manevarskog prostora država članica i vanjskih pritisaka koje je Komisija pretrpjela, valja podsjetiti na to da Komisija nije dostavila nikakve dokaze na temelju kojih bi se moglo smatrati da bi navedeni pritisci koje bi pretrpjela imali utjecaja na položaj država članica i da bi stoga otkrivanje zatraženih dokumenata smanjilo njihov manevarski prostor ili njihovu fleksibilnost.
Naposljetku, valja podsjetiti na to da iz sudske prakse proizlazi da okolnost da su manevarski prostor i mogućnost postizanja kompromisa između država članica smanjeni ne može činiti dovoljno ozbiljnu i razumno predvidljivu opasnost da bi se opravdala primjena članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., PAN Europe/Komisija,
T‑51/15
, neobjavljenu,
EU:T:2016:519
, t.
36.
).
Iz prethodno navedenog proizlazi da se razlogom navedenim u pobijanim odlukama i koji se odnosi na vanjske pritiske, manevarski prostor i fleksibilnost, u okolnostima ovih predmeta, ne može dokazati opasnost od ozbiljnog ugrožavanja predmetnog procesa odlučivanja.
Iz toga slijedi da razlozi koje je Komisija iznijela u pobijanim odlukama ne mogu opravdati, u okolnostima ovih predmeta, primjenu izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 3. prvom podstavku Uredbe br. 1049/2001, čak i pod pretpostavkom, kao što je to navedeno u točki 62. ove presude, da je ta odredba primjenjiva u ovom slučaju.
Stoga valja prihvatiti i drugi prigovor drugog dijela prvog tužbenog razloga i, po toj osnovi također, poništiti pobijane odluke u dijelu u kojem se njima odbija pristup zatraženim dokumentima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001.
4.

Zaključci o prvom tužbenom razlogu
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je Komisija u pobijanim odlukama povrijedila članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001 time što je uskratila otkrivanje zatraženih dokumenata zbog toga što bi se time ozbiljno ugrozio proces odlučivanja koji je u tijeku.
Posljedično, pitanje postojanja prevladavajućeg javnog interesa koji opravdava otkrivanje zatraženih dokumenata ne treba ispitati s obzirom na njihov zakonodavni i ekološki karakter, što je pitanje postavljeno u okviru drugog i trećeg tužbenog razloga.
S druge strane, valja ispitati četvrti tužbeni razlog.
C.

Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na pogrešnoj primjeni članka 4. stavka 1. točke (b) i članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001
Tužitelj tvrdi da se pobijane odluke ne mogu temeljiti na potrebi zaštite privatnosti i integriteta pojedinca u pogledu osobnih podataka sadržanih u zatraženim dokumentima jer bi ih Komisija, ako se takve informacije nalaze u navedenim dokumentima, morala anonimizirati i otkriti druge dijelove dokumenata.
Tužitelj dodaje da nije vezan sadržajem pobijanih odluka i tvrdi da je Komisija mogla otkriti zatražene dokumente nakon što je anonimizirala informacije o osobnim podacima: iako je Komisija to učinila za dokument 2. na koji se odnosi prva pobijana odluka i za dokumente 3., 10., 12. i 33. na koje se odnosi druga pobijana odluka, preostali dokumenti još nisu objavljeni.
Komisija odgovara da je četvrti tužbeni razlog činjenično pogrešan i bespredmetan.
Uvodno valja podsjetiti da je Komisija u pobijanim odlukama odobrila djelomičan pristup na temelju članka 4. stavka 6. Uredbe br. 1049/2001 određenim zatraženim dokumentima, odnosno dokumentu 2. na koji se odnosi prva pobijana odluka i dokumentima 3., 10., 12. i 33. na koje se odnosi druga pobijana odluka (vidjeti točke 9. i 14. ove presude). Stoga, iako je odobrila pristup određenim dijelovima navedenih dokumenata, Komisija je uskratila pristup drugim dijelovima tih dokumenata. U tu se svrhu Komisija oslonila na izuzeća kojima je cilj zaštititi, s jedne strane, proces odlučivanja koji je u tijeku, na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe br. 1049/2001 i, s druge strane, privatnost i integritet pojedinca, na temelju članka 4. stavka 1. točke (b) iste uredbe. Komisija je u pobijanim odlukama, u vezi s navedenim dokumentima kojima je tužitelj imao djelomičan pristup, primijenila članak 4. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1049/2001 kako bi zaštitila osobne podatke određenih pojedinaca.
Međutim, kao što to proizlazi iz argumenta koji je tužitelj iznio u vezi s četvrtim tužbenim razlogom i kao što je to potvrdio na raspravi, tim se tužbenim razlogom ne nastoji tvrditi da je, kad je riječ o dokumentima kojima je imao djelomičan pristup, Komisija povrijedila članak 4. stavak 1. točku (b) Uredbe br. 1049/2001 time što mu nije odobrila pristup osobnim podacima kojima mu je pristup bio uskraćen na temelju navedene odredbe. Drugim riječima, iako osporava pobijane odluke u dijelu u kojem je njima odobren djelomičan pristup određenim zatraženim dokumentima, tužitelj ne traži pristup osobnim podacima koje Komisija štiti i koji se nalaze u tim dokumentima i, osim toga, nije iznio nijedan argument kojim bi doveo u pitanje Komisijinu primjenu navedenog izuzeća u tom pogledu. Nasuprot tomu, ono što tužitelj u biti tvrdi je da je Komisija trebala slijediti isti pristup za druge zatražene dokumente, u smislu da mu je također trebala odobriti djelomičan pristup tim drugim dokumentima, ograničavajući se samo na zaštitu eventualnih osobnih podataka koji su u njima sadržani. Stoga se tužiteljevom argumentacijom u biti nastoji potkrijepiti tvrdnja da je Komisija nepravilno primijenila članak 4. stavak 3. prvi podstavak Uredbe br. 1049/2001.
U tim okolnostima, kao što to ističe Komisija, valja utvrditi da je četvrti tužbeni razlog bespredmetan jer, s jedne strane, ne može dovesti u pitanje Komisijinu primjenu članka 4. stavka 1. točke (b) Uredbe br. 1049/2001 u ovom slučaju i jer, s druge strane, primjena navedene odredbe nema utjecaja na primjenu članka 4. stavka 3. prvog podstavka te uredbe. Naime, eventualna povreda prve odredbe, čak i ako je utvrđena, ne može sama po sebi dovesti do otkrivanja dokumenata ili dijelova zatraženih dokumenata kojima je pristup bio odbijen na temelju druge odredbe.
Četvrti tužbeni razlog treba stoga odbiti.
Budući da su prihvaćeni prvi (vidjeti točke 61. i 62. ove presude) i drugi prigovor (vidjeti točke 137. i 138. ove presude) iz drugog dijela prvog tužbenog razloga i da prihvaćanje svakog od tih prigovora, samo po sebi, mora rezultirati poništenjem pobijanih odluka, pobijane odluke treba poništiti.
IV.

Troškovi
Tužitelj zahtijeva da se Komisiji, u svakom od ovih predmeta, naloži da mu isplati iznos od 3000 eura na ime troškova.
U tom pogledu valja podsjetiti da, u odluci kojom se završava postupak Opći sud isključivo određuje podjelu troškova među strankama, bez odlučivanja o njihovu iznosu. U slučaju osporavanja, visina troškova čiju je naknadu moguće tražiti može biti predmet samostalnog postupka, uređenog odredbama članka 170. Poslovnika, različitog od odluke o podjeli troškova. Stoga se troškovi mogu ocjenjivati samo nakon presude ili rješenja kojim se završava postupak (presuda od 6. veljače 2019., Karp/Parlament,
T‑580/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:62
, t.
100.
).
Posljedično, valja odbaciti kao nedopušten dio tužiteljeva zahtjeva koji se odnosi na troškove u kojem on zahtijeva da Opći sud odredi na 3000 eura iznos koji bi mu Komisija trebala isplatiti na ime troškova u svakom od ovih predmeta.
Tužitelj ipak traži da se Komisiji naloži snošenje troškova.
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da Komisija nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje vlastitih i tužiteljevih troškova, u skladu s njegovim zahtjevom.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (šesto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništavaju se odluke Europske komisije C(2020) 4231
final
, od 19. lipnja 2020., i C(2020) 5120
final
, od 21. srpnja 2020., u dijelu u kojemu se njima uskraćuje pristup zatraženim dokumentima na temelju članka 4. stavka 3. prvog podstavka Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije.

2.
Komisiji se nalaže snošenje troškova.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 14. rujna 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski