CELEX: 62020TJ0371
Dostop do dokumentov
Uredba (ES) št. 1049/2001
Stalni odbor za rastline, živali, hrano in krmo
Smernice EFSA v zvezi z oceno nevarnosti fitofarmacevtskih sredstev za čebele
Posamezna stališča držav članic
Zavrnitev dostopa
Člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001
Izjema v zvezi z varstvom postopka odločanja

Tožeča stranka, organizacija Pollinis France, s tožbo na podlagi člena 263 PDEU predlaga razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2020) 4231 final z dne 19. junija 2020 (v nadaljevanju: prvi izpodbijani sklep) in Sklepa Komisije C(2020) 5120 final z dne 21. julija 2020 (v nadaljevanju: drugi izpodbijani sklep), s katerima ji je bil zavrnjen dostop do nekaterih dokumentov v zvezi s smernicami Evropske agencije za varnost hrane (EFSA) o oceni nevarnosti fitofarmacevtskih sredstev za čebele, ki jih je EFSA sprejela 27. junija 2013, ki so bile prvotno objavljene 4. julija 2013 in ponovno objavljene 4. julija 2014 (v nadaljevanju: smernice o čebelah iz leta 2013), odobren pa ji je bil delni dostop do nekaterih drugih dokumentov v zvezi s smernicami o čebelah iz leta 2013.
I.

Dejansko stanje
Tožeča stranka je francoska nevladna organizacija, ki deluje za varstvo okolja, s ciljem zaščititi divje in medonosne čebele ter spodbujati trajnostno kmetijstvo, da bi pomagala ohranjati opraševalce.
A.

Zadeva T‑371/20
Tožeča stranka je 27. januarja 2020 na podlagi Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) in Uredbe (ES) št. 1367/2006 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o uporabi določb Aarhuške konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah v institucijah in organih Skupnosti (
UL 2006, L 264, str. 13
) Evropski komisiji predložila prošnjo za dostop do nekaterih dokumentov, ki se nanašajo na smernice o čebelah iz leta 2013.
Po izmenjavah, ki jih je imela Komisija s tožečo stranko, da bi opredelila in zmanjšala obseg njene prošnje, je bila ta prošnja v bistvu omejena na dokumente, v katerih je zapisano stališče držav članic, članov Stalnega odbora za rastline, živali, hrano in krmo (
Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds
; v nadaljevanju: Scopaff) in Komisije v zvezi s smernicami o čebelah iz leta 2013, ter na vse osnutke v zvezi s to temo, ki jih je Komisija prejela ali pripravila od oktobra 2018.
Komisija je v dopisu z dne 16. marca 2020 opredelila 25 dokumentov, ki so zajeti s prošnjo tožeče stranke za dostop, navedla, da je na spletnem mestu Europa na voljo 6 dokumentov (dokumenti od 20 do 25), in prošnjo za dostop za preostalih 19 dokumentov (dokumenti od 1 do 19) zavrnila na podlagi izjeme iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Iz preglednice, ki je priložena temu dopisu, je razvidno, da so navedeni dokumenti od 1 do 19 elektronska sporočila – nekatera od njih s prilogami – ki so jih nekatere države članice v okviru Scopaff predložile med januarjem in julijem 2019 ter se v bistvu nanašajo na smernice o čebelah iz leta 2013 oziroma na njihovo izvajanje, zlasti na osnutek spremembe enotnih načel za oceno in registracijo fitofarmacevtskih sredstev iz člena 29(6) Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414/EGS (
UL 2009, L 309, str. 1
) (v nadaljevanju: enotna načela).
Tožeča stranka je 25. marca 2020 vložila potrdilno prošnjo za dostop do dokumentov.
Komisija je z elektronskim sporočilom z dne 15. aprila 2020 tožečo stranko obvestila, da je treba rok za odgovor na potrdilno prošnjo za dostop podaljšati, z elektronskim sporočilom z dne 11. maja 2020 pa je tožečo stranko obvestila, da ji v navedenem podaljšanem roku ne more poslati odgovora na potrdilno prošnjo.
Ker tožeča stranka na potrdilno prošnjo ni prejela izrecnega odgovora, je 15. junija 2020 v skladu s členom 8(3) Uredbe št. 1049/2001 vložila tožbo, s katero je predlagala razglasitev ničnosti zavrnitve zaradi molka organa (v nadaljevanju: zavrnitev zaradi molka organa).
Komisija je s prvim izpodbijanim sklepom, ki je bil tožeči stranki posredovan z elektronskim sporočilom z dne 22. junija 2020, izrecno odgovorila na potrdilno prošnjo tako, da je odobrila delni dostop do dokumenta 2, dostop do nekaterih delov tega dokumenta pa je bil na podlagi izjem iz člena 4(1)(b) in člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 zavrnjen, in tako, da je na podlagi izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 zavrnila dostop do vseh drugih dokumentov, na katere se ta prošnja nanaša (dokumenti 1 in od 3 do 19).
B.

Zadeva T‑554/20
Tožeča stranka je 8. aprila 2020 pri Komisiji vložila drugo prošnjo za dostop do nekaterih dokumentov v zvezi s smernicami o čebelah iz leta 2013. Ta prošnja se je v bistvu nanašala na korespondenco, dnevne rede, zapisnike oziroma poročila o sestankih med člani Scopaff in nekaterimi uradniki oziroma člani Komisije v zvezi s smernicami o čebelah iz leta 2013 v obdobju med julijem 2013 in septembrom 2018.
Komisija je z dopisom z dne 8. maja 2020 opredelila 59 dokumentov, ki so zajeti z drugo prošnjo tožeče stranke za dostop, in to prošnjo za vse navedene dokumente zavrnila na podlagi izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Iz preglednice, ki je priložena temu dopisu, je razvidno, da so navedeni dokumenti elektronska sporočila oziroma „komentarji“ – nekatera od njih s prilogami – ki so jih nekatere države članice v okviru Scopaff posredovale med septembrom 2013 in decembrom 2018 ter se v bistvu nanašajo na smernice o čebelah iz leta 2013 oziroma na njihovo izvajanje (v nadaljevanju skupaj z dokumenti od 1 do 19 iz točke 5 zgoraj: zaprošeni dokumenti).
Tožeča stranka je 25. maja 2020 vložila potrdilno prošnjo za dostop do navedenih dokumentov.
Komisija je z elektronskim sporočilom z dne 17. junija 2020 tožečo stranko obvestila, da je treba rok za odgovor na potrdilno prošnjo podaljšati.
Komisija je z drugim izpodbijanim sklepom odgovorila na potrdilno prošnjo tako, da je odobrila delni dostop do štirih dokumentov (dokumenti 3, 10, 12 in 33), pri čemer je dostop do nekaterih delov teh dokumentov zavrnila na podlagi izjem iz člena 4(1)(b) in člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, in tako, da je na podlagi izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 zavrnila dostop do vseh drugih dokumentov, na katere se ta prošnja nanaša (dokumenti 1, 2, od 4 do 9, 11, od 13 do 32 in od 34 do 59). Komisija je poleg tega pojasnila, da so vsi navedeni dokumenti elektronska sporočila.
II.

Predlogi strank
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da je vloga za prilagoditev tožbe v zadevi T‑371/20 dopustna in utemeljena;
–
ugotovi, da je tožba v zadevi T‑554/20 dopustna in utemeljena;
–
razglasi ničnost prvega in drugega izpodbijanega sklepa;
–
Komisiji naloži, naj ji plača 3000 EUR iz naslova stroškov v vsaki združeni zadevi.
Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da je tožba, vložena zoper zavrnitev zaradi molka organa, brezpredmetna, vloga za prilagoditev tožbe pa nedopustna, ter, podredno, tožbo v zadevi T‑371/20 zavrne kot neutemeljeno;
–
tožbo v zadevi T‑554/20 zavrne;
–
predlog, naj se Komisiji naloži plačilo 3000 EUR iz naslova stroškov v vsaki združeni zadevi, zavrže kot nedopusten;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
III.

Pravo
Tožeča stranka zoper vsakega od izpodbijanih sklepov navaja štiri tožbene razloge, ki so v bistvu enaki.
Prvi tožbeni razlog se v bistvu nanaša na kršitev člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ker naj Komisija ne bi pravilno uporabila izjeme v zvezi z varstvom postopka odločanja. Drugi tožbeni razlog se v bistvu nanaša na kršitev člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ker naj bi prevladujoč javni interes upravičeval razkritje zaprošenih dokumentov, za katere bi moral veljati širši dostop, tako kot velja v zvezi z zakonodajnimi dokumenti. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 6(1) Uredbe št. 1367/2006, ker naj bi bilo treba izjemo iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 razlagati še ožje, kadar se zaprošene informacije nanašajo na emisije v okolje. Četrti tožbeni razlog se nanaša na napačno uporabo člena 4(1)(b) in člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001.
Pred preučitvijo teh tožbenih razlogov je treba ob upoštevanju predloga Komisije za ustavitev postopka in vloge tožeče stranke za prilagoditev tožbe pojasniti predmet tožbe v zadevi T‑371/20.
A.

Predmet tožbe v zadevi T‑371/20
Komisija je 15. julija 2020 vložila predlog za ustavitev postopka v zvezi s tožbo v zadevi T‑371/20. Tožeča stranka je 18. avgusta 2020 vložila vlogo za prilagoditev tožbe. Stališče tožeče stranke glede predloga za ustavitev postopka in stališče Komisije glede vloge za prilagoditev tožbe sta bili predloženi 31. avgusta oziroma 1. oktobra 2020. Splošno sodišče je 13. novembra 2020 odločilo, da preučitev predloga za ustavitev postopka pridrži za končno odločbo.
Na prvem mestu, med strankama ni sporno, da je bila zavrnitev zaradi molka organa nadomeščena s prvim izpodbijanim sklepom, ker ta vsebuje izrecen odgovor na potrdilno prošnjo, ki jo je tožeča stranka vložila 25. marca 2020.
Opozoriti je treba, da če je bila odločba zaradi molka organa o zavrnitvi dostopa umaknjena z naknadno sprejeto izrecno odločbo, je treba postopek glede tožbe v delu, v katerem je uperjena zoper navedeno odločbo zaradi molka organa, ustaviti (sodba z dne 2. julija 2015, Typke/Komisija,
T‑214/13
,
EU:T:2015:448
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbo z dne 2. oktobra 2014, Strack/Komisija,
C‑127/13 P
,
EU:C:2014:2250
, točki
in
).
Zato se, kot trdi Komisija, postopek v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti zavrnilne odločbe zaradi molka organa ustavi.
Vendar je, na drugem mestu, tožeča stranka na podlagi člena 86 Poslovnika Splošnega sodišča ob upoštevanju sprejetja prvega izpodbijanega sklepa po vložitvi tožbe vložila vlogo za prilagoditev tožbe, da bi se odslej štelo, da se s tožbo predlaga razglasitev ničnosti tega izrecnega sklepa.
Čeprav so predlogi strank načeloma nespremenljivi, pa člen 86 Poslovnika določa odstopanje od tega načela. Tako lahko tožeča stranka v skladu s členom 86(1) in (2) Poslovnika, kadar se akt, katerega razglasitev ničnosti se predlaga, nadomesti z drugim aktom, ki ima enak predmet, pred koncem ustnega dela postopka ali pred odločitvijo Splošnega sodišča, da bo odločilo brez ustnega dela postopka, tožbo prilagodi, da bi upoštevala ta novi dejavnik, tako da navedeno prilagoditev izvede z ločenim aktom ter v roku, ki je določen v členu 263, šesti odstavek, PDEU in v katerem se lahko predlaga razglasitev ničnosti akta, ki utemeljuje prilagoditev tožbe.
V obravnavanem primeru je bila odločba o zavrnitvi zaradi molka organa nadomeščena s prvim izpodbijanim sklepom, vloga za prilagoditev tožbe pa je bila vložena v obliki in roku, ki sta za to določena, kar je Komisija sicer v stališču o navedeni prilagoditveni vlogi izrecno priznala.
Vendar je Komisija, na eni strani, na splošno navedla, da ni jasno, ali se s to vlogo tožba nadomešča ali dopolnjuje, da pa se je oprla na zadnjenavedeno razumevanje. Tožeča stranka je v okviru ukrepa procesnega vodstva na vprašanje v zvezi s tem v odgovoru, vloženem v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 25. marca 2022, potrdila, da njena prilagoditvena vloga dejansko dopolnjuje tožbo. Ker je to skupno razumevanje strank in ker poleg tega, kot izhaja iz člena 86(4) Poslovnika, prilagoditvena vloga ne sme v celoti nadomestiti tožbe, ampak mora vsebovati prilagojene predloge, in po potrebi prilagojene razloge in trditve ter dokaze in dokazne predloge, povezane s prilagoditvijo predlogov, pa stališče Komisije ne more omajati dopustnosti prilagoditvene vloge kot take.
Komisija se je, na drugi strani, sklicevala na nedopustnost, brezpredmetnost ali očitno neutemeljenost tožbenih razlogov, navedenih v prilagoditveni vlogi. Ker pa se ti očitki nanašajo na dopustnost, upoštevnost ali utemeljenost navedenih tožbenih razlogov, spadajo v okvir presoje vsakega od teh tožbenih razlogov in torej niso upoštevni glede dopustnosti prilagoditvene vloge kot celote.
Pogoji iz člena 86(1) in (2) Poslovnika so v obravnavani zadevi izpolnjeni, zato je treba ugotoviti, da je odslej predmet tožbe v zadevi T‑371/20 predlog za razglasitev ničnosti prvega izpodbijanega sklepa.
V zvezi z zadnjenavedenim je Komisija poleg tega na podlagi stavka iz stališča tožeče stranke glede predloga za ustavitev postopka navedla, da se zdi, da tožeča stranka ne izpodbija prvega izpodbijanega sklepa v delu, v katerem je bil z njim odobren delni dostop do dokumenta 2 (glej zgoraj točko 9). Poudariti pa je treba, prvič, da je v stavku tožeče stranke, na katerega se sklicuje Komisija, naveden le njen interes za razglasitev ničnosti prvega izpodbijanega sklepa, pri čemer je opozorjeno, da je z njim še vedno zavrnjen dostop do vseh drugih dokumentov (točka 9 zgoraj), in drugič, da z vlogo za prilagoditev tožbe predmet tožbe ni omejen zgolj na dokumente, dostop do katerih je bil v celoti zavrnjen. Poleg tega je tožeča stranka, ko je bila o tem vprašana na obravnavi, potrdila, da je namen njenih tožb izpodbijati izpodbijana sklepa, vključno z delom, v katerem je bil z njima odobren delni dostop do nekaterih dokumentov, kar je bilo zabeleženo v zapisniku obravnave. Zato je treba ugotoviti, da je predmet tožbe v zadevi T‑371/20 – v nasprotju s tem, kar trdi Komisija – predlog za razglasitev ničnosti prvega izpodbijanega sklepa v celoti.
B.

Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ker naj Komisija ne bi pravilno uporabila izjeme v zvezi z varstvom postopka odločanja
Najprej je treba ugotoviti, da se poimenovanje ter začetne in končne točke prvega tožbenega razloga iz tožb, kot je bil razvit v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20, res nanašajo na drugi pododstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 ter v tem pogledu prevzemajo terminologijo in strukturo prvega tožbenega razloga iz tožbe v zadevi T‑371/20, ki se nanaša na odločbo o zavrnitvi zaradi molka organa. Vendar se preudarki v zvezi z navedenim tožbenim razlogom, vsebovani v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20, ne nanašajo samo na domnevno kršitev drugega pododstavka navedene določbe, ampak se konkretneje nanašajo na razloge, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanih sklepih, in se nanašajo tudi na prvi pododstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
Prvi tožbeni razlog je torej v bistvu razdeljen na dva dela, od katerih se prvi nanaša na kršitev drugega pododstavka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, drugi pa na kršitev prvega pododstavka iste določbe.
Najprej je treba v zvezi s prvim delom prvega tožbenega razloga, kot trdi Komisija, v delu, v katerem se tožeča stranka opira na trditev, ki se nanaša na napačno uporabo člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ali celo na nenavedbo razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče navedeno določbo uporabiti, ugotoviti, da je ta del brezpredmeten, ker ne more pripeljati do razglasitve ničnosti izpodbijanih sklepov. Komisija namreč v njiju ni uporabila člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, ampak je dostop do zaprošenih dokumentov zavrnila na podlagi izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, iste uredbe. Poleg tega v zvezi s tem ni upoštevno, da se je Komisija v dopisu z dne 16. marca 2020 (glej zgoraj točko 5) sklicevala na drugi pododstavek navedenega člena 4(3), saj se v obravnavanih zadevah ne predlaga razglasitev ničnosti navedenega dopisa, pač pa izpodbijanih sklepov, v katerih se je Komisija oprla na izjemo iz prvega pododstavka člena 4(3) navedene uredbe. Prvi del prvega tožbenega razloga je zato treba zavrniti kot brezpredmeten.
Drugi del prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, vsebuje dva očitka. Tožeča stranka v bistvu izpodbija, prvič, upoštevnost izjeme iz navedene določbe, na katero se sklicuje Komisija, ker naj zadevni postopek odločanja ne bi bil v teku, in drugič, razloge, ki jih je Komisija navedla v utemeljitev uporabe te izjeme.
1.

Uvodne ugotovitve
V skladu z uvodno izjavo 1 Uredbe št. 1049/2001 je s to uredbo izražena volja, da se oblikuje zveza, v kateri se odločitve sprejemajo čim bolj javno in v kar najtesnejši povezavi z državljani. Kot je opozorjeno v uvodni izjavi 2 navedene uredbe, je pravica do dostopa javnosti do dokumentov institucij povezana z demokratičnostjo teh institucij (sodba z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato je namen Uredbe št. 1049/2001, kot je navedeno v njeni uvodni izjavi 4 in njenem členu 1, podeliti javnosti pravico do čim širšega dostopa (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar za to pravico veljajo nekatere omejitve, ki temeljijo na razlogih javnega ali zasebnega interesa. Natančneje in v skladu z uvodno izjavo 11 Uredbe št. 1049/2001 člen 4 te uredbe določa sistem izjem, na podlagi katerih lahko institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje poseglo v enega od interesov, varovanih s tem členom (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, točka
in navedena sodna praksa).
Ker take izjeme odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, jih je treba razlagati in uporabljati ozko (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, točka
in navedena sodna praksa).
V skladu z načelom ozke razlage velja, da če zadevna institucija sklene, da zavrne dostop do nekega dokumenta, katerega razkritje se je od nje zaprosilo, mora načeloma pojasniti, kako bi dostop do tega dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval interesu, ki je varovan z eno od izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, na katero se ta institucija sklicuje. Poleg tega mora biti nevarnost take škode razumno predvidljiva in ne povsem hipotetična. Zgolj okoliščina, da se dokument nanaša na interes, ki je varovan z izjemo, ne more upravičiti njene uporabe (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, točka
in navedena sodna praksa).
Prav tako je treba opozoriti, da se za uporabo izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 zahteva, da se dokaže, da bi lahko dostop do zaprošenih dokumentov konkretno in dejansko ogrozil varstvo postopka odločanja institucije ter da je ta nevarnost ogrozitve razumno predvidljiva in ne povsem hipotetična (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, točka
in navedena sodna praksa).
Da bi se uporabila izjema iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, mora biti postopek odločanja resno ogrožen. To zlasti velja, kadar razkritje zadevnega dokumenta znatno vpliva na postopek odločanja. Presoja resnosti je odvisna od vseh okoliščin zadeve, zlasti od negativnih učinkov tega razkritja na postopek odločanja, na katere se institucija sklicuje (sodba z dne 7. junija 2011, Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, točka
in navedena sodna praksa).
Od institucij ni mogoče zahtevati, da predložijo dokaze, s katerimi naj bi se prikazal obstoj take nevarnosti. V zvezi s tem zadostuje, da sklep vsebuje oprijemljive elemente, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da je nevarnost oslabitve postopka odločanja na datum sprejetja tega sklepa razumno predvidljiva in ne povsem hipotetična, med drugim s sklicevanjem na to, da na tisti datum obstajajo objektivni razlogi, na podlagi katerih je mogoče razumno predvidevati, da bo do take oslabitve prišlo, če se dokumenti, za katere je bilo zaprošeno, razkrijejo (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, točka
in navedena sodna praksa).
Drugi del prvega tožbenega razloga je treba preučiti ob upoštevanju teh določb in teh načel.
2.

Prvi očitek iz drugega dela prvega tožbenega razloga: postopek odločanja ni bil v teku
Tožeča stranka trdi, da Komisijina razlaga in uporaba izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 nista upravičeni. Po mnenju tožeče stranke je razlog, ki ga je Komisija navedla za zavrnitev dostopa, in sicer varstvo postopka odločanja, ki je v teku, protisloven z navedbo Komisije, da je postopek odločanja ustavljen. Zadnjenavedena navedba naj bi povzročala zmedo in naj bi bila zavajajoča, saj je postopek bodisi „ustavljen“ bodisi „v teku“. Tudi če se prizna, da je postopek odločanja prekinjen in se bo nadaljeval na podlagi revidirane različice smernic o čebelah iz leta 2013, ta dokument ne bo več enak.
Komisija odgovarja, da zadevni postopek odločanja ni zaključen, in pojasnjuje, da je v izpodbijanih sklepih izraz „ustavljen“ uporabila tako, da pomeni „prekinjen“ ali „začasno ustavljen“. Poleg tega naj okoliščina, da se smernice o čebelah iz leta 2013 lahko spremenijo, za uporabo izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ne bi bila upoštevna. Obrazložitev vsakega od izpodbijanih sklepov naj torej ne bi bila protislovna.
Najprej je treba ugotoviti, da čeprav je Komisija izpodbijala dopustnost in upoštevnost številnih trditev, ki jih je tožeča stranka navedla v okviru drugega dela prvega tožbenega razloga, ker naj se ne bi nanašale na izjemo, uporabljeno v izpodbijanih sklepih, ali ker naj bi bile neupravičeno predložene v fazi replike, to ne velja nujno za trditve, ki se nanašajo na to, ali je postopek odločanja v teku, navedene zgoraj v točki 44. Komisija je namreč v stališču o vlogi za prilagoditev tožbe v zadevi T‑371/20 priznala, da so te trditve navedene v navedeni prilagoditveni vlogi in se nanašajo na izjemo, navedeno v izpodbijanih sklepih, pri čemer je navedla, da „ne glede na točke […] prilagoditvene vloge, ki [so se] nanašale na to, ali je postopek odločanja v teku, tožeča stranka svojih tožbenih razlogov ni prilagodila novi pravni podlagi, navedeni v [prvem izpodbijanem sklepu]“. Dejansko je treba ugotoviti, da so bile te trditve predstavljene v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20. Poleg tega so bile te trditve na enak način navedene v tožbi v zadevi T‑554/20. Posledično je treba vsako kasnejšo trditev Komisije, navedeno zlasti v njenem odgovoru na tožbo ali na obravnavi, s katero naj bi se namigovalo na to, da so te trditve nedopustne ali brezpredmetne ali da tožeča stranka ne izpodbija tega, da je bil zadevni postopek odločanja v teku, zavrniti kot neutemeljeno.
Preučiti je torej treba utemeljenost tega prvega očitka tožeče stranke.
Iz spisa izhaja, da je EFSA leta 2013 na zahtevo Komisije pripravila smernice o čebelah iz leta 2013. Komisija je ta dokument leta 2013 predložila Scopaff v mnenje, da bi ga sprejela v skladu s svetovalnim postopkom, določenim z Uredbo (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (
UL 2011, L 55, str. 13
), in sicer v skladu s členoma 77 in 79(2) Uredbe št. 1107/2009.
Med strankama ni sporno, da se je o smernicah o čebelah iz leta 2013 v okviru Scopaff razpravljalo več let, pri čemer zaradi nesoglasja med državami članicami ni bil dosežen dogovor o njihovem besedilu, in pri čemer tako Komisija navedenih smernic ni sprejela.
Ker smernice o čebelah iz leta 2013 kot take niso bile sprejete in zaradi delnega izvajanja navedenega dokumenta, je Komisija leta 2018 predlagala izvedbo nekaterih delov tega dokumenta, in sicer z uvedbo sprememb enotnih načel, določenih z Uredbo Komisije (EU) št. 546/2011 z dne 10. junija 2011 o izvajanju Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta glede enotnih načel za ocenjevanje in registracijo fitofarmacevtskih sredstev (
UL 2011, L 155, str. 127
). Komisija je tako leta 2018 Scopaff v mnenje predložila osnutek uredbe o spremembah Uredbe št. 546/2011, da bi bila sprejeta v skladu z regulativnim postopkom s pregledom, določenim s Sklepom Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124), in sicer v skladu s členom 29(6), členom 78(1)(c) in členom 79(4) Uredbe št. 1107/2009.
Med strankama ni sporno, da je Scopaff v juliju 2019 podal pozitivno mnenje o osnutku uredbe o spremembah Uredbe št. 546/2011, ampak da Komisija tudi te ni sprejela, ker je Evropski parlament oktobra 2019 v okviru regulativnega postopka s pregledom nasprotoval njenemu sprejetju, in sicer je v bistvu menil, da v navedenem osnutku ni predvidena zadostna raven varstva.
Čeprav Komisija do leta 2018 ni načrtovala revizije smernic o čebelah iz leta 2013, je marca 2019 od EFSA zahtevala, naj opravi revizijo navedenega dokumenta, da bi se upošteval znanstveni razvoj od leta 2013.
Komisija je torej v tem okviru v izpodbijanih sklepih, ki sta bila sprejeta junija in julija 2020, navedla, da je njena preučitev v okviru Scopaff – dokler EFSA ne dokonča revizije smernic o čebelah iz leta 2013 – „ustavljena“ in da to pomeni, da je mogoče šteti, da je postopek odločanja „v teku“, saj se bo ponovno začel šele po tem, ko EFSA konča revizijo navedenih smernic. Komisija je v izpodbijanih sklepih sicer navedla, da je pri EFSA poudarila pomen predložitve „njenega revidiranega poročila“ do marca 2021 in od nje tudi zahtevala, da vključi strokovnjake držav članic in zainteresiranih stranke, da bi se upoštevala vsa stališča, kar bi moralo omogočiti hitro sprejetje revidiranih smernic o čebelah.
Komisija je, ko je bila na obravnavi vprašana o stanju revidiranih smernic o čebelah, navedla, da je vsak preudarek v zvezi z vsebino in morebitno zavezujočo naravo tega dokumenta hipotetičen, saj postopek revizije navedenega dokumenta s strani EFSA še ni zaključen. Enako naj bi veljalo za vsakršen preudarek v zvezi z obliko, v kateri bi ga Komisija lahko sprejela, in postopkom, ki bi se v ta namen lahko uporabil.
Iz okoliščin, navedenih zgoraj v točkah od 48 do 54, izhaja, da v nasprotju s tem, kar je Komisija menila v izpodbijanih sklepih, za postopek odločanja, na katerega se nanašajo zaprošeni dokumenti, ni mogoče šteti, da je bil ob sprejetju navedenih sklepov v teku.
Resda je namreč mogoče šteti, da se zaprošeni dokumenti nanašajo na postopek odločanja Komisije, ki je potekal od leta 2013 do leta 2019 in katerega namen je bil, da Komisija v celoti ali delno izvaja smernice o čebelah iz leta 2013, in sicer bodisi s sprejetjem navedenih smernic kot takih v skladu s svetovalnim postopkom, določenim z Uredbo št. 182/2011, bodisi s spremembo enotnih načel, določenih z Uredbo št. 546/2011, v skladu z regulativnim postopkom s pregledom, določenim s Sklepom 1999/468. Vendar je treba ugotoviti, da ob sprejetju izpodbijanih sklepov noben postopek odločanja ni bil več namenjen izvajanju navedenih smernic iz leta 2013, niti kot takih niti v obliki spremembe enotnih načel. Nasprotno, Komisija se je implicitno, vendar nujno odločila, da ne bo več izvajala teh smernic iz leta 2013, in je celo od agencije EFSA izrecno zahtevala, naj jih revidira, taka revizija, ki je bila ob sprejetju izpodbijanih sklepov še vedno v teku, pa poleg tega pomeni, da ni mogoče določiti vsebine morebitnih revidiranih smernic, oblike njihovega morebitnega sprejetja in postopka, ki bo v ta namen morda potekal. Ta revizija zato pomeni, da ob sprejetju izpodbijanih sklepov predmet postopka odločanja Komisije sploh ni obstajal.
Trditev Komisije, da je kljub okoliščinam, navedenim zgoraj v točkah od 48 do 54, njen cilj vedno bil izvajati smernice o čebelah, da bi organom držav članic zagotovila dokument, v katerem so navedena „trenutna znanstvena in tehnična spoznanja“ v skladu s členom 36(1) Uredbe št. 1107/2009, ne more pripeljati do drugačnega sklepa. Tudi če bi bil tak cilj izkazan, namreč sam po sebi nikakor ne pomeni, da je bil postopek odločanja, katerega predmet bi bil tak dokument, ob sprejetju izpodbijanih sklepov v teku. Nasprotno, elementi iz spisa kažejo na to, da se je Komisija odločila, da ne bo več izvajala smernic o čebelah iz leta 2013 in da bi po potrebi lahko prišlo do postopka odločanja, katerega predmet bi bile revidirane smernice o čebelah, ko bi EFSA ta dokument predložila Komisiji in bi se ga zadnjenavedena odločila izvajati, kar je bilo sicer hipotetično ob sprejetju izpodbijanih sklepov in tudi na datum obravnave. Iz istih razlogov v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, dejstvo, da je tožeča stranka zahtevala ali celo še vedno zahteva, naj se smernice o čebelah iz leta 2013 sprejmejo v celoti, nikakor ne pomeni, da je bil postopek odločanja v zvezi s tem dokumentom v teku ob sprejetju izpodbijanih sklepov ali celo da je še vedno v teku.
Poleg tega je treba ugotoviti, da dejstvo, da je EFSA še vedno izvajala revizijo smernic o čebelah iz leta 2013, nikakor ne pomeni, da je bil postopek odločanja Komisije o izvajanju tega istega dokumenta na datuma sprejetja izpodbijanih sklepov še vedno v teku. Nasprotno, sam potek tega postopka revizije potrjuje ugotovitev, da Komisija po zavrnitvi spremembe enotnih načel ob sprejetju izpodbijanih sklepov ni več vodila nobenega postopka odločanja v zvezi s smernicami o čebelah iz leta 2013. Kot je namreč poudarila tožeča stranka, ne da bi ji Komisija ugovarjala, zadnjenavedena do leta 2018 take revizije ni nameravala zahtevati. Kot pa izhaja iz izpodbijanih sklepov, je očitno, da je bila ta revizija predvidena, ker smernic o čebelah iz leta 2013 ni bilo mogoče sprejeti in da bi se omogočilo hitro sprejetje revidiranih smernic o čebelah.
Iz tega sledi, da je bil postopek odločanja Komisije, katerega predmet so smernice o čebelah iz leta 2013, ob sprejetju izpodbijanih sklepov končan in da zato Komisija v posebnih okoliščinah obravnavanih zadev navedenih sklepov ni mogla veljavno opreti na izjemo iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, katere namen je varstvo postopka odločanja institucije, ki se nanaša na zadevo, o kateri ta institucija še ni odločila.
Člen 4(3) Uredbe št. 1049/2001 namreč jasno razlikuje glede na to, ali je postopek že končan ali ne. Potem ko je odločitev že sprejeta, so zahteve po varstvu postopka odločanja manj stroge, tako da razkritje vseh drugih dokumentov, razen tistih iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, nikoli ne more oslabiti navedenega postopka in da zavrnitev razkritja takega dokumenta ne sme biti dovoljena, tudi če bi njegovo razkritje resno oslabilo ta postopek, če bi se zgodilo pred sprejetjem zadevne odločitve. Tako razlogi, ki jih navaja institucija in ki lahko upravičijo zavrnitev dostopa do takega dokumenta, katerega razkritje se je zahtevalo pred koncem upravnega postopka, morda ne bodo zadostovali za zavrnitev razkritja tega dokumenta po sprejetju odločitve (glej v tem smislu sodbo z dne 21. julija 2011, Švedska/MyTravel in Komisija,
C‑506/08 P
,
EU:C:2011:496
, točke 78, 80 in 82).
Prvemu očitku drugega dela prvega tožbenega razloga je torej treba ugoditi in posledično izpodbijana sklepa razglasiti za nična v delu, v katerem je z njima zavrnjen dostop do zaprošenih dokumentov na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
Vendar je treba v okoliščinah obravnavanih zadev poleg tega preučiti tudi drugi očitek drugega dela prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na razloge, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanih sklepih, da bi upravičila uporabo izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, torej ob predpostavki, da se ta določba v obravnavanem primeru uporabi.
3.

Drugi očitek drugega dela prvega tožbenega razloga: razlogi, navedeni v izpodbijanih sklepih
Najprej je treba opozoriti, da se je Komisija v izpodbijanih sklepih za zavrnitev dostopa do zaprošenih dokumentov na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 v bistvu oprla na sklop treh povezanih razlogov. Komisija je menila, prvič, da se s postopki komitologije ohranja zaupnost posameznih stališč držav članic. Drugič, razkritje stališč držav članic, izmenjanih v okviru zaupnosti, naj bi ogrozilo sodelovanje med državami članicami ter medsebojno zaupanje med državami članicami in Komisijo. Nekatere okoliščine, v katerih so potekale razprave o smernicah o čebelah iz leta 2013, naj bi pomenile trdne dokaze o kompleksnosti in občutljivosti zadevnega postopka odločanja, ki bi moral biti zaščiten. Tretjič, Komisija naj bi bila v preteklosti in je še vedno tarča zunanjih pritiskov različnih deležnikov, ki imajo nasprotujoče si interese, tako da bi razkritje zaprošenih dokumentov dolgotrajen in kompleksen postopek odločanja izpostavilo še več zunanjim pritiskom. Razkritje zaprošenih dokumentov naj bi zmanjšalo manevrski prostor in prožnost držav članic, ki bi morale imeti svobodo, da brez zunanjega pritiska raziščejo vse možnosti v okviru stalnih odborov.
Pred preučitvijo trditev tožeče stranke, s katerimi izpodbija te razloge, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanih sklepih, je treba najprej preučiti dopustnost navedenih trditev, ki jo Komisija izpodbija z obrazložitvijo, da te trditve pomenijo nov tožbeni razlog.
a)

Dopustnost trditev tožeče stranke
Tožeča stranka v repliki navaja, da potrjuje, da se z izpodbijanima sklepoma krši tudi prvi pododstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, in to ne da bi spremenila svojo trditev, razen tega, da je izraz „,drugi pododstavek‘ nadomestila z izrazom ,prvi pododstavek‘“, saj naj bi bilo pravo, ki se uporablja, enako. Tožeča stranka naj bi se vsekakor izrecno sklicevala na navedeni prvi pododstavek v svoji vlogi za prilagoditev tožbe v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20. Ta trditev naj torej ne bi bila „nov tožbeni razlog“, saj je navedeno razlogovanje popolnoma enako in naj bi se tožeča stranka nanj že sklicevala. Poleg tega tožeča stranka s sklicevanjem na sodno prakso v zvezi z razširitvijo tožbenih razlogov trdi, da sta v obravnavani zadevi oba pododstavka „nujni dopolnitvi pogojev za razkritje dokumentov […], glede potrebe po varstvu postopka odločanja“, in da je smisel njenih trditev v tožbi in repliki, ki sta bili predloženi v vsaki od združenih zadev, enak. Tožeča stranka sklepno navaja, da prvi tožbeni razlog v delu, v katerem se nanaša na prvi pododstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, torej ni nedopusten.
Komisija v dupliki v zvezi z možnostjo tožeče stranke, da pojasni obseg prvega tožbenega razloga, najprej ugotavlja, da teza tožeče stranke temelji na napačni predpostavki, da se prvi in drugi pododstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 nanašata na eno in isto izjemo, čeprav se nanašata na dve ločeni izjemi, ki se uporabljata alternativno. V tem okviru Komisija na eni strani trdi, da je tožeča stranka potrdila, da se je nameravala sklicevati na kršitev drugega pododstavka navedene določbe, zato sklicevanje na ta pododstavek torej ni vsebinska napaka. Vendar naj bi bila navedba prvega pododstavka navedene določbe (enkrat v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in enkrat v tožbi v zadevi T‑554/20) tista, ki pomeni vsebinsko napako, ker naj v zvezi s tem ne bi bilo nobene samostojne argumentacije, zlasti ker naj bi se obe izjemi uporabljali alternativno. Če je tožeča stranka nameravala razviti podredno ali kumulativno razlogovanje v zvezi s prvim pododstavkom, bi to morala jasno navesti v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 ali v tožbi v zadevi T‑554/20; take razširitve ne more izvesti retroaktivno. Komisija na drugi strani trdi, da se tožeča stranka v repliki ne more sklicevati na trditve v zvezi s prvim pododstavkom z obrazložitvijo, da so tesno povezane s trditvami, navedenimi v tožbi, ker sta obe izjemi ločeni in varujeta dva različna interesa. Dejstvo, da bi dokumenti lahko spadali pod obe izjemi, naj nikakor ne bi vplivalo na presojo, ki jo mora opraviti Komisija in ki se razlikuje glede na to, ali je varovani interes postopek odločanja, ki je v teku ali ki je zaključen. Poleg tega naj dejstvo, da bi se tožeča stranka lahko oprla na isto trditev, ne bi bilo upoštevno. Komisija torej ugotavlja, da je tožeča stranka v repliki navedla nov tožbeni razlog, ki naj bi bil nedopusten.
Prvič, zavrniti je treba trditev tožeče stranke, da bi bilo mogoče trditve, razvite v zvezi z drugim pododstavkom člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, uporabiti tudi za prvi pododstavek iste določbe, ker naj bi bilo pravo, ki se uporablja, enako in ker bi torej trditve tožeče stranke lahko ostale enake, tako da bi se besedi „drugi pododstavek“ preprosto nadomestili z besedama „prvi pododstavek“. Ta trditev namreč temelji na napačnih predpostavkah. Kot izhaja zgoraj iz točke 60, razlogovanje, ki se uporablja v okviru ene in druge od teh izjem iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ni enako, saj je namen teh dveh izjem varovati dva različna interesa in za njiju veljajo različni pogoji uporabe. Poleg tega tožeča stranka ne more utemeljeno trditi, da se lahko opre na druge določbe od tistih, na katere se sklicuje, ker da naj bi bilo dovolj, da v svojih trditvah spremeni zgolj sklicevanje na zadevne določbe.
Vendar, drugič, tožeča stranka trdi, da se je v začetnih procesnih aktih vsekakor sklicevala na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 in da je zato v repliki lahko razširila trditve, ki jih je razvila v podporo takemu sklicevanju.
V zvezi s tem je na eni strani dovolj opozoriti, da se je tožeča stranka, kot je razvidno tudi iz točk od 44 do 46 zgoraj, v vlogi za prilagoditev tožbe v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20 v okviru prvega tožbenega razloga dejansko izrecno sklicevala na kršitev izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 s tem, da je navedla, da „[je] tožeča stranka meni[la], da Komisijina razlaga in uporaba izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek (varstvo postopka odločanja v teku) Uredbe […] št. 1049/2001 ni [bila] upravičena“.
Poleg tega je tožeča stranka dosledno s tem sklicevanjem v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20 v trditvah, razvitih v okviru prvega tožbenega razloga, izrecno opozorila na „razlog, ki ga je Komisija navedla za zavrnitev dostopa do dokumentov, in sicer ,varstvo postopka odločanja, ki je v teku‘“.
Prav tako je tožeča stranka v uvodnem delu prilagoditvene vloge v zadevi T‑371/20 in tožbe v zadevi T‑554/20 opozorila, da vsak od izpodbijanih sklepov „temelji na izjemi iz prvega pododstavka člena 4(3) (varstvo postopka odločanja, ki je v teku) Uredbe št. 1049/2001“.
Poleg tega se je tožeča stranka v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20 v okviru tretjega tožbenega razloga sklicevala na kršitev člena 6(1) Uredbe št. 1367/2006 v povezavi z izjemo iz prvega pododstavka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001.
Iz vsebine prvega tožbenega razloga in tožb v celoti torej izhaja, da se je tožeča stranka v okviru navedb v zvezi s prvim tožbenim razlogom iz tožb izrecno sklicevala na člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Trditve Komisije, da so te navedbe pisna pomota tožeče stranke, torej ni mogoče sprejeti.
Čeprav je sicer obžalovanja vredno, da se je tožeča stranka v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20 v okviru prvega tožbenega razloga neselektivno sklicevala na določbi z drugačnim obsegom, kot sta prvi in drugi pododstavek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, pa sklicevanje na kršitev člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 izhaja tako iz prilagoditvene vloge v zadevi T‑371/20 kot iz tožbe v zadevi T‑554/20.
Na drugi strani je sicer res, da je tožeča stranka poleg trditev, na katere je bilo opozorjeno že zgoraj v točki 44, v odgovor na očitke Komisije šele v repliki podrobneje formulirala takšno sklicevanje na člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, pri čemer je razvila trditve, katerih namen je dodatno podpreti drugi del prvega tožbenega razloga.
V skladu s členom 84(1) Poslovnika navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom. Vendar je treba tožbeni razlog, s katerim se razširja tožbeni razlog, ki je bil neposredno ali posredno že naveden v tožbi in ki je z njim tesno povezan, šteti za dopusten. Poleg tega trditev, katerih vsebina je tesno povezana z razlogom, navedenim v tožbi, ni mogoče šteti za nove razloge, njihova predložitev pa je dovoljena v fazi replike ali obravnave (sodba z dne 8. novembra 2018, „Pro NGO!“/Komisija,
T‑454/17
,
EU:T:2018:755
, točka
).
V obravnavani zadevi pa v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, trditve, ki jih je tožeča stranka razvila v repliki, niso nov tožbeni razlog, ampak so tesno povezane s sklicevanjem na kršitev prvega pododstavka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, ki je bilo vsebovano že v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20.
Tožeča stranka je namreč v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20 trdila, da uporaba prvega pododstavka člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 „ni [bila] upravičena“. Poleg tega je tožeča stranka v navedenih aktih dodala – res, da na splošno – da „Komisija ni pojasnila, kako bi dostop do zaprošenih dokumentov posebej in dejansko oslabil postopek odločanja“. Tožeča stranka je v repliki pojasnila, zakaj po njenem mnenju Komisija „ni dokazala, da bi odobritev razkritja zaprošenih dokumentov pomenila konkretno in dejansko nevarnost za postopek odločanja, ki je v teku“, in natančneje, zakaj z razlogi, navedenimi v izpodbijanih sklepih, ni dokazano „na ustrezen način, da bi odobritev razkritja dokumentov pomenila konkretno, dejansko in resno nevarnost za postopek odločanja, ki je v teku“. Namen trditev, navedenih v repliki v vsaki zadevi, je torej neposredno razviti očitek iz začetnih aktov, ki se nanaša na neobstoj ustrezne utemeljitve, ki bi omogočala uporabo izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
Posledično je treba trditve, navedene v repliki v vsaki zadevi v zvezi s kršitvijo člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 – ker v obravnavani zadevi pomenijo razširitev tožbenega razloga, navedenega v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20, ki se nanaša na isto določbo – šteti za dopustne.
Poleg tega je treba navesti še, da se te trditve v delu, v katerem se nanašajo na razloge, navedene v izpodbijanih sklepih, v bistvu ujemajo s trditvami, ki so bile navedene – resda včasih zaskrbljujoče nenatančno glede določb, katerih kršitev je bila zatrjevana – v prilagoditveni vlogi v zadevi T‑371/20 in v tožbi v zadevi T‑554/20 v zvezi s konkretno vsebino izpodbijanih sklepov (glej zgoraj točki 31 in 74).
Zato je treba preučiti trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v repliki, da bi izpodbila razloge, navedene zgoraj v točki 63, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanih sklepih.
b)

Utemeljenost trditev tožeče stranke
Tožeča stranka na eni strani trdi, da standardni poslovnik za odbore (
UL 2011, C 206, str. 11
, v nadaljevanju: standardni poslovnik) ne more prevladati nad Uredbo št. 1049/2001, na drugi strani pa, da Komisija ni pojasnila, zakaj bi razkritje zaprošenih dokumentov pomenilo konkretno in dejansko nevarnost za postopek odločanja, ki je v teku. Prvič, Komisija naj ne bi dokazala, kako naj bi vpliv na medsebojno zaupanje med državami članicami in Komisijo resno oslabil postopek odločanja. Dejstvo, da se je o smernicah o čebelah iz leta 2013 razpravljalo že več kot sedem let ali da so v postopku revizije, naj v zvezi s tem ne bi bilo upoštevno. Drugič, zunanji pritiski, na katere se sklicuje Komisija, naj prav tako ne bi dokazovali, da bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja. Teh pritiskov naj se niti ne bi smelo upoštevati, saj naj ne bi bili neposredna posledica razkritja dokumentov in bi morale institucije sprejeti potrebne ukrepe, da bi jih preprečile. V obravnavanem primeru ne samo, da naj Komisija ne bi dokazala resničnosti zatrjevanih pritiskov, ampak naj tudi ne bi pojasnila, zakaj naj bi ti pritiski pomenili „resno nevarnost“ za postopek odločanja. Tretjič, Komisija naj bi morala dokazati obstoj posebne nevarnosti v zvezi z vsakim od zaprošenih dokumentov.
Komisija trdi, da trditve tožeče stranke niso utemeljene. Na eni strani naj tožeča stranka ne bi upoštevala ustreznega pravnega okvira, zlasti standardnega poslovnika. Na drugi strani naj bi se zdelo, da tožeča stranka prvič – in nedosledno s svojimi prejšnjimi trditvami – izpodbija dejstvo, da naj bi bila Komisija izpostavljena zunanjim pritiskom. Elementov, s katerimi je potrjen obstoj nevarnosti za postopek odločanja, naj se ne bi smelo obravnavati ločeno, ampak kot del sklenjenega kroga indicev. Poleg tega Komisija pojasnjuje, da ni uporabila splošne domneve, temveč je posebej presodila vsebino vseh zaprošenih dokumentov.
Najprej je treba trditve tožeče stranke v delu, v katerem bi jih bilo mogoče razumeti tako, da se z njimi sklicuje na neobrazložitev oziroma nezadostno obrazložitev izpodbijanih sklepov, zavrniti kot neutemeljene. Kot namreč izhaja iz točke 63 zgoraj, so v izpodbijanih sklepih navedeni razlogi, ki so Komisijo pripeljali do tega, da je zavrnila dostop do zaprošenih dokumentov. Vendar se vprašanje, ali je na podlagi razlogov, ki jih je navedla Komisija, mogoče veljavno utemeljiti tako zavrnitev, nanaša na utemeljenost izpodbijanih sklepov, ne pa na njuno neobrazložitev oziroma nezadostno obrazložitev. Nadaljevati je treba torej s preizkusom teh razlogov.
1)

Posamezno stališče držav članic v postopkih komitologije
Komisija je v izpodbijanih sklepih navedla, da postopki komitologije ohranjajo zaupnost posameznih stališč držav članic in da se to odraža v nekaterih določbah standardnega poslovnika, ki ga je Komisija sprejela na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 182/2001, to je določbah, ki po mnenju Komisije „izrecno izključujejo dostop javnosti do posameznih stališč držav članic“.
Tožeča stranka trdi, da standardni poslovnik ne more prevladati nad Uredbo št. 1049/2001.
Komisija odgovarja, da tožeča stranka ne upošteva ustreznega pravnega okvira.
Najprej je treba poudariti, da se ta spor ne nanaša na splošno na pravila, ki urejajo delo komitoloških odborov, niti na neposreden dostop do tega dela, temveč samo na dostop – po tem, ko je tožeča stranka na podlagi Uredbe št. 1049/2001 vložila prošnjo za dostop – do nekaterih dokumentov, izmenjanih v okviru Scopaff v okviru preučitve smernic o čebelah iz leta 2013, pri čemer so ti dokumenti elektronska sporočila, ki v bistvu vsebujejo posamezno stališče nekaterih držav članic o navedenih smernicah ali o osnutku spremembe enotnih načel za njihovo izvajanje (glej zgoraj točke 5, 11 in 14).
Na prvem mestu je treba v obravnavani zadevi v bistvu navesti, da se je Komisija v izpodbijanih sklepih – da bi podprla razlog, v skladu s katerim bi bilo treba v postopkih komitologije posamezno stališče držav članic zaščititi in bi torej moralo biti izključeno iz dostopa javnosti – oprla zgolj na vsebino dveh določb standardnega poslovnika, in sicer na člen 10(2) in člen 13(2) tega poslovnika: v prvi od navedenih določb je navedeno, da se „v zbirnem poročilu […] ne navedejo stališča posameznih članov v razpravah odbora“, v drugi pa, da so „razprave odbora […] zaupne“.
Z drugimi besedami, Komisija se v izpodbijanih sklepih ni oprla niti na določbe Uredbe št. 1049/2001 ali celo Uredbe št. 182/2011 niti vsaj na vsebino poslovnika, ki naj bi ga Scopaff dejansko imel.
Poleg tega je Komisija v zvezi z zadnjenavedenim vidikom, ko ji je bilo v okviru ukrepa procesnega vodstva postavljeno vprašanje, ali je Scopaff imel poslovnik, v odgovoru, ki ga je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 15. marca 2022, navedla, da ta odbor ni imel poslovnika, temveč je svoje delo organiziral v skladu s standardnim poslovnikom. Vendar Komisija ni predložila nobenega dokaza v podporo zadnjenavedeni navedbi. Ko je bilo Komisiji na obravnavi postavljeno vprašanje o podlagi za tak pristop Scopaff, ni navedla posebnega podlage, ampak je v bistvu navedla, da se Scopaff, ker pravil standardnega poslovnika ni vključil v poslovnik, pri organizaciji svojega dela nanje sklicuje „v praksi“.
Ugotoviti je torej treba, da nasprotno od položaja, ki ga je Splošno sodišče upoštevalo v točki 86 sodbe z dne 28. maja 2020, ViaSat/Komisija (
T‑649/17
, neobjavljena,
EU:T:2020:235
) in ki se je nanašal na nekatere dejavnosti nekega drugega komitološkega odbora, v obravnavani zadevi na podlagi nobenega elementa iz spisa ni mogoče šteti, da je Scopaff imel notranja pravila, ki ustrezajo določbam standardnega poslovnika, na katere se Komisija sklicuje v izpodbijanih sklepih, in ki bi poudarila pomen, ki ga ta odbor pripisuje zaupnosti nekaterih informacij, izmenjanih znotraj njega, in njegovih razprav.
Na drugem mestu, tudi če bi Scopaff sprejel pravila standardnega poslovnika ali jim „v praksi“ sledil, vključno z določbami, na katere se v izpodbijanih sklepih sklicuje Komisija, na podlagi take okoliščine nikakor ne bi bilo mogoče šteti, da se s temi določbami – tudi če bi jih bilo treba razlagati tako, da poudarjajo zaupnost razprav odbora Scopaff in stališč, ki so jih v tem okviru izrazile države članice – nekatere dokumente že po načelu lahko izključi s področja uporabe Uredbe št. 1049/2001.
Poudariti je namreč treba, da je v uvodni izjavi 19 Uredbe št. 182/2011 pojasnjeno, bi bilo treba v skladu z Uredbo št. 1049/2001 zagotoviti dostop javnosti do informacij o postopkih v odborih. V zvezi s tem člen 9(2) Uredbe št. 182/2011 določa, da se za odbore uporabljajo načela in pogoji glede dostopa javnosti do dokumentov, ki se uporabljajo za Komisijo (enaka določba je bila sicer navedena v členu 7(2) Sklepa 1999/468). Uredba št. 182/2011 tako opozarja, da glede dostopa javnosti do dokumentov za odbore veljajo enaka pravila kot za Komisijo, in sicer tista iz Uredbe št. 1049/2001, in ne vsebuje posebnega pravila o dostopu javnosti do dokumentov v zvezi z delom odborov.
Res je, da člen 9(1) Uredbe št. 182/2011 določa, da vsak odbor sprejme svoj poslovnik na podlagi standardnega poslovnika, ki ga Komisija pripravi po posvetovanju z državami članicami in po objavi v
Uradnem listu Evropske unije
.
Vendar določbe poslovnika odbora ali celo določbe standardnega poslovnika, ne glede na to, ali jih je odbor vključil v svoj poslovnik ali ne, ne omogočajo, da se v odgovor na prošnjo za dostop javnosti zagotovi varstvo dokumentov, ki presega to, kar je predvideno z Uredbo št. 1049/2001.
Tako določbe standardnega poslovnika, na katere se v izpodbijanih sklepih sklicuje Komisija, ne morejo omogočiti zaščite posameznih stališč, ki so jih izrazile države članice, ki presega to, kar je določeno v členu 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 (glej po analogiji sodbo z dne 18. decembra 2008, Muñiz/Komisija,
T‑144/05
, neobjavljena,
EU:T:2008:596
, točka
).
Poleg tega iz sodne prakse izhaja, da pravila Unije o dostopu do dokumentov ne morejo upravičiti, da bi institucija že po načelu zavrnila dostop do dokumentov v zvezi z njenimi razpravami, in sicer iz razloga, da vsebujejo informacije v zvezi s stališčem, ki so ga zavzeli predstavniki držav članic (glej v tem smislu sodbo z dne 10. oktobra 2001, British American Tobacco International (Investments)/Komisija,
T‑111/00
,
EU:T:2001:250
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega sledi, da Komisija glede dostopa javnosti do dokumentov, povezanih z delom komitoloških odborov, ne more šteti, da upoštevni pravni okvir že po načelu izključuje dostop javnosti do posameznih stališč držav članic.
Na tretjem mestu, poleg tega je treba navesti, da določb standardnega poslovnika, na katere se Komisija sklicuje v izpodbijanih sklepih, ni mogoče razlagati tako, da izključujejo dostop javnosti – na zahtevo – do posameznih stališč držav članic.
Prvič, člen 10(2) standardnega poslovnika se nanaša na vsebino „zbirnega poročila“ dela odborov. Kot izhaja iz člena 10(1)(c) Uredbe št. 182/2011, pa je zbirno poročilo kot povzetek zapisov eden od dokumentov, ki so del registra o postopkih v odboru, ki ga v skladu z zadnjenavedeno določbo vodi Komisija, in sicer so to dokumenti, sklici na katere so v skladu z odstavkom 5 iste določbe objavljeni v navedenem registru. V členu 10 standardnega poslovnika je resda v odstavku 2 dodano, da čeprav so v zbirnem poročilu opisane točke dnevnega reda in izidi glasovanj, „se ne navedejo stališča posameznih članov [držav članic] v razpravah odbora“. Vendar se zadnjenavedena določba ne nanaša na dostop javnosti do dokumentov odborov, temveč na vsebino registra o postopkih v odboru, zlasti na vsebino enega od dokumentov, ki ga sestavljajo, to so zbirna poročila kot povzetki zapisov. Okoliščina, da se v zbirnem poročilu ne navedejo stališča posameznih držav članic, pa ne vpliva na področje dostopa do dokumentov in torej ne more prejudicirati dostopa javnosti – na zahtevo – do dokumentov, v katerih so navedena posamezna stališča. Poleg tega, v nasprotju s tem, kar je Komisija trdila na obravnavi, navedene določbe ni mogoče razlagati tako, da se posamezno stališče držav članic ne bi smelo zabeležiti v noben dokument, saj se navedena določba nanaša samo na vsebino zbirnega poročila.
Poleg tega, ker se je Komisija pred Splošnim sodiščem oprla tudi na člen 10(1) Uredbe št. 182/2011, da bi utemeljila, da bi bilo treba posamezno stališče držav članic zaščititi, saj naj bi bili v registru o postopkih v odboru navedeni samo izidi glasovanj, je treba po isti logiki zavrniti tudi to trditev. Navedena določba se namreč nanaša samo na vsebino registra o postopkih v odboru, ne pa na dostop javnosti do dokumentov, do katerega lahko pride, kot izhaja iz člena 9(2) Uredbe št. 182/2011, v skladu z Uredbo št. 1049/2001.
Drugič, res je, da je v členu 13(2) standardnega poslovnika navedeno, da so „[r]azprave odbora […] zaupne“.
Vendar je, prvič, v navedeni določbi navedena le zaupnost „razprav odbora“, ne pa celotnega postopka, po koncu katerega člani odbora razpravljajo (glej po analogiji sodbo z dne 13. julija 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Komisija,
C‑60/15 P
,
EU:C:2017:540
, točka
). Drugič, ne da bi bilo treba opredeliti pojem „razprave odbora“ v smislu navedene določbe, zadostuje navesti, da je obseg te določbe očitno relativiziran s celotnim členom 13 standardnega poslovnika. V odstavku 1 tega člena je namreč navedeno, da Komisija zahteve za dostop do dokumentov odbora obravnava v skladu z Uredbo št. 1049/2001, v odstavku 3 pa je dodano, da so „[d]okumenti, ki se predložijo članom odbora, strokovnjakom in predstavnikom tretjih oseb, […] zaupni, razen če je dostop do teh dokumentov odobren v skladu z odstavkom 1 ali če jih Komisija ne objavi na drug način“.
Tako člen 13(1) in (3) standardnega poslovnika določa možnost, da se v skladu z Uredbo št. 1049/2001 odobri dostop med drugim do dokumentov, ki jih član odbora predloži drugim članom odbora, in da v takem primeru ti dokumenti niso zaupni ali to prenehajo biti. Te določbe pa nikakor ne izključujejo dokumentov, kot so elektronska sporočila, ki vsebujejo pripombe ali predloge člana odbora o osnutku ukrepa, sicer se neupravičeno zmanjša obseg navedenega odstavka 3 na področju dostopa do dokumentov.
Poleg tega v nasprotju s tem, kar je Komisija trdila na obravnavi, nič ne podpira razlage, da so ob upoštevanju domnevne zaupnosti, ki izhaja iz člena 13(2) standardnega poslovnika, razprave odbora že po načelu občutljive.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da v nasprotju s tem, kar je Komisija trdila v izpodbijanih sklepih, postopki komitologije, zlasti pa standardni poslovnik, sami po sebi ne zahtevajo, da se dostop do dokumentov, v katerih je navedeno posamezno stališče držav članic znotraj Scopaff, zavrne zaradi varstva postopka odločanja tega odbora v smislu člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, kar Komisiji nikakor ne preprečuje, da v ustrezno utemeljenih primerih zavrne dostop do dokumentov, ki se nanašajo na posamezno stališče držav članic v okviru navedenega odbora, kadar bi njihovo razkritje lahko konkretno škodilo interesom, ki so varovani z izjemami iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001.
2)

Sodelovanje in medsebojno zaupanje ter kompleksnost in občutljivost postopka odločanja
Komisija je v izpodbijanih sklepih navedla, da bi razkritje posameznega stališča držav članic, izraženega v okviru zaupnosti, negativno vplivalo na njihovo sodelovanje „v postopkih komitologije“ in bi vplivalo na medsebojno zaupanje med državami članicami in Komisijo. Komisija je v bistvu dodala, da dejstvo, da so bile smernice o čebelah iz leta 2013 predmet razprav že več kot šest let, dejstvo, da med državami članicami v tem obdobju ni bil dosežen dogovor, in dejstvo, da so bile navedene smernice predmet revizije, pomenijo trden dokaz o kompleksnosti in občutljivosti postopka odločanja, ki ga je treba v obravnavanem primeru varovati. Poleg tega se je Komisija v drugem izpodbijanem sklepu sklicevala na politično občutljivost smernic o čebelah iz leta 2013, kar naj bi bilo dokazano s trajanjem razprav v zvezi s tem.
Tožeča stranka trdi, da Komisija ni pojasnila, zakaj naj bi vpliv na medsebojno zaupanje resno oslabil postopek odločanja, in da okoliščine, navedene v izpodbijanih sklepih, niso upoštevne, medtem ko naj bi postopek odločanja bolj oviralo pomanjkanje preglednosti.
Komisija v bistvu odgovarja, da je treba elemente, navedene v izpodbijanih sklepih, obravnavati kot celoto, ne pa posamično.
Na prvem mestu, v delu, v katerem se je Komisija v izpodbijanih sklepih sklicevala na nujnost varstva sodelovanja med državami članicami, zadošča poudariti, da se je Komisija v zvezi s tem oprla na abstraktno obrazložitev, ki se je nanašala na ohranitev tega sodelovanja v postopkih komitologije na splošno. Prav tako je treba v delu, v katerem se je Komisija v izpodbijanih sklepih sklicevala na nujnost varstva medsebojnega zaupanja med Komisijo in državami članicami, saj naj bi bila posamezna stališča zadnjenavedenih izmenjana v „okviru zaupnosti“, ugotoviti, da se je Komisija oprla tudi na splošno obrazložitev. Te utemeljitve temeljijo na predpostavki, da postopki komitologije glede prošnje za dostop do dokumentov varujejo zaupnost posameznih stališč držav članic, izraženih v odborih, kar je predpostavka, ki pa je bila zavrnjena že zgoraj v točki 107. Gre torej za utemeljitve, ki nimajo nobene konkretne povezave s posebnimi okoliščinami postopka odločanja, ki se obravnava v tej zadevi.
Zato, kot navaja tožeča stranka, s pojasnili v izpodbijanih sklepih ni mogoče dokazati, kako bi razkritje zaprošenih dokumentov vplivalo na sodelovanje in medsebojno zaupanje v zadevni postopek odločanja.
Poleg tega je treba opozoriti, da države članice v skladu s členom 4 PEU zavezuje dolžnost lojalnega sodelovanja med njimi in institucijami Unije, tako da razkritje zaprošenih dokumentov nikakor ne more vzbuditi bojazni, da taka obveznost ne bi bila spoštovana in da bi bile v zvezi s tem dolžnosti držav članic zmanjšane.
Na drugem mestu, v delu, v katerem se je Komisija v izpodbijanih sklepih oprla na nekatere dejanske okoliščine, da bi utemeljila, da je postopek odločanja, ki ga je treba v obravnavanem primeru varovati, kompleksen in občutljiv, ali celo da so smernice o čebelah iz leta 2013 politično občutljive, je treba opozoriti, da se Komisija ni sklicevala na vsebino zaprošenih dokumentov, ampak na splošno na zadevni postopek odločanja v celoti ali na smernice o čebelah iz leta 2013.
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da Komisija v izpodbijanih sklepih torej ni trdila niti
a fortiori
dokazala, da so zaprošeni dokumenti občutljivi ali da gre za dokumente občutljive narave v smislu člena 9 Uredbe št. 1049/2001, to je določbe, ki nikakor ni predmet te zadeve. Poleg tega Komisija tudi ni trdila, da bi jo katera koli država članica v skladu s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001 prosila, naj brez njenega soglasja ne razkrije njenega stališča o smernicah o čebelah iz leta 2013.
Dalje, ugotoviti je treba, da iz sodne prakse izhaja, da zatrjevana kompleksnost postopka odločanja sama po sebi ni poseben razlog za bojazen, da bi razkritje zaprošenih dokumentov resno oslabilo ta postopek (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 7. junija 2011, Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, točka
). Prav tako okoliščina, da je neka tema občutljiva, sama po sebi tudi ne more biti zadosten objektivni razlog za bojazen, da bi se lahko v primeru razkritja zaprošenih dokumentov resno oslabil postopek odločanja (glej v tem smislu sodbi z dne 7. junija 2011, Toland/Parlament,
T‑471/08
,
EU:T:2011:252
, točka
, in z dne 20. septembra 2016, PAN Europe/Komisija,
T‑51/15
, neobjavljena,
EU:T:2016:519
, točka
). Domnevno občutljive teme se namreč ne sme zamenjevati z dokumentom občutljive narave (sodba z dne 21. aprila 2021, Pech/Svet,
T‑252/19
, neobjavljena, v pritožbenem postopku,
EU:T:2021:203
, točka
).
Tako je Splošno sodišče že razsodilo, da s kompleksnostjo razprav, morebitnimi razhajanji v mnenjih med udeleženci ali občutljivostjo razprave kot takimi ni mogoče upravičiti uporabe izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo z dne 21. aprila 2021, Pech/Svet,
T‑252/19
, neobjavljena, v pritožbenem postopku,
EU:T:2021:203
, točka
).
Nazadnje, poudariti je treba, da na podlagi okoliščin, na katere se Komisija sklicuje v izpodbijanih sklepih, ni mogoče imeti bojazni, da bi bil postopek odločanja v primeru razkritja zaprošenih dokumentov resno oslabljen.
Prvič, dejstvo, da so bile smernice o čebelah iz leta 2013 predmet večletnih razprav, in dejstvo, da v tem času med državami članicami ni bil dosežen dogovor, ne potrjujeta zahteve po varstvu zaprošenih dokumentov, na katero se sklicuje Komisija, temveč ji, nasprotno, v okoliščinah obravnavane zadeve nasprotujeta. Zadevni postopek odločanja namreč ni pripeljal do sprejetja smernic o čebelah iz leta 2013, čeprav ni sporno, da je ta postopek potekal, ne da bi javnost imela dostop do posameznega stališča držav članic v zvezi s tem. Tako na eni strani nedokončanje postopka ni povezano s kakršno koli obliko obveščanja ali preglednosti v razmerju do javnosti, na drugi strani pa ni dokazano, da bi zaradi nemožnosti dostopa do zaprošenih dokumentov ta postopek lahko uspel. Razkritje teh dokumentov torej očitno ne more nikakor oslabiti zadevnega postopka odločanja.
Drugič, dejstvo, da pri EFSA poteka revizija smernic o čebelah iz leta 2013, prav tako ne potrjuje zahteve po varstvu, na katero se sklicuje Komisija. Razkritje zaprošenih dokumentov namreč ne vpliva na navedeno revizijo, ki jo izvaja EFSA, ne pa Komisija.
Iz navedenega izhaja, da z razlogom, ki je bil v izpodbijanih sklepih naveden v zvezi s sodelovanjem in medsebojnim zaupanjem ter kompleksnostjo in občutljivostjo postopka odločanja, v okoliščinah obravnavanih zadev ni mogoče dokazati tveganja resne oslabitve zadevnega postopka odločanja.
3)

Zunanji pritiski, manevrski prostor in prožnost
Komisija je v izpodbijanih sklepih navedla, da je bila in je še vedno tarča zunanjih pritiskov več zainteresiranih strank, ki včasih zastopajo različne interese. Dodala je, da morajo države članice in sama Komisija imeti možnost, da raziščejo vse možnosti v „stalnih odborih“, in da ne smejo biti pod zunanjim pritiskom. Razkritje zaprošenih dokumentov bi dolgotrajen in težaven postopek odločanja izpostavilo nadaljnjim zunanjim pritiskom. Tako bi po mnenju Komisije razkritje zaprošenih dokumentov zmanjšalo manevrski prostor držav članic pri glasovanju in njihovo prožnost, s čimer bi resno oslabilo postopek odločanja, ki se bo nadaljeval v Komisiji.
Tožeča stranka trdi, da se zunanji pritiski ne bi smeli upoštevati in da nikakor niso posledica razkritja zaprošenih dokumentov.
Komisija odgovarja, da je tožeča stranka sama priznala obstoj teh pritiskov.
Na prvem mestu, v zvezi z zunanjimi pritiski, navedenimi v izpodbijanih sklepih, iz sodne prakse izhaja, da je varstvo postopka odločanja pred usmerjenim zunanjim pritiskom lahko legitimni razlog za omejitev dostopa do dokumentov v zvezi s tem postopkom odločanja. Vendar mora biti z gotovostjo ugotovljena resničnost takega zunanjega pritiska in je treba dokazati, da je nevarnost bistvenega vpliva na postopek odločanja, ki je v teku, zaradi navedenega zunanjega pritiska mogoče razumno predvideti (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2008, Muñiz/Komisija,
T‑144/05
, neobjavljena,
EU:T:2008:596
, točka
).
Ugotoviti pa je treba, da je Komisija v izpodbijanih sklepih razlog, povezan z obstojem zunanjih pritiskov, navedla na splošno in nejasno.
Najprej, čeprav je Komisija navedla, da je bila in je še vedno tarča zunanjih pritiskov s strani več deležnikov, je treba poudariti, da so bili ti pritiski zgolj zatrjevani, njihov obstoj pa v izpodbijanih sklepih ni bil dokazan. Poleg tega je Komisija take pritiske omenila na tako abstrakten način („Komisija je bila in je še vedno tarča zunanjih pritiskov s strani več zainteresiranih strank, ki včasih zastopajo različne interese“), da bi bilo tako utemeljitev mogoče uporabiti za kateri koli postopek odločanja na katerem koli področju.
Res je, kot trdi Komisija, da je tožeča stranka v vlogi za prilagoditev tožbe v zadevi T‑371/20 navedla, da „priznava, da je [bila] Komisija v tem postopku tarča zunanjih pritiskov“. Vendar je ta izjava – poleg dejstva, da se nadzor zakonitosti Splošnega sodišča nanaša na izpodbijana sklepa in da taka izjava tožeče stranke torej ne more nadomestiti neobstoja navedb v izpodbijanih sklepih – prav tako nejasna in splošna kot izjava Komisije. Čeprav se namreč tožeča stranka sklicuje na „ta postopek“, prav tako ne pojasnjuje zunanjih pritiskov, za katere naj bi šlo, tako da ni mogoče sklepati, da je bil „obstoj“ navedenih pritiskov dokazan „z gotovostjo“ v smislu sodne prakse, navedene zgoraj v točki 125.
Dalje, kot v bistvu poudarja tožeča stranka, se utemeljitev, navedena v izpodbijanih sklepih, vsekakor nanaša samo na zunanje pritiske, katerih tarča naj bi bila sama Komisija. Vendar se izpodbijana sklepa ne sklicujeta na noben zunanji pritisk, ki naj bi ga bile deležne države članice. Poleg tega v izpodbijanih sklepih ni naveden noben element, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti povezavo med zunanjimi pritiski, ki jih je bila deležna Komisija, če se štejejo za dokazane, in škodo, ki bi nastala zaradi razkritja zaprošenih dokumentov, ki se nanašajo na posamezna stališča držav članic.
Poleg tega je treba opozoriti, da Komisija v izpodbijanih sklepih ni trdila, da je nedokončanje postopka odločanja posledica zunanjih pritiskov, ampak je izrecno navedla, da izhaja iz nesoglasja med državami članicami, ki ni nikakor povezano z domnevnimi pritiski, ki bi jih bila deležna Komisija.
Nazadnje, čeprav je Komisija navedla, da bi morale biti države članice in ona sama, da bi preučile vse možnosti v „stalnih odborih“, proste zunanjih pritiskov, je dovolj ugotoviti, da se ni sklicevala na zadevni postopek odločanja v okviru Scopaff, ampak se je izrecno na splošno sklicevala na „stalne odbore“ kot celoto.
Na drugem mestu, glede manevrskega prostora in fleksibilnosti, navedenih v izpodbijanih sklepih, je treba najprej poudariti, da je Komisija le navajala splošne trditve, na podlagi katerih ni mogoče dokazati, da bi razkritje zaprošenih dokumentov povzročilo zmanjšanje manevrskega prostora ali prožnosti držav članic znotraj Scopaff.
Komisija se namreč ni sklicevala na noben konkreten element, s katerim bi bilo mogoče dokazati kakršno koli poslabšanje položaja držav članic v primeru razkritja zaprošenih dokumentov. Nasprotno, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 131, se Komisija, ko je navedla, da morajo države članice imeti možnost raziskati vse možnosti, ni sklicevala na položaj znotraj Scopaff v okviru zadevnega postopka odločanja, temveč na splošno na njihov položaj v „stalnih odborih“.
Dalje, v delu, v katerem je treba izpodbijana sklepa razumeti tako, da se z njima želi vzpostaviti povezava med zmanjšanjem manevrskega prostora držav članic in zunanjimi pritiski, ki jih je deležna Komisija, je treba opozoriti, da Komisija ni predložila nobenega dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče šteti, da bi navedeni pritiski, ki naj bi jih bila deležna, vplivali na položaj držav članic in da bi zato razkritje zaprošenih dokumentov zmanjšalo njihov manevrski prostor ali njihovo prožnost.
Nazadnje, opozoriti je treba, da iz sodne prakse izhaja, da okoliščine, da bi bila manevrski prostor in sposobnost doseči kompromis med državami članicami zmanjšana, ni mogoče obravnavati kot dovolj resno in razumno predvidljivo tveganje, zaradi katerega bi bila upravičena uporaba člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2016, PAN Europe/Komisija,
T‑51/15
, neobjavljena,
EU:T:2016:519
, točka
).
Iz navedenega izhaja, da z razlogom, navedenim v izpodbijanih sklepih, ki se nanaša na zunanje pritiske, manevrski prostor in prožnost, v okoliščinah obravnavanih zadev ni mogoče dokazati tveganja resne oslabitve zadevnega postopka odločanja.
Iz tega sledi, da v okoliščinah obravnavanih zadev z razlogi, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanih sklepih, ni mogoče upravičiti uporabe izjeme iz člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, niti ob predpostavki, da se ta določba, kot je bilo navedeno zgoraj v točki 62, v obravnavanem primeru uporablja.
Zato je treba ugoditi tudi drugemu očitku drugega dela prvega tožbenega razloga in – prav tako na podlagi tega – izpodbijana sklepa razglasiti za nična v delu, v katerem je z njima zavrnjen dostop do zaprošenih dokumentov na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
4.

Ugotovitve glede prvega tožbenega razloga
Iz vsega navedenega izhaja, da je Komisija v izpodbijanih sklepih s tem, da je zavrnila razkritje zaprošenih dokumentov iz razloga, da bi to resno oslabilo postopek odločanja, ki je v teku, kršila člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
Zato ni treba preučiti vprašanja obstoja prevladujočega javnega interesa, ki upravičuje razkritje zaprošenih dokumentov ob upoštevanju njihove zakonodajne in okoljske narave, kar je vprašanje, postavljeno v okviru drugega in tretjega tožbenega razloga.
Je pa treba preučiti četrti tožbeni razlog.
C.

Četrti tožbeni razlog: napačna uporaba člena 4(1)(b) in člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001
Tožeča stranka trdi, da izpodbijana sklepa ne moreta temeljiti na potrebi po varstvu zasebnosti in integritete posameznika glede osebnih podatkov, vsebovanih v zaprošenih dokumentih, saj bi morala Komisija, če so take informacije v teh dokumentih navedene, te anonimizirati in druge dele dokumentov razkriti.
Tožeča stranka dodaja, da ni vezana na vsebino izpodbijanih sklepov in da še vedno vztraja pri tem, da bi Komisija lahko razkrila zaprošene dokumente po tem, ko bi anonimizirala informacije o osebnih podatkih: čeprav je Komisija to storila za dokument 2, na katerega se nanaša prvi izpodbijani sklep, in za dokumente 3, 10, 12 in 33, na katere se nanaša drugi izpodbijani sklep, preostali dokumenti še niso bili objavljeni.
Komisija odgovarja, da je četrti tožbeni razlog dejansko napačen in brezpredmeten.
Najprej je treba opozoriti, da je Komisija v izpodbijanih sklepih na podlagi člena 4(6) Uredbe št. 1049/2001 odobrila delni dostop do nekaterih zaprošenih dokumentov, in sicer do dokumenta 2, na katerega se nanaša prvi izpodbijani sklep, ter do dokumentov 3, 10, 12 in 33, na katere se nanaša drugi izpodbijani sklep (glej zgoraj točki 9 in 14). Tako je Komisija, čeprav je odobrila dostop do nekaterih delov navedenih dokumentov, dostop do drugih delov teh dokumentov zavrnila. V ta namen se je Komisija oprla na izjeme, katerih namen je varovati, na eni strani, postopek odločanja, ki je v teku, v skladu s členom 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 ter, na drugi strani, zasebnost in integriteto posameznika v skladu s členom 4(1)(b) iste uredbe. Komisija je torej v izpodbijanih sklepih v zvezi z navedenimi dokumenti, do katerih je tožeča stranka imela delni dostop, uporabila člen 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001, da bi zaščitila osebne podatke nekaterih posameznikov.
Kot pa izhaja iz trditev tožeče stranke v zvezi s četrtim tožbenim razlogom in kot je ta to potrdila na obravnavi, s tem tožbenim razlogom ne trdi, da je Komisija glede dokumentov, do katerih je tožeča stranka imela delni dostop, kršila člen 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001 s tem, da ji ni odobrila dostopa do osebnih podatkov, do katerih ji je bil dostop zavrnjen na podlagi navedene določbe. Povedano drugače, tožeča stranka, čeprav izpodbijana sklepa izpodbija v delu, v katerem je bil z njima odobren delni dostop do nekaterih zaprošenih dokumentov, ne zahteva dostopa do osebnih podatkov, ki jih Komisija varuje in ki so v teh dokumentih, poleg tega pa ni navedla nobene trditve, s katero bi izpodbijala to, kako je Komisija navedeno izjemo uporabila v zvezi s tem. To, kar tožeča stranka v bistvu trdi, pa je, da bi Komisija morala uporabiti enak pristop za druge zaprošene dokumente, v tem smislu, da bi ji morala odobriti tudi delni dostop do teh drugih dokumentov, tako da bi varovala le morebitne osebne podatke, vsebovane v njih. Tožeča stranka torej s svojimi trditvami v bistvu trdi, da je Komisija neupravičeno uporabila člen 4(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, kot trdi Komisija, da je četrti tožbeni razlog brezpredmeten, ker na eni strani ne more omajati tega, kako je Komisija v obravnavanem primeru uporabila člen 4(1)(b) Uredbe št. 1049/2001, in ker na drugi strani uporaba navedene določbe ne vpliva na uporabo člena 4(3), prvi pododstavek, te uredbe. Morebitna kršitev prve določbe, tudi če bi bila dokazana, sama po sebi namreč ne more pripeljati do razkritja dokumentov ali delov zaprošenih dokumentov, do katerih je bil na podlagi druge določbe dostop zavrnjen.
Četrti tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
Ker je bilo drugemu delu prvega tožbenega razloga ugodeno v okviru prvega očitka (glej zgoraj točki 61 in 62) in drugega očitka (glej zgoraj točki 137 in 138) in ker bi morala ugoditev vsakemu od teh očitkov sama po sebi pripeljati do razglasitve ničnosti izpodbijanih sklepov, je treba navedena sklepa razglasiti za nična.
IV.

Stroški
Tožeča stranka predlaga, naj se Komisiji v vsaki od obravnavanih zadev naloži, da ji plača znesek 3000 EUR iz naslova stroškov.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Splošno sodišče v odločbi, s katero se konča postopek pred njim, določi izključno razdelitev bremena stroškov med strankama, ne da bi se izreklo o njihovem znesku. V primeru spora je višina stroškov, ki se lahko vrnejo, lahko predmet samostojnega postopka, ki ga urejajo določbe člena 170 Poslovnika in ki je ločen od odločitve o razdelitvi stroškov. Tako se stroški lahko odmerijo šele po sodbi ali sklepu, s katerim se postopek konča (sodba z dne 6. februarja 2019, Karp/Parlament,
T‑580/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:62
, točka
).
Zato je treba kot nedopusten zavreči del predlogov tožeče stranke v zvezi s stroški, v katerem ta predlaga, naj Splošno sodišče znesek, ki bi ji ga morala Komisija plačati iz naslova stroškov v vsaki od obravnavanih zadev, določi na 3000 EUR.
Tožeča stranka pa vseeno predlaga, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
Ker Komisija v bistvenem ni uspela, se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (šesti razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Sklepa Evropske komisije C(2020) 4231 final z dne 19. junija 2020 in C(2020) 5120 final z dne 21. julija 2020 se razglasita za nična v delu, v katerem je z njima na podlagi člena 4(3), prvi pododstavek, Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije zavrnjen dostop do zaprošenih dokumentov.

2.
Komisiji se naloži plačilo stroškov.

Marcoulli
Frimodt Nielsen
Schwarcz
Iliopoulos
Norkus
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 14. septembra 2022.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: angleščina.